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Von Oberst Dominik Knill, Präsident SOG. Erschienen in der ASMZ-Ausgabe 07 2022.
Die Schweizer Neutralität ist bewaffnet, dauernd und selbstgewählt. Von gewissen Kreisen wird die Verteidigung dieser Werte als Schwäche und Trittbrettfahrertum abgetan. Der Bundesrat sieht sich mit Unverständnis konfrontiert. Die Handlungen der Schweiz werden von anderen Staaten aufmerksamer beobachtet, als wir dies gemeinhin annehmen. Neutralität und Rüstungsexporte sorgen für hitzige und kontroverse Debatten in den nationalen Räten und in der Bevölkerung.
Die Neutralität ist ein Mittel, um die Interessen und Werte der Schweiz auf internationaler Ebene zu wahren, durchzusetzen und zu verwirklichen. Sie ist kein Selbstzweck und kein Ziel der Aussenpolitik. Sie dient der Unabhängigkeit und Sicherheit. Auch wenn der Status international anerkannt und völkerrechtlich verbrieft ist, steht es der Schweiz frei, auf diesen Status zu verzichten. Sie könnte einseitig beschliessen, nicht mehr neutral zu sein. Die Neutralität verbietet es weder der Schweiz als Staat noch ihren Bürgerinnen und Bürgern, ihre Meinung zu internationalen Ereignissen frei zu äussern und Position zu beziehen. Neutralität heisst nicht, werteneutral oder gleichgültig zu sein. Die Schweiz kann im Ukrainekrieg neutral sein und gleichzeitig die Verletzung fundamentaler Werte verurteilen.
Die Neutralität setzt sich aus dem Neutralitätsrecht und der Neutralitätspolitik zusammen. Das Neutralitätsrecht besteht aus völkerrechtlichen Verträgen, basierend auf dem Haager Abkommen von 1907. Daraus leitet sich ab, dass die Schweiz keinem Verteidigungsbündnis beitritt, keiner bewaffneten Beistandspflicht untersteht und keine militärische Unterstützung an Konfliktparteien leistet. Das Neutralitätsrecht findet nur Anwendung bei zwischenstaatlichen Konflikten, nicht aber, wenn bei einem internationalen bewaffneten Konflikt ein Mandat des Uno-Sicherheitsrats zur Ergreifung militärischer Mittel vorliegt. Dies ist im Ukrainekrieg nicht der Fall, ergo kommt das Neutralitätsrecht zum Tragen.
Die Neutralitätspolitik hingegen umfasst Massnahmen, die ein neutraler Staat im Krieg oder bereits in Friedenszeiten nach freiem Ermessen trifft, um damit die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit seiner Neutralität zu sichern. Die Neutralitätspolitik ist somit aktive Aussenpolitik, während Neutralität per se etwas Passives ist. Übrigens, der Bundesrat begründete die Übernahme der EU-Sanktionen damit, dass Russland das Völkerrecht bei der Annexion der Krim in geringerem Ausmass verletzt habe als beim Angriff auf die Ukraine. Eine solche Unterscheidung ist dem Völkerrecht fremd.
Neutralität funktioniert nur, wenn sie von den anderen Staaten auch als solche wahrgenommen, verstanden und akzeptiert wird. Dies setzt voraus, dass die Schweiz mit ihrer Neutralität vertrauenswürdig bleibt sowie ihre Neutralitätspraxis aktiv kommuniziert. Das Neutralitätsverständnis wird über viele Jahre aufgebaut, aber rasch zunichtegemacht. Eine glaubwürdige Neutralität muss zudem für die anderen berechenbar sein.
Die Schweiz ist auf Kooperationen, Rüstungszusammenarbeit und auf eine Interoperabilität angewiesen. Bereits der Sicherheitspolitische Bericht 2000 wurde mit «Sicherheit durch Kooperation» überschrieben. Darin steht: «Die Neutralität allein, besonders wenn sie mit einem Verzicht auf sicherheitspolitische Kooperation mit dem Ausland gleichgesetzt würde, genügt nicht, um die Sicherheit der Schweiz zu gewährleisten. (…) Für die Zukunft ist es wichtig, dass sich die Neutralität nicht zum Hindernis für unsere Sicherheit entwickelt.»
Unsere Sicherheit ist von den europäischen Staaten und der Nato abhängig. Früher und noch heute gibt es militärischen Übungen, mit dem Ziel, den «bösen» Feind aus dem Osten zu bekämpfen. Von der Nato war nie die Rede. Einer engeren Zusammenarbeit mit der Nato steht neutralitätspolitisch nichts im Wege – solange daraus keine Beitritts- und Beistandspflicht resultiert.
Im Fall der Kriegsmaterialexporte wurde der Handlungsspielraum des Bundesrates nicht nur über die neutralitätsrechtlichen Gebote hinaus eingeengt, die Korrekturinitiative verbietet ihm seit Mai 2022 Sonderbewilligungen. Dies betrifft vor allem Exporte, die Wiederausfuhr, die Umschreibung des Kriegsmaterials sowie der besonderen militärischen Güter, beziehungsweise der Dual-Use Güter. Die Schweiz ist auf Rüstungsprodukte aus dem Ausland angewiesen, so wie andere Staaten an Rüstungsgüter in der Schweiz interessiert sind. Eigentlich ist es paradox: Einerseits ist die eigene Rüstungsindustrie Voraussetzung der bewaffneten Neutralität, anderseits soll diese ein Verbot von kriegsrelevanten Waffenlieferungen rechtfertigen. Der Begriff «kriegsrelevant» ist kaum mehr zeitgemäss. Was ist in einem modernen Krieg nicht relevant? Kriegsmaterialexporte und Neutralitätsgesetz sind differenziert zu behandeln. Die Ausfuhrbewilligungen sind auf das eigentliche Kriegsmaterial, das unmittelbar dem Kampf dient, zu beschränken. Der Umgang mit der Domäne Cyber wird die Neutralitätspolitik und das Kriegsmaterialgesetz (KMG) zusätzlich herausfordern.
Die Schweiz hat ein striktes und bewährtes KMG. Dieses sollte mit Blick auf den Ukrainekrieg nicht opportunistisch geopfert werden. Mit Symbolpolitik und zögerlicher Solidarität verlieren wir mehr an Glaubwürdigkeit, als dass wir mit einer Rüstungsgüterproliferation in der Ukraine gewinnen.
Die «immerwährende» Neutralität schränkt den Handlungsspielraum ein. Eine Abkehr, hin zur gewöhnlichen Neutralität, sollte thematisiert werden. Diese würde der Schweiz gestatten, grundsätzlich neutral zu sein, aber je nach Konfliktform darauf verzichten zu können. Eine militärische Weisheit besagt: Je ungewisser und komplexer die Entwicklung, desto wichtiger die Handlungsfreiheit.
Zitat: «Neutralität heisst nicht, werteneutral oder gleichgültig zu sein.»
Dominik Knill ist Mitglied der EDA Expertengruppe „Neutralitätsbericht 22“