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Au cours des millénaires de l’histoire humaine, des règles morales et juridiques visant à permettre aux peuples de vivre en paix entrèrent en une très longue gestation. Elles fixèrent des interdits, au sein de chaque groupe, et imposèrent des coutumes dans leurs relations réciproques. Des normes obligatoires se dégagèrent. Leurs bases s’affinèrent et leurs compétences s’élargirent. Des conventions, initialement de caractère humanitaire surtout, furent acceptées, puis progressivement codifiées formellement. La Réforme protestante, au XVIe siècle, entraîna des conflits qui ravagèrent l’Europe. Des théologiens et des juristes posèrent alors les germes de ce qui devint le droit international, dont les piliers indispensables devaient être les États. Les propositions philosophiques et politiques sur ce sujet furent multiples et divergentes en Europe dès le XVIIIe siècle, autour d’un hypothétique contrat social. Quelques organisations interétatiques naquirent, strictement limitées à des objets spécifiques, comme l’utilisation des cours d’eau, les postes et les communications, par exemple. La paix était assurée par des traités secrets entre puissances, garantissant censément l’équilibre des forces. Au XXe siècle, deux conflits dévastèrent l’Europe. Le premier toucha aussi le Proche-Orient, le second s’étendit au Pacifique. Ils furent appelés «Guerres mondiales» et ils changèrent la donne. Un nouveau système, basé sur le principe de la sécurité collective fut établi. Sa première application, par la Société des Nations, échoua. L’Organisation des Nations Unies lui succéda.
Il faut revisiter le concept même d’État
La Charte est vieille de trois quarts de siècles. Les situations ont beaucoup évolué. Le système international, de plus en plus marginalisé, doit se réinventer. D’abord, le concept même d’État ne correspond plus à sa définition initiale. Il devait remplir trois conditions cumulatives: un pouvoir unique, sur un peuple homogène, à l’intérieur d’un territoire défini par des frontières reconnues.
Cette caractérisation théorique a été ébranlée à l’époque contemporaine, pour plusieurs raisons. La libération des peuples colonisés a multiplié par quatre le nombre des sujets du droit international public. Plus récemment, l’explosion des technologies de communication et le processus accéléré de mondialisation ont bouleversé les paramètres. Les régimes de pouvoir ont évolué. En outre, de nouvelles entités politiques, comme les mégalopoles ou des régions sub-étatiques, revendiquent, souvent à bon escient, un mot à dire dans le contexte intergouvernemental. Presque partout, les populations nationales ont cessés d’être homogènes. Les migrations ont entraîné des métissages aux niveaux culturel, ethnique et religieux, par exemple. La circulation des informations, des finances et des biens s’est largement libéralisée. Les frontières tentent encore de bloquer les mouvements migratoires de groupes ou de personnes. Les «réseaux sociaux», publics ou privés, transcendent toutes les limites géographiques. Ainsi, les trois composantes de l’État, dans son acception traditionnelle, soit un pouvoir, un peuple et un territoire, représentent-elles de pures fictions, même si l’État demeure indispensable, car c’est autour de lui que s’organisent les relations internationales.
Les pouvoirs régaliens les plus fondamentaux, à savoir le droit de battre monnaie et le monopole exclusif de l’usage de la force, s’estompent. L’État souverain n’est plus obligé seulement par sa propre volonté. Des contours ont été tracés par l’établissement d’organisations intergouvernementales, dont les règles ont été explicitement acceptées. Au plan économique, les États sont pris dans un carcan de traités commerciaux et financiers qui limitent leurs marges de manœuvre. Ceux que l’on prétend «en voie de développement» ne bénéficient pas tant de coopération, que d’assistance extérieure, qui dicte leur conduite. Par ailleurs, le monopole étatique du recours à la force a perdu de sa substance avec son interdiction en droit international public. La prévention des conflits, le maintien de la paix et la reconstruction après hostilités appartiennent désormais à la communauté mondiale, dans son ensemble.
Un basculement des forces
À ce nouveau contexte, il convient d’ajouter le basculement progressif des forces. L’Occident qui a secrété le système interétatique demeure puissant, mais n’est plus le centre exclusif du monde. Il est bien sûr habilité à conserver ses valeurs, mais doit aussi faire preuve de réalisme et de tolérance. Dans la situation actuelle, le système multilatéral n’est plus en mesure de donner réponses aux grandes questions que sont la dignité de l’homme, la sécurité de tous les États, la paix et la préservation écologique. Il n’est pas équipé pour faire face à trois phénomènes qui vont en croissant: le réchauffement climatique, le terrorisme et les migrations de masse. Les débats sur la «crise du multilatéralisme» sont aussi anciens que l’institution elle-même!
Il faut porter au crédit de l’ONU qu’elle ait su, bon an mal an, traverser les tempêtes. Toutefois, à l’évidence, la Charte est devenue anachronique. Elle doit être remplacée par un nouvel instrument juridique et institutionnel correspondant mieux aux exigences de notre temps.
Nouvelle répartition des rôles des instances
Très brièvement, les six «principaux organes» de l’institution doivent être redéfinis:
Il convient d’affirmer la prééminence de l’Assemblée générale, y compris sa compétence de contrôler le Conseil de sécurité. Pour que ses résolutions soient crédibles, une certaine pondération des votes s’impose. Nauru (13'000 habitants) n’est pas égal à l’Inde (1,3 milliards)!
La composition du Conseil de sécurité fait débat, ne représentant plus l’état du monde. De plus, si le droit de véto ne peut être supprimé, son utilisation est à réglementer et sa nature à préciser: véto absolu, suspensif, voire translatif dans certains cas.
Le Conseil économique et social (ECOSOC) cesserait d’être un organe vainement délibératif pour devenir opérationnel, imposant à toutes les composantes du système un programme inclusif. Des instances non étatiques pourraient y être incorporées. Par exemple, la population d’une mégapole comme Tokyo étant mille fois celle d’un État membre comme Monaco, sa contribution dans la lutte en faveur de l’environnement est essentielle.
Puisqu’il n’existe plus de tutelle depuis 1994, le Conseil des Tutelles serait supprimé et remplacé, dans la Charte, par le Conseil des droits de l’homme.
Les modalités devront être trouvées pour fusionner la Cour internationale de justice et la Cour pénale internationale afin d’établir une véritable juridiction mondiale.
Enfin, le personnel du Secrétariat doit être formé selon un plan de carrière clair et libéré des contrôles administratifs ubuesques, afin de retrouver l’espoir de réussir et la joie de servir.
Ces propositions s’appuient sur une argumentation aboutie. Elles ne sont pas farfelues, mais consciemment utopiques. Elles visent à donner du grain à moudre à ceux qui se soucient de la marginalisation croissante de l’ONU et craignent pour son échec dans un avenir pas trop éloigné!
Ancien sous-secrétaire général des Nations-Unies, Marcel Boisard nous fait entrer dans une réflexion tout en finesses sur la dimension humaine des relations internationales. L’illusion dont il est question dès le titre, c’est celle d’un ordre juridique surplombant les sociétés et les événements historiques, capable d’assurer définitivement la paix entre les nations. L’auteur passe en revue les «virtualités» qui permettent de penser les relations internationales: le Droit, les États, la souveraineté, l’égalité. Virtualités car il ne s’agit que d’idées régulatrices qu’il ne faut pas rejeter comme inutiles sous prétexte qu’elles ne s’incarneraient jamais totalement dans l’histoire. Chemin faisant, Marcel Boisard montre que le multilatéralisme, auquel l’Europe est restée longtemps attachée, cède peu à peu la place aux accords bilatéraux qui permettent de mieux faire jouer, au profit du plus fort, les avantages comparatifs des uns et des autres. En positif, l’auteur montre l’émergence séculaire de l’horizon moral, bien distingué du Droit, sans lesquels les relations internationales ne seraient qu’un vain mot. La longue expérience de l’auteur lui permet d’incarner ses propos dans des allusions pertinentes aux événements historiques, d’illustrer sa démonstration par l’État-nation. Cet élément central des relations internationales émerge au Moyen Âge occidental, il structure peu à peu l’ensemble des régions du monde, avant d’être rogné tant de l’intérieur que de l’extérieur. L’État-nation demeure cependant la seule base pensable de relations internationales gérables. Loin d’être un manuel un peu sec, l’ouvrage, de lecture agréable, nourrit l’intelligence et la sensibilité du lecteur.
Étienne Perrot sj