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Am 10. Mai 2016 eröffnete das Staatssekretariat für Migration (SEM) zum ersten Mal ein Verfahren betreffend Entzug des Schweizer Bürgerrechts. Der betroffene Mann ist ein schweizerisch-italienischer Doppelbürger, der in der Schweiz aufgewachsen ist und sich 2015 dem «Islamischen Staat» in Syrien angeschlossen haben soll. Wo sich der junge Mann zurzeit aufhält ist unbekannt. Laut Schweizer Medien gilt er derzeit als verschollen und es wird vermutet, dass er nicht mehr lebt.
Die Regelung im Schweizer Bürgerrechtsgesetz
Der Entzug der Schweizer Staatsangehörigkeit ist in Art. 48 des Bundesgesetzes über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG) geregelt. Der Artikel sieht vor, dass das SEM mit der Zustimmung der Behörde des Heimatkantons einem/einer Doppelbürger/in das Schweizer-, das Kantons- und das Gemeindebürgerrecht entziehen kann, wenn sein/ihr Verhalten den Interessen der Schweiz oder dem Ansehen der Schweiz erheblich nachteilig ist. Dabei genügt ein bloss «nachteiliges Verhalten» nicht. Der Entzug des Schweizer Bürgerrechts ist vielmehr als ultima ratio, also als letztes Mittel zu verstehen. Die Beurteilung, ob ein Verhalten wirklich erheblich nachteilig ist, obliegt den Behörden. Aufgrund der vagen Formulierung von Art. 48 BüG besteht ein sehr grosser Ermessenspielraum.
Eingeführt wurde dieser Artikel mit der Gesamtrevision des Bürgerrechtsgesetzes im Jahr 1951. Bereits die Botschaft vom 9. August 1951 führte aus, dass das Schweizer Bürgerrecht nur bei Doppelbürger/innen entzogen werden kann. Bei lediglich Schweizer Bürger/innen ist dies nicht möglich, da diese durch einen Entzug staatenlos würden. Die Regelung wurde vor dem Hintergrund der Kriegsgeschehen des 2. Weltkrieges eingeführt. Die Schweiz wollte sicherstellen, dass im Falle der Begehung von Kriegsverbrechen respektive Landesverrat einem/einer Doppelbürger/in die Schweizer Staatsangehörigkeit entzogen werden kann.
Im Jahr 2011 führte der Bundesrat in der Botschaft zur Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes aus, dass diese Bestimmung beibehalten werden soll. Sie könnte zur Anwendung gelangen wenn ein/eine Doppelbürger/in beispielsweise einen Terroranschlag verüben sollte. Entsprechend ist der gleichlautende Artikel auch im neuen Bürgerrechtsgesetz zu finden; neu in Art. 42. Dieses tritt voraussichtlich am 1. Januar 2018 in Kraft.
Kein Verbot aus völkerrechtlicher Sicht
Die Schweiz steht mit dem Entscheid dem betroffenen Mann das Bürgerrecht zu entziehen nicht alleine da. Zahlreiche Staaten haben in jüngerer Zeit unter dem Eindruck von terroristischen Aktivitäten ihrer Bürger/innen Regelungen neu eingeführt oder wieder angewendet, die den Entzug des Bürgerrechts erlauben, so u.a. die Niederlande, Belgien, das Vereinigte Königreich und Kanada.
Das Völkerrecht verbietet den Entzug der Staatsangehörigkeit grundsätzlich nicht. Die Staaten sind frei, die Modalitäten eines Bürgerrechtsentzugs im nationalen Recht zu regeln. Allerdings kennt das Völkerrecht Bestimmungen, die die Staaten verpflichten, Staatenlosigkeit möglichst zu vermeiden. Ausserdem gilt der willkürliche Entzug der Staatsangehörigkeit als Verstoss gegen das Völkergewohnheitsrecht.
Welche Grenzen für staatliches Handeln lassen sich daraus ableiten? Ein Bürgerrechtsentzug muss sich aus menschenrechtlicher Sicht auf eine gesetzliche Grundlage im nationalen Recht stützen können und verhältnismässig sein. Ein Entzug wäre wohl unverhältnismässig, wenn er allein zum Zweck erfolgt, eine Person des Landes zu verweisen und an der Wiedereinreise hindern zu können. Diskriminierungen, namentlich aufgrund von Rasse oder Hautfarbe sowie Geschlecht, sind unzulässig. Aus verfahrensrechtlichen Garantien ergibt sich, dass der Entzug in einem fairen und transparenten Verfahren erfolgen und ausreichend begründet werden muss. Der betroffenen Person sollte zudem die Möglichkeit eingeräumt werden, den Entscheid anzufechten. Sofern diese Standards beachtet werden, ist der Entzug des Bürgerrechts aus Sicht des Völkerrechts zulässig – jedenfalls sofern die betroffene Person noch über eine weitere Staatsangehörigkeit verfügt und nicht staatenlos wird.
Mehr Symbolik als Problemlösung?
Wie ist das Vorgehen des SEM vor diesem Hintergrund zu beurteilen? Die Voraussetzungen des Art. 48 BüG dürften an sich erfüllt sein. Der junge Mann würde durch den Bürgerrechtsentzug nicht staatenlos, da er noch über die italienische Staatsangehörigkeit verfügt. Eine Beteiligung an Aktivitäten des «Islamischen Staats» in Syrien wäre ausserdem wohl den Interessen und dem Ansehen der Schweiz nachteilig. Dies aber unter der Bedingung, dass die terroristischen Aktivitäten bewiesen werden können und nicht lediglich Vermutungen darstellen.
Die Ankündigung des SEM, dem Mann in absentia das Schweizer Bürgerrecht zu entziehen, hinterlässt einen fahlen Beigeschmack. Es stellt sich die Frage, ob der Entzug als verhältnismässig gelten kann, wenn der Mann gar nicht mehr leben sollte. In diesem Fall wäre schwierig zu begründen, weshalb die Interessen oder das Ansehen der Schweiz erheblich geschädigt sind und noch ein genügendes öffentliches Interesse am Entzug besteht. Auch ist unklar, wie die Verfahrensrechte des betroffenen Mannes gewahrt werden, wenn dieser am Verfahren nicht beteiligt ist und vielleicht gar keine Kenntnis davon hat.
Auch das Argument, dass der Entzug zulässig sei, weil der Mann noch über die italienische Staatsangehörigkeit verfügt, erscheint auf den zweiten Blick wenig überzeugend. Der Mann ist in der Schweiz aufgewachsen und hatte hier seinen Lebensmittelpunkt. Ist es legitim, wenn die Schweiz ihre Verantwortung loswerden will, indem sie die Staatsangehörigkeit schneller entzieht, als Italien? Sollte die Einbürgerung nicht ein stabiles und unauflösbares Bekenntnis seitens des Staates gegenüber seinen Bürger/innen sein?
Zuletzt scheint der Bürgerrechtsentzug auch aus sicherheitspolitischer Perspektive fragwürdig. Durch den Entzug der Staatsangehörigkeit ist die Gefahr von allfälligen terroristischen Anschlägen nicht gebannt. Die innere Sicherheit würde wohl besser dadurch geschützt, dass die Person überwacht und bei genügenden Anhaltspunkten strafrechtlich verfolgt und bestraft würde. Dies ist bei eigenen Staatsangehörigen leichter zu vollziehen als bei ausländischen.
Der Entzug des Bürgerrechts erscheint daher eher als Verbannung aus der Staatsgemeinschaft, als eine den heute geltenden rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende, strafrechtlich angemessene sowie sicherheits- und integrationspolitisch sinnvolle Massnahme.
Barbara von Rütte,
Doctoral student, nccr – on the move, Universität Bern
Stefanie Kurt
PostDoc, nccr – on the move, Universität Neuenburg