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Governance der Wohnungspolitik in Zeiten der Finanzialisierung
Inspiriert durch die Debatte über gerechte Städte wurde am Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) ein von Oliver Dlabac geleitetes und vom Schweizerischen Nationalfonds (SNF) finanziertes Projekt mit dem Titel «The Democratic Foundations of the Just City» durchgeführt. Im Rahmen des Projekts ist eine Buchpublikation zur Wohnungspolitik von Roman Zwicky entstanden, mit Fallstudien zu Zürich, Birmingham und Lyon.
Die Wohnungspolitik kann als Hauptsäule einer gerechten Stadt angesehen werden. Die Finanzialisierung des Wohnens missachtet jedoch das grundlegende menschliche Bedürfnis Wohnen, indem Wohnraum zunehmend primär als lukrative Finanzanlage betrachtet wird, unabhängig von der sozialen Funktion. Konkret wurden Entwicklungen und Veränderungen der Wohnungspolitik in den Stadtregionen Zürich, Birmingham und Lyon von 2000 bis heute untersucht, um Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Wohnungspolitik herauszuarbeiten. Mit Zürich, Birmingham und Lyon wurden drei Stadtregionen aus verschiedenen Ländern mit dem Ziel ausgewählt, eine große Varianz in Bezug auf den lokalen politischen Kontext zu erhalten. 31 qualitative Interviews mit Planungs- und Wohnungsexperten wurden durchgeführt und durch Einsichten aus der Analyse diverser Textdokumente ergänzt.
Die Analyse zeigt sowohl in Zürich, Birmingham als auch Lyon eine Reaktion der Politik, sobald es zu einem Anstieg der Mieten kommt. Diese Konvergenz fällt grob in die Zeit nach der globalen Finanzkrise. In Zürich erhöhte sich ungefähr im Jahr 2010 der Druck der Bevölkerung und führte zur Annahme des Wohnungspolitischen Grundsatzartikels an der Urne, der einen Drittel an bezahlbaren Wohnungen bis 2050 als Ziel in der Gemeindeordnung verankerte. In Lyon stiegen die Mieten in dieser Zeit ebenfalls an, da die Metropolitanregierung Grand Lyon das Ziel verfolgte, die Stadtregion als eine der attraktivsten in Europa zu etablieren. Ein Machtwechsel an der Spitze von Grand Lyon führte zu einer stärker interventionistischen Wohnungspolitik um 2017. In Birmingham ist der Stadtrat immer noch sehr passiv.
Wohnen wird unerschwinglich
Steigende Mieten und die Attraktivität für internationale Investoren sind ein relativ junges Phänomen und betreffen noch wenige Stadtgebiete. Die von ausländischen Investoren erwarteten Gewinnchancen im Zusammenhang mit dem Bau einer Hochgeschwindigkeitsstrecke nach London (Highspeed 2) tragen aktuell zu steigenden Grundstücks- und Mietpreisen sowie steigender Obdachlosigkeit in der Nähe der geplanten Zugstationen bei. Das Wohnen wird für Niedrigverdienende unerschwinglich und zunehmend ist auch die Mittelschicht davon betroffen. Die Stadtpolitik scheint sich schwer damit zu tun, Lösungen zu finden. Dies lässt sich zum Teil mit der angespannten finanziellen Situation der Stadt Birmingham aufgrund diverser staatlich verordneter Sparpakete, die immer noch vergleichsweise geringe Autonomie der Lokalpolitik in Großbritannien und die jahrelange Dominanz des Brexit-Themas auf allen politischen Ebenen seit 2016 erklären.
Die drei Fallstudien zeigen auch die Bedeutung historischer Entwicklungen und die Pfadabhängigkeit der Wohnungspolitik auf. In allen drei Stadtregionen werden die aktuellen Entwicklungen stark von Entscheidungen in der Vergangenheit beeinflusst. Das hohe Maß an Gemeindeautonomie in der Schweiz ermöglichte es Zürich, eine im Vergleich zu anderen Schweizer Städten sehr fortschrittliche Wohnungspolitik zu betreiben, die seit über 100 Jahren durch eine enge Zusammenarbeit mit Genossenschaften gekennzeichnet ist. Dieser Ansatz wird auch heute noch fortgeführt.
In Birmingham spielen Entwicklungen vor dem Untersuchungszeitraum ebenfalls eine sehr wichtige Rolle, insbesondere die Privatisierungsbemühungen auf nationaler Ebene unter Margaret Thatcher. Diese stießen jedoch in Birmingham auf erheblichen lokalen Widerstand, was zur Verhinderung der Privatisierung des kompletten Wohnungsbestandes der Stadt und den Neustart des Wohnungsbaus durch die Stadt um 2009 führte. Da dies jedoch bei weitem nicht ausreichte, um die Nachfrage nach bezahlbarem Wohnraum zu befriedigen, spielt der private Sektor weiterhin eine vergleichsweise wichtige Rolle bei der Bereitstellung von günstigem Wohnraum. In Lyon sind insbesondere zwei historische Faktoren zu nennen, die eine vergleichsweise soziale Ausrichtung der Wohnungspolitik ermöglichten: Die Metropolitaninstitution Grand Lyon, die aktuell 59 Gemeinden umfasst, konnte ihre Kompetenzen gerade im sozialen Bereich über die Zeit hinweg stetig ausbauen. Sie ermöglichte es, gute Beziehungen zu den Gemeinden ausserhalb der Kernstadt zu unterhalten. Zudem wurde schon früh eine besonders enge Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren etabliert.
Institutionelle Investoren immer wichtigere Akteure
Die Analyse der drei Stadtregionen zeigt, dass die Governance des Wohnens über die Zeit recht stabil ist. Bestimmte Formen der Zusammenarbeit haben sich über einen längeren Zeitraum etabliert und unterliegen keinen grösseren Veränderungen. Die Formen der Zusammenarbeit sind maßgeblich von den jeweiligen politischen Kulturen bzw. Staatstraditionen geprägt. Allerdings können institutionelle Reformen oder die Schaffung neuer Institutionen die Verteilung der Kompetenzen grundlegend beeinflussen, was sich auf die konkrete Wohnungspolitik auswirken kann. Umgekehrt zeigt sich auch, wie neue Policies ein Klima schufen, in dem sich die Zusammenarbeit zwischen Akteuren aus verschiedenen Sektoren verschlechterte.
In allen drei Stadtregionen hat sich die Governance der Wohnungspolitik dahingehend verändert, dass institutionelle Investoren eine immer wichtigere Rolle spielten und die Anzahl der Immobilien in deren Besitz zugenommen hat. Dieser aus Grossstädten bekannte Trend scheint also mittlerweile auch mittelgrosse Städte zu betreffen. Die Lokalpolitik ist also gefordert und muss sich Lösungen überlegen, um weiterhin städtischen Wohnraum für einkommensschwache Gruppen zu ermöglichen und einen Teil der Gewinne aus dem Anstieg der Bodenpreise an die öffentliche Hand zu übertragen. Die drei Fallstudien haben gezeigt, dass es durchaus fortschrittliche Instrumente wie z.B. Mehrwertausgleich, Mietpreiskontrolle, verstärkte Bautätigkeit der öffentlichen Hand oder Community Land Trusts gibt, die der zunehmenden Unbezahlbarkeit der Städte entgegenwirken können
Buchpublikation mit eBook Open Access: Zwicky, Roman (2021):Housing Governance in a Time of Financialization: A Comparative Analysis of Zurich, Birmingham and Lyon. Zürich: vdf Hochschulverlag AG. Zum E-Book geht es hier.