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6. Juni 2015
Swissinfo
Die Abwertung des Initiativrechts zur allgemeinen Anregung ist eine Machtverschiebung weg von der Bürgerschaft hin zum Bundeshaus
Wir müssen den Umgang mit Volksinitiativen ändern – aber dabei dürfen wir nicht die Substanz der Volksinitiative angreifen
Die Fragen stellte Peter Siegenthaler
Was halten Sie vom Vorschlag, Volksinitiativen nur noch in Form von allgemeinen Anregungen zu ermöglichen?
Gar nichts. Das wäre das Ende der Direkten Demokratie, wie wir sie seit 1891 kennen. Denn die ganze Dynamik der Volksinitiative, ihre Integrationskraft, ihre Macht leben von der Möglichkeit, dass eine Minderheit von Bürgerinnen und Bürgern allen Bürgerinnen und Bürgern eine ganz bestimmte Änderung der Verfassung zur Abstimmung vorlegen kann. Reduziert man dieses Recht auf eine Antragsmöglichkeit an das Parlament, so verwandelt man die Direkte Demokratie in eine angereicherte parlamentarische Demokratie.
Weshalb widerspricht dies der direktdemokratischen Kultur, wie Sie in Ihrer Kolumne in der Tageswoche schreiben?
Weil die direktdemokratische Kultur davon lebt, dass weder Bundesrat noch Bundesversammlung einen Vorschlag aus dem Volk an das Volk unterbinden, verhindern oder modifizieren können. Die direktdemokratische Kultur, der Zwang der Bundesversammlung auf die BürgerInnen zu hören und die Debatten unter fast gleich Mächtigen würde verletzt und erodierte durch die Machtverschiebung weg von der Bürgerschaft und hin zum Bundeshaus, welche die Beschränkung der Volksinitiative auf die allgemeine Anregung zur Folge hätte.
Sind Sie der Meinung, dass eine allgemeine Anregung eher im halbverbindlichen Bereich liegt?
Das ist nicht meine Meinung, sondern eine Tatsache, die auf Erfahrung beruht. Eine der bekanntesten der sehr seltenen Volksinitiativen in Form der Allgemeinen Anregung war die sogenannte Münchensteinerinitiative anfangs der 1970er Jahre, mit welcher Münchensteiner Gymnaiallehrer die Einrichtung eines zivilen Ersatzdienstes anregten. Die Bundesversammlung behandelte diese Anregung so rücksichtslos, selbstherrlich und ohne auf die Grundanliegen der Initianten zu achten, dass diese vor der Volksabstimmung die Nein-Parole zu der Vorlage ausgeben mussten, die sie selber in der Bundesversammlung bewirkt hatten. -- Eine auf eine allgemeine Anregung reduzierte Volksinitiative verkennt völlig die emotionellen Befindlichkeiten vieler Bürgerinnen und Bürger, welche sich für eine Volksinitiative engagieren. Die Initianten sind voll von Wut oder Kritik und unerfüllten Hoffnungen gegenüber dem Parlament; sie wollen diesem zeigen, dass in der Bevölkerung mehr Goodwill für ihren Vorschlag da ist als im Parlament. Hätten sie dagegen so viel Vertrauen ins Parlament, wie eine allgemeine Anregung voraussetzt, dann würden sie auf eine solche verzichten und einige Parlamentarier direkt mit ihrem Anliegen betrauen.
Sie schreiben, dass sich die direktdemokratische Kultur in den letzten 100 Jahren nach Ansicht der meisten Kenner bewährt habe. Wen meinen Sie mit der Bezeichnung «Kenner»?
Fast alle, die in den vergangenen Jahren Bücher und Aufsätze zur Direkten Demokratie in der Schweiz geschrieben haben. Ebenso die meisten, welche die Volksrechte praktisch benutzt haben. Und auch von den etwa 30 Rechts- oder Politikprofessoren, welche es in der Schweiz gibt, kenne ich nur zwei, die eine solche Reduktion der Volksinitiative begrüsst haben in den vergangenen zwei Jahren.
Einige Rechtsexperten sind der Meinung, dass die Art und Weise, wie einige Volksinitiativen (Ausschaffungs-, Minarett-, Zweitwohnungs-, Masseneinwanderungs-Initiative) in den letzten 20 Jahren genutzt wurden, die Volksrechte gefährden, weil es ein Malaise gebe bei der Umsetzung. Teilen Sie diese Einschätzung?
Einige Volksinitiativen der letzten zwei Jahrzehnte zielten ganz bewusst auf die Freiheit von bestimmten Menschengruppen, seien es Ausländer, Asylbewerber, Kriminelle oder Sexualstraftäter. Diese Initiativen brachten nicht einfach ein allgemeines Malaise oder Umsetzungsprobleme zum Ausdruck, sondern illustrierten eine Mangel in der Bundesverfassung, der bis dahin nicht als solcher erkannt wurde. Der Grundrechts- und Menschenrechtsschutz ist gleichsam prozedural in der Bundesverfassung nicht mit den Volksrechten versöhnt. Das heisst, es können auch Volksinitiativen zur Volksabstimmung gebracht werden, welche, einmal von Volk und Ständen mehrheitlich angenommen, den Grundrechten bestimmter Menschen widersprechen und deshalb nicht so umgesetzt werden können, wie einige ihrer Befürworter sich dies erhoffen. Dies untergräbt aber sowohl die Direkte Demokratie als auch die Grund- und Menschenrechte. Deshalb müssen wir den Umgang mit diesen Volksinitiativen ändern, nicht die Substanz der Volksinitiative generell.
Oft hört man, dass der Gesetzgeber den Volkswillen nicht umsetze. Sehen Sie das auch so?
Nein, das sehe ich nicht so. Denn Gesetzgeber sind bei uns die Bundesversammlung und die Bürger. Die Bundesversammlung bemüht sich einerseits, eine Volksinitiative so umsetzen, dass sie übrigen Verfassungsprinzipien wie den Grundrechten und den Menschenrechten entspricht. Zweitens bemüht sie sich, die Anliegen der neuen durch die Volksinitiative in die Verfassung gebrachten Normen nach bestem Wissen und Gewissen umzusetzen. Und sie geht davon aus, dass, wenn ihr dies nicht gelingt, die Kritiker – als subsidiäre Gesetzesgeber - ihrerseits wiederum das Gesetzreferendum ergreifen und die Umsetzungsvorlage des Parlamentes zu Fall bringen werden. Dieser Referendumsdruck ist sehr effizient und veranlasst das Parlament, die Anliegen der Initianten nicht einfach zu überhören.
Wie kann man erfahren, was der Volkswille ist? Oder meint man mit Volkswille den Inhalt der Verfassungsbestimmung?
Letztere ist immer auslegungsbedürftig. Schliesslich muss niemand das Ja begründen, das er in die Urnen legt. Deshalb ist der Wille, auch jener der Mehrheit von Volk und Ständen, nicht exakt zu messen oder zu ergründen. Mit dem genauen Studium der einer Volksabstimmung vorangegangen unzähligen Debatten und Diskussionsbeiträge können wir uns aber dem annähern, was das Ja meinen könnte. Und wenn dies dann eben doch falsch interpretiert werden sollte, bleibt jenen, die mit der Auslegung und der Umsetzung nicht einverstanden sind, eben der Weg Referendums mit der Möglichkeit, die Vorlage zurückzuweisen und die Bundesversammlung zu zwingen, eine neue bessere Umsetzungsvorlage zu verwirklichen.
Wie soll der Gesetzgeber eine Verfassungsbestimmung umsetzen, wenn diese widersprüchlich ist oder mit anderen Bestimmungen kollidiert?
Bezüglich der Widersprüche muss die Bundesversammlung versuchen, diese aufzulösen und einen überzeugenden mittleren Weg zu gehen; sollte dieser zu viele Bürger und Bürgerinnen nicht überzeugen, wird er durch das Referendum der Mitgesetzgeber aus der Bevölkerung zu Fall gebracht werden. Kollidiert er mit anderen wichtigen Verfassungsprinzipien oder den Menschenrechten, so sind diese zu achten. Eine Volksinitiative, welche dies ändern möchte, muss erst die Prinzipien oder diese Menschenrechte aufgreifen und in Frage stellen.
Beispiel Masseinwanderungs-Initiative: Der Bundesrat sagt, dass er die Höchstzahlen und Kontingente, sowie den Inländervorrang auf EU und EFTA-Bürger nur anwenden will, wenn die EU bereit sei, das PFZA so anzupassen, dass es dem Artikel 121a nicht mehr widerspreche. Das heisst aber, dass er die neue Verfassungsbestimmung 121a Absatz 2 nicht umsetzt, wenn die EU ihr Veto einlegt. Und davon muss man ausgehen.
SVP-Präsident Brunner sagte selber vor der Abstimmung, dass die sogenannte MEI das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU nicht betreffe. Deshalb soll und wird die Bundesversammlung die Vorlage des Bundesrates so präzisieren, dass die Möglichkeit der Schweiz auf die Einwanderung einzuwirken zwar vergrössert wird, das PFZA aber nicht in Zweifel gezogen wird. Sollte dies dann der SVP wiederum nicht passen, so wird sie das Referendum ergreifen gegen dieses Gesetz und wir können ein zweites Mal in dieser Sache abstimmen innert drei Jahren.
Der BR beruft sich auf den Passus in Absatz drei des Artikels 121a, wonach die Höchstzahlen und Kontingente auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen auszurichten seien. Und eine Kündigung des PFZA bzw. der Bilateralen I sei eben nicht im Interesse der Gesamtwirtschaft.
Damit hat der Bundesrat auch zweifellos recht. Er muss einfach auch daran erinnern, dass die SVP selber mit der MEI das PFZA nicht in Zweifel stellen wollte vor der Abstimmung und mit diesem Argument gewiss auch einige Ja-Stimmende
entsprechend beeinflusst hat.
Einige Staatsrechts-Experten sagen, dass Initiativen wie die MEI zeigten, dass bei Initiativen in der Form des «ausformulierten Entwurfs» irgendwelche Texte in die Verfassung gelangen könnten, die sich auch beim besten Willen nicht umsetzen liessen. Sehen Sie das auch so?
Nein, keineswegs. Sie dürfen nie vergessen, dass einige Experten schon vor 130 Jahren gegen die Direkte Demokratie waren, weil sie immer glaubten, alleine alles besser zu wissen und es mühsam finden, andere von der eigenen Meinung erst überzeugen zu müssen. Es gibt zwar keine Gesetzesinitiativen und deshalb könnten Verfassungsinitiativen, welche ausschliesslich Gesetzesinitiativcharakter haben, vielleicht in Zukunft auch wegen der Missachtung der Form ungültig erklärt werden. Zweitens habe ich Ihnen bereits gesagt, dass bezüglich Verfassungsprinzipien und Grund- bzw. Menschrechtsbestimmungen strengere Massstäbe gelten müssen, so wie dies das Bundesgericht gegenüber Gesetzen und Verfassungsbestimmungen auch tut. -- Wenn Sie im Übrigen die Mehrheit nicht überzeugen können in einem fairen öffentlichen Meinungsbildungsprozess, dann müssen Sie eben auch mit weniger überzeugenden Verfassungsbestimmungen zumindest temporär leben lernen. Schliesslich hat die Mehrheit zwar nicht immer Recht, aber sie bestimmt immer, was vorläufig gilt.
Diese Experten wollen auch eine Tendenz feststellen, dass deswegen einige Initiativen nur schleppend oder gar nicht umgesetzt werden (Bsp. Mutterschaftsversicherung), und dass diese Entwicklung zu Friktionen führt, welche das Rechts- und politische System nicht erträgt. Pflichten Sie Ihnen bei?
Nein. Keineswegs. Die Mutterschaftsversicherung, welche 50 Jahre in der Verfassung schlief, ohne gesetzlich realisiert zu werden, scheiterte am fehlenden politischen Willen in der Bundesversammlung und an der Unfähigkeit der Anhänger einer Mutterschaftsversicherung, diesem Verfassungsauftrag Nachachtung zu verschaffen. Für den fehlenden Willen oder politischen Unfähigkeiten darf man nicht das System verantwortlich machen, denn es hat keinen Willen oder keine spezifischen Handlungsmöglichkeiten. Da müssen sich die Betreffenden schon selber an der Nase nehmen. Im übrigen ist Ihr Einwand ein typisches Diskurselement derer, denen die Macht der Bürger, welche ihnen die Volksrechte verschafft, auf den Kecks geht und denen alles recht ist, um diese Macht zugunsten des Parlamentes abzubauen.
Kontakt mit Andreas Gross
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