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L’histoire ne se répète pas. Mais il existe des parallèles qu’il est utile de connaître car ils peuvent aujourd’hui donner des idées et des réponses à la question «Et maintenant?»
Dans la seconde moitié des années 1950, deux organisations économiques très différentes ont été fondées en Europe. En 1957, la République fédérale d’Allemagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg ont fondé la Communauté économique européenne (CEE). Le préambule de ses statuts contenait déjà l’objectif politique à long terme de former une «union continuellement plus étroite». En 1960, la Grande-Bretagne, le Danemark, l’Autriche, la Suède, la Norvège, le Portugal et la Suisse se sont réunis pour former l’AELE (Association européenne de libre-échange). Ces pays se sont fixé pour objectif d’abolir les droits de douane dans le secteur industriel et de coopérer entre eux de manière libérale, contrairement à la CEE sans superstructure politique. L’Europe occidentale était divisée. Toutefois, il y avait de bonnes chances que les deux organisations distinctes abolissent les droits de douane de concert et forment une grande zone de libre-échange commune. Les choses allaient toutefois évoluer autrement.
L’avis des USA
Peu après sa fondation, la Grande-Bretagne a informé les parties contractantes qu’elle souhaitait quitter l’AELE pour rejoindre la CEE. Qu’est-ce qui poussait le gouvernement de Londres à changer aussi radicalement de cap politique? Il existe des documents qui font la lumière sur cet épisode. Par exemple, le 14 juillet 1961, le secrétaire d’Etat américain George Ball est venu rendre visite au Conseil fédéral. Le ministre Albert Weitnauer était présent lors de la conversation et l’a résumée dans un mémo consultable aujourd’hui sur dodis.ch (recueil de documents historiques). En voici un extrait: «Les Américains considèrent que des négociations conjointes entre la CEE et l’AELE comme groupe en vue d’un accord purement économique ne sont pas désirables et, par ailleurs, vaines dès le départ. Pour eux, il faut avant tout que la Grande-Bretagne et les autres alliés de l’OTAN au sein de l’AELE souscrivent aux objectifs politiques de la CEE en y adhérant.» (dodis.ch/30116,p. 2) L’union politique devait largement se recouper avec l’OTAN. Les pays neutres de l’AELE, la Suisse, l’Autriche et la Suède, concluraient un contrat d’association avec la CEE. Au Parlement fédéral, les préparatifs commencèrent, avec de nombreux groupes de travail. (dodis.ch/30134, 34186)On se dirigeait vers une dissolution de l’AELE.
Veto de Charles de Gaulle
Mais il en fut autrement. En janvier 1963, le Président français Charles de Gaulle oppose son veto à l’adhésion de la Grande-Bretagne, et le projet initié par les Etats-Unis est mis en attente. Qu’est-ce qui pousse de Gaulle à prendre cette mesure? Il cherche à établir des relations plus étroites avec l’Allemagne. Le 22 janvier 1963, la France conclut le traité de l’Elysée (accord de coopération franco-allemand) avec la République fédérale d’Allemagne, un accord qui allait déterminer la politique des deux pays jusqu’à aujourd’hui. De Gaulle craint qu’avec l’adhésion de la Grande-Bretagne, l’influence anglo-étatsunienne dans la CEE/OTAN devienne encore plus dominante et l’Europe encore plus dépendante. Peu de temps après, en juillet 1963, le ministre Paul Jolles, chef du Bureau de l’intégration, rendait compte au Conseil fédéral de sa conversation avec le chef du Policy Planning Board (conseil de planification politique) du Département d’Etat américain: «Mon interlocuteur partage sans réserve l’opinion américaine bien connue selon laquelle en Europe le statut d’Etat-nation est historiquement obsolète, et qu’une union politique semble inévitable si l’Europe veut continuer à jouer un rôle dans la politique mondiale. Le président français de Gaulle est considéré comme un phénomène isolé. [...] La conversation m’a laissé l’impression que le brain-trust du Département d’Etat était désemparé face à la question de l’Europe.» (dodis.ch/30356)
Le conseiller fédéral Schaffner a ensuite commenté: De Gaulle prône un partenariat d’égal à égal entre l’Europe et les Etats-Unis, et non «une Europe intégrée, donc diminuée». (dodis.ch/30358)
L’AELE continue d’exister
Pour l’AELE, de Gaulle a été un coup de chance. Son veto lui a permis de respirer et de trouver le calme nécessaire pour se construire, sans jamais perdre de vue la CEE. Les pays de la CEE ont aboli les droits de douane en plusieurs étapes, et les pays de l’AELE ont suivi le mouvement, de sorte qu’après quelques années, il a été relativement facile de conclure un accord commun de libre-échange, d’abord dans le secteur industriel, entre les pays de la CEE et de l’AELE, un projet que les Américains avaient encore empêché dix ans plus tôt.
Accord de libre-échange de 1972
Lors de la signature de l’accord de libre-échange le 22 juillet 1972, le président de la Confédération Brugger a prononcé un discours remarquable, dans lequel il a exposé les valeurs fondamentales de la Suisse et les lignes directrices des relations futures de la Suisse avec la Communauté:
«L’accord entre la Suisse et la Communauté européenne, que j’ai l’honneur de signer aujourd’hui au nom du Conseil fédéral, représente un pas décisif dans notre traditionnel effort de coopération à l’intégration de notre continent, dans la mesure où nous pouvons le fournir en respectant la démocratie directe, les compétences parlementaires et la neutralité de la politique étrangère.» (dodis.ch/36209)
En 1974, après la mort de Charles de Gaulle, la Grande-Bretagne a rejoint la CE, et d’autres membres de l’AELE ont suivi plus tard. Le Parlement suisse a soumis l’accord de libre-échange au peuple souverain le 3 décembre 1972, qui l’a approuvé à 72,5 % et dans tous les cantons. La Suisse était unie. Dans les années qui ont suivi, l’AELE a conclu plus d’une centaine d’accords complémentaires avec la CE, puis avec l’UE. Les échanges de biens et, plus tard, les échanges de services se sont multipliés. Entre-temps, l’AELE a conclu une quarantaine d’accords de libre-échange sur mesure avec de nombreux pays du monde entier. Il s’agit de pays tels que la Chine, le Japon et, plus récemment, suite à une votation populaire, l’Indonésie. A cela s’ajoutent de nombreux accords commerciaux. C’est une réussite. Cela n’aurait pas été possible avec le contrat d’association avec la CEE réclamé par les Etats-Unis et envisagé dans les années 1960.
Enseignements
La coopération et les discussions avec l’UE sur un pied d’égalité dans le cadre des accords existants sont une évidence. La Suisse et l’UE font partie de l’Europe. Les deux sont dépendants l’un de l’autre pour de nombreuses raisons, et leur capacité à collaborer est éprouvée. Que peut faire la Suisse aujourd’hui tout en évitant, comme l’a dit le conseiller fédéral Brugger, de mettre en danger les singularités du pays?
A l’instar de ce qui a été fait dans les années 1960, les lois et les réglementations commerciales suisses peuvent être alignées sur l’UE d’aujourd’hui, dans la mesure où cela est nécessaire et judicieux, même de manière autonome, sans négociations. Cette approche a également fait ses preuves dans les années qui ont suivi le refus populaire à l’EEE en 1992. Le milliard de cohésion comme contribution au développement économique et social des pays les plus pauvres en fait partie. Si l’accord de libre-échange devait un jour être «modernisé», les conditions formulées par le conseiller fédéral Brugger dans son discours de 1972 seront à respecter: oui à la coopération, «dans la mesure où nous pouvons la fournir en respectant la démocratie directe, les compétences parlementaires et la neutralité de la politique étrangère». Peut-être qu’ayant quitté l’UE, le Royaume-Uni, membre fondateur de l’AELE, y retournera, et que l’on va assister à une renaissance de ce cadre de coopération bientôt cinquantenaire.•
Compte rendu détaillé des événements dans: Wüthrich, Werner. Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz. Geschichte der freiheitlich-demokratischen Wirtschaftsverfassung der Schweiz, Zurich 2020, cf. chapitre 24, p. 293-318.
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