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Eva Maria Belser, professore di diritto pubblico e amministrativo all’Università di Friburgo, membro del Comitato direttivo e del gruppo di esperti «Etica, diritto, società» della task force scientifica COVID-19 del Consiglio federale (foto: Università di Friburgo)
All’inizio dell’estate 2020, il Consiglio federale ha governato in base al diritto di necessità. Ciò ha minato la democrazia?
La democrazia ha subìto profondi cambiamenti, ma non è stata minata. Il diritto di necessità emanato dal Consiglio federale si basava sulla Costituzione e sulla legge. La «situazione particolare» e la «situazione straordinaria» – entrambe disciplinate nella legge sulle epidemie – attribuiscono per un determinato periodo al Consiglio federale competenze che altrimenti apparterrebbero al Parlamento o ai Cantoni.
Si è trattato quindi di semplice routine?
Assolutamente no! La democrazia così come la conosciamo è stata sospesa per settimane: il Parlamento federale ha interrotto la sua sessione, i Parlamenti cantonali e comunali non hanno potuto riunirsi, le votazioni sono state rimandate e le raccolte firme interrotte.
In autunno, molte persone hanno criticato i conflitti di competenza tra Confederazione e Cantoni. Il federalismo ha fallito?
Durante la prima ondata, il federalismo è entrato nella modalità di crisi prevista dalla legge: le competenze decisionali sono state spostate verso l’alto. In quella circostanza era la cosa giusta da fare. La pandemia ha colto la Svizzera di sorpresa e a marzo si sono dovute adottare rapidamente misure efficaci per dare tempo agli ospedali e all’intero sistema sanitario di attuare i preparativi necessari.
«I conflitti di competenza hanno rivelato come il sistema svizzero non fosse sufficientemente preparato ad affrontare una situazione di crisi prolungata.»
Presto, però, ci si è accorti che non si può fare a meno dei Cantoni, perché conoscono il loro sistema sanitario, formativo ed economico, e sono in grado di reagire velocemente, con interventi puntuali e su scala ridotta. È stato in seguito, con il ritorno in estate alla «situazione particolare», che sono sorti conflitti di competenza, i quali hanno rivelato come il sistema svizzero non fosse sufficientemente preparato ad affrontare una situazione di crisi prolungata.
Si è infine riusciti ad attribuire le competenze a chi di dovere?
Con il senno di poi, si può affermare che durante la prima ondata non tutto ha funzionato bene. I singoli Cantoni sono stati colpiti dal virus in misura diversa e molti si sono giustamente lamentati di non avere i mezzi per reagire adeguatamente. Inoltre, non c’è voluto molto perché la soluzione unica per tutto il Paese, decretata a marzo dalla Confederazione, mostrasse quanto siano strettamente correlati proporzionalità e federalismo. È pressoché impossibile adottare provvedimenti nazionali che vadano bene a tutti.
In autunno, all’inizio della seconda ondata, il quadro era completamente diverso. Quando il 19 giugno 2020, il Consiglio federale ha deciso di uscire dalla «situazione straordinaria» e di passare a quella «particolare», la Svizzera federale non sapeva più chi dovesse prendere quali decisioni. E quando in autunno i casi sono aumentati vertiginosamente, all’improvviso si è trovata dinanzi a un vuoto di competenze: nessuno voleva agire nonostante fosse urgentemente necessario. Solo il 28 ottobre il Consiglio federale ha fatto uso delle competenze di cui dispone anche nella situazione particolare per ordinare provvedimenti nazionali. Purtroppo però non è ancora chiaro chi pagherà che cosa.
Votazioni dietro al plexiglas durante la sessione invernale del Parlamento a dicembre 2020 (foto: KEYSTONE/Peter Klaunzer)
Durante l’estate del 2020, i grandi assembramenti all’aperto erano vietati e quindi anche le dimostrazioni. Questa limitazione della libertà di espressione era giustificata?
Le limitazioni poste alle libertà di espressione, riunione e manifestazione sono state davvero pesanti. A posteriori, tuttavia, le reputo proporzionate: allora si sapeva ancora poco della malattia e di come si trasmette, e bisognava prendere decisioni in tempi molto stretti. Per fortuna, su questo punto il Consiglio federale ha corretto rapidamente le sue ordinanze e ha di nuovo permesso le dimostrazioni purché disponessero di un piano di protezione.
«Le limitazioni poste alle libertà di espressione, riunione e manifestazione sono state davvero pesanti. A posteriori, tuttavia, le reputo proporzionate.»
Il Consiglio federale deve proteggere la salute della popolazione, ma anche l’economia. Si tratta di un conflitto di obiettivi tra diversi diritti umani?
Sì, ma conflitti di questo tipo esistevano già prima della pandemia, la crisi causata dal coronavirus li ha solo notevolmente accentuati.
In tal caso, quali altri conflitti esistono e da quando?
A lungo, con «diritti umani» si intendevano soprattutto i diritti a libertà come il diritto alla libertà religiosa o il diritto di proprietà. Lo Stato era solo tenuto a rispettare tali libertà. Con il passare del tempo, si sono aggiunti anche gli obblighi di protezione e di attuazione che gli hanno imposto di adottare misure. L’obbligo dello Stato di proteggere e attuare attivamente i diritti umani è universalmente riconosciuto solo dal crollo dell’Unione sovietica. Da allora i conflitti sono più frequenti dato che lo Stato non deve più soltanto rispettare la libertà economica, ma è anche tenuto a tutelare la salute di tutti. La Costituzione federale del 1999 riflette questo cambiamento: i diritti fondamentali valgono in tutto l’ordinamento giuridico, e quindi anche nel diritto privato ed economico.
Nell’attuazione dei diritti fondamentali e umani si effettua quindi sempre una ponderazione tra diversi diritti e obblighi?
Non appena vengono toccati i diritti fondamentali e umani di più persone, una ponderazione è di fatto indispensabile. Quanto rispetto merita uno e quanta protezione l’altro? Affermare che durante la lotta contro la pandemia lo Stato abbia dovuto scegliere tra tutela della salute e diritti fondamentali è tuttavia fuorviante. I provvedimenti epidemiologici hanno sì fortemente limitato numerosi diritti fondamentali, ma servivano a proteggerne altri. Quindi, la domanda da porsi è se conta di più l’obbligo del rispetto (cioè l’obbligo dello Stato di non ingerire) o quello della protezione (cioè l’obbligo dello Stato di prendere misure per proteggere la vita e la salute delle persone).
La crisi causata dal coronavirus ha messo in luce e aggravato la vulnerabilità dei lavoratori migranti in Svizzera. Tuttavia, anche nel mezzo di una crisi sanitaria, i loro diritti fondamentali devono essere garantiti, indipendentemente dal loro status giuridico in Svizzera e dalla natura del loro lavoro. Un recente convegno online organizzato dal CSDU ha fatto il punto della situazione e ha delineato una serie di interventi per la salvaguardia dei diritti fondamentali di tutti i lavoratori.
Molti lavoratori migranti in Svizzera sono stati duramente colpiti dalla crisi legata alla protezione della popolazione contro la COVID‑19. Alcuni hanno perso il lavoro, soprattutto tra il personale domestico già indebolito da condizioni di lavoro e/o di soggiorno precarie. Altri, per contro, soprattutto nel settore della logistica, sono stati più sollecitati perché il loro lavoro era considerato essenziale per il buon funzionamento del sistema sanitario o dell’economia. Il rispetto dei diritti fondamentali di questi lavoratori «invisibili» e nel contempo «essenziali» è una questione che cristallizza problematiche presenti in Svizzera e che il CSDU studia da molti anni (asse di ricerca «Les droits fondamentaux au travail»).
I diritti fondamentali dei lavoratori migranti
A livello internazionale, le norme generali in materia di diritti umani e le norme specifiche del diritto del lavoro tutelano soprattutto i seguenti diritti fondamentali:
In virtù del principio di non discriminazione che rappresenta il fulcro dei diritti umani, lo status giuridico (regolare o irregolare) delle persone presenti sul territorio nazionale non è un criterio per ridurre o escludere il godimento di questi diritti fondamentali sul lavoro. La loro inclusione nell’«Agenda 2030 per uno sviluppo sostenibile» attesta la loro importanza per una pace mondiale di cui beneficerebbe la Svizzera.
L’impatto della crisi causata dal coronavirus sui diritti dei lavoratori migranti
Come hanno sottolineato i relatori del convegno organizzato dal CSDU l’11 dicembre 2020, la crisi causata dal coronavirus ha cristallizzato la precarietà di alcuni lavoratori migranti in Svizzera. L’impatto più percettibile riguarda i lavoratori migranti dell’economia informale, quelli cioè che operano senza coperture sociali e spesso senza permesso di lavoro e di soggiorno. Un numero importante di queste persone non ha potuto lavorare a causa della situazione sanitaria e delle misure di confinamento. Nonostante i richiami delle autorità cantonali competenti, nel loro caso le leggi sul lavoro sembrano essere state raramente rispettate (in particolare il diritto al salario e il termine di disdetta).
In teoria, questi lavoratori hanno sì accesso all’aiuto sociale come tutti gli stranieri con un permesso di soggiorno in Svizzera, ma nella pratica il ricorso a tale aiuto può influire negativamente sulla valutazione del criterio di integrazione da parte delle autorità cantonali chiamate a concedere o rinnovare i permessi di soggiorno. Per questo motivo, gli stranieri con uno status giuridico limitato nel tempo spesso non vi fanno ricorso. Lo stesso vale per i migranti privi di documenti che, in linea di principio, possono beneficiare del soccorso d’emergenza, ma che generalmente non lo utilizzano perché rischiano di essere espulsi dalla Svizzera in qualsiasi momento.
Un fenomeno che colpisce soprattutto le donne migranti
In generale, le donne sono sovrarappresentate nei settori più duramente colpiti dalla crisi causata dal coronavirus. Un esempio citato durante il convegno riguarda le «donne migranti pendolari» che lavorano nel settore dell’assistenza agli anziani («care»). La particolarità della loro situazione è che giungono in Svizzera per un breve periodo nel quadro della libera circolazione con l’Unione europea, dopodiché ripartono per il loro Paese per poi tornare in Svizzera dopo un po’ di tempo. Dal convegno è emerso che, a seguito della crisi sanitaria, queste lavoratrici «essenziali» hanno subito un inasprimento delle loro condizioni di lavoro e si sono viste precludere la possibilità di tornare al loro Paese dopo alcune settimane per via della chiusura delle frontiere. La crisi causata dal coronavirus ha quindi messo in luce la situazione lavorativa precaria di queste donne la cui presenza in Svizzera è resa normalmente invisibile dalla brevità del loro soggiorno.
Inoltre, per entrambi i generi, questa crisi ha aggravato il rischio di sfruttamento sul lavoro che già esiste, soprattutto nei settori del personale domestico e dell’agricoltura (cfr. gli studi realizzati dal CSDU nel 2013, 2016, 2019 e 2020).
Possibili interventi per migliorare la tutela dei diritti fondamentali
I relatori hanno citato diversi possibili interventi per tutelare i diritti fondamentali dei lavoratori migranti in piena tempesta epidemica così come in futuro.
Interventi urgenti:
Interventi a lungo termine:
In sintesi, la tutela dei diritti fondamentali dei lavoratori migranti ai tempi del coronavirus richiede due linee d’intervento: da un lato, occorre rafforzare i diritti fondamentali sul lavoro nella situazione normale e, dall’altro, prevedere una protezione specifica per le persone più vulnerabili con misure mirate nella situazione di crisi. A questo proposito, le donne migranti che lavorano nell’economia informale sono particolarmente toccate.
Prossimi studi del CSDU
Il CSDU continuerà a occuparsi di queste tematiche nei suoi futuri studi focalizzandosi in particolare su due temi: l’accesso dei migranti privi di documenti ai servizi essenziali per garantire il rispetto dei loro diritti fondamentali e l’impatto della precarietà sull’«integrazione» che consente loro di ottenere uno status di soggiorno più duraturo in Svizzera. La crisi causata dal coronavirus, autentico indicatore di vulnerabilità, farà inevitabilmente da sfondo agli studi in programma.
Tornando alla pandemia: il Consiglio federale ha ponderato bene i diversi diritti fondamentali?
Non sempre. Del resto non ha mai spiegato il conflitto di competenza come un campo di tensione tra diversi obblighi derivanti dai diritti fondamentali, bensì come un conflitto tra salute ed economia. In estate e in autunno, inoltre, i Cantoni e la Confederazione hanno atteso troppo prima di adottare provvedimenti, probabilmente perché nessuno voleva assumersi la responsabilità per i pacchetti di aiuti economici necessari.
Eppure anche l’economia ha bisogno che la salute della popolazione sia protetta e che il sistema sanitario non collassi.
In Svizzera e in altri Paesi cresce il numero dei cosiddetti coronascettici. Molti di loro infrangono deliberatamente le norme di protezione del Consiglio federale. Come deve/può una società democratica gestire queste persone?
La libertà di espressione vale ovviamente per tutti, anche per coloro che considerano la COVID‑19 una banale influenza e ritengono che le mascherine siano pericolose. Il discorso cambia quando tali convinzioni sfociano in atti vietati come ad esempio il mancato rispetto dell’obbligo di indossare una mascherina. È quindi giusto che questo e altri provvedimenti prescritti vengano ora imposti, se necessario multando i trasgressori. Non possiamo lasciare che un comportamento pericoloso rientri nella libertà del singolo individuo: a pagarne il prezzo, infatti, non sono i negazionisti del coronavirus, bensì la società nel suo insieme e soprattutto il personale sanitario, che merita di essere protetto dall’ordinamento giuridico.
Che cosa si può ancora fare per l’anno in corso?
Quanto accaduto deve essere rivisto dal punto di vista dei diritti fondamentali, della democrazia e del federalismo. Dobbiamo imparare dalle nostre esperienze. Come dobbiamo affrontare gli errori? Quali misure dobbiamo adottare per mitigare l’impatto delle ingerenze nei diritti fondamentali? Se pensiamo ai bambini e agli adolescenti che con la scuola a distanza sono rimasti indietro, hanno diritto a lezioni di recupero e al ripristino delle pari opportunità? Che cosa devono aspettarsi le strutture della ristorazione costrette a chiudere che rischiano di scomparire?
Ritiene che occorrano interventi a livello legislativo?
Indubbiamente le competenze d’urgenza del Consiglio federale vanno meglio precisate e dobbiamo riflettere su che cosa fare per rafforzare la democrazia, lo Stato di diritto e il federalismo durante una crisi. Il Parlamento deve poter dichiarare la situazione particolare o straordinaria? Abbiamo bisogno di una base legale per un parlamento elettronico? Bisogna prevedere la possibilità di sottoporre le ordinanze di necessità del Consiglio federale a un controllo astratto del Tribunale federale? Occorrono meccanismi preventivi che verifichino se le ordinanza di necessità sono compatibili con i diritti fondamentali? La collaborazione intercantonale necessita di procedure speciali in tempi di crisi? Queste domande mostrano come il bisogno di interventi non si limiti a una revisione della legge sulle epidemie, ma vada ben oltre.
Nell’estate del 2020, Amnesty International ha lanciato una campagna per migliorare la protezione del personale sanitario. Le autorità hanno davvero fallito nel proteggere gli operatori della sanità?
Durante la primavera del 2020 è innegabile che le autorità abbiano fallito: quando è scoppiata la crisi, ovunque mancava materiale di protezione per il personale malgrado il piano pandemico svizzero prescrivesse apposite scorte. Nel corso dell’estate questo problema è stato risolto e durante la seconda ondata, in autunno e in inverno, la disponibilità di tale materiale era sufficiente.
Per contro, non è stato risolto il problema di fondo noto ormai da anni, ossia la carenza di personale e le pessime condizioni di lavoro.
A ottobre 2020, il Canton Berna ha vietato ai bambini di giocare a calcio all’aperto. Una decisione proporzionata secondo Lei?
In quel periodo il Canton Berna ha vietato molte cose in un colpo solo e questo non è mai un buon presagio per la proporzionalità. A mio modo di vedere, vietare ai bambini di giocare a calcio all’aperto non è una decisione proporzionata. A ottobre, ad esempio, era ancora permesso organizzare eventi privati al chiuso con 10‑15 persone presenti; non capisco quindi perché 10‑20 bambini non potessero rincorrere un pallone all’aperto. Tanto più che, secondo l’articolo 11 della Costituzione federale, i bambini devono sì essere protetti dalle malattie, ma hanno anche diritto alla protezione del loro sviluppo e lo sport di squadra all’aria aperta rientra sicuramente in tale diritto.
Le persone anziane residenti nelle case di cura sono state isolate. Questo le ha messe al riparo dal virus, ma nel contempo ha causato loro sofferenze psicologiche.
Si tratta di una situazione complessa. Con il senno di poi, la sospensione su larga scala delle visite nelle case per anziani e di cura durante la prima ondata è stata senz’altro un provvedimento troppo radicale. Ma allora sembrava proporzionato: si trattava infatti di proteggere non solo le persone anziane, ma anche il personale e gli altri residenti.
Tuttavia, anche le persone anziane hanno diritti fondamentali e tra questi vi è il diritto, se lo si desidera, di esporsi a un rischio per la salute. Molte di queste persone lo hanno anche detto: meglio incontrare i nipoti e rischiare il contagio che deperire isolati.
In questo caso, la società, le autorità e le case per anziani sono invitate a riconoscere la libertà di rischiare, senza per questo mettere a repentaglio chi pone la sicurezza al primo posto.