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|BVerfGE 43, 291 - numerus clausus II|
|I. 1. Auswahlregelungen für zulassungsbeschränkte Studiengänge müssen jedem Zulassungsberechtigten eine Chance lassen (Vergleiche BVerfGE 33, 303). Dieser Grundsatz stellt in Numerus-clausus-Fächern mit hohem Bewerberüberhang die Aufgabe, den Realisierungsgrad der Chance durch objektiv sachgerechte und individuell zumutbare Kriterien zu bestimmen, den prinzipiellen Ausschluß ganzer Gruppen geeigneter Bewerber durch starre Grenzziehungen zu vermeiden sowie für angemessene Ausweichmöglichkeiten Sorge zu tragen.|
|2. Die gegenwärtige Vergabe freier Studienplätze nach Durchschnittsnoten und Wartezeit ist in Numerus-clausus-Fächern mit hohem Bewerberüberhang beschleunigt durch ein anderes Auswahlverfahren zu ersetzen.|
|Der Verschärfung der Zulassungssituation ist bevorzugt durch kapazitätsverbessernde Maßnahmen zu begegnen.|
|II. 1. Die im Hochschulrahmengesetz eingeführte Bildung von Landesquoten für die notenabhängige Bewerberauswahl in zulassungsbeschränkten Studiengängen ist als solche mit dem Grundgesetz vereinbar.|
|Soweit diese Regelung für das allgemeine Auswahlverfahren vorgesehen ist, läßt auch die Bemessung dieser Landesquoten nach dem derzeitigen Stand der Erfahrungen einen Verfassungsverstoß nicht erkennen.|
|2. Die im staatsvertraglichen Zulassungsrecht enthaltene Erschwerung eines Zweitstudiums für Wartezeitbewerber ist mit dem Grundgesetz vereinbar.|
|3. Grundrechte von Studienbewerbern werden nicht schon dadurch verletzt, daß nach dem staatsvertraglichen Zulassungsrecht berufspraktische Ausbildungen und Tätigkeiten nicht generell eine Chancenverbesserung zur Folge haben. Diese Beurteilung entbindet nicht von der Aufgabe, eine Berücksichtigung solcher Ausbildungen und Tätigkeiten - etwa im Rahmen von Härtefallklauseln - zu ermöglichen, soweit sich schädliche Rückwirkungen ausschließen oder vertretbar begrenzen lassen.|
|4. Die Parkstudienregelung des Hochschulrahmengesetzes, wonach bei Zulassungsentscheidungen ab Wintersemester 1977/78 als Wartezeit keine Studienzeiten mehr angerechnet werden, die ab Sommersemester 1976 an einer Hochschule verbracht werden, verletzt als solche keine Grundrechte von Studienbewerbern.|
|Die Regelung ist jedoch unter dem Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung verfassungsrechtlich zu beanstanden, soweit sie auch auf Parkstudenten anwendbar ist, die ihr Ausweichstudium bis spätestens Wintersemester 1974/75 begonnen hatten.|

Urteil
|des Ersten Senats vom 8. Februar 1977 auf die mündliche Verhandlung vom 5. und 6. Oktober 1967|
|-- 1 BvF 1/76, 1 BvL 7,8/75, 1 BvR 239/75, 92, 103-114, 115, 140-143, 187/76 --|
|in den Verfahren I. zur verfassungsrechtlichen Prüfung der Frage, ob § 32 Abs. 3 Nr. 1 Satz 6 Hochschulrahmengesetz vom 26. Februar 1976 ... mit dem Grundgesetz vereinbar ist, - Antrag der Regierung des Landes Hessen vom 24. Mai 1976 - 1 BvF 1/76 -; II. zur verfassungsrechtlichen Prüfung der frage, ob Teil A Nr. 3.2 Satz 1 der Anlage zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20. Oktober 1972 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 3 des Staatsvertrages und den Zustimmungsbeschlüssen der Parlamente aller Bundesländer mit Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes vereinbar ist, - Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 5. Februar 1975 ...; III. über die Verfassungsbeschwerde der Studentin von B...,... gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster vom 5. Juni 1975 ...; IV. über die Verfassungsbeschwerden der Studenten Z. 1...., Z. 2-13... , Z. 15-18..., Z. 19-30... gegen § 32 Abs. 3 Nr. 2 Satz 7 des Hochschulrahmengesetzes vom 26. Januar 1976... sowie gegen weitere Vorschriften des Gesetzes.|
|Entscheidungsformel:|
|I. § 32 Absatz 3 Nummer 1 Satz 6 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vom 26. Januar 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 185) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit danach die Landesquoten für die Auswahl der Studienbewerber im allgemeinen Auswahlverfahren zu einem Drittel nach dem Bevölkerungsanteil bemessen werden.|
|II. Der Zustimmungsbeschluß des Landtages des Freistaates Bayern vom 21. Februar 1973 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsbl. S. 98) und das Zustimmungsgesetz des Landes Hessen vom 4. April 1973 (Gesetz- und Verordnungsbl. für das Land Hessen Teil I S. 135) zu dem Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20. Oktober 1972 sind mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit die Zulassung zu einem Zweitstudium gemäß Teil A Nummer 3.2 und 3.3 der Anlage zum Staatsvertrag beschränkt wird.|
|III. Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Juni 1975 - XV B 435/75 - verletzen die Beschwerdeführerin zu III. in den Grundrechten aus Art. 12 Absatz 1 in Verbindung mit Art. 3 Absatz 1 des Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Das Land Nordrhein-Westfalen hat der Beschwerdeführerin die notwendigen Auslagen zu erstatten.|
|IV. 1. § 32 Absatz 3 Nummer 2 satz 7 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vom 26. Januar 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 185) verstößt gegen Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 und dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes und ist nichtig, soweit Studienzeiten ab Sommersemester 1976 auch bei solchen Studenten nicht mehr auf die Wartezeit angerechnet werden, die bis einschließlich Wintersemester 1974/75 ein Ausweichstudium in einem anderen Studienfach begonnen hatten.|
|2. Die Vorschrift verletzt in dem genannten Umfang die Grundrechte der Beschwerdeführer zu IV. 1. bis 3., 5. bis 8., 10. bis 13., 16. und 18. bis 30. aus Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 und dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes. Die bundesrepublik Deutschland hat diesen Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.|
|3. Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.|

Gründe:

Erster Teil: Allgemeine Prüfung des Auswahlverfahrens
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren betreffen verschiedene derzeit geltende oder nach dem Hochschulrahmengesetz vorgesehene Modalitäten der Bewerberauswahl in zulassungsbeschränkten Studiengängen. Die verfassungsrechtliche Beurteilung dieser Einzelregelungen schließt als Vorfrage die allgemeine Prüfung ein, ob das Auswahlsystem als solches den Anforderungen der Verfassung genügt.
|I.|
1. Der durch Erschöpfung der gesamten Ausbildungskapazität verursachte absolute Numerus clausus für Studienanfänger einer bestimmten Fachrichtung war erstmals im Jahre 1972 Gegenstand grundsätzlicher verfassungsgerichtlicher Überprüfung (BVerfGE 33, 303). Diese führte zu dem Ergebnis, daß ein etwaiger objektiver Verfassungsauftrag zur Erweiterung der Ausbildungskapazitäten jedenfalls im Bereich der Humanmedizin angesichts der gerade hier bevorzugt eingesetzten personellen und materiellen Mittel nicht verletzt sei, daß aber der Zugang zu den bereits vorhandenen Ausbildungsstätten nur auf gesetzlicher Grundlage und nur unter strengen Voraussetzungen beschränkt werden dürfe. "Nach dem Stand der bisherigen Erfahrungen" seien bundesweite Zulassungsbeschränkungen für Studienanfänger nur verfassungsmäßig, wenn sie (1.) in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet würden und wenn (2.) Auswahl und Verteilung nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber erfolgten. Im Interesse voller Kapazitätsausnutzung und der Chancengleichheit der Bewerber werde (3.) eine Verteilung aller freien Studienplätze durch eine überregionale Stelle möglichst unter Anwendung einheitlicher Kriterien für erforderlich gehalten. Als Auswahlsystem blieb trotz einiger Bedenken die damals ua in Bayern geltende und auf Empfehlungen der Kultusministerkonferenz beruhende Regelung unbeanstandet, wonach die freien Studienplätze nach einem Vorabzug für Härtefälle und ausländische Bewerber zu 60% nach dem Leistungsprinzip und im übrigen nach dem Jahrgangsprinzip zu vergeben waren.
2. Da das Hochschulrahmengesetz des Bundes, das eine bundeseinheitliche Neuregelung des Zulassungswesens herbeiführen sollte, zunächst nicht zustande kam, schlossen die Länder am 20. Oktober 1972 einen Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen (vgl. etwa GVBl NRW 1973, S. 220), der nach Zustimmung aller Länderparlamente am 1. Mai 1973 in Kraft trat und durch den die Landesgesetzgeber wie folgt auf das Numerus-clausus-Urteil reagierten:
a) Für die Vergabe von Studienplätzen in zulassungsbeschränkten Fächern wurde eine Zentralstelle mit Sitz in Dortmund (ZVS) errichtet, die seit dem Wintersemester 1973/74 zwei verschiedene Vergabeverfahren durchführt: ein Ortsverteilungsverfahren in solchen Fächern, in denen zwar an den meisten Hochschulen, aber noch nicht überall Zulassungsbeschränkungen bestehen (Art. 8 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Nr. 1), sowie ein Auswahlverfahren und Verteilungsverfahren in solchen Fächern, in denen die Zahl der Bewerber die Gesamtzahl der an allen Hochschulen festgesetzten Höchstzahlen übersteigt (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Nr. 2). Durch dieses zentrale Vergabeverfahren konnte verhindert werden, daß in zulassungsbeschränkten Studiengängen infolge Mehrfachbewerbungen oder Nichtbeanspruchung von Zuteilungen als verfügbar gemeldete Plätze ungenutzt und Bewerbungen für Fächer zweiter Präferenz erfolglos blieben; darüber hinaus deckte es auf, daß manche der einbezogenen Fächer tatsächlich noch nicht überfüllt sind.
b) Höchstzahlen für die Aufnahme von Studienbewerbern dürfen nach der staatsvertraglichen Regelung im Falle eines absoluten Numerus clausus nicht niedriger angesetzt werden, als dies zur Aufrechterhaltung einer geordneten Wahrnehmung der Aufgaben der Hochschule in Forschung, Lehre und Studium unbedingt erforderlich ist (Art. 9 Abs. 2). Den Höchstzahlfestsetzungen sind die inhaltsgleichen Länderverordnungen über die Grundsätze für eine einheitliche Kapazitätsermittlung und Kapazitätsfestsetzung (Kapazitätsverordnung, vgl. etwa GVBl NRW 1974, S. 675, Neufassung GVBl NRW 1975, S. 688) zugrunde zu legen, deren Vorschriften zunächst zu erproben waren und die wegen Verzögerungen bei dieser Erprobung erstmals für das Wintersemester 1976/77 - statt wie beabsichtigt für das Sommersemester 1976 - anzuwenden sind. Der Umstand, daß die Höchstzahlen vielfach zu niedrig angesetzt wurden, führte im Frühjahr 1975 zu zwei ergänzenden verfassungsgerichtlichen Entscheidungen (BVerfGE 39, 258 und 276). Danach sind Klagen auf Vergabe solcher Studienplätze, die infolge unzureichender Kapazitätsausnutzung als frei nachgewiesen werden, nicht gegen die ZVS zu richten und dürfen nicht schon wegen des ungünstigen Rangplatzes des klagenden Bewerbers abgewiesen werden. Derartige Klagen hatten in großer Zahl Erfolg und trugen dazu bei, daß im Wintersemester 1976/77 etwa 1.000 Plätze für Medizin und Zahnmedizin mehr als im Vorjahr bereitgestellt wurden.
c) In bezug auf die Bewerberauswahl haben der Staatsvertrag und die von den Ländern übereinstimmend erlassenen Durchführungsverordnungen (Vergabeverordnung, vgl. etwa GVBl NRW 1973, S. 277, Neufassung GVBl NRW 1975, S. 456) die vorher bestehende unübersichtliche Zersplitterung der Zulassungsregelungen beseitigt. Dabei begnügten sie sich im wesentlichen damit, das im Numerus-clausus-Urteil unbeanstandet gebliebene Auswahlsystem auf gesetzlicher Grundlage im Interesse der Chancengleichheit und eines vereinfachten Rechtsschutzes zu vereinheitlichen. Insoweit bestimmt der Staatsvertrag:
(1) Im Falle des Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 (dh wenn die Zahl der Bewerber die Gesamtzahl der Studienplätze übersteigt) werden die Studienplätze nach folgenden Grundsätzen vergeben:
1. überwiegend nach der Qualifikation der Bewerber für das gewählte Studium; Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stehen, können besonders gewertet werden,
2. im übrigen nach der Dauer der Zeit, die seit dem Erwerb der Berechtigung für das gewählte Studium verstrichen ist (Wartezeit); die Berechtigung soll grundsätzlich nicht älter als 8 Jahre sein. ...
(2) Folgenden Bewerbern ist vorab je ein bestimmter Teil der zur Verfügung stehenden Studienplätze vorzubehalten:
1. Bewerbern, für die eine Versagung der Zulassung nach Abs. 1 eine außergewöhnliche Härte bedeuten würde (bis zu fünfzehn vom Hundert),
2. ausländischen und staatenlosen Bewerbern (bis zu acht vom Hundert). ..."
Die Anlage zum Staatsvertrag und später die Vergabeverordnung (§§ 6 ff.) regeln im einzelnen, daß die Plätze nach Abzug von Sonderquoten wie bisher zu 60% nach der Leistungsliste und zu 40% nach der Warteliste zu vergeben sind und daß bei Gleichrangigkeit auf der Leistungsliste die Bewerber mit längerer Wartezeit, auf der Warteliste die Bewerber mit besseren Leistungsnachweisen vorgehen. Von der Zulassung nach Wartezeit ist, abgesehen von einigen Ausnahmen, ausgeschlossen, wer seine Hochschulzugangsberechtigung vor mehr als acht Jahren erworben hat (§ 9 Abs. 3 VergabeVO). Wie die Wartezeit genutzt wird, ist unerheblich; demgemäß haben zahlreiche Bewerber ein sogenanntes Parkstudium in anderen Fächern begonnen. Die Zulassung nach der Leistungsliste richtet sich grundsätzlich nach der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung (§ 7 VergabeVO). Eine besondere Gewichtung von Fächern, die im engen Zusammenhang mit dem angestrebten Studium stehen, ist nicht vorgesehen; einen chancenverbessernden Bonus von 0,5 erhalten ua Bewerber, die ihre Hochschulzugangsberechtigung nach Abschluß einer anerkannten Berufsausbildung erworben haben (§ 8 Abs. 2 VergabeVO).
Die Auswahl nach Durchschnittsnoten blieb für das Medizinstudium in einer Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts, die alsbald nach der erstmaligen Anwendung des neuen Vergabeverfahrens erging, trotz erheblicher Bedenken "unter den derzeitigen Gegebenheiten" verfassungsrechtlich unbeanstandet (BVerfGE 37, 104 [114 ff.] - Malus). In diesem Beschluß wurde ebenfalls der im Staatsvertrag als Übergangslösung vereinbarte pauschale Notenausgleich in Gestalt der sogenannten Bonus-Malus-Regelung (Art. 11 Abs. 8) gebilligt, der später Gegenstand weiterer Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (NJW 1975, S. 1733), dem Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 42, 103) und dem Bundesverwaltungsgericht (NJW 1976, S. 1113 und NJW 1977, S. 66) wurde.
3. Trotz anfänglicher Bestrebungen zur Beseitigung des Numerus clausus (vgl. dazu die Grundsätze der Kultusministerkonferenz für ein modernes Hochschulrecht vom 10. April 1968 sowie die Nachweise BVerfGE 33, 303 [308 ff.]) hat sich die Zulassungssituation in den vergangenen Jahren erheblich verschärft. Dies beruht vor allem darauf, daß sich einerseits die Zahl der Studierenden und Studienanfänger beträchtlich vermehrte und weiter vermehren wird und daß andererseits das Angebot an Studienplätzen hinter der Nachfrage zurückbleibt. Erschwerend wirkte sich auch die Verlängerung der Verweildauer aus, die teilweise auf der Verzögerung inhaltlicher Studienreformen und der damit zusammenhängenden Bestimmung von Regelstudienzeiten beruht, ferner die Möglichkeit des Parkstudiums sowie der Umstand, daß im Schulsektor die beabsichtigte Entwicklung doppelt qualifizierender Bildungsgänge kaum vorankam (vgl. die vom Bundesminister für Bildung und Wissenschaft 1976 herausgegebene Bildungspolitische Zwischenbilanz, S. 20 f. und 34 f.). Wie schon im Numerus-clausus-Urteil berichtet, war die Zahl der Studenten und der Studienanfänger an Universitäten in der Zeit von 1952 bis 1967 um mehr als das Doppelte gestiegen. Infolge wachsender Abiturientenzahlen und erheblicher Ausdehnung der Hochschulberechtigungen kam es in dem nur halb so langen Zeitraum bis 1975 an den Universitäten erneut fast zu einer Verdoppelung der Studienanfänger und der Studentenzahl. Nach Auskunft des Bundesministers für Bildung und Wissenschaft erreichte im Jahre 1975 die Gesamtzahl der Studierenden aller Art. 840.000, die Zahl der Studienanfänger an allen Hochschulen 169.000. Gleichwohl war der Ende 1972 erschienene OECD-Bericht über die Bildungspolitik und Bildungsplanung in der Bundesrepublik zu dem Ergebnis gelangt, daß die quantitative Expansion des Bildungswesens in der Bundesrepublik geringer als in anderen OECD-Staaten gewesen sei und daß der Anteil der Bildungsausgaben am Bruttosozialprodukt im Vergleich zu anderen hochindustrialisierten OECD-Mitgliedstaaten zu niedrig gelegen habe (vgl. bei Hüfner, Bildungswesen: mangelhaft, 1973, S. 16 f.). Für die kommenden Jahre muß wegen wachsender Jahrgangsstärken und gleichzeitig steigender Hochschulberechtigungsquoten mit einer weiteren beträchtlichen Zunahme der Bewerberzahlen gerechnet werden; der starke Geburtenrückgang von über einer Million in den Jahren 1961 bis 1967 auf etwa 600.000 im Jahre 1975 kann bei gleichbleibendem Verhalten der Zugangsberechtigten im Hochschulsektor erst ab Ende der achtziger Jahre zu einer allmählichen Entspannung führen.
Trotz dieses Anwachsens der Studentenzahlen waren bislang Angebot und Nachfrage bei Studienplätzen insgesamt noch ausgeglichen, wenn auch in einzelnen Fächern bereits ein hoher Prozentsatz an Bewerbern abgewiesen wurde. Nach den Prognosen für die kommenden Jahre, in denen die geburtenstarken Jahrgänge zum Studium anstehen, ist aber unter den derzeitigen Gegebenheiten zu erwarten, daß zahlreiche Bewerber überhaupt keinen Studienplatz finden werden (vgl. dazu Bildungspolitische Zwischenbilanz, Tabelle 17, S. 36). Nach dem 6. Rahmenplan für den Hochschulausbau vom 1. Juli 1976 wird lediglich eine Erweiterung auf 850.000 Studienplätze nach "Flächenrichtwerten" angestrebt, was einem faktischen Angebot von etwa 1 Million entspricht; ein weiterer Ausbau ist wegen der angespannten Finanzlage, des Nachholbedarfs in anderen Bildungsbereichen und auch im Hinblick auf den Geburtenrückgang nicht vorgesehen. Demgemäß verstärkte sich die Kritik auch von Rechnungshöfen daran, daß die schon vorhandenen Kapazitäten trotz erheblicher personeller und sachlicher Erweiterungen nach wie vor nicht erschöpfend genutzt würden; während beispielsweise die Zahl der Studierenden an Universitäten von 1960 bis 1974 um 139% angestiegen war, hatte im gleichen Zeitraum das wissenschaftliche Personal von 15.300 auf 62.000, also um 305% zugenommen (Professoren und Dozenten von 4.300 auf 20.000), so daß sich die Relation von Studenten pro Wissenschaftler von 13,7 auf 7,9 verbesserte (vgl. Datendokumentation des Bundesministers für Bildung und Wissenschaft vom 25. Mai 1976, S. 33 und 35; zu den Verhältnissen im Bereich der Medizin vgl. BVerfGE 39, 258 [266f]).
Mit dem Anwachsen der Bewerberzahlen vermehrte sich zugleich die Zahl derjenigen Studiengänge, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen wurden. Die ursprünglich von der Westdeutschen Rektorenkonferenz eingerichtete zentrale Registrierstelle hatte im Zeitpunkt des Numerus-clausus-Urteils lediglich Zulassungen für Humanmedizin, Zahnmedizin und Tiermedizin, Pharmazie, Architektur, Psychologie, Biologie und Chemie bearbeitet. Auf die gleichen acht Fächer und ferner auf Biochemie und Lebensmittelchemie beschränkte sich das Vergabeverfahren der ZVS zu Beginn ihrer Tätigkeit im Wintersemester 1973/74. Bis zum Sommersemester 1976 wuchs die Zahl der bundesweit einbezogenen Fächer rasch auf 27 an, wobei allerdings in elf dieser Fächer ein bloßes Ortsverteilungsverfahren genügte. In den restlichen Fächern bestand hingegen ein teils erheblicher Bewerberüberhang; das gilt insbesondere für die folgenden neun Fächer, in denen die Zulassungsquoten im Wintersemester 1975/76 unter 50% lagen (in Klammern die Quoten für das weniger typische folgende Sommersemester):
Zahnmedizin: 12,9% (13,2%), Medizin: 18,2% (11,1%), Pharmazie: 25,3% (31,0%), Tiermedizin: 27,3% (6,2%), Biochemie: 27,3% (77,2%), Lebensmittelchemie: 29,2% (44,4%), Psychologie: 32,3% (16,4%), Ernährungswissenschaft: 37,4% (-) und Biologie: 49,2% (16,8%). Dieser starke Bewerberüberhang bewirkte in folgenden Studiengängen, die - ebenso wie Biologie und Architektur - wegen der hohen absoluten Zahl der Abgewiesenen als besonders kritisch gelten, daß die zur Zulassung erforderlichen Durchschnittsnoten und Wartezeiten auf hohe Grenzwerte stiegen:
Wintersemester: Medizin Note/Jahr; Zahnmedizin Note/Jahr; Pharmazie Note/Jahr; Psychologie Note/Jahr; Tiermedizin Note/Jahr
1973/74: 1,9/4; 2,1/4; 1,7/5; 2,3/4; 3,0/2
1974/75: 1,7/4; 1,8/5; 2,0/5; 2,1/4; 2,3/3
1975/76: 1,6/5; 1,6/5; 1,9/6; 2,0/4; 2,2/3
1976/77: 1,7/5; 1,7/6; 1,8/6; 1,9/5; 2,0/4
Abgewiesen WS 1976/77: ca. 23.000; 5.300; 3.700; 5.500; 3.100
4. Die Verschärfung der Zulassungssituation und immer deutlicher werdende Mängel der geltenden Regelung haben dazu beigetragen, daß nach langjährigen vergeblichen Bemühungen Ende 1975 das Hochschulrahmengesetz des Bundes verabschiedet wurde. Gestützt auf die Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 1a GG hatte die Bundesregierung bereits im Jahre 1970 einen ersten Entwurf eines Hochschulrahmengesetzes (BTDrucks VI/1873, Neufassung BTDrucks VI/3506) und im Jahre 1973 unter Berücksichtigung der inzwischen ergangenen Rechtsprechung einen Neuentwurf (BTDrucks 7/1328) vorgelegt. Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens hatte der Bundesrat zunächst eine Streichung aller Vorschriften über die Hochschulzulassung verlangt, weil angesichts des Staatsvertrages kein Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung bestehe und die angestrebten Detailregelungen über die Kompetenz des Bundes hinausgingen; demgegenüber hatte die Bundesregierung auf die Mängel des Staatsvertrages und auf die besondere verfassungsrechtliche Verantwortung des Bundes verwiesen, die im Numerus-clausus-Urteil ausdrücklich hervorgehoben werde (BTDrucks 7/1328, S. 93 f. und 119). Schließlich stimmte der Bundestag der vom Bundestagsausschuß für Bildung und Wissenschaft überarbeiteten Fassung des Neuentwurfs (BTDrucks 7/2844) am 12. Dezember 1974 zu. Ein Jahr später wurde der Einigungsvorschlag des vom Bundesrat angerufenen Vermittlungsausschusses (BTDrucks 7/4462) vom Bundestag und vom Bundesrat angenommen, so daß das Gesetz nach seiner Verkündung am 27. Januar 1976 in Kraft trat (BGBl. I S. 185).
Neben kapazitätssteigernden Maßnahmen enthält das Hochschulrahmengesetz in den §§ 27 bis 35 auch eine Neuordnung des Zulassungswesens. Ebenso wie der Staatsvertrag sieht es in zulassungsbeschränkten Fächern eine zentrale Vergabe von Studienplätzen vor und unterscheidet dabei zwischen einem Ortsverteilungsverfahren und einem Auswahlverfahren (§ 31). In der Vorschrift des § 32 über das "Allgemeine Auswahlverfahren" für solche Fächer, in denen die Zahl der Bewerber die Gesamtzahl aller verfügbaren Studienplätze übersteigt, hält das Gesetz im Prinzip an der Auswahl nach Qualifikation und Wartezeit fest, modifiziert diese jedoch in mehrfacher Hinsicht: Wie bisher sind die Studienplätze nach Abzug einer Sonderquote bis zu 3/10 überwiegend nach dem Grad der Qualifikation zu vergeben, wobei diese Qualifikation gemäß § 27 grundsätzlich weiterhin durch den erfolgreichen Abschluß einer auf das Studium vorbereitenden Schulbildung nachzuweisen ist. Anders als bisher "sollen" aber Leistungen, die über die Eignung für den jeweiligen Studiengang besonderen Aufschluß geben können, gewichtet werden; geringfügig voneinander abweichende Qualifikationsgrade können als ranggleich behandelt werden. Ferner wird bei der notenabhängigen Bewerberauswahl die umstrittene Bonus-Malus-Regelung durch eine Studienplatzverteilung nach Landesquoten ersetzt. Bei der Vergabe der restlichen Studienplätze nach Wartezeit können künftig anders als bisher eine berufliche Ausbildung oder Tätigkeit oder ein außerhalb der Hochschule erlangter berufsqualifizierender Abschluß in Form einer Vergünstigung berücksichtigt werden. Dagegen werden Zeiten, die nach Inkrafttreten des Gesetzes in einem Parkstudium verbracht werden, nicht mehr auf die Wartezeit angerechnet. Eine über acht Jahre hinausgehende Wartezeit wirkt nicht rangverbessernd, führt aber anders als bisher nicht mehr zum Ausschluß von der Zulassung nach Wartezeit.
Als eine der wesentlichsten Neuerungen sieht das Gesetz in § 33 ein "Besonderes Auswahlverfahren" für solche Studiengänge vor, in denen die Auswahl nach der Leistungsliste von unvertretbar hohen Grenznoten oder die Auswahl nach der Warteliste von unangemessen langen Wartezeiten abhängig wäre. In diesem Verfahren entfällt eine Zulassung nach Wartezeit; die Auswahl bestimmt sich einmal nach den Noten der Hochschulzugangsberechtigung und zum anderen nach dem Ergebnis eines Feststellungsverfahrens, in dem durch Tests, Interviews und Bewertung von Praktika studienfachbezogene Fähigkeiten und Kenntnisse ermittelt werden sollen. Ein Teil der Studienplätze kann solchen Bewerbern vorbehalten werden, die nach dem Ergebnis des Feststellungsverfahrens die besten Leistungen erbringen. Im einzelnen bestimmt das Gesetz über dieses Feststellungsverfahren:
"§ 33
(1) - (2) ...
(3) Im Feststellungsverfahren sollen grundsätzlich nicht die Kenntnisse festgestellt werden, die bereits Gegenstand der Bewertung in der Hochschulzugangsberechtigung sind; es soll dem Bewerber insbesondere Gelegenheit geben, in den bisherigen Abschlüssen nicht ausgewiesene Fähigkeiten und Kenntnisse nachzuweisen, die für den Studienerfolg von Bedeutung sein können, und an die Kenntnisse anknüpfen, die in dem Nachweis nach § 27 bewertet worden sind. Zu diesem Zweck können insbesondere entsprechende Testverfahren durchgeführt und auf das Studium ausgerichtete, mit Leistungsnachweisen verbundene praktische Tätigkeiten bewertet werden. Das Feststellungsverfahren ist hinsichtlich der Anforderungen, der Bewertung und der Art der Durchführung innerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes einheitlich zu gestalten. Testverfahren und sonstige mit Feststellungsverfahren verbundene Prüfungen werden von staatlichen Einrichtungen abgenommen, die durch Landesrecht bestimmt werden.
(4) Das Ergebnis eines Feststellungsverfahrens hat Gültigkeit nur für die jeweiligen Zulassungstermine und Studiengänge, auf die sich das Feststellungsverfahren bezieht; ferner verliert es seine Gültigkeit, wenn der Bewerber sich nach Feststellung des Ergebnisses als Studienanfänger an einer deutschen Hochschule in einem Studiengang eingeschrieben hat. Die Teilnahme am Feststellungsverfahren für denselben Studiengang ist auf eine einmalige Wiederholung beschränkt. Eine mehrmalige Wiederholung kann vorgesehen werden, soweit dies zur Wahrung der Chancengleichheit der Bewerber geboten oder im Hinblick auf die Zulassungschancen nachfolgender Jahrgänge vertretbar ist. Für die Wiederholung sollen Fristen vorgesehen werden.
(5)-(6) ..."
Da ein anwendungsreifes Feststellungsverfahren erst entwickelt werden muß, sieht das Gesetz vorsorglich in § 72 Abs. 2 Satz 2 die Möglichkeit vor, abweichend von den Bestimmungen des § 33 eine Übergangsregelung einzuführen, die sicherstellen muß, "daß jeder Bewerber innerhalb einer bestimmten Frist eine Auswahlchance hat und diese mit dem Grad der nach § 27 nachgewiesenen Qualifikation der Bewerber wächst". In Betracht käme insoweit ua ein "leistungsgesteuertes Losverfahren".
Die Regelung des Hochschulrahmengesetzes setzt für ihre Anwendung weitere Vorschriften voraus. Demgemäß bestimmt § 72 Abs. 2, daß die Länder ihr Hochschulzulassungsrecht zu einem übereinstimmenden Zeitpunkt entsprechend den Rahmenbestimmungen des Gesetzes neu zu regeln haben, wobei die ergänzenden Vorschriften der Länder übereinstimmen müssen, soweit dies für die zentrale Studienplatzvergabe notwendig ist. Ab Wintersemester 1977/78 ist aber das zunächst fortgeltende Zulassungsrecht des Staatsvertrages - insbesondere die Regelung über das Auswahlverfahren in Art. 10 und 11 - nach Maßgabe der entsprechenden Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes anzuwenden, so daß ein Teil der Neuregelung spätestens von diesem Zeitpunkt an wirksam wird. Kommen bis zum 30. Juni 1979 die erforderlichen landesrechtlichen Regelungen nicht zustande oder treten solche ersatzlos außer Kraft, so werden gemäß § 72 Abs. 2 Satz 4 "die entsprechenden Vorschriften durch Rechtsverordnung des zuständigen Bundesministers mit Zustimmung des Bundesrates erlassen".
5. Während bis zum Vorjahr die Bemühungen bevorzugt auf eine "Perfektionierung der Mängelverwaltung" gerichtet waren, kam es schon bald nach Verabschiedung des Hochschulrahmengesetzes zu Überlegungen über eine "Öffnung der Hochschulen". Diese Überlegungen zielen im Interesse der geburtenstarken Jahrgänge insbesondere darauf ab, den Numerus clausus so weit wie möglich auszusetzen oder bei nur geringem Bewerberüberhang auf ein vereinfachtes Ortsverteilungsverfahren zu beschränken und in den verbleibenden harten Fächern durch eine zeitweilige Überlastquote ("Notzuschlag auf Zeit") abzumildern (vgl. dazu das 7-Punkte-Programm des Bundesministers für Bildung und Wissenschaft, abgedruckt in dessen Informationen Nr. 5/76 vom 20. Mai 1976, S. 85; vgl. ferner die Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage betreffend Berufschancen der jungen Generation - BTDrucks 7/5099 - sowie die Entschließungsanträge der Fraktionen - BTDrucks 7/5533 und 7/5542 -, die in der Bundestagssitzung vom 30. Juni 1976 behandelt wurden - StenProt über die 255. Sitzung, S. 18221 ff. und S. 18239 ff. -). Zu diesen Plänen hat sich die Westdeutsche Rektorenkonferenz in ihrer Plenarerklärung vom 28./29. Juni 1976 unter bestimmten Voraussetzungen grundsätzlich zustimmend geäußert (ähnlich die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung in ihrer Sitzung vom 14. Juni 1976 sowie der Wissenschaftsrat in seinen Empfehlungen vom 21. Juni 1976), zumal gleichzeitig das Bestreben dahin geht, die für Außenstehende kaum noch überschaubaren, von den Beteiligten als Reglementierung und Bürokratisierung empfundenen detaillierten Kapazitätsberechnungen durch ein Richtwertverfahren zu ersetzen, nachdem die bisherigen Kapazitätsberechnungen erstmals Anhaltspunkte für eine gleichmäßige Auslastung der Hochschulen ergeben hatten. Auf Antrag der Länder Bayern und Nordrhein-Westfalen beschloß der Verwaltungsausschuß der ZVS, eine Reihe von Studiengängen ab Sommersemester 1977 aus dem zentralen Vergabeverfahren herauszunehmen und für weitere Studiengänge ein vereinfachtes Ortsverteilungsverfahren einzuführen. Ob und wieweit diese Bestrebungen und Maßnahmen die Zulassungssituation verbessern werden, ist noch nicht abzusehen.
|II.|
1. Die anhängigen Verfahren haben folgende Einzelheiten der Bewerberauswahl in Studiengängen mit bundesweiten Zulassungsbeschränkungen zum Gegenstand:
a) Das Normenkontrollverfahren des Landes Hessen (1 BvF 1/76) betrifft die Bemessung der im Hochschulrahmengesetz neu eingeführten Landesquoten für die notenabhängige Bewerberauswahl, die anstelle der bisherigen Bonus-Malus-Regelung vorläufig sowohl für die Zulassung nach der Leistungsliste im allgemeinen Auswahlverfahren als auch für besondere Auswahlverfahren vorgesehen sind (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 Satz 5 bis 7 und § 33 Abs. 2 Satz 1 zweiter Halbsatz HRG). In beiden Verfahren ist die Zulassung vom Grad der Qualifikation abhängig, der grundsätzlich durch Schulzeugnisse nachzuweisen ist.
b) Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen beanstandet in zwei Vorlagebeschlüssen (1 BvL 7 und 8/75), daß Bewerber, die ihre Hochschulzugangsberechtigung länger als acht Jahre vor dem Bewerbungssemester erworben haben, von der Auswahl nach Wartezeit grundsätzlich ausgeschlossen sind und nur in besonders begründeten Ausnahmefällen, insbesondere bei sinnvoller Ergänzung eines erfolgreich abgeschlossenen Erststudiums, zugelassen werden können (Art. 11 Abs. 1 Nr. 2 des Staatsvertrages i.V.m. der Anlage Teil A Nr. 3.2 und 3.3; vgl. auch § 9 Abs. 3 VergabeVO).
c) Die Beschwerdeführerin des Verfassungsbeschwerdeverfahrens 1 BvR 239/75, die ihre Zulassung zum Medizinstudium erstrebt, hält es angesichts der unvertretbar hohen Grenznoten und überlangen Wartezeiten für verfassungswidrig, daß das geltende Recht im Unterschied zum Hochschulrahmengesetz berufsbezogene Ausbildungen und Tätigkeiten bei der Auswahl nicht hinreichend berücksichtigt; ferner macht sie geltend, sie sei zu Unrecht nicht als Härtefall anerkannt worden.
d) Mit ihren Verfassungsbeschwerden (1 BvR 92/76, 103-114/76, 140-143/76, 187/76) wenden sich dreißig Studierende unmittelbar gegen die sogenannte Parkstudiumsklausel des Hochschulrahmengesetzes, die ab Wintersemester 1977/78 für Zulassungen nach der Wartezeit im allgemeinen Auswahlverfahren maßgeblich sein wird. Sie befanden sich bereits vor Inkrafttreten des Hochschulrahmengesetzes in einem Parkstudium und halten es für verfassungswidrig, daß gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 2 Satz 7 HRG auch in ihrem Falle Zeiten eines Parkstudiums ausnahmslos ab Sommersemester 1976 nicht mehr auf die Wartezeit angerechnet werden. Ein Teil von ihnen greift darüber hinaus noch weitere Vorschriften der Neuregelung an, deren Anwendung ihre Zulassungsaussichten für das erstrebte Wunschstudium schmälern könnte.
2. Die beanstandeten Einzelheiten der Bewerberauswahl nach Durchschnittsnoten und Wartezeit wären zumindest teilweise gegenstandslos, wenn das Auswahlsystem als solches unter Berücksichtigung seiner Auswirkungen und der inzwischen eingetretenen Entwicklung nicht mehr den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen würde und durch ein geändertes Zulassungsrecht ersetzt werden müßte. Diese Vorfrage ist vor allem im Schrifttum kritisch erörtert worden (Bahro/Becker/Hitpass, Abschied vom Abitur? Hochschulzugang zwischen Numerus clausus und Massenbildung, 1974; Bochnik/Donike/Pittrich, Numerus clausus in der Medizin, 1974; Becker/Giebeler, Fehlsteuerungen im Hochschulbereich durch das Verfahren nach dem Staatsvertrag in der Phase des totalen Numerus clausus, Wissenschaftsrecht 1975, S. 105 ff.; Friedrich/Köhler [Herausgeber], Zeugnisnoten und Numerus clausus, 1975; Flitner [Herausgeber], Der Numerus clausus und seine Folgen, 1976; ferner die Beiträge in: Hochschulzugang, Heft 6 und 7/75 der Reihe Studentische Politik). Auch einige Beschwerdeführer und ein Teil der eingeholten Stellungnahmen äußern grundsätzliche Bedenken, die namentlich an die hohen Noten und langen Wartezeiten bei der Zulassung zu den sogenannten harten Numerus-clausus-Fächern anknüpfen.
a) Abweisungen, die auf überhohen Grenzwerten beruhen, sind nach Meinung der Beschwerdeführerin des Verfahrens 1 BvR 239/75 nicht nur bildungspolitisch unvernünftig, sondern höhlen das verfassungsrechtlich gewährleistete Zulassungsrecht in seinem Kern aus. Die beschwerdeführenden Parkstudenten der Verfahren 1 BvR 140-143/76 halten eine Auswahl nach Durchschnittsnoten und Wartezeit für verfassungswidrig und die Einführung eines besonderen Auswahlverfahrens oder auch frühzeitige Zwischenprüfungen in Fächern mit geringem Bewerberüberhang für geboten. Das als situationsbedingte Notmaßnahme zur "Verwaltung eines Mangels" entwickelte bisherige Auswahlverfahren werde für immer mehr Fächer zum Regelfall, für den es weder bestimmt noch geeignet sei. Vorzuziehen seien Auswahlkriterien, auf die der Bewerber selbst Einfluß nehmen könne und die Prognosen über seine Eignung erlaubten. Die Wartezeit erfülle beide Voraussetzungen nicht, führe zu einer Überalterung der Bewerber, benachteilige sozial Schwächere und belaste den Ausbildungsbereich durch doppelte Inanspruchnahme von Kapazitäten. Eine Auswahl nach Durchschnittsnoten sei wegen fehlender prognostischer Aussagekraft und wegen ihrer schädlichen Rückwirkungen auf den gesamten Erziehungsbereich, insbesondere auf die Schulen, ebenfalls nicht tragbar.
Die beschwerdeführenden Parkstudenten des Verfahrens 1 BvR 187/76 bemängeln demgegenüber, daß beim Übergang auf ein besonderes Auswahlverfahren in den harten Numerus-clausus-Fächern eine Zulassung nach Wartezeit völlig ausgeschlossen und durch eine ausnahmslose Leistungszulassung und Eignungszulassung ersetzt werde, die aller Voraussicht nach mit hohen Anforderungen verbunden sein werde. Unter dem Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung sei zumindest eine Übergangsregelung für solche Bewerber geboten, die ihre Hochschulzugangsberechtigung vor Inkrafttreten des Hochschulrahmengesetzes erworben und sich auf das bisherige Zulassungsrecht eingestellt hätten.
b) Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft hatte bereits in einer Stellungnahme vom 24. Juli 1975 namens der Bundesregierung ausgeführt, eine Auswahl nach Durchschnittsnoten und Wartezeiten sei verfassungsrechtlich solange vertretbar, wie die Wartezeiten noch eine ernsthafte Zulassungschance für jeden hochschulreifen Bewerber eröffneten. Überstiegen aber die Wartezeiten infolge einer verschärften Zulassungssituation das zumutbare Maß und könne daher die Wartezeit die ihr zugedachte chancenwahrende Funktion gegenüber einem allein auf Abiturnoten fußenden Leistungsprinzip nicht erfüllen, entstehe für den Gesetzgeber die verfassungsrechtliche Pflicht, die Zulassungschance durch ein geändertes, für jeden zumutbares Verfahren zu wahren. Inzwischen zeichneten sich für das nächste Jahrzehnt quantitative Entwicklungen ab, mit denen der Hochschulausbau nicht mehr Schritt halten könne und die für eine Reihe von Studiengängen das Kriterium der Wartezeit und mit ihr das gesamte als Notmaßnahme auf Zeit konzipierte Auswahlsystem in Frage stellten. Die Wartezeit verändere infolge steigender Dauer unter Einbeziehung immer weiterer Fächer in den Numerus clausus ihre Funktion von einem bloßen Verzögerungseffekt über einen Abdrängungseffekt zu einem Ausschlußeffekt. Demgemäß sehe das Hochschulrahmengesetz ein besonderes Auswahlverfahren vor, das auch solchen Bewerbern, deren Zulassung nach dem geltenden Recht an überhohen Grenznoten oder unzumutbaren Wartezeiten scheitere, eine neue und rasch realisierbare Chance gebe, durch eigenes Zutun die Zulassung zum gewünschten Studium zu erreichen.
c) Die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft betont in ihren zu mehreren der anhängigen Verfahren eingereichten Stellungnahmen, daß die durch überlange Wartezeiten und überhöhte Leistungsanforderungen gekennzeichnete Krise des Zulassungswesens im wesentlichen auf der äußerst restriktiven und verfassungswidrigen Zulassungspraxis beruhe und daß nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - vor Einführung weiterer Verschärfungen bei der Bewerberauswahl - diese Praxis durch Mobilisierung aller Kapazitätsreserven geändert werden müsse. Den Fehlsteuerungen dürfe nicht dadurch begegnet werden, daß die Zulassung in harten Numerus-clausus-Fächern allein von Durchschnittsnoten oder einer Art Zusatzabitur in Form von Testverfahren abhängig gemacht werde; denn beide führten nach dem Prinzip der gleitenden Schwelle zu unsinnig überspannten Leistungsanforderungen mit dem Ergebnis, daß alle anderen, also die weitaus meisten Bewerber, völlig ausgeschlossen würden, obwohl weder Durchschnittsnoten noch Testverfahren zuverlässiger Aufschluß über die Eignung der Bewerber gäben. Die Wartezeitregelung diene dazu, jedem hochschulreifen Bewerber eine Zulassungschance zu erhalten. Überlange, ständig steigende Wartezeiten führten allerdings für viele Bewerber zum faktischen Ausschluß und wirkten nur noch zugunsten solcher, die sich auf gesicherter wirtschaftlicher Grundlage ein langjähriges Warten leisten könnten. Diese faktische Minderung von Zulassungschancen dürfe aber nicht rechtlich sanktioniert werden; vielmehr müsse es bei einer kumulativen Anwendung mehrerer Kriterien bleiben, die nachteilige Auswirkungen einigermaßen ausglichen. In die richtige Richtung weise die im Hochschulrahmengesetz vorgesehene Möglichkeit, die Wartezeitregelung durch chancenverbessernde Berücksichtigung einer beruflichen Vorbildung zu modifizieren. Anstelle oder neben einer solchen Auswahl biete sich das Losverfahren an, das die größtmögliche Chancengleichheit gewährleiste, schädliche Nebenwirkungen vermeide und auch von der niederländischen Regierung als das am wenigsten angreifbare Verfahren beurteilt werde. Sein eignungsdiagnostischer Prognosewert sei nach neueren Untersuchungen nicht wesentlich geringer als bei einer Auswahl nach Durchschnittsnoten aufgrund von Tests. Zudem mache es offensichtlich, daß das Hochschulzugangsproblem nur durch Abbau des Numerus clausus befriedigend lösbar sei.
|III.|
Die allgemeine verfassungsrechtliche Überprüfung des Auswahlsystems, die vor einer Entscheidung über die beanstandeten Einzelregelungen geboten ist, führt zu dem Ergebnis, daß die gegenwärtige, nach Durchschnittsnoten und Wartezeit erfolgende Vergabe freier Studienplätze in den harten Numerus-clausus-Fächern durch ein anderes Auswahlverfahren zu ersetzen ist. Ob das im Hochschulrahmengesetz als Alternative vorgesehene besondere Auswahlverfahren den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, läßt sich noch nicht abschließend beurteilen.
1. Zur verfassungsrechtlichen Beurteilung von Auswahlregelungen für zulassungsbeschränkte Studiengänge hat das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung (BVerfGE 33, 303 ff.; 37, 104 ff.; 39, 258 ff. und 276 ff.; 43, 34 ff.) folgende Grundsätze entwickelt:
Aus dem in Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Recht auf freie Wahl des Berufs und der Ausbildungsstätte in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip folgt ein verfassungsmäßig gewährleistetes Recht des die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden ("hochschulreifen") Staatsbürgers auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl. Dieses Recht steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann; es ist auf gesetzlicher Grundlage regelbar und - unter der Voraussetzung erschöpfender Nutzung aller Ausbildungskapazitäten, die verfassungsrechtlich vorrangig vor Maßnahmen der Bewerberauswahl ist - einschränkbar. Werden infolge eines Bewerberüberhanges Zulassungsbeschränkungen und eine Auswahl zwischen den Bewerbern unerläßlich, darf bei den notwendigen Regelungen und Entscheidungen nicht außer acht bleiben, daß jede Auswahl zwischen hochschulreifen Bewerbern eine Ungleichbehandlung prinzipiell Gleichberechtigter in der Verteilung von Lebenschancen darstellt und daß sich ein absoluter Numerus clausus, der zum Ausschluß eines erheblichen Teils hochschulreifer Bewerber vom Studium ihrer Wahl führt, am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren bewegt. Bei Zulassungsbeschränkungen haben sich daher die Verantwortlichen in steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken um eine auch für die Benachteiligten zumutbare Auswahl nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden Zulassungsberechtigten zu bemühen.
An diesen Grundsätzen ist festzuhalten, ohne daß auf die umfangreiche wissenschaftliche Diskussion hierüber näher eingegangen werden müßte (vgl. außer den oben zu II 2 genannten Autoren etwa Häberle, Das Bundesverfassungsgericht im Leistungsstaat, DÖV 1972, S. 729; Maunz, BayVBl. 1972, S. 470; Plander, NJW 1972, S. 1941; Kimminich, JZ 1972, S. 696; Müller, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1973, S. 697 [864 ff.]; v Mutius, Grundrechte als "Teilhaberechte", Verwaltungsarchiv 1973, S. 183; Böckenförde, Grundrechtstheorie und Grundrechtsinterpretation, NJW 1974, S. 1529; Friesenhahn, Der Wandel des Grundrechtsverständnisses, Verhandlungen des 50. Deutschen Juristentages 1974, Bd II G; Wiegand, Sozialstaatsklausel und soziale Teilhaberechte, DVBl. 1974, S. 657; Willke, Stand und Kritik der neueren Grundrechtstheorie, 1975, S. 216 ff.; Roellecke/Kickartz, Entwurf eines Landesgesetzes über den Hochschulzugang, 1976; Rupp, Vom Wandel der Grundrechte AöR 1976, S. 161; Starck, Staatliche Organisation und staatliche Finanzierung als Hilfen zu Grundrechtsverwirklichungen?, Festgabe zum 25jährigen Bestehen des Bundesverfassungsgerichts, Bd II, S. 480; Hammer/Nagel, Kontrolle von Kapazitätsfestsetzungen im Hochschulbereich, NJW 1976, S. 654; Karpen, Hochschulrahmengesetz und Neuordnung des Hochschulzugangs, und Perschel, Der Numerus clausus als schulrechtliches Problem, beides in: Recht der Jugend und des Bildungswesens 1976, S. 287 ff.). Soweit in dieser Diskussion Kritik geäußert wurde, betraf diese in erster Linie die rechtstheoretische Begründung des Zulassungsrechts als Teilhaberecht und vor allem die im Numerus-clausus-Urteil aufgeworfene, aber offengebliebene Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein einklagbarer Individualanspruch des Staatsbürgers auf Erweiterung von Ausbildungskapazitäten anzuerkennen wäre. Der für die Würdigung von Auswahlregelungen maßgebende Grundsatz, daß jedem hochschulreifen Staatsbürger an sich ein Recht auf Zulassung zum Studium seiner Wahl zusteht, entspricht hingegen heute - wenn auch teilweise mit abweichender Begründung - überwiegender Auffassung. Er beruht - wie das Bundesverfassungsgericht schon bei anderer Gelegenheit hervorgehoben hat (BVerfGE 39, 258 [270]) - ebenso wie die daraus abgeleiteten weiteren Grundsätze auf der hohen Bedeutung freier Berufsentscheidungen für eine eigenverantwortliche Lebensführung in einem freiheitlichen Gemeinwesen und kann in seiner normativen Geltung nicht von dem geringeren oder höheren Grad der Realisierungsmöglichkeiten abhängen. Gerade bei solchen Studiengängen, in denen wegen günstiger Berufsaussichten und eines starken Bewerberüberhanges die Realisierungsmöglichkeiten am geringsten sind, wirkt sich die Ungleichbehandlung als Folge von Zulassungsbeschränkungen besonders kraß aus: Den zugelassenen Bewerbern wird über die kostspielige Ausbildung hinaus der Weg in eine vorteilhafte Berufsposition und damit diejenige Lebensgestaltung ermöglicht, die sie anstreben; den Abgewiesenen wird hingegen nicht nur die erstrebte Ausbildung verweigert, sondern ein Ausweichen auf andere, zumeist überfüllte Berufswege und ein Verdrängungswettbewerb mit anderen Jugendlichen abverlangt.
Schon weil eine solche Ungleichbehandlung in einer freiheitlichen, am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Rechtsordnung schwer erträglich ist, erscheint auch der Grundsatz berechtigt, daß Auswahlregelungen jedem Zulassungsberechtigten eine Chance lassen müssen. Dieser Grundsatz läßt sich - was mitunter übersehen wird und daher der Klarstellung bedarf - nicht losgelöst von der jeweiligen Gesamtlage verwirklichen. Im Verein mit den erwähnten weiteren verfassungsrechtlichen Grundsätzen verwehrt er es zunächst negativ, Auswahlregelungen anders zu begreifen als situationsbedingte Notmaßnahmen zur "Verwaltung eines Mangels" und sich mit Lösungen abzufinden, die diese Mängelverwaltung lediglich erleichtern und die Ungleichbehandlung verdecken oder gar stabilisieren, statt für deren Abbau im Rahmen des jeweils Möglichen oder wenigstens für deren Milderung durch angemessene Ausbildungsalternativen zu sorgen. In positiver Hinsicht verpflichtet der genannte Grundsatz dazu, das Zulassungsrecht aller Bewerber und deren prinzipielle Gleichberechtigung soweit wie jeweils möglich zu berücksichtigen. In harten Numerus-clausus-Fächern, in denen eine Überzahl an Bewerbern um verhältnismäßig wenig Studienplätze konkurrieren, konnte er aber von Anfang an nicht so verstanden werden, als müsse eine Zulassung zum Studium garantiert werden. Schon begrifflich schließt die Einräumung von Chancen das Risiko des Fehlschlages ein. Bei der Vergabe verknappter unteilbarer Güter (vgl. BVerfGE 33, 303 [332]) kann jedes Auswahlsystem nur einem Teil der Bewerber reale Aussichten eröffnen; wesentlich ist alsdann, daß der Realisierungsgrad der Chancen wenigstens durch objektiv sachgerechte und individuell zumutbare Kriterien bestimmt wird. Daß nicht jeder zu jeder Zeit jede - mitunter nur wirtschaftlich motivierte - Ausbildung auf Kosten der Allgemeinheit erwarten kann, wird im übrigen gerade hochschulreifen Bewerbern einsichtig sein; da ihre künftigen Berufsvorstellungen nach Neigung und Eignung in aller Regel eine gewisse Bandbreite umfassen, werden sie geringere Chancen für Berufswünsche erster Präferenz um so eher erträglich empfinden, je günstiger die Wahlmöglichkeiten im übrigen bleiben. Bei hohem Bewerberüberhang in einzelnen Fächern kann nach alledem das Bemühen um Chancenoffenheit - abgesehen von der bereits erwähnten Anwendung geeigneter und zumutbarer Kriterien - nur dahin gehen, einerseits den prinzipiellen Ausschluß ganzer Gruppen geeigneter Bewerber durch starre und durch eigenes Zutun nicht mehr korrigierbare Grenzziehungen mit unvertretbar hohen Schwellen - etwa durch kumulative Anwendung verschiedener Auswahlkriterien - zu vermeiden und andererseits für angemessene Ausweichmöglichkeiten Sorge zu tragen.
2. Unter Anwendung der zuvor genannten Beurteilungsmaßstäbe hat das Bundesverfassungsgericht das bisherige Auswahlverfahren zwar gebilligt, aber von Anfang an betont, daß die Würdigung von den derzeitigen Gegebenheiten und dem Stand der jeweiligen Erfahrung abhänge (vgl. BVerfGE 33, 308 [338, 343f]; 37, 104 [114]; 39, 258 [266]). Im Malus-Beschluß, der alsbald nach der erstmaligen Anwendung der staatsvertraglichen Regelung im Wintersemester 1973/74 erging, wird ausdrücklich auf die vereinbarte Verpflichtung hingewiesen, die staatsvertragliche Regelung nach drei Jahren zu überprüfen, sofern nicht das Hochschulrahmengesetz ohnehin zur Neuregelung führe (BVerfGE 37, 104 [115]). Inzwischen hat sich die tatsächliche Ausbildungssituation in einer Weise verschärft, die nicht mehr ohne Auswirkung auf die verfassungsrechtliche Beurteilung bleiben kann.
a) Bei der Würdigung des gegenwärtigen Auswahlsystems wurde es als sachgerecht beurteilt, die Auswahl bevorzugt nach dem Grad der Eignung vorzunehmen. Als bislang praktisch unvermeidlich wurde es dabei bezeichnet, den Grad der Eignung nach der Durchschnittsnote des Schulabschlusses zu bestimmen. Doch wurde mit zunehmender Deutlichkeit auf die damit verbundenen Bedenken hingewiesen und demgemäß die Anwendung der derzeitigen Auswahlkriterien als "problematisch" gewertet (BVerfGE 33, 303 [349]; 37, 104 [114]; 39, 258 [271]). Trotz dieser Bedenken war eine verfassungsrechtliche Billigung solange vertretbar, wie durch eine kumulative Anwendung des Leistungsprinzips und des Wartezeitprinzips die nachteiligen Auswirkungen verschiedener Auswahlkriterien einigermaßen ausgeglichen wurden und zudem die Zahl der zulassungsbeschränkten Studiengänge noch gering war. Denn bei einer Kumulation wirkt die notenabhängige Anwendung des Leistungsprinzips nicht chancenausschließend sondern lediglich chancenerhöhend in dem Sinne, daß von der Leistungsliste zwar die sofortige Zulassung ohne zeitliche Verzögerung abhängt, daß jedoch die zunächst abgewiesenen Bewerber über die Wartezeit eine Zulassungschance behalten. Diese Wirkung hat aber zur Bedingung, daß die Anforderungen an Durchschnittsnoten und Wartezeit ein erträgliches Maß nicht überschreiten; bei höheren Grenzwerten setzt das Funktionieren eines solchen Systems - wie der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft sowie die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft in ihren Stellungnahmen ausführen - zumindest eine Tendenz zum Abbau von Zulassungsbeschränkungen als vorübergehender Mangelerscheinung voraus, von der das Numerus-clausus-Urteil aufgrund der damaligen Angaben noch ausgehen konnte (vgl. BVerfGE 33, 303 [309f, 335f]). Unter diesen Voraussetzungen erfüllt ein solches System weitgehend die Forderung nach Chancenoffenheit, da es praktisch allen Bewerbern eine hohe Zulassungschance läßt. Demgemäß genügt bei vertretbaren Grenzwerten eine durch eine Härteklausel ergänzte Auswahl nach Durchschnittsnoten und Wartezeit nach wie vor den verfassungsrechtlichen Anforderungen, namentlich dann, wenn sie durch die in § 32 Abs. 3 HRG vorgesehenen Modifizierungen (Gewichtung von Leistungen, die über die Eignung besonderen Aufschluß geben; Gleichbehandlung geringfügig abweichender Qualifikationsgrade; rangverbessernde Berücksichtigung beruflicher Tätigkeiten und Ausbildungen) verbessert wird.
b) Die genannten tatsächlichen Voraussetzungen sind in den harten Numerus-clausus-Fächern Humanmedizin, Zahnmedizin und Tiermedizin sowie Psychologie und Pharmazie nicht mehr gegeben. Hier hängt die Zulassung von ständig gestiegenen Anforderungen ab und erfordert inzwischen Durchschnittsnoten bis zu 1,7 und Wartezeiten bis zu sechs Jahren (bei Bewerbern mit ungünstigeren Durchschnittsnoten jeweils ein Jahr länger). Auch bei diesen Fächern mag es zwar nicht ungerecht sein, daß Bewerber mit sehr guten Noten und langen Wartezeiten eine Zulassung erhalten. Für die Vielzahl der Abgewiesenen hingegen, unter denen sich zahlreiche Bewerber befinden, die für den angestrebten Beruf mindestens ebenso und mitunter sogar besser geeignet sind als die Zugelassenen, ist es weder sachgerecht noch zumutbar, wenn auf der Schnittstelle zwischen 1,7 und 1,8 darüber entschieden werden soll, wer sofort studieren kann oder aber bis zu sieben Jahren auf eine Zulassung zum Studium seiner Wahl warten muß.
Führt eine steigende Überfüllung zu überhöhten Leistungsanforderungen und unzumutbaren Wartezeiten, dann haben diese quantitativen Veränderungen zugleich eine qualitative Auswirkung. Überlange Wartezeiten, deren Dauer der Einzelne durch eigenes Zutun nicht beeinflussen kann und die sogar die Zeit eines normalen Studiums erreichen oder übersteigen, können namentlich von Bewerbern aus sozial schwächeren Kreisen nicht durchgehalten werden und verlieren für diese ihre chancenausgleichende Funktion. Für einen großen Teil der nach der Leistungsliste abgewiesenen Bewerber - das sind gegenwärtig beim Medizinstudium nahezu 90% - bestimmt daher die Dauer der Wartezeit nicht mehr allein darüber, wann sie das angestrebte Studium aufnehmen können, sondern ob ihnen das überhaupt noch möglich ist, wobei durch die Einbeziehung weiterer Fächer in den Numerus clausus zugleich die Ausweichmöglichkeiten schwinden. Zudem verschieben lange Wartezeiten die endgültige Berufsentscheidung in einer sowohl persönlich wie pädagogisch und volkswirtschaftlich unvertretbaren Weise in eine höhere Altersstufe und belasten die ohnehin begrenzten Ausbildungskapazitäten in und außerhalb der Hochschule doppelt, wobei die bisherige Nutzung der Wartezeit durch ein diese Zeit milderndes Parkstudium den Numerus clausus auf Nachbarfächer zum Nachteil anderer unmittelbar interessierter Bewerber überwälzt. Soweit die chancenausgleichende Funktion der Wartezeit entfällt, verwandelt sich zugleich die zunächst nur chancenerhöhend gedachte Auswahl nach Durchschnittsnoten aus einer bloßen sofortigen Zulassung zu einer endgültigen chancenausschließenden Selektionsentscheidung. Für eine solche definitive Entscheidung über die Verteilung von Lebenschancen sind aber überhohe Durchschnittsnoten schon deshalb ungeeignet, weil ihr Prognosewert für Studienerfolg und Berufserfolg ungesichert ist und weil sie wegen der Subjektivität der Notengebung und der Gleichbehandlung ganz verschiedenartiger Hochschulzugangsberechtigungen nicht vergleichbar sind. Davon abgesehen stünden sie als Zulassungsvoraussetzungen außer Verhältnis zu den Erfordernissen des angestrebten Berufs. Zahlreichen geeigneten Bewerbern - selbst solchen mit guten Noten oder besonderen fachspezifischen Begabungen - lassen sie nicht einmal die Chance, ihre Zulassungsaussichten durch eigenes studienbezogenes und berufsbezogenes Zutun zu verbessern. Hinzu kommen schädliche Nebenwirkungen dieses Zulassungssystems, die bei der verfassungsrechtlichen Gesamtwürdigung nicht außer acht bleiben dürfen. Nicht nur kann es Spitzenschüler dazu verleiten, entgegen ihren Neigungen und Fähigkeiten verknappte Prestigefächer mit guten Verdienstaussichten vorzuziehen; vor allem übt der Funktionswandel der Schulnoten in ausschlaggebende Elemente der Studienzulassung - entgegen den in den Länderverfassungen normierten Erziehungszielen - schädliche Einflüsse auf Schülerverhalten und Schülermentalität sowie auf das gesamte Schulsystem aus (zu den Versuchen, die Notengebung vergleichbar zu gestalten, vgl. Zweiter Teil I 1 und III 2b).
3. Aus den bisherigen Erwägungen folgt im gegenwärtigen Zeitpunkt noch keine Nichtigkeit des staatsvertraglichen Auswahlsystems, sondern die verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers, für die harten Numerus-clausus-Fächer beschleunigt ein verbessertes Auswahlverfahren einzuführen. Die vorliegende Problematik ist ein typischer Anwendungsfall für die bereits im Malus-Beschluß herangezogene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach dem Gesetzgeber bei komplexen, in der Entwicklung begriffenen Sachverhalten eine angemessene Frist zur Sammlung von Erfahrungen gebührt, und wonach die Mängel einer Regelung erst dann Anlaß zum verfassungsgerichtlichen Eingreifen geben, wenn der Gesetzgeber eine spätere Überprüfung und Verbesserung trotz ausreichender Erfahrungen für eine sachgerechtere Lösung unterläßt (vgl. BVerfGE 37, 104 [118]; vgl. ferner BVerfGE 33, 171 [189f]). Dieser Spielraum muß dem Gesetzgeber nicht zuletzt deshalb zustehen, weil die ursprüngliche Regelung verfassungsrechtlich gebilligt worden war und die Entwicklung brauchbarer Alternativen angesichts der Komplexität der Problematik mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist (vgl. BVerfGE 39, 169 [194] - Witwerrente).
In welcher Weise die Änderungspflicht erfüllt wird, hat der Gesetzgeber zu entscheiden. Inzwischen hat er in den §§ 33, 72 Abs. 2 Satz 2 des Hochschulrahmengesetzes ausdrücklich die Anwendung eines besonderen Auswahlverfahrens und hilfsweise einer Übergangsregelung für den zuvor erörterten Fall vorgesehen, daß die Zulassung nach der Leistungsliste zu unvertretbar hohen Anforderungen an die Qualifikation führen oder die Zulassung nach der Warteliste den Studienbeginn für einen unverhältnismäßig großen Teil der Bewerber unangemessen verzögern würde. Diese Voraussetzungen sind nach den zutreffenden Ausführungen des Vertreters der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung in den Fächern Humanmedizin, Zahnmedizin und Tiermedizin sowie in Pharmazie und Psychologie bereits gegeben. Nach dessen weiteren Angaben kann im Hinblick auf die im Sommer 1975 angelaufenen Vorbereitungen davon ausgegangen werden, daß das besondere Auswahlverfahren in den medizinischen Fächern zum Wintersemester 1978/79 und in den beiden anderen Fächern zum Sommersemester 1979 anwendungsreif sein wird. Schon vorher käme eine Umstellung auf einfachere Übergangsregelungen in Betracht, wie sie in Abweichung von der Regelung des § 33 in § 72 Abs. 2 Satz 2 HRG vorgesehen sind. Daher besteht gegenwärtig kein Anlaß zu der Annahme, daß die verfassungsrechtlich gebotene beschleunigte Ablösung des derzeitigen Auswahlsystems in den "entgleisten" Studiengängen nicht noch rechtzeitig erfolgt.
Seine Änderungspflicht erfüllt der Gesetzgeber allerdings erst dann hinreichend, wenn das gegenwärtige Auswahlsystem rechtzeitig durch eine solche Regelung ersetzt wird, die ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Ob dies für die beabsichtigte Neuerung zu bejahen ist, läßt sich gegenwärtig weder im positiven noch im negativen Sinn abschließend beurteilen. Zwar sind die in den §§ 33 und 72 Abs. 2 Satz 2 HRG vorgesehenen Regelungen insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als sie in den Grenzen der gemäß Art. 75 Nr. 1a in Verbindung mit Art. 72 GG gegebenen Kompetenz des Bundes zum Erlaß von Rahmenvorschriften über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens bleiben. Denn diese Befugnis ist schon deshalb nicht überschritten, weil einerseits eine Umstellung auf eine für alle Länder einheitliche Neuregelung geboten ist und weil andererseits die genannten Vorschriften zu ihrer Anwendbarkeit weitere, bevorzugt den Ländern aufgetragene Konkretisierungen erfordern. Demgemäß war die Bundeskompetenz auch im Vermittlungsverfahren nicht mehr strittig; der Bundesrat hatte sogar die zunächst vorgesehene Vorschrift für das besondere Auswahlverfahren als bloßen Entwicklungsauftrag bemängelt und seinerseits eine detaillierte Fassung empfohlen, die den Rahmen für ein anwendbares Verfahren ergebe (BTDrucks 7/3279, S. 12).
Gerade weil aber die genannten Vorschriften noch der näheren Konkretisierung bedürfen, muß sich gegenwärtig ihre inhaltliche Würdigung auf folgende vorläufige Erwägungen beschränken (zur Frage von Überleitungsmaßnahmen zugunsten bisheriger Wartezeitbewerber vgl. Dritter Teil D III 2c):
a) Die Regelung des § 33 HRG über das besondere Auswahlverfahren für harte Numerus-clausus-Fächer ist in mehrfacher Hinsicht auf Verbesserungen angelegt. Über die Zulassung kann ohne lange zeitliche Verzögerung entschieden werden, so daß im Unterschied zum gegenwärtigen Zustand eine Überalterung der Bewerber mit doppelter Inanspruchnahme von Ausbildungskapazitäten und eine Benachteiligung sozial Schwächerer durch überlange Wartezeiten vermieden werden kann. Da für die Auswahl neben den Schulzeugnissen die Ergebnisse eines zusätzlichen Feststellungsverfahrens maßgebend sind, erscheint auch eine begrenzte Verringerung der schädlichen Nebenwirkungen auf die Schulen denkbar; aus dem gleichen Grund verliert die Vergleichbarkeit der Zeugnisnoten einiges an Gewicht. Vor allem schafft die Neuregelung eine breitere Grundlage für die Beurteilung der Eignung, wobei der Streit, ob Abitur oder Test einen höheren Prognosewert haben, offenbleiben kann, da die Ergebnisse in der Regel addiert werden.
Da andererseits das besondere Auswahlverfahren zu definitiven Auswahlentscheidungen führt, die dem einen alles und dem anderen nichts geben, ist - namentlich in einer Zeit ungünstiger werdender Ausbildungsalternativen - bei der näheren Ausgestaltung des Verfahrens besonders darauf zu achten, daß die Schwelle durch objektiv sachgerechte und individuell zumutbare Kriterien bestimmt und der Forderung nach Chancenoffenheit durch Vermeidung starrer Grenzziehungen Rechnung getragen wird. Ob und wieweit sich dies im Rahmen des § 33 HRG erreichen läßt, ist gegenwärtig noch nicht zu übersehen und könnte nicht zuletzt davon abhängen, ob es gelingt, die Bedenken gegen die vorgesehenen, anscheinend favorisierten Tests auszuräumen. Das Gesetz seinerseits sieht in § 33 HRG ausdrücklich die Möglichkeit vor, den Zugang zu harten Numerus-clausus-Fächern "mehrgleisig" auszugestalten und dadurch sowohl die Schwächen einzelner Kriterien einigermaßen auszugleichen als auch im Interesse der Chancenoffenheit mehrere Wege zu eröffnen, die Zulassungsaussichten durch eigenes Zutun zu verbessern. Diese besteht in doppelter Weise: Einmal kann ein Teil der Studienplätze nach Schulleistungen plus Ergebnis des Feststellungsverfahrens und ein anderer Teil allein nach dem Ergebnis des Feststellungsverfahrens vergeben werden (§ 33 Abs. 2 Satz 1 und 2 HRG). Darüber hinaus läßt sich auch das Feststellungsverfahren seinerseits aufspalten in die Anwendung von Tests und die Berücksichtigung praktischer, mit Leistungsnachweisen verbundener und gegebenenfalls in Interviews bewerteter Tätigkeiten (§ 33 Abs. 3 Satz 2 HRG; vgl. dazu Dritter Teil C II 1b).
b) Ein solches sich ergänzendes Nebeneinander verschiedener Zulassungskriterien ist erst recht im Rahmen des abweichenden Auswahlverfahrens gemäß § 72 Abs. 2 Satz 2 HRG möglich. Hier kommt - wie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt wurde - zunächst einmal ein sogenanntes leistungsgesteuertes Losverfahren in Betracht, bei dem die Zulassungschancen mit der Schulnote steigen. Auch dieses Verfahren weist einige der bereits genannten Vorteile auf (alsbaldige Entscheidung und Verringerung schädlicher Nebenwirkungen); darüber hinaus ist es rasch und ohne viel Aufwand anwendbar und verbreitert die Zulassungschancen auf alle hochschulreifen Bewerber, ohne Leistungsmotivationen völlig abzubauen. Andererseits liegen die Nachteile von Auswahlentscheidungen nach dem Los, bei dem Lebenschancen und besondere Berufspositionen vom Zufall abhängen, auf der Hand. Neben dem leistungsgesteuerten Losverfahren sind - wie in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben wurde - im Rahmen des § 72 Abs. 2 Satz 2 HRG auch noch andere Auswahlregelungen und insbesondere Kombinationen verschiedener Möglichkeiten denkbar. So könnten beispielsweise neben Härtefällen auch Hochqualifizierte mit außerordentlichen Leistungen in Schule oder Beruf nach einer begrenzten Sonderquote vorweg berücksichtigt und sodann die übrigen Studienplätze nach einem leistungsgesteuerten Losverfahren vergeben werden; die Vergabe eines restlichen Teils der Plätze könnte ferner der Erprobung des in § 33 HRG vorgesehenen Feststellungsverfahrens vorbehalten bleiben, so daß einerseits die im Losverfahren Abgewiesenen zusätzliche Chancen erhalten und andererseits für den Übergang zum besonderen Auswahlverfahren gesichertere Grundlagen geschaffen würden.
4. Ein leistungsgesteuertes Losverfahren macht den Charakter von Auswahlregelungen als situationsbedingte Notmaßnahmen besonders deutlich. Aber auch die Überlegungen zu den anderen Möglichkeiten bestätigen erneut, daß jedes Auswahlsystem unbefriedigend ist und daß selbst aufwendige Verbesserungen eines solchen Systems an diesem Dilemma nichts Prinzipielles ändern, sondern sich letztlich im Auswechseln von jeweils begünstigten Bewerbergruppen und bestenfalls in der Verminderung schädlicher Nebenwirkungen erschöpfen. Demgemäß hat das Bundesverfassungsgericht von Anfang an in der Schaffung und vermehrten Nutzung der Ausbildungskapazitäten den eigentlichen Schwerpunkt der Zulassungsproblematik gesehen und diesen als verfassungsrechtlich vorrangig vor Auswahlregelungen gewertet. Es hat dabei bislang offengelassen, ob ein Verfassungsauftrag und gegebenenfalls ein Individualanspruch auf Bereitstellung ausreichender Ausbildungskapazitäten besteht (BVerfGE 33, 303 [333]). Diese Frage bedarf auch weiterhin keiner Entscheidung, da angesichts des finanziellen Nachholbedarfs für andere Bildungsbereiche und der bisherigen erheblichen Investitionen gerade im Bereich der harten Numerus-clausus-Fächer eine evidente Verletzung einer etwaigen Erweiterungspflicht nicht erkennbar ist. Da ferner bei den besonders überlaufenen Fächern auch weiterhin Kräftebedarf besteht, erübrigt sich ebenfalls ein erneutes Eingehen auf die Frage, wie weit im Zulassungswesen neben der erkennbaren Nachfrage nach Studienplätzen auch Gesichtspunkte des gesamtgesellschaftlichen Bedarfs berücksichtigt werden dürfen (für Entscheidungen über Umfang und Prioritäten des Hochschulausbaus vgl. die Ausführungen BVerfGE 33, 303 [333 ff.]).
Dagegen besteht im vorliegenden Zusammenhang Anlaß, erneut mit Nachdruck hervorzuheben, daß absolute Zulassungsbeschränkungen und die damit verbundene Auswahl zwischen Bewerbern nur in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Kapazitäten statthaft sind (BVerfGE 33, 303 [338 ff.]; 39, 258 [265]; 43, 34 ff.). Die Pflicht zur erschöpfenden Kapazitätsausnutzung gewinnt noch an Dringlichkeit angesichts der Gefahr, daß in absehbarer Zeit ein Teil der Studienbewerber überhaupt keinen Studienplatz mehr findet, daß ein Ausweichen auf nicht akademische Ausbildungsalternativen die in diesem Sektor ohnehin bestehende angespannte Lage zu Lasten anderer Jugendlicher verschärft, daß Angehörige der geburtenstarken Jahrgänge zunehmend das Gefühl gewinnen, eigentlich überflüssig zu sein, und daß auf diese Weise der im Grundgesetz postulierten Freiheitlichkeit, die wesentlich von den Möglichkeiten beruflicher Existenzsicherung und Entfaltung bestimmt wird, Schaden droht. Auf diesem Hintergrund wurde in der mündlichen Verhandlung die Frage, ob der Denaturierung des derzeitigen Auswahlverfahrens bevorzugt durch kapazitätsverbessernde Maßnahmen zu begegnen sei, mit Recht allgemein bejaht.
Daß insoweit bereits allenthalben im Rahmen des Möglichen das Notwendige geschehen ist und geschieht und daß die in Betracht kommenden strukturellen Verbesserungsmaßnahmen, wie sie beispielsweise schon im Numerus-clausus-Urteil genannt werden (a.a.O., S. 339 f.), verwirklicht worden sind, läßt sich unbeschadet der Bereitschaft und erheblicher Belastungen vieler Beteiligter derzeit nicht feststellen. Es werden sogar nach Angaben der Westdeutschen Rektorenkonferenz in ihrer Erklärung vom 28./29. Juni 1976 trotz Bewerbernachfrage vorhandene Kapazitäten stillgelegt, ohne daß zugleich eine "Umwidmung" zur gezielten Beseitigung von Engpässen in Fächern erhöhten Bedarfs erfolgt. In der mündlichen Verhandlung wurde ferner wie schon in einigen schriftsätzlichen Stellungnahmen dargelegt, daß es angesichts der beträchtlichen finanziellen und personellen Investitionen der vergangenen Jahre - im Bereich der Medizin halbierte sich beispielsweise seit 1960 die Zahl der Studenten pro wissenschaftlicher Lehrkraft (vgl. ferner die Angaben BVerfGE 39, 258 [266f]) - und im Hinblick auf die durch die probeweise Anwendung der Kapazitätsverordnung erwiesenen erheblichen Unterschiede in der Auslastung der Hochschulen durchaus möglich sei, die Zulassungszahlen gerade in den harten Numerus-clausus-Fächern spürbar anzuheben.
Die damit zusammenhängenden Aufgaben obliegen nicht allein der Hochschulverwaltung, sondern fallen auch und in erster Linie in die Verantwortung des Gesetzgebers, weil sie grundsätzliche bildungspolitische und Haushaltsentscheidungen betreffen. Der Gesetzgeber wird sich daher nicht mit bloßen Korrekturen des Auswahlverfahrens begnügen dürfen. Für die endgültige Beurteilung des vorgesehenen neuen Verfahrens könnte es vielmehr bedeutsam sein, inwieweit die Härte der Auswahl durch Erhöhung der Zulassungszahlen abgemildert wird. Dabei kommen auch außergewöhnliche Maßnahmen in Betracht bis hin zu dem in letzter Zeit diskutierten "Notzuschlag auf Zeit". Eine solche über die erschöpfende Nutzung der vorhandenen Kapazitäten hinausgehende befristete Belastung wäre als Hilfe für die geburtenstarken Jahrgänge dem Geist der Verfassung durchaus adäquat; für die Hochschulen dürften allerdings aus ihrer Bereitschaft keine Rückschlüsse auf länger dauernde Kapazitätsreserven gezogen werden.
Auch wenn künftig vorhandene Kapazitäten erschöpfend genutzt und durch eine "Überlastquote" zusätzliche Studienplätze geschaffen werden, muß angesichts des hohen Bewerberüberhangs in den harten Fächern davon ausgegangen werden, daß hier weiterhin Zulassungsbeschränkungen mit einer Bewerberauswahl unvermeidbar sein werden. Im übrigen hat die allgemeine Prüfung des Auswahlverfahrens ergeben, daß das gegenwärtige System zwar beschleunigt abzulösen, aber noch nicht verfassungswidrig ist und daß das vorgesehene neue Auswahlverfahren als solches nicht von vornherein als verfassungsrechtlich bedenklich zu beanstanden ist. Demgemäß erübrigt sich für die Entscheidung über die anhängigen Verfahren nicht die weitere Prüfung, inwieweit die beanstandeten Einzelheiten des gegenwärtigen und des vorgesehenen Auswahlverfahrens den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen.

Zweiter Teil: Der Normenkontrollantrag des Landes Hessen
Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen die Bemessung der Landesquoten, wie sie im Hochschulrahmengesetz für die notenabhängige Bewerberauswahl in zulassungsbeschränkten Studiengängen vorgesehen ist.
|I.|
1. Im Numerus-clausus-Urteil hatte das Bundesverfassungsgericht auf Bedenken dagegen hingewiesen, bei der Auswahl nach dem Leistungsprinzip den Grad der Eignung stets nach dem Abiturzeugnis zu bestimmen. Schon der Wissenschaftsrat habe dargelegt, daß wegen der Unterschiede in der Leistungsbewertung und der Qualität der Schulen gleichen Abiturnoten durchaus verschiedene Qualifikationen zugrunde liegen könnten (BVerfGE 33, 303 [349]). Ferner wurde in diesem Urteil die damals in Bayern geltende sogenannte Landeskinder-Vergünstigung für verfassungswidrig erklärt, die darin bestand, daß die Zulassungschancen von Bewerbern mit bayerischer Hochschulberechtigung und bayerischem Wohnsitz durch Anhebung der Durchschnittsnoten um einen Punkt erheblich verbessert worden waren; denn es sei sachfremd, einerseits im Rahmen der Leistungsquote bevorzugt die besser Qualifizierten auswählen zu wollen, andererseits bei der Anwendung dieses Prinzips Bewerber nur wegen ihres Wohnsitzes gegenüber anderen Bewerbern mit besseren Durchschnittsnoten vorzuziehen (a.a.O., S. 355).
Trotz der erwähnten und weiterer, bereits im Ersten Teil erörterter Bedenken haben die vertragsschließenden Länder im Staatsvertrag und der Vergabeverordnung daran festgehalten, die überwiegende Zulassung über die Leistungsliste nach den Durchschnittsnoten der Hochschulzugangsberechtigungen vorzunehmen. Das gleiche gilt mit gewissen Modifizierungen für das allgemeine Auswahlverfahren nach dem Hochschulrahmengesetz; für die Zulassung im besonderen Auswahlverfahren spielt die Note ebenfalls eine wesentliche Rolle. Bei dieser notenabhängigen Zulassungsregelung sind die vertragsschließenden Länder und ebenso der Bundesgesetzgeber davon ausgegangen, daß die Leistungsnachweise nicht nur von Schule zu Schule, sondern auch im Verhältnis der Länder untereinander bislang nicht vergleichbar sind. Um eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten, haben daher die Länder sowohl nach dem Staatsvertrag (Art. 11 Abs. 8) als auch nach dem Hochschulrahmengesetz (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 Satz 4) für eine Vergleichbarkeit hinsichtlich der jeweiligen Anforderungen und Bewertungen zu sorgen. Demgemäß sind inzwischen aufgrund einer Vereinbarung der Kultusministerkonferenz über "die Anwendung einheitlicher Prüfungsanforderungen in der Abiturprüfung der neugestalteten gymnasialen Oberstufe" vom 6. Februar 1975 sogenannte Normbücher eingeführt worden. Durch diese soll im Interesse der Hochschulzulassung sichergestellt werden, "daß durch die Beschreibung der vom Schüler erwarteten Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten in einem Fach, durch Aussagen über Lernzielstufen, Lernzielkontrolle und Bewertungskriterien, Art und Anzahl der Prüfungsaufgaben und Ablauf der schriftlichen und mündlichen Prüfung künftig eine größtmögliche Einheitlichkeit bei der Abiturprüfung in der neugestalteten Oberstufe erreicht wird". Eine abschließende Regelung über die Einführung dieser in der Fachwelt umstrittenen Normbücher (vgl. insbesondere Flitner [Herausgeber], Der Numerus clausus und seine Folgen, 1976 sowie die Entschließung der Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaft vom April 1976), soll im Schuljahr 1976/77 getroffen werden.
2. Solange die Vergleichbarkeit der Leistungsnachweise im Verhältnis der Länder untereinander nicht gewährleistet ist, sind sowohl nach dem Staatsvertrag als auch nach dem Hochschulrahmengesetz andere Übergangsmaßnahmen vorgesehen, um die Ungleichheiten in der Leistungsbewertung auszuräumen oder zu neutralisieren. Gemäß Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages sind die Durchschnittsnoten der einzelnen Länder jährlich miteinander zu vergleichen und die Reifezeugnisse der Bewerber je nach dem Ergebnis dieses Vergleiches um einen Bonus oder Malus zu verändern. Bei der Anwendung dieser Regelung ergab sich, daß die Durchschnittsnoten zwischen den verschiedenen Ländern tatsächlich bis zu einer halben Notenstufe schwanken mit der Folge, daß namentlich bayerische Bewerber einen Malus erhielten.
Während der Bayerische Verfassungsgerichtshof diese Regelung in seiner Entscheidung vom 1. August 1975 unter Berücksichtigung der inzwischen eingetretenen erheblichen Veränderungen als nichtig geworden beurteilte (NJW 1975, S. 1733), hat das Bundesverwaltungsgericht sie in seinem Urteil vom 9. Juli 1976 (NJW 1977, S. 66) für verbindlich erklärt und demgemäß Bayern verpflichtet, der ZVS die erforderlichen Daten weiterhin zur Verfügung zu stellen (vgl. auch die Entscheidung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 42, 103). Begrenzt auf die Zulassung zum Medizinstudium hatte bereits der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts im Beschluß vom 3. April 1974 (BVerfGE 37, 107) die Regelung als "noch" verfassungsmäßig beurteilt, wenn auch das grobe Mittel eines pauschalen Notenausgleichs insofern wenig befriedige, als es von der individuellen Leistung als Auswahlkriterium wegführe und ohne Rücksicht darauf angewendet werde, ob die Veränderung der Zulassungschancen wirklich sachlich gerechtfertigt sei. Die denkbare Alternative, die vorhandenen Plätze für Studienanfänger nach Länderkontingenten aufzuteilen und einen Notenausgleich wegen etwaiger Bewertungsunterschiede zwischen den Schulen des jeweiligen Landes nur länderintern vorzunehmen, werde die bayerischen Bewerber nicht weniger belasten. Denn während bayerische Bewerber trotz des Malus im Wintersemester 1973/74 in überproportionalem Umfang (mit 21,1%) zum Medizinstudium zugelassen worden seien, hätte sich ein Länderkontingent, das sich am Bevölkerungsanteil (17,3%), am Anteil an der Gesamtzahl der Abiturienten (13,5%) oder der Studienbewerber (14%) oder an der Zahl der angebotenen Studienplätze (17,8%) orientiere, wesentlich ungünstiger für sie ausgewirkt.
3. Das Hochschulrahmengesetz ersetzt nunmehr die Bonus-Malus-Regelung durch eine andere Übergangsregelung. Die Zulassung nach der Leistungsliste im allgemeinen Auswahlverfahren und auch die Zulassung im besonderen Auswahlverfahren soll künftig auf der Grundlage von Landesquoten erfolgen. Dazu heißt es in § 32 Abs. 3 Nr. 1 Sätze 5 bis 7, die gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 zweiter Halbsatz im besonderen Auswahlverfahren entsprechend anwendbar sind, im einzelnen wie folgt:
Solange die Vergleichbarkeit im Verhältnis der Länder untereinander nicht gewährleistet ist, werden für die Auswahl der Studienbewerber Landesquoten gebildet. Die Quote eines Landes bemißt sich zu einem Drittel nach seinem Anteil an der Gesamtzahl der Bewerber für den betreffenden Studiengang (Bewerberanteil) und zu zwei Dritteln nach seinem Anteil an der Gesamtzahl der Achtzehnjährigen bis unter Einundzwanzigjährigen (Bevölkerungsanteil); für die Länder Berlin, Bremen und Hamburg werden die sich danach ergebenden Quoten um drei Zehntel erhöht. Bei der Berechnung des Bewerberanteils werden nur Personen berücksichtigt, die sich für den betreffenden Studiengang mit erster Fachpräferenz bewerben und eine Hochschulzugangsberechtigung besitzen, die von allen Ländern gegenseitig anerkannt ist.
Während also bisher der Zulassungsanteil eines Landes davon abhing, wie hoch die bundesweite Durchschnittsnote war und wieviel Bewerber aus den Ländern mit entsprechenden Noten sich für das jeweilige Fach bewarben, wird künftig der Zulassungsanteil der Länder vom Bewerberanteil nur zu einem Drittel, von der Durchschnittsnote überhaupt nicht mehr beeinflußt. Für die Vergabe dieser Quote werden dann je Studiengang 11 Landesranglisten gebildet, wobei die erforderlichen Grenzwerte von Land zu Land aus verschiedenen Gründen erheblich voneinander abweichen können.
Diese Zulassung nach Landesquoten, die in der vom Bundestag zunächst angenommenen Fassung des Hochschulrahmengesetzes noch nicht vorgesehen war, beruht auf einer Forderung des Bundesrates. Während des Vermittlungsverfahrens war sie im Grundsatz nicht mehr strittig, doch gingen die Vorstellungen über die Art der Bemessung weit auseinander. Länder mit hohen Abiturientenquoten (zB Hessen) traten dafür ein, den Bewerberanteil für den betreffenden Studiengang zum Maßstab zu nehmen, während Länder mit niedriger Abiturientenquote (zB Bayern) nur den Bevölkerungsanteil zugrunde legen wollten; auch der Vorschlag, beide Anteile im gleichen Verhältnis zu berücksichtigen, fand keine Mehrheit (vgl. den Bericht des Abgeordneten Jahn in der 429. Sitzung des Bundesrates vom 18. Dezember 1975, StenBer S. 432). Dem schließlich im Vermittlungsausschuß beschlossenen Kompromiß stimmten Hessen und Bayern nicht zu. Nach den Ausführungen des hessischen Vertreters im Bundesrat sei äußerstenfalls eine Regelung tragbar, welche die Landesquoten im gleichen Verhältnis von Bevölkerungsanteil und Bewerberanteil bemesse (a.a.O., S. 438).
|II.|
1. Gegen das Prinzip der Länderquote als solche macht das antragstellende Land auch im vorliegenden Verfahren keine verfassungsrechtlichen Bedenken geltend; es sei für eine Übergangszeit besser zum Ausgleich geeignet als die Bonus-Malus-Regelung. Nach seiner Ansicht ist aber die Art und Weise der Bildung der Länderquoten unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG sowie mit dem Grundsatz der Bundestreue. Hessen beantragt daher,
die Nichtigkeit des § 32 Abs. 3 Nr. 1 Satz 6 HRG festzustellen, soweit er bei der Bildung der Landesquoten für die Auswahl der Studienbewerber neben dem Anteil eines Landes an der Gesamtzahl der Studienbewerber auch dessen Anteil an der Gesamtzahl der Achtzehnjährigen bis unter Einundzwanzigjährigen berücksichtigt.
Zur Begründung wird ausgeführt, in Hessen liege der Bewerberanteil (zB im Wintersemester 1975/76 12,2%) wesentlich über dem Bevölkerungsanteil (8,8%); hessische Studienbewerber würden daher im Vergleich zu den Mitbewerbern in allen anderen Bundesländern am stärksten von der Neuregelung betroffen. Nach Modellrechnungen werde sich der bisherige, nach der staatsvertraglichen Regelung bemessene Anteil hessischer Bewerber bei den Zulassungen im Auswahlverfahren erheblich verringern. Nicht ganz so einschneidend, aber immer noch erheblich sei die Benachteiligung hessischer Bewerber, wenn man die beanstandete Regelung mit einer Bemessung der Landesquoten allein nach Bewerberanteil vergleiche. So wären im Wintersemester 1975/76 in den Engpaßstudiengängen statt der tatsächlich nach der Leistungsliste zugelassenen 1.178 hessischen Bewerber (15,9% der Zugelassenen) nach der Neuregelung nur 728 (9,8%) und bei einer Bemessung nach reinem Bewerberanteil immerhin 937 (12,6%) Studienanfänger aus Hessen zugelassen worden. Im Sommersemester 1976 wären statt der 316 (11%) tatsächlich zugelassenen Bewerber nach der Neuregelung nur 270 (9,4%) und bei Bemessung nach Bewerberanteil 350 (11,5%) zugelassen worden.
Diese Benachteiligung greife in verfassungswidriger Weise in das Recht hessischer Studienbewerber auf Zulassung zum Studium ihrer Wahl ein. Grundlage einer verfassungskonformen Zulassungsregelung sei die Bundeseinheitlichkeit des Verfahrens, die von der Gleichwertigkeit der Zulassungsberechtigungen und vom Anspruch auf gleiche Zulassungschancen für jeden berechtigten Bewerber ausgehe. Eine Kontingentierung nach Bevölkerungsanteilen gebe demgegenüber einer Hochschulzugangsberechtigung, die in einem Land mit proportional geringem Bewerberanteil erworben werde, größeres Gewicht und höhere Erfolgschancen als einer Berechtigung, die in einem Land mit vergleichsweise höherem Bewerberanteil erworben werde. Eine solche Ungleichbewertung vermindere in unzumutbarer Weise die Zulassungschancen aller Bewerber aus Ländern, in denen der Bewerberanteil über dem Bevölkerungsanteil liege. Diese Bewerber hätten von vornherein allein wegen ihrer Landeszugehörigkeit geringere Zulassungschancen als andere; ihre Zulassungen würden also von einem Faktor bestimmt, der in keiner Beziehung zur individuellen Leistung stehe und der durch Leistungen auch nicht beeinflußt werden könne. Dies sei unvereinbar mit der Forderung, die das Bundesverfassungsgericht bei der Beurteilung der "Landeskinder-Vergünstigung" aufgestellt habe, daß die mit absoluten Zulassungsbeschränkungen ohnehin verbundene Ungleichbehandlung der an sich gleichberechtigten Bewerber nicht auch noch durch sachfremde Kriterien verschärft werden dürfe. Sachgerechter Bemessungsmaßstab sei allein der Bewerberanteil, der auf die tatsächliche Konkurrenzsituation zwischen Studienbewerbern mit gleichwertigen Hochschulberechtigungen abstelle.
Die beanstandete Regelung sei ferner mit dem Grundsatz der Bundestreue unvereinbar, der den Bund verpflichte, auf die Unterschiede des Ausbildungswesens Rücksicht zu nehmen. Sie unterlaufe die Bildungspolitik des Landes Hessen und bestrafe hessische Studienbewerber dafür, daß Hessen sich in Erfüllung seiner Landesverfassung bemüht habe, relativ vielen Jugendlichen den Erwerb der Hochschulreife zu ermöglichen. Das sei auch in den Beratungen des Bundesrates zum Ausdruck gekommen, bei denen ausgeführt worden sei, die Abiturientenpolitik der Länder sei eine steuerbare Größe und jedes Land müsse für seine Sünden selbst büßen, auch für die Sünde einer übergroßen Abiturienteninflationierung. Der Bund dürfe aber nicht durch seine Rahmengesetzgebung in bildungspolitische Entscheidungen der Länder eingreifen und sich über deren Interesse hinwegsetzen.
2. Zu dem Antrag haben für die Bundesregierung der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, ferner namens ihrer Landesregierungen der Bayerische Ministerpräsident, das Kultusministerium Baden-Württemberg und der Justizminister von Rheinland-Pfalz sowie die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Stellung genommen.
a) Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft beschränkt sich auf die Darlegung der wesentlichen Erwägungen, die zur Aufnahme der beanstandeten Vorschrift geführt haben, sowie auf einige Hinweise zu ihrem Inhalt und ihren möglichen Auswirkungen.
Ein System bundesweiter Ranglistenkonkurrenz aufgrund dezentral vorgegebener Eingabedaten (Reifezeugnisse) werfe notwendig das Problem der Vergleichbarkeit auf. Die Frage, wie diese herzustellen sei, sei im Regierungsentwurf und im Gesetzesbeschluß des Bundestages zunächst bewußt - vor allem wegen der starken Rückwirkungen auf den Schulbereich - der näheren Regelung durch Landesrecht überlassen worden. Nach der Mißbilligung der Malus-Regelung durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof sei dann die Suche nach einer anderweitigen, kurzfristig anwendbaren Ersatzlösung zum zentralen Beratungsgegenstand im Vermittlungsausschuß geworden. Dabei habe einerseits ein breiter Konsens darüber bestanden, daß eine vollständige Abkopplung der Zulassungsentscheidungen von Schulabgangszeugnissen in Gestalt reiner Losverfahren oder Testverfahren nicht in Betracht komme; andererseits sei ebenso eindeutig gewesen, daß die geforderte materielle Vereinheitlichung der Hochschulzugangsberechtigungen eine mehrjährige Anpassungsphase erfordere. Unter den denkbaren Übergangslösungen habe die Bildung von Landesquoten den Vorteil gehabt, daß sie bereits vom Bundesrat vorgeschlagen und sowohl vom Bundesverfassungsgericht als auch vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof als mögliche Alternative erwähnt worden sei, daß sie ferner eine rechnerische Korrektur der individuellen Leistungsnachweise entbehrlich mache und - je nach Art des Landesquotenschlüssels - einen Ausgleich der jeweiligen bildungspolitischen Interessen der Länder erlaube. Demgemäß hätten sich die Erörterungen im wesentlichen auf die Art der Bemessung der Landesquote konzentriert.
Die vom Bundesrat vorgeschlagene Bemessung ausschließlich nach Bevölkerungsanteilen sei damit begründet worden, daß das Begabungspotential in allen Ländern grundsätzlich gleich verteilt sei, daß Abweichungen des Bewerberanteils vom Bevölkerungsanteil notwendig eine Folge verschieden hoher Anforderungen und verschieden starker Auslese und damit ein hinreichendes Indiz für Unterschiede in der Qualifikation der Bewerber seien.
Demgegenüber werde die vom Land Hessen geforderte Bemessung nach Bewerberquoten damit begründet, daß ein reziproker Zusammenhang zwischen der Höhe der Abiturientenquote und dem Qualifikationsniveau nicht nachweisbar sei. Disproportionen zwischen Bevölkerungsanteil und Berechtigtenanteil beruhten auf den im Vergleich zu anderen Ländern bestehenden Unterschieden in der Sozialstruktur (zB Grad der Verstädterung), in Art und Umfang des Bildungsangebots und im Bildungsverhalten der Bevölkerung. Eine höhere Abiturientenquote sei ein Indiz für eine stärkere Förderung von Begabungen und Neigungen, bei der schichtenspezifische Benachteiligungen abgebaut würden. Die Bemessung nach dem Bewerberanteil stehe ferner Art. 12 GG näher, sie reagiere flexibel auf die nachweisbaren fächerspezifischen und zeitlichen Schwankungen des Bewerberverhaltens.
Da die Interessenlage in den Ländern stark divergiert habe und keiner der beiden Standpunkte empirisch hinreichend habe belegt werden können, sei es im Vermittlungsausschuß schließlich zu dem Kompromiß gekommen, der allerdings dem Bevölkerungsanteil das doppelte Gewicht gebe. Über seine quantitativen Auswirkungen ließen sich schon wegen der Einbeziehung des flexiblen Bewerberanteils keine präzisen Prognosen machen. Lediglich tendenziell und global könne erwartet werden, daß sich die Zulassungschancen für Bewerber aus Stadtstaaten etwa proportional zu ihrem zahlenmäßigen Anteil verteilten, während in den Flächenstaaten Bewerber aus bevölkerungsstarken Ländern mit unterproportionaler Berechtigtenquote (insbesondere Bayern und zunächst auch Niedersachsen) mit globalen Verbesserungen, dagegen vor allem Bewerber aus Hessen mit Verschlechterungen zu rechnen hätten. Beim Vergleich mit bisherigen Zulassungsergebnissen müsse allerdings berücksichtigt werden, daß auch bisher keine strikte Proportionalität zu den Bewerberanteilen der Länder bestanden habe und die Zulassungsanteile hessischer Bewerber im Wintersemester 1975/76 zumeist erheblich über den fächerspezifischen Bewerberanteilen dieses Landes gelegen hätten.
b) Der Bayerische Ministerpräsident hält den Antrag für unbegründet. Da eher umgekehrt verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Berücksichtigung des Bewerberanteils bestünden, habe Bayern dem Kompromiß nicht zugestimmt.
Die Bildung der Landesquoten nach dem Bevölkerungsanteil trage der Tatsache Rechnung, daß die jeweiligen bildungspolitischen Zielsetzungen zu abweichenden Entwicklungen in den Ländern geführt hätten, daß daher nur ein bildungspolitisch neutraler Maßstab hingenommen werden könne und daß nur durch einen solchen Maßstab vermieden werde, Länder mit hohen Abiturientenquoten zu belohnen und andere Länder zu bestrafen. Allein dieser bildungspolitisch neutrale Maßstab entspreche der unbestreitbaren Tatsache, daß das Begabtenpotential im wesentlichen gleichmäßig auf die Länder verteilt sei, und nur auf diese Weise werde gewährleistet, daß aus jedem Land eine gleich starke Schicht begabter Bewerber zum Studium gelange.
Die von Hessen angestrebte Bemessung nach dem Bewerberanteil hätte demgegenüber zur Folge, daß Länder, in denen wegen schärferer Auslese nur Begabtere zur Hochschulreife geführt würden, aufgrund niedrigerer Bewerberquoten auch nur eine geringere Landesquote erhielten, während sich diese Quote erhöhe, wenn auch weniger begabte Bewerber die Hochschulreife erlangten. Eine Bemessung ausschließlich nach Bewerberanteil könne ein Land sogar dazu verführen, eine höhere Zahl von Hochschulzugangsberechtigten zu produzieren, um dadurch die Zulassungschancen seiner begabteren Landeskinder in harten Numerus-clausus-Fächern zu sichern. Die Bevölkerungsquote wirke daher als notwendiges Korrektiv. Die Bildungspolitik in Bayern sei schon seit Jahren darauf ausgerichtet, sowohl durch eine schärfere Auslese beim Übertritt in die Gymnasien und innerhalb der Gymnasien als auch mit Hilfe eines breit gefächerten Angebots an sonstigen weiterführenden Schulen nur begabtere Schüler zum Abitur zu führen, die den Anforderungen eines Studiums gewachsen seien. Dieser bildungspolitischen Zielsetzung laufe die von Hessen geforderte Lösung diametral zuwider; bayerische Bewerber, die bereits durch eine scharfe Auslese gegangen seien, würden dann durch niedrige Landesquoten bestraft.
Seine Verpflichtung zu bundesfreundlichem Verhalten habe der Bund um so weniger verletzt, als sich der Bundesgesetzgeber für eine Mischquote entschieden habe.
c) Auch das Kultusministerium Baden-Württemberg und der Justizminister von Rheinland-Pfalz halten die beanstandete Regelung für verfassungsrechtlich unbedenklich. Zur Begründung tragen sie im wesentlichen die gleichen Erwägungen wie der Bayerische Ministerpräsident vor. Auch nach ihrer Ansicht wäre eigentlich eine ausschließliche Bemessung der Länderquoten nach dem Bevölkerungsanteil gerechtfertigt. Dafür sprächen die Ergebnisse einer 1976 veröffentlichten Repräsentativerhebung des Instituts für Testforschung und Begabtenforschung der Studienstiftung des deutschen Volkes; denn danach hätten Abiturienten in Ländern mit hohen Abiturientenzahlen erheblich ungünstigere Testergebnisse erzielt als Abiturienten in Ländern mit niedrigeren Abiturientenzahlen. Gleichwohl sei die im Hochschulrahmengesetz vorgesehene zusätzliche Berücksichtigung des Bewerberanteils tragbar. Nach Meinung des baden-württembergischen Kultusministeriums wäre ein abrupter Übergang, der die Zuteilungsverhältnisse im Vergleich zum derzeitigen Zustand erheblich verändere, als ungerecht empfunden worden. Durch die zusätzliche Berücksichtigung des Bewerberanteils können nach Ansicht des Justizministeriums Rheinland-Pfalz gewisse Mängel der Berechnung nach Bevölkerungsanteilen korrigiert werden; denn durch Erhöhung der Abiturientenzahlen könnten immerhin in begrenztem Umfang auch Begabungen aktiviert werden, die in anderen Ländern auf andere Bildungsziele gelenkt würden.
d) Die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft schließt sich im Ergebnis der Auffassung des Landes Hessen an. Sie hält die Berücksichtigung des Bevölkerungsanteils - selbst in Gestalt einer Mischung im Verhältnis 1:1 - für verfassungswidrig.
Da die Auswahl zwischen gleichberechtigten Bewerbern von vornherein hart am Rande der Willkürgrenze liege, dürfe der Gesetzgeber die Ungleichbehandlung der Bewerber nicht noch durch vermeidbare Ungerechtigkeiten verschärfen. Dies geschehe aber durch eine Bemessung der Länderquoten nach Bevölkerungsanteilen, die nicht schon damit gerechtfertigt werden könne, daß die Begabungsreserven bundesweit etwa gleich seien und daß deswegen die Zulassungsquoten nicht von der abweichenden Höhe der Abiturientenzahlen abhängen dürften. Vieles spreche für das Gegenargument, daß das Schulsystem in Ländern mit niedrigeren Abiturientenzahlen die Begabungsreserven nicht genügend ausschöpfe. Da aber weder das eine noch das andere belegbar sei, gebe es jedenfalls keine Gründe dafür, geringere Bewerberzahlen durch Berücksichtigung eines höheren Bevölkerungsanteils bei der Zulassung aufzustocken. Dadurch werde sogar ein Anreiz ausgeübt, den Abiturientenanteil und damit den Bewerberanteil herabzusetzen und statt einer "verfassungsfreundlichen" eine "verfassungsfernere" Bildungspolitik zu treiben. Aus der Sicht der benachteiligten Bewerber sei das Kriterium Bevölkerungsanteil schon deshalb sachfremd, weil der Einzelne den Anteil seines Landes nicht durch Leistung beeinflussen könne; komme er aus Hessen, sei seine Hochschulreife von vornherein weniger wert, wobei seine Chancenverschlechterung - anders als bei der Bonus-Malus-Regelung - auf einem Umstand beruhe, der mit der Leistungsbewertung in der Schule nichts zu tun habe. Schädliche Auswirkungen der strittigen Regelung ließen sich besonders deutlich am Studiengang Pädagogik nachweisen, den Hessen maßgeblich mitentwickelt habe und für den sich daher besonders viele hessische, jedoch wenige bayerische Bewerber interessierten: Hier wären nach der Neuregelung im Sommersemester 1976 von 75 bayerischen Bewerbern 38, dagegen von 413 hessischen Bewerbern nur 39 zugelassen worden.
Den geringsten verfassungsrechtlichen Bedenken begegne eine Bildung von Landesquoten nach Bewerberanteilen. Die damit verbundene Regionalisierung der erforderlichen Notendurchschnitte sei wenigstens nicht auf Umstände zurückzuführen, die von der Leistung unabhängig seien; die Wertigkeit der Hochschulreife hänge hier wenn schon nicht von der individuellen Leistung, so doch wenigstens von der Konkurrenz gleichberechtigter Bewerber ab. Zudem übe die Auswahl nach Bewerberanteilen einen Anreiz zu einer dem Sozialstaatsgedanken entsprechenden Bildungspolitik aus.
|III.|
Soweit die angegriffene Regelung für die notenabhängige Bewerberauswahl im allgemeinen Auswahlverfahren vorgesehen ist (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 HRG), hält sie einer verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Ob ihre entsprechende Anwendung im besonderen Auswahlverfahren mit dem Grundgesetz vereinbar ist, kann gegenwärtig noch nicht abschließend beurteilt werden.
1. Die beanstandete Regelung ist ähnlich wie die von ihr ersetzte staatsvertragliche Bonus-Malus-Regelung, die mehrfach oberste Gerichte beschäftigt hat, von den Ländern zwar als wesentlich angesehen worden; im Vergleich zu den im Ersten Teil erörterten folgenschweren Problemen ist sie jedoch von verhältnismäßig untergeordneter Bedeutung. Sie gilt nur für die Bewerberauswahl in zulassungsbeschränkten Studiengängen und auch hier nur insoweit, wie eine notenabhängige Auswahl nach dem Grad der Qualifikation erfolgt, nicht also bei der Zulassung nach Wartezeit oder über die Vorabquote. Soweit sie überhaupt eingreift, läßt sie ferner - entsprechend dem Zweck, Bewertungsunterschiede zwischen den Ländern zu neutralisieren - die notenabhängige Zulassung aller derjenigen Bewerber unberührt, deren Noten deutlich besser oder schlechter als der jeweils erforderliche Notendurchschnitt sind; sie beeinflußt lediglich die Zulassungschancen derjenigen, deren Noten in der Nähe der Grenzwerte liegen. Daß dies nur ein geringer Teil der Bewerber ist, wird durch die vom antragstellenden Land vorgelegten Modellrechnungen für das Wintersemester 1975/76 bestätigt, in dem sich insgesamt 56.593 Studienanfänger für zulassungsbeschränkte Fächer bewarben, von denen 7.417 über die Leistungsliste zugelassen wurden: Als Folge der strittigen Neuregelung wären in diesem Semester in allen Engpaßstudiengängen im gesamten Bundesgebiet lediglich 530 zugelassene Studienanfänger, also weniger als 1% der Bewerber, durch eine entsprechende Zahl anderer ersetzt worden; dabei hätte der Austausch ausnahmslos solche betroffen, deren Noten derart geringe Unterschiede aufweisen, daß daraus schwerlich Rückschlüsse auf eine bessere oder schlechtere Eignung für das gewählte Studium gezogen werden könnten. Selbst für den kleinen Kreis der unmittelbar Betroffenen wäre ein solcher Austausch nur dann wirklich folgenschwer, wenn ihre Zulassung ausschließlich vom Grad der Qualifikation abhinge, die Noten also als Grundlage für definitive Selektionsentscheidungen dienten. Das ist aber für die Zulassung im allgemeinen Auswahlverfahren, auf die sich die verfassungsrechtliche Nachprüfung beschränkt, gerade nicht der Fall; denn hier bleibt den Abgewiesenen die Möglichkeit einer Zulassung nach Wartezeit, wobei im Fall überlanger Wartezeiten auf ein geändertes Auswahlsystem überzugehen ist, bei dem die Noten durch weitere Kriterien ergänzt werden.
Die begrenzte Bedeutung der Problematik relativiert zugleich das Gewicht der Forderung, die Notengebung der Schulen im Interesse der Hochschulzulassung unter allen Umständen vergleichbar zu gestalten und bis zur Herstellung der Vergleichbarkeit Ersatzregelungen vorzusehen. Entgegen einem gelegentlich vertretenen Mißverständnis hat das Bundesverfassungsgericht bislang keine derartige verfassungsrechtlich begründete Forderung aufgestellt. Allerdings hatte es sich bisher nicht näher mit den verschiedenartigen Hochschulzugangsberechtigungen sondern im wesentlichen nur mit der Beurteilung von Schulnoten zu befassen. Deren mangelnde Vergleichbarkeit wurde dabei lediglich als einer von mehreren Gründen dafür genannt, daß Schulnoten zwar als Grundlage für Vorabzulassungen über die Leistungsliste, nicht jedoch für definitive Selektionsentscheidungen tragbar sind (vgl. insbesondere BVerfGE 33, 303 [350]). Wenn allerdings der insoweit verantwortliche Gesetzgeber seinerseits an Schulnoten als Auswahlkriterien für die Hochschulzulassung festhält, dann ist seine Zielsetzung, durch Abbau oder Neutralisierung von Bewertungsunterschieden eines der bestehenden Bedenken auszuräumen und die Chancengleichheit der Bewerber zu verbessern, als solche verfassungsrechtlich legitim (vgl. BVerfGE 37, 104 [116 ff.]). Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Falle lediglich nachzuprüfen, ob bei der Verwirklichung dieses Ziels die verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen eingehalten worden sind.
2. Die Entscheidung, die bisherige Bonus-Malus-Regelung durch die Einführung von Länderquoten zu ersetzen, bleibt als solche noch innerhalb dieser Grenzen.
a) Die Einführung von Landesquoten durch ein Bundesgesetz überschreitet nicht die Rahmenkompetenz des Bundes gemäß Art. 75 Nr. 1a in Verbindung mit Art. 72 GG. Dies ist auch von keiner Seite geltend gemacht worden; im übrigen wurde gerade diese Regelung vom Bundesrat im Vermittlungsverfahren gewünscht. Anders als die im Ersten Teil behandelte Einführung des besonderen Auswahlverfahrens erfordert allerdings die Regelung zu ihrer Anwendung nicht unbedingt besondere ländergesetzliche Ausfüllungsnormen; denn sie wird ab Wintersemester 1977/78 in Verbindung mit den gegebenenfalls fortgeltenden staatsvertraglichen Auswahlvorschriften unmittelbar als geltendes Recht wirksam. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, an der festzuhalten ist, gibt dieser Umstand aber im vorliegenden Fall auch angesichts des Wortlauts des Art. 75 Nr. 1a GG keinen Anlaß zu durchgreifenden Bedenken. Bei Erlaß von Rahmenvorschriften darf der Bundesgesetzgeber für einzelne Teile einer Gesetzgebungsmaterie auch eine Vollregelung mit unmittelbarer Wirkung namentlich dann treffen, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht, sofern die Einzelregelung im Zusammenhang eines Gesetzeswerkes steht, das - als Ganzes gesehen - dem Landesgesetzgeber noch Spielraum läßt und darauf angelegt ist, von ihm aufgrund eigener Entschließung ausgefüllt zu werden (BVerfGE 4, 115 [128f]; 7, 29 [41f]; 25, 142 [152]; 33, 52 [64]; 36, 193 [202]). Im vorliegenden Fall folgt ein dringendes Interesse an einer bundeseinheitlichen, beschleunigt anwendbaren Neuregelung bereits daraus, daß der Bayerische Verfassungsgerichtshof die bisherige Bonus-Malus-Regelung als verfassungswidrig beurteilt hatte. Zudem ist die Zulassung nach Länderquoten nur im Zusammenwirken mit fortgeltendem oder neu zu schaffendem Landesrecht für eine notenabhängige Bewerberauswahl praktizierbar.
b) Die Einführung von Länderquoten ist auch mit materiellem Verfassungsrecht nicht unvereinbar.
Die Neuregelung führt zwar zur Aufsplitterung des bundeseinheitlichen Auswahlverfahrens in elf Landesranglisten mit wahrscheinlich differierenden Grenzwerten; auch ist die notenabhängige Vorwegzulassung künftig nicht mehr allein von der individuell erreichten Note, sondern für einen Teil der Bewerber im Bereich der Grenzwerte zugleich davon abhängig, in welchem Lande diese Note erworben wurde. Diese Abhängigkeit läßt sich aber damit rechtfertigen, daß die Durchschnittsnoten nach den bisherigen Erfahrungen erwiesenermaßen zwischen den Ländern schwanken und daß diese Bewertungsunterschiede zwischen den Ländern neutralisiert werden sollen. Da sich die Höhe der Länderanteile nicht mehr durch eine wohlwollende Notengebung beeinflussen läßt, ist die Neuregelung zugleich geeignet, die Auseinandersetzungen über die tatsächliche oder angebliche bessere Benotung im Nachbarland zu beenden und den Blick auf die sonstigen, möglicherweise größeren Bewertungsunterschiede zwischen den verschiedenen Schulen des eigenen Landes zu lenken. Von der umstrittenen Bonus-Malus-Regelung unterscheidet sie sich dadurch vorteilhaft, daß die individuellen Noten nicht durch pauschale Zuschläge oder Abzüge verändert werden müssen, was das Bundesverfassungsgericht schon im Malus-Beschluß als problematisch beurteilt hat (BVerfGE 37, 104 [120]) und was - wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof zutreffend ausführt (NJW 1975, S. 1733) - noch problematischer wird, wenn - anders als im Malus-Beschluß - sämtliche zulassungsbeschränkten Fächer berücksichtigt werden. Auch gegenüber der vom Staatsvertrag und vom Hochschulrahmengesetz angestrebten Dauerlösung, die Qualifikationsnachweise vergleichbar zu gestalten, zeichnet sich die als Übergangsregelung gedachte Zulassung nach Landeslisten durch den bislang wenig beachteten Vorteil aus, daß sie sich nur zugunsten oder ungunsten des kleinen Kreises unmittelbar Interessierter auswirkt und nicht - wie beispielsweise die Einführung der umstrittenen Normbücher - auf Hunderttausende unbeteiligter Dritter und das gesamte Schulwesen.
3. Nach alledem könnte verfassungsrechtlich bedenklich lediglich die Art und Weise der Bildung der Landesquoten sein. Soweit diese für die Zulassung im allgemeinen Auswahlverfahren vorgesehen sind, läßt sich jedoch auch insoweit nach dem derzeitigen Stand der Erfahrungen ein Verfassungsverstoß nicht feststellen.
a) Durch die Bemessung der Landesquoten hat der Gesetzgeber nicht seine aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsgebot folgende Verpflichtung verletzt, Auswahlregelungen in steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken nach sachgerechten, auch für die Benachteiligten zumutbaren Kriterien zu treffen. Im Vergleich zur derzeitigen Regelung werden zwar ausweislich der vom antragstellenden Land vorgelegten Modellberechnungen die Chancen eines Teiles der hessischen Bewerber, über die Leistungsliste zugelassen zu werden, verschlechtert und die Chancen von Bewerbern aus einigen anderen Ländern entsprechend verbessert. Veränderungen der Zulassungschancen sind aber unvermeidbar mit jeder Neuregelung der Auswahlkriterien verbunden; zudem lagen die Zulassungsanteile hessischer Bewerber gerade in dem der Modellrechnung zugrundeliegenden Wintersemester 1975/76 erheblich über dem Bewerberanteil dieses Landes. Davon abgesehen läßt sich die Verschlechterung der Zulassungsaussichten eines Teiles der hessischen Bewerber verfassungsrechtlich nicht als sachfremde Verschärfung der mit Zulassungsbeschränkungen ohnehin verbundenen Ungleichbehandlung an sich gleichberechtigter Bewerber beurteilen:
Für die Bemessung der an sich zulässigen Länderquoten sind - wie das Bundesverfassungsgericht bereits im Malus-Beschluß ohne rechtliche Würdigung ausgeführt hat (BVerfGE 37, 104 [120f]) - verschiedene Maßstäbe denkbar, darunter die Bewerberanteile und die Bevölkerungsanteile der Länder. Die Entscheidung darüber, welcher Maßstab anzuwenden ist, obliegt grundsätzlich dem Gesetzgeber. Für dessen Entscheidung mochte es naheliegen, vom Anteil der Bewerber als denjenigen auszugehen, die als prinzipiell Gleichberechtigte um die knappen Studienplätze konkurrieren und zwischen denen auszuwählen ist; auch reagiert der Bewerberanteil flexibel auf fächerspezifische oder zeitliche Schwankungen im Bewerberverhalten und könnte dadurch Verzerrungen in der Bewerberauswahl am ehesten entgegenwirken. Andererseits läßt sich gegen eine Bemessung nach Bewerberanteilen anführen, daß dies zur Benachteiligung von Bewerbern aus Ländern mit niedrigerer Abiturientenzahl und damit geringerem Bewerberanteil führen würde, da aus diesen Ländern zahlenmäßig weniger Studierwillige zum Zuge kämen als aus anderen Ländern gleicher Größe. Mit Rücksicht darauf hat sich der Gesetzgeber in § 32 Abs. 3 Nr. 1 HRG für den Kompromiß einer Mischquote entschieden. Dabei wurden - wie der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft in seiner Stellungnahme näher ausgeführt hat - für beide Bemessungsmaßstäbe beachtliche Gründe vorgebracht, die - anders als eine bloße Begünstigung nach Herkunft und Wohnsitz (vgl. dazu BVerfGE 33, 303 [355]) - im inneren Zusammenhang mit dem Gebot sachgerechter Bewerberauswahl stehen und die - sofern sie zutreffen - durchaus entsprechende Modifizierungen der Zulassungschancen rechtfertigen können:
Die Befürworter des Bevölkerungsanteils machen geltend, daß in jedem Bundesland gleiche Begabungsreserven vorhanden seien, daß sich die Qualifizierten im wesentlichen in vergleichbarer Zahl in allen Ländern durchsetzten und daß ihr Anteil abnehmen müsse, je mehr der Bewerberanteil eines Landes seinen Bevölkerungsanteil übersteige. Gewisse Anhaltspunkte für die Tendenz, daß die durchschnittliche Leistung mit steigendem Abiturientenanteil sinkt, enthält die 1976 herausgegebene Repräsentativerhebung des Instituts für Testforschung und Begabtenforschung der Studienstiftung des deutschen Volkes, aus der allerdings nach der in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Mitteilung des Herausgebers gegenwärtig keine verwertbaren Schlüsse auf die Studieneignung gezogen werden können. Die Befürworter des Bewerberanteils heben demgegenüber hervor, daß höhere Abiturientenquoten auf verstärkte Erschließung und Förderung von Begabungen, erweitertem Bildungsangebot und besonderen demographischen Strukturen (zB Verstädterung) beruhen könnten, ohne daß dabei das Qualifikationsniveau sinken müsse. Daß auch diese Erwägungen beachtlich sind, hat der Gesetzgeber durch den Zuschlag für Stadtstaaten selbst anerkannt.
Die eigentliche Schwierigkeit besteht darin, daß sich für beide Standpunkte manches geltend machen läßt, daß aber derzeit - wie auch in einigen Stellungnahmen hervorgehoben wird - keiner von ihnen durch verläßliche Untersuchungen belegbar ist. In einer solchen Situation ist für die verfassungsgerichtliche Nachprüfung Zurückhaltung geboten (vgl. BVerfGE 37, 104 [118] mit weiteren Nachweisen). Das Bundesverfassungsgericht könnte den gesetzgeberischen Kompromiß nur beanstanden, wenn die Unrichtigkeit der zugrundeliegenden Prämissen nachweisbar wäre. Insoweit fehlen bislang gesicherte Erkenntnisse. Dem Gesetzgeber kann auch nicht von Verfassung wegen vorgeschrieben werden, beide Bemessungsmaßstäbe im gleichen Verhältnis zugrunde zu legen, mochte dies auch angesichts der Ungeklärtheit der Prämissen nahegelegen haben. Gerade dann, wenn die tatsächlichen Grundlagen für die eine oder andere Entscheidung nicht voll gesichert sind, gebührt dem Gesetzgeber ein gewisser eigenverantwortlicher Beurteilungsspielraum und Entscheidungsspielraum, in den das Bundesverfassungsgericht nicht durch die Anordnung bestimmter Bemessungsanteile eingreifen kann. Dafür, daß mit der bevölkerungsdominanten Bemessung der Länderquoten die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums noch nicht überschritten sind, spricht auch der Umstand, daß ausweislich der ergänzenden Modellberechnung des antragstellenden Landes die Zahl der zugelassenen hessischen Bewerber im Wintersemester 1975/76 bei Anwendung der strittigen Regelung nur geringfügig niedriger gelegen hätte als bei einer hälftigen Berücksichtigung beider Bemessungsmaßstäbe. Eine geringfügige Chancenveränderung rechtfertigt aber eine Nichtigerklärung des gesetzgeberischen Kompromisses um so weniger, als den Benachteiligten - wie erwähnt - im allgemeinen Auswahlverfahren die Möglichkeit erhalten bleibt, sich über die quotenunabhängige Warteliste zu bewerben.
b) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, daß der Bundesgesetzgeber bei der Ausübung seiner Regelungskompetenz auch nicht den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verletzt hat.
Dieser ungeschriebene Verfassungsgrundsatz, der dem bundesstaatlichen Prinzip entspringt, gebietet gerade auch beim Gebrauch bestehender Kompetenzen gegenseitige Rücksichtnahme; er hält die Egoismen des Bundes und der Länder in Grenzen und greift dort ein, wo deren Interessen auseinanderfallen, und zwar so, daß der eine Teil Schaden nimmt, wenn der andere Teil seine Maßnahmen ausschließlich nach seinen Interessen treffen würde (vgl. BVerfGE 4, 115 [140f]; 12, 205 [254f]; 32, 199 [218]; 34, 216 [232]; 31, 314 [354] abwM). Die strittige Problematik kann durchaus als typischer Fall für widerstreitende Interessen und Vorstellungen sowie dafür angesehen werden, daß die Durchsetzung der einen Auffassung zum Nachteil eines anderen Landes wirkt. Es kommt hinzu, daß die Bemessungsart der Länderquoten zugleich schulpolitische und bildungspolitische Entscheidungen der Länder tangiert, die ihrerseits als Hausgut der Länder der Regelungskompetenz des Bundes entzogen sind. Denn unbestritten und nachweislich begünstigt die Bemessung nach Bevölkerungsanteilen solche Länder, die ihre Abiturientenquoten aus bildungspolitischen Gründen niedriger halten wollen, während eine Bemessung nach Bewerberanteilen solche Länder begünstigt, die eine entgegengesetzte Bildungspolitik mit relativ hohen Abiturientenanteilen betreiben. Die bevölkerungsdominante Bemessung der Landesquoten wirkt sich - wie Bode, Mehr Chancengleichheit durch Landesquoten? (DUZ 1976, S. 130 ff.) darlegt - beispielsweise in Hessen für den überdurchschnittlich hohen Anteil an Abiturienten und in Bayern für den überdurchschnittlich hohen Anteil an Fachhochschulberechtigten nachteilig aus und ist insoweit geeignet, der jeweiligen Schulpolitik und Bildungspolitik entgegenzuwirken.
Wegen dieser Rückwirkungen auf die Bildungspolitik der Länder waren die Gesetzgebungsorgane des Bundes gehalten, ihre Kompetenz für Hochschulfragen nach dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens auszuüben. Dem antragstellenden Land ist auch zuzugeben, daß die in den Bundesratsberatungen geäußerte Kritik an der "Sünde einer übergroßen Abiturienteninflationierung" (StenProt über die 429. Sitzung des Bundesrates vom 18. Dezember 1975, S. 436) diesem Grundsatz um so weniger gerecht wird, als sich Hessen zugleich um ein vergleichsweise günstiges Studienplatzangebot bemüht hat. Die Feststellung eines Verstoßes gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens durch das Bundesverfassungsgericht setzt indessen voraus, daß die Anforderungen, die der Grundsatz im Einzelfalle an das Verhalten eines Partners richtet, sich mit hinreichender Sicherheit konkretisieren lassen. Der Grundsatz enthält einen allgemeinen Maßstab, der es für sich allein nicht ermöglicht, die rechtliche Tragweite geringfügiger Differenzen zwischen den in Betracht kommenden Lösungen zu beurteilen. Die Gewinnung der notwendigen konkretisierenden Elemente würde hier voraussetzen, daß die Erwägungen, die für die Bemessung der Landesquoten nach dem Bevölkerungsanteil oder dem Bewerberanteil sprechen, bereits im gegenwärtigen Zeitpunkt bestätigt oder widerlegt sind. Das ist, wie dargelegt, nicht der Fall. Bei dieser Sachlage kann die sich zahlenmäßig nur gering auswirkende Differenz von einem Sechstel zwischen der nach der geltenden Regelung bestehenden Relation von 1:2 und derjenigen von 1:1, der auch das antragstellende Land zuzustimmen bereit war, verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden; dies um so weniger, als der Bundesgesetzgeber mit der Bildung einer Mischquote um bildungspolitische Neutralität bemüht war und die Schulpolitik der Länder nur in einem Ausschnitt berührt wird, weil die streitige Regelung auf den Hochschulzugang beschränkt ist.
4. Die strittige Regelung ist nicht allein für das allgemeine Auswahlverfahren vorgesehen, sondern gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 zweiter Halbsatz HRG auch im besonderen Auswahlverfahren entsprechend anwendbar. Da in diesem Verfahren eine Zulassung nach quotenunabhängiger Warteliste entfällt, könnte sich hier die Regelung zahlenmäßig stärker auswirken. Ferner kommt hier dem Regelungszweck - Neutralisierung der Bewertungsunterschiede zwischen den Ländern - insofern geringeres Gewicht zu, als die Bedeutung der Noten ohnehin durch studienfachbezogene Eignungsfeststellungen relativiert und zugleich korrigiert wird. Ob und wie sich diese Unterschiede auf die verfassungsrechtliche Beurteilung auswirken, läßt sich aber erst übersehen, wenn das besondere Auswahlverfahren näher konkretisiert und die Art der "entsprechenden" Anwendung klargestellt ist. Demgemäß muß davon abgesehen werden, die nicht ausdrücklich angegriffene entsprechende Anwendung im besonderen Auswahlverfahren in die verfassungsrechtliche Überprüfung einzubeziehen.

Dritter Teil: Die weiteren Verfahren
Die Kläger der Ausgangsverfahren, die zu den Vorlagebeschlüssen des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen geführt haben, die Beschwerdeführerin der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 239/75 sowie die beschwerdeführenden Parkstudenten erstreben ihre Zulassung für harte Numerus-clausus-Fächer, insbesondere zum Medizinstudium. Da ihre Durchschnittsnoten für eine Auswahl nach der Leistungsliste nicht ausreichten, bewerben sie sich namentlich um solche Plätze, die nach Wartezeit vergeben werden. Sie beanstanden demgemäß vor allem Modalitäten der Bewerberauswahl, die im Zusammenhang mit der Wartezeitzulassung stehen, nämlich deren zeitliche Begrenzung und die damit verbundene Erschwerung eines Zweitstudiums sowie die unzureichende Berücksichtigung berufspraktischer Ausbildungen und Tätigkeiten nach gegenwärtigem Recht und ferner die Parkstudiumsklausel des Hochschulrahmengesetzes.

A.
Die gesetzliche Regelung der genannten Modalitäten hat sich im einzelnen wie folgt entwickelt:
|I.|
1. Nach der Regelung des Staatsvertrages in Verbindung mit der Vergabeverordnung sind von der Zulassung nach Wartezeit grundsätzlich alle Bewerber ausgeschlossen, die vor mehr als acht Jahren ihre Hochschulreife erworben haben. Im Zusammenhang damit wird älteren Bewerbern auch ein Berufswechsel durch ein Zweitstudium erschwert, sofern sie ein solches in zulassungsbeschränkten Studiengängen über die Warteliste anstreben; im übrigen ist derzeit keine generelle Beschränkung des Zweitstudiums vorgesehen. Der Staatsvertrag bestimmt in der Vorschrift über die Zulassung nach Wartezeit seinerseits lediglich, "die Berechtigung soll grundsätzlich nicht älter als acht Jahre sein" (Art. 11 Abs. 1 Nr. 2). Teil A der Anlage zum Staatsvertrag - und sachlich übereinstimmend § 9 Abs. 3 der später erlassenen Vergabeverordnung - sieht aber in der vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen beanstandeten Vorschrift im einzelnen folgendes vor:
3.3 Ausnahmen von 3.2 sind zulässig, zB für Bewerber mit einem erfolgreich abgeschlossenen Studium an einer wissenschaftlichen Hochschule, wenn das Studium in der gewünschten Fachrichtung eine sinnvolle Ergänzung ihres Erststudiums darstellt."
2. Berufspraktische Ausbildungen und Tätigkeiten werden nach dem staatsvertraglichen Zulassungsrecht lediglich in der Weise berücksichtigt, daß eine vor Erwerb der Hochschulreife abgeschlossene anerkannte Berufsausbildung durch einen Bonus in Gestalt einer Verbesserung der Durchschnittsnote angerechnet wird (§ 8 Abs. 1 Nr. 2a VergabeVO). Dies wird auf Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 des Staatsvertrages gestützt, wonach Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stehen, bei der Zulassung über die Leistungsliste besonders gewertet werden können. Sonstige Chancenverbesserungen etwa bei der Wartezeitzulassung oder für Ausbildungen und Tätigkeiten nach Erwerb der Hochschulreife, sind nicht vorgesehen.
3. Nach der staatsvertraglichen Regelung ist es unerheblich, wo und wie die Wartezeit genutzt wird. Zahlreiche Bewerber - darunter auch die beschwerdeführenden Parkstudenten - überbrücken sie mit einem Studium in einem Ausweichfach, und zwar häufig in einem dem angestrebten Wunschstudium verwandten Studiengang, da Leistungen in diesem Nachbarfach ggf auf das Wunschstudium angerechnet werden können. Die Zahl derartiger Parkstudenten wird sehr hoch geschätzt; im Wintersemester 1974/75 hatten bereits 76% der für Medizin zugelassenen Studienanfänger vorher ein anderes Fach studiert (Informationen des Bundesministers für Bildung und Wissenschaft Nr. 2/76, S. 35). Wegen ungünstiger Berufschancen entschließen sich vielfach auch Studierende mit weit fortgeschrittenem oder sogar abgeschlossenem Studium in anderen Fächern zum Wechsel in eines der harten Numerus-clausus-Fächer mit besseren Zukunftsaussichten, selbst wenn sie das ursprünglich nicht vorhatten; wegen des Alters ihrer Hochschulzugangsberechtigung erlangen sie sofort günstige Rangplätze auf der Warteliste.
|II.|
1. Das Hochschulrahmengesetz sollte zunächst eine grundsätzliche Änderung der Zulassung über die Warteliste herbeiführen. Nach § 32 des im Jahre 1973 eingebrachten Entwurfs (BTDrucks 7/1328, S. 14) sollte in Fächern mit bundesweiten Zulassungsbeschränkungen je ein Drittel der Plätze nach dem Grad der Qualifikation und für Sonderfälle vergeben werden und das restliche Drittel "nach Art und Dauer der Tätigkeit ... , die seit dem Erwerb der Qualifikation für das gewählte Studium ausgeübt worden ist"; bei deren Gewichtung sollten berufspraktische Tätigkeiten besonders und eine außerhalb der Hochschule abgeschlossene Berufsausbildung in noch höherem Maße bewertet werden, jedoch unter Begrenzung dieser Chancenverbesserung auf Tätigkeiten bis zu acht Jahren. Zur Klarstellung wurde hinzugefügt, daß Zeiten eines Studiums an einer Hochschule nicht mehr anzurechnen seien. Innerhalb der Drittelquote für Sonderfälle waren bis zu 10% der insgesamt verfügbaren Plätze für Fachwechsler und Bewerber für ein Zweitstudium vorgesehen. In der Begründung für diese Neukonzeption hieß es ua (a.a.O., S. 57 f.), durch den Wegfall einer Zulassung nach bloßer Wartezeit sollten im Verein mit anderen Änderungen die bereits jetzt erkennbaren Mängel der staatsvertraglichen Regelung beseitigt und die Bewerber die Möglichkeit erhalten, für die Erhöhung der Zulassungschance in einer in mehrfacher Hinsicht vorteilhaften Weise etwas zu tun. Ein Wartezeitstudium solle nicht mehr begünstigt werden, da es letztlich zu Lasten anderer Bewerber gehe; im Interesse von Studienanfängern sollten auch der Fachwechsel und das Zweitstudium gewissen Einschränkungen unterliegen.
Gegen diese Änderungen erhob der Bundesrat Bedenken und bezeichnete es dabei auch als nicht gerechtfertigt, Zeiten eines Parkstudiums nicht mehr anzurechnen (a.a.O., S. 94). Gleichwohl hielt der Bundestag in der am 12. Dezember 1974 beschlossenen Fassung zunächst am Ersatz der reinen Wartezeit durch die Dauer einer beruflichen Tätigkeit oder Ausbildung und auch daran fest, daß Zeiten eines Parkstudiums nicht anrechenbar sein sollten (BTDrucks 7/2844, § 35). Erst die Anrufung des Vermittlungsausschusses führte dazu, daß ein Teil der Zulassungen im allgemeinen Auswahlverfahren weiterhin wie bisher grundsätzlich nach der Wartezeit erfolgt und berufliche Ausbildungen und Tätigkeiten lediglich fakultativ berücksichtigt werden können; denn es müsse erst erprobt werden, ob dadurch ein Verdrängungseffekt für die berufliche Bildung eintrete und wie dieser vermieden werden könne (vgl. S. 13 des StenProt über die 416. Bundesratssitzung vom 21. Februar 1975). Zur Anrechnung von Parkstudienzeiten vertrat nunmehr auch der Bundesrat in seinem am 21. Februar 1975 beschlossenen Antrag auf Einberufung des Vermittlungsausschusses die Meinung (BTDrucks 7/3279, S. 10), ein Parkstudium, das die Kapazitätsverhältnisse völlig verzerren könne, solle künftig keine Verbesserung der Wartezeit mehr bringen. Eine vom Bundesrat in diesem Zusammenhang empfohlene begrenzte Erleichterung eines Studienfachwechsels wurde später fallengelassen.
2. In der endgültig verabschiedeten Fassung enthält das Hochschulrahmengesetz zu den eingangs genannten Problemen im einzelnen folgende Regelungen:
a) Anders als bisher werden ältere Bewerber künftig nicht mehr von der Studienplatzvergabe nach der Wartezeit ausgeschlossen; eine über acht Jahre hinausgehende Wartezeit wirkt im Interesse jüngerer Bewerber lediglich nicht mehr rangverbessernd (§ 32 Abs. 3 Nr. 2 Satz 6). Dagegen wird ein Zweitstudium in zulassungsbeschränkten Fächern erheblich eingeengt: Es ist künftig im Rahmen einer engen Sonderquote generell von ähnlichen Voraussetzungen abhängig wie gegenwärtig bei älteren Bewerbern, die sich über die Warteliste bewerben. Denn sowohl im allgemeinen als auch im besonderen Auswahlverfahren (§ 32 Abs. 2 Nr. 5, § 33 Abs. 5) wird nur eine recht geringe Zahl an Studienplätzen vorbehalten für solche "Bewerber, die bereits ein Studium in einem anderen Studiengang abgeschlossen haben, wenn der Studiengang, für den sie sich bewerben, eine sinnvolle Ergänzung ihres früheren Studiums darstellt"; eine Zulassung nach Leistung und Wartezeit ist für diese Bewerber ausgeschlossen.
b) In bezug auf die Berücksichtigung beruflicher Vorbildungen und Tätigkeiten sieht das Hochschulrahmengesetz einerseits bei der Leistungsliste nicht mehr einen Bonus für eine abgeschlossene Berufsausbildung vor Erwerb der Hochschulreife vor. Andererseits eröffnet es im allgemeinen Auswahlverfahren fakultativ die Möglichkeit, daß bei der Ausfüllung des Hochschulrahmengesetzes durch die Länder "eine Berufstätigkeit oder Berufsausübung nach dem Erwerb der Qualifikation in ihrer Art und Dauer ... und ein vor oder nach dem Erwerb der Qualifikation außerhalb der Hochschule erlangter berufsqualifizierender Abschluß" in Form einer Vergünstigung bei der Wartezeit berücksichtigt werden können (§ 32 Abs. 3 Nr. 2 Sätze 3 bis 5). Auch im besonderen Auswahlverfahren können in gewissem Umfang "auf das Studium ausgerichtete, mit Leistungsnachweisen verbundene praktische Tätigkeiten bewertet werden" (§ 33 Abs. 3 Satz 2).
c) Die Vorschrift des § 32 Abs. 3 Nr. 2 über die Zulassung nach Wartezeit im allgemeinen Auswahlverfahren bestimmt in dem von den Parkstudenten angegriffenen Satz 7 folgendes: "Zeiten eines Studiums an einer Hochschule werden auf die Wartezeit nicht angerechnet; dies gilt erstmals für Studienzeiten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes". Gemäß § 72 Abs. 2 findet diese Bestimmung spätestens für Zulassungen zum Wintersemester 1977/78 Anwendung, ohne daß es dazu ergänzender Regelungen bedarf. Alsdann wirkt also bei der Zulassung nach der Warteliste die Zeit eines ab Sommersemester 1976 begonnenen oder fortgesetzten Parkstudiums nicht mehr rangverbessernd; der bis dahin angesammelte Besitzstand an Wartezeit bleibt erhalten. Diese Regelung wird gegenstandslos, wenn und soweit das allgemeine durch das besondere Auswahlverfahren ersetzt wird, da hier eine Zulassung nach Wartezeit nicht vorgesehen ist.

B.
Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat zwei Klageverfahren, die Studienbewerber aus Bayern und Hessen betreffen, gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob die im staatsvertraglichen Zulassungsrecht vorgesehene zeitliche Befristung der Wartezeitzulassung (vgl. A I 1) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
|I.|
1. Die Kläger der beiden Ausgangsverfahren haben ihre Reifeprüfung in den Jahren 1945 bzw 1965 bestanden und danach beide ein Studium abgeschlossen; der eine studierte Jura und wurde Bankdirektor, der andere studierte Romanistik und Geschichte und war an französischen Schulen als Deutschlehrer tätig. Zum Wintersemester 1973/74 bzw zum Sommersemester 1974 bewarben sie sich erfolglos um Zulassung zum Medizinstudium, wobei sie vorsorglich eine Berücksichtigung als Härtefall beantragten.
2. Das gegen die Ablehnung angerufene Verwaltungsgericht Gelsenkirchen führt in seinen im wesentlichen übereinstimmenden Vorlagebeschlüssen im einzelnen aus, daß sich die zulässigen Klagen durch den Ablauf der Bewerbungssemester nicht erledigt hätten, daß sie aber im Falle der Gültigkeit der strittigen Regelung nicht begründet seien. Die Zulassung der Kläger nach der Leistungsliste scheitere an ihrem ungünstigen Rang, ihre Berücksichtigung als Härtefall sei bei der gebotenen Anwendung strenger Maßstäbe nicht gerechtfertigt und eine ausnahmsweise Zulassung über die Warteliste komme auch bei weiter Auslegung der Regelung nicht in Betracht, weil das angestrebte Medizinstudium keine sinnvolle Ergänzung des Erststudiums darstelle und sonstige Ausnahmegründe nicht vorlägen. Sei hingegen die zeitliche Begrenzung der Wartezeitzulassung verfassungswidrig, hätten die Kläger wegen des Alters ihrer Hochschulzugangsberechtigung einen Anspruch auf Zulassung.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der grundsätzliche Ausschluß älterer Abiturienten von einer Auswahl nach dem Jahrgangsprinzip und ihre damit verbundene ausschließliche Verweisung auf die Auswahl nach dem Leistungsprinzip oder als Härtefall unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Die Verfassung schütze das Zulassungsrecht auch derjenigen Bewerber, deren Reifezeugnis älter als acht Jahre sei. Zum Kernbereich des Grundrechts der freien Wahl des Berufes und der Ausbildungsstätte gehöre grundsätzlich das Recht jedes Einzelnen, den Zeitpunkt der Wahl selbst zu bestimmen. Das verstehe sich von selbst für Bewerber, die von ihrem Zulassungsrecht bislang noch keinen Gebrauch gemacht hätten. Dieses Recht hätten aber auch Bewerber für ein Zweitstudium nicht etwa verbraucht. Denn der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG umfasse auch die Freiheit, mehrere Berufe nacheinander auszuüben; für die Ausbildung zu einem weiteren Beruf könne nichts anderes gelten. Die beanstandete Regelung führe zum faktischen Ausschluß aller solcher Bewerber, die bei der Auswahl nach der Leistungsliste oder Härtegesichtspunkten keine reale Chance hätten und die die engen Voraussetzungen für eine Ausnahme nicht erfüllten. Dieser Ausschluß einer ganzen Bewerbergruppe sei unvereinbar mit den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an Auswahlregelungen; denn es sei für diese Bewerber unzumutbar, daß ihnen jede realisierbare Zulassungschance genommen werde. Ihre Ungleichbehandlung gegenüber Bewerbern mit jüngeren Hochschulzugangsberechtigungen lasse sich insbesondere nicht damit rechtfertigen, daß diese ihren Beruf nach Studienabschluß länger ausüben könnten und ihre Zulassung gesamtwirtschaftlich gesehen zu einer effektiveren Ausnutzung der ohnehin knappen Studienplatzkapazitäten führe; die Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes laufe auf eine unzulässige Berufslenkung hinaus. Ebensowenig vermöge der Umstand, daß die älteren Abiturienten im Anschluß an den Erwerb ihrer Hochschulzugangsberechtigung bereits die Chance zur Aufnahme des gewünschten Studiums gehabt hätten, ihren Ausschluß vom Studium für alle Zukunft zu rechtfertigen. Der gegenteiligen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster (OVGE 30, 177) könne nicht gefolgt werden.
3. Zu den Vorlagebeschlüssen wurden folgende Stellungnahmen abgegeben:
a) Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft hat sich in seiner schriftlichen Äußerung auf den Hinweis beschränkt, die Bedenken gegen die zeitliche Befristung der Wartezeitzulassung würden ab Wintersemester 1977/78 durch die Neuregelung des Hochschulrahmengesetzes ausgeräumt. Im übrigen könne es nach Einführung des besonderen Auswahlverfahrens nicht mehr zu Wartezeiten von acht Jahren und länger kommen. Zulassungen zum Zweitstudium seien allerdings künftig nur noch im Rahmen einer begrenzten Sonderquote möglich. Diese Einschränkung beruhe - wie in der mündlichen Verhandlung ergänzend ausgeführt wurde - nicht etwa auf der unrichtigen Ansicht, der Zulassungsanspruch werde durch das Erststudium verbraucht, sondern auf der Zielsetzung, Erstbewerbern den Vorrang vor der mehrfachen Inanspruchnahme von Ausbildungskapazitäten einzuräumen.
b) Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen und der Direktor der ZVS halten die Befristung der Wartezeit, die vor dem Staatsvertrag sogar bei sechs Jahren gelegen habe, für eine mit dem Prinzip der Jahrgangszulassung notwendig verbundene und sachlich gebotene flankierende Maßnahme. Ohne sie erlangten alle Bewerber, deren Abitur länger als acht Jahre zurückliege, einen garantierten Studienplatz, weil sie sich jeweils an die Spitze der Jahrgangsliste setzen könnten. Schon jetzt lasse sich die Warteliste kaum noch abbauen, weil immer neue ältere Bewerber hinzukämen; dieser Verdrängungseffekt werde sich beim Wegfall der Befristung erheblich verstärken. Die Befristung sei im Blick auf die vorgesehenen Ausnahmen auch zumutbar. Der Ausschluß älterer Abiturienten von der Auswahl nach der Wartezeit könnte nach Auffassung des nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten nur dann rechtlich bedenklich sein, wenn die regelmäßige Wartezeit in den einzelnen Numerus-clausus-Fächern bereits die Acht-Jahres-Frist erreichen würde. Das sei jedoch bisher nicht der Fall.
c) der Justizminister des Landes Rheinland-Pfalz geht davon aus, daß Auswahlregelungen jedem hochschulreifen Bewerber eine Zulassungschance lassen müßten. Damit sei die beanstandete Vorschrift vereinbar. Denn abstrakt gesehen hätten auch ältere Abiturienten acht Jahre lang die Chance gehabt, ein Studium zu absolvieren oder sich zunächst in die Warteliste aufnehmen zu lassen. Mehr als die Gewährung einer solchen abstrakten Chance sei nicht erforderlich. Die strittige Regelung beruhe auf der Erwägung, daß derjenige, der bis zum achten Jahr nach dem Erwerb der Studienberechtigung keinen Zulassungsantrag gestellt habe, regelmäßig eine anderweitige und endgültige Lebensgrundlage im beruflichen Bereich gefunden habe, so daß seine Studienabsicht bei einer Güterabwägung mit den Interessen der jüngeren Abiturienten, die sich erst noch eine Existenzgrundlage aufbauen müßten, zurückzutreten habe. Daß diese generalisierend getroffene Güterabwägung richtig sei, werde in Anbetracht der Dauer der gegenwärtig üblichen Wartezeiten, insbesondere auch im Fach Medizin, besonders augenfällig. Je länger diese Wartezeiten würden, um so mehr wachse die Gefahr, daß auch die jungen Studienbewerber über die Warteliste praktisch ein Medizinstudium nicht realisieren könnten und gezwungen seien, in ein anderes Studienfach überzuwechseln oder einen Beruf zu ergreifen, der kein Hochschulstudium erfordere. Um die Zahl der auf diese Weise Abgedrängten möglichst gering zu halten, sei es angebracht, die Zulassungsbedingungen für solche Bewerber zu erschweren, die sich erst nach acht Jahren für ein Studium entschieden.
d) Die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft hält den grundsätzlichen Ausschluß älterer Bewerber von der Zulassung über die Warteliste für unverhältnismäßig; das mit der Regelung verfolgte Ziel lasse sich auch durch mildere Mittel erreichen, etwa dadurch, daß die Wartezeit mit der erstmaligen Bewerbung beginne. Die weitere Frage, ob es sich um eine erste oder - im Falle eines Zweitstudiums - um eine wiederholte Ausübung des Grundrechts handelte, werde verfassungsrechtlich erst dann zum Problem, wenn zwei Grundrechtsträger miteinander konkurrierten und einer von ihnen erstmalig, der andere zum wiederholten Male von seinem Grundrecht Gebrauch mache. Diese Konkurrenz sei nach dem Grundsatz zu regeln, daß einerseits jeder Bewerber eine Zulassungschance haben müsse, daß andererseits die Zulassung zu einem regulären Zweitstudium von strengeren Voraussetzungen abhängig gemacht werden könne.
e) Nach Auffassung des VII. Senats des Bundesverwaltungsgerichts soll die beanstandete Regelung verhindern, daß die Wartezeit im Anschluß an den Erwerb der Hochschulzugangsberechtigung durch die Zulassung sehr viel älterer Bewerber noch weiter verlängert werde. Begünstigt würden diejenigen, die sich alsbald im Anschluß an den Erwerb der Hochschulzugangsberechtigung um ihre Zulassung zum Studium bemühten. Für die älteren - prinzipiell gleichberechtigten - Bewerber stelle die Regelung aber eine verfassungsrechtlich zulässige, sachlich gerechtfertigte und auch zumutbare Einschränkung des Rechts auf Zulassung zum Hochschulstudium dar. Der Gesetzgeber habe als Regelfall annehmen können, daß ein Bewerber mit einer mehr als acht Jahre alten Hochschulzugangsberechtigung im Anschluß an den Erwerb dieser Berechtigung die Zulassung zum Studium hätte erreichen können und damit eine Chance, wie sie jedem zulassungsberechtigten Bewerber zustehe, gehabt hätte. Sei dies aus besonderen Gründen ausnahmsweise nicht der Fall, lasse der Staatsvertrag Ausnahmen zu, für die sich die Voraussetzungen aus der vorerwähnten Zielsetzung und Rechtfertigung der Frist noch hinreichend deutlich ergäben.
f) Die Kläger der Ausgangsverfahren weisen darauf hin, daß das staatsvertragliche Zulassungsrecht des Zweitstudiums nur als eine Variante der zeitlichen Befristung der Wartezeitzulassung regele, die ihrerseits sicherlich verfassungswidrig sei. Für eine Grenzziehung bei acht Jahren gebe es keine einleuchtenden Gründe. In einer mobilen Gesellschaft dürften jüngere Erstbewerber nicht einseitig gegenüber älteren Berufswechslern privilegiert werden. Um eine Bevorzugung älterer Abiturienten zu vermeiden, gebe es mildere Mittel; für Zweitstudienbewerber komme beispielsweise ein Malus in Betracht.
|II.|
Die Vorlagen sind unter Beschränkung auf den allein entscheidungserheblichen Fall eines Zweitstudiums zulässig.
1. Das vorlegende Gericht stellt die generelle Regelung über die zeitliche Befristung der Wartezeitzulassung in Nr. 3.2 Satz 1 der Anlage zum Staatsvertrag uneingeschränkt zur Nachprüfung. Für die Ausgangsverfahren ist diese Regelung aber nur insoweit entscheidungserheblich, als es sich um die Zulassung zu einem Zweitstudium in harten Numerus-clausus-Fächern handelt. Zwar sind die Fälle eines Zweitstudiums nur in Gestalt einer Ausnahme von der Wartezeitbegrenzung geregelt. Doch handelt es sich dabei - wie auch Nr. 3.3 der Anlage zum Staatsvertrag zeigt - um eine bestimmte Personengruppe und eine darauf begrenzbare Teilregelung, die sich verfassungsrechtlich selbständig beurteilen läßt. Eine Begrenzung von Vorlagen auf den allein entscheidungserheblichen Teil erscheint - wie das Bundesverfassungsgericht schon mehrfach entschieden hat - auch dann geboten, wenn eine im Wortlaut generell gefaßte Norm sich auf eine von ihr nicht ausdrücklich genannte, aber von ihr mitumfaßte abgrenzbare Personengruppe bezieht (vgl. BVerfGE 36, 41 [44 m.w.N.]).
2. So begrenzt, sind die Vorlagen zulässig.
a) Das Verwaltungsgericht hat die Entscheidungserheblichkeit der beanstandeten Regelung hinreichend dargelegt. Insbesondere ist seine Auffassung vertretbar, die Kläger der Ausgangsverfahren erfüllten weder den Ausnahmetatbestand des "sinnvollen Ergänzungsstudiums" noch seien sie sonst von der Grundsatzregelung der Nr. 3.2 der Anlage zum Staatsvertrag ausgenommen.
b) Die beanstandete Regelung ist auch ein tauglicher Gegenstand eines Vorlagebeschlusses. Bei der Anlage zum Staatsvertrag handelt es sich - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - um Konkretisierungen des Willens der vertragsschließenden Länder und damit um einen Bestandteil des Staatsvertrages, der seinerseits durch die Zustimmungsgesetze der Länder in gesetzliches Landesrecht transformiert worden ist. Die in der Anlage niedergelegten Grundsätze haben ersichtlich die Funktion, den Inhalt der von den Ländern zu erlassenden übereinstimmenden Durchführungsverordnungen für den in Art. 12 Abs. 3 des Staatsvertrages genannten Zeitraum, der im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts noch nicht abgelaufen war, für alle Länder verbindlich festzulegen.
|III.|
Die aus Teil A Nr. 3.2 und 3.3 der Anlage zum Staatsvertrag folgende Erschwerung des Zweitstudiums ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. Die Vereinbarkeit dieser Erschwerung mit dem Grundgesetz läge auf der Hand, wenn sogar die in Nr. 3.2 vorgeschriebene generelle zeitliche Beschränkung der Wartezeitzulassung aus den Gründen, wie sie in einigen Stellungnahmen und in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVGE 30, 177) dargelegt werden, verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Das läßt sich jedoch nicht ohne weiteres annehmen. Denn diese zeitliche Beschränkung schließt auch solche ältere Hochschulberechtigte, die bislang noch keine Hochschule besucht haben, weitgehend vom Studium ihrer Wahl aus; sie beschränkt diese in der Freiheit, den Zeitpunkt der Berufswahl selbst zu bestimmen, und benachteiligt sie erheblich gegenüber jüngeren Mitbewerbern. Der mit der Acht-Jahres-Frist verfolgte, an sich verständliche Zweck, eine Verdrängung jüngerer Bewerber auf der Warteliste durch bevorzugte Zulassung von Bewerbern mit älteren Hochschulzugangsberechtigungen zu vermeiden, hätte - wie ua die Neuregelung des Hochschulrahmengesetzes zeigt - durch schonendere Maßnahmen erreicht werden können. Aus diesen Gründen wird bei den folgenden Überlegungen unterstellt, daß die grundsätzliche Befristung der Wartezeit-Zulassung, die als solche nicht Gegenstand der Nachprüfung ist, in ihrer vorliegenden Fassung zu verfassungsrechtlichen Bedenken Anlaß geben könnte.
2. Diese Bedenken treffen aber nicht in gleicher Weise auf die Erschwerung eines Zweitstudiums zu. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung dieser Maßnahme kann mit dem vorliegenden Gericht, dem Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft und den Klägern der Ausgangsverfahren davon ausgegangen werden, daß das Grundrecht der freien Berufswahl - insbesondere in einer auf Mobilität angelegten Arbeitswelt - auch einen Berufswechsel als Akt freier Selbstbestimmung umfaßt, daß wegen des inneren Zusammenhangs von Berufswahl und Berufsausbildung für die Ausbildung zu einem weiteren Beruf das gleiche gilt und daß der verfassungsrechtlich gewährleistete Anspruch auf Zulassung zum Studium der Wahl durch den Abschluß eines Erststudiums nicht verbraucht (konsumiert) wird. Diesen Grundsätzen entspricht im Prinzip auch das geltende Zulassungsrecht. Es ermöglicht - ebenso wie das Hochschulrahmengesetz - die Aufnahme eines Zweitstudiums ohne weiteres in allen Fächern, in denen die Zahl der Bewerber die Zahl der freien Plätze nicht übersteigt und in denen daher allenfalls ein Ortsverteilungsverfahren erforderlich wird. Erschwerungen des Zweitstudiums sieht das alte wie das künftige Recht nur für solche Fächer vor, in denen - wie bei dem von den Klägern der Ausgangsverfahren angestrebten Medizinstudium - wegen des Bewerberüberhangs absolute Zulassungsbeschränkungen bestehen und damit die Notwendigkeit, zwischen konkurrierenden Bewerbern eine Auswahl treffen zu müssen.
In zulassungsbeschränkten Studiengängen dieser Art bewirkt die Auswahl des einen Bewerbers zwangsläufig, daß ein anderer konkurrierender Bewerber verdrängt wird. Im Hinblick auf das Zweitstudium läßt sich daher die Problematik auf die Frage zuspitzen, wie eine sachgerechte und zumutbare Auswahl zwischen zwei miteinander konkurrierenden Grundrechtsträgern zu erfolgen hat, von denen der eine erstmals und der andere zum wiederholten Male von seinem Grundrecht Gebrauch macht. In der mündlichen Verhandlung wurde dazu im wesentlichen übereinstimmend die zutreffende Auffassung vertreten, der Gesetzgeber dürfe im Interesse einer gerechten Verteilung von Lebenschancen den Bewerbern für ein Zweitstudium in Fächern mit bundesweiten Zulassungsbeschränkungen strengere Voraussetzungen zumuten als einem Erstbewerber.
Die nähere Entscheidung darüber, wo die Grenze zu ziehen ist, obliegt dem Gesetzgeber. Die staatsvertragliche Regelung zieht diese Grenze wesentlich weiter als das Hochschulrahmengesetz, dessen einschlägige Bestimmungen Gegenstand weiterer verfassungsgerichtlicher Verfahren sind. Daß schon die weitgefaßte staatsvertragliche Zweitstudien-Regelung den Rahmen des verfassungsrechtlich Tragbaren überschreitet, ist nicht erkennbar, mag auch das Abgrenzungskriterium der Acht-Jahres-Frist nicht recht überzeugend sein. Sie verschließt Berufswechslern mit älteren Hochschulzugangsberechtigungen keineswegs ohne jede Chance den Zugang zu harten Numerus-clausus-Fächern. Denn auch sie können derzeit ohne jede Erschwerung über die Leistungsliste und die Härtequote und ferner unter den in Nr. 3.3 der Anlage zum Staatsvertrag genannten Voraussetzungen über die Warteliste zugelassen werden. In der mündlichen Verhandlung wurde noch auf die weitere Möglichkeit hingewiesen, eine abgeschlossene Ausbildung im Wege eines Ergänzungsstudiums als Gasthörer zu ergänzen.
Wer die zuvor genannten Voraussetzungen nicht erfüllt, kann im Interesse der konkurrierenden Mitbewerber ohne Erststudium von einem Zweitstudium speziell in harten Numerus-clausus-Fächern ausgeschlossen werden, nachdem er durch sein Erststudium bereits Anteil an der Verteilung von Berufschancen und in den ersten acht Jahren nach Erwerb der Hochschulreife auch günstige Aussichten für das jetzt erstrebte Studium gehabt hat. Eine einfache Gleichbehandlung mit Erstbewerbern speziell bei der Zulassung nach Wartezeit können ältere Berufswechsler um so weniger beanspruchen, als sie zumindest bei ihren anfänglichen Bewerbungen überhaupt nicht zum Kreis der eigentlichen Wartezeitbewerber gehören, die bereits seit Jahren auf ihre Zulassung zum Studium erster Präferenz warten. Der Umstand, daß es sich bei ihnen möglicherweise nur um wenige Interessenten handelt, nötigt zu keiner anderen Beurteilung; denn auch wenige zugelassene ältere Berufswechsler verdrängen die gleiche Anzahl wartender Erstbewerber. Ebensowenig läßt sich zugunsten älterer Berufswechsler daraus etwas herleiten, daß das Zweitstudium von Bewerbern, deren Hochschulzugangsberechtigung nicht älter als acht Jahre ist, derzeit überhaupt keinen besonderen Erschwerungen unterliegt. Denn diese außerordentlich großzügige Regelung wird wegen ihrer nachteiligen Auswirkungen für Erstbewerber angesichts der Verschärfung der Zulassungssituation zumindest in der vorliegenden Form künftig hinfällig. Ob für die Zulassung zu einem Zweitstudium überzeugendere Kriterien denkbar wären, als sie im Staatsvertrag vorgesehen sind, bedarf keiner näheren Erörterung. Denn der Gesetzgeber handelte jedenfalls nicht verfassungswidrig, wenn er ein Zweitstudium auf die in der Anlage zum Staatsvertrag genannten Möglichkeiten beschränkte.

C.
Die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1 BvR 239/75 wendet sich gegen Entscheidungen, durch die ihre Anerkennung als Härtefall abgelehnt wurde; sie beanstandet ferner, daß berufspraktische Ausbildungen und Tätigkeiten nach dem staatsvertraglichen Zulassungsrecht nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten (vgl. A I 2).
|I.|
1. Die 1939 geborene Beschwerdeführerin, die bis 1953 in der DDR gelebt hatte, konnte nach ihrer Darstellung infolge wirtschaftlicher und familiärer Schwierigkeiten ihre Hochschulreife erst 1974 auf dem zweiten Bildungsweg erwerben. Nach ihrem Volksschulabschluß hatte sie zunächst zwei Jahre die Handelsschule besucht, sodann vier Jahre bis 1961 als Arztsekretärin im Krankenhaus gearbeitet, 1962 nach zweijährigen Besuch einer Abendschule die mittlere Reife erlangt, bis 1963 als Sekretärin bei den Farbwerken Hoechst gearbeitet und nach anschließendem dreijährigem Besuch der Lehranstalt für technische Assistentinnen 1966 die Prüfung als veterinärtechnische und die Zusatzprüfung als medizinisch-technische Assistentin abgelegt. Sodann war sie bis Ende 1973 als medizinisch-technische Assistentin im Chemischen Institut eines Krankenhauses tätig und bereitete sich seit Frühjahr 1972 in Abendkursen auf die Reifeprüfung vor; seit deren Bestehen arbeitet sie am Hämatologischen Institut eines Krankenhauses.
Zum Sommersemester 1975 bewarb sich die Beschwerdeführerin vergeblich um einen Studienplatz für Medizin, wobei sie auf der Leistungsliste unter Berücksichtigung eines Bonus für Bewerber des zweiten Bildungsweges (§ 8 Abs. 1 Nr. 2a VergabeVO) relativ günstig, auf der Warteliste hingegen schlecht plaziert wurde. Erfolglos blieb auch ihr Antrag auf Zulassung nach Härtegesichtspunkten gemäß Art. 11 Abs. 2 Nr. 1 des Staatsvertrages in Verbindung mit § 10 VergabeVO.
Gemäß § 10 Abs. 2 und 3 VergabeVO kommen als einen Härtefall begründende Umstände solche Nachteile in Betracht, "die bei Anwendung eines strengen Maßstabes über das Maß der mit der Ablehnung üblicherweise verbundenen Nachteile erheblich hinausgehen", namentlich
"1. besondere soziale und familiäre Umstände des Bewerbers, die die alsbaldige Aufnahme des Studiums ... erfordern,
3. Zeitverluste bei der Aufnahme des Studiums, die vom Bewerber nicht zu vertreten sind".
Die Auswahl unter den Bewerbern wird von der ZVS nach dem Grad der außergewöhnlichen Härte vorgenommen, der je Studiengang und Hochschule von der im Zulassungsantrag an erster Stelle genannten Hochschule festgestellt worden ist. Der Verwaltungsausschuß der ZVS hat unter Auswertung der Rechtsprechung nähere Richtlinien für die Entscheidung über Härtefallanträge erlassen, die in den ZVS-Informationen veröffentlicht werden.
2. Gegen die Ablehnung hat die Beschwerdeführerin Klage erhoben und ferner beantragt, ihr im Wege der einstweiligen Anordnung einen Studienplatz über die Härteklausel zuzuweisen. Dieser Antrag blieb in beiden Instanzen ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht begründete die Zurückweisung in dem angegriffenen Beschluß wie folgt:
Soweit das Einschlagen des zweiten Bildungsweges zu einer ungünstigeren Durchschnittsnote geführt haben sollte, sei dies unerheblich. Denn dieser Personenkreis erhalte aufgrund des Umstandes, daß die Hochschulzugangsberechtigung erst nach Abschluß einer anerkannten Berufsausbildung erworben worden sei, bereits einen pauschalen Bonus von 0,5. Zeitverluste durch den Erwerb der Hochschulreife auf dem zweiten Bildungsweg seien als Härtegrund im Sinne des § 10 Abs. 3 Nr. 2 VergabeVO nur dann erheblich, wenn ihr Nichteintritt zur Zuteilung eines Studienplatzes geführt haben würde. Das sei hier nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin hätte bei Beschreiten des "ersten" Bildungsweges voraussichtlich im Jahre 1959 die Hochschulreife erworben. In Konsequenz der Fiktion, daß die durch den zweiten Bildungsweg verursachte Verspätung des Erwerbs der Hochschulreife außer Betracht bleiben müsse, sei sie wie ein Studienbewerber zu behandeln, der 1959 die Hochschulreife erlangt habe und erst 1975 das Studium an einer deutschen Hochschule aufnehmen wolle. Bei der Auswahl nach der Wartezeit dürften aber nur solche Bewerber berücksichtigt werden, deren Hochschulzugangsberechtigung nicht älter als acht Jahre sei. Diese Regelung sei - wie der Senat im Urteil vom 13. Dezember 1974 (OVGE 30, 177) dargelegt habe - verfassungsgemäß. Art. 12 Abs. 1 GG gebiete allerdings ausnahmsweise auch die Zulassung solcher Bewerber, die nach Erwerb ihrer Hochschulreife innerhalb von acht Jahren ununterbrochen wegen besonderer, ihnen nicht anzulastender Umstände am Beginn des angestrebten Studiums gehindert gewesen seien. Die Beschwerdeführerin habe jedoch nicht nachgewiesen, daß sie - unterstellt, sie hätte die Hochschulreife damals erworben - seit 1959 innerhalb von acht Jahren ununterbrochen gehindert gewesen wäre, das von ihr angestrebte Medizinstudium aufzunehmen.
Gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 3 VergabeVO kämen als Nachteile ferner Zeitverluste bei der Aufnahme des Studiums in Betracht, die vom Bewerber nicht zu vertreten seien. Ob die Beschwerdeführerin überhaupt solche Zeitverluste erlitten habe, könne offenbleiben. Jedenfalls habe sie nicht glaubhaft gemacht, daß sie ohne die Zeitverluste spätestens 1969 ihre Hochschulreife und damit zum Sommersemester 1975 ihre Zulassung über die Warteliste hätte erlangen können. Daß ihr nach der Flucht in die Bundesrepublik im Jahre 1953/54 eine Fortsetzung des Schulbesuches wegen der schlechten finanziellen Situation der Familie unmöglich gewesen sei, habe sie nicht nachgewiesen. Auch wenn sich ihr Vater nach der Flucht - wie die Mehrzahl der Flüchtlinge - zunächst eine neue Existenzgrundlage habe schaffen müssen, sei nicht ersichtlich, warum die Beschwerdeführerin notwendigerweise die Schulausbildung nicht habe fortsetzen können. Die Wiederverheiratung ihres Vaters und die Geburt dreier Kinder während dessen zweiter Ehe rechtfertigten einen solchen Schluß jedenfalls nicht. Es fehle ferner der Nachweis, daß die Mutter der Beschwerdeführerin nicht zumindest einen Teil der erforderlichen finanziellen Mittel hätte aufbringen können. Immerhin habe sie sich 1955 als Kinderärztin niedergelassen und im übrigen für die Beschwerdeführerin den Besuch der zweijährigen Handelsschule in Hannover finanziert. Spätestens von diesem Zeitpunkt an hätte die Beschwerdeführerin eine zum Abitur führende Schule besuchen können.
3. Die Beschwerdeführerin fühlt sich durch diese Entscheidung in ihrem verfassungsmäßig gewährleisteten Zulassungsrecht verletzt. Für diese Beurteilung sei es von untergeordneter Bedeutung, ob der Begriff der Härte unrichtig ausgelegt oder die Vorschrift des § 10 VergabeVO zu eng gefaßt sei. Angesichts ihres bisherigen Lebensweges könne nicht zweifelhaft sein, daß ihre Zurückweisung im Alter von 36 Jahren eine unbillige Härte darstelle. Durch ihre Ablehnung werde sie jedenfalls deshalb in ihren Grundrechten verletzt, weil angesichts der hohen Grenznoten und der langen Wartezeiten bei der Zulassung zum Medizinstudium eine studienfachspezifische berufliche Vorbildung und Tätigkeit stärker als bisher berücksichtigt werden müsse.
4. Die Stellungnahmen beschränken sich auf die Frage, ob eine solche Berücksichtigung verfassungsrechtlich geboten ist.
a) Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft hatte bereits in einem früheren Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Juli 1975 namens der Bundesregierung auf die Erwägungen hingewiesen, die zu der zunächst beabsichtigten und im Dezember 1974 beschlossenen Fassung des Hochschulrahmengesetzes geführt hatten: Es sei ein unbestreitbarer Mangel der derzeitigen Zulassung nach Wartezeiten, daß sie die Bewerber je nach ihrer sozialen Situation verschieden treffe und damit Gefahr laufe, zu einer Auswahl nach der ökonomischen Leistungsfähigkeit der Bewerber oder ihrer Elternhäuser zu werden. Demgegenüber könne durch eine unterschiedslose Verweisung aller Bewerber auf eine - in der Regel entgeltliche - Berufstätigkeit ein gewisses Maß an Chancengleichheit herbeigeführt werden. Auch könne die Anerkennung von Berufstätigkeiten einen Anreiz für die Suche nach beruflichen Alternativen geben und damit zugleich besser Vorsorge für den Fall treffen, daß der Bewerber endgültig abgewiesen werde. Regelmäßig sei jede - auch eine nicht unmittelbar studienbezogene - berufliche Erfahrung nützlich für ein Studium, das in erster Linie - und durchaus nicht nur im engen fachlichen Sinne - auf eine spätere Berufspraxis vorbereiten solle. In diesem Sinne könne bereits ein zeitlich begrenzter fachfremder Arbeitseinsatz berufsrelevante Erfahrungen für einen Studienbewerber vermitteln, der später Führungsaufgaben in Wirtschaft und Verwaltung oder Funktionen im Bildungswesen und Erziehungswesen oder vergleichbare qualifizierte Dienstleistungen wahrnehmen solle. Der qualifikatorische Aspekt einer Berufstätigkeit habe zweifellos noch stärkeres und auch rechtlich relevantes Gewicht, wenn es sich um studiengangspezifische, fachnahe Tätigkeiten oder Berufsausbildungen handele.
Zu deren Berücksichtigung bestehe aber nach Auffassung der gesetzgebenden Organe und der Bundesregierung zumindest derzeit keine verfassungsrechtliche Pflicht. Denn eine dahin gehende Regelung berge eine Reihe schwer lösbarer und derzeit noch nicht voll abschätzbarer Probleme in sich, vor allem die Gefahr, daß sich der Numerus clausus und damit die Entscheidung über die Studienzulassung auf die entsprechenden Bereiche des Arbeitsmarktes verlagere, dessen "Zulassungsentscheidungen" zudem nicht der staatlichen Kontrolle an den Maßstäben des Grundgesetzes unterlägen. Dazu gehörten ferner die Probleme, die sich aus der notwendigen, sachlich begründbaren Zuordnung von mehreren tausend Berufstätigkeiten zu einigen hundert Studiengängen ergäben. Aus diesen Gründen sei im Hochschulrahmengesetz die besondere Gewichtung studienfachnaher Berufstätigkeiten nur als fakultative Möglichkeit vorgesehen worden.
b) Zum gleichen Ergebnis gelangt der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen. Auch nach seiner Meinung läßt sich zwar für eine Berücksichtigung berufsbezogener Vorbildungen und Tätigkeiten vorbringen, daß sie die Auswahlgerechtigkeit erhöhe; die Bewerber könnten für die Verbesserung ihrer Zulassungschancen etwas tun. Auch lasse sich dadurch die wünschenswerte engere Verbindung zwischen Studium und Berufsleben, eine Einschränkung des Parkstudiums und damit eine notwendige Entlastung der Hochschulen erreichen. Ein Mehr an materieller Gerechtigkeit werde aber nicht schon durch die bloße Anrechnung einer Berufstätigkeit oder Berufsausbildung als Wartezeit, sondern erst dann gewährleistet, wenn studiengangbezogene Berufstätigkeiten und Berufsausbildungen, insbesondere Berufsabschlüsse, im Rahmen der Wartezeit höher bewertet würden. Dann sei aber in mehrfacher Hinsicht mit Schwierigkeiten und nachteiligen Auswirkungen zu rechnen, die - wie in der Stellungnahme näher ausgeführt wird - einer entsprechenden Regelung entgegenstünden.
c) Nach Meinung der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft ist es hingegen verfassungsrechtlich nicht länger vertretbar, die Auswahl der Studienbewerber allein vom Abiturzeugnis und von der Wartezeit abhängig zu machen, ohne dabei zusätzlich eine berufsbezogene Vorbildung und Berufstätigkeit zu berücksichtigen. Es sei weitgehend unbestritten, daß die gegenwärtige Praxis auf eine scharfe Auswahl zu Lasten von Bewerbern aus einkommensschwachen oder bildungsfernen Schichten hinauslaufe. Schon als Kompensation für diese Benachteiligung erscheine eine besondere Bewertung einer beruflichen Vorbildung nicht nur bildungspolitisch im Interesse einer stärkeren Praxisorientierung erwünscht, sondern nach dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip auch geboten. Dabei müsse es - entgegen der Regelung des Hochschulrahmengesetzes - unerheblich sein, ob eine Berufstätigkeit vor oder nach Erwerb der Hochschulreife ausgeübt werde. Der Anerkennung einer beruflichen Vortätigkeit stünden keine größeren Schwierigkeiten entgegen als beispielsweise der Einführung des besonderen Auswahlverfahrens. Eine Verlagerung des Numerus clausus in den Bereich der Berufsausbildung und auf den Arbeitsmarkt werde bereits durch die Erschwerung des Parkstudiums und durch die zunehmenden Abweisungen bewirkt; die - im Hochschulrahmengesetz unterlassene - Berücksichtigung von Berufstätigkeiten vor Erwerb der Hochschulreife könne sogar den Arbeitsmarkt entlasten, da sie von diesem Kräfte abziehe. Auch für die Zuordnung von Berufstätigkeiten zu Studiengängen ließen sich pragmatische Lösungen finden; auf eine eindeutige Zuordnung, die auf einigen Gebieten durchaus möglich sei, könne es nicht maßgeblich ankommen, zumal auch bei Abiturleistungen nicht auf deren eignungsdiagnostischen Prognosewert abgestellt werde.
|II.|
Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist begründet und führt zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung.
1. Grundrechte der Beschwerdeführerin werden allerdings nicht schon deshalb verletzt, weil das der angegriffenen Entscheidung zugrundeliegende staatsvertragliche Zulassungsrecht - abgesehen von der begrenzten Vergünstigung gemäß § 8 VergabeVO - keine chancenverbessernde Berücksichtigung berufspraktischer Ausbildungen und Tätigkeiten vorschreibt. Eine solche Berücksichtigung kann zwar vom Gesetzgeber als situationsabhängiges Auswahlkriterium vorgesehen, unter den derzeitigen Bedingungen aber jedenfalls nicht als generelle Maßnahme von Verfassung wegen gefordert werden.
a) Ausschlaggebend für diese Beurteilung sind die folgenden, auch in den Stellungnahmen vorgetragenen Erwägungen: Da jede Änderung der Auswahlkriterien zugleich die Zulassungschancen anderer Bewerber verschlechtert, wäre der Gesetzgeber im Rahmen einer etwaigen Verbesserungspflicht nur zu solchen Ergänzungen verpflichtet, die eine sachgerechte und zumutbare Bewerberauswahl besser als bisher gewährleisten. Insoweit käme vor allem die Berücksichtigung solcher berufspraktischer Betätigungen in Betracht, die ihrer Art nach einen sachlichen Bezug zu dem angestrebten Studium und dem späteren Beruf aufweisen. Dabei wird es sich in aller Regel um solche handeln, die - wie etwa die Berufe der Krankenpflege oder der medizinisch-technischen Assistenten - ihrerseits eine Ausbildung voraussetzen. Würde aber das Zulassungsrecht eine Chancenverbesserung wegen studienfachspezifischer fachnaher Vorbildungen vorschreiben, hätte dies zwangsläufig eine verstärkte Nachfrage von Studienbewerbern für eine entsprechende Vorbildung zur Folge; denn jede gesetzlich angeordnete Begünstigung, auf die der Einzelne Einfluß nehmen kann, steuert notwendig das Bewerberverhalten. Damit entstünde die Gefahr der Überwälzung des Numerus clausus auf das berufliche Ausbildungssystem und Beschäftigungssystem, in dem sich - wie eine Studie der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung vom 15. März 1976 über die Beschäftigungsrisiken von Jugendlichen bestätigt - wegen der stark wachsenden Zahl der Schulabgänger ohne Hochschulreife oder Fachhochschulreife weitgehend ähnliche Entwicklungen wie im Hochschulsektor abzeichnen. Nicht zuletzt die immer zahlreicheren Schulabgänger mit Realschulabschluß, die sich vielfach gerade für solche Ausbildungsberufe interessieren, die in sachlicher Nähe zu harten Numerus-clausus-Studiengängen stehen, sehen sich mangels ausreichender Ausbildungsplätze bereits jetzt vor zunehmenden Schwierigkeiten. Ihnen entstünde im Falle einer Änderung der Hochschulzulassung zusätzliche Konkurrenz durch Studienbewerber, die die verknappten Ausbildungsplätze und Arbeitsplätze nur um ihrer Studienqualifikation willen anstreben, infolge ihrer besseren Schulbildung aber andere Interessierte leicht verdrängen könnten. Diese Benachteiligung derjenigen, die auf eine berufspraktische Ausbildung als Grundlage eines Lebensberufes angewiesen sind, sowie die gleichzeitig eintretende Fluktuation in dem entsprechenden Arbeitsbereich fallen um so mehr ins Gewicht, als auf diesem Wege keine wirklich nachhaltige Verbesserung des Hochschulzugangs sichergestellt werden könnte. Wäre nämlich die Studienzulassung maßgeblich durch eine berufliche Ausbildung oder Tätigkeit beeinflußbar, würden davon voraussichtlich die meisten Bewerber Gebrauch machen mit der Folge, daß sich die Auswahlproblematik nicht entschärft, sondern nur verlagert, zumal diejenigen, die ohne ihr Verschulden keine Gelegenheit für eine chancenverbessernde Vorbildung fänden, eine Gleichbehandlung verlangen würden.
b) Auch bei dieser Beurteilung darf allerdings die im Ersten Teil erörterte Verpflichtung nicht außer acht bleiben, das derzeitige Auswahlsystem in harten Numerus-clausus-Fächern angesichts der hier erforderlichen Wartezeiten und unvertretbar hohen Grenznoten durch ein verbessertes Verfahren zu ersetzen. Dieser Pflicht ist der Gesetzgeber im Hochschulrahmengesetz gerade auch dadurch nachgekommen, daß er sowohl im allgemeinen als auch im besonderen Auswahlverfahren eine chancenverbessernde Berücksichtigung berufspraktischer Ausbildungen und Tätigkeiten ausdrücklich ermöglichst hat. Gewisse Ansatzpunkte in dieser Richtung enthält ebenfalls der Staatsvertrag in Art. 11 Abs. 1 Nr. 1. Die vorstehenden Erwägungen bedeuten nicht etwa, daß eine Konkretisierung dieser Möglichkeiten ohne gute Gründe und selbst dann unterbleiben dürfte, wenn sich die befürchteten Rückwirkungen ausschließen oder vertretbar begrenzen ließen. Denn für eine Modifizierung des Auswahlsystems durch eine chancenverbessernde Anrechnung beruflicher Ausbildungen und Tätigkeiten sprechen - wie in den Stellungnahmen übereinstimmend und zutreffend ausgeführt wird - gewichtige, auch rechtlich durchaus relevante Gründe, derentwegen sie in früheren Zulassungsregelungen einiger Universitäten und auch in der zunächst beschlossenen Fassung des Hochschulrahmengesetzes sogar in weiterem Umfang enthalten war als in der zuletzt Gesetz gewordenen Fassung.
Eine Vernachlässigung dieser Vorteile ließe sich nicht schon damit rechtfertigen, die Zuordnung von studienfachspezifischen Berufstätigkeiten zu bestimmten Studiengängen stoße angesichts der Vielzahl denkbarer Kombinationsmöglichkeiten auf erhebliche praktische Schwierigkeiten. Dabei mag davon abgesehen werden, daß die Berücksichtigung praktischer Tätigkeiten bereits ohne eindeutige Zuordnung mit Vorteilen verbunden ist (vgl. die erwähnten Stellungnahmen). Denn gerade der Fall der Beschwerdeführerin zeigt, daß es bei dem am stärksten überlaufenen Studienfach Medizin durchaus fachnahe berufliche Vorbildungen und Tätigkeiten gibt, die der Eignung für das angestrebte Studium zugute kommen. Auch die erörterte Gefahr einer Verlagerung des Numerus clausus auf das berufliche Ausbildungssystem und Beschäftigungssystem entbindet nicht von der Aufgabe, Regelungen zu suchen, durch welche dieser Gefahr begegnet werden kann, zumal - wie die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft zutreffend hervorhebt - die Bekämpfung des Parkstudiums und die befürchtete Abweisung von Studienbewerbern ohnehin ähnliche Rückwirkungen haben dürften. Solche Rückwirkungen könnten sich möglicherweise in vertretbaren Grenzen halten lassen, wenn studienfachspezifische berufspraktische Vorbildungen und Tätigkeiten in einem "mehrgleisigen" Auswahlverfahren nur als eines neben anderen Zulassungskriterien im Rahmen einer begrenzten Quote Berücksichtigung fänden (vgl. Erster Teil III 3a). Schädliche Rückwirkungen dürften erst recht gering bleiben, wenn berufliche Vorbildungen und Tätigkeiten nicht generell als chancenverbessernd vorgeschrieben, sondern lediglich in besonders gelagerten Einzelfällen im Verein mit anderen Umständen im Rahmen einer Härteklausel mitberücksichtigt werden.
2. Nach der staatsvertraglichen Regelung sind für solche Bewerber, deren Ablehnung aufgrund der vorgeschriebenen Auswahlkriterien eine "außergewöhnliche Härte" bedeutet, bis zu 15% der verfügbaren Plätze vorzubehalten (Art. 11 Abs. 1 Nr. 2 des Staatsvertrages in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 1 VergabeVO). Diese Quote wird gegenwärtig - wie in der mündlichen Verhandlung berichtet wurde - nicht annähernd ausgenutzt. Zumindest über die Härteklausel müßten sich Fälle der vorliegenden Art bereits nach geltendem Recht befriedigend entscheiden lassen.
Bei dieser Nachprüfung ist davon auszugehen, daß die Auslegung und Anwendung von Härtefallklauseln sowie die damit verbundene Würdigung der näheren Umstände im Einzelfall grundsätzlich den zuständigen Fachgerichten obliegen; deren Entscheidung kann nach ständiger Rechtsprechung vom Bundesverfassungsgericht nur ausnahmsweise dann beanstandet werden, wenn die Bedeutung von Grundrechten verkannt wird oder die Beurteilung als willkürlich im Rechtssinn anzusehen wäre (vgl. BVerfGE 18, 85, [93]). Diese Zurückhaltung erscheint im vorliegenden Fall um so mehr gerechtfertigt, als das Oberverwaltungsgericht das Vorliegen einer außergewöhnlichen Härte seinerseits als einen von den Fachgerichten voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff beurteilt und demgemäß im einzelnen untersucht hat, ob die in § 10 Abs. 3 VergabeVO beispielhaft genannten Härtegesichtspunkte zugunsten der Beschwerdeführerin in Betracht kommen. Soweit es dabei die Voraussetzungen des § 10 Abs. 3 Nr. 1 und 3 verneint (besondere soziale und familiäre Umstände sowie Zeitverluste, die von Bewerbern nicht zu vertreten sind), geben seine Ausführungen auch keinen Anlaß zu verfassungsrechtlichen Beanstandungen. Ebenso unbedenklich ist seine weitere Erwägung, daß als Härtegrund im Sinne von § 10 Abs. 3 Nr. 2 auch Verspätungen in Betracht kommen, die durch das Einschlagen des zweiten Bildungsweges verursacht worden sind. Der Begründung, mit der dieser Härtegrund abgelehnt wird, kann hingegen nicht gefolgt werden:
Das Oberverwaltungsgericht unterstellt zugunsten der Beschwerdeführerin, sie habe durch Beschreiten des zweiten Bildungsweges Zeitverluste erlitten, und datiert den Erwerb der Hochschulreife auf den Zeitpunkt eines regelmäßig beendeten Schulbesuchs im Jahre 1959 zurück; gleichzeitig lehnt es die Berücksichtigung dieses Zeitverlustes als Nachteil deshalb ab, weil die Beschwerdeführerin bei einem zu ihren Gunsten fingierten früheren Erwerb der Hochschulreife nunmehr an der zeitlichen Befristung der Wartezeitzulassung auf acht Jahre scheitern müsse. Eine derart begründete Ablehnung wäre verfassungsrechtlich jedenfalls dann nicht haltbar, wenn die zeitliche Befristung der Wartezeitzulassung aus den unter B III 1 angedeuteten Gründen für Erstbewerber ihrerseits verfassungswidrig wäre. Dies kann indessen auch im vorliegenden Zusammenhang auf sich beruhen. Denn das verfassungsrechtlich gewährleistete Zulassungsrecht der Beschwerdeführerin wird bereits dadurch verletzt, daß die formalisierende Heranziehung der Acht-Jahres-Klausel fehlerhaft ist und demgemäß das Zulassungsrecht der Beschwerdeführerin grundlos beschränkt: Die achtjährige Befristung soll eine Benachteiligung jüngerer Bewerber durch solche Altabiturienten verhindern, die schon früher studieren konnten, dies aber unterlassen haben und sich nunmehr wegen des Alters ihrer Hochschulzugangsberechtigung ohne weiteres an die Spitze der Warteschlange setzen könnten. Der Fall der Beschwerdeführerin ist damit überhaupt nicht vergleichbar. Wegen der Zeitverluste auf dem zweiten Bildungsweg konnte sie ihr Studium gar nicht früher aufnehmen und kann nunmehr auch keinen jüngeren Mitbewerber auf der Warteliste verdrängen; hätte sie im übrigen nicht nur fiktiv, sondern tatsächlich bereits 1959 ihre Reifeprüfung bestanden, würde sie ihr Medizinstudium längst abgeschlossen haben.
b) Für die erneute Entscheidung über den Härtefallantrag der Beschwerdeführerin könnte bedeutsam sein, daß die in § 10 Abs. 3 VergabeVO genannten und vom Oberverwaltungsgericht näher erörterten Beispiele den Anwendungsbereich der Härtefallklausel nicht voll abdecken. Die darin enthaltenen Gesichtspunkte bedeuten zwar angesichts der Schwierigkeit, die Härtefallpraxis zur Vermeidung von Mißbräuchen und ungerechtfertigten Bevorzugungen durch praktikable Regelungen überprüfbar zu gestalten, wertvolle Anhaltspunkte. In der mündlichen Verhandlung wurde aber von verschiedenen Seiten bemängelt, in der Zulassungspraxis komme mitunter die Berücksichtigung wichtiger anderer Gesichtspunkte und auch die Gesamtwürdigung aller Umstände des Einzelfalles zu kurz; die Härtequote bleibe deshalb unausgeschöpft, weil sie infolge einer stark restriktiven Begriffsauslegung auf einen bloßen "Handikap-Ausgleich" für solche Bewerber beschränkt werde, die die jeweiligen Auswahlkriterien aus nicht zu vertretenden Gründen gerade nicht mehr erreichten. Ob eine derartige restriktive Praxis - falls sie zutrifft - nach einfachem Hochschulrecht vertretbar wäre, unterliegt nicht der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung. Verfassungsrechtlich besteht aber Anlaß zu dem Hinweis, daß Härteklauseln im Lichte des Gleichheitssatzes nicht zuletzt die Funktion haben, innerhalb eines notwendig schematisierenden Auswahlsystems für Massenverfahren einen Ausgleich für die mit dem System selbst verbundenen Unbilligkeiten im Einzelfall zu schaffen. Unter diesem Gesichtspunkt könnte auch eine fallweise Mitberücksichtigung beruflicher Vorbildungen und Tätigkeiten naheliegen, solange dies wegen der damit verbundenen schädlichen Rückwirkungen nicht generell als chancenerhöhend vorgeschrieben wird. Da sich diese Rückwirkungen - wie erwähnt - im Rahmen von besonders gelagerten Einzelfallentscheidungen gering halten lassen, ginge eine völlige Vernachlässigung beruflicher Vorbildungen und Tätigkeiten über die systembedingte Härte des gegenwärtigen Auswahlrechts hinaus. Für die daraus im Vergleich zu anderen Wartezeitbewerbern entstehenden Unbilligkeiten erscheint bei einer Gesamtwürdigung aller Umstände gerade der Fall der Beschwerdeführerin, die nicht nur erhebliche Zeitverluste durch das Einschlagen des zweiten Bildungsweges und ferner familiäre sowie wirtschaftliche Schwierigkeiten geltend gemacht, sondern darüber hinaus ungewöhnlich zielstrebig durch studienfachbezogene Vorleistungen auf das Medizinstudium hingearbeitet hat, besonders aufschlußreich.

D.
Die beschwerdeführenden Parkstudenten wenden sich mit fünf gesondert begründeten Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen die Parkstudiumsklausel des Hochschulrahmengesetzes (vgl. A II 2c), teilweise auch gegen weitere Vorschriften dieses Gesetzes, deren Anwendung ihre Aussicht auf Zulassung nach Wartezeit schmälern könnte.
|I.|
1. Die Beschwerdeführer befanden sich schon vor Inkrafttreten des Hochschulrahmengesetzes - mit wenigen Ausnahmen bereits im Zeitpunkt der ersten Beschlußfassung des Bundestages im Dezember 1974 - in einem Parkstudium, und zwar zumeist in Fächern, in denen gegenwärtig noch mehr Studienplätze als Bewerber erster Präferenz vorhanden sind. Sie rechnen nicht damit, noch bis zum Sommersemester 1977 nach bisherigem Recht zu ihrem Wunschstudium zugelassen zu werden; einige stehen in ihrem Ausweichstudium kurz vor dem Abschluß.
a) Die Beschwerdeführer räumen zumeist ausdrücklich ein, daß die beanstandete Regelung als solche angesichts der derzeitigen Studienplatzverknappung durchaus vernünftig und verfassungsrechtlich im Interesse der durch Parkstudenten verdrängten Bewerber gerechtfertigt sei. In der Anwendung auf "Altparker", die ihr Ausweichstudium bereits vor Inkrafttreten des Hochschulrahmengesetzes begonnen hätten und die durch die für sie unvorhersehbare Neuregelung besonders hart getroffen würden, erblicken sie aber eine verfassungswidrige Einschränkung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG sowie einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip.
Da die Klausel wie eine objektive Zulassungsvoraussetzung für den Zugang zum Wunschstudium wirke, sei sie besonders streng zu beurteilen. Einer solchen Beurteilung halte sie schon deshalb nicht stand, weil sie in ihrer pauschalen, undifferenzierten Ausgestaltung, die keinerlei Ausnahmen zulasse, unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot differenzierender Behandlung wesensverschiedener Sachverhalte sei. Um ein Übergreifen des Numerus clausus auf andere Fächer zu verhindern, brauche ein Parkstudium nicht sogar dort diskriminiert zu werden, wo - wie etwa in Theologie und Kunstgeschichte - bislang keine Zulassungsbeschränkungen bestünden. Beim Parkstudium in benachbarten Ausweichfächern mit Bewerberüberhang sei der Vorteil zu berücksichtigen, daß es auf das erstrebte Wunschstudium teilweise angerechnet werden könne und dadurch zu einer besseren Kapazitätsauslastung beitrage. Im übrigen sei auch hier der Zwang zur Exmatrikulation nicht geeignet, nennenswerte Anfängerkapazitäten freizumachen, da sich die meisten Altparker schon in höheren Semestern befänden.
Die Regelung sei ferner deshalb zu beanstanden, weil sie rückwirkend solche Rechtspositionen entwerte, die Altparker im Vertrauen auf die bisherige Rechtslage sowohl durch das meist schon weit geförderte Ausweichstudium als auch durch ihre bisherige Wartezeit und das daraus folgende Erstarken ihrer Zulassungschancen für das Wunschstudium aufgebaut hätten. Zum Teil hätten sie auf ausdrückliches behördliches Anraten hin ihr Ausweichstudium begonnen, um die Wartezeit sinnvoll zu nutzen und zusätzliche studienfachspezifische oder jedenfalls allgemeinbildende Kenntnisse zu erwerben; darauf hätten sie ihre gesamte Lebensgestaltung langfristig eingestellt. Sie würden nunmehr in unzumutbarer Weise gezwungen, ihre ursprüngliche, damals nicht mit Nachteilen verbundene Entscheidung im vorgerückten Alter zu revidieren.
Die Regelung führe ferner zu einer unerträglichen und daher rechtsstaatswidrigen Rechtsunsicherheit. Das Entscheidungsdilemma der Betroffenen werde besonders deutlich, wenn man die Klausel im Zusammenhang mit anderen Neuregelungen sehe: Setze ein Parkstudent sein Ausweichstudium fort, werde sein Rangplatz auf der Warteliste auf den Stand des Wintersemesters 1975/76 eingefroren; angesichts der langen Wartezeiten habe er keine echte Zulassungschance in harten Numerus-clausus-Fächern mehr. Schließe er sein Parkstudium mit einem Examen ab, mache die Zweitstudienregelung seine Zulassung zum Wunschstudium aussichtslos. Exmatrikuliere er sich aber unter dem Druck der Neuregelung, sei ungewiß, ob sich das auszahle; denn dann müsse er mit der Einführung des besonderen Auswahlverfahrens mit seinen hohen Leistungsanforderungen rechnen.
b) Ein Teil der Beschwerdeführer greift außer der Parkstudiumsklausel auch den Fortfall der Wartezeitzulassung im besonderen Auswahlverfahren an, der unter dem Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung ebenfalls wegen fehlender Übergangsregelungen für Altparker verfassungswidrig sei (1 BvR 187/76); ihre weitere, gegen die Erschwerung des Zweitstudiums gerichtete Verfassungsbeschwerde ist abgetrennt und in ein besonderes Verfahren verwiesen worden. Andere Beschwerdeführer beanstanden, daß in zulassungsbeschränkten Fächern überhaupt eine Auswahl nach Wartezeit erfolge und daß die neue Wartezeitregelung sich infolge von Modifikationen - insbesondere wegen der rangverbessernden Berücksichtigung der Zeugnisnoten und beruflicher Ausbildungen und Tätigkeiten - für Parkstudenten ungünstiger als die bisherige auswirke (1 BvR 140-143/76).
2. In den Stellungnahmen wird die Parkstudiumsklausel verschieden beurteilt:
a) Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat und dessen Stellungnahme sich der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen anschließt, hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.
Die Parkstudiumsklausel diene ebenso wie andere Maßnahmen (ua die Erschwerung des Zweitstudiums) der dringend notwendigen Kapazitätsentlastung; sie sei eine unverzichtbare flankierende Maßnahme einer Hochschulpolitik, die einer wachsenden Zahl hochschulreifer Bewerber die Erfüllung ihres verfassungsrechtlich gewährleisteten Teilhaberechts ermöglichen und der drohenden definitiven Abweisung von Studierwilligen begegnen wolle. Der Gesetzgeber habe sich von dem grundrechtsfreundlichen Prinzip leiten lassen, daß der Zulassung möglichst vieler Bewerber der Vorrang gebühre vor einer optimalen Verwirklichung der Studienwünsche durch unbegrenzte Mehrfachbeanspruchung von Hochschulkapazitäten. Sowohl der Wissenschaftsrat als auch der Planungsausschuß der Bund-Länder-Kommission hätten eine entsprechende Regelung befürwortet. Werde sie - wenn auch nur vorläufig - blockiert, müßten davon negative Signalwirkungen für das Bemühen um eine "Öffnung der Hochschule" ausgehen, die nur unter der Voraussetzung rationeller Kapazitätsnutzung für die Hochschulen zumutbar sei.
Bei seiner Regelung habe der Gesetzgeber die Belange der Betroffenen möglichst berücksichtigt. Die eigentliche Belastung bestehe in der Auferlegung eines Entscheidungszwanges, zwischen zwei Studiengängen wählen zu müssen. Wer nicht über die Leistungsliste zum Zuge komme, möge sich für das Ausweichstudium oder für das Warten zum Wunschstudium entscheiden; nur beides miteinander zu verbinden, bleibe ihm künftig verwehrt. Ob Art. 12 Abs. 1 GG überhaupt gegen einen solchen Entscheidungszwang schütze, sei zumindest zweifelhaft. Dessen Auferlegung sei erforderlich geworden, um die schädlichen Auswirkungen des derzeitigen Zulassungsrechts zu beseitigen. Demgemäß wolle die Regelung einmal dem Übergreifen absoluter Zulassungsbeschränkungen auf andere Studienfächer entgegenwirken (Bekämpfung des Überwälzeffekts), und damit zugleich der Gefahr begegnen, daß Parkstudenten andere ernsthafte und deshalb besonders schutzwürdige Bewerber am Studium ihrer Wahl hinderten (Bekämpfung des Verdrängungseffekts). Darüber hinaus bezwecke sie eine Entlastung der ständig länger werdenden Wartelisten von Bewerbern, die sich definitiv für das Fach der zweiten Wahl entschließen und diese zumeist ohnehin unvermeidbare Entscheidung nicht noch länger vor sich herschieben sollten (Bekämpfung des Verlängerungseffekts). Dadurch werde zugleich der Verzerrung der Planungsdaten entgegengewirkt, die das geltende Recht begünstigt und die einen sinnvollen Einsatz der Mittel erschwert habe. Um zu vermeiden, daß die Nachteile der bisherigen Regelung noch jahrelang zu Lasten von Neubewerbern fortwirkten, hätten auch Altparker in die Neuregelung einbezogen werden müssen. Breche eine nennenswerte Zahl von ihnen ihr Ausweichstudium unter dem Druck der Regelung ab, könnte sich dies durchaus zugunsten größerer Anfängerkapazitäten auswirken; entschlössen sie sich endgültig für ihr Ausweichstudium, diene das der Bekämpfung des Verlängerungseffekts, und zwar nicht zuletzt zum Vorteil solcher Altparker, die ihr Interesse am Wunschstudium durch Abbruch des bisherigen Ausweichstudiums dokumentierten. Für einzelne Altparker in entlegenen "Orchideenfächern" Ausnahmen vorzusehen, sei schon unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität und der Typisierung nicht geboten gewesen. Im übrigen habe sich der Gesetzgeber um eine möglichste Schonung der Altparker bemüht. Ihr bisheriger Besitzstand an Wartezeit und die Anrechenbarkeit erbrachter Leistungen blieben gewahrt; zugunsten der älteren unter ihnen werde die Neuregelung erst zum Wintersemester 1977/78 wirksam; wer sein Parkstudium fortsetze, könne sich gleichwohl an einem etwaigen besonderen Auswahlverfahren für sein Wunschstudium beteiligen. Dabei werde nicht verkannt, daß sich die Regelung für Altparker insoweit nachteilig auswirke, als sie möglicherweise im Vertrauen auf den Fortbestand des bisherigen Rechts vorteilhafte Dispositionen unterlassen oder nunmehr schädliche getroffen hätten und daß ihre frühere Entscheidung in gewissem Umfang entwertet werde. Diese Entwertung beruhe aber vor allem auf der faktischen Selbstzerstörung der derzeitigen Zulassungsregelung; deshalb hätten die Betroffenen schon seit langem - spätestens seit der Beschlußfassung des Bundestages Ende 1974 - nicht mehr auf deren unbefristete Fortgeltung vertrauen können. Keinesfalls hätten die Altparker Positionen erworben, die Übergangsmaßnahmen in dem von ihnen erstrebten Sinn rechtfertigen oder gar gebieten würden, daß ihnen zum Nachteil neuer Bewerber eine Zulassung nach Wartezeit weiterhin garantiert werde. Sei eine solche Garantie unmöglich - nur mit ihr wäre den Altparkern wirklich gedient -, dann liege es im wohl verstandenen Interesse aller Beteiligten und der Betroffenen, schmerzhafte Umstellungen alsbald vorzunehmen.
b) Die Westdeutsche Rektorenkonferenz, der Hochschulverband und die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft halten die angegriffene Parkstudienregelung in ihrer derzeitigen Gestalt für verfassungswidrig.
Nach Auffassung der Westdeutschen Rektorenkonferenz verstößt die Regelung zwar nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Denn Beginn und Fortführung des Ausweichstudiums würden nicht behindert und in bezug auf das Wunschstudium handele es sich lediglich um eine subjektive Zulassungsvoraussetzung, die im Interesse anderer Hochschulberechtigter und einer sinnvollen Planung im Hochschulbereich ohne Differenzierung nach Fächern gerechtfertigt sei. Die Anwendung der Regelung auf Studierende, die ihr Parkstudium schon vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnen hätten, entwerte aber im Sinne einer unechten Rückwirkung deren schutzwürdige Position, die sie im Vertrauen auf die bisherige Regelung einerseits durch Erstarken ihres Zulassungsrechts und andererseits durch ihre tatsächlichen Dispositionen erworben hätten und in die nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes nur im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit eingegriffen werden dürfe. Eine Abwägung des für Altparker besonders gewichtigen Vertrauensschutzes mit den Allgemeinbelangen ergebe, daß die Anwendung der Regelung auf Altparker nicht gerechtfertigt sei. Das gesetzgeberische Ziel, eine Überwälzung des Numerus clausus auf weitere Fächer zu verhindern, könne ohnehin nicht dadurch erreicht werden, daß Studierende in höheren Semestern zum Abbruch ihres Ausweichstudiums gezwungen würden; denn dadurch würden keine Kapazitäten für Studienanfänger geschaffen.
Nach Meinung des Hochschulverbandes entspricht die Regelung nicht den im Numerus-clausus-Urteil genannten strengen Anforderungen an Zulassungsbeschränkungen. Zwar dürfe der Gesetzgeber Vorsorge gegen eine Ausdehnung von Zulassungsbeschränkungen treffen. Seine Pauschalregelung, nach der schlechthin jedes Studium von einer Anrechenbarkeit ausgeschlossen sei, lasse sich aber nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbaren. Das gesetzgeberische Ziel könne durch eine weniger einschneidende, dafür differenziertere Regelung genau so gut erreicht werden.
Nach Ansicht der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft ist in die verfassungsrechtliche Prüfung neben der angegriffenen Parkstudiumsklausel das gesamte Zulassungsverfahren des Hochschulrahmengesetzes einzubeziehen, das den Hochschulzugang in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise erheblich erschwere. Die als flankierende Maßnahme zur Wartezeitzulassung gedachte Parkstudiumsklausel verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und in ihrer Anwendung auf Altparker gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Sie sei nicht erforderlich, weil das gesetzgeberische Ziel - die Blockierung von Studienplätzen durch Parkstudenten einzuschränken - mit dem angemesseneren und weniger grundrechtsbeschränkenden Mittel einer bevorzugten Zulassung aufgrund berufspraktischer Tätigkeiten ebenso erreichbar sei. Zudem sei bislang nicht dargetan, in welchem Umfang Parkstudenten tatsächlich Studienplätze blockierten, welche Fächer davon im einzelnen betroffen seien und ob nicht flexiblere Übergangsregelungen ausgereicht hätten.
|II.|
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit sie sich gegen die Parkstudiumsklausel richten.
1. Eine gegen gesetzliche Vorschriften erhobene Verfassungsbeschwerde setzt voraus, daß der Beschwerdeführer durch diese Vorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar rechtlich betroffen ist (vgl. BVerfGE 40, 141 [156]). Eine "virtuelle" Betroffenheit irgendwann in der Zukunft reicht nicht aus; auch fehlt die unmittelbare Betroffenheit, wenn die Durchführung der angegriffenen Vorschrift einen besonderen Vollziehungsakt der Verwaltung erfordert (BVerfGE 1, 97 [101f]; 30, 1 [16]; 31, 364 [369]). Denn in der Regel greift erst dieser Vollziehungsakt in die Rechtssphäre des Bürgers ein; der gegen diesen Eingriff gegebene Rechtsweg ermöglicht auch die Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit des angewandten Gesetzes. Diese Einschränkungen der Zulässigkeit beruhen darauf, daß die Verfassungsbeschwerde nicht als Popularklage ausgestaltet ist, und ferner auf den Gesichtspunkten des Rechtsschutzbedürfnisses und der Subsidiarität, die vor allem dann ins Gewicht fallen, wenn das Gesetz der Verwaltung einen Auslegungsspielraum und Entscheidungsspielraum läßt. Fehlt ein solcher Spielraum, kann ausnahmsweise ein Rechtsschutzbedürfnis für die unmittelbare Anfechtung eines Gesetzes bereits vor Erlaß des Vollziehungsaktes zu bejahen sein, dann nämlich, wenn das Gesetz den Betroffenen schon vorher zu entscheidenden Dispositionen veranlaßt, die er nach dem späteren Gesetzesvollzug nicht mehr nachholen oder korrigieren könnte (vgl. BVerfGE 16, 147 [159]; 18, 1 [13]).
2. Die Voraussetzungen für eine solche Ausnahme liegen bei der Parkstudiumsklausel vor, nicht hingegen bei den übrigen in den Verfahren 1 BvR 140-143/76 und 1 BvR 187/76 zusätzlich angegriffenen Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes über die Wartezeitzulassung und das besondere Auswahlverfahren; diese waren lediglich im begrenzten Umfang im Ersten Teil als Vorfrage in die verfassungsrechtliche Prüfung einzubeziehen.
a) Alle angegriffenen Vorschriften sind frühestens für Zulassungen ab Wintersemester 1977/78 anwendbar und müssen zudem durch besondere anfechtbare Zulassungsbescheide vollzogen werden; in die Rechtsposition der Beschwerdeführer wird daher erst dann definitiv eingegriffen, wenn ihnen ab Wintersemester 1977/78 durch einen Ablehnungsbescheid der begehrte Studienplatz unter Anwendung der strittigen Regelungen versagt wird. Die zusätzlich beanstandeten Vorschriften bedürfen darüber hinaus - anders als die Parkstudiumsklausel - noch einer näheren gesetzlichen Aktualisierung, ohne die eine abschließende verfassungsrechtliche Beurteilung gar nicht möglich ist. Ob im übrigen die neue Wartezeitregelung überhaupt auf die Beschwerdeführer Anwendung findet oder zugleich mit ihrer Aktualisierung bereits durch das besondere Auswahlverfahren für die von den Beschwerdeführern angestrebten harten Numerus-clausus-Fächer ersetzt sein wird und ob die Anwendung dieses Verfahrens überhaupt zur Ablehnung aller Beschwerdeführer führen wird, läßt sich gegenwärtig nicht hinreichend übersehen. Bezüglich dieser weiteren Vorschriften besteht daher kein Anlaß, eine Ausnahme von den eingangs genannten Zulässigkeitsvoraussetzungen zu machen.
b) Im Unterschied zu den übrigen angegriffenen Vorschriften hat die Parkstudiumsklausel, die als unmittelbar geltendes Recht wirkt und der Verwaltung keinen Entscheidungsspielraum läßt, einen Doppelcharakter. Soweit sie als Berechnungsfaktor für die Wartezeit erst für Zulassungsbescheide ab Wintersemester 1977/78 anwendbar ist, würde zwar auch hier die Voraussetzung fehlen, daß das Gesetz gegenwärtig und unmittelbar in die Rechtsposition der Beschwerdeführer eingreift. Die Klausel hat aber noch eine vom Gesetzgeber beabsichtigte zusätzliche Funktion als Verhaltensnorm. Indem nämlich die künftige Berechnung der Wartezeit mit alsbaldiger Wirkung davon abhängig gemacht wird, wie sich der Studienbewerber in der Zeit zwischen Inkrafttreten des Gesetzes und seiner späteren Vollziehung verhält, nötigt die Regelung den Normadressaten schon jetzt zu einer später nicht mehr voll korrigierbaren Entscheidung über Fortsetzung oder Abbruch des Parkstudiums, ohne daß es derzeit möglich wäre, anders als durch eine Verfassungsbeschwerde eine verfassungsrechtliche Überprüfung herbeizuführen. Von diesem Entscheidungsdruck, den die Parkstudiumsklausel als Verhaltensnorm ausübt, ist jeder Studienbewerber gegenwärtig und unmittelbar betroffen, dessen Zulassung zum Wunschstudium nach der Leistungsliste abgelehnt worden ist, der sich um Zulassung nach der Warteliste bemüht, der die Wartezeit durch ein Parkstudium überbrückt und der wegen zu kurzer Wartezeit faktisch keine Aussichten hat, noch bis einschließlich Sommersemester 1977 nach der bisher geltenden Regelung zugelassen zu werden. Diese Voraussetzungen sind bei allen Beschwerdeführern anzunehmen.
|III.|
Soweit die Parkstudiumsklausel auch auf diejenigen Parkstudenten Anwendung findet, die ihr Ausweichstudium bis spätestens Wintersemester 1974/75 begonnen hatten ("Altparker"), sind die Verfassungsbeschwerden unter dem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes begründet.
1. Die Parkstudiumsklausel ist als solche verfassungsrechtlich unbedenklich.
a) Die Regelung bleibt ebenso wie die bereits erörterte Landesquotenregelung, die ebenfalls keine weitere gesetzliche Konkretisierung erfordert, im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes (vgl. Zweiter Teil III 2a). Wie diese ist auch sie nur im Zusammenwirken mit fortgeltendem oder neu zu schaffendem Landesrecht für die Wartezeitzulassung praktizierbar; auch hier ist ein starkes und legitimes Interesse daran anzuerkennen, Nachteile des bisherigen Auswahlverfahrens durch bundeseinheitliche kapazitätsverbessernde Maßnahmen zu bekämpfen.
b) Die Parkstudiumsklausel verletzt auch keine Grundrechte der Studienanfänger, sondern regelt die Hochschulzulassung nach sachgerechten, für die Betroffenen zumutbaren Kriterien mit hinreichender Chancenoffenheit. Sie beschränkt sich auf das allgemeine Auswahlverfahren für solche Fächer, in denen wegen des Bewerberüberhanges eine Auswahl zwischen konkurrierenden, an sich gleichberechtigten Bewerbern unerläßlich ist. Hier sollen die nachteiligen Auswirkungen der derzeitigen Wartezeitregelung - Überwälzung des Numerus clausus auf andere Fächer unter Verdrängung ernsthafter Bewerber sowie ständige Verlängerung der Warteschlangen für die Wunschfächer - im Interesse solcher Studienbewerber bekämpft werden, die bislang noch keinen Studienplatz in Anspruch genommen haben. Die Berechtigung, auf diese Weise einer doppelten Inanspruchnahme von Hochschulkapazitäten entgegenzuwirken, gewinnt in dem Maße an Gewicht, in dem zu befürchten ist, daß Bewerber der geburtenstarken Jahrgänge überhaupt keinen Studienplatz finden. Im Vergleich zu dieser Gefahr ist die Parkstudiumsklausel auch das schonendere Mittel und für die Betroffenen durchaus zumutbar. Sie läßt Aufnahme und Durchführung des Ausweichstudiums gänzlich unberührt und ebenso die Zulassung zum Wunschstudium nach der Leistungsliste und nach Sonderquoten sowie im besonderen Auswahlverfahren. Unberührt bleibt im Prinzip auch die Wartezeitzulassung zum Wunschstudium. Diese wird nur modifiziert, indem die weiterhin mögliche Zulassung nach Wartezeit - wie eine subjektive Zulassungsvoraussetzung - in der Weise vom Verhalten der Bewerber abhängig wird, daß unter den konkurrierenden Bewerbern diejenigen den Vorzug erhalten, die keinen Studienplatz besetzt haben. Wer die Voraussetzungen einer Zulassung nach der Leistungsliste nicht erfüllt, wird lediglich zu der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Entscheidung genötigt, entweder definitiv ein anderes Fach zu studieren oder außerhalb der Universität zu warten und hier - sofern es zu einer entsprechenden Regelung kommt - seine Zulassungschancen gegebenenfalls durch eine berufspraktische Tätigkeit oder Ausbildung zu verbessern. Letztlich hat die Parkstudiumsklausel für die Wartezeitzulassung den gleichen Effekt wie die zunächst beabsichtigte und schwerlich anfechtbare Regelung, für berufspraktische Tätigkeiten außerhalb der Hochschule einen Wartezeit-Bonus zu gewähren.
Fraglich könnte demnach allenfalls sein, ob der Gesetzgeber bei dieser Regelung nach Fächern differenzieren mußte in dem Sinn, daß ein Parkstudium weiterhin dort als Wartezeit anrechenbar bleibt, wo noch mehr Plätze als Bewerber vorhanden sind. Da hier keine ernsthaft Interessierten durch Parkstudenten verdrängt werden, könnte einiges dafür sprechen, den Wartezeitbewerbern insoweit ein Ausweichen auf den ohnehin überlasteten beruflichen Ausbildungssektor und Arbeitssektor zu ersparen. Eine solche Differenzierung würde allerdings gerade solche Parkstudenten benachteiligen, die in einem dem Wunschstudium benachbarten, derzeit zumeist überfüllten Fach anrechenbare Leistungen erbringen und dadurch mittelbar zu einer Kapazitätsentlastung beitragen. Davon abgesehen, erzeugen Ausnahmen von der Parkstudiumsklausel zwangsläufig die Gefahr, daß Wartezeitbewerber nunmehr in die entsprechenden Fächer drängen, den Numerus clausus auf sie überwälzen und zugleich Kapazitätsplanungen nach echter Nachfrage erschweren. Käme es zu einer solchen Entwicklung, dann würde ihre spätere Korrektur - wie die vorliegenden Verfahren zeigen - wegen des Vertrauensschutzes der Betroffenen zu zusätzlichen Schwierigkeiten führen. Es ist kein verfassungsrechtliches Gebot erkennbar, das den Gesetzgeber nötigt, eine solche Entwicklung abzuwarten und den Wartezeitbewerbern in der Zwischenzeit die doppelte Inanspruchnahme von Hochschulkapazitäten in einem Fach, dessen Studium sie nicht ernsthaft anstreben, als Wartezeit honorieren zu müssen.
2. Da sonach die Parkstudiumsklausel als solche verfassungsrechtlich unbedenklich ist, war der Gesetzgeber grundsätzlich befugt, sie alsbald wirksam werden zu lassen, um den Nachteilen der bisherigen Regelung so rasch und so umfassend wie möglich zu begegnen. Er brauchte ihre Geltung nicht ausschließlich auf diejenigen zu beschränken, die ein Parkstudium erst nach Inkrafttreten des Gesetzes in Kenntnis der Neuregelung aufnehmen wollten. Denn der Bürger kann nicht erwarten, daß eine ihm günstige Gesetzeslage selbst dann unverändert bleibt, wenn sie sich insgesamt als schädlich erweist. Allerdings hatte der Gesetzgeber bei der Umstellung vom alten auf den neuen Rechtszustand unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung gewisse Grenzen zu beachten. Diese sind teilweise überschritten worden.
Eine unechte Rückwirkung liegt nach ständiger Rechtsprechung dann vor, wenn eine Norm auf gegenwärtig noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (BVerfGE 30, 392 [402] mit weiteren Nachweisen; 39, 128 [143f]). Diese Voraussetzungen sind bei denjenigen Parkstudenten gegeben, die sich im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung bereits in einem Ausweichstudium befanden. Sie hatten sich in ihren Dispositionen auf die bisherige Wartezeitregelung eingestellt und zugleich durch ihr bisheriges Parkstudium verbesserte Zulassungschancen für das angestrebte Wunschstudium erworben; setzen sie ihr Parkstudium fort, büßen sie faktisch diese Chance ein, brechen sie es ab, wird das bereits begonnene Ausweichstudium entwertet. Bei der Bewertung ihrer Position fällt ins Gewicht, daß Ausbildungsentscheidungen ihrer Natur nach auf Langzeitwirkungen angelegt und für den gesamten weiteren Lebensweg bestimmend sind und daß eine Änderung der bisherigen Dispositionen um so schwerer wiegt, je länger sich der Betroffene danach verhalten hat.
Regelungen mit unechten Rückwirkungen sind nach der Rechtsprechung grundsätzlich zulässig. Doch sind der gesetzgeberische Regelungsbefugnis unter dem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes je nach Lage der Verhältnisse Schranken gesetzt. Für die Entscheidung, ob im Einzelfall das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung eine Rücksichtnahme durch den Gesetzgeber beanspruchen kann, ist einerseits die Schutzwürdigkeit des erlangten Besitzstandes und andererseits die Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit maßgeblich, die gegeneinander abzuwägen sind (vgl. BVerfGE 39, 128 [145f]). Bei dieser Abwägung ist zwischen mehreren Gruppen von Parkstudenten zu unterscheiden:
a) Ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand kann bei allen denjenigen nicht anerkannt werden, die - wie die Beschwerdeführer zu IV. 4., 9., 14., 15. und 17. - erst nach dem Gesetzesbeschluß des Bundestages am 12. Dezember 1974, der bereits die gleiche Regelung enthielt, (also ab Sommersemester 1975) ein Parkstudium begonnen haben. Diese Studienanfänger konnten nur erwarten, daß ihnen - wie das auch geschehen ist - Parkstudiumszeiten bis zum Inkrafttreten des Gesetzes Anfang 1976 erhalten bleiben würden. Nach der bisherigen Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 14, 288 [298]; 26, 167 [173f]; 30, 272 [287]; 37, 363 [397f]). handelten sie aber seit dem genannten Zeitpunkt angesichts der nunmehr zwischen den Gesetzgebungsorganen bestehenden Einigkeit und der inzwischen deutlich hervorgetretenen Nachteile des Parkstudiums für sie selbst erkennbar auf eigenes Risiko, wenn sie sich nicht auf den vom Bundestag beschlossenen Wegfall einer weiteren Anrechenbarkeit von Parkstudiumszeiten einstellten. Den Beschwerdeführern ist allerdings zuzugeben, daß für die Betroffenen der Gang des Gesetzgebungsverfahrens schwer durchschaubar war und daß das Zustandekommen des Hochschulrahmengesetzes wegen seiner Zustimmungsbedürftigkeit im Zeitpunkt der ersten Beschlußfassung des Bundestages noch keineswegs gesichert erschien. Selbst wenn aber aus diesen Gründen ein Vertrauensschutz auch noch nach diesem Zeitpunkt bis zum endgültigen Inkrafttreten des Gesetzes denkbar wäre (vgl. BVerfGE 32, 129 [137f] abw Meinung), würde dies im Ergebnis zu keiner anderen Beurteilung nötigen. Wer nämlich erst ab Sommersemester 1975 ein Parkstudium begonnen hat, konnte in den höchstens zwei Semestern bis zum Inkrafttreten des Gesetzes keinen derart schutzwürdigen Besitzstand erwerben, daß demgegenüber das allgemeine Interesse an einer alsbaldigen Einführung der Neuregelung zurücktreten müßte. Dabei fällt einerseits ins Gewicht, daß ein Abbruch des Parkstudiums in den ersten Semestern durchaus geeignet ist, Anfängerkapazitäten freizusetzen. Andererseits würden viele Betroffene die Gelegenheit, sich bis zu zwei Semestern in einem als Wartezeit anrechenbaren Ausweichstudium mit dem Hochschulleben vertraut zu machen, selbst bei voller Kenntnis der Neuregelung als vorteilhaft genutzt haben, zumal die zur Zulassung zum Wunschstudium erforderliche weitere Wartezeit noch so lange dauert, daß für die Zwischenzeit Dispositionsänderungen zumutbar sind. Im übrigen handelt es sich bei der überwiegenden Mehrzahl der Betroffenen um Bewerber für ein hartes Numerus-clausus-Fach, die ohnehin damit rechnen müssen, daß für sie die Wartezeitzulassung durch Einführung des besonderen Auswahlverfahrens gegenstandslos wird.
b) Zu einem anderen Ergebnis führt die gebotene Abwägung bei denjenigen Parkstudenten, die ihr Ausweichstudium schon vor dem ersten Gesetzesbeschluß des Bundestages, also spätestens im Wintersemester 1974/75, begonnen hatten und die sich daher bei der erstmaligen Anwendung der Parkstudiumsklausel im Wintersemester 1977/78 bereits in einem fortgeschrittenen Stadium ihres Ausweichstudiums befinden werden. Soweit sie sich für ein Wunschstudium bewerben, das noch nicht zu den harten Numerus-clausus-Fächern gehört, handelt es sich bei diesen Altparkern um eine zahlenmäßig verhältnismäßig kleine Gruppe. Denn hier sind die Wartezeiten und damit die Zahl der Wartenden noch relativ gering. Wegen dieser kürzeren Wartezeiten wird zudem ein großer Teil dieser Altparker bis zur erstmaligen Anwendung der Neuregelung im Wintersemester 1977/78 noch nach bisherigem Recht zu dem angestrebten Wunschstudium zugelassen und daher von der Parkstudiumsregelung überhaupt nicht erfaßt werden. Auch für die verbleibenden Altparker dieser Gruppe können die erforderlichen restlichen Wartezeiten nur noch kurz sein, da zwischen ihren ersten erfolglosen Bewerbungen bis spätestens Wintersemester 1974/75 und der erstmaligen Anwendung der Neuregelung mindestens drei Jahre vergangen sein werden. Ihr Vertrauen, für eine kurze Zwischenzeit nicht zu einer Änderung ihrer bisherigen Dispositionen genötigt zu werden, erscheint schon deshalb schutzwürdig, weil sie auch nach der Neuregelung weiterhin auf eine Wartezeitzulassung angewiesen bleiben und dabei gute Aussichten für eine baldige Zulassung haben.
Demgegenüber sind keine gewichtigen Allgemeininteressen erkennbar, die es rechtfertigen könnten, das Vertrauen dieses kleinen Kreises an Altparkern in die Anrechenbarkeit ihres Parkstudiums zu enttäuschen und sie zu zwingen, sich entweder endgültig für ihr Ausweichstudium zu entschließen oder für eine kurze Zwischenzeit unter Abbruch ihres Parkstudiums auf den angespannten beruflichen Sektor überzuwechseln. Da sie sich kurz vor ihrer Zulassung zu dem angestrebten Wunschstudium befinden, ist ein Verzicht auf dieses Studium auch unter dem Druck der Neuregelung kaum zu erwarten, so daß diese im wesentlichen nur auf einen Abbruch des Ausweichstudiums hinwirken könnte. Dieser Abbruch hätte aber wenig Nutzen. Denn soweit diese Altparker ein Ausweichfach ohne bundesweite Zulassungsbeschränkungen studieren, haben sie schon bisher keine anderen Bewerber verdrängt; da sich ihre Zahl nicht vermehrt, kann ihre Begünstigung auch künftig keinen Überwälzeffekt auslösen. Soweit sie in einem Ausweichfach mit Bewerberüberhang studieren, würde dessen Abbruch in einem bereits fortgeschrittenen Stadium um so weniger geeignet sein, die Anfängerkapazitäten in diesem Fach zu entlasten, als es sich bei dieser Gruppe nur um eine recht begrenzte Zahl handelt. Im übrigen bleibt den staatlichen Organen die Möglichkeit, gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 2 Satz 3 HRG die außerhalb der Hochschule in einer beruflichen Ausbildung oder Tätigkeit verbrachte Wartezeit höher zu gewichten und dadurch einen Anreiz zur Freigabe von Parkstudienplätzen auszuüben.
c) Die weitaus meisten Altparker - darunter auch die Beschwerdeführer - gehören zu denjenigen, die ein Wunschstudium in harten Numerus-clausus-Fächern anstreben. Bei dieser Gruppe sind wegen der gebotenen Umstellung auf das besondere Auswahlverfahren oder eine andere Ersatzregelung Besonderheiten zu berücksichtigen, die im Ergebnis die gleiche Beurteilung wie bei der zuvor genannten kleineren Gruppe rechtfertigen.
Die Parkstudiumsklausel ist während des langwierigen Gesetzgebungsverfahrens in einem Zeitpunkt konzipiert worden, als über das besondere Auswahlverfahren noch keine klaren Vorstellungen herrschten. Faktisch übt dieses Verfahren - wie auch der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft hervorhebt - ähnliche Effekte aus wie die Parkstudiumsklausel; denn es nötigt nach erfolgloser Teilnahme an der Auswahl für das Wunschstudium zur alsbaldigen Entscheidung für eine andere Ausbildung, es erübrigt längere Wartezeiten und insoweit ein Parkstudium und schränkt auf diese Weise die doppelte Inanspruchnahme von Ausbildungskapazitäten wesentlich ein. Trotz dieser ähnlichen Wirkungen sind beide Maßnahmen in der Weise nebeneinander bestehen geblieben, daß einerseits im besonderen Auswahlverfahren eine Wartezeitzulassung und damit auch deren Modifizierung durch eine Parkstudiumsklausel entfällt, daß aber andererseits ein Parkstudium für die Zulassung im besonderen Auswahlverfahren unschädlich ist.
Dieses Nebeneinander beider Maßnahmen reduziert die Bedeutung der Parkstudiumsklausel für harte Numerus-clausus-Fächer erheblich. Sie beschränkt sich hier auf Wartezeitzulassungen von Altparkern in der Zeitspanne zwischen der erstmaligen Anwendung der Neuregelung des Hochschulrahmengesetzes im Wintersemester 1977/78 und der Einführung eines geänderten Auswahlverfahrens; diese Zeitspanne kann angesichts der im Ersten Teil erörterten Pflicht zur beschleunigten Umstellung (vgl. dort III 3) nicht allzulang sein. Praktisch kommt eine Anwendung der Klausel nur für die begrenzte Zahl derjenigen Altparker in Betracht, die inzwischen eine derart lange Wartezeit zurückgelegt haben, daß sie Aussicht auf Zulassung innerhalb der genannten kurzen Zeitspanne haben; bei den in harten Numerus-clausus-Fächern erforderlichen Wartezeiten bis zu sechs Jahren dürften dies vor allem Altparker mit Hochschulzugangsberechtigungen aus der Zeit um 1972/73 sein. Gerade diese Angehörigen der in Rede stehenden Gruppe haben sich aber in ihren Dispositionen schon seit langer Zeit auf die gegenwärtige Regelung eingestellt. Sie werden von der Parkstudiumsklausel erheblich betroffen. Um ihre besonders günstigen Zulassungschancen für das seit langem angestrebte Wunschstudium zu erhalten, müßten sie das weit geförderte Ausweichstudium abbrechen und für eine verhältnismäßig kurze Zwischenzeit in den beruflichen Ausbildungssektor und Arbeitssektor überwechseln, ohne dabei absolut sicher sein zu können, noch vor der Umstellung auf das besondere Auswahlverfahren nach der Warteliste zugelassen zu werden. Da der Abbruch des Ausweichstudiums in höheren Semestern erst dann nennenswerte Anfängerkapazitäten freisetzen würde, wenn das in größerem Umfang geschähe, muß auch hier - ebenso wie bei der zuvor behandelten Gruppe - die Abwägung dazu führen, daß der Vertrauensschutz überwiegt und diese Altparker ebenfalls aus der Parkstudienregelung auszunehmen sind. Das gilt erst recht, weil die staatlichen Organe es in der Hand haben, die Zahl der in dieser Weise Begünstigten durch beschleunigte Umstellung auf ein besonderes Auswahlverfahren niedrig zu halten.
Diese Umstellung hat zur Folge, daß die verbleibenden Altparker, die ein Wunschstudium in harten Numerus-clausus-Fächern anstreben, nicht mehr über die Warteliste, sondern nach anderen Kriterien ausgewählt werden. In bezug auf diese Altparker - das dürfte die weit überwiegende Mehrheit der in Rede stehenden Gruppe sein - ist die Parkstudiumsklausel genau genommen entbehrlich. Jedenfalls vermag sie hier keiner nennenswerte Wirkung auszuüben; denn einerseits ist ein Parkstudium für das besondere Auswahlverfahren unschädlich und andererseits eröffnet dieses Auswahlverfahren nur begrenzte Erfolgsaussichten gerade für solche Bewerber, die wegen ungünstiger Notendurchschnitte bislang auf eine Wartezeitzulassung angewiesen waren. Verständigerweise werden daher diese Altparker die strittige Klausel unbeachtet lassen und bis zum Scheitern im besonderen Auswahlverfahren weder auf das Wunschstudium verzichten noch erst recht das Ausweichstudium abbrechen, sondern dieses für den Fall des Scheiterns vorsorglich weiterfördern. Die Anordnung einer wirkungslosen Maßnahme, die bei den Betroffenen lediglich Verwirrung auslöst, kann nicht im Allgemeininteresse liegen. Umgekehrt ist allerdings auch das Rechtsschutzbedürfnis an der Beseitigung einer wirkungslosen Regelung gering; es besteht für die hier genannten Altparker nur deshalb weiter, weil der genaue Zeitpunkt der Umstellung auf das besondere Auswahlverfahren noch nicht festliegt und wegen ständiger Veränderungen der Zahl der Wartenden nicht genau berechenbar ist, ob im Einzelfall die Auswahl noch nach Wartezeit oder bereits nach einem geänderten Verfahren erfolgen wird.
Größer ist das Interesse der zuletzt behandelten Altparker an der weiteren Frage, ob bei der Umstellung auf das besondere Auswahlverfahren zu ihren Gunsten besondere chancenverbessernde Übergangsmaßnahmen unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes geboten sind. Abgesehen davon, daß dieser Übergang für einen Teil der Altparker bereits durch den hinausgeschobenen Zeitpunkt der Umstellung gemildert wird, eröffnet das Hochschulrahmengesetz insoweit ausdrücklich in § 33 Abs. 4 die Möglichkeit einer mehrmaligen Wiederholung der Teilnahme am besonderen Auswahlverfahren, "soweit dies zur Wahrung der Chancengleichheit der Bewerber geboten oder im Hinblick auf die Zulassungschancen nachfolgender Jahrgänge vertretbar ist"; für entsprechende Maßnahmen läßt auch die Vorschrift des § 72 Abs. 2 Satz 2 über abweichende Ersatzregelungen Raum. Auf diese Weise - möglicherweise auch über die Härteklausel - läßt sich im begrenzten Maße dem Umstand Rechnung tragen, daß die Zulassungschancen nach Einführung des besonderen Auswahlverfahrens anfangs geringer als später sein werden, da sich zunächst eine große Zahl bisheriger Wartezeitbewerber daran beteiligen wird. Aus diesem Grunde wurden auch in der Antwort auf eine entsprechende Anfrage in der Bundestagsfragestunde vom 5. Mai 1976 (StenProt über die 237. Sitzung, S. 16585) besondere Übergangsmaßnahmen zugunsten von Altparkern als geboten bezeichnet; doch klang dabei an, daß der Spielraum für solche Maßnahmen begrenzt sei, weil jede Vergünstigung für ältere Bewerber zu Lasten neu hinzukommender geht. Auf die damit zusammenhängenden Probleme ist hier im einzelnen nicht einzugehen, da die Verfassungsbeschwerden nur zulässig sind, soweit sie die Parkstudiumsklausel betreffen, während es sich hier um etwaige Verpflichtungen aus Anlaß der Umstellung auf das besondere Auswahlverfahren handelt. Klarzustellen ist lediglich, daß eine solche Verpflichtung entgegen der Meinung einiger Beschwerdeführer keinesfalls so weit gehen kann, für alle Altparker nicht nur eine Befreiung von der Parkstudiumsklausel, sondern sogar weiterhin eine Zulassung nach Wartezeit vorzusehen. Angesichts der großen Zahl der Wartenden in den harten Numerus-clausus-Fächern würde eine Übergangsmaßnahme dieses Umfangs die wirksame Umstellung auf ein besonderes Auswahlverfahren um Jahre verzögern. Eine solche Verzögerung kann verfassungsrechtlich schon deshalb nicht geboten sein, weil - wie im Ersten Teil aufgeführt - der Gesetzgeber gerade umgekehrt zur beschleunigten Änderung des gegenwärtigen Auswahlsystems verpflichtet ist. Anders als in bezug auf die Parkstudiumsklausel fehlt insoweit auch ein Vertrauenstatbestand, der schwerer wöge als das erhebliche Allgemeininteresse an der alsbaldigen Ablösung einer verfassungsrechtlich bedenklichen Zulassungsregelung. Dabei mag davon abgesehen werden, daß die Altparker immerhin den Vorteil eines Ausweichstudiums hatten, dessen Durchführung - solange es nicht abgeschlossen ist - die Teilnahme am besonderen Auswahlverfahren nicht hindert. Denn selbst wenn durch den Übergang auf das besondere Auswahlverfahren frühere Dispositionen entwertet werden, dann beruht dies letztlich nicht auf einem gesetzgeberischen Eingriff, sondern auf der sich ständig verschärfenden Mangelsituation und der daraus folgenden faktischen Selbstzerstörung der gegenwärtigen Zulassungsregelung, auf deren unbefristete Fortgeltung die Altparker daher nicht vertrauen konnten.
d) Nach alledem ist die Parkstudiumsklausel unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes verfassungsrechtlich zu beanstanden, soweit sie auch auf Altparker anwendbar ist, die ihr Ausweichstudium bereits bis einschließlich Wintersemester 1974/75 begonnen hatten. Ein solcher Vertrauensschutz kann naturgemäß nur für echte Parkstudenten in Betracht kommen, deren Zulassung zu dem an sich erstrebten Wunschstudium an der Durchschnittsnote scheiterte und die im Vertrauen auf die bisherige Wartezeitregelung schutzwürdige Dispositionen getroffen haben. Diese Voraussetzung fehlt bei all denjenigen, die ihr bisheriges Studium überhaupt nicht als Ausweichstudium betrieben, sondern sich erst neuerdings zu einem Fachwechsel entschlossen haben und dabei sogar echte Parkstudenten verdrängen. Zur vorläufigen Abgrenzung der echten Parkstudenten von bloßen Fachwechslern wurde die einstweilige Anordnung vom 13. Oktober 1976 auf solche Parkstudenten begrenzt, die ihren Entschluß zu einem Wunschstudium bereits früher durch eine erfolglose Bewerbung erkennbar gemacht hatten. Eine solche grobe Abgrenzung unter Beschränkung auf eindeutig klare Fälle reichte zwar für eine vorläufige Regelung aus. Sie bedarf aber zur Vermeidung von Unzuträglichkeiten einer genaueren Klärung; denn ein Teil der Altparker wird entsprechende Bewerbungen nicht nachweisen können, weil sie offensichtlich aussichtslos gewesen wären oder weil zum Beginn ihres Ausweichstudiums noch nicht die Möglichkeit zu Mehrfachbewerbungen über die ZVS bestand. Bis zu dieser endgültigen Abgrenzung durch den dazu berufenen Gesetzgeber war die undifferenzierte Fassung der strittigen Vorschrift in ihrer Geltung für Altparker insgesamt für nichtig zu erklären (vgl. BVerfGE 36, 47 [65]), ohne daß dadurch der Gesetzgeber an einer rückwirkenden, lediglich klarstellenden Abgrenzung zwischen echten Parkstudenten und Fachwechslern gehindert wäre.
|Dr. Benda, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Simon, Dr. Faller, Dr. Hesse, Dr. Katzenstein|