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Le 25 novembre prochain, le peuple suisse sera amené à voter sur l’initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination)". À travers celle-ci, les initiants cherchent à modifier le rapport du peuple helvétique face au droit international, notamment dans le cas de « conflits » entre ce dernier et le droit constitutionnel. En cas d’acceptation de l’initiative, la Constitution présenterait typiquement une marche à suivre standard en cas d’incompatibilité entre une initiative nouvellement adoptée par le peuple helvétique et tout traité international. Suivant le principe de primauté du droit constitutionnel, la Suisse devrait dès lors cesser d’appliquer ledit traité et chercher à le renégocier ou, le cas échéant, le dénoncer.
Afin de mieux comprendre les tenants et aboutissants de cette votation et de confronter les arguments en sa faveur et à son encontre, les Professeurs/es Evelyne Schmid (UNIL) et Hans-Ueli Vogt (UZH) se proposent de répondre à une série de questions croisées sur le sujet.
Quels sont les principaux traités internationaux susceptibles d'être impactés par l'initiative ? La renégociation/dénonciation des traités internationaux en cas d'incompatibilité avec le droit national est-elle envisageable dans le contexte international actuel ?
E. Schmid :
En cas d'acceptation, la situation serait difficile, car l’initiative contient de nombreux aspects peu clairs, notamment celui de savoir qui détermine s’il y a une contradiction entre la Constitution et un traité, comment il faut interpréter l’obligation de renégocier ou encore comment savoir sous quelles conditions une résiliation doit avoir lieu. Cela signifie que nous ne savons pas exactement, avant la votation, à quoi nous dirions oui le cas échéant. Une telle insécurité juridique n’est pas avantageuse. Il y a des traités qu’on ne peut pas dénoncer ou dont la renégociation n’est pas une solution pragmatique. Avec ces règles rigides, l’initiative ne tient pas compte de la souplesse dont nous avons besoin pour trouver la meilleure solution pour notre pays. Il y a presque 200 États et nous sommes un petit pays. Si la Suisse ne respecte plus ses engagements, elle ne peut attendre de ses partenaires qu’ils continuent de le faire.
L’initiative est dirigée en tout cas, selon ses auteurs, contre l’Accord avec l’UE sur la libre circulation des personnes, qui a été assujetti au référendum. En même temps, l’initiative déclare déterminant cet accord alors qu’elle vise justement à l’écarter. D’autres accords, comme la Convention contre le génocide, laquelle n’a pas été assujettie au référendum, ou la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) , pour laquelle il en irait de même selon les auteurs de l’initiative, seraient donc aux yeux de ceux-ci des traités de second rang. Il est difficile de comprendre de telles règles. Il est impossible de prédire la réaction des partenaires de la Suisse. C’est aussi la raison pour laquelle Swissuniversities rejette l’initiative (Erasmus+, accords sur la recherche).
H-U. Vogt :
Contrairement aux dires des opposants à l’initiative, la majorité des traités internationaux n'auront pas besoin d'être renégociés ou abrogés. À vrai dire, il n’existe à ce jour qu’un seul et unique traité en conflit avec le texte de la Constitution : l'accord sur la libre circulation des personnes. À noter que d’autres traités comportant certaines clauses en lien avec cette même libre circulation des personnes pourraient être partiellement impactés par l’acceptation de l’initiative. Néanmoins, si l’initiative de limitation, dont la récolte de signatures est toujours en cours, venait à être soumise à votation devant le peuple, le point sous-levé précédemment ferait de toute manière l'objet d'un vote séparé. De fait, l’initiative n'aurait en pratique aucune influence sur la question de la libre-circulation.
Commentaire de l'équipe Uthink : l’initiative populaire fédérale "Pour une immigration modérée (initiative de limitation)" cherche à inscrire dans la Constitution fédérale l’autonomie de la Suisse en matière de régulation de l’immigration étrangère. Plus d’informations disponibles ici.
Existe-il d'autres pays où la constitution prévaut sur le droit international ? Si tel est le cas, quelles ont été/sont les conséquences d'une telle hiérarchie juridique ?
H-U. Vogt :
Selon un rapport du Conseil fédéral portant sur la relation entre droit international et droit interne, il s’avère que, de manière générale, aucun autre État au monde ne place le droit international au-dessus du droit national. En adoptant le principe de primauté du droit constitutionnel, la Suisse n’irait aucunement à l’encontre de la tendance juridique observée à l’internationale.
Commentaire de l'équipe Uthink : le rapport en question est disponible ici.
E. Schmid : La Suisse ne se distingue pas foncièrement des autres États. La plupart des pays ont comme la Suisse des mécanismes souples pour gérer les conflits de normes. Les États-Unis ou l’Allemagne p.ex. prévoient parfois la primauté du droit interne. Mais il faut se méfier des comparaisons : Les États-Unis ont un marché intérieur gigantesque et l’armée la plus puissante du monde. Par contre, la Suisse dépend de sa bonne réputation et sa puissance économique orientée vers l’exportation. Contrairement à l’Allemagne, souvent citée en comparaison, il est interdit aux juges fédéraux suisses de nous protéger contre des lois fédérales qui violent nos droits fondamentaux inscrits dans notre Constitution. La protection de nos droits fondamentaux dans de tels cas est uniquement possible grâce à la CEDH. Ceci explique pourquoi le rôle de la CEDH n’est pas du tout le même en Suisse qu’ailleurs.
Dans quelles mesures l'initiative peut-elle agir en faveur/ou défaveur de la démocratie directe ?
E. Schmid :
Les initiants ont raison sur un point : notre monde globalisé est complexe et il y a plus de droit international qu’auparavant. Notre souveraineté se manifeste précisément par notre capacité à décider de nous engager dans des relations contractuelles afin de pouvoir défendre nos intérêts. Notre démocratie directe prévoit des instruments : participation de l’Assemblée fédérale et des cantons à la politique extérieure, nos députés élus doivent approuver chaque traité important et nous pouvons lancer un référendum pour nous opposer à la conclusion d’un accord. Si l’UDC n’était pas contente avec la mise en œuvre de l’initiative "contre l’immigration de masse" par le parlement, elle aurait pu lancer un référendum, ce qu’elle n’a pas fait. Il est aussi déjà possible aujourd’hui de demander la résiliation de certains accords. C’est l’autodétermination. Mais une fois que nous décidons de conclure un traité, la Suisse doit respecter les engagements pris.
L’initiative dite pour l’autodétermination ne renforce pas la démocratie, mais elle affaiblit la protection des citoyens du pays. Plutôt que d’amener de la clarté, elle introduit de nouvelles interrogations juridiques auxquelles il appartiendra au Tribunal fédéral et non au peuple de répondre. L’initiative dite pour l’autodétermination se propose de renforcer la démocratie, mais au final elle l’affaiblit
H-U. Vogt : L’un des buts de l’initiative est effectivement d’œuvrer en faveur de la démocratie directe et d’assurer sa pérennité. Il est évident que la démocratie directe ne peut fonctionner que si les décisions prises collectivement et démocratiquement sont réellement mises en œuvre. Or, il s’est avéré que ces dernières années, l’application concrète des initiatives ayant passé la rampe des votations a été mise à mal suite à certaines décisions prises par le tribunal fédéral concernant la non-application de textes acceptés par le peuple suisse. Via l’initiative le droit suisse au lieu des juges étrangers, nous souhaitons inverser la tendance de ces dernières années afin de rétablir la mise en œuvre de la démocratie directe en Suisse.
Portrait des deux contributeurs
Prof. Dr. Hans-Ueli Vogt est professeur et titulaire de la chaire de droit privé et économique de l’Université de Zürich. Il est titulaire d’un doctorat en droit de l’Université de Zürich et d’un MBA de l’université de Saint-Gall. Il enseigne le droit des sociétés et des contrats et a publié de nombreux articles dans ce domaine. Il a également eu l’occasion d’œuvrer en tant qu’expert auprès du Conseil fédéral et des chambres fédérales. Il siège actuellement au conseil national (Zürich, UDC) et est entre autres considéré comme le père de l’initiative pour l’autodétermination.
Prof. Dr. Evelyne Schmid est professeure associée en droit international public à l'Université de Lausanne. Entre 2019 et 2023, elle dirigera un projet de recherche sur le droit international et les parlements cantonaux. Elle est titulaire d'un doctorat de l'Institut de hautes études internationales et du développement à Genève et d’une maîtrise en droit et diplomatie. Après ses études, elle a enseigné le droit à Bâle, à Lucerne et dans une université britannique (entre-autre grâce à l’accord sur la libre circulation des personnes).