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Sachverhalt:
A.
Am
30. Juni 2015 hielt die Zollstelle B._____ (nachfolgend: Zollstelle) aufgrund eines Verdachts
auf
Widerhandlung gegen das Urheberrecht und gestützt auf einen Antrag auf Hilfeleistung durch die
Zollverwaltung
der C._____ (nachfolgend: Antragstellerin) vier von der Beschwerdeführerin versandte
Warenlieferungen
in die Schweiz zurück (Einfuhrverfahren [...]). Gleichentags informierte sie
die Antragstellerin
über die zurückbehaltenen Waren sowie deren Empfänger und Versender.
Am [...] setzte sie die Beschwerdeführerin und die Warenempfänger über die Rückbehaltung
in Kenntnis. Auf Gesuch der Antragstellerin vom 9. Juli 2015 hin verlängerte die Zollstelle
die Rückbehaltung bis 25. Juli 2015.
B.
Mit
Schreiben vom [...] kontaktierte die Antragstellerin die Empfänger der zurückbehaltenen
Waren und teilte ihnen mit, die Waren stellten widerrechtliche Kopien von urheberrechtlich geschützten
Werken dar. Sie forderte die Empfänger auf, gegenüber der Zollstelle ihr Einverständnis
zu einer Vernichtung oder Rücksendung der Waren zu erklären.
C.
Am
10. Juli 2015 stellte die Beschwerdeführerin bei der Zollstelle ein Gesuch um Einsicht in die
Akten, insbesondere in den Antrag auf Hilfeleistung sowie in weitere Dokumente, die Anlass zu der Zurückbehaltung
der Lieferungen gegeben hätten.
D.
Mit
Schreiben vom [...] ersuchte die Antragstellerin die Zollstelle, die Waren wieder freizugeben, da
es sich hierbei nicht um Fälschungen handle. Gleichentags kontaktierte sie die Empfänger der
zurückbehaltenen Waren und setzte sie über die Freigabe der Waren in Kenntnis. Die Beschwerdeführerin
hielt trotz der Warenfreigabe durch die Zollstelle an ihrem Akteneinsichtsgesuch fest, woraufhin dieses
zuständigkeitshalber an die Oberzolldirektion der Eidgenössischen Zollverwaltung (nachfolgend:
Vorinstanz) überwiesen und der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu einer ergänzenden Begründung
gegeben wurde.
E.
Mit
Schreiben vom 20. August 2015 an die Vorinstanz begründete die Beschwerdeführerin ihr
Akteneinsichtsgesuch dahingehend, sie sei durch die Zurückhaltung ihrer Waren und ungerechtfertigte
Bezichtigung eines illegalen Verhaltes durch die Antragstellerin gegenüber den Warenempfängern
in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen gestört worden und habe eine massive Rufschädigung mit
daraus folgenden Umsatzeinbussen erlitten. Nur mittels Akteneinsicht könne sie sich gegen weitere
ungerechtfertigte Anschuldigungen und daraus folgende Schäden wehren. Demgegenüber seien keine
überwiegenden öffentlichen Interessen oder Geheimhaltungsinteressen der Antragstellerin ersichtlich,
welche die Verweigerung der Akteneinsicht rechtfertigen würden. Ein Anspruch auf Akteneinsicht ergebe
sich auch aus dem Öffentlichkeitsgesetz.
F.
Die
Antragstellerin beantragte mit Stellungnahme vom 21. Oktober 2015 die Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs
der Beschwerdeführerin, da dieses sich auf keine gesetzliche Grundlage stütze und den Interessen
an der Bekämpfung der Produktepiraterie sowie an der Geheimhaltung vertraulicher Informationen der
Antragstellerin zuwiderlaufe. Sie brachte vor, die Beschwerdeführerin importiere seit Jahren systematisch
Fälschungen von urheberrechtlich geschützten Waren der Antragstellerin u.a. in die Schweiz
und sei deswegen wiederholt gerichtlich verurteilt worden. Die der Zollverwaltung im Antrag auf Hilfeleistung
bekanntgegebenen Informationen seien nicht öffentlich und deren Bekanntgabe an Dritte würde
es den Importeuren von Fälschungen vereinfachen, deren Erkennungsmerkmale anzupassen. Dadurch würde
die Identifikation von Fälschungen immaterialgüterrechtlich geschützter Waren durch die
Zollverwaltung vereitelt.
G.
Mit
Verfügung vom 6. November 2015 lehnte die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin
um Akteneinsicht ab. Zur Begründung führte sie aus, der Anspruch auf Akteneinsicht setze ausserhalb
eines hängigen Verfahrens ein besonderes schutzwürdiges Interesse voraus und sei durch öffentliche
Interessen oder Geheimhaltungsinteressen Dritter begrenzt. Vorliegend überwiegten die Interessen
der Antragstellerin und der Öffentlichkeit an der Geheimhaltung der im Antrag auf Hilfeleistung
gemachten Angaben sowie am Schutz von Immaterialgütern vor Nachahmung gegenüber dem Interesse
der Beschwerdeführerin an einem uneingeschränkten wirtschaftlichen Fortkommen. Auch das Öffentlichkeitsgesetz
verbiete die Offenlegung amtlicher Dokumente, wenn dadurch, wie vorliegend, Geschäftsgeheimnisse
Dritter offenbart würden. Um sich gegen falsche Anschuldigungen oder drohende Schäden zu wehren,
stünden der Beschwerdeführerin zivilrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung.
H.
Hiergegen
erhob die Beschwerdeführerin am 7. Dezember 2015 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
mit folgenden Anträgen:
1.
Die Verfügung der Eidgenössischen Zollverwaltung betreffend
das Dossier [...] vom 10. Juli 2015 sei aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei Akteneinsicht
in die Einfuhrverfahren [...] zu gewähren;
2.
Eventualiter sei die Verfügung der Eidgenössischen Zollverwaltung
betreffend das Dossier [...] vom 10. Juli 2015 aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei Akteneinsicht
in die Einfuhrverfahren [...] unter Schwärzung der Geschäftsgeheimnisse der C._____ zu
gewähren;
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.
Sie brachte vor, durch die verweigerte Akteneinsicht habe die Vorinstanz ihren
Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt. Zudem habe die Vorinstanz ein falsches Beweismass angewendet, den Untersuchungsgrundsatz
verletzt sowie den Sachverhalt falsch und unvollständig erstellt, indem sie die schutzwürdigen
Interessen der Beschwerdeführerin als nicht erstellt erachtet habe. Es seien keine Interessen der
Antragstellerin oder der Öffentlichkeit an der Geheimhaltung ersichtlich, im Übrigen könne
dem Schutz allfälliger Geschäftsgeheimnisse durch Schwärzung der geheim zu haltenden Stellen
oder in Form einer Zusammenfassung genügend Rechnung getragen werden. Die absolute Verweigerung
der Akteneinsicht sei unverhältnismässig.
I.
Mit
Verfügung vom 2. Februar 2016 wurde der Beschwerdeführerin antragsgemäss Einsicht in einen
Teil der von der Vorinstanz eingereichten Akten gewährt, im Übrigen wurde ihr die Einsicht
vorläufig verweigert.
J.
Die
Antragstellerin liess mit Eingabe vom 4. März 2016 mitteilen, sie halte an den vor der Vorinstanz
gemachten Ausführungen fest und verzichte darauf, sich mit eigenen Begehren am Verfahren zu beteiligen.
K.
Mit
Vernehmlassung vom 17. März 2016 beantragte die Vorinstanz,
1.
Die Beschwerde sei in Bezug auf
- die Akteneinsicht in die vier Veranlagungsdossiers
[...] aufgrund der in der Zwischenzeit gewährten Einsicht (Ordner 1) als gegenstandslos abzuschreiben
oder vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist;
- die Akteneinsicht
in den Antrag der C._____ auf Hilfeleistung der Zollverwaltung (Ordner 2 und 3) vollumfänglich abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist;
2.
die Verfügung der Eidgenössischen Zollverwaltung vom 6. November 2015 sei daher
zu bestätigen, weshalb die Akteneinsicht in den Antrag der C._____ auf Hilfeleistung der Zollverwaltung
(Ordner 2 und 3) zu verweigern ist;
3.
unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin;
4.
C._____ als Schutzrechtsinhaberin sei als Gesuchsgegnerin ins Verfahren aufzunehmen.
Sie brachte vor, der Sachverhalt sei vollständig erhoben und sämtliche von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Sachverhaltselemente bzw. Nachteile seien berücksichtigt worden. Dass der Beschwerdeführerin
Nachteile entstanden seien, stehe ausser Frage, doch seien diese im behaupteten Umfang nicht glaubhaft
gemacht worden und begründeten kein schützenswertes Interesse an der Akteneinsicht.
L.
Mit
Stellungnahme vom 2. Juni 2016 teilte die Beschwerdeführerin mit, ihre Rechtsbegehren seien in dem
Umfang, in dem sie bereits Einsicht in die Akten erhalten habe, gegenstandslos geworden; im Übrigen
hielt sie an ihren Rechtsbegehren fest.
M.
Auf
weitere Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der
folgenden Erwägungen eingegangen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021; Art. 31 des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [VGG, SR 173.32]). Verfügungen der
Oberzolldirektion können beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 116 Abs. 1bis
e contrario i.V.m. Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]
und Art. 33 Bst. d VGG; vgl. Urteil des BVGer A-5069/2010 vom 28. April 2011 E. 1.2). Eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die
angefochtene Verfügung beschränkt sich auf die Beurteilung des Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführerin,
ohne sich darüber hinaus auf das Zollveranlagungsverfahren - in dessen Rahmen die Zurückbehaltung
der Sendungen erfolgte und auf deren Aktenzeichen das Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin zur
Bezeichnung der Akten Bezug nimmt, das aber mit der Freigabe der Waren durch die Zollstelle am 14. Juli
2015 beendet wurde - zu erstrecken. Mit der abweisenden Verfügung wurde auch das Verfahren
betreffend Akteneinsichtsgesuch abgeschlossen, sodass diese als End- und nicht als Zwischenverfügung
zu qualifizieren ist (vgl. hierzu Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 45 N. 3 ff.;
Urteil des BGer 2C_387/2013 vom 17. Januar 2014 E. 1.2). Die Beschwerdeführerin ist durch den
angefochtenen Entscheid, mit dem ihr Gesuch um Akteneinsicht abgewiesen wurde, besonders berührt
und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Sie ist folglich zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte
Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Vorab sind die anwendbaren Gesetzesbestimmungen zu erörtern.
2.1 Die
Hilfeleistung der Zollverwaltung ist nicht in einem zollrechtlichen Gesetz, sondern in den einzelnen
Immaterialgüterrechtserlassen geregelt. Mit Inkrafttreten der Patentrechtsrevision vom 1. Juli
2008 wurden die Bestimmungen zur Hilfeleistung in sämtlichen Erlassen revidiert und harmonisiert
(vgl. Art. 70 ff. des Markenschutzgesetzes vom 28. August 1992 [MSchG, SR 232.11], Art. 75 ff. des
Urheberrechtsgesetzes vom 9. Oktober 1992 [URG, SR 231.1], Art. 46 ff. des Designgesetzes
vom 5. Oktober 2001 [DesG, SR 232.12], Art. 86 ff. des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1954 über
die Erfindungspatente [Patentgesetz, PatG, SR 232.14]; Botschaft zur Änderung des Patentgesetzes
vom 23. November 2005, BBl 2005 1652, S. 36 ff. [nachfolgend: Botschaft PatG];
Gregor Bühler, in: Michael Noth et. al. [Hrsg.], Markenschutzgesetz, 2009, Vorbemerkungen
zu Art. 70-72h, N. 7). Der Vollzug der Hilfeleistung ist der Zollverwaltung auferlegt (Art. 95 Abs.
1 ZG; Rudolf Dietrich, in: Kocher/ Clavadetscher [Hrsg.],
Stämpflis Handkommentar Zollgesetz, 2009, Art. 95 N. 3 f.). Vorliegend sind Art. 75 ff.
URG anwendbar.
2.2 Bei
der Hilfeleistung der Zollverwaltung handelt es sich um ein einseitiges, kein kontradiktorisches, Verwaltungsverfahren
(Bühler, a.a.O., Art. 71 N. 9). Die Hilfeleistung
besteht im Wesentlichen im Zurückbehalten verdächtiger Sendungen und in einer Anzeige an den
Schutzrechtsinhaber, basierend auf einem Antrag oder von Amtes wegen, allenfalls gefolgt von einem vereinfachten
Vernichtungsverfahren (vgl. Barbara K. Müller, in:
Barbara K. Müller/Reinhard Oertli [Hrsg.], Urheberrechtsgesetz, 2. Aufl. 2012, Vorbemerkungen zu
Art. 75-77, N. 4). Der Schutzrechtsinhaber kann bei konkreten Anhaltspunkten für die bevorstehende
Einfuhr, Ausfuhr oder Durchfuhr von Waren, die im Verdacht stehen, Immaterialgüterrechte zu verletzen,
bei der Zollverwaltung einen Antrag auf Verweigerung der Warenfreigabe stellen (Art. 76 Abs. 1 URG).
Zudem kann er beantragen, dass ihm Proben der zurückbehaltenen Waren übergeben und verdächtige
Waren nach Ablauf einer Interventionsfrist vernichtet werden (Art. 77a und Art. 77c URG). Stellt
die Zollverwaltung im Hinblick auf den Antrag verdächtige Waren fest, benachrichtigt sie neben dem
Antragsteller auch den Anmelder, Besitzer oder Eigentümer der Waren (Art. 77 Abs. 1 URG). Sie behält
die Waren maximal 10 Werktage zurück, damit der Antragsteller vorsorgliche Massnahmen beim zuständigen
Gericht erwirken kann; in begründeten Fällen kann sie die Rückbehaltung um weitere zehn
Werktage verlängern (Art. 77 Abs. 2 und 3 URG). Erwirkt der Rechtsinhaber innerhalb dieser Frist
keine vorsorglichen Massnahmen, gibt die Zollstelle die Waren frei. Unabhängig vom Vorliegen eines
entsprechenden Antrags ist die Zollstelle von Amtes wegen zur Kontrolle verdächtiger Waren ermächtigt
und kann diese während maximal drei Tagen zurückbehalten (Art. 75 URG).
2.3 Die
Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, das VwVG sei nicht auf das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerin
anwendbar, da dieses die Hilfeleistung der Zollverwaltung betreffe, die Teil des Zollveranlagungsverfahrens
sei. In der Tat gehört die Hilfeleistung der Zollverwaltung systematisch zum Zollveranlagungsverfahren
(Art. 23 Abs. 2 ZG; Art. 21 ff. ZG; Lucas David et. al., in: Roland von
Büren/Lucas David [Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht Bd. I/2, Der
Rechtsschutz im Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 3. Aufl. 2011, S. 506 FN 2693,
S. 511 N 1407; Bühler, a.a.O., Art. 72 N. 4).
Dieses ist vom Anwendungsbereich des VwVG ausgenommen (Art. 3 Bst. e VwVG), sodass in diesem insbesondere
die Formvorschriften betreffend die Eröffnung und Begründung von Verfügungen (Art. 34
ff. VwVG) nicht anwendbar sind. Die aus der Bundesverfassung abgeleiteten Verfahrensgarantien -
wie die Gesetzmässigkeit des Verwaltungshandelns, das Willkürverbot sowie der Anspruch
auf
rechtliches Gehör - sind allerdings dennoch zu beachten, da sie vor allen Behörden
gelten
(BGE 100 Ib 8 E. 2a; 101 Ib 99 E. 2; Urteile des BVGer A-2890/2011 vom 29. Dezember 2011
E. 1.3.1;
A-5069/2010 vom 28. April 2011 E. 1.2.1; Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurskommission
vom 28. Oktober 2003 E. 3c; Remo Arpagaus, Zollrecht, in: Koller et. al. [Hrsg.],
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. XII, 2. Aufl. 2007, Rz. 447).
Während der Vollzug der Hilfeleistung an sich - mithin die Rückbehaltung der Waren
im Rahmen des Veranlagungsverfahrens - vom Anwendungsbereich des VwVG ausgeschlossen ist, kann
dies allerdings nicht für sämtliche mit der Hilfeleistung zusammenhängenden Handlungen
gelten. So bildet das Stellen des Antrags um Hilfeleistung ein eigenes Verfahren, welches zwar den Anlass
für das konkrete Eingreifen der Zollbehörden innerhalb des Veranlagungsverfahrens darstellen
kann, diesem jedoch unter Umständen um Jahre vorgelagert ist. Es erscheint fraglich, ob dieses vom
Anwendungsbereich des VwVG ausgenommen ist. Wie es sich damit verhält, ist im konkreten Einzelfall
zu prüfen und kann vorliegend offengelassen werden, da das Gesuch der Beschwerdeführerin um
Akteneinsicht nicht im Rahmen des Veranlagungsverfahrens erfolgt ist. Dieses war mit Freigabe der Waren
durch die Zollstelle am 14. Juli 2015 bereits beendet, während die Beschwerdeführerin
weiterhin an ihrem Gesuch festhielt. Das Zurückbehalten der Waren im Rahmen der Hilfeleistung war
somit nur der Auslöser des Akteneinsichtsgesuchs, welches Anlass zu einem eigenständigen Verfahren
gab und sich auf einen dem konkreten Veranlagungsverfahren zeitlich weit vorgelagerten Antrag um Hilfeleistung
bezieht. Folglich fiel die Behandlung des Gesuchs durch die Zollstelle bzw. die Vorinstanz in den Anwendungsbereich
des VwVG.
3.
3.1 Die
Vorinstanz begründete die Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs damit, der aus Art. 29 Abs. 2
BV fliessende Anspruch auf Akteneinsicht setze, sofern er ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend
gemacht werde, ein schützenswertes Interesse voraus und werde durch entgegenstehende öffentliche
Interessen und berechtigte Geheimhaltungsinteressen Dritter beschränkt. Zwar stehe es ausser Frage,
dass die Beschwerdeführerin aufgrund der Zurückbehaltung ihrer vier Lieferungen in ihren Rechten
eingeschränkt worden sei und grundsätzlich ein Interesse daran habe, künftige Lieferungen
ungehindert in die Schweiz zu importieren. Der Eingriff in ihre Rechte sei jedoch von zeitlich begrenzter
Dauer gewesen und lediglich die Empfänger der vier Lieferungen seien über die Zurückbehaltung
informiert worden, während die Öffentlichkeit darüber nicht in Kenntnis gesetzt worden
sei. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, wonach sie eine immense Rufschädigung mit daraus
folgenden massiven Umsatzeinbussen erlitten habe und ihr erhebliche Zusatzkosten entstanden seien, sei
mangels Belegen nicht glaubhaft gemacht. Sodann sei ihr Verdacht, sie werde aufgrund eines unlauteren
Hinweises der Antragstellerin systematisch kontrolliert, unbegründet. Einerseits unterstünden
in das Zollgebiet verbrachte Waren ohnehin der Zollüberwachung und könnten bei einem Verdacht
der Zuwiderhandlung gegen das URG auch ohne jeglichen Antrag zurückbehalten werden, andererseits
seien von 138 Lieferungen der Beschwerdeführerin zwischen Januar und Oktober 2015 lediglich die
vier strittigen im Rahmen der Hilfeleistung zurückbehalten worden.
Gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin auf Akteneinsicht überwiegten die Interessen
der Öffentlichkeit sowie der Antragstellerin auf Schutz der Immaterialgüter vor Fälschungen
und auf Geheimhaltung der im Antrag auf Hilfeleistung gemachten Angaben. Die Offenlegung dieser - als
Geschäftsgeheimnisse zu qualifizierenden - Informationen berge die Gefahr, dass sie als Anleitung
zur Herstellung hochwertiger Fälschungen missbraucht würden. Dadurch würde es den Konsumenten
erschwert, Originale von Fälschungen zu unterscheiden, und der Antragstellerin der ihr vom Immaterialgüterrecht
gewährte Wettbewerbsvorteil genommen. Die Hilfeleistung der Zollverwaltung bilde ein wichtiges Instrument
bei der Durchsetzung von Immaterialgüterrechten, indem rechtsverletzende Waren bereits an der Landesgrenze
aus dem Verkehr gezogen würden. Es liefe dem Ziel des Immaterialgüterrechts zuwider, die im
Antrag auf Hilfeleistung gemachten Angaben offenzulegen. Auch gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz
sei die Offenlegung der vorliegend betroffenen Geschäftsgeheimnisse zu verweigern. Die gänzliche
Verweigerung der Akteneinsicht erweise sich entgegen Ansicht der Beschwerdeführerin als verhältnismässig,
da es sich beim Antrag um Hilfeleistung der Antragstellerin um ein umfangreiches Dossier von beinahe
500 Seiten handle, die Zollverwaltung auch ohne entsprechenden Antrag zur Zurückbehaltung verdächtiger
Waren berechtigt wäre und die Angaben der Antragstellerin nicht bekanntgegeben dürften, sondern
geschwärzt werden müssten, sodass die Beschwerdeführerin auch auf diesem Weg nicht zu
den erhoffen Informationen gelangte. Der Beschwerdeführerin stünden gegenüber der Antragstellerin
zivilrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung, um sich gegen allfällige falsche Anschuldigungen
und Schäden zu wehren.
3.2 Die
Beschwerdeführerin rügt mit ihrer Beschwerde zunächst die unrichtige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts, da die Vorinstanz bei der Interessenabwägung nicht alle von der
Beschwerdeführerin vorgebrachten Nachteile berücksichtigt habe. Indem sie das schutzwürdige
Interesse der Beschwerdeführerin als nicht hinreichend belegt gewürdigt habe, habe sie ferner
ein falsches Beweismass angewandt, da es genüge, das Interesse zur Begründung des Akteneinsichtsrechts
lediglich glaubhaft zu machen. Die Vorinstanz hätte vor Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs überdies
zusätzliche Belege bei der Beschwerdeführerin einholen und weitere Erkundigungen anstellen
müssen. Schliesslich erweise sich die Begründung in der angefochtenen Verfügung als mangelhaft.
Die Beschwerdeführerin sieht ihre schutzwürdigen Interessen an der Akteneinsicht in den
Nachteilen begründet, die ihr durch die Zurückbehaltung der Waren, die Preisgabe der Kundendaten
durch die Zollverwaltung an die Antragstellerin sowie die Kontaktierung der Warenempfänger durch
die Antragstellerin entstanden seien. Die Zurückbehaltung der Waren habe zu Kundenreklamationen
und Zusatzkosten wegen Lieferverzug geführt. Sie sei dadurch in ihrer Freiheit eingeschränkt
und namentlich in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen bzw. ihrer Marktstellung beeinträchtigt worden.
Durch das Schreiben vom [...], das die Antragstellerin den Warenempfängern noch vor Überprüfung
der zurückbehaltenen Waren gesendet und in dem sie behauptet habe, bei den betroffenen Waren handle
es sich um Piraterieprodukte, habe die Beschwerdeführerin nicht nur gegenüber den Warenempfängern,
sondern auch vielen anderen Personen, die sicherlich davon gehört hätten, eine irreparable
Rufschädigung erlitten. Dieser Schaden sei auch mit dem nachfolgenden Erklärungsschreiben der
Antragstellerin nicht behoben worden. Um eventuell gerichtlich gegen die Antragstellerin vorzugehen,
sei die Beschwerdeführerin auf Akteneinsicht angewiesen. Sie ziehe ferner eine allfällige Staatshaftungsklage
in Betracht, da das Zollamt der Antragstellerin die Kundendaten der Beschwerdeführerin weitergegeben
und somit deren Geschäftsgeheimnisse verletzt habe. Zudem sei die Beschwerdeführerin in letzter
Zeit so oft kontrolliert worden, dass ein unlauterer Tipp der Antragstellerin an die Vorinstanz naheliege,
was jedoch nur mittels Akteneinsicht nachgewiesen werden könne.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass bei der Gewährung der Akteneinsicht Geschäftsgeheimnisse
der Antragstellerin offengelegt würden. So seien Erkennungsmerkmale von Waren bzw. Immaterialgüterrechte
öffentlich und von jedermann einsehbar. Allfällige im Gesuch auf Hilfeleistung angegebenen
Fälschungsmethoden und Transportwege stellten, wenn überhaupt, Geheimnisse von Fälschern,
nicht aber der Antragstellerin dar. Inwiefern sodann allfällige öffentliche Interessen durch
Gewährung der Akteneinsicht im konkreten Fall gefährdet seien, habe die Vorinstanz nicht aufgezeigt.
Doch selbst falls das Hilfeleistungsgesuch der Antragstellerin gewisse schützenswerte Angaben enthalte,
könnte dem durch Schwärzung sensibler Stellen oder in Form einer Zusammenfassung genügend
Rechnung getragen werden. Die absolute Verweigerung der Akteneinsicht sei unverhältnismässig.
4.
4.1
4.1.1 Gemäss
Art. 49 Bst. b VwVG können mit der Beschwerde eine unrichtige oder unvollständige Feststellung
des Sachverhalts gerügt werden. Als unrichtig gilt die Sachverhaltsfeststellung, wenn der angefochtenen
Verfügung ein falscher und aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt wurde, nicht alle entscheidrelevanten
Gesichtspunkte geprüft oder Beweise falsch gewürdigt wurden. Als unvollständig gilt sie,
wenn nicht über alle rechtserheblichen Umstände Beweis geführt oder eine entscheidrelevante
Tatsache zwar erhoben, jedoch nicht gewürdigt wurde (Urteile des BVGer A-282/2014 vom 26. Juni 2014
E. 3.3.1; A-7116/2013 vom 2. September 2014 E. 3.4; BVGE 2012/21 E. 5.1).
4.1.2 Die
Vorinstanz hat den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen (Untersuchungsmaxime, Art. 12 VwVG). Sie
muss die für das Verfahren notwendigen Sachverhaltsunterlagen beschaffen, die rechtlich relevanten
Umstände abklären und darüber ordnungsgemäss Beweis führen, wobei der Aufwand
für die Sachverhaltsermittlung verhältnismässig sein muss (BVGE 2009/60 E. 2.1.1;
2010/11 E. 3; BGE 100 Ib 358 E. 1; Krauskopf/Emmenegger/Babey,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 12 N. 33
f., 83). Ihre Untersuchungspflicht wird allerdings durch die in Art. 13 VwVG statuierte Mitwirkungspflicht
der Parteien eingeschränkt. Diese haben an der Feststellung des Sachverhalts insbesondere dann mitzuwirken,
wenn sie das Verfahren selber eingeleitet oder darin selbständige Begehren gestellt haben (Art.
13 Abs. 1 Bst. a und b VwVG). Mitwirkungspflichten können sich ausserdem aus dem Grundsatz von Treu
und Glauben ergeben, insbesondere wenn die Vorinstanz Tatsachen ohne Mitwirkung der Parteien nicht oder
nur mit unverhältnismässigem Aufwand erheben kann (Urteil des BVGer A-2969/2010 vom 28.
Februar 2012 E. 13.2).
4.1.3 Nach
dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP) sind Beweise frei, ohne
Bindung an förmliche Beweisregeln, umfassend und pflichtgemäss zu würdigen. Alle Beweismittel
sind, unabhängig davon, von wem sie stammen, objektiv zu prüfen (BGE 137 II 266 E. 3.2). Grundsätzlich
gilt eine beweisbedürftige Tatsache nur dann als erwiesen, wenn der volle Beweis erbracht ist. Demnach
muss die Behörde nach objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit der behaupteten Tatsache überzeugt
sein (BGE 130 III 321 E. 3.2; 128
III 271 E. 2b/aa). Lassen es Gesetz oder Rechtsprechung genügen, dass das Vorliegen einer
Tatsache lediglich glaubhaft gemacht wird, wird das Beweismass vom vollen Beweis auf die überwiegende
Wahrscheinlichkeit herabgesetzt. Demnach hat die Behörde jener Sachverhaltsfeststellung zu folgen,
die sie von allen möglichen Geschehensabläufen als die Wahrscheinlichste würdigt. Die
blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts genügt den Beweisanforderungen indessen nicht
(BGE 121 V 45 E. 2a; 119
V 9 E. 3c/aa; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht,
2. Aufl. 2015, S. 175).
4.1.4 Der
in Art. 29 Abs. 2 BV garantierte Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung,
andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides
dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des
Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern,
erhebliche Beweise beizubringen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der
Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern,
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 120 Ib 379 E. 3b; 137 II 266 E. 3.2; BVGE
2009/35 E. 6.4.1). Das rechtliche Gehör wird nicht verletzt, wenn eine Behörde auf die Erhebung
weiterer Beweise verzichtet, weil sie aufgrund der Akten ihre Überzeugung gebildet hat und ohne
Willkür in antizipierter Beweiswürdigung annehmen kann, diese würde durch weitere Beweiserhebungen
nicht geändert (Urteil des BGer 9C_93/2016 vom 21. Dezember 2016 E. 1; BGE 136 I 229 E. 5.3; Urteil
des BVGer A-850/2014 vom 20. August 2014 E. 2.2). Korrelativ des Anspruchs auf Äusserung bildet
die Pflicht der Behörden, die Vorbringen der in ihrer Rechtstellung Betroffenen entgegenzunehmen,
zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Urteil des BGer 4A.15/2006 vom 13.
Dezember 2006 E. 4.1; BGE 124 I 241 E. 2; 136 I 229 E. 5.2). Daraus folgt weiter die Verpflichtung der
Behörde, ihren Entscheid zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Begründungspflicht wird
nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und nicht jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr
kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung
muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiter ziehen kann. In diesem Sinne
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 130 II 530 E. 4.3; 129 I 232 E. 3.2; 126
I 97 E. 2b; BVGE 2009/35 E. 6.4.1).
4.2
4.2.1 Bei
der Sachverhaltserstellung fasste die Vorinstanz alle von der Beschwerdeführerin in deren Stellungnahme
vorgebrachten Interessen zusammen und ging bei der Begründung vertieft auf sie ein. Zwar trifft
es zu, dass die Weitergabe der Kundendaten der Beschwerdeführerin durch die Zollstelle an die Antragstellerin
in der Verfügung nicht erwähnt wird; die Beschwerdeführerin selbst hat dies in ihrer Stellungnahme
vom 20. August 2015 jedoch nicht geltend gemacht und kann der Vorinstanz folglich nicht vorwerfen, dieses
Vorbringen unberücksichtigt gelassen zu haben. Was die Schreiben der Antragstellerin an die Kunden
der Beschwerdeführerin angeht, verweist die Vorinstanz die Beschwerdeführerin auf den Zivilweg.
Damit hat die Vorinstanz sämtliche von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente berücksichtigt
und keine Sachverhaltselemente ausgelassen, wenn sie diese auch rechtlich anders beurteilte als die Beschwerdeführerin.
Die Rüge der Beschwerdeführerin zielt damit letztlich nicht auf die - von der Vorinstanz
korrekt vorgenommene - Erstellung des Sachverhalts an sich, sondern auf die rechtlichen Schlüsse,
welche die Vorinstanz aus diesem gezogen hat, und ist mithin als materielle Rüge zu prüfen.
Weiter trifft es zu, dass das schützenswerte Interesse an der Akteneinsicht ausserhalb eines hängigen
Verfahrens lediglich glaubhaft gemacht werden muss, mithin kein voller Beweis verlangt wird (BGE 113
Ia 1 E. 4a). Das Glaubhaftmachen des behaupteten Schadens oblag jedoch der Beschwerdeführerin im
Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht. Abgesehen von einem Schreiben der Antragstellerin an einen ihrer Kunden
reichte sie der Vor-instanz indessen keine Belege ein, um die behaupteten Zusatzkosten, Umsatzeinbussen
und weiteren Schäden zu demonstrieren. Der Vorinstanz kann nicht vorgeworfen werden, in antizipierter
Beweiswürdigung auf das Einholen weiterer Unterlagen verzichtet zu haben, zumal sie die durch die
Rückbehaltung verursachten Nachteile ausdrücklich nicht in Frage gestellt hat. Zu Unrecht hat
sie der Beschwerdeführerin jedoch in Kenntnis der vorgebrachten Nachteile ein schützenswertes
Interesse an der Akteneinsicht abgesprochen, was im Folgenden ebenfalls materiell geprüft wird (vgl.
E. 6.5 f.).
4.2.2 Zur
Rüge der mangelhaften Begründung ist zu sagen, dass die rechtliche Begründung in der angefochtenen
Verfügung mit 13 Seiten äusserst umfangreich ausfällt. Aus ihr ergibt sich transparent
und nachvollziehbar, welche Argumente für die Vorinstanz entscheidend waren. Die Vorinstanz erörtert
zunächst den Zweck des Immaterialgüterrechts sowie der Hilfeleistung durch die Zollverwaltung,
begründet die fehlende Anwendbarkeit des VwVG auf das Zollveranlagungsverfahren, äussert sich
zu den Voraussetzungen des Akteneinsichtsrechts ausserhalb eines hängigen Verfahrens und untersucht
sodann detailliert die einander gegenüberstehenden Interessen. Nach Darlegung der Interessen der
Beschwerdeführerin qualifiziert sie die von der Antragstellerin in ihrem Antrag auf Hilfeleistung
gemachten Angaben als Geheimnisse, legt die Interessen der Öffentlichkeit an der Geheimhaltung der
betreffenden Angaben dar und würdigt sämtliche einander gegenüberstehenden Interessen
in einer Gesamtschau. Nachdem sie zum Schluss gelangt, dass die Interessenabwägung zu einer Ablehnung
des Akteneinsichtsrechts führt, prüft und verneint sie schliesslich allfällige Ansprüche
gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz. Aufgrund der strukturierten und ausführlichen
Begründung waren der Beschwerdeführerin die Argumente der Vorinstanz somit bekannt. Damit kann
der Vorinstanz keine Verletzung ihrer Begründungspflicht vorgeworfen werden.
5.
5.1 Art.
29 Abs. 2 BV gewährt Parteien und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie und Teil des Anspruchs
auf rechtliches Gehör einen Anspruch auf Akteneinsicht, der für das Verwaltungsverfahren in
Art. 26 ff. VwVG konkretisiert wird. Während eines hängigen Verfahrens soll der Anspruch im
Hinblick auf den Erlass einer Verfügung garantieren, dass die Verfahrensbeteiligten von den Entscheidungsgrundlagen
der Behörde Kenntnis nehmen und sachbezogen dazu Stellung nehmen können (BGE
122 I 153 E. 6a; 129 I 249 E. 3; 126 I 7 E. 2b). Das Recht auf Akteneinsicht soll den Parteien
ermöglichen, aus eigener Sicht zu beurteilen, welche Informationen für die Verteidigung ihrer
Interessen relevant sein können (Urteil des BVGer A-7021/2007 vom 21. April 2008 E. 6.6). Ferner
gewährleistet das Akteneinsichtsrecht einen Anspruch darauf, fehlerhafte Akten zu korrigieren und
unnötige Einträge aus den Akten zu weisen (Jörg
Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl 2008, S. 871; BGE 113
Ia 1 E. 4b/cc; 126 I 7 E. 2a). Ist das VwVG nicht anwendbar oder wird ausserhalb eines hängigen
Verfahrens um Akteneinsicht ersucht, ergibt sich ein entsprechender Anspruch nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung aus Art. 29 Abs. 2 BV (Bernhard Waldmann/Magnus Oeschger,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 26 N. 50;
Stephan C. Brunner, in: Auer et. al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren (VwVG), 2008, Art. 26 N. 12 ff.). So kann der Rechtssuchende
Einsicht in ein bereits abgeschlossenes Verfahren oder - unabhängig von jeglichem Verfahren
- in Akten verlangen, die ihn direkt betreffen (BGE 129 I 249 E. 3; 113 Ia 257 E. 4a; 127
I 145 E. 4a). Hierfür hat er ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft zu machen.
Dieses kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht oder aus einer sonstigen
besonderen Sachnähe ergeben (Urteil des BVGer B-3895/2013 vom 18. August 2014 E. 3.1.2). Ein
schutzwürdiges Interesse kann auch darin bestehen, dass ein in Aussicht genommenes gerichtliches
Verfahren, namentlich zur Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen, nur bei Akteneinsicht sinnvoll
eingeleitet werden kann (BGE 130 III 42 E. 3.2.2; 129
I 249 E. 5.2; Urteile des BGer 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002 E. 3.2.1, 1A.253/2005
vom 17. Februar 2006 E. 3.6.2).
5.2 Das
Akteneinsichtsrecht findet seine Grenzen ebenso an überwiegenden öffentlichen Interessen des
Staates wie an berechtigten Interessen Dritter, beispielsweise soweit Auskunftspersonen oder Geschäftsgeheimnisse
betroffen sind (BGE 112 Ia 97 E. 5b; 125 I 257 E. 3b; 100 Ia 97 E. 5b; Zwischenentscheid des BVGer
B-2675/2012 vom 5. Dezember 2012 E. 3.1). Diesfalls sind die gegenüberstehenden Interessen
sorgfältig abzuwägen (BGE 129 I 249 E. 3; 113 Ia 1 E. 4a; 113 Ia 257 E. 4a; 122 I 153
E. 6a; Urteile des BVGer B-4598/2012 vom 11. März 2013 E. 4; 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002
E. 3.1). Soweit hinsichtlich bestimmter Aktenstücke ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse
besteht, ist die Einsicht nur für die unbedenklichen Passagen oder Teile davon zu gewähren
(vgl. Art. 27 Abs. 1 und 2 VwVG). Der wesentliche Inhalt ist dem Betroffenen nötigenfalls als Zusammenfassung
zur Kenntnis zu bringen (BGE 113 Ia 257 E. 4e; 126 I 7 E. 2b; 125 I 257 E. 3b; 122 I 153 E. 6d; Urteil
des BGer vom 16. Februar 2009 2C_724/2008 E. 2.3; Bernhard
Waldmann, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, 3. Aufl.
2015, Art. 29 N. 55).
5.3 Aktenstücke
im Sinne des verfassungsrechtlichen Akteneinsichtsrechts bilden alle schriftlichen und elektronischen
Aufzeichnungen, die geeignet sind, der Behörde als Entscheidgrundlage zu dienen, unabhängig
davon, ob sie für den Verfahrensausgang tatsächlich von Belang sind (Müller/Schefer,
a.a.O., S. 874 in fine; Waldmann, a.a.O., Art. 29 N. 54;
BGE 132 V 387 E. 3.2). Nicht erfasst werden nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verwaltungsinterne
Akten wie Notizen, Entwürfe oder interne Stellungnahmen (Urteil des BGer 1P.240/2002 vom 18. Oktober
2002 E. 3.1; BGE 103 Ia 490 E. 8; 100 Ia 97 E. 5b; 122 I 153 E. 6a). Der verfassungsrechtliche
Anspruch auf Akteneinsicht garantiert das Recht, die Akten am Sitz der betreffenden Behörde einzusehen,
Notizen anzufertigen und Kopien der Akten auf dem Kopiergerät der Verwaltung herzustellen, wenn
dies der Verwaltung keinen unverhältnismässigen Aufwand verursacht (Müller/Schefer,
a.a.O., S. 879; BGE 126 I 7 E. 2b; 131 V 35 E. 4.2; 122
I 109 E. 2b; 108 Ia 5 E. 2b; vgl. Art. 26 Abs. 1 VwVG). Aus Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 26 VwVG ergibt
sich hingegen kein Anspruch auf Herausgabe oder Zustellung der Akten (Waldmann/Oeschger,
a.a.O., Art. 26 N. 85 ff.; BGE 120 IV 242 E. 2c; 108 Ia 5 E. 2b).
5.4 Der
in verschiedenen Bundesgesetzen erwähnte Begriff des Geschäftsgeheimnisses wird in der Praxis
einheitlich ausgelegt, wobei jeweils die Besonderheiten - namentlich die ratio legis - des
betreffenden Erlasses zu berücksichtigen sind. Als Geheimnis wird jede in Beziehung mit dem betroffenen
Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig noch allgemein zugänglich
ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat
(objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse
bzw. Geheimhaltungswille; BGE 142 II 268 E. <ip-pii>; 109 Ib 47 E. 5c; Urteil des BGer 1C_50/2015
vom 2. Dezember 2015 E. 5.3). Das Interesse an der Geheimhaltung stellt ein objektives Kriterium dar.
Massgebend ist insofern, ob die Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten (BGE
142 II 268 E. <ip-pii>). Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse genügt nicht;
der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret aufzuzeigen, inwiefern eine Information
vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist. Als Geschäftsgeheimnisse kommen alle technischen,
organisatorischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen des wirtschaftlichen Lebens in Frage, welche
den geschäftlichen Erfolg des Geheimnisherrn beeinflussen könnten (Urteile des BVGer A-4571/2015
vom 10. August 2016 E. 6.3; A-3649/2014 vom 25. Januar 2016 E. 8.2.2; A-3829/2015 vom 26. November 2015
E. 5.1 f.).
6.
Nachfolgend
sind die jeweiligen Interessen an der Geheimhaltung der im Antrag auf Hilfeleistung gemachten Angaben
sowie an der Akteneinsicht mit Blick auf den Zweck der Hilfeleistung der Zollverwaltung darzustellen
und gegeneinander abzuwägen.
6.1
Die Hilfeleistung der Zollverwaltung wurde als Massnahme zur Bekämpfung des Handels mit Fälschungen
und Piraterieprodukten eingeführt. Damit sollte die Rechtslage in der Schweiz an das europäische
Schutzniveau sowie die Anforderungen des TRIPS-Abkommens angepasst werden (Botschaft PatG, S. 36; Bühler,
a.a.O., Vorbemerkungen zu Art. 70-72h, N. 7 f.; Bernard Volken,
in: Lucas David/Markus Frick [Hrsg.], Markenschutzgesetz, Wappenschutzgesetz, Basler Kommentar, 2017,
Art. 70 N. 4 ff.). Der Handel mit Fälschungen immaterialgüterrechtlich
geschützter Waren führt einerseits zu Image- und Umsatzverlust bei den betroffenen Schutzrechtsinhabern.
Andererseits fügt er der gesamten Volkswirtschaft erheblichen Schaden in Millionenhöhe zu und
birgt die Gefahr der Täuschung von Konsumenten, was bei gefälschten Medikamenten ein ernsthaftes
Gesundheitsrisiko bedeutet (Botschaft PatG, S. 36, S. 141; Simon
Brun, Hilfeleistung der Zollverwaltung im Kampf gegen Produktpiraterie, in: ius.full 2008 S. 141;
Lüthi, a.a.O., S. 399). Der Hilfeleistung der
Zollverwaltung kommt bei der Bekämpfung der Produktpiraterie ein wichtiger Wert zu, da rechtsverletzende
Waren aus dem Verkehr gezogen werden können, noch bevor sie auf den Schweizer Markt gelangen. Dadurch
werden weitere Rechtsverletzungen, namentlich Gebrauch, Markteinführung oder Verkauf von Piraterieprodukten,
verhindert. Die Bedeutung der Hilfeleistung wird dadurch verstärkt, dass die Durchsetzung zivilrechtlicher
Ansprüche bei Piraterieprodukten, die von Unternehmen mit Sitz im Ausland unter der Hand hergestellt
und importiert werden, wenig aussichtsreich ist (Brun, a.a.O.,
S. 142 f.; Markus Ebneter, Beschlagnahme von Piraterieprodukten
am Schweizer Zoll, in: Jusletter 7. Juli 2008, S. 2). Zugleich lag ihr das gesetzgeberische Ziel
zugrunde, den Inhabern von Immaterialgüterrechten griffige Instrumente zur Durchsetzung ihrer Rechte
zur Verfügung zu stellen. Dem Antragsteller sollte mit dem einfachen und raschen Verfahren die nötige
Zeit verschafft werden, um beim Zivilgericht vorsorgliche Massnahmen zu erwirken (Botschaft PatG, S.
36, S. 121).
6.2 Aufgrund
der mit der Produktpiraterie verbundenen wirtschaftlichen Schäden und der Täuschungsgefahr
für die Konsumenten hat die Öffentlichkeit ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die
Hilfeleistung der Zollverwaltung effizient vollzogen werden kann. Das Geheimhaltungsinteresse der Öffentlichkeit
erstreckt sich auf diejenigen Informationen, welche das Erkennen und Zurückbehalten von Fälschungen
ermöglichen und deren Offenlegung möglicherweise zur Folge hat, dass bekannte Fälschungsmethoden
und Lieferkanäle übernommen oder umgangen und mögliche Hersteller oder Importierer von
Fälschungen gewarnt werden. Die Antragstellerin verfügt als Rechtsinhaberin über ein schutzwürdiges
Interesse an der wirksamen und raschen Verteidigung ihrer Immaterialgüterrechte sowie der Wahrung
der im Antrag auf Hilfeleistung offenbarten Geschäftsgeheimnisse. Ihr Geheimhaltungsinteresse erstreckt
sich somit neben den Angaben, die das Auffinden von Fälschungen ermöglichen und deren Offenlegung
die Hilfeleistung der Zollverwaltung vereiteln würde, auf diejenigen Angaben, die als Geschäftsgeheimnisse
zu qualifizieren sind.
6.3 Auf
der anderen Seite stellt das Zurückbehalten von Waren und deren allfällige Vernichtung im Rahmen
der Hilfeleistung der Zollverwaltung aus der Perspektive des (rechtmässig handelnden) Importeurs
einen empfindlichen Nachteil und Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar, da dieser nicht über die
von ihm importierten Waren verfügen kann (Heinrich,
a.a.O., Art. 49 N. 1). Der Eingriff findet im Wesentlichen gestützt auf die Angaben des
Antragstellers statt, die von den Zollbehörden allenfalls im Hinblick auf Vollständigkeit und
Plausibilität überprüft werden; eine umfassende Beurteilung in immaterialgüterrechtlicher
Hinsicht, etwa hinsichtlich Begründetheit und Umfang des behaupteten Schutzrechts, ist jedoch nicht
möglich (Bühler, a.a.O., Vorbemerkungen zu Art.
70-72h, N. 19). Betreffend Fälschungen urheberrechtlich geschützter Waren kommt erschwerend
dazu, dass die Fragen, ob sich der Antrag auf ein urheberrechtlich geschütztes Werk stützt,
wer der Inhaber der Urheberrechte ist und ob es sich bei den zurückbehaltenen Waren um Fälschungen
oder zulässige Parallelimporte (vgl. Art. 12 URG) handelt, nicht - wie bei Marken, Patenten
oder Designrechten - durch Registereinsicht geklärt werden können; die Zollbehörden
müssen sich diesbezüglich auf die Angaben des Antragstellers verlassen und ihn im Zweifelsfall
benachrichtigen, um die zurückbehaltenen Waren von ihm prüfen zu lassen (vgl. Müller,
a.a.O., Art. 75 N. 2, Art. 76 N. 3 ff.). Selbst aus einem Registereintrag ist im Übrigen
nicht immer zweifelsfrei ersichtlich, welche Merkmale einer Ware oder Marke im angerufenen Schutzbereich
liegen und nicht zum freien Stand der Technik (Patentrechte), des Designs oder der Alltagssprache (markenrechtliches
Gemeingut) gehören. Der Inhaber von Urheber- und anderen Immaterialgüterrechten hat es somit
in der Hand, mit den mehr oder weniger breit gefassten Angaben in seinem Antrag um Hilfeleistung die
Zurückbehaltung von Waren seiner Konkurrenten zu beeinflussen. Das Gesetz stellt ihm bei der Formulierung
seines Antrags keine spezifischen Vorschriften. Dieser muss lediglich "alle greifbaren zweckdienlichen
Angaben" enthalten, welche die Zollverwaltung benötigt, um über diesen entscheiden zu
können (Art. 76 Abs. 2 URG). Diese Angaben werden im Merkblatt der Eidgenössischen Zollverwaltung
konkretisiert (https://www.ezv.admin.ch/ezv/de/ home/information-firmen/verbote--beschraenkungen-und-auflagen/geistiges-eigentum--handel-und-kultur.html,
besucht am 9. Januar 2017). Heisst die Oberzolldirektion den Antrag gut, wird dieser für maximal
zwei Jahre vorgemerkt, kann aber beliebig oft erneuert werden (Art. 76 Abs. 3 URG; Art. 19
Abs. 2 der Urheberrechtsverordnung vom 26. April 1993 [URV, SR 231.11]). Hinsichtlich konkreter
Anhaltspunkte für die bevorstehende Einfuhr gefälschter Waren genügt es, glaubhaft zu
machen, dass in der Vergangenheit Fälschungen auf den Schweizer Markt gelangt sind. Weitergehende
Anhaltspunkte für eine unmittelbar bevorstehende Einfuhr werden nicht verlangt (Lucas
David, Hilfeleistung der Zollverwaltung zum Schutz des geistigen
Eigentums, in: Schweizerische Mitteilungen über Immaterialgüterrecht SMI, 1995, S. 209;
Lorenz Ehrler, in: Jacques de Werra/
Philippe
Gilliéron [Hrsg.], Propriété intellectuelle, Commentaire romand, 2013, Art. 71 MSchG
N. 11; Müller, a.a.O., Art. 76 N. 2). Der
Antrag kann somit unter Umständen sehr breit gefasst sein und lässt sich beliebig oft verlängern,
ohne dass eine inhaltliche Kontrolle durch die Zollbehörden erfolgt. Aus der Sicht der Importeure,
deren Waren - die keine Immaterialgüterrechte verletzen - aufgrund eines zu breit gefassten
Antrags um Hilfeleistung zurückbehalten werden, ist dies problematisch.
6.4 Als
Korrektiv bei möglichen Fehlzugriffen der Zollbehörden ist eine Haftung des Antragstellers
vorgesehen. Dieser haftet für den Schaden, der durch die unbegründete Vernichtung der Waren
sowie durch das Zurückbehalten der Ware entsteht, wenn keine vorsorgliche Massnahmen angeordnet
werden oder sich diese als unbegründet erweisen (Art. 77f Abs. 1, Art. 77h Abs. 2 URG; vgl. Heinrich,
a.a.O., Art. 49 N. 2 f.; Ehrler, a.a.O., Art.
72h N. 3). Die Schadenersatz fordernde Partei hat dafür allerdings beim Zivilrichter ein Klageverfahren
einzuleiten und nachzuweisen, dass die vorsorgliche Massnahme zu Unrecht angeordnet wurde bzw. es sich
bei den vom Zoll zurückbehaltenen Waren nicht um Fälschungen handelt (Urteil des BGer 4C.164/2000
vom 13. September E. 3 "Diesel"; Bühler,
a.a.O., Art. 72h N. 9; Volken, a.a.O., Art. 72h N. 5).
Weiter muss der entstandene Schaden, die Widerrechtlichkeit der Anordnungen der Zollbehörde sowie
der Kausalzusammenhang zwischen dem entstandenen Schaden und der widerrechtlichen Rückbehaltung
nachgewiesen werden (Bühler, a.a.O., Art. 72h N. 13).
Ob der Importeur der zurückbehaltenen Waren auch Schadenersatzansprüche aus Staatshaftung geltend
machen kann oder ausschliesslich der Antragsteller - nicht aber die Zollverwaltung - für
den diesem entstandenen Schaden haftet, ist in der Lehre umstritten (vgl. Müller,
a.a.O., Art. 77h N. 6; Bühler, a.a.O., Art. 72f
N. 2; Volken, a.a.O., Art. 72f N. 1; Ehrler,
a.a.O., Art. 72f N. 1). Zur Wahrung von Fabrikations- und Geschäftsgeheimnissen räumt
Art. 77b URG dem Importeur sodann das Recht ein, bei einer allfälligen Besichtigung der Waren durch
die Antragstellerin anwesend sein und sich der Übergabe von Proben oder Mustern zu widersetzen.
Hierzu muss er jedoch glaubhaft machen, dass seine Geschäftsgeheimnisse verletzt werden könnten,
und kann die Besichtigung an sich nicht verhindern (Müller,
a.a.O., Art. 77b N. 1 ff.). Einen weitergehenden Schutz von Geschäftsgeheimnissen
bietet das Gesetz dem Importeur nicht; namentlich kann er sich nicht gegen die Weitergabe seiner Kundendaten
an den Antragsteller wehren (Art. 20 Abs. 2 URV).
6.5 Vorliegend
ist unbestritten, dass die vier Sendungen der Beschwerdeführerin gestützt auf den Antrag um
Hilfeleistung ungerechtfertigt zurückbehalten wurden. Die Beschwerdeführerin hat glaubhaft
gemacht, dass ihr aus diesem Grund gewisse Nachteile entstanden sind und sie in ihrer Wirtschaftsfreiheit
bzw. ihrem wirtschaftlichen Fortkommen beeinträchtigt wurde. Ein schützenswertes Interesse
ergibt sich jedoch nicht aus der Schwere der erlittenen Nachteile, sondern aus dem Vorhaben der Beschwerdeführerin,
zum Ersatz des erlittenen Schadens gerichtlich gegen die Antragstellerin sowie die Vorinstanz vorzugehen.
Ob sie ihre Ansprüche gestützt auf die Haftung des Antragstellers auf Hilfeleistung durchsetzen
oder die künftige Zurückbehaltung weiterer Importe eindämmen kann, ist keine Bedingung
zur Gewährung der Akteneinsicht. Es ist nicht Sache der um Einsicht ersuchten Behörde, anstelle
des Betroffenen über den allenfalls einzuschlagenden Weg und die Erfolgschancen zu befinden und
die Akteneinsicht davon abhängig zu machen (BGE 130 III 42 E. 3.2.2; 129
I 249 E. 5.2; Urteil des BGer 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002 E. 3.2.1). Insofern
geht die Vorinstanz in ihrer Annahme fehl, die Beschwerdeführerin habe die Akteneinsicht im Rahmen
eines Zivilverfahrens zu erstreiten, da nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Akteneinsicht gerade
notwendig ist, um sich über allfällige Prozesschancen, Anspruchsgegner sowie den zu beschreitenden
Rechtsweg ein Bild machen zu können. Dass das URG eine Haftung der Antragstellerin im Fall ungerechtfertigter
Zurückbehaltung oder Vernichtung von Waren vorsieht, hebt das Interesse der Beschwerdeführerin
an der Akteneinsicht nicht auf, da sie zur Durchsetzung ihrer Schadenersatzansprüche gleichwohl
den Rechtsweg zu beschreiten hat und somit vorab auf entsprechende Informationen angewiesen ist.
6.6 Im
Ergebnis verfügt die Beschwerdeführerin aufgrund des mit der Zurückbehaltung der Waren
zusammenhängenden Eingriffs in ihre Wirtschaftsfreiheit sowie ihrer Absicht, zwecks Ersatzes des
dadurch verursachten Schadens gerichtlich gegen die Antragstellerin und gegebenenfalls die Vorinstanz
vorzugehen, über ein schützenswertes Interesse an der Einsicht in diejenige Akten, die kausal
mit der Zurückbehaltung der vier betroffenen Sendungen zusammenhängen. Die vollständige
Verweigerung der Akteneinsicht durch die Vorinstanz erweist sich folglich als unverhältnismässig.
Keine Einsicht ist der Beschwerdeführerin jedoch in Geschäftsgeheimnisse sowie in diejenigen
Aktenstücke zu geben, die zur Gewährleistung einer funktionierenden Hilfeleistung der Zollverwaltung
geheim zu halten sind, da diesbezüglich die Geheimhaltungsinteressen der Antragstellerin sowie der
Öffentlichkeit überwiegen. Obwohl sich die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde zur
Begründung ihrer Ansprüche nicht länger auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember
2004 (BGÖ, SR 152.3) stützt, ist der Vollständigkeit halber zu erwähnen, dass auch
dieses keinen weitergehenden Anspruch auf Akteneinsicht gewähren würde. So wird gemäss
Art. 7 Bst. g BGÖ der Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert oder eingeschränkt, wenn dadurch
Geschäftsgeheimnisse offenbart werden könnten.
7.
7.1 Die
von der Vorinstanz eingereichten Akten umfassen drei Ordner. Ordner Nr. 1 (act. 1-7) enthält Akten
zum Verfahren betreffend Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerin vor der Vorinstanz (act. 1)
und dem Bundesverwaltungsgericht (act. 2), das von der Vorinstanz abgelehnte Wiedererwägungsgesuch
(act. 3) sowie die Veranlagungsdossiers der vier zurückbehaltenen Lieferungen einschliesslich Korrespondenz
zwischen Vor-
instanz und Antragstellerin (act. 4-7).
7.2 Die
Ordner Nr. 2 (act. A1-A9) und Nr. 3 (act. A10-A15) enthalten den Antrag auf Hilfeleistung der Zollverwaltung
vom [...] mit nachfolgenden Verlängerungsanträgen bzw. Erweiterungen [...]. Die Anträge
umfassen
Abbildungen und Erkennungsmerkmale der urheberrechtlich geschützten Werke;
Belege der Inhaberschaft der Antragstellerin an den Urheberrechten;
Hinweise zu Unternehmen, die Fälschungen herstellen, importieren und transportieren;
Hinweise zu bevorstehenden Lieferungen rechtsverletzender Waren;
Abbildungen von als rechtsverletzend eingestuften Waren anderer Anbieter;
Unterscheidungsmerkmale zwischen Originalen und Fälschungen;
eine Haftungserklärung.
Neben den eigentlichen Anträgen auf Hilfeleistung enthalten die Ordner mehrere Einzelanträge,
die sich auf spezifische Lieferungen beziehen (act. A2.1-A2.4; A9.1; A10.1). Ferner enthalten die
Ordner mehrere von der Antragstellerin eingereichte oder von der Oberzolldirektion erstellte Ergänzungen
betreffend Erkennungsmerkmale der urheberrechtlich geschützten Werke (act. A1.3; A4.5; A11.6) und
mögliche Importeure von Fälschungen (act. A8.1; A8.2; A12.1).
Weiter enthalten beide Ordner verwaltungsinterne Korrespondenz der Oberzolldirektion
(act. A1.4;
A3.1; A4.3; A5.3; A7.3; A7.5; A9.2-A9.4; A11.1; A11.4; A12.2; A13.2; A14.3) sowie Korrespondenz
zwischen
der Antragstellerin und der Oberzolldirektion betreffend Genehmigung und Verlängerung der Anträge
(act. A1.2; A1.5; A3.2; A3.3; A4.2; A4.4; A5.2; A5.4; A6.1-A6.4; A9.5; A9.6; act. A7.1-A7.4; A10.2; A11.3;
A11.5; A11.7; A13.3-A13.5; A14.2; A14.4). Ordner Nr. 3 enthält schliesslich eine Stellungnahme der
Antragstellerin zum Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerin vom 21. Oktober 2015 auf Anfrage
der Vorinstanz (act. A15).
7.3 Das
Bundesverwaltungsgericht gewährte der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 2. Februar
2016 bereits vollumfänglich Einsicht in den Ordner Nr. 1. In diesem Umfang ist ihr Einsichtsbegehren
gegenstandslos geworden. Sie verfügt jedoch über ein schützenswertes Interesse an der
Einsicht in die verbleibenden Ordner 2 und 3. Die Vorinstanz hat aufgrund der vorstehenden Erwägungen
der Antragstellerin des Hilfeleistungsgesuchs erneut Gelegenheit zu geben, Geschäftsgeheimnisse
in den Unterlagen der Ordner 2 und 3 zu bezeichnen, über allfällige Schwärzungsanträge
zu befinden und der Beschwerdeführerin im übrigen Umfang, soweit keine Interessen der Öffentlichkeit
oder von Drittpersonen entgegenstehen, Akteneinsicht zu erteilen.
7.4 Im
Ergebnis ist die Beschwerde im Eventualantrag gutzuheissen, soweit sie durch die teilweise gewährte
Akteneinsicht nicht gegenstandslos geworden ist. Darüber hinausgehend ist sie abzuweisen. Die angefochtene
Verfügung ist aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese von der
Antragstellerin die Auskunft einholt, welche konkreten Informationen in deren Antrag auf Hilfeleistung
der Zollverwaltung sowie weiteren Unterlagen als Geschäftsgeheimnisse abzudecken sind. Sodann hat
die Vorinstanz der Beschwerdeführerin im Sinne der vorstehenden Erwägungen (E. 6) Einsicht
in die teilweise geschwärzten oder zusammengefassten Akten zu gewähren.
8.
8.1 Die
Beschwerdeführerin hat sowohl im Haupt- als auch im Eventualbegehren Akteneinsicht verlangt und
hat angesichts des Verfahrensausgangs mehrheitlich obsiegt. Entsprechend ist ihr im Umfang ihres Unterliegens
ein Anteil von Fr. 250. - an den Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'500.- ist zur Bezahlung dieses Anteils zu verwenden.
Die Differenz von Fr. 2'250.- ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
Der unterliegenden Vorinstanz werden keine Kosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
8.2 Der
obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Antrag eine Entschädigung für die ihr erwachsenen
notwendigen Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige
Auslagen der Partei und ist anhand der eingereichten Kostennote oder mangels einer solchen aufgrund der
Akten festzulegen (Art. 8 i.V.m. Art. 14 VGKE). Die Beschwerdeführerin reichte keine Kostennote
ein. Anhand des aktenkundigen Aufwands bei einfachem Schriftenwechsel erscheint eine reduzierte Parteientschädigung
von Fr. 1'800.- (ohne Mehrwertsteuer, die vorliegend nicht geschuldet ist, vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m.
Art. 8 Abs. 1 Mehrwertsteuergesetz [MWSTG, SR 641.20] sowie Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) angemessen.