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Geschäftsnummer: VB.2022.00081 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 31.03.2022 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 31.05.2022 nicht eingetreten. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Ungültigerklärung einer Einzelinitiative [Gültigkeit einer kommunalen Einzelinitiative, mit welcher die Gemeinde verpflichtet werden soll, auf den Erhalt einer Strasse hinzuwirken, die durch mehrere Gemeinden führt.] Die Initiative bezieht sich nicht auf ein Geschäft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Gemeindeexekutive fällt. Der Weiterbetrieb der Strasse ist kein reiner Verwaltungsakt, sondern ein Entscheid mit politischem Charakter, der mit demokratischen Mitteln wieder in Zweifel gezogen werden kann. Der Initiativgegenstand ist daher zulässig (E. 4). Es gibt Möglichkeiten, wie sich die Gemeinde für den Erhalt der Strasse einsetzen kann, weshalb die Initiative nicht offensichtlich undurchführbar ist (E. 5). Die Initiative betrifft kein Geschäft, welches der Urnenabstimmung unterliegt; sie ist der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten (E. 8). Teilweise Gutheissung. Geschäftsnummer: VB.2022.00081 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 31.03.2022 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 31.05.2022 nicht eingetreten. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Ungültigerklärung einer Einzelinitiative [Gültigkeit einer kommunalen Einzelinitiative, mit welcher die Gemeinde verpflichtet werden soll, auf den Erhalt einer Strasse hinzuwirken, die durch mehrere Gemeinden führt.] Die Initiative bezieht sich nicht auf ein Geschäft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Gemeindeexekutive fällt. Der Weiterbetrieb der Strasse ist kein reiner Verwaltungsakt, sondern ein Entscheid mit politischem Charakter, der mit demokratischen Mitteln wieder in Zweifel gezogen werden kann. Der Initiativgegenstand ist daher zulässig (E. 4). Es gibt Möglichkeiten, wie sich die Gemeinde für den Erhalt der Strasse einsetzen kann, weshalb die Initiative nicht offensichtlich undurchführbar ist (E. 5). Die Initiative betrifft kein Geschäft, welches der Urnenabstimmung unterliegt; sie ist der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten (E. 8). Teilweise Gutheissung. Stichworte: ALLGEMEINE ANREGUNG EINZELINITIATIVE GEMEINDEEXEKUTIVE GEMEINDEVERSAMMLUNG IN DUBIO PRO POPULO INITIATIVRECHT RÜCKWIRKUNGSVERBOT UNDURCHFÜHRBARKEIT UNGÜLTIGERKLÄRUNG UNGÜLTIGKEIT URNENABSTIMMUNG Rechtsnormen: Art. 120 GPR Art. 121 GPR Art. 146 Abs. 1 GPR Art. 147 Abs. 1 GPR Art. 148 GPR Art. 150 Abs. 1 GPR Art. 152 Abs. 1 GPR Art. 28 KV Art. 86 KV Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3 Stichworte: ALLGEMEINE ANREGUNG EINZELINITIATIVE GEMEINDEEXEKUTIVE GEMEINDEVERSAMMLUNG IN DUBIO PRO POPULO INITIATIVRECHT RÜCKWIRKUNGSVERBOT UNDURCHFÜHRBARKEIT UNGÜLTIGERKLÄRUNG UNGÜLTIGKEIT URNENABSTIMMUNG ALLGEMEINE ANREGUNG EINZELINITIATIVE GEMEINDEEXEKUTIVE GEMEINDEVERSAMMLUNG IN DUBIO PRO POPULO INITIATIVRECHT RÜCKWIRKUNGSVERBOT UNDURCHFÜHRBARKEIT UNGÜLTIGERKLÄRUNG UNGÜLTIGKEIT URNENABSTIMMUNG Rechtsnormen: Art. 120 GPR Art. 121 GPR Art. 146 Abs. 1 GPR Art. 147 Abs. 1 GPR Art. 148 GPR Art. 150 Abs. 1 GPR Art. 152 Abs. 1 GPR Art. 28 KV Art. 86 KV Art. 120 GPR Art. 121 GPR Art. 146 Abs. 1 GPR Art. 147 Abs. 1 GPR Art. 148 GPR Art. 150 Abs. 1 GPR Art. 152 Abs. 1 GPR Art. 28 KV Art. 86 KV Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung VB.2022.00081 Urteil der 4. Kammer vom 31. März 2022 Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist. In Sachen A, Beschwerdeführer, gegen Gemeinderat Nürensdorf, Beschwerdegegner, betreffend Ungültigerklärung einer Einzelinitiative, hat sich ergeben: I. A. Die Eigentalstrasse führt durch die Gemeinden Oberembrach, Kloten und Nürensdorf und steht im Eigentum dieser drei Gemeinden. Die Strasse befindet sich mitten in einem rund 2 km 2 grossen Natur- und Landschaftsschutzgebiet. Sie grenzt an Flachmoor-, Amphibienlaichgebiets- und Trockenwiesenflächen, die in Bundesinventaren als Schutzobjekte von nationaler Bedeutung aufgeführt sind. B. Am 16. Januar 2013 wurde die Eigentalstrasse provisorisch gesperrt, da der beschädigte Belag der Strasse eine sichere Strassenverkehrsbenützung verunmöglichte. Daraufhin erliessen die Gemeinde Nürensdorf und die Stadt Kloten am 7. Mai 2013 zwei identische Verfügungen, gemäss welchen der Belag der Eigentalstrasse zu ersetzen und eine Reihe bestimmter Massnahmen zugunsten des Naturschutzes umzusetzen sei. Gegen die Verfügungen der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf erhoben mehrere Personen und Organisationen Rekurs beim Bezirksrat Bülach. Ein im Rahmen des Rekursverfahrens erlassener Zwischenentscheid wurde von mehreren Organisationen sowie von der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf mit Beschwerde angefochten. Mit Urteil vom 3. April 2014 entschied das Verwaltungsgericht, die Sache an die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zurückzuweisen mit der Anordnung, dass diese als Leitbehörden im Rahmen eines koordinierten Verfahrens einen neuen Entscheid zu treffen hätten (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00532 und VB.2013.00648). C. In der Folge initialisierten die Stadt Kloten sowie die Gemeinden Nürensdorf und Oberembrach mit den involvierten kantonalen Stellen (Fachstelle Naturschutz, Amt für Verkehr, Amt für Raumentwicklung und Kantonspolizei) einen "runden Tisch" mit den Rekurrentinnen und Rekurrenten, den umliegenden Gemeinden Embrach, Lufingen und Bassersdorf sowie dem Zweckverband Planungsgruppe Zürcher Unterland. Am 7. März 2017 erliessen der Stadtrat der Stadt Koten sowie die Gemeinderäte der Gemeinden Nürensdorf und Oberembrach je einen Beschluss, mit welchem sie ein Projekt zur Sanierung der Eigentalstrasse festsetzten. Den Beschlüssen vom 7. März 2017 ging eine öffentliche Auflage des Projekts mit der Möglichkeit, Einwendungen anzubringen, sowie ein Einspracheverfahren voraus. Die drei Beschlüsse sind gleichlautend und legen unter anderem fest, dass die Eigentalstrasse instand gestellt und während einer Übergangsphase von zehn Jahren für den Individualverkehr geöffnet werde, wobei verschiedene Naturschutzmassnahmen ergriffen würden. Nach Ablauf der zehnjährigen Übergangsfrist werde die Eigentalstrasse für den Individualverkehr dauerhaft gesperrt. Die Beschlüsse legen weiter fest, dass eine Verlängerung der zehnjährigen Übergangsphase nicht zulässig sei. Die Beschlüsse vom 7. März 2017 sind in Rechtskraft erwachsen. Mit Verfügung vom 7. März 2017 stellte das Amt für Landschaft und Natur fest, dass das mit den Beschlüssen festgesetzte Strassensanierungsprojekt die naturschutzrechtlichen Vorgaben erfülle. D. Am 14. Oktober 2021 reichte A, wohnhaft im Ortsteil Birchwil der Gemeinde Nürensdorf, dem Gemeinderat Nürensdorf eine Einzelinitiative betreffend die Eigentalstrasse ein. Der Initiativtext lautet wie folgt: "Der vollständige Erhalt und die permanente bestimmungsgemässe Nutzung der historisch gewachsenen und hervorragend [in] die Landschaft integrierte[n] Eigentalstrasse sei durch die Gemeinde Nürensdorf unter Ausschöpfung von sämtlichen demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten langfristig sicherzustellen." Mit Beschluss vom 4. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat Nürensdorf die Einzelinitiative für ungültig. II. Gegen diesen Beschluss rekurrierte A am 18. Januar 2022 an den Bezirksrat Bülach und beantragte sinngemäss, der Entscheid des Gemeinderats Nürensdorf sei aufzuheben und die Einzelinitiative der Stimmbevölkerung von Nürensdorf zur Abstimmung zu unterbreiten. Tags darauf ergänzte A seinen Rekurs insofern, als dass er neu die Durchführung einer schriftlichen Volksabstimmung beantragte. Der Bezirksrat Bülach wies den Rekurs mit Entscheid vom 9. Februar 2022 ab. III. Am 14. Februar 2022 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids vom 9. Februar 2022 sowie die Durchführung einer Urnenabstimmung über die von ihm eingereichte Einzelinitiative (Beschwerdeantrag 4). Zudem beantragte er die Feststellung, dass die Schliessung der Eigentalstrasse im Januar 2013 nicht rechtmässig erfolgt sei (Beschwerdeantrag 2), dass die Gemeindeordnung der Gemeinde Nürensdorf betreffend Urnenabstimmung mehrfach verletzt worden sei (Beschwerdeantrag 3), und dass eine Nötigung im Sinn von Art. 181 StGB vorliege (Beschwerdeantrag 5). Weiter ersucht er um Feststellung, dass der "runde Tisch" sowie die seit 2014 von diesem gefassten Beschlüsse rechtlich und demokratisch nicht legitimiert seien (Beschwerdeantrag 6), sowie um Aufhebung dieser Beschlüsse (Beschwerdeantrag 7). Die Gemeinde Nürensdorf und der Bezirksrat Bülach verzichteten am 18. Februar 2022 auf eine Beschwerdeantwort bzw. am 22. Februar 2022 auf eine Vernehmlassung. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). 1.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Ungültigerklärung der Einzelinitiative des Beschwerdeführers betreffend die Eigentalstrasse. Auf die Beschwerdeanträge 1 und 4 ist einzutreten, da die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind. 1.3 Es ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen die mit Beschwerdeantrag 3 verlangte Feststellung dem Beschwerdeführer bringen könnte, den er nicht bereits durch eine Gutheissung der mit den Beschwerdeanträgen 1 und 4 verlangten Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Durchführung einer Urnenabstimmung erreichen könnte. Da ein Anspruch auf einen Feststellungsentscheid nur besteht, wenn der Antragsteller sein Ziel nicht auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsurteil erreichen könnte (vgl. VGr, 9. Juli 2021, VB.2019.00515, E. 1.8 – 14. Mai 2020, VB.2019.00840, E. 3.2), ist auf das Feststellungsbegehren gemäss Beschwerdeantrag 3 nicht einzutreten. 1.4 Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde um Feststellung der Unrechtmässigkeit der Schliessung der Eigentalstrasse im Januar 2013 (Beschwerdeantrag 2) sowie um Feststellung der fehlenden Legitimation des "runden Tischs" und der Entscheide desselben ersucht (Beschwerdeantrag 6) und die Aufhebung der Beschlüsse des "runden Tischs" beantragt (Beschwerdeantrag 7), erweitert er damit in unzulässiger Weise den Streitgegenstand (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG) und das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung dieser Anträge funktionell nicht zuständig. Auf die entsprechenden Beschwerdeanträge ist daher nicht einzutreten. Die Untersuchung und Beurteilung strafbarer Handlungen obliegt den Strafverfolgungsbehörden, das Verwaltungsgericht ist sachlich nicht für die Behandlung des Beschwerdeantrags 5 zuständig. Da die entsprechenden Begehren des Beschwerdeführers zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung auch verspätet gewesen wären, sofern sie an die zuständigen Behörde gerichtet worden wären, kann auf eine Weiterleitung an diese verzichtet werden (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 49). 2. 2.1 Der Beschwerdegegner erklärte die Einzelinitiative des Beschwerdeführers für ungültig mit der Begründung, die Initiative betreffe einen Gegenstand, der weder der Abstimmung in der Gemeindeversammlung noch der Abstimmung an der Urne unterstehe. Für die Führung von Prozessen sowie die Ergreifung eines Gemeindereferendums sei der Gemeinderat zuständig, wobei das Gemeindereferendum das einzige demokratische Mittel von Gemeinden sei. Zudem sei die Einzelinitiative offensichtlich undurchführbar. Das Projekt sei durch die Beschlüsse vom 7. März 2017 festgesetzt und inzwischen rechtskräftig geworden und werde umgesetzt. Die Aufhebung des Projekts würde ein Zusammenwirken mit den beteiligten Parteien, insbesondere auch Vertreterinnen und Vertretern des Naturschutzes erfordern. Es sei ihm, dem Beschwerdegegner, offensichtlich nicht möglich, dieses Projekt mit demokratischen und rechtlichen Mitteln umzustossen. 2.2 Die Vorinstanz teilt die Ansicht des Beschwerdegegners, die Einzelinitiative sei ungültig, weil sie einen Gegenstand betreffe, der in die Zuständigkeit des Gemeinderates falle und nicht durchführbar sei. Betreffend die Undurchführbarkeit der Einzelinitiative ergänzte die Vorinstanz, das Koordinationsgebot und der Umstand, dass die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf als Leitbehörde aufzutreten haben, liessen ein isoliertes Handeln der Gemeinde Nürensdorf nicht zu. Die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Wiedererwägung des Beschlusses vom 7. März 2017 seien nicht ersichtlich. Überdies müsste die Gemeinde Nürensdorf im Fall eines Widerrufs oder einer Wiedererwägung auch auf die Aufhebung oder Änderung der Beschlüsse der Stadt Kloten und der Gemeinde Oberembrach hinwirken; ein solches Vorgehen sei undenkbar. 3. 3.1 Gemäss Art. 86 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in den Gemeinden, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Nach § 146 Abs. 1 in Verbindung mit § 147 Abs. 1 GPR kann in Versammlungsgemeinden jede stimmberechtigte Person Einzelinitiativen über Gegenstände einreichen, die der Abstimmung in der Gemeindeversammlung oder an der Urne unterstehen. Ausgeschlossen vom Initiativrecht sind damit diejenigen Gegenstände, welche in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fallen (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, N. 2548). Eine Initiative kann folglich nicht dazu dienen, in einzelne Verwaltungsakte oder in die Organisationsautonomie des Gemeindesvorstands einzugreifen. 3.2 Bezüglich der Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist. 3.3 Über die Gültigkeit einer Initiative entscheidet in Versammlungsgemeinden der Gemeindevorstand (§ 150 Abs. 3 GPR). 3.4 Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282 E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen). Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz in dubio pro populo (im Zweifel zugunsten der Volksrechte) auszugehen (VGr, 2. Oktober 2020, VB.2020.00425, E. 4.3.2 – 5. Dezember 2018, VB.2018.00612, E. 4, je mit Hinweisen). 4. 4.1 Es ist zu prüfen, ob die Einzelinitiative des Beschwerdeführers ein Geschäft betrifft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fällt und daher gemäss § 147 Abs. 1 GPR nicht Gegenstand einer Initiative sein kann. 4.2 Eine Initiative kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurfs eingereicht werden (§ 148 GPR in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV). Eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung umschreibt das Initiativbegehren, ohne den Konkretisierungsgrad eines ausgearbeiteten Entwurfs zu erreichen. Das bedeutet, dass kein in allen Teilen konkret formulierter Beschlussentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form vorliegt (§ 120 Abs. 1 und 2 GPR). 4.3 Wird in einer Versammlungsgemeinde eine Einzelinitiative in der Form der allgemeinen Anregung von den Stimmberechtigten angenommen, arbeitet der Gemeindevorstand eine Umsetzungsvorlage aus, welche den Stimmberechtigten innert 18 Monaten nach der ersten Abstimmung zur Abstimmung unterbreitet wird (§ 154 GPR). Dabei ist für die Umsetzungsvorlage nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Rechtsform zu wählen, die ihrerseits Gegenstand einer Volksinitiative sein kann (BGE 141 I 186 E. 4.2). Bei Annahme der Initiative obliegt es mithin dem Gemeindevorstand, zu entscheiden, ob er die Initiative durch Änderung der Gemeindeordnung, durch Erlass oder Änderung eines kommunalen Gesetzes oder mit referendumsfähigem Beschluss umsetzen will (VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.5.4). 4.4 Der Beschwerdeführer, der Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz qualifizieren die Einzelinitiative des Beschwerdeführers zutreffend als Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung. Mit der Einzelinitiative des Beschwerdeführers sollen die Stimmberechtigten über etwas bestimmen, was die Behörden anschliessend umzusetzen haben. Dafür steht primär die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung zur Verfügung (VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.5.4). Im Fall der Annahme der Initiative ist die Gemeinde verpflichtet, Schritte zu prüfen bzw. einzuleiten, welche die Erhaltung und die Nutzung der Eigentalstrasse über die zehnjährige Übergangsphase hinaus ermöglichen. Da die Initiative nicht vorschreibt, welche konkreten Massnahmen die Gemeinde zu ergreifen hat, steht entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners und der Vorinstanz nicht fest, dass die Initiative ein Geschäft betrifft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fällt. Die Initiative lässt nicht nur das Ergreifen eines Rechtsmittels oder des Gemeindereferendums als mögliche Handlungoptionen zu, sondern spricht offen von "demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten". Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers würde zwar im Fall ihrer Annahme ein indirektes Einwirken der Stimmberechtigten auf Verwaltungsakte der Exekutive durch Erteilung einer verbindlichen Weisung bedeuten. Dies ist jedoch nicht unzulässig (vgl. VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.4). 4.5 Eine ausschliessliche Zuständigkeit des Gemeindevorstands ist des Weiteren aus nachfolgendem Grund zu verneinen: Die langfristige Sicherung der Eigentalstrasse als Verkehrsverbindung müsste über den regionalen Richtplan geschehen, der vom Regierungsrat festgesetzt wird (§ 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). Die Vorbereitung der regionalen Richtpläne obliegt den als Zweckverband organisierten Planungsverbänden (§ 13 PBG), in welche die Gemeinden Delegierte abordnen. Die regionalen Planungsverbände behandeln die Vorlagen zu den regionalen Richtplänen unter anderem aufgrund von Initiativen (§ 13 Abs. 1 PBG). Die Zuständigkeit für die kommunale Richtplanung liegt sodann bei der Gemeindeversammlung (§ 32 Abs. 3 PBG i. V. m. Art. 13 Ziff. 1 GO). Angesichts ihrer kommunalen Planungszuständigkeit muss es der Gemeindeversammlung erlaubt sein, der Gemeindeexekutive aufzutragen, im Rahmen der regionalen und der kantonalen Richtplanung auf den Erhalt einer bestimmten Verkehrsverbindung hinzuwirken. 4.6 Bei den Beschlüssen der Gemeindevorstände betreffend zeitlich beschränktem Weiterbetrieb der Eigentalstrasse handelt es sich auch nicht um reine Verwaltungsakte, sondern um Entscheide mit politischem Charakter, die mit demokratischen Mitteln wieder in Zweifel gezogen werden können. Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers bezweckt ferner nicht die Regelung eines individuell-konkreten Sachverhalts, da sie die Sicherstellung der Erhaltung und weiteren Nutzung der Eigentalstrasse durch die Allgemeinheit zum Ziel hat. Insofern erweist sich der Gegenstand der Einzelinitiative in dieser Hinsicht ebenfalls nicht als unzulässig (vgl. Evren Somer, Gegenstände der Volksinitiative in den Kantonen, Zürich 2019, S. 116). Gegen das Rückwirkungsverbot verstösst die Einzelinitiative ebenfalls nicht, da sie sich auf einen Dauersachverhalt bezieht. 4.7 Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers betrifft folglich einen im Sinn von § 147 Abs. 1 GPR zulässigen Gegenstand. 5. 5.1 Es stellt sich die Frage, ob die Einzelinitiative undurchführbar und aus diesem Grund ungültig ist. 5.2 Nach Art. 28 Abs. 1 lit. c KV in Verbindung mit § 121 Abs. 1 GPR muss die Undurchführbarkeit offensichtlich sein, um eine Initiative ungültig erklären zu können. Die offensichtliche Undurchführbarkeit einer Initiative darf nicht leichthin angenommen werden. Es fällt einzig tatsächliche und zweifelsfrei erwiesene Undurchführbarkeit in Betracht; das heisst, die Initiative darf sich unter keinen Umständen verwirklichen lassen (Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. A., Bern 2021, § 51 N. 1859; Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 28 N. 27). 5.3 Der Initiativtext ist nicht eindeutig formuliert. Es ist nicht auf den ersten Blick klar, ob die Initiative die Gemeinde Nürensdorf verpflichten will, den Erhalt und die Weiternutzung der Strasse sicherzustellen, oder ob sie die Gemeinde Nürensdorf lediglich dazu verpflichten will, sämtliche zur Verfügung stehenden demokratischen und juristischen Möglichkeiten auszuschöpfen, um auf die Sicherstellung hinzuwirken. Gemäss Initiativtext soll die Gemeinde Nürensdorf den Erhalt und die Nutzung der Eigentalstrasse lediglich "unter Ausschöpfung von sämtlichen demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten" sicherstellen. Daraus kann geschlossen werden, dass die Initiative die Gemeinde Nürensdorf bloss dazu verpflichten will, auf die Sicherstellung des Erhalts und der Nutzung der Strasse hinzuwirken. Auch der Grundsatz in dubio pro populo, wonach eine Initiative bei Vorliegen verschiedener Auslegungsmöglichkeiten diejenige zu wählen ist, welche die Initiative nicht als ungültig erscheinen lässt, spricht für dieses Verständnis des Initiativtexts. 5.4 Im Fall der Annahme der Initiative steht zwar nicht fest, ob es der Gemeinde Nürensdorf gelingen wird, den Erhalt und die Nutzung der Eigentalstrasse über die zehnjährige Übergangsphase hinaus sicherzustellen. Dies ist jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Möglichkeit der Gemeinde, auf eine Sicherstellung des Erhalts und der weiteren Nutzung der Eigentalstrasse hinzuwirken, ist jedenfalls gegeben. Dass dies allenfalls nur noch auf informellem Weg geschehen kann, ändert nichts an der Durchführbarkeit der Initiative (vgl. VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.7). Es sind verschiedene rechtliche und demokratische Mittel denkbar, mit welchen sich die Gemeinde Nürensdorf für den Erhalt und die weitere Nutzung der Eigentalstrasse einsetzen kann. Sie könnte sich beispielsweise mit Stellungnahmen oder in formloser Weise an die übrigen beteiligten Gemeinwesen wenden oder erneut einen "runden Tisch" einberufen (vgl. BGer, 11. Januar 2002, 1P.587/2001, E. 3.3). Es ist ferner nicht gänzlich ausgeschlossen, dass während der zehnjährigen Übergangsphase Umstände eintreten, die eine wiedererwägungsweise Aufhebung der Beschlüsse vom 7. März 2017 rechtfertigen könnten. 5.5 Nach dem Gesagten hat die Gemeinde durchaus Möglichkeiten, auf den Erhalt und die weitere Nutzung der Strasse hinzuwirken. Die Initiative erweist sich daher nicht als offensichtlich undurchführbar. 6. Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Nürensdorf stimmberechtigt und er hat die Initiative unterzeichnet. Wie der Beschwerdegegner und die Vorinstanz zutreffend festgestellt haben, wahrt die Einzelinitiative die Einheit der Materie und verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht. 7. Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers ist gültig. Diesbezüglich ist die Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss des Beschwerdegegners sowie der Rekursentscheid sind aufzuheben. 8. 8.1 Betrifft die Einzelinitiative einen Gegenstand, welcher der Abstimmung in der Gemeindeversammlung untersteht, hat der Gemeindevorstand die Initiative der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten (§ 150 Abs. 1 GPR). Betrifft die Einzelinitiative einen Gegenstand, welcher der Urnenabstimmung untersteht, bringt der Gemeindevorstand die Initiative zur Abstimmung an der Urne (§ 152 Abs. 1 GPR). 8.2 Mit der Einzelinitiative des Beschwerdeführers soll die Gemeinde Nürensdorf verpflichtet werden, mit demokratischen und rechtlichen Mitteln darauf hinzuwirken, dass die Eigentalstrasse erhalten bleibt und über die zehnjährige Übergangsphase hinaus genutzt werden kann. Dabei handelt es sich nicht um ein Geschäft, das nach kantonalem Recht oder gestützt auf die Gemeindeordnung der Urnenabstimmung unterliegt (vgl. Art. 8 GO; Art. 86 Abs. 2, Art. 84 Abs. 3 und Art. 89 Abs. 2 KV; §§ 69, 78 f. und 162 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 131.1] ). 8.3 Dementsprechend ist der Gemeindevorstand der Gemeinde Nürensdorf zu verpflichten, die Einzelinitiative des Beschwerdeführers der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten. 8.4 Die Beschwerde des Beschwerdeführers ist hinsichtlich der beantragten Urnenabstimmung abzuweisen. 9. Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des Gemeinderats der Gemeinde Nürensdorf vom 4. Januar 2022 sowie derjenige des Bezirksrats Bülach vom 9. Februar 2022 werden aufgehoben. Der Gemeinderat Nürensdorf wird angewiesen, die Einzelinitiative des Beschwerdeführers der Gemeindeversammlung zur Abstimmung zu unterbreiten. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 70.-- Zustellkosten, Fr. 2'070.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen. 4. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14. 5. Mitteilung an … Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung VB.2022.00081 Urteil der 4. Kammer vom 31. März 2022 Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist. In Sachen A, Beschwerdeführer, gegen Gemeinderat Nürensdorf, Beschwerdegegner, betreffend Ungültigerklärung einer Einzelinitiative, hat sich ergeben: I. A. Die Eigentalstrasse führt durch die Gemeinden Oberembrach, Kloten und Nürensdorf und steht im Eigentum dieser drei Gemeinden. Die Strasse befindet sich mitten in einem rund 2 km 2 grossen Natur- und Landschaftsschutzgebiet. Sie grenzt an Flachmoor-, Amphibienlaichgebiets- und Trockenwiesenflächen, die in Bundesinventaren als Schutzobjekte von nationaler Bedeutung aufgeführt sind. B. Am 16. Januar 2013 wurde die Eigentalstrasse provisorisch gesperrt, da der beschädigte Belag der Strasse eine sichere Strassenverkehrsbenützung verunmöglichte. Daraufhin erliessen die Gemeinde Nürensdorf und die Stadt Kloten am 7. Mai 2013 zwei identische Verfügungen, gemäss welchen der Belag der Eigentalstrasse zu ersetzen und eine Reihe bestimmter Massnahmen zugunsten des Naturschutzes umzusetzen sei. Gegen die Verfügungen der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf erhoben mehrere Personen und Organisationen Rekurs beim Bezirksrat Bülach. Ein im Rahmen des Rekursverfahrens erlassener Zwischenentscheid wurde von mehreren Organisationen sowie von der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf mit Beschwerde angefochten. Mit Urteil vom 3. April 2014 entschied das Verwaltungsgericht, die Sache an die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zurückzuweisen mit der Anordnung, dass diese als Leitbehörden im Rahmen eines koordinierten Verfahrens einen neuen Entscheid zu treffen hätten (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00532 und VB.2013.00648). C. In der Folge initialisierten die Stadt Kloten sowie die Gemeinden Nürensdorf und Oberembrach mit den involvierten kantonalen Stellen (Fachstelle Naturschutz, Amt für Verkehr, Amt für Raumentwicklung und Kantonspolizei) einen "runden Tisch" mit den Rekurrentinnen und Rekurrenten, den umliegenden Gemeinden Embrach, Lufingen und Bassersdorf sowie dem Zweckverband Planungsgruppe Zürcher Unterland. Am 7. März 2017 erliessen der Stadtrat der Stadt Koten sowie die Gemeinderäte der Gemeinden Nürensdorf und Oberembrach je einen Beschluss, mit welchem sie ein Projekt zur Sanierung der Eigentalstrasse festsetzten. Den Beschlüssen vom 7. März 2017 ging eine öffentliche Auflage des Projekts mit der Möglichkeit, Einwendungen anzubringen, sowie ein Einspracheverfahren voraus. Die drei Beschlüsse sind gleichlautend und legen unter anderem fest, dass die Eigentalstrasse instand gestellt und während einer Übergangsphase von zehn Jahren für den Individualverkehr geöffnet werde, wobei verschiedene Naturschutzmassnahmen ergriffen würden. Nach Ablauf der zehnjährigen Übergangsfrist werde die Eigentalstrasse für den Individualverkehr dauerhaft gesperrt. Die Beschlüsse legen weiter fest, dass eine Verlängerung der zehnjährigen Übergangsphase nicht zulässig sei. Die Beschlüsse vom 7. März 2017 sind in Rechtskraft erwachsen. Mit Verfügung vom 7. März 2017 stellte das Amt für Landschaft und Natur fest, dass das mit den Beschlüssen festgesetzte Strassensanierungsprojekt die naturschutzrechtlichen Vorgaben erfülle. D. Am 14. Oktober 2021 reichte A, wohnhaft im Ortsteil Birchwil der Gemeinde Nürensdorf, dem Gemeinderat Nürensdorf eine Einzelinitiative betreffend die Eigentalstrasse ein. Der Initiativtext lautet wie folgt: "Der vollständige Erhalt und die permanente bestimmungsgemässe Nutzung der historisch gewachsenen und hervorragend [in] die Landschaft integrierte[n] Eigentalstrasse sei durch die Gemeinde Nürensdorf unter Ausschöpfung von sämtlichen demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten langfristig sicherzustellen." Mit Beschluss vom 4. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat Nürensdorf die Einzelinitiative für ungültig. II. Gegen diesen Beschluss rekurrierte A am 18. Januar 2022 an den Bezirksrat Bülach und beantragte sinngemäss, der Entscheid des Gemeinderats Nürensdorf sei aufzuheben und die Einzelinitiative der Stimmbevölkerung von Nürensdorf zur Abstimmung zu unterbreiten. Tags darauf ergänzte A seinen Rekurs insofern, als dass er neu die Durchführung einer schriftlichen Volksabstimmung beantragte. Der Bezirksrat Bülach wies den Rekurs mit Entscheid vom 9. Februar 2022 ab. III. Am 14. Februar 2022 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids vom 9. Februar 2022 sowie die Durchführung einer Urnenabstimmung über die von ihm eingereichte Einzelinitiative (Beschwerdeantrag 4). Zudem beantragte er die Feststellung, dass die Schliessung der Eigentalstrasse im Januar 2013 nicht rechtmässig erfolgt sei (Beschwerdeantrag 2), dass die Gemeindeordnung der Gemeinde Nürensdorf betreffend Urnenabstimmung mehrfach verletzt worden sei (Beschwerdeantrag 3), und dass eine Nötigung im Sinn von Art. 181 StGB vorliege (Beschwerdeantrag 5). Weiter ersucht er um Feststellung, dass der "runde Tisch" sowie die seit 2014 von diesem gefassten Beschlüsse rechtlich und demokratisch nicht legitimiert seien (Beschwerdeantrag 6), sowie um Aufhebung dieser Beschlüsse (Beschwerdeantrag 7). Die Gemeinde Nürensdorf und der Bezirksrat Bülach verzichteten am 18. Februar 2022 auf eine Beschwerdeantwort bzw. am 22. Februar 2022 auf eine Vernehmlassung. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). 1.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Ungültigerklärung der Einzelinitiative des Beschwerdeführers betreffend die Eigentalstrasse. Auf die Beschwerdeanträge 1 und 4 ist einzutreten, da die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind. 1.3 Es ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen die mit Beschwerdeantrag 3 verlangte Feststellung dem Beschwerdeführer bringen könnte, den er nicht bereits durch eine Gutheissung der mit den Beschwerdeanträgen 1 und 4 verlangten Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Durchführung einer Urnenabstimmung erreichen könnte. Da ein Anspruch auf einen Feststellungsentscheid nur besteht, wenn der Antragsteller sein Ziel nicht auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsurteil erreichen könnte (vgl. VGr, 9. Juli 2021, VB.2019.00515, E. 1.8 – 14. Mai 2020, VB.2019.00840, E. 3.2), ist auf das Feststellungsbegehren gemäss Beschwerdeantrag 3 nicht einzutreten. 1.4 Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde um Feststellung der Unrechtmässigkeit der Schliessung der Eigentalstrasse im Januar 2013 (Beschwerdeantrag 2) sowie um Feststellung der fehlenden Legitimation des "runden Tischs" und der Entscheide desselben ersucht (Beschwerdeantrag 6) und die Aufhebung der Beschlüsse des "runden Tischs" beantragt (Beschwerdeantrag 7), erweitert er damit in unzulässiger Weise den Streitgegenstand (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG) und das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung dieser Anträge funktionell nicht zuständig. Auf die entsprechenden Beschwerdeanträge ist daher nicht einzutreten. Die Untersuchung und Beurteilung strafbarer Handlungen obliegt den Strafverfolgungsbehörden, das Verwaltungsgericht ist sachlich nicht für die Behandlung des Beschwerdeantrags 5 zuständig. Da die entsprechenden Begehren des Beschwerdeführers zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung auch verspätet gewesen wären, sofern sie an die zuständigen Behörde gerichtet worden wären, kann auf eine Weiterleitung an diese verzichtet werden (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 49). 2. 2.1 Der Beschwerdegegner erklärte die Einzelinitiative des Beschwerdeführers für ungültig mit der Begründung, die Initiative betreffe einen Gegenstand, der weder der Abstimmung in der Gemeindeversammlung noch der Abstimmung an der Urne unterstehe. Für die Führung von Prozessen sowie die Ergreifung eines Gemeindereferendums sei der Gemeinderat zuständig, wobei das Gemeindereferendum das einzige demokratische Mittel von Gemeinden sei. Zudem sei die Einzelinitiative offensichtlich undurchführbar. Das Projekt sei durch die Beschlüsse vom 7. März 2017 festgesetzt und inzwischen rechtskräftig geworden und werde umgesetzt. Die Aufhebung des Projekts würde ein Zusammenwirken mit den beteiligten Parteien, insbesondere auch Vertreterinnen und Vertretern des Naturschutzes erfordern. Es sei ihm, dem Beschwerdegegner, offensichtlich nicht möglich, dieses Projekt mit demokratischen und rechtlichen Mitteln umzustossen. 2.2 Die Vorinstanz teilt die Ansicht des Beschwerdegegners, die Einzelinitiative sei ungültig, weil sie einen Gegenstand betreffe, der in die Zuständigkeit des Gemeinderates falle und nicht durchführbar sei. Betreffend die Undurchführbarkeit der Einzelinitiative ergänzte die Vorinstanz, das Koordinationsgebot und der Umstand, dass die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf als Leitbehörde aufzutreten haben, liessen ein isoliertes Handeln der Gemeinde Nürensdorf nicht zu. Die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Wiedererwägung des Beschlusses vom 7. März 2017 seien nicht ersichtlich. Überdies müsste die Gemeinde Nürensdorf im Fall eines Widerrufs oder einer Wiedererwägung auch auf die Aufhebung oder Änderung der Beschlüsse der Stadt Kloten und der Gemeinde Oberembrach hinwirken; ein solches Vorgehen sei undenkbar. 3. 3.1 Gemäss Art. 86 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in den Gemeinden, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Nach § 146 Abs. 1 in Verbindung mit § 147 Abs. 1 GPR kann in Versammlungsgemeinden jede stimmberechtigte Person Einzelinitiativen über Gegenstände einreichen, die der Abstimmung in der Gemeindeversammlung oder an der Urne unterstehen. Ausgeschlossen vom Initiativrecht sind damit diejenigen Gegenstände, welche in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fallen (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, N. 2548). Eine Initiative kann folglich nicht dazu dienen, in einzelne Verwaltungsakte oder in die Organisationsautonomie des Gemeindesvorstands einzugreifen. 3.2 Bezüglich der Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist. 3.3 Über die Gültigkeit einer Initiative entscheidet in Versammlungsgemeinden der Gemeindevorstand (§ 150 Abs. 3 GPR). 3.4 Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282 E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen). Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz in dubio pro populo (im Zweifel zugunsten der Volksrechte) auszugehen (VGr, 2. Oktober 2020, VB.2020.00425, E. 4.3.2 – 5. Dezember 2018, VB.2018.00612, E. 4, je mit Hinweisen). 4. 4.1 Es ist zu prüfen, ob die Einzelinitiative des Beschwerdeführers ein Geschäft betrifft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fällt und daher gemäss § 147 Abs. 1 GPR nicht Gegenstand einer Initiative sein kann. 4.2 Eine Initiative kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurfs eingereicht werden (§ 148 GPR in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV). Eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung umschreibt das Initiativbegehren, ohne den Konkretisierungsgrad eines ausgearbeiteten Entwurfs zu erreichen. Das bedeutet, dass kein in allen Teilen konkret formulierter Beschlussentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form vorliegt (§ 120 Abs. 1 und 2 GPR). 4.3 Wird in einer Versammlungsgemeinde eine Einzelinitiative in der Form der allgemeinen Anregung von den Stimmberechtigten angenommen, arbeitet der Gemeindevorstand eine Umsetzungsvorlage aus, welche den Stimmberechtigten innert 18 Monaten nach der ersten Abstimmung zur Abstimmung unterbreitet wird (§ 154 GPR). Dabei ist für die Umsetzungsvorlage nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Rechtsform zu wählen, die ihrerseits Gegenstand einer Volksinitiative sein kann (BGE 141 I 186 E. 4.2). Bei Annahme der Initiative obliegt es mithin dem Gemeindevorstand, zu entscheiden, ob er die Initiative durch Änderung der Gemeindeordnung, durch Erlass oder Änderung eines kommunalen Gesetzes oder mit referendumsfähigem Beschluss umsetzen will (VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.5.4). 4.4 Der Beschwerdeführer, der Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz qualifizieren die Einzelinitiative des Beschwerdeführers zutreffend als Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung. Mit der Einzelinitiative des Beschwerdeführers sollen die Stimmberechtigten über etwas bestimmen, was die Behörden anschliessend umzusetzen haben. Dafür steht primär die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung zur Verfügung (VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.5.4). Im Fall der Annahme der Initiative ist die Gemeinde verpflichtet, Schritte zu prüfen bzw. einzuleiten, welche die Erhaltung und die Nutzung der Eigentalstrasse über die zehnjährige Übergangsphase hinaus ermöglichen. Da die Initiative nicht vorschreibt, welche konkreten Massnahmen die Gemeinde zu ergreifen hat, steht entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners und der Vorinstanz nicht fest, dass die Initiative ein Geschäft betrifft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fällt. Die Initiative lässt nicht nur das Ergreifen eines Rechtsmittels oder des Gemeindereferendums als mögliche Handlungoptionen zu, sondern spricht offen von "demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten". Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers würde zwar im Fall ihrer Annahme ein indirektes Einwirken der Stimmberechtigten auf Verwaltungsakte der Exekutive durch Erteilung einer verbindlichen Weisung bedeuten. Dies ist jedoch nicht unzulässig (vgl. VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.4). 4.5 Eine ausschliessliche Zuständigkeit des Gemeindevorstands ist des Weiteren aus nachfolgendem Grund zu verneinen: Die langfristige Sicherung der Eigentalstrasse als Verkehrsverbindung müsste über den regionalen Richtplan geschehen, der vom Regierungsrat festgesetzt wird (§ 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). Die Vorbereitung der regionalen Richtpläne obliegt den als Zweckverband organisierten Planungsverbänden (§ 13 PBG), in welche die Gemeinden Delegierte abordnen. Die regionalen Planungsverbände behandeln die Vorlagen zu den regionalen Richtplänen unter anderem aufgrund von Initiativen (§ 13 Abs. 1 PBG). Die Zuständigkeit für die kommunale Richtplanung liegt sodann bei der Gemeindeversammlung (§ 32 Abs. 3 PBG i. V. m. Art. 13 Ziff. 1 GO). Angesichts ihrer kommunalen Planungszuständigkeit muss es der Gemeindeversammlung erlaubt sein, der Gemeindeexekutive aufzutragen, im Rahmen der regionalen und der kantonalen Richtplanung auf den Erhalt einer bestimmten Verkehrsverbindung hinzuwirken. 4.6 Bei den Beschlüssen der Gemeindevorstände betreffend zeitlich beschränktem Weiterbetrieb der Eigentalstrasse handelt es sich auch nicht um reine Verwaltungsakte, sondern um Entscheide mit politischem Charakter, die mit demokratischen Mitteln wieder in Zweifel gezogen werden können. Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers bezweckt ferner nicht die Regelung eines individuell-konkreten Sachverhalts, da sie die Sicherstellung der Erhaltung und weiteren Nutzung der Eigentalstrasse durch die Allgemeinheit zum Ziel hat. Insofern erweist sich der Gegenstand der Einzelinitiative in dieser Hinsicht ebenfalls nicht als unzulässig (vgl. Evren Somer, Gegenstände der Volksinitiative in den Kantonen, Zürich 2019, S. 116). Gegen das Rückwirkungsverbot verstösst die Einzelinitiative ebenfalls nicht, da sie sich auf einen Dauersachverhalt bezieht. 4.7 Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers betrifft folglich einen im Sinn von § 147 Abs. 1 GPR zulässigen Gegenstand. 5. 5.1 Es stellt sich die Frage, ob die Einzelinitiative undurchführbar und aus diesem Grund ungültig ist. 5.2 Nach Art. 28 Abs. 1 lit. c KV in Verbindung mit § 121 Abs. 1 GPR muss die Undurchführbarkeit offensichtlich sein, um eine Initiative ungültig erklären zu können. Die offensichtliche Undurchführbarkeit einer Initiative darf nicht leichthin angenommen werden. Es fällt einzig tatsächliche und zweifelsfrei erwiesene Undurchführbarkeit in Betracht; das heisst, die Initiative darf sich unter keinen Umständen verwirklichen lassen (Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. A., Bern 2021, § 51 N. 1859; Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 28 N. 27). 5.3 Der Initiativtext ist nicht eindeutig formuliert. Es ist nicht auf den ersten Blick klar, ob die Initiative die Gemeinde Nürensdorf verpflichten will, den Erhalt und die Weiternutzung der Strasse sicherzustellen, oder ob sie die Gemeinde Nürensdorf lediglich dazu verpflichten will, sämtliche zur Verfügung stehenden demokratischen und juristischen Möglichkeiten auszuschöpfen, um auf die Sicherstellung hinzuwirken. Gemäss Initiativtext soll die Gemeinde Nürensdorf den Erhalt und die Nutzung der Eigentalstrasse lediglich "unter Ausschöpfung von sämtlichen demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten" sicherstellen. Daraus kann geschlossen werden, dass die Initiative die Gemeinde Nürensdorf bloss dazu verpflichten will, auf die Sicherstellung des Erhalts und der Nutzung der Strasse hinzuwirken. Auch der Grundsatz in dubio pro populo, wonach eine Initiative bei Vorliegen verschiedener Auslegungsmöglichkeiten diejenige zu wählen ist, welche die Initiative nicht als ungültig erscheinen lässt, spricht für dieses Verständnis des Initiativtexts. 5.4 Im Fall der Annahme der Initiative steht zwar nicht fest, ob es der Gemeinde Nürensdorf gelingen wird, den Erhalt und die Nutzung der Eigentalstrasse über die zehnjährige Übergangsphase hinaus sicherzustellen. Dies ist jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Möglichkeit der Gemeinde, auf eine Sicherstellung des Erhalts und der weiteren Nutzung der Eigentalstrasse hinzuwirken, ist jedenfalls gegeben. Dass dies allenfalls nur noch auf informellem Weg geschehen kann, ändert nichts an der Durchführbarkeit der Initiative (vgl. VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.7). Es sind verschiedene rechtliche und demokratische Mittel denkbar, mit welchen sich die Gemeinde Nürensdorf für den Erhalt und die weitere Nutzung der Eigentalstrasse einsetzen kann. Sie könnte sich beispielsweise mit Stellungnahmen oder in formloser Weise an die übrigen beteiligten Gemeinwesen wenden oder erneut einen "runden Tisch" einberufen (vgl. BGer, 11. Januar 2002, 1P.587/2001, E. 3.3). Es ist ferner nicht gänzlich ausgeschlossen, dass während der zehnjährigen Übergangsphase Umstände eintreten, die eine wiedererwägungsweise Aufhebung der Beschlüsse vom 7. März 2017 rechtfertigen könnten. 5.5 Nach dem Gesagten hat die Gemeinde durchaus Möglichkeiten, auf den Erhalt und die weitere Nutzung der Strasse hinzuwirken. Die Initiative erweist sich daher nicht als offensichtlich undurchführbar. 6. Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Nürensdorf stimmberechtigt und er hat die Initiative unterzeichnet. Wie der Beschwerdegegner und die Vorinstanz zutreffend festgestellt haben, wahrt die Einzelinitiative die Einheit der Materie und verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht. 7. Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers ist gültig. Diesbezüglich ist die Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss des Beschwerdegegners sowie der Rekursentscheid sind aufzuheben. 8. 8.1 Betrifft die Einzelinitiative einen Gegenstand, welcher der Abstimmung in der Gemeindeversammlung untersteht, hat der Gemeindevorstand die Initiative der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten (§ 150 Abs. 1 GPR). Betrifft die Einzelinitiative einen Gegenstand, welcher der Urnenabstimmung untersteht, bringt der Gemeindevorstand die Initiative zur Abstimmung an der Urne (§ 152 Abs. 1 GPR). 8.2 Mit der Einzelinitiative des Beschwerdeführers soll die Gemeinde Nürensdorf verpflichtet werden, mit demokratischen und rechtlichen Mitteln darauf hinzuwirken, dass die Eigentalstrasse erhalten bleibt und über die zehnjährige Übergangsphase hinaus genutzt werden kann. Dabei handelt es sich nicht um ein Geschäft, das nach kantonalem Recht oder gestützt auf die Gemeindeordnung der Urnenabstimmung unterliegt (vgl. Art. 8 GO; Art. 86 Abs. 2, Art. 84 Abs. 3 und Art. 89 Abs. 2 KV; §§ 69, 78 f. und 162 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 131.1] ). 8.3 Dementsprechend ist der Gemeindevorstand der Gemeinde Nürensdorf zu verpflichten, die Einzelinitiative des Beschwerdeführers der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten. 8.4 Die Beschwerde des Beschwerdeführers ist hinsichtlich der beantragten Urnenabstimmung abzuweisen. 9. Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des Gemeinderats der Gemeinde Nürensdorf vom 4. Januar 2022 sowie derjenige des Bezirksrats Bülach vom 9. Februar 2022 werden aufgehoben. Der Gemeinderat Nürensdorf wird angewiesen, die Einzelinitiative des Beschwerdeführers der Gemeindeversammlung zur Abstimmung zu unterbreiten. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 70.-- Zustellkosten, Fr. 2'070.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen. 4. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14. 5. Mitteilung an …

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung Verwaltungsgericht

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

des Kantons Zürich 4. Abteilung

4. Abteilung VB.2022.00081

Urteil

Urteil der 4. Kammer

der 4. Kammer vom 31. März 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.

(Vorsitz) In Sachen

A,

A, Beschwerdeführer,

Beschwerdeführer, gegen

Gemeinderat Nürensdorf,

Gemeinderat Nürensdorf, Beschwerdegegner,

Beschwerdegegner, betreffend Ungültigerklärung einer Einzelinitiative,

betreffend Ungültigerklärung einer Einzelinitiative hat sich ergeben:

I.

A. Die Eigentalstrasse führt durch die Gemeinden Oberembrach, Kloten und Nürensdorf und steht im Eigentum dieser drei Gemeinden. Die Strasse befindet sich mitten in einem rund 2 km 2 grossen Natur- und Landschaftsschutzgebiet. Sie grenzt an Flachmoor-, Amphibienlaichgebiets- und Trockenwiesenflächen, die in Bundesinventaren als Schutzobjekte von nationaler Bedeutung aufgeführt sind.

B. Am 16. Januar 2013 wurde die Eigentalstrasse provisorisch gesperrt, da der beschädigte Belag der Strasse eine sichere Strassenverkehrsbenützung verunmöglichte. Daraufhin erliessen die Gemeinde Nürensdorf und die Stadt Kloten am 7. Mai 2013 zwei identische Verfügungen, gemäss welchen der Belag der Eigentalstrasse zu ersetzen und eine Reihe bestimmter Massnahmen zugunsten des Naturschutzes umzusetzen sei. Gegen die Verfügungen der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf erhoben mehrere Personen und Organisationen Rekurs beim Bezirksrat Bülach. Ein im Rahmen des Rekursverfahrens erlassener Zwischenentscheid wurde von mehreren Organisationen sowie von der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf mit Beschwerde angefochten. Mit Urteil vom 3. April 2014 entschied das Verwaltungsgericht, die Sache an die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zurückzuweisen mit der Anordnung, dass diese als Leitbehörden im Rahmen eines koordinierten Verfahrens einen neuen Entscheid zu treffen hätten (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00532 und VB.2013.00648).

C. In der Folge initialisierten die Stadt Kloten sowie die Gemeinden Nürensdorf und Oberembrach mit den involvierten kantonalen Stellen (Fachstelle Naturschutz, Amt für Verkehr, Amt für Raumentwicklung und Kantonspolizei) einen "runden Tisch" mit den Rekurrentinnen und Rekurrenten, den umliegenden Gemeinden Embrach, Lufingen und Bassersdorf sowie dem Zweckverband Planungsgruppe Zürcher Unterland.

Am 7. März 2017 erliessen der Stadtrat der Stadt Koten sowie die Gemeinderäte der Gemeinden Nürensdorf und Oberembrach je einen Beschluss, mit welchem sie ein Projekt zur Sanierung der Eigentalstrasse festsetzten. Den Beschlüssen vom 7. März 2017 ging eine öffentliche Auflage des Projekts mit der Möglichkeit, Einwendungen anzubringen, sowie ein Einspracheverfahren voraus. Die drei Beschlüsse sind gleichlautend und legen unter anderem fest, dass die Eigentalstrasse instand gestellt und während einer Übergangsphase von zehn Jahren für den Individualverkehr geöffnet werde, wobei verschiedene Naturschutzmassnahmen ergriffen würden. Nach Ablauf der zehnjährigen Übergangsfrist werde die Eigentalstrasse für den Individualverkehr dauerhaft gesperrt. Die Beschlüsse legen weiter fest, dass eine Verlängerung der zehnjährigen Übergangsphase nicht zulässig sei. Die Beschlüsse vom 7. März 2017 sind in Rechtskraft erwachsen.

Mit Verfügung vom 7. März 2017 stellte das Amt für Landschaft und Natur fest, dass das mit den Beschlüssen festgesetzte Strassensanierungsprojekt die naturschutzrechtlichen Vorgaben erfülle.

D. Am 14. Oktober 2021 reichte A, wohnhaft im Ortsteil Birchwil der Gemeinde Nürensdorf, dem Gemeinderat Nürensdorf eine Einzelinitiative betreffend die Eigentalstrasse ein. Der Initiativtext lautet wie folgt:

"Der vollständige Erhalt und die permanente bestimmungsgemässe Nutzung der historisch gewachsenen und hervorragend [in] die Landschaft integrierte[n] Eigentalstrasse sei durch die Gemeinde Nürensdorf unter Ausschöpfung von sämtlichen demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten langfristig sicherzustellen."

Mit Beschluss vom 4. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat Nürensdorf die Einzelinitiative für ungültig.

II.

Gegen diesen Beschluss rekurrierte A am 18. Januar 2022 an den Bezirksrat Bülach und beantragte sinngemäss, der Entscheid des Gemeinderats Nürensdorf sei aufzuheben und die Einzelinitiative der Stimmbevölkerung von Nürensdorf zur Abstimmung zu unterbreiten. Tags darauf ergänzte A seinen Rekurs insofern, als dass er neu die Durchführung einer schriftlichen Volksabstimmung beantragte. Der Bezirksrat Bülach wies den Rekurs mit Entscheid vom 9. Februar 2022 ab.

III.

Am 14. Februar 2022 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids vom 9. Februar 2022 sowie die Durchführung einer Urnenabstimmung über die von ihm eingereichte Einzelinitiative (Beschwerdeantrag 4). Zudem beantragte er die Feststellung, dass die Schliessung der Eigentalstrasse im Januar 2013 nicht rechtmässig erfolgt sei (Beschwerdeantrag 2), dass die Gemeindeordnung der Gemeinde Nürensdorf betreffend Urnenabstimmung mehrfach verletzt worden sei (Beschwerdeantrag 3), und dass eine Nötigung im Sinn von Art. 181 StGB vorliege (Beschwerdeantrag 5). Weiter ersucht er um Feststellung, dass der "runde Tisch" sowie die seit 2014 von diesem gefassten Beschlüsse rechtlich und demokratisch nicht legitimiert seien (Beschwerdeantrag 6), sowie um Aufhebung dieser Beschlüsse (Beschwerdeantrag 7).

Die Gemeinde Nürensdorf und der Bezirksrat Bülach verzichteten am 18. Februar 2022 auf eine Beschwerdeantwort bzw. am 22. Februar 2022 auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

Die Kammer erwägt: 1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Ungültigerklärung der Einzelinitiative des Beschwerdeführers betreffend die Eigentalstrasse. Auf die Beschwerdeanträge 1 und 4 ist einzutreten, da die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.

1.3 Es ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen die mit Beschwerdeantrag 3 verlangte Feststellung dem Beschwerdeführer bringen könnte, den er nicht bereits durch eine Gutheissung der mit den Beschwerdeanträgen 1 und 4 verlangten Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Durchführung einer Urnenabstimmung erreichen könnte. Da ein Anspruch auf einen Feststellungsentscheid nur besteht, wenn der Antragsteller sein Ziel nicht auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsurteil erreichen könnte (vgl. VGr, 9. Juli 2021, VB.2019.00515, E. 1.8 – 14. Mai 2020, VB.2019.00840, E. 3.2), ist auf das Feststellungsbegehren gemäss Beschwerdeantrag 3 nicht einzutreten.

1.4 Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde um Feststellung der Unrechtmässigkeit der Schliessung der Eigentalstrasse im Januar 2013 (Beschwerdeantrag 2) sowie um Feststellung der fehlenden Legitimation des "runden Tischs" und der Entscheide desselben ersucht (Beschwerdeantrag 6) und die Aufhebung der Beschlüsse des "runden Tischs" beantragt (Beschwerdeantrag 7), erweitert er damit in unzulässiger Weise den Streitgegenstand (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG) und das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung dieser Anträge funktionell nicht zuständig. Auf die entsprechenden Beschwerdeanträge ist daher nicht einzutreten. Die Untersuchung und Beurteilung strafbarer Handlungen obliegt den Strafverfolgungsbehörden, das Verwaltungsgericht ist sachlich nicht für die Behandlung des Beschwerdeantrags 5 zuständig.

Da die entsprechenden Begehren des Beschwerdeführers zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung auch verspätet gewesen wären, sofern sie an die zuständigen Behörde gerichtet worden wären, kann auf eine Weiterleitung an diese verzichtet werden (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 49).

2.

2.1 Der Beschwerdegegner erklärte die Einzelinitiative des Beschwerdeführers für ungültig mit der Begründung, die Initiative betreffe einen Gegenstand, der weder der Abstimmung in der Gemeindeversammlung noch der Abstimmung an der Urne unterstehe. Für die Führung von Prozessen sowie die Ergreifung eines Gemeindereferendums sei der Gemeinderat zuständig, wobei das Gemeindereferendum das einzige demokratische Mittel von Gemeinden sei. Zudem sei die Einzelinitiative offensichtlich undurchführbar. Das Projekt sei durch die Beschlüsse vom 7. März 2017 festgesetzt und inzwischen rechtskräftig geworden und werde umgesetzt. Die Aufhebung des Projekts würde ein Zusammenwirken mit den beteiligten Parteien, insbesondere auch Vertreterinnen und Vertretern des Naturschutzes erfordern. Es sei ihm, dem Beschwerdegegner, offensichtlich nicht möglich, dieses Projekt mit demokratischen und rechtlichen Mitteln umzustossen.

2.2 Die Vorinstanz teilt die Ansicht des Beschwerdegegners, die Einzelinitiative sei ungültig, weil sie einen Gegenstand betreffe, der in die Zuständigkeit des Gemeinderates falle und nicht durchführbar sei. Betreffend die Undurchführbarkeit der Einzelinitiative ergänzte die Vorinstanz, das Koordinationsgebot und der Umstand, dass die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf als Leitbehörde aufzutreten haben, liessen ein isoliertes Handeln der Gemeinde Nürensdorf nicht zu. Die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Wiedererwägung des Beschlusses vom 7. März 2017 seien nicht ersichtlich. Überdies müsste die Gemeinde Nürensdorf im Fall eines Widerrufs oder einer Wiedererwägung auch auf die Aufhebung oder Änderung der Beschlüsse der Stadt Kloten und der Gemeinde Oberembrach hinwirken; ein solches Vorgehen sei undenkbar.

3.

3.1 Gemäss Art. 86 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in den Gemeinden, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Nach § 146 Abs. 1 in Verbindung mit § 147 Abs. 1 GPR kann in Versammlungsgemeinden jede stimmberechtigte Person Einzelinitiativen über Gegenstände einreichen, die der Abstimmung in der Gemeindeversammlung oder an der Urne unterstehen. Ausgeschlossen vom Initiativrecht sind damit diejenigen Gegenstände, welche in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fallen (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, N. 2548). Eine Initiative kann folglich nicht dazu dienen, in einzelne Verwaltungsakte oder in die Organisationsautonomie des Gemeindesvorstands einzugreifen.

3.2 Bezüglich der Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist.

3.3 Über die Gültigkeit einer Initiative entscheidet in Versammlungsgemeinden der Gemeindevorstand (§ 150 Abs. 3 GPR).

3.4 Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282 E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen). Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz in dubio pro populo (im Zweifel zugunsten der Volksrechte) auszugehen (VGr, 2. Oktober 2020, VB.2020.00425, E. 4.3.2 – 5. Dezember 2018, VB.2018.00612, E. 4, je mit Hinweisen).

4.

4.1 Es ist zu prüfen, ob die Einzelinitiative des Beschwerdeführers ein Geschäft betrifft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fällt und daher gemäss § 147 Abs. 1 GPR nicht Gegenstand einer Initiative sein kann.

4.2 Eine Initiative kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurfs eingereicht werden (§ 148 GPR in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV). Eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung umschreibt das Initiativbegehren, ohne den Konkretisierungsgrad eines ausgearbeiteten Entwurfs zu erreichen. Das bedeutet, dass kein in allen Teilen konkret formulierter Beschlussentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form vorliegt (§ 120 Abs. 1 und 2 GPR).

4.3 Wird in einer Versammlungsgemeinde eine Einzelinitiative in der Form der allgemeinen Anregung von den Stimmberechtigten angenommen, arbeitet der Gemeindevorstand eine Umsetzungsvorlage aus, welche den Stimmberechtigten innert 18 Monaten nach der ersten Abstimmung zur Abstimmung unterbreitet wird (§ 154 GPR). Dabei ist für die Umsetzungsvorlage nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Rechtsform zu wählen, die ihrerseits Gegenstand einer Volksinitiative sein kann (BGE 141 I 186 E. 4.2). Bei Annahme der Initiative obliegt es mithin dem Gemeindevorstand, zu entscheiden, ob er die Initiative durch Änderung der Gemeindeordnung, durch Erlass oder Änderung eines kommunalen Gesetzes oder mit referendumsfähigem Beschluss umsetzen will (VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.5.4).

4.4 Der Beschwerdeführer, der Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz qualifizieren die Einzelinitiative des Beschwerdeführers zutreffend als Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung. Mit der Einzelinitiative des Beschwerdeführers sollen die Stimmberechtigten über etwas bestimmen, was die Behörden anschliessend umzusetzen haben. Dafür steht primär die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung zur Verfügung (VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.5.4).

Im Fall der Annahme der Initiative ist die Gemeinde verpflichtet, Schritte zu prüfen bzw. einzuleiten, welche die Erhaltung und die Nutzung der Eigentalstrasse über die zehnjährige Übergangsphase hinaus ermöglichen. Da die Initiative nicht vorschreibt, welche konkreten Massnahmen die Gemeinde zu ergreifen hat, steht entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners und der Vorinstanz nicht fest, dass die Initiative ein Geschäft betrifft, welches in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fällt. Die Initiative lässt nicht nur das Ergreifen eines Rechtsmittels oder des Gemeindereferendums als mögliche Handlungoptionen zu, sondern spricht offen von "demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten". Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers würde zwar im Fall ihrer Annahme ein indirektes Einwirken der Stimmberechtigten auf Verwaltungsakte der Exekutive durch Erteilung einer verbindlichen Weisung bedeuten. Dies ist jedoch nicht unzulässig (vgl. VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.4).

4.5 Eine ausschliessliche Zuständigkeit des Gemeindevorstands ist des Weiteren aus nachfolgendem Grund zu verneinen: Die langfristige Sicherung der Eigentalstrasse als Verkehrsverbindung müsste über den regionalen Richtplan geschehen, der vom Regierungsrat festgesetzt wird (§ 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). Die Vorbereitung der regionalen Richtpläne obliegt den als Zweckverband organisierten Planungsverbänden (§ 13 PBG), in welche die Gemeinden Delegierte abordnen. Die regionalen Planungsverbände behandeln die Vorlagen zu den regionalen Richtplänen unter anderem aufgrund von Initiativen (§ 13 Abs. 1 PBG). Die Zuständigkeit für die kommunale Richtplanung liegt sodann bei der Gemeindeversammlung (§ 32 Abs. 3 PBG i. V. m. Art. 13 Ziff. 1 GO). Angesichts ihrer kommunalen Planungszuständigkeit muss es der Gemeindeversammlung erlaubt sein, der Gemeindeexekutive aufzutragen, im Rahmen der regionalen und der kantonalen Richtplanung auf den Erhalt einer bestimmten Verkehrsverbindung hinzuwirken.

4.6 Bei den Beschlüssen der Gemeindevorstände betreffend zeitlich beschränktem Weiterbetrieb der Eigentalstrasse handelt es sich auch nicht um reine Verwaltungsakte, sondern um Entscheide mit politischem Charakter, die mit demokratischen Mitteln wieder in Zweifel gezogen werden können. Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers bezweckt ferner nicht die Regelung eines individuell-konkreten Sachverhalts, da sie die Sicherstellung der Erhaltung und weiteren Nutzung der Eigentalstrasse durch die Allgemeinheit zum Ziel hat. Insofern erweist sich der Gegenstand der Einzelinitiative in dieser Hinsicht ebenfalls nicht als unzulässig (vgl. Evren Somer, Gegenstände der Volksinitiative in den Kantonen, Zürich 2019, S. 116). Gegen das Rückwirkungsverbot verstösst die Einzelinitiative ebenfalls nicht, da sie sich auf einen Dauersachverhalt bezieht. den Beschlüssen der Gemeindevorstände betreffend zeitlich beschränktem Weiterbetrieb der Eigentalstrasse handelt es sich auch nicht um reine Verwaltungsakte, sondern um Entscheide mit politischem Charakter, die wieder in Zweifel gezogen werden können. 4.7 Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers betrifft folglich einen im Sinn von § 147 Abs. 1 GPR zulässigen Gegenstand.

5.

5.1 Es stellt sich die Frage, ob die Einzelinitiative undurchführbar und aus diesem Grund ungültig ist.

5.2 Nach Art. 28 Abs. 1 lit. c KV in Verbindung mit § 121 Abs. 1 GPR muss die Undurchführbarkeit offensichtlich sein, um eine Initiative ungültig erklären zu können. Die offensichtliche Undurchführbarkeit einer Initiative darf nicht leichthin angenommen werden. Es fällt einzig tatsächliche und zweifelsfrei erwiesene Undurchführbarkeit in Betracht; das heisst, die Initiative darf sich unter keinen Umständen verwirklichen lassen (Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. A., Bern 2021, § 51 N. 1859; Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 28 N. 27).

5.3 Der Initiativtext ist nicht eindeutig formuliert. Es ist nicht auf den ersten Blick klar, ob die Initiative die Gemeinde Nürensdorf verpflichten will, den Erhalt und die Weiternutzung der Strasse sicherzustellen, oder ob sie die Gemeinde Nürensdorf lediglich dazu verpflichten will, sämtliche zur Verfügung stehenden demokratischen und juristischen Möglichkeiten auszuschöpfen, um auf die Sicherstellung hinzuwirken. Gemäss Initiativtext soll die Gemeinde Nürensdorf den Erhalt und die Nutzung der Eigentalstrasse lediglich "unter Ausschöpfung von sämtlichen demokratischen und rechtlichen Möglichkeiten" sicherstellen. Daraus kann geschlossen werden, dass die Initiative die Gemeinde Nürensdorf bloss dazu verpflichten will, auf die Sicherstellung des Erhalts und der Nutzung der Strasse hinzuwirken. Auch der Grundsatz in dubio pro populo, wonach eine Initiative bei Vorliegen verschiedener Auslegungsmöglichkeiten diejenige zu wählen ist, welche die Initiative nicht als ungültig erscheinen lässt, spricht für dieses Verständnis des Initiativtexts.

5.4 Im Fall der Annahme der Initiative steht zwar nicht fest, ob es der Gemeinde Nürensdorf gelingen wird, den Erhalt und die Nutzung der Eigentalstrasse über die zehnjährige Übergangsphase hinaus sicherzustellen. Dies ist jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Möglichkeit der Gemeinde, auf eine Sicherstellung des Erhalts und der weiteren Nutzung der Eigentalstrasse hinzuwirken, ist jedenfalls gegeben. Dass dies allenfalls nur noch auf informellem Weg geschehen kann, ändert nichts an der Durchführbarkeit der Initiative (vgl. VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.7). Es sind verschiedene rechtliche und demokratische Mittel denkbar, mit welchen sich die Gemeinde Nürensdorf für den Erhalt und die weitere Nutzung der Eigentalstrasse einsetzen kann. Sie könnte sich beispielsweise mit Stellungnahmen oder in formloser Weise an die übrigen beteiligten Gemeinwesen wenden oder erneut einen "runden Tisch" einberufen (vgl. BGer, 11. Januar 2002, 1P.587/2001, E. 3.3). Es ist ferner nicht gänzlich ausgeschlossen, dass während der zehnjährigen Übergangsphase Umstände eintreten, die eine wiedererwägungsweise Aufhebung der Beschlüsse vom 7. März 2017 rechtfertigen könnten.

Im Fall der Annahme der Initiative steht zwar nicht fest, ob es der Gemeinde Nürensdorf gelingen wird, den Erhalt und die Nutzung der Eigentalstrasse über die zehnjährige Übergangsphase hinaus sicherzustellen. Dies ist jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Möglichkeit der Gemeinde, auf eine Sicherstellung des Erhalts und der weiteren Nutzung der Eigentalstrasse hinzuwirken, ist jedenfalls gegeben. Dass dies allenfalls nur noch auf informellem Weg geschehen kann, ändert nichts an der Durchführbarkeit der Initiative (vgl. VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, E. 2.7). Es sind verschiedene rechtliche und demokratische Mittel denkbar, mit welchen sich die Gemeinde Nürensdorf für den Erhalt und die weitere Nutzung der Eigentalstrasse einsetzen kann. 5.5 Nach dem Gesagten hat die Gemeinde durchaus Möglichkeiten, auf den Erhalt und die weitere Nutzung der Strasse hinzuwirken. Die Initiative erweist sich daher nicht als offensichtlich undurchführbar.

Nach dem Gesagten hat die Gemeinde durchaus Möglichkeiten, auf den Erhalt und die weitere Nutzung der Strasse hinzuwirken. Die Initiative erweist sich daher nicht als offensichtlich undurchführbar. 6.

Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Nürensdorf stimmberechtigt und er hat die Initiative unterzeichnet. Wie der Beschwerdegegner und die Vorinstanz zutreffend festgestellt haben, wahrt die Einzelinitiative die Einheit der Materie und verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht.

7.

Die Einzelinitiative des Beschwerdeführers ist gültig. Diesbezüglich ist die Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss des Beschwerdegegners sowie der Rekursentscheid sind aufzuheben.

8.

8.1 Betrifft die Einzelinitiative einen Gegenstand, welcher der Abstimmung in der Gemeindeversammlung untersteht, hat der Gemeindevorstand die Initiative der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten (§ 150 Abs. 1 GPR). Betrifft die Einzelinitiative einen Gegenstand, welcher der Urnenabstimmung untersteht, bringt der Gemeindevorstand die Initiative zur Abstimmung an der Urne (§ 152 Abs. 1 GPR).

8.2 Mit der Einzelinitiative des Beschwerdeführers soll die Gemeinde Nürensdorf verpflichtet werden, mit demokratischen und rechtlichen Mitteln darauf hinzuwirken, dass die Eigentalstrasse erhalten bleibt und über die zehnjährige Übergangsphase hinaus genutzt werden kann. Dabei handelt es sich nicht um ein Geschäft, das nach kantonalem Recht oder gestützt auf die Gemeindeordnung der Urnenabstimmung unterliegt (vgl. Art. 8 GO; Art. 86 Abs. 2, Art. 84 Abs. 3 und Art. 89 Abs. 2 KV; §§ 69, 78 f. und 162 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 131.1] ). des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 131.1] 8.3 Dementsprechend ist der Gemeindevorstand der Gemeinde Nürensdorf zu verpflichten, die Einzelinitiative des Beschwerdeführers der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten.

8.4 Die Beschwerde des Beschwerdeführers ist hinsichtlich der beantragten Urnenabstimmung abzuweisen.

9.

Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des Gemeinderats der Gemeinde Nürensdorf vom 4. Januar 2022 sowie derjenige des Bezirksrats Bülach vom 9. Februar 2022 werden aufgehoben. Der Gemeinderat Nürensdorf wird angewiesen, die Einzelinitiative des Beschwerdeführers der Gemeindeversammlung zur Abstimmung zu unterbreiten.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 70.-- Zustellkosten, Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an …