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Sachverhalt:
A.
A._______,
geboren am (...), arbeitet seit dem (...) 2001 beim Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL)
in der Reinigung, seit (...) 2002 in der Funktion als Objektchefin mit Arbeitsort (...).
B.
Aufgrund
verschiedener Ungereimtheiten mit ihren Vorgesetzten wurde
A._______ mit Schreiben
vom (...) 2015 auf den (...) 2015 vom Reinigungszenter (...) vorübergehend ins Reinigungszenter
(...) versetzt, um die Situation für alle Beteiligten zu beruhigen. Die Prüfung einer möglichen
Rückkehr an den bisherigen Arbeitsplatz wurde auf Anfang 2016 in Aussicht gestellt.
C.
Nach
dieser Anordnung erkrankte A._______. Vom (...) 2015 bis (...) 2016 war sie zu 100% arbeitsunfähig.
D.
Mit
Schreiben vom 14. Januar 2016 informierte das BBL A._______, dass eine Rückkehr an den bisherigen
Arbeitsplatz im Reinigungszenter (...) ausser Diskussion stehe. Weiter wurde sie ersucht, bis am
25. Januar 2016 mitzuteilen, ob für sie eine Weiterbeschäftigung innerhalb des Reinigungszenters
(...) in Frage komme oder sie sich im gegenseitigen Einvernehmen mit Vereinbarung trennen wolle.
E.
A._______
erklärte mit Schreiben vom 22. Januar 2016, dass sie weiterhin als Objektchefin tätig
sein wolle. Eine Trennung im gegenseitigen Einvernehmen komme für sie nicht in Frage.
F.
(...)
2016 nahm A._______ ihre Tätigkeit als Objektchefin im Reinigungszenter (...) zunächst
zu 50% und ab (...) 2016 zu 100% wieder auf.
G.
Das
BBL machte mit Schreiben vom 7. Februar 2017 A._______ darauf aufmerksam, dass es bei der Umsetzung
von Weisungen und Anordnungen wiederholt zu Diskussionen mit den Vorgesetzten gekommen sei. Im Speziellen
gehe es um die korrekte Meldepflicht bei Abwesenheiten, das Nichteinhalten der vereinbarten Arbeitszeiten
sowie das Tragen der Arbeitskleidung. Aus diesem Grund wurde sie "letztmalig" zur Einhaltung
der erwähnten Arbeitsanweisungen angehalten mit dem Hinweis, dass - sollten die festgestellten
Pflichtverletzungen weiter anhalten - dies eine schriftliche Ermahnung zur Folge haben werde.
H.
In
der Folge erkrankte A._______ erneut. Vom (...) 2017 bis (...) 2017 war sie zu 100% arbeitsunfähig.
I.
Weil
A._______ gegen insgesamt neun Personen aus ihrem Arbeitsumfeld (überwiegend frühere bzw. aktuelle
direkte Vorgesetzte oder diesen übergeordnete Personen) Mobbingvorwürfe erhob und zudem ihren
aktuellen direkten Vorgesetzten auch der sexuellen Belästigung bezichtigte, beauftragte das BBL
am 21. März 2017 die externe Firma X mit der Untersuchung dieser Vorwürfe.
J.
Im
externen Untersuchungsbericht vom 21. Juni 2017 kam die Firma X zum Schluss, dass im Fall von A._______
weder Mobbing noch sexuelle Belästigung als erstellt betrachtet werden könnten, weshalb die
angeschuldigten Personen von den gegen sie gerichteten Vorwürfen zu entlasten seien. Weiter wurde
festgehalten, dass A._______ nicht in der Lage zu sein scheine einzusehen, dass ihre Sichtweise dem Weisungsrecht
des Vorgesetzten entgegenstehe und generell im Arbeitsumfeld zu selbstbezogen sei. Nach dem bisherigen
Verlauf werde sie sich von ihrer Opferperspektive kaum lösen können. Der Verlauf in den letzten
Jahren zeige auf, dass eine Zusammenarbeit und Einordnung, wie sie der Arbeitgeber erwarte und erwarten
dürfe, nicht realisierbar erscheine. Auf beiden Seiten fehle das Vertrauen völlig. Zudem fehle
auf Seiten von A._______ die Bereitschaft zur Einordnung, welche ebenfalls eine zentrale Vertragspflicht
darstelle. Unter diesen Umständen und da die Vorstellungen der Parteien grundsätzlich auseinanderdriften
würden, bleibe als Konsequenz wohl nur die Auflösung des Arbeitsverhältnisses.
K.
K.a A._______
wurde vom BBL mit Verfügung vom (...) 2017 ab sofort bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses
von sämtlichen Aufgaben freigestellt, ohne die Lohnzahlung auszusetzen.
K.b Gegen
diese Verfügung erhob A._______ am (...) 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, worin
sie die Aufhebung der Verfügung beantragte.
K.c Das
Bundesverwaltungsgericht trat mit Urteil A-6213/2017 vom 14. März 2018 mangels eines nicht
wieder gutzumachenden Nachteils auf die Beschwerde nicht ein.
L.
Ebenfalls
am (...) 2017 stellte das BBL A._______ im Sinne der Gewährung des rechtlichen Gehörs den
Entwurf einer Verfügung betreffend Beendigung des Arbeitsverhältnisses per (...) 2018 zur
Stellungnahme zu. Die im Verfügungsentwurf aufgeführten Kündigungsgründe entsprachen
dabei den in der letztlich ergangenen Kündigungsverfügung Genannten (vgl. dazu Bst. N).
M.
A._______
nahm mit Schreiben vom 31. Oktober 2017 zum Verfügungsentwurf Stellung. Sie stellte das Vorliegen
der vom BBL geltend gemachten Kündigungsgründe in Abrede und brachte unter anderem vor, dass
die Sachverhaltsdarstellungen nicht korrekt seien. Insbesondere habe sie nicht gegen Weisungen oder Regelungen
verstossen. Im Weiteren stelle der Untersuchungsbericht ein reines Parteigutachten dar, der offensichtlich
nicht als Grundlage für eine Kündigung dienen könne. Schliesslich würden ihr gegenüber
- abgesehen vom Schreiben vom 7. Februar 2017 - keine Abmahnungen vorliegen.
N.
Mit
Verfügung vom (...) 2017 löste das BBL das Arbeitsverhältnis mit A._______ per (...)
2018 auf. Es begründete seinen Entscheid unter anderem damit, dass A._______ wiederholt Pflichtverletzungen
begangen habe, indem sie sich namentlich bezüglich Einhaltung vereinbarter Arbeitszeiten, korrekter
Erfüllung der Meldepflichten bei Abwesenheiten sowie des Tragens der Arbeitsbekleidung nicht an
ihr bekannte Regelungen bzw. Anweisungen ihrer Vorgesetzten gehalten habe. Obwohl dieses Fehlverhalten
seitens des Arbeitgebers wiederholt abgemahnt worden sei, habe sie keine Bereitschaft erkennen lassen,
künftig den Anordnungen entsprechen zu wollen. Schliesslich sei das Vertrauensverhältnis zwischen
ihr und ihren Vorgesetzten aufgrund ihres kontinuierlich an den Tag gelegten, nicht weiter tragbaren
Verhaltens inzwischen vollends zerstört. In höchstem Mass belastet habe die Beschwerdeführerin
das Vertrauensverhältnis dadurch, dass sie gegenüber einer ganzen Reihe von Vorgesetzten unbegründete
Mobbingvorwürfe erhoben und ihren aktuellen Vorgesetzten zu Unrecht auch der sexuellen Belästigung
bezichtigt habe. Die Haltlosigkeit ihrer Vorwürfe habe die umfassende externe Abklärung durch
eine unabhängige Unternehmung klar und auf der ganzen Linie ergeben.
O.
Gegen
diese Verfügung vom (...) 2017 des BBL (nachfolgend: Vorinstanz) betreffend Beendigung des Arbeitsverhältnisses
erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom (...) 2018 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Darin beantragt sie, die Verfügung vom (...) 2017 sei aufzuheben und
die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die Verfügung
vom (...) 2017 aufzuheben. Zur Begründung bringt sie insbesondere vor, dass die Vor-instanz
auf die Ausführungen in ihrer Eingabe vom 31. Oktober 2017 im Rahmen der Gewährung des
rechtlichen Gehörs nicht eingehe. Mit diesem Vorgehen verletze sie den Grundsatz des rechtlichen
Gehörs. Den Eventualantrag begründet sie vor allem damit, dass sie ihres Wissens nie eine schriftliche
Abmahnung erhalten habe und keine Gründe vorliegen würden, welche eine Kündigung rechtfertigen
würden.
P.
Die
Beschwerdeführerin beantragt mit separatem Schreiben vom (...) 2018 ausserdem, es sei ihr für
das hängige Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und der unterzeichnende
Anwalt als amtlicher Anwalt beizuordnen. Mit Zwischenverfügung vom 21. Februar 2018 des Bundesverwaltungsgerichts
wurde dieses Gesuch bezüglich der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gutgeheissen und Rechtsanwalt
Beat Marfurt als amtlicher Anwalt eingesetzt.
Q.
In
ihrer Vernehmlassung vom 7. Februar 2018 schliesst die Vorinstanz auf vollumfängliche Abweisung
der Beschwerde.
R.
Die
Beschwerdeführerin hält in den Schlussbemerkungen vom 23. März 2018 an ihren in der
Beschwerde gestellten Anträgen vollumfänglich fest.
S.
Mit
Eingabe vom 18. April 2018 hält die Vorinstanz ebenfalls an ihrem Antrag fest.
T.
Auf
die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird
- soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern diese von einer
Vorinstanz nach Art. 33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt (vgl. Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid
ist eine Verfügung im genannten Sinn. Er stammt von einer zulässigen Vorinstanz gemäss
Art. 33 Bst. d VGG, eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht
ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 36
Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 [BPG, SR 172.220.1]).
1.2 Zur
Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl.
Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist mit ihren Vorbringen nicht durchgedrungen. Sie ist durch die Kündigungsverfügung auch
materiell beschwert und damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Die
Beschwerde wurde ausserdem frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1
VwVG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
2.1 Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kognition und überprüft
angefochtene Verfügungen auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens, unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich allerdings namentlich dann eine gewisse
Zurückhaltung, wenn es um die Beurteilung der Leistungen von Bundesangestellten, um verwaltungsorganisatorische
Fragen oder um Probleme der betriebsinternen Zusammenarbeit und des Vertrauensverhältnisses geht.
Es weicht im Zweifel nicht von der Auffassung der Vorinstanz ab und setzt sein eigenes Ermessen nicht
an die Stelle deren Ermessens. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass keine Anhaltspunkte für
eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts bestehen und davon ausgegangen
werden kann, die Vorinstanz habe die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft
und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen (vgl. statt vieler:
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-1246/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 2.1).
2.2 Das
Bundesverwaltungsgericht stellt den Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von
Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG). Es würdigt dabei die Beweise grundsätzlich
frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtgemäss (Grundsatz
der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes über
den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]; BGE 137 II 266 E. 3.2 und BVGE 2012/33 E. 6.2.1). Es
erachtet eine rechtserhebliche Tatsache, für die der volle Beweis zu erbringen ist (Regelbeweismass),
nur dann als bewiesen, wenn es gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung
gelangt, sie habe sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist indes nicht erforderlich. Es genügt,
wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel
als leicht erscheinen (vgl. BGE 130 III 321 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1).
Bleibt eine entscheidrelevante Tatsache unbewiesen, gilt im Bereich des öffentlichen Rechts
grundsätzlich die Beweislastregel von Art. 8 ZGB als allgemeiner Rechtsgrundsatz. Demnach hat
jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen, die aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache Rechte
ableitet (vgl. BGE 133 V 205 E. 5.5; BVGE 2008/24 E. 7.2; Moser/Beusch/Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.150). Im Beschwerdeverfahren
betreffend eine Kündigung trägt die kündigende Behörde daher namentlich die (objektive)
Beweislast für das Vorliegen eines rechtsgenüglichen Kündigungsgrundes, die von der Kündigung
betroffene Person dagegen namentlich jene für die - allenfalls behauptete - Missbräuchlichkeit
der Kündigung (vgl. Urteile des BVGer A-1399/2017 vom 13. Juni 2018 E. 2.2; A-7515/2014
vom 29. Juni 2016 E. 2.1).
3.
3.1 Die
Beschwerdeführerin macht zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR 101]) im vorinstanzlichen Verfahren und damit einen verfahrensrechtlichen Mangel geltend.
Sie bringt insbesondere vor, dass die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung auf die Ausführungen
in ihrer Stellungnahme vom 31. Oktober 2017 im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs
nicht eingehe und die Verfügung lediglich mit dem Hinweis ergänze, dass ihre mit Schreiben
vom 31. Oktober 2017 erhobenen Einwände an den bisher dargelegten Fakten nichts ändern
würden und die Gründe für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht zu entkräften
vermögen.
3.2 Die
Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass sie bereits in ihrem Entwurf der Kündigungsverfügung
auf die früheren Eingaben der Beschwerdeführerin eingegangen sei und vor dem Erlass der Verfügung
auch die Ausführungen in der Stellungnahme vom 31. Oktober 2017 gewürdigt habe, soweit
diese einen relevanten Zusammenhang mit der beabsichtigten Entlassung aufgewiesen hätten. Weil in
der Stellungnahme jedoch vorwiegend bloss frühere Ausführungen wiederholt und keine wesentlichen
neuen Argumente vorgebracht worden seien, habe sie keine Veranlassung gehabt, darauf in der Verfügung
einlässlicher einzugehen.
3.3 Aus
dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet sich unter anderem die Pflicht der Behörden ab,
die Vorbringen der Parteien sorgfältig und ernsthaft zu prüfen (Prüfungspflicht) und in
der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Art. 32 VwVG; BGE 136 I 229 E. 5.2). Damit hängt
die Verpflichtung der Behörde zusammen, ihren Entscheid zu begründen, da sich meistens nur
anhand der Verfügungsbegründung feststellen lässt, ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht
nachgekommen ist (Art. 35 Abs. 1 VwVG; BGE 136 I 229 E. 5.2; BVGE 2013/46 E. 6.2.3).
Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffene über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann.
Dabei ist es nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf
die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. In diesem Sinne müssen wenigstens
kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf
die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2).
3.4 Vorliegend
begründet die Vorinstanz ihren Entscheid damit, dass die Beschwerdeführerin wiederholt Pflichtverletzungen
im Sinne von Art. 10 Abs. 3 Bst. a BPG begangen habe, indem sie sich namentlich bezüglich
Einhaltung vereinbarter Arbeitszeiten, korrekter Erfüllung der Meldepflichten bei Abwesenheiten
sowie des Tragens der Arbeitsbekleidung nicht an ihr bekannte Regelungen bzw. Anweisungen ihrer Vorgesetzten
gehalten habe. Obwohl dieses Fehlverhalten seitens des Arbeitgebers wiederholt abgemahnt worden sei,
habe die Beschwerdeführerin keine Bereitschaft erkennen lassen, künftig den Anordnungen entsprechen
zu wollen. Weiter legt sie dar, dass verschiedene Vorkommnisse - namentlich die uneinsichtige Art
und Weise, mit welcher die Beschwerdeführerin auf Kritik und Anordnungen von Vorgesetzten zu reagieren
pflege sowie die haltlosen Mobbingvorwürfe und der Vorwurf der sexuellen Belästigung gegenüber
ihrem aktuellen Vorgesetzten - das Vertrauensverhältnis zwischen ihr und ihren Vorgesetzten
inzwischen vollends zerstört hätten und diese Verhaltensmängel auch eine Kündigung
nach Art. 10 Abs. 3 Bst. b BPG rechtfertigen würden. Schliesslich sei inzwischen
auch eine Kündigung nach Art. 10 Abs. 3 Bst. c BPG gerechtfertigt, weil die Phasen
der krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit insgesamt mehr als zwei Jahre betragen würden.
3.5 Mit
diesen Ausführungen in der angefochtenen Verfügung hat die Vor-instanz ihre entscheidwesentlichen
Überlegungen nachvollziehbar dargelegt. Die Begründung lässt die Tragweite des Entscheids
klar erkennen. Der Hinweis in der Verfügung, dass die mit Schreiben vom 31. Oktober 2017 erhobenen
Einwände der Beschwerdeführerin an den bisher dargelegten Fakten nichts ändern würden
und sie die angeführten Gründe für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht
zu entkräften vermögen, zeigt zudem, dass sich die Vorinstanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin
befasst hat. Dabei ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz nicht im Detail auf die einzelnen Standpunkte
der Stellungnahme der Beschwerdeführerin eingegangen ist. Letztlich war die Beschwerdeführerin
- wie die Vorbringen in ihrer Beschwerde zeigen - im Stande, die Verfügung sachgerecht
anzufechten.
Die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör erweist sich demnach als unbegründet.
4.
In
materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, dass sie ihres Wissens - abgesehen
vom Schreiben vom 7. Februar 2017 (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. G) - vor Erlass der
angefochtenen Kündigungsverfügung nie eine schriftliche Abmahnung erhalten habe.
4.1 Gemäss
Art. 10 Abs. 3 BPG kann der Arbeitgeber das unbefristete Arbeitsverhältnis aus sachlich
hinreichenden Gründen ordentlich kündigen. Was darunter zu verstehen ist, umschreibt die Bestimmung
nicht. Sie zählt jedoch in den Buchstaben a bis f in nicht abschliessender Weise mehrere derartige
Gründe auf. Dazu zählen namentlich die Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher
Pflichten (Bst. a) und Mängel in der Leistung oder im Verhalten (Bst. b), worauf sich
die Vorinstanz in ihrer Kündigungsverfügung unter anderem stützt (vgl. E. 3.4).
4.2 Die
Abgrenzung dieser beiden Kündigungsgründe bereitet Schwierigkeiten. Versäumt es die angestellte
Person, ihre volle Arbeitskraft zur Erreichung des Arbeitserfolges einzusetzen, oder führt sie die
Arbeit so schlecht aus, dass diese das Entstehen eines fehlerfreien Arbeitsergebnisses verhindert, ist
ihre Leistung nicht nur mangelhaft, sondern verletzt auch die Arbeitspflicht. Ebenso erweist sich ein
mangelhaftes Verhalten oft als Pflichtverletzung. Negativ formuliert ist die Leistung dann mangelhaft
im Sinne von Art. 10 Abs. 3 Bst. b BPG, wenn sie zur Erreichung des Arbeitserfolges nicht genügt,
die angestellte Person aber keine gesetzlichen oder vertraglichen Pflichten verletzt und sich im Übrigen
auch nicht als untauglich oder ungeeignet im Sinne des weiteren Kündigungsgrundes von Art. 10
Abs. 3 Bst. c BPG erweist. Als mangelhaftes Verhalten, das keine Pflichtverletzung darstellt, kommen
etwa ungebührliches oder aufmüpfiges Benehmen, mangelnde Verantwortungsbereitschaft oder fehlende
Teamfähigkeit in Frage (vgl. zum Ganzen Harry Nötzli
in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BPG, 2013, Art. 12 N. 24
ff.).
4.3 Die
erwähnte Abgrenzungsproblematik ist insofern nicht überzubewerten, als eine Kündigung
sowohl nach Bst. a als auch Bst. b von Art. 10 Abs. 3 BPG grundsätzlich eine
vorgängige Mahnung voraussetzt. Zwar wird diese im revidierten Art. 10 Abs. 3 BPG -
im Unterschied zu Art. 12 Abs. 6 Bst. b in der Fassung vom 24. März 2000 (AS
2001 899), der bei Mängeln in der Leistung oder im Verhalten eine schriftliche Mahnung verlangte
- nicht mehr erwähnt. Sie ist nach dem Willen des Gesetzgebers jedoch weiterhin erforderlich,
wenn sie Sinn macht bzw. grundsätzlich geeignet ist, eine Änderung des Verhaltens der angestellten
Person herbeizuführen (vgl. Botschaft vom 31. August 2011 zu einer Änderung des BPG, BBl
2011 6715). Gemäss der Rechtsprechung kann entsprechend unter dem revidierten Kündigungsrecht
auf eine Mahnung nur dann verzichtet werden, wenn diese von vornherein aussichtslos erscheint oder das
Vertrauensverhältnis bereits unwiederbringlich zerstört ist (vgl. BGE 143 II 443
E. 7.5 mit Hinweis; Urteil des BVGer A-1399/2017 vom 13. Juni 2018 E. 3.3). Die Schwelle
für einen Verzicht ist dabei hoch anzusetzen. Zudem ist Zurückhaltung angezeigt, würden
andernfalls doch die - nachfolgend darzulegenden - Funktionen der Mahnung unterlaufen (vgl. Urteile
des BVGer A-1399/2017 vom 13. Juni 2018 E. 3.3; A-6927/2014 vom 1. Oktober 2015 E. 5.3).
4.4 Die
Mahnung soll der angestellten Person zum einen die begangenen Verfehlungen vorhalten und sie zu künftigem
vertragsgemässem Verhalten anhalten (Rügefunktion). Zum anderen soll sie sie darauf hinweisen,
dass bei weiterem oder erneutem vertragswidrigem Verhalten Sanktionen drohen, namentlich die Kündigung
ausgesprochen werden kann (Warnfunktion; vgl. Urteil des BGer 8C_500/2013 vom 15. Januar 2014 E. 7.5).
Die angestellte Person muss klar erkennen können, welche Verhaltensweisen der Arbeitgeber nicht
mehr zu tolerieren bereit ist und wie sie sich inskünftig zu verhalten hat. In der Mahnung muss
deshalb zumindest konkludent eine Androhung der ordentlichen Kündigung für den Fall der Nichtbeachtung
der Mahnung zum Ausdruck kommen (vgl. Urteile des BVGer A-1399/2017 vom 13. Juni 2018 E. 3.4;
A-2708/2016 vom 16. Dezember 2016 E. 6.7). Die Mahnung dient damit der Wahrung des -
bei einer Kündigung im Übrigen auch sonst zu beachtenden - Verhältnismässigkeitsgrundsatzes.
Eine ordentliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses ist folglich ausgeschlossen, wenn dem Arbeitgeber
mildere Massnahmen zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses
in zumutbarer Weise zu beheben (vgl. Urteil des BGer 8C_500/2013 vom 15. Januar 2014 E. 7.3
und 7.5; statt vieler: Urteil des BVGer A-2953/2017 vom 18. Januar 2018 E. 4.4.3; auch
BBl 2011 6715).
5.
Es
gilt im Folgenden zu prüfen, ob die Vorinstanz die Beschwerdeführerin vor Erlass der angefochtenen
Verfügung ausreichend gemahnt hat bzw. auf eine Mahnung verzichten konnte, bevor zu beurteilen ist,
ob das Verhalten der Beschwerdeführerin als Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher
Pflichten im Sinne von Art. 10 Abs. 3 Bst. a BPG oder als mangelhaft im Sinne von Art. 10
Abs. 3 Bst. b BPG anzusehen ist.
5.1 Die
Vorinstanz bestreitet nicht, dass sie die Beschwerdeführerin vor Erlass der angefochtenen Kündigungsverfügung
nicht rechtsgenüglich mahnte. Sie macht indes geltend, dass sie die Beschwerdeführerin wiederholt,
aber ohne Wirkung, auf ihr mangelhaftes und nicht weiter tolerierbares Verhalten hingewiesen und von
einer förmlichen Ermahnung vor dem Erlass der Verfügung unter den dargelegten Umständen
und nach der Gerichtspraxis abgesehen habe, weil aufgrund der bisherigen Erfahrungen zu erwarten gewesen
sei, dass eine solche ohnehin aussichtslos gewesen wäre.
5.2 Nachfolgend
ist daher zu prüfen, ob die Vorinstanz für den Kündigungsgrund nach Art. 10 Abs. 3
Bst. a BPG auf eine vorgängige Mahnung verzichten durfte.
5.2.1 Wie
erwähnt begründet die Vorinstanz die Kündigung mit Verweis auf ihr Schreiben vom 7. Februar
2017 unter anderem damit, dass die Beschwerdeführerin wiederholt Pflichtverletzungen im Sinne von
Art. 10 Abs. 3 Bst. a BPG begangen habe, indem sie sich nicht an ihr bekannte Regelungen
bzw. Anweisungen ihrer Vorgesetzten gehalten und diesen auch nach entsprechender Beanstandung weiterhin
nicht nachgelebt habe. Durch ihre wissentlich und willentlich ungenügende Einordnung in die Arbeitsorganisation
der Arbeitgeberin habe sie eine zentrale arbeitsrechtliche Grundverpflichtung verletzt.
5.2.2 Im
erwähnten Schreiben vom 7. Februar 2017 (vgl. Vorakten, act. 73) teilte die Vorinstanz
der Beschwerdeführerin mit, dass es bei der Umsetzung von Weisungen und Anordnungen wiederholt zu
Diskussionen komme. Im Speziellen gehe es um die korrekte Meldepflicht bei Abwesenheiten gemäss
Weisung 241, das Nichteinhalten der vereinbarten Arbeitszeiten (Montag bis Freitag von 6.00 - 10.00
Uhr und 14.55 - 19.15 Uhr [Weisung 241 - Gleitzeitfenster 30 Min. / Arbeitsbeginn morgens
nicht vor 6 Uhr]) sowie das Tragen der Arbeitskleidung während der ganzen Arbeitszeit (Stellenbeschreibung).
Sie weise sie "letztmalig" darauf hin, die Arbeitsanweisungen von Vorgesetzten einzuhalten.
Sollten die festgestellten Pflichtverletzungen weiter anhalten, werde dies eine schriftliche Ermahnung
zur Folge haben.
5.2.3 Im
Zusammenhang mit diesen geltend gemachten Pflichtverletzungen ist nicht ersichtlich, dass einer den Anforderungen
der Rechtsprechung genügenden Mahnung unter den gegebenen Umständen von vornherein die Eignung,
das künftige Verhalten der Beschwerdeführerin zu beeinflussen, abzusprechen gewesen wäre.
So ist gerade zur Durchsetzung von konkreten Weisungen und Anordnungen eine rechtsgenügliche Mahnung
sinnvoll, da ihnen ein ermahnter Arbeitnehmender angesichts der drohenden Kündigung regelmässig
Folge leisten dürfte (vgl. Urteil des BVGer A-6277/2014 vom 16. Juni 2015 E. 11.2
m.H.). Entsprechend weist die Vor-instanz in ihrem Schreiben vom 7. Februar 2017 auch explizit darauf
hin, dass bei anhaltender Pflichtverletzung eine schriftliche Ermahnung ergehen werde. In der Sache liegt
zudem die spezielle Situation vor, dass ein erneuter, die Kündigung auslösender Verstoss gegen
die schriftlich festgehaltenen Arbeitsanweisungen nicht möglich war, weil die Beschwerdeführerin
seit der Zustellung dieses Schreibens bis zu ihrer Freistellung arbeitsunfähig war. Aus den dargelegten
Gründen konnte die Vorinstanz für den Kündigungsgrund nach Art. 10 Abs. 3 Bst. a
BPG auf eine rechtsgenüg-
liche Mahnung nicht verzichten, was von ihr denn auch
so kommuniziert worden war.
Überdies wäre es wohl auch mit dem allgemeingültigen Rechtsgrundsatz von Treu und
Glauben (vgl. Art. 5 Abs. 3 BV) unvereinbar, wenn die Vor-instanz explizit darauf hinweist, dass
- sollten die erwähnten festgestellten Pflichtverletzungen weiter anhalten - dies eine
schriftliche Ermahnung zur Folge haben werde, um sich später auf den Standpunkt zu stellen, dass
auf eine vorgängige Mahnung verzichtet werden könne, ohne dass vorgebracht wird, die Beschwerdeführerin
habe in der Zwischenzeit weitere Pflichtverletzungen begangen.
5.3 Im
Weiteren ist zu beurteilen, ob die Vorinstanz für den von ihr geltend gemachten Kündigungsgrund
nach Art. 10 Abs. 3 Bst. b BPG auf eine vorgängige Mahnung verzichten durfte.
5.3.1 Die
Vorinstanz begründet den Kündigungsgrund nach Art. 10 Abs. 3 Bst. b BPG wie
erwähnt damit, dass das Verhalten der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Beachtung klarer
Anweisungen zunehmend eine erhebliche Belastung für ihre Vorgesetzten und auch für das weitere
berufliche Umfeld darstelle. Die völlig uneinsichtige Art und Weise, mit welcher die Beschwerdeführerin
auf Kritik und Anordnungen von Vorgesetzten zu reagieren pflege, habe die Zusammenarbeit ebenfalls massiv
erschwert. In höchstem Mass belastet habe die Beschwerdeführerin das Vertrauensverhältnis
zudem dadurch, dass sie gegenüber einer ganzen Reihe von Vorgesetzten unbegründete Mobbingvorwürfe
erhoben und ihren aktuellen direkten Vorgesetzten zu Unrecht auch der sexuellen Belästigung bezichtigt
habe. Die Haltlosigkeit ihrer Vorwürfe habe die umfassende externe Abklärung durch eine unabhängige
Unternehmung klar und auf der ganzen Linie ergeben. Auf den entsprechenden Untersuchungsbericht der Firma
X vom 21. Juni 2017 werde vollumfänglich verwiesen. Die dargelegten Vorgänge hätten
das Vertrauensverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und ihren Vorgesetzten inzwischen
vollends zerstört. Auch der Untersuchungsbericht komme zum Schluss, dass auf beiden Seiten das Vertrauen
völlig fehle.
5.3.2 Das
Verhalten eines Arbeitnehmenden wird - im Gegensatz zur Arbeitsleistung, deren Beurteilung weitgehend
nach objektiven Kriterien vorgenommen werden kann - durch die subjektive Einschätzung der
beurteilenden Person qualifiziert, was die Gefahr einer willkürlichen Kündigung steigert. Der
Wunsch des Arbeitgebers, sich von einem schwierigen Angestellten zu trennen, mag nachvollziehbar sein,
reicht als Kündigungsgrund jedoch nicht aus. Die Mängel im Verhalten des betreffenden Mitarbeitenden
müssen vielmehr für Dritte nachvollziehbar sein. Durch diese objektivierte Betrachtungsweise
wird sichergestellt, dass bei Kündigungen infolge von Konflikten die Ursachen der Spannungen näher
betrachtet werden. Das Verhalten des Mitarbeitenden muss zu einer Störung des Betriebsablaufs führen
oder das Vertrauensverhältnis zwischen ihm und seinen Vorgesetzten erschüttern (Harry
Nötzli, Die Beendigung von Arbeitsverhältnissen im Bundespersonalrecht,
Diss. 2005, S. 121 f. mit Hinweisen und Harry Nötzli in: Portmann/Uhlmann
[Hrsg.], Handkommentar BPG, 2013, Art. 12 Rz. 26 f. mit Hinweisen).
5.3.3 Soweit
sich die von der Vorinstanz geltend gemachten Verhaltensmängel auf die Beachtung der Arbeitsanweisungen
ihrer Vorgesetzten beziehen, kann betreffend die hier zu prüfende Frage eines möglichen Mahnungsverzichts
auf das in E. 5.2.3 Festgehaltene verwiesen werden. Nachfolgend zu klären bleibt, ob die Vorinstanz
aufgrund der übrigen, von ihr geltend gemachten Verhaltensmängel auf eine vorgängige Mahnung
verzichten durfte, weil dadurch das Vertrauensverhältnis unwiederbringlich zerstört sei bzw.
eine Mahnung von vornherein aussichtslos erscheine.
5.3.4
<ip-pii> Der
externe Untersuchungsbericht vom 21. Juni 2017 (vgl. Vorakten, act. 36 ff.) stellt in Bezug
auf die von der Beschwerdeführerin gegenüber neun Mitarbeitenden geäusserten Mobbingvorwürfe
fest, dass vier Personen nicht mehr im Arbeitsverhältnis zur Vorinstanz stehen würden und deshalb
eine Konfrontation dieser Personen mit den gegen sie erhobenen Vorwürfen nicht mehr möglich
sei. Betreffend den Mobbingvorwurf gegenüber B._______ wird festgehalten, dass diverse Massnahmen
eingeleitet worden seien, nachdem sich die Beschwerdeführerin über das Verhalten von B._______
beschwert habe. C._______ (Leiterin Personal) habe lange Unterredungen geführt, um die Anliegen
der Beschwerdeführerin aufzunehmen, sowie die Mitarbeitenden von B._______ befragt. Die Tatsache,
dass B._______ Mitarbeitende dazu gedrängt habe, deren Beurteilungen über sie zu verbessern,
habe zur Entlassung von B._______ geführt. Aufgrund dieser Entlassung sei die Konfliktsituation
bzw. der Mobbingvorwurf gegenstandslos geworden. Er sei demgemäss, rund drei Jahre später,
nicht mehr von Belang. Auch der Mobbingvorwurf gegenüber D._______ sei gegenstandslos, nachdem diese
sich entschlossen habe, das BBL im Juli 2015 zu verlassen. Schliesslich habe bei den Beschuldigten C._______,
E._______ und F._______ keine über einen längeren Zeitraum wiederholte, zweckgerichtete Handlungsweise
gegen die Beschwerdeführerin und somit kein gegen sie gerichtetes Mobbing festgestellt werden können.
Insbesondere in Bezug auf die verlangten Arbeitszeiten hätten E._______ und F._______ ausführlich
erklärt, dass die Beschwerdeführerin für zwei Gruppen zuständig sei und anwesend
sein müsse, wenn die Mitarbeiterinnen arbeiten würden. Man sei ihr insoweit entgegengekommen,
als man ihr zwei Mal in der Woche erlaubt habe, die Arbeit später, zwischen 6 und 8 Uhr, anzutreten.
Eine Schikane sei hier nicht ersichtlich. Vielmehr lasse sich hier die Geduld der Vorgesetzten erkennen,
welche trotz wiederholter Weigerung der Beschwerdeführerin, sich an die gemachten Vorgaben zu halten,
nicht früher mit schriftlichen Abmahnungen durchgreifen würden.
<ip-pii> Im
Zusammenhang mit dem Vorwurf der sexuellen Belästigung gegenüber F._______ hat dieser gemäss
Untersuchungsbericht auf Vorhalt von Aussagen der Beschwerdeführerin unter anderem ausgesagt, dass
ihm zu zweideutigen Sprüchen nur eine Situation einfalle. Als es darum gegangen sei, dass man die
Duschen vorreinigen müsse, habe er die Beschwerdeführerin gefragt, ob er es ihr zeigen solle,
worauf sie geantwortet habe, dass er das gerne hätte. Weiter habe er einmal, als sich die Beschwerdeführerin
telefonisch abgemeldet habe, geantwortet "i hett lieber, dass du chunsch, als dass du geisch".
Er sei schon locker und mache Sprüche, wie z.B. "das kannst du nicht machen, Schätzeli".
Im Zusammenhang mit dem Ruheraum habe er vielleicht einmal, als sie müde gewesen sei, zu ihr gesagt:
"Dann geh doch in den Ruheraum liegen". Zudem könne es auch sein, dass er am Telefon,
als sie etwas gewollt habe, gesagt habe, dann solle sie doch in den Ruheraum kommen. Auch habe er sie
einmal gefragt, ob sie eine Massage brauche, als sie gesagt habe, sie sei verspannt. Dann habe er so
über den Rücken gemacht und sie habe gemeint, das löse. Das sei im Büro gewesen,
sie sei auf dem Stuhl gesessen. Auch könne es durchaus sein, dass er ihr eine SMS geschrieben habe,
er sei jetzt im Ruheraum, als er schlafen gegangen sei. Den Spruch "Das koste etwas Süsses,
was nichts koste" habe er schon öfters gebracht. Das sei keine Aufforderung, ihm einen Kuss
zu geben, das sei einfach so ein Spruch. Weiter könne er sich nicht erinnern, gesagt zu haben, dass
G._______ einen "Stecher" habe. So etwas würde er in einer Bar sagen, aber nicht bei
der Arbeit. Komplimente zu den Kleidern habe er der Beschwerdeführerin schon gemacht. Einmal habe
er ihr geschrieben: "Sexy (Vorname)". Das habe jedoch einen Grund. Am Tag vorher sei sie
so aufgetakelt gekommen und er habe gesagt "schöne Kleider, das gefällt mir, das sieht
richtiggehend sexy aus". Und sie habe gesagt "gäll". Sie habe sich für das
Kompliment bedankt, das sei gut bei ihr angekommen.
Der Untersuchungsbericht kommt zum Schluss, dass die Äusserungen von F._______ auch ohne sexuelle
Konnotation einen Sinn ergeben würden. Einen überzeugenden Nachweis für den angeblich
hinter diesen Aussagen steckenden sexuellen Bezug gebe es nicht. Vor dem bereits aufgezeigten Hintergrund
der sowohl sehr einseitigen als auch an ihren Interessen ausgerichteten Realitätsinterpretation
könne nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, dass hinter
diesen Äusserungen ein sexueller Kontext stecke, wie das die Beschwerdeführerin behaupte. Zwar
könnte die Anrede "sexy Frau (Vorname)" als anzüglicher Annäherungsversuch
interpretiert werden. Würden jedoch Äusserungen als zudringlich bzw. als unerwünschten
Annäherungsversuch empfunden, so habe indessen die betroffene Person die Unerwünschtheit klar
zum Ausdruck zu bringen und sei der Belästigungstatbestand erst im Wiederholungsfall erfüllt.
Die Beschwerdeführerin behaupte jedoch selber nicht, eine solche Abgrenzung vorgenommen zu haben.
Unter diesen Umständen lasse diese Anrede allein den Vorwurf der sexuellen Belästigung nicht
zu. Dessen ungeachtet sei F._______ gut beraten, als Vorgesetzter Komplimente über "sexy"
Kleider oder Aussehen zu unterlassen. Unabhängig davon, ob sich die Beschwerdeführerin nun
darüber gefreut habe oder nicht, sei die Gefahr zu gross, dass ein derartiges Kompliment als Anmache
oder als belästigend aufgefasst werden könne.
<ip-pii> Im
Gesamtergebnis hält der Untersuchungsbericht fest, dass weder Mobbing noch sexuelle Belästigung
als erstellt betrachtet werden könnten, weshalb die angeschuldigten Personen von den gegen sie gerichteten
Vorwürfen zu entlasten seien. Es sei der Umstand, dass die Wünsche und Bedürfnisse der
Beschwerdeführerin am Arbeitsplatz nicht erfüllt würden, der für sie eine Verletzung
ihrer persönlichen Integrität und eine gezielt gegen sie gerichtete Feindseligkeit darstelle.
Die Beschwerdeführerin scheine nicht in der Lage zu sein, einzusehen, dass ihre Sichtweise dem Weisungsrecht
des Vorgesetzten entgegenstehe und generell im Arbeitsumfeld zu selbstbezogen sei. Der Verlauf in den
letzten Jahren zeige auf, dass eine Zusammenarbeit und Einordnung, wie sie der Arbeitgeber erwarte und
erwarten dürfe, nicht realisierbar erscheine. Auf beiden Seiten fehle das Vertrauen völlig.
Ein einigermassen intaktes Vertrauensverhältnis sei jedoch die Grundlage einer arbeitsvertraglichen
Beziehung. Zudem fehle auf Seiten der Beschwerdeführerin die Bereitschaft zur Einordnung, welche
ebenfalls eine zentrale Vertragspflicht darstelle. Unter diesen Umständen und da die Vorstellungen
der Parteien ebenso grundsätzlich auseinanderdriften würden, bleibe als Konsequenz wohl nur
die Auflösung des Arbeitsverhältnisses.
5.3.5
<ip-pii> Aus
der Personalbeurteilung für das Jahr 2013 geht hervor, dass die Gesamtbeurteilung der Beschwerdeführerin
mit einer 3 ("erreicht die Ziele vollständig") bewertet wurde. In Bezug auf die Vorschrift
betreffend Arbeitskleidung wurde die Beschwerdeführerin mit einer 1 ("erreicht die Ziele nicht")
beurteilt. Schuhwerk, Kleidung und lange offene Haare seien nicht immer angemessen. Dies sei ein Dauerthema,
welches sich jedes Jahr wiederhole. Weiter wurde festgehalten, dass die letzte Personalumfrage zeige,
dass die Mitarbeitenden mit ihrer Objektchefin sehr zufrieden seien. Gegenüber der Reinigungszenter-Leitung
würden jedoch die Grenzen im Verhalten teilweise massiv überschritten. Im Rahmen der Personalbeurteilung
für das Jahr 2014 wurde die Gesamtbeurteilung erneut mit der Beurteilungsstufe 3 bewertet. Im Vergleich
zum Vorjahr zeigte sich die Beschwerdeführerin bei den einzelnen Verhaltenszielen zudem verbessert.
Der Vorgesetzte hielt abschliessend fest, dass die Beurteilung zwar nicht einfach gewesen sei, weil er
mit der Beschwerdeführerin nur sporadisch zusammengearbeitet habe, die Beschwerdeführerin sei
jedoch für den Betrieb da und zeige grosses Interesse am Geschäft und lebe dies auch. Er bedanke
sich vielmals für den guten Job und "weiter so". In den Jahren 2015 bis 2017 haben infolge
krankheitsbedingter Abwesenheiten der Beschwerdeführerin gemäss Angaben der Vorinstanz keine
Beurteilungsgespräche stattgefunden. Dafür hielt die Case Managerin nach der Rückkehr
der Beschwerdeführerin (...) 2016 in ihrer Fallabschlussnotiz vom 28. September 2016 fest,
dass die Beschwerdeführerin seit dem (...) 2016 die volle Arbeitsfähigkeit zurückerlangt
habe, motiviert sei und gute Rückmeldungen seitens der Teams erhalten habe. Ihr Vorgesetzter sei
mit dem Wiedereinstieg zufrieden und freue sich, dass sie wieder motiviert und mit Freude an die Arbeit
gehen könne (vgl. Vorakten, act. 113).
<ip-pii>
Gemäss Angaben der Vorinstanz wurden die Personalbeurteilungen von 2002 bis 2012 vernichtet. Somit
können für diesen Zeitraum keine Leistungs- und Verhaltensbeurteilungen der Beschwerdeführerin
herangezogen werden, was der Beschwerdeführerin nicht zum Nachteil gereichen kann. Vielmehr ist
aufgrund des langjährigen Arbeitsverhältnisses und mangels anderer aktenkundiger Beanstandungen
davon auszugehen, dass die Vorinstanz während dieser Zeit mit der Leistung und dem Verhalten der
Beschwerdeführerin grundsätzlich zufrieden war, was der Inhalt des Zwischenzeugnisses vom 21. Mai
2010 bestätigt (vgl. Beschwerdebeilage 4).
5.3.6 Die
Mobbingvorwürfe können im Grundsatz nicht als völlig haltlos und unbegründet bezeichnet
werden. So hat die Vorinstanz beispielsweise die Anliegen der Beschwerdeführerin im Zusammenhang
mit dem Mobbingvorwurf gegenüber B._______ ernst genommen und weiter verfolgt, was schliesslich
zur Entlassung von B._______ geführt hat. Weiter ist in Bezug auf die im Untersuchungsbericht gemachte
Feststellung, wonach betreffend die von den Vorgesetzten vorgeschriebenen Arbeitszeiten keine Schikane
vorliege, festzuhalten, dass die Anweisung "Arbeitszeit: 6.00 - 10.00 Uhr und 14.55 -
19.15 Uhr" gegen Art. 10b Abs. 1 BPV verstösst, wonach den Angestellten bei Einsätzen
im Rahmen von festen Dienstplänen eine tägliche Ruhezeit von mindestens elf aufeinanderfolgenden
Stunden zu gewähren ist. Insofern erscheint der Vorwurf der Beschwerdeführerin, sie sei von
den Vorgesetzten mit den Arbeitszeiten unter Druck gesetzt worden, nicht völlig unberechtigt. Schliesslich
ist zu bemerken, dass gemäss Untersuchungsbericht lediglich drei der neun Beschuldigten mit dem
Mobbingvorwurf konfrontiert werden konnten, weshalb eine eingehende Prüfung der restlichen Vorwürfe
nicht möglich war.
Im Weiteren lässt das Untersuchungsergebnis betreffend den Vorwurf der sexuellen Belästigung
zumindest Zweifel an der Objektivität des Untersuchungsberichts aufkommen. Trotz F._______ klarer
anzüglicher Äusserungen als Vorgesetzter im beruflichen Umfeld kommt der Bericht zum Schluss,
dass es kein überzeugender Nachweis für den angeblich hinter diesen Aussagen stehenden sexuellen
Bezug gebe und der Tatbestand der sexuellen Belästigung nicht als erstellt betrachtet werden könne.
Dies erstaunt auch deshalb, bemerkt doch F._______ selbst, dass gewisse seiner Aussagen als zweideutig
verstanden werden können. Sodann empfiehlt immerhin auch der Untersuchungsbericht F._______, künftig
solche Äusserungen zu unterlassen. Es erscheint deshalb nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin
ihren Vorgesetzten aufgrund solcher Äusserungen der sexuellen Belästigung bezichtigt hat. Dabei
kann ihr nicht vorgeworfen werden, sie hätte ihm gegenüber die Unerwünschtheit der Äusserungen
nicht klar zum Ausdruck gebracht.
5.3.7 Angesichts
dieser Umstände sowie der dargelegten strengen Vor-aussetzungen für einen Verzicht auf eine
vorgängige Mahnung (vgl. E. 4.3) lässt sich das Vorgehen der Vorinstanz nicht rechtfertigen.
Die vorgeworfenen Verhaltensweisen stellen objektiv keine Verhaltensmängel dar, aufgrund welcher
das Vertrauensverhältnis bereits so unwiederbringlich zerstört wäre, dass das Arbeitsverhältnis
ohne vorgängige Mahnung aufgelöst werden könnte bzw. eine solche von vornherein aussichtslos
erscheinen würde. Die geäusserten Vorwürfe der Beschwerdeführerin waren sodann zumindest
nicht unbegründet. Deshalb wäre es aus Gründen der Verhältnismässigkeit umso
mehr angezeigt gewesen, unter Berücksichtigung möglicher anderer Ursachen für das Verhalten
der Beschwerdeführerin das Vertrauen als grundsätzlich wiederherstellbar zu beurteilen und
anstelle einer Kündigung eine rechtsgenügliche Mahnung auszusprechen. Die Vor-instanz hätte
somit auch für den Kündigungsgrund nach Art. 10 Abs. 3 Bst. b BPG auf eine Mahnung
nicht verzichten dürfen.
5.4 Als
Zwischenfazit ist demnach festzuhalten, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin ohne vorgängige
Mahnung kündigte bzw. die Voraussetzungen für einen ausnahmsweisen Verzicht auf eine solche
nicht erfüllt waren. Die Auflösung des Arbeitsverhältnisses erfolgte somit ohne sachlich
hinreichenden Grund im Sinne von Art. 10 Abs. 3 Bst. a und Bst. b BPG (vgl. Urteile
des BVGer A-7165/2016 vom 5. Dezember 2017 E. 5.3, A-6277/2014 vom 16. Juni 2015
E. 11.1). Ob die Beschwerdeführerin wichtige gesetzliche oder vertragliche Pflichten verletzt
oder die Arbeitsleistung oder das Verhalten Mängel aufwiesen (vgl. Art. 10 Abs. 3 Bst. a
und Bst. b BPG), die - nach erfolgter Mahnung - zur Kündigung berechtigt hätten,
muss unter diesen Umständen nicht geprüft werden. Somit erübrigen sich auch die in diesem
Zusammenhang gestellten Beweisanträge der Beschwerdeführerin.
6.
6.1 Schliesslich
stützt die Vorinstanz die Kündigung auf Art. 10 Abs. 3 Bst. c BPG, wonach das
unbefristete Arbeitsverhältnis wegen mangelnder Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft zur Verrichtung
der vereinbarten Arbeit gekündigt werden kann. Dies gilt insbesondere bei einer mindestens zwei
Jahre dauernden Arbeitsverhinderung wegen Krankheit (Art. 31a Abs. 1 BPV). Die Beschwerdeführerin
sei zunächst von (...) 2015 bis (...) 2016 vollständig und danach bis (...) 2016
teilweise krankgeschrieben gewesen. Seit dem (...) 2017 sei sie krankheitshalber wiederum zu 100%
arbeitsunfähig. Die Phasen krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit würden somit im Zeitpunkt
der Kündigung insgesamt mehr als zwei Jahre betragen. Sie seien zu addieren, da die Beschwerdeführerin
mit ihrer zwischen (...) 2016 und (...) 2017 vollständigen Arbeitsfähigkeit ihr vertraglich
vereinbartes Vollzeitpensum nicht während der nach Art. 31a Abs. 3 BPV verlangten (fristunterbrechenden)
Mindestdauer von zwölf Monaten habe zu leisten vermocht.
6.2 Die
Beschwerdeführerin stellt diesbezüglich klar, dass sie vom (...) 2015 bis (...) 2016
zuerst zu 100% und dann noch zu 50% krank gewesen sei, was 16 Monaten entsprechen würde. Weiter
sei sie ab dem (...) 2017 bis und mit dem (...) 2017 krankgeschrieben gewesen, also für
weitere 7 Monate und 19 Tage, weshalb der Rahmen von zwei Jahren noch nicht ausgeschöpft sei. Eine
Kündigung gestützt auf Art. 31a BPV sei somit nicht zulässig. Die Vorinstanz entgegnet
mit Verweis auf das Personaldossier, dass die Beschwerdeführerin über die von ihr erwähnten
Zeiträume hinaus auch zwischen dem (...) 2016 und (...) 2017 während insgesamt weiteren
21 Tagen krank gewesen sei. Die Beschwerdeführerin wiederum bestreitet diese Angabe und hält
fest, dass sie während dieser Zeitspanne lediglich während maximal 12 und nicht 21 Tagen krank
gewesen sei.
6.3 Im
Fall einer Kündigung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 Bst. c BPG wegen mangelnder
Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft zur Verrichtung der vereinbarten Arbeit ist nur für den
letztgenannten Tatbestand der "Bereitschaft" eine vorgängige Mahnung erforderlich, da
es sich bei der Eignung und der Tauglichkeit um objektive Merkmale handelt, die von der angestellten
Person grundsätzlich nicht beeinflusst werden können (statt vieler: Urteil des BVGer A-4517/2015
vom 15. Februar 2016 E. 7.3; ferner Botschaft BPG, BBl 2011 6715).
Nicht geeignet oder untauglich ist die Arbeitnehmerin, wenn sie aus objektiven Gründen, die mit
ihrer Person im Zusammenhang stehen und einen Bezug zur Arbeit haben müssen, nicht oder nur ungenügend
in der Lage ist, die im Arbeitsvertrag vereinbarte Arbeit zu leisten. Andauernde gesundheitliche Probleme
sind deutliche Indizien einer bestehenden Untauglichkeit oder Ungeeignetheit (Urteile des BGer 8C_714/2017
vom 7. März 2018 E. 4.2.2 und 8C_87/2017 vom 28. April 2017 E. 4.2, je mit Hinweisen).
6.4 Vorliegend
bedarf es somit für den von der Vorinstanz geltend gemachten Kündigungsgrund nach Art. 10
Abs. 3 Bst. c BPG infolge Arbeitsverhinderung wegen Krankheit - im Gegensatz zu den Kündigungsgründen
von Art. 10 Abs. 3 Bst. a und b BPG (vgl. vorstehend E. 4.3) - keiner vorgängigen
Mahnung. Folglich bleibt zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine ordentliche Kündigung
nach Art. 10 Abs. 3 Bst. c BPG erfüllt sind.
6.5 In
Krankheitsfällen darf nur dann von einer mangelnden Tauglichkeit im Sinne von Art. 10 Abs. 3
Bst. c BPG ausgegangen werden, wenn dieser Zustand im Zeitpunkt der Kündigung bereits über
einen längeren Zeitraum andauert und nicht von einer baldigen Besserung der gesundheitlichen Verfassung
der betroffenen Arbeitnehmerin auszugehen ist. Das Bundespersonalrecht sieht bei krankheits- oder unfallbedingter
Arbeitsverhinderung einerseits eine Lohnfortzahlungspflicht von zwei Jahren vor (Art. 56 Abs. 1
und 2 BPV); andererseits darf das Arbeitsverhältnis diesfalls grundsätzlich frühestens
auf das Ende einer Frist von zwei Jahren nach Beginn der Arbeitsunfähigkeit ordentlich aufgelöst
werden (Art. 31a Abs. 1 BPV). Im Allgemeinen ist daher (frühestens) nach zwei Jahren von
einer längeren Krankheit auszugehen (BVGE 2016/11 E. 8.5, Urteil des BVGer A-4517/2015
vom 15. Februar 2016 E. 8.5 m.w.H.). Mangelnde Eignung und Tauglichkeit sind nicht leichthin anzunehmen,
zumal der Arbeitgeber bei krankheits- oder unfallbedingter Arbeitsverhinderung einer angestellten Person
verpflichtet ist, alle sinnvollen und zumutbaren Möglichkeiten auszuschöpfen, um die betroffene
Person wieder in den Arbeitsprozess einzugliedern (Art. 11a Abs. 1 BPV). Die Weiterbeschäftigungspflicht
ist Ausdruck der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers gegenüber seinen Angestellten, welche sich
im Bundespersonalrecht aus den Art. 4 Abs. 2 Bst. g BPG sowie Art. 6 Abs. 2 BPG i.V.m. Art. 328 des Obligationenrechts
vom 30. März 1911 (OR, SR 220) ergibt. Demnach ist der Arbeitgeber verpflichtet, der Arbeitnehmerin
im Rahmen des Arbeitsverhältnisses Schutz und Fürsorge zuteil werden zu lassen und deren berechtigte
Interessen in guten Treuen zu wahren. Demgegenüber ist die Arbeitnehmerin grundsätzlich verpflichtet,
den Prozess der beruflichen Wiedereingliederung im Rahmen ihrer Möglichkeiten aktiv zu unterstützen
(Urteil des BVGer A-3436/2015 vom 30. Dezember 2015 E. 5.4.2 m.w.H.).
6.6 Vorliegend
ist zu beachten, dass bei der Beschwerdeführerin keine durchgehende Arbeitsunfähigkeit vorlag.
Nach dem krankheitsbedingten Ausfall von (...) 2015 bis (...) 2016 nahm sie ihre Arbeit zunächst
für 4 Monate zu 50% und anschliessend für rund 5 Monate zu 100% wieder auf. Im Weiteren
teilte der Medical Service der Vorinstanz bereits vor Wiederaufnahme der Arbeit in seinem Schreiben vom
2. Februar 2016 unter anderem mit, dass man davon ausgehen könne, dass eine Tätigkeit
der Beschwerdeführerin im Reinigungszenter (...) ohne Einschränkungen der Arbeitsfähigkeit
medizinisch zumutbar sei. Die Beschwerdeführerin sei jedoch aus nicht medizinischen Gründen
nicht gewillt, dort ihre Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen. Somit handle es sich nicht mehr
um ein medizinisches Problem, sondern um eine Angelegenheit, die auf Führungsebene gelöst werden
müsse (vgl. Vorakten, act. 116). Schliesslich teilte die Beschwerdeführerin, nachdem sie am
(...) 2017 erneut erkrankte, mit Schreiben vom (...) 2017 - und somit vor der Freistellung
bzw. der Zustellung des Entwurfs der Kündigungsverfügung - der Vorinstanz mit, dass sie
die Arbeit gerne - zumindest Teilzeit - wieder aufnehmen würde, sofern ihr Arzt das
Einverständnis gebe (vgl. Vorakten, act. 3).
Unter Berücksichtigung dieser Umstände bestand im Kündigungszeitpunkt zumindest eine
konkrete Aussicht auf eine baldige Besserung der gesundheitlichen Verfassung der Beschwerdeführerin,
weshalb nicht von einer mangelnden Tauglichkeit im Sinne von Art. 10 Abs. 3 Bst. c BPG
ausgegangen werden durfte. Die Kündigungsvoraussetzungen nach Art. 10 Abs. 3 Bst. c
BPG sind somit ebenfalls nicht erfüllt.
Bei diesem Ergebnis ist nicht weiter zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin das Erfordernis
der mindestens zwei Jahre dauernden Arbeitsverhinderung nach Art. 31a Abs. 1 BPV erfüllt
und die Vorinstanz alle sinnvollen Möglichkeiten einer zumutbaren Weiterbeschäftigung der Beschwerdeführerin
ausschöpfte.
7.
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass vorliegend kein sachlich hinreichender Grund im Sinne von Art. 10 Abs. 3
BPG vorlag, der die Vorinstanz zur Entlassung der Beschwerdeführerin berechtigte.
8.
Die
Beschwerdeführerin macht vorliegend keine missbräuchliche Kündigung geltend (Beweislast
bei Arbeitnehmerin, vgl. E. 2.2), weshalb ein Anspruch auf eine Weiterbeschäftigung gemäss
Art. 34c Abs. 1 Bst. b BPG i.V.m. Art. 336 Abs. 1 Bst. d OR von vornherein entfällt.
Aus diesem Grund erübrigt sich die von der Beschwerdeführerin beantragte Aufhebung der angefochtenen
Verfügung vom (...) 2017.
9.
9.1 Fehlt
es einer ordentlichen Kündigung an einem sachlich hinreichenden Grund und heisst die Beschwerdeinstanz
die Beschwerde gegen eine Kündigungsverfügung aus diesem Grund gut, muss sie der Beschwerdeführerin
eine Entschädigung in der Höhe von in der Regel mindestens sechs Monatslöhnen und höchstens
einem Jahreslohn zusprechen (Art. 34b Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 BPG).
9.2 Für
die Bemessung der Höhe der Entschädigung ist auf die Schwere der Persönlichkeitsverletzung
bzw. des Eingriffs in die Persönlichkeit der angestellten Person, die Intensität und Dauer
der vertraglichen Beziehungen, die Art und Weise der Kündigung, die Strafwürdigkeit des Verhaltens
des Arbeitgebers und die Schwere eines allfälligen Mitverschuldens der angestellten Person, das
Mass der Widerrechtlichkeit der Entlassung, die soziale und finanzielle Lage der angestellten Person
sowie deren Alter und Stellung im Unternehmen des Arbeitgebers abzustellen (vgl. statt vieler: Urteil
des BVGer A-7165/2016 vom 5. Dezember 2017 E. 6.2). Nachfolgend ist demnach anhand dieser
Kriterien zu prüfen, welche Entschädigung für die Beschwerdeführerin angemessen erscheint.
9.3
9.3.1 Die
(...) geborene Beschwerdeführerin stand im Zeitpunkt der Kündigung seit rund 16 Jahren
im Dienst der Vorinstanz. Aus dem Personaldossier geht hervor, dass insbesondere seit dem Jahr 2014 das
Verhalten der Beschwerdeführerin wiederholt beanstandet wurde und immer wieder zu Diskussionen Anlass
gab. Die Arbeitsleistungen der Beschwerdeführerin waren grundsätzlich zufriedenstellend.
9.3.2 Die
Beschwerdeführerin ist geschieden und Mutter von drei erwachsenen Kindern (Jahrgänge [...],
[...] und [...]). Sie war seit Jahren als Objektchefin in der Unterhaltsreinigung tätig.
Vermögen ist keines vorhanden. Sofern die Beschwerdeführerin in der Zwischenzeit nicht bereits
eine neue Stelle angetreten hat, dürfte es für sie angesichts ihrer langjährigen Berufserfahrung
und ihres Alters nicht mit besonderen Schwierigkeiten verbunden sein, innert nützlicher Frist auf
dem Arbeitsmarkt eine neue adäquate Stelle im Bereich der Reinigung zu finden.
9.3.3 Die
Vorinstanz kündigte der Beschwerdeführerin trotz fehlender Mahnung nicht ohne Anlass, weshalb
vorliegend nicht von einer schweren Persönlichkeitsverletzung der Beschwerdeführerin auszugehen
ist. Namentlich dadurch, dass die Beschwerdeführerin durch ihr gesamthaftes Verhalten die Zusammenarbeit
erschwert und das Vertrauensverhältnis zu ihren Vorgesetzten aufgrund verschiedener Vorfälle
belastet hat, muss ihr zumindest ein gewisses Selbstverschulden zugesprochen werden, welches bei der
Bemessung der Entschädigungshöhe ebenfalls zu berücksichtigen ist.
9.4 Insgesamt
legen die bei der Festsetzung der Entschädigung nach Art. 34b Abs. 1 Bst. a und Abs. 2
BPG zu berücksichtigenden Kriterien unter den gegebenen Umständen eine Entschädigung von
sechs Bruttomonatslöhnen (auf der Basis des letzten massgeblichen Bruttolohns) nahe. Sozialversicherungsbeiträge
sind keine abzuziehen, da auf der Entschädigung nach Art. 34b Abs. 1 Bst. a und Abs. 2
BPG keine solchen zu entrichten sind (vgl. statt vieler: Urteil des BVGer A-7165/2016 vom 5. Dezember
2017 E. 6.5).
10.
10.1 Das
Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist in personalrechtlichen Angelegenheiten für
die Beschwerdeführerin unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, ausser bei Mutwilligkeit, kostenlos
(Art. 34 Abs. 2 BPG). Der unterliegenden Vorinstanz sind ebenfalls keine Verfahrenskosten aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).
10.2 Der
obsiegenden Partei ist für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht eine Entschädigung für
ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst
die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff. VGKE).
Wird wie vorliegend keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Parteientschädigung aufgrund
der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE).
10.3 Die
obsiegende Beschwerdeführerin ist durch einen Rechtsanwalt vertreten, weshalb ihr eine Parteientschädigung
zuzusprechen ist. In Anbetracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands
für das vorliegende Verfahren erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-
(inkl. Auslagen) als angemessen. Dieser Betrag ist der Vorinstanz zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils aufzuerlegen.