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Gli atti emanati dell’Assemblea federale sono le leggi federali, i decreti federali, le ordinanze e i decreti federali semplici.
Il compito più noto dell’Assemblea federale è l’emanazione di atti che contengono norme di diritto. Oltre a questo, l’Assemblea federale ha altri compiti come ad esempio la determinazione del
preventivo, la partecipazione alla
pianificazione del
Consiglio federale,
l’approvazione di trattati internazionali, il conferimento della
garanzia alle costituzioni cantonali e la decisione in merito alla
validità delle
iniziative popolari. L’Assemblea federale emana pertanto anche atti singoli, ossia disposizioni che non contengono norme di diritto.
Per gli atti emanati dall’Assemblea federale, la
Costituzione federale prevede le seguenti forme (art. 163 Cost.):
- legge federale,
- ordinanza,
- decreto federale e
- decreto federale semplice.
Sottostanno a
referendum le leggi federali e i decreti federali, ma non le ordinanze e i decreti federali semplici.
Secondo la Costituzione l’Assemblea federale emana atti che contengono norme di diritto sotto forma di legge federale o di ordinanza. Gli altri atti sono emanati sotto forma di decreto federale o decreto federale semplice.
|Referendum
|Leggi federali
|Decreti federali
|Nessun referendum
|Ordinanze
|Decreti federali semplici
La Costituzione federale opera una distinzione a livello di importanza per quanto concerne le disposizioni che contengono norme di diritto. Queste ultime vanno emanate sotto forma di legge federale, mentre le disposizioni che contengono norme di diritto meno importanti possono anche essere emanate sotto forma di ordinanza.
«Contenenti norme di diritto»
Per «contenenti norme di diritto» si intendono disposizioni che in forma direttamente vincolante e in termini generali e astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze (art. 22 cpv. 4 LParl). Una disposizione è «generale» quando è destinata a una cerchia di persone non meglio definita; è «astratta» quando si riferisce a un numero indefinito di casi pratici. Le disposizioni dell’Assemblea federale che non contengono norme di diritto sono, inversamente alle norme di diritto che si riferiscono a fatti concreti, in parte atti generali, ovvero che si riferiscono a una cerchia di persone non meglio definita, in parte atti singoli.
«Importante»
La Costituzione (art. 164 cpv. 1) precisa il concetto dell’«importanza» attraverso un elenco non esaustivo di ambiti oggetto di disposizioni fondamentali, ovvero in particolare:
- l’esercizio dei diritti politici;
- la restrizione dei diritti costituzionali;
- i diritti e doveri delle persone;
- la cerchia dei contribuenti, l’oggetto e il calcolo dei tributi;
- i compiti e le prestazioni della Confederazione;
- gli obblighi dei Cantoni nell’attuazione ed esecuzione del diritto federale;
- l’organizzazione e procedura delle autorità federali.
Giacché la Costituzione non definisce in termini esaustivi cosa si intende per «importante», spetta al legislatore decidere quali disposizioni debbano vestire i panni di una legge federale perché importanti ai sensi della Costituzione.
Nel caso dei singoli atti la Costituzione e la legge stabiliscono se essi debbano essere emanati sotto forma di decreto federale o decreto federale semplice, ovvero se debbano sottostare a referendum o no. Anche in questo caso gioca un ruolo rilevante il criterio dell’«importanza».
A prima vista può sembrare sorprendente che nella Costituzione, oltre alle quattro forme di atto, non vi sia elencata la Costituzione stessa e i trattati internazionali. Il motivo soggiacente è che le disposizioni costituzionali e i trattati internazionali non sono emanati dall’Assemblea federale, e dunque non fanno parte delle forme di atto emanate da quest’ultima.
Sebbene le disposizioni costituzionali e i trattati internazionali non siano emanati dall’Assemblea federale, in entrambi i casi essa deve adempiere un compito:
- l’Assemblea federale elabora le revisioni della Costituzione e le sottopone al voto di Popolo e Cantoni. Nel caso di una revisione costituzionale promossa dal Popolo, verifica la validità della relativa iniziativa popolare e raccomanda al Popolo e ai Cantoni di accettarla o di respingerla; può inoltre presentare un controprogetto all’iniziativa popolare;
- per quanto riguarda i trattati internazionali, l’Assemblea federale li approva nella misura in cui il Consiglio federale non sia autorizzato a concluderli autonomamente in virtù di una legge federale o di un trattato internazionale da essa approvato.
Poiché le decisioni di sottomettere le revisioni costituzionali al voto del popolo e dei cantoni o di approvare i trattati internazionali non sono degli atti legislativi, esse devono essere emanate sotto forma di decreto federale. La presentazione di una revisione costituzionale e l’approvazione di trattati internazionali sottoposti a referendum hanno la forma di decreto federale in senso stretto, il restante ha la forma di decreto federale semplice.
Leggi federali, decreti federali e decreti federali semplici sono inoltre forme di atto esclusivamente emanabili dall’Assemblea federale. Nessun altro organo può emanare atti in tali forme. Le ordinanze invece possono essere emanate anche dal Governo e dai Tribunali. Oltre alle ordinanze del Parlamento esistono dunque anche ordinanze del Governo e dei Tribunali. Di principio l’ordinanza è una forma di atto dell’esecutivo. La maggior parte delle ordinanze viene emanata dal Governo e dalle sue unità amministrative, mentre le ordinanze del Parlamento e quelle dei Tribunali sono meno numerose.
Cenni storici
1848 - 1874
La Costituzione del 1848 (art. 78) prevedeva due forme di atto:
- la legge federale e
- il decreto federale.
Le norme giuridiche venivano emanate prevalentemente sotto forma di leggi federali, mentre i singoli atti sotto forma di decreti federali.
La Costituzione del 1848 non prevedeva ancora un referendum per le leggi.
1874 - 1962
Con la Costituzione del 1874 (art. 89) il catalogo delle forme di atto si è ampliato. Si era operata una distinzione tra decreti federali senza carattere obbligatorio generale e quelli di obbligatorietà generale: questi ultimi potevano essere urgenti e non urgenti. Oggetto di controversie fu la questione dell’impiego della forma di decreto federale di obbligatorietà generale: si trattava di stabilire se applicarlo esclusivamente ad atti normativi o anche ad atti amministrativi, o addirittura riservarlo soltanto per questi ultimi.
Oltre a queste forme di atto iscritte nella Costituzione, nella prassi esisteva ancora la decisione dell’Assemblea federale. Questa veniva impiegata per l’emanazione di disposizioni che l’Assemblea federale pronunciava sulla base di un’autorizzazione speciale.
Inizialmente erano sottoposti a referendum soltanto le leggi federali e i decreti federali di obbligatorietà generale non urgenti. Con l’approvazione l’11 settembre 1949 dell’iniziativa popolare «Ritorno alla democrazia diretta» anche i decreti federali urgenti con una durata di validità superiore a un anno sono stati sopposti a referendum.
1962 - 1999
Nel 1962, nella legge sui rapporti fra i Consigli si erano definite le forme di atto previste dalla Costituzione. Si era inoltre introdotta a livello di legge la forma del decreto federale di obbligatorietà generale non soggetto a referendum.
Secondo le nuove disposizioni:
- l’atto normativo di durata indeterminata era da emanare sotto forma di legge federale;
- l’atto normativo di durata determinata era da emanare sotto forma di decreto federale di obbligatorietà generale; anche i singoli atti che contravvenivano a una disposizione costituzionale potevano essere sottoposti a referendum;
- l’atto normativo urgente di durata determinata era da emanare sotto forma di decreto federale urgente di obbligatorietà generale;
- l’atto normativo che, sulla base di un’autorizzazione speciale della Costituzione federale, era emanato sotto forma di legge federale doveva avere la forma di un decreto federale di obbligatorietà generale non soggetto a referendum e
- i singoli atti non sottoposti a referendum erano da emanare sotto forma di decreto federale semplice.
Dal 2000
Le forme degli atti normativi sono state nuovamente rielaborate nel quadro della revisione totale del 1999: il decreto federale di obbligatorietà generale è stato abrogato, le disposizioni contenenti norme di diritto sono ora emanate sotto forma di legge federale, mentre gli atti normativi che sulla base di un’autorizzazione speciale della Costituzione erano emanati sotto forma di legge sono ora emanati sotto forma di ordinanza.
Fatti e cifre
Scheda informative: Atti emanati dall’Assemblea federale (PDF)
fonti
- DTF 103 Ia 369 Cons. 6 381 segg.
- Runo Eggimann, Die Erlassformen der Bundesversammlung gemäss den Formvorschriften des Geschäftsverkehrsgesetzes vom 23. März 1962, Schulthess Polygraphischer Verlag, Zürich 1978.
- Martin Graf, Die Erlassformen der Bundesversammlung in der Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes, in: LeGes – Gesetzgebung und Evaluation, 11(2000), H. 3, S. 71-78.
- Ulrich Häfelin, Walter Haller, Hellen Kelle, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess 2008, pag. 547 seg.
- Andreas Kley, Reto Feller, Die Erlassformen der Bundesversammlung im Lichte des neuen Parlamentsgesetzes, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 105(2004), H. 5, pag. 240 seg.
- Pierre Tschannen, art. 163 N 10, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (a cura di.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2014, pag. 2671.