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1 Raison d'être et objectif
Le frein à l'endettement a pour but de prévenir les déséquilibres structurels (chroniques) des finances fédérales et d'empêcher ainsi une croissance de la dette telle qu'elle s'est produite durant les années 1990. Parallèlement, il garantit une politique budgétaire anticyclique en autorisant des déficits conjoncturels limités en période de repli économique et en exigeant des excédents en période de haute conjoncture. Il vise ainsi deux objectifs classiques de la politique budgétaire: des finances publiques saines et la compensation des fluctuations de la conjoncture et de la croissance.
Le frein à l'endettement sert à stabiliser la dette nominale à terme, ce qui permet, en période de croissance économique, de réduire le rapport entre la dette et la valeur ajoutée de l'économie (taux d'endettement). Le Conseil fédéral et le Parlement peuvent toutefois, dans le cadre de l'établissement du budget et de la planification financière, poursuivre un objectif plus ambitieux en vue de réduire la dette en termes nominaux. Le frein à l'endettement est inscrit à l'art. 126 de la Constitution. Les détails figurent aux art. 13 à 18 de la loi sur les finances (LFC; RS 611.0). L'art. 126 a été accepté lors de la votation populaire du 2 décembre 2001 avec une majorité de 85 % des voix.
2 Fonctionnement et principes
La règle des dépenses
La pièce maîtresse du frein à l'endettement est constituée par une règle des dépenses simple: le plafond annuel des dépenses ordinaires est fixé en fonction du montant des recettes ordinaires. Afin que les fluctuations conjoncturelles des recettes ne se répercutent pas sur le plafond des dépenses, les recettes sont corrigées d'un facteur qui tient compte de la situation conjoncturelle, appelé facteur conjoncturel. Pouvant être compris comme étant fonction de l'écart de production, ce facteur reflète le rapport entre la tendance du PIB et le PIB actuel. Comme la tendance du PIB est une variable non observable, elle doit être estimée. Depuis le compte 2021, l'AFF utilise à cet effet la fonction de production et l'écart de production calculés par le SECO (fonction de production et écart de production du SECO). Lorsque l'économie affiche une croissance supérieure à la moyenne, le facteur conjoncturel implique que le plafond des dépenses est inférieur aux recettes et que la Confédération doit enregistrer un excédent de financement. À l'inverse, cette formule autorise un déficit en période de récession. La règle des dépenses vaut indépendamment du niveau de la charge fiscale. Elle autorise par conséquent aussi bien des relèvements d'impôts que des allégements fiscaux. Ces derniers doivent cependant s'accompagner d'une réduction des dépenses.
Dépenses extraordinaires
La règle des dépenses du frein à l'endettement lie le Conseil fédéral et le Parlement. En cas d'événements extraordinaires échappant au contrôle de la Confédération, tels que de graves récessions ou des catastrophes naturelles, il est toutefois possible d'effectuer des dépenses extraordinaires. Pour ce faire, le Parlement doit relever le plafond des dépenses à la majorité qualifiée dans chacune des deux chambres. La possibilité de faire face à des dépenses extraordinaires permet de réagir à des situations exceptionnelles.
Compte de compensation pour le budget ordinaire
Les impératifs du frein à l'endettement doivent être pris en compte lors de l'établissement du budget ordinaire et des suppléments de crédit. Après la clôture du compte, on vérifie que les impératifs du frein à l'endettement ont été respectés: les dépenses maximales autorisées sont recalculées en fonction des recettes effectivement réalisées et des prévisions économiques révisées. Les dépassements du plafond des dépenses recalculé sont portés au débit du compte de compensation. À l'inverse, lorsque les dépenses effectives se situent en deçà du plafond des dépenses, la différence est créditée sur ce compte. Le compte de compensation prend également en considération, sous forme de charges ou de bonifications, les erreurs d'estimation des recettes et les pronostics erronés quant à la croissance économique qui ont conduit à fixer un plafond des dépenses trop élevé ou insuffisant. Si ce compte affiche un découvert, celui-ci doit être éliminé durant les années suivantes. En revanche, s'il présente un excédent, ce dernier est utilisé pour réduire la dette.
Compte d'amortissement pour le budget extraordinaire
Le budget extraordinaire est lui aussi soumis au frein à l'endettement. Le principe de la «règle complémentaire» consiste à compenser à moyen terme les déficits du budget extraordinaire par le biais du budget ordinaire. À cet effet, un compte d'amortissement sert d'instrument de pilotage du budget extraordinaire. Ce compte englobe les recettes et les dépenses extraordinaires. Les excédents de dépenses devront être compensés par des excédents dans le budget ordinaire sur les six exercices comptables suivants. Si le découvert est prévisible, les économies correspondantes pourront être réalisées à l'avance.
3 Expériences
Les expériences faites jusqu'à présent avec la gestion de la politique budgétaire au moyen du frein à l'endettement montrent que les objectifs fixés ont été atteints. Dès la première application du frein à l'endettement au budget 2003, le Conseil fédéral et le Parlement sont parvenus à rétablir rapidement l'équilibre structurel des finances fédérales. Depuis 2006, le budget fédéral ne présente plus aucun déficit structurel. Cette évolution se reflète dans la nette réduction de la dette. Le taux d'endettement de la Confédération est passé de 25,3 % en 2003 à 13,3 % en 2019. L'évolution favorable des finances de la Confédération était due non seulement au frein à l'endettement, mais aussi au dynamisme de l'évolution de l'économie et des recettes. Les dépenses extraordinaires importantes requises pour faire face à la pandémie de COVID-19 ont entraîné une nouvelle hausse du taux d'endettement (14,8 % en 2021). Néanmoins, le frein à l'endettement offre la souplesse nécessaire pour que la Confédération puisse réagir de manière rapide et appropriée aux crises. Depuis l'introduction du frein à l'endettement, la politique budgétaire de la Confédération tient davantage compte de la situation conjoncturelle. Les déficits conjoncturels maintiennent la demande économique globale, contribuant ainsi à stabiliser l'évolution économique. La situation inverse se présente en période de haute conjoncture. En raison du fort repli économique, la pandémie a aussi mis en évidence les faiblesses du calcul du facteur conjoncturel utilisé jusqu'à présent. C'est pourquoi, depuis 2021, le facteur conjoncturel est calculé avec la fonction de production du SECO.
4 Perspectives
Les dépenses extraordinaires élevées consenties par la Confédération ont entraîné un découvert du compte d'amortissement, qui doit être compensé. La dette de la Confédération devrait donc diminuer à l'avenir. La baisse de l'endettement permettra de renforcer la résistance de la Confédération face aux crises et de réduire les dépenses d'intérêts, ce qui se traduira, en fin de compte, par une augmentation de la marge de manœuvre budgétaire. Les perspectives à long terme du DFF montrent que le vieillissement de la population en particulier pèsera sur les finances publiques durant les trente prochaines années. Le financement de la prévoyance vieillesse et celui du secteur des soins représentent des défis majeurs. Le changement climatique aura probablement aussi un impact négatif sur les finances publiques. Or le frein à l'endettement ne peut pas résoudre ce genre de problèmes structurels. En revanche, une nouvelle baisse du taux d'endettement de la Confédération pourra créer un contexte aussi favorable que possible.
5 Publications
Réduction de l'endettement lié au coronavirus
Calcul du facteur conjoncturel
Dernière modification 31.03.2022