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Seit dem 16. Jahrhundert kümmert sich der Staat um verwaiste Kinder. Dafür entsteht das moderne Vormundschaftswesen, das 2013 zum Kinder- und Erwachsenenschutzrecht erweitert wird.
Unter dem Kindes- und dem Erwachsenenschutz beziehungsweise der früheren Vormundschaft versteht man eine rechtliche Fürsorge für Minderjährige oder für erwachsene Personen, die nicht in der Lage sind, ihr Vermögen zu verwalten und ihre Rechte wahrzunehmen. Die Massnahmen des Kinder- und Erwachsenenschutzes müssen im Interesse der betroffenen Personen getroffen werden, auch wenn diese dabei fremdbestimmt werden.
Von der Familienangelegenheit zur obrigkeitlichen Kontrolle
Seit dem Altertum wurden unverheiratete Frauen sowie marginalisierte Bevölkerungsgruppen wie Waisenkinder, Menschen mit Behinderungen, Kranke und Altersschwache bevormundet. Bis zum 16. Jahrhundert war die Vormundschaft eine exklusive Angelegenheit der Familie, die in erster Linie darauf bedacht war, das Vermögen der bevormundeten Person zu erhalten. Im Spätmittelalter setzte eine Entwicklung ein, durch die das Vormundschaftswesen rechtlich stärker reguliert und den Gemeindebehörden die Verantwortung zur Bestimmung und Kontrolle von Vormündern übertragen wurde. 1548 und 1577 verschafften zwei Polizeiordnungen des Heiligen Römisches Reiches Deutscher Nation den Vormündern mehr Kompetenzen, so dass diese mit Einschränkungen als Stellvertreter der betroffenen Person fungieren konnten, um deren Vermögen zweckmässig einzusetzen.
Von kantonalen Regelungen zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch
Im 19. Jahrhundert war die Vormundschaft in der Schweiz kantonal geregelt. Mit Verweis auf moralische Imperative nahmen die Eingriffe der Behörden in die Familien zu. Es sollte verhindert werden, dass Kinder von Eltern, denen man eine schlechte Lebensführung nachsagte und die vorwiegend in armen Verhältnissen lebten, durch dieses Umfeld geschädigt wurden. Die Angst vor der sogenannten „Verwahrlosung“ war in den bürgerlichen Schichten weit verbreitet. Folglich wurden Kinder, die als gefährdet galten, entweder zur Adoption freigegeben, als Arbeitskräfte verdingt oder in Heimen platziert. Auch ihre Eltern konnten unter Vormundschaft gestellt und in Anstalten eingewiesen werden.
Das Schweizerische Zivilgesetzbuch (ZGB) von 1907 vereinheitlichte das Vormundschaftswesen im eidgenössischen Familienrecht. Mit der Ausführung waren aber weiterhin die Gemeinden betraut. Das ZGB wurde je nach Kanton, Behörde und Personal unterschiedlich in die Praxis umgesetzt. Auch das Vormundschaftsrecht von 1907 war durch staatlichen Paternalismus geprägt, griff stark in die familiären Verhältnisse ein und unterzog die Betroffenen einer Disziplinierung, die sich an den vorherrschenden gesellschaftlichen Normen orientierte. Auch auf der Grundlage des ZGB wurden Kinder verdingt oder in Anstalten fremdplatziert. Frauen, denen ein „liederlicher Lebenswandel“ angelastet wurde, darunter viele Mütter unehelicher Kinder, wurden zwangsweise in psychiatrische oder andere Anstalten eingewiesen. Weitere Zielgruppe solcher „administrativen Versorgungen“, die auf Basis von Behördenentscheiden und ohne gerichtliche Rekursmöglichkeit gefällt werden konnten, waren Jugendliche, die als renitent galten, Alkoholkranke und Angehörige diverser Randgruppen. Diese Rechtspraxis, die mindestens bis in die 1960er Jahre verbreitet war, stand im Widerspruch mit der Europäischen Menschenrechtskonvention von 1953, die in der Schweiz 1974 ratifiziert wurde. Deshalb ersetzte der Bund 1981 die administrative Versorgung durch den fürsorgerischen Freiheitsentzug, der den Betroffenen einen besseren Rechtsschutz gewährte, insbesondere verstärkte Rekursmöglichkeiten.
Genaue Zahlen über das Ausmass der Fremdplatzierungen im 20. Jahrhundert liegen nicht vor. Schätzungen zufolge waren um 1930 etwa vier bis fünf Prozent der Kinder unter 14 Jahren von einer Fremdplatzierung betroffen, also rund 60'000. Bei der administrativen Versorgung gehen die Schätzungen von 50'000 bis 60’000 Personen für das 20. Jahrhundert aus. Sowohl die Fremdplatzierungen als auch die administrativen Versorgungen nahmen nach Inkrafttreten des ZGB zu und erreichten ihren Höhepunkt zwischen 1930 und 1950.
Der Kindes- und Erwachsenenschutz im 21. Jahrhundert
Gegen Ende des 20. Jahrhunderts wurde immer offensichtlicher, dass das paternalistische Vormundschaftsrecht im ZGB von 1907 nicht mehr den zeitgenössischen gesellschaftlichen Vorstellungen entsprach. Zudem waren die vielerorts üblichen Laienbehörden mit der Behandlung von komplexen Fällen wie Kindsentführungen, Ausbeutungen und anderen Missbräuchen oft überfordert. Als Folge wurde 1993 ein Revisionsprozess in Gang gesetzt, um die Betroffenen von Schutzmassnahmen vor Diskriminierungen zu bewahren, ihr Selbstbestimmungsrecht zu stärken und die Verhältnismässigkeit von fürsorgerischen Massnahmen zu gewährleisten. Das 2013 in Kraft gesetzte Kindes- und Erwachsenenschutzgesetz brachte umfassende Neuerungen. Eine Person, die nicht fähig ist, ihre Rechte selber auszuüben, sollte wenn immer möglich selber bestimmen können, wer diese an ihrer Stelle wahrnimmt. Auch die Kompetenzen von Ärztinnen und Ärzten bei der fürsorgerischen Unterbringung von Personen in Heimen und Anstalten wurde eingeschränkt und die regelmässige Überprüfung von Unterbringungen in geschlossene Anstalten vorgeschrieben. Um die Verhältnismässigkeit zu gewährleisten und die Bedürfnisse der Betroffenen besser zu bedienen, sieht das Gesetz Beistandschaften vor, die von Fall zu Fall unterschiedlich ausgestaltet werden können.
Die Festsetzung von spezifischen Schutzmassnahmen für jeden einzelnen Fall machte den Kindes- und Erwachsenenschutz komplexer und stellte die Laienbehörden vor neue Herausforderungen. Das Gesetz führte deshalb rund 150 einheitlich organisierte und professionalisierte Kindes- und Erwachsenschutzbehörden (KESB) ein. In den ländlichen Regionen wurden die Laienbehörden damit durch professionelle Gremien ersetzt. In städtischen Zentren, in denen die Behörden schon länger professionalisiert waren, wirkten die Änderungen weniger einschneidend. Seither befasst sich ausschliesslich Fachpersonal mit Fällen wie Kindesmissbrauch und -vernachlässigung, Besuchsrecht bei Scheidungen, fürsorgerischem Freiheitsentzug und Beistandschaft für demenzkranke Menschen.
Obwohl die Einführung der neuen Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden im Parlament unbestritten war, löste die Reform bald eine öffentliche Kontroverse aus. Unmittelbarer Anlass war ein Mordfall von 2015, bei dem eine Mutter ihre beiden Kinder tötete, nachdem diese zuvor von der zuständigen KESB der Obhut der Eltern entzogen worden waren. Im Zuge dieser Kritik wurde 2016 eine Volksinitiative eingereicht, welche die Befugnisse der KESB zugunsten der Betroffenen und Verwandten stark einschränken will. Manche Gemeinden tun sich schwer mit der KESB, weil sie deren Massnahmen zwar finanzieren müssen, aber nicht mehr mitentscheiden können und auch keinen Einblick in die Fälle haben.
Das Thema der fürsorgerischen und vormundschaftlichen Zwangsmassnahmen wird seit 2015 im Rahmen einer vom Bundesrat eingesetzten unabhängigen Expertenkommission und einem nationalen Forschungsprogramm wissenschaftlich aufgearbeitet. Gleichzeitig sind politische Debatten im Gang über die Anerkennung und Wiedergutmachung des Unrechts, das den Opfern von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen in der Schweiz zugefügt worden ist.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Germann Urs (2014): Die administrative Anstaltsversorgung in der Schweiz im 20. Jahrhundert: Bericht zum aktuellen Stand der Forschung, Bern; Meier Philippe, Lukic Suzana (2011), Introduction au nouveau droit de la protection de l'adulte, 2011; Heider, Mirjam (2011), Die Geschichte der Vormundschaft seit der Aufklärung, Baden-Baden; HLS / DHS / DSS: Vormundschaft; www.uek-administrative-versorgungen.ch
(12/2016)