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Il ruolo della BNS in veste di prestatrice di ultima istanza
Come esercita la BNS il suo ruolo di prestatrice di ultima istanza?
In veste di prestatrice di ultima istanza ("lender of last resort"), in situazioni di crisi la BNS può fornire un sostegno straordinario di liquidità ("Emergency Liquidity Assistance", ELA) alle banche che non sono più in grado di rifinanziarsi sul mercato. In tal modo, nel quadro del suo mandato, essa presta un contributo fondamentale alla stabilità del sistema finanziario.
Un obiettivo importante della funzione di prestatrice di ultima istanza è far sì che le banche di per sé solvibili e in grado di continuare la propria esistenza operativa non diventino insolventi a seguito di forti deflussi di fondi perché non riescono - o solo a fronte di costi elevati - a realizzare tempestivamente i propri attivi illiquidi. Pertanto, in tale funzione la BNS accetta in garanzia in particolare anche attivi illiquidi, soprattutto crediti.
Affinché una banca possa ottenere liquidità dalla BNS deve, come richiesto da tutte le banche centrali comparabili, essere solvibile e disporre di garanzie collaterali sufficienti.
La BNS attribuisce grande importanza al suo ruolo di prestatrice di ultima istanza, che esercita attivamente. Ha pertanto investito ingenti risorse in questo ambito per i lavori preparatori alla gestione delle crisi. Anche grazie al regolare svolgimento di test con le banche, nel marzo 2023 è stato possibile erogare rapidamente a Credit Suisse il sostegno di liquidità in franchi ma anche in valuta estera a fronte delle garanzie predisposte dalla banca.
Perché il sostegno di liquidità deve essere coperto da garanzie (collateralizzato)?
La concessione di prestiti non garantiti, e pertanto la decisione se una banca di diritto privato debba essere sostenuta tramite l'impiego di fondi statali senza alcuna garanzia in contropartita, e comportando quindi un rischio di perdita per il settore pubblico, deve essere soggetta al controllo del Governo e del Parlamento.
Conformemente alla Legge sulla Banca nazionale (art. 9 cpv. 1 lett. e) la BNS è tenuta a richiedere garanzie sufficienti a copertura dei prestiti a sostegno della liquidità. Questa prescrizione del legislatore, secondo la quale essa può accordare crediti alle banche solo su base garantita, corrisponde allo standard internazionale e si fonda sull'affermato principio della divisione dei ruoli tra la banca centrale e il Governo/Parlamento.
Perché la BNS ha fatto ricorso all'ELA+?
Nel contesto della crisi di Credit Suisse, tramite il diritto di necessità sono state istituite le basi che hanno consentito alla BNS di concedere prestiti ai fini di un sostegno supplementare di liquidità, il cui rimborso in sede di fallimento è privilegiato rispetto ad altri crediti (il cosiddetto ELA+). Questo tipo di prestiti è stato creato in una situazione di emergenza unicamente per il caso concreto della crisi di Credit Suisse, per il quale il valore del privilegio nel fallimento al momento dell'impiego dell'ELA+ è stato considerato sufficiente per il rischio di credito assunto.
L'erogazione dell'ELA+ è avvenuta nel quadro chiaramente delineato del pacchetto di misure nel contesto dell'acquisizione di Credit Suisse da parte di UBS. La combinazione dei due strumenti, ELA ed ELA+, ha permesso di guadagnare il tempo necessario per elaborare una soluzione completa alla crisi di fiducia, che contemplava tra l'altro la garanzia della Confederazione in favore della BNS a copertura dei prestiti erogati a Credit Suisse per un valore massimo di 100 miliardi di franchi (Public Liquidity Backstop, PLB). Senza l'ELA+ Credit Suisse sarebbe divenuto insolvente prima dell'entrata in vigore di questa soluzione.
Come determina la BNS le garanzie collaterali ammissibili per il sostegno straordinario di liquidità?
Per determinare le garanzie ammissibili la BNS si basa sugli attivi presenti in prevalenza nel settore bancario, mirando a far sì che in caso di necessità le banche, se opportunamente preparate, possano ottenere dalla BNS il volume più elevato possibile di liquidità a fronte di garanzie, e in particolare di attivi illiquidi.
A tal fine gli attivi della banca devono poter essere validamente trasferiti alla BNS o costituiti in pegno a favore di quest'ultima. È il presupposto affinché possano essere utilizzati come garanzie. La disponibilità di garanzie ELA ammissibili dipende in modo decisivo dalla volontà delle banche di avviare i lavori preparatori necessari. Il ventaglio degli attivi ammissibili è costantemente verificato dalla BNS e aggiornato in base agli scambi con le banche.
I prestiti ipotecari, che in Svizzera costituiscono - a seconda della banca di rilevanza sistemica considerata - circa l'85-95% del volume totale del credito verso l'interno, fanno parte delle garanzie ammissibili se i relativi immobili sono siti nel nostro Paese. La BNS accetta sia prestiti su immobili residenziali (case unifamiliari, appartamenti di proprietà e case plurifamiliari) che su immobili commerciali, accordati a soggetti privati o imprese. Pertanto, nel suo ruolo di prestatrice di ultima istanza ("lender of last resort") la BNS ammette una gamma nettamente più ampia di prestiti ipotecari rispetto ad altri operatori del mercato.
I titoli accettati in garanzia sono costituiti, oltre che dagli attivi altamente liquidi di elevata qualità ("high quality liquid assets", HQLA), in particolare anche da obbligazioni meno liquide di mutuatari con merito di credito inferiore, cartolarizzazioni e azioni in diverse valute. Questi titoli sono di grande utilità soprattutto nel caso in cui una banca dovesse perdere l'accesso al mercato di rifinanziamento garantito o se la liquidità di una determinata classe di attivi diminuisse sensibilmente.
L'acquisizione diretta di crediti verso l'estero da parte della BNS non è possibile, dato che questi presentano elevati rischi locali sul piano giuridico e della realizzazione. La BNS accetta tuttavia tali crediti se sono stati cartolarizzati sotto forma di "asset backed security" (ABS) e se i citati problemi giuridici sono stati risolti nel quadro di questo processo. Per l'acquisizione diretta anche altre banche centrali si concentrano sui crediti nella loro giurisdizione.
Come vengono valutate le garanzie collaterali?
Il sostegno di liquidità erogato dalla BNS deve essere interamente coperto in ogni momento da sufficienti garanzie. Per assicurare tale livello di sufficienza, la BNS decurta il valore dei titoli e dei prestiti ipotecari ricevuti in garanzia, applicando opportune riduzioni prudenziali (cosiddetti haircut o scarti di garanzia) basate sul rischio e in linea con il mercato. Questi haircut vengono determinati in base a riconosciute metodologie di valutazione del rischio. Sono paragonabili a quelli di altre banche centrali e altri operatori del mercato.
L'applicazione di un tasso di interesse più elevato non può sostituire gli haircut basati sul rischio, in quanto l'obbligazione di pagamento degli interessi non costituisce una garanzia.
Chi ha accesso al sostegno di liquidità?
L'ELA è a disposizione di tutte le banche di rilevanza sistemica. L'accesso è operativo e i processi sono collaudati.
La BNS amplia inoltre le possibilità per l'approvvigionamento in liquidità di tutto il settore bancario. L'iniziativa è stata lanciata nel 2019. Dopo l'avvio di una fase pilota, nel luglio 2023 il settore bancario ne è stato informato.
L'obiettivo di questo ampliamento è dotare la BNS della possibilità di concedere liquidità a fronte di garanzie ipotecarie illiquide all'intero settore bancario in caso di bisogno.
Come deve procedere una banca per poter accedere al sostegno di liquidità in situazione di crisi?
Per rendere possibile l'impiego di garanzie illiquide nei confronti della BNS in caso di crisi, è fondamentale che le banche adottino le necessarie misure preparatorie.
Queste comprendono in particolare la creazione dei presupposti contrattuali, la predisposizione della trasferibilità giuridica e operativa delle garanzie e l'esecuzione di periodici test delle procedure con la BNS e altri fornitori di servizi coinvolti.
Le succitate misure comportano un onere per le banche. Nel suo ruolo di prestatrice di ultima istanza ("lender of last resort") la BNS può proporre schemi per l'ottenimento di liquidità, ma non ha la competenza di imporre alle banche l'attuazione dei lavori necessari. La BNS è convinta che una buona preparazione alle situazioni di crisi sia nell'interesse dell'intero settore bancario.
Quali sono i rischi quando la concessione di un sostegno di liquidità viene resa pubblica?
La notizia che un istituto bancario ha ottenuto un sostegno di liquidità da una banca centrale può innescare nel mercato una perdita di fiducia (legata allo "stigma" dell'aiuto finanziario). Si tratta di una sfida impegnativa, dato che sia le banche centrali sia gli istituti bancari sono soggetti a determinati obblighi legali di pubblicità.
Un ulteriore cedimento della fiducia può verificarsi soprattutto qualora sussistano problemi specifici alla banca e non vengano predisposte altre misure volte al rafforzamento della stessa.
La problematica è dunque legata principalmente all'entità e al motivo della richiesta di liquidità - nel caso di Credit Suisse una sensibile perdita di fiducia - e non al nome dello strumento con cui la liquidità è erogata (p. es. "liquidità di emergenza"). Perciò, la ridenominazione di uno schema di finanziamento da "straordinario" a "ordinario", per esempio, non risolverebbe la questione.
I rischi legati all'informazione pubblica sui prestiti a sostegno della liquidità vanno tuttavia presi sul serio. Al riguardo non esistono soluzioni semplici. Nel caso di un adeguamento degli obblighi di pubblicità bisognerebbe valutare se ai vantaggi derivanti da tale revisione debba essere attribuito un peso maggiore rispetto al requisito di trasparenza di mercato.
In che modo la BNS, nella sua veste di prestatrice di ultima istanza, collabora con le altre autorità in situazioni di crisi?
Le autorità che si occupano di stabilità finanziaria sono principalmente il Dipartimento federale delle finanze (DFF), l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) e la Banca nazionale svizzera (BNS). Ognuna di esse è investita per legge di particolari responsabilità e competenze. Nel caso della BNS, queste si traducono nel ruolo di prestatrice di ultima istanza ("lender of last resort"). La chiara ripartizione di responsabilità e competenze favorisce la capacità operativa delle tre autorità.
Al contempo è però essenziale che questi organi si consultino sulle questioni relative alla stabilità finanziaria e coordinino le loro attività e decisioni per quanto concerne la prevenzione e risoluzione di crisi. A tale scopo il DFF, la FINMA e la BNS hanno firmato un Memorandum of Understanding.
Nel contesto della crisi di Credit Suisse, gli organi firmatari del Memorandum of Understanding hanno svolto un ruolo fondamentale nella valutazione degli interventi da porre in essere e nel coordinamento delle misure adottate. Nel suo ruolo di prestatrice di ultima istanza, la BNS ha costantemente informato le autorità in merito allo stato dei preparativi e al volume dei prestiti ELA in essere. La concessione dei prestiti a sostegno della liquidità è stata coordinata in stretta collaborazione con le altre autorità.