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Eine Arbeitsgruppe der Geschäftsprüfungskommissionen der beiden Räte, bestehend aus je sechs Mitgliedern der beiden GPK, hat von März 2009 bis Ende Mai 2010 das Verhalten der Bundesbehörden und der Nationalbank bei der Bewältigung der internationalen Finanzkrise und die Übergabe von Kundendaten der UBS an die USA detailliert untersucht. Der
Schlussbericht wurde den Geschäftsprüfungskommissionen vorgelegt und von diesen am 30. Mai 2010 verabschiedet. Im vorliegenden Medienrohstoff werden ausgewählte, zentrale Ergebnisse des Berichts und die entsprechenden Schlussfolgerungen und geforderten Massnahmen zusammengefasst.
Abhängigkeit von externen Faktoren erhöht die Bedeutung eines funktionierenden Früherkennungs- und Aufsichtssystems
Die Finanzmarktkrise und die Frage der UBS-Kundendaten ist in grossem Ausmass von bundesexternen Faktoren bestimmt worden. Zu nennen ist insbesondere das Verhalten der UBS und der US-amerikanischen Behörden. Bei derartigen Abhängigkeiten ist ein funktionierendes Frühwarn- und Aufsichtssystem umso wichtiger. Hier hat die GPK erhebliche Defizite festgestellt.
Die Finanzmarktkrise war ein weltweites Ereignis, welches massive Auswirkungen auf Schweizer Grossbanken hatte. Auch bei der Frage der Herausgabe von UBS-Kundendaten ist daran zu erinnern, dass die Affäre durch das Fehlverhalten der UBS und von Mitarbeitenden der Bank verursacht wurde, und dass die Art und Weise des amerikanischen Vorgehens von fehlendem Respekt gegenüber der schweizerischen Rechtsordnung zeugt. Die GPK verurteilt beide Verhaltensweisen aufs Schärfste.
Der Einfluss externer Faktoren zeigt auf, dass ein funktionierendes Frühwarnsystem und eine umfassende Aufsicht systemrelevanter Unternehmungen sehr wichtig sind. Wie zahlreichen anderen Ländern, ist es auch der Schweiz nicht gelungen, die Krise frühzeitig kommen zu sehen und geeignete, präventive Massnahmen zu treffen. Bei der Herausgabe von US-Kundendaten haben die zuständigen Behörden, vor allem die Bankenkommission, früh die Gefahr erkannt und zusammen mit anderen involvierten Behörden den Vorsteher des EFD informiert. Hingegen wurde das Problem zu spät in den Bundesrat getragen, was dazu führte, dass dem Bundesrat kaum weitere Handlungsoptionen offen standen.
Die Tatsache, dass in der Schweiz eine grosse Abhängigkeit von einzelnen Unternehmen wie der UBS besteht, unterstreicht die Notwendigkeit von funktionierenden Warnsystemen. Gleiches gilt für die Bankenaufsicht, die zwar korrekt erfolgte, deren Tätigkeit jedoch stark von den Angaben der Beaufsichtigen, also der Banken selbst, abhängt.
Das Verhalten der UBS-Führung ist nicht Gegenstand der Untersuchung der GPK, angesichts der Tragweite der Affäre um die UBS-Kundendaten sollte die FINMA jedoch hier weitere Abklärungen treffen. Aus der Sicht der GPK kann und darf die Untersuchung die durch die EBK gemacht wurde, in aufsichtsrechtlicher Hinsicht nicht als Freispruch für die oberste UBS-Leitung gewertet werden.
Empfehlungen:
· Die GPK fordern die FINMA auf, angesichts der grossen Tragweite dieser Affäre, die Frage, wie viel die oberste Leitung der UBS von den QIA-Verletzungen („Qualified Intermediary Agreement“) der Bank und ihrer Mitarbeiter wusste, vertieft abzuklären. (Empfehlung 10)
· Die GPK laden den Bundesrat ein, in Absprache mit der FINMA und mit der SNB Gesetzesänderungen zu prüfen und vorzuschlagen, die den genannten Behörden im Bereich der Aufsicht über den Finanzmarkt bzw. der Überwachung der Stabilität des Finanzsystems sachgerechte und präzise Ziele setzen und die zur Erreichung dieser Ziele erforderlichen Kompetenzen zu übertragen. (Empfehlung 2)
· Die GPK laden den Bundesrat ein, die von der FINMA ergriffenen Massnahmen zur Verbesserung ihrer Aufsichtsinstrumente und Praktiken zu evaluieren und darüber bis Mitte 2012 Bericht zu erstatten. (Empfehlung 3)
· Die GPK laden den Bundesrat ein, in Absprache mit der FINMA und SNB die notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um die mit Abschottung (groupthink) verbundenen Risiken zu minimieren. (Empfehlung 4)
· Die GPK laden den Bundesrat ein, die erforderlichen Massnahmen zu treffen, um Rolle und Kompetenzen der verschiedenen Behörden zu klären und die Transparenz und Optimierung der Entscheidungsprozesse sicherzustellen. Die SNB und die FINMA müssen bei der Ausarbeitung von Vorschlägen und Massnahmen eine zentrale Rolle spielen. Ziel dieser Verbesserungen ist eine optimale Zusammenarbeit zwischen der SNB, der FINMA und dem EFD. (Empfehlung 5)
· Die GPK laden den Bundesrat ein, innert einem Jahr sicher zu stellen, dass die Arbeitsprozesse und die neue Organisation der FINMA ihrer Aufgabe angemessen sind, eine gute Kommunikation zwischen ihren Abteilungen gewährleistet ist und dass der für die Aufsichtsaktivitäten unterlässliche Informationsaustausch erfolgt. (Empfehlung 6)
Erfolgreiches Krisenmanagement durch Bundesbehörden und Nationalbank
Sowohl bei der Bewältigung der Finanzkrise, wie auch bei der Frage der Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA haben die Behörden, insbesondere die EBK/FINMA, die Nationalbank, die Finanzverwaltung, die Botschaft in Washington und andere Bundesstellen professionell gearbeitet und entscheidendes zur Bewältigung der Krise beigetragen. Diverse Aspekte des Krisenmanagements können jedoch optimiert werden.
Die GPK stellen fest, dass die schweizerischen Behörden potentielle Risiken erkannt und vorbereitende Massnahmen ergriffen haben. In der Krisenbewältigung wurde ausgesprochen professionell gearbeitet. Internationale Organisationen und Experten stellen der Schweiz denn auch ein gutes Zeugnis aus.
Hingegen bemängeln die GPK, dass in der Krisenorganisation und im Krisenmanagement dem Bundesrat keine spezifische Rolle zukommt und keine Vorgehensweise bezüglich der Intervention des Bundesrates vorgesehen ist. Die Informationsflüsse verliefen nicht in jedem Fall reibungslos, was dazu führte, dass vorhandene Informationen und Kenntnisse teilweise nicht angemessen eingesetzt werden konnten.
Motion:
Der Bundesrat wird aufgefordert, den Präsidenten des FINMA-Verwaltungsrates regelmässig zu einer Aussprache einzuladen. Auf Anfrage des FINMA-Verwaltungsrates sollten auch ausserhalb dieser Treffen Aussprachen des FINMA-Verwaltungsratspräsidenten mit dem Wirtschaftsausschuss des Bundesrates stattfinden. (Motion 1)
Empfehlungen:
· Die GPK laden den Bundesrat ein, seine Rolle und seinen Einbezug in die Krisenorganisation zu definieren. Zu diesem Ziel legt der Bundesrat fest, wie und wann er unterrichtet und aktiv in das Krisenmanagement und die Krisenüberwachung eingebunden werden muss. (Empfehlung 1)
· Der Bundesrat trifft sich regelmässig mit der Direktion der SNB und ergreift die erforderlichen Massnahmen, damit die SNB einen privilegierten Zugang zum Kollegium hat, wann immer sie dies für notwendig erachtet. (Empfehlung 12)
· Die GPK fordern den Bundesrat auf, für die Betreuung von wichtigen Geschäften – insbesondere wenn sie departementsübergreifend sind – in den betroffenen Departementen zu gewährleisten, dass das jeweilige Generalsekretariat in geeigneter Weise in die Informationsflüsse einbezogen wird, damit es seine Funktion als Stabstelle des Departementes, aber auch des Departementsvorstehers oder der Departementsvorsteherin wahrnehmen kann. (Empfehlung 13)
Die GPK fordern den Bundesrat auf, bei wichtigen Rechtsfragen systematisch eine fundierte Analyse und Beurteilung beim BJ einzuholen. (Empfehlung 14)
Mangelhafte Führung durch den Bundesrat
Auf Regierungsebene stellt der Bericht der GPK bedeutende Führungsdefizite bei der Krisenbewältigung fest. Insbesondere wurde der Gesamtbundesrat jeweils zu spät in die Entscheidfindung einbezogen oder nicht umfassend informiert. Der Bundesrat muss jedoch in einem Klima des Vertrauens und der Vertraulichkeit zusammen arbeiten können. Zudem muss die Zusammenarbeit direkt betroffener Departementsvorsteher verbessert werden.
Während rund fünf Monaten (April 2008 bis September 2008) kümmerte sich der Bundesrat nicht um die Finanzkrise, die Leitung des Krisenmanagements lag beim Vorsteher des EFD. Der Gesamtbundesrat und sein Wirtschaftsausschuss waren am Krisenmanagement nicht beteiligt. Die Steuerung durch den Bundesrat funktionierte schlecht, insbesondere scheint es dem Bundesrat an den elementarsten Mitteln zur Teamarbeit zu fehlen. Auch vertiefte die Landesregierung keine weiteren Handlungsoptionen zur Bewältigung der Krise.
Aus Sicht der GPK hat sich das (Selbst)Verständnis des Bundesrates als bedeutendes Hindernis für eine hinreichende und frühzeitige Einbindung des Bundesratskollegiums erwiesen. Diesem Verständnis liegt ein stark ausgeprägtes Departementalprinzip zu Grunde, was die Gefahr der Aushöhlung des Kollegialprinzips birgt.
Die Tatsache, dass während Monaten (26.9.2008 bis Ende Jahr) in der Sache UBS keine Protokollierung in den Bundesratssitzungen erfolgte, erschwert nicht nur die Nachvollziehbarkeit der Entscheidungen, sondern wirft auch Fragen bezüglich des Informationsstandes der einzelnen Bundesratsmitglieder auf. Das Argument möglicher Indiskretionen ist nicht stichhaltig. Der Bundesrat muss in der Lage sein, mit vertraulichen Informationen umzugehen und heikle Angelegenheiten im Kollegium zur Entscheidungsreife zu bringen.
Die Erkrankung des Vorstehers EFD in einer entscheidenden Phase brachte auch die Unzulänglichkeiten des Stellvertretungssystems ans Licht. Die Stellvertreterin war vor dem Ausfall nie in die grossen und schwierigen Geschäfte des EFD einbezogen. Bei seiner Rückkehr erachtete es der Vorsteher des EFD zudem nicht als notwendig, eine geordnete Geschäftsübergabe mit seiner Stellvertreterin vorzunehmen.
Motionen:
· Der Bundesrat wird beauftragt, einen Revisionsentwurf der RVOG vorzulegen, welcher eine Pflicht für die durchgehende Schriftlichkeit seiner Beratungen und Beschlüsse verankert. Das Gebot der Schriftlichkeit ist auch bei geheimen Geschäften und im Falle von bloss mündlichen Informationen zu berücksichtigen. Die Protokolle des Bundesrates müssen als Führungsinstrumente verwendet werden können und dazu dienen, im Nachhinein die Beratungen und Beschlüsse des Bundesrates nachzuvollziehen. (Motion 2)
· Der Bundesrat wird beauftragt, das Instrument des 3-er-Ausschusses im RVOG zu regeln, damit diese Ausschüsse bei wichtigen und übergreifenden Geschäften einen Ausgleich zwischen den Departemental- und dem Kollegialprinzip schaffen und die Entscheidungsgrundlage des Bundesrates verbessert wird. (Motion 3)
· Der Bundesrat wird beauftragt, im Rahmen der laufenden Regierungsreform konkrete Massnahmen zu beschliessen bzw. vorzuschlagen, damit er bei wichtigen Geschäften eine effektive Führung wahrnehmen kann, die im Einklang mit seiner Gesamtverantwortung als Kollegial- und oberste Exekutivbehörde steht. (Motion 4)
Empfehlungen:
· Die GPK laden den Bundesrat ein, ein System zur strategischen politischen Steuerung einzuführen, basierend auf den Empfehlungen früherer Untersuchungen der GPK in Sachen Steuerung (strategische politische Steuerung durch den Bundesrat, Fall Tinner, Umstände der Ernennung von Roland Nef zum Chef der Armee usw.). (Empfehlung 8)
· Die GPK laden den Bundesrat ein, auf seiner Ebene ein wirksames Überwachungs- und Frühwarnsystem für Krisen einzurichten. (Empfehlung 9)
· Der Bundesrat gibt sich die nötigen Ressourcen und Mittel, damit er rasch über geeignete Protokolle und über eine ausreichende Geschäftskontrolle verfügt. (Empfehlung 15)
· Der Bundesrat passt sein Stellvertretungssystem den Anforderungen an eine moderne Regierungstätigkeit an. Dabei prüft er die Notwendigkeit und Zweckmässigkeit eines regelmässigen Einbezugs der Stellvertreterin oder des Stellvertreters in die reguläre Geschäftstätigkeit des jeweiligen Departements. (Empfehlung 16)
· Die GPK laden die zuständigen Legislativkommissionen ein, im Rahmen ihrer Beratungen der Regierungsreform-Vorlage den Massnahmen für eine effektive und seiner Gesamtverantwortung als Kollegial- und oberste Exekutivbehörde entsprechenden Führung wichtiger Dossiers durch das Bundesratskollegium besondere Bedeutung beizumessen. (Empfehlung 17)
· Die GPK laden den Bundesrat ein, alle Aufträge des Bundesratskollegiums durch die Bundeskanzlei erfassen zu lassen und ein entsprechendes Controlling zuhanden des Gesamtbundesrates durchzuführen. (Empfehlung 18)
Krisenverhinderung: Gesetzgeberisches Handeln ist notwendig
Krisen wie bei den Ereignissen rund um die UBS müssen künftig verhindert werden. Die Inspektion der GPK hat aufgezeigt, dass systembedingte Schwächen, wie die „too big to fail Problematik“, auf gesetzgeberischer Seite angegangen werden müssen, um staatliche Interventionen zugunsten einzelner, privater Unternehmungen möglichst zu vermeiden.
Die zahlreichen parlamentarischen Interventionen in der Schweiz und die Diskussion auf internationaler Ebene zeugen von der Tatsache, dass aus der Krise Lehren zu ziehen sind. Die Abhängigkeit der Schweiz von grossen privatwirtschaftlichen Unternehmungen erhöht die Dringlichkeit von gesetzgeberischen Massnahmen. Die Problematik der Vergütungspolitik, der Bankenaufsicht, der Finanzstabilität der Banken, die zu gross sind, um in Konkurs zu gehen („too big to fail“) wurde erkannt. Der Bundesrat hat hier erste Schritte in die Wege geleitet. Die entsprechenden gesetzgeberischen Massnahmen dürfen nun nicht aufgeschoben werden.
Mit Erstaunen nahmen die GPK Kenntnis davon, dass der UBS-Verwaltungsrat für die Generalversammlung 2010, die Déchargeerteilung für den Verwaltungsrat und die Geschäftsleitung für die Jahre 2007 und 2008 beantragte.
Auch im Bereich des Strafrechts sind Massnahmen zu prüfen.
Motion:
· Der Bundesrat wird beauftragt, eine Revision der Artikel 164 und 165 StGB („Misswirtschaft“) vorzuschlagen, welche die Anwendbarkeit auf Grossunternehmungen erweitert, falls diese aufgrund ihrer Systemrelevanz für die Volkswirtschaft und die Finanzstabilität durch staatliche Interventionen vor ihrem Untergang bewahrt werden müssen. (Motion 5)
Postulate:
· Der Bundesrat wird beauftragt, die vom Gesetz definierte Rolle der Revisionsfirmen bei Prüfungen von Grossbanken zu überprüfen und über mögliche gesetzliche Massnahmen oder andere Massnahmen zur Stärkung der Rolle der Revisionsfirmen zugunsten der Bankenaufsicht Bericht zu erstatten. (Postulat 1)
· Der Bundesrat wird beauftragt, die im Bericht der GPK aufgeworfenen Fragen zur Anwendung des Artikels 271 StGB („verbotene Handlung für einen fremden Staat“) sowie zur Kompatibilität des QIA mit dem schweizerischen Bankgeheimnis in einem vertieften Bericht umfassend abzuklären. (Postulat 2)
Empfehlungen:
· Die GPK laden den Bundesrat ein, die Empfehlungen der von ihm beauftragen Experten Geiger und Green umfassend zu vertiefen und bis Ende 2010 über deren weitere Behandlung durch den Bundesrat zu berichten. (Empfehlung 7)
· Die GPK laden die zuständigen Legislativkommissionen ein, die gesetzlichen Regelungen der Déchargeerteilung durch die Generalversammlung im Bankensektor zu überprüfen. (Empfehlung 11)
Die GPK nehmen die UBS in die Pflicht
Eine Untersuchung des Verhaltens der UBS liegt nicht im Kompetenzbereich der parlamentarischen Oberaufsicht. Die GPK stellen jedoch ein klares Bedürfnis fest, dass auch bei den bankinternen Vorgängen Transparenz geschaffen wird.
Das Mandat der parlamentarischen Oberaufsicht umfasst die Beurteilung der Zweckmässigkeit und der Wirksamkeit behördlichen Handelns. Auch wenn sich die GPK bei ihrer Untersuchung auf ihre Kompetenzen beschränkt haben, stellen sie fest, dass es in der Öffentlichkeit ein grosses Bedürfnis nach Transparenz in Bezug auf die bankinternen Vorgänge und Verantwortlichkeiten gibt. Die vorliegende Untersuchung kann dieses Bedürfnis nur beschränkt erfüllen. Deshalb fordern die GPK den Bundesrat und die UBS auf, dafür zu sorgen, dass der bankinterne Umgang der UBS mit der Subprime-Krise und ihrem grenzüberschreitenden Geschäft in den USA aufgearbeitet wird. Die Aufarbeitung der Ereignisse muss völlig unabhängig erfolgen, und die Öffentlichkeit soll über die Ergebnisse informiert werden.
Empfehlung:
· Der bankinterne Umgang der UBS, insbesondere von Verwaltungsrat, Konzernleitung und Revisionsstelle, im Zusammenhang mit der Subprime-Krise und ihrem grenzüberschreitenden Geschäft in den USA wird aufgearbeitet (Opportunität der Einleitung von Strafanzeigen und Verantwortlichkeitsklagen durch die UBS, Traktandierung der Decharge für die Jahre 2007 bis 2009 an der GV vom 15. April 2010, Abgangsregelungen für das höhere und mittlere Management usw.). (Empfehlung 19)
· Es wird Transparenz bezüglich des Entscheides des UBS-Verwaltungsrates in Sachen Verzicht auf Einleitung strafrechtlicher und zivilrechtlicher Schritte gegen das frühere UBS-Management hergestellt. (Empfehlung 19)
· Die Eidgenossenschaft bzw. Organe des Bundes mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit als Aktionäre oder andere Aktionärsgruppen werden in die Lage versetzt, straf- bzw. zivilrechtliche Schritte (Verantwortlichkeitsklagen) gegen die verantwortlichen Verwaltungsräte, die verantwortlichen Mitglieder der Konzenleitung und allenfalls die Revisionsstelle in die Wege zu leiten. Zu diesem Zweck ist die Übernahme des Prozessrisikos und der Verfahrenskosten (Gerichts- und Anwaltskosten) durch die Eidgenossenschaft zu garantieren. (Empfehlung 19)
· Die Öffentlichkeit wird über die wesentlichen Ergebnisse und Erkenntnisse informiert. (Empfehlung 19)
Bern, 31. Mai 2010 Parlamentsdienste