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Pour l'essentiel, la "Loi fédérale sur les droits politiques" (LDFP) règle les exigences normatives de la politique d'information du Conseil fédéral dans les campagnes de référendum, qui comprend également l'exposé des motifs du référendum.
"Art. 10a20 Information des électeurs
1 Le Conseil fédéral informe en permanence l'électorat sur les propositions de vote fédérales.
2 Ce faisant, elle respecte les principes d'exhaustivité, d'objectivité, de transparence et de proportionnalité.
3 Il présente les principales positions prises dans le processus de décision parlementaire.
4 Il ne s'agit pas d'une recommandation de vote qui s'écarte de la position de l'Assemblée fédérale.
Art. 11 Proposition de vote, bulletins de vote et explications21
2 La proposition de vote est accompagnée d'une explication brève et factuelle du Conseil fédéral, qui tient également compte de l'avis des minorités importantes. La proposition de vote doit contenir le libellé des questions posées sur le bulletin de vote. Pour les initiatives populaires et les référendums, les comités d'auteurs communiquent leurs arguments au Conseil fédéral ; ce dernier en tient compte dans son exposé des motifs de la votation. Le Conseil fédéral peut modifier ou rejeter les déclarations qui sont diffamatoires, manifestement mensongères ou trop longues. Les références à des sources électroniques ne peuvent être incluses dans l'exposé des motifs du vote que si l'auteur des références déclare par écrit que ces sources ne contiennent pas de contenu illicite et ne conduisent pas à des publications électroniques de contenu illicite."
Les comités de référendum ou d'initiative, dits comités d'auteurs, peuvent, sur la base de la "loi fédérale sur les droits politiques", prendre position dans l'exposé des motifs du référendum, dit livret référendaire. La déclaration des comités d'auteurs est réglementée en termes de quantité (2500 caractères, environ une page et demie A5) et de contenu. Cela désavantage structurellement la déclaration des comités d'auteurs et viole le principe de "proportionnalité" et d'"objectivité" dans l'information des électeurs.
La condition préalable fondamentale des processus démocratiques est de garantir la formation libre et non faussée de l'opinion. C'est la responsabilité du citoyen responsable, notamment lors des référendums. Si la formation de l'opinion de la population votante est influencée de manière unilatérale par un moyen d'information central et officiel, il y a un grief théorique démocratique fondamental.
Les notes explicatives du référendum sur la loi Covid 19 étaient un exemple particulièrement flagrant d'informations incomplètes et manipulatrices. Les électeurs n'ont pas été informés que la loi avait déjà été prorogée en deux sessions avec de sérieux amendements. Bien que les amendements à la loi ne fassent pas l'objet direct de la proposition de référendum, un vote négatif aurait rejeté la loi Covid 19 avec tous ses amendements. Cette information décisive a été délibérément cachée aux électeurs. Si le Conseil fédéral donne de fausses informations sur la portée du projet de loi, il viole son devoir d'information objective,2 ce que le droit fédéral a également retenu dans sa jurisprudence.3
Mais ce n'était pas la seule non-information. Le souverain n'a pas non plus été informé du fait que l'architecture de base de la loi resterait en vigueur pendant dix ans de plus. La plupart des électeurs ont cru à tort que la loi prendrait fin en 2021.
Compte tenu de ces lacunes en matière d'information, qui étaient essentielles pour le vote, et du fait que le législateur, c'est-à-dire le Parlement, a ignoré l'exigence d'"unité de la matière" lors de la rédaction de la loi - comme cela est obligatoire pour les initiatives - et compte tenu de la date tardive du vote en raison de la décision urgente du Parlement, la proposition de vote était extrêmement confuse et peu claire pour les électeurs. Le droit à une information complète et transparente a été massivement violé. Durant la campagne référendaire, il appartenait au comité référendaire de corriger les explications incomplètes et manipulatrices du Conseil fédéral et de lutter contre cette politique de désinformation.
2 Droit constitutionnel fédéral suisse, 10ème édition, p. 440
3 "Dans le sens d'une certaine exhaustivité, l'exigence d'objectivité impose toutefois que des éléments importants pour la décision de l'électeur soient supprimés dans l'exposé des motifs, que des faits importants pour la formation de l'opinion soient dissimulés ou que les arguments des comités d'initiative ou de référendum opposés soient déformés". (BGE 139 I 2 E. 6.2, Commune de Freienbach)
Même à l'ère du numérique, le livret de vote joue un rôle décisif dans la campagne référendaire, car il est apprécié par la population malgré les diverses possibilités d'information du souverain et est largement utilisé comme matériel didactique pour l'éducation politique dans les établissements d'enseignement.4
Cette source d'information doit être placée dans le contexte de toutes les possibilités d'information du Conseil fédéral avec le soutien de ses "experts en communication" afin de pondérer de manière réaliste le déséquilibre de pouvoir entre l'exécutif, c'est-à-dire le Conseil fédéral, plus l'administration fédérale avec ses centaines de soi-disant experts en communication et les comités d'auteurs. Les autres canaux d'information officiels ne sont mentionnés ici que sous forme résumée : Vidéos explicatives sur youtube, dossiers sur admin.ch, communiqués de presse, apparition sur Twitter du porte-parole du Conseil fédéral, conférences de presse, participation à des panels de discussion, pour ne citer que les plus connus. Grâce à ces canaux d'information, les déclarations du Conseil fédéral sont généralement transmises au grand public sans être filtrées par les médias.
4 Le tirage du livret de vote est de 6 millions d'exemplaires. L'analyse VOX de juin 2021 montre également que plus de 80% des électeurs utilisent les explications de vote.
L'exposé des motifs du vote est généralement préparé par un groupe de travail présidé par le Chancelier fédéral et composé de représentants des départements concernés et de spécialistes de la Chancellerie fédérale. En règle générale, un projet qui a été révisé deux fois est soumis au Conseil fédéral. Après une première discussion, une version éventuellement révisée est formellement adoptée par le Conseil fédéral. Le livret de vote est donc compris comme un "acte de gouvernement" et n'est donc pas susceptible de recours.
La structure du livret de vote est prescrite par la Chancellerie fédérale. Le comité d'initiative ou de référendum a droit à environ une page et demie A5. En règle générale, la déclaration politique du Conseil fédéral et du Parlement est à peu près de la même longueur. Toutefois, la position du Conseil fédéral figure également sur environ quatre pages A5 dans la présentation du projet de loi référendaire en fixant des priorités, des explications complémentaires et des commentaires.
Le 1er juin 2005, la population suisse (taux de participation = 39,51%) a clairement rejeté cette initiative populaire par un non de 75,2%. L'amendement suivant au BV a été proposé :
"L'initiative demande une modification de l'article 34 de la Constitution fédérale sur la garantie des droits politiques. Les activités d'information du Conseil fédéral et de l'administration fédérale avant les votations sont interdites, à quelques exceptions près. Les mesures suivantes sont proposées :
- Interdiction des activités d'information et de propagande pour le Conseil fédéral, les cadres supérieurs de l'administration fédérale et les offices fédéraux à l'approche des votations. Une brève information ponctuelle à la population par le chef du département responsable reste autorisée.
- Interdiction du financement, de la mise en œuvre et du soutien des campagnes d'information et de vote ainsi que de la production, de la publication et du financement de matériel d'information et de propagande par toutes les autorités fédérales à l'approche des scrutins. L'exception est une brochure factuelle contenant les explications du Conseil fédéral aux ayants droit au vote, qui doit prendre en compte de manière équilibrée les arguments en faveur et ceux contre.
- Obligation pour la Confédération, les cantons et les communes de publier les dates de votation au moins six mois à l'avance.
- Obligation pour la Confédération, les cantons et les communes de mettre gratuitement à la disposition des électeurs le matériel de vote ainsi que les bases légales applicables.
- Le législateur ordonne des sanctions pour la violation des droits politiques dans un délai de deux ans à compter de l'adoption de l'initiative."5
L'initiative demandait que le Conseil fédéral et l'administration fédérale soient autorisés à utiliser uniquement le livret de vote comme source d'information officielle. Selon les initiateurs, celle-ci doit être équilibrée et factuelle. Les notes explicatives sur le vote seraient autorisées conformément à l'art. 11a DPC. Le comité d'initiative n'a pas formulé d'autres exigences concernant le livret de vote. Il va sans dire que le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale avaient recommandé le rejet de l'initiative. Si cette initiative devait être soumise au vote aujourd'hui, le résultat serait très probablement différent.
5 Extrait du "Message sur l'initiative populaire "La souveraineté du peuple au lieu de la propagande des autorités" du 29 juin 2005", p. 4374.
C'est l'une des tâches constitutionnelles essentielles du Parlement que de contrôler le travail du Conseil fédéral. L'article 169 de la Constitution fédérale prévoit que le Conseil national et le Conseil des États exercent la haute surveillance sur le Conseil fédéral et l'administration fédérale.6 Par le passé, par exemple, il n'y avait que des initiatives parlementaires très isolées critiquant la politique d'information du Conseil fédéral à l'approche des votations fédérales. L'effet obtenu tendant vers zéro, l'Assemblée fédérale doit être accusée de négliger son mandat constitutionnel dans ce domaine.
6 Voir également l'art. 26 de la "Loi fédérale sur l'Assemblée fédérale" : https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2003/510/de#art_26
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Source : SwissAnwalt
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Berne, 29.07.2020
Source : SwissAnwalt