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瑞士如何能帮助联合国恢复公信力？
自1月1日起，瑞士开始首次在联合国安理会占据了具有历史意义的第一个席位，承诺促进和平、安全与改革。在目前的地缘政治环境下，这是一项艰巨的任务，但瑞士丰富的斡旋调解经验有望发挥作用。
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- Italiano Come la Svizzera potrebbe contribuire a ripristinare la credibilità delle Nazioni Unite
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从2023年1月起，瑞士将在由15个成员组成的安理会担任非常任理事国，任期两年。与俄罗斯、中国、美国、法国和英国等五个常任理事国不同，瑞士并不拥有一票否决权。安理会是确保世界和平与安全的最高机构，但由于它未能阻止俄乌战争，其原本已受损的公信力进一步遭到削弱。俄罗斯还利用其否决权阻止了一项谴责其入侵乌克兰领土的决议。
那么，没有否决权的小国瑞士能否帮助推动改革？
“当然可以，”日内瓦国际关系及发展高等学院(Geneva Graduate Institute)的名誉教授托马斯·比尔斯泰克(Thomas Biersteker)说。他曾与瑞士联邦外交部合作，是专门研究联合国安理会的专家。“十多年来，瑞士一直在努力推动改革。但进入安理会将给瑞士带来一个过去没有的机会，使其能够深入参与讨论，提出应当优先关注的问题。”
瑞士联邦外交部驻伯尔尼办公室联合国司司长托马斯·古尔伯(Thomas Gürber)指出，作为安理会非常任理事国，瑞士政府设定了四大工作重点：促进可持续和平、保护平民、应对气候安全挑战，以及提升安理会效能。他说，瑞士希望“与所有伙伴合作”，并提供关于促和政策的专业见解。瑞士还将在2023年5月和2024年分别担任为期一个月的安理会轮值主席国。这“将使我们有机会在讨论中突出我们关注的优先事项。”
一位瑞士外交官告诉瑞士资讯swissinfo.ch，目前最重要、但却不显眼的工作或许是“努力保护受到威胁的国际法律秩序，我们将努力支持和加强国际法地位，并与其他坚定支持和加强国际法地位的国家建立联盟。”这位外交官坦言，这听起来或许很抽象，但“对于每一项决议，我们基本上都要做类似工作”。
各国普遍认为俄罗斯入侵乌克兰违反了国际法和《联合国宪章》。各国还非常关注俄罗斯针对民用基础设施的破坏行为，因为这违反了界定“严重违反国际人道主义法的行为”的《日内瓦公约》。虽然世界各地还存在许多其他违反国际法的行为，但鉴于俄罗斯在联合国的实力和地位，俄罗斯的侵略行径尤其令人担忧。
安全理事会“进退维谷”
纽约国际和平研究所(IPI)副所长兼首席运营官亚当·卢佩尔(Adam Lupel)表示，目前安理会的局面“充满戏剧性、难有进展”，并有可能会变得更糟糕。他告诉瑞士资讯，在俄乌战争爆发初期，很多人担心安理会将完全陷入僵局，但安理会继续就许多事情开展工作，尽管这些事情本身在大国之间争议就较少。例如，安理会延长了在非洲的维和任务期限，并在3月给予联合国阿富汗援助团授权延期。他说，现在的情况并不像20世纪80年代冷战时期那样糟糕，当时拥有否决权的美国和苏联之间的长期分歧使安理会陷入瘫痪。
瑞士联邦外交部的古尔伯也认为当下时局艰难，俄乌战争正在影响安理会内部的合作。他告诉瑞士资讯：“安理会以高频会议的形式跟踪俄乌战争进展并作出应对，但由于俄罗斯拥有否决权，安理会无法就乌克兰问题做出任何决定。”
在过去几年中，由于俄罗斯和中国拥有否决权，安理会也未能对叙利亚和缅甸等国家采取有力行动。
但古尔伯同意，安理会并没有彻底陷入僵局，会议依然如期举行，并就许多问题作出了决定。“然而，不涉及乌克兰问题的合作能维持到什么程度，安理会是否仍有能力采取行动，这些都还有待观察”，他接着表示，“除俄乌战争外，当前的多重危机-如新冠疫情、气候变化、粮食和能源短缺-正在对国际社会和安理会提出挑战。”所有这些危机都会对国际和平与安全产生影响。
由于安理会常任理事国基本上可划分为两个对立的阵营，常驻日内瓦的比尔斯泰克认为瑞士面临的主要挑战将是“在安理会的政治博弈中做到游刃有余，并努力保持沟通渠道畅通”。其他安理会入选成员也面临同样的挑战，但瑞士在牵线搭桥和调解方面有着丰富的历史经验。
瑞士有调解冲突和主持和平谈判的历史经验，同时还执行中立保护国委托任务，在驻在国领土上代表与其有冲突国家的利益。
瑞士资产
那么，瑞士能发挥怎样的积极作用呢？古尔伯大使说，在其设定的所有重点工作领域中，瑞士都有国际社会认可的信誉，“例如在斡旋调解方面以及在我们的人道主义工作中”。
比尔斯泰克也认为，瑞士有着悠久的中立国历史，冲突各方都愿意与瑞士沟通对话，这是瑞士的一项宝贵资产。“我认为瑞士具备这种能力，”他告诉瑞士资讯，“我指的是瑞士拥有高素质外交团队，办事有实力且公平公正。其他安理会入选成员并不具备瑞士的能力。”
“由于大国之间关系紧张，安理会显得进退维谷，”卢佩尔说，“但仍有机会开展工作。我认为，瑞士的立场使其完全有能力在这项工作中产生积极影响，因为瑞士是牵线搭桥者，是公认的国际法倡导国，是《日内瓦公约》的签署地。”
削弱否决权
自俄乌战争爆发以来，人们一直非常关心五个常任理事国的否决权能否被取消或受到限制。这是一个由来已久的体制问题，对于自己不喜欢的决议，俄罗斯并非五常中唯一使用否决权来阻止决议通过的国家。在1945年，一票否决权作为对主要大国的一种妥协，目的在于说服它们在二战后参与联合国的创立。而在此之前，联合国的前身国际联盟(League of Nations)因无力采取行动而遭遇失败。
古尔伯表示：“瑞士不主张使用否决权。然而，废除否决权涉及修改《联合国宪章》，并且只有在联合国三分之二的成员国和拥有否决权的所有国家同意的情况下才有可能实现，这是不现实的。因此，瑞士致力于提高联合国安理会的透明度和效率。瑞士自认为是相关讨论中的牵线搭桥者。”
在成为安理会非常任理事国之前，瑞士就已经为此努力了一段时间。长期以来，瑞士一直呼吁各国应在国际犯罪案件中放弃使用否决权。古尔伯指出，2015年，由瑞士协调的跨区域中小国家组织“联合国问责制、一致性和透明度工作组(ACT)”提出了《关于安理会针对种族灭绝、反人类罪或战争罪采取行动的行为准则》，敦促所有安理会成员不要投票反对任何旨在防止或制止大规模暴行的可信决议草案。他说，已有120多个国家签署了《行为准则》，“我们希望签署国数量进一步增加”。
在今年4月的联合国大会上，瑞士投票支持了一项决议(多语)外部链接，该决议旨在让行使否决权的国家更加负责。该决议规定，行使否决权的国家必须来到大会上，向193个会员国解释这一决定。联合国大会不像安理会决议那样有约束力，但前者包括所有193个联合国会员国，因此具有道德权威。这项决议由另一个小国列支敦士登提起。而从那以后，新规则并没有阻止俄罗斯和中国使用其否决权(包括反对关于延长叙利亚人道主义走廊的拟议决议，反对关于对朝鲜制裁的决议，俄罗斯否决了一项谴责其吞并乌克兰四个地区领土的决议)。但他们现在必须来到联大作出解释并参与辩论。专家表示，关于这一新规则能否在更长时间维度上阻止否决权的使用，现在下判断还为时过早，但它无疑增加了透明度和外交压力。
搭起桥梁
瑞士本质上属于西方国家阵营，但表示它也会根据问题的具体属性，尝试与不同地区的国家合作。在西方国家中，瑞士与中国的关系相对较好，或许两国可以凭借良好关系，在气候变化和保护冲突中的平民等问题上开展合作。鉴于中国在非洲地区颇具影响力，瑞士也可以在涉非事务方面与中国合作。
“如果我理解到位的话，我认为瑞士与中国的关系非常好，”卢佩尔说，“因此，瑞士也许可以作为欧洲与中国之间的桥梁，然后通过与中国的关系，成为欧洲与俄罗斯之间的桥梁。”
俄乌战争爆发后，瑞士跟随欧盟对俄罗斯实施制裁。俄罗斯称瑞士为“不友好国家”，拒绝了瑞士关于在乌克兰为其利益提供委托保护的提议，而乌克兰接受了瑞士关于在俄罗斯为其利益提供委托保护的提议。然而，颇具争议的是，瑞士外长伊格纳西奥·卡西斯在9月联合国大会期间与俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫握手(多语)外部链接。
“我显然不赞成俄罗斯入侵乌克兰，但我认为保持沟通渠道畅通非常重要，”比尔斯泰克说，"战争总有一天会结束，我也希望尽早结束。在某个时刻，双方会通过谈判达成解决方案。即使你强烈批评对方的行动和行为，你也不能单纯地去诋毁、妖魔化他人。我认为瑞士可以在这方面再次发挥关键的中立作用。”
(编辑：Imogen Foulkes，译自英文：中文编辑部，本文最初发表于2022年10月28日。)
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