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Dans l’affaire Sison c. Conseil du 1er février 2007 (affaire C-266/05 P, non encore publié au recueil), le requérant demande à la Cour de justice d’annuler l’arrêt du Tribunal de première instance par lequel celui-ci a rejeté ses recours tendant à l’annulation de trois décisions du Conseil de l’Union européenne portant refus d’accès à certains documents.
Dans le cadre de la politique de lutte contre le terrorisme, le Conseil avait adopté une décision (Décision 2002/848/CE) qui mettait en œuvre un règlement relatif à l’application de mesures restrictives à l’égard de certaines personnes et entités (Règlement (CE) n°2580/2001). La liste établie par le règlement incluait M. Sison parmi les personnes soumises au gel des fonds et avoirs financiers. Conformément au règlement n°1049/2001 régissant le droit d’accès aux documents, le requérant avait demandé au Conseil, à deux reprises, la transmission des documents sur lesquels il s’était fondé pour adopter sa décision. Il s’est vu refuser l’accès au motif, d’une part, que les informations qui avaient conduit le Conseil à adopter la décision litigieuse étaient considérées comme hautement sensibles, et d’autre part, que « la divulgation [de tels documents] porterait atteinte à la protection de l’intérêt public » (Article 4 du règlement qui énumère les exceptions au droit d’accès).
M. Sison invoquait en l’espèce cinq moyens à l’appui de son recours. Le quatrième moyen, tiré de la violation de la présomption d’innocence et du droit à une protection juridictionnelle effective, ne fera ici l’objet d’aucun commentaire.
Le premier moyen portait sur l’étendue du contrôle de légalité incombant au juge communautaire. Reprenant une jurisprudence désormais établie, la Cour de justice a rappelé qu’en ce qui concerne le contrôle juridictionnel lié au respect du principe de proportionnalité, il est indispensable de reconnaître un très large pouvoir d’appréciation au législateur communautaire « dans des domaines qui impliquent de la part de ce dernier des choix de nature politique, économique et sociale », et dans lesquels il est conduit à mener un examen approfondi et complexe de la situation en présence. Par conséquent, confirmant en cela l’arrêt du Tribunal de première instance, la Cour de justice estime que le contrôle juridictionnel de la légalité d’une décision du Conseil refusant l’accès du public à un document au titre des exceptions relatives à la sauvegarde de l’intérêt public (énumérées à l’article 4, § 1, du règlement n°1049/2001) implique que l’institution dispose d’une marge d’appréciation étendue afin de déterminer s’il est opportun ou non de divulguer le document en cause.
En second lieu, le requérant invoquait une interprétation erronée de l’article 4, § 1, du règlement n°1049/2001 ainsi qu’une mauvaise application du § 6 du même article. La Cour de justice précise tout d’abord que l’objet du règlement consiste à « garantir un accès aussi large que possible aux documents » (article 1er). Elle ajoute que le droit d’accès aux documents des institutions ne constitue pas pour autant un droit absolu, dans la mesure où il est assorti de nombreuses exceptions. On comprend dès lors que le droit d’accès aux documents des institutions constitue le principe, la possibilité de refuser cet accès ne devant être qu’exceptionnelle. Par conséquent, les limites posées au droit d’accès, au nombre desquelles figure la protection de l’intérêt public, doivent être interprétées strictement par le juge. Pourtant, la Cour de justice affirme que l’examen par lequel le Conseil détermine si la divulgation d’un document porte atteinte à un intérêt protégé suppose l’existence d’une marge d’appréciation importante. Il en résulte que le contrôle du juge communautaire doit se borner à vérifier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir, le respect des règles de procédure et de motivation ainsi que l’exactitude matérielle des faits. Reprenant l’argumentation du Tribunal, la Cour estime qu’en l’espèce, l’efficacité de la lutte contre le terrorisme impose la non-diffusion des informations et qu’elle suppose une collaboration discrète entre les Etats.
Afin d’obtenir l’annulation de l’arrêt du Tribunal, le requérant invoquait la motivation trop succincte et excessivement vague des décisions de refus d’accès aux documents du Conseil et la violation subséquente de l’obligation de motivation qui en découlait. A cet égard, la Cour juge que l’étendue de la motivation varie en fonction de la nature de l’acte et qu’en tout état de cause, le raisonnement de l’institution auteur de l’acte doit apparaître « de façon claire et non équivoque ». Un telle exigence est censée permettre, d’une part, aux intéressés de connaître les motifs de l’acte et, d’autre part, à la juridiction compétente d’en contrôler la légalité. La Cour de justice était en l’espèce confrontée à un problème d’accès à des documents sensibles, au sens de l’article 9 du règlement n°1049/2001. Ces derniers font l’objet d’un régime juridique spécifique beaucoup plus protecteur qui laisse au Conseil une marge de manœuvre très large pour apprécier si un document risque ou non de porter atteinte à un intérêt protégé en cas de divulgation. La brièveté de la motivation des actes, dont l’objectif était de ne pas dévoiler d’informations confidentielles, se trouvait ainsi justifiée. En effet, « il peut [parfois] être impossible d’indiquer les raisons justifiant le refus d’accès à chaque document (...) sans divulguer le contenu de ce document ou un élément essentiel de celui-ci et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle ». Une motivation conforme aux exigences de l’article 253 CE aurait probablement risqué de dévoiler des informations confidentielles et ainsi de porter atteinte, de façon indirecte, aux intérêts protégés par le règlement n°1049/2001.
Le cinquième moyen invoqué par M. Sison, fondé sur la violation du droit d’accès aux documents en raison d’une interprétation erronée des articles 4 et 9 du règlement n°1049/2001, a également été rejeté par la Cour de justice. Celle-ci affirme, dans un premier temps, que les documents en cause étaient des documents sensibles régis par l’article 9 du règlement précité. Dans ces circonstances, il en résulte que leur inscription au registre ainsi que leur délivrance ne sont possibles qu’après avoir obtenu l’accord de l’autorité d’origine, auteur du document. Cette règle, qui postule que l’auteur d’un document sensible a le droit de refuser sa communication à toute personne qui en ferait la demande, est appelée « règle de l’auteur ». En l’occurrence, les Etats membres, auteurs des documents demandés par M. Sison, s’étant fermement opposés à leur transmission, la Cour de justice s’est fondée sur la « règle de l’auteur » pour légitimer le refus du Conseil de dévoiler l’identité des Etats, auteurs des documents en cause.
En dernier lieu, la Cour a refusé d’accorder un accès partiel aux documents, dans la mesure où ces derniers étaient entièrement couverts par l’exception et qu’une motivation plus poussée aurait risqué de compromettre la sauvegarde de l’intérêt public.
La présente affaire se situe ainsi dans la droite ligne de la jurisprudence de la Cour de justice qui tend à faire du droit d’accès aux documents le principe et la possibilité de refus l’exception. De nombreux arrêts ont d’ailleurs contribué à accroître la transparence des activités de l’Union, conformément aux souhaits des Conseils européens de Birmingham et d’Edimbourg. Citons à titre indicatif l’arrêt Carvel qui oblige le Conseil, « lorsque ce dernier exerce son pouvoir d’appréciation au titre de l’article 4, § 2, du règlement n°1049/2001, [à] mettre réellement en balance, d’une part, l’intérêt du citoyen à obtenir un accès à ses documents et, d’autre part, son intérêt éventuel à préserver le secret de ses délibérations ». De même, l’arrêt Hautala a admis pour la première fois la possibilité d’un accès partiel aux documents pour des exigences de proportionnalité. L’arrêt sous commentaire reprend certains principes clés déjà consacrés dans les affaires susmentionnées sans toutefois apporter de précision notable par rapport à certaines notions vagues du règlement n°1049/2001, telles que par exemple la protection de l’intérêt public. Il a malgré tout le mérite de mettre en lumière les difficultés posées par le droit d’accès aux documents du Conseil de l’Union européenne. C’est en effet sur une véritable « culture de la négociation, par l’élaboration de compromis nécessaires, que repose la capacité décisionnelle du Conseil et de tous ses rouages, et que seul le secret rend possible » (Frédérique Lafay, L’accès aux documents du Conseil de l’Union : contribution à une problématique de la transparence en droit communautaire, Revue trimestrielle de droit européen, 1997, p.37-68). On comprend dès lors qu’une levée systématique du secret de toutes ses délibérations ignorerait l’essence-même du processus décisionnel communautaire et pourrait nuire à son efficacité.
Reproduction autorisée avec indication : Aurore Garin, "Affaire Sison : confirmation du refus d’accès aux documents du Conseil", www.ceje.ch, actualité du 20 mars 2007.