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I lavoratori non avevano pressoché alcuna copertura in caso di infortunio. La responsabilità civile degli imprenditori, introdotta nella seconda metà del XIX secolo, aveva un carattere fortemente arbitrario. La soluzione, ovvero l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni per le professioni pericolose, era a portata di mano, ma trovò resistenza. L'adozione di un sistema centralizzato fu osteggiata dalla Svizzera romanda, dagli imprenditori, che temevano un ridimensionamento della propria libertà, e dagli assicuratori privati, che si battevano contro una sorta di monopolio statale. Servirono così due tentativi alle urne e il modello tedesco per introdurre in Svizzera l'assicurazione contro gli infortuni.
L'assicurazione contro gli infortuni, la prima grande opera sociale della Svizzera, era la risposta ai problemi sociali sorti nella seconda metà del XIX secolo come conseguenza dell'industrializzazione. Migliaia di famiglie si ritrovarono in povertà poiché, in genere, i salariati non disponevano di alcuna tutela in caso di malattia o infortunio e perdevano il lavoro.
Con la nascita del movimento operaio e delle forze liberali negli anni Sessanta del XIX secolo si diffuse la consapevolezza che serviva uno strumento legale per tutelare i lavoratori, soprattutto quelli del settore industriale. Si guardò così oltreconfine, in Germania, dove già nel 1871 era stata emanata la prima legge sulla responsabilità civile (Reichshaftpflichtgesetz). Nel 1875 e 1877 la responsabilità civile fu sancita nella legislazione elvetica, prima per i ferrovieri e poi per gli operai delle fabbriche.
Anche in seguito la Germania rappresentò un modello. Presto sia i padroni delle fabbriche sia i politici di Berna riconobbero che la responsabilità civile non era idonea a garantire una tutela affidabile per le aziende e i lavoratori. Troppo spesso i dipendenti dovevano confidare nella buona volontà e nelle possibilità finanziarie del datore di lavoro. Ludwig Forrer, consigliere nazionale e avvocato dei lavoratori originario di Winterthur, elaborò un primo disegno di legge per l'assicurazione contro gli infortuni.
«Assicurazione è la nuova parola d'ordine. Responsabilità civile significa conflitto, assicurazione significa pace» Ludwig Forrer, 1899 in un memoriale al Consiglio federale
In Svizzera ci vollero però due tentativi prima che l'assicurazione contro gli infortuni incontrasse anche il favore della maggioranza popolare. Il primo disegno di legge più esteso, che prevedeva anche un'assicurazione malattie obbligatoria, venne respinto con forza nel 1900, mentre la seconda versione più snella fu approvata nel 1912 dopo un'aspra campagna per la votazione e contro la resistenza della Romandia e di alcuni cantoni della Svizzera orientale. Venivano così gettate le basi dell'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni di Lucerna.
La propaganda in vista della votazione del 1912 fu caratterizzata non solo da preoccupazioni per il sistema monopolistico centralizzato di Lucerna, che faceva concorrenza soprattutto alle assicurazioni private, ma anche da toni xenofobi. Poiché la piccola industria e il settore agricolo non erano assoggettati all'obbligo di assicurazione, «intere classi della nostra popolazione indigena finirebbero a mani vuote», a beneficio dei «lavoratori stranieri privilegiati».
D'altro canto il Consiglio federale e il Parlamento venivano rappresentati come i «salvatori» della classe operaia.
Alla vigilia della votazione decisiva del sostenitori e oppositori si affrontavano senza esclusione di colpi e il Consiglio federale dava segni evidenti di nervosismo. Poco prima di andare alle urne, Robert Comtesse, responsabile del Dipartimento delle poste e delle ferrovie in seno al governo federale, si fece scappare una promessa carica di conseguenze.
Ai già privilegiati ferrovieri e impiegati postali, che temevano di perdere la loro posizione speciale e minacciavano di opporsi alla legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni, garantì che non sarebbero stati in alcun modo penalizzati sul piano finanziario. Questa promessa fu sancita in un accordo segreto. Ferrovieri e impiegati postali avevano diritto al 100 per cento delle indennità di malattia dal primo giorno e non all'80 per cento a partire dal terzo giorno, come gli altri assicurati.
Con la sua «promessa», Comtesse creò di fatto una sorta di società a due classi – e questo nell'ambito della prima opera sociale della Svizzera. Ancora per vari decenni la cosiddetta «promessa Comtesse» fu motivo di grande irritazione sia nel mondo politico che all'interno della Suva.
Sin dall'inizio l'obiettivo dell'Istituto di assicurazione era di creare una struttura amministrativa decentralizzata con una fitta rete di agenzie dislocate in tutta la Svizzera. Tuttavia, già al primo tentativo di definire le zone di competenza delle varie agenzie, si innescò una vera lotta di potere.
Da un lato emergeva lo spirito campanilista dei membri del Consiglio di amministrazione, dall'altro si coglieva il pretesto per scontrarsi e magari decidere a proprio vantaggio su questioni di federalismo a spese dell'Istituto di assicurazione. Scesero in campo persino due Governi cantonali, Friburgo e Vallese. Essi ritenevano inaccettabile che la parte germanofona di Friburgo e l'Alto Vallese germanofono non fossero sottoposti all'agenzia cantonale, bensì a quella di Berna. Dietro le spalle del Consiglio di amministrazione, si appellarono al Consiglio federale e riuscirono nel loro intento. Volente o nolente, il Consiglio di amministrazione fu costretto a modificare la propria scelta.
Benché fondata dalla Confederazione, la Suva era un istituto indipendente. Soprattutto nelle prime fasi della sua esistenza i rapporti con la politica federale di Berna erano molto stretti e segnati da aspri conflitti sul piano finanziario. Era dunque nell'interesse dell'Istituto emanciparsi da Berna e raggiungere l'indipendenza anche sotto tale aspetto. Ma per questo ci volle una violazione del rapporto di fiducia da parte della Confederazione.
A soli due anni dall'inizio dell'attività, il Consiglio federale fece un primo tentativo di sospendere i contributi federali erogati all'Istituto di assicurazione. Dopo dure trattative, fallì nel suo intento. All'origine di tale mossa vi era la crisi economica scoppiata dopo la Prima guerra mondiale, che imponeva misure di risparmio.
Alla fine degli anni Venti la crisi si acuì e il Consiglio federale iniziò a revocare progressivamente le prestazioni finanziarie, uno degli argomenti fondamentali addotti dai fautori del progetto di legge votato nel 1912. In primo luogo abolì la franchigia postale prevista per l'Istituto, poi ridusse i contributi alle spese amministrative e nel 1934 cancellò le sovvenzioni con un decreto federale urgente. Entro gli anni Sessanta vennero meno anche i contributi all'assicurazione contro gli infortuni non professionali.
La Suva nacque come istituto monopolistico per l'assicurazione dei lavoratori che svolgono professioni pericolose nei settori dell'industria e dell'artigianato. Vi rientravano in particolare l'edilizia e i suoi rami accessori, il lavoro in fabbrica, la costruzione di gallerie, ferrovie di montagna, strade e strade ferrate, il settore dei trasporti e le professioni che prevedevano l'uso di esplosivi.
Oltre a ciò, la Suva era responsabile anche della prevenzione degli infortuni e dell'assicurazione contro gli infortuni non professionali, una novità assoluta in Europa.
Fino al 1984 la Suva mantenne la sua posizione monopolistica. Poi, con la revisione della legge sull'assicurazione contro gli infortuni, l'obbligo di assicurazione fu esteso a tutte le professioni. La Suva rimase tuttavia responsabile delle professioni pericolose nei settori dell'industria e dell'artigianato.
«Un ornamento per la città. Un monumento alla fratellanza federale»: ecco finalmente la nuova sede principale dell'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni. Nel 1915, una volta ultimata la costruzione del monumentale edificio, non si poté tuttavia procedere alla sua inaugurazione. L'Europa sprofondava infatti nel caos della Prima guerra mondiale e la sede principale della Suva, sul marcato sperone roccioso della Fluhmatt, fu trasformata in un ospedale militare.