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Das Völkerrecht ist dynamisch. Es entwickelt sich durch Verträge und durch Praxis. Eine stets fortschreitende Entwicklung hat das Ideal der Selbstbestimmung der Völker aus der Zeit von Woodrow Wilsons Autonomiekonzepten in seinen berühmten 14 Punkten Schritt für Schritt avanciert – über die UN-Charta zur Entkolonialisierung und schliesslich auch zur Anerkennung des Rechts auf Sezession in den ehemaligen Staaten der Sowjetunion und Jugoslawien, die ihre Unabhängigkeit erlangten. Gemäss den Präzedenzfällen von Slowenien, Kroatien, Kosovo usw. ist nun das Menschrenrecht auf Sezession etabliert – allerdings als letzter Ausweg, wenn die innere Selbstbestimmung nicht mehr erreicht werden kann.
Entsprechend dem Rechtsgutachten des Internationalen Gerichtshofs zum Kosovo aus dem Jahr 2010 verletzt eine unilaterale Unabhängigkeitserklärung das Völkerrecht nicht. Die Abspaltung Kosovos von Serbien hat einen wichtigen Präzedenzfall für das Völkerrecht geschaffen, auf den sich viele Völker berufen, die nach Unabhängigkeit streben, einschliesslich der Kurden und der Katalanen. Obwohl die Anerkennung nur erklärenden Charakter hat und die Eigenstaatlichkeit nicht begründet, ist es im Interesse der internationalen Gemeinschaft, de facto Staaten in die Vereinten Nationen aufzunehmen und es ihnen so zu ermöglichen, sich an die Konventionen der Vereinten Nationen zu halten, insbesondere an das System der Menschenrechtsverträge. Die Elemente der Staatlichkeit stehen fest: ein festgelegtes Gebiet, ein Staatsvolk, die Staatsgewalt und die Fähigkeit, mit anderen Staaten Beziehungen einzugehen. Ein neuer Staat muss wirtschaftlich lebensfähig sein und die Menschenrechte und das Völkerrecht einhalten.
Das moderne internationale Recht auf Selbstbestimmung anerkennt, dass Selbstbestimmung als zwingendes Völkerrecht (ius cogens) ein Recht der Völker ist und nicht ein Vorrecht der Staaten, es zu gewähren oder zu verweigern. Selbstbestimmung ist Ausdruck der Demokratie, weil Demokratie auch eine Art von Selbstbestimmung ist. Dieses Recht ist jedoch, wie alle Rechte, nicht automatisch bzw. nicht unmittelbar anwendbar. Es setzt die Ausübung tatsächlicher Kontrolle voraus, welche manchmal nur erreicht werden kann, indem man einen Krieg erfolgreich führt, wie 1971 in Bangladesch. Ein Krieg um Selbstbestimmung kann auch verloren werden wie im Falle der Tamilen in Sri Lanka 2009.
Die Verweigerung des Selbstbestimmungsrechts blieb und bleibt immer noch straffrei, ähnlich wie die häufige Verletzung des zwingenden Verbots (ius cogens) der Anwendung von Gewalt, wie es in Artikel 2(4) der Uno-Charta enthalten ist, nur allzuoft straffrei bleibt. So im Falle der illegalen Invasion und der Bombardierung des Irak im Jahr 2003, die der Uno-Generalsekretär Kofi Annan zu Recht als einen illegalen Krieg verurteilt hat. Die Verletzung des Selbstbestimmungsrechts oder des Verbots der Gewaltanwendung mindert nicht die Rechtsverbindlichkeit der völkerrechtlichen Normen. Es zeigt nur einmal mehr das Fehlen von Durchsetzungsmechanismen innerhalb des Systems der Uno und die Tatsache, dass Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit oft straffrei bleiben.
Territoriale Integrität ist ein zentrales Prinzip des Völkerrechts und von internationalen Beziehungen, weil es die Stabilität der internationalen Gemeinschaft bekräftigt. Das Prinzip ist verbunden mit dem Verbot der Gewaltanwendung in Artikel 2(4) der UN-Charta und wird nochmals bestätigt in der Resolution 2625 der UN-Generalversammlung über Freundschaftliche Beziehungen sowie der Resolution 3314, welche die Definition der Aggression beinhaltet. Das Prinzip der territorialen Integrität bedeutet, dass kein Staat in die territoriale Integrität eines anderen Staates eingreifen darf, es wird also nach aussen gerichtet. Aber das Prinzip kann nicht nach innen angewendet werden gegen ein Volk, das Selbstbestimmung verlangt. Es ist anwendbar gegen Bedrohungen von aussen und nicht im Inneren, denn das wäre unvereinbar mit Artikel 1 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) und des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR). Es kann nicht die dauernde Unterwerfung von Minderheiten oder von Völkern unter Besatzung rechtfertigen. Wenn ein Volk die Selbstbestimmung im Inneren oder nach aussen anstrebt, sollte die Weltgemeinschaft deren Verwirklichung erleichtern und so einem lokalen Konflikt vorbeugen, damit er nicht zu einer Bedrohung für den regionalen oder internationalen Frieden wird. Im Falle des Konfliktes zwischen dem Prinzip der territorialen Integrität und dem Selbstbestimmungsrecht hat das letztere Vorrang.
Es ist eine wichtige Massnahme zur Vermeidung von Konflikten, auf das Verlangen von Völkern nach Selbstbestimmung so bald wie möglich einzugehen. Hiervon zeugen zahllose Kriege seit 1945, die ihren Ursprung in der Verweigerung von Selbstbestimmung hatten. Der beste Weg zu erfahren, ob eine Bevölkerung nach Autonomie oder Unabhängigkeit strebt, ist die Durchführung eines Referendums. Die Vereinten Nationen führten solche Referenden in Äthiopien/Eritrea, in Osttimor und im Südsudan durch, allerdings erst, nachdem Zehntausende von Menschen im Krieg ums Leben gekommen waren. Es wäre besser gewesen, wenn man vorher vermittelt und Referenden mit allen erforderlichen Garantien und Kontrollen durchgeführt hätte.
Einige antiquierte Völkerrechtsprofessoren möchten die fortschreitende Entwicklung des Völkerrechts stoppen, indem sie behaupten, dass sich die Selbstbestimmung nur auf die Entkolonialisierung beziehe. Jeder, der sich der einhundertjährigen Entwicklung dieser Norm bewusst ist, wird den Kopf schütteln, weil das Recht eine lebendige Sache ist. Wir leben nicht mehr in der Zeit der Unabhängigkeitserklärung von Estland im Jahre 1918, der gottergebenen Äusserungen des Völkerbundes in bezug auf den Minderheitenschutz … Eine vielversprechende Entwicklung war Artikel 3 der Atlantik-Charta von 1941, der später in der Erklärung der Vereinten Nationen von 1942 verankert wurde sowie in Artikel 1(2) der UN-Charta und in Kapitel XI der UN-Charta betreffend der Völker ohne Selbstregierung.
Was dem folgte, war eine ständige Entwicklung dahingehend, die Völker über ihre Zukunft auf dem Wege der Volksabstimmung oder des Referendums selbst entscheiden zu lassen. Wir rufen die Resolution 47 des Sicherheitsrates zur Volksabstimmung in Kaschmir in Erinnerung, die Resolution 194(III) der Generalversammlung zum Rückkehrrecht der Palästinenser, die Resolution 1514 der Generalversammlung zur Entkolonialisierung (1960), den verlorenen Krieg der Igbos um Selbstbestimmung und Unabhängigkeit von Biafra 1967–1970, die Unabhängigkeitserklärung von Bangladesch 1971 und den Krieg zwischen Pakistan und Indien, das Inkrafttreten des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) und des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR) 1976 und deren gemeinsamen Artikel 1, der das Selbstbestimmungsrecht der Völker proklamiert. Wir haben die Einrichtung der UN-Mission MINURSO (United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara) durch die Sicherheitsratsresolution 690 (1991) erlebt, das Unabhängigkeitsreferendum und die Sezession von Bergkarabach im Jahr 1988, die folgenden Kriege gegen Aserbeidschan 1992–1994, unter Einbezug der Vermittlung durch die OSZE; die Auflösung der Sowjetunion in 15 Republiken, die Kriege 1991–1992 und die unilateralen Unabhängigkeitserklärungen von Abchasien und Südossetien, die unilateralen Unabhängigkeitserklärungen der separatistischen Regionen von Jugoslawien, Slowenien, Kroatien, Bosnien und Herzegowina sowie Mazedonien durch bewaffnete Konflikte.
Wir haben auch die freundschaftliche Trennung der Tschechischen und Slowakischen Republiken 1993 erlebt; das eritreische Referendum von 1993; das Selbstbestimmungs-Referendum von Quebec 1995; die Nato-Bombardierung Serbiens 1999 mit der Zerstörung seiner territorialen Integrität; das Unabhängigkeitsreferendum von Osttimor 1999; das Referendum von Montenegro 2006, den verlorenen Unabhängigkeitskrieg der Tamilen von Sri Lanka 1983–2009; die unilaterale Unabhängigkeitserklärung von Kosovo 2008 und das Rechtsgutachten des Internationalen Gerichtshofs 2010, das südsudanesische Referendum 2011; das Referendum der Krim 2014 und die Wiedereingliederung in Russland; die de facto Abtrennung von Donezk und Lugansk von der Ukraine 2014; das schottische Referendum 2014; das kurdische Referendum 2017; das katalanische Referendum 2017 usw. Die Liste der Völker, die Selbstbestimmung anstreben, ist lang, und es liegt in jedermanns Interesse, nicht den Kopf in den Sand zu stecken, sondern ihre Ansprüche im voraus zu erkennen und rechtzeitig Lösungen vorzuschlagen.
Ab jetzt sollten die Vereinten Nationen, die Europäische Union, die Organisation der Amerikanischen Staaten, die Afrikanische Union, die OSZE und andere internationale Organisationen «Frühwarn-»Mechanismen entwickeln und Vermittlung und die Guten Dienste anbieten. Damit können Konflikte im Zusammenhang mit der Selbstbestimmung gelöst werden, bevor diese in gewalttätige Konfrontation ausarten. Selbstbestimmung kann als interne Selbstbestimmung in der Form des Föderalismus mit einem hohen Grad an Autonomie ausgeübt werden oder in der Form externer Selbstbestimmung durch Sezession. Eine demokratische Wahl durch das Referendum ist der zivilisierte Weg, um dieses Recht zu implementieren, das so wesentlich für einen nachhaltigen Frieden ist. •
* Alfred de Zayas ist UN-Sonderberichterstatter für die Förderung einer demokratischen und gerechten internationalen Ordnung. Die Stellungnahme entspricht seiner persönlichen Meinung.
(Übersetzung Zeit-Fragen)
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