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Wirtschaftliche Effekte der europäischen Integration
Die 90er Jahre des 20. Jahrhunderts könnte man als das Jahrzehnt regionaler Integrationsprojekte bezeichnen. Beim GATT bzw. bei der WTO sind seit 1947 rund 150 regionale präferenzielle Abkommen notifiziert worden, die Mehrzahl davon ist in den neunziger Jahren abgeschlossen worden. Mit Ausnahme von Japan, Korea, Hong Kong und der Mongolei sind inzwischen alle WTO-Mitglieder Mitglied eines oder mehrerer regionaler Präferenzabkommen. Es stellt sich die Frage, ob diese Integrationsprojekte sich auf die Wachstumsraten auswirkten. Die EU-Integration ist dabei das Projekt, das am "tiefsten" griff. An ihr müssten sich allfällige Wachstumseffekte exemplarisch zeigen. Empirische Studien lassen jedoch nicht auf signifikante Wachstumseffekte der EU-Integration schliessen.
Von Patrick Ziltener, Soziologe Zürich/Köln (Der Artikel beruht auf einem Arbeitspapier, dass im Rahmen des Max-Planck-Institutes für Gesellschaftsforschung in Köln geschrieben wurde (Paulstrasse 3, D-50676 Köln, Website: www.mpi.fg.koeln.mpg.de). (MPIfG Working Paper 01/7, November 2001. Das Arbeitspapier (77 Seiten) kann auf unserer Homepage eingesehen werden).
Regionale Freihandels-Intergrationsprojekte in den 90er Jahren
Die Entwicklung hin zu regionaler Freihandels-Integration in den 90er Jahren ist zentral auf zwei miteinander verbundene Prozesse zurückzuführen:
Erstens der Integrationsschub in Westeuropa seit 1985, der seinen Schwung aus einer historisch neuartigen Allianz zwischen transnationalen westeuropäischen Unternehmen und der damaligen EG-Kommission bezog und möglich wurde, nachdem die wirtschaftspolitischen Positionen der nationalen Regierungen seit den frühen 80er Jahren unter liberalen Vorzeichen zunehmend konvergierten;
zweitens der nordamerikanische Integrationsprozess, der möglich wurde, nachdem die USA Ende der 80er Jahre ihre über vierzigjährige Skepsis gegenüber regionalen Abkommen aufgegeben hatten. Die langjährige Skepsis speiste sich aus Befürchtungen, regionale Abkommen könnten das multilaterale Regime unter US-Führung schwächen. Gerade auch angesichts der Ergebnisse des westeuropäischen Integrationsprozesses, den die USA ja massgeblich mitinitiiert hatten, kam es zu einem Meinungsumschwung, und zwar dahingehend, dass regionale Prozesse als wichtige, ja unausweichliche Schritte auf dem Weg zur globalen Liberalisierung verstanden werden, - solange sie aussenwirtschaftlich offen gehalten werden (open regionalism). 1989 wurde das Freihandelsabkommen USA-Kanada geschlossen, und Ende 1992 der nordamerikanische Freihandelsvertrag (NAFTA) unterzeichnet, der Mexiko einbezog. Die pazifische Erweiterung (APEC) hingegen ist noch weitgehend substanzlos. Die Prozesse in Europa und Nordamerika wiederum führten auch in den Staaten der Peripherie und Semiperipherie zur Revitalisierung bereits bestehender oder beschlossener regionaler Integrationsprojekte, vor allem in Südamerika (MERCOSUR) und Südostasien (ASEAN), aber auch in Afrika.
Die Proliferation regionaler Abkommen ist ein wichtiger Grund für die Beschäftigung mit den Wirkungen von Integrationsprozessen. Ein weiterer ist, dass es auch im Falle des historisch „längsten“ und „tiefsten“ Integrationsprozesses, des westeuropäischen, erstaunlich wenig und äusserst beschränkte Kenntnisse über die realen ökonomischen Auswirkungen gibt. Fragen nach den wirtschaftlichen Effekten der europäischen Integration werden gewöhnlich mit Hinweisen auf die Modelle der ökonomischen Integrationstheorie beantwortet. Aus soziologischer Sicht sind Zweifel angemeldet worden, ob diese denn den realen Prozess wirklich adäquat beschreiben, und ob der Faktor Integration für die wirtschaftliche Entwicklung in Westeuropa nicht überbewertet werde. Therborn (1995: 195ff) etwa kommt in seiner Analyse der Entwicklungspfade europäischer Gesellschaften von 1945 bis 2000 zum Schluss, dass die Effekte von 25 Jahren Gemeinsamem Markt auf Handelsorientierung und -integration der Mitgliedsländer marginal waren. In einem neueren Aufsatz vertritt er sogar die Ansicht, dass Marktschaffung gar nicht der zentrale Aspekt des europäischen Integrationsprozesses sei.
Die wissenschaftliche Glaubwürdigkeit der direkt auf den europäischen Integrationsprozess bezogenen ökonomische Theorie und Forschung leidet immer wieder unter ihrer engen Verflechtung mit ebendiesen. Sie folgt, wie sich an Fragestellungen und publizistischen Konjunkturen leicht ablesen lässt, dem politischen agendasetting von EU-Kommission und nationalen Regierungen. Sie war nie von kritischer Bedeutung für die Gestaltung des Integrationsprozesses, für die im Verlaufe von Regierungskonferenzen zustande gekommenen Verträge. Ihre Stunde schlug (und schlägt) gewöhnlich nach der Beschlussfassung, bei der Legitimation und Umsetzung der Ergebnisse politischer Verhandlungen, beispielsweise des Binnenmarkt 1992-Programmes. Den höchsten Stellenwert aber gewinnt sie in den öffentlichen Debatten in Ländern, in denen der Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft resp. Union (Grossbritannien in den 70er Jahren; skandinavische Länder in den 90er Jahren) oder die Teilnahme an bestimmten Integrationsschritten stark umstritten ist (Volksentscheide in der Schweiz 1992 über den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), in Dänemark 2000 über den Beitritt zur Währungsunion). Die mehr oder weniger seriösen Prognosen über die zu erwartenden wirtschaftlichen (Wachstums-)Effekte eines Beitrittes, meistens in einstelligen Prozentzahlen mit positiven Vorzeichen quantifiziert, werden gewöhnlich nach Abflauen der politischen Debatten vergessen.
Bei der Analyse etwaiger ökonomischer Effekte der EU-Integration müssen verschiedene Phasen unterschieden werden: (1) die frühe Phase der westeuropäischen Integration (Mitte 50er Jahre bis zur Erdölkrise in den 70er Jahren) und (2) die Phase der neoliberalen Wiederbelebung des EU-Intergrationsprojektes (1985 bis heute).
Europäische Integration im „Goldenen Zeitalter“ (1950 bis 70er Jahre)
Die Entwicklung der westeuropäischen Volkswirtschaften zwischen dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der Krise der 70er Jahre wird üblicherweise mit dem Begriff „Goldenes Zeitalter“ assoziiert. Viele Faktoren kamen zusammen: Rekonstruktionsboom und amerikanische Wiederaufbauhilfe, ein Aufhol-Effekt gegenüber den USA, die Entwicklung eines intensiven Wachstumsmodells mit Massenkonsum (Fordismus) und einer keynesianisch-korporatistischen Regulationsweise. Die Funktion der europäischen Institutionen in diesem Zusammenhang ist schwierig zu bestimmen. Ihnen kam nur in wenigen Bereichen eine bestimmende Funktion zu (Kohle, Stahl, Landwirtschaft); dort entwickelte sich eine supranationale Regulationsweise, die ebenfalls als keynesianisch und korporatistisch charakterisiert werden kann (vgl. Ziltener 1999: 101ff). Dazu kamen die Funktionen in der Handelsliberalisierung und die damit verbundene Förderung der innereuropäischen Standortkonkurrenz, aber auch eines gewissen Aussenschutzes gegenüber dem Weltmarkt (EG und EFTA). Eine Gesamteinschätzung der wirtschaftlichen Effekte der frühen europäischen Integration sieht sich somit vor das Problem gestellt, verschiedene, u.U. divergierende oder gar sich aufhebende Effekte in einer Bilanz zu vereinigen.
Die frühe europäische Integration dürfte insgesamt einen relativ geringen und vorübergehenden wachstumsstimulierenden Effekt auf die beteiligten Volkswirtschaften gehabt haben. Von den möglichen Wirkungsweisen sind nur wenige empirisch untersucht worden, nämlich Handelssteigerung versus –umlenkung sowie das Investitionswachstum. Effekte, die als dynamisch bezeichnet werden, sind bisher nicht überzeugend als integrationsinduziert nachgewiesen worden. Wichtige andere fanden in der herkömmlichen Integrationsforschung keine Berücksichtigung, etwa Umlagerungseffekte oder solche, die man heute unter Industriepolitik fassen würde. Die Verteilungsdimension wurde fast vollständig vernachlässigt, so dass Aussagen nicht für die Gesamtheit der Länder gelten können. Einige Effekte, die der europäischen Integration zugeschrieben werden, dürften wohl auf andere Weise zustande gekommen oder auf andere Ursachen zurückzuführen sein. Insgesamt kann eher die These der Koinzidenz von Integration und „Goldenem Zeitalter“ als die These einer determinierenden Wirkung der Integration auf diese Entwicklung als bestätigt gelten.
Instruktiv diesbezüglich ist die folgende Tabelle:
Jährliches reales Pro Kopf-Wachstum im Dekadendurchschnitt
(siehe pdf-Version, EM 2/02, 19)
Die wirtschaftlichen Effekte der europäischen Integration der 80/90er Jahre
Angesichts der geringen Fortschritte des europäischen Integrationsprozesses schlug die Kommission Ende der 70er, Anfang der 80er Jahre neue Wege zu dessen Beförderung ein. Auf ihre Initiative kam es zur Bildung sog. Roundtables aus Vertretern europäischer Grossunternehmen, die eine wichtige Funktion bei der Entwicklung des Projektes zur Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes und der europäischen Forschungs- und Technologiepolitik übernahmen.
Im vorliegenden Zusammenhang interessiert besonders das Binnenmarkt-Programm, da es den Kern des Integrationsschubes der 80er und 90er Jahre bildete und die Integrationsforschung neu stimuliert hat. Es geht zurück auf ein Papier des Roundtable of European Industrialists (ERT), das eine Reihe von konkreten Massnahmen enthielt, wie die Nachteile abzubauen seien, welche die europäischen Konzerne bei der Bearbeitung „ihres“ Heimmarktes – im Vergleich mit den US-amerikanischen und japanische Konkurrenten – hatten. Bornschier (2000a) belegt, dass sich die westeuropäischen transnationalen Konzerne in Bezug auf die Grösse im Vergleich mit den US-amerikanischen und japanischen deutlich unterschieden: Sie waren nach Vermögenswerten im Schnitt halb so gross wie ihre Konkurrenten (vgl. auch Bergesen/Fernandez 1999).
Die Forderungen des ERT bildeten das Kernstück des Weissbuches Vollendung des Binnenmarktes (KOM (85) 310 endg.), das 1985 von der Kommission dem Rat vorgelegt wurde. Ziel der rund 300 vorgeschlagenen Massnahmen war der Abbau aller tarifären und nicht-tarifären Handelshindernisse in der Gemeinschaft, also der Bildung eines einheitlichen Marktes für Güter, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräfte, sowie die Öffnung des öffentlichen Beschaffungswesens und die Harmonisierung der indirekten Steuern. Das Projekt ging also weit über den bisherigen Gemeinsamen Markt hinaus, und es brachte einen Wechsel der dominanten Integrationsmethode, nämlich die weitgehende Ablösung der Schaffung europäischer Standards mittels Harmonisierung durch das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung nationaler Standards. Auch im Falle der Entwicklung des Binnenmarkt-Projektes kann gesagt werden, dass Integrationstheorie und –forschung dabei keine Rolle gespielt haben. Dies änderte sich jedoch rasch, da die Kommission die mit dem Binnenmarktprojekt verbundenen Chancen nicht nur für eine faktische Integrationsbeschleunigung, sondern darüber hinaus für eine politische „Rehabilitierung“ des gesamten Unternehmens EG sah, inklusive des Ausbaus ihrer eigenen Handlungsfähigkeit.
Die wirtschaftlichen Umstrukturierungen im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt zogen laut EU-Kommission Kapital an: Es flossen weniger Investitionen aus dem EU-Raum ab, und auch die Attraktivität für Kapital ausserhalb des EU-Raumes steigerte sich. Der Anteil der ausländischen Direktinvestitionen an den Anlageinvestitionen in der EU insgesamt verdoppelte sich von 2.8% (1980-85) auf 5.8% (1990-92). 1992 wurden in der EU 50% aller ausländischen Direktinvestitionen weltweit getätigt (EU-Kommission 1997a: 98). Der Anteil sank aber wieder, und schon 1994 lag er mit 31.5% nur noch 1.5% über dem Anteil von 1983-88 (EU-Kommission 1997b: 39ff). Der zeitliche Ablauf dieser Prozesse deutet auf einen engen Zusammenhang mit dem Binnenmarktprogramm. Die Kommission argumentiert mit der in diesem Zeitraum gestärkten Wettbewerbsfähigkeit europäischer Zulieferfirmen, der Aussicht auf höhere Wachstumsraten, dem Abbau der technischen Handelsschranken und der Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens (EU-Kommission 1997a: 98).
Empirische Studien der Direktinvestitionsflüsse tun sich jedoch schwer mit dem Nachweis eines Binnenmarkteffektes. Srinivasan/Mody (1997) untersuchten die Determinanten für US-amerikanische und japanische Direktinvestitionsflüsse im Zeitraum 1977-1992 in einem Sample von 35, darunter 10 EU-Ländern. Signifikant sind vor allem Marktgrösse und Arbeitskosten, während einer Binnenmarktvariablen im Gesamtmodell nur eine geringe Bedeutung zukam. Auch wenn unterschiedliche Zeiträume (1977-81, 1982-86, 1987-92) untersucht wurden, ergaben sich keine Evidenzen dafür, dass das Binnenmarktprogramm den Anteil der EU-Länder an US-amerikanischen und japanischen Direktinvestitionen signifikant erhöht hat. Auch Clegg (1996) findet keine Evidenzen. Dunning (1997) schliesst aus diesen und anderen empirischen Studien, dass der Haupteffekt der Binnenmarktschaffung sich über andere Variablen ergeben hat (nationale Marktgrösse, Einkommensniveaus, ökonomischer Strukturwandel etc.):
Ein Grossteil der Investitionen erfolgte in Form von Unternehmenszusammenschlüssen (Fusionen/Übernahmen). Eine Analyse im Auftrag der Kommission von 1990 kommt zum Schluss, dass „der bevorzugte Ansatz (...) in externem Wachstum durch Übernahme“ besteht, „weil das schneller geht und potentielle Konkurrenten ausschaltet“. Die Fusionskurve stieg gegen Ende der 80er Jahre steil an, liess mit der einsetzenden Rezession leicht nach und blieb in den 90er Jahren auf hohem Niveau. Alleine zwischen 1986 und 1990 sprang die Zahl der grenzüberschreitenden Fusionen und Übernahmen in Europa von 200 auf 2000, und der Wert der Abkommen verfünffachte sich (EU-Kommission 1994c). Aber auch in dieser ersten Welle erfolgten 60% aller Unternehmenszusammenschlüsse innerhalb der Mitgliedsländer (EU-Kommission 1997a: 99), wobei berücksichtigt werden muss, diese oft auf Druck ausländischer Konkurrenz hin zustande kamen. Das Binnenmarktprogramm hat somit den wirtschaftlichen Konzentrationsprozess beschleunigt, und zwar bereits im Laufe seiner Implementierung.
Im Allgemeinen gilt der Zusammenhang, dass Unternehmen in Abhängigkeit von ihrer Grösse Vorteile aus der Errichtung des Binnenmarktes gezogen haben. Für die Kommission ist neben der Implementierungsdauer der enttäuschendste Aspekt des Binnenmarktprogrammes, dass „Klein- und Mittelbetriebe vom Binnenmarkt bisher weniger profitieren konnten als grössere Gruppen, die aufgrund ihrer Strukturen die neuen Marktmöglichkeiten besser ausschöpfen konnten“ (EU-Kommission 1997a: 3). Am deutlichsten wird dies bei den Antworten der befragten Industrieunternehmen nach den Auswirkungen des Binnenmarktprogrammes auf die Stückkosten. Bemerkenswert ist aber auch, dass eine Mehrheit der Hersteller angibt, dass sich das Binnenmarktprogramm nicht auf ihre Stückkosten ausgewirkt hat (ebd.), was Fragen hinsichtlich des Theorems der Skaleneffekte aufwirft.
„Unter idealen Bedingungen, d.h. bei optimalen Wettbewerbsbedingungen und maximaler Ausnutzung von Grössenvorteilen u.ä. wäre zu erwarten gewesen, dass die Schaffung des Binnenmarktes zu einer stärkeren Spezialisierung der Volkswirtschaften aufgrund ihrer jeweiligen komparativen Vorteile führt [...]. Das Wachstum des Handelsverkehrs zwischen den EU-Mitgliedstaaten war jedoch von qualitativ anderer Art. Zugenommen hat nämlich der ‚Intra-Branchen-Handel‘, d.h. der Austausch von Waren innerhalb bestimmter Sektoren [...].“ (EU-Kommission 1997a: 95)
Vanhoudt (1999) testet die Hypothese, dass es einen Zusammenhang zwischen Marktgrösse und langfristigem Wirtschaftswachstum und damit einen langfristigen „Wachstumsbonus“ gibt, der mit regionaler Integration verbunden sein könnte. Er verwendet die Daten der EU-Kernländer Benelux und vergleicht deren Wirtschaftsentwicklung mittels Zeitreihenanalyse mit dem der USA. Er kommt zum Ergebnis, "dass es überhaupt keinen Wachstumseffekt durch die Vergrösserung des Marktes gibt" (Vanhoudt 1999: 203). In einem zweiten Schritt untersucht er die These eines "langfristigen Wachstumsbonus der EU-Mitgliedschaft": er versucht mittels Regressionsanalysen, in einem Panel von 23 OECD Ländern für fünf Zeitperioden zwischen 1950 und 1990 einen solchen Effekt nachzuweisen, sowohl mittels einer dummy-Variablen für EG/EU-Mitgliedschaft als auch mittels einer Variable, die Länge der Mitgliedschaft misst - beide sind nicht signifikant. (Vanhoudt 1999: 212)
Mittels einer dummy-Variablen für EG/EU-Mitgliedschaft hatte auch schon Landau (1995) getestet, ob sich daraus ein positiver langfristiger Effekt auf die Wachstumsrate ergibt (1950-1990, 17 OECD-Länder). Er kommt zum Ergebnis: „allowing for the general growth pattern over time and the ‚catch-up effect‘, there is no statistically significant impact of the Common Market on the growth of its member countries“ (Landau 1995: 780).