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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 14 mars 2023 Composition Mme Imogen Billotte, présidente, M. Pascal Langone et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Cécile Favre, greffière. Recourants 1. A.________ à ******** 2. B.________ à ********, 3. C.________ à ********, 4. D.________ à ******** 5. E.________ à ******** 6. F.________ à ******** 7. G.________ à ******** 8. H.________ à ******** Tous huit représentés par Me Thomas STEINMANN et Me Philippe CIOCCA, avocats, à Pully, 9. I.________ à ******** 10. J.________ à ******** 11. K.________ à ******** 12. L.________ à ******** 13. M.________ à ******** Tous cinq représentés par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne, 14. N.________ à ******** représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne, 15. O.________ à ******** représentée par Me Damien BENDER, avocat, à Monthey, Autorités intimées 1. Département de la culture, des infrastructures et des ressources, humaines (DCIRH, auparavant Département des infrastructures et des ressources humaines : DIRH), représenté par la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, à Lausanne, 2. Conseil communal de La Tour-de-Peilz, Maison de commune, représenté par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey, Autorités concernées 1. Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne, 2. Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité droit et études d'impact, à Lausanne. Objet Plan routier Recours Association A.________ et consorts c/ décisions du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), du 21 février 2022, et du Conseil communal de La Tour-de-Peilz, du 8 décembre 2021, approuvant le projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac Secteur Ouest - tronçons allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045 à la Tour-de-Peilz ; dossiers joints: AC.2022.0102, AC.2022.0104 et AC.2022.0106. Vu les faits suivants: A. En novembre 2010, l'initiative populaire communale pour un accès public aux rives du lac a été acceptée par la majorité des habitants de la Commune de la Tour-de-Peilz. Dès 2013, plusieurs variantes de tracés et franchissement des obstacles ont été étudiées par la Commune, en collaboration avec les services cantonaux compétents. En août 2017, un avant-projet a été soumis au Département cantonal compétent (le Département des infrastructures et des ressources humaines [DIRH] – actuellement le Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines [ DCIRH ]). B. Il ressort de la notice technique " Chemin Piétonnier des Rives du Lac " (dossier n° 10031), établie en novembre 2019 par le bureau d'ingénieurs P.________ à ******** (ci-après: la notice technique), qu'en raison de nombreux points de blocage, concernant le secteur Est du cheminement (du DP 1045 " Portail Blanc " à la plage de la Maladaire), la Municipalité a décidé de renoncer, à ce stade, à aménager ce secteur (p. 5). Un projet de cheminement concernant le secteur Ouest a été soumis pour examen préalable au DIRH/DCIRH, en 2018. Il a fait l'objet de plusieurs adaptations qui ont été soumises au Département pour examen préalable complémentaire en octobre 2019 et janvier 2020. Selon la notice technique précitée, le tracé ouest comprend le secteur reliant la plage de la Becque au " Portail Blanc ", soit au DP 1045. C. Avec l'accord du DIRH/DCIRH, le projet a été mis à l'enquête publique du 30 novembre au 29 décembre 2019, avec une présentation publique le 3 décembre 2019. Il a suscité plus d'une vingtaine d'oppositions de particuliers et d'associations, dont celles de l'Association A.________, à ********, ainsi que d'C.________ et B.________, d'F.________ et E.________ (propriétaires de parts de la PPE constituée sur la parcelle n° 481), de G.________ et H.________ (propriétaires de parts de la PPE sur la parcelle n° 479), d'D.________ (propriétaire de la parcelle n° 347). Le projet a également suscité l'opposition du I.________, de J.________ (propriétaire de la parcelle n° 334), K.________ (propriétaire de la parcelle n° 338), de L.________ (propriétaire de la parcelle n° 337) et d'M.________ (propriétaire des parcelles 333 et 2827), ainsi que de la Fondation N.________ (propriétaire de la parcelle n° 345) et d'O.________ (propriétaire de la parcelle n° 335). Au mois de septembre 2020, des séances de conciliation ont été organisées entre les opposants au projet, des représentants de la Commune et du bureau P.________. D. Le 10 février 2021, la Municipalité a présenté au Conseil communal de la Tour-de-Peilz (ci-après: le Conseil communal) un préavis municipal n° 1/2021, qui a été adopté lors de la séance de la Municipalité du 11 janvier 2021, intitulé " Demande d'un crédit de Fr. 120'000.- pour la levée des oppositions au projet de cheminement piétonnier des rives du Lac – secteur Ouest ". Le préavis avait pour but de solliciter un crédit pour les honoraires relatifs à la levée des oppositions concernant le projet de cheminement des rive du Lac " Secteur Ouest " mis à l'enquête publique le 30 novembre 2019 et d'approuver le principe de la levée des oppositions (ch. 1). Le ch. 3.2 traite des oppositions. Il contient un tableau des motifs d'oppositions et propositions de réponses, regroupés et résumés par thème, à savoir: ch. I. à V.: Éléments techniques (accessibilité, normes applicables, stabilité des ouvrages, chantier, impacts liés à l'utilisation); ch. VI. à X.: Aménagement du territoire (rives du lac, art. 3 al. 2 let. c LAT, portée du plan directeur, inconstructibilité hors zone à bâtir, pesée des intérêts, intérêts privés des propriétaires); ch. X. à XIII. : questions formelles; ch. XIV à XVI. : situations individuelles. La Municipalité conclut, en adressant les demandes suivantes au Conseil communal: "1. d'octroyer un crédit de Fr. 120'000.- pour le financement de la Phase 2 levée des oppositions du cheminement piétonnier des rives du lac « Secteur Ouest » ; 2. de prélever ce montant de Fr. 120'000.- par le débit du compte N° 9170.040.00 «Etude chemin pédestre en bordure du lac»; 3. de prendre note que ce montant de Fr. 120'000.- sera intégré au futur préavis demandant le crédit de construction; 4. de prendre en compte que les éventuelles subventions cantonales seront portées en amortissement du présent crédit; 5. d'approuver le principe de levée des oppositions relatives à cet aménagement." La Commission ad hoc chargée d'étudier le Préavis municipal n° 1/2021 s'est réunie le 16 février 2021. Elle a recommandé au Conseil communal d'accepter les conclusions dudit préavis (cf. rapport de la Commission ad hoc précitée du 2 mars 2021). Le dossier sommaire produit par la Municipalité comporte un " Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021 " qui est daté du 25 mars 2021, étant précisé que ce document n'est pas signé. Il ressort de ce document que le Conseil communal a approuvé, à une très large majorité, les points 1 à 5 précités, sur la base du Préavis municipal n° 1/2021 et du rapport de la Commission ad hoc précités. E. Le 15 septembre 2021, la Municipalité a soumis au Conseil communal un complément au préavis municipal n° 1/2021 intitulé " Cheminement piétonnier des rives du Lac – secteur Ouest – Approbation des plans et adoption des propositions de réponses aux oppositions " qui a été adopté lors de sa séance du 19 juillet 2021 (ci-après: le Complément ou Complément au Préavis municipal n° 1/2021). Ce Complément a pour objet " d'approuver les plans, d'adopter les propositions de réponses aux oppositions, lesquelles permettront au Canton de formellement lever les oppositions concernant le projet " (ch. 1). Dans le préambule (ch. 2), il est mentionné ce qui suit: "Le 10 février 2021, le préavis municipal N° 1/2021 a été soumis au Conseil communal afin de solliciter un crédit pour les honoraires relatifs à la levée des oppositions. Suite au rapport de la commission ad hoc, ce crédit a été approuvé en séance du 24 mars 2021. Les conclusions de ce préavis N° 1/2021 ne permettent toutefois pas aux services cantonaux concernés de rendre leur décision. Ceux-ci demandent que votre Conseil approuve formellement le projet et les plans du cheminement piétonnier des rives du Lac "secteur Ouest" et adopte les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique. Ces décisions figurent donc dans les conclusions du présent complément au préavis N° 1/2021." Les documents annexés, selon la liste mentionnée en page 5 du Complément au Préavis municipal n° 1/2021 précité, sont les suivants: Notices techniques et plans, Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021, projets de courriers de réponses aux oppositions. La Municipalité conclut, en adressant les demandes suivantes au Conseil communal: "1. d'approuver le projet et les plans du cheminement piétonnier des rives du Lac «secteur Ouest», tel que soumis à l'enquête publique du 30 novembre au 29 décembre 2019; 2. d'adopter les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique." La Commission ad hoc chargée d'étudier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021 s'est réunie le 27 octobre 2021 et elle a rendu son rapport le 19 novembre 2021 (intitulé le "Rapport – Complément au préavis municipal N° 1/2021 ") dans lequel elle relève que le Complément au préavis n° 1/2021 est nécessaire par suite d'une demande de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), le 7 juillet 2021. Afin de soumettre le projet à l'approbation du Département et de lever les oppositions, les plans ainsi que les réponses aux opposants doivent être adoptés. La Commission a recommandé au Conseil communal d'adopter le projet et les plans du cheminement piétonnier des rives du Lac "secteur Ouest", tel que soumis à l'enquête publique du 30 novembre au 29 décembre 2019 et d'adopter les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique. F. Selon l'Extrait, daté du 9 décembre 2021, du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 8 décembre 2021, le Conseil communal a adopté le projet d'aménagement du cheminement piétonnier public le long des rives du lac – Secteur Ouest – tronçon allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045 à la Tour-de-Peilz et levé les oppositions y relatives. Cette décision se réfère expressément au Préavis municipal n° 1/2021 et à son Complément. G. Par décision du 21 février 2022, la Cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH/DCIRH) a approuvé le projet d'aménagement du cheminement piétonnier précité (secteur Ouest). Cette décision est reproduite ci-dessous: "District : Riviera-Pays-d'Enhaut Commune : La Tour-de-Peilz Projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac Secteur Ouest — Tronçon allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045 Ce projet, établi par la municipalité, a suivi la procédure prévue par la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou ; BLV 725.01), à savoir : Examen préalable : le 20 août 2018 1 er examen préalable complémentaire : le 17 janvier 2019 2 e examen préalable complémentaire : le 19 août 2019 3 e examen préalable complémentaire : le 13 janvier 2020 Enquête publique : du 30 novembre au 29 décembre 2019, qui a soulevé 23 oppositions et suscité 3 remarques. Adopté par le Conseil communal : le 8 décembre 2021 Vu ce qui précède, la cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines DECIDE d'approuver le projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac - Secteur Ouest — Tronçon allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045; de lever les oppositions y relatives." Le 24 février 2022, la DGMR a notifié aux opposants les décisions des 21 février 2022 du DIRH/DCIRH et du Conseil communal du 8 décembre 2021, accompagnées du Préavis municipal n° 1/2021 précité. H. En mars 2022, plusieurs opposants ont relevé un vice formel lié aux décisions notifiées. Ainsi, le conseil d'D.________ s'est adressé, le 14 mars 2022, à la DGMR dans ces termes: "Par communication du 24 février 2022, vous avez communiqué à ma mandante la décision du 21 février 2022 du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), approuvant le projet cité en titre. A la lecture de celle-ci, je constate que le complément au préavis municipal adopté en décembre 2021 n'a pas été transmis. Or, sans celui-ci, on ne saurait analyser de manière complète ce qui a été voté par le Conseil communal de la Tour-de-Peilz sur la base du préavis de la municipalité. Dans ce contexte, je vous prie de bien vouloir adresser à ma mandante une nouvelle notification complète remplaçant la communication du 24 février 2022, et de lui octroyer un nouveau délai de recours." La DGMR a répondu le 17 mars 2022 en indiquant qu'aucun document n'était manquant dans la procédure litigieuse et qu'il n'y avait dès lors pas lieu de procéder à une nouvelle notification. Elle expliquait avoir reçu des autorités communales le Préavis n° 1/2021 du 10 février 2021 " contenant les réponses aux différentes oppositions en vue de l'approbation du projet par la Cheffe du département". Les documents fournis ne contenant aucune adoption formelle du projet par le Conseil communal, la DGMR avait requis, le 7 juillet 2021, un complément attestant cette adoption. La Commune avait joint l'Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 8 décembre 2021 précité. La DGMR ajoutait ceci: "Les termes «Complément au préavis municipal» cité dans l'Extrait du PV du 8 décembre 2021 désignent cet extrait lui-même puisqu'il complète le préavis 1/2021 du 10 février 2021. On ne peut que regretter que les termes choisis par la Commune puissent être confusants." I. Par acte du 28 mars 2022, l'Association A.________, C.________ et B.________, G.________ et H.________, D.________, F.________ et E.________ (ci-après: l'Association A.________ et consorts), tous représentés par leurs conseils communs, ont recouru contre les décisions du Conseil communal du 8 décembre 2021 et de la Cheffe du DIRH/DCIRH du 21 février 2022 précitées devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, en bref, à l'annulation desdites décisions pour vices formels et à l'admission de leurs oppositions. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation desdites décisions et au renvoi de la cause aux autorités intimées afin qu'elles étudient un nouveau tracé du chemin piétonnier au nord de leurs propriétés. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0101. J. Le 28 mars 2022, I.________, J.________, K.________L.________ et M.________ ont également recouru contre les décisions précitées devant la CDAP, sous la plume de leur conseil commun. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'admission de leur recours et à l'annulation des décisions attaquées ou à leur réforme en ce sens que le projet litigieux est refusé. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0102. K. Également le 28 mars 2022, la Fondation N.________ a recouru contre les décisions précitées devant la CDAP, sous la plume de son avocate. Elle conclut en substance, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et au refus du projet litigieux, subsidiairement à l'annulation des décisions attaquées. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0104. L. Le 30 mars 2022, O.________ a recouru contre les décisions précitées devant la CDAP, sous la plume de son avocat. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et à l'annulation des décisions attaquées, subsidiairement à leur réforme en ce sens que le projet litigieux est refusé. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0106. M. D'autres opposants ont également recouru contre ces décisions devant la CDAP. Ces causes portent les références AC.2022.0099, AC.2022.0103 et AC.2022.0105. L'ensemble des recourants précités font notamment valoir un grief d'ordre formel; ils soutiennent en substance que la décision précitée du DIRH/DCIRH est viciée dès lors que cette autorité a statué uniquement sur la base du Préavis municipal n°1/2021 du 10 février 2021 lequel portait sur l'octroi d'une demande de crédit de 120'000 fr. pour la levée des oppositions au projet de cheminement piétonnier précité. Quand bien même ce préavis contenait un résumé des motifs des oppositions et des propositions de réponses, il n'avait pas pour objet de demander au Conseil communal de lever les oppositions et d'adopter le plan du cheminement piétonnier litigieux. Par ailleurs, aucune décision individuelle de levée des oppositions n'avait été notifiée aux opposants, contrairement à ce que prévoit l'art. 43 al. 2 LATC. N. Le 19 juillet 2022, la DGMR, agissant au nom du DCIRH (l'autorité cantonale intimée) a informé le Tribunal qu'elle avait dû procéder, le 18 juillet 2022, à une notification complémentaire relative aux décisions attaquées. Ce complément comprend d'une part une décision du 18 juillet 2022 rendue sous la signature du Chef de la Division finance et support de la DGMR, comportant l'indication des voies de recours, qui indique notamment ce qui suit: "Dans le cadre de la procédure relative au projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac à la Tour-de-Peilz, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a constaté que la commune a omis de lui transmettre les compléments au préavis municipal n° 1/2021 du 15 septembre 2021. Ainsi, seul l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal de la Tour-de-Peilz du 8 décembre 2021 vous avait été notifié. Par la présente, la DGMR vous communique donc à titre complémentaire ce document accompagné de la réponse de la municipalité à votre opposition, élaborée sur la base du préavis municipal n° 1/2021 du 10 février 2021. Dans la mesure où les éléments fondant l'approbation du projet par le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) du 21 février 2022, depuis le 1 er juillet 2022: Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines (DCIRH), sont identiques à ceux présentés dans le complément au préavis municipal n° 1/2021 du 15 septembre 2021, la décision du DCIRH n'est pas remise en cause." La DGMR a également notifié aux recourants des décisions individuelles de levée des oppositions rendues par la Municipalité le 16 décembre 2021, avec l'indication des voies de recours. Ces décisions mentionnent en particulier ce qui suit: "Référence est faite à votre opposition du 31 décembre 2019 contre le plan routier susmentionné, qui a été maintenue ensuite de la séance de conciliation avec une délégation de la Municipalité de la Tour-de-Peilz (art. 40 LATC). Le Conseil communal de la Tour-de-Peilz a adopté le 10 février 2021 ce plan routier, sur la base du préavis 1/2021 de la Municipalité comportant la proposition de réponse aux oppositions, et sur la base du préavis cantonal favorable du 13 janvier 2020 après l'examen préalable par les Services cantonaux. Ce plan se fonde sur le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (PDcn des rives du lac, p. 66), lequel prévoit que les communes riveraines concernées décident de la mise en œuvre des mesures E1, E2 et E3 relatives au cheminement riverain. Le D.artement vous notifie par la présente sa décision ainsi que la décision levant votre opposition sur le fond. " Les recourants précités, sous la plume de leurs avocats, se sont déterminés sur ces décisions, en septembre 2022; ils maintiennent en substance que les décisions du DIRH/DCIRH du 21 février 2022 sont viciées et que leur droit d'être entendu n'a pas été respecté, ce qui doit conduire à l'annulation desdites décisions. Ils contestent en substance que les actes complémentaires, qui leur ont été notifiés le 18 juillet 2022, puissent guérir les vices dont sont affectées les décisions précitées du 21 février 2022. O. Par avis du 21 septembre 2022, la Juge instructrice a invité l'autorité cantonale intimée à se déterminer d’une part sur l’absence de nouvelle décision cantonale suite à la prise de connaissance du Complément au Préavis municipal n° 1/2021 et, d'autre part sur la portée des décisions de levée des oppositions datées du 16 décembre 2021 émanant de la Municipalité, au vu des art. 42 et 43 LATC. L'autorité communale intimée a pour sa part été invitée à préciser si elle avait eu connaissance, au moment de statuer sur le projet litigieux, le 8 décembre 2021, des projets de lettres de la Municipalité, tels que finalisés le 16 décembre 2021. Le Département intimé, par la DGMR, a répondu le 5 octobre 2022. Il confirme avoir approuvé le projet de cheminement litigieux et les levées des oppositions par décision du 21 février 2022 en se fondant sur le Préavis municipal n° 1/2021, ainsi que sur les décisions du Conseil communal de la Tour-de-Peilz des 24 mars et 8 décembre 2021. Il admet en revanche qu'il n'avait pas connaissance, au moment où il a statué, le 21 février 2022, du Complément au Préavis municipal n° 1/2021, ainsi que des décisions de levée des oppositions émanant de la Municipalité. Selon lui, ces documents n'apportent toutefois aucun élément nouveau relatif au projet de cheminement litigieux et aux motifs fondant la levée des oppositions. Il précise que les décisions de levée des oppositions précitées reprennent en tous points les éléments figurant dans le Préavis municipal n° 1/2021, lequel a été notifié aux recourants, le 24 février 2022. Dès lors, les recourants avaient connaissance des motifs de levée des oppositions lorsqu'ils ont recouru contre les décisions précitées des 21 février 2022 et 8 décembre 2021. Le Conseil communal intimé a pour sa part répondu le 5 octobre 2022. Il confirme qu'il avait connaissance du Complément au Préavis municipal n° 1/2021 et des projets de lettres de levée des oppositions rédigées par la Municipalité lorsqu'il s'est prononcé le 8 décembre 2021. Par arrêt distinct de ce jour, le Tribunal a statué dans les causes AC.2022.0099 et AC.2022.0103. Considérant en droit: 1. Conformément à l'art. 24 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 ), l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits identique ou à une cause juridique commune. En l'occurrence, les causes précitées portent toutes sur une cause commune, à savoir le projet litigieux de cheminement piétonnier le long des rives du lac, à la Tour-de-Peilz. Il se justifie en conséquence de joindre en tout état les causes AC.2022.0101, 0102, 0104 et 0106 pour former un seul arrêt. 2. a) Les recours sont dirigés contre les décisions du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH/DCIRH), du 21 février 2022 approuvant le projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac "Secteur Ouest" et contre les décisions du Conseil communal du 8 décembre 2021 adoptant ce plan, étant précisé que, comme on le verra ci-dessous, le projet de cheminement piétonnier public, adopté selon la procédure de l'art. 13 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01), a la portée d'un plan d'affectation régi par les art. 34 ss de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11). b) Conformément à l’art. 43 al. 2 LATC, la décision du Département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées simultanément par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen. c) Les recours ont été déposés en temps utile et selon les formes prescrites par la loi (cf. art. 79, 95, 96 et 99 LPA-VD). d) S'agissant de la qualité pour recourir, l'art. 75 LPA-VD prévoit qu'a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a), ainsi que tout autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 let. b). aa) En ce qui concerne le recours déposé par l'Association A.________ et consorts, la recourante D.________ est propriétaire de la parcelle n° 347 qui est riveraine du projet de cheminement piétonnier litigieux et elle s'est apparemment opposée audit projet dans le délai d'enquête; elle dispose donc de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La question de la qualité pour agir de l'Association A.________ peut en conséquence souffrir de rester indécise. La qualité pour agir des recourants C.________ et B.________, F.________ et E.________, G.________ et H.________ paraît en revanche douteuse. D'une part, le rapport, du 19 novembre 2021, de la commission ad hoc chargée d'étudier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021 indique en page 5 que ces oppositions seraient tardives, ce qui exclut d'emblée leur qualité pour recourir au vu de l'art. 75 let. a LPA-VD. Ce constat est confirmé dans les lettres de la Municipalité du 16 décembre 2021, concernant les recourants C.________ et B.________, G.________ et H.________. A cela s'ajoute que ces personnes, de même que les recourants F.________ et E.________, sont propriétaires de parts de PPE sis sur des parcelles non concernées par le tronçon litigieux à aménager (parcelles n os 481 et 479). A teneur du guichet cartographique cantonal, ces parcelles sont sises à quelque 450 ou 500 mètres à l'est du DP 1045, qui constitue la limite du tronçon litigieux à l'est. Le seul fait qu'un autre tronçon (tronçon est) ait été envisagé devant leur parcelle ne permet pas de conclure qu'ils disposent d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD à contester le tronçon ouest dont ils sont en définitive relativement éloignés. La notice technique indique en page 5 à cet égard que le secteur envisagé à l'est pose plusieurs problèmes, tant du point de vue des aménagements existants (ports, façades de bâtiments et constructions protégées) que des aménagements nécessaires (passerelles) et des impacts d'un tel cheminement piétonnier sur la nature. L'option a donc été prise de renoncer à aménager ce secteur est. Il n'y a ainsi pas lieu de considérer que la validation du secteur ouest entraînera inévitablement la réalisation ultérieure du secteur est. Le recours est irrecevable dans cette mesure. Toutefois, dès lors que les recourants précités ont procédé conjointement avec la recourante D.________, il se justifie d'entrer en matière sur le recours. bb) Quant au Syndicat I.________ et consorts, les recourants J.________, K.________ et L.________ sont propriétaires de parcelles riveraines du projet de cheminement litigieux et ont formé opposition dans le délai d'enquête. Leur qualité pour recourir doit partant être admise, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire de se déterminer sur celle du Syndicat précité. Quant à la recourante M.________, son opposition, datée du 30 décembre 2019, paraît tardive (voir aussi le rapport, du 19 novembre 2021, de la commission ad hoc chargée d'étudier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021, p. 5 et lettre de la Municipalité du 16 décembre 2021 la concernant), de sorte que sa qualité pour recourir doit être niée. cc) Propriétaire de la parcelle n° 345 riveraine du projet de cheminement piétonnier litigieux et s'étant opposée audit projet dans le délai d'enquête, la Fondation N.________ dispose de la qualité pour recourir. dd) Il en va de même de la recourante O.________, propriétaire de la parcelle riveraine n° 335. 3. Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants font en substance valoir que les décisions contestées seraient viciées et ils se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus. Il convient au préalable d'examiner la procédure applicable au projet de cheminement piétonnier litigieux. a) L’art. 1 LRou prévoit que la loi régit notamment la construction des routes, y compris des servitudes de passage public et des sentiers publics. Selon l’art. 6 al. 1 let. c LRou, les routes communales de troisième classe comprennent notamment les chemins forestiers ruraux, les routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l’objet d’une servitude de passage public en faveur de la commune. La création d’un cheminement piétonnier le long des rives du lac est régie par la loi sur les routes, notamment pour l’adoption et l’approbation du projet routier au sens de l’art. 13 LRou. L'alinéa 3 de cette disposition prévoit en particulier que pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les art. 34, 38 à 45 LATC sont applicables par analogie. b) La procédure des plans d'affectation communaux, à laquelle renvoie l'art. 13 LRou, est régie par les art. 34 ss LATC, en vigueur depuis le 1 er septembre 2018 (auparavant les art. 56 ss aLATC). Selon l'art. 34 LATC, auquel renvoie l'art. 13 LRou, les plans sont établis par la municipalité. Avant de mettre un plan d'affectation à l'enquête publique, la municipalité le soumet au service compétent pour examen préalable (art. 37 al. 1 LATC). Après réception de l'avis du service compétent et éventuelle adaptation, le plan est soumis à l'enquête publique pendant 30 jours (cf. art. 38 al. 1 LATC). Au terme de l'enquête publique, la municipalité ou une délégation nommée par celle-ci invite les opposants à une séance de conciliation (cf. art. 40 LATC). La municipalité transmet ensuite le dossier au conseil communal ou général (ci-après: le conseil) pour adoption. La procédure d'adoption est réglée à l'art. 42 LATC, dont la teneur est la suivante: "1 La municipalité transmet le dossier au conseil communal ou général (ci-après : le conseil) pour adoption. Il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux oppositions et le ou les avis du service selon les articles 36 et 37. 2 Le conseil statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan. 3 Lorsque le conseil apporte au plan des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection, celles-ci sont soumises au service pour examen préalable, puis font l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés. 4 En cas d'opposition, le conseil statue sur les propositions de réponses aux opposants et sur les éléments modifiés." L'art. 20 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2) a en outre la teneur suivante: "1 Les projets de plan et de règlement sont mis à l'enquête accompagnés du rapport 47 OAT, du rapport d'examen préalable et, cas échéant, du rapport d'étude d'impact sur l'environnement et de l'étude de mobilité. 2 Les observations et oppositions sont adressées au greffe municipal. Elles mentionnent le nom et l'adresse de l'auteur et peuvent être consultées par les intéressés. 3 […]. 4 Les oppositions ainsi que les propositions de réponses de la municipalité sont jointes au dossier transmis au conseil communal ou général pour adoption." Les oppositions éventuelles à un plan sont soumises à l'examen de la municipalité qui établit les préavis et du conseil communal ou général qui les adopte. L'adoption d'un plan ne peut intervenir qu'une fois les oppositions traitées par le législatif communal. Elle (l'adoption du plan) dépend donc de l'approbation par le législatif communal des propositions de réponses. Les procès-verbaux tenus lors de la séance de conciliation, les déterminations des opposants à leur sujet, ainsi que les éventuelles décisions sur la conciliation doivent être transmis au département pour information. Le but poursuivi par cette exigence réside dans le fait que les autorités chargées d'adopter, respectivement d'approuver le plan, doivent statuer en pleine connaissance de cause (Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4 e éd. 2010, rem. 3 relative à l'ancien art. 58 LATC). Quant aux préavis de la municipalité, ils ne contiennent que des propositions de réponses aux oppositions soumis à l'adoption du conseil communal. Il ne s'agit ainsi pas de décisions au sens de l'art. 3 LPA-VD. A partir du moment où un préavis de la municipalité a été adopté par le conseil communal, seule la décision de celui-ci est susceptible de recours (cf. AC.2018.0082 du 19 septembre 2018 consid. 2 et les références citées). c) A teneur de l'art. 43 LATC, le département approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2). Le service constate l'entrée en vigueur du plan (al. 3). L'art. 21 RLAT a en outre la teneur suivante: "1 Le plan et le règlement adoptés par le conseil communal ou général sont transmis en six exemplaires et sur support informatique au service en vue de l'approbation par le département. Deux exemplaires approuvés sont retournés à la commune. 2 Ils sont accompagnés de toutes les pièces utiles, notamment du préavis municipal et des rapports de commissions, de l 'extrait du procès-verbal des séances du conseil communal ou général comportant les décisions prises, en particulier les décisions sur les oppositions et les procès-verbaux des éventuelles séances de conciliation. 3 Le conseil communal ou général peut, si les circonstances le justifient, n'adopter qu'une partie du plan et du règlement. Dans ce cas, seule la partie adoptée est transmise au département pour approbation." Selon l'art. 25 RLAT, le département notifie ensuite à chaque opposant la décision communale sur son opposition, simultanément à la décision d'approbation. d) En droit fédéral, l'art. 26 LAT, intitulé "Approbation des plans d’affectation par une autorité cantonale", a par ailleurs la teneur suivante: "1 Une autorité cantonale approuve les plans d’affectation et leurs adaptations. 2 Elle examine s’ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral. 3 L’approbation des plans d’affectation par l’autorité cantonale leur confère force obligatoire." e) L'approbation des plans d'affectation est un instrument de la surveillance exercée par les cantons sur la planification, en particulier lorsque les communes sont compétentes pour adopter des plans. Elle est un élément indispensable pour garantir un aménagement du territoire cohérent tout en préservant une certaine autonomie en matière de planification. L'approbation représente donc plus qu'un simple contrôle; elle est elle-même un acte de planification et en tant que tel un moyen de coordination. Cette fonction découle également (ou déjà) du caractère constitutif de la décision d'approbation et de la possibilité pour l'autorité d'approbation de prévoir dans la décision d'approbation des conditions et des charges contraignantes pour les propriétaires fonciers ( Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'aménagement, Zurich 2016, N. 5 ad art. 26). L'autorité d'approbation doit veiller à garantir le droit d'être entendu des communes et des propriétaires fonciers touchés, au moyen d'étapes de procédure spécialement prévues à cet effet ( Ruch, op. cit., N. 18 ad art. 26 ). 4. Dans le cas présent, la Municipalité a adopté, le 10 février 2021, le Préavis municipal n° 1/2021. Ce préavis porte sur une demande de crédit de 120'0000 fr. pour la levée des oppositions au projet de cheminement piétonnier litigieux. Il contient aussi un résumé des oppositions et des réponses proposées qui sont listées dans un tableau récapitulatif (N. 3.2, p. 3 du Préavis n° 1/2021). Un " plan de situation - Secteur Ouest " est joint à ce préavis qui propose " d'approuver le principe de levée des oppositions ". Selon l'Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021, cette autorité a adopté la demande de crédit précitée, ainsi que " le principe de levée des oppositions relatives à cet aménagement" [à savoir le projet de cheminement piétonnier litigieux]. Il convient de constater que ce préavis municipal prête à confusion puisqu'il porte sur l'obtention d'un crédit pour la levée des oppositions concernant le projet de cheminement piétonnier litigieux, tout en prenant d'ores et déjà position sur les oppositions et proposant des réponses à celles-ci. Cette confusion a été maintenue par le Conseil communal qui a adopté le principe de levée des oppositions, sans adopter formellement le plan. Il ne ressort en outre pas des pièces produites par les autorités dans le cadre de la présente procédure que ce préavis ait été accompagné de tous les documents nécessaires pour l'adoption dudit projet (cf. art. 42 LATC, art. 20 al. 4, 21 al. 2 RLAT), soit en particulier les plans et notices techniques du projet de cheminement litigieux. C'est partant à juste titre que l'autorité cantonale intimée a requis, le 7 juillet 2021, que le Conseil communal se prononce formellement sur l'adoption des plans du cheminement litigieux ainsi que sur les réponses aux oppositions. La Municipalité a donc élaboré un complément au Préavis municipal, du 15 septembre 2021, proposant sans ambiguïté l'adoption des plans et l'adoption des propositions de réponses aux opposants. Les documents joints à ce Complément sont les notices techniques et plans, l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021, ainsi que des projets de réponses individuelles aux oppositions. La Commission ad hoc s'est prononcée le 27 octobre 2021 sur ce Complément et a recommandé d'adopter le plan et les réponses aux oppositions (cf. son rapport du 19 novembre 2021). Le Conseil communal a ensuite adopté le projet et les plans du cheminement piétonnier litigieux, ainsi que les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique, le 8 décembre 2021, sur la base du Préavis Municipal n° 1/2021, du 10 février 2021, et du Complément au Préavis municipal, du 15 septembre 2021. Dans ses déterminations du 5 octobre 2022, le Conseil communal confirme avoir eu connaissance des projets de lettres de levée des oppositions rédigés par la Municipalité, lorsqu'il s'est prononcé le 8 décembre 2021, étant précisé que ceux-ci ont été élaborés sur la base du Préavis municipal n° 1/2021. Sous réserve du considérant qui suit quant à la portée des lettres de la Municipalité du 16 décembre 2021, il y a lieu de constater que le préavis précité comporte des propositions de réponses aux oppositions. Quand bien même ces propositions ne sont pas nominatives, elles reprennent, selon les autorités intimées, l'ensemble des griefs soulevés par les différents opposants. Il s'ensuit que la procédure d'adoption du projet de cheminement litigieux par le Conseil communal, telle qu'elle est prévue à l'art. 42 LATC précité, a été respectée ici. 5. Suite à cette adoption, il appartenait à l'autorité cantonale compétente, soit le DIRH/DCIRH, d'approuver le plan, ce qu'elle a fait, le 21 février 2022. Il s'avère toutefois que cette autorité n'a pas eu connaissance de l'ensemble du dossier au moment où elle a statué, dès lors qu'il manquait alors un dossier complet, dont en particulier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021. Les recourants estiment en substance que cette décision devrait être annulée, dès lors qu'elle a été rendue sans que le Département n'ait eu connaissance d'un dossier complet, en particulier du Complément au Préavis municipal, du 15 septembre 2021, et des décisions municipales de levée des oppositions, du 16 décembre 2021. Par lettres séparées du 18 juillet 2022, la DGMR a indiqué à chaque recourant que la commune avait omis de lui transmettre le Complément précité au Préavis municipal n° 1/2021 et qu'elle lui communiquait donc ce document, ainsi que la réponse de la Municipalité à chaque opposition, élaborée sur la base du Préavis municipal n° 1/2021 du 19 février 2021. La DGMR ajoutait que, dans la mesure où les éléments fondant l'approbation du projet par le Département compétent (DIRH/DCIRH) étaient identiques à ceux présentés dans le Complément au Préavis municipal, la décision de ce Département n'était pas remise en cause. Ces lettres mentionnent la voie de recours auprès de la CDAP. a) Une telle manière de procéder n'apparaît pas soutenable, quand bien même la situation n'aurait en définitive pas changé quant au fond. En effet, la DGMR reconnaît ainsi que l'autorité cantonale compétente, à savoir le DIRH/DCIRH, avoir statué sur la base d'un dossier incomplet. Il appartenait donc à cette autorité de confirmer sa décision initiale. Or la DGMR ne fait pas valoir qu'elle aurait bénéficié d'une quelconque délégation de compétence pour confirmer la décision du Département. Dans la mesure où les lettres du 18 juillet 2022 qu'elle a notifiées aux recourants valent décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, celles-ci émanent donc d'une autorité incompétente. Il en va de même des décisions municipales du 16 décembre 2021 par lesquelles la Municipalité indique lever les oppositions au nom du Département intimé. De tels actes sont d'une part contraires à l'art. 42 LATC qui prévoit, comme on l'a vu, un simple préavis municipal comportant des propositions de réponses aux oppositions, la compétence pour statuer sur ces propositions appartenant au conseil communal. Elles créent d'autre part une confusion quant aux compétences respectives des différentes autorités, dès lors que la Municipalité indique ici agir pour le compte du Département. Or la Municipalité n'est pas compétente pour se prononcer sur les oppositions et encore moins pour agir au nom du Département cantonal. Au contraire, l'art. 43 al. 2 LATC prévoit expressément que la décision d'approbation du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées à la municipalité et aux opposants. C'est dire qu'il n'appartient pas à la Municipalité de rendre de décision dans ce cadre. La décision communale sur opposition, au sens de l'art. 25 RLAT, est bien celle du Conseil communal. b) Selon la jurisprudence, les actes administratifs viciés ne sont en principe pas nuls, mais simplement annulables lorsqu’ils sont attaqués (ATF 137 I 273 consid. 3.1). Les actes de l’administration sont nuls lorsque les défauts qui les affectent sont particulièrement graves, qu’ils sont évidents ou aisément reconnaissables et que la prise en compte de la nullité ne compromet pas sérieusement la sécurité du droit (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 366 s. N. 2.3.3.3 et les références citées). Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision. De graves vices de procédure, tels une erreur manifeste de procédure, ainsi que l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 138 II 501 consid. 3.1; 138 III 49 consid. 4.4.3 ; 137 I 273 consid. 3.1). Néanmoins si, dans le domaine en cause, l'autorité qui a statué dispose de compétences générales ou que la reconnaissance de la nullité est incompatible avec la sécurité du droit la sanction sera l'annulabilité (ATF 129 I 361, 129 V 485, 127 II 32). Par ailleurs, on admettra la nullité en cas de violation d'un principe constitutif d'une procédure: ainsi le jugement rendu sans que le défendeur ait jamais eu connaissance de la procédure engagée contre lui ou le défaut de publication préalable d'un plan d'affectation. Ne sont pas essentielles en particulier les règles qui confèrent aux parties des droits auxquelles elles peuvent renoncer à exercer: ainsi le droit d'être entendu. Dans ce cas, il y a simplement annulabilité (Moor/Poltier, op. cit., p. 372 s, N. 2.3.4.3 et les références citées). c) Les irrégularités formelles constatées ci-dessus sont de nature à créer une confusion importante entre les différentes autorités compétentes et sont au surplus contraires aux art. 42 et 43 LATC. Dans la mesure où elles constituent, respectivement donnent l'apparence d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, il convient de constater la nullité des décisions de la Municipalité, du 16 décembre 2021, respectivement de celles de la DGMR, du 18 juillet 2022. d) Quant à la décision d'approbation du 21 février 2022, l'autorité cantonale qui se prononce sur l'approbation d'un plan d'affectation communal, auquel est assimilé le projet de cheminement piétonnier litigieux en vertu de l'art. 13 LRou, doit le faire en toute connaissance de cause ( supra, consid. 3), ce qui implique qu'elle ait à sa disposition tous les documents utiles pour se prononcer; selon l'art. 21 al. 2 RLAT, il s'agit non seulement de l'extrait du procès-verbal des séances du conseil communal et du plan et du règlement adoptés par cette autorité, mais également des préavis municipaux et des rapports de commissions, ainsi que des décisions sur les oppositions et les procès-verbaux des éventuelles séances de conciliation. En l'espèce, l'autorité cantonale intimée admet qu'elle s'est prononcée sur la base d'un dossier incomplet. Elle estime toutefois que le Complément au Préavis municipal précité et les lettres de levée des oppositions n'étaient pas nécessaires pour se prononcer sur l'approbation du projet litigieux, dès lors que le Département avait connaissance du Préavis municipal n°1/2021 qui contient un résumé des oppositions et des réponses. Elle relève que, s'agissant de l'approbation d'un plan communal, l'examen du Département se limite à la légalité (cf. art. 43 al. 1 LATC). Cette appréciation ne saurait être suivie. Si l'examen du projet d'aménagement du cheminement litigieux par l'autorité cantonale d'approbation est limité à la légalité (cf. art. 43 al. 1 LATC), le contrôle de la légalité implique d'examiner le respect du droit fédéral. L'examen par l'autorité d'approbation implique également de vérifier si l'autorité communale a exercé correctement son pouvoir d'appréciation (Ruch, op. cit., N. 38 et 39 ad. art. 26). Or, un tel examen ne peut être fait que sur la base d'un dossier complet qui faisait défaut en l'espèce, de l'aveu même de l'autorité cantonale intimée. En particulier, le Département n'avait pas connaissance du rapport de la Commission ad hoc du 19 novembre 2021, lorsqu'il a rendu sa décision du 21 février 2022. Il convient donc d'annuler la décision du Département cantonal, du 21 février 2022 et de renvoyer le dossier à cette autorité pour nouvelle décision d'approbation sur la base d'un dossier complet et pour qu'elle notifie simultanément les décisions communales sur les oppositions, soit celles du Conseil communal prises sur la base des préavis municipaux. Contrairement à ce que soutient la DGMR dans ses déterminations du 5 octobre 2022 (page 3), le Département en charge des infrastructures ne doit pas formellement lever les oppositions (ce qui relève de la compétence du Conseil communal et a déjà été fait en l'espèce), mais approuver le plan (art. 43 LATC, applicable par renvoi de l'art. 13 al. 3 LRou). e) Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de se prononcer sur les griefs au fond dirigés contre les décisions d'adoption et d'approbation du projet de cheminement litigieux attaquées ni de donner suite aux mesures d'instruction requises par les recourants. 6. Il s'ensuit que les recours de l'Association A.________ et consorts et du I.________ et consorts sont admis dans la mesure de leur recevabilité. Les recours de la Fondation N.________ et d'O.________ sont admis. Les décisions de la Municipalité du 16 décembre 2021 et celles de la DGMR du 18 juillet 2022 sont nulles. La décision du DIRH/DCIRH du 21 février 2022 est annulée. La cause est renvoyée au Département intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Vu l'issue des recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat ( art. 52 LPA-VD). L'Etat, par l'intermédiaire du DCIRH versera une indemnité à titre de dépens aux recourants, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat et qui obtiennent gain de cause ( art. 55 LPA-VD). Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête: I. Le recours de l'Association A.________ et consorts est admis dans la mesure de sa recevabilité. II. Le recours du I.________ et consorts est admis dans la mesure de sa recevabilité. III. Le recours de la Fondation N.________ est admis. IV. Le recours d'O.________ est admis. V. Les décisions de la Municipalité de la Tour-de-Peilz, du 16 décembre 2021, sont nulles. VI. Les décisions de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), du 18 juillet 2022, sont nulles. VII. La décision du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH/DCIRH), du 21 février 2022, est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants. VIII. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. IX. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens aux recourants L'Association A.________ et consorts, créanciers solidaires. X. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens aux recourants I.________ et consorts, créanciers solidaires. XI. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens à la Fondation N.________. XII. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens à O.________. Lausanne, le 14 mars 2023 La présidente: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE). Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC TRIBUNAL CANTONAL

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 14 mars 2023 Arrêt du 14 mars 2023

Arrêt du 14 mars 2023 Composition Composition

Mme Imogen Billotte, présidente, M. Pascal Langone et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Cécile Favre, greffière. Mme Imogen Billotte, présidente, M. Pascal Langone et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourants Recourants

1. 1.

A.________ à ******** A.________ à ********

2. 2.

B.________ à ********, B.________ à ********,

3. 3.

C.________ à ********, C.________ à ********,

4. 4.

D.________ à ******** D.________ à ********

5. 5.

E.________ à ******** E.________ à ********

6. 6.

F.________ à ******** F.________ à ********

7. 7.

G.________ à ******** G.________ à ********

8. 8.

H.________ à ******** Tous huit représentés par Me Thomas STEINMANN et Me Philippe CIOCCA, avocats, à Pully, H.________ à ********

Tous huit représentés par Me Thomas STEINMANN et Me Philippe CIOCCA, avocats, à Pully,

9. 9.

I.________ à ******** I.________ à ********

10. 10.

J.________ à ******** J.________ à ********

11. 11.

K.________ à ******** K.________ à ********

12. 12.

L.________ à ******** L.________ à ********

13. 13.

M.________ à ******** Tous cinq représentés par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne, M.________ à ********

Tous cinq représentés par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,

14. 14.

N.________ à ******** représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne, N.________ à ******** représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate, à Lausanne,

15. 15.

O.________ à ******** représentée par Me Damien BENDER, avocat, à Monthey, O.________ à ******** représentée par Me Damien BENDER, avocat, à Monthey,

Autorités intimées Autorités intimées

1. 1.

Département de la culture, des infrastructures et des ressources, humaines (DCIRH, auparavant Département des infrastructures et des ressources humaines : DIRH), représenté par la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, à Lausanne, Département de la culture, des infrastructures et des ressources, humaines (DCIRH, auparavant Département des infrastructures et des ressources humaines : DIRH), représenté par la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, à Lausanne,

2. 2.

Conseil communal de La Tour-de-Peilz, Maison de commune, représenté par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey, Conseil communal de La Tour-de-Peilz, Maison de commune, représenté par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey,

Autorités concernées Autorités concernées

1. 1.

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne, Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

2. 2.

Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité droit et études d'impact, à Lausanne. Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité droit et études d'impact, à Lausanne.

Objet Objet

Plan routier Plan routier

Recours Association A.________ et consorts c/ décisions du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), du 21 février 2022, et du Conseil communal de La Tour-de-Peilz, du 8 décembre 2021, approuvant le projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac Secteur Ouest - tronçons allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045 à la Tour-de-Peilz ; dossiers joints: AC.2022.0102, AC.2022.0104 et AC.2022.0106. Recours Association A.________ et consorts c/ décisions du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), du 21 février 2022, et du Conseil communal de La Tour-de-Peilz, du 8 décembre 2021, approuvant le projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac Secteur Ouest - tronçons allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045 à la Tour-de-Peilz ; dossiers joints: AC.2022.0102, AC.2022.0104 et AC.2022.0106.

Vu les faits suivants:

A. En novembre 2010, l'initiative populaire communale pour un accès public aux rives du lac a été acceptée par la majorité des habitants de la Commune de la Tour-de-Peilz.

Dès 2013, plusieurs variantes de tracés et franchissement des obstacles ont été étudiées par la Commune, en collaboration avec les services cantonaux compétents.

En août 2017, un avant-projet a été soumis au Département cantonal compétent (le Département des infrastructures et des ressources humaines [DIRH] – actuellement le Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines [ DCIRH ]).

B. Il ressort de la notice technique " Chemin Piétonnier des Rives du Lac " (dossier n° 10031), établie en novembre 2019 par le bureau d'ingénieurs P.________ à ******** (ci-après: la notice technique), qu'en raison de nombreux points de blocage, concernant le secteur Est du cheminement (du DP 1045 " Portail Blanc " à la plage de la Maladaire), la Municipalité a décidé de renoncer, à ce stade, à aménager ce secteur (p. 5).

Un projet de cheminement concernant le secteur Ouest a été soumis pour examen préalable au DIRH/DCIRH, en 2018. Il a fait l'objet de plusieurs adaptations qui ont été soumises au Département pour examen préalable complémentaire en octobre 2019 et janvier 2020. Selon la notice technique précitée, le tracé ouest comprend le secteur reliant la plage de la Becque au " Portail Blanc ", soit au DP 1045.

C. Avec l'accord du DIRH/DCIRH, le projet a été mis à l'enquête publique du 30 novembre au 29 décembre 2019, avec une présentation publique le 3 décembre 2019.

Il a suscité plus d'une vingtaine d'oppositions de particuliers et d'associations, dont celles de l'Association A.________, à ********, ainsi que d'C.________ et B.________, d'F.________ et E.________ (propriétaires de parts de la PPE constituée sur la parcelle n° 481), de G.________ et H.________ (propriétaires de parts de la PPE sur la parcelle n° 479), d'D.________ (propriétaire de la parcelle n° 347).

Le projet a également suscité l'opposition du I.________, de J.________ (propriétaire de la parcelle n° 334), K.________ (propriétaire de la parcelle n° 338), de L.________ (propriétaire de la parcelle n° 337) et d'M.________ (propriétaire des parcelles 333 et 2827), ainsi que de la Fondation N.________ (propriétaire de la parcelle n° 345) et d'O.________ (propriétaire de la parcelle n° 335).

Au mois de septembre 2020, des séances de conciliation ont été organisées entre les opposants au projet, des représentants de la Commune et du bureau P.________.

D. Le 10 février 2021, la Municipalité a présenté au Conseil communal de la Tour-de-Peilz (ci-après: le Conseil communal) un préavis municipal n° 1/2021, qui a été adopté lors de la séance de la Municipalité du 11 janvier 2021, intitulé " Demande d'un crédit de Fr. 120'000.- pour la levée des oppositions au projet de cheminement piétonnier des rives du Lac – secteur Ouest ".

Le préavis avait pour but de solliciter un crédit pour les honoraires relatifs à la levée des oppositions concernant le projet de cheminement des rive du Lac " Secteur Ouest " mis à l'enquête publique le 30 novembre 2019 et d'approuver le principe de la levée des oppositions (ch. 1). Le ch. 3.2 traite des oppositions. Il contient un tableau des motifs d'oppositions et propositions de réponses, regroupés et résumés par thème, à savoir: ch. I. à V.: Éléments techniques (accessibilité, normes applicables, stabilité des ouvrages, chantier, impacts liés à l'utilisation); ch. VI. à X.: Aménagement du territoire (rives du lac, art. 3 al. 2 let. c LAT, portée du plan directeur, inconstructibilité hors zone à bâtir, pesée des intérêts, intérêts privés des propriétaires); ch. X. à XIII. : questions formelles; ch. XIV à XVI. : situations individuelles.

La Municipalité conclut, en adressant les demandes suivantes au Conseil communal:

"1. d'octroyer un crédit de Fr. 120'000.- pour le financement de la Phase 2 levée des oppositions du cheminement piétonnier des rives du lac « Secteur Ouest » ;

2. de prélever ce montant de Fr. 120'000.- par le débit du compte N° 9170.040.00 «Etude chemin pédestre en bordure du lac»;

3. de prendre note que ce montant de Fr. 120'000.- sera intégré au futur préavis demandant le crédit de construction;

4. de prendre en compte que les éventuelles subventions cantonales seront portées en amortissement du présent crédit;

5. d'approuver le principe de levée des oppositions relatives à cet aménagement."

La Commission ad hoc chargée d'étudier le Préavis municipal n° 1/2021 s'est réunie le 16 février 2021. Elle a recommandé au Conseil communal d'accepter les conclusions dudit préavis (cf. rapport de la Commission ad hoc précitée du 2 mars 2021).

Le dossier sommaire produit par la Municipalité comporte un " Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021 " qui est daté du 25 mars 2021, étant précisé que ce document n'est pas signé. Il ressort de ce document que le Conseil communal a approuvé, à une très large majorité, les points 1 à 5 précités, sur la base du Préavis municipal n° 1/2021 et du rapport de la Commission ad hoc précités.

E. Le 15 septembre 2021, la Municipalité a soumis au Conseil communal un complément au préavis municipal n° 1/2021 intitulé " Cheminement piétonnier des rives du Lac – secteur Ouest – Approbation des plans et adoption des propositions de réponses aux oppositions " qui a été adopté lors de sa séance du 19 juillet 2021 (ci-après: le Complément ou Complément au Préavis municipal n° 1/2021).

Ce Complément a pour objet " d'approuver les plans, d'adopter les propositions de réponses aux oppositions, lesquelles permettront au Canton de formellement lever les oppositions concernant le projet " (ch. 1). Dans le préambule (ch. 2), il est mentionné ce qui suit:

"Le 10 février 2021, le préavis municipal N° 1/2021 a été soumis au Conseil communal afin de solliciter un crédit pour les honoraires relatifs à la levée des oppositions. Suite au rapport de la commission ad hoc, ce crédit a été approuvé en séance du 24 mars 2021.

Les conclusions de ce préavis N° 1/2021 ne permettent toutefois pas aux services cantonaux concernés de rendre leur décision. Ceux-ci demandent que votre Conseil approuve formellement le projet et les plans du cheminement piétonnier des rives du Lac "secteur Ouest" et adopte les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique. Ces décisions figurent donc dans les conclusions du présent complément au préavis N° 1/2021."

Les documents annexés, selon la liste mentionnée en page 5 du Complément au Préavis municipal n° 1/2021 précité, sont les suivants: Notices techniques et plans, Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021, projets de courriers de réponses aux oppositions.

La Municipalité conclut, en adressant les demandes suivantes au Conseil communal:

"1. d'approuver le projet et les plans du cheminement piétonnier des rives du Lac «secteur Ouest», tel que soumis à l'enquête publique du 30 novembre au 29 décembre 2019;

2. d'adopter les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique."

La Commission ad hoc chargée d'étudier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021 s'est réunie le 27 octobre 2021 et elle a rendu son rapport le 19 novembre 2021 (intitulé le "Rapport – Complément au préavis municipal N° 1/2021 ") dans lequel elle relève que le Complément au préavis n° 1/2021 est nécessaire par suite d'une demande de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), le 7 juillet 2021. Afin de soumettre le projet à l'approbation du Département et de lever les oppositions, les plans ainsi que les réponses aux opposants doivent être adoptés. La Commission a recommandé au Conseil communal d'adopter le projet et les plans du cheminement piétonnier des rives du Lac "secteur Ouest", tel que soumis à l'enquête publique du 30 novembre au 29 décembre 2019 et d'adopter les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique.

F. Selon l'Extrait, daté du 9 décembre 2021, du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 8 décembre 2021, le Conseil communal a adopté le projet d'aménagement du cheminement piétonnier public le long des rives du lac – Secteur Ouest – tronçon allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045 à la Tour-de-Peilz et levé les oppositions y relatives. Cette décision se réfère expressément au Préavis municipal n° 1/2021 et à son Complément.

G. Par décision du 21 février 2022, la Cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH/DCIRH) a approuvé le projet d'aménagement du cheminement piétonnier précité (secteur Ouest).

Cette décision est reproduite ci-dessous:

"District : Riviera-Pays-d'Enhaut Commune : La Tour-de-Peilz

Projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac Secteur Ouest — Tronçon allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045

Ce projet, établi par la municipalité, a suivi la procédure prévue par la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou ; BLV 725.01), à savoir :

Examen préalable : le 20 août 2018 1 er examen préalable complémentaire : le 17 janvier 2019

2 e examen préalable complémentaire : le 19 août 2019

3 e examen préalable complémentaire : le 13 janvier 2020

Enquête publique : du 30 novembre au 29 décembre 2019, qui

Enquête publique : du 30 novembre au 29 décembre 2019, qui a soulevé 23 oppositions et suscité 3 remarques.

Adopté par le Conseil communal : le 8 décembre 2021

Vu ce qui précède, la cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines

Vu ce qui précède, la cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines DECIDE

DECIDE d'approuver le projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac - Secteur Ouest — Tronçon allant de la pointe de la Becque jusqu'au DP 1045;

de lever les oppositions y relatives."

de lever les oppositions y relatives." Le 24 février 2022, la DGMR a notifié aux opposants les décisions des 21 février 2022 du DIRH/DCIRH et du Conseil communal du 8 décembre 2021, accompagnées du Préavis municipal n° 1/2021 précité.

H. En mars 2022, plusieurs opposants ont relevé un vice formel lié aux décisions notifiées. Ainsi, le conseil d'D.________ s'est adressé, le 14 mars 2022, à la DGMR dans ces termes:

"Par communication du 24 février 2022, vous avez communiqué à ma mandante la décision du 21 février 2022 du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), approuvant le projet cité en titre.

A la lecture de celle-ci, je constate que le complément au préavis municipal adopté en décembre 2021 n'a pas été transmis. Or, sans celui-ci, on ne saurait analyser de manière complète ce qui a été voté par le Conseil communal de la Tour-de-Peilz sur la base du préavis de la municipalité.

Dans ce contexte, je vous prie de bien vouloir adresser à ma mandante une nouvelle notification complète remplaçant la communication du 24 février 2022, et de lui octroyer un nouveau délai de recours."

La DGMR a répondu le 17 mars 2022 en indiquant qu'aucun document n'était manquant dans la procédure litigieuse et qu'il n'y avait dès lors pas lieu de procéder à une nouvelle notification. Elle expliquait avoir reçu des autorités communales le Préavis n° 1/2021 du 10 février 2021 " contenant les réponses aux différentes oppositions en vue de l'approbation du projet par la Cheffe du département". Les documents fournis ne contenant aucune adoption formelle du projet par le Conseil communal, la DGMR avait requis, le 7 juillet 2021, un complément attestant cette adoption. La Commune avait joint l'Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 8 décembre 2021 précité. La DGMR ajoutait ceci:

"Les termes «Complément au préavis municipal» cité dans l'Extrait du PV du 8 décembre 2021 désignent cet extrait lui-même puisqu'il complète le préavis 1/2021 du 10 février 2021. On ne peut que regretter que les termes choisis par la Commune puissent être confusants."

I. Par acte du 28 mars 2022, l'Association A.________, C.________ et B.________, G.________ et H.________, D.________, F.________ et E.________ (ci-après: l'Association A.________ et consorts), tous représentés par leurs conseils communs, ont recouru contre les décisions du Conseil communal du 8 décembre 2021 et de la Cheffe du DIRH/DCIRH du 21 février 2022 précitées devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, en bref, à l'annulation desdites décisions pour vices formels et à l'admission de leurs oppositions. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation desdites décisions et au renvoi de la cause aux autorités intimées afin qu'elles étudient un nouveau tracé du chemin piétonnier au nord de leurs propriétés. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0101.

J. Le 28 mars 2022, I.________, J.________, K.________L.________ et M.________ ont également recouru contre les décisions précitées devant la CDAP, sous la plume de leur conseil commun. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'admission de leur recours et à l'annulation des décisions attaquées ou à leur réforme en ce sens que le projet litigieux est refusé. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0102.

K. Également le 28 mars 2022, la Fondation N.________ a recouru contre les décisions précitées devant la CDAP, sous la plume de son avocate. Elle conclut en substance, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et au refus du projet litigieux, subsidiairement à l'annulation des décisions attaquées. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0104.

L. Le 30 mars 2022, O.________ a recouru contre les décisions précitées devant la CDAP, sous la plume de son avocat. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et à l'annulation des décisions attaquées, subsidiairement à leur réforme en ce sens que le projet litigieux est refusé. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2022.0106.

M. D'autres opposants ont également recouru contre ces décisions devant la CDAP. Ces causes portent les références AC.2022.0099, AC.2022.0103 et AC.2022.0105.

L'ensemble des recourants précités font notamment valoir un grief d'ordre formel; ils soutiennent en substance que la décision précitée du DIRH/DCIRH est viciée dès lors que cette autorité a statué uniquement sur la base du Préavis municipal n°1/2021 du 10 février 2021 lequel portait sur l'octroi d'une demande de crédit de 120'000 fr. pour la levée des oppositions au projet de cheminement piétonnier précité. Quand bien même ce préavis contenait un résumé des motifs des oppositions et des propositions de réponses, il n'avait pas pour objet de demander au Conseil communal de lever les oppositions et d'adopter le plan du cheminement piétonnier litigieux. Par ailleurs, aucune décision individuelle de levée des oppositions n'avait été notifiée aux opposants, contrairement à ce que prévoit l'art. 43 al. 2 LATC.

N. Le 19 juillet 2022, la DGMR, agissant au nom du DCIRH (l'autorité cantonale intimée) a informé le Tribunal qu'elle avait dû procéder, le 18 juillet 2022, à une notification complémentaire relative aux décisions attaquées. Ce complément comprend d'une part une décision du 18 juillet 2022 rendue sous la signature du Chef de la Division finance et support de la DGMR, comportant l'indication des voies de recours, qui indique notamment ce qui suit:

"Dans le cadre de la procédure relative au projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac à la Tour-de-Peilz, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a constaté que la commune a omis de lui transmettre les compléments au préavis municipal n° 1/2021 du 15 septembre 2021. Ainsi, seul l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal de la Tour-de-Peilz du 8 décembre 2021 vous avait été notifié.

Par la présente, la DGMR vous communique donc à titre complémentaire ce document accompagné de la réponse de la municipalité à votre opposition, élaborée sur la base du préavis municipal n° 1/2021 du 10 février 2021.

Dans la mesure où les éléments fondant l'approbation du projet par le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) du 21 février 2022, depuis le 1 er juillet 2022: Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines (DCIRH), sont identiques à ceux présentés dans le complément au préavis municipal n° 1/2021 du 15 septembre 2021, la décision du DCIRH n'est pas remise en cause."

La DGMR a également notifié aux recourants des décisions individuelles de levée des oppositions rendues par la Municipalité le 16 décembre 2021, avec l'indication des voies de recours. Ces décisions mentionnent en particulier ce qui suit:

"Référence est faite à votre opposition du 31 décembre 2019 contre le plan routier susmentionné, qui a été maintenue ensuite de la séance de conciliation avec une délégation de la Municipalité de la Tour-de-Peilz (art. 40 LATC).

Le Conseil communal de la Tour-de-Peilz a adopté le 10 février 2021 ce plan routier, sur la base du préavis 1/2021 de la Municipalité comportant la proposition de réponse aux oppositions, et sur la base du préavis cantonal favorable du 13 janvier 2020 après l'examen préalable par les Services cantonaux.

Ce plan se fonde sur le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (PDcn des rives du lac, p. 66), lequel prévoit que les communes riveraines concernées décident de la mise en œuvre des mesures E1, E2 et E3 relatives au cheminement riverain.

Le D.artement vous notifie par la présente sa décision ainsi que la décision levant votre opposition sur le fond. "

Les recourants précités, sous la plume de leurs avocats, se sont déterminés sur ces décisions, en septembre 2022; ils maintiennent en substance que les décisions du DIRH/DCIRH du 21 février 2022 sont viciées et que leur droit d'être entendu n'a pas été respecté, ce qui doit conduire à l'annulation desdites décisions. Ils contestent en substance que les actes complémentaires, qui leur ont été notifiés le 18 juillet 2022, puissent guérir les vices dont sont affectées les décisions précitées du 21 février 2022.

O. Par avis du 21 septembre 2022, la Juge instructrice a invité l'autorité cantonale intimée à se déterminer d’une part sur l’absence de nouvelle décision cantonale suite à la prise de connaissance du Complément au Préavis municipal n° 1/2021 et, d'autre part sur la portée des décisions de levée des oppositions datées du 16 décembre 2021 émanant de la Municipalité, au vu des art. 42 et 43 LATC. L'autorité communale intimée a pour sa part été invitée à préciser si elle avait eu connaissance, au moment de statuer sur le projet litigieux, le 8 décembre 2021, des projets de lettres de la Municipalité, tels que finalisés le 16 décembre 2021.

Le Département intimé, par la DGMR, a répondu le 5 octobre 2022. Il confirme avoir approuvé le projet de cheminement litigieux et les levées des oppositions par décision du 21 février 2022 en se fondant sur le Préavis municipal n° 1/2021, ainsi que sur les décisions du Conseil communal de la Tour-de-Peilz des 24 mars et 8 décembre 2021. Il admet en revanche qu'il n'avait pas connaissance, au moment où il a statué, le 21 février 2022, du Complément au Préavis municipal n° 1/2021, ainsi que des décisions de levée des oppositions émanant de la Municipalité. Selon lui, ces documents n'apportent toutefois aucun élément nouveau relatif au projet de cheminement litigieux et aux motifs fondant la levée des oppositions. Il précise que les décisions de levée des oppositions précitées reprennent en tous points les éléments figurant dans le Préavis municipal n° 1/2021, lequel a été notifié aux recourants, le 24 février 2022. Dès lors, les recourants avaient connaissance des motifs de levée des oppositions lorsqu'ils ont recouru contre les décisions précitées des 21 février 2022 et 8 décembre 2021.

Le Conseil communal intimé a pour sa part répondu le 5 octobre 2022. Il confirme qu'il avait connaissance du Complément au Préavis municipal n° 1/2021 et des projets de lettres de levée des oppositions rédigées par la Municipalité lorsqu'il s'est prononcé le 8 décembre 2021.

Par arrêt distinct de ce jour, le Tribunal a statué dans les causes AC.2022.0099 et AC.2022.0103.

Considérant en droit:

1. Conformément à l'art. 24 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 ), l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits identique ou à une cause juridique commune.

En l'occurrence, les causes précitées portent toutes sur une cause commune, à savoir le projet litigieux de cheminement piétonnier le long des rives du lac, à la Tour-de-Peilz. Il se justifie en conséquence de joindre en tout état les causes AC.2022.0101, 0102, 0104 et 0106 pour former un seul arrêt.

2. a) Les recours sont dirigés contre les décisions du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH/DCIRH), du 21 février 2022 approuvant le projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier public le long des rives du lac "Secteur Ouest" et contre les décisions du Conseil communal du 8 décembre 2021 adoptant ce plan, étant précisé que, comme on le verra ci-dessous, le projet de cheminement piétonnier public, adopté selon la procédure de l'art. 13 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01), a la portée d'un plan d'affectation régi par les art. 34 ss de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11). b) Conformément à l’art. 43 al. 2 LATC, la décision du Département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées simultanément par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.

LATC c) Les recours ont été déposés en temps utile et selon les formes prescrites par la loi (cf. art. 79, 95, 96 et 99 LPA-VD). d) S'agissant de la qualité pour recourir, l'art. 75 LPA-VD prévoit qu'a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a), ainsi que tout autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 let. b). aa) En ce qui concerne le recours déposé par l'Association A.________ et consorts, la recourante D.________ est propriétaire de la parcelle n° 347 qui est riveraine du projet de cheminement piétonnier litigieux et elle s'est apparemment opposée audit projet dans le délai d'enquête; elle dispose donc de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La question de la qualité pour agir de l'Association A.________ peut en conséquence souffrir de rester indécise. La qualité pour agir des recourants C.________ et B.________, F.________ et E.________, G.________ et H.________ paraît en revanche douteuse. D'une part, le rapport, du 19 novembre 2021, de la commission ad hoc chargée d'étudier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021 indique en page 5 que ces oppositions seraient tardives, ce qui exclut d'emblée leur qualité pour recourir au vu de l'art. 75 let. a LPA-VD. Ce constat est confirmé dans les lettres de la Municipalité du 16 décembre 2021, concernant les recourants C.________ et B.________, G.________ et H.________. A cela s'ajoute que ces personnes, de même que les recourants F.________ et E.________, sont propriétaires de parts de PPE sis sur des parcelles non concernées par le tronçon litigieux à aménager (parcelles n os 481 et 479). A teneur du guichet cartographique cantonal, ces parcelles sont sises à quelque 450 ou 500 mètres à l'est du DP 1045, qui constitue la limite du tronçon litigieux à l'est. Le seul fait qu'un autre tronçon (tronçon est) ait été envisagé devant leur parcelle ne permet pas de conclure qu'ils disposent d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD à contester le tronçon ouest dont ils sont en définitive relativement éloignés. La notice technique indique en page 5 à cet égard que le secteur envisagé à l'est pose plusieurs problèmes, tant du point de vue des aménagements existants (ports, façades de bâtiments et constructions protégées) que des aménagements nécessaires (passerelles) et des impacts d'un tel cheminement piétonnier sur la nature. L'option a donc été prise de renoncer à aménager ce secteur est. Il n'y a ainsi pas lieu de considérer que la validation du secteur ouest entraînera inévitablement la réalisation ultérieure du secteur est. Le recours est irrecevable dans cette mesure. Toutefois, dès lors que les recourants précités ont procédé conjointement avec la recourante D.________, il se justifie d'entrer en matière sur le recours. bb) Quant au Syndicat I.________ et consorts, les recourants J.________, K.________ et L.________ sont propriétaires de parcelles riveraines du projet de cheminement litigieux et ont formé opposition dans le délai d'enquête. Leur qualité pour recourir doit partant être admise, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire de se déterminer sur celle du Syndicat précité. Quant à la recourante M.________, son opposition, datée du 30 décembre 2019, paraît tardive (voir aussi le rapport, du 19 novembre 2021, de la commission ad hoc chargée d'étudier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021, p. 5 et lettre de la Municipalité du 16 décembre 2021 la concernant), de sorte que sa qualité pour recourir doit être niée. cc) Propriétaire de la parcelle n° 345 riveraine du projet de cheminement piétonnier litigieux et s'étant opposée audit projet dans le délai d'enquête, la Fondation N.________ dispose de la qualité pour recourir. dd) Il en va de même de la recourante O.________, propriétaire de la parcelle riveraine n° 335.

3. Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants font en substance valoir que les décisions contestées seraient viciées et ils se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus.

Il convient au préalable d'examiner la procédure applicable au projet de cheminement piétonnier litigieux. a) L’art. 1 LRou prévoit que la loi régit notamment la construction des routes, y compris des servitudes de passage public et des sentiers publics. Selon l’art. 6 al. 1 let. c LRou, les routes communales de troisième classe comprennent notamment les chemins forestiers ruraux, les routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l’objet d’une servitude de passage public en faveur de la commune.

La création d’un cheminement piétonnier le long des rives du lac est régie par la loi sur les routes, notamment pour l’adoption et l’approbation du projet routier au sens de l’art. 13 LRou. L'alinéa 3 de cette disposition prévoit en particulier que pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les art. 34, 38 à 45 LATC sont applicables par analogie. b) La procédure des plans d'affectation communaux, à laquelle renvoie l'art. 13 LRou, est régie par les art. 34 ss LATC, en vigueur depuis le 1 er septembre 2018 (auparavant les art. 56 ss aLATC).

Selon l'art. 34 LATC, auquel renvoie l'art. 13 LRou, les plans sont établis par la municipalité. Avant de mettre un plan d'affectation à l'enquête publique, la municipalité le soumet au service compétent pour examen préalable (art. 37 al. 1 LATC). Après réception de l'avis du service compétent et éventuelle adaptation, le plan est soumis à l'enquête publique pendant 30 jours (cf. art. 38 al. 1 LATC). Au terme de l'enquête publique, la municipalité ou une délégation nommée par celle-ci invite les opposants à une séance de conciliation (cf. art. 40 LATC).

La municipalité transmet ensuite le dossier au conseil communal ou général (ci-après: le conseil) pour adoption. La procédure d'adoption est réglée à l'art. 42 LATC, dont la teneur est la suivante:

"1 La municipalité transmet le dossier au conseil communal ou général (ci-après : le conseil) pour adoption. Il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux oppositions et le ou les avis du service selon les articles 36 et 37.

2 Le conseil statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan.

3 Lorsque le conseil apporte au plan des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection, celles-ci sont soumises au service pour examen préalable, puis font l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés.

4 En cas d'opposition, le conseil statue sur les propositions de réponses aux opposants et sur les éléments modifiés."

L'art. 20 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2) a en outre la teneur suivante:

"1 Les projets de plan et de règlement sont mis à l'enquête accompagnés du rapport 47 OAT, du rapport d'examen préalable et, cas échéant, du rapport d'étude d'impact sur l'environnement et de l'étude de mobilité.

2 Les observations et oppositions sont adressées au greffe municipal. Elles mentionnent le nom et l'adresse de l'auteur et peuvent être consultées par les intéressés.

3 […].

4 Les oppositions ainsi que les propositions de réponses de la municipalité sont jointes au dossier transmis au conseil communal ou général pour adoption."

Les oppositions éventuelles à un plan sont soumises à l'examen de la municipalité qui établit les préavis et du conseil communal ou général qui les adopte. L'adoption d'un plan ne peut intervenir qu'une fois les oppositions traitées par le législatif communal. Elle (l'adoption du plan) dépend donc de l'approbation par le législatif communal des propositions de réponses. Les procès-verbaux tenus lors de la séance de conciliation, les déterminations des opposants à leur sujet, ainsi que les éventuelles décisions sur la conciliation doivent être transmis au département pour information. Le but poursuivi par cette exigence réside dans le fait que les autorités chargées d'adopter, respectivement d'approuver le plan, doivent statuer en pleine connaissance de cause (Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4 e éd. 2010, rem. 3 relative à l'ancien art. 58 LATC). Quant aux préavis de la municipalité, ils ne contiennent que des propositions de réponses aux oppositions soumis à l'adoption du conseil communal. Il ne s'agit ainsi pas de décisions au sens de l'art. 3 LPA-VD. A partir du moment où un préavis de la municipalité a été adopté par le conseil communal, seule la décision de celui-ci est susceptible de recours (cf. AC.2018.0082 du 19 septembre 2018 consid. 2 et les références citées). c) A teneur de l'art. 43 LATC, le département approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2). Le service constate l'entrée en vigueur du plan (al. 3).

L'art. 21 RLAT a en outre la teneur suivante:

"1 Le plan et le règlement adoptés par le conseil communal ou général sont transmis en six exemplaires et sur support informatique au service en vue de l'approbation par le département. Deux exemplaires approuvés sont retournés à la commune.

2 Ils sont accompagnés de toutes les pièces utiles, notamment du préavis municipal et des rapports de commissions, de l 'extrait du procès-verbal des séances du conseil communal ou général comportant les décisions prises, en particulier les décisions sur les oppositions et les procès-verbaux des éventuelles séances de conciliation.

3 Le conseil communal ou général peut, si les circonstances le justifient, n'adopter qu'une partie du plan et du règlement. Dans ce cas, seule la partie adoptée est transmise au département pour approbation."

Selon l'art. 25 RLAT, le département notifie ensuite à chaque opposant la décision communale sur son opposition, simultanément à la décision d'approbation. d) En droit fédéral, l'art. 26 LAT, intitulé "Approbation des plans d’affectation par une autorité cantonale", a par ailleurs la teneur suivante:

"1 Une autorité cantonale approuve les plans d’affectation et leurs adaptations.

2 Elle examine s’ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.

3 L’approbation des plans d’affectation par l’autorité cantonale leur confère force obligatoire."

e) L'approbation des plans d'affectation est un instrument de la surveillance exercée par les cantons sur la planification, en particulier lorsque les communes sont compétentes pour adopter des plans. Elle est un élément indispensable pour garantir un aménagement du territoire cohérent tout en préservant une certaine autonomie en matière de planification. L'approbation représente donc plus qu'un simple contrôle; elle est elle-même un acte de planification et en tant que tel un moyen de coordination. Cette fonction découle également (ou déjà) du caractère constitutif de la décision d'approbation et de la possibilité pour l'autorité d'approbation de prévoir dans la décision d'approbation des conditions et des charges contraignantes pour les propriétaires fonciers ( Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'aménagement, Zurich 2016, N. 5 ad art. 26).

L'autorité d'approbation doit veiller à garantir le droit d'être entendu des communes et des propriétaires fonciers touchés, au moyen d'étapes de procédure spécialement prévues à cet effet ( Ruch, op. cit., N. 18 ad art. 26 ).

4. Dans le cas présent, la Municipalité a adopté, le 10 février 2021, le Préavis municipal n° 1/2021. Ce préavis porte sur une demande de crédit de 120'0000 fr. pour la levée des oppositions au projet de cheminement piétonnier litigieux. Il contient aussi un résumé des oppositions et des réponses proposées qui sont listées dans un tableau récapitulatif (N. 3.2, p. 3 du Préavis n° 1/2021). Un " plan de situation - Secteur Ouest " est joint à ce préavis qui propose " d'approuver le principe de levée des oppositions ".

Selon l'Extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021, cette autorité a adopté la demande de crédit précitée, ainsi que " le principe de levée des oppositions relatives à cet aménagement" [à savoir le projet de cheminement piétonnier litigieux].

Il convient de constater que ce préavis municipal prête à confusion puisqu'il porte sur l'obtention d'un crédit pour la levée des oppositions concernant le projet de cheminement piétonnier litigieux, tout en prenant d'ores et déjà position sur les oppositions et proposant des réponses à celles-ci. Cette confusion a été maintenue par le Conseil communal qui a adopté le principe de levée des oppositions, sans adopter formellement le plan. Il ne ressort en outre pas des pièces produites par les autorités dans le cadre de la présente procédure que ce préavis ait été accompagné de tous les documents nécessaires pour l'adoption dudit projet (cf. art. 42 LATC, art. 20 al. 4, 21 al. 2 RLAT), soit en particulier les plans et notices techniques du projet de cheminement litigieux. C'est partant à juste titre que l'autorité cantonale intimée a requis, le 7 juillet 2021, que le Conseil communal se prononce formellement sur l'adoption des plans du cheminement litigieux ainsi que sur les réponses aux oppositions. La Municipalité a donc élaboré un complément au Préavis municipal, du 15 septembre 2021, proposant sans ambiguïté l'adoption des plans et l'adoption des propositions de réponses aux opposants. Les documents joints à ce Complément sont les notices techniques et plans, l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 24 mars 2021, ainsi que des projets de réponses individuelles aux oppositions. La Commission ad hoc s'est prononcée le 27 octobre 2021 sur ce Complément et a recommandé d'adopter le plan et les réponses aux oppositions (cf. son rapport du 19 novembre 2021).

Le Conseil communal a ensuite adopté le projet et les plans du cheminement piétonnier litigieux, ainsi que les propositions de réponses aux oppositions déposées durant l'enquête publique, le 8 décembre 2021, sur la base du Préavis Municipal n° 1/2021, du 10 février 2021, et du Complément au Préavis municipal, du 15 septembre 2021. Dans ses déterminations du 5 octobre 2022, le Conseil communal confirme avoir eu connaissance des projets de lettres de levée des oppositions rédigés par la Municipalité, lorsqu'il s'est prononcé le 8 décembre 2021, étant précisé que ceux-ci ont été élaborés sur la base du Préavis municipal n° 1/2021. Sous réserve du considérant qui suit quant à la portée des lettres de la Municipalité du 16 décembre 2021, il y a lieu de constater que le préavis précité comporte des propositions de réponses aux oppositions. Quand bien même ces propositions ne sont pas nominatives, elles reprennent, selon les autorités intimées, l'ensemble des griefs soulevés par les différents opposants.

Il s'ensuit que la procédure d'adoption du projet de cheminement litigieux par le Conseil communal, telle qu'elle est prévue à l'art. 42 LATC précité, a été respectée ici.

5. Suite à cette adoption, il appartenait à l'autorité cantonale compétente, soit le DIRH/DCIRH, d'approuver le plan, ce qu'elle a fait, le 21 février 2022. Il s'avère toutefois que cette autorité n'a pas eu connaissance de l'ensemble du dossier au moment où elle a statué, dès lors qu'il manquait alors un dossier complet, dont en particulier le Complément au Préavis municipal n° 1/2021. Les recourants estiment en substance que cette décision devrait être annulée, dès lors qu'elle a été rendue sans que le Département n'ait eu connaissance d'un dossier complet, en particulier du Complément au Préavis municipal, du 15 septembre 2021, et des décisions municipales de levée des oppositions, du 16 décembre 2021.

Par lettres séparées du 18 juillet 2022, la DGMR a indiqué à chaque recourant que la commune avait omis de lui transmettre le Complément précité au Préavis municipal n° 1/2021 et qu'elle lui communiquait donc ce document, ainsi que la réponse de la Municipalité à chaque opposition, élaborée sur la base du Préavis municipal n° 1/2021 du 19 février 2021. La DGMR ajoutait que, dans la mesure où les éléments fondant l'approbation du projet par le Département compétent (DIRH/DCIRH) étaient identiques à ceux présentés dans le Complément au Préavis municipal, la décision de ce Département n'était pas remise en cause. Ces lettres mentionnent la voie de recours auprès de la CDAP. a) Une telle manière de procéder n'apparaît pas soutenable, quand bien même la situation n'aurait en définitive pas changé quant au fond. En effet, la DGMR reconnaît ainsi que l'autorité cantonale compétente, à savoir le DIRH/DCIRH, avoir statué sur la base d'un dossier incomplet. Il appartenait donc à cette autorité de confirmer sa décision initiale. Or la DGMR ne fait pas valoir qu'elle aurait bénéficié d'une quelconque délégation de compétence pour confirmer la décision du Département. Dans la mesure où les lettres du 18 juillet 2022 qu'elle a notifiées aux recourants valent décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, celles-ci émanent donc d'une autorité incompétente.

Il en va de même des décisions municipales du 16 décembre 2021 par lesquelles la Municipalité indique lever les oppositions au nom du Département intimé. De tels actes sont d'une part contraires à l'art. 42 LATC qui prévoit, comme on l'a vu, un simple préavis municipal comportant des propositions de réponses aux oppositions, la compétence pour statuer sur ces propositions appartenant au conseil communal. Elles créent d'autre part une confusion quant aux compétences respectives des différentes autorités, dès lors que la Municipalité indique ici agir pour le compte du Département. Or la Municipalité n'est pas compétente pour se prononcer sur les oppositions et encore moins pour agir au nom du Département cantonal. Au contraire, l'art. 43 al. 2 LATC prévoit expressément que la décision d'approbation du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées à la municipalité et aux opposants. C'est dire qu'il n'appartient pas à la Municipalité de rendre de décision dans ce cadre. La décision communale sur opposition, au sens de l'art. 25 RLAT, est bien celle du Conseil communal. b) Selon la jurisprudence, les actes administratifs viciés ne sont en principe pas nuls, mais simplement annulables lorsqu’ils sont attaqués (ATF 137 I 273 consid. 3.1). Les actes de l’administration sont nuls lorsque les défauts qui les affectent sont particulièrement graves, qu’ils sont évidents ou aisément reconnaissables et que la prise en compte de la nullité ne compromet pas sérieusement la sécurité du droit (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 366 s. N. 2.3.3.3 et les références citées). Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision. De graves vices de procédure, tels une erreur manifeste de procédure, ainsi que l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 138 II 501 consid. 3.1; 138 III 49 consid. 4.4.3 ; 137 I 273 consid. 3.1). Néanmoins si, dans le domaine en cause, l'autorité qui a statué dispose de compétences générales ou que la reconnaissance de la nullité est incompatible avec la sécurité du droit la sanction sera l'annulabilité (ATF 129 I 361, 129 V 485, 127 II 32). Par ailleurs, on admettra la nullité en cas de violation d'un principe constitutif d'une procédure: ainsi le jugement rendu sans que le défendeur ait jamais eu connaissance de la procédure engagée contre lui ou le défaut de publication préalable d'un plan d'affectation. Ne sont pas essentielles en particulier les règles qui confèrent aux parties des droits auxquelles elles peuvent renoncer à exercer: ainsi le droit d'être entendu. Dans ce cas, il y a simplement annulabilité (Moor/Poltier, op. cit., p. 372 s, N. 2.3.4.3 et les références citées). c) Les irrégularités formelles constatées ci-dessus sont de nature à créer une confusion importante entre les différentes autorités compétentes et sont au surplus contraires aux art. 42 et 43 LATC. Dans la mesure où elles constituent, respectivement donnent l'apparence d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, il convient de constater la nullité des décisions de la Municipalité, du 16 décembre 2021, respectivement de celles de la DGMR, du 18 juillet 2022. d) Quant à la décision d'approbation du 21 février 2022, l'autorité cantonale qui se prononce sur l'approbation d'un plan d'affectation communal, auquel est assimilé le projet de cheminement piétonnier litigieux en vertu de l'art. 13 LRou, doit le faire en toute connaissance de cause ( supra, consid. 3), ce qui implique qu'elle ait à sa disposition tous les documents utiles pour se prononcer; selon l'art. 21 al. 2 RLAT, il s'agit non seulement de l'extrait du procès-verbal des séances du conseil communal et du plan et du règlement adoptés par cette autorité, mais également des préavis municipaux et des rapports de commissions, ainsi que des décisions sur les oppositions et les procès-verbaux des éventuelles séances de conciliation. En l'espèce, l'autorité cantonale intimée admet qu'elle s'est prononcée sur la base d'un dossier incomplet. Elle estime toutefois que le Complément au Préavis municipal précité et les lettres de levée des oppositions n'étaient pas nécessaires pour se prononcer sur l'approbation du projet litigieux, dès lors que le Département avait connaissance du Préavis municipal n°1/2021 qui contient un résumé des oppositions et des réponses. Elle relève que, s'agissant de l'approbation d'un plan communal, l'examen du Département se limite à la légalité (cf. art. 43 al. 1 LATC).

Cette appréciation ne saurait être suivie. Si l'examen du projet d'aménagement du cheminement litigieux par l'autorité cantonale d'approbation est limité à la légalité (cf. art. 43 al. 1 LATC), le contrôle de la légalité implique d'examiner le respect du droit fédéral. L'examen par l'autorité d'approbation implique également de vérifier si l'autorité communale a exercé correctement son pouvoir d'appréciation (Ruch, op. cit., N. 38 et 39 ad. art. 26). Or, un tel examen ne peut être fait que sur la base d'un dossier complet qui faisait défaut en l'espèce, de l'aveu même de l'autorité cantonale intimée. En particulier, le Département n'avait pas connaissance du rapport de la Commission ad hoc du 19 novembre 2021, lorsqu'il a rendu sa décision du 21 février 2022.

Il convient donc d'annuler la décision du Département cantonal, du 21 février 2022 et de renvoyer le dossier à cette autorité pour nouvelle décision d'approbation sur la base d'un dossier complet et pour qu'elle notifie simultanément les décisions communales sur les oppositions, soit celles du Conseil communal prises sur la base des préavis municipaux. Contrairement à ce que soutient la DGMR dans ses déterminations du 5 octobre 2022 (page 3), le Département en charge des infrastructures ne doit pas formellement lever les oppositions (ce qui relève de la compétence du Conseil communal et a déjà été fait en l'espèce), mais approuver le plan (art. 43 LATC, applicable par renvoi de l'art. 13 al. 3 LRou). e) Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de se prononcer sur les griefs au fond dirigés contre les décisions d'adoption et d'approbation du projet de cheminement litigieux attaquées ni de donner suite aux mesures d'instruction requises par les recourants.

6. Il s'ensuit que les recours de l'Association A.________ et consorts et du I.________ et consorts sont admis dans la mesure de leur recevabilité. Les recours de la Fondation N.________ et d'O.________ sont admis. Les décisions de la Municipalité du 16 décembre 2021 et celles de la DGMR du 18 juillet 2022 sont nulles. La décision du DIRH/DCIRH du 21 février 2022 est annulée. La cause est renvoyée au Département intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.

Vu l'issue des recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat ( art. 52 LPA-VD). L'Etat, par l'intermédiaire du DCIRH versera une indemnité à titre de dépens aux recourants, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat et qui obtiennent gain de cause ( art. 55 LPA-VD). art. 52 LPA-VD). L'Etat, par l'intermédiaire du DCIRH art. 55 LPA-VD) Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours de l'Association A.________ et consorts est admis dans la mesure de sa recevabilité.

II. Le recours du I.________ et consorts est admis dans la mesure de sa recevabilité.

III. Le recours de la Fondation N.________ est admis.

IV. Le recours d'O.________ est admis.

V. Les décisions de la Municipalité de la Tour-de-Peilz, du 16 décembre 2021, sont nulles.

VI. Les décisions de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), du 18 juillet 2022, sont nulles.

VII. La décision du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH/DCIRH), du 21 février 2022, est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

VIII. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IX. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens aux recourants L'Association A.________ et consorts, créanciers solidaires.

X. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens aux recourants I.________ et consorts, créanciers solidaires.

XI. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens à la Fondation N.________.

XII. L'Etat de Vaud, par le DCIRH, versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens à O.________.

Lausanne, le 14 mars 2023

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.