Document ID: /fineweb-2-swissfilter-quality_10-filterrobots/filtered/03319.jsonl.gz/471

-
-
-
-
-
-
- Art. 2 BPR
- Art. 3 BPR
- Art. 4 BPR
- Art. 10 BPR
- Art. 10a BPR
- Art. 11 BPR
- Art. 12 BPR
- Art. 16 BPR
- Art. 17 BPR
- Art. 19 BPR
- Art. 20 BPR
- Art. 21 BPR
- Art. 22 BPR
- Art. 23 BPR
- Art. 24 BPR
- Art. 25 BPR
- Art. 26 BPR
- Art. 27 BPR
- Art. 29 BPR
- Art. 30 BPR
- Art. 31 BPR
- Art. 32 BPR
- Art. 32a BPR
- Art. 33 BPR
- Art. 34 BPR
- Art. 40 BPR
- Art. 41 BPR
- Art. 42 BPR
- Art. 43 BPR
- Art. 44 BPR
- Art. 45 BPR
- Art. 46 BPR
- Art. 47 BPR
- Art. 48 BPR
- Art. 49 BPR
- Art. 50 BPR
- Art. 51 BPR
- Art. 58 BPR
- Art. 67 BPR
- Art. 67a BPR
- Art. 67b BPR
- Art. 75a BPR
- Art. 76 BPR
- Art. 76a BPR
- Art. 90 BPR
-
-
-
-
- Vorb. zu Art. 1 DSG
- Art. 1 DSG
- Art. 2 DSG
- Art. 3 DSG
- Art. 5 lit. f und g DSG
- Art. 7 DSG
- Art. 10 DSG
- Art. 14 DSG
- Art. 15 DSG
- Art. 19 DSG
- Art. 20 DSG
- Art. 22 DSG
- Art. 23 DSG
- Art. 25 DSG
- Art. 26 DSG
- Art. 27 DSG
- Art. 33 DSG
- Art. 34 DSG
- Art. 35 DSG
- Art. 40 DSG
- Art. 43 DSG
- Art. 44 DSG
- Art. 44a DSG
- Art. 45 DSG
- Art. 46 DSG
- Art. 47 DSG
- Art. 47a DSG
- Art. 48 DSG
- Art. 49 DSG
- Art. 50 DSG
- Art. 51 DSG
- Art. 57 DSG
- Art. 58 DSG
- Art. 60 DSG
- Art. 61 DSG
- Art. 62 DSG
- Art. 63 DSG
- Art. 64 DSG
- Art. 65 DSG
- Art. 66 DSG
- Art. 67 DSG
- Art. 69 DSG
- Art. 72 DSG
- Art. 72a DSG
BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
- I. Geschichte und Systematik
- II. Bedeutung und Wichtigkeit der Bestimmungen
- III. Kommentar
- Literaturverzeichnis
I. Geschichte und Systematik
A. Eine schwierige Entstehungsgeschichte
1 Wie aus der Überschrift hervorgeht, die in allen drei Sprachversionen identisch ist, geht es in Artikel 10a um die Information vor - und im Hinblick auf - (eidgenössische) Volksabstimmungen, von der ausschließlich in Titel II des Gesetzes über die politischen Rechte die Rede ist. Die Bestimmung gilt also nur für Abstimmungen und nicht für Wahlen, so dass man von der Information der Bürgerinnen und Bürger sprechen sollte, anstatt - wie es die Überschrift im Französischen tut - von den Wählerinnen und Wählern.
2 Die Bestimmung war in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes aus dem Jahr 1976 nicht enthalten. Sie wurde durch eine Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Oktober 2007 eingeführt, die nur diese Bestimmung zum Gegenstand hatte und am 15. Januar 2009 in Kraft trat.
3 Die Änderung wurde nicht vom Bundesrat selbst initiiert, der sogar stark dagegen war, sondern von den Räten durch eine parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 15. September 2006 nach ziemlich langen und lebhaften Diskussionen in der Bundesversammlung. Diese Revision ist gewissermaßen die Folge einer Debatte, in der sich Anfang der 2000er Jahre zwei gegensätzliche Tendenzen gegenüberstanden: Die eine befürwortete eine aktive oder aktivere Information der Behörden, insbesondere des Bundesrates, über die Vorlagen, die der eidgenössischen Abstimmung unterliegen, die andere wollte im Gegenteil, wie die Regierung in Erinnerung rief, jegliche Intervention der Bundesbehörden in die Kampagnen vor Volksabstimmungen verbieten oder weitgehend unterbinden.
4 Genauer gesagt verlangte einerseits die Volksinitiative "Volkssouveränität ohne Regierungspropaganda", die im Januar 2003 von einem Komitee "Verein Bürger für Bürger" lanciert und am 11. August 2004 eingereicht wurde, dass Art. 34 BV um zwei neue Absätze (3 und 4) ergänzt wird, die unter anderem den "Bundesrat, die obersten Kader der Bundesverwaltung und die Bundesämter" verpflichten würden, sich "jeglicher Informations- und Propagandatätigkeit" zu enthalten. Sie enthalten sich insbesondere jeglicher Intervention in den Medien und jeglicher Teilnahme an Veranstaltungen, die die Wahl betreffen. Ausgenommen ist eine kurze und einmalige Information der Bevölkerung durch den Vorsteher des zuständigen Departements". Auf der anderen Seite schlug eine parlamentarische Initiative von Nationalrat Didier Burkhalter vom 7. Oktober 2004 vor, in Art. 10 BPR "eine Bestimmung aufzunehmen, die den Bundesrat verpflichtet, eine aktive Informationskampagne zu den Vorlagen, die einer eidgenössischen Abstimmung unterzogen werden, zu führen und die Position der Bundesbehörden klar und objektiv zu vertreten".
5 In seiner Botschaft vom 29. Juni 2005 zur Volksinitiative lehnte der Bundesrat diese entschieden ab und vertrat die Ansicht, dass es seine Pflicht war und ist, die Bürgerinnen und Bürger vor eidgenössischen Abstimmungen zu informieren, da die Garantie der freien Meinungsbildung nach Art. 34 Abs. 2 BV ihnen "das Recht gibt, nicht nur die Meinung ihrer Regierung zu einem Abstimmungsgegenstand zu kennen, sondern auch die Gründe, aus denen sie sich für oder gegen diesen Gegenstand ausspricht". Diese "Informationstätigkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung im Vorfeld von Abstimmungen muss jedoch klar definierten Kriterien entsprechen". Da die Grundsätze für die Informationstätigkeit vor Abstimmungen weitgehend anerkannt und durch die internen Richtlinien ausreichend konkretisiert seien, hielt es die Regierung jedoch für "nicht notwendig, diese Grundsätze in einem Gesetz zu verankern", und beschloss daher, "der Bundesversammlung keinen indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative vorzulegen".
6 Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats und die Staatspolitische Kommission des Ständerats schlossen sich der parlamentarischen Initiative Burkhalter an und beschlossen schließlich, einen Vorentwurf zur Umsetzung der Initiative als indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative "Volkssouveränität ohne Staatspropaganda" auszuarbeiten, die ihrer Meinung nach "die Behörden bei eidgenössischen Abstimmungen zum Schweigen bringen" wollte. Da dieser Vorentwurf in der Konsultation positiv aufgenommen wurde, machte sie daraus ihren Entwurf, der sich jedoch von dem aktuellen Text unterschied, der schließlich vom Parlament verabschiedet wurde. Der Entwurf der Kommission schlug nämlich einen nur aus zwei Absätzen bestehenden Art. 10a mit folgendem Wortlaut vor: "Der Bundesrat informiert die Stimmberechtigten umfassend über die Vorlagen, die der eidgenössischen Volksabstimmung unterliegen. Er vertritt den Standpunkt der Bundesversammlung", Absatz 1. 2 fügte hinzu: "Er informiert sie laufend unter Beachtung der Grundsätze der Objektivität, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit".
7 Obwohl der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 8. November 2006 wiederholte, dass er eine solche Gesetzesänderung nicht für notwendig halte, und diese Position im Übrigen praktisch während der gesamten Parlamentsdebatte vehement verteidigte, folgte die Bundesversammlung schließlich dem Vorschlag der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates mit einigen strukturellen und inhaltlichen Änderungen, wenn auch nicht ohne Vorbehalte.
B. Einige strukturelle und systematische Fragen
8 Was die Struktur betrifft, so besteht Art. 10a aus vier kurzen Absätzen, die jeweils eine der Ideen aufgreifen, die bereits in den beiden Absätzen des Kommissionsentwurfs enthalten waren, jedoch eine neue Idee hinzufügen. Auf jeden dieser Unterabsätze wird später im eigentlichen Kommentar (Kap. III) eingegangen, nachdem die Bedeutung und Wichtigkeit der Bestimmung als Ganzes recht allgemein und zusammenfassend beleuchtet wurde (Kap. II). Zuvor sind jedoch noch einige kurze Bemerkungen zur Geschichte und Systematik von Art. 10a zu machen.
9 Zunächst ist festzuhalten, dass die Staatspolitische Kommission des Nationalrates, die Initiantin der Bestimmung, sich über den Stellenwert der Bestimmung Gedanken gemacht hat und darauf hingewiesen hat, dass auch andere Lösungen oder Verankerungen möglich gewesen wären, angesichts der Tatsache, dass die Informationspflicht und -tätigkeit des Bundesrates bereits in verschiedenen Bestimmungen des Bundesrechts geregelt ist, wie Art. 180 Abs. 2 BV und Art. 10 RVOG sowie, wie der Bundesrat während der parlamentarischen Beratungen immer wieder betonte, auch in Art. 11 Abs. 2 DSG verankert sind.
10 Während die "Abgrenzung" zwischen Art. 180 Abs. 2 BV und Art. 10 und 11 RVOG einerseits und Art. 10a LDP andererseits nicht allzu problematisch erscheint, da letzterer "nur die vom Bundesrat bei eidgenössischen Abstimmungen erteilten Informationen betrifft, unter Ausschluss der offiziellen Informationstätigkeiten außerhalb dieses Rahmens", um die Worte der Kommission zu verwenden, ist die Koordination zwischen Art. 10a und Art. 11 Abs. 2 BPR, wie er einige Monate vor der Verabschiedung des ersteren geändert wurde, hingegen weit weniger erfolgreich und aus systematischer Sicht zumindest formal fragwürdig. Beide Bestimmungen behandeln nämlich denselben Gegenstand, nämlich die Information der Bürgerinnen und Bürger vor Abstimmungen, enthalten aber Regeln und Grundsätze, die sich zumindest teilweise überschneiden oder überlappen, sich aber dennoch in ihren Formulierungen unterscheiden. Daher kann man sich zu Recht fragen, wie die Beziehung - oder Abgrenzung - zwischen ihnen aussieht und worauf jede von ihnen Anwendung finden soll. Am vernünftigsten scheint es, generell davon auszugehen, dass die eine, Art. 10a, allgemein für Informationen vor Abstimmungen gilt, während die andere, Art. 11 Abs. 2, für das konkrete und präzise Instrument der so genannten "Abstimmungserklärungen" gilt, wobei die allgemeinen Regeln und Grundsätze von Art. 10a jedoch auch für "Abstimmungserklärungen" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 gelten.
11 Es sei noch angemerkt, dass Art. 10a zwar ausdrücklich die Informationspflicht des Bundesrates und die Grundsätze, die die Information der Behörden vor Abstimmungen leiten - und begrenzen - sollen, festlegt, aber nichts über die Mittel oder Instrumente sagt, die diese Informationstätigkeit mobilisieren kann - oder auch nicht -, d.h. über die Vektoren der Information. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats erklärt im Übrigen, dass sie bei der Ausarbeitung der Bestimmung "in Erwägung gezogen hat, eine Liste der nicht zugelassenen Informationsinstrumente und -techniken zu erstellen", dass sie aber "davon Abstand genommen hat", insbesondere weil eine solche Liste "nicht erschöpfend sein könnte und daher nur illustrativen Wert hätte" und "einen falschen Eindruck von Sicherheit" erwecken würde. Auf die Frage der Informationsvektoren wird später noch eingegangen.
12 Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats hat darauf verzichtet, mit der vorgeschlagenen neuen Bestimmung zwei damit verbundene Fragen explizit zu regeln: die finanzielle Transparenz von Informationskampagnen im Vorfeld von Abstimmungen und die Anwendbarkeit der in Art. 10a festgelegten Grundsätze auf "mit dem Bund verbundene Unternehmen".
II. Bedeutung und Wichtigkeit der Bestimmungen
A. Die Information der Behörden - und des Bundesrates - im Zusammenhang mit der Wahlfreiheit
13 Der Gegenstand von Art. 10a, die Information der Bürgerinnen und Bürger vor eidgenössischen Volksabstimmungen und durch den Bundesrat, ist nur einer von vielen Aspekten einer wesentlich umfassenderen und ausgiebig diskutierten Problematik, nämlich derjenigen der verschiedenen Interventionen aus unterschiedlichen Bereichen, insbesondere aber der Behörden, aller Art in den Kampagnen vor Volksabstimmungen im Kontext dessen, was man gemeinhin als "Abstimmungsfreiheit" bezeichnet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Teil der "Garantie der politischen Rechte" garantierte Abstimmungsfreiheit "schützt", wie es in dieser Bestimmung heißt, "die freie Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger und die getreue und sichere Äußerung ihres Willens". Mit anderen Worten: Sie "schützt die Mitglieder des Wahlkörpers vor staatlichen Informationen und Eingriffen, die geeignet sind, das Ergebnis der Wahl in unzulässiger Weise zu beeinflussen. Die Beeinflussung ist unzulässig, wenn sie dazu führt, dass die Wählerin oder der Wähler nicht oder nicht mehr in der Lage ist, bei einer Abstimmung oder Wahl ihre oder seine Wahl frei zu treffen oder auszudrücken".
14 Die Frage ist in der Schweiz von erheblicher Bedeutung, da die direkte Demokratie und die Volksabstimmungen in diesem Land, wie bereits erwähnt, einen hohen Stellenwert haben.
15 Wie der Bundesrat 2005 in seiner Botschaft zur Initiative "Volkssouveränität ohne Staatspropaganda" in Erinnerung rief, war die Frage, ob die Wahlfreiheit für die Behörden eine Verpflichtung beinhaltet, sich jeglicher Intervention in die Kampagnen zu enthalten - und somit die Information auf das absolut Notwendige zu beschränken - oder ob sie im Gegenteil eine Informationspflicht voraussetzt, in der Geschichte Gegenstand zahlreicher Diskussionen, sowohl auf politischer Ebene als auch in der Rechtslehre. Und die Antwort auf diese Frage hat sich deutlich verändert. Während in der Anfangszeit die Mehrheitstendenz eher in Richtung einer Pflicht zur Enthaltung ging, geht die herrschende Lehre heute - mehr oder weniger seit den 1990er und 2000er Jahren - allgemein davon aus, dass die Information der Behörden "möglich und sogar notwendig" ist und daher innerhalb bestimmter Grenzen eine echte Pflicht der Behörden bei Abstimmungen darstellt.
16 Die Problematik der behördlichen Eingriffe und ihrer Grenzen bleibt dennoch stets aktuell. Die Frage wird in der Lehre ausführlich diskutiert, und es gibt fast unzählige Beiträge, während die Rechtsprechung umfangreich und nuanciert ist. Die Diskussionen und Debatten betreffen im Übrigen nicht nur die Frage der Information - und der Interventionen - des Bundesrates als solchem, die Gegenstand des hier besprochenen Art. 10a, sondern betreffen auch andere, mehr oder weniger verwandte Themen: zunächst die Frage der Interventionen anderer Bundesbehörden in eidgenössischen Abstimmungskampagnen, wie etwa von Dienststellen der Bundesverwaltung, öffentlichen Unternehmen oder anderen autonomen Institutionen oder Anstalten des öffentlichen (Bundes-)Rechts oder auch von juristischen Personen des Privatrechts, die eine öffentliche Aufgabe delegieren (Krankenkassen); aber auch die Frage der Interventionen der Kantone oder bestimmter interkantonaler Organisationen oder Institutionen in denselben eidgenössischen Abstimmungskampagnen. Die Problematik kann hier nicht detailliert und erschöpfend behandelt werden. Zusammenfassend kann jedoch versucht werden, die folgende Bestandsaufnahme vorzuschlagen.
17 Das Bundesgericht und die Lehre leiten aus der Abstimmungsfreiheit mehrere Anforderungen und Grundsätze für die Information der Bürgerinnen und Bürger ab, welche die Rolle der Behörden in Kampagnen im Vorfeld einer Abstimmung oder Wahl definieren und einrahmen. In dieser Hinsicht ist zunächst zwischen der Position der Behörden und der anderer Akteure wie Privatpersonen, deren Eingriffe nur in Ausnahmefällen als unzulässig angesehen werden können, oder der Presse und den Medien zu unterscheiden. Was die Behörden betrifft, so gilt in diesem Bereich, wie einige Autoren sehr treffend zusammenfassen, der Grundsatz, dass sie zwar zur Information verpflichtet sind, aber nicht beeinflussen dürfen, oder zumindest und genauer gesagt, nicht in "unzulässiger", "unzulässiger", "verbotener" oder "ungebührlicher" Weise beeinflussen dürfen, d. h. in einer Weise, die geeignet ist, die demokratische Debatte zu verzerren. Wie bereits erwähnt, ist die Rechtsprechung umfangreich und die Praxis evolutiv und nuanciert und beruht auf einer ganzen Reihe von Unterscheidungen.
18 Was zunächst die Informationspflicht betrifft, so ist heute anerkannt, dass die Behörden verpflichtet sind, allen Bürgerinnen und Bürgern im Vorfeld von Abstimmungen eine offizielle Information zukommen zu lassen, um durch diese "Abstimmungserklärungen" die freie Meinungsbildung zu ermöglichen. Diese Informationen, die den Gegenstand und die Bedeutung der Abstimmung erläutern, müssen objektiv und erschöpfend sein und in einem einzigen Schritt und früh genug im Wahlkampf erfolgen; es ist auch zulässig, dass die Behörden Wahlempfehlungen abgeben (außer bei Wahlen), ohne jedoch in den Bereich der Propaganda zu fallen.
19 Was die anderen Interventionen der Behörden - die im Vergleich zur allgemeinen offiziellen Information als umständehalber bezeichnet werden - in und während des Wahlkampfs vor einer Abstimmung betrifft, muss zunächst unter zeitlichen Gesichtspunkten zwischen der Information und den Interventionen der Behörden, die zu gewöhnlichen Zeiten außerhalb eines Abstimmungs- oder Wahlkampfs stattfinden, und denen, die während eines solchen Wahlkampfs stattfinden, unterschieden werden: Während der "Regierung das Recht - und sogar die Pflicht - zuerkannt wird, außerhalb des Vorfelds von Abstimmungen in die politische Debatte einzugreifen", ist "nur im Vorfeld eines Volksentscheids die politische Behörde grundsätzlich verpflichtet, sich jeglicher Einflussnahme auf die Stimmberechtigten zu enthalten, damit diese unabhängig entscheiden können". Darüber hinaus ist zwischen Wahlen und Abstimmungen zu unterscheiden, da das Erfordernis der Zurückhaltung oder Enthaltung der Behörde im ersten Fall wesentlich strenger ist.
20 Die Praxis unterscheidet auch nach den Zielen der Interventionen und der "Qualität" der intervenierenden Behörden. So werden "pro populo"-Interventionen, die den Prozess der freien Meinungsbildung des Volkes schützen sollen, indem sie falsche Informationen korrigieren, den "pro domo"-Interventionen gegenübergestellt, mit denen die Behörden versuchen, einen bestimmten Standpunkt in der Kampagne zu verteidigen: Während erstere notwendig sind, unterliegen letztere bestimmten Grenzen und Bedingungen.
21 Darüber hinaus unterscheidet man zwischen Interventionen eines Gemeinwesens - oder seiner Behörden - bei eigenen Abstimmungen und Interventionen eines Gemeinwesens bei Abstimmungen eines anderen Gemeinwesens, "nach oben" (einer Gemeinde bei einer kantonalen Abstimmung oder eines Kantons bei einer eidgenössischen Abstimmung) oder "nach unten" (eines Kantons bei einer kommunalen Abstimmung oder des Bundes bei einer kantonalen Abstimmung), oder "nebenan" (z. B. einer Gemeinde in der Abstimmung einer anderen Gemeinde), die grundsätzlich nur dann zulässig sind, wenn ein direktes und besonderes Interesse ("eine besondere Betroffenheit") vorliegt. Tatsächlich scheint die Rechtsprechung auch hier - unter dem Einfluss eines Teils der Rechtslehre - eine gewisse Offenheit zu zeigen.
22 Während die Intervention eines Kantons in den Wahlkampf vor einer eidgenössischen Abstimmung vor einigen Jahren nur unter der Bedingung zulässig war, dass der Ausgang dieser Abstimmung für den Kanton von direktem und besonderem Interesse ist, hat das Bundesgericht seine Rechtsprechung auf der Grundlage einer gewissen Kritik der Lehre weiter gelockert. Es vertritt nun die Auffassung, dass "die Kantonsregierungen, wenn das Ergebnis der eidgenössischen Abstimmung alle oder mehrere Kantone wesentlich betrifft, sich vor der Abstimmung öffentlich äussern und eine Abstimmungsempfehlung abgeben können. Dabei müssen sie die Grundsätze der Objektivität, der Verhältnismässigkeit und der Transparenz beachten, wie sie auch für den Bundesrat gelten". Bei interkantonalen Organisationen und anderen Institutionen ist die Frage etwas anders gelagert: Das Bundesgericht räumt ein, dass das, was für die Kantone gilt, auch für die Konferenz der Kantonsregierungen gilt, ist aber der Ansicht, dass Interventionen der Konferenzen der kantonalen Direktoren sowie anderer interkantonaler Institutionen ausgeschlossen bleiben, wobei allerdings in besonderen Fällen eine Ausnahme für bestimmte Unternehmen in Kantonsbesitz gemacht wird.
23 Das für den Bundesrat und die Behörden der Gebietskörperschaften geltende Regime der Verschwiegenheitspflicht gilt auch für die Dienststellen der Bundesverwaltung. Dasselbe gilt zumindest im Prinzip auch für öffentliche Anstalten und andere öffentliche Einrichtungen oder Unternehmen sowie für (auch privatrechtlich organisierte) Delegatare einer öffentlichen Aufgabe, bei denen die Rechtsprechung jedoch zulässt, dass sie in einem Abstimmungskampf, der sie besonders berührt, Stellung beziehen können, insbesondere in ihrem wirtschaftlichen Interesse. Dies ist beispielsweise bei der Nationalbank, der SUVA oder auch den anerkannten Krankenkassen der Fall.
24 Was die Interventionen einer Gemeinde - oder mehrerer Gemeinden - in Abstimmungskampagnen einer anderen öffentlichen Körperschaft, z. B. einer kantonalen Abstimmung, betrifft, so scheinen diese einer besonderen Regelung zu unterliegen, die sowohl strenger als auch permissiver ist. In einem kürzlich ergangenen Urteil stellt das Bundesgericht klar, dass "die Intervention einer Gemeinde in eine Kampagne, die einer kantonalen Abstimmung vorausgeht (Intervention "nach oben"), nur ausnahmsweise und unter bestimmten Bedingungen zulässig ist und bestimmte Regeln einhalten muss, andernfalls ist die Kampagne mit einem Mangel behaftet, der zur Annullierung der Vorgänge führen kann [Verweise]. Zunächst darf die Gemeindebehörde nur dann in eine Kampagne für eine kantonale Wahl eingreifen, wenn sie durch relevante Gründe dazu veranlasst wird. Dies ist der Fall, wenn sie beabsichtigt, die Bürger objektiv zu informieren oder offensichtlich falsche Informationen der gegnerischen Propaganda richtig zu stellen, oder wenn die Gemeinde und ihre Bürger ein direktes und spezifisches Interesse am Ausgang der Wahl haben, das weit über das der anderen Gemeinden des Kantons hinausgeht". Sobald diese Bedingungen jedoch erfüllt sind, d. h. "wenn eine Gemeinde besonders betroffen ist, kann sie alle Mittel zur Beeinflussung der Meinung einsetzen, die üblicherweise in einer Kampagne von den Befürwortern oder Gegnern eines Projekts eingesetzt werden. Obwohl die Gemeinde stets verpflichtet ist, die Interessen der Gemeinde objektiv und konkret darzulegen, ist sie in ihrer Intervention somit freier als eine Behörde, die einen erläuternden Bericht für eine Abstimmung in ihrem eigenen Gemeinwesen verfassen muss [Referenzen]".
25 Die Praxis bietet noch weitere Unterscheidungen und Nuancen. So wird beispielsweise anerkannt, dass die Behördenregelung nicht oder nicht im gleichen Maße für persönliche Interventionen von Behördenmitgliedern gilt, für die eine differenzierte Regelung gilt und die somit über eine größere Interventionsfreiheit verfügen, sofern sie als Privatpersonen handeln und auch als solche auftreten, indem sie beispielsweise ihren Interventionen keinen offiziellen Anschein verleihen oder kein offizielles Briefpapier für ihre Schreiben verwenden. Diese eher "liberale" Regelung wird manchmal angesichts der etwas "künstlichen" (oder realitätsfernen) und schwer praktikablen Unterscheidung zwischen Interventionen als Privatperson und offizieller Position kritisiert.
26 Letztendlich besteht zwar eine gewisse Einigkeit darüber, dass die für die Organisation der Abstimmung zuständigen Behörden - in diesem Fall der Bundesrat bei eidgenössischen Abstimmungen - eine Pflicht haben, objektiv und transparent und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu informieren, und ganz allgemein ist eine gewisse Lockerung der Praxis und der Rechtsprechung in dieser Hinsicht festzustellen, doch sind nicht alle Kontroversen verschwunden, da die Meinungen zu bestimmten Punkten auseinandergehen.
27 Jedenfalls regelt Art. 10a, wie erwähnt, nur einen (kleinen) Teil dieser umfassenden Problematik, nämlich die vom Bundesrat ausgehende Information vor Abstimmungen und deren Grenzen. Die Bestimmung bezieht sich im Übrigen nur auf eidgenössische Abstimmungen, aber die Frage und Problematik der Information vor Abstimmungen ist nicht nur für diese Abstimmungen spezifisch, sondern betrifft alle Abstimmungen, also auch kantonale und kommunale Abstimmungen, zu denen es wiederum eine umfangreiche Rechtsprechung gibt. Aus diesem Grund gibt es in den Kantonen manchmal ähnliche Bestimmungen wie Art. 10a LDP, die die Frage der Information vor Abstimmungen regeln.
B. Kantonales Recht
28 Tatsächlich finden sich in den Kantonen meist - wie übrigens auch auf Bundesebene mit Art. 11 BPR vor der Annahme von Art. 10a - Bestimmungen, die vorsehen, dass den Vorlagen, die der Volksabstimmung unterbreitet werden, eine Botschaft oder eine erläuternde Broschüre beigefügt wird, ein Dokument, dessen Abfassung in der Regel der Exekutive obliegt, d. h. dem Staatsrat in kantonalen Angelegenheiten, manchmal aber auch dem Grossen Rat oder einem seiner Organe. Diese Botschaft oder Broschüre muss in der Regel kurz und objektiv sein, auch die Meinungen wichtiger Minderheiten darlegen und die Argumente des Initiativkomitees oder der für den Antrag auf Volksabstimmung verantwortlichen Personen berücksichtigen.
29 Seltener, insbesondere in neueren Gesetzgebungen, finden sich jedoch auch Bestimmungen, die Art. 10a recht ähnlich sind und sich speziell mit der allgemeinen Information der Behörden vor (kantonalen und/oder kommunalen) Volksabstimmungen befassen. Dies ist beispielsweise bei Art. 32 des Waadtländer Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte vom 5. Oktober 2021 der Fall, der vorsieht, dass "[l]e Conseil d'État le corps électoral de façon suivie sur les objets soumis à la votation cantonale en expliquant la position des autorités cantonales" (Abs. 1) und dass "[c]hacune de ses interventions doivent respecter les principes de l'objectivité, de la transparence et de la proportionnalité" (Abs. 2).
30 Die Nichtbeachtung dieser kantonalen Bestimmungen, welche die Information der Bürgerinnen und Bürger vor kantonalen und kommunalen Abstimmungen regeln - und die Grundsätze und Grenzen dieser Information festlegen - kann eine Verletzung der durch Art. 34 BV garantierten Abstimmungsfreiheit darstellen und folglich zur Annullierung der Abstimmung führen, wenn die Voraussetzungen für eine solche Annullierung erfüllt sind.
31 Die Grundsätze einer objektiven, vollständigen und transparenten amtlichen Information, wie sie in diesen kantonalen Bestimmungen - und in Art. 10a für eidgenössische Abstimmungen - festgelegt sind, leiten sich aus der Garantie der Abstimmungsfreiheit in Art. 34 BV ab, so dass sie auf amtliche Informationen anwendbar sind, die vor Abstimmungen von den kantonalen und/oder kommunalen Behörden bereitgestellt werden, selbst wenn es keine entsprechenden kantonalen Bestimmungen gibt.
III. Kommentar
A. Abs. 1: Eine fortlaufende und regelmäßige Informationspflicht.
32 Gemäß Absatz. 1 informiert der Bundesrat "laufend [...] über die Vorlagen, die der eidgenössischen Abstimmung unterliegen". Diese Bestimmung beendet gewissermaßen die Kontroversen oder Diskussionen, die es zuvor zu diesem Thema gab, indem sie dem Bundesrat eine Pflicht, eine Verpflichtung zur Information auferlegt. Die Verwendung des Präsens ("informiert") ist in dieser Hinsicht eindeutig: Der Bundesrat ist verpflichtet, über (alle) Abstimmungsvorlagen zu informieren, und zwar "in kontinuierlicher Weise". Die Idee einer Informationspflicht ergibt sich im Übrigen auch klar aus den Vorbereitungsarbeiten. Laut der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats sollte mit dieser Bestimmung, die die bisherige Praxis des Bundesrats bestätigen sollte, eine echte "Pflicht des Bundesrats zur Information" der Bürgerinnen und Bürger "über eidgenössische Abstimmungen" verankert werden, eine Informationspflicht, die mit ihrem "Recht [...] auf umfassende Information durch die Behörden über die Abstimmungsvorlagen" einhergeht - und gleichzeitig begründet wird.
33 Der Ausdruck "de manière suivie" - im französischen Text - war weder im Entwurf der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats noch in der von der Staatspolitischen Kommission des Ständerats vorgeschlagenen neuen Formulierung enthalten, auf die sich beide Kammern schließlich einigten: Beide sprachen von der Information "au fur et à mesure". Dieser Ausdruck ("de manière suivi") wurde also (wahrscheinlich) von der Redaktionskommission eingefügt und ändert nichts am Inhalt der Bestimmung.
34 Mit der Formulierung "fortlaufend" zielte die Staatspolitische Kommission des Nationalrats auf das, was sie den "Grundsatz der Kontinuität" der Information nannte, der ihrer Meinung nach voraussetzte, "dass der Bundesrat von Beginn des Prozesses an die wichtigsten Gründe für seine Unterstützung oder Ablehnung einer Vorlage darlegt, damit seine Argumente gegebenenfalls bestritten werden können. Der Grundsatz der Kontinuität liegt im Interesse der Wähler, die sich im Rahmen eines breit angelegten Meinungsbildungsprozesses und in voller Kenntnis der Sachlage eine Meinung bilden können sollen". Dies war auch die Intention der Staatspolitischen Kommission des Ständerats, und die Formulierung "in kontinuierlicher Weise" ist daher in gleicher Weise auszulegen.
35 Genau genommen, und ohne dass dies etwas an dieser "historischen" Interpretation ändert, könnte und muss man diesen Ausdruck wahrscheinlich auch so verstehen, dass er vom Bundesrat verlangt, die Bürgerinnen und Bürger regelmässig oder systematisch und kohärent über alle Abstimmungsvorlagen zu informieren, und nicht nur über einige davon. Eine solche systematische Information entspricht im Übrigen auch der Praxis des Bundesrates.
36 Man könnte sich sogar fragen, ob die Idee einer Information der Bürgerinnen und Bürger, die sich auf eine einmalige Intervention zu Beginn der Kampagne beschränkt, angesichts der neuen Informationstechnologien und der sozialen Netzwerke, die es den anderen in einer Kampagne aktiven Kräften ermöglichen, jederzeit wiederholt und massiv zu intervenieren, nicht etwas überholt ist. Um es mit den Worten einiger Autoren zu sagen: "Behörden, die eine Informationsfunktion wahrnehmen, müssen in der Lage sein, schnell zu intervenieren, und ihre Interventionen dürfen nicht auf einen bestimmten Zeitpunkt der Kampagne beschränkt sein, der der Herausgabe der erläuternden Broschüre entspricht". Die "historische" Auslegung der Bestimmung scheint zwar in eine andere Richtung zu weisen, doch der Wortlaut von Abs. 1 ist nicht eindeutig. 1, der davon spricht, "in kontinuierlicher Weise" zu informieren, einem solchen, eher teleologischen Verständnis der Informationspflicht des Bundesrates nicht entgegenstehen.
37 Wie dem auch sei, auch wenn die regelmäßige und kontinuierliche Information vor eidgenössischen Abstimmungen somit eine Pflicht der Regierung darstellt, wird sie auch durch eine Reihe von Regeln und Grundsätzen begrenzt und eingerahmt, die in den anderen Absätzen von Art. 10a, insbesondere in Abs. 2, vorgesehen und präzisiert sind.
B. Abs. 2: Umfassende, objektive, transparente und verhältnismäßige Information.
1. Einleitende Bemerkungen und Allgemeines
38 Gemäss Abs. 2 hält der Bundesrat "die Grundsätze der Vollständigkeit, der Objektivität, der Transparenz und der Verhältnismäßigkeit ein". Die Bestimmung definiert somit die vier Grundsätze, die die Informationstätigkeit des Bundesrates vor Abstimmungen einrahmen und begrenzen, Grundsätze, deren Einhaltung es ermöglicht, zwischen der Information, die zulässig und sogar notwendig ist, und der Propaganda, die verboten ist, zu unterscheiden.
39 In formaler Hinsicht ist anzumerken, dass der ursprüngliche Vorschlag der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats einen etwas anderen Inhalt hatte, da er in Abs. 2 explizit nur von den Grundsätzen der Objektivität, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit sprach; er präzisierte jedoch bereits in Abs. 2 die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. 1, dass der Bundesrat "umfassend" zu informieren habe, so dass der Grundsatz der Vollständigkeit mit der von der Staatspolitischen Kommission des Ständerats vorgeschlagenen neuen Formulierung lediglich explizit gemacht wurde, ohne dass hier eine inhaltliche Änderung stattgefunden hätte.
40 Inhaltlich richtet sich der Text von Art. 10a Abs. 2 BPR zwar formell nur an den Bundesrat, doch die in dieser Bestimmung aufgestellten Grundsätze, die sich direkt aus der in Art. 34 Abs. 2 BV garantierten Abstimmungsfreiheit ergeben, gelten zumindest sinngemäss auch für andere Bundesbehörden und -institutionen, insbesondere die Bundesverwaltung und ihre Bediensteten, sowie für bundesrechtlich selbständige Unternehmen und Anstalten, wenn sie eine Aufgabe oder eine Informationstätigkeit im Zusammenhang mit eidgenössischen Abstimmungen wahrnehmen oder ausüben. Diese Grundsätze gelten im Übrigen zumindest in gewissem Umfang aufgrund der einschlägigen Bestimmungen des kantonalen Rechts und der sich aus der Abstimmungsfreiheit ergebenden Anforderungen, wie sie in der Rechtsprechung des Bundesgerichts aufgestellt wurden, auch für andere Behörden, die möglicherweise - und soweit sie dazu berechtigt sind - in Kampagnen im Vorfeld von eidgenössischen Abstimmungen eingreifen.
41 Wie bereits erwähnt, legt Art. 10a zwar die Grundsätze fest, die die Information der Behörden vor Abstimmungen leiten sollen, sagt aber nichts über die Vektoren der Information aus, d. h. über die Mittel oder Techniken, die bei dieser Informationstätigkeit eingesetzt werden können - oder auch nicht -, da die Kommission darauf verzichtet hat, diese Frage zu regeln. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Bundesrat oder die für die Information zuständigen Behörden jedes beliebige Instrument oder jede beliebige Technik verwenden können, da die verwendeten Mittel oder Vektoren mit den in Absatz 2 von Art. 10a festgelegten Grundsätzen übereinstimmen und in einer Weise eingesetzt werden müssen, die mit diesen in Einklang steht. 2 von Art. 10a und insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Das Bundesgericht hat daher zu Recht unter dem Blickwinkel von Art. 10a, insbesondere von Abs. 2, entschieden. 2, hat das Bundesgericht die grundsätzliche Zulässigkeit der nunmehr systematischen Veröffentlichung von Erklärungsvideos durch die Bundeskanzlei vor - und im Hinblick auf - eidgenössische Volksabstimmungen geprüft, die teilweise die "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates wiedergeben.
42 Die vier in Art. 10a Abs. 2 erwähnten Grundsätze werden im Folgenden in der Reihenfolge ihrer Aufzählung in der Bestimmung wiedergegeben, auch wenn diese Grundsätze in der Lehre nicht immer auf die gleiche Weise und oft in einer anderen Reihenfolge als in der Bestimmung dargestellt werden - was im Übrigen auch von einem Werk zum anderen unterschiedlich ist. Wie wir noch sehen werden, sind diese Grundsätze nicht immer klar und einfach zu unterscheiden, sondern überschneiden sich manchmal sogar, zumindest teilweise.
2. Der Grundsatz der Vollständigkeit (und der Grundsatz der Richtigkeit).
43 Der erste Grundsatz, der in Absatz 1 erwähnt wird. 2, das der Vollständigkeit, setzt voraus, dass die Bürgerinnen und Bürger "umfassend" informiert werden. Wie bereits erwähnt, fand sich dieser Grundsatz bereits, wenn auch ohne diese Bezeichnung, in Abs. 1 des Entwurfs des Bürgerbeauftragten. 1 des Entwurfs der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats, in dem genau von "umfassender" Information die Rede war. Um diese Anforderung zu erfüllen, muss die Information grundsätzlich "alle wichtigen Elemente enthalten, die geeignet sind, die Meinungsbildung der Bürger wesentlich zu beeinflussen, angefangen natürlich mit der Meinung der Initiatoren, der Referendumsführer oder der Hauptgegner einer Regierungs- oder Parlamentsvorlage".
44 Die Lehre betont jedoch, dass das Bundesgericht "in dieser Hinsicht eine gewisse Flexibilität an den Tag legt und nicht verlangt, dass die den Bürgern zur Verfügung gestellte Information Details von geringerer Bedeutung enthält"; "sie muss nicht auf jedes Detail oder jeden Aspekt des zur Abstimmung stehenden Vorschlags oder jeden Einwand gegen ihn eingehen, aber es ist ihr untersagt, für die Entscheidung der Bürger wichtige Elemente zu verschweigen oder die Argumente der Gegner des Referendums oder der Initiative unzutreffend wiederzugeben". Im Übrigen verlangt das Gesetz zumindest für die "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates im Sinne von Art. 11 Abs. 2, dass sie kurz gehalten werden, so dass der Grundsatz der Vollständigkeit nicht so ausgelegt werden kann, dass die Behörde verpflichtet ist, auf alle Einzelheiten einer Vorlage einzugehen oder alle Einwände zu erörtern, die gegen sie erhoben werden könnten.
3. Der Grundsatz der Objektivität
45 Der Grundsatz der Objektivität verlangt "eine unparteiische und nüchterne Information" oder "eine ausgewogene (Inhalt) und nüchterne (Form) Information" oder "verpflichtet die Behörde zu einer zuverlässigen, vollständigen und ausgewogenen Information über Zweck und Tragweite der Abstimmungsvorlage", die es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, sich "ein getreues und objektives Bild" von dieser Vorlage zu machen. Für das Bundesgericht beinhaltet das Erfordernis der Objektivität somit die Pflicht, keine "Informationen oder Behauptungen zu liefern, die in Bezug auf die Form übertrieben oder polemisch oder in Bezug auf den Inhalt falsch, übertrieben oder irreführend sind". Die Behörden sind jedoch "nicht zur Neutralität verpflichtet und können eine Empfehlung verbreiten; sie sind jedoch zur Objektivität verpflichtet". Um es mit den Worten der Kommission zu sagen: "Sie können Argumente vorbringen, aber es ist ihnen verboten, zu missionieren".
4. Der Grundsatz der Transparenz
46 Der Grundsatz der Transparenz "verlangt, dass offizielle Beiträge für den Bürger eindeutig als solche erkennbar sind". Mit anderen Worten, es "verbietet den Behörden, unter der Hand Einfluss auszuüben" oder "undurchsichtig zu handeln, z. B. indem sie unter der Hand Anhänger der von ihnen vertretenen Position finanzieren", oder ihre "Stellungnahmen mit denen eines privaten Komitees zu vermischen, indem sie in dem von ihnen herausgegebenen Informationsmaterial eine parteiische Position und die offizielle Position ununterscheidbar darstellen".
47 Das Erfordernis der Transparenz setzt auch voraus, dass die Behörde "die Quellen und die Art der von ihr erteilten Informationen vollständig offenlegt", und es "verlangt ferner, dass erhebliche Unsicherheiten bei der Bewertung der Ausgangssituation klar als solche dargestellt werden", insbesondere da "es von wesentlicher Bedeutung ist, dass die Bürger auf der Grundlage der ihnen zur Verfügung stehenden Daten die Unzuverlässigkeit von Prognosen und Zahlen erkennen können". Wenn beispielsweise eine genaue Schätzung nicht möglich ist, "verlangt die Transparenz der Information, dass in der erläuternden Broschüre auf die Nennung einer konkreten Zahl verzichtet oder auf die Unzuverlässigkeit der angegebenen Schätzungen hingewiesen wird, damit sich die Wähler ein korrektes und verlässliches Bild von der Angelegenheit machen können". Ebenso muss eine Behörde, wenn sie ihre eigene Interpretation eines Gesetzestextes oder einer Volksinitiative mitteilt, eine Interpretation, die auf bloßen Annahmen und nicht auf Gewissheit beruht, diese als solche kennzeichnen, da sie sonst gegen den Grundsatz der Transparenz verstößt.
5. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
48 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Information "bedeutet", so die Kommission, "dass Art, Intensität und Wahl der eingesetzten Mittel für die freie Meinungsbildung angemessen und erforderlich sein müssen. Letztlich geht es um die Chancengleichheit im Rahmen von Abstimmungskampagnen".
49 Dieses Erfordernis, das nach Art. 5 Abs. 2 BV grundsätzlich für jede staatliche Tätigkeit gilt, "verbietet es den Behörden, im Verlauf des Wahlkampfs unverhältnismäßige Mittel einzusetzen".
50 Wie bereits erwähnt, ist keine Technik oder kein Informationsmittel - kein Vektor - a priori verboten. Ob sie zulässig sind, hängt von der Art und Weise ab, wie sie eingesetzt werden, und vom Inhalt der vermittelten Informationen, die die verschiedenen in Absatz 2 festgelegten Grundsätze erfüllen müssen. 2 - Objektivität und Vollständigkeit, Transparenz und natürlich auch Verhältnismäßigkeit - entsprechen müssen. Generell ist angesichts der Entwicklung der Informationstechnologie davon auszugehen, dass die Behörden in der Lage sein müssen, Kommunikationstechniken zu verwenden, die den Gewohnheiten der Bevölkerung entsprechen. In diesem Sinne gesteht die Rechtsprechung den Behörden das Recht zu, eine Pressekonferenz zu veranstalten oder eine Pressemitteilung zu veröffentlichen sowie neue audiovisuelle Kommunikationsmittel wie Infografiken oder Erklärvideos zu nutzen, sofern die in Absatz 1 festgelegten Grundsätze eingehalten werden. 2 eingehalten werden.
51 Im Übrigen hat der Einsatz neuer Kommunikationstechnologien, insbesondere die Nutzung sozialer Medien als Informationsmittel, in der Verwaltung in noch allgemeinerer Weise, d. h. ohne dass dies ausschließlich mit der Information vor Abstimmungen zusammenhängt, erheblich zugenommen. Dies ging so weit, dass der Bundesrat im Juni 2023 beschloss, die Nutzung von sozialen Netzwerken durch die Dienststellen der Bundesverwaltung zu regeln. Zu diesem Zweck führte er bis Oktober 2023 eine Anhörung zu einem Vorschlag zur Änderung der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 durch. Der Entwurf legt "die Bedingungen fest, unter denen die Einheiten der Bundesverwaltung ein interaktives Profil in sozialen Medien verwalten können", aber er erstellt auch "eine erschöpfende Liste der Arten von Kommentaren, die die Behörden löschen, maskieren oder auf andere Weise verschwinden lassen können", und er "regelt die Umstände, unter denen die gleichen Behörden eine Nutzerin oder einen Nutzer blockieren" und sie "an der Interaktion mit ihrem Profil hindern" können.
6. Andere Regeln und Grundsätze
52 Für einige Autoren scheint das Bundesgericht den in Art. 10a Abs. 2 aufgestellten Grundsätzen auch andere Regeln oder Grundsätze hinzugefügt zu haben. Ein Grundsatz der Genauigkeit, der "den Behörden verbietet, falsche, lückenhafte oder einfach irreführende Informationen zu übermitteln".
53 Ein Grundsatz der Unmittelbarkeit, der den Grundsatz der Vollständigkeit ergänzt, "da er verlangt, dass die offiziellen Informationen über eine Wahl auf einmal und früh genug im Wahlkampf gegeben werden, damit die Bürger sich eine Meinung darüber bilden und sie gegebenenfalls anfechten oder ergänzen können". Dies scheint jedoch derselbe Gedanke zu sein, der auch in Art. 10a Abs. 1 zu finden ist. 1 mit dem Ausdruck "in kontinuierlicher Weise" enthalten ist und den die Kommission als "Grundsatz der Kontinuität" bezeichnet hat.
54 Dies zeigt, dass sich die verschiedenen in Art. 10a Abs. 2 LDP aufgestellten Grundsätze, wie erwähnt, nicht leicht voneinander abgrenzen lassen und sich sogar zumindest teilweise überschneiden oder überlappen.
C. Absätze 3 und 4: Darstellung der wichtigsten im parlamentarischen Verfahren geäußerten Meinungen und Abstimmungsempfehlung.
1. Einleitende Bemerkungen
55 Die Absätze 3 und 4 von Art. 10a werden hier zunächst gemeinsam behandelt, da sie in einer besonderen Beziehung zueinander stehen, die sich nur aus ihrer Entstehungsgeschichte erschließen lässt. Der ursprünglich von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vorgelegte Entwurf enthielt weder Absatz 3 noch Absatz 4. 3 noch Abs. Er sah jedoch in einem zweiten Satz von Abs. 1 eine Regel vor, wonach der Bundesrat bei der Information der Bürgerinnen und Bürger "die Position der Bundesversammlung vertritt". Damit sollte dem Bundesrat die Verpflichtung auferlegt werden, vor Abstimmungen die gleiche Position wie das Parlament zu vertreten. Dies war übrigens einer der Gründe, weshalb die Regierung den Entwurf der Kommission ziemlich vehement ablehnte und in den Debatten in den Räten lange Zeit die Idee des Nichteintretens verteidigte.
56 Erst bei der ersten Beratung im Nationalrat im Dezember 2006 nahm die kleine Kammer, unter anderem gestützt auf ein Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz, einen Antrag Philipp Müller an, der den Text des Kommissionsentwurfs etwas lockerte, indem er den zweiten Satz von Abs. 2 änderte. 1 wie folgt geändert wurde: "Er [der Bundesrat] vertritt keine andere Abstimmungsempfehlung als die von der Bundesversammlung formulierte". Mit diesem Wechsel von einer aktiven - oder imperativen - zu einer passiven Formulierung sollte dem Bundesrat mehr Flexibilität eingeräumt werden, indem er die Position des Parlaments vertreten und die gleiche Abstimmungsempfehlung wie das Parlament abgeben konnte, aber auch keine Abstimmungsempfehlung abgeben und sich darauf beschränken konnte, die der Bundesversammlung anzugeben; das Einzige, was dem Bundesrat untersagt war, war eine von der Empfehlung des Parlaments abweichende Abstimmungsempfehlung abzugeben. Obwohl diese Änderung vom Bundesrat unterstützt wurde, hielt sie ihn nicht davon ab, weiterhin gegen den Entwurf zu sein.
57 So kam es in der zweiten Beratungsrunde im Ständerat zu einer zweiten und doppelten Änderung, als dieser schließlich dem Eintreten auf die Vorlage zustimmte und seine Staatspolitische Kommission eine Neuformulierung der gesamten Bestimmung mit den beiden neuen Absätzen 3 und 4, die den aktuellen Text bilden, vorschlug. Absatz. 4 übernahm praktisch unverändert den vom Nationalrat angenommenen Vorschlag Müller, machte daraus jedoch einen separaten Absatz: "Er [der Bundesrat] vertritt keine andere Abstimmungsempfehlung als die Bundesversammlung". Absatz. 3 war neu und diente dem Zweck und der Absicht, die Bestimmung zugunsten des Bundesrates explizit weiter zu lockern.
58 Der Gedanke dahinter war, dass Abs. 3, der den Bundesrat ausdrücklich aufforderte, aber auch erlaubte, "die wichtigsten im parlamentarischen Verfahren geäußerten Meinungen" darzulegen, der Regierung erlaubte, auch ihre eigene, möglicherweise von der Meinung der Bundesversammlung abweichende Meinung darzulegen, während sie gleichzeitig das Verbot von Abs. 4 einhielt. 4, nämlich keine Abstimmungsempfehlung zu vertreten, die von derjenigen der Versammlung abweicht. Abs. 3 war also als Ergänzung zu Abs. 4 gedacht, als eine Art Schutzklausel für die (Rede-)Freiheit des Bundesrates. Dies war im Übrigen der Zeitpunkt, an dem sich der Bundesrat dem Entwurf anschließen konnte - wobei er jedoch weiterhin festhielt, dass die neue Bestimmung in seinen Augen insgesamt nicht notwendig sei.
2. Absatz 3: Die Darstellung der wichtigsten im parlamentarischen Verfahren geäußerten Meinungen.
59 Absatz. 3 sieht also vor, dass der Bundesrat, wenn er die Bürgerinnen und Bürger informiert, "die wichtigsten im parlamentarischen Verfahren geäußerten Meinungen darlegt". Die Gegenüberstellung der beiden Absätze 3 und 4 zwingt somit zu einer Unterscheidung zwischen der "Abstimmungsempfehlung" einerseits, die Gegenstand von Abs. 4 ist, und der Information der Bürgerinnen und Bürger auf der anderen Seite. In Abs. 3 befasst sich im Wesentlichen mit der allgemeinen Information der Bürgerinnen und Bürger, die insbesondere und hauptsächlich über die Broschüre mit den "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates erfolgt. Absatz 1. 3 scheint also hauptsächlich auf diese "Abstimmungserläuterungen" anwendbar zu sein - es waren im Übrigen hauptsächlich diese, die bei der Einführung der Bestimmung im Parlament gemeint waren -, was ein erstes Abgrenzungsproblem mit der Regel von Art. 11 Abs. 2 BPR aufwirft.
60 Dieser enthält nämlich eine recht ähnliche, aber in der Formulierung nicht völlig identische Regel, insofern als er vorsieht, dass der Bundesrat in seinen "Abstimmungserläuterungen" eben "auch die Meinung wichtiger Minderheiten darlegen" muss. Nach der Bedeutung, die der letztgenannten Bestimmung bereits 1976 gegeben wurde, sind die Meinungen "wichtiger Minderheiten" jedoch im Wesentlichen diejenigen, die während des parlamentarischen Verfahrens geäußert wurden, so dass Absatz. 3 des Art. 10a in dieser Hinsicht nichts anderes bringt als das, was bereits bestand, außer dass er die Idee, dass wichtige Minderheiten vor allem die im Parlament vertretenen sind, etwas deutlicher macht.
61 Die Regel - aus Art. 10a Abs. 3 wie aus Art. 11 Abs. 2 - bedeutet also, dass der Bundesrat in seinen "Abstimmungserläuterungen" die Argumente der wichtigsten Minderheiten darlegen muss, die sich in der Bundesversammlung zu dem zur Abstimmung stehenden Gegenstand geäußert haben. Voraussetzung dafür ist, dass sich diese Minderheiten tatsächlich während der Debatten in den Kammern und nicht nur in den Ausschüssen geäußert haben oder dass zumindest der Berichterstatter eines Ausschusses ihre Meinung vor dem Plenum dargelegt hat. Dagegen ist es unerheblich, ob die betreffende Minderheit quantitativ bedeutend ist oder im Parlament den Status einer Fraktion hat. Entscheidend ist nach der Lehre, wie stark die Einwände gegen eine Vorlage im Hinblick auf die Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger ins Gewicht fallen.
62 Hier findet sich also die bereits erwähnte Problematik und Frage der Abgrenzung zwischen Art. 10a und Art. 11 Abs. 2 LDP, die sich in diesem Fall etwas überschneiden und bei denen es fraglich ist, ob die beiden Bestimmungen kumulativ für die Elemente gelten, für die sie beide anwendbar sind, oder ob im Gegenteil ihr Anwendungsbereich sorgfältig abgegrenzt und getrennt werden muss. Im vorliegenden Fall scheint es vernünftig, eine kumulative Anwendung beider Bestimmungen auf die "Abstimmungserklärungen" des Bundesrates anzunehmen.
63 Diese Frage wirft jedoch eine weitere auf, nämlich die, ob der Anwendungsbereich von Abs. 3 von Art. 10a auf die "Abstimmungserklärungen" des Bundesrates im Sinne von Art. 11 Abs. 2 beschränkt ist, oder ob er sich stattdessen auch auf andere Informationsmittel und -kanäle erstreckt, wie beispielsweise die von der Bundeskanzlei im Vorfeld von Abstimmungen veröffentlichten Videos oder die mündlichen Beiträge der Mitglieder des Bundesrates, wie ihre Pressekonferenzen oder ihre offiziellen Ansprachen im Fernsehen. Die Frage ist heikel. Im Rahmen der allgemeinen Information der Bürgerinnen und Bürger hat der Bundesrat gemäss Abs. 3 grundsätzlich das Recht, aber auch die Pflicht, über die wichtigsten Themen zu berichten. 3, "die wichtigsten im parlamentarischen Verfahren geäusserten Meinungen" darzulegen. Während es zweifellos möglich ist, darauf zu antworten, dass der Bundesrat in den oben erwähnten Fällen, d. h. bei Interventionen außerhalb des Rahmens der "Erklärungen zur Abstimmung", die wichtigsten in der parlamentarischen oder außerparlamentarischen Debatte geäußerten Meinungen darlegen kann, scheint es uns schwieriger zu sein, das Bestehen einer Pflicht zu bestätigen oder anzuerkennen, dies zu tun, zumindest in systematischer Weise.
64 Abs. 3 ist also, wie man sieht, nicht sehr klar und wirft ebenso viele Fragen auf, wie er löst. Er ist und war wahrscheinlich auch nicht notwendig, da sein materieller Inhalt, d. h. die Tatsache, dass der Bundesrat zumindest in seinen "Erklärungen zur Abstimmung" "die wichtigsten im parlamentarischen Verfahren geäußerten Meinungen" darlegen muss oder kann - oder kann und muss -, bereits, wie soeben gesehen, unter Art. 11 Abs. 2 fällt, aber auch unter die Grundsätze, die in Abs. 2 von Art. 10a Abs. 2 festgelegt sind. 2 von Art. 10a, insbesondere den Grundsätzen der Vollständigkeit und Objektivität. Wie bereits erwähnt, implizieren diese nämlich, dass die erteilten Informationen die Meinungen der Initiatoren einer Initiative, der Referendare und der Hauptgegner einer Regierungsvorlage sowie die abweichenden Meinungen Dritter widerspiegeln.
65 Wie dem auch sei, Absatz 3. 3, wie wir gesehen haben - und das ist sein Hauptgrund -, auch und vor allem darauf ab, den Bundesrat zu ermächtigen, insbesondere in seinen "Abstimmungserklärungen" seine eigene Meinung darzulegen, selbst wenn diese von derjenigen der (Mehrheit der) Bundesversammlung abweichen sollte. Dies gilt unter der Voraussetzung, dass er nicht gegen die Regel in Abs. 4 verletzt, d. h. nicht eine "Abstimmungsempfehlung" vertritt, die sich von der des Parlaments unterscheidet.
3. Absatz 4: Das Fehlen einer von der Empfehlung der Bundesversammlung abweichenden Abstimmungsempfehlung.
66 Absatz. 4 schreibt dem Bundesrat, wie bereits erwähnt, vor, keine "von der Empfehlung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung" zu vertreten. Im Gegensatz zu Absatz 4 bezieht er sich auf einen bestimmten Gegenstand. 3 auf einen relativ genauen Gegenstand, die "Abstimmungsempfehlung". Dieser Begriff bezieht sich auf die Verfassungsbestimmungen zu den Volksrechten, genauer gesagt auf Art. 139 Abs. 5 BV, der der Bundesversammlung die Kompetenz einräumt, die Annahme oder Ablehnung einer Volksinitiative zu empfehlen. Die "Abstimmungsempfehlung" ist somit der Akt, mit dem eine Behörde den Bürgerinnen und Bürgern formell und offiziell empfiehlt, einen zur Abstimmung stehenden Gegenstand "anzunehmen" oder "abzulehnen". Die Kompetenz, über diese "Empfehlung" zu entscheiden, liegt grundsätzlich beim Parlament, das das Organ ist, das die Vorlagen formell der Volksabstimmung unterstellt.
67 Im Bundesrecht geht dies für Volksinitiativen, die in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden, explizit aus Art. 139 Abs. 5 BV hervor. Bei Erlassen, die aufgrund eines Vorschlags des Parlaments selbst dem obligatorischen Referendum unterliegen, sowie bei Abstimmungen über Erlasse, die dem fakultativen Referendum unterliegen, wie beispielsweise Gesetze, gibt es hingegen formell keine "Abstimmungsempfehlung" im Erlass selbst, da die Empfehlung in diesem Fall implizit ist: Das Parlament empfiehlt selbstverständlich die Annahme seiner eigenen Vorschläge sowie seiner eigenen Erlasse, die durch ein Referendum bekämpft werden. In diesen Fällen ist die Abstimmungsempfehlung also nur in den "Erläuterungen zur Abstimmung" enthalten und wird in Wirklichkeit vom Bundesrat "gegeben".
68 Wie bereits erwähnt, ist die Idee von Absatz 4. 4 ist es, dem Bundesrat zu ermöglichen, sich die Abstimmungsempfehlung der Bundesversammlung gewissermaßen zu eigen zu machen, indem er ihn ermächtigt, sich ihr anzuschließen oder sich der Versammlung anzuschließen, insbesondere in seinen "Erklärungen zur Abstimmung". Die Bestimmung muss jedoch auch den Bundesrat ermächtigen, wenn er dies beschließt, keine Abstimmungsempfehlung abzugeben, sondern lediglich, insbesondere in seinen "Erklärungen zur Abstimmung", die Abstimmungsempfehlung der Versammlung anzugeben, ohne sich ihr anzuschließen.
69 Aber in jedem Fall gibt Abs. 4 verbietet es ihr, eine Abstimmungsempfehlung abzugeben, die von der des Plenums abweicht oder divergiert, d. h. die, da die zur Abstimmung gestellte Frage in der Regel binär ist, dieser entgegengesetzt ist.
70 Aus den parlamentarischen Arbeiten zu Art. 10a geht hervor, dass der Bundesrat nie eine Empfehlung abgegeben hat, die derjenigen der Bundesversammlung entgegengesetzt war, sondern dass er sich manchmal, wenn auch selten, die Freiheit genommen hat, keine Abstimmungsempfehlung abzugeben, sondern sich darauf beschränkt hat, die Empfehlung der Bundesversammlung anzugeben. In den letzten fünf Jahrzehnten war dies offenbar nur zweimal der Fall, nämlich bei der Abstimmung vom 18. Februar 1979 über die Herabsetzung des Stimmrechtsalters auf 18 Jahre und vor allem bei der Abstimmung vom 1. Dezember 1996 über die Änderung des Arbeitsgesetzes. Bereits in seiner Stellungnahme zum ursprünglichen Entwurf der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 8. November 2006 wollte sich der Bundesrat unter impliziter Berufung auf die Gewaltenteilung das Recht vorbehalten, diese Möglichkeit beizubehalten, eine Position, die er auch während der Arbeiten der Räte beibehielt. Und es trifft zu, dass der Bundesrat bei einigen Gelegenheiten in den "Abstimmungserläuterungen" seine Vorbehalte gegenüber der vom Parlament gewählten Lösung zum Ausdruck brachte, sich aber dennoch der Abstimmungsempfehlung des Parlaments anschloss: Dies war der Fall bei den Abstimmungen über das "Steuerpaket" im Mai 2004, über die Volksinitiative "Verbandsbeschwerderecht" im November 2008, über die Volksinitiative "Bausparen" im März 2012 und über die Volksinitiative "gegen die Abzockerei" im März 2013.
71 Wie bereits erwähnt, sollte die Kombination der Absätze 3 und 4 von Art. 10a dem Bundesrat ermöglichen, diese Praxis fortzusetzen, wobei das vom Parlament gewollte Verbot für den Bundesrat, eine "andere Abstimmungsempfehlung als die von der Bundesversammlung formulierte" zu vertreten, beibehalten werden sollte. Die Auslegung von Art. 10a Abs. 4 ist jedoch nicht einfach. So nehmen einige Autoren den Wortlaut der Bestimmung wörtlich und sind der Ansicht, dass sie den Bundesrat nicht dazu berechtigt, seine Praxis fortzusetzen und von der Abgabe einer Empfehlung abzusehen. Bei strenger Auslegung ist die Regel in Absatz 4, d.h. das ausdrückliche gesetzliche Verbot für den Bundesrat, seinen eigenen Standpunkt in einer abweichenden Abstimmungsempfehlung zu vertreten, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung problematisch. Auch wenn es üblich ist, dass der Bundesrat grundsätzlich davon absieht, eine vom Parlament abweichende Lösung zu unterstützen, selbst wenn diese ohne seinen Beitrag oder gar gegen seinen Willen beschlossen wurde, und der Wortlaut von Art. 10a Abs. 4 ihm verbietet, eine der Mehrheit des Parlaments entgegengesetzte Position zu vertreten, scheint es uns daher, dass die Regierung zumindest in Ausnahme- oder Sonderfällen die Möglichkeit haben muss, in den "Abstimmungserläuterungen" ihre eigene Meinung darzulegen und sich einer Empfehlung zu enthalten. Ebenso sollte der Bundesrat nicht gebunden sein, wenn die Versammlung keine Empfehlung abgibt, sei es, weil die Versammlung freiwillig auf eine Empfehlung verzichtet hat, sei es, weil Nationalrat und Ständerat keine Einigung erzielen konnten.
Literaturverzeichnis
Auer Christoph, Ist das Interventionsverbot noch zeitgemäss?, in: ZBl 118 (2017) pp. 181-182.
Auer Christoph, Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 14. Dezember 2016, 1C_455/2016; das Urteil ist zur amtlichen Publikation bestimmt (commentaire de l’ATF 143 I 178), in: ZBl 118 (2017) pp. 216-230 (226 ss).
Auer Christoph, Interventionen bei Wahlen und Abstimmungen: Auswege und neue Lösungsansätze, in: ZBl 122 (2021) pp. 245-246.
Biaggini Giovanni, BV Kommentar, 2e éd., Zurich 2017.
Bisaz Corsin, Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk», Eine Systematik des direktdemokratischen Verfahrensrechts in der Schweiz, Zürich/St. Gallen 2020.
Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die Verschiebung von Volkswahlen und Volksabstimmungen, in: ZBl 122 (2021) pp. 591-613.
Buser Denise, Gibt es Grenzen der Einflussnahme Privater in Abstimmungskampagnen?, Jusletter du 18.5.2015.
Commission des institutions politiques du Conseil national, Initiative parlementaire. Engagement du Conseil fédéral lors des votations fédérales. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national, du 15 septembre 2006, FF 2006 8779 (cité : Rapport CIP CN 2006).
Commission des institutions politiques du Conseil national, Initiative parlementaire. Modifications diverses du droit parlementaire. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national, du 18 août 2017, FF 2017 6425 (cité : Rapport CIP CN 2017).
Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire « Souveraineté du peuple sans propagande gouvernementale », du 29 juin 2005, FF 2005 4139 (cité : Message 2005).
Conseil fédéral, Initiative parlementaire. Engagement du Conseil fédéral lors des votations fédérales. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 15 septembre 2006, Avis du Conseil fédéral, du 8 novembre 2006, FF 2006 8797 (cité : Avis du Conseil fédéral 2006).
Dubey Jacques, Droits fondamentaux, Volume II : Libertés, garanties de l’État de droit, droits sociaux et politiques, Bâle 2018, pp. 1041-1198.
Glaser Andreas, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den politischen Rechten auf Bundesebene, in: ZBl 118 (2017) pp. 415-436.
Glaser Andreas/Brunner Arthur, Der Einsatz strafrechtlich verbotener Mittel bei Abstimmungen aus verfassungsrechtlicher Perspektive, Jusletter du 8.6.2015.
Glaser Andreas/Lehner Irina, Moutier, quo vadis? Die Aufhebung der Volksabstimmung über den Kantonswechsel, in: PJA 2019, pp. 452-462.
Grisel Étienne, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3e éd., Berne 2004.
Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023.
Langer Lorenz, Kantonale Interventionen bei eidgenössischen Abstimmungskämpfen, in: ZBl 118 (2017) pp. 183-215.
Langer Lorenz, Die Zulässigkeit individueller Stellungnahmen von Regierungsmitgliedern: Zwischen Meinungsfreiheit und (un)verfälschter Willensbildung, in: ZBl 122 (2021) pp. 247-262.
Mahon Pascal, Droit constitutionnel, volume I : Institutions, juridiction constitutionnelle et procédure, 3e éd., Bâle/Neuchâtel 2014 (cité : Droit constitutionnel I).
Mahon Pascal, Droits politiques, in : Olivier Diggelmann/Maya Hertig Randall/Benjamin Schindler (édit.), Droit constitutionnel suisse / Verfassungsrecht der Schweiz, Volume II : État de droit, Droits fondamentaux et droits humains / Rechtsstaatlichkeit, Grund- und Menschenrechte, Zurich/Bâle/Genève 2020, pp. 1499-1541 (cité : Droits politiques).
Malinverni Giorgio/Hottelier Michel/Hertig Randall Maya/Flückiger Alexandre, Droit constitutionnel suisse, Volume I : L'État, 4e éd., Berne 2021.
Martenet Vincent/von Büren Théophile, L’information émanant des autorités et des particuliers en vue d’un scrutin, à l’aune de la liberté de vote, RDS 2013 I, pp. 57-83 (cité : L’information).
Martenet Vincent/von Büren Théophile, Art. 34, in : Vincent Martenet/Jacques Dubey (édit.), Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021, pp. 983-1020 (cité : CR-Martenet/von Büren).
Pirker Benedikt, Behördliche Interventionen in Abstimmungskämpfe, in: PJA 2017, pp. 1366-1381.
Rhinow René/Schefer Markus/Uebersax Peter, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd., Bâle 2016.
Sägesser Thomas, Amtliche Abstimmungserläuterungen: Grundlagen, Grundsätze und Rechtsfragen, in: PJA 2014, pp. 924-940.
Schaub Lukas, Behördliche Interventionen in Unterschriftensammlungen? Eine Auslegeordnung sowie Kritik am Urteil 1C_642/2019 vom 20. Mai 2020, in: ZBl 122 (2021) pp. 263-284.
Schefer Markus/Schaub Lukas, Die Bindung der Krankenkassen an die Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Jusletter 22.12.2014 (cité : Krankenkassen).
Schefer Markus/Schaub Lukas, Rassendiskriminierende Propaganda im Abstimmungskampf, Eine Entgegnung auf Denise Busers Beitrag vom 18. Mai 2015, Jusletter du 10.8.2015 (cité : Propaganda).
Steinmann Gerold, Art. 34, in : Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (édit.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3e éd., Zurich/St. Gall 2014, pp. 776-792.
Tschannen Pierre, Art. 34, in : Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney (Hrsg.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Bâle 2015, pp. 701-722 (cité : BSK-Tschannen).
Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd., Berne 2021 (cité : Staatsrecht).