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|BVerfGE 44, 249 - Alimentationsprinzip|

|Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Markus Lang|
|1. Ob die Dienstbezüge der Beamten einschließlich der Altersversorgung und Hinterbliebenenversorgung ausreichend im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG sind, läßt sich nur anhand des Nettoeinkommens beurteilen, also des Einkommens, das dem Beamten zufließt und über das er -- nach Abzug der Steuern -- verfügen kann.|
|2. Solange die Dienstbezüge, die Altersversorgung und die Hinterbliebenenversorgung nicht an der unteren Grenze des amtsangemessenen Unterhalts liegen, ist es Sache des Gesetzgebers, ob und in welchem Umfang er außerhalb des Beamtenrechts allen Bürgern gewährte Leistungen auf die beamtenrechtliche Alimentation anrechnet.|
|3. Art. 33 Abs. 5 GG, der heute auch im Zusammenhang mit den in Art. 6 GG und im Sozialstaatsprinzip enthaltenen Wertentscheidungen der Verfassung zu sehen ist, verlangt, daß in der Lebenswirklichkeit die Beamten ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie "sich annähernd das gleiche leisten" können.|
|4. Die derzeitigen Dienstbezüge der Beamten und Soldaten mit mehr als zwei Kindern in allen Besoldungsordnungen und Besoldungsgruppen gewährleisten diesen nicht mehr ein auch nur annähernd gleiches Lebensniveau wie ihren nicht durch die Kosten des Unterhalts und der Schulausbildung und Berufsausbildung der Kinder belasteten ranggleichen Kollegen.|

Beschluß
|des Zweiten Senats vom 30. März 1977|
|-- 2 BvR 1039/75 --|
|in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Professors Dr. Axel Frhr. von C..., 2. des Professors Dr. Horst H..., 3. des Professors Dr. Ekkehard K..., 4. des Professors Dr. Dieter M..., 5. des Professors Dr. Hartmut M..., 6. des Richters am Verwaltungsgerichtshof Dr. Claus M..., 7. des Dozenten Dr. Oskar R..., 8. des wissenschaftlichen Assistenten Edzard Sch... - Bevollmächtigter: Professor Dr. Paul Kirchhof, Südostring 37, Havixbeck - gegen a) Art. I Nr. 2, Nr. 5. Nr. 11 und Nr. 12 des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften (Dienstrechtlicher Teil des Familienlastenausgleichs) vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716) - Wegfall des Kinderzuschlages -, b) § 12 Abs. 1 Satz 1 und Anlage II des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Art. I Nr. 5 und Nr. 13 (Anlage) des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften (Dienstrechtlicher Teil des Familienlastenausgleichs) vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716) - Änderung des Ortszuschlages -, wegen Verletzung der Art. 3 Abs. I und Art. 33 Abs. 5 GG - 2 BvR 1039/75 -; 9. des Oberleutnants Bernhard H..., 10. des Oberfeldwebels Rudolf K..., 11. des Feldwebels Achim L..., 12. des Hauptfeldwebels Hans-Jochen M..., 13. des Oberleutnants Heinz S..., 14. des Hauptfeldwebels Bruno Sch... - Bevollmächtigter: Professor Dr. Paul Kirchhof, Südostring 37, Havixbeck - gegen a) Art. I Nr. 2 und Nr. 5 des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften (Dienstrechtlicher Teil des Familienlastenausgleichs) vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716) - Wegfall des Kinderzuschlages -, b) § 12 Abs. 1 Satz 1 und Anlage II des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Art. I Nr. 5 und Nr. 13 (Anlage) des Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften (Dienstrechtlicher Teil des Familienlastenausgleichs) vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716) - Änderung des Ortszuschlages - wegen Verletzung der Art. 3 Abs. 1, 14 Abs. 1 und 33 Abs. 5 GG - 2 BvR 1045/75 -.|
|Entscheidungsformel:|
|1. Der Gesetzgeber hat dadurch die Beschwerdeführer zu 1) bis 8) in ihrem Recht auf amtsangemessene Alimentierung und die Beschwerdeführer zu 9) bis 14) in ihrem Recht auf angemessene Besoldung verletzt (Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes), daß er es unterlassen hat, bei der Besoldungsneuregelung der Zahl der Kinder ausreichend Rechnung zu tragen.|
|2. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.|

Gründe:

A.
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen die Besoldung der in den allgemeinen Familienlastenausgleich einbezogenen Beamten, Richter und Soldaten mit der Behauptung, sie sei unzureichend im Hinblick auf die wirtschaftliche Belastung durch den Unterhalt und die Schul- und Berufsausbildung der Kinder.
|1|
|I.|
1. Die Beamten und Richter in Bund und Ländern sowie die Soldaten mit Kindern erhielten bis zu der Einbeziehung des öffentlichen Dienstes in das sozialrechtliche Kindergeldsystem den Kinderzuschlag (§§ 2 Abs. 1, 18 ff., 54 BBesG in der Neufassung vom 5. August 1971 -- BGBl. I S. 1281 -- im folgenden: BBesG 1971 -). Der Kinderzuschlag wurde für die Kinder und Enkel bis zum 18. Lebensjahr, bei fortdauernder Schul- und Berufsausbildung bis zum 27. Lebensjahr und bei dauernder Erwerbsunfähigkeit des Kindes auch darüber hinaus gewährt. Er betrug seit dem Vierten Gesetz über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen (Viertes Besoldungserhöhungsgesetz) vom 13. August 1964 (BGBl. I S. 617) und den entsprechenden Besoldungsregelungen in den Ländern unverändert monatlich 50 DM für jedes Kind.
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Daneben richtete sich die Zugehörigkeit zu den Stufen des besoldungsrechtlichen Ortszuschlages nach der Zahl der Kinder, für die Kinderzuschlag gewährt wurde (§§ 12 Abs. 1, 15 Abs. 3 BBesG 1971). Nach Anlage II BBesG 1971 in der Fassung des Dritten Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern (Drittes Bundesbesoldungserhöhungsgesetz) vom 26. Juli 1974 (BGBl. I S. 1557) erhöhte sich der Ortszuschlag in allen Tarifklassen einheitlich bei einem Kind um 52,17 DM, beim zweiten bis zum fünften Kind um je 61,05 DM und beim sechsten und den weiteren Kindern um je 76,04 DM.
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Bis zu der Steuerreform des Jahres 1974 berücksichtigte schließlich das Einkommensteuerrecht die aus dem Kindesunterhalt erwachsenden wirtschaftlichen Belastungen des Steuerpflichtigen durch Kinderfreibeträge (§ 32 Abs. 2 EStG in der Fassung vom 1. Dezember 1971 -- BGBl. I S. 1881 -). Die Kinderfreibeträge waren unabhängig vom Einkommen und betrugen, 1962 letztmalig an die Entwicklung der Lebenshaltungskosten angepaßt, jährlich 1200 DM für das erste, 1680 DM für das zweite und je 1800 DM für das dritte und jedes weitere Kind.
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2. Das Siebente Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716) -- im folgenden: Siebentes Änderungsgesetz (7. BBÄndG) -- hat die kinderbezogenen Bestandteile der Dienstbezüge mit Wirkung vom 1. Januar 1975 zum Teil beseitigt und zum Teil geändert. Der Kinderzuschlag ist in Art. I Nr. 2 und Nr. 5 für die Beamten und Richter des Bundes und für die Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit in der Bundeswehr sowie in Art. I Nr. 11 und Nr. 12 7. BBÄndG für den Bereich der Länder gestrichen worden. Seit dem 1. Januar 1975 nehmen Personen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst-, Amts- oder Ausbildungsverhältnis stehen oder die Versorgungsbezüge nach beamten- oder soldatenrechtlichen Vorschriften erhalten, an dem allgemeinen Familienlastenausgleich teil. Sie erhalten Kindergeld nach Maßgabe des Bundeskindergeldgesetzes -- im folgenden: BKGG -- (§§ 1, 45 BKGG in der Fassung des Art. 2 Nr. 1 und Nr. 24 des Gesetzes zur Reform der Einkommensteuer, des Familienlastenausgleichs und der Sparförderung -- Einkommensteuerreformgesetz -- vom 5. August 1974 -- BGBl. I S. 1769 --, jetzt in der Fassung des Art. 44 Nr. 2 des Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur -- Haushaltsstrukturgesetz -- vom 18. Dezember 1975 -- BGBl. I S. 3091 -). Das Kindergeld beträgt für das erste Kind 50 DM, für das zweite Kind 70 DM und für das dritte und jedes weitere Kind je 120 DM monatlich. Es ist steuerfrei (§ 3 Nr. 24 EStG 1975 in der Fassung vom 5. September 1974 -- BGBl. I S. 2165 -). Ausgenommen von dieser Regelung sind nur die Auslandsbeamten und Soldaten in ausländischen Standorten.
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Der Ortszuschlag richtet sich weiterhin nach den Familienverhältnissen des Beamten, Richters und Soldaten, für die der Kinderbegriff des Bundeskindergeldgesetzes übernommen wurde. § 12 Abs. 1 Satz 1 und Anlage II BBesG 1971 in der Fassung des Art. I Nr. 5 und Nr. 13 (Anlage) 7. BBÄndG haben die Steigerungsbeträge der Stufen 3 und 4 wegen des Fortfalls der Steuerersparnis durch die früheren Kinderfreibeträge und des steuerpflichtigen Kinderzuschlages einheitlich um 21,70 DM bzw. 30,58 DM erhöht. Die Vorschrift gilt nunmehr als § 39 Abs. 1 Satz 1 und Anlage V des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Art. I des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173). Der Ortszuschlag wird zur Zeit in Höhe der in Anlage 2 des Fünften Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern (Fünftes Bundesbesoldungserhöhungsgesetz) vom 18. August 1976 (BGBl. I, S. 2197) ausgewiesenen Beträge gewährt.
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|II.|
1. Die Beschwerdeführer sind zu Beamten ernannte Professoren, Dozenten und wissenschaftliche Assistenten an Hochschulen in Bayern, Hessen und Niedersachsen, Richter im badenwürttembergischen Landesdienst und Berufssoldaten. Sie erhalten Grundgehalt nach den Besoldungsgruppen H 2 und H 4, R 2 sowie A 7 bis A 13 der für ihre Ämter maßgebenden Besoldungsordnungen. Ihnen steht der Ortszuschlag der Stufen 5 bis 7 und Kindergeld für drei, vier und fünf Kinder zu.
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Die Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen die Streichung des Kinderzuschlages und eine unzureichende Änderung des kinderbezogenen Teils des Ortszuschlages als Folge des Übergangs von der Steuerermäßigung auf eine allgemeine Kinderentlastung durch Kindergeld. Nach der Auffassung der Beschwerdeführer wird ihnen dadurch im Rahmen ihrer Besoldung der amts- und dienstangemessene Kindesunterhalt seit 1. Januar 1975 vorenthalten. Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung ihrer Rechte aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG, die Beschwerdeführer zu 9) bis 14) auch aus Art. 14 Abs. 1 GG durch Art. I Nr. 5 7. BBÄndG und §§ 12 Abs. 1, 32 Abs. 1 und 51 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage II BBesG 1971.
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2. Zur Begründung führen die Beschwerdeführer aus:
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a) Sie seien von der Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes durch das Siebente Änderungsgesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, soweit die im Hinblick auf ihre Kinder gewährten Dienstbezüge gekürzt worden seien. Der Wegfall des Kinderzuschlages werde unter Berücksichtigung der früheren steuerrechtlichen Kinderfreibeträge bei Beamten, Richtern und Soldaten in ihrer Lage weder durch den jetzigen kinderbezogenen Teil des Ortszuschlages noch durch das allgemeine Kindergeld ausgeglichen.
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Entsprechendes gelte für ein Unterlassen des Gesetzgebers, ihnen in besoldungsrechtlicher Fürsorge den verfassungsrechtlich gewährleisteten und durch Dienstleistung erworbenen amtsangemessenen oder dienstangemessenen Kindesunterhalt zu gewähren. Ziel der Verfassungsbeschwerden sei insoweit ein Tätigwerden des Gesetzgebers, die Besoldung in diesem Bereich neu zu regeln.
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b) Nach hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums könne der Beamte mit Kindern -- Entsprechendes gelte für den Richter -- von seinem Dienstherrn einen amtsangemessenen Kindesunterhalt beanspruchen. Der Beamte verpflichte sich, dem Dienstherrn seine ganze Persönlichkeit und seine volle Arbeitskraft grundsätzlich auf Lebenszeit zur Verfügung zu stellen. Als Korrelat habe der Dienstherr -- wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden habe -- dem Beamten in Form von Dienstbezügen und Alters- und Hinterbliebenenversorgung nach Dienstrang, Bedeutung des Amtes und entsprechend der Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. In diesem Sinne verpflichte Art. 33 Abs. 5 GG den Gesetzgeber, die Besoldung auch nach den Unterhaltslasten des Beamten zu bemessen. Das erstrecke sich auf die Kinder des Beamten, soweit ihm der Dienstherr die Erfüllung ihrer Unterhaltsansprüche abnehme und dadurch dem Beamten und seiner Familie ein angemessenes Auskommen sichere.
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Zwar sollten und könnten die Dienstbezüge des Beamten die von ihm nach anderen Grundsätzen für den Unterhalt seiner Kinder geschuldeten Leistungen nicht decken. Der dem Dienstherrn obliegende Unterhalt des Beamtenkindes sei jedoch Gegenleistung für die Diensttätigkeit des Beamten. Er müsse sich daher ebenfalls nach Dienstrang und Amtsbedeutung bemessen und in den gestaffelten Besoldungsgruppen ansteigen. Dienstrang und Bedeutung des Amtes seien für die Aufwendungen maßgebend, die das Beamtenkind in unterschiedlicher Höhe beanspruche. Daher müsse der Dienstherr die Kosten erstatten, die der Beamte für den amtsmäßigen Unterhalt seiner Kinder aufwende und der ihm gegenüber den kinderlosen Beamten zur persönlichen Verwendung fehle. Welchen Maßstäben dieser Kindesunterhalt unterliege, lasse sich der Versorgung der Beamtenwaisen entnehmen. Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, den Unterhalt des Beamtenkindes im Normalfall anders auszugestalten als nach dem Tode des Beamten. Die Grundentscheidung des Art. 6 GG fordere zudem auch im Besoldungsrecht ehe- und familienfreundliche Regelungen.
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Das Prinzip der angemessenen Besoldung und Versorgung für Beamtenkinder verlange, den Kindesunterhalt -- im vorstehenden Sinn -- bedarfsdeckend zu leisten und steigenden Lebenshaltungskosten anzupassen. Wegen der Unterschiede von Beamtenstatus und sozialstaatlicher Gewährleistung müsse er sich von den jedermann gewährten und nicht bedarfsdeckenden staatlichen Sozialleistungen für Kinder deutlich abheben. Als erdiente Gegenleistung für die Beamtentätigkeit sei es nicht angemessen im Sinne des dem Beamten geschuldeten Lebensunterhalts, wenn der Dienstherr nur das gewähre, was jeder Bürger unabhängig von einer Dienstleistung erhalte.
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c) Demgegenüber sei vor allem der Verzicht auf den besoldungsrechtlichen Kinderzuschlag mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, der den Besoldungsgesetzgeber verpflichte, die sozialstaatliche Kinderhilfe durch einen erdienten Kindesunterhalt zu ergänzen. Das Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz stehe außerhalb der Kontinuitätsgarantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Es sei nicht bedarfsdeckend, sondern solle die finanziellen Belastungen durch Kinder nur teilweise ausgleichen. Eine allgemeine staatliche Sozialleistung könne jedoch den Kinderzuschlag, wie ihn der Beamte nach hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums als Bestandteil seiner Mindestbezüge fordern dürfe, nicht ersetzen. Außerdem müßten in dem beamtenrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis alle wesentlichen Beziehungen innerhalb der Treuebindung verbleiben. Auch eine organisatorische Trennung brauche der Beamte nicht hinzunehmen. Art. 33 Abs. 5 GG lasse es allenfalls zu, das allgemeine Kindergeld als sozialstaatliche Minderung eines Bedarfs in die Berechnung des besoldungsrechtlichen Kindesunterhalts einzubeziehen und darauf anzurechnen.
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Die für ein Kind erforderlichen Aufwendungen lägen jedoch wesentlich höher. Das zeigten schon die Mindestunterhaltssätze, wie sie sich im Familien-, Sozialhilfe- und Ausbildungsförderungsrecht herausgebildet hätten. Im übrigen seien die Zuwendungen, die der Beamte jetzt für seine Kinder erhalte, weder ihrer Struktur noch der Höhe nach amtsangemessen. Sie hätten zur Folge, daß die Besoldung der Beamten mit Kindern sich kaum noch von derjenigen der kinderlosen Beamten gleicher Dienststellung abhebe.
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d) Das Gebot der Systemgerechtigkeit, das aus Art. 3 Abs. 1 GG folge, verlange ebenfalls eine amtsgemäße Abstufung des besoldungsrechtlichen Kindesunterhalts. In Art. 33 Abs. 5 GG habe es insofern eine sonderrechtliche Ausprägung erfahren, als sich die Höhe des angemessenen Lebensunterhalts des Beamten nach den durch die sonstige Rechtsordnung veranlaßten Kosten der Lebensführung richte. Wenn das Besoldungsrecht einerseits die Bedeutung von Amt und Dienstrang durch eine abgestufte Besoldung anerkenne und andererseits die gesetzliche Unterhaltspflicht des Beamten nach zivilrechtlichen Grundsätzen mit wachsenden Dienstbezügen ansteige, sei die daraus folgende Erhöhung des Lebensführungsbedarfs durch die Rechtsordnung (§ 1610 BGB) verbindlich definiert.
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e) Die angefochtene Ortszuschlagsregelung berücksichtige die Unterhaltspflicht des Beamten gegenüber seinen Kindern jedoch nur noch beiläufig. Der kinderbezogene Teil des Ortszuschlages bleibe auch zusammen mit dem allgemeinen Kindergeld weit hinter dem tatsächlichen Unterhaltsbedarf der jeweils berücksichtigungsfähigen Kinder zurück und decke nicht annähernd deren Lebenshaltungskosten. Die Erhöhungen der Steigerungsbeträge der Stufen 3 und 4 sei ihnen, den Beschwerdeführern, nicht zugute gekommen. Im übrigen sei der Ortszuschlag seiner Rechtsnatur nach nicht geeignet, den erdienten Anspruch auf Kindesunterhalt zu befriedigen. Dieser Gehaltsteil schließe sich in seiner heutigen Funktion, besondere Kosten der Lebenshaltung auszugleichen, lediglich an das Grundgehalt als einer anderweitig erbrachten Unterhaltsleistung an. Der kinderbezogene Anteil könne daher nicht alleiniger, sondern nur ergänzender Bestandteil des Kindesunterhalts sein. Den selbständigen Anspruch des Beamten auf Kindesunterhalt erfülle er nicht.
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f) Gegenüber der Entlastung durch die steuerrechtlichen Kinderfreibeträge habe die Änderung der kinderbezogenen Gehaltsteile im Zusammenhang mit der Einbeziehung in das sozialrechtliche Kindergeldsystem bei Beamten mit drei und mehr Kindern auch betragsmäßig zu einer Einkommensverminderung geführt. Sie würden zusätzlich durch eine höhere indirekte Besteuerung mehr als kinderlose Beamte belastet, die die bisherige Lösung der Steuerkonkurrenz durch Freibeträge systemgerecht vermieden habe. Ein Systembruch zwischen höheren Aufwendungen und daraus folgender steigender indirekter Steuerbelastung durch Kinder einerseits und dem einheitlichen Kindergeld andererseits verletze Art. 3 Abs. 1 GG und müsse im Besoldungsrecht ausgeglichen werden.
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Insgesamt enthielten die angegriffenen Regelungen als Obergrenze des kinderbezogenen Besoldungsanspruchs den Beamten, Richtern und Soldaten den Unterhalt vor, der für ihre Kinder verfassungsrechtlich geboten sei. Der Antrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit dieser Vorschriften stelle auf der Grundlage des unbestimmten Rechtsbegriffs des "angemessenen Kindesunterhalts" auf einen den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werdenden, zahlenmäßig vorerst nicht bestimmbaren Unterhalt ab, den nur der Gesetzgeber fixieren könne.
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3. Die Beschwerdeführer zu 9) bis 14) tragen ergänzend vor:
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a) Die Bezüge, die die Berufssoldaten bis zum 31. Dezember 1974 für ihre Kinder erhalten hätten, seien durch Art. 14 Abs. 1 GG in ihrem Bestand geschützt. Als "wohlerworbenes Recht" sei der Anspruch des Soldaten auf dienstangemessenen Unterhalt für sich und seine Familie in seinem Kernbestand derart verfestigt, daß er dem Eigentumsschutz unterstellt werden müsse. Das Siebente Änderungsgesetz verweigere die Erfüllung dieses Anspruchs und verstoße insoweit gegen Art. 14 Abs. 1 GG, als es den Kinderzuschlag für Berufssoldaten ersatzlos beseitigt habe und der Ortszuschlag den Kindesunterhalt nicht ausreichend berücksichtige. Auch in dem Dienst- und Treueverhältnis des Soldaten könnten allgemeine sozialstaatliche Leistungen nicht an die Stelle der kinderbezogenen Teile der verfassungsrechtlich gewährleisteten Mindestbezüge treten, ohne daß die Kontinuität hergebrachter Dienstbezüge unterbrochen und der Gewährleistungsinhalt des Art. 14 Abs. 1 GG dadurch verändert werde. Die entsprechenden Grundsätze des Beamtenrechts hätten für den Soldaten in gleicher Weise zu gelten, dessen Treuepflicht der des Beamten zumindest gleichkomme.
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Zwar könne der Soldat grundsätzlich nicht beanspruchen, daß ihm sein Gehalt in der gesetzlich festgelegten, ziffernmäßig bestimmten Höhe verbleibe. Der bis zum Inkrafttreten des Siebenten Änderungsgesetzes gewährte Kindesunterhalt habe jedoch den tatsächlichen Unterhaltsbedarf der Soldatenkinder nur noch anteilig gedeckt. Die weitere Kürzung dieser Beträge ohne anderweitige besoldungsrechtliche Kompensation verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG.
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b) Darüber hinaus gewähre Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG dem Berufssoldaten mit Kindern einen Anspruch auf dienstangemessenen, vollen Unterhalt für seine Kinder. Der durch Art. 33 Abs. 5 GG gesicherte amtsangemessene Unterhalt stehe auch dem Soldaten zu, dessen gleichgeartete Dienst- und Treuebindung eine besoldungsrechtliche Gleichstellung mit dem Beamten erfordere. Die im Soldatengesetz und im Bundesbesoldungsgesetz anerkannte Sachgleichheit bewirke, daß die Soldatenbesoldung stets an der Entwicklung der Beamtenbesoldung teilnehme. Ebenso wie der Beamte einen amtsangemessenen Kindesunterhalt beanspruchen könne, müsse dem Soldaten der dienstangemessene Kindesunterhalt gewährt werden. Art. 3 Abs. 1 GG verlange, seine Kinderbezüge der nach Art. 33 Abs. 5 GG für Beamte gebotenen Regelung anzupassen.
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|III.|
Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet und führt im wesentlichen aus:
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1. Die Reformgesetzgebung zum Familienlastenausgleich lasse Art. 33 Abs. 5 GG unberührt. Das für die Beamtenbesoldung verfassungsrechtlich gewährleistete Alimentationsprinzip sei zwar nicht nur amtsbezogen, sondern auch familienbezogen. Es sei ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, die zur Familie des Beamten zählenden Kinder bei der Gehaltsbemessung zu berücksichtigen und dem Beamten kinderbezogene Leistungen zu gewähren. Jedoch beschränke sich dieser Grundsatz auf den Kernbestand des Rechts auf standesgemäßen Unterhalt. Er stehe einer Anrechnung anderer öffentlicher Leistungen, die ebenfalls der Existenzsicherung des Beamten und seiner Familie dienten, nicht entgegen. Der Gesetzgeber könne daher Zuwendungen, die der Beamte nach sozialrechtlichen Bestimmungen erhalte, bei der Bemessung der Besoldung berücksichtigen. Er werde insoweit von seinen Verpflichtungen frei, als der Beamte Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz erhalte, das den Beamten in seiner Unterhaltspflicht gegenüber den Kindern entlasten solle. Da das Kindergeld ebenso hoch oder höher als der weggefallene Kinderzuschlag sei, könne von einer Verminderung der kinderbezogenen Bezüge keine Rede sein.
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Soweit die höherverdienenden kinderreichen Beamten infolge des Fortfalls der Kinderfreibeträge des Einkommensteuerrechts stärker als bisher belastet würden, seien alle Steuerpflichtigen gleichmäßig betroffen. Art. 33 Abs. 5 GG verlange keine Kompensation durch einen Besoldungsausgleich, wenn auch der Gesetzgeber aus besoldungspolitischen Gründen durch die Erhöhung des Ortszuschlages für das erste und das zweite Kind einen gewissen Ausgleich geschaffen habe.
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Dem Gesetzgeber stehe es frei, die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates und seiner Entwicklung anzupassen. Die verstärkte Sicherung des angemessenen Familienunterhalts für Beamte dürfe allerdings nicht dadurch verlorengehen, daß der Beamte in ein allgemeines Sozialleistungssystem einbezogen werde. Der Gesetzgeber sei jedoch nicht verpflichtet, den Beamten und Richtern die Mittel eines bedarfsdeckenden Kindesunterhalts zu gewähren. Es sei insbesondere kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums feststellbar, wonach dem Beamten die Erfüllung der zivilrechtlichen Unterhaltsansprüche der Kinder abzunehmen oder der kinderbezogene Teil der Dienstbezüge nach Dienstrang und Amtsbedeutung abzustufen sei. Aus dem Vergleich mit der Besoldung der kinderlosen Beamten und mit der Hinterbliebenenversorgung lasse sich kein Anspruch auf vollen Kindesunterhalt herleiten. Auch der bisherige Kinderzuschlag habe dem Beamten die mit der Unterhaltspflicht für Kinder verbundene finanzielle Belastung lediglich erleichtern sollen. Die ausschließlich nach der Zahl der Kinder vorgenommene Abstufung habe es allen Beamten ermöglicht, bestimmte Ausgaben zu bestreiten, die mit der Erziehung eines jeden Kindes notwendig verbunden seien. Diese Erwägungen rechtfertigten auch im Hinblick auf Art. 6 GG den familienbezogenen Teil des Ortszuschlages und das Kindergeld in ihrer jetzigen Ausgestaltung. Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt.
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2. Entsprechendes gelte für Berufssoldaten. Ihre vermögensrechtlichen Ansprüche, die ebenfalls eine angemessene Berücksichtigung der Kinder in der Besoldung umfaßten, seien durch Art. 14 Abs. 1 GG grundsätzlich in der gleichen Weise gesichert, wie die der Beamten durch Art. 33 Abs. 5 GG. Der Gesetzgeber habe daher die kinderbezogenen Bestandteile der Besoldung der Berufssoldaten ebenfalls unter Berücksichtigung der Zuwendungen regeln können, die die Soldaten aufgrund des Bundeskindergeldgesetzes erhielten. Darüber hinausgehende besoldungsrechtliche Kinderbezüge könnten die Soldaten nach Art. 14 Abs. 1 GG ebenso wie die Beamten nach Art. 33 Abs. 5 GG nicht beanspruchen.
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3. Der Bundesminister des Innern hat außerdem Übersichten über die Entwicklung der kinderbezogenen Zuwendungen und Entlastungen vorgelegt, die den Beamten, Richtern und Soldaten im Besoldungsrecht und im Steuerrecht seit 1957 gewährt wurden.
|30|

B.
Gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden bestehen keine Bedenken.
|31|
Sie betreffen im wesentlichen denselben Gegenstand und sind deshalb zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.
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C. -- I.
Das Beamtenrecht einschließlich des Besoldungsrechts hat nach 1949 eine Entwicklung genommen und zu Regelungen geführt, die von Art. 33 Abs. 5 GG keineswegs alle gefordert sind. Soweit sie danach nicht garantiert sind, stehen sie zur Disposition des Gesetzgebers im Rahmen der allgemeinen grundgesetzlichen Ordnung. Zur Verdeutlichung genügt es, auf folgendes hinzuweisen:
|33|
1. Die Zahl der Beamten ist u. a. deshalb so groß geworden und der Personalkostenanteil in den öffentlichen Haushalten so hoch und unelastisch, weil Beamte nicht nur dort, wo sie nach Art. 33 Abs. 4 GG verwendet werden müssen -- bei der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständiger Aufgabe --, verwendet werden, sondern auch in zahlreichen Positionen, die von Angestellten wahrgenommen werden könnten. Insoweit stoßen Legislative und Exekutive bei Änderungen in Rechtslage und Verwaltungspraxis nicht auf die Grenze des Art. 33 Abs. 5 GG.
|34|
2. Das Berufsbeamtentum und seine Regelungen sind ausgerichtet auf den Lebenszeitbeamten. Auf seinen Status beziehen sich die Garantien des Art. 33 Abs. 5 GG. Die Einrichtung des Zeitbeamten, des Teilzeitbeamten, des Wahlbeamten, des Beamten im Vorbereitungsdienst ist weder in Art. 33 Abs. 5 GG garantiert noch finden die Regelungen für sie in dieser Vorschrift eine verfassungsrechtliche Grenze. Mit anderen Worten: Die genannten Beamtengruppen müssen von Verfassungs wegen nicht in ein Beamtenverhältnis berufen werden; solange sie allerdings in einem Beamtenverhältnis stehen, gelten für sie die Grundsätze des Art. 33 Abs. 5 GG.
|35|
3. Eine ganze Reihe von Regelungen im Beamtenrecht genießen, da es insoweit keinen zu beachtenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums gibt, keineswegs den Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Sie können, ohne daß diese Vorschrift berührt wird, jederzeit geändert werden. Das gilt z. B. für das sog. 13. Monatsgehalt, für Leistungszulagen, für Urlaubsgeld, für Vergütungen für Überstunden, für Arbeitszeitverkürzungen, für Zuschüsse zu Essenskosten, für Beihilfen, für die Gestattung von Nebentätigkeiten.
|36|
4. Ein für das Beamtenverhältnis und das Berufsrichterrecht wesentlicher hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Grundsatz, daß der Dienstherr verpflichtet ist, den Beamten und seine Familie amtsangemessen zu alimentieren. Es gibt jedoch keinen Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, wonach die Besoldung des Beamten sich aus Grundgehalt, Kinderzuschlag und Ortszuschlag zusammensetzen müßte; auch keinen Grundsatz, wonach der Beamte einen besonderen Anspruch auf ausreichende "Alimentation seiner Kinder" hätte. Der Gesetzgeber kann die Struktur der Besoldungsordnung, kann die Struktur des Beamtengehalts, kann die Zahlungsmodalitäten innerhalb des Rahmens, den die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht zieht, jederzeit pro futuro ändern, insbesondere auch die Gehaltsbeträge, solange sie nicht an der unteren Grenze einer amtsangemessenen Alimentierung liegen, kürzen. Einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des Besitzstandes in bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen gibt es nicht (vgl. BVerfGE 8, 332 [342]; 15, 167 [198]).
|37|
5. Verfassungsrechtlich garantiert ist allerdings der hergebrachte allgemeine Grundsatz des Berufsbeamtentums, daß die angemessene Alimentierung summenmäßig nicht "erstritten" und "vereinbart" wird, sondern einseitig durch Gesetz festzulegen ist, und daß innerhalb des Beamtenrechts die Zulassung eines Streiks ausgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 8, 1 [15 ff.]; 8, 28 [35]; 19, 303 [322]).
|38|
|II.|
Vor diesem Hintergrund ist die Frage zu entscheiden, ob nach der angegriffenen gesetzlichen Regelung die Beschwerdeführer noch amtsangemessen alimentiert sind.
|39|
1. Der Senat hält an der gefestigten Rechtsprechung fest: Das Eigentümliche des Beamtenverhältnisses liegt darin, daß es die Beteiligten je in umfassender Weise rechtlich in Anspruch nimmt; es begründet für den Beamten vor allem eine besondere politische Treuepflicht gegenüber dem Staat und seiner Verfassung sowie die Pflicht, seine volle Arbeitskraft lebenslang dem Dienstherrn zur Verfügung zu stellen, und für den Dienstherrn vor allem die Pflicht, den Beamten und seine Familie lebenslang amtsangemessen zu alimentieren und ihnen Fürsorge und Schutz zu gewähren. Die wechselseitigen Ansprüche unterscheiden sich ihrer Art nach vom Anspruch auf Leistung und Gegenleistung innerhalb des entgeltlichen Arbeits- und Angestelltenvertrags und stehen sich vor allem in anderer Weise gegenüber, als sich Leistung und Gegenleistung im entgeltlichen Arbeits- und Angestelltenvertrag gegenüberstehen.
|40|
2. Die vom Dienstherrn nach Maßgabe der Verfassung geschuldete Alimentierung ist nicht eine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den "wirtschaftlichen Möglichkeiten" der öffentlichen Hand oder nach den politischen Dringlichkeitsbewertungen hinsichtlich der verschiedenen vom Staat zu erfüllenden Aufgaben oder nach dem Umfang der Bemühungen um Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen läßt. Alimentation des Beamten und seiner Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle. Deshalb ist für die Entscheidung im vorliegenden Fall aus einem Vergleich mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1976 (BVerfGE 43, 108 ff.), die sich mit einer ähnlichen Frage aus dem Sozialrecht beschäftigt, nichts zu gewinnen.
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3. Der hergebrachte und zu beachtende Grundsatz des Berufsbeamtentums und des Berufsrichterrechts fordert eine amtsangemessene Alimentierung; d. h. die Dienstbezüge sowie die Alters- und Hinterbliebenenversorgung sind so zu bemessen, daß sie einen je nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechender Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt gewähren und als Voraussetzung dafür genügen, daß sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann (BVerfGE 39, 196 [201]). Dem Gefüge der Ämter innerhalb der Staatsorganisation entspricht deshalb eine Stufung der Bezüge innerhalb der Besoldungsordnung.
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Der Gesetzgeber, der die Angemessenheit der Dienstbezüge einschließlich Alters- und Hinterbliebenenversorgung zu konkretisieren hat, muß dabei außer den schon genannten Gesichtspunkten -- Bedeutung der Institution des Berufsbeamtentums, Rücksicht darauf, daß das Beamtenverhältnis für qualifizierte Kräfte anziehend sein muß, Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung, Verantwortung des Amtes, Beanspruchung des Amtsinhabers (häufig als "Leistung" bezeichnet) -- auch berücksichtigen, daß heute nach allgemeiner Anschauung zu den Bedürfnissen, die der arbeitende Mensch soll befriedigen können, nicht nur die Grundbedürfnisse des Menschen nach Nahrung, Kleidung und Unterkunft, sondern im Hinblick auf den allgemeinen Lebensstandard und die allgemeinen Verbrauchs- und Lebensgewohnheiten auch ein Minimum an "Lebenskomfort" gehört: z. B. Ausstattung des Haushalts mit dem üblichen elektrischen Gerät einschließlich seiner Unterhaltung, Radio- und Fernsehgerät samt laufenden Kosten, Zeitungs- und Zeitschriftenbezug, Theaterbesuch und Besuch ähnlicher Veranstaltungen, Kraftwagen, Urlaubsreise, Bausparvertrag, Lebensversicherung und Krankenversicherung, Ausgaben für Fortbildung, soziale und politische Aktivitäten und vernünftige Freizeitbeschäftigung. Alimentation in der Wohlstandsgesellschaft bedeutet mehr als Unterhaltsgewährung in Zeiten, die für weite Kreise der Bürgerschaft durch Entbehrung und Knappheit gekennzeichnet waren. Das Alimentationsprinzip liefert einen Maßstabsbegriff, der jeweils den Zeitverhältnissen gemäß zu konkretisieren ist (vgl. Castner in Schmollers Jahrbuch, 82. Jahrgang, 1962, S. 461, 479 ff.; Fürst, GKÖD I, K vor § 82, Rz. 14 aa).
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Ob die Dienstbezüge einschließlich der Alters- und Hinterbliebenenversorgung nach diesem Maßstab ausreichend sind, läßt sich nur anhand des Nettoeinkommens beurteilen, also des Einkommens, das dem Beamten zufließt und das er ausgeben kann, also insbesondere des Einkommens nach Abzug der Steuern. Es müssen also entweder im Steuerrecht Vorkehrungen getroffen werden, daß von den Bruttobezügen jedem Beamten soviel bleibt, daß ihm mit seiner Familie die seinem Amt entsprechende Lebensführung möglich ist, oder es müssen die Bruttobezüge im Besoldungsrecht so hoch angesetzt werden, daß bei Anwendung des allgemeinen Steuerrechts der amtsangemessene Unterhalt für den Beamten und seine Familie gewährleistet bleibt.
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4. Solange die Dienstbezüge, die Altersversorgung und die Hinterbliebenenversorgung nicht an der unteren Grenze des im Sinne der vorstehenden Ausführungen angemessenen Unterhalts liegen, ist es Sache des Gesetzgebers, ob und in welchem Umfang er außerhalb des Beamtenrechts allen Bürgern gewährte Leistungen auf die beamtenrechtliche Alimentation anrechnet.
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5. Was danach dem Beamten an Alimentierung verfassungskräftig zusteht, hängt bei der Bemessung offensichtlich auch von der Größe der Familie und des damit verbundenen höheren Aufwandes für den Unterhalt der Familie ab. Der Gesetzgeber hat mehrere Möglichkeiten, dieses Gebot der Verfassung zu erfüllen. Es gibt keinen aus Art. 33 Abs. 5 GG ableitbaren selbständigen Anspruch des Beamten auf Unterhalt für sein Kind, ebensowenig einen Anspruch darauf, daß dieser Kindesunterhalt entsprechend der Zahl der Kinder vervielfacht werden müßte. Die Kosten des Unterhalts eines Kindes innerhalb einer Familie sind geringer als die Kosten des Unterhalts, die für eine Person außerhalb des Familienverbandes aufgewendet werden müssen. Und die Kosten der Unterhaltung einer Familie wachsen nicht mit jeder Vergrößerung um ein Kind um den gleichen Betrag. Gefordert ist jedoch eine Bemessung der Bezüge in einer Höhe, daß der Beamte und seine Familie nicht genötigt werden, sich wegen der größeren Kinderzahl so einzuschränken, daß sie auf die Befriedigung der Bedürfnisse ganz oder teilweise verzichten müssen, zu deren Befriedigung die amtsangemessenen Dienstbezüge nach dem unter 3. Dargelegten bestimmt sind. Das läßt sich nicht auf Heller und Pfennig ausrechnen; deshalb muß dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum für die Regelung zugestanden werden. Art. 33 Abs. 5 GG, der heute auch im Zusammenhang mit den in Art. 6 GG und im Sozialstaatsprinzip enthaltenen Wertentscheidungen der Verfassung zu sehen ist, verlangt aber, daß jedenfalls in der Lebenswirklichkeit die Beamten ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie "sich annähernd das gleiche leisten" können. Führt eine Regelung eindeutig evidentermaßen dazu, daß die Familie wegen der größeren Zahl der Kinder und der mit ihrem Unterhalt und ihrer Erziehung verbundenen Ausgaben -- also regelmäßig für die Jahre, in denen sie zum Haushalt gehören -- auf den Abschluß eines Bausparvertrags, auf die Anschaffung der üblichen Haushaltsmaschinen, auf die Teilnahme an kulturellen Veranstaltungen, auf Urlaub verzichten und sich im Zuschnitt ihres Privatlebens, beispielsweise bei dem Kauf von Bekleidung, Einschränkungen auferlegen muß, also in diesem Sinne bescheidener leben muß als der -- beamten- und besoldungsrechtlich gleich eingestufte -- ledige Beamte, kinderlos verheiratete Beamte oder die Beamtenfamilie mit einem oder zwei Kindern, so ist der Grundsatz amtsangemessener Alimentierung für jene Familie mit größerer Kinderzahl verletzt.
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|III.|
Die Untersuchung der gegenwärtigen Rechtslage, soweit sie von den Beschwerdeführern angegriffen ist, ergibt auf der Grundlage des unter II. Ausgeführten folgendes:
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1. Die verfassungsrechtliche Pflicht, dem Beamten für sich und seine Familie angemessenen Unterhalt zu gewähren, hindert, wie schon gesagt, den Gesetzgeber nicht, bei einer Neugestaltung des Besoldungsrechts die familienbezogenen Komponenten des Alimentationsanspruchs in anderer Weise zum Ausdruck zu bringen, als das bis zu dem Siebenten Änderungsgesetz in den nach dem Familienstand gezahlten besonderen Zuschlägen (Kinderzuschlag, Teile des Ortszuschlages) geschehen ist. Gegen die in diesem Zusammenhang geäußerte Absicht der Bundesregierung, künftig den Sockelbetrag des Ortszuschlages in das Grundgehalt einzubauen und einen neuen, sich nach dem jeweiligen Familienstand ergebenden und in den Besoldungsgruppen einheitlich zu gewährenden Hausstandszuschlag zu schaffen (vgl. Entwurf eines Siebenten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften, BTDrucks. 7/2861, S. 15), bestehen, wenn die Regelung der Forderung nach voller amtsangemessener Alimentierung des Beamten und seiner Familie entsprechend dem jeweiligen Familienstand genügt, keine prinzipiellen Bedenken.
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2. Der Gesetzgeber ist auch nicht gehindert, den Beamten in allgemeine Sozialleistungen, Steuervergünstigungen und andere einseitige Zuwendungen und Hilfen einzubeziehen, die aus unterschiedlichen Erwägungen allen Bürgern nach Maßgabe der jeweiligen Voraussetzungen zustehen. Insoweit enthält Art. 33 Abs. 5 GG keine abwehrende Aussage. Die vorliegenden Verfassungsbeschwerden geben daher keinen Anlaß, die familien-, sozial- und steuerpolitische Konzeption des neuen Kindergeldsystems in Frage zu stellen. Die Umstellung des Familienlastenausgleichs von den Kinderfreibeträgen des Einkommensteuerrechts mit ihren je nach Art und Höhe des Einkommens unterschiedlichen finanziellen Auswirkungen auf eine einheitliche, einkommensunabhängige Leistung in Form des Kindergeldes berührt den Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG nicht.
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3. Es ist auch verfassungsrechtlich unproblematisch, daß Leistungen, durch die dem Beamten wie allen Bürgern die Sorge für sich und seine Familie teilweise abgenommen wird, -- in gewissen Grenzen -- auf die Höhe des vom Dienstherrn geschuldeten Lebensunterhalts "anrechenbar" gestellt werden können (vgl. BVerfGE 17, 337 [350 f.]; aber auch BVerfGE 32, 157 [166]). Verfassungsrechtlich zwingend gefordert und damit vorausgesetzt ist jedoch, daß
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(1) der Beamte weiterhin innerhalb des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses rechtlich und wirtschaftlich abgesichert ist,
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(2) die personale Bindung zum Dienstherrn für die Unterhaltsgewährung ungeschmälert bestehen bleibt und
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(3) die Angemessenheit des Unterhaltes nach Maßgabe des Alimentationsprinzips im Beamtengehalt selbst gewahrt ist.
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Die Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn ist unabdingbar und kraft ihrer besonderen rechtlichen Struktur nicht teilbar. Auf dem Boden der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums können daher weder das Gehalt des aktiven Beamten noch das Ruhegehalt oder die Hinterbliebenenversorgung (ganz oder teilweise) in Leistungen anderer Qualität wie z. B. Leistungslohn, Fürsorgehilfen oder Sozialversicherungsleistungen überführt werden. Will der Gesetzgeber gewisse, allen Bürgern in gleicher Weise zufließende Sozialleistungen auch den Beamten zuwenden, so können diese nicht an die Stelle eines Teils der Beamtenbesoldung und -versorgung treten und Besoldung und Versorgung um diesen Betrag gekürzt werden. Rechtstechnisch kann das gewollte Ergebnis nur erzielt werden, indem man bestimmt, daß und in welchem Umfang die Sozialleistung auf Gehalt und Versorgung anzurechnen ist. Die Besoldung des Beamten darf -- auch hinsichtlich einzelner ihrer Bestandteile -- nicht dem Gewährleistungsbereich des Art. 33 Abs. 5 GG entzogen werden (vgl. dazu BVerfGE 9, 268 [286]; 21, 329 [350, 351 f.]; 39, 196 [203]).
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4. Für den Bereich des allgemeinen Familienlastenausgleichs in dem sozialrechtlichen Kindergeldsystem des Bundeskindergeldgesetzes, soweit es für den öffentlichen Dienst bedeutsam ist, gilt folgendes: Die Regelung über das Kindergeld neuer Art läßt die unmittelbare personale Beziehung zwischen Beamten und Dienstherrn unberührt. Denn nach § 45 BKGG in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes wird das Kindergeld nicht nur während der ursprünglich vorgesehenen Übergangszeit bis zum 31. Dezember 1976, sondern unbefristet von der Stelle gezahlt, der die Zahlung der Dienst- oder Versorgungsbezüge obliegt. Nach § 45 Abs. 1 Buchst. e BKGG ist in den Fällen des § 45 der § 85 Abs. 2 Nr. 3 SGG nicht anzuwenden, so daß in Streitfällen weiterhin der zuständige Dienstvorgesetzte über den Widerspruch gegen einen ablehnenden Bescheid der Besoldungskasse entscheidet und auch Partei in dem nach § 27 BKGG vorgesehenen Sozialgerichtsverfahren bleibt (vgl. Wickenhagen/ Krebs, Bundeskindergeldgesetz, Stand 1975, Randnote 11 zu § 45 BKGG).
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5. Die Neuregelung des Ortszuschlagsrechts der §§ 12 ff. und Anlage II BBesG 1971 durch Art. I Nr. 5 und Nr. 13 (Anlage) 7. BBÄndG ist, für sich allein betrachtet, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden:
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a) Sie hat zum einen die Verknüpfung mit dem Bundeskindergeldgesetz durch Übernahme des sozialrechtlichen Kindergeldbegriffes geschaffen. Die kinderbezogenen Anteile im Ortszuschlag der Stufen 3 und höher folgen jetzt den Voraussetzungen, die auch für die Gewährung des Kindergeldes maßgebend sind. Zum anderen sind in die Ortszuschlagstabelle Beträge eingearbeitet worden, die für Beamte mit einem und zwei Kindern die Differenz ausgleichen sollen, die dadurch entstanden ist, daß mit der Einführung des neuen Kindergeldes zugleich die Steuerersparnis durch Kinderfreibeträge und der steuerpflichtige Kinderzuschlag entfallen sind. Diese Änderungen stellen das bisherige Ortszuschlagssystem nicht in Frage.
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b) Das gilt auch für die sog. Eckmann-Lösung bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge. Sie ging von einem Beamten mit monatlichem Bruttodurchschnittsgehalt von 2800 DM im Jahre 1975 aus und gab die sich dafür ergebenden Differenzbeträge nach oben und nach unten weiter. Dementsprechend wurde der Ortszuschlag auf der Basis der Beträge des Dritten Bundesbesoldungserhöhungsgesetzes vom 26. Juli 1974 für alle Tarifklassen einheitlich in der Stufe 3 (ein Kind) um 21,70 DM und in Stufe 4 (zwei Kinder) um 30,58 DM erhöht. Zwar trat dadurch eine Verzerrung der Steigerungsbeträge des Ortszuschlages insofern ein, als Beamte mit geringerem Monatseinkommen einen Vorteil erhielten, während Beamte mit höheren Bezügen eine Einbuße erlitten. Das mag jedoch hingenommen werden. Die stärkere Belastung der höher verdienenden kinderreichen Beamten ist eine Folge des Übergangs von dem steuerrechtlichen Kinderfreibetrag zum einheitlichen Kindergeld, die alle Steuerpflichtigen in gleicher Weise trifft.
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c) Es ist auch nicht zu beanstanden, daß die Neuregelung des Ortszuschlages nur den Verlust von Steuerfreibetrag und Kinderzuschlag gegenüber den neu gewährten Kindergeldleistungen ausgleicht, ohne auf die tatsächlichen Kosten der Familienlasten des kinderreichen Beamten abzustellen. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, den verfassungsrechtlich geforderten Ausgleich zur Erreichung einer familiengerechten Besoldung bei der Anrechnung allgemeiner Sozialleistungen auf das Beamtengehalt gerade in diesem Gehaltsbestandteil vorzunehmen. Er konnte sich bei der Neuregelung des Ortszuschlages darauf beschränken, Besitzstandseinbußen, die hier durch die Einbeziehung in das sozialrechtliche Kindergeldsystem entstanden, teilweise aufzufangen.
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6. Der Fortfall des Kinderzuschlages und die steuerliche Neuregelung haben dagegen die wirtschaftliche Stellung der Beamtenfamilie mit Kindern empfindlich getroffen. Die verbleibenden Dienstbezüge gewähren in diesen Fällen nicht mehr den amtsangemessenen Unterhalt, den der Beamte im Hinblick auf seine Kinder fordern kann. Denn das Bundeskindergeldgesetz hat keine ausreichende besoldungsrechtliche Kompensation für den bisherigen Kinderzuschlag und die fortgefallenen steuerrechtlichen Kinderfreibeträge geschaffen. Die Streichung des Kinderzuschlages der §§ 2 Abs. 1, 18 bis 20, 51 Abs. 1 und 54 BBesG 1971 durch Art. I Nr. 2, Nr. 5, Nr. 11 und Nr. 12 des 7. BBÄndG ohne gleichzeitige Regelung, die für kinderreiche Beamte einen angemessenen Ausgleich für die dadurch und durch die steuerliche Neuregelung entstandene Einkommensminderung bewirkt, verletzt, wie im folgenden näher auszuführen ist, den genannten Personenkreis evident in seinem Anspruch auf amtsangemessene Bezüge gemäß Art. 33 Abs. 5 GG.
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a) Im Anschluß an das unter II, 3 und 5 grundsätzlich Ausgeführte ist als Ausgangspunkt festzuhalten: Das Gehalt als Ganzes muß nach Abzug der Steuern den amtsangemessenen Unterhalt für die Beamtenfamilie als Einheit gewährleisten, und zwar in gleicher Weise für die Kleinfamilie wie für die kinderreiche Familie. Das heißt, das Gehalt muß dem verheirateten Beamten mit drei und mehr Kindern für seine Familie das ungefähr gleiche Lebensniveau sichern, das der verheiratete kinderlose Beamte oder der verheiratete Beamte mit einem oder zwei Kindern erreicht. Sind also die Einkommensverhältnisse der "Normalfamilie" mit bis zu zwei Kindern in allen Stufen der geltenden Besoldungsordnung heute im wesentlichen amtsangemessen -- und das sind sie --, so ist es gerechtfertigt daran zu messen, ob die Beamten mit größerer Kinderzahl nach der derzeit geltenden besoldungsrechtlichen Regelung infolge der Mehrbelastung durch Unterhalt, Erziehung, Schul- und Berufsausbildung der Kinder genötigt sind, sich in ihren Lebensgewohnheiten einzuschränken, und deshalb jenes Vergleichsniveau nicht erreichen.
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Demgegenüber kann nicht eingewendet werden, es sei hergebrachte soziale Realität für die Beamtenschaft, bei größerer Kinderzahl zu einem im Vergleich zu Kollegen mit Kleinfamilien erheblich reduzierten Lebensstandard verurteilt zu sein. Zwar trifft eine solche Feststellung als Beschreibung der sozialen Wirklichkeit weitgehend zu, doch kann sich der soziale Rechtsstaat unter dem Grundgesetz nicht ernstlich darauf berufen, auch insoweit gelte es einen hergebrachten Grundsatz zu wahren. Das Bundesverfassungsgericht hat schon frühzeitig entschieden, daß Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber grundsätzlich einen weiten Ermessensspielraum belasse, "um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates und seiner fortschrittlichen Entwicklung anpassen zu können" (BVerfGE 8, 1 [16]). Eine solche Befugnis des Gesetzgebers kann sich dort zum Gestaltungsauftrag im Sinne eines von der Verfassung auferlegten Gesetzgebungsprogramms wandeln, wo andere Grundwertentscheidungen der Verfassung in diesen Regelungsbereich einwirken. Gesichtspunkte der Tradition, so wichtig sie mit Rücksicht auf die Verwendung des Wortes "hergebracht" im Verfassungstext im Einzelfall für die Auslegung und Inhaltsbestimmung des Art. 33 Abs. 5 GG sein mögen, können nicht als maßgeblich anerkannt werden, wenn sie auf die Anknüpfung nicht an "guten alten Brauch", sondern an "schlechten alten Brauch" hinauslaufen.
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Die Verfassung stellt sich dar als ein auf innere Widerspruchsfreiheit angelegtes Sinnganzes (vgl. BVerfGE 34, 269 [287]). Sowohl das Sozialstaatsprinzip als auch Art. 6 Abs. 1 GG in seiner Bedeutung als Gebot zur Förderung der Familie (BVerfGE 28, 104 [113]; 40, 121 [132]) schließen es aus, das Prinzip der Unterprivilegierung der kinderreichen Beamtenfamilien im Verhältnis zu Kleinfamilien als gewissermaßen schicksalhaft auferlegt und unabänderlich anzunehmen und hierauf gestützt auch heute noch zur Maxime der Besoldungsgesetzgebung zu machen. Insoweit ist bei der Auslegung und Anwendung des Art. 33 Abs. 5 GG heute Wertentscheidungen, die aus anderen Bestimmungen der Verfassung zu entnehmen sind, Rechnung zu tragen.
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Die Rechtsordnung in ihrer Gesamtheit stellt, wenn auch in ihren einzelnen Ausgestaltungen unterschiedliche, so doch im Hinblick auf die in Frage kommenden globalen Größenordnungen insgesamt aussagefähige Maßstäbe dafür zur Verfügung, wie die wirtschaftliche Belastung zu veranschlagen ist, die sich aus der Verpflichtung zur Unterhaltsgewährung, Erziehung und Betreuung von Kindern ergibt. In Frage kommen hier z. B. die statistisch ermittelten Ausbildungskosten für ein heranwachsendes Kind, die Unterhaltsrichtsätze des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, die Versorgungsbezüge für Waisen, die Sozialhilfesätze, die Unterhaltssätze im Familienrecht und der Regelunterhalt für nichteheliche Kinder (vgl. § 1 der auf § 1615 f Abs. 2 BGB gestützten Verordnung zur Berechnung des Regelunterhalts -- Regelunterhalt-Verordnung -- in der Fassung vom 30. Juli 1976 -- BGBl. I S. 2042 -- samt den sog. Berliner, Düsseldorfer und Kölner Tabellen, NJW 1977, S. 289 f. und S. 1143).
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Gewiß können die hieraus zu entnehmenden Zahlen nicht unmittelbar zur Begründung von Ansprüchen auf eine Besoldung in bestimmter Höhe herangezogen werden. Legt man etwa das gegenwärtige System der Besoldungsstruktur zugrunde, das, wie dargelegt, verfassungsrechtlich nicht festgeschrieben ist, so entspricht es bei natürlicher Betrachtung einer gewissen Selbstverständlichkeit, daß bei der Familie mit einem oder zwei Kindern der Kindesunterhalt ganz überwiegend aus den allgemeinen, d. h. "familienneutralen" und insoweit auch ausreichenden Gehaltsbestandteilen bestritten werden kann und die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile ergänzend hinzutreten. In diesem Fall bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, wenn dieser Betrag in seiner Höhe erheblich unter den Beträgen bleibt, die von der Rechtsordnung als Regelsätze für Kindesunterhalt als angemessen erachtet und veranschlagt werden. Ganz anders verhält es sich dagegen bei der Beamtenfamilie, zu der drei und mehr unterhaltsberechtigte Kinder gehören. Hier vervielfältigt sich die Differenz zwischen Unterhaltsbedarf und kinderbezogenen Gehaltsbestandteilen entsprechend der Zahl der Köpfe in einem solchen Maße, daß hierdurch wesentliche Teile der "familienneutral" gewährten Besoldung aufgezehrt werden. Das Prinzip amtsangemessener Alimentation verlangt hier zusätzliche Leistungen, um die Auszehrung der familienneutralen allgemeinen Gehaltsbestandteile durch Unterhaltsleistungen zu verhindern.
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b) Die Entwicklung der kinderbezogenen Gehaltsteile in der Zeit nach 1949 läßt keinen Zweifel, daß die Gesetzgeber in Bund und Ländern die Besoldung der kinderreichen Beamten seit Anfang der sechziger Jahre in zunehmendem Maße gegenüber den Dienstbezügen der Beamten ohne Kinder aus Erwägungen vernachlässigt haben, die außerhalb des Beamtenrechts lagen (vgl. die Entschließung des Deutschen Bundestages in der 226. Sitzung -- 5. Wp. -- am 28. März 1969, StenBer. S. 12 477 und Anlage 12, in der ein einheitlicher Familienlastenausgleich gefordert wurde).
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Der Kinderzuschlag wurde in seiner altersmäßigen Staffelung zuletzt durch das Zweite Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1963 (BGBl. I S. 901) mit Wirkung vom 1. Oktober 1963 auf 40 DM für Kinder bis zu sechs Jahren, auf 45 DM für Kinder bis zu 14 Jahren und für Kinder über 14 Jahre auf 50 DM erhöht. Nachdem das Vierte Besoldungserhöhungsgesetz vom 13. August 1964 den Kinderzuschlag einheitlich auf 50 DM festgesetzt hatte, blieb er bis zu seinem Fortfall unverändert. Bei gleichem Nominalwert reduzierte sich sein Realwert damit ständig entsprechend der fortschreitenden Geldentwertung. Gleichzeitig sank damit der relative Anteil der kinderbezogenen Gehaltsbestandteile am Realwert der Gesamtbesoldung fortlaufend ab. Lediglich bei den linearen Besoldungserhöhungen der folgenden Jahre wurden die Kinderzuschläge dadurch einbezogen, daß der kinderbezogene Teil des Ortszuschlages um einen dem Hundertsatz der linearen Erhöhung entsprechenden Teil des stagnierenden Kinderzuschlages angehoben wurde. Vom Ersten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) an verblieb es bei der prozentualen Anhebung der gestaffelten Ortszuschläge.
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Statt dessen beschränkt sich nun der Gesetzgeber auf das neue Kindergeld, das, gerade weil es einheitlich und unabhängig von den Einkommensverhältnissen und dem Unterhaltsbedarf der einzelnen Familie gewährt wird, nicht dazu beiträgt, auch bei größerer Kinderzahl das angemessene Verhältnis zwischen dem Gesamteinkommen der Beamten mit Kindern und dem der Beamten ohne Kinder zu wahren. Ein den kinderlosen Beamten in vergleichbaren Ämtern annähernd angeglichenes Lebensniveau wird dadurch insbesondere bei größerer Kinderzahl nicht nur nicht erreicht, sondern der Tendenz nach verhindert. Dem steht nicht entgegen, daß der beamtenrechtliche Kinderzuschlag ebenfalls einheitlich bemessen war. Vor seinem Fortfall wirkten die nach der Kinderzahl gestaffelten Kinderfreibeträge aufgrund der Progression im Einkommens- und Lohnsteuerrecht einkommens- und bedarfsabhängig durch Entlastungen zwischen 19% und 53% dem Absinken des "Pro-Kopf-Einkommens" der Beamtenfamilie entgegen.
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c) Neben der familienfeindlichen Entwicklung der kinderbezogenen Gehaltsteile macht die faktische Einkommenssituation der Beamten mit Kindern und die weitgehend verfallene Kaufkraft der kinderbezogenen Gehaltsteile evident, daß jedenfalls das Lebensniveau des Beamten mit drei und mehr Kindern beim Übergang in das sozialrechtliche Kindergeldsystem nicht mehr das unerläßliche Maß an Ausgeglichenheit im Verhältnis zu Beamtenfamilien mit weniger Kindern erreichte. Dazu lassen die vom Bundesminister des Innern vorgelegten tabellarischen Übersichten vom 1. Dezember 1976 folgende Feststellungen zu:
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aa) Mit zunehmender Kinderzahl wächst innerhalb aller Besoldungsgruppen der Abstand, um den die Zuwachsraten der Dienstbezüge dieser Beamten bei den Besoldungserhöhungen in den vergangenen Jahren gegenüber denjenigen der Beamten ohne Kinder zurückgeblieben sind. Außerdem nimmt die Zuwachsrate bei gleicher Kinderzahl mit sinkendem Einkommen ab. Je niedriger die Dienstbezüge sind, um so stärker sind die Bruttogehälter der Beamten mit Kindern zurückgefallen.
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bb) Der Verfall der Kaufkraft des Gehalts eines verheirateten Beamten mit mehreren Kinder, gemessen an den Preisindices für die Lebenshaltung eines 4-Personen-Haushalts mit mittlerem Einkommen (Basis 1957 = 100) und für die Lebenshaltung eines Kindes (Basis 1965 = 100) ergibt sich aus folgendem Vergleich: Die Veränderung der Kaufkraft konnte bisher im Falle einer Beamtenfamilie mit zwei Kindern noch in etwa durch die Veränderungen des Steigerungsbetrages der Ortszuschlagsstufe 4 ausgeglichen werden. Lag 1960 der Kaufkraftzuwachs des Gehalts bei einer Familie mit drei Kindern noch um 7,9 Punkte und bei einer Familie mit sechs Kindern um 9,7 Punkte hinter dem Kaufkraftzuwachs des Gehalts einer Familie mit einem Kind, so hatte sich 1974 dieser Abstand bei der Drei- Kinder-Familie auf 38,5 Punkte und bei der Sechs-Kinder- Familie auf 49 Punkte vergrößert.
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cc) Die angegriffene Regelung führte 1975 zu einem beträchtlichen Anwachsen der relativen Einkommensabstände in allen Besoldungsstufen vor allem zu Lasten der Beamten mit drei und mehr Kindern. Zum Beispiel lagen in der BesGr. A 7 1974 die Veränderungen für Beamte mit drei bis sechs Kindern 13 bis 23 Punkte hinter derjenigen der Beamten in Ortszuschlagsstufe 2. 1975 betrug die Differenz 32 bis 54 Punkte. In der BesGr. A 15 betrug 1974 der Unterschied 5 bis 9 Punkte; 1975 war er auf 14 bis 25 Punkte angewachsen. Auch in den anderen Besoldungsgruppen hat sich die Benachteiligung der kinderreichen Beamten mehr als verdoppelt.
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dd) Das Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz hat weder den Einkommensrückstand ausgeglichen, den die kinderreichen Beamten bis 1974 erlitten hatten, noch hat es den weiteren Wertverlust der kinderbezogenen Teile des Ortszuschlages im Gesamtgefüge der Dienstbezüge im Jahre 1975 voll aufgefangen. Unter diesen Umständen haben die nominalen Einkommensveränderungen von 1974 auf 1975 die Einkommensbenachteiligung der kinderreichen Beamten gegenüber den vergleichbaren Beamten ohne Kinder nicht beseitigt.
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d) In konkreten Zahlen ergibt sich für das Ende des Jahres 1976: Ein Beamter der BesGr. A 2, A 7, A 11, A 15 -- je in der letzten Besoldungsstufe -- und B 3 erhält netto unter Anwendung der Steuertabelle (ohne Berücksichtigung geltend zu machender Werbungskosten und Sonderausgaben) einschließlich Kindergeld folgende monatliche Bezüge:
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BesGr. Endst. A 2 verh. o.K. 1351,05, m. 1 K. 1469,16, m. 2 K. 1606,80, m. 3 K. 1759,80, m. 4 K. 1934,55, m. 5 K. 2110,40, m. 6. K. 2299,63; BesGr. Endst. A 7 verh. o.K. 1717,63, m. 1 K. 1837,25, m. 2 K. 1975,65, m. 3 K. 2134,08, m. 4 K. 2310,49, m. 5 K. 2486,24, m. 6. K. 2675,57; BesGr. Endst. A11 verh. o.K. 2465,88, m. 1 K. 2588,85, m. 2 K. 2730,92, m. 3 K. 2894,10, m. 4 K. 3080,96, m. 5 K. 3260,77, m. 6. K. 3443,30; BesGr. Endst. A15 verh. o.K. 3482,57, m. 1 K. 3593,01, m. 2 K. 3725,36, m. 3 K. 3886,60, m. 4 K. 4065,47, m. 5 K. 4233,36, m. 6. K. 4412,45; BesGr. Endst. B 3 verh. o.K. 4065,02, m. 1 K. 4174,82, m. 2 K. 4305,01, m. 3 K. 4465,81, m. 4 K. 4642,84, m. 5 K. 4808,10, m. 6. K. 4982,91
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In einer drastischen Verkürzung heißt das: Gleichgültig ob Wachtmeister, Obersekretär, Amtmann, Regierungsdirektor oder Leitender Ministerialrat, die 8köpfige Familie erhält nur rd. 700 DM mehr als die 4köpfige Familie; anders ausgedrückt: Bei dieser Verdoppelung der Kopfzahl der Familie steigt das Gehalt des Wachtmeisters um 43,12%, das des Obersekretärs um 35,43%, das des Amtmanns um 26,09%, das des Regierungsdirektors um 18,44%, das des Leitenden Ministerialrats um 15,75%.
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7. Nach alledem steht fest: Zumindest die Dienstbezüge der Beamten mit mehr als zwei Kindern in allen Besoldungsordnungen und -gruppen gewährleisten diesen Beamten nicht mehr ein auch nur annähernd gleiches Lebensniveau wie ihren nicht durch die Kosten des Unterhalts und der Schul- und Berufsausbildung der Kinder belasteten Kollegen in vergleichbaren Ämtern. Jedenfalls vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Siebenten Änderungsgesetzes an waren ihre Gehälter als Ganzes eindeutig unangemessen. Sie stellten keine zureichende amtsangemessene Alimentation dieser Beamten und ihrer Familien mehr dar und entsprachen daher nicht mehr den Mindestanforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG.
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8. Nachdem die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Rechtslage feststeht, kommt es nicht mehr darauf an, ob der Gesetzgeber auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen hat, weil die verbliebenen kinderbezogenen Dienstbezüge einerseits eine "amtsgemäße" Abstufung entsprechend der mit steigendem Einkommen anwachsenden zivilrechtlichen Unterhaltsverpflichtung der Beamten gegenüber ihren Kindern vermissen lassen und andererseits die durch höhere Aufwendungen der Lebensführung bedingte stärkere indirekte Steuerbelastung durch das einheitliche Kindergeld nicht aufgefangen wird.
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|IV.|
1. a) Die Beschwerdeführer zu 7) und 8) stehen in Beamtenverhältnissen besonderer Art. Der Beschwerdeführer zu 7) ist Dozent im Sinne des hessischen Universitätsgesetzes in der Fassung vom 6. Dezember 1974 (GVBl. I S. 603). Dozenten gehören nach diesem Gesetz zu den Hochschullehrern (§ 39 Abs. 2). Sie können auf die Dauer von bis zu sechs Jahren zu Beamten auf Zeit ernannt werden (vgl. §§ 39 Abs. 4, 41, 48 Universitätsges.). Der Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften des 7. Abschnittes dieses Gesetzes ergibt, daß der Status des Dozenten darauf angelegt ist, in die akademische Laufbahn des Professors zu münden. Der Beschwerdeführer zu 7) erhält zur Zeit Dienstbezüge nach der BesGr. H 2 mit Ortszuschlag der Tarifklasse I b des Hessischen Besoldungsgesetzes in der Fassung vom 1. November 1974 (GVBl. 1 S. 523). Sie entsprechen den Beträgen der BesGr. A 14 der Anlage IV und Anlage V BBesG 1975.
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Der Beschwerdeführer zu 8) ist gemäß § 212 Nieders. Beamtengesetz in der Fassung vom 18. März 1974 (GVBl. S. 147) als wissenschaftlicher Assistent in das Beamtenverhältnis auf Widerruf berufen worden. Auch der wissenschaftliche Assistent nach niedersächsischem Recht gehört in den Kreis der an der Hochschule wissenschaftlich Tätigen, die regelmäßig beabsichtigen, anschließend die akademische Laufbahn einzuschlagen. Er erhält Dienstbezüge nach BesGr. A 13 und Ortszuschlag der Tarifklasse I b des Besoldungsgesetzes für das Land Niedersachsen in der Fassung vom 12. Juli 1974 (GVBl. S. 351); das entspricht der Besoldung eines Akademischen Rates im Sinne der Bundesbesoldungsordnung A.
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b) Zwar können sich Beamte auf Zeit und Beamte auf Widerruf, deren Beamtenverhältnis nicht nur zum Zweck der Ausbildung für die Dauer des Vorbereitungsdienstes begründet ist, nicht ohne weiteres auf das in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationsprinzip berufen. Für Zeit- und Widerrufsbeamte, deren Beamtenverhältnis als Vorstufe für ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit gedacht ist -- eine Parallele zum Beamtenverhältnis auf Probe vor der Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit (vgl. §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 9 Abs. 2 BBG) -- gilt jedoch etwas Besonderes; für sie gilt das Alimentationsprinzip in derselben Weise wie für die Lebenszeitbeamten.
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Das Hochschulrecht kennt neben den Professoren wissenschaftliche Mitarbeiter verschiedener Art (vgl. 3. Kapitel, 2. Abschnitt, insbesondere §§ 47, 48, 49 sowie 75 Abs. 5 und 6 Hochschulrahmengesetz vom 26. Januar 1976 -- BGBl. I S. 185 -). Diese Mitarbeiter nehmen entsprechend den Bedürfnissen von Forschung und Lehre an der wissenschaftlichen Tätigkeit innerhalb der Hochschulen teil und qualifizieren sich während dieser Zeit regelmäßig für eine spätere Tätigkeit als akademischer Lehrer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit. Wenn der Gesetzgeber für die Bemessung der Dienstbezüge dieser Beamten auf Regelungen zurückgreift, die dem beamtenrechtlichen Alimentationsprinzip seit jeher eigen sind, so darf er davon bei der Bemessung der Alimentation nicht willkürlich, d. h. ohne zureichenden Grund, abweichen (vgl. BVerfGE 22, 387 [421]).
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Deshalb sind auch die Beschwerdeführer zu 7) und 8) in ihrem Recht auf amtsangemessene Alimentation verletzt.
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2. Die Beschwerdeführer zu 9) bis 14) sind Berufssoldaten. Ihr Dienstverhältnis ist auf Lebenszeit begründet (§§ 1 Abs. 3 Nr. 1, 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Rechtsstellung der Soldaten -- Soldatengesetz -- in der Fassung vom 19. August 1975 -- BGBl. I S. 2273 -).
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Das Bundesverfassungsgericht hat nicht nur den beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungsanspruch durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso wie durch Art. 14 GG gesichert angesehen (vgl. BVerfGE 16, 94 [112 f., 115]; 21, 329 [344 f.]; 31, 212 [221]), sondern auch die nähere Ausgestaltung des verfassungsrechtlich wie Eigentum geschützten Besoldungs- und Versorgungsanspruchs der Berufssoldaten nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG an den Grundsätzen ausgerichtet, "die aus den Grundlagen des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses entsprechend den für die Berufsbeamten geltenden und durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Grundsätzen entwickelt werden müssen" (vgl. BVerfGE 16, 94 [117] unter Hinweis auf BVerfGE 3, 288 [342]; 8, 1 [21]). Der Anspruch des Soldaten auf Dienstbezüge und Versorgung ist in seinem Kernbestand ebenso geschützt wie der des Beamten durch Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 16, 94 [112 f., 115 f.]; 22, 387 [422]).
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Die Grenzen der dem Gesetzgeber dadurch aufgetragenen Gestaltung sind daher ebenso wie im Falle einer Mißachtung der Bindung des Gesetzgebers durch den hergebrachten und zu beachtenden beamtenrechtlichen Grundsatz der Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts überschritten, wenn die Geldbezüge der Soldaten mit Kindern diesen Soldaten nicht mehr ein auch nur annähernd gleiches Lebensniveau wie ihren nicht durch den Unterhaltsaufwand für Kinder belasteten Kameraden vergleichbarer Dienstgrade gewährleisten. Auch die Sozialbindungsklausel des Art. 14 Abs. 2 GG unter dem Aspekt der besonderen Sozialpflichtigkeit gerade dieses "Eigentums" (vgl. BVerfGE 16, 94 [117]) rechtfertigt keine Eingriffe in die Soldatenbesoldung, die weiterreichen als die, die dem Gesetzgeber gegenüber Beamten gestattet sind. Sie findet ihre Schranken in der Gewährleistung des angemessenen Unterhalts, den Beamte und Soldaten für sich und ihre Familien gleichermaßen beanspruchen können.
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Da das Mindestmaß an Angemessenheit der Dienstbezüge der Beamten mit mehr als zwei Kindern durch die gegenwärtige Regelung eindeutig unterschritten ist, sind für die Beschwerdeführer, die Berufssoldaten sind, keine zusätzlichen Feststellungen erforderlich.
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|V.|
1. Dem Petitum der Beschwerdeführer wird es nicht gerecht, im Tenor darauf abzuheben, daß die Verletzung ihrer verfassungsrechtlich geschützten Rechte gerade durch die von ihnen beanstandeten positivrechtlichen Bestimmungen des Siebenten Änderungsgesetzes herbeigeführt oder durch eine Unterlassung ausreichender Alimentierung der Beamten mit einer Familie mit drei und mehr Kindern verursacht worden ist. Sie wenden sich gegen die geltende Rechtslage, die dadurch entstanden ist, daß gleichzeitig die allgemeine sozialrechtliche Kindergeldregelung auf Beamte und Soldaten erstreckt worden ist, die bisherigen Steuerfreibeträge für Kinder beseitigt worden sind, der Ortszuschlag im Besoldungsrecht geändert worden ist und der Kinderzuschlag im Besoldungsrecht entfallen ist, und zwar insoweit, als sie -- die geltende Rechtslage -- die kinderreiche Familie des Beamten gegenüber dem verheirateten Beamten mit einem oder mit zwei Kindern erheblich benachteiligt.
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Mit diesem Petitum hatten die Beschwerdeführer Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht mußte sich auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Rechtslage beschränken und es dem Gesetzgeber überlassen, die festgestellte Verfassungswidrigkeit durch eine verfassungsgemäße Regelung zu ersetzen. Diese muß nicht notwendigerweise zu einer Erhöhung der Gesamtausgaben für die Besoldung der Beamten und Soldaten führen.
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2. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern gemäß § 34 Abs. 4 BVerfGG die notwendigen Auslagen zu erstatten.
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|VI.|
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
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|Dr. Zeidler, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rottmann, Dr. Niebler, Dr. Steinberger|
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