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Comment Schwarzenbach a limité l’immigration
Comment le Conseil fédéral a-t-il résolu les problèmes d’immigration dans les années 60? En fixant des contingents. L’immigration contrôlée était un modèle qui marchait – jusqu’à l’introduction de la libre circulation des personnes avec l’UE.
Son nom était si connu que l’on disait tout simplement «initiative Schwarzenbach». Dans les années 60 déjà, la question de l‘immigration dominait la politique intérieure suisse. Un homme était inséparablement lié à cette question dans l’esprit des gens, c’était James Schwarzenbach. Né en 1911, Schwarzenbach est issu d‘une riche famille d‘industriels zurichois bien connue. Il ne fait toutefois pas carrière chez les radicaux, mais est élu au Conseil national en 1967 en tant que membre de l’Action nationale. Il sera le premier représentant au Parlement de «l’Action nationale contre l’emprise étrangère du peuple et de la patrie» comme se nommait alors ce parti. Comment expliquer la notoriété et l’influence de Schwarzenbach en tant qu‘homme politique? Même ses adversaires reconnaissaient qu’il avait un talent d’orateur. Mais il ne s‘agissait pas seulement de rhétorique. Schwarzenbach reprenait en effet constamment l‘une des principales préoccupations de la population. Et il fera passer le thème de «l‘emprise étrangère» avant les partis établis et le Conseil fédéral. Son moyen privilégié: l‘initiative populaire.
Une population étrangère multipliée par deux
Après la Seconde Guerre mondiale, on constate dans un premier temps une immigration contenue d‘environ 23 000 personnes par an. La proportion de la population étrangère se situait alors entre 5 et 7 %. Mais la situation change brusquement à partir de 1960. Le boom économique fait que la pression politique s’accroît: ce sont surtout les milieux entrepreneuriaux et libéraux qui exigent alors un afflux illimité de main-d’oeuvre. Et c‘est bien ce qui se passera: la population étrangère doublera en quelques années. Plus de 100 000 personnes sont venues en Suisse durant la seule année 1961.
En 1965, le Parti démocratique de Zurich (qui rejoindra le PLR en 1971) lance sa première initiative contre la pénétration étrangère. Elle demande que la Constitution fédérale soit complétée comme suit:
«Le nombre des étrangers établis ou en séjour ne doit pas dépasser, dans l‘ensemble, un dixième de la population résidente. Pour prévenir le danger de pénétration étrangère, le nombre des ressortissants étrangers en séjour doit, dès l‘entrée en vigueur de la présente disposition, être abaissé de 5% au moins chaque année jusqu‘à ce que le maximum autorisé soit atteint, et compte tenu des exigences humanitaires. Les besoins de l‘économie seront pris équitablement en considération.»
L‘initiative demandait donc un quota maximum de 10 % d‘étrangers et que le Conseil fédéral atteigne cet objectif étape par étape «compte tenu des exigences humanitaires» et en prenant en considération les besoins de l‘économie. Le Conseil fédéral réagira et tentera de freiner l‘immigration. Si les taux de croissance diminuèrent certes par la suite, ils restèrent relativement élevés. Autrement dit, le ressentiment et les inquiétudes de la population ne pouvaient que perdurer.
Le PS reconnaît la problématique de la surpopulation étrangère
Le Conseil fédéral était conscient à l’époque qu‘il se devait de continuer à agir. Il l’a d’ailleurs affirmé ouvertement et de façon quelque peu surprenante en 1967. Le rapport du Conseil fédéral sur l‘initiative indique que «des mesures de prévention pour éviter le danger d‘infiltration étrangère continueront d‘être nécessaires». Compte tenu des mesures déjà décidées et annoncées, le Parti démocratique retire son initiative en 1968. L’heure de Schwarzenbach avait sonné: celui-ci lance alors immédiatement sa propre initiative populaire. Celle-ci demande également une limitation de la population étrangère et des règles plus strictes en matière de naturalisation. L’«Initiative Schwarzenbach» est née.
En 1969, l‘initiative est soumise au Conseil national. Tous les partis la rejettent. Les débats montrent toutefois qu’il existe une certaine compréhension pour les craintes de la population. Ce sera en particulier le porte-parole du groupe parlementaire social-démocrate, le syndicaliste Ernst Wüthrich, qui soulignera à ce moment-là que son parti met en garde depuis des années contre «l‘inflation de notre économie sur la base du marché du travail étranger».
Wüthrich parle à ses collègues parlementaires bourgeois en toute bonne conscience: l‘Union syndicale suisse et le PS avaient en effet soutenu pendant toutes ces années des mesures qui auraient dû conduire à une «stabilisation et à une réduction progressive du nombre d‘étrangers». Mais les décisions du Conseil fédéral furent à chaque fois enfreintes par les cantons «sous la pression des employeurs». Le conseiller national socialiste schaffhousois en vient ensuite à sa troisième et dernière remarque préliminaire: «Sur la base de ces constats, je me sens en droit de dégager de toute responsabilité l‘Union syndicale suisse et le Parti social-démocrate concernant l’actuelle surpopulation étrangère. La responsabilité en incombe clairement aux employeurs et aux autorités d’exécution.» Difficile de concevoir de nos jours des voix syndicales qui s’expriment comme celle d‘Ernst Wüthrich.
Le Conseil fédéral introduit le système des contingents
Le vote approche, l’initiative de Schwarzenbach contre l’emprise étrangère est prévue pour juin 1970. Le Conseil fédéral reconnaît l‘état d‘esprit de la population et décide en mars de changer radicalement le système régissant l’immigration en introduisant un système de contingents. On fixera dorénavant, pour l‘ensemble de la Suisse, le nombre de travailleurs étrangers qui seront admis chaque année. Les citoyens restent néanmoins sceptiques: avec un taux de participation très élevé, l‘initiative Schwarzenbach sera rejetée par 54%.
La nouvelle réglementation entre cependant en vigueur. Le Conseil fédéral, en collaboration avec les milieux économiques, définit les besoins en nouveaux travailleurs. L‘immigration diminue de manière significative. Avec la récession qui éclate au milieu des années 1970, la population étrangère diminue même de près de 200’000 personnes. Mais la souplesse du système permet aussi de faire remonter les chiffres. On présente souvent aujourd’hui James Schwarzenbach comme un populiste xénophobe. Il a toutefois tout de même réussi à corriger le cap en s’appuyant sur la démocratie directe.
Le Conseil fédéral de l‘époque prenait notamment au sérieux le problème de l‘immigration et prévoyait un système de contingents qui fera ses preuves pendant trente ans… jusqu‘à ce que la Suisse introduise la libre circulation des personnes avec l‘UE et renonce ainsi à prendre en main le contrôle de son immigration.
La lutte contre «l’emprise étrangère»
1960-1969: Doublement du nombre d’étrangers en Suisse, qui passe de 513’998 à plus de 1 million.
1964: Le Conseil fédéral décide de limiter le nombre d’étrangers dans les entreprises.
1965: Le parti démocratique de Zurich présente la première initiative contre l’emprise étrangère. Son but: limiter le nombre d’étrangers à 10 pour cent de la population.
1967: James Schwarzenbach est élu au Conseil national pour l’«Action nationale».
1968: Le Parti démocratique retire l’initiative. Schwarzenbach lance sa propre initiative, qui entend limiter la population étrangère et introduire des prescriptions plus sévères en matière de naturalisation.
1970: L’initiative contre l’emprise étrangère de Schwarzenbach est rejetée par 54% des voix contre 46%. Le principal motif de ce refus: trois mois avant la votation, le Conseil fédéral introduit un système de contingents. Ce dernier fixe combien de travailleurs étrangers peuvent venir en Suisse par année.
A partir de 1970: Les mesures du Conseil fédéral et la crise économique font que la part des étrangers en Suisse se stabilise autour de 1 million.
1973: Le Conseil fédéral introduit également des contingents pour les travailleurs saisonniers. Ce système restera en vigueur jusqu’à l’introduction en 2002 de la libre circulation des personnes avec l’UE.