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Die direkte Besteuerung von natürlichen Personen folgt in der Schweiz zu grössten Teilen dem so genannten Leistungsfähigkeitsprinzip. Wer mehr hat oder mehr verdient, soll auch mehr an den Fiskus abliefern. Dem nicht genug, wird dieser Grundsatz in der Regel dadurch verschärft, dass der finanziell besser Gestellte überproportional höher besteuert wird, die Steuerbelastung also progressiv ausgestaltet ist.
Die politische Diskussion über progressive und nicht-progressive Steuern ist jüngst – Stichworte Obwalden und Bundesgericht – deutlich heftiger als auch schon geführt worden. Ein grundsätzlicher Aspekt ging dabei aber weitgehend vergessen. Das Leistungsfähigkeitsprinzip und besonders dessen strenge Auslegung, die der Progression zugrunde liegt, geht von der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit zwischen den einzelnen Steuersubjekten aus. Auf grundsätzlich diese Differenz zielt die Steuerprogression. Im Gegensatz zu dieser „heissen“ Progression wird die so genannte kalte Progression nicht besteuert. Wer nur deshalb überproportional höhere Steuern zu entrichten hätte, weil er zwar nominal, ob der Teuerung nicht aber real über mehr Einkommen verfügt, bekommt die Progression ausgeglichen beziehungsweise die Behörden passen periodisch die Steuertarife nach unten an.
Zwischen kalter und „heisser“ Progression
Gewissermassen auf halber Strecke gibt es eine dritte Form der Progression, die als die warme bezeichnet werden kann – jene, die aufgrund des allgemeinen Wirtschaftswachstums zustande kommt. Wächst das Einkommen einer Person parallel zur realen Steigerung der Gesamtwirtschaft, wird sie überproportional höher besteuert, ohne dass ihre Leistungsfähigkeit im Vergleich mit den anderen Steuersubjekten steigt. Die warme gleicht damit der kalten Progression: Sie ist auf gesamtwirtschaftliche Umstände zurückzuführen und ereilt den Betroffenen gleichsam „unverschuldet“.
Die warme Progression ähnelt gleichzeitig der explizit gewollten „heissen“ Progression, da sie bei realen Mehrwerten ansetzt – und vor allem nicht ausgeglichen wird. Dabei könnten die Steuersätze mit dem Wirtschaftswachstum regelmässig reduziert werden. Die Progression würde dann nur noch einsetzen, wenn Einzelne im Vergleich mit ihren Zeitgenossen und nicht mehr alle im Vergleich mit einer früheren Generation leistungsfähiger sind oder werden. Technisch wäre dies einfach zu realisieren. Statt wie heute nur die kalte Progression auszugleichen, müssten die Behörden periodisch die Steuertarife um einen von der nominalen Steigerung des Bruttoinlandprodukts abgeleiteten Faktor reduzieren und würden so gleichzeitig die kalte und die warme Progression eliminieren.
Unbekanntes Phänomen
Ob dies allerdings geschehen soll, hängt zuerst davon ab, ob die warme Progression überhaupt gewollt ist. Der Autor des vorliegenden Artikels vermutet, dass der Fiskus die warme Progression zwar wohlwollend in Kauf nimmt, sie die Politik aber originär nicht beabsichtigt haben dürfte. Die meisten Finanzpolitiker jedenfalls dürften sich dieses Phänomens gar nicht bewusst sein.
Dabei stellt die warme Progression weit mehr als nur einen interessanten Nebenaspekt des Leistungsfähigkeitsprinzips dar, sondern führt systemimmanent dazu, dass die Steuerquote kontinuierlich zunimmt. Sie dürfte denn zu einem bestimmten Teil erklären, warum sich die Schweizer Staatsquote in den letzten fünfzig Jahren je nach Berechnung veranderthalbfacht bis verdoppelt hat.
Sind öffentliche Güter einkommenselastischer?
Es wird oft behauptet, dass öffentliche Güter einkommenselastischer als private sind und damit der Finanzbedarf des Staats mit steigendem Wirtschaftswachstum überproportional zunimmt. Dies kann gewiss hinterfragt werden. So sollte der Bedarf etwa nach sozialer Sicherheit – dem staatlichen Ausgabenbereich mit der grössten Ausdehnung der letzten Jahre – im Verhältnis zur steigenden Wirtschaftskraft nachlassen. Schliesslich sind die elementaren Bedürfnisse irgend einmal abgedeckt. Und selbst wenn man davon ausgeht, dass die Anforderungen an die sozialen Mindeststandards mit dem allgemeinen Wohlstand steigen, bedingt dies allenfalls den anteilsmässigen, kaum aber den überproportionalen Ausbau des Sozialstaats.
Mit Verweis etwa auf Bildung oder Gesundheit – beides Bereiche, deren Bedeutung mit der Wirtschaft wächst und in denen der Staat grosse Aktivitäten entfaltet – könnte schliesslich argumentiert werden, der wachsende Wohlstand beruhe gerade auf der steigenden Staatsquote. Denn in der Tat ist die Nachfrage nach generell mehr immer auch Bedingung und nicht nur Folge des Wirtschaftswachstums. Allein aber die Tatsache, dass der Staat eine Leistung erbringt, macht diese noch zu keinem öffentlichen Gut im engeren Sinn.
Weniger Staatlichkeit dank Wirtschaftswachstum
Eine solch positivistische Betrachtungsweise würde nicht nur letztlich jede Begründung für eine steigende Staats- und Steuerquote zulassen, sondern verkennt auch den Zusammenhang von Wirtschafts- und Staatswachstum. Bekanntlich verdrängen staatliche Einnahmen und Ausgaben private Initiativen, die ob ihrer Freiwilligkeit mehr Wert schöpfen. Nicht zuletzt nimmt mit dem Wirtschaftswachstum auch der technologische Fortschritt zu, womit sich die Möglichkeit verbessert, den Nutzen von öffentlichen Gütern zu internalisieren – was wiederum generell die Nachfrage nach Staatlichkeit sinken lassen dürfte.
Keine Frage der Gerechtigkeit
Auch Gerechtigkeitsüberlegungen vermögen die warme Progression nicht zu begründen. Denn an der auch relativ höheren Besteuerung von Reichen änderte sich mit dem Ausgleich der warmen Progression nichts. Im Gegenteil kann diese je nach Ausgestaltung der Steuerkurve und vor allem auf die lange Frist dazu führen, dass die relativen Unterschiede der Besteuerung unterschiedlicher Einkommen sinkt – theoretisch auf gegen null.
Auch die Behauptung, das Wirtschaftswachstum komme nur wenigen zugute und sei mehr oder minder zwingend mit dem Öffnen der Einkommensschere verbunden, rechtfertigt die warme Progression nicht. Die unverändert progressive Besteuerung führt bei einem Öffnen der Einkommensschere auch nach dem Ausgleich der warmen Progression zu einer steigenden Steuerquote.
Wer schliesslich ausführt, mit steigender Leistungsfähigkeit soll die Gesamtbevölkerung deshalb überproportional mehr an den Staat abliefern, weil diese es sich leisten kann, kehrt die Beweislast um. Denn nicht der Einzelne hat darzulegen, weshalb er einen bestimmten Anteil seines Einkommens behalten möchte, sondern der Staat muss begründen, warum er welche Einnahmen braucht. Der abnehmende Grenznutzen des Einkommens mag die proportional unterschiedliche Besteuerung von Individuen rechtfertigen, als Begründung für eine gesamthaft steigende staatliche Abschöpfungsquote schlägt sie fehl. Nicht zuletzt dürfte auch beim Staat der Grenznutzen eines zusätzlichen Steuerfrankens irgendwann abnehmen…
Die warme Progression existiert, zu rechtfertigen ist sie aber kaum. Dabei wäre ihre regelmässige Eliminierung einfach zu bewerkstelligen, wenn die Politik denn wollte – oder zumindest sich ihrer bewusst wäre.