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Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht Appellationsgericht

Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt

des Kantons Basel-Stadt

des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

Dreiergericht VD.2022.90

VD.2022.90 URTEIL

URTEIL vom 30. November 2022

Mitwirkende

Mitwirkende Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Annatina Wirz, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiberin Dr. Laura Macula

Beteiligte

Beteiligte A____ Rekurrentin

[...]

B____ Rekurrent

[...]

gegen

Erziehungsdepartement Basel-Stadt

Leimenstrasse 1, 4001 Basel

Gegenstand

Gegenstand Rekurs gegen eine Verfügung des Erziehungsdepartements

vom 27. Januar 2022

betreffend Ordnungsbusse wegen Verletzung der elterlichen Pflichten

Sachverhalt

A____ und B____ (Rekurrierende) sind die Eltern von C____, geboren am [...]. Diese besuchte im Schuljahr 2021/2022 die Klasse [...] der Primarstufe [...] in Basel.

A____ und B____ (Rekurrierende) sind die Eltern von C____, geboren am [...]. Diese besuchte im Schuljahr 2021/2022 die Klasse [...] der Primarstufe [...] in Basel. Gemäss § 2 der Verordnung über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen, SG 321.331) in der Fassung vom 21. Dezember 2021 galt mit Wirkung ab dem 3. Januar 2022 in den Innenräumen der Schulen der Primarstufe eine Maskentragpflicht. Gleichwohl hat C____ auch ab diesem Zeitpunkt in der Schule keine Maske getragen.

Gemäss § 2 der Verordnung über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen, SG 321.331) in der Fassung vom 21. Dezember 2021 galt mit Wirkung ab dem 3. Januar 2022 in den Innenräumen der Schulen der Primarstufe eine Maskentragpflicht. Gleichwohl hat C____ auch ab diesem Zeitpunkt in der Schule keine Maske getragen. Auch nachdem die Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte von der zuständigen Schulleitung anlässlich einer Besprechung vom 5. Januar 2022 über die Maskentragpflicht informiert wurden, besuchte deren Tochter die Schule weiterhin ohne Maske. Darauf wurden sie von der Leiterin Stab Volksschulen des Erziehungsdepartements mit Schreiben vom 7. Januar 2022 darauf hingewiesen, dass sie gemäss § 91 Abs. 8 lit. d des Schulgesetzes (SG 410.100) verpflichtet seien, ihre Tochter zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, angewiesen, sie umgehend auf die Maskentragpflicht hinzuweisen und ab sofort in der Schule eine Maske tragen zu lassen. Zudem wurden sie informiert, dass es als wiederholte Verletzung der elterlichen Pflichten gewertet würde, welche mit Ordnungsbusse belegt werden könne, sollte C____ auch nach dem 10. Januar 2022 in der Schule weiterhin keine Maske tragen. Gleichwohl trug C____ auch weiterhin keine Maske. Mit Schreiben vom 10. Januar 2022 an die zuständige Schulleitung bestritten die Rekurrierenden, dass diese zur Überprüfung von Attesten befugt sei, machten nicht näher konkretisierte « religiöse und nicht medizinische Gründe » für das Nichttragen einer Gesichtsmaske durch ihre Tochter geltend und verboten eine Teilnahme ihrer Tochter am repetitiven Testen. Dazu nahm eine Mitarbeiterin des Stabs Volksschulen mit E-Mail vom 11. Januar 2022 Stellung und teilte den Rekurrierenden mit, dass die Maskentragpflicht mit § 2 Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage habe und die Schulleitung dazu verpflichtet sei, die Maskentragpflicht in der Schule sicherzustellen und allfällige Maskendispense gemäss § 2 Abs. 3 Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen zu überprüfen. Eine Dispensation ihrer Tochter vom repetitiven Testen sei nicht möglich. Am 12. Januar 2022 stellte der Leiter Volksschulen beim Vorsteher des Erziehungsdepartements einen Antrag auf Erlass einer Ordnungsbusse gegen die beiden Erziehungsberechtigten gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz wegen wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten. Nach erfolgter Gewährung des rechtlichen Gehörs, welches die Rekurrierenden nicht wahrnahmen, wurden sie mit Verfügung des Vorstehers des Erziehungsdepartements vom 27. Januar 2022 als Erziehungsberechtigte von C____ gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz infolge wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz mit Ordnungsbussen in der Höhe von je CHF 250.– belegt.

Auch nachdem die Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte von der zuständigen Schulleitung anlässlich einer Besprechung vom 5. Januar 2022 über die Maskentragpflicht informiert wurden, besuchte deren Tochter die Schule weiterhin ohne Maske. Darauf wurden sie von der Leiterin Stab Volksschulen des Erziehungsdepartements mit Schreiben vom 7. Januar 2022 darauf hingewiesen, dass sie gemäss § 91 Abs. 8 lit. d des Schulgesetzes (SG 410.100) verpflichtet seien, ihre Tochter zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, angewiesen, sie umgehend auf die Maskentragpflicht hinzuweisen und ab sofort in der Schule eine Maske tragen zu lassen. Zudem wurden sie informiert, dass es als wiederholte Verletzung der elterlichen Pflichten gewertet würde, welche mit Ordnungsbusse belegt werden könne, sollte C____ auch nach dem 10. Januar 2022 in der Schule weiterhin keine Maske tragen. Gleichwohl trug C____ auch weiterhin keine Maske. Mit Schreiben vom 10. Januar 2022 an die zuständige Schulleitung bestritten die Rekurrierenden, dass diese zur Überprüfung von Attesten befugt sei, machten nicht näher konkretisierte religiöse und nicht medizinische Gründe für das Nichttragen einer Gesichtsmaske durch ihre Tochter geltend und verboten eine Teilnahme ihrer Tochter am repetitiven Testen. Dazu nahm eine Mitarbeiterin des Stabs Volksschulen mit E-Mail vom 11. Januar 2022 Stellung und teilte den Rekurrierenden mit, dass die Maskentragpflicht mit § 2 Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage habe und die Schulleitung dazu verpflichtet sei, die Maskentragpflicht in der Schule sicherzustellen und allfällige Maskendispense gemäss § 2 Abs. 3 Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen zu überprüfen. Eine Dispensation ihrer Tochter vom repetitiven Testen sei nicht möglich. Am 12. Januar 2022 stellte der Leiter Volksschulen beim Vorsteher des Erziehungsdepartements einen Antrag auf Erlass einer Ordnungsbusse gegen die beiden Erziehungsberechtigten gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz wegen wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten. Nach erfolgter Gewährung des rechtlichen Gehörs, welches die Rekurrierenden nicht wahrnahmen, wurden sie mit Verfügung des Vorstehers des Erziehungsdepartements vom 27. Januar 2022 als Erziehungsberechtigte von C____ gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz infolge wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz mit Ordnungsbussen in der Höhe von je CHF 250.– belegt. Gegen diesen Entscheid richtet sich der von den Rekurrierenden mit Eingaben vom 1. Februar und 13. April 2022 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Mit ihrem Rekurs beantragen die Rekurrierenden die kosten- und entschädigungsfällige sofortige Einstellung des Verfahrens, da « die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes unrichtig » sei. Ihrem Rekurs sei « wegen Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens stattzugeben » und er sei « wegen Unangemessenheit im Verhalten der Behörden bei der Festsetzung der Sanktionen » zu akzeptieren. Weiter verlangen sie die « [g]rundsätzliche Feststellung des Sachverhaltes und Prüfung strafrechtlicher Konsequenzen » sowie die vollständige Klärung von « Haftungsfragen für die Schäden, die sich aus der unverantwortlichen Maskentragpflicht » ergäben. Schliesslich verlangen sie « klinische evidenzbasierte Beweise von Seiten der Behörden, die nach wie vor bis heute nicht vorgelegt » worden seien. Mit Schreiben vom 4. Mai 2022 überwies der Regierungspräsident diesen Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 7. Juli 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierten die Rekurrierenden mit Eingabe vom 3. September 2022. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der von den Rekurrierenden mit Eingaben vom 1. Februar und 13. April 2022 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Mit ihrem Rekurs beantragen die Rekurrierenden die kosten- und entschädigungsfällige sofortige Einstellung des Verfahrens, da die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes unrichtig sei. Ihrem Rekurs sei wegen Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens stattzugeben und er sei wegen Unangemessenheit im Verhalten der Behörden bei der Festsetzung der Sanktionen zu akzeptieren. Weiter verlangen sie die [g]rundsätzliche Feststellung des Sachverhaltes und Prüfung strafrechtlicher Konsequenzen sowie die vollständige Klärung von Haftungsfragen für die Schäden, die sich aus der unverantwortlichen Maskentragpflicht ergäben. Schliesslich verlangen sie klinische evidenzbasierte Beweise von Seiten der Behörden, die nach wie vor bis heute nicht vorgelegt worden seien. Mit Schreiben vom 4. Mai 2022 überwies der Regierungspräsident diesen Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 7. Juli 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierten die Rekurrierenden mit Eingabe vom 3. September 2022. Erwägungen

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 4. Mai 2022 sowie aus den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes, OG, SG 153.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 i.V.m. § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Rekurrierenden sind durch die angefochtene Verfügung, mit der ihnen als Erziehungsberechtigte von C____ jeweils eine Ordnungsbusse auferlegt wurde, unmittelbar berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Sie sind deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. jeweils eine Ordnungsbusse auferlegt wurde, 1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Gemäss § 8 Abs. 5 VRPG hat das Verwaltungsgericht auch über die Angemessenheit einer Verfügung zu entscheiden, wenn diese eine Strafe verhängt (vgl. VGE VD.2010.226 vom 30. Mai 2011 E. 1.2, mit Hinweisen).

1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt dabei das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die Rekurrierenden haben ihren Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen ( Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3). Die Rügen sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben. Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3, mit Hinweisen, und 657/2008 vom 18. November 2008 E. 1.4). Zusätzliche Vorbringen sind in der Replik nur noch insoweit zulässig, als erst die Rekursvernehmlassung der Vorinstanz dazu Anlass gegeben hat (VGE VD.2012.106 vom 23. Mai 2013 E. 1.2.1, mit Hinweisen, VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3 und 657/2008 vom 18. November 2008 E. 1.4).

Wullschleger/Schröder Stamm 1.4 Der Rekurs ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Streitgegenstand bildet das im angefochtenen Verwaltungsakt geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1 und VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 285). Gegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens kann mithin allein der Regelungsgestand der angefochtenen Verfügung sein. Nicht einzutreten ist daher auf den Antrag der Rekurrierenden, es seien die Haftungsfragen für Schäden aufgrund des Maskentragens zu klären (Rekursbegründung, S. 7). Solche Fragen werden mit der angefochtenen Verfügung nicht geregelt.

Wullschleger/Schröder 2.

2.1 Gemäss § 2 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen galt mit Wirkung ab dem 3. Januar 2022 in den Innenräumen der Schulen der Primarstufe eine Maskentragpflicht. Gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen wurden Personen, « die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können » von der Maskentragpflicht ausgenommen. Diese Regelung galt bis zum 16. Februar 2022. Gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz trifft die Erziehungsberechtigten die Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Erziehungsberechtigte, die diese Pflicht wiederholt verletzen, können auf Antrag der Schulleitung vom Departementsvorsteher mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden (§ 91 Abs. 9 Schulgesetz).

Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen wurden Personen, die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können von der Maskentragpflicht ausgenommen. Diese Regelung galt bis zum 16. Februar 2022. Gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz trifft die Erziehungsberechtigten die Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Erziehungsberechtigte, die diese Pflicht wiederholt verletzen, können auf Antrag der Schulleitung vom Departementsvorsteher mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden (§ 91 Abs. 9 Schulgesetz). Mit der angefochtenen Verfügung vom 27. Januar 2022 stellte sich das Erziehungsdepartement auf den Standpunkt, dass C____ ab dem 3. Januar 2022 im Primarschulunterricht keine Maske getragen habe. Die Rekurrierenden hätten ihre Tochter seit diesem Zeitpunkt wissentlich und willentlich nicht zum Tragen einer Maske angehalten und sie ohne Maske die Schule besuchen lassen. Dadurch hätten die Rekurrierenden wiederholt gegen ihre elterlichen Pflichten gemäss § 91 Abs. 8 Schulgesetz verstossen, weshalb die Voraussetzungen zur Erhebung einer Busse erfüllt seien. Aufgrund der konkreten Umstände erscheine die Belegung der Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte mit Ordnungsbussen von je CHF 250.– angemessen.

Mit der angefochtenen Verfügung vom 27. Januar 2022 stellte sich das Erziehungsdepartement auf den Standpunkt, dass C____ ab dem 3. Januar 2022 im Primarschulunterricht keine Maske getragen habe. Die Rekurrierenden hätten ihre Tochter seit diesem Zeitpunkt wissentlich und willentlich nicht zum Tragen einer Maske angehalten und sie ohne Maske die Schule besuchen lassen. Dadurch hätten die Rekurrierenden wiederholt gegen ihre elterlichen Pflichten gemäss § 91 Abs. 8 Schulgesetz verstossen, weshalb die Voraussetzungen zur Erhebung einer Busse erfüllt seien. Aufgrund der konkreten Umstände erscheine die Belegung der Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte mit Ordnungsbussen von je CHF 250.– angemessen. 2.2 In formeller Hinsicht rügen die Rekurrierenden eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs im vorinstanzlichen Verfahren. Dieses sei ihnen im Vorfeld der Verfügung faktisch nicht gewährt worden durch eine verschleppte Postzustellung und durch eine unzumutbar verkürzte Fristsetzung (Rekursbegründung, S. 5). Wie die Vorinstanz nachgewiesen hat, erfolgte die Einladung zur Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs mit Schreiben vom 18. Januar 2022. Die mit A-Post Plus versandte Briefsendung erreichte die Rekurrierenden am folgenden Tag (act. 7/13; siehe zum Ganzen auch Vernehmlassung, act. 6, S. 7). Bis zum Erlass der angefochtenen Verfügung vom 27. Januar 2022 blieb den Rekurrierenden somit eine Woche Zeit, um sich bei der verfügenden Behörde zu melden, auch wenn ihnen für das rechtliche Gehör selber eine Frist bis zum 21. Januar 2022 gesetzt worden ist (act. 7/8). Mit E-Mail vom 21. Januar 2022 an den Generalsekretär des Erziehungsdepartements hat die Rekurrentin (Rekurrent im CC) auf die Einladung zur Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs reagiert, ohne in der Sache Stellung zu nehmen. Sie hat zwar auf die Kürze der ihnen gewährten « Reaktionszeit » zur Stellungnahme hingewiesen, ohne aber eine Erstreckung der ihnen angesetzten Frist zu beantragen oder eine spätere Vernehmlassung in Aussicht zu stellen (act. 7/9). Auf diese Möglichkeit waren die Rekurrierenden entgegen ihrer Auffassung (Replik, S. 5) auch nicht speziell hinzuweisen. Vor diesem Hintergrund können die Rekurrierenden nach Treu und Glauben nicht nachträglich rügen, dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden ist. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt zudem umso weniger vor, als die Rekurrierenden sich unbestrittenermassen bereits zuvor gegenüber den Schulbehörden äussern konnten und von letzteren auch wiederholt über die Maskentragpflicht und die Konsequenzen ihrer Verletzung informiert wurden (siehe etwa act. 7/1-6).

2.2 In formeller Hinsicht rügen die Rekurrierenden eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs im vorinstanzlichen Verfahren. Dieses sei ihnen im Vorfeld der Verfügung faktisch nicht gewährt worden durch eine verschleppte Postzustellung und durch eine unzumutbar verkürzte Fristsetzung. Wie die Vorinstanz nachgewiesen hat, erfolgte die Einladung zur Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs mit Schreiben vom 18. Januar 2022. Die mit A-Post Plus versandte Briefsendung erreichte die Rekurrierenden am folgenden Tag (act. 7/13; siehe zum Ganzen auch Vernehmlassung, act. 6, S. 7). Bis zum Erlass der angefochtenen Verfügung vom 27. Januar 2022 blieb den Rekurrierenden somit eine Woche Zeit, um sich bei der verfügenden Behörde zu melden, auch wenn ihnen für das rechtliche Gehör selber eine Frist bis zum 21. Januar 2022 gesetzt worden ist (act. 7/8). Mit E-Mail vom 21. Januar 2022 an den Generalsekretär des Erziehungsdepartements hat die Rekurrentin (Rekurrent im CC) auf die Einladung zur Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs reagiert, ohne in der Sache Stellung zu nehmen. Sie hat zwar auf die Kürze der ihnen gewährten Reaktionszeit zur Stellungnahme hingewiesen, ohne aber eine Erstreckung der ihnen angesetzten Frist zu beantragen oder eine spätere Vernehmlassung in Aussicht zu stellen (act. 7/9). Auf diese Möglichkeit waren die Rekurrierenden entgegen ihrer Auffassung (Replik, S. 5) auch nicht speziell hinzuweisen. Vor diesem Hintergrund können die Rekurrierenden nach Treu und Glauben nicht nachträglich rügen, dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden ist. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt zudem umso weniger vor, als die Rekurrierenden sich unbestrittenermassen bereits zuvor gegenüber den Schulbehörden äussern konnten und von letzteren auch wiederholt über die Maskentragpflicht und die Konsequenzen ihrer Verletzung informiert wurden (siehe etwa act. 7/1-6). 3.

3.1 Zur Begründung ihres Rekurses gegen die Verfügung vom 27. Januar 2022 machen die Rekurrierenden zunächst geltend, dass es sich bei der angefochtenen Busse um eine Strafe im Sinne des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) handle. Eine Strafe oder Massnahme dürfe nur wegen einer Tat verhängt werden, die das Gesetz ausdrücklich unter Strafe stelle (Rekursbegründung, S. 2, mit Hinweis auf Art. 1 StGB und Art. 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK, SR 0.101]). Eine Handlung müsse daher zur Gewährleistung der Rechtssicherheit im Gesetz als strafbar bezeichnet werden, damit deswegen eine strafrechtliche Verfolgung erfolgen könne. Aus Art. 1 StGB folge auch das Bestimmtheitsgebot («nulla poena sine lege certa») als Teilgehalt des Legalitätsprinzips, welches eine hinreichend genaue Umschreibung der Straftatbestände verlange. Das Gesetz müsse so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen könne (Rekursbegründung, S. 2, mit Hinweis auf BGer 6B_866/2016 vom 9. März 2017 E. 5.2). Soweit § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz von «Pflichten der Erziehungsberechtigten» und «Regeln und Weisungen der Schule» spreche, handle es sich um eine Blankettstrafnorm, deren Begriffe unbestimmt seien und deshalb eng und damit zugunsten der Beschuldigten auszulegen seien, um eine Strafbarkeit zu begründen. Mündliche Anordnungen, E-Mails, Schreiben sowie pauschale Verweise der Schulbehörden auf das Covid-Gesetz oder das Epidemien-Gesetz genügten im vorliegenden Fall nicht als gesetzliche Grundlage (Rekursbegründung, S. 2).

3.2 Darin kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden.

3.2.1 Der in Art. 1 StGB und Art. 7 EMRK verankerte Grundsatz der Legalität wird verletzt, wenn jemand wegen einer Handlung, die im Gesetz überhaupt nicht als strafbar bezeichnet ist, strafrechtlich verfolgt wird oder wenn eine Handlung, deretwegen jemand strafrechtlich verfolgt wird, zwar in einem Gesetz mit Strafe bedroht ist, dieses Gesetz selber aber nicht als rechtsbeständig angesehen werden kann, oder schliesslich, wenn das Gericht eine Handlung unter eine Strafnorm subsumiert, die darunter auch bei weitestgehender Auslegung nach allgemeinen strafrechtlichen Grundsätzen nicht subsumiert werden kann (BGE 144 I 242 E. 3.1.2, 139 I 72 E. 8.2.1 und BGE 138 IV 13 E. 4.1, je mit Hinweisen).

Der Begriff der Strafe im Sinne von Art. 7 Ziff. 1 EMRK ist autonom auszulegen. Er knüpft an eine strafrechtliche Verurteilung an. Er erfasst alle Verurteilungen, welche in Anwendung der sogenannten «Engel-Kriterien» im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK gestützt auf eine gegen eine Person erhobene strafrechtliche Anklage erfolgen. Von Bedeutung sind die Qualifikation der Massnahme im innerstaatlichen Recht, das Verfahren, in dem sie verhängt und vollstreckt wird und die Natur des Vergehens sowie namentlich die Eingriffsschwere der Massnahme (vgl. Karpenstein/Mayer, EMRK Kommentar, 3. Aufl., München 2022, Art. 7 N 7 f.; Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 7. Aufl., München 2021, § 24 N 19 ff.; Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., Zürich 2020, N 625; BGer 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.1, mit Hinweis auf BGE 140 II 384 E. 3.2.1, 139 I 72 E. 2.2.2, 147 I 57 E. 4.3 und E. 5.2 sowie Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22). Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, gelten in Anwendung dieser Grundsätze grundsätzlich nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 bzw. 7 EMRK, ausser wenn das pönalisierte Verhalten zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt oder die angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint, namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in Aussicht steht (BGer 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1c/aa, mit Hinweis auf BGE 121 I 379 E. 3c/aa). Das Bundesgericht qualifiziert daher Ordnungsbussen, welche Eltern als Erziehungsberechtigten zur Durchsetzung der obligatorischen Schulpflicht auferlegt werden, aufgrund ihrer nicht nur repressiven, sondern auch koerzitiven Zwecksetzung nicht als strafrechtliche, sondern vielmehr als disziplinarrechtliche Massnahmen, soweit sie keine qualifizierenden Merkmale aufweisen. Als solche fallen sie nicht unter den Geltungsbereich von Art. 6 EMRK (BGer 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1c/bb, bestätigt in BGer 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.2) und mithin auch nicht unter jenen von Art. 7 EMRK, weshalb diese Bestimmung vorliegend auch nicht direkt zur Anwendung kommt.

Karpenstein/Mayer Grabenwarter/Pabel Villiger Auch Art. 1 StGB findet selbst auf eigentliche Strafbestimmungen des kantonalen Rechts keine unmittelbare Anwendung. Die Rechtsprechung leitet aber die Geltung des Legalitätsprinzips im kantonalen Strafrecht direkt aus Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) ab ( Popp/Berkemeier, in: Basler Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 1 StGB N 10, mit Hinweis auf BGer 6B_702/2016 vom 19. Januar 2017 E. 2.2, 6B_385/2017 vom 19. Januar 2017 E. 2.2, 6B_385/2008 vom 21. Juli 2008 E. 3.1 sowie BGE 129 IV 276 E. 1.1.1). Daraus folgt allgemein, dass sich ein staatlicher Akt auf eine materiell-rechtliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 130 I 1 E. 3.1).

Popp/Berkemeier 3.2.2 Gemäss § 91 Abs. 9 i.V.m. Abs. 8 lit. d Schulgesetz können Erziehungsberechtigte, die ihre Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, wiederholt verletzen, auf Antrag der Schulleitung oder der Leitung Volksschulen bzw. der zuständigen Stelle der Gemeinde mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden. Mit § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen hat der Regierungsrat die Anordnung getroffen, dass per 3. Januar 2022 in den Innenräumen von Schulen der Primarstufe für alle Personen eine Maskenpflicht gilt. Darauf wurden die Rekurrierenden von den Schulbehörden wiederholt hingewiesen (vgl. Schreiben vom 7. Januar 2022 [act. 7/3] und 10. Januar 2022 [act. 7/4], E-Mail vom 11. Januar 2022 [act. 7/6]). Den Rekurrierenden war diese Regel bekannt, wie bereits aus ihren eigenen Schreiben vom 6. und 10. Januar 2022 hervorgeht (act. 7/2 und 5). Daraus folgt, dass eine klare verordnungsrechtliche Schulregel über das Maskentragen bestand, über deren Inhalt die Rekurrierenden im Bilde waren. Entgegen ihrer Auffassung bestehen die «Regeln und Weisungen der Schule» gemäss § 91 Abs. 8 Schulgesetz in kompetenzgemäss und auf genügender gesetzlicher Grundlage ergangenen, mündlichen oder schriftlichen Anordnungen der Schulbehörden. Vorliegend bestand mit § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen eine hinreichend bestimmte Regel über das Maskentragen, welche wiederum von den Schulbehörden gegenüber den Rekurrierenden umgesetzt wurde und nach der letztere ihr Verhalten entsprechend ausrichten konnten, sodass diesbezüglich durchaus Rechtssicherheit bestand. Auf diese Regeln nimmt die Regelung über die Belegung mit einer Ordnungsbusse gemäss § 91 Abs. 9 i.V.m. Abs. 8 lit. d Schulgesetz Bezug.

§ 2 3.3

3.3.1 Weiter berufen sich die Rekurrierenden auf einen Notstand gemäss Art. 17 und 18 StGB als Rechtsfertigungsgrund für das Verweigern des Tragens einer Maske und machen geltend, sich auf höherwertige, von ihnen zu wahrende Interessen berufen zu können. Sie beziehen sich dabei auf das Kindeswohl als oberste Richtschnur ihres Handelns bezüglich ihrer Kinder (vgl. Art. 296 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210]), welches auch völkerrechtlich garantiert sei (Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes [UNO-Kinderrechtskonvention, KRK, SR 0.107]; siehe zum Ganzen Rekursbegründung, S. 2 f.).

3.3.2 Darin kann den Rekurrierenden ebenfalls nicht gefolgt werden.

Mit § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen werden Kinder, die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können, von der Maskenpflicht ausgenommen. Damit wird der Wahrung überwiegender gesundheitlicher Interessen einzelner Kinder, welche dem allgemeinen Interesse an der Eindämmung der Übertragung und Verbreitung des neuen Coronavirus vorgehen, Rechnung getragen. Die Rekurrierenden hatten daher keinen Anlass, im Sinne eines Notstandes, § 91 Abs. 8 Schulgesetz zu verletzen, um ihre Kinder aus einer unmittelbaren, nicht anders abwendbaren Gefahr zu retten. Soweit sie eine gesundheitliche Gefahr für ihre Kinder sahen, so hätten sie diese rechtskonform abwenden können, indem sie der Schulleitung ein gültiges ärztliches Attest zum Nachweis gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung vorgelegt hätten. Weil sie hierauf aber verzichtet haben, können sie sich nicht auf einen Notstand berufen. Auch die ohnehin erst in ihrer Replik – und damit zu spät (vgl. oben E. 1.3) – geltend gemachte «Pflichtenkollision» (act. 9, S. 2) ist vor diesem Hintergrund zu verneinen.

Im Übrigen können sich Eltern auch nicht nach eigenem Gutdünken auf das Kindswohl berufen, um sich nicht an Regeln und Weisungen der Schule zu halten. Soweit sie eine Kindswohlgefährdung sehen, haben sie diese vielmehr in den gesetzlich vorgesehenen Verfahren geltend zu machen. Vorliegend wäre dies den Rekurrierenden mit der Vorlage eines ärztlichen Attestes möglich gewesen, welches konkrete medizinische Gründe, die ihre Tochter am Tragen einer Maske hindern, belegt. Wie noch darzulegen sein wird, lag für Kinder ohne besondere gesundheitliche Prädispositionen wie die Tochter der Rekurrierenden keine unmittelbare, nicht anders abwendbare Gefahr aufgrund ihrer Pflicht zum Maskentragen vor (siehe unten E. 5.4.3). Mit dem Maskentragen allenfalls verbundene blosse Unannehmlichkeiten, welche das Ausmass eines Ausnahmegrundes im Sinne von § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen nicht erreichen, bewirken keine Kindswohlgefährdung, welche von der Einhaltung von Pandemieschutzvorkehrungen dispensieren.

Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen 4.

4.1 Weiter machen die Rekurrierenden geltend, der «Nachweis religiöser Gründe mit der Nennung aller Rechtsmittel» müsse als Nachweis besonderer Gründe für einen Maskendispens gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen genügen. Der Gesetzgeber habe nicht geregelt, wer rechtlich legitimiert sei, die Nachweise zu prüfen, und in welcher Form die Nachweise zu erfolgen hätten (Rekursbegründung, S. 3).

4.2 Unter dem Schutz der Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV stehen alle Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGer 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E. 4.1, BGE 134 I 49 E. 2.3 und 134 I 56 E. 4.3, mit Hinweisen). Die Religionsfreiheit umfasst neben der inneren Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen Anschauungen zu ändern, auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten oder sie nicht zu teilen. Sie enthält damit den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln (BGE 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E. 4.1 und BGE 123 I 296 E. 2b/aa). Zu der entsprechend geschützten Religionsausübung zählen nicht nur die Vornahme kultischer Handlungen, sondern auch die Beachtung religiöser Gebräuche und andere Äusserungen des religiösen Lebens im Rahmen gewisser übereinstimmender sittlicher Grundanschauungen der Kulturvölker, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung sind. Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den Glauben gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (zum Ganzen BGE 134 I 56 E. 4.3 und 123 I 296 E. 2b/aa sowie VGE VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 2.3.1).

4.3 Die Rekurrierenden konkretisieren erstmals mit ihrer Rekursbegründung unter Berufung auf das «Vater Unser» bzw. das «Unser Vater»-Gebet aus dem Matthäus-Evangelium und die Schöpfungsgeschichte im Alten Testament, wonach Gott dem Menschen den Atem als «Odem Gottes» eingeblasen habe, dass der Atem die Verbindung zu Gott bilde. Der Atem sorge nach ihrer Auffassung dafür, dass die Verbindung zu Gott ständig da sei und erhalten bleibe. Die Luft sei für sie Träger seelisch-geistiger Kräfte, die über den Atem durch ständige Erneuerung den Menschen befähigten, auf Erden den Willen Gottes zu tun. Jede Einschränkung des gottgegebenen Atems ihrer Tochter habe zu unterbleiben. Es gebe Kräfte, die gegen das Göttliche arbeiteten und den Menschen vom göttlichen Odem abschneiden wollten, was den eigentlichen Grund für die Maskenpflicht bilde. Weiter führen sie aus, als «Lichtkind» trage man das «göttliche Licht in sich selber» und sei bestrebt, die göttliche Energie nach aussen zu tragen, was hauptsächlich durch die Mimik, also das «Lachen» geschehe, weshalb ein Verhüllungszwang «als religionseinschränkend bewertet werden» müsse (Rekursbegründung, S. 3 f.).

Es kann offenbleiben, ob das so geltend gemachte Glaubensverständnis überhaupt als geschützte Glaubensform gelten kann, legen die Rekurrierenden doch nicht ansatzweise dar, wie sie dieses sonst in ihrer Lebensgestaltung leitet. Wie noch zu zeigen sein wird (siehe unten E. 5.4.3.3), schneidet eine Maske den Atem nicht ab. Sie filtert Partikel, lässt aber die Luft mit dem nach der angerufenen christlichen Überzeugung im Ursprung dem Menschen von Gott eingehauchten Sauerstoff durch die feinen Membranen hindurch. Selbst wenn man aber die Maskentragpflicht als einen Eingriff in ein nach Art. 15 BV geschütztes Glaubens- oder weltanschauliches Bekenntnis der Rekurrierenden betrachten wollte, wäre dieser kurzzeitige Eingriff in gleicher Weise gerechtfertigt wie die Tangierung der persönlichen Freiheit der Kinder (siehe unten E. 5, insbesondere 5.4.3.4).

5.

5.1 Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte Grundrechte sind zulässig, wenn sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt werden und verhältnismässig sind.

5.2 Mit Bezug auf die erforderliche gesetzliche Grundlage weisen die Rekurrierenden darauf hin, dass inzwischen alle Covid-19-Massnahmen aufgehoben worden seien. Sie machen geltend, bei einer Änderung der Rechtslage zum Zeitpunkt der Beurteilung einer Tat gegenüber dem Zeitpunkt der Begehung sei das für die Beschuldigten mildere Recht anwendbar (Rekursbegründung, S. 3, mit Hinweis auf Art. 2 Abs. 2 StGB). Damit verkennen sie den Gehalt der sogenannten lex-mitior-Regel gemäss Art. 2 Abs. 2 StGB. Diese ist – entgegen ihrer Auffassung – auf Zeitgesetze, deren Dauer von vornherein beschränkt ist, nicht anwendbar ( Trechsel/Vest, in: Trechsel/Pieth [Hrsg.], Praxiskommentar StGB, 4. Aufl., Zürich 2021, Art. 2 N 9 mit Hinweis auf die COVID-19-Verordnung besondere Lage vom 19. Juni 2020 sowie BGE 116 IV 262, 105 IV 3, 102 IV 202 und 89 IV 116 f.). Das lex-mitior-Prinzip beruht auf dem Grundgedanken, dass eine Tat zufolge einer Änderung der Rechtsanschauung nicht mehr bzw. weniger strafwürdig erscheint (BGE 123 IV 84 E. 3b). Die Norm, wonach Eltern mit Ordnungsbusse belegt werden, die ihre Pflicht verletzen, ihre Kinder zur Einhaltung von Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, steht hingegen unverändert in Rechtskraft. Es hat diesbezüglich keine Änderung gesellschaftlicher Wertungen stattgefunden (vgl. Popp/Berke­meier, a.a.O., Art. 2 StGB N 28).

Trechsel/Vest Popp/Berke­meier Im Übrigen bestreiten die Rekurrierenden zu Recht nicht, dass die Regelung in § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen mit Art. 40 des Epidemiengesetzes (EpG, SR 818.101) und Art. 2 der Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26) auch ohne weitere formell-gesetzliche Grundlage eine hinreichende gesetzliche Grundlage aufweist (siehe hierzu VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.1, mit Hinweis auf BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 3.4).

5.3 Im Grundsatz ebenfalls nicht bestritten ist, dass die Maskentragpflicht als Massnahme zur Pandemiebekämpfung und damit zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erlassen worden ist und damit offensichtlich ein hinreichendes öffentliches Interesse verfolgt hat (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.2, mit Hinweis auf VGE VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.5.2 und Cour de justice GE ACST/5/2021 vom 2. März 2021 E. 15). Soweit die Rekurrierenden das Vorliegen einer Pandemie per se bestreiten (Rekursbegründung, S. 9), ist dem entgegenzuhalten, dass die Infektionskrankheit Covid-19 am 11. März 2020 durch die Weltgesundheitsorganisation als Pandemie qualifiziert wurde, worauf auch das Bundesgericht zutreffend hinweist (BGE 147 I 393 E. 5.2, mit Hinweisen).

5.4 Bestritten wird von den Rekurrierenden dagegen sinngemäss die Verhältnismässigkeit der ab dem 3. Januar 2022 geltenden Maskentragpflicht in den Primarschulen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind und der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur damit verbundenen Belastung für die Betroffenen steht ( Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 521 ff.).

Häfelin/Müller/Uhlmann 5.4.1 Nicht konkret bestritten, aber in Frage gestellt, wird die Eignung der Masken zur Bekämpfung der Pandemie (Rekursbegründung, S. 7 ff.; Replik, S. 3 f.). Wie indessen das Bundesgericht unter Berufung auf die Empfehlungen des Bundesamts für Gesundheit (BAG) und der WHO wiederholt festgestellt hat, trägt der Gebrauch von Gesichtsmasken nach dem aktuellen Stand des Wissens dazu bei, die Ausbreitung von Covid-19 zu beschränken. Es hat dabei berücksichtigt, dass eine schlechte Handhabung der Maske kontraproduktiv sein kann und den Vorbehalt angebracht, dass die Maskenpflicht zu überprüfen wäre, wenn sich zeigen sollte, dass sie keine Auswirkung auf die Ausbreitung des Virus hat (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.4.1 und 5.6 sowie 2C_793/2020 vom 8. Juli 2021 E. 5.3.3). Wie das Verwaltungsgericht in einem parallelen Verfahren festgestellt hat, liegen bislang keine solche neuen Erkenntnisse vor (vgl. VGE VD.2022.97 vom 26. November 2022 E. 4.3.2).

5.4.2 Die Rekurrierenden bestreiten weiter die Notwendigkeit der Anordnung einer Maskentragpflicht an den Primarschulen im Januar 2022.

5.4.2.1 Sie verweisen darauf, dass der Bundesrat bereits am 2. Februar 2022 die Homeoffice-Pflicht und die Kontaktquarantäne aufgehoben habe. Diese Entwicklung sei nicht überraschend gekommen. Die Corona-Variante «Omikron» habe sich als viel harmloser erwiesen, als ursprünglich von den Behörden befürchtet, weshalb der Bundesrat in der Folge alle Covid-19-Massnahmen habe aufheben können. Diese Situation sei den Behörden längstens bekannt gewesen, als sie am 27. Januar 2022 die angefochtene Bussenverfügung erlassen hätten. Es sei nicht ersichtlich, wieso die Experten des Basler Gesundheitsamts im Vergleich zu jenen des Bundes zu einem «total gegenteiligen Ergebnis» gekommen seien. Das Verweigern des Tragens einer Maske sei aufgrund der harmlosen «Omikron»-Variante für niemanden gefährlich gewesen, weshalb sie als Erziehungsberechtigte auch kein Verschulden treffe. Sie hätten als Erziehungsberechtigte die epidemische Lage besser einschätzen können als die «hochgelobten aber anonym benannten Experten des Gesundheitsamtes Basel» (Rekursbegründung, S. 4 f.).

5.4.2.2 Darin kann den Rekurrierenden offensichtlich nicht gefolgt werden. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass bei der Bekämpfung einer Pandemie naturgemäss eine gewisse Unsicherheit bezüglich der zukünftigen Wirkung einer bestimmten Massnahme besteht, so beispielsweise hinsichtlich der Ursachen, Folgen und der geeigneten Bekämpfungsmassnahmen bei neu auftretenden Infektionskrankheiten (BGE 147 I 450 E. 3.2.6, mit weiteren Hinweisen). Jedenfalls wenn es um möglicherweise gewichtige Risiken geht, können Abwehrmassnahmen nicht erst dann getroffen werden, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliegt, sondern bereits dann, wenn eine erhebliche Plausibilität besteht (BGE 132 II 305 E. 4.3 und E. 5.1; Flückiger, Le droit expérimental, Potentiel et limites en situation épidémiologique extraordinaire, in: Sicherheit & Recht 2020, S. 142, 151 f.). Die getroffenen Massnahmen und die bisherige Risikobeurteilung sind aber aufgrund neuer Erkenntnisse zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Zudem kann es angezeigt sein, rigorose Massnahmen bereits zu ergreifen, bevor es zu schweren Beeinträchtigungen kommt, um zu verhindern, dass später noch strengere Massnahmen getroffen werden müssen (BGE 147 I 450 E. 3.2.7, mit Hinweis auf BGE 132 II 449 E. 4.3.2 und E 5.3). Insgesamt muss den fachlich zuständigen und politisch verantwortlichen Behörden deshalb ein relativ bedeutender Beurteilungsspielraum zugestanden werden (BGE 147 I 450 E. 3.2.8, mit Hinweis auf BGE 132 II 305 E. 4.4 und E. 5.1 sowie VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.3.3.1 und VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.1.3).

Flückiger Dem entspricht die Regelung im Epidemiengesetz. Gemäss Art. 40 Abs. 1 und 2 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen wie Vorschriften zum Betrieb von Schulen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Diese Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Sie sind daher regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG). Bereits daraus folgt, dass die Rekurrierenden aus dem Umstand, dass die Maskenpflicht in der Primarschule bereits mit Wirkung per 17. Februar 2022 aufgehoben wurde, nichts zu ihren Gunsten ableiten können. Es kann zudem auch rückblickend nicht gesagt werden, dass die sogenannten Omikron-Welle insgesamt harmlos gewesen sei bzw. von den Behörden bereits von Beginn an als harmlos hätte eingeschätzt werden müssen. So wurden bereits am 18. November 2021 schweizweit bei 69 Neueintritten 756 Personen wegen Covid-19 in Spitälern behandelt, wovon 148 Personen eine Intensivbehandlung benötigten. In basel-städtischen Spitälern befanden sich 60 Patientinnen und Patienten, davon 11 auf der Intensivstation. Die Zahl der Hospitalisierungen stieg dabei seit Mitte Oktober 2021 markant (vgl. BAG Informationen zur aktuellen Lage, Stand 18. Februar 2022, Demografie, Laborbestätigte Hospitalisationen, Schweiz und Liechtenstein 11.10.2021 bis 13.02.2022, https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case). In diesem Umfeld ist die bisher in ihren Auswirkungen noch wenig erforschte Omikron-Variante von Covid-19 aufgetreten. Unter Berücksichtigung der Handlungsobliegenheit trotz gewisser Unsicherheit bei der Bekämpfung neu auftretender Infektionskrankheiten kann daher die Notwendigkeit der damaligen Anordnungen nicht bestritten werden (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 4.7, 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.2.6, mit weiteren Hinweisen). Solange solche Unsicherheiten bestanden haben, konnte es auch nicht ins Belieben der Einzelnen gestellt sein, sich an rechtmässige Massnahmen zu halten oder darauf aufgrund ihrer eigenen Auffassung zu verzichten. Auch wenn sich nachträglich feststellen liesse, dass eine rechtmässige Massnahme nicht wirksam oder notwendig gewesen sein sollte, kann ihre Missachtung deshalb geahndet werden.

Vor diesem Hintergrund mussten die zuständigen Behörden des Kantons Basel-Stadt vor dem Erlass der Massnahme auch nicht weitere Studien in Auftrag geben, wie dies die Rekurrierenden verlangen (Replik, S. 4; vgl. auch Rekursbegründung, S. 7 ff.).

5.4.3

5.4.3.1 Weiter bestreiten die Rekurrierenden die Angemessenheit der Massnahme unter dem Gesichtspunkt des Kindeswohls als oberste Richtschnur. Sie machen geltend, dass das durchgängige Tragen von Masken bei kleinen Kindern während des ganzen Tages einen schweren medizinischen Eingriff begründe, welcher nur von medizinischem Fachpersonal angeordnet und durchgeführt werden dürfe sowie von medizinischem Personal konsequent überwacht werden müsse. Sie fordern daher klinisch evidenzbasierte Beweise, dass die Masken den Kindern nicht schadeten und die darin nachweislich enthaltenen Schadstoffe keine Schädigungen bei den Kindern verursachten (Rekursbegründung, S. 6 ff.; Replik, S. 2).

5.4.3.2 Mit ihrer Kritik übersehen die Rekurrierenden zunächst, dass von der Maskentragpflicht in der Primarschule alle Schülerinnen und Schüler, die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können, ausgenommen waren (§ 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen). Ein ärztliches Attest haben die Rekurrierenden – wie auch von der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung geltend gemacht (act. 6, S. 5) – nie angerufen und auch nie beigebracht. Es ist daher im Weiteren allein zu prüfen, ob die Maskentragpflicht an der Primarschule für gesunde Kinder ohne besondere Prädispositionen schädlich erscheint.

5.4.3.3 Wie das Verfassungsgericht bereits festgestellt hat, ist eine Schädlichkeit des Maskentragens in physischer Hinsicht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht erstellt (VGE VG.2021.6 vom vom 27. August 2022 E. 2.3.2, mit Hinweis auf BGer 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 6.4 f. und 7.2). Zwar könnten gewisse Hinweise auf nachteilige gesundheitliche Auswirkungen des Maskentragens konstatiert werden, wobei aber die bisher in Gerichtsverfahren vorgetragenen Studien nicht hinreichend wissenschaftlich belegen könnten, dass das Maskentragen bei Kindern effektiv krankheitswertige gesundheitliche Schäden verursache. Das Bundesgericht erachtete daher das Maskentragen bei gesunden Kindern als medizinisch unbedenklich (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.6; siehe hierzu auch VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.3.2 und 3.6.2). Diesen Befund hat das Verwaltungsgericht in einem parallelen Verfahren unter Berücksichtigung der dort angerufenen Studienlage bestätigt (VGE VD.2022.97 vom 26. November 2022 E. 3.2). So besteht etwa keine Evidenz, dass beim Tragen von Gesichtsmasken im Primarschulunterricht in Innenräumen eine Veränderung der Blutgase und der Sauer­stoffsättigung des Blutes bewirkt werde, welche gesundheitlich problematisch erscheinen müsste. Wie das Verfassungsgericht feststellt hat, verursachen die empfohlenen chirurgischen Masken oder Stoffmasken weder Hypoxämie noch Hyperkapnie ( Pädiatrie Schweiz, COVID-19: Masken tragen, Die Haltung von pädiatrie Schweiz/Kinderärzte Schweiz zum Tragen von Masken bei Kindern und Jugendlichen, gemeinsame Stellungnahme vom 17. November 2020 https:// www.paediatrieschweiz.ch/news/covid-19-masken-tragen/ und dazu Update vom 8. Februar 2021, https://www.paediatrieschweiz.ch/news/covid-19-update-maskentragen/). Das Tragen von Masken führt zwar zu einer Erhöhung des Atemwegwiderstands und der Atemarbeit, einer geringen Verminderung der Sauerstoffsättigung und einer geringfügigen Erhöhung der Konzentration von Kohlendioxid im Blut, allerdings bleiben diese Veränderungen allesamt im Normbereich und sind somit ohne objektivierbare Relevanz für die Gesundheit und Leistungsfähigkeit der Betroffenen (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.6.2, mit Hinweis auf Huppertz et al., Verwendung von Masken bei Kindern zur Verhinderung der Infektion mit SARS-CoV-2, in: Monatsschrift Kinderheilkunde 2021, S. 52 ff., https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7747190/; Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte e.V., Kinder- und Jugendärzte zum Mund-Nasen-Schutz: «Mund-Nasen-Bedeckung schützt und ist für Kinder gesundheitlich unbedenklich.», Pressemitteilung vom 16. November 2020, https://www.bvkj.de/politik-und-presse/nachrichten/79-2020-11-16-kinder-und-jugendaerzte-zum-mund-nasen-schutz-mund-nasen-bedeckung-schuetzt-und-ist-fuer-kinder-gesundheitlich-unbedenklich). Es fehlen dementsprechend auch evidenzbasierte Anhaltspunkte, dass es diesbezüglich zu einer erhöhten Ausschüttung von «Stresshormonen» kommen kann, wie die Rekurrierenden geltend machen (Rekursbegründung, S. 8).

5.4.3.3 Wie das Verfassungsgericht bereits festgestellt hat, ist eine Schädlichkeit des Maskentragens in physischer Hinsicht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht erstellt (VGE VG.2021.6 vom E. 2.3.2, mit Hinweis auf BGer 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 6.4 f. und 7.2). Zwar könnten gewisse Hinweise auf nachteilige gesundheitliche Auswirkungen des Maskentragens konstatiert werden, wobei aber die bisher in Gerichtsverfahren vorgetragenen Studien nicht hinreichend wissenschaftlich belegen könnten, dass das Maskentragen bei Kindern effektiv krankheitswertige gesundheitliche Schäden verursache. Das Bundesgericht erachtete daher das Maskentragen bei gesunden Kindern als medizinisch unbedenklich (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.6; siehe hierzu auch VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.3.2 und 3.6.2). Diesen Befund hat das Verwaltungsgericht in einem parallelen Verfahren unter Berücksichtigung der dort angerufenen Studienlage bestätigt (VGE VD.2022.97 E. 3.2). So Pädiatrie Schweiz Huppertz et al. Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte e.V., 5.4.3.4 Das Gleiche gilt auch bezüglich psychischer Nebenwirkungen des Maskentragens. Wie das Verfassungsgericht bereits festgestellt hat, ist das Maskentragen unbestrittenermassen mit einer gewissen Unannehmlichkeit für die betroffenen Personen verbunden (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.6.2). Es führt auch zweifellos zu einer gewissen Beschränkung der Kommunikationsmöglichkeiten (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 6.5; VGE VD.2022.97 vom 26. November 2022 E. 3.2.6). Die entsprechenden Auswirkungen sind aber in Bezug zur Dauer der Massnahme an der Primarschule von rund anderthalb Monaten zu setzen. Die von den Rekurrierenden angesprochenen Einschränkungen waren daher offensichtlich nicht geeignet, während ihrer kurzen Geltungsdauer die psychische Gesundheit der betroffenen Kinder in relevantem Umfang zu tangieren.

5.4.3.5 Auch für andere Schädigungen, welche Kindern beim Tragen von Masken drohen könnten, besteht nach heutigem Kenntnisstand keine Evidenz. Soweit in Studien etwa Hautirritationen durch das Maskentragen haben festgestellt werden können, bezogen sich diese auf das Tragen von FFP-2-Masken, auf die sich die Maskentragpflicht gemäss § 2 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen nicht bezieht (VGE VD.2022.97 vom 26. November 2022 E. 3.2.7). Schliesslich besteht auch keine Evidenz für ein relevantes chemisch-toxisches Gesundheitsrisiko beim Maskentragen (VGE VD.2022.97 vom 26. November 2022 E. 3.2.12).

5.4.3.6 Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, wieso das Maskentragen in den Schulen von medizinischem Fachpersonal «angeordnet und durchgeführt» und von medizinischem Personal konsequent überwacht werden müsste (Rekursbegründung, S. 6 ).

6.

Nichts ableiten können die Rekurrierenden schliesslich aus ihrer Rüge, dass die Prognosen und Szenarien der Behörden betreffend das Corona-Virus sich in aller Regel vor allem auf positive PCR-Tests stützten, welche gemäss dem Bundesgericht «keine Krankheitsdiagnose und für sich allein wenig aussagekräftig» seien (Rekursbegründung, S. 6), soweit sie damit implizit die Eignung und Notwendigkeit der Maskentragpflicht bestreiten wollen. Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden kann der PCR-Testung nicht jede Eignung zur Pandemiebekämpfung abgesprochen werden (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.2). Die Spezifität von PCR-Tests wird nach den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen vielmehr als hoch eingestuft (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VGer ZH VB.2021.00680 vom 25. November 2021 E. 5.2.3; Swiss National Covid-19 Science Task Force, Die verschiedenen Typen von Tests auf SARS-CoV-2, 29. Oktober 2020, https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2; Gillissen, Übersicht zu Sensitivität und Spezifität des SARS-CoV-2-Nachweises mittels PCR, in: Pneumo News 2020, S. 21 ff., https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7445394). Zudem ist es notorisch, dass die Anzahl der positiven PCR-Testresultate zu keinem Zeitpunkt der Pandemiebekämpfung das einzige Element für die Risikobeurteilung und damit für die Anordnung von Massnahmen gewesen ist. Weiter ist auch erstellt, dass die Zahl der positiven PCR-Testresultate in einem Verhältnis zu den erst später feststellbaren Hospitalisierungen und Todesfällen steht und dass sie insoweit einen Indikator für die ungefähre Abschätzung der später zu erwartenden Todesfälle sowie der symptomatisch verlaufenden Fälle und Hospitalisationen bilden kann (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.2.2, BGer 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.3.4, 2C_111/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.7 und 2C_108/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.9). Daran ändert auch die unbestrittene Tatsache nichts, dass ein positiver PCR-Test keine Krankheitsdiagnose und für sich allein wenig aussagekräftig ist (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.2, mit Hinweis auf BGE 147 I 393 E. 3.3.4). Für die Pandemiebekämpfung ist vielmehr massgeblich, dass der Test einen verlässlichen Hinweis auf eine Infektion und damit die potentielle Übertragung des Virus auf Dritte zu geben vermag (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1).

Swiss National Covid-19 Science Task Force Gillissen 7.

Ebenfalls nichts ableiten können die Rekurrierenden aus ihrem Hinweis, dass der Bundesrat im Jahre 2019 die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» unter anderem mit dem Argument abgelehnt habe, dass es bereits heute als Nötigung gemäss Art. 181 StGB strafbar sei, jemanden zu zwingen, sein Gesicht zu verhüllen (vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 15. März 2019 letzter Absatz, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-74352.html). Dennoch habe das Stimmvolk die Initiative angenommen und inzwischen sei dieses Gesichtsverhüllungsverbot in Art. 10a BV verankert. Dieses verfassungsrechtliche Verbot stehe über dem Gesetz («übergeordneten Rechts bricht untergeordnetes Recht», siehe Rekursbegründung, S. 6).

Mit dieser Berufung auf Art. 10a BV übersehen die Rekurrierenden, dass der Gesetzgeber wie von der Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung zutreffend geltend gemacht (act. 6, S. 8), gemäss Art. 10a Abs. 3 BV vom Verbot, eine Person zur Verhüllung ihres Gesichts zu zwingen, Ausnahmen zum Schutz der Gesundheit vorsehen kann. Zudem wird die von den Rekurrierenden gerügte «Nötigung» nach dem oben Gesagten (siehe E. 5) als Mittel zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie gerechtfertigt.

8.

Nicht weiter konkretisiert wird von den Rekurrierenden sodann, weshalb die ausgesprochenen Bussen in ihrer Höhe bezogen auf ihre eigene Situation unangemessen sein sollen (vgl. Rekursbegründung, S. 4 f.). Darauf kann daher nicht weiter eingetreten werden.

9.

Aus dem Erwogenen folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Zufolge ihres Unterliegens tragen die Rekurrierenden gemäss § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung. Die Gerichtskosten werden in Anwendung von § 23 Abs. 1 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'500.– festgesetzt und mit dem Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Die Rekurrierenden tragen die Gerichtskosten der verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren mit einer Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

- Rekurrierende

- Erziehungsdepartement Basel-Stadt

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Laura Macula

Dr. Laura Macula Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.