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Dekade der Agglomeration
Von Patrick Aeschlimann
Knapp drei Viertel der Schweizer Bevölkerung lebt in städtischen Gebieten. Bis vor zehn Jahren existierte aber keine nationale Entwicklungspolitik für den urbanen Raum. Mit der neuen Bundesverfassung trat am 1. Januar 2000 auch der Artikel 50 in Kraft, der den Bund explizit dazu verpflichtet, in seinem Handeln nicht nur auf die Gemeindeautonomie und die Berggebiete Rücksicht zu nehmen, sondern auch auf die besondere Situation der Städte und Agglomerationen.
Ein Jahr später konkretisierte der Bundesrat diese Vorgabe im Bericht zur Agglomerationspolitik: Das Engagement des Bundes sollte zur nachhaltigen Entwicklung des urbanen Raums der Schweiz beitragen, die wirtschaftliche Attraktivität der städtischen Gebiete sicherstellen und ihren Bewohnern eine hohe Lebensqualität gewährleisten. Das bestehende polyzentrische Netz von Städten und Agglomerationen sollte bewahrt werden. Die räumliche Ausdehnung der Agglomerationen hingegen sollte begrenzt, die Siedlungsentwicklung nach innen gefördert und die städtischen Gebiete sollten besser strukturiert werden. Als Plattform zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden für Fragen der städtischen Gebiete wurde die TAK ins Leben gerufen.
Gut zehn Jahre später trafen sich die relevanten Akteure der Agglomerationspolitik in Solothurn, um eine Zwischenbilanz zu ziehen und einen Ausblick auf die nächsten zehn Jahre zu wagen, denn der Bundesrat hat letztes Jahr beschlossen, die Agglomerationspolitik weiterzuführen.
Dynamischer urbaner Raum
Am Beispiel des Modellvorhabens Ouest lausannois lässt sich die Funktionsweise der Agglomerationspolitik anschaulich erklären. Marianne Huguenin (PdA), Stadtpräsidentin von Renens, skizzierte die Situation von vor zehn Jahren: «Im Westen von Lausanne litten wir unter einer schlechten Anbindung an den öffentlichen Verkehr und der daraus resultierenden Distanz zum Stadtzentrum. Aufgegebene Industriebetriebe, der verlassene Schlachthof und Mülldeponien machten aus weiten Teilen der Ebene von Malley ein Niemandsland.» Die acht Gemeinden der Region hatten keine gemeinsame Geschichte und somit auch keinen Anreiz, die Probleme über die Gemeindegrenzen hinweg gemeinsam anzugehen.
Heute ist das anders: «2003 verabschiedeten wir einen regionalen Richtplan, die finanzielle Unterstützung des Agglomerationsprogramms Lausanne-Morges durch den Bund kam genau zum richtigen Zeitpunkt», sagte Huguenin. Die Industriebrachen in Malley wurden aufgewertet, der Bahnhof Renens als Tor zur Region neu konzipiert. Der Langsamverkehr, bis vor zehn Jahren praktisch inexistent, wurde breit gefördert. Die Verantwortlichen aus Politik und Verwaltung pflegen heute einen regen Austausch über die Gemeindegrenzen, die ETH Lausanne errichtete in Ecublens das Rolex Learning Center und im Juni 2011 fand in der ganzen Region als Symbol der gemeinsamen Entwicklung ein Quartierfest für Westlausanne statt.
Nicht nur die Vororte, auch die Kernstädte profitieren von der Agglomerationspolitik, wie Thomas Scheitlin, FDP-Stadtpräsident von St. Gallen, erläuterte. Das Standortmarketing der Regionen Rorschach-Bodensee und St. Gallen-Appenzell wurde 2009 zu einer IG Standortmanagement St. Gallen vereint. «Mit dem Wirtschaftszentrum St. Gallen, dem Stadtraum Bodensee und der Kultur- und Naturlandschaft Appenzellerland haben wir drei Leuchttürme in der Region. So unterschiedlich diese Gebiete auch sind, gehören sie doch zusammen», sagte Scheitlin. Die Förderung eines gemeinsamen regionalen Verständnisses und Denkens sei zwar auf gutem Weg, so Scheitlin, «dennoch ist das Denken in den politischen Grenzen noch nicht ganz überwunden und die Leistungen der Kernstadt werden noch nicht überall genügend gewürdigt».
Wider die Zentralisierung
Guy Morin (Grüne), Präsident der TAK und Regierungspräsident des Kantons Basel-Stadt, attestiert der tripartiten Arbeit des Gremiums, dass die Förderung der vertikalen Zusammenarbeit der föderalen Ebenen erreicht wurde. Auch ausserhalb der TAK wurde die Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Gemeinden erfolgreich implementiert, etwa bei der Ausarbeitung des Raumkonzepts Schweiz. Nebst der Fokussierung auf die Politikfelder Siedlung und Verkehr müssten in Zukunft auch andere Themen, etwa die Ausländer- und Integrationspolitik, vermehrt im Rahmen der TAK angegangen werden. «Um Zentralisierungstendenzen entgegenzuwirken, ist der tripartite Dialog nötig», glaubt Morin. Die Öffnung der TAK auch für ländliche Gebiete, wie sie etwa der Gemeindeverband fordert, werde jedoch eine Herausforderung: «Es kann nicht sein, dass wir plötzlich Landwirtschaftspolitik machen. Wir müssen die Themen herausschälen, welche urbane und ländliche Räume gleichermassen betreffen.»
Einen möglichen Berührungspunkt zwischen Stadt und Land ortete Maria Lezzi, Direktorin des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) in der Koordination von Agglomerationspolitik und Neuer Regionalpolitik (NRP). Die grösste Herausforderung in den nächsten zehn Jahren machte Lezzi wenig überraschend beim Bevölkerungswachstum aus. Plakativ sagte sie: «Früher bauten wir Strassen und S-Bahnen, heute müssen wir Lifte bauen. Gefragt ist verdichtetes, bodensparendes Bauen von hoher Qualität.»
«Neoliberale Tendenzen»
Eine kritische Einschätzung von Aussen lieferte Daniel Kübler, Professor für Demokratieforschung und Public Governance an der Universität Zürich und Leiter der Abteilung für Allgemeine Demokratieforschung am Zentrum für Demokratie in Aarau. Er gab zu bedenken, dass die Schweiz eines der urbanisiertesten Länder der Welt ist, gleichzeitig aber auch eines der institutionell fragmentiertesten. Gebietsreformen, sei es durch Fusionen oder durch die Schaffung von gemeindeübergreifenden Agglomerationsregierungen, sind für Kübler zumindest eine Überlegung wert.
Kübler lobte die Agglomerationspolitik als einen ersten Versuch aktiver Raumentwicklung in der Schweiz, legte den Finger aber auch auf noch ungelöste Probleme. Im Spannungsfeld zwischen interregionaler Solidarität und internationaler Kompetitivität müsse eine Debatte geführt werden, ob man die regionalen Disparitäten um jeden Preis minimieren will, oder die Mittel auf die international ausstrahlenden Metropolitanregionen Zürich und Genf konzentrieren sollte. Kübler sieht die Gefahr einer «gewissen neoliberalen Färbung» der Agglomerationspolitik und plädiert dafür, den «zu starken Akzent auf Wachstum und Wettbewerb» in Richtung Umwelt- und Landschaftsschutz sowie Sozialpolitik zu verschieben.
Einer der Gründe dieser Fokussierung liegt gemäss Kübler beim Demokratiedefizit des gegenwärtig praktizierten Kooperationsansatzes. Viele interkommunale Gremien bestünden aus Exekutiv-politikern. Parlamente und das Volk blieben zu oft aussen vor mit der Konsequenz, dass auch ein Defizit an unangenehmen Entscheidungen herrscht. «Öffentliche Debatten über regionale Angelegenheiten finden noch zu wenig statt», mahnte der Politikwissenschafter. Dennoch stellt er der ersten Dekade der Schweizer Agglomerationspolitik ein gutes Zeugnis aus: «Die Bilanz kann sich sehen lassen.» Wenn selbst der als kritischer Querdenker eingeladene Wissenschaftsvertreter zu diesem Fazit kommt, kann der eingeschlagene Weg nicht allzu verkehrt sein.