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Die Teilnahme der Schweiz an den Sanktionen gegen Russland hat eine neue Debatte zur schweizerischen Neutralität ausgelöst – und das ist gut so. Manche fragen sich: Kann es überhaupt so etwas wie eine neutrale Haltung geben gegenüber einem einseitigen, völkerrechtsverletzenden Angriff eines Staates auf einen anderen?
Tatsächlich ist die Neutralität ein weniger ur-identitäres Merkmal der Eidgenossenschaft, als manche denken. Die bewaffnete Neutralität wurde der Schweiz 1815 im Wiener Kongress auferlegt. Verschiedene europäische Grossmächte hätten damals die Schweiz gerne kontrolliert; als Kompromiss verpflichtete sie sich zu dauernder Neutralität und konnte so ihre Unabhängigkeit wahren. Die Schweiz sollte sozusagen als neutraler Puffer zwischen den Grossmächten Frankreich und Österreich dienen.
Die Auslegung der Neutralität hat sich seither schon mehrfach verändert und den jeweiligen geo- und sicherheitspolitischen Realitäten angepasst.
- Bis zum ersten 1. Weltkrieg sollte die Neutralität vor allem ein Auseinanderbrechen der Schweizer Landesteile verhindern.
- Zwischen 1. und 2. Weltkrieg wurde die Neutralität aktiver ausgelegt, die Schweiz trat dem Völkerbund bei.
- Während des 2. Weltkriegs verletzte die Schweiz Neutralitätsrecht. Gesinnungsmässig sympathisierte man zwar mit den Alliierten, das Neutralitätsrecht brach man jedoch (mit Kriegsmateriallieferungen an Deutschland und Aufbewahrung von Raubgold) zu Gunsten des Nazireichs – und der eigenen Überlebensfähigkeit.
- Während des kalten Krieges interpretierte die Schweiz ihre Neutralität enger als andere neutrale Staaten.
- Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs wuchs die Einsicht, dass Sicherheit am besten durch Kooperation gewährleistet werden kann.
Historisch steht die Neutralität im Interesse der umliegenden Mächte, doch sie soll immer auch der Sicherheit des neutralen Landes dienen. Erfüllt eine gewisse neutralitätspolitische Ausrichtung diese Aufgabe ungenügend, sollte sie überdacht werden.
Neben dem Ukraine-Krieg bietet auch die Beschaffung des neuen Kampfjets F-35A eine Chance, die Neutralitätsdebatte in der Schweiz konstruktiv zu führen, entlang der alles entscheidenden Frage: Welche Art der politischen Neutralitätsauslegung verschafft uns angesichts der aktuellen und möglichen künftigen Bedrohungslage den grössten Gewinn an Sicherheit?
Rechtlich gesehen bedeutet die Schweizer Neutralität seit jeher nichts anderes als die Nichtteilnahme an bewaffneten internationalen Konflikten und den Verzicht auf eine militärische Begünstigung von Kriegsparteien (weder mit Truppen oder Rüstungsgütern, noch durch Zurverfügungstellung des eigenen Territoriums). Zudem dürfen zu Friedenszeiten keine Verpflichtungen eingegangen werden, die im Kriegsfall eine Verletzung der Neutralität zur Folge hätten. Daran ist nicht zu rütteln. (Nicht vom Neutralitätsrecht abgedeckt werden im übrigen innerstaatliche Konflikte oder Uno-Mandate gestützt auf Kapitel VII der Uno-Charta.)
Doch die Bedrohungslage der Schweiz hat sich in den letzten Jahrzehnten stark geändert. Ein isolierter, explizit der Schweiz geltender territorialer Angriff ist so gut wie unvorstellbar. Sollte die Schweiz sich einst tatsächlich territorial verteidigen müssen, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass das im Verbund mit den befreundeten, umliegenden Ländern passieren würde. Auch der F-35 ist vor allem auf eine Verteidigung im Verbund ausgelegt. Um seine volle Schutzwirkung zu entfalten (über rein luftpolizeidienstliche Aktivitäten hinaus), ist es daher ratsam, Einsätze auch im Verbund einzuüben.
Das Neutralitätsverständnis sollte daher pragmatisch weiterentwickelt werden, hin zu einer Kooperationsstrategie, die im Rahmen der rechtlichen Neutralitätsauslegung möglich wäre. Ob sich die Schweiz bei einer Intensivierung der Kooperation eher in Richtung EU oder Nato orientieren soll, müsste Bestandteil einer solchen Neutralitätsdebatte sein. Unter Experten ist noch unklar, welches Potenzial die europäischen Verteidigungsinitiativen tatsächlich haben. Entweder werden die Initiativen rund um Pesco («Permanent Structured Cooperation» der EU-Mitglieder) rein konzeptioneller, organisatorischer Natur bleiben oder sich tatsächlich in Richtung einer gemeinsamen sicherheitspolitischen Strategie weiterentwickeln. So oder so ist die EU bemüht, die Nato-Strukturen nicht zu konkurrieren, sondern lediglich zu ergänzen bzw. zu vereinfachen. So gesehen wäre eine stärkere Kooperation mit der Nato für die Schweiz militärstrategisch sinnvoller, eine mit der EU unter Umständen politisch realistischer.
Naheliegend wäre eine stärkere Kooperation mit der EU, weil sie einen zivil-militärischen Strategieansatz verfolgt, der nicht nur militärischer Natur ist, sondern auf breit abgestützten politischen Bemühungen zur Konfliktverhütung beruht. Die Schweiz überprüft zurzeit, welche Beteiligungsmöglichkeiten es als Drittstaat an Pesco gibt, beschränkt sich jedoch auf Projekte im Sanitäts- und Logistikbereich.
Die Nato ist und bleibt aber für die Schweiz wohl, wie für ganz Europa, auf absehbare Zeit die wichtigste kollektive Verteidigungsallianz. Die Schweiz nimmt zwar bereits an Nato-Übungen teil, jedoch hauptsächlich als Beobachterin und nicht mit Truppenkontingenten oder wenn darin die kollektive Verteidigung eingeübt wird. Eine Teilnahme an Nato-Übungen mit eigenen Truppen würde der Schweiz erlauben, das plausibelste konventionelle Szenario, die Verteidigung im Verbund, zu erproben. VBS und Bundesrat müssten überprüfen, inwiefern das Milizsystem für solche Kooperationsvorhaben ausreicht, oder ob es dafür vereinzelte Berufstruppen bräuchte.
Dies alles würde das im Haager Abkommen von 1907 definierte Neutralitätsrecht nicht verletzen. Ja: Es wäre noch nicht einmal eine deutliche Abkehr von der Neutralitätspolitik der letzten zwanzig Jahre. Trotzdem – oder umso eher – ist eine pragmatische Diskussion zum Sinn und Zweck sowie zur Auslegung unserer Neutralität angezeigt.