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Gesetzgeber in der Schweiz sind das Parlament und das Volk: Die Bundesgesetze werden von der Bundesversammlung erlassen, unterstehen aber dem fakultativen Referendum.
Bundesgesetze sind grundsätzlich dem vorgängigen fakultativen Referendum unterstellt. Das Volk kann also eine Volksabstimmung über das Gesetz verlangen, bevor dieses in Kraft tritt. Bei zeitlicher und sachlicher Dringlichkeit kann die Mehrheit der Mitglieder beider Räte ein Bundesgesetz jedoch für dringlich erklären und sofort in Kraft setzen. Ein allfälliges Referendum kommt in diesem Fall erst nachträglich zum Zug.
I. Ordentliches Gesetzgebungsverfahren
Bundesgesetze werden in der Regel nach folgendem Verfahren erlassen:
- Gesetzesentwürfe werden mehrheitlich vom
Bundesrat ausgearbeitet. Sie gehen auf sein
Initiativrecht (1a) (Art. 181 BV;
Art. 7 RVOG) oder auf einen ihm mit einer
Motion erteilten Auftrag des Parlaments zurück (1b) (Art. 120 ff. ParlG).
- Die Initiative kann auch von einem
Ratsmitglied, einer
Fraktion, einer
Kommission (parlamentarische Initiative) oder einem Kanton (Standesinitiative) ausgehen (Art. 160 Abs. 1 BV;
Art. 107 ff. ParlG;
Art. 115 ff. ParlG). Wird der Initiative Folge gegeben, obliegt die Leitung der Ausarbeitung den Gesetzesentwurfs nicht beim Bundesrat, sondern bei der zuständigen Kommission eines Rates. (Kein Initiativrecht hat das Volk: Bürgerinnen und Bürger können mittels einer Initiative eine
Verfassungsrevision, nicht aber eine Gesetzesrevision verlangen.)
- Der Vorentwurf für ein Bundesgesetz wird in der Regel vom Bundesrat beziehungsweise von der zuständigen parlamentarischen Kommission in die
Vernehmlassung geschickt (Art. 3 Abs. 1 Bst. b VIG).
- Nach der Vernehmlassung wird der Gesetzesentwurf selbst ausgearbeitet und den Räten zusammen mit der
Botschaft beziehungsweise dem damit verbundenen Kommissionsbericht unterbreitet (Art. 141 ParlG;
Art. 111 ParlG).
- Die Räte beraten den Gesetzesentwurf nacheinander. Die
Ratsvorsitzenden legen fest, welcher Rat des Gesetzesentwurf des Bundesrates zuerst behandelt (Art. 84 Abs. 2 Satz 1 ParlG). Können sie sich nicht einigen, entscheidet das Los (Art. 84 Abs. 2 Satz 2 ParlG).
-
Die für das Sachgebiet zuständigen Kommissionen beraten den Entwurf jeweils vor, stellen ihrem Rat
Antrag und bestimmen einen Berichterstatter, der ihre Anträge im Rat vertritt (Art. 44 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 ParlG).
- Jeder Rat berät als Erstes, ob er auf den Gesetzesentwurf eintreten will (Eintretensdebatte) (Art. 74 Abs. 1 ParlG). Hat er Eintreten beschlossen, berät er den Entwurf artikelweise (Detailberatung) und führt danach eine
Gesamtabstimmung über den ganzen Erlass durch (Art. 74 Abs. 2 und 4 ParlG).
- Bestehen nach der ersten Beratung eines Erlassentwurfs Differenzen zwischen den Räten, so gehen die abweichenden Beschlüsse des einen Rates zur Beratung an den anderen Rat zurück, bis eine Einigung erreicht ist (Differenzbereinigungsverfahren) (Art. 89 ParlG). Bestehen nach zwei weiteren Beratungen weiterhin Differenzen, wird eine
Einigungskonferenz eingesetzt, die eine Verständigungslösung zu suchen hat (Art. 91 ParlG).
- Sobald die Beschlüsse von National- und Ständerat übereinstimmen, führen beide Räte in der letzten Sitzung der
Session eine
Schlussabstimmung durch (Art. 81 ParlG). Danach wird das Gesetz im
Bundesblatt veröffentlicht (Art. 13 Abs. 1 Bst. e PublG).
- Wird das
fakultative Referendum ergriffen, kommt es zu einer Volksabstimmung (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).
- Wird das Referendum nicht ergriffen oder wird das Gesetz in der Referendumsabstimmung angenommen, wird es in der
Amtlichen Sammlung mit dem Hinweis auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens veröffentlicht (Art. 2 Bst. b PublG). Wird das Gesetz in der Referendumsabstimmung abgelehnt, tritt es nicht in Kraft.
Statistik der ordentlichen Bundesgesetze der 48., 49. und 50. Legislaturperiode
II. Dringliches Gesetzgebungsverfahren
Dringliche Bundesgesetze werden in Abweichung zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren wie folgt erlassen:
II.1. parlamentarisches Verfahren
Dringliche Bundesgesetze enthalten eine Dringlichkeitsklausel. Die Räte stimmen über sie nach erfolgter Differenzbereinigung ab (Art. 77 Abs. 2 ParlG).
Die Dringlichkeitsklausel bedarf der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes Rates, d.h. mindestens 101 Stimmen im Nationalrat und 24 Stimmen im Ständerat (Art. 159 Abs. 3 Bst. a BV). Im Gegensatz zu den anderen Bestimmungen ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden bei der Dringlichkeitsklausel nicht ausreichend.
Die zweite Ablehnung der Dringlichkeitsklausel durch einen Rat ist endgültig (Art. 95 Bst. f ParlG). Wird die Dringlichkeitsklausel verworfen, steht jedem Ratsmitglied sowie dem Bundesrat das Recht zu, noch vor der Schlussabstimmung die
Abschreibung des Gesetzesentwurfs zu beantragen.
II.2. Publikation, Inkrafttreten und Referendum
Dringliche Bundesgesetze werden unmittelbar nach ihrer Verabschiedung in der Amtlichen Sammlung veröffentlicht. Sie treten am Tage ihrer Verabschiedung durch das Parlament oder in den Tagen danach in Kraft.
Beim Referendum gilt es zu unterscheiden, ob das dringliche Bundesgesetz über eine Verfassungsgrundlage verfügt oder nicht:
- Bundesgesetze mit einer Verfassungsgrundlage unterstehen – sofern ihre Geltungsdauer über einem Jahr liegt – dem nachträglichen fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. b BV). Kommt das Referendum zustande, tritt das Gesetz ein Jahr nach seiner Annahme durch die Bundesversammlung ausser Kraft, wenn es vom Volk nicht vorher gutgeheissen wurde (Art. 165 Abs. 2 BV).
- Fehlt eine Verfassungsgrundlage, untersteht das Gesetz – sofern seine Geltungsdauer über einem Jahr liegt – dem nachträglichen obligatorischen Referendum (Art. 140 Abs. 1 Bst. c BV). Das Gesetz tritt ein Jahr nach seinem Erlass durch die Bundesversammlung ausser Kraft, wenn es nicht innerhalb dieser Frist von Volk und Ständen angenommen wird (Art. 165 Abs. 3 BV).
Fakten und Zahlen
Auf der Homepage der Bundeskanzlei ist eine Auflistung aller dringlichen Bundesbeschlüsse und -gesetze seit 1874 zu finden:
Übersicht Bundeskanzlei
Vor der Revision der Bundesverfassung von 1999 wurden dringliche rechtsetzende Erlasse in die Form des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses gekleidet, der dann dringlich erklärt, d.h. sogleich in Kraft gesetzt wurde. Das Dringlichkeitsrecht geht auf die Verfassung von 1874 zurück.
[Titel 2]
[Titel zweite Reihe]
[Text]
II.3. Exkurs: Notverordnungen Und Notverfügungen
Nicht zu verwechseln sind die dringlichen Bundesgesetze mit den unmittelbar gestützt auf die Verfassung – d.h. ohne (formell-)gesetzliche Grundlage – erlassenen Notverordnungen oder Notverfügungen (
Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV;
Art. 184 Abs. 3 BV;
Art. 185 Abs. 3 BV;
Art. 7c ff. RVOG). Allen dreien ist gemeinsam, dass sie bei zeitlicher Dringlichkeit erlassen werden. In anderen Punkten unterscheiden sie sich jedoch wesentlich voneinander.
Gegenüberstellung
|Unterform||ohne Verfassungs-grundlage||mit Verfassungs-grundlage||zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit||zur Wahrung der Interessen des Landes|
|Inhalt|
Rechtsetzende Bestimmungen
(z.B. Verbot bestimmter Aktivitäten)
|Voraussetzung||zeitliche und sachliche Dringlichkeit||zeitliche und sachliche Dringlichkeit|
eingetretene oder unmittelbar drohende schwere Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit; zeitliche Dringlichkeit
Interesse des Landes sind gefährdet; zeitliche Dringlichkeit
|Erlassendes Organ||Bundesversammlung||Bundesversammlung||Bundesrat oder|
Bundesversammlung (Verordnungen des Bundesrates sind an restriktivere Voraussetzungen gebunden als jene der Bundesversammlung)
|Bundesrat|
|Referendum ||nachträgliches obligatorisches Referendum, falls die Geltungsdauer ein Jahr überschreitet||nachträgliches fakultatives Referendum, falls die Geltungsdauer ein Jahr überschreitet||Kein Referendum||Kein Referendum|
|Geltungsdauer||Das Gesetz ist zu befristen. Bei einer Geltungsdauer von über einem Jahr tritt es ein Jahr nach dem Erlass durch die Bundesversammlung ausser Kraft, wenn es nicht innerhalb dieser Frist von Volk und Ständen angenommen wird.||Das Gesetz ist zu befristen. Liegt seine Geltungsdauer über einem Jahr und kommt ein Referendum zustande, tritt es ein Jahr nach seiner Annahme durch die Bundesversammlung ausser Kraft, wenn es vom Volk nicht vorher gutgeheissen wurden.||Verordnungen des Bundesrates treten sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, wenn der Bundesrat bis dann der Bundesversammlung keinen Entwurf einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage unterbreitet hat. Die Verordnung der Bundesversammlung tritt spätestens drei Jahre nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft.||Die Verordnung ist zu befristen. Ihre Geltungsdauer darf vier Jahre nicht überschreiten. Sie kann vom Bundesrat verlängert werden, wenn die Regelung nach Ablauf von vier Jahren weiterhin Anwendung finden soll. Er muss aber zugleich ihre Ablösung durch eine ordentliche gesetzliche Regelung in die Wege leiten.|
|Unterform||Verfügungen/einfache Bundesbeschlüsse zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit||Verfügungen zur Wahrung der Interessen des Landes|
|Inhalt|
Anordnungen im Einzelfall
(z.B. Anordnung an X, bestimmte Akte herauszugeben)
|Voraussetzung|
eingetretene oder unmittelbar drohende schwere Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit; zeitliche Dringlichkeit
Interesse des Landes gefährdet; zeitliche Dringlichkeit
|erlassendes Organ||Bundesrat oder|
Bundesversammlung
(Verfügungen des Bundesrates sind an restriktivere Voraussetzungen gebunden als jene der Bundesversammlung)
|Bundesrat|
Quelle
- Pierre Tschannen, Art. 165, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2014, S. 2694 ff.