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Le groupe de réflexion Global Financial Integrity (GFI) basé à Washington estime que les flux financiers déloyaux font perdre chaque année mille milliards de dollars aux pays en développement et aux économies émergentes. Selon une définition générale, désormais également adoptée par le Conseil fédéral, ces flux comprennent les capitaux issus du blanchiment d’argent et de la corruption - autrement dit les flux financiers illégaux - ainsi que les flux légaux provenant de la soustraction fiscale des personnes physiques et de l’évasion fiscale des personnes morales. Il s’agit donc essentiellement de fonds soustraits à des États qui en auraient un urgent besoin pour assurer un financement suffisant de l’éducation, de la santé, de la sécurité sociale et des infrastructures. Pour financer les objectifs de développement durable (ODD) de l’Agenda 2030 de l’ONU, lequel vise notamment à vaincre la pauvreté d’ici à 2030, il faudrait disposer de 5 000 à 7 000 milliards de dollars par an à l’échelle planétaire. Pour comparaison : le volume actuel de la coopération au développement sur le plan global avoisine 160 milliards de dollars par an.
La responsabilité de la Suisse
Figurant parmi les plus importantes places financières du monde, avec la densité de sièges de multinationales la plus élevée par habitant, la Suisse joue un rôle très en vue dans la lutte contre les flux financiers déloyaux qui nuisent au développement. Selon l’Association suisse des banquiers, notre pays a géré des fonds étrangers totalisant près de 3 000 milliards de francs en 2017, soit le quart de tous les fonds placés à l’étranger (« offshore ») dans le monde. 25 pourcent du commerce mondial des matières premières passe par la Suisse ; en 2016, d’après la statistique de la balance des paiements de la Banque nationale suisse (BNS), des sociétés suisses détenaient des participations de l’ordre de 1008 milliards de francs dans des entreprises étrangères et des crédits intragroupes à hauteur de 547 milliards de francs. Ces chiffres en témoignent : le risque est grand que des multinationales utilisent leurs sièges suisses pour transférer des bénéfices du Sud vers le Nord et pratiquer ainsi une évasion fiscale sur le dos du fisc des pays en développement. Le Fonds monétaire international (FMI) estime que ces pratiques privent chaque année les pays de l’hémisphère sud d’un substrat fiscal potentiel allant jusqu’à 200 milliards de dollars.
Si le monde entend réaliser les objectifs de l’Agenda 2030 au cours des douze prochaines années, objectifs que la Suisse s’est également engagée à atteindre, elle doit pouvoir compter sur la collaboration constructive et proactive de la politique financière et fiscale de notre pays. Au cours de la dernière décennie, la Suisse s’est certes ouverte à de nombreux systèmes de régulation internationaux et applique désormais les normes minimales internationales dans ces domaines, après une opposition aussi longue que tenace. Mais pour l’heure, le Conseil fédéral et une majorité du Parlement n’ont donné quasiment aucune réponse à la question de savoir comment la Suisse entendait assumer sa responsabilité spécifique, comme place financière mondiale et site d’implantation majeur de multinationales, en vue de réaliser les ODD de l’ONU et de lutter adéquatement contre les flux financiers déloyaux.
Postulats, rapports et études.
Au Parlement, plusieurs auteurs de postulat ont exigé depuis 2013 d’examiner le thème des flux financiers déloyaux et de la fraude fiscale dommageables aux pays en développement. Le Secrétariat d’État aux questions financières internationales (SIF) a finalement rédigé un rapport sur cette question en octobre 2016. Il a souligné l’importance de la lutte contre les flux financiers déloyaux pour un développement durable de l’hémisphère sud et décrit la manière pour la Suisse de remplir ses engagements à ce niveau, au sein de l’OCDE et de l’ensemble de la coopération internationale helvétique. Ledit rapport omet toutefois de recommander des démarches concrètes. Par la suite, la commission de politique extérieure du Conseil national (CPE-N) a exigé un rapport complémentaire que la Direction du développement et de la coopération (DDC) et le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) ont présenté conjointement en mars 2018. Ce document met en avant l’engagement de la Suisse « sur le terrain », autrement dit dans les pays en développement, engagement qui doit s’inscrire dans le cadre de la coopération technique au développement du SECO et visant surtout à lutter contre la corruption et le blanchiment d’argent, ainsi qu’à instaurer la transparence des flux de capitaux dans le secteur des matières premières dans les pays de destination. Les deux rapports n’ont pas évalué la politique fiscale et financière helvétique en Suisse dans une perspective de cohérence des politiques pour le développement durable, ni l’impact de cette politique sur les pays du Sud.
Deux études juridiques que René Matteotti, professeur zurichois de droit fiscal suisse, européen et international et avocat de l’étude zurichoise Baker et McKenzie, et la spécialiste du droit fiscal international Sathi Meyer-Nandi, ont récemment publiées sur mandat de la DDC fournissent désormais des bases importantes pour un futur débat sur la responsabilité globale de la place financière suisse. Dans son analyse, Matteotti se penche sur « l’intégration des pays en développement dans la politique suisse relative à la mise en œuvre de l’EAR [échange automatique de renseignements, réd.] et des mesures BEPS [base erosion and profit shifting, réd.] » et sonde les « défis et les champs d’action » dans ce contexte.1 Matteotti indique clairement, dès le début, que les ODD « ne sauraient être atteints, selon la conviction de toutes les organisations internationales se penchant sur les questions de développement, que si les pays en développement tirent mieux parti de leur substrat fiscal. Un rôle clé revient donc à la politique fiscale dans la réalisation des ODD ». En comparaison avec le statu quo de la politique fiscale suisse, les recommandations de Matteotti visant à mettre en œuvre l’EAR avec des pays en développement s’avèrent des plus intéressantes. Il encourage la Suisse à mener des « projets pilotes en matière d’EAR » avec certains pays en développement qui ne profitent jusqu’à présent pas du système d’EAR avec la Suisse : « Des projets pilotes bilatéraux avec des États choisis sont une voie intéressante pour la Suisse en vue d’approfondir son engagement dans le développement avec certains États. » Pour l’heure, ni la DDC, ni le SECO ni le SIF n’ont annoncé de pas concrets dans cette direction, même si d’autres pays de l’OCDE mènent déjà depuis plusieurs années de tels projets avec des États partenaires. Reste à espérer que les recommandations du professeur zurichois trouvent une oreille attentive dans la Berne fédérale.
Dans son étude intitulée « Swiss Policy Coherence in International Taxation : Global Trends in AEOI [= EAR] and BEPS in Development Assistance and a Swiss Way Forward »,2 Sathi Meyer-Nandi va plus loin que Matteotti en termes de transparence des flux de capitaux. Elle incite la Suisse à envisager l’élaboration de rapports publics par les multinationales, autrement dit l’établissement de rapports par pays (Public Country-by-Country-Reporting, pCbCR). Dans l’optique du renforcement des sociétés civiles locales et de la mise en place de contrôles et d’équilibres (checks and balances) démocratiques dans le domaine de la politique fiscale, elle écrit : « Looking at the progressive development with regard to public CbCR in the EU, which will likely also effect Swiss headquartered companies with an EU presence, Switzerland should consider contemplating similar requirements. This would elevate Switzerland to being a progressive first adopter. From a development policy perspective, such move would be highly appreciated. » Une revendication politique de longue date du mouvement mondial pour la justice fiscale est donc désormais entrée dans le cadre conceptuel scientifique du droit fiscal international. A cet égard également, on est impatient de voir comment la Berne fédérale réagira à cet élargissement de l’horizon dans une des communautés de recherche les plus influentes sur le plan politique.
1 Integration der Entwicklungsländer in die schweizerische Politik zur Umsetzung des AIA und der BEPS-Massnahmen: Herausforderungen und Handlungsfelder, René Matteotti, Archives de droit fiscal suisse, ASA 86, 2017-2018.
2 L’étude est disponible dans le shareweb de la DDC sur inscription.