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Neues Fakultativprotokoll zur UNO-Kinderrechtskonvention
Ein Beschwerdeverfahren für Kinderrechte
Bedeutung für die Praxis:
- Es ist zu prüfen, ob die Schweiz das Protokoll ratifizieren sollte
Der UNO-Menschenrechtsrat hat am 17. Juni 2011 unter dem Patronat von 39 Staaten einstimmig eine Resolution (A/HRC/17/36) verabschiedet, welche die Einführung des Individualbeschwerderechts für Kinder zum Ziel hat. Die Resolution ersucht die UNO-Generalversammlung, dem Kinderrechtsausschuss die Kompetenz zu erteilen, sowohl individuelle Mitteilungen von Kindern und Mitteilungen von Staaten über die Missachtung der Kinderrechte entgegenzunehmen als auch aus eigener Initiative systematische Verletzungen der Konventionsrechte zu untersuchen. Nun ist der Weg frei, dass die 192 UNO-Mitgliedstaaten an ihrer nächsten Generalversammlung im Dezember 2011, ein 3. Fakultativprotokoll zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, nachfolgend "KRK") verabschieden können, um dem berechtigten Anliegen der Kinder, ihrer Vertreter, der NGOs und der ganzen Staatengemeinschaft zum Durchbruch zu verhelfen.
Einige Meilensteine
Die KRK setzte für die Überwachung der Durchsetzung der Kinderrechte einen Ausschuss ein, dessen Kompetenzen in den Artikeln 43 bis 45 beschrieben sind und dessen Hauptaufgabe in der Prüfung der von den Vertragsstaaten regelmässig vorgelegten Berichten besteht. Die Möglichkeit eines Mitteilungsverfahrens wurde von Beginn an erwogen und von den NGOs unterstützt, stiess bei den Mitgliedstaaten jedoch auf keine Zustimmung, so dass der Kinderrechtsausschuss (nachfolgend der "Ausschuss") zurzeit keine Mitteilungen von Einzelpersonen oder Staaten entgegennehmen und selbst auch keine Untersuchungen durchführen kann. Dies ist eine einzigartige Situation, denn in Bezug auf Mitteilungen von Einzelpersonen oder Staaten sind alle anderen UNO-Vertragsorgane mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattet. Es ist interessant festzustellen, dass ausser dem Kinderrechtsausschuss alle anderen acht Ausschüsse die Kompetenz haben – bzw. haben werden, sobald die diesbezüglichen Bestimmungen in Kraft treten – Mitteilungen von Einzelpersonen zu prüfen.
Seit 1989 haben zahlreiche bedeutende Ereignisse den Kinderrechten zur weltweiten Anerkennung verholfen und dafür gesorgt, dass sie Wirklichkeit wurden. Die Idee, ein Mitteilungsverfahren einzurichten, wurde anlässlich des 10-jährigen Bestehens der KRK aufgegriffen. Damals war der Ausschuss aber von der Notwendigkeit eines solchen Verfahrens nicht vollends überzeugt und so wurde weiter nichts unternommen. Angeregt von der Gruppe der auf Kinderrechte spezialisierten NGOs wurden die Diskussionen um ein Mitteilungsverfahren 2006 erneut aufgenommen. Die Kampagne für ein 3. Protokoll wurde lanciert und zog immer grössere Kreise. Ein bedeutender Meilenstein war der vom Ausschuss organisierte Anlass im Mai 2008, an dem insbesondere darüber nachgedacht wurde, ob ein solches Verfahren realistisch und für die Kinder geeignet sei. Nach diesen Diskussionen beschloss der Ausschuss einstimmig, die Einführung eines solchen Mitteilungsverfahrens zu unterstützen. Eine erste informelle Anhörung im Rahmen des Menschenrechtsrats (MRR) wurde im Januar 2009 auf Initiative Sloweniens organisiert; in der Folge übernahm die Slowakei in der Gruppe der befürwortenden Staaten die Leaderfunktion.
An der Sitzung im Januar 2009 beschlossen die Mitglieder des MRR die Bildung einer "Arbeitsgruppe", welche die Frage eines Fakultativprotokolls prüfen sollte. Am 17. Juni 2009 verabschiedete der MRR einstimmig eine Resolution (A/HRC/11/L.3) und es wurde eine offene Arbeitsgruppe gebildet, um die Möglichkeit eines Fakultativprotokolls zur KRK zu prüfen.
Diese Arbeitsgruppe versammelte sich zum letzten Mal vom 10. bis 16. Februar 2011, um den revidierten Vorschlag einer eingehenden Prüfung zu unterziehen. Nach intensiven und schwierigen Verhandlungen, die zu weiteren Änderungen führten, wurde der endgültige Text schliesslich von der Arbeitsgruppe verabschiedet, nicht ohne erhebliches Zögern seitens der NGOs und der Experten sowie der beiden Ausschussmitglieder, die zum Treffen eingeladen worden waren, aber nicht in die Verhandlungen eingreifen durften. Der endgültige Kompromiss wurde erst in letzter Minute gefunden. Der Präsident der Arbeitsgruppe, Drahoslav Stefanek, schlug ein Paket vor, das unverändert und ohne Gegenstimme angenommen wurde. Der Bericht der Arbeitsgruppe und das zur Verabschiedung vorgelegte Projekt wurden erst im April 2011 weitergeleitet. Der MRR debattierte in seiner Junisitzung darüber und am 17. Juni 2011 stimmte er dem Projekt schliesslich einstimmig zu. Nach der Verabschiedung durch die UNO-Generalversammlung, die im Dezember 2011 erwartet wird, kann dieses Instrument unterzeichnet und von den Staaten ratifiziert werden. Es tritt nach 20 Ratifizierungen in Kraft.
Inhalt
Die wichtigste Errungenschaft des Protokolls ist zweifellos die Individualbeschwerde, die beim Ausschuss vorgebracht werden kann: Eine Einzelperson oder eine Personengruppe kann einen Verstoss gegen die Rechte, die in der KRK oder in den beiden bisherigen Fakultativprotokollen (Art. 5 Abs. 1) festgehalten sind, entweder selber melden oder es kann in ihrem Namen Meldung gemacht werden. Über die Frage der Vertretung des Kindes wurden lange Diskussionen geführt und schliesslich wurde sie im Abschnitt zu den allgemeinen Bestimmungen (Art.3) behandelt. Die Befugnis des Ausschusses, Individualbeschwerden entgegenzunehmen und zu prüfen, erstreckt sich also über die drei wichtigsten Instrumente (KRK, OPAC und OPSC), ohne Ausnahmemöglichkeit für die Staaten, welche mehrere dieser Übereinkommen ratifiziert haben.
Die Zulässigkeit solcher Mitteilungen war Gegenstand langer Verhandlungen. Die NGOs und die Experten wiesen darauf hin, wie wichtig es ist, bei der Wahl der Zulässigkeitskriterien flexibel zu bleiben, damit das Verfahren für die Kinder und ihre Vertreter zugänglich bleibt und diese ihre Sicht darlegen können. Im schliesslich gutgeheissenen Art. 7 werden die verschiedenen Zulässigkeitskriterien für die Individualbeschwerden aufgezählt. Inhalt und Aufbau dieses Artikels folgen denjenigen anderer, bereits bestehender Verfahren. Damit eine Beschwerde zulässig ist, müssen folgende Standardkriterien erfüllt sein: Sie darf nicht anonym (Bst. a), rechtsmissbräuchlich (Bst. c) oder unbegründet (Bst. f) sein. Es darf sich nicht um eine Parallel- oder Sukzessivbeschwerde handeln (Bst. d) und der Grundsatz der Nichtrückwirkung darf nicht verletzt sein (Bst. g). Weiter muss der innerstaatliche Rechtsweg ausgeschöpft sein (Bst. e) und die Beschwerde muss schriftlich eingereicht werden (Bst. b). Die NGOs und die Experten bestanden während der Verhandlungen zwar stets darauf, dass das Verfahren "child-sensitive" sein müsse, der entsprechende Passus wurde jedoch in der Endversion gestrichen, wodurch die Stellung des Kindes im Individualbeschwerdeverfahren abgeschwächt wird. Bst. h schliesslich enthält noch ein zeitliches Kriterium: Um zulässig zu sein muss die Meldung innerhalb eines Jahres nach der Zurückweisung der innerstaatlichen Beschwerden erfolgen.
Ein zweites wichtiges Element ist das Untersuchungsverfahren. Danach kann der Ausschuss bei fundierten Hinweisen auf schwerwiegende oder systematische Verletzungen der Konvention oder der beiden bisherigen Fakultativprotokolle selbst in Aktion treten. Art. 13 und 14 regeln die Durchführung des Untersuchungsverfahrens und die Weiterverfolgung. Im Grossen und Ganzen entspricht das Verfahren demjenigen, das für die anderen mit derselben Kompetenz ausgestatteten Vertragsorgane vorgesehen ist. Verfügt der Ausschuss über glaubhafte Informationen, kann er einige seiner Mitglieder mit der Durchführung einer Untersuchung beauftragen, zu der auch ein Besuch des Landes gehören kann (Abs. 1 und 2). Diese Untersuchung erfolgt vertraulich und in Zusammenarbeit mit dem betroffenen Mitgliedstaat. Während die Experten und die NGOs das Untersuchungsverfahren als ein ergänzendes Instrument zur Individualbeschwerde auffassen, die beide zu einem Ganzen gehören, äusserten viele Staaten während der Ausarbeitung des Protokollentwurfs Bedenken gegenüber diesem Verfahren. Ihre Delegationen versuchten, den Einbezug dieses Verfahrens möglichst zu beschränken. Es bleibt nun fakultativ, denn dank einer Opt-out-Klausel steht es den Staaten offen, das Untersuchungsverfahren auszuklammern – eine deutliche Schwächung dieses Instruments.
Drittes Element: Art. 12 führt ein klassisches Staatenbeschwerdeverfahren ein, das ebenfalls fakultativ ist. Die Staaten müssen ausdrücklich erklären, dass sie die Kompetenz des Ausschusses, Staatenbeschwerden entgegenzunehmen und zu prüfen, anerkennen. Das Verfahren ist zudem dem Prinzip der Reziprozität verpflichtet (Abs. 2) und der Ausschuss muss eine gütliche Beilegung erreichen (Abs. 3). Dieser Aspekt bleibt jedoch eher theoretisch: Bisher wurde im Rahmen der verschiedenen internationalen Instrumente noch niemals eine Staatenbeschwerde eingereicht. Diese Bestimmung löste daher auch keine grossen Diskussionen aus.
Weiter sieht das Projekt die Einbindung der wichtigsten Grundsätze der KRK (das Wohl des Kindes und das Recht, angehört zu werden) sowie die Idee eines "kinderfreundlichen" Verfahrens, die Möglichkeit von Schutzmassnahmen, den Opferschutz und die Vertraulichkeit vor. Die Verfahrensvorschriften müssen vom Ausschuss verabschiedet werden.
Einige Enttäuschungen
Aufgrund der Diskussionen wurde die Einführung eines Kollektivbeschwerdeverfahrens wieder fallengelassen. In Bezug auf die UNO-Vertragsorgane hätte es sich dabei um ein Novum gehandelt. Ebenso wenig konnte durchgesetzt werden, das Anbringen von Vorbehalten auszuschliessen, wie dies im Fakultativprotokoll zur CEDAW geschehen ist. Die Vorstellung, es müsse ein Konsens gefunden werden, setzte den Hoffnungen der innovativen Geister ein Ende.
Erwartete Wirkungen
Diese neue Kompetenz stellt eine Ergänzung des klassischen vom Ausschuss verwendeten Kontrollsystems dar, denn Individualbeschwerden können drei wichtige Funktionen erfüllen: Die Untersuchung von Einzelfällen bestimmter Rechtsverletzungen soll dazu führen, die Verletzung zu beenden und/oder die Opfer dafür zu entschädigen; das Ergebnis der Prüfung einer Mitteilung nützt nicht nur dem Opfer selbst, sondern kann auch Änderungen der innerstaatlichen Gesetzgebung und Praxis nach sich ziehen; eine Individualbeschwerde kann manchmal auch schwerwiegende und/oder systematische Verstösse gegen bestimmte Rechte in einem Staat aufdecken.
Vergessen wir schliesslich nicht, dass die Forderung, wonach zunächst die innerstaatlichen Rechtsmittel ausgeschöpft werden müssen, sehr oft dazu führt, dass die Staaten eigene Instanzen schaffen, um zu vermeiden, dass das Vertragsorgan direkt angerufen werden kann. Könnte dies die Schweiz dazu veranlassen, die Schaffung einer nationalen Beschwerdeinstanz ins Auge zu fassen, wie wir das wünschen und wie es der Kinderrechtsausschuss der Schweiz im Jahr 2002 ausdrücklich empfohlen hat? Die Zukunft wird es weisen.
06.07.2011