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Quand plusieurs pouvoirs se superposent, qui a la légitimité d’attribuer à l’un plutôt qu’à l’autre une compétence ? La Convention européenne vient d’achever cet exercice pratique (voir pages 4 et 5) ; elle en a illustré la difficulté. La Suisse est régie par une règle simple : le pouvoir central n’exerce que les compétences constitutionnelles qui lui ont été expressément confiées, par accord de la double majorité du peuple et des cantons. Le mouvement va du bas (les cantons qui disposent d’une compétence première) en haut, vers l’Etat central. Cette délégation fédéraliste est régulièrement remise en cause. L’Etat central, parce qu’il s’est vu confier les grandes causes, celles de l’intérêt commun à tous, parce qu’il dispose de moyens financiers supérieurs, parce que ses lois priment le droit cantonal, tend naturellement à considérer qu’il est la source première du pouvoir. Rassurant, il se dit prêt alors à respecter les autonomies cantonales, communales, régionales. Le changement du vocabulaire illustre cette «prise de pouvoir». Il délègue, il décentralise.
La réforme de la péréquation financière et une nouvelle répartition des tâches sont les derniers avatars de ce jeu de pouvoir. Il est stimulé par le désenchevêtrement. L’Etat central se dit prêt à renoncer à des tâches qu’il exerce, abandonnant ainsi des fragments de pouvoir. Mais selon quels critères ? C’est ici que surgit l’équivoque subsidiarité. Elle fera son entrée par la grande porte dans le droit constitutionnel suisse, en brouillant la limpidité du principe des compétences déléguées du bas en haut.
Les connotations de la subsidiarité
Comme il s’agit d’un concept flou, d’une notion à tout faire, il est difficile de définir le mot. Disons qu’il recommande que l’exercice d’un pouvoir soit confié à l’autorité qui est la plus proche de ceux qui en connaîtront les exigences, à l’autorité qui s’adapte le mieux au terrain.
La propagation de ce concept peut être d’abord attribuée à la doctrine sociale de l’Eglise catholique1 ; on en suit le développement dans les encycliques. L’influence sur les programmes du Parti démocrate-chrétien suisse est évidente. Kurt Furgler s’en est inspiré pour conduire le projet de nouvelle Constitution fédérale de 1977. Le deuxième vecteur du concept est l’Union européenne. Certains de ses dirigeants, comme Jacques Delors, connaissaient et partageaient la doctrine sociale de l’Eglise. D’autre part, la subsidiarité permettait de rassurer les Etats-nations sur les transferts de compétences à Bruxelles. Ne serait transféré que l’indispensable, en application de ce principe.
L’équivoque
Le Conseil fédéral a voulu que la subsidiarité figure au titre premier des Dispositions générales de la Constitution. Beaucoup de parlementaires, utilisant le débat technique et philosophique sur la mise en place du nouvel article, ont dit leur enthousiasme de voir ainsi renforcé le fédéralisme ! Même si la disposition nouvelle n’a pas de portée pratique, comment ne voient-ils pas que la subsidiarité est contraire à notre logique constitutionnelle ? Le conseiller national socialiste zurichois Andreas Gross s’en étonne, à juste titre, se demandant pourquoi on veut, aujourd’hui, associer fédéralisme et subsidiarité:
«C’est un peu curieux. Cette notion nous vient d’abord de l’Eglise catholique, puis des constructeurs essentiellement démocrates-chrétiens de l’Europe. Mais dans cette tradition historique, elle signifie que le pouvoir central (le Vatican ou Bruxelles) décide quelles tâches seront mieux menées aux niveaux inférieurs (évêques ou Etats-nations).» 2
En réalité, la subsidiarité signifie que la compétence passe au pouvoir central. Ne trouve-t-on pas dans le Message du Conseil fédéral de mars 2002 cette phrase significative : «le fédéralisme implique la délégation de compétence aux collectivités décentralisées». Délégation, décentralisation, de haut en bas, tel est le fédéralisme-subsidiarité. Son adoption n’a pas de conséquences pratiques immédiates, mais elle est révélatrice d’une orientation.
1 Lire J. Ph. Chenaux, La subsidiarité et ses avatars. Etudes et enquêtes. Centre patronal, janvier 1993.
2 In L’Impartial, interview réalisée par François Nussbaum, reprise dans Le Courrier du 14 juin.