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Les immeubles construits par l’économie privée ont coûté environ 30 milliards de francs en 2011. Cela représente les deux tiers du volume total de construction de bâtiments en Suisse et environ la moitié du volume global de construction (bâtiment et génie civil). L’étude s’est limitée au bâtiment, étant donné que l’économie est rarement maîtresse d’ouvrage dans le génie civil, où les travaux sont presque exclusivement effectués sur mandat public.
L’analyse des coûts de la réglementation dans le domaine du droit de la construction a seulement pris en compte les dépenses supportées par le secteur privé en tant que maître d’ouvrage et qui peuvent donc être considérées comme dommageables pour la place économique suisse. Elle a examiné la réglementation dans onze domaines d’intervention (voir tableau 1) et élaboré des approches susceptibles de simplifier les procédures ou de réduire les coûts.
Dans chacun des cas, les coûts de la réglementation ont été calculés sur la base de six projets de construction en ville de Zurich, puis extrapolés à l’ensemble du volume bâti de l’économie (voir encadré 1). L’étude a pris en considération les nouvelles constructions ainsi que les travaux de rénovation et de transformation dans trois domaines: le logement (par exemple une villa), les bâtiments publics (par exemple une école) et les locaux professionnels (par exemple un immeuble de bureaux).
L’industrie du bâtiment tend à tirer profit de la réglementation
Dans le secteur du bâtiment, les coûts de la réglementation supportés par l’économie se sont élevés à environ 1,6 milliard de francs en 2011, soit presque 6% du volume de construction. Comme le montre le graphique 1, les coûts engendrés par les procédures d’autorisation de construire se taillent la part du lion, avec 637 millions de francs. Ils sont suivis par la protection incendie (354 millions), les mesures dans le domaine de l’énergie (175 millions), la protection civile (123 millions), puis la santé et l’hygiène (113 millions). Dans plus de la moitié des domaines d’intervention, les coûts de la réglementation sont inférieurs à 100 millions de francs.
Les coûts de la réglementation diffèrent sensiblement entre les nouvelles constructions et les transformations, ainsi qu’entre les trois cas de figure étudiés (logement, bâtiments publics et locaux de travail):
- Pour les nouvelles constructions, les coûts de la réglementation sont relativement modestes, puisqu’ils oscillent entre 2 et 5% des coûts de production. En ce qui concerne les rénovations et les transformations, ils peuvent atteindre 10% dans certains domaines d’intervention et représenter jusqu’à 32% des coûts du projet. Pour ces travaux, on doit, toutefois, partir de l’idée que les coûts de la réglementation ne relèvent pas de tous les domaines d’intervention, mais qu’ils représentent seulement une partie des coûts théoriquement possibles. Les projections en ont tenu compte (voir tableau 2).
- Dans les nouvelles constructions, la réglementation pèse d’abord sur les domaines suivants: protection incendie (237 millions de francs), protection civile (119 millions) et procédures d’autorisation de construire (136 millions). Dans les rénovations et les transformations, les surcoûts sont essentiellement imputables aux procédures d’autorisation de construire (501 millions de francs), à la protection incendie (117 millions), à l’énergie (167 millions) ainsi qu’à la santé et à l’hygiène (90 millions).
- En principe, la construction de bâtiments publics doit répondre à des conditions plus nombreuses et plus strictes que celle de logements par exemple. Certes, les volumes importants de construction dans ce domaine permettent souvent de réaliser des économies d’échelle. Cependant, la sévérité des exigences se reflète sur les coûts de la réglementation. Leur part est a plus faible dans le secteur du logement, puis elle s’accroît pour les locaux de travail et les bâtiments publics. Par rapport au volume total de construction de l’économie suisse, les bâtiments publics jouent toutefois un rôle secondaire.
Les coûts de la réglementation sont assumés principalement par les maîtres d’ouvrage et les acheteurs d’immeubles. L’industrie du bâtiment y trouve généralement son profit, car les sommes dépensées se répercutent presque intégralement sur le chiffre d’affaires du secteur. Le reste de l’économie (y compris les entreprises tournées vers l’exportation) et les consommateurs doivent supporter les surcoûts.
Les enquêtes dans les cantons et les communes ont montré qu’il existe des différences régionales dans l’interprétation et l’application (par exemple le contrôle) des prescriptions légales. Dans la plupart des champs d’action, les régions étudiées ne présentent toutefois pas d’écarts considérables par rapport à la ville de Zurich qui sert de référence.
Des pistes pour l’optimisation des coûts de la réglementation
Si l’on veut diminuer les coûts de la réglementation sans en restreindre l’utilité, plusieurs approches nécessitent d’être vérifiées et approfondies. En voici les principales:
- La standardisation, l’harmonisation et l’automatisation (numérisation) au niveau national des activités déployées par les autorités de la construction pourraient augmenter la qualité et l’efficacité de l’application des lois. Cela concerne en particulier les domaines suivants: procédures d’autorisation de construire, protection incendie, mesures dans le domaine de l’énergie et marchés publics.
- Pour les objets complexes, qui sont en général de grande ampleur, la réglementation devrait prévoir non seulement des mesures concrètes, mais également des options permettant d’atteindre des objectifs de protection. Cela concerne aussi bien les incendies que l’efficacité énergétique. De telles clauses d’exemption («opting-out») peuvent éviter dans certains cas des coûts réglementaires élevés. Dans le domaine de l’énergie, au vu notamment du tournant énergétique, une décision devra être prise quant à la possibilité d’accroître les exigences sans que les coûts de la réglementation ne deviennent démesurés.
- La marge d’interprétation et les modifications de la législation représentent un défi dans le domaine de la protection incendie. Des mesures augmentant la sécurité de la planification seraient bienvenues. Une fois que le concept de protection incendie a été approuvé – en particulier pour les grands bâtiments –, il doit rester valable jusqu’à la réception de l’ouvrage concerné.
- À l’heure actuelle, l’application du droit de la construction est largement contrôlée par l’administration. Il faudrait examiner la possibilité de confier cette tâche à des spécialistes agréés, comme pour le contrôle des gaz d’échappement des véhicules ou les activités de révision des comptes. On bénéficierait ainsi d’une plus grande marge de manœuvre pour augmenter l’efficience et la centralisation.Il convient de supprimer les contradictions entre différentes lois ainsi que certaines redondances, en particulier entre la législation sur le travail et les prescriptions de la protection incendie.
- Dans le domaine des marchés publics, les coûts de la réglementation sont marginaux. En revanche, il est évident que l’élaboration d’offres non retenues représente des frais pour les entreprises. L’étude a montré qu’une meilleure utilisation des possibilités prévues par la loi – comme la procédure sélective, le dialogue, etc. – permettrait d’optimiser les marchés publics. En outre, on pourrait encore améliorer l’attrait de la plateforme simap.ch, qui fournit déjà des services de bonne qualité, en augmentant sensiblement sa convivialité.
L’amélioration des processus ne réduit pas toujours les coûts de la réglementation
De manière générale, rares sont les mesures facilement réalisables qui réduisent les coûts de la réglementation sans en restreindre l’utilité. De nombreuses idées d’optimisation permettent certes une amélioration des processus, mais ne laissent pas présager une baisse directe importante de ces coûts. Dans presque tous les domaines de la construction, la Suisse pourrait simplifier et donc améliorer les procédures en accroissant la centralisation, l’automatisation et la standardisation des processus qui lient les maîtres d’ouvrage, le secteur de la construction et l’État en tant qu’autorité régulatrice. Plus les procédures relevant du droit de la construction seront standardisées et professionnalisées, plus il sera facile pour l’industrie du bâtiment de s’organiser au niveau suprarégional et par conséquent d’améliorer l’efficacité de ses structures.