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Rechtsgrundlagen
Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG), SR 142.31 Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 1, AsylV 1), SR 142.311 Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 2, AsylV 2), SR 142.312 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (Ausländer-gesetz, AuG), SR 142.20 Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern vom 24. Oktober 2007 (VIntA), SR 142.205 Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG), LS 851.1 Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV), LS 851.11 Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV), LS 851.13 Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht vom 24. Oktober 2007 (Nothilfeverordnung), LS 851.14
Erläuterungen
1.Allgemeines
a. Der Asylbereich ist weitgehend durch Bundesrecht geregelt. Auf Bundesebene obliegt der Vollzug dem Bundesamt für Migration (BFM). Auf kantonaler Stufe ist die Sicher-heitsdirektion zuständig, und zwar für den verfahrensmässigen Teil das Migrationsamt und für den fürsorgerischen Bereich das Kantonale Sozialamt. b. Das Asylgesetz regelt die Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und deren Rück-kehr. Flüchtlinge sind Personen, die in ihrem Heimatstaat oder im Land, in dem sie zu-letzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimm-ten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen (insbesondere Gefährdung von Leib und Leben sowie der Freiheit) ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden. c. Wer ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat, darf sich normalerweise bis zum Ab-schluss des Verfahrens hier aufhalten. Mindestens während der ersten drei Monate (im Kanton Zürich während der ersten sechs Monate) besteht dann aber ein Beschäftigungs-verbot. Personen, denen Asyl gewährt wurde, haben (als anerkannte Flüchtlinge) An-spruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich ordnungsgemäss auf-halten. Nach fünfjähriger ordnungsgemässer Anwesenheit in der Schweiz erhalten sie
normalerweise die Niederlassungsbewilligung. Wird über ein Asylgesuch negativ ent-schieden, so erfolgt in der Regel die Wegweisung. Sofern deren Vollzug nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich ist, kann es zu einer vorläufigen Aufnahme kommen. d. Bei (vorübergehend) Schutzbedürftigen liegt eine schwere allgemeine Gefährdung vor, vor allem aufgrund von Kriegen oder Bürgerkriegen. Wem in der Schweiz ein solcher Schutz gewährt wird, entscheidet ebenfalls das BFM. Auch Schutzbedürftige unterliegen einem mindestens dreimonatigen Arbeitsverbot. Ist der vorübergehende Schutz nach fünf Jahren noch nicht aufgehoben, so besteht Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung. Die Aufhebung des vorübergehenden Schutzes erfolgt durch den Bundesrat. e. Die vorläufige Aufnahme wird ebenfalls durch den Bund entschieden. Sie wird dann ge-währt, wenn keine ordentliche Aufenthaltsbewilligung erteilt werden kann, eine Rückkehr in den Wohn- oder Heimatstaat nicht möglich ist (vgl. unten Ziffer 5). Weiter erhalten Per-sonen, welche zwar über Flüchtlingseigenschaften verfügen, jedoch nach Schweizer Recht kein Asyl erhalten, eine vorläufige Aufnahme. Es wird bei dieser Personengruppe von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen gesprochen (vgl unten Ziffer 6).
2.Zuweisung und Unterbringung von Asylsuchenden und Schutzbedürftigen
2.1. Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone Die Asylsuchenden werden dem Kanton von den Empfangsstellen des Bundes zugewiesen. Der Kanton Zürich hat 17% aller Asylsuchenden zu übernehmen. Eine analoge Verteilung er-folgt auch bei den Schutzbedürftigen. Die Zuweisungskantone sind für die Gewährleistung von Sozialhilfe zuständig (Art. 80 Abs. 1 AsylG). 2.2. Das Zweiphasensystem im Kanton Zürich
Aufgabenübertragung:
Kanton und Gemeinden können die Erfüllung ihrer Aufgaben im Asylwesen ganz oder teil-weise Dritten überlassen. Erfüllt der Kanton Aufgaben aus dem Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, kann er von ihnen Beiträge erheben (§ 14 AfV).
Phase 1: Zuständigkeit des Kantons:
Die dem Kanton zugewiesenen Personen werden durch die Abteilung Asylkoordination ge-stützt auf § 6 Abs. 1 AfV normalerweise in einer ersten Phase in kantonalen Durchgangszen-tren untergebracht. Dort verbleiben sie in der Regel für vier bis sechs Monate und erhalten neben Kost und Logis auch die erforderliche materielle Unterstützung sowie persönliche Be-treuung.
Phase 2: Zuständigkeit der Gemeinden:
In einer zweiten Phase werden die Asylsuchenden und Schutzbedürftigen in Anwendung von § 6 Abs. 2 AfV auf die einzelnen Gemeinden verteilt. Für ganz oder teileweise sozialhilfeab-hängige Asylsuchende legt die Sicherheitsdirektion eine Aufnahmequote für die Gemeinden in Prozenten ihrer Bevölkerungszahl fest (§ 8 AfV). Die Zuständigkeit für die Unterbringung, Unterstützung und Betreuung (vgl. § 2 AfV) liegt ab der Zuweisung bei der betreffenden Ge-
meinde. 2.3. Weitere kantonale Zuständigkeiten a. Der Kanton sorgt für die Kranken- und Unfallversicherung der ganz oder teilweise sozi-alhilfeabhängigen Asylsuchenden. Er kann die Wahl des Versicherers und der Leis-tungserbringer einschränken (§ 11 AfV). b. Für Asylsuchende mit besonderen Bedürfnissen kann der Kanton besondere Einrich-tungen zur Verfügung stellen, wobei die Unterbringung und Betreuung einer Person in einer solchen Einrichtung keine Änderung der Sozialhilfezuständigkeit zur Folge hat. c. Unbegleitete minderjährige Asylsuchende werden vom Amt für Jugend und Berufsbera-tung (AJB) umfassend betreut. Diese Aufgabe wird finanziert durch die Erhebung eines nach der Bevölkerungszahl abgestuften Beitrags von den Gemeinden (§ 13 AfV).
3.Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung
Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung fallen ebenfalls unter die Asylfürsorgeverord-nung. Die Zuständigkeiten richten sich nach den vorstehend aufgeführten Grundsätzen (vgl. Ziffer 2).
4.Flüchtlinge, vorläufig aufgenommene Flüchtlinge und Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung
4.1. Flüchtlinge und vorläufig aufgenommene Flüchtlinge Die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz richtet sich grundsätzlich nach dem für Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht: Sie haben Anspruch auf eine Aufenthalts-bewilligung in dem Kanton, in welchem sie sich rechtmässig aufhalten, und werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer sozialhilferechtlich unterstützt (Art. 58 AsylG, Art. 59 AsylG, Art. 60 AsylG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tra-gen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG). In Bezug auf die Sozialhilfestandards gelten für vorläufig auf-genommeine Flüchtlinge die gleichen Regeln wie für Flüchtlinge (Art. 86 Abs. 1 AuG i.V.m. §§ 11 ff. SHG). Sie haben daher ebenfalls Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe. Es gilt die gleiche Zuständigkeitsordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufent-haltsberechtigung (vgl. Kapitel 3.1.03). 4.2. Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung: Schutzbedürftige erhalten nach fünf Jahren vom Kanton, dem sie zugeteilt wurden, eine Auf-enthaltsbewilligung, wenn der Bundesrat den vorübergehenden Schutz noch nicht aufgeho-ben hat (Art. 74 AsylG). Sie werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer unter-stützt (Art. 86 Abs. 1 AuG i.V.m. §§ 11 ff. SHG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unter-stützung Rechnung zu tragen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG). Es gilt die gleiche Zuständigkeits-
ordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung (vgl. Kapitel 3.1.03).
5.Vorläufig Aufgenommene
5.1. Gewährung der vorläufigen Aufnahme Erweist sich aufgrund der Anhörung zu den Asylgründen, dass der asylsuchenden Person zwar kein Asyl gewährt werden kann, der Vollzug, d.h. die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, wird ein Asyl- und Wegweisungsentscheid getroffen. Anstel-le einer Ausreisefrist wird vom Bundesamt für Migration aber eine individuelle vorläufige Auf-nahme angeordnet. Ausnahmsweise erhalten auch Personen, die nie in einem Asylverfahren waren, eine vorläu-fige Aufnahme. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn die Voraussetzungen für die Er-teilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht oder nicht mehr gegeben sind, die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist. Der Entscheid über die Anordnung einer individuellen vorläufigen Aufnahme liegt auch in diesen Fällen in der Kompetenz des Bun-desamts für Migration. 5.2. Unterstützungszuständigkeit Nach Art. 85 Abs. 5 AuG können die kantonalen Behörden vorläufig aufgenommenen Perso-nen, die Sozialhilfe beziehen, einen Wohnort oder eine Unterkunft zuweisen. Von der Rege-lung nicht betroffen sind vorläufig aufgenommene Flüchtlinge, da Wohnsitzauflagen beim Bezug von Sozialhilfeleistungen nicht mit dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK; SR 0.142.30) vereinbar wären (BBl 2010 4470 und 4513 f.). Im Kanton Zürich wird die Zuweisung in § 5d Abs. 2 SHG geregelt: Vorläufig Aufgenommene können wie Asylsuchende vom Kanton an die Gemeinden zur Unterstützung und Unterbrin-gung zugewiesen werden. Sozialhilfebeziehende vorläufig Aufgenommene werden an die Aufnahmequote der Wohngemeinde angerechnet (§ 5d Abs. 3 SHG in Verbindung mit § 8 AfV). Deshalb muss neben den in die Unterstützungszuständigkeit der jeweiligen Gemeinde fallenden Asylsuchenden (oben Ziffer 2.2.) auch diese Personengruppe von der Wohnge-meinde in der monatlichen Bestandesmeldung zu Handen der Abteilung Asylkoordination des Kantonalen Sozialamts aufgeführt werden. Auch Mutationsgründe (z.B. Sozialhilfeunab-hängigkeit, Tod, Ausreise, Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung) müssen mittels Formular Mu-tationsmeldung mitgeteilt werden. Die Zuweisung nach § 5d Abs. 2 SHG dient dazu, eine erste kommunale sozialhilferechtliche Zuständigkeit zu schaffen, welche die Standortgemeinden von Durchgangszentren nicht be-lastet. § 5d Abs. 2 SHG bezweckt demnach nicht, die vorläufig Aufgenommenen auf Dauer einem Wohnort zuzuweisen. Vorläufig Aufgenommene, die auf Unterstützung angewiesen sind und vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen werden, haben sich dort aufzuhalten und die Unterstützung dort zu beziehen. Es steht ihnen aber frei, sich in einem späteren Zeitpunkt in einer anderen Ge-
meinde eine Wohnung zu suchen und dort Wohnsitz zu begründen. Solange sie aber keinen Unterstützungswohnsitz in einer anderen Gemeinde begründen können, müssen sie in der Zuweisungsgemeinde bleiben. Insoweit steht ihnen keine freie Wohnsitzwahl zu. In diesen Fällen richtet sich die sozialhilferechtliche Zuständigkeit somit grundsätzlich nicht nach den §§ 32 ff. SHG, sondern die Zuweisungsgemeinde ist für die betreffende Person sozialhilfe-rechtlich zuständig. Ausgehend von den unterschiedlichen Situationen können mit Bezug auf die sozialhilferecht-liche Zuständigkeit für vorläufig Aufgenommene folgende Fallkonstellationen gebildet wer-den:
- Vorläufig Aufgenommene, die auf Unterstützung angewiesen sind und vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen wurden, haben grundsätzlich keine freie Wohnsitzwahl. Sie wer-den durch die Zuweisungsgemeinde unterstützt. Finden sie aber später in einer anderen Gemeinde eine Wohnung, dürfen sie den Wohnort wechseln. Dann wird die neue Wohngemeinde nach § 32 SHG unterstützungspflichtig. Bei blossem Aufenthalt verbleibt indes die Zuständigkeit bei der Zuweisungsgemeinde. Die unterstützungsbedürftigen vorläufig Aufgenommenen haben in diesem Fall keine freie Wohnsitzwahl.
- Vorläufig Aufgenommene, die zwar vom Kanton einer Gemeinde zugewiesen wurden, dort aber keine Leistungen bezogen haben, gelten als fürsorgeunabhängig, wenn sie ih-ren Lebensunterhalt während dreier Monate seit ihrer Zuweisung selbst bestritten und nirgends um Ausrichtung von wirtschaftlicher Hilfe ersucht haben. Brauchen sie nach diesen drei Monaten Unterstützung, ist die jeweilige Aufenthalts- oder Wohngemeinde zuständig, d.h. es kommen die §§ 32 ff. SHG zur Anwendung. Ersuchen sie jedoch in-nerhalb der drei Monate um Hilfe, müssen sie sich an das Kantonale Sozialamt wenden. Sie werden dann in einem 1. Phasenzentrum untergebracht und anschliessend erneut einer Gemeinde zugewiesen.
- Vorläufig Aufgenommene, welche nach einer Zuweisung in eine Gemeinde sozialhilfe-unabhängig werden, haben freie Wohnsitzwahl. Brauchen sie später wirtschaftliche Hil-fe, richtet sich die Zuständigkeit nach §§ 32 ff. SHG.
- Vorläufig Aufgenommene, welche nie durch den Kanton einer Gemeinde zugewiesen worden sind und die nach Hilfe ersuchen, sind durch die Aufenthalts- oder Wohnsitzge-meinde im Sinne von §§ 32 ff. SHG zu unterstützen.
- Vorläufig Aufgenommene, die keiner Unterstützung bedürfen und keiner Gemeinde zu-gewiesen sind, haben freie Wohnsitzwahl. Werden sie später sozialhilfeabhängig, richtet sich die Zuständigkeit nach §§ 32 ff. SHG. Zieht eine vorläufig aufgenommene Person aus der bisherigen (unterstützenden) Wohnge-meinde weg, muss auch das mittels Formular Mutationsmeldung der Abteilung Asylkoordina-tion gemeldet werden. Ebenso muss bei einer Änderung der Unterstützungszuständigkeit die neu zuständige Gemeinde eine Mutationsmeldung erstellen, wenn die vorläufig aufgennom-mene Person auf Sozialhilfe angewiesen ist, damit eine Anrechnung an die Aufnahmequote erfolgen kann.
5.3. Unterstützungsgrundsätze § 5d SHG sieht vor, dass sich die Hilfe für vorläufig aufgenommene Personen nach den Vor-schriften des Sozialhilfegesetzes richtet. Damit hat auch diese Personengruppe Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe (vgl. Kapitel 5.3.01), also auf die Gewährung des sozialen Exis-tenzminimums, welches sich nach den SKOS-Richtlinien bemisst. Dieses umfasst neben der materiellen Grundsicherung auch situationsbedingte Leistungen. Es soll den betroffenen Personen eine Teilhabe und Teilnahme am gesellschaftlichen Leben ermöglichen und deren soziale Ausgrenzung verhindern. Die Anspruchsprüfung erfolgt nach den in Kapitel 6.2.02 beschriebenen Grundsätzen, die Fallführung muss den in Kapitel 6.3.01 aufgeführten Stan-dards genügen. 5.4. Kostenersatzanspruch gegenüber dem Kanton und Staatsbeitragsberechtigung Sozialhilfekosten für vorläufig Aufgenommene, die noch nicht zehn Jahre Wohnsitz im Kan-ton Zürich haben, können mit dem Kantonalen Sozialamt, Abteilung Offentliche Sozialhilfe, wie die übrigen Ausländerinnen und Ausländer abgerechnet werden (vgl. Kapitel 18.3.01). Aus statistischen Gründen müssen sie mit einer speziellen Unterstützungsanzeige angezeigt und ebenfalls separat abgerechnet werden (vgl. Kapitel 18.3.05). Weiter wird auf den Nettoauslagen der wirtschaftlichen Hilfe für vorläufig Aufgenommene in Anwendung von § 45 SHG ein Staatsbeitrag gewährt (vgl. Kapitel 19).
Rechtsprechung
2A.55/2000 Urteil vom 27. Oktober 2000: Anwendbarkeit des ZUG im Fall eines vorläufig aufgenommenen Flüchtlings.
Praxishilfen