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Das Initiativkomitee «gegen die Abzockerei» reichte am vergangenen Donnerstag eine Abstimmungsbeschwerde gegen den Bundesrat ein. Die Initianten als Beschwerdeführer haben davor vom elektronisch verfügbaren Abstimmungsbüchlein des Bundesrats Kenntnis erlangt.
Es handelt sich dabei um die jüngste einer ganzen Reihe von öffentlichen, schriftlichen und mündlichen Äusserungen von Mitgliedern des Bundesrates und der Bundesverwaltung, mit welchen Bundesrecht verletzt wird. Insbesondere von Bundesrat Schneider-Ammann wird dies sogar explizit und freimütig eingestanden. Gemäss Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) kann bei der Kantonsregierung Beschwerde geführt werden, wenn Unregelmässigkeiten bei Abstimmungen auftauchen.
Die exekutiven Äusserungen verletzen insbesondere Artikel 10a dieses Gesetzes. Diese Regelung ist relativ neu, wurde sie doch erst 2009 in Kraft gesetzt – sie fungierte als indirekter Gegenvorschlag zur verworfenen Volksinitiative «Volkssouveränität statt Behördenpropaganda». Dieser hatte zum Ziel, die Information an die Stimmberechtigten durch die Exekutive im Vorfeld von Volksabstimmungen neu und klar zu regeln.
Vor dieser Gesetzesänderung vertrat der Bundesrat eine gegenüber der Bundesversammlung eigenständige Abstimmungsempfehlung zuhanden der Stimmbürger. Diese entsprang zumeist der Botschaft des Bundesrates zum jeweiligen Geschäft, konnte indessen später aber auch durch einen Beschluss des Bundesrates geändert werden. Grundsätzlich vertrat die Exekutive also eine eigene Abstimmungsempfehlung, welche daher nicht zwingend mit derjenigen der Bundesversammlung übereinstimmen musste. Auch wenn sie dies in der Regel tat.
Artikel 10a Absatz 4 BPR verlangt nun aber neu: «Er [der Bundesrat] vertritt keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung.» Es ist also explizit nicht von einer der beiden Kammern des Parlaments die Rede; es war deshalb auch sicherlich nicht die Absicht des Gesetzgebers, es bei Nichtzustandekommen einer einheitlichen Abstimmungsempfehlung der Bundesversammlung (die eben mehr ist also nur die beiden Parlamentskammern!) dem Bundesrat zu überlassen, welcher der beiden Kammern er sich anschliessen will (sofern zumindest eine von ihnen eine Abstimmungsempfehlung beschlossen haben sollte).
Im aktuellen Fall beschloss die Bundesversammlung keine Abstimmungsempfehlung zur Volksinitiative. Das parlamentarische Geschäft 08.080 «Gegen die Abzockerei. Volksinitiative. OR. Änderung» beziehungsweise der Entwurf zum Bundesbeschluss über die Volksinitiative wurde mit Schlussabstimmung vom 15. Juni 2012 nicht von beiden Räten angenommen und somit auch die beinhaltende Abstimmungsempfehlung der Bundesversammlung obsolet.
Konkret kann dies somit nur bedeuten, dass nach dem Willen des Gesetzgebers und nach Sinn und Zweck jener Bestimmung der Bundesrat bei Nichtzustandekommen einer Abstimmungsempfehlung durch die Bundesversammlung auch seinerseits auf einen klaren Positionsbezug verzichten muss, aus welchem eine Abstimmungsempfehlung hervorgeht.
Das Parlament selbst bringt dies in Fussnote 1 seiner Übersicht der Parolenfassungen zum Ausdruck:
1) Gemäss Artikel 10a Abs. 4 des BG über die politischen Rechte vertritt der Bundesrat „keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung“. Da das Parlament sich nicht auf eine Empfehlung einigen konnte, darf der Bundesrat deshalb keine eigentliche Empfehlung abgeben.
Der Bundesrat vertritt rein formell und im engeren Sinne tatsächlich keine Abstimmungsempfehlung. Doch auch hier ist sicherlich nicht massgeblich, als was der Bundesrat seine eigenen offiziellen Stellungnahmen bezeichnet, da damit ja Artikel 10a BPR ganz einfach vom Bundesrat selbst ausgehebelt werden könnte.
Relevant ist schlussendlich die Rezeption der Gesamtheit der bundesrätlichen Äusserungen und Stellungnahmen bei den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern. Und dieser Gesamteindruck ist zweifelsohne eine unmissverständliche, höchst einseitige, ablehnende Haltung der Exekutive gegenüber der Volksinitiative.
Artikel 10a Absatz 2 BPR sodann verlangt vom Bundesrat, «die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit [zu beachten]». Seine Äusserungen und Ansichten indessen sind nicht vollständig, sondern sehr einseitig, inkomplett und tendenziös. Sachlichkeit wird vermisst, weicht oft Subjektivität, ja gar Emotionalität. Schliesslich propagiert der Bundesrat teilweise schlicht falsche Darstellungen, welche die Stimmbürger in die Irre führen.
Artikel 11 Absatz 2 BPR verlangt weiter, dass «der Abstimmungsvorlage eine kurze, sachliche Erläuterung des Bundesrates beigegeben [wird], die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt.» Dies muss – wiederum – umso mehr gelten, wenn in der Bundesversammlung keine Abstimmungsempfehlung zustande kam.
Man kann sich sogar die Frage stellen, was in einer solchen Konstellation überhaupt eine Minderheit sein soll. Denn in der vorliegenden Abstimmung steht formell die Initiative ja nicht dem «Gegenvorschlag» (auch wenn er als solcher bezeichnet wird) gegenüber; es ist also nicht Minderheit, wer für die Initiative ist, und Mehrheit, wer für den «Gegenvorschlag» ist.
Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung postuliert die Garantie der politischen Rechte, welche die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe schützt. Diese Grundrechtsgarantie wird jedoch verletzt, da den Stimmberechtigten essenzielle Informationen vorenthalten werden beziehungsweise diese einseitig, tendenziös, subjektiv und falsch dargestellt werden. Die Stimmbürger haben einen Anspruch auf adäquate Darstellung der Position der Bundesversammlung. Doch die Bundesräte geben vornehmlich die eigene Position und Meinung der Exekutive wieder.
Artikel 148 Absatz 2 der Bundesverfassung postuliert das bikamerale Legislativsystem der Schweizerischen Eidgenossenschaft: «Die Bundesversammlung besteht aus zwei Kammern, dem Nationalrat und dem Ständerat; beide Kammern sind einander gleichgestellt.» In den Abstimmungserläuterungen des Bundesrates wird jedoch den Stimmbürgern erklärt: «Bundesrat und Ständerat lehnen die Initiative ab».
Eine Feststellung dieser Art – spezifisch einzelne Legislativkammern betrachtend – mag während der parlamentarischen Behandlung und insbesondere im Differenzbereinigungsverfahren opportun sein. Der Rechtserlass, wie ihn die Abstimmungsempfehlung darstellt, obliegt stets der Bundesversammlung, nicht der einen oder anderen Kammer. Die Äusserungen der Beschwerdegegner verletzen somit auch das Zweikammersystem.
Aus all diesen und weiteren Gründen wird daher die erstinstanzliche Beschwerdestelle bis Anfang nächster Woche beurteilen, ob der Bundesrat den Anträgen auf Richtigstellung und Mässigung seiner Äusserungen stattgeben muss oder nicht.
Eidg. Volksinitiative «gegen die Abzockerei»: www.abzockerei.ch