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Rapport du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique : rappel de certains principes
Le rapport du Conseil fédéral est exigé en vertu de l'art. 52 LB dont la teneur est la suivante :
« plus tard trois ans après l’entrée en vigueur de la modification du 30 septembre 2011 des chapitres V et VI, et par la suite tous les deux ans, le Conseil fédéral examine les dispositions concernées en comparant leur mise en œuvre avec celle des normes internationales correspondantes à l’étranger. Il en fait rapport à l’Assemblée fédérale et détermine les dispositions de lois et d’ordonnances qui doivent être modifiées. »
Le rapport permet de rappeler certains principes de droit suisse relatifs aux exigences en matière de fonds propres notamment pour les banques systémiques.
L'art. 4 de la LB (Chapitre III) prévoit que :
« 1 Les banques sont tenues de disposer, à titre individuel et sur une base consolidée, d’un volume adéquat de fonds propres et de liquidités.
2 Le Conseil fédéral définit les éléments constituant les fonds propres et les liquidités. Il fixe les exigences minimales en fonction du genre d’activité et des risques. La FINMA peut édicter des dispositions d’exécution.
3 Dans des cas particuliers, la FINMA peut décider d’assouplir ou au contraire de renforcer les exigences minimales.
4 Une banque ne peut détenir une participation qualifiée dépassant 15 % de ses fonds propres dans une entreprise dont l’activité se situe hors du secteur financier ou des assurances. Le total de ces participations ne peut excéder 60 % des fonds propres. Le Conseil fédéral règle les exceptions. »
La disposition est donc très générale. En matière de fonds propres, l'Ordonnance sur les fonds propres et la répartition des risques des banques et des négociants en valeurs mobilières (OFR, RS 952.03) est extrêmement importante. Le Titre 5 de l'OFR (art. 124 à 136) est consacré aux banques d'importance systémique. L'OFR est complétée par des circulaires de la FINMA :
2017/07 Circulaire FINMA Risques de crédit
2016/01 Circulaire FINMA Publication
2015/03 Circulaire FINMA Ratio de levier
2013/01 Circulaire FINMA Fonds propres pris en compte
2011/02 Circulaire FINMA Volant de fonds propres et planification des fonds propres
2008/21 Circulaire FINMA Risques opérationnels
2008/20 Circulaire FINMA Risques de marché
Des exigences particulières en matière de fonds propres peuvent être imposées (art. 9 LB) aux banques dites systémiques telles que définies à l'art. 7 al. 1 LB soit les banques « dont la défaillance porterait gravement atteinte à l’économie et au système financier suisses. » On rappellera que les banques systémiques sont désignées par la BNS après avoir entendu la FINMA (art. 8 al. 3 LB) et que les exigences particulières auxquelles elles doivent satisfaire, notamment en matière de fonds propres, sont fixées par la FINMA après avoir entendu la BNS (art. 10 al. 1 LB). La FINMA peut accorder des allégements à une banque systémique en matière de fonds propres si celle-ci peut démontrer qu'elle peut être assainie ou liquidée sans remettre en question ses fonctions systémique (art. 10 al. 3 LB).
Les banques d'importance systémique sont Credit Suisse Group AG, UBS AG, Banque Cantonale de Zurich, Raiffeisen et Postfinance SA.
Credit Suisse Group AG et UBS AG sont des banques systémiques d'importance mondiales (global systemically important banks) et sont désignées par le Financial Stability Board.
De façon générale, les banques d'importance systémique sont soumises à des exigences plus sévères en matière de fonds propres, compte tenu du fait qu'il s'agit de créatures plus risquées et que des exigences plus rigoureuses en la matière vont peut-être dissuader des banques de devenir des établissements systémiques.
Le rapport du Conseil fédéral doit permettre de renseigner l'Assemblée fédérale et la collectivité sur la situation de la Suisse par rapport aux autres places financières.
Le Conseil fédéral arrive dans le rapport aux conclusions suivantes :
« L’analyse comparative internationale a confirmé que l’approche réglementaire de la Suisse était conforme aux évolutions observées au niveau international. Il n’est actuellement pas nécessaire de modifier fondamentalement le modèle suisse de réglementation. Néanmoins, des adaptations s’imposent pour certains points » (p. 5173) ;
« Le 21 novembre 2018, le Conseil fédéral a annoncé qu’il déciderait durant le premier semestre 2019 quels établissements d’un groupe financier devraient respecter les exigences particulières applicables aux banques d’importance systémique et à quelles exigences gone concern seraient soumises les entités suisses des grandes banques. Le 5 avril 2019, le Département fédéral des finances (DFF) a ouvert la consultation sur une révision de l’OFR (« projet OFR du DFF ») » (p. 5174) ;
« Le Conseil fédéral prévoit d’abroger à moyen terme le système de remises. Le projet OFR du DFF contient une proposition en ce sens ». (p. 5174);
« Le Conseil fédéral envisage une nouvelle réglementation qui n’entraîne pas d’augmentation substantielle des fonds propres pour les banques suisses en comparaison avec les banques étrangères d’importance systémique mondiale et qui garantit un échelonnement approprié des échéances des bail-in bonds dans l’ensemble du portefeuille. Le projet OFR du DFF contient une proposition en ce sens » (p. 5175) ;
« En collaboration avec la FINMA et la BNS, le DFF examine, d’ici à la fin de 2019, dans quelle mesure les exigences particulières auxquelles les banques d’importance systémique sont soumises en matière de liquidités permettent à ces banques de disposer d’une meilleure capacité de résistance. (p. 5175) ;
En collaboration avec la FINMA et la BNS, le DFF examine, d’ici à la fin de 2019, les exigences en matière de liquidités auxquelles doivent satisfaire les banques d’importance systémique pour leur assainissement et leur liquidation ». (p. 5176).
À relever dans ce contexte une initiative parlementaire (Banques d'importance systémique. Augmenter les fonds propres à 10 pour cent pour garantir une meilleure couverture des risques) qui a été rejetée.