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Gesetzliche Grundlagen
- Art. 6 - 12 RPG: Das Raumplanungsgesetz (RPG) enthält nur wenige Bestimmungen zum Richtplan. Die bundesrechtlichen Vorgaben an die Kantone sind eher knapp, weshalb es ein breites Spektrum kantonaler Richtpläne gibt. Dementsprechend finden sich Richtpläne mit relativ abstraktem Charakter – sogenannte "Koordinationsrichtpläne" – und solche mit relativ konkretem Charakter. Letzterer nennt sich "Vornutzungsplan" und wird im zürcherischen Recht angewendet.
- Art. 4 - 13 RPV: Raumplanungsverordnung des Bundes
- Art. 20 – 31 PBG ZH: Kantonales Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich.
Terminologie und Begriff
Planerischer Stufenbau
Das System der Raumplanung (RPG) ist hierarchisch aufgebaut, weshalb man auch vom planerischen Stufenbau spricht. Innerhalb dieses Stufenbaus erfüllt jedes Element eine spezifische Funktion. Demzufolge dient der Richtplan der übergeordneten strategischen Planung und Koordination. Der Nutzungsplan dient der Festlegung der parzellenscharfen Zuordnung der Nutzweisen. Die Baubewilligung schliesslich dient der individuell-konkreten Bewilligung eines Projekts. Ein Ausfluss der planerischen Stufenfolge ist, dass Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage im Richtplan bedürfen (vgl. BGE 137 ll 254).
Funktion und Inhalt des Richtplans
Der Richtplan ist das Instrument zur behördenverbindlichen Abstimmung und Koordination der raumwirksamen Tätigkeit aller mit Planungsaufgaben beauftragten Hoheitsträger, insbesondere des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Der Mindestinhalt der Richtpläne ist in Art. 8 RPG geregelt. Richtpläne zeigen mindestens, "wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden" und "in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen".
Arten von Richtplänen
Das RPG verpflichtet die Kantone lediglich, einen Richtplan zu erlassen. Der Kanton Zürich kennt auf drei Ebenen Richtpläne, nämlich auf kantonaler, regionaler und kommunaler Planungsebene. Der kantonale Richtplan ist das umfassende, strategische Planungsinstrument für das gesamte Kantonsgebiet, welches die bundesrechtlichen Anforderungen vollumfänglich erfüllen muss. Der regionale Richtplan erfasst Gebiete, die nach ihrer Lage, nach den wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen, nach der Erschliessung, Versorgung und Ausstattung sowie nach ihrer mutmasslichen Entwicklung einer abgestimmten Raumordnung bedürfen und zugänglich sind. Er umfasst grundsätzlich die gleichen Bestandteile wie der kantonale Richtplan, allerdings in einem höheren Detaillierungsgrad. Gemäss § 20 PBG des Kantons Zürich besteht der kantonale Richtplan aus den Bereichen ‹Siedlung›, ‹Landschaft›, ‹Verkehr›, ‹Versorgung, Entsorgung› sowie "Öffentliche Bauten und Anlagen". Alle Pläne zusammen bilden "den Richtplan". Der kommunale Richtplan kann sich gemäss Art. 31 PBG ZH auf einzelne Teilrichtpläne beschränken. Zu seinem Mindestinhalt gehört jedoch der Verkehrsplan "mit den kommunalen Strassen für die Groberschliessung und den Wegen von kommunaler Bedeutung". Im Kanton Zürich besteht der kantonale Richtplan aus vier aufeinander abgestimmten Teilrichtplänen, nämlich erstens aus dem Siedlungs- und Landschaftsplan, zweitens aus dem Verkehrsplan, drittens aus dem Versorgungsplan und letztlich aus dem Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen. Richtpläne sind öffentlich einsehbar. Im Kanton Zürich wird der Richtplan unter www.GIS.zh.ch präsentiert.
Verbindlichkeit der Richtpläne
Richtpläne sind behördenverbindlich, nicht aber grundeigentümerverbindlich, da sie keine parzellenscharfen Anordnungen enthalten. Bauzonen sind innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets auszuscheiden. Das in der Richtplankarte bezeichnete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe grundsätzlich weder vergrössert noch verkleinert werden. Allerdings verbleibt den Gemeinden aus dem RPG bei der Abgrenzung der Bauzonen ein Anordnungsspielraum. Dies ermöglicht es ihnen, bei der Festsetzung der Bauzonen auf örtliche Besonderheiten Rücksicht zu nehmen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen Nutzungspläne vom Richtplan abweichen, wenn drei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind:
- Eine Abweichung muss sachlich gerechtfertigt sein,
- sie muss von untergeordneter Bedeutung sein und
- es muss nach den Umständen unzumutbar erscheinen, vorgängig den Richtplan förmlich zu ändern.