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Red. Eine Europäische Bürgerinitiative fordert, den Handel mit Gütern aus illegalen Siedlungen zu verbieten, aber die EU-Kommission erklärte sich als nicht zuständig. Der Europäische Gerichtshof sieht das anders und spielte den Ball an die Kommission zurück. Der Historiker Peter Leuenberger ordnet ein und wirft einen Blick auf die Situation in der Schweiz.
Die Bürgerinitiative will den Handel mit illegal errichteten Siedlungen in besetzten Gebieten unterbinden. Betroffen von dieser Massnahme wären insbesondere der Handel mit Siedlungen im von Israel besetzten palästinensischen Westjordanland und den syrischen Golanhöhen, aber auch illegale Siedlungen in der von Marokko besetzten Westsahara sowie andere Gebiete, die militärisch besetzt sind und von der Besatzungsmacht wirtschaftlich ausgebeutet werden. Doch die EU-Kommission weigerte sich im September 2019, die Initiative zu registrieren. Die Begründung: Sie sei nicht zuständig, denn ein solcher Schritt käme Sanktionen gleich. Er könnte nur gemeinsam von allen Mitgliedsstaaten im Europäischen Rat beschlossen werden. Die Exekutive in Brüssel sei nicht dazu befugt.
Sieben EU-Bürger führten beim Gericht der Europäischen Union Beschwerde gegen den Entscheid der Kommission. Das Gericht urteilte nun, dass die Kommission es versäumt hatte, angemessene Gründe oder eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Ablehnung der Registrierung der Initiative zu nennen. Die Kommission kann jetzt gegen das Gerichtsurteil Berufung einlegen oder sie muss ihren Entscheid revidieren und die Bürgerinitiative registrieren.
Das Parlament Irlands versuchte bereits, ein eigenes Gesetz zu verabschieden, das den Handel mit den Siedlungen verbietet. Die Europäische Kommission bestätigte jedoch bei dieser Gelegenheit, dass sie allein zuständig sei für die gemeinsame Handelspolitik der EU.
Siedlungen verletzen humanitäres Völkerrecht
Gemäss der Vierten Genfer Konvention (Art. 49) sind israelische Siedlungen im besetzten Westjordanland und auf den syrischen Golanhöhen völkerrechtswidrig. Erst kürzlich hat die EU ihre langjährige Position bekräftigt, dass alle Siedlungen in den besetzten palästinensischen Gebieten nach internationalem Recht illegal sind.
Tom Moerenhout, ein Experte für internationales Wirtschaftsrecht, der an der New Yorker Columbia University lehrt, hat in einer juristischen Veröffentlichung aus dem Jahr 2012 die Pflicht der Staaten dargelegt, den Produkten der illegalen Siedlungen keinen Marktzugang zu gewähren. Dies folgt aus der Verpflichtung zur Nicht-Anerkennung und Nicht-Unterstützung illegaler Siedlungen in militärisch besetzten Gebieten. Der Handel mit Siedlungen hilft den Besatzungsmächten, ihre illegalen Kolonien aufrechtzuerhalten und zu erweitern.
Die EU anerkennt prinzipiell, dass eine solche Verpflichtung besteht. So erklärte die EU im März dieses Jahres, dass sie weiterhin ihre Politik der Nichtanerkennung der illegalen Annexion der Halbinsel Krim durchsetzen wird. Aber während die EU Sanktionen gegen Russland verhängt hat, tut sie nichts, wenn es um Israel geht, dessen Annexion von Jerusalem und des Golan sie ebenfalls nicht anerkennt.
Wie verhält sich die Schweiz?
Auch in der Schweiz gab es bereits Bestrebungen, den Handel mit illegalen Siedlungen besetzter Gebiete in Frage zu stellen. So reichte Nationalrat Daniel Vischer (Grüne) am 17. März 2011 eine parlamentarische Initiative ein, die verlangte, die Einfuhr von Gütern aus den israelischen Siedlungen der besetzten Gebiete zu verbieten und die für das Verbot nötige Gesetzesgrundlage zu schaffen. Dem Begehren wurde am 14. März 2012 in der Abstimmung im Nationalrat mit 109 gegen 45 Stimmen, bei 9 Enthaltungen, keine Folge gegeben. Die vorberatende Aussenpolitische Kommission hatte die Initiative zur Ablehnung empfohlen.
Bei der Behandlung im Plenum des Nationalrats ergab sich dann eine längere Debatte, in der die Sprecherin der Kommission, Nationalrätin Ursula Haller (BDP), die ablehnende Haltung der Kommissionsmehrheit vertrat: « Die Mehrheit der Kommission hat davor gewarnt, hier ein Exempel zu statuieren. Man könne es drehen und wenden, wie man wolle, mit dieser Initiative würde die Schweiz zu einem brisanten Konflikt Stellung nehmen. Dies sei nicht im Interesse unseres Landes, es sei nicht notwendig, ja, es sei hochproblematisch.»
Am 16. Juni 2017 fragte Nationalrätin Marina Carobbio Guscetti (SP) den Bundesrat an, ob er bereit wäre, die Möglichkeit eines Einfuhrverbots für alle in illegalen israelischen Siedlungen hergestellten Güter zu prüfen. In seiner Antwort hielt der Bundesrat fest: «Die im Freihandelsabkommen EFTA-Israel oder im bilateralen Landwirtschaftsabkommen Schweiz-Israel vorgesehenen Zollpräferenzen werden bei der Einfuhr nur auf Antrag und bei Vorliegen eines vorschriftsgemässen Ursprungsnachweises gewährt. Für Waren aus jüdischen Siedlungen in den palästinensischen Gebieten werden aufgrund von Ursprungsnachweisen, die sich auf die Abkommen mit Israel beziehen, keine Präferenzen [befreit von Importzoll] gewährt.» Weiter erklärte der Bundesrat, dass es keine Sanktionen gegen Israel gebe, welche die Schweiz zu befolgen hätte. Die Resolution 2334 des UN-Sicherheitsrates von 2016 sei völkerrechtlich kein bindender Beschluss.
«Siedlungen verstossen gegen humanitäres Völkerrecht»
Das Departement für auswärtige Angelegenheit EDA hat die Haltung der Schweiz zum Nahostkonflikt, der Frage des besetzten Gebiete und der illegalen Siedlungen im Oktober 2020 neu formuliert. Sie bezeichnet die Siedlungen als Verstoss gegen das humanitäre Völkerrecht und rät als Konsequenz u.a. «natürlichen und juristischen Personen davon ab, sich in irgendeiner Form an der Besiedlung zu beteiligen.»
Zu den Verpflichtungen von Drittstaaten, die sich aus der Vierten Genfer Konvention ergeben, nämlich aus dem Gebot der Nicht-Anerkennung und Nicht-Unterstützung illegaler Siedlungen in besetzten Gebieten, als deren Konsequenz das Verbot bzw. die Einstellung des Handels zu verstehen ist, äusserte sich der Bundesrat nicht. Er geht offenbar davon aus, dass er mit der Nichtgewährung der Zollpräferenz für Siedlungsgüter das Gebot der Nicht-Anerkennung der Siedlungen bereits hinreichend erfülle.
Laut Völkerrechtler Moerenhout handelt es sich bei der Unterbindung des Handels mit illegal agierenden Produzenten nicht um eine Sanktion im völkerrechtlichen Sinn, sondern diese Massnahme sei ein zwingendes Gebot des humanitären Völkerrechts. Die Genfer Konventionen wurden überdies in das Landesrecht übernommen. Insofern wäre es nicht abwegig, den Sachverhalt und die Rechtslage durch ein schweizerisches Gericht beurteilen zu lassen.
Wie bedeutend ist die Einfuhr der Schweiz aus den illegalen israelischen Siedlungen?
Die Aussenhandelsstatistik der Schweiz unterscheidet bei den Exporten und Importen nicht, ob der Warenfluss das Territorium Israels in den Grenzen von 1949 oder die seit 1967 besetzten Gebiete betrifft. Jedoch liefert die Eidgenössische Zollverwaltung die Zahlen zu den Werten des Warenverkehrs sowie die entsprechenden Zollerträge, aufgeschlüsselt nach dem angewandten Zolltarif. Waren aus dem international anerkannten Gebiet von Israel werden gemäss EFTA-Abkommen zollfrei oder gemäss bilateralem Landwirtschaftsabkommen mit reduziertem Tarif belastet.
Die besetzten Gebiete sind vom EFTA-Freihandelsabkommen ausgenommen, Importe müssen deshalb zum Normalansatz verzollt werden. Da der Warenursprung zur Tarifbestimmung angegeben werden muss, lässt sich indirekt feststellen, wie hoch der Anteil der zum Normaltarif verzollten Waren aus illegalen Siedlungen ist. Wieder ausgeführte aus aussereuropäischen Ländern stammende Waren werden ebenfalls zum Normalansatz belastet. Doch deren Anteil ist als geringfügig einzuschätzen.
Im Jahr 2019 wurden demnach aus Israel Waren im Wert von total rund 640 Millionen Franken in die Schweiz importiert. Diese Summe teilt sich auf in landwirtschaftliche Güter im Wert von rund 30 Millionen und industrielle Güter im Wert von rund 610 Millionen. Wichtig ist zu erwähnen, dass der Handel mit Diamanten in diesen Werten nicht berücksichtigt ist.
|Importe aus «Israel» 2019||CHF Landwirtschaft||CHF Industrie||CHF total|
|Gesamthandel||29‘706‘644 (100%)||610‘282‘988 (100%)||639‘988‘632 (100%)|
|Normalansatz||15‘935‘783 (53,64%)||328‘221‘889 (53,78%)||344‘157‘672 (53,78%)|
|Reduzierter Ansatz||3‘635‘142 (12,24%)||3‘635‘142 (0,57%)|
|Zollfrei EFTA||10‘134‘719 (34,12%)||282‘061‘099 (46,22%)||292‘195‘818 (45,65%)|
Fazit:
Das überwiegend aus Lebensmitteln bestehende Angebot in Supermärkten mit einem Wertanteil von weniger als 5% aller importierten Güter erzeugt ein verzerrtes Bild, da mehr als 95% aller aus Israel importierten Güter Industrieprodukte sind, die in der Öffentlichkeit nicht so gut sichtbar sind wie weniger werthaltige Agrarprodukte.
Sowohl bei den Landwirtschafts- als auch den Industrieprodukten liegt der Anteil der normal verzollten Güter bei 53%. Wenn man davon gewisse Wiederausfuhren aussereuropäischen Ursprungs abzieht, liegt der Anteil der Güter mit Ursprung aus illegalen Siedlungen vermutlich bei mindestens 50% des gesamten Imports.
Weiter wäre zu untersuchen, wie sich der Import aus den einzelnen Warengattungen zusammensetzt.
Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors
Peter Leuenberger ist Historiker und Mitglied der Gesellschaft Schweiz-Palästina
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Meinungen in Beiträgen auf Infosperber entsprechen jeweils den persönlichen Einschätzungen der Autorin oder des Autors.