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Gut geführte öffentliche Schulen für eine gute Bildung
2. Ist-Analyse der Situation in den Kantonen
Die obligatorische Schule liegt in der Verantwortung der Kantone und der Gemeinden. Dementsprechend gibt es eine Vielzahl unterschiedlicher Schulführungsmodelle. In der Literatur wird oft von der sogenannten «Führungstrias» (Bonhage und Schwitter Marsiaj, 2019) gesprochen. Diese besteht aus einer Schulbehörde (Schulkommission, Schulrat, Schulpflege, oder ähnliche Bezeichnung) als politische Exekutivkraft, aus der Schulleitung als betriebliche Exekutivkraft und aus der kantonalen bzw. kommunalen Verwaltung. Die gesetzlichen Rahmenbedingungen setzen der Führungsstruktur in den Schulen meist enge Grenzen.
Jeder Kanton regelt die Aufteilung der strategischen und operativen Führung selbst, wobei der Rahmen zumeist im Volksschulgesetz des jeweiligen Kantons vorgegeben ist. Im Folgenden wird ein kurzer, deskriptiver Überblick über die derzeit in der Schweiz angewendeten Modelle gegeben. Um eine allgemeine Übersicht zur strategisch-politischen und operativ-administrativen Führung geben zu können, wird auf die Erwähnung spezifischer Details verzichtet.
Die Schulführungsmodelle der einzelnen Kantone lassen sich grob in drei Kategorien unterteilen:
- Schulpflege: Politisch-strategische Führung der Schule durch ein vom Volk gewähltes, ausschliesslich mit Schulfragen betrautes Gremium, operative Führung durch die Schulleitung.
- Gemeinderat: Politisch-strategische Führung der Schule durch den Gemeinderat und ausgeweitete Kompetenzen für die Schulleitung.
- Delegation: Die Gemeinde kann autonom entscheiden, ob sie eine Schulpflege einsetzt und welche Kompetenzen sie ihr zuweist.
Das erstgenannte Führungsmodell mit einer Schulpflege, welche die politisch-strategische Führung übernimmt, ist am häufigsten anzutreffen. Dabei wird vom Volk eine Schulpflege gewählt, die aus Laien besteht. Die Schulpflege ist für die Strategie der Schule verantwortlich. Sie gibt den Rahmen für deren Schulprogramm vor und genehmigt dieses. Sie rekrutiert und entlässt die Schulleitung und das Lehrpersonal. Oftmals ist die Schulpflege auch für die Zuteilung der finanziellen Mittel und die Kontrolle über deren Verwendung zuständig. Sie ist die Schnittstelle zur Öffentlichkeit und verantwortlich für die Verankerung der Schule in der Gemeinde. Vielfach ist sie zugleich Rekursinstanz. Die operative Leitung der Schulen übernehmen hingegen Schulleitungen, die von der Schulpflege rekrutiert werden. Sie übernehmen die Administration, die Führung der Lehrerschaft und die pädagogische Führung der Schule. Sie erarbeiten zumeist das Schulprogramm gemeinsam mit der Lehrerschaft und sind die erste Rekursinstanz. Die genaue Zuteilung der Kompetenzen variiert von Kanton zu Kanton.
Im Zuge der zunehmenden Professionalisierung der Schulleitungen wird das zweite Modell ohne Schulpflege immer beliebter. In diesem Modell werden die Kompetenzen der Schulpflege grösstenteils dem zuständigen Gemeinderat übertragen. Aufsichtsaufgaben übernimmt vielfach das kantonale Volksschulamt. Ein Teil der Kompetenzen, die im ersten Modell die Schulpflege innehat, wird mancherorts auch an die Schulleitung abgegeben. Kantone, die zu diesem Modell übergehen, begründen dies häufig dadurch, dass es in kleinen Gemeinden schwierig sei, fähige Personen für die Schulpflege zu finden. Vielfach fühlen sich die professionalisierten Schulleitungen von der Laienbehörde nicht verstanden oder nicht adäquat geführt. Einige Kantone wie zum Beispiel der Kanton Solothurn und der Kanton Basel-Stadt wenden dieses Modell an. In vielen Kantonen wird zurzeit diskutiert, ob eine Abschaffung der Schulpflege Sinn macht (z. B. Aargau, Baselland, Zürich).
Das dritte und letzte Modell ist eine Mischform der ersten beiden. Hier schreibt der Kanton den Gemeinden kein Führungsmodell vor. Die Gemeinden können selbst entscheiden, ob sie eine Schulpflege einsetzen möchten und welche Kompetenzen diese haben soll. Die Schulpflege kann mit unterschiedlich definierten Entscheidungskompetenzen ausgestattet werden, oder auch nur eine beratende Funktion einnehmen. Beispiele dieser Form finden sich in Luzern oder Bern.
Es gibt nicht das richtige oder das falsche Modell. In jedem der beschriebenen Modelle gibt es gute und weniger gute Beispiele der Zusammenarbeit zwischen strategischer und operativer Führung. Neben dem Modell und den regionalen Gegebenheiten spielen auch die involvierten Personen eine wichtige Rolle. Deutlich ist aber überall der Trend zu immer professionelleren Schulleitungen. Dies bringt immer häufiger die Forderung mit sich, dass auch die Schulpflegen professioneller werden müssten oder abgeschafft gehörten. In dieser Hinsicht ist die Bildungslandschaft Schweiz in einem Umbruch.
Innerhalb der einzelnen Schulen ist zu beobachten, dass die Führungsstrukturen sehr unterschiedlich sind. Die personelle Zusammensetzung der Schulleitung, das Organigramm und die durchschnittliche Führungsspanne unterscheiden sich stark. Sie hängen in der Regel von der Schulgrösse respektive der Schülerzahl an der jeweiligen Schule ab, aber auch von den regulatorischen Anforderungen seitens der kantonalen Behörden. Eine stichprobenartige Umfrage in vier grossen Deutschschweizer Kantonen (Aargau, Basel-Stadt, Bern, Zürich) zeigt, dass die Führungsspanne in der Regel bei 25 bis 30 Personen liegt. In gewissen Schulen muss eine Schulleiterin oder ein Schulleiter bis zu 60 Lehrkräfte führen. Somit liegt die Führungsspanne deutlich über jener, welche in der wissenschaftlichen Literatur als optimal angesehen wird. Die Kantone sind sich dieses Problems aber durchaus bewusst. Auch zeigt die Umfrage, dass die Schulleitungsaufgabe im Pensenpool einer Schule typischerweise etwas weniger als eine Vollzeitstelle beansprucht. Im Kanton Bern besteht die Zusammensetzung durchschnittlich aus 0,74 Vollzeitstellen, verteilt auf 1,87 Personen.