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Während auf der Bundesebene mit dem Subventionsgesetz – und einigen anderen Normen – die Vergabe von Subventionen zumindest in Teilaspekten geregelt ist, gibt es auf der Ebene der Kantone und ihrer Gemeinden faktisch keine subventionsrechtlichen Schranken. Werden schon vom Bund nur gewisse Arten von Subventionen systematisch erfasst, scheinen solche Übersichten in den Kantonen gänzlich zu fehlen – so kann auf der kantonalen Ebene im Bereich der Subventionspraxis von einem eigentlichen Blindflug gesprochen werden.
Heterogene kantonale Staatsrechnungen
Grundsätzlich vergeben die Kantone die gleichen bzw. ähnliche Subventionen wie der Bund. Dabei umfassen Subventionen nicht nur Direktzahlungen, sondern etwa auch Steuervergünstigungen und -erleichterungen, Darlehen der öffentlichen Hand zu nichtmarktüblichen Konditionen, Bürgschaften und Garantien oder Vergünstigungen von Inputfaktoren wie Land, Wasser oder Energie. Auf Ebene des Bundes werden dabei die jährlich vergebenen direkten Subventionen in einer Datenbank erfasst, zu den «indirekten» Subventionen lassen sich der Staatsrechnung gewisse Informationen entnehmen.
Nicht so auf Ebene der Kantone, die weder die direkten noch die indirekten Subventionen in systematischer Form ausweisen. Insbesondere lassen auch die kantonalen Staatsrechnungen kaum aussagekräftige Vergleiche zwischen den Kantonen zu; allzu sehr unterscheiden sich diese hinsichtlich Struktur, Gliederung sowie Detaillierungs- und Aggregationsgrad. Während einzelne Kantone (z.B. Basel-Land) die Empfänger von Beiträgen namentlich ausweisen, finden sich in den meisten Staatsrechnungen nur aggregierte Angaben, wobei teilweise nicht einmal zwischen öffentlichen und privaten Empfängern unterschieden wird.
Ein weiteres Problem stellt die unterschiedlich geregelte Aufgabenteilung zwischen Kantonen und Gemeinden dar. So kann leicht der Eindruck entstehen, dass ein dezentral organisierter Kanton, der viele Aufgaben an seine Gemeinden delegiert, weniger Subventionen gewährt als ein zentral organisierter Kanton. Verlässliche und vergleichbare Zahlen bezüglich der Subventionspraxis der Kantone lassen sich somit nicht ermitteln.
Wahrscheinliche Marktverzerrungen auf der lokalen Ebene
Auch wenn sich kaum etwas über das Ausmass der Subventionspraxis der Kantone aussagen lässt, liegt der Verdacht nahe, dass gerade auch auf dieser Staatsebene wettbewerbsverzerrende Subventionen fliessen. So kann sehr wohl auch eine (auf den ersten Blick harmlos wirkende) Subvention für ein Schwimmbad schädlich für den Wettbewerb sein. Und der Betrieb von Museen, Archiven, Bibliotheken, Theatern, Kunst-, Konzert- und Opernhäusern etc. – alles typischerweise auf kantonaler Ebene angesiedelte und geförderte Institutionen – kann, wenn er gegen Entgelt erfolgt, eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen, deren Subventionierung unter Umständen den Wettbewerb verzerrt.
Bekanntlich gehören zudem Steuervergünstigungen zu den schädlichsten Subventionsformen. Aktuell erlauben die Vorgaben des Steuerharmonisierungsgesetztes (StHG) von 1990 den Kantonen, neu angesiedelten Unternehmen für eine Maximaldauer von zehn Jahren Steuererleichterungen zu gewähren. Dabei kann auch eine wesentliche Änderung der betrieblichen Tätigkeit einer Neugründung gleichgestellt werden.
Alle Kantone haben gemäss Oesch (2013) die entsprechenden Vorgaben des StHG in ihre Steuergesetzgebung übernommen und damit die Grundlagen für einzelbetriebliche Steuervergünstigungen geschaffen. Einige Kantone haben überdies die Voraussetzungen und das Verfahren für die Gewährung von Steuererleichterungen gesetzlich konkretisiert. Welche Unternehmen in welchem Ausmass von kantonalen Steuervergünstigungen profitieren, ist jedoch – wohl nicht zuletzt aufgrund des Steuergeheimnisses – weitgehend unbekannt. Im Lichte der mangelnden Transparenz sowie der fehlenden institutionalisierten Kontrollmechanismen kann de facto von einer Regulierungslücke gesprochen werden.
Das Prinzip der Wettbewerbsneutralität ist auch für die Kantone verpflichtend
Die Kantone haben immer wieder Befürchtungen geäussert, dass ein griffiges Subventionsrecht – wie es etwa die Europäische Union kennt und im gescheiterten Rahmenabkommen mit dieser für neue Marktzugangsabkommen vorgesehen war – das gesamte staatliche Handeln einer beihilferechtlichen Kontrolle unterwerfen könnte und insbesondere auch Sachverhalte betreffen würde, denen eine lokale Bedeutung zugemessen wird. Ob solche Befürchtungen gerechtfertigt sind oder nicht, ist umstritten. Klar dürfte sein, dass sich die Kantone nicht gerne kontrollieren lassen und sich die Politik möglichst viele Freiheiten ausbedingen möchte, um Steuermittel nach eigenem Gutdünken zu verteilen.
Angesichts der volkswirtschaftlichen Schädlichkeit vieler Subventionen kann dies jedoch kein Grund sein, Transparenz sowie eine Überprüfung von – kleinen und grossen – Subventionen auf ihre wettbewerblichen Auswirkungen rundweg abzulehnen. Gerade auch kleinere regionale Akteure haben ein Anrecht darauf, dass der Staat (in dem Fall die Kantone und Gemeinden) den Wettbewerb durch seine Subventionspraxis nicht zugunsten anderer Akteure verzerrt. In diesem Sinn sind auch die Kantone gehalten, das verfassungsmässig garantierte Prinzip der staatlichen Wettbewerbsneutralität zu respektieren und dessen Umsetzung gegenüber der Öffentlichkeit nachvollziehbar und transparent zu dokumentieren.
Die grössten und drängendsten Herausforderungen dürften dabei aber nicht unbedingt im Bereich der kantonalen Subventionen an einzelne private Unternehmen zu finden sein. Vielmehr stehen Subventionen an staatliche bzw. staatsnahe Institutionen im Vordergrund. Zu denken ist etwa an Staatsgarantien und Steuervergünstigungen für Kantonalbanken, die versteckte Subventionierung öffentlicher Spitäler durch die ausgeschütteten gemeinwirtschaftlichen Leistungen (GWL) oder die ausserhalb des Monopols erbrachten Dienstleistungen von kantonalen Gebäudeversicherungen. Weitere «Problemfelder» lassen sich im Bereich Wirtschaftsförderung, Luftverkehr (Stichwort: Flughäfen), öffentlicher Verkehr und vor allem im Energiesektor identifizieren. Die entsprechenden Sachverhalte sind dabei weder neu noch unbekannt und harren schon seit langem einer Lösung.
Konkrete Reformvorschläge finden sich in der neuen Avenir-Suisse-Publikation «Die Schweiz – das Land der Subventionen».