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Während 30 Jahren scheiterten alle Versuche. Die kleine Schweiz, in der sich alle so nah sind, in der man eher auf Kompromiss und «miteinander reden» bedacht ist als auf Wettbewerb, schien einfach nicht bereit für einen griffigen Schutz von ebendiesem Wettbewerb. Und doch: Vor einem Vierteljahrhundert stellte das Land sein Kartellgesetz auf eine neue Grundlage und baute es zu einem modernen Wettbewerbsrecht aus.
Wie konnte das – im besten Sinne – passieren? Es zeigt sich schnell: Einmal mehr war Druck von aussen nötig, um die Reformkräfte in der Schweiz zu stärken und die hier so zahlreichen Blockierungsmöglichkeiten für kurze Zeit zu neutralisieren. Dies erklärt auch, weshalb wir uns seither wieder schwer tun mit einer weiteren Modernisierung. Doch der Reihe nach.
Ab den frühen 1960ern: Missbrauchsgesetzgebung mit Saldomethode – Beispiele Bier- und Tabakkartell
Die Schweiz lebte lange nach dem «Gesetz gegen Kartelle und kartellähnliche Organisationen» aus dem Jahr 1962. Die damals vorherrschende Meinung im Land war, dass Kartelle und kartellähnliche Organisationen (damit waren die marktmächtigen Unternehmen gemeint) volkswirtschaftlich und sozial schädliche Folgen haben können, aber nicht müssen. Das Wettbewerbsrecht war somit (nur) dazu da, Missbräuche zu bekämpfen, nicht den Wettbewerb als solchen zu stützen.1 In der Schweiz wurde die Kartellisierung nicht per se als schädlich angesehen, sie konnte im Gegenteil auch nützliche Auswirkungen haben.
«Die hohen Margen erlaubten den Kleinen vorerst das Überleben,
aber sie verschafften vor allem den Grösseren und den
effizient arbeitenden Betrieben überhöhte Gewinne.»
Als solche galt der vermeintliche Schutz kleinerer Unternehmen. Das Beispiel hierfür bietet die Bierindustrie. Sie war über lange Jahre vollständig «durchkartellisiert». Jede Brauerei hatte ihr Gebiet, in dem nur ihr Bier verkauft und ausgeschenkt werden durfte. Das führte zu höheren Preisen, weil niemand Konkurrenz zu befürchten hatte. Und eben darin sah man einen Schutz der kleineren Brauereien, da diese von der höheren Marge profitieren konnten.
Wie immer bei Kartellen sah die Wirklichkeit jedoch anders aus. Die hohen Margen erlaubten den Kleinen vorerst das Überleben, aber sie verschafften vor allem den Grösseren und den effizient arbeitenden Betrieben überhöhte Gewinne. Früher oder später gerieten trotzdem viele kleinere Brauereien in Schwierigkeiten. Dies konnten die Grossen dank der vollen Kriegskasse nutzen und die Kleinen aufkaufen. Das Kartell förderte somit letztlich die Konzentration der Branche. Am Schluss blieb einzig die Brauerei Feldschlösschen übrig. In den ganzen Jahren hatte sich aber auch Feldschlösschen an das bequeme Durchkommen ohne Innovationen gewöhnt, so dass sie nach einigen weiteren Jahren von Carlsberg aufgekauft wurde. Und was geschah mit dem in den Kartelljahren aufgehäuften Geld? Das war bezeichnenderweise in Immobilien angelegt worden, und Feldschlösschen mutierte zu einer Immobiliengesellschaft, vorerst unter dem Namen REG (Real Estate Group), die sich wenig später mit der PSP Swiss Property zum damals grössten schweizerischen Immobilienunternehmen zusammenschloss.
Bei der Beurteilung von Wettbewerbsbeschränkungen wurde nach der sogenannten Saldomethode vorgegangen. Vorteile und Nachteile eines Kartells waren gegeneinander abzuwägen und gemäss dem Saldo zu beurteilen. Weil dabei nicht nur die wirtschaftlichen, sondern alle Vor- und Nachteile zu berücksichtigen waren, insbesondere auch die politischen, fehlte bei dieser Vorgehensweise ein nachvollziehbares Entscheidungskriterium. Einem funktionierenden Wettbewerb kam kein besonderes Gewicht zu.
Ein instruktives Beispiel dafür ist das Tabakkartell. Dieses wurde in den 1960er und ’70er Jahren von Denner herausgefordert, der einen hohen Rabatt auf Zigaretten gewähren wollte. Aber die Kartellkommission wie auch das Bundesgericht hielten das Kartell aufrecht. Der Grund: ein positiver Saldo. Die Argumentation war mehrstufig: Erstens führte das Tabakkartell zu höheren Preisen, was einen Nachteil darstellte. Dieser Nachteil war aber – zweitens – für die kleinen Produzenten und kleinen Verkaufsstellen, darunter die Kioske, ein Vorteil. Die Kioske waren – drittens – auf eine hohe Marge bei den Zigaretten angewiesen,…