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ANALYSE
L'Afrique, "terra incognita" de la politique extérieure suisse
Jusque dans les années 1960, la plupart des décisions concernant la politique africaine de la Suisse étaient purement et simplement déléguées à des organisations faîtières défendant les intérêts des grandes banques et des industries nationales. Loin de tout débat démocratique, cette "realpolitik" imposait son sens des affaires à Berne, expliquant le soutien inconditionnel de la Confédération à des régimes militaires, farouchement anti-communistes et dotés d'importantes ressources minières, comme l'Afrique du Sud ou le Zaïre de Mobutu. Quarante ans et des centaines d'interventions parlementaires plus tard, la "politique africaine" de la Suisse est plus complexe, mais toujours aussi opaque et intéressée
Gilles Labarthe / DATAS
"En Suisse, c'est le peuple - ou, le cas échéant, le peuple et les cantons - qui décide de toutes les questions importantes de politique extérieure. En vertu de notre Constitution, il n'existe aucune décision fondamentale ni aucun changement stratégique décisif en matière de politique extérieure qui ne nécessite une votation populaire". Comment cette citation du conseiller fédéral Joseph Deiss, ancien chef du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et actuel chef du département de l'économie (DFE), s'applique-t-elle aux relations de la Suisse avec le monde en général, et avec l'Afrique subsaharienne en particulier? Mal, très très mal.
Pendant des décennies, la Confédération helvétique a été critiquée à l'étranger, mais aussi de l'intérieur par le peuple suisse, pour sa collaboration directe au régime d'apartheid en Afrique du Sud, au régime sanguinaire de Mobutu au Zaïre, ou son soutien économique à la dictature militaire du clan Eyadéma au Togo. Quarante ans plus tard, qu'est-ce qui a changé sur les relations Suisse-Afrique? Existe-il une, ou plusieurs politiques africaines de la Suisse?
Les avis d'experts divergent: certains avancent même qu'il n'en existe aucune (lire ci-dessous). Une constante demeure: la fermeture à tout débat démocratique. C'est ce qui ressort d'une des toutes premières études nationales consacrée à la question. Publiée en 2002 et intitulée "Politique extérieure suisse. Fondements et possibilités", la synthèse du Programme national de recherche PNR 42 le rappelle clairement: "En Suisse, la majorité des processus décisionnels en politique extérieure se déroulent à huis clos et ne sont donc pas perçus par le grand public".
Le PNR 42 nous signale une autre particularité suisse: "Ce n'est pas, comme on pourrait s'y attendre, le DFAE, mais au contraire le DFE qui est le département assumant le plus souvent le rôle de chef de file dans le cadre des processus décisionnels". De fait, le DFE a la main haute sur la majorité des dossiers. Les chercheurs précisent aussi que dans "plus de 90 % des cas, c'est le Seco (Secrétariat d'Etat à l'économie, ndlr) qui est en réalité compétent. Une telle situation reflète la prédominance de la politique économique extérieure. Il en résulte l'image d'une Suisse "apolitique", fortement axée sur l'économie".
Cette image est d'autant plus forte que le système politique suisse pratique le mélange des genres. Bon nombre de dirigeants d'entreprises et membres de conseils d'administrations de multinationales jouent un double rôle de leaders économiques et de députés à Berne, plastronnant parmi les élus. Un exemple: le Thurgovien Ernst Mühlemann, qui cumulait les fonctions de directeur à l'UBS, de conseiller national du Parti radical-démocratique (de 1983 à 1999) et de président de la commission des affaires extérieures , a été longtemps qualifié de "ministre dans l'ombre des Affaires étrangères".
Tandis que, sous la coupole, nos représentants parlent un langage diplomatique, l'essentiel de nos relations bilatérales avec le Nigeria (parmi les principaux fournisseurs de pétrole de la Suisse) ou la dictature militaire de Guinée équatoriale (un vol direct Swiss par semaine, au départ de Zurich, destination Malabo) restent axées, aujourd'hui encore, sur la défense des intérêts privés.
Dès lors, comment s'y prendre pour faire remonter à Berne les revendications des organisations non gouvernementales chargées de dénoncer des choix de politique extérieure suisse allant à l'encontre du développement ou des droits de l'homme les plus fondamentaux? "Il n'y a plus une, mais plusieurs politiques africaines qui se superposent: celle de la coopération suisse (DDC), celle du DFAE, celle du Secrétariat à l'économie (Seco), celle du département des finances… c'est bien là le problème: il n'y a pas vraiment de cohérence", nous confie Jean-Claude Huot, à la Déclaration de Berne.
Comme l'analyse Bastienne Joerchel, responsable d'Alliance Sud à Lausanne, il y a souvent contradiction entre "une politique de coopération au développement qui regrouperait la DDC et les œuvres d'entraide - représentant une "politique africaine officielle" encore plus active depuis le génocide rwandais, qui a marqué un tournant - et une autre politique dictée par l'économie", bien plus difficile à sonder.
Trafic de diamants en RD Congo, trafic d'or impliquant des firmes suisses en Ouganda, corruption de fonctionnaires pour la construction de barrages au Lesotho ou l'obtention de marchés pétroliers en Golfe de Guinée, exportations d'armes suisses en Afrique centrale… les scandales sont légion. Face aux accusations, la schizophrénie des autorités fédérales en matière de politique africaine, où la main gauche prétend ignorer ce que fait la main droite, semble bien commode. Dès lors que l'on s'adresse au DFE et à ses services comme le seco pour protester contre ces "choix" injustifiables de politique africaine, soit on trouve porte close, soit on se fait renvoyer aux services des affaires étrangères.
Le DFAE est bien doté d'une "Division Afrique/Moyen-Orient", chargée de fournir au Conseil fédéral "des propositions sous forme d'initiative" pour guider la politique extérieure suisse, nous informe un de ses responsables, Etienne Thévoz. "Mais la Suisse n'a pas de concept africain global, contrairement à d'autres pays comme l'Allemagne". Etienne Thévoz pourra vous parler de la dimension humanitaire et de coopération au développement de la Suisse en Afrique, tout en concédant que cette politique africaine se double "d'intérêts matériels". Sans plus. "Nous sommes très peu nombreux dans ce ministère. Et n'avons pas pour philosophie de demander aux entreprises suisses ce qu'elles font en Afrique". Message reçu.
La règle du "laisser-faire" pour l'Afrique
"Si vous voulez vraiment comprendre le fonctionnement de la politique extérieure de la Suisse, vous pouvez mettre tous les discours de Joseph Deiss à la poubelle". Le conseil nous vient d'un chercheur suisse, exaspéré par la culture du secret entretenue au niveau fédéral et l'absence quasi totale de recherches scientifiques sur les relations Suisse-Afrique. Alors, le continent noir, sujet tabou? Chasse gardée?
La Confédération n'a sans doute aucun équivalant de la "cellule Afrique" de l'Elysée, si souvent décriée en France pour sa politique néo-coloniale. Ni de "Monsieur Afrique" qui conseillerait la présidence, dirigeant en sous-main un réseau d'agents secrets, d'anciens militaires, de diplomates véreux ou d'hommes d'affaires prêts à tout pour assurer les intérêts de l'Hexagone sur le continent noir. Et pourtant. Du Nigeria à l'Angola, en passant par la République démocratique du Congo, le Zimbabwe ou l'Ouganda, le nombre de scandales impliquant banquiers et hommes d'affaires suisses ne manquent pas. Et les liens sont faciles à établir: on y retrouve toujours les mêmes firmes.
Comment expliquer le laisser-faire des autorités fédérales? En partie, en raison d'un manque d'organisation au niveau du gouvernement, et "d'un manque de personnel: la Suisse est un petit pays, l'Afrique un contient immense", nous explique un fonctionnaire à Berne. "On ne peut pas tout contrôler". Ajoutons à cela de vieilles habitudes qui perdurent, comme plusieurs historiens suisses l'ont démontré: jusque dans les années 1960, la plupart des décisions concernant la politique africaine de la Suisse étaient purement et simplement déléguées à des organisations faîtières défendant les intérêts de la place financière suisse et d'autres fleurons, comme les entreprises suisses de construction, mécanique, armement ou agrochimie.
Depuis, les autorités fédérales ont développé leur département des affaires étrangères, multiplié les divisions et autres "bureaux politiques", introduit un discours défendant la neutralité, les actions humanitaires et la coopération internationale. Contacté à Berne, le porte-parole du DFAE Jean-Philippe Jeannerat souligne que sur ces dossiers, la centralisation du pouvoir est très forte. "Les décisions de politique extérieure sont prises par la cheffe du département, Micheline Calmy-Rey, et au besoin par le Conseil fédéral en tant que gouvernement suisse, qui en assume la responsabilité. C'est vrai que les commissions de politique extérieure des chambres fédérales peuvent faire valoir leur point de vue, mais les négociations sont exclusivement le fait du gouvernement".
Pourtant, dans les milieux informés, les choses sont claires: "Toute la politique étrangère de la Suisse se décide au Seco à Berne", tranche un professeur d'histoire contemporaine. Où sont passés les décideurs économiques pour l'Afrique, dont l'influence est décisive, comme l'atteste la recherche du PNR 42? Mystère. Car dans le fond, rien n'a changé. Pour l'historienne Sandra Bott, en ce qui concerne la politique extérieure de la Suisse vis-à-vis de l'Afrique, et de l'Afrique du Sud en particulier, ce sont les intérêts des milieux économiques qui priment. Le lobby bancaire dispose d'un très grand poids".
Gilles Labarthe / DATAS
Un continent entier hors du champ politique
Hormis de rares votations historiques, désormais gravées dans les mémoires (adhésion de la Suisse à l'EEE, par exemple, et depuis quelques années, les accords bilatéraux), le peuple n'a généralement rien à dire sur la politique extérieure suisse et le Conseil fédéral, guère besoin de légitimer ses prises de décisions. D'ailleurs, "une multitude de projets relevant de la politique extérieure n'accèdent même pas au Parlement", précise l'étude du PNR 42. Les relations de la Suisse avec l'Afrique sont encore plus caricaturales de ce disfonctionnement.
Dans les pays d'Afrique subsaharienne, les intérêts économiques des grandes banques suisses et des industries nationales l'ont régulièrement emporté sur toutes les interventions parlementaires, pétitions ou manifestations qui se sont succédées à Berne. Certains députés, comme Jean Ziegler, ont même accusé le gouvernement d'absence totale de politique africaine. Dans une intervention à la session d'été 1997 au Conseil national, il s'étonnait du manque de réaction de nos autorités face à la chute du régime Mobutu.
"Le 17 mai dernier, plusieurs correspondants accrédités à Genève ont interrogé le DFAE sur les événements du Zaïre, sur ce formidable changement de pouvoir, tremblement de terre dans ce sous-continent zaïrois. La réponse était: "no comment. Nous reconnaissons des Etats, pas des gouvernements". Il n'y a eu politiquement aucune prise de position autre que la décision du Conseil fédéral sur les avoirs de Mobutu. Il est vrai que le département fait très peu de politique africaine. On n'en a pas".
Il aurait pourtant été préférable d'avoir une politique africaine en 1993, par exemple, pour éviter que la Suisse appuie le régime génocidaire au Rwanda. "Mais il n'y a pas de politique africaine discernable de la part de notre ministère des affaires étrangères". A Berne, le Centre d’analyse et de prospective et service historique (CAP) du DFAE, doté d'une équipe de spécialistes chargés de fournir des informations et analyses pour la politique extérieure de la Suisse, a bien accouché d'un rapport en 2001 consacré aux relations Suisse-Afrique. Resté en grande partie à l'état de document confidentiel, il alertait entre autres le gouvernement sur la mauvaise image de certaines firmes suisses, trop souvent accusées de piller le continent noir et d'exploiter les travailleurs. Le DFAE a ensuite planché sur un "concept Afrique" en 2002, en vue de le soumettre au Conseil fédéral. Il n'a jamais abouti.
Gilles Labarthe / DATAS