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Die Schweiz im Sandwich zwischen New York und Strassburg
Der EGMR beurteilt die Umsetzung verbindlicher Resolutionen des Sicherheitsrats durch die Schweiz trotz fehlendem Ermessensspielraum als EMRK-widrig.
Bedeutung für die Praxis
- Normkonflikte zwischen der EMRK und Resolutionen des Sicherheitsrats sind durch eine menschenrechtskonforme Auslegung der Vorgaben des Sicherheitsrats nach Möglichkeit zu beseitigen.
- Bei einem echten Normkonflikt zwischen Verpflichtungen aus der EMRK und solchen aus bindenden Resolutionen des UNO-Sicherheitsrats kommt gemäss dem Urteil einer Kammer des EGMR der EMRK Vorrang zu.
- Mit erheblicher Wahrscheinlichkeit wird diese Grundsatzfrage noch von der Grossen Kammer beurteilt werden.
Hintergrund
Im Grundsatzurteil Nada gegen die Schweiz gelangte der EGMR im Jahr 2012 zum Schluss, die Schweiz habe die EMRK durch ihre Umsetzung einer verbindlichen Resolution des Sicherheitsrats verletzt. Denn sie habe die Ermessenspielräume, welche ihr die fragliche Resolution gewährte, nicht ausgenutzt, um diese möglichst menschenrechtskonform umzusetzen. Zudem habe die Schweiz – so damals der EGMR – dem zuständigen Sanktionskomitee nicht sofort entlastende Informationen übermittelt, die zu einer Löschung des Beschwerdeführers von der sog. Terrorliste der UNO und damit zu einer Beendigung der gegen ihn gerichteten Sanktionen hätte führen können. Mit diesem Vorgehen gelang es dem EGMR zu vermeiden, zur heiklen Frage Stellung zu nehmen, ob die Klausel von Art. 103 UNO-Charta , die einen Vorrang von UNO-Recht vor übrigem Völkerrecht statuiert, auch gegenüber den Verpflichtungen der EMRK Anwendung findet.
Im Fall Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland hatte sich der EGMR ein zweites Mal mit einem vergleichbaren Sachverhalt auseinanderzusetzen. Hintergrund bildete die Beschwerde des mutmasslichen Finanzchefs des irakischen Geheimdienstes, dessen in der Schweiz liegendes Vermögen gestützt auf eine Sicherheitsratsresolution mittels Verfügung des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) nicht nur eingefroren, sondern entsprechend dieser verbindlichen Resolution dem irakischen Entwicklungsfonds überwiesen werden sollte. Vor Bundesgericht machte Herr Al-Dulimi erfolglos geltend, mit diesem Vorgehen würden seine in Art. 6 EMRK verbrieften Verfahrensgarantien missachtet, denn es sei ihm nicht möglich, diese Anordnungen des Sicherheitsrats von einem unabhängigen Gericht überprüfen zu lassen.
Das Bundesgericht gelangte in drei analogen Urteilen aus dem Jahr 2008 zum Schluss, es sei nicht berechtigt, Anordnungen des Sicherheitsrats, die nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstiessen, auf ihre Menschenrechtskonformität zu überprüfen. Mit der Begründung, die Schweiz habe damit ihm gegenüber nicht nur die Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK , sondern auch das Recht auf eine wirksame Beschwerde von Art. 13 EMRK verletzt, gelangte der Beschwerdeführer anschliessend nach Strassburg.
Das Urteil des EGMR
Im Unterschied zum Urteil Nada bestätigt der EGMR im vorliegenden Urteil, dass die fragliche Resolution des Sicherheitsrats den Mitgliedstaaten der UNO keinerlei Ermessensspielraum gewährt, d.h. die Schweiz bedingungslos verpflichtet sei, das Vermögen des Beschwerdeführers einzufrieren und dem irakischen Entwicklungsfonds zu überweisen. Den damit anerkannten Normkonflikt löste der EGMR indessen nicht basierend auf der an sich einschlägigen Vorrangklausel von Art. 103 UNO-Charta auf. Vielmehr spielt diese Bestimmung in der Begründung des vorliegenden Urteils erstaunlicherweise schlicht keine Rolle.
Stattdessen griff der Gerichtshof zur Auflösung eines Konflikts zwischen den Vorgaben der EMRK und solchen des UNO-Sicherheitsrats auf die im Jahr 2005 im Urteil Bosphorus verwendete sog. „Bosphorus-Formel“ zurück. Diese Formel verwendet er regelmässig um zu klären, ob ein Staat wegen seiner Umsetzung von EU-Vorgaben die EMRK verletzt: Demnach darf ein Staat zwar Souveränitätsrechte an eine supranationale Organisation übertragen, er bleibt aber grundsätzlich unabhängig davon, ob das Handeln oder Unterlassen eine landes- oder völkerrechtliche Grundlage besitzt, für das Verhalten seiner Organe verantwortlich.
Um diesen Widerspruch in der Praxis aufzulösen, prüfte indes der Gerichtshof gemäss der erwähnten Formel einzig, ob die fragliche internationale Organisation einen vergleichbaren Rechtsschutz, wie ihn die EMRK fordert, gewährleistet. Die UNO hat im Bereich der Sanktionen gegen Exponenten des ehemaligen irakischen Regimes weder ein unabhängiges Gericht noch eine Ombudsperson zur Klärung der Rechtskonformität der Sanktionsmassnahmen eingesetzt, sondern einzig eine Anlaufstelle (einen sog. „Focal Point“) eingerichtet, bei welcher sich betroffene Personen melden und die Aufhebung der Sanktionen verlangen können. Daher gelangte der Gerichtshof wenig überraschend zum Schluss, dieser Rechtsschutz der UNO entspreche nicht den EMRK-Standards. Gestützt auf diese Erkenntnis prüfte der EGMR anschliessend frei, ob das Recht auf eine gerichtliche Überprüfung zivilrechtlicher Ansprüche gegenüber Herrn Al-Dulimi missachtet worden war und bejahte diese Frage, da das Bundesgericht die Vorbringen des Beschwerdeführers inhaltlich nicht überprüft hatte.
Kommentar
Es ist zu begrüssen, dass der EGMR die tatsächlich menschenrechtswidrige Folgen verursachende Sanktionspraxis des UNO-Sicherheitsrats nicht einfach akzeptiert, sondern durch eine rigorose Verteidigung der EMRK-Standards gegenüber dem Sicherheitsrat Druck ausübt. Trotzdem überzeugt dieses Urteil weder hinsichtlich seiner Begründung noch in seinem Resultat.
So erscheint es etwas billig, diesen Normkonflikt auf dem Rücken eines Vertragsstaates auszufechten, der damit vor dem Dilemma steht, entweder ein Urteil aus Strassburg oder Vorgaben des UNO-Sicherheitsrats zu missachten. Zudem hätte vom EGMR zumindest erwartet werden können, dass er die fehlende Relevanz der Vorrangklausel von Art. 103 UNO-Charta begründet. Auch scheint fraglich, ob sich der EGMR des bedenklichen Widerspruchs bewusst war, den er mit diesem Urteil erzeugt: Im Urteil Al-Dulimi räumte der EGMR anlässlich der Beschwerde eines mutmasslichen Geheimdienstmitarbeiters eines Folterregimes wegen Verletzung der Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK deutlich Vorrang vor entgegenstehenden völkerrechtlichen Vorgaben der UNO ein. Hingegen ist er bis heute nicht bereit, bei Beschwerden wegen Verletzung von Art. 6 EMRK von Opfern solcher Regimes, die ihren Verfolgerstaat vor Gerichten eines Drittstaates einklagen wollen, der EMRK Vorrang vor Verpflichtungen des allgemeinen Völkerrechts, und konkret der Staatenimmunität, einzuräumen. Aus diesem Grund wurde etwa im Urteil Al-Adsani die Beschwerde eines Kuwaiti abgewiesen, der vor britischen Gerichten wegen erlittener Folterungen Wiedergutmachungsleistungen gegenüber dem Staat Kuwait geltend machen wollte.
(K)ein definitiver Entscheid?
Die Schweiz beschloss Ende Februar 2014, eine Revision dieses Urteils durch die Grosse Kammer des EGMR zu beantragen. Über die Annahme dieses Antrages wird in einigen Wochen ein Ausschuss von fünf Richterinnen und Richtern zu befinden haben.
Während üblicherweise solche Anträge eine geringe Erfolgschance haben, sind diese im vorliegenden Fall doch als erheblich einzustufen: Wie nämlich das Kammerurteil des EGMR ausführt, wollte die Kammer infolge der grundlegenden Fragen, die dieser Fall aufwirft, zu Gunsten der Grossen Kammer auf ihre Jurisdiktion verzichten. Da die Schweiz diesem Vorhaben widersprach, konnte dies indes nicht umgesetzt werden, d.h. die Kammer musste selber urteilen. Sie stufte aber dieses Urteil in die höchste Relevanz-Kategorie ein und es soll in der offiziellen Sammlung, den Reports, publiziert werden, in welcher jährlich die 20-30 wichtigsten Urteile aufgenommen werden.
Es sprechen daher einige Indizien dafür, dass die Schweiz mit ihrem Begehren offene Türen einrennt und damit in dieser grundlegenden Frage auch das letzte Wort Strassburgs noch nicht gesprochen ist.
12.03.2014