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Wie könnte man besser regieren?
Ideen zur Stellung des Staatsrats in der künftigen Kantonsverfassung
Die Beanspruchung und Belastung der Kantonsregierung haben in den letzten Jahrzehnten stark zugenommen. Die Entlastung der Mitglieder des Staatsrats mit dem Ziel, ihnen zu ermöglichen, sich mehr aufs Regieren konzentrieren zu können, ist deshalb eine schon alte Forderung. Eine radikale Abkehr vom heutigen System ist aber auch in einer neuen Staatsverfassung nicht zu erwarten.
Eines der Ideenhefte, welches von der Projektleitung «Totalrevision Staatsverfassung» letzte Woche veröffentlicht wurde, befasst sich mit der «Zusammensetzung und Arbeitsweise des Staatesrates» (siehe Kasten). Darin werden im Wesentlichen vier Themen zur Diskussion gestellt und hiezu Fragen formuliert, auf die jeder Bürger und jede Bürgerin antworten kann. Es sind dies: die Mitgliederzahl der Regierung, die Stärkung des Regierungspräsidiums, die Solidarität gegenüber den Entscheiden des Kollegiums sowie die Doppelfunktion als Regierungsmitglied und Departementsvorsteher.
Grundsatz der Kollegialregierung nicht in Frage gestellt
Seit Bestehen des Bundesstaates beruhen die Regierungen der Schweiz sowohl auf Bundesebene als auch auf Kantonsebene auf dem Grundsatz der Kollegialregierung. Dieses System ist bis jetzt kaum je in Frage gestellt worden, auch im Kanton Freiburg nicht, obwohl Aufgaben und Mittel des Staates in den letzten 150 Jahren beträchtlich zugenommen haben und seine Strukturen und seine Handlungsweise sehr viel komplexer geworden sind.
Im Ideenheft Nr. 3B wird erwähnt, dass das System auch in den Kantonen, welcher sich in den letzten Jahren eine neue Verfassung gaben, kaum je ernsthaft in Frage gestellt wurde. Die Tendenz geht vielmehr in Richtung einer ausdrücklichen Bestätigung des Grundsatzes der Kollegialregierung. Im anderen Falle müsste man vielmehr das gesamte politische System überdenken. Trotzdem ist ein Reformbedarf im Sinne von Anpassungen zur Stärkung der Regierungsfähigkeit unbestritten.
Wie viele Staatsräte?
Die Schweiz hat sieben Bundesräte. Alle Kantonsregierungen haben entweder fünf oder sieben Mitglieder. Der Trend geht heute eher noch in Richtung einer Verkleinerung. Als Hauptargument wird angeführt, dass es in einem kleinen Kollegium leichter ist, die Anstrengungen zu koordinieren, Kompromisse zu erarbeiten, Beschlüsse zu fassen und diese dann gemeinsam zu tragen. Ein Überblick der letzten 25 Jahre zeigt zudem, dass mit der siebenköpfigen Regierung im Kanton Freiburg eine relativ breite Vertretung der verschiedenen Gruppierungen möglich war. Es ist deshalb nicht anzunehmen, dass der künftige Verfassungsrat viel Zeit für diese Frage aufwenden muss.
Anders könnte es sich mit der Frage verhalten, ob das Regierungspräsidium allenfalls zu stärken ist. Die Befugnisse des Staatsratspräsidenten, der turnusgemäss ein Jahr im Amt ist, sind heute beschränkt. Es handelt sich vor allem um eine formale Funktion. Bisherige Bemühungen, das Präsidium zu stärken, sind sowohl im letzten als auch in diesem Jahrhundert gescheitert. Die Handlungsfähigkeit der Regierung und ihr Auftreten nach aussen könnten mit der Aufwertung des Präsidiums verbessert werden. Doch wäre der Grundsatz der Gleichrangigkeit der Regierungsmitglieder, der als recht wichtig angesehen wird, beeinträchtigt.
Bedeutung der Solidarität
im Kollegium
Gemäss dem Kollegialprinzip muss jedes Regierungsmitglied die gemeinsam gefällten Entscheide mittragen. Es ist also zur Solidarität verpflichtet. Das Prinzip der Solidarität gegenüber dem Kollegium wird in der Regel als ungeschriebener Grundsatz anerkannt. Auch im Kanton Freiburg gibt es keine entsprechenden Vorschriften.
Wie man in der Praxis feststellt, ist die Arbeit in der Regierung trotzdem vom Kollegialprinzip geprägt. Der Erfolg hängt allerdings stark vom gegenseitigen Vertrauen ihrer Mitglieder ab. Dieses Vertrauen äussert sich hauptsächlich in der Bereitschaft, Kompromisse einzugehen und sich gegebenenfalls einem Entscheid des Kollegiums zu unterwerfen, auch dann, wenn man anderer Meinung ist, heisst es im eingangs erwähnten Ideenheft. Die Grenzen sind dort zu setzen, wo der eigene Gewissensentscheid tangiert wird.
Grenzen der Solidaritätspflicht
Allgemein geht man im geltenden politischen System davon aus, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Regierung auf deren geschlossenem Auftreten beruht, das den Eindruck erweckt, sie stehe über den Parteien. Nun wurden die einzelnen Regierungsmitglieder von ihrer Wählerschaft aufgrund ihrer Ideen und Überzeugungen gewählt. Als Mitglied der Regierung dürfen sie dann ihre Meinung nicht mehr in jedem Punkt frei vertreten.
Im Gegenteil, sie können in einem gewissen Grad gezwungen sein, die Ideen, für die sie gewählt wurden, zumindest vor dem Parlament und der Öffentlichkeit zu verleugnen. Gerade Vertreterinnen und Vertretern der Minderheit kann dies schaden. In der Regel zeigt aber die Erfahrung, dass sich das Volk der Feinheiten des Sytems durchaus bewusst ist: Es weiss genau, dass die Regierung im Interesse des Ganzen als Einheit auftreten muss, ohne dass die einzelnen Mitglieder ihre Überzeugungen deswegen verleugnen oder gar aufgeben müssen.
Departementsvorsteher
oder Regierungsmitglied?
Die Regierungsmitglieder haben sowohl auf Bundes- als auch auf Kantonsebene die zweifache Aufgabe, bei den Entscheiden des Kollegiums mitzuwirken und ihre Departemente zu leiten. Diese Doppelfunktion, die ebenfalls oft als wesentliches Merkmal des politischen Systems der Schweiz angesehen wird, führt zu einer engen Verbindung zwischen Regierung und Verwaltung.
Auch wenn gelegentlich Mängel dieses Departementalprinzips genannt werden, wurde dieser Grundsatz im Kanton Freiburg noch nie in Frage gestellt. Das Prinzip beruht insbesondere auf der Vorstellung, dass die Regierungsmitglieder als Departementsvorsteher durch ihre Auseinandersetzung mit den Verwaltungsaufgaben die Geschäfte gut genug kennen, um ihre Entscheide fällen zu können.
In der Praxis führt das aber dazu, dass in der Regel der Departementsleitung Priorität vor der Kollegialfunktion eingeräumt wird. Dasjenige Regierungsmitglied, das seine Dossiers besonders gut kennt und einsichtig begründen kann, hat es auch leichter, die Interessen der eigenen Departemente durchzubringen, dies umso mehr, als die anderen sowieso kaum Zeit haben, sich in die Geschäfte der anderen Departemente zu vertiefen.
Eine eigentliche Politik des Regierungskollegiums ist damit in der Praxis erschwert. Deshalb lohnt es sich in jedem Fall, bei den Arbeiten für eine neue Kantonsverfassung die Frage der Doppelbelastung der Regierungsmitglieder eingehend zu prüfen. Ohne radikale Abkehr vom System, das sich in den grossen Zügen bewährt, gibt es zahlreiche Lösungsmöglichkeiten, die im Ideenheft angetönt sind. wb