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Consultation – Appréciations générales et Titre par Titre
Rapport de synthèse
Partie I – Page 39 / octobre 2001
Titre V – Autorités cantonales
Critiques d’ensemble
Deux remarques d’ensemble à souligner:
Celle de l’Administration (Groupe interdépartemental) qui imagine que la question des relations entre le Parlement et le Gouvernement fera l'objet d'un chapitre spécifique. Elle constate encore que l'avant-projet est marqué par la volonté de limiter les pouvoirs de l'Exécutif (par le renforcement du Législatif) et ceux du Législatif lui-même (par l'introduction d'une juridiction constitutionnelle, l'ancrage dans la Constitution de dispositions qui seraient plutôt de rang législatif et l'installation d'une Cour des comptes). Elle conclut en constatant que ce rééquilibrage des pouvoirs institués semble s'opérer au profit de l'Ordre judiciaire, lui-même renforcé et rendu plus autonome à l'égard du Gouvernement.
Le Parti socialiste lausannois regrette que l'Assemblée n'ait pas procédé aux réformes institutionnelles requises par la crise politique et gouvernementale majeure de 1996 et par les pesanteurs actuelles qu'elle décrit elle-même en des termes non dissimulés (cf. avant-projet p.42). En conclusion, le PSL souligne l'absolue nécessité d'une réforme importante en la matière et invite l'Assemblée à mener un travail de fond sur la base de propositions déjà lancées.
Enfin, quelques remarques à signaler au sujet des procédures de destitution, des votes de défiance et de la révocation possible des autorités.
Critiques article par article: de manière générale, les articles de ce titre suscitent peu de commentaires et ceux-ci sont souvent le fait de juristes. Échappent à cette règle, les dispositions reprises dans le questionnaire, mais aussi les articles traitant des arrondissements électoraux (art. 97), de la rétribution des membres du Grand Conseil (art. 107) et du programme de législature (art. 123).
Chapitre 1 Dispositions générales
Article 90 – Séparation des pouvoirs: Seule la Fédération patronale relève qu’elle appuie le fait que le principe de la séparation des pouvoirs, hérité de Montesquieu, soit clairement explicité, car il renforce chaque autorité dans sa spécificité, son action et son indépendance.
Article 91 – Respect du droit supérieur: Quelques remarques d’ordre juridico-technique, qui relèvent l’omission des ordonnances mention-nées à l’article 115, mais aussi de la jurisprudence, des us et des coutumes. La suppression de l’alinéa 3 est proposée.
Article 92 – Principe de diligence: Quelques soutiens à cet article, une proposition de suppression, et une question de la Faculté de droit sur la signification des «principes d’adaptation».
Article 93 – Prescription: La principale critique portée sur cet article est qu’il n’est pas de rang constitutionnel.
Article 94 – Incompatibilités: Cet article est partiellement traité dans le cadre du questionnaire. La disposition interdisant aux membres du Conseil d’État d’exercer une autre fonction officielle ou privée (alinéa 2) paraît excessive ou alors maladroitement formulées selon plusieurs commentaires. L’alinéa 3 suscite des interrogations, en particulier sur la définition des «employés supérieurs» et sur la fonction d’assesseurs. Enfin, des critiques sont formulées sur le fait que par deux fois dans l’article il est écrit que la loi peut prévoir des exceptions.
Chapitre 2 Grand Conseil
A. Principe – Article 95: Peu de commentaires.
B. Composition
Article 96 – Composition, durée de la législature: voir questionnaire.
Article 97 – Mode d’élection, arrondissements électoraux et quorum: Cet article suscite non seulement des commentaires, mais aussi des propositions; à noter que nous avons reçu le rapport d’une étude de 3 variantes, toutes fondées sur la suppression des arrondissements électoraux. Ceci dit, la remarque principale tient au fait que, pour les alinéas 2 et 3, la question est liée à celle du territoire. Il faudra donc se reporter aux réflexions sur l’article 179 qui traite du nombre de districts. Le quorum fixé à 5% est vivement critiqué, notamment par les petites formations politiques: il est entre autres proposé de le supprimer ou de réduire le pourcentage. Diverses questions sont encore soulevées: celle de la limitation du nombre de législatures (posée notamment par la Commission des jeunes), des incompatibilités au sein d’une même famille. L’Administration rappelle enfin que le Grand Conseil a décidé de transmettre à la Constituante deux motions qui soulèvent le problème de la vacance de sièges pendant la législature et celui de l'élection.
C. Organisation et statut des membres
Sur cette section, le Bureau du Grand Conseil estime que le souci de donner des moyens au Parlement (effectifs, secrétariat, budget, etc.…) peut être à double tranchant dans le sens où ce ne sont pas ces quelques moyens qui renforceront à eux seuls l'autorité du Grand Conseil. Il faut privilégier toute solution qui place, comme il se doit, l'Exécutif et son administration au service du Législatif.
Article 98 – Présidence: Est émise l’idée d’une présidence renouvelable une fois ou sur deux ans directement.
Article 99 – Séances: Le Bureau du Grand Conseil s’étonne de voir la compétence donnée au président de convoquer le Grand Conseil en séance extraordinaire. Aujourd'hui, il ne peut le faire qu'en accord avec le Conseil d'État. Cette formule paraît préférable. A signaler quelques commentaires sur la présence des députés aux séances.
Article 101 – Commissions: Le Bureau du Grand Conseil estime que cette disposition re-lève de la loi. Les critiques enregistrées relèvent que la création de commissions permanentes nouvelles amènerait les députés à se spécialiser plutôt qu’à garder une vue d’ensemble des problèmes et créerait une hiérarchie entre députés. L’Administration rappelle enfin que le postulat Jacquet-Berger et consorts visant à étudier la généralisation des commissions spécialisées est actuellement à l’étude.
Article 102 – Groupes: Pour cette disposition également, le Bureau du Grand Conseil estime que la loi, voire le règlement, suffit. Cet avis est également celui de divers groupements (Radicaux, Libéraux, milieux économiques, etc.).
Article 104 – Indépendance des membres du Grand Conseil et publicité de leurs intérêts: Applaudie par quelques particuliers, cette disposition suscite une question sur la signification des «groupes d’intérêts».
Article 106 – Droit à l’information des membres du Grand Conseil: Ici encore quelques critiques sur le fait que cette disposition n’est pas de rang constitutionnel. L’Administration estime que, si elle est maintenue, elle devrait être complétée afin que les députés soient soumis au secret de fonction.
Article 107 – Rétribution: Cet article suscite plus de commentaires que les précédents. Les particuliers qui s’expriment à son sujet estiment qu’il serait faux d’introduire un traitement fixe, mais qu’il faut lier la rémunération des députés à leur présence. Le Bureau du Grand Conseil estime que la précision constitutionnelle selon la-quelle le député est indemnisé, ou rétribué, suffit largement, la procédure et les modalités devant être définies ailleurs. Enfin, le Conseil d'État est actuellement saisi d'une motion (déposée au nom des présidents de groupes) tendant à accorder aux députés une indemnité de base en plus des jetons de présence. Selon les estimations faites par l’Administration, une professionnalisation partielle des députés correspondrait à une charge salariale de 50'000 par député, soit environ 7,5 millions par an. Le rapport de l’Administration relève encore le fait que si la rémunération est faible, le risque est de renforcer les déséquilibres concernant la composition sociologique du Grand Conseil au profit des employés de l'administration publique.
D. Compétences
Les articles 108 à 116 suscitent très peu de commentaires. Deux rapports traitent de ces dispositions dans le détail, celui de l’Administration et celui de la Fédération patronale. Les remarques étant essentiellement de caractère juridico-technique, la commission de rédaction les traitera directement. Sur le fond, l’article qui suscite quelques réactions est bien évidemment celui qui traite des «compétences en matière de participation» (article 113). Rap-pelons que la consultation sur l’avant-projet de Constitution a précédé le vote sur la participation de l’État à la Banque cantonale vaudoise. Les commentaires sont partiellement liés à cette votation et abordent pour certains le débat sur le rôle de l’État dans l’économie. A noter que la BCV demande que l’on reporte dans la loi la décision du taux de participation de l’État à son capital.
Chapitre 3 Conseil d’État
Sur ce chapitre, quelques répondants expriment leur déception de constater que l’Assemblée a refusé le système de Gouvernement novateur qui avait été proposé par la commission 5. Se sont exprimés dans ce sens, en particulier les Verts, le Groupe socialiste au Grand Conseil et la Chambre vaudoise du commerce et de l'industrie.
B Composition
Article 119 – Élection du Conseil d’État: C’est la limitation du nombre de législatures qui suscite le plus de commentaires: la plupart des répondants estiment que ce choix revient à l’électeur; certains estiment pourtant que trois législatures de cinq ans, c’est trop. Quelques répondants expriment encore leur regret que l’Assemblée n’ait pas prévu l’élection du Conseil d’État par le Grand Conseil; d’autres que l’on n’ait pas inscrit la procédure de révocation.
Article 120 – Élection du président du Conseil d’État: Voir questionnaire.
C. Organisation
Peu de commentaires sur cette section; à retenir une demande de définition de la collégialité et des propositions (Fédération patronale et Association pour le développement du Nord vaudois) pour les tâches dévolues au président.
D. Compétences
A l’instar de la section consacrée aux compétences du Grand Conseil et à l’exception de la dis-position sur le programme de législature développée ci-dessous, les articles 123 à 131 suscitent très peu de commentaires. A signaler des questions sur des termes (ordonnances à l’art. 125, cadres de l’administration à l’article 126, par exemple). L’article 130 semble susciter quelques craintes de particuliers; la Police cantonale fait remarquer que les mesures prises par une autorité exécutive sur la base de la clause générale de police n'ont pas à être ratifiées par l'organe législatif.
Article 123 – Programme de législature: Si l’idée d’un programme est plutôt bien accueillie, à l’exception notable des libéraux, certaines disposition de l’article suscitent des critiques, en particulier celle qui prévoit que le contenu du programme lie tous les membres du Conseil d’État (Parti socialiste, Union démocratique fédérale).
Chapitre 4 Tribunaux
Sur ce chapitre, à signaler le commentaire de l’Association suisse des locataires (ASLOCA) qui déplore la non-inscription constitutionnelle de la mention de Tribunal des baux.
A. Principes généraux
Article 132 – Indépendance: Le Tribunal can-tonal, mais aussi l’Asloca ou la Chambre vaudoise immobilière, soulignent le problème posé par la disposition de l’alinéa 3 à savoir l'interdiction faite à un magistrat d'exercer une activité de nature à gêner son indépendance ou à créer une apparence de partialité. A noter que cette mesure toucherait les juges laïcs ou les assesseurs. Si le TC estime judicieux que figure dans le projet une telle disposition, l’Asloca ou la CVI estiment qu’elle devrait être supprimée.
Article 133 – Organisation judiciaire, interdiction des tribunaux d’exception: Le Tribunal cantonal constate, en relation avec cette disposition, que la réduction du nombre de districts pré-vue (article 179 alinéa 1) pourrait avoir d'importantes conséquences sur l'Organisation judiciaire, alors que la réforme de cette dernière est en voie d'achèvement. La Fédération romande des consommateurs (FRC) propose une disposition demandant à la loi de prévoir une procédure judiciaire simple et rapide, sans émolument ni frais judiciaire, dans les domaines du droit de la consommation, du droit du travail et du droit de bail.
Article 134 – Célérité et qualité de la justice: Alors que la Fédération patronale et la Faculté de droit s’interrogent sur la portée pratique de cet article, le Tribunal cantonal, celui des mineurs, le Tribunal d’arrondissement de Lausanne, notamment, saluent cette inscription dans la Constitution.
Article 135 – Double instance: Cet article sus-cite un débat de spécialistes. Le Tribunal cantonal rend les constituants attentifs au fait que l'introduction de la garantie de la double instance au niveau cantonal ouvrira la voie du recours en réforme contre les jugements de la Cour civile du Tribunal cantonal; cette modification entraînera une importante augmentation de la charge de travail pour la juridiction de recours. Le Tribunal administratif énumère les questions que pose cette mesure en regard de la disposition prévue à l’article 140, al. 1, lettres a. et b. L’Ordre des avocats et jeune barreau se demande si la suppression d'un niveau de recours intermédiaire entre la première décision et le Tribunal administratif (alinéa 2), alors qu’un tel système existe notamment en matière d'assurance chômage et d'impôts communaux, est souhaitable. Enfin, le rapport de l’Administration rappelle que la Confédération légifère en matière de procédure, de sorte que les cantons n'auront, à plus ou moins brève échéance, plus aucune marge de manœuvre.
Article 136 – Opinions dissidentes: L’ensemble des commentaires enregistrés, à l’exception de celui de l’Ascloca, s’opposent à cette disposition. Plusieurs arguments sont développés à son encontre, en particulier celui d’une «culture» de la justice perçue comme une entité, et non comme l'addition de personnalités.
B. Tribunal cantonal
Article 137 – Principe: Il semblerait que la ré-union du Tribunal cantonal et du Tribunal administratif ait échappé à tout le monde, sauf … aux intéressés qui rappellent leur opposition notamment parce que cette fusion ne répond à aucun besoin et que le champ d'activité des deux tribunaux est si distinct qu'un rattachement serait «artificiel et infructueux» (cf. réponse du Tribunal administratif). L’Ordre des avocats et jeune barreau signale encore que si la Cour constitutionnelle est expressément citée comme chambre du Tribunal cantonal, il s’agirait également de mentionner la chambre de droit administratif et celle du droit des assurances sociales, ceci afin d’éviter toute possibilité d'interpréter le texte contre la volonté des constituants.
Article 138 – Composition, élection des juges: L’essentiel des commentaires porte sur le fait que le Grand Conseil veille à une représentation équitable des différentes sensibilités politiques (al. 3). En outre des questions se posent sur la composition de la commission de présentation des candidats à la fonction de juge cantonal, et en particulier la désignation d'experts in-dépendants (al. 2). Le Tribunal cantonal qui dit ne pas être opposé à la création d'une telle commission, estime qu'elle devrait émaner du Grand Conseil exclusivement, les députés ayant seuls la légitimité démocratique. Quant à l’Administration, elle considère que cette disposition devrait plutôt figurer dans la loi.
Article 139 – Organisation et autonomie: Duel ici entre l’Administration et la Fédération patronale Pour la première, l’autonomie du Tribunal n'est pas forcément un gage supplémentaire d'indépendance et pose plusieurs problèmes d'efficacité. Pour la seconde, les juges sont finalement les mieux placés pour définir les besoins de la justice, même ci cette mesure implique de doter l'ordre judiciaire de collaborateurs compétents en matière de gestion et d'organisation. L’Administration et la Fédération patronale se rejoignent sur le fait qu’il n’y a pas lieu d'inscrire cette mesure dans la Constitution.
Article 140 – Compétences: L’Ordre des avocats et jeune barreau regrette que l'occasion n'ait pas été saisie de prévoir un véritable statut de la magistrature qui fait défaut actuellement. Le Tribunal cantonal relève que la formulation de cet article est malheureuse, car elle pourrait laisser penser qu'une partie du pouvoir disciplinaire est sous-traitée à la compétence du Tribunal cantonal En outre cet article semble créer une distinction inutile entre fonctionnaires «ordinaires» et fonctionnaires judiciaires, ces derniers ne devant pas forcément être au bénéfice d'une formation juridique.
Article 141 – Haute surveillance: Deux commentaires à retenir sur ce point. Celui du Tribunal administratif qui précise que si le Tribunal cantonal rend compte de sa gestion et de ses comptes auprès du Grand Conseil par l'intermédiaire du Conseil d'État c’est pour éviter aux autorités judiciaires d’intervenir directement dans les débats politiques du Grand Conseil; le TA signale en outre que le même type de question pourrait se poser au sujet de la défense de projets de lois concernant l'ordre judiciaire. L’autre commentaire en provenance de l’Administration s’interroge sur le fait que le projet ne mentionne le budget, et se demande s'il faut déduire de cette omission le fait que le Tribunal cantonal devrait désormais présenter lui-même son budget devant le Grand Conseil, et non plus par l'intermédiaire du Conseil d'État. Ayant résolu cette question, elle estime qu’une telle perspective ne serait pas souhaitable, car un juge n'a pas de mandat politique, et que son apparition devant le Grand Conseil entraînerait le risque d'une politisation du débat.
C. Cour constitutionnelle
Article 142 – Principe: Voir questionnaire.
Article 143 – Composition: Pour la Faculté de droit, il paraît difficile de prévoir simplement que la Cour constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal, sans préciser comment les membres de cette section sont désignés.
Article 144 – Compétences: Cette question suscite des débats relativement techniques, de la part de l’Administration et de la Faculté de droit notamment.
Article 145 – Délai de jugement et publicité des décisions: Ici, le seul problème relevé, est celui de la signification du terme «saisine» qui, pour les citoyens qui se sont exprimés, est incompréhensible.