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13.11.2023
Regelungen und Abkommen zum Klimawandel
Internationale Ebene
Die internationale Zusammenarbeit im Bereich Umweltpolitik nahm ihren Anfang im Jahr 1972 an der Weltumweltkonferenz in Stockholm. Auch wenn die dort verabschiedete Deklaration mit ihren 26 Prinzipien zum Thema Umwelt und Entwicklung noch nicht in direktem Zusammenhang mit der Bekämpfung des Klimawandels steht, wurde hier der Grundstein für jede darauffolgende Zusammenarbeit in diesem Bereich gelegt.
Am 9. Mai 1992 wurde in New York die Klimarahmenkonvention (UNFCCC) von den Vereinten Nationen verabschiedet und noch im selben Jahr an der Konferenz der UNO über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro von 154 Staaten (heute 198 Staaten) unterschrieben. Ziel dieses internationalen Klimaschutzabkommens ist es, eine gefährliche anthropogene (vom Menschen verursachte) Störung des Klimasystems zu verhindern, die globale Erwärmung zu verlangsamen und ihre Folgen zu reduzieren. Dies soll unter anderem durch eine Reduktion der Treibhausgasemissionen geschehen. Die Klimarahmenkonvention dient als Rahmenwerk für die internationale Zusammenarbeit und Klimaschutzmassnahmen.
Die Unterzeichnerstaaten treffen sich jährlich zu einer UN-Klimakonferenz (sog. Conference of the Parties – COP), an denen konkrete Massnahmen zum Klimaschutz, respektive der Bekämpfung des Klimawandels, beschlossen werden. Zwei der Beschlüsse dieser Konferenzen gilt es aufgrund ihrer Wichtigkeit hervorzuheben:
Das Kyoto-Protokoll wurde an der COP 3 1997 beschlossen und trat 2005 in Kraft. Ziel davon war es, in zwei aufeinanderfolgenden Perioden die Treibhausgasemissionen der Vertragsstaaten schrittweise zu senken. Die erste Verpflichtungsperiode endete im Jahr 2012, die zweite 2020. Somit beinhaltet das Kyoto-Protokoll heute keine rechtlich bindenden Emissionsziele mehr für die Unterzeichnerstaaten. Wichtig zu erwähnen ist, dass beispielsweise die USA als grosse Emittentin von Treibhausgasen das Protokoll nie unterzeichnet hat. Die Umsetzung des Protokolls fiel gemischt aus, da einige der Staaten die Ziele erreicht oder gar übertroffen hatten, während andere sie verfehlten. Dennoch ist das Kyoto-Protokoll ein wichtiger Meilenstein in den internationalen Bemühungen zur Bekämpfung des Klimawandels und legte den Grundstein für weitere Klimaabkommen.
An der Klimakonferenz COP21 in Paris wurde im Jahr 2015 das Pariser Klimaabkommen beschlossen. Die Regelungen des Abkommens gelten ab 2021 und lösten somit das Kyoto-Protokoll ab. Es zielt darauf ab, die globale Erwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius zu begrenzen und Anstrengungen zu unternehmen, um sie auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen. Das Abkommen fordert von den Ländern nicht nur, ihre Emissionen entsprechend der Ziele zu reduzieren, sondern verpflichtet sie ferner, in regelmässigen Abständen Berichte über ihre Fortschritte vorzulegen. Ausserdem soll den Ländern des Globalen Südens finanzielle Unterstützung bereitgestellt werden, um auf die Auswirkungen des Klimawandels reagieren zu können.
Dem Völkergewohnheitsrecht kommt im Bereich des Klimaschutzes ebenfalls eine wichtige Rolle zu. Es entsteht durch die andauernde Anwendung von Rechtsvorstellungen oder Regeln und der Überzeugung von Staaten, dass es sich dabei um verbindliche Normen handelt. Selbst wenn es sich beim Völkergewohnheitsrecht nicht um geschriebenes Recht handelt, ist es für die Staaten verbindlich. Nicht alle umweltvölkerrechtlichen Übereinkommen nennen explizit wichtige Prinzipien des Umwelt- und Klimarechts. Diese sind völkergewohnheitsrechtlicher Natur. So sind etwa das umweltrechtliche Präventionsprinzip oder das Kooperationsprinzip als Völkergewohnheitsrecht anerkannt. Sie können bei menschenrechtsbasierten Klimaklagen für die Auslegung der Verpflichtungen, die sich für Staaten aus einem bestimmten Menschenrecht ergeben, eine Rolle spielen.
Weiter hat die Generalversammlung der UNO im März 2023 einen Schritt unternommen, der den Weg ebnen könnte für ein neues Menschenrecht auf eine saubere Umwelt: Sie verabschiedete eine Resolution, in der der Internationale Gerichtshof (IGH) um ein Gutachten über die Verpflichtungen von Staaten zur Bekämpfung der globalen Erwärmung ersucht wird. Die Gutachten des IGH sind zwar nicht bindend, werden aber von Staaten und ihren Gerichten als autoritativ anerkannt. Neben dieser Resolution existieren diverse weitere soft-law-Instrumente, die für die Interpretation von einklagbaren Rechten durchaus wichtig sein können, allerdings in diesem Rahmen nicht aufgegriffen werden. Der Fokus wird hier auf einklagbare Rechte gelegt.
Nationale Ebene
Die Schweiz gehört zu den Unterzeichnerstaaten des Pariser Klimaabkommens, welches eine Begrenzung der Erwärmung auf 1.5°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau vorsieht. Damit obliegt es der Schweiz, ihre Emissionen bis 2030 gegenüber 1990 um 50% zu senken. Sie will ihren Verpflichtungen unter anderem mit zwei Gesetzen auf Bundesebene nachkommen:
Die Zwischenziele und Massnahmen zur Erreichung der Emissionsreduktion sind im CO2-Gesetz festgehalten. Eine Revision dessen wurde im Juni 2021 vom Schweizer Stimmvolk abgelehnt, was grosse Lücken in der Schweizer Klimapolitik entstehen liess. Ein erstes Zwischenziel – die Reduktion der Emissionen bis 2020 um 20% gegenüber 1990 – wurde beispielsweise in praktisch allen festgelegten Kategorien verfehlt. Die Reduktionsziele des CO2-Gesetzes wurden provisorisch bis ins Jahr 2024 verlängert, was danach folgt, ist noch offen.
Im Juni 2023 nahm das Schweizer Stimmvolk das Klimaschutzgesetz an. Dieses sieht vor, dass die Schweiz spätestens bis 2050 Netto-Null-Emissionen erreicht, der Bund Fördergelder für den Ersatz fossiler Heizungen spricht und die Innovation neuartiger Technologien und Prozesse fachlich und finanziell unterstützt, wenn die entsprechenden Unternehmen und Branchen bis 2029 Fahrpläne zur Erreichung des Netto-Null-Ziels ausarbeiten. Wie umfassend das Gesetz umgesetzt werden kann, muss sich allerdings noch zeigen.
Welche Grund- und Menschenrechte sind durch den Klimawandel betroffen?
Bereits heute sind zahlreiche Grund- und Menschenrechte durch die Folgen des Klimawandels bedroht oder werden verletzt. Die damit einhergehenden Klimaklagen beziehen sich auf unterschiedliche Rechtsquellen. So berufen sich Kläger*innen in Menschenrechts-prozessen unter anderem auf den UNO-Pakt I (Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte), UNO-Pakt II (Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte), auf die EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention), die AMRK (Amerikanische Menschenrechtskonvention) sowie auf nationale Rechtsquellen, in denen die meisten menschen- und grundrechtlichen Garantien ebenfalls verankert sind.
Das Recht auf eine gesunde Umwelt wurde zwar bereits in einer Resolution der UN-Generalversammlung anerkannt. Jedoch wurde dieses Recht bis anhin nicht in einem verbindlichen menschenrechtlichen Abkommen festgehalten. Aufgrund dieser Tatsache können Kläger*innen sich beispielsweise vor dem EGMR oder dem UN Human Rights Committee nicht auf dieses Recht berufen. Sie müssen für ihre Klagen auf andere Grund- und Menschenrechte ausweichen, was durchaus möglich ist, da diese ebenfalls durch den Klimawandel tangiert sind. Aufgrund der Vielzahl der durch den Klimawandel betroffenen Lebensbereiche sind potenziell auch etliche Rechtsgüter gefährdet. Die betroffenen Grund- und Menschenrechte alle aufzuzählen wäre daher einerseits unübersichtlich und andererseits auch stets unvollständig, da argumentiert werden kann, dass die Einhaltung von Grund- und Menschrechten grundlegend eine gesunde Umwelt voraussetzt. Im Folgenden werden deshalb diejenigen aufgelistet, die am häufigsten in bereits existierenden Klimaklagen geltend gemacht wurden. Zu den direkt betroffenen Grund- und Menschenrechten gehören unter anderem:
- Art. 2 EMRK => Recht auf Leben: Durch extreme Wetterereignisse, Naturkatastrophen und Gesundheitsrisiken infolge des Klimawandels kann das Recht auf Leben gefährdet sein.
- Beispielklage: Greenpeace Nordic and others v. Norway => Der Staat habe es versäumt, Vorkehrungen zu treffen, die das Recht auf Leben für die Kläger*innen auch in Zukunft gewähren können.
- Art. 14 Verfassung Islamische Republik Pakistan => Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens: Der Klimawandel kann das private und familiäre Leben beeinträchtigen, indem er beispielsweise zu Zwangsumsiedlungen oder dem Verlust von Eigentum führt.
- Beispielklage: Maria Khan et al. v. Federation of Pakistan et al. => Da die Regierung Pakistans es versäumt habe, Massnahmen gegen den Klimawandel und insbesondere zur Entwicklung erneuerbarer Energiequellen zu ergreifen, gefährde dies Wohnraum und somit werde das Recht auf Privatleben der Klägerinnen verletzt.
- Art. 11 Verfassung Südkoreas => Diskriminierungsverbot: Durch die Tatsache, dass bereits heute benachteiligte Bevölkerungsgruppen oftmals überproportional von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen sind, wird die bestehende soziale Ungleichheit verstärkt. Das Diskriminierungsverbot ist somit unmittelbar betroffen.
- Beispielklage: Do-Hyun Kim et al. v. South Korea => Dadurch, dass von Seiten der südkoreanischen Regierung keine wirksamen Klimaschutzmassnahmen ergriffen worden seien, werde zwischen den Generationen eine ungleiche Betroffenheit von den Auswirkungen des Klimawandels geschaffen, womit der Staat gegen das Diskriminierungsverbot verstosse.
- Art. 24a Verfassung Südafrikas => Recht auf Gesundheit: Veränderungen wie steigende Temperaturen, erhöhte Luftverschmutzung oder Wasserknappheit können zu gesundheitlichen Problemen wie Atemwegserkrankungen oder Hitzestress führen, wobei gerade vulnerable Gruppen wie ältere Menschen und arme Menschen im globalen Süden einem höheren Risiko ausgesetzt sind.
- Beispielklage: South African «Deadly Air Case» => Von den Beschwerdeführer*innen wurde beantragt, die durch die Kohlekraftwerke in der Region verursachte Luftverschmutzung als Verstoss gegen das Recht auf Gesundheit zu werten.
- Art. 6 EMRK => Recht auf ein faires Verfahren: Die Nichtberücksichtigung der besonderen persönlichen Betroffenheit durch den Klimawandel bei der Beurteilung der Klagebefugnis der Betroffenen kann das Recht auf ein faires Verfahren beeinträchtigen.
- Beispielklage: Mex Müllner v. Austria => Dem Beschwerdeführer sei das Recht auf ein faires Verfahren verwehrt worden, da seine aussergewöhnliche Situation aufgrund seiner Erkrankung und den damit verbundenen Problemen durch die Auswirkungen des Klimawandels im Prozess nicht berücksichtigt worden sei
Hinzu kommen Menschenrechte, die zwar nicht direkt durch die Auswirkungen des Klimawandels betroffen sind, jedoch durch die Prozesse im Zusammenhang mit Klimaprotesten und den darin gefällten Entscheiden und Gerichtsurteilen sowie den Handlungen der Politik tangiert werden. Darunter fallen beispielsweise:
- Art. 25 AMRK => Recht auf wirksame Beschwerde: Wenn Kläger*innen der Zugang zu gerichtlichen Instanzen verwehrt oder ihr Anliegen nicht innert angemessener Frist bearbeitet wird, könnte dies das Recht auf eine wirksame Beschwerde verletzen.
- Beispielklage: Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua => Der Staat Nicaragua hatte es versäumt, die von der betroffenen Gemeinschaft eingelegte Berufung gegen eine Konzession, die es Unternehmen erlaubte, auf ihrem Eigentum Strassenbau und Holzschlag zu betreiben, innerhalb der angemessenen Frist zu bearbeiten. Damit wurde das Recht auf wirksame Beschwerde der Gemeinde verletzt.
- Art. 10 und 11 EMRK => Recht auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit: Die Verhängung von Sanktionen als Reaktion auf politische Äusserungen kann eine abschreckende Wirkung auf die öffentliche Meinungsäusserung haben. Dadurch sind die Rechte auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit gefährdet.
- Beispielklage: Lausanne Action Climate v. Switzerland => Laut den Beschwerdeführer*innen verstösst das Urteil des Schweizer Bundesgerichts mit der Abweisung ihrer Beschwerde gegen die strafrechtlichen Verurteilungen im Zusammenhang mit der Besetzung einer Credit Suisse-Filiale gegen ihr Recht auf Versammlungsfreiheit und freie Meinungsäusserung.
Einklagbarkeit
Global gesehen, wurde bereits in einigen Fällen zugunsten von Kläger*innen entschieden, die ihre Menschenrechte im Zusammenhang mit dem Klimawandel vor internationalen sowie nationalen Gerichten geltend gemacht haben. Hier ist es wichtig, zwischen Klagen gegen Staaten, Klagen gegen Konzerne und Klimaprozesse gegen Aktivist*innen zu unterscheiden. Einerseits, weil die Menschenrechte für Staaten bindend sind, jedoch grundsätzlich nicht für Konzerne. Andererseits, weil beispielsweise in Klimaklagen gegen einen Staat andere Menschenrechte betroffen sind als bei den Klimaprozessen gegen Aktivist*innen.
Klimaklagen gegen Staaten
Klimaklagen gegen Staaten nehmen stetig zu, viele sind bei nationalen oder internationalen Gerichtshöfen und menschenrechtlichen Organen internationaler Organisationen noch pendent. Ein bekanntes Beispiel ist der Fall Duarte Agostinho et al. v. Portugal et al., in dem eine Gruppe Jugendlicher aus Portugal eine EGMR-Beschwerde gegen 32 Staaten aus Europa führt. Konkret würden die Staaten – inklusive Portugal, das Heimatland der Kläger*innen und die Schweiz – insbesondere ihren positiven Verpflichtungen gemäss Art. 2 und 8 EMRK nicht nachkommen. Die Hitzewellen und Waldbrände, welche als direkte Folge des Klimawandels vermehrt und heftiger auftreten, würden nicht nur ihr Recht auf Leben, sondern ihr Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens bedrohen, da ihre Gesundheit gefährdet sei und sie mehr Zeit drinnen verbringen müssten. Ausserdem rügen die Kläger*innen eine Verletzung von Art. 14 EMRK – dem Diskriminierungsverbot – da die heute unzureichende Klimapolitik könnte die jüngere Generation in der Zukunft unverhältnismässig stark beeinträchtigen würde. Dies resultiere aus dem Fehlen strengerer Klimaschutzmassnahmen und den dadurch verstärkten Auswirkungen des Klimawandels. Die Beschwerde wurde direkt (also ohne Ausschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs) beim EGMR eingereicht. Ein Urteil steht noch aus.
Erfolgreiche Klimaklagen gegen Staaten existieren bereits. Am 12. Februar 2019 reichte eine Gruppe jugendlicher Kläger*innen eine Verfassungsbeschwerde beim deutschen Bundesverfassungsgericht ein. Der Fall wurde unter dem Namen Neubauer v. Germany bekannt. Das Bundesverfassungsgericht hielt in seinem Entscheid fest, dass die Teile des Bundes-Klimaschutzgesetzes, die die nationalen Klimaziele und die jährlich zulässigen Emissionen bis 2030 regeln, mit den angerufenen Grundrechten unvereinbar sind. Dies vor allem deshalb, weil diese Teile des Gesetzes nicht ausreichen, um die angerufenen Grundrechte insbesondere der jüngeren Generation vor den Folgen des Klimawandels zu schützen. Somit erhielt die Klägerschaft in Teilen recht, und die Gesetzgeberin wurde angewiesen, bis Ende 2022 das Bundes-Klimaschutzgesetz so anzupassen, dass die Reduktionsziele bis 2030 mit den Grundrechten und den internationalen Klimazielen zu vereinbaren sind.
Noch vor diesem Entscheid wurde in der als Urgenda-Prozess bekannt gewordenen Klimaklage gegen den Staat Niederlande ein Urteil gefällt, welches den Fall zum Vorbild und zur Inspiration für zahlreiche folgende Klimaklagen machen sollte. Die nationalen Gerichte in den Niederlanden entschieden, dass die nationale Klimapolitik gegen Artikel 2 und 8 EMRK verstösst. Zusätzlich erliessen sie eine einstweilige Verfügung, die eine Reduktion der Treibhausgase bis Ende 2020 um mind. 25% gegenüber 1990 vorschreibt. Der oberste Gerichtshof der Niederlande bestätigte im Jahr 2019 das Urteil. Somit wurde das Urgenda-Urteil zum weltweiten Präzedenzfall und dient als wichtigstes Beispiel für die erfolgreiche Klage einer NGO im Kampf gegen den Klimawandel.
Klagen gegen Konzerne
Klimaklagen aufgrund von Menschenrechtsverletzungen gegen Konzerne sind im Vergleich zu denjenigen gegen Staaten noch klar in der Unterzahl. Dies auch deshalb, weil diese wie bereits erwähnt im Gegensatz zu Staaten grundsätzlich nicht an die internationalen Menschenrechte gebunden sind. Damit Konzerne die Menschenrechte achten müssen, ist eine innerstaatliche Umsetzung notwendig. Nach und nach werden nun aber auch Unternehmen für ihre Verstösse gegen die ihnen auferlegten Verpflichtungen zum Schutz der Menschenrechten zur Verantwortung gezogen. So finden sich im Bereich Klima und Menschenrechte bereits einige bekannte Klagen gegen Konzerne.
In Frankreich läuft momentan ein Gerichtsverfahren gegen den Energiekonzern TotalEnergies, welches von einer Gruppe NGOs ins Rollen gebracht wurde. Der Konzern sei für über zwei Drittel der Treibhausgasemissionen von Frankreich verantwortlich und gefährde durch ein Ölprojekt in Tansania und Uganda die Menschenrechte der dortigen Bevölkerung massiv. Das Verhalten von TotalEnergies lasse sich somit nicht mit der französischen Sorgfaltspflicht für Unternehmen vereinbaren, so die Kläger*innen. Ein Urteil in diesem Fall steht noch aus.
Bereits ein Urteil gefällt hat das Den Haager Bezirksgericht im Fall Milieudefensie v. Royal Dutch Shell PLC. Laut der Klägerschaft ist Royal Dutch Shell PLC dazu verpflichtet, zur Prävention von Auswirkungen des Klimawandels, welche unter anderem die Menschenrechte gemäss Artikel 2 und 8 EMRK bedrohen würden, beizutragen. Dieser Verpflichtung komme der Konzern mit seiner momentanen Unternehmenspolitik im Bereich Emissionsreduktion nicht nach. Das Bezirksgericht Den Haag gab der Klägerschaft recht und verurteilte den Konzern dazu, seine CO2-Emissionen bis 2030 um 45% gegenüber 2019 zu reduzieren. Obwohl gegen das Urteil Berufung eingelegt werden kann, erklärte es das Gericht vorläufig für vollstreckbar.
Klimaprozesse gegen Klimaaktivist*innen
Gerichtsprozesse gegen Klimaaktivist*innen nehmen gerade auch durch deren jüngste Aktionen in Form von Strassenblockaden stark zu. Überall auf der Welt führen diese Aktionen zu Verurteilungen, die von Geldstrafen bis hin zu Freiheitsentzug reichen. In diversen Fällen führen diese Verurteilungen zu Diskussionen, ob die Strafen verhältnismässig oder überhaupt angebracht sind. Betroffen sind in erster Linie Rechte wie die Versammlungs- und Meinungsfreiheit, die im Zusammenhang mit dem Klimawandel mancherorts bereits unter Druck geraten. So wurden in Stuttgart im Juli 2023 bis Ende des Jahres per Allgemeinverfügung Blockadeaktionen, bei denen sich Aktivist*innen auf die Strasse kleben oder sich anderweitig mit der Strasse oder anderen Personen verbinden, verboten. Ein anderer Fall ereignete sich in Bangladesch: Dem Klimaaktivisten Shahnewaz Chowdhury drohen bis zu zehn Jahre Haft. Er hatte in einem Facebook-Post erklärt, dass der Klimawandel unter anderem von Firmen wie dem Kohlekraftwerk von Banshkhali beschleunigt würde und rief junge Menschen dazu auf, sich gegen das Unternehmen zu wehren und sich angstfrei zu äussern. Das Unternehmen reichte daraufhin Klage gegen Chowdhury ein. Momentan ist er nach 80 Tagen in Haft gegen Kaution wieder frei. Ein endgültiges Urteil in diesem Fall steht noch aus.
Die beiden Beispiele zeigen eindrücklich, wie auch im Zusammenhang mit Klimaprotesten und Klimaaktivist*innen Menschenrechte bedroht oder verletzt werden können. Es existieren auch Beschwerden von Aktivist*innen gegen Gerichtsurteile, in denen sie sich auf ebendiese Menschenrechte berufen, die nicht nur in der AEMRK verankert, sondern oft auch Teil der jeweiligen Landesverfassungen sind und denen eine essentielle Rolle in Demokratie und Rechtstaat zukommt. Je nach dem, wie die Justiz in den unterschiedlichen Ländern diese Klagen beurteilt, können sich durchaus Gefahren für den Rechtsstaat ergeben, wie beispielsweise die Situation der Schweizer Aktivist*innen zeigt.