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Aussenwirtschaftspolitik – die Schweiz arbeitet erfolgreich unter Druck
Ehemaliger Direktor des Staatssekretariats für Wirtschaft (2004 bis 2011)
Die Schweiz ist unbeschadet durch den Zweiten Weltkrieg gekommen. Aus der Kriegserfahrung zog sie indes andere Schlussfolgerungen als die Siegermächte. Weder trat sie den Vereinten Nationen (UNO) noch dem Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank oder der Welthandelsorganisation (WTO) bei.
Das Abseitsstehen der Schweiz ist erklärbar. Sie war geistig dem Reduit und der Neutralität verbunden. Das Reduitdenken hat ihr das Überleben in ziemlicher Autarkie erleichtert; die Neutralitätspolitik weckte Zweifel, Organisationen beizutreten, in denen die osteuropäischen Länder fehlten.
Bereits Mitte der Fünfzigerjahre nahmen die Nachteile dieser «Politik der Enthaltsamkeit» überhand. Als Nichtmitglied der Welthandelsorganisation (damals Gatt) stieg das Diskriminierungspotenzial für schweizerische Exporte. 1956 schloss sich die Schweiz dem Gatt provisorisch und 1966 als Vollmitglied an. Der Beitritt zum IWF und zur Weltbank erfolgte erst 1991, nachdem die zunehmenden währungs- und fiskalpolitischen Verflechtungen und die daraus resultierenden Koordinationsbedürfnisse eine Mitgliedschaft der Schweiz erfordert hatten.
Der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) und ihrer Nachfolgeorganisation, der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), trat die Schweiz allerdings bereits 1948 beziehungsweise 1961 als Gründungsmitglied bei. Der Grund: Beschlüsse in diesen Gremien bedürfen der Einstimmigkeit. Allein, wie sich später zeigen sollte, kann der Druck dieser Organisationen so gross sein, dass es trotz der Einstimmigkeitsregel schwierig ist, sich einem breiten Konsens zu entziehen, beispielsweise in Steuerangelegenheiten.
Statt einer Zollunion sollte die Efta ins Leben gerufen werden in der Hoffnung, EWG und Efta würden sich aufeinander zubewegen.
1957 erfolgte die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Mit anderen europäischen Ländern entwickelte die Schweiz eine weniger weit gehende Alternative: Statt einer Zollunion sollte eine Europäische Freihandelsassoziation (Efta) ins Leben gerufen werden in der Hoffnung, EWG und Efta würden sich aufeinander zubewegen.
Doch es kam anders. Die EWG entfaltete Stosskräfte, die über den Freihandel im Warenverkehr hinausgingen und nicht wirtschaftliche Politikbereiche einbezogen. Die Schweiz fürchtete, wiederum Wettbewerbsnachteile zu erleiden. Mit dem Abschluss des Freihandelsabkommens Schweiz – EWG im Jahr 1972 konnten diese gemildert werden.
Die EWG und ihre Nachfolgerin, die Europäische Union (EU), wurde zum grössten Binnenmarkt der Welt und ihre Regeln und Normen zum allgemeinen europäischen Standard. Einigen Efta-Mitgliedern genügte die Freihandelsassoziation nicht mehr. Sie traten sukzessive der EU bei, um beim Aufbau der «idée européenne» mitzubestimmen.
Die anderen verhandelten mit der EU über einen zu bildenden Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), der ihnen gestatten sollte, sich weitgehend in den Binnenraum zu integrieren, indes ohne Mitbestimmungsrecht. Ein Teil dieser Länder entschloss sich schliesslich jedoch, auch der EU beizutreten. Die vier verbliebenen Efta-Länder – Norwegen, Island, Liechtenstein und die Schweiz – unterzeichneten den EWR-Vertrag. Doch 1992 verwarf der Schweizer Souverän die Beteiligung am EWR – ein herber Rückschlag für die Aussenwirtschaftspolitik.
Einmal mehr musste eine Alternative her. Die EU zeigte sich bereit, Neuverhandlungen aufzunehmen, die schliesslich in die Abkommen der Bilateralen I (1999) und II (2004) mündeten. Die Bilateralen übernahmen in ausgewählten Sektoren grösstenteils die Bestimmungen des verworfenen EWR-Vertrags.
Ob zu Recht oder zu Unrecht – die EU empfindet die schweizerische Europapolitik als Rosinenpickerei.
Ob zu Recht oder zu Unrecht – die EU empfindet die schweizerische Europapolitik als Rosinenpickerei: Unterschwellig verfolge die Schweiz die Strategie, sich in die sie interessierenden Sektoren zu integrieren, dafür möglichst wenig zu bezahlen und sich einer einheitlichen Rechtsprechung zu entziehen. 2014 nahmen die Schweiz und die EU Verhandlungen zu einem institutionellen Rahmenabkommen auf, namentlich mit dem Ziel, die Anpassung der Marktzugangsabkommen zu dynamisieren und einen einheitlichen Streitbeilegungsmechanismus festzulegen. Diese Bestrebungen scheiterten. Die schweizerische Regierung brach die Verhandlungen 2021 ab.
Wie weiter? Die EU und die Schweiz sind eng verflochten und haben entsprechend gleichlaufende Interessen. Nach einer Phase der Ernüchterung werden sich die Partner wieder an den Verhandlungstisch setzen. Die Zwischenzeit dürfte allerdings wie in den Neunzigerjahren von Unsicherheit, mangelndem Verständnis und atmosphärischem Tiefdruck geprägt sein.
Die direkte Demokratie, der Föderalismus und das Fehlen eines verbindlichen Regierungsprogramms verunmöglichen es, vorausschauend zu handeln.
Die Aussenwirtschaftspolitik der Schweiz ist eine Erfolgsgeschichte. Es ist ihr gelungen, aus den internationalen Rahmenbedingungen zum Vorteil ihrer Volkswirtschaft Nutzen zu ziehen – trotz ihres späten Beitritts zu internationalen Wirtschaftsorganisationen und des verzögerten Abschlusses von Verträgen mit der EU.
Allerdings mangelt es ihr an Visionen und am Willen mitzugestalten. IWF und WTO trat sie erst lange nach deren Gründung bei. Einen Freihandelsvertrag mit Brüssel suchte sie erst, nachdem ihr auf diesem Markt Diskriminierung gedroht hatte. Um die negativen Folgen der Ablehnung des EWR durch die Bilateralen I und II zu mildern, brauchte sie rund zehn Jahre. Und nach Jahren der Verhandlungen wurden die Gespräche zu einem Rahmenabkommen abrupt beendet, sodass nun erneut nach einer Lösung gesucht werden muss. Die Geschichte wiederholt sich.
Wieso? Die wichtigste Ursache ist systemimmanent: die direkte Demokratie, der Föderalismus und das Fehlen eines verbindlichen Regierungsprogramms. Sie erschweren, ja verunmöglichen es, vorausschauend zu handeln und mitzumachen, wenn sich neue Vorhaben zur Bewältigung des sich verändernden Umfelds abzeichnen. Erst wenn der Druck von aussen übermächtig wird und die Nachteile des Nichtmitmachens offensichtlich werden, dann rauft sich die Schweiz zusammen und handelt.
Sollte sie deshalb ihre internen Entscheidungsprozeduren in Aussenwirtschaftsfragen überdenken? Mit dem bisherigen bedachten Vorgehen blieb der Schaden begrenzt. Allerdings sind Zweifel berechtigt, ob dies auch in einem immer enger kooperierenden Europa möglich sein wird, wenn die Schweiz von dessen Konsultations- und Beschlussmechanismen weitgehend ausgeschlossen ist. Werden uns die künftigen Generationen nicht auch die Frage stellen: Wo wart ihr bei der Verwirklichung der «idée européene»?
Zitiervorschlag: Gerber, Jean-Daniel (2022). Aussenwirtschaftspolitik – die Schweiz arbeitet erfolgreich unter Druck. Die Volkswirtschaft, 09. März.