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Der Bundesrat hat Anfang 2007 die E-Government-Strategie Schweiz verabschiedet. Über alle drei Staatsebenen sollen Produkte und Dienstleistungen der öffentlichen Hand zwischen Bürger, Wirtschaft und Staat durchgängig über das Internet abgewickelt werden können. Dies stellt kleine und mittlere Gemeinden vor eine Herausforderung: Welches Vorgehen sollen die Kommunen für die Umsetzung der E-Government-Strategie wählen? Im folgenden Artikel wird ein Analyse-und Gestaltungsrahmen entwickelt, welcher die wesentlichen Aspekte einer Umsetzungsstrategie mittels interkommunaler Zusammenarbeit aufzeigt. Anhand einer quantitativen Befragung bei verschiedenen Gemeinden im Kanton Thurgau wird der entwickelte Gestaltungsrahmen auf seine Praxisrelevanz «verifiziert». Der Artikel ist eine Zusammenfassung der Masterarbeit, erstellt im Rahmen des Executive Master of Public Administration der Universität Bern.[1]
Anfang 2007 verabschiedete der Bundesrat die E-Government-Strategie Schweiz. Um die darin gemachten Ziele zu konkretisieren, haben Bund und Kantone einen Katalog priorisierter Vorhaben [2] definiert, welche vollständig über das Internet und ohne Medienbrüche abzuwickeln sind. Diese priorisierten Vorhaben sind in den nächsten Jahren über alle Staatsebenen umzusetzen. Für die Gemeinden sind mit der Umsetzung der Strategie grosse finanzielle Aufwendungen und Risiken verbunden.
Kernfragen der interkommunalen Zusammenarbeit
Vor diesem Hintergrund drängt sich eine Zusammenarbeit zwischen kleinen bis mittelgrossen Gemeinden untereinander geradezu auf. Eine interkommunale Zusammenarbeit wäre im Kontext behördenübergreifender Internetdienstleistungen unvollständig, würden übergeordnete Staatsebenen, namentlich der Kanton, nicht mitberücksichtigt werden. Dabei gilt es, folgende Fragen zu beantworten:
Analyse-und Gestaltungsrahmen
Die komplexe Problemstellung bedingt die Erarbeitung eines Analyse-und Gestaltungsrahmens, um die relevanten Bezugsgrössen vollständig zu erfassen. Abbildung 1 zeigt einen Gestaltungsrahmen, der diese Bezugsgrössen systematisch berücksichtigt. Die drei Handlungsdimensionen betreffen die institutionelle Ausgestaltung, die multilaterale Partnerschaft und die spezifischen Rahmenbedingungen und werden anhand von vier Aspekten analysiert:
Auf der Basis bestehender Literatur [3] und anhand der Methode der empirischen Inhaltsanalyse [4] wurden die Gestaltungsgrössen so festgelegt, dass sie in einen systematischen Zusammenhang gebracht werden konnten.
Methodik und Durchführung
Durch eine Befragung der Anspruchsgruppen bei den sechs mittelgrossen Gemeinden im Kanton Thurgau (Frauenfeld, Weinfelden, Amriswil, Arbon, Romanshorn und Kreuzlingen) und anderen Institutionen sowie Einzelpersonen soll festgestellt werden, ob der hier entwickelte Analyse-und Gestaltungsrahmen praktische Anwendung findet.
Mittels einer strukturierten Befragung und quantitativer Auswertung wurde das vorgestellte Konzept auf seinen Praxisbezug überprüft. Die Auswahl der Befragten (Stichprobe) erfolgte nach dem Konzentrationsprinzip [5], indem sich die Studie auf Fälle konzentrierte (hier Personen), welche einen grossen Stellenwert (Meinungsführer und Entscheidungsträger) in ihrer Kundengruppe haben und dies teilweise auch nach aussen vertreten. Tabelle 1 zeigt im Detail die Stichproben pro Anspruchsgruppe.
Aufgrund der Tatsache, dass der Fokus der einzelnen Akteure auf die Problematik E-Government unterschiedlich ist, mussten zwei Fragebogen ausgearbeitet werden: ein Fragebogen für die Verwaltung und für verwaltungsnahe Institutionen und ein Fragebogen für die restlichen Institutionen, die Wirtschaft und die Bevölkerung. Insgesamt wurden 217 Fragebogen verschickt, davon 54 an die erste Gruppe und 163 an die zweite Gruppe. Die Rücklaufquote betrug insgesamt 55 Prozent, 64 Prozent (35 Fragebogen) bei der ersten Gruppe, 51 Prozent (84 Fragebogen) bei der zweiten Gruppe.
Damit die Befragung hinsichtlich des Bezugsrahmens nicht zu diffuse Resultate erzeugt, wurden diverse begriffliche Abgrenzungen gemacht. Im Rahmen von E-Government wurden nur so genannte elektronische Transaktionen berücksichtigt, also Interaktionen, die eine vollständige und durchgängige, medienbruchfreie Abwicklung von Dienstleistungen über das Internet respektive Intranet beinhalten. Des Weiteren wurde interkommunale Zusammenarbeit wie folgt definiert: «Die Erfüllung einer öffentlichen Gemeindeaufgabe durch eine einzelne Gemeinde, gemeinsam durch zwei oder mehr Gemeinden oder durch eine dritte juristische Person, wobei die Aufgabenerfüllung mindestens zwei Gemeinden gleichzeitig dient und an der sich die beteiligten Gemeinden direkt (leistend) oder indirekt (ordnend) beteiligen.»[6]
Herausforderungen für kleinere und mittlere Gemeinden
Mit diesem Fokus stellt E-Government ein vielschichtiges Gebilde dar. Langjährige Erfahrungen im kommunalen Bereich zeigen, dass kleine und mittlere Gemeinden aus zwei Gründen mit den Herausforderungen des E-Government ringen.
Interesse der Gemeinden an Kooperationen
Diese Herausforderungen können Kommunen besser durch entsprechende Kooperationen angehen. Studien [8] zeigen zudem, dass Gemeinden Zusammenarbeitsformen in den verschiedenen Aufgabenbereichen verstärkt suchen und erfolgreich praktizieren. Offenbar besteht Interesse für die interkommunale Zusammenarbeit, wenn Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für alle beteiligten Gemeinden stimmen. Die Resultate der Befragung zeigen, dass die Bestimmung gerade dieser Einflussgrössen zusammen mit den relevanten Anspruchsgruppen entscheidend dafür ist, ob die interkommunale Zusammenarbeit im E-Government erfolgreich praktiziert werden kann. Die kommunalen Anforderungen und Ziele unter den gegebenen Rahmenbedingungen sowie die geeigneten Umsetzungsmassnahmen durch Gemeinden werden nachfolgend in einen Gestaltungsrahmen integriert.
Erfolgsfaktoren der Zusammenarbeit
Abbildung 1 zeigt die aufgrund der empirischen Inhaltsanalysen gefundenen Analyse-und Gestaltungsgrössen, die kurz erläutert werden. Insbesondere wird auf die so genannten Aktionsparameter hingewiesen, die eine mögliche Kooperationsform beeinflussen respektive mit denen die Kooperationspartner eine interkommunale Zusammenarbeit gestalten können. Die Dimensionen dieser Aktionsparameter werden nachfolgend ebenfalls kurz beschrieben.
Die Befragung hat gezeigt, dass folgende Erfolgsfaktoren die Zusammenarbeit unter den Gemeinden im Bereich E-Government begünstigen:
Strukturelle und kulturelle Einflussgrössen
Eine weitere Dimension der interkommunalen Zusammenarbeit sind so genannte Prädispositionen der Gemeinden. Es handelt sich dabei um Strukturgrössen, wie beispielsweise Möglichkeiten einer Zusammenarbeit über die Kantonsgrenzen hinweg, geografische Nähe, sprachliche und kulturelle Kohäsion sowie Grösse und räumliche Funktion einer Gemeinde. Dann sind noch charakterliche Gemeindeeigenschaften zu berücksichtigen wie beispielsweise Verhandlungsmacht der kommunalen Partner, erwartete Vorreiterrolle und eine gemeinsame E-Government-Strategie, welche auch die noch nicht beteiligten Gemeinden (Nachzügler) anspricht.
Auswahl geeigneter Kooperationsformen
Eine professionelle Koordination der Vorhaben sichert unter anderem die Mehrfachverwendung der Resultate [9] und erlaubt eine kostenbewusste Dienstleistungsproduktion. Schliesslich hat die Befragung gezeigt, dass eine gründliche Vorbereitung der Zusammenarbeit wichtig ist. So hat die Studie ergeben, dass für 66 Prozent der Befragten die Planung der Integrationsprozesse in den kommunalen Verwaltungen und das Testen in Pilotversuchen von grosser Bedeutung sind. Weiterhin sind auch Möglichkeiten zu prüfen, inwiefern einzelne Dienstleistungen durch die eine oder andere Gemeinde zentral übernommen werden können im Sinne so genannter Kompetenzzentren.
Definition der gemeinsamen Dienstleistungen
Beim Dienstleistungsangebot im Bereich E-Government sind zwei Faktoren entscheidend, welche die Ausgestaltung einer Umsetzungsstrategie massgeblich beeinflussen: Erstens gilt es, jene Dienstleistungen zu identifizieren, welche durch eine zusätzliche Distribution über einen elektronischen Kanal sowohl für die Kunden als auch für die Verwaltung Nutzen stiften. Zweitens gilt es, genau zu überprüfen, ob solche öffentlichen Dienstleistungen überhaupt internettauglich sind. Um mögliche Transaktionen nach verschiedenen Kriterien zu beurteilen, hat der Autor hierzu auf Basis bestehender Literatur eine Beurteilungsmatrix entwickelt.[10]
Kriterien für die interkommunale Zusammenarbeit
Ein Standardmodell der interkommunalen Zusammenarbeit gibt es nicht. Es können aber Kriterien herangezogen werden, um Kooperationsarten im Kontext von E-Government zu beurteilen. Zielsetzungen (Was wollen wir erreichen?) und eine dazu passende Strategie (Wie wollen wir es erreichen?) sind von den kooperationsinteressierten Gemeinden gemeinsam zu formulieren und sie müssen verschiedene Formen der Zusammenarbeit prüfen. Interkommunale Zusammenarbeit führt zu längerfristigen Bindungen vertraglicher oder reglementarischer Natur. Es hat sich gezeigt, dass eine solche Prüfung notwendig ist, bevor man sich mit den folgenden Gestaltungsdimensionen (Aktionsparameter) auseinandersetzt. Diese sind:
Institutionelle Ausgestaltung: Definition der Zusammenarbeit
Die institutionelle Ausgestaltung umfasst die konkrete Ausgestaltung der Zusammenarbeit unter den Kommunen. Im Bereich Management geht es primär um Anliegen der politischen Legitimation und Unterstützung der interkommunalen Zusammenarbeit im Rahmen einer E-Government-Strategie. Bei den Finanzen sind eine längerfristige Finanz-mit integrierter Aufgabenplanung und die mögliche Beteiligung weiterer Nutzniesser entscheidend. Bei der Zusammenarbeit sind die Inhalte, Vorhaben und Strategien (Zusammenarbeitsfelder) festzulegen und die Ressourcen für die Umsetzung bereitzustellen.
Partnerschaften: Interessengruppen einbinden
Bei der Dimension Partnerschaften geht es nicht um die Zusammenarbeit, sondern um die Einbindung Dritter. Interessengruppen wie zum Beispiel Wirtschaftsverbände oder gemeinnützige Organisationen sind durch Befragungen und durch Evaluation ihres Konsumverhaltens im Bereich E-Government zu berücksichtigen. Darüber hinaus könnten Beratungsgremien aus Vertretern der verschiedenen Anspruchsgruppen geschaffen werden, welche Anregungen und Kritik für Umsetzungsstrategien und Produktgestaltung liefern. Eine spezielle Rolle nimmt nach Auffassung des Verfassers der Kanton ein: Er sollte vertraglich eingebunden werden, damit eine intensive Zusammenarbeit gesichert werden kann. Schliesslich hat die Erfahrung gezeigt, dass der Kanton massgeblich in der Integration übergeordneter Staatsebenen im Umsetzungsprozess involviert ist. Des Weiteren sollte ebenfalls versucht werden, über den Kanton einen finanziellen Ausgleich zu finden – einerseits als Anreiz für Kooperationen, andererseits als Anschubfinanzierung.
Spezifische Rahmenbedingungen
Spezifische Rahmenbedingungen sind unter anderem der Aufbau entsprechender Fähigkeiten und Fertigkeiten bei der eigenen Belegschaft. Es sind Kompetenzen in den Bereichen Projektmanagement, Prozessentwicklung, Produktentwicklung und der Umgang mit neuen Tools (Workflow und Kollaboration) aufzubauen oder wo nötig einzukaufen. Der IKT- Reifegrad [11] soll Auskunft darüber geben, ob die kommunalen Infrastrukturen und das damit verbundene Wissen überhaupt vorhanden sind, um einerseits vollständig elektronische Services anzubieten und abzuwickeln und andererseits die im Rahmen der IKZ benötigten technischen Voraussetzungen zu schaffen. Ebenfalls müssen Aspekte der Interoperabilität und Vernetzung der Systeme einzelner Gemeinden mehr Berücksichtigung finden. Anpassungen des Gemeinderechts sind ebenfalls in Erwägung zu ziehen, vor allem wenn es darum geht, während der Umsetzung die Kompetenzen zur Aufgabenerfüllung neu zu regeln. Anreizsystem für die Projektbeteiligten und vertrauensbildende Massnahmen zwischen den Gemeinden und auch innerhalb der Gemeindeverwaltung bedürfen ebenfalls sorgfältiger Planung. Die Befragung hat gezeigt, dass immerhin schon 71 Prozent der Kommunen die entsprechenden Voraussetzungen besitzen.
Nutzenaspekte kommunizieren
Die Befragung hat gezeigt, dass der vorgestellte Analyse-und Gestaltungsrahmen die wesentlichen Aspekte einer Umsetzungsstrategie mittels interkommunaler Zusammenarbeit abdeckt. Jedoch muss eine wesentliche Präzisierung gemacht werden. Aufgrund der Ergebnisse ist davon auszugehen, dass Gemeinden bei der Umsetzung der vom Bund postulierten E-Government-Strategie besonders auf die Nutzenaspekte zielen werden. Für den Bund und die Kantone ergibt sich somit die Aufgabe, die Vorteile der E-Government-Strategie stärker zu bewerben. Insbesondere der Kanton spielt bei der Kommunikation der Nutzenaspekte eine führende Rolle. Nach Auffassung des Verfassers braucht es hier ein Marketing des öffentlichen Sektors, damit die Anspruchsgruppen vom Nutzen der aktuellen E-Go-vernment-Strategie auch überzeugt sind.
Marketing und Distribution
Es ist daher davon auszugehen, dass eine klare Kommunikation der Nutzenaspekte das Interesse an der Realisierung vollständig elektronischer Transaktionen massgeblich erhöhen wird. Die Kommunikation der Nutzenaspekte erhöht auch die Legitimation gegenüber den Steuerzahlenden, sodass Gemeinden und Kantone eher bereit sind, ihre Ressourcen zu investieren. Aus diesen Überlegungen folgt, dass der vorgestellte Analyseund Gestaltungsrahmen um eine Marketingkomponente ergänzt werden muss. Hier spielt besonders die Gestaltung der Absatzkanäle eine entscheidende Rolle. So hat die Studie gezeigt, dass etwas über die Hälfte der Befragten den persönlichen Kontakt und die papierbasierte Form als sehr wichtig empfinden, während 49 Prozent den elektronischen Kontakt als wichtig erachten. Daher müssen selbst Dienstleistungen, die vollständig elektronisch abgewickelt werden können, anfangs auch über die anderen Absatzkanäle angeboten werden.
Internetaffinität spielt Schlüsselrolle
Weiter ist zu erwähnen, dass die Aussagen der Befragten nach sozio-ökonomischen Faktoren [12] variieren, wie zum Beispiel Geschlecht, Führungsposition sowie Erfahrungen mit Kooperationen oder Online-Transaktionen. So hat die Befragung beispielsweise gezeigt, dass von den Befragten aus der Zielgruppe Verwaltung, die in ihrem Beruf Internetdienstleistungen nutzen, 92 Prozent Auskunft über die E-Government-Strategie Schweiz geben können. Der Anteil sinkt auf 62 Prozent für diejenigen aus dieser Zielgruppe, die keine Dienstleistungen über das Internet nutzen. Insgesamt zeigte sich, dass mit privater oder beruflicher Nutzung von Internetdienstleistungen die Befragten auch entsprechende E-Government-Initiativen als wichtig erachten.
Solide Finanzierungslösung schaffen
Insbesondere die prädispositiven Gemeindegrössen spielen eine übergeordnete Rolle hinsichtlich der erfolgreichen Realisierung der interkommunalen Zusammenarbeit. Die Befragung hat ergeben, dass Gemeindecharakteristika wichtig sind, wie zum Beispiel die sprachliche und kulturelle Kohäsion. Aber entscheidend für eine erfolgreiche Zusammenarbeit ist eine Finanzierungslösung für E-Government-Projekte zwischen den Gemeinden einerseits und zwischen den Gemeinden und dem Kanton andererseits. Die Bereitschaft der Verwaltung, grössere Investitionen zu tätigen, wird davon abhängen, welchen Nutzen die Anspruchsgruppen und die Verwaltungen selbst haben werden. 66 Prozent der Befragten erachten den Nutzen als sehr wichtig, wohingegen nur 23 Prozent eine Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden als wichtigen Erfolgsfaktor ansehen.
Initiierung durch Pilotversuche
Insgesamt lässt sich sagen, dass die Mitarbeit der Anspruchsgruppen bei der Umsetzung der priorisierten Vorhaben wesentlich davon abhängt, ob der Nutzen der elektronischen Transaktionen von den Anspruchsgruppen erkannt wird. Die Studie hat gezeigt, dass die Anspruchsgruppen erwarten, am Umsetzungsprozess beteiligt zu werden. Partnerschaften zwischen den Gemeinden, dem Kanton und der Wirtschaft sowie der Bevölkerung generell sind daher unerlässlich. Die Initiative muss hier von der Verwaltung ausgehen. Dabei sind Pilotprojekte ein probates Vorgehensmodell, um die priorisierten Vorhaben schrittweise einzuführen. So erachten zum Beispiel 66 Prozent der Befragten die Integration einer Internetlösung über Pilotversuche als sehr wichtig.
In erster Linie eine Organisationsfrage
Im Bereich des Verwaltungsmanagements muss das Bewusstsein und die Bereitschaft weiterentwickelt werden, dass E-Government in erster Linie eine Organisationsfrage ist und erst dann eine Frage der technischen Umsetzung. So hat die Studie gezeigt, dass die Voraussetzungen für eine interkommunale Zusammenarbeit im E-Government im organisatorischen Bereich eher erfüllt sind als im IT-Bereich. Die Formulierung einer geeigneten E-Government-Strategie im Rahmen einer interkommunalen Zusammenarbeit muss daher zusammen mit dem Kanton erfolgen.
Kantonale Beteiligung als Anreiz
Können den kommunalen Entscheidungsträgern die Vorteile von E-Government nicht überzeugend dargelegt werden, wird es kaum zur Umsetzung kommen. Der Beitrag des Kantons wird dabei entscheidend sein. Eine hohe kantonale Beteiligung ist wesentlicher Anreiz, damit die interkommunale Zusammenarbeit die Umsetzung der E-Government-Strategie Schweiz unterstützen kann.
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Zum Autor:
Silvano Castioni, Stadtschreiber, Kreuzlingen Executive MPA Uni Bern
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Literaturhinweise:
[1 ]Die vollständige Masterarbeit wird in der KPM Schriftenreihe Nr. 23, ISBN 978-3-906798-22-6, publiziert. Erscheinungsdatum: ca. Sommer 2009. Die Arbeit kann ebenfalls beim Autor bezogen werden.
[2] Eidgenössisches Finanzdepartement (2006a): E-Government-Strategie Schweiz. Katalog priorisierter Vorhaben: www.egovernment.ch/dokumente/ katalog/E-GovCH_Katalog_2008-10-28d.pdf, 27. April 2009.
[3] Bayer, Tobias (2000): E-Government und E-Banking: Aktueller Stand, Evaluation und Erfolgsfaktoren. St. Gallen 2005: http://kommforum.difu.de/upload/files/ beitraege_aufsaetze/179/Bayer_E-Government_ E-Banking.pdf, 3. Juli 2007; OECD (2003): The e-government imperative: main findings. In: Policy Brief, March 2003: www.oecd.org/ dataoecd/60/60/2502539.pdf. 23. Juni 2007; Schedler, Kuno/Summermatter, Lukas/Schmidt, Bernhard: Electronic Government einführen und entwickeln. Bern 2003.
[4] Kromrey, Helmut: Empirische Sozialforschung. Modelle und Methoden der standardisierten Datenerhebung und Datenauswertung, 11. Aufl., Stuttgart 2006. Es handelt sich bei der empirischen Inhaltsanalyse um «eine Forschungstechnik, mit der man aus jeder Art von Bedeutungsträgern durch systematische und objektive Identifizierung ihrer Elemente Schlüsse ziehen kann, die über das einzelne analysierte Dokument hinaus verallgemeinerbar sein sollen.»
[5] Kromrey, Helmut: Empirische Sozialforschung. Modelle und Methoden der standardisierten Datenerhebung und Datenauswertung, 11. Aufl., Stuttgart 2006.
[6] Steiner, Reto: Interkommunale Zusammenarbeit in der Schweiz. In: Salzburger Institut für Raumordnung und Wohnen. Mitteilungen und Berichte, Band 32, 2006, S. 53–64.
[7] Schuppan, Tino/Reichard, Christoph: E-Government: Von der «Portalisierung» zur umfassenden Neugestaltung öffentlicher Leistungserbringung. In: Das Reformkonzept E-Government. Potenziale – Ansätze – Erfahrungen, hrsg. v. Christoph Reichard, Michael Scheske, Tino Schuppan, Münster 2004, S. 13–25.
[8] Steiner, Reto: Interkantonale Zusammenarbeit und Gemeindezusammenschlüsse in der Schweiz. Bern 2002. Steiner, Reto: Interkommunale Zusammenarbeit in der Schweiz. In: Salzburger Institut für Raumordnung und Wohnen. Mitteilungen und Berichte, Band 32, 2006, S. 53–64. Steiner, Reto/Ladner, Andreas: Die Schweizer Gemeinden im Fokus – Ergebnisse der Gemeindebefragung 2005. In: Perspektiven für Gemeindefinanzen, hrsg. v. Alexander Glatthard und Ulrich Isch. Bern 2006, S. 8–35.
[9] Lenk, Klaus: Der Staat am Draht. Electronic Government und die Zukunft der öffentlichen Verwaltung – eine Einführung. Berlin 2004.
[10] Details hierzu können in der Masterarbeit nachgelesen werden.
[11] IKT = Informations-und Kommunikationstechnologie.
[12] Es handelt sich hier um Faktoren wie Alter, Geschlecht, berufliche Position, Erfahrungen mit Online-Transaktionen.
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Quelle:
eGov Präsenz, 1/08
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Text in Originalversion- und länge:
E-Government Schweiz: Umsetzungsstrategie mittels interkommunaler Zusammenarbeit
Kleine und mittlere Gemeinden stehen durch die E-Government-Strategie Schweiz unter Druck: Wie sollen sie die Strategie umsetzen, welche den Handel zwischen den drei Staatsebenen, Bürger, Wirtschaft und Staat vorsieht?