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[Gesundheitsrecht] Gerber / Öffentliche Kommunikation der «Swiss National COVID-19 Science Task Force»
Welche Regeln gelten?
Die Handlungsmaximen des Bundesrats und der primär der Wissenschaft verpflichteten «Swiss National COVID-19 Science Task Force» sind unterschiedlich. Die Task Force hat sich zu konkreten politischen Massnahmen in der Öffentlichkeit kommunikativ zurückzuhalten. Umgekehrt darf der Bundesrat der Task Force keine politischen Vorgaben zur wissenschaftlichen Arbeit machen.
1. Einstieg
Anlässlich der Medienkonferenz der Fachexperten des Bundes vom 15. Dezember 2020 fragte ein Journalist, was Martin Ackermann, Präsident der «Swiss National COVID-19 Science Task Force»1 (Task Force), heute tun würde, wenn er sich vorstelle, er sei ein Schweizer Politiker. Es käme darauf an, wie viel Entscheidungskompetenz er hätte, meint Ackermann. In der Schweiz würden diese Entscheidungen nicht alleine getroffen. Aber: «Wenn ich heute eine Entscheidung für das Land treffen könnte, würde ich sehr weitgehende Massnahmen so schnell wie möglich einsetzen: Schliessungen von Restaurants, Schliessungen von nicht notwendigen Geschäften, strikte Anordnung zum Homeoffice.»2 An der Medienkonferenz des Bundesrates vom 18. Dezember 2020 stellte Bundesrat Berset auf die Frage eines Journalisten, warum nicht die Läden geschlossen und Homeoffice durchgesetzt würden, wie das die Task Force fordere, klar: «Die Experten machen keine Massnahmen, wir machen das.» Man habe eine Entscheidung treffen müssen, und das habe man getan, auch wenn die Meinung von Experten wichtig sei.3
Diese – vorderhand immer wieder mögliche – Ausgangslage legt es nahe, einen kurzen Blick auf ausgewählte rechtsdogmatische Hintergründe der Task Force und ihrer Kommunikation zu werfen.4
2. Rechtliche Rolle der Task Force
2.1. Ausserparlamentarische Kommissionen
2.1.1. Funktionen
Ausserparlamentarische Kommissionen erfüllen hauptsächlich zwei Funktionen: Zum einen ergänzen sie als Milizorgane die Bundesverwaltung in bestimmten Bereichen, in denen ihr die speziellen Kenntnisse fehlen. Die Verwaltung gewinnt daraus Fachkenntnisse, die sie ansonsten durch eine Vergrösserung des Verwaltungsapparates beschaffen oder durch kostspielige Expertenaufträge einkaufen müsste. Auf diese Weise kann der Sachverstand von Fachpersonen für die Allgemeinheit nutzbar gemacht werden.5 Neben dieser fachlichen Funktion stellen ausserparlamentarische Kommissionen ein wirksames Instrument zur Interessenvertretung von Organisationen aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft und die Möglichkeit einer mehr oder weniger direkten Einflussnahme auf die Tätigkeit der Verwaltung dar. Beiden Seiten wird aber auch die Mitwirkung am Zustandekommen von Kompromissen ermöglicht, die über eine reine Interessenvertretung hinausgehen. Ausserparlamentarische Kommissionen können folglich als Instrument einer partizipativen Demokratie betrachtet werden. Sie verfügen im schweizerischen, auf Ausgleich und Konsens angelegten politischen System über eine lange Tradition.6
Art. 57a–g RVOG7 enthalten die grundlegenden Bestimmungen über ausserparlamentarische Kommissionen auf Gesetzesstufe. Nach Art. 8e Abs. 1 RVOV8 werden ausserparlamentarische Kommissionen durch Verfügung des Bundesrates eingesetzt. Diese Einsetzungsverfügung hat einen umfassenden Inhalt (Abs. 2).
2.1.2. Kommunikation der ausserparlamentarischen Kommissionen
Gemäss Art. 8iter RVOV («Information der Öffentlichkeit») achten Kommissionen, die gemäss ihrer Einsetzungsverfügung ohne Rücksprache mit der zuständigen Behörde kommunizieren, bei der Information der Öffentlichkeit zu politischen Fragen auf die gebotene Zurückhaltung. Der Grund liegt darin, dass ausserparlamentarische Kommissionen nicht dazu berufen sind, Aufgaben der politischen Willensbildung wahrzunehmen.9 Ihre Tätigkeit darf daher in politisch bedeutsamen Fragen nicht Lösungen vorwegnehmen.10 Es ist zu vermeiden, dass durch eine vorzeitige Information die Entscheidungsfreiheit des Bundesrates eingeschränkt wird und dass Widersprüche zur bundesrätlichen Haltung bestehen. Aus diesem Grund sollte die Information der Öffentlichkeit zu politischen Fragen im Namen der ausserparlamentarischen Kommission nur mit der gebotenen Zurückhaltung erfolgen.11 Das hindert selbstverständlich eine Information der Öffentlichkeit über die fachliche Tätigkeit der ausserparlamentarischen Kommission nicht.12
2.2. Eidgenössische Kommission für Pandemievorbereitung und -bewältigung (EKP)
Die EKP ist eine nur administrativ dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) angegliederte unabhängige ausserparlamentarische Expertenkommission. Sie berät die Bundesverwaltung in der Vorbereitung auf Pandemien, die durch Influenza- oder andere respiratorische Virentypen verursacht sind. Im Ereignisfall übernimmt die EKP eine beratende Funktion in Fragen der Lage- und Risikobeurteilung sowie in der Wahl der Strategien und Massnahmen zur Bewältigung einer Pandemie.13 Die EKP wäre also prädestiniert (gewesen), auch im Zusammenhang mit der Covid-19-Pademie als Beratungsgremium in Aktion zu treten. Doch dies geschah nicht. Das letzte Update der Website der EKP datiert vom 17. Februar 2020. Im April 2020 erhob sich die Frage: «Was macht eigentlich die Pandemiekommission?». Die Antwort lautete: «Bricht eine Pandemie aus, dann würde die Pandemiekommission in dieser Zeit auch das Bundesamt für Gesundheit beraten – das BAG verzichtete aber darauf, wie Kommissionspräsidentin Anne Iten sagt: ‹Als die Krise kam fragte ich das BAG: Was erwartet ihr von uns. Das Bundesamt sagte: Wenn wir euch brauchen melden wir uns – arbeitet da, wo ihr tätig seid›».14 Dass das BAG die vorhandene EKP nicht involviert hat, erstaunt sehr. Die genauen Hintergründe müssten jedoch bei anderer Gelegenheit vertieft analysiert werden.
2.3. Task Force
2.3.1. Grundsätzliches zur Task Force
Die Task Force ist keine offizielle ausserparlamentarische Kommission, sondern ein ad-hoc-Gremium mit einem vom Eidgenössischen Departement des Innern (EDI)/BAG erteilten Rahmenmandat.15 Sie hat das folgende Selbstverständnis: «Die Swiss National COVID-19 Science Task Force berät die Behörden in der aktuellen COVID-19-Krise. Die Task Force trifft keine Entscheidungen über Massnahmen oder Schritte, die unternommen werden, sondern die ehrenamtlich tätige Gruppe von Expertinnen und Experten vertritt wissenschaftlich relevante Bereiche und stellt die unabhängige wissenschaftliche Beratung sicher.»16
2.3.2. Kommunikationsregeln für die Task Force
Betreffend die Kommunikation in politisch sensiblen Bereichen gelten für die Task Force gemäss Rahmenmandat materiell ähnlich restriktive Regeln wie gemäss dem erwähnten Art. 8iter RVOV für die ausserparlamentarischen Kommissionen: «Falls Empfehlungen und Massnahmen der SN-STF einen Einfluss auf anstehende Entscheid des BAG, des EDI oder des Bundesrates haben können, werden diese Empfehlungen der SN-STF erst nach den entsprechenden Beschlüssen der Auftraggeber publiziert.»17 Bei diesen Empfehlungen kann es sich nicht nur um die schriftlichen Policy-Briefs der Task Force18 handeln. Auch (spontane) mediale (mündliche) Äusserungen von Mitgliedern der Task Force, insbesondere vom Präsidium, vermögen die öffentliche und politische Meinungsbildung zu anstehenden Entscheidungen des Bundesrates erheblich zu beeinflussen.
2.3.3. Handlungsmaximen der Task Force und des Bundesrates
Die (unerlässlichen) Fachexpertinnen und Fachexperten der Task Force sind primär ihrem jeweiligen wissenschaftlichen Fachgebiet verpflichtet. Soweit sie als Ärztinnen oder Ärzte tätig sind, kommt der hippokratische Eid19 bzw. der Schweizer Eid20 hinzu. Der Bundesrat muss bei seinen Entscheidungen hingegen das gesellschaftliche Gesamtwohl im Auge behalten und ist daher an übergeordnete und umfassendere Vorgaben gebunden. Gemäss Art. 3 Abs. 2 ParlG21 legen die Mitglieder der Bundesversammlung und die von der Bundesversammlung gewählten Personen (namentlich die Mitglieder des Bundesrates, der Bundeskanzler, die Bundesrichter und im Kriegsfall der General)22 den Eid oder das Gelübde ab. Wer sich weigert, verzichtet auf sein Amt (Abs. 3). Sowohl Eid (Abs. 4) wie auch das Gelübde (Abs. 5) verpflichten u.a. zur Beachtung der Verfassung und der Gesetze. Die Handlungsmaximen der gegenüber der Gesamtbevölkerung in der Verantwortung stehenden politischen Entscheidbehörden – hier meist der Bundesrat – und der Task Force sind somit unterschiedlich. Insoweit ist es vom Rahmenmandat der Task Force wohl nicht gedeckt, wenn die Task Force dem Bundesrat proaktiv medienwirksam Grundrechtseinschränkungen in Form von (wie auch immer gearteten) «Shut- oder Lockdowns» empfiehlt und so die Position des Bundesrates bei anstehenden Entscheidungen über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie möglicherweise schwächt. Umgekehrt darf der Bundesrat der Task Force selbstredend keine politischen Vorgaben zur wissenschaftlichen Arbeit machen.
3. Fazit
Ausserparlamentarische Kommissionen unterstehen einem transparenten bundesrechtlichen Regelwerk. Sie ergänzen als Milizorgane die Bundesverwaltung in bestimmten Bereichen, in denen ihr die speziellen Kenntnisse fehlen. Sie sind zudem ein Instrument einer partizipativen Demokratie und verfügen über eine lange Tradition. Ausserparlamentarische Kommissionen sind aber nicht dazu berufen, Aufgaben der politischen Willensbildung wahrzunehmen und haben entsprechend defensiv öffentlich zu kommunizieren.
Die vorhandene EKP, welche als ausserparlamentarische Kommission die Bundesverwaltung in der Vorbereitung auf Pandemien, die durch Influenza- oder andere respiratorische Virentypen verursacht sind, berät, wurde vom BAG allerdings nicht eingesetzt.
Die Task Force ist keine offizielle ausserparlamentarische Kommission, doch gelten für ihre Kommunikation in politisch sensiblen Bereichen gemäss ihrem Rahmenmandat materiell ähnlich restriktive Regeln wie für die ausserparlamentarischen Kommissionen.
Die (unerlässlichen) Fachexpertinnen und Fachexperten der Task Force sind primär ihrem jeweiligen wissenschaftlichen Fachgebiet verpflichtet. Der Bundesrat muss bei seinen Entscheidungen hingegen das gesellschaftliche Gesamtwohl im Auge behalten und ist daher an übergeordnete und umfassendere Vorgaben der Verfassung und des Gesetzes gebunden.
Es dürfte dabei vom Rahmenmandat der Task Force nicht gedeckt sein, wenn diese dem Bundesrat proaktiv einschränkende Massnahmen empfiehlt und so dessen Position bei anstehenden Entscheidungen schwächt.
Dr. iur. Kaspar Gerber, LL. M., wissenschaftlicher Mitarbeiter (Postdoc) am Lehrstuhl für Staats-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsrecht, Universität Zürich.
- 1Swiss National COVID-19 Science Task Force (Task Force).
- 2Bundesamt für Gesundheit (BAG,) Point de Presse Coronavirus, 15. Dezember 2020, Votum Martin Ackermann, Präsident Task Force.
- 3Bundesrat, Medienkonferenz vom 18. Dezember 2020, Votum Bundesrat Alain Berset, 22m52s–23m59s.
- 4Der Schreibende hat sich bereits im Jusletter vom 14. April 2020 sowie im Jusletter Coronavirus-Blog vom 6. Mai 2020 wohlwollend mit der Task Force befasst. Aufgrund gewisser Entwicklungen in den letzten Monaten drängen sich in diesem Beitrag zu Gunsten einer möglichst breiten Betrachtung allerdings auch einige kritische Anmerkungen zur Task Force auf.
- 5Bundesrat, Ausserparlamentarische Kommissionen.
- 6Bundesrat (Fn. 5).
- 7Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997 (Stand am 2. Dezember 2019), SR 172.010.
- 8Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) vom 25. November 1998 (Stand am 1. Juli 2020), SR 172.010.1.
- 9Thomas Sägesser, in: Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG vom 21. März 1997, Bern 2007, Art. 57 RVOG, N 114.
- 10BBl 1990 III 340, dazu Sägesser (Fn. 9).
- 11Sägesser (Fn. 9).
- 12Sägesser (Fn. 9).
- 13BAG, Eidgenössische Kommission für Pandemievorbereitung und -bewältigung (EKP).
- 14Schweizer Radio und Fernsehen (SRF), Was macht eigentlich die Pandemiekommission? - BAG verzichtet auf Einsatz, Bericht vom 18. April 2020.
- 15Eidgenössisches Departement des Innern (EDI)/BAG/Task Force, Rahmenmandat an Task Force (vertreten durch Prof. Martin Ackermann) und den ETH-Rat (vertreten durch Prof. Michael Hengartner) vom Juli 2020.
- 16Task Force, Wir identifizieren, analysieren und beraten.
- 17EDI/BAG/Task Force (Fn. 15), S. 3.
- 18Task Force, Policy Briefs.
- 19SRF, Hippokratischer Eid angepasst - Spielt das Ärztegelöbnis überhaupt noch eine Rolle?, 25. Oktober 2017.
- 20Hôpital fribourgois/Freiburger Spital (HFR), Rund zwanzig Ärzte legen den «Schweizer Eid» ab, 9. Oktober 2019.
- 21Bundesgesetz über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG) vom 13. Dezember 2002 (Stand am 11. Dezember 2020), SR 171.10.
- 22Dazu eingehend Diego Hättenschwiler, Art. 3, in: Graf/Theler/Von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002, Basel 2014, N 7.