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S. 59 / Nr. 8 Verfahren (d)
BGE 64 I 59
8. Urteil vom 10. Februar 1938 i. S. Basler Lebensversicherungs-Gesellschaft
und Konsorten gegen eidg. Justiz- und Polizeidepartement.
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Regeste:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nur zulässig gegen Entscheidungen, d.
h. mit behördlicher Autorität vorgenommene, auf einen gesetzlich
vorgeschriebenen Erfolg abzielende Verwaltungsakte.
2. Gegenüber behördlichen Äusserungen, denen dieser Entscheidcharakter fehlt,
ist sie ausgeschlossen, auch wenn die Äusserung in die Form eines Entscheides
gekleidet ist.
A. - Mit Eingabe vom 31. Oktober 1935 hat die Direktorenkonferenz der
schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaften dem eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartement die Frage zur Entscheidung unterbreitet, ob die
«Ascoop» Versicherungsgenossenschaft der Verwaltungen und des Personals
schweizerischer Transportunternehmungen und die Pensionskasse schweizerischer
Elektrizitätswerke nicht der Konzessionspflicht und damit der bundesrätlichen
Aufsicht im Sinne des Bundesgesetzes betreffend die Beaufsichtigung von
Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens zu unterstellen seien.
Das eidgenössische Justizdepartement hat die Eingabe am 23./24. Dezember 1937
ausführlich beantwortet für die Pensionskasse schweizerischer
Elektrizitätswerke. Es kommt zum Schluss, dass die Kasse nicht unter das
Versicherungsaufsichtsgesetz fällt und dass ihre Tätigkeit nicht untersagt
werden kann. «Unser Departement ist infolgedessen nicht in der Lage, der
Eingabe Ihrer Konferenz vom 31. Oktober 1935 zu entsprechen».
B. - Die Basler Lebensversicherungsgesellschaft erhebt für sich und im Namen
der übrigen in der
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Direktorenkonferenz der schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaften
vertretenen Unternehmungen die verwaltungsrechtliche Beschwerde an das
Bundesgericht. Sie beantragt, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und zu
erkennen, dass die Pensionskasse schweizerischer Elektrizitätswerke in
gleicher Weise der Aufsichtsgesetzgebung zu unterstellen sei, wie die
rekurrierenden Versicherungsgesellschaften. Sie macht geltend, die
rekurrierenden Gesellschaften seien zur Beschwerde legitimiert. Sie beruft
sich dafür auf ein Rechtsgutachten, das Prof. Fleiner der Direktorenkonferenz
der schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaften am 10. Juni 1937
erstattet hat.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegt nicht jede beliebige
behördliche Äusserung im Gebiete der durch die Bundesgesetzgebung dem
Verwaltungsgerichte zugewiesenen Materien. Sie ist beschränkt auf Entscheide,
also auf die mit behördlicher Autorität vorgenommenen, auf einen gesetzlich
vorgeschriebenen Erfolg abzielenden Verwaltungsakte. Ihnen gleichzustellen
sind Verfügungen, durch die die Behörde einen bei ihr erhobenen Anspruch auf
Vornahme eines derartigen Verwaltungsaktes verneint. Dagegen kann gegenüber
behördlichen Handlungen, denen jener Entscheidcharakter fehlt, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht in Frage kommen. Besonders ist sie
unzulässig bei einfachen Ansichtsäusserungen und Berichten, die eine Behörde
auf Anfrage hin erstattet in Fällen, wo dem Adressat ein Rechtsanspruch auf
die Erteilung einer solchen Antwort nicht zusteht. Denn die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde dient grundsätzlich dem Schutz desjenigen, der
von konkreten Eingriffen der Verwaltung in seine Rechtssphäre, oder von der
Verweigerung eines derartigen Eingriffs, betroffen wird, nicht einer
allgemeinen Kontrolle der Auffassungen, nach denen sich die Tätigkeit der
Verwaltung orientiert. Diese Kontrolle mag administrativen Aufsichtsbehörden
zustehen, eventuell
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auch in einem gewissen Umfange von übergeordneten politischen Behörden
ausgeübt werden; auf jeden Fall ist sie nicht Sache der
Verwaltungsrechtspflege.
2.- Das Schreiben des eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes vom 24.
Dezember 1937 stellt sich formell dar als Erledigung eines Gesuches um
Entscheidung einer Rechtsfrage; angestrebt wurde eine Änderung der bisherigen
Unterstellungspraxis auf dem Gebiete der Versicherungsaufsicht. Es ist zwar
als Entscheid, Ablehnung der Eingabe vom 31. Oktober 1935, formuliert.
Sachlich enthält es aber keine Entscheidung im oben angegebenen Sinne, sondern
eine Meinungsäusserung über die gestellte Rechtsfrage, ein Rechtsguthaben mit
eingehender Darlegung der Gründe, aus denen ein die angeregte Unterstellung
anordnender Entscheid nicht erlassen wurde. Das Departement hat sich dabei,
soweit aus den Akten ersichtlich, auf eine theoretische Erörterung der
aufgeworfenen Rechtsfrage beschränkt, ohne die Unternehmung, deren
Unterstellung angeregt wurde, im Verfahren beizuziehen.
Ein Anspruch auf Beantwortung der Anfrage vom 31. Oktober 1935 stand der
Gesuchstellerin nicht zu. Es lag im Ermessen der Verwaltung, ob sie sich damit
befassen wollte und wie weit dies geschehen sollte. Die Verwaltung hätte sich
darauf beschränken können, die Eingabe entgegenzunehmen. Sie hätte die
Beantwortung ablehnen dürfen. Eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde wäre dabei
nicht in Frage gekommen; wie sich denn auch die Beschwerdeführer ohne weiteres
damit abzufinden haben, dass sich die Verwaltung auf die Untersuchung der
Verhältnisse einer der beiden in der Eingabe vom 31. Oktober 1935 genannten
Kassen beschränkt hat. Lag es aber im Ermessen der Verwaltung, ob eine Antwort
überhaupt zu erteilen war, so kann die Adressatin auch keinen Anspruch darauf
erheben, dass die in der Antwort vertretene Rechtsauffassung im Verfahren vor
Verwaltungsgericht überprüft werde.
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3.- Ist demnach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von vornherein deshalb
ausgeschlossen, weil der angefochtenen Antwort der Charakter eines
rekursfähigen Entscheides abgeht, so stellt sich die Frage der Legitimation
der Beschwerdeführer zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht mehr. Das
Verwaltungsgericht hat sich daher zu den hierüber in der Beschwerdeschrift und
in dem darin angerufenen Rechtsgutachten von Prof. Fleiner enthaltenen
Ausführungen nicht zu äussern und auch zum Gegenstand der vorliegenden
Beschwerde nicht Stellung zu nehmen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.