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Briguet Julien | Grandjean Gilda
Cavernes-réservoirs
Les liquides de nature à polluer les eaux ne doivent pas être entreposés dans des cavernes-réservoirs s'ils risquent d'entrer en contact direct avec les eaux souterraines.
Kavernenspeicher
Wassergefährdende Flüssigkeiten dürfen nicht in unterirdischen Kavernenspeichern gelagert werden, wenn sie dabei mit Grundwasser in Berührung kommen.
Caverne-serbatoio
I liquidi inquinanti non devono essere depositati in caverne-serbatoio, se rischiano di entrare in contatto diretto con l'acqua di falda.
Table des matières
1. Cette disposition date de l'entrée en vigueur de la LEaux, et n'a pas été modifiée depuis lors. A l'époque, des études avaient été effectuées en Suisse dans le but de découvrir s'il était possible d'entreposer des carburants et des combustibles liquides dans des cavernes-réservoirs artificielles, sans que celles-ci ne soient aménagées comme un ouvrage traditionnel de protection. En 1986, le Département fédéral de l'intérieur avait fait une enquête auprès des cantons et des organisations intéressées pour savoir si une réglementation particulière pour les cavernes-réservoirs était souhaitée. L'enquête a clairement démontré que la majorité des cantons et des organisations intéressées n'étaient pas favorables à l'entreposage de liquides de nature à polluer les eaux dans des cavernes-réservoirs qui ne seraient pas aménagées en ouvrage de protection. Cette opinion repose sur le fait que les conditions géologiques en Suisse ne conviennent pas à ce type d'entreposage; en effet, on ne pourrait pas, cas échéant, éviter la pollution des eaux, ce qui ne saurait se concilier avec les objectifs de la protection des eaux.
. Ce type d'entreposage exige que les cavernes se trouvent à un niveau aussi profond que possible sous le point le plus bas de la nappe d'eau souterraine, afin qu'en tout temps la pression hydrostatique de la roche extérieure soit plus élevée que la pression à l'intérieur de la caverne.
3. L'entreposage de liquides de nature à polluer les eaux n'est pas autorisé dans les cavernes-réservoirs s'ils risquent d'entrer en contact directement avec les eaux souterraines. La disposition n'exclut cependant pas l'entreposage dans des cavernes construites de manière habituelle et répondant aux prescriptions en vigueur sur l'entreposage des liquides de nature à polluer les eaux. Lesdites installations souterraines présentent certains avantages, comme, par exemple, de ne pas déparer le paysage ou d'être plus facilement protégeables contre les déprédations, les sabotages ou toutes sortes d'attaques. L'interdiction vise la protection des eaux souterraines et non des eaux superficielles. Lorsque le stockage des liquides de nature à polluer les eaux est effectué de manière suffisante et correspond aux principes énoncés à l'art. 22 LEaux, les liquides de nature à polluer les eaux ne présentent en effet pas de dangers pour les eaux superficielles.
4. L'art. 24 LEaux est indirectement lié à l'art. 10 LPE visant à prévenir les catastrophes dans la mesure où l'art. 10 al. 4 LPE prévoyait déjà la possibilité pour le Conseil fédéral d'interdire par voie d'ordonnance certains entreposages ou procédés de fabrication s'il n'existait pas d'autres moyens propres à assurer une protection efficace de la population et de l'environnement. L'interdiction de cavernes-réservoirs ne s'appuie toutefois pas sur la délégation au Conseil fédéral de l'art. 10 al. 4 LPE dans la mesure où le législateur a souhaité l'intégrer directement au texte de la LEaux en étendant sa portée et ne la limitant pas seulement à la protection contre les catastrophes. Les mesures de protection spéciales dérivées de l'art. 10 LPE, tels le choix d'un lieu approprié, le respect des distances de sécurité ainsi que la prise de mesures de protection techniques (Kölz, Jurisprudence LPE, 273; ATF 127 II 18, consid. 5) afin de prévenir les catastrophes, restent toutefois applicables aux cavernes-réservoirs.
5. Les cavernes-réservoirs sont des réceptacles souterrains creusés profondément dans une roche sèche et solide, destinés à contenir des substances liquides, sans risque de fuite.
6. Afin de respecter les objectifs de la protection des eaux, il y a lieu de tout mettre en œuvre pour offrir une sécurité maximale et éviter tous risques de pollution. Toutes mises en danger, notamment lors de transvasements (entreposage, vidange, etc.), doivent être écartées. La règlementation en vigueur permet déjà l'entreposage souterrain (avec étanchéité et surveillance), si bien que le stockage dans des cavernes-réservoirs de liquides de nature à polluer les eaux à proximité de nappes souterraines, est interdit.
1. Menace pour les eaux
7. Contrairement à d'autres ouvrages souterrains tels les tunnels ou les galeries à écoulement libre, les cavernes-réservoirs sont explicitement interdites par la LEaux si les eaux souterraines sont mises en danger. L'étendue de protection s'étend à l'ensemble des zones concernées couvertes par l'art. 20 LEaux soit les zones de captage, les zones de protection rapprochée ainsi que les zones de protection. A ce titre, selon l'art. 29 de l'OEaux, les cantons sont chargés de délimiter les zones de protection des eaux souterraines au sens de l'art. 20 LEaux afin de protéger les eaux du sous-sol qui alimentent des captages et des installations d'alimentation artificielle d'intérêt public.
8. Les liquides de nature à polluer les eaux ne doivent pas être entreposés dans des cavernes-réservoirs situées à proximité d'eaux souterraines. Cette disposition instaure un principe de prévention des risques que posent les cavernes-réservoirs aux eaux souterraines. Elle prévoit ainsi une mesure d'interdiction, si un contact pouvait être avéré. Dans pareilles circonstances, un risque abstrait de contamination suffit pour interdire l'entreposage. Il suffit que, selon les cours ordinaire des choses, un risque puisse se réaliser. Selon l'expérience courante, il doit être vraisemblable que l'ordre public, en l'occurrence la protection des eaux souterraines, puisse être mis en danger (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif Vol. I, 419; ATF 119 Ia 197, consid. 5e). Premièrement, l'admission du risque abstrait se justifie du fait de l'imprévisibilité inhérente à l'entreposage de tels liquides dans des cavernes-réservoirs à proximité d'eaux souterraines ne permettant pas d'identifier un risque concret. Le critère de la vraisemblance établissant le risque abstrait doit ainsi être pris en compte. Deuxièmement, l'existence du principe de prévention justifie la prise en compte d'un risque abstrait. L'art. 1 al. 2 LPE consacre le principe de prévention en soulignant que les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt. Les principes déduits de l'art. 1 al. 2 LPE impliquent de prendre en compte un risque pouvant n'être qu'abstrait et incertain (Jungo, Précaution, 142). Cela se traduit, dans le droit de la protection de l'eau, par le principe de prévention reconnu par l'art. 3 LEaux qui oblige l'utilisation de l'ensemble des outils techniques à disposition afin d'éviter qu'un dommage soit causé à l'environnement. L'art. 22 al. 2 LEaux étend ce principe aux installations d'entreposage et aux places de transvasement, justifiant la prise en compte d'un risque abstrait pour interdire les cavernes-réservoirs.
2. Limites de l'interdiction
9. La protection des eaux souterraines justifie l'interdiction de cavernes-réservoirs en cas de risque abstrait. Cette interdiction n'est toutefois pas absolue. Inhérent à toute activité administrative, le principe de proportionnalité doit être respecté pour justifier l'interdiction de ce type d'installation dans les zones concernées mentionnées ci-dessus. Dans ce cadre, l'évaluation du risque joue un rôle déterminant. La vraisemblance d'une possible atteinte aux eaux souterraines doit être établie afin de pouvoir, par la présence d'un risque abstrait, justifier l'aptitude et la nécessité de l'interdiction.
3. Nouvelles technologies
10. L'intensification et la diversification de l'utilisation du sous-sol engendrent entre autres incidences légales, de nouvelles prises de risque pour l'environnement et plus particulièrement pour les eaux souterraines. L'énergie géothermique, par exemple, est en plein essort. Les installations et les équipements qu'elle nécessite ainsi que leur exploitation peuvent représenter un certain danger. Il faut donc accorder une attention spéciale aux impératifs de la protection des eaux souterraines, comme le précise l'aide à l'exécution destinée aux autorités d'exécution et aux spécialistes de géothermie «Exploitation de la chaleur tirée du sol et du sous-sol» publiée par l'OFEV, en 2009 (OFEV, Exploitation de la chaleur). En effet, les sondes géothermiques peuvent créer un risque concret pour les eaux souterraines. Elles seront dès lors interdites en principe près des ressources en eau servant ou pouvant servir à l'alimentation en eau potable, dans les zones et périmètres de protection des eaux souterraines, dans les périmètres présentant une perméabilité très élevée (p. ex. cavités karstiques ou fissures fréquentes) et dans les zones de glissement. L'art. 24 LEaux et les principes de limitation de l'interdiction mentionnées ci-dessus peuvent, en l'espèce, servir de référence analogique.
Zusammenfassung
Kavernenspeicher sind unterirdische Behälter, welche tief in den Fels gehauen wurden, um Flüssigkeiten aufzunehmen. Die Lagerung von wassergefährdenden Flüssigkeiten in unterirdischen Kavernenspeicher ist verboten, wenn auch nur ein abstraktes Risiko besteht, dass diese mit einer genügend hohen Wahrscheinlichkeit mit Grundwasser in Kontakt kommen könnten. Die Bestimmung schliesst aber die Lagerung von solchen Flüssigkeiten nicht vollständig aus, bietet die unterirdische Lagerung doch auch gewisse Vorteile. Ausserdem ist auch bei diesem Verbot das Gebot der Notwendigkeit, der Tauglichkeit und der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn zu beachten.
Bibliographie: Jungo Fabia, Le principe de précaution en droit de l'environnement suisse – avec des perspectives de droit international et de droit européen, th. Lausanne 2011/2012 (cit. Précaution); Kölz Monika, La loi fédérale sur la protection de l'environnement: Jurisprudence de 2000 à 2005, in: DEP 2007, 247 ss (cit. Jurisprudence LPE); Moor Pierre/Flückiger Alexandre/Martenet Vincent, Droit administratif, Vol. I, Les fondements, 3ème éd., Berne 2012 (cit. Droit administratif Vol. I).
Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Office fédéral de l'environnement (OFEV) (rédigé par Eugster Walter J.), Exploitation de la chaleur tirée du sol et du sous-sol, Aide à l'exécution destinée aux autorités d'éxecution et aux spécialistes de géothermie, L'environnement pratique no 0910, Berne 2009 (cit. Exploitation de la chaleur).