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Feuille Fédérale
Berne, le 11 septembre 1970
122e Année
Volume II
N° 36 Paraît, en règle générale, chaque semaine. Prix: 40 francs par an; 23 francs pour six mois: étranger: 52 francs par an, plus la taxe postale d'abonnement ou de remboursement.
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10660 Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant une nouvelle loi sur la protection des eaux et Rapport concernant l'initiative populaire sur la protection des eaux (Du 26 août 1970)
Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre ci-joint un projet de nouvelle loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution.
L'expérience a démontré que la loi du 16 mars 1955, actuellement en vigueur, est entachée d'un certain nombre de sérieuses lacunes et d'imperfections qui ont entravé, au cours de ces dernières années, l'application normale des mesures requises. De plus, le récent et brusque développement de la technique et le progrès matériel ont placé les organes chargés de protéger les eaux devant de nombreuses tâches nouvelles. Il ne sera possible de les mener à chef qui si l'on peut s'appuyer, dans l'ensemble du pays, sur une réglementation claire et uniforme.
La revision générale de la loi, telle qu'elle est prévue, doit créer les conditions permettant de prendre plus rapidement les mesures propres à assainir les eaux, de les rendre plus efficaces et de les mieux coordonner. A cet effet, il faut en premier lieu préciser et élargir de façon judicieuse les obligations qui incombent à la Confédération, aux cantons et aux communes, ainsi qu'à chaque citoyen. Il importe aussi de créer les bases légales permettant de coordonner les mesures de protection que les cantons, les communes et les particuliers doivent prendre sous la direction de la Confédération. L'introduction d'une nouvelle réglementation concernant les subventions fédérales est aussi d'une grande importance. En effet, on ne parviendra à achever à temps les coûteux travaux qui restent à faire pour protéger les eaux qu'à la condition d'améliorer l'aide financière accordée par la Confédération, et de l'aménager de manière Feuille fédérale, 122* année. Vol. II.
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à la rendre plus efficace. Enfin, on ne réussira pas à atteindre le but visé sans rendre plus sévères, dans une juste mesure, les conséquences juridiques des altérations d'eaux superficielles et souterraines pour ceux qui en sont responsables.
A. Généralités I. Importance de l'épuration des eaux usées. Etat actuel des travaux en Suisse D'une manière générale, chacun admet aujourd'hui que la protection des eaux, considérée comme l'ensemble des efforts à accomplir pour empêcher que la qualité des eaux superficielles et souterraines ne soit altérée, est une tâche nationale d'une importance capitale. Il en sera également ainsi dans les années à venir, bien que des résultats fort appréciables aient déjà été obtenus ou soient en voie de l'être.
L'accroissement démographique et l'industrialisation continueront selon toute vraisemblance à s'accentuer, ce qui va nécessairement augmenter les risques de pollution des cours d'eau, des lacs et des nappes souterraines. Par ailleurs, cette évolution placera notre pays devant des problèmes difficiles à résoudre, surtout en ce qui concerne l'approvisionnement en eau. La consommation ne cessant de s'accroître d'année en année, les autorités compétentes devront toujours plus veiller à ce que nos ressources en eau, limitées par la nature des choses, soient utilisées judicieusement. Il importera en premier lieu de protéger efficacement, contre toute altération, les eaux souterraines qui se prêtent, compte tenu de leur qualité et de leur quantité, à l'approvisionnement en eau potable et en eau destinée à l'usage courant et industriel. De plus, il convient d'attribuer une importance tout aussi grande à l'établissement de conditions permettant d'utiliser à l'avenir dans une plus large mesure, et de manière rationnelle, les eaux superficielles en vue de l'approvisionnement en eau.
Toutefois, les mesures à prendre pour protéger les eaux ne doivent pas être dictées seulement par les exigences futures. Il y a lieu, au contraire, de faire un effort soutenu pour remédier aussi rapidement que possible aux altérations chroniques dont nos eaux superficielles et souterraines ont souffert pendant des décennies et souffrent aujourd'hui encore dans une certaine mesure, en raison du déversement d'eaux usées qui n'ont pas été épurées de façon satisfaisante et de l'évacuation désordonnée
des déchets solides. Dans diverses régions de la Suisse, d'inquiétants retards continuent à s'accumuler en ce qui concerne la construction d'installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées. On constate aussi, de région à région, des différences marquées quant aux efforts entrepris en vue d'éliminer de façon appropriée les déchets solides rejetés par les agglomérations et par les industries.
La qualité des eaux courantes peut changer sur une distance relativement courte, car elle dépend directement de la façon dont sont épurées, dans l'ensemble du bassin versant du cours d'eau considéré, les eaux usées qui y sont rejetées.
Eu égard aux différences qui existent selon les régions en ce qui concerne l'assainissement des eaux usées, la qualité de l'eau est fort variable d'un endroit à l'autre : la charge polluante peut être nulle dans certains tronçons d'un cours d'eau;
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dans d'autres secteurs, la qualité de l'eau reste encore acceptable alors qu'ailleurs, elle ne satisfait plus aux exigences minimales fixées par la loi. La qualité de l'eau de nombreux petits ruisseaux et de rivières dont le débit est trop faible par rapport à la quantité d'eaux usées non épurées qui y sont rejetées, comme celle de nos grands fleuves dans leur cours inférieur, ne correspond en général qu'en partie ou temporairement à la deuxième classe de qualité de l'eau, celle des mésosaprobies bêta, qui a été fixée comme dernière limite admissible. Les eaux de surface dont la qualité n'est pas satisfaisante ont en maints endroits des effets défavorables sur les eaux souterraines. En effet, l'eau des rivières polluées, en s'infiltrant dans le sous-sol, peut altérer sensiblement la qualité des eaux souterraines.
Pour la plupart des lacs suisses, la situation a continué de s'aggraver au cours de ces dernières années. Compte tenu de cette inquiétante évolution, qui se traduit par une eutrophisation toujours plus marquée (surabondance de sels fertilisants dans les eaux), les services de la protection des eaux de la Confédération et des cantons n'ont pas tardé à reconnaître qu'il était nécessaire, dans le bassin versant des lacs, de débarrasser les eaux usées des phosphates qu'elles contiennent, en leur faisant subir un traitement chimique en sus de l'épuration mécano-biologique. Certes, on a déjà obtenu de bons résultats, dans certains cas, en construisant des collecteurs de ceinture ou en procédant, dans les stations servant à l'épuration des eaux usées, à la précipitation chimique des matières fertilisantes, qui sont les principaux agents de l'eutrophisation. Cependant, il importe de considérer avec prudence les possibilités d'améliorer l'état des eaux, étant donné que ce n'est qu'en appliquant systématiquement des mesures appropriées que l'on parviendra à freiner l'eutrophisation, voire à la faire régresser.
* Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que, depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale en 1957, les cantons, les communes et les particuliers ont fait, dans le domaine de la protection des eaux, des progrès que l'on peut qualifier de réjouissants si l'on considère l'ensemble du pays. Certains cantons, Genève, Zurich, Saint-Gall, Argovie, Baie-Campagne et Vaud, par exemple, ont déployé
une activité remarquable pour épurer leurs eaux usées. A la fin de l'année 1969, 330 stations d'épuration étaient en service dans notre pays. Elles peuvent traiter les eaux usées de 3 984 430 habitants et équivalences d'habitants, groupés dans 462 communes. Leur construction a coûté environ 655 millions de francs. A la même date, 69 stations étaient en construction pour 197 communes totalisant 1 912 120 habitants et équivalences d'habitants. Leur coût global est estimé à 366 millions de francs. Enfin, 95 projets, intéressant 986 550 habitants et équivalences d'habitants ainsi que 250 communes, étaient prêts à être exécutés. Les devis s'élèvent en l'occurrence à 238 millions de francs. A la date précitée, le nombre d'habitants pouvant être raccordés aux réseaux des installations en service représentait 43 pour cent environ de l'ensemble de la population suisse. On estime que 19 pour cent de la population viendront encore s'ajouter à ce chiffre d'ici quelques années. Le coût des installations précitées, qu'elles soient en service, en construction ou à l'état de projets prêts à être exécutés, atteint plus df
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1,2 milliard de francs. On prévoit qu'il faudra y ajouter, d'ici à 1980, un montant à peu près aussi important. Précisons que le coût des canalisations de quartier et des collecteurs principaux est trois à quatre fois plus élevé que celui des installations servant à l'épuration des eaux usées. Ainsi, les dépenses concernant l'ensemble des ouvrages dont il s'agit, construits ou à construire, aura atteint au moins 7 à 8 milliards de francs en 1980.
En outre, des dépenses élevées ont déjà été consenties en vue de l'élimination adéquate des déchets solides et des boues : le 31 décembre 1969, 34 installations d'élimination des ordures, groupant 506 communes, étaient en service en Suisse, tandis que les ordures ménagères de 120 communes étaient évacuées sur 13 décharges régionales qui offrent une sécurité suffisante en matière de protection des eaux et du paysage. 27 autres usines d'élimination des gadoues étaient en construction ou prêtes ä être exécutées pour 754 communes. De plus, on avait achevé la construction de 24 centres régionaux et communaux servant à l'incinération des huiles usagées et de 25 installations destinées à éliminer ou à utiliser les cadavres d'animaux.
Les nombreuses et très coûteuses mesures prises dans le domaine de la construction, de la technique et de l'organisation, en vue de protéger nos eaux contre la pollution, ne déploieront pleinement leurs effets que lorsqu'on aura réussi à pourvoir, pour l'ensemble de la Suisse, à un approvisionnement suffisant en eau et à l'assainissement généralisé des eaux usées. Or la Confédération n'est pas à même d'atteindre ces objectifs avec les moyens juridiques dont elle dispose, c'est-à-dire avec une loi-cadre dont les dispositions ne.sont ;p*as assez étendues et parfois formulées de façon peu explicite.
II. Situation juridique actuelle
L La disposition constitutionnelle Le peuple et les cantons ont accepté à une large majorité, le 6 décembre 1953, l'article 24vuater de la constitution sur la protection des eaux contre la pollution, dont voici la teneur : La Confédération a le droit de légiférer pour protéger les eaux superficielles et souterraines contre la pollution. L'exécution des décisions prises est réservée aux cantons, sous la surveillance de la Confédération.
Ainsi, la constitution accorde à la Confédération une large compétence pour légiférer. Toutefois, elle ne précise pas que la législation sur la protection des eaux est à tous égards du domaine de la Confédération, comme c'est le cas par exemple pour l'article 24ter (navigation) et 24««iK««
La réserve faite en faveur des cantons, à la deuxième phrase de l'article constitutionnel, montre à l'évidence qu'il n'appartient pas à la Confédération seule d'édicter toutes les prescriptions imaginables en matière de protection des eaux : puisque les cantons doivent veiller à l'exécution des dispositions fédérales, il faut qu'ils aient eux-mêmes la possibilité d'édicter des dispositions d'exécution.
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Le texte constitutionnel ne permet pas de dire que la compétence de la Confédération se limiterait au droit de légiférer sur des questions de principes, et que les cantons pourraient seuls revendiquer le droit d'édicter des dispositions d'exécution. Telle qu'elle est formulée, la première phrase de l'article 24«"flter laisse plutôt entendre que la réglementation légale ne doit pas comprendre exclusivement des dispositions relevant du droit fédéral, en raison de la souveraineté des cantons sur leurs eaux et des intérêts qui y sont liés. Ainsi, la Confédération n'est habilitée à légiférer que partiellement en la matière. Toutefois, sa compétence n'est en aucune manière délimitée par la constitution, de sorte que le législateur peut prendre toutes les dispositions légales qu'il juge nécessaires pour protéger les eaux contre la pollution. Il peut en outre prévoir que des dispositions d'exécution fédérales seront insérées dans la loi (cf. D. Schindler, «Rechtsfragen des Gewässerschutzes in der Schweiz», dans les rapports et communications de la Société suisse des juristes, 3e fascicule, 1965, p. 430), Les normes établies sur le plan du droit fédéral dans les domaines rentrant dans le cadre des attributions que la constitution délègue à la Confédération sont obligatoires pour les cantons.
2. La loi fédérais du 16 mars 1955 Dans la loi actuelle sur la protection des eaux contre la pollution, qui est entrée en vigueur en 1957, le législateur n'a usé qu'avec une extrême modération de la large compétence que lui confère la constitution pour légiférer. Comme le montrent à l'évidence les messages du Conseil fédéral concernant l'insertion de l'article 24«"TM fer dans la constitution (FF 1953II1) et le projet de loi sur la protection des eaux (FF 1954 I 333), on estimait à cette époque qu'il incombait principalement aux cantons de prendre des mesures propres à protéger et à assainir les eaux. La Confédération devait, en revanche, fixer les règles juridiques fondamentales, permettant aux cantons de prendre plus facilement les mesures nécessaires. Tenant à édicter non une loi de police, mais plutôt une loi sur l'assainissement des eaux, on s'était efforcé de limiter à un strict minimum les règles de comportement que les cantons, les communes et les particuliers étaient tenus d'observer. Toutefois, on dut reconnaître,
lors de l'élaboration dela loi déjà, qu'elle ne permettrait pas d'atteindre le but visé, puisqu'on ne parvint à y insérer qu'un principe vague et général, autorisant la Confédération à allouer, à titre exceptionnel, des subventions pour la création d'installations destinées à protéger les eaux, à la condition que des circonstances particulières l'exigent (art. 9).
Au cours de ces quinze dernières armées, c'est surtout le 1er alinéa de l'article 2 de la loi qui a influé de façon décisive sur le développement des mesures prises en matière de protection des eaux. Cette disposition statue que les mesures nécessaires doivent être prises en vue d'atteindre tous les objectifs qui y sont énumérés en fait de protection et d'assainissement des eaux. A l'origine, elle fut, semble-t-il, considérée comme une simple énumcration des buts à atteindre.
Compte tenu de sa forme imperative, on ne tarda pas, cependant, à admettre qu'il convenait de lui attribuer aussi un certain caractère normatif. Le Tribunal
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fédéral, dans un arrêt de portée fondamentale qu'il a rendu en 1958, a relevé que l'article 2, premier alinéa, de la loi ne devait pas être considéré seulement comme une énumération des buts à atteindre en matière de protection des eaux, mais aussi comme une disposition prescrivant, de manière générale et obligatoire, que les autorités chargées d'exécuter la loi sont tenues d'imposer et de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger les eaux (ATF 84 I 156).
Au cours des années suivantes, le Tribunal fédéral a, à plusieurs reprises, confirmé son opinion dans divers arrêts qu'il a rendus à ce sujet (ATF 86 i 197, 90 1198, 92 1414). En outre, le point de vue prévaut, dans la doctrine et dans la pratique, que le caractère obligatoire de l'article 2, 1 cr alinéa, qui dépasse très largement la portée des prescriptions et des interdictions contenues dans les dispositions suivantes de la loi, ne concerne pas seulement les autorités mais chacun.
C'est en grande partie grâce à cette large interprétation de la loi que les cantons et les communes ont pris peu à peu, et dans toute sorte de domaines, les mesures nécessaires pour protéger, par des ordonnances, des règlements et des dispositions d'espèce, les eaux menacées de pollution ou d'autres altérations. En outre, elle a certainement contribué à amener le citoyen à prendre conscience de ses responsabilités personnelles et à agir avec toutes les précautions voulues.
Cette habile interprétation de la loi a donc permis de mettre en relief l'aspect pratique de l'article 2, 1er alinéa, dont le sens n'est pas évident. Cependant, si cette interprétation est conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral, elle est néanmoins sujette à contestation. A plusieurs reprises, il lui a été reproché d'avoir, après coup, donné à la loi une portée que le législateur n'avait jamais songé à lui attribuer.
Il ne fait aucun doute, aujourd'hui, que l'on ne parviendra pas à mener à chef, dans l'ensemble de la Suisse, la tâche qui consiste à protéger les eaux, sans satisfaire aux obligations dont il a été question. Aussi faut-il les fixer dans la nouvelle réglementation légale par des dispositions précises.
Nous avons déjà laissé entendre que la loi fédérale actuellement en vigueur ne contenait que les injonctions et les interdictions strictement nécessaires. Elles
ont trait surtout au déversement et à l'écoulement d'eaux usées ou d'autres liquides qui peuvent altérer les eaux, ainsi qu'au dépôt de matières solides de nature à polluer celles-ci (art. 3 et 4). Ces dispositions sont également formulées de façon plutôt générale. Elles ont un caractère plus déclaratif que normatif, en particulier lorsqu'elles ne déterminent pas les personnes à qui incombent des obligations. En outre, leur efficacité est amoindrie par deux dispositions de la loi relatives, l'une, à la nécessité de prendre en considération, au besoin, les charges financières et économiques imposées aux intéressés (art. 2, 3e al.) et, l'autre, à la situation particulière de l'agriculture (art. 5).
L'obligation de coordonner les mesures a prendre n'est expressément formulée, dans la loi actuelle, que pour les eaux qui traversent le territoire de plusieurs cantons ou qui font frontière entre eux. Au surplus, les caillons sont, dans une large mesure, libres d'aménager, à leur idée et selon leurs propres plans, les ouvrages qui servent, sur leur territoire, à l'évacuation et à l'épuration des eaux
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usées. Ce système s'est révélé peu efficace dans la pratique. L'écart qui existe entre les cantons dans la réalisation du programme d'assainissement, ainsi que l'insuffisance de la planification qu'on peut souvent constater, montrent clairement qu'on ne parviendra à protéger les eaux dans l'ensemble de la Suisse, qu'en coordonnant tous les efforts, selon des principes et des directives uniformes.
La loi actuelle contient une seule disposition concernant la responsabilité pénale: selon l'article 15, les infractions aux dispositions de la loi, aux prescriptions édictées pour son exécution et aux décisions particulières sont passibles de l'amende jusqu'à concurrence de 20 000 francs lorsqu'elles sont commises intentionnellement, et de l'amende jusqu'à concurrence de 5000 francs lorsqu'elles sont dues à la négligence ou à l'imprudence. Une disposition aussi générale peut présenter certains avantages dans une loi-cadre. En effet, elle permet d'englober, dans une seule disposition légale formulée avec concision, toutes les infractions aux règlements fédéraux et cantonaux ayant trait à la police des eaux. Dans la pratique, les inconvénients d'une telle solution sont plus graves qu'il n'y paraît à première vue. Etant donné que les normes de comportement de la loi fédérale sont formulées d'une manière générale et abstraite, et qu'elles ne sont qu'insuffisamment complétées par des dispositions d'exécution, il est souvent très difficile de savoir si, selon la loi, un acte doit, oui ou non, être assimilé par le juge à une infraction punissable. Cette situation a fait naître de sérieuses hésitations, jusqu'à ces dernières années, dans la jurisprudence relative aux jugements pénaux en matière de protection des eaux. Il faut admettre par ailleurs que les sanctions prévues par la loi ne sont pas assez sévères, ce qui a eu aussi un effet défavorable sur la jurisprudence des tribunaux. Quoique le montant des amendes infligées ces dernières années fût en moyenne un peu plus élevé qu'avant 1965, il n'en reste pas moins que les peines fixées par les juges et par les autorités administratives restent toujours près des minimums prévus.
3. L'ordonnance d'exécution du 28 décembre 1956 L'ordonnance d'exécution de la loi fédérale sur la protection des eaux contient des dispositions relatives surtout à l'organisation,
ainsi qu'une réglementation de l'aide financière accordée par la Confédération pour la création d'installations servant à l'épuration des eaux usées. Il est surprenant de n'y trouver aucune prescription concernant l'exécution des importantes obligations prévues aux articles 2, 3 et 4 de la loi. Cela peut s'expliquer par le fait que le statut légal sur la protection des eaux avait été conçu comme une loi-cadre devant engager les cantons à élaborer leurs propres législations d'exécution. Aussi les dispositions d'exécution fédérales devaient-elles se limiter aux domaines expressément réservés par la loi à la Confédération.
En vertu de la constitution et de la loi fédérale, le Département de l'intérieur est chargé des tâches de surveillance et de coordination. Un service technique indépendant, le Service fédéral de la protection des eaux, lui est subordonné à cet effet. Afin d'uniformiser les mesures que les cantons sont appelés à prendre et de tenir compte des progrès les plus récents de la science et de la technique, le
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Département de l'intérieur est autorisé à donner des directives techniques, qui peuvent être déclarées obligatoires lorsqu'elles ont de l'importance pour l'ensemble du pays (art. 4).
On était parti de l'idée, en élaborant la loi fédérale actuelle, que les cantons, les communes et les particuliers devaient dans une large mesure financer euxmêmes les ouvrages servant à protéger les eaux contre la pollution. Cependant, on s'aperçut, peu après l'entrée en vigueur des dispositions fédérales, que ce point de vue n'était pas réaliste. Telles qu'elles étaient prévues dans l'ordonnance d'exécution de 1956, les conditions relatives à l'octroi de subventions fédérales pour la construction d'installations destinées à épurer les eaux usées étaient formulées d'une façon si sévère que, jusqu'au début des années 1960, une seule de ces installations publiques put bénéficier d'une subvention fédérale.
C'est en raison de cette situation peu satisfaisante que l'ordonnance d'exécution fut modifiée et complétée le 2 février 1962 (art. 7 à 7 ter ). Ces nouvelles dispositions servent de base au système appliqué actuellement pour l'octroi des subventions fédérales. Nous reviendrons plus en détail sur ce système dans les pages suivantes. Le barème y relatif, servant à déterminer les subventions fédérales, permet d'accorder une aide financière à plus de 90 pour cent des communes suisses, groupant environ 60 pour cent de la population du pays, pour la construction de collecteurs principaux et de stations d'épuration des eaux usées.
4. Les prescriptions techniques et les directives du Département fédéral de l'intérieur Les prescriptions techniques sur la protection des eaux contre leur pollution par des combustibles et carburants et autres produits liquides entreposés qui peuvent altérer les eaux (prescriptions techniques applicables a l'entreposage des liquides), édictées par le Département de l'intérieur en vertu de l'article 4 de l'ordonnance d'exécution de la loi, sont entrées en vigueur le 1er mars 1968.
Il s'agit là d'un recueil complet de normes obligatoires concernant la construction, la mise en place et l'entretien des réservoirs et des autres installations d'entreposage. Vu le très grand nombre de grands et de petits réservoirs utilisés dans notre pays, il est extrêmement important de pouvoir se fonder sur des
normes uniformes pour résoudre les problèmes techniques de sécurité que soulèvent ces installations et leur équipement.
Le Département de l'intérieur a en outre publié une série de directives techniques, afin que les organes d'exécution cantonaux puissent prendre des dispositions appropriées dans des domaines aussi nombreux que possible relevant de la protection des eaux. Elles concernent le déversement des eaux résiduaires dans un exutoîre ou dans un réseau de canalisations (1er septembre 1966), les règles techniques à appliquer et les dimensions à donner aux installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées (1er mai 1967), les installations individuelles d'épuration des eaux usées (1er mai 1967), les mesures à prendre pour protéger les eaux lors de la construction des routes (27 mai 1968), ainsi que le prélèvement d'échantillons d'eau et les méthodes d'analyses (16 mai 1969).
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III. Historique du projet de revision de la loi 1. Les premières démarches et interventions Le peu d'efficacité de la loi fédérale sur la protection des eaux avait provoqué, il y a une décennie déjà, un certain malaise qui se traduisit par une série d'interventions parlementaires. A la fin de l'année 1961, M. Freiburghaus, conseiller national, demandait dans un postulat (n° 8383 du 6 décembre 1961) que des mesures soient prises pour lutter contre la pollution des eaux par les produits de lavage, de nettoyage et de rinçage ainsi que pour encourager la formation de spécialistes dans le domaine de la protection des eaux. L'année suivante, un postulat Sauser (n° 8649 du 17 décembre 1962) demandait que l'on prévoie des dispositions plus sévères concernant les sanctions pénales à infliger pour les infractions à la loi fédérale. En 1963 pour la première fois,' deux postulats ayant une teneur analogue, Bauer (n° 8850 du 19 septembre 1964) et Müller Bâle-Carnpagne (n° 8861 du 1er octobre 1963), invitaient expressément le Conseil fédéral à entreprendre une revision de la loi fédérale sur la protection des eaux. En 1964, MM. Breitenmoser, Freiburghaus, Cerosa et Welter, conseillers nationaux, avaient adressé au Conseil fédérai des petites questions suggérant que l'on adopte un meilleur système de financement des travaux destinés à protéger les eaux et des prescriptions applicables à l'utilisation des détergents. De plus, un postulat Kämpfen (n° 9021 du 16 juin 1964) exprimait le désir que les usines d'incinération des ordures soient subventionnées par la Confédération.
Enfin, une interpellation Tschäppät (n° 9209 du 15 mars 1965) soulevait la question de l'efficacité de l'aide fédérale accordée en vertu de la loi pour la construction d'installations servant à la protection des eaux.
2. L'initiative du canton de Neuchâtel Usant de son droit d'initiative, fondé sur l'article 93, 2e alinéa, de la constitution fédérale, le canton de Neuchâtel adressa aux Chambres fédérales, le 14 juin 1965, une requête du Grand Conseil, qui avait décidé de demander une modification de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution.
L'initiative proposait que de nouvelles dispositions légales, permettant de lutter de façon plus efficace et plus rapide contre la pollution des eaux, soient édictées sur le plan
fédéral. Elle relevait en particulier qu'il importerait de créer la possibilité d'accorder des subventions plus élevées pour la construction des ouvrages nécessaires à la protection des eaux et de mettre à disposition des crédits suffisants à des taux d'intérêt réduits. Enfin, le canton de Neuchâtel demandait qu'on interdise l'utilisation des produits de lavage, de nettoyage et de rinçage difficilement dégradables par des processus biologiques.
L'initiative fut transmise le 16 mai 1965 par les deux Chambres au Conseil fédéral, pour examen et rapport.
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3. Autres démarches visant à la revision de la loi fédérale sur la protection des eaux Lors du Congrès de la Société suisse des juristes, en 1965, le professeur D. Schindler de Zurich présenta une étude approfondie intitulée «Rechtsfragen des Gewässerschutzes in der Schweiz», Usant d'arguments pertinents et d'une logique parfaite, il y mettait en relation, d'une part, la lenteur avec laquelle les cantons, les communes et les particuliers prenaient les mesures indispensables et, d'autre part, les lacunes évidentes de la loi en vigueur en matière de protection des eaux. Cet exposé fut fort remarqué dans de larges milieux de notre pays.
Les motions Clerc, conseiller aux Etats (n° 9272 du 17 juin 1965, adoptée le 7 décembre 1965 par le Conseil des Etats et le 10 mars 1966 par le Conseil national) et Akeret, conseiller national (n° 9345 du 13 octobre 1965, transformée par la suite en postulat) demandaient à nouveau une revision de toutes les dispositions essentielles de la loi fédérale sur la protection des eaux. En outre, divers postulats déposés par les conseillers nationaux Casser (n° 9405 du 17 décembre 1965), Keller (n° 9455 du 24 mars 1966) et Hürlimann (n° 9623 du 20 décembre 1966) insistaient en particulier sur la nécessité de mieux coordonner les travaux de construction des ouvrages servant à protéger les eaux, et de répartir plus judicieusement les subventions accordées par la Confédération.
4. L'initiative populaire pour la protection des eaux contre la pollution Pour l'opinion publique, la nécessité de soumettre sans tarder à une revision complète les bases légales relatives à la protection des eaux était devenue toujours plus évidente. Une grande partie de la population souhaitait que l'Etat utilisât enfin des moyens appropriés pour lutter contre une altération des eaux qui s'aggravait sans cesse. Ce désir s'exprima clairement, le 27 octobre 1967, dans une initiative populaire appuyée par 67 419 signatures valables, demandant que les dispositions constitutionnelles relatives à la protection des eaux soient modifiées et complétées.
L'initiative a été déposée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces.
Elle propose en premier lieu que l'article 2A«uater de la constitution fédérale soit abrogé et remplacé par un nouvel article sensiblement plus précis, ayant la teneur suivante:
La Confédération légifère en vue de la protection efficace et durable des eaux superficielles et souterraines, du point de vue de la qualité et de la quantité, contre toute influence préjudiciable. Elle prend notamment toutes mesures utiles pour interdire ou limiter la fabrication, l'importation et l'usage de produits dangereux pour la pureté des eaux.
Les cantons sont chargés de l'exécution des dispositions prises par .la Confédération, sous sa surveillance et sous réserve da contrôle fédéral de l'importation en Suisse de produits nocifs pour la pureté des eaux. En cas d'inaction des cantons, la Confédération prend toutes mesures utiles à leur place et à leurs frais.
La Confédération facilite l'exécution des mesures visant la protection des eaux de la manière suivante :
439 a. Elle accorde des prêts à longue échéance et à faible intérêt pour la pose des canaux collecteurs et la construction des installations servant à la protection des eaux, notamment à l'épuration des eaux usées et à l'élimination des déchets, l'intérêt de ces prêts ne pouvant en aucun cas dépasser le taux de 3 Va pour cent l'an; b. Elle accorde dans le même but une subvention égale au 60 pour cent de la dépense totale; le taux de la subvention peut être réduit pour les cantons et les communes à capacité moyenne ou forte, mais ne peut être inférieur au 20 pour cent ; c. Elle encourage par ses propres travaux et en soutenant l'activité de tiers les recherches et les essais effectués dans le domaine de la protection des eaux, ainsi que l'étude méthodique des eaux superficielles et souterraines.
L'initiative populaire demande en outre que les dispositions transitoires de la constitution soient complétées par un article ayant la teneur suivante : Un délai de dix ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente disposition est accordé aux cantons pour prendre, dans le cadre de la législation fédérale, et sous la surveillance de la Confédération, les mesures nécessaires en vue d'assurer la protection efficace de l'ensemble de leurs eaux superficielles et souterraines contre la pollution et autres altérations.
Les subventions fédérales sont réduites de 5 pour cent du montant calculé conformément à l'article 24 mater nouveau pour chaque année complète qui s'est écoulée entre la fin de la cinquième année à compter de l'entrée en vigueur de cette disposition et la date de l'entrée en service d'une installation déterminée servant à la protection des eaux.
Le présent article est applicable par analogie aux installations construites pour satisfaire de nouveaux besoins.
Les prescriptions édictées en vertu de l'article 24 a««*«1 nouveau s'appliquent aux installations servant à la protection des eaux qui ont été mises en service depuis le 1er janvier 1957.
Une clause spéciale autorise le retrait de l'initiative: au cas où l'Assemblée fédérale adopterait des projets de dispositions constitutionnelles ou légales tenant compte des voeux qui y sont exprimés, un comité de cinq membres serait autorisé à retirer l'initiative en faveur des nouvelles dispositions.
5. Le travail de la commission d'experts instituée par le Département de l'intérieur L'administration avait déjà entrepris les travaux de préparation d'une nouvelle loi fédérale lorsque l'initiative a été déposée. Le 22 juin 1967, le Département de l'intérieur avait constitué une commission extra-parlementaire comptant quatorze experts, et l'avait chargée d'élaborer un projet de revision de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution. La commission, présidée par M. B. Clerc, conseiller aux Etats, de Neuchâtel, comprenait des représentants de la science, de l'industrie et de l'économie, des autorités cantonales et communales, ainsi que de plusieurs services de l'administration fédérale.
La commission a élaboré un projet de revision complète de la loi fédérale sur la protection des eaux au cours de quatorze séances, durant la période allant du 11 juillet 1967 au 27 août 1969. Elle a institué des sous-commissions et fait appel à des spécialistes pour examiner certains problèmes particuliers.
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6. Les résultats de la procédure de consultation Le 8 décembre 1969, la commission d'experts a remis le projet de loi revisée et le rapport y relatif au Département de l'intérieur, qui l'a à son tour soumis pour avis, le 22 décembre 1969, aux cantons, aux partis politiques, aux associations centrales de l'économie ainsi qu'aux autres organisations intéressées.
Les cantons et les organismes consultés ont présenté depuis lors 93 avis, dont Ja plupart commentent de façon approfondie le projet de nouvelle loi revisée. Dans son ensemble, Je résultat de cette consultation est nettement positif: 88 des avis exprimés approuvent le projet de revision. Us le considèrent comme judicieux, répondant aux objectifs visés et bien équilibré. Quatre des avis estiment que, d'une manière générale, le projet de loi est trop sévère, et qu'il a un caractère policier trop prononcé. Un seul avis conteste la nécessité de reviser le droit fédéral en matière de protection des eaux.
Le Service fédéral de la protection des eaux a examiné avec soin les nombreuses propositions et suggestions qui lui sont parvenues. Elles démontrent clairement que les dispositions que la commission d'experts recommande d'adopter représentent, presque à tous égards, une solution appropriée et raisonnable, tenant compte dans une juste mesure de la situation et des circonstances, et permettant de protéger les eaux de façon plus efficace et dans un délai plus bref. On a dès lors renoncé à apporter de profondes modifications au fond du projet.
B. Le projet de revision de'la loi
I. Généralités 1. Les lignes directrices du projet Le présent projet, qui correspond pour l'essentiel à celui qu'avait présenté la commission d'experts instituée par le Département de l'intérieur, constitue une refonte dépassant largement le cadre d'une revision partielle du droit fédéral en matière de protection des eaux. Il suffit, pour s'en convaincre, de relever que le projet de loi revisée contient plus de quarante articles, alors que la loi actuelle n'en compte que dix-sept. Cependant, dans ce domaine, les grandes réalisations exigent les efforts conjugés de la Confédération, des cantons et des communes. Ce principe fondamental, tel qu'il est inscrit dans la constitution et appliqué de façon plus ou moins stricte dans la loi actuelle, principe sur lequel on s'est fondé en Suisse pour protéger les eaux contre la pollution, n'a pas été modifié et ne doit l'être en aucune façon à l'avenir. Par conséquent, le projet de loi attribue à chacun de ces trois pouvoirs les tâches qu'il peut le mieux assumer et crée les conditions nécessaires à la coordination des efforts :
441 La Confédération édicté les prescriptions nécessaires à l'application des mesures qu'il importe, dans l'intérêt général, de régler de manière uniforme pour tout le pays. Elle dirige, surveille et coordonne les mesures que les cantons sont appelés à prendre, et les encourage par son aide financière.
Les cantons veillent à l'application des prescriptions fédérales édictées en vue de l'exécution de la loi fédérale sur la protection des eaux. Ils prescrivent les mesures à prendre pour protéger et assainir les eaux.
La responsabilité principale des communes porte sur la construction des ouvrages servant à la protection des eaux et, en particulier, à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées, ainsi qu'au transport et à l'élimination adéquate des déchets solides.
En principe, il convient donc de respecter les institutions föderatives qui ont montré leur valeur dans notre pays. Certes, le projet de loi prévoit que la Confédération aura, à l'avenir, à s'occuper pleinement de certaines tâches déterminées, de même qu'il lui attribue une fonction dirigeante sensiblement plus marquée et plus concrète. Cependant, on ne saurait prétendre qu'il s'agisse là d'un déplacement des attributions et, partant, d'une tendace qui consisterait à donner plus de poids au pouvoir central.
Le projet de loi revisée fixe et délimite clairement les tâches qui incombent à la Confédération et aux cantons, ce que ne fait pas la loi actuelle. Les normes de comportement auxquelles doivent se soumettre les communes, les entreprises et les particuliers se trouvent dès lors formulées de façon plus précise et plus détaillée. Ainsi, la nouvelle réglementation légale est dotée de ce caractère impératif indispensable pour assurer le succès des efforts tendant à protéger nos eaux contre la pollution.
Le projet de loi entend créer un équilibre judicieux entre les prescriptions imposant des règles de comportement et les dispositions concernant l'octroi de subventions fédérales. A cette fin, on s'est inspiré de la réglementation actuelle: l'ordonnance d'exécution avait en effet été modifiée pour les mêmes raisons en 1962. Il va de soi que ni une loi de police proprement dite, ni une simple loi de subventionnement, ne permettrait d'atteindre plus rapidement les objectifs visés, comme il serait souhaitable. D'une manière générale, l'aide
financière fournie par la Confédération en vue de protéger les eaux doit être aménagée selon les principes appliqués actuellement, qui ont donné de bons résultats.
Cependant, l'expérience a démontré qu'il fallait développer et perfectionner le système actuel de manière que les subventions fédérales puissent être accordées pour les tâches les plus importantes et les plus urgentes. Enfin, il importe de compléter la liste des ouvrages pour lesquels des subventions fédérales pourront être versées.
Malheureusement, une négligence et une insouciance trop répandues continuent de faire peser une lourde menace sur la santé des eaux et de leur porter préjudice. Aussi est-il indispensable que la nouvelle loi contienne non seulement
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des injonctions et des interdictions plus sévères, mais aussi des dispositions prévoyant des peines plus lourdes en cas d'infraction. Le projet renforce précisément les dispositions sur la responsabilité et les sanctions pénales.
2. Suppression de dispositions inadéquates On a repris dans leur teneur actuelle les dispositions de la loi de 1955 qui sont encore adaptées aux objectifs visés et ont répondu aux exigences pratiques durant les douze ans écoulés. On s'est borné à apporter les améliorations d'ordre rédactionnel qui paraissaient nécessaires. En revanche, quelques dispositions de la loi en vigueur ont été volontairement supprimées dans le projet ci-joint.
C'est le cas de différentes dispositions peu claires, prévoyant des circonstances atténuantes ou établissant des réserves en ce qui concerne l'application de certaines normes de comportement. Ces dispositions ont rendu difficile, jusqu'ici, une application de la loi conséquente et conforme aux objectifs visés en matière de protection des eaux. Les raisons qui ont motivé les principales de ces suppressions seront brièvement commentées ci-après. .
Article 2, 3e alinéa (ancien) Dans l'application des mesures visées par la présente loi, il sera tenu compie des possibilités techniques, de la faculté d'auto-épuration des eaux et du pouvoir de filtration du sol; les charges financières et économiques seront également prises en considération, sauf s'il s'agit d'assurer la qualité de l'eau de consommation et de l'eau industrielle.
Au cours de ces dernières années, cette disposition a contribué dans une large mesure à affaiblir l'efficacité de la loi. En effet, de nombreux particuliers et même des autorités ont fait valoir que s'ils étaient tenus de prendre des mesures destinées à protéger les eaux conformément aux critères énumérés à l'article 2, il ne fallait pas que les sacrifices financiers qui leur étaient imposés soient trop lourds.
Un principe général reconnu en droit administratif veut que les moyens choisis pour atteindre les objectifs visés soient adaptés aux circonstances. Aussi n'est-il pas nécessaire d'insérer ce principe dans le texte légal. Selon la doctrine et la pratique, il y a lieu de considérer comme arbitraire toute mesure imposant des exigences plus sévères que ne le commanderaient les circonstances (cf.
Z. Giacometti, «Allgemeine Lehren des rechtsstaatlicben Verwaltungsrechtes», pages 292 et suivantes, tome premier; ATF1494 s.). De toute manière, les critères énoncés à l'article 2, 3e alinéa, ne permettent guère de savoir ce qu'il y a lieu de considérer comme adapté aux objectifs visés. Ainsi, on ne saurait admettre comme conforme à l'esprit de la loi le fait de tolérer les déversement de matières polluantes partout où il n'existe pas de possibilités techniques de les rendre suffisamment inoffensives. Si l'on entend protéger les eaux de façon efficace, il faut au contraire que les autorités compétentes soient habilitées a exiger la suppression des sources de pollution auxquelles il n'est pas possible de remédier.
En outre, à l'expérience, on a constaté que la faculté d'auto-épuration n'est pas
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un critère légal permettant d'apprécier la nécessité de prendre certaines mesures en vue de protéger les eaux et l'ampleur qu'il convient de leur donner. En raison de la multiplicité des facteurs dont il faut tenir compte en l'occurrence, on n'arrivera jamais, dans la pratique, à déterminer exactement le pouvoir d'auto-épuration des eaux et à fixer, sur cette base, la charge polluante admissible. Selon la dernière disposition du 3e alinéa, les mesures à prendre ne doivent pas entraîner de charges financières et économiques trop élevées, à moins qu'il ne s'agisse d'assurer la qualité de l'eau de consommation et de l'eau industrielle. Cette disposition n'est que difficilement compatible avec les buts fixés par la loi. Il est indubitable qu'il faudrait pouvoir sévir avec toute la sévérité voulue contre ceux qui causent des intoxications répétées affectant les poissons ainsi que des altérations chroniques de cours d'eau et de lacs, Selon l'article 21 du projet de loi revisée, le Conseil fédéral établit des prescriptions spéciales concernant la nature des eaux résiduaires qui sont déversées dans les eaux. Ces dispositions, et en particulier les différentes valeurs-limites qu'elles fixent, doivent tenir compte de la nécessité absolue de ne prendre que des mesures adaptées aux buts visés.
Article 2, 4* alinéa (ancien) Les collectivités publiques et les particuliers doivent, au besoin, collaborer à l'exécution des mesures qui sont ordonnées dans un cas déterminé. A conditions égales, ils sont traités de la même façon, :
Le message fédéral relatif à la loi actuelle déclare déjà que les autorités considèrent ce principe comme allant de soi. Le législateur avait cependant cru qu'il était nécessaire de fixer une limite pour empêcher que les industries ne soient obligées de construire de coûteuses installations d'épuration dés eaux, alors que les communes rejetant leurs eaux usées dans le même exutoire n'auraient pris aucune mesure durant des années. Or des dispositions permettant d'intervenir efficacement contre les collectivités qui négligeraient de prendre les mesures imposées en matière de protection des eaux ont été insérées dans le projet de loi.
En outre, il apparaît déplacé, en raison de l'importance et de l'urgence des mesures propres à assurer la protection des eaux, de maintenir une disposition légale de caractère général prévoyant que ceux qui sont tenus de protéger les eaux ne doivent le faire que dans la mesure où les autres assujettis y sont également astreints. En pratique, une telle disposition perd d'ailleurs de son importance, étant donné qu'en Suisse les eaux résiduaires industrielles sont, dans la plupart des cas, mélangées aux eaux usées domestiques en vue de leur épuration dans une station communale.
Article 5 (ancien) L'exploitation agricole et horticole des fonds scion la technique professionnelle, la fumure rationnelle et l'emploi de produits pour la lutte contre les ravageurs du règne animal ou végétal ne sont pas touchés par la présente loi en tant duc l'eau potable et l'eau industrielle ne sont pas polluées au point de devenir insalubres ou inutilisables, que les eaux où vivent des poissons ne sont pas contaminées et que toutes les précautions dictées par les circonstances sont prises.
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En examinant de manière approfondie cet article, on constate que la réserve qui en découle en faveur de l'agriculture est illusoire." On peut admettre qu'actuellement les milieux agricoles savent et considèrent comme allant de soi que l'utilisation rationnelle des engrais et des produits parasiticides implique normalement l'obligation d'user de la prudence voulue, afin de ne pas altérer les eaux superficielles et souterraines. De toute manière, ni les autorités, ni les milieux agricoles n'admettent que la pollution des eaux souterraines causée par une fumure trop intensive, ou l'altération d'une eau superficielle due à l'emploi irrationnel d'un parasiticide, sont conformes à une «exploitation agricole des fonds selon la technique professionnelle» et échappent à l'application de la loi sur la protection des eaux. Si l'un des objectifs principaux de la revision de la loi doit être d'éliminer les imprécisions existantes quant aux nonnes de comportement, il doit ressortir nettement du projet que le devoir général de diligence ainsi que les obligations et interdictions concrètes prescrites par la loi valent dans la même mesure pour tous les secteurs de l'économie et pour tous les citoyens.
3. Conséquences sur le plan financier et sur l'effectif de personnel nécessaire Si l'on veut, dans un délai de dix ans à partir de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale, achever les ouvrages nécessaires à la protection des eaux, intensifier comme il se doit la surveillance générale et contrôler mieux que jusqu'ici l'efficacité des installations servant à l'épuration des eaux usées, il faudra que la Confédération dispose des moyens financiers et d'un effectif de personnel supplémentaire lui permettant d'assumer les fonctions dirigeantes et de surveillance qui lui seront attribuées. D'ici à 1975, il y a lieu de prévoir vingt-cinq nouveaux emplois au Service fédéral de la protection des eaux. Il s'agit en l'occurrence de techniciens, de spécialistes des sciences naturelles, de juristes et de personnel administratif.
L'amélioration du régime des subventions fédérales pour les ouvrages servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux, l'élévation des taux de subvention, l'encouragement de la recherche, des essais, de la planification en niatière de protection des eaux ainsi que de l'analyse des eaux représentent,
pour la Confédération, d'importantes dépenses supplémentaires. Si les subventions fédérales accordées en 1968 ont atteint 15 millions des francs et qu'elles sont de l'ordre de 25 à 30 millions de francs par année pour la période allant de 1969 à 1972, il faut compter qu'elles s'élèveront au moins à 40 millions de francs par année, en moyenne, pour les dix à quinze années suivantes.
4. Le projet de loi et l'initiative populaire pour la protection des eaux contre la pollution L'initiative populaire du 27 octobre 1967, qui a été déposée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, aurait dû être examinée dans un délai de trois ans par l'Assemblée fédérale, conformément à l'article 27,1er alinéa, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseil (RO 7962 811 s.). Ainsi, le Conseil
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fédéral aurait été tenu de présenter son rapport et ses propositions aux chambres fédérales au plus tard un an avant l'expiration du délai prévu. Nous vous avions informés, dans un rapport daté du 6 octobre 1969 (FF 1969 II 1162 s.) que la commission d'experts instituée par le Département de l'intérieur avait préparé un projet tenant compte, dans une large mesure, des exigences fixées par l'initiative populaire. Nous vous avions proposé d'attendre que le projet de loi revisée soit présenté afin qu'on puisse le comparer à l'initiative et, par conséquent, nous vous avions demandé de prolonger d'une année, conformément à l'article 29 de la loi sur les rapports entre les conseils, le délai de trois ans imparti pour l'examen de l'initiative populaire. Au cours de la session d'hiver 1969, les deux chambres avaient approuvé notre proposition.
En réalité, il ne paraît pas nécessaire de modifier la constitution, comme le demandent les auteurs de l'initiative, pour reviser le droit fédéral en matière de protection des eaux. En effet, tous les points énumérés dans l'initiative pourraient sans difficulté être pris en considération dans une loi fédérale établie en vertu de l'actuel article constitutionnel 24^uateT, Cette possibilité est d'ailleurs expressément envisagée dans le texte de l'initiative, puisque la clause autorisant son retrait précise qu'il pourrait être tenu compte des voeux exprimés dans un projet de loi.
Les exigences fixées par les auteurs de l'initiative ont été examinées avec soin lors de l'élaboration du présent projet de loi. En comparant l'initiative au projet de loi, on constate immédiatement que les deux textes visent le même but.
Ainsi, le projet de loi révisée contient des dispositions précises sur: - une surveillance et un contrôle efficace à exercer par la Confédération sur les mesures de protection des eaux que les cantons sont appelés à prendre (art. 3), - la fabrication et l'importation de produits qui, selon l'usage qui en est fait, peuvent parvenir dans les eaux et porter préjudice à l'eau et aux installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées (art. 22), - un meilleur système d'aide fédérale pour les mesures ayant trait à la protection des eaux (art. 31 et 32), - la réalisation des mesures à prendre par les cantons, dans un délai de dix ans à partir de
l'entrée en vigueur de la nouvelle loi (art. 16).
Il semble que les dispositions précitées du projet de loi tiennent compte dans une large mesure des voeux exprimés par les auteurs de l'initiative. Certes, des différences subsistent encore, non sur le principe, mais seulement en ce qui concerne le régime et le calcul des subventions fédérales. Nous reviendrons plus en détail sur cette question. Relevons toutefois que, dans son ensemble, le projet de loi revisée peut être considéré comme une contre-proposition répondant à toutes les questions soulevées par l'initiative populaire.
Toutefois, l'article 24*1""TM" de la constitution ne représente pas une base suffisante pour protéger toutes les ressources en eau, comme le demande l'initiative populaire. Afin de donner suite à une motion Rohner, conseiller aux Etats, Fiulllf fédérait, 122- année. Vol. II.
31
446 du 23 juin 1965 (n° 9276), adoptée le 6 octobre 1965 par le Conseil des Etats et le 16 décembre 1965 par le Conseil national, on examine actuellement s'il est possible d'instituer une disposition constitutionnelle spéciale concernant tous les secteurs de l'économie nationale des eaux. Ce nouvel article constitutionnel devrait notamment déléguer à la Confédération la compétence de protéger nos ressources en eau, qui ne sont pas inépuisables.
Aussi estimons-nous qu'il est superflu de modifier et de compléter la constitution comme le voudrait l'initiative du 27 octobre 1967. D'autre part, l'article 24««o«er
IL Remarques concernant les différentes dispositions du projet de loi
Titre Le titre correspond à la teneur de l'article 24« ua(er de la constitution fédérale. La loi doit contenir des dispositions relatives non seulement aux altérations causées par l'introduction de matières polluantes dans les eaux, mais aussi à d'autres influences qui peuvent porter préjudice à la qualité de l'eau (cf. art. 2 ci-après). Les dispositions de la loi actuelle ont déjà cette portée (Message du Conseil fédéral du 9 février 1954, FF 1954 1.305), de sorte que l'on peut renoncer à apporter des précisions à ce sujet dans le titre.
Le titre abrégé de «loi sur la protection des eaux» a passé dans le langage courant ; il facilite la citation.
Préambule Comme c'est le cas dans le préambule de la loi actuelle, il importe d'abord de mentionner l'article 24suater de la constitution fédérale. Etant donné que le projet de loi prévoit que les subventions fédérales à accorder pour les mesures destinées à protéger les eaux seront calculées d'après la capacité financière des cantons et des communes, il faut en outre citer dans le préambule l'article 42 t f r de la constitution, ainsi que ses articles 64 et 64 ^ car la loi contient des dispositions concernant la responsabilité civile et des dispositions pénales.
Chapitre premier: Dispositions générales Article premier Champ d'application Cette disposition a été reprise telle quelle de la loi actuelle. En ce qui concerne les sources privées, on s'est demandé, lors des travaux de revision de la loi, si les dispositions du droit privé (art. 706 et 707 du code civil) pourraient être
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considérées comme suffisantes. Il convient de répondre par la négative à cette question. En effet, la pollution ou la mise en péril de sources privées constituant dans de très nombreux cas non seulement une atteinte aux droits du propriétaire de la source, mais encore un préjudice porté à des intérêts publics, il se Justine que ces sources soient protégées par la loi. Il semblerait choquant que la législation sur la protection des eaux laissât en principe au propriétaire d'une source privée le soin de décider s'il veut intervenir contre des anomalies évidentes avec les moyens que lui offre le droit civil. En revanche, les dispositions du droit civil sont réservées lorsqu'il s'agit de porter plainte en cas d'altération d'une source, qui ne léserait que des intérêts privés. Il n'est admissible de prendre des mesures en vertu de la loi sur la protection des eaux que si le but fixé par l'article 2 de la loi l'exige, et que les mesures à prendre reposent sur le droit public.
Article 2 But La teneur du 1cr alinéa s'apparente dans l'ensemble à celle de la loi actuelle.
La modification apportée consiste à souligner que le texte proposé sert uniquement à préciser les objectifs de la loi. C'est ce point qui revêt une importance particulière.
Dans la loi actuelle, ce premier alinéa est formulé comme une norme de comportement générale, un peu vague, obligeant un cercle d'autorités et de particuliers qu'il est malaisé de délimiter. II a déjà été question (cf. AII 2) des conséquences que cette réglementation avait eues dans la pratique. On ne saurait contester qu'une des tâches les plus importantes de la nouvelle législation sur la protection des eaux consistera à réglementer clairement les obligations des autorités et des particuliers dans tous les domaines à prendre en considération.
L'article 2 doit constituer une déclaration de principe concernant la portée .des dispositions du droit suisse en matière de protection des eaux. En se fondant sur les expériences faites sur la base de la disposition actuelle, qui ne diffère que peu de la nouvelle version proposée, on peut dire que rémunération des principaux buts à atteindre facilite sensiblement la tâche des autorités qui sont appelées à appliquer la loi. En effet, elle leur permet de prendre dans chaque cas les mesures appropriées et de déterminer l'ampleur
qu'il convient de donner à ces mesures. De plus; la nouvelle disposition du projet de loi relève de façon plus claire que la loi actuelle la nécessité de donner la priorité aux mesures à prendre pour sauvegarder la santé de l'homme et des animaux, ainsi que pour assurer l'approvisionnement en eau.
2e alinéa: Le terme de pollution étant rendu explicite par l'énumération des buts à atteindre, plus détaillée encore que dans le premier alinéa de l'article 2 actuel, on a renoncé à en expliquer le sens dans le texte de la loi. Mais il est évident que la loi tend à protéger les eaux de façon efficace non seulement contre toute pollution au sens restreint du mot, mais aussi contre tout acte qui peut causer une altération de la qualité de l'eau. Ainsi, il y a lieu d'assimiler à la pollution tout acte qui pourrait provoquer une altération des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau. Mentionnons, à titre d'exemples d'altèra-
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tiens inadmissibles, les grands prélèvements d'eau, le réchauffement ou le refroidissement artificiel de l'eau, toute modification importante de la profondeur ou de la vitesse d'écoulement d'une eau due à une intervention de l'homme, la mise sous voûte de cours d'eau qui se trouvent ainsi privés de lumière et de chaleur, et autres actes similaires.
Article 3 Tâches de la Confédération Le 1er et le 2e alinéa reprennent d'abord la matière des articles 6 et 17, 1er alinéa, de la loi en vigueur. Selon le 2e alinéa, la Condédération doit en outre avoir la compétence de prendre directement, dans certains cas particulièrement importants et urgents, des dispositions à l'égard des cantons, des communes, des entreprises et des particuliers. Elle ne doit toutefois faire usage de cette possibilité qu'à titre exceptionnel, notamment lorsqu'il est absolument nécessaire d'intervenir sans tarder pour sauvegarder d'importants intérêts dans le domaine de la protection des eaux, ou qu'il est certain que les cantons seuls ne sont pas en mesure de faire face à la situation. Les mesures qui seraient prises par la Confédération devraient toujours être adaptées au but visé, tout comme celles qui sont ordonnées par d'autres autorités. Dans tous les cas où l'urgence est moins grande, la Confédération devrait recourir aux attributions que l'article 102 de la constitution lui confère en matière de surveillance administrative, le choix des moyens à utiliser devant être guidé par les exigences d'une collaboration constructive entre la Confédération et les cantons.
Il serait indiqué, afin que les dispositions prises directement par la Confédération soient exécutées rapidement, de désigner dans l'ordonnance d'exécution de la loi le Département de l'intérieur comme autorité compétente. Ainsi, on créerait du même coup la possibilité de présenter au Tribunal fédéral un recours de droit administratif contre les décisions de l'autorité fédérale. Il conviendrait aussi de préciser* dans l'ordonnance d'exécution de la nouvelle loi, les conditions à remplir pour que l'autorité fédérale puisse intervenir directement, ainsi que la procédure à suivre.
Le 3e alinéa consacre sur le plan légal la fonction extrêmement importante qu'exercé la Confédération en matière de surveillance et de coordination, fonction dont dépend le succès des efforts
entrepris en Suisse dans le domaine de la protection des eaux. Au cours de ces dernières années, on a constaté à plusieurs reprises que les mesures adoptées par les cantons, les communes et les particuliers aux fins de protéger les eaux l'étaient souvent de manière trop peu systématique. Si l'on veut que les différentes dispositions exercent leurs effets pleinement et aussi rapidement que possible et s'intègrent ultérieurement dans un système de protection durable et sans lacunes, il importe absolument d'agir d'après des plan soigneusement établis, en fonction des objectifs visés et de l'aménagement général du territoire, c'est-à-dire du plan d'aménagement, iiaüuiial, régional et local (art. 22«Ma(cr est.). La Confédération doit s'employer à réaliser une planification nationale des mesures destinées à protéger les eaux.
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Afin que la Confédération soit à même de traiter les p roblèmes importants et urgents qu i se posent sur le plan fédéral, et qu'elle puisse mener à chef la tâche de coordination qui lui est attribuée par l'article 3 de la future loi, l'ordonnance d'exécution devrait prévoir la création d'une commission fédérale consultative d'experts représentant les cantons, les communes, la science et l'économie. L'ordonnance d'exécution du 28 décembre 1956 a déjà institué cette commission, qui n'a toutefois pas fonctionné jusqu'ici. En revanche, de nombreuses commissions spéciales d'experts ont été formées au cours de ces dix dernières années pour préparer les textes des dispositions les plus diverses édictées en vertu de la loi, et pour étudier des questions soulevées par la protection des eaux. Etant donné que l'on voudrait élargir sensiblement les fonctions attribuées à la Confédération dans le domaine de la protection des eaux, il semblerait indiqué que cette commission consultative soit désignée dès que la nouvelle loi entrera en vigueur.
On pourrait ainsi tenir compte des voeux exprimés dans le postulat du conseiller national Blatti, daté du 3 mars 1970 (n° 10 511).
Article 4
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Obligations imposées pour l'exercice d'attributions conférées par la législation fédérale.
Dans de nombreux domaines, la Confédération est chargée de tâches qui peuvent se trouver en rapport direct ou indirect avec la protection des eaux.
Pour certaines de ces tâches, notamment pour la construction d'installations ferroviaires et d'ouvrages militaires, l'exécution des prescriptions légales et la surveillance des mesures prises n'incombent pas aux cantons pour des raisons juridiques. Il est donc indispensable d'imposer aux services compétents de la Confédération l'obligation de veiller eux-mêmes à la protection des eaux conformément à la loi et aux règles de la technique, chacun dans son domaine d'activité respectif.
Des organismes fédéraux sont souvent appelés, même lors de travaux de planification, à se prononcer directement sur des questions relatives à la protection des eaux. Tel est le cas lorsqu'il s'agit de donner des concessions et des autorisations, ou d'accorder des subventions. En pareil cas, il importe aussi de veiller à ce que les prescriptions légales soient dûment observées.
En ce qui concerne l'obligation énoncée à l'article 4, il conviendra que l'ordonnance d'exécution de la nouvelle loi règle, d'une part, les rapports entre les services fédéraux compétents et les autorités cantonales dont relève la protection des eaux et, d'autre part, ceux des services fédéraux entre eux.
Article 5
Tâches des cantons Le 1er alinéa fixe l'obligation générale qu'ont les cantons de prendre toutes les mesures exigées pai l'application de la législation fédérale sur la protection des eaux, selon les objectifs définis à l'article 2. Ces mesures sont les dispositions cantonales d'exécution de portée générale ainsi que les prescriptions de détail
450 des autorités et des services compétents. Selon l'opinion prédominante, les tâches des cantons, clairement définies par cette disposition du projet, découlent déjà de la loi en vigueur, à savoir de son article 2, 1er alinéa (cf. Schindler, «Rechtsfragen des Gewässerschutzes in der Schweiz», page 431 s., ainsi que les arrêts du Tribunal fédéral cités dans cet ouvrage).
Le 2e alinéa doit permettre aux cantons de mettre en vigueur par la voie la plus rapide les dispositions de caractère général qu'ils devront édicter en vertu de la loi fédérale. Le fait que, dans différents cantons, les dispositions d'exécution de la loi fédérale n'ont été établies qu'après un certain nombre d'armées a contribué pour une large part à retarder de manière fort regrettable l'application des mesures de protection des eaux dans notre pays.
L'obligation prescrite par le 3e alinéa est très importante, bien que chaque canton ait créé un service de la protection des eaux. Il est indispensable que les services techniques des cantons disposent du personnel ainsi que des moyens financiers et techniques nécessaires pour assumer rapidement et de manière efficace les multiples et difficiles tâches qui leur incombent dans le domaine de la protection des eaux. En outre, ces services officiels doivent avoir des attributions distinctes, bien délimitées, qui leur donnent la possibilité de prendre eux-mêmes, en temps voulu et de manière appropriée, les dispositions ne souffrant aucun retard. Par ailleurs, chaque canton doit disposer d'une police des eaux qui soit à tout instant prête à intervenir. II ne semble pas que les cantons soient obligés de créer, à cet effet, des services de police spéciaux. En règle générale, les nouvelles tâches pourront être réparties entre les services et organismes existants. Toutefois, il faudra que le corps de police acquière une formation spéciale et qu'il soit équipé de façon appropriée, de manière qu'il puisse intervenir avec toute la rapidité et l'efficacité voulues en cas de pollution ou de mise en péril des eaux. En revanche, il sera nécessaire de créer des services spéciaux, toujours prêts à intervenir immédiatement en cas d'accident causé par des produits liquides qui peuvent polluer gravement les eaux. De nombreux cantons disposent d'ailleurs déjà de services capables d'intervenir en cas de
pollution par des huiles minérales.
Article 6 Mesures de contrôle Cet article correspond à la réglementation actuelle établie par l'article 11 de la loi en vigueur. Il serait donc superflu de le commenter. On mentionnera toutefois que l'obligation de garder le secret prescrite par l'article 320 du code pénal suisse est étendue aux experts.
Article 7 Mesures coercitives La teneur de cette disposition correspond à celle de l'article 12 de la loi actuelle. Elle permet aux autorités compétentes de faire exécuter, par voie de contrainte s'il le faut, les mesures ordonnées en matières de protection des eaux.
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Articles Frais résultant de mesures de sécurité Dans une décision de principe datant de 1965, le Tribunal fédéral exprimait l'avis que l'article 12 de la loi sur la protection des eaux actuellement en vigueur * ne constituait pas seulement la base permettant de régler les cas habituels d'exécution d'office, mais donnait aussi la possibilité de reporter sur les personnes contrevenant au régime de la police des eaux les frais de prévention et de réparation du dommage entraînés par l'exécution d'office anticipée (ATF 911299 s.).
L'exécution d'office, au sens traditionnel du terme, consiste en ce que les dispositions qu'une collectivité, ou une personne devant assumer des tâches en vertu de la loi s'est refusée à prendre, soient exécutées sur mandat de l'Etat, après mise en demeure infructueuse, par un tiers ou par un service officiel, aux frais de cette collectivité ou de cette personne. Il y a exécution d'office anticipée si les mesures doivent être prises directement et sur le champ par l'autorité, pour des raisons d'urgence ou d'ordre matériel, en d'autres ternies lorsque la décision de l'autorité, la menace et l'application du moyen coercitif font en quelque sorte l'objet da même acte (exemple: mesures immédiates prises par les autorités en cas de pollution des eaux par des hydrocarbures pour déterminer les faits, combattre la pollution et assurer la sécurité des eaux).
Dans l'application de la législation sur la protection des eaux, il se produit assez souvent des cas d'exécution d'office du genre particulier dont il vient d'être question, les frais qui en découlent étant mis à la charge de celui qui a causé le dommage. Comme il n'est possible de se fonder, pour régler ces cas, que sur une interprétation extensive de l'article 12 de la loi actuelle sur la protection des eaux (cf. Schindler, ibidem, p. 490 s.), il est recommandable d'insérer une réglementation spéciale sans équivoque dans la nouvelle loi.
Article 9 Expropriation Cette disposition est reprise, avec de légères modifications, de la loi fédérale en vigueur (art. 13). Il est hors de doute que la nouvelle loi doit aussi prévoir la possibilité d'assurer le cas échéant, par voie d'expropriation, le terrain nécessaire à l'aménagement d'installations d'intérêt public.
L'article 29 du projet de loi revisée prévoit la création de zones
de protection spéciales autour des prises d'eau souterraine qui sont importantes pour l'approvisionnement en eau. Les propriétaires de ces prises d'eau devront acquérir des terrains et d'autres droits réels pour créer ces zones de protection, indispensables pour maintenir la qualité des eaux souterraines captées. Aussi paraîtil indiqué que les gouvernements cantonaux puissent accorder le droit d'exproprialiou pour de telles mesures de protection.
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Article 10 Voies de recours En droit fédéral, la procédure de recours a été fortement transformée et unifiée par deux lois datées toutes deux du 20 décembre 1968, à savoir la loi sur la procédure administrative (RO 1969 757) et celle qui modifie la loi fédérale* d'organisation judiciaire (RO 1969 787). Ces deux lois sont entrées en vigueur le 1er octobre 1969. Les recours interjetés en matière de protection des eaux doivent donc être traités selon les dispositions de la nouvelle législation. Dans ces conditions, on peut renoncer à insérer dans le projet de loi une prescription sur les voies de recours semblable à celle de l'article 14 de la loi actuelle.
C'est en règle générale le recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 97 s. de la loi d'organisation judiciaire revisée) qui est utilisé comme voie de recours contre les décisions des autorités fédérales et des autorités cantonales statuant en dernière instance selon le droit fédéral en matière de protection des eaux. Exceptionnellement - par exemple lorsqu'il s'agit d'attaquer des décisions concernant des plans (art. 99, lettre c, de la loi d'organisation judiciaire) - le recours peut aussi être adressé au Conseil fédéral conformément aux articles 72 et suivants de la loi fédérale sur la procédure administrative.
Selon les articles 104 de la loi d'organisation judiciaire et 49 de la loi sur la procédure administrative, l'autorité fédérale de recours ne peut se prononcer qu'à certaines conditions déterminées sur l'inopportunité reprochée à une décision. Il faut donc compléter l'article 10 du projet de loi revisée afin de définir quelle est l'autorité compétente pour l'examen des recours. Cette réglementation spéciale se justifie sans plus étant donné qu'elle est conforme à l'article 14 de la loi sur la protection des eaux et qu'elle s'est révélée opportune dans la pratique.
Article 11 Eaux intercantonales La teneur de cette disposition correspond à l'article 7 de la loi actuelle, qui était toutefois peu clair et pouvait induire en erreur en ce qui concerne les différends. Aussi la nouvelle version précise-t-elle brièvement qu'il convient de se référer à l'article 116 de la loi fédérale d'organisation judiciaire.
Article 12 Eaux internationales .
Les conventions passées avec des Etats étrangers en vue de protéger les eaux
superficielles et souterraines peuvent avoir une teneur fort complexe. Il semble donc justifié de compléter le texte de cette nouvelle disposition appelée à remplacer l'article 8 de la loi actuelle. Une modification importante réside dans le fait que les conventions avec les Etats voisins devraient être conclues par la Confédération elle-même, non plus de concert avec les cantons intéressés, mais après les avoir consultés. Cette manière de faire facilitera sensiblement les choses et permettra d'économiser du temps.
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Chapitre deuxième: Prévention des pollutions Le second chapitre du projet contient les prescriptions sur la police de protection des eaux. Les nouvelles dispositions ne se contentent pas de préciser la matière reprise de la partie correspondante de la loi actuelle, mais la complètent dans une large mesure par l'insertion de nouvelles normes imperatives, de prescriptions prohibitives et de normes de délégation. Il est indispensable d'étendre la matière soumise à la législation fédérale si l'on veut assurer dans l'ensemble du pays une protection des eaux organisée selon des principes uniformes et d'après un plan sans lacune et rationnellement établi.
Article 13 Devoir de diligence Ainsi qu'on le constate dans la pratique, les actes et les omissions propres à altérer les eaux ou à mettre en péril leur salubrité sont de nature extrêmement diverse. Très souvent, les situations illicites résultent de l'effet conjoint de comportements différents de plusieurs personnes. En conséquence, il est indiqué de faire figurer en tête des normes de comportement une obligation générale, imposant à chacun un devoir de diligence d.ans le domaine de la protection des eaux.
Cette disposition doit permettre aux autorités compétentes de prendre les mesures nécessaires sur le plan du droit administratif et, le cas échéant, de déposer plainte contre les coupables, même lorsqu'il s'agit d'actes répréhcnsibles qui ne sont pas visés par les normes imperatives et prohibitives commentées ci-après.
Toutefois, l'obligation d'agir avec soin ne doit pas aller au-delà de ce que les circonstances exigent dans chaque cas particulier. - Une disposition semblable figure d'ailleurs dans la nouvelle loi fédérale sur les toxiques en ce qui concerne le commerce avec les matières toxiques (art. 14 de la loi fédérale sur le commerce des toxiques FF 1969 I 579).
Article 14 Résidus ou autres substances liquides et gazeux a. Interdictions Les articles 14,15 et 16 ont trait aux résidus ou autres substances liquides et gazeux, plus particulièrement aux eaux usées, qui sont de nature à altérer les eaux.
L'article 14 se substitue à l'article 3, premier alinéa, de la loi actuelle. Il s'agit de remplacer par une prescription de caractère nettement prohibitif une disposition formulée de manière trop générale, trop imprécise pour être appliquée dans
des cas concrets et, de plus, réservant la possibilité d'accorder des autorisations. Cependant, compte tenu des nombreux déversements existants d'eaux usées non épurées, il faudra recourir à une réglementation provisoire concernant les exceptions à tolérer (cf. art. 16).
454 Non seulement il est interdit de déverser directement ou indirectement dans les eaux des résidus ou autres substances liquides qui seraient de nature à polluer l'eau, mais il est également défendu de laisser de tels résidus et substances s'infiltrer dans le sous-sol (art. 14, 2e al.)- H faut en effet considérer qu'en règle générale tout résidu pouvant altérer les eaux, qui est éliminé en quantités assez élevées par infiltration dans le sous-sol, qu'il s'agisse d'un acte intentionnel ou d'une négligence, parvient tôt ou tard dans des eaux. - II n'y a pas lieu d'interdire dans la loi l'utilisation de purin ou d'autres engrais liquides, étant donné qu'elle est conforme à l'exploitation rationnelle des fonds agricoles. Compte tenu du principe qui veut que toute mesure visant à protéger les eaux soit adaptée au but visé, les autorités chargées d'appliquer la loi doivent avoir la possibilité d'autoriser l'élimination d'eaux usées par infiltration dans le sous-sol, à la condition qu'un danger de pollution des eaux soit exclu.
Article 15 b). Déversements d'eaux usées : nouveaux cas II faut insérer dans le projet de loi une prescription exigeant que toutes les eaux usées soient traitées de manière rationnelle et efficace avant d'être déversées dans des eaux. L'obligation d'épurer les eaux qu'imposera la nouvelle loi fédérale touchera directement les propriétaires de nouvelles conduites d'évacuation. Il incombera aux cantons d'établir les prescriptions nécessaires concernant le traitement des eaux usées, et d'exercer une surveillance étendue sur tous les déversements. Cette surveillance ne sera efficace que si l'on établit un système d'autorisations pour les nouveaux cas de déversement. En effet, les autorités compétentes doivent connaître la nature et la quantité des eaux usées déversées, ainsi que le lieu où elles sont rejetées dans un exutoire.
Il appartiendra aux cantons d'édicter des dispositions d'exécution pour réglementer le régime des autorisations et de désigner les services compétents.
Selon les circonstances, tout ou partie des tâches qui en résulteront pourront être confiées aux communes. Il faudra veiller à ce que ces tâches soient accomplies correctement et à ce que les autorités compétentes des cantons en assurent la surveillance.
Artide J6 c. Déversements d'eaux usées : cas existants
Même si l'on parvient à intensifier sensiblement, dans un proche avenir, les efforts entrepris dans le domaine des constructions et des installations destinées à assurer la protection des eaux, il se passera probablement encore des années jusqu'à.ce que les dernières des évacuations d'eaux usées encore existantes aient été comprises dans le programme d'assainissement. C'est pourquoi il est impossible de renoncer à insérer dans le projet de nouvelle loi fédérale une disposition prévoyant des dérogations, dans le sens de l'article 3,3e alinéa, de la loi actuelle.
Toutefois, la nouvelle réglementation doit préciser que toutes les anciennes èva-
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citations polluant les eaux seront soumises sans tarder à un contrôle officiel, et que les autorités compétentes veilleront à ce que les eaux usées ainsi déversées soient assainies à bref délai.
A cet effet, il est prévu au 1er alinéa que les propriétaires seront tenus, de manière générale, d'annoncer à l'autorité compétente les évacuations d'eaux usées, à moins qu'elles ne fassent déjà l'objet d'une surveillance officielle ou qu'elles ne soient expressément autorisées. Les cantons devraient alors organiser un contrôle officiel approprié et faire en sorte qu'il soit achevé dans le délai d'une année à partir de la date d'entrée en vigueur de la nouvelle loi.
Selon le 2e alinéa, les cantons seraient chargés d'assainir peu à peu, d'après le degré d'urgence que présente chaque cas, tous les déversements d'eaux usées polluant les eaux. Afin de réaliser rapidement une protection des eaux sans lacunes, il importe d'obliger les cantons à prendre les décisions voulues et à fixer des échéances dans le cadre d'un plan général d'assainissement s'étendant sur dix ans.
3e alinéa: lorsque les propriétaires déversant des eaux usées dans les eaux l'annoncent dans les délais fixés, ils sont autorisés à continuer de déverser ces eaux usées dans la mesure où ils le faisaient précédemment, jusqu'à ce qu'une décision soit prise par l'autorité cantonale compétente. Ainsi, conformément à la réserve de l'article 14, les propriétaires bénéficient d'une certaine situation privilégiée qu'on ne peut pas éviter de leur accorder. En effet, ce serait manquer dé réalisme que de vouloir interdire immédiatement tous les déversements, qui constituent par la force des choses la seule et unique possibilité d'évacuer les eaux usées jusqu'à ce qu'on puisse remédier aux inconvénients existants. La réglementation spéciale concernant les évacuations existantes d'eaux usées ne doit bien entendu en aucune manière empêcher les autorités compétentes d'imposer immédiatement les mesures adéquates partout où le degré de pollution l'exige.
Article 17 Principes régissant l'épuration des eaux usées En matière d'élimination des eaux usées, les objectifs de la protection des eaux définis à l'article 2 de la loi, notamment ceux qui consistent à sauvegarder la santé de l'homme et des animaux ainsi qu'à assurer l'approvisionnement en eau, ne peuvent
être atteints que si les eaux usées subissent au moins une épuration mécanique et un traitement biologique complet conformément aux possibilités techniques dont on dispose actuellement. Or l'expérience prouve que, si l'on veut éviter des charges financières excessives, ces traitements doivent être exécutés dans des stations d'épuration centrales traitant les eaux usées de communes ou de groupes de communes. C'est ainsi que l'on peut également assurer une élimination rationnelle des boues de décantation.
L'épuration centralisée des eaux usées suppose leur évacuation dans un réseau de canalisations bien conçu, établi d'après un plan directeur d'égouts.
Les canalisations dans lesquelles s'écoulent les eaux usées des logements, des
456 exploitations artisanales et, le plus souvent aussi, des entreprises industrielles, doivent en règle générale être construites par les communes. Pour des raisons relevant de la technique de protection des eaux, des exigences financières et de la planification, le périmètre du réseau de canalisation - à savoir la région que desservent les canalisations publiques - sera soigneusement délimité, compte tenu de l'évolution démographique objectivement prévisible.
Le canton est responsable de la construction des installations publiques servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées (réseaux de canalisations et stations d'épuration centrales). Cette obligation rentre dans le cadre des tâches qui lui sont imposées par l'article 5. En règle générale, le canton charge toutefois les communes d'exécuter les travaux de construction d'installations destinées à protéger les eaux. Les services techniques cantonaux doivent de toute manière exercer en l'occurrence une surveillance suivie. Il incombe aux propriétaires des installations privées servant à l'évacuation et à l'élimination des eaux usées de veiller à ce qu'elles soient exploitées rationnellement et entretenues selon les règles.
Article 18 Evacuation et épuration des eaux usées Le principe de l'épuration centralisée des eaux usées, que fixe légalement l'article 17 du projet, implique l'obligation générale, pour les producteurs d'eaux usées domiciliés dans le périmètre du réseau de canalisations, de déverser ces eaux usées dans les collecteurs. Cette obligation est déjà prescrite actuellement par la plupart des législations cantonales. Exceptionnellement, il y a lieu de prévoir d'autres modes d'évacuation et d'épuration pour certaines eaux usées d'entreprises industrielles, qui ne se prêtent pas à une épuration centralisée avec les eaux de ménages, en raison de leur nature spéciale, ou qui n'ont pas besoin de subir une épuration mécano-biologique (comme les eaux de refroidissement).
L'obligation incombant aux propriétaires de canalisations - donc en règle générale aux communes - de recevoir les eaux usées dans leur réseau de canalisations, et de les conduire jusqu'à la station d'épuration centralisée, constitue le corollaire indispensable de l'obligation d'être raccordé au réseau d'égouts. Il faut prévoir dans les dispositions du droit cantonal
la possibilité d'imposer aux particuliers le paiement d'une taxe adéquate pour l'utilisation des installations publiques servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées.
Les deux obligations ne peuvent forcément pas s'appliquer aux constructions et installations trop éloignées du réseau de canalisations ou qui se trouvent dans une zone où les canalisations publiques ne sont que projetées. En pareil cas, les autorités cantonales doivent prcscrfrc, suivant les circonstances,, d'autres modes d'élimination des eaux usées; ces modes d'élimination auront un caractère provisoire ou durable selon les conditions particulières (3e al.).
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Article 19 Permis de construction Outre la suppression de tous les inconvénients existants, le but essentiel de la législation sur la protection des eaux est d'empêcher de nouvelles pollutions et mises en péril des eaux. Par conséquent, il va de soi que des mesures visant à prévenir à temps l'altération des eaux par les égouts provenant de bâtiments et d'installations doivent déjà être prises lors de l'établissement des plans de construction. Il ne sera possible de résoudre durablement le problème de l'élimination des eaux usées que si l'on ne délivre plus, dans l'ensemble du pays, de permis de construire, d'agrandir et de transformer des bâtiments sans que les conditions dont dépend une élimination adéquate des résidus liquides soient pleinement remplies.
Lorsqu'il s'agit de constructions situées dans le périmètre des canalisations prévues par le plan directeur, la possibilité du raccordement au réseau de collecteurs publics doit constituer le critère déterminant (1er al.). Etant donné que, dans de nombreuses communes, les travaux d'aménagement du réseau de canalisations souffrent de retard, il est indiqué de prévoir des exceptions en faveur de petites constructions ne déversant que des quantités très limitées d'eaux usées, à la condition que le raccordement au collecteur puisse être réalisé dans un délai relativement bref.
Le 2e alinéa institue des normes rigoureuses en ce qui concerne l'autorisation de construire des bâtiments et des installations en dehors des périmètres desservis par des réseaux de canalisations. L'élément déterminant est, en l'occurrence, que les bâtiments éloignés, qui épurent eux-mêmes leurs eaux usées, ont des installations de fortune, difficiles à surveiller, ou ne disposent même que de fosses sans écoulement; ils constituent dès lors un danger permanent pour les eaux superficielles et souterraines. Si l'on devait autoriser partout, de manière très libérale, la construction de bâtiments ne disposant à titre définitif que de telles installations de fortune, tout le système national d'épuration des eaux, mis sur pied à grands frais, se trouverait compromis. En raison de la tendance marquée que l'on a actuellement de bâtir des maisons familiales et des maisons de vacances dans les régions situées à l'écart des agglomérations, il faudrait plutôt s'attendre à une extraordinaire
augmentation du nombre des foyers de pollution et de contamination. - La preuve objective de l'existence d'un besoin pour la construction d'un bâtiment en dehors du périmètre délimité par le plan directeur des égouts, ne sera réputée faite comme l'exige le 2e alinéa, que s'il s'agit de construire le bâtiment en question à un certain endroit en raison des fonctions qu'il doit remplir. A cet égard, la considération déterminante consistera à se demander si et dans quelle mesure la raison d'être de ce bâtiment répond à un intérêt public. Citons, à titre d'exemples, des restaurants de montagne, des sanatoriums, des places de campement, des stands de tir, des entreprises dont l'activité a des conséquences fâcheuses.
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Article 20 Principes s'appliquant aux exceptions Lorsque les autorités cantonales autorisent, en vertu des articles 18 et 19, des dérogations à l'obligation de déverser les eaux usées dans les collecteurs ou de les diriger vers Ja station d'épuration centrale, elles doivent appliquer, dans l'ensemble du pays, des critères objectifs et uniformes. Il est donc nécessaire que nous établissions par voie d'ordonnance les principes généralement applicables aux modes spéciaux d'élimination des eaux usées domestiques et industrielles, aux systèmes techniques à adopter, ainsi qu'à la délivrance des permis de construire lorsque les nouveaux bâtiments ne peuvent pas être rattachés au réseau ds canalisations.
On peut résumer comme il suit les principes sur lesquels il y a lieu de se fon-
der: Les bâtiments et les installations existants qu'il n'est pas possible de rattacher au réseau public de canalisation peuvent continuer à être utilisés ou exploités lorsqu'ils sont munis de fosses étanches sans écoulement, dont la vidange périodique se fait conformément aux exigences fixées en matière de protection des eaux, d'hygiène et d'exploitation agricole.
Une fosse septique à plusieurs compartiments peut suffire à la rigueur lorsque les constructions et les installations existantes ne peuvent être rattachées au réseau public de canalisations et ne produisent que de faibles quantités d'eaux usées pouvant être déversées dans un exutoire dont la charge polluante est nulle et qui a un débit correspondant toute l'année à un litre au moins par seconde et par groupe de trois habitants. S'il y a risque de contamination d'eau potable, il y a lieu de prendre des mesures plus sévères en ce qui concerne l'épuration des eaux usées.
Une petite installation d'épuration est nécessaire pour les bâtiments et les installations existants qui ne peuvent être rattachés au réseau de canalisations et d'où proviennent de grandes quantités d'eaux usées à déverser dans un exutoire faiblement pollué dont le débit n'atteint pas au moins un litre par seconde toute l'année et par groupe de trois habitants. L'eau épurée doit en l'occurrence satisfaire aux exigences fixées aux articles 2 et 21 de la nouvelle loi.
Le permis pour la construction ou pour la transformation de bâtiments dans le périmètre du plan directeur des égouts, à partir desquels de grandes, quantités d'eaux usées devront être évacuées (immeubles locatifs par exemple), ne pourra être délivré que si le raccordement immédiat aux canalisations publiques est assuré. Au cas où la station centrale d'épuration des eaux usées ne serait pas encore en service, il y aura lieu de construire en outre, selon le laps de temps qui doit s'écouler jusqu'à ce qu'elle soit prête à fonctionner et compte tenu des particularités de l'exutoire, une fosse de décantation ou une fosse septique à plusieurs compartiments.
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Pour la construction ou la transformation de bâtiments et d'installations dans le périmètre du plan directeur des égouts, à partir desquels de faibles quantités d'eaux usées devront être évacuées (maison d'habitation pour une seule famille par exemple), le permis de construire ne devra être délivré qu'à la condition que le rattachement au réseau de canalisations publiques soit assuré dans un délai de deux à trois ans. Selon les conditions particulières de l'exutoire, le temps qui doit s'écouler jusqu'au moment où le raccordement avec les canalisations publiques pourra être opéré et la date de mise en service de la station d'épuration, il faudra construire, pour la période transitoire, une fosse à boues, une fosse septique à plusieurs compartiments ou une fosse de décantation.
Pour la construction de bâtiments et d'installations en dehors du périmètre du plan directeur des égouts, il s'agira de démontrer objectivement l'existence d'un besoin, comme le prévoit l'article 19, 2e alinéa.
Une commission d'experts, dans laquelle seront représentés les cantons, la science et les milieux spécialisés, sera instituée le moment venu pour élaborer des dispositions fédérales d'exécution fondées sur les diverses considérations de principes dont il vient d'être question.
Article 21 Etude des eaux et maintien de leur pureté Les exigences fixées dans la loi quant à la qualité des eaux superficielles et souterraines supposent que l'on procède régulièrement à l'étude et au contrôle scientifiques de leurs propriétés physiques, chimiques et biologiques. On aura ainsi la possibilité de veiller à ce que soit maintenue ou rétablie au moins la deuxième des quatre classes de qualité de l'eau, celle des mésosaprobies bêta. Dans les lacs, il s'agit de freiner ou d'arrêter le processus d'eutrophisation, voire de le faire régresser. Pour ce qui est des eaux souterraines, leur qualité doit correspondre à celle de l'eau potable lorsque les conditions naturelles le permettent.
Pour atteindre ces objectifs, il faut évacuer les eaux usées dans des canalisations construites selon les règles de la technique et les épurer de façon satisfaisante, conformément à la loi. La nature des eaux usées doit être telle, à partir de l'endroit où elles sont rejetées, qu'elles n'endommagent pas les canalisations ou les installations servant à
leur épuration, et qu'elles n'entravent pas le déroulement normal des processus d'épuration. En ce qui concerne la qualité des eaux usées qui sont déversées après épuration dans un exutoire, il convient de partir du principe selon lequel tout fournisseur d'eaux usées doit, à conditions égales, être traité de la même manière.
La densité toujours croissante de la population et la forte industrialisation, phénomène caractéristiques dans la plupart des régions du pays, entraînent à brève échéance le déversement d'eaux usées épurées ainsi que le prélèvement d'eau destinée à la consommation ou a d'autres fins. Il n'est pas possible d'avoir plusieurs catégories de qualité d'eau, ni de différencier fortement les exigences relatives à la nature des eaux usées. Etant donné, de plus, que le tourisme est un
460 secteur important de notre économie, il faut veiller partout à la propreté de nos eaux.
Il faudrait prendre des dispositions plus sévères, au cas où l'on constaterait, après une période déterminée que les mesures prises n'ont pas permis d'atteindre le but, ou que l'évolution démographique a dépassé les limites prévues.
Les directives du 1er septembre 1966 applicables au déversement des eaux résiduaires ont déjà permis de mettre en pratique un système limitant la concentration des matières polluantes contenues dans les eaux usées, système qui a donné satisfaction.
Grâce à ce système, on peut aussi établir des réglementations complètes pour certains bassins versants ou systèmes fluviaux. Il s'agit notamment d'introduire la troisième phase d'épuration chimique des eaux usées, destinée à éliminer les matières fertilisantes, d'établir des plans de charge thermique et des programmes d'assainissement par étapes, de délimiter des zones de protection des eaux souterraines, etc.
Lorsque les boues résiduelles des stations d'épuration des eaux usées sont utilisées dans l'agriculture, il importe de prendre les mesures permettant de prévenir la transmission d'agents pathogènes et de parasites ou autres dommages. Lorsque de tels résidus sont déposés sur des décharges aménagées à cet effet, utilisés ou détruits selon des procédés appropriés, il faut en outre faire en sorte qu'ils ne causent pas directement ou indirectement des effets nuisibles sur l'environnement.
Article 22 Produits ayant des effets nocifs Le Conseil fédéral avait été invité le 6 décembre 1961, par un postulat de M. Freiburghaus, conseiller national (n° 8383), à se prononcer sur les mesures qu'il conviendrait de prendre afin de prévenir les inconvénients que présente, pour les eaux et pour l'hygiène publique, l'utilisation toujours plus poussée de produits synthétiques de lavage et de rinçage. Le Conseil national adopta ce postulat le 6 juin 1962. Au cours de l'année 1962, quelques cantons avaient en outre demandé au Conseil fédéral qu'il édicté à bref délai, dans l'intérêt de la protection des eaux, des dispositions concernant la nature des produits synthétiques de lavage, de rinçage et de nettoyage.
Ces interventions engagèrent le Département de l'intérieur à instituer, le 10 octobre 1962, une commission fédérale d'experts chargée
d'étudier, sur le plan technique et juridique, toutes les questions relatives à l'utilisation de détergents synthétiques servant au lavage, au rinçage et au nettoyage. En se fondant sur les résultats de ses travaux, la commission devait élaborer un projet de prescriptions de portée générale permettant de supprimer ou du moins de diminuer dans une large mesure les effets nocifs des produits en question. La commission d'experts a achevé ses importants travaux en 1968.
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Selon les constatations de cette commission, les effets nuisibles et indésirables qui se manifestent dans les stations d'épuration et dans les eaux sont dus en premier lieu à des combinaisons de substances agissant en surface et difficilement dégradables par des processus biologiques, combinaisons qui entrent dans la composition des détergents synthétiques utilisés en quantités toujours plus importantes. Aussi considère-t-elle comme urgent d'édicter, dans l'intérêt de la protection des eaux, des prescriptions fédérales concernant la composition des détergents synthétiques. Grâce aux progrès de la science et de la technique, on peut aujourd'hui remplacer sans difficulté les combinaisons difficilement dégradables par d'autres qui le sont facilement et cela dans des conditions économiquement acceptables pour le fabricant. La commission a déjà préparé un projet d'ordonnance fédérale concernant la dégradabilité des détergents. Ce projet détermine les exigences à remplir en ce qui concerne les propriétés des combinaisons tensio-actives utilisées pour la fabrication des détergents, et prescrit la surveillance à exercer par les cantons et par la Confédération en matière de fabrication, d'importation et de vente de produits synthétiques de lavage, de rinçage et de nettoyage. L'obligation générale d'annoncer tout produit destiné au marché intérieur et de le faire examiner quant à sa dégradabilité par le laboratoire fédéral d'essai des matériaux revêt une importance primordiale pour la surveillance sur le commerce des détergents.
Pour des raisons d'ordre juridique, l'ordonnance qui sera édictée doit se fonder sur une disposition claire et nette de la nouvelle loi sur la protection des eaux. Il est donc indiqué d'insérer dans le projet de loi une disposition déléguant au Conseil fédéral la compétence nécessaire.
L'article 22, tel qu'il est formulé, permettrait aussi d'édicter ultérieurement des prescriptions concernant la teneur admissible des détergents en phosphates.
Le remplacement des phosphates par d'autres ingrédients d'une efficacité équivalente constitue un problème important dans le domaine de la protection des eaux. Dès qu'il pourra être considéré comme résolu, il y aura lieu de faire les démarches nécessaires en vue de réglementer la teneur en phosphates des détergents. De plus, il serait possible
d'édicter, en vertu de l'article 22, des dispositions applicables dans l'ensemble de la Suisse au sujet de la composition et de l'utilisation des produits destinés à lutter contre l'envahissement des eaux par des plantes aquatiques.
Article 23
Produits liquides altérant les eaux Au cours des ans, la menace que font peser sur les eaux superficielles et souterraines les combustibles et carburants liquides ou autres produits liquides ayant des effets extrêmement nocifs sur les eaux, pose des problèmes très graves.
Il est manifeste que, dans ce domaine, la disposition protectrice fort brève et rédigée de manière peu précise que contient l'article 4, 4e alinéa, de la loi en vigueur, n'est plus du tout suffisante. Il importe de fixer clairement les normes principales de comportement applicables au transport, à la fabrication, au traiFeuille fédérale, 122« annfc. Vol. II.
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462 tement, au transvasement et à l'entreposage de ces substances liquides, aussi bien pour permettre l'adoption de prescriptions d'exécution étendues et détaillées que dans l'intérêt d'une application plus aisée et uniforme de la loi par les autorités administratives et par les tribunaux. Les normes imperatives et prohibitives des alinéas 1 à 4 du projet ne vont guère, du reste, au-delà des obligations imposées aux propriétaires ou exploitants de véhicules à moteur, do bateaux, de machines ainsi que d'installations servant à l'entreposage et au transport de liquides pouvant altérer les eaux, selon l'interprétation généralement admise de la loi actuelle.
Les 3e et 4e alinéas ne sont pas applicables au transport de combustibles et de carburants tombant sous le coup de la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites.
Le 5e alinéa a trait à la nécessité toujours plus pressante d'organiser le ramassage et l'élimination des résidus de liquides altérant les eaux, des huiles usagées en particulier. Il s'agit pour l'essentiel de trois tâches principales. Il importe d'abord de créer des centres de ramassage dans lesquels les résidus puissent être déposés en tout temps, puis d'organiser des services de transport adéquats et, enfin, de construire les installations servant à éliminer ou à raffiner les huiles usagées. L'exécution de la loi incombant aux cantons, c'est en fait à eux de résoudre le problème de l'élimination des huiles usagées. Cependant, il conviendra de voir si des groupements intercantonaux ou même une organisation à l'échelon national constitueraient une meilleure solution. On pourrait le cas échéant incorporer, dans un système de ce genre, les mesures qu'envisagé de prendre l'industrie suisse des huiles minérales.
Article 24 Réservoirs et places de transvasement Se fondant sur l'article 4 de l'ordonnance d'exécution de la loi sur la protection des eaux, le Département de l'intérieur a édicté, le 27 décembre 1967, des prescriptions détaillées touchant l'aménagement des installations d'entreposage et des places de transvasement des liquides pouvant altérer les eaux. En vertu de cette disposition, les prescriptions du département devaient se limiter aux questions d'ordre purement technique, à savoir aux questions concernant les constructions et les
appareils. C'est pourquoi on envisage de fixer dans une ordonnance spéciale du Conseil fédéral les obligations de droit administratif permettant d'assurer une application sans lacune des prescriptions techniques en la matière. II s'agira en premier lieu de prescriptions de droit fédéral à appliquer au choix de l'emplacement, à l'adaptation à bref délai d'anciennes installations aux nouvelles normes, ainsi qu'à l'introduction d'un signe de qualité obligatoire pour les matériaux utilisés. Le 1er alinéa constituera la base légale sur laquelle s'appuieront les prescriptions d'exécution que le Conseil fédéral envisage d'édicter.
Le 2e alinéa impose l'obligation de requérir une autorisation pour la construction d'installations d'entreposage de tout genre. Ce système, qui est déjà
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appliqué dans de nombreux cantons, permet aux autorités compétentes de déterminer si le lieu choisi est approprié et de surveiller les travaux de construction et d'entretien.
Article 25 · Revision d'installations d'entreposage Les travaux fort variés dont sont chargés ceux qui assurent la revision des réservoirs sont de la plus grande importance pour la protection des eaux. Pour que ces travaux soient accomplis convenablement, il faut non seulement les confier à une entreprise techniquement à la hauteur, mais aussi les faire exécuter par un personnel suffisamment nombreux, qualifié et consciencieux. Si la nouvelle législation doit régler jusque dans les détails la construction et l'exploitation des installations d'entreposage, il importe aussi, logiquement, que la revision de ces installations, tout aussi importante, ne soit confiée qu'à des entreprises remplissant les conditions nécessaires. Telle est la raison pour laquelle l'article 25 prévoit que les entreprises dont l'activité consiste à reviser des réservoirs devront être en possession d'une autorisation cantonale.
Etant donné que ces entreprises spécialisées exerceront très souvent leur activité sur le territoire de plusieurs cantons et qu'il importe au surplus que les exigences auxquelles elles devront satisfaire soient partout les mêmes, il serait indiqué d'uniformiser dans l'ensemble de la Suisse le système de délivrance des autorisations. On pourrait envisager par exemple de le réglementer sur le plan du droit fédéral et d'introduire une autorisation fédérale. Cette solution supposerait toutefois que la Confédération dispose d'un service administratif et de contrôle propre assez important, qui ne pourrait cependant surveiller que de façon limitée les entreprises en question et constituerait ainsi, selon toute vraisemblance, un appareil lourd et peu efficace. Telles sont les raisons pour lesquelles l'article 25 du projet prévoit qu'il appartiendra aux cantons de délivrer les autorisations, les conditions principales qu'ils seront tenus d'observer à cet égard devant être fixées dans les prescriptions que le Conseil fédéral édictera pour l'exécution de la nouvelle loi. Cette manière d'uniformiser les critères à prendre en considération dans ce domaine faciliterait la tâche des cantons, notamment lorsqu'il s'agirait de reconnaître comme
valables des autorisations délivrées dans d'autres cantons.
Article 26 Matières solides Le 1er alinéa reprend l'obligation générale fixée dans la loi actuelle, à l'article 4, 1er et 2e alinéas.
Les expériences faites sous le régime légal actuel ont démontré que la législation future devrait franchir un pas de plus. Il devient urgent de donner aux cantons, aux communes et à certains particuliers des instructions obligatoires leur indiquant comment ils doivent résoudre les problèmes toujours plus com-
464 plexes que posent l'élimination et la destruction des matières solides (2e et 3e alinéas). L'élimination des déchets solides est en principe une tâche qui incombe aux communes. Lorsque les déchets solides rejetés par des entreprises industrielles et artisanales ne se prêtent pas à l'entreposage sur des décharges publiques, il va de soi que l'on doit pouvoir imposer à ceux qui les produisent l'obligation de les éliminer directement et de façon appropriée. L'article 5 du projet de loi prévoit que, de toute manière, les cantons doivent surveiller les mesures prises en vue de protéger les eaux dans ce domaine.
Article 27 Débris et détritus s'accumulant près des centrales hydro-électriques et autres ouvrages hydrauliques Les débris et détritus flottants retenus dans les centrales hydro-électriques et autres ouvrages hydrauliques doivent de temps à autre être retirés des eaux pour des raisons d'exploitation. Jusqu'ici, ils étaient en règle générale jetés dans l'eau en aval dés centrales hydro-électriques, car il n'existait pas de possibilité de les éliminer de façon rationnelle et appropriée. Selon l'article 4,1 er alinéa, de la loi actuelle, il est a vrai dire interdit de rejeter dans les eaux les débris et détritus retenus par des grilles lorsqu'ils sont de nature à polluer les eaux. Cette interdiction ne contribue toutefois que dans une très faible mesure à résoudre le problème dont il s'agit. De plus, elle ne peut pas être appliquée dans de nombreux cas, lorsque les débris et détritus retenus par des grilles sont transportés par un mécanisme dans le tronçon aval du cours d'eau.
Par un postulat daté du 22 juin 1967 (n° 9739), M. Gut, conseiller national, a demandé au Conseil fédéral de veiller à ce que l'article 4, 1er alinéa, de la loi actuelle soit appliqué en ce qui concerne les débris et détritus flottants et, au cas où cette disposition ne serait pas applicable en la matière, de proposer des prescriptions spéciales à insérer dans la nouvelle loi revisée. Lé Conseil national a adopté ce postulat le 19 décembre 1967.
La réglementation proposée à l'article 27 du projet de loi a pour but, d'une part, d'établir des obligations fondamentales clairement formulées et, d'autre part, de souligner que la collaboration des centrales hydro-électriques et des pouvoirs publics est nécessaire pour résoudre
le problème. Ainsi, l'interdiction contenue au 1er alinéa doit être complétée par l'obligation qu'ont les cantons de mettre sur pied une organisation chargée de transporter et d'éliminer sans créer de risques les débris et détritus flottants, une part convenable des frais pouvant être mise à la charge des centrales (3eal.). Un inconvénient particulièrement fâcheux pour la protection des eaux réside dans le fait que de très grandes quantités de débris et de détritus s'accumulent près des retenues, à des endroits où le courant est faible. Les centrales hydro-électriques n'ont guère intérêt à les recueillir, étant donné que, dans des conditions normales, ils ne nuisent pas à l'exploitation des installations. Il n'en reste pas moins nécessaire de débarasser de temps à autre les rives des retenues des débris solides qui s'y accumulent. Il
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semble donc justifié que la loi oblige les propriétaires des centrales hydro-électriques, puisque ce sont elles qui sont à l'origine de la création des retenues, à recueillir les débris et détritus flottants (2e alinéa).
Quelle relation y a-t-il entre cette disposition et l'article 32 de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques? Cet article concerne les rapports des usagers entre eux et règle d'une manière générale les égards qu'ils doivent avoir les uns pour les autres. Les usagers peuvent exiger que, dans l'exercice des droits d'utilisation, il soit tenu compte, autant que possible, des intérêts de chacun d'eux (1er al.). Il en est ainsi, notamment, pour «l'enlèvement des objets charriés»; compte tenu des droits acquis, cet enlèvement est réglé en détail par les cantons et, lorsqu'il s'agit d'installations situées dans différents cantons ou à la frontière du pays, par le Conseil fédéral (2e al). Si l'autorité n'arrive pas à concilier les intérêts des usagers sans toucher à des droist acquis, elle peut, sur demande, en restreindre l'exercice, moyennant une indemnité à payer par les usagers qui sont avantagés de ce chef. La décision de l'autorité cantonale fixant l'indemnité peut être attaquée dans les vingt jours devant le juge civil, celle du Conseil fédéral devant le Tribunal fédéral statuant comme instance unique de droit civil (3e al.).
Ces dispositions ne sont pas touchées par l'article 27 du projet, pas plus que les droits acquis en vertu de concessions de droits d'eau. Ces droits subsistent aussi bien selon l'article 43 de la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques qu'en vertu de la garantie de la propriété inscrite dans le nouvel article 22 ter (droit foncier) de la constitution fédérale.
Article 28 Périmètres de protection des eaux souterraines Le constant accroissement de 1a population et l'industrialisation toujours plus poussée ont pour conséquence que les besoins en eau potable et en eau industrielle augmentent d'année en année dans notre pays. Dans un proche avenir déjà, l'approvisionnement en eau posera de sérieux problèmes, en particulier dans les grandes agglomérations urbaines. L'extension des zones de construction et le développement de la technique mettent en péril, dans des cas toujours plus nombreux et de plus en plus
graves, les régions à eaux souterraines, qui sont en Suisse les plus importants réservoirs d'eau. Il importe donc de protéger efficacement contre toute altération les eaux souterraines qui, compte tenu de leur quantité et de leur qualité, revêtent de l'importance pour l'approvisionnement en eau. Il s'agit là d'une tâche qu'il faut considérer comme très importante en matière de protection des eaux. Les régions à eaux souterraines où la nappe est enrichie artificiellement méritent également, pour les mêmes raisons, d'être protégées, lorsqu'elles se prêtent à l'approvisionnement en eau potable et en eau industrielle.
Selon l'article 28, les cantons devront d'abord déterminer et délimiter les régions qui se prêtent directement à l'approvisionnement en eau et à l'enrichissement artificiel des nappes souterraines. Les organes cantonaux compétents
466 devront de plus exercer, dans ces périmètres de protection, un contrôle sévère sur tous les projets de travaux de construction et d'installation. Après avoir examiné chaque cas, ils seront appelés à fixer les charges et les conditions nécessaires en vue de la protection des eaux souterraines. Selon le 2e alinéa, ils pourront interdire la construction de bâtiments et d'installations qui constitueraient une menace particulière de pollution, à moins qu'il ne soit possible de protéger complètement les réserves d'eau potable et d'eau industrielle par des mesures moins sévères.
Article 29 Zones de protection des eaux souterraines Afin de protéger efficacement les captages d'eaux souterraines servant à l'approvisionnement en eau, il est indispensable d'apporter des restrictions étendues à l'utilisation des biens-fonds autour de ces captages. Toute pollution organique ou inorganique de l'eau qui s'infiltre dans le sous-sol pourrait causer une altération durable et presque irrémédiable des eaux souterraines captées.
Aussi est-on en droit d'admettre que l'existence de zones de protection délimitées d'après les conditions locales est absolument requise pour tous les captages d'eaux souterraines de quelque importance. En l'occurrence, il convient d'attribuer une importance particulière à la zone de captage (rayon de la zone de protection entre 10 et 50 mètres du point de captage). Le propriétaire du captage devrait acquérir cette zone, l'entourer d'une clôturé et la soustraire à toute utilisation. La «zone de protection rapprochée» (limite extrême se situant entre 50 et 200 mètres du point de captage) est considérée sur le plan juridique, par les milieux spécialisés, comme zone de protection proprement dite, dans laquelle il importe de prendre les mesures qui s'imposent. Il conviendrait d'établir une interdiction générale de construire ou du moins de limiter dans une large mesure tous les travaux de construction dans cette zone. Enfin, dans la «zone de protection éloignée» (limite extrême entre 100 et 500 mètres du point de captage), il faudrait renoncer à certains modes d'utilisation du sol qui pourraient mettre en péril les eaux souterraines. On pourrait assurer leur sécurité soit en créant une zone consacrée à une utilisation déterminée, soit, le cas échéant, en exerçant une surveillance sévère et en
édictant des dispositions appropriées en matière de police des eaux.
Selon le 1er alinéa, il appartient aux cantons d'établir les bases légales nécessaires à la création des zones de protection des eaux souterraines. C'est également à eux à veiller à ce que ces zones soient effectivement créées partout où l'exige l'intérêt public. En revanche, il va sans dire que les dépenses résultant des mesures de protection doivent être mises à la charge des propriétaires de captagcs (2e al.). Il s'agit en premier lieu des dépenses relatives à l'acquisition de droits réels. Cependant, il convient de ne pas perdre de vue que l'étude des facteurs géologiques, hydrologiques et techniques, qu'il est indispensable de faire pour délimiter la zone frappée de l'interdiction de construire, cause en règle générale des frais et des dérangements au propriétaire du captage.
467 Article 30 Exploitation de gravier Comme c'est Je cas pour l'élimination des matières solides, il est nécessaire, en ce qui concerne l'exploitation du gravier, de remplacer l'interdiction d'altérer les eaux, formulée de façon générale à l'article 4, 2e et 3e alinéas, de la loi actuelle, par des normes de comportement précises, adaptées au but visé. Le 1er alinéa soumet la création de gravières au régime de l'autorisation. Cette nouvelle mesure est indispensable car, en règle générale, seules les autorités cantonales dont relève la protection des eaux sont en mesure de juger si la graviere dont on envisage l'exploitation est située sur des eaux souterraines utilisables et s'il faut, en conséquence, interdire l'exploitation ou imposer des conditions restrictives. Le régime de l'autorisation constitue en outre une condition préalable importante dont dépend la stricte surveillance, par les cantons, de l'exploitation du gravier dans les régions où se trouvent des nappes souterraines (2e al.).
On peut considérer comme allant de soi que le régime de l'autorisation tel qu'il est prévu à l'article 30 du projet de loi se limite au domaine de la protection des eaux. La loi fédérale ne contiendrait d'ailleurs aucune base légale permettant d'intervenir en invoquant des considérations touchant la police des entreprises ou pour d'autres raisons telles que la protection de la nature et du paysage.
Chapitre troisième: Subventions fédérales Article 31 L'article 31 contient rémunération des installations pouvant bénéficier des subventions fédérales; il fixe le taux de ces subventions et les conditions auxquelles elles sont accordées.
L'initiative populaire du 27 octobre 1967 pour la protection des eaux contre la pollution contient des dispositions précises quant à l'aide financière que la Confédération devrait apporter en faveur de la protection des eaux. D'autre part, il avait été proposé au sein de la commission d'experts chargée d'élaborer le projet de nouvelle loi fédérale, de créer un office central pour le financement des mesures de protection des eaux. On trouvera ci-après quelques brèves explications sur les deux possibilités de résoudre le problème, qui seront comparées avec la réglementation prévue dans le projet de loi.
a. Pratique suivie jusqu 'ici en matière de subventions accordées pour les constructions et les installations destinées à la protection des eaux Actuellement, les subventions fédérales accordées pour la création d'installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux se calculent d'après la capacité financière des communes et des cantons, compte tenu du coût spécifique de construction. Les taux de subvention peuvent atteindre 35 pour cent au maximum. Les communes où le rendement moyen de l'impôt pour la défense
468 nationale dépassé de 130 pour cent la moyenne suisse ne reçoivent pas de subvention. Les installations donnant droit au versement de la subvention sont pour l'essentiel les stations d'épuration, les collecteurs avec leurs ouvrages connexes lorsqu'ils sont situés en dehors des zones de construction ou utilisés en commun par plusieurs communes, ou encore lorsque leur tracé suit le cours d'un exutoire dont le débit est suffisant. Pour les installations servant à l'élimination des ordures, seule la part des frais résultant du traitement éventuel de boues de décantation peut donner droit à une subvention.
Environ 20 pour cent des dépenses totales consenties par les pouvoirs publics pour la construction d'installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées (canalisations de quartiers, collecteurs principaux et stations d'épuration) ont été prises en considération pour le calcul des subventions fédérales. Le taux moyen des subventions est approximativement de 19 pour cent.
Au cours des dix dernières années, les dépenses publiques pour l'évacuation et l'épuration .des eaux usées ont atteint quelque 3,4 milliards de francs, y compris le coût des canalisations de quartiers. En allouant des subventions d'un montant de 15 millions de francs par an, la Confédération a fourni une contribution qui s'élève approximativement à 4 pour cent du total des dépenses.
b. Exigences de nature financière exprimées dans l'initiative populaire pour la protection des eaux contre la pollution L'initiative populaire pour la protection des eaux contre la pollution exige en particulier que des subventions de 20 à 60 pour cent des dépenses totales soient allouées pour la pose de collecteurs et pour la construction d'installations servant à la protection des eaux, notamment pour les stations d'épuration des eaux usées et pour les installations destinées à éliminer les ordures. En outre, des prêts à longue échéance et à taux d'intérêt peu élevé devraient être accordés pour le financement des dépenses occasionnées par la création de ces installations. Le taux de l'intérêt prévu pour de tels prêts ne devrait jamais dépasser 3,5 pour cent l'an.
Enfin, il est demandé dans l'initiative que les subventions fédérales soient réduites de 5 pour cent du montant calculé pour chaque année complète qui s'est écoulée entre
la fin de la cinquième année à partir de l'entrée en vigueur de la nouvelle disposition constitutionnelle et la date de l'entrée en service d'une installation déterminée servant à la protection des eaux.
c. Propositions concernant l'office central pour l'aidé financière à accorder par la Confédération en matière de protection des eaux Au premier plan des considérations y relatives se pose le problème de la mise à disposition des moyens financiers nécessaires à la réalisation des travaux exigés par la protection des eaux. On estime en effet que c'est là le principal obstacle à la réalisation rapide de cette protection. C'est pourquoi il est envisagé de
469 créer une organisation qui en assumerait le financement. Il pourrait s'agir d'une centrale autonome pour le financement des mesures de protection des eaux ou d'une centrale incorporée a un système bancaire. Les emprunts publics émis par la centrale seraient garantis par la Confédération.
La proposition vise deux objectifs principaux: - assurer lefinancementrapide, d'une manière appropriée, des mesures de protection des eaux et, partant, leur réalisation, - abaisser le taux des intérêts.
En dehors de la centrale, la Confédération n'accorderait plus de contributions à fonds perdu en faveur de la construction d'installations destinées à la protection des eaux. L'abaissement des taux d'intérêt remplacerait complètement le système des subventions versées à fonds perdu.
d. Avis exprimés par les banques Tant l'Association suisse des banquiers que l'Union des banques cantonales sont de l'avis que la création d'une centrale destinée à procurer les moyens nécessaires au financement des installations servant à la protection des eaux ne répond à aucun besoin.
Cet avis insiste en particulier sur le fait qu'on n'a constaté, au cours de ces dernières années, aucun cas de difficultés de financement qui auraient retardé la réalisation d'installations de protection des eaux. Simultanément, il fait ressortir qu'à l'avenir aussi les banques seront en mesure d'accorder aux communes des prêts à longue échéance pour leurs travaux dans le domaine de la protection des eaux et qu'elles seront disposées à le faire.
En outre, les banques estiment que les communes préféreraient une aide sous forme de subventions accordées à fonds perdu à une réduction du taux de l'intérêt. En effet, c'est la dette initiale qui joue un rôle primordial, sur le plan politique, en ce qui concerne la possibilité de réaliser des travaux de construction. Finalement, on relève qu'il serait possible de procéder à une répartition plus judicieuse des subventions fédérales si l'on se fondait sur le montant des dépenses et non plus sur l'ampleur du recours à des capitaux étrangers, e. Réglementation proposée dans le projet de loi revisée La réglementation proposée dans le projet de loi envisage en principe de maintenir le système des subventions allouées par versement d'un capital à fonds perdu, mais d'améliorer ce système. Il en résultera que le
montant annuel des subventions actuellement accordées par la Confédération pour la protection des eaux, qui atteint entre 10 et 28 millions de francs, doublera. Cette augmentation sera causée pour une moitié par l'accroissement des taux ordinaires de subventionnement, qui pourront atteindre 45 pour cent, et pour l'autre moitié par l'extension de la liste des installations pour lesquelles une aide fédérale peut être
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accordée. Les collecteurs principaux posés dans les zones de construction pourront notamment bénéficier de cette aide, de même que les installations servant à l'élimination des ordures.
Les subventions fédérales seront échelonnées selon la capacité financière des communes et des cantons. Le taux applicable aux communes situées dans un canton à faible capacité financière pourra atteindre 45 pour cent au maximum.
Avec l'augmentation du rendement de l'impôt pour la défense nationale, le taux serait abaissé eu onze échelons jusqu'à un minimum de 10 pour cent. Les communes où le rendement moyen de l'impôt pour la défense nationale dépasse de 130 pour cent la moyenne du pays continueront de n'avoir pas droit à une subvention fédérale.
Les taux de subventionnement applicables aux communes situées dans des cantons à capacité financière moyenne doivent être inférieurs d'un cinquième à ceux dont bénéficient les communes sises dans des cantons à faible capacité financière. La réduction sera de deux cinquièmes pour les communes situées dans des cantons à forte capacité financière.
L'expérience a montré qu'il est difficile de tenir compte de manière générale du coût spécifique des constructions en calculant la subvention fédérale. Cette pratique s'est révélée peu efficace. Dans certains cas, toutefois, il conviendrait de prendre en considération la charge financière imposée à une commune pour l'assainissement des eaux. C'est pourquoi il est envisagé d'accorder un supplément qui sera toujours de 5 pour cent, quelle que soit la capacité financière de la commune et du canton, lorsque le coût des installations donnant droit au subside est particulièrement élevé en raison de circonstances locales. Il incombera à l'ordonnance d'exécution de fixer le montant maximum des frais y relatifs. Compte tenu de ce supplément, le taux de la subvention fédérale allouée pour les installations de protection des eaux pourra s'élever à 50 pour cent au plus des dépenses pouvant être portées en compte.
L'extension de la liste des installations de protection des eaux donnant droit à la subvention touche en premier lieu les collecteurs principaux d'eaux usées. En sus des canalisations situées hors du périmètre des constructions et des collecteurs utilisés en commun par plusieurs communes et bénéficiant déjà de subventions sous le
régime actuel, les collecteurs principaux situés dans la zone de construction doivent également donner droit à des subventions. La notion de collecteur principal doit, en l'occurrence, être définie compte tenu d'une relation fixe entre la surface de la zone desservie par les canalisations, d'une part, et le nombre d'habitants de la commune, d'autre part. C'est ainsi qu'il faudrait, dans une ville, une zone collectrice plus étendue que dans une petite commune pour qu'on puisse considérer comme collecteur principal une canalisation telle qu'elle vient d'être décrite.
Le terme de «caua.1 d'interception» utilisé actuellement en la matière devrait être remplacé par l'expression de «collecteur principal» pour l'attribution de subventions.
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Les taux de subventionnement applicables aux installations servant à l'élimination des ordures seront déterminés compte tenu de la capacité financière des communes et des cantons.
Contrairement à la pratique suivie pour le subventionnement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux usées, une subvention fédérale ne sera accordée pour les installations d'élimination des ordures qu'aux communes où le rendement moyen de l'impôt pour la défense nationale ne dépasse pas de plus de 65 pour cent la moyenne du pays. Or ce sont 85 pour cent de l'ensemble des communes de Suisse, englobant environ la moitié de la population du pays, qui rentrent dans ce groupe de communes. Celui-ci correspond à la partie de la.
population qui ne dispose pas encore aujourd'hui d'installations satisfaisantes pour l'élimination des ordures. Les taux un peu moins élevés qui sont prévus pour le subventionnement des installations d'élimination des ordures se justifient par le fait que les frais causés par une élimination rationnelle des ordures sont moins élevés que pour les installations d'évacuation et d'épuration des eaux usées, même si l'on tient compte des frais d'exploitation.
Les taux de subventions prévus pour les installations d'élimination des ordures sont de 35 pour cent au maximum et s'abaissent, en cinq échelons, jusqu'à 10 pour cent selon la capacité financière des communes. Le taux inférieur sera appliqué à des communes où le rendement moyen de l'impôt pour la défense nationale oscille entre 55 et 65 pour cent. Les taux seront réduits d'un cinquième lorsqu'il s'agit de communes sises dans un canton à capacité financière moyenne, et de deux cinquièmes pour les communes situées dans un canton à forte capacité financière.
Seront considérées comme installations d'élimination des ordures donnant droit à la subvention les constructions et autres installations fixes qui sont nécessaires si l'on veut éliminer les ordures sans danger pour les eaux. II peut s'agir de décharges aménagées, d'installations de compostage ou d'usines d'incinération des ordures. En principe, les installations destinées au ramassage et au transport des ordures ne bénéficieront pas de subventions fédérales. Comme c'est le cas pour les installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées, il ne sera pas alloué de
subventions fédérales pour les frais d'exploitation.
Indépendamment de l'endroit où elles se trouvent, les installations d'élimi-.
nation des boues de décantation sont considérées comme parties intégrantes des stations d'épuration des eaux usées. Ces installations doivent donc bénéficier du même taux de subvention que les stations d'épuration.
Le versement de subventions fédérales pour des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées ainsi que pour les installations d'élimination des ordures sera soumis à la condition, déjà posée à l'heure actuelle, que les cantons participent aux frais; leur part sera de cinq cinquièmes, quatre cinquièmes ou trois cinquièmes de la subvention fédérale, selon que leur capacité financière est forte, moyenne où faible.
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L'attribution de subventions fédérales, dans la mesure proposée, en faveur des installations d'élimination des ordures entraînerait pour la Confédération des dépenses d'environ 4 millions de francs par an. Compte tenu de l'accroissement des subventions pour les installations d'évacuation et d'épuration des eaux, la Confédération verserait à l'avenir 40 à 45 millions de francs par année, en faveur de constructions destinées à assurer la protection des eaux, au Heu de 10 à 20 millions comme jusqu'ici.
En règle générale, les subventions fédérales accordées pour des installations qui servent à l'exécution de tâches incombant aux pouvoirs publics dans le domaine de la protection des eaux seront versées aux cantons à l'intention des communes qui y ont droit. Lorsqu'à titre exceptionnel ces tâches sont assumées par d'autres collectivités ou par des particuliers, de manière durable et selon les règles, ces collectivités ou particuliers doivent également pouvoir bénéficier d'une aide fédérale. Pour cela, il faut toutefois que le canton accorde une subvention équivalente. De telles subventions déviaient être calculées selon la capacité financière des bénéficiaires et celle des cantons et communes intéressés.
/. Comparaison des solutions possibles du problème ' La solution proposée dans le projet de loi tient compte du niveau actuellement atteint par l'aménagement des constructions et des installations destinées à la protection des eaux.
Au début des années 1970, la moitié de la population suisse et une grande partie des entreprises industrielles bénéficieront d'installations d'épuration centralisée des eaux usées. Ce fait montre que le système de versement des subventions (capital à fonds perdu) appliqué jusqu'ici est efficace et permet d'atteindre le but visé.
On ne connaît guère d'exemples de retards apportés à la réalisation de projets d'assainissement des eaux par la difficulté de se procurer des capitaux. Indépendamment du financement, l'établissement des plans, les études techniques et les travaux préparatoires exécutés sur le plan juridique et en matière d'organisation, puis l'exécution des travaux de construction exigent de cinq à dix ans selon l'ampleur de l'entreprise.
Ainsi qu'il ressort de l'avis exprimé par les banques, les communes pourront, à l'avenir également, se procurer suffisamment
de capitaux à long terme pour leurs constructions dans le domaine de la protection des eaux.
Si l'on créait un service central de financement et si l'on accordait des prêts à taux d'intérêt peu élevé pour la construction d'installations de protection des eaux normalement considérées par la Confédération comme donnant droit à des subventions, les charges financières de l'Etat central seraient moins élevées que jusqu'ici. En revanche, si des taux très bas d'intérêt étaient accordés pour toutes les installations servant à la protection des eaux, jusqu'aux canalisations de quartier, les charges incombant à la Confédération prendraient des proportions insupportables et le système exigerait un appareil de contrôle d'une ampleur que l'on ne saurait justifier.
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C'est en renforçant de manière appropriée le système actuel de versement de subventions (capital à fonds perdu) qu'on arrivera à réaliser le mieux et le plus rapidement possible, même dans les petites communes n'ayant généralement que de faibles ressources financières, les travaux restant à exécuter dans le domaine de la protection des eaux. Il semble que, plutôt qu'une conception totalement différente de la politique de subventionnement, cette proposition serait de nature à susciter de la compréhension auprès de la moitié de la population qui bénéficie déjà d'installations de protection des eaux.
En fixant la limite supérieure applicable aux taux des subventions fédérales, il importe de bien considérer la répartition des attributions et des tâches en matière de protection des eaux. En l'occurrence, il s'agit surtout de tâches incombant aux communes et aux cantons.
Si l'on prévoyait, comme le demande l'initiative populaire, une contribution fédérale de 60 pour cent des dépenses en faveur des communes à faible capacité financière, dans les cantons ayant également de faibles ressources financières, la part de la commune qui entreprendrait les travaux ne serait que de 4 pour cent, compte tenu d'une subvention cantonale atteignant trois cinquièmes de l'aide fédérale. En suivant la proposition de la commission d'experts, qui prévoit en l'occurrence une subvention fédérale de 50 pour cent, il resterait à la charge de la commune 20 pour cent des frais après déduction de la part du canton.
En incluant dans la liste des installations d'évacuation et d'épuration des eaux qui donnent droit aux subventions les collecteurs principaux situés dans la zone des constructions, la proposition de la commission d'experts tient compte du fait que ces collecteurs, de coût très élevé, sont construits aux fins d'assurer l'assainissement des eaux usées et constituent en conséquence des mesures de protection des eaux. En contribuant aux frais de construction de ces installations, la Confédération ne prend donc pas à son compte des charges résultant de l'aménagement proprement dit des zones de construction. Une telle participation entre en considération lorsque des prêts ou des cautionnements sont accordés pour l'équipement de terrains à bâtir à des communes ou autres collectivités de droit public ainsi qu'à des institutions
d'utilité publique, en vertu de l'article 4 Ws de la loi fédérale du 20 mars 1970 modifiant celle qui concerne l'encouragement à la construction de logements.
La réduction des montants accordés, à titre de subventions fédérales, à partir de la cinquième année, telle qu'elle est prévue dans l'initiative populaire du 27 octobre 1967, devrait avoir pour effet d'accélérer de manière générale la réalisation des ouvrages servant à la protection des eaux. Cependant, l'introduction de telles mesures financières frappant les retardataires toucherait avant tout de petites communes à faible capacité financière ne disposant pas d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux. En pareil cas, il serait de toute manière impossible de respecter le délai de cinq ans imposé pour la construction des installations. On courrait en tout cas le risque que les projets ne soient pas exécutés soigneusement. En réduisant chaque année le montant de la subvention fédérale
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à partir de la cinquième année, on aggraverait donc la situation des communes touchées par cette mesure et on contrecarrerait la réalisation rapide de l'assainissement des eaux.
Article 32 Recherches et essais, formation, vulgarisation L'article 32 règle l'activité que doit exercer la Confédération en matière de recherches, d'essais et d'études dans le domaine de la protection des eaux. En commentant l'article 3, 3e alinéa, nous avons déjà mis en évidence les tâches qui doivent être exécutées en matière de coordination et de planification si l'on veut assurer une protection efficace des eaux dans l'ensemble du pays. A cet effet, il faut disposer de données suffisamment étendues sur la qualité et le volume des eaux à protéger ainsi que sur leur importance quant à la sauvegarde des intérêts énoncés à l'article 2, 1er alinéa. Compte tenu des dispositions de la loi actuelle (art. 10), le nouvel article 32 prescrit donc que la Confédération doit non seulement soutenir la recherche, les essais et l'étude méthodique de cours d'eau, de lacs et de nappes souterraines, mais encore encourager les travaux de planification relatifs au développement de l'économie des eaux de consommation. Bien qu'on entende par ce terme aussi bien l'approvisionnement en eau que l'assainissement des eaux usées et la protection des eaux, on ne se propose pas de confier à la Confédération le soin de s'occuper de la première de ces tâches; il faudrait tout d'abord établir les bases constitutionnelles indispensables. Toutefois, la Confédération doit savoir ce que les communes et les cantons envisagent de faire dans ce domaine, afin qu'elle puisse établir des plans pour l'élimination des eaux usées et la sauvegarde des ressources en eau qui jouent un rôle important sur le plan de l'approvisionnement.
Au nombre des travaux que la Confédération doit entreprendre elle-même, il faut compter ceux qui sont exécutés depuis de nombreuses années par l'Office de l'économie hydraulique en matière d'hydrométrie ; ces mesures devront à l'avenir porter davantage sur la qualité des eaux.
Alors que les frais causés par les travaux de recherche pure sont en règle générale entièrement supportés par la Confédération, les taux des subventions allouées pour des travaux de caractère général ou local seront fixés compte tenu des intérêts et de la capacité
financière des différentes collectivités, des cantons en particulier. Selon la pratique actuelle, les taux appliqués ne doivent pas dépasser 40 pour cent.
Il importe d'encourager notamment, en sus de la vulgarisation, la formation de personnel spécialisé. En effet, la pénurie de personnel qualifié ayant suivi une formation dans le domaine de la protection des eaux est la cause dans plusieurs cantons de la lenteur avec laquelle progressent les travaux d'assainissement. Dans un postulat daté du 6 décembre 1961, M. Freiburghaus, conseiller national, a demandé que la Confédération encourage la formation de personnel spécialisé. La teneur du nouvel article 32 devrait permettre de satisfaire à cette demande.
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Artide 33 Restitution Une disposition relative à la restitution de subventions indûment reçues ou utilisées à d'autres fins que celles qui étaient prévues figure dans la plupart des lois fédérales accordant des subventions, qui ont été adoptées à une époque récente.
Chapitre quatrième: Responsabilité civile Les graves altérations subies par nos eaux superficielles ou souterraines au cours des années passées, ont fait naître le désir de voir aggraver la responsabilité civile de ceux qui en sont la cause. On a fait valoir fort pertinemment que les règles de comportement de la législation sur la protection des eaux et les sanctions pénales prévues par la loi ne pourraient pas à elles seules assurer une protection juridique complète. Les conditions dont dépendrait la responsabilité causale de l'auteur du dommage ne seraient pas remplies dans tous les cas de pollution des eaux d'après le droit en vigueur (essentiellement les art. 679 CC et 58 CO et les dispositions des lois spéciales de la Confédération sur la responsabilité en raison du risque créé) ; d'autre part, on ne pourrait guère invoquer avec succès la responsabilité normale dérivant de la faute en raison de la difficulté de fournir la preuve requise. Il est donc nécessaire de prévoir une réglementation sui generis de la responsabilité civile dans la nouvelle loi. De plus, de larges milieux attendent de l'aggravation de la responsabilité un effet préventif durable.
C'est la motion du conseiller national Akeret (n° 9345), du 13 octobre 1965, qui a demandé l'introduction de la responsabilité causale pour les dommages causés aux eaux. Ce problème a été étudié avec une attention particulière lors de l'élaboration du projet. A la demande du Département de l'intérieur, un groupe d'experts formé de spécialistes du droit suisse régissant la responsabilité, les professeurs K. Oftinger, H. Merz et E. Stark, a établi un rapport d'expertise détaillée. Ce document contient un projet de dispositions sur la responsabilité, dont la teneur a été reprise par la suite dans le projet de loi.
Article 34 Responsabilité civile Tl est difficile déjuger si les règles du droit actuel concernant l'appréciation des responsabilités en matière de pollution des eaux ont été efficaces dans la pratique, car les décisions judiciaires prises jusqu'à ce jour dans ce domaine
sont peu nombreuses. - On peut cependant avancer avec certitude que l'action en dommages-intérêts selon l'article 41 CO n'est pas un moyen adéquat, cai le lésé est 1res rarement en mesure d'établir une faute à la charge de celui qui a causé la pollution ; il est notamment presque impossible de fournir cette preuve lorsque la pollution est le fait d'une entreprise complexe travaillant en
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circuit fermé. La protection offerte par les dispositions qui prévoient actuellement une responsabilité causale n'est pas très étendue non plus : on ne pourrait invoquer la responsabilité du propriétaire foncier selon l'article 679 CC que si la pollution était en relation avec l'exercice du droit de propriété; de plus, le demandeur devrait s'attendre suivant les circonstances que le juge admette une certaine marge de tolérance (art. 684, 2e al. CC). La responsabilité en raison d'un ouvrage (art. 58 CO), elle aussi, n'est applicable que conditionnellement, du fait qu'elle suppose l'existence de vices de construction. - Le champ d'application des dispositions sur la responsabilité découlant du risque créé, que contiennent les lois spéciales de la Confédération (loi sur la circulation routière, loi sur les installations de transport par conduites, loi sur la navigation aérienne, loi sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique) est restreint; elles ne s'appliquent en effet qu'aux domaines particuliers qu'elles concernent.
Aussi convient-il d'instituer une responsabilité causale générale pour les cas de pollution des eaux.
La responsabilité que prévoit l'article 34 du projet n'est pas une responsabilité en raison du risque créé au sens usuel, c'est-à-dire qu'elle n'est pas liée à la condition que l'altération qui a causé le dommage ait son origine dans un ouvrage créant un risque pour les eaux. L'application de la responsabilité causale doit résulter d'un simple fait de pollution et non pas par exemple du fait que l'effet nocif serait dû à l'exploitation d'une installation tolérée mais comportant des risques. Cette idée répond à l'un des objectifs essentiels de la revision; les nouvelles dispositions - complétées par des prescriptions techniques d'exécution détaillées - doivent en effet permettre d'éliminer toutes les installations créant des dangers pour les eaux. Mais il faudra nécessairement dans tous les cas un lien de causalité adéquate pour qu'il y ait responsabilité. - Eu égard aux objectifs visés par la loi, on peut également concevoir une responsabilité causale étendue qui ne soit pas une responsabilité en raison du risque créé. Une telle réglementation, nouvelle en droit suisse, se justifie si l'on considère l'extrême importance qu'il faut attacher au maintien de la pureté des eaux et
à la gravité des menaces de pollution.
Selon les nouvelles normes, c'est non seulement l'auteur proprement dit d'une altération mais aussi l'exploitant de l'entreprise au service de laquelle il pourrait se trouver qui est tenu pour responsable. Si l'auteur seul était considéré comme responsable, la responsabilité pour les auxiliaires, qui est indispensable, ferait défaut, et il faudrait notamment décider si l'employeur serait admis à fournir la preuve de sa diligence selon l'article 55 CO. Cela serait contraire aux principes que notre droit suit en matière de responsabilité et, en même temps, hautement inéquitable si l'on songe que le travailleur causant la pollution peut n'être solvable que dans une mesure restreinte.
En tant que des cas de pollution des eaux sont déjà visés par les dispositions des lois spéciales de la Confédération sur la responsabilité, la nouvelle réglementation n'est pas nécessaire. Pour marquer clairement ses limites, le 2e alinéa réserve les cas de responsabilité en raison du risque créé qui sont réglés par des
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lois spéciales, en particulier par la loi sur la circulation routière, la loi sur la navigation aérienne, la loi sur les installations de transport par conduites et la loi sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique.
La Division de justice a toutefois émis certaines réserves au sujet du principe selon lequel la responsabilité s'applique non seulement aux personnes qui exploitent des installations comportant un danger pour les eaux et en retirent un profit économique, mais aussi, d'une façon générale, à quiconque cause un dommage. Ladite division fait remarquer qu'une telle extension de la responsabilité causale déroge aux principes appliqués jusqu'ici dans le domaine du droit en matière de responsabilité et introduit, en ce qui concerne la protection des eaux, une réglementation spéciale, alors qu'on cherche aujourd'hui à uniformiser, dans la mesure du possible, le droit dont il s'agit. En outre, elle relève notamment que la solution envisagée comporte des injustices. En effet, faute d'une assurance obligatoire, une telle réglementation ne serait pas de nature à sauvegarder de façon certaine les intérêts légitimes qu'a la personne lésée de voir réparer le dommage causé. Par ailleurs, ladite réglementation néglige les intérêts que la personne ayant causé le dommage est en droit de faire valoir lorsqu'elle est innocente, que son comportement ne constitue pas une menace particulière pour les eaux, et qu'elle pourrait être ruinée financièrement lorsque les dommages sont importants. En conséquence, la Division de justice estime que l'article 34 devrait être limité à l'introduction d'une responsabilité pour mise en danger par les propriétaires d'entreprises et d'installations.
Les lois spéciales sur la responsabilité en droit suisse imposent, en règle générale, à celui qui assume une responsabilité l'obligation de contracter une assurance-responsabilité civile. Cette assurance doit protéger le lésé contre l'insolvabilité du responsable et, partant, garantir la fonction sociale d'une réglementation stricte de la responsabilité.
Après une étude approfondie du problème, le groupe d'experts auquel a fait appel le Département de l'intérieur est arrivé à la conclusion qu'il fallait renoncer à prescrire une obligation légale de ce genre, et cela principalement pour les raisons suivantes.
En matière
de pollution des eaux, il est particulièrement difficile d'établir qui devrait être assujetti à cette obligation, car la responsabilité dont il s'agit n'est pas liée à un genre déterminé de causes mais simplement au fait de la pollution, laquelle peut être occasionnée par chacun. Entrent notamment en considération les entreprises les plus diverses, mais aussi les exploitations agricoles et les particuliers. Il est dès lors impossible d'arriver à une protection parfaite par l'assurance. A noter que l'obligation ne toucherait pas les auteurs de dommages qui sont le moins solvables. C'est pourquoi il apparaît dès l'abord problématique de prescrire une telle obligation.
On pourrait songer à assujettir à l'obligation les entreprises soumises à la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce. Mais cette solution, elle aussi, présente des inconvénients. D'une part, les entreprises de services (commerce, banques et assurances) sont également souFeullli fédérale. 122- année. Vol. H.
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mises à la loi sur le travail, alors qu'il n'y a guère de nécessité qu'elles contractent une assurance-responsabilité civile pour les cas de pollution des eaux. Et d'autre part la loi sur le travail n'est pas applicable aux entreprises de navigation maritime sous pavillon suisse, ni à l'agriculture, aux entreprises horticoles et à la pêche. La loi fait une exception aussi pour les entreprises familiales n'occupant pas d'employés étrangers à la famille.
Dans certains cas de pollution des eaux, le lésé peut avoir des difficultés à établir qui - ou quelle entreprise - est cause de l'altération. Cela arrive notamment lorsque les canalisations d'eaux usées de différentes entreprises et communes se déversent dans les eaux à proximité les unes des autres et lorsque diverses entreprises déposent leurs déchets dans des lieux tout proches.
Il faudrait éviter que la nouvelle responsabilité causale restât lettre morte dans de tels cas. C'est pourquoi on a suggéré parfois de surmonter la difficulté en introduisant une présomption légale en ce qui concerne la cause de la pollution. La question est de savoir à quelle circonstance il faudrait rattacher la présomption. Celle-ci ne peut sans doute entrer en ligne de compte que pour des entreprises et installations ; pour les personnes, il est pratiquement impossible de savoir a quoi rattacher la présomption.
Dans l'avant-projet du Département de l'intérieur, qui a été soumis à la fin de 1969 aux cantons, aux partis politiques, aux associations centrales et aux organisations spécialisées, l'article concernant la responsabilité comprenait un deuxième alinéa, qui avait Ja teneur suivante: Sont présumés être les auteurs de pollutions ou d'autres altérations des eaux les entreprises ou les installations qui entrent en considération en raison de leur situation et de la nature des matières polluantes.
Ce projet s'est heurté à une opposition résolue de larges milieux lors de la procédure de consultation. Aussi avons-nous renoncé à cette solution, qui était d'ailleurs sujette à caution pour des raisons d'ordre juridique.
Chapitre cinquième: Dispositions pénales La loi actuellement en vigueur contient à l'article 15 une seule disposition pénale: toute infraction aux prescriptions est punissable. La répression ne porte que sur des contraventions : les actes commis intentionnellement aussi bien que ceux qui le sont par imprudence ne sont passibles que de l'amende.
Cette situation juridique n'a donné satisfaction ni quant à la doctrine, ni quant à la pratique. Une fois de plus, les problèmes posés par la clause générale ont montré que cette institution est toujours inopérante lorsqu'il s'agit de punir de graves infractions par des peines suffisamment lourdes. Dans la lutte contre l'altération des eaux, on ne peut plus intervenir de manière efficace en appliquant les peines prévues pour une simple contravention. Ce fait a déjà été mis en évidence dans le postulat déposé en 1962 par M. Sauser, conseiller national (n° 8649).
479 Dans deux circulaires adressées aux cantons, l'une au printemps 1963 et l'autre en automne 1965, le Département de l'intérieur demandait aux autorités cantonales de veiller à ce qu'une pratique plus sévère soit appliquée en l'occurrence. Le dernier rapport publié le 15 avril 1970 par le département précité, concernant les jugements pénaux et les décisions pénales prononcés au cours de ces dernières années, montre que les peines infligées ont d'une manière générale été plus sévères. Cependant, il prouve aussi à quel point il est nécessaire de définir clairement dans quels cas les altérations les plus fréquentes et les plus marquées de nos eaux sont des faits délictueux.
Les dispositions du projet de loi ont pour but de délimiter les principales infractions à la loi et de les différencier quant à leurs conséquences juridiques.
L'importance de la protection des eaux en tant que tâche d'intérêt national de premier ordre exige que, pour le moins dans les cas les plus caractéristiques, on considère comme délits les infractions à la loi. Les infractions les plus graves devraient entraîner obligatoirement des peines privatives de liberté.
H importe également de poursuivre plus sévèrement que jusqu'ici les actes commis par négligence, cela surtout en raison du nombre élevé de cas graves.
C'est pourquoi le projet prévoit la possibilité de prononcer une peine d'emprisonnement pour six mois au plus.
Toutes les infractions à la loi et à ses dispositions d'exécution pourront être poursuivies comme contraventions en tant qu'elles ne constitueront pas des délits. En l'occurrence, le projet a reconnu la nécessité de recourir à la clause générale étant donné la multiplicité des possibilités de contrevenir à la loi.
Pour la navigation sur le Rhin, il existe des prescriptions de droit public établies par des conventions internationales que les Etats riverains ont mises en vigueur d'un commun accord. Ces prescriptions sont assorties de dispositions pénales. Elles contiennent aussi des injonctions et des interdictions en matière de protection des eaux. C'est pourquoi on s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'insérer une réserve sur ce point dans la nouvelle loi sur la protection des eaux.
L'examen de cette question a fait voir qu'on pouvait y renoncer parce que la réglementation concernant la navigation
rhénane a de toute manière le pas sur la législation touchant la protection des eaux lorsque les dispositions pénales se recouvrent.
Articles 35 à 37 Délits Les articles 35 et 36 menacent d'une peine non seulement celui qui altère les eaux, mais aussi celui qui, intentionnellement ou par négligence, a créé le risque d'une altération sans que cela ait nécessairement eu des conséquences. En recourant à la notion de mise en danger des eaux, le projet use de la terminologie usuelle dans le code pénal suisse (cf. par exemple les articles 127, 223 s., 235, 237 s. CP), Par mise en danger d'un bien juridique, le Tribunal fédéral entend la possibilité qu'une altération soit près de se produire selon le cours normal des
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choses. Un tel risque d'altération (risque concret) est régulièrement admis lorsque le danger ne peut être banni que par hasard, peu avant que l'altération se produise, par exemple grâce à l'intervention de tiers qui ne sont pas responsables du risque créé (cf. notamment les ATF 85IV 137 Cl et 87IV 90 C.2).
Ce n'est que dans le cas prévu par l'article 35, chiffre 1er, 2e alinéa, qu'un risque abstrait suffit. En l'occurrence, il y a lieu de considérer comme déterminant le fait que des travaux d'excavation dans une nappe souterraine peuvent de toute manière provoquer une altération de cette eau.
Pour que les dispositions soient plus faciles à comprendre, on a mis entre parenthèses, pour toutes les infractions énumérëes dans ces deux articles, les normes de comportement auxquelles elles se rapportent.
A l'article 35, chiffre 1er, la lettre b comble la lacune la plus importante qui ait été constatée jusqu'ici dans la pratique. Désormais, le fait d'avoir laissé s'écouler ailleurs que dans les eaux des substances liquides est également punissable lorsque cela a créé le risque d'une altération des eaux.
Est aussi punissable, selon l'article 35, celui qui, quoiqu'au bénéfice d'une autorisation de déverser, de laisser s'infiltrer ou de déposer des matières, ne respecte pas les conditions fixées par l'autorisation, par exemple en ce qui concerne la quantité ou la nature des eaux usées déversées.
Selon l'article 36, deux catégories bien déterminées de personnes fautives sont concevables. H s'agit en l'occurrence de l'institution d'un délit spécial.
Article 37: L'expérience a montré que l'utilisation incorrecte de substances pouvant altérer les eaux est propre à causer des dommages étendus, que ce soit directement en altérant les eaux et en détruisant Jes poissons, ou indirectement en exigeant l'adoption de mesures prises sur une grande échelle. Les cas graves d'infraction à la loi appellent une sanction sévère. Ce n'est qu'en infligeant une peine privative de liberté qu'on pourra arriver à produire une impression durable chez les responsables de telles infractions. Plus important encore est l'effet préventif qui peut être obtenu par la menace d'une peine d'emprisonnement minimale. En raison de l'importance de la protection des eaux pour l'ensemble du pays, le minimum de trois mois ne paraît pas excessif,
si on le compare à certaines peines minimales prévues par le code pénal suisse (par exemple à l'art. 199, 1er alinéa).
Article 38 Contraventions Pour la poursuite des contraventions moins graves à la loi sur la protection des eaux et à ses prescriptions d'exécution, ou à des dispositions d'espèce prises en vertu de ces textes, il est recommandable de s'en tenir à une disposition pénale de caractère général, du genre de celle que contient l'article 15 de la loi
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actuelle. Comme il est concevable qu'il se produise également, en l'occurrence, certains cas graves ayant les caractéristiques énumérées à l'article 37, la possibilité d'infliger une peine privative de liberté doit être introduite.
Article 39 Code pénal suisse L'article 39 prescrit au juge d'aggraver la peine lorsqu'une infraction à la loi remplit en même temps les conditions prévues à l'article 68 du code pénal suisse. Toutefois, seul l'article 234 du code pénal est applicable lorsque l'infraction à la loi remplit les conditions prévues par cette disposition (contamination d'eau potable). En l'occurrence, c'est la disposition du droit commun qui prévoit la peine la plus lourde et c'est aussi celle qui a le caractère le plus spécial; elle a le pas sur l'autre.
Article 40 Infractions commises dans la gestion de l'entreprise par des mandataires, etc.
L'article 40 concerne les infractions commises dans l'intérêt d'un tiers et dans la gestion de l'entreprise. Sa teneur correspond à celle qui est prévue dans l'avant-projet de loi fédérale sur le droit pénal administratif.
Chapitre sixième: Dispositions transitoires et finales Article 42 Nouvel examen de demandes de subventions L'amélioration du régime des subventions fédérales accordées pour la construction d'ouvrages servant à la protection des eaux, telle qu'elle est prévue dans le projet de loi revisée, pourrait avoir des effets peu souhaitables avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation. Si les nouvelles dispositions du projet ne portent effet qu'à partir de ce moment-là, les cantons et les communes ne se montreront guère enclins à faire des efforts particuliers dans le domaine de la construction d'ouvrages destinés à la protection des eaux. Afin d'éviter la fâcheuse interruption qui pourrait se produire dans les mois à venir, consacrés à la préparation de la loi, il semble indiqué de prévoir que toutes les demandes de subventions fédérales sur lesquelles les autorités de la Confédération se sont prononcées après le 31 décembre 1969 seront examinées à nouveau sur la base des nouvelles dispositions.
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C. Propositions I. Classement de motions et de postulats
Nous fondant sur les considérations qui précèdent, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires ci-après, demandant une revision de la loi actuelle sur la protection des eaux, à savoir la motion Clerc (n° 9272 du 17 juin 1965) et les postulats Bauer (n° 8850 du 19 septembre 1963), Müller Baie-Campagne (n° 8861 du 1er octobre 1963), et Akeret (n° 9345 du 13 octobre 1965).
Nous vous proposons en outre de classer les deux postulats Freiburghaus (n° 8383 du 6 décembre 1961 etn° 9025 du 18 juin 1964) concernant, l'un, l'utilisation des détergents synthétiques et la formation de spécialistes dans le domaine de la protection des eaux, et, l'autre, relatif à la protection des eaux contre la pollution par des huiles usagées, ainsi que les postulats Gut (n° 9739 du 22 juin 1967) concernant le problème de l'élimination des débris et détritus flottants, et Blatti (n° 10511 du 3 mars 1970) concernant la création d'une commission fédérale de la protection des eaux. Enfin, nous vous recommandons de classer également les postulats Kämpfen (n°9021 du 16 juin 1964), Gasser (n°9405 du 17 décembre 1965), Keller (9455 du 24 mars 1966) et Hurlimann (n° 9623 du 20 décembre 1966) visant tous à la revision des dispositions légales de la Confédération en matière de subventions fédérales.
II. Projet de loi révisée, initiative cantonale et initiative populaire
Nous vous proposons d'entrer en matière et d'adopter le présent projet de loi. Il devrait satisfaire aux demandes que le canton de Neuchâtel a présentées dans son initiative du 15 juin 1965.
Pour les raisons invoquées sous lettre B, I, 4 du présent message, nous vous recommandons de soumettre l'initiative populaire du 27 octobre 1967 (10389) pour la protection des eaux contre la pollution à la votation populaire, en invitant le peuple et les cantons à la rejeter. Le projet d'arrêté fédéral y relatif est joint au présent message.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
Berne, le 26 août 1970 Au nom du Conseil fédéral suisse: .
Le président de la Confédération, Tschudi 19393
Le chancelier de la Confédération, Huber
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(Projet)
Loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution (Loi sur la protection des eaux)
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu les articles 24««nter, 42ter, 64 et 64bts de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 26 août 1970, arrête : Chapitre premier: Dispositions générales Article premier La présente loi concerne les eaux superficielles et souterraines, champ naturelles et artificielles, publiques et privées, y compris les sour- d'aPPu»don ces.
Art. 2 1 Le but de la présente loi est de protéger les eaux contre la But pollution et de remédier aux états de pollution afin que - la santé de l'homme et des animaux soit sauvegardée - l'approvisionnement en eau potable et d'usage industriel soit assuré par l'utilisation des eaux souterraines et des eaux de source, ainsi que par la préparation d'eaux superficielles - les eaux puissent être destinées à l'irrigation ou à l'arrosage des cultures .- les eaux puissent servir au bain - les poissons puissent subsister - les constructions ne soient pas dégradées - le paysage ne soit pas enlaidi.
2 Les actes propres à provoquer une altération des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau sont assimilés à la pollution.
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Art. 3 Tâches de la Confédération
Obligations imposées pour l'excrcice d'attributions conféré« par la
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II incombe à la Confédération de surveiller l'application de la présente loi. Le Conseil fédéral arrête les prescriptions d'exécution de la loi et veille à leur application.
2 Lorsque les cantons ne prennent pas à temps les dispositions propres à assurer l'application de la présente loi ou ne s'y emploient pas de manière suffisamment efficace, le Conseil fédéral prend exceptionnellement lui-même, les mesures nécessaires à l'égard des cantons, des communes, des autres collectivités et des particuliers qui sont tenus de remplir ces tâches en vertu de la loi, après les en avoir avisés. Les frais qui en résultent seront supportés par ceux qui assument ces obligations.
3 La Confédération coordonne les mesures que prennent les cantons ainsi que ses propres établissements et exploitations dans le domaine de la protection des eaux. Elle peut subordonner le versement des subventions prévues par la présente loi à la condition que les mesures que doivent prendre les cantons, les communes, les autres collectivités et les particuliers assumant les tâches en vertu de la loi soient exécutées selon des programmes adéquats.
Art. 4 Les autorités et services de la Confédération, ainsi que ses établissements et exploitations doivent satisfaire aux dispositions de la présente loi dans l'exercice des attributions qui leur sont confé-
législation fède- rées par d'autres lois et ordonnances fédérales.
raie
Tâches des cantons
Art. 5 L'application de la présente loi incombe aux cantons. Ils prennent les mesures permettant d'atteindre le but défini à l'article 2.
2 Lorsque la loi doit être complétée, en vue de son exécution, par des prescriptions cantonales, les cantons sont tenus d'arrêter de telles dispositions. S'il n'est pas possible d'atteindre en temps voulu l'objectif visé par la voie législative normale, ils peuvent faire établir les prescriptions nécessaires par l'autorité executive.
3 Les cantons créent un service technique de la protection des eaux disposant de moyens d'action efficaces et déterminent ses attributions de telle sorte qu'il puisse s'acquitter de ses tâches. Ils organisent la police de protection des eaux et instituent un service équipé de manière à pouvoir intervenir en cas d'accident.
4 Les lois et ordonnances adoptées par les cantons en exécution de la présente loi doivent, pour avoir force obligatoire, être approuvées par le Conseil fédéral.
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Art. 6 ^ Les organes des cantons chargés de l'exécution de la loi et les Mesures de organes de surveillance de la Confédération, ainsi que les experts auxquels ils ont recours sont autorisés à procéder aux enquêtes nécessaires en matière de protection des eaux. En tant que l'accomplissement de leur tâche l'exige, le propriétaire foncier ou la direction de l'entreprise devra leur assurer le libre accès aux installations et emplacements entrant en considération; il leur fournira les renseignements nécessaires.
2
Tous les organes d'exécution et les experts sont tenus de garder secrètes à l'égard de tiers les constatations qu'ils ont faites dans l'application de la présente loi. Le secret prescrit par l'article 320 du code pénal est également imposé aux experts et n'est pas limité dans le temps pour tous ceux qui y sont astreints.
Art. 7 Les cantons peuvent o btenir par voie de contrainte l'exécution Mesures des mesures qu'ils ont ordonnées et, au besoin, les exécuter euxmêmes aux frais de ceux qui en avaient la charge.
Art. 8 Les frais provoqués par des mesures que les autorités compé- Frais résultant tentes prennent pour empêcher une pollution imminente des eaux sémite ainsi que pour déterminer l'existence d'une pollution et y remédier peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause.
Art. 9 1
Si l'intérêt public le justifie, le gouvernement cantonal peut Expropriation accorder aux communes et aux entreprises privées le droit d'expropriation en vue de l'acquisition des droits réels que requièrent l'établissement des installations nécessaires à la protection des eaux et la création des zones de protection.
2
Dans les prescriptions d'exécution de la présente loi, les cantons peuvent, sous réserve des dérogations ci-après, déclarer la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation applicable au droit et à la procédure d'expropriation : a. Le gouvernement cantonal est compétent pour statuer sur les demandes litigieuses (art. 55); b. Si les personnes atteintes par l'expropriation peuvent être déterminées, la procédure sommaire prévue par l'article 33 pourra être appliquée avec l'autorisation du président de la
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commission d'estimation, alors même que les conditions spécifiées sous lettres a à d dudit article ne seraient pas remplies.
3 La législation fédérale sur l'expropriation est applicable aux ouvrages entrepris par plusieurs cantons et à ceux qui sont situés sur le territoire de plusieurs d'entre eux. Le département compétent en la matière statue sur les demandes litigieuses.
Recours
Eaux intercantonales
Eaux internationales
Art. 10 Les décisions rendues en application de la présente loi et de ses dispositions d'exécution peuvent être attaquées selon les dispositions générales du droit fédéral en matière d'organisation judiciaire. L'autorité de recours de la Confédération peut également examiner dans chaque cas l'opportunité des décisions attaquées.
Art. 11 Lorsqu'une eau superficielle ou souterraine touche le territoire de plusieurs cantons, chaque canton prendra les mesures qui s'imposent pour la protéger, en tenant compte de l'intérêt des autres cantons.
z La Confédération peut encourager la conclusion de conventions intercantonales relatives à des mesures communes et à la coordination des mesures à prendre. Pour avoir force obligatoire, ces conventions doivent être approuvées par le Conseil fédéral.
3 Les différends sont tranchés par le Tribunal fédéral statuant sur recours de droit administratif conformément à l'article 116 de la loi fédérale d'organisation judiciaire.
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Art. 12 Les conventions internationales visant à protéger les eaux superficielles ou souterraines sont conclues par la Confédération, qui entend au préalable les cantons.
2 Pour des arrangements de portée limitée, le droit des cantons de conclure des accords avec l'étranger est réservé, conformément aux articles 9 et 10 de la constitution. Les services compétents de la Confédération seront tenus au courant du déroulement des négociations.
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Chapitre deuxième: Prévention des pollutions Devoir de diligence
Art. 13 Chacun est tenu de s'employer à empêcher toute pollution des eaux superficielles et souterraines, en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances.
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Art. 14 1
Résldua II est interdit de déverser directement ou indirectement dans autres 9" SUDSles eaux des résidus ou autres substances liquides ou gazeux qui lano» liquides seraient de nature à polluer l'eau. L'article 16 est réservé.
" ^ïTM^tto^ 2 II est défendu d'éliminer des résidus ou d'autres substances liquides en les laissant s'infiltrer dans le sous-sol. L'autorité cantonale compétente peut autoriser des exceptions lorsqu'il est exclu qu'une eau superficielle ou souterraine coure le risque d'être polluée.
Art. 15
Les résidus liquides ou gazeux, notamment les eaux usées, qui 6.. _, i« · * Déversement proviennent de canalisations de localités, d'habitations, de chan- d'eaux usées: nouveau!t cas tiers d'entreprises industrielles et artisanales, d'exploitations agricoles, de bateaux ou d'ailleurs, ne peuvent être déversés dans les eaux que s'il ont été traités selon les prescriptions des cantons, Pour le déversement des eaux usées, il faut obtenir l'autorisation de l'autorité cantonale compétente.
Art. 16 1
Les propriétaires qui déversent dans les eaux des eaux usées c. Déversement qui ne sont pas traitées ou le sont insuffisamment doivent l'annon- t^Kàì^^s cer à l'autorité compétente dans le délai d'une année à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. Sont exceptés de cette obligation ceux qui sont en possession d'une autorisation valable du canton.
a Les cantons veillent à ce que tous les déversoirs causant une pollution soient adaptés aux exigences de la protection des eaux, ou supprimés dans un délai raisonnable. Les délais seront fixés compte tenu du degré d'urgence que présente le cas et conformément au plan cantonal d'assainissement des eaux. Les cantons doivent établir ce plan de manière que tous les écoulements provoquant une pollution soient supprimés dans les dix ans qui suivent l'entrée en vigueur de la présente loi. De plus longs délais peuvent exceptionnellement être accordés s'il s'agit d'écoulements de peu d'importance.
3 Lorsque les propriétaires déversant des eaux usées dans les eaux, au sens du 1er alinéa, l'annoncent dans les délais fixés, ils sont autorisés à continuer de déverser ces eaux usées dans la mesure où ils le faisaient précédemment, jusqu'à ce qu'une décision soit prise par l'autorité cantonale compétente. Lorsque les circonstances l'exigent, cette autorité doit cependant prendre sur le champ les mesures nécessaires.
488 4 La responsabilité découlant de pollutions des eaux se détermine dans chaque cas selon l'article 34 de la présente loi.
Principes régissant l'épuration .des eaux usées
Evacuation et Épuration des eaux usées
Permis de construction a. pans le périmètre du plan directeur des égouts
Art. 17 Pour assurer l'évacuation et l'épuration des eaux usées, il y a lieu d'établir les réseaux de canalisations publiques et les stations d'épuration des eaux nécessaires à cet effet. Les canalisations publiques seront aménagées selon des plans directeurs d'égouts tenant compte d'une manière convenable de l'extension du réseau et de l'équipement technique qu'exigera l'évolution prévisible de la construction.
2 Les cantons chargent les. communes d'assumer les tâches inhérentes à la construction et à l'exploitation des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux s'ils n'exécutent pas eux-mêmes ces tâches. Ils surveillent l'application des mesures et l'exécution des travaux par les communes.
3 Les propriétaires d'installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux doivent toujours les exploiter et les entretenir de façon rationnelle. Ils feront vérifier périodiquement le bon fonctionnement de ces installations sous la surveillance du service cantonal compétent.
Art. 18 1
1
Toutes les eaux usées doivent être déversées dans les canalisations publiques sur tout le périmètre du réseau. Exceptionnellement, l'autorité cantonale compétente peut prescrire des modes d'élimination et d'épuration spéciaux s'il s'agit d'eaux qui ne se prêtent pas à l'épuration dans une station centrale ou s'il n'est pas indiqué, pour des raisons impérieuses, de les y traiter. , 2 Les propriétaires de canalisations publiques sont tenus de recevoir les eaux usées et de les conduire jusqu'à la station centrale d'épuration. Celui qui produit des eaux usées exerçant des effets nocifs sur les installations d'évacuation et d'épuration devra traiter ces eaux avant de les déverser dans les canalisations.
3 Lorsque des constructions et installations existantes ne peuvent, pour des raisons impérieuses, être rattachées au réseau de canalisations publiques, l'autorité cantonale compétente doit prescrire un autre mode d'élimination et d'épuration des eaux usées adapté aux circonstances.
Art. 19 1
II ne peut être délivré de permis pour la construction ou la transformation de bâtiments et d'installations de quelque nature que ce soit dans le périmètre du plan directeur des égouts que si le déversement des eaux usées dans les canalisations publiques est
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assuré. Pour de petits bâtiments ou installations qui ne peuvent être rattachés au réseau pour des raisons impérieuses, l'autorité compétente peut, avec l'approbation du service technique cantonal de la protection des eaux, délivrer exceptionnellement un permis de construire lorsque les conditions dont dépend le rattachement du réseau peuvent être créées à brève échéance et que l'élimination des eaux usées peut être assurée de manière satisfaisante durant le délai imparti grâce à un autre mode d'élimination. Les exceptions prévues par l'article 18,1er alinéa, sont en outre réservées.
2 Des permis de construire ne peuvent être délivrés pour la *· Hors du construction de bâtiments et d'installations hors du périmètre du pi^dù-eU^r plan directeur des égouts que dans la mesure où le requérant peut des és°uls démontrer objectivement l'existence d'un besoin. Le permis de construire ne sera délivré qu'une fois qu'un système approprié d'évacuation et d'épuration des eaux ou qu'un autre mode d'élimination approprié de ces eaux aura été déterminé et que le service technique cantonal de la protection des eaux aura donné son approbation.
Art. 20 Le Conseil fédéral détermine les principes applicables aux Principes modes spéciaux d'élimination des eaux usées qui diffèrent du sys- aux exceptons terne d'épuration centralisée des eaux, ainsi qu'à la délivrance de permis de construire pour des bâtiments ne pouvant être rattachés au réseau de canalisations.
Art. 21 1
Le Conseil fédéral établit des prescriptions touchant : a. L'étude périodique des eaux superficielles et souterraines ; b. La nature des eaux résiduaires déversées dans les eaux ; c. Les caractéristiques des résidus de stations d'épuration des eaux, leur utilisation ou leur élimination adéquate.
2 II peut, après avoir entendu les cantons, édicter par voie d'ordonnance des prescriptions spéciales touchant la sauvegarde de la pureté de certaines eaux.
Etude des eaux et maintien de leur pureté
Art. 22 Le Conseil fédéral établit des prescriptions concernant les Produits ayant produits qui, selon leur mode d'utilisation, parviennent dans les nocjfB eaux et peuvent, en raison de leur composition, avoir des effets nocifs sur l'exploitation des installations d'évacuation et d'épuration ou altérer les eaux.
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Art. 23 Produits liquides pouvant altérer les eaux
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Pour la fabrication, le traitement, le transvasement, le transport et l'entreposage de produits liquides pouvant altérer les eaux, notamment de combustibles et de carburants liquides, il faut disposer de constructions et d'installations de sécurité permettant d'assurer la protection des eaux; constructions et installations seront régulièrement contrôlées, - Dans l'utilisation de véhicules routiers, de matériel ferroviaire roulant, de bateaux à moteur, d'aéronefs, de machines et.
autres engins similaires, il importe de prendre toutes les dispositions nécessaires pour prévenir la pollution des eaux. Il est interdit de nettoyer des véhicules à moteur, des machines etc. ou d'assurer leur entretien à proximité des eaux.
3
Les propriétaires ou exploitants d'installations servant à l'entreposage, au transport et au transvasement de liquides altérant les eaux veilleront à ce qu'elles fonctionnent convenablement, soient maintenues en bon état et soient utilisées selon les règles. Ils feront en sorte que leur personnel reçoive une instruction suffisante. Les installations seront revisées à des intervalles convenables par du personnel spécialisé.
4 Les propriétaires ou exploitants d'installations au sens du 3e alinéa ainsi que les personnes chargées d'assurer l'exploitation, l'entretien et la surveillance de ces installations devront signaler immédiatement à la police de protection des eaux toute fuite ou toute autre perte de liquide. Elles prendront de leur propre chef, avant que la police des eaux n'intervienne, toutes les dispositions qu'on est en droit d'attendre d'elles pour prévenir une pollution des eaux. Il sera immédiatement remédié aux défauts constatés.
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Les cantons veillent à ce que les communes créent les centres de ramassage nécessaires pour le dépôt des résidus de liquides altérant les eaux. Ils organisent et surveillent l'élimination des résidus recueillis dans des conditions excluant tout dommage.
Art. 24 Réservoirs et places de transvasement
1
Le Conseil fédéral établit des prescriptions sur le choix des emplacements admissibles pour les installations servant à l'entreposage et au transvasement de liquides pouvant altérer les eaux, sur l'aménagement et l'équipement de ces installations aitisi que sur l'examen des matériaux utilisés en l'occurrence.
2
La construction d'installations d'entreposage doit être autorisée par l'autorité cantonale compétente. Lorsque des services fédéraux sont compétents, c'est au Département de l'intérieur qu'il
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appartient de se prononcer sur les mesures à prendre pour assurer la protection des eaux.
Art, 25 1
Les travaux exigés par la révision d'installations d'entrepo Révision ,, .
,, , , , · .
, d'installations sage ne doivent être exécutés que par des entreprises qui sont en d-emreposage possession d'une autorisation cantonale. L'autorisation sera accordée à des entreprises disposant de personnel qualifié et de l'équipement nécessaire. Le Conseil fédéral édicté les prescriptions d'exécution.
2 Lorsque des travaux de revision sont exécutés par des services de la Confédération ou des cantons, il y a lieu d'observer les prescriptions du Conseil fédéral relatives à la formation du personnel et à l'équipement.
Art. 26 1
II est interdit de jeter ou de déposer dans les eaux toute Matières>oiides .matière solide qui est de nature à polluer l'eau. Il est de même interdit de déposer des matières solides en dehors des eaux lorsque celles-ci courent le risque d'être polluées.
3 t>es cantons veillent à ce que les détritus solides provenant des ménages, des entreprises artisanales et de l'industrie soient ramassés et éliminés par dépôt dans des décharges aménagées, par compostage, par incinération ou de toute autre manière, sans qu'il en résulte des risques de pollution. Ils chargent les communes d'assumer ces tâches lorsqu'ils ne les exécutent pas eux-mêmes. Ils veillent à ce que les communes prennent les mesures requises et exécutent les travaux nécessaires.
s
Les déchets et résidus des entreprises industrielles et artisanales qui, en raison de leur nature, des quantités produites ou de la situation de l'entreprise ne peuvent être éliminée dans des installations publiques, le seront par les propriétaires, des entreprises, sans qu'il en résulte des risques de pollution des eaux; cette élimination se fera de concert avec l'autorité cantonale compétente.
Art. 27 1
Les débris et détritus flottants qui, pour des raisons intéressant l'exploitation, sont retirés des eaux à proximité des centrales hydro-électriques, de prises d'eau et d'autres ouvrages hydrauliques ne doivent pas être jetés à nouveau dans l'eau.
M * 2 Les centrales hydro-électriques sont tenues de recueillir périodiquement les débris et détritus aux abords de leurs installations selon les prescriptions de l'autorité cantonale compétente.
Débris et s-aSurnuiam f^yaro-TM'TM' électriques et autres ouvrages "y
492 3 Les cantons veillent à éliminer les débris et détritus sans créer de risques. Ils peuvent obliger les propriétaires des centrales hydro-électriques à prendre à leur charge une part convenable des frais.
4 S'il s'agit de centrales hydro-électriques situées dans plusieurs cantons ou à la frontière du pays, le Conseil fédéral décide après avoir entendu les cantons intéressés.
Périmètres de protection des eaux sou.
tcrraines
Zones de protection des eaux souterraines
Exploitation de gravier
Art. 28 Les cantons délimitent les périmètres qui jouent un rôle important pour l'utilisation et l'enrichissement artificiel des nappes souterraines. Dans ces périmètres, il ne doit pas être établi d'installations ni exécuté de travaux pouvant polluer les eaux souterraines.
2 Lorsque les conditions locales l'exigent, les cantons doivent interdire, dans ces périmètres, l'établissement de stations d'épuration des eaux et de dépôts d'ordures ou d'installations pour l'entreposage, le transvasement et le transport de liquides altérant les eaux, ainsi que l'exploitation de gravier et de sable.
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Art. 29 Les cantons veillent à ce que les zones de protection nécessaires soient établies autour des captages d'eaux souterraines servant à l'approvisionnement du réseau de distribution public.
a II incombe aux propriétaires de captages d'eaux souterraines de recueillir les données permettant de délimiter rationnellement les zones de protection, d'acquérir les droits réels nécessaires et de verser éventuellement des indemnités pour les restrictions apportées à l'utilisation de biens-fonds. Pour l'acquisition de droits réels, le gouvernement cantonal peut accorder aux propriétaires du captage le droit d'expropriation selon l'article 9 de la présente loi.
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Art. 30 Celui qui veut exploiter du gravier ou du sable dans des carrières ou dans des eaux superficielles, doit être au bénéfice d'une autorisation du canton.
2 Dans les couches aquifères dont les nappes souterraines se prêtent à l'approvisionnement en eau, tant en ce qui concerne la quantité que la qualité, il est interdit de creuser au-dessous du niveau de l'eau pour exploiter le gravier et le sable. L'autorisation d'extraire du gravier ou du sable peut être accordée au-dessus du niveau de la nappe souterraine utilisable, pourvu qu'une couche protectrice de matériaux, dont l'épaisseur sera fixée d'après les conditions locales, soit maintenue au-dessus du niveau le plus élevé que la nappe souterraine peut atteindre.
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493 Chapitre troisième: Subventions fédérales Art, 31 1
La Confédération alloue des subventions pour la création d'installations permettant de satisfaire aux obligations de droit public dans le domaine de la protection des eaux. De telles subventions sont en particulier accordées pour - les collecteurs principaux d'eaux usées de zones collectrices étendues, avec leurs installations accessoires, qu'il s'agisse de réseaux servant simultanément à l'évacuation des eaux usées et des eaux de pluie et de ruissellement, ou de réseaux séparés; - les collecteurs se trouvant hors du périmètre du plan directeur des égouts; - les collecteurs utilisées par deux ou plusieurs communes; - les stations d'épuration centrale des eaux usées ; - les bassins de rétention des eaux de pluie et les canaux d'évacuation; - les stations élévatrices d'eaux usées et les conduites sous pression attenantes; - les installations d'élimination ou de traitement des boues de décantation ; - les installations assurant l'élimination ou le traitement de détritus solides;
Princlpes
- les installations assurant le traitement, l'élimination ou la destruction de matières qui ne doivent pas être jetées dans les égouts ni traitées par les stations d'épuration des eaux usées (installations d'incinération des huiles usées et installations similaires).
2 Des subventions fédérales ne seront allouées que si la solution prévue donne toute garantie d'assurer une protection rationnelle des eaux, satisfait aux exigences techniques et est économique; de plus, elles ne seront accordées qu'à condition que la situation financière du bénéficiaire justifie leur octroi et que le canton prenne à sa charge une part équitable des frais. Le cas échéant, l'octroi de ces subventions sera subordonné à certaines conditions ou charges spéciales.
3
Les subventions seront en particulier calculées selon la capacité financière du bénéficiaire, la nature des installations et le montant des frais. Elles ne dépasseront pas, en règle générale, 45 pour cent des frais pouvant être portés en compte. Lorsqu'il s'agit d'installations spécialement coûteuses par rapport à leur rendement, un supplément de 5 pour cent des frais pourra être accordé.
Feuille fédérale, 122' année. Vol. IL
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Art. 32 Recherches et essais, formation, vulgarisation
Restitution
La Confédération encourage par ses propres travaux et soutient par des subventions des recherches et des essais visant à assurer la protection des eaux contre la pollution, l'aménagement des ressources et de l'approvisionnement en eau, l'assainissement des eaux usées, l'étude méthodique de régions lacustres et fluviales ainsi que des nappes souterraines, la formation de personnel spécialisé et la vulgarisation.
Art. 33 1 La restitution de subventions indûment reçues peut être requise. De même la restitution de subventions peut être exigée lorsque des installations sont détournées de leur destination.
2 Le droit de la Confédération de répéter une subvention se prescrit par un an à compter du jour où les organes compétents ont eu connaissance des faits qui le créent, mais au plus tard par dix ans dès le jour où il a pris naissance. Si le droit de répéter découle d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un plus long délai de prescription, c'est ce délai qui fait règle.
3 .La prescription est interrompue par chaque sommation.
Chapitre quatrième: Responsabilité Art. 34 Responsabilité
Celui qui, par l'exploitation de son entreprise, par l'utilisation de ses installations, par ses actes ou ses omissions, pollue les eaux, est responsable du dommage qui en résulte. La responsabilité en raison de faits qui tombent sous le coup de la loi sur la circulation routière, de la loi sur la navigation aérienne, de la loi sur les installations de transport par conduites, de la loi sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique ou d'autres lois fédérales spéciales est réservée. Sont en outre réservées les prescriptions spéciales concernant la navigation sur les lacs.
Chapitre cinquième: Dispositions pénales
-1. Délits a. Diversement, infiltration de résidus, dépôts
Art. 35 Celui qui aura: a. Déversé de manière illicite, directement ou indirectement, des résidus ou d'autres substances liquides ou gazeux (art. 14, l«at), 1
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b. Laissé, sans y être autorisé, des résidus ou d'autres substances liquides s'infiltrer dans le sous-sol, ou qui s'en sera débarrassé d'une autre manière (art. 14,2e al.), c. Jeté dans les eaux ou déposé hors des eaux des matières solides (art. 26), ·et pollué ainsi les eaux ou créé le risque d'une pollution, 2 Celui qui, sans l'autorisation de l'autorité compétente ou à rencontre des conditions attachées à une autorisation, entreprend des travaux d'excavation dans une nappe souterraine en vue d'extraire du gravier ou du sable (art. 30), sera, s'il agit intentionnellement, puni de l'emprisonnement ou de l'amende.
3 Lorsque l'auteur de l'infraction a agi par négligence, il sera puni de l'emprisonnement pour six mois au plus ou d'une amende de 10 000 francs au maximum.
Art. 36 Celui qui, intentionnellement, en sa qualité de propriétaire *· Fabrication, ou d'exploitant d'installations qui servent à la fabrication, au trai- ï^s^semeni.
tement, au transvasement, au transport ou à l'entreposage de liqui- transp°rt
1
2
Lorsque l'auteur de l'infraction a agi par négligence, la peine d'emprisonnement sera de six mois au plus et l'amende de 10 000 francs au maximum.
Art. 37 Lorsque l'auteur de l'infraction a provoqué intentionnelle- c. cas graves ment ou par une violation grossière du devoir élémentaire de diligence un dommage considérable, il sera puni de l'emprisonnement pour trois mois au moins.
Art. 38 1 Celui qui, sciemment, aura contrevenu à la présente loi, aux n. comtavenprescriptions édictées pour son exécution, ou à une décision d'es- tions péce communiquée sous menace des peines prévues par le présent article, sans qu'il y ait délit au sens des articles 35 à 37 de la loi, sera puni des arrêts ou de l'amende.
2 1
3
La tentative et la complicité sont punissables.
Lorsque l'auteur de l'acte a agi par négligence, la peine sera l'amende.
496 Art. 39 III. Dispositions générale Code pénal
Lorsqu'une infraction à la présente loi remplit simultanément les conditions prévues à l'article 234 du code pénal suisse, seule cette disposition est applicable. Pour le reste, les dispositions pénales de la présente loi s'appliquent concurremment avec celles du code pénal suisse; l'article 68, chiffre 1er, du code pénal suisse est applicable.
Art. 40 Infractions commises dans la gestion de l'entreprise par des mandataires, cic.
Poursuite pénale
1
Lorsqu'une infraction a été commise dans la gestion des affaires d'une personne morale, d'une société en nom collectif, d'une société en commandite ou d'une entreprise individuelle, ou dans l'accomplissement de travaux pour des tiers, les dispositions pénales s'appliquent aux personnes physiques qui ont commis l'infraction.
a L'employeur, le mandant ou la personne représentée est passible des mêmes peines que l'auteur de l'infraction lorsqu'il savait qu'une infraction allait être ou avait été commise et qu'il a omis de l'empêcher ou de remédier à ses effets, bien qu'il en ait eu la possibilité.
3 Lorsque l'infraction doit être attribuée au fait que l'employeur, le mandant ou la personne représentée ne s'est pas acquitté de son devoir de surveillance ou de diligence, il est passible de la même peine que l'auteur de l'infraction, cette peine ne pouvant être toutefois que l'amende, 4 Lorsque l'employeur, le mandant ou Ja personne représentée est une personne morale, une société en nom collectif, une société en commandite, une entreprise individuelle, une société de personnes sans capacité juridique, une collectivité ou un établissement de droit public, les 2e et 3e alinéas du présent article s'appliquent aux organes, membres des organes, sociétaires assumant la gestion, personnes ou liquidateurs dirigeant effectivement l'entreprise, qui sont coupables.
Art. 41 La poursuite pénale incombe aux cantons.
Chapitre sixième: Dispositions transitoires et finales Art. 42 Nouvel examen Les demandes de subventions fédérales sur lesquelles les autosubvTMuTMr de rites fédérales se sont prononcées après le 31 décembre 1969, mais avant l'entrée en vigueur de la présente loi, seront examinées à
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nouveau. Les dispositions du chapitre lu de la présente loi s'appliqueront en l'occurrence.
Art. 43 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur de la Dispositions finales présente loi.
2 Sont abrogés à la même date la loi fédérale du 16 mars 1955 sur la protection des eaux contre la pollution, l'article 51 de la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites de combustibles ou carburants liquides ou gazeux, ainsi que toutes les dispositions contraires à la présente loi, 1
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498 (Projet)
Arrêté fédéral
concernant l'initiative populaire pour la protection des eaux contre la pollution
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'initiative populaire du 27 octobre 1967 pour la protection des eaux contre la pollution ; vu le rapport du Conseil fédéral du 26 août 1970; vu les l'articles 121 et suivants de la constitution fédérale, ainsi que l'article 27 de la loi du 23 mars 1962 1' sur les rapports entre les conseils, arrête: Article premier L'initiative populaire du 27 octobre 1967 pour la protection des eaux contre la. pollution est soumise à la votation du peuple et des cantons.
Cette initiative a la teneur suivante: «les citoyens soussignés demandent
que 1. L'article 24i«ater de la Constitution fédérale qui, dans sa teneur actuelle, est conçu en ces termes: La Confédération a le droit de légiférer pour protéger les eaux superficielles et souterraines contre la pollution. L'exécution des dispositions prises est réservée aux cantons, sous la surveillance de la Confédération, soit abrogé et remplacé par le nouvel article 24iTMat
Les cantons sont chargés de l'exécution des dispositions prises par la Confédération, sous sa surveillance et sous réserve du contrôle fédéral de l'importation en Suisse de produits nocifs pour la pureté des eaux. En cas d'inaction des cantons, la Confédération prend toutes mesures utiles à leur place et à leurs frais, « RO 1962 811
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La Confédération facilite l'exécution des mesures visant la protection des eaux de la manière suivante: a. elle accorde des prêts à longue échéance et à faible intérêt pour la pose des canaux collecteurs et la construction des installations servant à la protection des eaux, notamment à l'épuration des eaux usées et à l'élimination l des déchets, l'intérêt de ces prêts ne pouvant en aucun cas dépasser le taux do 3 /2 pour cent l'an; b. elle accorde dans le même but une subvention égale au 60 pour cent de la dépense totale; le taux de la subvention peut être réduit pour les cantons et les communes à capacité financière moyenne ou forte, mais ne peut être inférieur au 20 pour cent; c. elle encourage par ses propres travaux et en soutenant l'activité de tiers les recherches et les essais effectués dans le domaine de la protection des eaux, ainsi que l'étude méthodique des eaux superficielles et souterraines.
2. Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale soient complétées par un article 9 de la teneur suivante: Un délai de dix ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente disposition est accordé aux cantons pour prendre, dans le cadre de la législation fédérale et sous la surveillance de la Confédération, les mesures nécessaires en vue d'assurer la protection efficace de l'ensemble de leurs eaux superficielles et souterraines contre la pollution et autres altérations.
Les subventions fédérales sont réduites de 5 pour cent du montant calculé conformément à l'article 24illatcr nouveau pour chaque année complète qui s'est écoulée entre la lin de la cinquième année à compter de l'entrée en vigueur de cette disposition et la date de l'entrée en service d'une installation déterminée servant à la protection des eaux.
Le présent article est applicable par analogie aux installations construites pour satisfaire de nouveaux besoins.
Les prescriptions édictées eu vertu de l'article 249ualer nouveau s'appliquent aux installations servant à la protection des eaux qui ont été mises en service depuis le 1er janvier 1957.»
Art. 2 Le peuple et les cantons sont invités à rejeter l'initiative populaire.
Art 3
Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant une nouvelle loi sur la protection des eaux et Rapport concernant l'initiative populaire sur la protection des eaux (Du 26 août 1970)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1970
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
36
Cahier Numero Geschäftsnummer
10660
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
11.09.1970
Date Data Seite
429-499
Page Pagina Ref. No
10 099 591
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