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Dass die Kantone sehr unterschiedliche Summen für den Finanzausgleich zwischen ihren Gemeinden aufwenden, ist nicht nur auf die gesetzliche Ausgestaltung der kantonalen Finanzausgleichssysteme zurückzuführen, sondern auch auf die von Kanton zu Kanton sehr unterschiedlich heterogene Gemeindelandschaft. Der Umverteilungsbedarf ist in einem Kanton wie dem Tessin mit grossen Steuerkraftunterschieden zwischen Zentrums- und abgelegenen Gebirgsgemeinden grösser als in Appenzell Innerrhoden mit einer verhältnismässig homogenen Gemeindestruktur.
Die Abbildung vergleicht die kommunalen Steuerkraftdisparitäten zwischen den Kantonen mithilfe des Gini-Koeffizienten, dem üblichen Mass zur Messung von Ungleichheiten. Für die Interpretation der Werte reicht es zu wissen, dass ein Gini-Koeffizient immer zwischen 0 und 1 liegt, wobei 0 «gleiche Steuerkraft in allen Gemeinden» bedeutet. Der Wert 1 würde erreicht, falls das gesamte Steuersubstrat eines Kantons in einer einzigen Gemeinde konzentriert wäre. Der Gini wird hauptsächlich zur Messung von Einkommensunterschieden zwischen Individuen verwendet. Übliche Werte für die Einkommensungleichheit innerhalb eines Landes liegen in Europa zwischen 0,25 und 0,4. Bei der Anwendung des Ginis auf die Steuerkraftunterschiede zwischen Gemeinden sind tiefere Werte zu erwarten. Die Abbildung stellt diese Ergebnisse auf der Horizontalen (X-Achse) dar.
Steuerkraft- und Steuerfussunterschiede
Die Ungleichverteilung der Steuerkraft ist – um es in sprachlicher Iteration auszudrücken – ziemlich ungleich verteilt: Die Gini-Werte reichen von 0,02 für den Kanton GL, dessen drei grosse Gemeinden nur sehr geringe Ressourcenunterschiede aufweisen, bis 0,44 im Kanton SZ, wo die drei reichen Gemeinden des Bezirks Höfe den Rest des Kantons dominieren. Für die Mehrheit der Kantone resultieren Ginis zwischen 0,11 und 0,19. In AI und SH sind die Steuerkraftunterschiede mit Werten von 0,07 und 0,09 deutlich kleiner, die VD, ZH, NW, das TI, GR und ZG weisen mit Werten von 0,21 bis 0,32 deutlich höhere Disparitäten auf.
Wie der Finanzausgleich wirkt, lässt sich ungefähr erahnen, wenn man die Steuerkraftdisparitäten den Steuerfussdisparitäten (vertikale Y-Achse auf der Abbildung) gegenüberstellt. Generell sind die kommunalen Steuerfüsse gleicher verteilt als die Steuerkraft. Ausser in SZ (0,17) liegen die Gini-Werte in allen Kantonen unter 0,09, was auf einen intensiven Finanzausgleich schliessen lässt. Das Mass der Ungleichheit in den Steuerfüssen korreliert trotz Finanzausgleich deutlich mit demjenigen der Steuerkraft. Es ist also nicht so, dass die in gewissen Kantonen grösseren Steuerkraftunterschiede durch einen umso intensiveren Finanzausgleich derart stark eingeebnet würden, dass am Schluss dieselben Steuerfussdisparitäten wie in homogeneren Kantonen resultierten. Deutlich ausserhalb der Korrelation liegt ZG. Die grosse Steuerkraftdisparität (Gini: 0,32) spiegelt sich hier überhaupt nicht in der sehr geringen Steuerfussdisparität (Gini: 0,04). Das ist einerseits auf den sehr intensiven Ressourcenausgleich zurückzuführen, anderseits auf den Umstand, dass ZG trotz eines klaren Zentrums keinen Zentrumslastenausgleich kennt. Auf der anderen Seite steht SG. Obwohl dieser Kanton ziemlich hohe Summen für den Finanzausgleich aufwendet, liegt der Steuerfuss-Gini (0,076) näher am Steuerkraft-Gini (0,12) als in den anderen Kantonen. Zurückzuführen ist das wohl hauptsächlich auf die dort fehlende Pflicht für reiche Gemeinden, zum Ressourcenausgleich beizutragen.
Progressivität des Steuersystems beeinflusst Steuerkraftunterschiede
Verschiedene Faktoren beeinflussen die Steuerkraftdisparität in den Kantonen. Zuerst einmal ist dies selbstverständlich die geografische Verteilung des Steuersubstrats, also die Frage, wie stark sich einkommensstarke und einkommensschwache Haushalte (und Unternehmen) auf gewisse Regionen oder Gemeinden konzentrieren. Als Zweites kommt die Gemeindestruktur ins Spiel: Je kleiner die Gemeinden eines Kantons sind, desto kleiner ist auch die Wahrscheinlichkeit, dass sich Einkommensdisparitäten innerhalb der Gemeindegrenzen ausgleichen.
Beim interkommunalen Finanzausgleichs ist aber noch ein weiterer wichtiger Faktor zu erwähnen, der gerne vergessen geht: Die Progressivität des kantonalen Steuersystems. Sie spielt darum eine Rolle, weil alle kantonalen Finanzausgleichssysteme auf die harmonisierten Steuererträge abstützen und nicht, wie der NFA des Bundes, auf das Ressourcenpotenzial (also das Steuersubstrat, sprich: die besteuerbaren Einkommen, Vermögen, Gewinne und Kapitalien). Die Steuerkraftdisparität ist folglich nur bei einem proportionalen Steuersystem (Flat Rate Tax) gleich der Ressourcendisparität. In einem Kanton, dessen Steuersystem eine starke Progression aufweist, wird bei identischer Ressourcenpotenzialverteilung über die Gemeinden eine höhere Steuerkraftdisparität resultieren als in einem (ansonsten identischen) Kanton mit schwacher Progression. Eine starke Progression im Steuersystem führt also zu grösseren Steuerkraftdisparitäten und verleitet damit auch zu höheren Finanzausgleichstransfers. Kurz: Je stärker ein kantonales Steuersystem die Einkommensunterschiede der Haushalte ausgleicht, desto grösser werden die Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden und desto lauter wird damit auch der Ruf nach einem stark umverteilenden Finanzausgleichssystem. Noch kürzer: Umverteilung schafft Umverteilung.