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Die Organisation öffentlicher Sozialhilfe in den Gemeinden der Deutschschweiz
Teilauswertung der Spezialbefragung „Wandel des Sozialwesens in der Gemeinde"
Jürgen Stremlow, Mai 1997
Teil 1: Die Behördenorganisation
Inhalt
Die öffentliche Sozialhilfe ist im Rahmen der schweizerischen Sozialpolitik das letzte soziale Auffangnetz. Ihr Aufgabe ist die materielle Hilfe in Form von Unterstützungsleistungen an Personen oder Familien, die von Armut betroffen sind und die immaterielle Hilfe im Sinne persönlicher Beratung und Betreuung. Mit wenigen Ausnahmen haben die Kantone den Vollzug und die Finanzierung der öffentlichen Sozialhilfe an die Gemeinden delegiert. Die öffentliche Sozialhilfe ist deshalb ausgesprochen föderalistisch strukturiert. Der Aufsatz gibt einen Überblick über die Vielfalt der Organisationsformen im Bereich der öffentlichen Sozialhilfe und fragt nach Determinanten der vorgefundenen Strukturen. Im ersten Teil wird die Behördenebene analysiert und der zweite Teil wendet sich dem Vollzug bei den kommunalen Verwaltungen zu.
Inhaltsverzeichnis
1.1 Einsetzung und Kompetenzen kommunaler SozialbehördenTeil 2: Die Organisation der Sozialhilfe auf Verwaltungsebene
2.1 Organisationsformen kommunaler SozialabteilungenSchlussbetrachtung
Mit Ausnahme der Sozialversicherungen sind viele Bereiche des schweizerischen Sozialwesens ausgesprochen heterogen aufgebaut, so z.B. das System der Familienzulagen (Spycher, Bauer, Baumann, 1995). Insbesondere gilt diese Tatsache auch für die öffentliche Sozialhilfe (Höpflinger & Wyss, 1994). Bis vor einigen Jahren war sie allerdings noch kein Thema von breitem Interesse und auch ihre organisatorische Vielgestaltigkeit standen noch nicht zur Diskussion. Erst im Zeichen markant ansteigender Fürsorgefälle und den Untersuchungen zum Thema „neue Armut" (Füglistaler/Hohl, 1992; Ulrich/Binder, 1992; Mäder/Biedermann; u.a., 1990) wurde die öffentliche Sozialhilfe als letztes Auffangnetz im System der sozialen Sicherheit plötzlich Gegenstand sozialpolitischer Erwägungen. Dazu kommt, dass mit Ausnahme des Buches von Höpflinger & Wyss (1994), das Formen und Funktionen der öffentlichen Sozialhilfe miteinander vergleicht und analysiert, bisher nahezu keine entsprechenden Studien vorliegen. Die Erhebung von Höpflinger & Wyss (1994) beruht vor allem auf qualitativen Analysen und Beschreibungen, namentlich was die Organisation der öffentlichen Sozialhilfe betrifft. Mit dem hier vorliegenden Datensatz über die Organisation, den Wandel und den Problemdruck des Sozialwesens in den Gemeinden der Deutschschweiz und dem ausserordentlich umfangreichen Datenmaterial der bisherigen Gemeindeforschungen ist es nun möglich, vermehrt quantitativ geprägte Analysen über die Organisation der öffentlichen Sozialhilfe vorzunehmen. Die vorliegende Arbeit möchte dazu einen Beitrag leisten und versuchen die Vielgestaltigkeit der öffentlichen Sozialhilfe zu beschreiben und nach wichtigen Einflussfaktoren ihrer Ausgestaltung zu fragen. Die zentrale Forschungsfrage lautet daher wie folgt:
Wie ist die öffentliche Sozialhilfe/Fürsorge in den Gemeinden der Deutschschweiz organisiert und durch welche Faktoren wird ihre Ausgestaltung und Organisation wesentlich determiniert?
Insbesondere dem zweiten Teil der Forschungsfrage ist Beachtung zu schenken, da er Bezug auf die umfangreichen Strukturdaten der Gemeinden nimmt, die durch die bisherigen Gemeindeforschungen zur Verfügung stehen. Anhand dieser Daten sollte es möglich sein, die Organisationsformen der öffentlichen Sozialhilfe nicht nur zu beschreiben, sondern auch erklärende Faktoren für ihre Ausgestaltung zu identifizieren. In der vorliegenden Arbeit werden deshalb neben eher beschreibenden Erklärungsfaktoren wie Kantonszugehörigkeit, Gemeindegrösse und Nähe/Distanz einer Gemeinde zu Grosszentren (d.h. ihre räumliche Lage auf einer Zentrum/Peripherie-Achse) auch zahlreiche Variablen zur demographischen, sozio-ökonomischen und politischen Struktur von Gemeinden einbezogen. Dabei wird die Analyse der Organisationsformen einerseits auf der Behördenebene, und andererseits auf der Verwaltungsebene vorgenommen, wobei zwischen beiden Ebenen immer wieder Interferenzen auftauchen und analysiert werden können.
Das erste Kapitel beschäftigt sich mit der Behördenorganisationen und gibt einen Überblick über die unterschiedlichen Bestellungsverfahren der Sozialbehörden in den einzelnen Kantonen, analysiert ihre Entscheidungskompetenzen bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen, setzt sich mit ihren Mitgliederstrukturen (z.B. ihrer Professionalisierung) und ihrer Arbeitsbelastung auseinander.
Gegenstand des zweiten Kapitels ist die Organisation der öffentlichen Sozialhilfe auf Verwaltungsebene. Im ersten Abschnitt wird gezeigt, wie sie bei den einzelnen Gemeindeverwaltungen organisiert ist und welche Formen kommunaler Sozialabteilungen sich unterscheiden lassen. Gleichzeitig wird versucht, Merkmale zu identifizieren, die diese unterschiedlichen Organisationsformen bedingen. Der zweite Abschnitt widmet sich der Stellenausstattung der kommunalen Sozialabteilungen und fragt nach Determinanten, die den Ausbau beeinflussen. Im dritten und letzten Abschnitt wird die institutionelle Bearbeitung bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen untersucht und typische Bearbeitungskonstellationen ausgearbeitet.
1.1 Einsetzung und Kompetenzen kommunaler Sozialbehörden
In den meisten Kantonen fällt die öffentliche Sozialhilfe in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden. Wolffers (1993, 59) schreibt in seinem Buch „Grundriss des Sozialhilferechtes" dazu: „Für die Ausgestaltung der Behördenorganisation ist zunächst entscheidend, ob die Sozialhilfe innerkantonal in die Kompetenz der Gemeinden fällt oder ob eine zentralistische Lösung mit kantonaler Verantwortlichkeit gewählt wurde. In den meisten Kantonen obliegt die Sozialhilfe den Gemeinden, wobei das Sozialhilferecht teilweise einen Zusammenschluss einzelner Gemeinden zur gemeinsamen Aufgabenbewältigung vorsieht. Die kantonalen Sozialhilfegesetze gestehen den Gemeinden in der Regel bei der Ausgestaltung der Behördenorganisation eine erhebliche Autonomie zu." Zumindest was die Bestellung oder Wahl der Sozialbehörden betrifft, sind in den meisten kantonalen Sozialhilfegesetzen Regelungen zu finden. Höpflinger & Wyss (1994, 35) haben die entsprechenden Gesetze in den einzelnen Kantonen analysiert und dabei drei Grundformen unterschieden. Aufgrund des vorliegenden, stärker quantitativ geprägten Materials dieser Untersuchung, ist es sinnvoll, bei den Bestellungsverfahren in den einzelnen Kantonen vier Typen zu bilden:
a) Kantone mit Gemeinderat als Sozialbehörde
In den Kantonen Luzern, Zug, Aargau, Schaffhausen, Ob- und Nidwalden amtiert der Gemeinderat gleichzeitig als Sozialbehörde. Mit Ausnahme des Kantons Luzern ist in allen Kantonen eine Aufgabendelegation an eine Fachkommission möglich. Die nachfolgende Übersicht zeigt, in welchem Umfang die Gemeinderäte in diesen Kantonen tatsächlich von der Möglichkeit Gebrauch machen, eine Fachkommission einzusetzen:
Tabelle 1.1: Kantone mit Gemeinderat als Sozialbehörde
Im Kanton Luzern gehört die öffentliche Sozialhilfe in den Aufgabenbereich der Bürgergemeinden. Mit Ausnahme von vier Gemeinden, in denen der Bürgerrat eine eigenständige, gewählte Behörde ist, amtiert in den meisten übrigen Gemeinden der Gemeinderat zugleich auch als Bürgerrat. Wo keine Bürgergemeinde mehr besteht, ist die Einwohnergemeinde zuständig. Gemäss Sozialhilfegesetz vom 2. März 1983 ist auch im Kanton Aargau der Gemeinderat die zuständige Sozialbehörde. Wie Tabelle 1.1 zeigt, delegiert dieser in 9% der untersuchten Gemeinden die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe an eine Fachkommission, d.h. in etwa 90% der Gemeinden amtiert der Gemeinderat als letzte Entscheidungsinstanz. Nur im Fall von einer Gemeinde delegiert im Kanton Zug der Gemeinderat Aufgaben an eine Fürsorgekommission. Diese Behörde verfügt allerdings nur über Antrag stellende Kompetenzen und ist zu zwei Dritteln mit Gemeinderäten besetzt. Das bedeutet faktisch, dass die Entscheidungen über die kommunalen Sozialaufgaben in allen Gemeinden des Kantons in den Händen der Gemeinderäte liegen. Im Kanton Schaffhausen amtiert in zwei Dritteln der untersuchten Gemeinden der Gemeinderat als Sozialbehörde. In den verbleibenden Gemeinden arbeiten vom Gemeinderat eingesetzte Fachkommissionen, die sich allerdings zu 80% aus Gemeinderäten zusammensetzen und hauptsächlich beratende Funktionen ausüben, d.h. in praktisch allen Gemeinden des Kantons entscheidet die Gemeindeexekutive die Belange der öffentlichen Sozialhilfe. In den meisten Gemeinden (etwa 88%) des Kantons Nidwalden hat der Gemeinderat Fachkommissionen eingesetzt. Allerdings verfügt nur ein guter Viertel (29%) dieser Kommissionen über sämtliche Entscheidungskompetenzen, was dazu führt, dass in ungefähr 75% der Gemeinden der Gemeinderat nach wie vor in letzter Instanz entscheidet. Am wenigsten eindeutig kann der Kanton Obwalden dieser Gruppe zugeordnet werden, da die vom Gemeinderat eingesetzten Fachkommissionen häufig über sämtliche Entscheidungskompetenzen verfügen. Umgerechnet auf alle untersuchten Gemeinden des Kantons ist in 40% der Gemeinden der Gemeinderat die Belange der öffentlichen Sozialhilfe zuständig, in weiteren 40% eine Fürsorgekommission und in 20% eine gewählte Sozialbehörde.
b) Kantone mit eigenständigen, gewählten Sozialbehörden
In den Kantonen Glarus, Uri und Basel-Land werden die Sozialbehörden durch die Volkswahl bestimmt. Im Kanton Zürich ist die Volkswahl ebenfalls vorgesehen, wobei die Sozialbehörden in den grösseren Städten von den Gemeindeparlamenten gewählt werden.
Tabelle 1.2: Kantone mit gewählter Sozialbehörde
Im Kanton Glarus bestehen in allen Gemeinden eigenständige Fürsorgegemeinden, die für den Bereich der öffentlichen Sozialhilfe zuständig sind. Sie verfügen über ein eigenes Budget und können separate Steuern erheben. Exekutive der Fürsorgegemeinden ist der Fürsorgerat, der von der Fürsorgegemeindeversammlung gewählt wird. Der Fürsorgerat hat auch in allen Gemeinden des Kantons die Entscheidung über Unterstützungsleistungen in letzter Instanz inne. Mit dieser formalen Organisation der Sozialbehörden hat der Kanton Glarus von allen untersuchten Kantonen das ausgeprägteste Milizsystem. Wie Tabelle 1.2 zeigt, werden ebenfalls in allen Gemeinden des Kantons Uri die Fürsorgebehörden vom Volk gewählt. Im Gegensatz zum Kanton Glarus verfügen allerdings nur 57% dieser Sozialbehörden über sämtliche Entscheidungskompetenzen, sodass in den übrigen Gemeinden der Gemeinderat in letzter Instanz entscheidet. Die Stimmbürger wählen im Kanton Basel-Land die Fürsorgebehörden in gut 90% aller Gemeinden. In den verbleibenden Gemeinden werden sie vom Gemeinderat eingesetzt. Praktisch alle dieser Behörden verfügen bei der Zusprache von Unterstützungsleistungen über sämtliche Entscheidungskompetenzen. Im überwiegenden Teil der untersuchten Zürcher Gemeinden wird die Fürsorgebehörde gewählt, wobei zu 82% vom Volk und zu 7% vom Gemeindeparlament. In einigen Gemeinden (9%) amtiert der Gemeinderat gleichzeitig als Sozialbehörde, wie das gemäss kantonalem Sozialhilfegesetz ebenfalls möglich ist. Ähnlich wie im Kanton Basel-Land verfügt die überwiegende Mehrheit der gewählten und eingesetzten Behörden bezüglich der Vergabe von Unterstützungsleistungen über sämtliche Entscheidungskompetenzen (in 88% der Fälle), bei 11% der Gemeinden entscheidet die Gemeindeexekutive und bei 1% das Sozialamt in letzter Instanz.
c) Die Sozialbehörde ist eine selbständige Behörde, wird aber vom Gemeinderat eingesetzt
In den Sozialhilfegesetzen der Kantone Appenzell-Ausserrhoden, Schwyz, Wallis und St. Gallen ist eine derartige Bestellung vorgesehen. In praktisch allen untersuchten Gemeinden des Kantons Thurgau sind die Sozialbehörden vom Gemeinderat eingesetzt, obwohl gemäss Sozialhilfegesetz auch eine Volkswahl möglich ist. Das neue Sozialhilfegesetz des Kantons Fribourg, das am 1.7.1994 in Kraft trat, sieht unter anderem vor, dass auf regionaler Ebene Sozialkommissionen arbeiten, deren Mitglieder von den angeschlossenen Gemeinden eingesetzt werden. Insofern ist der Kanton Fribourg in dieser Gruppe ein Sonderfall.
Wie Tabelle 1.3 zeigt, werden im Kanton Thurgau in 92% der untersuchten Gemeinden die Fürsorgekommission durch den Gemeinderat eingesetzt. Diese sind bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen mit sämtlichen Entscheidungskompetenzen ausgestattet, was ihre Eigenständigkeit betont.
Tabelle 1.3: Kantone mit Sozialbehörden, die vom Gemeinderat eingesetzt werden
Mit der Änderung des Sozialhilfegesetzes im Kanton Fribourg vom 1.7.1994 wurde die Verantwortung für die Sozialhilfe vermehrt auf die Bezirksebene übertragen. 91% der untersuchten Gemeinden haben Mitglieder in eine regionale Sozialkommissionen bestellt. In den verbleibenden Gemeinden amtiert der Gemeinderat als Sozialbehörde. Bezogen auf die Gesamtzahl der untersuchten Gemeinden verteilt sich die letztinstanzliche Entscheidungsgewalt bei wirtschaftlicher Sozialhilfe zur Hälfte auf die Gemeindeexekutive, zu einem Drittel auf die regionalen Sozialbehörden und zu knapp 20% auf die regionalen Sozialdienste. Gemäss dem Gesetz über die Sozialhilfe vom 18. Mai 1983 hat im Kanton Schwyz der Gemeinderat eine Fürsorgebehörde mit maximal 11 Personen zu bestellen. In 78% der untersuchten Gemeinden des Kantons wird dieses Bestellungsverfahren angewandt und in den restlichen Gemeinden wird die Sozialbehörde vom Parlament (16%) oder vom Volk (6%) gewählt. Wie im Kanton Thurgau verfügen auch im Kanton Schwyz alle Sozialbehörden über vollständige Entscheidungsbefugnisse. Im Kanton Appenzell-Ausserrhoden werden in 85% der Gemeinden die Sozialbehörden durch den Gemeinderat eingesetzt. In 7% der Gemeinden amtiert eine gewählte Behörde und bei 8% der Gemeinderat selber. Die Entscheidungskompetenzen dieser Sozialbehörden sind allerdings nicht so umfassend wie in den Kantonen Thurgau und Schwyz, wodurch sie einen Teil ihrer Autonomie einbüssen: 75% verfügen über sämtliche Entscheidungsbefugnisse und 25% über eingeschränkte. In den Gemeinden des Kantons Wallis werden in 67% der Gemeinden die Sozialbehörden vom Gemeinderat ernannt und in den verbleibenden Gemeinden gewählt. Allerdings verfügen nur 25% dieser Behörden über vollständige Entscheidungskompetenzen. Im Kanton St.Gallen werden in der Hälfte aller Gemeinden die Sozialbehörden vom Gemeinderat eingesetzt, in gut 40% amtiert der Gemeinderat als Sozialbehörde und in den verbleibenden Gemeinden wird die Sozialbehörde gewählt. Die eingesetzten und gewählten Sozialbehörden verfügen in praktisch allen Gemeinden über umfassende Entscheidungskompetenzen bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen.
d) Kantone mit uneinheitlicher Form der Einsetzung
Zu dieser Gruppe werden Kantone gezählt, in denen kein bestimmtes Bestellungsverfahren vorherrscht und die Sozialhilfegesetze wenig entsprechende Regelungen vorgeben. Sofern im Kanton Bern keine andere Behörde bestimmt wird, ist gemäss Sozialhilfegesetz der Gemeinderat zuständig, was jedoch tatsächlich nur in 26% der untersuchten Gemeinden der Fall ist, denn in 52% der Gemeinden wird die Behörde gewählt und bei den restlichen 22% durch den Gemeinderat bestellt. Gut drei Viertel der gewählten oder eingesetzten Sozialbehörden verfügen über sämtliche Entscheidungskompetenzen, d.h. im Kanton Bern entscheidet der Gemeinderat in 30% der Gemeinden über die Vergabe von Unterstützungsleistungen, in etwa 60% eine eigenständige Sozialbehörde und in 10% andere Gremien (Sozialamt und regionaler Sozialdienst). Die Bestellung der Sozialbehörden im Kanton Graubünden ist ähnlich heterogen wie im Kanton Bern: in 45% der untersuchten Gemeinden amtiert der Gemeinderat als Sozialbehörde, in 40% setzt er diese ein und in 15% wird sie gewählt. Von den gewählten und eingesetzten Behörden verfügen rund die Hälfte (48%) über sämtliche Entscheidungskompetenzen. Die wichtigste Entscheidungsinstanz ist damit der Gemeinderat und zwar in gut 60% der Gemeinden. Bei knapp 30% der Gemeinden entscheiden die entsprechenden Sozialbehörden in eigener Kompetenz und in den verbleibenden Gemeinden ein kommunales Sozialamt. Im Kanton Solothurn werden in 49% der Gemeinden die Sozialbehörden vom Gemeinderat eingesetzt, in 49% gewählt und in den restlichen 2% amtiert der Gemeinderat als Sozialbehörde, wobei die eigenständigen Sozialbehörden in fast allen Gemeinden mit sämtlichen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet sind. Die Kantone Basel-Stadt und Appenzell-Innerrhoden verfügen nicht im eigentlichen Sinn über kommunale Sozialbehörden und werden deshalb hier nicht ausführlicher beschrieben.
Wie bereits Wolffers (1993, 59) vermutet, könnte die Grösse einer Gemeinde ebenfalls einen wichtigen Einfluss auf die Bestellung der Sozialbehörde ausüben: so ist denkbar, dass in kleinen Gemeinden der Gemeinderat gleichzeitig auch die Aufgaben der Fürsorge übernimmt, da einerseits die Problemdichte gering und andererseits das politische System wenig ausdifferenziert ist. Auch Höpflinger & Wyss (1994, 37) kommen zum Schluss, dass es in Kleingemeinden oder Kleinstgemeinden zum Teil wenig sinnvoll ist, neben dem Gemeinderat weitere Behörden zu bestimmen. Nach ihrer Ansicht kann es zudem auch in grösseren Gemeinden, welche die Sozialaufgaben entweder an einen regionalen Sozialdienst oder an ein gemeindeeigenes Sozialamt delegieren, nicht in jedem Fall funktional sein, eine eigenständige Sozialbehörde einzusetzen.
Tabelle 1.4: Einsetzung der Sozialbehörde nach Gemeindegrösse (n=649)
Mit zunehmender Gemeindegrösse steigt der Anteil gewählter Sozialbehörden kontinuierlich an, während der Anteil derjenigen Gemeinden abnimmt, bei denen die Gemeindeexekutive zugleich auch als Sozialbehörde amtiert. Der Anteil eingesetzter Sozialbehörden wächst mit ansteigender Einwohnerzahl ebenfalls; bei grossen Gemeinden geht er allerdings wieder leicht zurück.
Bei der vorliegenden Untersuchung interessierten neben der formalen Organisation zahlreiche weitere Merkmale der kommunalen Sozialbehörden: z.B. ihre Zusammensetzung, ihre Arbeitsintensität und -belastung. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass für diejenigen Sozialbehörden, die mit der Gemeindeexekutive identisch sind, keine diesbezüglichen Informationen erhoben wurden. Die Daten für die nachfolgend beschriebenen Sozialbehörden beziehen sich also nicht auf alle in die Untersuchung einbezogenen Gemeinden der Deutschschweiz (N=663), sondern auf die 416 Gemeinden, in denen die Sozialbehörde entweder von der Exekutive eingesetzt oder gewählt wurde. Das sind 63% aller untersuchten Gemeinden.
Tabelle 1.5: Kompetenzen eigenständiger Sozialbehörden nach Gemeindegrösse (n=416)
Hier zeigt sich generell, dass mit steigender Gemeindegrösse die Kompetenzen der Sozialbehörden zunehmen. Offenbar wächst die Autonomie der Sozialbehörden mit der Einwohnerzahl. Das erklärt sich vor allem dadurch, dass in vielen kleinen Gemeinden trotz gewählter oder eingesetzter Sozialbehörde der Gemeinderat in letzter Instanz entscheidet. Bei 40% der kleinen Gemeinden (750-1’999 Einwohner) mit eingesetzter Behörde trifft der Gemeinderat die letztinstanzliche Entscheidung bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen. In grossen Gemeinden (10'000 und mehr Einwohner) mit eingesetzter Behörde ist dies nur noch bei 5% der Fall. Eine etwas abgeschwächte, aber vergleichbare Entwicklung lässt sich bei gewählten Sozialbehörden beobachten. Wie bereits gezeigt, steigt mit zunehmender Gemeindegrösse der Anteil gewählter Behörden, die im Vergleich zu Behörden über grössere Entscheidungskompetenzen verfügen.
Beachtenswert ist bei dieser Tabelle zudem, dass bei grossen Gemeinden mit über 10'000 Einwohnern die Kompetenzen der Sozialbehörden wieder abnehmen. Dieser Rückgang erklärt sich vor allem damit, dass mit zunehmender Gemeindegrösse eine stetig steigende Entscheidungsverantwortung der kommunalen Sozialämter zu beobachten ist. Der Entscheid über Unterstützungsleistungen wird in grossen Gemeinden wesentlich häufiger auf der Verwaltungsebene getroffen. In Gemeinden mit 750 bis 1’999 Einwohnern werden 2% aller Gesuche um wirtschaftliche Sozialhilfe auf Verwaltungsebene in eigener Kompetenz entschieden. Bei einer Gemeindegrösse von 5’000 bis 9’999 Einwohnern beläuft sich dieser Anteil bereits auf 10% und bei grossen Gemeinden (über 10'000 Einwohner) steigt dieser Wert sprunghaft auf 20% an. Wichtig an diesem Befund erscheint, dass offenbar mit steigender Einwohnerzahl ein vermehrter Entscheidungstransfer von der politischen Behörde hin zur professionellen Organisation stattfindet. Während in kleineren Gemeinden der Entscheid über Unterstützungsleistungen in den Kompetenzbereich von politischen Akteuren fällt, geht er mit mit ansteigender Gemeindegrösse immer ausgeprägter in die Hand von (professionellen) Vertretern des Sozialwesens über.
Bei etwa einem Drittel aller Kantone sind in den Sozialhilfegesetzen Regelungen über die Mitgliederzusammensetzung zu finden (Höpflinger & Wyss, 1994, 36). Diese Regelungen betreffen einerseits die Mitgliederzahl und andererseits die Mitwirkung der Gemeindeexekutive in der Sozialbehörde. Bei etwa der Hälfte der Kantone hat der Gemeinderat ein Mitglied zu delegieren oder sogar das Präsidium zu übernehmen und bei einem Drittel sind Richtlinien über die Gesamtzahl enthalten. In der vorliegenden Untersuchung wurden verschiedene Daten zur Zusammensetzung der Sozialbehörden erhoben. Die nachfolgende Tabelle gibt einen ersten Überblick. Ein Vergleich mit der entsprechenden Behörde für das Bauwesen zeigt, dass Sozialbehörden sich bezüglich ihrer gesamten Mitgliederzahl, ihres Anteils an Vertretern der Gemeindeexekutive und an Parteimitgliedern nicht unterscheiden. Im Durchschnitt setzen sich beide Behörden aus 6 Mitgliedern zusammen, verfügen über einen Anteil an Gemeinderäten von 25% und einen Anteil an Parteimitgliedern von etwa 60%.
Tabelle 1.6: Vergleich der Mitgliederstruktur
von Sozial- und Baubehörden (n=416)
Im Gegensatz zu Baubehörden weisen Sozialbehörden hingegen einen wesentlich höheren Frauenanteil auf. Genau die Hälfte ihrer Mitglieder sind nämlich Frauen. Bei den Baubehörden beläuft sich dieser Anteil lediglich auf 5%. Auch wenn man aufgrund des allgemein hohen Engagements von Frauen bei vielen freiwilligen und auch professionellen Aufgaben im Sozialwesen erwarten konnte, dass ihr Anteil in Sozialbehörden relativ hoch liegt, erstaunt ein derart hoher Anteil doch. Dafür sind Sozialbehörden im Vergleich zu Baubehörden wesentlich weniger professionalisiert. Im Durchschnitt setzen sich die Baubehörden zu einem Viertel aus Fachpersonen mit einer höheren Ausbildung zusammen. Bei den Sozialbehörden beträgt dieser Anteil lediglich 5%. Diese sehr tiefe professionelle Kompetenz von Sozialbehörden (im Vergleich zu Baubehörden) hat zur Folge, dass man die Entscheide über die Vergabe von Unterstützungsleistungen in erster Linie als politischen und nicht als fachlich ausgewiesenen Entscheid betrachten muss. In Baubehörden hat dagegen der schlussendlich politisch gefällte Entscheid ein wesentlich stärkeres fachliches Fundament. Bei einer zunehmenden Zahl von Unterstützungsfällen, immer vielgestaltigeren sozialen Problemlagen und einer insgesamt steigenden Problemkomplexität, kann man sich die Frage stellen, ob Sozialbehörden mit einem derart geringen Professionalisierungsgrad aus der Sicht der Unterstützungsempfänger wie auch aus der Sicht der zu verteilenden Mittel der öffentlichen Sozialhilfe mit ausreichenden Fachkompetenzen ausgerüstet sind.
Bisher wurde gezeigt, dass gewählte Behörden gegenüber (vom Gemeinderat) eingesetzten über einen grösseren Kompetenzspielraum verfügen und ihr Anteil mit zunehmender Gemeindegrösse kontinuierlich anstiegt. Es ist zu vermuten, dass sie eine umfassendere Eigenständigkeit besitzen als eingesetzte Sozialbehörden. Dieser Befund erhärtet sich, wenn man den Anteil der Exekutivmitglieder betrachtet: Von der Gemeindeexekutive bestellte Behörden setzen sich im Durchschnitt zu 35% aus Gemeinderäten zusammen, während dieser Anteil bei gewählten Behörden genau halb so gross ist (17%).
Tabelle 1.7: Behördenzusammensetzung
nach BestellunArt der Einsetzung
Auf die Professionalisierung der Sozialbehörden haben die unterschiedlichen Bestellungsverfahren keinen Einfluss. Wie aus der Tabelle hervorgeht, entsprechen eingesetzte wie gewählte Sozialbehörden dem durchschnittlichen Anteil von Fachpersonen, der bei knapp 5% liegt. Auch beim Frauenanteil sind keine wesentlichen Unterschiede zu beobachten. Dagegen ist der Anteil von Parteimitgliedern bei gewählten Sozialbehörden mit 73% etwas höher, was naheliegend ist, da hier die Parteizugehörigkeit eine grössere Bedeutung für den Zugang, rsp. die Wahl, in die Sozialbehörde haben dürfte.
Welche Unterschiede in der personellen Zusammensetzung der Sozialbehörden je nach Grösse einer Gemeinde bestehen, zeigt die nachfolgende Tabelle:
Tabelle 1.8: Behördenzusammensetzung
nach Gemeindegrösse
Mit zunehmender Gemeindegrösse steigen die Mitgliederzahlen der Sozialbehörden an. Dieser Anstieg erklärt sich teilweise sicher dadurch, dass mit zunehmender Gemeindegrösse auch der Anteil der gewählten Behörden ansteigt, die - wie bereits gezeigt wurde - eine höhere Mitgliederzahl aufweisen. Beim Anteil der Gemeinderäte in der Sozialbehörde wird ein umgekehrter Effekt sichtbar: Bei grossen Gemeinden ist der Anteil der Gemeindeexekutive geringer als bei kleinen Gemeinden. Generell kann man also feststellen, dass mit zunehmender Gemeindegrösse der Einfluss der Gemeindeexekutive ab- und damit eine gewisse Unabhängigkeit der Sozialbehörden zunimmt. Besonders beachtenswert ist auch die Zunahme von Fachpersonen innerhalb der Sozialbehörden bei steigender Einwohnerzahl. In grösseren Gemeinden sind die Sozialbehörden stärker professionalisiert als in kleinen. Das gleiche Bild ergibt sich auch, wenn man den Anteil der Sozialbehörden betrachtet, in denen überhaupt keine Fachpersonen Einsitz nehmen: In Gemeinden mit 750 bis 1’999 Einwohnern sind dies 81% und bei grossen Gemeinden mit mehr als 10'000 Einwohnern noch 69%. Hier stellt sich die Anschlussfrage, ob ein Zusammenhang zwischen dem Professionalisierungsgrad der kommunalen Sozialabteilungen (Verwaltungsebene) und der vorgesetzten Behörde besteht. Man könnte z.B. vermuten, dass in Gemeinden mit einer professionellen Struktur auf der Verwaltungsebene, die vorgesetzte Behörde ebenfalls vermehrte Fachkompetenz aufweisen sollte, da sie eine Aufsichtsfunktion wahrnimmt. Geht man von einer Komplementarität zwischen Verwaltungs- und Behördenebene aus, könnte allerdings auch genau der umgekehrte Zusammenhang bestehen, d.h. wenn die kommunale Sozialabteilung hoch professionalisiert ist, bedarf es gar nicht mehr unbedingt einer fachlich qualifizierten Behörde.
Tabelle 1.9: Professionalisierungsgrad
der Behörde nach Typ der Sozialabteilung (n=344)
Die Tabelle unterscheidet in der Vertikalen verschiedene Organisationsformen kommunaler Sozialabteilungen. Dieser Typifizierung liegt die Idee einer zunehmenden Professionalisierung zu Grunde: kleinere Gemeinden, die über keine spezialisierte Sozialabteilung verfügen, sind wesentlich weniger professionalisiert als grosse Gemeinden, die über ein ausgebautes Sozialamt mit einem integrierten Sozialdienst verfügen. Die Tabelle zeigt, dass mit zunehmender Professionalisierung auf der Verwaltungsebene auch der Anteil der Fachpersonen in der Behörde ansteigt. Offenbar besteht zwischen Verwaltungs- und Behördenebene keine Substitutionseffekt und die Eindeutigkeit dieses Zusammenhangs begründet sich vor allem in der Aufsichtsfunktion der Sozialbehörden über die Sozialabteilungen: in kleinen Gemeinden, in denen z.B. eine Gemeindeverwaltung oder ein kleines Sozialamt ohne professionelle Mitarbeiter die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe wahrnimmt, ist für die Aufsicht keine besondere fachliche Qualifikation notwendig. Dagegen bedarf ein ausdifferenziertes Sozialamt mit spezialisierten Abteilungen und einem Pool von professionellen Mitarbeitern ausgewiesene Fachkompetenz in der vorgesetzten Behörde, um die internen Abläufe verstehen und kontrollieren zu können. In Gemeinden mit einer hohen Professionalisierung auf Verwaltungsebene werden demzufolge auch die Entscheide und die strategischen Aufgaben der Sozialbehörde mit grösserer Fachkompetenz ausgeführt. Offenbar führt eine Professionalisierung auf Verwaltungsebene zu einer verstärkten Fachkompetenz auf Behördenebene. Wichtig ist hier zu sehen, dass in Gemeinden mit einem tiefen Professionalisierungsgrad auf Verwaltungs- wie Behördenebene die öffentliche Sozialhilfe stärker als rein politische Angelegenheit behandelt wird, während sie in Gemeinden mit einer spezialisierten und professionellen Struktur wesentlich ausgeprägter aus der Sicht des Sozialwesens wahrgenommen und bearbeitet wird.
a) Auswirkungen des kommunalen Umfeldes auf die Arbeitsbelastung
In diesem Abschnitt soll der Frage nachgegangen werden, wie stark die Sozialbehörden durch die Wahrnehmung ihrer Aufgaben im kommunalen Sozialwesen belastet werden und welche Faktoren eine besonders hohe Arbeitsbelastung bedingen. Es sei hier noch einmal erwähnt, dass sich die Aussagen dieses Abschnitts nur auf die vom Gemeinderat eingesetzten und gewählten Sozialbehörden beziehen. Für diejenigen Gemeinden, in denen der Gemeinderat gleichzeitig als Sozialbehörde amtiert, wurden in der vorliegenden Untersuchung keine Daten erhoben.
Die Hauptaufgabe der meisten kommunalen Sozialbehörden besteht in der Behandlung und Entscheidung von Gesuchen um Unterstützungsleistungen. Man könnte deshalb vermuten, dass die Anzahl von Unterstützungsempfängern innerhalb einer Gemeinde einen direkten Einfluss auf die Arbeitsintensität der Sozialbehörde ausübt. Höpflinger & Wyss (1994, 163) konnten mit einer multiplen Regressionsanalyse (bei der soziostrukturelle, soziopolitische Merkmale einer Gemeinde und das Vorhandensein eines Sozialdienstes miteinbezogen wurden) nachweisen, dass der Urbanitätsgrad und die Gemeindegrösse die grösste Erklärungskraft für die Zahl der unterstützten Personen aufweisen. Auch bei der vorliegenden Untersuchung korrelieren Gemeindegrösse und Urbanitätsgrad mit der Anzahl Unterstützungsempfänger in ähnlicher Weise. In grösseren und urbaneren Gemeinden steigt der Anteil der Unterstützungsempfänger an der Gemeindebevölkerung. Bedeutet dieser Befund nun automatisch, dass die Arbeitsbelastung für die Sozialbehörden zunimmt?
Die durchschnittliche Arbeitsbelastung der 401 untersuchten Sozialbehörden liegt bei knapp 24 Stunden pro Jahr. Das entspricht in etwa einer monatlichen Sitzungsdauer von zwei Stunden. Dabei zeigt sich, dass mit zunehmender Gemeindegrösse die zeitliche Beanspruchung der Sozialbehörden tatsächlich zunimmt.
Tabelle 1.10: Arbeitsbelastung nach
Gemeindegrösse (n=401)
Deutlichere Unterschiede in der Arbeitsbelastung der Fürsorgebehörden ergeben sich, wenn die Reisezeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln der einzelnen Gemeinden zur nächsten Grossstadt in die Analyse einbezogen wird. Es zeigt sich, dass Sozialbehörden in Gemeinden, die über 90 Minuten von der nächsten Grossstadt entfernt liegen, ein durchschnittliches jährliches Arbeitspensum von 13 Stunden aufweisen, während die Arbeitsbelastung mit zunehmender Stadtnähe kontinuierlich bis auf 29 Stunden im Jahr ansteigt. So zeigt auch die Korrelation zwischen jährlicher Arbeitsbelastung und Reisedistanz zur nächsten Grossstadt einen zwar nach wie vor geringen, jedoch etwas stärker ausgeprägten Zusammenhang als dies für Arbeitsbelastung und Gemeindegrösse der Fall ist. Der Korrelationskoeffizient beträgt hier -0.41, d.h. je grösser die Reisedistanz zur Stadt wird, umso mehr nimmt die jährliche Arbeitszeit ab. Der Zusammenhang ist ebenfalls (höchst) signifikant. Die nachfolgende Tabelle zeigt ausserdem, dass die Arbeitsintensität der Sozialbehörden für kleinere, mittelgrosse und grosse Gemeinden in ähnlicher Weise mit zunehmender Nähe zur Grossstadt anwächst. Einzig bei mittelgrossen Gemeinden mit 5000 bis 10'000 Einwohnern nimmt die jährliche Arbeitszeit der Sozialbehörden in Grossstadtnähe leicht ab und bei grossen Gemeinden ist der Anstieg nicht ganz linear.
Tabelle 1.11: Arbeitsbelastung nach
Grossstadtnähe und Gemeindegrösse (n=348)
Die Tabelle zeigt deutlich, dass die Nähe zur nächsten Grossstadt bei kleinen Gemeinden (750-1’999 Einwohner) den stärksten Einfluss auf das Arbeitspensum der Sozialbehörden ausübt. Mit anwachsender Gemeindegrösse nimmt nämlich der Unterschied in der jährlichen Arbeitsbelastung zwischen den entferntesten und stadtnächsten Gemeinden schrittweise ab: während sich der Unterschied bei Gemeinden mit 750-1’999 Einwohnern auf 15 Jahresarbeitsstunden beläuft, beträgt er bei mittelgrossen Gemeinden (5’000-9’999 Einwohner) noch 11 Stunden und bei grossen Gemeinden lediglich 4 Stunden. Insgesamt gesehen sind die Sozialbehörden in den Gemeinden mit der grössten Reisedistanz zur nächsten Grossstadt und der kleinsten Einwohnerzahl am geringsten belastet. Die grösste Arbeitsintensität weisen dagegen nicht die stadtnahen, grossen Gemeinden auf, wie man vielleicht hätte vermuten können, sondern stadtnahe, mittelgrosse Gemeinden mit 2’000 bis 4’999 Einwohnern, wobei die Unterschiede in der jährlichen Arbeitszeit zu den grösseren Gemeinden relativ gering ausfallen. Trotzdem kann man generell festhalten, dass mit anwachsender Gemeindegrösse und zunehmender Zentrumsnähe die Belastung für die Sozialbehörden stetig zunimmt.
Neben der Behandlung und Genehmigung von Unterstützungsleistungen, die wahrscheinlich den wichtigsten Stellenwert in der Behördenarbeit einnehmen, sind die Sozialbehörden in vielen Gemeinden noch für zahlreiche weitere soziale Aufgaben und Projekte zuständig, so z.B. für die Führung von Alters- und Pflegeheimen, den Spitexbereich, die Betreuung von Jugendlichen und Arbeitslosen, die Zusammenarbeit mit privaten Hilfeträgern usw. Daraus ergeben sich zwei weitere mögliche Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung:
Tabelle 1.12: Arbeitsbelastung nach
Anzahl sozialer Probleme (n= 293)
Zwischen der Anzahl der Problemfelder und der Arbeitsbelastung der Fürsorgebehörde liegt eine hoch signifikante Korrelation mit einem Wert von 0.30 vor. Wie bereits gezeigt, hängt die Belastung der Fürsorgebehörden nicht nur von der Anzahl der sozialen Probleme in einer Gemeinde ab, sondern auch von ihrer Grösse und ihrer Zentrumsnähe. So könnte in Gemeinden in der Nähe einer Grossstadt oder mit einer grossen Einwohnerzahl die Anzahl der sozialen Probleme höher liegen und damit auch die zeitliche Belastung der Fürsorgebehörden zunehmen. Die Beziehung zwischen Arbeitsbelastung und Anzahl sozialer Probleme wäre in diesem Fall nur ein Abbild der Gemeindegrösse oder ihrer Nähe zur nächsten Grossstadt. Die Anzahl sozialer Problemfelder innerhalb einer Gemeinde würde in diesem Fall keinen eigenständigen, unabhängigen Effekt erzeugen. Kontrolliert man die Gemeindegrösse (mit einer Partialkorrelation), so zeigt sich, dass der Korrelationskoeffizient auf einen hoch signifikanten Wert von 0.23 sinkt. Wird der Einfluss der Zentrum-/Peripherie-Achse ausgeschaltet, so verändert sich der Korrelationskoeffizient stärker und fällt auf einen Wert von 0.12, der allerdings nicht das gleich hohe Signifikanznivau erreicht, jedoch nach wie vor signifikant ist. Die Beziehung zwischen Arbeitsbelastung und Anzahl der sozialen Problemfelder scheint von der Gemeindegrösse offenbar relativ wenig beeinflusst zu werden, d.h. in kleinen wie in grossen Gemeinden können sich ähnliche Zusammenhänge ergeben. Die Nähe/Distanz zu einer Grossstadt übt dagegen einen wesentlich stärkeren Einfluss aus. Wie stark sich die Zahl der sozialen Probleme auf die Arbeitslast der zuständigen Behörde auswirkt, verändert sich mit zunehmender Grossstadtnähe. In ländlich-peripheren Gemeinden, die von einer kleinen Zahl sozialer Probleme betroffen sind, ist auch die durchschnittliche Arbeitszeit geringer. Die Anzahl sozialer Problemfelder ist aus diesem Grund eher ein Abbild der Nähe bzw. Distanz zur nächsten Grossstadt und weniger ein eigenständiger Indikator für die Arbeitsbelastung einer Sozialbehörde.
b) Einfluss der Verwaltungsorganisation auf die Arbeitsbelastung
Bisher wurden Einflüsse des kommunalen Umfeldes auf die Arbeitsbelastung der Sozialbehörden diskutiert, einerseits soziostrukturelle Faktoren wie die Nähe/Distanz zur nächsten Grossstadt oder die Gemeindegrösse, andererseits der soziale Problemdruck (Betroffenheit von sozialen Problemen). In diesem Abschnitt sollen nun Einflussgrössen betrachtet werden, die sich auf die Verwaltungsorganisation der sozialen Aufgaben beziehen, wie z.B. die Aufgabenbelastungen, die in der Zusammenarbeit zwischen Sozialbehörde und -verwaltung entstehen oder mit der Ausstattung und Belastung der kommunalen Sozialabteilungen zusammenhängen.
Grundsätzlich kann man davon ausgehen, dass die meisten Fürsorgebehörden eher auf der strategischen als auf der operativen Ebene tätig sind, also z.B. Entscheide über Fürsorgeleistungen fällen, neue Projekte initiieren oder genehmigen, Stossrichtungen der kommunalen Sozialpolitik festlegen, die Aufsicht über das Sozialamt oder den Sozialdienst ausüben usw. Die eigentliche Bearbeitung der anstehenden (Sozial-)Aufgaben wird dann - abgesehen von einigen Ausnahmen wie z.B. Milizbehörden im Kanton Glarus oder Uri oder in sehr kleinen Gemeinden mit einer wenig ausgebauten Sozialabteilung - von den spezialisierten Mitarbeitern der Gemeindeverwaltung, von kommunalen, regionalen oder kantonalen Sozialdiensten wahrgenommen, also nicht in erster Linie von der Behörde. In diesem Zusammenhang stellt sich generell die Frage, ob die Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation auf die Belastung der Sozialbehörden Auswirkungen hat oder nicht. Folgende konkrete Anschlussfragen sind mit dieser generellen Frage verbunden:
Bei der vorliegenden Befragung wurden insgesamt 17 verschiedene soziale Aufgaben erhoben und die Gemeinden danach befragt, welche Instanz die Hauptlast bei der Durchführung dieser Aufgaben trägt. Es zeigt sich, dass die jährliche Arbeitszeit von Sozialbehörden in Gemeinden höher ist, in denen eine gemeindeeigene Stelle oder Behörde eine grosse Anzahl von Aufgaben wahrnimmt.
Tabelle 1.13: Arbeitsbelastung nach
Anzahl kommunaler Sozialaufgaben (n=387)
Insgesamt besteht eine geringe, signifikante Korrelation mit einem Wert von 0.21, die sich auch nicht verändert, wenn der Einfluss der Gemeindegrösse ausgeschaltet (mit einer Partialkorrelation kontrolliert) wird. Der Einfluss der Zentrum/Peripherie Dimension ist leicht ausgeprägter, aber immer noch relativ gering. Damit handelt es sich offenbar bei der Anzahl der in einer Gemeinde wahrgenommenen Sozialaufgaben um einen Indikator, der einen unabhängigen (zumindest von Gemeindegrösse und Grad an Urbanität) und eigenständigen Einfluss auf die Arbeitsbelastung der Sozialbehörden ausübt.
Das praktisch identische Bild ergibt sich, wenn man untersucht, wieviele der 17 erhobenen Sozialaufgaben in den letzten 10 Jahren neu dazugekommen sind oder in ihrer Belastung zugenommen haben. Sozialbehörden, in deren Gemeinden eine überdurchschnittliche Aufgabenzunahme stattgefunden hat, weisen ebenfalls eine höhere jährliche Arbeitszeit auf. Dabei ist der Zusammenhang mit der Arbeitsbelastung der Sozialbehörde praktisch genau gleich stark und signifikant wie bei der Anzahl kommunaler Aufgaben. Gemeindegrösse und die Urbanität einer Gemeinde modifizieren diesen Zusammenhang ebenfalls nur geringfügig. Die Ähnlichkeit dieser beiden Variablen legt jedoch den Verdacht nahe, dass sie sich gegenseitig beeinflussen, d.h. in Gemeinden, die eine grosse Anzahl von Sozialaufgaben in eigener Regie wahrnehmen (und nicht regionalen, kantonalen oder privaten Stellen übergeben), auch unmittelbarer und in grösserem Ausmass davon belastet werden. Wenn die Anzahl der kommunal wahrgenommenen Aufgaben kontrolliert wird, sinkt die Korrelation von Aufgabenzunahme und Arbeitsbelastung tatsächlich relativ stark, d.h. Gemeinden mit einer grossen Anzahl wahrgenommener Aufgaben verzeichnen auch eine stärkere Aufgabenzunahme resp. Aufgabenbelastung in den letzten Jahren und damit eine intensivere Belastung für die Sozialbehörden. Die Variable „Aufgabenzunahme in den letzten Jahren" hat damit etwas von ihrer unabhängigen Erklärungskraft eingebüsst.
Als Indikator für die Belastung von kommunalen Sozialabteilungen (Sozialamt, Sozialdienst, allgemeine Gemeindeverwaltung usw.) wurden die im Jahr 1994 unterstützten Personen und Familien auf sämtliche in der Gemeinde vorhandenen Stellen (auch Anteile der regionalen Sozialdienste) bezogen. Diese Indikatorbildung ist nicht ganz unproblematisch, da in den einzelnen Kantonen einerseits unterschiedliche Definitionen von Unterstützungsfällen vorliegen und andererseits die Aufgaben kommunaler Sozialabteilungen sich zum Teil unterscheiden, sodass diese beiden Variablen für kantonsübergreifende Vergleiche lediglich allgemeine Tendenzen aufzeigen und nicht als exakte Masszahlen betrachtet werden können.
Tabelle 1.14: Jährliche Arbeitszeit
der Behörde und Belastung der Sozialabteilung (n=220)
In Gemeinden, in denen die Sozialabteilungen mit einer Vollstelle über 60 Personen/Familien zu betreuen haben, liegt die durchschnittliche jährliche Arbeitszeit bei 23 Stunden pro Jahr. Bei einer wesentlich tieferen Arbeitsbelastung ist die durchschnittliche Arbeitsbelastung praktisch gleich hoch. Sie liegt bei 21 Arbeitsstunden pro Jahr. Offenbar resultiert für die Sozialbehörden von Gemeinden, die mit einer Vollstelle eine grosse Zahl von Unterstützungsempfängern zu betreuen haben, keine höhere Arbeitszeit. Am höchsten liegt die jährliche Arbeitszeit der Sozialbehörden in Gemeinden, die über einen mittleren Belastungsgrad verfügen. Eine entsprechende Korrelation zwischen „der Belastung mit Beratungsfällen" und der Arbeitsbelastung der Sozialbehörden zeigt ebenfalls deutlich, dass kein Zusammenhang vorliegt: r liegt in der Nähe von Null. Das bedeutet, dass die Arbeit und Belastung, die mit der Betreuung von Sozialhilfe-Empfängern verbunden ist, praktisch ausschliesslich auf der Ebene der Verwaltung abgearbeitet und nicht auf die Behördenebene transferiert wird.
In der Befragung wurde ein weiterer möglicher Indikator für die Arbeitsbelastung der Sozialabteilungen erhoben, nämlich die Frage nach Personalengpässen. Hier zeigen sich Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung der Sozialbehörden etwas deutlicher, allerdings immer noch nicht sehr ausgeprägt. In Gemeinden, in denen die Sozialverwaltung keine personellen Engpässe verzeichnet, beträgt die jährliche Arbeitszeit für die Sozialbehörden 21 Stunden und für Gemeinden mit Personalengpässen steigt sie auf 29 Stunden an.
An diese Diskussion schliesst die Frage an, ob die organisatorisch unterschiedliche Ausgestaltung der Verwaltungsebene Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung der Sozialbehörden hat. Sind z.B. die Sozialbehörden grosser Gemeinden, mit ihrer wahrscheinlich ausgeprägten Aufsichtsfunktion über ein professionelles und ausgebautes Sozialamt stärker belastet als die Behörden kleiner Gemeinden, welche die meisten anfallenden Aufgaben im Nebenamt bearbeiten und über keine sie unterstützende, ausgebaute Verwaltungsabteilung verfügen?
Tabelle 1.15: Arbeitspensum nach
Typ der Sozialabteilung (n=366)
Die Tabelle zeigt, dass sich die jährliche Arbeitsbelastung der Sozialbehörden bei den unterschiedlichen Typen von Sozialabteilungen praktisch nicht unterscheidet. Der Grad der Professionalisierung der Sozialabteilungen scheint für die Belastung der vorgesetzten Sozialbehörden unerheblich zu sein. Sie sind in kleinen Gemeinden mit kaum professionalisierten Sozialabteilungen genau gleich intensiv belastet wie die Sozialbehörden grosser Gemeinden, welche ausdifferenzierten Sozialämtern vorstehen. Hält man sich vor Augen, wie unterschiedlich das Aufgabenspektrum der Sozialbehörden je nach Typ der Sozialabteilung ist, erstaunt diese Homogenität in der Belastung besonders. Einzig in Gemeinden mit Sozialämtern sind die Sozialbehörden leicht überdurchschnittlich belastet. Bei allen anderen Typen unterscheiden sich die jährlichen Arbeitsstunden der Sozialbehörden nicht. Sie liegen leicht unter dem generellen Durchschnittswert von 24 Jahresarbeitsstunden.
Zusammenfassend kann bisher festgestellt werden, dass weder eine hohe Belastung noch der Professionalisierungsgrad einer Sozialabteilung die Arbeitsbelastung der zuständigen Sozialbehörden beeinflusst. Neben diesen Belastungs- und Ausstattungsdimensionen wurden in der vorliegenden Untersuchung verschiedene Fragen zur Kooperation zwischen den Sozialabteilungen (Verwaltungsebene) und den Behörden gestellt. Dabei wurde unter anderem Beurteilungen über die Zusammenarbeit zwischen Verwaltungs- und Behördenebene und die Kooperation zwischen Sozialdienst und Sozialbehörde erhoben.
Tabelle 1.16: Arbeitsbelastung nach
Kooperation mit Verwaltung/Sozialdienst (n=360)
56 % der untersuchten Gemeinden bezeichnen die Zusammenarbeit zwischen Sozialbehörde und Sozialabteilung/-amt (Verwaltungsebene) als „sehr gut", 27% als „gut" und 6% der Gemeinden beurteilen sie als „mittelmässig" und bei 11% besteht sie nicht (Milizsystem kleiner Gemeinden, in denen die Sozialbehörden die Hauptakteure darstellen). Aus der unterschiedlichen Beurteilung der Zusammenarbeit zwischen Sozialamt/-abteilung entstehen allerdings keine Belastungsunterschiede für die Sozialbehörden. Offenbar scheint die Kooperation zwischen den kommunalen Sozialabteilungen und den vorgesetzten Behörden in den meisten Gemeinden relativ frei von Konflikten zu sein; aber auch wenn sie problematischer ist, scheint daraus für die Sozialbehörden kein zusätzlicher Arbeitsaufwand zu resultieren. Dass die Abarbeitung auch bei einem relativ hohen Konfliktpotential wenig zeitliche Ressourcen beansprucht, könnte ein Indiz für die institutionelle Nähe von Sozialbehörde und der ihr unterstellten Sozialabteilung sein, d.h. mögliche Schwierigkeiten werden bereits in der täglichen Zusammenarbeit behandelt und bearbeitet, noch bevor grössere Schwierigkeiten auftreten.
Die Zusammenarbeit zwischen Sozialdiensten und Sozialbehörden wird dagegen als problematischer beurteilt. Die Zahlen in Klammern stellen die Vergleichswerte für die Kooperation zwischen Sozialbehörde und Sozialabteilung rsp. Sozialamt dar:
c) Behördeninterne Belastungsfaktoren
Neben dem kommunalen Umfeld einer Gemeinde, der Art und Ausstattung der gemeindeeigenen Sozialabteilungen und ihrer Zusammenarbeit mit der vorgesetzten Sozialbehörde existieren eine Reihe von behördeninternen Faktoren, die sich auf ihre Arbeitsbelastung auswirken. So zeigt sich, dass gewählte Sozialbehörden eine wesentlich höhere durchschnittliche jährliche Arbeitszeit zu leisten haben als eingesetzte Behörden. Sie arbeiten pro Jahr im Durchschnitt 12 Stunden länger. Für diesen Befund gibt es zumindest zwei wichtige Erklärungsfaktoren: einerseits ist die durchschnittliche Mitgliederzahl von gewählten Behörden grösser, andererseits verfügen sie im Vergleich zu eingesetzten Behörden über umfassendere Entscheidungskompetenzen. Beide Faktoren dürften interne Kooperations- und Aushandlungsprozesse schwieriger und aufwendiger machen.
Betrachtet man, wie in der folgenden Tabelle dargestellt, die jährliche Arbeitszeit zusätzlich für unterschiedliche Gemeindegrössen, zeigt sich, dass eingesetzte Sozialbehörden in kleinen Gemeinden (750-1’999 Einwohner) mit Abstand das kleinste jährliche Arbeitspensum zu bewältigen haben. Es liegt bei 12 Arbeitsstunden und ist damit fast dreimal kleiner als die jährliche Arbeitszeit von gewählten Behörden grosser Gemeinden, welche im Durchschnitt 34 Stunden pro Jahr arbeiten. Im übrigen wachsen die jährlichen Arbeitsbelastungen für beide Bestellungsverfahren relativ kontinuierlich mit zunehmender Gemeindegrösse an, wobei eingesetzte Sozialbehörden durchwegs 10 bis 12 Jahresarbeitsstunden weniger zu leisten haben als gewählte Behörden.
Tabelle 1.17: Arbeitsbelastung nach
Bestellungsverfahren (n=389)
Wird die interne, personelle Zusammensetzung der Sozialbehörden betrachtet, lassen sich ebenfalls einige Faktoren eruieren, welche zu einer höheren rsp. tieferen Arbeitsbelastung führen, wie die nachfolgende Tabelle darlegt:
Tabelle 1.18: Arbeitsbelastung nach
personeller Zusammensetzung
Zwischen der jährlichen Arbeitszeit der Sozialbehörden und ihren Mitgliederstrukturen bestehen folgenden Beziehungen, wobei es sich in vier von sechs Fällen um geringe, allerdings signifikante Korrelationen handelt:
Tabelle 1.19: Arbeitsbelastung und
interne Arbeitsweise
Die grössten Auswirkungen auf die jährliche Arbeitsbelastung sind im Verhandlungsstil zu finden. Sozialbehörden, die viel Zeit mit Detaildiskussionen verlieren, weisen eine wesentlich längere jährliche Arbeitszeit auf - genau 11 Stunden - als Behörden, die einen anderen Verhandlungsstil pflegen. Die anderen Dimensionen der internen Arbeitsweise zeigen insgesamt kleinere Effekte auf die Arbeitsbelastung der Sozialbehörde. Am ehesten könnte man noch erwarten, dass schwierige Entscheidungsfindungen wegen Meinungsverschiedenheiten oder ein häufiger Mitgliederwechsel die jährliche Arbeitszeit beeinflussen. Beachtenswert erscheint auch, dass der Beizug von externen Experten die Arbeitszeit nicht tangiert. Die Behördenarbeit ist nicht nur von verschiedensten Aspekten ihrer inneren Zusammenarbeit geprägt, sondern geschieht auch auf dem Hintergrund von internen sozialpolitischen Auseinandersetzungen und steht im Einflussbereich parteipolitischer Kritik. In der folgenden Tabelle werden verschiedene diesbezügliche Kristallisationspunkte präsentiert und auf ihre Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung für die Sozialbehörden überprüft.
Tabelle 1.20: Arbeitsbelastung und
sozialpolitische Auseinandersetzungen (n=379)
Eine vermehrte Kontrolle von Sozialhilfeempfängern und eine restriktivere Zusprachepraxis bei Unterstützungsleistungen sind bei 28% der untersuchten Gemeinden Gegenstand behördeninterner sozialpolitischer Auseinandersetzungen und Anlass zur Kritik von Parteien. Präventive Massnahmen in der Sozialpolitik und die Forderung nach einem Ausbau der Unterstützungsleistungen sind wesentlich weniger brisante Themen und nur in 19% bzw. in 7% der Gemeinden Diskussionsgegenstand. Bei den ersten beiden Themenbereichen (vermehrte Kontrolle und Restriktion) zeigen sich in der obenstehenden Tabelle dann auch systematische Effekte auf die Arbeitsbelastung der Sozialbehörden: Behörden, die keinen diesbezüglichen sozialpolitischen Disputen ausgesetzt sind, arbeiten pro Jahr im Durchschnitt 22 Stunden. Muss die Kritik von Parteien verarbeitet werden, steigt die jährliche Arbeitszeit auf 24 Stunden. Finden diesbezügliche behördeninterne Auseinandersetzungen statt, wächst die Arbeitsbelastung auf 27 Jahresarbeitsstunden an und bei gleichzeitiger behördeninterner Auseinandersetzung und Kritik von Prteien erreicht das Arbeitspensum 31 Jahresarbeitsstunden. Abschliessend kann man festhalten, dass bei einem knappen Drittel der untersuchten Gemeinden restriktive Massnahmen bei der Vergabe wirtschaftlicher Sozialhilfe für sozialpolitische Auseinandersetzungen sorgen und von den zuständigen Behörden mit einem doch ganz beachtlichen zeitlichen Arbeitsaufwand kompensiert werden müssen. Beachtenswert ist in diesem Zusammenhang auch, dass vor allem restriktive Massnahmen für sozialpolitische Brisanz sorgen und eher präventive Massnahmen als sozialpolitische Stossrichtungen wesentlich wenig diskutiert werden.
d) Zusammenfassende multiple Regressionsanalyse
Die nachfolgende multiple Regressionsanalyse stellt dar, welche der bisher vorgestellten (unabhängigen) Variablen am besten die Unterschiede in der jährlichen Arbeitszeit der Sozialbehörden erklären. Wie der obere Teil der folgenden Tabelle zeigt, wurden nicht alle bisher untersuchten unabhängigen Variablen in die Analyse einbezogen. Insbesondere fehlen die Variablen zum Ausbau-, Belastungs- und Professionalisierungsgrad der kommunalen Sozialabteilungen rsp. Sozialämter, da sie keine Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung der ihnen vorgesetzten Behörden hatten. Bei einigen anderen Einflussgrössen wurden jeweils nur diejenigen Dimensionen in die Regressionsanalyse aufgenommen, die den ausgeprägtesten Effekt verursachten: so wurde z.B. bei der internen Arbeitsweise der Behörde nur die Variable „Zeitverlust mit Detaildiskussionen" berücksichtigt oder bei den sozialpolitischen Auseinandersetzungen ausschliesslich der Themenkreis „vermehrte Kontrolle von Sozialhilfeempfängern".
Tabelle 1.21: Multiple Regression
zur Arbeitsbelastung der Sozialbehörde
Die multiple Regressionsanalyse zeigt, dass das Bestellungsverfahren der Sozialbehörden die grösste Erklärungskraft aufweist und 17% der Gesamtvarianz der abhängigen Variable „Arbeitsstunden der Sozialbehörden pro Jahr" erklärt. Wie bereits dargestellt, ist das Arbeitspensum von gewählten Sozialbehörden deutlich höher als von eingesetzten und zwar unterscheiden sie sich bezüglich ihrer jährlichen Arbeitszeit im Durchschnitt um 12 Stunden. Mit deutlich geringerer Erklärungskraft von 6% folgt an zweiter Stelle ein Aspekt des kommunalen Umfeldes: die Reisedistanz zur nächsten Grossstadt. Die Sozialbehörden von Gemeinden in der Nähe einer Grossstadt weisen eine wesentlich höhere durchschnittliche Jahresarbeitszeit auf als die Sozialbehörden peripherer Gemeinden, so arbeiten z.B. die Behörden kleiner Gemeinden mit sehr peripherer Lage durchschnittlich 11 Stunden im Jahr, während die jährliche Arbeitszeit von Behörden grossstadtnaher, mittelgrosser Gemeinden bei etwa 30 Arbeitsstunden liegt. Die drittgrösste Erklärungskraft (4%) weist ein Faktor auf, der mit der internen Arbeitsweise der Sozialbehörde zusammenhängt: der Zeitverlust mit Detaildiskussionen. Sozialbehörden, die diesbezüglich wenig effizient arbeiten, weisen eine deutliche höhere Jahresarbeitszeit auf. Von den drei Variablen mit der grössten Erklärungskraft beziehen sich zwei auf die Sozialbehörde und ihre innere Arbeitsweise und haben nichts mit dem Kontext zu tun, in dem sie ihre Arbeit verrichtet. Der grösste Anteil der hohen Arbeitsbelastung ist sozusagen „hausgemacht", d.h. hängt mit der Sozialbehörde im engeren Sinn zusammen und ist nicht durch äussere Ursachen bedingt. Die restlichen drei in die Regressionsrechnung einbezogenen unabhängigen Variablen „Anzahl kommunale Aufgaben in einer Gemeinde", der Anteil der Gemeinderäte in der Sozialbehörde und die Gemeindegrösse erklären noch insgesamt 6% der Varianz der abhängigen Variable „jährliche Arbeitsstunden der Sozialbehörden" und haben damit eine relativ marginale Bedeutung.
Dass keine der ursprünglich in die Regressionsanalyse einbezogenen Variablen zum sozialen Problemdruck als Faktoren mit einer hohen Erklärungskraft erscheinen, ist ein weiteres Indiz für die bisherigen Befunde, dass die sozialen Probleme innerhalb einer Gemeinde grösstenteils durch die Sozialabteilungen (Verwaltungsebene) abgebaut werden und sich nur noch in einem relativ geringen Ausmass auf die zeitliche Arbeitsbelastung der Sozialbehörde auswirken.
Insgesamt erklären die sechs in der Analyse verbliebenen unabhängigen Variablen 33% der Gesamtvarianz der Arbeitsbelastung der Sozialbehörden. Das ist keine besonders hohe Erklärungskraft, d.h. wichtige für die jährliche Arbeitszeit verantwortliche Determinanten konnten in der vorliegenden Analyse nicht identifiziert werden. Trotz dieser Defizite hat die Regressionsanalyse dazu beigetragen, den Stellenwert einiger unabhängiger Variablen zu klären.

aktualisiert am 21.10.2011