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Selon les calculs de l’Union syndicale suisse (USS), les personnes au chômage seront 200000 à la fin 2010. La Confédération, les cantons et les communes, ainsi que la Banque nationale suisse (BNS), doivent remplir le mandat qui leur a été confié en matière de politique conjoncturelle et engager des mesures de lutte contre le chômage. L’USS propose un programme en quatre points: une offensive en faveur de la formation continue plutôt que des licenciements, un programme public d’investissements de 5 milliards de francs au moins, un renforcement du pouvoir d’achat des bas revenus et la lutte contre la surévaluation du franc.
En matière de politique conjoncturelle, la Constitution suisse confère un mandat explicite à l’État, qui doit combattre le chômage et le renchérissement (art. 100). Une obligation similaire incombe à la Banque nationale: elle doit tenir compte de l’évolution de la conjoncture dans sa politique monétaire (loi sur la Banque nationale, art. 5). Ces prochains temps, la situation se détériorera nettement. Le marasme affectera non seulement l’industrie d’exportation, mais aussi le marché intérieur (construction, commerce de détail, etc.).
Le piètre bilan de la politique conjoncturelle suisse
À ce jour, la politique conjoncturelle suisse affiche un piètre bilan. Aucun pays comparable n’a appliqué une politique des finances publiques qui ait autant accentué les fluctuations conjoncturelles, comme le montre une étude de l’OCDE1. En d’autres termes, notre pays était devenu maître dans l’art d’aggraver la conjoncture. Certes, la Confédération a décidé, dans les années nonante, d’adopter deux programmes d’investissements efficaces, mais leurs effets ont été plus que réduits à néant par la politique financière restrictive alors appliquée2. La Confédération, les cantons et les communes ont diminué leurs dépenses, tout en relevant les redevances et les impôts indirects. Ce faisant, ils ont enfreint l’article constitutionnel sur la politique conjoncturelle.
La stabilisation de la conjoncture, un facteur important de compétitivité
En combattant la hausse du chômage, une politique conjoncturelle active prévient le malaise social. Le chômage n’est pas qu’une perte de revenu. Il constitue aussi un revers personnel difficile à accepter, les personnes concernées étant très inquiètes pour leur avenir professionnel et personnel. Une politique conjoncturelle active revêt aussi une grande importance pour la croissance à long terme. En effet, toute récession met en danger la compétitivité structurelle des entreprises3, la destruction d’emplois s’accompagnant toujours de la perte d’un savoir-faire crucial. Pendant les phases de récession, l’innovation fléchit, car les entreprises ne disposent pas des fonds nécessaires aux investissements que demandent la recherche et le développement4. En outre, la surévaluation du franc peut faire perdre des clients aux entreprises d’exportation; les reconquérir coûtera très cher. Dès lors, les mesures qui visent à stabiliser la conjoncture et à lutter contre les fluctuations du cours des changes favorisent aussi le potentiel de croissance de l’économie. S’il est particulièrement important de préserver maintenant ce potentiel à long terme, c’est parce que la situation de l’économie suisse est structurellement très bonne. Or, la récession et la forte appréciation du franc par rapport à l’euro mettent en péril cet avantage.
Les problèmes actuels de la politique monétaire
Dans une petite économie ouverte sur le monde, la politique monétaire joue un rôle-clé en matière de politique conjoncturelle. En abaissant les taux d’intérêt, elle exerce une influence favorable sur les taux de change et assouplit les conditions auxquelles les entreprises et les particuliers peuvent contracter un crédit. Toutefois, dans la situation actuelle, les mécanismes de transmission monétaire fonctionnement mal, ce qui dérègle le marché interbancai-re. Ce phénomène est aggravé par une forte appréciation du franc, induite par la spéculation. Dans ce contexte, les finances pu-bliques prennent toute leur importance, car elles permettent de compenser les lacunes de la politique monétaire et facilitent l’action de la BNS qui peut, de concert avec d’autres banques centrales, lutter contre l’appréciation du franc ou intervenir sur le marché des devises. Les principaux partenaires commerciaux de la Suisse ont adopté des programmes de relance globaux. Dès lors, il sera d’autant plus aisé, si la Suisse contribue elle aussi à la relance de la demande mondiale, de convaincre les banques centrales étrangères de prendre des mesures pour lutter contre la surévaluation du franc. De ce fait, des mesures faisant intervenir les finances publiques et visant à stabiliser la conjoncture intérieure favorisent aussi indirectement l’industrie d’exportation.
Quelles sont les mesures conjoncturelles efficaces?
Les mesures conjoncturelles doivent être ciblées, déployer rapidement leurs effets et être judicieuses aux plans économique et social. Il faut veiller à éviter tout effet d’aubaine, comme le cofinancement par des fonds publics de projets d’investissement qui se seraient réalisés de toute façon.Les investissements publics dans la construction sont le mécanisme de stabilisation de la conjoncture le plus efficace. Selon une étude récente du Centre de recherches conjoncturelles (KOF) de l’EPF de Zurich, un franc investi dans des travaux publics génère une valeur ajoutée de 1.60 franc (voir graphique 1)5. Dans les travaux publics, on peut éviter dans une très grande mesure les effets d’aubaine, car les budgets permettent facilement de constater si la réalisation d’un projet était prévue et pour quelle date. En revanche, les allégements fiscaux ne sont guère efficaces, car une grande partie des ressources se perdent en fumée. Les impôts épargnés sont, en effet, soit mis de côté soit dépensés pour des produits d’importation; en cas de baisse de la TVA, les entreprises ne la répercutent pas sur les clients, un franc d’allégement d’impôts engendre au plus 0.50 franc de valeur ajoutée additionnelle6. Les mesures visant à renforcer le pouvoir d’achat des bas et moyens revenus, comme une augmentation des réductions de primes de caisse-maladie, font bien meilleure figure: chaque franc dépensé par l’État à ce titre se traduit par une valeur ajoutée d’un franc, ces ménages ayant une propension à épargner inférieure à celle des hauts revenus.7L’étude du KOF montre par ailleurs que les caisses publiques tirent elles aussi parti des programmes d’investissements anticycliques; les coûts des projets de construction anticipés diminuent, en effet, en temps de récession. En outre, si les collectivités publiques réalisaient un programme d’investissements de 5 milliards de francs, quelque 2,5 milliards leur reviendraient sous forme d’impôts et de cotisations sociales supplémentaires et les dépenses de l’assurance-chômage diminueraient de 440 millions de francs.
Stabilisation de la conjoncture: le plan en quatre points de l’USS
L’USS propose quatre mesures pour lutter contre le chômage:1. Une offensive en faveur de la formation continue plutôt que des licenciements, ce qui permettra de conserver des emplois. Grâce à l’aide des pouvoirs publics et de l’assurance-chômage, le savoir-faire de la main-d’œuvre suisse augmentera; ce qui s’avérera aussi rentable à long terme.2. Un programme public d’investissements de la Confédération dans la reconversion écologique de la société et l’amélioration de l’accueil des enfants, d’au moins 5 milliards de francs, ce qui permettra de supprimer les goulets d’étranglement des transports publics et d’augmenter l’offre de structures d’accueil extrafamilial des enfants. L’assainissement des bâtiments publics contribuera à améliorer le bilan écologique de la Suisse. 3. Le renforcement du pouvoir d’achat des bas et moyens revenus. Pour ces prochaines années, nous attendons une forte hausse antisociale des primes des caisses-maladie. Or, les réductions dont celles-ci pouvaient bénéficier peinaient déjà par le passé à suivre les hausses. Si on les majorait, cela éviterait de surcharger à l’extrême les bas revenus. Il faut, en outre, répercuter le plus vite possible la baisse des taux hypothécaires sur les loyers.4. L’affaiblissement du franc. L’appréciation de 10% du franc par rapport à l’euro nous coûte environ 40000 emplois. La BNS doit faire feu de tout bois contre cela.Ces mesures doivent être appliquées le plus tôt possible, afin qu’elles déploient leurs effets en 2009 et 2010. La Confédération peut adopter des mécanismes d’incitation pour accélérer les projets d’investissements dans la construction; par exemple en récompensant par des contributions supplémentaires les cantons qui ont fait preuve de diligence.
Daniel Lampart
Chef économiste de l’Union syndicale suisse USS, Berne
1 OCDE, Études économiques de l’OCDE: la Suisse, Paris (2002).
2 Lampart D., Handlungsspielräume und –restriktionen der Schweizer Konjunkturpolitik in der langen Stagnation der 1990er Jahre, thèse, université de Zurich, 2006.
3 Aghion Ph. et Kharroubi E., Cyclical Macro Policy and Industry Growth: The Effect of Counter-Cyclical Fiscal Policy, IMF Conference On the Causes and Consequences of Structural Reforms, 2008.
4 Arvanitis S. et al., Forschungs- und Technologiestandort Schweiz: Stärken-/Schwächenprofil im internationalen Vergleich, Stukturberichterstattung nº 32, SECO, Berne, 2005.
5 Abrahamsen Y. et al., Beschäftigungswirkungen eines öffentlichen Investitionsprogramms, KOF EPF Zurich, 2009. Internet: www.uss.ch.
6 BAK, Das Finanzhaushaltsmodell des Bundes, Schlussbericht zur Reaktivierung und Weiterentwicklung 2001 und 2002, mandat de l’Administration fédérale des finances, 2002.
7 Lampart D., Quels programmes conjoncturels sont efficaces?, dossier USS n° 62, 2008.