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Prof. Dr. Laurent Pech – Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union
1. Die EU verpflichtet ihre Mitglieder in den Verträgen auf die Einhaltung von Grundwerten wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Wie gross ist der Interpretationsspielraum der Mitgliedstaaten?
Der Beitritt zur und Verbleib in der EU erfordert die Achtung einer Reihe von Grundwerten wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechten. Dies ist nicht nur eine moralische und politische Verpflichtung, sondern eine unabdingbare Voraussetzung für das reibungslose Funktionieren der durch die Gründungsverträge der EU geschaffenen Rechtsordnung. Wie beispielsweise der EuGH festgestellt hat, beruht die durch diese Verträge geschaffene Rechtsordnung auf der grundlegenden Prämisse, dass jeder Mitgliedstaat mit allen anderen Mitgliedstaaten eine Reihe gemeinsamer Werte teilt und anerkennt, dass die anderen Staaten diese Werte mit ihm teilen. Wenn dies nicht mehr der Fall ist, wird die EU aufhören, als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu funktionieren, und auch der Binnenmarkt wird nicht mehr richtig funktionieren. Wie können Sie Ihrem Nachbarn vertrauen, wenn er zum Beispiel die Notwendigkeit freier und fairer Wahlen oder einer unabhängigen und unparteiischen Justiz nicht mehr anerkennt?
Die Mitgliedstaaten würden keinerlei Handlungsspielraum zur Verfügung haben, wenn sie gegen diese grundlegenden Elemente verstossen, mit Ausnahme der Gründungselemente eines jeden demokratischen Regimes, das diesen Namen verdient. Übrigens kann ein Land deshalb theoretisch nur dann EU-Mitglied werden, wenn es eine Art „Mindestschwelle“ respektiert. Wenn es zum Beispiel um die Justiz geht, verlangt die EU die Einrichtung einer effizienten, aber vor allem unabhängigen und unparteiischen Justiz. Ebenso müssen die Mitgliedstaaten die Grundrechte ihrer EinwohnerInnen respektieren, zu denen zum Beispiel das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit gehört. Dies bedeutet jedoch nicht die Auferlegung eines bestimmten Organisationsmodells, sei es verfassungsrechtlich oder gerichtlich, sondern lediglich die Einhaltung einer Reihe von Grundprinzipien, ohne die es kein gemeinsames Leben in einem Club geben kann, der den Anspruch erhebt, eine Wertegemeinschaft zu sein.
Anders ausgedrückt: Die Zugehörigkeit zu einem Club erfordert die Einhaltung von Mindeststandards und Grundregeln, die das gute Funktionieren des Clubs gewährleisten. Diese Standards und Regeln werden von den Mitgliedstaaten selbst festgelegt und von Institutionen umgesetzt und überwacht, deren Einrichtung die Mitgliedstaaten selbst souverän für angebracht gehalten haben. Es sei in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass die Verträge nur einstimmig geändert werden und in Kraft treten können. Es kann sein, dass ein Staat seine Meinung ändert und eine Mehrheit innerhalb dieses Staates die Einhaltung dieser Mindestnormen und Grundregeln, basierend auf den europäischen Verträgen und den damit geschaffenen gemeinsamen Institutionen, nicht mehr akzeptiert. In diesem Fall wird durch Artikel 50 EUV (Vertrag über die Europäische Union) ein Ausweg organisiert, ein Ausweg, der bekanntlich vom Vereinigten Königreich genutzt wurde.
2. Das sogenannte Artikel 7-Verfahren gegen Ungarn, in welchem der Rat der EU allfällige Verletzungen der EU-Grundwerte durch Ungarn feststellen könnte, läuft nun schon mehrere Jahre und scheint sich unendlich hinzuziehen. Warum ist dieser Prozess so zeitintensiv?
Das Verfahren nach Artikel 7 EUV enthält in der Tat zwei Mechanismen: einen präventiven Charakter und einen anderen, der die Möglichkeit der Verhängung von Sanktionen vorsieht. Bisher wurde nur der Präventionsmechanismus aktiviert: das erste Mal durch die Europäische Kommission nach einem Verstoss der polnischen Behörden im Dezember 2017 und das zweite Mal durch das Europäische Parlament nach einem Verstoss der ungarischen Behörden im September 2018. Es ist also nicht das Verfahren nach Artikel 7, das seit mehreren Jahren läuft, sondern die Verletzungen der Grundwerte der EU durch das von Orbán eingesetzte autoritäre Regime, das schon seit sehr langer Zeit andauert. Tatsächlich hatten sowohl die Kommission als auch das Parlament bereits in den Jahren 2011-13 Alarm geschlagen, bevor die EU-Institutionen allmählich weiterzogen und sich hinter einigen juristischen Siegen versteckten, die die Kommission vor dem EuGH errungen hatte. Die Zerschlagung oder Eroberung aller Gegenmächte durch Orbáns Partei ist ein Prozess, der seit 2010 im Gange ist. Das Ergebnis dieses Prozesses? Ungarn gilt heute als der erste Mitgliedstaat, der zu einem nicht-demokratischen, um nicht zu sagen autoritären Regime zurückgekehrt ist.
Was das Verfahren nach Artikel 7 betrifft, so ist es aus mehreren Gründen festgefahren. Erstens steht dieses Verfahren unter der Kontrolle des EU-Rates, welcher die Regierungen der Mitgliedsstaaten repräsentiert. Mehrere dieser Mitgliedsländer machen sich jedoch selbst schwerer, teils wiederholter Verletzungen der Grundprinzipien der Rechtsstaatlichkeit schuldig, auch wenn diese Verstösse, mit der Ausnahme Polens, nicht den Umfang und die Intensität der Verletzungen erreicht haben, wie wir sie seit 2010 in Ungarn beobachten können. Es gibt ausserdem einen Mangel an Mut, eine tiefgreifende Naivität und eine grosse Portion Realitätsverweigerung auf Seiten der Regierungen. Ein Beispiel dafür ist die Erklärung von 13 europäischen Regierungen Anfang April betreffend die Notwendigkeit, die Grundprinzipien der Rechtsstaatlichkeit im Rahmen des Kampfes gegen COVID-19 zu respektieren, seit Orbán per Gesetz volle Befugnisse erhielt und Ungarn in eine de-facto-Diktatur verwandelt wurde. In dieser Erklärung wird Ungarn nicht einmal explizit erwähnt, was es der ungarischen Regierung ermöglichte, die 13 Regierungen öffentlich ein wenig zu demütigen, indem es seine volle Zustimmung zu dieser Erklärung zum Ausdruck brachte. Es ist diese Kleinmütigkeit einer grossen Zahl von Schlüsselakteuren, die weitgehend erklärt, warum das Verfahren nach Artikel 7 nur langsam Wirkung zeigt.
Das Ergebnis dieses zehnjährigen Zögerns: Die EU hat nun in ihrem Innern ein autoritäres Regime, wobei Polen kurz davor steht, das zweite Land unter undemokratischer Herrschaft zu werden – oder müsste man sagen, wieder zu werden –, ohne dass dies zu politischen oder finanziellen Sanktionen geführt hätte.
3. Neben dem (politischen) Artikel 7-Verfahren im Rat der EU können konkrete Fälle einer EU-Rechtsverletzung auch vom EuGH festgestellt werden. So bezeichnete dieser beispielsweise 2019 die Zwangspensionierung von RichterInnen am Obersten polnischen Gericht als Verstoss gegen EU-Recht. Warum entscheidet in Art. 7-Verfahren über die Einhaltung von Grundwerten nicht der EuGH?
Der Gerichtshof kann sich in der Regel nicht selber anrufen. Hier ist es in erster Linie Aufgabe der Kommission, ihre primäre Rolle als Hüterin der Verträge wahrzunehmen. Die Kommission hat dies bei mehreren Gelegenheiten sowohl gegen die polnischen als auch gegen die ungarischen Behörden getan. Die Kommission neigt jedoch dazu, zu zaghaft und zu spät zu handeln. Wenn der Gerichtshof entscheiden kann, dass eine bestimmte Massnahme gegen EU-Recht verstösst, ist der Schaden oft bereits irreversibel ist und die erforderlichen Rechtsbehelfe stehen oft nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem, was auf dem Spiel steht.
Nehmen wir das Beispiel der Central European University, die von Orbán „vertrieben“ wurde und nach Wien gehen musste. Wir warten immer noch auf das Urteil des Gerichtshofs in dieser Angelegenheit.
Was Polen betrifft, so hat die Kommission die Schlacht um den erzwungenen Ruhestand der polnischen RichterInnen am Obersten Gerichtshof sicherlich gewonnen, aber diesen Monat hat die in Polen regierende Partei de facto die Kontrolle über denselben Obersten Gerichtshof übernommen. Warum? Weil die Kommission nie gegen die von den polnischen Behörden ergriffenen Massnahmen des „court packing“ vorgegangen ist. Das Ergebnis: eine Reihe neuer „RichterInnen“ – in Anführungszeichen gesetzt, da sie auf der Grundlage eines Verfahrens ernannt wurden, das als grob irregulär angesehen werden kann und an dem ein Gremium beteiligt ist, das unter eindeutiger Verletzung der polnischen Verfassung eingerichtet wurde -, die in „Kammern“ Ämter übernehmen sollen, deren mangelnde Unabhängigkeit seit 2017 angeprangert wird.
Ich könnte noch viele weitere Beispiele für Massnahmen nennen, die nicht Gegenstand einer Klage vor dem Gerichtshof sind. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Kommission gerichtliche Schlachten gewinnt und gleichzeitig den „Krieg“ verliert, weil sie in Bezug auf den Autokratisierungsprozess in Ungarn und Polen zu zaghaft bleibt. Dies gesagt, sollten wir uns daran erinnern, dass der Rat sein Bestes getan hat, so wenig wie möglich zu tun, während sich eine grosse Anzahl von Regierungen hinter der Kommission versteckt, um ihre Untätigkeit zu rechtfertigen, insbesondere auf gerichtlicher Ebene, obwohl diese Regierungen direkt gegen die polnischen und ungarischen Behörden klagen können, um die Zaghaftigkeit der Kommission auszugleichen. Der Zyklus der Untätigkeit wiederholt sich übrigens regelmässig mit den gleichen Schlüsselwörtern, um den Mangel an Mut und Taten auf Seiten der betroffenen Akteure zu kaschieren: „Achtung der Werte“, „Dialog“, „genaue Beobachtung“, „bla, bla, bla“. Was sehen wir am Ende des Tages in der Praxis? Nichts, ausser, dass die autoritären Regime, die in der EU konsolidiert werden, weiterhin mit EU-Subventionen überschüttet werden.
4. Die EU-Verträge kennen als eines der drastischsten Mittel der Bestrafung den Stimmentzug eines Mitgliedstaates. Erachten Sie dieses Instrument als sinnvoll?
Artikel 7 erlaubt, zumindest theoretisch, die Aussetzung des Stimmrechts des Vertreters der Regierung des betreffenden Mitgliedstaats im Rat im Falle einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung der gemeinsamen Grundwerte der EU. In einem solchen Fall befänden wir uns sozusagen in einer Art provisorischer Quarantäne der Regierung des betreffenden Mitgliedstaates. Wenn eine solche Sanktion je angenommen werden könnte, wäre ihre abschreckende Wirkung sicher. Das Problem ist, dass die Feststellung einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung der gemeinsamen Grundwerte der EU nur durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates erfolgen kann. Mit anderen Worten: Um eine solche Feststellung gegen Ungarn zu treffen, müsste der polnische Ministerpräsident überzeugt werden, dafür zu stimmen. Und um eine solche Erklärung gegen Polen anzunehmen, müsste der ungarische Ministerpräsident überzeugt werden, dafür zu stimmen.
Es wird also nicht schon morgen passieren, dass der Mechanismus von Artikel 7 EUV, der die Verhängung von Sanktionen ermöglicht, vom Europäischen Rat aktiviert wird. Tatsächlich ist es bereits schwierig, eine Mehrheit von vier Fünfteln der Regierungen der EU-Mitgliedstaaten zu erreichen, die bereit sind, in Polen und Ungarn ein eindeutiges Risiko schwerwiegender Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit festzustellen.
Eines der bekanntesten Zitate Jean Monnets lautet: „Nichts ist möglich ohne Menschen, nichts ist dauerhaft ohne Institutionen“. Ich wäre versucht, hinzuzufügen, dass, wenn nichts ohne gesetzliche Bestimmungen zur Verteidigung der Grundwerte der EU möglich ist, nichts ohne institutionelle Akteure möglich sein wird, die den Mut ihrer Überzeugungen und den Willen haben, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, damit Artikel 7 und alle anderen einschlägigen Verfahren funktionieren. Um es anders auszudrücken: „Wenn ohne Instrumente nichts möglich ist, dann ist ohne den Mut, sie einzusetzen, auch nichts erreichbar“.
5. Aktuell wird die Möglichkeit diskutiert, den Erhalt europäischer Gelder von der Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit abhängig zu machen. Was halten Sie davon und sehen Sie andere Möglichkeiten, die Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten besser zu überwachen?
Man könnte denken, dass die Annahme eines Mechanismus, der die Aussetzung europäischer Gelder im Falle eines weit verbreiteten Versagens der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedsstaat ermöglicht, das einzige Instrument ist, das der Europäischen Kommission derzeit fehlt. Ich befürworte die Annahme des von der Kommission vorgeschlagenen Mechanismus im Mai 2018 auf jeden Fall. Wie kann man zum Beispiel die Gewährung europäischer Gelder an Behörden gutheissen, die wissentlich mafiaähnliche Systeme organisiert haben? Während gleichzeitig jegliche Untersuchung und Bestrafung verhindert wird, weil örtliche Staatsanwälte festgenommen werden und die Justiz entweder formell oder informell gleichschaltet wird. Die Glaubwürdigkeit, wenn nicht gar das Überleben der EU steht auf dem Spiel , denn die Steuerzahler in einer Reihe von Ländern – ganz zu schweigen von dem Wahn und Zynismus, denn dies in den betroffenen Ländern selbst hervorruft – werden irgendwann müde werden, die Apparatschiks autoritärer Regime zu subventionieren, die in einer Reihe von EU-Ländern konsolidiert werden oder dabei sind, sich zu konsolidieren. Die EU muss sich unbedingt mit einem Instrument ausstatten, mit welchem sie gewisse Regeln durchsetzen kann. So z.B. das ordnungsgemässe Funktionieren der für die Ermittlungen zuständigen Dienststellen und der Staatsanwaltschaft. Können diese ihre Funktionen im Rahmen der Bekämpfung von Betrug oder Korruption nicht wahrnehmen, wäre das Aussetzen der Zahlungen der EU eine Sanktionsmöglichkeit.
6. In Ungarn regiert Viktor Orbán gestützt auf ein Notstandsgesetz derzeit unbefristet per Dekret. Wahlen dürfen vorerst keine stattfinden, KritikerInnen beschreiben neuerliche Einschränkungen der Presse- und Medienfreiheit. Ändert dieses Notstandsgesetz Ihrer Meinung nach etwas an der Beurteilung einer allfälligen Verletzung der EU-Grundwerte durch Ungarn?
Das von mir bereits erwähnte Phänomen der Autokratisierung begann in Ungarn im Jahr 2010. Es gibt also nichts Neues unter der Sonne, ausser dass das Orbán-Regime nicht mehr einfach undemokratisch, sondern nun offener diktatorisch ist. Sie sprechen von nicht autorisierten Wahlen, aber das Problem ist der Mangel an fairen Wahlen seit vielen Jahren, mit einem Wahlrahmen, der massgeschneidert wurde, um den Vorrang der Regierungspartei zu erhalten und eine friedliche Machtrotation in Ungarn effektiv zu verhindern.
Trotz der eingerichteten strukturellen Hindernissen und einem Mediensektor, der sich fast ausschliesslich der Förderung des Ruhms des obersten Führers und der Aufstachelung zum Hass gegen die von der herrschenden Macht sorgfältig ausgewählten Sündenböcke widmet, hat das Orbán-Regime hat im Oktober 2019 einige wichtige Gemeinden und Städte, insbesondere Budapest, an die Opposition verloren. Dies ist vielleicht eine der wichtigsten Erklärungen für die Verabschiedung des jetzigen Notstandsgesetzes, das unter dem Vorwand verabschiedet wurde, COVID-19 besser bekämpfen zu können. Darüber hinaus geht es darum, das System so zu blockieren, dass die Opposition keine Chance hat, sich vor den Wahlen 2022 in einem Kontext zu stärken, in dem das ungarische Gesundheitssystem zusammenzubrechen droht und dem Orbán-Regime allmählich die Sündenböcke ausgehen.
Auf jeden Fall ist es wichtig zu verstehen, dass Ungarn schon vor der Verabschiedung von Orbáns „Vollmachtsgesetz“ kein demokratisches Regime mehr war. In der EU hat es jetzt ein Regime, das man ohne Übertreibung als diktatorisch bezeichnen kann. Das Problem ist, dass viele Länder und Schlüsselakteure der europäischen Politik weiterhin ihr wahres Gesicht verbergen, entweder bewusst oder unbewusst, weil die Realität zu schmerzhaft und ihre Verantwortung für diesen Zustand zu beschämend ist. Es ist jedoch nicht sicher, dass dies langfristig eine tragfähige Strategie ist, und wenn Ungarn nicht aus der EU austritt, läuft das EU-System Gefahr, angesichts des in ihm wachsenden autoritären Wundbrandes allmählich zu verkümmern.
07.05.2020
Prof. Dr. Laurent Pech, Leiter des Departements für Recht und Politik an der Middlesex University London