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Mit der ab 2002 schrittweise eingeführten Personenfreizügigkeit gegenüber den EU/Efta-Ländern haben sich die Migrationsströme grundlegend verändert. Zunächst wurde das Freizügigkeitsabkommen (FZA) für die ursprünglichen 15 EU-Staaten (EU15) und die drei Efta-Länder eingeführt. 2006 folgten 8 osteuropäische Länder (EU8) sowie Zypern und Malta (EU15+2 = EU17), 2009 Rumänien und Bulgarien (EU2). Die Zuwanderung nahm in der Folge deutlich stärker zu als bei der Einführung erwartet wurde. Zudem veränderte sich die Struktur der Zuwanderung deutlich.
Die dadurch ausgelösten Diskussionen über die Auswirkung der Zuwanderung und die Umsetzung des FZA durch die Behörden war Anlass für eine vertiefte Evaluation des Aufenthalts von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz. Die Berner Fachhochschule (BFH) hat zusammen mit Interface-Politikstudien im Auftrag der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle und der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates für diese Evaluation die quantitativen Analysen durchgeführt. Dabei ging es unter anderem um folgende Fragestellungen: Wie lange bleiben die Zuwandernden in der Schweiz und wie häufig reisen sie mehrmals ein (Aufenthaltsverläufe)? Wie oft und wie lange sind FZA-Zugewanderte erwerbstätig (Erwerbsverläufe) und wie häufig beziehen sie Sozialleistungen? Wie reagiert die Zuwanderung auf die konjunkturelle Entwicklung?
Zuwanderung zeigt starke Dynamik
Zur Beantwortung dieser Fragestellungen wurden erstmals Erwerbs- und Aufenthaltsverläufe der Zugewanderten für eine längere Periode erstellt. Die Basis dazu bildeten die Administrativdaten[1] und die Sozialhilfestatistik, die zu einem komplexen Datensatz kombiniert wurden. Damit war es möglich, die Verläufe unterschiedlicher Gruppen von Zugewanderten zu rekonstruieren und diese mit jenen der vor dem FZA Zugewanderten sowie der Schweizerinnen und Schweizer zu vergleichen. Untersucht wurde die Periode von 2002 bis Ende 2010/2011.
Im Rahmen des FZA sind von Mitte 2002 bis Ende 2011 knapp eine Million Personen (986 544) zugewandert, von denen zwei Fünftel bis Ende 2011 die Schweiz wieder verlassen haben. Damit betrug die Nettozuwanderung unter dem FZA bis Ende 2011 581 000 Personen. Ein Teil dieser Personen wanderte mehrmals ein; in den ersten vier Jahren des FZA betraf dies 16% der Zugewanderten. Die Zuwanderung weist damit eine hohe Dynamik auf. Von den bis 2011 zugewanderten erwachsenen Personen kamen zwei Drittel aus den umliegenden und etwa ein Fünftel aus den südlichen EU-Ländern. Weitere 6% stammten bis 2011 aus den EU8/EU2-Staaten Osteuropas. Seit 2010 hat die Zuwanderung nach einem Rückgang in den Jahren 2009/2010 wieder leicht zugenommen, wobei eine deutliche Verschiebung der Zuwanderung hin zu den südlichen und östlichen EU-Staaten beobachtet werden kann.[2]
Bei der Zuwanderung im Rahmen des FZA handelt es sich um Arbeitsmigration. 78% reisten zum Zweck der Erwerbstätigkeit ein, davon 0,8% als Selbständige. Nur 13% taten dies als Nichterwerbstätige, mehr als die Hälfte davon zur Ausbildung. Rund 9%[3] der Erwachsenen sind über den Familiennachzug – vorwiegend als Ehepartner – eingereist. Von den Personen, die nicht über den Familiennachzug eingereist sind, erhielten 62% eine Kurzaufenthaltsbewilligung L (bis 12 Monate) und 38% eine B-Bewilligung.
Betrachtet man die Zuwanderung im konjunkturellen Verlauf, so zeigt sich ein deutliches Muster. Anhand einer multivariaten Modellrechnung kann eine Abhängigkeit der Zuwanderung von der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt nachgewiesen werden: Eine schlechte Konjunkturlage (gemessen an der Veränderung der Erwerbslosenquote) schwächt sowohl die Zuwanderung als auch die Rückwanderung – wenn auch weniger stark – ab, während eine gute Konjunkturlage beide fördert. Daneben bestimmen weitere Faktoren die Zuwanderung, so etwa das Wohlstandsgefälle zwischen der Schweiz und den Herkunftsländern oder die konjunkturelle Situation in den Herkunftsländern.
Junge, gut qualifizierte und flexible Arbeitskräfte
Die Gruppe der zugewanderten Personen unterscheidet sich deutlich vom Durchschnitt der Schweizer Bevölkerung: Zwei Drittel sind jünger als 35 Jahre (30% sind 18 bis 25 und 37% 26 bis 35 Jahre alt). Sie sind durchschnittlich wesentlich besser qualifiziert und arbeiten häufiger in Führungspositionen sowie in akademischen Berufen.[4] Allerdings zeigen sich grosse Unterschiede je nach Herkunftsland: Die Hälfte der Zugewanderten aus südeuropäischen Ländern (Portugal, Spanien und Griechenland) verfügt über keinen Berufsabschluss. Damit sind bei der Zuwanderung im Rahmen des FZA Elemente einer Über- und einer Unterschichtung festzustellen. Im Vergleich zur Schweizer Bevölkerung sind die Zugewanderten zudem häufiger Einzelpersonen oder Paare ohne Kinder. Insgesamt profitiert die Wirtschaft von der Zuwanderung hoch qualifizierter Arbeitskräfte und kann damit Engpässe auf dem Arbeitsmarkt abbauen. Im Segment der wenig qualifizierten, kurzfristig benötigten saisonalen Beschäftigten ist die hohe Flexibilität des Arbeitsangebots von grossem Nutzen für die Wirtschaft.
Aufenthalts- und Erwerbsverläufe
Anhand von Aufenthalts- und Erwerbsverläufen der Zugewanderten lässt sich aufzeigen, ob jemand in den vier Jahren nach der Einreise in die Schweiz konstant, mit Unterbrüchen oder überhaupt nicht erwerbstätig ist und ob jemand wieder ausreist oder mehrmals einreist.
Tabelle 1 zeigt, dass 57% der Zugewanderten in den ersten vier Jahren nach der Einwanderung konstant erwerbstätig sind (Typ A). Wird nach Nationalitätengruppen unterschieden, so liegt dieser Anteil bei den Eingewanderten aus den umliegenden Ländern und vor allem aus den EU17/Efta-Südländern über dem Durchschnitt, bei Personen aus EU17/Efta-Nord-Zugewanderten deutlich tiefer (45%) und bei den Personen aus den EU8-Ländern leicht tiefer. Rund ein Viertel dieser Personen (Typ A1: 15%) ist konstant erwerbstätig und lebt vier Jahre nach der Zuwanderung noch immer in der Schweiz; knapp ein Drittel (A2: 17,7%) ist wieder ausgereist und knapp ein Fünftel mehrmals eingereist (A4: 10,7%).
Knapp 17% der Zugewanderten sind mit Unterbrüchen von mehr als drei Monaten (Typ B) erwerbstätig. Hier fällt der überdurchschnittlich hohe Anteil bei Personen aus den südlichen EU-Ländern sowie aus EU8-Ländern auf, während er bei Personen aus EU17/Efta-Nord besonders tief ist. Nur ein Viertel davon hat Erwerbsunterbrüche und ist während 4 Jahren permanent in der Schweiz (Typ B1), ein weiterer knapper Viertel ist wieder ausgereist (B2, B3) und rund 30% sind mehrmals eingereist (B5). Besonders häufig kommen mehrfache Einreisen bei Zugewanderten aus den südlichen EU-Ländern und aus der EU8 vor. Hier dürfte es sich häufig um Personen mit saisonbedingten Kurzbeschäftigungen handeln. Personen mit mehrmaligen Einreisen und solche, die wieder ausgereist sind, haben denn auch vergleichsweise häufig eine L-Bewilligung.
Gut ein Viertel der Zugewanderten ist während der ersten vier Jahre nie erwerbstätig. Besonders häufig kommen diese Personen aus nördlichen EU17/Efta-Ländern. Davon reisen drei Viertel innerhalb von vier Jahren wieder aus.
Im Vergleich zur Schweizer Erwerbsbevölkerung sind die FZA-Zugewanderten häufiger konstant erwerbstätig. Bei den Einheimischen ist der Anteil der Erwerbstätigen mit Unterbrüchen etwas höher.
Soziodemografische Profile
Der Vergleich der soziodemografischen Profile nach Verlaufstyp zeigt, dass Frauen weniger häufig wieder ausreisen und in einer ersten Phase nach der Einreise öfter nicht erwerbstätig sind. Ledige und 26- bis 35-Jährige sind besonders häufig konstant erwerbstätig, während Geschiedene häufiger Erwerbsunterbrüche haben. Besonders hoch ist die Flexibilität bei den jungen Erwachsenen: Sie weisen überdurchschnittlich viele Erwerbsperioden, Ausreisen oder Erwerbsunterbrüche auf.
Die relevanten Einflussfaktoren auf die Wahrscheinlichkeit für einen bestimmten Verlauf wurden anhand einer multivariaten Modellschätzung bestimmt. Dabei interessieren vor allem die Einflussfaktoren für einen Verlauf mit Erwerbsunterbrüchen, da damit auch ein erhöhtes Risiko für einen späteren Sozialleistungsbezug verbunden ist.[5]
Die Schätzungen zeigen, dass die Wahrscheinlichkeit für einen Verlauf mit Erwerbsunterbrüchen bei jungen Erwachsenen und älteren Erwerbstätigen (ab 55 Jahren), Alleinerziehenden, Personen im Familiennachzug und Zugewanderten aus den EU8-Ländern erhöht ist. In der Tendenz trifft dies auch für Frauen, Alleinlebende und Personen ohne Tertiärbildung zu. Auch in gewissen Branchen ist das Risiko eines Verlaufs mit Erwerbsunterbrüchen erhöht; typischerweise gehört das Bau- und Gastgewerbe dazu. Der erhöhte Anteil von Erwerbsunterbrüchen bei Zugewanderten aus den EU-Süd-Ländern ist nicht auf deren Herkunft zurückzuführen. Er hat vielmehr damit zu tun, dass diese häufiger in Branchen mit unsicheren Beschäftigungsverhältnissen arbeiten und häufiger über keine Berufsausbildung verfügen.
Sozialleistungsbezüge sind während der ersten Aufenthaltsjahre selten
Neben der Erwerbstätigkeit wurden auch die Sozialleistungsbezüge in den vier Jahren nach der ersten Einreise ausgewiesen und mit der Kontrollgruppe der vor dem FZA-Zugewanderten sowie den Schweizerinnen und Schweizern verglichen.[6] Bei 91% der unter dem FZA zugewanderten Personen liegt in den ersten vier Jahren nach der Zuwanderung kein Sozialleistungsbezug (Arbeitslosenentschädigung oder Sozialhilfe) vor. 6% weisen einen kurzen (bis zwölf Monate) und 1,7% einen längeren Bezug von Arbeitslosenentschädigung (mehr als zwölf Monate) auf. 0,5% haben sowohl Arbeitslosenentschädigung wie auch Sozialhilfe und weitere 0,5% ausschliesslich Sozialhilfe bezogen.
Im Vergleich zu den Vor-FZA-Zugewanderten und den Schweizerinnen und Schweizern haben die FZA-Zugewanderten weniger häufig Sozialleistungen bezogen (siehe Grafik 1). Eine Ausnahme sind Personen aus den EU17-Süd-Ländern. Betrachtet man die jährlichen Leistungsbezugsquoten, so zeigt sich jedoch, dass diese mit der Dauer des FZA zunehmen: Bis 2010 gleicht sich die Bezugsquote der FZA-Zugewanderten jener der Vor-FZA-Zugewanderten an und ist damit höher als bei der Schweizer Bevölkerung. Auffallend ist, dass die Bezugsquote der Personen aus südlichen EU-Ländern deutlich stärker zunimmt und 2010 wesentlich über der Bezugsquote der übrigen Nationalitätengruppen liegt. Dies dürfte damit zusammenhängen, dass Personen aus diesen Ländern häufig keine Berufsausbildung haben und in Branchen mit tiefen Löhnen, unsicheren Anstellungsbedingungen und einem höheren Arbeitslosigkeitsrisiko arbeiten.
Sozialhilfebezüger sind oft erwerbstätig
Von den FZA-Zugewanderten, welche 2010 Sozialhilfe bezogen (0,9% aller FZA-Zugewanderten), waren 60% Working Poor, d. h. sie bezogen Sozialhilfeleistungen trotz einer Erwerbstätigkeit. Sowohl die Sozialhilfequote insgesamt (Sozialhilfebezug mit und ohne Erwerbstätigkeit) wie auch die Working-Poor-Quote stiegen seit Inkrafttreten des FZA deutlich an. Dabei zeigen sich deutliche Unterschiede zwischen den Nationalitätengruppen (siehe Grafik 2). Am tiefsten ist die Quote für Personen aus EU/Efta-Nord, während sie bei Personen aus EU-Süd-Ländern deutlich höher ist. Zudem nimmt die Quote der südlichen Ländergruppe seit 2005 stärker zu als bei den anderen Ländergruppen. Dies dürfte mit der spezifischen sozioprofessionellen Zusammensetzung dieser Zuwanderungsgruppen zusammenhängen.
Zugewanderte aus südlichen EU-Ländern bilden spezielle Gruppe
Es zeigt sich, dass die Zuwanderung unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen äusserst dynamisch und flexibel ist. Zwei Fünftel der zugewanderten Personen reisen wieder aus. Personen, die in der Schweiz bleiben, sind mehrheitlich konstant erwerbstätig.
Aufgrund der sozioprofessionellen Merkmale unterscheidet sich die Gruppe der aus den südlichen EU-Ländern Zugewanderten deutlich von denjenigen aus den übrigen EU17/Efta-Ländern. Sozialleistungsbezüge der unter dem FZA zugewanderten Personen sind in der ersten Zeit relativ selten; sie nehmen aber bei längerer Aufenthaltsdauer zu. Insbesondere selten sind Sozialhilfebezüge, und diese beschränken sich mehrheitlich auf die Existenzsicherung bei einer Erwerbstätigkeit.
- Zentrales Migrationsinformationssystem (Zemis), individuelle Konten der AHV-Einkommensdaten IK, Avam/Asal-Daten, IV-Registerdaten.
- Seco (2014), S. 19.
- Bei Berücksichtigung der Kinder sind es 17 Prozent.
- Dies gilt sowohl im Vergleich zu den Personen, die vor dem FZA aus Europa zugewandert sind, wie auch im Vergleich zur Schweizer Bevölkerung.
- Diese Schätzungen wurden anhand der Befragungsdaten Soziale Sicherheit und Arbeitsmarkt (Sesam) durchgeführt, die mit Administrativdaten verknüpft wurden.
- Bei den vor der Personenfreizügigkeit eingewanderten Personen wurden die vier Jahre nach April 2002 beobachtet. Bei der Schweizer Bevölkerung die vier Jahre nach dem Stichprobenziehungsjahr (2002 bis 2006).