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Gesetzgebung als Prozess des Zusammenwirkens mehrerer Akteure
Die Gesetzgebung stellt einen komplexen, in mehrere Stadien gegliederten Vorgang dar und erfolgt durch das Zusammenwirken von Regierung und Parlament sowie unter Mitwirkung und Beteiligung weiterer staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Der Gesetzgebungsprozess ist nicht exklusive Aufgabe von Parlament und Regierung, sondern die Kantone, Parteien, Verbände, Gewerkschaften, Organisationen der Zivilgesellschaft sowie alle interessierten Personen wirken mit. Gesetzgebung erfolgt somit unter Berücksichtigung eines grossen Spektrums staatlicher, nichtstaatlicher, öffentlicher und privater Interessen.
Transparenz im Gesetzgebungsverfahren
Dass die interessierten Kreise bestrebt sind, unmittelbar an Entscheidungen in den einzelnen Stadien des Gesetzgebungsverfahrens mitzuwirken, ist verständlich. Als problematisch wird denn auch nicht diese Mitwirkung als solche erachtet. Vielmehr wird auf mangelnde Transparenz versuchter Einflussnahme hingewiesen.
Soweit es um institutionell vorgesehene Mitwirkungsinstrumente geht, ist eine gewisse Transparenz gewährleistet. Das gilt vor allem für das Vernehmlassungsverfahren, bei welchem nicht nur die Liste der ständigen Adressaten, sondern auch die Liste der bei einem konkreten Vorhaben zur Stellungnahme eingeladenen Organisationen und interessierten Kreise öffentlich zugänglich ist. Studien, Evaluationen und Berichte, die im Auftrag der Bundesverwaltung erstellt wurden, sind mit weiteren Angaben zu veröffentlichen. Für ausserparlamentarische Kommissionen gilt, dass sie ausgewogen zusammenzusetzen sind und Kommissionsmitglieder ihre Interessenbindungen offenlegen müssen. In Botschaften und Berichten des Bundesrats wird meist die personelle Zusammensetzung von Arbeitsgruppen, welche an den Vorarbeiten massgeblich beteiligt waren, angegeben. Das Parlamentsgesetz schreibt überdies vor, dass in Botschaften des Bundesrats an die Bundesversammlung auch Angaben zu den im vorparlamentarischen Verfahren diskutierten Standpunkten und Alternativen zu machen sind.
Auch für die Mitglieder von National- und Ständerat gelten Offenlegungspflichten und ihre Interessenbindungen können in einem öffentlichen Register nachgesehen werden. Überdies haben Ratsmitglieder, die durch einen Beratungsgegenstand in ihren persönlichen Interessen unmittelbar betroffen sind, auf diese Interessenbindung hinzuweisen, wenn sie sich im Rat oder in einer Kommission äussern.
Mangelnde Transparenz bei Lobbyingaktivitäten
Umgekehrt bestehen auch Bereiche, in denen die Transparenz im Gesetzgebungsverfahren nicht durchwegs gewährleistet ist. Das betrifft vor allem die Interessenvertretung, welche auf Bundesebene über keine staatliche Regelung verfügt. Lobbyisten sind daher weder gehalten, bei ihrer Kontaktnahme mit Behördenvertretern auf den Grund ihres Vorsprechens hinzuweisen, noch müssen sie die Interessen, die sie vertreten, offenlegen und über Mandate öffentlich Auskunft geben.
Offenlegungspflichten für Lobbyisten wären desto bedeutsamer, weil auf staatlicher Seite faktisch und rechtlich eine vollständige Transparenz nicht möglich ist. Auf Bundesebene bestehen keine hinreichenden gesetzlichen Grundlagen, die die Ausübung der Tätigkeit eines Lobbyisten von einer vorgängigen Bewilligung abhängig machen könnten, Offenlegungspflichten vorschreiben würden oder die eine Akkreditierung der Lobbyisten erlauben. Zwar wurde im Rahmen der Vorarbeiten zum Parlamentsgesetz die Einführung einer gesetzlichen Grundlage zur Schaffung eines Akkreditierungssystems für Lobbyisten geprüft, aber verworfen. Seither haben sich mehrere parlamentarische Vorstösse erfolglos damit befasst.
Selbstregulation durch Branchenorganisationen
Mangels genügender gesetzlicher Grundlage sind vor allem die Branchenorganisationen gefordert, um berechtigten Ansprüchen an vermehrte Transparenz bei der Wahrnehmung von Interessenvertretungen nachkommen zu können. Dabei geht es um die Schaffung privater Selbstregulationswerke. Im Rahmen ihrer Privatautonomie geben sich Private ein eigenes Regelwerk und verpflichten sich durch rechtsgeschäftliches Handeln, sich an die getroffenen Vereinbarungen zu halten, Gebote zu befolgen und Verbote zu beachten. Solchen Regelwerken kommt keine staatliche Legitimation zu, es handelt sich nicht um objektives Recht und sie haben ausserhalb der freiwillig teilnehmenden Parteien keine Verbindlichkeit. Ihre Durchsetzung hängt davon ab, ob entsprechende Sanktionsmöglichkeiten im Voraus vereinbart und ein zur Verhängung von Sanktionen zuständiges Organ eingesetzt wurde. Die Sanktionen sind privatrechtlicher Art und es besteht kein staatlicher Durchsetzungszwang. Im Bereich des Lobbying geht es dabei um die sog. reine Selbstregulierung, da auf Bundesebene keine gesetzliche Grundlage besteht, wonach der Staat solche Regelwerke anerkennen, allgemeinverbindlich erklären oder sogar inhaltliche Vorgaben (sog. regulierte Selbstregulation) machen könnte.
Transparenz durch Register
Öffentlich zugängliche Register sind anerkannte und geeignete Instrumente zur Herstellung von Transparenz, wenn sie mit entsprechenden Offenlegungspflichten verbunden sind. Diese Aufgabe ist sinnvollerweise im Rahmen privater Selbstregulation wahrzunehmen. Es ist erforderlich, dass die betreffenden Branchenorganisationen ihre heutigen Register überprüfen und sie mit weitergehenden Angaben z.B. über Auftraggeber und Mandate ergänzen um eine hinreichende Öffentlichkeit herzustellen. Damit die erforderlichen An-gaben im Register enthalten sind, sollte die Mitgliedschaft in den Branchenorganisationen von entsprechenden Registereintragungen und deren periodischer Aktualisierung abhängig sein.
Das Transparenzgebot kennt auch gewisse Grenzen. Zu denken ist vor allem an die berechtigte Wahrung von Berufs- und Geschäftsgeheimnissen. So würde es beispielsweise zu weit gehen, wenn in einem öffentlich zugänglichen Register auch Angaben zum Auftragsvolumen oder der Honorierung enthalten wären. Andernfalls würde ein nicht hinnehmbarer Konflikt mit den strafrechtlichen Bestimmungen über die Verletzung des Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnisses sowie über die Verletzung des Berufsgeheimnisses geschaffen.
Berufliche Sorgfaltspflichten
Eine Verankerung beruflicher Sorgfaltspflichten wie beispielsweise eine sorgfältige und gewissenhafte Berufsausübung, eine persönliche Verantwortlichkeit für die Mandatswahrnehmung, ein Verbot der Annahme sich widersprechender Aufträge oder eine Aufklärungspflicht über die mutmasslichen Kosten stellen qualitative Kriterien einer Selbstregulierung dar. Zu den Sorgfaltspflichten gehört auch, bei der ersten Kontaktnahme mit staatlichen Entscheidträgern darauf hinzuweisen, in wessen Auftrag und Interesse man vorstellig wird. Das sollte auch gegenüber Medien gelten, wenn Lobbyisten mit Medienschaffenden zur Informationsvermittlung Kontakt aufnehmen.
Sanktionen
Die Durchsetzung der in den privaten Selbstregulierungswerken vorgesehenen Massnahmen findet ausschliesslich auf privatrechtlichem Weg statt. Es ist daher erforderlich, dass im privaten Regelwerk die Sanktionen umschrieben und die zur Überprüfung von Verstössen sowie zur Verhängung von Sanktionen zuständigen Organe bezeichnet werden. Neben der Einrichtung einer Schlichtungsstelle ist vor allem auch eine Standeskommission erforderlich, die personell, organisatorisch und finanziell selbständig über disziplinarische Sanktionen befindet.
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Zum Autor:
Thomas Sägesser, Dr. iur., Rechtsanwalt, war 2001-2007 Leiter Rechtsdienst der Schweizerischen Bundeskanzlei und wurde 2008 vom Bundesrat zum stellvertretenden Generalsekretär des Eidg. Finanzdepartements gewählt. Er ist seit 2013 Generalsekretär der Direktion des Innern Kanton Zug.
Diese Darstellung gibt seine persönliche Auffassung wieder.
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Wissenschaftliche Tagung 2013 der SGG: Lobbyismus – Die unbekannte Seite der Rechtsetzung:
Am Donnerstag, 23. Mai 2013, findet im Zentrum Paul Klee in Bern die Tagung der Schweizerischen Gesellschaft für Gesetzgebung statt. Expertinnen und Experten beleuchten das Thema Lobbyismus aus verschiedenen Perspektiven und diskutieren dabei unter anderem folgende Fragen: Wie sollen die Akteure der Normsetzung – Verwaltung, Exekutive, Parlament – auf Lobby-Arbeit reagieren? Wo verläuft die Grenze zwischen Expertenrat und Lobby-Druck? Kann Lobby-Arbeit die demokratische und rechtsstaatliche Qualität der Rechtsetzung untergraben?