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Jusqu’au XIXe siècle, la maternité et la famille sont considérées comme des risques naturels, ne nécessitant aucune protection de l’État social. Cela change après la Première Guerre mondiale: l’assurance-maternité et les allocations familiales figurent dès lors à l’ordre du jour du débat politique. Le souverain inscrit ces deux instruments dans la Constitution fédérale en 1945, mais leur concrétisation prendra beaucoup de temps. Si, dans le cas des allocations familiales, les cantons prennent les devants, l’assurance-maternité ne devient réalité qu’en 2004.
Au XIXe siècle déjà, le mariage et la famille passent pour la quintessence de la sphère privée. Les droits du mari surtout, sous la tutelle duquel la femme et les enfants sont placés, doivent être protégés de l’ingérence de l’État. Seule fait exception la situation des orphelins ou des enfants dont les parents sont morts ou qui ne sont prétendument pas en mesure de prendre soin d’eux. À partir du XVIe siècle, un système public de tutelle se met progressivement en place. Il sera remplacé en 2013 par le nouveau droit de la protection de l’enfant et de l’adulte. Dans le même temps, la naissance, les soins et l’éducation des enfants sont vus comme la condition sine qua non de la permanence des sociétés au-delà des générations. C’est pour cela que, très tôt, des questions capitales pour l’État social réclament une réponse: donner naissance et fonder une famille relèvent-ils vraiment de la sphère privée, ou la société dans son ensemble doit-elle contribuer à protéger des risques financiers et à alléger les charges qui vont de pair avec la maternité et la fondation d’un foyer? À quels modèles familiaux et quels rapports entre les sexes l’État doit-il se référer pour prendre des mesures de politique sociale? À la différence des risques vieillesse et maladie, dont le caractère social a été reconnu dès le XIXe siècle, la responsabilité de la société pour ces risques apparemment naturels que sont la naissance et la famille reste un sujet très controversé jusque tard dans le XXe siècle. Aujourd’hui encore, les charges qui y sont liées sous forme de travail non rémunéré ou de perte de gain sont supportées en grande majorité par les femmes. Dans le même temps, les mesures d’aide sociale et de tutelle concernant la famille font référence, depuis le XIXe siècle, à un modèle familial bourgeois censé s’appliquer également aux classes ouvrières ou populaires.
Protection des travailleuses et premières tentatives d’assurance-maternité
La maternité, comme le travail des enfants, est l’un des premiers domaines où l’État social moderne est intervenu. C’est la protection de la santé des femmes enceintes et des jeunes mères qui a d’abord été mise en avant. La loi fédérale de 1877 sur le travail dans les fabriques prévoit pour les mères une période de repos de huit semaines, dont six doivent tomber après l’accouchement. Le Conseil fédéral peut en outre désigner des branches de fabrication pour lesquelles l’occupation des femmes enceintes est interdite. S’y ajoutent des dispositions protectrices, telles qu’une interdiction du travail de nuit et du travail du dimanche, qui concernent toutes les femmes, faisant d’elles une catégorie à part sur le marché du travail. Par contre, cette loi ne contient pas de réglementation sur la perte de gain et reste donc à double tranchant aux yeux des principales intéressées. De fait, on laisse aux femmes et aux familles concernées le soin de s’organiser pour subvenir à l’entretien du nouveau-né. Un certain allégement n’est venu qu’avec la loi sur l’assurance-maladie et accidents (LAMA) de 1911, en vertu de laquelle les accouchées assurées bénéficiaient durant six mois des mêmes prestations qu’en cas de maladie. Suivant l’assurance, ces prestations comprenaient les soins infirmiers ou même une indemnité de maladie. Cependant, à cette époque, seule une minorité de femmes étaient au bénéfice d’une assurance-maladie, si bien que beaucoup n’ont nullement profité de cette amélioration.
Ce n’est pas qu’en Suisse que la protection des travailleuses fait l’objet de débats de politique sociale dans la seconde moitié du XIXe siècle. En Allemagne, la protection légale des femmes enceintes a été introduite en 1878. À l’origine, les dispositions ne concernaient qu’un cercle limité de femmes et ne prévoyaient qu’une interdiction de travailler de trois semaines. La loi sur l’assurance-maladie de 1883 accordait en outre une allocation de maternité (Wochengeld) aux accouchées assurées. Après la Première Guerre mondiale, le droit à cette prestation a été étendu à toutes les femmes dont les proches étaient assurés auprès d’une caisse-maladie. En France, depuis 1909, les mères qui ne pouvaient se rendre à leur travail durant les semaines précédant et suivant l’accouchement avaient la garantie de conserver leur emploi. En outre, des prestations destinées aux femmes exerçant une activité lucrative ont été introduites en 1913.
Pour que la protection financière ne reste pas en Suisse le privilège de quelques rares femmes, des travailleuses et une partie du mouvement féministe bourgeois ont revendiqué très tôt une assurance-maternité. En 1904, elles lancent une première pétition au Conseil fédéral, qui restera toutefois sans suite. Au cours de ce qu’on a appelé l’essor de la politique sociale au lendemain de la Première Guerre mondiale, la Suisse signe en 1919 les décisions de la Conférence internationale du travail de Washington, qui prévoient entre autres que les femmes enceintes et les accouchées ont droit à un soutien financier durant douze semaines au plus. Mais la ratification de l’accord se heurte rapidement aux premiers obstacles. À l’automne 1921, le Parlement rejette définitivement l’adhésion à la convention. Les opposants désapprouvent surtout le coût de l’assurance proposée. Les politiciens bourgeois, tous des hommes, motivent aussi leur refus par le fait que la naissance est un phénomène naturel, qui n’a pas besoin d’une protection sociale particulière. Après le véto des Chambres, le Conseil fédéral met à l’examen, dans un deuxième temps, une révision de la LAMA. Cette tentative échoue à son tour en 1923, principalement sous l’effet des réserves à l’égard d’une partie obligatoire dans l’assurance-maladie.
Dans les années qui suivent, l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) monopolisera l’attention politique. Les nouvelles tentatives – celle par exemple de mettre en place pour les accouchées une assurance financée exclusivement par les femmes actives – s’enlisent à la fin des années 1930. Ce n’est que sous le coup de la pénurie de main-d’œuvre causée par la guerre et à la remorque de l’initiative des catholiques-conservateurs pour la protection de la famille que des représentants du parti socialisteet des partis bourgeois, de concert avec le mouvement féministe, parviennent en 1945 à inscrire dans la Constitution la base légale de l’assurance-maternité.
Politique familiale à l’enseigne de la protection de la famille
Au XIXe siècle, les autorités publiques interviennent dans la vie des familles principalement pour des raisons liées à la législation sur les pauvres, par exemple lorsque l’un des parents ou les deux sont envoyés dans un asile de pauvres et que leurs enfants sont placés dans un foyer ou une famille d’accueil. Le code civil de 1912 instaure des règles uniformes au niveau national pour les interventions des autorités, qui doivent désormais œuvrer au bien de l’enfant. Si l’enfant est « moralement abandonné » – concept central de la protection de l’enfance dans le code civil – les autorités municipales ou cantonales sont habilitées à mettre les parents sous tutelle et à placer leurs enfants. Durant les décennies qui suivent, plusieurs villes et cantons mettent en place, en plus des autorités de tutelle, des autorités spécialisées, notamment des services de protection de la jeunesse.
Dans l’entre-deux-guerres, la question de savoir dans quelle mesure l’État et la société devraient assumer la responsabilité du développement des enfants est débattue surtout sous l’angle de la protection de la famille. Suivant la position politique, le terme de protection de la famille ne recouvre pas la même chose. Des préoccupations relevant de la morale, de l’économie sociale, de la politique démographique et de l’eugénisme se recoupent. Les tenants bourgeois de la réforme sociale se mobilisent pour la régénération morale de la famille, les milieux de gauche attendent une amélioration de la situation des familles ouvrières, les organisations féminines militent pour l’introduction du droit de vote des femmes et pour l’égalité salariale entre les sexes, et les partisans de la doctrine sociale catholique rêvent d’une revalorisation générale de la famille en tant que base organique de la collectivité. Deux approches s’affrontent au sujet de l’extension des assurances sociales. La première, centrée sur la femme en tant qu’individu, privilégie l’instauration d’une assurance-maternité. D’autres modèles de politique sociale mettent au contraire l’accent sur les besoins de la famille conçue comme une communauté de vie et cherchent à mieux la protéger, par exemple par le biais d’allocations familiales. De manière générale, le modèle familial traditionnel, qui attribue au mari le rôle de pourvoyeur de revenu, a plutôt le vent en poupe durant l’entre-deux-guerres. Le recours à la pratique des placements extrafamiliaux et des mesures de coercition à des fins d’assistance qui y sont liées, notamment l’internement de personnes adultes par décision administrative, atteint des niveaux inédits. Les familles des classes ouvrières ou populaires ou de groupes ethniques discriminés comme les Yéniches sont particulièrement touchées.
Ces différentes aspirations se retrouvent plus ou moins dans le congrès d’études organisé en 1931 par l’Association suisse de politique sociale, et aussi, à partir de 1933, au sein de la Commission de protection de la famille, qui est rattachée à la Société suisse d’utilité publique (SSUP) et qui regroupe des représentants des milieux les plus divers. Après 1940, le conseiller fédéral Philipp Etter soigne son image en prenant l’initiative de diverses conférences de protection de la population et de la famille. En 1941, le parti populaire catholique-conservateur lance l’initiative populaire « Pour la famille », qui déclare celle-ci « fondement de la société et de l’État » et promet une large protection de la famille. Grâce au soutien de syndicats catholiques, de représentants du monde paysan et de la Commission de protection de la famille de la SSUP, l’initiative est déposée en 1942, munie de 170 000 signatures. Ses auteurs présentent d’abord leur projet comme une alternative politique à une assurance-vieillesse et survivants (AVS), laquelle était soutenue surtout par les radicaux et les socialistes. Mais quand, en 1944, le Conseil fédéral présente un contre-projet qui reprend leurs principales revendications, ils retirent l’initiative.
Le débat mené alors sur la protection économique de la famille comporte un aspect intéressant : la controverse sur le salaire individuel et le salaire social. Les salaires ne doivent-ils rémunérer que la prestation de travail individuelle ou financer aussi les obligations sociales liées à l’entretien d’une famille? Le concept de salaire familial, centré sur le salaire du père de famille et le nombre d’enfants, a surtout la faveur des milieux catholiques-conservateurs. Les mêmes milieux ont mené dans les années 1930 de vives campagnes contre les ménages à deux salaires, farouchement opposés surtout à l’idée que des femmes mariées exercent une activité lucrative. Le salaire individuel est défendu, lui, par les syndicats et les employeurs, mais également par des organisations féminines luttant contre l’inégalité salariale entre hommes et femmes. Toutefois, elles aussi sont favorables à des allocations spécialement destinées à rétribuer les obligations familiales.
De telles allocations familiales ont été instaurées au début des années 1930 en France et en Belgique. En Suisse, les fonctionnaires fédéraux en bénéficient depuis 1927. En 1937, on compte 110 entreprises privées ayant introduit un système d’allocations analogue, pour un total de 18 000 employés. C’est surtout en Suisse romande que de nombreux patrons – suivant l’exemple français – s’affilient à une caisse de compensation familiale dont le but est de compenser les charges à l’intérieur d’une branche professionnelle. Le système des caisses de compensation sera repris en 1939/40 pour le régime des allocations pour perte de salaire et de gain, qui privilégie les pères de famille accomplissant leur service militaire, tout en excluant toute prestation pour les femmes actives (tenues pourtant de cotiser). Parallèlement à ce régime, on assiste pendant les années de guerre à un véritable boom. De nombreuses branches mettent en place des allocations familiales et fondent des caisses de compensation. En 1943/44, les cantons de Vaud et de Genève décident même d’instaurer un régime obligatoire pour tous les salariés.
Au niveau fédéral, les allocations familiales entrent à l’ordre du jour avec l’initiative du parti catholique-conservateur. Les cercles favorables à la protection de la famille n’arrivent toutefois pas à s’accorder sur les critères devant dicter la répartition des allocations: les prestations doivent-elles être servies par l’État ou par des collectivités privées, et bénéficier à tous ou seulement aux familles nombreuses? Le projet essuie un nouveau revers lorsque le Conseil fédéral décide d’affecter les excédents du régime des allocations pour perte de salaire à la prévoyance vieillesse et de donner la priorité à la création de l’AVS. Pour répondre aux souhaits des partisans de l’initiative populaire « Pour la famille » et ne pas compromettre l’AVS, le contre-projet du Parlement et du Conseil fédéral prévoit finalement, outre un engagement de principe à protéger la famille et à instaurer une assurance-maternité, le pouvoir de la Confédération de légiférer dans le domaine des caisses de compensation familiale. Après le retrait de l’initiative, le peuple et les cantons approuvent finalement à une nette majorité, le 25 novembre 1945, le nouvel article constitutionnel (art. 34quinquies) relatif à la protection de la famille.
Concrétisation tardive: l’allocation de maternité et les allocations familiales
L’assurance-maternité et les allocations familiales reçoivent leur base constitutionnelle en 1945 lors du même scrutin. Elles répondent toutefois à des logiques différentes. Si l’assurance-maternité favorise la compatibilité entre la maternité et l’exercice d’une profession, les allocations familiales tendent plutôt à renforcer le modèle familial traditionnel, où le rôle de pourvoyeur est tenu par le père, et à réduire la nécessité pour les femmes mariées d’exercer une activité lucrative. Ces deux branches de la sécurité sociale partagent néanmoins un destin commun sur un point: leur concrétisation au niveau fédéral prendra énormément de temps.
À l’étranger, plusieurs États ont déjà élaboré des solutions. En Allemagne, la loi relative à la protection de la mère est créée en 1927. Durant une période donnée, les femmes bénéficient d’une protection contre le licenciement et peuvent manquer le travail. Elles touchent une allocation de maternité et peuvent prendre des pauses pour allaiter l’enfant. En 1952, la République fédérale édicte une nouvelle loi relative à la protection de la mère, qui garantit une allocation pour perte de gain. La France, par une loi de 1946, garantit aux femmes un congé maternité de 14 semaines, la perte de gain étant compensée à 50%. Quant aux pays scandinaves, ils instaurent un congé parental relativement tôt: en Suède, les mères ont droit depuis 1963 à un congé maternité de six mois; en 1974, le droit est étendu aux pères. Aux États-Unis, par contre, les mères, aujourd’hui encore, n’ont droit qu’à un congé maternité non payé. Cependant, plusieurs États fédérés proposent aussi un soutien financier.
En Suisse, le principal frein pour l’assurance-maternité, après 1945, comme du reste durant l’entre-deux-guerres, sera son lien avec l’assurance-maladie. En 1946, le Conseil fédéral institue une Commission d’experts pour l’assurance-maternité, dont fait notamment partie une représentante de l’Alliance des sociétés féminines suisses, Margarita Schwarz-Gagg. Cependant, le gouvernement associe en 1948 déjà ce projet à la révision de la LAMA, ce qui fera disparaître de l’agenda politique pour des décennies l’assurance-maternité en tant qu’assurance à part entière. La révision de la LAMA de 1964 ne fera qu’étendre la protection des accouchées réservée aux assurées, et les autres réformes traîneront en longueur après le double non de 1974 à la réorientation de l’assurance-maladie. À la fin des années 1970, organisations féminines, syndicats et partis de gauche lancent pour cette raison une initiative populaire qui concrétise la disposition constitutionnelle existante et prévoit sa mise en œuvre dans les cinq ans. Le souverain la balaiera toutefois en 1984. La révision totale de l’assurance-maladie, qui aurait comporté une assurance-maternité financée par des cotisations salariales et couvrant également les femmes sans activité lucrative, subit le même sort en 1987. La grève des femmes de 1991 marque le coup d’envoi d’une nouvelle campagne des organisations féminines, soutenue au niveau du gouvernement par la conseillère fédérale Ruth Dreifuss. Une nouvelle proposition prévoyant le financement de l’assurance par le biais de la TVA essuie à son tour un échec cinglant en 1999. Cependant les priorités politiques – trente ans après l’adoption du droit de vote des femmes et vingt ans après l’article sur l’égalité – ont entre-temps changé du tout au tout. Le travail des femmes, et donc la nécessité d’assurer une protection en cas de maternité, n’est plus fondamentalement remis en question, même dans le camp bourgeois. De plus, le problème des frais de soins liés à la naissance a été résolu par l’instauration en 1994 de l’assurance-maladie obligatoire. C’est pourquoi le canton de Genève réalise sans hésiter une assurance-maternité cantonale en 2001. Enfin, cinq ans après l’échec de 1999, un nouveau projet parvient à s’imposer. L’allocation de maternité décidée en 2004 s’inscrit dans la logique des allocations pour perte de gain et elle est financée, comme celles-ci, par des cotisations salariales. Elle garantit, pendant quatorze semaines, 80% du dernier revenu. Cependant, contrairement aux projets précédents, seules bénéficient des prestations les femmes qui exerçaient une activité lucrative avant l’accouchement. Ce congé de maternité est peu généreux en comparaison internationale. En France, les mères ont droit à seize semaines de congé, tandis que le congé parental – pour les mères et les pères – peut durer jusqu’à une année en Allemagne, voire 480 jours au total en Suède. À la différence de nombreux autres pays industrialisés, la Suisse n’accorde longtemps aux pères aucun droit légal à un congé de paternité. Après l’instauration de l’assurance-maternité en 2005, les revendications d’un modèle analogue pour les pères se multiplient. En 2017, des organisations de mères et de pères ainsi que des syndicats lancent l’initiative populaire « Pour un congé de paternité raisonnable », qui propose un congé de paternité rémunéré de vingt jours. En septembre 2019, le Parlement adopte un contre-projet prévoyant un congé de dix jours. Parallèlement à ces débats, des propositions plus ambitieuses sont lancées en vue d’un congé parental qui puisse se partager entre la mère et le père.
La période de l’après-guerre marque également un changement profond dans la pratique des placements extrafamiliaux et des mesures de coercition à des fins d’assistance. Durant le XXe siècle, les autorités s’appuient sur trois instruments juridiques pour décider des placements extrafamiliaux: la législation sur les pauvres, les dispositions du code civil sur la tutelle et les lois sur les placements administratifs. Après la crise économique des années 1930, le nombre de placements décidés sur la base de la législation sur les pauvres diminue fortement. Dans les années qui suivent la Seconde Guerre mondiale, les décisions de placement s’appuient surtout sur le droit de la tutelle et reflètent souvent des réserves morales à l’égard des modes de vie non conventionnels. Depuis les années 1960, les internements de jeunes et d’adultes par décision administrative sont de plus en plus critiqués au nom du respect des droits civils et des droits de l’homme, notamment parce que le droit administratif n’offre aucune possibilité de recours judiciaire. La Suisse signe la Convention européenne des droits de l’homme en 1974. La révision du code civil de 1981 supprime l’instrument de l’internement administratif au profit de la privation de liberté à des fins d’assistance, assortie de droits de recours étendus. Le droit de la tutelle est également modernisé. En 2013, une nouvelle révision du code civil le remplace par le droit de la protection de l’enfant et de l’adulte. Des autorités de protection de l’enfant et de l’adulte (APEA), plus centralisées et professionnalisées, se substituent aux autorités tutélaires communales.
Pour les allocations familiales comme pour l’assurance-maternité, une réglementation fédérale tarde à voir le jour. À l’étranger, différents modèles se sont imposés. En Allemagne, une allocation pour enfant (Kindergeld) est aujourd’hui octroyée. Les familles disposant d’un bon revenu bénéficient d’un abattement fiscal, tandis que les familles à faible revenu touchent l’allocation. En France, les allocations familiales ne sont accordées qu’aux familles comptant au moins deux enfants. Dans les pays scandinaves, en plus des allocations pour enfant, les parents ont encore la possibilité, après le congé parental ordinaire, de demander une allocation d’éducation pour les premières années de l’enfant. Ce soutien matériel leur permet de choisir entre s’occuper eux-mêmes de leurs enfants durant la journée ou les faire garder dans une structure d’accueil.
En Suisse, l’action des cantons empêchera que le dossier reste bloqué comme pour l’assurance-maternité. En 1952, la Confédération règle uniquement le paiement d’allocations familiales aux employés agricoles et aux paysans de montagne. L’objectif relève toutefois moins de préoccupations sociales que de politique régionale: il s’agit de mettre un frein à l’exode rural. Dans cette situation, les cantons prennent l’initiative. Dans les deux premières décennies de l’après-guerre, tous instaurent des allocations familiales et, plus tard, certains d’entre eux introduisent également des allocations de naissance et de formation. Depuis 1996, le canton du Tessin accorde même aux familles à faible revenu ayant des enfants jusqu’à 15 ans des allocations complémentaires couvrant leurs besoins vitaux. Les allocations familiales sont financées exclusivement par des cotisations des employeurs (sauf dans le canton du Valais, où les salariés versent également une modeste cotisation). Cotisations et prestations varient d’un canton à l’autre. Le système des caisses de compensation continue lui aussi de se développer. En 2004, il existe en Suisse quelque 115 caisses de compensation publiques ou privées pour allocations familiales, certaines actives dans plusieurs cantons. Au niveau fédéral, les premiers projets d’harmonisation des divers régimes cantonaux datent du début des années 1990. On discute en parallèle – sans résultat concret jusqu’ici – d’une extension des prestations complémentaires en faveur des familles. Les efforts d’harmonisation aboutissent enfin avec l’initiative populaire « Pour de plus justes allocations familiales », lancée en 2003 par le syndicat Travail.Suisse. La loi fédérale sur les allocations familiales, conçue en 2006 comme contre-projet indirect à cette initiative, unifie – et augmente – les montants prévus. Les cantons de Soleure, de Vaud et de Genève vont encore un peu plus loin en instaurant des prestations complémentaires pour les familles à faible revenu.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Hauss Gisela, Gabriel Thomas, Lengwiler Martin (éd.) (2018), Fremdplatziert. Heimerziehung in der Schweiz 1940-1990; Schumacher Beatrice (2009), Familien(denk)modelle. Familienpolitische Weichenstellungen in der Formationsphase des Sozialstaats (1930-1945), in M. Leimgruber, M. Lengwiler (éd.), Umbruch an der „inneren Front“. Krieg und Sozialpolitik in der Schweiz, 1938-1948, 139-163, Zurich; Wecker Regina, Studer Brigitte, Sutter Gaby (2001), Die „schutzbedürftige Frau“. Zur Konstruktion von Geschlecht durch Mutterschaftsversicherung, Nachtarbeitsverbot und Sonderschutzgesetzgebung, Zurich; Studer Brigitte (1997), Familienzulagen statt Mutterschaftsversicherung? Die Zuschreibung der Geschlechterkompetenzen im sich formierenden Schweizer Sozialstaat, 1920-1945, Schweizerische Zeitschrift für Geschichte, 47, 151-170; Doris Huber (1991), Familienpolitische Kontroversen in der Schweiz zwischen 1930 und 1984, in T. Fleiner-Gerster et al. (éd.), Familien in der Schweiz, 147-166, Fribourg. HLS / DHS / DSS: Allocations familiales; maternité.
(05/2020)