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Anfang Oktober fällt in der Schweiz das nationale Verbot von Grossveranstaltungen. Dokumente zeigen, auf welcher Basis die Regierung diesen Beschluss gefasst hat.
Leere Ränge im Zürcher Hallenstadion: Dies soll für Anlässe bald ein Bild der Vergangenheit sein.
Ende Februar dieses Jahres war das Verbot für Grossveranstaltungen ab 1000 Teilnehmern der erste Paukenschlag des Bundesrats im Kampf gegen das Coronavirus. Spiegelbildlich ist dieses Verbot die letzte drastische Einschränkung, die auf nationaler Ebene aufgehoben wird. Ab Anfang Oktober sind solche Grossveranstaltungen grundsätzlich wieder zulässig, wenn der zuständige Kanton die Bewilligung erteilt.
Der Bundesrat fällte den Entscheid zur Aufhebung des nationalen Verbots im August. Die Regierung hatte den Beschluss nur relativ vage begründet. Das Hauptargument sei, dass die Schweiz lernen müsse, mit dem Virus zu leben: Dies erklärte Gesundheitsminister Alain Berset damals vor den Medien. Die Abwägung war vor dem Hintergrund der wieder steigenden Fallzahlen nicht einfach. Das Verbot war für die betroffenen Veranstalter einschneidend, doch aus einer gesamtwirtschaftlichen Sicht machen die Grossveranstaltungen grob geschätzt «nur» etwa 0,5 bis 1 Prozent der Wertschöpfung aus. Die Aufhebung des Verbots würde zudem nur einen Teil dieses Verlusts beseitigen, da noch keine volle Rückkehr zum Normalbetrieb zu erwarten wäre.
Erhebliche Risiken
Auf der anderen Seite sind Grossveranstaltungen potenziell ein bedeutender Kanal für die Verbreitung des Virus. Eine Illustration lieferte zum Beispiel eine im September publizierte Analyse über Malta: Demnach waren dort zwei Massenveranstaltungen im Juli (eine Party und ein religiöses Festival) der Auslöser für die zweite Corona-Welle. Eine ebenfalls im September veröffentlichte Studie über mehrere hundert Fussballspiele vom Februar und März mit Massenpublikum in England mutmasste, dass ein solches Spiel im Durchschnitt zu zwei zusätzlichen Covid-Todesfällen pro 100 000 Einwohner in der betroffenen Region im April geführt haben mag. Eine Analyse vom Juli über Basketball- und Eishockeyspiele in den US-Profiligen von Januar bis März schätzte, dass ein solches Spiel im Mittel in der betroffenen Agglomeration 780 zusätzliche Covid-Ansteckungen und 52 Covid-Todesfälle auslöste.
Die genannten Zahlen muss man nicht unbedingt zum Nennwert nehmen: In statistischen Analysen ist ein schlüssiger Beweis über den ursächlichen Zusammenhang zwischen Veranstaltungen und späteren Erkrankungen kaum zu erbringen. Zudem können Sicherheitsvorgaben die Risiken von Massenveranstaltungen im Vergleich zum Beginn dieses Jahres erheblich senken. Doch ohne Risiken geht es nicht.
Diverse Epidemiologen und die Mehrheit der kantonalen Gesundheitsdirektoren hatten eine Verlängerung des Verbots empfohlen. Wie kam der Bundesrat zu seinem Entscheid, das Verbot «nur» um einen Monat bis Ende September zu verlängern und für die Zeit danach Grossveranstaltungen unter kantonaler Bewilligungspflicht wieder zuzulassen? Die NZZ hat den Bund gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz um die schriftlichen Entscheidungsgrundlagen für die Regierung gebeten. Im elfseitigen Entwurf des Beschlussantrags aus dem Innendepartement von Alain Berset ist allerdings keine systematische und auch zahlenmässig unterlegte Güterabwägung zu erkennen. Dies mag ein Ausdruck der grossen Unsicherheiten sein, in denen sich die Politik nach wie vor bewegt.
Ohne klare Empfehlung
Das Verbot der Grossveranstaltungen bis September hatte laut Bundesangaben ohne Einrechnung der Fussball- und Eishockey-Profiligen rund 800 Sportveranstaltungen seit April und über 700 Kulturveranstaltungen seit Mai betroffen. Die Risiken einer Aufhebung des Verbots deutete Bersets Papier mit dem Verweis auf Rückmeldungen der Kantone an. Demnach hätten Veranstaltungen mit hohen Besucherzahlen zu vielen Ansteckungen geführt und den grössten Teil des Aufwandes für die Kontaktrückverfolgung verursacht.
Das Papier war «eher ein Aussprachepapier denn ein Antrag an den Bundesrat», wie es das Generalsekretariat des Finanzdepartements ausdrückte. Berset stellte drei Varianten zur Diskussion, ohne am Ende eine Empfehlung abzugeben. Variante 1 umfasste die Verlängerung des Verbots bis Ende März 2021, Variante 2 die Zulassung solcher Veranstaltungen unter kantonaler Bewilligungspflicht und Variante 3 den Wegfall des nationalen Verbots ohne neue Bundesvorgaben für die Kantone.
Aufgrund der epidemiologischen Lage und der Herausforderungen der Kantone mit der Kontaktrückverfolgung erscheine eine Aufhebung des Verbots auf Anfang September «nicht sinnvoll», heisst es im Papier. Die Aufhebung des Verbots nach Variante 2 habe den Vorteil, dass Grossveranstaltungen grundsätzlich wieder möglich seien, was aus Sicht der Einschränkung verfassungsmässiger Grundrechte «eindeutig vorzuziehen» sei: «Nicht bei allen Grossveranstaltungen ist ein Verbot erforderlich, um die Gesundheit zu schützen.» Das Papier erinnerte an die Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation über die Kriterien zur Risikoeinschätzung der einzelnen Veranstaltungen. Zu den genannten Kriterien zählen etwa die Verbreitung des Virus in der Veranstaltungsregion, die Publikumsdichte, die Internationalität des Publikums, die Art der Teilnehmerkontakte und die Präsenz von Risikogruppen.
Variante 3 mit Verzicht auf weitere Bundesvorgaben gäbe den Kantonen laut dem Papier grossen Handlungsspielraum. Eine Abwägung zwischen den beiden Öffnungsvorschlägen ist nicht zu erkennen.
Die Einschätzungen der Epidemiologen kommen nur am Rande direkt vor. In einer Passage verweist das Papier auf ein Gutachten der wissenschaftlichen Begleitgruppe, wonach Personen in einer Menschenmenge zur Unterschätzung von Gesundheitsrisiken neigten. Die Erkenntnis aus der Psychologie ist alt: In der Masse verhalten wir uns anders denn als Einzelpersonen.
«Nicht akzeptabel»
Auch zur wirtschaftlichen Bedeutung der Massenveranstaltungen ist keine systematische Einschätzung zu erkennen. Doch das Papier betont, dass eine Verlängerung des Verbots bis 2021 die betroffenen Veranstalter empfindlich treffen und den politischen Druck auf weitere Bundesunterstützung verstärken würde. Bei einer Verlängerung des Verbots bis Ende März würde gemäss der Einschätzung die Mehrheit der Klubs in den Profiligen von Fussball und Eishockey trotz Bundesdarlehen wohl «wirtschaftlich nicht überleben». Diese Prognose veranlasste die Eidgenössische Finanzverwaltung zur Hinterfragung der Bundesdarlehen an die Sportklubs; die Unterstützung wäre «reine Geldverschwendung», wenn die Prognose zuträfe. Das Bundesamt für Sport schlug eine weniger verbindliche Vorhersage vor: Die Mehrheit der Vereine würden bei einer Verlängerung des Verbots «wirtschaftlich in grosse Schwierigkeiten geraten».
Die harte Variante 1 stiess unter den konsultierten Ämtern gemessen an den vorliegenden Antworten nur beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz und beim Oberfeldarzt der Armee auf Unterstützung. Das Finanzdepartement zum Beispiel bezeichnete diese Variante angesichts der hohen Kosten und des «zu wenig» ausgeprägten Zusatznutzens im Vergleich zu Variante 2 als «nicht akzeptabel». So sah es am Ende auch der Bundesrat.