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Die Zürcher Gemeinden stehen vor grossen Herausforderungen. Eine Zukunft haben sie dann, wenn sie leistungsfähig sind. Ein möglicher Weg zu diesem Ziel besteht darin, Gemeinden zusammenzuschliessen und Grenzen möglichst klar zu gestalten.
Fusionsmöglichkeiten
Den Gemeinden stehen zwei Formen von Fusionsmöglichkeiten offen: Der Zusammenschluss von Gemeinden und die Auflösung von Schulgemeinden.
- Beim Zusammenschluss fusionieren benachbarte Gemeinden zu einer neuen Gemeinde (Kombinationsfusion) oder eine Gemeinde erweitert ihr Aufgabengebiet mit demjenigen der anderen an der Fusion beteiligten, sich auflösenden Gemeinden (Absorptionsfusion).
- Bei der Auflösung einer Schulgemeinde werden ihre Aufgaben neu von einer oder mehreren politischen Gemeinden wahrgenommen.
Bestimmte Möglichkeiten von Fusionen hat der Gesetzgeber grundsätzlich ausgeschlossen oder zumindest erschwert.
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Entwicklung
Seit Jahresbeginn 2024 gibt es im Kanton Zürich noch 160 politische Gemeinden und 66 Schulgemeinden. Von den 160 politischen Gemeinden nehmen zwei Drittel (108) Aufgaben der Volksschule wahr. Mittlerweile leben über 90 Prozent der Zürcher Bevölkerung in politischen Gemeinden, die auch Aufgaben der Volksschule wahrnehmen. Zurzeit gibt es noch zehn Schulgemeinden, die alle Aufgaben der Volksschule wahrnehmen. Weitere Projekte zeigen, dass diese Entwicklung anhält.
Im Zeitraum 2014 bis 2023 gab es acht erfolgreiche Fusionen von politischen Gemeinden, wobei sich die Anzahl Gemeinden um zehn reduziert hat. Die letzte Fusion betrifft den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon. Dabei wurden Humlikon und Adlikon per 1. Januar 2023 von Andelfingen aufgenommen. Auf denselben Zeitpunkt haben parallel die Primarschulgemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon fusioniert. Die Zahl der Schulgemeinden ist seit 1995 von 188 auf aktuell 66 gesunken. Zuletzt wurde die Primarschulgemeinde Rümlang per 1. Januar 2024 aufgelöst.
Offene Projekte sind die Auflösung der Schulgemeinde Volketswil sowie der Primarschulgemeinde Hochfelden.
Die folgende Schulträgerkarte zeigt, wo überall Schulgemeinden die Aufgaben der Volksschule wahrnehmen – und wo politische Gemeinden dafür zuständig sind.
Verfahren einer Fusion
Vier Phasen
Das Zusammenschlussverfahren umfasst grundsätzlich vier Phasen:
Anleitung
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Prüfung eines Zusammenschlusses
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Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen
In dieser Phase geht es darum, den Ist-Zustand in den beteiligten Gemeinden zu erheben (Stärken und Schwächen) sowie die Chancen und Risiken eines Zusammenschlusses zu ermitteln. Für die Projektorganisation bilden die Fusionsgemeinden eine Steuerungsgruppe, in der alle beteiligten Gemeinden vertreten sind, und thematische Arbeitsgruppen. In der Regel zieht diese Projektorganisation eine externe Beraterin oder einen externen Berater bei.
Die Abklärungen betreffen folgende Fragen:
- Organisation und Verwaltung
- Finanzen
- Raumplanung und Infrastruktur
- Angebote in den Bereichen Sicherheit, Soziales, Gesundheit, Alter und Freizeit
- Identität (Gemeindenamen, Wappen, Vereine)
Die Projektorganisation fasst die Resultate der Abklärungen und Verhandlungen in einem Bericht zusammen und kommuniziert sie der Öffentlichkeit in geeigneter Weise. Dazu eignen sich Informationsveranstaltungen in den beteiligten Gemeinden oder die Möglichkeit, sich in einer Versammlung zu äussern. Die Ergebnisse bilden die Grundlage für den Zusammenschlussvertrag.
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Abstimmung über den Zusammenschlussvertrag
Beim Zusammenschlussvertrag handelt es sich um das zentrale rechtliche Element der Gemeindefusion. Vertragsparteien sind die am Zusammenschluss beteiligten Gemeinden. Der Vertrag regelt insbesondere, wie der Fusionsprozess organisiert und vollzogen werden soll (vgl. Muster Zusammenschlussverträge). Für die Abstimmung über den Vertrag erarbeiten die Gemeinden meist einen gemeinsamen beleuchtenden Bericht zuhanden der Stimmberechtigten.
Über den Zusammenschluss stimmen die Stimmberechtigten jeder beteiligten Gemeinde getrennt, aber gleichentags an der Urne ab. Für das Zustandekommen ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich.
Der Regierungsrat muss den Zusammenschlussvertrag genehmigen, damit er in Kraft treten kann.
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Umsetzung
Finanzielle Unterstützung
Die finanzielle Unterstützung von Gemeindezusammenschlüssen durch den Kanton ist im Gemeindegesetz und in der Gemeindeverordnung detailliert geregelt. Gestützt darauf lässt sich die Höhe der Beiträge, welche die Gemeinden bei einem Zusammenschluss erwarten können, zum Voraus eindeutig bestimmen.
Mit dem Berechnungstool kann eine Gemeinde die provisorischen kantonalen Beiträge an Gemeindefusionen selber berechnen.
Auflösung Schulgemeinde
Auflösung im Gebiet einer politischen Gemeinde
Im Gebiet einer politischen Gemeinde kann sich eine Schulgemeinde auflösen, wenn ihr Gebiet mit demjenigen der politischen Gemeinde deckungsgleich ist. Bei der sich auflösenden Schulgemeinde kann es sich um eine (Volks-) Schulgemeinde (Primar- und Sekundarschulgemeinde) oder um eine Spezialschulgemeinde handeln (Primar- oder Sekundarschulgemeinde).
Schulpflege und Gemeindevorstand sind zur gegenseitigen Zusammenarbeit verpflichtet. Sind sie sich einig, unterbreiten sie ihren Stimmberechtigten gemeinsam eine Vorlage. Diese beinhaltet eine entsprechende Revision der Gemeindeordnung der politischen Gemeinde und die Auflösung der Schulgemeinde. Da die Stimmberechtigten der Schulgemeinde mit denjenigen der politischen Gemeinde im Regelfall identisch sind, beschliessen sie gleichzeitig darüber. Die Abstimmung findet an der Urne statt, wobei die Mehrheit der Stimmenden erforderlich ist.
Der Kanton unterstützt die Gemeinden bei der Umstellung und Etablierung zu einer Einheitsgemeinde mit Leitfäden. Diese dienen als Orientierungshilfe und bieten praktische Tipps für den Prozess der Umstrukturierung.
Auflösung im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden
Im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden kann sich eine Schulgemeinde auflösen, wenn ihr Gebiet mit demjenigen der politischen Gemeinden deckungsgleich ist. In der Regel handelt es sich bei der sich auflösenden Schulgemeinde um eine Sekundarschulgemeinde.
Die Auflösung der Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden macht es notwendig, dass die übrigen politischen Gemeinden im Gebiet der früheren Schulgemeinde einen Anschlussvertrag mit der Schulstandortgemeinde abschliessen. Hierbei sind die Stimmberechtigten der Schulgemeinde mit denjenigen der politischen Gemeinde nicht identisch. Es sind somit mehrere, zeitlich koordinierte oder gestufte Vorlagen notwendig.
Um eine (Sekundar-) Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden aufzulösen, müssen alle drei Schritte erfolgen:
- Auflösung der Sekundarschulgemeinde; es entscheiden allein die Stimmberechtigten der Schulgemeinde.
- Teilrevision der Gemeindeordnung der politischen Schulstandortgemeinde; es entscheiden die Stimmberechtigten jener politischen Gemeinde, die künftig die Aufgaben der früheren Schulgemeinde übernehmen wird. Sie wird zur politischen Schulstandortgemeinde.
- Anschlussvertrag politische Anschluss- an politische Schulstandortgemeinde; es entscheiden die jeweils zuständigen Gemeindeorgane der beteiligten Gemeinden (massgebend sind die Ausgabenbefugnisse).
Der Auflösungsbeschluss (1.) ist rechtlich unabhängig von den Beschlüssen über die Gemeindeordnung (2.) und den Anschlussvertrag (3.).
Die obigen Informationen finden Sie auch in den beiden folgenden Merkblättern.
Verfahren mit Initiative
Die Auflösung einer Sekundarschul- oder einer anderen Schulgemeinde kann jederzeit mit einer Einzelinitiative angeregt werden (i.d.R. in der Form der allgemeinen Anregung). Dabei ist es unerheblich, ob diese sich über das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden erstrecken. Allerdings sind in Bezug auf den Verfahrensablauf Unterschiede zu beachten.
Die Umsetzungsarbeiten sind innert 18 Monaten nach Annahme der Initiativen zur Abstimmung zu bringen.
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Es empfiehlt sich das Einreichen der Initiative bei beiden Gemeindevorständen (Schulgemeinde und Politische Gemeinde), obwohl es rechtlich hinreichend wäre, die Initiative lediglich beim Gemeindevorstand der Schulgemeinde (Schulpflege) einzureichen. Dieses Vorgehen unterstützt die koordinationsrechtlichen Vorgaben und trägt dem Umstand Rechnung, dass eine erfolgreiche Weiterentwicklung und eine sinnvolle Neuorganisation der Gemeinde am besten gelingt, wenn sie von Gemeinderat und Schulpflege gemeinsam getragen wird. Dies gewährleistet auch eine umfassende und ausgewogene Information der Stimmberechtigten.
Zudem empfiehlt sich aufgrund der koordinationsrechtlichen Vorgaben die Bildung einer paritätisch zusammengesetzten Arbeitsgruppe.
Nach Gültigerklärung der allgemein anregenden Initiative folgen zwei, zeitlich getrennte Urnenabstimmungen:
- Urnenabstimmung über die Initiative (keine vorberatende Gemeindeversammlung)
- Urnenabstimmung über die Auflösung Schulgemeinde und Änderung Gemeindeordnung
Eine Initiative zur Auflösung der Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden ist beim Gemeindevorstand der Schulgemeinde (Schulpflege) einzureichen. Parallel dazu kann eine Initiative bei derjenigen politischen Gemeinde eingereicht werden, welche die Schulaufgaben übernehmen soll. Handelt es sich um eine Parlamentsgemeinde, kann anstelle einer Initiative ein parlamentarischer Vorstoss eingereicht werden (Motion).
Das parallele Vorgehen unterstützt die Koordinationspflicht von Schulpflege sowie Gemeindevorstand und trägt dem Umstand Rechnung, dass eine erfolgreiche Weiterentwicklung und eine sinnvolle Neuorganisation der Gemeinde am besten gelingt, wenn sie von Gemeinderat und Schulpflege gemeinsam getragen wird. Dies gewährleistet auch eine umfassende und ausgewogene Information der Stimmberechtigten.
Zudem empfiehlt sich aufgrund der koordinationsrechtlichen Vorgaben die Bildung einer paritätisch zusammengesetzten Arbeitsgruppe.
Nach Gültigerklärung der allgemein anregenden Initiative folgen zwei, zeitlich getrennte Urnenabstimmungen:
- Urnenabstimmung über die Initiative (keine vorberatende Gemeindeversammlung)
- Urnenabstimmung über die Auflösung Schulgemeinde und Änderung Gemeindeordnung sowie Abschluss des Anschlussvertrages (mehrere Abstimmungsvorlagen)
Fusionsauswirkungen
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Sowohl bei Zusammenschlüssen von Gemeinden wie bei Auflösung von Schulgemeinden kommt der Grundsatz der Universalsukzession zur Anwendung. Danach gehen alle Rechtsverhältnisse – inkl. das Gemeindevermögen – der an einer Fusion beteiligten und nach der Fusion nicht mehr weiter bestehenden Gemeinden universalsukzessiv auf die fusionierte Gemeinde über.
Den beteiligten Gemeinden steht es offen, dies anderes zu regeln. Entweder können sie eine andere Regelung im Zusammenschlussvertrag vereinbaren oder mit dem Beschluss der Stimmberechtigten über die Auflösung der Schulgemeinde beschliessen.
Bei der Auflösung von Schulgemeinden im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden übernimmt in der Regel die politische Schulstandortgemeinde das Vermögen. Dies liegt im öffentlichen Interesse einer optimalen Aufgabenerfüllung. Es empfiehlt sich, den Vermögensübergang an die Sitzgemeinde mit der Vorlage zur Auflösung der Schulgemeinde durch die Stimmberechtigten der Schulgemeinde an der Urne mitbeschliessen zu lassen. Eine Vermögensaufteilung erscheint nicht zweckmässig; eine Ausnahme von der Universalsukzession kann aber vereinbart werden.
Wenn eine bestehende Gemeinde auf bestehende Nachbargemeinden aufgeteilt wird, muss zwingend eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattfinden und im Zusammenschluss- bzw. Aufteilungsvertrag festgehalten werden.
Grenzbereinigung
Politische Gemeinden können ihr Gebiet zusammen mit benachbarten politischen Gemeinden verändern. Sie müssen dazu den neuen Grenzverlauf und die Rechtsfolgen der Gebietsänderung in einem Vertrag regeln. Befinden sich im selben Gebiet noch Schulgemeinden, so müssen die politischen Gemeinden die Gebietsänderung mit diesen absprechen, weil folglich auch ihre Gebiete angepasst werden müssen.
Nach Abschluss der notwendigen Grenzbereinigungen von Schulgemeinden, müssen alle noch bestehenden Schulgemeinden immer das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden umfassen.
Bei einer Fusion von politischen Gemeinden, die bisher keine Volksschul-Aufgaben übernommen haben, müssen sich folglich die Schulgemeinden im betreffenden Gebiet zusammenschliessen oder auflösen und in der neuen (Einheits-)Gemeinde aufgehen.