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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. A., B., C., D., E. und F. gegen Bundesamt für Umwelt
A-2723/2007
vom 30. Januar 2008
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 74 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV, SR 101) erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen
Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen (Abs. 1) und sorgt dafür, dass solche
Einwirkungen vermieden werden (Abs. 2). Gemäss Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober
1983 (USG, SR 814.01) sind von einer Anlage verursachte Emissionen auf der ersten Stufe des Immissionsschutzes
unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als
dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Wenn feststeht oder zu erwarten
ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich
oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Der BR
legt für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte
fest, insbesondere auch für Luftverunreinigungen (Art. 13 Abs. 1 und Art. 14 USG; vgl. Art. 2 Abs.
5 und Anhang 7 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV, SR 814.318.142.1]). Steht fest
oder ist zu erwarten, dass schädliche oder lästige Einwirkungen von Luftverunreinigungen durch
eine Verkehrsanlage oder mehrere stationäre Anlagen verursacht werden, erstellt die zuständige
Behörde einen Massnahmenplan zur Verminderung oder Beseitigung dieser Einwirkungen (Art. 44a Abs.
1 USG und Art. 5 LRV i. V. m. Art. 31 ff. LRV). Der Vollzug des USG und der LRV obliegt grundsätzlich
den Kantonen (Art. 36 USG, Art. 35 LRV). Der Bund ist im vorliegend interessierenden Bereich immerhin
zuständig für den Vollzug der Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe zur Begrenzung
von Emissionen (Art. 41 Abs. 1 i. V. m. Art. 12 Abs. 1 Bst. e USG).
3. Private können den Vollzug des Luftreinhaltungsrechts im Einzelfall erzwingen, indem
sie von der zuständigen Behörde den Erlass einer Verfügung verlangen und - falls die Behörde
in einem solchen Fall untätig bleibt - Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben (Rudolf Trüeb,
Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Zürich 1990, S. 205 ff.; vgl. auch Thomas Gächter,
Durchsetzung von Sanierungspflichten mittels Rechtsverweigerungsbeschwerde, in: Umweltrecht in der Praxis
[URP] 2005, S. 775 ff.). Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ist, dass die Rechtssuchenden
zuvor ein Begehren auf Erlass einer Verfügung bei der zuständigen Behörde gestellt haben
und ein Anspruch auf Erlass einer solchen Verfügung besteht (Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 255; André
Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt am
Main 1998, Rz. 5.1 ff.). Ein solcher Anspruch besteht dann, wenn einerseits eine Behörde nach dem
anzuwendenden Recht verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und wenn andererseits die gesuchstellende
Person nach Art. 6 i. V. m. Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021) Parteistellung beanspruchen kann (Kölz/Häner, a. a. O., S. 78, S. 255).
Fehlt es einer Person, welche ausdrücklich den Erlass einer Verfügung verlangt hat, an der
Parteieigenschaft, hat die Behörde eine anfechtbare Nichteintretensverfügung zu erlassen (vgl.
zum Ganzen BGE 130 II 521
E. 2.5 mit Hinweisen). Wenn eine Behörde der Ansicht ist, dass sie für den Erlass einer Verfügung
nicht zuständig sei, darf sie ebenfalls nicht untätig bleiben. Zunächst hat sie in einem
solchen Fall zu prüfen, ob die Sache an die zuständige Behörde überwiesen werden
kann (Art. 8 Abs. 2 VwVG). Wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich den Erlass einer Verfügung
verlangt hat, hat die Behörde einen Nichteintretensentscheid zu fällen und ihre Unzuständigkeit
festzustellen (Art. 9 Abs. 2 VwVG; Moser/Uebersax, a. a. O., Rz. 5.4).
4.
4.1 In ihren Eingaben an die Vorinstanz haben die Beschwerdeführenden Vollzugsdefizite
im Umweltrecht bei der Luftreinhaltung geltend gemacht. Sie haben vom Bund die Umsetzung verschiedener
Massnahmen verlangt und vorgebracht, sie hätten ein Feststellungsinteresse bezüglich der gestellten
Forderungen, insbesondere falls die Vorinstanz auf die gestellten Begehren nicht eintreten sollte. Es
sei deshalb je einzeln bezüglich der gestellten Forderungen festzustellen, dass die Schweiz ihnen
gegenüber verpflichtet sei, innert nützlicher Frist die entsprechenden Massnahmen zu treffen.
Die Beschwerdeführenden haben von der Vorinstanz ausdrücklich verlangt, die Antwort auf die
gestellten Begehren sei ihnen in Form einer Verfügung zu eröffnen. Die Vorinstanz führt
in ihrer Vernehmlassung aus, dass sie für keine der von den Beschwerdeführenden verlangten
Massnahmen zuständig sei, weshalb sie darüber zu Recht keine Verfügung erlassen habe.
Ausserdem könnten die Beschwerdeführenden nach Art. 6 i. V. m. Art. 48 Abs. 1 VwVG ohnehin
keine Parteistellung beanspruchen.
Weil die Beschwerdeführenden von der Vorinstanz ausdrücklich
den Erlass einer Verfügung verlangt haben, wäre diese allerdings nach Art. 9 Abs. 2 i. V. m.
Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG verpflichtet gewesen, über ihre Unzuständigkeit bzw. die fehlende
Parteistellung der Beschwerdeführenden eine formelle Verfügung zu erlassen (vgl. E. 3). Indem
sie dies unterlassen hat, hat sie eine unrechtmässige Rechtsverweigerung begangen. Soweit die Beschwerdeführenden
rügen, die Vorinstanz hätte über ihre Zuständigkeit und die Parteistellung der Gesuchstellenden
verfügen müssen, ist die Beschwerde daher gutzuheissen.
4.2 Bei Gutheissung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde ist die Sache grundsätzlich mit
der Anweisung, darüber zu entscheiden, an die Vorinstanz zurückzuweisen (Kölz/Häner,
a. a. O., S. 255). Mit diesem Vorgehen wird für die Beschwerdeführenden der Instanzenzug gewahrt,
indem gegen den Entscheid der Vorinstanz wiederum Beschwerde geführt werden kann (Moser/Uebersax,
a. a. O., Rz. 5.5). Vorliegend ist jedoch in Betracht zu ziehen, dass die Beschwerdeführenden trotz
sinngemässer Rüge einer Rechtsverweigerung nicht etwa die Rückweisung an die Vorinstanz
zum Erlass einer (formellen) Verfügung verlangen, sondern eine materielle Auseinandersetzung mit
ihren Anliegen beantragen. Weiter ist der Umstand zu berücksichtigen, dass sich die Vorinstanz gemäss
ihrer Vernehmlassung als unzuständig und die Parteistellung der Beschwerdeführenden als nicht
gegeben erachtet. Damit erscheint eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zum Erlass einer
formellen Verfügung über die Parteistellung und Zuständigkeit aus prozessökonomischen
Gründen als nicht zweckmässig. Deshalb ist auf eine Rückweisung zu verzichten und nachfolgend
zu prüfen, ob die Vorinstanz nach dem anwendbaren Recht verpflichtet gewesen wäre, die verlangten
Massnahmen mittels Verfügung anzuordnen.
5.
5.1 Gegenstand von Verfügungen können nur individuelle und konkrete Rechte und Pflichten
sein (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung besteht daher nur dann, wenn
die verlangten Anordnungen geeignet sind, ein Rechtsverhältnis im individuell-konkreten Fall festzulegen
(Kölz/Häner, a. a. O., S. 78) oder - subsidiär dazu - wenn der Bestand, Nichtbestand oder
Umfang von Rechten und Pflichten individuell-konkret festgestellt werden soll (Kölz/Häner,
a. a. O., S. 74 f.). Kein durchsetzbarer Anspruch besteht dagegen im schweizerischen Recht auf Erlass
einer Verordnung oder von Ausführungsvorschriften (André Schrade/Theo Loretan, in: Vereinigung
für Umweltrecht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich 2004 [Kommentar
USG], Rz. 12 zu Art. 11 USG; Ursula Brunner, in: Kommentar USG, Rz. 16d zu Art. 36 USG). Auch aus Art.
74 BV lässt sich mangels präziser Umschreibung kein subjektiver Anspruch des Einzelnen auf
Erlass von Vollzugsmassnahmen durch Bundesbehörden zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte ableiten
(vgl. BGE 130 I 174 E.
2.2; Urteil des BGer 1P.371/2006 vom 10. Oktober 2006 E. 1.6.4 mit Hinweisen).
5.2 Vorliegend ist je bezüglich der bei der Vorinstanz gestellten Anträge zu prüfen,
ob die Vorinstanz für die Anordnung der verlangten Massnahmen zuständig ist und ob diese Gegenstand
einer Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG sein können.
5.2.1 Die Beschwerdeführenden haben von der Vorinstanz verlangt, es seien innerhalb eines
Jahres oder einer angemessenen Frist auf Vollzugs- und allenfalls Gesetzgebungsebene die nötigen
Massnahmen zu ergreifen, welche die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte betreffend Feinstaub, Ozon sowie
Stickoxiden ermöglichten oder einen genügenden erheblichen Beitrag dazu leisteten, dass ihre
Gesundheit und ihr Wohlbefinden gemäss dem durch das geltende Luftreinhaltungsrecht gesetzten Standard
geschützt werde. Einerseits ist der Bund für den Vollzug von Massnahmen zur Beschränkung
der Emissionen von Luftschadstoffen bzw. zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nur ausnahmsweise zuständig.
Zuständig sind grundsätzlich die Kantone im Rahmen ihrer Massnahmenplanung (vgl. E. 2). Andererseits
umschrieben die Beschwerdeführenden mit dem genannten Begehren nur das Ziel, welches erreicht werden
soll, nennen jedoch nicht die Massnahmen, welche hierfür umgesetzt werden sollen. Dieses Begehren
ist daher offensichtlich zu wenig konkret, als dass es mittels Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs.
1 VwVG angeordnet werden könnte.
5.2.2 Weiter verlangten die Beschwerdeführenden von der Vorinstanz die Umsetzung einer
vollumfänglichen Pflicht für Dieselpartikelfilter und De-NOx-Katalysatoren bei sämtlichen
Dieselfahrzeugen, die Einführung einer CO2-Abgabe auf Treibstoffen, die Förderung alternativer
Antriebsysteme, motorentechnischer Massnahmen sowie einer Verringerung des Fahrzeuggewichts, die Durchsetzung
von Deklarationen bezüglich der Gesundheits- und Klimaschädlichkeit von Treib- und Brennstoffen,
welche in Fahrzeugen und Maschinen mit Verbrennungsmotoren verwendet werden sollen, die Einführung
von Instrumenten zur Halbierung des durchschnittlichen Treibstoffverbrauchs bei Neuwagen, einen Stopp
von Strassenneu- bzw. -ausbauten, die Einführung eines Road-Pricings mit Mittelumverteilung zu Gunsten
des öffentlichen Verkehrs, Temporeduktionen für bestimmte Strassentypen, partielle Fahrverbote,
Fahrbeschränkungen, die unentgeltliche Abgabe von Schutzmasken und die Zurverfügungstellung
von Mitteln zur Ausrüstung der Wohnung mit Luftfiltern. Von den verlangten Massnahmen sind mit Ausnahme
der Forderung nach Schutzmasken und Luftfiltern eine unbestimmte Anzahl von Personen in einer unbestimmten
Anzahl von Fällen betroffen. Diese Massnahmen können somit nicht Gegenstand individuell-konkreter
Anordnungen im Sinne von Art. 5 VwVG sein. Vielmehr wären vom Verordnungs- bzw. Gesetzgeber die
notwendigen generell-abstrakten Rechtgrundlagen zu schaffen, wobei der Bund zumindest teilweise gar nicht
zuständig wäre (vgl. zur Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen Isabelle Häner,
Rechtslage in der Schweiz zur Bekämpfung von Smog, in: URP 2007 S. 898 ff. sowie George Ganz, Bekämpfung
von Smog - sind die Kantone in der Pflicht?, in: URP 2007 S. 977 ff.). Soweit die verlangten Massnahmen
überhaupt Gegenstand individuell-konkreter Anordnungen sein könnten - wie die Zurverfügungstellung
von Schutzmasken bzw. Luftfiltern - vermögen die Beschwerdeführenden nicht aufzuzeigen, gestützt
auf welche besonderen Rechtsgrundlagen die Vorinstanz verpflichtet wäre, die verlangten Massnahmen
anzuordnen. Dem Bundesrecht sind die dafür notwendigen rechtlichen Grundlagen nicht zu entnehmen.
5.2.3 Schliesslich verlangten die Beschwerdeführenden von der Vorinstanz, es sei die
Öffentlichkeitsarbeit mindestens im Umfang der Bemühungen gegen das Rauchen zu intensivieren
und auf die Gesundheits- und Klimaschädlichkeit von luftverschmutzenden Tätigkeiten sowie gesundheitsverträgliche
Alternativen hinzuweisen. Gestützt auf Art. 6 Abs. 1 USG i. V. m. Art. 12 Abs. 3 Bst. b der Organisationsverordnung
vom 6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (OV-UVEK, SR 172.217.1) informiert das BAFU über den Zustand der Umwelt und die Möglichkeiten,
die natürlichen Ressourcen ausgewogen zu nutzen und zu schützen. Die Vorinstanz ist somit zuständig,
auf die Umwelt- und Gesundheitsschädlichkeit von luftverschmutzenden Tätigkeiten hinzuweisen
und die Öffentlichkeit darüber zu informieren. Diese Informationstätigkeit beinhaltet
allerdings nicht den Erlass von Verfügungen. Sie ist zum tatsächlichen Verwaltungshandeln zu
zählen, welche keine unmittelbaren Rechtswirkungen nach sich zieht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 730
ff.).
5.3 Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Vorinstanz nicht zuständig,
die von den Beschwerdeführenden verlangten Massnahmen mit einer Verfügung im Sinne von Art.
5 VwVG anzuordnen.
6. Selbst wenn die Vorinstanz auf Grund des anwendbaren Rechts in einzelnen Punkten verfügungsberechtigt
wäre, hätten die Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung,
weil sie kein schutzwürdiges Interesse an der Anordnung der verlangten Massnahmen haben und somit
keine Parteistellung beanspruchen könnten (Art. 6 i. V. m. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Ein schutzwürdiges
Interesse setzt voraus, dass eine Person stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen,
beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache steht. Das Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher
Natur sein, doch muss es sich um eigene persönliche Interessen handeln (BGE
131 II 361 E. 1.2, BGE
131 II 587 E. 2 und 2.1). Die bisherige Legitimationspraxis ist auch bei der Prüfung der Beschwerdevoraussetzungen
nach dem im Rahmen der Justizreform neu formulierten Art. 48 VwVG (vgl. Anhang Ziffer 10 zum Verwaltungsgerichtsgesetz
vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]) massgebend (BGE
133 II 249 E. 1.3.1). Zwar sind die Beschwerdeführenden zumindest teilweise auf Grund ihrer
Wohnlage sowie aus beruflichen oder persönlichen Gründen von der Luftverschmutzung betroffen.
Allerdings richten sich ihre Anliegen nicht gegen den Schadstoffausstoss einer oder einzelner bestimmter
Quellen, sondern generell gegen die Luftverunreinigung vorab durch Motorfahrzeuge in der ganzen Schweiz,
denn die beim Bund beantragten Massnahmen zielen darauf ab, die Luftschadstoffe - namentlich Ozon, Feinstaub
und Stickoxide - nicht bloss in ihrer unmittelbaren Umgebung, sondern in der Schweiz generell zu vermindern.
Weil die Grenzwerte für Luftschadstoffe regelmässig praktisch flächendeckend im gesamten
Siedlungsgebiet der Schweiz und nicht bloss in einzelnen Gebieten überschritten werden, sind die
Beschwerdeführenden davon nicht mehr und stärker betroffen als andere Einwohnerinnen und Einwohner.
Sie stehen deshalb nicht in einer für die Parteirechte erforderlichen unmittelbaren und besonderen
Beziehungsnähe zu den Emissionen, sondern setzen sich im Ergebnis im Interesse der Allgemeinheit
für die Einhaltung der Luftschadstoff-Grenzwerte ein, was aber gemäss ständiger und auch
für das BVGer verbindlicher Rechtspraxis des BGer einer nicht zulässigen Popularbeschwerde
gleichkommt (vgl. BGE 121
II 176 E. 2; Urteil des BGer 1A.266/2005 vom 13. März 2006 E. 1.3 f., Urteil des BGer 1A.189/2000
vom 21. März 2001 E. 1b).
Da den Beschwerdeführenden bezüglich der gestellten Begehren
an die Vorinstanz keine Parteistellung zukommt, können sie auch keine Verletzung des Anspruchs auf
Akteneinsicht bzw. rechtliches Gehör (Art. 26 Abs. 1 und Art. 29 VwVG) geltend machen.
7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf
Erlass einer materiellen Verfügung durch die Vorinstanz geltend machen können, weil diese einerseits
nicht zuständig ist, die von den Beschwerdeführenden verlangten Massnahmen mit Verfügung
anzuordnen, und die Beschwerdeführenden andererseits mangels schutzwürdigen Interesses ohnehin
keine Parteistellung beanspruchen können. Die Vorinstanz hat sich damit zu Recht mit den Gesuchen
inhaltlich nicht befasst. Auf Grund der gestellten Anträge hätte sie über die Fragen ihrer
Zuständigkeit und der Parteistellung der Beschwerdeführenden jedoch förmlich entscheiden
und das Nichteintreten begründen müssen (vgl. E. 3-4). Insoweit die Beschwerdeführenden
rügen, dass die Vorinstanz über die Fragen der Zuständigkeit und der Parteistellung keine
formelle Verfügung erlassen hat, ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde daher gutzuheissen, im Übrigen
ist sie abzuweisen.
8. Nachdem die Beschwerdeführenden in ihren Schreiben an die Vorinstanz einen Anspruch
aus Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK,
SR 0.101) auf das Ergreifen von Massnahmen zur Luftreinhaltung bzw. zum Schutz ihrer Gesundheit geltend
gemacht haben, berufen sie sich in ihrer Beschwerde auf Art. 13 EMRK, wonach sie das Recht auf eine wirksame
Beschwerde hätten, weshalb sich das BVGer oder eventualiter eine andere unabhängige Beschwerdeinstanz
mit ihren Anliegen zu befassen habe. Es sei festzustellen, dass der Bund durch Unterlassungen ihre aus
Art. 8 EMRK hervorgehenden Ansprüche auf Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe verletze und
verpflichtet sei, die in der Beschwerde angeführten Massnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte
zu treffen.
8.1 Nach Art. 13 EMRK hat eine Person, welche in ihren von der Konvention anerkannten Rechten
oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht auf eine wirksame Beschwerde. Dabei genügt es nicht,
dass eine Konventionsverletzung bloss behauptet wird. Die behauptete Verletzung darf nicht völlig
unbegründet, sondern muss vertretbar sein. Art. 13 EMRK kann daher nicht selbstständig, sondern
bloss im Zusammenhang mit einer vertretbaren Behauptung einer Konventionsverletzung (« arguable
claim ») geltend gemacht werden (Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
[EGMR], Kud?a gegen Polen vom 26. Oktober 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-XI, Ziff.
157; BGE 130 I 369 E.
7.1). Vorliegend rufen die Beschwerdeführenden zusätzlich Art. 8 EMRK an. Nach Art. 8 Ziff.
1 EMRK hat jede Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer
Korrespondenz. Nach der Rechtsprechung des EGMR können Auswirkungen von Lärm oder Luftverschmutzung
die Wohnungsfreiheit im Sinne von Art. 8 EMRK beeinträchtigen. Der wesentliche Zweck dieses Artikels
besteht zwar darin, den Einzelnen gegen willkürliche Eingriffe der öffentlichen Gewalt zu schützen.
Der Zweck beschränkt sich jedoch nicht darauf, dem Staat die Vornahme derartiger Handlungen zu verbieten:
Zu dieser vorwiegend negativen Verpflichtung können positive Handlungs- bzw. Schutzpflichten des
Staates (« positive duties ») hinzutreten, sodass ein Staat unter Umständen verpflichtet
ist, bei Umweltverschmutzungen Massnahmen zum Schutz betroffener Personen zu ergreifen. Es ist allerdings
festzuhalten, dass die EMRK darüber hinaus kein ausdrückliches Recht auf eine gesunde Umwelt
beinhaltet (vgl. zum Ganzen u. a. Andreas Kley-Struller, Der Schutz der Umwelt durch die Europäische
Menschenrechtskonvention, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift [EuGRZ] 1995 S. 507 ff.; EGMR,
Urteil Guerra u. a. gegen Italien vom 19. Februar 1998, Recueil des arrêts et des décisions
1998-I; EuGRZ 1999, S. 188 ff. und EGMR, Urteil Hatton u. a. gegen Vereinigtes Königreich vom 8.
Juli 2003, Recueil des arrêt et des décisions 2003-VIII; EuGRZ 2005, S. 584 ff. sowie kritisch
zum letztgenannten Entscheid Sebastian Heselhaus/Thilo Marauhn, Strassburger Springprozession zum Schutz
der Umwelt, in: EuGRZ 2005, S. 549 ff.; Karine Siegwart/Angela Bühler, Europa-Fenster URP zum Thema
Luftreinhaltung, in: URP 2006 S. 416 ff. mit Hinweis auf Entscheid des EGMR, Urteil Fadeyeva gegen Russland
vom 9. Juni 2005, Recueil des arrêts et des décisions 2005-IV; Karine Siegwart, Europa-Fenster
URP, in: URP 2007 S. 454 f. mit Hinweis auf Entscheid des EGMR, Urteil Giacomelli gegen Italien vom 2.
November 2006).
8.2 Das EMRK-Individualbeschwerderecht ist an verschiedene Zulässigkeitsvoraussetzungen
geknüpft. In persönlicher Hinsicht muss eine Person in vertretbarer Weise behaupten, Opfer
einer EMRK-Verletzung zu sein. Der Opferbegriff ist dabei in autonomer Weise unabhängig von nationalen
Begriffen, wie etwa der Beschwerdebefugnis, auszulegen. Die Opfereigenschaft ist dann gegeben, wenn eine
hinreichende direkte Verbindung zwischen der Person und dem eingetretenen oder drohenden Nachteil besteht,
welcher die behauptete Verletzung herbeigeführt hat. Die Popularklage (« actio popularis »),
also die Beschwerde die im Namen einer unbestimmten Vielzahl von Drittpersonen gegen ein Gesetz als solches
oder eine Regierungspolitik erhoben wird, ist ausgeschlossen (Art. 34 EMRK; Andreas Kley-Struller, Zusammenfassung
und Bemerkungen zum Entscheid der Europäischen Kommission für Menschenrechte Noël Narvii
Tauira u. a. gegen Frankreich vom 4. Dezember 1995, in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 1997 S. 318
ff. mit Hinweisen; Mark E. Villiger, Praktische Probleme der Einreichung und Behandlung von Individualbeschwerden
bei der Europäischen Kommission für Menschenrechte, in: AJP 1994 S. 13 ff., S. 14; Mark E.
Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, Rz. 102
[nachfolgend: Handbuch]; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB
47.206; Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, München 2005, S.
56). Die beschwerdeführende Person darf somit nicht öffentliche Interessen verfolgen, sondern
muss in vertretbarer Weise sich selbst als direktes oder indirektes Opfer einer Konventionsverletzung
aus einer zurechenbaren Handlung oder Unterlassung des Staates fühlen (Kley-Struller, a.a.O., in:
AJP 1997 S. 319 mit Hinweis). Aus diesem Grund kann ausschliesslich ein konkretes staatliches Verhalten
in Bezug auf den individuellen Beschwerdeführenden überprüft werden (Villiger, a.a.O.,
in: AJP 1994 S. 17), wobei die beschwerdeführende Person durch die staatliche Handlung bzw. die
behauptete Unterlassung mehr als jedermann in ihren eigenen rechtlich geschützten Interessen betroffen
sein muss und es sich nicht um abstrakte Streitfragen handeln darf VPB
59.146, VPB 50.121;
Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz,
2. Aufl., Bern 1999, S. 392 f.).
Auch kann die Verletzung konventionsrechtlich gewährleisteter
positiver Handlungs- und Schutzpflichten des Staates nicht abstrakt gerügt oder der Erlass von rechtsetzenden
Bestimmungen verlangt werden (Yvo Hangartner, Das Recht auf eine wirksame Beschwerde gemäss Art.
13 EMRK und seine Durchsetzung in der Schweiz, in: AJP 1994 S. 3 ff., S. 8). Die Verpflichtung zu einem
positiven Tun kann vom Einzelnen nur dann durchgesetzt werden, wenn er geltend macht, konkretes Opfer
einer EMRK-Verletzung zu sein, weil die gerügte Unterlassung bzw. fehlende Regelung ihn direkt und
persönlich trifft. Auch in diesen Fällen ist eine actio popularis ausgeschlossen (Villiger,
Handbuch, Rz. 152 und 175; Kley-Struller, a.a.O., in: EuGRZ 1995 S. 507 ff., S. 509).
8.3 Ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 8 EMRK liegt nur dann vor, wenn die negativen
Auswirkungen auf die Umwelt in die Privatsphäre hineinreichen und sich dort zudem in einem bestimmten
Schweregrad auswirken. In Bezug auf Immissionen durch Luftschadstoffe bedeutet dies, dass Art. 8 EMRK
nur dann verletzt ist, wenn die Immissionen zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Privat- und
Familiensphäre führen. Ein blosser Verdacht oder die Vermutung gesundheitlicher Beeinträchtigungen
genügen nicht. Vielmehr muss der Private auf eine vertretbare und ausführlich dargestellte
Weise behaupten, wegen der ungenügenden staatlichen Schutzmassnahmen werde das Mass der Wahrscheinlichkeit
eines Schadenfalles so gross, dass es als für eine Verletzung konstitutiv angesehen werden kann.
Allfällige gesundheitliche Beeinträchtigungen sowie der direkte Zusammenhang mit den Einwirkungen
sind beispielsweise mittels Arztberichten über den Gesundheitszustand oder Leistungsentscheiden
der Sozialversicherungen sowie Diagnosen über die Ursachen der Erkrankungen zu belegen. Nicht ausreichend
sind politisch motivierte Vorbringen gestützt auf allgemeine Gutachten und Zeitschriftenartikel,
weil damit keine direkte Einwirkung potentieller Gefahren auf die geschützte Privat- und Familiensphäre
ersichtlich wird. Diesfalls sind die Rügen ohne Prüfung der materiellrechtlichen Fragen als
unbegründet zurückzuweisen (Kley-Struller, a. a. O., in: AJP 1997 S. 318 ff. mit Hinweis; Astrid
Epiney/Martin Scheyli, Umweltvölkerrecht, Bern 2000, S. 165 und 170).
8.4 Vorliegend machen die Beschwerdeführenden an ihren jetzigen oder früheren Wohnorten
regelmässige und teilweise massive Grenzwertüberschreitungen bei den Schadstoffen Stickoxid,
Ozon und Feinstaub geltend. Unbestritten ist, dass die Grenzwertüberschreitungen insbesondere durch
Ozon und Feinstaub nicht punktuell, sondern grossflächig für das gesamte Siedlungsgebiet der
Schweiz erfolgen und auch die Beschwerdeführenden davon betroffen sind. Weiter ist unbestritten,
dass - wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung ausführt - das Risiko für verschiedene gesundheitlich
relevante Wirkungen mit steigender Schadstoffbelastung kontinuierlich zunimmt, nach heutigem Wissen hingegen
bei Belastungen unterhalb der Immissionsgrenzwerte ein adäquater Schutz der Bevölkerung gewährleistet
ist. Damit ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 8 EMRK vorliegt, müssten die Beschwerdeführenden
hingegen begründet darlegen, dass sie gesundheitlich beeinträchtigt sind, diese Beeinträchtigungen
direkt auf die Luftschadstoffe und fehlende staatliche Schutzmassnahmen zurückzuführen sind
und in erheblichem Ausmasse ihre Privat- und Familiensphäre betreffen.
Diesen Nachweis vermögen
die Beschwerdeführenden B.-F. bereits mangels Belegen über ihren Gesundheitszustand nicht zu
erbringen. Die Beschwerdeführerin A. legt zwar einen Arztbericht vor. Aus diesem und aus den weiteren
Beilagen sowie ihren Vorbringen geht hingegen hervor, dass sie in erster Linie eine berufliche Beeinträchtigung,
welche weder von Art. 8 EMRK noch anderen von der EMRK geschützten Bereichen erfasst ist, geltend
macht. Die Beschwerdeführenden vermögen somit nicht nachzuweisen, dass sie durch die Luftschadstoffe
erheblich und mehr als jedermann in ihrer Privat- und Familiensphäre betroffen sind. Ihnen fehlt
es damit an der erforderlichen Opfereigenschaft im Sinne von Art. 34 EMRK, um sich auf Art. 8 EMRK berufen
zu können. Zudem sind die von ihnen verlangten Massnahmen - mit Ausnahme der Forderung nach Ausrüstung
der Bevölkerung mit Schutzmasken oder Filteranlagen - ausschliesslich darauf ausgerichtet, die Schadstoffbelastung
in der gesamten Schweiz mittels Erlassen derart zu senken, dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten
sind. Ihre Eingaben haben damit nicht eine individualrechtliche Stossrichtung, sondern richten sich in
erster Linie und in Verfolgung öffentlicher Interessen gegen die staatliche Umweltpolitik als Ganzes,
was im Ergebnis der unzulässigen Popularklage gleichkommt. Auch die Forderung nach einer Ausrüstung
der betroffenen Bevölkerung mit Schutzmasken oder Filteranlagen hat keine individualrechtliche Stossrichtung,
sondern erfolgt im öffentlichen Interesse.
Weiter können staatliche Schutzmassnahmen ohnehin
nur gegenüber der zuständigen Behörde eingeklagt werden. Für den Erlass der verlangten
Massnahmen ist die Vorinstanz bzw. ist der Bund jedoch gar nicht zuständig. Zuständig zum Vollzug
des USG und der LRV sind in der Regel die Kantone (vgl. E. 2).
8.5 Selbst wenn bei den Beschwerdeführenden die erforderliche Opfereigenschaft vorliegen
würde, wäre eine Konventionsverletzung unter Berücksichtigung der von der Vorinstanz im
Antwortschreiben vom 15. März 2007 angeführten Massnahmen ohne Rückweisung an die Vorinstanz
zu verneinen. Dies weil Art. 8 EMRK nicht bei jeglichen übermässigen Immissionen, sondern nur
bei schwerwiegenden Vollzugsdefiziten geltend gemacht werden kann (Siegwart/Bühler, a. a. O., in:
URP 2006 S. 428) und dem Staat bei der Wahl der Massnahmen überdies ein grosser Ermessensspielraum
zukommt (Haefliger/Schürmann, a. a. O., S. 248 ff.; Matti Pellonpää, Kontrolldichte des
Grund- und Menschenrechtsschutzes in mehrpoligen Rechtsverhältnissen - Aus der Sicht des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte, in: EuGRZ 2006 S. 485 f.; Vincent Martenet, Un droit fondamental
à un air sain?, in: URP 2007 S. 930 ff.).
8.6 Auch soweit die Beschwerdeführenden gegenüber der Vorinstanz Ansprüche
aus Art. 8 EMRK geltend gemacht haben, ist diese zu Recht nicht auf die Gesuche eingetreten. Weil sie
ausdrücklich den Erlass einer Verfügung verlangt hatten, wäre die Vorinstanz allerdings
wie bereits ausgeführt verpflichtet gewesen, eine förmliche Nichteintretensverfügung zu
erlassen, weshalb ihre Rechtsverweigerungsbeschwerde auch insoweit gutzuheissen ist (vgl. E. 3-4). Weil
die Beschwerdeführenden in nicht vertretbarer Weise die Verletzung einer EMRK-Bestimmung behaupten,
können sie schliesslich aus Art. 13 EMRK keinen Anspruch auf eine wirksame Beschwerde geltend machen.
9. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass auf den Antrag, die Verfügungen der Vorinstanz
seien aufzuheben, nicht einzutreten ist, weil die Schreiben der Vorinstanz keine anfechtbare Verfügung
darstellen. Die von den Beschwerdeführenden erhobene Rechtsverweigerungsbeschwerde ist insoweit
gutzuheissen, als die Vorinstanz über ihre Zuständigkeit und die Frage der Parteistellung mit
Verfügung hätte entscheiden müssen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, da
sich die Vorinstanz zu Recht mit den Gesuchen inhaltlich nicht befasst hat, und die Beschwerdeführenden
keinen Anspruch auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK geltend machen können.