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4. Juli 2022
Aufgrund der anhaltenden russischen Militäraggression gegen die Ukraine reagierten verschiedene Länder mit scharfen Sanktionen gegen Russland. Diese erweitern und verändern sich fortlaufend. Dabei den Überblick zu behalten, ist nicht leicht. Dennoch ist es wichtig, die diesbezüglichen Verbote und Gebote zu kennen, um nicht mit den Strafbestimmungen in Berührung zu kommen. Vor welche besonderen Herausforderungen stellen die Sanktionen die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte?
Das Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen vom 22. März 2002 (nachfolgend «Embargogesetz») bestimmt, dass der Bundesrat zur Durchsetzung von Sanktionen auf dem Wege der Verordnung Zwangsmassnahmen erlassen kann. Die Europäische Union (EU) hat bisher sechs Massnahmenpakete gegen Russland und russische Individuen beschlossen, welche insbesondere scharfe Finanzsanktionen beinhalten. Die Schweiz hat alle sechs Massnahmenpakete der EU übernommen, indem der Bundesrat diese in der Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine vom 4. März 2022 (nachfolgend «Ukraine-Verordnung») geregelt hat. Somit stimmen die Schweizer Sanktionen sinngemäss mit denjenigen der EU überein. Per 12. Mai 2022 waren in der Schweiz gemäss dem Staatssekretariat für Wirtschaft SECO im Zuge von Finanzsanktionen Vermögenswerte im Umfang von 6,3 Milliarden Schweizer Franken gesperrt.
Rechtliche Grundlagen der Finanzsanktionen
Gemäss Art. 15 der Ukraine-Verordnung sind Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich «im Eigentum oder unter der Kontrolle» von sanktionierten Personen, Unternehmen und Organisationen (nachfolgend «Sanktionierte») befinden, gesperrt. Ferner ist es verboten, diesen Gelder zu überweisen oder wirtschaftliche Ressourcen direkt oder indirekt zur Verfügung zu stellen. Damit soll der Zugriff auf die Vermögenswerte verunmöglicht werden. Ausserdem soll verhindert werden, dass die Sanktionierten auf andere Weise an Finanzmittel oder andere Vermögenswerte gelangen.
Bei der Sperrung von wirtschaftlichen Ressourcen sind Vermögenswerte jeder Art betroffen. Gesperrt werden müssen insbesondere Häuser oder Luxusgüter, wie teure Autos, Flugzeuge oder die zurzeit im Ausland unter grosser medialer Aufmerksamkeit stehenden Yachten. Die genannten wirtschaftlichen Ressourcen sollen nicht mehr im Wirtschaftsverkehr zur Verfügung stehen, weil sie aufgrund der Sanktionsbestimmungen nicht mehr verkauft, vermietet oder verpfändet werden dürfen. Sie werden jedoch nicht eingezogen. Eine sanktionierte Person darf somit beispielsweise weiterhin in ihrem Haus wohnen und mit ihrem Auto herumfahren, doch dürfen diese Güter nicht verkauft und somit als Einnahmequelle verwendet werden.
Wird vorsätzlich gegen die Bestimmung von Art. 15 der Ukraine-Verordnung verstossen, sieht Art. 9 Embargogesetz eine Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder eine Busse bis zu 500’000 Schweizer Franken vor. In schweren Fällen erhöht sich die Freiheitsstrafe auf bis zu fünf Jahre und es kann damit eine Busse bis zu 1 Million Schweizer Franken verbunden werden. Bei fahrlässiger Begehung der Tat droht eine Freiheitsstrafe bis zu drei Monaten oder eine Busse bis zu 100’000 Schweizer Franken.
«Eigentum» und «Kontrolle» im Sinne der Ukraine-Verordnung
In der Ukraine-Verordnung werden diese beiden Begriffe nicht näher definiert. Literaturmeinungen oder offizielle Weisungen des SECO gibt es aufgrund der Aktualität der Sanktionen keine. Das SECO beantwortete unsere Anfrage Mitte Juni 2022 wie folgt: «Gesellschaften, die zu mehr als 50% von einer sanktionierten natürlichen Person, eines Unternehmens oder einer Organisation gehalten werden, erfüllen das Kriterium des Eigentums und unterstehen den Sanktionsmassnahmen». Ob «Kontrolle» durch einen Sanktionierten vorliegt, muss im Einzelfall entschieden werden. Diese kann auch vorliegen, ohne dass eine sanktionierte Person die Mehrheit der Anteile an einem Unternehmen hält. Diesbezüglich verweist das SECO auf die Kriterien der EU zur Bestimmung der Kontrolle. Diese seien für die Schweiz zwar nicht verbindlich, können aber immerhin als Vorbild dienen. Gemäss diesen können folgende Fälle unter den Begriff der Kontrolle einer sanktionierten Person fallen:
Wie haben Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte vorzugehen, wenn sie von einem oben beschriebenen, unter die Sanktionsmassnahmen fallenden Sachverhalt erfahren?
Meldepflicht oder Anwaltsgeheimnis?
Gemäss Art. 16 der Ukraine-Verordnung sind «Personen und Institutionen, die Gelder halten oder verwalten oder von wirtschaftlichen Ressourcen wissen, von denen anzunehmen ist, dass sie unter die Sperrung nach Art. 15 Absatz 1 fallen» zur unverzüglichen Meldung an das SECO verpflichtet. Dabei haben diese die Namen der Begünstigten sowie Angaben zur Art und zum Wert der betreffenden Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen zu melden.
Unsicherheit besteht hinsichtlich der Frage, ob auch Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte bei Kenntnis eines unter die Ukraine-Verordnung fallenden Sachverhalts zu einer Meldung verpflichtet sind. Auf der einen Seite sind diese verpflichtet sicherzustellen, dass sie nicht bei der Umgehung von Sanktionsmassnahmen behilflich sind. Auf der anderen Seite sind sie im Rahmen des Anwalts-, beziehungsweise Berufsgeheimnisses zur Geheimhaltung aller relevanter Umstände, die ihnen im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Berufes anvertraut beziehungsweise bekannt werden, verpflichtet.
Umsetzung in der Praxis
Die EU sieht in Art. 8 Abs. 1 lit. a Verordnung EU 269_2014 des Rates vom 17.03.2014 vor, dass sanktionsrechtliche Meldepflichten ungeachtet der Vorschriften zu Vertraulichkeit und Berufsgeheimnissen gelten. Die schweizerische Regelung hingegen äussert sich nicht zum Verhältnis zwischen Meldepflicht und Verschwiegenheitsverpflichtung von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten.
Professor Marcel Alexander Niggli kam in seinem im Auftrag des Schweizerischen Anwaltsverbandes erstellten Gutachten zum Schluss, dass Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte nicht verpflichtet sind, sanktionierte Klienten und deren Vermögenswerte dem SECO zu melden, solange sie selbst keine fraglichen Vermögenswerte halten oder verwalten. Bei der klassischen Anwaltstätigkeit ist demnach von keiner Meldepflicht auszugehen. Hingegen ist eine solche bei der akzessorischen Anwaltstätigkeit nicht ausgeschlossen.
Weiter verpflichtet Art. 16 der Ukraine-Verordnung «Personen und Institutionen» zur Meldung, «wenn sie von wirtschaftlichen Ressourcen wissen, von denen anzunehmen ist, dass sie unter die Sperrung von Art. 15 Absatz 1 fallen». Hier stellt sich gemäss Professor Niggli die Frage, ob Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte von solchen Vermögenswerten «beiläufig erfahren» oder ob der Klient ihnen diese Informationen zu den Vermögenswerten «anvertraut» hat. Im letzten Fall greift das anwaltliche Berufsgeheimnis, auch «Anwaltsgeheimnis» genannt, dessen Einschränkung in keiner Bestimmung vorgesehen und demnach auch nicht zulässig ist. Erfahren die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte somit im Rahmen ihrer beratenden Tätigkeit von solchen wirtschaftlichen Ressourcen, sind sie nicht zur Meldung an das SECO verpflichtet. Die erste Variante untersteht dem weiter gefassten Geheimnisschutz des strafrechtlichen Berufsgeheimnisses, im Folgenden «Berufsgeheimnis» genannt. Im Gegensatz zum Anwaltsgeheimnis sind Einschränkungen des Berufsgeheimnisses in gewissen Fällen erlaubt. Und zwar dann, wenn dies eidgenössische oder kantonale Bestimmungen über die Melde- und Mitwirkungsrechte, über die Zeugnispflicht oder Auskunftspflicht gegenüber einer Behörde vorsehen. Eine solche Einschränkung bedarf allerdings einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, die gemäss Professor Niggli gegenwärtig nicht besteht. Die Sanktionsregeln der Ukraine-Verordnung haben bloss Verordnungscharakter und sind strafrechtlich zu unbestimmt. Folglich dürfen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte auch unter dem weiteren Blickwinkel des Berufsgeheimnisses keine Meldung an das SECO erstatten. Ansonsten begehen sie eine Verletzung des Berufsgeheimnisses und riskieren eine Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder eine Geldstrafe.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte gemäss dem Gutachten von Professor Niggli keine Meldung an das SECO erstatten müssen, solange keine fraglichen Vermögenswerte gehalten oder verwaltet werden. Dennoch sollte der Klient aufgrund der Berufspflichten auf die Vorgaben der Ukraine-Verordnung hingewiesen werden. Umfasst das Mandat somit auch das Halten oder Verwalten von fraglichen Vermögenswerten, so scheint es angezeigt, dieses abzulehnen.
Das SECO schätzt die Situation ähnlich ein. Bei der «kernanwaltschaftlichen» Tätigkeit seien Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte nicht zur Meldung von Vermögenswerten verpflichtet. Insbesondere bei der Vertretung vor Gericht soll das Anwaltsgeheimnis der Meldepflicht vorgehen. Anders sieht es bei den übrigen Tätigkeiten, wie beispielsweise bei der Vermögensverwaltung oder bei treuhänderischen Tätigkeiten, aus. Hierbei vertritt das SECO die Ansicht, dass Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte zur Meldung gemäss Ukraine-Verordnung verpflichtet sind und das Anwaltsgeheimnis in den Hintergrund rückt. Die Unterscheidung erscheint sinnvoll und praktikabel, doch ergeben sich in der Praxis gleichwohl regelmässig Abgrenzungsschwierigkeiten. In diesem Zusammenhang stellt sich das SECO auf den Standpunkt, dass die Gerichte entscheiden sollen, ob das Anwaltsgeheimnis oder die Meldepflicht im jeweiligen Fall Vorrang hat.
Schlussbemerkung
Konkrete Vorgaben an die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte zur Meldepflicht von sanktionierten Personen oder Institutionen mit Bezug zu Russland existieren bisher nicht. Die jüngsten Entwicklungen scheinen dafür zu sprechen, dass dem Anwalts-, beziehungsweise Berufsgeheimnis Vorrang gegeben wird und diese lediglich bei nicht-berufstypischen Tätigkeiten aufgehoben werden – dies im Gegensatz zur EU. Somit wird das Anwaltsgeheimnis aus den genannten Gründen zurecht stärker gewichtet als die Sanktionsmassnahmen der Ukraine-Verordnung.
Der nächste Beitrag auf dem Blog Economic Crime erscheint nach den Sommerferien am 22. August 2022.