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Schwaches Parlament - starke Regierung?
Neue Verfassung wird Verhältnis zwischen den Staatsgewalten neu regeln müssen
Im Laufe der Zeit hat der Grosse Rat auf dem politischen Parkett etwas an Einfluss verloren. Der Staatsrat hat mehr Gewicht erhalten, mit einer wachsenden Verwaltung im Rücken. Die Ausarbeitung einer neuen Verfassung gibt nun Gelegenheit, das ungleiche Verhältnis etwas zu korrigieren. Neue Instrumente müssen geschaffen werden.
Eines der Ideenhefte, welche die Projektleitung «Totalrevision Staatsverfassung» als Diskussionsgrundlage ausgearbeitet hat, befasst sich mit der Kompetenzverteilung zwischen Legislative und Exekutive. Dabei werden zum Verhältnis zwischen dem Grossen Rat und dem Staatsrat mögliche Neuerungen ins Gespräch gebracht (siehe auch FN vom Dienstag und Mittwoch und Kasten auf dieser Seite).
Zusammenarbeit nur zwischen
gleichwertigen Partnern
Der Grundsatz der Gewaltenteilung wird den Kantonen durch das Bundesrecht vorgeschrieben. Überall gilt die klassische Aufteilung Legislative (Parlament), Exekutive (Regierung) und Judikative (Gerichte). Gemäss diesem Grundsatz sind Regierung und Parlament zwei unabhängige Gewalten. In der Wirklichkeit ist das Ganze aber nicht so einfach. Funktionen überschneiden sich und Zusammenarbeit ist unumgänglich. Die Totalrevision der kantonalen Verfassung ist nun eine Gelegenheit, um über die Kompetenzen jedes Organs nachzudenken und zu prüfen, wo die Zusammenarbeit verbessert werden kann.
Bekanntlich ist der Grosse Rat für die Annahme neuer Gesetze und für Gesetzesänderungen zuständig. Abgesehen von der Überweisung von Motionen und Postulaten ergreift in der Praxis meistens der Staatsrat die Initiative zum Erlass von Gesetzen. Ausserdem kann die Regierung selber zweitrangiges Recht erlassen.
Kompetenzverschiebungen
sind unumgänglich
Eigentlich sollte sich der Grosse Rat auf Grundsatzfragen der Gesetzgebung und die Oberaufsicht von Regierung, Verwaltung und Rechtswesen konzentrieren können. Heute muss er sich aber oft mit weniger wichtigen Fragen auseinander setzen. Im eingangs erwähnten Ideenheft 3C wird angeregt, zu prüfen, ob die künftige Verfassung nicht dem Grossen Rat ausdrücklich die Befugnis erteilen sollte, wichtige Rechtsvorschriften zu erlassen, und dem Staatsrat die verbleibenden gesetzgeberischen Kompetenzen zu übertragen. Die Unterscheidung, was wichtig und was weniger wichtig ist, würde in der Praxis wohl oft zu Auseinandersetzungen führen. Hingegen könnte der Grosse Rat seine Kompetenz für Detailfragen immer noch durch Delegation an die Regierung abtreten, wie es zum Teil heute bereits der Fall ist. Demgegenüber könnte die Zuständigkeit z. B. für die Erteilung von Konzessionen neu dem Parlament erteilt werden.
Auch finanzielle Kompetenzen des Parlaments könnten erweitert werden. Es könnte befugt werden, die Verschuldungslimite festzulegen und Grundsatzdekrete zu erlassen, bevor kostspielige Studien durchgeführt werden. Des Weiteren ist die Oberaufsicht eine typische Kompetenz moderner Parlamente und ein Wesensmerkmal der Gewaltenteilung. In der neuen Verfassung müsste dieser Punkt, der in den letzten Jahren des Öfteren zu Diskussionen Anlass gab, genauer formuliert werden. Entweder könnte nur der Grundsatz der Oberaufsicht verankert oder alle Gegenstände aufgezählt werden, auf die sie sich beschränkt.
Mehr Handlungsspielraum in
Krisensituationen für den Staatsrat
Die Umschreibung der Kompetenzen des Staatsrates in der Verfassung sind für den heutigen Bedarf lückenhaft. So sollten neu die gesetzgebenden Befugnisse des Staatsrates zum Erlass von Verordnungen ausdrücklich umschrieben werden. Dasselbe gilt auch für die finanziellen Kompetenzen, die heute für ein rasches und effizientes Handeln ungenügend sind. Beispielsweise in Krisensituationen müssen sofort geeignete Massnahmen ergriffen werden können. Die Bewältigung der Windschäden in diesem Winter hat dies anschaulich gezeigt.
In der neuen Staatsverfassung könnte gemäss Vorschlag des Ideenheftes 3C ausdrücklich bestimmt werden, dass der Staatsrat in ausserordentlichen Umständen die Befugnis hat, die nötigen Massnahmen zu ergreifen. So könnte er auch selbständig Verordnungen erlassen. Sobald die ausserordentlichen Umstände, die eine Verordnung notwendig gemacht haben, nicht mehr gegeben sind, wären diese auch aufgehoben.
«Auftrag»: ein neues Instrument?
Im Rahmen der Verfassungsrevision muss es auch darum gehen, das (verschobene) Kräfteverhältnis zwischen den beiden Behörden auszugleichen, damit diese wirklich als gleichwertige Partner zusammenarbeiten können. So wäre es sinnvoll, in der neuen Verfassung festzulegen, dass das Parlament und seine Kommissionen alle zur Ausübung notwendigen Informationen verlangen können. Dies ist heute nicht unbedingt gewährleistet.
Das Parlament verfügt heute zwar über verschiedene parlamentarische Hilfsmittel. Bei einer strikten Anwendung des Grundsatzes der Gewaltentrennung kann es aber der Regierung keine Aufträge erteilen, die in ihrem Zuständigkeitsbereich liegen; es sei denn, er bediene sich gleich des Mittels einer Gesetzesänderung.
Deshalb wäre ein neues flexibles Instrument vielleicht angezeigt, damit der Grosse Rat auf die Regierungstätigkeit Einfluss nehmen kann. Damit könnte dem Staatsrat ein Auftrag erteilt werden, eine bestimmte Massnahme zu ergreifen. Der «Auftrag» wäre eine Ergänzung zur Motion mit unterschiedlicher Wirkung, denn er hätte nicht Weisungscharakter.
Zuständigkeiten bei Verträgen
und Vereinbarungen
Die Zusammenarbeit mit Bund und Kantonen ist heute bereits weit verbreitet, und auch die internationale Zusammenarbeit ist Realität. Die geltende Freiburger Verfassung enthält aber keine Bestimmung über die Beziehungen des Kantons gegen aussen. Diese Lücke muss ohne Zweifel geschlossen werden, denn heute ist für das Aushandeln von Vereinbarungen die Regierung zuständig. Der Grosse Rat kann bloss zu einem fertigen Vertragstext pauschal Ja oder Nein sagen.
Die neue Verfassung könnte nun den Grundsatz einer aktiven Mitwirkung des Parlaments bereits während der Genehmigung von Vereinbarungen verankern. Bei einer interkantonalen Vereinbarung wäre das mittels einer interparlamentarischen Kommission zu bewerkstelligen. Auch die Mitwirkung des Stimmvolks bei interkantonalen und grenzüberschreitenden Vereinbarungen muss in der neuen Verfassung explizit geregelt werden. Dadurch könnte, wie die Autoren des Ideenheftes festhalten, das Demokratiedefizit beim Abschluss von Verträgen, deren Bedeutung zweifellos noch zunehmen wird, zumindest teilweise behoben werden.
Walter Buchs