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L’assurance-chômage obligatoire entre en vigueur en 1977. L’organisation de l’assurance-chômage repose principalement sur des institutions existantes, parmi lesquelles les caisses de chômage et les offices du travail jouent un rôle central. C’est à une instance fédérale, l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail, qu’incombe la surveillance de ces institutions publiques et privées.
Depuis la création des premières caisses de chômage à la fin du XIXe siècle, une partie des travailleurs ont la possibilité de s’assurer à titre facultatif contre le risque du chômage. Certains cantons devancent la Confédération dans la mise en place d’une assurance-chômage obligatoire pour tous les travailleurs ou une partie d’entre eux. En principe, les employés doivent s’affilier à une caisse de chômage syndicale, paritaire ou publique s’ils souhaitent toucher des prestations en cas de perte d’emploi. Les caisses de chômage sont responsables du contrôle des assurés, de l’encaissement des cotisations et du paiement des prestations. À partir de 1924, les caisses de chômage touchent des subsides de la Confédération.
Chargé de la surveillance des caisses privées subventionnées, l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT, aujourd’hui SECO) contrôle la bonne exécution de la loi-cadre concernant l’assurance-chômage et coordonne les offices du travail cantonaux. Avant l’introduction de l’assurance-chômage obligatoire, l’OFIAMT est aussi l’office qui pilote les révisions de la loi concernant l’assurance-chômage. C’est le cas notamment en 1974, lorsqu’une commission d’experts est chargée d’élaborer une loi sur l’assurance-chômage obligatoire.
La répartition des tâches entre l’OFIAMT, les offices du travail et les caisses de chômage
Entrée en vigueur en 1977, la loi sur l’assurance-chômage obligatoire s’appuie en grande partie sur les institutions existantes. Les organes d’exécution sont les caisses de chômage et les offices du travail déjà établis. La surveillance de l’assurance-chômage incombe toujours à l’OFIAMT, contrairement aux autres assurances sociales qui sont de la compétence de l’Office fédéral des assurances sociales. Cette répartition s’explique par les liens étroits que l’assurance-chômage et les institutions connexes entretiennent avec la régulation du marché du travail. En 1982, la loi fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI) achève la législation en la matière, en règlementant l’administration de l’assurance-chômage, désormais centralisée. L’organisation de l’assurance-chômage est divisée en trois domaines: le paiement des cotisations, le versement des indemnités de chômage et le placement.
Avec l’assurance-chômage obligatoire, l’organisation et la surveillance du financement de l’assurance sont centralisées auprès de l’OFIAMT (qui deviendra le SECO en 1999). Les cotisations sont désormais paritaires. La moitié est payée par les assurés par le biais de cotisations définies en fonction du salaire, l’autre moitié par les employeurs. Les cotisations sont versées dans le fonds de compensation de l’assurance-chômage rattaché à l’OFIAMT, qui alloue aux caisses de chômage les moyens de payer les indemnités et les frais d’administration. Chargé de la comptabilisation des cotisations et du contrôle des caisses de chômage et des offices cantonaux, l’organe de compensation doit, quant à lui, rendre des comptes à la commission de surveillance. Celle-ci réunit les représentants des partenaires sociaux, de la Confédération, des cantons et des milieux scientifiques, veille sur l’évolution du fonds de compensation et peut être consultée par le Conseil fédéral. La commission de surveillance est aujourd’hui encore l’organe d’exécution suprême de l’assurance-chômage.
Le versement des indemnités de chômage est du ressort des caisses de chômage privées et publiques. Les travailleurs salariés sont désormais automatiquement assurés. Ce n’est qu’en cas de perte d’emploi, lorsqu’ils ont droit aux indemnités de chômage, que les chômeurs s’inscrivent auprès d’une caisse de leur choix. Comme les syndicats sont à l'origine des premières caisses de chômage, ils jouent aujourd’hui encore un rôle prépondérant dans l’administration de l’assurance-chômage. Outre les caisses privées, chaque canton dispose désormais d’une caisse de chômage publique; les caisses cantonales se trouvent réunies au sein de l’association des caisses publiques de chômage.
Les offices cantonaux sont chargés du placement et du contrôle des chômeurs et peuvent déléguer cette tâche aux offices du travail communaux. Avec l’argent de l’assurance-chômage, les offices du travail peuvent en outre financer des mesures de prévention comme des cours ou des programmes d’occupation. La décision concernant les mesures de prévention incombe aux offices cantonaux qui doivent les justifier auprès de l’organe de compensation.
Les offices du travail et les caisses de chômage collaborent étroitement selon un système de répartition des tâches. Les offices du travail statuent sur le droit aux indemnités, les chômeurs devant « timbrer » afin de prouver leur disponibilité. Les timbres sur la carte de contrôle donnent le droit de toucher les indemnités de chômage versées par la caisse. Les caisses de chômage sont non seulement responsables du versement des indemnités, mais également de l’application des sanctions, par exemple en cas de résiliation du contrat de travail par l’employé. En guise de sanction, la caisse de chômage peut infliger une suspension du versement des indemnités, c'est-à-dire supprimer une partie des indemnités de chômage; cette disposition est toujours en vigueur.
L’administration de la politique d’activation depuis 1995
Adoptée en 1995 par l’Assemblée fédérale, la deuxième révision partielle de la LACI entraîne la réorganisation de l’administration de l’assurance-chômage. Elle introduit une politique d’activation qui met l’accent sur la réinsertion des chômeurs. Les caisses de chômage restent compétentes pour le versement des indemnités, alors que les offices régionaux de placement (ORP) remplacent les offices du travail. Ce sont eux qui assument désormais le placement et le contrôle des chômeurs. Le contrôle ne se fait plus par un timbrage qui témoigne de la disponibilité physique du chômeur, mais par un entretien de conseil mensuel, permettant de vérifier l’implication du chômeur dans sa recherche d’emploi et de lui proposer des formations et des mesures d’occupation. Le financement des ORP est garanti par l’assurance-chômage. Les ORP ont commencé leur activité en 1997; en 2018, on en compte une centaine dans toute la Suisse.
Afin d’encourager la réinsertion des chômeurs, les cantons sont tenus de développer des mesures relatives au marché du travail (MMT), à savoir des cours de formation continue et des programmes d’occupation, dont la fonction est d’améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi. Chargés d’offrir un nombre suffisant de places dans les MMT, les cantons reçoivent à cette fin de l’argent de l’assurance-chômage et mettent sur pied des services de logistique des mesures relatives au marché du travail (LMMT) qui les planifient, les coordonnent, les évaluent et les développent.
Les mesures relatives au marché du travail sont proposées par des institutions privées à but non lucratif ou publiques, implantées au niveau local ou national. C’est l’assurance-chômage qui en assume les coûts. Les offices cantonaux surveillent les prestataires et contrôlent le respect des conventions de prestations. Les cantons doivent rendre compte de leurs activités au Secrétariat d’État à l’économie (SECO, anciennement l’OFIAMT). Le SECO émet régulièrement des directives afin d’harmoniser l’application du droit. En tant qu’autorité de surveillance, il contrôle ainsi le respect des prescriptions légales au niveau de son application.
En raison de l’importance croissante du principe d’activation pour d’autres assurances sociales, la collaboration avec celles-ci s’est renforcée. La collaboration interinstitutionnelle (CII) a pour objectif d’améliorer la coordination entre les activités et les offres de réinsertion professionnelle de l’assurance-chômage, de l’assurance-invalidité, de l’aide sociale et de la formation professionnelle.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Magnin, Chantal (2005): Beratung und Kontrolle. Widersprüche in der staatlichen Bearbeitung von Arbeitslosigkeit, Seismo Verlag Zurich; Tabin Jean-Pierre, Togni Carola (2013), L’assurance chômage en Suisse. Une socio-histoire (1924-1982), Lausanne.
(06/2019)