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Nationalbank-Gewinne und ihre Verwendung – was sagen Ökonomie und die Verfassung?
Klimademonstrierende bauen im August 2021 vor der Nationalbank in Bern eine fiktive Ölpipeline auf. Sie fordern, dass die zurückgehaltenen Nationalbankgewinne für soziale und ökologische Bedürfnisse verfügbar gemacht werden. (Bild: Keystone)
Im Jahr 2019 erwirtschaftete die Schweizerische Nationalbank (SNB) einen Gewinn von rund 49 Milliarden Franken. Im Jahr 2020 waren es noch 21 Milliarden Franken. Die teilweise hohen Gewinne der SNB sind in den letzten Jahren Ziel grosser politischer Begehrlichkeiten geworden. So wurde etwa gefordert, die SNB solle zum Klimaschutz einen Beitrag leisten, Gewinne für die AHV oder andere Zweige der Sozialpolitik zur Verfügung stellen, zur Friedensförderung beitragen, indem sie auf die Finanzierung von Kriegsmaterialproduzenten verzichtet, oder die Kosten der Corona-Pandemie mitfinanzieren.
Wiederholt wurde auch nach einem SNB-finanzierten Staatsfonds gerufen, um bestimmte politische Anliegen zu finanzieren. Dazu zählen etwa die Förderung des schweizerischen Einflusses in der Welt oder der Erwerb von Beteiligungen an «systemrelevanten Unternehmen» in der Schweiz. Gemeinsam ist all diesen Vorschlägen, dass sie die Gewinne der SNB oder Teile ihrer Währungs- und Kapitalreserven für bestimmte von der Politik festgelegte Zwecke binden wollen.
Unabhängigkeit bedroht
Aus ökonomischer Sicht sind solche Zweckbindungen höchst problematisch – sowohl aus geld- wie auch aus finanzpolitischer Perspektive. Denn sie führen zu einer Vermischung der Geldpolitik und der Finanzpolitik des Staates. Als Folge davon wäre die Unabhängigkeit der SNB bedroht, und es bestünde die Gefahr, dass bestimmte Sachpolitiken die Geldpolitik der SNB dominieren.
Die Gewinne der SNB gehören der Bevölkerung – das ist richtig. Aber die Aussicht auf Gewinnerzielung darf keinen Einfluss auf die Entscheide der SNB haben. Ihre Gewinne müssen sich residual aus diesen Entscheiden ergeben, wenn die SNB ihr geldpolitisches Mandat – die Gewährleistung der Preisstabilität unter Beachtung der Konjunkturentwicklung – erfüllen soll.
Für die Finanzpolitik wäre die Versuchung ansonsten gross, politische Begehren und Projekte unter Umgehung der üblichen politischen Prozesse zu finanzieren. Vermeintliches «Gratisgeld» dürfte zu einem ineffizienten Einsatz öffentlicher Mittel und zu Ressourcenverschwendung führen. Zweckbindungen, wie eingangs im Artikel geschildert, sollten deshalb vermieden werden.
Zwei Drittel an Kantone
In der bisherigen Diskussion wurde häufig implizit von der Annahme ausgegangen, dass der Bundesgesetzgeber (d. h. das Parlament unter Referendumsvorbehalt) bei entsprechendem Willen besagte Zweckbindungen einführen könnte. Doch stimmt das? Um dies zu beurteilen, müssen vorweg die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen geprüft werden, an die der Bundesgesetzgeber, der Bundesrat und die SNB gebunden sind.
Ob die SNB Zweckbindungen des Gewinns zugunsten des Bundes oder den Aufbau eines Staatsfonds aus SNB-Gewinnen beschliessen könnte, ist implizit im Notenbankartikel der Bundesverfassung[1] geregelt. Insbesondere die Absätze 2 bis 4 geben Aufschluss. Nach Absatz 2 führt die SNB als unabhängige Zentralbank eine Geld- und Währungspolitik, die dem Gesamtinteresse des Landes dient. Dabei wird sie unter Mitwirkung und Aufsicht des Bundes verwaltet. Diese Bestimmung enthält eine eigentliche Unabhängigkeitsregel, welche verhindern soll, dass der Staat für eigene politische Zwecke in die Zentralbankpolitik eingreift. Nach Absatz 3 muss die SNB aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven bilden.
Absatz 4 schliesslich enthält eine Verteilungsregel. Ihr zufolge geht der Reingewinn der SNB zu mindestens zwei Dritteln an die Kantone. Diese Bestimmung geht auf die Gründung der SNB zurück. Die Gewinnbeteiligung sollte die Kantone für den Entzug der Währungshoheit und der damit verbundenen Einnahmemöglichkeiten entschädigen (siehe Kasten). Konkretisiert wird dieser Absatz in Artikel 31 Absatz 2 des Nationalbankgesetzes (NBG). Dort heisst es: Der Bilanzgewinn der SNB, soweit er das Dividendenerfordernis übersteigt, geht zu einem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone. Bisher gingen so 2 bis 4 Milliarden an Bund und Kantone. Im Jahr 2021 hat die SNB aufgrund der hohen Buchgewinne eine neue Vereinbarung mit dem Finanzdepartement getroffen. Bis 2025 sollen neu maximal 6 Milliarden Franken ausgeschüttet werden können, sofern der Bilanzgewinn 40 Milliarden Franken oder mehr beträgt.
Hohe Rückstellungen wecken Begehrlichkeiten
Zentral für die Bestimmung des Ausschüttungspotenzials ist vorerst, wie die Höhe der notwendigen Rückstellungen der SNB einzuschätzen ist. Die Volatilität der Finanz- und Devisenmärkte schafft mit den immer grösseren Bilanzvolumen auch zunehmende Gewinn- und Verlustrisiken für die SNB. Das Vorsichtsprinzip gebietet, diesen Risiken entsprechend hohe Rückstellungen gegenüberzustellen. Daraus folgt die Notwendigkeit, dass die SNB mehr Eigenkapital aufbaut.
Übermässige Ausschüttungen würden bedeuten, dass sich die Qualität der SNB-Bilanz über die Zeit verschlechtert. Das Risiko wäre dann gross, dass die Zentralbank früher oder später durch den Staat neu kapitalisiert werden müsste. Theoretisch kann eine Zentralbank zwar ohne Eigenkapital funktionieren. Sie würde damit aber stark abhängig von der Politik und wäre in ihrer finanziellen Unabhängigkeit beschränkt. Ihre Glaubwürdigkeit und Handlungsfähigkeit würden darunter leiden. Für eine unabhängige Zentralbank ist eine angemessene Ausstattung mit Eigenkapital deshalb zentral.
Die SNB sollte allerdings vermeiden, ihre Rückstellungen und Kapitalreserven auf ein Mass anwachsen zu lassen, das sich ökonomisch aufgrund ihres Mandats nur noch schwer rechtfertigen lässt. Politische Begehrlichkeiten sind sonst vorprogrammiert und werden früher oder später unwiderstehlich. Ein negatives Lehrstück dazu liefert die Zeit der Jahrtausendwende.
Damals erlebte die Schweiz eine heftige politische Debatte über die Verwendung des Aufwertungsgewinns, der mit der Neubewertung des Goldbestands der SNB nach der Aufhebung der Goldbindung des Frankens verbunden war (Vorschlag der Gründung einer Stiftung «zur Stärkung der Solidarität im In- und Ausland» einerseits, Volksinitiative «Überschüssige Goldreserven in den AHV-Fonds» anderseits).
Unerlaubte Zweckbindung
Ist einmal der ausschüttbare Jahresgewinn der SNB bestimmt, so steht aus verfassungsrechtlicher Sicht und in der Konkretisierung durch das Nationalbankgesetz fest: Die SNB darf diesen nicht selber für bestimmte politische Zwecke binden oder in einen Staatsfonds einbringen, bei dem die Gewinne allein dem Bund zukämen. Denn das Nationalbankgesetz garantiert, dass die Gewinne zu zwei Dritteln an die Kantone und zu einem Drittel an den Bund gehen.[2] Bund und Kantone ihrerseits können dann im Rahmen der Bundesverfassung, beziehungsweise der kantonalen Verfassungen, frei über die Ausschüttungen verfügen.
Da die Bundesverfassung den Kantonen mindestens zwei Drittel des ausschüttbaren Gewinns garantiert[3], kann die Bundesversammlung diesbezüglich keine Änderung beschliessen. Dies wäre nur über eine Verfassungsänderung möglich. Zudem folgt aus der Unabhängigkeitsregel[4], dass das Bundesparlament von der SNB andere Verwendungen nicht einfordern dürfte.
Ebenso wenig dürfte die Nationalbank einen Teil ihrer Währungs- und Kapitalreserven selbstständig für bestimmte politische Zwecke zur Verfügung stellen oder in einen Staatsfonds einbringen. Gegen ein solches Unterfangen sprechen neben verfassungsrechtlichen auch starke politökonomische Argumente. Denn die Höhe und Zusammensetzung der Bilanz ist eines der wichtigsten Instrumente der Zentralbankpolitik. Dieses kann der SNB nicht einfach weggenommen werden. Man würde sonst ihre Geldpolitik behindern.
Die bisherigen Ausführungen zeigen: Die heutigen Verfassungsgrundlagen der SNB und ihrer Politik unterstützen das ökonomische Argument einer politikunabhängigen Geld- und Währungspolitik der Notenbank in bester Weise. Insbesondere die Verteilungsregel, wonach mindestens zwei Drittel des SNB-Gewinns an die Kantone gehen, unterstreicht die Unabhängigkeitsregel deutlich. Kämen die Gewinne allein dem Bund zu, wie dies bei einem Staatsfonds der Fall wäre, bestünde ein erheblich grösseres Risiko als heute, dass die Bundespolitik auf die Unabhängigkeit der SNB Einfluss nehmen könnte.
- Art. 99 BV.
- Art. 31 Abs. 2 NBG.
- Art. 99 Abs. 4 BV.
- Art. 99 Abs. 2.
Zitiervorschlag: Ernst Baltensperger ; Paul Richli (2021). Nationalbank-Gewinne und ihre Verwendung – was sagen Ökonomie und die Verfassung. Die Volkswirtschaft, 29. November.
Man mag sich fragen, ob die Verteilungsregel angesichts ihres Entstehungsgrundes nach mehr als 100 Jahren nicht aus der Zeit gefallen ist und – unter Beibehaltung der Unabhängigkeitsregel – aufgehoben oder abgeändert werden könnte. Konkret bedeutete das, dass das Parlament Zweckbindungen jeglicher Art für die ausschüttbaren SNB-Gewinne beschliessen könnte. Damit verbunden wäre ein politisches Risiko: Der Bund könnte auf die SNB Druck ausüben, die ausschüttbare Gewinnquote zu erhöhen. Eine entsprechende Verfassungsänderung wurde in den Fünfzigerjahren anlässlich der Neuordnung der Bundesfinanzen bereits einmal versucht. Sie scheiterte aber im Rahmen dieser Neuordnung an einem hohen Nein-Stimmen-Anteil und einem deutlichen Stände-Nein.
Zum Glück, muss man heute sagen. Tatsächlich spricht vieles für eine Beibehaltung der Verteilungsregel. Die Aufhebung der Kantonsbeteiligung würde hinsichtlich der Unabhängigkeit zu einer Schwächung der Geldpolitik der SNB führen. Denn dadurch würde es für die Bundespolitik viel einfacher und attraktiver, auf Gewinne der SNB zur Finanzierung bestimmter Politiken zuzugreifen. Schliesslich müsste man den Kantonen nicht mehr zwei Drittel der abgezogenen Gewinne überlassen. Die Verteilungsregel trägt deshalb unter diesen Umständen mittelbar zur Sicherung der Unabhängigkeit der SNB bei, was begrüssenswert ist.