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I. Sachverhalt
A. Unter dem Titel «Missstände in Rorschacherberg ... und keiner macht einen Mucks» veröffentlichten die beiden zum gleichen Verlagshaus gehörenden Wochenzeitungen «Bodensee Nachrichten» und «Rheintaler Bote» am 25. Januar 2007 einen Artikel von X. über angebliche Missstände in der Gemeinde Rorschacherberg (SG). Kritisiert wurde darin insbesondere der Gemeindepräsident Ernst Tobler, dem in verschiedenen Angelegenheiten ein selbstherrliches Gebaren vorgeworden wurde. So beanstandete der Bericht u.a., die Gemeinde habe im Zusammenhang mit einer Strassenbeleuchtung unnötigerweise 6 Millionen Franken ausgegeben. Weiter beziehe die persönliche Sekretärin des Gemeindepräsidenten einen überhöhten Lohn. Bei einer Strassensanierung seien Steine aus China verbaut worden, die vielfach von Kindern oder von Zwangsarbeitern unter schwierigsten Arbeitsbedingungen gewonnen würden. Und als es um die Wahl des Stadtpräsidenten von Rorschach gegangen sei, habe Tobler öffentlich gesagt, er könne beide Städte mit je 50% führen, aktuell betrage sein Pensum in Rorschacherberg jedoch 90 Prozent. «Verdient Tobler so nicht 40% zu viel?»
B. Am 1. Februar 2007 veröffentlichten die «Bodensee Nachrichten» vier Leserreaktionen zum Bericht der Vorwoche ab. Zwei davon wurden anonym abgedruckt («Name der Redaktion bekannt»).
C. Am 6. Februar 2007 wandte sich X. per E-Mail «stellvertretend für die Bürger der Gemeinde Rorschacherberg» an die Regierungsrätin und Vorsteherin des Departements des Innern des Kantons St. Gallen, Kathrin Hilber. Er forderte sie auf, die «Machenschaften» des Gemeindepräsidenten von Rorschacherberg, Ernst Tobler, einmal genau unter die Lupe zu nehmen. «Ich garantiere Ihnen, dass Sie bei Herrn Tobler hinter glänzender Fassade jede Menge Leichen im Keller finden.» Mit Schreiben vom 14. Februar 2007 reagierte das Departement mit der Aufforderung an X., dieser möge seine Beanstandungen gegen die Amtsführung des Gemeindepräsidenten und weiterer Behördemitglieder bis spätestens Ende Februar 2007 konkretisieren.
D. Am 8. Februar 2007 berichteten die «Bodensee Nachrichten» unter dem Titel «Ausserordentliche Bürgerversammlung» über eine E-Mail eines «Rorschacher Bürgers», der von den Gemeindemitarbeitern sämtliche Unterlagen und Hinweise für die Einberufung einer Ausserordentlichen Bürgerversammlung einverlangt habe. Zudem druckte die Zeitung einen weiteren Leserbrief zum Artikel vom 25. Januar 2007 anonym ab («Die Namen der drei Verfasser sind der Redaktion bekannt»).
E. Am 15. Februar 2007 erschien in den beiden Zeitungen ein weiterer Artikel mit dem Titel «Noch mehr Ungereimtes ... Neues aus Rorschacherberg - und nicht alles ist erfreulich». Zwar hätten der Gemeindepräsident und der Präsident der Geschäftsprüfungskommission die Kritik nach Erscheinen des Artikels dezidiert dementiert. Gleichzeitig habe die Redaktion aber Hinweise auf neue Unstimmigkeiten erhalten.
So habe Gemeindepräsident Tobler allzu rasch in eine exorbitante Forderung des Anwalts einer gekündigten Sekretärin eingewilligt und ihr ein zusätzliches Jahressalär ausbezahlt. Nebst bestehenden Zweifeln daran, ob der Gemeindepräsident damit nicht seine Kompetenzen überschritten habe, sei auch unklar, aus welchem «Kässeli» dieses Geld stamme. Denn auch bei genauer Durchforstung der fraglichen Jahresrechnung der Gemeinde sei der entsprechende Betrag unauffindbar gewesen. Gemeindepräsident Tobler habe es unter Hinweis auf das Amtsgeheimnis abgelehnt, dazu Stellung zu nehmen.
Bei einer weiteren - von einem anderen Informanten kritisierten - Auszahlung habe sich hingegen herausgestellt, dass der Gemeinderat über eine Zahlung von 85'000 Franken im Zusammenhang mit Mängeln an einem Baugrundstück «voll informiert gewesen» sei und dass der Gemeindepräsident hier korrekt gehandelt habe. Weshalb der Gemeindepräsident auch daraus ein «Amtsgeheimnis» mache, bleibe sein Geheimnis.
In einem weiteren Fall würden verlässliche Zeugen bestätigen, der Finanzverwalter der Gemeinde habe in der Vergangenheit private Finanzgeschäfte während seiner Arbeitszeit verrichtet und dabei auch die Gemeindeinfrastruktur benutzt. Der damalige GPK-Präsident wie auch Gemeindepräsident Tobler hätten davon Kenntnis gehabt. Sowohl der Finanzverwalter wie der Gemeindepräsident würden zudem unter Hinweis auf das Amtsgeheimnis jegliche klärenden Auskünfte verweigern.
In Rorschacherberg rege sich nun aber Unbehagen. «Da scheinen, um das Mass voll zu machen, die Tafeln ‹Gemeinde Europas›, die Gemeindepräsident Tobler als persönliches Geschenk erhielt und so aufstellen liess, dass sie gegen das Gesetzt verstossen, nur noch das berühmte Tüpfelchen auf dem ‹i›. Man darf gespannt sein, welche Reaktionen dies alles beim inzwischen bestinformierten ‹Departement des Innern des Kantons St. Gallen› zeitigen wird.»
F. Am 23. März 2007 gelangte die anwaltlich vertretene Politische Gemeinde Rorschacherberg mit einer Beschwerde gegen die obengenannten Publikationen von «Bodensee Zeitung» und «Rheintaler Bote» an den Presserat. Die Beschwerdeführerin beanstandete darin eine Verletzung der Ziffern 1 (Wahrheitspflicht), 2 (Kommentarfreiheit), 3 (Quellennennung, Anhörung bei schweren Vorwürfen), 4 (Lauterkeit der Recherche) und 9 (Unabhängigkeit) der «Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalistinnen und Journalisten».
Die Beschwerdegegner hätten sich in den beanstandeten Berichterstattungen mit wenigen Ausnahmen auf Aussagen von anonym bleibenden Kritikern abgestützt. Dabei sei jedoch kein genügendes Interesse an der Wahrung der Anonymität dieser Quellen ersichtlich. Ebenso gehe es nicht an, wie die «Bodenseezeitung» dies gemacht habe, unter dem Deckmantel des Quellenschutzes anonyme Leserbriefe zu veröffentlichen, zumal auch hier keine Gründe ersichtlich seien, welche dieses Vorgehen zu rechtfertigen vermöchten. Mindestens in einem Fall hätten die Beschwerdegegner zudem die Anhörungspflicht verletzt. Weiter hätten die Beschwerdegegner ohne zureichende Gründe aus geheimen Akten zitiert. Und schliesslich habe X. mit seiner Doppelfunktion als Journalist und Autor einer Aufsichtsbeschwerde gegen das Gebot journalistischer Unabhängigkeit verstossen.
G. Am 28. Mai 2007 wies X. die Beschwerde der Politischen Gemeinde Rorschacherberg namens der Redaktionen von «Bodensee Nachrichten» und «Rheintaler Bote» als unbegründet zurück. Für den von ihm allein verfassten Bericht vom 25. Januar 2007 habe er sehr genau recherchiert, mit «unzähligen» Menschen gesprochen und sämtliche Aussagen von mindestens zwei Personen absichern lassen. Den Gemeindepräsidenten und den Finanzverwalter habe er zu einer Stellungnahme eingeladen. Beide hätten dies jedoch unter Hinweis auf das Amtsgeheimnis abgelehnt. Die nicht genannten Verfasser der Leserbriefe hätten bei Bekanntgabe ihrer Namen mit negativen Folgen zu rechnen. Sämtliche Namen seien ihm jedoch bekannt. Diese Leserzuschriften hätten zudem teilweise den Anstoss für den zweiten - gemeinsam mit Charly Pichler ausgearbeiteten - Artikel vom 15. Februar 2007 gegeben. Auch hier hätten sie für alle Behauptungen stichhaltige Beweise.
H. Am 20. Juni 2007 beschloss das Departement des Innern des Kantons St. Gallen, der aufsichtsrechtlichen Anzeige von X. vom 6. Februar 2007 keine Folge zu geben.
I. Das Präsidium des Presserats wies den Fall seiner 3. Kammer zu; ihr gehören Esther Diener Morscher als Präsidentin an sowie Thomas Bein, Andrea Fiedler, Claudia Landolt Starck, Peter Liatowitsch, Daniel Suter und Max Trossmann.
K. Die 3. Kammer behandelte die Beschwerde an ihrer Sitzung vom 25. Oktober 2007 sowie auf dem Korrespondenzweg.
II. Erwägungen
1. Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Ziffern 1 (Wahrheitspflicht) und 2 (Kommentarfreiheit) der «Erklärung» beanstandet, wird aus der Beschwerde nicht ersichtlich, welche berichteten Tatschen wahrheitswidrig sein sollten. Insoweit tritt der Presserat deshalb mangels Begründung nicht auf die Beschwerde ein.
2. a) Als Verletzung von Ziffer 3 der «Erklärung» rügt die Beschwerdeführerin einerseits die nicht korrekte Umsetzung der Anhörungspflicht (Richtlinie 3.8). Diese auferlegt den Medienschaffenden die Pflicht, Betroffene vor der Publikation von schweren Vorwürfen anzuhören.
b) Insbesondere Gemeindepräsident Ernst Tobler kommt in den beiden beanstandeten Berichten allerdings zu fast allen der gegenüber ihm oder anderen Mitarbeitern der Gemeinde erhobenen Vorwürfen entweder inhaltlich zu Wort oder es wird zumindest darauf hingewiesen, dass er oder andere Betroffene sich wegen des Amtsgeheimnisses nicht äusserten. Die Beschwerdeführerin beanstandet jedoch konkret, in Bezug auf den am Ende des Artikels vom 15. Februar 2007 sowie in einem in der gleichen Ausgabe veröffentlichten Kommentar von X. erhobenen Vorwurf, die Gemeinde Rorschacherberg habe Schilder mit der Aufschrift «Gemeinde Europas» gesetzwidrig angebracht, sei die Anhörungspflicht nicht eingehalten worden. «Eine entsprechende Stellungnahme durch die Beschwerdeführerin ist zwar nicht erfolgt. Dies entbindet die Beschwerdegegnerin jedoch nicht von ihrer Pflicht (...), darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführerin die Möglichkeit zu einer entsprechenden Stellungnahme geboten worden ist.»
c) Die Beschwerdegegner äussern sich in ihrer Stellungnahme vom 28. Mai 2007 nicht konkret zu diesem Vorwurf. Soweit aus den eingereichten Kopien der E-Mail-Anfragen an den Gemeindepräsidenten und weitere Personen ersichtlich, wurden die angeblich rechtswidrig angebrachten Schilder darin nicht angesprochen. Auch wenn X. die Tragweite des Sachverhalts durch die von ihm gewählte Formulierung («nur noch das berühmte Tüpfelchen auf dem ‹i›») etwas relativiert, ändert dies nichts daran, dass dem Gemeindepräsidenten damit ein illegales Verhalten vorgeworfen wird. Deshalb war eine Anhörung hierzu selbst dann zwingend, wenn nicht unbedingt mit einer Stellungnahme gerechnet werden konnte. Dies umso mehr, als für den Leser gar nicht ersichtlich geworden war, inwiefern das diskutierte Aufstellen der Tafeln überhaupt gesetzwidrig gewesen sein sollte, der Leser also nicht im Stande war, sich selbst ein Urteil über den Sachverhalt zu bilden. In diesem Punkt ist die Beschwerde deshalb gutzuheissen.
3. a) Die Beschwerdeführerin sieht die Ziffer 3 der «Erklärung» zudem vor allem auch durch den Umgang der Beschwerdegegner mit ihren Quellen verletzt. Tatsächlich fällt bei Betrachtung der beiden Berichte vom 25. Januar und 15. Februar 2007 auf, dass sich diese zu weiten Teilen auf anonyme Quellen abstützen.
b) Der Presserat hat bereits in der Stellungnahme 7/1993 festgehalten, dass die Abstützung auf fast ausschliesslich anonyme Quellen die Grenzen der Berufsethik berührt. Entsprechend statuiert denn auch die Richtlinie 3.1 (Quellenbearbeitung) zur «Erklärung», dass die genaue Bezeichnung einer Quelle eines Beitrags im Interesse des Publikums liegt. «Sie ist vorbehältlich eines überwiegenden Interesses an der Geheimhaltung einer Quelle unerlässlich, wenn dies zum Verständnis der Information wichtig ist.»
c) Immerhin wird im Artikel vom 25. Januar 2007 zu den meisten darin behaupteten «Missständen» entweder die Quelle genannt oder kommt zumindest Gemeindepräsident Ernst Tobler dazu zu Wort. So beispielsweise bei der Strassenbeleuchtung, beim Lohn der persönlichen Sekretärin und (wenigstens teilweise) bei den angeblich für die Strassensanierung verwendeten Steinen aus China. Die Beschwerdeführerin legt denn auch für keinen der sich auf anonyme Quellen abstützenden Vorwürfe näher dar, inwiefern gerade dort die Nennung der Quelle für das Verständnis der Leserschaft unabdingbar gewesen wäre.
d) Der zweite Artikel vom 15. Februar 2007 stützt sich noch stärker auf anonyme Quellen ab. Bei zwei von drei behaupteten «Missständen» (unberechtigte nachträgliche Auszahlung eines Jahressalärs an eine gekündigte Sekretärin; Verrichtung von privaten Finanzgeschäften während der Arbeitszeit unter Inanspruchnahme der Gemeindeinfrastruktur) beriefen sich die Journalisten bloss auf «mehrere Stimmen vor Ort» und «verlässliche Zeugen», was die Glaubwürdigkeit der Berichterstattung beeinträchtigte. Immerhin versuchten die Beschwerdegegner aber auch zu diesen Vorwürfen wiederum, die Stellungnahmen der davon Betroffenen einzuholen. Insgesamt wären mehr bzw. genauere Quellenangaben aus Sicht des Publikums zwar sehr erwünscht, für das Verständnis jedoch nicht zwingend gewesen. Unter dem Gesichtspunkt der Quellennennung ist eine Verletzung von Ziffer 3 der «Erklärung» deshalb trotz der problematischen Häufung der Verwendung anonym gehaltener Quellen zu verneinen.
4. a) Gemäss der Richtlinie 5.2 (Leserbriefe) zur «Erklärung» gelten die berufsethischen Normen auch für Leserbriefe. «Leserinnen- und Leserbriefe sind vom Autor oder der Autorin zu zeichnen. Sie werden nur in begründeten Ausnahmefällen anonym abgedruckt.»
b) Aus den dem Presserat eingereichten Belegen geht hervor, dass in der Ausgabe der «Bodensee Nachrichten» vom 1. Februar 2007 zwei von vier und am 8. Februar 2007 ein weiterer Leserbrief zum Thema anonym abgedruckt wurde. Zudem nahmen die «Bodensee Nachrichten» die E-Mail-Zuschrift eines weiteren anonym bleibenden Bürger zum Anlass für eine redaktionelle Kurzmeldung (vgl. oben unter Abschnitt D. des Sachverhalts).
Nach Auffassung des Presserates wird das Prinzip der ausnahmsweisen Zulässigkeit des (begründeten) anonymen Abdrucks von Leserbriefen überstrapaziert, wenn eine Redaktion zu einem Thema mehrheitlich anonyme Zuschriften veröffentlicht. Zumal die Beschwerdegegner über eine abstrakte Furcht «sämtlicher Verfasser von Leserbriefen ohne Namen» vor «negativen Folgen» hinaus weder eine konkretere einzelfallweise Begründung noch entsprechende Belege vorlegen, die den anonymen Abdruck als ausnahmsweise begründet erscheinen lassen würde. Ebenso wenig geht aus ihrer Stellungnahme hervor, was in derartigen Fällen immer zu empfehlen ist, nämlich dass die Redaktion auf die Autoren eingewirkt hätte, einer namentlichen Publikation zuzustimmen. Und selbst wenn die für den anonymisierten Abdruck der Zuschrift vorgebrachten Gründe plausibel gewesen sein sollten, wäre die Redaktion zumindest verpflichtet gewesen, auf die Veröffentlichung eines Teils der anonymisierten Leserbriefe zu verzichten und deren Inhalt stattdessen gegebenenfalls zum Ausgangspunkt einer journalistischen Recherche zu machen. Deshalb ist die Beschwerde auch in Bezug auf die geltend gemachte Verletzung der Ziffer 5 der «Erklärung» (Leserbriefe) gutzuheissen.
5. a) Als Verletzung von Ziffer 4 der «Erklärung» beanstandet die Beschwerdeführerin weiter die Veröffentlichung von «als geheim zu taxierenden Informationen». Die in den beiden Medienberichten vom 25. Januar und 15. Februar 2007 enthaltenen Tatsachen «in Bezug auf den Lohn der persönlichen Mitarbeiterin des Gemeindepräsidenten, die in einem Strassenbauprojekt verbauten Steine, Aussagen über die Parkplatzbewirtschaftung, die Zimmerbelegung im kommunalen Altersheim, die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses einer ehemaligen Mitarbeiterin, die teilweise Rückerstattung eines Kaufpreises sowie die genauen Kenntnisse des Gemeindepräsidenten und des Präsidenten der Geschäftsprüfungskommission» seien nicht von öffentlicher Relevanz. «Zudem ist in keiner Art und Weise ersichtlich, warum die genannten Tatsachen gerade jetzt und nicht erst zu einem viel späteren Zeitpunkt hätten publik gemacht werden sollen.»
b) Gemäss der Richtlinie a.1 zu Buchstabe a. der «Erklärung der Rechte» dürfen Journalistinnen und Journalisten Informationen veröffentlichen, die ihnen durch Indiskretionen bekannt geworden sind, sofern die Informationsquelle bekannt und das Thema von öffentlicher Relevanz ist. Zudem muss es gute Gründe dafür geben, dass die Information jetzt und nicht erst viel später publik werden soll. Es muss erwiesen sein, dass das Thema oder Dokument dauerhaft als geheim klassifiziert oder als vertraulich deklariert wird und es nicht bloss einer Sperrfrist von einigen Stunden oder Tagen unterliegt. Die Information darf nicht durch unlautere Methoden erworben worden sein und die Veröffentlichung keine äusserst wichtigen Rechte tangieren.
c) Dem von der Beschwerdeführerin nicht näher begründeten Haupteinwand der mangelnden öffentlichen Relevanz der von den Beschwerdegegnern behaupteten Missstände kann offensichtlich nicht gefolgt werden. Die kritische Auseinandersetzung mit der Tätigkeit von Behörden und die öffentliche Thematisierung von tatsächlichen oder angeblichen Missständen gehört zu den klassischen Aufgaben der Medien. Ebenso wenig ist ersichtlich, weshalb mit einer Veröffentlichung der angeblichen Missstände besser hätte zugewartet werden sollen. Zumal die veröffentlichten Informationen keine besonders schützenswerten, übergeordneten Interessen tangieren, welche einen Verzicht auf die Veröffentlichung nahe gelegt hätten. Gerade auch beim angeblich zu hohen Lohn der persönlichen Mitarbeiterin des Gemeindepräsidenten, bei der nachträglichen Auszahlung eines Jahressalärs an eine gekündigte Sekretärin sowie bei der behaupteten Verrichtung von privaten Finanzgeschäften eines Gemeindeangestellten während der Arbeitszeit geht das öffentliche Interesse an der Aufklärung von allfälligen Missständen und der Kontrolle der Tätigkeit der Behörden dem Schutz der direkt oder indirekt tangierten Persönlichkeitsrechte vor. Die behauptete Verletzung der Ziffer 4 der «Erklärung» (Lauterkeit der Recherche) ist deshalb zu verneinen.
6. a) Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, Redaktor X. habe die Pflicht zur Wahrung der journalistischen Unabhängigkeit (Ziffer 9 der «Erklärung») verletzt, indem er gleichzeitig eine Aufsichtsbeschwerde gegen den Gemeindepräsidenten und weitere Behördemitglieder eingereicht und das Thema journalistisch bearbeitet habe. Auch zu diesem Beschwerdepunkt hat sich der davon Betroffene nicht geäussert.
b) Der Presserat hatte sich jüngst in der Stellungnahme 27/2007 mit einem ähnlichen Sachverhalt auseinanderzusetzen. Er kam dabei zum Schluss, es sei unter dem Gesichtspunkt der journalistischen Unabhängigkeit zwar diskutabel und problematisch, wenn ein Journalist im Laufe seiner Recherche die Behörden über strafrechtlich allenfalls relevante Sachverhalte orientiere und gleichzeitig auch journalistisch darüber berichte. Sofern im konkreten Fall kein klarer Interessenkonflikt zwischen der Information der Öffentlichkeit und der Anzeige an die Behörde bestehe, sei jedoch die berufsethische Pflicht zur Wahrung der journalistischen Unabhängigkeit nicht verletzt. Hingegen sei der Reporter gestützt auf Ziffer 3 der «Erklärung» (Unterschlagung von wichtigen Informationen) verpflichtet gewesen, darauf hinzuweisen, dass er die Strafverfolgungsbehörden über seinen Verdacht strafrechtlich relevanten Verhaltens orientiert hatte.
c) In Analogie zur Stellungnahme 27/2007 war X. deshalb berufsethisch verpflichtet, im Bericht vom 15. Februar 2007 die Leserschaft darauf aufmerksam zu machen, dass er die angeblichen Missstände am 6. Februar 2007 an das Departement des Innern des Kantons St. Gallen gemeldet hatte. Die verklausulierte Formulierung: «Man darf gespannt sein, welche Reaktionen dies alles beim inzwischen bestinformierten ‹Departement des Innern des Kantons St. Gallen› zeitigen wird», genügte dazu nicht.
III. Feststellungen
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit der Presserat darauf eintritt.
2. Die «Bodensee Nachrichten» und der «Rheintaler Bote» wären verpflichtet gewesen, den Präsidenten der Gemeinde Rorschacherberg vor der Publikation des Artikels vom 15. Februar 2007 («Noch mehr Ungereimtes ... Neues aus Rorschacherberg - und nicht alles ist erfreulich») auch zum Vorwurf anzuhören, er habe Tafeln mit der Aufschrift «Gemeinde Europas» in gesetzwidriger Weise aufstellen lassen. Durch diese Unterlassung haben die beiden Redaktionen die Ziffer 3 der «Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalistinnen und Journalisten» (Anhörungspflicht) verletzt.
3. Die «Bodensee Nachrichten» haben in ihren Ausgaben vom 1. und 8. Februar 2007 die Ziffer 5 der «Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalistinnen und Journalisten» durch den übermässigen anonymen Abdruck von Leserbriefen zu angeblichen Missständen in der Gemeinde Rorschacherberg verletzt.
4. Die «Bodensee Nachrichten» und der «Rheintaler Bote» hätten im Artikel vom 15. Februar 2007 («Noch mehr Ungereimtes ... Neues aus Rorschacherberg») transparent machen müssen, dass der Redaktionsleiter X. wegen der angeblichen Missstände in der Gemeinde Rorschacherberg am 6. Februar 2007 mit einer Aufsichtsbeschwerde an das Departement des Innern des Kantons St. Gallen gelangt war. Durch diese Unterlassung haben die beiden Redaktionen die Ziffer 3 der «Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalistinnen und Journalisten» (Unterschlagung wichtiger Informationen) verletzt.
5. Darüber hinausgehend wird die Beschwerde als unbegründet abgewiesen.
6. Die «Bodensee Nachrichten» und der «Rheintaler Bote» haben die Ziffern 4 (Lauterkeit der Recherche) und 9 (Journalistische Unabhängigkeit) der «Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalistinnen und Journalisten» nicht verletzt.