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Les adeptes les plus stricts de la suprématie du peuple souverain se méfient de la démocratie représentative.
A l’instar de l’UDC, ils ne tolèrent en réalité ce mode de fonctionnement que s’il est associé à la possibilité de recourir aux instruments de la démocratie directe – initiative populaire et référendum – dont ils font un intensif usage.
Mais l’UDC ne se contente pas des opportunités déjà offertes par les institutions suisses. Par la voie d’une initiative parlementaire déposée le 19 juin 2014, l’un de ses trois vice-présidents, le conseiller national zougois Thomas Aeschi, propose que le Parlement se dote d’un droit général de veto en matière d’ordonnances d’exécution édictées par le Conseil fédéral; cet interdit serait opposable aux dispositions jugées contraires à l’esprit des lois dont elles devraient permettre l’application.
Mises en ordre et en œuvre
Autant dire que l’ordre institutionnel s’en trouverait passablement perturbé. Car les compétences sont bien distribuées: le peuple et les cantons écrivent la Constitution fédérale, les Chambres fédérales élaborent les lois et le Conseil fédéral fixe leur mise en œuvre par voie d’ordonnances, signées par l’exécutif tout entier ou, en vertu d’une subdélégation, par l’un des sept départements.
S’agissant de l’application des lois, la Constitution de 1999 contient des précisions que la version antérieure n’avait jamais voulu formuler. L’article 182, intitulé «législation et mise en œuvre» signifie clairement que le Conseil fédéral participe à la fonction législative en édictant des règles de droit, «dans la mesure où la Constitution ou la loi l’y autorise». Outre ces compétences normatives expressément attribuées, le Conseil fédéral a la responsabilité générale de mettre en œuvre les lois et arrêtés de l’Assemblée fédérale ainsi que les jugements rendus par les autorités judiciaires fédérales.
Jusqu’à la fin des années 80 du siècle dernier, on reprochait fréquemment au Conseil fédéral sa tendance à pratiquer le gouvernement par ordonnances, dans les domaines où la technique évoluait plus vite que les connaissances du législateur, comme l’environnement, l’énergie, les transports et les télécommunications (DP 847). Autant de thèmes qui demeuraient alors matière à conceptions globales assorties de normes détaillées plutôt qu’objet de lois générales – pour la plupart entrées en vigueur peu avant la nouvelle Constitution.
Depuis une quinzaine d’années, la situation s’est enfin éclaircie. Ainsi, dans un domaine aussi complexe que celui de la santé, le Conseil fédéral aura pu s’appuyer sur une loi générale sur les denrées alimentaires et les objets usuels pour promulguer une copieuse ordonnance de près de 80 articles, qui a elle-même engendré une cinquantaine d’ordonnances émises par le département fédéral de l’intérieur.
Selon un décompte établi en novembre 2012 par la Chancellerie fédérale et publié dans le Manuel d’administration publique suisse (qui existe également en allemand), il existait alors 863 ordonnances du Conseil fédéral, 335 ordonnances départementales et 260 ordonnances administratives.
Cette prolifération – d’avance acceptée par les constitutionnalistes (Jean-François Aubert, Andreas Auer, Pascal Mahon) – préoccupe davantage les analystes de la vie politique et institutionnelle. Ces derniers, tel Luzius Mader dans l’ouvrage cité, craignent pour la cohérence et la qualité d’une multitude de textes juridiques élaborés à différents niveaux, au gré de longues consultations et discussions diverses. Auxquelles s’ajoute le temps de rédaction des ordonnances nécessaires à la mise en œuvre.
La confusion organisée
Ce sont justement ces ordonnances que met en cause l’UDC. Ses élus, de même que le conseiller national PDC tessinois Marco Romano, brûlent de «sauvegarder les compétences du Parlement en matière de politique étrangère et de législation».
Car, comme le montre la perplexité générale consécutive au vote populaire du 9 février 2014 sur l’immigration de masse, c’est bien la mise en œuvre qui préoccupe, particulièrement en matière de relations avec l’étranger. Dans ce domaine, le Conseil fédéral dispose d’une compétence générale qu’il peut exercer, sous réserve des droits de participation de l’Assemblée fédérale (art. 184 Cst. féd).
Ces droits vont à coup sûr s’étendre. Le 21 septembre dernier, le Conseil national a décidé, par 129 voix contre 50, de donner suite à l’initiative Romano exigeant que le Conseil fédéral associe le Parlement au processus de décision et d’approbation de normes internationales dites «douces» ou de simples recommandations, dans la mesure où leur mise en œuvre pourrait entraîner une adaptation du droit interne – et ce avant même que le représentant du Conseil fédéral ne se soit exprimé! L’initiant fait expressément allusion à des décisions relatives à l’assistance administrative en matière fiscale et aux infractions fiscales considérées comme préalables au blanchiment d’argent.
Côté UDC, les exigences vont plus loin encore en matière de droit interne. Suite aux dispositions d’application pour le label Swissness, insatisfaisantes aux yeux de la droite, ou pour la surveillance de l’assurance-maladie, l’UDC a resservi l’idée du droit de veto, formulée cette fois non sans habileté. En effet, pour l’exercice de ce droit tel que revendiqué par son initiative parlementaire, Thomas Aeschi a prévu une procédure relativement efficace qui ne devrait pas provoquer de gros retards dans le processus d’édiction des ordonnances. Les propositions visant à opposer un veto à une ordonnance (nouvelle ou révisée) doivent être déposées dans les 14 jours suivant leur transmission aux parlementaires, munies de la signature d’un tiers au moins des membres de l’un et/ou l’autre Conseil. Leurs membres se prononcent sur un éventuel veto en principe au cours de la session ordinaire qui suit le dépôt.
La procédure envisagée par Thomas Aeschi, qui ne prévoit donc pas de modification du texte de l’ordonnance attaquée, a sans doute contribué à la suite positive donnée le 27 avril dernier à son initiative parlementaire par 120 conseillers nationaux contre 65 et 5 abstentions.
Plus étonnante encore, la décision dans le même sens prise le 26 août dernier, à 8 voix contre 3 et une abstention, par la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats. Il faut savoir que la Chambre des cantons a toujours dit non à l’idée d’un droit de veto parlementaire et même refusé par 20 voix contre 18 l’initiative de l’un de ses membres, le PDC valaisan Jean-René Fournier, qui revendiquait simplement un droit de regard étendu sur les ordonnances du Conseil fédéral.
Avec le succès de la proposition de Thomas Aeschi, que la Commission des institutions politiques du Conseil national pourra désormais formuler, l’insécurité du droit, la confusion des pouvoirs et la dissolution des responsabilités semblent programmées. C’est en tout cas l’avis de l’ancien juge fédéral Heinz Aemisegger (PDC/SH), exprimé récemment dans un commentaire spontané et très sévère, livré dans la NZZ.
Sa conclusion, d’une évidence tranquille, est inspirée par le sens commun et surtout le bon sens politique: le Parlement doit se concentrer sur son importante mission de législateur et faire les bonnes lois qui provoqueront les bonnes ordonnances. Charge au Conseil fédéral d’assumer pleinement ses responsabilités gouvernementales.
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Correction du 31.10.2016 à 12h25: L’ancien juge fédéral Heinz Aemsigger, mentionné à l’avant-dernier paragraphe, a été élu pour le canton de Schaffhouse (et non les Grisons dont il est originaire, comme indiqué précédemment).