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10. Arret du 19 février 1927 dans la cause Journal de Genève S. A. et
consorts contre Conseil d'Etat du canton de Genève.
Affermage de la Feuille des avis officiels avec autorisation d'y publier o'utre les avis officiels, des annonces de particuliers et des informations. Interpretation non arbitraire de la
constitution et de la Ioi cantonales.
A. Depuis le milieu du dix-huitièmess siècle paraît à Genève une
Feuille d'avis dont le régime juridique fut réglé par" une loi du 10
mars 1828. L'article unique de cet acte législatif est ainsi congu :
La feuille périodique, destjnee à publier les actes et avis officiels
et judjciaires, portera exelusivetnent less
A5 53 1 1927 ss _5
· 66 Staatsrecht.
titre de Feuille d'avis de la République et Canton de Genève. Le droit
de l'imprimeur et de la publier sera adjugé, par forme de ferme, au
plus offrant et dernier enchérisseur, pour le terme de six années, qui
commenceront le 1er janvier 1829, à la charge, par l'adjudicataire,
de se conformer aux clauses et conditions qui seront fixées par le
Conseil d'Etat.
Cette loi fut maintenue périodiquement pour des durées allant de six
à douze ans. A partir d'un des renouvellements un art. 2 statua que
le terme pour lequel chaque adjudication pourra etre faite ne pourra _
dépasser six années . La loi de 1828 fut renouvelée pour la dernière fois
le 2 octobre 1912 pour dix ans. La novelle renferme l'art. 2 ci dessus.
Le 12 décembre 1914, le Grand Conseil du canton de Genève decreta la'
loi suivante:
Art. ler, La feuille périodique, destinée à publier les actes et avis
officiels et judiciaires, portera exclusivement le titre de Feuille
d'avis de la République et Canton de Genève.
Le droit de l'imprimer et de la publier sera adjugé, par forme de ferme,
au plus offrant, pour le terme de six années, qui commenceront le 1
janvier 1915, à charge par l'adjudicataire dese conformer aux clauses
"et conditions qui seront fixées par le Conseil d'Etat.
L'adjudicataire devra etre de nationalité suisse et
domicilié à Genève.
L'adjudication aura lieu, soit par mise aux enchères publiques, soit par
soumission sous plis cachetés adressés à la Chancellerie et ouverts en
séance du Conseil d'Etat.
Art. 2. La Loi sur la Feuille d'avis du 10 mars 1828 est abrogée.
Art. 3. L'urgence est déclarée.
Pour chaque période de ferme de la Feuille d'avis le Conseil d'Etat a
arrèté un cahier des charges détaillé. Ajnsisous le régime de la loi
de 1912, le 27 octobre 1914, et, après l'entrée en vigueur de la loi
Gewaltentrennung. N 0 10. 67
de 1914, le 19 octobre 1920. D'après ces deux derniers cahiers des
charges, la Feuille d'avis est divisée en deux parties. La première,
intitulée avis officiels, administratifs et judiciaires , renferme
les annonces de lois, d'élections, les avis divers du Gouvernement, des
diverses administrations et les avis judiciaires . Ne pouvant figurer
dans cette première partie que les articles transmis officiellement
au fermier. La seconde partie, intitulée annonces et avis divers ,
comprend les avis et annonces du commerce, de l'industrie et des
particuliers . L'art. ? fixe le format de la Feuille (in-octavo), le
caractère d'imprimerie (neuf ou petit-romain), la justification de 63
n à la ligne et le nombre de lignes par page (133). L'adjudication se
fait au plus offrant.
Le cahier des charges le plus récent, du 20 aoùt 1926, diffère des
précédents sur deux points essentiels : Il prèvoit que la seconde partie
de la Feuille renfermera les annonces, informations et avis divers
(art. 2 al. 4) et que le format de la Feuille pourra étre conservé tel
qu'il existe actuellement , que toutefois si le fermier estime que des
améliorations peuvent résulter d'une modification du format, il devra
en soumettre les nouvelles dispositions au Conseil d'Etat qui arrètera
les conditions pour la durée du fermage . Le cahier des charges du 20
aoùt 1926 est declare valable pour la période du 1er janvier 1927 au 31
décembre 1932.
B. Fondé sur la loi du 12 décembre 1914 et le cahier des charges du 20
aoùt 1926, le Conseil d'Etat a mis en soumission la ferme de la Feuille
d'avis, en observant que le format actuel pourra etre modifié si le
sonmissionnaire estime que des améliorations peuvent en résulter . Le 2
octobre 1926, le Conseil d'Etat prit connaissance des trois soumissions
suivantes:
M. Charlessi-Emile Zobrist Fr. 242 600 La S. A. Publicitas, ss 105,
000 ' M. P. Pellarin, 101 905
En conformité de l'art. 1er du cahier des charges, le Conseil d'Etat
arréta le 19 octobre 1926:
68 staatsrecht-
1. D'adjuger la ferme de la Feuille d'Avis officielle a M. Zobrist
Charles-Emile, d'origine suisse, pour la période de six années à partir
du 1er janvier 1927 et jusqu'au 31 décembre 1932, au p1ix annuel de
242 600 fr. ., sous les conditions kixees par la loi et le cahier des
charges précités.
2. D'approuver, avec les réserves qui ont été apportées par le Département
des Finances et Contributions, le nouveau format de la Feuille d'Avis
offieielle présenté par le Concessionnaire ......
C. Contre les arrétés du Conseil d'Etat du 20 aoùt 1926 et du 19 octobre
1926, la Société anonyme du Journal de Genève, la Société anonyme de la
Tribune de Genève et la Société de publicité et d'imprimerie propriétaire
du journal La Suisse, ont formé un recours de droit public au Tribunal
fédéral.
Le Conseil d' Etat a conclu au rejet du recours. (Abrégé )
Conside'rant en droit :
3. Le moyen essentiel des recourants consiste à reprocher au Conseil
d'Etat d'avoir violé le principe de la séparation des pouvoirs en
empiétant sur les attkiss butions du pouvoir législatif, --
a) par l'établissement du , oahier des charges sans promulgation d'une
loi à cette fin et partant sans base legale,
b) par la modification du format de la Feuille d'avis _ officielle et
des matières qui peuvent y figurer.
ss ad a) : Ce premier argument se révèle d'emblée sans valeur. La base
legale du cahier des charges étahli le 20 aoùt 1926, c'est la loi du
12 décembre 1914. A l'encontre des lois antérieures, la loi de 1914 ne
limite point sa durée, et elle abroge expressément la 101 de 1828 qui
formait la base des nouvelles périodiques. L'abrogation implicite de la
loi du 8 octobre 1912, edictée pour dix ans, est hors de doute ; c'est
le corollaire de l'adoption de la loi de 1914. Par cet acte législatif
la situation a été
::Gewaltentrennung. N° 10. 69
essentiellement modifiée. Une nouvelle hase legale du cahierss des
charges a ete créée pour une durée indeterminée. Aussi bien, en 1920,
le Conseil d'Etat n'a-t il fait surgir aucune protestation, lorsqu'il
a adjugé à nouveau la Feuille d'avis sur la base de la loi de 1914,
sans demander que le Grand Conseil décrète une loi ad hoc. Il est
possible qu'en 1914 le législateur n'ait pas voulu conférer un pareil
pouvoir au Conseil d'Etat, mais la loi n'a point exprimé cette intention
et l'autorité administrative peut sans arbitraire interpréter le texte
legal comme elle le fait. Il appartiendra au Grand Conseil d'intervenir
s'il croit deveir reprendre le régime des lois périodiques.
ad 5): Les recourantes soutiennent que la Feuille officielle est et doit
rester une pure et simple Feuille d'avis, sans faculté pour le fermier
de publier des informations. Elles fondent cette thèse sur la pratique
suivie jusqu'en 1914 et le droit coutumier qui en serait né. ainsi que
sur le texte meme de la loi de 1914, portant que' la Feuille officielle
est destinée à publier les actes et avis officiels et judiciaires .
Les termes de la loi ne comportent pas exclusivement l'interprétation
que les recourantes lui donnent. L'interprétation du Conseil d'Etat
le Tribunal federal ne peut examiner cette question que dans le cadre
limité de l'art. 4 Const. fed. revient a dire que le législateur
indiqne le but et le contenu essentiels de la Feuille officielle sans
exclure toute autre matière quelconque. Ce point de vue n'est pas
insoutenable. Si l'énumération de la loi était strictement limitative,
la publication d'annonces et réclames des particuliers serait illegale.
Or, les recourantes elles-mémes ne le prétendent pas. Elles reconnaissent
expressément qu'en contre-partie de l'obligation d'insérer gratuitement
des avis officiels , le fermier doit avoir la faculté d'insérer d'autres
avis non officiels qui lui procurent un bénéfice. Elles admettent donc
la possihilité d'interpréter la loi extensivement,
70 Staatsrecht.
et il ne s'agit dès lors plus d'une question de principe, mais
d'une question de mesure. Or, on ne saurait dire que le Conseil
d'Etat seit sorti des limites d'une interpretation conciliable avec
la lettre et l'esprit de la loi. On ne peut pas dire non plus que
la pratique suivie jusqu'en 1914 siau sujesst des matières figurant
dans la Feuille officielle soit devenue du droit coutumier au point
que la loi écrite pourrait seule modifier cet état de choses. Rien ne
permet enkin d'affirmer que le contenu de la Feuille officiclle doit
etre rigoureusement délimité par Ia législation et qu'aucune liberté
d'appréciation ne peut étre laissée à cet égard au pouvoir administratif.
L'opinion contraire du Conseil d'Etat ne rompt pas le cadre d'une
interpretation admissible du droit constitutionnel cantonal, en sorte
que le Tribunal fédéral n'a aucun motif d'intervenir.
Le Conseil d'Etat ayant pu, sans vieler le principe de la séparation des
pouvoirs, autoriser le fermier de la Feuille officielle à y publier des
informations, l'autorisation de Changer le format ne viele pas non plus
ce principe, car elle n'est que la conséquence de la première faculté
concédée.
Quant à l'adjudication de la Feuille d'avis à M. Zobrist, elle est en
elle-méme inattaquable, ear elle est conforme aux prescriptions de la
loi et du cahier des charges.
Le Tribunal fédéral prononce :
Le recours est rejeté.Nulla poena sine lege. N° il. 71
X. NULLA POENA SINE LEGE
11. Urteil vom 4. März 1927 i. S. Hardmeier gegen zürich.
Polizeivorschrift und Polizeibusse: Begriff (Erw. 2).
Administrative Androhung einer Ungehorsamsstrafe auf einen bereits
mit richterlicher Strafe bedrohten Tatbestand: Voraussetzungen ihrer
Zulässigkeit (Erw. 3).
A. 5328 züreh. StPO bestimmt :
Falls Gesetze oder Verordnungen keine Strafandrohungen enthalten,
so können die Verwaltungsbehörden im einzelnen Falle Polizeibussen
androhen und aussprechen und zwar die Kantonalbehörden bis 100 Fr.,
die Bezirksund Kreisbehörden bis 50 Fr. und die Gemeindebehörden gemäss
g 333 dieses Gesetzes.
Überdies sind die Verwaltungsbehörden befugt, in Vollziehung von
Gesetzen und Verordnungen im einzelnen Falle Verfügungen unter Androhung
der Überweisung an den Strafrichter wegen Ungehorsams im Falle des"
Zuwiderhandelns zu erlassen, wenn eine ausgesgrochene Poiizeihusse
wirkungslos geblieben und nicht Gefängnisstrafe vorgesehen ist. Die die
Androhung der Überweisung enthaltende Verfügung verliert ihre Wirkung
nach zwei Jahren, wenn ihr nicht zuwidergehandelt wird, sonst seit dem
Datum der letzten Strafe.
Nach § 80 zürch. StG wird Ungehorsam gegen amtliche, von kompetenter
Stelle erlassene Verfügungen, wenn in der Verfügung für den Fall des
Ungehorsams die Überweisung an die Gerichte angedroht war, mit Gefängnis
bis zu einem Monat, womit Geldbusse bis zu 200 Franken zu verbinden ist,
bestraft.
Der Rekurrent ist bereits mehrfach wegen Übertretung von § 1
zürch. MedGes.' (unbefugte Ausübung des T ierarztberufes) gemäss dessen §
42 mit Busse bis zu 200 Fr. bestraft worden. Am 21. Januar 1926 drohte
ihm die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich