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Gegenwärtige Handelsabkommen sind zwangsläufig unvollständig und gewähren den involvierten Parteien einen Ermessensspielraum.[1] Dies gilt auch für die komplexen bilateralen Abkommen, welche die Handelsbeziehungen zwischen der Schweiz und der EU regeln. Der Wert eines jeden für die nationalen Handelsinteressen kritischen Abkommens hängt davon ab, inwiefern andere unterzeichnende Parteien Richtlinien implementieren. In Zeiten akuter wirtschaftlicher Anspannung und Stagnation ist die Versuchung gross, inländische Interessen über ausländische zu stellen. Krisenzeiten stellen somit eine Form von «Stresstest» für Handelsabkommen dar.
In den ersten 15 Jahren des neuen Jahrtausends sind die Exporte der Schweiz in die EU um 141 Prozent auf nominal 128,9 Milliarden Dollar gewachsen. Während der Weltwirtschaftskrise gingen die Exporte allerdings vorübergehend zurück, und seit 2012 ist eine Verlangsamung des Exportwachstums erkennbar (siehe Abbildung 1). Auffallend ist zudem die Aufwertung des Frankens gegenüber dem Euro seit 2007.
Abb. 1: Schweizer Exportwachstum nach 2000
Global Trade Alert (2016) / Die Volkswirtschaft
Selbstverständlich kann ein Teil der Verlangsamung nach 2012 auch auf das langsamere Wirtschaftswachstum der EU zurückzuführen sein, welches sich wiederum mit den internationalen Rettungspaketen und den damit erzeugten Sparmassnahmen in diversen Ländern innerhalb der Eurozone begründen lässt. Trotzdem scheint der in den letzten Jahren entstandene Handelsbilanzüberschuss seitens der EU nicht alleine mit makroökonomischen Faktoren erklärbar zu sein. Während Letztere zweifellos wichtige Determinanten des Handelsverkehrs zwischen der Schweiz und der EU sind, kann es allerdings auch sein, dass Veränderungen in den politischen Rahmenbedingungen eine Rolle gespielt haben. In der hier vorgestellten Studie[2] werden deshalb die politischen Eingriffe – sowohl liberalisierende wie auch diskriminierende – der EU-Kommission und der Regierungen der Mitgliedsstaaten zusammengefasst und die möglichen Auswirkungen diskutiert.
Politische Eingriffe der EU
Regierungen innerhalb der EU haben, wie anderenorts auch, auf die globale Wirtschaftskrise energisch mit makroökonomischen Impulsen reagiert. Diese haben sie oft mit gezielten Hilfsmassnahmen für spezifische Wirtschaftssektoren oder kriselnde Firmen verbunden. Während viele dieser Massnahmen im Lichte der Arbeitsplatzsicherung präsentiert wurden, ging es bei einigen darum, inländische Firmen auf Kosten ausländischer Konkurrenz – einschliesslich Schweizer Firmen – zu bevorzugen. Solche Massnahmen erscheinen auf den ersten Blick als wettbewerbsneutral; tatsächlich enthalten sie aber im Kleingedruckten diskriminierende Bedingungen gegenüber ausländischen Firmen. So werden Unternehmen in einzelnen EU-Staaten beispielsweise verpflichtet, einen bestimmten Anteil der Wertschöpfung im Inland zu erbringen.
Wirtschaftspolitische Eingriffe sind grundsätzlich den EU-Institutionen vorbehalten: Auch in der Wirtschaftskrise waren die Mitgliedsstaaten nicht befugt, die traditionellen Grenzhindernisse zu verändern. Der Druck, inländische Firmen zu bevorzugen, verschob sich dadurch auf anderweitige Eingriffe – vor allem auf Subventionen gegenüber defizitären Firmen. Diese bremsen diejenigen Marktkräfte, welche eine Reduktion der Kapazität anstreben. Dadurch bleiben die Preise künstlich tief, und die Anpassungslast wird den nicht subventionierten Firmen aufgebürdet. Insbesondere die drei grössten Volkswirtschaften der EU – Deutschland, Grossbritannien und Frankreich – verwässerten nach dem Ausbruch der Krise die strengen EU-Vorschriften zu Hilfsprogrammen.
Verdienstvollerweise sammelte die EU-Kommission eine substanzielle Anzahl an Daten zu Subventionen, welche während der Krise EU-Firmen gewährt wurden. Wenn sich eine Möglichkeit ergab, versuchte sie, das zuvor existierende System staatlicher Hilfsprogramme zu rekonstruieren. Dabei behielt die Kommission auch ein Auge auf die offenkundigen Verstösse gegen den Europäischen Binnenmarkt, einschliesslich unausgewogener öffentlicher Beschaffungsprozesse. Diese Daten wurden in die Datenbank Global Trade Alert (GTA) eingespeist (siehe Kasten). Anhand der Informationen wurde in der hier vorgestellten Studie untersucht, ob und allenfalls inwiefern bei EU-Kommission und bei den nationalen Regierungen eine Neigung zu handelsverzerrenden Massnahmen feststellbar ist, welche die schweizerischen Handelsinteressen wahrscheinlich oder fast sicherlich beeinträchtigen.
Schädliche Massnahmen überwiegen
Seit November 2008 hat der Global Trade Alert fast 1100 Massnahmen ausländischer Regierungen dokumentiert, welche schweizerische Handelsinteressen beeinträchtigen. Ihnen gegenüber stehen rund 600 Schweizer Handelsinteressen begünstigende Massnahmen ausländischer Regierungen. Von den schädlichen Massnahmen sind beinahe 900 immer noch in Kraft, was darauf hinweist, dass noch ein langer Weg zu gehen ist, um die Massnahmen zur Bekämpfung der Wirtschaftskrise aufzuheben.
Betrachtet man ausschliesslich die EU-Daten, dann haben die EU-Mitgliedsstaaten und die EU-Kommission seit dem Ausbruch der Wirtschaftskrise im November 2008 aus Schweizer Sicht insgesamt 200 schädliche und 37 begünstigende Massnahmen getroffen (siehe Tabelle). Im Oktober 2016 waren noch 151 schädliche und 23 begünstigende Massnahmen in Kraft.
Für die Schweiz schädliche EU-Massnahmen (November 2008 bis Oktober 2016)
|Politische Eingriffe||Schädliche implementierte Massnahmen||Begünstigende implementierte Massnahmen|
|Total||Weiterhin in Kraft||Total||Weiterhin in Kraft|
|Staatshilfen||141||101||0||0|
|Handelsfinanzierung||13||13||0||0|
|Exportanreize||10||8||0||0|
|Importtarife||6||4||9||5|
|Investitionsmassnahmen||6||6||3||3|
|Importquoten||5||2||7||2|
|Nicht tarifäre Hindernisse||5||4||3||2|
|Exportsteuern oder Restriktionen||3||2||6||5|
|Öffentliches Beschaffungswesen||3||3||0||0|
|Lokalisierungsanforderungen||2||2||0||0|
|Präferenzen im öffentlichen Beschaffungswesen||2||2||0||0|
|Massnahmen bzgl. Migration||1||1||5||5|
|Quoten||1||1||1||1|
|Lokalisierung im öffentlichen Beschaffungswesen||1||1||0||0|
|Handelsverteidigung||1||1||0||0|
|Konsumsubventionen||0||0||2||0|
|Importsubventionen||0||0||1||0|
|Total||200||151||37||23|
Global Trade Alert (2016)
Bei den schädlichen EU-Massnahmen ist zwar nur eine geringe Neigung zu typischen Grenzhindernissen ersichtlich, aber in zahlreichen Fällen haben EU-Mitgliedsstaaten inländische Firmen vor drohendem Konkurs gerettet. Wir konnten mit relevanten Informationen über die betroffenen Firmen und deren Produkte aufzeigen, dass diese Rettungsaktionen in 141 Fällen Firmen betrafen, welche direkt mit einem Schweizer Exportunternehmen konkurrieren.
Da eine grosse Anzahl dieser Subventionen und Rettungsprogramme noch immer in Kraft ist, gibt es wenig Grund, zu glauben, dass schweizerische Handelsinteressen nur zu Beginn der Wirtschaftskrise von der EU beeinträchtigt wurden. Die Lockerung der EU-Regeln bezüglich Staatshilfen hatte Auswirkungen für Schweizer Exporteure: Sie waren vermutlich gezwungen, die Preise zu senken sowie tiefere Gewinnmargen auf Exportprodukten und Kapitalerträgen zu akzeptieren.
Jahr für Jahr kommen neue schädliche EU-Massnahmen hinzu (siehe Abbildung 2). Deren Zahl hat sich bis ins Jahr 2009 vergrössert und fiel danach – um nach 2011 wieder anzusteigen. Diese jüngste Zunahme ist konsistent mit den weltweiten Entwicklungen. Gleichzeitig sinkt seit 2013 die Anzahl der implementierten die Schweiz begünstigenden EU-Reformen.
Die GTA-Datenbank dokumentiert auch die Massnahmen der Schweiz, welche die Handelsinteressen der EU beeinträchtigen. Seit November 2008 hat die Schweiz in 13 Fällen höchstwahrscheinlich EU-Handelsinteressen beeinträchtigt, insbesondere bei landwirtschaftlichen Anliegen und Fragen zur Wirtschaftsmigration. Im Vergleich mit den schädlichen Massnahmen der EU nehmen sich die Schritte der Schweiz jedoch bescheiden aus.
Abb. 2: Anzahl schädliche und begünstigende EU-Massnahmen seit 2008
Global Trade Alert (2016) / Die Volkswirtschaft
Schweiz als kleine und offene Volkswirtschaft stark betroffen
Wie wirken sich diese Beobachtungen auf die Effektivität der Wirtschaftsabkommen zwischen der Schweiz und der EU aus? Haben die Abkommen den «Stresstest» der Wirtschaftskrise überstanden?
Dass die bilateralen Abkommen ihre Wirkung durchwegs verfehlt haben, kann aufgrund der Beobachtungen natürlich nicht behauptet werden. Dennoch lassen sie gewisse Vermutungen in diese Richtung zu: Erstens widerspricht die Behauptung, die bilateralen Abkommen hätten die schweizerischen Handelsinteressen während der Wirtschaftskrise vor dem EU-Protektionismus geschützt, eindeutig den dokumentierten Daten. So haben offizielle EU-Körperschaften – grundsätzlich waren dies eher die Mitgliedsstaaten als die EU-Kommission – innerhalb der letzten acht Jahre in 200 Fällen Schritte unternommen, welche die Handelsinteressen beeinträchtigen. Dies soll nicht implizieren, dass die EU-Massnahmen gezielt gegen die Schweiz gerichtet wurden – vielmehr waren die schweizerischen Interessen grundsätzlich als Folge von wirtschaftspolitischen Eingriffen seitens der EU betroffen.
Zweitens ist bemerkenswert, dass die meisten Handelsverzerrungen aus Subventionen und Staatshilfen resultierten. Denn bis anhin war die EU stolz auf ihren Ruf als Hardliner bezüglich Staatshilfen. Die Ergebnisse dieser Arbeit – und diejenigen anderer Wissenschaftler – bringen Risse in dieses Bild: Gleich nach Beginn der Wirtschaftskrise hat die EU die Regeln zur Staatshilfe aufgehoben. Erst in jüngster Zeit wurde versucht, diese wieder aufzurichten.
Der Umstand, dass ein solches Regime in einer akuten wirtschaftlichen Anspannung überhaupt aufgehoben werden konnte, sagt viel über den Wert der Handelsregeln aus. In der Krise waren es die Regeln – nicht die Regierungen –, die sich beugten.
Als eine kleine und offene Volkswirtschaft ist die Schweiz auf den Zugang zu ausländischen Märkten angewiesen, und mit ihrer liberalen Handelspolitik trägt sie zum globalen Wirtschaftswachstum bei. Allerdings zeigen die Forschungsergebnisse, dass unsere Erwartungen bezüglich des Schutzes von Freizügigkeitsabkommen von den Interessen der Unterzeichnenden in schwierigen wirtschaftlichen Situationen abhängen.
- Der Autor bedankt sich bei Piotr Lukaszuk für die Forschungsassistenz.
- Siehe Evenett (2017), Collateral Damage: The Harm Done to Swiss Commercial
Interests by EU Policies Since the Crisis Began, in «Journal Aussenwirtschaft», Nr. 67/3