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Im Kanton Glarus hat das Stimmvolk anlässlich der denkwürdigen Landsgemeinde vom 07. Mai 2006 beschlossen, die damalige Struktur mit über 70 Gemeinden, Schulgemeinden, Ortsgemeinden und weiteren Körperschaften zu drei Einheitsgemeinden zu restrukturieren. Die Strukturreform wurde 2006 nach der Landsgemeinde auf den Ebenen Kanton und Gemeinden praktisch zeitgleich aufgenommen. In den kantonalen Arbeitsgruppen wurde, unter Beizug der kommunalen Spezialisten Grundstrukturen erarbeitet, welche in den drei Projektorganisationen als Empfehlungen dienten. Alle drei neuen Gemeinden übernahmen die kantonale, funktional ausgerichtete, Projektstruktur weitgehend. Im September 2009 wurde die Exekutive gewählt, im ersten Quartal 2010 die Kadermitarbeiter angestellt, im März 2010 das Parlament in Glarus Nord gewählt und am 30.06.10 die Exekutiven der alten Gemeinden verabschiedet. Die Mitarbeitenden werden bis Ende 2010, also 3 ½ Jahre nach dem Entscheid, angestellt und am 01. Januar 2011 nehmen die drei neuen Gemeinden den operativen Betrieb auf. Welche Erkenntnisse sind aus dem Projekt zu ziehen?
10 Thesen für erfolgreiche Strukturreformen
In der Folge werden in 10 Thesen dargelegt, welche Erkenntnisse aus dem Projekt im Kanton Glarus gezogen werden können.
These 1: Was ist der konkrete Nutzen des Projekts?
Bewusst wird diese Frage an die erste Stelle gesetzt. Auch im Glarnerland hat es sich gezeigt, dass nur Projekte mit einem konkreten Nutzen vermittelt und erklärt werden können. Wer nun meint, dass ein finanzieller Nutzen reicht, sah sich allerdings recht schnell getäuscht. War die Aussicht auf eine Kosteneinsparung einer der wichtigsten Projektauslöser und mit Sicherheit eine wichtige Argumentation für das Ja an der Landsgemeinde, zeigte es sich in der Projektarbeit sehr schnell, dass dies eben nicht reicht. Die vertiefte Auseinandersetzung mit echtem Kundennutzen wie z.B. verbesserten Kundenservice, mehr Transparenz für die Bürger, längerfristige Entwicklungschancen, usw. bietet die Chance, das Projekt besser zu verankern.
These 2: Professionelle und vollamtliche Projektleitung
Die wahrscheinlich älteste Diskussion im Projektmanagement ist die Frage, ob es möglich ist, Projektleiter im Nebenamt zu sein. Sobald ein Projekt mehr als 20 Mitglieder hat, mehr als 10 Teilprojekte zu bewältigen sind und über mehr als 12 Monate läuft, ist der Einsatz eines vollamtlichen Projektleiters, der zudem über Projektmanagementerfahrung verfügt, Pflicht.
These 3: Konsequentes Projektmanagement
Die umfangreiche Literatur zum Projektmanagement zeigt im Detail auf, worauf zu achten ist. An dieser Stelle wird nur auf einige wenige Aspekte eingetreten: Präzise Projektaufträge mit klaren Zwischenzielen und einfacher Organisationsstruktur (mit Unterschriften schriftlich abgemacht), vereinbarte Kompetenzen und Verantwortungen, die Einrichtung einer strategischen Ebene, welche die Einhaltung der Projektziele überwacht und Entscheide trifft, eine vollamtliche Projektleitung, welche die Teilprojekte eng führt und für die Erreichung der vereinbarten Resultate sorgt, eine breite und empfängerorientierte Kommunikation und die Sicherstellung der Verfügbarkeit der eingesetzten Personen. Dies sind auf wenige Stichworte zusammengefasst, die wichtigsten Grundlagen.
These 4: Umfassende und regelmässige Kommunikation
Nur Projektmitglieder sind wegen der ständigen Beschäftigung mit den Themen umfassend informiert. Alle anderen Personen sind periodisch, umfassend und ehrlich über den aktuellen Stand, die Knackpunkte und die nächsten Schritte zu informieren. Zusätzlich sind Möglichkeiten zum Feedback einzurichten.
These 5: Standardisierung von Beginn weg
Im Glarnerland war es von Beginn weg ein wichtiges Ziel, Prozessbetrachtungen den Untersuchungen zu Grunde zu legen. Fakt ist jedoch, dass erst ab 2010, als die Exekutive gewählt war, eine Standardisierung in Angriff genommen wurde. Damit wurden echte Chancen verpasst, viel Energie, Zeit und Geld suboptimal eingesetzt, weil nun, gegen Ende des Projekts versucht wird, über Standardisierungen Optimierungen zu realisieren. Die Auseinandersetzung mit der Gemeindeautonomie, welche quasi sakrosankt über alles gestellt wurde, fand nicht statt, was dazu führte, dass drei Gemeinden heute drei unterschiedliche Modelle haben. Erkenntnis: In der Standardisierung liegt die echte Chance für Synergien!
These 6: Denken und Handeln in Prozessen
In den zahlreichen Teilprojekten zeigte es sich immer wieder, dass die Projektmitglieder „von Natur aus“ nicht in Prozessen denken. Eine sorgfältige Einführung und das regelmässige Einfordern dieser Denkhaltung fördert die Hebung von Optimierungen. Dabei soll nicht nur die naheliegende Lösung in Betracht gezogen werden, sondern in Optionen gedacht werden. Und: Sich nicht zu früh auf die vermeintlich beste Lösung fokussieren.
These 7: Verantwortliche Personen mit Entscheidungskompetenz in der Projektphase
Echte und grosse Fortschritte machten die Projekte ab September 2009, also ab jenem Zeitpunkt in dem die Exekutive gewählt war und damit Entscheide gefällt werden konnten. Für Projekte zur Reformierung von grösseren Strukturen ist künftig ernsthaft zu prüfen, Wahlen für die künftige Struktur so früh wie möglich durchzuführen, damit die Phase von hypothetischen Analysen und Erkenntnissen so kurz wie möglich gehalten werden kann.
These 8: Projektdauer: So lang wie nötig – so kurz wie möglich
Aus der Sicht von 2005 war es sinnvoll und nachvollziehbar, das Projekt auf 5 Jahre auszurichten. Im Rückblick zeigt es sich, dass erst im Jahre 2009 und noch mehr 2010 die grössten Fortschritte erzielt werden konnten. Es ist zu beachten, dass 5 Jahre eine sehr lange Zeit der Ungewissheit nach sich zieht, z.B. was die Arbeitsplätze der Mitarbeitenden anbelangt.
These 9: Mitarbeitende früh definitiv einbinden
Es ist wichtig, nicht nur die Personen mit Entscheidungskompetenz früh einzusetzen, sondern auch die Zeit der Ungewissheit für die Mitarbeitenden so kurz wie möglich zu halten. Das Glarnerland hat in langen 3 ½ Jahren viele gute Mitarbeitende und damit auch Fachkompetenz verloren. Die Umstellung von der alten zur neuen Organisation bindet viel Managementkapazität, sodass es besser gewesen wäre, den interessierten Mitarbeitenden für die meisten Positionen von Beginn weg einen Vertrag der neuen Organisation anzubieten anstelle des aufwändigen Bewerbungsprozederes, dem sich alle Mitarbeitende zu unterziehen haben. Dies gilt jedoch nicht für das Top-Management, für das sich die Assessment-Center-Methode bewährt hat.
These 10: Synergien nicht überschätzen
In den Präsentationen vor der Landsgemeinde und auch im Memorial zur Landsgemeinde wurden die möglichen Synergien ab dem ersten Tag prominent dargestellt. Es wurde über Kostenreduktion und Entschuldung aber nicht über Projektkosten argumentiert, welche zu amortisieren sind. Die heute vorliegenden Unterlagen zeigen, dass es möglich sein wird, im etablierten Zustand echte Einsparungen zu realisieren. Dies aber nach Ablauf von 3 bis 4 Jahren. In den künftigen Projekten werden die verantwortlichen Personen gut daran tun, sich diesbezüglich noch sorgfältiger damit auseinander zu setzen. Erfahrungen aus anderen Projekten in anderen Kantonen zeigen, dass es möglich war, Synergien nach einigen Jahren zu realisieren. In den Jahresrechnungen war es aber später leider oft nicht mehr möglich, sie darzustellen, weil exogene Faktoren (steigende Kosten, neue Aufgaben) sie bereits absorbiert hatten.
Zusammenfassung und Ausblick
Veränderungen sind nur möglich, wenn Leidensdruck vorliegt. Dies war im Glarnerland anfangs der Jahre 2000 definitiv der Fall. Mit der Strukturreform kam „Leben“ in die Entwicklung des Glarnerlandes. Aktuell ist jedoch eine gewisse Ernüchterung festzustellen und die Verantwortlichen setzen alles daran, dass der operative Betrieb am 01. Januar 2011 so friktionslos wie möglich starten wird.
Für künftige Strukturreformen, dies zeigen die 10 Thesen, ist insbesondere ein professionelles Projektmanagement mit einem vollamtlichen Projektleiter nötig, der das kurz terminierte Projekt so bald wie möglich mit den künftig verantwortlichen Personen umsetzen kann.
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Fussnote:
Für die Erarbeitung der vorliegenden Erkenntnisse wurden Projekttagebücher, über 100 Protokolle von Sitzungen auf kantonaler und kommunaler Ebene und persönliche Sitzungsnotizen ausgewertet. Zum Einsatz kam die Methode der Inhaltsanalyse, mit der die Unterlagen systematisch analysiert wurden.
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Zum Autor:
Dr. oec. HSG Roger W. Sonderegger, begleitet als selbständiger Unternehmensberater das kommunale Projekt Glarus Nord und hat die drei Technischen Betriebe von Glarus Nord, Glarus und Glarus Süd für die Fusion vorbereitet.—