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Von Dr. iur. Mark E. Villiger
A. Einleitung
(1.) Mit der Volksinitiative der SVP zur schweizerischen Neutralität (2022) stellt sich die Frage ihrer schriftlichen Festlegung im innerstaatlichen Recht. Diese ist zurzeit lediglich mit je einem Wort, nämlich «Neutralität», an zwei Stellen in der Schweizerischen Bundesverfassung verankert. Damit ist der Begriff zwar innerstaatlich präsent, jedoch scheinbar «inhaltsleer». Nun will die Volksinitiative den Begriff inhaltlich füllen. Auf dieses Thema wird hier eingegangen. Namentlich werden Argumente für und gegen eine solche innerstaatliche Verankerung angeführt (Rz. 15). Es wird die gegenwärtige Situation in der Schweiz aufgezeigt (Rz. 3), auch der Inhalt einer früheren einschlägigen SVP-Motion (Rz. 8). Aus Platzgründen wird darauf verzichtet, die innerstaatliche Situation anderer dauernd neutraler Staaten aufzuzeigen. Im Übrigen basieren diese Ausführungen (z.B. zum Haager Konventionsrecht) auch auf dem früheren Beitrag des Verfassers in Unser Recht vom 04.08.2022.
B. Auswirkungen auf das Völkerrecht
(2.) Vorweg ist zu präzisieren, dass eine innerstaatliche, verfassungsrechtliche Verankerung der schweizerischen dauernden Neutralität keinen unmittelbaren Einfluss auf ihren völkerrechtlichen, namentlich gewohnheitsrechtlichen Bestand und Inhalt hat. Völkerrecht hat Vorrang vor Verfassungsrecht. Anders gesagt bietet die schriftliche Fixierung auch keine zusätzliche Garantie ihrer völkerrechtlichen Existenz. Für das Zustandekommen völkerrechtlicher Normen gelten andere Bedingungen. Ohnehin ist die schweizerische Neutralität weltweit von allen Staaten der Welt und auch von der UNO akzeptiert und anerkannt.
C. Aktuelle Bundesverfassung
(3.) Heute erwähnt die Schweizerische Bundesverfassung (BV) die Neutralität an zwei Stellen (Hervorhebungen des Verfassers):
Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe a Weitere Aufgaben und Befugnisse: «Die Bundesversammlung hat zudem folgende Aufgaben und Befugnisse: Sie trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz […]».
Artikel 185 Absatz 1 Äussere und innere Sicherheit: «Der Bundesrat trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz […]».
(4.) Daraus ergibt sich, dass die Bundesverfassung zwar bestimmt, dass die Schweiz neutral ist, sie schweigt sich jedoch darüber aus, wie die Neutralität zu gestalten ist. Aus einer historischen und systematischen Auslegung dieser Bestimmungen folgt: (i) es handelt sich um einen völkerrechtlichen Begriff, denn Neutralität gibt es nur im Völkerrecht; sowie (ii) es handelt sich um eine dauernde Neutralität, nämlich auf völkerrechtlicher Ebene seit 1815 (Pariser Akte von 1815) und in der Bundesverfassung seit 1848.
(5.) Für Prof. Rhinow hat die «Erwähnung der Neutralität in den Kompetenzkatalogen von Bundesversammlung und Bundesrat […] bloss die Bedeutung, die Zuständigkeiten im Falle einer Neutralität zu regeln» (Rhinow, Unser Recht, Ziff.1, 7.7.2022). Nun stellt das Wort «bloss» in dieser Aussage eine vielleicht fragwürdige Relativierung der zwei Begriffe «Neutralität» dar: (i) die schweizerische Neutralität ist bedingungslos in der Bundesverfassung verankert worden; und (ii) sie tritt nicht etwa fallweise auf. (Gemeint ist wohl, dass sie eine gewöhnliche Neutralität darstellt, die einzig im Falle eines bewaffneten Konfliktes eingenommen wird.) Die schweizerische Neutralität ist eine dauernde Neutralität, die auch ausserhalb bewaffneter Konflikte stets ihre Geltung behält.
(6.) Gemäss 140 Abs. 1 Bst. a BV muss eine Änderung (Revision) dieser Bestimmungen in einem obligatorischen Referendum Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die aktuelle, totalrevidierte Bundesverfassung – und mit ihr die Artikel 173 und 185 – am 18.4.1999 in einer Volksabstimmung von Volk und Ständen angenommen wurde.
(7.) Könnte die Neutralität sofort und ohne weiteres preisgegeben werden ohne formelle Verfassungsrevision, also in der blossen Form einer einfachen Praxisänderung der Aussenpolitik? Das erinnert an die frühere Bundesverfassung von 1874, welche Bestimmungen enthielt, die längst obsolet waren, jedoch bis zu ihrer Totalrevision von 1999 nie aufgehoben wurden (sog. «Verfassungsleichen»). Nun wäre es undenkbar, dass die Bundesverfassung von der schweizerischen Neutralität weiterhin als Kompetenz der höchsten Behörden sprechen sollte, auch wenn diese aufgegeben worden ist. Dies ist gewiss nicht ausgeschlossen, erschiene jedoch verfassungswidrig und unredlich und entspräche nicht der staatsaxiomatischen Bedeutung der Neutralität für die Schweiz. Eine solche Vorgehensweise könnte im Übrigen auch eine erweiterte schriftliche Verankerung der Neutralität nicht verhindern
D. SVP-Motion (2005)
(8.) Ein erster Versuch, die Bundesverfassung im Hinblick auf die dauernde Neutralität der Schweiz zu ergänzen, erfolgte 2005, als eine Motion von Nationalrat E. Schibli (SVP/ZH) von 18.03.2005 eine Änderung von Artikel 54 BV wie folgt verlangte (Hervorhebung des Verfassers):
«Artikel 54 Auswärtige Angelegenheiten
1 Die auswärtigen Angelegenheiten sind Sache des Bundes.
2 Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit und die immerwährende bewaffnete Neutralität der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen […].»
(9.) Zur Begründung führte der Motionär unter anderem an:
«[…] in den vergangenen Jahren [sind] das Neutralitätsrecht und die Neutralitätspolitik dauernd verwässert, relativiert und abgebaut worden. Dabei wäre die Neutralität schon heute keine Marotte einiger absonderlicher Ewiggestriger, sondern gültiges Verfassungsrecht: Artikel 173 BV auferlegt der Bundesversammlung die Wahrung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz. Artikel 185 BV tut genau das Gleiche für den Bundesrat. Da die Nennung der Neutralität bei den Behördenaufgaben aber offensichtlich nicht genügt und nicht mehr ernst genommen wird, soll die Neutralität neu auch in Artikel 54 BV ausdrücklich verankert werden. Denn da heisst es bis jetzt lediglich, der Bund habe sich für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt einzusetzen. Neu soll deshalb in Artikel 54 BV ausdrücklich auch die immerwährende bewaffnete Neutralität verankert werden.»
(10.) Die Antwort des Bundesrats erfolgte am 25.05.2005, womit sich die Motion offensichtlich erledigte:
«[k]ein grösseres Ereignis und keine fundamentale geopolitische Veränderung können eine Änderung der Stellung der Neutralität rechtfertigen, den [sic!] diese in der schweizerischen Verfassungsordnung einnimmt. Angesichts dessen, dass die Neutralität bereits ausdrücklich an zwei Stellen in der Verfassung erwähnt wird, würde eine dritte Erwähnung im Artikel 54 keinen Mehrwert hinzufügen. Es bleibt noch zu unterstreichen, dass der Status der Schweiz als neutraler Staat keiner zusätzlichen Garantie bedarf, da er im Aussenverhältnis von sämtlichen Staaten der Welt und von der Uno akzeptiert und anerkannt ist […].»
(11.) Dieser Vorläufer der späteren SVP-Initiative von 2022 kam vergleichsweise «zahm» daher. Zusätzlich zur heutigen Regelung in der Bundesverfassung verlangt die Motion einzig, dass die Neutralität «dauernd» und «bewaffnet» sei. Die dauernde Neutralität gibt es seit der Pariser Akte von 1815, die bewaffnete Neutralität seit dem Wiler Defensionale von 1647.
E. SVP-Volksinitiative (2022) – Inhalt
(12.) Am 08.11.2022 lancierte die Vereinigung «Pro Schweiz» (ehemals Auns, Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz) bzw. die Schweizerische Volkspartei (SVP), eine Neutralitätsinitiative. Diese wird im Folgenden vorgestellt, auch der voraussichtliche Fahrplan bis zur Volksabstimmung (Rz. 14).
(13.) Der vorgeschlagene Verfassungstext der SVP-Volksinitiative zu einem Artikel 54a lautet:
«Artikel 54a Schweizerische Neutralität
1 Die Schweiz ist neutral. Ihre Neutralität ist immerwährend und bewaffnet.
2 Die Schweiz tritt keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis bei. Vorbehalten ist eine Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen für den Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder für den Fall von Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs.
3 Die Schweiz beteiligt sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten und trifft auch keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten. Vorbehalten sind Verpflichtungen gegenüber der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) sowie Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen anderer Staaten.
4 Die Schweiz nutzt ihre immerwährende Neutralität für die Verhinderung und Lösung von Konflikten und steht als Vermittlerin zur Verfügung».
F. SVP-Volksinitiative (2022) – Fahrplan
(14.) Im Folgenden wird ein «Fahrplan» der möglichen Verfahrensschritte bis zur Abstimmung über die Initiative erstellt. Dabei wird auf die gesetzlichen Fristen abgestellt. Es ist unmöglich vorauszusehen, inwieweit diese eingehalten werden. Erfahrungsgemäss kann es gelegentlich länger, bei «klaren» Angelegenheiten auch rascher dauern.
Beginn und Dauer der Unterschriftensammlung
Mit der Unterschriftensammlung wurde am 08.11.2022 (Stichtag) begonnen, das Initiativkomitee hat 18 Monate Zeit, also bis 8.5.2024, um 100 000 Unterschriften zu sammeln (vgl. Vorprüfung durch die Bundeskanzlei, 25.10.2022, BBl 2022 2694).
Einreichung
Nach Einreichung der Unterschriften bis zum 08.05.2024 überprüft sie die Bundeskanzlei, welche dann im Bundesblatt feststellt, dass die erforderliche Zahl von 100’000 gültigen Unterschriften erreicht und die Volksinitiative damit formell zustande gekommen ist.
Bundesrat
Der Bundesrat berät die Volksinitiative innerhalb eines Jahres, also bis 08.05.2025. Er setzt sich insbesondere mit deren Gültigkeit auseinander, also mit den Erfordernissen der Einheit der Form und der Materie, der faktischen Durchführbarkeit sowie mit der Vereinbarkeit mit zwingendem Völkerrecht. Es ist nicht anzunehmen, dass diesbezüglich Schwierigkeiten entstehen werden, auch nicht, dass der Bundesrat einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative ausarbeiten wird. Angesichts seiner bisherigen, ständigen Praxis zur Neutralität ist vorauszusehen, dass er in seiner Botschaft an die Eidgenössischen Räte die Volksinitiative zur Ablehnung empfehlen wird.
Parlamentarische Beratungen
National- und Ständerat müssen sodann innerhalb von 30 Monaten nach Einreichung der Volksinitiative, also bis 8.11.2026, die Initiative beraten. Es ist vorauszusehen, dass sie diese ebenfalls zur Ablehnung empfehlen werden, ohne einen Gegenvorschlag anzufügen.
Volksabstimmung
Innerhalb von zehn Monaten nach der Schlussabstimmung der beiden Räte legt der Bundesrat die Volksinitiative Volk und Ständen zur Abstimmung vor. Dies wäre der 08.09.2027.
G. Argumente für eine schriftliche Verankerung
(15.) Für den Bundesrat und die Bundesversammlung, ja für alle Behörden, bedeutet jegliche schriftliche Verankerung der dauernden Neutralität in einem Gesetz, erst recht in der Bundesverfassung, eine Leitplanke bei ihrer Befolgung. Selbst die heutige Situation – die Neutralität wird je mit einem Wort zweimal in der Bundesverfassung erwähnt – führt zu einer gewissen Bindung. Denn eine Preisgabe der Neutralität ist heute nicht abrupt möglich, es bedarf für eine Verfassungsänderung einer Volksabstimmung mit einer Mehrheit von Volk und Ständen.
(16.) Umso eher sind den Behörden die Hände gebunden, wenn ein verfassungsrechtlicher Text sich inhaltlich über die Neutralität ausspricht – und zwar je ausführlicher, desto mehr. So würde jede beabsichtigte inhaltliche Änderung der Neutralität seitens des Bundesrates in seiner Aussenpolitik eine Volksabstimmung verlangen. Sollte der Änderungswunsch vom Volk ausgehen, bräuchte es im Voraus eine Verfassungsinitiative.
(17.) Bei einer erweiterten, schriftlichen Fixierung der schweizerischen dauernden Neutralität wäre mithin der betreffende Text in allen seinen Details für längere Zeit in der Bundesverfassung verankert und dem politischen Geschäft der Landesregierung entzogen.
(18.) An diesem Punkt setzt die Neutralitätsinitiative der SVP an. Als Gründe für ihre Verankerung in der Bundesverfassung führt sie an (a.a.O.):
«[d]ie Tradition der schweizerischen Neutralität kann ihre Wirkung bei den Nationen nur behalten, wenn sie ununterbrochen fortwirkt und bei jedem sich bietenden Anlass neu und unversehrt in Erscheinung tritt. […] Die Schweiz verfällt heute zunehmend einer Politik der Phrasen, die einfach das wiederholt, was international gerade üblich ist. Es ist dies eine Politik des blossen Mitschwimmens im Chor der Unwahrhaftigkeit, der Heuchelei, der Sündenbockmentalität und der selbstgefälligen Unterscheidung zwischen ‹Guten› und ‹Bösen›. Damit stossen wir andere Länder vor den Kopf, verärgern Handelspartner und schaffen sogar Feindschaften.
Die Neutralitätsmüdigkeit, die in der Geschichte zum Wohl des Landes immer wieder eingedämmt werden konnte, ist mittlerweile in der offiziellen Schweizer Politik angekommen. Die neuerdings von Ignazio Cassis (FDP) erfundene ‹kooperative Neutralität›, welche mit der bedingungslosen Übernahme von EU-Sanktionen einhergeht, ist das bedauerliche Ergebnis dieser Entwicklung.
Die Schweiz braucht ihre Neutralität und die Welt braucht eine neutrale Schweiz. Damit die Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz nicht durch eine ideologisierte und heuchlerische Aussenpolitik unterlaufen wird, braucht es die Neutralitätsinitiative.»
H. Argumente gegen eine schriftliche Verankerung
(19.) Schon als die Tagsatzung die erste Bundesverfassung von 1848 vorbereitete, verzichtete sie darauf, die Neutralität als Zweck der Eidgenossenschaft anzuführen (vgl. A. Riklin, Neutralität, in: Historisches Lexikon der Schweiz [2010]). Sie wurde damals – und wurde seither in den Revisionen der Bundesverfassung von 1874 und 1999 – als Kompetenz des Bundes je mit einem Wort erwähnt. Die Neutralität war seit jeher ein politisches Instrument, kein Selbstzweck. Das ändert allerdings nichts an ihrer grundlegenden, staatsaxiomatischen Bedeutung.
(20.) Eine möglichst knappe – «inhaltsleere» – Formulierung der Neutralität erlaubt den obersten Behörden die grösstmögliche Flexibilität bei deren Anwendung in der Aussen- und Innenpolitik. Diese Anpassungsfähigkeit geht bei einer detaillierten schriftlichen Verankerung der dauernden Neutralität weitgehend verloren. Beispiel: Die Schweiz konnte im Hinblick auf den Völkerbund (1920-1946) ohne Verfassungsänderung von einer integralen zu einer differentiellen Neutralität wechseln und dann wieder zu einer integralen Neutralität zurückkehren (N. 000). Dasselbe galt für den UNO-Beitritt (2002) und dem erneuten Wechsel von der integralen zur aktuellen, differentiellen Neutralität.
(21.) Das Umfeld der Neutralität hat sich in ihrer langen Geschichte immer wieder verändert. Eine stetige Anpassung der Interessen der Schweiz an neue Umstände muss möglichst dynamisch erfolgen können. Es ist kaum anzunehmen, dass die Staatenwelt es verstände, wenn der Bundesrat bei aussenpolitischen Herausforderungen neue Umstände nicht berücksichtigen könnte, weil er über mehrere Jahre den Ausgang einer Volksabstimmung über eine Änderung des Inhalts der Neutralität abwarten müsste.
I. Beurteilung
(22.) Eine ausführliche Verankerung der dauernden Neutralität in der Bundesverfassung dürfte jene ansprechen, welche besorgt sind über immer wieder angekündigte, echte oder vermeintliche Veränderungen im Neutralitätsrecht und in der Neutralitätspolitik bzw. nur schon über die andauernden einschlägigen Diskussionen. Die Funktion des politischen Zusammenhalts der schweizerischen Neutralität («Sonderfall Schweiz») bedeutet ihnen viel, ebenfalls deren identifikationsstiftender Charakter («Markenzeichen Schweiz»). Die Fixierung in der Bundesverfassung würde allen Änderungswünschen, ja nur schon Diskussionen, einen Riegel schieben und den status quo auf längere Zeit zementieren.
(23.) Anderseits ist offensichtlich, dass eine schriftliche Verankerung der Neutralität den Bundesrat in seinem aussen- und auch innenpolitischen Handeln wesentlich hindern würde. Gerade in sicherheits- und wirtschaftspolitischen Angelegenheiten kann eine rasche Reaktion immer wieder geboten sein. Die gegenwärtige Situation – die Neutralität wird mit einem Wort zweimal in der Bundesverfassung erwähnt – erscheint als hinreichende Leitplanke für die obersten Behörden. Deren Erwähnung und ständige «Präsenz» erinnert sie immer wieder an das Selbstverständnis der Schweiz als neutraler Staat.
(24.) Die Rechtsgrundlagen der schweizerischen Neutralität sind völkerrechtlicher Natur, ihr Zustandekommen und Erlöschen hängt nicht, jedenfalls nicht unmittelbar, von der Verankerung im innerstaatlichen Recht ab (Rz. 2). M.a.W. würde die schriftliche Fixierung vorab Fragen der Neutralitätspolitik betreffen – einem Bereich, in welchem dem Bundesrat als oberstem Exekutivorgan grosse Freiheit zukommen sollte. Ihm diesbezüglich die Hände zu binden, würde sich als wenig geschickt, klug oder vorausschauend, mithin als wenig staatsmännisch erweisen. Angesichts der wechselseitigen Wirkung zwischen der schweizerischen Neutralität und der Staatenwelt wäre es für den Bundesrat immer wieder auch ein heikles Unterfangen, Fragen der Neutralitätspolitik von jenen der völkerrechtlichen Grundlagen der Neutralität zu trennen, ohne den Anschein zu erwecken, letztere aufweichen zu wollen.
J. Allgemeine neutralitätsrechtliche Einordnung der SVP-Volksinitiative (2022)
(25.) Im Folgenden wird der allgemeine Gehalt der SVP-Volksinitiative (2022) neutralitätsrechtlich eingeordnet bzw. ausgelotet. Die Ausführungen setzen sich dabei der Reihe nach mit den wörtlich übernommenen zehn Postulaten des Initiativkomitees auseinander (a.a.O.):
(i) die «Schweizer Neutralität» muss erhalten bleiben
Für diese Befürchtung wurde Verständnis gezeigt (Rz. 22). Sie erweist sich jedoch weitgehend als unbegründet. Jedenfalls könnte eine schriftliche Fixierung der Neutralität ihre verfassungswidrige Umgehung in der Praxis kaum verhindern (Rz. 7);
(ii) die «Schweizer Neutralität» muss immerwährend und ausnahmslos gelten
Auch die Befürchtung im Hinblick auf den «immerwährenden» Charakter ist unbegründet. Dieser ist in der Pariser Akte von 1815 festgelegt und längst in völkerrechtliches Gewohnheitsrecht erwachsen. Soweit hier «Ausnahmen» ausgeschlossen werden, betreffen diese aktuell höchstens die sog. «differentielle» (statt integrale) Neutralität der Schweiz im Rahmen der UNO. Diese wird jedoch ausdrücklich von der Volksinitiative ausgeklammert (vii);
(iii) die «Schweizer Neutralität» muss bewaffnet sein: Mit einer Armee, die Land und Leute im Angriffsfall erfolgreich verteidigen kann
Artikel 10 der 5. Haager Konvention (1907) gewährt dem neutralen Staat das Recht bzw. auferlegt ihm die Pflicht, Neutralitätsverletzungen wenn nötig mit militärischer Gewalt zurückzuweisen. Das Haager Konventionsrecht ist vor Jahrzehnten in Gewohnheitsrecht erwachsen. Das Völkerrecht auferlegt dem dauernd neutralen Staat daher auch die Pflicht, eine Armee zu führen. Bei einer sog. «militärischen Impotenz» riskiert nämlich der neutrale Staat den Einmarsch anderer Staaten auf seinem Territorium. In der Schweiz geht die bewaffnete Neutralität auf das Wiler Defensionale von 1647 zurück;
(iv) die Schweiz darf keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitreten. (Einzige Ausnahme: Im Falle eines direkten militärischen Angriffes auf die Schweiz.)
Ein Beitritt der Schweiz zur NATO würde die dauernde Neutralität ohne weiteres in Frage stellen. Er bedürfte daher auch ohne diesen Initiativtext einer Revision der Bundesverfassung. Die in der Klammer erwähnte, im Übrigen treffend formulierte Ausnahme, meint wohl die von der UNO-Charta vorgesehene, kollektive Selbstverteidigung. Der dauernd neutrale Staat Malta ist ein Beispiel hierfür: Er ist einen entsprechenden Vertrag mit Italien eingegangen.
(v) die Schweiz darf sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten beteiligen
Dies ist eine der grundlegenden Pflichten des neutralen Staates in einem bewaffneten Konflikt, erst recht eines dauernd neutralen Staates. Auch diese Verpflichtung des Haager Neutralitätsrechts ist seit langem gewohnheitsrechtlicher Natur;
(vi) die Schweiz verzichtet auf nichtmilitärische Zwangsmassnahmen, sprich «Sanktionen», gegen kriegführende Staaten
Die aktuell wichtigsten Sanktionen werden zurzeit in der UNO erlassen, doch diese werden ausdrücklich von der Volksinitiative ausgeklammert (sogleich vii). Gemeint sind wohl jene der EU. Doch erweist sich, dass diese weitgehend den Bedingungen der UNO-Sanktionen bzw. der UNO-Charta entsprechen. Ohnehin sieht die EU seit langem spezielle Ausnahmen für die drei dauernd neutralen Mitgliedstaaten vor (sog. «irische Klausel»);
(vii) die Schweiz kommt ihren Verpflichtungen gegenüber der UNO weiterhin nach
Das Postulat ist zu begrüssen. Es erstaunt etwas angesichts des jahrzehntelangen Engagements der SVP gegen die UNO. Noch anfangs 2022 behauptete sie, dass, sollte die Schweiz dem UNO-Sicherheitsrat beitreten, sie zu einer «Kriegspartei», ja gar zu einem «Teil blutiger Konflikte» würde (siehe Fundstelle);
(viii) die Schweiz verhindert die Umgehung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen via Schweiz durch andere Staaten
Dieses Postulat ist selbstverständlich, es ist Bestandteil des Haager Neutralitätsrechts, auch des schweizerischen Kriegsmaterialgesetzes (Artikel 18; Stand: 1.5.2022);
(ix) die Schweiz nutzt ihre immerwährende Neutralität für «Gute Dienste» zur Verhinderung sowie Lösung von Konflikten
Dieses Postulat ist gewiss von grosser Bedeutung. Als Teil der Neutralitätspolitik ist fraglich, ob es in die Bundesverfassung gehört;
(x) die Schweiz will von allen Ländern dieser Welt als standhaft und verlässlich neutrales Land respektiert werden
Dieses Postulat geht in der allgemeinen Diskussion etwas unter, es entspricht dem früheren Beitrag des Verfassers in Unser Recht (a.a.O.), in welchem darauf hingewiesen wurde, dass die dauernde Neutralität der Schweiz eine wechselseitige Beziehung mit der Staatenwelt aufweist. Diese verlässt sich in gutem Glauben auf die schweizerische Neutralität. Im Gegenzug kann die Schweiz von der Staatenwelt ihre Souveränität – und damit auch ihre territoriale Integrität – einfordern. Das Vertrauensverhältnis ist eine wesentliche Grundlage ihres gewohnheitsrechtlichen Charakters. Doch siedelt sich die schweizerische Neutralität im Völkerrecht an, eine innerstaatliche Verankerung hätte keinen (unmittelbaren) Einfluss auf sie (Rz. 2).
(26.) Insgesamt erweist sich der Text als über weite Strecken fachmännisch formuliert, wenn er auch in mehreren Punkten offene Türen einrennt. Er überrascht in Bezug auf das Verhältnis der Schweiz zur UNO (vii). Der Text erfüllt zweifelsohne einen didaktischen Charakter, was freilich nicht rechtfertigt, auf diese Weise die Neutralität ausführlich in der Bundesverfassung zu verankern und den obersten Behörden die Hände zu binden.
K. Würdigung
(27.) Eine solide Verankerung der dauernden Neutralität in der Bundesverfassung tönt verlockend, gerade auch im Hinblick auf die Fixierung dieses wichtigen «Markenzeichens» der Schweiz. Die Volksinitiative der SVP, weitgehend fachmännisch formuliert, mag vieles halten, was sie verspricht, gerade auch weil sie mehrere offene Türen einrennt. Dafür müsste allerdings ein hoher Preis bezahlt werden. Sie brächte nämlich beträchtliche Schwierigkeiten mit sich, indem sie die obersten Behörden in ihrem aussen- und auch innenpolitischen Handeln hindern würde.
(28.) Es ist aufgezeigt worden, dass die Neutralitätsinitiative der SVP (hoffentlich) spätestens im Jahre 2027 Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden wird (Rz. 14). Bis dahin dürfte sie also die schweizerische Tagespolitik noch ausführlich beschäftigen. Es ist mit der Neuen Zürcher Zeitung einigzugehen, dass die Volksinitiative eine Chance bietet, eine Debatte über Inhalt und Tragweite der schweizerischen Neutralität, auch über ihre Relevanz, zu führen (vgl. Tobias Gafafer, Schweizer Neutralität: Der Rückzug ins Schneckenhaus ist der falsche Weg – doch Blochers Initiative hat auch etwas Gutes, NZZ vom 08.11.2022). Dieser Artikel möchte seinen Beitrag dazu leisten.
Zum Autor:
Mark E. Villiger, Dr. iur., ist emeritierter Titularprofessor an der Universität Zürich, an welcher er in den Bereichen Europa- und Völkerrecht unterrichtete. Er war von 2006–2016 Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) für Liechtenstein, die letzten drei Jahre als Sektionspräsident.
* Bild: VBS/DDPS – Jonas Kambli, Lizenz CC BY-NC-ND
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