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VON DANIEL THÜRER
Unsere Welt des «Fin de sicle» befindet sich in tiefgreifendem Umbruch: Globalen und regionalen Integrationserscheinungen, etwa im Rahmen der WTO und der Europäischen Union, stehen in Osteuropa und im Machtbereich der früheren Sowjetunion Tendenzen grossen Stils zur Auflösung tradierter staatlicher Machtstrukturen gegenüber. Sezessionsforderungen von nationalen Minderheiten und anderen Volksgruppen prallen auf Souveränitätserhaltungsansprüche der Regierenden.
Im Konzept der politischen Autonomie scheint ein Schlüssel zur allseitigen und dauerhaften Lösung von Minderheitenkonflikten zu liegen. Dieser Gedanke wird nachfolgend aufgegriffen und in Form von sieben Thesen ausgestaltet. Diese Prinzipien zur adäquaten Lösung von Minderheitenkonflikten haben einen allgemeinen, grundsätzlichen Charakter und gehen von einer völkerrechtlichen wie auch einer politischen Betrachtungsweise aus.
Prämisse des geltenden Völkerrechts wie auch einer unter den gegebenen Verhältnissen «optimal» konzipierten politischen Weltordnung ist das Prinzip, wonach die territoriale Souveränität der Staaten zu schützen und zu erhalten ist.1 Sezessionistische Bewegungen führen langfristig nur in den seltensten Fällen eine Verbesserung der Weltsituation herbei. Nur in extremsten Situationen wenn etwa grundlegende Rechte von (mehr oder weniger geschlossen siedelnden) Minderheitenangehörigen im Staate gezielt, andauernd und gravierend verletzt werden sind die Staaten als die Träger und Schöpfer der Völkerrechtsordnung bereit, als Ultima ratio ein eigentliches Sezessionsrecht anzuerkennen. Dies war etwa nicht der Fall bei den Bestrebungen zur Loslösung Katangas von Kongo (1960) und Biafras von Nigeria (1966); im Falle der Abtrennung Bangladeschs von Pakistan (1970/71) sowie der sich in den letzten Jahren abspielenden Auflösungsprozesse Jugoslawiens und der Sowjetunion wurden Selbstbestimmungsfragen von der Staatenwelt vor allem als faktische innerstaatliche Prozesse gewertet und erst im Zusammenhang mit der Anerkennung von Nachfolgestaaten völkerrechtlich aktuell. Die Staaten befürchten eben Auflösungserscheinungen grösseren Ausmasses als Folge einer völkerrechtlichen Anerkennung eines Sezessionsrechts. Die Staatengemeinschaft als Gemeinschaft souveräner Staaten versteht sich nicht als Selbstmörderclub.
Auch gelten Interventionen und Einmischungen von Drittstaaten, vor allem von Drittstaaten, vor allem von sogenannten «co-nationalen» Ländern, welche eine Beeinträchtigung der staatlichen Integrität zum Ziele haben, als nicht vereinbar mit den grundlegenden Prinzipien des Völkerrechts sowie gesunden Prinzipien der «guten Nachbarschaft». In aller Regel sind Lösungen von Minderheitenproblemen vielmehr im Rahmen der bestehenden Staaten zu finden. Legitime Forderungen von Individuen und Gruppen sollten normalerweise im Innern des staatlichen Verfassungssystems durch Schaffung angemessener politischer Arrangements, Strukturen und Verfahren Anerkennung und Verwirklichung finden.
Ausgangspunkt der bestehenden Völkerrechtsordnung wie auch eines funktionsfähigen Modells einer politischen Weltordnung ist also, dass es kein allgemein anerkanntes Sezessionsrecht gibt, dass staatliche Grenzen grundsätzlich nur mit der Zustimmung der betroffenen Parteien verändert werden können und dass im Vordergrund nicht das äussere Selbstbestimmungsrecht steht. Statt dessen ist der Akzent auf die Schaffung flexibler Formen der internen Selbstbestimmung zu legen, die allen Gruppen Mehrheiten und Minderheiten, ethnischen und anderen Gruppen faire Chancen für politische Autonomie und andere Formen der Selbstverwirklichung gewähren.
Ethnonationalismus in seiner expansionistischen Form wie auch Intervention und Agitation durch «co-nationale Mutterländer» (oder vom Gebiete solcher Länder aus) erscheinen als nicht vereinbar mit dem primären Ziel der Staatengemeinschaft: der Schaffung und Erhaltung von Stabilität in den internationalen Beziehungen.
Im Rahmen eines modernen, tragfähigen und offenen «Verfassungsregimes» sind ethnische Differenzen gemeinsamen politischen Werten unterzuordnen. Dabei sind Staatsverfassungen als Ausdruck des politischen Willens und des politischen Konsens der Bürger zu konzipieren. Sie dürfen nicht dazu degenerieren, allein Instrumente zur Verwirklichung der politischen Ziele dominierender Gruppen zu sein.
Ethnonationalismus in seinem «inklusiven» Sinn (Zwangsassimilation) wie auch in seinem «exklusiven» Sinn (willkürliche Entziehung oder Vorenthaltung des Bürgerrechts, Deportationen usw.) stehen nicht im Einklang mit den Grundideen einer offenen, liberalen und demokratischen Verfassungsordnung.
Auf der anderen Seite sind die Ideale einer «civil society» etwa der «Verfassungspatriotismus» im Sinne von Jürgen Habermas2, Prinzipien der «politischen Gerechtigkeit» nach der neueren Lehre von John Rawls3, «Bürgerpatriotismus» im Gegensatz zu «Ethnonationalismus» oder das Konzept der «politischen Nation», wie es in der schweizerischen Verfassungsordnung seine Verkörperung gefunden hat in hohem Masse geeignet, kulturelle und ethnische Diversität in einen reichhaltigen politischen und kulturellen Dialog zu verwandeln und «schwache», offene Verfassungen zu einer Quelle des Zusammenhalts und der Stärke werden zu lassen.
Staatliche Verfassungen sind in erster Linie auf die Menschenrechte abzustützen. Diese Grundfreiheiten sind der Mittelpunkt einer «Zivilgesellschaft» und sichern auf der einen Seite eine private, unverletzliche Rechtssphäre des Individuums, versetzen andererseits die Menschen aber auch in die Lage, einzeln oder gemeinsam einen «öffentlichen Raum» zu schaffen und gemeinsame Werte zu definieren und zu verwirklichen. Verfassungsrechtlicher Schutz von Menschenrechten kann durch internationale Gewährleistungen und Überwachungssysteme gestützt und fortgestaltet werden. Menschenrechte sind die wirksamste Schutzgarantie gegen inklusive und exklusive Tendenzen des Ethnonationalismus.
Die Menschenrechte werden auf der nationalen wie auf der internationalen Ebene am besten geschützt durch angemessen institutionalisierte, effektive und unparteiliche, richterliche oder quasirichterliche Überwachungsverfahren. Auf der internationalen Ebene wurden insbesondere 1993 für Jugoslawien und 1994 für Ruanda durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen internationale Kriegsverbrecher-Tribunale geschaffen, und die letztjährige UN-Generalversammlung befasste sich mit von der Völkerrechts-Kommission ausgearbeiteten Vorschlägen weitergehender Natur zur Schaffung eines «Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind» und zur Errichtung eines allgemeinen internationalen Strafgerichts; es handelt sich hier um einen revolutionären Einbruch in die staatliche Souveränität und die in ihrem Schutze entwickelten Immunitäten und Privilegien der Träger der staatlichen Hoheitsgewalt, der vor allem den Grundgedanken zum Ausdruck bringt, dass die völkerrechtliche Ordnung nicht nur auf der Proklamation von Menschenrechten, sondern auch auf der strafrechtlich garantierten Pflicht zum Schutze der Menschenrechte gegründet ist.
Rechte von Völkern und Gruppen werden wirksam getragen durch ein demokratisches Regierungssystem. Demokratie bedeutet nach einer weitverbreiteten Meinung das Bestehen von im grossen und ganzen repräsentativen Institutionen, die auf fairen und regelmässigen Wahlen und einer freien Wahl zwischen verschiedenen politischen Parteien beruhen. Für heterogene und pluralistische Gesellschaften genügen (proportionale) Repräsentation und Mehrheitsregime aber nicht. In diesen Fällen sind Alternativen erforderlich zum «winner-takes-all majoritarionism» oder zum «Westminster-Modell» der Demokratie.
Reife moderne Demokratien nehmen gesellschaftlichen Pluralismus ernst und streben daher eine partizipative, auf den Grundkonsens der Rechtsgemeinschaft gegründete Ordnung an. In einem solchen System ist die Mehrheitsherrschaft «gemildert» durch ein Recht von Minderheitengruppen auf Zugang zuröffentlichen Willensbildung und Entscheidfindung, ein von Koalitionen getragenes Regierungssystem, Übervertretung von Minderheiten in staatlichen Institutionen, Vetopositionen zum Schutz vitaler Interessen von Minderheiten und anderer Gruppen und eine Bereitschaft zum Kompromiss. Absolute Demokratie kann in pluralistischen Gesellschaften Minderheitengruppen unterdrücken. Eine nichtmonolithische Konzeption des Volkes stellt in einer solchen Sicht der politischen Ordnung eine Voraussetzung für faire Entfaltungschancen der Mehrheit und von Minderheitengruppen dar.
Ein Recht von Minderheiten auf politische Autonomie («federal right of minorities») besteht nicht und liesse sich im Rahmen des Völkerrechts und von staatlichen Verfassungssystemen auch nur schwer realisieren. Doch erleichtern es Föderalismus und Dezentralisierung vonöffentlicher Macht auf autonome Entscheidungszentren den Angehörigen von Minderheitengruppen zweifellos, sich mit dem staatlichen Ganzen zu identifizieren, ihren Willen angemessen zur Geltung zu bringen und selbständig ihren Lebensstil zu gestalten und zu verwirklichen. Autonomieregime die auf einer territorialen oder personalen Basis beruhen können gestatten es den Menschen, jene Dinge selbst zu beeinflussen, die sie besonders betreffen.
Natürlich können kleine politische Einheiten auch einen oppressiven Charakter haben. Daher wirkt sich eine föderalistische oder dezentralisierte Ordnung dann am besten zugunsten aller Gruppen aus, wenn sich im Gesamtsystem die verschiedenen Gruppen überschneiden. Beispiel wäre ein Angehöriger einer Minderheitenreligion, der aber gleichzeitig der dominierenden Sprachgemeinschaft angehört, oder das Individuum, das lokal zu einer Minderheit gehört, die aber ihrerseits auf der nationalen Ebene die Mehrheit darstellt.4
Auch in dem hier beschriebenen Gesamtsystem, das Minderheiten vor allem auf indirekte Weise schützt, können besondere Massnahmen geboten sein, um unmittelbar schwachen und bedrohten Minderheiten das Überleben sowie die Erhaltung und Fortgestaltung ihrer gemeinsamen Identität zu ermöglichen und damit die grundlegende menschliche Würde derjenigen Personen zu schützen, die diesen Minderheiten angehören. Hierzu könnten etwa gezielte finanzielle, regionalpolitische oder wirtschaftspolitische Unterstützungsprogramme vor allem zum Schutze altetablierter Institutionen wie Schulen, Kirchen, Museen usw. gehören; im Extremfall wäre auch denkbar, dass unter Einschränkung der Sprachenfreiheit in beschränktem Rahmen Sprachgebiete vor allem für den amtlichen Sprachgebrauch gesetzlich fixiert würden.
Schliesslich dürfen im Rahmen einer architektonischen Struktur, wie sie sich zurzeit in Europa herausbildet, Tendenzen zur wirtschaftlichen Liberalisierung die legitimen Interessen kultureller und politischer Gemeinschaften nicht unterminieren. So haben zum Beispiel Regelungen zum Medienwesen, Personalwesen, Subventionswesen oder zur Kennzeichnung von Produkten nicht bloss einenökonomischen Charakter. Sie sollten auch kulturelle Belange berücksichtigen, sofern diese im gegebenen Zusammenhang bedeutsam sind. Dies zeigt sich im Rechtssystem der EU, wo der effektive Schutz von Minderheitengruppen etwa in der Regionalpolitik, im Bereich des freien Warenverkehrs oder bei Behördenbestellungen Abweichungen vom starren Diskriminierungsverbot oder den Rückgriff auf ein staatspolitisch motiviertes Gleichheitsprinzip gebieten kann. Es ist in solchen Fällen nach einem Ausgleich zu suchen zwischen den Imperativen eines freien, nichtdiskriminierenden und kompetitiven Marktes auf der einen Seite und der Achtung von Anliegen kultureller und sprachlicher Gemeinschaften auf der andern Seite.
Literatur
1UN-Charta, Art. 2, Ziffern 1 und 4.
2Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts, Frankfurt a.M. 1993, 3. Aufl., S. 632 ff.
3John Rawls, Political liberalism, New York 1993.
4Weitergehende Überlegungen zur Gesamtproblematik bei Peter Saladin, Kleinstaaten mit Zukunft? In: Festgabe für Gerard Batliner, Basel, Frankfurt a.M. 1993, S. 133 ff.
Dr. Daniel Thürer(<email-pii>) ist ordentlicher Professor für Völkerrecht, Europarecht, Staats- und Verwaltungsrecht am Institut für Völkerrecht und ausländisches Verfassungsrecht der Universität Zürich.
unipressedienst Pressestelle der Universität Zürich
Felix Mäder (<email-pii>)
http://www.unizh.ch/upd/magazin/2-96/
Last update: 25.6.1996