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Im 1. Teil des Artikels haben wir uns mit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2010 befasst, dabei das sicherheitspolitische Instrument “Armee” bewusst ausgeklammert und auf diesen, 2. Teil des Artikels aufgespart. Der Armeebericht 2010 listet erstmals in verschiedenen Kapiteln den Zustand der Armee, die Bedrohungen, Gefahren und Konsequenzen für die Armee, das Leistungsprofil, das Grundmodell und die Weiterentwicklung der Armee auf. Angelehnt an diese thematische Kapiteleinteilung fasst dieser Artikel den Armeebericht 2010 zusammen.
Standbericht
Wird die Entwicklung der Schweizer Armee seit 1962 betrachtet, so fallen die zum Teil einschneidenden Änderungen der letzten 20 Jahre auf. Die Armee 61 konzentrierte sich nahezu ausschliesslich auf die flächendeckende, tiefgestaffelte Abwehr. Als Antwort auf den überraschend hohen Ja-Stimmenanteil (35,6%) bei der Armeeabschaffungsinitiative der GSoA Ende 1989 wurde die Armee 95 konzipiert, welche nicht nur die Menschenführung als ein zentrales Element der militärischen Führung aufnahm, sondern auch die Bestandesgrösse um über einen Drittel auf 400’000 Angehörige der Armee (AdA) verringerte. Sie passte sich zwar mit der flexibleren dynamischen Raumverteidigung den modernen Waffensystemen an (was jedoch nie abschliessend realisiert wurde), blieb jedoch weiterhin auf die Abwehr eines massiven militärischen Angriffs ausgerichtet. Zusätzlich wurden die subsidiären Einsätze eingeführt, welche insbesondere mit den Einsätzen zu Gunsten der Expo 02 (vom 08.09.1999 bis zum 29.08.2003), des Weltwirtschaftsforums in Davos seit 2002 und den Botschaftsbewachungen seit 2003 deutlich ausgeweitet wurden. Die Friedensförderung wurde mit der Erhöhung der Anzahl Militärbeobachter und seit dem Oktober 1999 mit dem Einsatz im Kosovo aufgewertet.
Zahlreiche Schwächen der Armee 95 – Zweijahresrhythmus der Wiederholungskurse, Kadermangel – sowie die fehlende politische Bereitschaft, weiterhin eine so grosse Armee zu finanzieren, führten Ende der 1990er Jahren zum Sicherheitspolitischen Bericht 2000 und zum Armeeleitbild im Oktober 2001. Gestützt auf das Armeeleitbild wurde – begleitet von teilweise heftigen Widerständen innerhalb der Armee und aus politisch konservativen Kreisen – die Armeereform XXI umgesetzt. Dabei wurde das Konzept der dynamischen Raumverteidigung mit einem stark reduzierten Kräfteansatz beibehalten. Lücken bei den zivilen Sicherheitsinstrumenten wurden weiterhin mit subsidiären Armeeeinsätzen gedeckt. Mit dem Konzept der Raumsicherung sollte eine Antwort auf Stabilisierungsbedürfnisse bei erhöhter Bedrohung gefunden werden (der Begriff Raumsicherung wird gemäss Vorgabe des Sicherheitspolitischen Berichts 2010 wieder gestrichen – zukünftig werden alle Überwachungs-, Bewachungs-, Schutz- und Sicherungseinsätze zu den subsidiären Existenzsicherungseinsätzen, alle militärischen Abwehrmassnahmen zur Verteidigung gezählt). Die internationale Zusammenarbeit sollte durch die Interoperabilität ermöglicht werden. Erst mit dem Entwicklungsschritt 08/11 wurde der Fokus noch stärker weg von der gefährlichsten Bedrohung auf die wahrscheinlichsten Einsätzen gelegt. Als Konsequenz wurden insbesondere die Panzer-, Artillerie- und Fliegerabwehrverbände reduziert und die Infanterie für die Existenzsicherung aufgestockt. Diese Akzentverschiebung weg von Verteidigungsoperationen hin zu Existenzsicherungsoperationen wird auch in Zukunft andauern. Zwar will der Bundesrat die Verteidigungskompetenz als Kernfunktion der Armee beibehalten, die Frage stellt sich jedoch, wo die kritische quantitative und qualitative Grösse liegt, bei deren Unterschreitung diese Kernfunktion verloren geht. Dies ist letztlich deshalb eine entscheidende Grösse, weil gemäss dem Willen des Bundesrates mittelfristig nicht nur der Gesamtbestand der Armee verkleinert werden soll, sondern auch die Panzertruppe, die Artillerie etc. reduziert werden und nicht mehr benötigte Waffensysteme und Anlagen ausser Betrieb genommen werden sollen. Bis anhin erfüllte die Armee alle ihr übertragenen Aufgaben.
Die derzeitige Armee verfügt über eine moderne Ausbildung, die jedoch sehr ressourcenintensiv ist. Damit sind das derzeitige Ausbildungs- und Dienstleistungsmodell sowie der multifunktionelle Ansatz der Armee wesentliche Treiber des Ressourcenbedarfs. Eine Spezialisierung der Truppenteile ist deshalb praktisch unausweichlich. Probleme beim Ausbildungsmodell bestehen insbesondere bei der Grundausbildung, wo zu wenig militärisches Personal zur Verfügung steht und bei der Kaderausbildung, welche noch zu wenig Führungserfahrung vermittelt. Das traditionelle Modell der Wiederholungskurse ist aufwändig und teilweise wenig effizient. Die insbesondere seit der Einführung des Logistiksystems Log@V sich häufende materielle Lücken und unzureichende Übungsmöglichkeiten demotivieren Kader und Truppe. Derzeit fliessen der Armee jährlich 18’800 ausexerzierte AdA zu; diese Anzahl wird sich bis 2025 auf 16’300 AdA reduzieren. Damit ist die Armeestruktur und die Armeeorganisation bei gleich bleibendem Dienstmodell zu gross. Die notwendige Anzahl ausgebildeter Offiziere liegt bereit heute rund 20% unter der Sollmenge. Auch die Sollbestände der Generalstabsoffiziere sind nur noch zu 62% alimentiert. Besonders schwierig erweist sich die Motivierung von Milizoffiziere für die Generalstabsausbildung. Deshalb soll bei der Weiterentwicklung der Armee die Zahl der benötigten Generalstabsoffiziere reduziert werden. Auch der Bestand an Fachspezialisten ist nicht mehr sichergestellt und das Potenzial an Durchdiener wird nicht ausgeschöpft. Die finanzielle Situation der Armee wirkte sich gravierend auf die bestehende Ausrüstung aus. Momentan können nicht mehr als zwei (von sechs) Brigaden gleichzeitig vollständig ausgerüstet eingesetzt und deren Logistikbedürfnisse abgedeckt werden. Die verglichen mit früher wesentlich geringere Menge Material führt zu einer stärkeren Beanspruchung, was zu mehr Verschleiss und zu einem grösseren Instandhaltungsbedarf führt, der mit dem Personal der Armee nicht mehr bewältigt werden kann. Dadurch werden Instandhaltungsarbeiten vermehrt an Externe vergeben, was die Armee jedoch abhängig macht. Auch der Zustand der armeeeigenen Immobilien ist teilweise schlecht. Momentan besteht bei den Immobilien ein aufgelaufener Instandhaltungsbedarf von 5,2 Milliarden SFr.
Im internationalen Vergleich nehmen die Entwicklungen bei der Schweizer Armee keine Sonderstellung ein. Nach dem Ende des Kalten Kriegs mussten viele europäische Streitkräfte ihre Aufgaben neu definieren. Die Territorialverteidigung ist mit Ausnahme Finnlands für keinen der westeuropäischen Staaten mehr von höchster Priorität – Kernfähigkeiten wie das Gefecht der Verbundenen Waffen und die teilstreitkräfteübergreifende Zusammenarbeit am Boden, zu Wasser und in der Luft werden jedoch beibehalten. Diese Prioritätenverschiebung führte zu einer Verkleinerung der Rüstungsausgaben (Friedensdividende) und zu einer stärkeren Ausrichtung auf Auslandeinsätze. Für die Mehrzahl der europäischen Staaten sind Kapazitäten zur Friedensförderung von zentraler Bedeutung. Wie weit Streitkräfte in der inneren Sicherheit zum Einsatz kommen, ist unterschiedlich und hängt von Staatsaufbau, Struktur der Polizei- und Streitkräfte und der nationalen Rechtsordnung ab, allgemein ist jedoch eine steigende Bereitschaft zum Einsatz von Streitkräften für die zivilen Behörden erkennbar.
Die Bedrohungs- und Gefahrenanalyse basiert auf den Erkenntnissen des Sicherheitspolitischen Berichts 2010 (vgl. den 1. Teil des Artikels) und konzentriert sich auf die Leistungen, welche die Armee erbringen muss. Bereits hier ist eine stärkere Fokussierung auf Einsätze von mittlerer bis hoher Eintretenswahrscheinlichkeit erkennbar.
Vor ein paar Monaten wurde Chile von einem heftigen Erdbeben erschüttert. Ein vergleichbares Erdbeben hat sich 1356 in Basel ereignet. Würde es heute passieren, dann wäre die Armee weder von der Ausbildung noch von der Ausrüstung her in der Lage, die erwartete Leistung zu erbringen. Natürlich leisten wir schon heute Katastrophenhilfe, aber nie in diesem Ausmass. Zudem würden Mittel für die Wiederherstellung von Verbindungen, Lufttransportmittel, aber auch Soldaten zum Schutz vor Plünderern gebraucht. […] Die nötige Anzahl Truppen dafür in Bereitschaft zu halten wäre viel zu teuer. Deshalb müssen wir endlich eine breite Diskussion darüber führen, wie viel Sicherheit wir wollen und wie viel wir bereit sind, dafür zu bezahlen. Zum Glück bahnt sich jetzt eine solche Diskussion im Rahmen des neuen Armeeberichts an. — Korpskommandant André Blattmann, “Die Qualität unserer Soldaten erreichen Sie in keinem anderen Land“, Migros-Magazin, Ausgabe 36, 06.09.2010, p. 34-39.
Grundmodell und Leistungsprofil
Wie bereits im 1. Teil festgehalten, geht es beim Sicherheitsverbund Schweiz um die Erreichung eines effizienten und wirksamen Zusammenspiels der sicherheitspolitischen Mittel von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie um die Zusammenarbeit mit anderen Staaten, um sich auf bestehende und für die Zukunft bereits erkennbare oder sich abzeichnende Bedrohungen und Gefahren vorzubeugen, sie abzuwehren und zu bewältigen. Dabei bildet die Schweizer Armee das strategische Mittel in der Hand des Bundesrates und sie wird auch auf absehbare Zeit die bedeutendste sicherheitspolitische Reserve des Bundes bleiben. Nach wie vor umfassen die Armeeaufträge die Friedensunterstützung, subsidiäre Unterstützungseinsätze und die Verteidigung. Über die Gewichtung dieser Aufträge sagt die Bundesverfassung nichts aus. Gemäss Armeebericht 2010 soll die Führungsstrukturen der Armee auf die wahrscheinlichen Einsätze ausgerichtet werden. Als grundlegende Eckwerte will der Bundesrat das Milizprinzip und die Wehrpflicht beibehalten. Er stellt jedoch fest, dass als Grundvoraussetzung dazu ein genügend grosses Interesse und eine hohe Akzeptanz der Armee seitens der Gesellschaft und der Wirtschaft sowie die Bereitschaft zur Übernahme einer Kaderfunktion sichergestellt werden muss. Dass diese Grundvoraussetzungen teilweise bereits heute nicht mehr erfüllt werden – beispielsweise ist der momentane Sollbestand der Stabsoffiziere nur zu 76% abgedeckt und der Kadernachwuchs nicht ausreichend, um die jetzige Struktur der Armee auf Dauer zu alimentieren – wird im Armeebericht 2010 zwar erkannt und als ein Grund für die Verkleinerung der Strukturen genannt, jedoch bei der Festlegung des Armeemodells grosszügig ignoriert:
Verschiedene theoretisch denkbare andere Armeemodelle werden nicht weiterverfolgt, weil sie den politischen, gesellschaftlichen und militärischen Realitäten nicht entsprechen. Dazu gehören eine Berufsarmee, eine reine Wehrpflichtarmee (d.h. eine Armee, in der alle Milizangehörigen Durchdiener wären), eine Armee, in der die Kader vollständig aus Zeit- oder Berufssoldaten bestehen, eine Partisanenarmee und eine Armee ohne Fähigkeit zur Abwehr eines militärischen Angriffs. — “Armeebericht 2010“, 01.10.2010, p. 67.
Ein weiterer Grund für die Verkleinerung der Strukturen ist direkt verbunden mit der Beibehaltung der Wehrpflicht bei gleich bleibendem Wehr- und Dienstmodell. Ab 2011 wird die Anzahl der Stellungspflichtigen und der Rekruten rückläufig sein, was bis 2025 bei gleichen Parametern und unveränderter Tauglichkeit zu einer Reduktion der aktiven Formationen um einen Viertel führen wird. Das entspricht der Auflösung von 40 Bataillonen.
Nach Ansicht des Bundesrates muss die Schweiz trotz der sehr geringen Wahrscheinlichkeit eines militärischen Angriffs auch weiterhin über die Fähigkeit verfügen, einen Gegner abhalten und einen militärischen Angriff abwehren zu können. Der Grund dafür liegt darin, dass wegen dem weiterhin bestehenden Waffenpotential langfristig nicht vollkommen auszuschliessen ist, dass ein militärischer Angriff die Existenz von Staat und Gesellschaft in Frage stellen könnte. Aufgrund der aktuellen und absehbaren Bedrohung ist ein tiefes Niveau bei Bereitschaft und Ausrüstung akzeptierbar. Grundsätzlich muss die Armee jedoch die zentralen Fähigkeiten zur Führung militärischer Verteidigungsoperationen erhalten und weiterentwickeln. Konkret heisst dies, dass die Armee die Kernkompetenz Verteidigung mit 15’000 AdA am Boden und 7’000 für die Wirkung in der Luft ausrüsten und ausbilden will. Eine Aufwuchskonzept wird nicht existieren, da der Bundesrat ein solches Konzept als verfehlt erachtet, weil Art und Ausmass der benötigten Fähigkeiten von der konkreten Bedrohung abhänge. Die Einheiten der Kernkompetenz Verteidigung sollen ausserdem eine operative Reserve zur Unterstützung der zivilen Behörden in besonderen oder ausserordentlichen Lagen bilden, falls die dafür vorgesehenen Einsatzelemente nicht genügen. Bei den vorgesehenen Einsatzelementen handelt es sich um 35’000 AdA, welche primär zivile Behörden unterstützen aber auch gleichzeitig als Reserve der Verteidigung eingesetzt werden könnten. Als grobe Regel gilt, dass die Hälfte der zur Unterstützung ziviler Behörden eingesetzten Truppen, also etwa 17’000–18’000 AdA, für die Führung, die Logistik und die Luftwaffe benötigt werden. Mit den übrigen AdA muss die Armee unter anderem in der Lage sein, die Kontrolle der Grenzen zu verstärken, kritische Infrastrukturen zu sichern und zu schützen, wie beispielsweise Flughäfen, Bahnhöfe, wichtige Strassen- und Schienenknotenpunkte, alpenquerende Strassen-, Bahn- und Energieverbindungen, Kraftwerke, Stromverteilanlagen, Industriekomplexe usw. Mit dem im Armeebericht 2010 vorgesehenen Kräfteansatz könnten zum Beispiel 6–8 Grossobjekte bewacht, die drei Nord-Süd-Transversalen sowie ein grösserer Grenzabschnitt überwacht werden. Teilleistungen wie die Katastrophenhilfe oder der Konferenz- und Objektschutz sind in die Aufgaben der 35’000 AdA integriert. Für subsidiäre Einsätze gilt der Grundsatz, dass die Truppen so kurz wie möglich eingesetzt werden sollen, damit die zivilen Mittel nicht ersetzt oder konkurrenziert werden, der Bund wieder über seine Mittel verfügen und die Armee sich wieder auf andere, nicht subsidiäre Aufträge konzentrieren kann. Deshalb sind subsidiäre Einsätze bei internationalen und nationalen Grossveranstaltungen beruhend auf der Verordnung über den Einsatz militärischer Mittel für zivile und ausserdienstliche Tätigkeiten restriktive zu handhaben. Dazu sollen neu Armeeangehörige über ihre Dienstpflichtzeit hinaus auf freiwilliger Basis – mit einem geeigneten Anreizsystem – eingesetzt werden können. Diese sollen pro Territorialregion in einem Bataillon zusammengefasst werden. Ein solcher Einsatz macht jedoch nur dann Sinn, wenn die Veranstaltung auf Armeehilfe angewiesen ist oder wenn der praktische Einsatz der Ausbildung nützt und das Gewerbe nicht konkurrenziert wird. Im Bereich der Existenzsicherung soll die Armee ausserdem die Kompetenz zum Schutz von Informatik-Infrastrukturen aufbauen – eine Forderung die alle paar Jahre wieder auftaucht, aber bisher an rechtlichen, doktrinalen und finanziellen Gründen scheiterte (vgl. auch “Schweizer Armee: Zusammenfassung der letzten News 04“, 10.06.2009). Momentan werden im Zentrum Elektronische Operationen (ZEO ) der Führungsunterstützungsbasis der Armee zwei Bereiche aufgebaut, die sich mit dem Thema Cyberwar befassen sollen. Einerseits soll die Armee ihre Systeme und Netze überwachen sowie gegebenenfalls Alarm auslösen können (Computer Network Defense; CND), andererseits soll die Armee befähigt werden, in einem Aktivdienst in fremde Netzwerken einzudringen und Informationen auszuspionieren (Computer Network Exploitation; CNE) sowie deren Integrität zu beeinträchtigen (Computer Network Attack; CNA) (Quelle: Daniel Möckli, “Cyberwar: Konzept, Stand und Grenzen“, CSS Analysen zur Sicherheitspolitik, Nr. 71, April 2010). Gemäss Sicherheitspolitischem Bericht 2010 muss die Armee zum Schutz des Luftraums “eine permanente Alarmbereitschaft sicherstellen und diese noch erhöhen, wenn sich eine Bedrohung verstärkt oder konkretisiert”. Über diese Fähigkeit verfügt die Luftwaffe noch nicht (in Europa verfügen alle anderen Staaten ausser Österreich über eine 24h umfassende Interventionsmöglichkeit) – realisiert soll sie mit Flugzeugen werden, welche am Boden permanent so bereit gehalten werden, dass diese innert weniger Minuten intervenieren können (Quick Reaction Alert).
Weitere 22’000 Soldaten sind für Basisleistungen wie Nachrichtenbeschaffung für zivile Behörden, Leistungen für andere Departemente, Betrieb der Führungsinfrastruktur des Bundesrates sowie Leistungen für ausländische Partner und internationale Organisationen vorgesehen. Schliesslich sind weitere 1’000 AdA für Einsätze im Ausland vorgesehen, wobei zwischen humanitärer Hilfeleistung und Friedensförderung unterschieden wird. Bei den humanitären Hilfeleistungen geht es um einen subsidiären, in der Regel unbewaffneten Einsatz zugunsten des Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) oder internationaler Organisationen. Sie können den Transport von Hilfsgüter, medizinische Nothilfe, Einsätze im Rahmen der Rettungskette usw. umfassen. Bei der Friedensförderung geht es darum bewaffnete Kontingente, unbewaffnete Einzelpersonen und Kleindetachemente sowie Spezialisten für die Minenräumung über längere Zeit auf freiwilliger Basis zu entsenden. Diese Kapazität ist qualitativ und quantitativ mit hochwertigen Beiträgen wie Lufttransport, terrestrische Logistik- und Transportleistungen, Nischenleistungen in Sanität, Nachrichtendienst und im Sicherheitsbereich zu erhöhen. Der Bundesrat sieht insbesondere bei der Entsendung von Militärbeobachtern, Stabsoffizieren und Experten der humanitären Minenräumung Ausbaumöglichkeiten. Die Schweiz leistet – sofern ein Mandat der UNO oder OSZE vorliegt – dort Beiträge an militärischen Friedensförderungseinsätzen, wo es einen nachvollziehbaren Bezug zur eigenen Sicherheit gibt und sie mit ihren Fähigkeiten einen Beitrag zur Stabilisierung von Konfliktregionen leisten kann. Beim Lufttransport soll die Armee dazu befähigt werden, dauernd eine gewisse Anzahl Transporthelikopter in kurz- oder längerfristigen Missionen im Ausland einzusetzen. Gemäss Sicherheitspolitischem Bericht 2010 hält es der Bundesrat sogar für denkbar sich mit (freiwilligem) militärischem Personal an internationalen Polizeioperationen zu beteiligen, trotz der ablehnenden Haltung des Parlaments bei der vorgesehenen Änderung des Art 69 MG im September 2009, welche genau dies erreichen wollte. Ausserdem müsse die Armee in der Lage sein, auf Ersuchen des EDA oder internationaler humanitärer Organisationen Helfer, Installationen oder Verteilung von Hilfsgüter innerhalb weniger Tage Vorbereitungszeit im Ausland schützen zu können. Die 1’000 AdA sollen ungefähr zu gleichen Teilen humanitär Hilfeleistung und Friedensförderung eingesetzt werden (im Armeebericht 2010 wird an einigen Stellen von 450 AdA, an anderen Stellen von 500 AdA für die Friedensförderung gesprochen). Es liegt im Interesse der Schweiz, sich künftig verstärkt an der gemeinsamen Sicherheitsproduktion im europäischen Rahmen zu beteiligen. Die Beteiligung an der Partnerschaft für den Frieden (PfP) soll im bisherigen Rahmen weitergeführt werden. Gemäss dem Willen des Bundesrates sollen auch Durchdiener auf freiwilliger Basis an Auslandeinsätzen teilnehmen können, was jedoch eine Änderung des Militärgesetzes voraussetzt. Da der Bundesrat bereits seit 10 Jahren erfolglos den Anteil der AdA an Auslandeinsätzen verdoppeln will, ist die Umsetzung wie vorgesehen bis Ende 2014 zweifelhaft.
Das oben aufgeführte Leistungsprofil der Armee benötigt 80’000 effektiv verfügbare AdA. Wegen den Dienstverschiebungen (rund 20%) wird der Gesamtbestand jedoch über 80’000 liegen. Dieser Gesamtbestand wird jedoch im Armeebericht 2010 nicht festgehalten, was als eine Schwäche des Armeeberichts 2010 betrachtet werden muss. Bundesrat Ueli Maurer rechnet beispielsweise zu den 80’000 AdA zusätzlich noch die 16’000 Rekruten dazu, was bis 2025 einen Gesamtbestand von 96’000 AdA ergeben wird (vgl. auch: Bundesrat Ueli Maurer vor dem Nationalrat, Wortprotokolle der Herbstsession 2010, 15.09.2010). Wird ausserdem noch die zur Zeit auf 15% angesetzte Bereitschaftsreserve dazugerechnet, so würde die Armee 2025 über rund 108’000 AdA verfügen.
Weiterentwicklung der Armee
Werden die Wortprotokolle der Herbstsession 2010 ebenfalls berücksichtigt, so sieht der weitere Modernisierungsfahrplan der Armee wie folgt aus:
- bis Ende 2011: Konsolidierung der Armeereform XXI und Abschluss des Entwicklungsschritts 08/11, Behebung der dringlichsten Mängel unter anderem auf dem Gebiet der EDV, der Logistik und durch die Reduktion der Überbestände. Was den Abschluss des Entwicklungsschritt 08/11 angeht, wurde erst dieses Jahr die 15.5 cm Festungsartilleriebunker 93 BISON ausser Betrieb genommen. Das System besitzt heute so gut wie keinen Kampfwert mehr: die Reichweite beträgt je nach Munition zwischen 38-42 km (wird heute mit modernen Panzerhaubitzen ebenfalls erreicht), der Schutz vor Präzisionsbomben ist nicht ausreichend und die Systeme sind nicht mobil. Ausserdem sollen die Alouette III (zehn Stück wurden an Pakistan verschenkt), der Festungsminenwerfer, die Sperrstellen, die Sprengobjekte und der Brückenlegepanzer 68 ebenfalls sofort ausser Dienst gestellt werden.
- 2013: Behandlung der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Anpassungen des Militärgesetzes und der Verordnung der Bundesversammlung über die Armeeorganisation im Parlament.
- bis 2014: Konsolidierung des Entwicklungsschritts 08/11. 500 AdA sollen in Friedensförderungsoperationen eingesetzt sein. Basierend auf ein Verzichtsprogramm werden weitere Standorte und Infrastruktur aufgegeben. Momentan werden diese Standorte und Infrastrukturen erfasst und in einer späteren Phase die möglichen Ersparnisse bei den Betriebskosten ermittelt. Der Bundesrat ist der Meinung, dass damit Einsparungen erzielt werden, die intern umgelagert und gezielt investiert werden können. Bis Ende 2014 sollen die vom Bundesrat im Parlament eingereichten Gesetzesvorlagen abschliessend behandelt sein und danach umgesetzt werden.
- 2015-2020: Reduktion des Armeebestandes, Umsetzung der Konzepte basierend auf den Armeebericht 2010 nach erfolgreicher Behandlung der Gesetzesvorlagen. Die Reaktionszeit, die Durchhaltefähigkeit und die Streitkräfteentwicklung soll verbessert, das Milizsystem modernisiert und die sicherheits- bzw. verteidigungspolitische Kooperation verstärkt werden. Zudem soll das Dienstpflicht- und Ausbildungsmodell überprüft und angepasst werden. 2017 soll voraussichtlich die Modernisierung des Militärspitals in Einsiedeln für rund 40 Millionen SFr abgeschlossen sein und die Anzahl der operativen Militärspitäler auf dieses eine Spital reduziert werden. Bis spätestens 2015 soll die Finanzierung des Tiger Teilersatzes sichergestellt und womöglich dessen Beschaffung initiiert werden (die erste Staffel des Tiger Teilersatzes wird jedoch vermutlich erst 2025 in der Luft sein und die Ablösung des F/A-18C/D spätestens ab 2030 diskutiert werden müssen).
Entscheidend für die Weiterentwicklung der Armee ist, dass die gestellten Aufgaben und Aufträge mit den zugewiesenen Finanzen erfüllt werden können. Um mittelfristig die Finanzierung der dazu notwendigen Investitionen sicherzustellen, evaluiert der Bundesrat verschiedene Sparmöglichkeit, welche alle Auswirkungen auf das Leistungsprofil der Armee haben und bei der Umsetzung nicht ohne personelle und wirtschaftliche Konsequenzen bleiben würden.
- Verzicht auf die vollständige, flächendeckende Ausrüstung der Verbände zur Unterstützung der zivilen Behörde: damit verbunden wäre ein über 10 Jahre erstreckendes Einsparpotential von insgesamt 500 Millionen SFr bei Neubeschaffungen, was eher als bescheiden bewertet werden muss. Durch die intensivere Nutzung des verbleibenden Materials würde die Instandhaltungskosten jedoch zunehmen. Eine Beeinträchtigung der Leistungs- und Durchhaltefähigkeit der 35’000 AdA wäre unumgänglich. Ausserdem könnte die Ausbildung von Rekruten bei parallel stattfindenden Grossanlässen eingeschränkt sein. Wegen fehlender Reserve beim eingesetzten Material, wären logistische Probleme unausweichlich. Aus diesen Gründen stellt diese Möglichkeit eher keine umsetzbare Variante dar.
- Minderung der qualitativen Anforderungen bei Neubeschaffungen: die ansteigenden Kosten bei technologisch komplexen Systeme sprechen für diese Einsparungsmöglichkeit, wenn auch der eingesparte Betrag momentan nicht beziffert werden kann. Die Schweizer Armee riskiert damit den internationalen Anschlus bei hochtechnologischen Systemen zu verpassen und die Interoperabilität mit anderen Streitkräften aufs Spiel zu setzen. Ausserdem was mit hoher Wahrscheinlichkeit zu negativen Rückwirkungen für die Schweizer Rüstungsindustrie führen würde. Wie eine Verringerung der Qualität aussehen könnte, skizzierte Maurer in seinen Ausführungen anlässlich der Chance Miliz 2010 indirekt an. Er wolle die Infanterie flächendeckend mit Transportmittel ausrüsten, wobei es sich bei den Fahrzeugen um Geschützte Mannschaftstransportfahrzeuge, um Schützenpanzer aber auch um Lastwagen handeln könne.
- Verzicht auf die aufgelaufene Sanierung der Immobilien und/oder Abbau von Standorten und Infrastruktur: der Verzicht der Sanierung der Immobilien würde ab 2016 pro Jahr um 140 Mio SFr einsparen, was nicht sehr viel ist. Weil damit einen Zerfall der Immobilie unvermeidlich wäre, gilt diese Möglichkeit nur für nicht mehr benötigte Objekte. Die Umsetzung dieser Möglichkeit ist von der Fertigstellung des neuen Stationierungskonzeptes abhängig. Die Aufgabe von Standorten und Infrastruktur ist mit negative Auswirkungen bei den betroffenen Regionen verbunden.
- Weitere Ausserdienststellung von Waffen-, Führungs- und Informationssystemen: weitere Ausserdienststellung könnte die Artillerie- bzw. Panzerverbände betreffen, aber auch das FIS Heer könnte nicht ungeschoren davonkommen, denn gemäss Maurer weiss die Armee nicht, wie es einzusetzen (bei diesem System wurden sage und schreibe 700-900 Millionen SFr in den Sand gesetzt, die Einführung will Maurer jedoch (noch) nicht stoppen). Die damit möglichen Einsparungen können momentan nicht beziffert werden, klar ist jedoch, dass wesentliche Spareffekte nur mit der Ausserdienststellung kompletter Systeme erzielt werden können. Damit wären Fähigkeitslücken unvermeidlich.
- Änderungen am Dienstleistungsmodell, Reduktion der Diensttage, Verringerung des Armeebestandes: die möglichen Einsparungen können momentan nicht beziffert werden. Wesentliche Einsparungen können nur mit der Reduzierung der Wiederholungskurse erzielt werden, weil nur so die Belastung der Ausbildungs- und Logistik-Infrastruktur verringert werden kann. Entweder wird dabei die Anzahl der zu leistenden Diensttage verringert, der Anteil der Durchdiener erhöht oder die Rekrutenschule verlängert. Insbesondere die Erhöhung des Durchdieneranteils oder die Verlängerung der Rekrutenschule könnten auch wieder Kosten verursachen in dem vermehrt Zeit- oder Berufsmilitär zum Einsatz kommen müssten. Bezogen auf die Erhöhung des Durchdieneranteils zeigen erste Berechnungen auf, dass vermutlich kein signifikanter Spareffekt erzielt werden kann – trotzdem will der Bundesrat die finanziellen Auswirkungen überprüfen, einschliesslich einem Modell einer komplett aus Durchdiener bestehenden Armee. Ob genügend Rekruten freiwillig das Durchdienermodell wählen würden, ist eher zu bezweifeln, weil der momentan festgesetzte Anteil von 15% nicht ausgereizt wird. Gründe liegen womöglich darin, dass Durchdiener 300 Diensttage anstatt 260 absolvieren müssen und dass bei den Kadern 20.- SFr pro Tag weniger Erwerbsersatz ausbezahlt wird. Um den Durchdieneranteil zu erhöhen, müssten zusätzliche Anreize geschaffen werden.
- Weitere Reduktion der Verteidigungskomponente: würden zusätzliche 5’000 AdA aus der Verteidigungskomponente in den Bereich der Unterstützung von Zivilen verlagert, werden so könnten rund 250 Mio. SFr pro Jahr eingespart werden. Damit verbunden wäre wahrscheinlich die Abschaffung der Artillerie und/oder die Abschaffung einer Kampfbrigade. Damit könnte die Kernkompetenz in der Verteidigung kaum mehr aufrecht erhalten werden.
- Internationale Kooperationen: damit ist eine Senkung der Kosten möglich. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass in der Regel nur dort Kooperationen erwünscht sind, wo es um Erfahrungsaustausch, Vergleichsmöglichkeit und Austausch von Know-How geht. Für die Schweiz stellt sich das Dilemma, dass Kosteneinsparungen durch internationale Kooperation in der Regel nur bei denjenigen Systemen zielführend ist, bei denen aus Neutralitätsgründen eine Kooperation nicht möglich ist (beispielsweise bei der Luftverteidigung). Ausserdem besteht bei den NATO-Staaten nicht zwangsläufig ein Interesse zur Kooperation mit der Schweiz, weil sie ihre Kosten bereits durch die Bündnismitgliedschaft minimiert haben und eine Kooperation mit der Schweiz zu einem Mehraufwand führen würde.
- Endgültiger Verzicht auf den Tiger Teilersatz: damit könnten Investition von bis zu 5 Mrd SFr und jährliche Kosten von 100-200 Mio. SFr verhindert werden. Ohne den Tiger Teilersatz blieben die Fähigkeitslücken bei der Luftwaffe bestehen, eine Verteidigungskapazität wäre illusorisch und die Durchhaltefähigkeit der Luftwaffe bliebe auf zwei Wochen beschränkt.
- Übertragung von gewissen Unterstützungsleistungen für Zivile and den Zivilschutz oder Zivildienst: Überprüfungen in diese Richtung sind im Gange, konkrete Resultate bestehen noch nicht.
Fazit
Der Armeebericht 2010 ist vermutlich das erste strategische Dokument, welches die Schweizer Armee betrifft und auch diese Bezeichnung verdient. Trotzdem sind noch einige Schwachstellen auszumachen: weder das Milizprinzip, noch die Wehrpflicht wurden auf den Prüfstand gestellt. Natürlich bin ich sowohl für das Milizprinzip wie auch für die Wehrpflicht, doch müssen diese Eckpfeiler der Armee den Bedürfnissen, den Aufträgen und Aufgaben einer modernen Armee standhalten und dürfen nicht als sakrosankt betrachtet werden. Der Bundesrat nennt im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 als Grundvoraussetzungen ein genügend grosses Interesse und eine hohe Akzeptanz der Armee seitens der Gesellschaft und der Wirtschaft sowie die Bereitschaft zur Übernahme einer Kaderfunktion. Sollten diese Grundvoraussetzungen nicht erreicht werden, so würden sich Reformen beim Wehrmodell aufdrängen. Wie bei der Alimentierung von Stabsoffizieren festgestellt werden kann, sind diese Grundvoraussetzung bereits heute nur noch teilweise erfüllt. Trotzdem sträubt sich der Armeebericht 2010 vor einer umfassenden Veränderung des Wehrmodells. Wenigstens werden einige Optionen – beispielsweise die Erhöhung des Durchdieneranteils – auf ihre finanziellen Auswirkungen überprüft. Hinsichtlich der GSoA-Initiatvie zur Abschaffung der Wehrpflicht wird die tatsächliche Wehrgerechtigkeit im Kreuzfeuer stehen. Die im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 und im Armeebericht 2010 aufgestellte Behauptung, dass 50-55% der Militärdienstpflichtigen eines Jahrgangs ihre gesamte Militärdienstpflicht ordentlich nach Gesetz leisten, versucht die Tatsache zu verschleiern, dass nur 30% der Stellungspflichtigen tatsächlich alle Diensttage geleistet haben. Der Grund liegt darin, dass “ordentlich nach Gesetz” bedeutet, dass die AdA ihre Ausbildungsdienstpflicht erfüllt bzw. für die noch ausstehenden Diensttage den Wehrpflichtersatz bezahlt haben oder aus militärischen Gründen (Bedarf) nicht mehr aufgeboten werden.
Anhand der Gefahren- und Bedrohungsanalyse im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 und im Armeebericht 2010 wurde eine weitere mittelfristige Akzentverschiebung in Richtung subsidiäre Existenzsicherungsoperationen vorgegeben. Die Frage stellt sich jedoch, wie weit der Anteil der Verteidigung verringert werden kann und wieviele Systeme aufgegeben werden können, um trotzdem noch eine Kernkompetenz Verteidigung aufrecht erhalten zu können. Dieses Dilemma betrifft insbesondere die Artillerie- und Panzerverbände, denn diese Systeme sind für den Kampf der Verbundenen Waffen unerlässlich, verursachen bei Beschaffung und Betrieb jedoch hohe Kosten und spielen momentan bei der Bewältigung wahrscheinlicher Bedrohungen und Gefahren kaum eine entscheidende Rolle. Bei der Reduzierung des Gesamtbestandes bleiben einige Fragen offen. Wie wir festgestellt haben kann dieser zwischen 96’000 – 108’000 AdA liegen und nicht bei den im Armeebericht 2010 vorgesehenen 80’000. Mit der Streichung der Reserveeinheiten und dem Zugeständnis, dass der Aufwuchs nicht vorgeplant ist, wird endlich den bestehenden Fakten entsprochen. Trotzdem stellt sich die Frage, ob ein Aufwuchs nicht durch strategische Vereinbarungen mit Rüstungsfirmen und/oder anderen Staaten organisatorisch minimal vorbereitet werden könnte. Die Weiterentwicklung der internationalen Zusammenarbeit, der humanitären Hilfeleistungen und der Friedensförderung sind im Armeebericht 2010 zu wenig konkret beschrieben. Gut informierte Kreise vermuten, dass die quantitative Erhöhung der Auslandeinsätze auf drängen von Bundesrätin Micheline Calmy-Rey zustande kam. Seit Jahren besteht die Zusicherung der Verdoppelung der Auslandeinsätze der Schweizer Armee, ohne dass dies umgesetzt wurde – es ist also zweifelhaft, ob der jetzige Departementschef dem bekundeten Ausbauwillen auch tatsächlich Taten folgen lässt (vgl. auch das Interview von Maurer bei Tele Züri weiter unten).
Die Auslandeinsätze haben meiner Meinung nach den Rückhalt der Armee im Inland stark geschwächt. Innenpolitisch ging sehr viel Unterstützung verloren. Der Nutzen fällt so gesehen unter dem Strich für die Armee vielleicht sogar negativ aus. […] die Euphorie, dass sich die Schweiz mit Auslandeinsätzen profilieren kann, ist meiner Meinung nach falsch. […] Es ist nicht eine Verpflichtung, dass wir bereits morgen mit 500 Leuten in den Einsatz gehen müssen. Wir müssen zuerst wissen: Wohin gehen wir, wie müssen wir ausgerüstet sein? Im Moment drängt sich nirgends eine friedensfördernde Massnahme auf. Denn überall dort, wo man hin könnte, entsprechen die Einsätze nicht unseren Kriterien. — Bundesrat Ueli Maurer, “Wenn wir schon Auslandeinsätze machen, dann möglichst gut…“, Swiss Peace Supporter, Nr 2, 2009. p. 4-7.
Weitere Informationen
“Spardruck schmiedet EU-Staaten militärisch enger zusammen“, Zeit, 24.09.2010.