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Le 28 novembre 2014 a en effet marqué le quarantième anniversaire de la ratification de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) par la Suisse. C’était donc l’occasion d’établir un bilan et d’esquisser les perspectives d’avenir. Car au fil de ces quatre décennies, la Convention est devenue partie intégrante de l’ordre juridique suisse et a influencé de multiples façons tant notre législation que la jurisprudence.
Les autorités helvétiques ont depuis le début accordé une grande importance à la CEDH, qui constitue pour elles «la pierre angulaire d’une communauté européenne de valeurs fondamentales, valeurs que la Suisse défend depuis toujours et qui s’inscrivent dans sa tradition constitutionnelle» (rapport, p. 3).
Depuis un certain temps cependant, la Convention et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme sont remises en question dans certains milieux, en particulier en relation avec le droit d’initiative, comme nous le verrons ci-après. Il est reproché à la Cour d’entrer en matière sur des requêtes qui ne mériteraient en réalité pas d’être examinées, car elles ne soulèveraient pas des problèmes graves de violation des droits de l’homme. La Cour, observent ces critiques, devrait se prononcer uniquement sur des affaires qui soulèvent de véritables problèmes au niveau de la protection des droits fondamentaux. Tel devrait être le rôle, fait-on remarquer, d’une juridiction internationale. Si tel était le cas, ajoute-t-on, la Suisse serait moins souvent condamnée à Strasbourg pour des affaires prétendument mineures.
La Suisse, bonne élève
Pour répondre à ces critiques, il convient de rappeler d’abord que 98% des requêtes dirigées contre la Suisse sont déclarées irrecevables, par un seul juge, précisément parce que celui-ci estime qu’elles sont manifestement mal fondées et qu’il n’y a donc pas lieu pour la Cour d’entrer en matière. Et si un juge unique ne déclare pas une requête irrecevable, c’est qu’elle soulève vraisemblablement un problème.
Jusqu’à tout récemment, la Cour a prononcé environ 130 arrêts concernant la Suisse: 82 d’entre eux se sont terminés par un constat de violation, 42 par un acquittement et une quarantaine par un règlement amiable ou une décision de radiation du rôle (rapport, p. 25). Donc jusqu’ici, moins de 1,6% du contentieux suisse devant la Cour a débouché sur des arrêts de condamnation.
Certains s’étonnent cependant de voir que les arrêts constatant une violation sont plus nombreux que ceux qui n’en constatent pas, ce qui est d’ailleurs vrai pour l’ensemble des Etats adhérant à la Convention. L’explication doit être recherchée dans le fait que, comme nous l’avons déjà mentionné, 98% des requêtes sont déclarées irrecevables, pour la plupart d’entre elles parce qu’elles sont déclarées manifestement mal fondées par un seul juge.
Il s’agit là d’un point extrêmement important et que l’on a tendance à sous-estimer: il signifie que les 130 arrêts concernant la Suisse ne représentent que 2% des requêtes déposées contre elle devant la Cour, à savoir celles qui ont franchi le cap de la recevabilité. Il n’est dès lors pas étonnant que, sur le 2% de requêtes déclarées recevables, la majorité aboutisse à un constat de violation.
Le pourcentage global des violations constatées ne permet toutefois pas, à lui seul, de rendre compte de la manière dont un Etat respecte les droits de l’homme garantis par la Convention. Encore importe-t-il de savoir quels droits ont été violés, et dans quelle proportion, tant il est vrai que ces droits n’ont pas tous la même importance.
Ainsi, l’article 2 (droit à la vie) n’a été violé qu’une seule fois par la Suisse; et encore il s’est agi simplement d’une violation dite «procédurale», à savoir que l’enquête sur les causes du décès de l’intéressé n’avait pas été correctement menée. L’article 3 (interdiction de la torture et des mauvais traitements) n’a été violé qu’à deux reprises, alors que l’article 4 (interdiction de l’esclavage et de la servitude) n’a donné lieu à aucune violation.
Un premier constat peut déjà être fait à ce stade: contrairement à plusieurs autres Etats, la Suisse n’a jamais été condamnée pour une violation grave de l’un des trois droits considérés comme les plus importants de la Convention.
L’article 5(droit à la liberté et à la sécurité) a donné lieu à 13 violations, représentant 18% environ des condamnations. Comme pour tous les Etats, l’article 6 (droit à un procès équitable) est la disposition qui a donné lieu au plus grand nombre de violations: 30, soit environ 32%.
La Suisse a été sanctionnée 21 fois pour non-respect de l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), soit environ 17% de l’ensemble des violations. Alors que l’article 10(liberté d’expression) a été transgressé 11 fois, les articles 9 (liberté religieuse) et 11 (libertés de réunion et d’association) ont donné lieu à 4 violations.
Ces statistiques démentent clairement l’affirmation, souvent exprimée, selon laquelle les condamnations de la Suisse à Strasbourg sont fréquentes. Au contraire, elles font ressortir que la très grande majorité des requêtes enregistrées sont déclarées irrecevables ou rayées du rôle. Comparée à d’autres Etats, la Suisse peut donc être considérée comme une «bonne élève».
Le rôle décisif du Tribunal fédéral
Le mérite de ces bons résultats revient en grande partie au Tribunal fédéral (TF), qui a joué un rôle décisif dès la réception de la CEDH dans notre ordre juridique. Dès son entrée en vigueur, notre Cour suprême a en effet reconnu que, bien qu’incorporées dans un traité international, les garanties conventionnelles ont un contenu constitutionnel et les a placées sur un pied d’égalité avec les droits garantis par notre Constitution.
La jurisprudence du TF relative au contrôle de constitutionnalité des lois fédérales a elle aussi été déterminante. L’obligation qui est faite à notre Cour suprême d’appliquer les lois fédérales ne lui interdit désormais plus d’en contrôler la conformité à la Convention, ce qui revient en fait à introduire dans l’ordre juridique suisse un contrôle indirect de constitutionnalité. Cette interprétation du principe de l’absence de contrôle de constitutionnalité des lois fédérales (art. 190 de la Constitution) a sans aucun doute permis à la Suisse d’échapper à un certain nombre de condamnations, le contrôle de conformité des lois à la Convention ayant déjà été effectué, en amont, par les juges de Lausanne.
Quelles sont les caractéristiques des affaires suisses, si on les compare à celles d’autres pays?
De l’avis général, une première caractéristique réside dans le fait qu’il s’agit d’affaires difficiles et complexes. La preuve: durant ces dernières années huit affaires «suisses» ont été jugées par la Grande Chambre, appelée à statuer en dernier lieu sur les affaires qui soulèvent des questions graves d’interprétation de la Convention. Aucun autre Etat, même parmi les grands fournisseurs de requêtes, n’a eu autant d’affaires jugées par la Grande Chambre en si peu de temps.
La deuxième caractéristique du contentieux suisse devant la Cour est que, contrairement à d’autres Etats, comme l’Italie ou la Russie, il ne compte presque pas d’affaires dites «répétitives», à savoir celles qui posent toujours le même problème. C’est le signe que nos autorités prennent au sérieux la jurisprudence de Strasbourg et modifient en conséquence la législation et la pratique.
L’influence de la CEDH sur le droit suisse
Au fil des années, la Convention a exercé une influence déterminante dans plusieurs domaines du droit suisse. Certaines adaptations de notre ordre juridique ont d’ailleurs été nécessaires avant même sa ratification, afin de la rendre possible. Tel a été le cas de l’abrogation des articles dits «confessionnels» de l’ancienne Constitution et de la généralisation du suffrage féminin.
Plus tard, la Suisse a modifié sa législation sur l’internement administratif; développé le contrôle judiciaire pour les litiges de droit civil et de droit pénal; introduit un recours auprès d’un tribunal contre les sanctions prononcées dans le cadre de la procédure pénale militaire; redéfini, dans le cadre des écoutes téléphoniques, les compétences relatives au tri des contenus relevant du secret professionnel; abrogé le délai d’attente pendant lequel le conjoint fautif n’avait pas le droit de se remarier après un divorce prononcé pour cause d’adultère; supprimé les amendes de droit pénal fiscal infligées aux héritiers du contribuable décédé; introduit l’égalité des époux concernant leur nom; reconnu le droit d’effectuer son service militaire en dépit d’une inaptitude au service, sans avoir à payer la taxe d’exemption, ou prolongé le délai de prescription pour les dommages corporels subis, par exemple pour exposition à l’amiante. Ceci sur le plan fédéral.
Mais plusieurs cantons ont également dû modifier leur législation. En effet, un bon tiers des arrêts de condamnation de la Suisse prononcés par la Cour européenne est imputable à la législation ou à la pratique cantonale. L’unification de la procédure pénale, puis de la procédure civile, est venue fort heureusement supprimer la plupart de ces incompatibilités avec la Convention.
Quand le droit d’initiative se heurte aux droits fondamentaux
Depuis quelques années, un débat animé se poursuit au sujet de la relation entre la CEDH et les initiatives populaires. La mise en œuvre de certaines d’entre elles risque en effet de se heurter à la CEDH. Ainsi de l’initiative sur l’internement à vie pour les délinquants sexuels ou violents jugés très dangereux et non amendables, de celle interdisant la construction de minarets et de celle sur le renvoi des étrangers criminels.
Ces initiatives ont mis en évidence une relation conflictuelle entre les droits populaires et le droit international. La question de la relation entre ce dernier et le droit interne a ainsi pris de l’importance, aussi dans le débat public. Les autorités fédérales et la doctrine ont proposé des mesures concrètes pour garantir une meilleure compatibilité des initiatives populaires avec les droits fondamentaux, mais aucune d’entre elles ne s’est finalement imposée jusqu’ici.
C’est dans ce contexte qu’a été lancée récemment une initiative qui se propose de donner une réponse à ce problème. Et comme cette problématique est souvent accompagnée de critiques à l’égard des pouvoirs exercés par la Cour de Strasbourg et à certains de ses arrêts, ses auteurs l’ont intitulée «Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination)». Nul doute que cette initiative donnera lieu à des débats passionnants et passionnés.
Giorgio Malinverni est ancien juge à la Cour européenne des droits de l’homme.