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I disturbi fisici, mentali e psichici sono diffusi. Attualmente in Svizzera più del 10 per cento della popolazione in età lavorativa presenta una disabilità dovuta a un’infermità congenita, a un infortunio o a una malattia. La definizione e la relazione alla disabilità sono profondamente mutate nel tempo. Nella storia dello Stato sociale svizzero, le persone con disabilità hanno vissuto a lungo all’ombra di altri gruppi a rischio: solo nel 1960 è infatti stata creata un’assicurazione invalidità federale.
Fino al 19° secolo i disturbi fisici e mentali sono molto diffusi: l’assistenza medica è alquanto rudimentale e il benché minimo infortunio o una leggera malattia possono ripercuotersi visibilmente e in modo duraturo sulla salute. La disabilità è considerata un problema solo se le persone sono povere e bisognose di aiuto. Le autorità permettono loro di elemosinare oppure le ricoverano in ospizi o in famiglie affidatarie. I primi istituti specializzati per persone con disabilità mentali, cieche o sordomute nascono nel 19° secolo, quando la disabilità inizia ad essere considerata un problema di ordine medico o pedagogico. L’approccio riabilitativo è favorito anche dai progressi della medicina (p. es. nella lotta contro il gozzo) e dalla nascita di nuove discipline come l’ortopedia e la pedagogia curativa. Con l’inserimento dell’obbligo scolastico nella Costituzione federale (nel 1874), il diritto alla formazione è esteso anche ai bambini con disabilità e vengono create classi speciali per sostenere i bambini con problemi di apprendimento e alleggerire le incombenze della scuola elementare.
Una previdenza incompleta
La prima assicurazione sociale a farsi carico del rischio di invalidità è l’assicurazione contro gli infortuni. In seguito alla forte diffusione del lavoro salariato nel 19° secolo, chi non è più in grado di lavorare vede immediatamente minacciata la propria esistenza. Il lavoro nelle fabbriche comporta nuovi rischi di incidenti. Le prime leggi sulle fabbriche, nate sotto la pressione delle riforme sociali borghesi e del movimento operaio, migliorano la sicurezza sul lavoro, ma la responsabilità degli imprenditori rimane ancora limitata. Anche in seguito all’entrata in vigore della legge federale sulle fabbriche, emanata nel 1877, gli operai che hanno subìto un infortunio devono intentare una causa in tribunale per ricevere un indennizzo. Per questa ragione nascono ovunque società volontarie di mutuo soccorso che assicurano le persone salariate contro gli infortuni. Oltre alle conseguenze temporanee di un infortunio, tra i rischi assicurati figura anche l’invalidità: chi è affiliato a un’assicurazione contro gli infortuni ha spesso diritto, in tal caso, a una rendita o a un’indennità unica.
La doppia copertura contro i rischi di infortunio e invalidità viene ripresa anche nell’assicurazione pubblica contro gli infortuni, introdotta nel 1918. Secondo la legge federale sull’assicurazione contro le malattie e gli infortuni (LAMI), l’Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI) non è tenuto soltanto a rimborsare le spese di cura e di riabilitazione e la perdita di guadagno: in caso di incapacità al guadagno permanente (parziale o totale), le persone assicurate hanno anche diritto a una rendita d’invalidità. Sono presi in considerazione gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali riconosciute (p. es. le intossicazioni nell’industria chimica) e l’importo delle rendite è stabilito in base alla perdita di guadagno. Anche i militari sono assicurati contro l’invalidità attraverso le prestazioni dell’assicurazione militare, introdotta nel 1902 e finanziata dalle tasse. A quell’epoca pure le casse pensioni iniziano a concedere rendite d’invalidità, inizialmente soprattutto nel settore pubblico e in seguito anche in quello privato.
La diffusione di queste assicurazioni resta tuttavia limitata. Solo una parte della popolazione attiva (principalmente gli operai) è assicurata all’INSAI, mentre i settori dei servizi e dell’agricoltura e i lavoratori indipendenti non sono soggetti all’obbligo di affiliazione. L’adesione a una cassa pensioni dipende dal datore di lavoro, mentre l’assicurazione sulla vita è una forma di previdenza del tutto facoltativa. Nel 1941 meno di un sesto dei lavoratori è assicurato contro l’invalidità presso una cassa pensioni. Inoltre, tutte le soluzioni assicurative si rivolgono esclusivamente alle persone con un’attività lucrativa, poiché nel linguaggio assicurativo invalidità è sinonimo di incapacità al guadagno: i danni alla salute che non comportano una riduzione di salario non sono tenuti in considerazione. Di conseguenza le persone non attive professionalmente, in particolare le casalinghe e le persone con un’infermità congenita, non hanno diritto ad alcuna prestazione. Prima della Grande Guerra, il movimento operaio, ma anche la sinistra liberale, chiedono che sia creata un’assicurazione invalidità a beneficio dell’intera popolazione. Tuttavia, fino al 1919 soltanto il Cantone di Glarona introduce un’assicurazione del genere. È solo con la svolta della politica sociale dopo la Prima Guerra mondiale che l’assicurazione invalidità (AI) viene inserita nell’agenda politica. In questo periodo altri Stati (p. es. la Francia) introducono assicurazioni per le numerose persone colpite dalla guerra. In Svizzera è inizialmente previsto di introdurre l’AI assieme all’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS), ma l’articolo costituzionale accolto nel 1925 dà infine la priorità all’AVS. Quando il primo progetto della legge sull’AVS viene respinto, nel 1931, le autorità rimandano sine die la realizzazione dell’AI.
Di conseguenza, molte persone con disabilità continuano a dipendere dall’assistenza ai poveri. Nel periodo tra le due Guerre mondiali la politica sulla disabilità a livello nazionale è influenzata principalmente dalle associazioni di categoria dell’aiuto ai disabili e dagli esponenti della pedagogia curativa. Nel 1920 i rappresentanti di istituzioni per la scuola speciale, per i ciechi e per i sordi fondano l’associazione Schweizerische Vereinigung für Anormale, conosciuta dal 1935 con il nome di Pro Infirmis. Come nel caso dell’assicurazione contro le malattie e dell’assicurazione contro la disoccupazione, si crea una stretta collaborazione tra attori pubblici e privati: nel 1923 la Confederazione inizia a sostenere la Pro Infirmis, che impiega i sussidi principalmente per migliorare il settore degli istituti. Fino al secondo Dopoguerra, inoltre, l’associazione si impegna a favore di una politica sulla disabilità di tipo profilattico, che prevede anche il ricorso a misure di natura eugenica. Psichiatri e pedagoghi concordano nel ritenere che sia necessario impedire in particolare alle donne con disturbi mentali, ma anche alle persone sorde e cieche, di procreare e di trasmettere quindi ai figli la propria infermità. Misure di controllo delle nascite quali la sterilizzazione o il divieto di sposarsi sono considerate strumenti collaudati per contenere la spesa sociale dei Comuni e dei Cantoni. Nel 2005 il Consiglio federale introduce una legge federale sulle sterilizzazioni, la quale stabilisce che la sterilizzazione su persone capaci di discernimento può essere praticata unicamente in casi eccezionali e solo a severe condizioni.
Assicurazione invalidità: priorità dell’integrazione sulla rendita
In seguito all’introduzione dell’AVS, nel 1948, l’AI torna ad essere d’attualità. La sua realizzazione viene considerata sempre più urgente, non da ultimo per via dei progressi realizzati all’estero. Secondo alcune stime, nel 1950 in Svizzera vi sono 39 000 persone con una disabilità fisica o sensoriale e almeno altre 18 000 con una disabilità mentale. Due terzi delle persone con disabilità fisiche in età lavorativa presentano un’incapacità al guadagno parziale o totale e solo una parte di loro beneficia di una rendita, mentre molti dipendono dall’assistenza pubblica. Proprio per questo i Comuni si impegnano a favore di una rapida realizzazione dell’AI. In seguito all’istituzione di alcune assicurazioni a livello cantonale e alla pressione esercitata da due iniziative popolari (del 1954 e del 1955), il Consiglio federale accelera i lavori di preparazione. Nel 1959 il Parlamento approva la legge federale sull’assicurazione per l’invalidità e, un anno dopo, la nuova assicurazione può diventare operativa.
L’AI riprende il sistema di contributi e di rendite dell’AVS ed è concepita come un’assicurazione destinata a tutta la popolazione, incluse le persone con disturbi mentali e infermità congenite. Nel raffronto internazionale, un’assicurazione invalidità universale costituisce una peculiarità svizzera. In molti altri Paesi europei vi sono sovrapposizioni con altre assicurazioni sociali. Per esempio, in Germania la copertura del rischio di invalidità è suddivisa tra l’assicurazione pensioni, l’assicurazione contro gli infortuni e l’assicurazione contro la disoccupazione, dato che in questo Paese l’assicurazione pensioni prevista per legge non serve solo per la previdenza per la vecchiaia, ma copre anche il rischio di riduzione della capacità al guadagno. In Italia sia l’assicurazione pensioni e l’assicurazione contro gli infortuni sia l’assistenza sociale pubblica versano indennità alle persone con disturbi fisici, mentali o psichici. Nei Paesi Bassi, fino agli anni 1990 le persone con disabilità sono assicurate solo nell’ambito dell’assicurazione aziendale autonoma per i lavoratori.
Sul fronte delle prestazioni, sono previsti provvedimenti di integrazione sanitari e professionali, la consegna di mezzi ausiliari, il versamento di indennità giornaliere e rendite nonché l’elargizione di contributi ad istituzioni e scuole. Le rendite sono frazionate in base al grado di invalidità. L’AI adotta il principio «Priorità dell’integrazione sulla rendita», secondo cui, dove possibile, bisogna cercare di integrare nel mercato del lavoro le persone con un danno alla salute. Oltre all’assicurazione militare, l’AI è la sola assicurazione sociale a prevedere provvedimenti d’integrazione professionale: le prestazioni dell’INSAI si limitano infatti alla riabilitazione medica; l’AI, invece, collabora strettamente con laboratori protetti e servizi di orientamento professionale. Puntando sull’integrazione le autorità intendono non soltanto realizzare risparmi, ma anche accrescere l’autonomia e l’occupazione delle persone con disabilità. L’esercizio di una professione regolare ha inoltre un’importanza simbolica, in particolare per gli uomini: l’attività lucrativa è indice di una vita ordinata, permette di accedere a reti sociali e procura riconoscimento pubblico.
Per l’economia privata svizzera, la partecipazione all’integrazione professionale è solo facoltativa. Paesi come la Gran Bretagna o la Germania, dove vi è un grande numero di invalidi di guerra, obbligano alcune imprese ad assumere persone con disabilità, ma in Svizzera questo genere di misure vincolanti non ha alcuna possibilità di successo sul piano politico. Negli anni 1950 e 1960 il modello basato sull’impegno volontario non è così messo in discussione, anche perché nella fase di alta congiuntura, a causa della carenza di forza lavoro, le persone con disabilità (lievi) sono molto richieste dall’economia.
Negli anni successivi le prestazioni dell’AI, modeste, sono più volte migliorate. I beneficiari di rendite AI usufruiscono, in primo luogo, dell’introduzione delleprestazioni complementari (nel 1966), dell’aumento del livello delle prestazioni AVS e dell’indicizzazione delle rendite. Con lo sviluppo dell’assicurazione contro gli infortuni (nel 1984) e della previdenza professionale (nel 1985), molti lavoratori possono beneficiare di un’ulteriore copertura: nel loro caso l’AI ha, come l’AVS, una funzione di assicurazione di base, le cui prestazioni vengono ridotte in caso di soprassicurazione. Una serie di revisioni dell’AI porta, in secondo luogo, all’ampliamento di prestazioni specifiche: ad esempio, nel 1967 sono introdotti nuovi provvedimenti d’integrazione e aumentati i sussidi per i mezzi ausiliari e per le scuole speciali; nel 1986 vengono introdotti i quarti di rendita; nel 2003 è riorganizzato il sistema degli assegni per grandi invalidi; tra il 2006 e il 2012, infine, viene introdotto un contributo per l’assistenza per le persone con disabilità.
Dopo aver resistito relativamente bene alla recessione degli anni 1970, le finanze dell’AI subiscono un tracollo negli anni 1990. La forte disoccupazione e l’assenza di un aumento del finanziamento porta ad un aumento delle nuove rendite e del deficit. Nel mondo politico divampa il dibattito sui cosiddetti abusi, in particolare riguardo ai beneficiari di rendite per malattie psichiche. Il Consiglio federale e la maggioranza borghese in Parlamento reagiscono presentando diversi piani di risparmio (nel 1999, nel 2003 e nel 2006), che però sono in parte respinti alle urne. Parallelamente vengono attivate nuove fonti di finanziamento, con l’aumento delle deduzioni salariali nel 1995, con due trasferimenti di capitale dal Fondo delle indennità di perdita di guadagno nel 1995 e nel 2003 nonché con l’aumento temporaneo dell’imposta sul valore aggiunto nel 2009. Nel 2006 la 5arevisione dell’AI riduce le prestazioni e rafforza il principio «Priorità dell’integrazione sulla rendita», recependo il concetto di attivazione già noto nell’assicurazione contro la disoccupazione. Da allora, mediante provvedimenti di rilevamento e d’intervento tempestivo e il miglioramento della collaborazione con le altre istituzioni coinvolte, l’AI cerca di evitare che le persone con un danno alla salute vengano escluse dal processo lavorativo e necessitino quindi di una rendita. La politica di attivazione prevede inoltre che i beneficiari di prestazioni AI forniscano una controprestazione. Per esempio, essi hanno l’obbligo di partecipare all’attuazione dei provvedimenti d’integrazione professionale. Poiché, oltre ad integrare le persone con disabilità, l’AI mira anche a ridurre l’effettivo delle rendite, la revisione di legge deve essere associata a un inasprimento della prassi di concessione delle rendite.
Tradizionalmente, le assicurazioni sociali hanno lo scopo di attenuare le conseguenze economiche dei danni alla salute. Sin dalle origini il loro obbiettivo centrale è quello di compensare parzialmente la perdita di guadagno, motivo per cui le persone senza un’attività lucrativa, in particolare le donne, non hanno o hanno solo in parte diritto a prestazioni. Per la stessa ragione, molte persone con disabilità rimangono a lungo esclusi dalle prestazioni delle assicurazioni sociali. Diverso è invece l’approccio della legge del 13 dicembre 2002 sui disabili (LDis), in vigore dal 2004, che ha lo scopo di eliminare gli ostacoli di varia natura (barriere architettoniche, svantaggi economici oppure pregiudizi) presenti nella società per le persone con disabilità. La garanzia delle pari opportunità per le persone con disabilità diventa in questo modo compito della società. La Convenzione sui diritti delle persone con disabilità (CDPD) delle Nazioni Unite, cui la Svizzera ha aderito nel 2014, va nella stessa direzione.Basata sulla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite, essa mira a garantire alle persone condisabilità gli stessi diritti di quelle normodotate.La Convenzione non contiene però diritti che i singoli individui possono far valere direttamente adendo le vie legali, bensì obiettivi che devono essere realizzati dagli Stati parte. Con l’adesione alla Convenzione, il Consiglio federale e il Parlamento si impegnano a promuovere attivamente le pari opportunità e l’integrazione delle persone con disabilità e a proteggerle dalle discriminazioni.
Se l’orientamento dell’AI risultante dalla politica di attivazione è incentrato principalmente sulla responsabilizzazione delle persone con disabilità, la LDis e la CDPD mirano maggiormente all’adeguamento dei loro bisogni. Esse intendono scostarsidalla concezione di disabilità fondata sulla nozione di menomazione esi prefiggono di promuovere l’autonomia e l’inclusione delle persone con disabilità.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Canonica Alan (2017), Konventionen der Arbeitsintegration. Die Beschäftigung von Behinderten in Schweizer Unternehmen (1950–1980), Zeitschrift für Unternehmensgeschichte, 62(2), 233–255; Fracheboud Virginie (2015), L’introduction de l’assurance invalidité en Suisse (1944–1960): tensions au coeur de l’Etat social, Lausanne; Germann Urs (2008), „Eingliederung vor Rente“. Behindertenpolitische Weichenstellungen und die Einführung der schweizerischen Invalidenversicherung, Schweizerische Zeitschrift für Geschichte, 58, S. 178–197; Kaba Mariama (2007), Des reproches d’inutilité au spectre de l’abus: étude diachronique des conceptions du handicap au XIXe siècle à nos jours, Cahiers de bord, 13, 68–77; Wolfisberg Carlo (2002), Heilpädagogik und Eugenik. Zur Geschichte der Heilpädagogik in der deutschsprachigen Schweiz 1800–1950, Zürich. HLS / DHS / HSS: Disabili; Assicurazione contro l’invalidità AI.
(02/2019)