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In den letzten 25 Jahren ist die Welt in wirtschaftlicher Hinsicht stärker zusammengewachsen: Die Handels- und Investitionsströme haben massiv zugenommen, und die Produktion erfolgt zusehends grenzüberschreitend. Wesentliche Triebfedern für diesen Prozess sind die Abkommen der Welthandelsorganisation (WTO) und sogenannte präferenzielle Handelsabkommen (PHA).[1]
Jüngst ist die Globalisierungskritik allerdings im Aufwind – nicht zuletzt dank Populisten, welche auf diese Karte setzen, um ihre nationalistischen und protektionistischen Programme zu legitimieren. So schliesst die «America First»-Rhetorik der neuen US-Regierung auch die Handelspolitik mit ein. Ebenso ist in vielen Ländern eine zunehmend kritischere Einstellung gegenüber internationalen Abkommen zu verzeichnen, was sich an den gross angelegten Protestkundgebungen in verschiedenen europäischen Städten gegen kontinental übergreifende Abkommen wie das Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) und das umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada (Ceta) zeigt. Dank einer weiterhin funktionierenden WTO ist bislang jedoch noch kein unverblümter Protektionismus wie in den Dreissigerjahren des 20. Jahrhunderts festzustellen.
Zahl der präferenziellen Handelsabkommen angestiegen
Die Zunahme neuer Handelsabkommen seit den Neunzigerjahren ist beeindruckend (siehe Abbildung 1). Die erste Welle hängt mit den mittel- und osteuropäischen Staaten zusammen, die nach dem Ende des Kalten Krieges über PHA engere Handelsbeziehungen mit den westlichen Ländern anstrebten. Aufgrund von langsamen Fortschritten bei den multilateralen WTO-Verhandlungen in Genf erfolgte nach der Jahrtausendwende ein zweiter Schub. In letzter Zeit ging die Zahl der jährlich neu ratifizierten Abkommen allerdings etwas zurück – viele Abkommen stehen jedoch kurz vor der Unterzeichnung.
Doch nicht nur die Zahl der Abkommen stieg, sondern auch die «Tiefe» – also der Grad der Marktöffnung. Die Tiefe wird gemessen, indem der Fokus auf verschiedene Verpflichtungen innerhalb von Handelsabkommen gelegt wird. Diese Verpflichtungen reichen von Zollzugeständnissen über Marktzugangsbestimmungen für Dienstleistungen und die Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens bis hin zu strengeren Regeln zu den geistigen Eigentumsrechten und der Erleichterung grenzüberschreitender Investitionen.[2]
Abb. 1: Präferenzielle Handelsabkommen nach «Tiefe» (Grad der Marktöffnung) seit 1945
Desta Database / Die Volkswirtschaft
Die zunehmenden Marktzugangsverpflichtungen, welche die PHA mit sich brachten, federten die Staaten ab, indem sie sogenannte Flexibilitätsinstrumente wie Antidumping- und Schutzmassnahmen sowie Ausgleichszölle gegen die Subventionspraxis ausländischer Staaten beibehielten oder ausbauten, wie Studien zeigen.[3] Zudem enthalten «tiefere» Abkommen längere Übergangsfristen für Zölle. Eine mögliche Erklärung für die Wichtigkeit der Schutzinstrumente bei steigender Marktliberalisierung ist, dass die mit Importgütern im Wettbewerb stehenden Branchen vermehrt rechtlichen Schutz vor Importen verlangen. Oder: Sie fordern längere Anpassungsphasen, indem sie für einen langsameren Zollabbau lobbyieren, damit sie der neuen Konkurrenz gewachsen sind.
Somit müssen Regierungen ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Interessen der Exporteure und der mit Importgütern im Wettbewerb stehenden Branchen gewährleisten. Während Exportbranchen nach einem besseren Marktzugang streben («Tiefe»), fordern gewisse binnenorientierte Branchen einen rechtlichen Schutz für den Fall, dass es zu unvorhergesehenen wirtschaftlichen Schocks kommt («Flexibilität»).
Schwellenländer setzen auf temporäre Handelshemmnisse
Vor diesem Hintergrund zeigen wir als Nächstes, wie die grössten Volkswirtschaften innerhalb des Handelssystems sogenannte temporäre Handelshemmnisse – als Instrumente des Importschutzes– eingesetzt haben. Diese im internationalen Handelsrecht verankerten Zollmassnahmen sind zeitlich begrenzt und zielen beispielsweise gegen Dumping- und Subventionspraktiken. Sie kommen aber auch bei Marktverzerrungen, welche aufgrund von signifikanten Importzunahmen entstehen, zum Einsatz. In diesem Fall spricht man von Schutzklauseln.
Abb. 2: Bestehende und neue temporäre Handelshemmnisse in den G-20 einkommensstärksten Ländern und G-20 Schwellenländern (in % der Importe, 1995–2013)
Anmerkung: Die ausgezogenen Linien stellen den Bestand der in einem bestimmten Jahr geltenden Handelshemmnisse dar, gemessen am Anteil der Importe. Die gestrichelten Linien entsprechen dem «Flow» neuer Handelshemmnisse, gemessen am Anteil der Importe, die auf Wunsch inländischer Wirtschaftszweige für den Importschutz zusätzlich eingeführt wurden. Für die Definition der G-20 einkommensstärksten Länder und G-20 Schwellenländer siehe Bown (2014), S. 2.
Bown (2014) / Die Volkswirtschaft
Wie sich zeigt, hat sich der Einsatz von temporären Handelshemmnissen in den einkommensstarken Ländern im Zeitraum 1995 bis 2013 nur geringfügig verändert (siehe Abbildung 2). Grundsätzlich ist das nicht erstaunlich, da die meisten Industriestaaten dem internationalen Handel insgesamt bereits zu Beginn dieses Zeitraums sehr offen gegenübergestanden sind. Schwellenländer hingegen haben das Instrument zunehmend eingesetzt. Dies steht im Einklang mit der Tatsache, dass die traditionellen Handelsschranken dieser Staaten – das heisst Zollsätze und Mengenbeschränkungen – mit der Liberalisierung im Rahmen der WTO und verschiedener PHA weggefallen sind und ein gewisser Teil dieser Liberalisierung durch den vermehrten Einsatz von temporären Handelshemmnissen ausgeglichen wurde.
Von besonderem Interesse ist die starke Rezession der Jahre 2008 bis 2010. In dieser Phase haben Schwellenländer temporäre Handelshemmnisse zwar etwas stärker eingesetzt, doch die Zunahme ist nicht sehr ausgeprägt und weicht nur geringfügig vom allgemeinen Trend seit Mitte der Neunzigerjahre ab. Ausserdem fällt der Anstieg bei den einkommensstarken Ländern geringer als bei den Schwellenländern aus – obwohl die wirtschaftliche Erholung von der Krise in den Industriestaaten wesentlich langsamer verlief.[4]
Ein wichtiger institutioneller Puffer gegen den unkontrollierten Einsatz von temporären Handelshemmnissen und anderen Formen des Handelsprotektionismus ist die WTO. Zum einen schreibt die Welthandelsorganisation den Staaten vor, wie temporäre Handelshemmnisse rechtmässig einzusetzen sind. Zum andern prüfen die WTO-Richter in Genf, gestützt auf das geltende Rechtssystem, anhand von Fakten, Belegen und Daten, wie einzelne Länder temporäre Handelshemmnisse einsetzen. Damit trägt die WTO glaubhaft zur Durchsetzung der Handelsliberalisierung bei und fördert gleichzeitig ein gut austariertes Gleichgewicht zwischen einem ansteigenden Marktzugang und der Berücksichtigung inländischer Anliegen bezüglich eines vorübergehenden Importschutzes.
«America First»
Seit 1947, als das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (Gatt) lanciert wurde, sind die USA ein massgeblicher Förderer des auf Regeln beruhenden internationalen Handelssystems gewesen. Zudem realisierten die Amerikaner mehrere bedeutende PHA, darunter das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (Nafta) und das Freihandelsabkommen mit Südkorea.
Unter der Präsidentschaft von Barack Obama nahmen die USA Verhandlungen über wichtige transkontinentale Handelsabkommen auf, wie beispielsweise die Transpazifische Partnerschaft (TPP) und das TTIP.[5] Während die USA beim TPP den Inhalt wesentlich prägten und zugleich ihre bevorzugten Handelsregeln für das 21. Jahrhundert entwickelten, waren die Gespräche mit der Europäischen Union zum TTIP komplizierter. Beide Seiten setzten sich das Ziel, eine neue Art von Abkommen auszuhandeln, welches die regulatorische Zusammenarbeit fördert und die regulatorische Kohärenz für viele technische und gesundheitsrelevante Bereiche anstrebt. Der Versuch zunehmender Kooperation von regulatorischen Institutionen soll massgeblich den Abbau einiger bedeutender nicht tarifärer Handelshemmnisse angehen, die den modernen internationalen Handel behindern.
Seit der Wahl von Donald Trump zum US-Präsidenten haben die USA das Interesse an Handelsabkommen generell verloren, wie es scheint; noch sind die handelspolitischen Prioritäten jedoch unklar. So plädierte Trump im Wahlkampf für handelsbeschränkende Massnahmen und beklagte die Handelsdefizite und die Verlagerung von Produktion und Arbeitsplätzen ins Ausland. Gleich zu Beginn seiner Präsidentschaft beendete er darauf die Teilnahme der USA an den TPP-Verhandlungen formell, und es gibt derzeit wenig Anzeichen dafür, dass die USA die Gespräche mit der EU zum TTIP wieder aufnehmen werden. Zudem hat die US-Regierung die Absicht geäussert, bestehende Abkommen wie das Nafta und den Vertrag mit Südkorea neu auszuhandeln – ohne dabei klare Strategien aufzuzeigen.
Solche Stellungnahmen der Trump-Administration deuten auf eine nationalistische, globalisierungsablehnende Auffassung bei der Handelspolitik hin, was die Balance zwischen Liberalisierung und Importschutz möglicherweise beschädigt, indem es zu einer markanten Zunahme der Einfuhrbeschränkungen führt. Im Extremfall sind die Verpflichtungen der USA zum regelbasierten, multilateralen Handelssystem und zur WTO gefährdet.
Ob sich der Trend von immer umfassenderen PHA fortsetzen wird – oder ob er in gewissen Fällen möglicherweise schon zu weit gegangen ist –, ist deshalb eine offene und wichtige Forschungsfrage. Klar ist: Das Brexit-Votum in Grossbritannien und die US-Präsidentschaftswahl im vergangenen Jahr entsprechen neuen Schockwellen, welche die jahrzehntelangen Fortschritte im Bereich der internationalen wirtschaftspolitischen Zusammenarbeit – und die Balance zwischen Marktöffnung und Importschutz – zunichtemachen könnten.
- Dür et al. (2014). Präferenzielle Handelsabkommen (PHA) beinhalten vor allem gegenseitige Zollreduktionen und den Abbau nicht tarifärer Marktzugangsschranken. Der Begriff wird teilweise synonym zu Freihandelsabkommen verwendet.
- Siehe Desingoftradeagreements.org
- Siehe Baccini et al. (2015)
- Bown und Crowley (2013, 2014) sowie Bown (2011).
- Bown (2017).