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Szenarien zum langfristigen Bruttoinlandprodukt (BIP) der Schweiz sind für verschiedenste staatliche Stellen von Interesse, zum Beispiel wenn sie die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen beurteilen, öffentliche Infrastrukturprojekte planen, das Umweltbudget festlegen oder die gesamtwirtschaftliche Finanzstabilität analysieren wollen. Der vorliegende Artikel untersucht, wie zuverlässig diese Wirtschaftsszenarien sind, unter anderem diejenigen für die Schweiz.
Wirtschaftsgeschichte und -theorie
Für eine treffende Einschätzung der Zukunft bedarf es einem guten Verständnis der Vergangenheit. Erleichtert wird dies dadurch, dass Wirtschaftsgeschichte und -theorie enorme Fortschritte erzielt haben, unter anderem mit den Pionierarbeiten der Professoren Angus Maddison und Robert Barro. Datenreihen zum Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftparitäten sind auf dem Internet abrufbar; aus einigen aussagekräftigen Werten lassen sich ein paar einfache Schlüsse ziehen:1. Bei den meisten Ländern sind langfristige Trends sichtbar. Dies gilt v.a. für die USA, die sich nachhaltig von der Grossen Depression und vom Zweiten Weltkrieg erholt haben. In Deutschland und Japan setzte nach dem Zweiten Weltkrieg, der abgesehen vom Humankapital fast alles zerstört hatte, sehr schnell ein Aufschwung ein (vgl. Grafik 1).2. Trendwenden sind auch auszumachen. Klar zu erkennen sind Auswirkungen der Wirtschaftsreformen in China, Indien und Chile, ebenso das «verlorene Jahrzehnt» Brasiliens ab 1980 und die ausgeprägte Verlangsamung in Japan seit 1990 (vgl. Grafik 2).3. Veränderung der wirtschaftlichen Stellung im Laufe der Zeit. Grossbritannien lag bis in die 1930er-Jahre deutlich an der Spitze. Die Schweiz hat sich nie von der Erdölkrise erholt, deren Folgen durch einen starken Schweizer Franken, eine kontrollierte Einwanderung und eine beschränkte wirtschaftliche Integration verstärkt wurden. Der relative Wohlstand Norwegens hingegen hat seit der Unabhängigkeit im Jahr 1905 stetig zugenommen.4. Die am wenigsten entwickelten Länder können spektakuläre Wachstumsraten erreichen, bis sie zur Gruppe der am weitesten fortgeschrittenen Länder aufschliessen.Wer sich mit langfristigem Wachstum beschäftigt, muss folgende Aspekte verstehen:− Konvergenztrends;− Gründe für Trendwenden;− Beitrag des globalen technologischen Fortschritts auf das Wachstum.
Dieser Punkt wird hier nicht besprochen, da die Schweiz diesen Wachstumsaspekt kaum beeinflussen kann. Dieser wird somit als exogener Faktor betrachtet, der vermutlich stark von der Entwicklung in den USA abhängt.Der Konvergenzeffekt hat sich in mehreren Studien als nicht sehr ausgeprägt erwiesen. Entscheidend ist, ob ein Schwellenland gewillt ist, sich zu entwickeln und die langfristig dazu geeignete Politik zu verfolgen. Beispiele dafür aus der Vergangenheit gibt es genug: Je ärmer ein Land, desto grösser ist etwa die Wahrscheinlichkeit, dass die Entscheidungsträger entschlossen sind, eine echte Wachstumspolitik zu erarbeiten, da für sie angesichts der Globalisierung und des Fortschritts in den Nachbarländern häufig das Fortbestehen ihres Regimes auf dem Spiel steht. Da die Schweiz zu den reifsten Volkswirtschaften gehört, ist der Konvergenztrend hier nicht ausgeprägt, weshalb er ausgeklammert wird.
Der Konvergenztrend ist aber auch in der Schweiz nicht inexistent: 1996, nach unserem eigenen «verlorenen Jahrzehnt», lancierten Bundesrat und Parlament eine Wachstumspolitik, die sich als erfolgreich erwies. Umgekehrt war 2010, nachdem die Schweiz die jüngste Krise bemerkenswert gut überstanden hatte, keine politische Bereitschaft für Wirtschaftsreformen mehr zu erkennen. Das Seco erwartet, dass das strukturelle Wirtschaftswachstum darunter leiden und sich verlangsamen wird.Interessanter sind hingegen Trendwenden, auch für die fortgeschrittensten Länder. Häufig sind sie die Folge einer grundlegenden Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik. Es ist nicht nur aus wirtschaftspolitischer Sicht wichtig, die Gründe für solche Trendwenden zu verstehen, sondern auch um abzuschätzen, wie robust bestimmte langfristige Szenarien sind. Wenn ausschliesslich ökonometrische Modelle verwendet werden, sind die Unsicherheiten im Randbereich besonders gross. Es ist also schwierig bis unmöglich, vorherzusehen, ob es mit dem letzten Konjunkturzyklus zu einem strukturellen Bruch kam oder nicht. Zuverlässige Hypothesen lassen sich nur im Rahmen einer individuellen Fallanalyse aufstellen.
Faktoren des strukturellen Wachstums
Zur Beschreibung des langfristigen Wirtschaftswachstums werden hauptsächlich zwei Methoden verwendet:1. Wachstumsbuchhaltung
Die SNB verfügt über ein solches Modell.: Sie geht von einer Produktionsfunktion aus; basiert damit auf soliden theoretischen Grundlagen; erfordert aber eine hervorragende Datenqualität, die häufig nicht gegeben ist.2. Wachstumsregressionen: Hier können alle Arten von Daten genutzt werden; es besteht aber kein gesicherter Kausalzusammenhang zwischen Wirtschaftspolitik und strukturellem Wachstum. Zur Kompensierung dieses Mangels muss ein breites Spektrum von Modellen einbezogen werden.
Bis zu mehreren Millionen, siehe Referenzartikel von Sala-i-Martin (1997). Nur so ist gewährleistet, dass die resultierenden Empfehlungen robust sind, nicht nur was Länder und Stichprobe betrifft, sondern auch die Modellierung.Die Ergebnisse in der Literatur legen nahe, dass es für treffende langfristige Wachstumsprognosen kein Patentrezept gibt. Hingegen wurde gezeigt, dass in einem Modell fast immer ein komplexes Set von mindestens fünf Wachstumsfaktoren
Dieser Befund bestätigt auch, dass die Wachstumspolitik an mehreren Fronten reagieren muss, um erfolgreich zu sein. einbezogen werden muss. Diese können zum Beispiel aus der Liste der «wachstumspolitischen Herausforderungen» gewählt werden, die das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) verwendet:1. Globalisierung: Die wirtschaftliche Öffnung ist für die meisten Länder der Antriebsmotor für wachstumsfördernde Wirtschaftsreformen. Für die Schweiz wird die Liberalisierung des internationalen Dienstleistungsverkehrs immer wichtiger.2. Mobilisierung des Faktors Arbeit: In diesem Bereich dürfte jedes Land eigene Herausforderungen zu bewältigen haben (dualer Arbeitsmarkt, Flexibilität, Jugendarbeitslosigkeit, Anreize der Sozialversicherungen usw.). Für die Schweiz sind demografische Alterung und Integration der Migrantenbevölkerung die beiden Hauptfaktoren.3. Wissensgesellschaft: Rascher technologischer Fortschritt weltweit erfordert von einzelnen Ländern genügend Kapazitäten, um neues Know-how zu nutzen. Die Schweiz kann sich zur Lösung dieses Problems nicht auf den freien Personenverkehr verlassen, sondern muss immer grössere eigene Investitionen ins Humankapital tätigen. Mit geeigneten Rahmenbedingungen hätten diese einen positiven Einfluss auf die Innovationskapazität.4. Mobilisierung des Faktors Kapital: Betrifft vor allem Schwellenländer (z.B. Problematik des Eigentumsrechts). In der Schweiz scheint der Immobilienmarkt im internationalen Vergleich sehr starr; er reagiert nur schwach auf Marktsignale.5. Marktordnung: In den entwickelten Ländern sind liberalisierte, flexible Märkte die wichtigsten Wachstumsfaktoren für die Produktivität. In der Schweiz fehlt es nicht an Potenzial für weitere Reformen. Der Schwerpunkt könnte in den nächsten Jahren auf die öffentliche Infrastruktur gelegt werden.6. Governance in öffentlichen und privaten Institutionen: Qualität der staatlichen Institutionen ist zentral für die Nachhaltigkeit des wirtschaftlichen Erfolgs, was die jüngste Finanzkrise erneut bestätigt hat. In der Schweiz müssen makroprudenzielle Governance-Strukturen geschaffen werden, etwa für die «Too big to fail»-Problematik. 7. Gesamtwirtschaftliche Stabilität: Dieser Aspekt ist nicht nur in vielen Entwicklungsländern nach wie vor problematisch. Um Stabilität zu gewährleisten, müssen namentlich die potenziell destabilisierenden weltweiten Ungleichgewichte unter Kontrolle gebracht werden (z.B. die übermässige Staatsverschuldung). Für die Schweiz äussern sich diese in Form eines starken Frankens und immer häufigeren Kapitalsperren im Ausland.8. Bewältigung umweltspezifischer Einschränkungen: Die lokale Umwelt und die Ausbeutung der natürlichen Ressourcen bleiben in vielen Ländern die grösste Herausforderung. Für die Schweiz liegt sie in der Abkopplung der Treibhausgasemissionen vom Wachstum. Dies betrifft unter anderem die Bereiche Energieproduktion und Mobilität.Wird ein Einbruch beim strukturellen Wachstum beobachtet, vermutet oder befürchtet, ist der Grund dafür in dieser Liste zu finden. Beispielsweise bestand die Gefahr, dass die Finanzkrise die strukturellen Wachstumsquoten der einzelnen Länder beeinträchtigt. Um dies zu vermeiden, hat sich die Wirtschaftspolitik sehr schnell auf die Mobilisierung des Faktors Kapital und auf die Governance und die wirtschaftliche Öffnung konzentriert.Dabei wurde sehr klar kommuniziert, dass eine Rückkehr zu protektionistischen Massnahmen vermieden werden muss. Auch wenn sich in diesem Punkt nicht alle Staaten vorbildlich verhalten haben und die Doha-Runde scheitern könnte, war insgesamt keine Protektionswelle zu beobachten. Das massive Hilfspaket der G20 zur Finanzierung des Welthandels wiederum war vermutlich eine der besten Investitionen in die Krisenbewältigung. Heute ist festzustellen, dass sich die Globalisierung rasch weiter fortsetzt.Beim Faktor Kapital waren viele Länder nicht betroffen. Dies gilt besonders für die Schwellenländer, die kaum von internationalen Finanzierungen abhängig sind, sondern über genügend Sparkapital im Land verfügen. In den entwickelten Ländern wurden die Investitionen bis 2010 gedämpft, während die öffentliche Verschuldung vielerorts ein nicht tragbares Ausmass erreichte. Entsprechend bestanden grosse Unsicherheiten bezüglich dem strukturellen Wachstum. 2011 sind jedoch ermutigende Signale auszumachen, die darauf hoffen lassen, dass sich die Krise nicht gravierend auf die Akkumulation des Faktors Kapitals auswirken wird, falls stark betroffene Länder einen glaubwürdigen Sanierungsplan für ihren Staatshaushalt vorlegen werden. Das Problem der Governance besteht noch; es dürfte jedoch demnächst gelöst werden. Weil der Wille zur Bewältigung dieser Problematik vorhanden scheint und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Krise bei den übrigen Wachstumsfaktoren eine Trendwende herbeigeführt hat, ist eine gewisse Zuversicht am Platz. Die Krise war zweifellos eine Bewährungsprobe; sie dürfte jedoch die strukturelle Wachstumsquote der meisten Länder nicht nachhaltig beeinträchtigen. Diese Meinung vertritt auch die OECD; und die aktuellsten ökonometrischen Schätzungen – die allerdings noch nicht signifikant sind – schliessen eine Rückkehr zu einem strukturellen Wachstum wie vor der Krise nicht aus.
Der Fall Schweiz
Das Seco bezieht die obigen Überlegungen ein, wenn es in vier Schritten Szenarien zum langfristigen BIP-Wachstum der Schweiz erstellt:Erstens hat das Seco aufgrund der Qualität der aktuell verfügbaren Datenreihen und der Schwierigkeit, eine zuverlässige Wachstumsbuchhaltung zu erstellen, das einfachste Wachstumsmodell verwendet. Gemäss diesem Ansatz entspricht das strukturelle BIP-Wachstum dem Wachstum der Vollzeitäquivalente in den Bevölkerungsszenarien des Bundesamts für Statistik (BFS) zuzüglich einer Schätzung zum strukturellen Produktivitätswachstum.Zweitens wurde das Wachstum der strukturellen Produktivität in Vollzeitäquivalenten auf 0,9% geschätzt. Die Robustheit dieser Schätzung wurde durch eine Reihe verschiedenster ökonometrischer Tests bestätigt (Austausch der Stichprobe, Bottom-up-Ansatz ausgehend von den Wirtschaftszweigen, Verwendung des Kapitalstocks usw.). Es handelt sich dabei um eine schweizerische Eigenheit, da dieser Parameter in den übrigen Ländern langfristig am schwierigsten vorherzusehen ist. Eine ähnliche Strukturanalyse wie im vorangehenden Abschnitt zeigt, dass es unwahrscheinlich ist, dass sich der Wert von 0,9% pro Jahr im laufenden Zyklus oder danach verändert. Mehrere Anhaltspunkte weisen auf eine mögliche Abschwächung hin. Dieser Wert ist somit als eher optimistisch zu betrachten; er bleibt aber innerhalb der Fehlermarge der meisten Schätzungen.Drittens für die Vollzeitäquivalente können mehrere Szenarien formuliert werden. Während in anderen Ländern Datenreihen über demographische Trends langfristig am zuverlässigsten sind, weil sie von den relativ gut vorhersehbaren Geburten- und Sterbeziffern abhängen, ist in der Schweiz aufgrund der schwankenden Immigration das Gegenteil der Fall. Im Bevölkerungsszenario «Trend» vom Juni 2010 wurde die Nettomigration ab 2030 auf rund 1,5% pro Jahr veranschlagt. Dies entspricht dem Durchschnitt der vorangehenden Jahrzehnte, da davon ausgegangen wird, dass der freie Personenverkehr langsam an Einfluss verliert. Das Seco stimmt mit dieser Hypothese überein, da bis 2009 die Einwanderung wahrscheinlich mit der Konjunktur und einem vorübergehenden Sondereffekt durch den freien Personenverkehr zu erklären ist. Wenn man die Wachstumsquote für die Vollzeitäquivalente des Arbeitsangebots aus dem Bevölkerungsszenario «Trend» des BFS verwendet und von einem strukturellen Produktivitätswachstum von 0,9% ausgeht, resultiert die in Grafik 3 dargestellte BIP-Wachstumsrate. Nach der letzten Krise (2010) ist die Instabilität im Randbereich der Prognosen zur Nettomigration deutlich angestiegen, was für die Schweiz nicht ungewöhnlich ist. Diesmal lässt sich mit einer strukturellen Analyse nicht mehr ausschliessen, dass infolge der Probleme in der Eurozone weitere Migrationswellen auftreten werden. Somit sind andere Wachstumsszenarien mit einem langfristig anhaltenden Bevölkerungswachstum denkbar. Grafik 4 zeigt drei Möglichkeiten:− Das Szenario «Trend» des BFS liegt sehr nahe bei einem Modell, in dem der Einfluss des freien Personenverkehrs ab 2011 seine Wirkungen einbüsst.− Falls der freie Personenverkehr einen dauerhaften Einfluss hat, wird der Migrationssaldo hoch bleiben. Die Bevölkerung würde, wie im BFS-Szenario dargestellt, durch eine sehr starken Migration geprägt sein.− Die Krise in der Eurozone verlängert den Effekt des freien Personenverkehrs für einige Jahre. Dieser wird sich aber bis 2022 schrittweise abschwächen, wenn die Herkunftsländer der Migranten ihre wirtschaftliche Dynamik wiedergefunden (Deutschland) oder ihre derzeitigen Schwierigkeiten schrittweise überwunden haben werden (Länder Südeuropas).
Dieses letzte Szenario basiert insgesamt auf einem jährlich um mindestens 0,2% höheren langfristigen strukturellen Bevölkerungswachstum für das nächste Jahrzehnt. Obwohl es auf den ersten Blick nicht so aussieht, ist dieser Effekt nicht unbedeutend, hätte er doch Auswirkungen auf die Finanzierung der Sozialversicherungen und der öffentlichen Infrastruktur.Viertens werden die verketteten Reihen zu den strukturellen BIP-Wachstumsquoten mit einer Schätzung zum potenziellen BIP kombiniert. Dabei wurde eine ähnliche Methode verwendet wie für die Schuldenbremse.
Schlussfolgerung
Bei den ökonometrischen Theorien und Schätzungen zur Erklärung der beobachteten strukturellen Wachstumswerte wurden in den vergangenen zwanzig Jahren grosse Fortschritte erzielt. Trotzdem sind sie nicht zuverlässig, weil der Randbereich bei langfristigen Wachstumsszenarien noch immer instabil ist. Eine Analyse des strukturellen Aspekts der Konjunkturzyklen löst das Problem nur teilweise.In der Schweiz ist das strukturelle Wachstum der Arbeitsproduktivität sehr robust, selbst nach der letzten Krise. Es bleibt jedoch im internationalen Vergleich auch nach der Krise sehr niedrig; und für die Zukunft spricht ebenfalls nichts für eine optimistischere Einschätzung. Sehr schwierig ist hingegen die strukturelle Komponente der Nettomigration zu schätzen. Wenn die Bundesämter Annahmen zum langfristigen BIP-Wachstum treffen, sollten sie deshalb noch andere Szenarien als das Modell «Trend» betrachten.
Grafik 1: «Entwicklung des Pro-Kopf-BIP, im Logarithmus, 1900-2008»
Grafik 2: «Entwicklung des Pro-Kopf-BIP, im Logarithmus, 1900-2008»
Grafik 3: «Entwicklung des strukturellen BIP-Wachstums der Schweiz gemäss Szenario «Trend» des Seco, in % pro Jahr, 2010-2030»
Grafik 4: «Entwicklung des Migrationssaldos gemäss verschiedenen Szenarien, in % der Erwerbsbevölkerung, in Vollzeitäquivalenten, 1981-2020»