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Intervención al tema 3: administración de justicia, estado de derecho y democracia. Exposición presentada por escrito por la AAJ y el CETIM.E/CN.4/Sub.2/2003/NGO/31
I. Una correcta administración de justicia requiere que ésta sea independiente, objetiva e imparcial y que actúe de conformidad con la ley. El estado de derecho en el plano internacional puede decirse que consiste en el funcionamiento de los órganos del sistema internacional de conformidad con los instrumentos que los rigen y con las normas de derecho internacional vigentes. La democracia en el plano internacional es sólo una aspiración, dadas las graves imperfecciones del sistema concebido en Yalta por las potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial y consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, en particular la composición y funcionamiento antidemocráticos del Consejo de Seguridad y los poderes excesivos y cuasi discrecionales que le confiere el Capítulo VII de la Carta (acción en caso de amenazas contra la paz).
La desaparición de un relativo equilibrio de fuerzas a escala mundial y la subsistencia de una sola superpotencia hegemónica han puesto más de manifiesto y agravado considerablemente en los hechos el déficit democrático del sistema internacional, con serias consecuencias para la incipiente administración de justicia internacional y sobre el estado de derecho internacional.
II. Aparte de la justicia interestatal, ejercida por la Corte Internacional de Justicia de La Haya, la administración de justicia internacional está fundamentalmente constituida por la Corte Penal Internacional, con sus múltiples y graves limitaciones e imperfecciones1 y por los intentos de generalizar a nivel de los Estados nacionales la aplicación de la competencia universal.
Estos dos elementos de la administración de justicia internacional están sufriendo los ataques reiterados de la superpotencia hegemónica, directamente y a través del Consejo de Seguridad y con la complicidad de casi todos sus Estados Miembros en lo que se refiere a la Corte Penal Internacional.
III. En junio de 2003 el Consejo de Seguridad, por 12 votos sobre 152 e invocando de manera abusiva, como lo hace con frecuencia, el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, adoptó la resolución 1487, renovando la resolución 1422 de julio de 2002 mediante la que ordenó a la Corte Penal Internacional abstenerse durante doce meses de iniciar investigaciones o juicios contra nacionales de Estados que no fueran parte en el Tratado de Roma (Estatuto de la Corte Penal Internacional) por hechos u omisiones relacionados con una operación establecida o autorizada por las Naciones Unidas. Tanto en la resolución 1422 como en la 1487, el Consejo de Seguridad expresó la intención de renovar dicha decisión cada primero de julio, mientras sea necesario.
La Resolución 1487 del Consejo de Seguridad invoca el artículo 16 del Estatuto de la Corte Penal Internacional, cuyo texto en español dice: “En caso de que el Consejo de Seguridad…pida a la Corte que suspenda por un plazo de doce meses la investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado, la Corte procederá a esa suspensión…”De acuerdo con dicho texto, es evidente que el Consejo de Seguridad solo puede pedir a la Corte que suspenda una investigación ya iniciada. En cambio, no puede pedirle que se abstenga de manera general de iniciar (como ha decidido el Consejo de Seguridad) una investigación contra nacionales de Estados que no son parte en el Estatuto de Roma.
Pero los textos en inglés y en francés difieren del texto en español y dicen respectivamente: “No investigation or presecution may be commenced or proceeded…” y “Aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées…” y el Consejo de Seguridad los ha interpretado en el sentido de que está autorizado hacer lo que el texto en español evidentemente no le permite. Como los tres textos en español, francés e inglés chino y ruso, son auténticos y hacen fe, debe resolverse cómo debe interpretarse el artículo 16.
Si bien la intervención del Consejo de Seguridad que establece el artículo 16 confiere una autonomía limitada a la Corte, como lo han señalado muchos juristas, no se puede interpretar dicho artículo, cualquiera sea el idioma que se utilice de la versión oficial, en el sentido que confiere al Consejo de Seguridad la facultad de paralizar totalmente por un año renovable la actividad de la Corte, como parecería surgir de las versiones en inglés y en francés, con lo cual la autonomía de la Corte desaparecería totalmente. Y tampoco puede interpretarse como que autoriza al Consejo de Seguridad a establecer por anticipado un privilegio general de inmunidad a favor de los nacionales de los Estados que no son parte en el Estatuto, que participan en operaciones establecidas o autorizadas por las Naciones Unidas.
Aunque no se siga a la letra el texto en español, que requiere que una investigación esté iniciada para que el Consejo de Seguridad pueda ejercer su facultad de suspenderla (que es la más lógica y la más conforme con los principios generales del derecho) la mínima interpretación razonable del texto del artículo 16 es que el Consejo de Seguridad puede ejercer la facultad que le confiere dicho artículo en cada caso que se presente y no de una manera general y anticipada.
3. Bajo la presión de los Estados Unidos, el Consejo de Seguridad y los Estados Miembros del Consejo de Seguridad que votaron ambas resoluciones han violado varios principios fundamentales del derecho y el mismo Estatuto de la Corte :
a) Al establecer un privilegio de inmunidad anticipado en favor de una cantidad indeterminada e indeterminable de personas ha violado el principio de igualdad de todas las personas ante la ley;
b) Al interpretar el artículo 16 del Estatuto en el sentido de que puede ordenar de manera general a la Corte Penal Internacional que se abstenga de investigar o enjuiciar durante un año renovable, el Consejo de Seguridad ha suprimido por completo la autonomía ya limitada de la Corte, con lo que ha violado el principio de la independencia de la magistratura;
c) De modo que el Consejo de Seguridad no ha interpretado el artículo 16 sino que lo ha violado, es decir que ha violado el tratado de Roma, lo mismo que los Estados Miembros del Consejo de Seguridad que son parte en dicho Tratado;
d) El Consejo de Seguridad y en particular los Estados Miembros del Consejo que votaron las Resoluciones 1422 y 1487 y son partes en el Tratado de Roma han violado también la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, cuyo artículo 18 dice que un Estado que ha firmado un Tratado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin del tratado.
4. La abstención en la votación de la Resolución 1487 de un miembro permanente, Francia, no impidió que se considerara aprobada la misma, pese a que la Carta de las Naciones Unidas (art. 27.3) exige el voto afirmativo de los cinco miembros permanentes3. Este es el resultado de una vieja práctica del Consejo de Seguridad, que ha modificado de facto el artículo 27 para permitir que un miembro permanente pueda decir que está en desacuerdo con una resolución sin impedir su adopción, pese a que podría hacerlo.
IV. Los Estados Unidos ejercen una presión extorsiva sobre el Consejo de Seguridad, formulando diversos tipos de amenazas para lograr que se aprueben resoluciones contrarias al derecho internacional vigente y sobre muchos otros Estados miembros de la comunidad internacional para que también violen el derecho internacional.
De esa manera, Estados Unidos ha forzado a unos 40 Estados, sobre todo mediante amenazas de represalias económicas, a suscribir acuerdos bilaterales asegurando la inmunidad de sus ciudadanos y de los miembros de sus fuerzas armadas que podrían ser reclamados por la Corte Penal Internacional. Los Estados que suscribieron el Estatuto de la CPI no pueden celebrar tal tipo de acuerdos sin violar el mismo Estatuto y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, pues el artículo 98 del Estatuto de la CPI, con el que pretende legitimarse tal tipo de acuerdos, debe entenderse aplicable solamente a los convenios bilaterales suscriptos antes de la adhesión al Tratado de Roma.
V. También como resultado de la presión de los Estados Unidos, que lo amenazaba con boicotear el puerto de Amberes y hacer retirar la sede de la OTAN de territorio belga, el 23 de abril de 2003 el Gobierno de Bélgica reformó la ley belga de competencia universal de 1993, reduciendo considerablemente sus alcances. Como consecuencia de ello la causa abierta en Bélgica contra Ariel Sharon por las masacres de Sabra y Chatila ha quedado archivada y la iniciada contra Bush, Blair y otros por la agresión contra Irak le ha sido retirada a los tribunales belgas y la denuncia ha sido transmitida por el Gobierno de Bélgica a los Gobiernos de Estados Unidos y de Gran Bretaña, los que, obviamente, no darán curso a dicha denuncia.
VI. Fuerza es constatar que, dado su peso económico, político y militar a escala planetaria y la clara orientación de su activismo internacional, los Estados Unidos constituyen en el momento actual la mayor amenaza contra la administración de justicia, el estado de derecho y la democracia en el plano internacional.
Pero hay que agregar que existe una tendencia dominante confortada por la actitud de otros Estados, a garantizar la impunidad de los más grandes violadores de los derechos humanos amigos y servidores de las grandes potencias (el caso ejemplar de Pinochet, se podrían citar muchos otros) aunque para satisfacer a la opinión pública se pueda hacer comparecer ante un tribunal a algún subalterno de tercer rango (por ejemplo la extradición de México a España del militar argentino Cavallo).
En todo caso nada indica que en el estado actual del sistema internacional, pueda esperarse que altos dignatarios de las grandes potencias lleguen a tener que responder ante un tribunal independiente e imparcial, cualquiera sea la gravedad de los crímenes que se les imputen.
VII. Una correcta administración de justicia, la vigencia del estado de derecho y la existencia de un sistema democrático son absolutamente interdependientes y cuando uno de ellos no funciona los otros inevitablemente se resienten. Ello ocurre en el plano nacional y también en el plano internacional, como se acaba de ver.
VIII. Hay diferentes formas de intentar frenar la regresión de la administración de justicia, del estado de derecho y de la democracia en el plano internacional y de tratar de retomar el camino de su restauración.
Algunas de ellas son:
a) Establecer el control de legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad. Ello implica en primer lugar el reconocimiento de que el Consejo de Seguridad también debe respetar la Carta de las Naciones Unidas, las normas vigentes de derecho internacional y los tratados internacionales4.
Quién y cómo se debe ejercer el control de legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad, es un tema sujeto a discusión entre los juristas especializados, incluso en el seno mismo de la Corte Internacional de Justicia, que parece ser el organismo más indicado para ejercer dicho control5.
b) Democratizar la ONU. Hay que reformar el sistema de las Naciones Unidas, surgido de los acuerdos de Yalta de 1945, que consagraron un mundo bipolar y confirieron facultades exorbitantes a un puñado de potencias en el Consejo de Seguridad, los miembros permanentes.
Ello implica reformar al Consejo de Seguridad, suprimiendo el derecho de veto y la institución de los miembros permanentes, restableciendo así el principio de igualdad soberana de todos los Estados (art. 2.1 de la Carta de la ONU) aumentar el número de sus miembros, establecer el control de legalidad de sus actos y recortar sus poderes para transferir las decisiones fundamentales a una mayoría calificada de la Asamblea General.
Y en cuanto a la Asamblea General, un principio de democratización podría consistir en incorporar a las delegaciones estatales representantes con voz de los parlamentos, de las asociaciones profesionales, del medio académico y de otros sectores sociales, como se puede interpretar que lo permite el artículo 9.2 de la Carta de las Naciones Unidas, que autoriza a cada Estado Miembro a tener hasta cinco representantes en la Asamblea General6.
1 Se puede decir que la Corte Penal Internacional, mal concebida y mal gestada, funcionará tal como fue concebida, es decir como un instrumento de las grandes potencias. Con la particularidad que sólo hará lo que decida en última instancia Estados Unidos, pese a que no es parte en el Tratado que la creó.
2 Alemania y Francia se abstuvieron y Siria no participó en la votación.
3 Esto es lo que dice el artículo 27.3 y es la intepretación que le dieron las cinco grandes potencias (que siempre tuvieron la última palabra en la redacción de la Carta) en los trabajos preparatorios en la Conferencia de San Francisco de 1945.
4) Que el Consejo de Seguridad debe respetar la legalidad internacional puede parecer obvio. Sin embargo, en el párrafo 56 del Informe del Grupo de Trabajo sobre detención arbitraria de la Comisión de Derechos Humanos (2003/8), en base a una extrapolación arbitraria de una ordenanza de la Corte Internacional de Justicia en el caso « Lockerbie » sobre una cuestión de procedimiento, se llega a la extraordinaria conclusión de que las decisiones del Consejo de Seguridad prevalecen sobre los tratados internacionales y peor aún, que dichas decisiones tienen una jerarquía normativa equivalente a los artículos de la Carta de las Naciones Unidas.
Es cierto que la redacción oscura del artículo 103 de la Carta puede permitir inferir a algunos analistas proclives a atribuirles poderes discrecionales al Consejo de Seguridad que las decisiones de éste están por encima de los Tratados. Pero a nadie le cabe duda salvo, al parecer, al mencionado Grupo de Trabajo, que las decisiones del Consejo de Seguridad deben estar subordinadas a los Propósitos y Principios de la Carta de las Naciones Unidas, como lo dice claramente su artículo 24.2.
5) Véase Jean Marc-Sorel, Les arrêts de la C.I.J. du 27 février 1998 sur les exceptions préliminaires dans les affaires dites de Lockerbie: et le suspense demeure…, en : Revue Générale de Droit International Public, Juillet-Septembre 1998, Ed. Pedone, Paris, pp. 685-721.
6) Así lo sugería el profesor Benedetto Conforti, en un artículo publicado en el Recueil des Cours de l?Académie de Droit International de La Haye en 1988, (V, T. 212), en el que llamaba a ?luchar para conseguir que se propague la idea de la democratización de las organizaciones internacionales.