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Zuviel Bauland, aber am falschen Ort
In der Schweiz ist beinahe ein Viertel der Bauzonen noch nicht überbaut. Die Nutzungsreserven liegen selten in den Zentren, wo sie vor allem benötigt würden, sondern im ländlichen Raum, vor allem im Berggebiet. Man ist daher auf der Suche nach Lösungen, die die intensivere Bodennutzung in zentralen Gebieten erleichtern und die Zersiedlung in der Peripherie eindämmen.
Autor: René L. Frey, Geschäftsführer CREMA – Center for Research in Economics
Themenbereiche:
Berggebiet
Datum: 17. 11. 2008
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Die Bauzonenstatistik 2007 zeigt, dass 17 bis 24 Prozent der eingezonten Fläche noch nicht überbaut sind. Diese Reserven würden Platz bieten für rund 2 Millionen Personen. Nur, sie liegen am falschen Ort. In den Zentren und deren Umgebung ist Bauland knapp. In ländlichen Gebieten, insbesondere in den Alpen und im Jura, wurde viel zu viel eingezont. Daraus ergeben sich zwei Gefahren: Wachstumshemmnisse in den Agglomerationen und weitere Zersiedlung in den ländlichen Gebieten. Die bisherige Raumplanung erreicht nur ungenügend, was ihr in der Bundesverfassung als Ziel vorgegeben wird: «die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens sowie die geordnete Besiedlung des Landes».
Was tun? Die Suche geht vor allem in Richtung anreizorientierte Instrumente. Die Ziele der Raumplanung sollten nicht gegen die wirtschaftlichen Interessen der verschiedenen Akteure, sondern unter Nutzung der Marktkräfte erreicht werden. Schlagwortartig: weniger Zwang, zweckmässige Anreize, mehr Freiwilligkeit.
Am interessantesten sind handelbare Flächennutzungszertifikate, wie sie in den Vereinigten Staaten unter der Bezeichnung Transferable Development Rights eingesetzt werden. Dieses Instrument zur besseren Steuerung der Raumentwicklung kann wie folgt umschrieben werden:
- Kontingentierung: Die bebaubare Gesamtfläche wird beschränkt. Aufgrund der in der Schweiz bis 2030 zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung sollte das Kontingent bei etwa einem Drittel der heutigen Bauzonenreserven liegen.
- Zuteilung: Im Umfang des Kontingents emittieren der Bund oder die Kantone Zertifikate. Diese berechtigen die Eigentümer – ergänzend zum Eigentum an Parzellen –, Boden baulich zu nutzen. Die Abgabe der Zertifikate erfolgt entweder unentgeltlich an die bisherigen Bodeneigentümer (sog. grandfathering), durch Versteigerung oder durch Verkauf.
- Handel: Die Nutzungsrechte können gehandelt werden. Durch den Kauf von Zertifikaten zahlen Investoren für das Recht, Parzellen baulich zu nutzen oder intensiver zu nutzen. Auf diese Weise werden die Verkäufer von Zertifikaten entschädigt, wenn sie auf erlaubte Nutzungen verzichten. Sinnvollerweise definiert der Staat, in welchen Gebieten (Mehr-)Nutzungen zulässig und in welchen Rückzonungen erwünscht sind. Das Kompensationssystem schafft Win-Win-Lösungen: Die einen dürfen bauen. Die anderen erhalten Geld, wenn sie nicht bauen, obwohl sie dürften.
- Rückerstattung: Allfällige Einnahmen, die der Staat durch Versteigerung oder Verkauf von Zertifikaten erhält, sollten pauschal an die Bevölkerung und die Wirtschaft rückerstattet werden, wie dies bereits heute bei gewissen Lenkungsabgaben der Fall ist.
Die geschilderte Ausgestaltung von Flächennutzungszertifikaten beruht auf Ausgleichsmechanismen zwischen privaten Bodeneigentümern. Eine Variante dazu stellen Flächennutzungszertifikate dar, die auf der Ebene von Gemeinden einen Ausgleich herstellen. Wenn Zertifikate knapp gehalten werden, muss eine Gemeinde, die ihre Bauzonen vergrössern oder sie intensiver genutzt haben möchte, einer anderen Gemeinde Zertifikate abkaufen. Die Verzicht leistende Gemeinde wird dadurch kompensiert.
Flächennutzungszertifikate erleichtern die Bekämpfung der Zersiedlung. Sie lenken die Siedlungsentwicklung in die erwünschte Richtung, weil sie den Widerstand gegen Rückzonungen abbauen. Gleichzeitig verhindern sie, dass Rückzonungen das Wirtschaftswachstum im Keime ersticken.
In der Schweiz ist die Zeit noch nicht reif für Flächennutzungszertifikate. Vielleicht ändert sich dies mit der Annahme der kürzlich eingereichten Landschaftsinitiative. Die Grundlage für die Kontingentierung der Gesamtfläche der Bauzonen und damit für den Einsatz von Flächennutzungszertifikaten findet sich in der Übergangsbestimmung.
Das Berggebiet würde von Nutzungszertifikaten doppelt profitieren: Erstens wird die schleichende Zerstörung der Ressourcen Landschaft und Natur gebremst. Zweitens erhält es erst noch Geld dafür.
Buchhinweis: Starke Zentren - Starke Alpen: Wie sich die Städte und ländlichen Räume der Schweiz entwickeln können (René L. Frey). Weitere Informationen finden Sie im Register "Dokumente".