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Am 1. Dezember 2021 kündigte das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) die SDG Impact Finance Initiative an, eine neue «öffentlich-private Partnerschaft für innovative Entwicklungsfinanzierung». Mit dabei sind die UBS Optimus Foundation, die Credit Suisse Foundation und die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA). Laut diesen Trägern soll die Initiative bis zu einer Milliarde Franken Privatkapital mobilisieren, mit dem Ziel «messbarer Ergebnisse in den Entwicklungsländern». Das SECO unterstützt die Initiative mit 19,5 Millionen Franken, die UBS Optimus Foundation mit 5 Millionen Franken; die Beiträge der anderen Beteiligten sind noch nicht bekannt.
Blending is trendy
Das SECO begründet die Partnerschaft damit, dass für die Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) eine Finanzierungslücke bestehe, die bis 2030 auf über 2,5 Billionen US-Dollar pro Jahr geschätzt wird, und folgert: «Zur Schliessung dieser Finanzierungslücke müssen die privaten Investitionen in den Entwicklungsländern erhöht werden.» Die Mischfinanzierung (Blending) aus öffentlichen und philanthropischen Mitteln sei ein wirksames Mittel zur Mobilisierung privater Gelder, die andernfalls nicht in die betreffenden Länder fliessen würden. Die SDG Impact Finance Initiative bezweckt, bis 2030 100 Millionen Franken von öffentlichen und philanthropischen Akteuren aufzubringen, wodurch in der Folge «bis zu einer Milliarde Franken an privatem Kapital zur Umsetzung der SDGs in Entwicklungsländern» mobilisiert werden soll.
Dabei werden drei Ziele genannt: (1) die Unterstützung «innovativer Finanzierungslösungen» für neue «Impact-Investing-Produkte» durch Zuschüsse und Anschubfinanzierung, wobei darauf hingewiesen wird, dass die Investitionen neben der finanziellen Rendite auch eine messbare gesellschaftliche und ökologische Wirkung erzielen sollen (innovation window); (2) Förderung von Impact Investing, indem mehr privates Kapital mobilisiert wird und Unternehmen, die Teil von Impact-Investing-Anlagen sind, gestärkt werden (product window); und (3) Beitrag zu einer «Verbesserung der Rahmenbedingungen für Impact Investing in der Schweiz» und Förderung der «Qualität der Wirkungsmessung». Hierfür werde die Initiative eng mit Swiss Sustainable Finance (Dachverband von Finanzdienstleistern zur Förderung einer nachhaltigen Finanzwirtschaft) und dem Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) zusammenarbeiten.
Die Debatte ist eröffnet
Die Lancierung der Initiative (SIFI) wirft zahlreiche Fragen auf, zunächst in Bezug auf die Governance und die Steuerung; es wurde ein Verein gegründet, dessen Vorsitz ein Wirtschaftsanwalt innehat und in dem jeweils ein Vertreter der beiden Bankenstiftungen Einsitz hat, die sich an der SIFI beteiligen. Weder das SECO noch die DEZA sind im Vorstand vertreten. Es ist daher schwer nachvollziehbar, wie sich die Bundesvertreter für die Entwicklungsprioritäten einsetzen wollen, die durch den Beitrag des SECO (und in Zukunft wahrscheinlich auch der DEZA) umgesetzt werden sollen.
Eine weitere − zentrale − Frage lautet: Wie werden Wirkung und Messbarkeit definiert? Bis dato gibt es in der Tat keine universell gültige Definition von Impact Investing und laut der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sind die Grenzen dessen, was als Impact Investing betrachtet werden kann, fliessend. Laut der Vorsitzenden des OECD-DAC (Development Cooperation Committee) «besteht die Schwierigkeit darin, diesen Impact zu definieren und zu messen. Die verschiedenen Länder und öffentlichen und privaten Organisationen verwenden unterschiedliche Instrumente zur Messung unterschiedlicher Kriterien. Damit dem Risiko des Impact Washing begegnet werden kann, sind die öffentlichen Behörden dafür verantwortlich, Standards festzulegen und deren Einhaltung zu überwachen.» Darüber hinaus fehlt es an international vergleichbaren Daten und Bewertungsinstrumenten.
Der Rückgriff auf Mittel der Entwicklungszusammenarbeit (derzeit 19,5 Millionen des SECO) wirft die grundlegende Frage nach der Rolle und den Zielen des Bundes im Rahmen dieser Initiative auf; denn das angekündigte Ziel, private Finanzmittel in Höhe von CHF 1 Milliarde zur Finanzierung der SDGs in Entwicklungsländern «zu beschaffen», setzt Massnahmen zur Verringerung der (tatsächlichen oder wahrgenommenen) Risiken für private Investoren voraus (De-Risking). Solche Massnahmen können in Form von Garantien, Deckung von Erstverlusten (first loss), technischer Hilfe für Portfolio-Unternehmen oder der Übernahme von Projektvorbereitungskosten erfolgen. Alle diese Massnahmen kommen Subventionen gleich, deren implizites Ziel es ist, die Bereitstellung eines Portfolios bankfähiger Projekte (bancable projects) zu ermöglichen, die den von privaten institutionellen Investoren erwarteten Risiko-Rendite-Profilen (risk adjusted return) entsprechen müssen. Besteht der Zweck der IZA-Gelder also darin, den wachsenden Appetit der InvestorInnen zu stillen oder im Gegenteil dafür zu sorgen, dass die beabsichtigten und unbeabsichtigten Auswirkungen von Investitionen in Bezug auf Entwicklung gemessen, überwacht und offengelegt werden?
Es stellt sich ausserdem die Frage, welche Kriterien für die geplanten Investitionen gelten sollen. Da es bislang keinen von öffentlichen Gebern definierten «Nachhaltigkeitsrahmen » für private Finanzierungen gibt, besteht die Gefahr, dass ESG-Kriterien (Environment, Social, Governance), deren Anforderungsniveau je nach Investor stark variiert, nach Gutdünken angewandt werden (SDG Washing). Darüber hinaus gibt es keine Hinweise darauf, für welche Sektoren und Länder die Mischfinanzierung bestimmt ist bzw. zu welchen SDGs sie beitragen soll. Last but not least wirft diese Art der öffentlich-privaten Partnerschaft eine Reihe systemischer Fragestellungen im Zusammenhang mit der Finanzialisierung der Entwicklung auf; denn die entscheidende Frage, wenn ein Teil der IZA-Mittel ihrer ursprünglichen Bestimmung der nachhaltigen Finanzierung öffentlicher Güter und Dienstleistungen entzogen und als «Köder» und Hebel für private Investitionen eingesetzt wird, lautet: Ist diese neue Verwendung öffentlicher Mittel tatsächlich im Sinne einer inklusiven Entwicklung, wie sie in der Agenda 2030 angestrebt wird (leave no one behind)? Oder anders ausgedrückt: Wie geeignet sind diese öffentlichen Gelder, private Investitionen tatsächlich auf die Ziele einer nachhaltigen und inklusiven Entwicklung und Armutsbekämpfung auszurichten? Welche Art von Entwicklung wird durch diese Finanzialisierung gefördert? Inwieweit können diese Investitionen in Entwicklungsländern zur Bekämpfung von Ungleichheiten sowohl auf regionaler Ebene als auch zwischen sozialen Gruppen beitragen? Die Diskussion darüber hat eben erst angefangen.