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Soziale Sicherheit (Finanzierung)
Die verschiedenen Instrumente der sozialen Sicherheit in der Schweiz dienen dem verfassungsgemässen Ziel, dass jede Person gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität, Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Mutterschaft, Verwaisung und Verwitwung gesichert ist. Die Gesamtausgaben des Sozialschutzes betrugen 2014 inklusive der kantonalen Bedarfsleistungen 157 Mia. CHF, was rund 25 % des BIP entsprach. Wie in anderen entwickelten Ländern fliesst der Grossteil der Mittel in die Alters- und Gesundheitssicherung.
Die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) (26 % der Gesamtausgaben) kennt als erste Säule der Alterssicherung einen starken sozialen Ausgleich und deckt auch Nichterwerbstätige ab. Sie ist umlagefinanziert, d. h. eingezahlte Beiträge werden unmittelbar zur Finanzierung der Leistungsberechtigten verwendet. Die Mittel werden zu drei Vierteln über Lohnbeiträge aufgebracht und zu einem Viertel aus Beiträgen der öffentlichen Hand. Da AHV-Renten die Existenz nicht sichern, bestehen bedarfsabhängige Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV, die ausschliesslich aus allgemeinen Steuermitteln des Bundes, der Kantone und der Gemeinden finanziert werden. Rund 58 % der EL werden zur Verbesserung von AHV-Renten ausgezahlt, rund 42 % in Ergänzung zur Invalidenversicherung (IV). Mit 3 % der Gesamtausgaben bilden die EL insgesamt einen relativ kleinen Zweig der sozialen Sicherheit.
Die berufliche Vorsorge (BV) (33 % der Gesamtausgaben) funktioniert als aufstockende zweite Säule der Alterssicherung nach dem Kapitaldeckungsprinzip. Finanziert wird die BV durch Lohnbeiträge und Kapitalerträge, die den Konten der einzelnen Versicherten gutgeschrieben werden. Träger sind Privatversicherungen, die sich jedoch an gesetzlich definierte Spielregeln (Mindestverzinsung, Kapitalumwandlungssatz) zu halten haben. Im Gegensatz zur ersten ist die zweite Säule nur indirekt durch die öffentliche Hand mitfinanziert, etwa durch Steuerabzüge, die auf freiwilligen BV-Beiträgen gewährt werden gleiches gilt für die private Vorsorge der Säule 3a.
Ein erheblicher Teil der Mittel (17 % der Gesamtausgaben) fliesst in die ebenfalls privatwirtschaftlich organisierte Krankenpflegeversicherung (KV). Sie wird zum Hauptteil über einkommensunabhängige Beiträge der Versicherten, sogenannte Kopfprämien, finanziert. Aus Gerechtigkeitsüberlegungen dürfen die Versicherer nur wenige Prämiendifferenzierungen nach Versichertenmerkmalen vornehmen. Die Bestimmung der Anteile der verschiedenen Akteure bei der Finanzierung ist komplex. Einerseits zahlt die öffentliche Hand Prämienverbilligungen an Versicherte mit tiefen Einkommen und finanziert auch direkt Leistungserbringer, insbesondere im Spitalbereich. Anderseits werden Gesundheitsleistungen auch von anderen Versicherungszweigen nachgefragt und finanziert, namentlich durch private Zusatzversicherungen, die Unfallversicherung (UV), die IV, die AHV/EL im Bereich Langzeitpflege und die Militärversicherung (MV). Zudem sind in der Langzeitpflege nicht alle Leistungen gedeckt. Die KV wird nach dem Umlageverfahren finanziert, Einnahmen und Ausgaben entwickeln sich dadurch weitgehend parallel.
Daneben bestehen verschiedene Risikoversicherungen, die Erwerbsausfälle aus unterschiedlichen Gründen abdecken (wobei auch die BV Risikoanteile enthält): Mit der AHV vergleichbar ist die je hälftig durch Lohnbeiträge und Beiträge des Bundes finanzierte IV (6 % der Gesamtausgaben). Die UV (4 % der Gesamtausgaben) ist stark auf die Vermeidung gesellschaftlicher Folgekosten ausgerichtet und deckt sowohl medizinische Behandlungen als auch den Erwerbsersatz ab. Im Gegensatz zu den Prämien der obligatorischen KV hängen die UV-Prämien der Versicherten bzw. Arbeitgebenden von den unterschiedlichen Risiken der Versichertengruppen ab. Die Arbeitslosenversicherung (ALV) (4 % der Gesamtausgaben) wird zum überwiegenden Teil durch Lohnbeiträge der Versicherten finanziert. Eine Beteiligung der Kantone erfolgt im Bereich arbeitsmarktliche Massnahmen zur Reintegration in den Arbeitsmarkt. Die Erwerbsersatzordnung (EO) deckt einen Teil des Lohnausfalls aufgrund von Einsätzen in Militär, Zivilschutz oder Zivildienst ab; seit 2005 wird aus der EO auch der Mutterschaftsurlaub erwerbstätiger Frauen finanziert. Neben der BV ist die EO der einzige allein aus Versichertenbeiträgen und Anlageerträgen finanzierte Zweig (1 %). Die aus allgemeinen Steuermitteln des Bundes finanzierte Militärversicherung (MV), die die gesundheitlichen Risiken von Armeeangehörigen abdeckt, ist mit Abstand der kleinste Zweig der sozialen Sicherheit.
Bei den sozialen Leistungen an Familien respektive den Familienzulagen, die dem Ausgleich sogenannter Familienlasten (Unterhalt und Ausbildung von Kindern) dienen, herrschte jahrelang eine Vielzahl kantonal unterschiedlicher Zulagenarten, -höhen und Anspruchsvoraussetzungen. Das 2009 in Kraft getretene Bundesgesetz definierte hier Mindestsätze. Finanziert werden die Familienzulagen (4 % der Gesamtausgaben) nahezu einzig durch Beiträge der Arbeitgeber und Selbstständigen, wobei Spezialregelungen für die Landwirtschaft gelten.
Die Finanzierung der kantonalen Bedarfsleistungen als letztes Auffangnetz der sozialen Sicherheit erfolgt über allgemeine Steuergelder, wobei die Hauptträger die Kantone und die Gemeinden sind. Die Nettoleistungen der verschiedenen Sozialhilfezweige (wirtschaftliche Sozialhilfe, vom Bund refinanzierte Sozialhilfe im Asyl-/Flüchtlingswesen, Alimentenbevorschussung, vereinzelt Alters-/Pflegebeihilfen, Wohnbeihilfen usw.) beliefen sich 2014 auf gut 3 Mia. CHF (2 % der Gesamtausgaben).
Aktuelle Herausforderungen bei der Finanzierung der sozialen Sicherheit betreffen vor allem den Umgang mit dem demografischen Wandel. So kämpft die umlagefinanzierte AHV, die 2015 mit einem negativen Betriebsergebnis abschloss, mit dem zunehmend ungünstigen Verhältnis zwischen der Zahl der Beitragsleistenden und derjenigen der Rentenbeziehenden. Bei der sich noch im Aufbau befindenden BV (Obligatorium 1985) sind aufgrund der steigenden Lebenserwartung und des schwierigen Zinsumfelds am Kapitalmarkt Senkungen des Umwandlungs- und Mindestzinssatzes geplant. Die IV schrieb ab Mitte der 1990er Jahre zunehmend Defizite. Durch die Förderung der Früherkennung und Reintegration konnte sie in letzter Zeit die Ausgaben stabilisieren. Eine weitere Herausforderung besteht in der sozialverträglichen Finanzierung der seit Jahren überdurchschnittlich wachsenden Krankenversicherungsausgaben von 4 % pro Jahr, welche über die Prämienfinanzierung die Privathaushalte stark belasten. Auch wenn die EL mit 3 % der Gesamtausgaben einen kleinen Zweig der sozialen Sicherheit bilden, gibt das im letzten Jahrzehnt hohe jährliche Wachstum von rund 5 % zu Besorgnis Anlass, eine Zunahme, die u. a. auf Änderungen in der Pflegefinanzierung zurückzuführen ist.
Verglichen mit Ländern wie Deutschland, Frankreich, Italien, den Niederlanden oder Schweden ist der Anteil der steuerfinanzierten Ausgaben in der Schweiz tief. Es dominieren Versicherungen, die über Lohnprozente und allein bei der KV über Kopfprämien finanziert sind. Die Schweiz gibt zudem im Verhältnis zum BIP relativ wenig für Sozialschutzleistungen aus. Frankreich z. B. wendete 33 % des BIP auf, die Schweiz 25 %. Der tiefere Wert ist teilweise darauf zurückzuführen, dass in gewissen Bereichen keine Sozialversicherungen bestehen. Dies gilt für den Erwerbsersatz bei Krankheit, die Absicherung von Langzeitpflege sowie den Vaterschafts- und Elternurlaub.
Literaturhinweise
Bundesamt für Sozialversicherungen (Hrsg.). Schweizerische Sozialversicherungsstatistik, aktuellste Daten und Publikationen. http://www.bsv.admin.ch.
Bundesamt für Statistik (Hrsg.) (alle 4 Jahre seit 2011). Statistischer Sozialbericht Schweiz. Neuenburg: Bundesamt für Statistik.
Künzi, K. & Schärrer, M. (2004). Wer zahlt für die Soziale Sicherheit und wer profitiert davon: Eine Analyse der Sozialtransfers in der Schweiz. Zürich: Rüegger.