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Galbraith Lousia
Interkantonale Gewässer
1 Berührt ein ober‑ oder ein unterirdisches Gewässer das Gebiet mehrerer Kantone, so hat jeder Kanton diejenigen Massnahmen zu treffen, die zum Schutz dieses Gewässers und im Interesse der anderen Kantone notwendig sind.
2 Können sich die Kantone über die Massnahmen nicht einigen, so entscheidet der Bundesrat.
Eaux intercantonales
1 Lorsqu'une eau superficielle ou une eau souterraine est commune à plusieurs cantons, chaque canton prendra les mesures qu'imposent la protection de cette eau et les intérêts des autres cantons.
2 A défaut d'accord entre les cantons sur les mesures à prendre, le Conseil fédéral tranche.
Acque intercantonali
1 Quando acque superficiali o sotterranee toccano il territorio di più Cantoni, ciascun Cantone prende i provvedimenti che s'impongono per proteggerle, tenuto conto dell'interesse degli altri Cantoni.
2 Se i Cantoni non si accordano sulle misure da prendere, il Consiglio federale decide.
Inhaltsübersicht
1. Im GSchG 1955 fand sich die Bestimmung zu den interkantonalen Gewässern in Art. 7. Der erste Satz von Art. 7 Abs. 1 GSchG 1955 entsprach weitestgehend dem heutigen Art. 56 Abs. 1 GSchG. Im zweiten Satz war vorgesehen, dass der Bund interkantonale Vereinbarungen über gemeinsame Massnahmen und deren Koordination fördern sollte. Obwohl das Instrument der interkantonalen Vereinbarung als Grundlage für die Verständigung zwischen den Kantonen angesehen wurde, sollte es keine zwingende Voraussetzung für die Durchführung erforderlicher interkantonaler Massnahmen zur Sanierung von Gewässern sein. Eine formelle Vereinbarung sollte nur in denjenigen Fällen abgeschlossen werden, in denen dies notwendig war, um Verzögerungen bei der Vornahme allfälliger Massnahmen zu verhindern. Im Entwurf zum GSchG 1955 war dem Bund zudem die Genehmigung solcher Vereinbarungen vorbehalten. Diese Bestimmung wurde jedoch nicht ins Gesetz aufgenommen (Botschaft GSchG 1954, 340). Art. 7 Abs. 2 GSchG 1955 ermächtigte das Bundesgericht, im Falle von Streitigkeiten zwischen den Kantonen zu entscheiden.
2. Mit der Revision des GSchG im Jahre 1971 wurde die Bestimmung über interkantonale Gewässer in Art. 11 GSchG 1971 verschoben. Gemäss den Ausführungen in der Botschaft wurde der Inhalt der alten Norm sinngemäss übernommen (Botschaft GSchG 1970, 448). Trotzdem fällt beim direkten Vergleich der beiden Normen auf, dass die Bestimmung über die Förderung von interkantonalen Vereinbarungen durch den Bundesrat eine massgebliche Änderung erfahren hat. Neu konnte der Bund gemäss Art. 11 Abs. 2 GSchG den Abschluss interkantonaler Vereinbarungen verlangen. Diese Änderung im Entwurf wurde im Zuge der nationalrätlichen Diskussion kritisiert: Die Möglichkeit, eine Vereinbarung verlangen zu können, stehe im Widerspruch zur freiwilligen Natur von Vereinbarungen (Votum Krummenacher, AB 1971 N 687 f.). Für die Änderung im Sinne des Entwurfs sprach, dass der Vollzug des alten Gewässerschutzgesetzes durch die Kantone in sehr unterschiedlichen Ausprägungen und teilweise ungenügend erfolgte (Votum Binder, AB 1971 N 688). Der neue Wortlaut wurde schliesslich vom Nationalrat angenommen. Eine weitere kleinere Änderung ergab sich zudem bei der Bestimmung zu den Streitigkeiten zwischen den Kantonen: Diese wurde mit einem Hinweis auf den massgeblichen Artikel im Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege versehen (Botschaft GSchG 1970, 448).
3. Im Zuge der Revision des Gewässerschutzgesetzes von 1991 wurde die Norm zu den interkantonalen Gewässern redaktionell neu formuliert und in den heutigen Art. 56 GSchG verschoben. Wiederum wurde der Inhalt der alten Norm sinngemäss übernommen (Botschaft GSchG 1987, 1150). Der Begriff der interkantonalen Vereinbarung findet sich in der neuen Bestimmung nicht mehr. Bei Streitigkeiten entscheidet gemäss Abs. 2 zudem neu der Bundesrat und nicht mehr das Bundesgericht.
4. Die Kompetenzverteilung gemäss Art. 45 und Art. 46 GSchG sieht vor, dass die Kantone das Gewässerschutzgesetz vollziehen, während der Bund die Aufsicht und die Koordination übernimmt. Das Verhältnis zwischen den Kantonen wird in Art. 56 GSchG geregelt (vgl. Komm. zu Art. 56 GSchG). Bereits in der Botschaft zum GSchG 1955 wurde erkannt, dass sich Gewässerverunreinigungen über Landes‑ und Kantonsgrenzen hinaus auswirken und aus diesem Grunde im Bereich des Gewässerschutzes sowohl internationale als auch interkantonale Zusammenarbeit und Koordination vonnöten ist (Botschaft GSchG 1954, 334). Art. 56 GSchG ist Ausfluss dieser Erkenntnis und regelt das Verhältnis der Kantone untereinander im Hinblick auf den Schutz von Gewässern, die auf dem Gebiet mehrerer Kantone liegen oder diese durchfliessen (Botschaft GSchG 1954, 340). Der Umgang mit interkantonalen Gewässern ist des Weiteren auch in Art. 24 BGF, in Art. 6 WRG sowie in Art. 5 WBG geregelt.
5. Zum Schutze der internationalen Gewässer bestehen zahlreiche Staatsverträge, welche die Zusammenarbeit der Anrainerstaaten regeln. Die meisten dieser Abkommen schaffen eine Kommission, bestehend aus Experten und Vertretern der beteiligten Länder, welche die Aufgaben im Zusammenhang mit dem Gewässerschutz übernimmt. Für den Bodensee besteht beispielsweise das Übereinkommen über den Schutz des Bodensees gegen Verunreinigung vom 27. Oktober 1960. Die Kantone St. Gallen, Thurgau und Graubünden sind zusammen mit Vertretern des Bundes als Schweizer Delegation an der im Jahre 1959 gegründeten Internationalen Gewässerschutzkommission für den Bodensee (IGKB) beteiligt (zu den Aufgaben und Tätigkeitsbereichen der IGKB siehe Flühler/Guhl/Wyler, Bodenseeraum, 87 ff.). Der Schutz des Rheins ist im Übereinkommen zum Schutz des Rheins vom 12. April 1999 geregelt. Die Internationale Kommission zum Schutz des Rheins übernimmt alle Aufgaben im Sinne des Übereinkommens. Ein weiteres internationales Abkommen (Abkommen Genfersee 1962) regelt den Schutz des Genfersees und bildet zugleich den Gründungsakt der Commission pour la protection des eaux du Léman (CIPEL). Zum Schutze schweizerisch-italienischer Gewässer wurde die Commissione Internazionale per la Protezione delle Acque Italo-Svizzere (CIPAIS) gegründet. Diese stützt sich auf das Abkommen zwischen der Schweiz und Italien über den Schutz der schweizerisch-italienischen Gewässer gegen Verunreinigungen vom 20. Ap-ril 1972.
1. Gegenstand
6. Art. 56 Abs. 1 GSchG bezieht sich auf ober‑ oder unterirdische Gewässer, welche das Gebiet mehrerer Kantone berühren. Die Begriffe des ober‑ bzw. unterirdischen Gewässers sind im Sinne von Art. 4 Bst. a und b GSchG zu verstehen (vgl. Komm. zu Art. 4 GSchG). Die explizite Nennung der unterirdischen Gewässer soll sicherstellen, dass neben Seen und Flüssen auch Grundwasserströme von der Norm erfasst werden (AB S 1954 200). Ursprünglich waren im Rahmen von Art. 56 Abs. 1 GSchG nur die Interessen der Nachbarkantone zu berücksichtigen. Diese Regelung wurde insbesondere wegen der längeren Flüsse als zu eng empfunden und dahingehend geändert, dass die Anliegen aller interessierten Kantone beachtet werden müssen (AB S 1954 200).
2. Massnahmen
7. Im Rahmen von Art. 56 Abs. 1 GSchG haben die Kantone Massnahmen zu treffen, die zum Schutze der interkantonalen Gewässer und der Interessen der anderen Kantone notwendig sind. Zudem enthält die Norm implizit die Pflicht der Kantone zur Zusammenarbeit untereinander und zur Koordination ihrer Massnahmen. Das BGer verweist im Zusammenhang mit Art. 56 Abs. 1 GSchG auf Art. 24bis BV 1874 (heute Art. 76 BV), wonach die Wasservorkommen unter Berücksichtigung der gesamten Wasserwirtschaft «haushälterisch genutzt und geschützt werden sollen» (BGE 120 Ib 233, E. 6c). Unter den Begriff der Massnahmen im Sinne der Gewässerschutzgesetzgebung fallen gemäss BAFU «alle zielgerichteten Tätigkeiten, die konzeptioneller, strategisch-planerischer, baulicher oder betrieblicher Natur sein können». Das Koordinationsgebot bezieht sich sowohl auf konkrete Einzelmassnahmen, als auch auf übergeordnete Planungen (BAFU, Koordination, 46 f.). Art. 56 Abs. 1 GSchG umfasst somit sämtliche Massnahmen im Sinne des Gewässerschutzgesetzes. Ein typischer Anwendungsfall von Art. 56 Abs. 1 GSchG besteht bei der Verschmutzung eines interkantonalen Gewässers: Der verursachende Kanton muss in Absprache und Zusammenarbeit mit den betroffenen Kantonen Sanierungsmassnahmen einleiten (Botschaft GschG 1954, 340).
8. Koordinationsbedürftige Massnahmen sind beispielsweise die Bewilligung der Einleitung oder Ableitung von verschmutztem Abwasser in ein Gewässer oder in die Kanalisation (Art. 7 Abs. 1 GSchG), die Erstellung eines regionalen oder generellen Entwässerungsplanes (Art. 7 Abs. 3 GSchG) oder der Bau und Betrieb von Kanalisation und Abwasserreinigungsanlagen (Art. 10 GSchG). Auch bei der Einteilung eines Gebietes in Gewässerschutzbereiche sowie bei der Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen und Grundwasserschutzarealen könnte eine Zusammenarbeit vonnöten sein (BAFU, Koordination, 46 f.).
3. Koordination der Massnahmen und Zusammenarbeit
9. Art. 56 Abs. 1 GSchG beinhaltet implizit die Aufforderung an die Kantone, die obengenannten Massnahmen untereinander zu koordinieren und beim Schutz der interkantonalen Gewässer zusammenzuarbeiten (Botschaft GSchG 1954, 340). Das Bundesgericht verweist im Zusammenhang mit Art. 56 Abs. 1 GSchG auch auf eine allgemeine Pflicht der Kantone zur Zusammenwirkung (BGE 120 Ib 233, E. 6c, mit Verweis auf die Kommentierung zu Art. 3 BV von Peter Saladin, wonach das Prinzip des Föderalismus eine Pflicht der Kantone zum Zusammenwirken mit dem Bund sowie auch in der Beziehung untereinander umfasst. Diese Pflicht schliesse unter anderem die wechselseitige Information und Konsultation, die gegenseitige administrative Unterstützung und die Zusammenarbeit in der Planung ein [Saladin, Kommentar BV 1874, Art. 3 N 34]). Die Zusammenarbeit der Kantone mittels interkantonalen Verträgen hat ihre verfassungsmässige Grundlage in Art. 48 BV, wonach die Kantone «gemeinsame Organisationen und Einrichtungen schaffen» und «Aufgaben von regionalem Interesse gemeinsam wahrnehmen» können. Im Raumplanungsrecht (Art. 7 RPG) besteht bereits seit längerer Zeit ein allgemeines Koordinationsgebot in Bezug auf raumwirksame Tätigkeiten. Mit Art. 46 Abs. 1 GSchV wurde ein solches konkretes Gebot speziell für den Wasserbereich geschaffen (BAFU, Koordination, 7). Die Kantone sind demnach dazu verpflichtet, die Massnahmen nach der GSchV soweit erforderlich aufeinander und mit Massnahmen aus anderen Bereichen abzustimmen sowie für eine Koordination der Massnahmen mit den Nachbarkantonen zu sorgen.
10. Das Erfordernis der interkantonalen Zusammenarbeit im Bereich des Gewässerschutzes hat auch in die Gesetzgebung einiger Kantone Einzug erhalten. Das GSchG BL hält beispielsweise in § 2 fest: «Der Kanton arbeitet beim Gewässerschutz mit den Gemeinden, den Nachbarkantonen und dem angrenzenden Ausland zusammen. Er informiert die Gemeinden und die Nachbarn über sie betreffende Angelegenheiten und sorgt wenn nötig für Koordination». Eine ähnliche Regelung findet sich in Art. 6 Bst. d GewG FR. Die Kantone ZH, SG und UR (u.a.) sehen in den kantonalen Erlassen explizit die Möglichkeit zum Abschluss von interkantonalen Vereinbarungen vor (Zürich: § 57 Abs. 2 EG GSchG ZH; St. Gallen: Art. 55 GSchVG SG; Uri: Art. 25 Schadenabwehrverordnung UR).
11. Die Koordination von Massnahmen unter den Kantonen erfolgt oftmals über interkantonale Vereinbarungen. Der Kanton ZH beispielsweise hat bereits früh begonnen, seine Gewässerschutzmassnahmen mit anderen Kantonen abzustimmen: Es bestehen Verträge mit den Kantone SH (1957), AG und TG (beide 1972). Diese drei Verträge haben jeweils den Bau und den Betrieb von gemeinsamen Kläranlagen zum Gegenstand und stützen sich allesamt explizit auf Art. 56 GSchG. Die Kantone BS und BL haben ein ähnliches Abkommen geschlossen, das den Bau und den Betrieb von gemeinsamen Abwasserreinigungsanlagen sowie Haftungsfragen bei durch die Einleitung verunreinigter Abwässer verursachten Schäden regelt (Art. 1, 3 und 14 Vertrag Gewässerschutz BS/BL). Ein weiteres Beispiel für die kantonale Zusammenarbeit im Gewässerschutz bilden die über 15 interkantonalen Vereinbarungen, mit denen der Kanton SG seine Gewässerschutzmassnahmen (vor allem den Bau und Betrieb von Abwasserreinigungs‑ und Kehrichtverwertungsanlagen) mit anderen Kantonen abstimmt.
12. Einige Kantone koordinieren ihre Massnahmen untereinander, ähnlich wie die Anrainerstaaten von internationalen Gewässern, über eigens dafür geschaffene, gemeinsame Stellen: Die Kantone LU, UR, SZ, OW und NW schlossen bereits 1985 gestützt auf Art. 11 GSchG 1971 (heutiger Art. 56 GSchG) eine Vereinbarung über gemeinsame Gewässerschutzvorkehren für den Vierwaldstättersee und gründeten damit die «Aufsichtskommission Vierwaldstättersee» (AKV). Die Kommission, in welcher Delegierte aller fünf Kantone vertreten sind, «fördert aktiv die Zusammenarbeit der Kantone, führt Untersuchungen durch und berät die Kantonsregierungen bezüglich Gewässerschutzmassnahmen im gesamten Einzugsgebiet des Sees» (Art. 3 Vertrag Vierwaldstättersee). Die Kantone LU, SZ und ZG koordinieren ihre Massnahmen über den Gewässerschutzverband der Region Zugersee-Küssnachtersee-Ägerisee (GVRZ), bei welchem alle Anstössergemeinden Mitglieder sind. Zum Schutz der Aare wurde 1964 von Vertretern der Kantone AG, BE und SO die Arbeitsgemeinschaft zum Schutz der Aare gegründet. Es handelt sich dabei um einen Verein nach Art. 60 ff. ZGB, in dessen Vorstand jeder der drei Kantone vertreten sein muss (Arbeitsgemeinschaft zum Schutz der Aare, Statuten, 4.7).
13. Art. 56 Abs. 2 GSchG kommt zur Anwendung, falls sich die Kantone über Massnahmen nach Abs. 1 nicht einigen können. Diese Bestimmung ist Ausfluss von Art. 76 Abs. 5 BV, wonach der Bund entscheidet, wenn sich die Kantone über Rechte an interkantonalen Wasservorkommen uneinig sind. Es handelt sich dabei um einen Anwendungsfall der Bundesaufsicht im Sinne von Art. 44 und 49 BV (Marti, St.Galler Kommentar, Art. 76 N 25). Im Falle von Uneinigkeit soll gemäss Art. 56 Abs. 2 GSchG subsidiär der Bundesrat über die Massnahmen im Sinne des GSchG entscheiden.
14. Konflikte sind beispielsweise denkbar, wenn ein Kanton verunreinigende Stoffe in ein Gewässer einleitet, aus welchem andere Kantone ihr Trinkwasser beziehen. Solche Konflikte werden in der Regel dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend von den betroffenen Kantonen untereinander gelöst. Art. 56 Abs. 2 GSchG kommt in der Praxis somit kaum Bedeutung zu. Die bereits oben vorgestellten interkantonalen Vereinbarungen enthalten allesamt besondere Bestimmungen für das Vorgehen im Falle von Streitigkeiten. Alle Verträge schreiben zunächst bilaterale resp. multilaterale Verhandlungen vor, bevor Art. 56 Abs. 2 GSchG zur Anwendung gelangt (Art. 8 Vertrag Vierwaldstättersee; Art. 19 Vertrag Gewässerschutz BS/BL). Die Verträge des Kantons ZH sehen nach Scheitern von Verhandlungen zwischen den Kantonen die Anrufung eines Schiedsgerichtes vor (Art. 5 Vertrag Kläranlage AG/ZH).
Résumé
L'art. 56 al. 1 LEaux règle les rapports entre les cantons dans les cas où une eau est commune à plusieurs cantons. Ces derniers doivent selon cet alinéa prendre les mesures qu'imposent la protection de l'eau et qui sont dans les intérêts des autres cantons. Cela implique un devoir de coordination pour les mesures prises en vertu de la LEaux ainsi qu'une obligation de coopération pour la protection de l'eau. Dans ce cadre, les cantons concluent souvent des conventions intercantonales.
L'art. 56 al. 2 LEaux donne la compétence décisionnelle au Conseil fédéral en cas de divergences entre les cantons. Toutefois, cet alinéa ne revêt guère d'importance dans la pratique vu que les conventions intercantonales prévoient en principe des dispositions spécifiques en matière de règlement des différents.
Literatur: Flühler Nadja/Guhl Caroline/Wyler Eva, Grenzüberschreitende Kooperationsformen des Gewässerschutzes im Bodenseeraum, in: Schindler Benjamin/Tschudi Hans Martin (Hrsg.), Umwelt und Verkehr im Bodenseeraum, Zürich/St. Gallen 2013, 78 ff. (zit. Bodenseeraum).
Materialien und amtliche Publikationen: Arbeitsgemeinschaft Zum Schutz der Aare, Statuten, <http://www.aare-asa.ch/fileadmin/website/sujet-bilder/Dokumente/Statuten_ASA_2009.pdf>, 13.6.2009 (zit. Statuten).