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En mai 2006, le peuple et les cantons suisses ont accepté une révision en bloc des articles constitutionnels sur la formation, ouvrant la voie à l’obligation expresse de mettre en place une coordination et une coopération efficaces entre les cantons d’une part, et entre les cantons et la Confédération d’autre part. Cette dernière voit son pouvoir d’intervention renforcé : par exemple, lorsque la coordination est jugée insuffisante, la Confédération peut édicter des instructions contraignantes, en particulier dans le domaine de l’enseignement supérieur .
De telles dispositions s’appliquent à un système dont la fragmentation reste la principale caractéristique. Le système helvétique d’enseignement supérieur a atteint, au cours de ces 50 dernières années, un degré d’enchevêtrement très avancé des responsabilités et des compétences. D’où différents projets de refonte du système suisse de l’enseignement supérieur, et la mobilisation de mesures d’harmonisation, de coordination et de coopération de ce système. Les nouveaux articles constitutionnels de 2006 s’ajoutent à d’autres réformes menées durant les années 1990 et 2000 pour répondre à cet enjeu central.
Construction d’un modèle national des hautes écoles
La complexité du système universitaire suisse contemporain est le fruit d’une série d’évolutions paradigmatiques, propres à différentes temporalités, et de certaines permanences dans les problèmes et obstacles rencontrés. Considérée de manière schématique, trois grandes périodes segmentent l’évolution du système universitaire suisse, durant lesquelles les problématiques viennent davantage s’ajouter que se substituer les unes aux autres. La reprise d’une périodisation classique (Leresche et al., 1996 ; Perellon, Leresche, 1999) permet d’en rappeler les principales caractéristiques.
Le modèle cantonal
Du 19e siècle à 1950 environ, le tissu universitaire suisse se développe dans les limites des cantons qui financent la majorité des établissements universitaires. Durant cette période, la plupart des universités suisses ont été inscrites dans les dispositions constitutionnelles des cantons qui les hébergent . Certes, la Confédération possède sa propre haute école avec l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ), créée en 1854, mais on constate peu d’enchevêtrement des compétences entre les acteurs politiques d’une part, et entre ceux-ci et les milieux académiques d’autre part. On parle alors d’un ‘modèle simple’, caractérisé par une forte relation entre pouvoir politique et universités et par un important ancrage au niveau cantonal. Mais, dans un système politique où la souveraineté est partagée entre ses différentes entités, on peut se demander qui est, sur le plan légal, en charge de la politique nationale. La base législative à l’origine de l’EPFZ est l’article 22 de la Constitution fédérale de 1848, lequel prévoyait la création d’une école polytechnique et d’une université fédérales, mais ce deuxième projet ne vit jamais le jour, principalement en raison de l’opposition des cantons, soucieux de protéger leurs propres universités cantonales (Criblez, 2008). Ce refus d’un projet pourtant bien antérieur au fédéralisme suisse – l’idée remonte au milieu du 18e siècle – est emblématique du problème constitutionnel qui caractérise le système éducatif suisse, dans lequel la souveraineté politique sur les établissements de formation est davantage motivée par la sauvegarde de l’identité cantonale que par la nécessité d’une cohérence au plan national.
L’Université fédérale refait d’ailleurs surface de manière continue au parlement, soit sous l’impulsion de nouveaux initiants, soit par le biais de débats sur le système éducatif helvétique (Deppeler, 1967). Au cœur des discussions figure constamment la question de la légitimité de la Confédération dans la création d’un tel établissement. Le manque de clarté de la constitution fédérale en matière d’éducation s’ajoute à la susceptibilité des cantons dans ce domaine pour complexifier l’équilibre des compétences. De sorte que la responsabilité de la politique universitaire est non seulement partagée entre les différents niveaux politiques (cantons-Confédération), mais aussi entre les institutions, elles-mêmes, autonomes vis-à-vis de leurs autorités de tutelle respectives.
La dimension locale des universités change durant et après la Seconde guerre mondiale, sous le double effet d’une nationalisation de la science (création d’académies scientifiques nationales) et de l’intervention de la Confédération dans le financement de la recherche, avec notamment la création du Fonds national suisse de la recherche scientifique en 1952 (Fleury, Joye, 2002). Durant les années 1960 et 1970, l’augmentation massive du nombre d’étudiants, la pression pour la démocratisation des études, la diversification des disciplines, l’importance de la recherche scientifique dans une économie en mutation et l’internationalisation de la science entraînent une intervention accrue de la Confédération dans le système universitaire (Benninghoff, Leresche, 2003 ; Gees, 2006 ; Lepori, 2007 ; Joye-Cagnard, 2010).
Le modèle national
Parallèlement à l’entrée de la Confédération dans le financement des universités cantonales (Loi fédérale sur l’aide aux universités, 1968, LAU), la période est marquée par une forte institutionnalisation au niveau fédéral, avec la création de nouveaux organes comme le Conseil suisse de la science (CSS, 1965), la Conférence universitaire suisse (CUS, 1968), l’Office fédéral de l’éducation et de la science (OFES, 1979), ou la reprise de filières universitaires jusqu’alors cantonales, comme l’Ecole polytechnique de l’Université de Lausanne (1853, EPUL), devenue en 1969 Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL). Le domaine des EPF est placé depuis 1969 sous la direction d’un Conseil des écoles polytechniques fédérales (CEPF). Les cantons renforcent leurs liens entre eux, par exemple avec la mise en place d’un système de répartition du financement des universités entre cantons universitaires et non-universitaires , ou par la constitution d’associations comme la Conférence universitaire romande (1969, CUR).
Cette multiplication des acteurs et des niveaux de la scène universitaire suisse caractérise le ‘modèle ouvert’, ce qui n’empêche pas la survivance et l’affirmation de problèmes centraux, en particulier au plan institutionnel. Les cantons et la Confédération peuvent organiser les établissements universitaires selon leurs propres critères, aves des conséquences importantes tant sur la configuration institutionnelle que sur les filières de formation proposées, sur les diplômes délivrés, sur les conditions d’admission, sur la durée des cursus, voire sur les barêmes de notation des examens. Ces différences posent un réel problème d’organisation avec l’augmentation du nombre d’étudiants et de leur mobilité à partir des années 1960, mettant à jour les lacunes en matière d’harmonisation et de coordination des études universitaires. Avant la mise en œuvre du processus de Bologne dès 2002-2003 en Suisse, ces aspects sont traités par le biais de différents organes intercantonaux et interuniversitaires, tels la Conférence des directeurs cantonaux de l’instruction publique (1897, CDIP), qui réunit l’ensemble des Conseillers d’Etat des cantons universitaires, la Conférence des Recteurs des universités suisses (1904, CRUS), ou d’autres organes limités à un espace linguistique, comme la CUR. A l’exception de certaines disciplines, comme la médecine, qui disposent de cursus règlementés au niveau fédéral, les questions relatives à l’enseignement et aux filières de formation restent l’apanage des établissements universitaires et des cantons.
Sur un plan plus organisationnel, si toutes les universités se ressemblent plus ou moins dans leur structure par facultés, des différences substantielles existent entre les universités cantonales et les Ecoles polytechniques fédérales. Tandis que les premières sont constituées de facultés, selon le modèle académique humboldtien, les secondes reposent sur une organisation par départements. Si l’EPFZ reste à ce jour organisée en seize départements, l’EPFL a procédé, après l’arrivée du Président Patrick Aebischer en mars 2000, à une profonde réorganisation des départements en cinq facultés et deux collèges associés, conférant à l’institution un profil académique inédit. D’autre part, l’organisation des structures de direction est plus ou moins similaire entre l’EPFL et l’EPFZ, toutes deux au bénéfice d’un système vertical, le Président et ses Vice-présidents disposant d’un pouvoir fort, tant au plan stratégique qu’opérationnel. A contrario, le pouvoir d’un Rectorat universitaire est encore largement tributaire des facultés, tandis que d’autres organes, comme le Conseil de l’université ou le Sénat dans certains cas, sont clairement conçus comme des contrepoids au Rectorat. Et si la plupart des universités cantonales ont réformé leurs structures d’organisation dans les quinze dernières années dans le sens d’une « présidentialisation » des autorités de direction (Fumasoli, 2007), les Recteurs ne disposent pas actuellement d’une liberté d’action comparable à celle des présidents des EPF. Parce qu’elle est organisée de manière verticale, et parce que son lien avec l’autorité de tutelle est contractualisé depuis 1999 par un mandat de prestations et non plus uniquement par une loi fédérale, une EPF dispose d’une plus importante marge d’action qu’une université. Ce n’est qu’avec le renouvellement des lois universitaires que la plupart des universités cantonales ont pu, par exemple, élargir leur liberté d’action dans la création de nouvelles facultés sans devoir passer par une modification du texte législatif au niveau cantonal, et donc par une votation du parlement, voire courir le risque d’un référendum populaire. A ce jour, seules les lois sur les universités de Lucerne, Neuchâtel et du Tessin citent nommément les orientations disciplinaires des facultés .
Le modèle multi-niveaux
Le troisième modèle, dit ‘complexe’ ou multi-niveaux, découle certes de la forte institutionnalisation du ‘modèle ouvert’, mais s’inscrit aussi en rupture avec la phase de croissance qui a marqué cette deuxième période. Tandis que le nombre d’étudiants est toujours en forte hausse, les restrictions budgétaires du début des années 1990 touchent les universités de plein fouet, renforçant la compétition entre les institutions et favorisant les restructurations organisationnelles. Le refus en votation en décembre 1992 de l’entrée de la Suisse dans l’Espace économique européen (EEE) renforce d’autant plus le rôle de la Confédération dans la recherche de solutions à l’intégration des universités suisses au niveau international et européen. Les enjeux de coopération et de coordination entre les universités s’imposent alors comme des instruments de réduction des dépenses et de repositionnement stratégique des établissements universitaires. Le ‘modèle multi-niveaux’ voit l’affirmation de l’intervention fédérale de manière plus radicale que précédemment ; le principe de subsidiarité qui régissait l’action fédérale cède la place à une politique plus interventionniste, accompagnée d’un élargissement des compétences de la Confédération dans le domaine de l’éducation en général (Perellon, Leresche, 1999 ; Benninghoff, Leresche, 2003 ; Lepori, 2007).
La reprise au niveau fédéral des Hautes écoles spécialisées (HES), jusqu’alors cantonales, dans la seconde moitié des années 1990, introduit un nouvel élément de concurrence pour les universités cantonales. La création d’un Groupement de la science et la recherche (1990, GSR) au niveau fédéral marque la volonté d’une harmonisation du système par le haut, tandis que l’aide fédérale aux universités se diversifie à la fin des années 1990 (Joye-Cagnard et al., 2008). Mais si le pouvoir fédéral recommande la réorganisation et favorise la coopération entre les structures cantonales, la compétence politique de mise en œuvre reste largement subordonnée aux cantons. Dans ce ‘modèle multi-niveaux’, l’action publique est souvent fragmentée et dépend davantage des politiques cantonales, voire régionales, que de la Confédération.
Cette période est toujours marquée par les problèmes constitutionnels et institutionnels évoqués précédemment, auxquels s’ajoute de manière plus marquée la fragmentation des territoires de la politique universitaire (Leresche et al., 1996 ; Perellon, Leresche, 1999). La notion de ‘territoire’ recouvre non seulement les aspects géographiques, mais aussi la question des territorialités politico-institutionnelles des universités, leur inscription locale ou régionale, leur rapport aux différents niveaux de souverainetés politiques (cantonal, fédéral), et leur dimension culturelle, voire identitaire. D’un point de vue strictement géographique, le cas suisse se distingue par deux caractéristiques majeures : d’une part, le nombre des universités (12 avec les écoles polytechniques) semble particulièrement élevé au regard de la population (7,8 millions d’habitants en 2010) ; d’autre part, leur répartition sur le territoire national ne correspond pas complètement aux équilibres linguistiques et régionaux. Il apparaît en effet que la Suisse romande héberge presqu’autant d’universités (Fribourg, Genève, Neuchâtel, Vaud) que la Suisse allemande (Bâle, Berne, Lucerne, Zurich, St Gall), pour un territoire et une population sensiblement plus réduits. Cette disparité, qui peut s’expliquer par l’importance accordée aux universités sur les plans locaux et cantonaux, est l’une des composantes du problème de la coordination interuniversitaire.
La richesse de ce dense maillage universitaire a soulevé un problème de financement à partir du début des années 1960 (cf. le rapport Labhardt de 1964), les besoins dépassant les possibilités cantonales. Or, si la Loi fédérale sur l’aide aux Universités (LAU) de 1968 élargit les contextes cantonaux à une réalité universitaire nationale, celle-ci est dépourvue d’instrument de pilotage. Et ni les initiatives de création de nouvelles universités en Suisse du nord-ouest (Argovie), en Suisse centrale (Lucerne) ou en Suisse italienne (Tessin), ni le développement d’une politique nationale de la recherche par le biais du FNS (Latzel, 1979 ; Benninghoff, Leresche, 2003 ; Lepori, 2007) ne permettent de s’en approcher. L’idée d’une Université suisse sera reprise comme un concept d’organisation des universités cantonales dans le courant des années 1990 (cf. chapitre 2). Stigmatisé par la comparaison internationale dès les premières enquêtes de l’OECE des années 1950, le système universitaire suisse évolue dans une incohérence touffue dont la Confédération saura user pour intervenir sur les cantons (Gees, 2006 ; Joye-Cagnard, 2010), sans toutefois parvenir à imposer ses velléités coordinatrices. Et malgré les nombreuses recommandations faites par le CSS durant les années 1970 et 1980 (Perellon, 1998), malgré les mesures de la CUS (Joye-Cagnard et al., 2008), malgré les tentatives de réformes de la LAU et de la constitution fédérale, la cantonalisation du système universitaire national reste sa principale caractéristique.
Durant les années 1990, la dimension territoriale renouvelle le questionnement sur le devenir des universités. Le vote négatif sur l’EEE de décembre 1992, qui avait vu les cantons francophones (pour) s’opposer aux cantons germanophones (contre), le non l’ayant emporté de très peu (50.3%) , favorise l’émergence d’un nouveau discours sur le rôle politique des cantons romands. Popularisée par différents travaux (Leresche, Bassand, 1991 ; Leresche et al., 1995), l’idée de la métropolisation de la région lémanique, « de Montreux à Genève » selon l’une des nombreuses formules consacrées, est reprise par la presse régionale et nationale, à l’instar du journal Le Nouveau Quotidien, lancé en 1991, qui organise à le Forum de Glion réunissant le « gratin » politique et intellectuel pour débattre des visions d’avenir pour la Suisse romande et la région lémanique. Après les propositions de Guy-Olivier Segond dans les années 1992 et 1993 de créer un gouvernement commun à Vaud et à Genève , Philippe Pidoux relança l’idée d’une fusion pure et simple des deux cantons en juin 1997 , un refus en votation populaire des deux cantons clôturant l’affaire en juin 2002 . Le rapprochement des infrastructures comme des entités politiques (parlements et gouvernements cantonaux) s’exprime à travers des structures ou des projets développés à différentes échelles (lémanique, romande ou Suisse occidentale). Or, dans ce contexte de rapprochement politico-institutionnel, l’analyse des principaux problèmes rencontrés permet de saisir les dynamiques de la coordination, ses formes, ainsi que ses obstacles.
Extrait du titre Gouverner les universités
de Jean-Philippe Leresche, Frédéric Joye-Cagnard, Martin Benninghoff et Raphaël Ramuz
Publié aux Presses polytechniques et universitaires romandes