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Le rôle de la subsidiarité dans le projet de constitution européenne
Les milieux critiques du processus d’intégration ne se lassent pas d’exiger une démocratisation de l’Union européenne afin de la rendre plus crédible. C’est pourquoi ils demandent un renforcement des institutions politiques au niveau national et régional. Les mots-clés sont : mise au point d’un cahier de compétences clair pour délimiter les tâches réservées à l’Union et celles laissées aux parlements nationaux et régionaux, application stricte du principe de subsidiarité et suppression de la clause de flexibilité qui permet à l’Union d’être active en dehors de ces compétences établies. La Convention chargée de l’élaboration du projet de constitution européenne a cependant refusé de mettre au point un cahier obligatoire de compétences.
Par Andreas Wehr, membre de la fraction « Gauche européenne unie et gauche écologiste du nord » du Parlement européen.
Le refus par la Convention de mettre au point un catalogue obligatoire de compétences a été motivé par le fait qu’il valait mieux renforcer le rôle des parlements nationaux en leur confiant le contrôle de l’application du principe de subsidiarité. Le groupe de travail I « Subsidiarité » de la Convention s’est ainsi vite accordé sur le fait que la tâche de surveiller l’application du principe de subsidiarité « ex ante » (c.à d. avant la discussion des textes au parlement européen) devait être dévolue en premier lieu aux parlements nationaux.1 De son côté, le groupe de travail IV « Rôle des parlements nationaux » a repris cette idée ; il a estimé que l’application du principe de subsidiarité et du principe de proportionnalité représente une tâche commune, qui doit être à la fois remplie par la Commission, le parlement européen et les parlements nationaux. Ces organes doivent veiller dès l’élaboration des textes et lors de leur examen à ce que le principe de subsidiarité soit appliqué. Le groupe de travail a également stipulé que les parlements nationaux doivent jouer un rôle essentiel en contribuant au travail de législateur de l’Union.2 La voie a ainsi été tracée pour la session plénière de la Convention traitant de ce sujet : les parlements nationaux seront responsables de l’application du principe de subsidiarité et ils interviendront avant qu’une loi ne soit promulguée.
Le protocole de subsidiarité
Le protocole qui concerne « l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité» est fondé sur l’article I-11, 3 du projet de Constitution. Il précise la manière dont les parlements nationaux et régionaux exerceront dans la pratique leur pouvoir de contrôle de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Selon ce protocole, la Commission va transmettre ses propositions pour un acte législatif simultanément aux parlements nationaux et au parlement européen. La nouveauté est le cinquième point dudit protocole qui stipule que chaque parlement national d’un Etat membre ou chaque chambre d’un parlement national peut, dans un délai de six semaines après la transmission de la proposition de loi, émettre un avis motivé, expliquant pourquoi la proposition de loi n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Le point suivant du protocole définit les conséquences qui découlent de cet avis pour la Commission. Chaque parlement national à chambre unique dispose de deux voix alors que chaque chambre d’un parlement à deux chambres dispose d’une voix. Si un nombre de parlements nationaux représentant au moins un tiers de la totalité des voix est de l’avis que le principe de subsidiarité n’est pas respecté, la Commission va revoir sa proposition. Après examen du texte, elle peut décider de maintenir sa proposition, de la modifier ou de la retirer. La Commission est tenue de motiver sa décision.
L’Union comporte actuellement 25 membres. Dans l’hypothèse que les chambres des Etats avec parlement à chambre double votent dans le même sens, il faudra donc que neuf parlements nationaux s’opposent simultanément à un acte législatif. Et il faudra qu’ils le fassent dans un délai de six semaines ! Cet exercice sera très difficile pour un parlement à chambre unique. Mais prenons comme exemple l’Allemagne avec sa deuxième chambre, le conseil fédéral. Cet organe sera obligé de demander à tous les Laender de se prononcer sur la proposition de loi. Puisqu’il s’agit d’un droit d’opposition, il faudra en plus que tous les parlements régionaux en débattent. On a du mal à voir comment ceci sera techniquement réalisable, surtout quand on pense à la cadence de production d’actes législatifs de la Commission européenne - environ une proposition par semaine. Il sera totalement impossible d’associer les citoyens à ces décisions, puisqu’il ne sera pas possible pour la « société civile » et pour les partis politiques de formuler des prises de position dans un laps de temps aussi court. La première phrase du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité qui stipule que les décisions de l’Union soient prises aussi près des citoyens que possible n’est donc guère crédible.
Puisque la Commission peut maintenir sa proposition même si l’opposition des parlements nationaux a réussi à se constituer, ce droit à l’opposition n’est, en fait, qu’illusoire. Il sera d’autant plus facile pour la Commission de maintenir sa position si les avis motivés des parlements nationaux ne correspondent pas exactement ou même se contredisent. Cette éventualité est probable puisque les débats des parlements nationaux ont lieu dans des endroits différents, séparés par la langue et la culture. On peut envisager, par exemple, que les raisons poussant le parlement de la Lituanie et celui du Portugal à s’opposer à un acte législatif émanant de la Commission seront assez différentes. Il n’est d’ailleurs guère probable que les parlements nationaux apprennent les motivations de leurs collègues dans les autres Etats membres.3
Si les parlements nationaux échouent dans une tentative d’opposition à une proposition de loi européenne, il est toujours possible qu’ils s’adressent à la cour de justice européenne, puisque cette cour est déclarée compétente pour examiner les plaintes émanant d’un Etat membre, soit au nom de son parlement ou au nom d’une chambre de son parlement.4
Il est également prévu que le « comité des régions » pourra déposer une plainte à la cour européenne de justice. Cette disposition satisfait – au moins en partie – une demande formulée depuis longtemps par le comité des régions lui-même, mais aussi par les Laender allemands. Le comité n’obtiendra pas le droit de recours général, mais au moins le droit de recours concernant les actes législatifs pour lesquels la Constitution prévoit expressément que le comité des régions doit être consulté.
Le comité des régions constitue, avec le comité économique et le comité social, l’un des organes de second plan de l’Union européenne, et il exerce un rôle consultatif dans le processus décisionnel de l’Union. Ce comité dispose de sa propre base institutionnelle. Il est formé par 189 représentants d’organes régionaux ou locaux, qui sont nommés sur proposition des Etats membres pour quatre ans selon le principe d’unanimité. Les « grands » pays membres comme l’Allemagne, la France, la Grande Bretagne ou l’Italie disposent de 24 membres dans le comité des régions. Celui-ci a été institué au début des années 90 par le traité de Maastricht. Ses attributions ont été légèrement étendues par le traité d’Amsterdam en 1997. Le comité des régions peut se prononcer sur des sujets de son choix, surtout lorsqu’il s’agit de collaboration transfrontalière. Il doit être consulté par le parlement européen lorsque des intérêts spécifiquement régionaux sont en jeu. Selon le projet de constitution, le comité peut faire connaître ses positions notamment dans les domaines suivants : la politique commune des transports, la politique sociale et de l’emploi, la santé publique, l’éducation générale et professionnelle, les réseaux transeuropéens, la cohésion sociale et économique, ainsi que la politique de l’environnement. Il s’agit là de domaines dans lesquels l’Union a une fonction d’assistance ou de coordination. Dès sa création, l’importance du comité des régions a été limitée par le fait que seuls quelques-uns des Etats membres disposent de structures fédérales telles qu’on les connaît en Allemagne. Seules l’Autriche, la Belgique, l’Espagne5 et, depuis peu, l’Angleterre dans une certaine mesure, ont des régions avec des parlements qui ont certains droits législatifs.6 De ce fait, la plupart des Etats membres ne sont pas très intéressés par le comité des régions.
Le droit de faire appel à la cour européenne de justice qui sera accordé aux Etats membres et, de façon plus limitée, au comité des régions, soulève la question de la mesure dans laquelle cette cour est vraiment bien placée pour statuer sur d’éventuelles violations des droits des Etats membres et des régions. Il existe de bonnes raisons permettant d’émettre des doutes à ce sujet. La question de savoir si un acte juridique de l’Union est en contradiction avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité est difficile à traiter pour la cour européenne, puisque celle-ci est elle-même un organe de l’Union et de ce fait est obligée d’adopter le point de vue communautaire. Pour que la clause de subsidiarité de la constitution européenne devienne efficace, il est cependant nécessaire de prendre en compte la situation dans les Etats membres individuels. Une solution convaincante serait, selon S. Bross,7 la création d’une cour de justice appelée à régler les conflits de compétence au sein de l’Union. Le parlement européen lui-même a, dans le rapport Lamassoure, suggéré la création d’une telle cour. L’idée était de créer une chambre auprès de la cour européenne, chargée des questions constitutionnelles et des droits fondamentaux.8 La Convention cependant n’a pas donné suite à ces propositions.
Tel que le projet de constitution se présente aujourd’hui, il inspire des doutes quant à sa capacité de remplir la tâche de départager les compétences de l’Union européenne et des Etats membres et de maintenir ce partage dans l’avenir. Le procédé proposé pour contrôler le respect du principe de subsidiarité par les parlements nationaux n’est pas applicable en pratique, et soulève la question de savoir si les parlements nationaux seront capables, dans une Union comportant 25 membres, d’exercer un contrôle efficace pour maintenir leurs droits. On peut penser qu’en fonction du grand nombre d’Etats membres, ceci sera possible de façon efficace seulement dans le cadre d’une plate-forme commune, où les discussions pourraient être directement menées. L’idée d’un « congrès des peuples » avancée au début des travaux de la Convention était intéressante, mais celle-ci a choisi de l’écarter.
1 Voir les conclusions du groupe I « Principe de subsidiarité » du 23.09.02, CONV 286/02, p. 3.
2 Voir les conclusions du groupe IV « Rôle des Parlement nationaux» du 22.10.02, CONV 353/02, p. 10.
3 Une organisation appelée COSAC (« Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires ») a été créée en 1989. Cette organisation regroupe les comités pour la politique européenne des parlements nationaux et du parlement européen. Elle souffre cependant d’un manque de personnel et de moyens et sert avant tout à l’échange d’information entre les parlements nationaux concernant leurs politiques en matière européenne. Selon la volonté de la convention, les tâches de la COSAC ne seront pas étendues dans l’avenir pour permettre aux parlements nationaux d’élaborer des positions communes.
4 Voir point 7 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
5 Les représentants espagnols de la Convention ont cependant tout fait, pour des raisons de politique intérieure, pour empêcher que des compétences supplémentaires soient attribuées aux régions dans le cadre du projet de constitution.
6 Certaines de ces régions, les « régions constitutionnelles», se sont regroupées : la Bavière, la Catalogne, la Westphalie Rhénane, le Pays de Salzbourg, l’Ecosse, la Wallonie et la Flandre.
7 Siegfried Bross, Réflexions sur l’état actuel du processus d’unification en Europe, dans : Europäische Grundrechtezeitschrift 2002, p.577.
8 Rapport Lamassoure du Parlement européen du 16.05.2002, Document du Parlement européen 318.651.