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Les partenariats public-privé en Afrique
Les infrastructures élémentaires, le système de formation et celui de la santé ont longtemps été considérés comme des exemples typiques de services publics dont l’État devait s’occuper. Depuis la fin des années quatre-vingt, un nombre croissant de pays en développement ne sont, cependant plus en mesure de fournir ces prestations sur tout leur territoire. Le problème est encore plus grave dans de nombreux pays de la zone subsaharienne du fait de la croissance rapide de la population. La faible solvabilité et la discipline imposée par des programmes de stabilisation macro-économiques les empêchent de plus en plus de financer les investissements nécessaires à leurs infrastructures. Dans ces circonstances, le partenariat public-privé (PPP) est une «troisième voie» possible, entre le monopole d’État et la privatisation, qui peut aider à mobiliser les fonds requis et favoriser les échanges de savoir.
Le terme de «partenariat public-privé» désigne les contrats par lesquels les pouvoirs publics et des entreprises privées s’engagent à construire ou gérer ensemble des infrastructures ou d’autres services. Le partage des responsabilités, des droits et des risques entre l’institution publique et le secteur privé s’y trouvent répartis.1
Le secteur privé s’implique de plus en plus dans les infrastructures
Le progrès technologique a une influence sur la participation du secteur privé aux investissements dans les infrastructures. Autrefois, ce sont les branches qui subissaient des mutations technologiques rapides et continues qui contribuaient le plus aux investissements privés dans les infrastructures. Depuis le début des années nonante, la téléphonie mobile a modifié durablement la manière de communiquer. Les énergies solaire et éolienne représentent une forme de production d’électricité décentralisée qui ouvre de nouvelles possibilités à la participation du secteur privé. Dans le domaine de la formation, les progrès de l’informatique permettent à un plus grand nombre de personnes de faire des études à distance. Depuis le début des années nonante, le nombre et le volume des investissements des partenariats public-privé se sont multipliés. En 1990, les investissements en faveur des infrastructures avec participation privée dans les pays en développement représentaient 18 milliards d’USD. En 1997, ils culminaient à 131 milliards d’USD, pour retomber en dessous des 60 milliards en 2003. Ce déclin a diverses causes, l’une étant les difficultés financières que les sociétés internationales devaient affronter dans leurs pays d’origine et qui réduisaient sensiblement leur goût du risque.2
Les investissements en infrastructures drainent peu de capitaux privés dans les pays africains
En matière d’investissements avec participation privée dans les infrastructures, l’expérience des États africains diffère quelque peu de celle des pays en développement en général. Entre 1990 et 2003, l’Afrique subsaharienne n’a attiré que 4% du total des investissements dans les infrastructures et 8% des projets. La part du lion est allée à l’Amérique latine (47% des investissements).3 Les investissements en l’Afrique subsaharienne ont atteint trois sommets (voir graphique 1): 1997 (4,29 milliards d’USD), 1999 (4,57 milliards) et 2001 (5,10 milliards). Cette évolution a été fortement marquée par celle des télécommunications, qui, en raison des innovations technologiques, ont connu un taux de croissance élevé dans les années nonante. C’est surtout l’introduction et l’expansion de la téléphonie mobile qui a profondément transformé ce secteur. La branche des transports a été le second moteur de progression des investissements dans les infrastructures. De nouvelles routes à péage et licences portuaires y ont contribué. La participation du secteur privé est en général plus faible dans les pays en développement que dans le monde industrialisé en ce qui concerne les industries de réseau. Le secteur privé ne participe ainsi à la distribution d’électricité que dans 36% des pays en développement, alors que ce taux est de 42% dans les nations industrialisées. L’écart est encore plus net dans le domaine des eaux et des canalisations puisque le secteur privé y est présent dans 80% des pays industrialisés et à 35% seulement dans ceux en développement. Dans ces deux domaines, l’Afrique subsaharienne est en dessous de la moyenne des pays en développement: le secteur privé participe à la distribution d’électricité dans 28% des pays subsahariens et pour 20% seulement au domaine des eaux et des canalisations.4 Il existe donc toujours un grand potentiel en Afrique subsaharienne pour le secteur privé dans la fourniture d’infrastructures.
Trois formes contractuelles de partenariats public-privé
Les contrats qualifiés de partenariat public-privé peuvent prendre des formes différentes. On en distingue trois principales.5
L’entreprise privée fournit les services
L’institution publique achète des prestations à une entreprise privée, qui fournit par exemple des ressources techniques et de la main-d’oeuvre en échange d’une redevance. Presque tous les droits et risques restent à l’institution publique. Une variante consiste à rendre la société privée responsable de l’exploitation et de la gestion. Elle accepte ainsi plus de responsabilités, mais aussi plus de risques dans la conduite des affaires et l’entretien des installations par exemple. Sa rémunération dépend de la réalisation d’objectifs clairement définis.
La gestion est déléguée à l’entreprise privée
La gestion d’une installation est confiée à un fournisseur privé, mais le partenaire public en conserve la propriété. La durée d’un tel contrat est en général un peu plus longue que dans le cas précédent. Le crédit-bail (ou «leasing») est un exemple de ce genre de contrat: l’exploitant privé assume la responsabilité de toutes les installations et de tous les collaborateurs, il facture ses services au consommateur final et recouvre les sommes dues. L’institution publique se charge de financer et de construire les nouvelles installations. Une autre variante est la concession: le fournisseur privé est encore responsable du financement et de la construction des nouvelles installations. Leur ampleur est la plupart du temps précisée à l’avance dans le contrat. Comme l’entreprise privée doit amortir ses nouveaux investissements, le contrat est établi en général à plus long terme (env. 20 ans).
La construction et l’exploitation sont confiés à l’entreprise privée
Le fournisseur privé est responsable de la construction et du début de l’exploitation de l’installation, laquelle reste, cependant, dans la plupart des cas propriété de l’institution publique. Le fournisseur privé assume les risques liés à la conception, à la construction et à l’exploitation de l’installation. La durée du contrat est calculée de sorte que l’entreprise privée puisse rentabiliser ses investissements. La rétrocession de l’installation à l’institution publique y prend également une place importante. L’entreprise privée est souvent chargée de former les collaborateurs de l’institu-tion publique afin que ceux-ci soient capables de reprendre sans heurts l’exploitation à l’échéance du contrat («capacity building»).
Des exemples réussis de partenariats public-privé en Afrique
Les infrastructures et services sociaux élémentaires jouent un rôle important dans les Objectifs de développement du Millénaire des Nations Unies, mais c’est justement dans ces domaines que les partenariats public-privé sont contestés. Il existe pourtants quelques exemples de partenariats heureux. Pour atteindre les objectifs du Millénaire dans le délai imparti, il faut entre autres développer massivement et de façon coordonnée les infrastructures élémentaires. Il importe donc de tirer les leçons des partenariat public-privé fructueux.
L’énergie éolienne au Cap-Vert
Au Cap-Vert, les ressources naturelles sont rares. L’énergie provient traditionnellement du bois des forêts locales. L’archipel a cependant un fort potentiel d’énergie éolienne, utilisé depuis longtemps pour pomper l’eau. Depuis 1994, des batteries d’éoliennes produisent 2,6 MW d’électricité, ce qui équivaut à 10-15% de l’approvisionnement énergétique. Le Fonds pour l’environnement mondial de la Banque mondiale a soutenu un partena-riat public-privé pour construire une usine éolienne d’une capacité de 7,8 MW. Non seulement celle-ci a des effets positifs sur l’approvisionnement énergétique du pays, mais elle contribue aussi à réduire les rejets de CO2.6
Une route à péage entre l’Afrique du Sud et le Mozambique
La N4, route à péage qui mène de l’Afrique du Sud au Mozambique, fait partie d’un programme de développement régional. En plus de la réfection de la route, le port de Maputo a été modernisé grâce à un partenariat public-privé. Comme ni l’Afrique du Sud ni le Mozambique n’avaient suffisamment de ressources pour entretenir et développer la route, les gouvernements des deux pays ont décidé de former un partenariat public-privé. Une concession de trente ans a été accordée à un consortium privé. L’exploitant a remis la route en état. Il a adopté un système de péage différencié, qui fait que celui-ci est moindre dans le Mozambique, un pays plus pauvre que l’Afrique du Sud. Les utilisateurs mozambicains locaux bénéficient en outre de rabais substantiels. Entre 2003 et 2004, le volume du trafic routier a augmenté de 4,5%. L’exploitant considère ce taux comme acceptable.7
L’approvisionnement en eau du Sénégal
En 1995, le Sénégal a conclu un partenariat public-privé dans le domaine de l’approvisionnement en eau. Depuis lors, la fourniture d’eau a augmenté de 20% et le nombre des raccordements de 35%. L’exploitant est aussi une des premières sociétés hydrauliques d’Afrique à avoir obtenu un certificat de qualité (ISO 9001 en 2000). La phase préparatoire du partenariat public-privé a été longue. Des donateurs internationaux ont aidé le gouvernement à former le personnel des ministères impliqués. Les pouvoirs publics restent propriétaires des installations et définissent la tarification. Le système choisi facture les dix premiers mètres cube d’eau à un tarif préférentiel, puisqu’on suppose que les petits consommateurs d’eau sont principalement des ménages à faible revenu. L’exploitant privé est dédommagé sur la base d’un système qui prévoit non seulement une rémunération de base, mais aussi des primes pour l’amélioration de la facturation et du recouvrement des sommes dues, pour la réduction des pertes d’eau et pour l’extension des services fournis. Un facteur important du succès de ce partenariat public-privé est la souplesse dont ont fait preuve les deux partenaires. Le gouvernement s’est ainsi montré disposé à renégocier le contrat quant l’exploitant eut constaté que les canalisations existantes étaient dans un état pire que supposé. Cela a permis à l’exploitant d’effectuer les réparations et les réfections nécessaires.8
Les partenariats public-privé ne sont pas toujours une réussite
Dans les pays en développement, les expériences de ces quinze dernières années ont connu un sort mitigé, qui va du succès total à la résiliation prématurée du contrat. D’une façon générale, les partenariats public-privé aboutis concernent plutôt des branches comme les routes, les installations portuaires, la téléphonie mobile et le tourisme, ce qui tient notamment à la nature même de ce type d’activité.9 Les exemples de partenariats public-privé malheureux ne manquent pas. Entre 1990 et 2003, des projets comptant pour 9,2% des investissements avec participation du secteur privé dans le monde ont été enterrés, ou alors l’une des parties a demandé la résiliation du contrat.10
Fourniture d’électricité en Tanzanie
Un contrat de 1995 de fourniture d’électricité entre un producteur privé et la compagnie publique d’électricité de la Tanzanie est exemplaire de ces partenariats public-privé malheureux. Les éclaircissements et études préalables avaient été insuffisants. Les partenaires n’avaient pas été tous consultés. À l’époque de la signature du contrat, la Tanzanie produisait suffisamment d’électricité, mais le réseau de distribution avait atteint sa limite de capacité. Il fallait donc non pas augmenter la production, mais développer le réseau. Or le contrat engageait la compagnie nationale à acheter une certaine quantité d’énergie ou à payer des compensations pour la capacité non utilisée, ce qui aggravait ses charges.11 Les partenariats public-privé permettent de cumuler les atouts des institutions publiques (égalité de traitement, service universel, etc.) avec ceux du secteur privé (efficacité, orientation clients, etc.), mais il peut arriver aussi qu’un partenariat public-privé additionne les pires aspects des deux.
Les questions de santé
Investir dans le système de santé est une nécessité urgente, en Afrique, mais c’est justement dans ce domaine que les partenariats public-privé s’avèrent difficiles et rares. Les institutions privées (médecins indépendants, hôpitaux commerciaux, etc.) ne manquent certes pas, mais elles visent le segment aisé de la population. Les organisations non gouvernementales (ONG) et religieuses sont également présentes dans le secteur de la santé. Elles exploitent entre autres des centres à caractère préventif et des hôpitaux. Cette participation d’agents privés à la fourniture de services de santé peut, toutefois, difficilement être qualifiée de partenariat public-privé; bien qu’il existe souvent une collaboration entre les fournisseurs privés et l’État, ce dernier joue plutôt le rôle de régulateur.
De quoi le succès dépend-il?
Le succès d’un partenariat public-privé dépend de différents facteurs. Une préparation soigneuse et systématique favorise un bon départ. Il s’agit d’établir et de consigner les états initial et final, puis de définir les mesures requises pour passer de l’un à l’autre. Négocier le contrat prend du temps. Il faut s’assurer que tous les grands intérêts soient satisfaits ou du moins respectés. Le gouvernement gagnera la confiance du public en prenant lui-même l’initiative d’informer régulièrement sur le projet, les raisons d’un partenariat public-privé, ses avantages et inconvénients, ainsi que sur la procédure de sélection. Passer de la desserte purement étatique à un mode mixte demande du temps. Les consommateurs accepteront mieux des augmentations de prix si elles sont progressives, que la qualité s’améliore simultanément et que la fourniture s’élargit à de nouveaux domaines. Si les prix croissent massivement et d’emblée, l’insatisfaction du public est plus probable. Enfin la conviction et la détermination de toutes les parties impliquées sont des facteurs importants du succès d’un projet. Si le coeur n’y est pas, les chances de succès diminuent. Les partenariats public-privé ne sont pas la panacée qui développera l’Afrique ou qui permettra d’atteindre les objectifs du Millénaire. Mais face aux grands défis qu’affrontent les pays africains, ils constituent une option qui mérite d’être examinée.m
Box 1: Bibliographie – Commission Économique pour l’Afrique, Rapport économique sur l’Afrique 2004. Libérer le potentiel commercial de l’Afrique, Addis-Abeba, 2004.- Estache Antonio, Perelman Sergio, Trujillo Lourdes, Infrastructure Performance and Reform in Developing and Transition Economies: Evidence from a Survey of Productivity Measures, World Bank Policy Research Working Paper 3514, février 2005.- Farlam Peter, Working Together: Assessing Public-Private Partnership in Africa. The South African Institute of International Affairs, Nepad Policy Focus Report n° 2, 2005.- Thomsen Stephen (external consultant to the OECD/DAF), Encouraging Public-Private Partnerships in the Utilities Sector: The Role of Development Assistance, Overview study prepared for the NEPAD/OECD Investment Initiative conference on «Investment in African Development: Making it Happen», Imperial Resort Beach Hotel Kama Hal, Entebbe, Ouganda, 25-27 mai 2005.- Groupe de la Banque mondiale, PPI Database, http://ppi.worldbank.org/reports/customQuery Aggregate.asp, assessed September 8, 2005.- Public-Private Partnership for Water Supply and Sanitation: Implementation Guidelines Manual for Sustainable Municipal Water Services, Internet: www.partnershipsforwater.net . Public Release Version 1, as of April 2005, Work in Progress.
Proposition de citation: Thoenen, Reto (2005). Les partenariats public-privé en Afrique. La Vie économique, 01 octobre.