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Los buenos oficios seguirán desempeñando un papel importante en la política de paz de Suiza, según el Ministerio de Asuntos Exteriores. Sin embargo, disminuye el número de mandatos que se conceden a la diplomacia helvética.
Ya sea como mensajero entre dos Estados que dejaron de hablarse o como mediador en un conflicto armado, Suiza dispone de una larga tradición de ofrecer sus buenos oficios.
Los primeros se remontan al siglo XIX, cuando la joven Confederación representó los intereses del Reino de Baviera y del Ducado de Baden ante Francia durante la Guerra Franco-Prusiana de 1870-71.
Pero el periodo de oro de los denominados mandatos de potencia protectora –velar por los intereses de otro país en un Estado tercero– fue durante la Segunda Guerra Mundial: en 1943/44, el país alpino asumió 219 mandatos por encargo de 35 Estados.
“Suiza ha utilizado los buenos oficios para contrarrestar la mala reputación de su neutralidad después de la Segunda Guerra Mundial”, explica a swissinfo.ch Daniel Trachsler, investigador del Centro de Estudios de Seguridad (CSS) de la Escuela Politécnica Federal de Zúrich (EPFZ).
También la Guerra Fría acrecentó la demanda de los servicios helvéticos. En 1973, Berna tenía a su cargo 24 mandatos. Su número, sin embargo, ha disminuido desde entonces.
El deshielo de la Guerra Fría
Hay tres elementos que explican ese descenso, precisa Trachsler, autor del análisis Suiza potencia protectora: ¿renacimiento de una tradición?, publicado en febrero de 2012.
“En primer lugar, la caída de la demanda. Muchos países restablecieron las relaciones diplomáticas tras la Guerra Fría”, señala el experto.
“En segundo lugar, la representación de los intereses extranjeros es un instrumento tradicional cuyo objetivo reside en apaciguar las tensiones entre Estados. Hoy, sin embargo, los conflictos son cada vez más de índole interna”.
Las partes enfrentadas, agrega, no son solamente Estados, sino también grupos armados no estatales, y el instrumento de la potencia protectora no está dirigido a este tipo de conflictos, precisa Trachsler.
“Y por último, el Gobierno suizo se mostró reticente -sobre todo a finales de la década de los 90- a aceptar nuevos mandatos. Pero esto ha cambiado en los últimos años, como demuestra el hecho que represente los intereses de Rusia en Georgia y viceversa”.
Por estas razones, el informe de la CSS manifiesta sus dudas respecto al renacimiento de “este elemento tradicional de la política exterior suiza”, aunque últimamente haya registrado resultados positivos.
Suiza, potencia protectora
Un Estado asume la función de potencia protectora cuando dos Estados en conflicto rompen sus relaciones diplomáticas y/o consulares. La potencia protectora retoma entonces una parte de las competencias de una legación corriente.
Suiza asume actualmente seis mandatos diplomáticos:
-Representa a Estados Unidos en Cuba
- a Cuba en Estados Unidos
- a Irán en Egipto
- a Estados Unidos en Irán
- a Rusia en Georgia
- y a Georgia en Rusia
Solo la representación de los intereses estadounidenses en Irán se basa en un mandato general. Los demás tienen un carácter más bien formal: in situ, los asuntos administrativos, técnicos y consulares no se tratan por una sección de intereses extranjeros del país concernido, que emplea a su propio personal. Esas secciones están bajo alta protección de Suiza.
Fuente: Ministerio suizo de Exteriores
Mientras haya conflictos…
En 2011, por ejemplo, el embajador de Suiza en Irán (país donde la Confederación representa los intereses de Estados Unidos desde 1980) desempeño un papel crucial en la liberación de dos ciudadanos estadounidenses secuestrados en Teherán.
El mismo año, la mediación de Suiza en la confrontación entre Rusia y Georgia contribuyó a despejar los obstáculos que impedían la adhesión de Rusia a la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Desde enero de 1961, Suiza representa también los intereses de Estados Unidos en Cuba.
“Mientras haya conflictos, se necesitarán mediadores y facilitadores. Así que no creo que en un futuro próximo baje la demanda general”, sostiene Trachsler.
“En lo que concierne al volumen de las actividades suizas, hay dos factores adicionales que la determinan. En primer lugar, depende si las partes en conflicto prefieren dirigirse a un país pequeño como Suiza, a una organización internacional como Naciones Unidas o a una gran potencia como Estados Unidos o una ONG”.
“Depende también de la voluntad del Gobierno y de si el Ejecutivo sigue considerando la política de promoción de la paz como piedra angular de su política exterior. Así parece ser con el actual jefe de la diplomacia helvética, Didier Burkhalter”.
Discreción y confidencialidad
Una ONG que ha colaborado en los buenos oficios de Suiza, sobre todo brindando apoyo y mediación a las partes en conflicto para facilitar las negociaciones entre ellos, es Conciliation Resources (CR), una organización, con sede en Londres, volcada en reconstruir la paz en zonas de conflicto.
“En algunas casos los buenos oficios de Suiza son importantes en el proceso de paz en el que trabajamos, pues desempeñan un papel con la sociedad civil”, declara a swissinfo.ch el director de los programas de CR, Jonathan Cohen.
Suiza “suele operar con la máxima discreción y confidencialidad, y se cuidará de desvelar dónde está trabajando. Y considero que este grado de confidencialidad es sumamente importante. No desvela sus cartas”.
Philippe Welti, el que fuera embajador de Suiza en Irán entre 2004 y 2008, así lo confirma. “Los suizos siempre hemos respetado rigorosamente el principio de no desvelar nada sobre los mandatos de potencia protectora ni su contenido”, declara a swissinfo.ch. “Yo solía decir que nuestra política consiste en confirmar que tenemos el mandato, nada más”, agrega y se ríe.
Riesgos políticos
¿Valen la pena tantos esfuerzos? “Sin duda implicarse en un proceso de paz conlleva un riesgo político”, reconoce Daniel Trachsler. “En algunos conflictos, los países o actores involucrados no siempre aprueban la actuación de Suiza”.
A veces resulta difícil justificar el compromiso asumido en el propio país. Pero Suiza ha cosechado varios éxitos y goza de una buena reputación en este campo a escala internacional”.
Y el Parlamento helvético, en todo caso, estima que los esfuerzos merecen la pena. En 2012 aprobó un crédito marco que prevé aumentar los recursos destinados a la promoción de la paz y los derechos humanos de cerca de 60 a 77 millones de francos anuales. Según Trachsler, la línea de crédito para los buenos oficios, la mediación y la promoción civil de la paz constituye cerca del 40% de esa cifra.
Una ventaja nada desdeñable, que cita el informe, es que los buenos oficios abren las puertas a las más altas esferas del poder, especialmente a la Casa Blanca y el Kremlin.
“Es probable que facilite el acceso a quienes tomas las decisiones. Pero eso no significa que luego actúen de acuerdo a nuestras recomendaciones”.
Recomendaciones
La recomendación principal de Daniel Trachsler, autor del informe del CSS, es que Suiza debería aprovechar las “oportunidades ventajosas” derivadas de los mandatos de potencia protectora para su política exterior, pero sin sobrevalorar la importancia.
“Suiza dispone de una serie de ventajas competitivas”, explica Trachsler. “Es un país pequeño, con lo cual no es una amenaza para las partes involucradas. Muchos la consideran como un mediador imparcial, honesto. No es miembro de organizaciones como la OTAN o la Unión Europea y tampoco tiene un pasado colonial”.
Suiza es además conocida por su disponibilidad a entablar el diálogo con todas las partes en conflicto, incluidos los actores armados no estatales, que a menudo suelen evitar otros países.
Por otra parte, “Suiza dispone de una buena logística, suficientes recursos económicos y competencias en campos como la democracia, el federalismo, los derechos de las minorías, la buena gobernanza, etc.”
Traducción: Belén Couceiro, swissinfo.ch