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À partir de la fin du 19e siècle, des offices du travail se chargent de l’accueil des demandeurs d’emploi et du contrôle des chômeurs. Se développant dans le courant du 20e siècle, ils deviennent des acteurs importants de la politique suisse du marché du travail et se transforment dans les années 1990 en un réseau d’offices régionaux de placement.
Au 19e siècle, les demandeurs d’emploi ont la possibilité de recourir aux services de bureaux de placement commerciaux. Certaines organisations syndicales, patronales et d’utilité publique proposent des prestations similaires. Ces bureaux privés sont toutefois spécialisés dans des domaines professionnels particuliers, privilégient certaines catégories de personnes, ou se font rémunérer pour des services qui manquent parfois de professionnalisme. Aussi les ouvriers et les ouvrières revendiquent-ils de plus en plus ouvertement la création de bureaux de placement publics et gratuits, solution également soutenue par les partis bourgeois dans la mesure où elle est susceptible de diminuer l’influence des syndicats. L’introduction de tels offices est par ailleurs encouragée par un réseau international d’associations réformistes ainsi que, plus tard, par l’Organisation internationale du travail.
Les premiers bureaux publics de placement sont créés dès les années 1880 dans les villes de Saint-Gall, Berne, Bâle, Schaffhouse, Bienne, Genève, Winterthour et Zurich. Onze d’entre eux fondent, en 1903, l’Association des offices suisses du travail, dont la coordination est assurée par l’office du travail de Zurich. L’association publie des listes supra-régionales répertoriant les emplois vacants et s’occupe du suivi statistique du nombre de demandeurs d’emploi, tâche qui deviendra par la suite l’un des instruments majeurs de la politique suisse du marché du travail. Dès 1910, la Confédération subventionne les offices du travail jusqu’au tiers de leurs frais de fonctionnement. En 1926, l’ensemble des 25 cantons et 50 communes disposent d’un office du travail.
Les bureaux de placement publics et privés constituent par ailleurs une instance de contrôle pour les personnes qui recourent à leurs services. Les syndicats veillent à ce que leurs membres ne profitent pas abusivement des prestations fournies par leurs caisses. Les offices publics du travail exercent de leur côté un contrôle disciplinaire sur les chômeurs ; ils fournissent par exemple un ravitaillement en nature aux artisans itinérants qui cherchent du travail en échange du gîte et du couvert.
Après la Première Guerre mondiale, les offices du travail se voient confier, à titre de mandat politique, la mise en œuvre des restrictions cantonales visant la main d’œuvre étrangère. Ils sont ainsi chargés d’examiner les demandes que les entreprises adressent à la police des étrangers. La coordination des différents offices est reprise successivement par l’Office fédéral du travail en 1921 et, à partir de 1930, par l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail. Face au chômage qui marque l’immédiat après-guerre et, dans une plus large mesure, les années 1930, les offices du travail assument le contrôle des bénéficiaires de l’assistance aux chômeurs et de l’assurance-chômage. En outre, ils mettent en place des mesures de reconversion et participent à la mise en œuvre de projets d’infrastructure (emplois de crise) dont le but principal est l’occupation des chômeurs. Pendant la Seconde Guerre mondiale, les offices collaborent, dans le contexte de la politique d’approvisionnement du pays, à l’organisation d’un « service du travail obligatoire » et d’un service volontaire.
La fin de la guerre est suivie d’une période de haute conjoncture qui se maintient jusqu’à la récession des années 1974/75. Grâce à la bonne situation de l’emploi, le placement et le contrôle des chômeurs passent au second plan, et c’est dès lors la lutte contre les conséquences négatives du boom économique qui devient la nouvelle priorité des offices du travail. L’examen des demandes d’autorisation de travail pour la main d’œuvre étrangère – les frontaliers, saisonniers et autres étrangers bénéficiant d’une autorisation de séjour sont alors employés en grand nombre – occasionne une charge de travail considérable. Les campagnes politiques des années 1960 qui visent une diminution du nombre des travailleurs étrangers ont un impact sur la politique migratoire de la Confédération aussi bien que sur le cahier des charges des offices du travail. Les mesures prises à l’encontre de la « surchauffe » économique entraînent une limitation des permis délivrés. Certains cantons confient par ailleurs aux offices du travail la mission de lutter contre la pénurie de logements qui s’est développée dans le sillage d’une croissance démographique liée à la situation conjoncturelle.
La récession des années 1974/75 replace la thématique du chômage au centre des préoccupations des offices du travail et des personnes touchées. Si la Confédération prend des mesures restrictives quant au renouvellement des permis de séjour délivrés aux travailleurs étrangers, exportant de cette manière une partie du chômage dans leurs pays d’origine, elle décide aussi d’introduire une assurance-chômage obligatoire à partir de 1976. Entrée en vigueur en 1982, la loi sur l’assurance-chômage permet d’affecter des fonds de l’assurance-chômage à des mesures de marché du travail, dont la mise en œuvre relève de la compétence des offices du travail cantonaux. Mais au vu de l’amélioration rapide du marché de l’emploi, ces « mesures préventives » seront peu utilisées.
Le chômage de masse qui marque le début des années 1990 et le retour d’un chômage structurel dont le taux s’établit à plusieurs points de pourcentage, conduisent à la révision complète de la loi sur l’assurance-chômage et, par la même occasion, à une réforme en profondeur des services de placement. Dans le domaine du placement et du conseil aux chômeurs, la nouvelle situation du marché du travail met en lumière les insuffisances d’un système contraint de fonctionner, en de nombreux endroits, sans personnel qualifié. La nouvelle loi de 1995 oblige dès lors les cantons à remplacer les offices du travail communaux par des offices régionaux de placement (ORP), dont le financement est fourni par l’assurance-chômage. En vertu du principe de l’« activation », l’octroi des indemnités journalières est désormais conditionné aux efforts fournis par le chômeur pour retrouver une place de travail. L’offre cantonale des mesures de marché du travail est considérablement élargie et fait l’objet d’un usage régulier.
Entrés en fonction en 1996/97, les ORP s’occupent du conseil aux demandeurs d’emploi et de leur placement. Ils contrôlent les bénéficiaires des prestations de l’assurance-chômage, entretiennent des contacts avec les employeurs, les associations patronales, les syndicats et les organisations d’utilité publique, et décident de la nature des mesures de marché du travail à mettre en œuvre. Après avoir été gérée en 1998 par le Département fédéral de l’économie (DFE), la coordination des offices du travail est du ressort du Secrétariat d’État à l’économie (SECO) depuis 1999.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Association des offices suisses du travail (2004) : 100 ans AOST – plaquette commémorative, Berne ; Stüdli Beat (2013), Vergangenheit mit Zukunft. 100 Jahre Baselbieter Arbeitswelt. Das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit 1913-2013, Liestal ; Tabin Jean-Pierre, Togni Carola (2013), L’assurance chômage en Suisse. Une sociohistoire (1924-1982), Lausanne ; HLS / DHS / DSS: Offices du travail
(12/2016)