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Le management public est souvent confronté à une question délicate : s’agit-il véritablement d’une nouvelle approche de la gestion des institutions publiques ? La transposition de nouveaux outils de direction aux organismes publics est parfois considérée comme une approche impérialiste des concepts de gestion d’entreprise.
Le point de vue de la gestion d’entreprise est néanmoins justifié car, en fin de compte, qu’est-ce qui différencie une institution publique d’une entreprise privée dans l’accomplissement de ses tâches ? Toutes deux doivent faire face à un environnement aux ressources limitées qu’elles engagent de manière effective, efficiente et responsable dans le but de remplir leurs tâches avec les personnes et les moyens disponibles, quand bien même elles disposent de mécanismes de gestion différents. Les premières tentatives de pilotage des administrations étatiques, orientées vers les résultats et les prestations fournies, remontent au milieu du XXe siècle. Divers systèmes de planification et de gestion visant à accroître l’efficience et l’effectivité de l’action administrative se développèrent les décennies suivantes.
La bureaucratie au XXe siècle et l’évolution des exigences
Au début du XXe siècle déjà, Max Weber désignait la distinction faite entre l’Administration étatique et l’entreprise privée de « conception trompeuse ». « Les deux sont bien au contraire semblables dans leur fondement. L’Etat moderne est une entreprise, sous l’angle de la science sociale, tout comme l’est une fabrique : c’est justement ce qui le spécifie historiquement. » (Weber 1976 : 825). L’idéal-type bureaucratique développé par Weber était une réponse à la situation sociale de cette époque caractérisée par un appareil administratif croissant. Son idée dominante du développement d’un modèle bureaucratique était celle d’un rationalisme imprégnant fortement non seulement les institutions mais aussi l’image sociale du monde et la vie quotidienne. Weber a développé trois idéaux-types de domination à différents niveaux de légitimité et de rationalité . La domination charismatique est exercée par un dirigeant dont la légitimité repose sur sa sainteté, son caractère héroïque ou exemplaire. La domination traditionnelle est basée sur l’ordre traditionnel et ses règles. Semblable à la domination charismatique, les dirigeants ne sont pas liés à des règlements rationnels mais s’alignent sur les valeurs du passé. Le troisième type de domination est, selon Weber, la domination légale qui repose sur le droit statutaire et formel et qui puise sa légitimité dans l’ordre rationnel. L’objectivité, le caractère impersonnel et prévisible caractérisent ce type de pouvoir. Pour Max Weber, la forme la plus pure de la domination légale est la bureaucratie. « La bureaucratie a un caractère rationnel : règle, but, moyen, caractère “objectif ” impersonnel la marquent. ».
Ainsi, la bureaucratie est régie par le droit statué rationnellement et par des règlements conçus rationnellement. Le fonctionnement spécifique de cette bureaucratie qui s’épanouit seulement avec l’Etat moderne et dans un capitalisme avancé repose sur les éléments suivants (voir Weber 1976 : 551ss) :
• Le principe de la direction administrative réglementée ;
• des compétences explicitement séparées et un travail clairement réparti ;
• le principe de la hiérarchie des fonctions et de la voie hiérarchique (la hiérarchie supérieure et la subordination des autorités sont intangibles) ;
• le principe de l’authenticité des actes ;
• les outils de travail et les moyens de production n’appartiennent pas aux fonctionnaires ;
• la séparation entre la fonction et la personne ;
• la formation professionnelle approfondie pour les fonctions spécialisées
• l’engagement de personnes présentant des qualifications professionnelles reconnues garantissant l’accomplissement du devoir ;
• la fonction est remplie uniquement par des fonctionnaires employés à plein temps.
D’après Weber, le pouvoir au sein de l’Etat moderne n’est pas aux mains des parlementaires mais du fonctionnariat qui assume la responsabilité de l’activité administrative. Des principes du modèle bureaucratique découlent un certain nombre de conséquences pour les fonctionnaires. Le fait qu’ils suivent une formation professionnelle et ont un devoir de fidélité à leur fonction, fait qu’il s’agit d’un véritable métier. Les fonctionnaires sont nommés par une instance hiérarchique supérieure, ce qui devrait garantir une exécution plus fidèle du travail, contrairement à des fonctionnaires qui seraient élus par les « dominés », leur conférant une position sociale élevée. L’engagement à vie garantit l’accomplissement des devoirs de manière absolument objective et dénué de tout motif personnel. Les appointements fixes et réguliers ne dépendent pas du principe de la performance mais sont conformes à la fonction, au rang hiérarchique et à l’ancienneté. Finalement, chaque fonctionnaire aspire à une ascension de l’échelle administrative réglée mécaniquement (« carrière de fonctionnaire »).
Aujourd’hui encore, les spécificités du modèle bureaucratique sont présentes dans la plupart des administrations et entreprises publiques, notamment dans l’Europe germanophone. Les grandes organisations ont particulièrement tendance à développer des structures et des procédures bureaucratiques car d’autres principes organisationnels qui permettraient une planification, une mise en oeuvre et un contrôle comparables de tâches sont peu connus ou n’ont pas fait leurs preuves. Weber constatait déjà au tournant du XXe siècle : « L’avancée de la bureaucratie dans l’administration des communes s’accomplit avec seulement de légères modifications. Plus la commune est grande ou plus elle est débarrassée inéluctablement de son bon sens local et organique par des alliances d’utilité technique et économique, plus elle sera bureaucratique.
Cyril Northcote Parkinson a également observé une tendance à la bureaucratisation des tâches. Exprimée sous forme satirique, sa loi affirme que l’ampleur du travail bureaucratique d’une organisation augmente indépendamment du fait que les tâches à accomplir augmentent, diminuent ou disparaissent complètement. L’auteur explique que d’une part chaque fonctionnaire ou employé souhaiterait augmenter le nombre de ses subordonnés mais évidemment pas celui de ses rivaux. D’autre part, les fonctionnaires et les employés se créent mutuellement du travail (Parkinson 1966 : 12ss). Il en résulte que le travail s’étend sur l’ensemble du temps disponible pour sa réalisation. L’administration publique est particulièrement touchée par cette loi du fait du manque d’objectifs et de pression concurrentielle.
Même le secteur privé connaît encore aujourd’hui de tels principes. Parallèlement à Weber, Frederick Winslow Taylor a développé le modèle organisationnel du « management scientifique » de la fabrication industrielle en grande série qui rencontre en partie des problèmes comparables à ceux des administrations. Les empreintes de l’organisation scientifique du travail sont formellement très proches de celles du modèle bureaucratique. Taylor part du principe que les intérêts des employeurs concordent en principe avec ceux des employés : « Une administration devrait se concentrer sur la maximisation de la prospérité pour l’employeur et l’employé afin de réunir ainsi les deux intérêts. » Le but était de concevoir une organisation du travail permettant l’augmentation de la productivité et ainsi des salaires. Les estimations de temps menées par Taylor ont débouché sur les principes de « direction scientifique des entreprises » suivants :
• la séparation du travail manuel et intellectuel ;
• un temps de travail fixe et un bonus en cas d’objectifs journaliers atteints ;
• la sélection et l’adaptation des ouvriers ;
• la domination des experts et la réconciliation entre ouvriers et dirigeants.
Ni le modèle bureaucratique de Weber ni le management scientifique de Taylor n’étaient des constructions théoriques tout à fait nouvelles. Toutes deux ont tenté de développer et d’optimiser les conditions sociales observables dans le monde du travail, l’approche de Taylor étant assez étroite dans le sens où elle ne vise qu’à augmenter la productivité de l’individu dans le secteur industriel. Quant à l’idéal-type de Weber, il ne cherchait pas à formuler des recommandations d’action aux praticiens dans le domaine administratif, mais il essayait d’expliquer à l’aide de son modèle bureaucratique l’exercice rationnel du pouvoir légal (voir Budäus 1998 : 1s.). Au final, les deux approches ont cherché à optimiser la gestion de grandes organisations aussi bien publiques que privées. Les conséquences de ces deux théories, présentes encore aujourd’hui dans le secteur public et privé, notamment dans les administrations étatiques, se traduisirent par des concepts organisationnels fortement réglementés, légalisés et contrôlables. Pourquoi faudrait-il donc remplacer par un nouveau management public ces principes de gestion couronnés de succès qui ont toujours leur raison d’être dans un Etat de droit démocratique devant remplir des tâches régaliennes et veiller à l’ordre ?
De même que l’analyse de Weber se basait sur le contexte sociopolitique de la fin du XIXe siècle, il est approprié de porter aujourd’hui notre réflexion sur l’évolution des systèmes de gestion administrative en tenant compte des changements sociaux. Même si toutes les institutions publiques ne reposent pas explicitement sur l’idéal-type bureaucratique et ne sont pas constituées uniquement de « bureaucrates », on constate que les déficits des structures administratives qui se sont développées selon les idées de Weber augmentent. L’administration se voit confrontée à de nouvelles exigences qui n’existaient pas sous cette forme il y a quelques dizaines d’années.
Ces tendances accrues à la pluralisation, à l’individualisation, à la mobilité et à la flexibilité influencent aussi bien les collaborateurs que les bénéficiaires de prestations fournies par le secteur public. Ces nouvelles valeurs butent de plus en plus contre des structures et des cultures administratives rigidifiées. Cette remise en question du modèle bureaucratique se réfère aux pathologies qui se sont développées et qui dévient de l’idéal-type. Weber était le premier à remettre en cause ces pathologies : « Comment est-il encore possible, quand on voit que la tendance à la bureaucratisation prend le dessus, de sauver un reste de liberté de mouvement qui serait d’une certaine manière individualiste ? » .
En résumé : L’organisation bureaucratique garantit, sous certaines conditions constantes (par exemple un environnement stable), un accomplissement efficient des tâches ; toutefois, elle entrave l’évolution de l’institution.
Extrait du titre Le management public De Norbert Thon et Adrian Ritz Publié dans la collection Le savoir suisse