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Das vorliegende Kapitel weist trotz seines eindrücklichen Umfangs einige gravierende inhaltliche Lücken auf. Insbesondere die Geschichte des schweizerischen Militärwesens ist ausgesprochen dürftig aufgearbeitet. Weil die historische Forschung in diesem Bereich der politischen Statistik mit Ausnahme einiger Ausgabenübersichten, die von uns in Kapitel U. («Öffentliche Finanzen») vorgestellt werden, bislang nur wenig brauchbares Zahlenmaterial zutage gefördert hat, haben wir uns dazu entschlossen, nachfolgend überhaupt keine Militärstatistiken abzudrucken. Man erfährt in diesem Kapitel auch nichts über die Programme, Wahlempfehlungen und Abstimmungsparolen der politischen Parteien und Verbände, obwohl hierzu reichliches Quellenmaterial vorhanden wäre. Ebensowenig informieren wir über die Anzahl der in einer Legislaturperiode vom Parlament verabschiedeten Gesetze. Politiker von Rang und Namen sind nur aufgeführt, wenn sie einmal im Leben das Amt eines Bundesrats bzw. einer Bundesrätin bekleidet haben. Eine Statistik des Bundespersonals wurde nachträglich wieder entfernt, nachdem sich herausgestellt hatte, dass sich die Angaben in den von uns konsultierten Quellen gegenseitig widersprechen. Und schliesslich haben wir auch darauf verzichtet, die quantitative Seite der politischen Beziehungen der Schweiz mit dem Ausland zu beleuchten.
Dass das Kapitel gleichwohl überdurchschnittlich viele Seiten beansprucht, liegt daran, dass wir an unserem Plan, einen von 1848 bis zur Gegenwart reichenden Überblick über die Ergebnisse der eidgenössischen Abstimmungen in den Kantonen und in der Stadt Zürich zu geben, ungeachtet der mannigfaltigen Schwierigkeiten, die sich dem ambitiösen Unterfangen in den Weg stellten, keine Abstriche machen wollten. In diesem Zusammenhang ist die enorme technische Hilfe zu würdigen, die uns der frühere EDV-Chef des Instituts für Empirische Wirtschaftsforschung der Universität Zürich, Robert Reichmuth, zuteil werden liess: Ohne das von ihm eigens zu diesem Zweck geschaffene Datenübertragungsprogramm wäre es uns niemals möglich gewesen, Tausende von Zahlen von der Ebene des Grossrechners auf diejenige des Personal Computers zu verschieben.
Die übrigen Tabellen des Kapitels reflektieren nach Möglichkeit den neuesten Forschungsstand und damit in erster Linie die Befunde der ebenso zahlreichen wie gründlichen Untersuchungen des Berner Politologen Erich Gruner und seiner Mitarbeiter zu den eidgenössischen Wahlen seit 1848. Da diese Statistiken leicht zugänglich sind, haben wir sie nur zum kleinen Teil in die vorliegende Publikation integriert. Ergänzungen haben sich in zwei Fällen aufgedrängt: Zum einen liess sich Gruners Überblick über die im National- und Ständerat zwischen 1848 und 1975 vertretenen Parteien mit Hilfe der amtlichen Statistik bis zum Jahr 1995 fortsetzen. Darüber hinaus erschien es sinnvoll, die von der amtlichen Statistik auf Kantonsebene gemachten Angaben über die Zahl der von den politischen Parteien bei eidgenössischen Wahlen errungenen National- und Ständeratssitze im Zeitraum 1919–1995 auszuwerten. (Das Jahr 1919 markiert die Wende vom Majorz- zum Proporzwahlsystem). An sich hätte es die Quellenlage durchaus gestattet, auch die Entwicklung der parteipolitischen Zusammensetzung der Kantonsparlamente und der Stadträte bis an den Beginn der Zwischenkriegszeit und in einzelnen Fällen sogar noch weiter zurück zu verfolgen. Diese Arbeit wäre jedoch mit einem unverhältnismässig grösseren Aufwand verbunden gewesen, als es die Rekonstruktion der von den einzelnen Parteien bei eidgenössischen Wahlen gewonnenen Nationalratssitze war. Wir haben es daher auf lokaler Ebene bei einer Darstellung der Stadt-, Gemeinde-, Kantons- und Nationalratswahlen in der Stadt Zürich belassen, über die schon früh sehr genau Buch geführt worden ist. Die Angaben über den Ausgang der Wahlen in den Zürcher Gemeinderat liessen gar die Anfertigung einer nach Stadtkreisen gegliederten Tabelle zu, die bereits im letzten Jahr der Vorweltkriegszeit einsetzt.
Ergebnisse der eidgenössischen Volksabstimmungen nach Kantonen und in der Stadt Zürich in den Jahren 1848, 1866, 1872 und 1874–1993
Weshalb haben wir den Ergebnissen der eidgenössischen Urnengänge so viel Aufmerksamkeit geschenkt? Zum einen sind es die Eigenheiten der direkten Demokratie helvetischen Zuschnitts mit ihren obligatorischen und fakultativen Referenden, Volksbegehren und Gegenentwürfen der Landesregierung, zum anderen die teils systematischen Unterschiede im Abstimmungsverhalten einzelner Regionen, Kantone und Städte, die es uns gerechtfertigt erscheinen liessen, den Ausgang der Abstimmungen auf der Ebene der Regionen und Kantone und in der seit 1893 wichtigsten Grossstadt des Landes vom Gründungsdatum des Bundesstaats bis zur Gegenwart vollständig wiederzugeben. Bei neun weiteren Gross- und Mittelstädten würde das im Statistischen Jahrbuch der Schweiz veröffentlichte Zahlenmaterial die Rekonstruktion der Abstimmungsergebnisse im Zeitraum 1930–1986 gestatten. Für die Jahre 1987 und 1988 fehlt eine entsprechende Übersicht, aber von 1989 an sind dann in der amtlichen Statistik wieder die Abstimmungsresultate in 16 Städten aufgeführt. Für eine recht grosse Zahl von Abstimmungen könnten theoretisch auch die Ergebnisse in den übrigen – etwas mehr als 3000 – Gemeinden eruiert werden. Unseres Wissens ist diese äusserst aufwendige Arbeit jedoch erst ein einziges Mal erfolgreich durchgeführt worden: Im Rahmen seiner an der Forschungsstelle für schweizerische Sozial- und Wirtschaftsgeschichte der Universität Zürich verfassten Lizentiatsarbeit hat Marcel Wirz für die beiden Abstimmungen von 1959 und 1971, in denen der männliche Souverän den Frauen das Stimmrecht in eidgenössischen Angelegenheiten zunächst verwehrt und dann gewährt hat, zu Vergleichszwecken bei sämtlichen Gemeinden die Stimmbeteiligung und den Jastimmenanteil ermittelt.
Bevor wir uns den Quellen zuwenden, die unserer Statistik der eidgenössischen Abstimmungen seit 1848 zugrunde liegen, müssen kurz einige Begriffe erläutert werden. Der Begriff des «Stimmvolkes» ist in den letzten 25 Jahren stufenweise erweitert worden: Den Frauen wurde am 7. Februar 1971, den Auslandschweizern am 19. Dezember 1975 und den 18–19jährigen Schweizern und Schweizerinnen am 3. März 1991 das Stimmrecht in Bundesangelegenheiten verliehen. Als «Stände» werden 20 (vor 1979: 19) Kantone und sechs sogenannte Halbkantone bezeichnet. Erstere besitzen eine volle, letztere lediglich eine halbe Stimme. Zu den Kantonen, deren Votum beim Auszählen der Standesstimmen nur zur Hälfte ins Gewicht fällt, zählen Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden. Relevant ist das Ständemehr sowohl bei Vorlagen des Bundes, die dem Volk obligatorisch zur Abstimmung vorgelegt werden müssen, als auch bei den Volksinitiativen und den Gegenvorschlägen der Landsregierung zu Volksinitiativen. Einzig beim fakultativen Referendum kann der Fall eintreten, dass eine Vorlage als angenommen gilt, obschon sie von einer Mehrheit der Kantone abgelehnt wird.
Die ersten zwölf Volksabstimmungen, von denen neun im Jahr 1866 stattgefunden haben, unterstanden ausnahmslos dem obligatorischen Referendum. Am 30. Januar 1921 hiess der Souverän – nachdem er kurz zuvor grünes Licht für den Beitritt der Schweiz zum Völkerbund gegeben hatte – eine Volksinitiative gut, die den Bundesrat dazu verpflichtete, Staatsverträge mit dem Ausland, die für längere Zeit oder unbefristet Gültigkeit haben sollten, dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten. Ein solches «Obligatorisches Staatsvertragsreferendum» ist bisher allerdings erst zweimal zum Zug gekommen: das erste Mal am 3. März 1986, als es um die Vollmitgliedschaft der Schweiz in den Vereinten Nationen ging, und das zweite Mal am 6. Dezember 1992, als über den Beitritt der Schweiz zum Europäischen Währungsraum abgestimmt wurde.
Das fakultative Referendum ist eine Errungenschaft der Verfassung von 1874. Es kann von privater Seite her ergriffen werden, um zu verhindern, dass ein nicht dem obligatorischen Referendum unterstehender Bundesbeschluss ohne Volksbefragung in die Tat umgesetzt wird. Seit 1891 gewährleistet überdies das Instrument der Volksinitiative ein beschränktes Mitspracherecht des Volkes bei Verfassungsrevisionen und Gesetzeserlassen. Um zur Abstimmung zugelassen zu werden, bedürfen freilich sowohl das fakultative Referendum als auch die Volksinitiative einer minimalen öffentlichen Unterstützung. In der Volksabstimmung vom 25. September 1977 wurde eine Vorlage der Landesregierung angenommen, die eine Erhöhung der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestzahl an Unterschriften vorsah, und zwar von 30’000 auf 50’000 beim fakultativen Referendum und von 50’000 auf 100’000 bei der Volksinitiative. Der Gefahr, die der direkten Demokratie durch einen allzu inflationären Gebrauch dieser beiden politischen Instrumente droht, können die Behörden aber auch auf andere Weise wirkungsvoll begegnen, indem sie einem Initiativbegehren, dessen Anliegen sie grundsätzlich teilen, einen weniger weit gehenden Gegenvorschlag gegenüberstellen. In der Vergangenheit haben solche Kompromissangebote in der Regel dazu geführt, dass die betreffenden Initiativen vorzeitig zurückgezogen wurden. Hin und wieder kommt es aber auch vor, dass der Souverän gleichzeitig über eine Initiative und den Gegenvorschlag des Bundesrats zu befinden hat. Seit dem 5. April 1987 besteht in solchen Fällen die Möglichkeit, anstelle eines Ja und eines Nein, eines doppelten Nein oder eines Ja bzw. Nein und einer Leerstimme ein doppeltes Ja in die Urne zu legen. Erhalten daraufhin beide Vorlagen mehr als 50% Jastimmen, gilt diejenige als angenommen, welche die grössere Zahl an Jastimmen auf sich vereinigt.
Es ist nun noch erforderlich, einige Bemerkungen zur Quellenlage zu machen. Zu den Volksabstimmungen von 1848 über die Bundesverfassung existieren Schätzungen Jürg Segessers, die wir berücksichtigt haben. Die Angaben zu den Ergebnissen der Abstimmungen von 1866 und 1872 entstammen dem Statistischen Jahrbuch der Schweiz sowie – soweit es die Stimmbeteiligung betrifft – dem dritten Band der Untersuchung Erich Gruners über die Nationalratswahlen der Jahre 1848 bis 1919. Für den Zeitraum 1874–1979 haben wir auf einen Datensatz zurückgreifen können, der von Peter Gilg (Forschungszentrum für Schweizerische Politik, Bern) und Rolf Nef (Cultur prospectiv, Zürich) im Rahmen eines vom Schweizerischen Nationalfonds finanzierten Projektes kreiert worden ist. Dieser Datensatz basiert bis 1945 auf bezirksweise aufgearbeiteten amtlichen Statistiken sowie eigenen Recherchen der beiden Autoren (unpubliziertes Material). Im allgemeinen halten sich die Abweichungen zwischen den im «Bundesblatt der schweizerischen Eidgenossenschaft» bzw. im Statistischen Jahrbuch veröffentlichten Ergebnissen und den von Gilg und Nef aus den Bezirksdaten gebildeten Aggregaten im Rahmen. Pikant ist immerhin, dass die Kontrollrechnung in einigen Fällen das «Kippen» einer Standesstimme bewirkt hat. Am Gesamtergebnis ändert sich dadurch freilich nichts, so dass also kein Anlass besteht, eine Wiederholung dieser 50–100 Jahre zurück liegenden Volksbefragungen zu beantragen.
In unserer Darstellung werden die Abstimmungsergebnisse in den einzelnen Kantonen zwischen 1874 und 1945 durchwegs nach Gilg und Nef wiedergegeben. Das Gesamttotal stellt die Summe der von Gilg und Nef für die Kantone berechneten Werte dar und braucht daher nicht notwendigerweise mit dem offiziellen amtlichen Endergebnis übereinzustimmen. Da es indessen von Interesse ist, neben dem tatsächlichen auch den offiziellen Ausgang dieser Abstimmungen zu kennen, geben wir bei jeder Vorlage zusätzlich noch an, in welchem Verhältnis sie gemäss der amtlichen Statistik von den Ständen akzeptiert oder verworfen worden ist.
In den seltenen Fällen, in denen Gilg und Nef die Rekonstruktion der Abstimmungsergebnisse in einem Kanton durch Aufsummierung der Bezirksdaten nicht geglückt ist, haben wir die kantonsweise gegliederten Tabellen des Statistischen Jahrbuchs der Schweiz zu Rate gezogen. Die von uns anhand dieser Quelle vorgenommenen Ergänzungen an der von Gilg und Nef angefertigten Statistik betreffen die Abstimmungen vom 19. April 1874 (Tessin), vom 23. April 1876 (Tessin, Neuenburg), vom 9. Juli 1876 (Neuenburg), vom 31. Oktober 1880 (Graubünden), vom 26. Oktober 1890 (Graubünden), vom 4. März 1894 (Graubünden), vom 13. Mai 1917 (Solothurn), vom 1. Dezember 1940 (Zürich, Luzern, Solothurn, Waadt und Wallis), vom 9. März 1941 (Zürich, Solothurn, Waadt und Wallis), vom 25. Januar 1942 (Zürich, Solothurn, Waadt und Wallis), vom 3. Mai 1942 (Waadt und Wallis), vom 29. Oktober 1944 (Waadt und Wallis) und vom 21. Januar 1945 (Waadt und Wallis).
Von 1946 an ist der Datensatz Gilgs und Nefs mit den Angaben in der amtlichen Statistik identisch. Die Abstimmungsresultate der Jahre 1980–1986 haben wir dem Statistischen Jahrbuch der Schweiz entnommen, diejenigen der Jahre 1987 und 1988 dem Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft und diejenigen der Jahre 1989–1993 der Publikation «Kantone und Städte der Schweiz». Um Auskunft über das Stimmverhalten der Stadtzürcher zu erhalten, haben wir drei weitere Quellen konsultiert, nämlich einen 1941 von Alfred Senti in den Zürcher Statistischen Nachrichten veröffentlichten Artikel, der die Ergebnisse der eidgenössischen Volksabstimmungen seit 1948 in Stadt und Kanton Zürich protokolliert, sodann den Jahrgang 1949 des Statistischen Jahrbuchs des Kantons Zürich und schliesslich noch verschiedene Bände des Statistischen Jahrbuchs der Stadt Zürich. Gestützt auf diese drei Quellen vermögen wir die Resultate der eidgenössischen Abstimmungen in der Stadt Zürich bis in die Anfänge des Bundesstaates zurück zu dokumentieren. Wer eine Langzeitanalyse dieser Daten plant, sollte sich allerdings vor Augen halten, dass die stimmberechtigte Bevölkerung der Stadt Zürich nach den grossen Eingemeindungen der Jahre 1893 und 1934 jeweils sprunghaft zugenommen hat und mit Sicherheit davon auszugehen ist, dass das Abstimmungsverhalten der Zuzüger von jenem der Einheimischen verschieden war.
Insgesamt hält die vorliegende Publikation die Ergebnisse von über 400 eidgenössischen Volksabstimmungen fest, beginnend mit dem im Spätsommer des Jahres 1848 gefällten Grundsatzentscheid zugunsten der Umwandlung des bisherigen Staatenbundes in einen Bundesstaat und endend mit der 1.-August-Initiative vom 27. September 1993, mit deren Annahme sich das Schweizervolk erstmals in der nunmehr über 700jährigen Geschichte seiner Unabhängigkeit den Luxus eines arbeitsfreien Nationalfeiertags gönnte. Vier weitere, vom Volk durchwegs mit hohen Ja-Mehrheiten und von den Ständen nahezu einstimmig gutgeheissene Vorlagen der Landesregierung aus dem Jahr 1993 – Bundesbeschluss gegen den Waffenmissbrauch, befristete Massnahmen gegen die Kostensteigerung in der Krankenversicherung, Massnahmen in der Arbeitslosenversicherung sowie Einführung einer Mehrwertsteuer von 6,2% – sind in unserer Übersicht nicht mehr enthalten.
Die letzte Tabelle dieses Kapitels bietet eine Art Zusammenfassung der Abstimmungsgewohnheiten der Schweizer seit 1848 bzw. der Schweizer und Schweizerinnen seit 1971. Es handelt sich dabei um Berechnungen, denen die auf den vorhergehenden Seiten für die Kantone und die Stadt Zürich abgebildeten Reihen zugrunde liegen. Um einerseits der aussergewöhnlichen politischen Brisanz der frühen Abstimmungen und andererseits der starken Zunahme der Vorlagen seit den späten 1960er Jahren gerecht zu werden, weisen wir Durchschnittswerte für ungleich lange Zeiträume aus.
QUELLE: «Politische Statistik» in Ritzmann/Siegenthaler, Historische Statistik der Schweiz, Zürich: Chronos, 1996, 1033-1038