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Bis vor zehn Jahren hat die «Raumentwicklung» in der Schweiz sowohl auf der politischen Bühne als auch im kollektiven Bewusstsein der Bevölkerung ein Mauerblümchendasein gefristet. Zwar verpflichtet die Verfassung Bund, Kantone und Gemeinden seit 1969 zum «haushälterischen Umgang mit dem Boden». In den Boomjahren der Nachkriegszeit entwickelt, zielte das Gebot darauf ab, Bevölkerungszunahme und wachsenden Wohlstand mit der Knappheit des Terrains in Einklang zu bringen. In den 1990er Jahren trug dann aber das langsame Wachstum dazu bei, dass man es mit dem Vollzug nicht mehr so genau nahm. Die Schweiz wuchs baulich so, wie ihr Staatsaufbau es vermuten lässt: überall – dezentral und unkoordiniert.
Alle Kantone und Gemeinden, jeder und jede für sich, waren bestrebt, zu wachsen und dadurch ihren Wohlstand zu mehren. Ob sich dieses Ziel besser oder schlechter erreichen liess, hing von verschiedenen Faktoren ab: von der verkehrsmässigen Anbindung an die nächsten Zentren, der landschaftlichen Anmut, der steuerlichen Attraktivität und last but not least natürlich auch von den gesetzlichen Rahmenbedingungen, vom Baurecht und den Raumplanungsgesetzen auf kantonaler und eidgenössischer Ebene. Zusammen mit verhältnismässig geringen Mobilitätskosten hat das zu einem verzettelten Wachstum, zu Zersiedelung, aber auch zu einer im internationalen Vergleich eher geringen Clusterbildung von sozialen und einkommensmässigen Extremen geführt. Wenn in der Schweiz Konzentrationen auszumachen sind, dann eher solche, in denen sich Menschen mit Verdiensten am oberen Ende der Einkommensskala ballen. Dagegen fehlen grossflächige ghettoartige Siedlungen mit einkommensschwachen und schlecht integrierten Zuwanderern, die in anderen Ländern immer wieder Ausgangspunkte von Unrast sind. Trotz der Verknappung des verfügbaren Bodens hatten die Bewohnerinnen und Bewohner der Schweiz bislang die Möglichkeit, sich innerhalb ihres finanziellen Rahmens gemäss ihren spezifischen Präferenzen in einem eher städtischen oder eher ländlichen Raum niederzulassen, eine Wohnung oder ein eigenes Haus zu beziehen, sich in erster Linie per Bahn oder per Auto fortzubewegen. Und wem danach war, einen Teil seines Vermögens in einem Feriendomizil anzulegen, der konnte das tun.
Man mag einwenden, dass all dies in einem freien Land, zumal in einem solchen mit einer liberalen Tradition, eine Selbstverständlichkeit sei. Das trifft natürlich zu; allerdings sind der damit verbundenen baulichen Expansion durch die Knappheit der endlichen Ressource Boden Grenzen gesetzt. Trägt ein flächenmässig kleines Land dieser Beschränkung nicht Rechnung, verliert es mittelfristig seine Handlungs- und Entwicklungsfähigkeit, weil Wachstum nicht mehr oder nur noch zu einem hohen Preis möglich ist. Die Schweiz ist deshalb gezwungen, ihre bauliche Expansion in Bahnen zu lenken, die zu einer grösseren Effizienz beim Bodenverbrauch führen.
Renaissance der Raumplanung
In den vergangenen Jahren wurden verschiedene politische Leitplanken gesetzt, die in diese Richtung weisen. Stichworte sind: die Annahme der Zweitwohnungsinitiative (2012), die Revision des Raumplanungsgesetzes auf Bundesebene (2013) oder die Zustimmung zur Kulturlandinitiative im Kanton Zürich (2012). Die Ergebnisse der beiden eidgenössischen Volksabstimmungen wie auch das Zürcher Verdikt haben die in den letzten Jahren aufgekommene Vermutung beglaubigt, dass das Gebot des haushälterischen Umgangs mit dem knappen Boden mehr denn je mehrheitsfähig ist – zumindest solange es sich dabei um eine abstrakte Formulierung handelt.
Die Keimzelle für die Renaissance, die Raumentwicklung und Bodenverbrauch als Themen in der öffentlichen Debatte und auf der politischen Agenda erleben, liegt in Galmiz im Freiburger Seeland. Das 2004 lancierte Projekt einer Pharmafabrik, die dort auf die grüne Wiese hätte gestellt werden sollen, blieb zwar Makulatur, hatte aber mittelfristig für die Auseinandersetzung mit der Raumplanung in der Schweiz entscheidende Konsequenzen. Es mobilisierte Natur- und Landschaftsschützer und einen Teil der Landwirte, mithin Kreise, für die der haushälterische Umgang mit dem Boden bzw. der Schutz von Kultur- und/oder Naturlandschaften vor Bebauung Kernanliegen sind. Aus diesem Engagement heraus lancierten Natur- und Landschaftsschutzorganisationen die Landschaftsinitiative. Unterstützt von Parteien des linken Spektrums zielte sie darauf ab, der fortschreitenden Ausscheidung von Bauland mit einem Bauzonenmoratorium auf 20 Jahre hinaus den Riegel zu schieben.
Die Landschaftsinitiative erfüllte den ihr von ihren Trägern zugedachten Zweck als Druckmittel. Unter entscheidender Mitwirkung der kantonalen Baudirektorenkonferenz mündete das Volksbegehren in die Revision des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes. Ihr liegt ebenfalls das Ziel zugrunde, dem Flächenverbrauch Grenzen zu setzen. Sie kommt aber ohne Plafond aus und setzt stattdessen vor allem auf den Vollzug von Vorgaben, die seit über 30 Jahren bestehen. Da der Gewerbeverband das Referendum gegen das Vorhaben ergriffen hatte, konnte das Volk darüber befinden – dass es sich mit 63 Prozent Ja-Stimmen für die Gesetzesrevision ausgesprochen hat, darf als Plebiszit für mehr Ordnung im Raum verstanden werden.
Neues Rütli: Galmiz
Galmiz war eine Art Rütli für Natur- und Landschaftsschützer. Sie gaben fortan in der Diskussion um die Raumentwicklung den Takt vor und lösten damit definitiv die Juristen und Architekten ab, die sich auf diesem Feld seit der Landesausstellung 1939 als Denker und Akteure hervorgetan hatten. Galmiz war aber auch Augenöffner für die Kantone, die trotz des bundesrechtlichen Rahmens die entscheidenden Player in der Raumplanung der Schweiz sind und auch bleiben werden. Sie stellten plötzlich fest, wie knapp der Boden tatsächlich geworden war. Ja, dass Ansiedlungen von Unternehmen in der Dimension, wie sie in Galmiz vorgesehen war, in der Schweiz kaum mehr möglich sind, weil es an geeigneten Baulandreserven dafür fehlt. Insofern war die Mitarbeit der Kantone bei der Straffung der Zügel in der Raumplanung nicht nur auf den Druck zurückzuführen, der durch die Landschaftsinitiative erzeugt wurde. Wesentlich war vielmehr auch die eigene Einsicht, dass der bisherige extensive Bodenverbrauch in eine Sackgasse führt.
Ähnlich verhält es sich mit wesentlichen Teilen jener Mehrheit der Stimmenden, die sich kaum je bewusst mit Raumentwicklung befassen, aber der Gesetzesrevision an der Urne zum Durchbruch verhalfen. Die unter anderem durch das starke Wachstum der Bevölkerung in den letzten zehn Jahren akzentuierte Bautätigkeit hat auch in Kreisen Besorgnis ausgelöst, für die der haushälterische Umgang mit dem Boden eine abstrakte Kategorie darstellt. Wesentlich war wohl nicht nur der Grad, sondern vor allem auch das Tempo der baulichen und landschaftlichen Veränderungen. Beides erschüttert schollengebundene Identitäten, wie sie in der Schweiz verbreitet sind, und beeinflusst das Stimmverhalten. Auch wenn sich ein ursächlicher Zusammenhang nicht hieb- und stichfest nachweisen lässt, ist es interessant, festzustellen, dass die Masseneinwanderungsinitiative im Februar 2014 just dort entscheidende Mehrheiten zwischen den klaren Meinungsprofilen von Stadt und Land fand, wo der Umbau des Landes am massivsten voranschreitet: in den Wachstumsgebieten der Agglomerationen. Hier offenbart sich eine Schizophrenie des Souveräns, die für den weiteren Erfolg aller Bestrebungen zugunsten einer effizienteren Nutzung des Baulandes matchentscheidend sein wird: So sehr er dem Postulat der effizienten Raumnutzung im Grundsatz zustimmt, so skeptisch bis ablehnend reagiert er, wenn diese sichtbare bauliche Konsequenzen zeitigt, wenn deswegen die Grünräume im Siedlungsgebiet kleiner oder die Häuser in der Nachbarschaft höher werden.
Als weiterer Faktor, der in der öffentlichen und politischen Meinungsbildung wesentlich ist, bleibt die «Wirtschaft» zu nennen, sofern man diese Verallgemeinerung machen darf. In der Regel reduzieren ihre Repräsentanten in Politik und Öffentlichkeit die Raumentwicklung auf die behördliche Tätigkeit der Raumplanung. Und diese interpretieren sie nicht als etwas, das ihrer unternehmerischen Tätigkeit zuträglich ist, sondern als etwas, das diese einschränkt, mithin als bürokratisches Übel. Die Einsicht, dass die ineffiziente Nutzung des Bodens dereinst ihr Wirken behindern und den wirtschaftlichen Erfolg der Schweiz schmälern könnte, ging ihnen lange ab. Hier beginnt sich das Blatt zu wenden. Hat man bei Avenir Suisse, der Denkfabrik der Schweizer Wirtschaft, schon vor einiger Zeit realisiert, dass ein Zusammenhang zwischen der effizienten Nutzung des Bodens und dem weiteren wirtschaftlichen Erfolg des Landes besteht, ist nun auch beim Dachverband Economiesuisse und beim Gewerbeverband ein Bewusstseinswandel festzustellen. Avenir Suisse hat die Revision des Raumplanungsgesetzes indirekt positiv begleitet. Economiesuisse hat begonnen, Kompetenzen in diesem Bereich aufzubauen und sich bewusst mit der Raumentwicklung in der Schweiz und deren Regulativ auseinanderzusetzen. Und die Verbände der Baumeister und des Gewerbes haben nach ihrer erfolglosen Opposition gegen die Revision des Raumplanungsgesetzes erkannt, dass bauliche Verdichtung nicht nur ein ökologisches Projekt ist, sondern auch ökonomische Chancen bietet.
Von der Arbeitswelt bis zu den Verkehrswegen
Der Blick auf die unterschiedlichen Akteure zeigt klar, dass sich die Zeiten geändert haben: Auf einer abstrakten Ebene setzt sich in der Schweiz heute niemand mehr öffentlich gegen einen haushälterischen Umgang mit dem Boden ein. Die Notwendigkeit einer bewussten Raumentwicklung ist heute allgemein anerkannt, umstritten bleibt der Grad der Steuerung, der sich dafür aufdrängt. Das Baurecht ist allerdings bei weitem nicht der einzige Faktor, der raumbildend wirkt. Es wäre töricht, anzunehmen, dass sich die anhaltende Bautätigkeit und der knappe Boden mit rigideren baurechtlichen Bestimmungen allein in Einklang bringen lassen. Im Gegenteil: entscheidenden Einfluss auf die Entwicklung des Raums haben auch viele weitere direkt oder indirekt wirkende Rahmenbedingungen. In alphabetischer Reihenfolge lassen sich im Sinne einer Momentaufnahme die folgenden Einflussfaktoren nennen:
– Die Arbeitswelt: Stellenwechsel und Veränderungen der Arbeitsorte sind heute die Regel, nicht die Ausnahme.
– Die familiären Bande: in vielen Familien arbeiten beide Partner. Patchwork-Verhältnisse führen zu mehr Wohnraumbedarf und mehr räumlicher Mobilität.
– Der Finanzmarkt: tiefe Zinsen führen zu anhaltend hoher Nachfrage nach Immobilien.
– Die direkte Demokratie: Bürgerinnen und Bürger münzen subjektive Empfindungen in politische Entscheide um.
– Die Eigentumsgarantie: das (Grund-)Eigentum ist in der Bundesverfassung verankert.
– Der Energieverbrauch: Unsicherheit prägt die Zukunftsperspektive hinsichtlich Produktion und Kosten von elektrischer Energie.
– Der Föderalismus: jeder Kanton will alles; die Koordination ist mangelhaft.
– Das Forstgesetz: Waldfläche ist für alternative Nutzungen tabu.
– Die Fruchtfolgeflächen: das beste Landwirtschaftsland steht unter Schutz.
– Die Telekommunikation: die kommunikationstechnische Revolution könnte zur Vermeidung von physischer Mobilität beitragen, tut das aber erst wenig.
– Die Topographie: Kultur- und Bauland sind natürlich begrenzt.
– Das Wirtschaftswachstum: die Bevölkerung nimmt weiter zu.
– Der Wohlstand: die Ansprüche immer weiterer Bevölkerungskreise, zum Beispiel an Wohnungen und Freizeitaktivitäten, werden immer grösser.
– Die Verkehrswege: Die Mobilität nimmt weiter zu.
Basis allen Handelns in der Schweiz ist zweifellos der Wohlstand. Ermöglicht oder begünstigt aber werden die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungen in unserem dezentral geprägten Land erst durch die Verkehrswege. Den gut ausgebauten Verkehrssystemen, deren Kosten nur zum Teil von den Benützern gedeckt werden, ist es zuzuschreiben, dass sich die dezen-trale Besiedlung der Schweiz trotz Rationalisierung und damit verbundenem Personalabbau in der Landwirtschaft bis heute so hat aufrechterhalten lassen. Aus Dörfern mit Bauern und Pendlern sind Dörfer mit Pendlern und Bauern geworden.
Um auf Dauer durch weiter fortschreitende baurechtliche Regulationen nicht genau jene wirtschaftliche Handlungs- und Entwicklungsfähigkeit zu beeinträchtigen, deren Zukunft durch eine effizientere Bodennutzung gesichert werden soll, sind all die genannten Einflussfaktoren in die weitere Diskussion über die Raum-entwicklung einzubeziehen und gegebenenfalls zu verändern. Dabei ist davon auszugehen, dass der Trend zu einem örtlich dezentralen Lebensstil anhalten und es darum gehen wird, diesen besser zu bewältigen.
Vier Notwendigkeiten für eine gedeihliche Zukunft
Wissenschaft und Politik müssen daher für die absehbare Zukunft Szenarien entwickeln, die sich innerhalb jener Rahmenbedingungen umsetzen lassen, die am wenigsten veränderbar sind: Föderalismus und direkte Demokratie. Letztere lässt insbesondere ökonomische Modelle als untauglich erscheinen, die von der Annahme ausgehen, dass allein der richtige Preis den Dingen stets die richtige Richtung weist. Solche Ansätze sind als theoretische Modelle und Wegweiser interessant; als effektive Hebel werden sie aber nicht funktionieren. Einmal, weil sie in ihrer Absolutheit nicht mehrheitsfähig sind und spätestens an der Urne scheitern würden. Sodann aber auch, weil sie unerwünschte Auswirkungen auf Struktur und Organisation unseres Staates hätten: zum Beispiel hätte die massive Verteuerung von Mobilität Konsequenzen für das Milizprinzip, das in unserem Land nach wie vor eine tragende Säule ist. Gerade Gemeinden bedürfen ungeachtet der Unbeständigkeiten in der Arbeitswelt, die sich in immer wieder wechselnden Arbeitsorten niederschlagen, für Politik und Wehrdienste kompetenter Personen, die an ein und demselben Ort verwurzelt sind.
Um die Bodeneffizienz auf eine mehrheitsfähige Art und Weise zu erhöhen, ist an vier Orten anzusetzen.
Erstens: zu einem Wettbewerb der Ideen finden
Ideen für eine nachhaltige Raumentwicklung sind von allen politischen Standpunkten gefragt. Die Raumentwicklung ist kein natürliches Monopol des linken und grünen Spektrums. Lange Zeit war sie eine traditionelle Domäne der Freisinnigen; beispielhaft ist das Engagement der Bundesräte Rudolf Friedrich und Elisabeth Kopp, die sich auf verschiedenen politischen Ebenen für einen sorgfältigen Umgang mit dem Boden einsetzten. Wer für eine nachhaltige Raumentwicklung inklusive einer griffigen Raumplanung in der Schweiz eintritt, muss also kein Sozialist sein, und sein Ziel ist auch nicht zwingend eine Wiederauflage der DDR, in der alle Tram fahren und viele in Grossüberbauungen wohnen mussten. Und umgekehrt muss ein Freisinniger keineswegs einem raumplanerischen Laisser-faire à la USA das Wort reden, das zwar die Selbstverwirklichung eines jeden mit Einfamilienhaus und Auto zulässt, aber kein Modell für ein kleines, dicht besiedeltes Land wie die Schweiz sein kann. Wesentlich ist, dass ein konstruktiver Wettbewerb der Ideen entsteht, aus dem sich Lösungen entwickeln lassen, welche die natürlichen Ressourcen schonen und für die Gesellschaft bezahlbar, d.h. ökonomisch und ökologisch tragfähig sind.
Zweitens: die grundsätzliche Einsicht ausnützen
So sehr bei einer Mehrheit der Bevölkerung eine grundsätzliche Akzeptanz gegenüber dem baulichen Verdichten als Schlüssel zu einer effizienteren Bodennutzung gegeben sein mag, so limitiert ist das Verständnis im Falle persönlicher Betroffenheit: Alle wollen die Verdichtung – nur nicht im eigenen Garten. Dieser Haltung ist mit zwei vertrauensbildenden Prämissen zu begegnen. Zum einen durch eine Art kategorischen Imperativ, der da lauten sollte: «Veränderungen haben grundsätzlich die Qualität des betroffenen Raums zu verbessern», will heissen: alle Betroffenen sollen für sich einen Nutzen aus einer Veränderung ziehen können. Ein stärkerer Schattenwurf durch ein höheres Gebäude lässt sich beispielsweise durch eine bessere Gestaltung von dessen Umgebung teilweise kompensieren. Und zum anderen durch einen unablässigen Dialog zwischen Bauherren und Behörden einerseits und Planungsgremien und Direktbetroffenen andererseits. Vorbehalte gegenüber konkret spürbaren baulichen Veränderungen lassen sich nicht allein mit demokratischen und rechtsstaatlichen Verfahren abbauen. Die für politische Entscheide an der Urne massgeblichen Perimeter sind kaum je deckungsgleich mit den Radien der direkten Auswirkungen von baulicher Verdichtung. Und geraten solche Vorhaben erst einmal auf den Rechtsweg, werden sie massiv verzögert. Ein In-strument, diese kostspieligen Hindernisse zu umgehen, kann daher die Partizipation unmittelbar Betroffener bei der Planung von Veränderungen sein. Oder um es auf eine noch simplere Formel zu bringen: die Betroffenen und ihre Bedürfnisse sind wirklich ernst zu nehmen.
Drittens: über heutige Ansätze und das Baurecht hinausdenken
Massnahmen zur effizienteren Nutzung des Bodens sind heute in der Regel regulatorischer Natur. Das muss nicht zwingend so sein. Beispielsweise liesse sich ein Kanon zur baulichen Entwicklung des Landes aus liberaler Warte formulieren, der deutlich macht, wie sich das Postulat der Siedlungskonzentration mit den Grundvoraussetzungen des Föderalismus und der Eigentumsgarantie in Einklang bringen lässt und welchen räumlichen Herausforderungen besser mit Deregulierung als mit Regulierung zu begegnen ist. Denkbar wäre zum Beispiel eine grössere Flexibilität bei den Bauvorschriften für Gebäudehöhen. So hat eine Studie, die der Gewerbeverband vor der Abstimmung über die Revision des Raumplanungsgesetzes erstellen liess, ergeben, dass sich in schweizerischen Grossstädten mit einem zusätzlichen Stockwerk die Bevölkerung einer ganzen Vorstadt aufnehmen liesse. Weil die Raumentwicklung, wie oben dargelegt, auch von Faktoren abhängt, die nicht vom Baurecht erfasst werden, ist es nötig, über dieses hinauszudenken. Bei der künftigen baulichen Gestaltung der Schweiz ist etwa ein besonderes Augenmerk auf die Wechselwirkung von Verkehr und Raumentwicklung zu richten. Die Entwicklung der Verkehrswege ist ein entscheidender Schlüssel für die effizientere Nutzung des Bodens. Sie sind ein Hebel, mit dem sich die Stossrichtungen der Siedlungsentwicklung steuern lassen. Ihr Ausbau bestimmt, wie weit das Pendlerland von den Zentren aus reicht. Planer und Politiker müssen die beiden Bereiche noch besser aufeinander abstimmen, wobei den Zielsetzungen der Raumentwicklung das Primat zuzukommen hat. Ausbauten von Verkehrswegen dürfen nicht länger Selbstzweck sein, sondern sind explizit als Mittel zu verstehen, die der Raumentwicklung dienen.
Viertens: vermeintlich Unverrückbares in Frage stellen
Die Einsicht aus dem Fall Galmiz, dass sich Betriebe von der dort diskutierten Dimension in der Schweiz heute nicht mehr ansiedeln lassen, ist nur ein Indikator der tatsächlichen oder scheinbaren baulichen Unverrückbarkeiten, denen wir uns in diesem Land heute gegenübersehen. Auch Standorte von Infrastrukturen wie Flughäfen oder Rangierbahnhöfen oder die Erscheinungsbilder der klassischen Innenstädte gelten, abgesehen von einigen Hochhausprojekten, als «auf ewig» gesetzt. Hier ist erst im Denken und dann auch im Handeln von Fachleuten, Politikern und Bauherren mehr Flexibilität gefragt. Unhinterfragte Ewiggültigkeiten sind zur Disposition zu stellen: Wie ist etwa angesichts der fortschreitenden Verwaldung des Landes mit dem Waldgesetz umzugehen? Soll die Waldfläche für alternative Nutzungen weiterhin tabu sein? Ist das Gesetz in der Form, in der es im 19. Jahrhundert erlassen wurde, heute noch zeitgemäss? Vieles, das heute baulich und raumplanerisch unverrückbar scheint, ist in Gesellschaft und Politik zu diskutieren und bei entsprechenden Einsichten zu verändern.
Der Preis des optimierten Managements
Unter dem Strich geht es darum, den Raum in der Schweiz bewusster zu entwickeln und dabei alle Einflussfaktoren zu berücksichtigen. Es ist davon auszugehen, dass die daraus resultierende zunehmende bauliche Dichte, die nun gesetzlich verordnete grundlegendere Trennlinie zwischen bebautem und nicht bebautem Land, zu Einschränkungen von Freiheiten führt, die noch bis vor kurzem als selbstverständlich betrachtet wurden. Fragen wie jene, ob man sich eher in einem städtischen oder einem ländlichen Raum niederlassen will und ob die Bahn oder das Auto die Option zur Abwicklung der eigenen Mobilität ist, werden unter der Prämisse einer höheren Bodeneffizienz nicht mehr so offen beantwortet werden können wie bisher. Die Schweiz wird dezen-tral besiedelt bleiben, der Föderalismus lässt gar nichts anderes zu, aber ihre Siedlungen werden städtischer und ihre Infrastrukturen teurer werden, kurzum: das bauliche und kommunale Management wird aufwendiger werden. Aber dieser Preis ist noch immer geringer als jener, den das Land und seine Bewohner bezahlen müssten, wenn ihr erfolgreiches Wirtschaftsmodell wegen einer ineffizienten Nutzung des Bodens scheitern würde.
Die Schweiz ist gebaut – beginnen wir mit ihrem Umbau!