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2. Soweit das Gesetz für Forschungs-, Unterrichts- oder Lehrzwecke Ausnahmen vorsieht, dürfen diese nicht so ausgestaltet werden, daß es den Tierpräparatoren in unverhältnismäßiger Weise erschwert wird, an der damit eröffneten Nutzungsmöglichkeit teilzuhaben (Art. 12 Abs. 1 GG).
Urteil
des Ersten Senats vom 3. November 1982 auf die mündliche Verhandlung vom 8. Juni 1982
|-- 1 BvL 4/78 --|
in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 51 Abs. 1 Nr. 2 des Landschaftsgesetzes Nordrhein-Westfalen vom 18. Februar 1975 (GV NW S. 190) -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Amtsgerichts Hamm vom 21. November 1977 (24 Ds 136/75) --.
Entscheidungsformel:
§ 63 Absatz 3 Nummer 4 Buchstabe b des Nordrhein-Westfälischen Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz -- LG) in der Neufassung vom 26. Juni 1980 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 734) -- früher: § 51 Absatz 1 Nummer 2 dieses Gesetzes in der Fassung vom 18. Februar 1975 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 190) -- ist mit Artikel 12 Abs. 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit das Verbot auch die Inbesitznahme, die Bearbeitung und die Veräußerung solcher tot aufgefundener Vögel der geschützten Arten umfaßt, die ausschließlich für Forschungs-, Unterrichts- oder Lehrzwecke verwendet werden sollen.
Im übrigen ist das Verbot in bezug auf Vögel der geschützten Arten mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe:
A.
Die Richtervorlage betrifft die Frage, ob Tierpräparatoren dadurch in verfassungswidriger Weise in ihrer Berufsfreiheit beeinträchtigt werden, daß sie Bälge geschützter Vögel nicht in Besitz nehmen, verarbeiten und veräußern dürfen, und zwar auch dann nicht, wenn diese Tiere tot aufgefunden worden sind.
I.
Schutz und Erhaltung wildlebender nicht jagdbarer Tiere sind Gegenstand internationaler Abkommen sowie bundes- und landesrechtlicher Regelungen.
1. Da dem Bund für den Naturschutz und die Landschaftspflege gemäß Art. 75 Nr. 3 GG nur die Kompetenz zur Rahmengesetzgebung zusteht, galt das Reichsnaturschutzgesetz aus dem Jahre 1935 zunächst als Landesrecht fort (BVerfGE 8, 186), bis es im letzten Jahrzehnt durch bundes- und landesrechtliche Regelungen ersetzt wurde.
a) Der Bund erließ am 20. Dezember 1976 das Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz -- BNatSchG [BGBl. I S. 3574]). Dieses ordnet in § 22 Abs. 1 an, daß bestimmte Arten wildlebender Tiere unter besonderen Schutz zu stellen sind, wenn dies wegen ihrer Seltenheit oder der Bedeutung ihres Bestandes, aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen, wegen ihres Nutzens oder ihrer Bedeutung für den Naturhaushalt oder zur Erhaltung von Vielfalt, Eigenart und Schönheit in Natur und Landschaft erforderlich ist. Gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift ist es verboten, Tiere der besonders geschützten Arten zu fangen oder zu töten sowie lebende oder tote Tiere dieser Arten oder Teile von ihnen in Besitz zunehmen, zu bearbeiten oder zu veräußern. § 22 Abs. 4 ermächtigt den zuständigen Bundesminister, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die unter besonderen Schutz gestellten Tierarten sowie diejenigen dieser Arten zu bestimmen, die ohne Gefährdung des Schutzzweckes unter bestimmten Voraussetzungen von einzelnen Verboten ausgenommen werden oder von den Ländern ausgenommen werden können.
Von dieser Ermächtigung hat der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten nach Erlaß des Vorlagebeschlusses durch die Verordnung über besonders geschützte Arten wildlebender Tiere und wildwachsender Pflanzen (Bundesartenschutzverordnung -- BArtSchV) vom 25. August 1980 (BGBl. I S. 1565) Gebrauch gemacht. Danach werden unter besonderen Schutz gestellt unter anderem alle wildlebenden nicht jagdbaren europäischen Vogelarten mit Ausnahme von Haustauben (verwilderte Form), Rabenkrähen, Eichelhähern, Haussperlingen, Elstern, Staren und Amseln. § 3 der Verordnung bestimmt, daß die im Rahmen des § 22 BNatSchG erlassenen landesrechtlichen Verbote nicht für die im Inland in der Gefangenschaft gezüchteten Tiere besonders geschützter Arten gelten und ebenfalls nicht für die vor Inkrafttreten der Verordnung rechtmäßig erworbenen oder rechtmäßig eingeführten Tiere (vgl. dazu den Entwurf einer Verordnung über die Einfuhr und Ausfuhr wildlebender Tiere und wildwachsender Pflanzen [BRDrucks. 110/82 vom 16. März 1982]); die Berechtigung zum Besitz ist der zuständigen Stelle auf Verlangen nachzuweisen.
b) Vor Erlaß der Bundesartenschutzverordnung bestimmte die Naturschutzverordnung vom 18. März 1936 (RGBl. I S. 181) in den §§ 12 ff., daß mit wenigen Ausnahmen, die im wesentlichen mit den in der Bundesartenschutzverordnung genannten übereinstimmen, die einheimischen nicht jagdbaren wildlebenden Vogelarten geschützt sind. Die vorläufige Fortgeltung dieser Verordnung war im Landesrecht ausdrücklich vorgesehen (vgl. § 57 Abs. 2 des Landschaftsgesetzes NRW vom 18. Februar 1975 sowie § 73 Abs. 2 der Neufassung dieses Gesetzes vom 26. Juni 1980).
2. Das Bundesnaturschutzgesetz enthält in dem erwähnten § 22 bereits eine weitgehende Detailregelung zum Artenschutz, überläßt aber die Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen die vorgesehenen Verbote den Ländern. Diese treffen gemäß § 26 Abs. 1 weitere Vorschriften zur Verwirklichung des Artenschutzes; sie können gemäß Absatz 3 dieser Bestimmung zum Schutz der heimischen Pflanzen- und Tierwelt oder zu Forschungs-, Lehr- oder Zuchtzwecken Ausnahmen von den Vorschriften des Abschnitts über den Artenschutz oder den aufgrund dieses Abschnitts erlassenen Rechtsvorschriften zulassen. Auch die Bundesartenschutzverordnung behält in den §§ 5 und 7 den Ländern das Recht vor, Ausnahmen von dem Verbot des § 22 BNatSchG vorzusehen, welche die Erhaltung der betreffenden Arten nicht gefährden; als eine solche Möglichkeit wird das Aufnehmen toter Tiere der nicht vom Aussterben bedrohten Arten zu privaten Zwecken genannt.
a) In Nordrhein-Westfalen galt im Zeitpunkt des Vorlagebeschlusses das Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz) vom 18. Februar 1975 (GV NW S. 190) -- LG NW --, das im VIII. Abschnitt den Artenschutz regelte und bereits vor Erlaß des Bundesnaturschutzgesetzes ergangen war. Dieses Gesetz stellte gemäß § 49 in Verbindung mit § 57 Abs. 2 die in der Naturschutzverordnung von 1936 genannten wildlebenden nicht jagdbaren Tiere unter Schutz und verbot deren Fangen oder Töten. Zur Sicherung dieses Verbots enthielt es folgende Bestimmungen:
§ 51
Besitz- und Verkehrsverbote
(1) Es ist verboten,
1. ...
2. lebende oder tote Tiere der geschützten Arten oder Teile von ihnen...
in Besitz zu nehmen, sie zu erwerben, zu be- oder verarbeiten, abzugeben, feilzuhalten, zu veräußern, ein- oder auszuführen oder auf sonstige Weise in Verkehr zu bringen.
(2) Das Verbot nach Absatz 1 gilt nicht
1. ...
2. für Tiere, die im Inland gezüchtet worden sind.
§ 52
Herkunftsnachweis
(1) Wer
a) ...
b) lebende oder tote Tiere der geschützten Arten oder Teile von ihnen ...
besitzt oder die tatsächliche Gewalt darüber ausübt, hat den zuständigen Behörden auf Verlangen deren Herkunft nachzuweisen.
(2) Wer mit den in Absatz 1 genannten Gegenständen handelt oder sie gewerbsmäßig be- oder verarbeitet, hat über den Zu- und Abgang einschließlich der Herkunft Buch zu führen und das Buch den zuständigen Behörden oder deren Beauftragten auf Verlangen zur Prüfung vorzulegen. ...
§ 53
Ausnahmen vom besonderen Artenschutz
(1) Die höhere Landschaftsbehörde kann von den Vorschriften ... der §§ 51 und 52 Ausnahmen zulassen, wenn dies
a) zur Abwendung erheblicher land-, forst- oder wasserwirtschaftlicher Schäden,
b) zum Schutze des Naturhaushalts,
c) zu Forschungs-, Zucht-, Unterrichts-, Lehr- oder Heilzwecken oder
d) aus Gründen des allgemeinen Wohls, insbesondere der Verkehrssicherheit, erforderlich ist.
(2) ...
Gemäß § 55 Nr. 17 handelt ordnungswidrig, wer entgegen § 51 Abs. 1 lebende oder tote Tiere der geschützten Arten oder Teile von ihnen in Besitz nimmt, bearbeitet oder feilhält. Ordnungswidrigkeiten konnten gemäß § 56 mit einer Geldbuße bis zu 50 000 DM geahndet werden, sofern nicht die Tat nach anderen Rechtsvorschriften mit Strafe bedroht war.
b) Während des Vorlageverfahrens ist das Nordrhein-Westfälische Landschaftsgesetz geändert und in seiner Neufassung vom 26. Juni 1980 (GV NW S. 734) -- also kurz vor Erlaß der Bundesartenschutzverordnung -- bekannt gemacht worden. Die Neufassung enthält in den Abschnitten über Artenschutz (§§ 60 ff.) und Befreiungen (§ 69 Abs. 4) keine sachlichen Änderungen gegenüber dem bisherigen Rechtszustand. § 63 stellt in Absatz 1 klar, daß besonders geschützte Pflanzen und Tiere die durch den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten aufgrund von § 22 Abs. 4 BNatSchG (also in der Bundesartenschutzverordnung) bestimmten Arten sind. Das Besitz-, Verarbeitungs- und Verkehrsverbot ist nunmehr in § 63 Abs. 3 Nr. 4 b enthalten.
c) Die nordrhein-westfälische Regelung findet ihre Entsprechung in den neueren Naturschutzgesetzen der anderen Bundesländer:
§ 35 des Landschaftspflegegesetzes des Landes Schleswig-Holstein vom 16. April 1973 (GVOBl. S. 122); Art. 18 des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 27. Juli 1973 (GVBl. S. 437); § 31 des Baden-Württembergischen Naturschutzgesetzes vom 21. Oktober 1975 (GBl. S. 654); § 30 Abs. 2 des Berliner Naturschutzgesetzes vom 30. Januar 1979 (GVBl. S. 183); § 29 Abs. 2 des Bremischen Naturschutzgesetzes vom 17. September 1979 (GBl. S. 345); § 25 Abs. 2 des Rheinland-Pfälzischen Landespflegegesetzes i. d. F. vom 5. Februar 1979 (GVBl. S. 36); § 27 Abs. 2 des Saarländischen Naturschutzgesetzes vom 31. Januar 1979 (Amtsbl. S. 147); § 25 Abs. 2 des Hessischen Naturschutzgesetzes vom 19. September 1980 (GVBl. S. 309); § 38 Abs. 4 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes vom 20. März 1981 (GVBl. S. 31) und § 27 Abs. 4 des Hamburgischen Naturschutzgesetzes vom 2. Juli 1981 (GVBl. S. 167).
Unterschiede bestehen allerdings in der näheren Ausgestaltung. So regelt das Bayerische Naturschutzgesetz das Besitz- und Verkehrsverbot als Rahmenrichtlinie für Rechtsverordnungen der obersten Naturschutzbehörde und weist die Ausnahmeregelung dem Verordnungsgeber zu. Diese Ausnahmeregelung ist auch im übrigen teilweise unterschiedlich. Das Hessische Naturschutzgesetz sieht in § 24 Abs. 3 ähnlich wie § 7 der Bundesartenschutzverordnung eine Ermächtigung des zuständigen Ministers vor, besondere Bestimmungen für tot aufgefundene, verletzte, kranke oder hilflose Tiere zu treffen.
3. Der grenzüberschreitende Artenschutz ist bei Vögeln bereits deshalb erforderlich, weil es sich bei den wildlebenden Arten zum großen Teil um Zugvögel handelt. Er hat im letzten Jahrzehnt in mehreren internationalen Abkommen seinen Niederschlag gefunden (vgl. die Übersicht bei Emonds, Natur und Recht, 1979, S. 52). § 20 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes verpflichtet Bund und Länder ausdrücklich, die internationalen Bemühungen um den Artenschutz zu unterstützen. Die Bundesartenschutzverordnung nimmt ihrerseits auf das Washingtoner Artenschutzübereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen Bezug (vgl. das Zustimmungsgesetz vom 22. Mai 1975 [BGBl. II S. 773]) und bezieht die in den Anhängen zu diesem Abkommen genannten Tier- und Pflanzensorten in den besonderen Schutz ein.
Auf europäischer Ebene hat der Ministerrat am 2. April 1979 eine Vogelschutzrichtlinie erlassen (Amtsbl. der Europäischen Gemeinschaften vom 25. April 1979 L 103 S. 1), die sich unter anderem mit der Reduzierung der in den Mitgliedstaaten jagdbaren Vogelarten, mit dem Verbot von Tötung und Fang kleiner Singvögel sowie mit dem Verbot bestimmter Jagd-, Fang- und Tötungsmethoden sowie der Vermarktung von Vögeln befaßt. Gemäß Art. 6 dieser Richtlinie untersagen die Mitgliedstaaten für alle wildlebenden, in ihren europäischen Gebieten heimischen Vogelarten "den Verkauf von lebenden und toten Vögeln und deren ohne weiteres erkennbaren Teilen ... sowie deren Beförderung und Halten für den Verkauf und das Anbieten zum Verkauf". Davon sind lediglich 26 in einem Anhang genannte Arten ausgenommen, sofern "die Vögel rechtmäßig getötet oder gefangen oder sonst rechtmäßig erworben worden sind". Gemäß Art.9 können die Mitgliedstaaten, sofern es keine anderen zufriedenstellenden Lösungen gibt, von Art. 6 unter anderem deshalb abweichen, "um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen".
II.
1. Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens, der sich als "anerkannter zoologischer Präparator" bezeichnet, befaßt sich mit Tierpräparationen, und zwar sowohl im Lohnauftrag als auch durch das Angebot von Fertigpräparaten. Er betreibt sein Hauptgeschäft in Hamm und eine Filiale in Münster und bezeichnet seinen Betrieb mit 20 Mitarbeitern als die wohl größte Tierpräparation Europas.
Sein aus den vorgelegten Preislisten ersichtliches Angebot für das Präparieren im Lohnauftrag erstreckt sich von Kleinvögeln über Auerhähne, Katzen und Waschbären bis zu Hirschköpfen mit Trägern und Bärendecken; das Angebot von Fertigpräparaten reicht von Küken über Seeadler und Leopardendecken bis zum Amurleoparden. Bei einer Inspektion im Geschäft des Angeklagten in Hamm wurden zahlreiche Präparate geschützter Vogelarten festgestellt. Kurz danach wurden bei einer amtlichen Überprüfung in den Geschäftsräumen folgende Bälge geschützter Vögel vorgefunden: 1 Wiedehopf, 3 Eisvögel, 1 Bienenfresser, 3 Pirole, 4 Mauersegler, 1 Habichtskauz, 13 Waldohreulen, 8 Schleiereulen, 3 Grünspechte, 5 Waldkäuze, 1 Kuckuck, 4 Buntspechte, 1 Sperlingskauz, 2 Grauspechte, 1 Zwergohreule, 1 Seidenschwanz und 2 Neuntöter.
2. Aufgrund einer Anzeige der Westfälischen Ornithologen-Gesellschaft erhob die Staatsanwaltschaft Anklage wegen fortgesetzten gewerbs- und gewohnheitsmäßigen Verstoßes gegen die Naturschutzverordnung aus dem Jahre 1936 durch Feilhalten, Überlassen, Erwerben und in Gewahrsamnehmen von Bälgen geschützter Vögel ohne amtlich vorgeschriebene Fußringe. Im Termin zur Hauptverhandlung gab der Angeklagte zu, die Bälge der Tiere -- wie in der Anklageschrift aufgeführt -- in seinem Geschäft ausgestellt zu haben.
Das Amtsgericht holte zunächst ein Gutachten über die Verfassungsmäßigkeit der anzuwendenden Vorschriften ein. Der als Gutachter beauftragte Prof. Dr. Papier gelangte zu dem Ergebnis, daß die generalisierenden oder absoluten Besitz-, Verkehrs-, Bearbeitungs- und Verwendungsverbote des geltenden Naturschutzrechts als objektive Beschränkungen der Berufswahlfreiheit zu Lasten selbständig tätiger Tierpräparatoren mit Art. 12 GG unvereinbar seien. Selbst als bloße Beschränkungen der Berufsausübung seien diese Verbote verfassungswidrig, weil sie weder durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt noch mit den Grundsätzen der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit in Einklang zu bringen seien.
Nach Erstattung des Gutachtens wies das Amtsgericht den Angeklagten in einer erneuten Hauptverhandlung zunächst darauf hin, anstelle einer Bestrafung nach der Naturschutzverordnung komme die Verhängung einer Geldbuße nach dem Landschaftsgesetz in Betracht. Es hat sodann das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 51 Abs. 1 Nr. 2 des Landschaftsgesetzes Nordrhein-Westfalen vom 18. Februar 1975 verfassungsmäßig sei. Der Angeklagte sei nach den getroffenen Feststellungen wegen fortgesetzt ordnungswidrigen Verhaltens mit einer Geldbuße zu belegen, wenn das auf die in der Anklage aufgeführten Bälge anwendbare Besitz-, Verarbeitungs- und Verkehrsverbot verfassungsmäßig sei. Dieses sei indessen unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1 GG.
Das Besitz-, Verarbeitungs- und Verkehrsverbot für tote Tiere erweise sich zwar durchaus als geeignet, mittelbar den Schutz lebender Tiere zu gewährleisten, da mit dem Verbot des Habendürfens jedwede Tötungsmotivation genommen werde. Der vom Gesetzgeber im Rahmen seiner politischen Entscheidungsfreiheit als Anliegen des Gemeinwohls verstandene und verfolgte Artenschutz erfordere aber keine derart weitreichende Einbeziehung auch der toten Tiere, daß selbst die Kadaver für jedermann nahezu unzugänglich seien und dem Präparator so gut wie nicht mehr zur Verfügung stünden.
Nach der Einlassung des Angeklagten betrage der Anteil der geschützten Arten in seinem Betrieb etwa 50 bis 60 %. Bei der überwiegenden -- jedenfalls bei einer erheblichen -- Anzahl der von ihm verarbeiteten Bälge geschützter Arten handele es sich um solche, die ihm durch Finder von Tierkadavern zugetragen würden. Ergiebige Fundstellen seien insbesondere die Zugstrecken und Schnellstraßen. Es bestehe kein vernünftiger Grund, den Präparatoren diese Bezugsquelle vorzuenthalten. Zwar bleibe es dem Gesetzgeber überlassen, wie er über diese herrenlosen Sachen verfügen und ob er ein eigenes Aneignungsrecht des Staates begründen wolle. Er müsse aber im Rahmen seines Ermessens aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Bindung an Art. 12 Abs. 1 GG den Präparatoren die Möglichkeit einräumen, jene durch Witterung, sonstige natürliche Auslese, Altersschwäche oder Zivilisationseinflüsse im weitesten Sinne zu Tode gekommenen Tiere (ausgenommen die vorsätzlich getöteten) oder Teile davon für ihre Tätigkeit erwerben zu können.
Hieran fehle es. Die von dem umfassenden Besitz- und Verkehrsverbot einzig vorgesehene Ausnahme (§ 53 LG NW) vermöge dem Bedürfnis nach Verkehrsfähigkeit von Kadavern schutzwürdiger Tiere nicht gerecht zu werden. Wenn auch der Gesetzgeber nicht gehalten sei, anstelle eines solchen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt eine grundsätzliche Besitz- und Verkehrserlaubnis mit Verbotsvorbehalt vorzusehen, so müsse doch der Erlaubnisvorbehalt so ausgestaltet sein, daß er sich auch auf die toten Tiere oder Teile hiervon zwecks Bearbeitung durch -- und sei es besonders geprüfte -- Präparatoren erstrecke. Statt dessen könne der Gesetzgeber auch unter Vorbehalt eines staatlichen Aneignungsrechts durch eine Verteilungsregelung sicherstellen, daß den Präparatoren über Verwaltungsträger oder Beauftragte und Beliehene nach einem ermessensfehlerfreien Schlüssel die aufgefundenen Kadaver -- kostendeckend oder gewinnbringend -- angeboten würden. Insbesondere die zuletzt genannte Regelung würde der Gefahr von Tötungen geschützter Tiere zwecks Verwertung für die Präparation ebenso nachhaltig begegnen wie das derzeitige unnötig weitreichende Besitz- und Verkehrsverbot. Keinesfalls gehe es an, den Artenschutz allein um der Erleichterung der Verwaltung willen durch einen nur indirekt wirksamen, dafür aber nahezu absoluten Ausschluß von der Teilhabe an der sachbezogenen Außengüterwelt zu gewährleisten.
III.
Das Bundesverfassungsgericht hat den Verfassungsorganen des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen, ferner allen anderen Landesregierungen, dem Angeklagten des Ausgangsverfahrens sowie dem Deutschen Bund für Vogelschutz und dem Verband Deutscher Präparatoren Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
1. Nach Auffassung der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen, die durch Prof. Dr. Kriele Stellung genommen hat, verletzt die beanstandete Vorschrift nicht Art. 12 Abs. 1 GG. Sie regele allenfalls die Berufsausübung, da das Verbot auf die Berufsaufnahme nicht in einer Weise zurückwirke, die den Beruf eines Präparators faktisch unmöglich mache. Das vom Amtsgericht eingeholte Gutachten räume ein, daß noch immer bis zu 40 % der Lieferungen privater Präparatoren an pädagogisch-wissenschaftliche Einrichtungen gingen; diese Lieferungen erfolgten aufgrund der Ausnahmeregelung des § 53 LG NW. Zudem verbleibe den Präparatoren noch die große Zahl der nicht geschützten, insbesondere der jagdbaren Tiere.
Selbst die Annahme einer Berufsausübungsregelung sei zweifelhaft, da es sich bei der beanstandeten Vorschrift um eine Regelung des allgemeinen Ordnungsrechts handele, die sich gegen jedermann und nicht nur gegen Tierpräparatoren richte, und da als Beruf nur allgemein erlaubte Tätigkeiten geschützt seien. Jedenfalls werde das Verbot durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen gerechtfertigt, da es der Sicherung des Tötungsverbots und damit des Artenschutzes diene. Dazu sei es auch unbestreitbar geeignet, da es den Anreiz zum Töten beseitige. An seiner Wirksamkeit könne auch nicht deshalb gezweifelt werden, weil Besitz und Verwertung der Altbestände sowie der im Inland gezüchteten Tiere legal sei. Es handele sich um ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, das Begründungspflicht und materielle Beweislast regele und das der Verwaltung eine wirksame Kontrolle ermögliche.
Ebenso fehle es nicht an der Erforderlichkeit der Maßnahme. Dem Gesetzgeber stünden keine praktikableren, weniger belastenden Alternativen zu Gebote; die vorgeschlagenen Alternativen seien lebensfremd und hatten einen beträchtlichen Verwaltungsaufwand zur Folge. Die Unterscheidung zwischen tot aufgefundenen und getöteten Tieren sowie die Beschränkung des Verwertungsverbots auf getötete Tiere leuchte zwar auf den ersten Blick ein, höhle aber die Wirksamkeit des Artenschutzes aus. Sie sei insbesondere nicht für eine Verwaltungskontrolle praktikabel, zumal oft nur eine gründliche Untersuchung, die mit der Öffnung und Zerstörung des Präparates einhergehe, eine präzise Unterscheidung zwischen getöteten und verunglückten Tieren ermögliche. Die Führung von Aufnahme- und Auslieferungsbüchern, die Anlegung und Benutzung von Ursprungszeichen, die Registrierung des Einlieferers und Empfängers machten die Einbeziehung der gefundenen Tiere in das Verwertungsverbot nicht überflüssig und könnten dieses nicht ersetzen. Derartige Maßnahmen seien wegen der in aller Regel nicht zu ermittelnden Tötungsart nicht effizient und im übrigen für den Tierpräparator kein milderes Mittel. Das gelte ebenfalls für den Vorschlag, die Gewährleistung des Tötungsverbots allein durch eine Prüfungs- und Meldepflicht der Präparatoren abzusichern; auch diese seien nicht imstande, die Todesursache zuverlässig festzustellen. Zudem bestätige eine von der Westfälischen Ornithologen-Gesellschaft durchgeführte Testaktion über die Bereitschaft der Präparatoren zum Ankauf illegal getöteter Vögel, daß der eine oder andere die Möglichkeit, in den Besitz eines illegal getöteten Tieres der besonders profitablen geschützten Arten zu gelangen, nicht immer von vornherein zurückweisen und der Behörde melden werde. Dem könne auch nicht durch strengere subjektive Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf des Präparators und des Händlers gesteuert werden, die zudem ebenfalls kein milderes Mittel gegenüber dem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt seien.
Schließlich sei das Verwertungsverbot nach § 51 Abs.2 Nr. 2 LG NW auch nicht unzumutbar. Die gesetzliche Regelung ermögliche als einzige eine effiziente Kontrolle des Tötungsverbots geschützter Tiere und sei zugleich diejenige Regelung, die unter Berücksichtigung der vorgesehenen Ausnahmen die Betroffenen weit weniger belaste als alle vorgeschlagenen Alternativen.
2. Von den übrigen Bundesländern haben der Hessische Ministerpräsident sowie die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg eine Stellungnahme abgegeben. In beiden Ländern gelten Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbote, die mit der nordrhein-westfälischen Regelung übereinstimmen, jedoch in weiterem Umfang Befreiungs- und Ausnahmemöglichkeiten, vorsehen. Nach Meinung des Hessischen Ministerpräsidenten besteht ein Bedürfnis dafür, besondere Bestimmungen für tot aufgefundene Tiere zu treffen. Nach Mitteilung der Hamburger Justizbehörde werden Totfunde aufgrund der Ausnahmevorschrift für Forschungs- und Unterrichtszwecke präpariert und den entsprechenden Einrichtungen zugeführt.
3. Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken des Gutachters Prof. Dr. Papier. Die beanstandete Regelung habe negative Auswirkungen für den Artenschutz. Wegen der Besitz- und Verkehrsverbote auch für die vielen Tiere, die durch Verkehrseinwirkungen oder Witterungs- und Umwelteinflüsse zu Tode gekommen seien, gehe wertvolles Präparationsgut verloren. Weil die Nachfrage nach Präparaten von geschützten Tieren gestiegen sei und viele Sammler dafür erheblich höhere Preise mangels eines ausreichenden Angebots zahlen müßten, werde geradezu ein Anreiz zum widerrechtlichen Töten dieser Tiere geschaffen. Tatsächlich reichten die Totfunde aus, um den Präparationsbedarf zu decken.
Das Gesetz beruhe nicht auf ausreichenden wissenschaftlichen Ermittlungen und einer sorgfältigen Güterabwägung. In seiner derzeitigen Fassung sei es lebensfremd und nicht durchführbar. Im Bereich seines -- des Angeklagten -- Geschäftssitzes schritten die Behörden schon nicht mehr ein, weil sie keine Möglichkeit hätten, vorhandenes Sammlergut von widerrechtlich erlangtem Präparationsgut zu unterscheiden, zumal auch der Tausch rechtmäßigen Sammlerguts nicht untersagt sei.
Die Ausnahmeregelung in § 53 LG NW sei zu eng und erlaube den Präparatoren nicht die Möglichkeit, Totfunde zu bearbeiten und in den Verkehr zu bringen. Abgesehen davon habe die Verwaltungspraxis gezeigt, daß Ausnahmegenehmigungen nicht erteilt würden. So habe der Regierungspräsident in Arnsberg eine beantragte Ausnahmegenehmigung verweigert, obwohl Anfragen von Schulen, Museen und privaten Sammlern vorgelegen hätten. Diese Verwaltungspraxis habe ihn -- den Angeklagten -- veranlaßt, einstweilen in seiner Notlage nach der Ausnahmeregelung zu verfahren, entsprechende Aufzeichnungen zu führen und das absolute Besitz- und Verkehrsverbot nicht zu beachten; nur dadurch habe er ein Schließen seines Betriebs vermeiden können. Daß ein Bedürfnis nach Tierpräparaten für den naturkundlichen Unterricht und für wissenschaftliche Sammlungen in Museen bestehe, werde auch von dem Direktor des Westfälischen Museums für Naturkunde, Prof. Dr. Franzisket, bestätigt.
4. Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens ist stellvertretender Vorsitzender des Verbandes Deutscher Präparatoren, dem etwa 50 selbständige Betriebe mit ca. 130 Präparatoren und 250 Hilfskräften angehören. In einer vom Angeklagten unterzeichneten Äußerung weist der Verband darauf hin, daß die Herstellung guter Tierpräparate um so notwendiger sei, je mehr Tierarten durch Umwelteinflüsse gefährdet seien. Für Präparationszwecke werde nur ein ganz geringer Prozentsatz verunglückter Tiere (bis 2 %) verwendet, deren Verwertung zugleich den Fortbestand des Berufsstandes sichere. Angesichts der geringen Zahlen seien die strittigen gesetzlichen Maßnahmen unverständlich, zumal Mißbräuche durch Kontrollen verhindert werden könnten.
5. Der Deutsche Bund für Vogelschutz hält das Verbot für verfassungsrechtlich unbedenklich. Es begründe für jedermann ein Aneignungsverbot für die wildlebenden, nach deutschem Zivilrecht herrenlosen Tiere. Zu dieser letztlich rechtsethisch fundierten Grundsatzentscheidung, die dem hohen Rechtsgut der Erhaltung der Artenvielfalt diene und dem Grundgedanken der EG-Vogelschutzrichtlinie entspreche, sei der Gesetzgeber befugt; grundrechtlich geschützte Positionen würden dadurch nicht berührt. Sie habe zur Folge, daß besonders geschützte Tiere grundsätzlich, und zwar lebend oder tot, in der freien Natur und im Naturhaushalt verbleiben und nur ausnahmsweise und unter kontrollierbaren Bedingungen in die Hand des Menschen gelangen sollten. Dies entspreche der Verantwortung des Menschen gegenüber der weltweit gefährdeten und zunehmend von der Ausrottung bedrohten Tierwelt. Demgegenüber müßten ausschließlich materialistische oder merkantile Interessen zurücktreten. Der Gesetzgeber wolle mit dem Aneignungsverbot dem Anreiz zur Tötung geschützter Tiere wegen ihres hohen Marktwertes oder eines bloßen Liebhaberinteresses entgegenwirken. Da mit der Ausrottung einer Tierart jede Nutzungsmöglichkeit ihr Ende finde, diene der Artenschutz langfristig auch dem Berufsstand der Präparatoren. Tote Tiere dürften dem Naturhaushalt auch deshalb nicht entzogen werden, weil sie die Lebensgrundlagen für andere Tiere bildeten; diese Nahrungsquelle trage vor allem in Notzeiten zum Überleben der ohnehin geschwächten Population bei, weil der Beutedruck auf lebende Tiere vermindert werde.
IV.
In der mündlichen Verhandlung vom 8. Juni 1982 haben sich geäußert:
Für die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen: Prof. Dr. Kriele, Leitender Ministerialrat Dr. Pielow und Dr. Schulte; für den Angeklagten des Ausgangsverfahrens: Rechtsanwalt Weyand; für den Deutschen Bund für Vogelschutz: Vorsitzender des Landesverbandes Baden-Württemberg e. V. Herr Kroymann, Herr Klein und Dr. Hölzinger.
Die Vorlage ist im wesentlichen zulässig.
I.
Das vorlegende Gericht hat hinreichend dargelegt, daß es für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens auf die Gültigkeit des Besitz-, Verwertungs- und Vertriebsverbots ankommt. Allerdings ist die Vorlagefrage einerseits zu erweitern und andererseits einzuschränken.
Das Verbot war im Zeitpunkt der Vorlage in § 51 Abs. 1 Nr. 2 des Landschaftsgesetzes vom 18. Februar 1975 enthalten. An dessen Stelle ist inzwischen ohne inhaltliche Änderung § 63 Abs. 3 Nr. 4b der Gesetzesneufassung vom 26. Juni 1980 getreten. Es war daher geboten, diese Neufassung in die verfassungsrechtliche Prüfung einzubeziehen (vgl. BVerfGE 20, 312 [313]; 28, 324 [363]).
Die vom vorlegenden Gericht zur Nachprüfung gestellten Verbotsvorschriften betreffen lebende oder tote Tiere sämtlicher besonders geschützter Arten. Gegenstand der Anklage im Ausgangsverfahren ist hingegen lediglich Besitz, Verarbeitung und Vertrieb der nicht jagdbaren geschützten Vögel, für welche die EG-Vogelschutzrichtlinie -- ebenso wie schon die Naturschutzverordnung aus dem Jahre 1936 -- besondere Vorschriften enthält. Da es sich bei Vögeln um einen abgrenzbaren Teil der geschützten Tierwelt handelt, erscheint es geboten, die Vorlagefrage entsprechend einzuschränken.
II.
Das zur Nachprüfung gestellte landesrechtliche Besitz-, Verwertungs- und Vertriebsverbot deckt sich mit der inhaltsgleichen Vorschrift in § 22 Abs. 2 Nr. 4 b BNatSchG, die ihrerseits nicht in die Entscheidung einbezogen werden kann. Das steht der Zulässigkeit der Vorlage nicht entgegen (vgl. BVerfGE 21, 329 [338]). Für das Ausgangsverfahren ist nur die landesrechtliche Regelung entscheidungserheblich; denn sie allein sieht über den inhaltsgleichen Verbotstatbestand hinaus auch die Verhängung von Sanktionen vor, um die es im Ausgangsverfahren geht. Im übrigen läßt die bundesrechtliche Regelung im Bundesnaturschutzgesetz und in der Bundesartenschutzverordnung für die Verwertung tot aufgefundener Tiere einen etwas größeren Spielraum als das Nordrhein-Westfälische Landschaftsgesetz.
Das zur Nachprüfung gestellte Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot (§ 63 Abs. 3 Nr. 4b des Nordrhein-Westfälischen Landschaftsgesetzes in der Neufassung vom 26. Juni 1980; § 51 Abs. 1 Nr. 2 dieses Gesetzes in der früheren Fassung vom 18. Februar 1975) ist im wesentlichen mit dem Grundgesetz vereinbar.
I.
Es ist grundsätzlich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber für lebende oder tote Vögel der besonders geschützten Arten ein Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot erlassen hat.
1. Dem Vorlagebeschluß liegt die Vorstellung zugrunde, dem Bürger gebühre eine Teilhabe an der sachbezogenen Außengüterwelt und der Gesetzgeber müsse ihm die Möglichkeit eröffnen, wenigstens tot aufgefundene Vögel erwerben und behalten zu können. Es gibt indessen keinen Rechtssatz dieses Inhalts. Wildlebende nicht jagdbare Vögel gehören weder zu den vom Menschen durch eigene Leistung geschaffenen Sachgütern, noch werden sie von ihm zu seiner Lebensführung im weitesten Sinne benötigt. Vielmehr sind solche Tiere Bestandteil des Naturhaushalts, der durch mannigfache Faktoren zunehmend gefährdet ist und dessen Erhaltung in hohem Maße -- auch im Interesse künftiger Generationen -- dem Gemeinwohl dient. Damit steht in Einklang, daß wildlebende Tiere seit langem als herrenlos gelten und daß an ihnen kein Eigentum erworben wird, wenn ihre Aneignung gesetzlich verboten ist (§ 960 i. V. m. § 958 Abs. 2 BGB). Die beanstandete Regelung enthält ein derartiges Aneignungsverbot für jedermann. Ein solches zu erlassen, obliegt weitgehend der Entscheidung des Gesetzgebers, der dabei die Verantwortung des Menschen für die gefährdete Tierwelt wahrnimmt und dafür grundsätzlich keiner besonderen Legitimation bedarf.
Verfassungsrechtlich nachprüfbar werden derartige gesetzgeberische Entscheidungen erst, wenn und soweit Maßnahmen im Interesse des Tierschutzes grundrechtlich geschützte Positionen -- hier insbesondere die Berufsfreiheit -- berühren. Demgemäß hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt Tierschutzmaßnahmen in ihrer Auswirkung auf die Berufsfreiheit überprüft (BVerfGE 36, 47 [58] -- Nachnahmeversand gezüchteter lebender Tiere; 48, 376 [385] -- operative Eingriffe bei Tierversuchen). Daran ist auch im vorliegenden Fall festzuhalten. Der Umstand, daß das Aneignungsverbot für herrenlose nicht jagdbare Tiere nicht in eine bereits bestehende, vom Staatsbürger selbst geschaffene Rechtsposition eingreift und keine bestimmte berufsregelnde Tendenz enthält, ist zwar für die Rechtmäßigkeit der Regelung von Bedeutung, schließt aber deren Überprüfung am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG nicht von vornherein aus. Denn der besondere Freiheitsraum, den dieses Grundrecht sichern will, kann nach gefestigter Rechtsprechung auch durch Vorschriften ohne berufsregelnde Zielrichtung berührt werden, wenn sie infolge ihrer tatsächlichen Auswirkungen geeignet sind, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen (BVerfGE 13, 181 [185 f.]; 16, 147 [162]; 31, 8 [29]; vgl. auch BVerfGE 49, 24 [47 f.] m. w. N.).
2. Das strittige Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot erscheint geeignet, sich nachteilig auf die Erwerbstätigkeit von Präparatoren auszuwirken, die als Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG geschützt ist. Es bleibt aber im wesentlichen innerhalb der Grenzen, die dieses Grundrecht der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis zieht. Es ist insbesondere nicht erkennbar und auch in der mündlichen Verhandlung nicht dargetan worden, daß die Regelung in die von der Verfassung verstärkt geschützte Freiheit der Berufswahl eingreift.
Gegen einen solchen Eingriff spricht bereits, daß das Landschaftsgesetz weder objektive noch subjektive Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf eines Tierpräparators aufstellt. Die Freiheit der Berufswahl könnte daher nur dann beeinträchtigt sein, wenn das Verbot wegen seiner Auswirkungen die sinnvolle Ausübung dieses Berufs faktisch unmöglich machen würde (vgl. BVerfGE 36, 47 [58 f.]). Eine solche Auswirkung will nach der derzeitigen Rechtslage auch der vom Amtsgericht beauftragte Gutachter nicht annehmen. Soweit solche Auswirkungen befürchtet werden, geschieht dies vor allem unter dem Gesichtspunkt, das Verbot zerstöre einen Besitzstand, den sich die Präparatoren durch das Präparieren und Veräußern geschützter Tiere geschaffen hätten.
Diese Betrachtung geht indessen schon deshalb fehl, weil das Verbot -- wie bereits erwähnt -- im Unterschied zu anderen Eingriffen in die Berufstätigkeit keinen Besitzstand beeinträchtigt, der durch eigene Leistung befugtermaßen aufgebaut wurde. Vielmehr haben sich die Präparatoren und ihre Zulieferer offenbar in erheblichem Umfang geschützte herrenlose Vögel zum Zwecke der wirtschaftlichen Nutzung angeeignet. Dies war aber entgegen der vom Angeklagten des Ausgangsverfahrens vertretenen Meinung schon nach der Naturschutzverordnung aus dem Jahre 1936 untersagt. Denn diese Verordnung enthielt neben dem generellen Fang- und Tötungsverbot für nicht jagdbare wildlebende Vogelarten (§ 12), der Aufzählung der nicht geschützten Arten (§ 51), der Gestattung zum Fang für die Stubenvogelhaltung (§§ 17 f.) und den Ausnahmen für Forschungs-, Unterrichts- und Lehrzwecke (§ 29) in § 19 Abs. 3 das ausdrückliche Verbot, geschützte Vögel (soweit sie nicht mit den amtlich für selbstgezüchtete Vögel, Stubenvogelhaltung und Altbestände vorgeschriebenen Fußringen versehen waren) "ebenso wie ihre Bälge .. . feilzuhalten, anderen zu überlassen, zu erwerben, in Gewahrsam zu nehmen oder bei solchen Handlungen mitzuwirken". Demgemäß sind auch die Gesetzgebungsorgane des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen bei den Beratungen der Artenschutzvorschriften davon ausgegangen, daß deren Kernbestand bereits seit Jahrzehnten unverändert gelte (vgl. BTDrucks. 7/3879 S. 27 sowie die Bemerkung des Vertreters der Länderarbeitsgemeinschaft für Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung bei dem zum Entwurf des Bundesnaturschutzgesetzes vom 3. Oktober 1974 veranstalteten Hearing). Dies mag es erklären, daß das strittige Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot bei den Gesetzesberatungen nicht näher erörtert worden ist (vgl. dazu BTDrucks. 7/324; 7/886; 7/3879; 7/5251 sowie NW LTDrucks. 7/3263 und 8/5210).
Die Beantwortung der Frage, ob die Ausübung des Berufs eines Tierpräparators durch das strittige Verbot faktisch unmöglich gemacht wird, kann nicht davon abhängen, mit welcher Intensität in einen "Besitzstand" eingegriffen wird, den die Präparatoren entgegen den schon vorher geltenden Vorschriften erworben haben. Wer einen Beruf ergreifen und ausüben will, ist gehalten, dies im Rahmen der für jedermann geltenden Vorschriften zu tun. Unter dem Gesichtspunkt der Berufswahlfreiheit kann sich lediglich die Frage stellen, ob der Betätigungsbereich, den die gesetzliche Regelung den Tierpräparatoren läßt, zur sinnvollen Ausübung ihres Berufs nicht ausreicht, wobei keine Unternehmen in der vom Angeklagten betriebenen Größenordnung zugrunde zu legen sind. Dafür fehlen ausreichende Anhaltspunkte. Denn das Präparieren von Tieren und auch von Vögeln bleibt -- wie der Deutsche Bund für Vogelschutz näher dargelegt hat -- in erheblichem Umfang zulässig, nämlich bei nicht besonders geschützten und namentlich bei jagdbaren heimischen Arten, ferner bei gezüchteten Tieren geschützter Arten, bei zahlreichen befugtermaßen eingeführten außereuropäischen Vogelarten und schließlich im Rahmen der noch zu erörternden Ausnahme für Unterrichts- und Lehrzwecke, auf die nach Angabe des vom Amtsgericht beauftragten Gutachters bis zu 40 % der Lieferungen privater Präparatoren entfallen.
3. Wenn sonach auch ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl ausscheidet, läßt sich doch nicht verkennen, daß die Berufstätigkeit der Tierpräparatoren durch das strittige Verbot spürbar eingeschränkt wird, zumal die besonders geschützten Vogelarten zugleich diejenigen sind, nach denen bei privaten Sammlern besondere Nachfrage besteht. Bei der weiteren Prüfung ist daher davon auszugehen, daß das Verbot zwar als bloße Regelung der Berufsausübung zu beurteilen ist, daß es aber wegen seiner Auswirkungen einem Eingriff in die Freiheit der Berufswahl nahekommt und daß es demgemäß nicht mit jeder vernünftigen Erwägung des Gemeinwohls, sondern nur mit solchen Allgemeininteressen gerechtfertigt werden kann, die so schwer wiegen, daß sie den Vorrang vor der Berufsbehinderung der Präparatoren verdienen (vgl. BVerfGE 11, 30 [42 f.]; 16, 147 [167]).
a) Formellrechtliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser Berufsausübungsregelung bestehen nicht. Sie beruht auf gesetzlicher Grundlage und ist in ihrem Anwendungsbereich hinreichend deutlich. Zwar mag die Rechtslage auf dem Gebiet des Artenschutzes durch das Ineinandergreifen von Bundes- und Landesrecht verwirrend erscheinen, zumal zusätzlich Vorschriften des internationalen Rechts zu beachten sind. Das betrifft jedoch nicht den in Rede stehenden Verbotstatbestand, der im Bundes- und Landesrecht übereinstimmt. Durch die Naturschutzverordnung und jetzt durch die Bundesartenschutzverordnung wird klar festgelegt, welche wildlebenden nicht jagdbaren Tiere besonders geschützt sind. Auch die Ausnahmen vom Verbot sowie die Befreiungsmöglichkeiten sind -- abgesehen von der noch zu erörternden Ausnahme für Forschungs-, Unterrichts- und Lehrzwecke -- hinreichend bestimmt. Soweit das vorlegende Gericht Bedenken im Hinblick auf Altbestände geltend gemacht hat, sind diese jedenfalls inzwischen ausgeräumt. Denn die Bundesartenschutzverordnung stellt nunmehr in § 3 Abs. 1 Nr. 3 ausdrücklich klar, daß die "landesrechtlichen Verbote" nicht für besonders geschützte Tiere gelten, die vor Inkrafttreten der Verordnung rechtmäßig erworben worden sind. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob das Landschaftsgesetz auch schon vor dieser Verordnung in diesem Sinne auszulegen war.
b) Die beanstandete Berufsausübungsregelung hält im wesentlichen auch den materiell-rechtlichen Anforderungen stand. Nach ständiger Rechtsprechung sind derartige Regelungen statthaft und bleiben im Rahmen des dem Gesetzgeber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Regelungsauftrages, wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertig werden, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenzen der Zumutbarkeit noch gewahrt sind (BVerfGE 30, 292 [316 ff.]; 36, 47 [59]; 53, 135 [144]).
Soweit es sich nicht um die Inbesitznahme, das Präparieren und die Veräußerung tot aufgefundener Vögel der geschützten Art speziell für Forschungs-, Unterrichts- und Lehrzwecke handelt, liegen diese Voraussetzungen vor.
aa) Ob sich das Besitz-, Verwertungs- und Vertriebsverbot für lebende und tote Vögel der geschützten Arten bereits damit rechtfertigen ließe, daß -- wie der Deutsche Bund für Vogelschutz meint -- auch tote Tiere dem Naturhaushalt erhalten bleiben müssen, ist zumindest deshalb zweifelhaft, weil für den Bedarf der Tierpräparatoren nur ein ganz geringer Anteil der zu Tode gekommenen Vögel und nur die gut erhaltenen Kadaver benötigt werden. Überzeugender erscheint die weitere Begründung, daß das Verbot als flankierende Maßnahme dazu bestimmt ist, das Verbot des Fangens und Tötens besonders geschützter wildlebender Tiere zu sichern. Dieses Fang- und Tötungsverbot läßt sich seinerseits mit schwerwiegenden Gemeinwohlbelangen rechtfertigen. Denn die Allgemeinheit hat ein überragendes Interesse daran, daß die Tierwelt in ihrer durch Zivilisationseinflüsse ohnehin gefährdeten Vielfalt nicht nur in der Gegenwart, sondern auch für kommende Generationen erhalten bleibt. Das Gewicht dieses Allgemeininteresses wird durch die internationalen Vereinbarungen über Schutz und Erhaltung solcher Tiere unterstrichen und weder in dem vom Amtsgericht eingeholten Gutachten noch vom Angeklagten des Ausgangsverfahrens angezweifelt. Es gilt verstärkt für Arten, die vom Aussterben bedroht sind, da sich dieser Vorgang nicht mehr rückgängig machen ließe.
Daß das strittige Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot geeignet ist, das Fang- und Tötungsverbot abzusichern, verkennt auch das vorlegende Gericht nicht. Die nordrhein-westfälische Landesregierung hat in ihrer Stellungnahme überzeugend dargelegt, daß ein bloßes Fang- und Tötungsverbot für sich allein wenig wirksam sein würde, weil sich seine Befolgung bei wildlebenden Tieren nicht überwachen und ohne Verwertungsverbote für gefangene und tote Tiere nicht hinreichend durchsetzen läßt. Erst durch eine Verwertung der Tiere in der Öffentlichkeit wird erkennbar, daß ein Exemplar der geschützten Arten zu Tode gekommen ist. Vor allem drosselt die Einschränkung der Verwertbarkeit die private Nachfrage nach Präparaten; soweit kein Sammlermarkt besteht, entfallt der stärkste Anreiz zum illegalen Fangen und Töten.
Die Eignung des strittigen Verbots zur Erreichung des angestrebten Zwecks läßt sich nicht damit in Frage stellen, daß die Einbeziehung auch der tot aufgefundenen Kadaver die Verknappung des für Liebhaber besonders begehrten Gutes erhöhe und die Sammler geradezu zur Beschaffung illegal getöteter Tiere verleite. Dieser Einwand verfangt jedenfalls dann nicht, wenn es sich bei der Masse der an Straßen oder Eisenbahnen und Hochspannungsleitungen tot aufgefundenen Tiere -- wie die nordrhein-westfälische Landesregierung und der Deutsche Bund für Vogelschutz in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben -- nicht um besonders geschützte, insbesondere nicht um die selteneren, von Liebhabern begehrten Arten handelt. Davon abgesehen, obliegt dem Gesetzgeber die Entscheidung darüber, ob die Anordnung von Schutzmaßnahmen besser unterbleibt, um eine illegale Ausnutzung der dadurch entstandenen Situation zu vermeiden. Das Bundesverfassungsgericht hat bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung nur nachzuprüfen, ob das eingesetzte Mittel "objektiv tauglich oder ungeeignet" oder "schlechthin ungeeignet" ist (BVerfGE 47, 109 [117] m. w. N.; vgl. ferner BVerfGE 30, 250 [263 f.]; 39, 210 [230]). Ob eine Maßnahme in diesem Sinne geeignet ist oder nicht, ist nach dem Verhalten gesetzestreuer Berufsangehöriger und nicht danach zu beurteilen, ob sich Dritte ihrerseits illegal verhalten. Gewiß mag unter Sammlern gerade nach geschützten Tieren eine erhöhte Nachfrage bestehen. Die Sammler sind aber in aller Regel auf die Mitwirkung von Präparatoren angewiesen. Lehnen diese pflichtgemäß ein Präparieren geschützter Tiere zu privaten Zwecken ab, nützt den Sammlern auch illegales Töten nicht viel. Demgemäß erscheint das strittige Verbot keineswegs als schlechthin verfehlt.
Gegen seine Eignung läßt sich ebenfalls nicht einwenden, die zuständigen Verwaltungsbehörden hätten den Gesetzesbefehl bislang nicht nachhaltig durchgesetzt, weil sie zwischen rechtmäßigem Sammlergut und widerrechtlich geschaffenem Präparationsgut nicht zureichend unterscheiden könnten. Gerade das Ausgangsverfahren zeigt, daß sich das strittige Verbot durch einfache Kontrollen durchaus überwachen läßt; der Angeklagte des Ausgangsverfahrens macht selbst nicht geltend, daß die bei ihm vorgefundenen zahlreichen Exemplare geschützter Vogelarten aus rechtmäßigen Altbeständen, Einfuhren oder Züchtungen stammen. Die Überwachung wird noch durch die Aufzeichnungs- und Nachweispflichten erleichtert, die das Landschaftsgesetz sowie die Bundesartenschutzverordnung für rechtmäßig erworbene Tiere vorschreiben. Im übrigen wäre der Schluß auf die Zweckuntauglichkeit einer Regelung nicht schon dann gerechtfertigt, wenn sie Möglichkeiten läßt, legal "durch die Maschen zu schlüpfen"; erfüllt es im übrigen seinen Zweck, so kann seine generelle Geeignetheit nicht verneint werden (BVerfGE 47, 109 [118 f.]).
bb) Entgegen der Meinung des vorlegenden Gerichts ist das strittige Verbot auch erforderlich, um den erstrebten Zweck zu erreichen. Diese Voraussetzung ist gegeben, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (BVerfGE 30, 292 [316]).
Auf den ersten Blick mag es überzogen erscheinen, daß das Gesetz zur Absicherung des Tötungsverbots nicht allein das Präparieren illegal getöteter, sondern auch verunglückter oder sonst zu Tode gekommener geschützter Tiere untersagt. Eine nähere Prüfung ergibt indessen, daß alle denkbaren Alternativen zu dem generellen Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot nicht als gleichwertige Schutzmaßnahmen in Betracht kommen. Dies hat die mündliche Verhandlung bestätigt, die bevorzugt eine Erörterung solcher Alternativen bezweckte.
Als ernsthafte Alternativen zu dem generellen Verbot kämen nur Maßnahmen in Betracht, die an eine Unterscheidung zwischen illegal getöteten und tot aufgefundenen Vögeln anknüpfen, wie sie vom Gutachter und im Anschluß daran vom vorlegenden Gericht gefordert wird. Wenn der Gutachter eine solche Unterscheidung für möglich hält, beruht dies vor allem auf der Annahme, bei wildlebenden Tieren sei die wohl häufigste Todesart der Gebrauch der Schußwaffe. Dabei läßt er aber die Fang- und Tötungsmethoden für Vögel außer acht, die in der Naturschutzverordnung und in der EG-Vogelschutzrichtlinie beispielhaft aufgeführt werden: Schlingen, Leimruten, Lockvögel, Netze, Fangfallen und Köder. Davon abgesehen weist die Landesregierung in ihrer Stellungnahme zutreffend darauf hin, daß zum Präparieren nur gut erhaltene, wenig beschädigte Kadaver brauchbar sind, daß sich aber gerade bei diesen die Todesursache nur schwer und häufig nur durch eine Obduktion feststellen läßt, die dann jedoch die Verwendung als Präparat ausschließen würde.
Wegen dieser Schwierigkeiten erscheinen mildere Maßnahmen in Gestalt von Prüfungs-, Aufzeichnungs- und Meldepflichten oder auch subjektive Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf eines Tierpräparators nicht in gleicher Weise zur Absicherung des Fang- und Tötungsverbots geeignet wie das strittige Verbot, sondern sind lediglich ergänzende Maßnahmen. Es kann deshalb dahinstehen, ob subjektive Zulassungsvoraussetzungen, die den bisherigen freien Berufszugang erschweren, überhaupt als milder angesehen werden könnten und ob die bisherigen Erfahrungen eine verläßliche Erfüllung jener Pflichten erwarten ließe.
Das vorlegende Gericht, das ebenfalls an eine Unterscheidung zwischen getöteten und tot aufgefundenen Tieren anknüpft, hält Mißbräuche dadurch für vermeidbar, daß die Aneignung tot aufgefundener Tiere dem Staat vorbehalten bleibt und daß dieser Verteilungsstellen zur kostendeckenden oder gewinnbringenden Abgabe an Präparatoren einrichtet. Möglicherweise könnte eine solche Regelung ähnlich wirksam sein wie das strittige generelle Besitz- und Verwertungsverbot und zugleich die Präparatoren in ihrer Berufsausübung weniger beeinträchtigen. Es ist auch richtig, daß Eingriffe in die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht allein unter dem Gesichtspunkt der Erleichterung der Verwaltung gerechtfertigt werden könnten. Das vorlegende Gericht berücksichtigt indessen nicht hinreichend, daß die von ihm erwogene Alternativlösung erheblich über die bloße Abwehr von Eingriffen in die Berufsfreiheit der Präparatoren hinausgeht und den Staat dazu nötigen würde, mit beträchtlichem Verwaltungs- und Kostenaufwand Einrichtungen zur Erfassung, Aufbewahrung und Verteilung der leicht verweslichen Kadaver zu schaffen. Das kann unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit um so weniger als gleichwertige Sicherungsmaßnahme beurteilt werden, als es um die wirtschaftliche Nutzung von Gütern geht, die der Präparator nicht selbst geschaffen hat, auf deren Erwerb kein Rechtsanspruch besteht und die letztlich nur zur Befriedigung eines privaten Sammlerinteresses dienen.
c) Die zuletzt angestellten Erwägungen sprechen bereits dafür, daß die strittige Regelung auch nicht die Grenze der Zumutbarkeit überschreitet, wie sie sich aus einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Präparatoren in geeigneter Weise an den nachstehend zu erörternden Ausnahmen für Forschungs-, Unterrichts- und Lehrzwecke beteiligt werden.
Das derzeitige generelle Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot steht nicht in vollem Umfang mit Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang. Das Landschaftsgesetz bedroht auch diejenigen Präparatoren und Finder von Tierkadavern mit einem Bußgeld, die lediglich für Forschungs-, Unterrichts- und Lehrzwecke tot aufgefundene Vögel der geschützten Arten in Besitz nehmen und präparieren, sofern sie nicht über eine besondere Erlaubnis gemäß § 69 Abs. 4 c der Neufassung (§ 53 Abs. 1 c der ursprünglichen Fassung) verfügen. Nach der insoweit zutreffenden Ansicht des vorlegenden Gerichts wird diese Regelung in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung den schutzwürdigen Belangen der Präparatoren nicht hinreichend gerecht.
1. Wie schon die Naturschutzverordnung aus dem Jahre 1936 hält auch der Bundesgesetzgeber Ausnahmen von den Vorschriften über den Artenschutz zugunsten von Forschungs- und Lehrzwecken für vertretbar (§ 26 Abs. 3 BNatSchG). Ein Bedürfnis nach Tierpräparaten als Anschauungsobjekte für den naturkundlichen Unterricht und für wissenschaftliche Sammlungen etwa in Museen hat der Direktor des Westfälischen Museums für Naturkunde in einer vom Angeklagten des Ausgangsverfahrens vorgelegten Stellungnahme bestätigt. Demgegenüber meint zwar der Deutsche Bund für Vogelschutz, für den Unterricht seien audiovisuelle Lehrmittel ausreichend und sogar geeigneter. Dies kann jedoch dahinstehen. Denn bei der verfassungsgerichtlichen Überprüfung ist von der gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, daß die Gemeinwohlbelange kein ausnahmsloses Verbot erfordern, daß vielmehr die begrenzte Verwertung tot aufgefundener Vögel zu Forschungs- und Lehrzwecken, die im Unterschied zur Belieferung privater Sammler keinen für geschützte Tiere gefährlichen Nachfragedruck erzeugt, mit dem Artenschutz vereinbar ist.
2. Diese begrenzte Nutzungsmöglichkeit hat der Landesgesetzgeber als ein bußgeldbewehrtes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestattet. Das ist als gesetzestechnisches Mittel auch im Rechtsstaat nicht ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 9, 83 [87]; 50, 256 [263]). Wird aber durch eine solche Regelung ein Grundrecht berührt, gehört zu ihren Voraussetzungen, daß sie hinreichend bestimmt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht; sie muß der tatsächlichen Situation adäquat sein, für die sie geschaffen ist (vgl. BVerfGE 20, 150 [154 f.]; 20, 365 [372 f.]). Diesen Anforderungen genügt das Landschaftsgesetz in seiner derzeitigen Ausgestaltung nicht.
Das Gesetz begnügt sich damit, einerseits ein generelles Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot für jedermann zu erlassen und andererseits die untere Landschaftsbehörde zur Erteilung von Befreiungen zu ermächtigen, wenn dies zu Forschungs- und Lehrzwecken notwendig ist. Daraus mag zwar ein Rechtsanspruch der Präparatoren auf eine Befreiung für den Fall herzuleiten sein, daß Schulen oder Museen bei ihnen Präparate geschützter Vögel bestellen. Für die Beurteilung dieser Regelung ist es auch noch nicht entscheidend, daß der Angeklagte des Ausgangsverfahrens mit entsprechenden Anträgen ungünstige Erfahrungen gemacht haben will, da er deren Ablehnung -- etwa in einem Musterprozeß -- hätte anfechten können. Die teilweise Verfassungswidrigkeit der Regelung folgt aber daraus, daß sie den Gegebenheiten nicht adäquat ist und es den Präparatoren in unverhältnismäßiger Weise erschwert, an den Nutzungsmöglichkeiten teilzuhaben, die das Landschaftsgesetz in Übereinstimmung mit dem Bundesnaturschutzgesetz zu Forschungs- und Lehrzwecken eröffnet. Die Belieferung von Schulen oder Museen setzt voraus, daß dem Präparator entsprechende Totfunde zugebracht werden. Wie dies nach der derzeitigen Regelung -- generelles Verbot für jedermann und spezieller Erlaubnisvorbehalt für bestimmte Zwecke -- in praktikabler Weise gehandhabt werden könnte, ist auch in der mündlichen Verhandlung nicht erkennbar geworden. Eine Ausnahmebefreiung für Schulen und Museen oder für Präparatoren genügt ersichtlich nicht, solange das für jedermann geltende Verbot den Findern das Aufsammeln und Weiterleiten tot aufgefundener Tiere untersagt. Dem Finder wird regelmäßig das Interesse fehlen, für das Aufsammeln und Weiterleiten der rasch verwesenden Kadaver eine besondere Befreiung zu beantragen.
Wie die Regelung im einzelnen zu gestalten ist, um einerseits die Präparatoren angemessen an der Verwertungsmöglichkeit von Totfunden für Forschungs- und Lehrzwecke zu beteiligen, ohne andererseits den Artenschutz zu gefährden, hat der Normgeber zu bestimmen (vgl. BVerfGE 36, 47 [65]). Das Bundesverfassungsgericht muß sich darauf beschränken, das derzeitige generelle Besitz-, Verarbeitungs- und Vertriebsverbot teilweise für nichtig zu erklären. Dies hat zur Folge, daß tot aufgefundene Vögel der geschützten Arten bis zu einer Neuregelung befugtermaßen zu Präparatoren gebracht und von diesen unter strikter Einhaltung der gesetzlich vorgeschriebenen Aufzeichnungs- und Nachweispflichten präpariert und für Forschungs- und Lehrzwecke angeboten und veräußert werden dürfen. Die teilweise Nichtigkeitserklärung bedeutet hingegen nicht, daß die Präparatoren solche Präparate auch gegenüber der Allgemeinheit, insbesondere zum Vertrieb an private Sammler, feilhalten dürften.