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In der Schweiz wird der Zugang zu überraschend vielen Märkten durch die Kantone eingeschränkt: So darf je nach Kanton nicht jedermann Kamine reinigen, Beurkundungen vornehmen, ein Schlachthaus oder einen Friedhof betreiben, Gebäude versichern, Autos verschrotten oder die Bevölkerung mit Wasser und Elektrizität versorgen. Hierbei geht es nicht einfach darum, dass die Kantone das Recht auf die Ausübung einer Tätigkeit an die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen – etwa hinsichtlich Ausbildung, Vertrauenswürdigkeit oder Betriebssicherheit – knüpfen. Vielmehr können Private, wenn ein kantonales Monopol vorliegt, eine bestimmte Tätigkeit nicht oder nur dann ausüben, wenn sie vom Staat hierzu explizit berechtigt werden.
Wettbewerb wäre in vielen Bereichen möglich
Weshalb die Kantone einen bestimmten Markt dem Wettbewerb entziehen, kann die unterschiedlichsten Motive haben – sie reichen von der Bereitstellung öffentlicher Güter über sozial-, umwelt- und strukturpolitische Anliegen bis zur Verwaltung von staatlichen Eigentumsrechten an öffentlichen Sachen. Letztlich beruht die Schliessung eines bestimmten Marktes aber immer auch auf einem politischen Entscheid, was sich unter anderem am Spektrum der Organisationsformen kantonaler Monopole zeigt, das vom reinen Staatsmonopol bis zum weitgehend freien Wettbewerb reicht (vgl. dazu «Kantonsmonitoring 6: Von alten und neuen Pfründen».
Illustrativ ist in diesem Zusammenhang der Bereich der Gebäudeversicherungen: 19 Kantone sehen für die Besitzer von Immobilien einen Versicherungszwang bei der eigenen kantonalen Gebäudeversicherungsanstalt vor, während andere Kantone dieses Geschäft der Privatassekuranz überlassen und teilweise sogar auf Freiwilligkeit setzen (vgl. Tabelle). Die Praxis zeigt also, dass es im Grundsatz durchaus möglich ist, den Bereich der Gebäudeversicherung dem freien Markt zu überlassen, auch wenn Studien zu Beginn der 1990er-Jahre den kantonalen Gebäudeversicherungen ein besseres Preis-Leistungsverhältnis attestierten als den privaten Versicherern.
Drohende Marktverzerrungen
So oder so, unabhängig von der Diskussion über die Vor- und Nachteile mittelbarer rechtlicher Gebäudeversicherungsmonopole ist zu fordern, dass diese möglichst wettbewerbsneutral aufgestellt sind. Dies bedeutet primär, dass das Gemeinwesen nicht in Konkurrenz zur Privatassekuranz treten soll. Der ernüchternde Befund lautet jedoch, dass sich kein einziger Monopolkanton an dieses simple ordnungspolitische Prinzip hält, wobei einige sogar so weit gehen, Versicherungsprodukte anzubieten, bei denen keinerlei Zusammenhang zu Immobilien (z.B. Haftpflicht- oder Rechtsschutzversicherungen) besteht. Die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen, wenn der Staat aus dem geschützten Monopolbereich in benachbarte privatwirtschaftlich organisierte Märkt expandiert, ist virulent. Neben der Tatsache, dass staatliche Unternehmen oftmals anderen Zielen als die Privaten verpflichtet sind (z.B. Gewinnablieferung aus fiskalischen Motiven), können sich Probleme der folgenden Art ergeben:
- Das Wissen aus dem Monopolbereich, etwa in Form von umfassenden Kundendaten, kann ein bedeutender Wettbewerbsvorteil darstellen. Dadurch lassen sich allenfalls Akquisitions- und Marketingkosten sparen und – im Versicherungsbereich – adäquatere Risikoabschätzungen vornehmen, was sich letztlich in günstigeren Prämien spiegelt.
- Dem Monopolisten ist es aufgrund seiner speziellen Marktstellung unter Umständen möglich, Produktbündel anzubieten, die von den Privaten nicht nachgebildet werden können. Zusätzlich zur höheren Attraktivität eines Angebots «aus einer Hand», können Produktbündel oftmals auch kostengünstiger als ihre Einzelteile angeboten werden.
- Sogar wenn die Produkte nicht kombiniert angeboten werden, kann der Markt durch Quersubventionen aus dem Monopolbereich verzerrt werden. Solche Quersubventionen beschränken sich nicht nur auf finanzielle Transfers, sondern können auch darin bestehen, dass z.B. interne Dienstleistungen aus dem Monopolbereich bezogen werden oder auf die gemeinsame IT-Infrastruktur zurückgegriffen wird.
- Marktverzerrungen können aber auch aus der gemeinsamen Nutzung eines Namens bzw. der Reputation von Monopolbetrieben als sichere Institutionen mit einer Quasi-Staatsgarantie resultieren.
Wenn, dann wie die Berner
Zumindest sollten bei der Expansion von Gemeinwesen in privatwirtschaftliche Märkte die Wettbewerbsverzerrungen möglichst gering gehalten werden. Als positives Beispiel hierfür kann der Kanton Bern genannt werden: Dieser hat seiner Gebäudeversicherung (GVB) seit den 1970er-Jahren etappenweise ermöglicht, ihren unternehmerischen Handlungsspielraum aus Risikoüberlegungen zu erweitern. Um der steigenden Gefahr durch zunehmende Elementarschäden mit Risikodiversifizierung und zusätzlichen Deckungsbeiträgen zu begegnen, bietet die GVB über eine privatrechtliche Tochtergesellschaft eine umfangreiche Palette an (freiwilligen) Zusatzversicherungen an. Diese ist wie die privaten Versicherungen der eidgenössischen Finanzmarktaufsicht unterstellt. Auf diese Weise konnte die Bündelungs- und Quersubventions-Problematik adressiert werden. Zudem reichte die GVB den Wettbewerbsbehörden 2011 eine Verpflichtungserklärung ein, die u.a. datenschutzrechtliche Vorkehrungen und auch die Möglichkeit des Erwerbs der Kundendaten durch die privaten Versicherungen vorsah. In Sachen Minimierung von Wettbewerbsverzerrungen könnte mancher Monopolkanton von den Bernern lernen.
Mehr Informationen zum Thema finden Sie im «Kantonsmonitoring 6: Von alten und neuen Pfründen» (Dezember 2014).