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L’initiative populaire, ce pilier de la démocratie directe suisse, agite depuis quelques années les débats. La critique de l’institution et de son processus est souvent motivée par une critique du résultat des votations; parfois, cette dernière est même confondue avec la première. Abstraction faite de cela, au cœur du système lui-même d’importantes évolutions porteuses d’un fort potentiel de conflit et d’effritement de la stabilité institutionnelle de la Suisse sont en cours.
- Le nombre d’initiatives populaires a atteint un nouveau sommet. Depuis 1970, l’augmentation est constante quoiqu’irrégulière. Avant 1970, une seule initiative par année (en moyenne) était soumise à votation, alors qu’il y en a désormais environ quatre par an.
- Les chances d’acceptation d’une initiative sont aujourd’hui plus élevées que par le passé. Entre 1891 et 2003, 13 initiatives populaires ont été acceptées sur 157 votations (taux de réussite de 8,3%). Depuis 2004, ce taux de succès est passé à 23,1% (9 «oui» sur 39 votations). Rien que depuis 2008, 7 initiatives ont été acceptées.
- Rares sont les initiatives acceptées en votation à avoir été concrétisées à la satisfaction de leurs auteurs. À plusieurs reprises, certaines clauses acceptées en votation populaire n’ont jamais été et ne seront probablement jamais mises en pratique.
Il en résulte un danger non négligeable pour la démocratie directe: plus les citoyens auront le sentiment que le contenu d’une initiative ne sera pas concrétisé de manière aussi fidèle que possible, plus ils pourraient être tentés de soutenir – sans trop de réflexion – des initiatives populaires toujours plus radicales dans la phase de récolte des signatures, voire même de les soutenir en votation. Un mécontentement relatif aux processus actuels pourrait donc conduire à allumer des feux toujours plus grands dans de prochaines initiatives, incendies que le Parlement devrait ensuite éteindre. L’initiative tendrait ainsi à devenir toujours davantage un baromètre des opinions, ou un simple véhicule de protestations, qui n’aurait certes pas de réel impact, mais continuerait à créer un climat d’insécurité latente. Un tel scénario serait à maints égards négatif pour la Suisse.
Cinq mesures pour moderniser l’initiative populaire
L’initiative populaire a besoin d’une modernisation. Elle doit rester un défi, un aiguillon constant pour la politique, l’économie et les relations internationales. Nos propositions de réformes ne visent pas à affaiblir la participation démocratique directe. L’initiative doit cependant être mieux structurée, pour limiter l’effervescence du débat politique et augmenter la légitimité des décisions. Les propositions de réformes que nous énumérons se complètent mutuellement. Chacune d’entre elles a du sens pour elle-même, mais de leur combinaison résulterait une cohérence globale renforcée.
- La pratique d’appréciation de la validité juridique des initiatives populaires devrait être plus rigoureuse et plus cohérente (en particulier pour l’unité de la matière). En revanche, il n’est pas nécessaire de créer de nouveaux motifs d’invalidité, en plus des critères déjà existants. Lecontrôle préalable des initiatives devrait désormais se faire avant la phase de récolte de signatures, et non plus après leur aboutissement, comme c’est le cas actuellement. Enfin, ce contrôle devrait incomber à la Chancellerie fédérale (avec possibilité de recours au Tribunal fédéral), et non plus aux Chambres fédérales.
- En l’absence de critères potentiels convaincants pour définir le seuil qualitatif d’une initiative, le seuil quantitatif pour faire aboutir une initiative populaire demandant la modification de la Constitution devrait être augmenté: de 100 000 signatures (exigence actuelle) à un nouveau seuil de 4% du corps électoral. Pour 2016, ce seuil de 4% représenterait 210 200 signatures. Cette mesure n’est qu’un rattrapage, qui permet d’adapter quelque peu le seuil de signatures requis à l’accroissement constant du corps électoral.
- Un référendum obligatoire devrait être systématiquement organisé pour la législation d’exécution d’une initiative populaire acceptée par le peuple. La validation en votation de la législation de mise en œuvre d’une initiative acceptée permettrait d’écarter tous les doutes et critiques relatives au «respect de la volonté populaire».
- L’initiative législative devrait être introduite dans la Constitution fédérale. Le nombre de signatures nécessaires à son aboutissement serait fixé à 2% du corps électoral, ce qui correspond à 105 600 signatures de citoyens (soit à peine plus que le seuil actuel pour l’aboutissement d’une initiative populaire). Au contraire de l’initiative constitutionnelle, l’initiative législative ferait l’objet d’un contrôle de conformité à la Constitution.
- À chaque journée de votation, une seule initiative populaire au maximum serait présentée au peuple. Cette mesure permettrait de garantir la tenue d’un débat politique sérieux et complet sur la proposition soumise à la votation.
Ces propositions de réformes élèvent le niveau et renforcent l’intégrité du débat politique, en améliorant la qualité de la prise de décisions lors des votations.
Le renforcement du caractère contraignant de l’initiative populaire devrait favoriser un engagement plus prudent de ce pilier de l’identité suisse, afin que la démocratie directe demeure aussi au 21e siècle un facteur d’attractivité pour le pays.
Vous trouverez davantage d’informations dans notre nouveau document de travail «L’initiative populaire».