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Anreizneutrale Ausgestaltung der Sozialversicherungen
Der Bestand an Erwerbstätigen wird ohne weitere Vorkehren ab 2017 erstmals abnehmen, da die geburtenstarken Jahrgänge ins Rentenalter kommen. Hält der Trend zu Frühpensionierungen an, kann dies das Wachstum der Schweizer Wirtschaft mittelfristig benachteiligen und die Sozialwerke in finanzielle Bedrängnis bringen. Die Arbeitsmarktbeteiligung älterer Arbeitnehmender soll deshalb durch sozialversicherungsrechtliche Anreize so gefördert werden, dass ältere Arbeitnehmende möglichst bis zum ordentlichen Rentenalter – oder sogar darüber hinaus – erwerbstätig bleiben. Das Massnahmenpaket des Bundesrates vom 9. Dezember 2005 sieht die Schaffung entsprechender Anreize bei allen drei Säulen der Altersvorsorge vor.
Im Rahmen der Arbeiten zum Wachstumspaket Das Wachstumspaket wurde im Februar 2004 vom Bundesrat beschlossen und enthält 17 Massnahmen zur langfristigen Förderung des Schweizer Wirtschaftwachstums. Massnahme 12 befasst sich mit der Förderung der Arbeitsmarktbeteiligung älterer Arbeitnehmender. wurde u.a. untersucht, wie sich die geltende Sozialversicherungsgesetzgebung auf die Arbeitsmarktbeteiligung älterer Arbeitnehmender auswirkt. Konkret wurde nach Regelungen gesucht, die ältere Arbeitnehmende auf dem Arbeitsmarkt benachteiligen oder den vorzeitigen Ausstieg aus dem Erwerbsleben in die Frühpension fördern. Darauf basierend wurden Vorschläge erarbeitet, mit welchen Massnahmen ältere Arbeitnehmende motiviert werden können, wieder bis zum ordentlichen Rentenalter erwerbstätig zu bleiben. Angesichts der stetig steigenden Lebenserwartung wurde ebenfalls geprüft, welche sozialversicherungsrechtlichen Anreize gesetzt werden können, um die Erwerbstätigkeit von Seniorinnen und Senioren nach dem 65. Altersjahr zu fördern. Die bestehenden Möglichkeiten des flexiblen Altersrücktritts in der AHV sollten jedoch nicht eingeschränkt werden und die mit der 11. AHV-Revision geplante Vorruhestandsleistung für Personen in bescheidenen Verhältnissen beibehalten werden. Die nachfolgenden Punkte wirken sich nachteilig auf die Arbeitsmarktbeteiligung älterer Arbeitnehmender aus, da sie Frühpensionierten direkt oder indirekt Vorteile einräumen.
Problematische Aspekte der AHV
Tiefere AHV-Beiträge nicht erwerbstätiger Frühpensionierter
Wer sich vorzeitig pensionieren lässt, ist zwar weiterhin bis zum Erreichen des ordentlichen Rentenalters in der Ersten Säule beitragspflichtig. Die Beiträge werden jedoch auf der Basis des vorhandenen Vermögens – allenfalls auch des AHV-fremden Renteneinkommens (z.B. Überbrückungsrente Überbrückungsrenten sind fakultative Leistungen der Vorsorgeeinrichtung oder des Arbeitgebers, die bei Frühpensionierten dazu dienen, die Zeitspanne bis zum ordentlichen Rentenalter, in welchem eine ungekürzte Altersrente der AHV beansprucht werden kann, zu überbrücken. Überbrückungsrenten sind entweder von der Vorsorgeeinrichtung bzw. dem Arbeitgeber finanziert oder durch versicherungstechnische Kürzung vom Versicherten mitfinanziert. der Vorsorgeeinrichtung oder des Arbeitgebers) – bemessen und sind damit in der Regel tiefer als die vorher auf dem Erwerbseinkommen erhobenen Beiträge (Art. 28 AHVV).
Bevorzugung freiwilliger Leistungen des Arbeitgebers mit Vorsorgecharakter
Gewährt der Arbeitgeber dem Arbeitnehmenden im Rahmen einer Vorruhestandsregelung freiwillige Leistungen, so sind diese im Umfang von acht Monatslöhnen von der AHV-Beitragspflicht befreit (Art. 8ter AHVV) und werden bei über 55-jährigen Arbeitnehmenden durch die direkte Bundessteuer zu einem vorteilhafteren Sondersatz besteuert (Art. 38 DBG). Die Besteuerung dieser Abgangsentschädigungen auf Kantons- und Gemeindeebene zu einem Sondersatz liegt in der Autonomie der Kantone (keine Regelung im StHG). Auf Bundesebene zum normalen Einkommenssatz besteuert werden jedoch Leistungen des Arbeitgebers, die Ersatzeinkommen darstellen oder das Nichtausüben einer Tätigkeit entschädigen. Soweit diese freiwilligen Leistungen den Betrag von 106800 Franken nicht übersteigen, können gleichzeitig gegenüber der Arbeitslosenversicherung Taggeldansprüche geltend gemacht werden. Der Arbeitgeber kann seine freiwilligen Leistungen im Gegenzug in vollem Umfang als geschäftsmässig begründeten Aufwand steuerlich absetzen. Diese Regelungen bringen Arbeitgebern und Arbeitnehmenden, die ein Arbeitsverhältnis vorzeitig auflösen, unmittelbare steuerliche und arbeitslosenversicherungsrechtliche Vorteile und eine beschränkte Befreiung von der AHV-Beitragspflicht. Sie fördern zwar einerseits Sozialpläne und mildern damit die Folgen für ältere Arbeitnehmende, die ihren Arbeitsplatz verlieren. Andererseits wird dadurch der Bestand verfügbarer Arbeitskräfte auf dem Arbeitsmarkt längerfristig reduziert.
Freibeträge bei Erwerbstätigkeit von Senioren
(Teil-)Erwerbstätige Arbeitnehmende im Rentenalter sind in der Ersten Säule weiterhin beitragspflichtig, soweit das von ihnen erarbeitete Bruttoeinkommen den gesetzlichen Freibetrag von 1400 Franken pro Monat bzw. von 16800 Franken je Arbeitgeber pro Jahr überschreitet (Art. 6quater AHVV). Derjenige Teil des Einkommens, der über diesem Freibetrag liegt, gilt als AHV-pflichtiges Einkommen. Diese Beiträge sind nach geltendem Recht für den Beitragspflichtigen nicht mehr rentenbildend, sondern dienen à fonds perdu als Solidaritätsbeiträge zur Finanzierung der AHV. Der Anreiz für eine Erwerbstätigkeit liegt in diesen Fällen allenfalls darin, dass das Erwerbseinkommen innerhalb des Freibetrags nicht der AVH-Beitragspflicht unterliegt.
Problematische Aspekte der beruflichen Vorsorge
Die Zweite Säule bietet bei einer traditionellen beruflichen Laufbahn – steigender Lohn mit zunehmendem Lebensalter Ab 55 Jahren erfolgt zumeist eine so genannte Lohnabdachung, d.h. die Löhne steigen weniger an als für die übrigen Mitarbeiternden. – grundsätzlich wenig Anreize, vorzeitig in Rente zu gehen. Vor allem in den letzten zehn Jahren vor dem ordentlichen Rentenalter werden hohe Altersgutschriften und ein entsprechend hohes Alterskapital erworben, was sich entsprechend stark auf die Höhe der zu erwartenden Altersrente auswirkt, sodass dieser Umstand eher Anreize für einen möglichst langen Verbleib im Arbeitsmarkt setzt.
Tiefere Altersrente bei Reduktion des Beschäftigungsgrades oder Funktionswechsel
Die Anpassung von Funktion und/oder Beschäftigungsgrad an die altersspezifischen Bedürfnisse ist in der Regel mit einem niedrigeren Lohn verbunden, was im Beitragsprimat zu niedrigeren Altersgutschriften und damit zu einer tieferen Rente führt. Eine Weiterversicherung des vor der Reduktion erzielten Einkommens ist nach geltendem Recht nicht möglich, sodass die Altersgutschriften ab diesem Zeitpunkt auf dem reduzierten Lohn berechnet werden. Lohnveränderungen in der späteren Phase des Erwerbslebens wirken sich daher ungleich stärker auf die Höhe der Altersrente aus als entsprechende Lohnveränderungen in jüngeren Jahren.
Altersbedingt höhere Lohnnebenkosten in der Zweiten Säule
Mit zunehmendem Alter steigende Lohnnebenkosten wirken sich ungünstig für ältere Arbeitnehmende aus. Während in der Ersten Säule für Arbeitnehmende der Beitrag für die Risiken Alter, Tod und Invalidität gesetzlich fixiert und altersunabhängig ausgestaltet ist (Art. 5 AHVG, Art. 3 IVG), können die Vorsorgeeinrichtungen diese Anteile selber festlegen. Für die Risiken Invalidität und Tod ist davon auszugehen, dass Vorsorgeeinrichtungen für Unternehmen mit eher ungünstiger Altersstruktur höhere Risikoprämien festsetzen. Da die diesbezügliche Datenlage in der Zweiten Säule wegen der grossen Heterogenität des Systems schwach ist, lassen sich nur Vermutungen anstellen. Bei den Altersleistungen führt ein Finanzierungssystem mit altersabhängiger Staffelung Rund zwei Drittel der Vorsorgeeinrichtungen mit Beitragsprimat (3200 Vorsorgeeinrichtungen und 3,3 Mio. Versicherte im Jahr 2002) haben ein System mit altersabhängiger Beitragsstaffelung. bei älteren Arbeitnehmenden zu hohen Lohnnebenkosten für den Arbeitgeber, sodass ältere Arbeitnehmende bei der Weiterbeschäftigung oder Neuanstellung gegenüber jüngeren Arbeitskräften tendenziell benachteiligt sind.
Kaum Möglichkeiten zum Rentenaufschub
Für Seniorinnen und Senioren, die nach Erreichen des Rentenalters erwerbstätig bleiben möchten, sehen nur wenige Vorsorgeeinrichtungen die Möglichkeit vor, die Altersrente aufzuschieben. In diesen Fällen gelangt zwar ein höherer Umwandlungssatz zur Anwendung (Art. 13 Abs. 2 BVG); Äufnung und Verzinsung des Altersguthabens sind im Obligatorium jedoch ausgeschlossen. Wer also nach dem 65. Altersjahr weiterarbeitet und dabei die Einkommensgrenzen der Zweiten Säule erreicht, kann dadurch weder von zusätzlich angespartem Alterskapital noch von Zinsen oder der mit dem Sparprozess der Zweiten Säule verbundenen Steuerbegünstigung profitieren.
Keine freie Wahl zwischen Freizügigkeitsleistung und Altersrente
Nach wie vor existieren Vorsorgereglemente, die ihren Versicherten bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses nach erreichtem reglementarischem Rentenalter nur Anspruch auf eine Altersrente und kein – wahlweiser – Anspruch auf Freizügigkeitsleistung gewähren. Ältere Arbeitnehmende werden so «zwangsweise» frühpensioniert, selbst wenn sie gerne weiterarbeiten möchten.
Massnahmenvorschläge des Bundesrates
Der Bundesrat hat auf der Basis dieser Überlegungen Massnahmen definiert, wie er die Arbeitsmarktbeteiligung älterer Arbeitnehmender längerfristig stabilisieren will. Im Vordergrund stehen Massnahmen zur Flexibilisierung der Arbeitszeitgestaltung und zur Förderung der Erwerbstätigkeit im Rentenalter.
Flexibilisierung der Arbeitszeitgestaltung
Lässt die körperliche Leistungsfähigkeit im Alter nach, entsprechen die heutigen Arbeitsmodelle häufig nicht mehr den Bedürfnissen der betroffenen Arbeitnehmenden. Um den im Alter veränderten Bedürfnissen sozialversicherungsseitig besser Rechnung tragen zu können, sollen: – im obligatorischen Bereich der Zweiten Säule die gleiche Flexibilität bezüglich Vorbezug und Aufschub der Altersrente wie in der Ersten Säule eingeführt werden, damit entsprechende Spielräume auch tatsächlich genutzt werden können (Neuauflage 11. AHV-Revision Der Vorbezug der ganzen Altersrente ist ab dem 62. Altersjahr, der Vorbezug der halben Altersrente (Teilvorbezug) ab dem 60. Altersjahr möglich. Vorbezug und Teilvorbezug können miteinander kombiniert werden.); – Vorsorgeeinrichtungen die Möglichkeit haben, dass ältere Versicherte, die ihren Beschäftigungsgrad reduzieren oder eine andere Funktion übernehmen, ihren bisherigen, höheren Lohn weiter in der Zweiten Säule versichern können. Es bleibt den Vorsorgeeinrichtungen überlassen, ob sie dafür eine paritätische Finanzierung durch Arbeitgeber und Arbeitnehmende oder eine ausschliesslichen Finanzierung durch den Arbeitnehmende vorsehen wollen.
Freie Wahl zwischen Alters- und Freizügigkeitsleistung
Einschränkende Regelungen sind für Personen entwürdigend, die ihre Arbeitskraft noch länger zur Verfügung stellen wollen und können. Sie wirken dem angestrebten Ziel zur Erhaltung der hohen Arbeitsmarktbeteiligung älterer Arbeitnehmender zuwider. Reglemente, die ihren Versicherten keine freie Wahl zwischen Alters- und Freizügigkeitsleistung lassen, sollen künftig nicht mehr zulässig sein.
Förderung der Erwerbstätigkeit im Rentenalter
Erwerbstätigkeit über das 65. Altersjahr wird heute institutionell nicht gefördert. Im öffentlichen Dienst sehen die meisten Kantone und der Bund die Auflösung des Arbeitsverhältnisses ohne Kündigung bei Erreichen einer bestimmten Altersgrenze vor. Beiträge an die Erste Säule sind ausschliesslich Solidaritätsleistungen der über 65-Jährigen, soweit das erzielte Erwerbseinkommen nicht im Rahmen des Freibetrags von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Im obligatorischen Bereich der Zweiten und in der Dritten Säule ist die weitergehende Äufnung von Alterskapital grundsätzlich ausgeschlossen. Erwerbstätigkeit im Rentenalter dient jedoch sowohl den Sozialwerken (z.B. Finanzierung der AHV) als auch der Wirtschaft (höhere Wertschöpfung) und den Versicherten (z.B. höhere Renten, Bestätigung). Sie soll deshalb mit folgenden Massnahmen gefördert werden:
Volle AHV-Beitragspflicht für erwerbstätige Rentner und Anspruch auf Zusatzrente zur AHV
Die Aufhebung des Freibetrags für erwerbstätige Rentner wird bereits mit der Neuauflage der 11. AHV-Revision vorgeschlagen. Hingegen sollen dort die dadurch erzielten Mehreinnahmen nur jenen Versicherten Rentenverbesserungen bringen, die Beitragslücken aufweisen oder noch keine volle AHV-Rente beziehen. Im Vergleich dazu sollen mit dem Massnahmenpaket zugunsten älterer Arbeitskräfte sämtliche erwerbstätigen Rentner von einer Zusatzrente profitieren, die auf den nach dem 65. Altersjahr entrichteten Beiträgen basiert. Die konkrete Ausgestaltung der Zusatzrente muss in den nächsten Monaten noch ausgearbeitet werden. Insbesondere muss ein Gleichgewicht zwischen den mit der vollen Beitragspflicht avisierten Mehreinnahmen und dem individuellen Mehrwert für den einzelnen Rentenbezüger gefunden werden.
Äufnung und Bezug von Altersguthaben im obligatorischen Bereich der Zweiten Säule und in der Dritten Säule nach dem 65. Altersjahr
Im obligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge können nach dem 65. Altersjahr keine Altersgutschriften mehr geäufnet werden, denn sie werden für das rentenbestimmende Altersguthaben längstens bis zum Erreichen des ordentlichen Rentenalters berücksichtigt (Art. 15 Abs. 1 Bst. ab BVG). Gleiches gilt auch für Einzahlungen in Säule-3a-Stiftungen. Das dort akkumulierte Kapital bzw. die daraus resultierenden Leistungen werden nach geltendem Recht spätestens beim Erreichen des ordentlichen Rentenalters fällig (Art. 3 Abs. 1 BVV 3). Für Arbeitnehmende, die weiterhin erwerbstätig bleiben wollen, kann die Fortsetzung der Erwerbstätigkeit – und damit die weitere Akkumulation von Altersguthaben – in der Zweiten und Dritten Säule sowohl im Hinblick auf eine höhere Rente als auch aus steuerlichen Gründen attraktiv sein. Erwerbstätigkeit nach erreichtem ordentlichem Rentenalter soll ausserdem dadurch gefördert werden, dass Säule-3a-Guthaben, die wegen fortgesetzter Erwerbstätigkeit erst ab dem ordentlichen Rentenalter abgerufen werden, steuerlich begünstigt werden.
Nicht weiterverfolgte Vorschläge
Nicht weiterverfolgt wurden Vorschläge bezüglich: – Einbezug der AHV-Rente beim massgebenden Einkommen für AHV-Beiträge Frühpensionierter, da dies faktisch einer (weiteren) Kürzung der versicherungstechnisch bereits gekürzten vorbezogenen AHV-Altersrente gleichkommt. Dieses Vorgehen wäre zwar für die Versicherten transparenter, hingegen würden Beitragsbezug und Leistungsausrichtung unzulässigerweise miteinander vermischt; – Neustaffelung der Altersgutschriften, da bei allen geprüften Varianten während einer notwendigen Übergangsfrist von 10 bis 20 Jahren bedeutende Mehrkosten anfallen, wenn für alle Versicherten das heute avisierte Sparziel von 500% des letzten versicherten Lohnes erhalten werden soll; – Aufhebung der AHV-Beitragspflicht oder Erhöhung des Freibetrags für Erwerbstätige im Rentenalter, da beide Massnahmen wirtschaftlich verzerrend wirken: Erwerbstätige Seniorinnen und Senioren hätten wegen der tieferen Lohnnebenkosten gegenüber jüngeren Arbeitnehmenden einen unrechtmässigen Vorteil auf dem Arbeitsmarkt.
Ausblick auf weitere Arbeiten und Zeithorizont
Das Massnahmenpaket wird in den kommenden Monaten vom Eidg. Departement des Innern (EDI) konkretisiert und dem Bundesrat bis Mitte 2006 in Form eines Gesetzesentwurfs mit Kommentar zur Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens unterbreitet.
Zitiervorschlag: Helena Kottmann (2006). Anreizneutrale Ausgestaltung der Sozialversicherungen. Die Volkswirtschaft, 01. April.