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Considéré comme un monstre aquatique chez Hobbes, comme une pieuvre aux tentacules gigantesques dans les affiches antisoviétiques ou encore comme une entité « tentaculaire et inefficace » dans le discours de Jacques Chaban-Delmas, prononcé en 1969 devant l’Assemblée, l’Etat centralisé semble réunir, depuis plusieurs siècles déjà, de nombreux inconvénients. Passant pour une monstruosité dont les tentacules toucheraient toutes les sphères de la société, sa toute-puissance asservirait ses habitants. De surcroît, les qualificatifs peu élogieux qu’on lui prête ci-dessus concernent différents types d’Etats centraux. L’Etat hobbésien ne connaît pas la séparation des pouvoirs ; il en va autrement pour l’Etat français de l’époque de Jacques Chaban-Delmas. Par conséquent, l’Etat central serait-il intrinsèquement liberticide ? N’existerait-il pas des types d’Etats centraux plus ou moins liberticides ?
Du reste, il faut envisager de quel type de liberté l’on parle. Dans un discours prononcé en 1820, Benjamin Constant distingue la liberté des Anciens de celle des Modernes. La première se caractérise par le fait que la collectivité supplante l’individu ; dans la seconde, l’inverse se passe : l’individu supplante la collectivité. Sur cette base philosophique, nous partirons des deux postulats suivants : l’anarchie individualiste et l’Etat totalitaire ne sont pas souhaitables[1]. Ainsi comparer l’URSS, Etat collectiviste et fédéral avec certes des éléments de centralisme, et la France d’avant 1982 pour démontrer que le fédéralisme n’est pas nécessairement bon ne tiendrait pas d’un point de vue épistémologique. D’après nous, trois axes de recherche nous semblent plus pertinents.
Le premier est celui de supposer qu’il existerait une asymétrie d’informations entre les administrateurs et législateurs d’une part et les administrés d’autre part, eu égard au caractère centralisé de l’Etat ; l’analyse se fera à travers le prisme de l’Etat libéral et démocratique. Parce que le terme de « lois » qu’utilise Constant est fuyant, nous envisagerons d’abord le terme de lois au sens d’ordonnances exécutives (centralisme exécutif), c’est-à-dire des lois au sens non formel, pour reprendre une terminologie typiquement helvétique. Ensuite, dans la seconde sous-partie, nous envisagerons le centralisme législatif, à savoir que le parlement seul édicte des lois pour l’entier du territoire : les collectivités territoriales, contrairement à l’Etat fédéral, n’ont aucune compétence législative.
Ensuite, supposer que l’Etat central présente de grands inconvénients, c’est poser la question de savoir s’il existe une forme moins liberticide. Nous nous poserons alors la question suivante : Dans un Etat libéral et démocratique est-ce que le centralisme est plus liberticide que son prétendu contraire : l’Etat fédéral ? Pour ce faire, nous envisagerons les avantages et inconvénients du fédéralisme.
Enfin, en comparant les différents types d’Etats centraux, mais en excluant les Etats totalitaires, qui sont liberticides per se, nous soulignerons les éléments qui peuvent menacer la liberté. Ces trois axes nous permettront de répondre à la question de savoir si le centralisme est liberticide.
Centralisme exécutif et asymétrie d'informations
Dans sa forme la plus pure, dans un Etat unitaire centralisé, le centralisme suppose que les décisions du centre sont applicables à l’entier du territoire étatique. Les entités collectives, à savoir les départements et les responsables des administrations départementales ne disposent peu ou prou d’aucune marge de manœuvre : les décisions sont identiques pour tout le territoire. Si l’on se place du point de vue du centralisme administratif ou exécutif, l’on constate que des ordonnances peuvent être émises par le gouvernement. Certes, ce type d’acte juridique doit respecter les limites de la loi. Mais selon le caractère plus ou moins général d’une loi, le champ d’application d’une ordonnance peut être ou plus moins étendu. Or, dans un régime présidentiel, si le président est élu démocratiquement, il n’en va pas de même pour les ministres, lesquels sont choisis par le président, selon des critères plus personnels que de représentativité territoriale. De ce qui précède, il ressort que des personnes sont amenées à édicter des actes juridiques pour l’ensemble du territoire, sans connaître toutes les spécificités culturelles, géographiques ou économiques des régions administrées. Ainsi, tel ministre de l’économie édictera une ordonnance d’application générale pour pallier un problème économico-structurel d’une région X, sans considérer que dans la région Y, ce problème est en réalité un avantage économique. Une région en bord de mer nécessite un code du travail plus souple qu’une région ouvrière. Par conséquent et de façon inévitable, la région Y verra sa liberté économique réduite par le centre. La conséquence liberticide est le résultat à la fois d’un facteur personnel et d’un facteur institutionnel en termes de création d’actes juridiques, mais aussi d’un facteur géographique en termes d’application des actes juridiques.
Quant au schéma argumentatif énoncé ci-dessus et envisagé à travers le prisme de l’économie, il peut être étendu à d’autres problèmes, notamment culturels. L’on constate alors que le centralisme exécutif peut s’avérer liberticide en niant les différences régionales et culturelles. Tel n’aurait pas été le cas si l’on avait laissé aux entités locales des compétences exécutives, trait propre au fédéralisme. Mais parce que l’application des mesures exécutives se fonde sur des lois, il nous faut envisager le centralisme législatif.
Centralisme législatif, caractère des lois et bicaméralisme
Par conséquent, envisageons le cas des lois au sens formel, à savoir édictées par le parlement. Contrairement aux ministres, les membres du parlement, c’est-à-dire les parlementaires, sont élus par le peuple réparti dans des circonscriptions territoriales, le but étant une représentation équitable, laquelle varie évidemment selon le mode de scrutin choisi, des régions composant l’Etat dans son entier. De fait, les parlementaires sont plus au courant des inquiétudes et problématiques de leur région respective.
En faisant fi de l’absence du mandat impératif et de l’influence des lobbies sur les décisions votées au Parlement, on peut affirmer que les parlementaires, de droite comme de gauche, votent certes en faveur de la Nation considérée comme un tout, mais ils le font aussi en prenant compte de leur circonscription, ne serait-ce que pour des motifs de politique politicienne : méconnaître les spécificités et les problèmes de leur circonscription constituerait un suicide politique.
Par conséquent, lors des débats et de la promulgation des lois, les parlementaires expriment leurs doutes sur le contenu des dispositions juridiques. Une loi ne se crée pas ex nihilo : elle est le résultat de concertations, de concessions et de compromis. Du reste, une loi, s’inscrit dans un ensemble d’autres lois. On assiste à un mouvement de va-et-vient entre un ensemble de dispositions juridiques. Eu égard au caractère systématique du droit, l’on peut tenir plus ou moins compte des spécificités régionales. Ainsi, tel parlementaire proposera de modifier X terme afin de mieux tenir compte de la spécificité de la région qu’il est censé représenter. Evidemment, en pratique, le problème suivant se pose, à savoir celui de la représentation des régions de façon démographique ou de façon égalitaire, mais non équitable. Dans le premier cas, une région limitée géographiquement mais fortement peuplée peut imposer ses vues au Parlement, au détriment de régions plus défavorisées en termes démographiques. Dans le second cas, la tyrannie de la majorité peut laisser place à la tyrannie de la minorité. Des régions peu peuplées disposeront d’autant de pouvoirs au Parlement que des régions à forte densité démographique. Le bicaméralisme, considéré comme un élément du fédéralisme pour autant qu’une des chambres représente adéquatement les régions, permet de pallier ces problèmes.
Ainsi, dans la Suisse fédérale, le conseil des Etats contrebalance le pouvoir du conseil national : les navettes nécessaires pour la promulgation de lois permettent de concilier les inquiétudes régionales et nationales. Mais si un élément du fédéralisme permet de résoudre les problèmes de tensions entre inquiétudes régionales et nationales, qu’en est-il si l’on applique tous les éléments du fédéralisme au sein d’un Etat central ? Est-ce que le fédéralisme entravera moins les libertés ?
Le fédéralisme : ses principes et ses limites : la loi fédérale et la Constitution
Il est ici difficile de dessiner les traits propres au fédéralisme, communs à tous les Etats fédéraux. Grosso modo, l’Etat fédéral se distingue de l’Etat central par sa structure à deux niveaux, l’Etat fédéral supplantant les Etats fédérés, lesquels conservent leurs institutions propres. La Constitution répartit les compétences entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés. Les auteurs distinguent trois principes directeurs. Le principe d’autonomie : les Etats fédérés disposent d’une certaine indépendance à l’égard de l’Etat central : ils disposent de l’aménagement de leur propre pouvoir. Le principe de superposition tempère l’autonomie des Entités fédérées : l’ordre juridique fédéral à l’ordre juridique fédéré. Mais le principe de participation tempère le principe de superposition.[2]
En comparant le fédéralisme et le centralisme l’on peut alors mieux percevoir le caractère tentaculaire de l’Etat central. A l’opposé, dans l’Etat fédéral, les entités fédérées disposent de prérogatives importantes. Si l’on reprend le cas traité dans la partie du centralisme exécutif, on laissera la possibilité à la région Y de concrétiser les lois votées au Parlement en fonction de ses spécificités régionales. Les citoyens de ladite région et leur gouvernement régional décideront alors eux-mêmes de leur sort, dans les limites de la loi fédérale et de la Constitution fédérale. Or, ce sont ces deux limites qui peuvent présenter des difficultés. Certes, dans l’Etat fédéral, les entités fédérées participent à la promulgation des lois fédérales et des articles constitutionnels. Mais tous les Etats fédéraux ne sont pas des démocraties semi-directes, la plupart sont des démocraties représentatives, au même titre que les Etats centraux. En d’autres termes, seuls les représentants ont leur mot à dire.
Mais que se passe-t-il si l’exécutif dispose aussi de pareilles compétences ? Ainsi, en vertu de l’article 90 al. 3 de la Constitution russe, les ordonnances émises par le président de la Fédération[3] de Russie ne doivent pas être contraires aux lois fédérales et à la Constitution. Mais en vertu de l’article 107 alinéa 3 de ladite constitution, le président peut rejeter la loi de la Douma. Cette dernière doit alors revoter à la majorité des deux tiers. Le président des Etats-Unis dispose également de ce véto législatif. En pratique, la majorité des deux tiers est rarement atteinte. Ici, l’aménagement des pouvoirs au sein de l’Etat est problématique : les deux Etats fédéraux en question sont des régimes présidentiels. L’importance accordée à l’exécutif et son droit de véto peut virer au même problème que le centralisme exécutif de l’Etat central. Le président russe pourrait alors choisir ou non d’accepter des lois fédérales, ce qui reviendrait à étendre ou limiter la portée de ses décrets et ordonnances. Sans une séparation stricte des pouvoirs, l’Etat fédéral n’est pas moins liberticide que l’Etat central.
Tâchons d’aller plus loin dans l’abstraction : un Etat central envisagé à travers le prisme d’un régime parlementaire, additionné d’un élément du fédéralisme (mais pas tous les éléments), à savoir un bicaméralisme égalitaire[4], peut très bien s’accorder avec les libertés, pour autant que son gouvernement soit un gouvernement collégial à la Suisse représentant tous les partis, ce qui éviterait les instabilités ou oppositions politiques constantes. Le multipartisme n’est pas en soi mauvais, même si l’histoire de la quatrième République nous donne tort. Ainsi, le degré de fédéralisme d’un Etat n’est pas nécessairement proportionnel aux libertés accordées. En d’autres termes, ce n’est pas parce que le degré de fédéralisme d’un Etat est plus élevé, qu’il accordera plus de libertés. Par conséquent, un Etat moins centralisé qu’un autre ne sera pas nécessairement moins liberticide. Le type d’Etat central envisagé plus haut, certes relativement abstrait, pourrait s’avérer moins liberticide que la Russie moderne qui, rappelons-le, est un Etat fédéral[5]. De ce qui précède, l’on constate que les éléments de séparation de pouvoirs et du caractère général ou exhaustif de la loi peuvent changer le degré de libertés des administrés, indépendamment de la forme d’Etat. Tâchons d’envisager une comparaison des Etats centraux à travers les siècles pour mettre en lumière d’autres éléments.
L'absolutisme monarchique et l'Etat jacobin
Dans la monarchie absolue, le roi est le dépositaire des trois pouvoirs. Il n’y a pas de séparation des pouvoirs, mais eu égard au statut de la société d’ordres, il existait des franchises locales et les lois n’étaient pas identiques pour tous. Le droit coutumier conservait une certaine importance. Par conséquent, quand bien même l’Etat était centralisé, que l’isonomie n’était pas de mise et que la séparation des pouvoirs n’existait pas, il est fort probable que les administrés ont dû moins ressentir la pression du pouvoir central que sous l’Etat jacobin, lequel a certes reconnu une séparation des pouvoirs et une déclaration des droits de l’homme, mais le légicentrisme avéré des révolutionnaires l’a plusieurs fois emporté sur le droit naturel.
Conclusion
De la démonstration qui précède, on remarque que c’est moins la forme de l’Etat qui prime que l’aménagement des pouvoirs, un équilibre entre ceux-ci, le caractère de la loi centrale, et, sans vouloir sombrer dans la tautologie, la suprématie du droit naturel sur le droit positif. Ainsi, un Etat fédéral, supposé être l’antithèse de l’Etat central, pourrait très bien être plus liberticide qu’un Etat centralisé, si son régime limite la séparation des pouvoirs ; limite le pouvoir de délégation de la loi fédérale au strict minimum et comporte plus de devoirs que droits individuels. Par ailleurs, l’Etat central, n’existe pas dans sa forme la plus pure. En pratique, il est décentralisé, notamment du point de vue exécutif, ce qui n’exclut pas en soi son caractère unitaire. Du reste, nous avons envisagé l’essai en considérant la démocratie représentative. Or, nous sommes d’avis qu’une dose de démocratie semi-directe à la Suisse ainsi qu’un bicaméralisme égalitaire et un gouvernement collégial peuvent davantage régler le problème des libertés et de l’autonomie que le changement de la forme d’un Etat.
Alexandre Briguet
[1] La confédération n’est pas envisagée non plus. Son caractère est davantage multiétatique qu’étatique. Elle ne correspond pas au critère de l’Etat moderne. Rappelons que la Suisse n’est pas une Confédération, mais un Etat fédéral.
[2] Mahon, Pascal, Droit constitutionnel, institutions, juridiction constitutionnelle et procédure, volume 1, Neuchâtel, Helbling, 2014, p. 25.
[3] En vertu de l’article 1 al.1, la fédération de Russie est un Etat fédéral.
[4] Une chambre représenterait la nation et leurs membres seraient élus proportionnellement à la population, l’autre les entités territoriales selon un mode égalitaire. Quant aux pouvoirs des chambres, il serait identique. En somme, un parlement à la Suisse.
[5] Quoiqu’en dise la propagande russophobe, après un rapide coup d’œil sur la Constitution russe, on constate que l’Etat regroupe les éléments essentiels d’un Etat démocratique et libéral. En revanche, tel n’était pas le cas de l’URSS.