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Jobmotor oder Jobkiller?
Hat die Personenfreizügigkeit zu neuen Jobs geführt oder hat sie bloss Jobs von Ansässigen zu Zuwanderern umverteilt? Hat sie die Löhne der Ansässigen erhöht oder gesenkt? Mit diesen Fragen beschäftigte sich ein umfangreiches Forschungsprogramm, an dem drei KOF-Forscher massgeblich beteiligt waren.
Nimmt man die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative als Gradmesser, dann herrscht unter Schweizerinnen und Schweizern Unbehagen über die Folgen der Zuwanderung. Eine mögliche Folge ist eine «Verdrängung» aus dem Arbeitsmarkt. Die Angst davor ist verständlich: Die Abschaffung von Zuwanderungshürden führt zu einer Ausweitung des Reservoirs an Arbeitskräften, das den Firmen zur Verfügung steht. Theoretisch hat diese Ausweitung des Arbeitsangebots das Potenzial, die Löhne oder die Stellenchancen der Ansässigen zu reduzieren. Demgegenüber stehen viele Unternehmer, die sagen, dass ein barrierefreier Zugang zu qualifizierten Arbeitskräften zentral ist für ihren Erfolg. Gemäss einer Umfrage, die 2013 unter Schweizer Firmen durchgeführt wurde, antwortete die Hälfte aller Firmen, dass europäische Fachkräfte für den Erfolg ihrer Firma wichtig sind; ein Viertel der Unternehmen sind sogar überzeugt, dass Arbeitskräfte aus der EU für ihren Erfolg unersetzlich sind (Eichler et al., 2013). Vom grösseren Unternehmenserfolg könnten auch die ansässigen Arbeitskräfte profitieren.
Es stellt sich die Frage, was nun stimmt. Hat die Personenfreizügigkeit zu neuen Jobs geführt oder hat sie bloss Jobs von Ansässigen zu Zuwanderern umverteilt? Hat sie die Löhne der Ansässigen erhöht oder gesenkt? Und hat sie die hiesigen Firmen wirklich grösser, produktiver und innovativer gemacht? Diesen Fragen widmete sich ein umfangreiches Forschungsprogramm, an dem drei KOF-Forscher massgeblich beteiligt waren call_made. (vgl. Beerli et al. 2018)
Grenzregionen besonders betroffen
Es ist kein leichtes Unterfangen, die Effekte der Personenfreizügigkeit datenbasiert zu untersuchen. Es ist beispielsweise kaum möglich, den «wahren» Effekt der Personenfreizügigkeit zu erforschen durch einen ausschliesslichen Vergleich der Zeit vor ihrer Einführung mit der Zeit danach. In einer dynamischen Wirtschaft verändert sich vieles gleichzeitig. In den 1990er-Jahren steckte die Schweiz in einer wirtschaftlichen Stagnationsphase. Ab 2005 kam sie hingegen in eine Boomphase. Es ist möglich, dass die Personenfreizügigkeit hierbei eine Rolle gespielt hat. Aber viele andere Faktoren könnten ebenfalls zur guten Entwicklung beigetragen haben.
Die Forscher nähern sich dem Effekt der Personenfreizügigkeit daher auf andere Weise. Sie machen sich die Tatsache zunutze, dass die graduelle Öffnung des schweizerischen Arbeitsmarktes grenznahe Regionen früher und stärker betraf als andere Regionen in der Schweiz. Denn die Personenfreizügigkeit öffnete den Schweizer Arbeitsmarkt nicht nur für europäische Zuwanderer, sondern auch für Grenzgänger.1 Das liess die Zahl der Grenzgänger in der Schweiz stark ansteigen: Heute arbeiten 150 000 Grenzgänger mehr in Schweizer Firmen als Anfang 2002 – das entspricht beinahe einer Verdopplung des Bestands. Der Natur der Sache entsprechend fand diese Zunahme fast ausschliesslich in grenznahen Regionen statt. Die Studie von Beerli et al. (2018) zeigt, dass nicht nur die Beschäftigung von Grenzgängern, sondern auch die Beschäftigung von Ausländern als Ganzes – also Grenzgänger plus Zuzügler – in Grenznähe nach 2002 deutlich stärker wuchs als weiter entfernt von der Grenze. Diese Resultate lassen somit vermuten: Die unmittelbarste Folge der Personenfreizügigkeit – eine Zunahme der Ausländerbeschäftigung in der Schweiz – war in grenznahen Gebieten stärker zu spüren. Um die Effekte der Personenfreizügigkeit zu untersuchen, konzentrieren sich die Forscher daher auf einen Vergleich zwischen grenznahen und grenzfernen Regionen in der Schweiz. Durch diesen Vergleich können andere Trends, welche beide Regionen in ähnlichem Ausmass betreffen, statistisch kontrolliert werden.
Kaum Hinweise auf Lohndruck
Zunächst schauten sich die Forscher an, wie sich die Löhne und Beschäftigung der Ansässigen in grenznahen im Vergleich zu grenzferneren Regionen entwickelten. Sie finden, dass sowohl die Löhne wie auch die Beschäftigung von Schweizer Arbeitskräften in den beiden Regionen praktisch gleich stark wuchsen. Das hohe Lohnniveau in der Schweiz und die Arbeitsmarktchancen der Schweizer kamen in Grenznähe also trotz des deutlich grösseren Anstiegs der Ausländerbeschäftigung nicht stärker unter Druck. Diese Resultate deuten darauf hin, dass die Arbeitsmarktöffnung den durchschnittlichen Schweizer Arbeitnehmer nicht betroffen hat.
Im Gegenteil: Die Forscher finden Anzeichen, dass die Löhne gut qualifizierter Schweizer in grenznahen Regionen – trotz grösserem Migrationsdruck – sogar stärker wuchsen als in Regionen weiter entfernt von der Grenze. Dieses Resultat ist umso bemerkenswerter, als eine Mehrheit der ausländischen Arbeitskräfte, die in Grenznähe im Zuge der Personenfreizügigkeit eine Arbeit fanden, ebenfalls gut qualifiziert waren. Gemäss dem ökonomischen Standardmodell würde man aber vor allem für jene Arbeitskräfte eine stärkere Konkurrenz und Lohndruck erwarten, welche ähnliche Tätigkeiten ausführen wie die zugewanderten Arbeitskräfte. Dieses Resultat lässt sich allerdings damit erklären, dass auch die Nachfrage und damit die Zahl der Jobs für Gutqualifizierte in Grenznähe ebenfalls besonders stark angestiegen sind. In der Tat geht ein Drittel des Lohnanstiegs der gut qualifizierten Schweizer in Grenznähe darauf zurück, dass sich deren Chancen erhöhten, einen Job mit Managementaufgaben zu übernehmen.
Um zu verstehen, warum in Grenznähe mehr Jobs für Gutqualifizierte geschaffen wurden, wandten sich die Forscher anschliessend den Firmen zu. Wie hat sich der erleichterte Zugriff auf ausländische Arbeitskräfte auf die Grösse, die Produktivität und die Innovationskraft der Firmen in Grenznähe ausgewirkt? Zur Beantwortung dieser Fragen analysierten die Forscher verschiedene Firmendatensätze aus den 1990er- und 2000er-Jahren.
Die Forscher finden starke Evidenz, dass der einfachere Zugang zu den Arbeitskräften aus dem Ausland das Wachstum von Firmen in Grenznähe positiv beeinflusste. Vor allem in den Jahren von 2002 bis 2007 wuchsen die grenznahen Firmen sowohl hinsichtlich Beschäftigung als auch Umsatz deutlich stärker als grenzferne Firmen. Dieser Wachstumseffekt lässt sich – nicht überraschend – vor allem bei Firmen in Branchen mit einem hohen Bedarf an gut qualifizierten Arbeitskräften nachweisen. Hierzu zählen die Forscher die Hightech-Industrie, wozu unter anderem die Chemie-, Pharma- und Maschinenindustrie gehören, sowie die wissensintensiven Dienstleistungsbranchen wie Versicherungen, Informatik oder das Gesundheitswesen.
Firmen in Grenznähe wurden innovativer
In einer vertieften Auswertung der Firmendaten zeigen die Autoren zudem, dass der Wachstumseffekt der Personenfreizügigkeit auf drei Faktoren zurückzuführen ist. Erstens zeigt sich, dass besonders jene Firmen stark wuchsen, die in den Jahren vor der Einführung der Personenfreizügigkeit gemäss Selbsteinschätzung unter starkem Fachkräftemangel litten. Diese Firmen dürften besonders profitiert haben, weil sie dank der Arbeitsmarktöffnung weniger Probleme bekundeten, geeignete Personen zu rekrutieren. In diesen Firmen beobachtet man denn auch einen deutlich stärkeren Anstieg der Arbeitsproduktivität als in vergleichbaren Firmen. Dies spricht dafür, dass die Personenfreizügigkeit das Produktivitätswachstum stützte. Für die meisten anderen Firmen führte die Arbeitsmarktöffnung gemäss den Forschern hingegen nicht zu einem Anstieg der gemessenen Arbeitsproduktivität.
Eine zweite Erklärung für das stärkere Wachstum von Firmen in grenznahen Gebieten ist, dass sie innovativer wurden. Das zeigt sich einerseits darin, dass sie ihre Forschungsabteilungen stärker ausbauten als grenzferne Firmen. Weiter fanden die Forscher, dass die gemessene Innovationsleistung in grenznahen Firmen besonders zulegte. So wurden von Firmen in Grenznähe nach 2002 mehr Patente angemeldet als im grenzfernen Inland – ein Effekt, der nicht auf die Pharmabranche zurückzuführen ist. Zudem brachten Firmen in Grenznähe auch mehr Produkterneuerungen auf den Markt. Der Anstieg der Innovationsleistungen lässt sich in verschiedenen Industriebranchen nachweisen – in Dienstleistungsunternehmen sind diese Effekte weniger bedeutsam. In zwei weiteren, aktuellen Studien wurden diese Effekte anhand umfangreicher Analysen von Patent- und Handelsdaten bestätigt und verfeinert (Ariu, 2018; Cristelli und Lissoni, 2019).2
Eine dritte Erklärung ist, dass die Firmen in Grenznähe besonders stark wuchsen, weil sie ihre Produktionstätigkeiten vermehrt dorthin verlagerten. Das zeigt sich darin, dass die Zahl der neuen Betriebe in grenznahen Regionen in der Periode nach 2002 stärker stieg als in grenzferneren Regionen. Gleichzeitig scheinen Firmen in grenznahen Regionen weniger Verlagerungen vorgenommen zu haben als grenzfernere Firmen. Dies betraf vor allem die Verlagerungen von Produktions- und einfacheren Dienstleistungstätigkeiten. Die Resultate lassen vermuten, dass die Personenfreizügigkeit die Standortentscheide von Firmen beeinflusste – sie machte die Schweiz als Firmen- und Innovationsstandort attraktiver.
Die beiden Kehrseiten derselben Medaille
Insgesamt haben die grenznahen Unternehmen in der Schweiz vom erleichterten Zugang zu Arbeitskräften aus der EU substanziell profitiert. Ohne den Zugriff auf ausländische Arbeitskräfte wären die Unternehmen weniger stark gewachsen und es gäbe weniger von ihnen. Dies spricht dafür, dass die EU-Arbeitskräfte tatsächlich wichtig waren für den Erfolg von Schweizer Unternehmen in der Zeit nach der Einführung der Personenfreizügigkeit. Zudem waren diese Firmeneffekte dafür verantwortlich, dass die Nachfrage nach Arbeitskräften gleichzeitig mit deren Angebot zunahm: Es wurden Jobs geschaffen, die ohne die Personenfreizügigkeit gar nie in der Schweiz entstanden wären. Deshalb kam es trotz Zuwanderung nicht zu Verdrängungseffekten oder verbreitetem Lohndruck. Gleichzeitig zeigen diese Forschungsresultate, dass die Unternehmen den substanziellen Zuzug von Ausländern in den Jahren nach der Arbeitsmarktöffnung mitverursacht haben. Diese Resultate legen nahe: Eine Reduktion der Zuwanderung in der Schweiz lässt sich nicht erzielen, ohne das Beschäftigungswachstum der Firmen zu beeinträchtigen und damit die wirtschaftliche Entwicklung zu bremsen – denn Zuwanderung und Beschäftigungswachstum sind die beiden Kehrseiten derselben Medaille.
Literatur
Ariu, A. (2018): Migration, Better Products and Trade: Evidence from the Swiss-EU Agreement on the Free Movement of People, Working Paper.
call_madeBasten, C. und M. Siegenthaler (2019): Do immigrants take or create residents’ jobs? Evidence from free movement of workers in Switzerland, The Scandinavian Journal of Economics.
call_madeBeerli, A., Ruffner, J., Siegenthaler, M. und G. Peri (2018): The abolition of immigration restrictions and the performance of firms and workers: Evidence from Switzerland. NBER Working Paper No. 25302.
Cristelli, G. und F. Lissoni (2019): Free Movement of Inventors: Open-Border Policy and Innovation in Switzerland, unpublished manuscript.
call_madeDibiasi, A., Abberger, K., Siegenthaler, M. und J.-E. Sturm (2018): The effect of policy uncertainty on investment plans. Evidence from the unexpected acceptance of a far-reaching referendum in Switzerland, European Economic Review, 104, 38–67.
Eichler, M., Wagner, A., Walter, P., Zainhofer, F. und P. Röser (2013): Bedeutung der Personenfreizügigkeit aus Branchensicht. Ergebnisse einer Unternehmensbefragung, BAK Basel Economics.
call_madeRuffner, J. und M. Siegenthaler (2017): Firmen – Die Gewinner der Personenfreizügigkeit, ökonomenstimme.
SECO (2018): 14. Bericht des Observatoriums zum Freizügigkeitsabkommen Schweiz – EU. Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf Arbeitsmarkt und Sozialversicherungen.
1) So wurden im Juli 2002 die Rechte der Grenzgänger auf berufliche und geographische Mobilität deutlich ausgebaut und sie mussten fortan nicht mehr täglich an ihren Wohnort zurückkehren. Im Juni 2004 wurde zudem der Inländervorrang für Grenzgänger aufgehoben. Ab diesem Zeitpunkt mussten Firmen nicht mehr nachweisen, dass es keinen Ansässigen gibt, welcher für die Stelle ähnlich gut geeignet sind. Der bürokratische Prozess, der einen «Inländervorrang» sicherzustellen versuchte, bedeutete gerade für kleinere Firmen eine nicht zu unterschätzende administrative Hürde bei der Anstellung von Grenzgängern.
2) So deuten die Resultate von Ariu (2018) darauf hin, dass die Arbeitsmarktöffnung zu Produktinnovationen und zu einer effizienteren Organisation globaler Wertschöpfungsketten beitrug.