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Neue «Qualifikations»-Richtlinie der Europäischen Union
Annäherung zwischen dem Status von Flüchtlingen und Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz
Bedeutung für die Praxis:
- Die neue Richtlinie hat eine Annäherung des Status von Flüchtlingen und Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und der sich daraus ergebenden Rechte zur Folge. Bestimmte Unterschiede bleiben jedoch trotz der neuen Definition des internationalen Schutzes bestehen.
- Die Richtlinie hat keine direkten Folgen für die Schweiz, da die Schweiz nicht formell an die Bestimmungen gebunden ist.
- Aufgrund der gegenseitigen Abhängigkeit des materiellen Rechts und des Verfahrensrechts im Asylbereich (und insbesondere der Dublin II Verordnung, der die Schweiz untersteht), wäre es wünschenswert, wenn die Schweiz nicht allzu stark von den europäischen Standards bezüglich der Behandlung von Flüchtlingen und Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz abweicht. Zudem sieht Art. 113 Asylgesetz vor, dass sich die Schweiz «an der Harmonisierung der europäischen Flüchtlingspolitik beteiligt».
Ende 2011 hat die Europäische Union eine neue Richtlinie verabschiedet (2011/95/EU). Diese behandelt die Kriterien, die für die Erteilung des internationalen Schutzes notwendig sind, sowie die sich daraus ergebenden Status und Rechte.
2004: Eine erste Richtlinie
Nachdem die Europäische Union 2003 die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber organisiert («Aufnahme»-Richtlinie) und die die Zuständigkeiten für die Behandlung der Asylanträge festgelegt hat (Dublin II Verordnung), hat sie 2004 mit der Harmonisierung der Kriterien für die Bestimmung von Personen, die auf internationalen Schutz angewiesen sind, begonnen. Zu diesem Zweck hat sie zusätzlich zum international anerkannten Flüchtlingsstatus den Status von Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz eingeführt. Unter diesen Status fallen Personen, die nicht als Flüchtlinge anerkannt werden, bei denen jedoch trotzdem die Gefahr besteht, bei einer Rückkehr in ihr Herkunftsland einen ernsthaften Schaden zu erleiden (Art. 2 lit. e Richtlinie 2004/83/EG).
2011: Eine neue Richtlinie
2011 wurde die Richtlinie von 2004 wegen mangelnder Harmonisierung – insbesondere aufgrund vager Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten einen grossen Spielraum liessen – überarbeitet.
Die neue Richtlinie soll folgende Punkte definieren: (1) die Bedingungen, die Drittstaatsangehörige oder Staatenlose erfüllen müssen, um internationalen Schutz in Anspruch nehmen zu dürfen, (2) einen einheitlichen Status für Flüchtlinge und Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz sowie (3) den Inhalt dieses Schutzes. Die Richtlinie schränkt so den bisherigen Spielraum der Staaten ein und verringert die Unterschiede bezüglich Status und Rechte von Flüchtlingen und Personen mit subsidiärem Schutz.
Die neue Richtlinie wurde am 13. Dezember 2011 verabschiedet und ist am 21. Dezember 2011 zum Teil in Kraft getreten. Die Umsetzung der Bestimmungen in den Mitgliedstaaten muss bis spätestens 21. Dezember 2013 abgeschlossen sein.
Allgemeine Trends
Annäherung und Harmonierung des Status von Flüchtlingen und Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz
Die neue Richtlinie hat zu bestimmten Verbesserungen für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und in einigen Fällen auch für Flüchtlinge geführt. Dabei geht es insbesondere um den Zugang zur Beschäftigung (Art. 26), den Zugang zu Verfahren für die Anerkennung von Befähigungsnachweisen (Art. 28), die medizinische Versorgung (Art. 30), den Zugang zu Wohnraum (Art. 32) sowie den Zugang zu Integrationsmassnahmen (Art. 34).
Der soziale Schutz der Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz wurde jedoch nicht verbessert. Es besteht weiterhin eine Ungleichbehandlung. So können die Mitgliedstaaten die Sozialhilfe für Personen mit subsidiärem Schutzstatus auf «Kernleistungen» beschränken – diese Leistungen müssen jedoch «im gleichen Umfang und unter denselben Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige» gewährt werden – während Flüchtlinge die «notwendige Sozialhilfe» wie Staatsangehörige des Mitgliedstaates erhalten (Art. 29).
Schliesslich besteht auch beim Recht auf einen Aufenthaltstitel nach wie vor eine unterschiedliche Handhabung von Flüchtlingen und Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz. Für Flüchtlinge ist der Titel drei Jahre gültig und verlängerbar, während er für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz mindestens 1 Jahr gültig ist und für mindestens zwei weitere Jahre verlängerbar ist (Art. 24).
Bessere Übereinstimmung mit den internationalen Standards
In der Regel geht der Flüchtlingsstatus oder der subsidiäre Schutzstatus verloren, wenn die für den internationalen Schutz notwendigen Umstände nicht mehr gegeben sind. Die neue Richtlinie sieht jedoch eine Ausnahme vor, wenn sich die Person auf «zwingende Gründe» berufen kann, um die Inanspruchnahme des Schutzes ihres Landes abzulehnen (Art. 11 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 3). Diese neue Bestimmung, die für Flüchtlinge und Personen mit subsidiärem Schutzstatus gilt, hat den Vorteil, mit Art. 1C Abs. 5 und 6 des Genfer Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in Einklang zu sein.
Die für die Beurteilung der Gründe für die Verfolgung notwendige Definition einer «sozialen Gruppe» wurde in der Richtlinie weiter ausgeführt. So sind die geschlechtsbezogenen Aspekte angemessen zu berücksichtigen, um einen besseren Schutz der Frauen, die Opfer von Genitalverstümmelungen, Zwangssterilisation oder erzwungenen Schwangerschaftsabbrüchen wurden, zu gewährleisten (Art. 10 Abs. 1 in fine und Abs. 30 Präambel).
Die Bestimmungen bezüglich der innerstaatlichen Schutzalternative wurden verstärkt. In Zukunft müssen die Mitgliedstaaten nicht nur sicherstellen, dass für die betroffene Person kein Risiko für Verfolgung oder ernsthaften Schaden besteht, sondern auch, dass sie sicher und legal in einen Teil des Herkunftslandes reisen und sich dort niederlassen kann. Zur Überprüfung allfälliger Risiken sind die Mitgliedstaaten angehalten, genaue und aktuelle Informationen aus relevanten Quellen, wie etwa beim Hochkommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge einzuholen (Art. 8).
Schliesslich hält die Richtlinie von 2011 weiter fest, dass Parteien oder Organisationen, die den Staat oder einen wesentlichen Teil des Staatsgebiets beherrschen, in der Lage sind, den notwendigen Schutz zu bieten. Es wird jedoch ausgeführt, dass der Schutz durch diese «Akteure» wirksam sein muss und nicht nur vorübergehender Art sein darf (Art. 7).
Folgen für die Schweiz?
Allgemein
Die Richtlinie hat keine direkten Folgen für die Schweiz, da die Schweiz die Bestimmungen nicht automatisch in ihre Rechtsordnung integrieren muss (im Gegensatz beispielsweise zur Dublin-Verordnung oder zur Rückführungsrichtlinie). Die Richtlinie ist jedoch wegweisend, da sie die europäischen Standards für die Behandlung von Flüchtlingen und Personen mit subsidiärem Schutzstatus enthält. Obwohl die Schweiz diese formell gesehen nicht ausdrücklich übernehmen muss, besteht dennoch eine gewisse materielle Verpflichtung.
Dies ist unter anderem auf Art. 113 Asylgesetz zurückzuführen, der die Schweiz dazu verpflichtet, sich an der «Harmonisierung der europäischen Flüchtlingspolitik auf internationaler Ebene sowie an der Lösung von Flüchtlingsproblemen im Ausland» zu beteiligen.
Da die Schweiz zudem der Dublin-Verordnung untersteht, ist sie verpflichtet, die verfahrensrechtlichen Bestimmungen des europäischen Asylrechts anzuwenden. Dieses sieht die Harmonisierung der Verfahren, aber auch der materiellen Aufnahmebedingungen und der aufgrund der Verfahren verliehenen Status vor. Damit dieses System funktioniert, müssen alle beteiligten Parteien wenn nicht über gleiche, dann zumindest über aufeinander abgestimmte Standards verfügen. Der Europäische Gerichtshof ist zudem angehalten, in Kürze über die bestehende Beziehung zwischen dem materiellen Recht – in diesem Fall die «Aufnahme»-Richtlinie – und der Dublin II Verordnung zu befinden (siehe die Schlussanträge der Generalanwältin vom 15. Mai 2012 im Fall Cimade und Gisti gegen Frankreich, C-179/11, noch nicht entschieden).
Konkrete Elemente der Qualifikations-Richtlinie
Bezüglich der innerstaatlichen Schutzalternative und der Akteure, die den Schutz gewähren, hat die Schweiz mit dem BVG eine Rechtsprechung, die in die gleiche Richtung abzuzielen scheint wie die Bestimmungen der Richtlinie (siehe diesbezüglich insbesondere das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-4935/2007, das in der letzten Ausgabe des SKMR-Newsletters kommentiert wurde).
Die neue Richtlinie sieht vor, dass die geschlechtsspezifischen Aspekte bei der Beurteilung der Verfolgungsgründe zu berücksichtigen sind. Diese Elemente sind somit gemäss europäischem Recht ausreichend, um den Flüchtlingsstatus zu erlangen (und nicht den Status einer Person mit Anrecht auf subsidiären Schutz. Siehe Art. 10 Abs. 1 d in fine und Abs. 30 Präambel). Dies erscheint in der Schweiz weniger klar, da die Betroffenen oft nur vorläufig aufgenommen werden (siehe diesbezüglich die restriktive Auslegung des BFM in dessen Handbuch Asylverfahren (S. 6) sowie den Artikel von Barzé in der Publikation «Geschlechtsspezifische Verfolgung», kurz beschrieben in «SKMR-Publikation zur geschlechtsspezifischen Verfolgung», SKMR-Newsletter Nr. 6).
Subsidiärer Schutz in Europa vs. vorläufige Aufnahme in der Schweiz – ein Vergleich
Zu klären ist noch die Frage, ob ein allgemeinerer Vergleich zwischen dem europäischen subsidiären Schutz und der vorläufigen Aufnahme in der Schweiz möglich ist. Ausgehend von der Annahme, dass die beiden Status abstrakt gesehen vergleichbar sind – da es in beiden Fällen um die Zuweisung eines Status an eine Person geht, die bestimmte Kriterien, um als Flüchtling anerkannt zu werden, zwar nicht erfüllt, jedoch nicht in ihr Herkunftsland zurückgeschickt werden kann – bleibt abzuklären, ob Personen mit «subsidiärem Schutz» angesichts der neuen europäischen Richtlinie gegenüber «vorläufig aufgenommenen» Personen bevor- oder benachteiligt werden. Die Praxis zeigt, dass beim Status des subsidiären Schutzes und der vorläufigen Aufnahme ein gemeinsamer Trend erkennbar ist: sehr oft wird er jahrelang verlängert.
Aus diesen Überlegungen geht hervor, dass die Situation nicht ohne weiteres beurteilt werden kann. Als Anschauungsbeispiel kann dazu der Zugang zur Beschäftigung genommen werden. Die europäische Richtlinie sieht vor, dass die Person unmittelbar nach Zuerkennung des Schutzes einer Erwerbstätigkeit nachgehen darf. Einziger Vorbehalt: die für den betreffenden Beruf oder für die öffentliche Verwaltung allgemein geltenden Vorschriften (Art. 26). In der Schweiz sieht das Ausländergesetz (AuG) vor, dass die kantonalen Behörden vorläufig aufgenommenen Personen unabhängig von der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftslage eine Bewilligung zur Erwerbstätigkeit erteilen können (Art. 85 Abs. 6 AuG). Es ist bei weitem nicht eindeutig, ob diese beiden Bestimmungen die gleiche Bedeutung haben.
Die Thematik des Familiennachzugs hingegen ist klarer geregelt. Geht man davon aus, dass die Gründe für die Zuerkennung des Schutzes für Personen mit subsidiärem Schutzstatus oft gleicher Natur und von gleicher Dauer sind wie bei Personen, denen Asyl gewährt wird, ist die europäische Richtlinie (Art. 23) weniger restriktiv als das Schweizerische Gesetz (dieses sieht in Art. 85 Abs. 7 AuG eine Wartezeit von 3 Jahren vor). Diesbezüglich ist das Schweizerische Recht somit nicht mit der europäischen Entwicklung vereinbar.
27.06.2012