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Wie funktioniert das SKM?
Aus theoretischer Sicht ist die Messung der administrativen Kosten – oder der Kosten der Informationsverpflichtungen – sehr einfach. Es handelt sich um eine Multiplikation von Preisen mit Mengen: Informationskosten = P*Q, wobei:
P = erforderliche Zeit für das Erfüllen einer Informationsverpflichtung, multipliziert mit dem Stundenansatz;
Q = Anzahl Unternehmen, die dieser Informationsverpflichtung unterstehen, multipliziert mit der Häufigkeit.
Der eigentliche Vorteil der Methode besteht in der genauen, umfassenden und detaillierten formellen Festlegung der verschiedenen Etappen des Messverfahrens. Sie ermöglicht die Aufgliederung einer komplexen rechtlichen Regelung in eine Reihe von Komponenten, die sich problemlos messen lassen:
− Informationsverpflichtungen (z.B. Bewilligungsgesuch, Verfassung eines Berichts, Dokumentationspflicht, Kennzeichnung usw.);2
− Datenanforderungen (z.B. Name und Adresse des Unternehmens, Umsatz, zu entrichtender MWST-Betrag usw.);
− standardmässige administrative Tätigkeiten (u.a. Erhebung der erforderlichen Informationen, Ausdruck der Ergebnisse einer Berechnung, Übermittlung der Daten).3
Mit Hilfe dieser gemeinsamen Terminologie können die rechtlichen Regelungen aufgegliedert, analysiert und anschliessend gemessen werden. Für die Anwendung des SKM wurde ein Verfahren mit 15 Schritten festgelegt. Dazu gehören insbesondere die Analyse der Informationsverpflichtungen, die in der betreffenden Rechtsvorschrift festgehalten sind, die Erarbeitung der standardmässigen administrativen Tätigkeiten, die Unterteilung der Unternehmen, das Einholen der Informationen zum benötigten Zeitaufwand und zu den Ansätzen bei den Unternehmen sowie verschiedene Schritte zur Validierung der Ergebnisse.
Ein Beispiel für die Reduktion der Standardkosten
Nehmen wir an, ein Unternehmen veröffentliche eine Jahresbilanz. Diese muss den geltenden rechtlichen Bestimmungen entsprechen. Das Unternehmen beauftragt einen Bücherexperten, der dazu 30 Arbeitsstunden à 300 Franken benötigt. Für das Bereitstellen der erforderlichen Daten werden zwei Arbeitsstunden zu je 200 Franken eingesetzt. Das Erstellen der Jahresbilanz verursacht somit folgende Kosten:
P = (30*300) + (2*200) = 9400 Franken Nehmen wir weiter an, 100 000 Aktiengesellschaften müssten einmal pro Jahr eine solche Bilanz veröffentlichen:
Q = 100 000*1 = 100 000 Die Gesamtsumme der administrativen Kosten entspricht der Multiplikation des Preises mit der Menge:
Administrative Kosten = P*Q = 9400*100 000 = 940 Mio. Franken pro Jahr. Auf dieser Grundlage können verschiedene Massnahmen zur Senkung der administrativen Belastung geprüft werden. Diese könnte in einer Vereinfachung der gesetzlichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erstellung einer Bilanz bestehen: Die erforderliche Anzahl Stunden würde z.B. von 30 auf 25 Stunden pro Jahr abnehmen. Falls das Unternehmen im Anschluss an die Vereinfachung der Vorschriften in der Lage ist, die Bilanz selbst zu erstellen, würde der Ansatz auf 200 Franken zurückgehen. Damit könnte im ganzen Land pro Jahr eine Einsparung von 400 Mio. Franken erzielt werden. Auch könnte eine Reduktion der Zahl der betroffenen Unternehmen in Betracht gezogen werden (Befreiung bestimmter Unternehmen von der Verpflichtung, eine Jahresbilanz zu veröffentlichen).
Erfahrungen in den Niederlanden
Mitte der Neunzigerjahre wurden in den Niederlanden erste politische Vorstösse zur Verbesserung der Qualität von rechtlichen Bestimmungen lanciert. Im Jahr 2000 beschloss das Kabinett, die für die Unternehmen bestehende administrative Belastung mit Hilfe der neuen, in den Niederlanden entwickelten Methode SKM zu quantifizieren. Der dafür von der Regierung eingesetzte Begutachtungsausschuss für administrative Lasten (Actal, Adviescollege toetsing administratieve lasten) führte die entsprechenden Messungen durch. Die administrativen Kosten wurden per 31.12.2002 auf 16,3 Mrd. Euro veranschlagt, was 3,6% des BIP entsprach (siehe Grafik 1). Auf dieser Grundlage setzte sich die Regierung das Ziel, diese Kosten bis Ende 2007 um 25% zu senken. Die mit den 100 realisierten Massnahmen bereits erzielten Einsparungen belaufen sich auf rund 1,9 Mrd. Euro. Mit den 70 zusätzlichen Massnahmen, die demnächst umgesetzt werden, kann das festgelegte Ziel sehr wahrscheinlich erreicht werden.
Institutionelle Struktur
Im Zusammenhang mit dem Prozess zur Senkung der administrativen Lasten hat das niederländische Kabinett drei sehr wichtige Aufgaben:4 erstens die Festlegung eines Ziels für die Reduktion der administrativen Belastung, das für die gesamte Regierung gilt; zweitens die Definition einer Obergrenze der administrativen Belastung für jedes Ministerium; und drittens die Erarbeitung eines Konsens über die zu realisierenden Massnahmen (siehe Grafik 2). Der Actal beaufsichtigt das Messverfahren und den Prozess für die Reduktion des Verwaltungsaufwands. Seine Tätigkeit besteht unter anderem in der Überprüfung von neuen rechtlichen Regelungen, in der Beurteilung der Pläne der verschiedenen Ministerien zur Reduktion des Verwaltungsaufwands und in der Beratung der Regierung hinsichtlich der anzuwendenden Strategie. Die dem Finanzministerium unterstellte Interministerielle Direktion des Projekts zur Senkung der administrativen Belastung (Ipal, Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten) definiert nach Absprache mit den Ministerien klare Reduktionsziele.
Plafonierung der administrativen Belastung
Das Kabinett legt für jedes Ministerium eine jährliche Obergrenze der administrativen Kosten fest, die auf rechtliche Regelungen zurückzuführen sind. Dabei werden die Reduktionsziele berücksichtigt. Mit SKM können die Reduktionsziele evaluiert, aber auch der Verwaltungsaufwand nachhaltig gesenkt werden. Bei der Erarbeitung einer neuen Rechtsvorschrift ist die Kostenobergrenze verbindlich. Der Gesetzgeber kann damit die durch neue gesetzliche Vorschriften entstehenden zusätzlichen Kosten reduzieren und allfällige Kompensationsmassnahmen bei bestehenden rechtlichen Regelungen prüfen.
Risiken bei der Umsetzung der Kostensenkungspläne
Gemäss Kabinett werden die möglichen Hindernisse bei der Umsetzung einer administrativen Entlastung integral analysiert. Neben der Risikoevaluation geht es auch darum, die Realisierung der vom Kabinett gewünschten administrativen Entlastung innerhalb des angestrebten Zeitraums zu erleichtern. Die Resultate sind zudem eine wertvolle Entscheidungsgrundlage, um angemessene Massnahmen wie die Durchführung von Studien, die Kommunikation und die Bereitstellung von Informationen zu treffen.
Verbreitung des SKM in Europa
Gegenwärtig messen 16 europäische Staaten ihre administrative Belastung mit Hilfe des SKM. Während es in Grossbritannien, Dänemark, der Tschechischen Republik und den Niederlanden grundsätzlich auf alle staatlichen Regulierungen angewandt wird, verfolgen die übrigen Länder einen sektoriellen Ansatz oder führen Pilotprojekte durch (siehe Tabelle 1). Im Rahmen des so genannten Standard Cost Model Network wurde eine internationale Zusammenarbeit5 aufgebaut mit dem Ziel des Informations- und Erfahrungsaustauschs über den Abbau der administrativen Belastung mit Hilfe des SKM.
Das SKM in der Europäischen Union
Das SKM ist ein integrierender Bestandteil des Aktionsprogramms der Europäischen Kommission6 zur administrativen Entlastung. Der Rat der EU wird demnächst darüber entscheiden, ob er in der EU eine Reduktion der administrativen Belastung um 25% festlegen will. Dieses Ziel soll bis spätestens 2012 erreicht werden. In der ersten Etappe des Aktionsprogramms geht es darum, die Kosten mit Hilfe des SKM zu quantifizieren. Die entsprechenden Messungen sollen im Sommer 2007 lanciert und bis Ende 2008 durchgeführt werden. Ausgehend von den Ergebnissen eines Pilotprojekts konnte die Kommission in der EUGesetzgebung die folgenden prioritären Bereiche festlegen: − Unternehmensrecht; − Rechtsvorschriften im Pharmasektor; − Arbeitsbedingungen/-verhältnisse; − Steuerrecht/MWST; − Statistik; − Landwirtschaft und Agrarsubventionen; − Lebensmittelsicherheit. Sobald die Kosten des untersuchten Bereichs vorliegen, werden auf der Basis einer Evaluation Vorschläge zur Kostensenkung unterbreitet.7 Im Weiteren besteht die Möglichkeit, den Anwendungsbereich des SKM über die administrative Belastung der Unternehmen hinaus auf Bürgerinnen und Bürger auszudehnen. Die Verbreitung des niederländischen Modells in ganz Europa und die Tatsache, dass sich nun auch die Europäische Kommission und aussereuropäische Länder für das SKM interessieren, verdeutlichen dessen Erfolg. Die administrativen Kosten in den EU-Ländern werden auf mindestens 340 Mrd. Euro pro Jahr8 geschätzt. Entsprechend gross ist das Potenzial an Kostensenkungen.
Abbau der administrativen Belastung in der Schweiz
Seit Ende der Neunzigerjahre wurden in der Schweiz Massnahmen zur administrativen Entlastung ergriffen und Befragungen durchgeführt, um die Probleme der Unternehmen besser eruieren zu können. Andere Studien ermöglichten eine objektive Messung der Kosten. 9 Ausserdem wurde ein Inventar der Bewilligungsverfahren erstellt, die anschliessend einer Evaluation unterzogen wurden. Im Jahr 2006 wurde das Programm «Vereinfachung des unternehmerischen Alltags» lanciert. Dieses umfasst einige Vorzeigemassnahmen wie die elektronische Übermittlung von Lohndaten oder die Vereinfachung von rund 75 Bewilligungsverfahren. Das genügt aber nicht, handelt es sich doch hier um eine permanente Aufgabe. Der Bundesrat hat denn auch in seiner Botschaft von Ende 2006 klar darauf hingewiesen, dass die Anstrengungen in den kommenden Jahren fortgesetzt werden müssen. Der von den Niederlanden mit Hilfe des SKM lancierte Ansatz beschränkt sich auf administrative Kosten, die viel genauer gemessen wurden als in der Schweiz. Auf diese Weise war die Regierung in der Lage, ihre Ziele zu quantifizieren. Dennoch sind die Reduktionsziele des niederländischen Ansatz (25%) und der Ansatz, der in der Schweiz auf die Bewilligungsverfahren angewandt wird (20%), nicht unähnlich.
Grenzen des niederländischen Ansatzes
Vor Kurzem wurde in einer Analyse der Weltbank und der OECD auf gewisse Grenzen des niederländischen Ansatzes – insbesondere auf dessen eindimensionale Sichtweise – hingewiesen. Dieser Ansatz ist auf die administrativen Kosten beschränkt. Andere Kostenarten sowie der Nutzen werden ebenso wenig berücksichtigt wie die qualitativen Aspekte der rechtlichen Bestimmungen. All dies macht das SKM – trotz seiner Erfolge – zu einem partiellen Instrument. Wenn der Geltungsbereich des Modells beispielsweise auf andere Kostenarten erweitert wird, kann die «politische Neutralität» des Instruments nicht mehr gewährleistet werden.10