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Incarto n. 90.97.00003 Lugano 28 aprile 1997 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dai giudici: Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Il segretario Fiorenzo Gianinazzi visto il ricorso del 17 gennaio 1997 di Comune di __________, __________, rappr. da: Municipio di __________, __________ __________, contro la risoluzione n. __________ del 18 dicembre 1996 con cui il Consiglio di Stato ha annullato la precedente sua decisione del 6 agosto 1996 approvante la variante di PR adottata il 27 luglio 1995 dall’Assemblea comunale di __________ ed ha impartito a __________ __________ un nuovo termine ricorsuale di 15 giorni; visto la risposta del 18 febbraio 1997 del Consiglio di Stato e le osservazioni del ricorrente del 25 febbraio 1997; ritenuto in fatto a. Il PR di __________, approvato dal Consiglio di Stato il 7 agosto 1990, prevedeva la creazione di un __________ sul mapp. __________. Il relativo vincolo AP fu avversato dal proprietario presso il Consiglio di Stato e quindi dinnanzi al TPT. Nel frattempo il Municipio aveva intrapreso lo studio di una variante che trasferiva il posteggio sul mapp. __________di proprietà di __________ __________. Informato dal comune, questi fece inoltrare dal suo avvocato solettese Dr. __________ __________, un ricorso “precauzionale” datato 19 giugno 1995. Con scritto del 26 luglio 1996 il comune precisò al suddetto legale che lo scritto è stato indirizzato al suo cliente “ unicamente a titolo orientativo e per questa ragione nessuno ha parlato di termini legali o meno.” La realizzazione del posteggio “ seguirà la procedura normale di legge del caso e potrà pertanto al momento opportuno venir impugnata.” Segue a mò di poscritto una “ Nota iter procedura (sommariamente) - adozione da parte del legislativo - pubblicazione risoluzione sul Foglio Ufficiale CT Ticino, su tutti i quotidiani del Ct Ticino - invio copia pubblicazione interessati (grassetto nostro).” b. Con Messaggio 1. luglio 1995 il Municipio sottopone la variante all’Assemblea comunale che la adotta il 27 luglio 1995. Segue la pubblicazione nel FU __________ 1995, agli albi comunali e sui quotidiani del Cantone. Fin lì l’iter procedurale indicato al patrocinatore del ricorrente è scrupolosamente seguito. Quid invece dell’”invio copia pubblicazione”? Non se ne trova cenno agli atti. Finalmente il comune presenta, il 5 gennaio 1996, formale domanda di approvazione della variante. Il Consiglio di Stato, preso atto che nessun ricorso è stato interposto nei termini legali, la approva con risoluzione 6 agosto 1996. Il ricorso pendente presso il TPT, divenuto senza interesse, è stralciata con decreto 16 agosto 1996. c. Nella raccomandata del 10 settembre 1996 il Municipio comunica al signor __________ l’approvazione da parte del Consiglio di Stato della variante concernente l’esecuzione dei posteggi comunali sulla part. __________di sua proprietà, invitandolo, prima di procedere alla fase esecutiva, a fargli conoscere le sue pretese espropriative. d. Con raccomandata datata 25 settembre 1996 __________ inoltra al Consiglio di Stato un’istanza di restituzione in intero del termine e di riesame della risoluzione del 6 agosto 1996. Fa valere di aver avuto conoscenza della pubblicazione solo dallo scritto del 10 settembre 1996. Ricorda di aver saputo, circa tre mesi prima della pubblicazione stessa, dell’intenzione del Comune di porre dei posteggi pubblici sul suo fondo e di aver interposto, il 19 giugno 1995, un ricorso “precauzionale” che non ebbe mai risposta. Chiede di essere reintegrato nei termini di ricorso. Avverte che il ricorso precauzionale esprimeva l’esplicita volontà di opporsi al vincolo posto sul suo fondo dalla variante e che lo si doveva considerare alla stregua di un ricorso, anche se venne presentato prima che la variante stessa venisse adottata. Vi sono, egli afferma, i presupposti per riesaminare la risoluzione del 6 agosto 1996. Nel merito, poi, asserisce che “ la variante adottata non rispetta... l‘art. 41 cpv. 2 LALPT, che permette la modificazione di un PR solo se l’interesse pubblico (non sono quello individuale) lo esige.” Chiede che la risoluzione venga annullata e che gli sia restituito il termine per ricorrere contro la variante. In via eventuale postula che la decisione venga riesaminata e che, dopo averlo sentito, venga pronunciato un nuovo giudizio. Malgrado le osservazioni del Comune, che desume da una serie di indizi la conoscenza della pubblicazione da parte di __________ e conclude per il rigetto dell’istanza, il Consiglio di Stato la accoglie con risoluzione del 18 dicembre 1996, annulla la precedente decisione e impartisce all’istante un nuovo termine di 15 giorni per impugnarla. e. Il Comune insorge in questa sede contro questa risoluzione, chiedendone l’annullamento. Contesta che il ricorso precauzionale presentato prima dell’adozione della variante possa valere quale sua impugnazione. Contesta pure che senza l’invio per raccomandata “non vi sia prova dello scambio di corrispondenza con il legale del signor __________ e la Cancelleria comunale informante sui termini di ricorso”. Recenti disposizioni hanno prescritto di ricorrere a questa forma solo per determinate procedure e intimazioni, a conferma della fiducia che meritano le nostre Poste. D’altronde l’invio in busta ufficiale, con tanto di stemma del comune, sarebbe stato certamente ritornato al mittente se non lo si fosse potuto recapitare. L’istante, è stato più volte in cancelleria comunale, prima dell’avvio e durante la procedura; il segretario comunale che parla la sua lingua si è più volte intrattenuto con lui. Non è quindi possibile congetturare ch’egli non sia stato a conoscenza della procedura, specie considerato che già nel 1995 “era al corrente dei passi in corso.” E poi perché non ha delegato qualcuno a rappresentarlo? Ma soprattutto il comune fa valere che “la procedura di pubblicazione ed informazione nonché i termini di ricorso sono retti da specifiche norme giuridiche; la pubblica utilità di un piano regolatore, di una variante e le relative procedure escludono che salvo appunto le pubblicazioni ufficiali (FU, quotidiani, albo comunale) ve ne siano altre e questo in modo particolare pensiamo ai proprietari, ai cittadini non residenti in Ticino.” Il comune chiede il rigetto dell’istanza. f. Nelle sue osservazioni __________ chiede la reiezione del gravame. Contesta in primo luogo che il ricorso precauzionale fosse stato presentato un anno prima; precedette invece di pochi giorni la risoluzione del Municipio (Messaggio al legislativo comunale). Nessuna risposta gli diede il Comune, cui era ben nota la sua avversione alla variante. Venne a sapere della pubblicazione quando il Comune gli chiese di quantificare la sua richiesta d’indennità di espropriazione e presentò tempestiva domanda di restituzione dei termini. Il principio della buona fede, derivante dall’art. 4 Cost e valido anche nella procedura amministrativa, è stato rettamente applicato dal Consiglio di Stato che ha “ correttamente dedotto conseguenze giuridiche da fatti risultanti dagli atti: mancata considerazione di un ricorso presentato pochi giorni prima delle risoluzioni municipale e assembleari, mancata risposta allo stesso, benché le circostanze esigessero un preciso riscontro.” considerato in diritto 1. La contesa verte essenzialmente attorno al tema della notificazione: il resistente (__________) parte dal presupposto che l’adozione della variante doveva essergli notificata personalmente. Non lo fu e di conseguenza egli non poté rispettare i termini ricorsuali; dacciò l’istanza di restituzione, il cui accoglimento, accompagnato dall’annullamento dell’approvazione della variante, il comune contesta in questa sede. Dal tema possono essere enucleati i seguenti quesiti: - la variante doveva essere notificata personalmente al proprietario (qui resistente)? - se sì, la mancata notifica personale avendo avuto per effetto di impedirgli di ricorrere nei termini di legge, si giustificava di ripristinare i termini ricorsuali, accogliendo la relativa istanza? - se sì, il Consiglio di Stato ha rettamente annullato l’approvazione della variante? 2. Notifica personale 2.1 Scopo nella notifica di una decisione amministrativa è di portarla a conoscenza dell’interessato così da consentirgli di impugnarla nei termini fissati dalla legge. La natura stessa delle decisione amministrativa, provvedimento assunto dall’autorità in un caso concreto allo scopo di modificare o annullare diritti o obbligazioni, di costatarne l’esistenza e l’estensione o l’inesistenza, di pronunciarsi sulle domande volte a creare, modificare, annullare o costatare diritti o obbligazioni, fa sì che di norma la notifica debba essere fatta alla persona o ente interessato dalla decisione. Il problema si complica nel caso estremo in cui concerne un grande numero di interessati. Più ancora quando come nel caso della pianificazione del territorio e segnatamente del PR il carattere del provvedimento sfugge alla definizione di decisione: se ad essa si apparenta per certi tratti, per altri presenta caratteristiche di astrazione e generalità che lo accomunano piuttosto ad una norma. E non va dimenticato che mentre la decisione emana di regola dall’amministrazione il PR è, tranne in via eccezionale per modifiche di poco conto, opera del legislativo comunale. Ora il diritto di essere sentito non è dato nella procedura legislativa. 2.2 La LPT assegna ai Cantoni l’obbligo di disciplinare competenza e procedura in materia di pianificazione del territorio (art. 25 LPT), con la precisazione che i PR e le loro modificazioni devono essere approvati da un’autorità cantonale (art. 26 LPT). La LALPT nello stabilire agli art. 32 segg. la procedura di adozione e approvazione del PR prescrive all’art. 34 cpv. 1 che il piano sia adottato dal legislativo comunale. Idem le sue modifiche (art. 41 cpv. 1 LALPT), tranne quelle di poco conto (art. 41 cpv. 2 LALPT). Il problema della notifica dell’adozione del PR è risolto dall’art. 34 cpv. 2 LALPT: il Municipio procede sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo di trenta giorni. Pubblicazione che, giusta il cpv. 3 dell’art. 34 LALPT, dev’essere annunciata almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel Foglio Ufficiale e nei quotidiani del Cantone. E’ l’opzione della legge per la notifica edittale. La giurisprudenza, che ha sempre evitato di avventurarsi in una definizione della natura del PR trattandola a volte come decisione altre come norma, ha esaminato a diverse riprese la compatibilità con gli art. 33 LPT e 4 Cost - ossia col diritto di essere sentito nell’ambito della protezione giuridica garantita dal titolo V. della LPT - di una notifica non effettuata personalmente all’interessato. Se la pubblicazione dell’intero PR o della sua revisione generale non pone problemi (in DTF 106 Ia 310 il TF ha precisato che in quell’ipotesi non è deducibile dall’art. 4 Cost il diritto ad una notifica personale), è dubbio percontro ch’essa possa valere quale notifica se la modifica tocca una cerchia ristretta di proprietari e ancor più se v’è uno solo. Il TF ha lasciato aperto il quesito in un caso in cui la modifica parziale di un piano delle zone e del regolamento edilizio era stata unicamente pubblicata, conformemente alla prassi locale, mediante esposizione all’albo comunale di un villaggio grigionese (DTF 116 Ia 215). Di rilievo era in quella fattispecie che la modifica sopprimeva l’obbligo di allestire un piano di quartiere e con ciò l’ampio potere di partecipazione dei proprietari. Pur riconoscendo che un simile caso ( gegenständlich und räumlich begrenzte Revision ) non poteva essere posto sullo stesso piano di una revisione generale, il TF non si è pronunciato sulla validità della forma rudimentale di notifica posta in atto. Né si è peraltro pronunciato sulla validità di un’esposizione all’albo comunale che, come in casu, sia stata preannunciata sul FU e i quotidiani. Moor, nel citare questa giurisprudenza in Droit Administratif, vol. II, pag. 293, osserva quanto sia difficile, in questa materia, operare una chiara distinzione fondandosi semplicemente sulla dimensione dell’area toccata dal provvedimento. Molto meglio, a parer suo, attenersi al principio della notifica edittale, con la riserva che i proprietari possano se del caso esigere di essere personalmente informati. Questo parere merita a nostro giudizio adesione. Non si può, senza mettere in pericolo la sicurezza del diritto, creare parallelamente al sistema di informazione previsto dalla legge un canale secondario riservato a non meglio definiti casi speciali, la cui eventuale disfunzione possa rimettere in forse le disposizioni altrimenti cresciute in forza di cosa decisa (o giudicata) seguendo la procedura prevista dalla legge. Riteniamo, come Moor, che sia oltremodo difficile stabilire a partire da quale grado di generalità (e di astrazione) basti la pubblicazione e al disotto di quale soglia occorra invece far capo alla notifica personale. Il numero dei possibili interessati non fornisce un parametro pertinente. Non vediamo alla fin fine come si possa porre i comuni, alcuni di minime dimensioni e con apparati organizzativi elementari difronte a simili scelte. Certuni si trovano con una forte percentuale di residenze secondarie appartenenti a persone domiciliate fuori comune, alcune all’estero: basta che per un disguido il comune non invii ad una di esse la comunicazione della modifica perché questa possa rimetterla in questione, anche parecchio tempo dopo la sua approvazione, se non ne ha avuto prima conoscenza. Questo in linea di principio. 2.3 Non possiamo tuttavia non tener contro, nel caso presente, che nel comunicare all’avvocato del qui resistente la procedura che la ventilata variante avrebbe seguito, lo stesso comune ha menzionato l’invio della copia della pubblicazione agli interessati e dunque allo stesso resistente. Non averlo fatto e pretendere che questi dovesse accontentarsi della pubblicazione viola il principio della buona fede. Il comune non ha potuto in nessun modo provare o rendere seriamente verosimile che __________ avesse preso conoscenza della pubblicazione malgrado la mancata comunicazione personale. La costui affermazione di aver preso conoscenza della variante solo al momento in cui venne invitato dal comune a formulare le sue pretese espropriative non appare inventata ad hoc per rimediare al mancato ricorso nei termini. Né si vede per quale motivo __________, che già prima dell’adozione della variante aveva espresso il suo totale dissenso in un “ricorso precauzionale”, avrebbe evitato di impugnarla nelle vie di rito, una volta adottata, se solo ne avesse avuto contezza. Proprio perché il comune sapeva del disaccordo del proprietario avrebbe dovuto rispettare la procedura di adozione preannunciatagli e dunque comunicargli l’avvenuta pubblicazione. Il richiamo alle disposizioni che limiterebbero l’invio per raccomandata alle sole comunicazioni importanti è un fuor d’opera. In realtà non vi fu comunicazione della pubblicazione né per invio semplice né per raccomandata. Lo scritto del 10 settembre aveva tutt’altro scopo ed è peraltro intervenuto a pubblicazione da tempo terminata. Il ricorrente non nega peraltro di averlo ricevuto. 3. Restituzione dei termini Risulta da quanto precede che la variante non fu notificata all’interessato. Ciò non configura, contrariamente all’assunto ricorsuale, la fattispecie contemplata dall’art. 137 CPC cpv. 1 lett. a) cui rinvia l’art. 12 LPAmm; non si dà cioè il caso di chi sia stato impedito di agire “perché, senza sua colpa, ignorava la scadenza del termine oppure perché la notificazione è avvenuta così tardi da renderne impossibile l’osservanza. La notifica non è affatto avvenuta e la conseguenza ne è che il termine per ricorrere non ha iniziato a decorre finché l’interessato non ha avuto per altre vie conoscenza della modifica del PR. L’ipotesi è prevista non dall’art. 12 ma dall’art. 46 cpv. 1 LPAmm ai cui sensi “il ricorso deve essere insinuato per iscritto all’Autorità di ricorso in tante copie quante sono le parti, più una per il giudice, entro 15 giorni dall’intimazione e, in assenza di questa, dalla conoscenza della decisione impugnata (grassetto ns.). Sono riservati i termini previsti da altre leggi.” 4. Annullamento dell’approvazione della variante Molto accortamente __________ non si è limitato a chiedere la restituzione del termine ma ha anche esposto i motivi per cui dissente dalla variante. L’istanza vale alla fin fine quale tempestivo ricorso contro tale variante, interposto nei quindici giorni dalla conoscenza della sua adozione e, per il caso che il ricorso venisse in tutto o in parte accolto, quale istanza di riconsiderazione o revoca dell’approvazione. Pertanto il Consiglio di Stato doveva entrare nel merito del ricorso, anziché fissare all’istante un termine per interporlo e annullare intanto l’approvazione. Il Consiglio di Stato ha evidentemente ritenuto che il non aver sentito, per mancata notifica, il proprietario fosse motivo per annullare la decisione di approvazione del PR. Ciò ha senso se la mancata notifica ha per effetto la nullità della decisione, non invece se ne può tutt’al più comportare l’annullamento. Per annullarla il Consiglio di Stato deve entrare nel merito del ricorso; se lo accoglie revoca l’approvazione. Ma lo farà solo allora. Ora, per i motivi chiaramente esposti in DTF 116 Ia 219 segg. consid. c), la difettosa pubblicazione non comporta nullità della procedura ma unicamente la sua impugnabilità. L’interessato, avverte il TF, non può limitarsi a eccepire la nullità dell’approvazione ma deve ricorrere presso il governo, in quanto autorità di approvazione, e chiedere la riconsiderazione o la revoca. Per l’esattezza, il “ricorso” di __________ è interposto presso il governo come autorità ricorsuale ed è solo se lo accoglie in tutto o in parte che lo stesso governo, ma stavolta come autorità di approvazione, la revocherà o modificherà. Materialmente le due operazioni possono essere compiute contestualmente, ma si tratta di due momenti concettuali diversi. Con l’avvertenza che il ricorso è un rimedio di diritto perfetto (Rechtsmittel), la domanda di riconsiderazione/revoca, imperfetto (Rechtsbehelfe). Sottolineato va ad ogni modo che il solo fatto di ricorrere contro la variante dopo la sua approvazione non è argomento sufficiente per annullare quest’ultima. 5. Per concludere, la decisione qui impugnata, la quale annulla l’approvazione della variante e, accolta l’istanza di restituzione contro il lasso dei termini, fissa all’istante un termine di 15 giorni per impugnarla, è destituita di giuridico fondamento e va annullata. L’approvazione viene ripristinata, con rinvio degli atti al Consiglio di Stato perché si pronunci sul ricorso del qui resistente __________, eventualmente fissandogli un termine per meglio sostanziarlo, dopo di che deciderà se rivedere (riconsiderare, revocare) la decisione di approvazione. Sarà bene che il resistente chieda nel frattempo la concessione dell’effetto sospensivo al ricorso, per evitare che la variante, intanto approvata, esplichi effetto nelle more della decisione. 6. La domanda del resistente di convalidare la risoluzione governativa qui impugnata dal comune non può per le ragioni suesposte trovare accoglimento, va tuttavia considerato che il ripristino della contestata approvazione non avviene per motivi di merito, riconosciutane la validità, ma procedurali, che lasciano aperto il giudizio finale. Per questo motivo non vanno poste a carico del resistente né spese né tasse di giudizio. Per questi motivi, dichiara e pronuncia 1. Il ricorso del Comune di __________ é accolto ai sensi dei considerandi. §) La decisione impugnata è annullata e gli atti ritornati al Consiglio di Stato affinché decida nuovamente sull’approvazione della modifica di PR contestata dal qui resistente. 2. Non si prelevano tasse né spese di giudizio. 3. Intimazione: __________ - __________ __________, rappr. da avv. __________, __________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente Il segretario

Incarto n. 90.97.00003 Incarto n. 90.97.00003

Incarto n. Lugano 28 aprile 1997 Lugano

Lugano 28 aprile 1997

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio Il Tribunale della pianificazione del territorio

Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dai giudici: composto dai giudici:

composto dai giudici: Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Il segretario Il segretario

Il segretario Fiorenzo Gianinazzi Fiorenzo Gianinazzi

Fiorenzo Gianinazzi visto il ricorso del 17 gennaio 1997 di

visto il ricorso del 17 gennaio 1997 di Comune di __________, __________, rappr. da: Municipio di __________, __________ __________, Comune di __________, __________,

Comune di __________, __________, rappr. da: Municipio di __________, __________ __________,

rappr. da: Municipio di __________, __________ __________, contro contro

contro la risoluzione n. __________ del 18 dicembre 1996 con cui il Consiglio di Stato ha annullato la precedente sua decisione del 6 agosto 1996 approvante la variante di PR adottata il 27 luglio 1995 dall’Assemblea comunale di __________ ed ha impartito a __________ __________ un nuovo termine ricorsuale di 15 giorni; la risoluzione n. __________ del 18 dicembre 1996 con cui il Consiglio di Stato ha annullato la precedente sua decisione del 6 agosto 1996 approvante la variante di PR adottata il 27 luglio 1995 dall’Assemblea comunale di __________ ed ha impartito a __________ __________ un nuovo termine ricorsuale di 15 giorni;

la risoluzione n. __________ del 18 dicembre 1996 con cui il Consiglio di Stato ha annullato la precedente sua decisione del 6 agosto 1996 approvante la variante di PR adottata il 27 luglio 1995 dall’Assemblea comunale di __________ ed ha impartito a __________ __________ un nuovo termine ricorsuale di 15 giorni; visto la risposta del 18 febbraio 1997 del Consiglio di Stato e le osservazioni del ricorrente del 25 febbraio 1997;

visto la risposta del 18 febbraio 1997 del Consiglio di Stato e le osservazioni del ricorrente del 25 febbraio 1997; ritenuto

ritenuto in fatto

in fatto a. Il PR di __________, approvato dal Consiglio di Stato il 7 agosto 1990, prevedeva la creazione di un __________ sul mapp. __________. Il relativo vincolo AP fu avversato dal proprietario presso il Consiglio di Stato e quindi dinnanzi al TPT. Nel frattempo il Municipio aveva intrapreso lo studio di una variante che trasferiva il posteggio sul mapp. __________di proprietà di __________ __________. Informato dal comune, questi fece inoltrare dal suo avvocato solettese Dr. __________ __________, un ricorso “precauzionale” datato 19 giugno 1995. Con scritto del 26 luglio 1996 il comune precisò al suddetto legale che lo scritto è stato indirizzato al suo cliente “ unicamente a titolo orientativo e per questa ragione nessuno ha parlato di termini legali o meno.” La realizzazione del posteggio “ seguirà la procedura normale di legge del caso e potrà pertanto al momento opportuno venir impugnata.” Segue a mò di poscritto una “ Nota iter procedura (sommariamente)

- adozione da parte del legislativo

- adozione da parte del legislativo - pubblicazione risoluzione sul Foglio Ufficiale CT Ticino, su tutti i quotidiani del Ct Ticino

- pubblicazione risoluzione sul Foglio Ufficiale CT Ticino, su tutti i quotidiani del Ct Ticino - invio copia pubblicazione interessati (grassetto nostro).”

- invio copia pubblicazione interessati (grassetto nostro).” b. Con Messaggio 1. luglio 1995 il Municipio sottopone la variante all’Assemblea comunale che la adotta il 27 luglio 1995. Segue la pubblicazione nel FU __________ 1995, agli albi comunali e sui quotidiani del Cantone.

Fin lì l’iter procedurale indicato al patrocinatore del ricorrente è scrupolosamente seguito. Quid invece dell’”invio copia pubblicazione”?

Non se ne trova cenno agli atti. Finalmente il comune presenta, il 5 gennaio 1996, formale domanda di approvazione della variante. Il Consiglio di Stato, preso atto che nessun ricorso è stato interposto nei termini legali, la approva con risoluzione 6 agosto 1996. Il ricorso pendente presso il TPT, divenuto senza interesse, è stralciata con decreto 16 agosto 1996. c. Nella raccomandata del 10 settembre 1996 il Municipio comunica al signor __________ l’approvazione da parte del Consiglio di Stato della variante concernente l’esecuzione dei posteggi comunali sulla part. __________di sua proprietà, invitandolo, prima di procedere alla fase esecutiva, a fargli conoscere le sue pretese espropriative. d. Con raccomandata datata 25 settembre 1996 __________ inoltra al Consiglio di Stato un’istanza di restituzione in intero del termine e di riesame della risoluzione del 6 agosto 1996.

Fa valere di aver avuto conoscenza della pubblicazione solo dallo scritto del 10 settembre 1996. Ricorda di aver saputo, circa tre mesi prima della pubblicazione stessa, dell’intenzione del Comune di porre dei posteggi pubblici sul suo fondo e di aver interposto, il 19 giugno 1995, un ricorso “precauzionale” che non ebbe mai risposta. Chiede di essere reintegrato nei termini di ricorso.

Avverte che il ricorso precauzionale esprimeva l’esplicita volontà di opporsi al vincolo posto sul suo fondo dalla variante e che lo si doveva considerare alla stregua di un ricorso, anche se venne presentato prima che la variante stessa venisse adottata. Vi sono, egli afferma, i presupposti per riesaminare la risoluzione del 6 agosto 1996. Nel merito, poi, asserisce che “ la variante adottata non rispetta... l‘art. 41 cpv. 2 LALPT, che permette la modificazione di un PR solo se l’interesse pubblico (non sono quello individuale) lo esige.” Chiede che la risoluzione venga annullata e che gli sia restituito il termine per ricorrere contro la variante. In via eventuale postula che la decisione venga riesaminata e che, dopo averlo sentito, venga pronunciato un nuovo giudizio.

Malgrado le osservazioni del Comune, che desume da una serie di indizi la conoscenza della pubblicazione da parte di __________ e conclude per il rigetto dell’istanza, il Consiglio di Stato la accoglie con risoluzione del 18 dicembre 1996, annulla la precedente decisione e impartisce all’istante un nuovo termine di 15 giorni per impugnarla. e. Il Comune insorge in questa sede contro questa risoluzione, chiedendone l’annullamento. Contesta che il ricorso precauzionale presentato prima dell’adozione della variante possa valere quale sua impugnazione. Contesta pure che senza l’invio per raccomandata “non vi sia prova dello scambio di corrispondenza con il legale del signor __________ e la Cancelleria comunale informante sui termini di ricorso”. Recenti disposizioni hanno prescritto di ricorrere a questa forma solo per determinate procedure e intimazioni, a conferma della fiducia che meritano le nostre Poste. D’altronde l’invio in busta ufficiale, con tanto di stemma del comune, sarebbe stato certamente ritornato al mittente se non lo si fosse potuto recapitare.

L’istante, è stato più volte in cancelleria comunale, prima dell’avvio e durante la procedura; il segretario comunale che parla la sua lingua si è più volte intrattenuto con lui. Non è quindi possibile congetturare ch’egli non sia stato a conoscenza della procedura, specie considerato che già nel 1995 “era al corrente dei passi in corso.” E poi perché non ha delegato qualcuno a rappresentarlo?

Ma soprattutto il comune fa valere che “la procedura di pubblicazione ed informazione nonché i termini di ricorso sono retti da specifiche norme giuridiche; la pubblica utilità di un piano regolatore, di una variante e le relative procedure escludono che salvo appunto le pubblicazioni ufficiali (FU, quotidiani, albo comunale) ve ne siano altre e questo in modo particolare pensiamo ai proprietari, ai cittadini non residenti in Ticino.” Il comune chiede il rigetto dell’istanza. f. Nelle sue osservazioni __________ chiede la reiezione del gravame. Contesta in primo luogo che il ricorso precauzionale fosse stato presentato un anno prima; precedette invece di pochi giorni la risoluzione del Municipio (Messaggio al legislativo comunale). Nessuna risposta gli diede il Comune, cui era ben nota la sua avversione alla variante.

Venne a sapere della pubblicazione quando il Comune gli chiese di quantificare la sua richiesta d’indennità di espropriazione e presentò tempestiva domanda di restituzione dei termini.

Il principio della buona fede, derivante dall’art. 4 Cost e valido anche nella procedura amministrativa, è stato rettamente applicato dal Consiglio di Stato che ha “ correttamente dedotto conseguenze giuridiche da fatti risultanti dagli atti: mancata considerazione di un ricorso presentato pochi giorni prima delle risoluzioni municipale e assembleari, mancata risposta allo stesso, benché le circostanze esigessero un preciso riscontro.”

considerato

considerato in diritto

in diritto 1. La contesa verte essenzialmente attorno al tema della notificazione: il resistente (__________) parte dal presupposto che l’adozione della variante doveva essergli notificata personalmente. Non lo fu e di conseguenza egli non poté rispettare i termini ricorsuali; dacciò l’istanza di restituzione, il cui accoglimento, accompagnato dall’annullamento dell’approvazione della variante, il comune contesta in questa sede.

Dal tema possono essere enucleati i seguenti quesiti:

Dal tema possono essere enucleati i seguenti quesiti: - la variante doveva essere notificata personalmente al proprietario (qui resistente)?

- la variante doveva essere notificata personalmente al proprietario (qui resistente)? - se sì, la mancata notifica personale avendo avuto per effetto di impedirgli di ricorrere nei termini di legge, si giustificava di ripristinare i termini ricorsuali, accogliendo la relativa istanza?

- se sì, la mancata notifica personale avendo avuto per effetto di impedirgli di ricorrere nei termini di legge, si giustificava di ripristinare i termini ricorsuali, accogliendo la relativa istanza? - se sì, il Consiglio di Stato ha rettamente annullato l’approvazione della variante?

- se sì, il Consiglio di Stato ha rettamente annullato l’approvazione della variante? 2. Notifica personale

2.1 Scopo nella notifica di una decisione amministrativa è di portarla a conoscenza dell’interessato così da consentirgli di impugnarla nei termini fissati dalla legge.

La natura stessa delle decisione amministrativa, provvedimento assunto dall’autorità in un caso concreto allo scopo di modificare o annullare diritti o obbligazioni, di costatarne l’esistenza e l’estensione o l’inesistenza, di pronunciarsi sulle domande volte a creare, modificare, annullare o costatare diritti o obbligazioni, fa sì che di norma la notifica debba essere fatta alla persona o ente interessato dalla decisione.

Il problema si complica nel caso estremo in cui concerne un grande numero di interessati.

Più ancora quando come nel caso della pianificazione del territorio e segnatamente del PR il carattere del provvedimento sfugge alla definizione di decisione: se ad essa si apparenta per certi tratti, per altri presenta caratteristiche di astrazione e generalità che lo accomunano piuttosto ad una norma. E non va dimenticato che mentre la decisione emana di regola dall’amministrazione il PR è, tranne in via eccezionale per modifiche di poco conto, opera del legislativo comunale. Ora il diritto di essere sentito non è dato nella procedura legislativa.

2.2 La LPT assegna ai Cantoni l’obbligo di disciplinare competenza e procedura in materia di pianificazione del territorio (art. 25 LPT), con la precisazione che i PR e le loro modificazioni devono essere approvati da un’autorità cantonale (art. 26 LPT).

La LALPT nello stabilire agli art. 32 segg. la procedura di adozione e approvazione del PR prescrive all’art. 34 cpv. 1 che il piano sia adottato dal legislativo comunale. Idem le sue modifiche (art. 41 cpv. 1 LALPT), tranne quelle di poco conto (art. 41 cpv. 2 LALPT).

Il problema della notifica dell’adozione del PR è risolto dall’art. 34 cpv. 2 LALPT: il Municipio procede sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo di trenta giorni. Pubblicazione che, giusta il cpv. 3 dell’art. 34 LALPT, dev’essere annunciata almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel Foglio Ufficiale e nei quotidiani del Cantone.

E’ l’opzione della legge per la notifica edittale.

E’ l’opzione della legge per la notifica edittale. La giurisprudenza, che ha sempre evitato di avventurarsi in una definizione della natura del PR trattandola a volte come decisione altre come norma, ha esaminato a diverse riprese la compatibilità con gli art. 33 LPT e 4 Cost - ossia col diritto di essere sentito nell’ambito della protezione giuridica garantita dal titolo V. della LPT - di una notifica non effettuata personalmente all’interessato.

Se la pubblicazione dell’intero PR o della sua revisione generale non pone problemi (in DTF 106 Ia 310 il TF ha precisato che in quell’ipotesi non è deducibile dall’art. 4 Cost il diritto ad una notifica personale), è dubbio percontro ch’essa possa valere quale notifica se la modifica tocca una cerchia ristretta di proprietari e ancor più se v’è uno solo.

Il TF ha lasciato aperto il quesito in un caso in cui la modifica parziale di un piano delle zone e del regolamento edilizio era stata unicamente pubblicata, conformemente alla prassi locale, mediante esposizione all’albo comunale di un villaggio grigionese (DTF 116 Ia 215). Di rilievo era in quella fattispecie che la modifica sopprimeva l’obbligo di allestire un piano di quartiere e con ciò l’ampio potere di partecipazione dei proprietari.

Pur riconoscendo che un simile caso ( gegenständlich und räumlich begrenzte Revision ) non poteva essere posto sullo stesso piano di una revisione generale, il TF non si è pronunciato sulla validità della forma rudimentale di notifica posta in atto. Né si è peraltro pronunciato sulla validità di un’esposizione all’albo comunale che, come in casu, sia stata preannunciata sul FU e i quotidiani.

Moor, nel citare questa giurisprudenza in Droit Administratif, vol. II, pag. 293, osserva quanto sia difficile, in questa materia, operare una chiara distinzione fondandosi semplicemente sulla dimensione dell’area toccata dal provvedimento. Molto meglio, a parer suo, attenersi al principio della notifica edittale, con la riserva che i proprietari possano se del caso esigere di essere personalmente informati.

Questo parere merita a nostro giudizio adesione.

Questo parere merita a nostro giudizio adesione. Non si può, senza mettere in pericolo la sicurezza del diritto, creare parallelamente al sistema di informazione previsto dalla legge un canale secondario riservato a non meglio definiti casi speciali, la cui eventuale disfunzione possa rimettere in forse le disposizioni altrimenti cresciute in forza di cosa decisa (o giudicata) seguendo la procedura prevista dalla legge.

Riteniamo, come Moor, che sia oltremodo difficile stabilire a partire da quale grado di generalità (e di astrazione) basti la pubblicazione e al disotto di quale soglia occorra invece far capo alla notifica personale. Il numero dei possibili interessati non fornisce un parametro pertinente.

Non vediamo alla fin fine come si possa porre i comuni, alcuni di minime dimensioni e con apparati organizzativi elementari difronte a simili scelte. Certuni si trovano con una forte percentuale di residenze secondarie appartenenti a persone domiciliate fuori comune, alcune all’estero: basta che per un disguido il comune non invii ad una di esse la comunicazione della modifica perché questa possa rimetterla in questione, anche parecchio tempo dopo la sua approvazione, se non ne ha avuto prima conoscenza.

Questo in linea di principio.

Questo in linea di principio. 2.3 Non possiamo tuttavia non tener contro, nel caso presente, che nel comunicare all’avvocato del qui resistente la procedura che la ventilata variante avrebbe seguito, lo stesso comune ha menzionato l’invio della copia della pubblicazione agli interessati e dunque allo stesso resistente.

Non averlo fatto e pretendere che questi dovesse accontentarsi della pubblicazione viola il principio della buona fede.

Il comune non ha potuto in nessun modo provare o rendere seriamente verosimile che __________ avesse preso conoscenza della pubblicazione malgrado la mancata comunicazione personale.

La costui affermazione di aver preso conoscenza della variante solo al momento in cui venne invitato dal comune a formulare le sue pretese espropriative non appare inventata ad hoc per rimediare al mancato ricorso nei termini. Né si vede per quale motivo __________, che già prima dell’adozione della variante aveva espresso il suo totale dissenso in un “ricorso precauzionale”, avrebbe evitato di impugnarla nelle vie di rito, una volta adottata, se solo ne avesse avuto contezza.

Proprio perché il comune sapeva del disaccordo del proprietario avrebbe dovuto rispettare la procedura di adozione preannunciatagli e dunque comunicargli l’avvenuta pubblicazione.

Il richiamo alle disposizioni che limiterebbero l’invio per raccomandata alle sole comunicazioni importanti è un fuor d’opera.

In realtà non vi fu comunicazione della pubblicazione né per invio semplice né per raccomandata. Lo scritto del 10 settembre aveva tutt’altro scopo ed è peraltro intervenuto a pubblicazione da tempo terminata. Il ricorrente non nega peraltro di averlo ricevuto.

3. Restituzione dei termini

Risulta da quanto precede che la variante non fu notificata all’interessato.

Ciò non configura, contrariamente all’assunto ricorsuale, la fattispecie contemplata dall’art. 137 CPC cpv. 1 lett. a) cui rinvia l’art. 12 LPAmm; non si dà cioè il caso di chi sia stato impedito di agire “perché, senza sua colpa, ignorava la scadenza del termine oppure perché la notificazione è avvenuta così tardi da renderne impossibile l’osservanza.

La notifica non è affatto avvenuta e la conseguenza ne è che il termine per ricorrere non ha iniziato a decorre finché l’interessato non ha avuto per altre vie conoscenza della modifica del PR.

L’ipotesi è prevista non dall’art. 12 ma dall’art. 46 cpv. 1 LPAmm ai cui sensi “il ricorso deve essere insinuato per iscritto all’Autorità di ricorso in tante copie quante sono le parti, più una per il giudice, entro 15 giorni dall’intimazione e, in assenza di questa, dalla conoscenza della decisione impugnata (grassetto ns.). Sono riservati i termini previsti da altre leggi.”

4. Annullamento dell’approvazione della variante

Molto accortamente __________ non si è limitato a chiedere la restituzione del termine ma ha anche esposto i motivi per cui dissente dalla variante. L’istanza vale alla fin fine quale tempestivo ricorso contro tale variante, interposto nei quindici giorni dalla conoscenza della sua adozione e, per il caso che il ricorso venisse in tutto o in parte accolto, quale istanza di riconsiderazione o revoca dell’approvazione.

Pertanto il Consiglio di Stato doveva entrare nel merito del ricorso, anziché fissare all’istante un termine per interporlo e annullare intanto l’approvazione.

Il Consiglio di Stato ha evidentemente ritenuto che il non aver sentito, per mancata notifica, il proprietario fosse motivo per annullare la decisione di approvazione del PR.

Ciò ha senso se la mancata notifica ha per effetto la nullità della decisione, non invece se ne può tutt’al più comportare l’annullamento. Per annullarla il Consiglio di Stato deve entrare nel merito del ricorso; se lo accoglie revoca l’approvazione. Ma lo farà solo allora.

Ora, per i motivi chiaramente esposti in DTF 116 Ia 219 segg. consid. c), la difettosa pubblicazione non comporta nullità della procedura ma unicamente la sua impugnabilità. L’interessato, avverte il TF, non può limitarsi a eccepire la nullità dell’approvazione ma deve ricorrere presso il governo, in quanto autorità di approvazione, e chiedere la riconsiderazione o la revoca.

Per l’esattezza, il “ricorso” di __________ è interposto presso il governo come autorità ricorsuale ed è solo se lo accoglie in tutto o in parte che lo stesso governo, ma stavolta come autorità di approvazione, la revocherà o modificherà.

Materialmente le due operazioni possono essere compiute contestualmente, ma si tratta di due momenti concettuali diversi.

Con l’avvertenza che il ricorso è un rimedio di diritto perfetto (Rechtsmittel), la domanda di riconsiderazione/revoca, imperfetto (Rechtsbehelfe).

Sottolineato va ad ogni modo che il solo fatto di ricorrere contro la variante dopo la sua approvazione non è argomento sufficiente per annullare quest’ultima.

5. Per concludere, la decisione qui impugnata, la quale annulla l’approvazione della variante e, accolta l’istanza di restituzione contro il lasso dei termini, fissa all’istante un termine di 15 giorni per impugnarla, è destituita di giuridico fondamento e va annullata. L’approvazione viene ripristinata, con rinvio degli atti al Consiglio di Stato perché si pronunci sul ricorso del qui resistente __________, eventualmente fissandogli un termine per meglio sostanziarlo, dopo di che deciderà se rivedere (riconsiderare, revocare) la decisione di approvazione.

Sarà bene che il resistente chieda nel frattempo la concessione dell’effetto sospensivo al ricorso, per evitare che la variante, intanto approvata, esplichi effetto nelle more della decisione.

6. La domanda del resistente di convalidare la risoluzione governativa qui impugnata dal comune non può per le ragioni suesposte trovare accoglimento, va tuttavia considerato che il ripristino della contestata approvazione non avviene per motivi di merito, riconosciutane la validità, ma procedurali, che lasciano aperto il giudizio finale.

Per questo motivo non vanno poste a carico del resistente né spese né tasse di giudizio.

Per questo motivo non vanno poste a carico del resistente né spese né tasse di giudizio. Per questi motivi,

Per questi motivi, dichiara e pronuncia

dichiara e pronuncia 1. Il ricorso del Comune di __________ é accolto ai sensi dei considerandi.

§) La decisione impugnata è annullata e gli atti ritornati al Consiglio di Stato affinché decida nuovamente sull’approvazione della modifica di PR contestata dal qui resistente.

§) La decisione impugnata è annullata e gli atti ritornati al Consiglio di Stato affinché decida nuovamente sull’approvazione della modifica di PR contestata dal qui resistente. 2. Non si prelevano tasse né spese di giudizio.

3. Intimazione: __________

- __________ __________, rappr. da avv. __________, __________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente Il segretario

Il presidente Il segretario