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Auf die in den Jahren 2007/2008 einsetzende globale Finanz- und Wirtschaftskrise reagierten zahlreiche Länder mit Massnahmen zur Stabilisierung der Finanzmärkte und mit umfangreichen Konjunkturprogrammen. Zur Dämpfung der Auswirkungen ergriff auch die Schweiz verschiedene konjunkturwirksame Massnahmen, unter anderem in Form von Stabilisierungsmassnahmen in drei Stufen. Die Eidg. Finanzkontrolle (EFK) hat die Konzeption und Umsetzung der Stabilisierungsmassnahmen des Bundes untersucht. Der vorliegende Artikel fasst die wesentlichen Untersuchungsergebnisse zusammen und leitet verschiedene Schlussfolgerungen ab.
Im Nachgang an eine ausserordentliche Finanzkrise schlitterte die Welt ab Herbst 2008 in eine wirtschaftliche Rezession, welche leicht verzögert auch die Schweiz – insbesondere über den Exportkanal – erfasste. Obschon die Schweiz zu Krisenbeginn einen ausgeglichenen Finanzhaushalt aufwies und über stark ausgeprägte automatische Konjunkturstabilisatoren – wie die Arbeitslosenversicherung oder die Schuldenbremse – verfügt, erforderten Ausmass und Geschwindigkeit der Krise ausserordentliche Interventionen und ein rasches, koordiniertes und entschlossenes Handeln des Bundes unter Abwägung hoher Risiken und Unsicherheiten. Angesichts der Schwere der Krise und den verbundenen Unsicherheiten hatte sich der Bundesrat für ein aktives Vorgehen in mehreren Stufen unter Einbezug von diskretionären Stabilisierungsmassnahmen entschlossen.Vor diesem Hintergrund hat die EFK die vorliegende Evaluation unter besonderer Berücksichtigung der Konzeption und der Umsetzung der Stabilisierungsmassnahmen beim Bund erarbeitet und publiziert.
Internet: http://www.efk.admin.ch. Gleichzeitig und in Absprache mit der EFK hat das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) einen Schlussbericht mit einer generellen konjunkturpolitischen Betrachtung der Krisenintervention erstellt, welche in einem separaten Dokument zusammengefasst sind.
Konzipierung der Stabilisierungsmassnahmen erfolgte auf breiter Basis und zügig
Die ersten beiden der insgesamt drei Stufen der Stabilisierungsmassnahmen vom November 2008 und vom Februar 2009 umfassten mehrheitlich bereits geplante und vorgezogene Mehrausgaben von rund 1,1 Mrd. Franken für das Rezessionsjahr 2009. Die beiden federführenden Ämter des Bundes – die Eidg. Finanzverwaltung (EFV) und das Seco – arbeiteten von Anfang an gut und lösungsorientiert zusammen. Die Bestimmung des gesamten Massnahmenumfangs erfolgte sehr früh innerhalb der Vorgaben der Schuldenbremse, da gemäss Experteneinschätzung keine ausserordentliche Lage gegeben war. Um ein allfälliges Übergreifen der (Export-)Krise auf die gesamte Binnenwirtschaft zu verhindern, wurden die Möglichkeiten für vorgezogene öffentliche Investitionen gemäss Schuldenbremse vollständig ausgeschöpft. Die Stufen 1 und 2 umfassten ein Bündel verschiedener Massnahmen mit unterschiedlichem Wirkungsansatz und Zielcharakter (siehe Tabelle 1 und Tabelle 2 für eine Übersicht der Einzelmassnahmen).Die erste Stufe der Stabilisierungsmassnahmen konnte von der Verwaltung rasch konzipiert und verabschiedet werden. Ab der zweiten Stufe wurde es immer schwieriger, geeignete Konjunkturmassnahmen im Sinne einer bestmöglichen Erfüllung der relevanten 3T-Kriterien Timely, Targeted und Temporary (siehe Kasten 1
Bewertungsraster der EFK
Die Bewertung ex-post der Umsetzung der Massnahmen in Tabelle 2 erfolgte anhand der konjunkturpolitischen Kriterien Temporary (zusätzlich, vorgezogen), Timely (zeitgerechte Umsetzung) und Targeted (zielgerichtet auf den Nachfrageeinbruch). Damit sollte abgeschätzt werden, ob und inwiefern die Kriterien im Rahmen der tatsächlichen Massnahmenumsetzung zutreffend waren. Nicht Gegenstand dieser Bewertung bilden Aspekte der Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit oder der regionalen Verteilung innerhalb der Massnahmenumsetzung.Die Bewertungsskala der EFK umfasst dabei mehrere qualitative Stufen: ja (voll bzw. mehrheitlich erfüllt), bedingt (nur ein Teil der Massnahmen bzw. Projekte erreichte das Ziel) und nein (nicht bzw. unzureichend erfüllt). Zusätzlich wird die Nichtbeurteilbarkeit einer Massnahme im Sinne der Kriterien (nicht beurteilbar) festgestellt, oder es liegen der EFK keine Angaben über die Massnahme vor (keine Angaben).
) zu ermitteln. Wie bereits erwähnt konnte der eigentliche Kern der Krise – der starke Nachfragerückgang in zahlreichen exportierenden Branchen – lediglich mit einem kleinen Teil des Massnahmenpakets direkt angegangen werden. So finden sich in der Stufe 2 beispielsweise Forschungsausgaben, welche für eine kurzfristige konjunkturelle Intervention wenig relevant sind, sowie Bauprojekte in verschiedenen Planungsstadien, für welche nicht immer definitive Baubewilligungen vorlagen und bei denen Verzögerungen wahrscheinlich waren. Mit der dritten Stufe schliesslich sollten gezielt prozyklische Entscheide eingedämmt, zusätzliche Arbeitslosigkeit vermieden sowie der wachstumspolitische Kurs der Schweiz fortgesetzt werden.
Die dritte Stufe wurde unter der Federführung des Seco in Zusammenarbeit mit der EFV durchgeführt. Sie betraf das Budget für das Jahr 2010. Das Parlament stimmte den Massnahmen der Stufen 1 und 2 mit grossen Mehrheiten zu. Die Stufe 3 hingegen wurde vom Parlament sehr kontrovers diskutiert und beinahe abgelehnt, da die Eignung der arbeitsmarktlichen Massnahmen bezweifelt wurde und sich zu dieser Zeit bereits erste Anzeichen für einen Aufschwung im Jahr 2010 verdichteten. Im Zuge dessen wurden vereinzelte Massnahmen im Arbeitsmarktbereich «in letzter Minute» modifiziert bzw. gekürzt.
Fazit zur Konzeption
Folgendes Fazit kann bezüglich der gesamten Programmkonzeption gezogen werden:− Der Kern der Krise – der starke Nachfragerückgang in zahlreichen exportierenden Branchen – konnte lediglich mit einem sehr kleinen Teil der Massnahmen (Schweiz Tourismus, Auslandpromotion, Exportförderung) direkt angegangen werden.− Unterstützt wurden stattdessen schwergewichtig Bauprojekte und somit die inländische Baubranche. Damit sollten alle Möglichkeiten ausgeschöpft werden, um ein Übergreifen der Krise auf die Binnenwirtschaft zu verhindern bzw. zu mildern.− Insbesondere die Massnahmen für das Rezessionsjahr 2009 (Stufen 1 und 2) wurden sehr rasch und dennoch auf der Basis von kriterienbasierten Auswahlverfahren, Anhörung von Interessensgruppen sowie unter Einholung von Expertenmeinungen konzipiert und verabschiedet.− Bereits im Zuge der Konzeption wurde weitgehend darauf geachtet, dass keine dauerhaften und irreversiblen Strukturen geschaffen werden. Für die Durchführung der Massnahmen mussten beim Bund keine dauerhaften Verwaltungsstrukturen eingerichtet werden.− Im internationalen Vergleich handelte es sich um ein relativ kleines Konjunkturprogramm auf Stufe des Bundes.
Durchzogene Bilanz der Umsetzung: Schnelle und zielgerichtete Realisierung als kritischer Faktor
Die erste Stufe der Stabilisierungsmassnahmen konnte weitgehend plangemäss und zügig in die Wege geleitet werden. Von der zweiten Stufe, welche zahlreiche grössere Bauprojekte beinhaltete, konnten nur rund 57% der geplanten Mittel in der akuten Krisensituation 2009 eingesetzt werden (siehe Tabelle 1). Mitunter ein Grund für die Verzögerungen waren Einsprachen sowie langwierige Förder- und Baubewilligungsverfahren. Zusätzlich erschwerend war, dass sich die Baubranche in der Schweiz nie in einer Rezession befand. Innerhalb der dritten Stufe konnten die vorgezogene Rückerstattung der CO2-Abgabe, die IKT-Massnahmen sowie die Exportplattformen konjunkturpolitisch wunschgemäss realisiert werden. Die Massnahmen der dritten Stufe für den Arbeitsmarkt hingegen erwiesen sich dank des unerwartet raschen Wirtschaftsaufschwungs gegen Ende 2009 sowie der bestehenden und erprobten Arbeitsmarktmassnahmen der nachgelagerten Gebietskörperschaften nachträglich als unnötig, so dass die bereitgestellten Mittel für die Arbeitsmarktmassnahmen kaum beansprucht wurden. Über alle drei Stufen hinweg konnten die konjunkturpolitisch relevanten Kriterien zeitgerecht und zielgerichtet nicht vollumfänglich von allen Massnahmen erfüllt werden (siehe Tabelle 2). In der vorliegenden Krise hat sich einmal mehr die zeitgerechte Realisierung von einzelnen (Bau-)Massnahmen zum Rezessionszeitpunkt als kritischer Faktor für eine Konjunkturstimulierung erwiesen. In der Nachbetrachtung zeigte sich zudem, dass nur ein Teil der Massnahmen gezielt zur Stützung einer einbrechenden Konjunkturlage eingesetzt werden konnte: Einerseits wies der Bausektor keine Rezessionszeichen auf; andererseits sind Fördermassnahmen im Bereich der Forschung und Entwicklung eher langfristig ausgerichtet und tragen somit wenig zur raschen Konjunkturstützung bei.
Schlussfolgerungen und Lehren
Konjunkturkrisen und entsprechende Interventionen zeichnen sich durch komplexe, im jeweiligen Kontext stehende und auf die vorbestimmten Ziele ausgerichtete administrative und politische Interventionslogik aus. Entsprechend schwer ist es, allgemein gültige und für zukünftige Kriseninterventionen geeignete Massnahmen und Empfehlungen abzuleiten. Deshalb verzichtet die EFK bewusst auf die Formulierung von Empfehlungen. Sie verweist aber nachfolgend auf wesentliche Erkenntnisse aus der jüngsten Krisenintervention und auf Verbesserungsansätze, welche in zukünftigen Kriseninterventionen berücksichtigt werden könnten.
Die regelgebundene Konjunkturpolitik hat sich bewährt
In früheren Krisen waren die öffentlichen Gebietskörperschaften der Schweiz wiederholt gezwungen, in wirtschaftlichen Abschwüngen Sparprogramme zu starten, die oft die Effekte der automatischen Stabilisatoren durchkreuzten und so eine koordinierte und effektive Krisenintervention behinderten. So zeigte beispielsweise das Investitionsprogramm des Bundes in den 1990er-Jahren nicht die erhoffte Wirkung, da sich die Staatsebenen unkoordiniert verhielten. Während der Krise 2008–2010 waren hingegen keine Sparprogramme nötig, weil vor der Krise auf Bundesebene und in einigen Kantonen mit Schuldenbremsen geeignete Budgetregeln geschaffen worden waren. Es hat sich weiter gezeigt, dass die Schuldenbremse für den Krisenfall genügend Spielraum lässt. Vereinfachend war für die politische Diskussion auch, dass von Anfang an der finanzielle Umfang einer schuldenbremsenkonformen Intervention feststand und dass die Unterscheidung zwischen konjunkturellem und strukturellem Defizit geklärt war.Insbesondere die regelgebundene (Auslösung der Massnahme erst bei einer schweizweiten Arbeitslosenquote von 5%) und subsidiäre Ausgestaltung von einzelnen Konjunkturmassnahmen – wie die Finanzhilfen für befristete Anstellungen (Art. 3 StabG) – hat sich als erfolgreich erwiesen. Diese Erfahrungen lehren, dass ein regelbasiertes Vorgehen zu einem angemesseneren Ergebnis führen kann als Ausgabenbeschlüsse, die für den weiteren Konjunkturverlauf blind sind. Es wäre deshalb für künftige Krisen sinnvoll, wenn die Verwaltung ein Konzept mit geeigneten Indikatoren für die Regelbindung von typischen oder subsidiär einsetzbaren Konjunkturmassnahmen vorbereitet.
Mangel an geeigneten Konjunkturmassnahmen im Bundeshaushalt
Bei der vorliegenden Krise bestätigte sich, dass der Bundeshaushalt nur wenige Investitionsmöglichkeiten enthält, welche sich auch wegen ihres Multiplikatoreffekts am besten als Konjunkturmassnahmen gemäss den 3T-Kriterien eignen. Speziell dem Vorziehen grosser Infrastrukturprojekte waren enge Grenzen gesetzt, weil sie verfahrensintensiv sind und oft kaum neu terminiert werden können. Hinzu kommt, dass verschiedene, grössere Stabilisierungsmassnahmen – insbesondere die letztmalige Freigabe der Arbeitsbeschaffungsreserven oder die Rückverteilung der CO2-Abgabe – einmalige Interventionen darstellen. Es ist daher auch in Zukunft davon auszugehen, dass der Bund nur im beschränkten Rahmen eine aktive diskretionäre Konjunkturpolitik im grossen Stil betreiben kann.
Bund war mit dem stufenweisen Vorgehen gut beraten
Bei der Krisenintervention hat sich der Bundesrat für ein schritt- bzw. stufenweises Vorgehen unter Einhaltung der Vorgaben durch die Schuldenbremse entschieden. Dies hatte angesichts der hohen (Prognose-)Unsicherheit über den Krisenverlauf den Vorteil, auf Basis des aktuellsten Informationsstandes über allfällige weitere Konjunkturmassnahmen beschliessen zu können. Die EFK betrachtet dies als angemessene Reaktion auf die grosse Unsicherheit, welche durch die Wirtschaftskrise geschaffen wurde und sich in einer ungewöhnlich hohen Streubreite der Wirtschaftsprognosen niederschlug. Zudem konnte so das Risiko von grösseren Fehlschlägen gesenkt werden. Andererseits besteht bei einem stufenweisen Vorgehen stets die Gefahr, wertvolle Reaktionszeit für eine rasche Konjunkturstimulierung verstreichen zu lassen.
Rasche Umsetzung als zentraler Faktor für hohe konjunkturpolitische Wirksamkeit
Eine rasche, zeitgerechte Umsetzung von Konjunkturmassnahmen stellt ein zentrales Kriterium für die Wirksamkeit der Massnahmen dar. Dies betrifft sowohl die politischen und administrativen Strukturen und Prozesse innerhalb der föderalen Schweiz wie auch die mit der Umsetzung der jeweiligen Massnahmen beauftragten Institutionen. Entsprechend sind zukünftig wichtige Erfahrungswerte dahingehend zu sammeln und zu nutzen, um den Vollzug im Rahmen der jeweiligen Konjunkturmassnahme zu optimieren und nicht erwünschte Nebeneffekte zu minimieren.
Gesamtheit der Konjunkturmassnahmen kommunizieren
Auch die nachgelagerten Gebietskörperschaften in der Schweiz sind gesetzlich angehalten, eine adäquate Konjunkturpolitik zu betreiben. Die gesamten Konjunkturmassnahmen der Schweiz erstreckten sich daher nicht nur auf die Massnahmen des Bundes; auch die Kantone und Gemeinden sind zu berücksichtigen. Die Konjunkturmassnahmen der Kantone und Gemeinden waren in der Krise 2008–2010 insgesamt beinahe doppelt so gross wie jene des Bundes. Die Konjunkturmassnahmen in der Schweiz wurden insbesondere während der Ankündigungsphase in ihrer Gesamtheit jedoch zu wenig kommuniziert. Diese Wahrnehmungslücke ist ein Problem, da so wertvolle Ankündigungseffekte und Vertrauen als zentrale Elemente mit psychologischer Signalwirkung leichtfertig verschenkt werden.
Reporting zu den Konjunkturmassnahmen mit Verbesserungsmöglichkeiten
Das Seco hatte ein Reporting zur Information über die Stabilisierungsmassnahmen eingerichtet. Dadurch sollten alle interessierten Kreise über den Stand der Umsetzung der drei Stufen von Stabilisierungsmassnahmen informiert werden. Das Reporting des Seco zeigte in erster Linie die Abflüsse von Bundesmitteln. Dieser Indikator besitzt aber nur eine beschränkte Aussagekraft in Bezug auf die tatsächliche Realisierung/Messung des Fortschritts einer Massnahme; auch die erwartete konjunkturstimulierende Wirksamkeit kann daraus nicht direkt abgeleitet werden. Konjunkturpolitisch relevante Wirkungen entfalten zahlreiche Massnahmen erst beim Erreichen bestimmter Meilensteine, wie etwa bei der verbindlichen Zusage von Krediten, Auftragsvergaben bzw. Abschlüssen von Werkverträgen, den jeweiligen Zahlungsmodalitäten oder dem effektiven Baubeginn/-abschluss. Die EFK ist daher der Ansicht, dass eine Erweiterung des Reporting um die oben genannten Aspekte geprüft werden sollte, da diese Informationen zur besseren Abschätzung und Beurteilung des Realisierungsstandes von Konjunkturmassnahmen sowie von direkten beschäftigungs- und wertschöpfungswirksamen Folgen herangezogen werden können.
Tabelle 1: «Geplanter und tatsächlicher Mitteleinsatz des Bundes (Angaben absolut und in %), 2009–2011»
Tabelle 2: «Bewertung (ex-post) der Stabilisierungsmassnahmen des Bundes»
Kasten 1: Bewertungsraster der EFK
Bewertungsraster der EFK
Die Bewertung ex-post der Umsetzung der Massnahmen in Tabelle 2 erfolgte anhand der konjunkturpolitischen Kriterien Temporary (zusätzlich, vorgezogen), Timely (zeitgerechte Umsetzung) und Targeted (zielgerichtet auf den Nachfrageeinbruch). Damit sollte abgeschätzt werden, ob und inwiefern die Kriterien im Rahmen der tatsächlichen Massnahmenumsetzung zutreffend waren. Nicht Gegenstand dieser Bewertung bilden Aspekte der Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit oder der regionalen Verteilung innerhalb der Massnahmenumsetzung.Die Bewertungsskala der EFK umfasst dabei mehrere qualitative Stufen: ja (voll bzw. mehrheitlich erfüllt), bedingt (nur ein Teil der Massnahmen bzw. Projekte erreichte das Ziel) und nein (nicht bzw. unzureichend erfüllt). Zusätzlich wird die Nichtbeurteilbarkeit einer Massnahme im Sinne der Kriterien (nicht beurteilbar) festgestellt, oder es liegen der EFK keine Angaben über die Massnahme vor (keine Angaben).