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«Der alpenquerende Gütertransitverkehr von Grenze zu Grenze erfolgt auf der Schiene.» Dieser Satz steht seit 20 Jahren in der Bundesverfassung. Er trat 2004 in Kraft, nachdem das Schweizer Volk 1994 mit 52 Prozent Ja-Stimmen der Alpeninitiative zugestimmt und eine zehnjährige Frist bis zum Vollzug beschlossen hatte. Doch Volkswille und Bundesverfassung wurden bis heute nicht umgesetzt.
Vom Verfassungs- zum Gesetzesbruch
Den Verfassungsbruch belegt die Statistik: Im Jahr 2012 transportierten 600’000 Laster – vom Lastwagen bis zum Sattelschlepper – rund acht Millionen Tonnen Güter im Transit durch die Schweizer Alpen. Dazu kamen weitere 600’000 Laster, die Import-, Export- und Binnengüter durch den Gotthard, San Bernardino und über den Simplon beförderten. Gegenüber 1994 hat damit der gesamte Lastwagenverkehr durch die Schweizer Alpen um 23 Prozent zugenommen. Die Zahl der verbotenen Transit-Fahrten allein stieg um 14 Prozent (siehe Grafik).
Verfassungsartikel müssen allerdings nicht wortgenau, sondern sinngemäss umgesetzt werden. Um zu verhindern, dass ausländische gegenüber inländischen Transporteuren diskriminiert werden, schufen Bundesrat und Parlament 1999 das «Verkehrsverlagerungs-Gesetz». Demnach sollte die Zahl aller Laster, welche die Alpen queren, bis 2009 auf 650’000 pro Jahr reduziert werden; das entspricht dem Volumen des Nicht-Transitverkehrs im Jahr 1999. Doch auch dieses gesetzliche Ziel wurde deutlich verfehlt.
Der Bundesrat hat 2011 politisch kapituliert
Darauf ersetzten Bundesrat und Parlament das «Verkehrsverlagerungs-Gesetz» durch das «Güterverkehrsverlagerungs-Gesetz». Neu daran ist neben dem längeren Namen die verlängerte Frist. Demnach muss die Zahl aller Lastwagen, die durch die Schweizer Alpen donnern, erst ab 2018 auf 650’000 gesenkt werden. Doch auch dieses Gesetz wird leerer Buchstabe bleiben. Denn in seinem 2011 veröffentlichten «Verlagerungsbericht» teilte der Bundesrat mit: Trotz baldiger Eröffnung des Neat-Basistunnels durch den Gotthard und der Weiterführung der bisherigen Verlagerungspolitik lasse sich die Zahl der Lastwagenfahrten lediglich auf dem heutigen Niveau stabilisieren.
In diesem Bericht gab die Landesregierung erstmals öffentlich zu, dass sie den Alpenschutzartikel in der Bundesverfassung und das Güterverkehrsverlagerungs-Gesetz nicht umsetzen wird. Damit kapituliert sie vor der Transitlawine, welche die arbeitsteilige globale Wirtschaft auslöst, und vor dem «Grundsatz der freien Wahl des Verkehrsträgers», den der bilaterale Verkehrsvertrag mit der EU vorschreibt (siehe Anhang unten «Konflikt zum EU-Vertrag»).
Initiative als Symbol und Druckmittel
Muss also die Mehrheit des Volks, die 1994 der Alpeninitiative zugestimmt hat, am 20. Jahrestag Trauerkleidung tragen? Jein! Denn die Initiative, obwohl unerfüllt, blieb nicht folgenlos. Sie ist Symbol für die Schweizer Verkehrspolitik. Diese Politik hat den unerwünschten Trend, der die Lastwagenfahrten nach der Eröffnung des Gotthard-Strassentunnels bis zum Jahr 2000 massiv anschwellen liess, immerhin korrigiert (siehe Grafik).
Konkret: Die Alpeninitiative machte Druck auf Bundesrat und Parlament, die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA), die das Volk schon früher beschlossen hatte, gegen den Widerstand der EU einzuführen. Diese LSVA wiederum neutralisierte den Wettbewerbsvorteil, den die Erhöhung der Gewichtslimite von 28 auf 40 Tonnen dem Transport auf der Strasse bescherte; die 40-Tonnen-Limite erhöhte die Gütermenge pro Lastwagen, während die LSVA die Zahl der Lastwagenfahrten auf dem Niveau von rund 1,2 Millionen stabilisierte. Und vor allem: Der Ertrag der LSVA half, den Bau der Neuen Eisenbahn-Alpentransversalen (Neat) und weiteren Bahnbauten zu finanzieren.
Zweite Röhre wird zum Joker im Transitpoker
Der Neat-Basistunnel durch den Gotthard, der 2016 eröffnet wird, wäre in der Lage, den gesamten Güterverkehr auf der Gotthardroute zu schlucken; dies mit einer zusätzlichen Rollenden Autobahn zwischen Erstfeld und Biasca. Das belegte eine Studie des Vereins Alpeninitiative. Damit das Mögliche auch geschieht, müsste allerdings der Gotthard-Strassentunnel für den Schwerverkehr gesperrt werden. Dieses Szenario zeichnete sich ab, weil der 1980 eröffnete Strassentunnel vollständig saniert werden muss. Doch dieses Szenario will der Bundesrat verhindern. Er beantragt, eine zweite Strassenröhre durch den Gotthard zu bohren, damit der bestehende Tunnel ohne Einschränkung des Strassenverkehrs saniert werden kann.
Über den Bau dieser zweiten Röhre wird das Schweizer Volk entscheiden, nachdem der Verein Alpeninitiative ein Referendum bereits angekündigt hat. Stimmt die Mehrheit der zweiten Röhre zu, stösst die Politik zum Alpenschutz und zur Verkehrsverlagerung weiterhin auf unüberwindliche Hindernisse. Lehnt das Volk die zweite Röhre hingegen ab, beisst anstelle des Alpenschutzes der Transit auf Granit.
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KONFLIKT MIT EU-VERTRAG und MIT VERFASSUNG
1999 unterzeichneten die Schweiz und die EG (heute EU) sieben bilaterale Verträge, die sogenannten «Bilateralen 1». Dazu gehört neben der Personenfreizügigkeit auch das Landverkehrsabkommen. Mit diesem Vertrag erhöhte die Schweiz ihre Gewichtslimite für Lastwagen schrittweise von 28 Tonnen auf 40 Tonnen. Damit wurde der Gütertransport durch die Schweiz produktiver (mehr Güter pro Lastwagen), und die Attraktivität der Strassen-Transitrouten durch die Schweizer Alpen stieg. Dieser Vorteil für den Transit auf der Strasse wurde durch die LSVA, die den Strassentransport verteuerte, sowie durch Subventionen an die Bahn zumindest teilweise kompensiert.
Der damalige Verkehrsminister Moritz Leuenberger pries den Verkehrsvertrag als Mittel, um die Alpeninitiative und die Schweizer Verkehrsverlagerungs-Politik europaverträglich umzusetzen. Doch dieser Vertrag steht in mehreren Punkten im Konflikt mit dem 1994 vom Volk beschlossenen Alpenschutz-Artikel sowie den darauf folgenden nationalen Verlagerungsgesetzen. Beispiele:
- Der bilaterale Vertrag erlaubt und liberalisiert den alpenquerenden Gütertransit auf der Strasse; das widerspricht dem Transitverbot in der Verfassung.
- Der Vertrag verbietet die Begrenzung der Lastwagenfahrten – und verhindert damit die Umsetzung des Verkehrsverlagerungs-Gesetzes mittels Kontingenten. Darum lehnte der Bundesrat die Einführung der Alpentransitbörse stets ab, die der Verein Alpeninitiative vorschlug, um das nationale Verlagerungsgesetz umzusetzen.
- Der Vertrag verankert in Artikel 32 verschiedene Grundsätze, unter anderem das Diskriminierungsverbot und den «Grundsatz der freien Wahl des Verkehrsträgers». Das erschwert den Vollzug des nationalen Verlagerungsgesetzes zusätzlich.
Das Volk stimmte den als Gesamtpaket präsentierten «Bilateralen 1» im Jahr 2000 zu. Eine Ablehnung eines einzelnen Vertrages wie etwa des besonders umstrittenen Verkehrsvertrags war nicht möglich.
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Siehe Kommentar auf Infosperber: «Von der Alpeninitiative lernen»
Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors
Keine