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Kontrolle ist besser – auch bei den Mietzinsen
Noch bis Mitte der 1960er-Jahre gab es in der Schweiz eine staatliche Mietzinskontrolle. Dass und warum das so war, weiss heute kaum noch jemand.
Die Anfänge des Schweizer Mietrechts gehen auf das Ende des 19. Jahrhunderts zurück: 1881 wurden erstmals Bestimmungen zum Mietvertrag im Obligationenrecht verankert. Doch sie waren nur rudimentär und beschränkten sich auf Formvorschriften und einige Vertragspflichten. Dies widerspiegelt die vom Liberalismus geprägten Machtverhältnisse dieser Zeit. Selbst als die Verstädterung zunahm und sich die Wohnprobleme in den Ballungsgebieten durch Spekulation, Mietzinswucher und mangelnde Hygiene verschärften, weigerte sich das Parlament, weiter gehende regulatorische Vorschriften zu erlassen. Es gab weder Bestimmungen zum Mietzins noch zum Kündigungsschutz, sondern lediglich einen Schutz vor krassen, die Gesundheit tangierenden Missständen. So wurde etwa im Jahr 1911 ein Rücktrittsrecht der Mietenden beim Mietvertrag für Wohnungen statuiert, die gesundheitsgefährdende Mängel aufwiesen.
Notrecht statt Mietrecht
Während Jahrzehnten fehlte dann in der Schweiz zwar weiterhin ein ausgebautes Mietrecht. Stattdessen reagierte der Bund aber fallweise und periodisch mit Mietnotrecht, um grassierende Auswüchse des Marktes einzudämmen. In den Jahrzehnten von 1918 bis 1971 war fast immer Mietnotrecht in Kraft. Einzig von 1912 bis 1914 sowie von 1926 bis 1936, also während insgesamt zwölf Jahren, galten ausschliesslich die Bestimmungen des Obligationenrechts. Es gab sehr weit gehende Regulierungen wie Mietpreiskontrollen und Mietpreisüberwachung durch den Bund und die Kantone. Die Mietpreiskontrolle erlaubte es den Behörden, Höchstmieten festzulegen sowie Mieten und Mietzinserhöhungen für bewilligungspflichtig zu erklären. In den 1930erJahren oblag diese Aufgabe der Eidgenössischen Mietpreiskontrolle, später wurde sie an die Kantone delegiert. Auch waren die Instanzen befugt, unangemessene Mietzinse zu senken. Die Mieten waren, im Unterschied zu heute, in die allgemeine Preisüberwachung eingebunden. Damit sollte eine Explosion der Lebenshaltungskosten und eine Verarmung breiter Bevölkerungskreise verhindert werden.
Zu dieser Zeit herrschte grundsätzlich die Auffassung vor, der Hausbesitz sei kein Gewerbe. Hauseigentümer*innen sollten mit ihrer Liegenschaft weder einen Gewinn erzielen noch einen Verlust erleiden. Für die Berechnung des zulässigen Mietzinses anerkannt waren daher einzig und allein Kosten wie Steuern und Abgaben, Versicherungsprämien, Betriebs- und Unterhaltskosten, Abschreibungen und Verwaltungskosten sowie eine angemessene Verzinsung des investierten Kapitals. Daher der Begriff der «Kostenmiete». Im Zuge dieser Entwicklung entstanden auch die ersten Bestimmungen zum Kündigungsschutz. Ungerechtfertigte Kündigungen konnten aufgehoben werden, oder es wurden Fristerstreckungen bei Notlagen ermöglicht.
Staatliche Mietregulierung war normal
Bis 1972 war eine rigorose staatliche Regulierung des Mietmarkts die Regel. Wenn also heute behauptet wird, eine solche sei dirigistisch und dem schweizerischen Mietrecht fremd, so ist dies unzutreffend. Staatliche Mietregulierung war normal. Charakteristisch für die Entwicklung war aber, dass notrechtliche Erlasse aufgrund des Drucks der Eigentümerlobby rasch wieder zurückgenommen wurden, sobald sich die Lage auf dem Wohnungsmarkt entspannte. So war das 20. Jahrhundert durch ein Auf und Ab von notrechtlichen Regulierungen und Deregulierungen geprägt. Die staatliche Mietpreiskontrolle blieb bis Mitte der 1960erJahre in Kraft. Die Erinnerung daran ist jedoch weitgehend verblichen. Es gilt heute, sich dieser historischen Tatsachen wieder bewusst zu werden, um wohnpolitisch voll handlungsfähig zu bleiben.
Die Deregulierung in den 1960er-Jahren
In der Hochkonjunktur der Nachkriegszeit setzte mit der Entwicklung neuer Produktionsmethoden der Massenwohnungsbau ein. Es entstanden neue, komfortablere Wohnungen, die aber auch teurer als die bestehenden waren. Im industrialisierten Wohnungsmarkt liessen sich plötzlich grosse Gewinne erwirtschaften. Vor diesem Hintergrund erlebte die Ideologie vom «freien Wohnungsmarkt» eine neue Hochblüte. Der Markt könne die Versorgung der Bevölkerung besser gewährleisten als der Staat mit seinen Vorschriften, lautete das Credo. Es war von der «Eingliederung des Wohnungswesens in die Marktwirtschaft» und vom «Ziel eines freien, selbsttragenden Wohnungsmarktes» die Rede. Unter dem Druck der neuen Marktdynamik setzte die Immobilien- und Hauseigentümerlobby einen schrittweisen Abbau der Mietzinskontrolle durch. Diese hatte einst in allen Schweizer Gemeinden gegolten. 1965 bestand sie nur noch in den Städten Zürich, Basel, Bern, Lausanne und Genf.
An ihre Stelle trat die Mietzinsüberwachung, sofern die Mieten nicht bereits gänzlich freigegeben waren. Zuvor hatte der Bundesrat regionale und örtliche Lockerungen verfügt, stufenweise generelle Mietzinserhöhungen ermöglicht und einzelne Wohnungskategorien gesamthaft aus der Kontrolle entlassen, so zum Beispiel «teure Wohnungen». Eine Zeit lang waren jährliche Mietzinserhöhungen von bis zu fünf Prozent «einsprachefrei» erlaubt. Im Dezember 1970 fielen schliesslich sämtliche mietnotrechtlichen Erlasse weg, auch die Mietzinsüberwachung.
Widerstand aus Verbänden und Parteien
Die Abschaffung der Kontrolle und Überwachung der Mietzinsen zeitigte bald negative Folgen. Die Energie- und Wirtschaftskrise verschärfte die Probleme auf dem Wohnungsmarkt. Die zahlreichen Neubauten verursachten grosse Mietzinssteigerungen. Die Mieterverbände hatten schon früh vor dieser Entwicklung gewarnt und sich organisiert. In der Deutschschweiz bildeten sie eine Allianz mit den Gewerkschaften und den Linksparteien und setzten politischen Druck auf. In der Westschweiz war schon länger das «Mouvement populaire des familles» unter Jean Queloz aktiv. Nach französischem Vorbild propagierte es einen griffigen Schutz für die Familien und damit auch einen Wohnschutz als soziales Recht. Mitte der 1960er-Jahre bildete das «Mouvement» zusammen mit den welschen Mieterverbänden das «Aktionskomitee für das Recht auf Wohnung», dem bald auch einige Mieterverbände aus der deutschen Schweiz angehörten. 1967 reichte man gemeinsam die Volksinitiative «Recht auf Wohnung und Ausbau des Familienschutzes» ein. Sie forderte die Verankerung des Wohnschutzes in der Verfassung.
In der Volksabstimmung vom 27. September 1970 erreichte das Volksbegehren einen sehr hohen Ja-Anteil von fast 49 Prozent. Ein Warnschuss an den Bund, wohnpolitisch endlich wieder aktiv zu werden. Der Bundesrat musste einen starken Anstieg der Mieten einräumen. Im Zeitraum von 1945 bis 1968 hatten sich die Mietpreise praktisch verdoppelt.
Abwehrrechte für Mietende
Eine Revision des Mietrechts schien unumgänglich, und ein dringlicher Bundesbeschluss über das Wohnungswesen und den Mieterschutz war nur noch eine Frage der Zeit. Zuerst sollte der Bund aber eine ordentliche Regelungskompetenz in Sachen Mieterschutz erhalten, eine solche hatte bisher gefehlt. Dies führte zu einem neuen Mieterschutzartikel in der Verfassung (BV Art. 34septies). Er war weitgehend unbestritten und erzielte in der Volksabstimmung vom 5. März 1972 einen eindrücklichen Ja-Anteil von über 84 Prozent.
Im Sommer 1972 folgte der «Bundesbeschluss über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen» als Ausführungsgesetz zum neuen Verfassungsartikel. Damit wurden die Grundlagen für das noch heute geltende Mietrecht gelegt. Wie der Name schon sagt, wollte das Parlament nach wie vor kein umfassendes Mietrecht, sondern lediglich die Möglichkeit, Missbräuche zu bekämpfen. An die Stelle der staatlichen Kontrolle und Überwachung der Mieten traten Abwehrrechte für Mietende gegen missbräuchliche Mieten. Als «missbräuchlich» sollten Mieten gelten, die auf einem übersetzten Ertrag oder einem offensichtlich übersetzten Kaufpreis beruhten. Eine genauere Definition der Missbräuchlichkeit überliess der Gesetzgeber der Gerichtspraxis. An sich sollte das Konzept der Kostenmiete gelten: Die Vermieterschaft sollte ihre Kosten gedeckt sowie eine angemessene Rendite garantiert haben. Doch das Parlament baute zusätzlich auch Marktelemente ein: Orts- und quartierübliche Mieten sollten nicht als missbräuchlich gelten.
Der Bundesbeschluss brachte den Mietenden zudem die Möglichkeit, Anfangsmieten innert 30 Tagen als missbräuchlich anzufechten. Für Mietzinserhöhungen wurde eine Formular- und Begründungspflicht eingeführt. Die Revision sah auch die Einführung von Schlichtungsstellen als erster Instanz in einem Streitverfahren vor, wie wir sie heute kennen.
Bundesbeschluss mit Mängeln
Im Parlament wurde um die Details hart gerungen, am Ende setzte sich jeweils die Kompromisslinie des Bundesrats durch. Ein besserer Kündigungsschutz scheiterte am entschiedenen Widerstand der Rechten. In der Schlussabstimmung enthielt sich ein unzufriedener Teil der Linken der Stimme. Am 1. Juli 1972 lautete die frohe Kunde der Medien an die Bevölkerung so: «Ab 1. Juli sind Mietzinsmissbräuche einklagbar.»
Dies sollte allerdings nur beschränkt der Fall sein, denn der Bundesbeschluss galt lediglich in Gemeinden mit knappem Wohnraum.
Die Mängel des Bundesbeschlusses waren aus Sicht der Mieter*innenbewegung offensichtlich: Es gab keine staatliche Kontrolle und keine Überwachung der Mieten mehr. Der Kampf gegen Wucher und überrissene Mieten wurde fortan den Mietenden selber überbunden. Mit beschränkten Rechten sollten sie sich gegen die sich ausbreitende Profitmaximierung im Wohnungs- und Mietmarkt zur Wehr setzen. Der Bundesbeschluss beruhte zwar auf dem Prinzip der Kostenmiete. Doch dieses Prinzip wurde gleichzeitig durch die Orts- und Quartierüblichkeit durchlöchert. Dadurch konnte die Marktdynamik ins Mietrecht einfliessen und sich ohne weitere regulatorische Hindernisse entfalten. Zwei Mal – 1973 und 1982 – versuchten die sprachregionalen Mieterinnen- und Mieterverbände in der Folge, mithilfe einer Initiative Verbesserungen des Mietrechts herbeizuführen. Die erste Initiative scheiterte – mit einem beachtlichen Ja-Stimmen-Anteil von 42 Prozent – an der Urne. Die zweite wurde zugunsten einer eher allgemein gehaltenen Verankerung des Schutzes der Mietenden in der Verfassung zurückgezogen.
Entstehung des heutigen Mietrechts
Der Bundesbeschluss von 1972 war ursprünglich auf fünf Jahre begrenzt, er wurde jedoch insgesamt drei Mal verlängert, bis er von der Mietrechtsrevision von 1990 abgelöst wurde.
In den Jahren von 1987 bis 1989 entstand das Mietrecht in seiner heutigen Ausgestaltung. Die bisherigen mietrechtlichen Bestimmungen des Obligationenrechts und diejenigen des Bundesbeschlusses sollten zusammengefasst und ins ordentliche Recht übernommen werden. Im Parlament setzte es ein weiteres Mal kontroverse Diskussionen über die Ausgestaltung des Mieterschutzes ab. Am 1. Juli 1990 konnte das neue Miet- und Pachtrecht in Kraft treten. Die wichtigsten Neuerungen für die Mietenden waren ein etwas besserer Kündigungsschutz, die Möglichkeit, Anfangsmietzinse anzufechten (auch bei Geschäftsräumen) und das Recht, bei gravierenden Mängeln die Mietzinse zu hinterlegen und so den Anspruch auf korrekte Vertragserfüllung durchzusetzen.
Erhalten blieb in dieser Revision dagegen zum einen der Widerspruch zwischen Kostenmiete und Marktelementen: Zwar galt der Grundsatz der Kostenmiete, doch wurde die Orts- und Quartierüblichkeit und damit das Einfallstor für die Marktdynamik ebenfalls vom Bundesbeschluss ins neue Recht übernommen. Zum andern blieb auch der Begriff der Missbräuchlichkeit unverändert: Als Regel sollte gelten, dass ein Mietzins dann missbräuchlich ist, wenn damit ein übersetzter Ertrag erzielt wird oder er auf einem offensichtlich übersetzten Kaufpreis beruht. Die Bestimmung des missbräuchlichen Ertrags blieb der Rechtsprechung überlassen.
Bis heute änderte sich an der geltenden Rechtslage nur wenig, das Mietrecht blieb im Wesentlichen dasjenige von 1990 – womit auch seine Mängel bestehen blieben.
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