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Die neue Strategie der Schweiz bei der Budgethilfe
Seit Mitte der 1990er Jahre setzt die Schweiz das Instrument der Budgethilfe zur Bekämpfung der Armut und Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung ein. Die Budgethilfe stärkt die Eigenverantwortung und Widerstandsfähigkeit der Entwicklungsländer. Mit der neuen Budgethilfestrategie passt das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) die Verwendung des Instruments dem veränderten Kontext an und lässt die Erfahrung aus vergangenen Programmen in die Gestaltung neuer Budgethilfen einfliessen. Die neue Budgethilfestrategie zeichnet sich aus durch klare strategische Ziele, die Weiterentwicklung des schweizerischen Ansatzes, die Fokussierung auf Gebiete mit starkem Know-how sowie die Definition von klaren Regeln bezüglich Einstieg, Durchführung und Ausstieg.
Das Grundprinzip der Budgethilfe ist einfach: Entwicklungsländer, die eine klare Armutsreduktionsstrategie verfolgen und umfassende strukturelle Reformprogramme einläuten, sollen durch die Bereitstellung von nicht gebundenen Ressourcen profitieren. Somit stellt die Budgethilfe eine Investition in die nationale Entwicklungspolitik zur Stärkung der Eigenverantwortung dar.Die Schweiz gehörte mit Dänemark, Norwegen und Schweden zu den Pionieren, die das Instrument der Budgethilfe Mitte der 1990er-Jahre in Mosambik lancierten. Der damals neue Ansatz löste die kurzfristig orientierte Zahlungsbilanzhilfe zur makroökonomischen Stabilisierung ab und war im Kontext von Entschuldungsprogrammen, Erfahrungen mit den Strukturanpassungsprogrammen der 1980er-Jahre und der Neuorientierung der Entwicklungszusammenarbeit nach dem Ende des Kalten Krieges zu verstehen. In den folgenden Jahren etablierte sich die generelle Budgethilfe als wichtiges Instrument in der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit des Seco. Obwohl einige Geberstaaten einen Paradigmenwechsel weg von der Projekt- und hin zur Programmhilfe verkündeten, wurde die Budgethilfe von der Schweiz stets selektiv und gezielt mit Fokus auf arme Länder mit weitreichenden makroökonomischen und strukturellen Reformprogrammen eingesetzt. Der Anteil der Budgethilfe an den von Schweiz insgesamt bereitgestellten öffentlichen bilateralen Entwicklungsgeldern blieb denn auch immer unterhalb der Marke von 3%.
Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen
Im Jahr 2006 publizierte das Seco erstmals eine Strategie für die generelle Budgethilfe, welche die Schweiz bezüglich des Verständnisses und der Nutzung des Instruments positionierte. Im Jahr 2012 hat das Schweizer Parlament die neue Botschaft über die Internationale Zusammenarbeit 2013–2016 verabschiedet, welche die Rolle der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit in den Schwerpunktländern mittleren Einkommens stärkt und auch in Zukunft selektive, komplementäre Engagements des Seco in den ärmeren Schwerpunktländern der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) vorsieht. Aufgrund des veränderten strategischen Rahmens und dem breiten Erfahrungsschatz entschied sich das Seco, die Strategie zur Budgethilfe zu überarbeiten. Die neue Strategie setzt auf Bewährtes, will aber auch dem verändertem Umfeld, der internationalen Weiterentwicklung des Instruments und den eigenen Erfahrungen gerecht werden.Am Ursprung der Budgethilfe standen Finanzierungsaspekte. Während diese für Länder mit niedrigen Einkommen immer noch sehr relevant sind, treten sie in Ländern mit mittlerem Einkommen oft in den Hintergrund. Die Mobilisierung von Mitteln über eine breitere Steuerbasis und den Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten ist für Letztere einfacher. Um ihr Wachstum zu erhalten und die Armut nachhaltig zu reduzieren, brauchen diese Länder strukturelle Reformen, die meist technisch anspruchsvoll und politisch herausfordernd sind.
Zwei übergeordnete Ziele
Die neue Strategie reflektiert diese beiden unterschiedlichen Herausforderungen, indem sie zwei übergeordnete Ziele für die Budgethilfe definiert:
- Zum einen steht die Finanzierung von staatlichen Armutsbekämpfungsprogrammen im Vordergrund, wie beispielsweise die Ausdehnung der öffentlichen Gesundheitsversorgung oder der Zugang zur öffentlichen und unentgeltlichen Primarschule. Die Budgethilfe trägt dazu bei, die oft hohe Fragmentierung der Geberlandschaft zur koordinieren und ermöglicht so eine höhere Wirksamkeit der öffentlichen Entwicklungshilfe.
- Zum anderen geht es um die aktive Unterstützung anspruchsvolle Strukturreformen, so etwa die Förderung von Dezentralisierungsprozessen, um einen Finanzausgleich zwischen finanzschwachen und -starken Regionen mitzugestalten.
Die Budgethilfe zielt somit darauf ab, die Widerstandsfähigkeit der Partnerländer gegen Schocks von aussen mit wichtigen Beiträgen zur makroökonomischen Stabilität und zur internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu stärken. Ebenfalls sollen die Partnerländer gegen innen robuster werden. Die Budgethilfe stärkt die Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Finanzverwaltung und trägt dadurch dazu bei, dass sie bedürfnisgerechte Dienstleistungen bereitstellt und Ungleichheiten verringert.Die Budgethilfe wird sowohl in Ländern mit tiefen wie auch mit mittleren Einkommen eingesetzt, deren Situation jeweils eine andere ist. Die Budgethilfe hat den Vorteil, dass die Parameter der Programme dem jeweiligen Länderkontext angepasst werden können. Je nachdem, wie die Partnerregierung den Fokus ihrer Reformstrategie legen möchte, stehen bei der Umsetzung verschieden Typen der Budgethilfe zur Verfügung. Denkbar sind Programme mit einem Fokus auf einen spezifischen Sektor, Programme auf subnationaler Ebene oder nationale Programme mit dem Ziel, Querschnittsthemen zu bearbeiten.
Ergänzende technische Unterstützung
Das Seco wird nur in jenen Bereichen aktiv, in dem es technische Expertise beitragen und einen Mehrwert schaffen kann. Eine der Besonderheiten des schweizerischen Ansatzes ist die Koppelung der Budgethilfe an eine technische Unterstützung. Dieses Konzept umfasst – neben der effektiven Finanzierung – nicht nur den Dialog mit der Partnerregierung über dessen Reformprogramm, sondern auch einen Transfer von technischem Know-How. Über die Jahre hat sich das Seco auf drei Gebiete konzentriert, die es für die Entwicklung der Partnerländer als kritisch erachtet. Dieser Fokus soll auch in Zukunft beibehalten werden:
- Die Erhöhung der Eigeneinnahmen in den Partnerländern trägt zur nachhaltigen Finanzierung des öffentlichen Haushalts des Partnerlandes bei und reduziert die Abhängigkeit von der Entwicklungszusammenarbeit.
- Mit Reformen der öffentlichen Finanzsysteme können Schwachstellen – etwa in der Erstellung des Budgets oder der Buchführung für den öffentlichen Haushalt – eliminiert werden. Somit werden die Mittel für öffentliche Dienstleistungen vorausschauend bereitgestellt und durch transparentere Prozesse werden die Möglichkeiten für Korruption reduziert.
- Mit einer Stärkung der Rechenschaftspflicht der Regierung gegenüber dem Volk wird die Gewaltenteilung, der Rechtsstaat und der Aufbau demokratischer Institutionen gefördert. Sie umfasst sowohl eine Unterstützung von staatlichen Institutionen – wie den Rechnungshof oder die parlamentarische Aufsicht – als auch von Nichtregierungsorganisationen (NGO).
Weiterentwicklung des schweizerischen Ansatzes
Bereits die Strategie von 2006 hat die Schweiz durch ihren spezifischen Ansatz zur Budgethilfe in der Geberlandschaft positioniert. Das Markenzeichen der schweizerischen Budgethilfe besteht aus einem Paket von Dialog, Reformkatalog mit Leistungskriterien und technischer Assistenz. Dieser Dreisäulenansatz etabliert die Budgethilfe als wirksames und robustes Instrument der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit. Es geht darum, Synergien zwischen diesen drei Elementen konsequent zu nutzen. So werden konkrete Erfahrungen aus den Projekten zur technischen Unterstützung und die dabei aufgebaute Expertise direkt in den Beitrag zum Politikdialog eingearbeitet. Die Reformprioritäten der Partnerregierungen bestimmen die Auswahl der Projekte zur technischen Unterstützung mit. Dies erhöht die Glaubwürdigkeit gegenüber der Partnerregierung als kompetenter Geber. Aufgrund der positiven Erfahrungen wird das Seco am Dreisäulenansatz festhalten und ihn weiterentwickeln.
Einstieg: Sorgfältige Prüfung der Voraussetzungen
Das Seco setzt das Instrument der Budgethilfe sehr selektiv und unter Anwendung der angemessenen Vorsicht ein. Dies wird durch zwei Elemente sichergestellt: zum einen durch die Festlegung von Eigenschaften, welche gegeben sein müssen, bevor eine Budgethilfe überhaupt begonnen wird, und zum anderen durch die Überwachung dieser Eigenschaften während der Durchführungsphase.Im Vorfeld eines Einsatzes der Budgethilfe klärt das Seco die Chancen und Risiken gründlich ab. Aufgrund von Erfahrungen wurden im Vergleich zur letzten Strategie zusätzliche Elemente in die Prüfung aufgenommen. Sie erfolgt anhand eines dreiteiligen Rasters:
- Erstens geht es um die grundsätzliche Eignung des Partnerlandes. Dabei zählen insbesondere, ob eine glaubwürdige Reformstrategie und ein Reformwille vorhanden ist, ob die treuhänderischen Risiken vertretbar sind, wie die politische und ökonomische Situation beurteilt wird und ob Fortschritte feststellbar sind. Die Bedürfnisse, Stärken und Schwächen des Partnerlandes werden detailliert eruiert.
- Zweitens wird abgeklärt, ob aus Schweizer Sicht eine Budgethilfe in einem potenziellen Empfängerland in das bestehende Portfolio passt und ob die Kapazitäten beim Seco sowie im Länderbüro vor Ort vorhanden sind, um ein neues Programm zu betreuen. Die Bedürfnisse des Landes müssen mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen erfüllt werden können.
- Drittens macht die Schweiz keine Budgethilfe im Alleingang; es muss also bereits ein Programm von anderen Gebern bestehen. Die Schweiz sollte sich darin so positionieren können, dass sie einen Mehrwert erbringen kann.
Voraussetzung für ein Budgethilfeprogramm bleibt weiterhin, dass potenzielle Partnerländer entweder Schwerpunktländer des Seco oder der Deza sein müssen. Deza-Schwerpunktländer werden jedoch nur in Betracht gezogen, wenn eine entsprechende Anfrage vorliegt.
Durchführung: Jährliche Standortbestimmungen
Während der Durchführung eines Programms wird laufend überprüft, ob diese in der Ausgangslage vorhandenen Bedingungen erfüllt bleiben. Dies geschieht normalerweise über gemeinsame jährliche Standortbestimmungen zwischen der Partnerregierung und den Budgethilfegebern. Die Budgethilfe stützt sich auf eine Leistungsvereinbarung ab, um den Erfolg bei der Umsetzung der Reformen zu messen. Die Ergebnisorientierung bezweckt Anreize richtig auszugestalten und Entwicklungserfolge zu belohnen. Die Auszahlung der Beiträge erfolgt nur, wenn die Regierung das Programm zur Armutsbekämpfung erfolgreich umsetzt und die gemeinsam definierten jährlichen Leistungsziele erreicht. Jährliche Standortbestimmungen dienen dazu, diese Leistungsziele gemeinsam zu überprüfen. Zudem unterstützt das Seco auch die Durchführung von regelmässigen, unabhängigen Evaluationen, welche die Wirksamkeit der Budgethilfe messen und den Beitrag des Programms an den Fortschritten dokumentieren.
Ausstieg: Klare Regeln
Bei Erreichen der gesteckten Ziele wird die Budgethilfe beendet. Dies kann der Fall sein, wenn die Partnerregierung eine Armutsreduktions- und Entwicklungsstrategie erfolgreich umgesetzt hat und genügend eigene Einnahmen generiert oder wenn eine anvisierte Reform, deren Einführung mit der Budgethilfe unterstützt wurde, implementiert ist. Ein Programm kann aber auch abgebrochen werden, wenn die oben beschriebenen Eigenschaften der Budgethilfe nicht mehr gewährleistet sind. Denkbar ist ebenfalls, dass man im Verlauf der Durchführung zum Schluss kommt, dass die anvisierten Ziele nicht erreicht werden können oder dass einen anderes Instrument zur Zielerreichung besser geeignet ist. In einem solchen Fall wird das Seco die Budgethilfe in Absprache mit dem Partnerland suspendieren oder beenden.
Budgethilfe – ein wichtiges Instrument zur Armutsreduktion
Die Budgethilfe ist kein Patentrezept. Sie ist jedoch geeignet, die Entwicklung der Partnerländer in spezifischen Situationen zu unterstützen. Dazu gehört insbesondere die Bewältigung von Herausforderungen im Bereich der ökonomischen Gouvernanz. Dank der Erfahrung, die das Seco über die Jahre gesammelt hat, sowie den Anpassungen des Instruments an die fortlaufenden Veränderungen in unseren Partnerländern und in der Schweiz leistet das Instrument einen wichtigen Beitrag an die Armutsreduktion und Entwicklung. Die neue Seco-Strategie reflektiert die gemachten Erfahrungen, die neuen Herausforderungen und die strategischen Rahmenbedingungen, um das Instrument der Budgethilfe zukunftsfähig auszugestalten.
Kasten 1: Was ist Budgethilfe?
Was ist Budgethilfe?
Das nationale Budget ist das zentrale Instrument des Partnerlandes zur Umsetzung seiner Entwicklungspolitik. Die Budgethilfe unterstützt das Partnerland in diesem Bestreben, indem ungebundene Mittel unter Verwendung der nationalen Systeme der öffentlichen Finanzverwaltung direkt in das Budget des Partnerlandes fliessen.
Budgethilfe geht aber weit über einen reinen Geldtransfer hinaus. Ihre Auszahlung ist vielmehr an einen von Geber- und Empfängerländern vereinbarten Reformkatalog mit Leistungskriterien geknüpft, deren Einhaltung regelmässig überprüft wird. Die Budgethilfe beruht auf einer Partnerschaft und hebt sich von den Strukturanpassungsprogrammen der 1980er-Jahre dadurch ab, dass die strukturellen Reformen («Konditionalität») auf der Basis der wirtschaftlichen Entwicklungs- und Armutsbekämpfungsziele der Partnerländer ausgehandelt werden. Sie ist in der Regel Teil eines umfassenderen Portfolios der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz und entfaltet so Synergien. Die Budgethilfe ist zwar Teil der bilateralen Zusammenarbeit, wird vom Seco aber ausnahmslos im Rahmen von Gebergruppen mit anderen Ländern und multilateralen Organisationen koordiniert.
Kasten 2: Dezentralisierte Budgethilfe in Ghana
Dezentralisierte Budgethilfe in Ghana
Ghana führt derzeit Reformen durch, um die Dezentralisierung zu vertiefen sowie die Qualität und den Zugang zu öffentlichen Gütern zu verbessern, die durch subnationale Verwaltungseinheiten bereitgestellt werden. In Zusammenarbeit mit den internationalen Gebern hat die ghanaische Regierung die District Development Facility ins Leben gerufen, welche vom Seco seit 2013 mitunterstützt wird. Das Programm schafft einen Mechanismus, der die Distrikte in einen Wettbewerb um limitierte finanzielle Ressourcen setzt. Distrikte, die bessere Leistungen erbringen, erhalten entsprechend mehr Mittel. Damit die schwächeren Distrikte nicht noch mehr zurückfallen, wurde das Programm um eine Komponente ergänzt, die allen Distrikten unabhängig von ihren Resultaten technische Unterstützung zur Stärkung der administrativen Kapazitäten bereitstellt.
Die Resultate seit Programmbeginn 2006 sind eindrücklich. Die Anzahl Distrikte, welche die fünf Bedingungen für einen minimalen Zuschuss erfüllen, ist bis 2011 von 36% auf 94% angestiegen. Dies zeigt, dass angepasste Formen der Budgethilfe einen beträchtlichen Beitrag zur Umsetzung von strukturellen Reformen leisten können.
Kasten 3: Drei wichtige Erfahrungen
Drei wichtige Erfahrungen
Die Revision der Budgethilfestrategie stützt sich auf eine gründliche Analyse der internen und externen Evaluationen von vergangenen Programmen. Zu den wichtigsten Schlussfolgerungen gehören folgende:
- Der Dreisäulenansatz schafft Mehrwert. Die technische Hilfe trägt dazu bei, dass die Schweiz als fokussierter Geber wahrgenommen und ihr Beitrag zum Politikdialog geschätzt wird. Ebenfalls festgestellt wurden vertrauensbildende Nebeneffekte. In Ghana, Mosambik und Burkina Faso ist das Seco ein aktiver Partner für Reformen des Steuer- und Beschaffungswesens. Die langfristige Partnerschaft stärkt zudem die Glaubwürdigkeit des Schweizer Engagements.
- Das Verhältnis zwischen finanziellen und technischen Beiträgen in den Budgethilfeprogrammen des Seco ist abhängig von den Bedürfnissen des Empfängerlands. Je höher das Einkommen eines Landes, desto stärker steigt die Nachfrage nach hochspezialisierter technischer Hilfe. Mit dem verstärkten Fokus auf Länder mittleren Einkommens muss das Seco daher in der Lage sein, diese technische Unterstützung zu bieten, um relevante Beiträge zu leisten.
- Regelmässige Information bleibt wichtig, um Grundkenntnisse und Akzeptanz der Budgethilfe zu schaffen und zu erhalten. Die Engagements in den Partnerländern – wie z.B. der Schweizer Vorsitz in den Budgethilfegeber- und Sektorarbeitsgruppen – haben nicht nur die Sichtbarkeit der Schweiz erhöht. Die Schweiz konnte auf diese Weise auch aktiv auf die nationalen und internationalen Diskussionen über die Ausgestaltung und Weiterentwicklung der Budgethilfe und der entsprechenden Programme einwirken.
Kasten 4: Mosambik: Ohne Leistung kein Geld
Mosambik: Ohne Leistung kein Geld
Wenn die Reformen und Fortschritte der Regierung insgesamt zufriedenstellend ausfallen, erklären sich die Geber bereit, die Budgethilfe auszuzahlen und das Partnerland auch im nächsten Jahr zu unterstützen. Diese Beurteilung erfolgt aufgrund einer Einschätzung des Gesamtfortschritts. So zum Beispiel war die Regierungsführung in Mosambik, insbesondere der mangelnde Fortschritt im Kampf gegen die Korruption, Anlass zu grosser Besorgnis. Um eine unüberhörbare Botschaft an die Regierung zu senden, kündigten die Schweiz und Schweden 2008 an, im nächsten Jahr die Budgethilfe zu reduzieren.
Die Schweiz und einige andere Geber vereinbaren über den allgemeinen Beitrag hinaus auch eine Leistungstranche, deren Auszahlung von spezifischen Reformen oder Erfolgen abhängt. Weil die vereinbarten Zielsetzungen zur Auszahlung der Leistungstranche nicht erreicht worden waren, hatte die Schweiz in Mosambik bereits zwei Jahre zuvor die Auszahlung der Budgethilfe von 10 auf 8,5 Mio. Franken gekürzt.
Zitiervorschlag: Thomas Benninger (2013). Die neue Strategie der Schweiz bei der Budgethilfe. Die Volkswirtschaft, 01. Juli.