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A. Engagé depuis le 1er mai 1994 comme directeur-adjoint auxiliaire de l'Etablissement d'exécution des peines Y., X. a été nommé directeur-adjoint de cette institution le 1er janvier 1996. Des évasions de détenus s'étant produites, le chef du Département de la justice, de la santé et de la sécurité a fait procéder à une enquête sur le fonctionnement de cet établissement le 13 novembre 1996, laquelle a été confiée à l'adjoint du commandant de la police can- tonale. Après avoir procédé à diverses auditions, celui-ci a déposé le 13 décembre 1996 un rapport faisant état d'un important dysfonctionne- ment de l'établissement, résultant principalement du comportement et de l'attitude inadéquats du personnel responsable de la surveillance des dé- tenus et de la direction. Outre des mesures à l'encontre de certains sur- veillants, le chef du Département de la justice, de la santé et de la sé- curité a fait savoir à X. par lettre du 13 février 1997, en résumé, qu'il l'estimait inapte à diriger l'établissement Y. et que le Conseil d'Etat lui suggérait d'accepter un autre poste dans l'admi- nistration cantonale faute de quoi il faudrait envisager la résiliation des rapports de service. Par une seconde lettre du 7 mars 1997, le chef du département, confirmant ce qui précède, a informé l'intéressé qu'en raison de son attitude et son manque de détermination en vue d'un changement de poste il serait proposé au Conseil d'Etat de résilier les rapports de ser- vice. Un délai pour se déterminer a été accordé à X., qui a par ailleurs été invité à suspendre son activité jusqu'à ce qu'une déci- sion soit prise. Par la suite, une copie du rapport d'enquête et de ses annexes a été transmise au mandataire de l'intéressé, avec l'indication que le Conseil d'Etat se prononcerait le 19 mars 1997 sur la suspension immédiate (lettre du chef du département du 11.3.1997). Par décision du 19 mars 1997, le Conseil d'Etat a prononcé la suspension immédiate d'activité de X. à titre provisoire. Il a exposé, en bref, que l'intéressé avait sollicité une prolongation du délai pour faire part de ses observations au sujet de l'éventuelle rési- liation des rapports de service et refusé de suspendre momentanément son activité comme cela lui avait été demandé; qu'il convenait de tout mettre en oeuvre pour permettre à l'établissement d'exécution des peines de fonc- tionner normalement, et ce avec une direction autre que celle qui, par sa trop grande permissivité, a favorisé des relations beaucoup trop étroites entre surveillants et détenus; que l'éloignement immédiat du directeur devait être ordonné afin de pouvoir mettre en place sans retard les principes et les structures devant régir la conduite d'un établissement pénitentiaire. B. X. interjette recours devant le Tribunal adminis- tratif contre cette décision, dont il demande l'annulation. Il fait valoir un abus du pouvoir d'appréciation et la violation de son droit d'être en- tendu, arguant qu'il n'a pas eu accès au dossier avant que soit rendue la décision entreprise; que le dossier n'est pas complet en ce qu'il ne con- tient pas le mandat d'enquête confié à l'adjoint du commandant de la po- lice cantonale; que la décision litigieuse ne vise pas à assurer le dé- roulement d'une enquête ni à assurer la marche du service, mais constitue en réalité un "renvoi avant la lettre"; que le rapport d'enquête ne for- mule toutefois pas une telle proposition; que la décision est dispropor- tionnée, comme le montre le fait que le chef du département n'a invité l'intéressé à suspendre son activité que trois mois après avoir reçu le rapport du 13 décembre 1996. Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat conclut principalement au classement de celui-ci (et subsidiairement au rejet), pour le motif qu'il a entre-temps résilié les rapports de service de X. sans que celui-ci doive encore occuper son poste jusqu'à son départ, de sorte que le recours ne présente plus d'intérêt actuel. C. Par décision du 28 avril 1997, en effet, le Conseil d'Etat a résilié les rapports de service du prénommé pour le 31 juillet 1997, en le dispensant expressément de réintégrer son poste jusqu'à cette date, l'effet suspensif d'un éventuel recours contre cette décision étant par ailleurs retiré. Le Conseil d'Etat a exposé que les carences du directeur- adjoint de l'EEP Y. (en ce qui concerne le travail des surveil- lants, des directives insuffisantes, la rigueur nécessaire notamment à l'égard des détenus) représentaient une violation grave des devoirs de service et entraînaient une perte de confiance et un danger pour le bon fonctionnement de l'établissement, de sorte qu'il fallait sans attendre mettre en place un nouveau style de direction, finalité qui serait compro- mise si l'intéressé restait en place même pendant une éventuelle procédure de recours. D. X. interjette recours devant le Tribunal adminis- tratif contre cette seconde décision également, en concluant à ce que celle-ci soit déclarée nulle ou annulée, et en demandant la restitution de l'effet suspensif. Il fait valoir, d'une part, une violation des règles sur la récusation, le chef du Département de la justice, de la santé et de la sécurité ayant, par ses interventions, pris position contre lui, puis participé à la décision du Conseil d'Etat dont il était membre. D'autre part, le recourant s'en prend à la dispense de réintégrer son poste jusqu'au 31 juillet 1997, et demande que l'effet suspensif soit restitué sur ce point en particulier, parce que cette mesure a été prise en viola- tion de son droit d'être entendu, qu'elle est arbitraire et disproportion- née vu le temps qui s'est écoulé depuis l'établissement du rapport d'en- quête, au mois de décembre 1996, qu'elle n'est pas prévue par la loi pour un cas semblable, et que l'effet dévolutif du recours, toujours pendant, contre la décision du 19 mars 1997 empêchait le Conseil d'Etat de se pro- noncer derechef, avec effet immédiat, sur la poursuite de son activité. Quant au fond, le recourant fait valoir que la résiliation des rapports de service ne se justifie nullement sur le vu du rapport d'enquête; qu'il n'est pas seul responsable des dysfonctionnements de l'établissement, auxquels il s'est d'ailleurs efforcé de remédier; qu'on ne saurait lui reprocher une violation grave des devoirs de service et que l'avertisse- ment prévu par la loi avant de procéder à une éventuelle résiliation, pour lui permettre d'effectuer les améliorations nécessaires, s'imposait. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Il observe que le salaire du recourant est versé jusqu'à la fin du mois de juillet 1997 et que l'éloignement du recourant de son poste pendant la procédure de re- cours se justifie pour restaurer la sérénité et le dévouement des employés de l'établissement. Il réfute en outre les divers griefs soulevés par le recourant, pour des motifs qui seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent. C O N S I D E R A N T en droit 1. S'agissant de deux décisions successives et connexes rendues par le Conseil d'Etat à l'encontre du recourant, concernant les rapports de service de celui-ci, il y a lieu de statuer par un seul arrêt sur les deux recours de l'intéressé, lesquels ont par ailleurs été interjetés dans les formes et délai légaux. 2. La Cour de céans se prononçant par le présent arrêt, au fond, sur le recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997, la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif, dont cette décision prévoit le retrait, n'a plus d'objet. 3. a) Malgré le lien évident entre les deux décisions litigieuses, leur objet n'est pas le même et leurs effets sont en partie distincts eux aussi. La suspension immédiate à titre provisoire ne préjuge pas la rési- liation ultérieure pour justes motifs, et celle-ci ne présuppose pas la première, même si elle la rend caduque. Sous l'angle des règles de pro- cédure en tout cas, l'effet dévolutif (art.39 al.1 LPJA) du premier re- cours n'interdisait donc pas au Conseil d'Etat de signifier, pendente lite, le congé pour le 31 juillet 1997. Même la cessation immédiate d'ac- tivité, prévue par la seconde décision également, dépend de conditions qui ne sont en principe pas identiques, puisqu'il s'agit dans un cas d'une mesure indépendante, provisoire et urgente, dans l'autre d'un effet anti- cipé accompagnant la résiliation censée définitive. b) Comme l'observe le Conseil d'Etat, l'intérêt du recourant à contester la suspension provisoire n'existe plus en l'occurrence, puisque celle-ci est remplacée de facto par la résiliation des rapports de ser- vice. Le droit au traitement jusqu'au 31 juillet 1997 n'est en outre pas en cause. Faute d'intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé ou modifié (art.32 litt.a LPJA), lequel intérêt doit être actuel, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours dirigé contre la dé- cision du 19 mars 1997. 4. Le recourant fait valoir que, prise en violation des règles sur la récusation, la décision (du 28.04.1997) est entachée d'un vice grave entraînant sa nullité : le Conseiller d'Etat, chef du Département de la justice, de la santé et de la sécurité, lui avait fait savoir, notamment par lettre du 13 février 1997, qu'il le considérait comme inapte à diriger l'EEP Y., ce qui pouvait justifier un renvoi, exprimant ainsi une opinion préconçue qui ne lui permettait plus de par- ticiper ensuite comme membre et président du Conseil d'Etat à la décision litigieuse. Ce moyen n'est pas fondé. L'article 11 LPJA, applicable à toutes les autorités de la juridiction administrative, prévoit que les personnes appelées à prendre ou à préparer la décision doivent se récuser si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire, si elles ont un lien de parenté ou d'alliance avec une partie, si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie, ou encore si, pour d'autres raisons, elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire. Le recourant pré- tend seulement que le Conseil d'Etat n'a pas agi de manière impartiale parce que son opinion, défavorable, ainsi que ses intentions ont été por- tées à sa connaissance par le Conseiller d'Etat. Cela ne constitue pas un motif de récusation de ce dernier, lequel n'est pas intervenu à titre personnel ni en tant que chef du département appelé à prendre une décision, mais au nom du Conseil d'Etat dans le cadre de la procédure ten- dant à la résiliation des rapports de service par le gouvernement. C'est au contraire en manifestant clairement ses intentions que celui-ci a per- mis à l'intéressé de mesurer l'importance de l'affaire et de défendre ses droits. Aussi ne voit-on pas, en définitive, comment l'autorité pourrait respecter le droit d'être entendu avant de statuer si la nature et les motifs de la décision à prendre ne pouvaient pas être exposés. Dès lors, en faisant savoir au recourant que la résiliation des rapports de service était envisagée pour cause d'inaptitude aux fonctions qu'il occupait, le Conseiller d'Etat n'a fait que se conformer aux exigences de la procédure. 5. a) Le recourant formule d'autre part divers griefs à l'encontre de la dispense de réintégrer sa fonction jusqu'au 31 juillet 1997 (ch.2 du dispositif de la décision du 28.04.1997). Il soutient, en premier lieu, que son droit d'être entendu a été violé sur ce point parce qu'une telle intention n'a jamais été manifestée au préalable, de sorte qu'il a été "dans l'impossibilité de s'exprimer sur son éloignement immédiat de son poste de travail". Il se réfère à la jurisprudence selon laquelle le droit de l'intéressé à se prononcer doit être accordé lorsque l'autorité envi- sage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique dont il n'avait nullement été question précédemment, et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence in casu (RJN 1993, p.278 cons.b, et les références). Cette argumentation est manifestement dénuée de pertinence, puisque dès le début de 1997 le recourant était informé non seulement de la résiliation probable des rapports de service mais aussi du désir du Conseil d'Etat de le voir quitter son poste le plus rapidement possible par la suspension de son activité (lettres du chef du département des 13.02. et 07.03.1997). b) Selon le recourant, la loi ne prévoit pas le "renvoi différé avec effet immédiat", mais seulement le renvoi moyennant préavis de trois mois pour la fin d'un mois [art.48 al.2 de la loi sur le statut de la fonction publique (LSt)] et le renvoi immédiat pour violation grave des devoirs de service, cas échéant sans avertissement préalable (art.48 al.3 LSt). Ce point de vue est erroné, la loi prévoyant aussi, à l'article 51 al.1, que lorsque la bonne marche de l'administration ou des établisse- ments d'enseignement public l'exige, l'autorité de nomination peut, à titre provisoire, ordonner à un titulaire de fonction publique de sus- pendre immédiatement son activité. Cette mesure peut être assortie de la privation partielle ou totale du traitement si les faits invoqués pa- raissent constituer une violation grave des devoirs de service (art.51 al.2). La mesure en cause en l'espèce, consistant à dispenser l'intéressé de réintégrer son poste jusqu'à la date à laquelle les rapports de service prennent fin constitue une telle suspension, le droit au traitement étant maintenu, et rien ne s'oppose à ce qu'elle soit liée à la résiliation dé- finitive. c) Le recourant arguë qu'il est arbitraire et disproportionné de l'éloigner de son poste avec effet immédiat, des justes motifs de résilia- tion n'existant pas et le Conseil d'Etat ne précisant pas quel devrait être le nouveau style de direction à mettre en place tout de suite; au surplus, plusieurs mois se sont écoulés depuis le dépôt du rapport d'en- quête, pendant lesquels il a assumé normalement ses fonctions. Contrairement à l'argumentation du recourant, et comme on le verra plus loin, des justes motifs de résiliation au sens de la loi existent en l'espèce. D'autre part, l'article 51 al.1 LSt ne fait pas dé- pendre la suspension immédiate d'une violation grave des devoirs de ser- vice. Elle suppose uniquement qu'une telle mesure soit exigée par la bonne marche de l'administration. A cet égard, les dispositions actuelles se distinguent du régime en vigueur sous l'ancienne loi concernant le statut général du personnel relevant du budget de l'Etat, dans lequel la suspen- sion à titre préventif était en principe liée à une enquête disciplinaire (v. par exemple RJN 1990, p.101 cons.4). En outre, selon l'article 33 litt.a à d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autori- té a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habi- lité à contrôler l'opportunité de la décision, la loi ne lui accordant pas cette compétence en matière de rapports de service de titulaires de la fonction publique. Or, dans le cas présent, l'autorité n'a manifestement pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que, à cause des graves dysfonctionnements de l'EEP Y., qui conduisent à remplacer son directeur, il fallait agir sans tarder davantage. Ainsi qu'on le re- lèvera plus loin, les motifs du renvoi sont en l'occurrence suffisamment établis et manifestes pour que la réorganisation de l'établissement ne soit pas retardée par le maintien en fonction, pendant plusieurs mois en- core, du directeur congédié. Celui-ci ne saurait, par ailleurs, tirer argument du fait que le Conseil d'Etat s'est efforcé d'abord de trouver une solution d'entente avec lui, en vain, ce qui a prolongé la procédure de renvoi. Enfin, dans la mesure où l'intéressé n'est pas privé de son traitement, les effets de la mesure ne sauraient être qualifiés d'exces- sifs. 6. a) L'article 45 al.1 LSt pose le principe que, si des raisons d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou ré- pétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de fonction publique. La loi prévoit toutefois une procédure d'avertissement préalable "lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exi- gences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction" (art.46 al.1 LSt), avec fixation d'un délai pour s'améliorer. Cependant, aux termes de l'article 48 al.3 LSt, en cas de violation grave des devoirs de service, l'autorité de nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction publique avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement préalable. Le recourant fait valoir qu'il n'a pas commis de violation grave des devoirs de service et que l'autorité aurait dû, au regard des disposi- tions précitées, lui signifier un avertissement, pour qu'il ait la possi- bilité de corriger ses erreurs. b) On ne saurait se rallier à ce point de vue. Savoir si l'on est en l'espèce en présence d'une violation grave des devoirs de service n'est pas déterminant pour l'issue du litige, puisque les rapports de ser- vice n'ont pas été résiliés avec effet immédiat, en application de l'ar- ticle 48 al.3 LSt. Mais cela ne signifie pas que l'autorité de nomination ne pouvait pas ordonner le renvoi du recourant (avec un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois; art.48 al.1 LSt) sans avertissement et fixation d'un délai au sens de l'article 46 LSt. La procédure de l'avertissement préalable ne se justifie que si, compte tenu de la fonction en cause, de la nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celui- ci, on peut raisonnablement s'attendre à ce que le comportement incriminé ou les prestations insuffisantes s'améliorent, de manière à assurer dura- blement la bonne marche du service. Or en l'espèce, c'est l'aptitude même du recourant à assumer la responsabilité de la direction de l'EEP Bellevue qui est en cause, de sorte qu'il ne s'agissait pas pour l'autorité de no- mination d'obtenir de l'intéressé qu'il se corrige ou améliore son travail comme on le ferait pour un fonctionnaire manquant de zèle, mais de prendre les dispositions nécessaires pour assurer à long terme le bon fonctionne- ment de l'établissement pénitentiaire, qui s'est révélé gravement défi- cient en raison, notamment sinon avant tout, des lacunes de la direction. Même si le rapport d'enquête du 13 décembre 1996 ne suggère pas expressé- ment le renvoi du directeur, il en résulte toutefois clairement que celui- ci n'a pas été en mesure de diriger le personnel de surveillance comme l'exige impérativement un établissement de ce genre. Des témoignages di- vers du personnel montrent en effet l'absence de rapports de confiance indispensables, des directives insuffisantes ou non respectées, des déci- sions jugées inadéquates par le personnel, en d'autres termes un manque d'autorité qui a eu des effets concrets sur la sécurité de l'établissement et le comportement de certains surveillants avec des détenus. On peut se référer ici aux constatations énumérées par le Conseil d'Etat dans la dé- cision entreprise, lesquelles sont corroborées par les pièces du dossier. N'est donc pas arbitraire ni ne constitue un abus du pouvoir d'apprécia- tion la décision de l'autorité de nomination de mettre rapidement un terme à cette situation, et de mettre en place une nouvelle direction. Comme on l'a vu plus haut, le fait que la résiliation n'est in- tervenue que plusieurs mois après le dépôt du rapport d'enquête n'infirme pas ce qui précède, pas davantage que la proposition faite au recourant par l'autorité de nomination avant la décision litigieuse de lui confier un autre poste en qualité d'éducateur dans un établissement spécialisé, les aptitudes requises dans un tel poste - correspondant d'ailleurs à la formation de l'intéressé - étant très différentes de celles qu'exige la direction d'un établissement pénitentiaire. C'est en vain que le recourant produit, devant la Cour de céans, des observations écrites qu'il a deman- dées au surveillant G., dont les déclarations très critiques lors de l'en- quête ont été, entre autres témoignages, considérées comme déterminantes par le Conseil d'Etat, car même si le prénommé s'efforce aujourd'hui d'at- ténuer les termes de sa déposition et de nuancer ses propos, il n'en de- meure pas moins qu'il confirme en substance ce qui résulte déjà du dos- sier, savoir les importantes carences dans la méthode de direction du recourant. Enfin, on ne voit guère que les preuves testimoniales et réqui- sitions proposées par le recourant puissent être de nature à remettre en cause des constatations de faits avérés, suffisantes pour justifier la décision contestée. 7. Cela étant, le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté. Il ne sera pas perçu de frais, s'agissant d'une procédure en matière de rapports de service dans la fonction publique, généralement gratuite selon la jurisprudence, ni alloué de dépens vu l'issue du litige (art.48 al.1 LPJA a contrario). Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 1. Rejette le recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997. 2. Déclare irrecevable le recours dirigé contre la décision du 19 mars 1997. 3. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice. Neuchâtel, le 19 juin 1997

A. Engagé depuis le 1er mai 1994 comme directeur-adjoint auxiliaire

de l'Etablissement d'exécution des peines Y.,

X. a été nommé directeur-adjoint de cette institution le 1er

janvier 1996. Des évasions de détenus s'étant produites, le chef du

Département de la justice, de la santé et de la sécurité a fait procéder à

une enquête sur le fonctionnement de cet établissement le 13 novembre

1996, laquelle a été confiée à l'adjoint du commandant de la police can-

tonale. Après avoir procédé à diverses auditions, celui-ci a déposé

le 13 décembre 1996 un rapport faisant état d'un important dysfonctionne-

ment de l'établissement, résultant principalement du comportement et de

l'attitude inadéquats du personnel responsable de la surveillance des dé-

tenus et de la direction. Outre des mesures à l'encontre de certains sur-

veillants, le chef du Département de la justice, de la santé et de la sé-

curité a fait savoir à X. par lettre du 13 février 1997, en

résumé, qu'il l'estimait inapte à diriger l'établissement Y. et

que le Conseil d'Etat lui suggérait d'accepter un autre poste dans l'admi-

nistration cantonale faute de quoi il faudrait envisager la résiliation

des rapports de service. Par une seconde lettre du 7 mars 1997, le chef du

département, confirmant ce qui précède, a informé l'intéressé qu'en raison

de son attitude et son manque de détermination en vue d'un changement de

poste il serait proposé au Conseil d'Etat de résilier les rapports de ser-

vice. Un délai pour se déterminer a été accordé à X., qui a

par ailleurs été invité à suspendre son activité jusqu'à ce qu'une déci-

sion soit prise. Par la suite, une copie du rapport d'enquête et de ses

annexes a été transmise au mandataire de l'intéressé, avec l'indication

que le Conseil d'Etat se prononcerait le 19 mars 1997 sur la suspension

immédiate (lettre du chef du département du 11.3.1997).

Par décision du 19 mars 1997, le Conseil d'Etat a prononcé la

suspension immédiate d'activité de X. à titre provisoire. Il

a exposé, en bref, que l'intéressé avait sollicité une prolongation du

délai pour faire part de ses observations au sujet de l'éventuelle rési-

liation des rapports de service et refusé de suspendre momentanément son

activité comme cela lui avait été demandé; qu'il convenait de tout mettre

en oeuvre pour permettre à l'établissement d'exécution des peines de fonc-

tionner normalement, et ce avec une direction autre que celle qui, par sa

trop grande permissivité, a favorisé des relations beaucoup trop étroites

entre surveillants et détenus; que l'éloignement immédiat du directeur

devait être ordonné afin de pouvoir mettre en place sans retard les

principes et les structures devant régir la conduite d'un établissement

pénitentiaire.

B. X. interjette recours devant le Tribunal adminis-

tratif contre cette décision, dont il demande l'annulation. Il fait valoir

un abus du pouvoir d'appréciation et la violation de son droit d'être en-

tendu, arguant qu'il n'a pas eu accès au dossier avant que soit rendue la

décision entreprise; que le dossier n'est pas complet en ce qu'il ne con-

tient pas le mandat d'enquête confié à l'adjoint du commandant de la po-

lice cantonale; que la décision litigieuse ne vise pas à assurer le dé-

roulement d'une enquête ni à assurer la marche du service, mais constitue

en réalité un "renvoi avant la lettre"; que le rapport d'enquête ne for-

mule toutefois pas une telle proposition; que la décision est dispropor-

tionnée, comme le montre le fait que le chef du département n'a invité

l'intéressé à suspendre son activité que trois mois après avoir reçu le

rapport du 13 décembre 1996.

Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat conclut

principalement au classement de celui-ci (et subsidiairement au rejet),

pour le motif qu'il a entre-temps résilié les rapports de service de

X. sans que celui-ci doive encore occuper son poste jusqu'à

son départ, de sorte que le recours ne présente plus d'intérêt actuel.

C. Par décision du 28 avril 1997, en effet, le Conseil d'Etat a

résilié les rapports de service du prénommé pour le 31 juillet 1997, en le

dispensant expressément de réintégrer son poste jusqu'à cette date,

l'effet suspensif d'un éventuel recours contre cette décision étant par

ailleurs retiré. Le Conseil d'Etat a exposé que les carences du directeur-

adjoint de l'EEP Y. (en ce qui concerne le travail des surveil-

lants, des directives insuffisantes, la rigueur nécessaire notamment à

l'égard des détenus) représentaient une violation grave des devoirs de

service et entraînaient une perte de confiance et un danger pour le bon

fonctionnement de l'établissement, de sorte qu'il fallait sans attendre

mettre en place un nouveau style de direction, finalité qui serait compro-

mise si l'intéressé restait en place même pendant une éventuelle procédure

de recours.

D. X. interjette recours devant le Tribunal adminis-

tratif contre cette seconde décision également, en concluant à ce que

celle-ci soit déclarée nulle ou annulée, et en demandant la restitution de

l'effet suspensif. Il fait valoir, d'une part, une violation des règles

sur la récusation, le chef du Département de la justice, de la santé et de

la sécurité ayant, par ses interventions, pris position contre lui, puis

participé à la décision du Conseil d'Etat dont il était membre. D'autre

part, le recourant s'en prend à la dispense de réintégrer son poste

jusqu'au 31 juillet 1997, et demande que l'effet suspensif soit restitué

sur ce point en particulier, parce que cette mesure a été prise en viola-

tion de son droit d'être entendu, qu'elle est arbitraire et disproportion-

née vu le temps qui s'est écoulé depuis l'établissement du rapport d'en-

quête, au mois de décembre 1996, qu'elle n'est pas prévue par la loi pour

un cas semblable, et que l'effet dévolutif du recours, toujours pendant,

contre la décision du 19 mars 1997 empêchait le Conseil d'Etat de se pro-

noncer derechef, avec effet immédiat, sur la poursuite de son activité.

Quant au fond, le recourant fait valoir que la résiliation des rapports de

service ne se justifie nullement sur le vu du rapport d'enquête; qu'il

n'est pas seul responsable des dysfonctionnements de l'établissement,

auxquels il s'est d'ailleurs efforcé de remédier; qu'on ne saurait lui

reprocher une violation grave des devoirs de service et que l'avertisse-

ment prévu par la loi avant de procéder à une éventuelle résiliation, pour

lui permettre d'effectuer les améliorations nécessaires, s'imposait.

Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Il observe que le

salaire du recourant est versé jusqu'à la fin du mois de juillet 1997 et

que l'éloignement du recourant de son poste pendant la procédure de re-

cours se justifie pour restaurer la sérénité et le dévouement des employés

de l'établissement. Il réfute en outre les divers griefs soulevés par le

recourant, pour des motifs qui seront repris autant que besoin dans les

considérants qui suivent.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. S'agissant de deux décisions successives et connexes rendues par

le Conseil d'Etat à l'encontre du recourant, concernant les rapports de

service de celui-ci, il y a lieu de statuer par un seul arrêt sur les deux

recours de l'intéressé, lesquels ont par ailleurs été interjetés dans les

formes et délai légaux.

2. La Cour de céans se prononçant par le présent arrêt, au fond,

sur le recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997, la requête

tendant à la restitution de l'effet suspensif, dont cette décision prévoit

le retrait, n'a plus d'objet.

3. a) Malgré le lien évident entre les deux décisions litigieuses,

leur objet n'est pas le même et leurs effets sont en partie distincts eux

aussi. La suspension immédiate à titre provisoire ne préjuge pas la rési-

liation ultérieure pour justes motifs, et celle-ci ne présuppose pas la

première, même si elle la rend caduque. Sous l'angle des règles de pro-

cédure en tout cas, l'effet dévolutif (art.39 al.1 LPJA) du premier re-

cours n'interdisait donc pas au Conseil d'Etat de signifier, pendente

lite, le congé pour le 31 juillet 1997. Même la cessation immédiate d'ac-

tivité, prévue par la seconde décision également, dépend de conditions qui

ne sont en principe pas identiques, puisqu'il s'agit dans un cas d'une

mesure indépendante, provisoire et urgente, dans l'autre d'un effet anti-

cipé accompagnant la résiliation censée définitive. b) Comme l'observe le Conseil d'Etat, l'intérêt du recourant à

contester la suspension provisoire n'existe plus en l'occurrence, puisque

celle-ci est remplacée de facto par la résiliation des rapports de ser-

vice. Le droit au traitement jusqu'au 31 juillet 1997 n'est en outre pas

en cause. Faute d'intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit

annulé ou modifié (art.32 litt.a LPJA), lequel intérêt doit être actuel,

il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours dirigé contre la dé-

cision du 19 mars 1997.

4. Le recourant fait valoir que, prise en violation des règles sur

la récusation, la décision (du 28.04.1997) est entachée d'un vice grave

entraînant sa nullité : le Conseiller d'Etat, chef du

Département de la justice, de la santé et de la sécurité, lui avait fait

savoir, notamment par lettre du 13 février 1997, qu'il le considérait

comme inapte à diriger l'EEP Y., ce qui pouvait justifier un renvoi,

exprimant ainsi une opinion préconçue qui ne lui permettait plus de par-

ticiper ensuite comme membre et président du Conseil d'Etat à la décision

litigieuse.

Ce moyen n'est pas fondé. L'article 11 LPJA, applicable à toutes

les autorités de la juridiction administrative, prévoit que les personnes

appelées à prendre ou à préparer la décision doivent se récuser si elles

ont un intérêt personnel dans l'affaire, si elles ont un lien de parenté

ou d'alliance avec une partie, si elles représentent une partie ou ont agi

dans la même affaire pour une partie, ou encore si, pour d'autres raisons,

elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire. Le recourant pré-

tend seulement que le Conseil d'Etat n'a pas agi de manière impartiale

parce que son opinion, défavorable, ainsi que ses intentions ont été por-

tées à sa connaissance par le Conseiller d'Etat. Cela ne constitue

pas un motif de récusation de ce dernier, lequel n'est pas intervenu à

titre personnel ni en tant que chef du département appelé à prendre une

décision, mais au nom du Conseil d'Etat dans le cadre de la procédure ten-

dant à la résiliation des rapports de service par le gouvernement. C'est

au contraire en manifestant clairement ses intentions que celui-ci a per-

mis à l'intéressé de mesurer l'importance de l'affaire et de défendre ses

droits. Aussi ne voit-on pas, en définitive, comment l'autorité pourrait

respecter le droit d'être entendu avant de statuer si la nature et les

motifs de la décision à prendre ne pouvaient pas être exposés. Dès lors,

en faisant savoir au recourant que la résiliation des rapports de service

était envisagée pour cause d'inaptitude aux fonctions qu'il occupait, le

Conseiller d'Etat n'a fait que se conformer aux exigences de la procédure.

5. a) Le recourant formule d'autre part divers griefs à l'encontre

de la dispense de réintégrer sa fonction jusqu'au 31 juillet 1997 (ch.2 du

dispositif de la décision du 28.04.1997). Il soutient, en premier lieu,

que son droit d'être entendu a été violé sur ce point parce qu'une telle

intention n'a jamais été manifestée au préalable, de sorte qu'il a été

"dans l'impossibilité de s'exprimer sur son éloignement immédiat de son

poste de travail". Il se réfère à la jurisprudence selon laquelle le droit

de l'intéressé à se prononcer doit être accordé lorsque l'autorité envi-

sage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique dont il

n'avait nullement été question précédemment, et dont aucune des parties en

présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence in casu

(RJN 1993, p.278 cons.b, et les références).

Cette argumentation est manifestement dénuée de pertinence,

puisque dès le début de 1997 le recourant était informé non seulement de

la résiliation probable des rapports de service mais aussi du désir du

Conseil d'Etat de le voir quitter son poste le plus rapidement possible

par la suspension de son activité (lettres du chef du département des

13.02. et 07.03.1997). b) Selon le recourant, la loi ne prévoit pas le "renvoi différé

avec effet immédiat", mais seulement le renvoi moyennant préavis de trois

mois pour la fin d'un mois [art.48 al.2 de la loi sur le statut de la

fonction publique (LSt)] et le renvoi immédiat pour violation grave des

devoirs de service, cas échéant sans avertissement préalable (art.48 al.3

LSt). Ce point de vue est erroné, la loi prévoyant aussi, à l'article 51

al.1, que lorsque la bonne marche de l'administration ou des établisse-

ments d'enseignement public l'exige, l'autorité de nomination peut, à

titre provisoire, ordonner à un titulaire de fonction publique de sus-

pendre immédiatement son activité. Cette mesure peut être assortie de la

privation partielle ou totale du traitement si les faits invoqués pa-

raissent constituer une violation grave des devoirs de service (art.51

al.2). La mesure en cause en l'espèce, consistant à dispenser l'intéressé

de réintégrer son poste jusqu'à la date à laquelle les rapports de service

prennent fin constitue une telle suspension, le droit au traitement étant

maintenu, et rien ne s'oppose à ce qu'elle soit liée à la résiliation dé-

finitive. c) Le recourant arguë qu'il est arbitraire et disproportionné de

l'éloigner de son poste avec effet immédiat, des justes motifs de résilia-

tion n'existant pas et le Conseil d'Etat ne précisant pas quel devrait

être le nouveau style de direction à mettre en place tout de suite; au

surplus, plusieurs mois se sont écoulés depuis le dépôt du rapport d'en-

quête, pendant lesquels il a assumé normalement ses fonctions.

Contrairement à l'argumentation du recourant, et comme on le

verra plus loin, des justes motifs de résiliation au sens de la loi

existent en l'espèce. D'autre part, l'article 51 al.1 LSt ne fait pas dé-

pendre la suspension immédiate d'une violation grave des devoirs de ser-

vice. Elle suppose uniquement qu'une telle mesure soit exigée par la bonne

marche de l'administration. A cet égard, les dispositions actuelles se

distinguent du régime en vigueur sous l'ancienne loi concernant le statut

général du personnel relevant du budget de l'Etat, dans lequel la suspen-

sion à titre préventif était en principe liée à une enquête disciplinaire

(v. par exemple RJN 1990, p.101 cons.4). En outre, selon l'article 33

litt.a à d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autori-

té a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habi-

lité à contrôler l'opportunité de la décision, la loi ne lui accordant pas

cette compétence en matière de rapports de service de titulaires de la

fonction publique. Or, dans le cas présent, l'autorité n'a manifestement

pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que, à cause des

graves dysfonctionnements de l'EEP Y., qui conduisent à remplacer

son directeur, il fallait agir sans tarder davantage. Ainsi qu'on le re-

lèvera plus loin, les motifs du renvoi sont en l'occurrence suffisamment

établis et manifestes pour que la réorganisation de l'établissement ne

soit pas retardée par le maintien en fonction, pendant plusieurs mois en-

core, du directeur congédié. Celui-ci ne saurait, par ailleurs, tirer

argument du fait que le Conseil d'Etat s'est efforcé d'abord de trouver

une solution d'entente avec lui, en vain, ce qui a prolongé la procédure

de renvoi. Enfin, dans la mesure où l'intéressé n'est pas privé de son

traitement, les effets de la mesure ne sauraient être qualifiés d'exces-

sifs.

6. a) L'article 45 al.1 LSt pose le principe que, si des raisons

d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou ré-

pétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus

la poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner

le renvoi d'un titulaire de fonction publique. La loi prévoit toutefois

une procédure d'avertissement préalable "lorsque les faits reprochés au

titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exi-

gences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction" (art.46 al.1

LSt), avec fixation d'un délai pour s'améliorer. Cependant, aux termes de

l'article 48 al.3 LSt, en cas de violation grave des devoirs de service,

l'autorité de nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction

publique avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement préalable.

Le recourant fait valoir qu'il n'a pas commis de violation grave

des devoirs de service et que l'autorité aurait dû, au regard des disposi-

tions précitées, lui signifier un avertissement, pour qu'il ait la possi-

bilité de corriger ses erreurs. b) On ne saurait se rallier à ce point de vue. Savoir si l'on

est en l'espèce en présence d'une violation grave des devoirs de service

n'est pas déterminant pour l'issue du litige, puisque les rapports de ser-

vice n'ont pas été résiliés avec effet immédiat, en application de l'ar-

ticle 48 al.3 LSt. Mais cela ne signifie pas que l'autorité de nomination

ne pouvait pas ordonner le renvoi du recourant (avec un préavis de 3 mois

pour la fin d'un mois; art.48 al.1 LSt) sans avertissement et fixation

d'un délai au sens de l'article 46 LSt. La procédure de l'avertissement

préalable ne se justifie que si, compte tenu de la fonction en cause, de

la nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celui-

ci, on peut raisonnablement s'attendre à ce que le comportement incriminé

ou les prestations insuffisantes s'améliorent, de manière à assurer dura-

blement la bonne marche du service. Or en l'espèce, c'est l'aptitude même

du recourant à assumer la responsabilité de la direction de l'EEP Bellevue

qui est en cause, de sorte qu'il ne s'agissait pas pour l'autorité de no-

mination d'obtenir de l'intéressé qu'il se corrige ou améliore son travail

comme on le ferait pour un fonctionnaire manquant de zèle, mais de prendre

les dispositions nécessaires pour assurer à long terme le bon fonctionne-

ment de l'établissement pénitentiaire, qui s'est révélé gravement défi-

cient en raison, notamment sinon avant tout, des lacunes de la direction.

Même si le rapport d'enquête du 13 décembre 1996 ne suggère pas expressé-

ment le renvoi du directeur, il en résulte toutefois clairement que celui-

ci n'a pas été en mesure de diriger le personnel de surveillance comme

l'exige impérativement un établissement de ce genre. Des témoignages di-

vers du personnel montrent en effet l'absence de rapports de confiance

indispensables, des directives insuffisantes ou non respectées, des déci-

sions jugées inadéquates par le personnel, en d'autres termes un manque

d'autorité qui a eu des effets concrets sur la sécurité de l'établissement

et le comportement de certains surveillants avec des détenus. On peut se

référer ici aux constatations énumérées par le Conseil d'Etat dans la dé-

cision entreprise, lesquelles sont corroborées par les pièces du dossier.

N'est donc pas arbitraire ni ne constitue un abus du pouvoir d'apprécia-

tion la décision de l'autorité de nomination de mettre rapidement un terme

à cette situation, et de mettre en place une nouvelle direction.

Comme on l'a vu plus haut, le fait que la résiliation n'est in-

tervenue que plusieurs mois après le dépôt du rapport d'enquête n'infirme

pas ce qui précède, pas davantage que la proposition faite au recourant

par l'autorité de nomination avant la décision litigieuse de lui confier

un autre poste en qualité d'éducateur dans un établissement spécialisé,

les aptitudes requises dans un tel poste - correspondant d'ailleurs à la

formation de l'intéressé - étant très différentes de celles qu'exige la

direction d'un établissement pénitentiaire. C'est en vain que le recourant

produit, devant la Cour de céans, des observations écrites qu'il a deman-

dées au surveillant G., dont les déclarations très critiques lors de l'en-

quête ont été, entre autres témoignages, considérées comme déterminantes

par le Conseil d'Etat, car même si le prénommé s'efforce aujourd'hui d'at-

ténuer les termes de sa déposition et de nuancer ses propos, il n'en de-

meure pas moins qu'il confirme en substance ce qui résulte déjà du dos-

sier, savoir les importantes carences dans la méthode de direction du

recourant. Enfin, on ne voit guère que les preuves testimoniales et réqui-

sitions proposées par le recourant puissent être de nature à remettre en

cause des constatations de faits avérés, suffisantes pour justifier la

décision contestée.

7. Cela étant, le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté.

Il ne sera pas perçu de frais, s'agissant d'une procédure en matière de

rapports de service dans la fonction publique, généralement gratuite selon

la jurisprudence, ni alloué de dépens vu l'issue du litige (art.48 al.1

LPJA a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997.

2. Déclare irrecevable le recours dirigé contre la décision du 19 mars

1997.

3. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

Neuchâtel, le 19 juin 1997