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Die Richtlinie 2004/38/EG («Unionsbürgerichtlinie», UBRL) hat sich zu einem der Stolpersteine für den Abschluss des institutionellen Abkommens mit der EU entwickelt. Die Richtlinie umfasst brisante Themen der Schweizer Politik, wie die Personenfreizügigkeit, die Ausweisung krimineller Ausländer und den Zugang zur Sozialhilfe.
Von all diesen Punkten birgt der Zugang zur Sozialhilfe zweifellos am meisten politischen Sprengstoff. Vor allem zwei Kritikpunkte werden immer wieder geäussert:
- Nicht erwerbstätige EU-Bürger hätten die Möglichkeit, in das Schweizer Sozialsystem einzuwandern und damit «Sozialtourismus» zu betreiben.
- Wirtschaftlich aktive EU-Bürger erhielten einen einfachen Zugang zu Sozialhilfe und letztere werde zu einem «Selbstbedienungsladen».
Das Gesetz und die Praxis im Zusammenhang mit der UBRL zeigen, dass die Befürchtungen kaum stichhaltig sind. Eine vollständige Übernahme der Richtlinie würde geringfügige Anpassungen beim Zugang zur Schweizer Sozialhilfe mit sich bringen, ohne einen Paradigmenwechsel zu bewirken.
1. Kritikpunkt: «Sozialtourismus» für nicht erwerbstätige EU-Bürger
Diese Befürchtung kann von vornherein ausgeräumt werden: Das europäische Recht erlaubt es einem EU-Bürger nicht, sich in einem Land niederzulassen, nur um von dessen Sozialleistungen zu profitieren. Die Richtlinie besagt, dass EU-Bürger kein Aufenthaltsrecht haben, solange sie «die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats unangemessen in Anspruch nehmen» (Art. 14 [1]).
Diese Unschärfe – was ist eine unangemessene Belastung? – wurde durch die jüngsten Urteile des Europäischen Gerichtshofs geklärt, welche die Unmöglichkeit der Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat ohne ausreichende Existenzmittel bestätigt haben (C-333/13, C-67/14). Darüber hinaus zeigt die Praxis der Mitgliedsstaaten den Handlungsspielraum der Schweiz in dieser Frage. In Deutschland haben z.B. EU-Bürger, die ohne zu arbeiten einwandern, in den ersten fünf Jahren keinen Anspruch auf Sozialhilfe. In den Niederlanden liegt die Grenze bei den ersten zwei Jahren des Aufenthalts.
Die europäische Rechtsprechung und Praxis zeigen, dass die Schweiz die UBRL anwenden und gleichzeitig Missbräuche der Sozialhilfe verhindern könnte.
2. Kritikpunkt: Sozialhilfe als «Selbstbedienungsladen» für wirtschaftlich aktive EU-Bürger
Für EU-Bürger, die zum Arbeiten in die Schweiz kommen und ihre Stelle verlieren, gibt es mehrere Szenarien. Bei keinem davon geht es um leicht verdientes Geld auf Kosten des Schweizer Steuerzahlers.
Wie schon heute besteht bei einem freiwilligen Stellenverlust (Kündigung durch den Arbeitnehmer, grobes Fehlverhalten etc.) kein Anspruch auf Sozialhilfe gemäss UBRL. Bei unfreiwilligem Stellenverlust zwischen drei und zwölf Monaten nach Arbeitsbeginn sieht die Richtlinie als Übergangsmassnahme eine sechsmonatige Sozialhilfe vor (heute keine). Nach Ablauf dieser Frist erhält der EU-Bürger keine Unterstützung mehr.
Im Mittelpunkt der Kritik steht der Anspruch auf Sozialhilfe auf unbestimmte Zeit für EU-Bürger, die nach mindestens zwölf Monaten in der Schweiz unfreiwillig ihren Arbeitsplatz verlieren.
Diese Änderung der heutigen Situation ist weit weniger revolutionär, als sie klingt: Sie würde frühestens 29 Monate nach der Niederlassung des EU-Bürgers in der Schweiz eintreten, d.h. frühestens nach 12-monatiger Erwerbstätigkeit vor dem unfreiwilligen Verlust des Arbeitsplatzes, gefolgt von 11 Monaten Arbeitslosengeld (bis zu 18 Monate, je nach der vorher geleisteten Arbeitszeit), gefolgt von 6 Monaten Sozialhilfe (auf die der EU-Bürger bereits heute Anspruch hat). Dies ist weit entfernt von einem «Selbstbedienungsladen», den Gegner der Richtlinie befürchten.
Ausserdem ist diese Sozialhilfe nicht bedingungslos. Der EU-Bürger muss beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) angemeldet bleiben und weiterhin seinen Verpflichtungen als Stellensuchender nachkommen, auch wenn er keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld mehr hat. Andernfalls gilt die Person als «wirtschaftlich inaktiv» und verliert ihren Anspruch auf Sozialhilfe, da sie zu einer «unangemessenen Belastung» für die Sozialversicherung wird.
Schliesslich argumentieren die Kritiker der Richtlinie, dass das Recht auf Sozialhilfe für EU-Bürger nach fünf Jahren Aufenthalt in der Schweiz bedingungslos werde. Dieses Argument ist stichhaltig, lässt aber die aktuelle Regelung ausser Acht: Bereits heute sieht die schweizerische Praxis den Entzug einer C-Bewilligung (nach 5 oder 10 Jahren Aufenthalt) bei «dauerhafter und erheblicher Sozialhilfeabhängigkeit» nur in Ausnahmefällen vor.
Was würde sich mit der Unionsbürgerrichtlinie ändern?
Eine vollständige Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie – die in den Verhandlungen noch angepasst werden kann – wäre eher eine Evolution als eine Revolution des Schweizer Migrationsregimes. Unser System ist bereits heute der EU-Praxis sehr ähnlich, so dass unser Bundesgericht bei Schwierigkeiten mit der Auslegung des Personenfreizügigkeitsabkommens bereits die Richtlinie heranzieht.
Die Richtlinie führt zwar zu zusätzlichen Kosten für die Schweiz, aber sie sind überschaubar: In einer statischen Betrachtung machen diese im Worst-case-Szenario bis zu 75 Mio. Fr. pro Jahr aus. Dies ist allerdings ein verschwindend kleiner Anteil aller Sozialausgaben (168 Mrd. Fr. jährlich), zumal diese Kosten durch Vorteile, welche neue Abkommen mit der EU bieten, mehr als ausgeglichen werden; allein mit dem Stromabkommen würden die Konsumenten rund 120 Mio. Fr. sparen. Deshalb ist es essenziell, eine Kosten-Nutzen-Analyse auf der Ebene des institutionellen Rahmenabkommens als Ganzes durchzuführen und nicht auf der Ebene seiner einzelnen Teile.