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La structure fédéraliste du système politique de la Suisse oblige les chercheurs qui se penchent sur la situation financière du secteur public à tenir compte non seulement de l’échelon fédéral, mais également de ceux des cantons et des communes. Cependant, bien que l’on dispose pour le budget fédéral d’une documentation très riche depuis les années 1850 déjà, il a fallu attendre 1930, lorsque le traitement des finances cantonales a été confié à l’Administration fédérale des contributions, pour qu’apparaisse une statistique des finances cantonales globale et uniforme. Et ce n’est qu’un quart de siècle plus tard que les services de relevé officiels sont parvenus à saisir pour la première fois l’ensemble des budgets communaux. Si nous sommes aujourd’hui en mesure de présenter des séries homogènes sur les finances des cantons et des communes (et donc du secteur public dans son ensemble) sur plusieurs décennies, c’est grâce à l’Administration fédérale des contributions qui a publié en 1973 et en 1974 trois volumes de données remontant jusqu’au début des années 1930. Nous avons également retrouvé plusieurs vues d’ensemble rétrospectives dans les éditions de 1977 à 1992 de la série «Finances publiques en Suisse» éditée d’abord par le Bureau fédéral de statistique, puis par l’Office fédéral de la statistique. L’Office fédéral de la statistique utilise depuis 1990 une nouvelle méthode de traitement des données; c’est pourquoi nos séries chronologiques s’arrêtent en 1989.
Dépenses et valeur ajoutée de la Confédération, des cantons et des communes, de 1850 à 1913
Patrick Halbeisen et Roman Lechner ont, par leur mémoire de licence, contribué au projet du Fonds national «Geldmenge und Wirtschaftswachstum in der Schweiz 1851–1913» (Masse monétaire et croissance économique en Suisse de 1851 à 1913) en reconstituant la valeur ajoutée de la Confédération, des cantons et des communes dans la seconde moitié du 19e siècle à l’aide de catégories modernes de la statistique financière. Leur méthode d’évaluation suppose que les dépenses du secteur public représentent une unité de mesure permettant de quantifier l’apport des biens publics.
Du point de vue empirique, l’estimation repose sur une enquête exhaustive (Confédération) et sur des enquêtes partielles (cantons et communes). La valeur ajoutée des cantons a été déterminée au moyen d’une extrapolation tenant compte des relevés effectués dans l’ensemble des cantons dans les années 1863, 1888 et 1913 d’une part et des bilans annuels des cantons de Zurich, de Berne, de Bâle-Ville, de Saint-Gall, d’Argovie, de Vaud et de Genève d’autre part. Ces sept cantons représentent à eux seuls près de 70% de la valeur ajoutée totale produite par les cantons de 1850 à 1913; l’évaluation apparaît donc fiable. En revanche, l’évolution des finances communales n’a pu être déterminée que de manière approximative. Nous disposons certes, pour cet échelon politico-administratif, de trois relevés ou estimations contemporains qui nous livrent des informations sur les dépenses totales des communes en 1863, en 1900 et en 1910. Cependant, nous n’avons pu réunir des séries annuelles continues que pour les cantons de Zurich, de Bâle-Campagne, de Vaud et de Neuchâtel. De plus, ces séries ne remontent pas très loin dans le 19e; les données les plus anciennes datent de 1879. A part cela, il ne restait à Halbeisen et Lechner que les résultats des relevés périodiques des cantons de Berne, de Glaris et de Zoug pour déterminer l’évolution des dépenses communales.
La construction d’une série sur la valeur ajoutée au niveau communal dépendait de deux autres hypothèses: on admettait tout d’abord que les différences entre la courbe de la valeur ajoutée et la tendance générale étaient identiques au niveau cantonal et communal. Cette idée s’imposa après qu’une comparaison entre les dépenses communales dans les cantons de Zurich, de Bâle-Campagne, de Vaud et de Neuchâtel et l’indice de la valeur ajoutée des cantons eut montré que ces deux valeurs avaient été étroitement liées de 1879 à 1913. Ensuite, on supposa que la moyenne arithmétique du taux de la valeur ajoutée (26%) calculée pour les communes des cantons de Zurich et de Bâle- Campagne pouvait s’appliquer aux communes des autres cantons.
Le travail d’Halbeisen et de Lechner sur l’évolution des finances publiques en Suisse de 1850 à 1913 contient, outre des évaluations des valeurs ajoutées, le détail des composantes des dépenses et des recettes des cantons de Zurich et de Berne. Il nous a paru judicieux d’inclure ces tableaux dans la présente publication, dont la comparaison avec les statistiques de l’administration fédérale des finances, qui commencent en 1930, n’est possible que sous certaines réserves.
Finances fédérales, depuis 1913
Les deux guerres mondiales, la crise conjoncturelle du début des années 20 suivie de la grande dépression dans les années 1932 à 1936 ont mis à mal le budget fédéral et laissé de profondes traces tant du côté des dépenses que de celui des recettes de l’Etat. L’adaptation constante de la politique de la Confédération en matière financière à un cadre politique, social et économique en pleine mutation à une époque marquée par deux guerres mondiales a rendu pratiquement impossible la tenue d’une statistique financière uniforme au niveau fédéral entre 1914 et 1950. Ces années mouvementées nous ont livré une multitude de statistiques partielles qui se complètent en partie mais qui se contredisent parfois et dont l’apurement est loin d’être terminé. Seules les données des années 1938 à 1953 semblent être à jour, grâce au travail de l’historien Jakob Tanner, qui en a fait l’objet d’une analyse bien fondée à la fois financière et sociologique. Parmi les sources qui renseignent sur les différents domaines des finances fédérales au cours des dernières décennies, on trouve diverses publications du Bureau fédéral de statistique, les travaux de Jakob Steiger, vieux maître de la statistique financière suisse, et l’enquête de Hanspeter Oechslin sur le système à la base de l’impôt fédéral.
Dans le domaine des subventions fédérales, il a fallu diviser en quatre la période allant de 1913 à 1989. Heureusement, la statistique fédérale telle qu’elle était conçue nous a permis de réaliser des tableaux qui se chevauchent sur plusieurs années, de sorte que l’utilisateur des données constate lui- même quelles séries sont rattachables les unes aux autres.
Dépenses et recettes totales des cantons, de 1894 à 1989
L’Annuaire statistique de la Suisse présente l’ensemble des recettes et des dépenses des cantons depuis 1894. C’est en 1930 que l’Administration fédérale des contributions s’est vu confier le traitement et la publication de la statistique, tenue jusque là par les cantons. Il s’en est suivi un gain qualitatif important, comme le montre la comparaison des deux statistiques pour les années 1930–1932. La reprise de la statistique par l’Administration fédérale des finances au début des années 70 est en revanche restée sans conséquence sur la comparabilité des données.
Finances de la Confédération, des cantons et des communes, de 1930 à 1989
Alors que la première des trois éditions spéciales publiées par l’Administration fédérale des contributions en 1973 et en 1974 était consacrée exclusivement aux budgets cantonaux, l’édition qui a suivi traite des finances de la Confédération, des cantons et des communes. Toutes deux contiennent pour les années 1930 à 1950 non pas des séries annuelles, mais des données pour quelques années choisies. Les recettes de la Confédération sont documentées chaque année depuis 1951; de 1950 à 1965, les données de la Confédération, des cantons et des communes, désagrégées en une classification fonctionnelle et en une classification économique, et les recettes des cantons et des communes réparties selon différents domaines ont été relevées à intervalles plus grands, voire calculées après coup. Dans une étude pionnière à la fois statistique et financière qui portait sur les besoins financiers de la Confédération, des cantons et des communes en 1938, Karl Hänecke a estimé, outre les recettes des communes provenant des impôts, leurs dépenses selon l’affectation. A notre connaissance, aucune évaluation rétrospective des dépenses des communes pendant l’entre-deux-guerres n’a plus été entreprise depuis lors. Au cours du 20e siècle, la statistique financière de la Suisse est devenue de plus en plus complexe. L’importance croissante des subventions fédérales en faveur des cantons et des communes, de l’attribution, ancrée dans la loi, d’une partie des recettes fédérales aux cantons et de la péréquation financière entre cantons et communes et entre les cantons eux-mêmes, a eu pour conséquence que les limites entre les niveaux de la Confédération, des cantons et des communes ont commencé à devenir de plus en plus floues. A un seul niveau, il est aisé de travailler avec les valeurs brutes, mais dès qu’on considère ensemble les données des cantons et des communes, voire celles de tout le secteur public, on doit pouvoir disposer de chiffres apurés. La statistique officielle indique toujours dans quels cas on a évité ou déduit des doubles comptages. Nous avons repris telles quelles ces indications.
La dissertation de Hänecke comporte déjà une annexe de tableaux qui contiennent des valeurs ventilées selon les cantons et leurs communes. Les aperçus rétrospectifs de l’Administration fédérale des contributions et la série annuelle du Bureau fédéral de statistique intitulée «Finances publiques en Suisse» présentent les recettes et les dépenses de chaque canton, ainsi que de ses communes, réparties selon leur affectation. Y figurent également les chiffres des dépenses et des recettes de l’ensemble des cantons et des communes après déduction des doubles comptages. Nous avons révisé et inclus dans notre publication une partie de ces données.
Imposition des différentes classes de revenu et de fortune dans les chefs-lieux cantonaux, de 1914 à 1989
Le dernier volume des trois publications de l’Administration fédérale des contributions s’intitule «Quarante ans d’impôts». Il est essentiellement consacré à l’imposition, de 1930 à 1973, de différentes classes de revenu et de fortune dans les chefs-lieux des cantons. Nous ne nous sommes pas contentés de reprendre cette statistique, mais l’avons fait remonter à 1914 et complétée jusqu’en 1989 en exploitant d’autres sources de données. Il ne faut cependant pas oublier, en interprétant les grandeurs en pour cent et en pour mille, qu’il s’agit là de valeurs nominales. De même, il faut garder à l’esprit la rupture qualitative que cette statistique a subie dans la seconde moitié des années 60.
SOURCE: «Finances publiques» in Ritzmann/Siegenthaler, Statistique historique de la Suisse, Zürich: Chronos, 1996, 939-943