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|BVerfGE 25, 1 - Mühlengesetz|

|Bearbeitung, zuletzt am 3. April 2018, durch: A. Tschentscher; Djamila Strößner|
|Das im Mühlengesetz enthaltene Errichtungs- und Erweiterungsverbot ist jedenfalls bis zum vollständigen Abbau der überschüssigen Vermahlungskapazität mit dem Grundrecht der freien Berufswahl und Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) vereinbar.|

Beschluß
|des Ersten Senats vom 18. Dezember 1968|
|- 1 BvL 5/64 -|
|in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 1 Abs. 1 und des § 3 Abs. 3 des Gesetzes über die Errichtung, Inbetriebnahme, Verlegung, Erweiterung und Finanzierung der Stillegung von Mühlen (Mühlengesetz) vom 27. Juni 1957 in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1959 (BGBl. I S. 282) - Vorlagebeschlüsse a) des Amtsgerichts Bonn vom 16. Dezember 1963, 38 (42) Gs 2/63 (B) - 1 BvL 5/64 - b) des Amtsgerichts Bonn vom 9. März 1964, 45 (42) Gs 7-8/61 (B) - 1 BvL 14/64 - c) des Oberlandesgerichts Köln vom 2. April 1965, 1 Ws 6/63 - 1 BvL 5/65 - d) des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 1965, VII c 68.63 - 1 BvL 11/65 - e) des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 1965, VII C 104.64 - 1 BvL 12/65 -.|
|Entscheidungsformel:|
|§ 1 Absatz 1 und § 3 Absatz 3 des Gesetzes über die Errichtung, Inbetriebnahme, Verlegung, Erweiterung und Finanzierung der Stillegung von Mühlen (Mühlengesetz) vom 27. Juni 1957 in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1959 - Bundesgesetzbl. I S. 282 - (gleichlautend mit § 1 Absatz 1 und § 3 Absatz 4 in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1965 - Bundesgesetzbl. I S. 1057 -) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.|

Gründe:

A.
Das Gesetz über die Errichtung, Inbetriebnahme, Verlegung, Erweiterung und Finanzierung der Stillegung von Mühlen (Mühlengesetz) vom 27. Juni 1957 (BGBl. I S. 664) - MüG - geht auf eine Initiative des Deutschen Bundestags vom 18. März 1955 zurück. Darin war die Bundesregierung ersucht worden, "zur Verhinderung einer volkswirtschaftlich unerwünschten Erweiterung der Mühlenkapazität" beschleunigt einen Gesetzentwurf vorzulegen und für Kredite zur Finanzierung der freiwilligen Stillegung von Mühlen eine Bundesbürgschaft zu übernehmen (BTDrucks. II/1216; Sten.Ber. der 74. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 18. März 1955, S. 4084). In der Begründung des darauf von der Bundesregierung vorgelegten Gesetzentwurfs (BTDrucks. II/ 2376) wird ausgeführt, daß die Vorlage eine volkswirtschaftlich unerwünschte Erweiterung der Mühlenkapazität verhindern solle. Der Abbau der überschüssigen Kapazität solle von der Mühlenwirtschaft selbst auf freiwilliger Basis durchgeführt werden; der Bund werde durch Übernahme einer Bürgschaft hierbei behilflich sein. Die vorgesehene Regelung bezwecke "die Erhaltung einer ausreichenden Zahl von leistungsfähigen Mühlen, deren Absatzgebiete sich zur Sicherstellung einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Getreideerzeugnissen in angemessener Weise innerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes verteilen und ergänzen".
|1|
Nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes sind die Errichtung einer Mühle sowie die Erweiterung ihrer Tagesleistung genehmigungspflichtig. Eine Ausnahme bestand lediglich für kleine Mühlen bis zu einer Tagesleistung von einer Tonne. Nach § 3 Abs. 3 sind - von hier nicht in Betracht kommenden Übergangsfällen abgesehen - die Errichtung einer Mühle sowie die Erweiterung ihrer Tagesleistung nur zu genehmigen, wenn und insoweit die Versorgung der Bevölkerung mit den in § 2 Abs. 1 des Gesetzes genannten Mahlerzeugnissen ohne die Genehmigung im voraussichtlichen Absatzgebiet der Mühle gefährdet sein würde.
|2|
Die freiwillige Stillegung von Mühlen, deren Tagesleistung eine Tonne übersteigt, kann nach Maßgabe des § 7 MüG durch öffentliche Mittel gefördert werden. Zum Zwecke der Rückzahlung und Verzinsung der aufgewendeten Mittel wird von den weiterarbeitenden Mühlen mit Ausnahme der Mühlen mit einer Tagesleistung bis zu einer Tonne eine Abgabe erhoben (§ 7 Abs. 7 ff.).
|3|
Das Mühlengesetz sollte ursprünglich am 31. Dezember 1960 wieder außer Kraft treten. Seine Geltungsdauer ist jedoch mehrfach verlängert worden, zuletzt (durch Gesetz vom 23. Dezember 1966 - BGBl. I S. 685 -) bis zum 31. Dezember 1969. Auch sonst ist das Mühlengesetz mehrfach geändert worden. Nach dem 4. und 5. Änderungsgesetz vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 982) und vom 23. Dezember 1966 (BGBl. I S. 685) ist die Erweiterung der Tagesleistung einer Mühle zu genehmigen, wenn die Mühle auf ein teil- oder vollautomatisches Mahlverfahren umgestellt werden soll und die Umstellung ohne Erweiterung der Tagesleistung nicht möglich ist. Die Genehmigungsfreiheit ist auf Mühlen bis zu einer Tagesleistung von 3 Tonnen erstreckt worden.
|4|

B. - I.
1. Mit Beschluß vom 16. Dezember 1963 hat das Amtsgericht Bonn nach Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung eines Bußgeldbescheids ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob das Verbot der Neuerrichtung, der Wiederinbetriebnahme oder der Erweiterung der Tagesleistung einer Mühle nach § 1 Abs. 1 des Mühlengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1959 (BGBl. I S. 282) und des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Mühlengesetzes vom 3. Juli 1961 (BGBl. I S. 865) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
|5|
Die beiden geschäftsführenden Gesellschafter einer GmbH, die u.a. eine gepachtete Mühle betreibt, waren wegen vorsätzlicher Zuwiderhandlung gegen § 12 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 3 MüG mit Geldbußen belegt worden, weil sie ohne Genehmigung durch Umbau die Tagesleistung der Mühle von 50 auf 98 Tonnen erweitert hatten.
|6|
Das Amtsgericht hält die angeführten Bestimmungen des Mühlengesetzes für verfassungswidrig.
|7|
Zur Begründung geht das Gericht davon aus, daß das Mühlengesetz "durch einen administrativ gelenkten Abbau den in der Mühlenwirtschaft bestehenden Kapazitätsüberhang beseitigen" wolle. Das zu diesem Zweck in § 1 Abs. 1 des Gesetzes ausgesprochene Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gleiche aber fast einem absoluten Verbot der Neuerrichtung einer Mühle und der Wiederaufnahme des Betriebs sowie der Betriebserweiterung, weil die nur für den Fall einer Gefährdung der Versorgung mit Mahlerzeugnissen eröffnete Möglichkeit einer Genehmigung gerade wegen der Strukturkrise, deren Ende nicht abzusehen sei, keine praktische Bedeutung habe. Seit dem Inkrafttreten des Mühlengesetzes seien nur in ganz wenigen Fällen Genehmigungen zur Neuerrichtung einer Mühle und zur Wiederaufnahme oder Erweiterung eines Mühlenbetriebs erteilt worden. Durch das Verbot der Errichtung einer Mühle oder der Wiederaufnahme des Betriebs werde die Berufswahl, durch das Verbot der Erweiterung der Tagesleistung die Berufsausübung verfassungswidrig eingeschränkt. Der Eingriff in die Freiheit der Berufswahl entfalle nicht deshalb, weil die Errichtung einer Mühle mit einer Tagesleistung bis zu einer Tonne keiner Genehmigung bedürfe und weil niemand gehindert sei, durch Erwerb oder Pacht einer bestehenden Mühle die selbständige Tätigkeit eines Unternehmers aufzunehmen; denn ein Kleinstbetrieb von nicht mehr als einer Tonne Tagesleistung biete keine ausreichende Lebensgrundlage für einen selbständigen Müller, und die - ohnehin nur geringe - Aussicht, eine bestehende Mühle zu kaufen oder zu pachten, stelle keinen Ausgleich für das Verbot dar, an einem günstigen Platz eine modern eingerichtete Mühle zu errichten. Diese Eingriffe in die Freiheit der Berufswahl seien auch nicht zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter zwingend erforderlich. Die Sicherung der Ernährung der Bevölkerung sei zwar ein "wichtiges Gemeinschaftsanliegen von hohem Rang". Sie werde aber durch das Mühlengesetz nicht gefördert; im Gegenteil würde sie gerade durch eine dichte Streuung der Mühlen erst wirklich gewährleistet werden. Da in der Zeit völliger Gewerbefreiheit von 1950 bis 1957 ungefähr ebenso viele Mühlen aus der Volkswirtschaft ausgeschieden wie seit Inkrafttreten des Mühlengesetzes stillgelegt worden seien, könne die Freiheit nicht einen ruinösen Wettbewerb zur Folge gehabt haben. Es sei vielmehr anzunehmen, daß auch bei freiem Wettbewerb nicht mehr Mühlen ihren Betrieb eingestellt hätten als unter der Einwirkung des Gesetzes. Gegen die Behauptung, daß mit den beanstandeten Bestimmungen des Mühlengesetzes einem Vernichtungswettbewerb vorgebeugt und so die Volksernährung gesichert werden solle, spreche ferner, daß diese Berufsbeschränkungen von Anfang an befristet worden seien. Endlich könne auch das Mühlengesetz nicht verhindern, daß kapitalstarke Mühlen andere Betriebe aufkauften und so durch innerbetriebliche Maßnahmen eine Konzentration vornähmen, die das Gesetz angeblich im Interesse der Sicherung der Volksernährung unterbinden wolle. Die Verbote der Errichtung einer Mühle und der Wiederaufnahme oder Verlegung des Betriebs stünden mit dem Verbot der Erweiterung der Tagesleistung in so engem Zusammenhang, daß ihre Nichtigkeit auch die des Erweiterungsverbots nach sich ziehen müsse.
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2. Mit Beschluß vom 9. März 1964 hat das Amtsgericht Bonn ein weiteres Bußgeldverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht wiederum die Frage vorgelegt, ob das Verbot der Neuerrichtung, der Wiederaufnahme und Verlegung des Betriebs und der Erweiterung der Tagesleistung einer Mühle nach § 1 Abs. 1 MüG mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Der Inhaber einer Mühle hatte ohne Genehmigung die Tagesleistung seiner Mühle erhöht und war hierwegen mit einer Geldbuße belegt worden. Das Amtsgericht hält die Bestimmung des § 1 Abs. 1 MüG für unvereinbar mit Art. 12 GG. Zur Begründung werden im wesentlichen dieselben Argumente vorgetragen wie im Vorlagebeschluß vom 16. Dezember 1963. Es wird hervorgehoben, daß das "Mühlensterben" vor Inkrafttreten des Mühlengesetzes die Versorgungslage nicht gefährdet haben könne; ferner wird geltend gemacht, daß auch bei uneingeschränkter Freiheit schon das wirtschaftliche Risiko viele Interessenten von der Errichtung neuer Mühlen abhalten würde. Das Erweiterungsverbot wird auch deshalb für übermäßig und darum verfassungswidrig erachtet, weil sich eine sinnvolle Rationalisierung heute oft nur bei gleichzeitiger Erhöhung der Kapazität erreichen lasse.
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3. Mit Beschluß vom 2. April 1965 hat das Oberlandesgericht Köln das Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung eines Bußgeldbescheides ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob das Verbot der Errichtung, der Wiederaufnahme und Verlegung des Betriebs und der Erweiterung der Tagesleistung einer Mühle nach dem § 1 Abs. 1, § 3 und dem § 12 Abs. 1 Nr. 1 MüG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
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Der Inhaber eines Mühlenbetriebes hatte ohne Genehmigung die Tagesleistung seiner Mühle erhöht und wurde deshalb nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 MüG wegen vorsätzlicher Zuwiderhandlung gegen § 1 Abs. 1 in eine Geldbuße genommen. Das mit der Rechtsbeschwerde angerufene Oberlandesgericht hält die Bestimmungen des § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 3 und § 12 Abs. 1 Nr. 1 MüG für verfassungswidrig.
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Das Gericht ist - im wesentlichen aus denselben Gründen wie das Amtsgericht Bonn - der Ansicht, daß die Verbote des § 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 MüG die Freiheit der Berufswahl in unzulässiger Weise beschränkten. Das Verbot der Erweiterung der Tagesleistungen, das an sich nur die Berufsausübung regele, stehe angesichts des mit dem Mühlengesetz verfolgten Zieles, eine weitere Kapazitätsvermehrung zu verhindern, mit dem Errichtungsverbot in so engem Zusammenhang, daß seine Verfassungsmäßigkeit von der des Errichtungsverbots abhänge. Das vorlegende Gericht befaßt sich besonders eingehend mit der Frage, ob die objektive Zulassungsbedingung des § 3 Abs. 3 zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sei; es kommt zu dem Ergebnis, daß der Gesetzgeber den mit dem Gesetz verfolgten Zweck auf weniger einschneidende Weise hätte erreichen können, wenn er die Entstehung neuer Großbetriebe und die Erweiterung der Kapazität der vorhandenen Großmühlen unterbunden hätte. Der Gesetzgeber hätte sich aber auch zunächst damit begnügen können, die Entwicklung der Kapazität und des Konzentrationsprozesses im Mühlengewerbe zu beobachten, um erst dann einzugreifen, wenn die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Gebiet im Falle einer Transportkrise gefährdet wäre.
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4. Mit Beschluß vom 28. Mai 1965 hat das Bundesverwaltungsgericht ein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 MüG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
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Der Antrag des Klägers auf Genehmigung zur Errichtung einer Mühle war von der zuständigen Stelle unter Berufung auf § 3 Abs. 3 MüG mit der Begründung abgelehnt worden, daß die Versorgung der Bevölkerung in dem voraussichtlichen Absatzgebiet der Mühle nicht gefährdet sei. Das Verwaltungsgericht bestätigte diesen Bescheid. Das mit Sprungrevision angerufene Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, daß das Errichtungsverbot des Mühlengesetzes die Freiheit der Berufswahl in verfassungswidriger Weise beschränke. Das Ziel des Gesetzes lasse sich auf weniger einschneidende Art erreichen, und zwar durch eine Kapazitätskontrolle in der Mühlenwirtschaft und durch Bereitstellung stillgelegter Mühlen für den Notfall. Auch wenn man die Eingriffe des Mühlengesetzes in das Grundrecht der Berufsfreiheit für eine gewisse Zeit hätte hinnehmen wollen, sei dies in Anbetracht der wiederholten Verlängerung der Geltungsdauer des Gesetzes nunmehr ausgeschlossen. Die Möglichkeit, ohne Genehmigung eine regelmäßig unter der Rentabilitätsgrenze liegende "Zwergmühle" zu errichten, könne bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung nicht ins Gewicht fallen. Die Nichtigkeit des Errichtungsverbots folge aus der Nichtigkeit des Erweiterungsverbots. Dieses wirke sich hauptsächlich zum Nachteil der kleineren und mittleren Mühlen aus und überschreite die Grenzen der Regelung einer Berufsausübung. Das Erweiterungsverbot beschränke auch die Möglichkeit einer Rationalisierung; diese erfordere erhebliche Investitionen, die sich häufig nur bei gleichzeitiger Erweiterung der Kapazität vertreten ließen. Dadurch seien die kleineren und mittleren Mühlen gegenüber den kapitalstarken Großmühlen benachteiligt, die schon vor Inkrafttreten der Beschränkungen des Mühlengesetzes hätten rationalisieren und ihre Kapazität vergrößern können.
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5. Mit Beschluß vom 28. Mai 1965 hat das Bundesverwaltungsgericht ein weiteres Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 3 Abs. 3 MüG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
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Der Kläger bestreitet die Verpflichtung, die auf § 7 Abs. 7 MüG beruhende Mühlenstillegungsabgabe zu zahlen. Das Bundesverwaltungsgericht ist der Ansicht, daß die Nichtigkeit des § 3 Abs. 3 des Gesetzes wegen des zwischen Kapazitätsbeschränkung und Abgabepflicht bestehenden unmittelbaren Zusammenhangs auch den Fortfall der Mühlenstillegungsabgabe nach sich ziehen müsse. Zur Begründung der Nichtigkeit des § 3 Abs. 3 des Gesetzes verweist das Gericht auf seinen Vorlagebeschluß vom selben Tage.
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|II.|
Die Bundesregierung und die Mühlenstelle, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, deren Vorstand mit der Durchführung des Mühlengesetzes beauftragt ist, sind der verfassungsrechtlichen Beurteilung der vorlegenden Gerichte unter Bezugnahme auf zwei Gutachten von Prof. H. ..., ..., entgegengetreten. Sie kommen zu dem Ergebnis, daß die zur Prüfung gestellten Vorschriften des Mühlengesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Das Gesetz schränke zum Schutze eines überragend wichtigen Anliegens der Gemeinschaft die Freiheit der Berufswahl und die Freiheit der Berufsausübung nur in dem unbedingt gebotenen Umfange und mit geeigneten Mitteln ein. Die Mühlenstelle hat eine Reihe verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen vorgelegt, in denen die Verfassungsmäßigkeit des Mühlengesetzes bejaht wird.
|17|
Von der Möglichkeit, dem Verfahren beizutreten, hat kein Verfassungsorgan Gebrauch gemacht.
|18|

C.
Die Vorlagebeschlüsse sind teils aus Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung von Bußgeldbescheiden nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, teils aus verwaltungsgerichtlichen Verfahren hervorgegangen.
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1. Soweit es sich um die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten handelt, begehren die Gerichte die verfassungsrechtliche Prüfung des Genehmigungsvorbehalts nach § 1 Abs. 1, in einem Falle außerdem ausdrücklich des § 3 Abs. 3 (jetzt Abs. 4) und des § 12 Abs. 1 Nr. 1 MüG. Alle Vorlagebeschlüsse lassen erkennen, daß sie die behauptete Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften in den Bedingungen für die Erteilung einer Genehmigung sehen. Sind diese verfassungswidrig, so ist - so meinen sie - der Genehmigungsvorbehalt als solcher gegenstandslos, so daß auch ein Verstoß dagegen (§ 12 Abs. 1 Nr. 1) nicht mehr in Betracht kommt. Die Vorlagebeschlüsse sind also dahin auszulegen, daß die verfassungsrechtliche Prüfung des § 1 Abs. 1 (Genehmigungsvorbehalt) in Verbindung mit § 3 Abs. 3 (Genehmigungsvoraussetzungen) begehrt wird. Gegen die Zulässigkeit der Beschlüsse bestehen keine Bedenken: Ist der Genehmigungsvorbehalt nichtig, dann müssen nach der Ansicht der vorlegenden Gerichte die Bußgeldbescheide aufgehoben werden, erweist er sich als gültig, dann sind die in dem Ausgangsverfahren von den Betroffenen gestellten Anträge unbegründet.
|20|
2. In einem der beim Bundesverwaltungsgericht anhängigen Verfahren wird um die Genehmigung zur Errichtung einer Mühle gestritten. Das Bundesverwaltungsgericht hält die Genehmigungsvoraussetzungen des § 3 Abs. 3 des Mühlengesetzes für verfassungswidrig und hat seinen Antrag auf die verfassungsrechtliche Prüfung dieser Bestimmung beschränkt. Ist die Vorschrift gültig, dann ist die Revision nach der Ansicht des Gerichts unbegründet. Wird ihre Verfassungswidrigkeit festgestellt, so ist denkbar, daß die Genehmigung, für deren Erteilung nun gesetzliche Vorbedingungen nicht mehr existieren, ohne weiteres auszusprechen ist, aber auch, daß § 1 MüG als gegenstandslos betrachtet werden muß und jedermann ohne Genehmigung mit der Errichtung und der Inbetriebnahme einer Mühle beginnen darf. Jedenfalls aber muß das Bundesverwaltungsgericht in diesem Falle die Entscheidungen der unteren Instanzen aufheben. Die für die Zulässigkeit der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG erforderliche Alternative ist also gegeben.
|21|
3. Der zweite Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts ist in einem Verfahren ergangen, in dem die Verpflichtung zur Zahlung der Mühlenabgabe bestritten wird. Unmittelbare rechtliche Grundlage der Mühlenabgabe ist § 7 Abs. 7 MüG. Das Bundesverwaltungsgericht stellt aber nicht diese Bestimmung, sondern § 3 Abs. 3 zur Prüfung; es geht davon aus, daß die Verpflichtung zur Zahlung der Mühlenabgabe wegen ihres unmittelbaren systematischen Zusammenhangs mit den Vorschriften über eine Beschränkung der Kapazität in der Mühlenwirtschaft entfallen müsse, wenn diese Vorschriften nichtig seien. Ob die Nichtigkeit des § 3 Abs. 3 wirklich die Nichtigkeit des § 7 Abs. 7 ohne weiteres nach sich ziehen würde, mag zweifelhaft sein; immerhin ist diese Auffassung nicht offensichtlich unhaltbar, so daß sie für die Beurteilung der Zulässigkeit der Vorlage zugrunde gelegt werden muß.
|22|
Die Vorlagen sind demnach sämtlich zulässig. Da sie dieselben Rechtsfragen betreffen, können sie zur gemeinsamen Entscheidung verbunden werden.
|23|

D.
Die gegen Vorschriften des Mühlengesetzes erhobenen Bedenken reichen nicht aus, um ihre Verfassungswidrigkeit darzutun.
|24|
|I.|
Die Errichtung einer Mühle und die Erweiterung ihrer Tagesleistung sind nach § 1 Abs. 1 MüG genehmigungspflichtig. Die Genehmigung durfte nach der zur Zeit der Vorlagebeschlüsse geltenden Fassung des Gesetzes (§ 3 Abs. 3) nur erteilt werden, "wenn und insoweit die Versorgung der Bevölkerung mit den in § 2 Abs. 1 genannten Erzeugnissen ohne die Genehmigung im voraussichtlichen Absatzgebiet der Mühle gefährdet sein würde". Es bestand also ein - lediglich durch eine Ausnahme zugunsten von Kleinmühlen bis zu einer Tonne Tagesleistung durchbrochenes - Verbot der Errichtung und Erweiterung von Mühlenbetrieben, von dem nur in einem einzigen Fall eine Befreiung in der Form der Genehmigung bewilligt werden durfte. Die Genehmigungsvoraussetzungen sind im Gesetz näher umschrieben; die hier verwendeten Begriffe lassen jedoch den Verwaltungsbehörden so viel Beurteilungsspielraum, daß der Sache nach eine Prüfung des volkswirtschaftlichen Bedürfnisses stattzufinden hat.
|25|
Diese Regelung beschränkt, wie die vorlegenden Gerichte mit Recht annehmen, die freie Ausübung des Müllerberufs. Das Errichtungsverbot greift in die Freiheit der Berufswahl ein, das Erweiterungsverbot in die der Berufsausübung. Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung ist somit Art. 12 Abs. 1 GG. Nach den Grundsätzen, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu diesem Grundrecht entwickelt worden sind (sog. Stufentheorie, siehe besonders BVerfGE 7, 377 [403 ff.]), ist das Errichtungsverbot als eine "objektive Zulassungsvoraussetzung" anzusehen; auch wer persönlich alle Vorbedingungen für die ordnungsmäßige Ausübung des Berufs eines selbständigen Müllers erfüllt, wird durch eine Sperrvorschrift, deren Überwindung nicht in seiner Macht liegt, an der Aufnahme des Berufs gehindert. Das Erweiterungsverbot, das nur solche Mühlenunternehmer betrifft, die bereits im Beruf tätig sind, stellt sich im Sinne der Stufentheorie als eine Berufsausübungsregelung dar.
|26|
An den Nachweis der Zulässigkeit objektiver Zulassungsvoraussetzungen sind strenge Anforderungen zu stellen, da der Ausschluß (auch) fachlich voll qualifizierter Bewerber von der Aufnahme des Berufs eine besonders empfindliche Einschränkung der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit enthält. Im allgemeinen wird nur die Abwehr nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut einen solchen Eingriff in die freie Berufswahl rechtfertigen können (BVerfGE 7, 377 [408]). Die Freiheit der Berufsausübung kann beschränkt werden, soweit "vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls" es erfordern; doch ist gerade hier darauf zu achten, daß eine breite Skala von Einschränkungsmöglichkeiten besteht, der auf seiten des Gesetzgebers eine größere oder geringere Gestaltungsfreiheit entspricht (BVerfGE 11, 30 [42]). Die Intensität auch einer Berufsausübungsregelung kann so stark sein, daß sie in ihrer Wirkung einer Beschränkung der freien Berufswahl gleichkommt; dann müssen auch für die Zulässigkeit des gesetzlichen Eingriffs entsprechend strenge Voraussetzungen gefordert werden. Es ist in der bisherigen Rechtsprechung bereits darauf hingewiesen worden, daß die Stufentheorie das Ergebnis strikter Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist (BVerfGE 13, 97 [104]). Das hieraus folgende Differenzierungsgebot gilt auch für den Bereich der Berufsausübung. Der Gesetzgeber ist hier inhaltlich um so freier, je mehr er sich auf das Gebot rein technischer, von der Sache her gebotener und schon darum dem Berufsangehörigen zumutbarer Regelungen beschränkt; er ist um so stärker gebunden, je mehr er in die allgemeine wirtschaftliche Dispositionsfreiheit des Unternehmers eingreift.
|27|
Bei der Prüfung gesetzlicher Eingriffe in den von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Bereich hat das Bundesverfassungsgericht im einzelnen Fall die Interessen der Allgemeinheit und die zu ihrem Schutz unerläßlichen Vorkehrungen gegen den grundrechtlichen Anspruch des Einzelnen auf freie Betätigung in dem von ihm gewählten Beruf abzuwägen. Die Gründe, mit denen der Gesetzgeber seinen Eingriff rechtfertigt, unterliegen der verfassungsgerichtlichen Würdigung. Dabei wird den Auffassungen des Gesetzgebers über die bei Unterlassung des Eingriffs drohenden Gefahren und über die zu ihrer Abwehr gebotenen Maßnahmen besonderes Gewicht zukommen. Bei der hiernach gebotenen Abwägung ist grundsätzlich von der Beurteilung der Verhältnisse auszugehen, die dem Gesetzgeber bei der Vorbereitung des Gesetzes möglich war. Irrtümer über den Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung müssen in Kauf genommen werden, da der Gesetzgeber auch zur Abwehr künftiger Gefahren im Rahmen des Möglichen verpflichtet ist, der zunächst zu erwartende Geschehensablauf aus den verschiedensten Gründen aber auch unvorhergesehene Wendungen nehmen kann (vgl. BVerfGE 16, 147 [181 ff.]; 18, 315 [332]). Eine auf Grund einer Fehlprognose ergriffene Maßnahme kann nicht schon deshalb als verfassungswidrig angesehen werden. Dem Gesetzgeber ist lediglich aufgegeben, sie nach Erkenntnis der tatsächlichen Entwicklung dieser entsprechend aufzuheben oder zu ändern.
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|II.|
1. Bei der Prüfung an diesen Maßstäben ist davon auszugehen, daß das Mühlengesetz dem Zweck dient, die in der deutschen Mühlenwirtschaft seit langem bestehende strukturelle Überkapazität abzubauen. Die durch technische Fortschritte erhöhte Leistungsfähigkeit der Mühlen hatte, da gleichzeitig auch der Brotverbrauch stark zurückging, dazu geführt, daß die Vermahlungskapazität der vorhandenen Mühlenbetriebe den Bedarf um mehr als das Doppelte überstieg. Da in den anderen europäischen Ländern, namentlich in den Mitgliedstaaten der EWG, eine ähnliche Lage besteht, ist auch nach voller Herstellung eines gemeinsamen europäischen Marktes kein Ausgleich der Kapazitäten zu erwarten. Der Gesetzgeber hat sich daher das Ziel gesetzt, den Kapazitätsüberhang innerhalb der Bundesrepublik planmäßig und möglichst rasch auf das volkswirtschaftlich vertretbare Maß zurückzuführen und dabei auch eine angemessene Verteilung der verbleibenden Mühlenbetriebe der verschiedenen Größenklassen im Bundesgebiet zu erreichen. Das ist eine wirtschaftspolitische Entscheidung, die als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Der Gesetzgeber kann sich in seinen Zielvorstellungen bestätigt sehen durch den Vorschlag der Kommission der EWG für eine Verordnung des Rates vom 26. Mai 1967, dem das Europaparlament in seiner Sitzung vom 16. Mai 1968 zugestimmt hat (Amtsbl. der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 55 vom 5. Juni 1968, S. 20). Hier wird eingehend dargelegt, zu welchen Schwierigkeiten der starke Kapazitätsüberhang bei den Mühlen im gesamten Bereich der EWG geführt hat und noch zu führen droht. Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die der Beseitigung der überschüssigen Kapazität dienen, werden ausdrücklich gebilligt; es wird vorgeschlagen, sie durch Gemeinschaftsregelungen ähnlichen Inhalts zu ersetzen.
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2. Das Mühlengesetz ist somit als ein wirtschaftslenkendes Maßnahmegesetz anzusehen. Es sucht eine augenblickliche Krisensituation zu bewältigen, indem es den Prozeß der Anpassung der Mühlenkapazität an den Bedarf planmäßig steuert und beschleunigt; dadurch sollen auf dem Gebiete der Mühlenwirtschaft stabile Marktverhältnisse als Voraussetzung für eine gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung mit Mahlerzeugnissen geschaffen werden.
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Maßnahmegesetze sind durch das Grundgesetz nicht ausgeschlossen (BVerfGE 10, 89 [108]; 15, 126 [146 f.]). Für ihre verfassungsgerichtliche Prüfung gelten die allgemeinen Grundsätze; das schließt nicht aus, daß sich aus der Eigenart des Lebensbereichs, den sie ordnen wollen, für die Beurteilung der in ihnen enthaltenen Grundrechtseingriffe besondere Gesichtspunkte ergeben können. Als solcher kommt hier vor allem der enge Zusammenhang in Betracht, in dem die Einschränkung des Grundrechts der freien Berufsausübung mit den übrigen im Gesetz vorgesehenen Maßnahmen steht.
|31|
Das Ziel einer Verringerung der Vermahlungskapazität soll in erster Linie durch die freiwillige, von der öffentlichen Hand finanziell geförderte Stillegung von Mühlen erreicht werden. Diese Aktion müßte wirkungslos bleiben, wenn nicht gleichzeitig verhindert würde, daß Vermahlungskapazität an anderer Stelle neu entsteht. Deshalb wird die Schaffung solcher Kapazität durch Errichtung neuer oder Erweiterung bestehender Mühlen staatlicher Kontrolle unterworfen und an strenge Bedingungen geknüpft. Dies ist der Sinn des Genehmigungsvorbehalts nach § 1 Abs. 1 und der Genehmigungsvoraussetzung des § 3 Abs. 3 MüG.
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Diese Vorschriften greifen allerdings in das Grundrecht der freien Berufsausübung ein. Aber das ist nicht der eigentliche Zweck des Gesetzes. Das Mühlengesetz erstrebt nicht eine auf die Dauer gedachte Ordnung des Müllerberufs, insbesondere des Zugangs zu diesem Beruf; es ist kein berufspolitisches Gesetz. Seine hier zu prüfenden Vorschriften haben lediglich eine den Hauptzweck des Gesetzes, den Abbau von Mühlenkapazität, ergänzende und sichernde Funktion. Der Grundrechtseingriff steht also nach Dauer und Intensität in steter Abhängigkeit vom Stand der gesamten Stillegungsaktion. Ihr liegt der Gedanke zugrunde, durch einen zeitlich begrenzten dirigistischen Eingriff in den freien Markt und den freien Wettbewerb die Voraussetzung für die Wiederherstellung freier wirtschaftlicher Betätigung in diesem Bereich zu schaffen. Dementsprechend wird die wirtschaftliche Aktivität der einzelnen Unternehmen bis zur Erreichung dieses Zieles gewissen, jeweils dem Stand des Sanierungsprozesses angepaßten Einschränkungen unterworfen. Dies läßt sich aus der ursprünglichen Fassung des Gesetzes und aus den Änderungen, die es während seiner Geltung erfahren hat, eindeutig belegen. Das Gesetz war von Anfang an zeitlich befristet. Die mehrfachen Änderungen zeigen, daß der Gesetzgeber bemüht war, die rechtliche Regelung der tatsächlichen Lage auf dem mühlenwirtschaftlichen Gebiet jeweils anzupassen, namentlich die Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit so weit zu mildern, wie es der Stand der Abbauaktion zu rechtfertigen schien; die Genehmigungsfreiheit ist auf Mühlen bis zu einer Tagesleistung von 3 Tonnen erweitert; die Erweiterung der Tagesleistung muß genehmigt werden, wenn sie für die Rationalisierung des Betriebs durch Umstellung auf ein automatisches Mahlverfahren notwendig ist. Auch die Verlegung des Betriebs einer Mühle ist erleichtert worden.
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|III.|
Wenn das Mühlengesetz eine Sanierung der Mühlenwirtschaft durch Herstellung eines gesunden Verhältnisses zwischen Kapazität und Bedarf erreichen will, so verfolgt es darüber hinaus das Fernziel, die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Brot und anderen Mahlerzeugnissen auch in Krisenzeiten sicherzustellen.
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Die Sicherung der Volksernährung ist, wie die Vorlagebeschlüsse übereinstimmend mit Recht annehmen, ein Gemeinschaftsinteresse höchsten Ranges. Der Schutz dieses Gemeinschaftsguts rechtfertigt gesetzliche Eingriffe auch in die Freiheit der Berufswahl. Sie sind zulässig, wenn das Gemeinschaftsgut bei Untätigkeit des Gesetzgebers ernsthafter Gefährdung ausgesetzt wäre. In dieser Richtung hat der Gesetzgeber nach den Darlegungen der Bundesregierung folgendes erwogen: Nach Beendigung der Zwangswirtschaft (1950) zeigte sich, daß die auf einen wesentlich höheren Brotverbrauch ausgerichtete Mühlenkapazität den Bedarf bei weitem überstieg. Die Folge war ein scharfer Konkurrenzkampf, dem in der Zeit von 1950 bis 1957 zahlreiche kleine und mittlere Betriebe zum Opfer gefallen sind; das Schlagwort vom "Mühlensterben" kennzeichnet die Situation. Dieser "natürliche Ausleseprozeß" brachte nicht nur für die im Wettbewerb unterliegenden Unternehmen und ihre Arbeitskräfte große Härten mit sich, sondern drohte auch Gefahren für das Gemeinwohl heraufzuführen: Die Entwicklung schien zu einer Konzentration der Getreideverarbeitung bei wenigen Großmühlen an günstigen Standorten, vor allem an Flußläufen und in der Nähe von Ballungsgebieten, zu führen. Es war zu befürchten, daß dies in Krisenzeiten - d.h. auch schon bei örtlich begrenzten inneren Unruhen - zu ernsthaften Versorgungsstörungen führen könne; Unterbrechung der Transportwege, Ausfall der Energieversorgung oder einer größeren Zahl von Arbeitskräften an einem einzigen Standort könnten einen so bedeutenden Teil der Gesamtkapazität stillegen, daß eine ausreichende Versorgung namentlich der entfernter liegenden Gebiete nicht mehr gesichert wäre. In Kriegszeiten müßten sich diese Gefahren erheblich steigern, da große Betriebsanlagen in Ballungsgebieten leicht ausgeschaltet werden können. Daraus ergab sich die Forderung, für eine möglichst gleichmäßige Streuung der Mühlen aller Größenklassen über das ganze Bundesgebiet zu sorgen und den Abbau der überschüssigen Kapazität im ganzen zu "kanalisieren".
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Die Vorstellungen des Gesetzgebers über die im Falle seiner Untätigkeit mögliche gefahrbringende Entwicklung widersprechen nicht in dem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten.
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Gewiß mag im Augenblick die Möglichkeit des Eintritts solcher Krisensituationen als fernliegend erscheinen. Dem Gesetzgeber kann es aber nicht verwehrt sein, auch künftigen, nicht auszuschließenden Gefahrenlagen rechtzeitig vorzubeugen. Er darf berücksichtigen, daß schon wegen der engen Verflechtung der Volkswirtschaften und der Abhängigkeit der verschiedenen Wirtschaftszweige voneinander Versorgungskrisen unvermutet eintreten können und daß es u.U. nicht möglich ist, Gegenvorkehrungen erst nach Eintritt einer akuten Gefahr einzuleiten. Dem dürfen die Gerichte nicht ihre eigenen - ebensowenig strikt beweisbaren - Überzeugungen über den voraussichtlichen Verlauf einer wirtschaftlichen Entwicklung entgegensetzen. Sie können die mit solchen Maßnahmen verbundenen Grundrechtsbeschränkungen nur daraufhin prüfen, ob sie noch in einem angemessenen Verhältnis zur Größe der Gefahr und zu der Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts stehen.
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|IV.|
Rechtfertigt somit die vom Gesetzgeber befürchtete Gefährdung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsguts prinzipiell eine Beschränkung der Freiheit der Berufswahl - und damit naturgemäß auch der Berufsausübung-, so kommt es weiter darauf an, ob das im Mühlengesetz gewählte Mittel des Errichtungs- und Erweiterungsverbots mit Genehmigungsvorbehalt zur Erreichung des gesetzgeberischen Zieles geeignet und erforderlich ist.
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1. Soll unter Einsatz beträchtlicher öffentlicher Mittel der Kapazitätsüberhang in möglichst kurzer Zeit beseitigt werden, so ist es selbstverständlich, daß bis zur Erreichung des Gleichgewichts zwischen Kapazität und Bedarf nicht durch rein privatwirtschaftlich motivierte Neuerrichtungen oder Kapazitätserweiterungen einzelner Unternehmer neue Kapazität geschaffen werden darf. Das gegebene Mittel, dies zu verhindern, ist die grundsätzliche Sperre jeder Betriebserrichtung oder -erweiterung. Verminderung der vorhandenen und Verhinderung der Entstehung neuer Kapazität sind nur zwei Seiten derselben Maßnahme. Die Geeignetheit des Verbots zur Erreichung des Gesetzeszwecks kann also nicht bezweifelt werden; es fügt sich sinnvoll in die Konzeption des Gesetzes ein.
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Dies wird auch durch den bisherigen Erfolg der durch das Mühlengesetz gesteuerten Stillegungsaktion belegt. Die Zahl der Mühlenbetriebe hat sich vom Inkrafttreten des Gesetzes bis zum Jahre 1967 von rd. 11 000 auf etwa 6100 Betriebe vermindert. Die Stillegung hat sich auf Mühlen aller Größenklassen erstreckt; auch Großmühlen haben die Produktion eingestellt. Gleichzeitig ist die Gesamtkapazität erheblich zurückgegangen. Nach den Angaben der Mühlenstelle kann die jetzt erreichte Streuung der Mühlen nach Betriebsgrößen und Standorten als einigermaßen befriedigend bezeichnet werden. Dieses Ergebnis ist auch dadurch ermöglicht worden, daß die eindeutig in der Richtung auf einen Kapazitätsabbau verlaufende Entwicklung nicht durch planlose Neuschaffung von Vermahlungskapazitäten durchkreuzt werden konnte.
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2. Es sind jedoch Zweifel geäußert worden, ob das Errichtungs- und Erweiterungsverbot zur Erreichung des Gesetzeszwecks erforderlich war, d.h. ob der Gesetzgeber nicht ein anderes gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können.
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Die Bundesregierung wollte diesem Einwand zunächst mit der Erwägung begegnen (Begründung zum Regierungsentwurf - BTDrucks. II/2376), das Verbot greife überhaupt nicht oder nur unwesentlich in das Grundrecht der freien Berufswahl ein, weil jeder Deutsche nach wie vor durch Erwerb oder Pachtung bestehender Mühlen, durch die genehmigungsfreie Errichtung einer kleinen Mühle oder durch Abschluß eines Arbeitsvertrags den Beruf des Müllers in selbständiger oder unselbständiger Form ergreifen könne. Das kann nicht überzeugen. Die freie Berufswahl umfaßt auch die Befugnis, den Beruf des selbständigen Mühlenunternehmers an jedem gewünschten Ort aufzunehmen. Der Möglichkeit, eine Kleinmühle genehmigungsfrei zu errichten, kam jedenfalls zunächst keine große praktische Bedeutung zu, da ein Betrieb mit einer Tonne Tagesleistung dem Müller keine ausreichende Existenzgrundlage bietet. Freilich haben die - nach den Vorlagebeschlüssen ergangenen - Änderungsgesetze der Argumentation der Bundesregierung größeres Gewicht verliehen: Genehmigungsfrei ist jetzt die Errichtung und Erweiterung einer Mühle bis zu einer Tagesleistung von 3 Tonnen. Nach sachverständigem Urteil (vgl. Protokoll der 34. Sitzung des Wirtschafts- und Mittelstandsausschusses des Deutschen Bundestags vom 26. Oktober 1966, S. 5) kann eine Mühle mit 3 Tonnen Tagesleistung bei Vollausnutzung und 250 Tagen Beschäftigung mit einem Nettoerlös von 18 000 DM im Jahr rechnen; sie ermöglicht also einem Müller eine selbständige Existenz. Ferner sind, wie bereits erwähnt, durch diese Gesetze auch die Möglichkeiten der Erweiterung der Tagesleistung zum Zweck der Rationalisierung und Modernisierung des Betriebs sowie der Verlegung eines Betriebs erleichtert worden.
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Trotzdem bleibt der Rechtszustand bestehen, daß die Errichtung einer Mühle mit mehr als 3 Tonnen Tagesleistung in jedem Fall und die Erweiterung der Kapazität einer Mühle - von den erwähnten Ausnahmefällen abgesehen - eine Genehmigung erfordert, deren Voraussetzungen bei der augenblicklichen Situation in der Mühlenwirtschaft nur selten gegeben sein werden.
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Die vorlegenden Gerichte haben Wege aufgezeigt, auf denen nach ihrer Ansicht der Gesetzgeber das von ihm erstrebte Ziel mit gelinderen Eingriffen in die Berufsfreiheit hätte erreichen können. Bei der Prüfung dieser Vorschläge ist vorweg darauf hinzuweisen, daß dem Gesetzgeber bei wirtschaftsordnenden Maßnahmen, die den Freiheitsspielraum für die wirtschaftlich tätigen Individuen einengen, hinsichtlich der Auswahl und der technischen Gestaltung dieser Maßnahmen ein weiter Bereich des Ermessens zugestanden werden muß. Mögen also die von den Gerichten vorgeschlagenen Lösungen gegenüber der gesetzlichen Regelung gewisse Vorzüge aufweisen, so kann dies allein noch nicht dazu führen, die gesetzliche Regelung als unangemessen und deshalb verfassungswidrig anzusehen. Nur wenn die von einem Gericht aufgezeigten Maßnahmen sachlich dasselbe leisten und dabei die Freiheit des Einzelnen weniger beschränken, können sie die Grundlage dafür bieten, den im Gesetz verfügten Grundrechtseingriff als übermäßig und daher verfassungswidrig zu verwerfen. Keine der von den vorlegenden Gerichten als Alternative für das Errichtungs- und Erweiterungsverbot vorgeschlagenen Maßnahmen erfüllt eindeutig diese Voraussetzung.
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a) Es wird behauptet, das Erweiterungsverbot hätte auf die Großmühlen beschränkt werden können, da von ihnen der eigentliche Expansions- und Konzentrationsdruck ausgehe; das allgemeine Verbot wirke sich allein zuungunsten der Klein- und Mittelmühlen aus.
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Dagegen spricht schon, daß der "Deutsche Müllerbund e. V. (Hauptverband der Klein- und Mittelmühlen)" in einem Schreiben an die Mühlenstelle mitgeteilt hat, die Delegiertentagung des Müllerbundes habe sich einstimmig für die Beibehaltung des Neubau- und Erweiterungsverbots ausgesprochen. Im übrigen hätte ein Erweiterungsverbot nur für Großmühlen naheliegende Einwendungen gegen sich. Schon die Abgrenzung des Begriffs "Großmühle" wäre schwierig; vermutlich würde häufig der Gleichheitssatz angerufen werden, um die Einschränkung der wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit nur bei einem Teil der Mühlen zu bekämpfen. Würde man die Grenze der "Großmühle" zu tief ansetzen, verlöre der Begriff seinen Sinn. Setzte man sie zu weit hinauf, würde das Ziel des Gesetzes im ganzen verfehlt; manche mittleren Mühlen mit moderner technischer Ausstattung würden dann zum Zwecke besserer Ausnutzung ihrer Betriebseinrichtungen ihre Kapazität bis zur Grenze der "Großmühle" ausdehnen, die durch die Stillegungsaktion abgebaute Kapazität würde an anderer Stelle wieder neu entstehen.
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b) Der Vorschlag, der Staat solle stillgelegte Mühlen übernehmen und bereithalten, um sie in Notzeiten in eigener Regie zu betreiben, wäre kaum zu verwirklichen. Abgesehen davon, daß die "Sozialisierung" von Mühlen ein erheblicher Eingriff in die Privatautonomie wäre, könnte dieses "System der eingemotteten Staatsmühlen", wie die Mühlenstelle einleuchtend dargelegt hat, praktisch nicht funktionieren. Dem Gesetzgeber kann nicht angesonnen werden, eine solche mit weittragenden Eingriffen in das private Eigentum verbundene, dazu kostspielige und unpraktische Maßnahme zu ergreifen.
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c) Zu dem Vorschlag, der Staat solle die Klein- und Mittelmühlen "subventionieren", ist zunächst zu bemerken, daß bereits die staatliche Förderung der Stillegungsaktion eine Subvention (in der Form der "Erleichterung der sektoralen Strukturanpassung") darstellt (s. den "Subventionsbericht" der Bundesregierung, BTDrucks. V/2423 S. 10/11). Darüber hinausgehende Dauersubventionen für einzelne Gruppen von Mühlen würden dem wirtschaftspolitischen Ziel der Bundesregierung, zu einem generellen Abbau der Finanzhilfen und Steuerbegünstigungen zu kommen (aaO, S. 11), zuwiderlaufen; sie würden unwirtschaftlich arbeitende Betriebe künstlich am Leben erhalten und damit die Bereinigung der Strukturkrise gerade verhindern.
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d) Produktionsbeschränkungen (Vermahlungskontingentierungen), wie sie während der Zwangswirtschaft bestanden haben, würden - auch abgesehen von dem mit der ständigen Neufestsetzung der Kontingente unvermeidlich verbundenen Verwaltungsaufwand - vom Standpunkt des Grundrechtsschutzes aus kein milder wirkendes Mittel sein. Solange ein Kapazitätsüberhang besteht, würden neu errichtete Betriebe kein Kontingent erhalten können; eine Betriebserweiterung wäre ohne Erhöhung des Kontingents nutzlos. Im Ergebnis käme es also auch in diesem Fall zu einer Errichtungs- und Erweiterungssperre. Würde die Neuerrichtung und Erweiterung freigegeben, so müßten, da der Gesamtbedarf an Mahlerzeugnissen nicht steigt, sondern eher zurückgeht, die Kontingente ständig neu (und zwar immer niedriger) festgesetzt werden, was zu einer Schädigung der leistungsfähigsten und zur Begünstigung der unrentablen Betriebe führen würde. Zu einer nachhaltigen Verminderung der Gesamtkapazität käme es nicht.
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|V.|
Für die Gesamtabwägung der in Rede stehenden Freiheitsbeschränkungen mit den Gemeinschaftsinteressen, deren Schutz die gesetzliche Regelung dienen will, ist noch folgendes von Bedeutung:
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1. Die freiheitsbeschränkende Wirkung des Errichtungsverbots ist vor allem grundsätzlicher und ideeller Natur; in der Praxis des Wirtschaftslebens ist sie weniger fühlbar. Die Errichtung einer neuen Mühle ist angesichts des hohen Kapitalaufwands, den sie erfordert, augenblicklich kaum lohnend. Solange der Kapazitätsüberhang besteht, würde es dem neuen Unternehmen schwer fallen, einen zur Sicherung der Rentabilität ausreichenden Marktanteil zu erobern. Das Schwergewicht der Sperrvorschriften liegt deshalb nach allgemeinem Urteil bei dem Verbot der Erhöhung der Tagesleistung. Es ist nicht zu verkennen, daß dieses Verbot die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit gerade auch tüchtiger und leistungsfähiger Unternehmer empfindlich einengen kann, namentlich indem es bestehende Rationalisierungsmöglichkeiten behindert. Immerhin werden davon nur Unternehmer betroffen, die den Beruf bereits ausüben und in ihm eine Existenzbasis gefunden haben. Für eine nicht allzu lang bemessene Zeitspanne muß ihnen im Hinblick auf die in Betracht kommenden vorrangigen öffentlichen Interessen eine gewisse Einschränkung ihrer freien Berufsausübung zugemutet werden, zumal die Sanierungsaktion in absehbarer Zukunft dem gesamten Wirtschaftszweig Nutzen bringen wird.
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2. Die Mühlenwirtschaft ist wegen ihres engen Zusammenhangs mit dem Getreidemarkt für die gesamte Landwirtschaft von großer Bedeutung. Die Sorge für eine gesunde Mühlenwirtschaft ist deshalb ein wesentliches Stück der allgemeinen Agrarpolitik. In diesem Bereich der Wirtschaft sind zur Zeit dirigistische Eingriffe in die Marktverhältnisse noch in weitem Umfang üblich und unumgänglich, vor allem in der Form der Marktordnungen. Das bringt notwendig eine größere Beschränkung der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit der einzelnen Unternehmer mit sich, als sie in anderen Bereichen der Wirtschaft als tragbar angesehen wird. Gegenüber interventionistischen Eingriffen des Staates ist hier die Zumutbarkeitsgrenze allgemein weiter hinausgerückt. Dieser Zustand muß hingenommen werden, bis strukturverändernde Reformen großen Ausmaßes die Voraussetzungen für die Wiederherstellung freier Märkte und damit auch größerer individueller Freiheit für die einzelnen in diesen Bereichen tätigen Unternehmer geschaffen haben werden.
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|VI.|
Das Mühlengesetz ist, wie bereits erwähnt, ein wirtschaftslenkendes Maßnahmegesetz, das einer augenblicklichen Krisensituation in einem einzelnen Wirtschaftszweig begegnen will. Daraus folgt, daß es nach Erreichung dieses Ziels außer Kraft treten kann und muß. Ordnungspolitische Eingriffe der hier vorliegenden Art haben ihren Zweck erfüllt, wenn die Ordnung, die sie erstreben, hergestellt ist. Dann muß grundsätzlich wieder Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung herrschen; die Auslese der leistungsfähigen Unternehmen wird durch den freien Wettbewerb bewirkt, für eine Prüfung des "Bedürfnisses" bei der Neuerrichtung von Betrieben ist grundsätzlich kein Raum mehr. Der Gesetzgeber hat dies nicht verkannt und deshalb die Geltungsdauer des Gesetzes von Anfang an befristet. Die wiederholte Verschiebung des Außerkrafttretens hat freilich bisweilen die Befürchtung wachgerufen, der Gesetzgeber sei nicht ernstlich darauf bedacht, die weitere Notwendigkeit des Gesetzes nach strengen Maßstäben zu prüfen, er erstrebe in Wahrheit eine Dauerregelung zugunsten der vorhandenen Betriebe.
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Hierzu ist festzustellen: Bei der Beratung des 5. Änderungsgesetzes, durch welches die Geltungsdauer des Mühlengesetzes letztmals verlängert worden ist, hat der Ausschuß für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Deutschen Bundestags sich nochmals eingehend mit dem Gesetz befaßt und sich dabei auch über die Lage der Mühlenwirtschaft in den anderen Mitgliedstaaten der EWG orientiert (vgl. den Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 10. November 1966, BTDrucks. V/1109). Er kam dabei zu dem Ergebnis, daß noch immer ein Kapazitätsüberhang von etwa 5000 Tonnen Jahresleistung bestehe, der abzubauen sei. Bei dieser Sachlage muß davon ausgegangen werden, daß das Ziel des Gesetzes noch nicht voll erreicht ist. Die Verlängerung seiner Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 1969 kann deshalb nicht beanstandet werden, zumal dafür noch der weitere Grund bestand, die durch das Mühlengesetz eingeleitete planmäßige Stillegungsaktion nicht kurz vor dem Inkrafttreten einer geplanten Neuordnung dieses Wirtschaftsbereichs auf der Ebene der EWG abzubrechen.
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Auf der anderen Seite muß betont werden, daß, sobald nach dem Urteil der Sachverständigen die überschüssige Mühlenkapazität im wesentlichen beseitigt (d.h. nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand bis auf eine Kapazität von etwa 35 000 Tonnen Jahresleistung zurückgeführt) ist, die Grundlage für die im Gesetz vorgesehenen Beschränkungen der freien beruflichen Betätigung im Mühlengewerbe entfällt. Ihre Beibehaltung über diesen Zeitpunkt hinaus könnte deshalb jedenfalls auf die bisher vorgetragenen Argumente nicht mehr gestützt werden.
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|Müller Stein Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer Brox Zeidler|
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