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Vor vier Jahren entschied die Mehrheit der Britinnen und Briten, die EU zu verlassen. Wie kam es zum «Brexit»? Welches sind dessen Folgen? Und wie wird er heute beurteilt? Ein Gespräch mit Historiker Siegfried Weichlein und Ökonom Holger Herz.
Beginnen wir mit einer banalen Frage: Warum hat Grossbritannien 2016 überhaupt über den Austritt aus der EU abgestimmt?
Siegfried Weichlein: Eine gute Frage, denn eigentlich sind Referenden in der britischen Verfassung gar nicht vorgesehen. Das politische System Grossbritanniens sieht alle Souveränität beim Parlament. Auslöser war aber ein Machtkampf im konservativen Lager. Dort befand sich die scharf antieuropäische UKIP (UK Independence Party) im kräftigen Aufwind und auch bei den Tories gewannen die Euroskeptiker an Einfluss. Um sich deren Stimmen zu sichern, versprach David Cameron: «Wenn ihr mich wählt, leite ich ein Referendum ein, in dem wir über Europa abstimmen.»
Holger Herz: Das Referendum war ja eigentlich bloss eine Meinungsumfrage. Es war kein verbindlicher Verfassungsauftrag damit verbunden, wie dies in der Schweiz der Fall gewesen wäre. Deshalb ging nach der Abstimmung dann auch der Streit los, wie das Resultat auszulegen sei. Schliesslich entschied das oberste Gericht, dass es einen Parlamentsbeschluss braucht, damit die Regierung den Brexit umsetzen kann.
Siegfried Weichlein: Die Ironie an der Geschichte: Cameron
selbst wollte die EU gar nicht verlassen. Er setzte sich für ein «Remain» ein, und musste nach dem «Leave» schliesslich zurücktreten.
Worüber wurde denn vor der Abstimmung diskutiert?
Siegfried Weichlein: Es regte sich Widerstand gegen die innereuropäische Personenfreizügigkeit. Immer wieder zitiert wurde «the polish plumber», der polnische Klempner. Es ging um die Angst, dass die Migranten der englischen Arbeiterschicht die Jobs wegnehmen würden.
Holger Herz: Nach der EU-Osterweiterung von 2004 haben die meisten westeuropäischen Staaten die Migration aus dem Osten zunächst noch beschränkt. England nicht. Für den polnischen Klempner hiess das, dass es fünf Jahre lang sehr viel einfacher war, nach Grossbritannien zu gehen, als beispielsweise nach Deutschland. Dadurch entstand eine Diaspora, die dann wieder Leute nachzog. Es gibt allerdings keine bekannte Evidenz, dass die Einwanderer die Sozialsysteme belastet hätten. Die polnischen Klempner haben zum Erfolg der britischen Wirtschaft genauso beigetragen wie alle andern auch.
Kann man sagen, dass Leute die von der Globalisierung profitieren eher Ja gestimmt haben und Globalisierungsverlierer eher Nein?
Siegfried Weichlein: Das ist ein sehr breiter Pinsel, damit kommen Sie noch nicht an die Feinheiten der Wahlarithmetik. Was auffällt ist, dass sowohl Schottland wie auch Nordirland sich gegen den Brexit ausgesprochen haben. Es war also eine englische Entscheidung, ein E-Exit. Die zweite Beobachtung ist der Stadt-Land-Graben. Die grossen Städte haben «Remain» gestimmt, Kleinstädte und das Land «Leave». Entscheidend war aber auch das Verhalten der Labour-Wähler: Viele stimmten dem Referendum zu, insbesondere in den Midlands.
Holger Herz: Das Verhältnis zur Globalisierung war schon wichtig, gerade für die eben angesprochenen Labour-Wähler. Das sieht man ja auch andernorts, dass rechte Parteien es bei Globalisierungs- und Europafragen schaffen, klassische Arbeiterschichten anzusprechen. Es wurde viel drüber gesprochen, dass man mit einem Ja die Arbeiter und die Industrien schützen könne. Argumente, die meines Erachtens komplett falsch sind und die Leute, die «Leave» gestimmt haben, noch hart treffen werden. Aber es wurde ihnen auch einfach das Blaue vom Himmel versprochen. Und viele haben es geglaubt.
Siegfried Weichlein: Zu Labour muss man auch sagen, dass das EU-Bekenntnis der Labour-Spitze mit Jeremy Corbyn mehr als lau war. Ausserdem hat die «Remain»-Kampagne viel zu stark eine Angst-Kampagne gefahren und sich auf den Verlust von Arbeitsplätzen fokussiert und zu wenig aufgezeigt, dass ein Verbleib in Europa auch darüber hinaus im britischen Interesse lag.
Holger Herz: Man muss aber auch die Rolle der Medien erwähnen. Der Brexit ist ein komplexes Thema. Da braucht man als einfacher Mensch Experten, auf die man sich verlassen kann. Wenn man diese Experten gefragt hat, dann haben 99 – Sie können auch 95 oder 93 schreiben – von 100 Ökonomen gesagt, dass der Brexit eine schlechte Idee ist. Bei der BBC wollte man aber beiden Seiten das Wort geben und das erweckte den Eindruck von Uneinigkeit in der Fachwelt bezüglich der Konsequenzen. Und mit der Polarisierung über die Filterbubbles und sozialen Netzwerke konnte letztlich jeder behaupten, was er wollte.
Welche Rolle spielte die Flüchtlingskrise von 2015?
Holger Herz: Inhaltlich hätte sie keine Rolle spielen dürfen. Emotional spielte sie eine, denn UKIP machte damit massiv Stimmung gegen die EU. Nur: Die Flüchtlingskrise war zwar eine europäische, aber keine EU-Krise. Die EU kann in Asylfragen nämlich gar nichts entscheiden. Das ist Aufgabe der Mitgliedsländer und die haben ja auch sehr unterschiedlich reagiert.
Siegfried Weichlein: Ob Finanzkrise 2008, griechische Schuldenkrise 2011, Migrationskrise 2015 oder Covid-Krise 2020: Stets ist der Primat der Nationalstaaten zu erkennen. Es ist nicht die EU, die handelt, sondern einzelne Nationalstaaten sprechen sich ab. Oft sind es Deutschland und Frankreich, die sich einig werden, ergänzt um das UK. Aber die europäische Ebene fällt jedes Mal aus.
Mit Ausnahme der Europäischen Zentralbank (EZB).
Holger Herz: Ja, aber die EZB hat auch ein Mandat! Die kann und muss Entscheidungen treffen und umsetzen. Die EU hingegen hat gar nicht so viel Macht. Das ist ja das grosse Paradox: EU-Kritiker sagen stets, man dürfe sich Brüssel nicht unterordnen – dabei kann Brüssel gar nicht so viel entscheiden. Die Macht liegt im Wesentlichen weiterhin bei den Nationalstaaten.
Wie stark ist denn die EU überhaupt ein britisches Projekt? Treibende Kräfte waren zu Beginn ja Frankreich, Deutschland, Italien und die Benelux-Staaten.
Siegfried Weichlein: England sah die europäische Integration zunächst einmal als antikommunistisches Projekt. Churchill verkündete 1946 in Zürich «Let Europe arise» und im gleichen Jahr in Fulton Missouri «An iron courtain has been drawn». Solange sie ihr Empire hatten, waren die Briten aber an politischer oder wirtschaftlicher Integration nicht sonderlich interessiert. Das änderte sich um 1960, wo nur schon in Afrika über 20 Länder unabhängig wurden. Europa wurde zur Ersatz-Erzählung für den Verlust des Empire, zur Therapie für postimperiale Phantomschmerzen.
Zwei britische Beitrittsanträge lehnte der französische Präsident Charles de Gaulle 1961 und 1967 ab. 1973 trat das Vereinigte Königreich dann der EU-Vorgängerin EWG bei, ein Entscheid, der in einem ersten Referendum 1975 von 67 Prozent der Bürger gestützt wurde.
2016 hingegen votierten 52 Prozent für den Austritt. Was ist passiert?
Holger Herz: Zunächst gab es eine grosse Unsicherheit. Muss der Entscheid überhaupt umgesetzt werden? Und wenn ja, wie? In der Schweiz gibt es hierfür klare Prozesse mit «Checks and Balances». Das Parlament muss einen Weg finden, den Volksentscheid umzusetzen, muss dabei aber auch allgemeine Interessen berücksichtigen. Gefällt jemandem die Lösung des Parlaments nicht, besteht die Möglichkeit des Referendums, was zu einer zweiten Abstimmung führt. Beim Brexit wurde aus einer Meinungsumfrage ein Regierungsauftrag. Und das Resultat wird etwas völlig anderes sein als das, worüber man vor der Abstimmung gesprochen hat.
Was hat sich denn verändert?
Holger Herz: Es wurde beispielsweise gesagt, dass man kein Interesse habe, aus dem europäischen Binnenmarkt auszutreten – und jetzt driftet Grossbritannien ab zur extremsten Version! Derzeit geht es in Richtung eines harten Brexit. Einem Szenario, das damals sogar von Befürwortern explizit ausgeschlossen wurde!
Was bedeutet denn ein harter Brexit?
Holger Herz: Grossbritannien ist ja zum 31.1.2020 aus der EU ausgetreten, in der aktuellen Übergangsphase hat sich im Vergleich zur EU-Mitgliedschaft aber noch nichts Wesentliches verändert. Diese läuft am 31.12.2020 aus. Der harte Brexit bezeichnet die Situation, falls sich EU und GB bis Ende Jahr auf kein Abkommen für die Zeit danach einigen können. Beim Handel etwa würde das zu grossen Hürden führen. Boris Johnson wurde 2019 mit dem Auftrag gewählt «Get Brexit done». Er hat Behauptungen aufgestellt, wie einfach das Aushandeln eines neuen Abkommens sein werde. Nun erweist sich die Angelegenheit als hochkomplex und die Stolpersteine bleiben seit Jahren dieselben. Beispielsweise die Grenze zwischen Nordirland und Irland.
Wo genau liegt hier denn das Problem?
Siegfried Weichlein: Es sind zwei Probleme, ein ökonomisches und ein politisches. Das politische Problem ist der Nordirlandkonflikt – der blutigste Bürgerkrieg in Europa mit Tausenden von Toten. Dieser Konflikt wurde mit dem Karfreitagsabkommen 1998 im Wesentlichen beigelegt. Teil dieses Abkommens ist das Versprechen, dass es zwischen Nordirland und Irland möglichst keine spürbare Grenze geben soll und die Nordiren nicht nur einen britischen, sondern auch einen irischen Pass erhalten – und das hat bisher auch sehr gut funktioniert. Das ökonomische Problem ist, dass man zwischen einem EU-Land und einem Nicht-EU-Land keinen freien Warenverkehr zulassen kann. Es braucht eine Zollgrenze. Baut man die jetzt aber zwischen Irland und Nordirland auf, riskiert man, den Nordirlandkonflikt wieder anzufachen.
Holger Herz: Das Problem sind nicht mal nur die Zölle, sondern auch die Produktstandards. Also Bestimmungen in punkto Tierhaltung, Giftstoffe, et cetera. In Zukunft kann und wird es passieren, dass in Grossbritannien andere Gesetze gelten als in der EU und das bedeutet, dass es eine Zollgrenze braucht. Sonst wird Irland zum Einfallstor für Produkte, die EU-Standards nicht erfüllen. Eine Möglichkeit wäre es, diese Zollgrenze in die Irische See zu verlegen, also zwischen Nordirland und England/Wales/Schottland. Dann würde in Nordirland EU-Zoll- und Warenrecht gelten. Für Nordirland wäre das ein grosser Standortvorteil. Es würde aber auch bedeuten, dass eine innerbritische Grenze geschaffen würde – und das hat Premierministerin Theresa May kategorisch ausgeschlossen. Ihr Nachfolger Boris Johnson wiederum hat im Herbst 2019 ein Austrittsagreement unterzeichnet, das genau das vorsieht. Johnson liess sich zunächst dafür feiern, dass er endlich einen Deal hatte. Vor ein, zwei Monaten hat er nun behauptet, er habe gar nicht verstanden, was er da unterschrieben hat. Jetzt will er internationales Recht brechen und den Vertrag wieder auflösen.
Das klingt problematisch.
Holger Herz: Das Problem ist, dass man dem britischen Premier aktuell offenbar nicht vertrauen kann. Er setzt seine Unterschrift unter Verträge, fühlt sich dann aber nicht an diese gebunden.
Gab es denn nicht die Möglichkeit, einfach eine andere Form der Zusammenarbeit zu kopieren?
Siegfried Weichlein: Das dachte man lange. Zuerst sagte man sich, «das gibt dann am Schluss so eine Lösung wie mit der Schweiz». Später dachte man, das werde eher so wie in Norwegen. Oder wie bei den Kanadiern und den USA. Aber die Briten haben sich immer anders verhalten. Für das, was jetzt kommt, haben wir ganz einfach keine Präzedenz.
Holger Herz: Man hat sich da Illusionen gemacht, wie einfach diese Trennung werden würde. Beispielsweise beim Handelsabkommen. Da hiess es: «Das wird das einfachste Abkommen aller Zeiten, denn wir sind ja komplett auf einer Linie!» Das klingt einleuchtend, solange man sich nicht näher damit befasst. Aber durch die Trennung muss man sich jetzt Gedanken darüber machen, wie man verfährt, wenn man anfängt, von der gemeinsamen Linie abzuweichen. Und genau darum geht’s ja bei der Trennung. Diese Fälle muss man alle regeln – und das ist wahnsinnig komplex! Es ist schon verblüffend, wie naiv die Engländer vorgehen. Mich überrascht nicht, dass viele Diplomaten – die auch in Brüssel sehr angesehen waren – aus der Regierung zurückgetreten sind, weil sie nicht hinter den Behauptungen stehen konnten, wie einfach das alles sein werde.
Aus der Ferne stellt man sich den Brexit ja so als «vorher» und «nachher» vor, mit einem bestimmten Tag X dazwischen. Wie weit sind wir denn noch von diesem Tag X entfernt?
Siegfried Weichlein: Da unterliegen Sie einer juristischen Normalitätsfiktion, dass Verträge irgendwann gültig werden und ab dem Tag alles anders ist. Aber Europa ist ein Netzwerk, in das Grossbritannien auf tausendfache Weise eingebunden ist. Es wird nicht möglich sein, von einem Tag auf den nächsten alle Fäden zu kappen und ein neues Regime zu beginnen.
Holger Herz: Rein juristisch ist der Tag X momentan auf den 31.12.2020 bzw. den 1.1.2021 festgelegt. Danach sollte der Austritt fertig und die neue Normalität da sein. Noch ist aber die künftige Anbindung Englands an die EU nicht geklärt. Persönlich sehe ich deshalb aktuell nur zwei extreme Möglichkeiten. Entweder kommts zu einem harten Brexit: Dann gibts zwar eine juristische Normalität, aber gesellschaftlich, wirtschaftlich und politisch kommts zu einem Chaos. Oder Boris Johnson macht einen Rückzieher und man einigt sich auf etwas, was einer Teilnahme am Single Market – mit Akzeptanz diverser EU-Institutionen – sehr nahekommt. In dem Fall würde es wirtschaftlich relativ normal weitergehen. Politisch wäre die Suppe in England dann aber wieder am Kochen. Dann wird die UKIP «Verrat am Volk» rufen. Ich sehe deshalb auch 2021 keine Normalität.
Siegfried Weichlein: Genauso wenig, wie nach Grossbritanniens EWG-Beitritt zum 1.1.1973 über Nacht alles da war, wird der Austritt jetzt über Nacht alles beenden. Beim Beitritt hat es über ein Jahrzehnt gedauert, bis die Mitarbeit in den Institutionen, das Aushandeln der Standards oder die Integration in ältere Abkommen geklappt haben. Der Austritt wird nicht weniger Zeit in Anspruch nehmen.
Wie stehen denn Britinnen und Briten heute zum Brexit? Bereuen sie ihn schon?
Siegfried Weichlein: Ich fürchte, wir müssen der Realität ins Auge blicken, dass eine erneute Abstimmung kein anderes Ergebnis bringen würde.
Holger Herz: Gemäss Umfragen hat sich die Mehrheit von 48–52 zu 52–48 verschoben – aber das ist kein entscheidender Umschwung. Wenn Sie die Leute fragen, sind die heute vor allem vom Thema genervt. Die wirtschaftlichen Folgen sind noch nicht wirklich spürbar. Was kommen wird, sieht man aber beispielsweise an der Autoindustrie. Mit dem Beitritt zur EWG wurde Grossbritannien zum attraktiven Standort für japanische Autobauer. Und von Seiten der Brexit-Befürworter hiess es, dass diese selbstverständlich weiter hier produzieren und ihre Autos in die EU verkaufen können würden. Nun wird aber langsam klar, dass es nicht so sein wird. Nissan wird die nächste Autogeneration wohl eher in der Slowakei produzieren als in Sunderland. Erst wenn auf der Insel langsam die Arbeitsplätze verloren gehen, kommt’s vielleicht auch zu einem Umschwung der Meinungen. Aber das ist ein langer Prozess.
Und der polnische Klempner arbeitet dann künftig vielleicht in einer slowakischen Autofabrik.
Holger Herz: Genau. Die EU wird ihre Interessen vertreten und das werden die Briten spüren. Warum sollte man ihnen den Zugang zum europäischen Markt gewähren, wenn man Jobs und Wertschöpfung in die EU holen kann? Es gibt genug Regionen, die sie brauchen können. Schwieriger wird’s bei den Finanzdienstleistungen, wo London im Moment der wichtigste europäische Handelsplatz ist. Aber auch hier wird es für die EU von strategischer Bedeutung sein, dass systemrelevante Dienstleistungen von innerhalb der EU angeboten werden. Sie kann sich nicht abhängig machen von einem Player ausserhalb ihrer Grenzen.
Siegfried Weichlein: Die EU kann Grossbritannien in wichtigen Punkten gar keine Zugeständnisse machen. EU-Chefunterhändler Michel Barnier hat es treffend gesagt: Es gibt auch EU-Skeptiker in Ungarn, Tschechien oder Polen. Erhält Grossbritannien als Nicht-Mitglied Zugang zum freien Waren- oder Personenverkehr, dann verkommt die EU zu einem Europa à la Carte. Wenn sich die 27 Mitglieder an alle Abmachungen halten müssen, Aussenstehende aber nicht, bricht das System irgendwann auseinander.
Holger Herz: Manche Kritiker sagen: Schaut doch, es gibt überall Leute, die aus der EU austreten wollen, das zeigt, was für ein schlechtes Konstrukt diese ist. Aber der Punkt ist: Die alle wollen gar nicht komplett raus. Die wollen bloss bei den Punkten raus, bei denen sie für sich primär Kosten sehen – und bei allem anderen mit dabeibleiben.
Welche Konsequenzen hat der Brexit denn für Europa?
Siegfried Weichlein: Der Brexit hat zunächst einmal Auswirkungen auf die Mechanik innerhalb der EU. In der Vergangenheit ergab sich in vielen Fragen eine Achse Berlin-London, sowie eine Achse Madrid-Paris-Rom. Diese Balance wird es nun nicht mehr geben. Die Akteure werden sich neu aufeinander beziehen und ein neues Arrangement finden müssen.
Holger Herz: Ich sehe auch für Europa keine Vorteile. Der Brexit wird die EU wirtschaftlich schwächen. Und er wird auch Reformen nicht fördern, die eigentlich nötig sind. Die politische Macht Europas wird zurückgehen. Genauso wie übrigens die Bedeutung Grossbritanniens – und ich glaube, das haben Nordiren und Schotten auch verstanden. Nur die Engländer haben das Gefühl, international weiterhin eine wichtige Rolle spielen zu können.
Wagen wir zum Abschluss einen Ausblick: Wo steht der Brexit, wo stehen England und die EU im Jahr 2030?
Siegfried Weichlein: Als Satiriker würde ich sagen, sie werden immer noch verhandeln. Persönlich glaube ich, dass die Rejustierung auch dann noch nicht abgeschlossen ist. Vielleicht sucht das UK eine grössere Nähe zu den USA. Aber die Suche nach dem eigenen Platz in einer Welt ohne Britisches Empire war schon in den letzten 50 Jahren ein Charakteristikum der Briten – und sie wird es auch in den nächsten 50 Jahren bleiben.
Holger Herz: Ich finde es schwierig, weil Grossbritannien an einer Weggabelung steht. Geht man den Weg des harten Brexit, wirds für Grossbritannien, aber auch für Europa schwierig. Ich hoffe auf eine enge Anbindung. Dann wäre das Königreich zwar nicht mehr in der EU, aber ein enger Partner.
Unser Experte Holger Herz ist seit 2015 Professor für Industrieökonomik an der Universität Freiburg. Zuvor war er als Post-Doc an der Harvard Business School sowie der Universität Zürich tätig. In seiner Forschung befasst sich Holger Herz primär mit Organisations- und Verhaltensökonomie, sowie Industrieökonomik.
Unser Experte Siegfried Weichlein ist seit 2006 Professor für Europäische und Schweizerische Zeitgeschichte an der Universität Freiburg. Seine Forschungen befassen sich mit der Geschichte des Nationalismus, des Föderalismus und des Regionalismus, der Geschichte der Parteien, der Kulturgeschichte des Kalten Krieges, der politischen Ikonographie und der modernen Religionsgeschichte des Christentums. Er war wiederholt Gastwissenschaftler am Center for European Studies der Harvard University.