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Anders
als im Privatrecht, wo die Kündigung nicht missbräuchlich sein darf, verlangt
die Kündigung eines Anstellungsverhältnisses im öffentlichen Recht zusätzlich das
Vorhandensein eines sachlichen Grundes. Neben einer mangelnden Leistung oder
eines unbefriedigenden Verhaltens können auch wirtschaftliche oder organisatorische
bzw. betriebliche Gründe einen solchen sachlichen Grund für eine Kündigung
darstellen. Vorausgesetzt ist hierbei, dass keine andere zumutbare Stelle
angeboten werden kann oder eine solche abgelehnt wird.
Wirtschaftliche und organisatorische Gründe als anerkannte Kündigungsgründe
Die meisten Personalrechtserlasse von öffentlichen Arbeitgebern sehen als sachlichen Grund für eine Kündigung wirtschaftliche oder betriebliche/organisatorische Gründe. Soweit ersichtlich wird zudem durchgängig verlangt, dass, sofern vorhanden, eine andere zumutbare Stelle angeboten werden muss. Das Personalrecht des Kantons Zürich (PG) und die dazugehörige Vollzugsverordnung (VVO) sehen beispielsweise vor, dass ein sachlicher Grund für eine Kündigung dann besteht, wenn eine Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen aufgehoben wird, und eine andere zumutbare Stelle nicht angeboten werden kann oder abgelehnt wird (§ 16 PG in Verbindung mit § 16 Abs. 1 lit. b VVO). Das Personalrecht der Stadt Zürich (PR) hält in Art. 17 Abs. 3 lit. e fest, dass eine Kündigung bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen gerechtfertigt ist, sofern die Stadt der betroffenen Angestellten keine andere zumutbare Arbeit anbieten kann. Die Beweislast für das Vorliegen des sachlichen Kündigungsgrundes obliegt dem Gemeinwesen, das heisst der Arbeitgeberin.
Das
Gemeinwesen muss bei der Auflösung von Dienstverhältnissen ausserdem stets die
im öffentlichen Recht geltenden Grundsätze beachten. Wesentlich
sind insbesondere das Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Letzteres bedeutet, dass die Massnahme zur Erreichung des Zwecks erforderlich
sein muss. Es ist immer der mildeste Eingriff zu wählen, der den Zweck erfüllt.
Voraussetzungen und Praxis
Die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung ist in der Regel nicht auf die Erzielung von Gewinn ausgerichtet, deshalb ist der Begriff der wirtschaftlichen Gründe offener zu verstehen. Er meint eine Knappheit der Mittel und ein daraus resultierender erheblicher Spardruck. Dies kann etwa der Fall sein, wenn das Budget für eine Abteilung gekürzt wird. Wirtschaftliche Gründe liegen aber auch vor, wenn einer Verwaltungseinheit bisherige Aufgaben entzogen werden oder diese an Bedeutung verlieren, so dass die Mitarbeitenden nicht mehr genügend ausgelastet sind.
Unter den betrieblichen oder organisatorischen Gründen für eine Entlassung werden in erster Linie Reorganisationen oder Restrukturierungen verstanden. Es geht darum, den Verwaltungsapparat an die aktuellen Bedürfnisse und Gegebenheiten anzupassen. Wirtschaftliche und betriebliche Gründe lassen sich nicht immer auseinanderhalten. Während reine Sparmassnahmen oftmals nicht ohne Kündigungen umzusetzen sind, sind bei Reorganisationen Kündigungen nicht zwingend nötig. Gleichzeitig ist nicht von der Hand zu weisen, dass Reorganisationen und Umstrukturierungen dazu benützt werden können, unerwünschte Mitarbeitende, bei welchen die Beendigung des Anstellungsverhältnisses beispielsweise aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens schwierig wäre, auf diese Weise «loszuwerden». Aus diesem Grund stellt die Rechtsprechung hohe Anforderungen an den Nachweis organisatorischer oder betrieblicher Gründe. Organisatorische Massnahmen, die klarerweise nur dazu dienen, nicht mehr erwünschte Mitarbeitende ohne weitere Voraussetzungen zu entlassen, erachtet das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich als einen Verstoss gegen den zwingenden Kündigungsschutz des kantonalen Personalrechts. Die mit einem vorgeschobenen Grund ausgesprochene Kündigung widerspricht zudem dem Grundsatz von Treu und Glauben und ist deshalb ungerechtfertigt (Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 12. November 2011, PB.2010.00040, E. 2.3). Damit die Kündigung aus betrieblichen bzw. organisatorischen Gründen zulässig ist, wird deshalb geprüft, ob die Reorganisation oder die Restrukturierung einen betrieblichen Zweck verfolgt und ob sie geeignet ist, einen erheblichen Beitrag zur Erreichung dieses Zwecks zu erbringen.
Wie vorstehend ausgeführt besagt § 16 Abs. 1 lit. b VVO, dass ein sachlicher Grund für eine Kündigung besteht, wenn eine Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen aufgehoben wird und keine andere Stelle angeboten werden kann. Dies bedeutet gegenüber den im vorstehenden Absatz formulierten Voraussetzungen noch eine Verschärfung: Die Kündigung ist grundsätzlich nur dann gerechtfertigt, wenn eine Stelle aufgehoben wird. Der Tatbestand kann nicht angerufen werden, wenn die Stelle mit einer anderen Person besetzt werden soll, beispielsweise weil die gegenwärtige Stelleninhaberin nicht mehr die nötigen Qualifikationen aufweist. Demgegenüber verlangt die massgebende Bestimmung des Personalrechts der Stadt Zürich keine Stellenaufhebung, allerdings soll die Kündigung nur aus schwerwiegenden betrieblichen oder wirtschaftlichen Gründen möglich sein. Diese Formulierung meint aber nicht, dass Kündigungen nur in ausserordentlichen, oder notstandsähnlichen Situationen möglich sein sollen, sondern sie ist als Verweis auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu verstehen. Nur wenn die betrieblichen oder wirtschaftlichen Gründe einiges Gewicht haben, soll eine Kündigung möglich sein.
Für eine Kündigung aus wirtschaftlichen oder betrieblichen bzw. organisatorischen Gründen wird immer vorausgesetzt, dass der Mitarbeiterin keine andere zumutbare Stelle bzw. Arbeit angeboten werden kann oder diese abgelehnt wird. Auch dies ist ein Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips. Diese Vorgabe führt dazu, dass Reorganisationen frühzeitig geplant werden müssen und das Gemeinwesen andere Einsatzmöglichkeiten genau prüfen muss. Das Personalrecht des Kantons Zürich enthält in den Ausführungsbestimmungen (§ 16 b ff. VVO) detaillierte Regelungen dazu. Was als zumutbare Stelle gelten kann, hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab (Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. Oktober 2017, VB.2017.00123, E. 4.2). In der Lehre wird die Meinung vertreten, dass mangels Umschreibung im massgebenden Personalrecht die Zumutbarkeitskriterien des Arbeitslosenversicherungsgesetzes herangezogen werden können.
Wie bei einer Kündigung wegen mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ist auch bei einer Kündigung aus wirtschaftlichen oder organisatorischen Gründen dem Mitarbeiter das rechtliche Gehör zu gewähren. Er muss zu den Kündigungsgründen und zum Umstand, dass keine andere Stelle angeboten werden kann, Stellung nehmen können. Ferner ist dem Mitarbeiter die Möglichkeit einzuräumen, ergänzende Fragen zu stellen und andere Lösungsmöglichkeiten vorzuschlagen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat in den letzten fünf Jahren drei Entscheide zu Kündigungen aus wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen publiziert. In allen drei Fällen erachtete es die Kündigungen als sachlich nicht gerechtfertigt (VB.2018.00333, VB.2017.00280, VB.2017.00123) und sprach Entschädigungen zu.
Fazit
Die Anforderungen an eine Kündigung aus wirtschaftlichen oder organisatorischen bzw. betrieblichen Gründen sind hoch. Bei einer Kündigung aus organisatorischen bzw. betrieblichen Gründen prüfen die Rechtsmittelinstanzen, ob die Reorganisation, welche zur Kündigung führt, einen betrieblichen Zweck verfolgt und ob sie geeignet ist, einen erheblichen Beitrag zur Erreichung dieses Zwecks zu erbringen. Sofern der entsprechende Personalerlass zudem vorsieht, dass die wirtschaftlichen oder betrieblichen bzw. organisatorischen Gründe in einer Stellenaufhebung münden müssen, sind die Anforderungen noch höher. Ferner muss das kündigende Gemeinwesen erfolglos wesentliche Bemühungen unternommen haben, um eine andere zumutbare Stelle zu finden. Diese Bemühungen sind aus Beweisgründen zu dokumentieren.
Quelle:
- ZBl 105/2004, S. 644 ff.