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C’est depuis le 16e siècle que l’assistance aux orphelins relève de la compétence de l’État. Telles sont les origines du droit de tutelle moderne, qui devient en 2013 le droit de la protection de l’enfant et de l’adulte.
Par protection de l’enfant et de l’adulte – ou, anciennement, tutelle – on entend l’assistance légale à un mineur ou à des personnes majeures qui sont dans l’incapacité à gérer leurs biens et à exercer leurs droits. Les mesures de protection de l’enfant et de l’adulte doivent être prises dans l’intérêt de la personne concernée.
De la mainmise familiale au contrôle étatique
Depuis l’Antiquité, la tutelle est imposée aux femmes non mariées ainsi qu’à certaines catégories socialement marginalisées tels que les orphelins, les personnes handicapées, malades ou souffrant de sénilité. Jusqu’au 16e siècle, la tutelle constitue une affaire exclusivement familiale, dont la gestion vise en priorité la sauvegarde des biens du pupille. Le Moyen Âge tardif connaît une évolution qui aboutit à une régulation juridique plus stricte : désormais, ce sont les autorités municipales qui sont responsables de la nomination et du contrôle des tuteurs. Les ordonnances impériales de 1548 et de 1577 investissent ces derniers de compétences supplémentaires, leur permettant, sous certaines réserves, d’agir en qualité de représentant de la personne concernée et, notamment, d’administrer, de façon appropriée, son patrimoine.
Des réglementations cantonales au Code civil suisse
Au 19e siècle, le droit tutélaire est réglementé au niveau cantonal. Sous prétexte de considérations morales, il est de plus en plus fréquent de voir les pouvoirs publics intervenir dans les affaires familiales. On souhaite éviter que les enfants dont les parents mènent une vie jugée non conforme aux valeurs dominantes, généralement issus de milieux précaires, ne soient marqués par un environnement considéré comme délétère. La hantise de la négligence et de l’abandon (en allemand Verwahrlosung) est largement répandue dans la société bourgeoise. Les enfants jugés à risque sont dès lors soit donnés en adoption, soit placés dans des familles d’accueil en qualité de main-d’œuvre, soit encore internés dans des foyers. Les parents peuvent à leur tour être mis sous tutelle et enfermés dans des établissements.
Le Code civil suisse (CC) de 1907 harmonise les pratiques en matière de tutelle dans le cadre du droit de la famille, mais son application continue d’incomber aux communes. La mise en pratique du Code civil diffère d’un canton à l’autre et dépend aussi des autorités et des fonctionnaires compétents. Le droit de la tutelle de 1907 reste marqué par le paternalisme étatique, en autorisant des ingérences massives dans la sphère familiale et en soumettant les personnes concernées à une discipline fondée sur les normes sociales en vigueur. Le placement d’enfants ou leur internement dans des établissements peut être ordonné sur la base du Code civil. Des femmes accusées de dévergondage, dont beaucoup de mères célibataires, sont internées de force dans des hôpitaux psychiatriques et dans d’autres institutions. Les « internements administratifs », qui sont décrétés sur la base de décisions administratives, sans possibilité de recours judiciaire, visent également, parmi d’autres catégories de la population, des jeunes accusés d’insubordination, des personnes souffrant d’alcoolisme et d’autres groupes socialement marginalisés. Répandue au moins jusque dans les années 1960, cette jurisprudence est en contradiction avec la Convention européenne des droits de l’homme entrée en vigueur en 1953 et ratifiée par la Suisse en 1974. C’est la raison pour laquelle la Confédération remplace en 1981 l’internement administratif par la privation de liberté à des fins d’assistance, qui garantit une meilleure protection juridique et notamment un élargissement des possibilités de recours.
À ce jour, l’ampleur prise par les mesures de placement tout au long du 20e siècle n’a pas pu être chiffrée avec précision. Selon certaines estimations, quatre à cinq pour cent des enfants âgés de moins de quatorze ans, soit près de 60 000, auraient été concernés par les placements aux environs de 1930. Dans le domaine des internements administratifs, les évaluations font état, pour le 20e siècle, de 50 000 à 60 000 personnes. Les placements aussi bien que les internements administratifs sont en hausse après l’entrée en vigueur du Code civil, le point culminant étant atteint entre 1930 et 1950.
La protection de l’enfant et de l’adulte au 21e siècle
Vers la fin du 20e siècle, le droit de la tutelle tel qu’il est ancré dans le Code civil s’avère, en raison de son orientation paternaliste, de moins en moins adapté aux attentes de la société contemporaine. Les autorités de tutelle, généralement composées de personnes issues de la société civile, n’ont pas toujours les compétences nécessaires pour traiter de cas complexes, tels que les enlèvements d’enfants, la traite d’êtres humains et d’autres types d’abus. Le processus de révision qui débute en 1993 vise à préserver les personnes concernées par les mesures de protection de toute forme de discrimination en renforçant leur droit à l’autodétermination et en garantissant la proportionnalité des mesures décidées à des fins d’assistance. Le nouveau droit de la protection de l’enfant et de l’adulte, entré en vigueur en 2013, comporte d’importantes innovations. Toute personne qui est dans l’incapacité à exercer ses droits est autorisée, dans la mesure du possible, à désigner un représentant légal. Les médecins qui décident de l’internement à des fins d’assistance dans des foyers ou des établissements voient leurs compétences limitées, et la reconsidération des mesures d’internement dans des établissements fermés doit se faire à intervalles réguliers. Afin de garantir la proportionnalité et de respecter au mieux les besoins des personnes concernées, la loi prévoit l’institution de curatelles, modulables en fonction des spécificités de chaque dossier.
Alors que les mesures de protection se décident au cas par cas, la protection de l’enfant et de l’adulte gagne en complexité et pose des défis inédits à des autorités composées de non-spécialistes. Pour cette raison, la loi met en place quelque 150 autorités de protection de l’enfant et de l’adulte (APEA), organismes au fonctionnement uniformisé et professionnalisé. Dans les régions rurales, les anciennes autorités de tutelle sont ainsi remplacées par des instances professionnelles. Le changement est moins abrupt dans les centres urbains, habitués depuis plus longtemps à la professionnalisation de ces services. Dès lors, seuls les spécialistes sont habilités à traiter les cas d’abus sexuels ou de négligence et à prendre des décisions portant sur le droit de visite lors de divorces, sur les placements à des fins d’assistance et sur l'institution de curatelles pour des personnes atteintes de démence.
Si le principe de l’introduction des nouvelles autorités de protection n’a pas rencontré d’opposition au Parlement, la réforme provoque rapidement une large controverse dans l’opinion publique. L’élément déclencheur est un infanticide commis, en 2015, par une mère sur ses deux enfants alors que l’APEA compétente venait de retirer la garde aux parents. À la suite de cette affaire et des critiques qu’elle a suscitées, une initiative populaire est lancée en 2016 qui, dans l’intérêt des personnes concernées et de leur entourage, vise à limiter drastiquement la marge de manœuvre des APEA. Celles-ci font en effet l’objet d’importantes critiques de la part de certaines communes, qui ne disposent d’aucun pouvoir décisionnel ni d’aucun droit de regard sur les dossiers traités alors même qu’elles sont tenues d’en financer les mesures.
La problématique des tutelles et des mesures de coercition à des fins d’assistance font, depuis 2015, l’objet des travaux d’une commission d’experts indépendante instituée par le Conseil fédéral ainsi que d’un programme de recherche national. Le débat politique qui est mené en parallèle s’intéresse actuellement aux questions de reconnaissance et de réparation du tort qui a été causé aux victimes de mesures de coercition et de placement.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Germann Urs (2014): Die administrative Anstaltsversorgung in der Schweiz im 20. Jahrhundert: Bericht zum aktuellen Stand der Forschung, Bern; Meier Philippe, Lukic Suzana (2011), Introduction au nouveau droit de la protection de l'adulte, 2011; Heider, Mirjam (2011), Die Geschichte der Vormundschaft seit der Aufklärung, Baden-Baden; HLS / DHS / DSS: Tutelle; www.uek-administrative-versorgungen.ch
(12/2016)