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Die aus den Verhandlungen der Europäischen Union mit der Türkei im vergangenen Monat hervorgegangene Asylpolitik ist am 4. April wirksam geworden, als 202 Asylsuchende aus Griechenland deportiert wurden.
Diese Politik hat vier grundlegende Fehler. Sie wurde von der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel mit der Türkei ausgehandelt und der EU aufgezwungen. Sie ist erheblich unterfinanziert. Sie beruht nicht auf Freiwilligkeit, denn sie legt Quoten fest, die viele Mitgliedsstaaten ablehnen, und zwingt die Flüchtlinge, sich in Ländern niederzulassen, wo sie nicht leben wollen. Und schliesslich verwandelt sie Griechenland in ein faktisches Aufnahmelager, dessen Einrichtungen schon für die Anzahl der Flüchtlinge, die sich jetzt dort aufhalten, nicht ausreichen.
Zwangsquoten sind der falsche Weg
Alle diese Mängel lassen sich beheben. Die Europäische Kommission hat einige davon am 6. April in einem Vorschlagspaket zur Reform des europäischen Asylsystems stilschweigend eingestanden. Doch beruhen die Kommissionsvorschläge nach wie vor auf Zwangsquoten. Das wird nie funktionieren. Der Erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans, hat zu einer offenen Debatte aufgerufen.
Eine umfassende Asylpolitik für Europa sollte meiner Ansicht nach ein festes, verlässliches Jahresziel von 300'000 bis 500'000 Flüchtlingen festlegen. Dies ist gross genug, um den Flüchtlingen Gewissheit zu geben, dass sie ihr Ziel irgendwann erreichen werden, aber klein genug, um sich selbst im heutigen, ungünstigen politischen Klima bewältigen zu lassen.
Zuweisung nach erprobten Methoden
Es gibt etablierte Techniken für die freiwillige Abstimmung von Angebot und Nachfrage in anderen Bereichen, etwa bei der Zuweisung von Studenten auf Universitäten oder bei der Verteilung von Assistenzärzten auf Krankenhäuser. Im Falle der Flüchtlinge bestünden sie darin, dass diejenigen, die unbedingt an ein bestimmtes Ziel wollen, zu längeren Wartezeiten verpflichtet würden als diejenigen, die das ihnen zugewiesene Ziel akzeptieren. Registrierte Asylsuchende müssten dann an ihrem derzeitigen Aufenthaltsort abwarten, bis sie an der Reihe sind.
Dies wäre viel billiger und unproblematischer als das gegenwärtige Chaos, dessen Hauptopfer die Flüchtlinge sind. Wer vordrängelt, würde seinen Platz verlieren – was ausreichend Anreiz bieten sollte, sich an die Regeln zu halten.
Nicht die Finanzierung ist das Problem
Dieser Plan würde mindestens 30 Milliarden Euro jährlich erfordern. Darin enthalten sind ausreichende finanzielle Hilfen, um der Türkei und anderen «Frontstaaten» zu ermöglichen, den dort lebenden Flüchtlingen zu gestatten, dort zu arbeiten und ihre Kinder zur Schule zu schicken, um eine gemeinsam EU-Asylbehörde und eine Grenztruppe zu schaffen, um das humanitäre Chaos in Griechenland in Angriff zu nehmen und um gemeinsame EU-weite Standards für die Aufnahme und Eingliederung der Flüchtlinge zu schaffen.
Die EU ist zweifelsfrei in der Lage, diese mindestens 30 Milliarden Euro jährlich aufzubringen; das sind weniger als 0,25 Prozent des gemeinsamen Bruttoinlandsproduktes ihrer 28 Mitglieder von über 16 Billionen Euro und weniger als 0,5 Prozent der Gesamtausgaben ihrer nationalen Regierungen. Was fehlt ist der politische Wille. Die Haushaltsregeln der EU untersagen den meisten Mitgliedsstaaten höhere Defizite und deren Finanzierung durch Ausgabe neuer Schuldpapiere. Aus diesem Grund wurde diese Frage noch nicht einmal angesprochen und schon gar nicht ernsthaft erwogen.
Multiplikatoreffekt zu erwarten
Früher oder später sind neue Steuern unvermeidlich, um die Flüchtlingskrise zu bewältigen. Jedes Jahr von neuem unzureichende Finanzmittel zusammenzukratzen, wird nicht reichen. Dagegen würde eine «Anschubfinanzierung» die EU in die Lage versetzen, effektiver auf einige der gefährlichsten Konsequenzen zu reagieren, indem sie hilft, die wirtschaftliche, politische und soziale Dynamik von Fremdenfeindlichkeit und Unzufriedenheit wegzulenken hin zu konstruktiven Ergebnissen. Davon profitieren Flüchtlinge und Aufnahmeländer gleichermassen. Langfristig würde dies Europas Gesamtausgaben zur Eindämmung der Flüchtlingskrise und für Massnahmen, um sich davon zu erholen, verringern.
Es spricht viel dafür, für diese Anschubfinanzierung die Bilanz der EU zu nutzen. Angesichts der Tatsache, dass die globalen Zinssätze neue historische Tiefststände erreicht haben oder sich diesen nähern, ist dies ein besonders guter Zeitpunkt, um das AAA-Kreditrating der EU nutzbringend einzusetzen. Dies hätte den zusätzlichen Vorteil, dass davon dringend benötigte Konjunkturimpulse ausgehen würden. Die Beträge, um die es geht, sind von gesamtwirtschaftlicher Bedeutung, insbesondere weil sie fast sofort ausgegeben und einen Multiplikatoreffekt bewirken würden. Eine wachsende Volkswirtschaft würde die Eingliederung der Einwanderer deutlich erleichtern, egal, ob es sich um Flüchtlinge oder Wirtschaftsmigranten handelt.
Bestehende Wege umnutzen
Wie nun liesse sich das AAA-Kreditrating der EU nutzen, ohne Widerstand insbesondere in Deutschland hervorzurufen? Zunächst einmal müssen wir anerkennen, dass die EU bereits ein AAA-Kreditnehmer ist. Während der Krise in der Eurozone hat die EU Finanzinstrumente wie den Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) und den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) aufgelegt, die imstande sind, schnell Dutzende von Milliarden Euro zu attraktiven Bedingungen anzuzapfen.
Diese Einrichtungen, die noch erheblichen Kreditspielraum haben, sollten umgewidmet werden, um für die zur Bewältigung der Migrationskrise erforderliche Anschubfinanzierung zu sorgen. Der Einsatz eines bestehenden Mechanismus, wenn auch zu einem neuen Zweck, wäre deutlich effizienter als die Schaffung eines neuen Mechanismus. Er würde lediglich eine politische Entscheidung erfordern – und zwar eine, die sich kurzfristig treffen liesse.
Freie Kapazitäten sind vorhanden
Man sollte für die Aufgabe zwei Geldquellen nutzen: den EFSM (für Euroländer) und die Zahlungsbilanzfazilität (für nicht der Eurozone angehörende EU-Länder). Beide sind komplett durch den EU-Haushalt gedeckt und erfordern daher keine nationalen Garantien oder die Zustimmung der nationalen Parlamente. Ihre kombinierte Kreditaufnahmekapazität beträgt 110 Milliarden Euro – ein Wert, der den jährlichen Einnahmen des EU–Haushaltes entspricht.
Die Kreditkapazität der Zahlungsbilanzfazilität in Höhe von 50 Milliarden Euro ist nahezu völlig ungenutzt. Der EFSM hat Kredite von rund 46,8 Milliarden Euro an Portugal und Irland vergeben, aber hat darüber hinaus noch erhebliche freie Kapazitäten. Zusammen haben beide eine Kapazität von deutlich über 60 Milliarden Euro, und diese steigt durch die Rückzahlungen Portugals und Irlands mit jedem Jahr.
Mögliche Steuerquellen
Wie die Eurokrise erfordert auch die Flüchtlingskrise eine schnelle Reaktion. Worin sie sich von der Eurokrise unterscheidet, ist, dass die Empfängerländer – Jordanien, die Türkei und Griechenland – an vorderster Linie eines kollektiven europäischen Unterfangens stehen. Sie haben Anspruch auf Finanzhilfen und sollten nicht verpflichtet werden, das empfangene Geld zurückzuzahlen. Staatdessen müssen die EU und ihre Mitgliedstaaten neue Quellen für Steuereinnahmen finden, um die Anschubfinanzierung zurückzuzahlen.
Die neuen Steuereinnahmen könnten aus einer Vielzahl von Quellen kommen, darunter der EU-weiten Mehrwertsteuer, die bereits für Einnahmen sorgt, einer Sondersteuer auf Benzin, wie sie der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble ins Spiel gebracht hat, oder einer neuen Gebühr bei Reisen in die EU und auf Visumsanträge, die einen Teil der Last auf die Bürger von Nicht-EU-Länder verlagern würden.
Schweigende Mehrheit muss Wort ergreifen
Während es lange dauern wird, den Prozess der Einführung neuer Steuern abzuschliessen, verlangen die Anleihegläubiger eine Sicherheit, dass ihre Anleihen bedient und zurückgezahlt werden. Aus diesem Grund muss die EU garantieren, dass sie die neuen Steuereinnahmen bis zu dem Zeitpunkt, an dem sie gebraucht werden, generieren wird, selbst wenn die genaue Quelle erst noch ermittelt werden muss.
Die Frage bleibt, wie sich der notwendige politische Wille erzeugen lässt. Die EU baut auf demokratischen Grundsätzen auf. Ich bin der Ansicht, dass es eine schweigende Mehrheit gibt, die die Union erhalten möchte, auch wenn diese gegenwärtig keine gut funktionierende Einrichtung ist. Ihre Regierungen werden ihnen zuhören, wenn sie sich zu Wort melden.
Notfallmassnahmen sind angebracht
Die Flüchtlingskriese stellt für Europa eine existenzielle Bedrohung dar. Es wäre unverantwortlich, zuzulassen, dass die EU auseinanderfällt, weil nicht genug Geld da ist, um die Krise unter Kontrolle zu bringen. Doch ist Geldmangel das Haupthindernis für erfolgreiche Programme in den Frontstaaten. Im gesamten Verlauf unserer Geschichte haben Regierungen in Reaktion auf nationale Notfälle Anleihen ausgegeben. Wann sollte die EU ihr AAA-Rating anzapfen, wenn nicht in einem Moment, wo sie sich in tödlicher Gefahr befindet?
Aus dem Englischen von Jan Doolan
* George Soros ist Chairman von Soros Fund Management sowie Chairman der Open Society Foundations.