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La prima grande opera sociale della Svizzera fu costruita sul modello tedesco per rispondere ai problemi della società causati dall'industrializzazione. In Svizzera ci vollero però due tentativi prima che l'assicurazione contro gli infortuni incontrasse il favore della maggioranza popolare. Il primo disegno di legge più esteso, che prevedeva anche un'assicurazione malattie obbligatoria, venne respinto nel 1900, mentre la seconda versione più snella nel 1912 divenne la base del nuovo Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni.
Nella seconda metà dell'Ottocento la povertà era considerata una colpa: chi era povero era per forza debole di carattere, spendaccione o poco incline a darsi da fare. Le cause reali andavano però ricercate nei mali dell'epoca, ovvero la mancanza di istruzione e l'alcolismo.
A tutto questo si aggiunse l'industrializzazione, che aumentò la mobilità delle persone e la produttività del lavoro, ma portò con sé anche nuovi rischi. Molte persone abbandonarono le proprie sfere di vita tradizionali per svolgere un'attività salariata, con tutti i problemi che ne conseguivano quando si ritrovavano disoccupate, per mancanza di lavoro o a causa di un infortunio.
Fino a buona parte del XX secolo, in teoria, l'assistenza ai poveri era compito dei comuni. Ma la nuova ondata di povertà finì per prosciugare le casse comunali, e questo per giunta mentre nel corso del XIX secolo andavano progressivamente scomparendo i vecchi sistemi previdenziali, vale a dire l'assistenza padronale ereditata dall'Ancien Régime, l'aiuto reciproco all'interno della famiglia e l'autosufficienza dei contadini. In tale contesto, la nuova politica del «laissez-faire» dell'imprenditoria libera e l'orientamento liberale non riuscirono a garantire l'assistenza e la tutela dei soggetti più deboli della società.
Non solo in Germania, ma anche in Svizzera, le ingiustizie sociali erano sotto gli occhi di tutti. Nel 1887 la Confederazione introdusse la decima dell'alcol e per la prima volta versò denaro ai comuni per aiutarli a contrastare la povertà. Al contempo, i cantoni e i comuni si impegnarono per potenziare il sistema delle scuole dell'obbligo.
A livello politico, la povertà e la miseria dei lavoratori portarono alla nascita di un nuovo movimento. La sinistra socialista si consolidò e iniziò a minare la pace sociale. Nel contempo la classe operaia organizzata e il movimento radicale-democratico, nato intorno al 1860, pretesero che lo Stato si incaricasse di assicurare i lavoratori contro le malattie e gli infortuni. Anche in questo caso, il modello di riferimento fu la Germania.
Lì, già dal 1871 era in vigore una legge sulla responsabilità civile (Reichshaftpflichtgesetz). In Svizzera, con la revisione della Costituzione del 1874, la tutela dei lavoratori divenne uno dei compiti della Confederazione. Nel 1875 la responsabilità civile trovò spazio per la prima volta nel diritto svizzero, con la «legge sulla responsabilità delle ferrovie in caso di infortunio».
Nel 1877 la responsabilità civile venne estesa alle fabbriche. La nuova legge sulle fabbriche, concepita per tutelare anche donne e bambini, fu approvata per un soffio nella votazione referendaria del 21 ottobre 1877 con il 51,5 per cento di voti favorevoli. Essa impose per la prima volta misure finalizzate a garantire la sicurezza sul lavoro e introdusse la responsabilità civile privata per i proprietari d'impresa, che rispondevano solo per i danni derivanti da infortuni o malattie professionali. In seguito la responsabilità civile fu estesa al settore dell'edilizia e alle imprese di trasporto a trazione ippica.
«La forza lavoro presa in servizio va considerata alla stregua del capitale preso in prestito. L’imprenditore risponde sia dell'uno che dell'altro di questi due fattori produttivi che gli sono stati affidati»
Questa era la logica del tempo, riassunta da Ludwig Forrer nel suo memoriale intitolato «Denkschrift» del 1889. Forrer, consigliere nazionale e avvocato dei lavoratori originario di Winterthur, elaborò il primo disegno della legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni.
Ben presto emersero gli svantaggi della regolamentazione della responsabilità civile e si fecero sentire le prime richieste di un'assicurazione obbligatoria. Nella maggior parte delle controversie non si poteva imporre la responsabilità civile d'impresa. Essa costituiva un rischio finanziario per gli imprenditori nel caso degli infortuni che vedevano coinvolti più lavoratori; d'altro canto, la «forza lavoro presa in servizio» non aveva denaro per i processi. Inoltre, non vi era alcuna protezione contro la disdetta e l'importo del risarcimento era limitato a 6000 franchi.
Ludwig Forrer coniò la memorabile formula: «Assicurazione è la nuova parola d'ordine. Responsabilità civile significa conflitto, mentre assicurazione significa pace». Già la parola stessa ha «un suono gradevole», scrisse Forrer nel succitato memoriale del 1889, che era di fatto una perizia giuridica per il Consiglio federale.
Ancora una volta si guardò alla Germania, dove il principe Otto von Bismarck, cancelliere del Reich, aveva annunciato un'assicurazione sociale estesa a tutto il Paese. La notizia fu data il 17 novembre 1881 all'apertura del Reichstag, il Parlamento tedesco, a nome dell'imperatore assente per malattia, tramite il cosiddetto «messaggio dell'imperatore» che oggi rappresenta la «Magna Charta» della legislazione sociale tedesca. Il messaggio era una reazione al fallimento del primo tentativo di istituire un'assicurazione contro gli infortuni e un modo per compensare le repressioni legislative contro il movimento socialista per i lavoratori. Conteneva il programma di politica sociale per la creazione di un'assicurazione sociale comprendente un'assicurazione rendite, contro gli infortuni e le malattie. L'obiettivo principale era la protezione dei lavoratori del settore industriale.
Nel 1883 il Reichstag emanò dapprima una legge sull'assicurazione malattie (Krankenversicherungsgesetz), seguita nel 1884 dalla legge sull'assicurazione contro gli infortuni (Unfallversicherungsgesetz), che comprendeva anche la prevenzione degli infortuni. Nel 1889 venne introdotta anche l'assicurazione invalidità e vecchiaia.
In Svizzera il 1885 viene considerato l'«anno della svolta per la politica sociale». Animato dal modello tedesco, Wilhelm Klein, consigliere nazionale dei liberali originario di Basilea, presentò una mozione in favore di un'«assicurazione generale obbligatoria contro gli infortuni dei lavoratori». Klein era stato anche ispettore del lavoro. Nella sua motivazione spiegava che ogni anno in Svizzera 1700 famiglie di lavoratori finivano in povertà a causa degli infortuni. Sempre più persone utilizzavano gli strumenti responsabili della trasformazione radicale delle condizioni sociali: le macchine.
Un'assicurazione generale era quindi espressione di un «socialismo illuminato … nell'interesse di tutti … dei ricchi come dei poveri.»
In effetti anche «i ricchi» si resero conto che la limitazione della responsabilità civile allora in vigore non consentiva loro di assumersi le proprie responsabilità, né per i lavoratori né per l'impresa. Tale consapevolezza fu decisiva perché a quei tempi ogni iniziativa politica, anche in ambito sociale, era possibile solo con l'appoggio dei partiti radicale democratico e liberale, riunitisi nel 1894 nel PRD. L'influenza dei conservatori cattolici e dei partiti dei lavoratori era ancora marginale. Il Partito socialista svizzero nacque solo nel 1888, sull'onda dei problemi sociali dell'epoca.
La Svizzera compì il primo passo verso un sistema di sicurezza sociale con la votazione popolare del 26 ottobre 1890. Con il 75,4 per cento di voti favorevoli l'articolo 34 bis, che impegnava la Confederazione a istituire un'assicurazione contro le malattie e gli infortuni, venne sancito nella Costituzione.
Prima ancora della votazione erano iniziati i lavori preparatori per una legge generale sull'assicurazione contro gli infortuni. Tra l'altro era stato anticipato di due anni al 1888 (anche in vista delle elezioni del Consiglio nazionale del 1890) il censimento della popolazione e al contempo predisposto un conteggio degli infortuni dal 1° aprile 1888 al 31 marzo 1891.
Iniziarono così i lavori di pianificazione statistici, una novità assoluta a quell'epoca. Nel 1891 si decise di creare la funzione dell'attuario federale; in tale contesto la matematica, specie quella attuariale, era vista anche come un'«attività di calcolo a scopo benefico».
Le rilevazioni statistiche del primo anno evidenziarono 1020 casi di decesso in seguito a infortuni professionali (su 936 424 lavoratori): considerato il totale delle persone attive, il dato è 25 volte superiore a quello attuale. Stando alle indagini condotte, le cifre relative ai casi di infortunio e decesso in Svizzera non si discostavano dai valori empirici della Germania.
Sulla base del modello tedesco, Ludwig Forrer elaborò quindi il primo disegno per una legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni in Svizzera, che presto divenne nota come «Lex Forrer». Forrer espose le proprie idee il 24 marzo 1885 al Consiglio nazionale:
«Quello che dobbiamo fare è adottare il sistema tedesco nei suoi contenuti fondamentali e riorganizzarlo secondo i nostri principi democratico-repubblicani. Assicuriamo solo i dipendenti e inservienti, cioè solo i lavoratori.»
Furono necessarie 58 riunioni della Commissione del Consiglio nazionale per discutere sui disegni di legge. Inizialmente le opinioni erano molto divergenti, ma in seguito si raggiunse l'unanimità per
«portare a compimento nel più breve tempo possibile una riforma che soddisfa in così ampia misura l'esigenza della società odierna di sostenere e proteggere i più deboli e mostrarsi solidale»
Forrer aveva redatto una versione complessa che comprendeva 400 articoli di legge e prevedeva un'assicurazione obbligatoria contro le malattie e gli infortuni per la maggior parte dei lavoratori dipendenti. Si trattava di un progetto molto ambizioso.
Un progetto troppo ambizioso, come emerse ben presto. Soprattutto l'assicurazione malattie obbligatoria incontrò un'opposizione ampia ed eterogenea, che contava tra le sue fila anticentristi liberali della Svizzera romanda, conservatori, società di assicurazione private e in parte anche operai e contadini. Alla legge si opposero le Sociétés de secours mutuels della Svizzera romanda come pure i politici sociali cattolici, che temevano per le loro casse.
Un piccolo gruppo di giornalisti e un'impresa tessile della Svizzera orientale impugnarono il referendum contro la legge, appoggiati da tutti i partiti e dalle associazioni economiche. Si trattava di personalità estranee alla politica che però riuscirono a raccogliere in breve tempo un numero di firme sufficiente a sottoporre la legge al popolo (esclusivamente maschile). Nella votazione popolare del 20 maggio 1900, la «Lex Forrer» raccolse solo un deludente 30,2 per cento di voti favorevoli. Nei cantoni Vallese e Neuchâtel i «Sì» non raggiunsero neppure il 10 per cento. Si espresse a favore della legge solo il Canton Glarona, che già nel 1846 aveva vietato il lavoro minorile e nel 1864 aveva emanato la prima Legge sulle fabbriche della Svizzera.
La costellazione politica della votazione del 1900 si ripropose nella maggior parte delle votazioni sull'assicurazione sociale fino alla fine degli anni Trenta. Mentre gli organi politici si impegnavano a favore di un disegno di legge, al di fuori di Berna si creava un'opposizione che dava luogo a una forte alleanza fondata perlopiù sulle argomentazioni federalistiche degli svizzeri romandi, contrari alla centralizzazione, e sulle argomentazioni di politica finanziaria degli svizzeri tedeschi che temevano un aumento dei costi. La partecipazione al voto fu superiore alla media. Nel 1900 e 1912 fu pari al 65 per cento, mentre in quel periodo, in genere, si fermava al 50 per cento.
Nella votazione del 1900 anche alcuni gruppi di lavoratori si opposero a una copertura assicurativa imposta dalla legge. Temevano la statalizzazione delle casse di soccorso aziendali che contribuivano ad amministrare, in quanto spesso rappresentavano l'unico contesto in cui disponevano di diritti di partecipazione. Questo valeva anche per le casse cattoliche. In merito a queste casse di soccorso e di previdenza di diritto privato sono disponibili solo poche cifre. Nel 1889 Forrer parlava di 1423 «casse malati e di soccorso», con una copertura approssimativa del 20–25 per cento della popolazione.
Dopo il netto fallimento della «Lex Forrer», nella questione delle assicurazioni sociali si poteva ormai procedere solo per piccoli passi. Nel 1902 entrò in vigore l'incontestato articolo di legge sull'assicurazione militare, che faceva anch'esso parte della «grande scommessa» di Forrer. Ma il fautore dell'omonima legge era demoralizzato: ancora nel 1894 era stato insignito del titolo di dottore honoris causa dell'Università di Zurigo per il suo impegno socio-politico, e ora si ritirava dal Consiglio nazionale e dalla politica, deluso per la sconfitta alla votazione.
Ben presto, però, arrivò la rivincita. Nel 1904, quando il Consiglio federale decise di dare una seconda chance alla legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni, Forrer era già consigliere federale. La nuova versione non contemplava un'assicurazione malattie obbligatoria e nel messaggio del 19 dicembre 1906 si proposero addirittura sovvenzioni federali per le casse esistenti. Per quanto riguarda l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, la legge conteneva in buona parte le stesse disposizioni presenti nella versione del 1899, bocciata alle urne nel 1900.
Ora però non era più il Consiglio nazionale a esaminare in modo approfondito il disegno di legge, bensì il Consiglio degli Stati sotto la guida dello zurighese Paul Usteri, direttore della Schweizerische Lebensversicherungs- und Rentenanstalt, vicepresidente della Banca nazionale svizzera e presidente della commissione incaricata dell'esame preliminare.
In base ai piani del Consiglio federale, l'Istituto doveva far parte dell'amministrazione federale. Usteri stravolse completamente il progetto e impose l'indipendenza giuridica e organizzativa del nuovo Istituto di assicurazione contro gli infortuni. Nel farlo prese spunto dalle sue esperienze di cofondatore e vicepresidente della Banca nazionale, istituita nel 1906 in base allo stesso modello, al di fuori della burocrazia federale. Ciò che temeva era la creazione di un istituto analogo alle FFS, «una sorta di protuberanza dell'amministrazione federale», come spiegò il 5 aprile 1910 nel corso di un dibattito del Consiglio degli Stati.
Usteri si adoperò anche affinché si disponesse di basi di calcolo affidabili. Criticò infatti il Consiglio federale per aver
«basato i propri calcoli del rischio aziendale esclusivamente su materiale di terzi, in particolare sui dati della statistica relativa agli infortuni degli istituti di assicurazione dei Paesi dell'Impero austro-ungarico.»
Di conseguenza non erano stati presi in esame «i fattori specifici che determinano il rischio di infortunio in Svizzera» e inoltre, come se non bastasse, il sistema austriaco presentava gravi deficit. Forte di questi argomenti, Usteri riuscì quindi a convincere le assicurazioni «Winterthur» e «Zürich» a comunicare i propri dati empirici sull'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro.
Rispetto al disegno di legge del 1899 restrinse la cerchia degli assicurati e insistette per operare, in ambito assicurativo, una chiara separazione tra infortuni professionali e non professionali. I settori principali dell'industria e dell'artigianato (industria, edilizia, installazioni, trasporti, lavorazione di metallo, legno e pietra) erano sempre coperti. Anche le Ferrovie federali e l'amministrazione della Posta furono assoggettate all'obbligo di assicurazione. Anche allora, proprio come oggi, l'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni era un'azienda indipendente di diritto pubblico, gestita dai diretti interessati, ovvero gli assicurati e i datori di lavoro. Furono poi stabilite di conseguenza le competenze del Consiglio di amministrazione, mentre il Consiglio federale si limitava a fungere da organo di vigilanza.
Nelle votazioni finali del Consiglio degli Stati e del Consiglio nazionale del 13 giugno 1911, la legge fu approvata rispettivamente all'unanimità (41 voti favorevoli) e con 136 voti favorevoli e 12 contrari. I «No» giunsero soprattutto da consiglieri nazionali della Svizzera occidentale, dove anche la versione «snellita» della legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni fu accolta con notevole scetticismo – ennesimo segno di avversione nei confronti della centralizzazione e del ridimensionamento del federalismo.
Ancora una volta non si dovette attendere a lungo prima che venissero raccolte le firme necessarie per il referendum: il 26 settembre 1911 il Consiglio federale autenticò un totale di 75 930 firme (già all'epoca ne bastavano 50 000). La votazione fu fissata per il 4 febbraio 1912.
I principali oppositori erano le compagnie di assicurazione private, preoccupate dal fatto che l'«istituto monopolistico» avrebbe potuto compromettere la loro attività nell'ambito dell'assicurazione contro gli infortuni. Una voce autorevole della Svizzera tedesca era la Camera di commercio di Zurigo, che chiedeva di abilitare anche le compagnie di assicurazione private. Nel 1912 in Svizzera si contavano poco più di 100 compagnie di assicurazione private; quasi il 70 per cento degli assicuratori contro gli infortuni e i danni proveniva dall'estero.
Le due grandi compagnie «Winterthur» e «Zürich», tra i leader svizzeri nel campo delle assicurazioni contro gli infortuni, si trovavano in una situazione particolare.
Benché rischiassero di essere penalizzate dal nuovo sistema, entrambe avevano appoggiato il processo di legge. Tuttavia, durante la campagna per la votazione scelsero strade differenti: mentre la «Winterthur» preferì non sbilanciarsi, la «Zürich» si impegnò attivamente nella promozione del referendum.
Fritz August Meyer, direttore generale della «Zürich», combatté in prima linea contro la legge. Insieme ai suoi collaboratori coordinò dapprima la raccolta di firme per il referendum e poi cercò alleati con cui diffondere la propaganda in vista della votazione.
I due giganti del ramo delle assicurazioni contro gli infortuni erano peraltro preparati ad affrontare la nuova situazione sin dalla votazione costituzionale del 1890. Negli anni immediatamente successivi si erano attivati per ampliare il loro modello di affari, ad esempio entrando nel mondo delle assicurazioni di cose con l'introduzione di assicurazioni di cauzioni o contro il furto con scasso, oppure per sviluppare ed estendere le attività a livello internazionale. Nel 1913, il 63 per cento dei premi incassati dalle compagnie di assicurazione svizzere proveniva dall'estero.
Nel complesso, esaminando la questione a posteriori, le compagnie di assicurazione private trassero vantaggio dall'introduzione dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, in quanto l'idea di assicurarsi prese piede anche tra le aziende non assoggettate alla Suva. Nel 1919, dopo l'avvio dell'attività da parte dell'Istituto di assicurazione di diritto pubblico, la «Winterthur» perse sì circa tre quarti dei premi provenienti dall'assicurazione contro gli infortuni, ma già nel 1923 superò la quota del 1917.
Nei mesi che precedettero la votazione del 4 febbraio 1912 si svolse una campagna frenetica, caratterizzata anche da toni xenofobi. Poiché la piccola industria e il settore agricolo non erano assoggettati all'obbligo di assicurazione,
«intere classi della nostra popolazione indigena finirebbero a mani vuote»,
Sostenitori e oppositori incrociarono le spade nel corso di centinaia di manifestazioni in tutta la Svizzera. Appelli e articoli di fondo riempirono le pagine dei giornali.
Al fianco dei sostenitori, a differenza di quanto accaduto 12 anni prima, si schierarono le casse malati private, che beneficiavano di sovvenzioni e condannavano le compagnie di assicurazione contro gli infortuni private per portare avanti una campagna a vantaggio del proprio «borsellino» e nel segno dell'«egoismo». Il giornale «Krankenkassen-Zeitung» fondato nel 1909 annunciò un «comitato di agitazione», che avrebbe redatto «appelli per la distribuzione di massa».
Al contempo cresceva la resistenza tra i ferrovieri e gli impiegati postali, che avrebbero dovuto fare i conti con un peggioramento delle prestazioni assicurative. Quando le associazioni di categoria minacciarono il proprio rifiuto, intervenne il Consiglio federale. Robert Comtesse, capo del Dipartimento delle poste e delle ferrovie, garantì alle associazioni che non ci sarebbero stati tagli. Nell'ambito di un accordo segreto con ferrovieri e impiegati postali, operò una distinzione tra due categorie di assicurati. La cosiddetta «promessa Comtesse» fu motivo di grande irritazione ancora per vari decenni.
Poco prima della votazione i ferrovieri si schierarono a difesa del disegno di legge. Ammisero
«che la legge penalizza solo apparentemente i ferrovieri, i quali beneficeranno in realtà di grandi vantaggi», soprattutto in relazione agli infortuni non professionali e ai sussidi erogati a favore della «cassa pensioni e di soccorso» delle FFS,
che all'epoca presentava un deficit di 25 milioni di franchi. Almeno tra le righe, i ferrovieri confermarono anche la «promessa Comtesse». Non ci sarebbero stati peggioramenti, scrissero, «ce lo hanno ripetuto e garantito le istanze competenti».
Anche gli agricoltori, nel mirino della campagna dell'opposizione, lottarono per la Legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni. «Ci rivolgiamo a voi con un ultimo appello!» scrisse ad esempio l'associazione dei contadini del Canton Lucerna in una dichiarazione alla stampa.
«Adempite ai vostri doveri di contadini e confederati! Seguite i vostri capi, che hanno a cuore il ceto contadino. Votate compatti a favore del disegno di legge».
Quando finalmente si conobbe l'esito della votazione del 4 febbraio 1912, i politici federali tirarono un sospiro di sollievo. Più che una vittoria sul filo di lana si potrebbe definirlo «un parto difficile», come si espresse la rivista caricaturale «Der Neue Postillon», portavoce politico-satirica degli operai socialisti. Con una maggioranza risicata di 287 000 voti favorevoli contro 241 000 contrari, si riuscì così a creare la base legale per l'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni di Lucerna. I due Appenzello e la Svizzera occidentale bocciarono in massa il disegno di legge, mentre nei cantoni Friburgo e Turgovia la prevalenza del «No» fu meno schiacciante. Il cantone che diede il maggior numero di adesioni fu Soletta, con una quota di «Sì» pari all'84,7 per cento; a Lucerna i voti favorevoli si attestarono al 79,4 per cento.
A Lucerna non mancarono i festeggiamenti. 300 persone si riunirono nella sala del «Löwengarten» per rendere omaggio «alla creazione della grande opera sociale». Con un risultato unanime anche nelle zone rurali si avvertiva
«una grande ondata di calore e sentimento sociale»
Di diverso avviso era la «Gazette de Lausanne», come emerge dal suo commento alla votazione. Il gran numero di consensi, a detta dei vodesi, era dovuto all'«esca» con cui era stata attirata Lucerna, ovvero la sede dell'Istituto di assicurazione. Il giornale liberale «Luzerner Tagblatt», per contro, non sostenne questa argomentazione. Lucerna era stata designata come sede dell'Istituto già nel 1900; ciò nonostante all'epoca aveva respinto la legge con una larga maggioranza. Se ora l'opinione era cambiata, era merito «del diverso atteggiamento dei nostri contadini».
In ogni caso, le varie sensibilità federaliste ebbero un ruolo importante nella costituzione dell'Istituto di assicurazione. Lo dimostrarono tanto la composizione del Consiglio di amministrazione e della Direzione quanto la creazione di una rete capillare di agenzie, che testimoniavano la volontà di contrastare la centralizzazione a Lucerna.
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