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Am 26. September stimmen wir über eine Volksinitiative ab, die das Steuerrecht verändern will. Sie will schweizweit das Kapital «gerechter» besteuern und damit 99 Prozent der Bevölkerung entlasten. 1874, vor bald 150 Jahren, haben die Stimmbürger der Bundesverfassung zugestimmt, die in den Grundzügen inhaltlich noch heute gilt. Neu war das Referendumsrecht. Einige Jahre später kam das Initiativrecht dazu, mit der Bürgerinnen und Bürger Verfassungsänderungen vorschlagen und zur Abstimmung bringen können. Seither haben auf Bundesebene über 600 Volksabstimmungen stattgefunden. Etwas fällt in der langen Zeit bis heute auf: Es gibt Rechtsgebiete, die besonders häufig Thema von Volksabstimmungen sind. Dazu gehören die Landwirtschaft und die Steuern. Wir haben in den letzten Jahren etliche «Landwirtschaftsabstimmungen» erlebt, nun findet am 26. September wieder eine «Steuerabstimmung» statt. (Seit dem Zweiten Weltkrieg haben allein auf Bundesebene 55 Abstimmungen über Fragen der öffentliche Finanzen stattgefunden, die oft mit einem Nein endeten.)1
Bei den Steuerabstimmungen muss eine Besonderheit beachtet werden: Der ausgeprägte Steuerföderalismus, der so nur in der Schweiz existiert. Jeder einzelne der 26 Kantone besitzt die originäre Steuerhoheit, wie die Juristen sie bezeichnen. Das heisst, jeder Kanton hat das eigenständige Recht, Steuern zu erheben. Dies führt zwangsläufig zu grösseren Unterschieden und zu einem Steuerwettbewerb (der durch den Finanzausgleich abgemildert wird). Auch die Gemeinden erheben im Rahmen der Gemeindeautonomie eigene Steuern. Für sie gibt es kantonsintern einen Finanzausgleich.
Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger stimmen sowohl über alle grösseren Ausgaben wie auch über die Steuern in ihrem Kanton und ihrer Gemeinde ab.
Der Bund dagegen hat nicht das Recht, eigenständig Steuern zu erheben. Im 19. Jahrhundert finanzierte sich der Bund nur über die Zölle. Als diese nicht mehr ausreichten, erhielt der Bund von den Bürgern in einer Volksabstimmung provisorisch das Recht zugewiesen, Steuern zu erheben. Das erste Mal geschah dies mitten im Ersten Weltkrieg. Dieses Recht musste alle paar Jahre erneuert werden – jedesmal mit einer Volksabstimmung. Die Bundesfinanzordnung (mit der heutigen direkten Bundessteuer und der Mehrwertsteuer) ist seit 1958 in der Verfassung verankert. Aber auch sie ist befristet. Das heisst, die beiden Bundessteuern müssen vom Volk alle paar Jahre als Ganzes bestätigt werden. Dies geschah anfänglich alle fünf Jahre, später in längeren Zeitabständen. Die letzten beiden Abstimmungen haben 2004 und 2018 stattgefunden. Die nächste folgt 2035. (Hinzu kommt, dass der Steuerfuss und die Steuertarife in der Bundesverfassung direkt enthalten sind. Für eine auch nur geringe Steuerhöhung von zum Beispiel 0,1 Prozent braucht es eine Verfassungsänderung und die Zustimmung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger.) – Noch einmal: Die eigentliche Steuerhoheit in der Schweiz haben die Kantone. Das ist der Hintergrund der folgenden Ausführungen.
Nun aber zur kommenden Steuerabstimmung
Die Jungsozialisten haben die Volksinitiative («Löhne entlasten, Kapital gerecht besteuern») eingereicht. Sie verlangt, dass die Einkommen aus Kapital (vor allem Zinsen und Dividenden) in der Schweiz ab einer gewissen Limite (die das Parlament bestimmen soll) zum doppelten Tarif versteuert werden müssen. Der Mehrertrag von etwa 10 Milliarden Franken soll für soziale Zwecke verwendet werden. Nur ein Prozent der Steuerpflichtigen seien betroffen, rechnen die Initianten vor, 99 Prozent würden entlastet. – Es sollen hier nicht die Argumente dafür oder dagegen aufgelistet werden. Das geschieht in den Medien ausführlich. Im folgenden steht die Frage im Vordergrund, ob diese Initiative in die Steuerordnung der Schweiz passt.
Ist die direkte Bundessteuer betroffen?
Eher nicht, weil die stark progressive Bundessteuer nach oben begrenzt ist. In Artikel 123 a) der Bundesverfassung heisst es: «Der Bund kann eine direkte Steuer erheben a) von höchstens 11,5 Prozent auf dem Einkommen der natürlichen Personen.» […]
Sind die Kantone betroffen?
Ja – sie müssten die Initiative in ihren Steuergesetzen umsetzen. Es ist gut möglich, dass ihre Bevölkerung den Eingriff von oben in ihre Steuerhoheit nicht akzeptiert. – Ein Rückblick auf ähnliche Volksinitiativen in den letzten hundert Jahren lassen diesen Schluss zu.
Vor hundert Jahren
1921 schlug das Parlament vor, die Kriegssteuer so lange zu verlängern, bis die Schulden aus dem Ersten Weltkrieg getilgt seien. Die Sozialdemokraten waren damit nicht einverstanden. Sie lancierten als Alternative zur behördlichen Politik eine Volksinitiative «Für die Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe» für Reiche. Der Ertrag der Steuer – so die SP – sollte nicht nur zur Tilgung der Kriegsschulden, sondern auch für soziale Zwecke verwendet werden. Die Arbeiterschaft war von den Nöten, Entbehrungen und Problemen des Krieges am härtesten getroffen. Etliche Schweizer hätten auch vom Krieg profitiert (die sogenannten «Kriegsgewinnler»), und es sei mehr als gerechtfertigt, dass vor allem die Reichen und Profiteure für die Kriegsschulden aufkommen müssten. Der Satz für die geplante Abgabe war hoch. Konkret hätten Reiche mit einem Vermögen im heutigen Wert von etwa 10 Millionen Franken einmalig 20 Prozent davon abgeben müssen, noch Reichere deutlich mehr. Damals gab es noch nicht so viele «Reiche». Eine ganz kleine Minderheit von gerade einmal sechs Promille der Steuerpflichtigen wäre von dieser Steuer betroffen gewesen, und eine Mehrheit von 99,4 Prozent sollte wesentlich entlastet werden.
Die Wogen im Abstimmungskampf gingen hoch. Der Abstimmungssonntag vom 3. Dezember 1922 sollte in die Geschichte der direkten Demokratie eingehen. 89 Prozent – fast alle Stimmberechtigten – gingen an die Urne! Eine so hohe Stimmbeteiligung wurde bis heute nie mehr erreicht. Fast 90 Prozent der Stimmenden lehnten die Volksinitiative wuchtig ab. Grosse Teile der Arbeiter hatten mit Nein gestimmt. Die SP hatte damals einen Wähleranteil von gegen 30 Prozent. Die sozialen Probleme nach dem Krieg waren zwar gross. Diese Abstimmung zeigte aber, dass die meisten Arbeiter trotzdem nicht bereit waren, über Volksabstimmungen radikalen «Klassenkampf» zu betreiben. Der Reflex gegen den massiven Eingriff in die Steuersouveränität der Kantone wird mitgespielt haben. Auch nach dem Zweiten Weltkrieg gab es Abstimmungen über die Art der Rückzahlung der Kriegsschulden.
… in neuerer Zeit
1973 lancierte der Landesring der Unabhängigen (LdU) (der von Gottlieb Duttweiler, dem Patron der Migros, gegründet wurde) die Volksinitiative «für eine gerechtere Besteuerung und Abschaffung der Steuerprivilegien» in Form der allgemeinen Anregung. Die Initianten wollten schweizweit ein einheitliches Steuersystem einführen. Eine Bundessteuer auf Einkommen und Vermögen von natürlichen Personen und auf Ertrag und Kapital von Unternehmen sollte die kantonalen Steuern ersetzen. Die Kantone wären in der Höhe ihres Finanzbedarfs prozentual an der Bundessteuer beteiligt. Auch die Erbschaftssteuer wäre einheitlich zu regeln. Die zahlreichen Gegner der Initiative warfen der Initiative vor, dass sie den föderativen Aufbau des schweizerischen Staatswesens auf den Kopf stellen und ein zentralistisches System einführen wolle. – Eine deutliche Mehrheit der Stimmenden sah es auch so und lehnte 1976 ab, und fast alle Kantone sagten ebenfalls nein.
1977 reichten die Sozialdemokraten die Volksinitiative «Für eine Reichtumssteuer» ein. Zentral war der Satz: «Der Bund sorgt dafür, dass Einkommen über 100 000 Franken in der ganzen Schweiz einer einheitlichen Mindestbelastung unterliegen.» Das Volk und alle Kantone lehnten ab.
2010: Die «Steuergerechtigkeits-Initiative» der Sozialdemokraten verlangte schweizweit die einheitliche Mindestbesteuerung hoher Einkommen und Vermögen. 58,5 Prozent der Stimmenden und die meisten Kantone lehnten ab.
2014 lehnte das Volk die Initiative der SP «Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung in der ganzen Schweiz)» mit 59 Prozent ab. (Kurz zuvor hatte das Volk im Kanton Zürich diese Art der Besteuerung abgeschafft.)
2015 reichten die Sozialdemokraten die Initiative für eine neue Bundessteuer ein, die «Millionen-Erbschaften» einheitlich und auch rückwirkend besteuern wollte. Der Souverän lehnte mit über 70 Prozent ab. Die meisten Kantone haben im Gegensatz dazu die Erbschaftssteuer für die direkten Nachkommen und die Ehepartner in den letzten Jahren abgeschafft, weil das vererbte Vermögen bereits einmal als Einkommen und Vermögen innerhalb der Familie versteuert wurde.
Alle die oben geschilderten Volksinitiativen haben eines gemeinsam. Sie wollten mehr oder weniger stark in die Steuerhoheit und damit in die Souveränität der Kantone eingreifen und materiell einheitliche Vorschriften durchsetzen. Damit lösten sie reflexartig Widerstand aus, selbst dann, wenn es sachliche Gründe für ein Ja gab. Freiheit vor «Gerechtigkeit» war oft die Frage. – Bis heute hat noch keine dieser Initiativen im Volk eine Mehrheit gefunden. Der Initiative der Jung-Sozialisten wird es wohl am 26. September nicht anders gehen.
(Näheres dazu im 2020 im Verlag Zeit-Fragen erschienenen Buch des Autors: Wirtschaft und direkte Demokratie in der Schweiz.) •
1 admin.ch (Chronologie Volksabstimmungen); Linder, Wolf u.a. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, Bern 2010
ww. Aktuell werden Unterschriften für eine Volksinitiative gesammelt, die eine Mikrosteuer einrichten will. Sämtliche Online-Zahlungen und -Überweisungen sollen anonym mit einem geringen Steuersatz von maximal 5 Promille (im ersten Jahr 0,05 Promille) besteuert werden. Wie der Initiant Professor Marc Chesney, Finanzwissenschaftler an der Universität Zürich, ausführt, sollen damit anfänglich mindestens 10 Milliarden Franken oder mehr anfallen. Nach und nach sollen damit die Bundessteuern (Mehrwertsteuer, direkte Bundessteuer und Stempelsteuer) reduziert und ersetzt und auch die Kantone berücksichtigt werden. Auf diese Weise soll der boomende Finanzsektor stärker in die Finanzierung des Gemeinwesens einbezogen werden. Die Idee ist bestechend einfach und wird auch aus Bankkreisen unterstützt. – Die Steuerhoheit der Kantone tangiert diese Steuer auf jeden Fall nicht. (vgl. Martin Neff, Chefökonom Raiffeisen. «Die Macht liegt im Kleinen. Warum die Mikrosteuer-Initiative sehr wohl Unterstützung verdient.» In: Zeit-Fragen Nr. 14 vom 15. Juni 2021; vgl. auch Raiffeisen Economic Research; <email-pii>)
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