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L’Assemblée fédérale était pour la première fois appelée à élire le patron du Ministère public de la Confédération. Mais ce fut un non-choix: le titulaire actuel du poste, Erwin Beyeler, n’a pas été reconduit dans ses fonctions. Pour une première, ce ne fut pas une réussite. La Suisse se cherche désormais un nouveau représentant de l’action publique.
Il y a un peu plus d’une année, le Parlement avait accouché dans la douleur de la nouvelle loi sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération (DP 1852). Chat échaudé craint l’eau froide. Sous l’ère très particulière de Christoph Blocher, les relations entre l’exécutif et le Ministère public avaient été conflictuelles. Pour éviter de revivre un épisode comparable, le Parlement a donc choisi de casser tout lien institutionnel entre l’exécutif et le procureur général de la Confédération.
Une minorité «rad-soc» emmenée par les conseillers aux Etats Dick Marty et Alain Berset l’a ainsi emporté sur le projet du Conseil fédéral: plutôt que d’être nommé et surveillé par le gouvernement, le procureur général et ses adjoints sont élus par l’Assemblée fédérale et soumis à la surveillance d’une autorité particulière composée de magistrats, d’avocats et d’experts.
On peut ergoter longtemps sur la véritable nature du Ministère public – autorité exécutive ou autorité judiciaire – mais le fait est que le législateur a calqué l’élection des procureurs sur celle des magistrats en croyant garantir leur indépendance vis-à-vis des contingences politiques. En effet, les juges des différents tribunaux fédéraux – c’est-à-dire non seulement le Tribunal fédéral (notre Cour suprême), mais aussi le Tribunal administratif fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le nouveau Tribunal fédéral des brevets – sont également élus par l’Assemblée fédérale. Et comme pour les représentants du Ministère public, les magistrats sont élus pour une durée limitée – six ans contre quatre pour les procureurs – et rééligibles. Ce système a conduit de longue date les partis politiques à se répartir les postes et à n’élire que des candidats qui déclarent leur appartenance à tel ou tel parti. Plus de 150 magistrats sont désormais concernés par ce mode d’élection et de réélection.
Or, celui-ci pose problème à au moins trois égards. D’abord, le Parlement n’est pas l’organe le mieux placé pour apprécier les qualités professionnelles et personnelles des candidats, surtout lorsque l’Assemblée fédérale est désormais amenée à siéger presque à chaque session pour procéder à des élections. Dès lors, les considérations politiques finissent par prévaloir. Ainsi, certains parlementaires, qui doutaient des capacités d’Erwin Beyeler à assumer sa fonction, étaient prêts à le réélire pour faire barrage à l’UDC qui souhaitait sa perte. A l’inverse, le même jour, l’Assemblée fédérale a élu un candidat UDC au Tribunal administratif fédéral contre l’avis de la commission judiciaire qui privilégiait une candidate verte. Impossible pour les parlementaires comme pour les observateurs de se forger une opinion sur les qualités réelles des différents candidats.
Ensuite, les magistrats et procureurs ne sont élus que pour une durée limitée: l’immense majorité d’entre eux sollicitent de nouveaux mandats et donc une réélection. Ce renouvellement peut placer le magistrat dans une situation inconfortable vis-à-vis des parlementaires appelés à lui renouveler leur confiance: difficile de ne pas penser à sa réélection au moment de rendre un jugement délicat. Pour la fonction plus personnalisée de procureur général, dont le renouvellement interviendra juste après les élections fédérales, la pression sera d’autant plus importante.
Enfin, l’obligation résultant de facto de ce système pour toutes les personnes qui souhaitent faire carrière dans la magistrature fédérale ou au Ministère public d’adhérer à une formation politique est discutable. Dans l’ombre, les partis politiques opèrent le plus souvent une sélection des candidats à l’interne. Une partie de la doctrine juridique (voir par exemple cet article de Tiziano Balmelli) considère que ce système viole certains droits constitutionnels.
Le système actuel de nomination des magistrats fédéraux n’est d’ailleurs pas conforme aux recommandations les plus récentes du Comité des ministres du Conseil de l’Europe en la matière. Selon celles-ci, «l’autorité compétente en matière de sélection et de carrière des juges devrait être indépendante des pouvoirs exécutif et législatif». Pour le Comité des ministres, il n’y a pas d’indépendance des juges sans inamovibilité jusqu’à l’âge de la retraite «s’il en existe un». Avec une durée de fonction relativement courte – six ans pour les magistrats – le système fédéral est loin du compte.
L’élection directe ou indirecte des magistrats pour une durée limitée est une longue tradition helvétique. Dans la plupart des cantons, les juges sont également élus par le Parlement. Pourtant, le canton de Fribourg a franchi un pas important dans sa Constitution de 2004 en introduisant le principe d’inamovibilité des juges élus sur proposition d’un Conseil de la magistrature. Toute réforme n’est donc pas impossible. Reste à dépasser les frontières cantonales et renoncer aux prébendes partisanes.