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BRÜSSEL – Die Anrufe begannen im Dezember, als die Vereinigten Staaten sich darauf vorbereiteten, ihre ersten Chargen des Covid-19-Impfstoffs zu verabreichen. Schon damals war klar, dass die Europäische Union einige Wochen hinterherhinkte, und ihre Führer wollten wissen, was sie von ihren amerikanischen Kollegen lernen könnten.
Die Fragen waren die gleichen, von Präsident Emmanuel Macron aus Frankreich, Präsidentin Ursula von der Leyen von der Europäischen Kommission und Alexander De Croo, dem Premierminister von Belgien.
„Wie hast du es gemacht?“ Dr. Moncef Slaoui, der Impfstoffzar der Vereinigten Staaten, erinnerte sich, dass sie bei den Anrufen nachgefragt hatten. „Und was denken Sie, haben wir übersehen?“
Seitdem hat sich die Einführungslücke zwischen Europa und den Vereinigten Staaten nur noch vergrößert, und einige der Länder, die zu Beginn der Pandemie am stärksten betroffen waren, stehen vor einer tödlichen dritten Infektionswelle. Frankreich, große Teile Italiens und andere Regionen sind wieder im Lockdown. Jede Woche sterben etwa 20.000 Europäer an Covid-19.
Der Kontinent erlitt einen weiteren Rückschlag, als eine Angst vor Blutgerinnseln und Hirnblutungen diese Woche mehrere Länder dazu veranlasste, die Verteilung des AstraZeneca-Impfstoffs vorübergehend einzustellen. Die meisten von ihnen nahmen es am Freitag wieder auf, nachdem Europas oberste Arzneimittelbehörde für seine Sicherheit bürgte, aber das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Schuss wurde schwer erschüttert.
Die Rettung durch Impfstoffe bleibt vorerst noch verlockend unerreichbar. Nur etwa 10 Prozent der Europäer haben eine erste Dosis erhalten, verglichen mit 23 Prozent in den Vereinigten Staaten und 39 Prozent in Großbritannien.
Es gibt keinen einzigen Schuldigen. Vielmehr hat eine Kaskade kleiner Entscheidungen zu immer längeren Verzögerungen geführt. Der Block verhandelte vergleichsweise langsam Verträge mit Arzneimittelherstellern. Die Aufsichtsbehörden waren bei der Zulassung einiger Impfstoffe vorsichtig und überlegt. Europa setzte auch auf Impfstoffe, die sich nicht bewährten oder, was signifikant war, Lieferunterbrechungen hatten. Und die nationalen Regierungen haben lokale Bemühungen mit Bürokratie verheddert.
Schlange stehen, um den Pfizer-Impfstoff am Donnerstag in Mailand zu erhalten. Kredit… Alessandro Grassani für die New York Times
Aber die größte Erklärung, die den Block seit Monaten verfolgt, ist ebenso philosophisch wie praktisch. Europäische Regierungen werden in den Vereinigten Staaten oft als ausgabefreudige, liberale Bastionen angesehen, aber dieses Mal war es Washington, das Milliarden auf die Arzneimittelhersteller warf und ihr Geschäft verwöhnte.
Brüssel hingegen verfolgte einen konservativen, budgetbewussten Ansatz, der den offenen Markt weitgehend unberührt ließ. Und es hat dafür bezahlt.
Kurz gesagt, die Antwort ist heute die gleiche wie im Dezember, sagte Dr. Slaoui. Der Block kaufte wie ein Kunde nach Impfstoffen. Die Vereinigten Staaten gingen im Grunde genommen Geschäfte mit den Arzneimittelherstellern ein und gaben viel mehr aus, um die Entwicklung, Erprobung und Produktion von Impfstoffen zu beschleunigen.
„Sie gingen davon aus, dass es ausreichen würde, einfach einen Vertrag abzuschließen, um Dosen zu erwerben“, erinnerte sich Dr. Slaoui, den Präsident Donald J. Trump angestellt hatte, um die Impfstoffentwicklung zu beschleunigen. „Tatsächlich war es sehr wichtig, ein vollwertiger, aktiver Partner bei der Entwicklung und Herstellung des Impfstoffs zu sein. Und das sehr früh.“
Das Ergebnis in Europa ist eine stolpernde Impfbemühung, die zu politischen Folgen geführt hat, wobei führende Politiker mit dem Finger darauf zeigen, warum einige der reichsten Länder der Welt, Heimat von Fabriken, die riesige Mengen an Impfstoffen produzieren, bei der Injektion nicht mit anderen wohlhabenden Nationen Schritt halten können Menschen.
Verglichen mit fast dem Rest der Welt befindet sich die Europäische Union in einer bewundernswerten Position. Seine Führer sagen, dass es weiterhin machbar ist, bis zu diesem Sommer 70 Prozent des Kontinents zu impfen. Der Block hat genug Dosen bestellt, um seine Bevölkerung mindestens dreimal vollständig zu impfen, zur Bestürzung der Länder, die Jahre auf eine vollständige Abdeckung warten werden.
Aber die Europäer sind besonders betroffen, wenn sie sehen, dass Großbritanniens Rollout so gut läuft, nachdem das Land den Block verlassen hat. Alle wollen wissen, warum die EU nicht gesiegt hat.
„Nicht für eine Schießerei gerüstet“
Die Europäische Union lag von Anfang an hinter den Vereinigten Staaten und Großbritannien zurück.
Washington hatte bereits Milliarden für klinische Studien und Herstellung ausgegeben, als Europa beschloss, seine Ressourcen zu bündeln und als Block zu verhandeln. Mitte Juni kündigte die Europäische Kommission, die Exekutive des Blocks, einen gemeinsamen Impfstoffkauf mit einem Topf von 3,2 Milliarden US-Dollar an.
In Washington hatte die Operation Warp Speed, das Impfprogramm der Trump-Administration, ein Budget von 10 Milliarden Dollar. Europäische Beamte sagen, es sei unfair, die beiden Zahlen zu vergleichen, da keiner der Beträge ein vollständiges Bild aller für Impfstoffe ausgegebenen Gelder darstellt. Es ist jedoch unbestritten, dass Beamte in Washington entschieden hatten, dass Geld keine Rolle spielt, wenn Impfstoffe die wirtschaftlichen Kosten einer Sperrung abwenden könnten. Europa hingegen hatte ein knappes Budget, also jagten seine Unterhändler billigeren Dosen hinterher.
„Die Preisgestaltung war von Anfang an wichtig“, sagte Sandra Gallina, die wichtigste Verhandlungsführerin der EU für Impfstoffe, im Februar gegenüber dem Gesetzgeber. „Wir reden über das Geld der Steuerzahler.“
Europas erster Vertrag mit AstraZeneca kam im August, Monate nach den Vereinigten Staaten. Und während Europa als mächtiger Käufer verhandelte, fehlte ihm die Beschaffungsbefugnis während des Krieges, die die Trump-Administration genutzt hatte, um Rohstoffe für Unternehmen zu sichern.
Das bedeutete, dass der Block nicht an erster Stelle für die Dosen stand.
Die Vereinigten Staaten machten die Verhandlungen einfach – ihre Kritiker sagen viel zu einfach –, indem sie jedes Recht auf geistiges Eigentum abtraten und die Pharmaunternehmen von jeglicher Haftung freisprachen, falls die Impfstoffe enttäuschten. Washington zahlte für die Entwicklung und die Versuche; Die Unternehmen hatten im Wesentlichen nichts zu verlieren.
Die Arzneimittelhersteller erwarteten die gleichen Zugeständnisse in Europa, aber das Hin und Her über die Haftung sei der größte Stolperstein, sagte Frau Gallina. Die europäischen Verhandlungsführer mussten unterschiedliche Haftungsgesetze in mehreren Ländern in Einklang bringen und eine gemeinsame Basis zwischen 27 führenden Politikern finden.
„In einer Krise wird immer deutlich, dass die EU kein Land ist“, sagte Jacob Kirkegaard vom German Marshall Fund. Er sagte, der Block sei die Beschaffung von Impfstoffen wie eine Vertragsverhandlung angegangen, obwohl es sich tatsächlich „um ein Nullsummenspiel mit begrenztem Angebot“ handelte.
„Es war nicht für eine Schießerei ausgerüstet“, sagte Kirkegaard.
Dr. Slaoui sagte, Washington und London gingen die Krise im Gleichschritt an. Er erinnerte an zweiwöchentliche Treffen mit seiner britischen Amtskollegin Kate Bingham, sagte aber, Europa sei seinen eigenen Weg gegangen.
„Wenn Sie vom ersten Tag an am Tisch sitzen und bezahlt haben, um als Erster von der Speisekarte zu wählen, essen Sie zuerst“, sagte er.
Die falschen Pferde
Europäische Institutionen sind von Haus aus risikoavers. Einer der Gründungsgrundsätze der Europäischen Union heißt Vorsorgeprinzip: Der Block geht auf Nummer sicher, wenn Risiken unklar sind.
Das, so sagen einige Analysten, schade dem Block. Die deutschen Führer plädierten für eine stärkere Wette auf Impfstoffe von Pfizer-BioNTech und CureVac, aber sie basierten auf unbewiesener Messenger-RNA-Technologie und waren teurer. Der Block hatte gerade ein heikles wirtschaftliches Rettungspaket geschnürt, und die Mitglieder hatten wenig Appetit auf mehr Risiken oder Ausgaben.
Es half nicht, dass Europa teilweise auf das falsche Pferd setzte. Es gab Milliarden für einen Impfstoffkandidaten des französischen Arzneimittelherstellers Sanofi und des britischen GSK aus, der nach enttäuschenden Ergebnissen um über ein Jahr verzögert wurde.
Daher verließ sich der Block bei seinen frühen Rollout-Plänen stark auf AstraZeneca, eine Wette, die von Anfang an Auswirkungen hatte. Italien zum Beispiel begrüßte Europas Wette auf AstraZeneca-Dosen, weil sie billiger waren und keine extremen Lagertemperaturen erforderten. Aber dann empfahlen die italienischen Aufsichtsbehörden, den Impfstoff nicht an ältere Menschen zu verabreichen, bis mehr Daten verfügbar waren, wodurch ein Land mit der ältesten Bevölkerung in Europa anfälliger für die Pandemie wurde.
Großbritannien setzte ebenfalls stark auf AstraZeneca, aber seine enge Zusammenarbeit mit dem Arzneimittelhersteller und seine frühen Vereinbarungen verschafften ihm einen Vorteil, als das Unternehmen im Januar Lieferprobleme hatte. AstraZeneca hat seine Lieferpläne gekürzt und den europäischen Staats- und Regierungschefs mitgeteilt, dass es laut Kommissionspräsidentin Frau von der Leyen bis Mitte des Jahres 100 Millionen weniger Dosen ausliefern werde.
Das hat den Block gegen AstraZeneca ausgespielt und der Streit ist in die Öffentlichkeit gelangt. Führende Politiker in Brüssel haben allzu gerne dem Unternehmen die Schuld für die Ausfälle gegeben, und der Streit könnte vor einem belgischen Gericht landen.
Europa verlor noch mehr Zeit, weil seine medizinischen Behörden den Impfstoff von AstraZeneca nur zögerlich genehmigten, um der Öffentlichkeit zu versichern, dass er sicher sei. Das habe „uns zwei bis drei Wochen Verspätung gekostet“, sagte Frau von der Leyen diese Woche.
Der Block geriet weiter ins Hintertreffen, als die nationalen Behörden in Deutschland, Frankreich, Italien und anderswo Bedenken wegen gefährlicher Blutgerinnsel und Blutungen äußerten und die Verwendung des Impfstoffs vorübergehend aussetzten. Obwohl die Weltgesundheitsorganisation und die europäischen Aufsichtsbehörden seine Sicherheit bekräftigten, wurde der Schaden angerichtet. Laut einer am Dienstag veröffentlichten Umfrage des Elabe-Instituts vertraut nur noch jeder fünfte Franzose dem Impfstoff von AstraZeneca.
Jetzt schlägt Europa beim Schutz seiner Interessen einen aggressiveren Ton an. Italien blockierte Anfang dieses Monats eine kleine Lieferung von AstraZeneca-Impfstoffen nach Australien. Frau von der Leyen erhöhte diese Woche den Einsatz und drohte, einen Notfallmechanismus einzusetzen, der zuletzt während der Ölkrise der 1970er Jahre eingesetzt wurde und es dem Block ermöglichen würde, die Produktion von Impfstoffen zu übernehmen.
„Es ist unseren Bürgern schwer zu erklären, warum in der EU hergestellte Impfstoffe in andere Länder gehen“, sagte Frau von der Leyen.
„Ein kleines Kommunikationsproblem“
Anfang dieses Monats begleitete Toon Vanagt, ein belgischer Technologieunternehmer, seinen 77-jährigen Vater zu einem Impfzentrum nördlich von Brüssel. Herr Vanagt, 47, hatte selbst keinen Anspruch auf den Impfstoff, aber ein Arbeiter dort bot ihm eine übrig gebliebene Impfung an, die er gerne annahm.
Millionen von Amerikanern wurden auf diese Weise geimpft, und Softwareunternehmen haben sich beeilt, Patienten mit Dosen zu verknüpfen, die andernfalls verfallen würden. Aber in Belgien, als Herr Vanagt twitterte, dass er geimpft wurde, wurde es zu einem Mini-Skandal. Gesundheitsbeamte tadelten das Impfzentrum, das sich schnell entschuldigte: „Ein kleines Kommunikationsproblem, sehr schnell behoben.“
Die Einführung in Belgien ist ein Beispiel für den starren Ansatz des Kontinents, die Impfrichtlinien zu befolgen. In einem Land, in dem Infektionen in Pflegeheimen zu einer der höchsten Pro-Kopf-Todesraten führten, sollte die Richtlinie die bedürftigsten Bewohner strikt priorisieren.
Viele europäische Länder lagern auch Dosen, um sicherzustellen, dass jeder, der eine erste Injektion erhält, die zweite Dosis rechtzeitig erhält. Die Vereinigten Staaten und Großbritannien waren flexibler und tendierten dazu, mehr Erstinjektionen zu verabreichen.
„In den USA gibt es ein viel flexibleres, liberaleres System und man impft nur Leute, die mitkommen. Dasselbe in Großbritannien. Und es kann schneller gehen. Hier ist es ziemlich reguliert“, sagte Steven Van Gucht, der oberste Virologe der belgischen Regierung, der sagte, es sei noch zu früh, um zu wissen, welches System besser sei.
Administrative Schluckaufe haben die Probleme verschärft. In Frankfurt wurde Elke Morgenstern aus einem Impfzentrum eskortiert, weil sie sich mit dem falschen Online-Antrag eingeschrieben hatte. „Es war peinlich“, sagte Frau Morgenstern und fügte hinzu, dass sie sich aufgrund einer bereits bestehenden Erkrankung für einen Impfstoff qualifiziert habe.
Wegen der Engpässe bei AstraZeneca kann sie vor Mai keinen weiteren Termin buchen.
„Es ist eine Katastrophe, wie sie hier mit den Dingen umgehen“, sagte sie.
In der italienischen Region Lombardei, einst Epizentrum der Pandemie, startete die Impfkampagne teilweise nur langsam, weil sich der oberste Gesundheitsbeamte weigerte, medizinisches Personal über die Weihnachtsferien zu schicken. Technische Schwierigkeiten verschlimmerten die Probleme in den Impfzentren der Region.
„Einige Sitzungen waren leer“, sagte Paola Pedrini, die regionale Generalsekretärin des italienischen Hausärzteverbandes. „Bei einigen anderen riefen sie 900 Personen an, obwohl sie nur 600 impfen konnten.“
Trotz aller Probleme sagte Dr. Slaoui, die Europäer seien in einer bewundernswerten Position. Den Zahlen nach liegt der Kontinent etwa fünf Wochen hinter den Vereinigten Staaten zurück, wobei die Impfstoffversorgung voraussichtlich stetig zunehmen wird. „Für den ersten Bissen ist es zu spät“, sagte er. „Aber sie sind an einem guten Ort.“
Dr. Van Gucht aus Belgien stimmte zu. Er sagte jedoch, dass die europäischen Staats- und Regierungschefs wahrscheinlich nationalistische Lehren aus den vergangenen Monaten ziehen werden.
„Ich denke, wir haben uns ein bisschen zu sehr auf die freien Märkte verlassen“, sagte er. „Was Sie wirklich von Anfang an tun müssen, ist sicherzustellen, dass Sie die Impfstoffe auf Ihrem Territorium produzieren und dass sie für Ihre eigene Bevölkerung bestimmt sind.“
Jason Horowitz und Emma Bubola steuerten Berichte aus Italien und Melissa Eddy aus Berlin bei.