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Résumé
Résumé
La présente étude a pour objectif de rendre compte des transactions sur l'or réalisées par la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale. Elle constitue une édition étoffée et remaniée du rapport intermédiaire de la CIE publié en mai 1998 et prend notamment en considération le contexte économique et les aspects de la politique monétaire. L'accent est mis sur le rôle de la Suisse en tant que plaque tournante pour l'or provenant du IIIe Reich, la politique menée par la Banque Nationale Suisse (BNS) figurant à cet égard au premier plan. L'étude porte en outre sur les transactions d'or entre la BNS et les Alliés, les activités des banques commerciales helvétiques sur le marché de l'or et sur les intérêts multiples en jeu lors de la dernière livraison de métal jaune par la Reichsbank à la Suisse en avril 1945. Elle aborde enfin les négociations entre la Suisse et les Alliés qui se sont déroulées à Washington au printemps 1946, et dont le but était en particulier de parvenir à un accord sur la question de l'or.
Des faits et des chiffres
Durant la Seconde Guerre mondiale, la Reichsbank a effectué 77% de toutes ses livraisons d'or vers l'étranger par l'intermédiaire de la Suisse (tableau 1). 94% ont été destinées à la BNS et 6% à des banques commerciales. Selon les estimations, les livraisons d'or de la Reichsbank à la BNS ont atteint un montant de 1,6 à 1,7 milliards de francs. Sur ce total, la BNS a acquis pour son propre compte 1,2 milliards de francs; le reste a été versé sur des dépôts dont disposaient auprès d'elle d'autres banques centrales et la Banque des Règlements Internationaux (BRI) (tableau 4). Dans cette quantité d'or livrée par l'Allemagne à la Suisse figurait de l'or détenu par la Reichsbank avant 1933 déjà. Elle comprenait cependant aussi de l'or passé sous le contrôle de la banque centrale allemande à la suite des mesures de contrainte imposées par le régime nazi (chapitre 1.2). S'y est ajouté de l'or volé. Cette appellation désigne en particulier l'or confisqué aux victimes - assassinées ou survivantes - de la politique d'extermination menée par le régime national-socialiste (chapitre 1.2.2).
Comme il est facile de le fondre, l'or peut aisément être transformé. On peut donc effacer sans peine toute trace de son origine. Les dirigeants du IIIe Reich ont exploité systématiquement cette caractéristique pour dépouiller leurs victimes et recycler les biens volés. Une partie dee l'or provenant de ce pillage est arrivé en Suisse. La présente étude s'attache par conséquent aussi à déterminer quel a été, dans les différentes phases du conflit, l'état des connaissances des responsables de la BNS quant à l'origine de cet or (chapitre 3.4).
La BNS a également acquis des quantités d'or considérables auprès des Alliés. Entre 1941 et 1945, elle en a acheté aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne pour une valeur de 2,9 milliards de francs (tableau 8). Contrairement à celles qui ont été opérées avec la Reichsbank, ces transactions ont été effectuées avec des réserves monétaires acquises en toute légalité, et ont résulté en majeure partie de mouvements de capitaux transatlantiques.
Les achats d'or par la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale, en particulier d'or allemand, ont été motivés par différentes raisons. Pour la BNS, ces transactions devaient surtout garantir la couverture en or et la convertibilité du franc. Cette politique, qui plongeait ses racines dans la période de l'entre-deux-guerres, visait avant tout à défendre la place financière helvétique et à garantir l'équilibre de la balance des paiements. Pendant les années de guerre, elle a également été associée à la mission d'assurer l'approvisionnement du pays (chapitre 2).
Ces facteurs n'expliquent pourtant pas à eux seuls l'attitude des responsables de la politique monétaire. Les acquisitions d'or par la Suisse en provenance de la Reichsbank ont obéi à un schéma qui correspond en grande partie à l'évolution de la guerre (chapitre 3.3). Dès 1943, les achats massifs de métal jaune au IIIe Reich et aux Alliés ont placé les responsables de la BNS devant des difficultés de politique monétaire. L'augmentation des billets en circulation et l'effet produit sur la structure des prix indigène menaçaient de saper les objectifs de la politique de stabilité. La principale mesure prise pour remédier à ce problème a été la réduction des avoirs en or aux Etats-Unis au moyen de l'achat, par la BNS, de métal jaune appartenant à la Confédération (chapitre 4.5/4.6).
Les transactions sur l'or entre la Suisse et le Troisième Reich
Le contrôle des changes et l'économie de guerre ont restreint de plus en plus fortement les transactions monétaires internationales. Finalement, le franc suisse était l'unique devise encore convertible sur le marché mondial. Les avantages retirés par le régime national-socialiste de l'acquisition de monnaie suisse en échange de ses livraisons d'or revêtaient par conséquent une importance capitale. Dès le début de la Seconde Guerre mondiale, le IIIe Reich a vu augmenter considérablement ses besoins en matières premières indispensables à l'effort de guerre. Parmi celles-ci figurait le wolfram, provenant principalement du Portugal. L'Allemagne avait donc besoin d'escudos, qu'elle acquérait contre de l'or auprès des banques commerciales suisses.
C'est au Portugal, en échange de francs suisses, que les banques s'étaient procuré les escudos revendus à la Reichsbank. Très rapidement, la banque centrale du Portugal s'est trouvée en possession de grandes quantités de devises helvétiques, qu'elle a restituées à la BNS contre de l'or. Ces transactions ont eu pour conséquence de faire baisser les réserves d'or de l'institut monétaire suisse. La situation a empiré lorsque, le 22 juin 1941, les Etats-Unis ont décidé de bloquer l'ensemble des avoirs de l'Europe continentale sur leur territoire. La BNS, dont une grande partie des réserves d'or se trouvait aux Etats-Unis, a également été touchée par cette mesure. En automne 1941, elle s'est donc trouvée dans l'obligation de prier la Reichsbank de ne plus opérer de livraisons d'or qu'à elle seule, à l'exclusion des grandes banques suisses. Requête à laquelle Berlin a accédé (chapitre 3.3.2).
Les achats d'or de la BNS à la Reichsbank ont atteint leur point culminant en 1942 (tableau 21). Pour cette seule année, ils se sont montés à 424 millions de francs. Même au lendemain de Stalingrad, alors que les rapports de force avaient changé sur les fronts européens, la BNS n'a guère modifié sa politique en matière de transactions d'or avec l'Allemagne. Les montants d'or achetés à la Reichsbank sont demeurés élevés, et se sont montés jusqu'à fin 1943 à 370 millions supplémentaires. En 1944 seulement, le volume des livraisons a été ramené à 180 millions de francs.
Au début de 1943, les Alliés ont une première fois mis en garde contre les achats d'or à l'Allemagne, mais cette pression n'a dans l'immédiat guère suscité d'effets concrets. Malgré la publication, le 22 février 1944, d'une déclaration alliée condamnant la reprise par les Etats neutres d'or volé, la BNS a campé sur sa position en arguant qu'elle ne voyait aucune objection de principe à l'achat d'or provenant de la Reichsbank. Sa seule mesure restrictive, à partir de la fin avril, a consisté à limiter strictement ses achats d'or aux pièces de monnaie frappées en Allemagne (chapitre 3.3.3).
En février 1945, les Alliés ont envoyé en Suisse une délégation placée sous la direction de L. Currie. Par un accord du 8 mars 1945 conclu au terme d'âpres négociations, les autorités suisses se sont engagées à ne plus acheter d'or à la Reichsbank, excepté pour couvrir les frais des représentations diplomatiques du Reich en Suisse, des prisonniers de guerre et pour les contributions au Comité international de la Croix-Rouge (chapitre 3.3.4).
La dernière transaction sur l'or avec le IIIe Reich et le rôle des assureurs
La dernière livraison d'or de l'Allemagne à la BNS a eu lieu le 13 avril 1945. Parmi les principaux instigateurs de cette opération figuraient des représentants des assurances suisses, qui faisaient pression pour que leurs prétentions vis-à-vis de leurs partenaires en Allemagne soient satisfaites (chapitre 6). D'intenses négociations avec la Reichsbank ont abouti à un arrangement officiel le 11 avril 1945. Cet accord prévoyait que les paiements évoqués seraient prélevés sur les avoirs en francs de la Reichsbank auprès de la BNS à Berne, bien qu'à l'origine ces moyens aient été destinés à couvrir des besoins humanitaires et les frais d'entretien de la représentation diplomatique allemande. La Suisse avait convenu avec les Alliés que des achats d'or allemand seraient encore tolérés à ces fins. Dans les faits, il s'agissait d'une astuce, véritable man¦uvre de diversion destinée à satisfaire les prétentions des assureurs suisses à la barbe des Alliés.
Les achats d'or de la BNS aux Alliés
Sur les acquisitions d'or opérées par la BNS aux Etats-Unis entre 1941 et 1945, un milliard de francs tout au plus sont à considérer comme de véritables prestations financières en faveur des USA. Le montant restant est à mettre au compte de la conversion en or d'avoirs suisses en dollars. Dès l'été 1940, ces opérations ont servi au rapatriement d'avoirs suisses en fuite. Les transactions sur l'or entre la Suisse, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne résultaient en grande partie de mouvements de capitaux internationaux. Du côté suisse, elles permettaient en outre de financer les exportations; les Alliés pour leur part les utilisaient à des fins humanitaires ou pour financer des prestations indispensables à l'effort de guerre (chapitre 4).
D'après les indications fournies par la BNS, plus de la moitié des 810 millions de francs versés dès 1941 à leur dépôt à New York contre de l'or ont servi à financer des exportations suisses, et tout particulièrement celles de l'industrie horlogère. Le solde a été utilisé avant tout en faveur d'actions humanitaires et pour couvrir les besoins de la diplomatie.
Les activités des banques commerciales suisses sur le marché de l'or
Les banques commerciales ont occupé une place importante sur le marché de l'or suisse, surtout durant les années 1940 et 1941. Vu l'état lacunaire des sources disponibles, ce commerce ne peut plus aujourd'hui être reconstitué avec précision. Dans l'ensemble, les opérations sur le métal jaune ont représenté une activité plutôt accessoire des grandes banques, bien qu'elles leur aient permis de réaliser des gains à court terme (chapitre 5.8).
Même si, après 1941, les établissements bancaires suisses n'ont plus importé d'Allemagne qu'un volume très réduit d'or, leur rôle dans le commerce de l'or et des devises est demeuré important. Pendant la guerre, la BNS a écoulé sur le marché intérieur de grandes quantités d'or. Elles comprenaient de nombreuses pièces de monnaie belges que l'Allemagne s'était appropriées par voie illégale et qu'elle avait vendues par la suite à la BNS (chapitre 5.10). Ces transactions ont été conclues principalement par l'intermédiaire des banques. Les établissements commerciaux sont également restés très actifs dans le commerce des escudos. La seule nouveauté, à partir d'octobre 1941, a été le fait que la Reichsbank n'a plus effectué ses règlements en or, mais en francs suisses qu'elle avait obtenus de la BNS contre de l'or.
Dans le courant de 1942, la forte demande de métal jaune sur le marché intérieur a provoqué une flambée du prix de l'or et conduit à une surchauffe du marché suisse. Le 7 décembre 1942, le Conseil fédéral a décidé par conséquent d'introduire un régime de concession pour le commerce de l'or et de fixer des prix maximums. En outre, les transactions sur l'or avec l'étranger étaient désormais soumises à l'approbation de la BNS (chapitre 5.4). Les effets ne se sont pas fait attendre: le marché de l'or a connu une accalmie. A la même époque, dès la fin de 1942, une intense activité s'est néanmoins développée sur le marché noir en Suisse (chapitre 5.7). Des indices tendent à prouver que certaines grandes banques y ont été impliquées. La majeure partie des transactions sur l'or ont cependant été opérées en toute légalité et aux prix maximums officiels. Certaines banques commerciales ont déplacé leurs opérations sur l'or à l'étranger, notamment en Argentine et en Turquie (chapitre 5.5).
Le discours de justification des responsables de la BNS
A partir de 1943, la BNS a subi des pressions croissantes liées à ses transactions sur l'or avec l'Allemagne. Elle a dû répondre à des reproches l'accusant d'avoir acquis de l'or volé. En outre, elle devait s'attendre à des demandes de restitution des stocks d'or achetés auprès de la Reichsbank. Elle s'est donc sentie obligée de se justifier. A cet effet, elle a fait valoir trois arguments. Premièrement, elle a prétendu avoir agi de bonne foi et n'avoir pas eu connaissance de la provenance illégale de l'or livré par la Reichsbank. Deuxièmement, elle a défendu l'idée selon laquelle elle n'avait pas eu d'autre choix que celui de s'en tenir à une «stricte neutralité» et d'accorder par conséquent une égalité de traitement aux deux parties belligérantes. Enfin et troisièmement, les responsables de la BNS ont avancé que les achats d'or à la Reichsbank avaient contribué à dissuader l'Allemagne d'envahir la Suisse (thèse de la dissuasion). Il ressort de l'étude que ces trois arguments font partie intégrante d'un discours de justification élaboré a posteriori par les responsables de l'institut monétaire, discours qui ne résiste pas à une analyse historique (chapitre 3.4).
L'accord de Washington
Aux conférences de Yalta et de Potsdam, en 1945, le principe de la confiscation de tous les avoirs allemands se trouvant hors des frontières allemandes a été approuvé. La Suisse était elle aussi conviée à la table des négociations (chapitre 7). Il est apparu alors que les Alliés étaient bien informés des transactions sur l'or entre la Reichsbank, la BNS et les banques commerciales suisses. Ils ont estimé la part de l'or volé dans les instituts d'émission des pays occupés et ensuite acheté par la BNS à la Reichsbank à un montant d'au moins 800 millions de francs.
Après des négociations difficiles, un accord a été conclu le 25 mai 1946. La Suisse s'y engageait à verser 250 millions de francs pour solde de tout compte sur ses transactions sur l'or. Aux yeux des dirigeants helvétiques, cet acte était une contribution volontaire à la reconstruction de l'Europe, et non pas un aveu. En contrepartie, Américains, Britanniques et Français se sont déclarés prêts à renoncer, pour eux-mêmes et pour les quinze pays qu'ils représentaient, à toute prétention envers le gouvernement helvétique et la BNS en rapport avec les transactions sur l'or que la Suisse avait conclues avec l'Allemagne durant la guerre. En outre, les avoirs bloqués par le Conseil fédéral et appartenant à des Allemands vivant en Allemagne devaient être liquidés. La question de la liquidation des avoirs allemands bloqués en Suisse n'a toutefois été définitivement réglée qu'en août 1952, dans le cadre des mesures de mise en ¦uvre de l'Accord de Washington. La Suisse a versé alors aux Alliés une somme de 121,5 millions de francs pour solde de tout compte, qui lui a été remboursée par la République fédérale d'Allemagne. Les avoirs allemands en Suisse ont été débloqués, et leurs propriétaires ont pu à nouveau en disposer librement.