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Wie wird sich Brasilien nach Lulas Wahlsieg außenpolitisch ausrichten? Die Bolsonaro-Jahre zeigten ein Land, das diplomatisch isoliert, politisch ideologisiert und am globalen Austausch offensichtlich nicht interessiert war. Von Brasiliens international ausgerichtetem Profil, das unter Fernando Henrique Cardoso und in den ersten zwei Amtszeiten Lulas entstand, ist kaum noch etwas übrig. Diese beiden Politiker hatten trotz aller Unterschiede stets den regionalen Dialog gesucht und sich an der multilateralen Zusammenarbeit beteiligt.
Bolsonaro dagegen betrieb Außenpolitik als Erweiterung seiner eigenen Beziehungen. In seiner Vorstellung gab es keine Staaten mit je eigenen Interessen, über die verhandelt werden muss. Seine Welt war transnational, also nach Gemeinschaften auf der Basis von Ideologien, speziellen Narrativen und sehr parteiischen Interessen organisiert. Typischerweise machte er über seine Außenpolitik Innenpolitik und mobilisierte damit seine Anhängerschaft.
Lula muss das Vertrauen im internationalen Austausch zurückgewinnen und eine neue Rolle für sein Land im gegenwärtigen internationalen Kontext entwickeln. Und das in einer Phase, in der Brasilien polarisierter, ärmer und ungleicher ist denn je. Laut einer Studie der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB) ist das zwischenmenschliche Vertrauen im Vergleich zum übrigen Lateinamerika, wo es ohnehin schwach ausgeprägt ist, auf einem Tiefpunkt angelangt: In der gesamten Region gaben nur 13 Prozent der Befragten an, dass sie den meisten Menschen vertrauen. In Uruguay, dem „Spitzenreiter“, waren es 21 Prozent, in Brasilien nicht einmal 5 Prozent.1
Zudem braucht Brasilien dringend Wachstum, während seine Wirtschaft zunehmend am Primärsektor und immer weniger an der Industrieproduktion hängt. Auch die Wiederherstellung der Demokratie wird keine leichte Aufgabe sein.
In einer Umfrage von Americas Barometer aus dem Jahr 2021 erklärten 62 Prozent der Befragten, sie seien bereit, ihr Wahlrecht gegen materielle Garantien wie ein Grundeinkommen und den Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen einzutauschen.2
Was wird Lula also tun? Für eine Prognose gilt es die groben Linien zu identifizieren, die in seiner früheren Präsidentschaft die Außenpolitik bestimmt haben, und man muss sich anschauen, was er in den letzten Monaten seiner Wahlkampagne gesagt hat.
Als Lula Präsident war, erlebte Brasilien zwischen 2003 und 2011 ein spürbares Wirtschaftswachstum. Südamerika verschaffte sich als autonome und wachsende Region mehr Geltung in der Welt, die auf den „Aufstieg der Übrigen“ blickte, womit die Brics-Staaten Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika gemeint waren.
Diese Formulierung zielte zwar vor allem auf das atemberaubende Wachstum Chinas. Aber sie bedeutete auch, dass der Westen dem Globalen Süden mit seinen aufstrebenden Volkswirtschaften und deren gesellschaftlichen Werten und Interessen mehr Platz einräumte – auch wenn diese anders oder heterogener waren.
Die Herausforderung für Lula wird darin bestehen, seine Vorstellungen daran anzupassen, dass sich der Spielraum für Autonomie deutlich verkleinert hat. Während seiner beiden früheren Amtszeiten richtete Lula seine Außenpolitik an drei Koordinaten aus: den pragmatischen Beziehungen zum Globalen Norden, den strategischen Beziehungen zum Globalen Süden und der Suche nach Kooperationsmöglichkeiten innerhalb von Südamerika. Gegenüber dem Norden trat es als aufstrebende, wenn auch schwache Nation auf; gegenüber den Nachbarn als Regionalmacht und für den Globalen Süden war Brasilien schon auf dem Weg zur Weltmacht.
Erinnern wir uns, dass die USA damals gerade mit dem staatlichen Wiederaufbau im Irak, dem „War on Terror“ in Afghanistan und Pakistan und mit den Konflikten in Libyen und Syrien beschäftigt waren; zudem mussten die üblichen Verdächtigen – Nordkorea und Iran – in Schach gehalten werden, wohingegen Chinas Aufstieg ganz nach dem Drehbuch der internationalen liberalen Ordnung abzulaufen schien.
Von alldem ist wenig oder fast gar nichts geblieben. In Brasilien haben Rezession und wirtschaftliche Stagnation Einzug gehalten. Die Rechtskonservativen haben sich radikalisiert, und das Phänomen des „Bolsonarismus“, auch wenn er nicht auf die Gesamtwählerschaft Bolsonaros zutrifft, wird nicht verschwinden (siehe „Starke Bewegung mit
schwachem Führer“).
Südamerika als Ganzes steuert durch ein Meer der Unsicherheit und politischen Instabilität, der gesellschaftlichen Frustration und des wirtschaftlichen Niedergangs. Mit der Idee des gemeinsamen Patria Grande (Großes Vaterland) ist es vorbei. Vom „Aufstieg der Übrigen“ ist kaum noch die Rede: Nicht einmal China wächst mehr in chinesischen Dimensionen. Zwar wird Asien der Wachstumsmotor bleiben, dies aber vor dem Hintergrund großer geopolitischer, institutioneller und demografischer Herausforderungen.
Südafrika hat an diesem Aufstieg längst keinen Anteil mehr, Brasilien auch nicht. Und wenn vor zehn Jahren die Brics-Gruppe über eine gedachte Trennlinie zwischen Norden und Süden definiert war, überkreuzt sich diese Trennlinie heute mit einer anderen, die teils von Russland, teils von China gezogen wurde. Es ist die Trennlinie zwischen Demokratie und Autoritarismus, die vielen Ländern des Globalen Südens großes Unbehagen bereitet.
Lula hat bereits signalisiert, dass Brasilien wieder seinen Platz im globalen Austausch einnehmen und bei der Verteidigung von Multilateralismus, Demokratie und Menschenrechten mitmachen wird. Mit mehr Emphase denn je versprach er im November auf der Klimakonferenz in Scharm al-Scheich, die Abholzung des Amazonas bis 2030 auf null zu reduzieren. Die Herausforderung wird darin bestehen, das Wachstum der Landwirtschaft von der Entwaldung zu entkoppeln.
Für die westliche Welt ist Lula eine gute Nachricht. Dennoch gibt es zwei Fragen, bei denen Unklarheit herrscht: Zum einen ist da die fehlende Unterschrift unter das Mercosur-Abkommen mit der EU, zum anderen der Beitritt Brasiliens zur OECD.
Das Abkommen zwischen EU und Mercosur scheiterte an protektionistischen Vorbehalten auf beiden Seiten und den Anforderungen der EU an den Umweltschutz. Die Umweltschutzbedenken könnten durch Lulas Versprechen ausgeräumt werden. Unklar bleibt jedoch, ob in der zweiten Verhandlungsrunde die protektionistischen Tendenzen die Oberhand behalten werden. In beiden Punkten vertritt Lula in jedem Fall gänzlich andere Ansichten als Bolsonaro.
Was die OECD betrifft, hat Lula bereits zu verstehen gegeben, dass Brasilien nicht viel gewinnen würde, wenn es diesem Klub beiträte. Noch weiß man nicht, ob Lula sich hier taktisch oder strategisch verhalten hat. Klar ist aber, dass seine Parteibasis ein Abkommen mit Brüssel und die Kontrolle und den Gruppendruck internationaler Organisationen eher scheut.
Lula fordert außerdem Respekt ein. Er will nicht, dass Brasilien in den von ihm so genannten „Kalten Krieg“ zwischen den USA und China hineingezogen wird. In diesem Sinne wird er – vermutlich im Rückgriff auf seine früheren Erfahrungen – ein gutes Verhältnis zu beiden Staaten anstreben und Kontroversen aus dem Weg gehen.
Die Frage ist allerdings, ob ein Land wie Brasilien die Rolle eines aktiven Blockfreien wird einnehmen können, wenn die Spannungen immer weiter zunehmen und die beiden großen Rivalen wirtschaftlich und technologisch getrennte Wege gehen.
Abgesehen von China ist die Brics-Gruppe konturlos geblieben. Russlands Einmarsch in die Ukraine hat aber auch Peking in eine missliche Lage gebracht. Indiens Beziehungen zu China haben seit den militärischen Scharmützeln von 2020 gelitten,3 und Narendra Modi regiert zunehmend autoritär. Und Südafrika ist nicht mehr die „Regenbogennation“ der frühen 2000er Jahre.
Neustart der Beziehung zu Argentinien
Lula hat auch versprochen, nach Afrika zurückzukehren, wo sich Brasilien in den nuller Jahren verstärkt diplomatisch engagiert hat. Es ist jedoch unklar, was Brasilien der Region zu bieten hat, die sich heute mehr an China orientiert als in Richtung Westen.
Durch Südamerika scheint eine neue rosa Welle linker Regierungen zu schwappen. Diese Beobachtung muss jedoch aus zwei Gründen relativiert werden: Einmal handelt es sich wohl nicht um einen ideologischen Wandel, sondern um Protest gegen die Regierenden. Wenn wir uns die letzten Wahlen ansehen, waren mit Ausnahme von Paraguay in allen Ländern die Regierungsparteien – egal ob links oder rechts – die Verlierer. Zum Zweiten gibt es nicht „die“ Linke, sondern unterschiedliche und noch dazu schwer vereinbare linke Positionen zu Demokratie, Menschenrechten oder postmateriellen Werten.
Natürlich wird sich Lula mit dem neuen linken Präsidenten Chiles, Gabriel Boric4, wohler fühlen als mit Uruguays konservativen Präsidenten Luis Lacalle Pou. Aber es ist gar nicht so klar, ob Boric und Lula ähnliche Positionen vertreten, etwa gegenüber Venezuela oder im Hinblick auf die Menschenrechte in Nicaragua und ganz zu schweigen von Fragen wie dem Recht auf Abtreibung.
In diesem Sinne schafft die Zugehörigkeit zu einer Mitte-links-Familie bessere Bedingungen für einen Dialog, sie ändert aber nichts an den materiellen Interessen der Regionalstaaten. Wie für die anderen Länder Südamerikas sind Chinas zunehmende Handelspräsenz und die fortschreitende Deindustrialisierung für Brasilien entscheidend: 1993 machte das verarbeitende Gewerbe in Brasilien noch 26 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aus; 2015 sank der Anteil auf 15 Prozent, heute liegt er bei etwa 10 Prozent.
Am Beispiel der Beziehungen zwischen Argentinien und Brasilien wird das Problem deutlich. Am Tag nach der Wahl reiste Argentiniens Präsident Alberto Fernández zu einem Treffen mit Lula in der Absicht, die einst strategische Verbindung zwischen den beiden Ländern wiederaufzunehmen. Die Chancen für einen ökonomischen Neustart stehen allerdings nicht gut. 1998 gingen 13 Prozent der brasilianischen Ausfuhren nach Argentinien. 2020 waren es nur noch 4 Prozent. Umgekehrt waren 31 Prozent der argentinischen Exporte 1998 für Brasilien bestimmt, 2020 waren sie um fast die Hälfte gesunken. Und während 1998 erst 2 Prozent der brasilianischen Ausfuhren nach China gingen, lag dieser Anteil 2010 schon bei 15 Prozent und 2020 bei 30 Prozent.5
Der Austausch zwischen Argentinien und Brasilien konzentriert sich zudem nur auf einige wenige Sektoren. 2019 entfiel fast die Hälfte der für Brasilien bestimmten argentinischen Exporte auf den Automobilsektor. Zudem gingen 72 Prozent der Einfuhren in nur 5 von 27 brasilianischen Bundesstaaten (Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais). Andersherum bestreiten weniger als 1 Prozent der brasilianischen Gemeinden (40 von insgesamt 5570) fast 70 Prozent der Ausfuhren nach Argentinien.6 Mit anderen Worten: Es sind nur wenige Bundesstaaten und nur vereinzelte Lokalpolitiker und gewählte Volksvertreter, die eine Vertiefung der bilateralen Beziehungen anstreben. Hinzu kommt, dass Brasilien zuletzt verstärkt auf den Ausbau der Agrarindustrie gesetzt hat, die für Argentinien kooperationstechnisch uninteressant ist.
Egal wie Lula seine künftige Außenpolitik gestaltet, den Kongress wird er ebenso zum Feind haben wie mehrere wichtige Bundesstaaten, die von Konservativen dominiert werden, wie etwa São Paulo und Rio de Janeiro. Hier ist eine ausgewogene Mischung aus Prinzipientreue und politischem Pragmatismus gefragt.
1 Philip Keefer und Carlos Scartascini (Hg.), „Confianza: la clave de la cohesión social y el crecimiento en América Latina y el Caribe“, Interamerikanische Entwicklungsbank, Washington, D. C., 2021.
2 Katherine Oung, „Who Is Willing to Trade Away Elections for Material Guarantees?“, Lapop, Insights Series 153, Americas Barometer und Vanderbilt University, Nashville, 13. September 2022.
3 Siehe Vaiju Naravane, „Konfrontation im Himalaja“, LMd, Oktober 2020.
4 Siehe Franck Gaudichaud, „Neuanfang in Chile“, LMd, Januar 2022.
5 Siehe „The Atlas of Economic Complexity“, Center for International Development at Harvard University.
Aus dem Spanischen von Katharina Döbler
Federico Merke ist Politologe an der Universidad de San Andrés, Buenos Aires.
© Le Monde diplomatique (Edición Cono Sur), Buenos Aires; für die deutsche Übersetzung LMd, Berlin