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Die feierliche Eröffnung des Gotthard-Basistunnels am kommenden 1. Juni stellt einen Meilenstein in der schweizerischen Verkehrspolitik dar. Ein Vierteljahrhundert nach seinem Beschluss bleibt das Neat-Konzept hochaktuell, wie ein Rückblick auf die bundesrätliche Botschaft über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale (Neat) aus dem Jahr 1990 zeigt. Darin nannte der Bundesrat vier Hauptargumente, weshalb das Projekt umgesetzt werden sollte. Diese lassen sich problemlos auf die Gegenwart übertragen und illustrieren, dass die verkehrspolitischen Handlungsfelder in den vergangenen 25 Jahren Bestand hatten:
Verkehrspolitischer Anschluss an Europa
Eines der Hauptargumente für die Neat war, dass die Schweiz sich der europäischen Verkehrsentwicklung und den Herausforderungen des dynamischen Integrationsprozesses stellen soll. Denn die Entwicklungen waren damals geprägt durch eine steigende Verkehrsnachfrage, eine neue Dynamik bei den Bahnausbauten sowie eine Verkehrsordnung, die im Bahnbereich liberalere Lösungen propagierte. Die dadurch eröffneten Chancen für die Bahn wollte man nutzen. Eine zentrale Herausforderung waren Infrastrukturausbauten in den Nachbarländern, beispielsweise in Frankreich mit dem Bau der TGV-Linien. Die Schweiz hatte das Bahnnetz in den Jahrzehnten zuvor nur punktuell verbessert. Im Güter- wie auch im Personenverkehr zeichnete sich weiterhin ein starkes Wachstum ab. Die Neat beruhte schon von Beginn weg auf dem Gedanken, dass sich Strasse und Schiene ergänzen und dass nur mit der Kombination der beiden das Verkehrswachstum bewältigt werden kann.
Die prognostizierte Verkehrszunahme ist heute eingetroffen. Bereits mit der Eröffnung des Lötschberg-Basistunnels im Jahr 2007 leistete die Schweiz einen bedeutenden Beitrag zur Sicherstellung eines modernen und leistungsfähigen Nord-Süd-Güterverkehrskorridors.
Mit der Fertigstellung der Neat als Netzvariante wird sich die Schweiz, wie in der Botschaft gefordert, hinsichtlich der Eisenbahninfrastruktur in die Europäische Union eingefügt haben. Im Rahmen des «Korridors Rhein-Alpen» hat sie das Herzstück des wichtigsten europäischen Schienengüterverkehrskorridors von der Nordsee ans Mittelmeer realisiert (siehe Abbildung 1).
Abb. 1: Der Korridor Rhein-Alpen führt von Rotterdam nach Genua
Quelle: BAV / Die Volkswirtschaft
Der Abschluss des Neat-Projekts wird dem Schienengüterverkehr einen Schub geben, der weit über die Landesgrenzen hinaus spürbar ist: Das Projekt unterstützt die Bestrebungen der EU, die sich in einem Weissbuch seit Längerem zur Verlagerung des Güterverkehrs auf die Schiene bekennt. Der Gotthard-Basistunnel und die Neat alleine werden aber in Zukunft nicht ausreichen. Instrumente wie die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) sowie die flankierenden Massnahmen werden langfristig notwendig bleiben, um konkurrenzfähige Rahmenbedingungen für die Bahn zu schaffen.
Position als verkehrspolitisches Herzstück in Europa nutzen
Das zweite Argument in der Botschaft von 1990 war, dass die Schweiz ihre verkehrspolitische Position in Europa wahren und vom staatspolitischen und gesamtwirtschaftlichen Nutzen dieser Position profitieren soll. Das Ziel damals war, den Staaten der Europäischen Gemeinschaft (der heutigen Europäischen Union) eine bessere Nord-Süd-Verbindung zu bieten und damit den Standort Schweiz zu stärken. Europa war bereits damals der wichtigste Handelspartner der Schweiz. Der Bundesrat wollte mit der Sicherstellung leistungsfähiger Verkehrswege den freien Warenaustausch weiter fördern. Zudem wollte man die Landesteile der Schweiz näher zusammenführen. Im Hinblick auf den entstehenden europäischen Wirtschaftsraum und die grenzüberschreitende Liberalisierung war dies ein gewichtiges staatspolitisches Moment.
Tatsächlich wahrt die Schweiz heute ihre verkehrspolitische Position in Europa und profitiert vom staatspolitischen und gesamtwirtschaftlichen Nutzen dieser Position. Die Bedeutung der EU als wichtigster Handelspartner ist in den vergangenen Jahren weiter gestiegen. Umso wichtiger erscheint es, die Erreichung des Meilensteins «Eröffnung Gotthard-Basistunnel» vor dem Hintergrund der damaligen Botschaft zu sehen. Mit der Inbetriebnahme der Neat können nicht nur Kapazitäts- und Produktivitätseffekte realisiert werden. Auch eine vorbildliche Stellung der Schweiz im internationalen Schienenverkehr lässt sich mit einer grenzüberschreitend abgestimmten Lösung festigen. Die Schweiz schafft für sich optimale Verkehrsverbindungen in die Wirtschaftszentren des nördlichen und südlichen Europas.
Innerhalb der Schweiz ist die Alpentransversale für den Personenverkehr zentral. Nach der Eröffnung des Lötschberg-Basistunnels wurde der prognostizierte Anstieg der Nachfrage im Personenverkehr auf der Schiene weit übertroffen: Zwischen 2007 und 2011 hat er um 74 Prozent zugenommen. Mit dem Tunnel hat der Tourismus im ganzen Kanton zugenommen und zu einem Bevölkerungswachstum in der Agglomeration Brig-Visp-Naters geführt. Die Wirtschaft des Kantons Wallis wurde damit beachtlich gestärkt.
Dank dem Gotthard-Basistunnel werden auch die Verbindungen in den Kanton Tessin wesentlich verbessert. Das steigert die touristische Attraktivität dieses Kantons weiter. Auch der Kanton Uri wird mit der Realisierung des Kantonsbahnhofs in Altdorf gegen Süden und Norden besser in das Schienenverkehrsnetz integriert. Die Bergstrecke wird weiterhin im Stundentakt bedient und sichert so die Anbindung von Teilen des Urnerlandes und der Leventina an den öffentlichen Verkehr. Es soll also nicht nur die integrative Funktion des Gotthard-Basistunnels für die internationalen Beziehungen und den internationalen Güterverkehr betont werden – bedeutsam ist auch die integrative Funktion des Tunnels innerhalb der Schweiz. Wie bereits in der Botschaft von 1990 dargelegt, verbindet der Gotthard-Basistunnel, wie das Gesamtprojekt der Neat-Netzvariante, die verschiedenen Landesteile.
Damit wird dem Raumkonzept Schweiz Rechnung getragen. Dieses sieht vor, dass die Erschliessung ländlicher und alpiner Gebiete gewährleistet sein muss. Der Angebotsausbau im öffentlichen Verkehr, der mit der Eröffnung des Gotthard-Basistunnels möglich wird, trägt dieser Strategie Rechnung. Im Kantonsbahnhof Altdorf sollen künftig auch IC-Züge halten. Das ermöglicht direkte Verbindungen in die Zentralschweiz und ins Tessin. Mit der besseren und moderneren Erschliessung wird auch das Tessin attraktiver.
Eine moderne Bahninfrastruktur
Ein drittes Argument war damals, dass bei der Integration in das Gesamtverkehrssystem eine modernisierte Bahninfrastruktur fehle. Tatsächlich wurden die Chancen des Bahnnetzes über Jahrzehnte zu wenig genutzt, während das Strassennetz kontinuierlich ausgebaut wurde. Die Marktanteile des alpenquerenden Schienengüterverkehrs waren stetig zurückgegangen. Die Folgen waren Kapazitätsengpässe auf der Strasse und zunehmende Umweltbelastung. Auch im Personenverkehr wurde eine Zunahme des Individualverkehrs zulasten des alpenquerenden Bahnverkehrs verzeichnet. Nur eine Flachbahn konnte den prognostizierten Mehrverkehr bewältigen und ein gegenüber der Strasse konkurrenzfähiges Angebot schaffen.
Heute wird die Bahninfrastruktur umfassend modernisiert und nachhaltig finanziert. Die Marktanteile der Bahn am Gesamtverkehr in der Schweiz sind heute beachtlich. Seit 1990 sind sie um 53 Prozent gestiegen und machen heute rund 16 Prozent des Gesamtverkehrs aus. Gemäss den Analysen des Bundesamts für Statistik ist dieser Anteilsgewinn vor allem auf Fahrplanverdichtungen, kürzere Fahrzeiten infolge Infrastrukturausbauten sowie auf Komfortverbesserungen zurückzuführen. Im alpenquerenden Güterverkehr erreicht die Bahn mit 69 Prozent den höchsten Marktanteil gegenüber der Strasse, seit 2001 die LSVA und die 40-Tonnen-Limite eingeführt wurden.
Die Bahn ist in den vergangenen 25 Jahren also deutlich konkurrenzfähiger geworden. Zu dieser Konkurrenzfähigkeit wird die Eröffnung des Gotthard-Basistunnels einen weiteren Beitrag leisten, da sie massive Fahrzeiteinsparungen zwischen der Deutschschweiz und dem Tessin und Norditalien bringt. Mit der Fertigstellung des Ceneri-Basistunnels wird zudem eine «S-Bahn Tessin» geschaffen, welche in der Südschweiz für neue Dimensionen im öffentlichen Verkehr sorgen wird. Sie schafft zwischen den Regionen um Bellinzona, Locarno und Lugano Angebote des öffentlichen Verkehrs, welche die Strassen massgeblich entlasten dürften.
Die Botschaft von 1990 hat über den Bau der Alpentunnel noch mehr ausgelöst: Sie bereitete den Weg für eine langfristig gesicherte Finanzierung einer modernen Bahninfrastruktur. Für die Finanzierung der Neat und weiterer Grossprojekte wurde damals der befristete FinöV-Fonds geschaffen. Er war der Vorläufer für den Bahninfrastrukturfonds, welcher mit der Fabi-Abstimmung vom Februar 2014 geschaffen wurde. Mit diesem wird die Finanzierung der gesamten schweizerischen Bahninfrastruktur langfristig gesichert, und weitere Ausbauschritte können rechtzeitig geplant und umgesetzt werden.
Im Dienste des Alpenschutzes: Verlagerung auf die Schiene
Die Zunahme des Strassenverkehrs führte damals dazu, dass die Emissionsgrenzwerte für Luftschadstoffe, etwa im Kanton Uri, überschritten wurden. Ein viertes Argument war, dass die Neat wesentlich dazu beitragen sollte, den zunehmenden Güterverkehr im alpenquerenden Raum auf die Schiene zu verlagern, und damit die Alpenregion vor den negativen Auswirkungen des Schwerverkehrs schützen. Um die Belastung der Umwelt durch den Bau und die Linienführung der Neat möglichst gering zu halten, wurden diese auf ihre Umweltverträglichkeit hin geprüft und optimiert.
Die in der Botschaft von 1990 aufgeführten Argumente zur Förderung der Schiene für den Alpenschutz sind weiterhin gültig. Der Schutz der Alpenregion hat seit der Annahme des Alpenschutzartikels 1994 weiter an Bedeutung gewonnen und verschiedene flankierende Massnahmen legitimiert. Die LSVA gehört ebenso dazu wie das Nachtfahrverbot oder die Gewichtslimite. Die mit dem Alpenschutzartikel definierten Verlagerungsziele konnten zwar mengenmässig nicht erreicht werden, aber es gelang ab dem Jahr 2000, das Verkehrswachstums vollständig auf die Schiene zu verlagern. Der Marktanteil der Schiene im alpenquerenden Güterverkehr stieg, die Zahl der Lastwagenfahrten ging trotz weiterwachsendem Gesamtverkehr von rund 1,4 auf 1 Million zurück (siehe Abbildung 2). Dank technischer Fortschritte in der Motorentechnologie konnte der Schadstoffausstoss des Strassenschwerverkehrs auf ein Mass reduziert werden, wie es in den 1990er-Jahren kaum erwartet werden durfte.
Abb. 2: Alpenquerende Fahrten schwerer Güterfahrzeuge mit und ohne LSVA
Anmerkung: Tatsächliche Entwicklung vs. hypothetische Entwicklung ohne LSVA, 40-Tonnen-Limite und flankierende Massnahmen.
Quelle: BAV
Zur Vervollständigung des interoperablen Gütertransports hat das Parlament im Dezember 2013 dem Bau des 4-Meter-Korridors zugestimmt. Bis im Dezember 2020 soll der Nord-Süd-Korridor durchgehend den Transport von Sattelschleppern von 4 Meter Eckhöhe auf der Schiene ermöglichen. Mit diesem Korridor und der Eröffnung des Ceneri-Basistunnels im Jahr 2020 wird die Neue Eisenbahn-Alpentransversale ihren Abschluss finden.
Mit der Bereitstellung einer modernen Bahninfrastruktur ist zu erwarten, dass die Marktanteile der Schiene im Güterverkehr weiter steigen und die alpenquerenden Lastwagenfahrten weiter gesenkt oder zumindest stabil gehalten werden können.
Am volkswirtschaftlichen Erfolg weiterarbeiten
Bereits in seiner Botschaft von 1990 legte der Bundesrat deutlich dar, dass bei einer ökonomischen Betrachtungsweise der volkswirtschaftliche Nutzen der Neat im Vordergrund steht. Frühere Hoffnungen, die Neat lasse sich im Laufe der Zeit betriebswirtschaftlich rentabel betreiben, hatten auf zu optimistischen Annahmen basiert. Das Eisenbahnnetz lässt sich nicht betriebswirtschaftlich rentabilisieren. Es hat eine andere Aufgabe: Die Integration peripherer Landesteile, die Stärkung der Position in Europa, die Entlastung der Strasse und der Schutz der Umwelt sowie Komfort wiegen die betriebswirtschaftlichen Kosten bei Weitem auf.
Die Eröffnung des Gotthard-Basistunnels schliesst eine wichtige Etappe der Neat ab und läutet ein neues Bahnzeitalter ein. Die Ziele und Stossrichtungen der Neat-Botschaft aus dem Jahr 1990 haben auch 2016 volle Gültigkeit. Die Schweiz führt ihre Tradition als Land, welches den alpenquerenden Personen- und Güterverkehr auf der Schiene fördert, in einer neuen Dimension weiter. Sie setzt damit ein Zeichen für die europäische Integration in einer Zeit, in welcher europäische Ideen nicht zuletzt im eigenen Land selber einen schweren Stand haben.
Zurücklehnen kann und soll sich die Schweiz nach Abschluss dieses Grossprojekts nicht: Nur mit weiteren Bemühungen für eine offene Schweiz, einem interoperablen Bahnnetz im Dienste der Wirtschaft und der Bevölkerung und einer verkehrsträgerübergreifenden Verkehrspolitik kann die Schweiz auch zukünftig das Bahnland bleiben, für das sie im Ausland bekannt ist.
Nach dem Tunnel ist vor dem Tunnel. Wir freuen uns auf die Eröffnung des Ceneri-Basistunnels und damit auf die Vollendung der Neuen Alpentransversalen.