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Faits
Le Conseil Central Islamique Suisse (CCIS) souhaite organiser sa conférence annuelle dans les espaces du Forum Fribourg (salle de conférence). À cet effet, il requiert auprès du préfet une autorisation de courte durée pour offrir des mets et des boissons à consommer sur place (patente K, art. 2 al. 1 let. a cum 14 LEPu [loi fribourgeoise sur les établissements publics]). Celui-ci refuse de délivrer la patente et interdit aussi la conférence. Le refus du préfet est confirmé par le Tribunal cantonal.
Saisi par le CCIS, le Tribunal fédéral doit établir s’il est possible, et le cas échéant à quelles conditions, d’interdire une manifestation ayant lieu dans des espaces privés – mais ouverts au public – loués par des privés selon un contrat de droit privé.
Droit
Le Tribunal fédéral observe tout d’abord que la LEPu soumet uniquement à autorisation la vente de mets et de boissons sur place, mais non pas l’organisation d’une conférence en tant que telle. Il écarte ainsi d’emblée l’analyse de l’instance cantonale qui a considéré les deux aspects comme étant liés afin de justifier la décision du préfet d’interdire la conférence.
La LEPu n’étant pas une base légale suffisante à fonder l’interdiction en question, il s’agit de vérifier si celle-ci pouvait être prononcée en application de la clause générale de police (art. 36 al. 1 Cst.). La clause générale de police permet de parer à l’absence de base légale en légitimant des atteintes aux droits fondamentaux en cas de danger sérieux, direct et imminent à l’ordre public et aux biens juridiques fondamentaux de l’Etat ou de privés. Son application est limitée aux cas où les mesures prévues par la loi ne suffisent pas à prévenir ou supprimer ce danger. Elle doit en outre respecter les principes généraux du droit constitutionnel, dont en particulier celui de la proportionnalité. En l’espèce, aucune situation imprévisible n’existait : une conférence du CCIS avait déjà eu lieu en 2012 et le législateur aurait donc eu la possibilité d’introduire une obligation générale de requérir une autorisation pour de telles manifestations ayant lieu sur le domaine privé. Il n’existait pas non plus de danger concret pour la sécurité et l’ordre public ou pour la vie et l’intégrité physique des participants ou de tiers, tel que cela aurait pu être le cas si des manifestations violentes anti-islamistes se profilaient en lien avec l’événement.
S’agissant de la proportionnalité, doctrine et jurisprudence considèrent que l’introduction d’une obligation générale de requérir une autorisation pour l’organisation de manifestations sur le domaine privé n’est en principe pas proportionné et ainsi incompatible avec la liberté de réunion (art. 22 Cst.). De tels événements ne peuvent être interdits qu’en présence d’une mise en danger concrète de l’ordre public ou pour d’autres motifs de police particulièrement graves. Le Tribunal fédéral rappelle également que la jurisprudence accorde une importance particulière à la liberté de réunion, ce même en présence d’agitations politiques : il cite à cet égard l’ATF 34 I 254 (annulation de la condamnation de deux mormons accusés de faire de la propagande publique en faveur de la polygamie, en 1908) et l’ATF 58 I 84 (annulation d’un interdiction de se réunir prononcée contre le communiste Humbert-Droz qui avait publiquement soutenu la révolution bolchevique, en 1932), en précisant que dans ces cas il avait été déterminant que les participants n’avaient jamais incité de manière directe à commettre des actes de violence ou d’autres activités délictuelles. À l’inverse, la jurisprudence a confirmé deux interdictions dans les années ‘80 (Fête du Cannabis, ATF 108 Ia 300 ; manifestation de la « Zürcher Jugendbewegung », ATF 111 Ia 322), au motif que des manifestations similaires avaient déjà donné lieu à de nombreuses infractions. Or, dans le cas particulier, la seule péjoration de la situation générale de sécurité depuis la conférence du CCIS en 2012 (naissance de l’état islamique, actes terroristes, etc…) n’est pas suffisante à justifier l’interdiction de l’événement.
Pour l’ensemble de ces motifs, le Tribunal fédéral considère que les conditions pour fonder une interdiction sur la clause générale de police ne sont pas satisfaites. Il admet le recours et constate que la conférence du CCIS a été interdite à tort, respectivement qu’il n’y avait pas de raison de refuser la patente selon la LEPu.
Proposition de citation : Simone Schürch, L’interdiction d’organiser la conférence du Conseil Central islamique Suisse (CCIS), in : www.lawinside.ch/151/