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Mann zieht Kabel im Neubau des Postfinance-Hauptsitzes in Bern. Besitzerin des Mutterkonzerns Die Schweizerische Post ist der Bund. (Bild: Keystone)
Öffentliche Vergaben stehen schon seit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) auf deren Agenda. So beinhaltet das am 15. April 1994 in Marrakesch unterzeichnete Gründungsdokument der WTO auch das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA)[1], das am 1. Januar 1996 in Kraft trat. Beim GPA handelt es sich um ein plurilaterales Abkommen, was bedeutet, dass es nicht von allen Mitgliedern der Organisation unterzeichnet wurde. Zu den aktuell 15 Vertragsparteien zählen 43 WTO-Mitglieder, darunter die 28 EU-Staaten (die gesamthaft als eine Partei gelten).[2] Die beschränkte Beteiligung am GPA zeugt davon, dass die Öffnung des Beschaffungswesens gegenüber dem internationalen Wettbewerb in der internationalen Wirtschaftszusammenarbeit erst seit einigen Jahren ein Thema ist. Das GPA soll einen gut funktionierenden Wettbewerb zwischen den Anbietern der Vertragsparteien sicherstellen und dadurch die Verwendung der staatlichen Mittel optimieren.
Schweizer Recht und GPA: Von der Umsetzung zur Harmonisierung
Das GPA bildet die internationale Grundlage für das schweizerische Beschaffungsrecht. Im Zuge der Umsetzung des GPA entstanden 1994 das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) und die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB). Innerhalb der Schweiz wurde das GPA mit der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) und dessen nicht verbindliche vergaberechtliche Vorgaben umgesetzt.
Die Bestimmungen des GPA gelten auch für das bilaterale Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens vom 21. Juni 1999, dessen Ziel darin bestand, den Geltungsbereich des GPA auf Vergabestellen zu erweitern, welche die EU und die Schweiz in den Verpflichtungslisten der WTO nicht abdecken. Dies betrifft vor allem die Bezirke und Gemeinden sowie Eisenbahnverkehrs- und Infrastrukturunternehmen, die auf der Grundlage eines ausschliesslichen Versorgungsrechts tätig sind (Flughäfen, Wasser- und Energieversorgung, Stadtverkehr, Seilbahnen usw.).
Seit 2006 beinhalten gewisse Freihandelsabkommen, welche die Schweiz abgeschlossen hat, ähnliche Verpflichtungen wie das revidierte GPA. Dies betrifft Kolumbien, Peru, die Ukraine, den Golf-Kooperationsrat sowie die mittelamerikanischen Staaten Panama, Costa Rica und Guatemala.[3]
Die 1997 in Angriff genommene Revision des GPA (1994) verfolgte drei Ziele:
- Einhaltung des Abkommens verbessern;
- Abdeckung erweitern;
- Marktzugang verbessern.
Das revidierte GPA oder GPA (2012) wurde formell am 30. März 2012 verabschiedet. Es trat am 6. April 2014 in Kraft, nachdem zwei Drittel der Parteien beim WTO-Generaldirektor in Genf ihre Annahmeurkunden hinterlegt hatten. Südkorea und die Schweiz haben das revidierte Abkommen noch nicht ratifiziert. Bund und Kantone nutzten die Einführung des GPA (2012) nicht nur, um die neuen Bestimmungen des GPA in ihren jeweiligen Gesetzen umzusetzen, sondern auch zur Harmonisierung des schweizerischen und kantonalen Beschaffungsrechts. Die Schweiz kann das GPA (2012) nicht ratifizieren, bevor dieses Projekt abgeschlossen ist. Bis dahin gelten für sie noch die Bestimmungen des GPA (1994).
Binnenmarkt profitiert von der Revision
Die Einführung des GPA (2012) wird für die Schweiz Verbesserungen hinsichtlich Wettbewerb, guter Geschäftsführung und Rechtssicherheit bringen. Die Umsetzung im innerstaatlichen Recht wird eine Angleichung der Beschaffungsordnungen von Bund und Kantonen bewirken und damit die Ziele des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt (BGBM) fördern.
Grundsätze, Instrumente und Regeln
Die Vertragsparteien des GPA (2012) verpflichten sich, für das gesamte Beschaffungswesen die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Inländerbehandlung einzuhalten und diskriminierende Massnahmen, die den Wettbewerb und das offene Beschaffungsverfahren verzerren, zu beseitigen oder in ihrer Wirkung zu beschränken. Im Hinblick auf einen wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Ressourcen fördert das Übereinkommen die Transparenz in den Verfahren und die Verwendung elektronischer Hilfsmittel. Das GPA (2012) ist das erste Übereinkommen der WTO, das eine Rechtsgrundlage zur Bekämpfung von Bestechung und Interessenkonflikten schafft. Eine weitere Innovation: Es verbessert die Berechenbarkeit und die Klarheit der nationalen Gesetze, namentlich durch die neuen Anforderungen zur Bekanntmachung und Dokumentation der Ausschreibungen. Das GPA (2012) führt Regeln ein, die keinen Interpretationsspielraum lassen und eine Harmonisierung der Gesetzgebungen der Vertragsparteien herbeiführen dürften. Gleichzeitig berücksichtigt es die spezifischen Bedürfnisse seiner Mitglieder, indem es beispielsweise die Vergabeverfahren durch Verhandlungen erleichtert oder elektronische Auktionen erlaubt.
Verpflichtungen beim Marktzugang
Das GPA (2012) kommt nur für öffentliche Aufträge zur Anwendung, die den Schwellenwert erreichen, der in den Verpflichtungslisten der Vertragsparteien festgelegt ist. Schwellenwerte wurde dabei nicht angehoben.[4] Ausserdem beruht der Geltungsbereich für den Marktzugang auf Gegenseitigkeit und nicht auf dem Instrument der Meistbegünstigung (NPF). Der Umfang des Marktzugangs ist in den Verpflichtungslisten der Parteien festgehalten. Aufgeführt sind in diesen Listen die Vergabestellen sowie die Art der Waren und Leistungen (einschliesslich Bau), die eine Partei dem Übereinkommen unterstellt.
Wichtigste Zusatzverpflichtungen der Parteien des GPA (2012)
Die Verpflichtungen für den Zugang zu zusätzlichen Märkten als Ergebnis des GPA (2012) betreffen hauptsächlich folgende Bereiche:
- Vier Länder reduzieren die Schwellenwerte für gewisse Märkte: Japan, Korea, Israel, Aruba.
- Rund hundert neue Vergabestellen werden abgedeckt.
- Baudienstleistungen werden in allen Mitgliedstaaten dem Übereinkommen unterstellt.
- Gewisse Parteien (EU, Korea) unterstellen die Baukonzessionen dem Übereinkommen.
- Kanada unterstellt die Beschaffungen der Provinzen.
- Fünf japanische Städte mit rund 5,7 Millionen Einwohnern unterstellen ihre Beschaffungen.
- 50 zusätzliche Leistungen werden unterstellt, unter anderem Telekommunikationsdienstleistungen von neun Parteien.
- Die EU unterstellt den Bahnsektor.
- Korea und Israel unterstellen den städtischen Nahverkehr.
Gemäss WTO-Sekretariat liegt diese Erweiterung in einer Bandbreite von 80 bis 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr, die zu den bisherigen rund 1600 Milliarden Dollar hinzukommen. Anbieter aus der Schweiz können rechtlich gesehen erst vom erweiterten Marktzugang profitieren, wenn das GPA (2012) für den Bund in Kraft tritt.
Wichtigste Zusatzverpflichtungen der Schweiz im GPA (2012)
Die Schweiz ist folgende zusätzliche Verpflichtungen eingegangen:
- Unterstellung der Bundesgerichte.
- Zugang der kanadischen Anbieter zu den Ausschreibungen der Kantone (im Gegenzug Marktzugang zu den kanadischen Provinzen).
- Einerseits Erweiterung ihrer Verpflichtungen auf der positiven Liste in den Bereichen chemische Produkte, Gummiwaren, Leder und Lederwaren, Textilien und Schuhe sowie andererseits Reduktion ihrer Verpflichtungen in den Bereichen Maschinen und elektrische Erzeugnisse.
- Erweiterung ihrer Verpflichtungen auf alle Bauleistungen, die vom GPA (1994) nicht abgedeckt waren, sowie auf elf neue Dienstleistungen (auf Basis von Gegenseitigkeit).
Hingegen hat die Schweiz klar festgelegt, dass sie die Beschaffungen ihrer Vergabestellen, die ein ausschliessliches Versorgungsrecht für bestimmte Waren oder Dienstleistungen haben, nicht dem Übereinkommen unterstellt – beispielsweise in den Bereichen Trinkwasser oder Energie.
Beseitigung von Diskriminierungen
Die Parteien haben fünf thematische Arbeitsprogramme genehmigt: 1) für die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), 2) für die Erstellung und die Kommunikation statistischer Daten, 3) für nachhaltige öffentliche Beschaffungen, 4) für die Ausschlüsse, 5) für die Einschränkungen und Sicherheitsnormen im Beschaffungswesen, das dem GPA untersteht. Diese Programme erfordern keine unmittelbaren Anpassungen der schweizerischen Gesetzgebung. Sie sind Ausdruck davon, dass Themen existieren, bei denen kein Konsens besteht, dass sich die Parteien des Übereinkommens jedoch dafür engagieren, im Rahmen konkreter Mandate auf eine Lösung der Probleme hinzuarbeiten.
Eine Chance für die Schweiz
Mit der Umsetzung des GPA (2012) im innerstaatlichen Recht wird die Schweiz über ein Beschaffungswesen verfügen, das mit den Anforderungen der drei internationalen Rechtsquellen in diesem Bereich in Einklang steht: mit dem GPA (2012), mit dem bilateralen Abkommen EU – Schweiz zum Beschaffungswesen und mit den Freihandelsabkommen der Schweiz mit Drittländern (bilateral oder im Rahmen der Efta), die nicht Signatarstaaten des GPA sind. Durch die Revision 2012 dürften die Wettbewerbsbedingungen und die Rechtssicherheit in der Schweiz gestärkt werden. Die Revision fördert auch die Ziele des BGBM und verringert gleichzeitig die Abweichungen zwischen den Beschaffungsordnungen des Bundes und der Kantone. Das GPA (2012) schafft zudem Perspektiven hinsichtlich der Öffnung neuer Märkte. Schliesslich erleichtert das Übereinkommen die Aufnahme neuer Mitglieder. Damit verbunden sind für die Schweizer Anbieter neue Chancen, was den Zugang zu weiteren Märkten und die Erweiterung ihrer Tätigkeiten betrifft. Die Schweiz wird vom GPA (2012) profitieren – sie muss es aber möglichst bald ratifizieren, wenn sie ihre Glaubwürdigkeit bewahren und auch künftig mitbestimmen will.
- Mehr zu öffentlichen Beschaffungen unter www.wto.org
- Siehe Agreement on Government Procurement (GPA), Parties, observers and accessions unter www.wto.org
- Siehe Legal Texts, Free Trade Relations unter www.efta.int
- 2006 schlug die Schweiz vor, den Schwellenwert für die von Bundesstellen vergebenen Dienstleistungsaufträge von 130‘000 auf 200‘000 Einheiten der IMF-Währung SZR anzuheben. Nach Rücksprache mit den betroffenen Wirtschaftskreisen ist sie 2008 auf den ursprünglichen Schwellenwert zurückgekommen.
Zitiervorschlag: Patrick Leduc (2015). Revidiertes WTO-Abkommen ermöglicht Harmonisierung in der Schweiz. Die Volkswirtschaft, 24. Juni.