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Vom Beamtengesetz zum GAV
Die historische Entwicklung von der Beamtengesetzgebung zum GAV bei Post und Swisscom
Heute sind die Arbeitsbedingungen des Personals der Post, der Swisscom und der SBB in Gesamtarbeitsverträgen (GAV) zwischen diesen Unternehmen und den zuständigen Gewerkschaften geregelt. Doch diese GAV des Personals der öffentlichen Infrastrukturbetriebe sind, verglichen mit denjenigen der Privatarbeiterschaft, sehr jung. Bis vor etwas mehr als zehn Jahren unterstanden die betreffenden Arbeitsverhältnisse dem damaligen Beamtengesetz.
Die Verbände des Bundespersonals stiessen in ihren Anfängen bei den Spitzen der staatlichen Verwaltungen auf ebenso grosse Ablehnung wie die Gewerkschaften der Arbeiterinnen und Arbeiter in der Privatwirtschaft bei den Unternehmern. So kam es wiederholt zu Entlassungen wegen gewerkschaftlicher Betätigung.
In der Form der Gewerkschaftsarbeit gab es grosse Unterschiede zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. Die Löhne und Arbeitsbedingungen des Bundespersonals wurden in Gesetzen, Verordnungen und Reglementen detailliert geregelt. Eingaben und Demonstrationen sowie das Führen von Referendumskämpfen waren damit die wichtigsten Druckmittel der Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes, um die Entscheide von Regierung und Parlament zu beeinflussen – gerade auch im Kerngeschäft der Löhne und Arbeitsbedingungen.
Streikverbot für das Bundespersonal
Geregelt wurde die Entlöhnung des Personals der Bundesverwaltung und der PTT-Betriebe im Besoldungsgesetz von 1897. Rund um den Erlass dieses Gesetzes und der zugehörigen Verordnung demonstrierten die PTT-Angestellten an den beiden «Pöstlertagen» von Winterthur (1896) und Wil/SG (1898) für ihre Rechte. Ab 1906 – wohl kaum per Zufall zur Zeit der grossen Streikwelle in der Privatwirtschaft – gelang es dem PTT-Personal, Teuerungszulagen durchzusetzen. Die unregelmässigen Arbeitszeiten des Bahn-, Schiffs- und Postpersonals wurden im 1890 eingeführten und 1902 und 1920 revidierten Arbeitszeitgesetz geregelt.
Das Beamtengesetz von 1927 ersetzte die bisherigen separaten Besoldungsgesetze für die SBB und das übrige Bundespersonal. Es brachte somit eine einheitlichere und klarere Regelung der Anstellungsbedingungen. Ein empfindlicher Eingriff in die Rechte des Personals war dagegen das Streikverbot. Es handelte sich dabei um eine Retourkutsche für die starke und entscheidende Beteiligung der Eisenbahner am Landesstreik von 1918. Obschon die Gewerkschaften das Streikverbot ablehnten, verzichteten sie auf das Referendum gegen das Beamtengesetz, um die materiellen Fortschritte nicht zu gefährden.
Gegen Krisenbekämpfung durch Lohnabbau
In der Weltwirtschaftskrise der 1930er-Jahre musste das Bundespersonal hart um seine Löhne kämpfen. Der Bundesrat und vor allem der reaktionäre Vorsteher des Finanzdepartements, Jean-Marie Musy, meinten mit dem Abbau der Preise und Löhne die Krise bekämpfen zu können. Trotz Demonstrationen, an denen rund 100 000 Personen teilnahmen, stimmte das Parlament Ende 1932 einem empfindlichen Lohnabbau beim Bundespersonal zu.
325 622 Stimmbürger, das heisst zehnmal mehr, als damals für ein Zustandekommen mindestens notwendig waren, unterschrieben das von den Gewerkschaften ergriffene Referendum. Am 28. Mai 1933 wurde die «Lex Musy» nach einem heftigen Abstimmungskampf mit 55,1 Prozent Nein- zu 44,9 Prozent Ja-Stimmen abgelehnt.
Dieses Ergebnis trug mit dazu bei, dass ab der zweiten Hälfte der 1930er-Jahre ein Umdenken einsetzte, die Abbaupolitik beendet und im öffentlichen und privaten Sektor vermehrt nach Lösungen auf dem Verhandlungsweg gesucht wurde.
Doch immer noch gab es grundsätzliche Gegner von Verhandlungslösungen. Am 3. Dezember 1939, also bereits nach Ausbruch des 2. Weltkriegs, wurde eine der Sanierung der Pensionskasse dienende Revision des Beamtengesetzes deutlich abgelehnt. Das Referendum war vom «Bund der Subventionslosen» lanciert worden, einem auch als «Elefantenclub» bekannten, anonym auftretenden, doch verdeckt von Grossindustrie, Banken und Versicherungen finanzierten Propagandabüro.
Auch die Besoldungsvorlage von 1949 wurde von denselben Kreisen mit denselben perfiden Methoden – inzwischen nannte sich der anonyme Club allerdings «Trumpf Buur» – bekämpft. Diesmal waren die Gewerkschaften jedoch besser vorbereitet, die Revision wurde angenommen.
Die Gesamtarbeitsverträge bei Post und Swisscom
Während rund 40 Jahren bestand danach ein relativ stabiles Verhandlungssystem zwischen den im 1903 gegründeten Föderativverband zusammengeschlossenen Gewerkschaften des Bundespersonals und den Bundesbehörden. Um Fragen wie den Teuerungsausgleich, die Arbeitszeitverkürzung und die nur über komplizierte Revisionen der Ämterklassifikation im Beamtengesetz durchzusetzenden Reallohnerhöhungen musste zwar immer wieder hart gerungen werden. Zum Referendum oder gar zu Kampfmassnahmen mussten die Gewerkschaften dabei aber nicht greifen.
Erst im Zusammenhang mit der grundlegenden Reorganisation der Bundesbetriebe in den 1990er-Jahren – unter anderem der Aufteilung der PTT in die Schweizerische Post und die teilprivatisierte Swisscom – hielt der GAV auch in diesem Sektor Einzug.
2001 trat nach einem erfolglosen Referendum der Gewerkschaften das Bundespersonalgesetz (BPG) an die Stelle des bisherigen Beamtengesetzes. Das BPG enthält zwar das diskriminierende Streikverbot nicht mehr, bietet aber sonst weit weniger Schutz als das Beamtengesetz. Nur dank den zwischen Unternehmensleitungen und Gewerkschaften ausgehandelten GAV und den flankierenden Sozialplänen konnte das Personal der Swisscom, der Post und der SBB seinen Besitzstand weitgehend wahren. Der Föderativverband verlor damit seine Haupttätigkeit und wurde Ende 2002 aufgelöst.
Adrian Zimmermann, Historiker
Unterschiede zwischen dem privaten Arbeitsrecht und dem öffentlichen Personalrecht
Die meisten Arbeitsverhältnisse in der Schweiz sind nach dem privaten Arbeitsrecht geregelt und stützen sich somit auf das Obligationenrecht (Art. 319–362 OR) sowie allenfalls auf einen Gesamtarbeitsvertrag (GAV). Dies ist bei syndicom im Sektor Telecom/IT, im Sektor Medien, aber auch für Teile des Sektors Logistik (beispielsweise bei PostLogistics AG oder beim GAV Post Konzern) der Fall. Der andere Teil der Arbeitnehmenden untersteht dem öffentlichen Personal- oder Dienstrecht (des Bundes oder der Kantone). Beim Postpersonal im Stammhaus gilt zurzeit noch das Bundespersonalgesetz als Grundlage für den Arbeitsvertrag. Die Regelungen im GAV Post sind rechtlich als Ausführungsbestimmungen des Bundespersonalgesetzes zu verstehen.
Es gibt ein paar grundsätzliche Unterschiede zwischen dem privaten Arbeitsrecht und dem öffentlichen Dienstrecht, welche schon beim Abschluss des Vertrages beginnen. Ein privatrechtlicher Vertrag wird zwischen zwei (theoretisch) gleichgestellten Parteien, dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer/der Arbeitnehmerin, gemeinsam vereinbart. Beide Parteien müssen also mit den Regelungen des Arbeitsvertrages einverstanden sein. Die privatrechtliche Vereinbarung kann durch zwingendes Gesetzesrecht oder allenfalls anwendbare Bestimmungen eines GAV beschränkt werden.
Im öffentlichen Arbeitsverhältnis wird dagegen der Arbeitsvertrag von einer Behörde grundsätzlich verfügt. An diese Verfügung können auch Anstellungsvoraussetzungen, zum Beispiel die zwingende Wohnsitznahme am Arbeitsort oder die schweizerische Staatsangehörigkeit, geknüpft werden. Manchmal ist das Zustandekommen des Arbeitsvertrages auch an eine Wahl durch eine Behörde gebunden. Selbstverständlich schliesst dies nicht aus, dass die beiden Parteien vorgängig miteinander über den Inhalt des Arbeitsvertrages verhandeln.
Ein weiterer grosser Unterschied zwischen dem privaten und dem öffentlichen Recht besteht bei der Regelung der Kündigung. Das private Arbeitsrecht kennt kaum Kündigungsbeschränkungen. Der Arbeitgeber kann ein Arbeitsverhältnis auch grundlos kündigen, sofern darin keine Missbräuchlichkeit zu sehen ist. Im Bundespersonalrecht sind die Kündigungsgründe dagegen klar definiert und beschränkt. Bei der Post wurde diese Beschränkung und klare Regelung auch damit begründet, dass eine Person in einem Monopolberuf nicht so einfach eine neue Stelle auf dem Arbeitsmarkt findet.
Anders ist auch die Durchsetzung der Rechte geregelt. Muss im Bundespersonalrecht immer zuerst beim Departement oder bei der Konzernleitung Post Einsprache erhoben werden, bevor das Verfahren an das Bundesverwaltungs- oder gar ans Bundesgericht weitergezogen werden kann, unterbreitet man im privaten Arbeitsrecht eine strittige Frage immer von Anfang an einem unabhängigen Gericht (oder einer Schlichtungsstelle). Der Weg ans Bundesgericht führt über die kantonalen Obergerichte.
Bernadette Häfliger Berger , Lic. iur., Rechtsanwältin, Leiterin Gleichstellung und Recht