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Eine Verfassungsbeschwerde gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes ist mangels Erschöpfung des Rechtsweges in der Hauptsache unzulässig, wenn ausschließlich Grundrechtsverletzungen gerügt werden, die sich auf die Hauptsache beziehen, die tatsächliche und die einfach-rechtliche Lage durch die Fachgerichte noch nicht ausreichend geklärt sind und dem Beschwerdeführer durch die Verweisung auf den Rechtsweg in der Hauptsache kein schwerer Nachteil entsteht.
des Ersten Senats vom 26. Januar 1988
|-- 1 BvR 1561/82 --|
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn W..., 2. des Herrn K..., 3. des Herrn Sch..., 4. des Herrn V..., 5. des Herrn J..., 6. des Herrn R... -- Bevollmächtigte: 1. Rechtsanwälte Otto Schily, Nicolas Becker und Reiner Geulen, Schaperstraße 15, Berlin 15, 2. Rechtsanwalt Nikolaus Piontek, Schanzenstraße 117, Hamburg 6 -- gegen a) den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 9. November 1982 -- 1 OVG B 59/82 --, b) den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stade vom 25. Juni 1982 -- 3 VG D 30/82 --, c) die Baugenehmigungen des Landkreises Lüchow-Dannenberg vom 24. Februar 1982 und 16. April 1982 zur Errichtung eines Zwischenlagers für abgebrannte Kernbrennelemente und für schwach-radioaktive Abfälle.
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.
Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen zwei Baugenehmigungen für Bauwerke eines Zwischenlagers der nuklearen Entsorgung in Gorleben und gegen deren sofortige Vollziehbarkeit.
I.
1. Das bestehende, auf einen Beschluß der Regierungschefs von Bund und Ländern vom 28. September 1979 zurückgehende Konzept der nuklearen Entsorgung (vgl. Entsorgungsbericht der Bundesregierung vom 30. August 1983, BTDrucks. 10/327) umfaßt folgende Schritte:
1. Behandlung der abgebrannten Brennelemente
- Zwischenlagerung in den Kernkraftwerken oder in externen Zwischenlagern,
- Wiederaufarbeitung,
- Rückführung (Verwertung) unverbrauchter Kernbrennstoffe,
- Untersuchung anderer Entsorgungstechniken -- wie zum Beispiel die direkte Endlagerung ohne Wiederaufarbeitung -- im Hinblick auf ihre Realisierbarkeit und sicherheitsmäßige Bewertung.
2. Beseitigung der radioaktiven Abfälle
- Konditionierung ("Verpackung"),
- Zwischenlagerung in den kerntechnischen Einrichtungen, in externen Lagern oder in Landessammelstellen,
- Sicherstellungslager für hoch-radioaktive, wärmeentwickelnde Abfälle (Glasblöcke),
- Endlagerung.
Die Zwischenlagerung in externen Zwischenlagern soll vor allem einem Engpaß in der Entsorgung infolge einer Erschöpfung der internen Lagerkapazitäten der Kernkraftwerke vorbeugen, die -- jedenfalls bei unverändertem Weiterbetrieb der bestehenden Kernkraftwerke -- droht, weil noch keine ausreichenden Wiederaufarbeitungskapazitäten und auch kein Endlager zur Verfügung stehen.
2. In den Vorschriften des Atomrechts sind Zwischenlager nicht ausdrücklich aufgeführt.
Das Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz -- AtG) vom 23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814) enthielt zunächst überhaupt keine nähere Regelung der Entsorgung. Es sah allerdings bereits Anlagen zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe vor (vgl. dazu auch die Begründung des Gesetzentwurfs, BTDrucks. III/759, S. 23) und unterwarf diese in § 7 -- ebenso wie die noch heute gültige Fassung des Gesetzes -- in derselben Weise wie Kernkraftwerke der Genehmigungspflicht. Weiter waren -- ebenso im wesentlichen wie noch heute -- die staatliche Verwahrung von Kernbrennstoffen (§ 5 Abs. 1 bis 5 AtG), die Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen außerhalb der staatlichen Verwahrung (§ 6 AtG) sowie die Bearbeitung, Verarbeitung und sonstige Verwendung von Kernbrennstoffen außerhalb genehmigungspflichtiger Anlagen (§ 9 AtG) geregelt.
Besondere Vorschriften für die nukleare Entsorgung wurden erst durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 30. August 1976 (BGBl. I S. 2573), die sogenannte Entsorgungsnovelle, geschaffen. Die Novelle verpflichtet diejenigen, bei denen radioaktive Reststoffe anfallen, diese schadlos zu verwerten oder, wenn dies nicht möglich, wirtschaftlich nicht vertretbar oder mit den Schutzzwecken des Gesetzes unvereinbar ist, geordnet zu beseitigen (§ 9 a Abs. 1 AtG). Die Länder haben Landessammelstellen für die Zwischenlagerung, der Bund hat Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle einzurichten. Wer radioaktive Abfälle besitzt, muß sie an eine dieser Anlagen abliefern, sofern nichts anderes bestimmt ist (§ 9a Abs. 2 AtG). Nach § 47 Abs. 2 der Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung-StrlSchV) vom 13. Oktober 1976 (BGBl. I S. 2905) werden unter anderem radioaktive Abfälle aus Kernkraftwerken nur aufgrund besonderer Zulassung von den Landessammelstellen übernommen. Die Bundesanlagen zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle bedürfen der Planfeststellung nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§ 9b AtG). Die Landessammelstellen werden entweder nach § 9 AtG oder nach § 3 StrlSchV genehmigt (§ 9c AtG).
Im Ausgangsverfahren ist die atomrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit des in Frage stehenden Zwischenlagers nach § 6 AtG und § 3 Abs. 1 StrlSchV beurteilt worden. Die genannten Vorschriften haben folgenden Wortlaut:
§ 6
AtG Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen.
(1) Wer Kernbrennstoffe außerhalb der staatlichen Verwahrung aufbewahrt, bedarf der Genehmigung.
(2) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn ein Bedürfnis für eine solche Aufbewahrung besteht und wenn
1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers und der für die Leitung und Beaufsichtigung der Aufbewahrung verantwortlichen Personen ergeben, und die für die Leitung und Beaufsichtigung der Aufbewahrung verantwortlichen Personen die hierfür erforderliche Fachkunde besitzen,
2. die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe getroffen ist,
3. die erforderliche Vorsorge für die Erfüllung gesetzlicher Schadensersatzverpflichtungen getroffen ist,
4. der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist.
(1) Wer mit sonstigen radioaktiven Stoffen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 des Atomgesetzes), ausgenommen radioaktive Mineralien, umgeht oder kernbrennstoffhaltige Abfälle beseitigt, bedarf der Genehmigung.
(2) ...
Die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung nach § 3 Abs. 1 StrlSchV sind in § 6 der Verordnung geregelt.
Verwaltungspraxis und Rechtsprechung gehen davon aus, daß durch eine atomrechtliche Genehmigung, auch soweit diese bereits für die Errichtung einer Anlage erforderlich ist, eine nach den Vorschriften des Bauordnungsrechts der Länder vorgeschriebene Baugenehmigung nicht ersetzt wird, sondern daß es einer solchen Baugenehmigung zusätzlich bedarf, sofern nicht das Landesrecht (wie etwa § 50 Abs. 3 der Landesbauordnung für Baden-Württemberg in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. November 1983 -- GBl. S. 770 --) vorsieht, daß die atomrechtliche Genehmigung die Baugenehmigung einschließt.
Im Verfahren über die Genehmigung der in § 7 Abs. 1 und 5 AtG genannten Anlagen findet eine Öffentlichkeitsbeteiligung nach Maßgabe der §§ 4 ff. der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung statt. Für die übrigen atomrechtlichen Genehmigungsverfahren gelten die Vorschriften des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts über die Beteiligung der Betroffenen.
II.
1. a) Das geplante Zwischenlager Gorleben wird von der Deutschen Gesellschaft für Wiederaufarbeitung von Kernbrennstoffen mbH (DWK) errichtet. Es besteht im Kern aus zwei Lagerhallen, die sich mit weiteren Gebäuden auf einem etwa 11 ha großen umschlossenen Gelände der Gemarkung Gorleben, etwa 1,5 km südlich der Ortschaft Gorleben, befinden. Eine der Hallen soll der (Trocken-) Lagerung abgebrannter Kernbrennelemente in Brennelementbehältern dienen, die andere der Lagerung schwach-radioaktiver Abfälle in Fässern.
Das Baugebiet ist im Flächennutzungsplan als Sondergebiet dargestellt. In einem Bebauungsplan war es als "Sondergebiet -- Brennelement-Zwischenlager und Lager für schwach-radioaktive Abfälle" festgesetzt. Dieser Bebauungsplan ist durch Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 28. Oktober 1982 für nichtig erklärt worden, weil ein Ratsherr daran mitgewirkt hatte, der Angestellter der Betreiberin des Zwischenlagers gewesen und deshalb nach den gemeinderechtlichen Vorschriften von der Mitwirkung ausgeschlossen war.
b) Am 24. Februar 1982 erhielt die DWK die Baugenehmigung für ein "Neubau-Zwischenlager für schwach-radioaktive Abfälle", nach der sie eine Lagerhalle für etwa 35000 Fässer mit teils 200, teils 400 Liter Inhalt schwach-radioaktiven Abfalls errichten durfte. Die Genehmigung stützte sich auf den Bebauungsplan und wurde erteilt, nachdem das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt als Genehmigungsbehörde für die Aufbewahrung von schwach-radioaktiven Abfällen keine grundsätzlichen Einwände gegen die beabsichtigte Bauausführung erhoben hatte. In den "besonderen Bedingungen" der Baugenehmigung heißt es:
Die Genehmigung zur Errichtung einer Lagerhalle zur Lagerung von schwach-radioaktiven Abfällen beinhaltet nicht die Genehmigung zum Beginn der Einlagerung von schwach-radioaktiven Abfällen. Für die Einlagerung ist eine gesonderte Genehmigung nach § 3 der Strahlenschutzverordnung erforderlich. Mit der Einlagerung darf erst begonnen werden, wenn diese Genehmigung rechtskräftig vorliegt.
Am 16. April 1982 erhielt die DWK die Baugenehmigung für eine "Anlage zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen", bestehend aus einer Transportbehälter-Lagerhalle und Nebengebäuden. Danach wurde im wesentlichen die Errichtung einer Lagerhalle für 420 Spezialtransportbehälter für bestrahlte Kernbrennelemente im Gesamtvolumen von 1500 Tonnen zugelassen. Die Genehmigung wurde ebenfalls auf den Bebauungsplan gestützt und erteilt, nachdem die Physikalisch-Technische Bundesanstalt, bei der die DWK einen Antrag auf Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen nach § 6 AtG gestellt hatte, eine öffentliche Erörterung durchgeführt und der Baugenehmigungsbehörde mitgeteilt hatte, daß vorbehaltlich der abschließenden Prüfung im atomrechtlichen Verfahren keine grundsätzlichen Einwände gegen die beabsichtigte Bauausführung bestünden. Die "besonderen Bedingungen" dieser Baugenehmigung enthalten unter anderem folgenden Hinweis:
Für die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen außerhalb der staatlichen Verwahrung ist eine Genehmigung nach § 6 AtG erforderlich. Als zuständige Behörde ist in § 23 AtG die Physikalisch-Technische Bundesanstalt bestimmt. ...
2. Die Beschwerdeführer haben gegen die Baugenehmigungen Widerspruch eingelegt. Sie wohnen alle im näheren Umkreis des Zwischenlagers. Der Beschwerdeführer zu 1) bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Hof in unmittelbarer Nähe des Lagers. Der Beschwerdeführer zu 2) ist Elbfischer und betreibt den Fischfang etwa 3 km vom Lager entfernt. Der Beschwerdeführer zu 4) stellt Fruchtsäfte her, zum Teil aus eigenem Anbau in 7 km Entfernung vom Lager.
Nach der Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg, der die Verwaltungsgerichte und die Verwaltungspraxis im dortigen Bezirk folgen, haben Widerspruch und Anfechtungsklage von Nachbarn gegen eine Baugenehmigung keine aufschiebende Wirkung (DVBl. 1977, S.733 m.w.N.). Die Beschwerdeführer haben deshalb im Verwaltungsrechtsweg beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Baugenehmigungen anzuordnen. Zur Begründung haben sie im wesentlichen -- wie nunmehr auch mit der Verfassungsbeschwerde -- eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG durch die Baugenehmigungen und das dabei angewandte Verfahren geltend gemacht.
Der Antrag ist vor dem Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht erfolglos geblieben.
a) Das Verwaltungsgericht führte aus, die Beschwerdeführer könnten allein durch die Errichtung der genehmigten Bauwerke nicht in ihren Rechten verletzt sein. Die beabsichtigte Nutzung der baulichen Anlagen sei nicht Gegenstand der Baugenehmigungen und von der Baubehörde auch nicht in die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen einzubeziehen gewesen. Die atomrechtlichen Behörden seien bei ihrer Entscheidung nicht an die Baugenehmigung gebunden. Die Einwendungen der Beschwerdeführer könnten danach allenfalls in dem atomrechtlichen Genehmigungsverfahren von Bedeutung sein. Auch die Frage, ob der Standort der Bauwerke für die atomrechtliche Nutzung geeignet sei, werde erst im atomrechtlichen Verfahren zu prüfen sein. Es sei allein Risiko der DWK, daß ihre mit dem Bauantrag getroffene Standortwahl möglicherweise der atomrechtlichen Prüfung nicht standhalte und die baulichen Anlagen vergeblich errichtet würden.
b) Auch das Oberverwaltungsgericht stellte auf die Aussichten des Rechtsmittels der Beschwerdeführer in der Hauptsache ab und wies ihre Beschwerde zurück, weil sich die angegriffenen Baugenehmigungen aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweisen würden.
Zwar bedürfe das geplante Zwischenlager einer normativen Genehmigungsgrundlage. Eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung in einem der atomrechtlichen Verfahrensverordnung entsprechenden Verfahren sei verfassungsrechtlich jedoch nicht geboten, auch nicht im Hinblick auf nachteilige Folgen des Betriebes des Zwischenlagers. Schutzpflicht und Mitverantwortung des Staates seien bei der Errichtung baulicher Anlagen zu nuklearen Zwecken um so schwächer, je geringer die spezifisch atomrechtlichen Anforderungen an die baulichen Anlagen seien. Sie verlören zudem an Gewicht, wenn die beabsichtigte Nutzung einer besonderen atomrechtlichen Genehmigung bedürfe und diese an ähnlich strenge Maßstäbe gebunden sei wie die Genehmigung für Kernkraftwerke nach § 7 AtG. Der Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern vor den Gefahren der Kernenergie in dem umstrittenen Transportbehälter-Lager werde nach dem Konzept der DWK im wesentlichen durch die Auslegung der Behälter gewährleistet, die im Rahmen der Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG zu prüfen sei. Im Vergleich zur Abschirmung durch die Behälter falle die Abschirmung durch die Lagerhalle kaum mehr ins Gewicht. Zwar sehe weder das Baugenehmigungsverfahren noch das Verfahren für die Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen nach § 6 AtG eine Öffentlichkeitsbeteiligung vor. Die Frage verliere aber hier an Bedeutung, weil die atomrechtliche Genehmigungsbehörde tatsächlich die Öffentlichkeit in dem von der DWK eingeleiteten Genehmigungsverfahren in einer der atomrechtlichen Verfahrensverordnung entsprechenden Weise beteiligt habe. Bedenken gegen eine lediglich baurechtliche Genehmigung bestünden nicht, weil die bestimmungsgemäße Nutzung nicht mit der Baugenehmigung freigegeben werde, sondern die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen eine Genehmigung nach § 6 AtG, die Aufbewahrung von schwachradioaktiven Abfällen eine Genehmigung nach § 3 StrlSchV voraussetze. Die Entsorgungsnovelle von 1976 habe die private Zwischenlagerung nicht ausgeschlossen, vielmehr schließe die Entscheidung des Gesetzgebers zur Wiederaufarbeitung auch die Zwischenlagerung ein.
Im Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichts beschränke sich der Regelungsgehalt der Baugenehmigungen allerdings nicht auf die Errichtung der Lagerhallen, sondern umfasse auch die Zulässigkeit ihrer Nutzung dem Grunde nach. Grundsätzlich schließe die Baugenehmigung die Feststellung ein, daß die vorgesehene Nutzung dem öffentlichen Baurecht entspreche. Die Fälle, in denen die Aufnahme der Nutzung noch einer weiteren Genehmigung bedürfe, die von einer durch besondere Fachkunde ausgewiesenen Behörde zu erteilen sei, legten zwar eine Einschränkung dieses Grundsatzes nahe. Jedoch werde die Zulässigkeit der Nutzung nicht vollständig aus dem Regelungsgehalt der Baugenehmigung ausgeklammert. Ohne die Festlegung der Nutzung sei eine Beurteilung der bodenrechtlichen Zulässigkeit der Lagerhallen nicht möglich. Die vorläufige Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen für beide Zwischenlager durch Gewerbeaufsichtsamt und Physikalisch-Technische Bundesanstalt sei Voraussetzung für die Festlegung des Nutzungszwecks durch die Baugenehmigungsbehörde. Das Verhältnis zwischen den angegriffenen Baugenehmigungen und den noch ausstehenden Genehmigungen lasse sich mit der Aufspaltung von Errichtungs- und Betriebsgenehmigung vergleichen. Wenn in den Baugenehmigungen die künftige Nutzung jedenfalls grundsätzlich festgeschrieben werde, enthebe dies die atomrechtlichen Genehmigungsbehörden trotz ihrer positiven Stellungnahme im Baugenehmigungsverfahren nicht der Prüfung, ob die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe getroffen sei. Die Beschwerdeführer könnten gegen die Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung hinsichtlich der vorgesehenen Nutzung nur vortragen, daß diese grundsätzlich und unabhängig von Änderungsmöglichkeiten im Detail nicht ohne Eingriff in ihre Rechte realisierbar sei.
Die Baugenehmigungen verstießen nicht gegen baurechtliche Vorschriften, die dem Schutz der Antragsteller dienten. Da der Bebauungsplan nichtig sei, richte sich die bodenrechtliche Beurteilung nach § 35 BBauG. Das sogenannte Planerfordernis als öffentlicher Belang diene nicht einem verfahrensrechtlichen Nachbarschutz. Auch die Aussage, daß beide Zwischenlager auch nach den atomrechtlichen Vorschriften grundsätzlich genehmigungsfähig seien, verletze die Beschwerdeführer aller Voraussicht nach nicht in ihren Rechten.
III.
Mit der Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdeführer gegen die beiden Baugenehmigungen für das Brennelement- und das Faßlager und gegen die verwaltungsgerichtlichen Beschlüsse, durch die ihnen vorläufiger Rechtsschutz versagt worden ist. Alle Beschwerdeführer rügen die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG. Die Beschwerdeführer zu 1), 2) und 4) machen darüber hinaus eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geltend.
Sie sind der Meinung, das Verfahren habe grundsätzliche Bedeutung, so daß die Verfassungsbeschwerde ohne Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache zulässig sei. Das Verfahren werfe grundlegende Fragen nach der verfassungsrechtlichen Notwendigkeit einer Verfahrensbeteiligung, nach den gesetzlichen Grundlagen für die Genehmigung atomarer Anlagen und nach den Erfordernissen eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes auf. Einer weiteren tatsächlichen Aufklärung bedürfe es für die Entscheidung nicht.
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sei verletzt, weil die aus diesem Grundrecht folgenden verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Erteilung atomrechtlicher Genehmigungen nicht erfüllt seien. In den durchgeführten Genehmigungsverfahren hätte eine Öffentlichkeits- oder wenigstens eine Betroffenenbeteiligung stattfinden müssen. Der Anspruch der Beschwerdeführer auf Betroffenenbeteiligung sei auch aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleiten, da der Gesetzgeber in einer Vielzahl weniger bedeutsamer Fälle, etwa im Immissionsschutzrecht, eine solche angeordnet habe. Die "Anhörung", welche die Physikalisch-Technische Bundesanstalt im Verfahren über die Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG durchgeführt habe, sei "freiwillig" erfolgt und habe den Betroffenen keine Rechte eingeräumt. Sie sei als unverbindliche Information im Rahmen des Verwaltungsverfahrens angekündigt und durchgeführt und daher auch von den Anzuhörenden nicht voll wahrgenommen worden.
Darüber hinaus verstoße es gegen die aus Art. 2 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG abzuleitende Schutzpflicht des Staates, daß durch die angegriffenen Entscheidungen die vollständige Errichtung des Lagers ohne die Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle seiner betriebsbedingten Auswirkungen zugelassen werde. Der Grundrechtsschutz werde bereits dadurch ausgelöst, daß eine Standortentscheidung für eine atomare Anlage getroffen werde. Auch sei -- wie die Beschwerdeführer näher ausführen -- die Beschaffenheit der Bauwerke von wesentlicher Bedeutung für die Sicherheit der Anlage. Es bedürfe daher zur Erreichung der Schutzziele des Atomgesetzes einer atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung. Daß dies dem vom Gesetzgeber selbst gewählten Schutzmaßstab entspreche, zeige der Vergleich mit § 9 c AtG, der für Landessammelstellen zur Zwischenlagerung radioaktiver Abfälle, von denen ein wesentlich geringeres Gefährdungsrisiko ausgehe als von der Zwischenlagerung abgebrannter Kernbrennelemente, eine solche Errichtungsgenehmigung vorschreibe.
Die Errichtung und Inbetriebnahme des geplanten Lagers für abgebrannte Kernbrennelemente stehe im übrigen unter dem aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitenden Vorbehalt des Gesetzes. Der Gesetzgeber müsse in grundlegenden Bereichen, zumindest im Bereich der Grundrechtsausübung, alle wesentlichen Entscheidungen selbst treffen. Dazu gehöre nicht nur die Inbetriebnahme, sondern schon die Errichtung des Lagers. Weder im Atomgesetz noch in einer anderen bundesrechtlichen Vorschrift sei aber eine Rechtsgrundlage für die Errichtung der geplanten Anlage zu finden. Selbst für den Betrieb der geplanten Anlage fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. § 6 AtG sei auf die Aufbewahrung abgebrannter Brennelemente nicht anwendbar. Die Vorschrift sei geschaffen worden, um die kurzfristige Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in funktionellem und räumlichem Zusammenhang mit anderen atomrechtlich genehmigungspflichtigen Anlagen zu ermöglichen. Dabei sei der Gesetzgeber davon ausgegangen, daß durch die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen Belästigungen der Nachbarn nicht auftreten könnten. Wenn sich § 6 AtG auch auf abgebrannte Kernbrennstoffe erstrecken ließe, müßte der Gesetzgeber die Regelung überprüfen, da das Gefährdungspotential bei abgebrannten Kernbrennstoffen millionenfach höher als bei nicht bestrahlten sei. Für eine langzeitige externe Zwischenlagerung in Anlagen der vorliegenden Art habe der Gesetzgeber die erforderliche Entscheidung nicht getroffen.
Die bezeichneten Grundrechte würden schließlich durch die Nichtbeachtung des verfassungsrechtlich geschützten bauleitplanerischen Abwägungsgebotes verletzt. Auf dem Umweg über die "Umdeutung" der Baugenehmigung in eine Genehmigung nach § 35 BBauG werde den Beschwerdeführern der Rechtsschutz verwehrt, obwohl die abwägende Bauleitplanung für nichtig erklärt worden sei.
Die Beschwerdeführer seien in ihrem durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Grundrecht betroffen, weil das Zwischenlager schon im Normalbetrieb radioaktive Strahlen aussenden werde, die gesundheitsgefährlich seien; darüber hinaus sei der Eintritt von Störfällen zu befürchten, die lebensbedrohliche Mengen von Radioaktivität freisetzen könnten. Ein erhöhtes Störfallrisiko ergebe sich insbesondere daraus, daß der in der Erdbebenzone l gelegene Standort in besonderem Maße der Gefahr von Erdbewegungen ausgesetzt sei. Außerdem bestehe an dem Standort die Gefahr von Erdfällen, weil sich das Lager auf einem Salzstock befinde, in dessen Gipshut einsturzgefährdete Hohlräume eingewaschen seien. Das könne zum Einsturz der nicht erdbebensicher ausgelegten Hallen führen.
Soweit die Beschwerdeführer zu 1), 2) und 4) zusätzlich eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG rügen, machen sie geltend, daß ihre berufliche und wirtschaftliche Tätigkeit durch die Errichtung und den Betrieb der geplanten Anlage gefährdet und unmöglich gemacht werden würde. Die von ihnen produzierten Lebensmittel würden sich nur noch schwer verkaufen lassen, wenn bekannt werde, daß sie in der Nähe eines atomaren Zwischenlagers gewonnen worden seien.
IV.
Zu der Verfassungsbeschwerde haben der Bundesminister des Innern für die Bundesregierung, die Niedersächsische Landesregierung, der Hessische Ministerpräsident, die Deutsche Gesellschaft für Wiederaufarbeitung von Kernbrennstoffen mbH und der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts Stellung genommen.
1. Der Bundesminister äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde. Von der sofortigen Vollziehbarkeit der angegriffenen Baugenehmigungen könne eine Grundrechtsgefährdung nicht ausgehen. Für den Betrieb der Zwischenlager seien Genehmigungen gemäß § 6 AtG und § 3 Abs. 1 StrlSchV erforderlich, die in einem gesonderten Verfahren erteilt würden und für die sich aus dem baurechtlichen Genehmigungsverfahren keine Bindungswirkung ergebe. Eine Parallelität zur Betroffenheit durch Teilerrichtungsgenehmigungen nach § 7 AtG bestehe nicht. Zudem seien die Voraussetzungen, unter denen unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Subsidiarität Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ausnahmsweise zulässig seien, nicht erfüllt.
Zur Sache führt der Bundesminister aus, die Genehmigungspflicht nach § 6 AtG gewährleiste, daß die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe auch hinsichtlich der Anlagensicherheit getroffen sei. Eine wirksame Überprüfung der Anlagensicherheit sei auch nach Errichtung der Anlage möglich. Bei dem Zwischenlager handele es sich im Grunde nur um eine "Aufbewahrungsstelle". Die Sicherheit eines solchen Lagers könne -- anders als bei den komplexen kerntechnischen Anlagen nach § 7 AtG, für die eine Errichtungsgenehmigung vorgeschrieben sei -- jederzeit kontrolliert und erforderlichenfalls mit geringem technischen und finanziellen Aufwand durch Änderungen gewährleistet werden. Der Gesetzgeber habe sich auch hinsichtlich der formellen Genehmigungsvoraussetzungen in dem ihm zustehenden Ermessensrahmen gehalten. Nach "der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren" (BVerfGE 49, 89 [142]) genüge die Beteiligung betroffener Dritter nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht, das für die Dritten zudem den Vorteil habe, keine Präklusion zu kennen. Auf eine Verletzung des verfassungsrechtlich geschützten bauleitplanerischen Abwägungsgebotes könnten sich die Beschwerdeführer nicht berufen, weil die Baugenehmigungen auf die planähnliche Entscheidung des Bundesgesetzgebers gemäß § 35 Abs. 1 BBauG gestützt werden könnten.
Die Ausführungen hinsichtlich des Brennelementlagers seien sinngemäß auch für das Faßlager gültig.
2. Die Niedersächsische Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde gegen die Baugenehmigungen für unzulässig, da insoweit der Rechtsweg gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nicht erschöpft und die Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht gegeben seien. Der Verfassungsbeschwerde gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stehe der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen, weil die Beschwerdeführer seit dem Sommer 1982 das Hauptsacheverfahren hätten betreiben können; im übrigen könnten sie im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Genehmigungen nach § 6 AtG und § 3 Abs. 1 StrlSchV effektiven Grundrechtsschutz erlangen.
Jedenfalls aber sei die Verfassungsbeschwerde nicht begründet. Die Schutzpflicht des Staates gemäß Art. 2 Abs. 2 GG sei nicht evident verletzt. Es komme dabei auf die Gesamtheit der vom Gesetzgeber erlassenen Vorschriften an. Die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes reichten für die Beteiligung der Betroffenen aus. Die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 AtG genügten ebenfalls den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Es stehe dem Gesetzgeber frei, in welchem Stadium des Verfahrens er deren Prüfung vorschreibe, wenn ihre Einhaltung nur insgesamt sichergestellt werde. Unabhängig davon wirke das Fehlen einer etwa erforderlichen atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung nicht auf die Verfassungsmäßigkeit der Baugenehmigung zurück, die lediglich besage, daß das Gebäude unter baurechtlichen Gesichtspunkten errichtet werden dürfe. Entsprechendes gelte für das Lager für schwach-radioaktive Abfälle.
3. Der Hessische Ministerpräsident hat sich lediglich zum Stand der Entsorgung der in Hessen betriebenen Kernkraftwerke geäußert und erklärt, daß hierfür die Inanspruchnahme deutscher externer Zwischenlager weder vorgesehen noch erforderlich sei.
4. Die Deutsche Gesellschaft für Wiederaufarbeitung von Kernbrennstoffen (DWK) hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unzulässig, zumindest aber für unbegründet.
Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil die Beschwerdeführer durch die Erteilung der Baugenehmigung, die auch dann erforderlich wäre, wenn die Errichtung eines Zwischenlagers einer atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung mit Öffentlichkeitsbeteiligung bedürfte, nicht in ihren Grundrechten verletzt sein könnten. Durch die Errichtung der Gebäude würden keine Gefahrenmomente konserviert, die sich erst beim späteren Betrieb realisierten, dann jedoch nicht mehr wirksam bekämpft werden könnten. Vielmehr sei die Eignung der errichteten Gebäude für den beabsichtigten Zweck in vollem Umfang auch Prüfungsgegenstand und Regelungsinhalt der erforderlichen atomrechtlichen Umgangsgenehmigung. Ferner sei der Rechtsweg gegen die Baugenehmigungen nicht erschöpft, ganz abgesehen davon, daß die gerügte Grundrechtsverletzung nicht einmal die Erteilung der Baugenehmigung als solche, sondern das Fehlen zusätzlicher Genehmigungserfordernisse im Rahmen eines atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens betreffe.
Zur Begründetheit der Verfassungsbeschwerde führt die DWK aus: Soweit die Beschwerdeführer einen Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes rügten, behaupteten sie eine Genehmigungslücke im Atomrecht. Dies sei indessen keine Frage des Gesetzesvorbehaltes, vielmehr könne eine staatliche Genehmigungspflicht allenfalls aus der grundrechtlichen Schutzpflicht des Staates resultieren. Bei deren Realisierung habe der Gesetzgeber eine beträchtliche Einschätzungsprärogative in der Frage, ob gegen Gefahren überhaupt eingeschritten werden solle und vor allem auf welche Weise Schutzmaßnahmen getroffen werden sollten. Überzeugende Gründe dafür, daß die "Errichtung" externer Zwischenlager einer Genehmigung bedürfe, bestünden nicht. Das Gebäude für ein Zwischenlager sei keine komplizierte nuklearspezifische Anlage, die eine systemgerechte Verbindung von Komponenten und Anlagenteilen wie zum Beispiel bei einem Kernkraftwerk erfordere; demgemäß könne die Eignung des Gebäudes zu dem später noch zu genehmigenden "nuklearen" Zweck ohne Einschränkung auch nach Errichtung noch umfassend geprüft werden. Unabhängig davon könnten etwaige nuklearspezifische Sicherheitsfragen auch schon im Wege einer kooperativen Zusammenarbeit zwischen Baugenehmigungsbehörde und atomrechtlicher Genehmigungsbehörde im Baugenehmigungsverfahren berücksichtigt werden.
Auf das Fehlen einer Öffentlichkeitsbeteiligung könnten sich die Beschwerdeführer bereits deshalb nicht berufen, weil vor Abschluß des Baugenehmigungsverfahrens eine öffentliche Anhörung stattgefunden habe. Unter Berücksichtigung der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien für die Konkretisierung verfassungsrechtlicher Handlungs- und Schutzpflichten könne für das Stadium der "Errichtung" eines nuklearen Zwischenlagers kein verfassungsrechtliches Öffentlichkeitsgebot angenommen werden. Die Betroffenenbeteiligung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG reiche aus.
5. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat Stellungnahmen des 4. und 7. Senats übermittelt. Der 4. Senat verweist im wesentlichen darauf, daß atomrechtliche Fragen hier im Vordergrund stünden und die Genehmigung nach § 35 BBauG nicht wegen eines Planbedürfnisses für die in Rede stehenden beiden Hallen unzulässig sein dürfte.
Der 7. Senat hält es für geboten, an die Erschöpfung des Rechtswegs hohe Anforderungen zu stellen. Die von der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen könnten zu einem großen Teil erst zutreffend beantwortet werden, wenn über die Auslegung des zugrundeliegenden einfachen Rechts Klarheit bestehe. Eine Klärung dieser Vorfragen im Hauptsacheverfahren hätte zumindest seit Ende 1982 in die Wege geleitet sein können.
Der angegriffene Beschluß des Oberverwaltungsgerichts beruhe auf der aus der niedersächsischen Landesbauordnung hergeleiteten Erwägung, daß der Regelungsgehalt der angefochtenen Baugenehmigungen die Nutzung der Lagerhallen dem Grunde nach und mit Bindungswirkung für die atomrechtlichen Genehmigungsbehörden mit umfasse. Der Senat habe erhebliche Bedenken, ob landesrechtliche Vorschriften, die den vom Oberverwaltungsgericht ermittelten Inhalt hätten, mit den bundesrechtlichen Regelungen des § 6 AtG und des § 3 StrlSchV vereinbar seien, da Bundesrecht eine Bindung der atomrechtlichen Genehmigung an die Baugenehmigung nicht vorsehe. Mit Bundesrecht unvereinbar erscheine die Auffassung des Oberlandesgerichts, das Verhältnis zwischen den angegriffenen Baugenehmigungen und den noch ausstehenden atomrechtlichen Genehmigungen lasse sich "mit der Aufspaltung von Errichtungs- und Betriebsgenehmigung vergleichen". Wenn Bundesrecht eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung für Zwischenlager weder vorsehe noch von Verfassungs wegen vorzusehen brauche, wie das Oberverwaltungsgericht meine, dann könne nicht durch Landesrecht "aus Gründen des Vertrauens- und Investitionsschutzes des Bauherrn" der Baugenehmigung eine Funktion zugeschrieben werden, die allenfalls einer atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung zukommen könnte. Es sei noch nicht endgültig geklärt, ob nach geltendem Recht von der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung eine Bindungswirkung für das weitere Genehmigungsverfahren ausgehe. Jedenfalls stelle die Baugenehmigung nicht mehr und nicht weniger als eine Parallelgenehmigung zur atomrechtlichen Genehmigung nach § 6 AtG beziehungsweise § 3 StrlSchV dar, die keine präjudizielle Bedeutung für die Erteilung der atomrechtlichen Genehmigung habe. Dies könne der Verfassungsbeschwerde aber schwerlich zum Erfolg verhelfen, denn die die Beschwerdeführer möglicherweise benachteiligende Bindungswirkung würde entfallen mit der Folge, daß die atomrechtlichen Genehmigungsbehörden ohne Bindung an die Baugenehmigung entscheiden und die atomrechtliche Genehmigung auch verweigern könnten. Eine solche Auslegung liege übrigens auch angesichts der wohl eindeutigen Vorbehalte in den Baugenehmigungen erheblich näher als die vom Oberverwaltungsgericht angenommene Bindungswirkung.
Es bestünden Zweifel, ob der Vorbehalt des Gesetzes verletzt sei. Auch wenn § 6 AtG ursprünglich nicht als Genehmigungstatbestand für die Aufbewahrung bestrahlter Kernbrennstoffe in privaten Zwischenlagern gedacht gewesen sein möge, schließe das nicht aus, daß er diese Funktion gleichwohl übernehmen könne. Es sei eine nicht seltene Erscheinung, daß gesetzliche Regelungen für Sachverhalte Bedeutung erlangten, an die man bei ihrem Erlaß nicht gedacht habe. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 AtG ließen die in Rede stehende erweiternde Auslegung zu. Die erforderliche Prüfung habe sich dabei auch auf die baulichen Gegebenheiten zu erstrecken. Dies möge nicht sonderlich zweckmäßig erscheinen, ein rechtspolitisch unbefriedigender Zustand sei aber noch kein Anlaß für ein verfassungsrechtliches Verdikt.
Die Begründung des Oberverwaltungsgerichts, daß nämlich eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung aus Gründen der staatlichen Schutzpflicht nicht geboten sei, weil die erforderliche Gefahrenvorsorge nach dem Konzept der Beigeladenen im wesentlichen durch die Transportbehälter gewährleistet werde, sei als Rechtfertigung für den Ausgangspunkt des Berufungsgerichts nicht zureichend; erforderlich wäre vielmehr, daß bei externen Zwischenlagern -- gleichgültig ob Naß- oder Trockenlagerung gewählt werde -- generell der Gesichtspunkt zutreffe, daß der erforderliche Gefahrenschutz in erster Linie von der Art und Weise der in den errichteten Baulichkeiten vorgenommenen Aufbewahrung abhänge und demgegenüber die an diese Baulichkeiten selbst zu stellenden Anforderungen zurückträten. Dies könne der Senat nicht beurteilen. Dagegen könnte sprechen, daß für die von den Ländern gemäß § 9 a Abs. 3 AtG zu errichtenden Landessammelstellen für die Zwischenlagerung radioaktiver Abfälle gemäß § 9 c AtG eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung vorgesehen sei. Ob dieser Differenzierung eine im Hinblick auf den notwendigen Gefahrenschutz einleuchtende Unterscheidung zugrunde liege, könne der Senat nicht beantworten. Sollte jedoch eine besondere Errichtungsgenehmigung von Verfassungs wegen geboten sein, müsse überlegt werden, ob für das dann erforderliche Nachfassen des Gesetzgebers eine Übergangsfrist einzuräumen sei. Diese Übergangsfrist dürfte insbesondere dann zu bejahen sein, wenn die Versagung des Betriebs von externen Zwischenlagern möglicherweise ebenfalls zu einem verfassungswidrigen Zustand führte.
Das Oberverwaltungsgericht versuche erkennbar, auch aus Gründen eines wirksamen Drittschutzes, vor der Errichtung der hier in Frage stehenden Zwischenlager ihre Vereinbarkeit mit den atomrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen zu überprüfen. Aus der Sicht des revisiblen Rechts sei eine Bindung der Baugenehmigungsbehörde an das Ergebnis einer vorläufigen Prüfung durch die atomrechtliche Genehmigungsbehörde nicht zu beanstanden. Zweifelsfrei sei freilich nicht, ob auf diese Weise dem verfassungsrechtlichen Gebot grundrechtskonformer Verfahrensgestaltung ausreichend Rechnung getragen werden könne. Die Vorverlagerung der Gefahrenprüfung sei nämlich auch deshalb für einen effektiven und rechtzeitigen Rechtsschutz von Bedeutung, weil Voraussetzung für die Erteilung der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG sei, daß die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe getroffen worden sei. Dieser normative Maßstab setze Bewertungen voraus, die zu treffen Sache der Exekutive sei und die die Verwaltungsgerichte nicht durch ihre eigenen Bewertungen ersetzen dürften. Unter diesen Umständen komme der Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens besondere Bedeutung als Kriterium für die "Richtigkeitsgewähr" der behördlichen Entscheidung zu; das setze eine frühe Beteiligung der potentiell Betroffenen voraus und lege diese zumindest nahe. Warum eine solche Betroffenenbeteiligung bei Zwischenlagern der vorliegenden Art nicht vorgesehen sei, vermöge der Senat gegenwärtig nicht recht zu erkennen.
V.
Die beiden Lagerhallen waren nach dem Vortrag der Beschwerdeführer bereits bei Einreichung der Verfassungsbeschwerde im Rohbau fast fertiggestellt. Die Bauarbeiten sind inzwischen abgeschlossen.
Im Hauptsacheverfahren haben die Beschwerdeführer nach Zurückweisung ihres Widerspruchs gegen die Baugenehmigungen Klage erhoben. Das Verfahren schwebt noch in erster Instanz. Es ist bisher seit der Klageerhebung nicht weiterbetrieben worden.
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.
I.
Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch die angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen richtet, steht ihr der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen.
1. Die Ablehnung vorläufigen Rechtsschutzes enthält für den Antragsteller eine selbständige Beschwer, die sich nicht mit derjenigen durch die spätere Hauptsacheentscheidung deckt (vgl. BVerfGE 35, 263 [275]). Es steht demgemäß in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts außer Frage, daß die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein kann (BVerfGE 69,315 [339 f.] m.w.N.).
Die Beschwerdeführer haben den Rechtsweg, wie es § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt, im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erschöpft. Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert jedoch, daß ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (BVerfGE 74,102 [113] m.w.N.; st. Rspr.). Danach kann auch die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache geboten sein, wenn nach der Art der gerügten Grundrechtsverletzung das Hauptsacheverfahren die Möglichkeit bietet, der verfassungsrechtlichen Beschwer abzuhelfen.
Der Subsidiaritätsgrundsatz soll vor allem sichern, daß durch die umfassende fachgerichtliche Vorprüfung der Beschwerdepunkte dem Bundesverfassungsgericht ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet wird und ihm die Fallanschauung und Rechtsauffassung der Gerichte, insbesondere auch der obersten Bundesgerichte, vermittelt werden; zugleich wird damit der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung und Aufgabenzuweisung entsprochen, nach der vorrangig die Fachgerichte Rechtsschutz gegen Verfassungsverletzungen gewähren (BVerfGE 68, 376 [380] m.w.N.). In atomrechtlichen Verfahren erlangt dieser Gesichtspunkt besondere Bedeutung, weil vielfach schwierige technisch-naturwissenschaftliche Sachverhalte zu beurteilen sind, die von den Verwaltungsgerichten im summarischen Verfahren in der Regel nur kursorisch erörtert werden, so daß das Bundesverfassungsgericht genötigt sein könnte, auf ungesicherten tatsächlichen Grundlagen weitreichende Entscheidungen zu treffen. Andererseits darf wegen der verfassungsrechtlichen Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzes eine verfassungsgerichtliche Kontrolle insoweit nicht gänzlich entfallen. In Abwägung dieser Gesichtspunkte hat das Bundesverfassungsgericht im Mülheim-Kärlich-Beschluß (BVerfGE 53, 30 [52 ff.]; vgl. auch BVerfGE 69, 315 [340] m.w.N.) entschieden, daß Verfassungsbeschwerden ausnahmsweise dann als zulässig zu behandeln sind, wenn die Entscheidung von keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung abhängt und wenn diejenigen Voraussetzungen gegeben sind, unter denen gemäß § 90 Abs. 2 BVerfGG vom Erfordernis der Rechtswegerschöpfung abgesehen werden kann.
2. Nach diesen Grundsätzen sind die Beschwerdeführer auf die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache zu verweisen.
a) Die Beschwerdeführer rügen ausschließlich Grundrechtsverletzungen, die sich nicht auf die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes als solche, sondern auf die Hauptsache beziehen. Sie wenden sich gegen die Beurteilung der Erfolgsaussicht ihres Begehrens in der Hauptsache, die den gerichtlichen Entscheidungen über den vorläufigen Rechtsschutz zugrunde liegt. Ihre Rügen betreffen damit letztlich die Rechtmäßigkeit der Baugenehmigungen, die im Hauptsacheverfahren zu prüfen ist. Dieses bietet danach die Möglichkeit, auch einer etwaigen verfassungsrechtlichen Beschwer abzuhelfen.
b) Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auf der Beurteilung schwieriger einfach-rechtlicher Fragen, die in der fachgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht höchstrichterlich geklärt sind und bei denen nicht gesichert ist, daß sich nur eine Lösung anbietet. Für die verfassungsrechtliche Einordnung von Zwischenlagern der vorliegenden Art in das Schutzsystem des Atomrechts sind darüber hinaus die tatsächlichen Auswirkungen solcher Lager auf ihre Umgebung von Bedeutung, die zwischen den Beteiligten umstritten sind. Auf eine fachgerichtliche Vorklärung dieser Fragen kann nach Sinn und Zweck des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht verzichtet werden.
aa) Einer weiteren Klärung tatsächlicher und einfachrechtlicher Fragen bedürfte es allerdings nicht, wenn die Genehmigung der Errichtung des in Frage stehenden Zwischenlagers die Beschwerdeführer -- wie diese geltend machen -- allein schon deshalb in ihren Grundrechten verletzen würde, weil derartige Zwischenlager in den Vorschriften des Atomrechts nicht ausdrücklich aufgeführt sind. Das ist jedoch nicht der Fall.
Aus der Schutzpflicht des Gesetzgebers, die jedenfalls für die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter besteht (BVerfGE 39, 1 [41]; 46,160 [164]; 56, 54 [73]) und insbesondere auch auf dem Gebiet des Atomrechts eingreift (BVerfGE 49, 89 [141 f.]; 53, 30 [57]), kann nicht abgeleitet werden, daß private externe Zwischenlager nur aufgrund einer ausdrücklichen Zulassung durch den Gesetzgeber geschaffen werden dürften. Die Schutzpflicht ist vielmehr schon dann erfüllt, wenn Vorschriften bestehen, die auf solche Lager anwendbar sind und ausreichenden Schutz vor ihren Gefahren gewähren.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Dieser verpflichtet zwar den Gesetzgeber, im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE49,89 [126 f.] m.w.N.). Daß der Gesetzgeber im Grundsatz die Zwischenlagerung abgebrannter Kernbrennelemente gebilligt hat, ergibt sich jedoch schon daraus, daß eine Zwischenlagerung bei der Entsorgungslage, die bei Erlaß der Entsorgungsnovelle gegeben war und auch derzeit noch besteht, notwendige Folge des -- vom Gesetzgeber zugelassenen -- Betriebs der Kernkraftwerke ist. Im übrigen kann der Vorbehalt des Gesetzes keine größere Regelungsdichte gebieten als die Schutzpflicht des Gesetzgebers, die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG abzuleiten ist.
Es bestehen allerdings Zweifel, ob der Gesetzgeber im Zeitpunkt des Erlasses der Vorschriften, die im Ausgangsverfahren als Rechtsgrundlage für die atomrechtliche Zulässigkeit des Lagers angesehen worden sind, nämlich des § 6 AtG und des aufgrund gesetzlicher Ermächtigung erlassenen § 3 StrlSchV, bereits die Schaffung externer privater Zwischenlager ins Auge gefaßt hatte. Dafür, daß zumindest bei der Schaffung des § 6 AtG nicht an eine Lagerung abgebrannter Kernbrennelemente gedacht worden ist, sprechen die Gesetzesmaterialien. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs wurde ein Bedürfnis für eine externe Aufbewahrung von Kernbrennstoffen insbesondere für die Lagerung noch zu verwendender Brennstoffe in der Nähe des Reaktors oder der Verwendungsstelle angenommen, um Transporte von Kernbrennstoffen und Stockungen im Betriebsablauf zu vermeiden (BTDrucks. III/759, S. 22); ferner trat die Bundesregierung einem Änderungsvorschlag des Bundesrates, nach dem in § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG hinter dem Wort "Schaden" die Worte "und erhebliche Belästigungen" eingefügt werden sollten, mit der Erwägung entgegen, daß bei der Aufbewahrung von Kernbrennstoffen Belästigungen der Nachbarn nicht auftreten könnten, weil diese Aufbewahrung weder mit Immissionen noch mit der Aussendung von Strahlen auf andere Grundstücke verbunden sei (a.a.O., S. 50, 59). Das legt die Annahme nahe, daß an die Lagerung bestrahlter Kernbrennelemente, die noch in erheblichem Umfang radioaktiv sind, nicht gedacht worden ist. Zweifelhaft erscheint darüber hinaus, ob bei der Schaffung von § 3 StrlSchV im Jahre 1976 schon externe Zwischenlager in Betracht gezogen worden sind, weil die Bundesregierung damals noch das Konzept eines einheitlichen nuklearen Entsorgungszentrums verfolgte (vgl. dazu: Entsorgungsbericht der Bundesregierung vom 30. November 1977, BTDrucks. 8/1281, S.2 ff., 13 ff.), das erst im Laufe des Jahres 1979 zugunsten einzelner Anlagen einschließlich externer Zwischenlager aufgegeben worden ist.
Auf die subjektive Vorstellung des Gesetzgebers kommt es jedoch in diesem Zusammenhang nicht entscheidend an. Der verfassungsrechtlichen Forderung nach einem Tätigwerden des Gesetzgebers ist schon dann genügt, wenn objektiv eine gesetzliche Regelung vorhanden ist, die nach den allgemeinen Grundsätzen der Gesetzesauslegung den in Frage stehenden Sachverhalt erfaßt und den Anforderungen der Schutzpflicht inhaltlich genügt.
bb) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, daß zu einem ausreichenden verfahrensrechtlichen Grundrechtsschutz für Zwischenlager eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung unter Beteiligung der Öffentlichkeit im Genehmigungsverfahren erforderlich sei, bedarf es zunächst der abschließenden Klärung der einfachrechtlichen Lage. Wie insbesondere die Stellungnahme des Bundesverwaltungsgerichts zeigt, stellen sich dabei schwierige Fragen, deren Beantwortung noch nicht in jeder Hinsicht gesichert ist. Wäre das Bundesverfassungsgericht gezwungen, zur verfassungsrechtlichen Problematik allein aufgrund der summarischen Beurteilung in den angegriffenen Entscheidungen des Verfahrens über den vorläufigen Rechtsschutz Stellung zu nehmen, bestünde die Gefahr, daß es auf ungesicherter einfach-rechtlicher Grundlage entscheidet und damit mittelbar auf die Entwicklung des einfachen Rechts in einer der grundgesetzlichen Aufgabenverteilung zwischen Verfassungs- und Fachgerichtsbarkeit nicht entsprechenden Weise Einfluß nimmt.
cc) Für die Beurteilung, ob aus verfassungsrechtlicher Sicht die von den Beschwerdeführern erstrebten verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Errichtung von Zwischenlagern geboten sind, kommt es ferner auf tatsächliche Fragen an, deren Klärung den Fachgerichten überlassen bleiben muß.
Dem Gesetzgeber kommt bei der Erfüllung der grundrechtlichen Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu, der auch Raum läßt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen, und den das Bundesverfassungsgericht zu beachten hat. Dieses kann grundsätzlich erst eingreifen, wenn die staatlichen Organe gänzlich untätig geblieben sind oder wenn offensichtlich ist, daß die getroffenen Maßnahmen völlig ungeeignet oder unzugänglich sind (BVerfGE 56, 54 [71, 80 ff.]; Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Oktober 1987 -- 2 BvR 624/83 u. a. --, Umdruck S. 60)1 . Wenn der Gesetzgeber jedoch in Erfüllung seiner Schutzpflicht Regelungen trifft und damit Schutzmaßstäbe setzt, konkretisieren diese den Grundrechtsschutz. Wirkt sich die Schutzregelung unmittelbar auf die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Entscheidung aus, so kann in ihrer Außerachtlassung die Verkennung der Bedeutung und der Tragweite des Grundrechts liegen und danach die Entscheidung das geschützte Grundrecht selbst verletzen (vgl. BVerfGE 49, 304 [319 f.]; 53, 30 [60 ff., 62 ff.]). Darüber hinaus kann eine vorhandene Schutzregelung, auch wenn sie nicht unmittelbar für den in Frage stehenden Bereich getroffen ist, für diesen Bedeutung erlangen, wenn darin ein allgemeiner Schutzmaßstab zum Ausdruck kommt.
Das Atomrecht sieht für bestimmte Arten atomarer Anlagen Errichtungsgenehmigungen oder eine Planfeststellung vor (§§ 7,9 b und -- jedenfalls dem Wortlaut nach -- auch § 9 c AtG); in den Fällen des § 7 Abs. 1 und 5 AtG schreibt es darüber hinaus ein formalisiertes Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung vor (§§ 4 ff. der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung). Sowohl der Einführung einer Errichtungsgenehmigung als auch derjenigen einer Öffentlichkeitsbeteiligung kommt -- nicht nur, aber auch -- eine Schutzfunktion für die betroffenen Grundrechtsträger zu. Die Errichtungsgenehmigung dient zwar auch der Investitionssicherung des Betreibers. Sie eröffnet aber zunächst die Möglichkeit der behördlichen Überwachung während der Errichtung der Anlage; dieser Gesichtspunkt fällt bei komplizierten Anlagen für eine effektive Gefahrenabwehr besonders ins Gewicht, wenn etwa die Sicherheit nur durch fortlaufende Kontrolle des Herstellungsprozesses gewährleistet werden kann. Vor allem aber wird der Rechtsschutz der Betroffenen insoweit verstärkt, als von vornherein ausgeschlossen wird, daß bei der nachträglichen Prüfung im Rahmen der Betriebsoder Umgangsgenehmigung die Entscheidung durch die Standortwahl und bereits erbrachte Investitionen faktisch vorgeprägt wird. Diese Gefahr mag zwar regelmäßig gering sein, da durch die bauliche Errichtung keine unabänderlichen Tatsachen geschaffen werden und keine Zweifel daran bestehen, daß der Bauherr mit der Errichtung der Bauwerke vor Erteilung der Betriebsgenehmigung auf eigenes Risiko handelt. Es ist aber in besonderen Fällen, wenn die getätigten Investitionen eine erhebliche Größenordnung erreicht haben, immerhin denkbar, daß im Interesse der Erhaltung der Verwendungsfähigkeit der bereits erstellten Einrichtungen die erforderlichen Schutzmaßnahmen großzügiger beurteilt werden als bei früher einsetzendem Rechtsschutz (vgl. dazu auch BVerfGE 53, 30 [94] -- abw.M.). Eine Öffentlichkeitsbeteiligung verstärkt ebenfalls den Rechtsschutz der Betroffenen. Die Bekanntmachung des Vorhabens erleichtert es diesen, schon im Planungsstadium Kenntnis von Einzelheiten der Planung zu erlangen und Einwendungen im Verwaltungsverfahren vorzubringen (vgl. BVerfGE 61, 82 [114 ff.]).
Für die Beurteilung, ob sich daraus übergreifende Maßstäbe für den Grundrechtsschutz ableiten lassen und welchen Inhalt diese gegebenenfalls haben, bedarf es zunächst einer abschließenden Klärung von Inhalt und Zweck der einfach-rechtlichen Vorschriften. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich des § 9 c AtG, der -- jedenfalls seinem Wortlaut nach -- für Landessammelstellen eine Errichtungsgenehmigung verlangt. Sind die vom Gesetzgeber zugrunde gelegten Schutzmaßstäbe geklärt, kommt es darauf an, wie Zwischenlager danach zu beurteilen sind. Dafür ist es von Bedeutung, welche Gefährdung von derartigen Lagern im Vergleich zu den sonstigen Anlagen ausgeht und ob nach den technischen Gegebenheiten eine ausreichende Sicherung gewährleistet ist, wenn die Sicherheitsprüfung nicht schon im Errichtungsstadium, sondern erst im Rahmen des Verfahrens über die Betriebs- oder Umgangsgenehmigung erfolgt. Für die Entscheidung so gewichtiger Fragen bietet das summarische Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keine ausreichende Grundlage.
c) Den Beschwerdeführern entsteht kein schwerer Nachteil, wenn sie auf den Rechtsweg im Hauptsacheverfahren verwiesen werden. Zwar könnte ihnen dadurch der nach ihrer Auffassung gebotene verfahrensrechtliche Schutz vor der Errichtung der Lagerhallen nicht mehr gewährt werden, weil die Hallen schon im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde weitgehend errichtet waren und inzwischen fertiggestellt sind. Auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren wäre für die Beschwerdeführerin insoweit jedoch kein weitergehender Rechtsschutz als im Hauptsacheverfahren erreichbar. Die Errichtung der Lagerhallen kann im übrigen für sich allein die Grundrechte der Beschwerdeführer materiell noch nicht beeinträchtigen. Gegen die einer Nutzung vorangehenden atomrechtlichen Genehmigungen können sie gesondert Rechtsschutz begehren. Nach alledem ist auch in dieser Hinsicht eine Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht veranlaßt.
II.
Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen die Baugenehmigungen richtet, ist sie nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG unzulässig, weil die Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht erschöpft haben.
Die Voraussetzungen für eine Vorabentscheidung nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG liegen nicht vor. Dabei bedarf es keiner Entscheidung, ob den aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen eine allgemeine Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift zukommt. Dies könnte für sich allein nicht ausschlaggebend sein (BVerfGE 71,305 [349] m.w.N.). Die Erwägungen, die hinsichtlich der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes nach dem Subsidiaritätsgrundsatz gegen eine Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts sprechen, gelten für die Baugenehmigungen entsprechend mit der Folge, daß vom Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs nicht abgesehen werden kann.