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Herr Vatter, was steckt hinter dem Begriff Machtdiffusion?
Adrian Vatter: Unter Machtdiffusion verstehen wir die Art der Machtverteilung innerhalb einer Demokratie. Damit kann beschrieben werden, wie Akteure ihre Position durchsetzen. Bei starker Machtkonzentration ist es für einen Regierungschef einfach, sich durchzusetzen.
Wie entsteht Machtdiffusion?
Wir konnten aufzeigen, dass Machtdiffusion ein vierdimensionales Konstrukt ist. Wie diese vier Dimensionen ausgeprägt sind, beeinflusst die Machtteilung in einer Demokratie massgeblich. Dabei wird einerseits zwischen proportionaler Demokratie – etwa die Schweiz – und Mehrheitsdemokratie, wie es sie in Grossbritannien mit dem Westminster-System gibt, differenziert. Andererseits wird zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung unterschieden; Kanada zum Beispiel ist dezentral organisiert. Die dritte Dimension stellt Präsidentialismus oder Parlamentarismus dar – ersterer ist etwa in den USA oder Südamerika anzutreffen, letzterer vor allem in Europa. Die vierte Dimension stellt die direkte oder repräsentative Demokratie dar. Die vier Dimensionen haben unterschiedliche Ursprünge. Oft hängt es mit der Geschichte oder der Geographie eines Landes zusammen, ob es sich um eine proportionale oder eine Mehrheitsdemokratie handelt. Viele ehemalige britische Kolonien etwa haben das Westminster-System übernommen. Bei der Zentralisierung oder Dezentralisierung spielen etwa die Grösse des Landes oder die ethnische Heterogenität eine Rolle.
Können Sie die praktische Relevanz von Machtdiffusion verdeutlichen?
Gäbe es in den USA keine ausbalancierte Machtteilung zwischen dem Präsidenten, dem obersten Gericht und dem Kongress, wäre der Machtmissbrauch von Trump viel ausgeprägter als es heute der Fall ist. Trump wird durch diese Institutionen permanent gebremst. Machtteilende Institutionen zwingen die Akteure, einen deliberativen Diskurs zu suchen. Das heisst, sie müssen auf Austausch und Argumente setzen, verschiedene Gesellschaftsgruppen einbeziehen und Kompromisse eingehen.
Sie haben 61 Demokratien während des Zeitraums 1990-2015 in Bezug auf Machtdiffusion untersucht…
Diese 61 Länder waren nach dem «Freedom House Index» über den gesamten Zeitraum von 1990 bis 2015 «freie» Länder. Freedom House überprüft Länder jährlich auf die Einhaltung demokratischer Grundprinzipien wie etwa Meinungsfreiheit oder freie Wahlen. Wir wollten auch die nach dem Ende des Kalten Kriegs in Osteuropa entstandenen neuen Demokratien untersuchen – bisher wurde dies in der Forschung vernachlässigt. Ausserdem interessierte uns dieser Zeitraum, weil mit der Globalisierung eine neue Phase politischer Weltentwicklung stattfand.
Gibt es Unterschiede zwischen Demokratien im Westen und Osten?
Tendenziell sind die direktdemokratischen Elemente in den neuen Demokratien im Osten stärker ausgebaut, was mit der Geschichte dieser Länder zusammenhängt. Nach der Erfahrung, das kommunistische Regime zu Fall gebracht zu haben, wollte man nicht nur repräsentative Demokratien aufbauen. Postkommunistische Demokratien zeichnen sich heute zudem durch eine restriktive Migrationspolitik aus.
Welche Forschungsergebnisse haben Sie erstaunt?
In der Tendenz schneiden Länder mit einer starken Machtdiffusion in Bezug auf Ergebnisse und Wirkungen meist besser ab. So ist etwa in proportionalen Demokratien die Demokratiezufriedenheit des Volkes konstant hoch, die Einkommensungleichheit geringer und die Kindersterblichkeit niedriger als in Mehrheitsdemokratien. Überraschend ist, dass die Integration von Migrantinnen und Migranten in proportionalen Systemen wie der Schweiz schlechter gelingt: Sogenannte «Ingroups» – hierzulande die Sprachminderheiten – sind zwar gut integriert, «Outgroups», also Migrantinnen und Migranten, hingegen weniger. Für letztere ist es in einer direkten Demokratie schwierig, zu ihren Rechten zu kommen. Die Integration kann aber gefördert werden, wenn die Kantone weitgehend eigenständig auf ihre Verhältnisse zugeschnittene Massnahmen realisieren dürfen.
Gibt es in der Schweiz auch Machtdiffusion auf Kantonsebene?
Ja, die starke Machtteilung findet in der Schweiz nicht nur auf nationaler, sondern auch auf kantonaler Ebene statt. Die Schweizer Kantone sind ein Paradebeispiel für ein demokratisches System mit starker Machtteilung – auch im internationalen und subnationalen Vergleich mit anderen föderalen Staaten wie USA, Deutschland und Österreich. Dies sieht man etwa an den zahlreichen Parteien, die auf Kantonsebene in die Regierung einbezogen werden müssen. Aber auch die Gemeinden verfügen über eine vergleichsweise ausgeprägte Autonomie. Schliesslich besitzt das Volk sehr ausgebaute Mitspracherechte.
Kann es zu Veränderungen auf den vier Dimensionen kommen?
Nur grundlegende Verfassungsreformen bewirken Änderungen auf den Dimensionen, da Institutionen träge sind. Dennoch ist dies möglich: Belgien hat sich in den 1980er- und 1990er-Jahren von einem unitarischen zu einem stark föderalen Staat gewandelt. Viele Länder nähern sich generell einem Mischtypus an, bei dem kein Extrem im Zentrum steht. Dies geschieht vor allem in Staaten, die der EU beigetreten sind. Die EU hat eine Integrationsfunktion. Allerdings stellen wir in den letzten Jahren fest: Einzelne neue EU-Länder, deren demokratische Institutionen nicht stark verankert sind, sind anfälliger für die Machtkumulation von Regierungschefs oder der Regierungspartei – etwa in Ungarn oder Polen.
Welche Schlussfolgerungen ziehen Sie für die Schweiz?
Die Schweiz ist im internationalen Vergleich ein Paradebeispiel für Machtteilung auf allen vier Dimensionen. Machtteilung ist ganz klar verknüpft mit der Bereitschaft zum Dialog, damit gute Ergebnisse – etwa eine hohe Zufriedenheit mit dem System, effektives Regieren oder wenig Blockaden – resultieren. Heute sehen wir, dass die machtteilenden Institutionen in der Schweiz zwar stabil sind, sich aber das Verhalten der politischen Elite in den vergangenen 25 Jahren stark verändert hat: Das Kollegialitätsprinzip wird nicht immer eingehalten. Es kommt häufiger vor, dass das Parlament Jahre an einer Gesetzesvorlage arbeitet und diese dann ohne Alternative zurückweist, um sich vor der eigenen Wählerschaft zu profilieren. Zudem sind bei Abstimmungen die Auseinandersetzungen zwischen den politischen Gegnern härter und polarisierter geworden. Mein Appell an die politische Elite: Tragt Sorge zum politischen Diskurs, damit das System weiterhin erfolgreich ist. Denn der respektvolle Umgang innerhalb der politischen Elite ist das Schmiermittel, damit die machtteilenden Institutionen einwandfrei funktionieren.