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Staatliche Subventionen waren schon immer ein weitverbreitetes Phänomen. Doch seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie sind sie allgegenwärtig: In beinahe allen Ländern um den Erdball wurde die Wirtschaft vom Staat mit Subventionen gestützt, um die gesellschaftlichen und ökonomischen Folgen der Pandemie abzumildern. Alleine die Schweiz schuf 2020 hierfür Bundessubventionen von knapp 14 Mrd. Franken.
Doch was macht eigentlich eine Subvention zu einer Subvention? Und was sind die Motive und Argumente für deren Gewährung?
Subventionen umfassen mehr als Direktzahlungen
Eine allgemeingültige Definition des Subventionsbegriffs gibt es nicht. Gerade in der Schweiz wird mit dem Begriff ein Sammelsurium an monetären Transfers vom Staat an private und öffentliche Akteure (Unternehmen, Haushalte, Organisationen etc.) bezeichnet. Auf der internationalen Ebene wird der Subventionsbegriff jedoch viel enger gefasst. Es geht darum, dass der Staat ausgewählten Wirtschaftssubjekten Vorteile zukommen lässt, von denen diese unter normalen Marktbedingungen nicht profitieren würden.
Entscheidend, ob eine Gewährung aus staatlichen Mitteln eine Subvention darstellt oder nicht, ist somit die Selektivität der Vergabe. So stellt etwa eine generelle Senkung der Unternehmenssteuer keine Subvention dar, da hiervon alle Unternehmen in gleichem Masse profitieren können. Ein typisches Beispiel für eine selektive Subvention sind hingegen die vom Kanton Uri 2011 gewährten Steuererleichterungen für das Tourismusprojekt «Andermatt Swiss Alps». Unerheblich ist dabei, ob der Subventionsempfänger ein öffentliches oder privates Unternehmen ist.
Auch wenn die direkte Auszahlung von Geldern – etwa in Form von Direktzahlungen – die klassische Form einer Subvention darstellt, ist sie bei weitem nicht die einzige. Eine abschliessende Liste von Subventionsarten gibt es zwar nicht, weitere Beispiele umfassen jedoch:
- Steuervergünstigungen und -erleichterungen
- Darlehen der öffentlichen Hand zu nichtmarktüblichen Konditionen
- Bürgschaften und Kreditgarantien
- Staatsgarantien (expliziter oder impliziter Art)
- Finanzielle Massnahmen zu Gunsten von zahlungsunfähigen oder überschuldeten Unternehmen
- Vergünstigung von Inputfaktoren wie Land, Wasser oder Energie
- Staatlich garantierte Abnahmepreise über dem Marktniveau
- Nichtberücksichtigung des günstigsten Angebots bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen
Der laute Ruf nach Subventionen
Was aber sind die Motive und Rechtfertigungen für die Gewährung von Subventionen? Ein Motiv ist die Behebung von Marktversagen, z.B. bei Vorliegen von negativen externen Effekten. Man denke etwa an den Kampf gegen den Klimawandel. Vergessen dabei gehen jedoch allzu oft Stringenz und Kohärenz: Einerseits werden durch eine selektive Subventionierung nicht flächendeckend Externalitäten internalisiert. Andererseits ist das Risiko gross, dass einzelne Subventionen unterschiedliche (implizite) Preise für CO2-Emissionen festlegen. Kostengünstiger und effektivere Resultate könnten durch ein einheitliches Preissignal – etwa in Form einer CO2-Steuer – an alle Wirtschaftsakteure erreicht werden. Damit würde auch der teilweise willkürlich anmutende Entscheid wegfallen, wer genau Subventionen erhält bzw. wie Emissionen reduziert werden sollen.
In der Praxis besteht zum Teil auch die Hoffnung auf subventionsinduzierte positive Externalitäten. So versuchen etwa viele Staaten mittels Subventionen Anreize zu setzten, dass vermehrt Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten (R&D) wahrgenommen werden. Die Idee dabei ist, dass R&D-Aktivitäten neues Wissen generieren, von dem nicht nur das forschende Unternehmen profitiert, sondern – sofern es auch anderweitig für die Entwicklung und Verbesserung von Gütern genutzt werden kann – die Gesellschaft als Ganzes.
Auch sogenannte «Agglomerationseffekte» stellen positive Externalitäten dar. Dabei hofft man durch eine regionale Konzentration von Unternehmen «Spillover»-Effekte zwischen den Unternehmen zu schaffen. Dies ist die typische Vorstellung hinter der staatlichen Subventionierung von Innovationsparks. Die schlechte Nachricht hierbei ist jedoch, dass staatliche Versuche, neue «Silicon Valleys» zu erschaffen, oft kläglich scheitern. Auch ist bei verschiedenen Erfolgsgeschichten kein kausaler Bezug zum staatlichen Engagement nachzuweisen.
Neben der Internalisierung von negativen und positiven Externalitäten werden Subventionen oft auch gesprochen, um verteilungspolitische Ziele zu erreichen, z.B. in Form von Agrarsubventionen oder der Medienförderung. Ebenso zu nennen sind Handels- und industriepolitische Motive. So ist es kein Zufall, dass insbesondere alteingesessene, kriselnde Industrien besonders häufig von Subventionen profitieren.
Die Gefahr der Perpetuierung des «süssen Gifts»
Jeder Franken, der als Subvention ausgegeben wird, verdrängt potenziell eine andere – allenfalls produktivere – Mittelverwendung, sei dies für Investition im Infrastrukturbereich oder im Gesundheits- und Bildungswesen. Hinzu kommt, dass Subventionen und Beihilfen aufgrund ihrer selektiven Natur regelmässig Marktverzerrungen und allokative Ineffizienzen verursachen: Von Subventionen profitieren meist wenige, während ihre Kosten auf viele verteilt werden. Sie gehen überdies oft mit erheblichen Mitnahmeeffekten einher (d.h. es werden Projekte finanziert, die auch ohne staatliche Hilfe realisiert worden wären), und es werden private Investitionen verdrängt.
Letztlich muss bei der Vergabe von Subventionen immer auch mit unproduktivem «Rent seeking» gerechnet werden, was besonders oft mit schädlichem Protektionismus und Strukturerhalt einhergeht. Verschlimmernd kommt hinzu, dass Subventionen, wenn sie einmal gesprochen sind, kaum mehr wegzubringen sind. Dies auch wenn sich der ursprüngliche Grund für die Subvention längst erübrigt hat. Regelmässig scheitert die Abschaffung von Subventionen am vehementen und gut organisierten Widerstand der profitierenden Interessensgruppen.
Subventionen sind äusserst statische Instrumente, denen oft die notwendige Dynamik fehlt, um auf sich verändernde Rahmenbedingungen zu reagieren. Umso wichtiger wäre es, Instrumente zu schaffen, die eine regelmässige Überprüfung von Subventionen auf ihre Notwendigkeit und insbesondere auch ihre wirtschaftliche Schädlichkeit erlauben. Konkrete Reformvorschläge hierzu finden sich in der neuen Avenir-Suisse-Publikation «Die Schweiz – das Land der Subventionen».