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Womöglich will Präsident Trump mit den Strafzöllen einen Anstoss zum Abbau von Zöllen geben. Vielleicht geht es ihm aber nur um Hegemonie.
Die Vorteile eines freien Austauschs von Gütern über nationale Grenzen hinaus werden hin und wieder in Frage gestellt. Die empirischen Befunde sind jedoch eindeutig. Die internationale Arbeitsteilung erweitert das Güterangebot, senkt die Produktionskosten aufgrund von Skalenerträgen, intensiviert den Wettbewerb, fördert den technischen Fortschritt, dämpft den Anstieg der Preisniveaus und erhöht die Kaufkraft der Konsumenten.
Trotzdem versuchen viele Länder – in der Regel zum Schutz einheimischer Produzenten –, den Import von Waren und Dienstleistungen mit Zöllen und anderen Handelshemmnissen einzuschränken. Doch die meisten dieser Länder machen früher oder später die Erfahrung, dass dieser Protektionismus auch im Inland zu erheblichen gesamtwirtschaftlichen Nachteilen führt.
Aufgrund solcher Erfahrungen wurde bereits 1944 im Rahmen der Bretton-Woods-Konferenz versucht, eine Organisation zur Regelung der Handelsbeziehungen zu etablieren. Doch erst 1947 konnten sich die USA und weitere 22 Länder auf einen völkerrechtlichen Vertrag zum Abbau von Zöllen und anderen Handelshemmnissen verständigen. Dieses Vertragswerk, das General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt), trat 1948 in Kraft. Ende 1994 waren 123 Länder Vertragspartner (die Schweiz seit 1966). 1994 gelang dann die Gründung der World Trade Organization (WTO) mit der Zielsetzung, den Welthandel vollständig zu liberalisieren. Die WTO nahm 1995 die Arbeit auf und ist die Dachorganisation des Gatt. Ihre aktuell 164 Mitgliedländer sind damit auch Vertragspartner des Gatt.
Protektionismus auf der ganzen Welt
Einem Vertragspartner eingeräumte Handelsvorteile müssen allen Vertragspartnern gewährt werden (Meistbegünstigung). Gewährt ein Land einem anderen Handelsvorteile, dann sollte Letzteres gleichwertige Zugeständnisse machen (Reziprozität). Eine Erhöhung bestehender bzw. einmal gesenkter Zollsätze und mengenmässige Beschränkungen von Im- und Exporten sind nicht zulässig. Aus- und inländische Anbieter müssen grundsätzlich gleich behandelt werden (Nichtdiskriminierung).
Von diesen Prinzipien darf ausnahmsweise – z. B. im Fall von Zollpräferenzen für Entwicklungsländer oder bei Freihandelsabkommen und Zollunionen – abgewichen werden. Die WTO betrachtet Zollunionen und Freihandelsabkommen als Schritte zum angestrebten freien globalen Handel, obwohl sie den Prinzipien Meistbegünstigung und Nichtdiskriminierung offensichtlich fundamental widersprechen. Eine Vertragspartei kann auch von einer eingegangenen Verpflichtung befreit werden, sofern aussergewöhnliche und nicht vorhergesehene Umstände vorliegen und die anderen Vertragsparteien mit einer Zweidrittelmehrheit zustimmen.
Verursachen Warenimporte ernsthafte Schäden für inländische Produzenten, sind Notstandsmassnahmen erlaubt. Von dieser Möglichkeit wurde bis 1994 offenbar zu häufig Gebrauch gemacht. Mit einem zusätzlichen Übereinkommen wurden deshalb 1994 die Voraussetzungen für das Ergreifen derartiger Massnahmen restriktiver reglementiert.
Besonders nichttarifäre Handelshemmnisse sind aber immer noch stark verbreitet. Ausländische Anbieter werden z. B. durch die Fixierung inländischer Wertschöpfungsanteile bei der Vergabe öffentlicher Aufträge benachteiligt, von internationalen Standards abweichende technische Vorschriften treten an die Stelle einer gegenseitigen Anerkennung von Produkt- und Produktionsvorschriften, und dergleichen mehr.
Immerhin wurden in fast allen Ländern die durchschnittlichen Zollsätze im Lauf der Jahre deutlich gesenkt. In den USA von etwa 4% Anfang der Neunzigerjahre auf aktuell 1,6% und im selben Zeitraum in der EU von 5 auf 1,6%. Die durchschnittliche Belastung der Importe mit Zöllen ist jedoch in vielen Ländern noch deutlich höher, z. B. in China mit 3,5%, Indien mit 6,3% oder Südkorea mit 7,7%. Die meisten Länder – auch die USA – erheben aber ganz gezielt für einzelne Güter nach wie vor wesentlich höhere Zölle. Ganz generell werden die Zölle zu wenig und zu zögerlich an die sich laufend ändernden wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst.
Mit der Integration grosser Wirtschaftsregionen aus Asien, Lateinamerika und Osteuropa in die internationale Arbeitsteilung hat das globale Arbeitskräfteangebot massiv zugenommen. Teile der Wertschöpfungsketten wurden aus traditionellen Industrieländern in Länder mit niedrigeren Arbeitskosten verlagert. Diese fundamentalen Veränderungen in der internationalen Arbeitsteilung bekamen auch die USA zu spüren. Die Defizite in der Handelsbilanz wurden von Jahr zu Jahr grösser.
Die Regierung der USA will nun mit einer gezielten Anhebung der Zollsätze für bestimmte Warenimporte und mit neuen nichttarifären Handelshemmnissen die chronischen Handelsbilanzdefizite des Landes reduzieren. Einige Zollsätze für den Handel mit einzelnen Ländern oder Wirtschaftsräumen wurden bereits erhöht, weitere Erhöhungen angedroht und Neuverhandlungen von Freihandelsabkommen zur besseren Durchsetzung eigener Interessen angekündigt.
Dieses Vorgehen ist ein Verstoss gegen das einst von den Vereinigten Staaten forcierte und geprägte Regelwerk der WTO, der zu langwierigen Streitschlichtungsverfahren und Gegenreaktionen der betroffenen Länder mit Nachteilen für alle direkt oder indirekt Beteiligten führen wird.
Die Salden einer Handelsbilanz ermöglichen noch kein zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Aussenbeziehungen eines Landes. Die EU z. B. verzeichnet zwar im Warenhandel mit den USA einen Überschuss, doch bei den Dienstleistungen weisen die USA einen Überschuss in der Höhe von rund einem Drittel des Defizits im Warenhandel aus. Das aus ökonomischer Sicht relevante bilaterale Leistungsbilanzdefizit ist deshalb wesentlich geringer als das von Präsident Trump thematisierte Defizit im Warenhandel mit der EU. Hinzu kommt, dass amerikanische Unternehmen mit ihren Tochtergesellschaften in der EU einen höheren Gewinn erwirtschaften als EU-Unternehmen in den USA.
Technischer Fortschritt ist relevanter
Wie auch immer, die Ursache für die Deindustrialisierung der USA ist ohnehin nicht in den Handelsbilanzdefiziten zu suchen. Der Verlust von Arbeitsplätzen in den vergangenen Jahren ist vielmehr eine Folge des technischen Fortschritts sowie einer mangelnden preislichen und qualitativen Wettbewerbsfähigkeit eines Teils der in den USA produzierenden Unternehmen.
Durchaus denkbar ist, dass Präsident Trump mit den Zollsatzanhebungen in erster Linie einen kräftigen Anstoss zum generellen Abbau von Zöllen und einer vollständigen Liberalisierung des Welthandels geben will. Selbst in den USA dürfte man sich nämlich noch daran erinnern, dass die auf den Smoot-Hawley Tariff Act von 1929 zurückgehenden Erhöhungen von Zollsätzen nicht nur dem eigenen Land schadeten, sondern in den Dreissigerjahren auch einen zur Weltwirtschaftskrise führenden Handelskrieg auslösten.
Falls diese Einschätzung zutrifft, sollten die Handelspartner – besonders die Europäische Union – den USA konkrete Vorschläge zum Abbau der noch bestehenden Handelshemmnisse machen. Relativ rasch könnten beispielsweise die von den USA beanstandeten Einfuhrzölle gesenkt oder ganz abgeschafft werden. Ist jedoch der Grundsatz «America First» zur Zurückgewinnung einer politischen und wirtschaftlichen Hegemonie das eigentliche Ziel der amerikanischen Regierung, dürften Vorschläge der Handelspartner für tarifäre Massnahmen allerdings nicht ausreichen und lediglich zu weiteren Forderungen führen.
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Dieser Kommentar ist auch als Leitartikel in der «Finanz und Wirtschaft» vom 6. Juli 2018 erschienen.