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Droit de retour - Délibérations parlementaires
Le droit de retour - législation, activités parlementaires et de politique énergétique
- Deux décennies avant l’entrée en force de la loi fédérale sur l’utilisation des forces hydrauliques (LFH), le Valais a fait œuvre de pionnier en instituant dans sa législation la souveraineté sur les eaux et, avec elle, le droit de disposer de la force hydraulique (en quantité et chute) avec la loi du 27 mai 1898. Ce droit était transféré au canton pour ce qui concernait le Rhône, et aux communes pour les rivières latérales. Cette loi instituait déjà un droit de retour.
- L’impôt cantonal sur la force hydraulique que rendait possible la LFH, en vigueur depuis 1918, a été institué par la loi fiscale de 1923 et prolongé en 1946 et 1953. Il a ensuite été introduit dans la législation cantonale sur l’utilisation des forces hydrauliques.
- Le 1er janvier 1958 entrait en vigueur la loi cantonale sur l’utilisation des forces hydrauliques, adoptée par le Grand Conseil le 3 février 1957 et acceptée par le peuple en juin 1957. Jusqu’en 1957, le Valais ne disposait d’aucune législation d’application de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l’utilisation des forces hydrauliques. Un règlement d’application du 10 octobre 1917 comportait uniquement quelques prescriptions procédurales, exigées par la loi fédérale. La loi du 5 février 1957 était une solution intermédiaire, essentiellement un moyen terme entre le droit cantonal et certaines dispositions relevant du droit fédéral et qui servaient à l’expliquer. Cette loi accordait une grande place aux dispositions juridiques relatives au retour. Le fait que toute la période entre 1945 et 1975 était devenue l’ère de la construction des grands barrages montre à quel point il était nécessaire d’agir au niveau de cette législation cantonale.
A noter que les délibérations autour de cette loi ont été accompagnées de motions qui visaient à y inscrire la péréquation financière entre les communes. Karl Dellberg, membre du Grand Conseil, défendait le même objectif: « La péréquation financière intercommunale doit être inscrite dans la loi sur les forces hydrauliques. » Le Conseil d’Etat et le Parlement reconnurent le bien-fondé de ce principe, mais renvoyèrent le problème à la législation fiscale. Celle-ci suivit peu de temps après.
- Le 1er mai 1985, le Conseil d’Etat modifia le Règlement sur l’organisation de l’administration cantonale et institua un Département de l’énergie. La modification fut adoptée le 15 mai 1985 par le Grand Conseil à l’unanimité moins deux abstentions.
Les 12/13 mars 1986, la politique énergétique cantonale et la question du retour firent l’objet d’une session extraordinaire du Grand Conseil. Celle-ci avait été demandée par la fraction PDC du Haut-Valais (CVPO) et par la fraction radicale, ainsi que par le groupe démocrate chrétien du district de Sierre et par la fraction du PS (motion d’ordre). Les délibérations portèrent sur les sujets suivants : motions concernant le retour des installations de force hydraulique ainsi que la prolongation et le renouvellement de concessions de droit d’eau, déposées par le député Peter Bodenmann ; interpellation de la fraction CVPO relative à la reprise éventuelle de la participation et du réseau de distribution d’Alusuisse-Lonza ; postulat urgent du député Adolf Anthamatten concernant la répartition des redevances annuelles entre le canton et les communes. La motion de la fraction radicale portait sur la reprise des installations d’Alusuisse-Lonza, Hydro-Rhône, Gletsch, le retour et la modification des statuts des Forces motrices valaisannes (FMV). Elle a été adoptée à l’unanimité moins deux abstentions. Les motions de Peter Bodenmann ont été converties en postulats avec son assentiment et acceptées par le Conseil d’Etat. Le député Anthamatten prit connaissance du fait que la répartition des redevances annuelles entre le canton et les communes resterait inchangée. Enfin, la création d’une commission permanente du Grand Conseil pour les questions énergétiques fut rejetée par la majorité. On relèvera plus particulièrement la proposition de Peter Bodenmann de créer les bases légales en vue d’obliger les sociétés à entreprendre des rénovations. Si elles devaient se soustraire à cette obligation, le Conseil d’Etat donnerait mandat de procéder à ces rénovations et entrerait dans les sociétés en cause comme partenaire à hauteur de la production supplémentaire obtenue. Cette proposition, qui touche la concession et les droits acquis, a été reprise sous la forme du postulat pour être étudiée.
- A fin novembre 2009, Thomas Burgener, ancien Conseiller d’Etat chef du Département de l’énergie, a donné une conférence dans le cadre d’un symposium sur l’énergie tenu à Baltschieder par le parti socialiste du Haut-Valais (SPO). Il a montré les différences qui existaient dans le canton au niveau des valeurs de retour, et les a qualifiées de politiquement explosives. A son avis, les « pauvres diables » du canton ne se laisseront pas faire, et la Suisse n’acceptera pas que de petites communes reçoivent des centaines de milliers de francs ou plus par habitant.
- En décembre 2009, au Grand Conseil, le député suppléant Gilbert Truffer du district de Viège a développé un postulat sur mandat du SPO, du PS, des Verts et du PCS. Son titre: « Qui reçoit combien lors du retour? Un rapport doit clarifier cette question. » Il demande une vue d’ensemble de la valeur des différents aménagements hydrauliques telle qu’elle se présente actuellement et telle qu’elle sera au moment des retours effectifs, valeur qui variera d’un aménagement à l’autre; l’élaboration d’un synoptique de la valeur des différents aménagements hydrauliques qui, sur la base des valeurs estimées actuellement, reviendront aux diverses communes. Par ailleurs, il demande une information claire sur l’état des installations.
- Un moratoire visant à prolonger les concessions hydrauliques, proposé par l’ancien Conseiller d’Etat Thomas Burgener.
Ce moratoire a été mis en discussion dans une émission de CANAL 9 du 10 février 2010 intitulée « Barrages: enjeu de 15 milliards pour le Valais ». Ont participé à ce débat Jean Pralong, président des FMV, Thomas Burgener, ancien Conseiller d’Etat et Chef du Département de l’énergie, Damien Métrailler, président d’Evolène, Christophe Claivaz, député libéral-radical au Grand Conseil. Tous les participants ont expliqué qu’au moment des retours, le Valais devra reprendre en grande majorité les aménagements hydrauliques qui appartiennent aujourd’hui à des sociétés étrangères au canton. Cela garantira l’approvisionnement électrique du canton, lequel pourra ainsi se profiler comme acteur sur le marché suisse de l’électricité. Les débataires ont relevé qu’un problème se posera du fait que les valeurs de retour reviendront dans une proportion très variable aux communautés titulaires du droit de retour, et que de très nombreuses communes n’auront absolument aucune part au retour. Dans son rapport du 10 décembre 2008 sur la politique énergétique cantonale, le Conseil d’Etat propose en substance que « pour éviter de trop grandes tensions politiques, il semble que deux variantes offrent une solution: renforcer la péréquation financière entre les communes et organiser de grandes fusions dans les vallées latérales (comme Anniviers). » Comme la date des retours approche, l’ancien Conseiller d’Etat Burgener propose de prolonger les concessions existantes par un moratoire afin de gagner du temps pour traiter cette problématique (voir LE TEMPS du 18.02.2010, « La guerre de l’or bleu sous les cimes blanches », DVD chez l’auteur). Thomas Burgener et le député Claivaz renvoient au postulat déposé par le député suppléant Gilbert Truffer. Toutefois, ce postulat butte sur la question des droits acquis résultant des concessions hydrauliques en vertu de l’art. 43 de la LFH (voir chiffre 6 ci-dessus). Le Conseiller d’Etat Maurice Tornay a rejeté sans équivoque ce moratoire dans un article général sur les problèmes de l’économie valaisanne paru dans le Nouvelliste (Nouvelliste du 24.02.2010/3).
- En date du 11 mars 2010 (NZZ n° 58), le professeur Massimo Filippini et la chercheuse Silvia Banfi, collaboratrice du « Centre for Energy Policy and Economics » (CEPE) de l’EPFZ, ont proposé une nouvelle fois le principe de ce que l’on appelle une rente-ressource pour la rémunération de l’utilisation de la force hydraulique. Ce principe avait déjà été exposé le 18 octobre 2003 dans le rapport final d’une vaste étude. Le 27 novembre 2003 déjà, la Conférence des Gouvernements des cantons de montagne (CGCM), qui avait suivi et cofinancé l’étude « Bedeutung der Wasserzinse in der Schweiz und Möglichkeiten einer Flexibilisierung » (Importance des redevances hydrauliques en Suisse et possibilités de les rendre plus flexibles), s’était distancée de la conclusion principale. Elle était parvenue au constat que la méthode préconisée dans ce rapport n’offrait pas d’alternative acceptable et réalisable à la réglementation actuelle éprouvée de la redevance hydraulique. En effet, elle aurait les conséquences suivantes :
Cela introduirait la possibilité d’une différenciation spatiale de la redevance hydraulique tenant compte, qualitativement, de conditions de production différentes, de coûts différents, mais aussi de la valence de l’hydroélectricité produite.
Or la redevance hydraulique, élément de la concession de droit d’eau, confère des droits acquis. Dans l’hypothèse d’une charge supplémentaire substantielle, le nouveau système de la différenciation spatiale blesserait manifestement ces droits acquis. En cas de moindres recettes pour la communauté qui dispose de la force hydraulique, ce sont les bases de la concession réalisée à l’époque qui seraient négligées. La remarque de l’étude CEPE 2003 proposant que ces disparités soient éliminées par des mesures connexes de la réforme de la péréquation financière cantonale est révélatrice des problèmes juridiques posés par la différenciation de la redevance hydraulique [1].
En vertu de l’art. 43, al. 1, LFH, « par le fait de la concession, le concessionnaire acquiert le droit d’utiliser le cours d’eau ». L’art. 43, al. 2, précise que, « une fois concédé, le droit d’utilisation ne peut être retiré ou restreint sauf pour cause d’utilité publique et moyennant indemnité ». Cette protection repose sur « la garantie de la propriété » (art. 26 Cst.) ainsi que sur « la protection contre l’arbitraire et la protection de la bonne foi » (art. 9 Cst.). Le droit acquis est un droit sur lequel les modifications de la loi n’ont pas d’effet. Il ne peut être ni abrogé, ni restreint dans sa substance par des lois ultérieures. L’ancrage juridique de la rente-ressource entraînerait toute l’économie hydraulique dans des difficultés inimaginables.
[1] WYER, die öffentlichen Abgaben der Wasserkraftnutzung im Alpenraum, Ziffer 228 ff., S. 193 ff.