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Mémorandum d’Aristide Briand et Alexis Léger, 1930 [1]
Texte de Felix Brun, collaborateur scientifique du Nomes.
Début 1930, peu après le crash boursier de 1929, le ministre français des affaires étrangères Aristide Briand et son conseiller Alexis Léger publient un «Mémorandum sur l’organisation d’un régime d’union fédérale européenne», qui contient quelques idées directrices pour la fondation d’une union des nations européennes.
Selon Briand et Léger, ce mémorandum découlerait de l’idée d’une responsabilité commune entre nations européennes qui se battent pour une paix politique, économique et sociale sur le continent. Aujourd’hui, plus personne ne doute du fait que
«le manque de cohésion (…) constitue, pratiquement, le plus sérieux obstacle au développement et à l’efficacité de toutes institutions politiques ou juridiques sur quoi tendent à se fonder les premières entreprises d’une organisation universelle de la paix.»
Dans le corps du mémorandum, les auteurs clarifient certaines questions relatives à l’élaboration d’un «Pacte européen» et à l’organisation de la nouvelle union. Ils émettent des propositions en vue de concrétiser ce projet et mettent en évidence, dans la dernière partie, des domaines dans lesquels une collaboration au niveau européen devrait être la priorité.
«Pour affirmer le principe de l’union morale européenne et consacrer solennellement le fait de la solidarité instituée entre Etats européens», Briand et Léger affirment, en introduction de leur mémorandum, qu’il serait important de conclure un «Pacte européen». Les signataires de ce pacte devraient s’efforcer d’élaborer un texte dans lequel «la détermination, l’organisation et le développement des éléments constitutifs de l’association européenne»
seraient définis. Briand/Léger soulignent par ailleurs que
«la rédaction du pacte européen devrait néanmoins tenir compte des réserves essentielles indiquées dans le présent mémorandum».
En premier lieu, les auteurs notent qu’il serait nécessaire d’ordonner la place de l’union par rapport à la Société des Nations. Cet affirmation révèle une certaine contradiction: d’un côté, Briand/Léger ne souhaitaient en aucune manière restreindre la souveraineté nationale; de l’autre, l’union devait être subordonnée à la structure organisationnelle de la Société des Nations. Il apparaît ici que la rédaction du mémorandum, au moment de sa publication, n’était pas complètement terminée.
La structure organisationnelle de l’hypothétique union européenne, en revanche, est déjà présentée de manière très détaillée dans le deuxième point du mémorandum. Les auteurs imaginent mettre en place un organe représentatif (la conférence européenne), un organe exécutif (le comité politique) et un secrétariat.
Pour chacun des trois organes, ils dépeignent aussi leurs missions, notamment la conduite des séances, les négociations avec les Etats tiers ou encore certaines fonctions du secrétariat. Dans le troisième point, Briand/Léger exposent clairement l’idée directrice d’une
«subordination générale du problème économique au problème politique».
Cette phrase est très étonnante, d’autant plus que de nombreuses discussions s’étaient tenues, avant la publication du mémorandum, sur l’élaboration d’une politique favorable à l’économie en Europe. Ainsi, par exemple, le ministre allemand des affaires étrangères, Gustav Stresemann, avait dénoncé les nombreux obstacles au commerce en Europe continentale. Il critiquait en première ligne le Traité de Versailles, car, s’il «a créé un grand nombre d’Etats nouveaux, on a entièrement négligé de les intégrer dans la structure économique de l’Europe. Quelle est la conséquence de ce péché d’omission? Vous le voyez: de nouvelles frontières, de nouvelles monnaies, de nouvelles mesures, de nouveaux poids, de nouvelles usances, un arrêt constant du trafic et des échanges.» 2
L’économiste britannique Sir Arthur Salter, en revanche, a, dans un discours de septembre 1929, considéré l’instauration d’une zone de libre-échange en Europe, tandis que Paul Hymans, en son temps ministre belge des affaires étrangères, s’engageait en faveur d’une union douanière européenne. Au sein de cette union, les membres devaient se déclarer prêts à ne plus augmenter les droits de douane entre eux à l’avenir. Bien au contraire, ils devaient même avoir en vue de les réduire. La discussion avait surgi, car un protectionnisme toujours plus fort s’établissait aux ÉUA. Grâce à la réduction des barrières douanières, les politiciens escomptaient une amélioration de la compétitivité de leurs produits.3
Si l’on en revient à cette phrase du mémorandum, selon laquelle le politique devait avoir prééminence sur l’économique, nous pouvons supposer que les auteurs français n’étaient pas prêts à s’écarter de leur idée d’une «union fédérale». A l’automne 1929, Briand avait défendu l’idée d’après laquelle les nations liées géographiquement entre elles – telles que, par exemple, les nations de la Mitteleuropa – devaient inévitablement être rassemblées au sein d’une «union fédérale», puisqu’elles devaient commercer toujours plus avec leurs voisines. Avec leur affirmation tirée du mémorandum, les auteurs établissaient clairement que l’unification européenne devait être en premier lieu, malgré la crise économique, un projet politique, et non économique.
D’autres idées sur la future union portent sur sa forme et un possible marché intérieur. L’unification devrait être «fondée sur l’idée d’union et non d’unité». Ainsi, Briand/Léger accordent ici aussi d’importantes compétences à l’Etat national. En ce qui concerne le marché intérieur européen, les auteurs sont d’avis que
«les Gouvernements pourraient fixer eux-mêmes, définitivement, dans (…) un simple pacte de solidarité économique, le but qu’ils entendent assigner comme fin idéale à leur politique douanière»
et que, en lieu et place, ils pourraient ériger un marché intérieur. Ces lignes semblent visionnaires, à notre époque, où le marché intérieur de l’UE est réalisé. Les multiples appels à une coopération entre nations européennes peuvent sembler tout aussi visionnaires.
Les deux rédacteurs du mémorandum n’encouragent pas seulement la collaboration sur le plan économique, non, la collaboration entre nations européennes doit aussi être promue dans le domaine des transports, du travail, de la santé et de l’éducation. Dans le domaine éducatif, les auteurs favorisent notamment la
«coopération par les universités et académies; relations littéraires et artistiques; concentration des recherches scientifiques; amélioration du régime de la presse dans les relations entre agences et dans le transport des journaux (…)».
Le mémorandum a été accueilli de diverses manières en Europe. De petits Etats comme la Suisse craignaient un affaiblissement de la Société des Nations, ce qui explique leur jugement critique du mémorandum. Les pays scandinaves ont jugé plutôt positivement ce papier, l’Est émettait des signaux plus variables. Sans surprise, l’Italie de Mussolini a clairement répondu par un refus. La Russie a également réagi avec scepticisme; d’après sa réponse, le papier de Briand/Léger était antisoviétique. L’Angleterre refusait de prendre part à une union européenne au prix de son Commonwealth. La question de la participation de l’Angleterre au processus européen est d’ailleurs à nouveau, de nos jours, au centre du débat politique. En Allemagne, en revanche, le mémorandum fut surtout critiqué par les milieux d’extrême-droite. En 1930, Hitler représentait déjà un adversaire politique de poids. Le mémorandum fut avant tout soutenu par le Parti social-démocrate (SPD).4
En 1933, Adolf Hitler prend le pouvoir en Allemagne et le contenu visionnaire du papier de Briand/Léger tombe dans l’oubli. Une fois de plus, les Etats européens ne sont pas parvenus à opposer l’unité de l’Europe aux tentations nationalistes. L’Europe paiera cher cette négligence, au prix de millions de morts durant la Seconde Guerre mondiale.
1 Le texte entier est disponible sur: Cliotexte, un catalogue de textes utiles à l’enseignement de l’histoire, le Projet Léger-Briand d’une union fédérale européenne (1929-1930), Discours de Gustav Stresemann devant la Xe session de l’Assemblée de la Société des Nations, http://icp.ge.ch/po/cliotexte/annees-20-30-crises-totalitarisme/europe.union.1930.html, vu le 3 février 2015.
2 Voir: Cliotexte, le Projet Léger-Briand, Discours de Gustav Stresemann devant la Xe session de l’Assemblée de la Société des Nations,
http://icp.ge.ch/po/cliotexte/annees-20-30-crises-totalitarisme/europe.union.1930.html, vu le 3 février 2015.
3 Voir: Schulz, Matthias, Der Briand-Plan und der Völkerbund als Verhandlungsarena für die europäische Einigung zwischen den Kriegen, disponible sur Europäische Geschichte Online, http://ieg-ego.eu/de/threads/europaeische-netzwerke/politische-netzwerke/europa-netzwerke-derzwischenkriegszeit/matthias-schulz-briand-plan-und-voelkerbund-in-der-zwischenkriegszeit/?searchterm=matthias%20schulz&set_language=de, vu le 2 février 2015 (en allemand et en anglais).
4 Voir par ex.: Völkl, Volkmar, Der Briand-Kellog-Pakt und Briands Europa-Plan. Seminararbeit im Rahmen des Hauptseminars Friedens- und Machtpolitik. Internationale Beziehungen 1918-1933, présenté par le Pr. Winfried Becker, Université de Passau, 2000, pp. 23-26, disponible sur http://www.wolfgang-voelkl.de/docs/briand.pdf, vu le 4 février 2015 (en allemand).