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Bis heute gilt für den Schweizer Föderalismus das Motto «Small is beautiful».[1] Die durchschnittliche Bevölkerungszahl eines Kantons liegt bei weniger als 300’000 Einwohnern. Zum Vergleich: Der bevölkerungsreichste Kanton Zürich würde unter den deutschen Ländern den drittletzten Rang einnehmen, und nahezu alle übrigen Kantone sind um ein Vielfaches kleiner als das kleinste deutsche Bundesland Bremen. Gleichzeitig haben die kleinen Kantone aufgrund der rasanten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Veränderungen ihre ursprüngliche Bedeutung als umfassender Lebens- und politischer Entscheidungsraum der Bürger eingebüsst. Die Verwurzelung im eigenen Heimatkanton hat aufgrund der gestiegenen Mobilität abgenommen, und eine Vielzahl von Menschen wohnt und arbeitet in unterschiedlichen Regionen.
Damit klaffen die politischen und funktionalen Handlungsräume immer weiter auseinander. Leistungsbezüger sowie Entscheidungs- und Kostenträger stimmen nicht mehr überein, was das wichtige föderale Prinzip der fiskalischen Äquivalenz verletzt. Diese Entwicklung hat aufgrund des gestiegenen Koordinationsdrucks zu einer Zunahme von unübersichtlichen Formen der horizontalen Zusammenarbeit zwischen den Kantonen geführt, die das institutionelle föderale Gefüge zugleich formell wie informell überlagern und sich kaum mehr politisch steuern lassen. Gleichzeitig hat die Zusammenlegung kleiner Kantone zu grösseren funktionalen Räumen mittels Gebietsreformen keine Chance auf politische Mehrheiten, wie die gescheiterten Fusionsbeispiele von Waadt und Genf sowie der beiden Basel in den vergangenen Jahren gezeigt haben. Damit besteht für die Zukunft die Gefahr, dass die Zentralisierung aufgrund der Defizite der kleinen und ressourcenschwachen Kantone durch ein stärkeres Eingreifen des Bundes weiter zunimmt.
Bald im Massstab 1:100
Ein weiteres Unikum des schweizerischen Föderalismus sind die grossen interkantonalen Unterschiede. Im Jahr 1850 kamen auf einen Einwohner des Kantons Appenzell Innerrhoden etwa 40 Menschen aus Bern, dem damals bevölkerungsstärksten Kanton. Schon in wenigen Jahren wird der Faktor zwischen dem bevölkerungsärmsten und dem bevölkerungsreichsten Kanton aufgrund der einseitigen Abwanderung in die urbanen Gebiete bei 1:100 liegen. Während der Kanton Zürich heute rund 1,5 Millionen Einwohner zählt, wohnen im Kanton Appenzell Innerrhoden knapp 16’000 Einwohner – was weniger als der jährlichen Wachstumsrate Zürichs entspricht.
Dieses Ungleichgewicht zwischen den Ständen wird durch die geltenden föderalen Mitwirkungsrechte zusätzlich verschärft, weil alle Kantone – mit Ausnahme der sechs Kantone mit halber Standesstimme – unabhängig ihrer Grösse durch die Vertretung in der zweiten Parlamentskammer bei Verfassungsänderungen, in Vernehmlassungsverfahren, beim Kantonsreferendum, bei der Standesinitiative und in der Aussenpolitik über denselben Einfluss verfügen. Die seit Langem unveränderten Föderalismusregeln haben dazu geführt, dass im Ständerat und bei Verfassungsabstimmungen heute faktisch eine kleine Minderheit von weniger als 20 Prozent der Schweizer Stimmberechtigten in den kleinsten Kantonen den Entscheidungsprozess aufgrund ihres föderalen Vetos blockieren kann.
Es erstaunt deshalb nicht, dass die grossen finanziellen und personellen Unterschiede zwischen den Kantonen zu beträchtlichen Problemen im föderalen Gesetzgebungsprozess und -vollzug geführt haben. Wenn aber neben den territorialen Grössenunterschieden der Gliedstaaten auch zunehmende Differenzen in der Wirtschafts- und Finanzkraft (Stichwort Finanzausgleich) auftreten, erweisen sich diese Asymmetrien als eine zentrale Herausforderung für die Wahrung des bundesstaatlichen Gleichgewichts.
Das Demokratieparadoxon
Im Gegensatz zur stabilen Architektur des Föderalismus hat sich das Demokratieverständnis aufgrund gesellschaftlicher Modernisierungsprozesse in den letzten 170 Jahren stark gewandelt. Eine fortschreitende Demokratisierung und eine verstärkte Beteiligung der Bürger am politischen Entscheidungsprozess sind Ausdruck dieser Entwicklung. Dieser Demokratisierungsschub ist nicht ohne Folgen für die föderativen Institutionen geblieben: Während die kantonalen Staatsorgane – und nicht das (männliche) Volk – im 19. Jahrhundert die eigene Regierung wählten, die Ständeräte in die zweite Kammer delegierten und teilweise sogar die Standesstimme bei eidgenössischen Verfassungsabstimmungen festlegten, üben diese Rechte heute die Bürger in den Kantonen aus. Damit ist der direkte Einfluss der kantonalen Behörden auf die bundesstaatlichen Föderalismusinstitutionen wie den Ständerat und das Ständemehr verschwunden.
Diese «Demokratisierung» der kantonalen Einflusskanäle in der Bundespolitik stärkte dabei nicht nur die parteipolitische Logik auf Kosten der territorialen Interessen der Kantone, sondern war auch Ursache dafür, dass sich die kantonalen Organe neue, informelle Wege gesucht haben, um ihre Interessen gegenüber dem Bund geltend zu machen. Dazu zählen erstens die Gründung der Konferenz der Kantonsregierungen als funktionales, aber nicht verfassungsmässig vorgesehenes Äquivalent zum Ständerat, zweitens der Ausbau der interkantonalen Kooperationen mittels Konkordaten zur Abwehr bundespolitischer Zentralisierungsschübe, drittens die (angedrohte) Aktivierung des Kantonsreferendums gegen missliebige Beschlüsse des Bundesparlaments und viertens die Finanzierung von eigenen Kantonslobbyisten in Bundesbern. Damit hat paradoxerweise gerade die Demokratisierung föderaler Bundesinstitutionen den Einfluss des kantonalen Verwaltungsapparats gestärkt, während die kantonalen Volksvertretungen die eigentlichen Verlierer dieser Entwicklung sind.
Das «Sonderbunds»-Privileg
Während die zentralen politischen Konfliktlinien im neu gegründeten Bundesstaat von 1848 im Grossen und Ganzen entlang der Kantonsgrenzen verliefen, dominieren heute aufgrund des fundamentalen Wandels andere Spannungslinien die politische Landschaft. Dabei erweist es sich zunehmend als Problem, dass die Architektur des schweizerischen Föderalismus heute noch immer auf den Schutz der Verlierer des Sonderbundskriegs von 1847 ausgerichtet ist, das heisst in erster Linie auf die historische Minderheit der kleinen, katholisch-konservativen Landkantone der Innerschweiz. Der föderale Minderheitenschutz ist damit blind für den Wandel in der Konfliktgeografie der vergangenen 170 Jahre.
Minderheiten, die heute eine wichtige Rolle spielen und zentrale Spannungslinien moderner Gesellschaften wiedergeben – so etwa die ausländische Bevölkerung, mit rund 25 Prozent der Wohnbevölkerung etwas grösser als die französischsprachige Minderheit –, fallen durch das föderale Netz des territorialen Minderheitenschutzes. Im Weiteren werden aber im Schweizer Föderalismus auch diejenigen gesellschaftlichen Gruppen nicht besonders geschützt, die territorial konzentriert auftreten und überdurchschnittlich häufig im Mittelpunkt politischer Spannungen stehen. Dazu zählen etwa die Bewohner der urbanen Kernstädte sowie die lateinischen Minderheiten (z. B. Romandie, Tessin) bei Verfassungsabstimmungen mit Volks- und Ständemehr.
Der neue «Röstigraben»
Historisch zeichnet sich das politische System der Schweiz dadurch aus, dass seine Grundlage nicht auf einer gemeinsamen Sprache oder Religion beruht, sondern auf dem gemeinsamen politischen Willen zu einem multinationalen Staat und gemeinsamen nationalen Institutionen. Trotzdem bestehen in der politischen Praxis seit Langem verschiedene kulturelle Werthaltungen, abweichende Staatsverständnisse und unterschiedliche sozioökonomische Interessen zwischen der deutschen und der französischen Schweiz. Zu den wichtigsten Spannungslinien zwischen den Sprachregionen zählen insbesondere Fragen der internationalen Öffnung und des Umweltschutzes. Dabei hat sich die Polarisierung bei Volksabstimmungen zwischen den beiden grössten Sprachregionen seit den Achtzigerjahren wieder verschärft.
Neben der Aussenpolitik haben in den letzten Jahren auch in der Migrationspolitik die sprachkulturellen Einstellungsunterschiede zugenommen. Die Gemeinsamkeit dieser beiden Politikfelder liegt dabei in der Frage nach der Identität beziehungsweise der Rolle der Schweiz in einer zunehmend globalisierten und interdependenten Welt. Während sich die Westschweizer eher für eine Öffnung aussprechen, befürchtet die Mehrheit der Deutschschweizer einen Verlust der nationalen Identität. Die unterschiedlichen Einstellungen der lateinischen und der deutschen Schweiz zur Aussen- und Migrationspolitik bergen dabei beträchtliches Konfliktpotenzial, kann doch die sonst erfolgreiche Strategie von regional differenzierten Vollzugslösungen in diesen Bereichen kaum angewendet werden.
Neue Entwicklungen wie die abnehmende Bedeutung von Konfessions- und Klassenkonflikten, die wirtschaftliche Dominanz der Deutschschweiz und die Transformation von ursprünglich vielfältigen kantonalen zu sprachlich segmentierten Mediensystemen (zum Beispiel Gratiszeitungen) haben in den letzten Jahren zu einer Stärkung der Sprachgemeinschaften auf Kosten der quer zu den Sprachräumen stehenden Kantone geführt. Dieser Identitätswandel drückt sich insbesondere in der Stärkung einer «identité romande» aus, die die früheren politisch-kulturellen Unterschiede innerhalb der französischen Schweiz stark eingeebnet hat.
Insbesondere die Harmonisierung des obligatorischen Schulunterrichts innerhalb der Sprachgemeinschaften und in diesem Zusammenhang die kontroverse Frage des Fremdsprachenunterrichts in den einzelnen Sprachräumen haben in jüngster Zeit zu heftigen Reaktionen und einer verstärkten Repolitisierung des Sprachenkonflikts geführt. Für die Zukunft scheint die gestiegene Bedeutung des Sprachenkonflikts als Ausdruck einer zunehmenden kollektiven Identität der einzelnen Sprachgruppen eine der grössten Herausforderungen für die mehrsprachige Schweiz darzustellen.
Der kurze Überblick über zentrale Herausforderungen des Bundesstaates führt abschliessend zur grundlegenden Frage, ob die seit Mitte des 19. Jahrhunderts geltenden und seither unveränderten Föderalismusregeln zur Problemlösung einer modernen Gesellschaft auch im 21. Jahrhundert noch angebracht sind. Es ist wohl keine zu gewagte Prognose, zu behaupten, dass die skizzierten Herausforderungen uns zwingen werden, in Zukunft auch grundlegende und politisch unpopuläre Föderalismusreformen zumindest ernsthaft in Betracht zu ziehen.
- Der Beitrag ist eine vom Autor überarbeitete und erweiterte Fassung seines Artikels «Schweizer Föderalismus: Asymmetrien, Paradoxe und Privilegien», der am 24. Juli 2017 in der «Neuen Zürcher Zeitung» erschienen ist. Im Juni 2018 erscheint bei Routledge sein neues Buch «Swiss Federalism. The Transformation of a Federal Model».