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Auf dem Weg zu einer Nationalen Menschenrechtsinstitution in der Schweiz
Leitlinien für die Etablierung derartiger Institutionen und Fragestellungen im schweizerischen Kontext
Relevanz für die Praxis:
- Die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen im Jahr 1993 verabschiedeten Pariser Prinzipien legen die Leitlinien für die Ausgestaltung von Nationalen Menschenrechtsinstitutionen (NMRI) fest. NMRI besitzen Kompetenzen im Bereich der Förderung und des Schutzes internationaler Menschenrechtsverpflichtungen auf innerstaatlicher Ebene und müssen über ein umfassendes, gesetzlich verankertes Mandat verfügen.
- Falls sich ein Staat entschliesst, eine solche Institution zu schaffen, ist sie so zu konzipieren, dass sie von der Regierung unabhängig ist. Ausserdem muss sie pluralistisch zusammengesetzt sein und über eine solide Finanzierung und Infrastruktur verfügen.
- Die Staaten sind hingegen nicht verpflichtet, ein bestimmtes Modell oder eine bestimmte Rechtsform für ihre NMRI zu wählen. Vielmehr besteht bei der Konzeption einer NMRI ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Damit kann auch in der Schweiz eine unabhängige NMRI etabliert werden, die den spezifischen Eigenheiten unseres Landes gerecht wird und die gleichzeitig den internationalen Standards entspricht.
Die Idee der Schaffung unabhängiger Menschenrechtsinstitutionen weltweit
Eines der zentralen Ergebnisse der im Juni 1993 in Wien durchgeführten Konferenz über Menschenrechte, der sogenannten Wiener Weltmenschenrechtskonferenz, war die weltweite Schaffung unabhängiger nationaler Menschenrechtsinstitutionen. Diese Entwicklung wurde von der Überzeugung getragen, dass international anerkannte Menschenrechte ihre zentrale Rolle zur Gewährleistung von Würde und Freiheit der Menschen nur dann wirksam entfalten können, wenn sie innerstaatlich auch tatsächlich umgesetzt werden. Der konkrete Inhalt dieser Rechte und ihr Potential für eine gerechte Ausgestaltung der Gesellschaft würden oft gar nicht oder nur ungenügend erkannt. Zu diesem Zweck sollten in allen Staaten der Welt unabhängige nationale Institutionen (NMRI) geschaffen werden, denen die Aufgabe zukommt, die Menschenrechte zu fördern und zu schützen.
Gemäss der Abschlusserklärung der Wiener Konferenz kommt derartigen Institutionen insbesondere die Rolle zu, die zuständigen Behörden zu beraten, sich für die Wiedergutmachung von Menschenrechtsverletzungen einzusetzen und sich «bei der Aufklärung über die Menschenrechte und bei der Menschenrechtserziehung» zu engagieren. Betreffend die Organisation wurde ferner festgehalten, dass «jeder Staat das Recht hat, den Rahmen zu wählen, der seinen besonderen Bedürfnissen auf nationaler Ebene am besten entspricht».
Die Leitlinien für die Schaffung von NMRI: Die Pariser Prinzipien
Die Abschlusserklärung der Wiener Menschenrechtskonferenz wurde durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen Ende 1993 in der Resolution A/RES/48/134 bestätigt und präzisiert. Der Anhang dieser Resolution hält fest, gemäss welchen Grundsätzen die NMRI auszugestalten sind, um den an sie gestellten Anforderungen zu genügen. Gemäss diesen «Pariser Prinzipien» sollte eine NMRI zumindest:
- über ein umfassendes Mandat zum Schutz und zur Förderung von allen Menschenrechten verfügen;
- eine gesetzliche Grundlage haben, die das Mandat, die Zuständigkeiten und die Zusammensetzung festschreibt;
- echte Unabhängigkeit von Regierung und Parlament geniessen;
- über eine pluralistische Zusammensetzung verfügen und
- mit ausreichender Finanzierung und Infrastruktur ausgestattet sein, die eine selbstbestimmte Arbeitsweise zulassen.
Akkreditierung und Status von NMRI
Die Frage, ob eine NMRI den in den Pariser Prinzipien festgehaltenen Anforderungen genügt oder nicht, wird seit Ende der 1990er Jahre vom Dachverband der NMRI, dem International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC), überprüft. Die wesentliche Aufgabe dieser in Genf ansässigen Vereinigung ist «die Förderung und der Schutz starker und unabhängiger NMRI in Übereinstimmung mit den Pariser Prinzipien», deren Koordination untereinander sowie mit internationalen Akteuren und die Akkreditierung der NMRI. Die Akkreditierung «dient der Qualitätskontrolle und der Absicherung der Unabhängigkeit». Je nach Resultat des Akkreditierungsverfahrens werden die Institutionen in drei verschiedene Kategorien eingeteilt:
- A-Status: Vollständige Übereinstimmung mit den Pariser Prinzipien.
- B-Status: Nur teilweise Übereinstimmung mit den Pariser Prinzipien bzw. ungenügende Dokumentation.
- C-Status: Nichterfüllung der Pariser Prinzipien mit der Folge, dass keine Mitgliedschaft beim ICC erfolgen kann (reiner Beobachterstatus).
NMRI, welche den A-Status innehaben, müssen sich alle fünf Jahre erneut akkreditieren. In Ausnahmefällen kann die Überprüfung auch ausserhalb dieses Zyklus erfolgen, etwa wenn die Unabhängigkeit einer NMRI gefährdet ist. Derzeit gibt es weltweit über 100 NMRI, davon 71 mit A-Status, 25 mit B-Status und 10 mit C-Status. In Europa existieren 22 NMRI, welche die Pariser Prinzipien umfassend erfüllen und deshalb den A-Status innehaben.
Verschiedene Modelle für die Etablierung nationaler NMRI
Die existierenden NMRI lassen sich auf drei Grundtypen von NMRI zurückführen:
- Das Kommissionsmodell ist im angelsächsischen Raum verbreitet, so etwa in England, Schottland, Irland und Nordirland sowie in Australien und Kanada. Es zeichnet sich insbesondere dadurch aus, dass Kommissionen über breite Befugnisse für die Untersuchung von Menschenrechtsverletzungen verfügen und zur Unterstützung von Parteien an Gerichtsverfahren teilnehmen können. Zudem sind Kommissionen für das Monitoring im Menschenrechtsbereich und in der Menschenrechtsbildung tätig.
- Ombudsinstitutionen finden sich in Ost- und Südosteuropa sowie in Spanien, Portugal und Österreich. Sie befassen sich v.a. mit individuellen Fällen von Menschenrechtsverletzungen und versuchen, diese aussergerichtlich beizulegen. Darüber hinaus betreiben sie angewandte Forschung und Politikberatung.
- Menschenrechtsinstitute, wie sie etwa in Deutschland, Holland, Dänemark oder Norwegen bestehen, sind generell eher wissenschaftlich ausgerichtet. Sie führen in der Regel Politikberatung durch, machen Informations- und Dokumentationsarbeit und sind zudem in den Bereichen Forschung und Bildung tätig. Weiter kann auch Monitoring im Menschenrechtsbereich zu ihrem Aufgabenbereich gehören.
In der Praxis gibt es zahlreiche Mischformen, bei welchen ein Modell mit Elementen der anderen Modelle ergänzt wird. Das steht in Einklang mit dem schon an der Wiener Weltmenschenrechtskonferenz betonten Prinzip, dass die Staaten jene Organisationsform wählen sollen, die ihren Bedürfnissen am besten entspricht. Für die Schaffung einer NMRI mit A-Status ist also nicht das Modell, sondern die Erfüllung der Anforderungen entscheidend, wie sie in den Leitlinien der Pariser Prinzipien festgehalten sind.
Bemühungen zur Schaffung einer NMRI in der Schweiz
Im Sommer 2001 forderten 100 Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs), Gewerkschaften, kirchliche Institutionen und Persönlichkeiten die Schaffung einer solchen Institution. Im Dezember 2001 nahmen die parlamentarischen Initiativen Vreni Müller-Hemmi im Nationalrat und Eugen David im Ständerat diese Forderung auf und verlangten die Schaffung einer «Eidgenössischen Kommission für Menschenrechte». Die beiden Kammern gaben der Initiative zwar nicht Folge, verlangten aber 2003 vom Bundesrat, einen Bericht zur Frage der Schaffung einer derartigen Institution in der Schweiz zu verfassen.
Nach verschiedenen verwaltungsinternen Abklärungen und Prüfungen von Modellen beschloss der Bundesrat Ende 2007, die Arbeitsgruppe «Nationale Menschenrechtsinstanz», bestehend aus Vertretern/-innen des Bundes, der Kantone sowie des Fördervereins Menschenrechtsinstitution Schweiz, einzusetzen. Diese verfasste einen Bericht, der insbesondere zum Ziel hatte, den Bedarf und die Opportunität der Schaffung einer NMRI zu klären. Auf der Grundlage dieser Bemühungen entschied sich der Bundesrat schliesslich am 1. Juli 2009, im Sinne eines fünfjährigen Pilotprojektes anstelle einer NMRI zunächst ein universitäres Dienstleistungszentrum zu schaffen. Nach der Evaluation der Testphase sollte geprüft werden, ob diese Institution in eine NMRI umgewandelt werden soll.
Auf der Grundlage der im April 2015 abgeschlossenen externen Evaluation des SKMR hat der Bundesrat am 1. Juli 2015 entschieden, das Mandat des SKMR zu verlängern, bis eine Nachfolgeorganisation errichtet ist, jedoch für maximal fünf Jahre. Zu diesem Zweck hat der Bundesrat die Verwaltung beauftragt, Modelle für eine dauerhafte NMRI auszuarbeiten. Ende 2015 wird er darüber entscheiden, welches Modell für die Schweiz in Frage kommt.
Erwartungen der Staatengemeinschaft an eine zukünftige schweizerische NMRI
Bereits im Rahmen des ersten Universal Periodic Review (UPR)-Verfahrens 2008 hatten acht Staaten der Schweiz empfohlen, eine NMRI gemäss den Pariser Prinzipien zu schaffen. Im zweiten UPR-Verfahren 2012/2013 wurde diese Empfehlung von neun Staaten an die Schweiz gerichtet. Die Schweiz hat die entsprechenden Empfehlungen (Nr. 123.17-123.22) angenommen, sich jedoch lediglich dazu verpflichtet, die Einrichtung einer NMRI in Erwägung zu ziehen.
Des Weiteren haben sich verschiedene Ausschüsse der Vereinten Nationen, die mit der Überwachung der Verpflichtungen der Staaten aus Menschenrechtsübereinkommen befasst sind, zu dieser Thematik geäussert, so etwa der Ausschuss gegen Folter CAT, der Ausschuss gegen die Diskriminierung der Frau CEDAW, der Ausschuss gegen Rassismus CERD oder der Ausschuss für die Rechte des Kindes CRC. Dabei betonten die verschiedenen Ausschüsse regelmässig, dass eine schweizerische NMRI den in den Pariser Prinzipien festgelegten Grundsätzen zu entsprechen habe. Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte CESCR hielt sogar explizit fest, dass das derzeit bestehende Pilotprojekt «kein akzeptabler Ersatz für eine unabhängige NMRI sei, die in vollem Einklang mit den Pariser Prinzipien steht».
Vom SKMR zu einer unabhängigen schweizerischen NMRI
Das als Pilotprojekt konzipierte SKMR erfüllt in vielerlei Hinsicht die in den Pariser Prinzipien festgehaltenen Anforderungen an eine NMRI nicht. Nachfolgend sollen einige zentrale Fragestellungen erörtert werden, die bei der Konzeption einer unabhängigen schweizerischen NMRI zu beachten wären, damit die Institution vom ICC im A-Status akkreditiert werden könnte.
Umfassendes Mandat zum Schutz und zur Förderung von allen Menschenrechten
Das Mandat des SKMR ist beschränkt auf jene Aufträge, die ihm vom Bund übertragen werden. Zudem bearbeitet es selbst akquirierte Drittaufträge. Dies entspricht jedoch nicht einem umfassenden Mandat zum Schutz und zur Förderung von allen Menschenrechten, wie es die Pariser Prinzipien verlangen. Ein derartiges, inhaltlich möglichst breit auszugestaltendes Mandat einer nationalen NMRI würde vielmehr die folgenden Aufgabenbereiche umfassen:
- Empfehlungen zu geltenden Gesetzes- und Verwaltungsvorschriften sowie neuen und geplanten Gesetzes- und Verwaltungsvorschriften abgeben;
- Menschenrechtsverletzungen aufgreifen und bekannt machen;
- thematische Untersuchungen/Berichte zu Menschenrechten im Inland durchführen;
- Empfehlungen zur Harmonisierung der Gesetzgebung mit internationalen Menschenrechtsstandards abgeben;
- die Ratifizierung weiterer Menschenrechtsinstrumente fördern;
- Beiträge zum Berichtszyklus an Vertragsorgane verfassen;
- mit internationalen Gremien zusammenarbeiten;
- Menschenrechtsbildung entwickeln und betreiben; und
- die Öffentlichkeit im Bereich der Diskriminierung sensibilisieren.
Eine NMRI ist jedoch gemäss den Pariser Prinzipien nicht verpflichtet, sämtliche dieser Aufgaben zu erfüllen. Zudem drängt es sich auch aufgrund der beschränkten Ressourcen sowie aus strategischen Überlegungen auf, Prioritäten zu setzen. Wichtig ist schliesslich, dass eine NMRI in Bezug auf die von ihr übernommenen Aufgaben über die notwendigen Befugnisse verfügt, damit sie diese auch tatsächlich wahrnehmen kann.
Die Anforderungen an die Unabhängigkeit einer NMRI
Die bisherige Arbeit des SKMR war aufgrund der universitären Verankerung inhaltlich zwar weitgehend unabhängig. Die Pariser Prinzipien erfordern jedoch auch eine Unabhängigkeit im institutionellen Sinn, d.h. eine grundsätzliche Weisungsfreiheit von Regierung und Parlament. Deshalb darf eine NMRI organisatorisch nicht in eine Regierungsbehörde integriert sein. Von bereits bestehenden NMRIs wurden folgende Massnahmen ergriffen, um ihre institutionelle Unabhängigkeit zu gewährleisten:
- Mitglieder der Regierung, die in einem Gremium einer NMRI Einsitz nehmen, dürfen über kein Stimmrecht, sondern lediglich über eine beratende Stimme verfügen;
- die Gremien einer NMRI müssen pluralistisch zusammengesetzt sein, was zu einer Absicherung gegen Einflussnahme von aussen führt;
- die Schlüsselpositionen einer NMRI müssen in einem zugänglichen und transparenten Verfahren vergeben werden; diese Anforderung beinhaltet die Durchführung einer öffentlichen Ausschreibung, eine angemessene Zusammensetzung des Auswahlgremiums und wenn möglich die Festlegung von Kündigungskriterien im Gründungsdokument;
- schliesslich ist eine NMRI zwar gehalten, die Regierung bei der Berichterstattung an internationale und regionale Menschenrechtsorgane zu unterstützen; die eigentliche Berichterstattungspflicht liegt jedoch beim Staat und sollte diesem von der NMRI nicht abgenommen werden.
Die Konzeption des SKMR als Dienstleistungszentrum, bei welchem der Bund Studien und andere Dienstleistungen «einkauft» und das nur auf Mandatsbasis tätig ist bzw. über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, erfüllt dieses Kriterium offensichtlich nicht. Wie das Beispiel des norwegischen Zentrums für Menschenrechte zudem zeigt, lässt sich die Funktion einer unabhängigen NMRI nur schwer ausüben, wenn eine solche Institution durch eine Universität betrieben wird: der Grundsatz der Freiheit akademischer Forschung und dem damit verbundenen Gebot der Zurückhaltung in politischen Fragen und die für eine unabhängige NMRI notwendige klare Positionierung in Menschenrechtsfragen lassen sich kaum miteinander vereinbaren.
Die ausreichende Finanzierung einer NMRI
Die Voraussetzung der Unabhängigkeit einer NMRI kann letztlich nur gewährleistet werden, wenn sie über eine ausreichende Finanzierung für die Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben verfügt – insofern überschneiden sich diese beiden Aspekte. Dabei muss sie insbesondere selbst entscheiden können, wie sie diese Mittel einsetzt. Wie die Finanzierung erfolgt und wer darüber entscheidet, wird durch die Pariser Prinzipien jedoch nicht festgelegt. Auch eine Finanzierung durch Dritte – etwa durch die Akquisition von Mandaten oder durch Weiterbildungsangebote – ist grundsätzlich zulässig. Die Hauptfinanzierung hat jedoch durch den Staat zu erfolgen. Um eine stabile langfristige Tätigkeit der NMRI zu gewährleisten, sollte ihre Finanzierung per Gesetz im Staatshaushalt verankert sein. Vertreter/innen einer NMRI sollten überdies das Recht haben, sich im Prozess der jährlichen Budgetentscheidung einzubringen und zu erläutern, welche Ressourcen erforderlich sind, damit die NMRI die ihr übertragenen Aufgaben wirksam erfüllen kann.
Die Höhe der notwendigen Mittel hängt in erster Linie von den Aufgaben ab, welche eine NMRI gemäss ihrem gesetzlich verankerten Auftrag zu erfüllen hat. Deshalb lassen sich die Budgets von NMRI verschiedener Länder nur schwer vergleichen. Zur Illustration seien trotzdem die folgenden beispielhaften Angaben aufgeführt:
- Norwegen (ca. 5 Mio. Einwohner): Die Abteilung nationale Menschenrechtsinstitution des Norwegischen Zentrums für Menschenrechte hat ein Budget von rund CHF 900‘000.- (Stand 2011) und beschäftigt 4-5 Mitarbeitende.
- Irland (ca. 4.7 Mio. Einwohner): Die irische «Human Rights and Equality Commission» verfügt über ein vorläufiges Budget von 4.4 Mio. Euro und hat 15 Kommissionsmitglieder (keine Angaben zu der Anzahl Mitarbeitenden).
- Österreich (ca. 8.5 Mio. Einwohner): Die österreichische Volksanwaltschaft verfügt über ein Budget von 10.5 Mio. Euro und hat 90 Vollzeitstellen sowie 48 nebenberufliche Kommissionsmitglieder.
- Deutschland (80.7 Mio. Einwohner): Das Deutsche Institut für Menschenrechte verfügt über ein Budget von 3.385 Mio. Euro (2012) und beschäftigt 56 Mitarbeitende.
- Belgien (11.3 Mio. Einwohner): Das belgische «Centre for equal opportunities and opposition to racism» verfügt über ein Budget von 8.76 Mio. Euro (Stand 2011) und beschäftigt 95 Mitarbeitende.
Die Finanzierung des SKMR war bisher durch den Einkauf von Dienstleistungen durch den Bund charakterisiert. Auch wenn dem SKMR bei der Ausgestaltung seines Arbeitsprogrammes mit fortschreitender Dauer der Pilotphase vom Bund immer mehr Gestaltungsspielraum eingeräumt worden ist, geniesst es weder in der Wahl seiner Aktivitäten noch in der Verwendung der finanziellen Mittel Autonomie.
Institutionelle Einbettung einer unabhängigen schweizerischen NMRI
Weiter zu klären ist das Verhältnis einer unabhängigen schweizerischen NMRI zu den bereits bestehenden staatlichen Organisationseinheiten, die sich mit Menschenrechtsfragen beschäftigen. Die Pariser Prinzipien halten zwar fest, dass NMRI mit staatlichen, nichtstaatlichen und internationalen Akteuren zusammenarbeiten sollen. Wie dies im Einzelnen zu geschehen hat, wird jedoch nicht geregelt. Im schweizerischen Kontext betrifft dies in erster Linie die Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus (EKR), der Eidgenössischen Kommission für Frauenfragen (EKF), der Eidgenössischen Kommission für Migrationsfragen (EKM) sowie der Eidgenössischen Kommission für Kinder- und Jugendfragen (EKKJ) und der Nationalen Kommission für die Verhütung von Folter (NKVF).
Bei der Diskussion konkreter Lösungsmodelle gilt es dem Aspekt Beachtung zu schenken, dass die Kommissionen neben Aufgaben im Menschenrechtsbereich insbesondere auch gesellschaftspolitische Aufgaben wahrnehmen, die nicht zum Mandat einer NMRI gehören. In jenen Bereichen, wo es bei menschenrechtlichen Themen Überschneidungen gibt, muss eine Form der Zusammenarbeit gefunden werden, die es erlaubt, Synergien zu nutzen und Doppelspurigkeiten zu vermeiden. Im Rahmen der Pilotphase konnten insbesondere im Bereich Beratung und beim zur Verfügung stellen von Expertise positive Erfahrungen gemacht werden.
Weitere zu klärende Fragen
Es bestehen neben den angesprochenen Themen noch weitere zu klärende Fragen für die Schaffung einer NMRI in der Schweiz. Diese sollen am 9. November im Rahmen einer Tagung mit zentralen Schweizer Akteuren des Bundes, der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft diskutiert werden. Dazu in aller Kürze ein Überblick:
- Modell: Im Vorfeld der Pilotphase wurde die Modelldiskussion intensiv geführt, und es wurde einem Institutsmodell der Vorzug gegeben. Macht das Institutsmodell für die Schweiz auch zukünftig Sinn? Welche Aufgaben kann ein solches Institut abdecken?
- Rechtsform: Eine zukünftige NMRI sollte insbesondere mit Blick auf die Anforderung der Unabhängigkeit eine eigene Rechtspersönlichkeit innehaben. In Frage kommen grundsätzlich ein Verein, eine Stiftung oder eine öffentlichrechtliche Anstalt oder Körperschaft. Sollte eine unabhängige NMRI von der Universität abgekoppelt sein, wie das erwähnte Beispiel des norwegischen Zentrums für Menschenrechte zeigt? Wie liesse sich eine enge Zusammenarbeit verschiedener akademischer Institutionen rechtlich zweckmässig verankern?
- Finanzielle Trägerschaft: Das heutige Pilotprojekt wird durch das Eidgenössische Departement des Äusseren (EDA) und durch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) finanziert. Eine unabhängige NMRI hat vielfältige Aufgaben zu bewältigen und sollte deshalb über eine solide, möglichst breit abgestützte Grundfinanzierung verfügen. Als stark föderalistisch strukturierter Staat erfolgt die Umsetzung von menschenrechtlichen Verpflichtungen insbesondere auch in den Kantonen und Gemeinden, weshalb sich die Frage stellt, ob es nicht sachgerecht wäre, dass eine NMRI von Kantonen und Gemeinden finanziell mitgetragen würde?
Fazit
Zusammenfassend gilt es festzuhalten, dass bei der Ausgestaltung des Modells und der Rechtsform einer NMRI ein grosser Gestaltungsspielraum besteht. Entscheidend ist jedoch, dass eine NMRI im Sinn und Geist der Pariser Prinzipien ausgestaltet ist und den hierzulande bestehenden Eigenheiten und Bedürfnissen gerecht wird. Unter dieser Voraussetzung wird sie ihre vielfältigen Aufgaben effektiv und als kritische, unabhängige Stimme wahrnehmen können.
13.10.2015