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Die Ausschlußfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine unverändert gebliebene Norm eines im übrigen geänderten Gesetzes beginnt nicht deshalb neu, weil der Gesetzgeber jene Bestimmung in seinen Willen aufgenommen hat. Die im Verfahren der konkreten Normenkontrolle für die Abgrenzung vorkonstitutionellen Rechts entwickelten Grundsätze (BVerfGE 6,55 [64]) gelten hier nicht.
Beschluß
des Ersten Senats vom 5. Juli 1960 gemäß § 24 BVerfGG
|-- 1 BvR 232/58 --|
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. bis 7. ... gegen §§ 1 bis 3 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1951 (BGBl. I S. 791), eine Unterlassung des Bundesgesetzgebers, und verschiedene Umsatzsteuerbescheide.
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.
Gründe:
I.
Das am 1. Januar 1935 in Kraft getretene Umsatzsteuergesetz vom 16. Oktober 1934 (RGBl. I S. 942) verwirklichte in Anlehnung an die überkommene Regelung der Umsatzsteuer das Prinzip der sogenannten Allphasenumsatzsteuer; danach unterliegen -- abgesehen von den hier nicht interessierenden Fällen des Eigenverbrauchs und der Einfuhr (§ 1 Nr. 2 und 3) -- der Umsatzsteuer "die Lieferungen und sonstigen Leistungen, die ein Unternehmer im Inland gegen Entgelt im Rahmen seines Unternehmens ausführt" (§ 1 Nr. 1). Das Umsatzsteuergesetz stellt die Steuerpflicht darauf ab, ob die Lieferung von einem Unternehmer an einen Abnehmer erfolgt; dabei umfaßt das Unternehmen "die gesamte gewerbliche oder berufliche Tätigkeit des Unternehmers" (§ 2 Abs. 1 Satz 2). Der Wirtschaftsablauf innerhalb eines Unternehmens bleibt also Umsatzsteuer frei; dies gilt auch dann, wenn ein Betrieb an einen anderen Betrieb desselben Unternehmens liefert. Dieses Prinzip besteht -- bei wiederholten Erhöhungen des Umsatzsteuersatzes und Änderungen von Einzelheiten -- bis heute fort. Auch das Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungsteuergesetzes vom 28. Juni 1951 (BGBl. I S. 402) hat es unberührt gelassen und nur die allgemeine Umsatzsteuer von 3% auf 4%, die Umsatzsteuer für den Großhandel von 3/4% auf 1% erhöht sowie das Umsatzsteuergesetz in Einzelheiten geändert und ergänzt. Auf Grund einer Ermächtigung in diesem Gesetz hat der Bundesminister der Finanzen unter dem 1. September 1951 die Neufassung des Umsatzsteuergesetzes -- UStG 1951 -- bekannt gemacht (BGBl. I S. 791).
II.
1. Die Beschwerdeführer zu 3), 4), 5) und 6) betreiben den Einzelhandel, die übrigen den Großhandel mit Lebensmitteln. Sie haben am 11. April 1958 die vorliegende Verfassungsbeschwerde erhoben. Mit ihr wenden sie sich dagegen, daß die "einstufigen" Unternehmen des Lebensmitteleinzelhandels im Ergebnis mit einer höheren Umsatzsteuer belastet seien als die Großunternehmen mit Filialnetz. Die einstufigen Unternehmen des Lebensmitteleinzelhandels müßten nämlich für die vom Großhandel bezogenen Waren nicht nur die von ihnen unmittelbar erhobene allgemeine Umsatzsteuer von 4%, sondern mittelbar auch die von ihrem Großhändler bezahlte, auf sie abgewälzte Umsatzsteuer von 1% des Großhandelspreises aufbringen. Diese letztere Steuer ersparten die Großunternehmen mit Filialnetz, die in großem Umfang unter Vermeidung des Großhandels unmittelbar beim Hersteller einkauften. Dadurch hätten nicht nur die Unternehmer des Einzelhandels, sondern auch die des Großhandels mit Lebensmitteln ungünstigere Wettbewerbschancen als die Großunternehmer des Lebensmitteleinzelhandels mit Filialnetz. In dieser ungleichmäßigen steuerlichen Belastung sehen sie eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG), eine Beschränkung ihrer freien und unbehinderten Betätigung im Wirtschaftsleben (Art. 2 Abs. 1 GG) und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Sozialstaatlichkeit.
a) Daher machen sie in erster Linie die völlige Nichtigkeit der §§ 1 bis 3 UStG 1951 geltend, hilfsweise die Teilnichtigkeit, soweit sie benachteiligt sind. Jedenfalls hätte der Gesetzgeber das überkommene Umsatzsteuergesetz dem Grundgesetz anpassen und dahin ändern müssen, daß die einstufigen Groß- und Einzelhandelsunternehmen einerseits und die Großunternehmen mit Filialnetz andererseits gleichmäßig mit Umsatzsteuer belastet würden; diese Unterlassung bekämpfen sie mit einem weiteren Hilfsantrag als verfassungswidrig. Sie beantragen daher:
1. die §§ 1,2 und 3 des Umsatzsteuergesetzes als verfassungswidrig für nichtig zu erklären,
2. hilfsweise §§ 1, 2, 3 des Umsatzsteuergesetzes insoweit als verfassungswidrig für nichtig zu erklären, als durch diese Bestimmung grundsätzlich im Gesamtergebnis wirtschaftlich gleiche Leistungen der einstufigen Groß- und Einzelhandelsbetriebe mit höherer Steuer belastet werden als die Leistungen eines mehrstufigen Betriebes des Handels,
3. hilfsweise festzustellen, daß die gesetzgebenden Organe der Bundesrepublik durch die Unterlassung einer Änderung des Umsatzsteuergesetzes mit dem Ergebnis einer gleichmäßigen steuerlichen Belastung der einstufigen Groß- und Einzelhandelsbetriebe auf der einen Seite und der Großbetriebe mit Filialnetz auf der anderen Seite die Grundrechte der Beschwerdeführer verletzen.
Zur Zulässigkeit führen sie u. a. aus: Die Verfassungsbeschwerde gegen das Umsatzsteuergesetz sei deshalb rechtzeitig, weil das Neunte Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 18. Oktober 1957 (BGBl. I S. 1743) vom 1. April 1958 ab die sogenannte "Organschaft" wieder eingeführt und der Gesetzgeber damit das überkommene System der Umsatzsteuer in seinen Willen aufgenommen habe. Die Verfassungsbeschwerde gegen das beanstandete Unterlassen des Gesetzgebers halten die Beschwerdeführer aus folgenden Erwägungen für zulässig. Die behauptete Pflicht des Gesetzgebers zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes beruhe zwar nicht wie die in den Fällen BVerfGE 6, 257 [264] und 8, 1 [9] festgestellte Pflicht auf einer ausdrücklichen Verfassungsvorschrift zum Erlaß bestimmter Normen; das Grundgesetz habe dem Gesetzgeber aber aufgegeben, überkommenes verfassungswidriges Recht mit der Verfassung in Einklang zu bringen; diese Pflicht hänge von keinen Ermessensentscheidungen ab. Die Untätigkeit des Gesetzgebers verletze die Beschwerdeführer.
b) Hilfsweise richten die Beschwerdeführer zu 2), 5) und 7) die Verfassungsbeschwerde auch gegen verschiedene Umsatzsteuerbescheide für das Jahr 1957. Die Erschöpfung des Rechtswegs halten sie bei der allgemeinen Bedeutung der Verfassungsbeschwerde nicht für erforderlich.
2. Die Verfassungsbeschwerde ist dem Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung zugestellt worden. Geäußert hat sich nur der Bundesminister der Finanzen namens der Bundesregierung. In erster Linie bestreitet er die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde. Unter anderem hält er sie, soweit sie sich gegen das Umsatzsteuergesetz 1951 unmittelbar richtet, für verspätet; dem Umstand, daß der Gesetzgeber bei der Änderung eines Gesetzes dessen nicht geänderten Teil erneut in seinen Willen aufgenommen hat, habe das Bundesverfassungsgericht nur für die Frage der Zulässigkeit einer konkreten Normenkontrolle, nicht aber für die Fristen aus § 93 Abs. 2 und 3 BVerfGG Bedeutung beigemessen. Im übrigen habe der Gesetzgeber, wie im einzelnen ausgeführt wird, bei seinen Gesetzesänderungen den nicht geänderten Teil des Umsatzsteuergesetzes 1951 auch nicht in seinen Willen aufgenommen. Die Verfassungsbeschwerde gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich unzulässig; eine Ausnahme läge nicht vor. Von dem Erfordernis der Erschöpfung des Rechtswegs könne für die Verfassungsbeschwerde gegen die Umsatzsteuerbescheide nicht abgesehen werden.
1. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde -- mit ihrem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag -- gegen die Gültigkeit der §§ 1 bis 3 UStG 1951 wendet, ist sie nicht binnen der Fristen des § 93 Abs. 2 und 3 BVerfGG erhoben und daher unzulässig.
Die §§ 1 bis 3 UStG 1951 sind, soweit sie von der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden, seit dem 1. Januar 1935 unverändert in Kraft. Danach hätte die Verfassungsbeschwerde nach § 93 Abs. 3 BVerfGG bis zum 1. April 1952 erhoben werden müssen. Selbst wenn aber das Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungssteuergesetzes vom 28. Juni 1951 durch Erhöhung der Steuersätze eine neue Beschwer gebracht haben sollte, wäre die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG am 30. Juni 1952 abgelaufen gewesen.
Daß mit dem Inkrafttreten des Neunten Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 18. Oktober 1957 (BGBl. I S. 1743), also am 1. April 1958, die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG von neuem begonnen habe, weil der Bundesgesetzgeber bei Beratung dieses Gesetzes die Grundsätze der Allphasenumsatzsteuer erörtert und durch Erlaß des Gesetzes erneut in seinen Willen aufgenommen habe, trifft nicht zu. Wie die Beschwerdeführer nicht verkennen, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung (BVerfGE 6, 55 [64 f.]; 7, 282 [290]; 10, 129 [132]; Beschluß vom 17. Mai 1960 -- 2 BvL 11/59, 2 BvL 11/60 1) einer Bestätigung eines Gesetzes durch den an das Grundgesetz gebundenen Gesetzgeber nur für die Zulässigkeit der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG Bedeutung beigemessen. Seine Prüfungszuständigkeit nach dieser Bestimmung hat das Bundesverfassungsgericht für unverändert gebliebene Bestimmungen eines vorkonstitutionellen Gesetzes, das der zuständige Gesetzgeber nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes in Einzelheiten geändert hat, dann bejaht, wenn der Gesetzgeber die unverändert gebliebenen Bestimmungen in seinen Willen aufgenommen und so bestätigt hat. Diese Rechtsansicht hat das Bundesverfassungsgericht aus der besonderen Aufgabe seines Verwerfungsmonopols entnommen; nämlich zu verhüten, daß jedes einzelne Gericht sich über den Willen des heutigen Gesetzgebers durch die Nichtanwendung eines von diesem beschlossenen Gesetzes hinwegsetze, weil es nach Ansicht des Gerichts gegen das Grundgesetz verstoße. Damit hat das Bundesverfassungsgericht aber keineswegs, wie die Beschwerdeführer meinen, allgemein klargestellt, daß eine Norm etwa im Sinne der Fristbestimmung des § 93 BVerfGG durch eine derartige Aufnahme in den Willen des Gesetzgebers neu "in Kraft trete".
Die Ausschlußfrist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz nach § 93 Abs. 2 BVerfGG hat eine andere Aufgabe als die Abgrenzung der Prüfungszuständigkeit bei der konkreten Normenkontrolle. Wie jede prozessuale Ausschlußfrist dient sie der Rechtssicherheit; sie soll den zu einer prozessualen Handlung Berechtigten veranlassen, diese Handlung nicht beliebig lange hinauszuschieben, sondern innerhalb einer bestimmten Frist vorzunehmen, nach deren Ablauf er mit der Handlung ausgeschlossen ist. Es ist kein Grund vorhanden, den Lauf dieser Frist für eine unverändert gebliebene Bestimmung deshalb erneut beginnen zu lassen, weil der Gesetzgeber sie gelegentlich der Änderung anderer Bestimmungen desselben Gesetzes erneut in seinen Willen aufgenommen hat.
Bei dieser Rechtslage kann dahingestellt bleiben, ob der Bundesgesetzgeber durch den Erlaß des Neunten Änderungsgesetzes zum Umsatzsteuergesetz 1951 die hier mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Bestimmungen tatsächlich in seinen Willen aufgenommen hat (vgl. auch Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Mai 1960 -- 2 BvL 11/59 und 2 BvL 11/60).
Unmittelbar geändert hat das Neunte Änderungsgesetz allerdings den § 2 Abs. 2 Nr. 2 UStG 1951 durch die Wiedereinführung der vom Kontrollrat seit 1946 beseitigten umsatzsteuerlichen Berücksichtigung der wirtschaftlichen Einheit mehrerer rechtlich selbständiger Unternehmen (Organschaft); gegen diese Sonderbestimmung richtet sich die vorliegende Verfassungsbeschwerde jedoch nicht.
Hiernach ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich unmittelbar gegen §§ 1 bis 3 UStG 1951 richtet, unzulässig.
2. Der zweite Hilfsantrag (Antrag zu 3), mit dem die Beschwerdeführer ein Unterlassen des Gesetzgebers rügen, ist rechtzeitig; denn eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Unterlassung ist zulässig, solange sie dauert (BVerfGE 6, 258 [266]). Auch dieser Antrag ist unzulässig, weil die besonderen Voraussetzungen, unter denen eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers gerichtet werden kann, nicht vorliegen. Grundsätzlich kann nur ein erlassenes Gesetz, nicht aber ein Unterlassen des Gesetzgebers Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein (BVerfGE 1, 97 [100]).
Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn der Beschwerdeführer sich auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im wesentlichen umgrenzt hat (BVerfGE 6, 257 [264] und 8, 1 [9]). Einen solchen Auftrag sehen die Beschwerdeführer in der verpflichtenden Wirkung der -- angeblich verletzten -- Grundrechte; das Grundgesetz verpflichte den Gesetzgeber allgemein, die aus der vorkonstitutionellen Zeit überkommene Rechtsordnung mit den Grundrechten in Einklang zu bringen. Diese Ausführungen der Beschwerdeführer gehen fehl. Die Unvereinbarkeit einer überkommenen Rechtsnorm mit einem Grundrecht hat diese Rechtsnorm mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes nichtig gemacht und führt dazu, daß das Bundesverfassungsgericht auf eine zulässige Verfassungsbeschwerde hin nach § 95 Abs. 3 BVerfGG diese Rechtsnorm für nichtig erklärt. Die Entscheidung darüber, ob diese Norm durch eine andere ersetzt werden soll, steht allein dem Gesetzgeber zu, der sich dabei von politischen, wirtschaftlichen und anderen Gesichtspunkten leiten läßt, die sich der richterlichen Nachprüfung entziehen.
Daran ändert sich auch dadurch nichts, daß der Gesetzgeber selbst einen Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen für notwendig gehalten hat. Er hatte nämlich in §§ 8 und 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG in der Fassung vom 28. Juni 1951 die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung eine solche verschiedene Umsatzsteuerbelastung auszugleichen. Diese Ermächtigung ist durch Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts für nichtig erklärt worden (BVerfGE 7, 282). Zu Unrecht folgern die Beschwerdeführer hieraus, daß der Gesetzgeber verpflichtet sei, den von ihm selbst gewünschten Ausgleich anderweitig herbeizuführen. Der besondere Sachverhalt könnte den Gesetzgeber veranlassen, das Umsatzsteuergesetz in dieser Richtung zu vervollständigen, begründet aber keine verfassungsrechtliche Verpflichtung hierzu.
Die Rechtsansicht der Beschwerdeführer, die Verletzung eines Grundrechts durch ein Gesetz lege dem Gesetzgeber stets auch die mit der Verfassungsbeschwerde erzwingbare Pflicht auf, ein mit dem Grundrecht vereinbares Gesetz zu schaffen, würde neben die an die Fristen des § 93 Abs. 2 und 3 BVerfGG gebundene Verfassungsbeschwerde mit dem Ziel der Nichtigerklärung des Gesetzes die weitere unbefristete Verfassungsbeschwerde treten lassen, die den Gesetzgeber zum Erlaß eines grundrechtsgemäßen Gesetzes anhalten wollte. Die Ausdehnung der Möglichkeiten der Verfassungsbeschwerde über ein vernünftiges Maß hinaus wäre unvermeidlich.