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Die Konstellation ist nicht neu: Die SVP tritt gegen alle anderen an. Speziell ist aber die staatspolitische und verfassungsrechtliche Tragweite der Vorlage. Mit der Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» soll ein automatischer Mechanismus eingeführt werden, mit dem sämtliche internationalen Verträge neu verhandelt und allenfalls gekündigt werden müssten, wenn es zwischen der Verfassung und einem völkerrechtlichen Vertrag Widersprüche gibt. Am 25. November kommt die Selbstbestimmungsinitiative (SBI) vors Volk.
Es wird von «fremden Richtern», «Selbstbestimmung», «Selbstbeschränkung» oder «Anti-Menschenrechts-Initiative» gesprochen. Aber worum geht es eigentlich? Und was haben Selbstbestimmung, Menschenrechte und fremde Richter miteinander zu tun?
Darüber stimmen wir ab
Mit der Initiative sollen mehrere Änderungen an der Schweizer Verfassung vorgenommen werden. Sie soll künftig explizit als oberste Rechtsquelle definiert werden und Vorrang vor dem Völkerrecht haben. Von diesem Vorrang ausgenommen wären nur «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts», wie beispielsweise das Folter - und das Sklaverei-Verbot. Die Schweiz soll keine völkerrechtlichen Verpflichtungen, also internationale Verträge, eingehen, die der Verfassung widersprechen. Wenn es aber trotzdem zu einem solchen Widerspruch kommt, zum Beispiel wegen einer neu angenommenen Volksinitiative, muss die Schweiz die entsprechenden völkerrechtlichen Verträge neu verhandeln oder «nötigenfalls» kündigen.
Neu sollen im Falle eines Widerspruchs für Gerichte nur noch diejenigen internationalen Verträge massgebend sein, die entweder durch eine Volksabstimmung angenommen wurden oder dem Referendumsrecht unterstanden. Kommt die Volksinitiative durch, müsste gemäss Botschaft des Bundesrates kein darauf aufbauendes Gesetz vom Parlament ausgearbeitet werden – die Initiative ist direkt anwendbar.
Was ist Völkerrecht?
Das Völkerrecht ist dazu da, Beziehungen zwischen Staaten zu regeln und die internationale Zusammenarbeit zu erleichtern. Man versteht darunter die Gesamtheit der international geltenden rechtsverbindlichen Regeln. Also alle Abkommen der Schweiz mit anderen Ländern, ob bilateral (zwischen der Schweiz und einem anderen Land) oder multilateral (zwischen der Schweiz und mehreren anderen Ländern). Es handelt sich nicht um «fremde» Rechtsnormen, die der Schweiz aufgezwungen werden, die Schweiz bestimmt selber, welchen Vertrag sie abschliesst und welchen nicht.
Laut Bundesrat hat die Schweiz heute rund 4000 bilaterale und etwa 1000 multilaterale Verträge. Die Zusammenarbeit zwischen den Ländern wird mit solchen verbindlichen Vorschriften berechenbar, genauso wie Verträge im Alltag alle möglichen Lebensbereiche wie Miete, Handy-Abo etc. regeln.
Zu den zentralen Aufgaben des Völkerrechts gehört es, Grundlagen für Frieden und Stabilität zu schaffen. Völkerrecht umfasst unterschiedlichste Bereiche, wie zum Beispiel die Polizei-Zusammenarbeit mit anderen Ländern, das Verbot militärischer Gewaltanwendung, Menschenrechte (Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit etc.), Kampf gegen Terror auf internationaler Ebene, Regeln zum Umweltschutz, Bestimmungen zu Telekommunikation, Luftfahrt, Gütertransport und vieles mehr. (mehr dazu in der Broschüre «ABC des Völkerrechts des EDA)»
Was ist zwingendes Völkerrecht?
Eine wichtige Unterscheidung besteht zwischen zwingenden und nicht-zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. «Zwingend» sind die fundamentalsten Werte, von denen nicht abgewichen werden darf und die unter allen Umständen beachtet werden müssen, wie beispielsweise das Folterverbot oder das Verbot von Völkermord. Verbindlich ist Völkerrecht allerdings immer – egal ob zwingend oder nicht. Auch ein Abweichen von nicht zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts würde also Konsequenzen mit sich bringen.
Was wären die Konsequenzen bei einer Annahme?
Über die Folgen der vorgeschlagenen Verfassungsänderungen gehen die Meinungen von Befürwortern und Gegnern weit auseinander. Die SVP erhofft sich von der Initiative, dass die Mitbestimmung der Bürger in Zukunft gesichert bleibt, Volksentscheide genau umgesetzt werden und die direkte Demokratie gestärkt wird – weil die Partei der Meinung ist, diese sei gefährdet. Die SBI schaffe Klarheit und Rechtssicherheit, weil die Verfassung im Konfliktfall gegenüber internationalem Recht den Vorrang hätte, so die Initianten.
Der Bundesrat, das Parlament und die gegnerischen Komitees befürchten aber, dass die Verlässlichkeit der Schweiz als Vertragspartnerin und die Stabilität für Bevölkerung und Wirtschaft leiden würden. «Die Selbstbestimmungsinitiative ist eine breit angelegte Kündigungsinitiative», sagt Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Die Initiative würde einen starren Mechanismus einführen und damit quasi zum Vertragsbruch auffordern. Das führe zu unnötigen Risiken und grosser Rechtsunsicherheit.
Die Rechtsprofessorin Helen Keller von der Universität Zürich bezeichnete die Initiative als «konzertierten Angriff auf das bestehende Verfassungsrecht», der Seinesgleichen in der Schweizer Initiativgeschichte suche.
«Die Selbstbestimmungsinitiative ist eine breit angelegte Kündigungsinitiative.»
Bundesrätin Simonetta Sommaruga
Die Gegner prognostizieren endlose politische Diskussionen darüber, ob in einem konkreten Fall tatsächlich ein Widerspruch im Sinne der Initiative vorliege und Neuverhandlungen aufgenommen werden müssten. Dies würde zu neuen Abhängigkeiten der Schweiz von anderen Staaten führen, weil diese willig sein müssten neu zu verhandeln. Zudem wäre die Verhandlungsposition der Schweiz in der Aussenpolitik von Beginn weg geschwächt, weil die Schweiz die Einhaltung solcher Verträge nur noch unter Vorbehalt garantieren könne. Über jedem internationalen Vertrag würde sozusagen ein Damoklesschwert in Form einer ihm widersprechenden Initiative schweben.
Besorgt zeigt sich insbesondere die Wirtschaft. Der Dachverband Economiesuisse sieht rund 600 wirtschaftsrelevante Abkommen als potenziell gefährdet, darunter wichtige Verträge zu internationalem Handel, Personenfreizügigkeit oder geistigem Eigentum. Über 97’000 exportorientierte Firmen in der Schweiz hätten dank den geregelten internationalen Beziehungen Zugang zum Weltmarkt.
Für die Exportnation Schweiz würden solche neuen Handelshürden in der Aussenwirtschaft negative Konsequenzen nach sich ziehen. «Wir haben im gegenwärtig harschen internationalen Umfeld bereits genug Herausforderungen, wir brauchen nicht noch hausgemachte Probleme», sagt Jan Atteslander, Leiter Aussenwirtschaft bei Economiesuisse. «Wir haben es hier mit einer einmalig weitreichenden Initiative zu tun, die Nachteile für unseren Wirtschaftsstandort bringt.»
Schafft die SBI Rechtssicherheit?
«Die von Volk und Ständen demokratisch legitimierte, neuere Verfassungsbestimmung hat Vorrang gegenüber internationalen Verträgen», das fordert die SVP. Die Gerichte hätten dadurch klare Vorgaben für die Auslegung der Gesetze und die Folge davon sei eine höhere Rechtssicherheit und internationale Verträge würden die Umsetzung von Volksentscheiden nicht mehr torpedieren. Tatsächlich ist es so, dass einzelne Initiativen auf Gesetzesebene nicht ganz wortgetreu umgesetzt worden sind. Und ein klares Vorgehen, wie damit umzugehen ist, wenn Schweizer Recht mit internationalen Verträgen kollidiert, existiert nicht.
Der Bundesrat verweist darauf, dass die Lösung heute üblicherweise in einem demokratischen Verfahren gesucht wird und meist eine Gesetzesänderung die Folge sei, gegen die man jeweils das Referendum ergreifen könne.
Die Gegner der Initiative beurteilen die SBI im Streben nach rechtlicher Klarheit als kontraproduktiv: Mit einem starren Mechanismus, wie von der SBI vorgesehen, werde neue Rechtsunsicherheit geschaffen. «Daraus ergeben sich unzählige ungelöste Fragen», sagt das Bundesamt für Justiz. «Wann besteht ein Widerspruch? Und wer stellt diesen fest? Die Bundesversammlung, der Bundesrat oder das Bundesgericht? Und wenn ein Widerspruch vorliegt – wer entscheidet wie lange man versuchen muss den widersprechenden völkerrechtlichen Vertrag neu zu verhandeln? Und wer stellt nach wie langer Zeit fest, dass Neuverhandlungen gescheitert sind und der Vertrag folglich «nötigenfalls» zu kündigen ist?»
Laut den Gegnern der Initiative, sind Unsicherheit besonders im Kleingedruckten vorprogrammiert: Es drohe zum Beispiel selbst dann die Kündigung eines Vertrags, wenn nur ein Widerspruch in einem untergeordneten Punkt bestehe, die Schweiz aber ein Interesse daran habe, den Vertrag im Prinzip beizubehalten. Einer pragmatischen Lösung bliebe mit dem neuen Automatismus der Weg versperrt.
Wieso ist die Europäische Menschenrechtskonvention wichtig?
Ob die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) wegen der Initiative gekündigt werden muss, ist zu einer zentralen Frage im Abstimmungskampf geworden. Worum geht es dabei und wieso ist das relevant?
Ein kurzer Überblick: Nach den Gräueln des Zweiten Weltkriegs entstand in Westeuropa aus einer zivilen Bewegung heraus eine internationale Organisation zum Schutz von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten: der Europarat. Achtung Verwechslungsgefahr – mit der EU hat dieser nichts zu tun.
Man wollte ein verbindliches Instrument schaffen, um die Menschenrechte zu schützen, weil sich im Dritten Reich gezeigt hatte, dass ein rein innerstaatlicher Schutz versagen kann. In einem solchen Fall sollten internationale Garantien und Schutzmechanismen die Menschenrechte verteidigen. Daraus entstanden die Europäische Menschenrechtskonvention und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) mit Sitz in Strassburg.
Die EMRK ist in 47 europäischen Staaten rechtlich verbindlich und schützt damit über 800 Millionen Menschen. Die Schweiz ist seit 1963 Mitglied im Europarat und ratifizierte die EMRK 1974 nach der Einführung des nationalen Frauenstimmrechts. Wie alle anderen Mitglieder entsendet die Schweiz sechs Parlamentarier plus Stellvertreter in die parlamentarische Versammlung des Europarats. Zudem stellt jeder Mitgliedsstaat eine Richterin oder einen Richter.
Zwischen 1974 und 2017 gab es in Strassburg 7069 gegen die Schweiz gerichtete Beschwerden, wobei jedoch nur in rund 1,6 Prozent der Fälle eine Verletzung der Menschenrechte festgestellt wurde.
Alle Personen, die der Ansicht sind, die nationalen Gerichte in ihrem Land hätten sie in einem konkreten Fall nicht vor einer Menschenrechtsverletzung geschützt, können sich an diesen Gerichtshof wenden. Das geht aber nur, wenn man zuvor mit seinem Anliegen alle Möglichkeiten bis zur höchsten nationalen Instanz ausgeschöpft hat. Von dieser Möglichkeit wird rege Gebrauch gemacht: Zwischen 1974 und 2017 gab es 7069 gegen die Schweiz gerichtete Beschwerden, wobei jedoch nur in rund 1,6 Prozent der Fälle eine Verletzung der Menschenrechte festgestellt wurde.
Einige Urteile des EGMR hatten weitreichenden Einfluss auf das Schweizer Rechtssystem. Seit 1981 gibt es zum Beispiel die sogenannte «administrative Verwahrung» nicht mehr, das «Asbest-Urteil» von 2014 war wegweisend für Schadenersatzforderungen und hatte Einfluss auf die Verjährungsfristen für entsprechende Klagen. Für Kontroversen in der Öffentlichkeit sorgten Fälle, in denen der Gerichtshof in Strassburg entschied, bestimmte straffällige Ausländer dürften nicht ausgeschafft werden. Dies weil die relativ geringe Schwere des Vergehens ein Auseinanderreissen der Familie nicht rechtfertige, bzw. dies unverhältnismässig gewesen wäre.
Wird die EMRK mit Annahme der Initiative gekündigt?
Die Sache ist kompliziert. Die EMRK muss nicht per se gekündigt werden. Allerdings wäre der internationale Menschenrechtsschutz für Schweizer und Schweizerinnen trotzdem geschwächt, wenn die Initiative durchkommt, heisst es in der Botschaft des Bundesrates. Im Initiativtext steht, dass künftig nur völkerrechtliche Verträge für die Rechtsprechung massgebend wären, die dem Referendum unterstanden, als sie abgeschlossen wurden. Das war bei der EMRK – wie damals üblich – nicht so, als sie 1974 ratifiziert wurde.
Die Allianz der Zivilgesellschaft «Schutzfaktor M», die sich gegen die Initiative engagiert, erklärt: «Ab sofort wäre diese [die EMRK] nicht mehr massgebend für das Bundesgericht. Das heisst auch, dass die Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in Strassburg nicht mehr verbindlich für die Schweiz wären.» Man habe zwar noch die Möglichkeit beim EGMR zu klagen, wenn man der Meinung sei, ein Bundesgerichtsurteil verletze die Grundrechte. Aber wenn jemand in Strassburg daraufhin Recht erhält, müsse das Urteil in der Schweiz trotzdem nicht revidiert werden.
«Die Kündigung der EMRK ist nicht das Ziel der Initiative.»
Schweizerische Volkspartei SVP
Die Schweiz laufe bei Annahme der Initiative Gefahr, die Standards der EMRK nicht mehr aufrechterhalten zu können, befürchtet der Bund. Bei einem Widerspruch der Menschenrechtskonvention zu unserer Verfassung müsste der Bundesrat laut SBI neu verhandeln. Das wäre in diesem Fall aber kaum möglich: die EMRK gibt es ganz oder gar nicht. Die Schweiz könnte auf längere Sicht und bei einer systematischen und andauernden Missachtung der EMRK aus dem Europarat ausgeschlossen werden, was einer Kündigung der Menschenrechtskonvention gleichkäme.
«Die Kündigung der EMRK ist nicht das Ziel der Initiative», hält die SVP fest. In ihren Argumentarien empört sie sich jedoch über Fälle von verurteilten Straftätern, die wegen internationalem Recht nicht in ihre Herkunftsländer zurückgeschickt werden konnten. Die Vermutung, die Partei ziele dabei auf eine Entmachtung von Strassburg, liegt daher nahe. Nicht zuletzt, da SVP-Bundesrat Ueli Maurer in einer Bundesratssitzung 2014 die Kündigung der EMRK ganz konkret forderte.
Die SVP betont zudem, die Inhalte der Konvention seien in der Schweizer Verfassung als Grundrechte praktisch identisch festgeschrieben, somit wären auch ohne EMRK die Menschenrechte geschützt.
- Einerseits befindet die Schweizer Stimmbevölkerung aber mehrmals jährlich über Verfassungsänderungen – die Bundesverfassung ist daher kein statisches Gebilde. Theoretisch wäre es also möglich, gewisse Grundrechte mit einer Volksinitiative wieder aus der Verfassung zu streichen.
- Andererseits – um es noch komplizierter zu machen – gibt es in der Schweiz, im Gegensatz zu anderen Ländern, keine Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber Bundesgesetzen. Was dazu führt, dass Grundrechte in der Verfassung auch nichts nützen, wenn ein Bundesgesetz diese beschneidet, schrieb Alt-Bundesrichter Giusep Nay in einem Gastkommentar in der NZZ. Denn fürs Bundesgericht sind in einem solchen Fall nur Bundesgesetze und das Völkerrecht massgebend, nicht aber die Verfassung. Sprich: ein Bundesgesetz kann in die verfassungsmässig eigentlich garantierten Grundrechte eingreifen, ohne dass man sich vor Gericht dagegen wehren kann.