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Nach dem Ersten Weltkrieg setzten die Siegermächte eine Kommission für internationales Arbeitsrecht ein. Damit reagierten sie auf die Forderungen der Gewerkschaften zu Kriegszeiten. Zudem kursierten Ängste vor der bolschewistischen Revolution. Im Jahr 1919 gründeten die Siegermächte die Internationale Arbeitsorganisation (ILO). Die ILO-Verfassung, die den Abschnitt XIII des Versailler Vertrags bildet, beginnt mit den Worten: «Der Weltfriede kann auf die Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden.» Aufgrund ihres Engagements für soziale Gerechtigkeit als Voraussetzung für den Weltfrieden wurde der ILO im Jahr 1969 der Friedensnobelpreis verliehen.
Doch: Um welche Art von sozialer Gerechtigkeit geht es hier? Und wie hat sich das Verständnis der sozialen Gerechtigkeit in den 100 Jahren des Bestehens der ILO entwickelt, in denen die Zahl ihrer Mitglieder von 44 im Jahr 1919 auf 187 im Jahr 2019 gestiegen ist?
Ein globales Arbeitsrecht
Da innerhalb der ILO keine theoretischen Diskussionen über den Begriff «soziale Gerechtigkeit» geführt werden, lohnt sich ein Blick auf die Verfassung von 1919. Dort sind Ziele aufgeführt, die die begriffliche Grundlage bilden. In der Präambel wird betont, eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen sei dringend erforderlich – etwa durch «Regelung der Arbeitszeit, einschliesslich der Festsetzung einer Höchstdauer des Arbeitstages und der Arbeitswoche, Regelung des Arbeitsmarktes, Verhütung der Arbeitslosigkeit, Gewährleistung eines zur Bestreitung des Lebensunterhaltes angemessenen Lohnes, Schutz der Arbeitnehmer gegen allgemeine und Berufskrankheiten sowie gegen Betriebsunfälle». Weiter werden Massnahmen zum Schutz von Kindern, Jugendlichen und Frauen verlangt. Weitere Forderungen sind die Vorsorge für Alter und Invalidität, der Schutz der Interessen der im Ausland beschäftigten Arbeitnehmer, die Anerkennung des Grundsatzes «Gleicher Lohn für gleiche Arbeit», die Anerkennung des Grundsatzes der Vereinigungsfreiheit sowie die Regelung des beruflichen und technischen Unterrichtes und ähnliche Massnahmen.
Um diese Ziele zu erreichen, erarbeiteten die Mitglieder eine Art globales Arbeitsrecht. Dieses besteht mittlerweile aus 189 Übereinkommen. Jedes Übereinkommen muss dabei vom Parlament der einzelnen Mitgliedsstaaten ratifiziert werden. Hinzu kommen 205 Empfehlungen, die nicht rechtsverbindlich sind. In der Zwischenkriegszeit standen solche Normen im Zentrum der Aktivitäten der ILO: Knapp ein Drittel der 189 derzeit geltenden Übereinkommen wurde zwischen 1919 und 1939 ausgearbeitet. Bis heute beruht die normative Arbeit auf einem nutzbringenden Austausch zwischen dem Internationalen Arbeitsamt – dem ILO-Sekretariat – und den nationalen Verwaltungen. Auf dieser Grundlage erarbeitete sich die ILO ein anerkanntes Fachwissen. Die Zahl der Experten des Internationalen Arbeitsamtes, welche dieses Fachwissen den Mitgliedsstaaten zur Verfügung stellen, stieg von 400 im Jahr 1931 auf mittlerweile rund 2700.
Am Ende des 19. Jahrhunderts versuchten mehrere Bewegungen, die soziale Frage zu lösen. Zur Entwicklung des sozialreformistischen Programms – und des Arbeitsrechts – haben drei Strömungen beigetragen: der reformistische Sozialismus, das soziale Christentum und die Bewegungen der liberalen Sozialreform. Alle drei Strömungen organisierten sich international in mehreren Vereinigungen. Die einflussreichste war die Internationale Vereinigung für gesetzlichen Arbeiterschutz, die ihren Sitz ab 1901 in Basel hatte. Ihre Bibliothek, ihr Personal und ihre Sozialagenda wurden später von der ILO übernommen. Indem der erste Direktor des Internationalen Arbeitsamtes, der französische Sozialist Albert Thomas, die unterschiedlichen Strömungen aufeinander abzustimmen vermochte, sicherte er der ILO das Überleben und ermöglichte ihre Weiterentwicklung.
Die erwähnten sozialreformistischen Strömungen stimmten in zwei Punkten überein. Erstens war man sich einig, dass die kapitalistische Industrialisierung zur Massenarmut führt – und dass die Massenarmut politische und soziale Unruhen begünstigt. Und zweitens: Diese soziale Frage kann – und muss – man mit Reformen innerhalb der bestehenden politischen und wirtschaftlichen Ordnung bekämpfen. Die ILO-Verfassung will diese Reformen mit Arbeiterschutz, Umverteilung und Kollektivverhandlungen umsetzen: Dieser Grundsatz gilt bis heute.
Sozialpartnerschaft und Kollektivverhandlungen bilden die liberale Basis der ILO – und dazu braucht es organisierte Sozialpartner. Diese Vorstellung ist in der dreigliedrigen Struktur der Organisation verankert: Regierungsvertreter, Arbeitnehmende und Arbeitgebende aus den Mitgliedsstaaten der ILO treffen sich jedes Jahr zur Internationalen Arbeitskonferenz, welche man als das ILO-Parlament bezeichnen könnte. Der ebenfalls dreigliedrige Verwaltungsrat, die Exekutive, tagt vier Mal jährlich. Diese «tripartite» Struktur bedingt organisierte Sozialpartner. Die Vereinigungsfreiheit, die in der Präambel der Verfassung von 1919 festgehalten ist, ist daher für das Funktionieren der ILO zentral. Die Vereinigungsfreiheit und der Schutz des Vereinigungsrechts sind in einem ILO-Übereinkommen von 1948 geregelt. Seit 1951 stellt ein Kontrollausschuss sicher, dass dieses Kernübereinkommen eingehalten wird.
Regulierung für den Norden?
Die Vorstellung von sozialer Gerechtigkeit wird seit 1919 im Kontext des wirtschaftlichen Wettbewerbs zwischen Nationalstaaten verstanden. In der Präambel steht: «Auch würde die Nichteinführung wirklich menschenwürdiger Arbeitsbedingungen durch eine Nation die Bemühungen anderer Nationen um Verbesserung des Loses der Arbeitnehmer in ihren Ländern hemmen.» Somit gehört die soziale Regulierung der wirtschaftlichen Globalisierung von Anfang an zum Selbstverständnis der ILO. Allerdings beschränkte sie sich zunächst auf die transatlantischen kapitalistischen Länder.
Die Normen spiegelten zunächst weitgehend den Stand der Gesetzgebungen in wirtschaftlich entwickelten Weltregionen. Für die Kolonien waren Ausnahmeregelungen vorgesehen, und die «peripheren» europäischen, lateinamerikanischen und asiatischen Staaten argumentierten, der Entwicklungsstand ihres Landes erlaube es ihnen nicht, bestimmte Übereinkommen zu ratifizieren, die für die westlichen Industrieländer konzipiert worden seien. Ab den Dreissigerjahren unterstützte die ILO die wirtschaftlich und sozial weniger entwickelten Länder bei ihrem Bestreben, Sozialgesetzgebungen zu erlassen, die mit den Normen der ILO vereinbar sind. Bei der ILO war man zur Einsicht gelangt, dass ein Wettbewerb zwischen ungleichen Sozialsystemen das Ziel der sozialen Gerechtigkeit gefährde. Fachunterstützung bei der Einführung von entsprechenden Sozialmodellen leisteten die ILO-Experten zunächst auf dem Balkan und anschliessend in Lateinamerika und in Asien.
Doch der weltweite Export von europäischen Normen stiess rasch an seine Grenzen. Kritik erntete er insbesondere in den ehemaligen Kolonien, die nach dem Zweiten Weltkrieg unabhängig wurden. Statt Unterstützung bei der Sozialgesetzgebung forderten die Ex-Kolonien Entwicklungshilfe – womit die Frage der sozialen Gerechtigkeit eine neue Dimension erhielt. Einige Regierungen begründeten ihre Forderungen mit dem Anspruch auf Wiedergutmachung für begangene Kolonialverbrechen.
Massnahmen zur fachlichen Unterstützung von Entwicklungsländern bildeten ab den Fünfzigerjahren die Haupttätigkeit der ILO. Ihr Zweck bestand nicht darin, den Wohlstand umzuverteilen, sondern Fachwissen zu verbreiten, um die wirtschaftliche Entwicklung zu fördern und den südlichen Ländern die Möglichkeit zu geben, ihren Platz im globalen Wirtschaftswettbewerb zu finden. Dabei ist die ILO im Rahmen des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) hauptsächlich für die Berufsbildung und für Schulungen von Führungskräften zuständig. Seit 1965 bietet das Ausbildungszentrum der ILO in Turin Kurse für Führungskräfte aus Entwicklungsländern an.
Soziale Gerechtigkeit gilt nicht für alle
Doch das Ziel der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung geriet rasch in Konflikt mit dem Ziel der sozialen Gerechtigkeit. Viele Entwicklungsstaaten betrachteten tiefe Löhne und einen geringeren Sozialschutz als Wettbewerbsvorteil auf den Weltmärkten. Auf Druck von Regierungen und Wirtschaftseliten dieser Länder passte die ILO deshalb ihre Übereinkommen an. So wurden beispielsweise beim Übereinkommen über die Mindestnormen der sozialen Sicherheit von 1952 die ursprünglichen Normen nach unten korrigiert. Auch das ILO-Weltbeschäftigungsprogramm der Siebzigerjahre gewichtete die humanitäre Hilfe höher als soziale Gerechtigkeit, wie sie in der Verfassung von 1919 definiert ist. Das Programm wollte in erster Linie menschliche Grundbedürfnisse wie Nahrung, Wohnen, Gesundheit, Bildung decken.
Schliesslich wurde das Ziel der sozialen Gerechtigkeit von vornherein auch dadurch eingeschränkt, dass die ILO nicht alle Arbeitnehmenden und nicht alle in gleichem Masse vertritt und schützt. Lohngleichheit für Frauen und Männer ist zwar schon 1919 in der Verfassung der ILO verankert. Trotzdem wurden Frauen innerhalb der Organisation lange Zeit marginalisiert. Diskriminierend wirkten auch geschlechterspezifische Regelungen in einzelnen Übereinkommen – wie das Nachtarbeitsverbot von 1919, mit dem sie von bestimmten Berufen ausgeschlossen wurden. Gar nicht unter die ILO-Übereinkommen fallen zudem Arbeitskräfte ohne Arbeitsvertrag (informelle Beschäftigte), zu denen derzeit beispielsweise fast 90 Prozent der Arbeitnehmenden in Indien gehören.
Aus Sicht von sozial Benachteiligten gibt es auch positive Beispiele zu vermelden, etwa das Übereinkommen über menschenwürdige Arbeit für Hausangestellte von 2011. Zur Zielgruppe dieses Übereinkommens gehören grossmehrheitlich Frauen, von denen viele einen Migrationshintergrund haben. Diese Migrantinnen, die in ihren Herkunftsländern weitgehend ausgegrenzt wurden, haben das Übereinkommen genutzt, um besonders gefährdeten Rechten zum Durchbruch zu verhelfen. Ihre Mobilisierung unterstreicht die Bedeutung der Arbeit der ILO in einer Welt, in der Regulierungen und die soziale Gerechtigkeit seit den Achtzigerjahren grundlegend infrage gestellt werden.