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Souveraineté du peuple et droit international : une contradiction ?
Droit international : d'aucuns entendent le résilier unilatéralement, tandis que d'autres le défendent en tant que pilier de nos valeurs occidentales. D’abord quel est ce droit international ? La Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg nous viennent sans doute spontanément à l'esprit. Cela suffit-il? Qui décide de ce qui relève de ce droit? Qui peut légiférer dans ce domaine ? Qui est souverain ?
de Philipp Zimmermann / Esther Meier
Définition et origines historiques
En principe, le droit international est appelé à régir les relations entre différents États ou Organisations Internationales, et parfois aussi les relations entre des États et un groupe d'individus (par exemple le CEDH). En revanche, le droit national règle les relations entre les citoyennes/citoyens, entre l’État et les citoyennes/citoyens et les personnes morales de droit public. Dans le cadre du droit international, la Suisse a conclu (jusqu'en 2012) plus de 4400 accords bilatéraux (par exemple des accords de double imposition fiscale) et près de 1000 traités multilatéraux (par exemple la Charte des Droits de l'Homme des Nations Unies).
Le premier ordre juridique international est entré en vigueur en 1648 avec le traité de Westphalie qui mit un terme à la guerre de Trente ans. C'est par ce traité que la Suisse s'est officiellement séparée du Saint Empire Germanique et a obtenu la souveraineté. Dans le cadre d'une mondialisation croissante et surtout après les guerres du 19e et 20e siècle, le nombre d'accords internationaux a augmenté de façon continue, dans le but de créer un environnement stable pour le commerce international. La majorité des accords internationaux règle en effet des questions liées au commerce international - fait souvent oublié lorsqu'on invoque le droit international tout en pensant uniquement aux droits de l'homme.
La souveraineté nationale - une revendication des populistes de droite ?
Dans le système démocratique suisse c'est le peuple qui est souverain. Le peuple se compose des hommes et femmes adultes qui ont la nationalité suisse. L'idée de l'autodétermination telle qu'elle s'est formée pendant la Révolution Française marque jusqu'à notre époque les noms qu'on utilise pour désigner les différents acteurs dans la politique. Dans l'Assemblée Nationale qui, en 1791, a sonné le glas de la monarchie en France, les aristocrates et royalistes étaient assis à la droite du roi. Et à sa gauche se regroupaient les députés qui revendiquaient la souveraineté du peuple.
Même si aujourd'hui la souveraineté est devenue un slogan des partis de droite, il ne faut pas oublier que la revendication de la démocratie directe et de l'autodétermination est une revendication qui est fondamentalement "de gauche" et qui s'exprime également dans les idées des coopératives, dans les modèles de société inspirés par l'anarchisme et le communisme, ainsi que dans la revendication féministe du droit d'une femme à disposer de son propre corps.
Le droit international et la souveraineté d'un peuple peuvent-ils entrer en collision ?
L'autodétermination et la démocratie directe apparaissent donc comme des acquis qu'il faut défendre. Que se passe-t-il alors quand la volonté du peuple va à l'encontre des droits fondamentaux comme la liberté d'exercer sa religion ou la liberté d'opinion ? Il est important de savoir qu'en Suisse, comme d'ailleurs en France ou aux États-Unis, le droit international est appliqué selon le principe dit "moniste". Cela veut dire qu'une norme internationale n'a pas besoin d'être traduite dans le droit national pour être applicable - il suffit que le traité bilatéral ou multilatéral ait été ratifié. Dans le système dit "dual", appliqué en Allemagne et en Grande Bretagne par exemple, il faut que cette norme soit explicitement reprise dans le droit national avant d'être applicable.
Il faut ajouter que notre droit national est à son tour organisé de façon hiérarchique. Le droit cantonal doit ainsi être compatible avec le droit fédéral et le droit communal doit être compatible avec le droit cantonal et par conséquent aussi avec le droit fédéral. La position du droit international à l'intérieur de cette hiérarchie n'est cependant pas définie sans équivoque : il est tout juste stipulé qu'il doit être appliqué (1). Grâce au droit à l'initiative populaire (depuis 1873) et grâce au droit au référendum (depuis 1874), les citoyens suisses ont la possibilité de modifier la Constitution ou de rejeter des propositions de loi acceptées par la législative.
Les traités internationaux sont à leur tour soumis au référendum facultatif ou obligatoire (comme par exemple le traite sur l’EEE qui a été rejeté en 1992). Le peuple n'a cependant pas la possibilité de formuler le contenu des traités ni de les modifier dans le détail. Il faut donc accepter ou refuser les traités tels qu'ils sont proposés et ont été négociés par les diplomates et les représentants des gouvernements impliqués, et tels qu'ils ont été ratifiés par les Parlements.
Les droits de l'homme sont-ils négociables ?
Faut-il donc respecter de façon contraignante les normes internationales que la Suisse a acceptées ? La réponse, en principe, est la suivante : les traités conclus sont à respecter et ceci est vrai aussi pour le droit international bilatéral ou multilatéral. Cependant chaque État a le droit de résilier un traité, lorsque, par exemple, dans le cadre national une nouvelle loi a été acceptée qui n'est pas compatible avec ledit traité. La question n'est donc pas tellement de savoir si le droit international prime sur le droit national mais plutôt s'ils sont compatibles ou non.
Mais qu’en est-il, à ce sujet, des droits de l'homme ? N'oublions tout d'abord pas que les droits fondamentaux, indépendamment du droit international, sont inscrits dans notre Constitution. Une initiative populaire qui mettrait en cause l'une des libertés fondamentales ne serait pas seulement incompatible avec le droit international, elle le serait également avec notre propre Constitution. Ainsi l'initiative populaire sur l'internement à vie des criminels très dangereux n'est pas compatible avec le principe de proportionnalité prévu dans la Constitution (Cst. art. 5, alinéa 2). Contrairement à d'autres États, la Suisse ne connaît pas de juridiction constitutionnelle qui pourrait déclarer qu'une initiative populaire est invalide (2). La conception américaine de la Constitution comme document fondateur inaltérable et qui constitue l'autorité suprême ne correspond pas non plus à la tradition suisse. La population est tout à fait en mesure d'introduire des normes contradictoires dans la Constitution. Ceci n'a évidemment pas de sens d'un point de vue juridique, mais va dans tous les cas correspondre à une décision souveraine.
Une Cour constitutionnelle peut veiller à ce qu'une certaine cohérence soit assurée mais, en même temps, elle va restreindre la souveraineté du peuple. Il faut remarquer que le bon fonctionnement d'une démocratie ne dépend pas uniquement des décisions majoritaires mais nécessite également une protection des minorités. En Suisse, les articles de la Constitution pouvant être à tout moment modifiés par une majorité du peuple et des États, la CEDH, par exemple, (en tout cas tant que la Suisse ne résilie pas unilatéralement le traité correspondant) constitue une garantie supplémentaire des droits fondamentaux même dans le cas où ils seraient supprimés dans la Constitution.
Autodétermination et Lumières
Serait-il alors possible d'éliminer les droits fondamentaux de la Constitution et de résilier la Convention des droits de l'homme ? Pendant la période des Lumières, les protagonistes qui luttaient pour l'autodétermination - comme pendant la Révolution française - étaient de l'avis que certaines libertés et droits fondamentaux étaient indispensables pour la démocratie et pour permettre à l'homme "de sortir de l'état de tutelle dont il est lui-même responsable" (Kant). Ces libertés sont la liberté d'opinion, la liberté de la presse, la liberté d'association et d'assemblée, la liberté de religion et de conscience, ainsi que le droit à l'intégrité physique, l'interdiction de la torture pour en nommer quelques-unes parmi les plus importantes. C'est pour cette raison qu'en 1948 ces libertés ont été inclues dans la Déclaration universelle des droits de l'homme ratifiée par tous les États du monde à l'exception du Vatican. Ces libertés constituent un dénominateur commun à tous les peuples du monde qui s'y reconnaissent au moins formellement.
Bien que la démocratie avec son concept de souveraineté ne reconnaisse aucun droit "divin" ou
"naturel" et établisse le peuple comme législateur suprême, il est évident que l'exercice de cette souveraineté est lié à la reconnaissance de ces droits et libertés. Si certains partis de droite - comme actuellement en Suisse - veulent restreindre ces droits en invoquant la souveraineté du peuple, ils risquent en même temps de s'attaquer aux fondements mêmes de cette souveraineté qu'ils entendent défendre.
Défendre les droits fondamentaux est synonyme de défendre la souveraineté
A notre avis le problème d'initiatives populaires qui pourraient s’avérer incompatibles avec les droits de l'homme ou avec la Constitution n'est donc pas que le peuple souverain s'arroge des droits qu'il n'a pas. Tout peuple souverain peut se donner les droits qu'il juge souhaitables. Le danger est plutôt qu'en exerçant ses droits de façon qui va à l'encontre des droits fondamentaux, il détruise la base de l'autodétermination, lorsqu’une majorité de la population prive de leurs droits certaines minorités (qui font également partie du peuple et donc du souverain). Pour la sauvegarde de la souveraineté du peuple, il est donc absolument nécessaire que les droits fondamentaux soient respectés. C'est pour cette raison que la défense du droit à l'autodétermination doit rester une priorité pour la gauche politique.
Quel droit doit primer ?
Quelle serait donc la réponse à la question de savoir si la Constitution doit respecter le droit international ou si, à l'inverse, la Constitution doit se placer au-dessus du droit international ? Il est important de distinguer entre les différents types de droit international. Il faut distinguer les cas où il s'agit de dispositions concernant les droits fondamentaux (CEDH) ou ceux où sont en jeu des accords concernant l'économie, l'éducation ou la coopération institutionnelle. D'un point de vue démocratique, on doit demander de façon conséquente que les accords du deuxième type soient résiliés si le souverain décide une politique ou des normes qui vont à leur encontre. Ceci donne éventuellement la possibilité de corriger certains développements aberrants de la politique extérieure (on peut penser ici aux accords de libre échange excessifs et absurdes ou aux murs toujours plus épais et plus hauts de la forteresse Europe construits par les accords de Dublin/Schengen auxquels la Suisse participe).
La situation est plus complexe lorsque l’on considère les droits de l'homme (CEDH et la Charte des Nations Unies pour les droits de l'homme). Ce qui est inscrit dans ces chartes ne constitue pas seulement le fondement de toute société démocratique mais aussi la condition pour qu'une population puisse se constituer comme souverain. Bien que ces valeurs fondamentales ne soient ni immuables ni données de façon naturelle, elles doivent être également respectées par le souverain.
Il n'est pas souhaitable à notre avis que la gauche politique suisse se retire du champ de la défense des conventions des droits de l'homme internationales. Il vaudrait mieux qu'elle développe de possibles émancipations du concept de souveraineté. Il existe de nombreux domaines où, du point de vue de la gauche politique en tout cas, les possibilités d'autodétermination pour la population devraient être accrues. On peut penser à l'agriculture (agriculture contractuelle), l'énergie (autarcie énergétique), ainsi qu'à la critique des traités commerciaux internationaux qui sont le plus souvent inspirés par le néolibéralisme.
Les quelques projets qui viennent d'être mentionnés vont à l'encontre de la mondialisation effrénée et ont un caractère non capitaliste. Leur base commune est qu'ils font appel à une coopération directe à l'échelle du voisinage. C'est peut-être ici en effet qu'on peut trouver la vraie base de la souveraineté populaire : les contact et échange directs entre individus autonomes disposant de droits étendus. Ou, pour paraphraser un mot de Hannah Arendt : c’est l'amitié entre individus et non pas le droit international qui constitue le fondement de tout humanisme.
(1) Cst. Article 5, alinéa 4 : "la Confédération et les Cantons sont tenus de respecter le droit international."<\br>
(2) La législative peut déclarer invalide une initiative en raison de critères de forme (comme par exemple quand elle viole le principe constitutionnel de l'unité de la matière).