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Depuis les années 2000, de nombreux partis ont plaidé pour un renforcement des exigences concernant les initiatives populaires et les référendums au niveau fédéral. Dans le même temps, certains cantons ont pris la direction opposée. Il ne faut pas y voir de contradiction, explique un spécialiste de la démocratie directe.
Le Tessin s'est récemment engagé sur la voie de l’assouplissement, même minime, de l'exercice des droits démocratiques. Le 10 février, ses électeurs ont largement approuvéLien externe la décision du parlement cantonal de rallonger les délais de collecte des signatures. Ils passeront de 45 à 60 jours pour les référendums et de 60 à 100 jours pour les initiatives populaires.
Le canton italophone n'est pas un cas isolé. Depuis 2000, six autres cantons ont modifié les conditions de collecte des signatures et, à l'exception de Saint-Gall, ces exigences se sont assouplies, constate Lorenz Langer, chercheur au Centre pour la démocratieLien externe à Aarau.
«Ce n'est pas une tendance dominante, mais il y a une certaine tendance à l'assouplissement», observe l'expert. Et quand le corps électoral est appelé à voter sur le sujet, «le vote penche presque toujours en faveur d'un assouplissement».
Au-delà des apparences
Pour Lorenz LangerLien externe, le décalage entre les appels à des conditions plus restrictives au niveau national et l'allègement de ces conditions décidé dans certains cantons n'a rien de surprenant. Alors que le peuple apprécie ces instruments, les politiques et les universitaires craignent leur usage populiste ou excessif.
«Objectivement, la multiplication des initiatives et des référendums peut poser problème, en saturant par exemple le processus législatif du parlement», note le chercheur. En d'autres termes, la souveraineté populaire a aussi ses limites en Suisse.
Le régime de démocratie semi-directe (mélange de démocratie représentative et de démocratie directe) en vigueur en Suisse «donne l'impression aux citoyens qu'ils peuvent participer aux décisions politiques. En réalité, il ne s'agit que de décisions ponctuelles. Il n'est pas possible pour les citoyens de diriger l'Etat. L’élaboration des lois reste la tâche du parlement», souligne Lorenz Langer.
Grande diversité entre les cantons
Il est également nécessaire de distinguer la diversité des contextes dans lesquels ses assouplissements ont lieu. Les cantons qui ont allégé les exigences maintiennent, en général, des quorums et des délais plus stricts que la moyenne. Bien qu’il laisse désormais 15 jours supplémentaires aux promoteurs pour recueillir les signatures pour les référendums et 40 jours supplémentaires pour les initiatives, le Tessin reste à la troisième place des cantons exigeant le plus grand nombre de signatures requises par rapport au nombre de leurs citoyens.
Au niveau fédéral, les 50'000 signatures à récolter dans un délai de 100 jours pour faire aboutir un référendum équivalent à 0,92% des électeurs inscrits en Suisse, tandis que les 100'000 requises dans les 18 mois pour une initiative sont égales à 1,84%. Au Tessin, il faut recueillir proportionnellement trois fois plus de signatures pour faire aboutir les initiatives et les référendums cantonaux.
Facteurs multiples et complexes
Il reste toutefois difficile de déterminer si un assouplissement des exigences entraîne automatiquement une augmentation du nombre d'initiatives populaires et de référendums, et inversement.
Dans le passé, les comparaisons entre cantons n’ont pas montré de relation directe claire entre ces conditions et le nombre d'initiatives soumises au vote. Une analyse comparative pour la période 1990-2010, réalisée par Marc BühlmannLien externe, professeur à l'Université de Berne, montre qu'il existe des cantons avec un quorum de signatures élevé, où plus d'initiatives ont abouti que d'autres avec un seuil inférieur, comme l'illustre le graphique ci-dessous.
Même dans les cantons où les règles du jeu ont changé, il n'est pas facile d’en mesurer l'impact. «Il y a une tendance à assouplir les conditions, ce qui devrait augmenter le nombre de référendums ou d'initiatives. Mais ce n'est pas une règle absolue. Il y a aussi eu des cas où les objets soumis au vote ont baissé», dit Lorenz Langer.
De plus, selon le chercheur, il faut faire preuve de prudence lorsqu'on tire des conclusions. Même en cas d’augmentation des objets de vote après un assouplissement des exigences, il est difficile d'établir une relation de cause à effet. Les facteurs qui déterminent le lancement et l’aboutissement des initiatives et des référendums sont multiples et complexes, prévient-il.
Quoi qu’il en soit, ces deux instruments traditionnels de la démocratie directe suisse feront à nouveau l'objet de discussions. A commencer par le débat naissant sur le vote électronique.
Traduit de l'italien par Frédéric Burnand