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Die in der Agrarpolitik 2014–2017 (AP 14–17) vom Bundesrat angestrebten Gesetzesänderungen basieren auf den in der Bundesverfassung verankerten Aufgaben. Die AP 14–17 soll die Defizite in verschiedenen Bereichen ausgleichen und in Bezug auf die Direktzahlungen eine bessere Übereinstimmung zwischen den Zielen und den Massnahmen erreichen. Der Schweizerische Bauernverband (SBV) ist zum grössten Teil mit den festgelegten Zielen einverstanden. Hingegen bestehen Meinungsunterschiede zum Bundesrat bezüglich der Gewichtung dieser Ziele und der umzusetzenden Massnahmen.
Die Ziele der Agrarreform
Nach Ansicht des SBV besteht ein grosses Ungleichgewicht bei den auszugleichenden Defiziten. Die sozialen und wirtschaftlichen Ziele werden nur ungenügend berücksichtigt. Auf der Basis eines makroökonomischen Modells schätzt der Bundesrat, dass das durchschnittliche landwirtschaftliche Einkommen pro Betrieb zwischen 2008 und 2017 um 7% steigen wird. Der SBV bezweifelt, dass dieses optimistische Ziel auch wirklich erreicht werden kann. Ausserdem würde diese Einkommenssteigerung die Inflation kaum kompensieren und könnte somit das grosse Defizit zwischen dem Einkommen des Bauernstandes und dem Einkommen vergleichbarer Berufsgruppen nicht verbessern. Der SBV erinnert daran, dass dieses Defizit zur Zeit 40% beträgt (siehe Grafik 1). Als Ziel sieht der Bundesrat ausserdem eine Erhöhung der Brutto- und Netto-Kalorienproduktion vor. Auch die Erreichung dieses Ziels ist wenig wahrscheinlich. Die einzige Möglichkeit besteht darin, Tierkalorien durch Pflanzenkalorien zu ersetzen. Dies würde allerdings bedeuten, dass die Tierbestände – und damit die Tierfuttermittelimporte – sinken und in der Folge die Fleischimporte zunehmen werden. Dieses Fleisch wird aus Ländern importiert werden müssen, in denen die Tiere mehrheitlich unter weniger strengen und tiergerechten Bedingungen gehalten werden, als dies bei uns der Fall ist! Die Garantie für die Aufrechterhaltung des heutigen Selbstversorgungsgrades ist mit der AP 14–17 nicht gegeben.
Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen
Was die Unterstützung der öffentlichen Hand anbelangt, so begrüsst der SBV die Aufrechterhaltung der finanziellen Mittel. Der SBV bedauert jedoch, dass diese nicht an den Index der Lebenshaltungskosten gebunden werden. Die Bauernfamilien verdienen es ebenso, dass die Abgeltung ihrer Leistungen – insbesondere der im öffentlichen Interesse erbrachten – der allgemeinen Kostenentwicklung angepasst wird. Der SBV möchte mit Nachdruck daran erinnern, dass die öffentlichen Ausgaben zugunsten der Landwirtschaft – in Prozent der gesamten öffentlichen Ausgaben von Bund, Kantone und Gemeinden – weniger als 3% betragen. Dies entspricht dem tiefsten Prozentsatz seit 1990.
AP 14–17 schlecht auf internationale Entwicklungen abgestimmt
Die AP 14–17 wurde vor allem im Hinblick auf den Abschluss eines bilateralen Freihandelsabkommen mit der EU und den Abschluss der Doha-Runde der WTO erarbeitet. Aus verschiedenen, hauptsächlich landwirtschaftsfremden Gründen, wurden diese Abkommen verzögert, ja sogar in Frage gestellt. Heute sind selbst die optimistischsten Organisationen der Ansicht, dass ein allfälliger Abschluss solcher Abkommen keine Auswirkungen auf die Periode 2014 bis 2017 haben wird. Aufgrund dieser Situation und der bereits begonnenen Arbeiten hat sich die AP 14–17 schwergewichtig auf die Entkoppelung der Direktzahlungen und die Ökologisierung der Landwirtschaft konzentriert. Diese beiden Begriffe werden auch in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU verwendet, welche für den Zeitraum nach 2013 ebenfalls einen Reformprozess durchläuft. Im Unterschied zu Europa hat jedoch die Schweizer Landwirtschaft bereits mehrere ökologisierende Agrarreformen erlebt. Obwohl in der Schweiz nur ein Tausendstel der Weltbevölkerung lebt, steht das Land weltweit punkto Brutto-Nahrungsmittelimporten an 14. Stelle. Kann oder darf sich die Schweiz den Luxus erlauben, diesen Weg unbeirrt weiterzugehen?
Ökologisierung der Landwirtschaft
Mit der AP 14–17 soll ein weiterer Schritt hin zur Ökologisierung der Landwirtschaft unternommen werden. Es handelt sich – neben der Einführung neuer Massnahmen – um die angekündigte Erhöhung der meisten Beiträge für ökologische Leistungen. Auch die extensiven Produktionssysteme werden stark gefördert und auf die Viehwirtschaft ausgedehnt. Gemäss Bundesrat sollen die Direktzahlungen für ökologische Massnahmen im Jahr 2014 um 250 Mio. Franken (+40%) erhöht und bis ins Jahr 2017 auf über 430 Mio. Franken (+70%) gesteigert werden. Der SBV befürwortet einen Ansatz, der im Ökologiebereich zu einer Verbesserung führt, sofern sich diese Massnahmen nicht negativ auf das Einkommen des Bauernstandes auswirken und die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Landwirtschaft nicht benachteiligt wird.
Entkoppelung der Direktzahlungen
Zwei zentrale Änderungen in der AP 14–17 betreffen die Entkoppelung der Direktzahlungen. Die Beiträge für die Tierhaltung unter erschwerenden Produktionsbedingungen und die Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere, welche bisher pro Tier ausgerichtet wurden, sollen neu pro Hektar Grünland zugeteilt werden. Weiter wird ein namhafter Anteil der Direktzahlungen – je nach Betriebstyp bis zu 35% – in einen Übergangsbeitrag umgewandelt, der auf einer historischen Grundlage pauschal pro Betrieb zugeteilt wird (siehe Grafik 2). Dieser Übergangsbeitrag wird ab dem Jahr 2014 jährlich reduziert, um den zusätzlichen Mittelbedarf für die Ökologisierung zu finanzieren.Diese Entkoppelung ist massiv. Wandelt man die heutigen Beiträge für Raufutterverzehrer in Flächenbeiträge um, so hat diese Entkoppelung beispielsweise für die Rindviehhaltung in der Talzone eine Senkung der Hektarbeiträge um bis zu 1500 Franken zur Folge. Im Gegensatz zur heutigen Situation werden die Direktzahlungen einer Bäuerin oder eines Bauern, der seinen Viehbestand senkt, viel weniger – unter Umständen sogar überhaupt nicht – zurückgehen. Demgegenüber werden die Direktzahlungen an einen Betrieb, der seine Produktionsstruktur ausbaut, nicht proportional erhöht. Diese Situation kann beabsichtigt sein, um die Umweltbelastung zu reduzieren; jedoch stellt sie einen Anreiz zur Extensivierung dar, was das Versorgungsziel der Schweizer Landwirtschaft wiederum in Frage stellt.
Vorschlag des SBV
Der SBV ist der Ansicht, dass die Änderungen zu weit reichend und unnötig sind. Die AP 14–17 muss Lösungen für die Periode 2014 bis 2017 und nicht für die nächsten 25 Jahre bieten!Wie bereits erwähnt, ist der SBV nicht gegen eine Verbesserung der ökologischen Leistungen, sofern diese Entwicklung vor allem qualitativen Charakter hat und sie keine neuen administrativen Kosten und keine zusätzlichen Kontrollen verursacht.Der SBV fordert eine Stärkung der Versorgungssicherheitsbeiträge und der Kulturlandschaftsbeiträge. Diese Beiträge stellen das Rückgrat des neuen Direktzahlungssystems dar. Die Nahrungsmittelversorgung ist die Haupttätigkeit der Landwirtschaft, und diese Aufgabe ist in unserem Land nicht selbstverständlich. Im Laufe der letzten 20 Jahre ist es der Schweizer Landwirtschaft trotz rückläufiger Landwirtschaftsfläche und steigender Bevölkerung gelungen, den Selbstversorgungsgrad bei der Nahrungsmittelversorgung zu halten. Zu verdanken ist dies der professionellen Betriebsführung der Bäuerinnen und Bauern, die insbesondere im Bereich der Viehwirtschaft eine Produktivitätssteigerung vorweisen können.Die Versorgungssicherheitsbeiträge sind Garant für die Sicherheit und Stabilität der landwirtschaftlichen Betriebe. Die Bauern verkaufen keine Dienstleistungen, die mit einer Provision abgegolten werden können. Sie brauchen eine Infrastruktur, Maschinen und Vieh, bevor sie Aufgaben im Umweltbereich, in der Landschaftspflege oder der Aufrechterhaltung einer dezentralen Besiedlung wahrnehmen können. Zur Landschaftspflege braucht es zum Beispiel einen Traktor und eine Kettensäge. Es braucht Tiere, um die extensiv genutzten Weiden aufzuwerten.Weiter möchte der SBV daran erinnern, dass die Bäuerinnen und Bauern den ökologischen Leistungsnachweis erbringen müssen, damit sie Direktzahlungen erhalten. Beispielsweise müssen 7% der Landwirtschaftsfläche als Biodiversitätsförderfläche gepflegt werden; die Düngerbilanz muss ausgeglichen sein; Pflanzenschutzmittel dürfen nur gezielt eingesetzt werden; und es müssen Massnahmen gegen die Bodenerosion ergriffen werden. Diese Massnahmen haben ihren Stellenwert, belegen doch in der Schweiz die Biodiversitätsförderflächen mit über 130 000 Hektaren im Jahr 2010 mehr Fläche als das Brotgetreide, die Kartoffeln und die Zuckerrüben zusammen.
Stärkung der Versorgungssicherheitsbeiträge
Der Bundesrat legt bei den Versorgungssicherheitsbeiträgen auf dem Grünland einen Mindesttierbesatz zum Erhalt dieser Beiträge und eine Abstufung nach Extensivierungsgrad des Grünlandes fest (siehe Grafik 3). Dieses System führt richtigerweise dazu, dass die Wiesen zur Ernährung der Tiere genutzt werden, fördert aber die Extensivierung. Der SBV fordert eine Abstufung nach Tierbesatz, die den Anreiz zur Produktion vermeidet. Dieser Anreiz, der manchmal durch das heutige System hervorgerufen wird, ist in punkto Ökologie und Wirtschaftlichkeit in gewissen Regionen nicht immer optimal. Daher sollte die Abstufung begrenzt werden. Der Ackerbau spielt eine wichtige strategische Rolle. Die Versorgungssicherheitsbeiträge für Ackerbau und Dauerkulturen müssen ebenfalls erhöht werden, um die Attraktivität dieser Betriebszweige zu verbessern und das Gleichgewicht zur Tierhaltung aufrechtzuerhalten. Die Ackerfläche ist in der Schweiz seit Jahren rückläufig, was unter anderem zu steigenden Futtermittelimporten führt. Die Einzelkulturbeiträge für Zuckerrüben, Ölsaaten, Körnerleguminosen, Faserpflanzen, Saat- und Pflanzgut müssen wie bis anhin weitergeführt werden. Damit der Rückgang des Futtergetreideanbaus gestoppt werden kann, muss dessen Attraktivität über die Einzelkulturbeiträge erhöht werden. Die Stärkung der Versorgungssicherheitsbeiträge muss über eine Senkung der Übergangsbeiträge finanziert werden.
Fazit
Der SBV hofft, dass seine Forderungen im Parlament und bei der Verordnungsausarbeitung berücksichtigt werden. Die Bäuerinnen und Bauern sind die Hauptakteure, welche die neuen Massnahmen der AP 14–17 umsetzen müssen. Wie bereits in der Vergangenheit werden sie diese Veränderungen meistern und sich anpassen. Sie haben aber im Gegenzug Anrecht auf ein angemessenes Einkommen und stabile Rahmenbedingungen.
Grafik 1: «Entwicklung der landwirtschaftlichen Einkommen und der Einkommen vergleichbarer Berufe»
Grafik 2: «Vergleich der Direktzahlungen eines Milchviehbetriebes nach dem aktuellen Direktzahlungssystem im Jahr 2012 und der AP 14–17 gemäss Botschaft des Bundesrates»
Grafik 3: «Vorschlag des SBV zur Ausgestaltung der Versorgungssicherheitsbeiträge in der Talzone»