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«Construire en hauteur est une forme de développement vers l’intérieur»
Entretien avec Maria Lezzi, directrice de l’Office fédéral du développement territorial (ARE)
En 1980, la Confédération adoptait la Loi sur l’aménagement du territoire (LAT) afin de garantir une utilisation modérée du sol suisse. Les objectifs n’ayant pas été atteints, la loi a été révisée pour la première fois en 2014 et une deuxième révision est encore en cours.
La LAT définit la législation-cadre, mais les aspects stratégiques et pratiques restent sous la responsabilité des cantons et des communes, ce qui n’est pas une tâche facile. En tant que directrice de l’Office fédéral du développement territorial (ARE), Maria Lezzi est impliquée dans l’examen des plans directeurs cantonaux et prend une part active à la recherche de nouvelles stratégies pour une gestion plus économique du Projet de territoire Suisse. En interview, elle explique les objectifs de ce nouveau modèle et les moyens mis en œuvre actuellement pour les atteindre. Selon elle, la construction d’immeubles de grande hauteur est certainement une solution intéressante et efficace, mais est-ce véritablement le seul moyen?
espazium.ch: Quel modèle de densification la Confédération prône-t-elle et quelles sont les mesures existantes afin que ce modèle ou ces lois puissent être mises en œuvre ?
Après différentes votations populaires, la Loi sur l’aménagement du territoire révisée est entrée en vigueur le 1er mai 2014. Elle a pour objectif de faire primer le développement vers l’intérieur sur le développement vers l’extérieur. Cela doit permettre de protéger les terres arables et de ménager le paysage. Il s’agit d’une loi-cadre : les cantons sont maintenant responsables de la mise en œuvre et de l’adaptation des plans directeurs ; les communes passent à l’étape suivante et effectuent entre autres des révisions de l’aménagement local.
Les nouvelles lois sur l’aménagement du territoire concernent certes ce développement vers l’intérieur, mais les votations populaires montrent toutefois que la population ne souhaite ni construire en hauteur, ni étendre les villes. Comment gère-t-on cette contradiction?
Il va de soi que construire en hauteur est une forme de développement vers l’intérieur : si l’on construit plus haut, la surface au sol nécessaire est moindre, surtout si cela débouche sur un coefficient d’utilisation plus important. C’est une modification de l’état actuel des choses. Et les changements, cela demande du temps, ce qui est tout à fait normal. On peut ne pas être d’accord immédiatement. Les questions de développement vers l’intérieur entraînent des projets de changement : il faut impliquer les personnes (population, acteurs économiques, investisseurs) suffisamment tôt et mettre l’accent sur la valeur ajoutée. A titre d’exemple, le canton de Zurich a rédigé une étude intitulée « Akzeptanz der Dichte » (acceptation de la densité), qui souligne les éléments suivants : nous devons conserver les qualités et éliminer les déficits, par exemple en matière de protection contre le bruit et de desserte en transports publics. Nous devons créer de la valeur ajoutée, comme de meilleurs espaces verts et de meilleures espaces de circulation.
Les projets de développement vers l’intérieur sont mieux acceptés lorsque les frais de logement n’augmentent pas.
Il faut véritablement agir de manières multiples et poursuivre une approche globale. Nous menons des projets pilotes avec des cantons et communes qui soutiennent de tels projets. Notre intention n’est donc pas uniquement de réclamer des mesures juridiques et des plans directeurs, mais aussi de formuler des propositions et de montrer de bons exemples.
Comment de tels projets sont-ils perçus par la population suisse? Y a-t-il certains endroits en Suisse plus ouverts que d’autres à la construction d’immeubles de grande hauteur?
La population évolue de manière très hétérogène à ce sujet. L’étude pointe également cet aspect. Dans les communes déjà habituées aux bâtiments élevés, l’acceptation est globalement meilleure. Nous devons montrer les avantages à la population et les rendre plausibles. Nous devons apporter des réponses convaincantes étant donné que des changements surviennent, comme une augmentation du trafic, par exemple.
Les tours d’habitation ne sont pas réparties de façon homogène sur le territoire, mais déterminent les secteurs clés des grandes régions comme Zurich, Bâle, Genève ou Lausanne et, en partie, le Tessin. Les ceintures périphériques s’ajoutent progressivement à des endroits absolument centraux. L’arrivée de constructions encore plus hautes est globalement mieux acceptée là où des bâtiments élevés existent déjà. Les gens s’y sont habitués et ce phénomène est parfaitement compréhensible. La ville de Bâle, qui compte des immeubles de grande hauteur depuis les années 50 et 60, en est un bon exemple. Les tours de bureaux et d’habitation font partie du paysage urbain. La verticalité y est normale, ce qui n’est pas forcément le cas dans d’autres villes suisses. Cela encourage l’adoption d’autres projets.
La maison unifamiliale est une forme de logement très répandue en Suisse et c’est la raison pour laquelle nous encourageons un changement en faveur de constructions peu gourmandes en surfaces. Il va de soi que la « construction en hauteur » en fait partie, mais il ne doit toutefois pas toujours s’agir d’un immeuble de 30 étages. Le progrès serait déjà important si chaque bâtiment comptait entre trois et quatre étages.
Quelle est votre opinion personnelle sur la construction en hauteur? Offre-t-elle des solutions intéressantes?
Absolument. Elle peut apporter de très précieuses contributions, mais ce n’est pas la panacée.
Le bâtiment élevé est une forme qui peut créer plus d’espace pour le travail et l’habitat ; il doit toutefois se trouver au bon endroit et être qualitatif. Il va de soi que nous en tenons compte dans l’approbation des plans directeurs : nous encourageons les cantons à élaborer des concepts de développement vers l’intérieur et il va de soi que les réflexions sur les immeubles de grande hauteur en font partie. Il ne s’agit toutefois pas de juger chaque cas, mais de comprendre le contexte dans lequel la commune souhaite évoluer.
Quels sont les principaux défis pour élaborer des plans directeurs?
Comme exposé précédemment, le développement vers l’intérieur implique des changements. L’attitude générale de la population constitue la principale résistance : les gens se demandent s’ils se sentiront encore chez eux ou si le trafic constituera une nuisance. L’ombre portée et la question de la vue sont des aspects typiques dans le cas de projets d’immeubles de grande hauteur ; tous les autres aspects se manifestent aussi dans d’autres projets de développement vers l’intérieur.
Que pensez-vous des aspects que sont le développement durable et l’emplacement?
Il va de soi que les personnes s’interrogent sur la modification des loyers, les espaces verts du quartier, la sécurité de l’environnement résidentiel et les possibilités de jeux pour les enfants.
L’emplacement d’un projet d’immeuble de grande hauteur doit être choisi là où de bonnes connexions et des prestations de trafic bien développées existent déjà (routes à grand trafic, nœuds ferroviaires). La desserte doit donc déjà être présente, mais des concepts de circulation convaincants qui tiennent compte de la mobilité douce (vélos, piétons) sont nécessaires.
Dans la mesure du possible, l’emplacement doit être proche du centre ou constituer un centre. L’immeuble de grande hauteur devient un pôle d’attraction, pas seulement sur le plan architectural, mais aussi au niveau fonctionnel : c’est un lieu de vie et l’animation qui y règne est souvent un facteur de réussite.
Quelle est la situation dans les petits villages? Qu’en est-il de la densification à ces endroits?
La demande de développement vers l’intérieur ne se limite pas aux villes, mais concerne aussi les villages. Il s’agit plutôt de savoir comment gérer la question des logements vacants, qui sont parfois situés précisément dans des endroits centraux, comme les traversées de localités. Malgré les magasins vides et les immeubles d’habitation qui ont besoin d’être rénovés, on continue de construire à l’extérieur. Mais cette situation est toutefois terminée : le développement vers l’intérieur signifie utiliser ce qui existe. Cette mission complexe incombe à la commune : la situation progresse depuis des décennies ; les autorités ont maintenant pour mission de parler avec les propriétaires fonciers, de formuler des propositions et de trouver des solutions. Il existe d’ailleurs de bons programmes d’aide, à l’instar d’EspaceSuisse, qui offre des conseils depuis un certain temps. La demande augmente et de nombreuses solutions captivantes voient le jour.
Quelle doit être selon vous la hauteur d’un immeuble de grande hauteur?
Il doit clairement culminer à plus de 30 m (ce qui correspond à la définition officielle de la Confédération). Mais mon ressenti personnel est que cette limite devrait être encore relevée de quelques mètres. Il existe même des immeubles de grande hauteur que je considère comme trop petits. La tour St. Jakob à Bâle en est un bon exemple : pourquoi ne pas avoir construit une tour plus haute ? A l’origine, il était prévu qu’elle culmine à environ 85 m, mais au moment de la réalisation, elle a été ramenée à 71 m, ce que je trouve clairement trop bas. Dans certaines situations, on ne devrait peut-être pas définir uniquement une hauteur maximale, mais aussi une hauteur minimale.
À propos de
Maria Lezzi est directrice de l'Office fédéral du développement territorial (ARE) depuis juillet 2009. Géographe titulaire d'un doctorat, elle exerce entre 1996 et 2001 en tant que directrice-adjointe de la Regio Basiliensis, l'institution partenaire suisse œuvrant à la collaboration internationale dans la région frontalière du Rhin supérieur. Elle a ensuite dirigé durant huit ans la division principale de la planification du département des constructions du canton de Bâle-Ville.
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