Document ID: /entscheidsuche_html/filtered/documents_0461.jsonl.gz/506

Geschäftsnummer: VB.2022.00456 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 27.10.2022 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.01.2024 abgewiesen. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand) Die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung ist die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde. Sie ist bei der Rechtsfindung nicht auf externe Fachpersonen angewiesen. Ein Grund, weshalb der Beizug einer solchen ausnahmsweise zulässig sein sollte, ist nicht erkennbar. Der Bezirksrat holte vorliegend unzulässigerweise ein Rechtsgutachten in einer seine Hauptaufgabe betreffenden Angelegenheit ein (E. 3). Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt zwar einen Verfahrensfehler dar. Dieser vermag jedoch an sich keinen Ausstandsgrund zu begründen (E.4.3). Abweisung. Geschäftsnummer: VB.2022.00456 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 27.10.2022 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.01.2024 abgewiesen. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand) Die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung ist die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde. Sie ist bei der Rechtsfindung nicht auf externe Fachpersonen angewiesen. Ein Grund, weshalb der Beizug einer solchen ausnahmsweise zulässig sein sollte, ist nicht erkennbar. Der Bezirksrat holte vorliegend unzulässigerweise ein Rechtsgutachten in einer seine Hauptaufgabe betreffenden Angelegenheit ein (E. 3). Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt zwar einen Verfahrensfehler dar. Dieser vermag jedoch an sich keinen Ausstandsgrund zu begründen (E.4.3). Abweisung. Stichworte: AUSSTAND BEZIRKSRAT RECHTSGUTACHTEN Rechtsnormen: § 5 Abs. 1 VRG § 7 Abs. 4 VRG Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Stichworte: AUSSTAND BEZIRKSRAT RECHTSGUTACHTEN AUSSTAND BEZIRKSRAT RECHTSGUTACHTEN Rechtsnormen: § 5 Abs. 1 VRG § 7 Abs. 4 VRG § 5 Abs. 1 VRG § 7 Abs. 4 VRG Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung VB.2022.00456 Urteil der 4. Kammer vom 27. Oktober 2022 Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Ritzi. In Sachen Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee, vertreten durch RA B, Beschwerdeführerin, gegen Bezirksrat Uster, Beschwerdegegner, und Sekundarschulgemeinde Uster, Mitbeteiligte, betreffend Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand), hat sich ergeben: I. A. Mit Schreiben vom 26. April 2021 teilte der Bezirksrat Uster der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee und der Sekundarschulgemeinde Uster mit, dass er ein aufsichtsrechtliches Verfahren (GE.2021.33) eröffne, um die von § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) geforderte Grenzbereinigung vorzunehmen, falls keine einvernehmliche Lösung gefunden werden könne. B. Mit Beschluss vom 23. Juli 2021 drohte der Bezirksrat Uster den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden an, mittels Ersatzvornahme ihre Gemeindeordnungen anzupassen und verschiedene weitere Anordnungen zu treffen, sollten sie nicht bis Ende Dezember 2021 eine von den Stimmberechtigten beider Gemeinden an der Urne beschlossene Grenzbereinigung zur Genehmigung einreichen. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee trat der Regierungsrat am 3. November 2021 nicht ein; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft. C. Der Bezirksrat Uster hatte am 4. Mai 2021 Prof. Dr. D den Auftrag zur Erstellung eines juristischen Gutachtens erteilt, das insgesamt elf Fragen zur Vereinbarkeit von § 178 GG mit der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie namentlich zu den gesetzlichen Grundlagen für aufsichtsrechtliche Massnahmen, zum prozessualen Vorgehen, zur Übergangsregelung und zu den Rechtsfolgen beantworten sollte. Das Gutachten "betreffend Grenzbereinigung der Sekundarschulgemeinde Uster und der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (§ 178 Gemeindegesetz Zürich)", datiert vom 24. September 2021, wurde dem Bezirksrat Uster am 28. September 2021 und in einer "angepasste[n] Version" am 7. Oktober 2021 zugesandt. Mit Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2021 nahm der Bezirksrat Uster das Gutachten zu den Akten und stellte es den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden zur Stellungnahme zu. D. Die Sekundarschulgemeinde Uster nahm am 19. November 2021 materiell Stellung zum Gutachten. Die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. November 2021 im Wesentlichen Folgendes: das Gutachten sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die fünf Behördenmitglieder, die Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten, hätten in den Ausstand zu treten und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde zu bestimmen. II. Am 9. Dezember 2021 leitete der Bezirksrat Uster die Eingabe der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee vom 30. November 2021 zur Prüfung und Beurteilung des Ausstandsbegehrens an den Regierungsrat weiter. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies der Regierungsrat das Begehren ab und auferlegte die Verfahrenskosten der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (Dispositiv-Ziff. II). III. Gegen diesen Beschluss erhob die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee am 29. Juli 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte die folgenden materiellen Anträge: der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die Behördenmitglieder, die alle Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten oder haben, seien in den Ausstand zu versetzen und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde mit dem aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2021.33 zu befassen, alles unter Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Zürich bzw. des Bezirksrats Uster. Der Bezirksrat Uster verzichtete auf eine Beschwerdeantwort unter Verweis auf seine Stellungnahme im Verfahren vor dem Regierungsrat. Namens des Regierungsrats beantragte die Direktion der Justiz und des Innern Abweisung der Beschwerde, unter Verzicht auf eine inhaltliche Vernehmlassung. Die mitbeteiligte Sekundarschulgemeinde Uster liess sich nicht vernehmen. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Beim Entscheid der Aufsichtsbehörde über den Ausstand im Sinn von § 5a Abs. 2 VRG handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar ist. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist unter dem im Folgenden erwähnten Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten. 1.2 Die Weiterleitung an die Vorinstanz und deren Entscheid betrafen nur das Ausstandsbegehren und das davon abhängige Begehren um Bestimmung eines anderen Bezirksrats als Ersatzbehörde. Der Antrag, das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen, ist nach wie vor beim Beschwerdegegner hängig. Auf den entsprechenden Beschwerdeantrag 2 ist daher mangels funktioneller Zuständigkeit und wegen unzulässiger Erweiterung des Streitgegenstands nicht einzutreten. Die Frage ist allerdings materiell als Vorfrage zu behandeln. 2. Dem Bezirksrat obliegen nach § 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen. Organisatorisch gehört der Bezirksrat der dezentralisierten staatlichen Verwaltung an (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit § 2 BezVG; Katja Gfel­ler, Die Justizfunktion der Zürcher Bezirksräte, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 532). Als Teil der Bezirksverwaltung steht er unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 3.2). Die Aufsicht über die Gemeinden üben der Bezirksrat und der Regierungsrat aus (Art. 94 KV; § 164 Abs. 1 GG). Der Bezirksrat ist dabei erste aufsichtsrechtliche Instanz, und dem Regierungsrat kommt die Oberaufsicht zu (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 164 N. 8). Entsprechend erstattet der Bezirksrat dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Ausübung der Aufsicht (§ 165 GG). Während der Bezirksrat bezüglich seiner Rechtspflegefunktion partiell als materielles Gericht qualifiziert wird (BGE 139 III 98 E. 4; Gfeller, Rz. 457 ff., 536 ff.; vgl. auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00300, E. 3), handelt er in seiner Aufsichtsfunktion als Verwaltungsbehörde. 3. Die Beschwerdeführerin stützt ihr Ausstandsbegehren darauf ab, dass der Beschwerdegegner nicht befugt gewesen sei, ein externes Rechtsgutachten einzuholen. Vorweg ist somit die Frage zu behandeln, ob die Einholung des Rechtsgutachtens in diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren zulässig war. 3.1 Das Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht das Einholen eines Rechtsgutachtens nicht vor, im Gegensatz zum Beizug von Sachverständigen zur Untersuchung des Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG). Nach § 7 Abs. 4 Satz 2 VRG wendet die Verwaltungsbehörde das Recht von Amts wegen an. Gemäss der Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts dürfen Auskünfte und Gutachten von Sachverständigen einzig zu Sachverhaltsfragen, nicht aber zu Rechtsfragen eingeholt werden. Die rechtliche Würdigung bzw. die Beantwortung von Rechtsfragen ist der Entscheidbehörde vorbehalten (BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 18. August 2022, VB.2021.00563, E. 7.1.1 [noch nicht publiziert] – 30. April 2020, VB.2019.00731, E. 6.3 ; so auch Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 308; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 770; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 68). Diese Grundsätze gelten nicht nur für Gerichte, sondern analog auch für Verwaltungsbehörden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 4.3.2.2 f.; anders BGE 128 V 272 E. 5b/cc). 3.2 Die Vorinstanz stützt ihre Ansicht, der Beschwerdegegner habe das Gutachten einholen dürfen, auf Lehrmeinungen, laut denen die Einholung von Rechtsgutachten durch Verwaltungsbehörden in bestimmten Ausnahmefällen zulässig ist. Dies wäre etwa der Fall, wenn es darum geht, eine Verwaltungspraxis zu begründen oder zu überprüfen (so etwa Christoph Auer/Anja Martina Binder in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 12 Rz. 61). Nach anderen Lehrmeinungen kann ein Rechtsgutachten eingeholt werden, wenn schwierige Rechtsfragen, Rechtsfragen ausserhalb des Fachgebiets der Behörde oder zum ausländischen Recht zu klären sind (Roger Peter, Administrativsachverständige ohne Hinweis auf die vier Hauptpflichten: Unparteilichkeit, Fachkunde, Wahrheit, persönliche Erstattung des Gutachtens?, SZS 2002 S. 141 ff., 143 ff. mit Hinweisen auf die [uneinige] ältere Lehre; Bernhard Waldmann in: ders./Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 19 N. 56 Fn. 84; Urs Zulauf, Take it or leave it? – Vom Umgang einer Aufsichtsbehörde mit ihren eigenen Rechtsrisiken, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht 2013 S. 479 ff., 484; vgl. auch Benjamin Märkli in: Salim S. Rizvi/Benjamin Schindler/Urs Peter Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, Art. 12–13 N. 34). Zu ergänzen ist, dass gemäss weiteren – mehrheitlich älteren – Ansichten in der Lehre diejenigen Behörden, die nicht primär rechtsprechende Funktionen ausüben, im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren generell Rechtsgutachten einholen dürfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 22 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 473). 3.3 Streitig ist, ob eine Verwaltungsbehörde in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren ein Rechtsgutachten in Auftrag geben dürfe. Dabei ist das hier zu beurteilende Aufsichtsverfahren als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren zu betrachten, sodass auf die entsprechende Rechtsprechung zurückgegriffen werden kann. Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts betrifft nicht direkt die Zulässigkeit eines Gutachtenauftrags, sondern bezieht sich auf die Unzulässigkeit der faktischen Übertragung behördlicher Entscheidkompetenz an Sachverständige sowie auf die Unbeachtlichkeit von Sachverständigengutachten, soweit darin in Überschreitung des Auftragsrahmens Rechtsfragen beantwortet werden. Dennoch ist die Rechtsprechung für den vorliegenden Fall massgeblich: Sie beruht auf dem Grundsatz, dass die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde darstellen. Diese ist für die Rechtsfindung verantwortlich; um diese Zuständigkeit wahrzunehmen, bedarf sie keiner externen Fachperson, und deren Zuzug vermag ihrem Entscheid auch keine zusätzliche Autorität zu verleihen. Daraus ergibt sich, dass Gerichte und auch Verwaltungsbehörden (grundsätzlich) keine Rechtsgutachten einzuholen haben. Zur Kernkompetenz der rechtsanwendenden Behörde gehören auch die "Konkretisierung relativ offener Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen" sowie die Beantwortung "neuartige[r] Fragestellungen" im jeweiligen Zuständigkeitsbereich, weshalb derartige Aufgabenstellungen entgegen der Ansicht der Vor­instanz und des Beschwerdegegners den Beizug von Rechtsgutachten nicht rechtfertigen. 3.4 Es braucht nicht generell geklärt zu werden, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen Verwaltungsbehörden (im nichtstreitigen Verfahren) ausnahmsweise Rechtsgutachten einholen dürfen, denn die denkbaren, in der Lehre genannten Fallkonstellationen sind von vornherein nicht gegeben. Hier geht es im Wesentlichen um die Anwendung des Gemeindegesetzes in einem Verfahren betreffend die Aufsicht über die Gemeinden. Nach § 10 Abs. 1 BezVG obliegen dem Bezirksrat "vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen". Die Angelegenheit ist somit einer der beiden Hauptaufgaben des Bezirksrats zuzuordnen, und die Rechtsgrundlage zu ihrer Behandlung bildet in erster Linie das Gemeindegesetz, also der vom Bezirksrat üblicherweise anzuwendende Erlass. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält, vermochten denn auch die mit dem Gutachten betrauten Personen keine aussergewöhnlichen oder schwierigen Rechtsfragen auszumachen: Sie stützen ihre Ausführungen nahezu ausschliesslich auf das Gemeindegesetz und die Materialien dazu, die Kantonsverfassung, Grundlagenliteratur zum Staats- und Verwaltungsrecht, namentlich zum Gemeindegesetz, sowie in der Amtlichen Sammlung publizierte Bundesgerichtsentscheide. 3.5 Andere Gründe für den Gutachtenauftrag bringt der Beschwerdegegner nicht vor. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bezirksrat nicht befugt war, ein Gutachten zu den sich hier stellenden Rechtsfragen zur Gemeindeaufsicht einzuholen. 4. 4.1 Damit stellt sich die Frage, ob die unzulässige Einholung des Gutachtens zum Ausstand der mit dem Verfahren befassten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin führen muss. Gemäss der Beschwerdeführerin lassen bereits die Einholung eines Gutachtens, aber auch die zeitlichen Abläufe und der umfassende Charakter des Gutachtenauftrags darauf schliessen, dass der Beschwerdegegner keine unabhängige Willensbildung gewährleisten könne. Da die beteiligten Behördenmitglieder mittlerweile vom Gutachten Kenntnis genommen hätten, würden dessen Erkenntnisse zudem willentlich oder unwillentlich die Rechtsfindung und damit den aufsichtsrechtlichen Entscheid beeinflussen. 4.2 Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4). Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder verfahrensrechtliche Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen bezüglich der Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen: VGr, 10. Mai 2020, VB.2020.00063, E. 2.1). Das Ausstandsbegehren kann sich nicht gegen eine Behörde als solche richten, wohl aber gegen sämtliche natürlichen Personen, die diese Behörde bilden oder ihr angehören (Kiener, § 5a N. 8). 4.3 Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt einen Verfahrensfehler dar. Gemäss der Praxis begründen fehlerhafte Verfahrenshandlungen für sich allein keinen Anschein der Befangenheit. Nur besonders schwere oder wiederholte Fehler, die auf eine Pflichtverletzung schliessen lassen, vermögen einen Ausstandsgrund zu bilden (BGr, 24. Juni 2021, 5A_75/2021, E. 4.3 mit Hinweisen; Kiener, § 5a N. 21). Eine solche Fehlleistung liegt hier nicht vor. 4.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Befangenheit der beteiligten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin auch nicht aus dem Vorgehen des Beschwerdegegners, etwa aus den zeitlichen Abläufen oder dem umfassenden Charakter des Gutachtenauftrags. Aus dem Auftrag als solchem kann nicht geschlossen werden, dass sich der Beschwerdegegner nicht in der Lage sah, den Fall selber zu lösen, und dass er deswegen keine selbständige rechtliche Würdigung vornehmen könnte; zu einer solchen ist der Beschwerdegegner – dessen Präsident und Ratsschreiberin das Studium der Jurisprudenz abgeschlossen haben – denn auch fähig (vgl. auch BGE 139 III 98 E. 4.3.2 in Bezug auf die Rechtsprechungsfunktion der Bezirksräte). Zwar stellte der Beschwerdegegner in seinem Gutachtenauftrag vom 4. Mai 2021 detaillierte Fragen, sodass manche Antworten allenfalls direkt in den aufsichtsrechtlichen Entscheid hätten übernommen werden können. Wie die Vorinstanz festhält, bestehen allerdings keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdegegner die Rechtsanwendung den Sachverständigen überlassen und auf eine kritische Würdigung des Gutachtens verzichten wollte. Der Beschwerdeführerin ist auch nicht zu folgen, wenn sie dies aus dem vereinbarten vorläufigen Kostendach von Fr. 25'000.- für das Gutachten ableiten will. Gegen eine beabsichtigte Selbstbindung des Beschwerdegegners spricht namentlich, dass dieser bereits vor der Ablieferung des Gutachtens aufsichtsrechtliche Ersatzmassnahmen androhte und dass er das Gutachten den Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme zusandte. Dies deutet vielmehr darauf hin, dass der Beschwerdegegner eigenständig vorgehen und die Schlussfolgerungen des Gutachtens einer eigenen rechtlichen Würdigung unterziehen wollte. 4.5 Ebenso wenig lässt sich Voreingenommenheit aus der Bemerkung des Beschwerdegegners im Gutachtenauftrag ableiten, wonach das Gutachten "in erster Linie […] zur Legitimierung des aufsichtsrechtlichen Vorgehens dienen" solle. Daraus folgt nicht, dass sich der Beschwerdegegner bereits auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt hätte, und ebenso wenig, dass er die Beantwortung der Rechtsfragen an die Sachverständigen abtreten wollte. 4.6 Schliesslich ergibt sich keine unzulässige Vorbefassung daraus, dass den Bezirksratsmitgliedern und der Ratsschreiberin das Gutachten vorliegt, sodass sie sich materiell damit auseinandersetzen können. Der Umgang mit Eingaben und anderen Aktenstücken, die aus formellen Gründen unbeachtlich sind, gehört zu den üblichen Aufgaben von Verwaltungsbehörden und Gerichten bei der Verfahrenserledigung. Dies betrifft etwa verspätete Eingaben, soweit diese aus dem Recht zu weisen sind (vgl. zum Beispiel VGr, 2. Juni 2022, VB.2021.00551, E. 8.2), oder Eingaben von Parteien, auf deren Rechtsmittel nicht einzutreten ist, wenn in einem Mehrparteienverfahren aufgrund der Rechtsmittel anderer Parteien eine materielle Prüfung vorzunehmen ist. Vergleichbar sind auch die verschiedenen Mehrfachbefassungen innerhalb der gleichen Instanz, die nach der Praxis in der Regel keine unzulässige Vorbefassung begründen (vgl. im Einzelnen Kiener, § 5a N. 27). In allen diesen Fällen darf erwartet werden, dass die Behördenmitglieder imstande und willens sind, den unbeachtlichen Aktenstücken bzw. früheren Verfahrenshandlungen und Entscheiden mit der notwendigen inneren Distanz zu begegnen und Festlegungen darauf zu vermeiden. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Bezirksratsmitglieder und die Ratsschreiberin im vorliegenden Fall hierzu nicht in der Lage wären. Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 5. Aufgrund ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und es ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). 6. Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die in der Hauptsache offensteht (Art. 83 ff. BGG e contrario), ist damit unmittelbar zulässig. Später kann der vorliegende Entscheid nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 105.-- Zustellkosten, Fr. 1'605.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat. Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung VB.2022.00456 Urteil der 4. Kammer vom 27. Oktober 2022 Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Ritzi. In Sachen Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee, vertreten durch RA B, Beschwerdeführerin, gegen Bezirksrat Uster, Beschwerdegegner, und Sekundarschulgemeinde Uster, Mitbeteiligte, betreffend Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand), hat sich ergeben: I. A. Mit Schreiben vom 26. April 2021 teilte der Bezirksrat Uster der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee und der Sekundarschulgemeinde Uster mit, dass er ein aufsichtsrechtliches Verfahren (GE.2021.33) eröffne, um die von § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) geforderte Grenzbereinigung vorzunehmen, falls keine einvernehmliche Lösung gefunden werden könne. B. Mit Beschluss vom 23. Juli 2021 drohte der Bezirksrat Uster den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden an, mittels Ersatzvornahme ihre Gemeindeordnungen anzupassen und verschiedene weitere Anordnungen zu treffen, sollten sie nicht bis Ende Dezember 2021 eine von den Stimmberechtigten beider Gemeinden an der Urne beschlossene Grenzbereinigung zur Genehmigung einreichen. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee trat der Regierungsrat am 3. November 2021 nicht ein; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft. C. Der Bezirksrat Uster hatte am 4. Mai 2021 Prof. Dr. D den Auftrag zur Erstellung eines juristischen Gutachtens erteilt, das insgesamt elf Fragen zur Vereinbarkeit von § 178 GG mit der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie namentlich zu den gesetzlichen Grundlagen für aufsichtsrechtliche Massnahmen, zum prozessualen Vorgehen, zur Übergangsregelung und zu den Rechtsfolgen beantworten sollte. Das Gutachten "betreffend Grenzbereinigung der Sekundarschulgemeinde Uster und der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (§ 178 Gemeindegesetz Zürich)", datiert vom 24. September 2021, wurde dem Bezirksrat Uster am 28. September 2021 und in einer "angepasste[n] Version" am 7. Oktober 2021 zugesandt. Mit Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2021 nahm der Bezirksrat Uster das Gutachten zu den Akten und stellte es den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden zur Stellungnahme zu. D. Die Sekundarschulgemeinde Uster nahm am 19. November 2021 materiell Stellung zum Gutachten. Die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. November 2021 im Wesentlichen Folgendes: das Gutachten sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die fünf Behördenmitglieder, die Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten, hätten in den Ausstand zu treten und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde zu bestimmen. II. Am 9. Dezember 2021 leitete der Bezirksrat Uster die Eingabe der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee vom 30. November 2021 zur Prüfung und Beurteilung des Ausstandsbegehrens an den Regierungsrat weiter. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies der Regierungsrat das Begehren ab und auferlegte die Verfahrenskosten der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (Dispositiv-Ziff. II). III. Gegen diesen Beschluss erhob die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee am 29. Juli 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte die folgenden materiellen Anträge: der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die Behördenmitglieder, die alle Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten oder haben, seien in den Ausstand zu versetzen und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde mit dem aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2021.33 zu befassen, alles unter Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Zürich bzw. des Bezirksrats Uster. Der Bezirksrat Uster verzichtete auf eine Beschwerdeantwort unter Verweis auf seine Stellungnahme im Verfahren vor dem Regierungsrat. Namens des Regierungsrats beantragte die Direktion der Justiz und des Innern Abweisung der Beschwerde, unter Verzicht auf eine inhaltliche Vernehmlassung. Die mitbeteiligte Sekundarschulgemeinde Uster liess sich nicht vernehmen. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Beim Entscheid der Aufsichtsbehörde über den Ausstand im Sinn von § 5a Abs. 2 VRG handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar ist. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist unter dem im Folgenden erwähnten Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten. 1.2 Die Weiterleitung an die Vorinstanz und deren Entscheid betrafen nur das Ausstandsbegehren und das davon abhängige Begehren um Bestimmung eines anderen Bezirksrats als Ersatzbehörde. Der Antrag, das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen, ist nach wie vor beim Beschwerdegegner hängig. Auf den entsprechenden Beschwerdeantrag 2 ist daher mangels funktioneller Zuständigkeit und wegen unzulässiger Erweiterung des Streitgegenstands nicht einzutreten. Die Frage ist allerdings materiell als Vorfrage zu behandeln. 2. Dem Bezirksrat obliegen nach § 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen. Organisatorisch gehört der Bezirksrat der dezentralisierten staatlichen Verwaltung an (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit § 2 BezVG; Katja Gfel­ler, Die Justizfunktion der Zürcher Bezirksräte, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 532). Als Teil der Bezirksverwaltung steht er unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 3.2). Die Aufsicht über die Gemeinden üben der Bezirksrat und der Regierungsrat aus (Art. 94 KV; § 164 Abs. 1 GG). Der Bezirksrat ist dabei erste aufsichtsrechtliche Instanz, und dem Regierungsrat kommt die Oberaufsicht zu (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 164 N. 8). Entsprechend erstattet der Bezirksrat dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Ausübung der Aufsicht (§ 165 GG). Während der Bezirksrat bezüglich seiner Rechtspflegefunktion partiell als materielles Gericht qualifiziert wird (BGE 139 III 98 E. 4; Gfeller, Rz. 457 ff., 536 ff.; vgl. auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00300, E. 3), handelt er in seiner Aufsichtsfunktion als Verwaltungsbehörde. 3. Die Beschwerdeführerin stützt ihr Ausstandsbegehren darauf ab, dass der Beschwerdegegner nicht befugt gewesen sei, ein externes Rechtsgutachten einzuholen. Vorweg ist somit die Frage zu behandeln, ob die Einholung des Rechtsgutachtens in diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren zulässig war. 3.1 Das Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht das Einholen eines Rechtsgutachtens nicht vor, im Gegensatz zum Beizug von Sachverständigen zur Untersuchung des Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG). Nach § 7 Abs. 4 Satz 2 VRG wendet die Verwaltungsbehörde das Recht von Amts wegen an. Gemäss der Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts dürfen Auskünfte und Gutachten von Sachverständigen einzig zu Sachverhaltsfragen, nicht aber zu Rechtsfragen eingeholt werden. Die rechtliche Würdigung bzw. die Beantwortung von Rechtsfragen ist der Entscheidbehörde vorbehalten (BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 18. August 2022, VB.2021.00563, E. 7.1.1 [noch nicht publiziert] – 30. April 2020, VB.2019.00731, E. 6.3 ; so auch Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 308; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 770; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 68). Diese Grundsätze gelten nicht nur für Gerichte, sondern analog auch für Verwaltungsbehörden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 4.3.2.2 f.; anders BGE 128 V 272 E. 5b/cc). 3.2 Die Vorinstanz stützt ihre Ansicht, der Beschwerdegegner habe das Gutachten einholen dürfen, auf Lehrmeinungen, laut denen die Einholung von Rechtsgutachten durch Verwaltungsbehörden in bestimmten Ausnahmefällen zulässig ist. Dies wäre etwa der Fall, wenn es darum geht, eine Verwaltungspraxis zu begründen oder zu überprüfen (so etwa Christoph Auer/Anja Martina Binder in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 12 Rz. 61). Nach anderen Lehrmeinungen kann ein Rechtsgutachten eingeholt werden, wenn schwierige Rechtsfragen, Rechtsfragen ausserhalb des Fachgebiets der Behörde oder zum ausländischen Recht zu klären sind (Roger Peter, Administrativsachverständige ohne Hinweis auf die vier Hauptpflichten: Unparteilichkeit, Fachkunde, Wahrheit, persönliche Erstattung des Gutachtens?, SZS 2002 S. 141 ff., 143 ff. mit Hinweisen auf die [uneinige] ältere Lehre; Bernhard Waldmann in: ders./Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 19 N. 56 Fn. 84; Urs Zulauf, Take it or leave it? – Vom Umgang einer Aufsichtsbehörde mit ihren eigenen Rechtsrisiken, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht 2013 S. 479 ff., 484; vgl. auch Benjamin Märkli in: Salim S. Rizvi/Benjamin Schindler/Urs Peter Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, Art. 12–13 N. 34). Zu ergänzen ist, dass gemäss weiteren – mehrheitlich älteren – Ansichten in der Lehre diejenigen Behörden, die nicht primär rechtsprechende Funktionen ausüben, im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren generell Rechtsgutachten einholen dürfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 22 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 473). 3.3 Streitig ist, ob eine Verwaltungsbehörde in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren ein Rechtsgutachten in Auftrag geben dürfe. Dabei ist das hier zu beurteilende Aufsichtsverfahren als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren zu betrachten, sodass auf die entsprechende Rechtsprechung zurückgegriffen werden kann. Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts betrifft nicht direkt die Zulässigkeit eines Gutachtenauftrags, sondern bezieht sich auf die Unzulässigkeit der faktischen Übertragung behördlicher Entscheidkompetenz an Sachverständige sowie auf die Unbeachtlichkeit von Sachverständigengutachten, soweit darin in Überschreitung des Auftragsrahmens Rechtsfragen beantwortet werden. Dennoch ist die Rechtsprechung für den vorliegenden Fall massgeblich: Sie beruht auf dem Grundsatz, dass die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde darstellen. Diese ist für die Rechtsfindung verantwortlich; um diese Zuständigkeit wahrzunehmen, bedarf sie keiner externen Fachperson, und deren Zuzug vermag ihrem Entscheid auch keine zusätzliche Autorität zu verleihen. Daraus ergibt sich, dass Gerichte und auch Verwaltungsbehörden (grundsätzlich) keine Rechtsgutachten einzuholen haben. Zur Kernkompetenz der rechtsanwendenden Behörde gehören auch die "Konkretisierung relativ offener Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen" sowie die Beantwortung "neuartige[r] Fragestellungen" im jeweiligen Zuständigkeitsbereich, weshalb derartige Aufgabenstellungen entgegen der Ansicht der Vor­instanz und des Beschwerdegegners den Beizug von Rechtsgutachten nicht rechtfertigen. 3.4 Es braucht nicht generell geklärt zu werden, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen Verwaltungsbehörden (im nichtstreitigen Verfahren) ausnahmsweise Rechtsgutachten einholen dürfen, denn die denkbaren, in der Lehre genannten Fallkonstellationen sind von vornherein nicht gegeben. Hier geht es im Wesentlichen um die Anwendung des Gemeindegesetzes in einem Verfahren betreffend die Aufsicht über die Gemeinden. Nach § 10 Abs. 1 BezVG obliegen dem Bezirksrat "vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen". Die Angelegenheit ist somit einer der beiden Hauptaufgaben des Bezirksrats zuzuordnen, und die Rechtsgrundlage zu ihrer Behandlung bildet in erster Linie das Gemeindegesetz, also der vom Bezirksrat üblicherweise anzuwendende Erlass. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält, vermochten denn auch die mit dem Gutachten betrauten Personen keine aussergewöhnlichen oder schwierigen Rechtsfragen auszumachen: Sie stützen ihre Ausführungen nahezu ausschliesslich auf das Gemeindegesetz und die Materialien dazu, die Kantonsverfassung, Grundlagenliteratur zum Staats- und Verwaltungsrecht, namentlich zum Gemeindegesetz, sowie in der Amtlichen Sammlung publizierte Bundesgerichtsentscheide. 3.5 Andere Gründe für den Gutachtenauftrag bringt der Beschwerdegegner nicht vor. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bezirksrat nicht befugt war, ein Gutachten zu den sich hier stellenden Rechtsfragen zur Gemeindeaufsicht einzuholen. 4. 4.1 Damit stellt sich die Frage, ob die unzulässige Einholung des Gutachtens zum Ausstand der mit dem Verfahren befassten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin führen muss. Gemäss der Beschwerdeführerin lassen bereits die Einholung eines Gutachtens, aber auch die zeitlichen Abläufe und der umfassende Charakter des Gutachtenauftrags darauf schliessen, dass der Beschwerdegegner keine unabhängige Willensbildung gewährleisten könne. Da die beteiligten Behördenmitglieder mittlerweile vom Gutachten Kenntnis genommen hätten, würden dessen Erkenntnisse zudem willentlich oder unwillentlich die Rechtsfindung und damit den aufsichtsrechtlichen Entscheid beeinflussen. 4.2 Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4). Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder verfahrensrechtliche Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen bezüglich der Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen: VGr, 10. Mai 2020, VB.2020.00063, E. 2.1). Das Ausstandsbegehren kann sich nicht gegen eine Behörde als solche richten, wohl aber gegen sämtliche natürlichen Personen, die diese Behörde bilden oder ihr angehören (Kiener, § 5a N. 8). 4.3 Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt einen Verfahrensfehler dar. Gemäss der Praxis begründen fehlerhafte Verfahrenshandlungen für sich allein keinen Anschein der Befangenheit. Nur besonders schwere oder wiederholte Fehler, die auf eine Pflichtverletzung schliessen lassen, vermögen einen Ausstandsgrund zu bilden (BGr, 24. Juni 2021, 5A_75/2021, E. 4.3 mit Hinweisen; Kiener, § 5a N. 21). Eine solche Fehlleistung liegt hier nicht vor. 4.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Befangenheit der beteiligten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin auch nicht aus dem Vorgehen des Beschwerdegegners, etwa aus den zeitlichen Abläufen oder dem umfassenden Charakter des Gutachtenauftrags. Aus dem Auftrag als solchem kann nicht geschlossen werden, dass sich der Beschwerdegegner nicht in der Lage sah, den Fall selber zu lösen, und dass er deswegen keine selbständige rechtliche Würdigung vornehmen könnte; zu einer solchen ist der Beschwerdegegner – dessen Präsident und Ratsschreiberin das Studium der Jurisprudenz abgeschlossen haben – denn auch fähig (vgl. auch BGE 139 III 98 E. 4.3.2 in Bezug auf die Rechtsprechungsfunktion der Bezirksräte). Zwar stellte der Beschwerdegegner in seinem Gutachtenauftrag vom 4. Mai 2021 detaillierte Fragen, sodass manche Antworten allenfalls direkt in den aufsichtsrechtlichen Entscheid hätten übernommen werden können. Wie die Vorinstanz festhält, bestehen allerdings keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdegegner die Rechtsanwendung den Sachverständigen überlassen und auf eine kritische Würdigung des Gutachtens verzichten wollte. Der Beschwerdeführerin ist auch nicht zu folgen, wenn sie dies aus dem vereinbarten vorläufigen Kostendach von Fr. 25'000.- für das Gutachten ableiten will. Gegen eine beabsichtigte Selbstbindung des Beschwerdegegners spricht namentlich, dass dieser bereits vor der Ablieferung des Gutachtens aufsichtsrechtliche Ersatzmassnahmen androhte und dass er das Gutachten den Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme zusandte. Dies deutet vielmehr darauf hin, dass der Beschwerdegegner eigenständig vorgehen und die Schlussfolgerungen des Gutachtens einer eigenen rechtlichen Würdigung unterziehen wollte. 4.5 Ebenso wenig lässt sich Voreingenommenheit aus der Bemerkung des Beschwerdegegners im Gutachtenauftrag ableiten, wonach das Gutachten "in erster Linie […] zur Legitimierung des aufsichtsrechtlichen Vorgehens dienen" solle. Daraus folgt nicht, dass sich der Beschwerdegegner bereits auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt hätte, und ebenso wenig, dass er die Beantwortung der Rechtsfragen an die Sachverständigen abtreten wollte. 4.6 Schliesslich ergibt sich keine unzulässige Vorbefassung daraus, dass den Bezirksratsmitgliedern und der Ratsschreiberin das Gutachten vorliegt, sodass sie sich materiell damit auseinandersetzen können. Der Umgang mit Eingaben und anderen Aktenstücken, die aus formellen Gründen unbeachtlich sind, gehört zu den üblichen Aufgaben von Verwaltungsbehörden und Gerichten bei der Verfahrenserledigung. Dies betrifft etwa verspätete Eingaben, soweit diese aus dem Recht zu weisen sind (vgl. zum Beispiel VGr, 2. Juni 2022, VB.2021.00551, E. 8.2), oder Eingaben von Parteien, auf deren Rechtsmittel nicht einzutreten ist, wenn in einem Mehrparteienverfahren aufgrund der Rechtsmittel anderer Parteien eine materielle Prüfung vorzunehmen ist. Vergleichbar sind auch die verschiedenen Mehrfachbefassungen innerhalb der gleichen Instanz, die nach der Praxis in der Regel keine unzulässige Vorbefassung begründen (vgl. im Einzelnen Kiener, § 5a N. 27). In allen diesen Fällen darf erwartet werden, dass die Behördenmitglieder imstande und willens sind, den unbeachtlichen Aktenstücken bzw. früheren Verfahrenshandlungen und Entscheiden mit der notwendigen inneren Distanz zu begegnen und Festlegungen darauf zu vermeiden. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Bezirksratsmitglieder und die Ratsschreiberin im vorliegenden Fall hierzu nicht in der Lage wären. Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 5. Aufgrund ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und es ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). 6. Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die in der Hauptsache offensteht (Art. 83 ff. BGG e contrario), ist damit unmittelbar zulässig. Später kann der vorliegende Entscheid nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 105.-- Zustellkosten, Fr. 1'605.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung Verwaltungsgericht

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

des Kantons Zürich 4. Abteilung

4. Abteilung VB.2022.00456

Urteil

Urteil der 4. Kammer

der 4. Kammer vom 27. Oktober 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Ritzi.

(Vorsitz) In Sachen

Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee,

Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee, vertreten durch RA B,

vertreten durch RA B, Beschwerdeführerin,

Beschwerdeführerin, gegen

gegen Bezirksrat Uster,

Bezirksrat Uster, Beschwerdegegner,

Beschwerdegegner, und

Sekundarschulgemeinde Uster,

Sekundarschulgemeinde Uster, Mitbeteiligte,

Mitbeteiligte, betreffend Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand),

hat sich ergeben:

I.

A. Mit Schreiben vom 26. April 2021 teilte der Bezirksrat Uster der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee und der Sekundarschulgemeinde Uster mit, dass er ein aufsichtsrechtliches Verfahren (GE.2021.33) eröffne, um die von § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) geforderte Grenzbereinigung vorzunehmen, falls keine einvernehmliche Lösung gefunden werden könne.

A. Mit Schreiben vom 26. April 2021 teilte der Bezirksrat Uster der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee und der Sekundarschulgemeinde Uster mit, dass er ein aufsichtsrechtliches Verfahren (GE.2021.33) eröffne, um die von § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) geforderte Grenzbereinigung vorzunehmen, falls keine einvernehmliche Lösung gefunden werden könne. B. Mit Beschluss vom 23. Juli 2021 drohte der Bezirksrat Uster den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden an, mittels Ersatzvornahme ihre Gemeindeordnungen anzupassen und verschiedene weitere Anordnungen zu treffen, sollten sie nicht bis Ende Dezember 2021 eine von den Stimmberechtigten beider Gemeinden an der Urne beschlossene Grenzbereinigung zur Genehmigung einreichen. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee trat der Regierungsrat am 3. November 2021 nicht ein; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft.

B. Mit Beschluss vom 23. Juli 2021 drohte der Bezirksrat Uster den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden an, mittels Ersatzvornahme ihre Gemeindeordnungen anzupassen und verschiedene weitere Anordnungen zu treffen, sollten sie nicht bis Ende Dezember 2021 eine von den Stimmberechtigten beider Gemeinden an der Urne beschlossene Grenzbereinigung zur Genehmigung einreichen. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee trat der Regierungsrat am 3. November 2021 nicht ein; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft. C. Der Bezirksrat Uster hatte am 4. Mai 2021 Prof. Dr. D den Auftrag zur Erstellung eines juristischen Gutachtens erteilt, das insgesamt elf Fragen zur Vereinbarkeit von § 178 GG mit der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie namentlich zu den gesetzlichen Grundlagen für aufsichtsrechtliche Massnahmen, zum prozessualen Vorgehen, zur Übergangsregelung und zu den Rechtsfolgen beantworten sollte. Das Gutachten "betreffend Grenzbereinigung der Sekundarschulgemeinde Uster und der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (§ 178 Gemeindegesetz Zürich)", datiert vom 24. September 2021, wurde dem Bezirksrat Uster am 28. September 2021 und in einer "angepasste[n] Version" am 7. Oktober 2021 zugesandt. Mit Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2021 nahm der Bezirksrat Uster das Gutachten zu den Akten und stellte es den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden zur Stellungnahme zu.

C. Der Bezirksrat Uster hatte am 4. Mai 2021 Prof. Dr. D den Auftrag zur Erstellung eines juristischen Gutachtens erteilt, das insgesamt elf Fragen zur Vereinbarkeit von § 178 GG mit der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie namentlich zu den gesetzlichen Grundlagen für aufsichtsrechtliche Massnahmen, zum prozessualen Vorgehen, zur Übergangsregelung und zu den Rechtsfolgen beantworten sollte. Das Gutachten "betreffend Grenzbereinigung der Sekundarschulgemeinde Uster und der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (§ 178 Gemeindegesetz Zürich)", datiert vom 24. September 2021, wurde dem Bezirksrat Uster am 28. September 2021 und in einer "angepasste[n] Version" am 7. Oktober 2021 zugesandt. Mit Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2021 nahm der Bezirksrat Uster das Gutachten zu den Akten und stellte es den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden zur Stellungnahme zu. D. Die Sekundarschulgemeinde Uster nahm am 19. November 2021 materiell Stellung zum Gutachten. Die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. November 2021 im Wesentlichen Folgendes: das Gutachten sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die fünf Behördenmitglieder, die Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten, hätten in den Ausstand zu treten und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde zu bestimmen.

D. Die Sekundarschulgemeinde Uster nahm am 19. November 2021 materiell Stellung zum Gutachten. Die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. November 2021 im Wesentlichen Folgendes: das Gutachten sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die fünf Behördenmitglieder, die Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten, hätten in den Ausstand zu treten und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde zu bestimmen. II.

II. Am 9. Dezember 2021 leitete der Bezirksrat Uster die Eingabe der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee vom 30. November 2021 zur Prüfung und Beurteilung des Ausstandsbegehrens an den Regierungsrat weiter. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies der Regierungsrat das Begehren ab und auferlegte die Verfahrenskosten der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (Dispositiv-Ziff. II).

Am 9. Dezember 2021 leitete der Bezirksrat Uster die Eingabe der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee vom 30. November 2021 zur Prüfung und Beurteilung des Ausstandsbegehrens an den Regierungsrat weiter. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies der Regierungsrat das Begehren ab und auferlegte die Verfahrenskosten der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee (Dispositiv-Ziff. II). III.

III. Gegen diesen Beschluss erhob die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee am 29. Juli 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte die folgenden materiellen Anträge: der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die Behördenmitglieder, die alle Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten oder haben, seien in den Ausstand zu versetzen und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde mit dem aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2021.33 zu befassen, alles unter Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Zürich bzw. des Bezirksrats Uster.

Gegen diesen Beschluss erhob die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee am 29. Juli 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte die folgenden materiellen Anträge: der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die Behördenmitglieder, die alle Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden Entwürfen hatten oder haben, seien in den Ausstand zu versetzen und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde mit dem aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2021.33 zu befassen, alles unter Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Zürich bzw. des Bezirksrats Uster. Der Bezirksrat Uster verzichtete auf eine Beschwerdeantwort unter Verweis auf seine Stellungnahme im Verfahren vor dem Regierungsrat. Namens des Regierungsrats beantragte die Direktion der Justiz und des Innern Abweisung der Beschwerde, unter Verzicht auf eine inhaltliche Vernehmlassung. Die mitbeteiligte Sekundarschulgemeinde Uster liess sich nicht vernehmen.

Der Bezirksrat Uster verzichtete auf eine Beschwerdeantwort unter Verweis auf seine Stellungnahme im Verfahren vor dem Regierungsrat. Namens des Regierungsrats beantragte die Direktion der Justiz und des Innern Abweisung der Beschwerde, unter Verzicht auf eine inhaltliche Vernehmlassung. Die mitbeteiligte Sekundarschulgemeinde Uster liess sich nicht vernehmen. Die Kammer erwägt:

Die Kammer erwägt: 1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Beim Entscheid der Aufsichtsbehörde über den Ausstand im Sinn von § 5a Abs. 2 VRG handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar ist. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist unter dem im Folgenden erwähnten Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Die Weiterleitung an die Vorinstanz und deren Entscheid betrafen nur das Ausstandsbegehren und das davon abhängige Begehren um Bestimmung eines anderen Bezirksrats als Ersatzbehörde. Der Antrag, das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen, ist nach wie vor beim Beschwerdegegner hängig. Auf den entsprechenden Beschwerdeantrag 2 ist daher mangels funktioneller Zuständigkeit und wegen unzulässiger Erweiterung des Streitgegenstands nicht einzutreten. Die Frage ist allerdings materiell als Vorfrage zu behandeln.

2.

Dem Bezirksrat obliegen nach § 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen. Organisatorisch gehört der Bezirksrat der dezentralisierten staatlichen Verwaltung an (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit § 2 BezVG; Katja Gfel­ler, Die Justizfunktion der Zürcher Bezirksräte, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 532). Als Teil der Bezirksverwaltung steht er unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 3.2). Die Aufsicht über die Gemeinden üben der Bezirksrat und der Regierungsrat aus (Art. 94 KV; § 164 Abs. 1 GG). Der Bezirksrat ist dabei erste aufsichtsrechtliche Instanz, und dem Regierungsrat kommt die Oberaufsicht zu (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 164 N. 8). Entsprechend erstattet der Bezirksrat dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Ausübung der Aufsicht (§ 165 GG). Während der Bezirksrat bezüglich seiner Rechtspflegefunktion partiell als materielles Gericht qualifiziert wird (BGE 139 III 98 E. 4; Gfeller, Rz. 457 ff., 536 ff.; vgl. auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00300, E. 3), handelt er in seiner Aufsichtsfunktion als Verwaltungsbehörde.

Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen. Organisatorisch gehört der Bezirksrat der dezentralisierten staatlichen Verwaltung an (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit § 2 BezVG; Katja Gfel­ler, Die Justizfunktion der Zürcher Bezirksräte, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 532). Als Teil der Bezirksverwaltung steht er unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 3.2). Die Aufsicht über die Gemeinden üben der Bezirksrat und der Regierungsrat aus (Art. 94 KV; § 164 Abs. 1 GG). Der Bezirksrat ist dabei erste aufsichtsrechtliche Instanz, und dem Regierungsrat kommt die Oberaufsicht zu (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 164 N. 8). Entsprechend erstattet der Bezirksrat dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Ausübung der Aufsicht (§ 165 GG). Während der Bezirksrat bezüglich seiner Rechtspflegefunktion partiell als materielles Gericht qualifiziert wird (BGE 139 III 98 E. 4; Gfeller, Rz. 457 ff., 536 ff.; vgl. auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00300, E. 3), handelt er in seiner Aufsichtsfunktion als Verwaltungsbehörde. 3.

Die Beschwerdeführerin stützt ihr Ausstandsbegehren darauf ab, dass der Beschwerdegegner nicht befugt gewesen sei, ein externes Rechtsgutachten einzuholen. Vorweg ist somit die Frage zu behandeln, ob die Einholung des Rechtsgutachtens in diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren zulässig war.

3.1 Das Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht das Einholen eines Rechtsgutachtens nicht vor, im Gegensatz zum Beizug von Sachverständigen zur Untersuchung des Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG). Nach § 7 Abs. 4 Satz 2 VRG wendet die Verwaltungsbehörde das Recht von Amts wegen an. Gemäss der Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts dürfen Auskünfte und Gutachten von Sachverständigen einzig zu Sachverhaltsfragen, nicht aber zu Rechtsfragen eingeholt werden. Die rechtliche Würdigung bzw. die Beantwortung von Rechtsfragen ist der Entscheidbehörde vorbehalten (BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 18. August 2022, VB.2021.00563, E. 7.1.1 [noch nicht publiziert] – 30. April 2020, VB.2019.00731, E. 6.3 ; so auch Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 308; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 770; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 68). Diese Grundsätze gelten nicht nur für Gerichte, sondern analog auch für Verwaltungsbehörden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 4.3.2.2 f.; anders BGE 128 V 272 E. 5b/cc).

30. April 2020, VB.2019.00731, E. 6.3 3.2 Die Vorinstanz stützt ihre Ansicht, der Beschwerdegegner habe das Gutachten einholen dürfen, auf Lehrmeinungen, laut denen die Einholung von Rechtsgutachten durch Verwaltungsbehörden in bestimmten Ausnahmefällen zulässig ist. Dies wäre etwa der Fall, wenn es darum geht, eine Verwaltungspraxis zu begründen oder zu überprüfen (so etwa Christoph Auer/Anja Martina Binder in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 12 Rz. 61). Nach anderen Lehrmeinungen kann ein Rechtsgutachten eingeholt werden, wenn schwierige Rechtsfragen, Rechtsfragen ausserhalb des Fachgebiets der Behörde oder zum ausländischen Recht zu klären sind (Roger Peter, Administrativsachverständige ohne Hinweis auf die vier Hauptpflichten: Unparteilichkeit, Fachkunde, Wahrheit, persönliche Erstattung des Gutachtens?, SZS 2002 S. 141 ff., 143 ff. mit Hinweisen auf die [uneinige] ältere Lehre; Bernhard Waldmann in: ders./Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 19 N. 56 Fn. 84; Urs Zulauf, Take it or leave it? – Vom Umgang einer Aufsichtsbehörde mit ihren eigenen Rechtsrisiken, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht 2013 S. 479 ff., 484; vgl. auch Benjamin Märkli in: Salim S. Rizvi/Benjamin Schindler/Urs Peter Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, Art. 12–13 N. 34). Zu ergänzen ist, dass gemäss weiteren – mehrheitlich älteren – Ansichten in der Lehre diejenigen Behörden, die nicht primär rechtsprechende Funktionen ausüben, im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren generell Rechtsgutachten einholen dürfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 22 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 473).

3.2 141 ff., 143 ff. mit Hinweisen auf die [uneinige] ältere Lehre; Bernhard Waldmann in: ders./Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 19 N. 56 Fn. 84; Urs Zulauf, Take it or leave it? – Vom Umgang einer Aufsichtsbehörde mit ihren eigenen Rechtsrisiken, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht 2013 S. 479 ff., 484; vgl. auch Benjamin Märkli in: Salim S. Rizvi/Benjamin Schindler/Urs Peter Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, Art. 12–13 N. 34). Zu ergänzen ist, dass gemäss weiteren – mehrheitlich älteren – Ansichten in der Lehre diejenigen Behörden, die nicht primär rechtsprechende Funktionen ausüben, im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren generell Rechtsgutachten einholen dürfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 22 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 473). 3.3 Streitig ist, ob eine Verwaltungsbehörde in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren ein Rechtsgutachten in Auftrag geben dürfe. Dabei ist das hier zu beurteilende Aufsichtsverfahren als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren zu betrachten, sodass auf die entsprechende Rechtsprechung zurückgegriffen werden kann. Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts betrifft nicht direkt die Zulässigkeit eines Gutachtenauftrags, sondern bezieht sich auf die Unzulässigkeit der faktischen Übertragung behördlicher Entscheidkompetenz an Sachverständige sowie auf die Unbeachtlichkeit von Sachverständigengutachten, soweit darin in Überschreitung des Auftragsrahmens Rechtsfragen beantwortet werden. Dennoch ist die Rechtsprechung für den vorliegenden Fall massgeblich: Sie beruht auf dem Grundsatz, dass die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde darstellen. Diese ist für die Rechtsfindung verantwortlich; um diese Zuständigkeit wahrzunehmen, bedarf sie keiner externen Fachperson, und deren Zuzug vermag ihrem Entscheid auch keine zusätzliche Autorität zu verleihen. Daraus ergibt sich, dass Gerichte und auch Verwaltungsbehörden (grundsätzlich) keine Rechtsgutachten einzuholen haben. Zur Kernkompetenz der rechtsanwendenden Behörde gehören auch die "Konkretisierung relativ offener Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen" sowie die Beantwortung "neuartige[r] Fragestellungen" im jeweiligen Zuständigkeitsbereich, weshalb derartige Aufgabenstellungen entgegen der Ansicht der Vor­instanz und des Beschwerdegegners den Beizug von Rechtsgutachten nicht rechtfertigen.

3.3 Streitig ist, ob eine Verwaltungsbehörde in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren ein Rechtsgutachten in Auftrag geben dürfe. Dabei ist das hier zu beurteilende Aufsichtsverfahren als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren zu betrachten, sodass auf die entsprechende Rechtsprechung zurückgegriffen werden kann. Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts betrifft nicht direkt die Zulässigkeit eines Gutachtenauftrags, sondern bezieht sich auf die Unzulässigkeit der faktischen Übertragung behördlicher Entscheidkompetenz an Sachverständige sowie auf die Unbeachtlichkeit von Sachverständigengutachten, soweit darin in Überschreitung des Auftragsrahmens Rechtsfragen beantwortet werden. Dennoch ist die Rechtsprechung für den vorliegenden Fall massgeblich: Sie beruht auf dem Grundsatz, dass die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde darstellen. Diese ist für die Rechtsfindung verantwortlich; um diese Zuständigkeit wahrzunehmen, bedarf sie keiner externen Fachperson, und deren Zuzug vermag ihrem Entscheid auch keine zusätzliche Autorität zu verleihen. Daraus ergibt sich, dass Gerichte und auch Verwaltungsbehörden (grundsätzlich) keine Rechtsgutachten einzuholen haben. Zur Kernkompetenz der rechtsanwendenden Behörde gehören auch die "Konkretisierung relativ offener Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen" sowie die Beantwortung "neuartige[r] Fragestellungen" im jeweiligen Zuständigkeitsbereich, weshalb derartige Aufgabenstellungen entgegen der Ansicht der Vor­instanz und des Beschwerdegegners den Beizug von Rechtsgutachten nicht rechtfertigen. 3.4 Es braucht nicht generell geklärt zu werden, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen Verwaltungsbehörden (im nichtstreitigen Verfahren) ausnahmsweise Rechtsgutachten einholen dürfen, denn die denkbaren, in der Lehre genannten Fallkonstellationen sind von vornherein nicht gegeben. Hier geht es im Wesentlichen um die Anwendung des Gemeindegesetzes in einem Verfahren betreffend die Aufsicht über die Gemeinden. Nach § 10 Abs. 1 BezVG obliegen dem Bezirksrat "vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen". Die Angelegenheit ist somit einer der beiden Hauptaufgaben des Bezirksrats zuzuordnen, und die Rechtsgrundlage zu ihrer Behandlung bildet in erster Linie das Gemeindegesetz, also der vom Bezirksrat üblicherweise anzuwendende Erlass. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält, vermochten denn auch die mit dem Gutachten betrauten Personen keine aussergewöhnlichen oder schwierigen Rechtsfragen auszumachen: Sie stützen ihre Ausführungen nahezu ausschliesslich auf das Gemeindegesetz und die Materialien dazu, die Kantonsverfassung, Grundlagenliteratur zum Staats- und Verwaltungsrecht, namentlich zum Gemeindegesetz, sowie in der Amtlichen Sammlung publizierte Bundesgerichtsentscheide.

3.4 Es braucht nicht generell geklärt zu werden, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen Verwaltungsbehörden (im nichtstreitigen Verfahren) ausnahmsweise Rechtsgutachten einholen dürfen, denn die denkbaren, in der Lehre genannten Fallkonstellationen sind von vornherein nicht gegeben. Hier geht es im Wesentlichen um die Anwendung des Gemeindegesetzes in einem Verfahren betreffend die Aufsicht über die Gemeinden. Nach § 10 Abs. 1 BezVG obliegen dem Bezirksrat "vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen". Die Angelegenheit ist somit einer der beiden Hauptaufgaben des Bezirksrats zuzuordnen, und die Rechtsgrundlage zu ihrer Behandlung bildet in erster Linie das Gemeindegesetz, also der vom Bezirksrat üblicherweise anzuwendende Erlass. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält, vermochten denn auch die mit dem Gutachten betrauten Personen keine aussergewöhnlichen oder schwierigen Rechtsfragen auszumachen: Sie stützen ihre Ausführungen nahezu ausschliesslich auf das Gemeindegesetz und die Materialien dazu, die Kantonsverfassung, Grundlagenliteratur zum Staats- und Verwaltungsrecht, namentlich zum Gemeindegesetz, sowie in der Amtlichen Sammlung publizierte Bundesgerichtsentscheide. 3.5 Andere Gründe für den Gutachtenauftrag bringt der Beschwerdegegner nicht vor. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bezirksrat nicht befugt war, ein Gutachten zu den sich hier stellenden Rechtsfragen zur Gemeindeaufsicht einzuholen.

3.5 Andere Gründe für den Gutachtenauftrag bringt der Beschwerdegegner nicht vor. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bezirksrat nicht befugt war, ein Gutachten zu den sich hier stellenden Rechtsfragen zur Gemeindeaufsicht einzuholen. 4.

4. 4.1 Damit stellt sich die Frage, ob die unzulässige Einholung des Gutachtens zum Ausstand der mit dem Verfahren befassten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin führen muss. Gemäss der Beschwerdeführerin lassen bereits die Einholung eines Gutachtens, aber auch die zeitlichen Abläufe und der umfassende Charakter des Gutachtenauftrags darauf schliessen, dass der Beschwerdegegner keine unabhängige Willensbildung gewährleisten könne. Da die beteiligten Behördenmitglieder mittlerweile vom Gutachten Kenntnis genommen hätten, würden dessen Erkenntnisse zudem willentlich oder unwillentlich die Rechtsfindung und damit den aufsichtsrechtlichen Entscheid beeinflussen.

4.2 Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4). Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder verfahrensrechtliche Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen bezüglich der Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen: VGr, 10. Mai 2020, VB.2020.00063, E. 2.1). Das Ausstandsbegehren kann sich nicht gegen eine Behörde als solche richten, wohl aber gegen sämtliche natürlichen Personen, die diese Behörde bilden oder ihr angehören (Kiener, § 5a N. 8).

4.3 Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt einen Verfahrensfehler dar. Gemäss der Praxis begründen fehlerhafte Verfahrenshandlungen für sich allein keinen Anschein der Befangenheit. Nur besonders schwere oder wiederholte Fehler, die auf eine Pflichtverletzung schliessen lassen, vermögen einen Ausstandsgrund zu bilden (BGr, 24. Juni 2021, 5A_75/2021, E. 4.3 mit Hinweisen; Kiener, § 5a N. 21). Eine solche Fehlleistung liegt hier nicht vor.

4.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Befangenheit der beteiligten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin auch nicht aus dem Vorgehen des Beschwerdegegners, etwa aus den zeitlichen Abläufen oder dem umfassenden Charakter des Gutachtenauftrags. Aus dem Auftrag als solchem kann nicht geschlossen werden, dass sich der Beschwerdegegner nicht in der Lage sah, den Fall selber zu lösen, und dass er deswegen keine selbständige rechtliche Würdigung vornehmen könnte; zu einer solchen ist der Beschwerdegegner – dessen Präsident und Ratsschreiberin das Studium der Jurisprudenz abgeschlossen haben – denn auch fähig (vgl. auch BGE 139 III 98 E. 4.3.2 in Bezug auf die Rechtsprechungsfunktion der Bezirksräte). Zwar stellte der Beschwerdegegner in seinem Gutachtenauftrag vom 4. Mai 2021 detaillierte Fragen, sodass manche Antworten allenfalls direkt in den aufsichtsrechtlichen Entscheid hätten übernommen werden können. Wie die Vorinstanz festhält, bestehen allerdings keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdegegner die Rechtsanwendung den Sachverständigen überlassen und auf eine kritische Würdigung des Gutachtens verzichten wollte. Der Beschwerdeführerin ist auch nicht zu folgen, wenn sie dies aus dem vereinbarten vorläufigen Kostendach von Fr. 25'000.- für das Gutachten ableiten will. Gegen eine beabsichtigte Selbstbindung des Beschwerdegegners spricht namentlich, dass dieser bereits vor der Ablieferung des Gutachtens aufsichtsrechtliche Ersatzmassnahmen androhte und dass er das Gutachten den Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme zusandte. Dies deutet vielmehr darauf hin, dass der Beschwerdegegner eigenständig vorgehen und die Schlussfolgerungen des Gutachtens einer eigenen rechtlichen Würdigung unterziehen wollte.

4.5 Ebenso wenig lässt sich Voreingenommenheit aus der Bemerkung des Beschwerdegegners im Gutachtenauftrag ableiten, wonach das Gutachten "in erster Linie […] zur Legitimierung des aufsichtsrechtlichen Vorgehens dienen" solle. Daraus folgt nicht, dass sich der Beschwerdegegner bereits auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt hätte, und ebenso wenig, dass er die Beantwortung der Rechtsfragen an die Sachverständigen abtreten wollte.

4.6 Schliesslich ergibt sich keine unzulässige Vorbefassung daraus, dass den Bezirksratsmitgliedern und der Ratsschreiberin das Gutachten vorliegt, sodass sie sich materiell damit auseinandersetzen können. Der Umgang mit Eingaben und anderen Aktenstücken, die aus formellen Gründen unbeachtlich sind, gehört zu den üblichen Aufgaben von Verwaltungsbehörden und Gerichten bei der Verfahrenserledigung. Dies betrifft etwa verspätete Eingaben, soweit diese aus dem Recht zu weisen sind (vgl. zum Beispiel VGr, 2. Juni 2022, VB.2021.00551, E. 8.2), oder Eingaben von Parteien, auf deren Rechtsmittel nicht einzutreten ist, wenn in einem Mehrparteienverfahren aufgrund der Rechtsmittel anderer Parteien eine materielle Prüfung vorzunehmen ist. Vergleichbar sind auch die verschiedenen Mehrfachbefassungen innerhalb der gleichen Instanz, die nach der Praxis in der Regel keine unzulässige Vorbefassung begründen (vgl. im Einzelnen Kiener, § 5a N. 27). In allen diesen Fällen darf erwartet werden, dass die Behördenmitglieder imstande und willens sind, den unbeachtlichen Aktenstücken bzw. früheren Verfahrenshandlungen und Entscheiden mit der notwendigen inneren Distanz zu begegnen und Festlegungen darauf zu vermeiden. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Bezirksratsmitglieder und die Ratsschreiberin im vorliegenden Fall hierzu nicht in der Lage wären.

Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

Aufgrund ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und es ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die in der Hauptsache offensteht (Art. 83 ff. BGG e contrario), ist damit unmittelbar zulässig. Später kann der vorliegende Entscheid nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer :

Demgemäss erkennt die Kammer : die Kammer 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 105.-- Zustellkosten, Fr. 1'605.-- Total der Kosten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 105.-- Zustellkosten, Fr. 1'605.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat.

6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat.