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Über den Nutzen resp. die Vorteile von den autonomisierten Verwaltungsträgern – auch Agencies genannt – sind sich sowohl Wissenschaft als auch Praxis uneinig (vgl. auch Steiner/Huber 2012, S. 194). Neben ausstehendem Wissen zu den langfristigen Effekten, fehlt aus betriebswirtschaftlicher Sicht vor allem ein ausreichendes Verständnis des Begriffes «Autonomie» im Kontext des öffentlichen Sektors. Kategorisierung der öffentlichen Aufgabenträger
Hier setzt dieser Fokusartikel an, indem er den Begriff Autonomie in die betriebswirtschaftliche Optik einordnet sowie die empirischen Erkenntnisse dazu nachzeichnet. Grundlage dafür bilden die Untersuchungen im Rahmen meiner Dissertation zum Thema: «Autonomie von Agencies auf Bundesebene in der Schweiz».
An erster Stelle gilt es, zur Festlegung des Untersuchungsrahmens zu klären, welche Organisationen sich als Agencies qualifizieren lassen. Dazu bildet sich eine Kategorisierung der verschiedenen Arten von öffentlichen Aufgabenträgern auf Bundesebene an. Diese Gliederung erlaubt, die Agencies von den nicht autonomisierten Verwaltungsträgern zu trennen. Tabelle 1 listet hierzu die verschiedenen Organisationstypen auf und kennzeichnet (grau schattiert) die Agencies. Grundlage für die Abgrenzung bilden (wie in Spalte 3 erfasst) die verschiedenen Rechtsformen. Wichtig ist anzumerken, dass das öffentliche Recht − im Gegensatz zum Privatrecht – keinen Numerus Clausus bei der Wahl von Organisationsformen für juristische Personen kennt. Der Gesetzgeber kann aufgrund seiner Zivilrechtskompetenz[1] theoretisch unendlich viele Organisationstypen errichten (Lienhard/Tschentscher 2011, S. 167). Insofern muss die folgende Tabelle als eine Momentaufnahme verstanden werden.
Tabelle 1: Kategorisierung der öffentlichen Aufgabenträger
Autonomiedimensionen
Grundlage für die Konzeptualisierung der Autonomie dieser Agencies aus betriebswirtschaftlicher Sicht bildet die verwaltungsrechtliche Lehre. Diese definiert Autonomie als das Mass an zustehender Selbständigkeit eines Verwaltungsträgers gegenüber seiner übergeordneten Behörde (Tschannen et al. 2009, S. 38). Damit wird bereits deutlich, dass Autonomie von öffentlichen Organisationen als Teilaspekt der staatlichen Steuerung zu verstehen ist. Dieser Steuerungsaspekt ist denn auch der zentrale Fokus der betriebswirtschaftlichen Perspektive. Anders aber als bei dieser juristischen Sichtweise darf der Fokus nicht auf den formell zustehenden Kompetenzabgrenzungen zwischen Agency und Exekutive liegen, sondern muss sich nach den tatsächlich verfügbaren Entscheidungskompetenzen einer Agency richten.
Dazu stellt sich die Frage, welche Elemente die betriebliche Steuerung im Staat überhaupt beinhaltet. Eine spezifische Antwort darauf gab Gulick bereits 1937 (S. 13). Er beschrieb die Aufgaben des Präsidenten der Vereinigten Staaten anhand des Akronyms POSDCORB: Planning − Organizing – Staffing – Directing – Coordinating – Reporting – Budgeting. Koontz/O’Donnell (1955, S. 38) entwickelten daraus die allgemeingültigen Managementfunktionen Planning, Organizing, Staffing, Leading und Controlling, indem sie Reporting und Budgeting unter Controlling zusammenfassten und Coordinating nicht als eigenständige Funktion, sondern als übergeordnetes Ziel des Managements beschrieben. Zudem verstehen die Autoren die Reihenfolge der Funktionen als Abfolge eines grundlegenden Managementprozesses (Weihrich/Koontz 1993, S. 10ff). Diese funktionale Sichtweise wird übernommen, weil sie das richtige Abstraktionsniveau aufweist. Werden Elemente der betrieblichen Steuerung von der Exekutive auf Agencies als Gesamtorganisationen übertragen, betrifft dies in erster Linie die Funktionsbereiche. Anders ausgedrückt: Die Autonomie einer Agency ist vom Umfang ihrer Entscheidungskompetenzen innerhalb der Managementfunktionen bestimmt.
Für die Identifizierung der verschiedenen Entscheidungskompetenzen müssen die generellen Managementfunktionen jedoch auf die Verwaltungsführung angepasst werden. Dazu werden sie mit den spezifischen Anforderungen an die staatliche Steuerung ergänzt. Anhand dieser staatlichen Managementfunktionen lassen sich dann die verschiedenen Autonomiebereiche ablesen.
Planung stellt auch für Agencies den logischen Ausgangspunkt des Managementprozesses dar. An zweiter Stelle ist jedoch für die spezifische Betrachtung von öffentlichen Organisationen die Finanzierung als eigenständige Managementfunktion einzufügen. Während bei privaten Unternehmen die Finanzierung als Teil der strategischen Planung zu verstehen ist, erfolgt bei öffentlichen Aufgabenträgern die Zuordnung der finanziellen Mittel grundsätzlich nach der Aufgabendefinition. Erst wenn die Finanzierung sichergestellt ist, gelingt die Umsetzung der Planung anhand der Managementfunktionen Organisation, Personaleinsatz und Führung. Schliesslich wird mit dem Controlling auch im öffentlichen Sektor der Soll-Ist-Vergleich zur Planung und Umsetzung vorgenommen.
Beschreibt nun die Autonomie den Umfang an Entscheidungskompetenzen innerhalb einer Managementfunktion, lassen sich für Agencies insgesamt fünf Autonomiebereiche bezeichnen. Es ist dies als Erstes die fachliche Autonomie. Diese beschreibt, inwieweit eine Agency innerhalb der Managementfunktion der Planung ihre inhaltliche oder fachliche Ausrichtung selber bestimmen kann. Analog dazu können zu den darauf folgenden Managementfunktionen die Bereiche der finanziellen Autonomie, der organisatorischen Autonomie, der personellen Autonomie und der Führungsautonomie identifiziert werden.
Aus der betriebswirtschaftlichen Optik, ist die Managementfunktion des Controllings hingegen nicht mit einem aktiven Eingriff in die Geschäftsführung verbunden (vgl. hierzu Lingnau 2008, S. 58ff). Die Ebene und der Detaillierungsgrad des Controllings sind vielmehr als Basis für den Grad der fünf Autonomiebereiche zu verstehen.
Wichtig ist, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass auf ein Zusammenführen der fünf Autonomiebereiche zu einer «Gesamtautonomie» verzichtet wird. Der Grund hierfür ist, dass Verhoest et al. (2004, S. 101ff) argumentativ und empirisch belegen können, dass Autonomie ein mehrdimensionales Konstrukt ist. Wie die Autoren erläutern, kann es einer Agency in einem Autonomiebereich gestattet sein, sehr weitgehende Freiheiten auszuüben, während in einem anderen Bereich die Regierung sehr strikte Vorgaben macht. Die einzelnen Autonomiebereiche sind deshalb am besten als eigenständige «Dimensionen» zu begreifen. Ein Zusammenfügen dieser Autonomiedimensionen würde somit auch nur zu einem insgesamt wenig aussagekräftigen oder gar missverständlichem Gesamtwert führen.
Zusammenfassend gibt Tabelle 2 die Herleitung der Autonomiedimensionen anhand der Managementfunktionen wieder. Ebenfalls werden die einzelnen Elemente oder Teilbereiche zu diesen Autonomiedimensionen dargestellt.
Tabelle 2: Managementfunktionen, Autonomiedimensionen, Autonomiebereiche
Empirische Untersuchungen zu den Autonomiedimensionen
Anhand einer Umfrage unter allen Organisationen auf Bundesebene (N=143, Rücklaufquote 74.8%) sowie ergänzenden Fallstudien zu Steuerung der öffentlichen Unternehmen Post, SBB und Swisscom wurden in einem ersten Schritt die fünf konzeptionell hergeleiteten Autonomiedimensionen in der Praxis überprüft. Mittels des statistischen Analyseverfahrens der Hauptkomponentenanalyse kann gezeigt werden, dass sich die fünf Autonomiedimensionen auch in den erhobenen Daten wiederfinden. Daraus kann gefolgert werden, dass mit der fachlichen, finanziellen, organisatorischen, personellen und führungstechnischen Autonomie auch die in der Praxis tatsächlich relevanten Autonomiebereiche erfasst sind.
In einem zweiten Schritt wurde sodann eine Reihe von Hypothesen zum Zustandekommen resp. zur Erklärung von Autonomie getestet. Mithilfe von quantitativen (Varianzanalysen) und qualitativen Untersuchungen (Dokumentanalysen und Experteninterviews im Rahmen der Fallstudien) konnten insgesamt sechs wesentliche Einflussgrössen empirisch bestätigt werden:
Alle Autonomiedimensionen werden sehr stark durch ihre Rechtsform resp. ihren Organisationstypus beeinflusst, wobei privatrechtlich angelehnte Organisationsformen mehr Autonomie ermöglichen als öffentlich-rechtliche oder gar Organisationseinheiten, die als Teil der Bundesverwaltung kein eigenes Rechtskleid besitzen.
Agencies mit einem Verwaltungs-, Aufsichts- oder Institutsrat verfügen grundsätzlich über deutlich mehr Autonomie als solche ohne dieses Organ. Ausnahme hierzu bildet die fachliche Autonomiedimension. Auf dieser Dimension kann auch ein Strategie- und Aufsichtsorgan nicht zu mehr Autonomie verhelfen.
Einen positiven Einfluss auf die fachliche Autonomie haben hingegen Tätigkeiten im Bereich der Politikberatung (Planung, Vorbereitung und Formulierung von politischen Programmen).
Agencies mit Aufgaben, aus denen sich eigene Einnahmen generieren lassen verfügen grundsätzlich über mehr finanzielle Autonomie. Dieser Effekt lässt sich aber für die anderen Autonomiedimensionen nicht bestätigen.
Einen negativen Einfluss auf die Autonomie haben grundsätzlich die Kontakte zur übergeordneten Behörde. Je häufiger diese auf formeller Ebene stattfinden, desto stärker werden eher die technischen Autonomiedimensionen der finanziellen und organisatorischen Autonomie eingeschränkt. Informelle Kontakte, verringern hingegen die Handlungsspielräume auf den eher inhaltlichen Dimensionen der fachlichen und führungsbezogenen Autonomie.
Ein ausgeprägt negativer Einfluss auf die finanzielle, organisatorische und personelle Autonomie ist mit der Erfüllung von klassischen Verwaltungsaufgaben, wie z. B. Erlassen von Verfügungen, verbunden.
Im Zuge der empirischen Untersuchungen hat sich zudem gezeigt, dass, wie ursprünglich angenommen, das gegenseitige Vertrauen zwischen Exekutive und Agency nicht ein eigentlicher Einflussfaktor auf die Autonomie ist. Ein gewisses Vertrauensniveau zwischen den Akteuren ist vielmehr Grundvoraussetzung für das Gewähren von Autonomie. Ohne ein gegenseitiges Grundvertrauen blockieren sich die Akteure gegenseitig und eine Steuerung von Verwaltungsträgern «auf Distanz» wird verunmöglicht.
Schlussfolgerungen
Anhand der empirischen Erkenntnisse zur Autonomie von Agencies lassen sich die folgenden Schlussfolgerungen ziehen:
Der starke Einfluss der Rechtsform auf alle Autonomiedimensionen weist auf eine gut ausgebaute und funktionierende Rechtstaatstradition in der Schweiz hin. Tatsächlich sind die Unterschiede zwischen der formell festgehaltenen Autonomie von öffentlichen Aufgabenträgern und der in Realität «gelebten» Autonomie der Agencies weniger gross als vermutet. Allerdings, so zeigt die Studie ebenfalls auf, gilt es, für die praktische Ausgestaltung der Steuerungsmechanismen einige Punkte zu betrachten, die für eine wirksame Steuerung von Agencies auf Bundesebene zentral sind.
Die Autonomie einer Agency stellt immer ein mehrdimensionales Konstrukt dar. Ein und derselbe Einflussfaktor kann innerhalb der verschiedenen Dimensionen aber unterschiedliche Effekte auf Autonomie auslösen. Um ungewollt hohe oder tiefe Autonomieniveaus zu vermeiden, müssen deshalb die Auswirkungen von Steuerungseingriffen für jede Autonomiedimension einzeln betrachtet werden. Denn nur ein auf allen Autonomiedimensionen vergleichbares Autonomieniveau beugt Kompetenzstreitigkeiten zwischen der Exekutive und den Agencies vor und erlaubt so ausgeglichene Steuerungsbeziehungen.
Autonomie kann opportunistisches Verhalten der Akteure fördern. Um Missverständnisse zu vermeiden und damit abgestimmte Steuerungsbeziehung zwischen der übergeordneten Behörde und der Agency zu schaffen, gilt es deshalb, vorab zu klären, in welchem Umfang den Agencies das Verfolgen von Eigeninteressen zu gestatten ist.
Nicht zuletzt ist darauf hinzuweisen, dass gegenseitiges Vertrauen die Grundvoraussetzung für die Gewährleistung von Autonomie ist. Erst wenn die Aufsichtsbehörde davon ausgehen kann, dass «ihre» Agency die Autonomie nicht missbraucht und erst wenn die Agency sicher gehen kann, dass «ihre» Aufsichtsbehörde einmal getroffene Entscheide nicht ständig umstösst und damit Planungssicherheit garantiert, kann die Gewährung von Autonomie zu einer effektiven und effizienten Verwaltung beitragen. Es sind deshalb in der betrieblichen Steuerung von Agencies auch vertrauenssichernde Massnahmen einzubauen.
[1] Vgl. Art. 122 Abs. 1 BV
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Zum Autor:
Etienne Huber, Dr. rer. oec. war wissenschaftlicher Assistent und Dozent am Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern und arbeitet nun als Berater bei NOVO Business Consultants AG in Bern. Seine Dissertation zum Thema «Autonomie von Agencies auf Bundesebene in der Schweiz» ist kürzlich im Haupt Verlag erschienen.
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Quellen:
Gulick, L. (1937). Notes on the Theory of Organization, In Gulick, L. & Urwick. L. Papers on the Science of Administration. New York: Columbia University. S. 1-42.
Huber, E. (2012). Autonomie von Agencies auf Bundesebene in der Schweiz. Bern: Haupt.
Koontz, H. & O’Donnell, C. (1955). Principles of Management. McGraw-Hill: New York.
Lienhard, A. & Tschentscher, A. (2011). Öffentliches Recht, Ein Grundriss. Zürich: Dike.
Steiner, R., Huber, E. (2012). Switzerland. In: K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert & P. Lægreid, Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries. Basingstoke: Palgrave Macmillan. S. 188-202.
Tschannen, P., Zimmerli, U., & Müller, M. (2009). Allgemeines Verwaltungsrecht (3. Ausg.). Bern: Stämpfli.
Verhoest, K., Peter, G., Bouckaert, G. & Verschuere, B. (2004). The Study of Organizational Autonomy: A Conceptual Review. Public Administration and Development 24 (2). S. 101-118.
Weihrich, H. & Koontz, H. (1993). Management: A Global Perspecitve (10. Ausg.) McGraw-Hill: New York.