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|BVerfGE 1, 351 - Petersberger Abkommen|

|Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Jens Krüger|
|1. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG kann eine Fraktion als Teil des Bundestages dessen Rechte auch dann geltend machen, wenn dieser die "Maßnahme oder Unterlassung" der Bundesregierung gebilligt hat.|
|2. Im Verfahren nach § 13 Ziff. 5 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht gemäß § 67 BVerfGG nur die Feststellung treffen, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen das Grundgesetz verstößt, nicht aber die Rechtsunwirksamkeit einer Maßnahme feststellen.|
|3. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet ausschließlich im innerstaatlichen Bereich und kann nicht über die völkerrechtliche Gültigkeit eines Vertrages entscheiden.|
|4. Art. 59 Abs. 2 GG bezieht sich nur auf Verträge mit auswärtigen Staaten und ihnen gleichzustellenden Völkerrechtssubjekten.|
|5. Das Petersberger Abkommen ist nicht mit den Hohen Kommissaren als Vertretern ihrer einzelnen Staaten, sondern mit der Alliierten Hohen Kommission als Kollektivorgan der Gemeinschaft der Besatzungsmächte geschlossen worden. Die Bundesregierung konnte mit der Alliierten Hohen Kommission einen Vertrag schließen, obwohl sie deren Kontrolle unterstand. Als völkerrechtliches Kollektivorgan der Besatzungsmächte, das unter formeller Fortdauer des Kriegszustandes Herrschaft in Deutschland ausübt, steht die Alliierte Hohe Kommission der Bundesrepublik nicht wie ein auswärtiger Staat gegenüber. Das Petersberger Abkommen ist kein Vertrag der Bundesrepublik mit auswärtigen Staaten im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG.|
|6. Art. 59 Abs. 2 GG kann auf Abmachungen mit den Besatzungsmächten nicht analog angewendet werden.|
|7. Es bestehen keine Bedenken dagegen, daß ein Verfassungsorgan, dem das Recht zur Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG zusteht, sich verpflichtet, von seinem Recht einen bestimmten Gebrauch zu machen, wenn es nur bezüglich des Inhalts des Gesetzesvorschlages die Schranken der Verfassung beachtet und nicht den Versuch macht, auch andere Staatsorgane zu binden.|

Urteil
|des Zweiten Senats vom 29. Juli 1952|
|-- 2 BvE 3/51 --|
|in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend die Abmachungen zwischen den Alliierten Hohen Kommissaren und dem Deutschen Bundeskanzler vom 22. Nov. 1949 (sogenanntes Petersberger Abkommen); - Antragsteller: die Sozialdemokratische Fraktion des Bundestages, vertreten durch ihren 1. Vorsitzenden Dr. Kurt Schumacher in Bonn; Antragsgegner: die Bundesregierung, vertreten durch den Bundeskanzler; Sonstige Beteiligte: der Deutsche Bundestag.|
|ENTSCHEIDUNGSFORMEL:|
|Die Anträge werden zurückgewiesen.|
|Die Bundesregierung hat dadurch, daß sie es unterlassen hat, das Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 den für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften zur Zustimmung oder Mitwirkung in der Form eines Bundesgesetzes vorzulegen, nicht gegen Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes verstoßen.|

Gründe:

A.
Die Verhandlungen, die in dem sogenannten Petersberger Abkommen ihren Abschluß fanden, begannen, nachdem die Außenminister Frankreichs, des Vereinigten Königreiches und der Vereinigten Staaten auf der Pariser Dreimächte-Konferenz im November 1949 den drei Hohen Kommissaren Anweisungen und Vollmachten grundsätzlicher Art erteilt hatten. Es sollte "der Bundesrepublik ein weiteres Maß freien Bestimmungsrechtes in der Leitung deutscher Angelegenheiten" eingeräumt und "die fortschreitende Einbeziehung des deutschen Volkes in die europäische Gemeinschaft" unterstützt und gefördert werden (vgl. das über die Dreierkonferenz am 11. November 1949 herausgegebene Kommunique, Europa-Archiv 1950 Fußn. S. 3 3 ff.).
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Um dieselbe Zeit machte der Bundeskanzler den Alliierten in zwei vom 1. und 7. November 1949 datierten Schreiben den Vorschlag, "einen Ausschuß unter Teilnahme deutscher Vertreter zu berufen, der die Sicherheitsfrage und auch die mit ihr zusammenhängenden internationalen wirtschaftlichen Fragen prüft". Als solche bezeichnete er im einzelnen:
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1. Beitritt Deutschlands zum Ruhrstatut;
2. enge Zusammenarbeit mit der bestehenden Sicherheitskommission;
3. Beteiligung ausländischen Kapitals an deutschen Werken;
4. möglichst frühzeitige Beteiligung Deutschlands an der engeren wirtschaftlichen Verbindung zwischen Frankreich, Italien und Benelux;
5. Beendigung des Kriegszustandes.
|3|
Vor Eintritt in diese Erörterungen müßte aber eine sichtbare Verlangsamung der bereits eingeleiteten Demontagen und ein Verzicht auf den Beginn neuer Demontagen ausgesprochen werden (Wortlaut der Schreiben in der Rede des Bundeskanzlers in der 17. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 15. November 1949, Protokoll S. 398).
|4|
So vorbereitet fanden am 15., 17. und 22. November 1949 die Verhandlungen auf dem Petersberg bei Bonn zwischen dem Deutschen Bundeskanzler und den Hohen Kommissaren Frankreichs, des Vereinigten Königreiches und der Vereinigten Staaten statt. Ihr Ergebnis ist niedergelegt in der "Niederschrift der Abmachungen zwischen den Alliierten Hohen Kommissaren und dem Deutschen Bundeskanzler auf dem Petersberg am 22. November 1949" (vom Bundeskanzler verlesen in der von ihm in der 18. Sitzung des Bundestags vom 24. und 25. November 1949 abgegebenen Regierungserklärung, Protokoll S. 473 ff.). Sie hat folgenden Wortlaut:
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"Im Anschluß an die Konferenz der drei Außenminister in Paris am 9.und 10.November sind die Hohen Kommissare des Vereinigten Königreiches, Frankreichs und der Vereinigten Staaten bevollmächtigt worden, mit dem Bundeskanzler die Noten zu erörtern, die er über eine endgültige Regelung der Demontagefrage an die Hohen Kommissare gerichtet hatte. Die Hohen Kommissare sind darüber hinaus beauftragt worden, mit dem Bundeskanzler weitere Punkte zu prüfen, die in eine Gesamtregelung einbezogen werden können. Entsprechende Verhandlungen fanden am 15., 17. und 22. November auf dem Petersberg statt.
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Die Besprechungen waren getragen von dem Wunsch und der Entschlossenheit beider Parteien, ihre Beziehungen auf der Grundlage gegenseitigen Vertrauens fortschreitend zu entwickeln. Zunächst ist es ihr vordringlichstes Ziel, die Bundesrepublik als friedliebendes Mitglied in die europäische Gemeinschaft einzugliedern. Zu diesem Zweck soll die Zusammenarbeit Deutschlands mit den westeuropäischen Ländern auf allen Gebieten durch den Beitritt der Bundesrepublik zu allen in Frage kommenden internationalen Körperschaften und durch den Austausch von Handels- und Konsularvertretungen mit anderen Ländern ausdrücklich gefördert werden. Sowohl die Hohen Kommissare als auch der Bundeskanzler sind der Auffassung, daß Fortschritte auf diesem Wege auf der Wiederherstellung eines echten Sicherheitsgefühls in Westeuropa beruhen müssen; auf dieses Ziel vor allem waren ihre Bemühungen gerichtet. Dabei wurden sie bestärkt durch eine weitgehende Gemeinsamkeit der Anschauungen und Absichten. Im einzelnen wurde Übereinstimmung in folgenden Punkten erzielt:
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Sie bringen ihre Genugtuung über die in dieser Richtung bereits unternommenen verschiedenen Schritte zum Ausdruck, wie die Teilnahme der Bundesrepublik an der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit, den von beiden Seiten ausgesprochenen Wunsch, daß die Bundesrepublik demnächst als assoziiertes Mitglied in den Europarat aufgenommen werden soll, und die beabsichtigte Unterzeichnung eines zweiseitigen Abkommens mit der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika über die Marshallplanhilfe.
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II. In der Überzeugung, daß die möglichst enge Mitarbeit Deutschlands zum Wiederaufbau der westeuropäischen Wirtschaft wünschenswert ist, erklärt die Bundesregierung ihre Absicht, der internationalen Ruhrbehörde, in der sie derzeit nur durch einen Beobachter vertreten ist, als Mitglied beizutreten. Zwischen beiden Parteien besteht Einverständnis darüber, daß der deutsche Beitritt zum Ruhrabkommen keinen besonderen Bedingungen aus Artikel 31 dieses Abkommens unterworfen ist.
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III. Die Bundesregierung erklärt ferner ihre feste Entschlossenheit, die Entmilitarisierung des Bundesgebiets aufrechtzuerhalten und mit allen ihr zur Verfügung stehenden Mitteln die Neubildung irgendwelcher Streitkräfte zu verhindern. Zu diesem Zweck wird die Bundesregierung mit der Hohen Kommission auf dem Gebiet des Militärischen Sicherheitsamtes eng zusammenarbeiten.
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IV. Die Hohe Kommission und die Bundesregierung sind übereingekommen, daß die Bundesregierung nunmehr die schrittweise Wiederaufnahme von konsularischen und Handelsbeziehungen mit den Ländern in Angriff nehmen wird, mit denen derartige Beziehungen als vorteilhaft erscheinen.
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V. Die Bundesregierung, die aus freien demokratischen Wahlen hervorgegangen ist, bekräftigt ihren Entschluß den Grundsätzen der Freiheit, Toleranz und Menschlichkeit, die die westeuropäischen Nationen verbinden, rückhaltslos Achtung zu verschaffen und sich in ihrem Handeln von diesen Grundsätzen leiten zu lassen. Die Bundesregierung ist fest entschlossen, alle Spuren der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft aus dem deutschen Leben und seinen Einrichtungen auszutilgen und das Wiederaufleben totalitärer Bestrebungen welcher Art auch immer, zu verhindern. Sie wird bemüht sein, den Aufbau der Regierung freiheitlich zu gestalten und autoritäre Methoden auszuschalten.
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VI. Auf dem Gebiet der Dekartellisierung und zur Beseitigung monopolistischer Tendenzen wird die Bundesregierung gesetzgeberische Maßnahmen treffen, die den von der Hohen Kommission auf Grund des Artikel 2 (b) des Besatzungsstatuts erlassenen Entscheidungen entsprechen.
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VII. Die Hohe Kommission hat dem Bundeskanzler die Bestimmungen eines zwischen den drei Mächten getroffenen Abkommens über die Lockerung der dem deutschen Schiffsbau derzeit auferlegten Beschränkungen mitgeteilt. Die wesentlichen, jetzt vereinbarten Bestimmungen sehen folgendes vor:
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a) Der Bau von Hochseeschiffen, mit Ausnahme von solchen Schiffen, die in erster Linie für die Beförderung von Passagieren bestimmt sind, und der Bau von Tankern bis 7200 Tonnen, von Fischereifahrzeugen bis zu 650 Tonnen und von Küstenfahrzeugen bis zu 2700 Tonnen mit einer Verkehrsgeschwindigkeit von 12 Knoten kann nunmehr aufgenommen werden. Die Zahl derartiger Schiffsbauten ist nicht beschränkt.
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b) Die Bundesregierung kann mit Zustimmung der Hohen Kommission bis zum 31. Dezember 1950 sechs Spezialschiffe ankaufen oder bauen, deren Tonnage und Geschwindigkeit diese Beschränkungen überschreiten. Weitere Einzelheiten über diesen Punkt sind dem Kanzler mitgeteilt worden.
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Der Bundeskanzler hat die Frage des Baues und der Reparatur von Schiffen auf deutschen Werften für Exportzwecke zur Sprache gebracht. Die Hohen Kommissare haben ihn davon unterrichtet, daß diese Frage in dem Sachverständigenausschuß nicht erörtert worden sei und daß sie deshalb nicht in der Lage seien, ihm eine endgültige Entscheidung mitzuteilen. Sie werden indessen deutsche Werften einstweilen zum Bau von Schiffen für Exportzwecke ermächtigen, jedoch unter Beschränkung auf die Typen und Zahlen, die für den Bau von Schiffen für die deutsche Wirtschaft gelten. Die Reparatur ausländischer Schiffe werden sie ohne Einschränkung genehmigen.
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Die nachstehend aufgeführten Werke werden von der Reparationsliste gestrichen, und die Demontage ihrer Einrichtungen wird sofort eingestellt: (folgt Liste der Werke).
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IX. Die Frage der Beendigung des Kriegszustandes ist erörtert worden. Obwohl die Beendigung des Kriegszustandes im Einklang mit dem Geist dieser Abmachungen stehen würde, bietet doch die Frage erhebliche juristische und praktische Schwierigkeiten, die noch der Prüfung bedürfen.
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X. Die Hohen Kommissare und der Bundeskanzler haben diese Niederschrift unterzeichnet in der gemeinsamen Entschlossenheit, die in der Präambel aufgestellten Absichten zu verwirklichen und in der Hoffnung, daß ihre Abmachungen einen bedeutsamen Beitrag zur Einordnung Deutschlands in eine friedliche und dauerhafte Gemeinschaft der europäischen Nationen darstellen.
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gez. B. H. Robertson
gez. K. Adenauer
gez. A. Francois-Poncet
gez. J. J. McCloy"
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Im Bundestag stellte die Fraktion der SPD am 24. November 1949 den Antrag (Drucksache 233):
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"Der Bundestag wolle beschließen:
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Der Bundestag mißbilligt, daß der Herr Bundeskanzler das mit der Hohen Kommission geschlossene Abkommen ohne bundesgesetzliche Ermächtigung gemäß Artikel 24 Abs. 1 GG unterzeichnet hat, obwohl damit eine Übertragung von Hoheitsrechten verbunden ist.
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Der Bundestag ist der Auffassung, daß das Abkommen auch bei Außerachtlassung des Artikel 24 Absatz 1 GG gemäß Artikel 59 Absatz 2 GG der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften des Bundes durch Bundesgesetz bedarf. Der Bundestag erwartet, daß die Bundesregierung diese Zustimmung einholt."
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Dieser Antrag wurde vom Bundestag in seiner 18. Sitzung vom 24. und 25. November 1949 abgelehnt (Protokoll S. 526 C).
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Mit Schriftsatz vom 9. Juli 1951, eingegangen am 12. Juli 1951, hat die Sozialdemokratische Fraktion des Bundestags Klage gegen die Bundesregierung erhoben. Sie beantragt:
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1. die Bundesregierung die dem Bundestag nach Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat, indem sie es unterließ, die vom Bundeskanzler am 22. November 1949 getroffenen Abmachungen (Petersberger Abkommen) dem Bundestag zur Zustimmung in der Form eines Bundesgesetzes vorzulegen,
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2. das Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 ein Vertrag, der die politischen Beziehungen des Bundes regelt und daher rechtsunwirksam ist, weil es nicht vom Bundespräsidenten geschlossen wurde und die gesetzgebenden Körperschaften nicht in der Form eines Bundesgesetzes zugestimmt haben.
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Die Bundesregierung beantragt:
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1. festzustellen, daß die Bundesregierung die dem Bundestag nach Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes zustehenden verfassungsmäßigen Rechte nicht verletzt hat, indem sie es unterließ, das Petersberg-Abkommen vom 22. November 1949 dem Bundestag zur Zustimmung in der Form eines Bundesgesetzes vorzulegen.
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2. den Klagantrag zu 2 als unzulässig zu verwerfen.
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Der Deutsche Bundestag ist auf Grund des in seiner 180. Sitzung vom 12. Dezember 1951 gefaßten Beschlusses der Bundesregierung gemäß § 65 Absatz 1 BVerfGG beigetreten; er beantragt:
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die Klage der Bundestagsfraktion der Sozialdemokratischen Partei gegen die Bundesregierung abzuweisen.
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In der mündlichen Verhandlung waren die Antragstellerin und die Bundesregierung durch Bevollmächtigte vertreten; außerdem wurde der Bundestagsabgeordnete Dr. v. Merkatz als Beistand der Bundesregierung zugelassen. Der Bundestag war nicht vertreten.
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B. -- I.
Die Zuständigkeit des erkennenden Senats ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Ziff. 5 BVerfGG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 BVerfGG. Für das Verfahren gelten demgemäß die Vorschriften der §§ 63 ff. BVerfGG.
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|II.|
Der Antrag ist gemäß § 64 BVerfGG zulässig. Die Antragstellerin ist ein in der Geschäftsordnung des Bundestages mit eigenen Rechten ausgestatteter Organteil (vgl. §§ 7 und 10 der Vorläufigen Geschäftsordnung für den Bundestag - Stand vom 28. Oktober 1950 - und §§ 10 und 12 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vom 6. Dezember 1951 - BGBl. 1952 II S. 389 -). Sie macht geltend, daß die Rechte des Bundestags, dem sie angehört, verletzt seien. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG kann die Fraktion als Teil des Parlaments dessen Rechte auch dann geltend machen, wenn das Parlament, wie im vorliegenden Falle, die "Maßnahme oder Unterlassung" der Bundesregierung gebilligt hat. Ob dieses Recht sich unmittelbar aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ergibt, kann dahingestellt bleiben. Als Ausgestaltung des Verfahrens wäre § 64 insoweit durch Art. 94 Abs. 2 GG, als Erweiterung der Antragsbefugnis durch Art. 93 Abs. 2 GG gedeckt.
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|III.|
Der Antrag ist innerhalb der im § 64 Abs. 3 BVerfGG gesetzten Frist gestellt. Das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin ergibt sich daraus, daß sie als Teil eines Verfassungsorgans die Verletzung verfassungsmäßiger Rechte geltend macht. Es entspricht der besonderen Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit, ohne Rücksicht auf die mehr oder weniger große Aktualität des Falles, das Verfassungsrecht durch Entscheidungen zu entwickeln und den Rechtsfrieden für die Zukunft zu sichern.
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|IV.|
Es steht nicht im Widerspruch zu § 65 Abs. 1 BVerfGG, daß der Deutsche Bundestag der Bundesregierung, also der Antragsgegnerin dieses Verfahrens, beigetreten ist. Wenn auch § 64 es einer Fraktion ermöglicht, Rechte des Bundestags vor dem Bundesverfassungsgericht zu verfolgen, so kann es doch dem Bundestag als solchem, der seine Beschlüsse mit Mehrheit faßt, nicht verwehrt werden, sich am Verfahren zu beteiligen und den Standpunkt der Mehrheit zu vertreten.
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C.
Nach Art. 59 Abs. 2 GG bedürfen Verträge des Bundes mit auswärtigen Staaten, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der parlamentarischen Mitwirkung.
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|I.|
Das Petersberger Abkommen ist ein Vertrag.
|44|
Durch einen Vertrag wollen sich beide Parteien binden. Angesichts der besonderen besatzungsrechtlichen und politischen Situation im Zeitpunkt des Abkommens erhebt sich die Frage, ob die Beteiligten eine Bindung eingehen konnten und wollten. Es könnte sich um bloße Auflagen der Besatzungsmacht innerhalb der Besatzungsgewalt handeln oder um parallel laufende Erklärungen und Absprachen über die Richtlinien der beiderseits zu verfolgenden Politik, die zur gegenseitigen Deckung gebracht wurden. Dann läge auf Seiten der alliierten Mächte nur eine Selbstbeschränkung der von ihnen in Anspruch genommenen "obersten Gewalt" zugunsten der Bundesrepublik vor. Eine solche Beurteilung wird aber der wahren rechtlichen Natur des Petersberger Abkommens nicht gerecht.
|45|
Es unterliegt zwar keinem Zweifel, daß es der Alliierten Hohen Kommission möglich gewesen wäre, ohne Überschreitung der Schranken, die sie sich für die Ausübung der "obersten Gewalt" in dem am 21. September 1949 in Kraft getretenen Besatzungsstatut gesetzt hatte, wenigstens einen Teil des materiellen Inhalts des Abkommens einseitig im Wege des Befehls oder der Anweisung durchzusetzen. Bei einem anderen wesentlichen Teil aber war das unmöglich. Weder der Beitritt der Bundesrepublik als assoziiertes Mitglied zu dem Straßburger Europarat noch die Unterzeichnung des Abkommens mit den USA über die Marshallplanhilfe (I des Petersberger Abkommens) noch der Beitritt zur Ruhrbehörde (II des Petersberger Abkommens) waren einseitig erzwingbar. Im Fall der Ruhrbehörde verzichtete überdies die Alliierte Hohe Kommission ausdrücklich auf die nach Artikel 31 des Ruhrstatuts möglichen Auflagen.
|46|
Daß die Bundesregierung der Kontrolle der Alliierten Hohen Kommission unterlag, schließt die Möglichkeit vertraglicher Bindungen nicht aus. Auch innerhalb des Verhältnisses von Über- und Unterordnung sind echte Verträge möglich, so im Völkerrecht zwischen Schutzmacht und Protektorat oder im Verwaltungsrecht zwischen Staat und Bürger (vgl. Verdroß, Völkerrecht, 2. Aufl. 1950, S. 83 f.; Liszt-Fleischmann, Das Völkerrecht, 12. Aufl. 1925, S. 248 f.; Guggenheim, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. I, 1948, S. 57f.; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 1950, S. 211 f.).
|47|
Inhalt und Zweck des Abkommens beweisen, daß die Hohen Kommissare im Gegensatz zu der bisherigen Praxis und in Verfolg der mit der Pariser Konferenz eingeleiteten neuen Ara der Besatzungspolitik erstmalig auf eine von Zwang und Diktat freie Willensübereinstimmung Wert legten.
|48|
Aus der Fassung der einzelnen Abreden ist bei näherer Prüfung nichts gegen die Annahme eines echten Vertrags herzuleiten. Wendungen wie "in eine Gesamtregelung einbezogen", "wurde Übereinstimmung in folgenden Punkten erzielt" (vgl. Präambel) und weiter: "übereingekommen" (vgl. Punkt I und IV), "zwischen beiden Parteien besteht Einverständnis" (Punkt II) sprechen deutlich für Vertragscharakter.
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Die lockere Form und der nicht immer präzise Sprachgebrauch stellen für "Staatsverträge" nichts Ungewöhnliches dar. Eine solche Formulierung entspricht diplomatischem Brauch und unterscheidet sich nicht von den neuerdings unterzeichneten Verträgen über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft und den Generalvertrag (vgl. z. B. Art. 3 Abs. 2 des letztgenannten Vertrags). Daß die Dauer des Abkommens nicht bestimmt ist, erklärt sich aus den Materien, die es behandelt; sie entstammen ausnahmslos dem Gebiet des Besatzungsrechts und sind auch zeitlich mit ihm verknüpft. So erklärt sich auch das Fehlen einer vertraglichen Kündigungsklausel.
|50|
Im Gegensatz zu allen früheren Dokumenten ist das Abkommen einerseits von den drei Hohen Kommissaren, andererseits vom Bundeskanzler unterzeichnet.
|51|
Bei den gemeinsam beratenen, protokollierten und unterzeichneten Erklärungen der beiden "Parteien" handelt es sich um die Festlegung beiderseitiger Leistungen und Gegenleistungen.
|52|
Es ist also davon auszugehen, daß das Petersberger Abkommen ein Vertrag ist, wenn er auch unter der die deutsche Staatsgewalt überwölbenden Besatzungsgewalt geschlossen ist.
|53|
|II.|
Dieser Vertrag ist nicht zwischen der Bundesrepublik Deutschland auf der einen Seite und Frankreich, Großbritannien und den Vereinigten Staaten auf der anderen Seite geschlossen worden.
|54|
Vertragspartner war die Alliierte Hohe Kommission als Kollektivorgan der drei Besatzungsmächte. Die drei Hohen Kommissare haben nicht als Vertreter ihrer einzelnen Staaten gehandelt. Das Abkommen vom 8. April 1949 (Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, 1951, S. 581 ff.) hatte das System der Drei-Mächte- Kontrolle und die Alliierte Hohe Kommission als "höchstes alliiertes Kontrollorgan" geschaffen. Nach der Satzung der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland vom 20. Juni 1949 (Huber aaO S. 583 ff.) ist sie "zur Ausübung der Obersten Alliierten Regierungsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland" eingesetzt (Art. I 1), sie übt "gemäß den Bestimmungen des Besatzungsstatuts die Kontrolle über die Regierung des Bundes" aus (Art. II 1). Die Alliierte Hohe Kommission ist also kein Organ der einzelnen Staaten, die sie errichtet haben, sondern ein völkerrechtliches Kollektivorgan der Besatzungsmächte (ebenso Guggenheim aaO Bd. II S. 934).
|55|
Auf deutscher Seite handelte der Bundeskanzler für die Bundesregierung. Andere Organe des Bundes sind nicht beteiligt worden.
|56|
Das Abkommen ist also nicht, wie die Antragstellerin meint, von Frankreich, Großbritannien und den Vereinigten Staaten geschlossen worden. Es ist zwar völkerrechtlicher Natur; es ist aber eine Vereinbarung zwischen dem Kollektivorgan der Gemeinschaft der Besatzungsmächte einerseits und der Deutschen Bundesregierung andererseits, für die der Bundeskanzler gehandelt hat. Von dieser Auffassung ging übrigens die Antragstellerin selbst aus, als sie sowohl in dem Antrag im Bundestag (Drucksache Nr. 233) als auch in ihrem zunächst in diesem Verfahren formulierten Antrag von den "zwischen dem Bundeskanzler und der Alliierten Hohen Kommission getroffenen Abmachungen" sprach.
|57|
Das Petersberger Abkommen regelt ausschließlich Fragen, die durch die Besetzung entstanden sind, im Besatzungsgebiet und für das Besatzungsgebiet, also Fragen, die zur Zuständigkeit der Alliierten Hohen Kommission gehören. Das Verhältnis der Bundesrepublik zu den einzelnen Staaten wird vom Abkommen nicht unmittelbar berührt. Anders läge der Fall, wenn die Alliierten Hohen Kommissare von ihren Heimatstaaten bevollmächtigt gewesen wären, für sie als Einzelstaaten zu handeln.
|58|
Demnach sind nicht völkerrechtliche Bindungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland einerseits und den einzelnen Besatzungsmächten andererseits im Petersberger Abkommen eingegangen, sondern die Bundesregierung auf der einen Seite, die Alliierte Hohe Kommission auf der anderen Seite haben Verpflichtungen übernommen, die im Rahmen ihrer Kompetenzen lagen.
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|60|
Dieser Beurteilung des rechtlichen Gehalts des Abkommens widersprechen auch nicht die Erklärungen des Bundeskanzlers in der 18. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 24./25. November 1949, die offensichtlich nur darauf abzielten, den politischen Gehalt des Petersberger Abkommens und die damit gegenüber dem bisherigen Besatzungsrecht erreichte Lockerung dem Parlament darzulegen. Mit dem Petersberger Abkommen setzte in der Tat eine neue Entwicklungsphase des Besatzungsrechts ein. Das Kontrollorgan blieb zwar bestehen, aber der Weg ging über die Deutschlanderklärung der Westmächte vom 15. Mai 1950 (Huber aaO S. 614) und das revidierte Besatzungsstatut vom 6. März 1951 (ebenda S. 662) zu dem Deutschlandvertrag vom 26. Mai 1952, der nun tatsächlich von der Bundesrepublik einerseits und den Vereinigten Staaten, England und Frankreich selbst andererseits unterzeichnet ist, und zwar von den Außenministern in Vertretung ihrer Staaten.
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|III.|
Was vorstehend über die aus den Abmachungen verpflichteten Parteien festgestellt ist, gilt auch für die beiden Zusagen, die in den Verhandlungen im Bundestag und in diesem Verfahren eine besondere Rolle gespielt haben, nämlich für die von der Bundesregierung erklärte Absicht, der Internationalen Ruhrbehörde als Mitglied beizutreten (II) und für die Erklärung, auf dem Gebiet der Dekartellisierung und zur Beseitigung monopolistischer Tendenzen gesetzgeberische Maßnahmen zu treffen, die den von der Hohen Kommission auf Grund des Artikel 2 (b) des Besatzungsstatuts erlassenen Entscheidungen entsprechen (VI).
|62|
1. Beitritt zur Ruhrbehörde (vgl. Abkommen über die Errichtung einer Internationalen Ruhrbehörde vom 22. April 1949, Huber aaO S. 594 ff.).
|63|
Das Abkommen ist von den Regierungen Belgiens, Frankreichs, Luxemburgs, der Niederlande, des Vereinigten Königreiches von Großbritannien und Nordirland und der Vereinigten Staaten von Amerika geschlossen. Art. 2 des Abkommens bezeichnet als Mitglieder der "Internationalen Behörde für die Ruhr" die Signatarregierungen und Deutschland. Die Besatzungsmächte haben also kraft der von ihnen in Anspruch genommenen Gewalt über Deutschland verfüget, und zwar für die Dauer ihrer Herrschaft "bis zum Inkrafttreten einer Friedensregelung für Deutschland" (vgl. Art. 32 des Abkommens). Ohne Mitwirkung der Bundesregierung oder gar der Bundesrepublik sind also Pflichten Deutschlands durch die Besatzungsmächte geschaffen worden. Die Stimmen, die Deutschland im Art. 9 zugewiesen wurden, gaben die beteiligten Besatzungsbehörden durch einen gemeinsamen Vertreter einheitlich ab (Art. 4 b).
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Die Absicht, "der Ruhrbehörde als Mitglied beizutreten", hat danach zunächst nur die Bedeutung, daß die Bundesregierung die ihr durch das Ruhrstatut eröffneten Rechte künftig selbst wahrzunehmen beabsichtigt. Einen Beitritt zum Ruhrstatut als solchem hat weder die Bundesregierung noch die Bundesrepublik erklärt und konnte sie nicht erklären. In Ausführung des Petersberger Abkommens beantragte der Bundeskanzler in zwei Schreiben an den Geschäftsführenden Vorsitzenden der Alliierten Hohen Kommission vom 30. November und 16. Dezember 1949 "die Aufnahme der Bundesregierung in die Internationale Ruhrbehörde", benannte den deutschen Delegierten bei der Ruhrbehörde und brachte zum Ausdruck, "daß die Bundesregierung damit die sich aus dem Abkommen über die Errichtung der Internationalen Ruhrbehörde vom 28. April 1949 ergebenden Rechte und Pflichten übernimmt". Beide Schreiben sind nicht an die Signatarmächte des Ruhrabkommens, sondern an die Alliierte Hohe Kommission gerichtet. In beiden Schreiben ist nur von der Bundesregierung die Rede. Sie übernahm gemäß Art. 9 c des Abkommens die Rechte und Pflichten, die die Besatzungsmächte für Deutschland begründet hatten. Damit wurde die Bundesrepublik nicht Vertragspartner, was sich insbesondere auch daraus ergibt, daß Art. 33 auch für die Zeit nach dem Beitritt der Bundesregierung zur Ruhrbehörde die Änderung und Beendigung des Abkommens einer Vereinbarung lediglich der Signatarmächte vorbehält.
|65|
Die in das Petersberger Abkommen aufgenommene Erklärung des Bundeskanzlers bedeutet also nicht, wie die Antragstellerin behauptet, eine völkerrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik, für die die Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften nach Art. 59 Abs. 2 GG erforderlich gewesen wäre.
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2. Gesetzgeberische Maßnahmen auf dem Gebiete der Dekartellisierung ... (VI des Abkommens).
|67|
Hier hat der Bundeskanzler nur die Verpflichtung übernommen, daß die Bundesregierung von ihrem Recht der Gesetzesinitiative in einer bestimmten Richtung Gebrauch machen werde. Diese Verpflichtung konnte nicht weiter reichen als die verfassungsmäßigen Befugnisse der Bundesregierung. Diese war nicht in der Lage, die gesetzgebenden Körperschaften zu binden. Die Verpflichtung stand unter dem selbstverständlichen Vorbehalt freier Entscheidung der deutschen Gesetzgebungsorgane, die von der Regierung vorgelegten Gesetzesvorschläge zu billigen, zu verändern oder zu verwerfen.
|68|
Es bestehen keine Bedenken dagegen, daß ein Initiativberechtigter sich verpflichtet, von seinem Recht einen bestimmten Gebrauch zu machen, wenn er nur bezüglich des Inhalts des Gesetzesvorschlags die Schranken der Verfassung beachtet und nicht den Versuch macht, auch andere Staatsorgane zu binden.
|69|
|IV.|
1. Ein Vertrag zwischen der Bundesregierung und der Alliierten Hohen Kommission fällt nicht unter Art. 59 GG. Dieser bezieht sich nur auf Verträge mit auswärtigen Staaten; wenn diesen auch gewisse völkerrechtliche Organisationen gleichzustellen sind (ebenso Menzel im Bonner Kommentar, 1950, Art. 59 Anm. 5), so nimmt doch das höchste Alliierte Kontrollorgan in Deutschland gegenüber der Bundesregierung eine Stellung ein, die es ausschließt, es einem auswärtigen Staat gleichzustellen.
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Die Rechtslage Deutschlands unter der alliierten Besatzung ist in der Völkerrechtsgeschichte ohne Präzedenz. Als Folge der militärischen Niederlage, der totalen Besetzung des deutschen Staatsgebiets und der Beseitigung der deutschen Regierung haben die Alliierten in der Viermächte-Erklärung vom 5. Juni 1945 (Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Erg.-Heft 1, S. 7 ff.) die oberste Gewalt in Deutschland übernommen. Nachdem das ursprünglich vereinbarte Kontrollorgan der vier Mächte, der Kontrollrat, funktionsunfähig geworden war, haben Frankreich, Großbritannien und die Vereinigten Staaten das Besatzungsstatut "in Ausübung der beibehaltenen obersten Gewalt" verkündet. Die Besatzungsmächte üben durch die Alliierte Hohe Kommission also Herrschaftsgewalt in Deutschland aus. Es bedarf hier keiner näheren Untersuchung über den Rechtscharakter der Besatzungsgewalt. Jedenfalls steht ein völkerrechtliches Kollektivorgan, das unter formeller Fortdauer des Kriegszustandes Herrschaft in Deutschland ausübt, der Bundesrepublik nicht wie ein auswärtiger Staat gegenüber.
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Das Petersberger Abkommen hat ausschließlich Gegenstände zum Inhalt, die infolge des Besatzungsregimes und nur für dessen Dauer geregelt werden mußten. Es handelt von Materien, deren Ordnung sowohl von den Besatzungsmächten kraft Besatzungsgewalt als auch von der Bundesregierung gemäß dem Grundgesetz in Anspruch genommen wird. Das Petersberger Abkommen ist darum kein Abkommen der Bundesrepublik mit fremden Mächten oder auswärtigen Staaten im Sinne des Art. 59 GG. Insofern liegen die Dinge anders als bei der Vereinbarung zwischen Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika, Belgien, dem Britischen Reich und Frankreich betreffend die militärische Besetzung der Rheinlande vom 28. Juni 1919 (RGBl. S. 1337). Damals stand das Deutsche Reich nämlich nicht unter Besatzungsgewalt. Eine in der völkerrechtlichen Handlungsfreiheit nicht beschränkte deutsche Regierung schloß ein Abkommen mit auswärtigen Staaten über die Besetzung eines Teils des Reichsgebiets, und zwar gleichzeitig mit dem Abschluß des Friedensvertrags.
|72|
Auch die Staatspraxis der Weimarer Republik unterstellte Verträge mit internationalen Organen, die Herrschaftsgewalt in Deutschland ausübten, nicht dem Art. 45 WeimRV, der damals die parlamentarische Mitwirkung regelte. In den Jahren 1920 bis 1935 war das Saargebiet einer dem Völkerbund verantwortlichen Regierungskommission unterstellt. Das Saargebiet war aber deutsches Staatsgebiet geblieben. Aus diesem Grunde wurden Abkommen mit der Regierungskommission des Saarlandes nicht nach Art. 45 Abs. 3 WeimRV behandelt, selbst wenn sie sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung bezogen; ihnen wurde vielmehr durch Verordnung der Reichsregierung zugestimmt (vgl. hierzu Ernst Schmitz, Die Methode des Abschlusses internationaler Verträge nach deutschem Recht, in der Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Bd. III, 1933, S. 335 und z.B. Verordnung über die Abrede zwischen der Deutschen Regierung und der Regierungskommission des Saargebiets über Angelegenheiten der Sozialversicherung des Saargebiets vom 27. Oktober 1927 - RGBl. II S. 896 -).
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2. Das Grundgesetz will seinem gesamten Inhalt nach die Verfassung eines souveränen Staatswesens sein. Es war zwar entsprechend den Beschlüssen der Koblenzer MinisterpräsidentenKonferenz vom 8.-10. 7. 1948 (Huber aaO S. 200) zunächst lediglich als Organisationsstatut eines besetzten Landes gedacht hat dann aber doch schließlich die Gestalt der Verfassungsurkunde eines souveränen Staates angenommen. Keine seiner Bestimmungen nimmt auf die Tatsache der Besetzung Bezug; insbesondere regeln sie nicht die Beziehungen zur Besatzungsmacht. Es geht ausnahmslos von der Gleichberechtigung der Bundesrepublik in der Völkerrechtsgemeinschaft aus.
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Der Parlamentarische Rat beabsichtigte lange Zeit hindurch, in die Präambel zum Grundgesetz einen klaren Hinweis auf die Beschränkung der Unabhängigkeit der Bundesrepublik durch die Besatzungsmächte aufzunehmen. Das sollte in der Formulierung geschehen: "Die Besetzung Deutschlands durch fremde Mächte hat die Ausübung dieses Rechts (nämlich auf freie Gestaltung seines nationalen Lebens) schweren Einschränkungen unterworfen". Dieser Wortlaut wurde zunächst allseitig gebilligt und kehrte längere Zeit hindurch in allen Formulierungsvorschlägen für die Präambel wieder. Als dann der Allgemeine Redaktionsausschuß meinte, daß der Hinweis auf die Beschränkung der Souveränität durch die Besetzung zu sehr nach Resignation klänge, vielmehr der Wille zur Überwindung dieser Beschränkung zum Ausdruck kommen sollte (vgl. Empfehlung von 13. Dezember 1948, JöR NF Bd. 1, 1951, S. 38/39), verzichtete man endgültig darauf, das Besatzungsregime und das rechtliche Verhältnis zu ihm im Grundgesetz überhaupt zu erwähnen.
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Art. 59 Abs. 2 GG durchbricht das Gewaltenteilungssystem insofern, als hier die Legislative in den Bereich der Exekutive übergreift. Daß er das Verhältnis zur Besatzungsmacht nicht ausdrücklich regelt, bedeutet nicht, daß er insoweit eine Lücke enthält. Eine Lücke weist nicht Art. 59 Abs. 2, sondern, in Bezug auf das Verhältnis zur Besatzungsmacht, das Grundgesetz in seiner Gesamtkonstruktion auf. Eine Anwendung des Art. 59 Abs. 2 auf Abmachungen mit den Besatzungsmächten würde also die Durchbrechung der Grundsätze der Gewaltenteilung in unzulässiger Weise erweitern.
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3. Der Zuständigkeitsausschuß hat bei den Beratungen des Parlamentarischen Rates die Auffassung vertreten, daß die auswärtigen Angelegenheiten im Sinne des Art. 73 Nr. 1 GG auch die Beziehungen zu den Besatzungsmächten umfaßten (JöR aaO S. 472). Aber selbst wenn Art. 32 Abs. 1 und Art. 73 Nr. 1 GG sich auf die Beziehungen der Bundesrepublik zu den Besatzungsmächten erstrecken sollten und sich nicht vielmehr die Zuständigkeit des Bundes schon aus der Natur der Sache ergeben würde, so könnte das nur für die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern Bedeutung haben. Für die Frage, ob Abkommen mit der Alliierten Hohen Kommission dem Art. 59 GG unterworfen sind, wäre damit nichts ausgesagt.
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4. Im Ergebnis ist also festzustellen, daß Abkommen mit den Besatzungsmächten als solchen nicht unter Artikel 59 GG fallen, so daß das Parlament die Voraussetzungen für die Ratifizierung nicht zu schaffen hat.
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Anders sind die Fälle zu beurteilen, in denen ein auswärtiger Staat, der Besatzungsmacht ist, nicht in dieser Eigenschaft in Erscheinung tritt, sondern zwischenstaatliche Beziehungen losgelöst von der Tatsache der Besatzung geregelt werden sollen. So hat der Bundestag dem Abkommen über wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland und dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Europarat in Form von Bundesgesetzen zugestimmt (Gesetze vom 31. Januar 1950 - BGBl. S. 9 und vom 8. Juli 1950 - BGBl. S. 263 -).
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5. Es ist geltend gemacht worden, daß eine Auslegung des Art. 59 GG, die besatzungsrechtliche Abmachungen aus seinem Geltungsbereich herausnimmt, eine Verschiebung im System der Gewaltenteilung des Grundgesetzes zugunsten des Bundeskanzlers und der Bundesregierung darstelle. Demgegenüber ist darauf hinzuweisen, daß auch insoweit die Politik des Bundeskanzlers der parlamentarischen Kontrolle unterliegt, die in einem Mißtrauensvotum nach Art. 67 GG gipfeln kann.
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|V.|
Nach alledem kann es dahingestellt bleiben, ob das Petersberger Abkommen seinem Inhalt nach ein Vertrag ist, welcher die politischen Beziehungen des Bundes regelt oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht.
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D.
Hiernach war der Antrag zu 1, mit dem die Feststellung der Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte des Bundestages begehrt wird, weil die Bundesregierung es unterließ, das Petersberger Abkommen dem Bundestag zur Zustimmung in der Form eines Bundesgesetzes vorzulegen, als unbegründet zurückzuweisen. Das gilt gleicherweise für den Antrag zu 2, soweit er einen Ausspruch dahin begehrt, daß das Petersberger Abkommen ein Vertrag sei, der die politischen Beziehungen des Bundes regelt. Im Klagantrag zu 2 wird ferner die Feststellung verlangt, daß es deshalb rechtsunwirksam sei, "weil es nicht vom Bundespräsidenten geschlossen wurde und die gesetzgebenden Körperschaften nicht in der Form eines Bundesgesetzes zugestimmt haben". Die Rechtsunwirksamkeit des Abkommens könnte das Bundesverfassungsgericht auch dann nicht feststellen, wenn es materiell den Standpunkt der Antragstellerin billigen würde. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar nach § 67 Satz 3 BVerfGG in der Entscheidungsformel eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden. Es kann daraus aber nur die Feststellung darüber ableiten, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen das Grundgesetz verstößt.
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Der Antrag ist aber auch deshalb unzulässig, weil dem Bundesverfassungsgericht insoweit überhaupt keine Gerichtsbarkeit zusteht. Es entscheidet ausschließlich im innerstaatlichen Bereich und kann nicht über die völkerrechtliche Gültigkeit eines Vertrags entscheiden.
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Soweit der Antrag auf Feststellung der Rechtsunwirksamkeit nach innerdeutschem Staatsrecht gerichtet sein sollte, ist er in dem Antrag zu 1 enthalten.
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Die Anträge waren daher insgesamt zurückzuweisen.
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Schon der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich hat wiederholt in der Formel klagabweisender Urteile einen erläuternden Satz zur Verdeutlichung des materiellen Inhalts der Entscheidung aufgenommen (vgl. Entscheidungen vom 15. Oktober 1927 und 20. November 1926, Lammers-Simons I S. 39 und I S. 96). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Entscheidungen vom 6. März 1952 - 2 BvE 1/51 - und vom 29.Juli 1952 - 2 BvE 2/51 - diese Praxis fortgesetzt. Es war auch im vorliegenden Falle angezeigt, so zu verfahren.
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