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Les dispositions relatives aux constructions hors zone à bâtir se sont transformées au fil des ans en un ensemble de règles peu claires. Les nombreuses dérogations ont de plus en plus affaibli le principe constitutionnel de séparation entre les zones constructibles et celles qui ne le sont pas. Le Conseil des États et le Conseil national sont ainsi confrontés au défi, qui est aussi une chance unique, de renforcer ce principe lors de la deuxième étape de révision de la loi sur l'aménagement du territoire (révision LAT 2).
Des majorités serrées
Fondamentalement, EspaceSuisse salue le fait que la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des États (CEATE-E) ait intégré dans sa proposition (18.077) les préoccupations de l'Initiative pour le paysage. Dans ce sens, la révision de la LAT 2 va dans la bonne direction. Il convient toutefois de noter que de nombreux points n'ont obtenu qu'une faible majorité. En outre, plusieurs propositions de minorité menacent sérieusement le principe de séparation. La proposition de la CEATE-E de ne pas présenter le projet comme un contre-projet à l'initiative pour le paysage est par ailleurs incompréhensible et doit être clairement rejetée.
La mise en œuvre de la stabilisation comme objectif principal
La nouvelle proposition de la CEATE-E est censée garantir une stabilisation du nombre de bâtiments hors zone à bâtir. Un renforcement des plans directeurs cantonaux doit permettre d’atteindre cet objectif.
Sa concrétisation par le biais des plans directeurs cantonaux et sur la base d'un concept global cantonal est une bonne chose. Le délai de cinq ans, assorti d'éventuelles sanctions, devrait en outre permettre d'en accélérer la réalisation. En revanche, si le législateur renonçait aux prescriptions correspondantes du plan directeur, comme le demande la minorité, la stabilisation ne pourrait être atteinte. Il faut en outre rejeter catégoriquement la proposition de la minorité d'exclure de l'objectif de stabilisation non seulement l'imperméabilisation des sols due à l'agriculture, mais aussi celle due aux activités touristiques.
En ce qui concerne le financement, plusieurs questions restent encore sans réponse. Ainsi, la concrétisation de la prime à la démolition proposée est insuffisante. Cette prime doit notamment permettre de financer la démolition de bâtiments utilisés à des fins agricoles ou touristiques lorsqu'une construction de remplacement est réalisée. Son financement doit être assuré par les recettes issues de la compensation de la plus-value. Cela suppose toutefois que le fond alimenté par ces recettes soit suffisant, ce qui ne devrait être le cas que dans très peu de cantons.
Planification et compensation dans les régions de montagne
L'approche dite de planification et de compensation a également été légèrement améliorée par la CEATE-E et ne s'applique plus qu'aux régions de montagne. Cette restriction doit être saluée, même si la définition de la région de montagne reste ouverte. Quant à la création de «zones spéciales en région de montagne avec des utilisations à compenser», il convient de procéder avec une extrême prudence eu égard au principe de séparation. En ce sens, il est absolument nécessaire que les utilisations correspondantes conduisent cumulativement à une amélioration de la situation globale de l’urbanisation, de la culture du bâti, du paysage, des terres cultivables et de la biodiversité.
Comme proposé initialement par le Conseil fédéral, il est prévu que ces zones spéciales à déterminer par le plan directeur cantonal (art. 8c) ne doivent pas engendrer des utilisations plus «étendues ou plus incommodantes» que celles qui existent déjà. C'est la seule façon de renforcer le principe de séparation et d'atteindre l'objectif de stabilisation. Il est regrettable que cette exigence ait été supprimée par la CEATE-E. EspaceSuisse plaide en outre pour que l'on examine la possibilité de limiter les zones spéciales correspondantes aux «projets d'intérêt public».
Priorité à l'agriculture dépendante du sol
Sur le fond, l'idée de donner la priorité, dans les zones agricoles, aux utilisations conformes à l'affectation de la zone doit être approuvée. Il faut toutefois tenir compte du fait que la zone agricole est multifonctionnelle et qu'elle doit également pouvoir remplir ses fonctions de promotion de la biodiversité, de compensation écologique et de loisirs de proximité.
En ce sens, la notion d'agriculture doit rester étroite. C'est pourquoi il faut rejeter la proposition de la minorité qui permettrait d’élargir le cercle des constructions et installations considérées comme conformes à l'affectation de la zone. De plus, la proposition de la minorité vise à autoriser l’agritourisme «au titre d’activité agricole». Ces deux points menacent le principe de séparation et devraient être considérés d'un œil critique. De nombreuses questions restent ouvertes, notamment celle de la définition de l'agritourisme.
Appréciation finale
EspaceSuisse s'est montrée critique à l'égard du projet mis en consultation par la CEATE-E et l'a rejeté. Certaines améliorations y ont été apportées, ce qui doit expressément être salué. Il n’en reste pas moins que de nombreuses demandes formulées par EspaceSuisse lors de la consultation n'ont pas été prises en compte (pour la prise de position, voir l'encadré ci-dessous). Il appartient désormais au Parlement de débattre du projet de manière approfondie et minutieuse.
Afin de pouvoir poursuivre les discussions sur les constructions hors zone à bâtir, respectivement sur la LAT 2, EspaceSuisse soutient avec réserve la proposition adoptée par la majorité de la CEATE-E. EspaceSuisse est d'avis que, bien qu’imparfaite, la proposition peut servir de base aux délibérations des Chambres. Toutefois, si des utilisations supplémentaires étaient prévues ou si des assouplissements étaient adoptés dans le sens de certaines propositions minoritaires, il en résulterait une violation claire du principe constitutionnel de séparation entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas.
Notre article Sous la loupe du 28.6.2022 vous en dit plus sur les délibérations du Conseil des États.