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L’assetto moderno delle istituzioni di politica sociale può essere definito in diversi modi. Per esempio in Svizzera, dal 19° secolo prevale nell’opinione pubblica l’utilizzo del termine di «assicurazioni sociali», mentre sono poco diffuse espressioni alternative quali «Stato sociale», «Stato assistenziale» o ancora «sicurezza sociale», impiegate principalmente in ambito specialistico.
I termini di «assicurazioni sociali», «Stato sociale», «Stato assistenziale» o ancora «sicurezza sociale» vengono spesso impiegati per definire lo stesso tipo di istituzioni, sebbene mettendo l’accento su aspetti differenti. Inoltre, storicamente il loro significato è mutato profondamente, arrivando ad acquisire in Svizzera connotati specifici, determinati dal contesto nazionale.
Assicurazioni sociali
In Svizzera l’istituzione di un sistema pubblico di protezione dai rischi sociali di ampio respiro avviene solo nella seconda metà del 20º secolo e per questa ragione l’utilizzo di espressioni quali «Stato sociale» o «Stato assistenziale» è rimasto per lungo tempo inusuale. Non così quello di «assicurazioni sociali». Già nel 1890, infatti, alla Confederazione è conferito a livello costituzionale (art. 34bis) il compito di organizzare in assicurazioni sociali singoli rami assicurativi, in particolare l’assicurazione contro le malattie e gli infortuni. Per adempiere a questo incarico, la Confederazione si orienta alla Germania, dove negli anni 1880 era stata introdotta un’assicurazione obbligatoria contro le malattie e gli infortuni e l’assicurazione per la vecchiaia e l’invalidità per gli operai e altri gruppi di salariati. Il termine di «assicurazioni sociali» entra dunque a far parte dell’uso comune al più tardi quando, a seguito dell’approvazione alle urne dell’assicurazione contro le malattie e gli infortuni nel 1912, vengono fondati l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (nel 1913) e il Tribunale federale delle assicurazioni sociali (nel 1917).
La progressiva diffusione dell’espressione è inoltre favorita anche dagli esperti scientifici, attivi in particolare in discipline quali la matematica attuariale, la medicina del lavoro e assicurativa nonché il diritto assicurativo. Il termine di «assicurazioni sociali», accanto a quello di «assicurazione per i lavoratori», si impone anche nel dibattito internazionale, come attestato nell’ambito di numerose conferenze su questioni di politica sociale quali il Congresso internazionale per la protezione operaia (dal 1889) oppure il Congresso internazionale di attuari (dal 1895). Dal 1917, viene addirittura proposto da Ernst Amberg un corso sui problemi matematici nell’ambito delle assicurazioni sociali al Politecnico federale di Zurigo.
Anche dopo la Seconda Guerra mondiale, l’espressione «assicurazioni sociali» rimane di attualità poiché permette di coprire con un solo termine una pluralità di forme assicurative e di organizzazioni, riflettendo dunque nel migliore dei modi la situazione svizzera. Il perdurare del suo successo si rispecchia per esempio nella pubblicazione della Zeitschrift für Sozialversicherung, una rivista per le assicurazioni sociali fondata nel 1957 (e ribattezzata nel 1981 con il titolo «Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge»), che ha riunito esperti in ambito giuridico, medico e attuariale di diversi rami assicurativi sociali nonché enti statali e istituzioni di diritto pubblico e privato, allo scopo di fare chiarezza su tutte le questioni legate all’«impressionante» ampliamento delle assicurazioni sociali.
Stato sociale e Stato assistenziale
I termini di «Stato sociale» o «Stato assistenziale» si diffondono in Svizzera solo a partire dall’ultimo trentennio del 20º secolo. Da subito, il loro utilizzo è caratterizzato da una lettura politica e ideologica, rimandando (al contrario di «assicurazioni sociali») al ruolo dello Stato quale responsabile della politica sociale. Una tale interpretazione rinvia immediatamente alla questione dell’estensione e dei limiti dell’intervento statale in questo ambito. Uno dei primi esempi di politicizzazione di questi termini si ritrova in uno scritto polemico, pubblicato nel 1899 da Paul Pflüger (pastore zurighese, socialista e futuro consigliere di Stato e consigliere nazionale per il suo Cantone) intitolato Der schweizerische Sozialstaat (ovvero «lo Stato sociale svizzero»). Riprendendo lo stile dei romanzi di fantascienza di quell’epoca, Pflüger tratteggia nel testo la sua visione idealistica su come lo Stato sociale svizzero si sarebbe dovuto presentare di lì a 50 anni. Nella sua idea, lo Stato sociale non si limita al settore sociale in senso stretto, ma offre anche una vasta gamma di servizi pubblici, garantisce diversi diritti sociali fondamentali ed è gestito sia da enti statali che da istituzioni di diritto pubblico. Inoltre per l’autore i rapporti economici devono essere ampiamente regolamentati o da parte dei partner sociali oppure dello Stato.
Dal canto suo, fino a metà del 20° secolo, l’espressione «Stato assistenziale» viene utilizzata soprattutto dai critici delle assicurazioni sociali all’interno delle cerchie conservatrice e liberale, per indicare che a loro giudizio lo Stato interviene in modo troppo massiccio in ambito sociale. Per esempio, nel 1955 l’economo e filosofo Wilhelm Röpke critica in uno scritto intitolato Grenzen und Gefahren des Wohlfahrtsstaates (ovvero «Limiti e rischi dello Stato assistenziale») l’ampliamento dell’intervento dello Stato nel Dopoguerra, contrapponendo, così l’autore, all’assistenza di massa meccanizzata dello Stato assistenziale centralizzato l’esempio positivo dell’operato svolto da una moltitudine di piccole e disparate istituzioni. Röpke considera la Svizzera, assieme agli Stati Uniti, un modello esemplare di snellezza e liberismo in antitesi con il modello dello Stato assistenziale.
Sul piano internazionale, il rapporto Beveridge - pubblicato nel 1942 - rappresenta un punto di svolta nell’interpretazione della nozione di welfare state (Stato assistenziale appunto). Beveridge gli conferisce infatti una connotazione positiva, che acquista validità internazionale grazie alla grande eco prodotta dal suo rapporto. In Svizzera, tuttavia, la nuova connotazione riesce ad imporsi solo gradualmente. Se nell’uso corrente della lingua tedesca, ad oggi si continua a preferire il termine «Stato sociale», in ambito francofono tale espressione ricorre relativamente di rado.
Contrariamente a quanto accade a livello politico e nell’opinione pubblica, la nozione di «Stato assistenziale» incontra un largo impiego in ambito accademico, dove conosce un grande successo a partire dagli anni 1980, in particolare nelle scienze sociali quale traducente del termine inglese welfare state. Tra i gruppi di esperti che per ragioni professionali hanno a che fare con la sicurezza sociale, invece, il termine di «Stato sociale» ha avuto la meglio.
Sicurezza sociale
Tra i termini trattati nel presente articolo, quello di «sicurezza sociale» è senz’altro l’espressione più recente e meglio definita, in uso soprattutto in ambito scientifico e tra gli esperti in materia di istituzioni sociali. Il significato di «sicurezza sociale» ha una valenza più globale di quello di «assicurazioni sociali» poiché comprende anche quei settori in cui la copertura dai rischi non è garantita dallo Stato, bensì da organizzazioni private (p. es. casse pensioni e casse malati).
Il termine è stato coniato a livello internazionale, allorquando negli Stati Uniti, l’introduzione delle prestazioni in materia di previdenza per la vecchiaia e di assicurazione contro la disoccupazione attraverso il Social Security Act del 1935 sancisce la centralità della sicurezza sociale nel quadro del new deal. Esso è impiegato inoltre nel 1944 in occasione della «Dichiarazione di Philadelphia» dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL). L’esempio della International Social Security Association (ISSA) mostra che anche a livello internazionale il termine va a completare e in parte a rimpiazzare quello di «assicurazioni sociali». Infatti l’ISSA, nata nel 1927 sotto il nome di Conférence internationale des unions nationales de sociétés mutuelles et de caisses d’assurance maladie, è ribattezzata «Conférence internationale de la mutualité et des assurances sociales» nel 1936 per poi adottare nel 1947 l’odierna denominazione, che include la nozione di «sicurezza sociale». Il campo d’applicazione del termine si amplia ulteriormente nel 1945 con la fondazione della Sécurité sociale francese, che nei decenni successivi si sviluppa in un sistema globale di assicurazioni sociali. In seguito, la «Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo» dell’ONU del 1948, sancisce il «diritto alla sicurezza sociale» (art. 22). Nel 1952, sempre l’OIL elenca nella «Convenzione n. 102 del 28 giugno 1952 concernente le norme minime della sicurezza sociale», uno dei suoi decreti più importanti, nove tipi di rischio, dai quali occorre proteggere l’individuo: malattia, perdita di guadagno in seguito a malattia, vecchiaia, infortuni sul lavoro e malattie professionali, maternità, invalidità, morte, oneri familiari. In un primo momento la Svizzera non ratifica la Convenzione poiché non ne soddisfa ancora i criteri minimi: l’atto ratificatore viene firmato solo nel 1977.
Da allora l’espressione «sicurezza sociale» è utilizzata anche dall’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS, che dal 1993 pubblica la rivista Sécurité sociale CHSS) per delineare il proprio ambito di competenze. Sulla scia dell’utilizzo del termine a livello internazionale, l’UFAS descrive la «sicurezza sociale» come l’insieme delle misure attuate da istituzioni pubbliche e private allo scopo di proteggere gli individui o le economie domestiche dai rischi sociali e di garantire loro l’esistenza. Questa definizione pone l’accento sul fatto che la sicurezza sociale non include unicamente le forme di previdenza pubblica, seppure lo Stato svolga in questo ambito un ruolo fondamentale.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Lengwiler Martin, «Cultural Meanings of Social Security in Postwar Europe», in Social Science History 39, 2015 pagg. 85-106; Cédric Guinand, «Zur Entstehung von IVSS und IAO», in Internationale Revue für Soziale Sicherheit 61, 2008, pagg. 93-111; Bundesamt für Sozialversicherungen, Soziale Sicherheit. Forschungskonzept 2008-2011, Bern 2007; HLS / DHS / DSS: Sicurezza sociale; Stato sociale; Assicurazioni sociali; Politica sociale.
(12/2016)