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2. Bei der Entscheidung über die weitere Verlängerung einer wiederholt befristet erteilten Aufenthaltserlaubnis ist das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebende Gebot des Vertrauensschutzes zu beachten.
Beschluß
des Ersten Senats vom 26. September 1978
|-- 1 BvR 525/77 --|
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn G... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Heinrich Kordeuter, Melanchthonstraße 88, Bretten - gegen a) den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 1977 - I B 45.77 -, b) das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14. Dezember 1976 - I 1882/ 75 -, c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 8. Oktober 1975 - IV 31/74 -.
Entscheidungsformel:
1. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14. Dezember 1976 - I 1882/75 - verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Das Urteil wird aufgehoben. Der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 1977 - I B 45.77 - wird damit gegenstandslos.
2. Die Sache wird an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
3. Das Land Baden-Württemberg hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gründe:
A.
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis für solche Ausländer, die sich seit mehreren Jahren rechtmäßig und beanstandungsfrei im Bundesgebiet aufhalten und in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht weitgehend eingegliedert sind.
I.
Ausländer dürfen nur mit einer behördlichen Erlaubnis in das Bundesgebiet einreisen und sich im Bundesgebiet aufhalten, es sei denn, sie sind aufgrund besonderer Vorschriften von dem Erfordernis der Aufenthaltserlaubnis befreit, wie dies vor allem für anerkannte Asylberechtigte, die Angehörigen der Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaft sowie für Touristen aus etwa 80 Staaten bei einem Aufenthalt bis zu drei Monaten der Fall ist. Das Ausländergesetz vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - im folgenden: AuslG - bestimmt dazu:
(1) Ausländer, die in den Geltungsbereich dieses Gesetzes einreisen und sich darin aufhalten wollen, bedürfen einer Aufenthaltserlaubnis. Die Aufenthaltserlaubnis darf erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt.
(2)-(4) ...
In der aufgrund des § 51 AuslG erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 1977 (GMBl. S. 202) - im folgenden: AuslVwV - heißt es zu § 2 AuslG:
4. Die Aufenthaltserlaubnis muß versagt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt. Dies ist in der Regel der Fall, wenn ein Sachverhalt vorliegt, der nach § 10 Abs. 1 AuslG die Ausweisung rechtfertigen würde. Darüber hinaus können auch andere Tatsachen eine Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland zur Folge haben und damit die Versagung der Aufenthaltserlaubnis erfordern. Im Gegensatz zu § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG ist nicht erforderlich, daß erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt sind. Eine Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland liegt schon dann vor, wenn bei Anwesenheit des Ausländers diese Belange gefährdet erscheinen oder ein entsprechender begründeter Verdacht besteht.
4.a Bei Ausländern, die mit Deutschen verheiratet sind, haben Belange der Bundesrepublik Deutschland, die durch die Anwesenheit dieser Ausländer beeinträchtigt werden, insbesondere auch Belange der Entwicklungshilfepolitik, gegenüber dem staatlichen Belang, Ehe und Familie zu schützen, grundsätzlich zurückzutreten. Dies gilt nicht, wenn ein Sachverhalt vorliegt, der nach § 10 Abs. 1 AuslG die Ausweisung rechtfertigen würde, und die Gründe für die Ausweisung im Einzelfall schwer wiegen (vgl. Nummer 1 a zu § 10).
6. Soweit die Aufenthaltserlaubnis nicht zwingend wegen der Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland abgelehnt werden muß, entscheidet die Behörde nach pflichtmäßigem, der Natur der Sache nach weitem Ermessen. Hierbei sind alle einschlägigen Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Außer Gründen, die in der Person des Ausländers liegen, sind insbesondere auch Gründe politischer oder wirtschaftlicher Art sowie Belange des Arbeitsmarktes zu beachten. Zu den Gründen, die in der Person des Ausländers liegen, gehören auch solche gesundheitlicher Art, soweit sie sich nicht bereits aus Nummer 5 ergeben.
Zur Frage der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis bestimmt das Gesetz lediglich:
§ 7
(1) ...
(2) Die Aufenthaltserlaubnis wird befristet oder unbefristet erteilt. Eine befristete Aufenthaltserlaubnis kann verlängert werden.
(3)-(5) ...
Nach der bisherigen Fassung der Verwaltungsvorschriften wurde die Aufenthaltserlaubnis in der Regel längstens für ein Jahr erteilt; ein längerer rechtmäßiger Aufenthalt und ein einwandfreies Verhalten des Ausländers reichten für sich allein nicht für die Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis aus (AuslVwV Nrn. 3, 4 und 9 Satz 2 zu § 7). Ausländer, die sich seit mindestens fünf Jahren im Bundesgebiet aufhalten und in das wirtschaftliche und soziale Leben eingegliedert sind, können eine Aufenthaltsberechtigung erhalten, die unbefristet ist und keine Bedingungen enthalten darf (§ 8 AuslG). Für eine Aufenthaltsberechtigung werden ein Aufenthalt von regelmäßig mehr als acht Jahren, eine auf Dauer gesicherte Existenzgrundlage, eine unbeschränkte Arbeitserlaubnis, ausreichende Deutschkenntnisse, eine angemessene Wohnung und möglichst ein deutsches Interesse an der dauernden Niederlassung des Ausländers verlangt; zudem wird von dem Grundsatz ausgegangen, daß die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland ist (AuslVwV Nrn. 2 und 4 zu § 8; 2.4 bis 2.9 und 3.1 bis 3.4 der -- bundeseinheitlich erlassenen -- Grundsätze für die Erteilung der Aufenthaltsberechtigung [BW GABl. 1969 S. 641]).
Die am 3./4. Juni 1965 von der Ständigen Konferenz der Innenminister der Bundesländer beschlossenen Grundsätze der Ausländerpolitik und die hierzu vom Bundesminister des Innern unter Mitwirkung der Innenministerien der Länder erarbeiteten Ausnahmerichtlinien, die in Baden-Württemberg durch nichtveröffentlichten Erlaß des Innenministeriums vom 25. Juli 1966 in Geltung gesetzt wurden -- im folgenden: Grundsätze der Ausländerpolitik --, enthalten Regelungen über den Aufenthalt von Staatsangehörigen der Ostblockstaaten und außereuropäischer Staaten zur Ausübung einer Beschäftigung, über den Nachzug von Familienangehörigen ausländischer Arbeitnehmer und über die Ausweisung und Abschiebung nach unerlaubter Einreise. Grundsätzlich soll danach Staatsangehörigen außereuropäischer Staaten (außer USA, Kanada, Israel, Australien und Neuseeland; die Türkei gilt als europäischer Staat) der Aufenthalt zur Ausübung einer Beschäftigung im Bundesgebiet nicht gestattet werden (Abschnitt III A). Von diesem Grundsatz sind allgemein ausgenommen Ausländer, für die Anwerbevereinbarungen gelten und die sich zu ihrer Aus- und Fortbildung oder bereits mit einer zur Erwerbstätigkeit berechtigenden Aufenthaltserlaubnis im Bundesgebiet aufhalten, sowie Studenten, die außerhalb des Bundesgebiets studieren und nur während der Semesterferien eine zeitlich beschränkte entgeltliche Beschäftigung im Bundesgebiet aufnehmen wollen (Abschnitt III B Satz 1, II B Nrn. 3 und 4). Außerdem können im Einzelfall Ausnahmen zugelassen werden bei bestimmten Personengruppen (Künstler, Sportler, Artisten, Ärzte, Seelsorger, Architekten, Bauingenieure, Abnahmeingenieure u. a.), bei Wissenschaftlern und Technikern, an deren Beschäftigung wegen ihrer besonderen Kenntnisse ein allgemeines deutsches Interesse besteht, bei Personen, die nach Beendigung ihrer vorgeschriebenen Ausbildung durch eine zeitlich befristete praktische Tätigkeit ihre Sachkenntnisse erweitern wollen, und bei sonstigen ausgebildeten Fachkräften, für deren Beschäftigung ein unabweisbares Bedürfnis besteht; eine Ausnahme ist aber grundsätzlich ausgeschlossen, wenn erkennbar die Begründung eines dauernden Aufenthalts im Bundesgebiet beabsichtigt ist (Abschnitt III C, II C Nrn. 1 und 4).
Zahlreiche Versuche, die Lage der Ausländer im Bundesgebiet zu verbessern und ihren aufenthaltsrechtlichen Status zu verfestigen, hatten bisher insoweit Erfolg, als der Bundesrat am 2. Juni 1978 den von der Bundesregierung seit langem geplanten Erleichterungen bei der Erteilung befristeter und unbefristeter Aufenthaltserlaubnisse und von Aufenthaltsberechtigungen für ausländische Arbeitnehmer und deren Familien (BRDrucks. 71/78) im wesentlichen zugestimmt hat. Danach ist ausländischen Arbeitnehmern in der Regel die Aufenthaltserlaubnis zunächst auf ein Jahr zu befristen und dann jeweils um zwei Jahre zu verlängern; nach einem fünfjährigen, ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalt ist danach in der Regel bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen (besondere Arbeitserlaubnis nach § 2 ArbeitserlaubnisVO, Sprachkenntnisse, angemessene Wohnung) eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis zu erteilen (AuslVwV Nr. 4 zu § 7 i.d.F. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der AuslVwV vom 7. Juli 1978 [GMBl. S. 368]).
II.
1. Der 1935 geborene Beschwerdeführer ist Inder. Er reiste nach Vorlage eines Praktikantenvertrags im Januar 1961 mit einem Einreisesichtvermerk ins Bundesgebiet ein und war bis Herbst 1964 bei verschiedenen Unternehmen als Praktikant und Arbeiter beschäftigt. Von Oktober 1964 bis März 1966 besuchte er eine Fachschule für Technik und legte die Technikerprüfung in der Fachrichtung Blechverarbeitung ab. Im Anschluß daran arbeitete er als Konstrukteur und als Vorkalkulator und nahm nebenher an einem einjährigen Refa-Grundlehrgang teil, den er mit einer Abschlußprüfung beendete. Die ihm erstmals im Februar 1961 erteilte Aufenthaltserlaubnis wurde regelmäßig, meist für ein Jahr, verlängert. Seit April 1967 ist der Beschwerdeführer ununterbrochen als Konstrukteur bei ein und demselben Unternehmen tätig und mit der Entwicklung und Konstruktion von Haushaltsgeräten beschäftigt. In seinem Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis vom 17. April 1967 gab der Beschwerdeführer an, er wolle auf unbestimmte Zeit zur Arbeitsausbildung im Bundesgebiet bleiben und behalte im Ausland keinen ständigen Wohnort bei. Seine Aufenthaltserlaubnis wurde daraufhin vom 18. September 1967 bis 1. August 1968 und in der Folgezeit regelmäßig um ein Jahr verlängert, zuletzt bis 15. September 1973. Die Verlängerungsanträge wurden ohne weitere Begründung vom Arbeitgeber des Beschwerdeführers gestellt; im Juli 1972 hatte der Beschwerdeführer auf Anfrage erklärt, er beabsichtige noch den Besuch einer Ingenieurschule. 1972 hatte er erfolglos seine Einbürgerung betrieben. Für seine verschiedenen Beschäftigungen erhielt er jeweils befristete Arbeitserlaubnisse.
Seit Januar 1975 ist der Beschwerdeführer mit einer Inderin verheiratet, die im Juli 1975 in das Bundesgebiet nachgezogen ist und eine Aufenthaltserlaubnis bis 31. März 1978 besitzt. Aus der Ehe ist im Juni 1976 ein Kind hervorgegangen.
2. Mit Verfügung vom 17. September 1973 versagte die Ausländerbehörde die erneute Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des Beschwerdeführers und führte zur Begründung aus, seine weitere Anwesenheit im Bundesgebiet beeinträchtige Belange der Bundesrepublik Deutschland, weil der Beschwerdeführer seine Ausbildung beendet habe, ein Fachhochschulstudium nicht mehr beabsichtige und sich hier niederlassen wolle und weil es dem Ziel und Zweck einer Aufenthaltserlaubnis für Praktikanten eines Entwicklungslandes zuwiderlaufe, wenn ein Ausländer nach Abschluß seiner Ausbildung für unbestimmte Zeit als Arbeitnehmer im Bundesgebiet tätig sein wolle. Das Verwaltungsgericht lehnte die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des hiergegen eingelegten Widerspruchs ab, der Aufenthalt des Beschwerdeführers wurde aber in der Folgezeit weiter geduldet.
3. Die Verpflichtungsklage, mit der der Beschwerdeführer eine Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis zu erreichen suchte, blieb ohne Erfolg. Im Berufungsurteil führt der Verwaltungsgerichtshof aus:
Belange der Bundesrepublik Deutschland würden jedenfalls insoweit beeinträchtigt, als die Ausländerbehörde ihre Entscheidung auf die Grundsätze der Ausländerpolitik gestützt habe. Diese seien zwar nicht auf die Ausländer anzuwenden, die sich im Juli 1966 bereits mit einer zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigenden Aufenthaltserlaubnis im Bundesgebiet aufgehalten hätten. Das sei bei dem Beschwerdeführer aber nicht der Fall; denn für den entscheidenden Zeitraum sei ihm die Aufenthaltserlaubnis entsprechend seinem Antrag zum Zweck des Studiums erteilt worden. Aus der Tatsache, daß die Aufenthaltserlaubnis von Oktober 1966 bis 1973 trotz Kenntnis der Ausländerbehörde von der abgeschlossenen Ausbildung des Beschwerdeführers mehrfach verlängert worden sei und sein Aufenthalt seit Jahren bereits ausschließlich seiner beruflichen Beschäftigung diene, könne nicht geschlossen werden, daß die Ausländerbehörde den Grundsatz der Nichtbeschäftigung von Staatsangehörigen aus außereuropäischen Staaten bei dem Beschwerdeführer allgemein nicht hätte anwenden wollen. Dieser habe auch nicht darauf vertrauen dürfen, daß die Behörde bei ihm auf die Anwendung verzichtet hätte. Schließlich liege seine Beschäftigung bei seinem Arbeitgeber nicht aus unabweisbaren technischen oder wirtschaftlichen Gründen im allgemeinen deutschen Interesse, und er sei auch nicht eine sonstige ausgebildete Fachkraft, für deren Beschäftigung ein überbetriebliches Bedürfnis bestehe. Sein Ausscheiden aus dem Unternehmen könne zwar zu Schwierigkeiten führen und einen wirtschaftlichen Nachteil für das Unternehmen bedeuten; der Beschwerdeführer sei aber nicht unentbehrlich und unersetzbar und sein Arbeitgeber nicht auf Gedeih und Verderb von seiner Weiterbeschäftigung abhängig.
4. Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen, weil der Beschwerdeführer keine konkrete Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung bezeichnet habe, die für eine revisionsgerichtliche Entscheidung erheblich sein könnte.
1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2, Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 und 2 GG. Er macht geltend:
Die am 29. Oktober 1965 erteilte Aufenthaltserlaubnis sei nicht auf die Dauer des Studiums beschränkt gewesen. Er sei niemals als Praktikant tätig gewesen, sondern habe sich bereits vor dem Juli 1966 als Arbeitnehmer im Bundesgebiet aufgehalten. Er habe sich schon bis 1973 mit Erfolg um Integration und Anpassung an die hiesigen Lebensverhältnisse bemüht. Integration bringe aber zwingend eine gewisse Ablösung vom Heimatland mit sich. Diese verstärke sich mit zunehmender Dauer der Abwesenheit und werde bei ihm zusätzlich dadurch bestimmt, daß er in Indien keine Beschäftigung finden werde; dort gebe es eine sehr große Zahl beschäftigungsloser Techniker. Eine Rückreise zum gegenwärtigen Zeitpunkt setze ihn und seine Familie der Gefahr aus, ins soziale Chaos gestürzt zu werden. Die beschwerliche Schiffsreise nach Indien und die außerordentliche klimatische Umstellung könnten bei seinem Kind zu einem physischen Schock führen. Seine Ehefrau habe sich bislang noch nicht dazu entschließen können, ihm zuzusagen, mit ihm nach Indien zurückzukehren. Anderen Indern werde der Aufenthalt im Bundesgebiet gestattet und, wenn sie arbeitslos seien, auch Arbeitslosenunterstützung gezahlt.
2. Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern geäußert:
Art. 2 Abs. 1 GG gewähre Ausländern ein Recht auf Aufenthalt im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der auch das Ausländergesetz gehöre. Der Gesetzgeber habe von der ihm zustehenden Befugnis, den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet von einer Erlaubnis abhängig zu machen und die Geltungsdauer der Aufenthaltserlaubnis von vornherein zu begrenzen, in § 2 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 AuslG Gebrauch gemacht. Der zwingende Versagungsgrund des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG sei nicht gleichbedeutend mit dem Vorliegen von Ausweisungsgründen, da die Ausweisung eine Verletzung erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland voraussetze. Diese bewußt vorgenommene Differenzierung beruhe darauf, daß die Ausweisung eine gültige Aufenthaltserlaubnis aufhebe, die Versagung der Aufenthaltserlaubnis dagegen nicht in ein bestehendes Aufenthaltsrecht eingreife. Der komplexe Gehalt des unbestimmten Rechtsbegriffs "Belange" erlaube und fordere eine Berücksichtigung der objektiven Wertordnung des Grundgesetzes, die als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts gelte. Deshalb schließe die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG nicht aus, im Einzelfall oder bei bestimmten Fallgruppen aus verfassungsrechtlichen Gründen eine Aufenthaltserlaubnis -- zumal eine Verlängerung -- nur aus Gründen zu versagen, die ebenso schwer wiegen wie die Ausweisungstatbestände des § 10 Abs. 1 AuslG. Eine derartige Wertentscheidung enthalte Art. 6 Abs. 1 GG, und dem werde durch AuslVwV Nr. 4 a zu § 2 Rechnung getragen. Der Verfassung lasse sich dagegen keine allgemeine Wertentscheidung in dem Sinne entnehmen, daß Ausländern nach längerem rechtmäßigem Aufenthalt das weitere Verbleiben nur aus besonders schwerem Anlaß versagt werden dürfe. Rechtsstaatsprinzip und Sozialstaatsprinzip müßten bei der Entscheidung über die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis bereits im Rahmen der "Belange" berücksichtigt werden, führten aber nicht dazu, daß aus der mehrmaligen Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis ein Recht auf dauerndes Verbleiben erwachse. Die mehrmalige Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis sei angesichts der jeweiligen Befristung für sich genommen nicht geeignet, ein schutzwürdiges Vertrauen des Ausländers darauf zu begründen, er könne so lange bleiben, wie er wolle.
Ergänzend verweist der Bundesinnenminister auf die inzwischen erfolgte Verbesserung des aufenthaltsrechtlichen Status ausländischer Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (vgl. A I a.E.).
Die Grundsätze der Ausländerpolitik seien wegen des seit 1960 verstärkt einsetzenden Zustroms ausländischer Arbeitnehmer notwendig gewesen, um im Rahmen des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG losgelöst vom Einzelfall höherrangige Gesamtinteressen berücksichtigen zu können. Zu den zu berücksichtigenden Belangen der Bundesrepublik gehörten auch einwanderungs-, wirtschafts- und arbeitspolitische Erwägungen. Die für den Erlaß vom 25. Juli 1966 maßgeblichen einwanderungspolitischen und entwicklungspolitischen Gesichtspunkte hätten auch heute noch Bedeutung. Bei Erlaß der Grundsätze der Ausländerpolitik im Sommer 1966 habe der Beschwerdeführer nur eine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Ausbildung besessen und noch im Jahre 1972 seine Absicht erklärt, eine Ingenieurschule besuchen zu wollen. Im übrigen beruhe die Versagung der Aufenthaltserlaubnis auch auf der 1961 erteilten Weisung, bei Studenten und Praktikanten aus Entwicklungsländern zur Durchsetzung der Belange der Entwicklungshilfepolitik darauf hinzuwirken, daß sie nach Abschluß einer in der Bundesrepublik genossenen Aus- oder Fortbildung in die Heimat zurückkehrten. Wenn bei bestimmten Ausländergruppen wie etwa bei indischen Krankenschwestern aus Gründen des öffentlichen Interesses eine abweichende Praxis bestehe, bedeute dies keinen Verstoß gegen Art. 3 GG, da diese Fälle nicht mit dem des Beschwerdeführers vergleichbar seien. Der unbestimmte Rechtsbegriff "Belange der Bundesrepublik Deutschland" in § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG sei hier verfassungsgemäß unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips und des Grundrechts aus Art. 6 Abs. 1 GG ausgelegt worden. Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG sei nicht erkennbar. Dem Beschwerdeführer sei nie die Möglichkeit eines dauernden Aufenthalts im Bundesgebiet in Aussicht gestellt worden. Aus der Gestattung des Aufenthalts bis zum Jahre 1973 könne kein Anspruch auf eine weitere Aufenthaltserlaubnis hergeleitet werden. Auch die lange Dauer des Aufenthalts des Beschwerdeführers im Bundesgebiet könne nicht dazu führen, die Versagung der Aufenthaltserlaubnis als für ihn untragbar anzusehen. Der indischen Ehefrau des Beschwerdeführers sei es zuzumuten, mit dem Beschwerdeführer das Bundesgebiet zu verlassen. Daran ändere auch nichts, daß für das Kind des Beschwerdeführers die Rückkehr in die Heimat seiner Eltern eine gewisse Belastung mit sich bringe.
4. Der Erste Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich im wesentlichen wie folgt geäußert:
Der Senat gehe in ständiger Rechtsprechung von der Vereinbarkeit des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG mit dem Grundgesetz aus und habe ausdrücklich ausgesprochen, daß diese Vorschrift nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG verstoße, dem Erfordernis der Rechtsstaatlichkeit genüge und kein vorgegebenes Freiheitsrecht des Ausländers verletze. Beeinträchtige die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik, so sei die Ausländerbehörde an der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gehindert; dabei sei der Begriff der Belange der Bundesrepublik Deutschland weit zu verstehen. Er umfasse mehr als die öffentliche Sicherheit und Ordnung im polizeirechtlichen Sinne und schließe einwanderungs- und wirtschaftspolitische Gründe ein. Würden Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt, dann habe die Ausländerbehörde über die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden; ein Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis bestehe auch dann nicht, wenn Belange der Bundesrepublik nicht beeinträchtigt würden und wenn durch Auflagen die Wahrung öffentlicher Belange sichergestellt werden könne. Das der Ausländerbehörde eingeräumte Ermessen sei weit und sei grundsätzlich nur durch das im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Willkürverbot begrenzt. Das Ermessen werde rechtsfehlerfrei ausgeübt, wenn einem aus einem Entwicklungsland zu Ausbildungszwecken eingereisten Ausländer nach abgeschlossener Ausbildung und praktischer Erprobung der weitere Aufenthalt aus dem Gedanken der Entwicklungshilfe verweigert werde. Der Umstand, daß ein Ausländer sich seit längerer Zeit rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalte, verpflichte die Ausländerbehörde nicht ohne weiteres nach Treu und Glauben zu einer Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis. Es sei auch ermessensfehlerfrei, wenn eine zu Erwerbszwecken begehrte Aufenthaltserlaubnis verweigert werde, um eine Einwanderung zu verhindern oder zu beenden, und wenn dabei auf Verwaltungserlasse über die grundsätzliche Nichtbeschäftigung von Nichteuropäern Bezug genommen werde. Das Ermessen könne jedoch im Einzelfall oder in bestimmten Fallgruppen aus vorrangigem Völkerrecht oder Verfassungsrecht eingeschränkt sein, so beispielsweise aus Art. 6 GG oder aus dem Sozialstaatsgrundsatz. Ausländer, die mit Deutschen verheiratet seien, dürften nur ausgewiesen werden, wenn die Ausweisungsgründe schwerwiegend seien und die weitere Anwesenheit trotz der Ehe nicht mehr hingenommen werden könne. Teilten der Ehegatte oder minderjährige Kinder die Staatsangehörigkeit des Ausländers, ohne zugleich deutsche Staatsangehörige zu sein, könne der Schutz der Ehe und Familie nur geringeres Gewicht beanspruchen; eine Rückkehr in das Land gemeinsamer Staatsangehörigkeit sei zumutbar, wenn nicht ganz außergewöhnliche Umstände vorlägen. Diese für Ausweisungen gültigen Grundsätze seien auch für Entscheidungen über die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis anzuwenden.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.
I.
Einem Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland steht das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit zu (BVerfGE 35, 382 [399]). Der daraus folgende Schutz ist jedoch nur in dem durch Art. 2 Abs. 1 GG gezogenen Rahmen, besonders nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet; dazu gehört jede Rechtsnorm, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang steht (BVerfGE 6, 32 [37 f.]; s.a. BVerfGE 10, 89 [99] und 21, 54 [59]). Der Gesetzgeber ist danach grundsätzlich zu Regelungen über den Aufenthalt von Ausländern und die Verlängerung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis befugt.
1. Bei solchen Regelungen hat der Gesetzgeber das Rechtsstaatsprinzip zu beachten (BVerfGE 35, 382 [400] m.w.N.). Dieses Prinzip verlangt zunächst, daß die Voraussetzungen für die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis hinreichend bestimmt geregelt sind. Das Verfahren, in dem über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis entschieden wird, muß rechtsstaatlichen Anforderungen genügen. Diesen Erfordernissen werden § 2 Abs. 1 Satz 2 und § 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG, soweit sie die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis von der Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "Belange der Bundesrepublik Deutschland" abhängig machen, noch gerecht.
a) Das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze zwingt den Gesetzgeber nicht, Gesetzestatbestände stets mit genau erfaßbaren Maßstäben zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen läßt (BVerfGE 8, 274 [326]). Der Gesetzgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Der Grad rechtsstaatlich gebotener Bestimmtheit läßt sich dabei nicht allgemein festlegen: Er ist bei Straftatbeständen (vgl. Art. 103 Abs. 2 GG) oder bei der Bestimmung des gesetzlichen Richters (vgl. Art. 101 Abs. 1 GG) höher als etwa bei solchen Verwaltungsgesetzen, die im Blick auf die Eigenart der geregelten Materie Raum für die Berücksichtigung zahlreicher im voraus nicht normierbarer Gesichtspunkte durch die Behörden lassen müssen. Wesentlich ist in jedem Falle die Bereitstellung eines rechtsstaatlichen Verfahrens, im besonderen der Rechtsschutz durch die Gerichte; Verfahren und gerichtliche Kontrolle erscheinen geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der gesetzlichen Regelung bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfGE 33, 303 [341]).
b) Dieser Zusammenhang tritt bei Regelungen des Aufenthalts von Ausländern im Bundesgebiet durch das Ausländerrecht besonders hervor. Der Aufenthalt von Ausländern kann in mancher Hinsicht Interessen der Bundesrepublik Deutschland berühren. Ihr Aufenthalt im Inland beeinflußt zwangsläufig das Wirtschafts- und Sozialgefüge der Bundesrepublik Deutschland und stellt staatliche und andere Stellen in wichtigen Bereichen (Versorgung, Ausbildung, Arbeitsmarkt, öffentliche Sicherheit und Ordnung u. a.) vor bisweilen nur schwer zu lösende Aufgaben. Daher gibt es auch Gründe gegen einen längeren Aufenthalt von Ausländern. Einen nur annähernd geschlossenen gesetzlichen Katalog solcher Gründe aufzustellen, wäre schwierig und wohl kaum ohne neue auslegungsbedürftige unbestimmte Rechtsbegriffe zu erreichen; dies würde sich auch nicht unterschiedslos nur zugunsten der Ausländer auswirken. Notwendige und teilweise unabwendbare Veränderungen der Wirtschaftslage, der Ziele und Maßnahmen der Entwicklungshilfe und der außenpolitischen Beziehungen erfordern zudem ein flexibles Handeln der Ausländerbehörden. Letztlich sind die Belange der Bundesrepublik Deutschland, die einer Aufenthaltserlaubnis entgegenstehen können, ebensowenig abschließend zu umschreiben wie die Sachverhalte, die ein Einschreiten der Polizei aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung rechtfertigen.
Bei dieser Sachlage ist der Begriff der "Belange der Bundesrepublik Deutschland" als hinreichend bestimmt anzusehen, wenn der systematische Zusammenhang der Vorschriften des Ausländergesetzes über Einreise, Aufenthalt und Ausweisung beachtet wird. Wie diesem zu entnehmen ist, sind die Belange der Bundesrepublik Deutschland jedenfalls dann beeinträchtigt, wenn die Voraussetzungen der Nummern 110 des § 10 Abs. 1 AuslG erfüllt sind (so auch AuslVwV Nr. 4 Satz 2 zu § 2). Zudem ermöglichen Sinn und Zweck des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG als zulässige weitere Auslegungskriterien (vgl. BVerfGE 35, 263 [278 f.]) eine zusätzliche Begrenzung der "Belange". Wenn schließlich bei der Auslegung des Begriffs der "Belange" auch Sinn und Zweck der Aufenthaltsregelung für Ausländer und die bindende Wirkung vorrangigen Völker- und Verfassungsrechts beachtet und durch norminterpretierende Verwaltungsrichtlinien für eine möglichst einheitliche Bestimmung und Anwendung von für den Aufenthalt von Ausländern maßgeblichen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Grundsätzen Sorge getragen wird, so ist der unbestimmte Rechtsbegriff der "Belange" mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot noch zu vereinbaren.
Von wesentlicher Bedeutung ist daneben die verfahrensrechtliche Bindung der Behörden und der Rechtsschutz durch die Gerichte. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Verwaltungsgerichte nicht an norminterpretierende Verwaltungsrichtlinien gebunden sind, sondern im Einzelfall unabhängig davon voll zu überprüfen haben, ob die Ausländerbehörden zu Unrecht, vor allem unter Außerachtlassung der Ausstrahlungswirkung der Grundrechte angenommen haben, Belange der Bundesrepublik Deutschland seien durch den Aufenthalt eines Ausländers beeinträchtigt.
2. Die gleichen Erwägungen gelten für das den Behörden in § 2 Abs. 1 Satz 2 und § 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG eingeräumte Ermessen. Obwohl § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG auch bei Nichtbeeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in das Ermessen der Ausländerbehörde stellt und dem Ausländer einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis nicht allgemein einräumt, genügt diese Vorschrift auch insoweit noch rechtsstaatlichen Erfordernissen.
Das Grundgesetz verbürgt in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 nur politisch verfolgten Ausländern einen Rechtsanspruch auf Aufenthaltsgewährung. Außerdem sind die Ausländerbehörden trotz des ihnen gesetzlich eingeräumten Ermessens in ihrer Entscheidung nicht frei, sondern haben im Rechtsstaat immer nach pflichtgemem Ermessen zu handeln (BVerfGE 14, 105 [114]), vor allem die zwingenden Gebote des Rechtsstaates, insbesondere den Gleichheitssatz zu beachten (BVerfGE 9, 137 [147]; 18, 353 [363]) sowie den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit (BVerfGE 35, 382 [400 f.]) und des Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen; dabei ist davon auszugehen, daß der Ermessensspielraum bei der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG grundsätzlich enger ist als bei der erstmaligen Erteilung. Schließlich wird in der Praxis der Ausländerbehörden und in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte bei bestimmten Fallgestaltungen ein Anspruch des Ausländers auf eine Aufenthaltserlaubnis anerkannt. So haben Ausländer, die mit Deutschen verheiratet sind, praktisch ein Bleiberecht, weil bei ihnen grundsätzlich Belange der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Schutz von Ehe und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG zurückzutreten haben (AuslVwV Nr. 4a zu § 2). Bei einer Ausländerin, die im Bundesgebiet ihre Enkel wegen der Berufstätigkeit der Eltern beaufsichtigen und versorgen soll, können, wie das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, dem Aufenthalt im Bundesgebiet einwanderungspolitische Gesichtspunkte nicht entgegengehalten werden (BVerwG, Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 4).
II.
Der Verwaltungsgerichtshof hat die Auswirkungen des Rechtsstaatsprinzips auf die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis eines Ausländers nach mehrjährigem rechtmäßigem und beanstandungsfreiem Aufenthalt im Bundesgebiet nicht hinreichend gewürdigt. Sein Urteil verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip.
1. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Gerichtsentscheidungen, die auf der Anwendung gesetzlicher Vorschriften des öffentlichen Rechts beruhen und sich auf den Grundrechtsbereich auswirken. Das Bundesverfassungsgericht hat die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts als solche nicht nachzuprüfen; ihm obliegt es lediglich, die Beachtung der grundrechtlichen Normen und Maßstäbe durch die Fachgerichte sicherzustellen (BVerfGE 42, 143 [148] m.w.N.).
Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht hinreichend beachtet, daß bei einer Entscheidung über die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG die Tatsache eines mehrjährigen rechtmäßigen und beanstandungsfreien Aufenthalts grundsätzlich zu berücksichtigen ist, und zwar sowohl bei der Auslegung des Begriffs der "Belange der Bundesrepublik Deutschland" als auch bei der Ausübung des der Ausländerbehörde eingeräumten Ermessens.
Der im Rechtsstaatsprinzip verfassungskräftig verankerte Grundsatz des Vertrauensschutzes gilt auch für Ausländer. Der Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet kann grundsätzlich zeitlich begrenzt werden. Hat ein Ausländer gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 AuslG eine befristete Aufenthaltserlaubnis erhalten, die für einen bestimmten Zweck, beispielsweise ein Studium oder eine Berufsausbildung, mit Auflagen oder Bedingungen versehen ist (§ 7 Abs. 2 AuslG; AuslVwV Nrn. 12-15 zu § 7), und wird eine Verlängerung nach Ablauf der Frist abgelehnt, so bestehen hiergegen unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes in der Regel keine Bedenken. Etwas anderes hat aber dann zu gelten, wenn durch die besonderen Umstände des Falles ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist, aufgrund dessen der Ausländer erwarten kann, daß ihm ein weiteres Verbleiben in der Bundesrepublik erlaubt werde. Das Entstehen eines solchen Tatbestandes wird dadurch begünstigt, daß das Gesetz der Ausländerbehörde nicht nur die wiederholte Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis ermöglicht (§ 7 Abs. 2 AuslG), sondern sogar vorsieht, daß Ausländern, die sich seit mindestens fünf Jahren rechtmäßig im Geltungsbereich dieses Gesetzes aufhalten und sich in das wirtschaftliche und soziale Leben in der Bundesrepublik Deutschland eingefügt haben, die Erlaubnis zum Aufenthalt als Aufenthaltsberechtigung erteilt werden kann (§ 8 Abs. 1 AuslG). Die -- nichtveröffentlichten -- "Grundsätze der Ausländerpolitik", die einem Aufenthalt von Angehörigen außereuropäischer Staaten zur Ausübung einer Beschäftigung im Bundesgebiet entgegenstehen, enthalten nur eine Sollbestimmung und schließen deshalb ebenfalls das Entstehen eines Vertrauenstatbestandes nicht aus. Wird hiernach eine Aufenthaltserlaubnis wiederholt auf schriftlichen oder mündlichen Antrag (AuslVwV Nrn. 29 und 41 zu § 21) "routinemäßig" und ohne Einschränkungen verlängert, dann kann unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes das Ermessen der Ausländerbehörde so stark eingeschränkt sein, daß der Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nicht ohne gewichtige Gründe abgelehnt werden kann. Bei der bisher üblichen Befristung der Aufenthaltserlaubnis auf ein Jahr muß, wenn sie mehrfach wiederholt und ohne besondere Begründung oder Hinweise erfolgt, die Möglichkeit ins Auge gefaßt werden, daß der betroffene Ausländer sich darauf einstellt, die Aufenthaltserlaubnis werde auch künftig ohne weiteres verlängert werden, wenn er sich beanstandungsfrei verhält und ein Interesse des Arbeitgebers an seiner Weiterbeschäftigung besteht. Für die Ablehnung des Verlängerungsantrags genügt dann nicht mehr die allgemeine Begründung, die Bundesrepublik sei kein Einwanderungsland und Grundsätze der Entwicklungshilfepolitik stünden einem weiteren Verbleib des Ausländers im Bundesgebiet entgegen. Die Verfestigung der Aufenthaltsberechtigung der Ausländer durch die Neufassung der AuslVwV Nr. 4 zu § 7 entspricht diesem Rechtsgedanken.
2. Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes nicht gänzlich außer acht gelassen. Nach seiner Auffassung greifen sie aber nicht durch, weil der Beschwerdeführer nicht zu den Personen gehöre, die bereits im Juli 1966 eine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke einer Erwerbstätigkeit besessen hätten; er habe trotz der ihm später erteilten Verlängerungen nicht darauf vertrauen können, der Grundsatz der Nichtbeschäftigung von Außereuropäern werde auch in Zukunft nicht bei ihm angewendet werden. Damit wird der Verwaltungsgerichtshof jedoch den dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Bis zur Ablehnung seiner Aufenthaltserlaubnis hatte sich der Beschwerdeführer über zwölf Jahre rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten. Sein Aufenthalt war bis zum Abschluß der Technikerschule im Frühjahr 1966 zwar erkennbar seiner beruflichen Ausbildung gewidmet und von ihm selbst in seinen Aufenthaltsanzeigen zeitlich begrenzt. Die daran anschließenden beruflichen Tätigkeiten als Konstrukteur und Vorkalkulator konnten seiner Eingewöhnung in den Arbeitsprozeß dienen; seinen Angaben über Aufenthaltsdauer und -zweck vom 22. Oktober 1964 und 31. Mai 1966 konnte noch entnommen werden, er werde seinen Aufenthalt für seine Ausbildung nutzen und zeitlich beschränken. Spätestens seit dem Antrag vom 17. April 1967 war aber seine Absicht, auf "unbestimmte Zeit" im Bundesgebiet zu leben und als Konstrukteur zu arbeiten, erkennbar. Der von ihm damals noch angegebene Zweck seines Aufenthalts -- "Arbeitsausbildung" -- ließ, nachdem der Beschwerdeführer in den folgenden Jahren ausweislich der den Ausländerbehörden vorliegenden Arbeitserlaubnisse ununterbrochen bei demselben Unternehmen als Konstrukteur beschäftigt war, keineswegs den Schluß zu, es handele sich noch um eine berufliche Ausbildung; vielmehr war den Erklärungen und dem Verhalten des Beschwerdeführers zu entnehmen, daß er auf unbestimmte Dauer im Bundesgebiet als Arbeitnehmer tätig bleiben wolle. Die danach auf formlose Anträge des Arbeitgebers des Beschwerdeführers hin erteilten Aufenthaltserlaubnisse waren zwar jeweils auf ein Jahr befristet. Da die Ausländerbehörden es jedoch zugelassen hatten, daß der Beschwerdeführer nach Abschluß seiner Praktikantentätigkeit und seiner Ausbildung sowie einer kurzen praktischen Eingewöhnungszeit entsprechend seinem erklärten Willen eine auf unbestimmte Dauer angelegte Erwerbstätigkeit begann und nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nahezu sieben Jahre ausgeübt hat, war es ihnen verwehrt, den Aufenthalt des Beschwerdeführers unter Berufung auf entwicklungshilfe- und einwanderungspolitische Gesichtspunkte ohne ausreichende Rücksicht auf dessen inzwischen fortgeschrittene wirtschaftliche und soziale Integration ohne weiteres zu beenden. Ausmaß und Intensität dieser Integration, die in der Regel mit einer fortschreitenden Entfremdung vom Herkunftsland verbunden ist, wurden mit beeinflußt durch die etwa fünfjährige Ausbildungszeit; deshalb mußte auch der rechtmäßige und beanstandungsfreie Aufenthalt des Beschwerdeführers bis 1966 in die Prüfung einbezogen werden.
Wäre die Aufenthaltserlaubnis von vornherein oder einige Zeit vor Abschluß der Ausbildung mit dem ausdrücklichen Hinweis versehen worden, sie werde über die Zeit der Ausbildung und einer anschließenden begrenzten Praxis hinaus nicht verlängert, hätte der Beschwerdeführer mit einer Verlängerung nicht rechnen und sich auf seine Integration nicht berufen können.
Der Verwaltungsgerichtshof wird nunmehr unter Berücksichtigung der dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstäbe erneut über das Begehren des Beschwerdeführers zu entscheiden haben.