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L'antériorité du principe de territorialité
La lutte des grands États contre les petits États au titre des paradis fiscaux se mène au détriment de tous. Elle se révélera à terme comme un jeu à sommes négatives.
La Suisse est parfois assimilée aux «paradis fiscaux», aux «enclaves réglementaires», en somme aux États «qui ont choisi de déroger aux règles de droit qu'appliquent les autres». Or, en supposant préalablement que les uns sont les «bons» et les autres les «méchants», cette perception péjorative rend difficile toute analyse scientifique.
C'est une manière de conduire une discussion inconnue dans les sciences naturelles: Isaac Newton ne se serait jamais plaint qu'une feuille de papier tombe moins vite qu'une pierre. Au contraire, pour lui cette observation déviante aurait représenté un problème qu'il fallait expliquer. De même en sciences économiques, notre tâche n'est pas de prononcer des jugements de valeur, mais de mener une analyse strictement positive.
Qu'observons-nous? Apparemment il y a deux groupes d'États. Les États du groupe A pratiquent le principe de résidence, en soumettant les revenus du monde entier d'un individu à l'impôt, tandis que les États du groupe B pratiquent le principe de territorialité où seuls les revenus gagnés sur un territoire sont imposables. Les adhérents du groupe A pensent que le principe de résidence est la forme d'imposition la plus naturelle du monde (un droit naturel?) et sur cette base tous les pays devraient bien sûr l'appliquer, à défaut de quoi le principe de résidence devrait être imposé par pression politique ou même militaire (à en croire les propos de quelques politiciens allemands). De leur côté les pays du groupe B se sentent agressés par l'attitude expansionniste du groupe A.
Au lieu d'affirmer que les uns ont raison et que les autres ont tort, il vaudrait mieux comprendre le processus qui a mené à cette différence d'opinions. Au niveau international il y a deux règles qui comptent: premièrement, le statu quo comme point de référence, et deuxièmement le départ volontaire du statu quo pour tous les États.
Sur le plan de l'imposition le statu quo est défini par l'imposition qui existait préalablement. C'est sans doute le principe de territorialité. Les impôts réels imposés à la source sur le sol et les bâtiments, les métiers etc. sont antérieurs aux impôts sur le revenu. Ainsi s'explique l'impôt sur les portes et les fenêtres qui fut en vigueur en France depuis la révolution jusqu'en 1926. Sous cet impôt le lieu de résidence du contribuable n'avait aucune importance. C'est seulement après l'invention et l'introduction de l'impôt sur le revenu, en France depuis 1914, que le lieu de résidence est devenu déterminant pour l'imposition. La question se pose dès lors: Quel revenu doit être imposé? Celui gagné dans le pays de résidence ou le revenu provenant du monde entier?
Les premiers impôts sur le revenu en Prusse et en Saxe en 1869, à l'époque deux États souverains, partaient encore du principe que le revenu reste attaché à la source. Le contribuable prussien était donc imposable en Prusse pour son revenu de provenance prusse et en Saxe pour son revenu de provenance saxonne. Il était en même temps exempt d'impôt en Prusse sur le revenu saxon. Et vice versa pour un ressortissant saxon. La raison en est que chaque pays devait être en mesure de financer ses besoins d'infrastructure engendrés par les investissements dans le pays respectif. Le principe de territorialité correspondait donc à l'imposition selon le principe de la couverture des besoins financiers.
Cet ordre tout à fait logique et efficace a été bouleversé en 1918 par l'accord unilatéral entre les États-Unis avec le Royaume Uni d'imputer aux revenus domestiques du contribuable ses revenus obtenus dans l'autre pays respectif. Le principe de résidence était né. Son efficacité est ambiguë comparée à celle du standard saxo-prussien. Cependant les recettes fiscales se sont avérées plus élevées pour les deux États sous un système d'impôts progressifs. C'est ainsi que s'explique le triomphe du principe de résidence durant les années suivantes.
Mais le calcul des États A comportait une lacune. Les pays adoptant le nouveau principe ont oublié la seconde condition. C'est-à-dire qu'ils ont ignoré que le départ des pays A du statu quo n'implique pas nécessairement que les pays B suivent. Le principe de la majorité ne compte pas au niveau international. Au contraire, plus les pays A exploitent leurs contribuables sous le principe de résidence, plus les pays B profitent de la migration de capital dans leurs propres juridictions et moins ils sont enclins à adopter le principe de résidence. Au contraire, ils tiennent à maintenir le principe de territorialité qui leur permet d'attirer des capitaux des pays A à un taux d'imposition attractif. Cet arbitrage fiscal est devenu la cause de multiples plaintes des pays A. Pourtant il n'a rien d'incorrect. Si les gouvernements A avaient adhéré au système saxo-prussien aucun problème ne serait survenu. Il n'y a donc aucune raison de qualifier les pays B d'Etats défaillants ou de paradis fiscaux.
Il est bien sûr compréhensible que les pays A, du point de vue de leur intérêt fiscal, tentent d'étendre le principe de résidence aux gouvernements B ou au moins de combler la lacune que représentent à leurs yeux les pays B. Pour cela, chaque pays devrait fournir les informations fiscales sur les ressortissants d'autres Etats aux autorités du pays de leur résidence. Mais comment y parvenir? Pourquoi ne pas utiliser l'OCDE dont l'article 26 du modèle de «Convention fiscale concernant le revenu et la fortune» établit une obligation d'échanger des renseignements pour l'application correcte des législations fiscales nationales ?
Mais ce n'est pas encore suffisant. Car que faire si l'unanimité entre les pays membres d'après la «Convention relative à l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques de 1961» n'est pas atteinte parce que quelques pays s'y opposent? Le plus facile est de violer la Convention. En effet l'OCDE (sous l'abri des pays A) a établi et publié une liste «noire» contenant les pays membres et non-membres qui refusaient de pratiquer l'échange des renseignements d'après l'article 26 de la Convention mentionnée. Ainsi une pression politique a été exercée contre les pays (membres) en non-conformité avec la Convention fondatrice de l'OCDE.
En résumé: Les accords internationaux reposent sur deux principes: le statu quo et le consentement volontaire à chaque modification. Ces principes servent de base commune à toute coopération entre États. Cependant ils sont parfois violés par des Etats importants pour avancer leurs propres intérêts aux dépens des pays moins influents. Ils y parviennent si les vetos des petits Etats ne sont pas suffisamment crédibles. De telles violations ne sont pas sans coûts, et ceci pour toutes les parties. Elles engendrent un climat de méfiance entre les États et réduisent à long terme la coopération internationale. Ainsi la lutte des grands États contre les petits États au titre des paradis fiscaux se mène au détriment de tous. Elle se révélera à terme comme un jeu à sommes négatives.
Une version de cet article a été présentée lors des Rencontres économiques d'Aix-en-Provence, 8-10 juillet 2011.