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JAAC 66.70
(Entscheid des Bundesrates vom 19. April 2000 i.S. sechs Ärzte für Homöopathie gegen den Regierungsrat des Kantons Solothurn, auch erschienen in Rechtsprechung und Verwaltungspraxis zur Kranken- und Unfallversicherung [RKUV] 5/2001, S. 371 f.)
Résumé Français
Regeste Deutsch
Regesto Italiano
Faits
Fait A.
Fait B.
Fait C.
Fait D.
Fait E.
Considérants
Considérant 1.
Considérant 2.
Considérant 3.
Considérant 3.1.
Considérant 3.2.1.
Considérant 3.2.2.
Considérant 3.2.3.
Considérant 3.2.4.
Considérant 4.
Considérant 5.
Considérant 6.1.
Considérant 6.2.
Considérant 7.
Art. 46 al. 2 LAMal. Art. 48 let. a PA. Approbation d'une convention tarifaire concernant la médecine complémentaire. Aucune qualité pour recourir de médecins homéopathes qui n'ont pas adhéré à la convention tarifaire (modification de la jurisprudence).
- Lorsque la tarification d'une nouvelle prestation est intégrée à une convention existante, elle ne s'applique pas eo ipso à toutes les parties qui avaient adhéré à la convention de base, mais seulement à celles qui déclarent accepter également l'avenant à la convention (consid. 3.2.2).
- Contrairement à l'opinion adoptée dans la décision Kneipphof (JAAC 64.14) quant à la recevabilité des recours contre les décisions (positives) d'approbation, les membres d'une fédération qui n'ont pas adhéré à la convention ne sont pas touchés par elle, et ne sont donc pas habilités à recourir contre son approbation (consid. 3 et 6).
- Celui qui a adhéré à la convention ne peut pas non plus la contester, car ce comportement contradictoire serait contraire au principe de la bonne foi (consid. 4).
- Remise des frais de procédure en vertu de l'art. 63 al. 1 PA, pour la première application d'une jurisprudence modifiée (consid. 7).
Art. 46 Abs. 2 KVG. Art. 48 Bst. a VwVG. Genehmigung eines Tarifvertrages betreffend Komplementärmedizin. Keine Beschwerdelegitimation von Ärzten für Homöopathie, die dem Vertrag nicht beigetreten sind (Änderung der Rechtsprechung).
- Wird die Tarifierung einer neuen Leistung in einen bestehenden Vertrag eingebaut, so gilt sie nicht eo ipso für alle Parteien, die dem Grundvertrag schon früher beigetreten waren, sondern nur für jene, die erklären, dass sie auch die entsprechende Ergänzung des Vertrages akzeptieren (E 3.2.2).
- Entgegen der im Entscheid Kneipphof (VPB 64.14) vertretenen Auffassung über die Zulässigkeit der Beschwerde gegen (positive) Genehmigungsbeschlüsse sind die Verbandsmitglieder, die einem Vertrag nicht beigetreten sind, durch diesen nicht beschwert und deshalb nicht legitimiert, gegen dessen Genehmigung Beschwerde zu führen (E. 3 und 6).
- Auch wer einem Vertrag beigetreten ist, darf diesen anschliessend nicht anfechten, denn ein solch widersprüchliches Verhalten verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (E. 4).
- Erlass der Verfahrenskosten bei erstmaliger Anwendung einer geänderten Rechtsprechung nach Art. 63 Abs. 1 VwVG (E. 7).
Art. 46 cpv. 2 LAMal. Art. 48 lett. a PA. Approvazione di una convenzione tariffale concernente la medicina complementare. I medici omeopatici che non hanno aderito alla convenzione non sono legittimati a ricorrere (modifica della giurisprudenza).
- Qualora la tariffazione di una nuova prestazione sia integrata in una convenzione esistente, non si applica eo ipso a tutte le parti che avevano aderito alla convenzione di base, ma solo a quelle che dichiarano di accettare anche il complemento della convenzione (consid. 3.2.2).
- Contrariamente a quanto previsto nella decisione Kneipphof (GAAC 64.14) a proposito dell'ammissibilità del ricorso contro decisioni (positive) di approvazione, i membri di una federazione che non hanno aderito alla convenzione non sono toccati da quest'ultima e non sono pertanto legittimati ad impugnarne l'approvazione (consid. 3 e 6).
- Anche chi ha aderito ad una convenzione non può in seguito contestarla in via ricorsuale, poiché un tale comportamento viola il principio della buona fede (consid. 4).
- Rinuncia alla riscossione di spese procedurali secondo l'art. 63 cpv. 1 PA quando viene applicata per la prima volta una giurisprudenza modificata (consid. 7).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. Der Regierungsrat des Kantons Solothurn genehmigte am 13. Dezember 1999 den Tarifvertrag zwischen der Ärztegesellschaft des Kantons Solothurn und dem Verband Solothurnischer Krankenversicherer (VSKV) betreffend Komplementärmedizin. Gegen diesen Beschluss führen sechs Ärzte für Homöopathie am 12. Januar 2000 Beschwerde an den Bundesrat. Sie beantragen sinngemäss die Aufhebung des Genehmigungsbeschlusses.
B. Zur Frage der Beschwerdeberechtigung führen sie aus, dass sie alle Mitglieder der solothurnischen Ärztegesellschaft seien und somit als Schulmediziner und Grundversorger einen Kollektivvertrag mit den Krankenkassen hätten, wie dies die kantonale Gesetzgebung vorschreibe.
C. Am 14. Februar 2000 liess sich der Regierungsrat zur Eintretensfrage der Beschwerdeberechtigung vernehmen.
Die komplementärmedizinisch tätigen Beschwerdeführer seien durch den angefochtenen Genehmigungsentscheid stärker denn jedermann betroffen und stünden in einer besonders beachtenswerten Beziehung zur Streitsache. Gemäss der Praxis des Bundesrates (VPB 48.46) seien denn auch nicht nur die Parteien des Tarifvertrages, sondern auch die einzelnen Medizinalpersonen, die Mitglied des vertragsabschliessenden Verbandes sind, zur Beschwerde legitimiert. Insofern erachtet der Regierungsrat die Beschwerdelegitimation der komplementärmedizinisch tätigen Ärzte als gegeben.
D. Mit Eingabe vom 16. Februar 2000 liess sich der VSKV vernehmen. Er ist der Ansicht, dass die Beschwerdeführer nicht zur Beschwerde legitimiert seien.
Zwischen der Ärztegesellschaft und dem VSKV bestehe seit dem 1. Juli 1993 ein Kollektivvertrag, dem alle Beschwerdeführer angeschlossen seien. Nach Art. 12 Abs. 1 des Kollektivvertrages erfolge die Honorierung der Vertragsärzte gemäss dem unter den Vertragsparteien vereinbarten Tarif. Demzufolge sei der vom Regierungsrat genehmigte Tarif mitsamt der neuen Positionen für jeden Vertragsarzt verbindlich. Indessen räume Art. 22 dem einzelnen Arzt das Recht ein, unter Einhaltung einer dreimonatigen Kündigungsfrist jederzeit vom Kollektivvertrag zurückzutreten.
Die Ärztegesellschaft und der VSKV hätten sich auf eine Tarifierung der Komplementärmedizin geeinigt, wobei darauf verzichtet worden sei, diese Tarifierung in einem Zusatzvertrag zum Kollektivvertrag zu vereinbaren. Entsprechend einer Zusatzvereinbarung vom 30. März 1993 hätten die Vertragsparteien den Zürcher Arzttarif übernommen. Alle seit 1993 in den Zürcher Arzttarif aufgenommenen neuen Positionen würden jeweils von den Parteien im gegenseitigen Einverständnis, aber ohne spezielle Vereinbarung, für den Kanton Solothurn übernommen. Zuletzt sei dies bei der Tarifierung der Komplementärmedizin der Fall gewesen.
E. Am 16. Februar 2000 nahm die Ärztegesellschaft zur Frage der Legitimation Stellung. Sie vertritt ebenfalls die Meinung, dass die Beschwerdeführer nicht zur Beschwerde legitimiert seien.
Gemäss Art. 21 des Kollektivvertrages gelte dieser ohne schriftlichen Bericht automatisch für sämtliche Ärzte und Kassen. Sämtliche beschwerdeführenden Ärzte seien dem Kollektivvertrag angeschlossen und auch Mitglieder der Ärztegesellschaft. Ein Nicht-Betritt oder eine Kündigung sei nicht bekannt.
Die Ärztegesellschaft vertritt die Auffassung, dass Mitglieder eines Verbandes, die einem Tarifvertrag (Kollektivvertrag) beigetreten seien und daher einen Tarif grundsätzlich anerkennen würden, nicht einzelne Positionen, die zwischen Verbänden vereinbart und von Regierungsrat genehmigt worden seien, im Einzelfall ablehnen und andere weiter anwenden könnten. In diesem Fall müssten die entsprechenden Mitglieder den Kollektivvertrag kündigen und im Sinne von Art. 44 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) in den Ausstand treten.
Aus den Erwägungen:
1. Auf dem Gebiet der Sozialversicherung ist nach Art. 129 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (Bundesrechtspflegegesetz [OG], SR 173.110) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen über Tarife, soweit als jene den Erlass oder - wie vorliegend - die Genehmigung eines Tarifs als Ganzes zum Gegenstand hat, oder soweit einzelne Tarifbestimmungen unmittelbar als solche angefochten werden (BGE 116 V 133).
Dagegen unterliegen Beschlüsse der Kantonsregierungen über die Genehmigung von Tarifverträgen nach Art. 53 Abs. 1 KVG in Verbindung mit Art. 46 Abs. 4 KVG sowie Art. 73 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) der Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat.
2. (Nichteintreten auf die Beschwerde bezüglich Z. wegen fehlender Unterschrift und Vollmacht).
3. Hinsichtlich der übrigen Beschwerdeführer ist die vorliegende Beschwerde hingegen form- und fristgerecht eingereicht worden; zu prüfen bleibt indes, ob jene beschwerdeberechtigt sind.
3.1. Beschwerdelegitimiert ist nach Art. 48 Bst. a VwVG, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
3.2.1. Gemäss Art. 46 Abs. 2 KVG ist der Tarifvertrag für die Mitglieder eines Verbandes nur dann verbindlich, wenn sie dem Vertrag beigetreten sind. Zu prüfen sind demnach zwei Fragen, nämlich ob die Tarifierung der Komplementärmedizin als eigener Tarifvertrag gelten kann und ob die Beschwerdeführer diesem beigetreten sind.
3.2.2. Die Ärztegesellschaft, der VSKV, die Vorinstanz und wohl auch die Beschwerdeführer selber sind der Ansicht, die Tarifierung der Komplementärmedizin sei nicht als eigener Tarifvertrag, sondern als Bestandteil des bestehenden Tarifvertrages zu betrachten und gelte somit automatisch für sämtliche Verbandsmitglieder, die dem Grundvertrag beigetreten sind. Zur Begründung beruft sich der VSKV auf Art. 12 des bestehenden Kollektivvertrages, wonach die Honorierung der Vertragsärzte gemäss dem unter den Vertragsparteien vereinbarten Tarif erfolge. Zudem weist er auf die Zusatzvereinbarung vom 30. März 1993 hin, wonach sich die Tarifpartner verpflichten, jeweils neue Positionen des Zürcher Arzttarifs im gegenseitigen Einverständnis, aber ohne spezielle Vereinbarung, für den Kanton Solothurn zu übernehmen.
Der Bundesrat geht davon aus, dass mindestens in jenen Fällen, in denen die Tarifierung für ein Fachgebiet geregelt wird, das bislang in keinem Tarifvertrag aufgeführt worden ist, ein neuer Vertrag geschaffen wird. Eine generelle Klausel des Inhalts, dass jeweils neue Positionen im Tarifvertrag eines anderen Kantons ohne weiteres auch für den Kanton Solothurn gelten, vermag daran nichts zu ändern, würde doch sonst der vom KVG vorgesehene Mechanismus für die Tariffestsetzung ausser Kraft gesetzt. Mit anderen Worten: Wird die Tarifierung einer neuen Leistung in einen bestehenden Vertrag eingebaut, so gilt sie nicht eo ipso für alle Parteien, die dem Grundvertrag schon früher beigetreten waren, sondern nur für jene, die erklären, dass sie auch die entsprechende Ergänzung des Vertrages akzeptieren. Daran vermag weder der angerufene Art. 12 des Kollektivvertrages vom 1. Juli 1993 noch die Vereinbarung vom 30. März 1993, die im Hinblick auf Art. 12 des Kollektivvertrages abgeschlossen worden ist, etwas zu ändern. Aus dieser Vereinbarung geht hervor, dass sie sich lediglich auf den zur Zeit geltenden Vertrag zwischen dem Verband der Krankenkassen des Kantons Zürich und der Ärztegesellschaft des Kantons Zürich bezieht. Dass der die Komplementärmedizin regelnde Tarif als eigener Tarifvertrag im Sinne von Art. 46 Abs. 2 KVG betrachtet werden muss, ergibt sich zudem schon daraus, dass die Kosten der Komplementärmedizin vor dem 1. Juli 1999 gar nicht von der obligatorischen Grundversicherung übernommen worden sind, mithin nicht Gegenstand des Kollektivvertrages sein konnten.
3.2.3. Das Verhalten der Beschwerdeführer kann nach Treu und Glauben nur so ausgelegt werden, dass sie mit dem bestehenden Kollektivvertrag nach wie vor einverstanden sind, nicht aber mit der Tarifierung der Komplementärmedizin. Das heisst, dass sie der Vereinbarung betreffend die Komplementärmedizin gar nicht beigetreten sind. Weil es sich dabei um einen neuen selbständigen Tarifvertrag handelte, waren sie, wenn sie dessen Wirkung für sich nicht anerkennen wollten, auch nicht verpflichtet, diesen gemäss Art. 22 des Kollektivvertrages zu kündigen; es genügte, dass sie den Willen bekundeten, dem neuen Vertrag nicht beizutreten.
Wenn aber die Beschwerdeführer dem Vertrag nicht beigetreten sind, sind sie zur Beschwerde gegen dessen Genehmigung auch nicht legitimiert, weil sie durch den Vertrag (und dessen Genehmigung) gar nicht beschwert sind. Sie haben vielmehr zu versuchen, mit den Kassen einen neuen Vertrag auszuhandeln beziehungsweise, wenn dies nicht gelingt, vom Regierungsrat die Festsetzung eines Tarifs verlangen.
3.2.4. Die Vorinstanz glaubt, die Legitimation der Beschwerdeführer aus VPB 48.46 ableiten zu können. Der Vergleich ist insofern jedoch nicht schlüssig, als es beim erwähnten Fall um die Anfechtung eines Tarifs ging, welchen der Regierungsrat im vertragslosen Zustand erlassen hatte. Im vorliegenden Fall ist indes nach dem oben Gesagten noch offen, ob zwischen den Beschwerdeführern und dem VSKV ein Vertrag zustande kommt. Erst wenn dies nicht der Fall ist, wird der Regierungsrat einen Tarif für Komplementärmedizin festlegen müssen.
4. Den Beschwerdeführern wäre die Beschwerdebefugnis aber auch dann nicht zugekommen, wenn ihr Verhalten dahingehend interpretiert werden müsste, sie seien dem Vertrag betreffend Komplementärmedizin beigetreten.
Im Beitritt zu einem Tarifvertrag und in der Anfechtung des nämlichen Vertrages liegt ein widersprüchliches Verhalten, welches gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstösst, mit der Konsequenz, dass der Rechtsschutz versagt bleiben muss.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass den Beschwerdeführern die Beschwerdeberechtigung nicht zukommt; auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
6.1. Nach dem Gesagten kann an der vom Bundesrat im Entscheid vom 17. Februar 1999 in Sachen Tariffestsetzung betreffend die Thurgauer Privatklinik Kneipphof (VPB 64.14 = Rechtsprechung und Verwaltungspraxis zur Kranken- und Unfallversicherung [RKUV] 2/1999 S. 169 ff. E. II.3.4) vertretenen Auffassung über die Zulässigkeit der Beschwerde gegen (positive) Genehmigungsbe-schlüsse nicht festgehalten werden. In diesem Entscheid wurde davon ausgegangen, ein Leistungserbringer oder eine Kasse, der beziehungsweise die mit einem Tarifvertrag nicht einverstanden sei und diesem deshalb nicht beitrete, müsste die Rügen bereits im Genehmigungsverfahren vorbringen; nachher seien sie verspätet. Das allerdings würde bedeuten, dass einzelne Verbandsmitglieder zur Anfechtung positiver Genehmigungsbeschlüsse befugt sind. Wie aber in Ziff. II 3.2.3 dargelegt, sind die Verbandsmitglieder, die einem Vertrag nicht beigetreten sind, durch diesen nicht beschwert und deshalb nicht legitimiert, gegen dessen Genehmigung Beschwerde zu führen.
Kommt es zwischen den Verbandsmitgliedern, die dem Vertrag nicht beigetreten sind, und der Gegenseite zu keinem Vertrag, muss die Regierung den Tarif festsetzen. Im Falle einer Beschwerde gegen diesen Beschluss beim Bundesrat prüft dieser den Tarif mit voller Kognition, selbst wenn es sich um den gleichen Tarif handelt, der im vom Regierungsrat genehmigten Verbandsvertrag vorgesehen ist.
6.2. Wie im selben Entscheid vom Bundesrat dargelegt, gilt es indes nach wie vor zu beachten, dass Verbandsmitglieder, die dem Tarifvertrag nicht beigetreten sind, darum bemüht sein müssen, dem Grundgedanken des Systems der Tarifgestaltung folgend zu entsprechenden Vereinbarungen mit der Gegenseite zu kommen.
Diese Aufgabe kann schwierig sein, bedeutet es doch, denselben Tarifpartner zum Abschluss eines anderen Vertrages als dem mit dem Verband geschlossenen zu bewegen. Da selbst ein überzeugend berechneter alternativer Tarifvorschlag nicht unbedingt zum Ziel führen wird, steht als letzter Ausweg nach dem Scheitern der Verhandlungen der Weg zur hoheitlichen Tariffestsetzung offen. Auch hier kann aber nur derjenige Tarifpartner mit dem Erlass eines für ihn günstigen Tarifs rechnen, der sich nicht bloss darauf beschränkt darzulegen, was gegen den vom Verband abgeschlossenen Vertrag einzuwenden sei, sondern konstruktive und substantiierte Vorschläge zur Tarifgestaltung vorlegt.
Eine solche Tariffestsetzung kann mit Beschwerde an den Bundesrat angefochten werden, wobei nach der Rechtsprechung des Bundesrates ein Krankenversicherer oder Leistungserbringer, der dem Verbandsvertrag nicht beigetreten ist, aber auch gegenüber dem Tarifpartner oder danach der zur Tariffestsetzung zuständigen Kantonsregierung keine eigenen konstruktiven und substantiierten Vorschläge zur Tarifgestaltung gemacht hat, es hinnehmen muss, dass der vom Verband abgeschlossene Tarif auch für ihn festgesetzt wird (VPB 64.14 = RKUV 2/1999 S. 175 f., E. II 3.3; vgl. auch RKUV 1998 S. 410 ff., E. 3).
7. Da diese Rechtsprechung im vorliegenden Fall erstmals zur Anwendung gelangt und die Beschwerdeführer gestützt auf die oben erwähnten Äusserungen des Bundesrates damit rechnen durften, dass auf ihre Beschwerde eingetreten wer-de, rechtfertigt es sich, entgegen dem Ausgang des Verfahrens auf eine Kostenauflage zu verzichten (Art. 63 Abs. 1 VwVG; BGE 122 I 415, BGE 119 Ib 415); der Kostenvorschuss von 1'500 Franken ist den Beschwerdeführern demnach zurückzuerstatten.
Auf eine Parteientschädigung besteht hingegen kein Anspruch; denn nach ständiger Praxis des Bundesrates wird einer Partei, die nicht anwaltlich vertreten ist, nur zurückhaltend eine Entschädigung zugesprochen; des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die beiden Parteivertreter (auch) in eigener Sache handelten und die Angelegenheit für sie mit keinem besonderen Aufwand verbunden war.
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