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Sachverhalt (komprimiert)
Mit Verfügung vom 29. Januar 2021 verweigerte der Beschwerdegegner die Eintragung einer eingetragenen Partnerschaft im Sinn des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2004 über die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare (Partnerschaftsgesetz, PartG; SR 211.231) zwischen der Beschwerdeführerin 1 und dem Beschwerdeführer 2. In der Begründung führt der Beschwerdegegner aus, dass das PartG für Personen unterschiedlichen Geschlechts nicht anwendbar sei, weshalb in solchen Fällen die Eintragung einer eingetragenen Partnerschaft von Gesetzes wegen ausgeschlossen sei.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2021 erhoben die Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführer 2 beim Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) fristgerecht Beschwerde gegen die genannte Verfügung des Beschwerdegegners. Mit Schreiben vom 20. April 2021 lässt der Beschwerdegegner dem GAZ seine Stellungnahme zur Beschwerde und die Akten des Verfahrens zukommen. Der Beschwerdegegner hält an seiner Verfügung fest und beantragt Abweisung der Beschwerde.
Auf die Vorbringen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einge-gangen.
Erwägungen
1.[Sachliche und örtliche Zuständigkeit]
2.
Die vorliegende Beschwerde wird im Wesentlichen damit begründet, dass der Beschwerdegegner mit seiner Weigerung, eine Eintragung einer eingetragenen Partnerschaft im Sinn des PartG auch für ein heterosexuelles Paar vorzunehmen, die Beschwerdeführenden diskriminiere und faktisch zu einer Ehe im Sinne von Art. 94 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) zwinge. Dies verstosse gegen das Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung (Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und in der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, welche von der Schweiz ratifiziert wurde (EMRK; SR 0.101). Der Beschwerdegegner hält dem im Wesentlichen entgegen, dass er sich an die geltenden Gesetze zu halten habe und das PartG für die Beschwerdeführenden nicht anwendbar sei, da es sich bei ihnen nicht um ein gleichgeschlechtliches Paar handle.
Unbestritten ist im vorliegenden Fall, dass es sich bei der Beschwerdeführerin 1 rechtlich und biologisch um eine Frau sowie beim Beschwerdeführer 2 rechtlich und biologisch um einen Mann handelt.
Unbestritten ist auch, dass die geltende schweizerische Rechtsordnung für eine rechtliche Verbindung zweier Personen im Sinn einer Partnerschaft oder einer Ehe nur zwei Rechtsformen vorsieht: die eingetragene Partnerschaft im Sinn des PartG und die Ehe im Sinn des ZGB (abgesehen von den Regelungen für eine «einfache Gesellschaft» im Sinn von Art. 530 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts [OR; SR 220], welche von den Gerichten in Streitfällen zwischen Paaren im Konkubinat, mangels anderer Regelungen, angewendet werden).
Die von den Beschwerdeführenden geltend gemachten «alternativen Rechtsformen», insbesondere der in Frankreich vorgesehene «pacte civil de solidarité (PACS)», sind für die Schweiz nicht anwendbar und können in der Schweiz rechtlich auch nicht anerkannt werden (bei internationalen Sachverhalten gilt diesbezüglich Art. 45 des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1987 über das Internationale Privatrecht [IPRG; SR 291], wo die Anerkennung von Ehen zwischen Personen unterschiedlichen und gleichen Geschlechts geregelt ist; die Anerkennung anderer Rechtsformen ist nicht vorgesehen und nicht möglich). Der Verweis der Beschwerdeführenden auf die Rechtslage in den Kantonen Genf und Neuenburg ist hier unbehelflich, da der von den besagten Kantonen vorgesehene Vertrag zwischen Paaren nur symbolische beziehungsweise auf das kantonale Recht beschränkte Bedeutung hat und dieser Vertrag zwischen Paaren nicht gänzlich einem PACS nach französischen Recht entspricht. Ohnehin kann mit dem Verweis auf die Rechtslage in den Kantonen Genf und Neuenburg nicht abgeleitet werden, dass der Beschwerdegegner – eine Behörde im Kanton Zürich – aufgrund solcher Verträge zwischen Paaren zur Eintragung einer eingetragenen Partnerschaft nach eidgenössischem Recht, dem PartG, verpflichtet wäre.
Im Übrigen ist die Schweiz durch internationales Recht nicht verpflichtet, «alternativen Rechtsformen» anzuerkennen und entsprechende ausländische Regelungen für in der Schweiz lebende Personen anzuwenden. Ein Verstoss gegen die EMRK ist nicht auszumachen. Soweit ersichtlich, hatte sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mit dieser Frage auch noch nie zu beschäftigen. Auch von der Schweiz ratifizierte bilaterale oder multilaterale Personenfreizügigkeitsabkommen (insbesondere das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit [FZA; SR <ip-pii>1]) sehen keine diesbezüglichen Verpflichtungen vor.
3.
Wie der Beschwerdegegner mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 PartG zutreffend ausführt, kann das PartG bei heterosexuellen Paaren nicht zur Anwendung kommen. Der Wortlaut der genannten Bestimmung ist eindeutig: «Zwei Personen gleichen Geschlechts können ihre Partnerschaft eintragen lassen». Es war der eindeutige, unzweifelhafte Wille des Gesetzgebers, ausschliesslich für gleichgeschlechtliche Paare ein der Ehe entsprechendes Institut zur Verfügung zu stellen. Dieses Institut nennt sich «eingetragene Partnerschaft». Die Ehe wiederum ist bis heute ausschliesslich heterosexuellen Paaren vorbehalten. Das PartG ist auf den 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2005 5685).
Der Gesetzgeber hat sich mit Fragen der Ungleichbehandlung und Diskriminierung bereits in der Entstehungsphase des PartG auseinandergesetzt. In der Botschaft des Bundesrates vom 29. November 2002 zum PartG (BBl 2003 1288) wird die verfassungsrechtliche Ausgangslage (Ziffer 1.5.1, Seite 1303 ff.), die Verfassungsmässigkeit des «neuen» PartG (Ziffer 5.1, Seite 1371 f.) und das Verhältnis zum internationalen und europäischen Recht (Ziffer 6, Seite 1372 ff.) ausführlich beleuchtet. Hervorzuheben ist folgende Passage aus der Botschaft:
«Die eingetragene Partnerschaft gemäss Gesetzesentwurf zeigt im Vergleich zur Ehe einige Unterschiede (insbesondere Begründung und Auflösung, Vermögensrecht, keine Möglichkeit der Adoption, keine Auswirkungen auf Namen und Bürgerrecht). Ehepaare und gleichgeschlechtliche Paare werden insoweit ungleich behandelt. Unter dem Blickwinkel des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) sind indessen rechtliche Unterscheidungen statthaft, wenn sie auf sachlichen Gründen beruhen. Die Einführung der eingetragenen Partnerschaft ist aber auch mit dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) vereinbar».
In der parlamentarischen Beratung blieben diese Ausführungen unbestritten. Den Ausführungen in der Botschaft ist immer noch beizupflichten; es kann für den vorliegenden Entscheid darauf verwiesen werden.
Im Übrigen haben sich – soweit ersichtlich – die Gerichte in der Schweiz, insbesondere das Bundesgericht, mit der vorliegenden Frage, ob die eingetragene Partnerschaft auch für heterosexuelle Paare offenstehen müsse, noch nie auseinandergesetzt.
4.
Die Beschwerdeführenden verweisen in ihrer Begründung auch auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Hierzu ist zunächst auszuführen, dass der eine zitierte Entscheid des Gerichtshofs hier gar nicht einschlägig ist und jene Beschwerde vom Gerichtshof ohnehin abgewiesen wurde (Urteil vom 17. Februar 2011, Andrle vs. Tschechische Republik, Nr. 6268/08, wo es um die rechtliche Unterscheidung nach Geschlecht beim Pensionsalter ging).
Beim zweiten zitierten Entscheid ging es tatsächlich um eine analoge Rechtsfrage. Der Sachverhalt zeigte sich wie folgt: Frau Ratzenböck und Herr Seydl lebten seit Jahren in einer dauerhaften Beziehung. Im Februar 2010 beantragten sie die Begründung einer eingetragenen Partnerschaft nach dem österreichischen Eingetragene Partnerschaft-Gesetz. Dieser Antrag wurde im gleichen Jahr vom Bürgermeister der Stadt Linz mit der Begründung abgewiesen, dass die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlichen Paaren vorbehalten sei. Dagegen erhobene Rechtsmittel bis zum höchsten österreichischen Gericht blieben erfolglos. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kam mit Urteil vom 26. Oktober 2017 zum Schluss, dass keine Verletzung von Art. 14 in Verbindung mit Art. 8 EMRK stattgefunden habe, weshalb die Beschwerde abgewiesen wurde (Ratzenböck und Seydl vs. Österreich, Nr. 28475/12). Entgegen der Meinung der Beschwerdeführenden ist dieser Entscheid durchaus einschlägig und muss auch für den vorliegenden Fall gelten.
Im Übrigen hatte sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte auch schon mit der Frage zu beschäftigen, ob ein Mitgliedstaat gegen die EMRK verstösst, wenn er gleichgeschlechtlichen Paaren den Zugang zur Ehe nicht ermöglicht. Der Gerichtshof hat dies verneint und hat entsprechende Beschwerden abgewiesen (vgl. etwa das Urteil vom 24. Juni 2010, Schalt und Kopf vs. Österreich, Nr. 30141/04).
5.
Was die Beschwerdeführenden darüber hinaus in ihrer Begründung ins Feld führen, vermag nicht zu überzeugen.
Von einem Zwang zu einer Ehe nach ZGB, welcher aus der Verweigerung der Eintragung einer eingetragenen Partnerschaft resultiere, kann nicht die Rede sein. Die Beschwerdeführenden relativieren diesen Einwand gleich selber. Selbstverständlich steht es den Beschwerdeführenden frei, ihren aktuellen Status beizubehalten. Die rechtliche Ausgestaltung des Status Quo steht den Beschwerdeführenden natürlich ebenfalls frei. Es stehen verschiedene Formen der rechtlichen Absicherung zur Verfügung, wenn auch nicht mit deckungsgleichem Resultat wie bei einer Ehe oder einer eingetragenen Partnerschaft. Die Ehefreiheit (Art. 14 BV) bleibt für die Beschwerdeführenden auf jeden Fall gewahrt; sie dürfen eine Ehe schliessen, müssen aber nicht.
Die persönlichen Motive und Weltanschauungen, warum die Beschwerdeführenden keine Ehe eingehen wollen, haben den Staat nicht zu interessieren. Jedenfalls lässt sich daraus kein Recht ableiten, statt dem zur Verfügung stehenden Institut der Ehe eine anderes Institut (die eingetragene Partnerschaft) zugänglich zu machen. Ebenso zielt die Kritik der Beschwerdeführenden am geltenden Recht ins Leere. Die aktuellen Gesetze müssen von den rechtsanwendenden Behörden selbstverständlich eingehalten werden. Darüber hinaus sind Bundesgesetze für rechtsanwendende Behörden massgebend (Art. 190 BV) und können von diesen nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit geprüft werden. Im Übrigen kann, wie unter Erwägung 3 hiervor bereits ausgeführt, die geltend gemachte rechtliche Diskriminierung ausgeschlossen werden, weshalb auch auf den Vorwurf einer strafbaren Diskriminierung im Sinn von Art. 261 (recte: Art. 261bis) des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) nicht näher eingegangen werden muss.
Der Vollständigkeit halber ist noch zu erwähnen, dass der Gesetzgeber unter dem Schlagwort «Ehe für alle» bereits aktiv geworden ist. Mit dem Bundesgesetz vom 18. Dezember 2020 (Ehe für alle) steht das Institut der Ehe nun auch gleichgeschlechtlichen Paaren offen; das PartG wird weitgehend aufgehoben (vgl. den Wortlaut der neuen Regelung in der Referendumsvorlage unter BBl 2020 9913). Nach einem erfolgreichen Referendum wird nun am 26. September 2021 eine Volksabstimmung über diese Gesetzesänderung stattfinden.
6.[Kostenregelung]
7.[Gesetzliche Mitteilungspflichten]
N.B.
Das Verwaltungsgericht (Entscheid VB.2021.00612 vom 13. April 2022) hat eine dagegen gerichtete Beschwerde abgewiesen. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit käme mithin lediglich einem Appell an den Bundesgesetzgeber gleich; dieser habe jedoch die beanstandete Ungleichbehandlung schon behoben, indem er per 1. Juli 2022 die Ehe für gleichgeschlechtliche Paare geöffnet und im Gegenzug die Begründung neuer eingetragener Partnerschaften ausgeschlossen habe (E. 3.4.7).
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