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Gemäss Überlegungen der Politischen Ökonomie (siehe Kasten 1) ist die finanzielle Entschädigung eines politischen Mandats eine wichtige institutionelle Rahmenbedingung. In der Literatur wird zum einen argumentiert, dass eine höhere Entschädigung die Arbeitsmoral steigert und den Wert eines Mandats erhöht. Wird ein einfaches Kosten-Nutzen-Kalkül unterstellt, geht der Verlust des Mandats durch Abwahl bei einer höheren Entschädigung mit mehr Kosten einher. Zum anderen lässt sich die Hypothese ableiten, dass besser qualifizierte Bürger mit attraktiven alternativen Verdienstmöglichkeiten (sogenannten hohen Opportunitätskosten) im privaten Sektor eher zu einer Kandidatur motiviert werden können, wenn die finanzielle Entschädigung hoch ist. Eine höhere Entschädigung sollte so das Verhalten der Politiker im Amt durch einen gesteigerten Wiederwahlanreiz disziplinieren und besser qualifizierte Kandidaten anziehen.[1]
Zu berücksichtigen ist, dass sich diese theoretischen Überlegungen nicht eins zu eins auf die Politik übertragen lassen. Erstens ist der „Arbeitsvertrag“ zwischen Wählern und Politikern unvollständig. Zweitens spielen Faktoren wie das Kandidatennominierungsmonopol der Parteien, die Politikfinanzierung, die Informationsbedingungen in der Politik und die zugrunde liegenden Wählerpräferenzen eine gewichtige Rolle. Zudem hängt die Attraktivität eines politischen Mandats neben der finanziellen Entschädigung auch vom vorhandenen Gestaltungsspielraum und dem Ausmass an Befriedigung aus dem Dienst an der Gemeinschaft ab. Diese Aspekte sind jedoch weniger exakt greifbar.
Nur wenige Studien untersuchen den Zusammenhang zwischen der Entschädigung und der Disziplin (respektive dem Engagement im Amt und der Qualifikation) der gewählten Politiker auf individueller Ebene. Bis anhin sind nur wenig verwertbare Daten über Politiker, ihre Herkunft und ihre politischen Aktivitäten systematisch verfügbar gewesen. Ausserdem ist die Identifikation kausaler Zusammenhänge in diesem Bereich anspruchsvoll. Entsprechend dreht sich die wissenschaftliche Diskussion um die Frage, wie das individuelle Engagement und die Qualifikation von Politikern adäquat gemessen werden kann.[2] Bisherige Studien konzentrierten sich primär auf die lokale Ebene (siehe Kasten 2). Von grossem Interesse ist aber auch, ob die Höhe der Entschädigung Auswirkungen auf das Engagement und die Selektion der Politiker auf höheren staatlichen Ebenen hat.
Die Entschädigungsreform im EU-Parlament im Jahr 2009
Die Harmonisierung der Grundentschädigung der Mitglieder des EU-Parlaments im Jahr 2009 stellt eine aussergewöhnliche empirische Gelegenheit dar, die Anreiz- und Selektionseffekte der Entschädigung von Politikern zu analysieren. Die Parlamentarier aus 27 verschiedenen Staaten mussten sich gleichzeitig an diese grundlegende und finanziell bedeutende Reform anpassen. Ausserdem war die Entschädigungsreform von keinen anderen institutionellen Veränderungen begleitet.
Bis einschliesslich der sechsten Wahlperiode (2004–2009) wurde die Grundentschädigung, die den grössten Teil des Entschädigungspakets eines EU-Abgeordneten darstellt, aus dem Budget des jeweiligen Heimatlandes bezahlt und entsprach der Grundentschädigung eines nationalen Abgeordneten.[3] Beispielsweise erhielt zu Beginn der sechsten Wahlperiode ein EU-Parlamentarier aus Ungarn eine jährliche Grundentschädigung von 10 080 Euro, während ein Abgeordneter aus Italien 144 084 Euro erhielt. Im Jahr 2005 beschlossen EU-Rat und EU-Parlament eine neue, harmonisierte Entschädigungsordnung, die ab Beginn der siebten Wahlperiode in Kraft treten sollte. Gemäss dieser Entschädigungsregelung erhalten alle Parlamentarier, unabhängig von ihrem Herkunftsland, eine einheitliche Grundentschädigung, die sich an den Löhnen von EU-Beamten orientiert und aus EU-Mitteln finanziert wird. Bei Einführung im Jahr 2009 entsprach die harmonisierte Grundentschädigung 91 983 Euro. Während Abgeordnete aus osteuropäischen Ländern sowie Spanien, Portugal, Finnland und Schweden finanziell deutlich von der Harmonisierung profitierten, mussten die italienischen und österreichischen Abgeordneten Senkungen hinnehmen (siehe Abbildung).
Die Entschädigungsreform im Europäischen Parlament im Jahr 2009
Beeinflusst die Entschädigung das Engagement der Politiker?
Für die empirische Analyse wurde ein neuer Datensatz mit umfangreichen Informationen zu den EU-Abgeordneten vor und nach der Entschädigungsreform erhoben. Mithilfe eines multiplen Regressionsmodells wurde versucht, den Einfluss der Veränderung der Entschädigung auf das Engagement der Politiker im Amt und die Selektion in das EU-Parlament zu ermitteln.[4]
Als empirische Annäherung der Auswirkungen der Entschädigungsreform auf das Engagement der Politiker wurden vier unterschiedliche individuell zurechenbare Masse betrachtet. Zuerst wurden die Absenzen als Mass für das Engagement analysiert. In einem zweiten Schritt stand der direkte parlamentarische Einsatz der Abgeordneten im Fokus, wobei die Anzahl parlamentarischer Reden, schriftlicher Erklärungen und ausgearbeiteter Legislativberichte herangezogen wurde.
Die empirische Analyse konzentrierte sich auf den Vergleich des Engagements der Amtsinhaber in den ersten zwei Jahren der Legislaturperiode vor und nach der Entschädigungsreform. Die Resultate zeigen: Die Erhöhung der Entschädigung hat einen positiven Anreizeffekt auf das direkte parlamentarische Engagement der Politiker. Gleichzeitig wird jedoch auch ein Anstieg der Absenzen infolge einer höheren Entschädigung beobachtet.
Was sind plausible Erklärungen für dieses überraschende Resultat bei den Absenzen? Es kann argumentiert werden: Mit der gestiegenen Grundentschädigung hat die Anwesenheit und die damit verbundene Tagespauschale als Einkommensquelle relativ an Bedeutung verloren. Auch kann ein verstärkter Wiederwahlanreiz infolge der gestiegenen Entschädigung dazu führen, dass das Engagement im Wahlkreis oder das Sichern von (finanzieller) Wahlkampfunterstützung bei Interessenverbänden im Vergleich zur parlamentarischen Anwesenheit wichtiger geworden sind.
Beeinflusst die Entschädigung die Qualifikation neu gewählter Politiker?
Als Mass für die Qualifikation der Politiker wurde ein möglichst breiter Ansatz gewählt. Es wurden die Dimensionen formaler Bildungsabschluss (wie etwa Hochschulabschluss oder Doktorat), vorherige politische Erfahrung in gewählten Ämtern (lokal, regional oder national) und vorheriger beruflicher Hintergrund (insbesondere hoch qualifizierte Berufe) näher betrachtet. Das überraschende Resultat ist: Der erhebliche Entschädigungsanstieg infolge der Reform hat die Zusammensetzung des Pools an neu gewählten Abgeordneten in den drei Dimensionen formale Bildung, vorherige politische und berufliche Erfahrung nicht verbessert. Es zeigt sich sogar ein negativer Zusammenhang zwischen der Entschädigung und der Wahrscheinlichkeit, dass ein Politiker bei der Wahl in das EU-Parlament über politische Erfahrung in einer gewählten Position auf höchster nationaler Ebene verfügt. Im Gegensatz zu den bisherigen Studien auf lokaler Ebene findet diese Arbeit keinen positiven Zusammenhang zwischen der Entschädigung und den Massen der Qualifikation von Politikern.
Eine wichtige Komponente zur Erklärung dieses Resultats ist sicher im proportionalen Wahlrecht zu sehen, welches bei den EU-Parlamentswahlen angewendet wird. Dieses verleiht den nationalen Parteien eine bedeutende Rolle bei der Nominierung von Kandidaten. Falls die Parteien den Zugang zu politischen Ämtern massgeblich bestimmen und die Sitze an entweder unerfahrene, junge Politiker mit Ambitionen für die nationale Politik als Trainingsarena vergeben oder für verdiente Politiker reservieren, die kurz vor dem Rückzug aus der Politik stehen, sind Entschädigungsveränderungen vermutlich von nachrangiger Bedeutung.
Angesichts der wenigen direkten Entscheidungskompetenzen und der geringen Reputation könnte zudem – trotz gestiegener Entschädigung – die Arbeit im EU-Parlament als weniger attraktiv angesehen werden als ein Mandat auf nationaler Ebene. Des Weiteren kann die zugrunde liegende Studie einfach zu früh angesetzt haben, und der Pool an Kandidaten und gewählten Abgeordneten verändert sich erst mit deutlicher Verzögerung.
Beeinflusst die Entschädigung die Wiederwahl von Politikern?
Die Veränderung der Wiederwahlwahrscheinlichkeit ist das Ergebnis von mindestens zwei Kräften. Einerseits erhöht eine grosszügigere Entschädigung die Attraktivität eines Mandats. Dies führt zu einem stärker umkämpften Wettbewerb um die Mandate, was wiederum die Wahrscheinlichkeit der Wiederwahl von Amtsinhabern senken sollte. Andererseits verstärkt eine höhere Entschädigung den Wiederwahlanreiz der Amtsinhaber, da der Wert der (zukünftigen) Mandatsträgerschaft gestiegen ist. Dies sollte die Anstrengungen der Amtsinhaber steigern und zu einer höheren Wiederwahlwahrscheinlichkeit beitragen. Aus der empirischen Analyse geht hervor: Beispielsweise führt eine Verdoppelung der Grundentschädigung zu einem Anstieg der Wiederwahlwahrscheinlichkeit um etwas mehr als 17 Prozentpunkte.
Welche Parallelen lassen sich zur Situation in der Schweiz ziehen?
Entschädigungsreformen für politische Ämter stehen regelmässig und insbesondere in Wahljahren zur Diskussion. So stellt sich beispielsweise bei näherer Betrachtung auch die Frage, ob die finanzielle Attraktivität eines Parlamentsmandats auf Bundesebene in der Schweiz hoch oder niedrig ist, als relativ komplex heraus. Erstens sind die Grundentschädigung und die Tagespauschalen nur eine Facette der finanziellen Attraktivität eines Mandats. Zwischen den Ländern ist ein diesbezüglicher aussagekräftiger Vergleich jedoch nur beschränkt möglich. Die finanzielle Entschädigung im Schweizer Parlament, mit 26 000 Franken jährlichem Grundeinkommen, einer Jahresentschädigung von 33 000 Franken für Personal- und Sachausgaben und einem Taggeld von 440 Franken pro Sitzungstag erscheint jedoch vergleichsweise nicht überhöht.[5] Dies zeigt sich auch in der Studie von Z’graggen und Linder (2004), welche die Bundesversammlung mit weiteren Parlamenten in ausgewählten OECD-Ländern vergleicht. Zweitens muss gefragt werden, in welchem Ausmass Nebenbeschäftigungen möglich sind und welche Nebenbeschäftigungen sich erst durch das Mandat ergeben. Letztere Frage stellt sich auch im Hinblick auf Positionen nach Beendigung der Parlamentstätigkeit, wie beispielsweise Verwaltungsratsmandate oder Verbandspositionen, die nur durch neu geschlossene Kontakte in der Politik möglich wurden. Für die Attraktivität eines Mandats spielt es auch eine Rolle, welche materiellen und personellen Ressourcen den Politikern unterstützend zur Mandatsausübung zur Verfügung stehen.
In direktem Zusammenhang mit der Entschädigung der Politiker steht die Frage der Organisation der Parlamentsarbeit. Die Schweiz zeichnet sich durch ein Milizparlament aus. Durch die Berufstätigkeit neben dem Mandat sollen berufliche Erfahrungshintergründe und Herausforderungen der Berufswelt einfacher Gehör finden und direkter in die parlamentarischen Prozesse einfliessen als in anderen Ländern.
Von einer Erhöhung der Entschädigung liesse sich tendenziell eine stärkere Professionalisierung des Parlaments erwarten. Erstens wären die Parlamentarier finanziell weniger von einer zusätzlichen Tätigkeit abhängig. Zweitens legen die präsentierten Studien nahe, dass eine gestiegene Entschädigung mit einer höheren Wiederwahlwahrscheinlichkeit und somit längeren durchschnittlichen parlamentarischen Verweildauern einhergeht. Angesichts der zunehmenden Komplexität der Gesetzgebung scheint eine gewisse Tendenz zur Professionalisierung jedoch auch sachbedingt absehbar. Ob – wie oft im politischen Diskurs argumentiert – eine höhere Entschädigung besser qualifizierte Kandidaten anzieht, kann vor dem Hintergrund der diskutierten Studien nicht ohne Weiteres bejaht werden.
Neben der Entschädigung sind jedoch weitere institutionelle Besonderheiten der Schweizer Politik von Bedeutung. Dazu gehören die Regeln bezüglich der Unvereinbarkeit eines Amts im öffentlichen Sektor mit einem politischen Mandat, die Offenlegung von Interessenbindungen, der ausgeprägt föderale Staatsaufbau sowie die direktdemokratischen Elemente und deren potenzielle Auswirkungen auf den politischen Wettbewerb, das Engagement und die Selektion der Politiker.
- Der Beitrag basiert auf Forschungsarbeiten des Autors an der University Pompeu Fabra, Department of Economics, Barcelona (2012/2013). Siehe Braendle (2015a): Does Remuneration Affect the Discipline and the Selection of Politicians? Evidence from the European Parliament. In: Public Choice, 162 (1-2), S. 1–24.
- Vgl. Padovano (2013) für eine Diskussion.
- Die Mitglieder des EU-Parlaments erhalten ausserdem Tagespauschalen (etwas über 300 Euro pro Sitzungstag) und eine Entschädigung für im Wahlkreis anfallende Kosten (4299 Euro monatlich), beispielsweise für Büro und Material. Effektive Reisekosten und Kosten für Mitarbeiter der Parlamentarier werden bis zu einem gewissen Betrag übernommen. Dieser Teil der Entschädigung wurde vor und nach der Reform der Grundentschädigung aus EU-Mitteln finanziert und ist durch die Reform nicht tangiert.
- Zur Absicherung gegen unbeobachtete zeit- und länderspezifische Einflüsse wurden in der empirischen Analyse feste Zeit- und Ländereffekte eingesetzt. Zudem wurde für eine Vielzahl von individuellen (Alter, Geschlecht, Parteizugehörigkeit, Dienstalter, Position im Parlament) und Delegationscharakteristika (nationale Delegationsgrösse, Parteigrösse, BIP pro Kopf und wahrgenommene Korruption im Heimatland) kontrolliert, die das Engagement und die Selektion beeinflussen können.
- Die Parlamentarier erhalten auch eine Mahlzeiten- und Übernachtungsentschädigung, eine Distanz- und Familienzulage. Vgl. Parlamentsressourcengesetz (PRG) für Details.