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I. Einleitung
Die Stadtpolizei Zürich beantragte im Jahr 2021 die Schaffung insgesamt 152 zusätzlicher Stellen, verteilt auf den Zeitraum von 2022 bis 2030.[1] Sie begründete den Antrag unter anderem mit dem schnellen und anhaltenden Bevölkerungswachstum und den gestiegenen Anforderungen an die Polizeiarbeit in der Stadt Zürich.[2] Der Gemeinderat genehmigte das Budget für die erste Tranche von zehn Stellen für das Jahr 2022 nicht.[3]
Aufgrund der Opposition von grossen Teilen des Gemeinderats fragt sich mittlerweile, ob die Stellenaufstockung überhaupt wie beantragt realisiert werden kann.[4]
Die in der Debatte vorgebrachten Argumente - Entstehung eines «Polizeistaates», Wunsch nach einer vertieften Diskussion über die Rolle und Aufgabe der Stadtpolizei[5] - sind ähnlich jener der «Defund the Police»-Bewegung. Das Schlagwort «Defund the Police» wird insbesondere seit der Ermordung von George Floyd durch einen Polizisten in den USA breit diskutiert. Postuliert wird, dass Sachmittel von der Polizei abgezogen und auf andere Behörden verteilt werden, die für die Erfüllung von Teilen der polizeilichen Aufgaben als geeigneter erachtet werden (etwa: aufsuchende Sozialarbeit oder psychologische und psychiatrische Dienste).[6]
Der definitive Entscheid über die Stellenerhöhung bei der Stadtpolizei Zürich fällt in den Ratssitzungen von Mitte Dezember 2022, anlässlich derer der Gemeinderat über das städtische Budget für das Jahr 2023 befindet.[7]
Aus Grundrechtssicht stellt sich die Frage, ob die Politik der Polizei Stellenerhöhungen gewähren muss, wenn der Bedarf begründet werden kann.
II. Polizeiliche Schutzpflichten
In einem demokratischen Rechtsstaat greift die Polizei nicht nur in Grundrechte ein und verkürzt Rechtspositionen, wie sie es etwa bei Personenkontrollen, Leibesvisitationen oder Festnahmen tut,[8] sondern sie ermöglicht: ein Leben in Freiheit und Sicherheit, die Wahrnehmung demokratischer Partizipationsmöglichkeiten, das Recht, eine Minderheitsmeinung zu haben und diese gemeinsam mit anderen in der Öffentlichkeit kundzutun. Damit setzt die Polizei den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz[9] und zur Verwirklichung der Grundrechte um, wie er sich in Art. 35 Abs. 2 BV[10] findet:
Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen.
Dieser Aspekt der Polizeiarbeit geht angesichts der gesellschaftlichen und medialen Fokussierung auf die reaktive und repressive Tätigkeit der Polizei zuweilen vergessen.
Werden dem Polizeikorps der grössten Stadt in der Schweiz die aus seiner Sicht notwendigen Stellenerhöhungen verweigert, zieht dies erhebliche Auswirkungen im Dienstbetrieb nach sich. Die Polizei ist noch mehr als bisher gezwungen, abzuwägen und zu priorisieren, Schwerpunkte zu setzen.[11]
Zwangsläufig geht damit ein Abbau von Leistungen der polizeilichen Grundversorgung einher, ein Abbau, der sich vermutungsweise zuerst bei den verletzlichsten Exponenten einer Gesellschaft bemerkbar machen und zu einer Relativierung ihrer Grundrechte führen wird. Es ist zweifelhaft, ob die jederzeitige und unmittelbare Interventionsbereitschaft der Polizei in den zahlreichen Fällen häuslicher Gewalt sichergestellt bleibt oder gewährleistet werden kann, dass auch queere Menschen das Zürcher Nachtleben geniessen können, ohne angepöbelt oder verbal angegriffen zu werden.[12] Auch die aus Grundrechtssicht wichtige Aus- und Weiterbildung der Polizeiangehörigen zur Verhinderung diskriminierender Personenkontrollen wird möglicherweise weniger Priorität geniessen.[13]
III. Polizeiangehörige als Grundrechtsträger
Was in der allgemeinen Diskussion ebenfalls häufig vergessen geht: Auch Polizeiangehörige kommen in den Genuss sämtlicher Grundrechte. Wohl stehen Polizistinnen und Polizisten aufgrund ihrer beruflichen Position in einem Sonderstatusverhältnis zum Staat, was zusätzliche Einschränkungen ihrer Rechte erlaubt, etwa zur Aufrechterhaltung der ungestörten Funktionsweise der Polizei.[14] So findet sich in diversen Kantonen ein Wohnsitzerfordernis für Polizeiangehörige, dem einsatztaktische oder demokratiepolitische Überlegungen zugrunde liegen.[15] Weiter existieren Restriktionen hinsichtlich der Meinungsäusserungsfreiheit und dem Streikrecht von Polizeiangehörigen.[16]
Gleichzeitig steht den Polizeiangehörigen ein Anspruch auf besondere Gesundheits- und Sicherheitsmassnahmen zu, die dem spezifischen Charakter der Polizeiarbeit Rechnung tragen.[17] Der Staat ist verpflichtet, alles zum Schutz der Polizeiangehörigen zu tun, was vernünftigerweise erwartet werden kann.[18] Dazu gehört nicht nur die Ausrüstung mit stich- und schusssicheren Westen, sondern vor allem auch die Gewährung von ausreichenden Erholungs- und Freizeitphasen; fehlt es an diesen, erhöht sich das Fehlerpotenzial im Einsatz und es besteht die Gefahr, dass sich auch die Attraktivität des Polizeiberufs verringert und sich die bestehenden Rekrutierungsprobleme akzentuieren.
IV. Fazit
Die Ausstattung der Polizei mit den erforderlichen Personalmitteln und die Aus- und Weiterbildung von Polizeiangehörigen ist in zweifacher Hinsicht grundrechtsrelevant. Für die Politik besteht wenig Spielraum. Sie muss ihren grundrechtlichen Schutz- und Leistungspflichten zugunsten der Öffentlichkeit und zugunsten der Polizeiangehörigen nachkommen, die notwendigen Mittel sprechen und die Polizei adäquat ausstatten, sofern der Bedarf plausibel nachgewiesen werden kann. Temporäre Schliessungen von Regionalwachen, Überstunden, die nicht abgebaut werden können, Urlaubssperren und Erschöpfungszustände im Korps der Stadtpolizei Zürich sind ernst zu nehmen.[19]
Bei der Beurteilung dieser Vorgänge und dem Ergreifen von Massnahmen verfügt die Polizei(-führung) über eine Sachkompetenz, von der nicht leichthin abgewichen werden darf. Die örtlich zuständige Polizei dürfte am besten in der Lage sein, abzuschätzen, welchen Personalbedarf sie benötigt, und wie sie die verfügbaren Personalmittel einsetzt.
Es ist politisch opportun, die Frage nach der Aufgabe und Rolle einer Polizei in einem dynamischen städtischen Umfeld zu stellen - und nach Alternativen zu suchen, beispielsweise durch partizipative Formen der Polizeiarbeit wie «Community policing», das die Bevölkerung verstärkt in die Polizeiarbeit einbeziehen will. Oder durch den vermehrten Einsatz von hybriden Akteuren wie «sip züri», die bei Konflikten im öffentlichen Raum vermitteln, jedoch niederschwelliger als die Polizei agieren.
In einem demokratischen Rechtsstaat muss der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch zahlenmässig genügendes und gut ausgebildetes Personal erfüllt werden, das den hohen Anforderungen, die diese Tätigkeit gerade aus Grundrechtssicht stellt, jederzeit gewachsen ist. Aus Grundrechtssicht sollte die Diskussion um die adäquaten Mittel und Formen der Polizeiarbeit deshalb nur dann mit dem politischen Entscheid über Stellenerhöhungen verknüpft werden, wenn gleichzeitig tragfähige Alternativen zur polizeilichen Aufgabenerfüllung zur Verfügung stehen. Dabei sollte nicht vergessen gehen, dass unterbliebene Hilfeleistungen bei realen und unmittelbaren Grundrechtsgefährdungen durch Private eine grundrechtliche Verantwortlichkeit des Staates auch dann entstehen lassen, wenn das Unterlassen auf fehlende Personalmittel zurückzuführen ist.[20]