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Begleitartikel zu: "Reformziele werden bei Gemeindereformen nicht immer erreicht"

Die Auswirkungen von Gemeindereformen zeigen auf, dass das Management des Wandels von grosser Bedeutung ist. Für die Exekutive stellt sich die Frage, wie die Gemeinde umsichtig geführt werden kann, so dass allfälliger Reformbedarf rechtzeitig erkannt wird und nach der Inangriffnahme eines Projekts die gesetzten Ziele erreicht werden. Ausgehend von den Fallstudien lassen sich fünf Gestaltungsempfehlungen formulieren. Die angesprochenen Aspekte haben sich in den untersuchten Gemeinden als kritische Erfolgsfaktoren herauskristallisiert.
Eine Gemeinde benötigt regelmässige Informationen über ihre Leistungsfähigkeit
Zu Beginn eines Reformprozesses steht das Bewusstsein, dass Handlungsbedarf besteht. Oft deuten nur wenige Indikatoren, die einzeln gesehen nicht unmittelbar als allarmierend erscheinen, auf das Vorhandensein von Problemen. Beachtliche Schulden, dringend notwendiger, aber nicht finanzierbarer Erneuerungsbedarf veralteter Infrastruktur oder auch personelle Engpässe können solche Indikatoren sein, die auf Leistungsgrenzen hinweisen. Zudem kann eine Gemeinde feststellen, dass sie eine Gemeindeaufgabe erfüllen sollte, aber mit ihren Ressourcen dazu nicht (mehr) in der Lage ist. Ein an die Grössenverhältnisse der Gemeinde angepasstes Führungsinformationssystem ermöglicht ein frühzeitiges Erkennen von Leistungsgrenzen. Häufig fehlen insbesondere in kleineren Gemeinden solche Informationen. Ein Informationssystem (Cockpit) für Gemeinden könnte beispielsweise die Dimensionen Finanzen/Wirtschaftlichkeit, Aussensicht (der externen Anspruchsgruppen), Innensicht (der internen Anspruchsgruppen), Umwelt/Gesellschaft sowie Zukunft/Entwicklungsperspektiven abdecken. Zudem empfiehlt sich die periodische Durchführung interkommunaler Leistungsvergleiche.
Die Initiierung eines Reformprojekts ist immer ein Führungsentscheid
Je weitreichender die Konsequenzen eines beabsichtigten Reformprojektes sind, umso dringlicher ist die Initiierung eines Projekts durch die Exekutive oder sogar Legislative. Werden solche Projekte nicht von der Regierung getragen, dann haben sie es bei der Realisation schwer. Die Regierung hat im Rahmen des Veränderungsprozesses die Rolle des legitimierten Machtpromotors.
Bei der Bewertung der Gestaltungsalternativen ist ein differenziertes, sachlich abgestütztes Vorgehen zu wählen
In einer Gemeinde werden die unterschiedlichen Handlungsoptionen nicht nur anhand analytischer Instrumente bewertet, sondern vor allem im politischen Diskurs. Es muss davon ausgegangen werden, dass einzelne Kriterien plötzlich ein grösseres Gewicht erlangen als ihnen beispielsweise die Exekutive zu Beginn des Reformprozesses zugestanden hat. Damit die politische Diskussion möglichst sachlich bleibt, ist eine umfassende Situationsanalyse und eine anhand verschiedener Kriterien durchgeführte Bewertung der Gestaltungsalternativen von Bedeutung. Dadurch verringert sich die Gefahr des Scheiterns eines Projektes. Mögliche Bewertungskriterien sind die Auswirkungen auf die finanzielle Situation, das Dienstleistungsangebot, die politische Integration, die Gemeindeautonomie, die Anpassungsfähigkeit der Organisation, die Führbarkeit und Begrenzung des Koordinationsaufwandes und die Motivation der Mitarbeitenden. Nebst diesen Kriterien muss eine Gemeinde auch das politisch-rechtliche, sozio-kulturelle, technologische und wirtschaftliche Umfeld einer Gemeinde berücksichtigen, damit ein Projekt Aussicht auf Erfolg hat. Bei einem Gemeindezusammenschluss sind beispielsweise die kantonalen Gemeindestrategien und das bestehende soziale Band zwischen den beteiligten Gemeinden von Bedeutung.
Die Einführung von Reformen erfordert ein umsichtiges Projektmanagement
Managementreformen, die Einführung der interkommunalen Zusammenarbeit und insbesondere Gemeindezusammenschlüsse sind komplexe Veränderungsprozesse. Die Fallstudien haben aufgezeigt, dass bei verschiedenen Projekten in der Umsetzungsphase Probleme auftraten: Widerstand in der Verwaltung und bei einzelnen Bevölkerungsgruppen, aber auch eine Fehlplanung des Ressourcenbedarfs waren nur einige Beispiele, die zu einer Verzögerung bei der Projektumsetzung führten. Das Projektmanagement sollte deshalb umsichtig angegangen werden. Der Beizug eines externen Beraters, der mit seinem methodischen Wissen als Veränderungshelfer den Veränderungsprozess unterstützt, kann von grossem Nutzen sein.
Strategie, Struktur und Kultur bilden eine Einheit
Ein umsichtiges Management des Wandels muss immer aufeinander abgestimmt den Strategie-, den Struktur- und den Kulturwandel berücksichtigen.
In erster Linie geht es um die Frage nach den grundsätzlichen Zielen einer Gemeinde und ihrer Aktivitäten. Was soll die Gemeinde überhaupt tun? Unter welchen Gesichtspunkten sollen die Aufgaben erfüllt werden? Solche Fragestellungen gehören zur Strategiebildung und -festlegung. Wir bezeichnen die Veränderungen in diesem Bereich als Strategiewandel. Es handelt sich um eine Problemstellung, welche insbesondere die Legislative, die Exekutive und die betriebliche Führung (Gemeindeschreiberinnen und –schreiber sowie Amtsvorsteherinnen und -vorsteher) beantworten müssen.
Verändern sich die Ziele einer Gemeinde, dann hat das im optimalen Fall auch eine Veränderung der organisatorischen Regeln (z. B. Pflichtenhefte, Aufgaben-, Kompetenz- und Verantwortungsprofile) zur Folge. Wer hat welche Verantwortung hinsichtlich der zu erreichenden Ziele? Wie unterstützen die Arbeitsabläufe die anvisierten Ziele am besten? Welche Steuerungs- und Kontrollinstrumente sind dazu notwendig? Gibt es Widersprüche, Zielkonflikte oder Überlagerungen zwischen den verschiedenen Vorgehensweisen zur Erreichung der strategischen Ziele und wie lassen sich diese möglichst vermeiden? Veränderungen bei den Strukturen, Prozessen, Instrumenten oder institutionellen Regeln werden dem Strukturwandel zugeordnet. Der Strukturwandel ist eine Hauptaufgabe der Exekutive und der betrieblichen Führung.
Eine dritte Kategorie von Fragestellungen an die Gemeindeführung umfasst die zentralen Wertgrundlagen und Verhaltensweisen, die zur Erreichung der strategischen Ziele notwendig sind. Welche Werte bilden das Fundament einer Gemeinde im Hinblick auf die Ziele der Institution? Mit welchen Mitteln und Massnahmen fördert die Gemeinde solche Werthaltungen? In welche Richtung müssen sich die Werte und Verhaltensweisen der Beteiligten ändern, um die Ziele erreichen zu können? Fördern wir Einstellungen oder pflegen wir Werte, die den beabsichtigten Zielen entgegenlaufen? Die Veränderung der Werthaltungen von Personen und somit auch der Gemeinde wird als Kulturwandel bezeichnet. Der Kulturwandel ist eine äusserst wichtige Aufgabe für alle Politik- und Verwaltungsangehörigen, welcher aber oft vernachlässigt wird. Personalentwicklungsmassnahmen und das Vorleben der neuen Werte durch die Vorgesetzten sind entscheidende Ansatzpunkte, die Kultur zu beeinflussen.
Nur die integrierte Sicht und der vollständige Einbezug der Veränderung von Zielen und Aufgaben (Strategiewandel), Instrumenten, Verfahren und Strukturen (Strukturwandel) sowie von Werten (Kulturwandel) trägt zum Gelingen von Reformen bei.
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Zum Autor:
Dr. Reto Steiner, Dozent am Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern, 31.07.03