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17.12.2021
Die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts ist Bestandteil der politischen Rechte – auch von Schweizer Bürger*innen im Ausland. Die politischen Grundrechte sind für eine funktionierende Demokratie und die Gewährleistung anderer Menschenrechte von grosser Bedeutung. Trotz der Einführung des brieflichen Wahl- und Stimmrechts im Jahr 1992 bleibt es zahlreichen Bürger*innen der Fünften Schweiz jedoch regelmässig verwehrt, diese Rechte auszuüben: Sie erhalten ihre Wahl- und Abstimmungsunterlagen zu spät oder gar nicht.
Theoretisch sollte die Fünfte Schweiz – rund 780'000 Auslandschweizer*innen – aktiv am demokratischen Prozess in der Schweiz teilhaben können. In der Praxis ist die Partizipation der 210'000 Stimm- und Wahlberechtigten im Ausland aber vom internationalen Postverkehr abhängig – wie auch von dessen Unzulänglichkeiten. Aufgrund der pandemiebedingten Einschränkungen wurde die Zustellung internationaler Sendungen seit 2019 zusätzlich erschwert. Eine von der Auslandschweizer Organisation (ASO) in Auftrag gegebene Umfrage über den Erhalt der Abstimmungsunterlagen für den 7. März 2021 ergab, dass 27 Prozent der 46 Teilnehmer*innen ihre Unterlagen nicht oder zu spät erhalten hatten. Andere Untersuchungen ergeben ähnliche Zahlen. Gemäss einer Schätzung von Swissinfo haben im April 2021 rund 50'000 Personen, also etwa ein Viertel der stimmberechtigten Auslandschweizer*innen, ihre Abstimmungsunterlagen nicht oder zu spät erhalten.
Dieser Umstand könnte bei sehr knappen Wahlresultaten durchaus eine Rolle spielen. In den letzten zehn Jahren wurde bei vier Vorlagen mit weniger als 20'000 Stimmen Differenz entschieden: Bei der Masseneinwanderungsinitiative (2014), der Änderung des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (2015), dem Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 (2017) und schliesslich bei der Abstimmung über die Beschaffung neuer Kampfflugzeuge im Jahr 2020.
Gemeinsame Verantwortung von Politik und Logistik
Die politischen Rechte der Schweizer Bürger*innen im In- und Ausland sind durch den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Art. 25 ICCPR) sowie die Bundesverfassung (BV) garantiert. Gemäss Artikel 40 der Bundesverfassung kann der Bund «Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, namentlich in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund» erlassen. Zuständig für die Organisation der Abstimmungen ist die Bundeskanzlei; die Verantwortung für den Versand der Wahlunterlagen liegt bei den Kantonen und Gemeinden. Der Bundesrat verlangt von den Kantonsregierungen, das Material schnellstmöglich zu verschicken, um Verspätungen zu verhindern.
Die Schweizerische Rechtsordnung setzt für den Versand und das Retournieren der Stimm- und Wahlunterlagen eine Frist von mindestens fünf Wochen – eine Zeitspanne, welche auch die Schweizerische Post den Kantonen und Gemeinden nahelegt. Diese Regelung geht aus zwei Bestimmungen hervor: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) präzisiert in Artikel 11, dass die Wahl- und Stimmbürger*innen ihre Unterlagen «mindestens drei und frühestens vier Wochen vor dem Abstimmungstag» erhalten. Die Verordnung über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland (V-ASG) erlaubt in Artikel 12, das Wahl- und Stimmmaterial «frühestens eine Woche vor dem offiziellen Versand in der Schweiz» an Auslandschweizer*innen zu verschicken. Verschiedene von Swissinfo durchgespielte Szenarien mit der optimalen Versandzeit wie auch der Obergrenze der erwarteten Durchschnittszeit der Post zeigen jedoch, dass die fünfwöchige Frist – selbst wenn sie eingehalten wird – für den Hin- und Rückversand in einige Länder klar zu kurz angesetzt ist.
Gemäss der konsularischen Direktion des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) liegt es jedoch nicht am Staat, das Stimm- und Wahlrecht für Auslandschweizer*innen durchzusetzen. Sie informiert die potenziellen Wähler*innen, dass «die Eidgenossenschaft das gute Funktionieren ausländischer Postbetriebe nicht garantieren kann». Das Auslandschweizergesetz (ASG) äussert sich zudem nicht dazu, inwieweit der Bund für die Überwindung solcher Hindernisse (mit)verantwortlich ist.
Die fünfwöchige Frist für den Versand der Stimm- und Wahlunterlagen sorgte immer wieder für Kritik, so unter anderem im Zusammenhang mit den Ständeratswahlen im November 2019. Der Tessiner Filippo Lombardi von der Mitte Partei (damals CVP), aktueller Präsident und damaliger Vizepräsident der Auslandschweizer-Organisation (ASO), wurde zugunsten der Sozialdemokratin Marina Carobbio mit einem Unterschied von lediglich 46 Stimmen abgewählt. Ein Anwalt der damaligen CVP verlangte daraufhin zuerst beim kantonalen Verwaltungsgericht und anschliessend beim Bundesgericht die Annullierung der Resultate und die Wiederholung der Wahl: Die kommunalen Verwaltungen seien beim Versand des Stimmmaterials in die Fünfte Schweiz nicht schnell genug gewesen. In seinem Urteil vom 20. August 2020 lehnte das Bundesgericht die Beschwerde jedoch ab. Das Tessiner Gesetz über die Ausübung der politischen Rechte verpflichte die Gemeinden, das Stimmmaterial rechtzeitig zu versenden (mindestens zehn Tage vor den Wahlen im Falle eines zweiten Wahlganges), begründet aber laut den Bundesrichter*innen kein Recht der Wähler*innen, diese Unterlagen auch rechtzeitig zu erhalten.
Unterschiedliche Lösungsansätze
Zur Lösung des Problems stehen verschiedene Vorschläge im Raum. Infolge eines Postulats von Nationalrat Andri Silberschmidt (FDP/ZH) hat der Bundesrat für die Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 eine digitale Erhebung durchgeführt: Unter Einbezug der Bundeskanzlei und der Konsularischen Direktion des EDA sowie den Kantonen Aargau, Tessin und Genf wurden rund 1600 Auslandschweizer*innen, die in Australien, Brasilien und Thailand lebten und in den erwähnten Kantonen ihren politischen Wohnsitz hatten, adressiert. Der einen Hälfte wurden die Wahlunterlagen per Post zugeschickt, der zweiten Hälfte über die Schweizer Vertretung im jeweiligen Land. Dies Auslandschweizer*innen wurden dazu befragt, wann sie ihr Stimmmaterial erhalten und wann sie ihre Stimme abgegeben haben. Rund 20 Prozent der 1600 Befragten haben an der Umfrage teilgenommen. Eine vertiefte Analyse des Projektes wird der Bundesrat bis spätestens Frühling 2023 präsentieren.
In der Pandemie hat der Bundesrat eine alternative Lösung gewählt und die Frist auf sechs Wochen verlängert. Das stellt längerfristig aber nur bedingt eine Abhilfe dar, da es bei der Redaktion, Produktion und Verteilung der erläuternden Broschüre des Bundesrates, deren Versand rechtlich vorgeschrieben ist (Art. 11 Abs. 2 BPR), regelmässig zu Engpässen kommt, was einen rechtzeitigen Versand verunmöglicht. Laut einer Analyse von Swissinfo könnte schliesslich auch ein Priority-Versand der Stimm- und Wahlunterlagen das Problem beheben. Das würde für die Kantone und Gemeinden jedoch erhebliche Mehrkosten verursachen. Das Postulat von Andri Silberschmidt hält in diesem Zusammenhang fest, dass auch eine Kostenbeteiligung der Auslandschweizer*innen geprüft werden könnte. Ein weiterer Lösungsansatz bringt die Motion von Nationalrat Claudio Zanetti (SVP/ZH) ein. Er schlägt vor, die Stimm- und Wahlunterlagen elektronisch zu sammeln, zuzustellen und von den Stimm- und Wahlberechtigten selbst ausdrucken und einsenden zu lassen. Der Bundesrat hält diese Alternative allerdings für nicht praktikabel, da für die Adressat*innen durch den Druck und Rückversand ein Zusatzaufwand entstehe.
E-Voting: Sicherheit vor Tempo
Ein weiterer Lösungsansatz, welcher seit geraumer Zeit von der Auslandschweizer-Organisation (ASO) gefordert wird, ist das E-Voting. Seit 2004 bemüht sich der Bund sodann um den Aufbau eines sicheren Systems für die elektronische Stimmabgabe. Er hat auf der Basis von Artikel 8a des Bundesgesetzes über politische Rechte, Artikel 27a der Verordnung über politische Rechte sowie der Verordnung der Bundeskanzlei über die elektronische Stimmabgabe (VEleS) über 300 Tests in 15 Kantonen bewilligt, welche jedoch Mitte 2019 abgebrochen wurden. Die zwei E-Voting-Systeme, die den Kantonen zwischen 2004 und 2016 zur Verfügung standen, erwiesen sich als ungenügend: So versursachte das Genfer System zu hohe Kosten und die E-Voting Lösung der Schweizerischen Post wies erhebliche Sicherheitslücken auf. Die Absetzung des digitalen Abstimmungskanals hat bei den Auslandschweizer*innen der Testkantone zu einem Einbruch der Stimm- und Wahlbeteiligung geführt.
Gemäss der Bundeskanzlei hätte das E-Voting neben der Verhinderung von verspäteten Zustellungen verschiedene Vorteile: eine schnellere Auswertung der Wahl- und Abstimmungsresultate; die Sicherstellung der gültigen Stimmabgabe und eine vereinfachte Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen für Menschen mit Behinderungen. Angesichts der Skepsis einiger Parlamentarier*innen – etwa Damian Müller (FDP/LU) und Claudio Zanetti (SVP/ZH) – welche durch die Sicherheitslücken im E-Voting-System der Schweizerischen Post intensiviert wurde, bezieht sich der Bund verstärkt auf sein Motto «Sicherheit vor Tempo».
Der Bundesrat hat die Bundeskanzlei im Juni 2019 damit beauftragt, den E-Voting-Versuchsbetrieb gemeinsam mit den Kantonen neu auszurichten. Die Verordnung der Bundeskanzlei über die elektronische Stimmabgabe (VEleS) wird totalrevidiert und die Verordnung über die politischen Rechte (VPR) wird einer Teilrevision unterzogen. Von April bis August 2021 lief die Vernehmlassung für die Neuausrichtung der elektronischen Stimmabgabe. Der Entwurf zum neuen E-ID-Gesetz soll Mitte 2022 in die Vernehmlassung gehen. Die Testphase wird voraussichtlich 2023 mit dem E-Voting-Lösung der Schweizerischen Post weitergehen, sobald das System einer unabhängigen Überprüfung standgehalten hat.