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Texte déposé
Le Conseil fédéral est chargé de prendre les mesures législatives nécessaires pour qu'au moment de l'entrée en vigueur de la révision partielle du Code pénal dans sa version du 13 décembre 2002 les autorités cantonales compétentes en matière de migration et l'Office fédéral des migrations disposent d'un droit d'accès en ligne global (c'est-à-dire prévoyant la consultation de tous les jugements passés et de toutes les procédures judiciaires pendantes) au casier judiciaire informatisé, et ce pour toutes les procédures (octroi, prolongation et suppression d'autorisation).
Développement
Le 12 janvier 2005, le Conseil fédéral a proposé d'accepter la motion Freysinger 04.3551. Dans son avis, il reconnaît que les autorités de naturalisation manquent d'informations concernant les antécédents judiciaires des étrangers et des étrangères. Or, ces autorités ne sont pas les seules dans ce cas: les autorités compétentes en matière de migration doivent elles aussi disposer d'un droit d'accès global au casier judiciaire. Il est contradictoire, juridiquement illogique et injuste d'obliger par exemple les autorités cantonales compétentes en matière de migration à examiner d'office l'état des faits (en vertu de la maxime d'office prévalant dans les lois cantonales et les lois fédérales relatives aux procédures administratives), tout en leur refusant l'accès aux informations nécessaires préalablement existantes.
Quelques questions relatives au droit des étrangers permettront d'illustrer le problème: comment les antécédents judiciaires peuvent-ils être recueillis lors d'une procédure de renvoi ou comment l'évaluation d'ensemble imposée par la jurisprudence du Tribunal fédéral peut-elle être entreprise lorsqu'une autorité compétente en matière de migration doit étudier le cas d'un étranger établi en Suisse, ayant souvent changé d'emploi et de lieu de séjour, quand les cantons dans lesquels il était précédemment domicilié ne disposent pas ou ne disposent plus des documents le concernant ou que cette documentation est lacunaire? Comment une autorité compétente en matière de migration est-elle mise au courant des atteintes à l'ordre public justifiant l'extinction des droits conformément à l'article 17 alinéa 2 LSEE, lorsque les autorités de poursuite pénale ou la justice pénale ne lui communiquent pas les jugements définitifs, pour quelque raison que ce soit (négligence, protection des données plus poussée que ce que la loi exige, manque d'intérêt à la collaboration avec l'autorité compétente en matière de migration, etc.)? Comment vérifier qu'un requérant demandant un permis de séjour sur la base de l'article 13 lettre f OLE a eu un comportement irréprochable pendant les dix dernières années (cf. ATF 124 II 110), lorsque, conformément au droit en vigueur, les délits mineurs mais obligatoirement inscrits au casier judiciaire ont été radiés depuis longtemps et ne sont par conséquent plus disponibles pour les autorités compétentes en matière de migration? Comment empêcher qu'une autorisation de séjour ou un visa ne soient accordés à un suspect étranger, alors que ces documents lui seraient refusés au vu de la procédure pénale engagée contre lui? Toutes ces questions montrent que les autorités compétentes en matière de migration ont un besoin légitime d'informations qui recoupe en grande partie celui des autorités compétentes en matière de naturalisation.
Avis du Conseil fédéral
du
18.05.2005
Il est indéniable que pour nombre de décisions qu'elles sont amenées à prendre les autorités compétentes en matière de migration ont besoin de connaître certaines informations figurant au casier judiciaire. Aussi le Code pénal (CP) en vigueur autorise-t-il, d'ores et déjà, l'Office fédéral des migrations (ODM) et les services cantonaux compétents en matière de migration à consulter en ligne les données du casier judiciaire relatives à des condamnations, lorsqu'ils sont amenés à prononcer et à lever des mesures d'éloignement contre des étrangers (p. ex. expulsion et interdiction d'entrée), à apprécier l'indignité d'un requérant d'asile ainsi qu'à exécuter les procédures de naturalisation (art. 360bis al. 2 let. e et g en liaison avec art. 359 al. 2 let. e à g CP). Par ailleurs, les services de l'ODM, qui sont compétents en matière d'asile et de naturalisation, peuvent également consulter les données du casier judiciaire, qui concernent les procédures pénales en cours (art. 360bis al. 4 CP). Matériellement parlant, ces règles ont été reprises telles quelles dans le CP révisé du 13 décembre 2002 (art. 367 al. 2 let. e à g et al. 4 en liaison avec art. 365 al. 2 let. e à g nCP). Il résulte de ce qui précède que l'étendue des droits de consultation est fonction, dans le cas d'espèce, des fins et des autorités auxquelles les données sont destinées.
Les droits des autorités compétentes en matière de migration de consulter en ligne des données du casier judiciaire sont complétés par des obligations de renseigner. Ainsi, les autorités de police et les autorités judiciaires sont tenues de signaler à la police cantonale des étrangers les faits qui paraissent rendre indésirable ou contraire aux prescriptions sur la police des étrangers la présence en Suisse d'un étranger (art. 15 du règlement d'exécution de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers; RS 142.201). En outre, les autorités cantonales sont tenues de communiquer à l'ODM tous les prononcés pénaux rendus en application de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers ainsi que de la loi sur l'asile (art. 3 ch. 1 et 2 de l'ordonnance sur la communication; RS 312.3). Certaines des informations ainsi communiquées sont stockées dans le Registre central des étrangers, de sorte qu'elles sont disponibles pour les autorités compétentes en matière de migration au-delà du jour où elles ont été communiquées.
Outre les obligations de renseigner visées en précédent, les nationaux autre que ceux d'un Etat de l'UE ou de l'AELE doivent produire un extrait du casier judiciaire suisse ou du casier judiciaire de leur pays d'origine (cf. art. 16 al. 3 LSEE; RS 142.20), lorsqu'ils sollicitent une autorisation de séjour.
La motion demande qu'au moment de l'entrée en vigueur de la révision partielle du CP dans sa version du 13 décembre 2002, les autorités cantonales compétentes en matière de migration et l'ODM disposent d'un droit d'accès en ligne à tous les jugements et à toutes les procédures judiciaires pendantes enregistrées dans le casier judiciaire informatisé, et ce pour toutes les procédures. Or cette exigence est excessive pour les raisons suivantes: d'abord les données concernant les procédures pénales pendantes sont parfois inutiles aux prises de décision en matière de migration. L'accès à ces données ne se justifie que dans les cas où l'on a la garantie qu'elles sont réellement indispensables et qu'elles seront utilisées à bon escient. Ensuite, la consultation en ligne n'est pas toujours le moyen le plus approprié d'obtenir des informations. Il serait, par exemple, trop laborieux pour les services compétents en matière de migration de devoir consulter en ligne toutes les données relatives aux étrangers résidant en Suisse afin de vérifier, à intervalles réguliers, s'il existe un motif de révoquer l'autorisation de séjour ou d'établissement octroyée à l'un ou l'autre. En pareille occurrence, il est bien souvent plus efficace de prendre connaissance des avis qui doivent être communiqués. Enfin, il ne rime à rien de lier l'entrée en vigueur des modifications législatives que pourrait nécessiter la motion à celle du CP révisé. En effet, d'une part, la date d'ores et déjà envisagée (janvier 2007) pourrait en être remise en cause et, d'autre part, les nouvelles dispositions du CP ne restreignent en rien les droits d'accès en ligne dont bénéficient les autorités sous l'empire du droit actuel.
Pour les raisons qui viennent d'être exposées, le Conseil fédéral rejette la motion. Il reconnaît toutefois que le système actuel d'information en matière de migration présente encore certaines lacunes (notamment s'agissant des visas et de l'octroi ou de la prolongation d'autorisations de séjour). Il est disposé à examiner la question des dispositions légales qui régissent l'accès des autorités compétentes en matière de migration aux informations concernant les jugements et les procédures pénales en cours afférents à des étrangers, mais dans le cadre d'un projet législatif qui s'y prête. Dans ce contexte, il est également disposé à présenter des propositions de normes permettant d'élargir partiellement les droits d'accès des autorités compétentes en matière de migration aux données du casier judiciaire, dans la mesure où cela paraît judicieux pour leur faciliter l'obtention des informations désirées. Cela étant, il se réserve la faculté de déposer au second conseil une proposition en conséquence, dans l'hypothèse où la motion serait adoptée par le premier conseil.
Proposition du Conseil fédéral
du
18.05.2005
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.