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Urteilskopf

6. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich, A. und B. gegen Kantonsrat und Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

2P.39/2003 vom 19. Februar 2004

Regeste Art. 49 Abs. 1 BV ; Art. 83 AsylG ; Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts; Kürzung von Fürsorgeleistungen für Asylsuchende. Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Änderung des zürcherischen Sozialhilfegesetzes; Legitimation einer politischen Partei verneint (E. 1). Auch Ausländer können sich auf den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts berufen; Kognition; Inhalt und Tragweite des Grundsatzes (E. 2). Die in Art. 83 AsylG vorgenommene Aufzählung der Gründe, um Fürsorgeleistungen ganz oder teilweise ablehnen, kürzen oder entziehen zu können, ist nicht abschliessend. Die Kantone sind frei, zusätzliche Vorschriften im Dienste der Missbrauchsbekämpfung zu erlassen (E. 3). Die mit der Änderung des zürcherischen Sozialhilfegesetzes getroffene Regelung der Asylfürsorge verletzt den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht (E. 4).

Regeste

Art. 49 Abs. 1 BV ; Art. 83 AsylG ; Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts; Kürzung von Fürsorgeleistungen für Asylsuchende. Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Änderung des zürcherischen Sozialhilfegesetzes; Legitimation einer politischen Partei verneint (E. 1). Auch Ausländer können sich auf den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts berufen; Kognition; Inhalt und Tragweite des Grundsatzes (E. 2). Die in Art. 83 AsylG vorgenommene Aufzählung der Gründe, um Fürsorgeleistungen ganz oder teilweise ablehnen, kürzen oder entziehen zu können, ist nicht abschliessend. Die Kantone sind frei, zusätzliche Vorschriften im Dienste der Missbrauchsbekämpfung zu erlassen (E. 3). Die mit der Änderung des zürcherischen Sozialhilfegesetzes getroffene Regelung der Asylfürsorge verletzt den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht (E. 4).

Art. 49 Abs. 1 BV Art. 83 AsylG Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Änderung des zürcherischen Sozialhilfegesetzes; Legitimation einer politischen Partei verneint (E. 1).

Auch Ausländer können sich auf den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts berufen; Kognition; Inhalt und Tragweite des Grundsatzes (E. 2).

Die in Art. 83 AsylG vorgenommene Aufzählung der Gründe, um Fürsorgeleistungen ganz oder teilweise ablehnen, kürzen oder entziehen zu können, ist nicht abschliessend. Die Kantone sind frei, zusätzliche Vorschriften im Dienste der Missbrauchsbekämpfung zu erlassen (E. 3).

Art. 83 AsylG Die mit der Änderung des zürcherischen Sozialhilfegesetzes getroffene Regelung der Asylfürsorge verletzt den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht (E. 4).

Sachverhalt ab Seite 83

Sachverhalt ab Seite 83 BGE 130 I 82 S. 83

BGE 130 I 82 S. 83

A. Asylfürsorge

a) Zuständigkeit

§ 5 a. Die Hilfe für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung (nachfolgend Asylsuchende) richtet sich nach besonderen Vorschriften.

BGE 130 I 82 S. 84

b) Bemessung und Ausgestaltung der Hilfe

§ 5 b. Höhe und Art der Fürsorgeleistungen für Asylsuchende richten sich nach den kantonalen Bestimmungen. Sie werden vom Status und vom Verhalten einer Person im Asylverfahren bestimmt.

Die zuständigen Stellen können Fürsorgeleistungen bis auf ein Minimum kürzen, wenn die begünstigte Person ihrer Mitwirkungspflicht gegenüber den für das Asylverfahren und die Fürsorge zuständigen Behörden nicht oder ungenügend nachkommt.

Art und Dauer der Unterbringung und der Betreuung sowie der Zugang zum Arbeitsmarkt hängen vom Verfahrensstand beziehungsweise asylrechtlichen Status der Person ab.

B. Der Kantonsrat des Kantons Zürich, vertreten durch seine Geschäftsleitung, sowie die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich (für den Regierungsrat) beantragen, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen.

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.

Erwägungen

Erwägungen Aus den Erwägungen:

1.

1. 1.1 Nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG kann gegen kantonale Erlasse wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte staatsrechtliche Beschwerde geführt werden.

1.1 Art. 84 Abs. 1 lit. a OG 1.2 Art. 89 Abs. 1 OG BGE 130 I 82 S. 85

BGE 127 I 291 1.3 Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legitimiert, wer durch den Erlass unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird ( Art. 88 OG ; BGE 125 I 71 E. 1b/ aa S. 75, BGE 125 I 173 E. 1b S. 174, je mit Hinweisen). Als juristische Personen konstituierte Verbände können mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen einer Mehrheit oder einer Grosszahl ihrer Mitglieder vertreten, soweit deren Wahrung zu den statutarischen Aufgaben gehört und die einzelnen Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären ( BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75). Zur Wahrnehmung öffentlicher Interessen ist jedoch eine Vereinigung - auch eine politische Partei - ebenso wenig wie eine Einzelperson legitimiert ( BGE 123 I 41 E. 5c/ff S. 45).

1.3 Art. 88 OG 1.4 1.5 BGE 130 I 82 S. 86

2. Art. 49 Abs. 1 BV 2.1 2.2 Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung als Individualrecht angerufen werden ( BGE 127 I 60 E. 4a S. 68 mit Hinweisen). Auf ihn können sich Ausländer ebenfalls berufen. Der BGE 130 I 82 S. 87 Vorrang des Bundesrechts schliesst in Sachgebieten, die das Bundesrecht abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone grundsätzlich aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln ( BGE 127 I 60 E. 4a S. 68; BGE 126 I 76 E. 1 S. 78). Selbst wenn das Bundesrecht aber ein gewisses Gebiet an sich abschliessend regelt, kann kantonales Recht auf demselben Gebiet unter Umständen weiter bestehen, namentlich wenn es nachweislich andere Ziele als die bundesrechtliche Regelung verfolgt ( BGE 128 I 295 E. 3b S. 299; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, N. 1031, S. 364). In diesem Sinne hat das Bundesgericht beispielsweise entschieden, eine kantonale Regelung verstosse nicht gegen den Vorrang des Bundesrechts, soweit sie dessen Wirkung verstärke ( BGE 91 I 17 ). Aus jüngeren Entscheiden ergibt sich sodann, dass einem Kanton selbst bei abschliessender bundesrechtlicher Regelung Handlungsspielräume verbleiben können (Urteil 1P.574/1993 vom 5. November 1994, publ. in: ZBl 96/1995 S. 457, E. 6). Nur wenn die Bundesgesetzgebung für einen bestimmten Bereich sowohl umfassenden als auch ausschliesslichen Charakter hat, entfallen die kantonalen Kompetenzen zu ergänzender Rechtsetzung somit vollständig, und zwar selbst zum Erlass von Vorschriften, die im Einklang mit der Bundesregelung stehen ( BGE 128 I 295 E. 3b S. 299).

2.2 BGE 130 I 82 S. 87

3. Art. 83 AsylG BGE 130 I 82 S. 88

3.1 Art. 83 AsylG mit dem Marginale "Einschränkungen der Fürsorgeleistungen" lautet wie folgt:

3.1 Art. 83 AsylG Die zuständigen Stellen können Fürsorgeleistungen ganz oder teilweise ablehnen, kürzen oder entziehen, wenn die begünstigte Person:

a. sie durch unwahre oder unvollständige Angaben erwirkt oder zu erwirken versucht hat;

b. sich weigert, der zuständigen Stelle über ihre wirtschaftlichen Verhältnisse Auskunft zu erteilen, oder sie nicht ermächtigt, Auskünfte einzuholen;

c. wesentliche Änderungen ihrer Verhältnisse nicht meldet;

d. es offensichtlich unterlässt, ihre Lage zu verbessern, namentlich wenn sie eine ihr zugewiesene zumutbare Arbeit oder Unterkunft nicht annimmt;

e. ohne Absprache mit der zuständigen Stelle ein Arbeits- oder Mietverhältnis auflöst oder dessen Auflösung verschuldet und damit ihre Lage verschlechtert;

f. die Fürsorgeleistungen missbräuchlich verwendet;

g. sich trotz der Androhung des Entzuges von Fürsorgeleistungen nicht an die Anordnung der zuständigen Stelle hält.

3.2 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen ( BGE 129 II 114 E. 3.1 S. 118, BGE 129 II 353 E. 3.3 S. 356; BGE 128 II 56 E. 4 S. 62).

3.2 3.3 Aus dem Wortlaut von Art. 83 AsylG ergibt sich nicht eindeutig, ob die Regelung abschliessend ist oder den Kantonen die Möglichkeit zu ergänzender Rechtsetzung offen lässt. Immerhin ist sie detailliert und recht umfassend; sie nennt zahlreiche verpönte Verhaltensweisen, die zur Kürzung von Fürsorgeleistungen führen können, sowohl im Zusammenhang mit deren Bemessung als auch mit BGE 130 I 82 S. 89 deren Verwendung, der allfälligen Anpassung und der Respektierung gewisser Rahmenbedingungen. Im Weiteren enthält die Vorschrift keinen Zusatz ("insbesondere", "namentlich"), wie er oft verwendet wird, um deutlich zu machen, dass eine Aufzählung nur eine Auswahl möglicher Anwendungsfälle umfasst. Andererseits fehlt auch der Zusatz "nur", der mitunter Verwendung findet, um eine Liste von Tatbestandsvarianten als abschliessend zu kennzeichnen. Zudem räumt der Einleitungssatz von Art. 83 AsylG den "zuständigen Stellen" und damit auch den Kantonen mit der Möglichkeit zu teilweiser oder gar vollständiger Verweigerung von Fürsorgeleistungen einen denkbar weiten Anwendungsspielraum ein, der weiterer Konkretisierung durch kantonale Vorschriften oder Richtlinien zugänglich ist. Daraus ergibt sich, dass die Vorschrift zumindest hinsichtlich der Opportunität von Kürzungen und deren Art und Ausmass nicht abschliessenden Charakter hat und es den Kantonen unbenommen bleibt, jedenfalls insoweit ergänzend zu legiferieren. Wohl deutet somit der Wortlaut eher auf eine abschliessende Aufzählung von Kürzungstatbeständen hin. Gewissheit aber besteht insoweit nicht.

3.3 Art. 83 AsylG BGE 130 I 82 S. 89

Art. 83 AsylG 3.4 Art. 121 Abs. 1 BV Art. 115 BV Art. 80 ff. AsylG Art. 80 AsylG Art. 3 AsylV 2 Art. 81 AsylG Art. 82 Abs. 1 AsylG Art. 3 AsylV 2 Art. 83 AsylG BGE 130 I 82 S. 90

Art. 14c ANAG Art. 83 AsylG Art. 80 Abs. 1 und Art. 82 Abs. 1 AsylG Art. 14c Abs. 4 ANAG Art. 80 ff. AsylG Art. 83 AsylG Art. 3 Abs. 2 AsylV 2 Art. 83 AsylG BGE 130 I 82 S. 91

Art. 83 AsylG Art. 83 AsylG 3.5 BGE 130 I 82 S. 92

Art. 83 AsylG Art. 83 AsylG Art. 38 aAsylG Art. 10b aAsylV 2 Art. 83 AsylG Art. 82 AsylG BGE 130 I 82 S. 93

Art. 83 AsylG 3.6 Art. 83 AsylG BGE 130 I 82 S. 94

Art. 83 AsylG Art. 83 AsylG 3.7 Art. 83 AsylG 4. Es bleibt zu prüfen, ob die umstrittenen Vorschriften mit dem Sinn und Geist des Bundesrechts und mit seiner Zwecksetzung vereinbar sind. BGE 130 I 82 S. 95

4. BGE 130 I 82 S. 95

4.1 Art. 83 AsylG Art. 12 BV 4.2 Art. 83 AsylG Art. 83 AsylG BGE 130 I 82 S. 96

Art. 12 BV Aus dem Ausgeführten ergibt sich, dass die umstrittenen Vorschriften nicht gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstossen (vgl. E. 2.2 hiervor). Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.