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Staatliche Verschuldung als Weg des geringsten Widerstands
Der Staat nimmt seinen Bürgern nicht nur kein Geld weg, er kann sogar beliebig viel Geld verteilen. Für eine bestimmte Zeit.
Zur Bekämpfung der Wirtschaftskrise werden überall auf der Welt «Rettungsprogramme» ins Leben gerufen, deren Kern in der Erhöhung der staatlichen Ausgaben besteht. Die dazu erforderlichen Mittel stammen zum grössten Teil aus einer weiteren Erhöhung der öffentlichen Schulden. Welches ist die wirtschaftliche und politische Bedeutung der Staatsverschuldung?
Beginnen wir mit einer kurzen Bestandesaufnahme. Die öffentliche Verschuldung misst sich heute in vielen führenden Ländern in Billionen Euro bzw. Dollar — das sind Zahlen mit zwölf Nullen. So betrug etwa die Gesamtverschuldung der amerikanischen Bundesregierung 11,2 Billionen Dollar (Stand vom April 2009). Bei einem geschätzten Bruttosozialprodukt der USA im Jahr 2008 von 14,3 Billionen Dollar ergibt sich daraus eine ungefähre Verschuldungsquote von 78 Prozent. In Japan lagen die entsprechenden Zahlen Ende 2007 bei 6,8 Billionen Dollar bzw. einer Verschuldungsquote von 150 Prozent. In Deutschland betrug die Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte zum Jahresende 2007 auf den Kreditmärkten 1,5 Billionen Euro. Davon entfielen 938 Milliarden auf den Bund, 483 Milliarden auf die Länder und 79 Milliarden auf die Gemeinden. Die Verschuldungsquote lag bei 65 Prozent.
Hier in Frankreich, wo ich lehre, lag die staatliche Gesamtverschuldung zum Jahresende 2008 bei 1,3 Billionen Euro und die Verschuldungsquote bei 68 Prozent. Zur besseren Veranschaulichung bietet es sich an, diese Last auf die einzelnen Haushalte umzurechnen. Auf jeden französischen Haushalt entfiele dann eine anteilsmässige Last von etwa 58'000 Euro. Bei durchschnittlich zwei Kindern pro Familie bedeutet dies wiederum, dass jedes Kind bei uns sein Leben mit etwa 30'000 Euro Schulden beginnt. Willkommen im Schuldenstaat!
Dabei ist zu unterstreichen, dass diese Zahlen nicht die Verpflichtungen enthalten, die die öffentlichen Haushalte aufgrund der Sozialversicherungssysteme eingegangen sind, d.h. insbesondere die Rentenansprüche und die Ansprüche aus der staatlichen Krankenversicherung. Sie enthalten auch nicht die Verpflichtungen aus den Besoldungsansprüchen der (unkündbaren) Beamten, und sie umfassen ebensowenig die zahlreichen Verpflichtungen, die der Staat in Form von Kreditbürgschaften u.ä. eingegangen ist, wie zum Beispiel im Rahmen des letzten Herbst von der deutschen Bundesregierung verabschiedeten «Rettungspaketes» von 500 Milliarden Euro, das der Stabilisierung der Finanzmärkte dienen sollte.
Worin sind die Ursachen dieser Schulden-orgie zu suchen? Es ist nicht schwer zu verstehen, warum eine Regierung den Wunsch haben könnte, sich zu verschulden. Die Verschuldung ist eine relativ unkomplizierte Methode, um an mehr Geld heranzukommen und somit die laufenden Ausgaben zu erhöhen — was sich wiederum in Stimmen bei der nächsten Wahl niederschlagen könnte. Der Wunsch, immer mehr Geld auszugeben, ist bei Regierungen recht stark verankert, da sie nicht selber (bzw. nur zum kleinsten Teil) die notwendigen Mittel aufbringen müssen. Zur Rückzahlung der öffentlichen Schulden — wenn es dazu kommt — müssen auch die Regierungsmitglieder (qua Bürger) ihren Beitrag leisten. Aber ausgeben dürfen sie das Geld erst einmal ganz allein.
Der Reiz der Verschuldung tritt vor allem dann zutage, wenn wir sie mit ihrer natürlichen Alternative vergleichen — der Besteuerung. Mit einer Erhöhung der Steuern und Abgaben verbinden sich bekanntermassen keine sehr guten Aussichten, sich beim Wahlvolk beliebt zu machen. Denn dabei wird deutlich, dass die staatlichen Ausgaben nicht nur Gewinner schaffen, sondern auch Verlierer. Den einen wird das Geld aus der Tasche gepresst, die anderen füllen sich den Beutel.
Ganz anders bei der Finanzierung über den Kreditweg. Hier wird niemandem sein Geld abgenötigt, denn beim Kredit kommen Gläubiger und Schuldner nun einmal freiwillig zusammen und ziehen gegenseitigen Nutzen aus ihrem Geschäft. Es scheint daher zunächst einmal keine Verlierer zu geben, sondern nur Gewinner. Auch eine Rückzahlung der Kredite muss das schöne Bild nicht gleich stören, solange man nämlich die alten Kredite weiterwälzen, d.h. ihre Rückzahlung durch die Aufnahme neuer Kredite finanzieren kann. Erst wenn man dieses Spielchen aufgibt und anfängt, die öffentlichen Schulden tatsächlich abzubauen, kommt es zu einer Konfrontation von Gewinnern und Verlierern. Denn die Mittel zum Schuldenabbau müssen dann letztlich doch aus dem Steueraufkommen abgezweigt werden. Das erklärt, warum Regierungen unter normalen Umständen so gut wie kein Interesse daran haben, die öffentlichen Schulden jemals zurückzuzahlen.
Warum aber finden sie immer wieder Gläubiger, die ihnen die vorhandenen Kreditlinien verlängern bzw. sogar immer grösseren Kredit erteilen? Warum finden Regierungen solche Gläubiger selbst trotz der Tatsache, dass ihr Finanzgebaren in der Regel sehr mangelhaft ist? Warum legen die Gläubiger ihrerseits sehr viel grosszügigere Massstäbe an als jene, die bei dem Kreditgeschäft mit Privatleuten zum Tragen kommen?
Die Antwort ist offensichtlich: der Staat ist kein gewöhnlicher Schuldner. Und zwar deshalb nicht, weil er über zwei besondere Mittel zur Rückzahlung seiner Schulden verfügt.
Erstens kann er die nötigen Mittel zur Not per Zwangsgewalt eintreiben. Das ist der Grund, warum die Verschuldungsquote eines Staates nicht im Verhältnis zu seinem gegenwärtigen Vermögen bzw. dem gegenwärtigen Steueraufkommen berechnet wird, sondern im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt, d.h. zum Einkommen der gesamten Nation. Der Staat kann eben grundsätzlich alle Vermögen und Einkommen seiner Bürger konfiszieren — ein Umstand, der Mark Twain zu der Bemerkung veranlasste, dass nichts und niemand sicher sei, solange das Parlament tage.
Zweitens kann der Staat seine Schulden «monetisieren» — er kann beispielsweise einfach mehr Papiergeld drucken bzw. drucken lassen und damit seine Schulden begleichen. In den meisten zivilisierten Ländern ist ein solches Vorgehen natürlich gesetzlich verboten; denn es würde einem totalitären Staat Tür und Tor öffnen. Aber diese Verbote betreffen nur den gewöhnlichen Gang der Dinge, nicht aber finanzielle Ausnahmesituationen, in denen der Staat zu jedem Mittel greift, um seine Schulden zu begleichen. Dann bleibt als letzter Rat die Notenpresse, und die vormaligen gesetzlichen Verbote werden eben geändert oder abgeschafft.
Der Staat ist also ein besonderer Schuldner, weil er seine Schulden zur Not mit konfiskatorischer Besteuerung oder per Notenpresse begleichen kann. In praktischer Hinsicht spielt die Notenpresse dabei eine ungleich grössere Rolle. Sie wird bevorzugt, weil sie keine direkte Konfrontation mit den Steuerzahlern erforderlich macht.
Nun erwächst aber gerade aus der Verfügbarkeit der Notenpresse eine perverse Eigendynamik. Gerade weil ihm die Gläubiger nun besonders freigiebig immer neue und immer grössere Kredite erteilen, erhöht sich auch die Wahrscheinlichkeit, dass der Staat sich überschuldet und auf die Notenpresse zurückgreifen muss. Daraus entwickelt sich dann aber auch sehr leicht eine Infla-tionsspirale, die schliesslich den Zusammenbruch der Währung nach sich ziehen kann.
Die Inflationsspirale entsteht daraus, dass die vermehrte Geldproduktion die Preise in die Höhe treibt. Der Staat entschuldet sich zwar einerseits mit Hilfe der Notenpresse, doch andererseits schiessen genau dadurch auch seine Ausgaben in die Höhe. Er muss also immer neue und immer höhere Kredite aufnehmen, die er dann wieder per Geldproduktion tilgt usw. Schliesslich steigen die Preise so schnell, dass das Geld zuletzt unbrauchbar wird. Wenn die Preise sich beispielsweise von einem Tag auf den anderen — oder sogar vom Morgen bis zum Abend — verdoppeln, dann wird kaum noch jemand dieses Geld besitzen wollen. Dies kann im Extremfall dazu führen, dass die Währung von den Bürgern völlig abgelehnt wird — sie bricht zusammen und mit ihr die gesamte Arbeitsteilung.
Wie Peter Bernholz, emeritierter Professor für Nationalökonomie an der Universität Basel, in mehreren Publikationen akribisch dargelegt hat, sind alle Hyperinflationen der Geschichte auf diese Weise entstanden. Staatliche Überschuldung in einem Papiergeldsystem machte ein ums andere Mal den Rückgriff auf die Notenpresse unwiderstehlich, und daraus entwickelte sich dann eine letztlich fatale Inflationsspirale. Das ist der Grund, weshalb der Vertrag von Maastricht strikte Grenzen für die staatliche Verschuldung der Euro-Länder vorschrieb: Neuverschuldung nicht über 3 Prozent, Verschuldungsquote nicht über 60 Prozent des Bruttoinlandproduktes. Doch ist dieser Vertrag mittlerweile Makulatur. Frankreich hat das 60-Prozent-Kriterium seit 2003 nicht mehr erfüllen können, Deutschland streng genommen schon seit 2002 nicht mehr. Zum Jahresende 2007 lag der durchschnittliche Anteil der Staatsverschuldung am Bruttoinlandprodukt in der EU gerade noch bei 60 Prozent. Glaubt man den Politikern, müssten die Länder, die den Euro als Währung angenommen haben, dabei relativ weniger verschuldet sein. Doch weit gefehlt! In den 15 EU-Ländern, die den Euro als Währung übernommen haben, lag Ende 2007 der Anteil der Staatsverschuldung im Durchschnitt bei mehr als 66 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Hochverschuldet sind weiterhin vor allem Belgien (83 Prozent), Griechenland (95 Prozent) und Italien (104 Prozent). Aber auch Deutschland (65 Prozent), Frankreich (64 Prozent), Portugal (64 Prozent) und Ungarn (66 Prozent) treiben den Schnitt nach oben.
Wir befinden uns also auf abschüssigem Gelände. Es stellt sich somit die Frage, ob sich die Sache aus gesamtwirtschaftlicher Sicht überhaupt lohnt und welche Aussicht auf Besserung besteht.
Im Hinblick auf den Nutzen der Staatsverschuldung ist vor allem hervorzuheben, dass sie keineswegs der heutigen Generation insgesamt irgendwelche Vorteile verschafft. Häufig wird behauptet, die Staatsverschuldung bereichere uns zu Lasten unserer Kinder und Kindeskinder. Aber das trifft so nicht zu. Es ist uns physisch nicht möglich, zukünftige Ressourcen in die Gegenwart zu verfrachten. Kredit schafft keine Ressourcen aus der Zukunft in die Gegenwart. Kredit bringt lediglich eine Umverteilung von Kaufkraft innerhalb der gegenwärtigen Generation. Staatlicher Kredit bildet dabei keine Ausnahme. Er ermöglicht dem Staat, mehr zu kaufen und daher mehr Vorhaben in die Tat umzusetzen als er es ohne den Kredit hätte tun können. Aber die Ressourcen, die der Staat somit erwirbt — die Rohstoffe, die Maschinen, die Arbeitskraft seiner Beamten und Angestellten usw. — sind nicht durch den Kredit entstanden. Hätte der Staat sie nicht mit Hilfe des Kredits erworben, so wären sie doch immer noch vorhanden gewesen und wären eben bloss anders — zu niedrigeren Preisen, anderen Bedingungen — in anderen Projekten verwendet worden. Diese Projekte, die somit nicht verwirklicht werden, sind die unsichtbaren Verlierer der staatlichen Verschuldung in der Gegenwart.
Die Staatsverschuldung ist keinesfalls eine Art Füllhorn zur Bereicherung der Gegenwart auf Kosten der Zukunft. Sie verschafft dem Staat zusätzliche Mittel, aber diese Mittel fehlen bereits jetzt an anderer Stelle in Wirtschaft und Gesellschaft. Sie erzeugt eine Umverteilung der knappen Ressourcen innerhalb der gegenwärtigen Generation. Ein überschuldeter Staat nützt somit nur wenigen und belastet die Zukunft mit der schweren Hypothek politischer Konflikte. Dennoch gibt es Hoffnung und Aussicht auf Besserung. Staatsverschuldung fällt schliesslich nicht vom Himmel. Luxemburgs Staatsschulden betragen weniger als 10 Prozent des Bruttoinlandproduktes, in Estland sind es sogar weniger als 5 Prozent.
Auch die einmal vorhandene Überschuldung des Staates ist kein unabänderliches Schicksal. Die Niederlande hatten 1996 noch eine Verschuldungsquote von fast 75 Prozent, die sie dann in den Folgejahren stetig abbauten, auf nunmehr weniger als 46 Prozent (2007). Ähnliche und teilweise noch spektakulärere Erfolge gelangen im genau gleichen Zeitraum in Irland: von 74 Prozent auf 25 Prozent; in Finnland: von 57 Prozent auf 35 Prozent; sowie in Schweden: von 73 Prozent auf 40 Prozent. Bulgarien gelang es sogar, die Verschuldungsquote in elf Jahren von 105 Prozent (1997) auf weniger als 19 Prozent (2007) zu drücken, und die Türkei verringerte sie in nur sieben Jahren von 104 Prozent (2001) auf 39 Prozent (2007).
Es ist eben eine Frage des politischen Willens, den Staat nicht oder wenig zu verschulden. Es ist ebenfalls eine blosse Frage des Willens, die einmal vorhandene Verschuldung wieder abzubauen. Dazu bedarf es allerdings zuvor der Einsicht. Hoffen wir, dass diese bei uns nicht zu spät kommt.
Guido Hülsmann ist Mitglied des Akademischen Beirats des Liberalen Instituts. Dieser Artikel wurde in den Schweizer Monatsheften publiziert.
Juni 2009