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Die Staatsschulden in Europa sind während der Finanzkrise auf Rekordhöhen angestiegen. Im Eurogebiet betrug der Anstieg zwischen 2007 – dem letzten Jahr vor der Krise – und 2013 durchschnittlich fast 30 Prozentpunkte. In vielen Ländern liegt die Schuldenquote nahe bei 100% des Bruttoinlandprodukts (Maastricht-Definition der Staatsschulden), in einigen signifikant darüber. Welche Auswirkungen hat die hohe Staatsverschuldung? Und wie sollte die Finanzpolitik darauf reagieren?
Hohe Staatsschulden vermindern das Wachstumspotenzial
Studien zeigen, dass eine hohe Staatsverschuldung das Wirtschaftswachstum belastet. Dabei sind die Zinsen ein wichtiger Transmissionskanal. Hohe Schulden erhöhen das Zinsniveau, wobei einiges dafür spricht, dass der Auftrieb der Zinsen bei Ländern mit hoher aussenwirtschaftlicher Verschuldung besonders gross ist. Höhere Realzinsen wirken ceteris paribus negativ auf private Investitionen und den produktiven Kapitalstock der Volkswirtschaft. Damit vermindern sie das Wachstumspotenzial und die Kapazität der Volkswirtschaft, Arbeitsplätze zu schaffen. Wenn das Wachstumspotenzial der europäischen Volkswirtschaften nachhaltig erhöht werden soll, ist die Staatsverschuldung stark zu reduzieren.
Der zyklische Einfluss der Finanzpolitik ist komplex
Darüber hinaus sind weitere Gesichtspunkte von Bedeutung, die mit der gegenwärtigen Wachstumsschwäche in Europa verbunden sind. Geringere Staatsausgaben oder höhere Steuern dämpfen die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, was in der Regel mit Wachstumseinbussen in der kurzen Frist verbunden ist. Wieweit dies der Fall ist, hängt von mehreren Faktoren ab. So wird der negative Nachfrageeffekt geringer sein, je grösser der Spielraum der Geldpolitik ist, im Rahmen ihres auf Preisniveaustabilität abzielenden Mandats gegenzusteuern. Ferner hängt viel davon ab, wie die Konsolidierungspolitik die Erwartungen der Marktakteure beeinflusst. Frühe Konsolidierungsmassnahmen der Finanzpolitik können die private Nachfrage positiv beeinflussen, wenn sie eine nachhaltige Verbesserung der Staatsfinanzen erwarten lassen, die zukünftige grössere Belastungen des privaten Sektors durch Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen überflüssig macht.
Sind derartige positive Nachfrageeffekte in der gegenwärtigen Konsolidierungsphase zu erwarten? Die expansive Geldpolitik der Europäischen Zentralbank dürfte in der Tat über verschiedene Kanäle dazu beigetragen haben, einen noch stärkeren Wachstumseinbruch während der Krise zu verhindern. Die Zentralbankzinsen liegen inzwischen aber nahe bei null, was den weiteren geldpolitischen Spielraum, zumindest mit «konventionellen» Instrumenten, einengt. Ausserdem ist eine lange Phase stark expansiver Geldpolitik mit einigen Risiken verbunden. Ferner wirkt die hohe Arbeitslosigkeit, die in einigen Ländern mehr als einen Viertel der Erwerbsbeteiligten umfasst, einer Stärkung des privaten Konsums entgegen. Gleichzeitig beschränken sowohl die wegen der Finanzkrise notwendigen Anpassungen im Kreditsystem als auch die oft hohe Verschuldung der privaten Haushalte die Verfügbarkeit von Krediten, was ebenfalls die heimische Nachfrage schwächt.Es spricht also einiges dafür, dass die mit fiskalischer Kontraktion verbundenen negativen Nachfrageeffekte derzeit besonders stark ausgeprägt sind. Dies ist allerdings nicht die ganze Geschichte. Eine umfassende Bewertung der konjunkturellen Auswirkungen der Konsolidierungspolitik muss die Risiken mit berücksichtigen, die entstünden, wenn keine nachhaltige Konsolidierung der Staatsfinanzen betrieben würde.
Wirkungskette der Krise in Europa
Die Wirtschaftskrise in Europa war durch folgende Elemente geprägt:
- hohe und in den Jahren vor der Krise zunehmende Leistungsbilanzungleichgewichte;
- je nach Land hohe private oder staatliche interne und externe Verschuldung;
- eine Neubewertung von Kreditrisiken, die zu einer abrupt fallenden Bereitschaft zur weiteren Finanzierung von Leistungsbilanzdefiziten führte (Sudden Stops) und in etlichen Ländern hohe Risikoprämien in den Zinsen für private und staatliche Schulden implizierte.
In diesem Prozess trugen rapide steigende Staatsschulden mit dazu bei, dass die Bilanzen vieler europäischer Banken in eine Schieflage gerieten. Diese Schieflage beschädigte den Kreditapparat der Volkswirtschaft und vergrösserte über einen negativen Rückkopplungsmechanismus die Staatsverschuldung noch weiter. Die von der Krise am stärksten betroffenen Länder verfügten über nur geringen finanzpolitischen Spielraum. Sie mussten mit glaubwürdigen Konsolidierungsanstrengungen und Wirtschaftsreformen antworten, um die Erwartungen zu wenden und die ökonomische Aktivität zu stabilisieren und zu verbessern. Exzessive Staatsschulden würden auch in Zukunft ein volkswirtschaftliches Stabilitätsrisiko bedeuten.
Viele Länder folgen einem ambitionierten Konsolidierungsprogramm
In den letzten vier Jahren haben die meisten europäischen Länder auf die prekäre Situation der öffentlichen Haushalte mit erheblichen Konsolidierungsmassnahmen reagiert. Nach OECD-Schätzung verbesserten sich die um konjunkturelle Schwankungen und um Zinszahlungen bereinigten Staatsdefizite (unterliegende Primärbilanzen) zwischen 2009 und 2013 im Durchschnitt des Eurogebietes um 4% des Bruttoinlandprodukts (BIP). In den von der Krise am stärksten betroffenen Ländern war es mehr: fast 16% in Griechenland, fast 8% in Irland, 6½% in Portugal und 8½% in Spanien. Solche Schätzungen sind zwar mit Unsicherheit behaftet, zumal verlässliche Daten für 2013 noch nicht vollständig vorliegen. Sie zeigen jedoch eine im historischen Vergleich herausragende Konsolidierungsanstrengung. Innerhalb der OECD gab es in den vergangenen Jahrzehnten nur wenige Konsolidierungsepisoden ähnlichen Ausmasses.
Seit Beginn der Krise fiel das Wirtschaftswachstum in der EU und im Eurogebiet immer wieder schwächer aus, als dies zuvor prognostiziert worden war, die Prognosen der OECD eingeschlossen. Viele geben der starken Budgetkonsolidierung der letzten Jahre die Hauptschuld für diesen Befund. Eine jüngst von der OECD vorgelegte Studie zeigt jedoch ein anderes Bild. Die Ergebnisse für die OECD-Prognosen verweisen auf Faktoren, welche die Widerstandsfähigkeit einer Volkswirtschaft gegenüber negativen Schocks signifikant beeinflussen können. So blieb die Wirtschaftsentwicklung in denjenigen Ländern am stärksten hinter den Erwartungen zurück, bei denen insbesondere die Arbeits- und Gütermärkte vor der Krise besonders restriktiv reguliert waren. Auch die Fragilität des Bankensektors spielte eine wichtige Rolle.
Erste Erfolge sind sichtbar
Die starken Konsolidierungsmassnahmen dürften – im Tandem mit anderen Politikmassnahmen auf nationaler und europäischer Ebene – zu der seit einiger Zeit beobachtbaren Verbesserung des Wirtschaftsklimas in der EU beigetragen haben. Sie helfen, die Leistungsbilanzdefizite abzubauen, und vermindern die Risikoprämien in den Zinsen für private und öffentliche Schuld. Auch stabilisieren sich erstmals seit Beginn der Krise in etlichen Ländern des Eurogebietes die Staatsschulden relativ zum BIP. Schätzungen der OECD auf der Grundlage stilisierter Annahmen über die zukünftige mittelfristige Entwicklung des BIP und der Zinsen zeigen, dass der über die letzten Jahre erfolgte Abbau struktureller Defizite in den öffentlichen Haushalten den grössten Teil des Konsolidierungsbedarfs ausmacht, der nötig ist, um die Staatsschuld der Euroländer bis 2030 auf 60% des BIP zu reduzieren. Das sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass in vielen Ländern noch weitere erhebliche Konsolidierungsanstrengungen nötig sind und dass über viele Jahre hinweg Budgetüberschüsse aufrechterhalten werden müssen, um ans Ziel zu gelangen.
Die Sanierung der Staatsfinanzen muss fortgesetzt werden
Für die meisten europäischen Länder ist es deshalb unverzichtbar, die Sanierung der Staatshaushalte auf der Grundlage glaubhafter Konsolidierungsprogramme fortzusetzen. Das Wirtschaftswachstum alleine wird in den meisten Fällen nicht ausreichen, die Staatsverschuldung hinreichend abzubauen, zumal ein steiler Konjunkturaufschwung in Europa unwahrscheinlich ist. Ausserdem wird die zunehmende «Bevölkerungsalterung» die öffentlichen Budgets in den kommenden Jahren zusätzlich von der Ausgaben- und der Einnahmenseite her unter Druck setzen, wenn die Finanzpolitik nicht angemessen auf die Herausforderung reagiert.
Die aktuellen staatlichen Haushaltspläne sehen eine geringere Konsolidierung vor, als dies in den letzten Jahren der Fall war. Nach OECD-Schätzung von November 2013 wird sich die konjunkturell bereinigte Primärbilanz zwischen 2013 und 2015 im Durchschnitt des Eurogebietes um einen Prozentpunkt verbessern. Entsprechend dürften konjunkturelle Belastungen durch die Finanzpolitik in der nahen Zukunft geringer ausfallen. Falls das Wirtschaftswachstum hinter den Erwartungen zurückbleiben sollte, wäre es sinnvoll, die automatischen Stabilisatoren wirken zu lassen, d. h., konjunkturell bedingte öffentliche Mindereinnahmen und Mehrausgaben zu akzeptieren, um die Konjunktur nicht durch zusätzliche budgetäre Restriktion zu belasten.
Wachstums- und beschäftigungsfreundliche Ausgestaltung ist gefragt
Ferner ist es zentral, die Haushaltskonsolidierung wachstums- und beschäftigungsfreundlich auszugestalten, indem sie mit Strukturreformen verknüpft wird, welche die Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft erhöhen können. Dabei sind Gesichtspunkte der Verteilungsgerechtigkeit ebenso relevant – nicht zuletzt, wenn es darum geht, die Unterstützung der Öffentlichkeit für eine sich über viele Jahre erstreckende straffe Haushaltspolitik zu sichern.
Betrachten wir einige wichtige Beispiele auf der Ausgabenseite des Staatsbudgets. Eine Erhöhung des effektiven Renteneintrittsalters – im Einklang mit gestiegener Lebenserwartung – belastet kurzfristig das Wirtschaftswachstum nicht. Sie erhöht aber langfristig das volkswirtschaftliche Beschäftigungs- und Produktionspotenzial, mit positiven Auswirkungen auf das Budget, auch auf die Steuereinnahmen. Viele europäische Länder haben inzwischen Anpassungen bei den Rentensystemen vorgenommen, insbesondere beim Abbau von Frühverrentung. In etlichen Ländern verbleibt aber noch ein deutlicher Spielraum für Reform.
Die Ausgaben in den Bereichen Infrastruktur und Gesundheitswesen werden relativ häufig gekürzt oder eingeschränkt. Empirische Untersuchungen deuten darauf hin, dass Ausgaben in beiden Bereichen sowie im Bildungswesen das Wachstumspotenzial einer Volkswirtschaft vergrössern können. Kürzungen ohne Effizienzsteigerungen laufen demnach Gefahr, einen kurzfristigen Konsolidierungserfolg mit einer Verminderung des langfristigen Wachstumspotenzials zu erkaufen. Dabei müssen die negativen Auswirkungen nicht sofort sichtbar werden. Schätzungen für OECD-Länder legen nahe, dass im Durchschnitt die vollen Wachstumseffekte einer anhaltenden Ausgabensteigerung in den genannten Bereichen erst nach mehr als zehn Jahren voll zum Tragen kommen. Gleichzeitig können Qualitätseinbussen bei öffentlichen Dienstleistungen – insbesondere im Bildungs- und Gesundheitswesen – für Bezüger niedriger Einkommen besonders nachteilig sein. OECD-Untersuchungen zeigen jedoch, dass sowohl im Bildungs- als auch im Gesundheitswesen erhebliche Einsparungen ohne Qualitätseinbussen möglich sind. Beide Bereiche machen einen grossen Teil der öffentlichen Ausgaben aus. Allerdings verlangen solche Reformen gewissenhafte Planung und Implementierung, wenn sie effektiv sein sollen.