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<h2>SubmittedText<h2><p>Der Bundesrat wird ersucht, vor dem Hintergrund der jüngsten EU-Beschlüsse zur Terrorbekämpfung (vgl. Begründung) zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:</p><p>1. Welche Auswirkungen hat die Absicht des Europäischen Rates, im Kampf gegen den Terrorismus eine engere Zusammenarbeit der EU-Länder anzustreben, auf die Schweiz?</p><p>2. Welche Möglichkeiten sieht der Bundesrat, die Zusammenarbeit in diesem Bereich mit der EU zu verbessern, um insbesondere zu verhindern, dass die Schweiz zur Unsicherheitsinsel im europäischen Sicherheitsdispositiv wird? Welche konkreten Massnahmen trifft der Bundesrat, um den Anschluss an das europäische Kooperationssystem nicht zu verlieren? Sind diese Kooperationsbereiche Teil der geplanten neuen bilateralen Verhandlungen im Schengen-Dossier? Welche Möglichkeiten bleiben der Schweiz als Nicht-EU-Mitglied?</p><p>3. Welche Auswirkungen hat die Einführung eines europaweiten Haftbefehls auf die Schweiz? Welche Massnahmen trifft sie?</p><p>4. Befürchtet der Bundesrat mit Blick auf den verbesserten Informationsaustausch zwischen allen Nachrichtendiensten der Union und der Einsetzung gemeinsamer Ermittlungsteams keine Nachteile für die Schweiz? Wie wirkt er dem entgegen?</p><p>5. Wie beurteilt der Bundesrat das Abseitsstehen der Schweiz bei Europol mit Blick auf die beschlossene Stärkung dieser Institution? Wie schätzt er die Folgen für die bilateralen Verhandlungen der Schweiz mit der EU bezüglich dieses Netzwerkes ein? Wie sieht er den Zeitplan dieser Verhandlungen?</p><p>6. Welche Massnahmen trifft der Bundesrat zur Verstärkung der Sicherheit des Luftverkehrs? Wird er sich den europäischen Massnahmen anschliessen? Wird die vom Rat beschlossene gegenseitige Begutachtung ("peer review") zur Sicherstellung einer effektiven und einheitlichen Anwendung der Flugsicherheitsmassnahmen auch die Schweiz betreffen?</p><h2>FederalCouncilResponseText<h2><p>Das Zusammenwachsen der Länder Europas hat zur Folge, dass nicht mehr nur einzelne Länder oder Regionen, sondern Europa als Ganzes einen kriminalgeographischen Raum darstellt, innerhalb dessen Straftäter zunehmend länderübergreifend agieren. Ein Staat kann heute seine innere Sicherheit nicht mehr alleine gewährleisten. Die Attentate in den USA vom 11. September 2001 haben dies mehr denn je klar gemacht.</p><p>Aufgrund dieser Erkenntnis unternimmt der Bundesrat seit Jahren Schritte, um die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden sowohl auf polizeilicher und justizieller Ebene als auch im Bereich der Nachrichtendienste mittels bi- und multilateralen Abkommen zu fördern. Dies entspricht einer Notwendigkeit, auch wenn der Sicherheitsstandard der Schweiz im internationalen Vergleich heute schon sehr hoch ist.</p><p>Der Bundesrat nimmt zu den Fragen des Interpellanten wie folgt Stellung:</p><p>1./2. Im Zusammenhang mit der Schaffung des so genannten "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes" wirkt die EU bereits seit längerem auf eine Verstärkung der Zusammenarbeit im Kampf gegen die internationale Kriminalität, insbesondere gegen die organisierte Kriminalität, hin. In diesem Zusammenhang befinden sich verschiedenste Instrumente in Planung oder sind im Aufbau begriffen bzw. funktionieren bereits (z. B. Europol, Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung, "Schengen", Verbindungsrichter, Europäisches Justizielles Netz, Eurojust, Europäischer Staatsanwalt). Im Nachgang zu den Ereignissen vom 11. September hat die EU diverse zusätzliche Massnahmen beschlossen, um insbesondere den internationalen Terrorismus effektiver bekämpfen zu können.</p><p>Als Nichtmitgliedstaat ist die Schweiz grundsätzlich nicht direkt an diesen EU-Instrumenten und -Massnahmen beteiligt. Im Kampf gegen die internationale Kriminalität arbeitet die Schweiz jedoch bereits heute auf verschiedenen Ebenen eng mit ausländischen Behörden zusammen:</p><p>- Interpol: Die polizeiliche Zusammenarbeit der Schweiz mit anderen Staaten basiert zurzeit hauptsächlich auf der Grundlage der Interpol-Statuten. Die Zusammenarbeit mit Interpol hat sich in den letzten Jahren bewährt. Über den Interpolkanal werden sowohl polizeiliche Informationen und Unterstützungsbegehren als auch Fahndungs- und andere Rechtshilfeersuchen verbreitet. Die Zusammenarbeit mit Interpol ermöglicht zudem die Entwicklung neuer Verbrechensbekämpfungsstrategien. So hat Interpol z. B. eine Studie über die Finanzierung des Terrorismus betreffend "Groupe islamique armé" erstellt. Die Schweiz ist bestrebt, die Zusammenarbeit mit Interpol weiter zu vertiefen.</p><p>- Verbindungsbeamte: Zwecks Erleichterung der Strafverfolgung hat das Bundesamt für Polizei (BAP) in einigen Ländern Europas und in Übersee so genannte Polizeiverbindungsbeamte stationiert. Zurzeit befinden sich solche Polizeiverbindungsleute in Frankreich (Lyon), in den USA (Washington), in Deutschland (Wiesbaden) und in Tschechien (Prag). Zurzeit wird geprüft, ob und in Bezug auf welche Länder dieses bestehende Verbindungsbeamtennetz ausgebaut werden soll.</p><p>- Bilaterale Abkommen über die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit:</p><p>Die Schweiz hat mit all ihren Nachbarstaaten bilaterale Abkommen über die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit abgeschlossen. Bereits in Kraft sind die Verträge mit Italien (1. Mai 2000), Frankreich (1. Oktober 2000) sowie Österreich und Liechtenstein (1. Juli 2001). Das Abkommen mit Deutschland dürfte in den nächsten Monaten in Kraft treten. Die Kooperationsabkommen ermöglichen u. a. grenzüberschreitende Observationen sowie die so genannte Nacheile (das Abkommen mit Italien geht diesbezüglich weniger weit als die übrigen Abkommen). Zentrales Element der Abkommen mit Frankreich und Italien bildet zudem die Errichtung gemeinsamer Zentren von Polizei- und Zollbehörden in Genf und Chiasso. Die in den gemeinsamen Zentren tätigen Beamten können in Gruppen zusammenarbeiten und gegenseitig Informationen austauschen, welche sie in Ausübung ihrer Tätigkeit erhalten haben. Beide Kooperationszentren werden im Frühjahr 2002 betriebsbereit sein.</p><p>- Alpenländer-Sicherheitspartnerschaft:</p><p>Mit den Nachbarstaaten Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich und Liechtenstein hat die Schweiz eine engere informelle Zusammenarbeit im Bereich von Sicherheitsfragen vereinbart. Diese so genannte Alpenländer-Sicherheitspartnerschaft umfasst Bereiche wie illegale Migration, Schlepperei, Menschenhandel, Geldwäscherei und Extremismus. Sie dient primär dem allgemeinen Gedanken- und Erfahrungsaustausch in diesen Bereichen sowie der Optimierung der diesbezüglich bestehenden Zusammenarbeit auf operationeller Ebene.</p><p>- Nachrichtendienste:</p><p>Zwischen dem schweizerischen Inland-Nachrichtendienst, welcher vom Dienst für Analyse und Prävention des BAP wahrgenommen wird, und den europäischen Partnerdiensten findet seit Jahrzehnten ein umfassender und bewährter Informationsaustausch statt.</p><p>Neben diesen bereits bestehenden Formen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der internationalen Kriminalität steht gegenwärtig zudem eine direkte Beteiligung der Schweiz an einzelnen Instrumenten der EU im Bereich der inneren Sicherheit zur Diskussion:</p><p>- Europol:</p><p>Europol ist eine Zentralstelle zur Bekämpfung bestimmter Formen der internationalen Schwerstkriminalität, namentlich des Terrorismus. Ihre Hauptaufgabe besteht darin, Informationen zu sammeln, zu speichern, zu analysieren und die Ergebnisse anschliessend den ermittlungsführenden Dienststellen der Mitgliedstaaten zur Verfügung zu stellen. Die Schweiz und Europol wollen demnächst einen Kooperationsvertrag unterzeichnen.</p><p>- "Schengen":</p><p>Im Hinblick auf die Verwirklichung der Personenfreizügigkeit in der EU sieht "Schengen" den Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen vor. Dieser Abbau wird durch eine Reihe sicherheitsrelevanter Massnahmen flankiert. Dazu gehört u. a. die Verstärkung der Grenzkontrollen an den Aussengrenzen, eine gemeinsame Visa- und Asylpolitik, eine Verbesserung der grenzüberschreitenden Polizeizusammenarbeit, eine Verstärkung der Zusammenarbeit der Justizbehörden sowie ein Informationsaustausch betreffend gesuchte oder unerwünschte Personen und gesuchte Gegenstände über das so genannte "Schengener Informationssystem" (SIS). Das SIS ist ein staatenübergreifendes, computergestütztes polizeiliches Fahndungssystem, welches die Ausschreibung von Personen und Sachen im Hoheitsgebiet der EU ermöglicht. Auch für die Bekämpfung des Terrorismus ist der Einsatz eines solchen Systems von hoher Bedeutung. Eine Assoziierung an "Schengen" würde es der Schweiz u. a. ermöglichen, auf die Daten des SIS Zugriff zu haben. Eine Einbindung in "Schengen" würde zudem eine Optimierung der grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit sowie eine Harmonisierung der Visumpolitik mit sich bringen.</p><p>Der Einbezug unseres Landes in das Schengener Sicherheitsdispositiv und in die Asyl- und Migrationspolitik der EU würde somit der Gefahr vorbeugen, dass die Schweiz zum Einfallstor für die illegale Migration sowie zur Drehscheibe der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität und des internationalen Terrorismus in Europa wird. Er würde zudem gewährleisten, dass die Schweiz umfassend an einem modernen, vernetzten System der Verbrechensbekämpfung und dessen künftiger Entwicklung beteiligt wäre. Gesamthaft betrachtet liegt eine Teilnahme an "Schengen/Dublin" daher ohne Zweifel im Sicherheitsinteresse der Schweiz.</p><p>Der Allgemeine Rat der EU hat am 25. Juni 2001 beschlossen, mit der Schweiz u. a. über eine Assoziation an "Schengen" zu verhandeln. Am 27. Juni 2001 hat der Bundesrat ein entsprechendes Vorverhandlungsmandat verabschiedet. Mittlerweile haben diesbezüglich erste Sondierungsgespräche mit der Europäischen Kommission sowie mit einigen EU-Mitgliedstaaten stattgefunden. Zurzeit sind beide Seiten dabei, ein definitives Verhandlungsmandat auszuarbeiten.</p><p>Damit die Schweiz den Anschluss an das moderne, vernetzte System der Verbrechensbekämpfung der EU nicht verliert, ist es unerlässlich, dass sie die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit mit der EU verstärkt. Die Möglichkeiten der bi- und multilateralen Kooperation sind heute weitestgehend ausgeschöpft. Die bilateralen Polizeiverträge können die Möglichkeiten, welche sich durch einen Beitritt zu "Schengen" und dessen SIS ergeben, nicht ersetzen; "Schengen" eröffnet einen viel weiteren Ansatz zu Verbrechensbekämpfung. Eine weitere Verbesserung der Zusammenarbeit auf europäischer Ebene wird deswegen nur über eine direkte Teilnahme der Schweiz an den Instrumenten des EU-Sicherheitsdispositivs zu erreichen sein.</p><p>3. Die Einführung eines europäischen Haftbefehls ist eine von verschiedenen legislatorischen Massnahmen, welche der Europäische Rat im Nachgang an die Ereignisse vom 11. September beschlossen hat. Mit dem europäischen Haftbefehl würde die Möglichkeit dafür geschaffen, dass die Justizbehörden eines EU-Mitgliedstaates eine gesuchte Person direkt den zuständigen Justizbehörden eines anderen Mitgliedstaates zuführen könnten (vereinfachtes Auslieferungsverfahren). Wie ein solcher europäischer Haftbefehl genau aussehen soll, ist noch nicht klar; die Modalitäten werden Zeit im Rat "Justiz und Inneres" ausgearbeitet.</p><p>Im Verhältnis zur Schweiz würde die Einführung eines solchen europäischen Haftbefehls voraussichtlich kaum wesentliche Veränderungen mit sich bringen. Einerseits verfügt die Schweiz im Auslieferungs- und Rechtshilfebereich über gut ausgebaute, praxiskonforme vertragliche Bindungen zu allen Staaten der EU. Das interne schweizerische Recht erlaubt es sogar, diesen Staaten allenfalls über die vertraglichen Bestimmungen hinaus Rechtshilfe zu gewähren. Andererseits dürfte die Einführung eines europäischen Haftbefehls kaum zu einer Verbesserung der Rechtshilfe der EU-Staaten gegenüber der Schweiz führen. Tatsächlich sind derzeit einige europäische Staaten auf der Grundlage ihres Verfahrensrechtes nicht in der Lage, ausländischen Rechtshilfebegehren, insbesondere Auslieferungsersuchen, innert vernünftiger Frist zu entsprechen.</p><p>So wie jetzt geplant bildet der europäische Haftbefehl im Übrigen nicht Teil der Schengener Zusammenarbeit. Im Falle einer Assoziierung der Schweiz an "Schengen" müsste er, sofern er überhaupt eingeführt wird, also nicht automatisch übernommen werden.</p><p>4. Wie bereits dargelegt, tauscht der schweizerische Inland-Nachrichtendienst schon seit Jahrzehnten in umfassender und bewährter Weise Informationen mit den europäischen Partnerdiensten aus. Der Bundesrat ist überzeugt, dass sich die vorgesehene Intensivierung des Informationsaustausches zwischen den Nachrichtendiensten der EU-Mitgliedstaaten wegen der bereits vorhandenen intensiven Kontakte der Schweiz mit den einschlägigen Behörden nicht nachteilig auf die Schweiz auswirken wird, zumal die Zusammenarbeit zwischen den Nachrichtendiensten dieser Länder und der schweizerischen Behörde bereits heute einen sehr hohen Grad aufweist.</p><p>Auch in Bezug auf die geplante Einsetzung gemeinsamer Ermittlungsteams befürchtet der Bundesrat keine Nachteile für die Schweiz. Im Rahmen der internationalen Amts- und Rechtshilfe werden fallweise bereits heute gemeinsame Ermittlungshandlungen mit Beamten aus mehreren Ländern durchgeführt. Dies wird für schweizerische Beamte im Ausland (auf der Grundlage der ausländischen Rechtsordnung) und für ausländische Beamte in der Schweiz (unter Schweizer Leitung) auch weiterhin möglich sein.</p><p>Ein grosser Nachteil ist hingegen, dass die Schweiz zurzeit noch nicht am automatisierten Austausch polizeilicher Informationen über das SIS teilnehmen kann; dieses System wird von Experten in den EU-Mitgliedstaaten als bedeutendes und unverzichtbares Instrument im Kampf gegen die internationale Kriminalität bezeichnet. Auch die verantwortlichen kriminalpolizeilichen Stellen in der Schweiz befürworten ausdrücklich den Zugang zum SIS. Ein solcher könnte jedoch nur mit einer Teilnahme der Schweiz an "Schengen" erlangt werden. Längerfristig könnte sich für die Schweiz im Übrigen auch die Nichtbeteiligung an der europäischen Task Force der Polizeichefs und an der gemeinsamen Polizeiausbildung (Europäische Polizeihochschule) als Nachteil erweisen.</p><p>5. Europol kommt bei der Bekämpfung des Terrorismus auf europäischer Ebene eine zunehmend wichtigere Funktion zu. So hat Europol in seinem Jahresprogramm 2002 die Bekämpfung des Terrorismus als eine seiner höchsten Prioritäten bezeichnet. In den nächsten Monaten soll zudem innerhalb von Europol eine Expertengruppe für die Terrorismusbekämpfung gebildet werden. Schliesslich soll Europol ab dem kommenden Jahr zusammen mit den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten so genannte gemeinsame Ermittlungsteams bilden können.</p><p>Wie bereits erwähnt, sind die Schweiz und Europol zurzeit dabei, ein Kooperationsabkommen zu unterzeichnen. Die Verhandlungen wurden am 18. September erfolgreich abgeschlossen. Die Unterzeichnung des Kooperationsabkommens soll im nächsten Frühjahr stattfinden. Die Behandlung der Vorlage durch das schweizerische Parlament dürfte ebenfalls noch im Jahr 2002 erfolgen.</p><p>Inhaltlich kann die Schweiz durch das Kooperationsabkommen in verschiedener Hinsicht profitieren: Europol agiert vorab als Informationsdrehscheibe für die EU-Staaten sowie für Drittstaaten, mit denen eine Kooperationsvereinbarung besteht, und zwar im Bereich der internationalen Schwerstkriminalität, inklusive Terrorismus.</p><p>Nach Inkrafttreten des Kooperationsabkommens wird die Schweiz die Möglichkeit haben, an diesem Informationsaustausch teilzunehmen. Darüber hinaus sieht das Abkommen zwischen Europol und der Schweiz die gegenseitige Stationierung von Verbindungsbeamten vor. Schliesslich wird die Schweiz von Europol in Zukunft u. a. auch umfassend über neueste Methoden der Verbrechensbekämpfung informiert werden und Zugang zu den entsprechenden Situationsberichten und Bedrohungsanalysen erhalten.</p><p>Nicht vorgesehen ist vorläufig eine Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Europol im Rahmen konkreter Ermittlungen. Bevor sich die Schweiz zu einer solchen weitergehenden Zusammenarbeit mit Europol entschliesst, möchte sie auf der Ebene des einfachen Informationsaustausches erste Erfahrungen sammeln. Aus demselben Grunde dürfte sich die Schweiz vorläufig auch noch nicht an den geplanten neuen Europol-Instrumenten, wie der Expertengruppe für die Terrorismusbekämpfung oder den gemeinsamen Ermittlungsteams, beteiligen.</p><p>Das Informationssystem von Europol ist im Übrigen nicht mit dem SIS vergleichbar. Zum einen ist der Informationsaustausch unter Europol auf bestimmte Bereiche der internationalen Schwerstkriminalität beschränkt. Zum anderen besteht unter Europol kein direkter Zugriff auf die vorhandenen Datenbanken; die gewünschten Informationen werden von Europol nur auf ein spezielles Ersuchen hin übermittelt. Das Kooperationsabkommen mit Europol stellt daher keinen Ersatz für "Schengen" dar.</p><p>6. Die Sicherheitsmassnahmen auf den schweizerischen Flughäfen waren bereits vor dem 11. September 2001 auf hohem Niveau. So werden beispielsweise bei der Kontrolle von Passagieren und Handgepäck modernste Geräte eingesetzt und das registrierte Gepäck wird mittels eines komplexen, weitgehend automatisierten Kontrollsystems zu 100 Prozent überprüft. Mit diesem Sicherheitskonzept gehört die Schweiz weltweit zur Spitze. Nach den Ereignissen vom 11. September 2001 wurden diese standardmässig durchgeführten Sicherheitskontrollen aufgrund der veränderten Bedrohungslage punktuell verstärkt. </p><p>Das schweizerische Sicherheitsprogramm "Luftfahrt" entspricht grundsätzlich den Empfehlungen der Europäischen Zivilluftfahrt-Konferenz (ECAC), welcher neben dem Gründungsmitglied Schweiz noch 37 andere europäische Staaten angehören. Die von der EU nach dem 11. September 2001 eingeleiteten Massnahmen im Luftverkehr gründen zu weiten Teilen ebenfalls auf den Empfehlungen der ECAC; sie sollen diese präzisieren und zu verbindlichem EU-Recht erheben.</p><p>Die gegenseitige Begutachtung der Sicherheitsmassnahmen auf den Flughäfen geht auf eine schweizerische Initiative im Rahmen der ECAC zurück. Unter Führung der Schweiz wurde in den letzten Jahren die Methodologie dieses Auditprogrammes entwickelt, und seit Anfang dieses Jahres läuft in der ECAC ein freiwilliges Aufsichtsprogramm. Das rasche Handeln der EU in diesem Bereich war nur möglich, weil sie sich auf die Vorarbeiten und Erfahrungen der ECAC stützen konnte. Nach Erlass der EU-Massnahmen zur Verstärkung der Sicherheit im Luftverkehr wird es nun darum gehen, allfällige Doppelspurigkeiten zwischen dem bereits laufenden ECAC-Programm und dem analogen System der EU zu verhindern.</p>  Antwort des Bundesrates.