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Die Demontage der Führungsstrukturen in lokalen Parteisektionen [1]
Soziologisches Institut der Universität Zürich
(August 2004)
1. Einleitung
1. Einleitung
Mit ihren weit über 5000 Lokalsektionen ist die kommunale Ebene des Schweizerischen Parteiensystems darauf ausgerichtet, dass sich hohe Prozentanteile der Bevölkerung nicht nur für kommunalpolitische Belange interessieren, sondern auch bereit sind, sich langfristig in formelle politische Strukturen einbinden zu lassen. Denn nur unter diesen Bedingungen kann es gelingen, eine kontinuierliche Versammlungsaktivität und Präsenz in der Gemeindepolitik zu entfalten und sowohl die parteiinternen Aemter wie die der Parteizustehenden politischen Mandate in den Gemeindegremien regelmässig zu besetzen. Vielerlei Ergebnisse unserer diachronen empirischen Untersuchungen weisen darauf hin, dass seit Ende der 80er Jahre eine überaus generelle Erosion dieser Rekrutierungsfelder und Partizipationspotentiale stattgefunden hat, die sich auf Gemeinden aller Grössenklassen und Sprachregionen erstreckt. So haben die meisten Lokalsektionen ein Schrumpfen ihrer Mitgliederbasis (Geser 2003) und ihrer Besucherzahl an Parteiversammlungen hinnehmen müssen, und viele haben als Folge davon auch die Frequenz ihrer Versammlungen reduziert (vgl. Geser 2004). Die Vermutung liegt nahe, dass mit diesem quantitativen Abbau auch ein Verlust an qualitativen Leistungskapazitäten einhergehen könnte: etwa in dem Sinne, dass Lokalsektionen aufgrund des sinkenden Bestands an amtswilligen Aktivmitgliedern genötigt sein könnten, den Differenzierungsgrad ihrer formellen Organisationsstruktur zu reduzieren. Im Falle politischer Parteien manifestiert sich dieser Differenzierungsgrad nicht primär - wie z. B. bei Firmen oder Verwaltungen - in der Vielfalt arbeitsteilig differenzierter Rollen, sondern im Ausbau all jener Elemente der Führungsstruktur, die es der Gruppierung ermöglichen, kollektiv verbindliche Meinungspositionen zu erarbeiten und Entscheidungen zu treffen. Und sowohl im politischen Kontext wie auch innerhalb der Mutterpartei als tatkräftige kollektive Einheit zu agieren.
Im Falle der Schweizer Lokalparteien, von denen mehr als die Hälfte weniger als 80 Anhänger (und weniger als 25 Aktivmitglieder) aufweisen und in Kleingemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern operieren, stellt sich natürlich die Frage, ob nicht in den meisten Fällen der Parteipräsident als Einzelperson in der Lage sei, allen Führungsbelangen seiner Gruppierung Rechnung zu tragen. Darauf ist zu antworten, dass selbst kleinste Parteigruppierungen dem Prinzip der "kollegialen Entscheidungsfindung" unterliegen: d.h. jener obersten Prämisse des Schweizerischen politischen Systems, das auch die Funktionsweise aller anderen politischen Akteure (von Gemeinderäten und Schulkommissionen bis zu kantonalen Regierungsräten und dem Bundesrat) sowie die Machtverteilung innerhalb privatrechtlicher Vereine und Verbände konstituiert. Es verlangt, dass formelle Vorsitzende bloss als „primi inter pares" innerhalb sie umgebender Ratsgremien fungieren, in denen sich die demographischen und politischen Kräfteverhältnisse der sie wählenden Basis repräsentieren. Zwar entfällt bei zahlreichen lokalen Sektionen die formelle Verpflichtung zu kollektiven Leitungsgremien, weil sie - als unselbständige Teile der Kantonalpartei - keinen Vereinsstatus besitzen. Die meisten aber halten sich aus informellen Gründen an dieses System: mit Ausnahme mancher Tessiner Gruppierungen, wo sich - de jure und de facto - alle Aktivitäten und Kompetenzen beim Präsidium konzentrieren. Manche anderen Kleingruppierungen verzichten auf ein Leitungsgremium, weil sie dank geringer Sitzungszahl und Mitgliederzahl in der Lage sind, alle an Parteiversammlungen Anwesenden ohne weiteres in alle Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Die meisten Gruppierungen distanzieren sich allerdings von derart direktdemokratischen Modellen, indem sie einen "Parteivorstand" konstituieren, der alle wichtigen Kräfte der Partei repräsentieren soll und in allen Aktivitätsbereichen als Entscheidungs- Ausführungs- und Aufsichtsorgan fungiert. In grösseren und besonders aktiven Parteien kommt noch eine - als Ausschuss des Vorstandes konstituierte - "Geschäftsleitung" hinzu, die - als kollektives Präsidium - besser als der schwerfällige Vorstand in der Lage ist, eine kontinuierliche Aktivität zu entfalten und vor allem den kurzfristigen Reaktionserfordernissen (z. B. gegenüber Medien), wie sie eine lebendige Kommunalpolitik mit sich bringt, Rechnung zu tragen.
In der nachfolgenden empirischen Analyse geht es um die Frage, in welchem Ausmass sich einerseits die Verbreitung und Ausgestaltung von Parteiführungsgremien, andererseits aber auch die kausalen Determinanten, von denen ihre Ausdifferenzierung abhängt, seit Ende der 80er-Jahre verändert haben.
2. Methodologie und Datenbasis
Im Herbst 1989 und im Herbst 2002 wurden am Soziologischen Institut der Universität Zürich zwei praktisch identische empirische Untersuchungen durchgeführt, in die alle (ca. 5000) Ortsparteien in den Gemeinden der Schweiz einbezogen worden sind. Allen Präsidentinnen und Präsidenten dieser lokalen Gruppierungen wurde ein umfangreicher Fragebogen zugeschickt, in dem sie aufgefordert wurden, über die Anhängerbasis und Organisationsstruktur, die ideologischen und sachpolitischen Positionen, die inneren Prozesse und die externen politischen Aktivitäten der Partei detaillierte Auskünfte zu geben. Bei beiden Surveys wurden jeweils rund 2550 Fragebogen ausgefüllt zurückgesandt (d. h. ca. 50%). Bei rund 80% dieser Gruppierungen handelt es sich um die Lokalsektionen der vier landesweit tätigen grossen Bundesratsparteien (FDP, CVP, SVP und SP); bei weiteren 8% um die örtlichen Filialen kleinerer Parteien, und bei den restlichen 12% um autonome lokale Gruppierungen ohne Einbindung in kantonale oder nationale Organisationen.
3. Empirische Ergebnisse
3.1 Der Parteivorstand
Während der Parteiversammlung die oberste "legislative" Entscheidungskompetenz (z. B. bei Aenderung der Statuten, Festlegung von Mitgliederbeiträgen u.a.) zukommt, so bildet der Parteivorstand formell das höchste Ausführungs- und Aufsichtsorgan, das auch de facto die sachpolitischen und personalpolitischen Belange der Partei stärker als alle anderen Organe bestimmt (vgl. Geser et. al.1994). In seine Zuständigkeit fällt es beispielsweise, strategische politische Zielsetzungen und Programme festzulegen, die Kandidaten für kommunale Aemter und die Delegierten für kantonale Parteikongresse zu bestimmen, parteiinterne Arbeitsgruppen und Kommissionen zu konstituieren, Reglemente zu genehmigen, kommunalpolitische Stellungnahmen zu erarbeiten und zuhanden der Parteiversammlung das Jahresprogramm und Jahresbudget vorzubreiten. Gerade bei kleineren Parteien mit prekärer Mitgliederbasis kann es besonders wichtig sein, durch Konstitution eines Vorstands einen stabilen Kreis von Kernmitgliedern zu schaffen, die in formell verbindlicher Weise verpflichtet sind, alle anfallenden Aufgaben (vor allem auch dann, wenn sie an niemand anders delegiert werden können) zu übernehmen. Während ausnahmslos alle Parteigruppierungen ein "Präsidium" aufweisen, kommen zahlreiche unter ihnen ohne ein formelles kollektives Führungsgremium aus. Bei einem Teil von ihnen handelt es sich um - vor allem im italienischen Landesteil beheimatete - "präsidiale Parteien", die auch kaum jemals eine Parteiversammlung abhalten, sondern ausschliesslich von ihrem Vorsitzenden administriert werden, der sowohl für die Mutterpartei wie für die Gemeinde als "Anlaufstelle" (und sei es auch nur in der minimalen Form einer Briefkastenadresse) fungiert. Die übrigen können als "basisdemokratische" Parteien betrachtet werden, bei denen die allgemeine Parteiversammlung - an denen alle Aktiven auf eigenen Wunsch auch an den Entscheidungsgeschäften teilnehmen können: in dem Sinne, dass die allgemeine Parteiversammlung (die durchschnittlich kaum mehr als zehn Teilnehmer umfasst) gleichzeitig als "Vorstandssitzung" fungiert.
Generell lässt feststellen, dass vorstandslose Gremien im Zeitintervall zwischen beiden Erhebungen in der Gesamtschweiz um über 50% zugenommen haben. Allerdings sind die Zuwächse im deutschen Sprachraum viel bescheidener geblieben als in der Romandie und im Tessin, wo - ausgehend von einem bereits hohen Niveau 1989 - praktisch eine Verdoppelung ihrer Prozentanteile stattgefunden hat (Tab. 1).
Tabelle 1: Prozentsatz der Lokalparteien ohne Vorstandsgremium 1989 und 2002: nach Sprachregionen
In dieser Entwicklung widerspiegelt sich aber keineswegs ein Trend zu informeller Basisdemokratie, sondern ganz im Gegenteil eine verstärkte Hinwendung zu zentralistisch geführten Gruppierungen, in denen allein das Präsidium alle wichtigen Entscheidungen trifft. Dies zeigt sich deutlich im empirischen Befund, dass sich der Anteil vorstandsloser Gremien, die im Jahr höchstens eine Generalversammlung abhalten, von 20% auf über 50% zugenommen hat, während der Anteil derjenigen, deren Mitglieder häufiger als viermal im Jahr zusammenkommen, von 43% auf unter 18% sank (Tab. 2).
Tabelle 2: Häufigkeit von Parteiversammlungen bei Lokalparteien ohne Vorstandsgremium 1989 und 2002
Beim Vergleich der politischen Parteien zeigt sich, dass Sektionen ohne Vorstand sowohl bei bürgerlichen wie - besonders ausgeprägt - bei linken politischen Gruppierungen eine Zunahme erfahren haben. Ausnahmen bilden allerdings die SVP und die EVP, die heute hinsichtlich der Verbreitung kollektiver Führungsstrukturen an vorderster Stelle rangieren (Tab. 3).
Tabelle 3: Prozentsatz von Lokalsektionen ohne Vorstandsgremium 1989 und 2002: nach Parteirichtung
Es stellt sich die Frage, ob der häufigere Verzicht auf Vorstandsgremien eine aktuelle Erscheinung darstellt, die als Reaktion auf ein geringeres Angebot an amtswilligen Mitgliedern zurückgeführt werden muss, oder ob sich in diesem Trend längerfristigere Entwicklungen widerspiegeln. Eine zumindest partielle Antwort auf diese Frage erhält man, indem man Parteien jüngeren und älteren Gründungsdatums miteinander vergleicht: geleitet von der bekannten Annahme Stinchcombes, dass formale Organisationen tendenziell lebenslänglich die in ihrer Entstehungsphase erworbenen Merkmale beizubehalten pflegen (vgl. Stinchcombe 1965). Die Vergleichszahlen weisen darauf hin, dass erst in der Periode der "Neuen Sozialen Bewegungen" (die generell durch einen Aufschwung informellerer politischer Partizipations- und Kollektivierungsformen geprägt war) in wesentlichem Umfang Lokalparteien ohne Führungsgremium entstanden sind, und dass Gruppierungen früheren Entstehungsdatums diesen Schritt zum Abbau formaler Organisation im Zeitraum 1989 bis 2002 nur in relativ geringem Umfang nachvollzogen haben (Tab. 4).
Tabelle 4: Prozentanteile der Lokalsektionen ohne Vorstandsgremium 1989 und 2002: nach Gründungsperiode
Als alternative Interpretation dieses selben Datenmusters liesse sich allerdings auch vermuten, (a) dass die früh gegründeten Parteien sich meist in grösseren Gemeinden befinden, in denen sich ein formales Führungsgremium als unerlässlich erweist; und/oder (b) dass die älteren Parteien überwiegend aus Gruppierungen bestehen, die sich gerade dank ihres Führungsgremiums als langfristig überlebensfähig erwiesen haben; während sich bei den jüngeren auch zahlreiche ephemere Vereinigungen finden, die zukünftig vielleicht nur weiterbestehen können, wenn sie sich zur Ausbildung eines Vorstandsgremiums entschliessen.
Während das schiere Bestehen eines Vorstandsgremiums für über 90% der Gemeindeparteien eine unbefragte Selbstverständlichkeit darstellt, ist seine Grösse eine durchaus manipulierbare Variable, in der sich die Ausdifferenzierung der organisatorischen Führungsstruktur in quantitativer Weise manifestiert. Die Mitgliederzahl des Parteivorstands bestimmt sich durch ein Parallelogramm verschiedener Kräfte, weil gleichzeitig poltisch-repräsentativen und sachlich-funktionalen Gesichtspunkten Rechnung getragen werden muss.
In politisch-repräsentativer Hinsicht geht es darum, ein Gremium zu schaffen, das die unterschiedlichen Segmente der Mitgliederbasis einerseits und die verschiedenen politischen Mandats- und Aktivitätsbereiche der Partei andererseits adäquat widerspiegelt. So wird es heute im Normalfall nötig sein, neben dem konventionell dominierenden Segment der "mittelalterlichen Männer" auch den Frauen, den Jugendlichen und den Senioren regelmässige Sitze einzuräumen, den unterschiedlichen Quartieren Rechnung zu tragen, und für ein ausgeglichenes Verhältnis "konservativer" und "progressiver" Kräfte zu sorgen.
In funktional-sachlogischer Perspektive bestimmt sich die Grösse des Parteivorstands
Hinzu kommt das Erfordernis, durch Einbezug politischer Mandatsträger zu allen wichtigen politischen Instanzen nützliche Kommunikationskanäle zu gewinnen, damit die Partei auf den Gang der Kommunalpolitik optimal Einfluss nehmen kann. Wie z. B. am Falle der FDP der Stadt Luzern sichtbar wird, kann aus einer solchen Vielzahl gleichzeitig geltender Repräsentationsregeln ein umfangreiches Gesamtgremium resultieren:
"Dem Parteivorstand gehören von Amtes wegen an:
· Die Mitglieder der Geschäftsleitung;
· Die amtierenden Parteimitglieder des Stadtrates, des Regierungsrates und der Bundesversammlung
aus dem Wahlkreis Luzern-Stadt;
· Ein oder zwei Mitglieder der Fraktion des Grossen Stadtrates;
· Ein oder zwei Mitglieder der Fraktion des Grossen Rates (Wahlkreis LU-Stadt);
· Die Kreispräsidenten/innen;
· Ein Parteimitglied der Schulpflege;
· Eine Vertreterin der FDP-Frauen der Stadt Luzern;
· Ein Mitglied der Società Liberale Fratellanza Ticinese a Lucerna;
· Ein Mitglied der Jungfreisinnigen der Stadt Luzern;
· Ein/Eine Vertreter/in aus dem Ressort Senioren/Seniorinnen.
Dem Parteivorstand gehören ferner zehn bis zwanzig weitere Mitglieder an, welche auf Vorschlag der Geschäftsleitung von der Parteiversammlung für eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt werden (freie Vorstandsmitglieder).“ [2]
All diese Erwägungen führen zur Hypothese, dass die Mitgliederzahl des Vorstands positiv mit den folgenden Variablen korreliert:
1) Einwohnerzahl der Gemeinde: Je grösser eine Gemeinde, desto wahrscheinlicher ist es, dass einerseits Mitglieder aus verschiedenen Quartieren und sozialen Gruppen sowie verschiedensten politischen Gremien repräsentiert werden müssen, und dass die Partei andererseits ein hohes Aktivitätsniveau aufrechterhalten muss, um all den sach- und personalpolitischen Fragen, die in der Kommunalpolitik auftreten, Rechnung zu tragen.
2) Grösse der gesamten Parteianhängerschaf: tMit der Zahl der Anhänger wächst auch die Heterogenität der Mitgliederbasis: so dass für ihre adäquate Repräsentation zahlreichere Sitze eingerichtet werden müssen. Gleichzeitig steigt auch in jeder Hinsicht das Aktionspotential, das die Parteisektion innerhalb der Gemeinde und innerhalb ihrer kantonalen Mutterpartei entfalten kann - und damit auch das Arbeitsvolumen, das vom Vorstand bewältigt werden muss.
3) Zahl der aktiven Parteimitglieder: Je höher die Zahl engagierter, regelmässig partizipierender Mitglieder, desto eher werden auch für zahlreiche Vorstandssitze immer genügend Kandidaten zur Verfügung stehen, und desto umfangreicher wird der Fluss von Kommunikationen, und inneren und äusseren Aktivitäten, die der Lenkung durch ein Führungsgremium bedürfen.
4) Zahl politischer Mandate: Je grösser die Zahl der Mandate, die die Partei (z. B. aufgrund ihres Stimmenanteils) in den kommunalen Gremien (Exekutive und Kommissionen) besetzt, desto mehr wird sie einerseits genötigt sein, für diese Parteivertreter Vorstandssitze einzurichten, und desto grösser muss - auch unabhängig davon - das Vorstandsgremium sein, um allerseits adäquate Kommunikations- und Einflussbeziehungen zu pflegen.
5) Höhe des Jahresbudgets: Je grösser die Geldsumme, die die Partei (z. B. aufgrund von regelmässigen Mitgliederbeiträgen oder freiwilligen Spenden) verwaltet, desto zahlreicher und bedeutsamer die Entscheidungen, die hinsichtlich der Allokation dieser Mittel getroffen werden müssen - und desto höher infolgedessen das Bedürfnis, die Legitimation solcher Beschlüsse auf ein relativ umfangreiches Gremium abzustützen.
Angesichts dieser komplexen Einflussverhältnisse müssen von der empirischen Analyse zwei Fragen beantwortet werden:
Als Ausgangspunkt für die Beantwortung der ersten Frage zeigt Tabelle 5, dass sich die durchschnittliche Mitgliederzahl der Vorstandsgremien in allen drei Sprachregionen verringert hat. Allerdings hat sich diese Reduktion in der deutschen und italienischen Schweiz erheblich deutlicher vollzogen als in der Romandie, wo die Differenz (0.5 Mitglieder) nicht die statistische Signifikanzschwelle überschreitet.
Tabelle 5: Durchschnittliche Grösse des Parteivorstands 1989 und 2002: nach Sprachregion
Deutlicher als die Zunahme vorstandsloser Parteien (vgl. Tab. 3) erweist sich der Abbau der Vorstandsgrösse als ein universeller, alle bürgerlichen und linken Parteien in ähnlicher Weise einbegreifender Trend.
Tabelle 6: Durchschnittliche Grösse des Parteivorstands 1989 und 2002: nach Parteirichtung
Besonders ausgeprägt hat er sich allerdings in den beiden etabliertesten, auf der kommunalen Ebene besonders stark vertretenen Parteien (FDP und CVP) vollzogen, die ihre Vorstände um durchschnittlich zwei Sitze verringert (und sich dadurch den Verhältnissen in der SVP und der SP angenähert) haben (Tab. 6). Es stellt sich die Frage, ob die Bevorzugung geringerer Vorstandsgrössen - ähnlich wie der völlige Verzicht auf ein Vorstandsgremium - eine aktuelle Entwicklung darstellt, die in kürzlichen Wandlungen (wie z. B. der Verringerung der Anhängerschaften und Parteiaktiven) ihre Ursache hat, oder ob sich darin längerfristigere Wandlungsprozesse widerspiegeln. Die Zahlen der Tabelle 7 legen eher die zweite Hypothese nahe, denn sie zeigen, dass die ältesten Sektionen das grösste Vorstandsgremium besitzen, und dass die Mitgliederzahl im Gremium mit abnehmendem Parteialter kontinuierlich sinkt. Andererseits aber scheint dieser langfristige Trend in den letzten Jahren dadurch verstärkt worden zu sein, dass auch Parteien älteren Gründungsdatums eine Reduktion ihrer Vorstandsgrösse vollzogen haben. Besonders ausgeprägt zeigt sich dies bei den zwischen 1922 und 1951 gegründeten Sektionen, deren Vorstände sich im Durchschnitt um nicht weniger als 1.3 Mitglieder verkleinert haben.
Tabelle 7: Durchschnittliche Grösse der Vorstandsgremien 1989 und 2002: nach Gründungsperiode
Man könnte einwenden, dass diese Reduktion der Durchschnittswerte dadurch verursacht wird, dass die Parteien im Zuge der flächendeckenden Erweiterung ihres lokalen "Filialnetzes" vor allem in kleinen und kleinsten Gemeinden zahlreiche Neugründungen vollzogen haben. Wie aber aus Figur 1 hervorgeht, haben sich die dramatischsten Veränderungen genau umgekehrt in den Gemeinden mit bereits lange bestehenden Lokalsektionen vollzogen, vor allem in den Städten mit über 20000 Einwohnern, wo durchschnittlich Verluste von über drei (!) Mitgliedern zu verzeichnen sind. Ganz offensichtlich ist die kausale Bedeutung der Bevölkerungsgrösse seit 1989 geringer geworden: denn zumindest unterhalb einer Schwelle von 50000 Ew. scheint über alle Grössenklassen hinweg eine Nivellierung der Vorstandsgrösse stattgefunden zu haben.
In analoger Weise hat sich auch der Zusammenhang mit dem Umfang der Parteianhängerschaft verringert: indem die kleinsten Gruppierungen ihre Vorstandsgrösse beibehalten und die mitgliederreichsten Gruppierungen die weitaus grössten Reduktionen vorgenommen haben (Figur 2). Dabei wird deutlich, dass Gemeindegrösse und Parteigrösse als zwei unabhängige Kausalkräfte betrachtet werden müssen, deren Wirkungen sich einerseits addieren, andererseits aber auch in einem wechselseitig konditionierenden Verhältnis zueinander stehen. So sind es die grösseren Parteien, in denen die Wirkungen der Gemeindegrösse am stärksten zum Ausdruck kommen, und die in den Städten beheimateten Gruppierungen, bei denen zwischen Anhängerzahl und Vorstandsgrösse der engste Zusammenhang besteht.
Wäre die Verkleinerung des Vorstandes durch die mangelnde Verfügbarkeit amtswilliger Kandidaten bestimmt, müsste sie sich wohl in erster Linie in den Gruppierungen mit einer (absolut) geringen Anzahl aktiver Mitglieder vollziehen.
Im diametralen Gegensatz zu dieser Vermutung zeigt sich, dass Sektionen mit über 50 Parteiaktiven weitaus die grössten Reduktionen vollzogen haben. Dies gilt ganz besonders für die Parteien in den grösseren Gemeinden, in denen die Vorstandsgrösse um durchschnittlich nicht weniger als vier Sitze sank (Figur 3). Vielleicht liegt der Grund darin, dass Parteiaktive heute weniger als früher für formelle Parteiämter zur Verfügung stehen, da sie informellere Weisen aktiver Partizipation bevorzugen und - vor allem in städtischen Sektionen, in denen viele Aktivitäten anfallen - nicht mehr bereit sind, die umfangreichen Verpflichtungen, die ein Vorstandsmandat mit sich bringt, zu akzeptieren.
Aus Figur 4 geht hervor, dass sich die Reduktion der Vorstandsgrösse unabhängig vom Umfang der jährlich verfügbaren Finanzmittel vollzog. Allerdings waren es auch in diesem Falle die Parteien mit den reichsten Ressourcen, die die weitgehendsten Strukturveränderungen vorgenommen haben. Besonders in kleineren Gemeinden hat sich deshalb heute ein Zustand eingestellt, dass die Vorstandsgrösse nur noch sehr geringfügig mit der Höhe des Jahresbudgets korreliert. Interessant ist die Beobachtung, dass Effekte der Bevölkerungsgrösse bei Kontrolle der Budgethöhe fast völlig verschwinden. Dies weist darauf hin, dass die mit der Einwohnerzahl korrelierte Höhe der Einnahmen (und Ausgaben) der (hauptsächliche) Grund ist, warum man in grösseren Gemeinden umfangreichere Vorstandsgremien findet.
In Übereinstimmung mit unseren Hypothesen ist auch die Zahl der von einer Partei besetzten kommunalpolitischen Aemter - unabhängig von der Gemeindegrösse - positiv mit der Sitzzahl im Parteivorstand verknüpft; und erwartungsgemäss haben Parteien mit sehr unterschiedlicher Zahl von Mandaten ihre Vorstandsgrösse in ähnlichem Umfang reduziert. Eine Ausnahme bilden bloss die kommunalpolitisch besonders prominenten, wählerstarken Gruppierungen, die in Exekutive und Kommissionen insgesamt über 25 Sitze innehaben. Sie haben ihre Vorstandsgrösse sowohl in kleineren wie in grösseren Gemeinden völlig auf demselben Niveau gehalten (Figur 5). Offensichtlich sind die kommunalpolitisch besonders dominierenden Parteien heute wie früher darauf verwiesen, ein besonders umfangreiches Vorstandsgremium aufrechtzuerhalten: indem sie dafür besorgt sind, zu allen Parteiexponenten in Behörden und Kommissionen kommunikative Beziehungen aufrechtzuerhalten, oder sie gar (wie im oben zitierten Beispiel der Stadt-Luzerner FDP) direkt in den Vorstand einzubeziehen.
Mit Hilfe multivariater linearer Regressionsmodelle soll im folgenden versucht werden, die unabhängigen statistischen Erklärungsbeiträge der verschiedenen diskutierten Einflussfaktoren zu ermitteln und in einer synoptischen Darstellung zu fokussieren. Eine Gegenüberstellung der zu beiden Zeitpunkten berechneten Koeffizienten bietet überdies Gelegenheit zur Beantwortung unserer zweiten Frage: inwiefern sich die relativen Gewichte der verschiedenen Kausaleinflüsse im Zeitintervall zwischen beiden Untersuchungen verändert haben.
Tabelle 8: Erklärungsmodelle für die Grösse des Parteivorstands 1989 und 2002: multivariate Regressionen (alle Gemeinden)
* rechts= hohe Werte ** in Nichtwahljahren *** Gemeindeexekutive und Kommissionen
Aus einem Zeitvergleich der Regressionsgleichungen (vgl. Tab. 8) lassen sich die folgenden Schlussfolgerungen ziehen:
3.2 Die Geschäftsleitung
Im Gegensatz zu den Bundes- und Kantonalparteien, wo dieses Organ generell üblich ist, haben nur relativ wenige lokale Parteisektionen eine "Geschäftsleitung" institutionalisiert. Darunter versteht man ein im Regelfall als Ausschuss des Parteivorstands konzipiertes und vom Präsidenten geleitetes Führungsgremium, das mindestens drei Mitglieder umfasst und die Hauptaufgabe hat, die operative Leitung der Partei kontinuierlich (d.h. auch zwischen den Sitzungsterminen des oft schwerfälligen Vorstands) sicherzustellen. Nur in grösseren Städten fungiert sie gleichzeitig auch als Vorgesetztenstelle für teil- oder vollamtlich angestellte Parteifunktionäre, die - da sie zur normalen Büroarbeitszeit tätig sind - der Partei jene "Betriebsförmigkeit" verleihen, wie man sie von allen anderen bürokratischen Organisationen (Firmen, Verwaltungsstellen u.a.) kennt. Im Regelfall hingegen obliegt es des Geschäftsleitungsmitgliedern selber, im Rahmen ihres Ehrenamts die anfallende administrative Alltagsarbeit zu erledigen, die Vorstandsitzungen und Parteiversammlungen vorzubereiten und durchzuführen, die laufende Kasse zu führen, Partei gegenüber den Medien und der allgemeinen Öffentlic hkeit zu vertreten, bei Vernehmlassungen und Eingaben an die Behörden Stellungnahmen zu verfassen, die Jahresberichte zu erstellen, Wahl- und Abstimmungskampagnen zu organisieren und die Kontakte mit anderen kommunalpolitischen Akteuren zu unterhalten. In Gemeinden mit Parlament kommt noch die Aufgabe hinzu, als Verbindungsglied zwischen der Partei und ihrer Fraktion in der Legislative zu dienen. Parteien ohne Geschäftsleitung müssen auf einem wesentlich niedrigeren Niveau innerer Organisations- und Planungsfähigkeit sowie externer Handlungsfähigkeit operieren, da sie die reinen Vollzugsgeschäfte normalerweise dem Präsidenten überlassen müssen, der als Einzelperson erstens meist zuwenig Arbeitszeit erübrigen kann und zweitens ohne Rücksprache mit dem Gesamtvorstand normalerweise nicht befugt ist, substantiellere Entscheidungen zu treffen. Dadurch leidet vor allem die kurzfristige Reaktionsfähigkeit, da der Vorstand meist nur alle zwei Monate tagt.
Aus Tabelle 9 wird ersichtlich, dass 1989 im gesamtschweizerischen Durchschnitt noch jede fünfte, 2002 aber nunmehr jeder siebente Lokalsektion über ein Geschäftsleitungsgremium verfügte. Dieser Abbau hat zwar überall in paralleler Weise stattgefunden, ist aber in seinem quantitativen Umfang vor allem auf die deutsche Schweiz zurückzuführen, die schon zum ersten Erhebungszeitpunkt unterdurchschnittliche Werte verzeichnete, ihren Abstand zu den romanischen Sprachregionen inzwischen aber noch weiter vergrössert hat. In diesen regionalen Diskrepanzen widerspiegeln sich mit Sicherheit nicht nur Unterschiede in den personellen Rekrutierungsmöglichkeiten, sondern auch Verschiedenheiten der politischen Kultur. Vor allem stehen sie im Einklang mit der hohen deutsch-schweizerischen Gewichtung der direkten Demokratie, die es auch in grösseren Parteien verbietet, die Schwerpunkte der Aktivität allzu weitgehend auf repräsentative Gremien zu verschieben. Umgekehrt mag die universelle Verbreitung von Gemeindeparlamente in den Kantonen der Westschweiz zur Folge haben, dass selbst in kleineren Gemeinden ein Bedürfnis nach einem besonders handlungsfähigen Führungsgremium entsteht; und in manchen Tessiner Parteien, die kaum Mitgliederversammlungen durchführen (und auch öfters auf einen Vorstand verzichten), mag die Geschäftsleitung die einzige Garantie dafür sein, dass Parteibeschlüsse überhaupt auf einem repräsentativen Gremium (anstatt bloss auf dem Präsidenten als Einzelperson) basieren.
Tabelle 9: Prozentanteil der Lokalsektionen mit einer "Geschäftsleitung" 1989 und 2002: nach Sprachregionen
Tabelle 10 zeigt, dass sich die Erosionstendenz der Geschäftsleitungsgremien in erstaunlichem Masse mit der Position der Partei auf der Links-Rechts-Achse korreliert. Am deutlichsten zeigt sie sich bei der SVP und der FDP, in denen die Häufigkeit von Leitungsgremien um ca. 40% sank. Weniger ausgeprägt hat sie sich bei der CVP (mit ca. 30% Rückgang) vollzogen, und überhaupt nicht erkennbar ist sie bei den Sozialdemokraten und den Grünen, die ihre - vergleichsweise niedrigen - Prozentwerte weitgehend beibehalten haben. Dank dieser unterschiedlichen Entwicklungen haben sich die Werte über die politischen Lager hinweg erheblich nivelliert: mit Ausnahme der EVP, wo 2002 nur in vier von 60 Lokalsektionen ein Geschäftsleitungsgremium bestand.
Tabelle 10: Prozentanteil der Lokalsektionen mit einer "Geschäftsleitung" 1989 und 2002: nach Parteirichtung
Wie schon im Falle des Vorstands (vgl. Tab. 4) und seiner Mitgliederzahl (Tab. 7) stellt sich auch hier die Frage, inwiefern der Verzicht auf ein Geschäftsleitungsgremium eine neuere (evtl. ebenfalls durch das Schrumpfen der aktiven Mitgliederbasis bedingte) Erscheinung darstellt, oder eine längerfristige Entwicklung, die bereits vor dem ersten Erhebungszeitpunkt eingesetzt hat. Die Zahlen in Tabelle 11 legen die Vermutung nahe, dass eine kumulative Überlagerung lang- und kurzfristiger Entwicklungen besteht. Denn auf der einen Seite lässt sich aus der positiven Korrelation zwischen dem Alter der Partei und der Häufigkeit von Geschäftsleitungsgremien schliessen, dass in früheren Epochen (insbesondere vor 1972) eine deutlich höhere Präferenz für die Einrichtung kollektiver Führungsorgane bestand. Andererseits zeigt sich ebenso deutlich, dass in Gruppierungen aller Altersgruppen zwischen 1989 und 2002 Geschäftsleitungen seltener geworden sind - eine Entwicklung, die offensichtlich weitgehend parallel zur Reduktion der Vorstandsgrösse (vgl. Tab. 7) verlief.
Tabelle 11: Prozentanteile der Lokalsektionen mit einer Geschäftsleitung 1989 und 2002: nach Gründungsperiode
Ähnlich wie die Verkleinerung des Vorstandsgremiums (vgl. Figur 1) hat sich auch der Abbau von Geschäftsleitungsgremien in Gemeinden aller Grössenklassen vollzogen - allerdings mit der Ausnahme, dass Städte mit über 50 000 Ew. nicht am stärksten, sondern in wenigsten davon betroffen worden sind (Figur 6). Dies weist darauf hin, dass die oberhalb dieser Grössenschwelle bestehenden komplexen Strukturen und Aktivitäten kommunaler Politik nach wie vor zumindest etwa die Hälfte aller Parteisektionen zur Ausdifferenzierung eines kollektiven Leitungs- und Verwaltungsgremiums zwingen.
Umgekehrt scheint - auch wieder analog zur Vorstandsgrösse - die Grösse der Parteianhängerschaft im Untersuchungsintervall an kausaler Bedeutung zu verlieren: insbesondere in den kleineren Gemeinden, wo die Häufigkeit von Geschäftsleitungsgremien neuerdings auch dann nicht mehr zunimmt, wenn - was nur bei wenigen Prozent aller Sektionen der Fall ist - die Gesamtheit der Anhänger die Zahl 300 und Gruppe der Parteiaktiven die Grösse von 50 überschreitet (Figur 7 und Figur 8). Ähnliche Wandlungen haben sich beim Kausaleinfluss der Parteifinanzen vollzogen. War 1989 noch ein hohes Jahresbudget eine hinreichende Bedingung, um die Wahrscheinlichkeit für das Bestehen einer Geschäftsleitung anschwellen zu lassen, so tritt dieser Effekt heute nur noch ein, wenn sich ein hohes Ausgabenvolumen mit einer grossen Gemeindeeinwohnerzahl verbindet (Figur 9).
Anders verhält es sich mit dem Einfluss, der von der Zahl der von der Partei mandatierten kommunalen Amtsträger (in Exekutive und Kommissionen) ausgeht. Zumindest in den grösseren Gemeinden steigt hier - gleich wie bei der Vorstandsgrösse - die Prävalenz von Leitungsgremien sogar stärker als noch 1989 an, wenn über 25 Amtsträger zu bestellen und zu betreuen sind (Figur 10).
Die Ergebnisse der multivariaten logistischen Analysen (Tab. 12) geben Auskunft über die unabhängigen kausalen Erklärungsbeiträge der verschiedenen Prädiktoren, und für deren Veränderung im Zeitintervall zwischen beiden Erhebungen.
Tabelle 12: Erklärungsmodelle für das Bestehen eines Geschäftsleitungsgremiums 1989 und 2002: multivariate logistische Regressionen (alle Gemeinden)
* rechts= hohe Werte ** in Nichtwahljahren *** Gemeindeexekutive und Kommissionen
In weitgehender Parallele zu den kausalen Bedingtheiten der Vorstandsgrösse (vgl. Tab 8) zeigt es sich, dass die 1989 noch sehr ausgeprägte Erklärungskraft der Parteigrösse (=Zahl der Anhänger und der Aktiven) erheblich abgenommen hat, während umgekehrt die Höhe des Jahresbudgets und die Mandatszahl in kommunalen Gremien in den Vordergrund getreten sind - zusammen mit den sprachregionalen Determinanten, die eher noch an Bedeutung hinzugewonnen haben. Die oben konstatierte Nivellierung zwischen den Parteirichtungen (vgl. Tab.10) kommt darin zum Ausdruck, dass der zum ersten Untersuchungszeitpunkt noch signifikante Einfluss der Links-Rechts-Position völlig verschwindet. Als ebenfalls kausal irrelevant erweist sich wiederum auch die Bevölkerungsgrösse, wenn man die von ihr determinierten direkten Kausalfaktoren (Umfang der Mitglieder, des Budgets und der Mandate) statistisch kontrolliert.
4. Schlussfolgerungen
Die präsentierten Ergebnisse machen deutlich, dass die lokale Organisationsebene der Schweizer Parteien seit Ende der 80er-Jahre einem Erosionsprozess unterliegt, der nicht nur in abnehmenden Mitgliederzahlen und politischen Aktivitäten, sondern auch in einer Rückbildung formaler Strukturdifferenzierungen ihren Ausdruck findet. Dabei sind drei Entwicklungstrends zu unterscheiden, die alle in dem Sinne umfassend sind, dass sie sich auf lokale Gruppierungen aller Parteirichtungen und Landesteile erstrecken.
Erstens gibt es bei kleineren und kleinsten Parteisektionen (auch in städtischen Milieus) eine Tendenz, auf ein kollektives Führungsgremium völlig zu verzichten: so dass sich die gesamte Parteiaktivität im polaren Spannungsfeld zwischen Parteipräsident und Parteiversammlung vollzieht. In den meisten Fällen - besonders ausgeprägt im Kanton Tessin, wo Parteiversammlungen fast unbekannt sind - ist dadurch eine Zentralisierung des Einflusses an der präsidialen Spitze verbunden, die dem kollegialen Entscheidungsprinzip, das bei politischen Gremien der Schweiz sonst überall Beachtung findet, scharf widerspricht. De jure ist dies möglich, weil die meisten Parteisektionen nicht im formellen Sinne "Vereine" sind (die zivilrechtlich zur Ausbildung eines Vorstandsgremiums verpflichtet werden); und de facto bleiben die politischen Auswirkungen begrenzt, weil die relevanten politischen Entscheidungen ohnehin auf der Ebene der Kantons- oder Bundespartei fallen, wo genügend Möglichkeiten der Repräsentation bestehen.
Zweitens lässt sich eine breite Tendenz zur personellen Verkleinerung der Vorstandsgremien konstatieren: insbesondere bei grösseren Parteien städtischer Gemeinden, die ihre Führungsgremien um durchschnittlich 3-4 Mitglieder reduzieren. Die Vermutung, dass dieser Abbau aus Personalmangel erfolgt, findet keine Unterstützung, denn die Vorstandsgrösse wird immer weniger durch die endogenen personellen Ressourcen (Zahl der Anhänger und Aktiven) determiniert. Stattdessen wird der Ausbau des Führungsgremiums immer mehr durch exogene Aktivitätsfordernisse bestimmt, wie sie sich aus dem Umfang der Finanzausgaben und der Vielfalt kommunalpolitischer Engagements (=Zahl der Amtsmandate) ergeben.
Drittens findet man im oberen Segment besonders grosser und aktiver Parteien eine wachsende Tendenz, auf die Ausbildung eines - den Präsidenten unterstützenden - "Geschäftsleitungsgremiums" zu verzichten, das den Vorstand von laufender Führungs- und Administrationsarbeit entlastet. Abgesehen davon, dass in grossen Städten kein Abbau festzustellen ist, scheinen dieselben Kausalkräfte wie beim Abbau des Vorstandsgremiums zu wirken. Auch hier sind es die Gruppierungen mit den umfangreichsten Mitgliederbeständen, die diesen Entdifferenzierungsschritt am häufigsten vorgenommen haben, und die Sektionen mit den höchsten Budgets und reichhaltigsten politischen Mandaten, die am stärksten an einem kollektiven Präsidium festzuhalten pflegen.
Alle drei Entwicklungen kommen dadurch zustande, dass einerseits neugegründete Sektionen im Vergleich zu älteren eine weniger ausgebaute Führungsorganisation aufweisen, und dass ältere Gruppierungen ihre bisherigen Leitungsstrukturen reduzieren. Diese kumulative Überlagerung beider Trends macht es wahrscheinlich, dass sich die beobachteten Entwicklungen auch in Zukunft fortsetzen werden.
Geser, Hans, Andreas Ladner, Roland Schaller und Than-Huyen Ballmer-Cao (1994): Die Schweizer Lokalparteien. Zürich, Seismo.
Geser, Hans (2004): Der Krebsgang parteiinterner Sitzungs- und Versammlungsaktivitäten. Zürich, Mai. http://socio.ch/par/ges_09.pdf
Geser, Hans (2003): Die erodierende Basis der Zürcher Parteien. Zürich, April. http://geser.net/par/ges_02.pdf
Stinchcombe, Arthur L. (1965): Social Structure and Organizations. (In: March, James D. (ed.) Handbook of Organizations. Rand McNally, Chicago, S. 142- 193).
1) Diese Arbeit ist im Rahmen des Projekts "Aktuelle Entwicklungstrends der Kommunalparteien und Kommunalpolitik" entstanden, das vom Schweiz. Nationalfonds vom Mai 2002 bis August 2004 gefördert wurde (Projekt-Nr. 1214-064857).
2) Art. 15 der Statuten der FDP der Stadt Luzern. http://www.fdp-stadtluzern.ch/files/content/element/19587/Statuten03FDPSTADTE.pdf