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Geschäftsnummer: VB.2011.00097 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 20.04.2011 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 27.07.2011 nicht eingetreten. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Lohnzahlung Entgeltlichkeit einer im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms erbrachten Arbeitsleistung Die Asyl-Organisation Zürich bietet unter anderem Beschäftigungsprogramme für Sozialhilfeklienten mit Migrationshintergrund an (E. 3.2.3). Diese haben das Ziel, die soziale und berufliche Kompetenz der Asylsuchenden zu erweitern und den negativen Folgen der Erwerbs- und Beschäftigungslosigkeit entgegenzuwirken (E. 3.3). Ein Lohn wird für die Tätigkeit im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms grundsätzlich nicht bezahlt. Hingegen können sogenannte Integrationszulagen entrichtet werden (E. 3.4). Die Art und Weise, wie der Beschwerdeführer eingesetzt wurde, geht nicht über den üblichen Rahmen eines Beschäftigungsprogramms hinaus (E. 4.3.2). Dass mit der Beschäftigung des Beschwerdeführers im Hausdienst der Beschwerdegegnerin irgendwelche sachfremden Zwecke verfolgt wurden, ist nicht ersichtlich. Die Beschwerdegegnerin hat erhebliche Anstrengungen unternommen, den Beschwerdeführer zu beraten und ihm Arbeitseinsätze im ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln (E. 4.3.3). Das Vorliegen eines faktischen Arbeitsverhältnisses im Sinn von Art. 320 Abs. 2 OR ist deshalb zu verneinen, weil eine Entlöhnung nach den Umständen gerade nicht zu erwarten war (E. 4.4). Abweisung Geschäftsnummer: VB.2011.00097 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 20.04.2011 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 27.07.2011 nicht eingetreten. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Lohnzahlung Entgeltlichkeit einer im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms erbrachten Arbeitsleistung Die Asyl-Organisation Zürich bietet unter anderem Beschäftigungsprogramme für Sozialhilfeklienten mit Migrationshintergrund an (E. 3.2.3). Diese haben das Ziel, die soziale und berufliche Kompetenz der Asylsuchenden zu erweitern und den negativen Folgen der Erwerbs- und Beschäftigungslosigkeit entgegenzuwirken (E. 3.3). Ein Lohn wird für die Tätigkeit im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms grundsätzlich nicht bezahlt. Hingegen können sogenannte Integrationszulagen entrichtet werden (E. 3.4). Die Art und Weise, wie der Beschwerdeführer eingesetzt wurde, geht nicht über den üblichen Rahmen eines Beschäftigungsprogramms hinaus (E. 4.3.2). Dass mit der Beschäftigung des Beschwerdeführers im Hausdienst der Beschwerdegegnerin irgendwelche sachfremden Zwecke verfolgt wurden, ist nicht ersichtlich. Die Beschwerdegegnerin hat erhebliche Anstrengungen unternommen, den Beschwerdeführer zu beraten und ihm Arbeitseinsätze im ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln (E. 4.3.3). Das Vorliegen eines faktischen Arbeitsverhältnisses im Sinn von Art. 320 Abs. 2 OR ist deshalb zu verneinen, weil eine Entlöhnung nach den Umständen gerade nicht zu erwarten war (E. 4.4). Abweisung Stichworte: ARBEITSVERHÄLTNIS ASYLSUCHENDE/ASYLBEWERBER BEGRÜNDUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES BESCHÄFTIGUNGSPROGRAMM ENTGELTLICHKEIT FAKTISCH GEMEINNÜTZIGE ARBEIT INTEGRATIONSZULAGE VORLÄUFIG AUFGENOMMENER Rechtsnormen: Art. 320 Abs. II OR Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Stichworte: ARBEITSVERHÄLTNIS ASYLSUCHENDE/ASYLBEWERBER BEGRÜNDUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES BESCHÄFTIGUNGSPROGRAMM ENTGELTLICHKEIT FAKTISCH GEMEINNÜTZIGE ARBEIT INTEGRATIONSZULAGE VORLÄUFIG AUFGENOMMENER ARBEITSVERHÄLTNIS ASYLSUCHENDE/ASYLBEWERBER BEGRÜNDUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES BESCHÄFTIGUNGSPROGRAMM ENTGELTLICHKEIT FAKTISCH GEMEINNÜTZIGE ARBEIT INTEGRATIONSZULAGE VORLÄUFIG AUFGENOMMENER Rechtsnormen: Art. 320 Abs. II OR Art. 320 Abs. II OR Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung Verwaltungsgericht

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

des Kantons Zürich 4. Abteilung

4. Abteilung VB.2011.00097

Urteil

Urteil der 4. Kammer

der 4. Kammer vom 20. April 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.

(Vorsitz) In Sachen

A, vertreten durch RA B,

A, vertreten durch RA B, Beschwerdeführer,

Beschwerdeführer, gegen

Asyl-Organisation Zürich,

Asyl-Organisation Zürich, Beschwerdegegnerin,

Beschwerdegegnerin, betreffend Lohnzahlung,

hat sich ergeben:

I.

A war von 1998 bis 2008 mit Unterbrüchen in Beschäftigungsprogrammen der Asyl-Organisation Zürich (AOZ) tätig, zunächst als Asylbewerber und ab November 2005 als vorläufig Aufgenommener. Er wurde hauptsächlich im AOZ-Hausdienst als Maler eingesetzt.

Mit Schreiben vom 9. Juli 2009 liess A der AOZ beantragen, ihm für seine Arbeit rückwirkend einen angemessenen Lohn auszurichten. Mit Schrei­ben vom 27. August 2009 bezifferte er den Lohnanspruch auf insgesamt Fr. 110'718.-.

Mit Verfügung vom 20. November 2009 wies die Direktion der AOZ das Begehren von A ab. Die dagegen erhobene Einsprache an den Verwaltungsrat der AOZ wurde mit Beschluss vom 21. Juni 2010 ebenfalls abgewiesen.

II.

Hiergegen liess A 8. Juli 2010 an den Bezirksrat Zürich gelangen. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 16. Dezember 2010 ab, soweit darauf eingetreten wurde. Der Bezirksrat trat auf den Rekurs insofern nicht ein, als A seine Ansprüche auf ein faktisches privatrechtliches Arbeitsverhältnis stütze, denn für deren Beurteilung sei der Zivilrichter zuständig

III.

Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 7. Februar 2011 liess A beantragen:

"1. Der Beschluss der Vorinstanz vom 16. Dezember 2010 sei aufzuheben.

"1. Der Beschluss der Vorinstanz vom 16. Dezember 2010 sei aufzuheben. 2. Es sei festzuhalten, dass der Beschwerdeführer für seine Arbeit, die er in den Zeitperioden vom 10. März bis zum 10. Dezember 2003, vom 25. Mai bis zum 17. Oktober 2007 sowie vom 1. Januar bis am 10. November 2008 geleistet hat, einen Lohnanspruch von insgesamt CHF 110'718.-- hat.

2. Es sei festzuhalten, dass der Beschwerdeführer für seine Arbeit, die er in den Zeitperioden vom 10. März bis zum 10. Dezember 2003, vom 25. Mai bis zum 17. Oktober 2007 sowie vom 1. Januar bis am 10. November 2008 geleistet hat, einen Lohnanspruch von insgesamt CHF 110'718.-- hat. 3. Dieser Lohnanspruch sei mit den in derselben Zeitperiode erbrachten Sozialhilfeleistungen zu verrechnen. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, den verbleibenden Saldo dem Beschwerdeführer zu bezahlen.

3. Dieser Lohnanspruch sei mit den in derselben Zeitperiode erbrachten Sozialhilfeleistungen zu verrechnen. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, den verbleibenden Saldo dem Beschwerdeführer zu bezahlen. 4. Dem Beschwerdeführer sei für das vorliegende Beschwerdeverfahren sowie für das Rekursverfahren vor der Vorinstanz die unentgeltliche Rechtsvertretung und die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen. Der unterzeichnende Rechtsanwalt sei als sein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen.

4. Dem Beschwerdeführer sei für das vorliegende Beschwerdeverfahren sowie für das Rekursverfahren vor der Vorinstanz die unentgeltliche Rechtsvertretung und die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen. Der unterzeichnende Rechtsanwalt sei als sein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen. 5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zugunsten des Beschwerdeführers."

5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zugunsten des Beschwerdeführers." Die AOZ reichte am 10. März 2011 die Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen. Der Bezirksrat verwies auf die Begründung seines Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

Die Kammer erwägt: 1.

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats bezüglich einer Lohnzahlung gestützt auf ein "faktisches öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis" mit der Beschwerdegegnerin. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG und §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG).

1.2 Der Beschwerdeführer beantragt, ihm einen Lohn von Fr. 110'718.- unter Verrechnung der in derselben Zeitperiode bezogenen Sozialhilfeleistungen zu bezahlen. Dem Beschwerdeführer ist bei seinen Berechnungen indes ein Fehler unterlaufen. Der geltend gemachte Lohnanspruch bezieht sich auf folgende Zeitperioden:

- 10. März bis 10. Dezember 2003 (was eine Zeitspanne von neun Monaten ausmacht und somit, wenn vom angegebenen Mindestlohn ausgegangen würde, entgegen den Berechnungen des Beschwerdeführers einen Betrag von Fr. 35'721.-);

- 25. Mai bis 17. Oktober 2007 (ca. fünf Monate und somit Fr. 20'350.-);

- 7. Januar bis 14. November 2008 (ca. zehn Monate und somit Fr. 42'740.-).

Er ist damit auf insgesamt Fr. 98'811.- zu beziffern. Davon ist die in der gleichen Periode bezogene Sozialhilfe abzuziehen. In den Akten findet sich ein Hinweis, wonach der Beschwerdeführer monatlich Fr. 3'920.- als Sozialhilfe bekommen haben soll (wobei nicht ersichtlich ist, ob erhaltene Integrationszulagen miteingerechnet sind [vgl. dazu unten 3.4]). Insgesamt ergäbe sich daher ein Betrag von Fr. 94'080.- (24 Monate). Das ergibt einen Streitwert von Fr. 4'731.-.

Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- fallen in der Regel in die einzelrichterliche Kompetenz (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). In Fällen von grundsätzlicher Bedeutung kann die Entscheidung einer Kammer übertragen werden (§ 38b Abs. 2 VRG), was vorliegend gerechtfertigt erscheint. Die Beschwerde ist daher in Dreierbesetzung zu behandeln (§ 38 Abs. 1 VRG).

1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Einsätze als Maler seien weit über den üblichen Rahmen eines Beschäftigungsprogramms hinausgegangen. Er habe während längerer Zeitperioden diverse Liegenschaften der Beschwerdegegnerin völlig selbständig gestrichen. Es habe sich dabei um Wohnungen gehandelt, die von der Beschwerdegegnerin gemietet oder gekauft und in denen Asylbewerber untergebracht worden seien. Seine Aufgabe habe darin bestanden, die Wände der Wohnungen neu zu streichen und andere Teilnehmer von AOZ-Beschäftigungsprogrammen bei den Malerarbeiten anzuleiten. Aufgrund der hohen Selbständigkeit, die er bei diesen Malerarbeiten gezeigt habe, habe er für die Beschwerdegegnerin eine geldwerte Arbeitsleistung erbracht, die entsprechend zu entschädigen sei. Die Beschwerdegegnerin habe sich so nämlich die Kosten für die Anstellung eines Malers gespart. Zwischen der Beschwerdegegnerin und ihm bestehe ein faktisches öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis. Für ein solches würden ebenso die Mindestlöhne gemäss Gesamtarbeitsvertrag der Malerbranche bzw. gemäss Personalgesetz der Stadt Zürich gelten.

3.

3.1 Seit dem 1. Januar 2006 ist die AOZ eine kommunale Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 118 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 [GO, AS 101.100] und Art. 1 der Verordnung über die Asyl-Organisation Zürich vom 2. März 2005 [VAOZ, AS 851.160], beides unter www.stadt-zuerich.ch). Die Arbeitsverhältnisse der Angestellten der AOZ sind öffentlich-rechtlich und richten sich nach den Bestimmungen des Personalrechts der Stadt Zürich. Die AOZ kann mit Genehmigung des Stadtrates hinsichtlich des Lohnes, der Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung des Arbeitsverhältnisses abweichende Bestimmungen festlegen, soweit dies aus betrieblichen Gründen erforderlich ist. Mit Genehmigung des Stadtrates kann sie mit den Personalverbänden Gesamtarbeitsverträge abschliessen (Art. 118 Abs. 5 GO, Art. 10 Abs. 1 und 2 VAOZ). Ein solcher Gesamtarbeitsvertrag wurde mit Gültigkeit ab 1. Januar 2006 abgeschlossen (vgl. Liste der im Kanton Zürich geltenden Gesamtarbeitsverträge, www.awa.zh.ch). Soweit das Personalreglement oder die Gesamtarbeitsverträge auf die für das städtische Personal geltenden Bestimmungen verweisen, gelangen diese zur ergänzenden Anwendung; ansonsten gilt das Obligationenrecht (OR, SR 220) als subsidiär anwendbares Recht (Art. 10 Abs. 3 VAOZ).

Vor der Umwandlung in eine Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit war die AOZ eine unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt der Stadt Zürich. Das öffentlich-rechtlich angestellte Personal der AOZ unterstand somit dem kommunalen Personalrecht und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen (vgl. Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 6. Februar 2002 [PR, AS 177.100]).

3.2 Die AOZ nimmt alle Aufgaben im Asylbereich wahr, zu denen die Stadt Zürich aufgrund übergeordneten Rechts verpflichtet ist. Eben­so erfüllt sie Aufgaben im Rahmen von Leistungsvereinbarungen mit Dritten. Sie leistet Betreuung für anerkannte Flüchtlinge und erbringt Dienstleistungen im Bereich der Integration (Art. 118 Abs. 2 Sätze 1–3 GO und Art. 2 VAOZ)

3.2.1 Die von den Kantonen zu gewährende Sozialhilfe oder Nothilfe für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene oder Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung (nachfolgend Asylsuchende) richtet sich nach kantonalem Recht, unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen des Bundesrechts (vgl. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG, SR 142.31]; so auch die vor dem 1. Januar 2008 gültige Fassung [AS 1999, 2262 ff., 2282; AS 2007, 5573]).

3.2.2 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Die Hilfe für Asylsuchende richtet sich nach besonderen Vorschriften (§ 5a Abs. 1 SHG).

3.2.3 Für die vorliegend zur Diskussion stehenden Zeiträume von März bis Dezember 2003, Mai bis Oktober 2007 und Januar bis November 2008 richtete sich die Hilfe an Asylsuchende in der Stadt Zürich grundsätzlich nach den damals geltenden, auf das Asylgesetz abgestimmten Unterstützungsrichtlinien der Stadt Zürich, wobei – zumindest teils – auch die SKOS-Richtlinien zum Tragen kamen (VGr, 4. Dezember 2003, VB.2003.00348 E. 2.3, und 28. Oktober 2010, VB.2010.00421, E. 2.2, auch zum Folgenden). Seit dem 1. Juli 2005 regelt zudem die Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV, LS 851.13) die Hilfe für Asylsuchende. Subsidiär anwendbar bleiben das Sozialhilfegesetz und die Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (LS 851.11). Gemäss § 2 AfV umfassen die Leistungen für Asylsuchende Unterbringung, Betreuung und Unterstützung. Die dafür zuständigen Stellen können Programme zur Ausbildung und Beschäftigung von Asylsuchenden durchführen. Die AOZ bietet unter anderem solche Qualifizierungs- und Integrationsprogramme bzw. Beschäftigungsprogramme für Sozialhilfeklienten mit Migrationshintergrund an.

Gemäss § 2 AfV umfassen die Leistungen für Asylsuchende Unterbringung, Betreuung und Unterstützung. Die dafür zuständigen Stellen können Programme zur Ausbildung und Beschäftigung von Asylsuchenden durchführen. 3.3 Beschäftigungsprogramme haben das Ziel, die soziale und berufliche Kompetenz der Asylsuchenden zu erweitern und den negativen Folgen der Erwerbs- oder Beschäftigungslosigkeit entgegenwirken (vgl. Art. 41 Abs. 1 Satz 2 der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 [AsylV 2] in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung [AS 1999, 2318 ff., 2336; AS 2007, 5585 ff.]). Während eines hängigen Asylverfahrens haben Beschäftigungsprogramme vorwiegend den Zweck, der Asyl suchenden Person eine Tagesstruktur zu bieten und ihre Rückkehrfähigkeit zu erhalten. Bei vorläufiger Aufnahme rückt das Ziel einer sozialen und beruflichen Integration in den Vordergrund. Einerseits dienen Beschäftigungsprogramme der Schaffung neuer beruflicher Qualifikationen mit dem Ziel, eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt antreten zu können. Darüber hinaus verfolgen die Programme aber auch weitere Ziele wie die Verbesserung der arbeitsmarkt-relevanten Kompetenzen der Teilnehmenden bzw. den Erhalt der erworbenen beruflichen Fähigkeiten, die Stabilisierung der gesundheitlichen und sozialen Situation insbesondere durch die Schaffung von Arbeitsalltagsstrukturen und die Verbesserung der Sprachkenntnisse. Die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm ermöglicht ferner das Erbringen einer Gegenleistung zur Sozialhilfe beispielsweise durch gemeinnützige Einsätze.

3.3 Beschäftigungsprogramme haben das Ziel, die soziale und berufliche Kompetenz der Asylsuchenden zu erweitern und den negativen Folgen der Erwerbs- oder Beschäftigungslosigkeit entgegenwirken (vgl. Art. 41 Abs. 1 Satz 2 der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 [AsylV 2] in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung [AS 1999, 2318 ff., 2336; AS 2007, 5585 ff.]). Während eines hängigen Asylverfahrens haben Beschäftigungsprogramme vorwiegend den Zweck, der Asyl suchenden Person eine Tagesstruktur zu bieten und ihre Rückkehrfähigkeit zu erhalten. Bei vorläufiger Aufnahme rückt das Ziel einer sozialen und beruflichen Integration in den Vordergrund. Einerseits dienen Beschäftigungsprogramme der Schaffung neuer beruflicher Qualifikationen mit dem Ziel, eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt antreten zu können. Darüber hinaus verfolgen die Programme aber auch weitere Ziele wie die Verbesserung der arbeitsmarkt-relevanten Kompetenzen der Teilnehmenden bzw. den Erhalt der erworbenen beruflichen Fähigkeiten, die Stabilisierung der gesundheitlichen und sozialen Situation insbesondere durch die Schaffung von Arbeitsalltagsstrukturen und die Verbesserung der Sprachkenntnisse. Die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm ermöglicht ferner das Erbringen einer Gegenleistung zur Sozialhilfe beispielsweise durch gemeinnützige Einsätze. 3.4 Ein Lohn wird für die Tätigkeit im Rahmen eines Beschäftigungsprogrammes nicht ausbezahlt (vgl. Art. 41 Abs. 2 AsylV in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung [AS 1999, 2318 ff., 2336; AS 2007, 5585 ff.]; vgl. auch Art. 53 Abs. 2 der am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [SR 142.201], wonach für die an einem Beschäftigungsprogramm Teilnehmenden die in diesem Programm festgelegten Bedingungen gelten). Hingegen können sogenannte Integrationszulagen entrichtet werden. Eine Integrationszulage (IZU) wird nichterwerbstätigen Personen gewährt, die das 16. Lebensjahr vollendet haben und sich besonders um ihre soziale und/oder berufliche Integration sowie um diejenige von Menschen in ihrer Umgebung bemühen. Über die IZU sollen berufliche Qualifizierung, Schulung und Ausbildung, gemeinnützige oder nachbarschaftliche Tätigkeit sowie die Pflege von Angehörigen finanziell honoriert und gefördert werden (SKOS-Richtlinien, Ziff. C.2). Darüber hinaus sind als situationsbedingte Leistungen diejenigen Kosten zu ersetzen, welche bei der Teilnahme an Integrations- oder Qualifikationsprogrammen anfallen (SKOS-Richtlinien, Ziff. C.1.2).

AsylV in der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Fassung [AS 1999, 2318 ff., 2336; AS 2007, 5585 ff.]; vgl. auch Art. 53 Abs. 2 Die alte Fassung der SKOS-Richtlinien kannte keine IZU. Die Ansätze für den Grundbedarf I waren dafür höher und es wurde ein regional differenzierter Grundbedarf II ausgerichtet (vgl. VGr, 2. Juni 2005, VB.2005.00148, E. 2.2 f., und 28. Oktober 2010, VB.2010.00421, E. 2.4). Auch war die Ausrichtung weiterer situationsbedingter Leistungen als Anreiz oder zur Belohnung möglich, wobei es um die Förderung der Eigeninitiative bzw. um die Anerkennung besonderer Anstrengungen ging (vgl. SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2000 [gültig bis April 2005], Ziff. C.9).

4.

Zu prüfen ist, ob vorliegend von einem "faktischen" Dienstverhältnis zwischen der AOZ und dem Beschwerdeführer im Sinn von Art. 320 Abs. 2 OR gesprochen werden kann.

4.1 Das Gesetz sieht für den (privatrechtlichen) Arbeitsvertrag in Art. 320 Abs. 2 OR vor, dass ein solcher auch dann als abgeschlossen gilt, wenn ein Arbeitgeber Arbeit in seinem Dienst entgegennimmt, deren Leistung nach den Umständen nur gegen Lohn zu erwarten ist. Nach dieser Bestimmung kann somit ein Arbeitsvertrag entstehen, selbst wenn die Parteien dies eigentlich gar nicht gewollt haben (BGr, 4. Februar 2000, 4C.346/1999 [= Pra 89/2000 Nr. 138 = JAR 2001, S. 135], E. 2). Die (unwiderlegbare) gesetzliche Vermutung greift dann nicht, wenn die Unentgeltlichkeit einer Arbeitsleistung ausdrücklich vereinbart wird ( Ullin Streif/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 320 N. 6 mit Hinweisen; Manfred Rehbinder/Jean-Fritz Stöckli, Berner Kommentar, 2010, Art. 320 OR N. 18).

4.1 Das Gesetz sieht für den (privatrechtlichen) Arbeitsvertrag in Art. 320 Abs. 2 OR vor, dass ein solcher auch dann als abgeschlossen gilt, wenn ein Arbeitgeber Arbeit in seinem Dienst entgegennimmt, deren Leistung nach den Umständen nur gegen Lohn zu erwarten ist. Nach dieser Bestimmung kann somit ein Arbeitsvertrag entstehen, selbst wenn die Parteien dies eigentlich gar nicht gewollt haben (BGr, 4. Februar 2000, 4C.346/1999 [= Pra 89/2000 Nr. 138 = JAR 2001, S. 135], E. 2). Die (unwiderlegbare) gesetzliche Vermutung greift dann nicht, wenn die Unentgeltlichkeit einer Arbeitsleistung ausdrücklich vereinbart wird ( 4.2 Die Bestimmungen des Obligationenrechts finden ausserhalb des Privatrechts keine direkte Anwendung, doch ist auf sie als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze insoweit abzustellen, als sich die Regelung auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts als sachgerecht erweist (BGE 105 Ia 207 E. 2c mit Hinweisen). Obligationenrechtliche Bestimmungen können zudem durch Verweis als subsidiäres öffentliches Recht Anwendung finden. Schliesslich ist bei Fehlen sachdienlicher Bestimmungen im öffentlichen Recht die Berufung auf ähnliche Regeln des Privatrechts zulässig, welche analog und als ergänzendes Recht angewendet werden (vgl. Eidgenössische Personalrekurskommission, 8. November 1999, VPB 64.34, E. 2b). Angesichts der Unterschiede in der Ausgestaltung privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Arbeitsverhältnisse können obligationenrechtliche Bestimmungen jedoch nicht unbesehen ins öffentliche Recht übertragen werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 302 ff.).

4.2 Die Bestimmungen des Obligationenrechts finden ausserhalb des Privatrechts keine direkte Anwendung, doch ist auf sie als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze insoweit abzustellen, als sich die Regelung auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts als sachgerecht erweist (BGE 105 Ia 207 E. 2c mit Hinweisen). Obligationenrechtliche Bestimmungen können zudem durch Verweis als subsidiäres öffentliches Recht Anwendung finden. Schliesslich ist bei Fehlen sachdienlicher Bestimmungen im öffentlichen Recht die Berufung auf ähnliche Regeln des Privatrechts zulässig, welche analog und als ergänzendes Recht angewendet werden (vgl.. Angesichts der Unterschiede in der Ausgestaltung privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Arbeitsverhältnisse können obligationenrechtliche Bestimmungen jedoch nicht unbesehen ins öffentliche Recht übertragen werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 302 ff.). Im Übrigen macht der Verweis auf das Obligationenrecht aus öffentlich-rechtlichen Anstellungen aber keine solchen des privaten Rechts. Zu Unrecht hat die Vorinstanz den Beschwerdeführer deshalb (teilweise) auf den Zivilgerichtsweg verwiesen. Die Vorinstanz hätte auf den Rekurs vollumfänglich eintreten müssen. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. November 2009 und ihr Beschluss vom 21. Juni 2010 sowie der vorinstanzliche Beschluss vom 16. Dezember 2010 erweisen sich aber als rechtsbeständig.

4.3

4.3.1 Der Beschwerdeführer erbrachte auf bestimmte Zeit Arbeitsleistungen innerhalb der Betriebsorganisation und unter der Kontrolle der Beschwerdegegnerin im Rahmen verschiedener Beschäftigungsprogramme. Dazu wurden jeweils Teilnahmevereinbarungen abgeschlossen und die Bedingungen festgelegt (Arbeitspensum, Arbeitszeiten, Dauer des Beschäftigungsprogramms, Einsatzort, Höhe der IZU etc. [gemäss Akten wurde für einen bestimmten Einsatz eine IZU in der Höhe von Fr. 250.- und zusätzlich eine Pauschale für auswärtige Verpflegung von Fr. 160.- ausbezahlt]). Weitere Teilnahmebedingungen ergaben sich zudem aus den Programminformationen.

Wie dargelegt (oben 3.2 ff.) war dem Beschwerdeführer für seine im Rahmen der Beschäftigungsprogramme erbrachten Leistungen jedoch kein Lohn zu zahlen. Von vornherein kann daher Art. 320 Abs. 2 OR nicht greifen, denn eine Entlöhnung war nach den Umständen eben gerade nicht zu erwarten. Der Auffassung des Beschwerdeführers, seine Tätigkeit sei über den üblichen Rahmen eines Beschäftigungsprogramms hinausgegangen, kann nämlich nicht gefolgt werden.

4.3.2 Im Jahr 2003 war dem Beschwerdeführer als abgewiesenem Asylsuchenden eine Arbeitstätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt verwehrt (Art. 43 Abs. 2 AsylG). Die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm hatte somit vorwiegend den Zweck, ihm eine Tagesstruktur zu bieten und den negativen Folgen der Beschäftigungslosigkeit entgegenzuwirken. Die Tätigkeit des Beschwerdeführers in den Jahren 2007 und 2008 – das heisst nach seiner vorläufigen Aufnahme – erfolgte im Rahmen gemeinnütziger Einsätze. Solche sollen unter anderem die Qualifikationen der Teilnehmenden verbessern und die Arbeitsmarktfähigkeit erhalten. Das kann wie im Fall des Beschwerdeführers auch bedeuten, die selbständige Arbeitsausführung oder die Aneignung von Führungserfahrung durch Betreuung anderer Teilnehmer des Programms zu fördern. Die so entstandenen Qualifikationen fliessen – wie beim Beschwerdeführer – in die Referenzschreiben ein und erhöhen bzw. erhalten die Chancen auf eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt. Die Teilnehmenden erbringen zudem eine Gegenleistung für Sozialhilfeleistungen und erhalten dafür zusätzlich IZU. Entsprechend kann ein gemeinnütziger Einsatz auch dann sinnvoll sein, wenn keine realistischen Perspektiven einer langfristigen Integration in den ersten Arbeitsmarkt bestehen. Die Art und Weise, wie der Beschwerdeführer als Maler eingesetzt wurde, sprengt den Rahmen eines Beschäftigungsprogramms daher keineswegs.

4.3.3 Die Bewertung der Tätigkeit des Beschwerdeführers auf die Frage "cui bono" zu beschränken, greift jedenfalls zu kurz. Jeder gemeinnützige Einsatz bringt begriffsnotwendig der Gemeinschaft einen Nutzen. Diesen Nutzen und den damit verbundenen Aufwand aber hier quantifizieren zu wollen, ist nicht möglich. Bei gemeinnützigen Einsätzen handelt es sich gerade um Arbeiten, welche ausserordentlich oder nicht budgetiert sind. Entsprechende Arbeiten würden daher gar nicht ausgeführt. Insofern erübrigt es sich hier, weitere Informationen über budgetierte Malerarbeiten einzufordern. Ohnehin überwacht eine tripartite Kommission zur Arbeitsintegration, dass Teilnehmenden von gemeinnützigen Einsätzen ausschliesslich ergänzende Aufgaben übertragen werden, das heisst solche, die das Gewerbe nicht konkurrenzieren und keine Stellen ersetzen (AOZ-Geschäftsbericht 2008, S. 10 [www.aoz.ch]; Bericht des Stadtrates an den Gemeinderat vom 13. September 2006 zur Neuausrichtung der Arbeitsintegration im Sozialdepartement, S. 13 [GR Nr. 2006/375; www.gemeinderat-zuerich.ch]). Massgeblich ist hier vielmehr, ob mit der Beschäftigung des Beschwerdeführers im Hausdienst der Beschwerdegegnerin irgendwelche sachfremden Ziele verfolgt wurden. Solches ist aber vorliegend nicht ersichtlich. Die Beschwerdegegnerin hat erhebliche Anstrengungen unternommen, den Beschwerdeführer zu beraten und ihm Arbeitseinsätze im ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln, und zwar nicht nur als Maler, sondern auch in anderen Branchen (Reinigung, Logistik, Gastronomie). Wie sich den Akten entnehmen lässt, nahm der Beschwerdeführer zudem jeweils auf eigenen Wunsch an den Beschäftigungsprogrammen teil bzw. wurde er als Maler eingesetzt. Weshalb der Beschwerdeführer sich nicht längerfristig im ersten Arbeitsmarkt integrieren konnte, muss vorliegend nicht näher eruiert werden; der Beschwerdegegnerin können jedoch kein mangelndes Engagement oder unlautere Motive vorgeworfen werden.

. Entsprechende Arbeiten würden daher gar nicht ausgeführt. Insofern erübrigt es sich hier, weitere Informationen über budgetierte Malerarbeiten einzufordern. Ohnehin überwacht eine tripartite Kommission zur Arbeitsintegration, dass Teilnehmenden von gemeinnützigen Einsätzen ausschliesslich ergänzende Aufgaben übertragen werden, das heisst solche, die das Gewerbe nicht konkurrenzieren und keine Stellen ersetzen (AOZ-Geschäftsbericht 2008, S. 10 [www.aoz.ch]; Bericht des Stadtrates an den Gemeinderat vom 13. September 2006 zur Neuausrichtung der Arbeitsintegration im Sozialdepartement, S. 13 [GR Nr. 2006/375; www.gemeinderat-zuerich.ch]). Die Beschwerdegegnerin hat 4.4 Nach dem Gesagten kann vorliegend Art. 320 Abs. 2 OR nicht zur Anwendung gelangen, weil eine Entlöhnung nach den Umständen nicht zu erwarten war.

Im Übrigen wäre auch ein Anspruch aus Vertrauensschutz zu verneinen, weil es schon an einer Vertrauensgrundlage mangelt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 626 ff.). Der Beschwerdeführer durfte nach Treu und Glauben nicht erwarten, für seine Tätigkeit im Rahmen der Beschäftigungsprogramme einen eigentlichen Lohn zu erhalten.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

5.

5.1 Da der Streitwert nicht über Fr. 30'000.- liegt, besteht für die Parteien Kostenfreiheit (§ 65a Abs. 2 Satz 1 VRG). Das Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Ausgangsgemäss ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen.

5.2 Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, haben Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie ihre Rechte im Verfahren nicht selbst wahren können (§ 16 Abs. 1 und 2 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 16 N. 39 f.).

Von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist angesichts seiner Sozialhilfeabhängigkeit auszugehen. Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Massgebend ist, ob ein Selbstzahler, der über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung und Abwägung der Aussichten zu einem Verfahren entschliessen würde oder davon Abstand nähme. Der Private soll ein Verfahren, das er auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil es ihn nichts kostet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 32). Angesichts der Rechtslage und aller Umstände müssen die Anträge des Beschwerdeführers als aussichtslos bezeichnet werden. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist deshalb abzuweisen.

6.

Wird wie vorliegend von einem Streitwert von weniger als Fr. 15'000.- ausgegangen, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellen würde (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des BGG ergriffen werden. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wäre sodann zu ergreifen, wenn von einem Streitwert von über Fr. 15'000.- ausgegangen würde. Wird sowohl ordentliche als auch Verfassungsbeschwerde geführt, ist beides in der gleichen Rechtsschrift zu tun (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss beschliesst die Kammer :

Demgemäss beschliesst die Kammer : die Kammer 1. Das Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

1. Das Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. 2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird abgewiesen; und erkennt:

und erkennt: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 100.-- Zustellkosten, Fr. 1'100.-- Total der Kosten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 100.-- Zustellkosten, Fr. 1'100.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen. 4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen. 5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen. 6. Mitteilung an …

6. Mitteilung an …