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Parole chiare da Losanna riguardo alla parità dei sessi – tuttavia reiezione del ricorso
Il Tribunale federale ha deciso che il Cantone di Zugo non è obbligato dal punto di vista del diritto costituzionale e internazionale a creare una commissione oppure un ufficio specializzato. (Decisione del TF 1C_549/2010 del 21 novembre 2011)
Importanza per la prassi operativa
- Un ricorso può essere inoltrato presso il Tribunale Federale contro il mancato rinnovo del mandato di un ufficio cantonale di conciliazione in materia di parità dei sessi.
- La Costituzione Federale e la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW) impegnano i cantoni ad adottare provvedimenti efficaci per raggiungere l’uguaglianza di fatto in tutti i settori
- Né la Costituzione né la Convenzione CEDAW contengono un obbligo dei cantoni di prendere determinati provvedimenti come la creazione di un ufficio di conciliazione o un centro di servizio. Se i cantoni però decidono di non rinnovare il mandato di un ufficio di conciliazione, devono adottare misure alternative adeguate.
Aspetti storici: La fine dell'ufficio di conciliazione del cantone di Zugo
Le istituzioni in materia di parità dei sessi hanno sempre avuto una posizione difficile nel cantone di Zugo. Perciò l'Ufficio di parità dei sessi introdotto dal governo del cantone di Zugo nel 1991 sopravvisse solo quattro anni - e fu quindi eliminato nel 1995. Tre anni dopo il governo del cantone decise d'instaurare una commissione in materia di parità fra uomini e donne per un periodo limitato di quattro anni. Il mandato della commissione fu prorogato due volte, nel 2002 e nel 2006, per altri quattro anni. Il 2 febbraio 2010 il Consiglio di stato chiedeva al governo cantonale di continuare il lavoro della commissione specializzata con una struttura modificata e sotto un nuovo nome, «Commissione per le stesse opportunità alle donne e agli uomini», per altri otto anni. Il 28 ottobre 2010 il governo cantonale respinse l'oggetto con un margine molto stretto di un voto solo di differenza. Così il mandato della vecchia commissione finì il 31 dicembre del 2010 e i progetti previsti da questa furono chiusi, come tra l'altro anche il piano d'azione riguardo al lavoro di parità dei sessi per la legislatura 2011-2014. In seguito, diverse associazioni e persone private impugnarono questa decisione con un ricorso presso il Tribunale federale. Richiedevano che il cantone di Zugo dovesse essere obbligato a realizzare le iniziative riguardo alla parità fra donne e uomini.
Basi giuridiche applicabili
La legge sull'uguaglianza giuridica nell'art. 8, cpv. 2, seconda frase della Costituzione federale richiede che la legge assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, fra donne e uomini, in particolare per quanto riguarda la famiglia, l’istruzione e il lavoro. Basato sul §5 cpv. 2 Costituzione cantonale di Zugo, il cantone s’impegna a promuovere l'uguaglianza di fatto fra uomini e donne. Infine, con l'art. 2 lit. a della Convenzione delle Nazioni unite sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (in seguito «Convenzione CEDAW») gli stati parte «convengono di perseguire con ogni mezzo appropriato e senza indugio, una politica tendente a eliminare la discriminazione nei confronti della donna» e, a questo scopo, s’impegnano di «garantire per mezzo della legge, o con ogni altro mezzo appropriato, l’applicazione effettiva del suddetto principio».
Si può chiedere al Tribunale federale di controllare l'inazione del legislatore cantonale?
La decisione del Tribunale federale del 21 novembre 2011 in primo luogo si occupa degli aspetti riguardo all'entrata in materia piuttosto difficili, e dunque della domanda se il Tribunale federale è veramente obbligato ad entrare in materia di questo ricorso. Questa domanda è centrale, poiché spesso nell'attuazione di mandati legislativi in materia di diritti fondamentali o umani si posa il problema, se e quali azioni si possono prendere contro un'attuazione inadeguata oppure l'inazione totale delle autorità legislative del cantone. Uno dei fatti decisivi per il Tribunale federale nel caso presente è che i ricorrenti richiamano un mandato abbastanza definito nella Costituzione e la Convenzione CEDAW e fanno valere che questa inazione li ferisce nei loro diritti fondamentali e umani. Anche la loro legittimazione per quanto riguarda l'impugnazione di questo ricorso è affermata: «Bensì non siano colpiti (né) più (e né meno) degli altri abitanti del cantone di Zugo. Un essere colpito particolare però non può essere preteso, se si richiede un condono, i.e. una disposizione generale-astratta oppure organizzativa, che per definizione sarà fornita a tutti i destinatari della legge (...)» (E.2.6). Il Tribunale federale dunque decide di entrare in materia del ricorso dei ricorrenti, per quanto il cantone di Zugo sia da obbligare a creare una (nuova) base legale per una commissione o un ufficio specializzato.
Qual’è la situazione in materia di uguaglianza nel cantone di Zugo?
In seguito, il Tribunale federale illustra la situazione poco soddisfacente nel cantone di Zugo, in particolare per quanto riguarda la famiglia, l'educazione e il lavoro (E4). Questo con una precisione straordinaria e riferendosi a informazioni dell’Ufficio federale di statistica, al rapporto sull'uguaglianza del cantone di Zugo, al rapporto statale della Svizzera al Comitato CEDAW del 2008 e al rapporto alternativo delle organizzazioni non governative. Secondo le conclusioni del Tribunale emerge che l'uguaglianza di fatto nel cantone di Zugo non è ancora raggiunta e il mandato in materia di uguaglianza, come si trova nella Costituzione e la Convenzione CEDAW, non si può considerare soddisfatto.
Quali istituzioni e procedimenti si possono prendere in considerazione?
Il Tribunale riconosce nell'art. 8 cpv. 3 seconda frase un mandato di creazione sociale: con misure specifiche le autorità dei comuni, cantoni e della Confederazione dovranno abbattere strutture e stereotipizzazioni discriminatorie (E.3.1.), tuttavia aggiunge che la Costituzione non stabilisce misure e strumenti concreti, ma piuttosto lascia un potere discrezionale alla società civile. La legge federale sulla parità dei sessi (Legge sulla parità) del 1995 posa i fondamenti per l'Ufficio federale per l'uguaglianza fra donna e uomo, però ciò non obbliga i cantoni a creare istituzioni simili. Ciò nonostante la maggior parte dei cantoni per raggiungere i loro provvedimenti istituzionali e organizzativi ha creato degli uffici di uguaglianza, commissioni o uffici specializzati all'interno dell'amministrazione. Anche se queste istituzioni sono opportune e molto diffuse, pure altre misure potrebbero aiutare a raggiungere gli obiettivi, per esempio (all'interno dell'amministrazione) emanazione di direttive, l'introduzione di un controlling, l'esecuzione di procedure di consultazione speciali, la formazione dei dirigenti o l'assunzione di esperti nelle direzioni (E.5).
Discussione delle norme CEDAW
Per rendere concreti gli obblighi delle autorità statali in materia di parità dei sessi il Tribunale in seguito invoca la Convenzione CEDAW e i documenti del Comitato CEDAW. Le raccomandazioni generali del comitato no. 6 («mécanismes nationaux et publicité efficaces», 1988) e no. 28 («concernant les obligations fondamentales des Etats parties découlant de l’article 2 CEDAW», 2011) sollecitano gli stati a creare meccanismi e istituzioni che si occupano della pianificazione, la coordinazione e la sorveglianza delle strategie di uguaglianza e assumono un ruolo consultivo con le autorità (E.6.3ss). Dalle raccomandazioni concrete per la Svizzera nei rapporti statali risulta che non solo la Confederazione, ma anche i cantoni sono obbligati a creare le qualifiche, competenze e risorse necessarie. Invece dalla Convenzione CEDAW non si può trarre una disposizione vincolante per un'istituzione organizzativa concreta, gli stati parti possono piuttosto decidere loro stessi sulla scelta degli strumenti adatti (E.6.6). Il Tribunale federale qualifica le raccomandazioni come non direttamente vincolanti e obbligatorie, ma come fonte di cognizione legale importante per l'interpretazione della Convenzione, poiché queste dichiarazioni provengono da un organo contrattuale che come comitato di esperti e dotato di un'autorità particolare.
Parole critiche e intimazione chiara alle autorità di Zugo, tuttavia reiezione del ricorso
In futuro non sarebbe dunque per niente chiaro, continua il Tribunale federale, in quale forma e da quale istituzione i progetti di parità saranno progettati, sostenuti e finanziati nel cantone di Zugo: «Questa condizione si presta a mettere in pericolo oppure persino impedire l’attuazione del mandato costituzionale di creare l’uguaglianza fra donna e uomo nel cantone di Zugo» (E.5.4). In conclusione, il cantone di Zugo non è obbligato dal punto di vista del diritto costituzionale e internazionale a creare una commissione oppure un ufficio specializzato. Può anche soddisfare il mandato di parità con altre misure. È necessario però che trovi una soluzione alternativa per la commissione revocata, i.e. deve chiarire «da chi, come e con quali fondi il mandato d’uguaglianza sarà realizzato in futuro. La mancanza di provvedimenti statali (o promossi con fondi statali) sarebbe anticostituzionale.» (cit. E.5.5; E.7).
Dal punto di vista del Tribunale federale per giudicare la richiesta di ricorso però è comunque decisivo che l’art. 2 lit. a della Convenzione CEDAW e l’art. 8 cpv. 3 seconda frase della Costituzione federale contengono bensì un mandato chiaro d’azione per la Confederazione e i cantoni, ma le autorità in materia di diritti internazionali e costituzionali non sono obbligate a prendere una forma specifica nelle loro misure istituzionali. (E.4 e 6.6). Per questa ragione il Tribunale respinge il ricorso.
Commento
Il Tribunale federale richiama la Convenzione CEDAW per concretizzare l’articolo d’uguaglianza nella Costituzione federale e esamina dunque per la prima volta nel dettaglio sia le Raccomandazioni Generali sia le Raccomandazioni Conclusive del Comitato CEDAW rivolte alla Svizzera. Il fatto che il Tribunale ritenga questi documenti importanti aiuti d’interpretazione è positivo. In generale questa decisione dovrebbe incoraggiare le persone alla ricerca di giustizia a richiamare la Convenzione CEDAW – e si spera che contribuirà anche a far sì che i tribunali cantonali affronteranno maggiormente le convenzioni in materia dei diritti umani.
Non è la prima volta che il Tribunale federale ammonisce le autorità cantonali (legislative) in materia di uguaglianza e allo stesso tempo rigetta un ricorso. Tuttavia è la prima volta che si occupa in dettaglio con i provvedimenti generali, politicamente globali, organizzativi, istituzionali che devono garantire che i mandati di uguaglianza della Costituzione federale e la Convenzione CEDAW siano intrapresi, di fatto, a livello cantonale. «L’appello» alle autorità cantonali nella motivazione rileva che anche disposizioni con formulazioni aperte, cosiddette programmatiche, nella Costituzione e la Convenzione CEDAW, che lasciano un margine d’azione al legislatore e al Governo, non devono essere fraintese come facoltative e dunque ignorate. Questi obblighi di garanzia al contrario significano che efficaci provvedimenti legislativi o all’interno dell’amministrazione devono essere prescritti entro termini utili per rimuovere le deficienze. Questo non vale solo per la Convenzione CEDAW: altre convenzioni come per esempio la Convenzione sui diritti dell’infanzia anche ratificata dalla Svizzera, la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale e la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità non (ancora) ratificata contengono mandati simili che possono essere realizzati solo con strategie adeguate e i provvedimenti istituzionali necessari.
È probabile che anche altri cantoni si sentiranno interpellati da questa decisione. Il cantone di Zugo non è l’unico con un deficit in materia di uguaglianza e dove non si trova né un’istituzione sufficientemente specializzata né altri strumenti di parità adeguati. La storia movimentata delle istituzioni di parità nel cantone di Zugo è piuttosto rappresentativa per il sostegno politico e legale di certe istituzioni di parità anche in alcuni altri cantoni: non è raro che il loro stato sia precario rispettivamente temporaneo. In queste condizioni le possibilità di creare una politica di uguaglianza sostenibile sono naturalmente piuttosto limitate. Nel caso che le misure alternative richieste dal Tribunale Federale non saranno intraprese entro limiti adeguati, si pone ovviamente la domanda, se un nuovo ricorso contro il cantone di Zugo porterà a un giudizio più severo e una sentenza dichiarativa.
Poiché la Svizzera nel frattempo ha ratificato il Protocollo facoltativo della Convenzione CEDAW e il ricorso è stato rigettato formalmente, i ricorrenti in linea di massima potrebbero rivolgersi al Comitato CEDAW con la procedura di notifica.
01.02.2012