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Tempora mutantur
Stadtbuch Stein am Rhein, 1543 (zitiert nach Eugster et al., Stein am Rhein – Geschichte einer Kleinstadt, 2007, S. 57)
Alle Türen, die auf öffentliche Plätze oder öffentliche Strassen führten, durften nur nach innen aufgehen, damit sie vorbeifahrende Karren nicht behinderten.
VKF, Brandschutzrichtlinie Flucht- und Rettungswege 16-15, 2017, Ziff. 2.5.5, Abs. 1
Türen müssen in Fluchtrichtung geöffnet werden können. Ausgenommen bleiben Türen zu Räumen welche mit nicht mehr als 20 Personen belegt werden.
Schädliche Einwirkungen auf Nachbargrundstücke sind gemäss Wortlaut von Art. 684 Abs. 2 ZGB grundsätzlich immer übermässig («Verboten [= übermässig] sind insbesondere alle schädlichen […] Einwirkungen»). Das Verwaltungsgericht Zürich hat jedoch in seinem Urteil VR.2016.00002 vom 26. Oktober 2017 Schäden, die durch Strassenbauarbeiten verursacht wurden (Wiederaufbrechen übermalter Risse und Auftreten neuer Risse), nicht als übermässig qualifiziert (kritisch dazu Gossweiler Adrian, BR 2018, S. 132-133). Obwohl das Verwaltungsgericht «mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon [ausging], dass die Risse ohne die Strassenbauarbeiten nicht hervorgetreten wären und diese daher eine natürlich kausale Ursache für das Sichtbarwerden von Rissen in der Fassade [waren]» (E. 4.3.6), wies es die Entschädigungsforderungen ab: «Da bei der Anwendung von Art. 684 ZGB die konkrete Interessenlage zu beachten ist (vorn E. 3.2), muss zwar eine deutliche Unterschreitung der Norm nicht in allen Fällen die Übermässigkeit ausschliessen. Vorliegend gingen die Immissionen von einem Grundstück mit einer städtischen Strasse aus. Mit dessen grundlegender Funktion verbunden ist, dass sie periodisch unterhalten und saniert werden muss, womit zwingend Immissionen verbunden sind. Die Baute auf dem angrenzenden Grundstück der Rekurrentin hat offenbar eine erhöhte Empfindlichkeit, wobei die hier infrage stehenden Erschütterungen nicht zu statischen Beeinträchtigungen geführt haben, sondern nur zu primär ästhetischen Beeinträchtigungen der Fassade, welche kurz zuvor renoviert wurde. Unter diesen Umständen sind die Einwirkungen, welche jedenfalls deutlich unter den massgeblichen Richtwerten selbst für Gebäude mit erhöhter Empfindlichkeit lagen, nicht als übermässig zu qualifizieren (…). Demzufolge besteht kein Entschädigungsanspruch.» (E. 4.5).
Das Bundesgericht hat diesen Entscheid aufgehoben, die Sache wurde zur Neubeurteilung an das Zürcher Verwaltungsgericht zurückgewiesen (Urteil 1C_671/2017 vom 14. August 2018). Das Bundesgericht wies das Verwaltungsgericht darauf hin, dass Art. 679a ZGB auf den Ersatz von blossen Vermögensschäden zugeschnitten sei. Sachschäden müssten jedoch (von Bagatellen abgesehen) nie geduldet werden und könnten mittels Abwehrklage nach Art. 679 ZGB abgewendet werden. Sachschäden seien in jedem Fall zu entschädigen (E. 5.2).
Grundsätzlich werden die Erschliessungskosten nach Interesse an der betreffenden Anlage verteilt (§ 146 Abs. 2 PBG), dies im Unterschied zu den Administrativkosten, die nach neuer Grundstücksfläche zu verteilen sind (§ 177 Abs. 1 PBG). In der Praxis werden Administrativkosten jedoch häufig nach dem gleichen Verteiler wie Erschliessungskosten verlegt.
Eine Aufteilung in mehrere Erschliessungskostenperimeter (z.B. Strassen, Trottoir, Werkleitungen) ist dann gerechtfertigt, wenn innerhalb eines Gebiets ein stark unterschiedlicher Erschliessungsbedarf besteht. Wenn Grundstücke in einem Bereich des Quartierplanperimeters in keiner Art und Weise von Massnahmen in einem anderen Bereich profitieren, sind diese Grundstücke nicht mit den entsprechenden Kosten zu belasten.
Auch wenn die Erschliessungskosten gemäss der gesetzlichen Regelung nach Interesse verteilt werden, rechtfertigt nicht jeder Unterschied im Interesse eine Differenzierung beim Kostenanteil. Quartierplangenossen sind eine Solidargemeinschaft. Im Unterschied zu Mehrwertbeiträgen geht es bei Beiträgen an die Quartierplananlagen nicht um die Abschöpfung individueller wirtschaftlicher Sondervorteile. Es gilt der Grundsatz der ausgleichenden Lastentragung. Ein Grundstück, das am Anfang einer Quartierplanstrasse liegt und deshalb nur an den ersten Metern der Strasse ein Interesse hat, hat an die Strasse gleich viel beizutragen wie das letzte Grundstück an dieser Strasse.
Grundsätzlich sind die Administrativkosten nach neuer Grundstücksfläche zu verteilen (§ 177 Abs. 1 PBG). Besondere Verhältnisse können aus Gründen des Äquivalenzprinzips bei einzelnen Grundstücken eine Abweichung von der Grundregel rechtfertigen oder sogar erforderlich machen (§ 177 Abs. 2 PBG). Allerdings liegen nicht generell besondere Verhältnisse vor, wenn der Nutzen der einzelnen Grundstücke aus dem Quartierplan unterschiedlich ist. Das ist nämlich der Regelfall. Während die Administrativkosten grundsätzlich nach dem Verhältnis der Flächen der neuen Grundstücke zu verteilen sind, sind die Erschliessungskosten in erster Linie nach dem Interesse an den betreffenden Anlagen zu verlegen.
Baurecht — ein Kind seiner Zeit
„Es wird kaum jemals gelingen, in der Stadt Zürich alle die Übelstände zu beseitigen, die aus der jahrhundertelangen planlosen baulichen Entwicklung derselben hervorgegangen sind und die bekanntlich am grellsten zutage treten in dem Mangel an genügenden, hinlänglich grossen öffentlichen Plätzen, in der Menge von steilen, engen und krummen Strassen, in dem missbräuchlichen Aufeinandertürmen vieler Stockwerke, wodurch, abgesehen, von den Gefahren, die dadurch den eigenen Bewohnern bereitet werden, wegen Entzuges von Licht und Luft die zu schmalen Strassen noch dunkler und die daran gebauten Häuser feucht und ungesund werden; (…).“
—Weisung des Regierungsrates an den hohen Grossen Rat zu dem Entwurfe einer Bauordnung vom April 1863
Der aktuelle Regierungsrat würde sich von einer solchen Beurteilung distanzieren. Was der damalige Regierungsrat als „Übelstande“ der baulichen Entwicklung bezeichnete, hat nach heutigen Massstäben zum Teil sogar den Status der Schutzwürdigkeit erreicht. Die Probleme des Jahres 1863 sind durch andere verdrängt worden, insbesondere die Frage nach dem zweckmässigen Umgang mit der knappen Ressource Boden (Stichwort Verdichtung) und den Natur- und Kulturgütern. Auf der institutionellen Ebene sind beispielsweise die zunehmende Komplexität des Rechts, der (chronisch beklagte) Vollzugsnotstand und die Verrechtlichung des Bauens in den letzten Jahren Dauerbrenner. Gerade in der Schweiz stellen wir uns im Weiteren regelmässig die Frage, inwieweit und mit welchen Instrumenten Räume durch den Staat zu planen und zu gestalten sind.
Der Vergleich zwischen 1863 und 2016 verdeutlicht: Das Planungs- und Baurecht ist immer ein Kind seiner Zeit. Jedes sich stellende Problem ist zwar ernst zu nehmen, eine Ausweitung des Blicks vermag aber ein Problem häufig etwas zu relativieren, was der Lösungsfindung zuträglich ist.
Unterschiede zwischen Quartiererhaltungszonen und Kernzonen
Nach § 50a Abs. 1 PGB umfassen Quartiererhaltungszonen in sich geschlossene Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden sollen, während Kernzonen schutzwürdige Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne Gebäudegruppen umfassen, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen (§ 50 Abs. 1 PBG). Die besondere Nutzungsstruktur von Quartiererhaltungszonen liegt in der Durchmischung und allenfalls in der Anordnung verschiedener Nutzungen; ferner aber auch in einer besonders einheitlichen Nutzung oder einer gleichmässigen Nutzungsintensität (z.B. besonders geringe Ausnützung und damit verbunden grosse Gebäudeumschwünge). Im Unterschied zur Kernzone ist die Schutzwürdigkeit keine Voraussetzung. Ein in sich geschlossener Ortsteil ohne herausragende Merkmale allein genügt aber nicht. Die Quartiererhaltungszone darf nicht der Erhaltung der Bausubstanz dienen, weil es wie in der Kernzone zulässig ist, bestehende Gebäude abzubrechen. Die von der Gemeinde erlassenen Vorschriften, wonach Vergrösserungen, die in einem angemessenen Verhältnis zum heutigen Bauvolumen stehen, zulässig sind, sind zu unbestimmt und damit unzweckmässig (BRKE IV Nr. 157/1994 vom 04.11.1993, BEZ 1994 Nr. 4).
Abstimmung der Kernzonenvorschriften auf den Ortsbildschutz
Kernzonenvorschriften sind auf schutzwürdige Ortsbilder abzustimmen. Mustergültig hat dies offensichtlich die Gemeinde Dürnten gemacht, wie der Auszug aus der Verfügung der Baudirektion vom 21. Dezember 2005, Dürnten, Nutzungsplanung (Teilrevision Kernzonen), Genehmigung, ARV/1359/2005, zeigt:
„Die aufgrund einer sorgfältigen Analyse der prägenden Elemente der schutzwürdigen Ortsbilder von Dürnten, Oberdürnten und Tann (Stellung, Kubus, Struktur und Substanz der Gebäude sowie Umgebungsgestaltung, Materialien und Farben) vorgenommenen Anpassungen der Kernzonen K1und K2 mit schwarz und grau markierten Gebäuden sind auf das schutzwürdige Ortsbild abgestimmt.“
Wenn ein Dorfkern mit ausschliesslich zweigeschossigen Gebäuden im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgeführt ist, kann eine neue Zonenordnung die erlaubte Geschosszahl nicht verdoppeln (Urteil des Kantonsgerichts BL vom 05.11.2008 i.S. Gemeinde gegen Regierungsrat).
Auch wenn die Vorschriften zu den Gestaltungsplänen Abweichungen von der Regelbauweise ermöglichen, sind solche Abweichungen vor dem Hintergrund der Anliegen des Heimatschutzes und des Dorfbildschutzes, wie sie im ISOS und der Anordnung einer Kernzone zum Ausdruck kommen, zu prüfen (BGE 135 II 209, Rüti). Mit einem Gestaltungsplan kann von der Regelbauweise abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Die Anforderungen und das Ausmass der Abweichungen von der Grundnutzungsordnung werden im Gesetz allerdings nicht näher umschrieben. Die Abweichungen dürfen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde. Im Rahmen des hier bestehenden Gestaltungsspielraumes sind auch die Aspekte des Ortsbildschutzes gemäss der Grundnutzungsordnung zu beachten und die Schutzanliegen des ISOS in die Interessenabwägung einzubeziehen (BGE 135 II 209, Rüti, E. 5.2).
Kernzonenvorschriften dienen nicht dem Schutz der Bausubstanz eines Denkmalpflegeobjekts, sondern dem Schutz der äusseren Erscheinung des Ortskerns (Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28.08.1997, BEZ 1997 Nr. 21). Da die Kernzonenvorschriften den Schutz der äusseren Erscheinung bezwecken, ist es unzulässig, Imitationen, die als solche nicht erkennbar sind, zu verbieten (VGer ZH, VB.2010.00628, 12.01.2011, E. 4.5).