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Die Internationale Entwicklungsgesellschaft (IDA) ist ein Entwicklungsfonds der Weltbank, der sich seit seiner Gründung im Jahr 1960 für die ärmsten Länder der Welt einsetzt. Der Fonds wird von den Partnerländern alle drei Jahre neu aufgefüllt. Die aktuelle Wiederauffüllung stellt die IDA und ihre Partnerländer vor besondere Herausforderungen. Einerseits hat die Finanz- und Wirtschaftskrise den finanziellen Spielraum traditioneller Geberländer beschränkt. Andererseits zwingt der gegenwärtig stattfindende Wandel in Entwicklungsländern die IDA, ihre strategischen Prioritäten neu auszurichten.
Die Internationale Entwicklungsgesellschaft (IDA) vergibt Kredite zu günstigen Konditionen an einkommensschwache und nicht ausreichend kreditwürdige Länder. Seit 2002 gewährt sie auch verstärkt Zuschüsse an überschuldete Länder. Im Rahmen der zwei Entschuldungsinitiativen Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) und Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) leistet die IDA zudem einen Beitrag zur Entschuldung hochverschuldeter Entwicklungsländer.Zwischen 2003 und 2012 gab die IDA im Schnitt 11,7 Mrd. US-Dollar pro Jahr aus, wobei die Ausgaben in den letzten Jahren kräftig gewachsen sind. Im Geschäftsjahr 2012 wurden insgesamt 14,7 Mrd. US-Dollar vergeben. Neben den Entschuldungsmassnahmen werden mit diesen Mitteln Entwicklungsvorhaben in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Wasser, Energie, Landwirtschaft, und Förderung des Privatsektors unterstützt. Ein besonderes Augenmerk gilt dabei dem Aufbau und der Verbesserung institutioneller Rahmenbedingungen. Insgesamt profitieren derzeit 82 Länder von diesen Massnahmen; 40 davon befinden sich in Afrika.Die Mittel für die Kredite und Zuschüsse finanziert die IDA aus Beiträgen der Mitgliedsländer, internen Ressourcen sowie Gewinnüberweisungen von ihren Schwesterinstitutionen innerhalb der Weltbankgruppe, der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) und der Internationalen Finanzgesellschaft (IFC). Die Höhe dieser Mittel wird alle drei Jahre im Rahmen der Wiederauffüllungsverhandlungen neu bestimmt. Bei der 16. Wiederauffüllung Ende 2010 steuerten 52 Geberländer 64% der insgesamt 49,3 Mrd. US-Dollar bei. 28% konnte die IDA durch interne Mittel abdecken. Die restlichen 8% kamen von IBRD und IFC.
Aktuelle Wiederauffüllung unter besonderen Vorzeichen
Am 20./21. März 2013 fiel in Paris der Startschuss für die 17. Wiederauffüllung. Innert Jahresfrist werden die 172 Partnerländer der IDA die finanziellen Mittel und inhaltlichen Schwerpunkte des Entwicklungsfonds für den Zeitraum Juli 2014 bis Juni 2017 festlegen. Die prekäre finanzwirtschaftliche Lage vieler traditioneller, meist westlicher Geberländer lässt Befürchtungen aufkommen, dass deren diesjährige Zuschüsse an die IDA tiefer ausfallen werden als noch vor drei Jahren. Um einen akuten Rückgang der finanziellen Mittel zu vermeiden, prüfen die IDA und ihre Partnerländer verschiedene Optionen.Eine Möglichkeit besteht darin, Schwellenländer zu höheren Beitragszahlungen zu bewegen. Im Gegensatz zu traditionellen Gebern verfügen diese über genügend finanziellen Spielraum, um ihre Beiträge an die IDA substanziell zu erhöhen. Weil Schwellenländer zu den wichtigsten Kunden der Weltbank gehören und ihre Bedeutung auf der internationalen Bühne stetig zunimmt, liegt es auch im langfristigen Interesse der Bank, diese Länder stärker einzubinden. Es stellt sich allerdings die Frage, ob und wie die Vorstellungen von traditionellen und neuen Geberländern in Bezug auf die zukünftige Ausrichtung und Ausgestaltung der zu leistenden Entwicklungshilfe miteinander vereinbar sind.Eine weitere Möglichkeit besteht darin, Geberländern zu erlauben, der IDA Darlehen zu günstigen Zinskonditionen anzubieten. Dabei muss sichergestellt werden, dass diese Darlehen die Zuschüsse der Geberländer ergänzen und nicht ersetzen. Die Machbarkeit und die technischen Einzelheiten dieser Option werden derzeit abgeklärt.Des Weiteren setzt sich die IDA für die kommenden drei Jahre das Ziel, die Effizienz ihrer institutionellen Abläufe und die Wirksamkeit ihrer Aktivitäten zu optimieren. Unter dem Leitgedanken Maximizing Development Impact wird sie ihr Geschäftsmodell überarbeiten, die resultatorientierte Führung etablieren und die Synergien mit der restlichen Weltbankgruppe sowie externen Partnern stärken. Diese Bemühungen werden zeitgleich mit der Implementierung der gemeinsamen Strategie für die gesamte Weltbankgruppe
Vgl. dazu den Beitrag von Jörg Frieden auf S. 30 ff. in dieser Ausgabe. erfolgen und sollten letztendlich ebenfalls zur finanziellen Nachhaltigkeit der IDA beitragen.
World Bank (2013): Setting the Agenda for IDA17.
Anpassung an die neuen Bedürfnisse von Entwicklungsländern
Entwicklungsländer haben in den letzten Jahren ein solides Wachstum verzeichnet. In IDA-Ländern ist das Pro-Kopf-Einkommen zwischen 2002 und 2011 von 429 auf 676 US-Dollar (zu konstanten Preisen, Basisjahr 2000) gestiegen, was einem jährlichen Wachstum von etwa 4,8% entspricht.
Berechnet gemäss Daten von http://data.worldbank.org. Länder wie Äthiopien, Kambodscha und Rwanda gehörten gar zu den am stärksten wachsenden Volkwirtschaften der Welt. Die hohe Rohstoffnachfrage, die beträchtliche Liquidität im Markt sowie die Stabilisierung der politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen waren ausschlaggebend für diese Entwicklung. Entsprechend sind ausländische Direktinvestitionen in IDA-Ländern zwischen 2002 und 2011 von 13,7 auf 89,7 Mrd. US-Dollar angestiegen.
Berechnet gemäss Daten von http://data.worldbank.org.Diese Entwicklung hat für die IDA unmittelbare Folgen. Dazu gehört, dass der Privatsektor in Entwicklungs- und Schwellenländern heute eine viel grössere Rolle einnimmt als noch vor wenigen Jahren. Dies wiederum relativiert die Bedeutung traditioneller Akteure der Entwicklungszusammenarbeit wie der IDA. Hinzu kommt, dass etwa die Hälfte der heutigen IDA-Empfängerländer bis 2025 graduieren und somit ihren IDA-Status ablegen werden, darunter auch einige der zehn grössten Empfängerländer wie Ghana, Indien, Kenia, Nigeria, Pakistan, und Vietnam.
The Future of IDA Working Group (2012): Soft Lending without Poor Countries: Recommendations for a New IDA. CGD Report.Dieser Schritt ist grundsätzlich positiv zu werten, widerspiegelt er doch die Fähigkeit der Länder, bei der IBRD oder auf den Kapitalmärkten Geld zu Markt- bzw. marktähnlichen Bedingungen aufzunehmen. Für die IDA bedeutet diese Entwicklung allerdings, dass sich ihre verbleibenden Aktivitäten – unter sonst gleichbleibenden Bedingungen – fast ausschliesslich auf den afrikanischen Kontinent und insbesondere auf fragile und von eStaaten konzentrieren werden. Will sie ihre Rolle als wichtigster Fonds für die Ärmsten der Welt auch in Zukunft wahrnehmen, muss die IDA ihr Geschäftsmodell überdenken und sich an die neuen Gegebenheiten anpassen.
World Bank (2013): Setting the agenda for IDA17. Im Vordergrund stehen dabei die Unterstützung fragiler Staaten, die Bewältigung der Folgen des Klimawandels, die Förderung eines gesellschaftlich ausgeglichenen Wohlstands (Inclusive Growth bzw. Shared Prosperity) sowie die Mobilisierung und Stärkung des Privatsektors.
Fragile und von Konflikten betroffene Staaten
Die Unterstützung dieser Gruppe von Staaten gehört zu den grössten Herausforderungen der Entwicklungszusammenarbeit. Die generelle Krisenanfälligkeit, schwach ausgeprägte formelle Institutionen und politische Unsicherheit in diesen Ländern führen dazu, dass ein Engagement von Entwicklungsorganisationen oft mit erheblichen Kosten und Risiken verbunden ist. Dass eine Unterstützung von fragilen Ländern unter gewissen Voraussetzungen dennoch nützlich, sinnvoll und auch möglich ist, hat der Weltentwicklungsbericht 2011 Konflikt, Sicherheit und Entwicklung gezeigt.
World Bank (2011): World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development. Der Bericht gibt die Stossrichtungen für ein verstärktes internationales Engagement in fragilen Ländern vor. Dazu gehören unter anderem die stärkere Berücksichtigung von Konflikten in den Entwicklungsagenden, eine Anpassung der Interventionsinstrumente und -massnahmen an die Verhältnisse in fragilen Ländern, die Verringerung der Volatilität der Finanzhilfe sowie die Förderung des Privatsektors und der Beschäftigung.Zusammen mit anderen bi- und multilateralen Partnern ist die IDA bemüht, die im Weltentwicklungsbericht aufgezeigten Ansätze anzuwenden und weiterzuentwickeln, mit dem Ziel, die Wirksamkeit und Effizienz ihres Engagements in fragilen Ländern zu verbessern. Im Juni 2011 hat die Weltbank dazu das Global Center for Conflict, Security, and Development in Nairobi eröffnet. Darüber hinaus hat sie ihre Präsenz in fragilen Ländern verstärkt, Personal, Massnahmen und Instrumente an die dortigen Gegebenheiten angepasst sowie die Zusammenarbeit mit dem Privatsektorarm der Weltbankgruppe, der Internationalen Finanzgesellschaft IFC, ausgebaut. Diese Bemühungen werden weitergeführt.
World Bank (2013): IDA’s support to fragile and conflict-affected states.
Förderung einer klimaschonenden Entwicklung
Die Auswirkungen des Klimawandels sind schon heute für viele Entwicklungsländer deutlich spürbar. Gemäss dem Zwischenstaatlichen Ausschuss für Klimaänderungen (IPCC) werden Häufigkeit und Intensität klimatischer Extremereignisse in Zukunft weiter zunehmen und arme Länder in ihrer Entwicklung einschränken. Bereiche wie Landwirtschaft, Wasser, Gesundheit und Infrastruktur sind von den negativen Folgen besonders betroffen.
IPCC (2012): Intergovernmental Panel on Climate Change Special Report on Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. Cambridge University Press.Die IDA stellt Entwicklungsländern bedeutende finanzielle und technische Mittel zur Verfügung, um das erhöhte Klimarisiko einzudämmen. 2011 und 2012 wurden dazu mehr als 31 Mrd. US-Dollar verpflichtet. Energieeffizienz und erneuerbare Energien stehen im Zentrum der Unterstützungsmassnahmen. Um die Hebelwirkung ihrer eigenen Finanzmittel zu erhöhen, unterstützt die IDA die Empfängerländer bei der Erschliessung alternativer Finanzierungsquellen (u.a. Climate Investment Funds, Global Environment Facility, Forest Carbon Partnership Facility oder Global Facility for Disaster Reducation and Recovery).
World Bank (2012): Achieving climate resilient development progress report. IDA16.Trotz dieser Bemühungen bleibt der finanzielle Bedarf von Entwicklungsländern im Klimabereich enorm. In ihrem Bericht Economics of Adaptation to Climate Change schätzt die Weltbank die Anpassungskosten von Entwicklungsländern zwischen 2010-2050 – basierend auf einer Klimaerwärmung von 2 Grad – auf jährlich 70-100 Mrd. US-Dollar.
World Bank (2010): Economics of adaptation to climate change – Synthesis report. Die IDA wird somit auch weiterhin darauf hinarbeiten, die finanziellen und technischen Bedürfnisse von Entwicklungsländern in diesem Bereich abzudecken. Aufgrund ihrer lokalen und regionalen Präsenz, ihrer Erfahrung und leistungsorientierten Ausrichtung ist sie dafür gut positioniert. Um die Skaleneffekte ihrer Investitionen zusätzlich zu erhöhen, wird die Organisation in Zukunft vermehrt regionale Grossprojekte mit hohem wirtschaftlichen und sozialen Nutzen (sogenannte Transformational Projects) fördern und dabei die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor suchen.
World Bank (2013): IDA support to transformational projects with regional impact. IDA17. Die spezifischen klimarelevanten Ziele der IDA müssen in den laufenden Wiederauffüllungsverhandlungen erst noch festgelegt werden.
Förderung eines gesellschaftlich ausgeglichenen Wohlstands
Das starke Wachstum der letzten Jahre wurde in vielen Entwicklungsländern durch eine Zunahme wirtschaftlicher und sozialer Ungleichheiten begleitet. Die Geberländer fordern die IDA dazu auf, nach Möglichkeiten zu suchen, um benachteiligte Gruppen – z.B. Frauen, Jugendliche, Minderheiten – zu stärken und vermehrt am Wachstumsprozess zu beteiligen. Dieses Anliegen wird auch in die gemeinsamen Strategie für die gesamte Weltbankgruppe einfliessen, die gegenwärtig ausgearbeitet wird. Die Weltbankgruppe setzt sich darin unter anderem das Ziel, auf einen gesellschaftlich ausgeglichenen Wohlstand hinzuarbeiten.Die IDA wird ihre Schwerpunkte auf drei spezifische Bereiche legen: die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Verbesserung der Nutzung natürlicher Rohstofferträge und die Erleichterung des Zugangs zu finanziellen Dienstleistungen. Auch wenn konkrete Massnahmen im Rahmen der Wiederauffüllungsverhandlungen unter Berücksichtigung der jeweiligen landesspezifischen Gegebenheiten und Bedürfnisse erst noch bestimmt werden müssen, kann davon ausgegangen werden, dass sich die Anstrengungen hauptsächlich auf die Erhebung, den Austausch und die Vermittlung von Daten und Wissen in Bezug auf bestehende institutionelle Hindernisse für einen gesellschaftlich ausgeglichenen Wohlstand konzentrieren werden.
World Bank (2013): Setting the agenda for IDA17.
Mobilisierung und Stärkung des Privatsektors
Angesichts der wachsenden Bedeutung des Privatsektors in Entwicklungsländern beabsichtigt die IDA, ihre Anstrengungen zur Verbesserung der Rahmenbedingung für die Privatwirtschaft fortzuführen und zu intensivieren. Dies soll in enger Zusammenarbeit mit der IFC und der Multilateralen Investitions-Garantie-Agentur (Miga) geschehen, die ihre Aktivitäten in IDA-Empfängerländern und fragilen Staaten in den letzten Jahren markant ausgebaut haben. Während die IDA hauptsächlich auf den öffentlichen Sektor ausgerichtet ist, decken IFC und Miga vor allem den privaten Sektor ab; die Aktivitäten der drei Organisationen sind somit grösstenteils komplementär. Die Ausarbeitung gemeinsamer Länderstrategien und Investitionsprojekte sowie die Optimierung administrativer Prozesse soll für Regierungen die Zusammenarbeit mit der Weltbankgruppe im Allgemeinen und mit der IDA im Besonderen vereinfachen.
Die Weichen für zukünftige Herausforderungen stellen
Die Übersicht der wichtigsten strategischen Prioritäten zeigt, dass die IDA schon heute die Weichen für zukünftige Herausforderungen stellt. Allerdings werden sich die IDA und ihre Partnerländer in den kommenden Jahren mit noch grundlegenderen Fragen beschäftigen müssen, will die Organisation ihre Vorreiterrolle im globalen Kampf gegen die Armut bewahren. Basierend auf Daten von 2008 befinden sich etwa 79% der Menschen, die mit weniger als 2 US-Dollar pro Tag leben müssen, in mittleren Einkommensländern.
Sumner, Andy (2012): Where Do The World’s Poor Live? An Update, IDS Working Paper 393. 21 von weltweit insgesamt 47 fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten sind heute gemäss einer OECD-Studie mittlere Einkommensländer.
OECD (2013): Fragile States 2013: Resource Flows and Trends in a Shifting World. Für die IDA stellt sich somit die Frage, ob sie sich auch weiterhin auf Niedrigeinkommensländer konzentrieren will oder ob sie ihre Aktivitäten in Zukunft auch auf die Ärmsten in mittleren Einkommensländern ausweiten soll. Mit ihrer Ausrichtung auf Fragilität, wirtschaftliche und soziale Ungleichheit, Klima und Stärkung des Privatsektors würde sie die nötigen Anforderungen mitbringen, um auch in diesen Ländern einen Beitrag zur Armutsreduktion zu leisten. Dies setzt allerdings voraus, dass sich die Rollen, Aufgaben und komparativen Vorteile der IDA klar von denjenigen der IBRD, die sich auf Länder mit mittleren Einkommen konzentriert, abgrenzen. Diese und ähnliche Fragen werden im Rahmen der aktuellen Ausarbeitung einer gemeinsamen Strategie für die gesamte Weltbankgruppe zu klären sein.
Kasten 1: Fakten zur IDA
Fakten zur IDA
- Als einer der weltweit grössten Anbieter von Entwicklungsgeldern bietet die IDA den 82 ärmsten Entwicklungsländern finanzielle und technische Unterstützung. In diesen Ländern leben 2,5 Mrd. Menschen. Davon leben 1,8 Mrd. von weniger als 2 US-Dollar pro Tag.
- Rund ein Fünftel der IDA-Finanzierungsmittel wird in Form von Zuschüssen gewährt, der Rest in Form von zinslosen langfristigen Krediten. Damit leistet die IDA einen entscheidenden Beitrag zur Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele.
- Die IDA bietet eine anerkannte Plattform für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit. Sie unterstützt Entwicklungsprogramme, die von den betreffenden Ländern in Eigenregie geleitet werden, mit Geldern, die vorhersagbar und nicht zweckgebunden sind.
- Die IDA verbessert fortlaufend ihr seit 2002 bestehendes System zur Wirkungsmessung, unterzieht sich unabhängigen Beurteilungen und nimmt in punkto Transparenz weltweit eine führende Rolle ein. Unter den 58 Gebern im 2011 Aid Transparency Index belegt die IDA Platz eins.
- Die IDA hat in fast allen ihren Interventionsländern Mitarbeiter vor Ort, damit die Hilfe auch gezielt ankommt und ihre Verwendung gut überwacht wird.
Quelle: Die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA) – Der Weltbankfonds für die Ärmsten, The World Bank, Washington, April 2013.
Kasten 2: Was bisher erreicht wurde
Was bisher erreicht wurde
Im Zeitraum von 2000 bis 2010 verzeichnete die IDA folgende Erfolge:
- Sie bot mehr als 47 Mio. Menschen Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen in den Bereichen Gesundheit und Ernährung, liess mehr als 310 Mio. Kinder impfen und stellte für mehr als 2,5 Mio. Schwangere Angebote zur Schwangerschaftsvorsorge bereit.
- IDA-Mittel trugen dazu bei, dass mehr als 113 Mio. Menschen Zugang zu sicherem Wasser haben.
- Es wurden mehr als 3 Mio. Lehrer ausgebildet und Klassenräume für mehr als 105 Mio. Kinder gebaut oder saniert. IDA-Mittel unterstützten eine der grössten Kampagnen zur Erhöhung der Schulbesuchsquote aller Zeiten, durch die auch die Zahl der Mädchen, die eine Schule besuchen, deutlich stieg.
- In Bangladesch beteiligt sich die IDA seit fast zehn Jahren an einem Projekt zur Elektrifizierung ländlicher Räume und zum Ausbau erneuerbarer Energien, mit dem Erfolg, dass 630 000 Verbraucher ans Stromnetz angeschlossen wurden.
- Die IDA finanzierte die Demobilisierung und Wiedereingliederung von fast 441 000 Ex-Kombattanten in acht Postkonfliktländern. Darüber hinaus schuf sie Beschäftigungsmöglichkeiten im Umfang von mehr als 17 Mio. Personentagen beim Wiederaufbau und bei der Bereitstellung von Wasserversorgung, Strassen und sonstigen wichtigen Infrastrukturmassnahmen.
Quelle: Die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA) – Der Weltbankfonds für die Ärmsten, The World Bank, Washington, April 2013.
Kasten 3: Das Engagement der Schweiz
Das Engagement der Schweiz
- Die Schweiz ist seit 1992 Mitglied der IDA. Angesichts der Finanzkraft der Weltbankgruppe sowie ihres Know-hows bei der Armutsbekämpfung und bei globalen Themen ist die Schweizer Beteiligung bei der IDA eine wichtige Ergänzung zu den Entwicklungsaktivitäten der Schweiz.
- Die Schweiz trägt mit 708 Mio. US-Dollar einen Lastenanteil von rund 2,1% und ist damit der elftgrösste Geber der IDA. Es handelt sich dabei um den höchsten Beitrag der Schweiz an einen einzelnen Fonds. Mit ihrem finanziellen Beitrag und ihrer aktiven Mitarbeit gelingt es der Schweiz, die Aktivitäten der IDA massgeblich zu beeinflussen.
- Für die Jahre 2011 bis 2014 standen für die Schweiz folgende Ziele im Mittelpunkt: Bekämpfung des Klimawandels in den IDA-Mitgliedsländern mit Schwerpunkt auf Energie, Forstwirtschaft und CO2-Emissionshandel; Unterstützung fragiler Staaten; Ausbau der Geschlechtergleichstellung; Steigerung der Wirksamkeit der IDA mittels Messungen, Bewertungen und Evaluationen; Sicherung der langfristigen Finanzierung der IDA.
Quelle: Seco-Deza Factsheet Multilaterale Organisationen: Die Schweiz und die Internationale Entwicklungsagentur (Weltbankgruppe), September 2012.