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<h2>SubmittedText<h2><p>Im Jahre 1997 hat die Zahl der Asylgesuche gegenüber 1996 um einen Drittel auf rund 24 000 zugenommen. Der Totalbestand der Personen des Asylbereichs stellte sich Ende 1997 auf 136 053 (Ende 1996 auf 130 879); davon waren 28 406 "vorläufig Aufgenommene", darunter eine Vielzahl von Personen, die nicht ausgeschafft werden können bzw. nicht ausgeschafft werden wollen. Der Anteil der delinquierenden Asylbewerber ist ebenfalls steigend.</p><p>Der Andrang von Asylbewerbern in die Schweiz zeigt auch für 1998 nach oben. Damit drohen Zustände wie zu Beginn der neunziger Jahre. Insbesondere wegen der zunehmenden Kriminalität unter den Asylbewerbern steigt der Unmut in der Bevölkerung. Kantone und Gemeinden sind wegen der zunehmenden Missstände beim Bundesrat vorstellig geworden. Das seit dem 1. Februar 1995 in Kraft stehende Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht erweist sich je länger, je mehr als ungenügend.</p><p>Der Bundesrat wird beauftragt, die folgenden Massnahmen zu ergreifen bzw. den eidgenössischen Räten in Form eines dringlichen Bundesbeschlusses, in Ergänzung des Zwangsmassnahmengesetzes, zu beantragen:</p><p>1. intensivere Überwachung der Grenzen, notfalls unter Einsatz von Armee-Einheiten;</p><p>2. Identitätsabklärungen an der Grenze in allen Fällen durch Bundesorgane;</p><p>3. Internierung von Asylbewerbern, welche ohne Papiere und/oder nach illegalen Grenzübertritten Asylgründe geltend machen;</p><p>4. Beschaffung von Ausweispapieren durch eine Zentralstelle (Entlastung der Kantone);</p><p>5. Ausdehnung der Ausschaffungshaft auf alle Personen, die sich in einem Strafverfahren befinden, erstinstanzlich oder rechtskräftig verurteilt sind und die nicht in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug behalten werden können, ebenso - ohne Wartefrist - auf Personen, denen ein Wegweisungsentscheid eröffnet worden ist;</p><p>6. Aufhebung des Automatismus für die "vorläufige Aufnahme" (Art. 14a Abs. 1 Anag);</p><p>7. verschärfte Massnahmen gegenüber straffälligen, gewalttätigen und renitenten Asylbewerbern (Unterkunft, "Betreuung" usw. unter polizeilicher Aufsicht).</p><h2>FederalCouncilResponseText<h2><p>1. Mit Bundesratsbeschluss vom 17. Dezember 1997 wurde der Einsatz von 20 Angehörigen des Festungswachtkorps (FWK) zugunsten des Grenzwachtkorps (GWK) an der Südgrenze bis Ende März 1998 verlängert. Angesichts der steigenden Anzahl illegaler Grenzübertritte forderten sowohl die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates als auch die Finanzkommission des Nationalrates zu Beginn dieses Jahres den Bundesrat auf, weitere Massnahmen zur Verstärkung des GWK zu prüfen. An seiner Sitzung vom 16. März 1998 beschloss der Bundesrat, das GWK mit zusätzlichen 80 Angehörigen des FWK für die Verbesserung der Grenzüberwachung zu verstärken. Diese Verstärkung wurde bis Ende Juni 1998 befristet.</p><p>Die mit Bundesratsbeschluss vom 28. Januar 1998 eingesetzte Arbeitsgruppe "Ressourcenplanung im Sicherheitsbereich" hat der Bundesrat beauftragt, eine dauerhafte Lösung zu erarbeiten. Die Armee hat sich zudem sofort bereitzuhalten, nach den Bedürfnissen des GWK zusätzliche logistische Unterstützung sicherzustellen. Schliesslich hat der Bundesrat am 16. März 1998 das EJPD beauftragt, mit den Kantonen die nötigen Vorkehren zur personellen und instrumentellen Verstärkung der Grenzpolizei, insbesondere der Zugskontrollen an der Südgrenze, zu prüfen.</p><p>Die Forderung nach intensiverer Überwachung der Grenzen wurde demzufolge bereits in die Wege geleitet. Der Einsatz von Truppen an der Grenze zur Unterstützung der Grenzpolizei kommt nur in Frage, wenn andere Mittel zur Aufgabenerfüllung nicht mehr ausreichen.</p><p>2. Vorab ist festzuhalten, dass der überwiegende Teil aller Asylbewerber nicht zum ersten Mal an den Schweizer Landesgrenzen mit schweizerischen Behörden in Kontakt tritt, sondern normalerweise erst in einer vom Bund geführten Empfangsstelle. Bereits heute werden in den Empfangsstellen von allen Asylsuchenden Fingerabdrücke genommen, und es wird im Afis-Computer überprüft, ob die asylsuchende Person schon zu einem früheren Zeitpunkt unter anderer Identität erfasst worden ist. Bei Verdacht auf Aufenthalte in Deutschland oder Österreich werden in Einzelfällen auch Fingerabdruckvergleiche mit diesen Staaten durchgeführt. Zudem besteht für das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Ressourcen die Möglichkeit, mittels Sprachanalysen und Ländertests Gesuche unter falscher Nationalität bereits in den Empfangsstellen aufzudecken.</p><p>Um die wirkliche Identität, d. h. den wirklichen Namen einer asylsuchenden Person herauszufinden, ist man jedoch darauf angewiesen, dass sie den Behörden gültige Reisepapiere abgibt. Damit ein wirksames Signal gesetzt werden kann und um die Anzahl dokumentierter Asylsuchender wieder zu erhöhen, hat das Parlament im Rahmen der laufenden Totalrevision des Asylgesetzes die Möglichkeit geschaffen, dass auf Asylgesuche nicht eingetreten wird, wenn die asylsuchende Person den Behörden keine Reisepapiere oder Identitätsausweise abgibt, sofern nicht Hinweise auf eine Verfolgung vorliegen. Die gleiche Bestimmung fand auch Eingang in den vom Bundesrat am 13. Mai 1998 zuhanden des Parlamentes verabschiedeten Entwurf zu einem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen im Asyl- und Ausländerbereich, der bereits am 1. Juli 1998 in Kraft treten soll.</p><p>3. Mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht hat der Gesetzgeber mit der neu geschaffenen Möglichkeit der Anordnung von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft sowie deren Verlängerung die notwendigen rechtlichen Instrumente verankert, welche die Internierung ablösten. Der Entscheid zur Aufhebung des Instruments der Internierung erfolgte nicht zuletzt aufgrund dessen rechtlicher Fragwürdigkeit bezüglich der EMRK-Kompatibilität.</p><p>Die Strassburger Rechtsprechung zu Artikel 5 der EMRK ergibt, dass eine freiheitsentziehende Internierung unter Hinweis auf Artikel 5 Ziffer 1 Buchstabe f EMRK nur dann gerechtfertigt werden kann, wenn die ausländische Person von einem gegen sie schwebenden Aus- oder Wegweisungsverfahren betroffen ist.</p><p>Im Lichte der völkerrechtlichen Verpflichtungen, der Rechtsstaatlichkeit und des Verhältnismässigkeitsprinzips ist es nicht gerechtfertigt, bereits im Zeitpunkt des Stellens eines Asylgesuchs und bevor über das Vorliegen der Flüchtlingseigenschaft sowie über eine allfällige Wegweisung entscheiden wurde, eine Massnahme freiheitsentziehenden Charakters anzuordnen. Ein solcher schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit ist nicht zulässig, um so weniger, als der Betroffene mit seinem Verhalten weder die Sicherheit noch die öffentliche Ordnung schwer gefährdet.</p><p>4. Das Asylgesetz sieht vor, dass das BFF die Kantone beim Wegweisungsvollzug unterstützen kann. Namentlich kann das Bundesamt bei der Beschaffung von Reisepapieren mitwirken, Reisemöglichkeiten organisieren sowie die Zusammenarbeit zwischen mehreren betroffenen Kantonen oder dem EDA koordinieren (Art. 18c Abs. 1 AsylG). Nach geltendem Recht ist die Möglichkeit des Bundes, die Kantone bei ihrem Vollzugsauftrag zu unterstützen, auf Personen des Asylbereichs beschränkt. Aufgrund der Entwicklungen beim Vollzug von Aus- und Wegweisungen von illegalen Ausländern wurde das BFF jedoch in den letzten Jahren vermehrt im Ausländerbereich um Hilfe ersucht. Die anstehende Totalrevision des Asylgesetzes und die Teilrevision des Anag tragen dieser Entwicklung Rechnung, indem die Vollzugsunterstützung auf den Ausländerbereich ausgedehnt und nicht mehr im Asylgesetz, sondern im Anag Eingang finden wird. Im weiteren wird die geltende Kann-Bestimmung von Artikel 18c des Asylgesetzes durch den neuen Artikel 22a Anag mit verpflichtendem Charakter ersetzt.</p><p>Das Vorgehen bei der Papierbeschaffung für weggewiesene Personen erfordert Professionalität sowie besondere Länder- und Sprachkenntnisse. Der Bund ist sich bewusst, dass nicht alle Kantone über das nötige Wissen und die Erfahrung im Umgang mit diplomatischen Vertretungen verfügen können. Je nach örtlicher Lage der Botschaft wird der Kontakt zusätzlich erschwert. Die am 15. Dezember 1997 durch das EJPD eingesetzte Arbeitsgruppe "Wegweisungsvollzug", bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) und des Bundes, wurde damit beauftragt, der KKJPD bis Ende März 1998 Vorschläge für eine effiziente und effektive Zusammenarbeit von Bund und Kantonen beim Vollzug von Wegweisungen zu unterbreiten. Im Rahmen ihres Mandates hat die Arbeitsgruppe insbesondere auch den Wunsch der Kantone nach Schaffung einer "Zentralstelle für Wegweisungsvollzug" beim Bund geprüft, welche für die Beschaffung von Reisedokumenten bei weggewiesenen Personen im Asyl- und Ausländerbereich verantwortlich wäre. Der Bericht der Arbeitsgruppe, der am 31. März 1998 dem EJPD und der KKJPD unterbreitet wurde, schlägt die Schaffung einer solchen Zentralstelle vor. Der Bundesrat wird diesen Vorschlag eingehend prüfen.</p><p>5. Zur Forderung der Schaffung eines Tatbestandes im Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, welcher es zulassen würde, gegenüber allen Personen, denen ein Wegweisungsentscheid eröffnet worden ist, Ausschaffungshaft anzuordnen: Eine Inhaftierung muss sich nach dem von Rechtsprechung und Lehre allgemein anerkannten Verhältnismässigkeitsprinzip richten. Vor diesem Hintergrund kann und darf die Anordnung der Ausschaffungshaft nur dann in Frage kommen, wenn konkrete und gewichtige Anhaltspunkte vorhanden sind, die den Vollzug der Wegweisung des Ausländers als erheblich gefährdet erscheinen lassen. Dies ist bei unbescholtenen Asylbewerbern und Ausländern meistens nicht der Fall. Zudem muss dem Ausländer die Möglichkeit eingeräumt werden, seiner Ausreiseverpflichtung freiwillig nachzukommen. Kann jedoch aus dem bisherigen Verhalten eines Ausländers geschlossen werden, er widersetze sich behördlichen Anordnungen, so ist die Anordnung der Haft bereits nach geltendem Recht (Art. 13b Abs. 1 Bst. c Anag) möglich.</p><p>Die Bestimmungen von Artikel 13b Absatz 1 Buchstaben a und b in Verbindung mit Artikel 13 Buchstabe e Anag erlauben es den kantonalen Behörden bereits heute, Ausschaffungshaft gegenüber Ausländern und Ausländerinnen anzuordnen, die andere Personen ernsthaft bedrohen oder an Leib und Leben erheblich gefährden und deshalb strafrechtlich verfolgt werden oder verurteilt worden sind. Beispiele für Gründe, die eine Anordnung der Inhaftierung rechtfertigen, sind massive Drohungen gegen andere Asylsuchende oder die Heimleitung in Kollektivunterkünften, das Randalieren in Unterkünften, Drogendelikte und Raubüberfälle; Handlungen mithin, denen typischerweise eine Bedrohung oder Gefährdung gegenüber Dritten zugrunde liegt.</p><p>Die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht dürfen kein Sonderstrafrecht für Ausländerinnen und Ausländer darstellen. Bei den Zwangsmassnahmen handelt es sich um Administrativmassnahmen zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs, und sie können demzufolge nicht mit strafrechtlichen Massnahmen verglichen werden. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die geltenden Gesetze im Straf- und Ausländerrecht bei konsequenter Anwendung durch die zuständigen Behörden genügen.</p><p>6. Eine vorläufige Aufnahme wird erst verfügt, wenn nach gründlicher Prüfung feststeht, dass ein Vollzug der Wegweisung während längerer Zeit nicht möglich ist. Artikel 4 der Verordnung über die vorläufige Aufnahme von Ausländern sieht die Möglichkeit von Auflagen (z. B. Meldepflicht) vor. Ebenso können die kantonalen Behörden im Rahmen des Bundesgesetzes über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht auch gegenüber vorläufig Aufgenommenen eine Ein- oder Ausgrenzung anordnen, wenn sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören oder gefährden.</p><p>Der Bundesrat ist bereit, die Einführung neuer, restriktiver Auflagen im Zusammenhang mit der Anordnung der vorläufigen Aufnahme respektive die Verschärfung bestehender Auflagen zu prüfen.</p><p>7. Soweit Asylsuchende strafbare Handlungen begehen, sind dafür die Strafverfolgungs- und Justizbehörden der Kantone zuständig.</p><p>Die Führung von besonderen Zentren für renitente und dissoziale Gesuchsteller erfordert zur Sicherstellung von Ruhe und Ordnung die Ausübung von Polizeigewalt. Der Bund verfügt weder über eine Rechtsgrundlage noch über Polizeipersonal für diesen Zweck, da die Polizeihoheit gemäss Bundesverfassung bei den Kantonen liegt. Die Führung solcher Zentren durch den Bund ist somit nicht möglich. Die kantonalen Behörden haben jedoch die Kompetenz, jedem Gesuchsteller einen Aufenthaltsort zuzuweisen und ihn in einem Aufnahmezentrum unterzubringen (Art. 20 AsylG). Falls sich besondere Zentren für gewalttätige und renitente Gesuchsteller als notwendig erweisen, können grössere Kantone selbst solche errichten, kleinere sich zu Konkordaten zusammenschliessen, analog zu den Strafanstalten.</p><p>Der Bund kann die Kantone unterstützen, indem er Kollektivunterkünfte vorfinanziert, die prioritäre Behandlung von Asylgesuchen straffälliger Personen garantiert (BFF und ARK) sowie Vollzugsunterstützung bei der Papierbeschaffung im Einzelfall leistet.</p><p>In seiner Begründung verlangt der Motionär, der Bundesrat habe Überlegungen anzustellen, wie er sich im Interesse der Sicherheit unserer Bevölkerung und der Gewährleistung der rechtsstaatlichen Ordnung vorübergehend von EMRK-Bindungen lösen könne. Gemäss Artikel 15 EMRK kann ein Mitgliedstaat "im Falle eines Krieges oder eines anderen öffentlichen Notstandes, der das Leben der Nation bedroht", Massnahmen ergreifen, "welche die in der Konvention vorgesehenen Verpflichtungen in dem Umfang, den die Lage unbedingt erfordert, und unter der Bedingung ausser Kraft setzen, dass diese Massnahmen nicht im Widerspruch zu den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen stehen". Für die Annahme eines öffentlichen Notstandes setzen die Europäische Kommission für Menschenrechte bzw. der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine aussergewöhnliche, dringliche Situation voraus, welche die ganze Bevölkerung betrifft und eine aktuelle oder unmittelbar bevorstehende Gefahr für das gesamte staatliche Gemeinwesen darstellt. Bisher wurden die Voraussetzungen eines Staatsnotstandes aufgrund andauernder terroristischer Gewalt in Nordirland und im Südosten der Türkei als erfüllt betrachtet. Es ist offensichtlich, dass die Situation in der Schweiz nicht mit derjenigen dieser Gebiete verglichen werden kann. Eine Berufung auf Artikel 15 EMRK ist daher nicht denkbar.</p> Der BR beantragt, die Ziffern 2, 3, 5 und 7 der Mo abzulehnen und die Ziffern 1, 4 und 6 in ein Po umzwuandeln.321