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Urbanisation
L’urbanisation est à la fois une condition et une manifestation de la prospérité. Or, les espaces urbains, qui ne cessent de grandir, représentent un défi pour la politique.
C’est en 2007 que, pour la première fois, le nombre des personnes vivant en milieu urbain1 a dépassé celui des personnes vivant en zone rurale au niveau mondial (UN 2015 : 7). Les citadins représentaient 45 % de la population mondiale en 1995 pour atteindre 54 % en 2015 ; selon les estimations de l’ONU, le pourcentage devrait se situer à 62 % en 2035. Si les individus convergent vers les villes, c’est que de tels regroupements ont des avantages : une société qui connaît une forte division du travail ne peut exploiter pleinement son potentiel que par l’association de très nombreux individus. Pour un potentiel individuel donné, les personnes sont plus productives si elles vivent et travaillent ensemble dans les villes. Les services publics (électricité, communication, eau potable, eaux usées, éducation, santé) peuvent aussi être assurés à des coûts bien moindres que si la population était dispersée de façon uniforme dans les zones rurales (Cheshire et al. 2014). Par conséquent, l’urbanisation est en principe un phénomène favorisant la prospérité et même une condition sine qua non de celle-ci.
Dans les pays occidentaux, le processus d’urbanisation n’est pas non plus encore terminé : si, en 1995, un bon quart de la population vivait encore dans les zones rurales, ce pourcentage reculera à un sixième d’ici à 2035. Au niveau mondial, on comptera 41 agglomérations accueillant chacune plus de 10 millions d’habitants en 2030, en plus des 621 villes (dont Zurich) qui devraient franchir le plafond du million.
L’accroissement des villes s’accompagne bien sûr de défis : dans les pays en voie de développement, où les villes s’accroissent de façon incontrôlée, certaines catégories de la population urbaine vivent dans de moins bonnes conditions que les personnes vivant dans les zones rurales ; souvent, des infrastructures essentielles, telles que l’approvisionnement en eau potable ou des routes sûres, font défaut. Cependant, l’aspiration à se rendre dans ces villes ne s’épuise pas, même si cette évolution est en partie biaisée par une politique qui favorise les villes tout en ignorant les zones rurales. Les métropoles d’une Chine en plein essor doivent lutter contre la qualité désastreuse de l’air, alors que les villes occidentales doivent faire face aux embouteillages, à la pollution et au prix croissant des loyers. Toutefois, ces phénomènes ne devraient pas être une conséquence inhérente à la taille des centres urbains. Ils sont souvent renforcés par des mesures politiques inappropriées, comme le subventionnement des transports en lieu et place d’une détermination saine des prix ou une politique dévoyée en matière de logements, qui complique les initiatives privées.
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Depuis 1995, la population helvétique a augmenté de 18 %, passant de 7,0 à 8,3 millions d’habitants. Selon les prévisions actuelles de l’OFS, la barre des 9 millions devrait être franchie fin 2023 ; en 2035, le nombre d’habitants tendrait déjà vers les 10 millions.2
Certes, cette croissance est principalement due à l’immigration, dont l’ampleur est généralement difficile à prédire, qui a longtemps été sous-estimée et qui – en conséquence – est désormais plutôt surévaluée par le scénario actuel de l’OFS (cf. graphique en bas à droite). Il convient toutefois de se préoccuper aujourd’hui de l’avenir d’une Suisse à 10 voire 11 millions d’habitants.
Le potentiel de la densification urbaine
Au vu de tels chiffres, celui qui craint la construction inéluctable sur les dernières zones de verdure du Plateau ou la menace qui plane sur les zones alpines non construites devrait s’essayer à la gymnastique intellectuelle suivante : si l’on remplaçait Zurich par New York, Bâle par Londres, Berne par Berlin, Genève par Paris et Lugano par Barcelone, la Suisse aurait 24 millions d’habitants rien qu’en comptant ces métropoles prisées du monde occidental. Le territoire restant offrirait beaucoup d’espace pour le maintien de styles de vie traditionnels exempts du «stress lié à la densité urbaine», pour des terrains agricoles en suffisance, pour les zones de détente ainsi que les paysages de montagne faiblement peuplés.
La question n’est donc pas de savoir si la Suisse supporterait 10 ou 11 millions d’habitants, mais plutôt comment gérer une densité de population accrue. Plus concrètement : comment éviter que cette nouvelle population s’installe uniquement dans des maisons individuelles réparties sur tout le Plateau et qu’elle fasse la navette entre son domicile et son travail en ville, et favoriser au contraire la concentration des habitants dans des centres urbains performants et attrayants ? Il faut dire que le pays ne dispose pas des meilleures conditions préalables. En effet, le fédéralisme à petite échelle (26 cantons) et l’existence de près de 2300 communes disposant d’une large autonomie entravent un aménagement cohérent en espaces fonctionnels. Dans la vie des pendulaires, les frontières entre communes ou cantons ne jouent certes plus un grand rôle, mais elles importent dans le cadre de l’aménagement du territoire et de l’urbanisation. Partant, la surface utilisée et l’étalement urbain ont progressé.
Echange de zones à bâtir et péréquation financière
Il serait p. ex. utile d’avoir à disposition des instruments rendant possible l’échange intercantonal de terrains à bâtir. Si cela s’avérait irréaliste, il serait au moins souhaitable d’optimiser l’occupation du territoire cantonal, notamment par des mesures permettant de mobiliser des zones à bâtir existantes et bien situées, et par un prélèvement maniable de la plus-value découlant du classement d’un terrain en zone à bâtir, qui pourrait financer les indemnisations en cas de déclassement de parcelles à bâtir dont la localisation est défavorable. Les disparités en matière de réglementation entre la ville et la campagne compromettent aussi la concentration et la densification des constructions. En effet, construire dans la verdure reste associé à des obstacles administratifs et politiques nettement moindres qu’en milieu urbain, où les intérêts de diverses (soi-disant) parties prenantes doivent être assouvis, et où certaines prescriptions strictes sur la construction ainsi que l’importance accordée à la protection du patrimoine paralysent la construction.
Afin de favoriser une concentration des constructions tant à petite qu’à grande échelle, les cantons devraient aussi adopter de nouvelles stratégies concernant la péréquation financière intercommunale. A l’heure actuelle, les communes mal situées essaient souvent de rester dans la compétition des places économiques en remettant des terrains à bâtir à des prix avantageux. Dans une perspective plus large, cela n’a pas beaucoup de sens. Il leur serait plus utile de reconnaître leur faible potentiel de croissance pour recevoir une indemnisation de la part des communes mieux loties (p. ex. au travers des produits issus du classement en zone à bâtir).
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En Suisse comme ailleurs, les marchés de l’immobilier font partie des secteurs les plus régulés. Les interventions sont le plus souvent justifiées par la politique sociale et la protection des locataires. Depuis les années 1970, le marché locatif suisse connaît le principe des loyers basés sur les coûts. Autrement dit, l’évolution des loyers dépend des coûts et non de la demande.5 Ainsi, le marché pour les logements existants fait littéralement défaut, une situation lourde de conséquences.
Loyers en fonction des coûts : une absurdité
Alors que la migration est élevée, l’évolution des loyers en fonction des coûts creuse le fossé entre les anciens et les nouveaux loyers, les anciens loyers n’étant pas adaptés en fonction de la demande (stimulée par l’augmentation de la population). La dépendance des taux qui permet de répercuter les coûts pour les anciens loyers est particulièrement insensée dans le contexte actuel de taux bas : malgré une demande en forte hausse, les loyers pour les logements existants sont en baisse. Ce phénomène est bien visible en zone urbaine où la population tend à migrer. Au niveau des prix, la majorité des habitants des villes ne perçoit plus les signaux indiquant une pénurie. Il s’ensuit une sous-utilisation du parc immobilier et une (trop) faible mobilité, car les bénéficiaires d’un bail de longue date rechignent à abandonner ce privilège. Cette absence de signaux de prix constitue également un obstacle à la densification des villes, qu’il est urgent de réaliser. Au lieu de cela, la croissance de la population est reportée en périphérie, ce qui contribue au mitage de plus en plus critiqué et pèse sur les infrastructures de transport.
Cloisonnement des villes
Sur le plan socio-politique également, l’éclatement du marché de l’immobilier est fortement sujet à caution, puisque ce sont essentiellement les ménages jeunes et mobiles désireux de déménager en ville qui en font les frais : les nouveaux loyers sont excessifs et le marché asséché. Pour ce groupe de population, la régulation du marché de l’immobilier s’apparente à un mécanisme de rationnement urbain. Ce système bénéficie aux personnes qui habitent actuellement en ville : elles sont protégées contre l’évolution de la demande et peuvent faire valoir un droit d’habitation.
Dans les grandes villes, la politique du logement vient renforcer ce constat défavorable : à Zurich, il est prévu de continuer à encourager à grande échelle la construction de logements d’utilité publique. Outils de cette politique, les coopératives répercutent les coûts de manière très conséquente. Puisque l’on se base sur le loyer pour allouer des logements, ces derniers sont attribués de manière bureaucratique. En raison de la demande rationnée, les listes d’attente sont longues, le système de relations ayant pour effet de favoriser les personnes déjà établies en ville par rapport aux nouveaux arrivants d’autres régions du pays ou de l’étranger. Ce phénomène est amplifié par le fait que les habitants des villes défendent leur privilège au niveau de la politique communale. Tôt ou tard, cela mettra en péril la fonction de la ville en tant que moteur de croissance, car ce ne seront plus les performances économiques ni la créativité qui décideront de qui habitera en ville, mais les influences politiques, le clientélisme et les questions de répartition. Sur le plan politique, la polarisation croissante entre les grandes villes et leurs agglomérations est en partie la conséquence de cette politique.
Ironie de la chose, les queues formées par les candidats à un logement donnent largement l’impression que le marché ne fonctionne pas et que des réglementations supplémentaires sont nécessaires. Or, c’est l’absence de marché qui explique le déséquilibre entre l’offre et la demande. Réguler davantage n’améliorerait pas la situation : si l’on poussait le raisonnement jusqu’au bout, cette spirale de régulation mènerait à une socialisation du sol. Il reste donc à espérer que d’autres réglementations, comme l’obligation de remplir un formulaire (en vigueur dans les cantons de GE, FR, VD, NE, ZG et NW ; introduit en 2013 à ZH), ne seront pas étendues à toute la Suisse.
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Une infrastructure de transport performante et exploitée de manière efficace est d’une énorme importance pour le système de production et de distribution d’une économie. La Suisse dispose sans conteste d’un système de transport de qualité ; or, il atteint progressivement ses limites en matière de capacité et de viabilité financière.
L’infrastructure des transports est de plus en plus fréquemment surchargée aux points névralgiques durant les heures de pointe. En Suisse, la réaction à ce phénomène est traditionnellement celle d’un accroissement des capacités. En raison d’un raccordement aux trains et aux bus très développé même dans des régions à faible circulation, le système de transport suisse est extrêmement cher en comparaison internationale. Les investissements par habitant dans l’infrastructure ferroviaire sont sept fois plus élevés qu’en Allemagne.
Mépris des principes économiques
Malgré le développement permanent, le système de transport subit une pression croissante. Cette évolution apparemment paradoxale s’explique par de multiples atteintes aux principes économiques fondamentaux, tels que la transparence des coûts et le principe du pollueur-payeur.
Le transport est subventionné par les contribuables à des montants de plusieurs milliards par an. Les utilisateurs du réseau routier public et du réseau ferroviaire ne couvrent respectivement que 42 % et 48 % de leurs coûts, tandis que le trafic routier motorisé privé est quant à lui financé à 89 % par les usagers. Le subventionnement par l’Etat provoque une surconsommation de la mobilité – avec des conséquences indésirables comme l’étalement urbain, des atteintes à l’environnement, etc.
L’infrastructure est utilisée de manière très inégale, en raison de l’absence quasi totale d’une différenciation des prix en fonction de l’heure ou du lieu. Ainsi, le taux d’occupation moyen des trains CFF régionaux se monte à 23 %, bien que les trains soient régulièrement complètement surchargés durant les heures de pointe.
Les décisions de réaliser des investissements se fondent souvent sur des réflexions de politique (régionale) à la place de calculs coûts-bénéfices concrets. Il en résulte une mauvaise allocation des ressources, dont découlent des frais énormes.
Jusqu’à présent, la politique n’a déployé que très peu d’efforts pour traiter à la racine les erreurs du système de la politique des transports. La redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) introduite en 2001 est une exception. La votation FAIF acceptée par le peuple en février 2014 établit en revanche un fonds de financement pour l’expansion de l’infrastructure des chemins de fer, mais ne prévoit pas d’augmenter le degré de financement propre du transport ferroviaire.
Des solutions intelligentes, utiles à tous
Pour sortir de la spirale de coûts entre renforcement subventionné des capacités et besoins en mobilité croissants, il faudrait davantage recourir à des mécanismes orientés vers l’efficacité, tels que le «mobility pricing». Un plus haut degré de financement par les utilisateurs, des prix différenciés en fonction des horaires et des trajets, ainsi que le renoncement au «cahier des souhaits» fédéral pour les décisions d’investissement en sont des éléments indispensables.
Contrairement à il y a encore 20 ans, le mobility pricing ne peut aujourd’hui plus être rejeté sous prétexte qu’il s’agit d’une solution abstraite et impossible à appliquer. Grâce au progrès technique, les mesures nécessaires pour y parvenir sont devenues moins chères, plus adaptées aux usagers et plus variées. En outre, certains pays ont réalisé des expériences pratiques positives avec le mobility pricing dans l’intervalle : des coûts plus faibles, moins d’embouteillages, une meilleure utilisation des capacités, mais aussi plus d’équité ont permis aux usagers des transports de passer d’un scepticisme initial à une adhésion rapide à ces nouvelles approches.
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Solutions libérales
- Dans le droit de la construction, les disparités en matière de réglementation entre la ville et la campagne doivent être réduites. La densification des constructions doit être facilitée en ville (en lien p. ex. avec un certain assouplissement de la protection du patrimoine)
- Des indemnisations compensant le déclassement de parcelles à bâtir dont la localisation est défavorable pourraient être financées via un prélèvement sur la plus-value découlant du classement d’un terrain en zone à bâtir.
- Les cantons pourraient indemniser des communes renonçant à un classement en terrain à bâtir, dans le cadre de leur système de péréquation financière intercommunale.
- Les loyers de logements basés sur les coûts doivent être remis en question.
- Il faut éviter de mettre en place des entraves supplémentaires à la libre formation des prix sur le marché du logement, car celles-ci s’avèrent être en fin de compte contre-productives.
- Il faut augmenter le degré de financement par les utilisateurs dans les transports en commun. Une différenciation des prix du transport selon la période d’utilisation, dans le sens du Mobility Pricing est souhaitable.
- Dans les transports individuels aussi, les capacités existantes pourraient être nettement mieux utilisées, par un système de Mobility Pricing tenant compte du temps et du parcours effectué.
- Les décisions d’investissement dans les transports devraient être prises sur la base de bonnes analyses coûts-bénéfices, et non pas répondre aux revendications régionales.
Notes de fin de chapitre
1) A noter que le terme de «population urbaine», utilisé par l’ONU, a un sens relativement large. Il s’appuie sur des définitions qui sont spécifiques aux pays et qui peuvent différer fortement l’une de l’autre. Ainsi, la taille minimale que doit avoir une localité pour être qualifiée d’urbaine oscille entre 200 et 50 000 habitants. Mais la taille n’est bien souvent pas le seul critère. Pour un bref résumé, le lecteur se référera à UN 2015 : 4 s. ; il trouvera la liste des critères par pays à l’adresse : http://unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/densurb/Defintion_of%20Urban.pdf. Il faut donc se montrer prudent lorsque l’on compare les pays entre eux ; les comparaisons entre les continents sont plus fiables, car il est alors possible d’aplanir les différences de définition.
2) Selon le scénario de référence A-00-2015 de l’OFS: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/01/03/blank/key/intro.html
3) Le quintette de métropoles occidentales devrait en principe être complété par Rome. Or, en raison des frontières administratives de cette ville, situées de manière atypique bien en dehors des zones d’habitation, on a préféré opter pour Barcelone.
4) Dispersion des surfaces bâties selon Schwick et Jaeger (2010). Mesurée en unités d’occupation par m2 de surface bâtie, elle exprime à quel point les surfaces d’habitat sont dispersées jusqu’à une certaine distance (horizon discernable), soit 2 km2 pour Schwick et Jaeger.
5) L’idée est que la rente découlant du terrain (la valorisation du sol dans une économie de croissance) n’appartient pas au propriétaire du terrain, mais au locataire. Mais ce principe de répartition se heurte à la logique d’un marché qui fonctionne bien, pour lequel les coûts historiques liés à la construction d’un immeuble n’influent pas sur le niveau des loyers.
6) Dans les 39% des coûts qui ne sont pas supportés par les utilisateurs dans le secteur de la santé, sont également compris les 6% qui sont à la charge des entreprises (assurances maladie et accident, AVS, AI).
Bibliographie
Cheshire, Paul C.; Nathan, Max; Overman, Henry G. (2014) : Urban Economics and Urban Policy – Challenging Conventional Policy Wisdom. Cheltenham, Northampton : Edward Elgar.
Schwick, Christian; Jaeger, Jochen (2010) : Zersiedelung und ihre Ausprägungen in der Schweiz aus raumplanerischer Sicht – Quantitative Analyse 1935-2002. En allemand. Berne : Office fédéral du développement territorial ARE.
UN Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2015) : World Urbanization Prospects – The 2014 Revision. New York: United Nations.