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La guerre au Kosovo met à l’épreuve, une fois de plus, notre neutralité. Tout au long de ce siècle, elle a été affirmée rigoureuse dans ses principes, mais s’est révélée souple dans sa pratique. Aujourd’hui, les principes mêmes sont ébranlés. Difficile réexamen.
Plusieurs commentateurs ont considéré que le dernier exposé officiel sur la signification et l’interprétation de notre neutralité (Rapport du Conseil fédéral du 29.11.1993) était dépassé. Justification de cette critique. Le Conseil fédéral admettait en 1993 que des dérogations au principe de la balance égale étaient justifiées lorsque les Nations Unies décidaient d’un rétablissement de l’ordre international. Mais les frappes aériennes sur la Yougoslavie n’étaient pas autorisées par une décision du Conseil de sécurité. D’où, disaient les commentateurs, le flottement du Conseil fédéral. Le reproche est injuste. Le rapport de 1993 menait précisément une réflexion sur des situations concrètes non couvertes par l’ONU. Il vaut la peine de citer.
« Lorsque des sanctions économiques sont prises en dehors du système des Nations Unies à l’encontre d’un État qui a rompu la paix ou violé le droit international public ou d’autres engagements communs, ces mesures peuvent avoir pour fonction de rétablir l’ordre et donc de servir la paix. De telles mesures sont alors conformes au sens et à l’esprit de la neutralité. C’est pourquoi le Conseil fédéral est, en principe, disposé à participer aussi à des sanctions économiques décidées en dehors du système des Nations Unies. »
Le cas de figure, semblable à l’intervention de l’OTAN au Kosovo, est clairement envisagé. Mais la neutralité change dès lors de sens. Elle prend son interprétation littérale. Dans son « esprit », elle est identifiée au service de la paix et du droit international. Elle devient donc une politique de paix. L’« esprit » de la neutralité autorise le contraire de son principe de la balance égale.
Permanente et prévisible
Le Conseil fédéral insiste sur le caractère permanent de notre neutralité. Toute nation impliquée dans un conflit doit savoir que notre comportement sera neutre. C’est une donnée que chacun peut, par anticipation, prendre en compte. Permanent signifie donc en toutes circonstances prévisibles pour autrui. Mais ce comportement se heurte à la volonté des nations d’établir des règles de droit, de sanctionner les criminels de guerre, de consolider un commencement de morale internationale. Dans ces situations, selon une appréciation faite de cas en cas, le Conseil fédéral adapte son comportement, étant admis que la Suisse refusera pour longtemps encore toute participation militaire à des conflits ouverts. Pour le reste nous deviendrons « imprévisibles ». Il y a contradiction entre la neutralité permanente qui est amorale et l’engagement au service de causes jugées morales. La neutralité permanente Ð prévisible ; la neutralité différenciée Ð conjecturale.
Les Nations Unies sont-elles en mesure de dire le droit international ? Personne n’est dupe du jeu des rapports de force qui s’y déroulent. Le droit de veto exercé par les Grands au Conseil de sécurité est contraire à l’appréciation en droit des cas litigieux. Mais cette règle d’unanimité garantit, vu les intérêts à la fois communs et contradictoires, un jugement équilibré et favorable à la paix. C’est un repère.
Plus sûr. L’évolution de l’Union européenne qui veut affirmer sa politique extérieure commune. Elle s’orientera, de plus en plus, par souci d’équilibre entre ses membres, vers une politique de neutralité. Elle renouvellera une expérience que la Suisse a faite dans sa propre histoire. Aussi l’on peut imaginer une convergence entre l’évolution probable de la politique de neutralité active de l’Union et la politique de neutralité souple de la Suisse. Ë long terme, c’est le repère le plus sûr. ag