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Ein Beitrag zur effizienteren Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität
Verstärkte Mobilität und neue technische Möglichkeiten führen zu einer zunehmenden Internationalisierung der Kriminalität. Beweismittel oder Tatverdächtige befinden sich häufig nicht im Hoheitsgebiet der zuständigen Strafverfolgungsbehörden. Ohne Hilfe anderer Staaten ist deshalb der Erfolg nationaler Ermittlungen in Frage gestellt. Die gegenseitige Unterstützung der Strafverfolgungsbehörden spielt deshalb eine immer wichtigere Rolle.
Vielfach ist es auch nicht möglich, Strafverfahren in einem bestimmten Staat durchzuführen oder Gerichtsentscheide im Urteilsstaat zu vollziehen. Die Strafverfolgungs- und Strafvollzugsbehörden sind in solchen Fällen ebenfalls auf die Zusammenarbeit mit anderen Staaten angewiesen.
Die Legislaturplanung 2019-2023 (BBl 2020 1777 ff., insb. 1857) setzt die wirksame Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus als Ziel fest. Dazu zählt der Ausbau des Staatsvertragsnetzes im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, wie er in der diesbezüglichen Strategie des EJPD vorgesehen ist.
1. Bereiche der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen
Die internationale Zusammenarbeit in Strafsachen gliedert sich in folgende Bereiche:
- Auslieferung;
- Kleine oder akzessorische Rechtshilfe
(insbesondere die Befragung von Zeugen/Beschuldigten; Zustellung von Vorladungen/Urteilen; Beweisbeschaffung; Herausgabe von Vermögenswerten);
- Stellvertretende Strafverfolgung;
- Vollstreckung von Strafentscheiden
(inklusive Überstellung verurteilter Personen in den Heimatstaat).
2. Gründe für die Erarbeitung eines bilateralen Rechtshilfeinstruments
Auf der Grundlage des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) kann die Schweiz auch ohne völkerrechtlichen Vertrag mit anderen Staaten zusammenarbeiten. Trotzdem kann es angezeigt sein, einen bilateralen Rechtshilfevertrag oder ein Memorandum of Understanding (MoU) abzuschliessen.
Die Gründe können etwa darin liegen, dass
- Der andere Staat ohne Vertrag nicht zusammenarbeiten kann;
- Probleme in der Zusammenarbeit nur mit einer bilateralen Lösung behoben werden können;
- der grosse Umfang der Zusammenarbeit oder die besonders intensiven Beziehungen eine Vereinfachung im Rechtshilfeverkehr nahelegen;
- nationale Standards mittels multilateraler Verträge harmonisiert oder effizienter gestaltet werden sollen.
3. Aufgaben des Fachbereichs "Internationale Verträge"
Die Hauptaufgabe des Fachbereichs besteht darin, im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen das Vertragsnetz der Schweiz auszubauen. Er prüft der Schweiz unterbreitete Anfragen aus dem Ausland bzw. erarbeitet eigene Entwürfe.
Einerseits werden klassische Staatsverträge abgeschlossen, welche die Zusammenarbeit rechtsverbindlich regeln. Daneben werden vermehrt auch andere völkerrechtliche Instrumente wie Noten- oder Briefwechsel und politische Absichtserklärungen (Memoranda of Understanding) eingesetzt. Diese Instrumente werden auf Regierungsebene geschlossen und müssen nicht vom Parlament genehmigt werden. Besonders im Verhältnis zu Staaten, mit denen die Voraussetzungen für die Vereinbarung von gegenseitigen rechtlichen Pflichten noch nicht gegeben sind, sind diese Instrumente eine mögliche Alternative. Oft stellen sie die Vorstufe zu einem Staatsvertrag dar und bringen so den Willen für eine erweiterte Zusammenarbeit zum Ausdruck.
Der Ausbau erfolgt weltweit. Zu den Verhandlungspartnern gehörten in einer ersten Phase die europäischen Staaten. Später wurde das Augenmerk auf den anglo-amerikanischen Rechtskreis, auf Lateinamerika, Asien und Nordafrika und zuletzt auf aufstrebende Finanzplätze und Wirtschaftsmächte, u.a. im asiatischen, arabischen und afrikanischen Raum gerichtet (z. B. Indonesien, Kenia und Katar).
Neben dem Ausbau des bilateralen Vertragsnetzes beteiligt sich der Fachbereich auch an der Erarbeitung multilateraler Rechtshilfeinstrumente und deliktsspezifischer strafrechtlicher Übereinkommen, die Rechtshilfebestimmungen enthalten (wie z.B. im Bereich des Terrorismus, der Korruption, des internationalen organisierten Verbrechens, der Cyberkriminalität etc.). Dazu verfolgt er alle Geschäfte, welche die internationale Rechtshilfe in Strafsachen zum Gegenstand haben und bringt die schweizerische Perspektive in die Verhandlungen ein.
Der Fachbereich ist auch für nationale Gesetzgebungsprojekte im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen zuständig. Er betreut hier als Fachdienst des EJPD die parlamentarischen Beratungen (Ausarbeiten von Gesetzesentwürfen und Botschaften des Bundesrates ans Parlament). Beispiele kürzlich abgeschlossener Gesetzgebungsgeschäfte sind Änderungen des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen im Rahmen des Terrorismuspakets (dynamische Rechtshilfe; gemeinsame Ermittlungsgruppen) sowie zur Rechtshilfe an internationale Strafinstitutionen.
4. Wie kommt ein internationales Rechtshilfeinstrument zustande?
4.1 Bilaterale Instrumente
- Bei der Aushandlung von bilateralen Verträgen, Regierungsvereinbarungen oder MoUs geht die Initiative von einem Einzelstaat aus. Auf ein formelles Mandat wird im Bereich der Rechtshilfe meist verzichtet. Ist der Verhandlungsgegenstand noch nicht abschliessend geklärt, kommt es zunächst zu exploratorischen Gesprächen, wobei auch erörtert wird, ob ein Vertragsabschluss überhaupt möglich ist, oder ob allenfalls zunächst bloss ein MoU in Frage kommt. Häufig besteht der erste Schritt auch darin, dass der an Verhandlungen interessierte Staat nach informellen Kontakten dem gewünschten Vertragspartner einen Entwurf als Verhandlungsofferte zustellt. Unter Umständen unterbreitet dieser seinerseits einen Gegenentwurf.
- In einer ersten Verhandlungsrunde werden Entwurf und Gegenentwurf und allfällige weitere Vorschläge diskutiert. Meist gelingt es nicht, bereits in der ersten Runde sämtliche Differenzen auszuräumen. Dann sind weitere Verhandlungsrunden nötig. Die Verhandlungen finden abwechslungsweise im einen und anderen Staat statt. Haben sich die Vertragsparteien auf einen gemeinsamen Vertragstext geeinigt, wird dieser in der Regel paraphiert. Die Delegationsleiterinnen und -leiter unterschreiben dabei jede Vertragsseite mit ihren Namenskürzeln. Die formelle Unterzeichnung des Vertrages erfolgt, nachdem die Regierung den Text genehmigt hat. In der Schweiz bedarf es dazu einer Ermächtigung des Bundesrats. Häufig wird der Vertrag anlässlich eines offiziellen Besuchs eines Bundesratsmitglieds im Ausland oder eines ausländischen Regierungsvertreters in der Schweiz unterzeichnet.
- Nach der Unterzeichnung leiten die Vertragsstaaten das innerstaatliche Genehmigungsverfahren ein. Dazu wird der Vertragstext in sämtliche Amtssprachen übersetzt und eine Botschaft ausgearbeitet, die der Bundesrat zuhanden des Parlaments verabschiedet. Erst nach der Genehmigung durch den National- und Ständerat erfolgt die Ratifikation mittels Austausch der Ratifikationsurkunden oder einer Notifizierung, dass die innerstaatlichen Genehmigungsverfahren abgeschlossen sind.
4.2 Multilaterale Verträge
Multilaterale Verträge werden in den verschiedenen internationalen Organisationen initiiert, häufig durch eine Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen oder durch Vorstösse im Europarat. Der von der Organisation selbst oder einem oder mehreren Einzelstaaten bereitgestellte Vertragsentwurf wird in mehreren Verhandlungsrunden bereinigt. Sämtliche Staaten können Vorschläge einreichen und Stellungnahmen abgeben. Der definitive Vertragstext wird in der Regel an einer Ministerkonferenz formell verabschiedet. Im Europarat obliegt diese Aufgabe dem Ministerkomitee, das zweimal jährlich tagt. Danach wird das Unterzeichnungs-, Genehmigungs- und Ratifikationsverfahren durchgeführt.
5. Aktuelle Projekte
welche der Fachbereich "Internationale Verträge" federführend betreut:
Bilaterales
Rechtshilfevertrag mit Bahamas
- Vertragsverhandlungen lanciert
Rechtshilfevertrag mit Japan
- Exploratorische Gespräche
Rechtshilfevertrag mit Kosovo
- Vertragsverhandlungen abgeschlossen
Rechtshilfevertrag mit Panama
- Exploratorische Gespräche
Rechtshilfevertrag mit Singapur
- Vertragsverhandlungen lanciert
Überstellungsvertrag mit Brasilien
- Genehmigung durch den Bundesrat am 5. Juni 2015 (Medienmitteilung)
- Vertrag unterzeichnet am 23. November 2015
- Ratifikation durch Brasilien ausstehend
Multilaterales
Initiative für ein multilaterales Rechtshilfeinstrument bei Völkerrechtsverbrechen ("MLA Initiative")
- Vorbereitungskonferenzen 2018, 2019
- Informelle Konsultationen seit 2020
- Diplomatische Konferenz geplant für 2023
Protokoll zur Änderung des Zusatzprotokolls zum Übereinkommen über die Überstellung verurteilter Personen
- Das Protokoll ist noch nicht in Kraft. Ratifikation durch die Schweiz am 21. November 2019. Seit dem 1. Januar 2020 provisorische Anwendung im Verhältnis zu Staaten, die eine analoge Erklärung abgegeben haben.
Letzte Änderung 01.03.2022