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Laurent Pech – L’État de droit dans l’Union européenne
1. Dans les traités, l’Union européenne (UE) enjoint ses membres à respecter des valeurs fondamentales telles que la démocratie et l’État de droit. Quelle est la marge de manœuvre des États membres en matière d’interprétation ?
Adhérer et demeurer membre de l’UE nécessite le respect d’un certain nombre de valeurs fondamentales tels que la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux. Cela n’est pas simplement une obligation morale et politique mais une indispensable condition au bon fonctionnement de l’ordre juridique établi par les traités fondateurs de l’UE. Comme l’a signalé par exemple la Cour de justice de l’UE, l’ordre juridique mis en place par ces traités repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée. Si ce n’est plus le cas, l’UE cessera de fonctionner comme un espace de liberté, sécurité et justice et le marché unique ne manquera pas de cesser de fonctionner correctement dans une telle hypothèse. Comment, en effet, peut-on faire confiance à son voisin si celui-ci ne reconnait plus, par exemple, la nécessité d’élections libres et équitables ou encore d’un pouvoir judiciaire indépendant et impartial ?
Les États membres ne sauraient disposer d’une quelconque marge de manœuvre quand ils violent les éléments fondamentaux – si ce n’est fondateurs – de tout régime démocratique digne de ce nom. C’est d’ailleurs pour cela qu’un pays ne peut en théorie devenir membre de l’UE sauf à respecter ce que l’on peut décrire comme un « seuil minimum ». Par exemple, en matière de justice, l’UE requiert la mise en place d’une justice efficace mais surtout, tout d’abord, indépendante et impartiale. De la même manière, les États membres se doivent de respecter les droits fondamentaux de leurs résidents, ce qui inclut, par exemple, une obligation de ne pas discriminer sur la base de la nationalité. Il ne s’agit pas cependant d’imposer un modèle d’organisation particulier, que ce soit en matière d’organisation constitutionnelle ou judiciaire, mais de plus simplement exiger le respect d’un certain nombre de principes de base en l’absence desquels il ne saurait avoir de vie commune au sein d’un club qui se veut une communauté de valeurs.
Pour le dire autrement, appartenir à un club nécessite le respect des standards minimums et des règles fondamentales qui garantissent le bon fonctionnement de ce club. Ces standards et règles sont définis, par ailleurs, par les États membres eux-mêmes et mise en œuvre ainsi que contrôlés par des institutions que ces mêmes États ont souverainement jugé bon de mettre en place. On rappellera à ce titre que les traités qui ne peuvent être amendés et entrer en vigueur qu’à l’unanimité. Si un État change d’avis et qu’une majorité au sein de cet État n’est plus en mesure d’accepter le respect de ces standards minimums et règles fondamentales sous le contrôle des institutions communes mises en place par les traités européens, une porte de sortie est organisée par l’article 50 du TUE (Traité sur l’UE) – une porte de sortie utilisée par le Royaume-Uni comme chacun le sait.
2. La procédure de l’article 7 contre la Hongrie – en vertu de laquelle le Conseil de l’UE pourrait établir qu’il y ait eu d’éventuelles violations des valeurs fondamentales de l’UE par la Hongrie – dure depuis plusieurs années déjà et semble s’éterniser. Pourquoi ce processus prend-il autant de temps ?
La procédure dite de l’article 7 du TUE contient en fait deux mécanismes : un d’ordre préventif et un autre qui prévoit la possibilité de prendre des sanctions. A ce jour, seul le mécanisme d’ordre préventif a été activé : la première fois par la Commission européenne à l’encontre des autorités polonaises en décembre 2017 et la deuxième fois par le Parlement européen à l’encontre des autorités hongroises en septembre 2018. Donc ce n’est pas la procédure de l’article 7 qui dure depuis plusieurs années mais plutôt les violations des valeurs fondamentales de l’UE par le régime autoritaire mis en place par Orbán qui dure depuis fort longtemps. En effet, la Commission ainsi que le Parlement avaient déjà tiré la sonnette d’alarme en 2011-13 avant que les institutions de l’UE passent progressivement à autre chose en se cachant derrière quelques victoires judiciaires obtenues par la Commission devant la Cour de justice de l’UE. Le démantèlement ou la capture par le parti d’Orbán de l’ensemble des contre-pouvoirs est un processus qui n’a cependant jamais cessé depuis 2010. Son résultat ? La Hongrie est désormais considérée comme le premier État membre à être redevenu un régime non-démocratique pour ne pas dire autoritaire.
En ce qui concerne la procédure de l’article 7, celle-ci s’est enlisée pour plusieurs raisons. En premier lieu, cette procédure est sous le contrôle du Conseil de l’UE qui représente les gouvernements des pays membres. Or plusieurs de ces pays membres sont eux-mêmes coupables de violations sérieuses, si ce n’est répétées, des principes de base de l’État de droit même si ces violations, sauf en ce qui concerne la Pologne, n’ont pas atteint le volume et l’intensité des violations que l’on a vu en Hongrie depuis 2010. Il y a également un manque de courage, une naïveté profonde ainsi qu’une grande part de déni de la part d’un grand nombre de gouvernements. Citons par exemple la déclaration de treize gouvernements européens début avril dernier sur la nécessité de respecter les principes de base de l’État de droit dans le contexte de la lutte contre le COVID-19, à la suite de l’adoption d’une loi qui donne les pleins pouvoirs à Orbán et transforme la Hongrie en dictature de fait. Cette déclaration ne cite même pas la Hongrie de manière explicite, ce qui a permis d’ailleurs au gouvernement hongrois d’humilier publiquement ces gouvernements en indiquant son plein accord avec cette déclaration. C’est cette pusillanimité d’un grand nombre d’actrices et acteurs clés qui explique en grande partie pourquoi la procédure de l’article 7 tarde à produire des effets. Le résultat de ces atermoiements depuis dix ans : l’UE a désormais en son sein un régime autoritaire, avec la Pologne, sur le point de devenir – ou, devait-on dire, de redevenir – le second pays sous la coupe d’un régime non-démocratique sans que cela ait donné, par ailleurs, lieu à des sanctions politiques ou financières.
3. En plus des procédures (politiques) de l’article 7, des cas concrets de violation du droit communautaire peuvent également être établis par la Cour de justice de l’UE. En 2019, par exemple, la CJUE a décidé que la mise à la retraite forcée des juges de la Cour suprême polonaise constituait une violation du droit européen. Pourquoi la CJUE ne se prononce-t-elle pas sur le respect des valeurs fondamentales dans le cadre de la procédure de l’article 7 ?
La Cour de justice, de manière générale, ne peut s’autosaisir. Il appartient ici en premier lieu à la Commission de jouer son rôle primordial de gardienne des traités. La Commission l’a fait à plusieurs reprises à la fois contre les autorités polonaises mais également hongroises. Toutefois, la Commission a une tendance à agir de manière par trop timide et par trop tardive. En pratique, cela veut dire que lorsque la Cour de justice est en mesure de juger telle ou telle mesure en violation du droit de l’UE, le dommage est souvent irréversible et les remèdes requis guère à la hauteur des enjeux. Prenons ici l’exemple de l’Université centrale européenne qui a été « expulsée » par Orbán et a dû se rapatrier à Vienne. On attend toujours le jugement de la Cour à ce sujet. En ce qui concerne la Pologne, la Commission a certes gagné la bataille de la mise à la retraite forcée des juges de la Cour suprême polonaise mais, ce mois-ci, le parti au pouvoir en Pologne a pris le contrôle de fait de cette même Cour suprême. Pourquoi ? Parce que la Commission n’a jamais intenté une action à l’encontre des mesures de « court packing » prises par les autorités polonaises. Le résultat : un ensemble de nouveaux « juges » – entre guillemets car nommé∙es sur la base d’une procédure que l’on peut juger grossièrement irrégulière et impliquant un organe mise en place en violation manifeste de la Constitution polonaise – pour occuper des fonctions dans des « chambres » dont le manque d’indépendance a été décrié depuis 2017. Je pourrais multiplier les exemples de mesures qui ne font pas l’objet de recours devant la Cour de justice de l’UE.
Pour résumer, la Commission gagne des batailles judiciaires tout en perdant la « guerre » car elle demeure trop timorée par rapport au processus d’autocratisation en Hongrie et en Pologne. Ceci étant dit, rappelons que le Conseil a fait de son mieux pour faire le moins possible avec un grand nombre de gouvernements se cachant, par ailleurs, derrière la Commission pour justifier leur inaction en particulier au niveau judiciaire alors même que ces gouvernements peuvent intenter des recours directement à l’encontre des autorités polonaises et hongroises pour pallier la timidité de la Commission. Le cycle d’inaction se répétant, par ailleurs, de manière régulière avec les mêmes mots-clés qui sont régulièrement répétés pour masquer le manque de courage et d’actions des actrices et acteurs concernés : « respect des valeurs » ; « dialogue » ; « suivi de près » ; « bla bla bla ». A la fin de la journée, que voit-on en pratique ? Rien si ce n’est que les régimes autoritaires en voie de consolidation au sein de l’UE continuent d’être abreuvés de subventions de l’UE.
4. Les traités de l’UE reconnaissent que le retrait du droit de vote d’un État membre est l’un des moyens de sanction les plus drastiques. Estimez-vous cet instrument utile ?
L’article 7 permet, en effet, du moins de manière théorique, la suspension des droits de vote du ou de la représentant∙e du gouvernement de l’État membre concerné au sein du Conseil en cas de violation grave et persistante des valeurs fondamentales communes de l’UE. En une telle hypothèse, nous aurions en quelque sorte une mise en quarantaine provisoire du gouvernement de l’État membre concerné. Si tant est qu’une telle sanction puisse être adoptée, son effet dissuasif serait certain. Le problème est que le constat de violation grave et persistante des valeurs fondamentales communes de l’UE ne peut être adopté que par le Conseil européen statuant à l’unanimité. Autrement dit, pour adopter un tel constat à l’encontre de la Hongrie, il faudrait convaincre le Premier ministre polonais de voter pour. Et pour adopter un tel constat à l’encontre de la Pologne, il faudrait convaincre le Premier ministre hongrois de voter pour. Ce n’est donc pas demain que l’on verra le mécanisme de l’article 7, qui permet de voter des sanctions, activé par le Conseil européen.
A vrai dire, il est déjà difficile d’atteindre la majorité des quatre cinquièmes des gouvernements des pays membres de l’UE pour accepter de constater qu’il existe un risque clair de violation grave de l’État de droit en Pologne et en Hongrie. Selon une des citations les plus connues de Jean Monnet, « rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions ». Je serais tenté d’ajouter que si rien n’est possible sans dispositions juridiques permettant de défendre les valeurs fondamentales de l’UE, rien ne sera possible sans actrices et acteurs institutionnel∙les ayant le courage de leurs convictions et la volonté de faire tout leur possible pour faire marcher l’article 7 et toute autre procédure pertinente. Pour le dire autrement, « si rien n’est possible sans instruments, rien n’est réalisable sans le courage de les mettre en œuvre ».
5. La possibilité de conditionner l’octroi des fonds européens au respect de l’État de droit est discuté. Qu’en pensez-vous et voyez-vous d’autres pistes afin de mieux contrôler le respect de l’État de droit parmi les États membres ?
Il est possible de penser que l’adoption d’un mécanisme qui permettrait la suspension des fonds européens en cas de défaillance généralisée de l’État de droit dans un État membre est le seul instrument qui manque actuellement à la Commission européenne. Je suis pour l’adoption en tout état de cause du mécanisme proposé à ce titre par la Commission en mai 2018. En effet, comment peut-on cautionner, par exemple, l’octroi de fonds européens à des autorités qui ont organisé sciemment des systèmes de type mafieux tout en empêchant, par ailleurs, tout enquête et sanction grâce à leur capture des procureurs locaux et la mise au pas de la justice de manière formelle ou informelle ? Il en va de la crédibilité, si ce n’est de la survie, de l’UE car les contribuables, dans un certain nombre de pays – sans parler de la délusion et du cynisme que cela engendre au sein même des pays concernés eux-mêmes –, ne vont pas manquer de se lasser, à un moment donné, de subventionner les apparatchiks des régimes autoritaires consolidés ou en voie de consolidation dans un certain nombre de pays de l’UE. Il est donc impérieux que l’UE se dote d’un instrument qui exige, par exemple, le bon fonctionnement des services chargés des enquêtes et du ministère public dans le cadre de la répression de la fraude ou de la corruption sous peine de suspension des paiements en provenance de l’UE.
6. En Hongrie, Viktor Orbán gouverne actuellement par décret pour une durée illimitée sur la base de d’une loi instituant l’état d’urgence. Ainsi, les élections ne sont, à l’heure actuelle, pas autorisées et les critiques dénoncent les récentes restrictions concernant la liberté de la presse et des médias. L’adoption de cette loi change-t-elle, à votre avis, quelque chose quant à l’évaluation d’une possible violation des valeurs fondamentales de l’UE par la Hongrie ?
Le phénomène d’autocratisation que j’ai évoqué précédemment a débuté en Hongrie en 2010. Il n’y a donc rien de nouveau sous le soleil si ce n’est que le régime d’Orbán n’est plus simplement non-démocratique mais désormais plus ouvertement dictatorial. Vous parlez d’élections non autorisées : le problème réside en l’absence d’élections équitables depuis de nombreuses années avec un cadre électoral qui a été façonné sur mesure pour maintenir la primauté du parti au pouvoir et empêcher de fait toute rotation pacifique du pouvoir en Hongrie.
En dépit des obstacles structuraux qui ont été mis en place et un secteur médiatique pratiquement entièrement dédié à promouvoir la gloire du leader suprême et inciter la haine à l’encontre de boucs émissaires soigneusement choisis par le pouvoir en place, le régime d’Orbán a vu quelques municipalités importantes, en particulier Budapest, passer à l’opposition en octobre 2019. C’est peut-être là une des explications clés derrière le vote de la loi d’exception adoptée sous le prétexte de pouvoir mieux lutter contre le COVID-19. Il s’agit de verrouiller encore plus le système afin de ne laisser aucune chance à l’opposition de pouvoir se fortifier avant les élections de 2022, dans un contexte où le système de santé hongrois est susceptible de s’effondrer et où le régime d’Orbán commence à manquer de boucs émissaires.
Quoiqu’il en soit, il importe de comprendre que la Hongrie n’était déjà plus un régime démocratique avant même le vote de la loi « des pleins pouvoirs » voulue par Orban. L’UE compte désormais un régime qu’il n’est pas exagéré de décrire comme dictatorial. Le problème est que beaucoup de pays et d’actrices et acteurs clés de la politique européenne continuent à se voiler la face, que cela soit de manière consciente ou inconsciente, car la réalité est par trop pénible et leurs responsabilités dans cet état de fait par trop honteuse. Il n’est pas certain que cela soit toutefois une stratégie viable dans le long terme et, à défaut de voir la Hongrie sortir de l’UE, c’est le système de l’UE qui risque de progressivement s’étioler face à la gangrène autoritaire qui croit en son sein.
07.05.2020
Prof. Laurent Pech, Directeur du Département de droit et de politique de l’Université du Middlesex (Londres)