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Die Eidgenossenschaft ist ein Experiment. Sie zeigt im Kleinen, wie der Prozess der Globalisierung im Grossen funktionieren könnte. Nur müsste sie endlich ihre Ideen und Institutionen aktiv im Ausland bewerben. Eine fragile EU würde davon profitieren.
Schweizer tendieren dazu, ihre politische, soziale und wirtschaftliche Ordnung für einzigartig zu halten – für etwas, das anderswo nicht nachgebildet werden kann. Das ist bedauerlich. Denn die Schweiz täte anderen Ländern einen riesigen Gefallen, würde sie mehr Energie darauf verwenden, ihre politische und soziale Ordnung im Ausland bekannter zu machen. Und sie täte auch sich selbst einen Gefallen. In einem unsicheren geopolitischen Umfeld dient die Verbreitung der eigenen Staatsform als Mittel, die Existenz der Schweiz zu sichern. Und so würde sich weisen: Der Export erfolgreicher Schweizer Institutionen geschähe mehr aus legitimem Eigeninteresse als aus purem Altruismus.
Die Mitglieder der Europäischen Union (EU) benötigen dringend ein funktionsfähiges Modell für Föderalismus und Demokratie. Welche brauchbaren und bewährten Beispiele anderer Gebilde stehen zur Verfügung, auf die das moderne Europa zurückgreifen kann? Die Geschichte der Vereinigten Staaten übt eine ziemlich grosse Anziehungskraft aus. Viele Europäer zitieren noch heute regelmässig Alexander Hamiltons berühmte Verhandlungen von 1790, wenn es um ein Vorbild für die Schaffung der Vereinigten Staaten von Europa geht. Hamilton erreichte damals, dass der neu gegründete amerikanische Bund sämtliche Schulden der Einzelstaaten übernahm. Die grosse Geste sollte als einigender Akt dienen. Doch die tatsächliche Geschichte ist weitaus weniger attraktiv: Die amerikanischen Einzelstaaten häuften in den späten 1830er Jahren weiterhin übermässig Schulden an, was in den frühen 1840ern zu grossflächigen Staatsbankrotten führte. Die amerikanische Fiskalunion wurde zum Herd neuer Konflikte. Der Bund musste neue Einnahmen generieren – über Aussenzölle –, um seine Schulden zu bedienen. Die neuen Einnahmen – ein notwendiger Teil von Hamiltons Schema – bargen grosses Konfliktpotential: Statt als einigendes Band zu wirken, schufen die unterschiedlichen Vorstellungen über gemeinsame Aussenzölle Spannungen zwischen amerikanischen Nord- und Südstaaten.
Das amerikanische Experiment in Ehren – moderne Europäer tun jedoch gut daran, andere Modelle für die Zukunft Europas in Betracht zu ziehen. Mitten im Herzen Europas finden sie einen reichen, modernen und weit zurückreichenden Fundus, aus dem sich schöpfen lässt: die Erfahrung der Schweiz. Historisch gesehen entstand die Eidgenossenschaft vor dem Hintergrund zweier unterschiedlicher Wege zur Integration sehr verschiedener Territorien mit unterschiedlichen sozialen Strukturen und Traditionen: Teilhabe oder Imperium. Ich erinnere mich an ein altes Magazin der Swissair, das in idyllischer Weise erklärte, dass das Schweizer Schloss Habsburg von einer gleichnamigen Familie erbaut worden sei, die eine wichtige Rolle in der Schweizer Geschichte gespielt habe. Das stimmt zwar, doch haben die Habsburger ihr Reich bekanntlich nicht in der Schweiz, sondern östlich davon errichtet. Es regulierte Unterschiede in den Einzelstaaten durch wohlwollenden Autoritarismus. Eine Möglichkeit zur zivilgesellschaftlichen Partizipation war nicht vorgesehen: Man hat Imperien zu akzeptieren oder gegen sie zu revoltieren. Und genau das taten die Schweizer auch. In Abgrenzung zum imperialen System entwickelte die Schweiz nach 1291 ein Modell der direkten Demokratie, das auf direkter Teilhabe am politischen Prozess basierte.
Die Schweizer Konsensmaschine
Es mag abgedroschen klingen, ist aber deshalb nicht weniger wahr: Die Globalisierung der Welt stellt Länder und Gesellschaften vor ständig neue Fragen. Die dringlichste unter ihnen ist auch die kritischste: Wie lassen sich Antworten auf die Krisen finden, die durch den Prozess der internationalen Verflechtung in regelmässigen Abständen erzeugt werden? Hier sind jene kleineren Länder im Vorteil, die im Innern von solidarischen Bindungen zusammengehalten werden. Die Schweiz entwickelte zum Beispiel in der Grossen Depression der 1930er Jahre, die mit der aktuellen Ära oft verglichen wird, einen neuen Konsens, der den Arbeitsfrieden hervorbrachte und mit ihm eine Art nationaler Solidarität schuf. Während die geopolitischen Spannungen laufend zunahmen, kooperierten die Schweizer Gewerkschaften mit den Arbeitgebern, um gemeinsam nach Lösungen für die Probleme zu suchen, vor die sie sich im Bereich der technischen Industrie gestellt sahen.
Gemeinhin ist es so, dass die Kleinheit auch die Möglichkeiten klein hält, staatlichen Aktivismus zu betreiben. Die Vorstellung, dass eine Regierung imstande sei, die Richtung der wirtschaftlichen Entwicklung vorzugeben, ist auf kleinflächige Länder nicht anwendbar. Denn die Wirkung solcher Massnahmen verpufft, was in einem kleinen Land schnell zum Vorschein kommt. Öffentliche Stimulierungsprogramme – wie zum Beispiel Massnahmen gegen die regelmässig auftretenden strukturellen Krisen der Uhrenindustrie – sind in Ländern wie der Schweiz unmöglich. Wir erinnern uns: In der wirtschaftlichen Schwächephase der 1970er schien die Branche die Umstellung der Technologie auf Quarzuhren verpasst zu haben. Aber es wäre damals sinnlos gewesen, ein Pendant zu jenem «Cash for clunkers»-Schema zu schaffen, mit dem mehrere Länder in der jüngsten Krise die Verkäufe ihrer Automobilindustrie anzukurbeln versuchten: Staatliche Anreize, sich neue Uhren zuzulegen, hätten den Sinkflug der Schweizer Uhrenindustrie nur ein wenig verzögert. Die Erneuerung einer Branche ist angewiesen auf Unternehmertum. Im Falle der Uhrenindustrie ging sie vom Unternehmer Nicolas Hayek aus. Sein Triumphzug billiger, aber ästhetisch ansprechender Plastikgehäuse beflügelte die Schweizer Uhrenindustrie und reicherte sie mit Design und Mode an.
Dies heisst jedoch nicht, dass es gar keinen Spielraum für staatliches Handeln gäbe. Öffentliche Güter wie Preisstabilität, Sicherheit und die Durchsetzbarkeit von Eigentumsrechten sind wichtig, um eine stabile Basis für unternehmerische Entscheide zu schaffen. Geht es darum, solche Stabilität zu schaffen und die Notwendigkeit steter Offenheit zu zeigen, kann die Schweiz als Modell für andere Länder dienen, die ratlos vor den Herausforderungen der Globalisierung stehen.
Topographie und Unternehmergeist
Einen Faktor für das unternehmerfreundliche Umfeld der Schweiz bildet auch die Topographie. Vier sprachlich unterschiedliche Landesteile sind aufgrund von topographischen Faktoren relativ isoliert, unterscheiden sich von ihren Nachbarn in Gesellschaftsform wie in Konfession und haben sich auch wirtschaftlich auf verschiedene Sektoren spezialisiert. Die entfernten Täler miteinander zu verbinden, bedarf einer immensen Koordinationsleistung. Brücken und Tunnels sind Mechanismen zur Integration. Das daraus entstehende Netzwerk enthält viele unterschiedliche Gebiete mit diversifizierten Produkten, die miteinander Handel treiben und untereinander interagieren. Folglich war die wirtschaftliche Integration der Schweizer Eidgenossenschaft eine Art Laborexperiment, das im Kleinen ein vorzeigbares Beispiel dafür abgibt, wie der Prozess der Globalisierung im Grossen funktionieren könnte. Die (Schweizer) Brücke dient als Metapher für die Integration einer sich entwickelnden Weltgemeinschaft: Klüfte werden mit technischer (wie auch künstlerischer und sozialer) Leistung überbrückt.
Die Europäische Union hat nicht nur ein ökonomisches Problem – unterschiedliche Wettbewerbsfähigkeit bzw. Staaten, die ihre Defizite nicht finanzieren können. Sie hat offensichtlich auch ein Demokratieproblem. Vor knapp dreihundert Jahren kam Montesquieu in seiner Abhandlung «Vom Geiste der Gesetze» zum Schluss, dass die Staatsform Demokratie am besten in kleinen geographischen Einheiten funktioniere und nicht einfach auf grosse Einheiten übertragen werden könne – für letztere eigneten sich Imperien besser. Der Grund dafür liegt Montesquieu zufolge darin, dass der Aufbau einer Demokratie konstante Kommunikation zwischen den Akteuren der Demokratie voraussetzt. Aus heutiger Sicht kann nun eingewandt werden, dass die elektronischen Kommunikationsmöglichkeiten – inklusive der automatischen oder maschinellen Übersetzung – die Verständigung auch über weite Distanzen hinweg erheblich erleichtern und einen immer grösser werdenden Diskussionskreis bilden. In diesem neuen kommunikativen Umfeld fallen einige von Montesquieus Bedenken weg, und es ist verlockend, die Demokratie eines kleinen Landes auf grössere Einheiten zu skalieren.
Viele der aktuellen EU-Reformvorschläge betonen in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit, die demokratischen Institutionen und die demokratische Rechenschaftspflicht zu verbessern. Kommissionspräsident José Manuel Barroso hat deshalb öffentlich darüber nachgedacht, wie die Parteien des Europäischen Parlaments Kandidaten für das Präsidium der Kommission vorschlagen können: Linke Parteien würden sich auf einen Kandidaten einigen, der dann gegen eine von rechten Parteien ausgewählte Person anträte. Barrosos Input fand die Unterstützung von Leuten wie Tony Blair. Einige akademische Kommentatoren erklärten den Vorschlag als attraktiven Weg für den Umgang mit verschiedenen Problemen: mit dem Mangel an Legitimität, mit der Kritik am technokratischen Charakter der EU und mit dem Vorwurf ihres Demokratiedefizits.
Es kommt allerdings einer Illusion gleich anzunehmen, dass eine direktere Wahl des EU-Kommissionspräsidenten die Unzufriedenheit und Ängste dämpfen würde. Im Gegenteil: ein neues, künstliches europäisches Gemeinwesen, das zwischen links und rechts gespalten ist, würde bloss neue Umverteilungskämpfe entfachen – und alte verstärken. Weiss «die» europäische Linke, nach welchen Parametern eine europäische Umverteilung vollzogen werden sollte? Hinzu kommt die Frage der Loyalitäten: Wird ein spanischer Sozialist eher dieselben Interessen teilen und vertreten wie ein deutscher Sozialdemokrat oder doch eher diejenigen wie sein Landsmann einer anderen Partei? Jede ideologische Gruppierung würde wohl entlang komplexer nationaler Grenzen aufgerieben und auseinanderfallen. Der Vorschlag gleicht eher einigen – glücklosen – britischen Versuchen der 1960er Jahre, als bedeutende juristische und verfassungsrechtliche Berater eben unabhängig gewordene Kolonien dazu drängten, ein Zweiparteiensystem zu schaffen. Statt stabile Regierungen zu fördern, schürte die vermeintliche Innovation bloss Fraktionsmacherei und Zersplitterung. Viel besser wäre es stattdessen, sich das Schweizer Modell der Konkordanzdemokratie zu eigen zu machen, in dem alle grösseren Parteien in der Regierung vertreten sind und folglich dazu genötigt werden, Kompromisse herzustellen. Manchmal kommt es zu regionalen Loyalitäten, manchmal zu ideologischen: Alles muss während des Entscheidungsprozesses ausgehandelt werden.
Aber das Prinzip der Konkordanz funktioniert nicht, wenn es nur abstrakt bleibt – es braucht eine konkrete Vorstellung des Ausgleichs zwischen den sich überlagernden Gruppen, an denen sich Individuen orientieren. Die Kompromisse, die regelmässig nötig sind, werden nur dann von allen mitgetragen, wenn auch in vielen anderen Bereichen entschieden werden kann: auf parlamentarischer ebenso wie auf regionaler – kantonaler – Ebene. Konkordanz ist deshalb ein Ausfluss eines gut etablierten Systems der Subsidiarität: Entscheide werden der kleinstmöglichen territorialen Einheit überlassen – Gemeinden, Städten, Verwaltungsregionen sowie Nationalstaaten.
Die Schweiz hält noch ein weiteres hilfreiches Instrument bereit, um die Wahrnehmung jener gemeinschaftlichen Probleme zu schärfen, die den ganzen europäischen Kontinent betreffen. Ein ausgebautes Referendum – mit dazugehörendem Initiativrecht – könnte ein Gegengewicht zum weitverbreiteten Gefühl bilden, der Rat und die Kommission seien weit weg, entkoppelt und unempfänglich für Anliegen der Bürger. Ein solches Referendum dient nicht dem alleinigen Zweck, politische Ablehnung auszudrücken, der wir heute allenthalben in Form des Wutbürgers begegnen. Vielmehr soll es jeweils mit einem Gegenvorschlag eingereicht werden und so eine Basis der europäischen Bürgerbeteiligung bilden.
Eine tiefe Kluft innerhalb des modernen Europa verläuft zwischen einer internationalisierten und gebildeten Elite, die sich in mehreren Ländern wohlfühlt, und einer grösseren Gruppe von Menschen mit geringerem Bildungsstand, die nach einer Migration in andere Länder nur niedrigqualifizierte oder schlecht bezahlte Jobs annehmen können. Gibt es langfristig angelegte Wege, mehr Solidarität quer durch eine Gesellschaft hinweg zu stiften? In der Schweiz war früher die Dienstpflicht der Armee Quelle nationaler Identität; in einem Europa ohne grössere externe Sicherheitsgefahren bestünde das Pendant einer Dienstpflicht in der Schaffung eines europäischen Sozialjahrs. Junge Europäer würden für eine gewisse Zeit in einem anderen Land mit anderer Sprache arbeiten und dadurch auf persönlicher Ebene sowohl die Unterschiede zwischen verschiedenen Teilen Europas kennenlernen als auch erfahren, wie Menschen über nationale Grenzen hinweg in einer Gemeinschaft von Identität und Dienstleistung zusammen verbunden sind.
Individualisierung der Sozialversicherungen
Die Ausgleichskraft der Schweiz ist kein Ding der Vergangenheit. Sie wird auch in der Gegenwart gebildet durch ein solidarisches System (AHV), das auf nationaler Ebene funktioniert. Wenn Transfers auf individuellen Beiträgen und Ansprüchen basieren, werden sie nicht Regionaleinheiten überlassen, die sich um möglichst viel oder wenig Umverteilung streiten. Ein europäisches Pendant individualisierter Sozialversicherungen würde auch die Arbeitsmobilität ergänzen und stützen – ein Kernprinzip der europäischen Integration. Wenn Europäer in mehreren Ländern arbeiten, führt dies heute zu einem Potpourri von Ansprüchen in verschiedenen, miteinander unvereinbaren Systemen sozialer Sicherheit. Individualisierte und über Landesgrenzen hinaus funktionierende Sozialversicherungen würden gewährleisten, dass die fundamentalen Transfers, die das Wohlstandsgefälle zwischen verschiedenen Regionen ausbalancieren, direkt an Individuen ausgezahlt würden und nicht via staatliche Institutionen irgendwo versandeten.
Schliesslich wird die moderne Schweiz zusammengehalten durch ein Prinzip fiskalischer Selbstbeschränkung, das mit vorsichtig koordinierten Mechanismen die Staatsverschuldung bremst. Die Unterstützung der Schuldenbremse im Jahr 2001 durch eine Mehrheit von 85 Prozent der Bevölkerung war einer der grössten Triumphe der Schweizer Demokratie.
Nur zu verführerisch scheint für Schweizer der Gedanke, ihr Land als einzigartige «Insel der Seligen» in einem Meer von Chaos zu sehen. Die Erfahrungen aus den beiden Weltkriegen des 20. Jahrhunderts halten jedoch andere Lehren bereit: Von 1914 bis 1918 importierte die Schweiz Inflation der kriegsteilnehmenden Staaten und befand sich am Ende des Krieges am Rande eines Bürgerkriegs. Die Neutralität von 1933 bis 1945 hatte den Effekt, dass sich die Schweiz danach in einem Zustand hochgradiger Isolation wiederfand.
Die Schweiz ist zutiefst verbunden mit Europa. Seit dem Ausbruch der Eurokrisen-Phase im Rahmen der Grossen Rezession haben sich die Verbindungen der Schweiz zu Europa noch intensiviert. Besonders die Verteidigung eines Währungskurses zur Verhinderung grosser Wettbewerbsverzerrungen hat in der Bilanz der Schweizer Nationalbank eine Anhäufung grosser Reserven von Staatsanleihen entstehen lassen, vermutlich von nördlichen europäischen Staaten. Ein solches De-facto-Eigentum eines signifikanten Teils europäischer Schulden ist natürlich mit keinerlei Kontrollrechten verbunden – genauso wenig wie die chinesische Beteiligung an US-Schulden dazu führt, dass Peking über Washington Macht ausüben kann. Aber Eigentum führt in beiden Fällen zu der Notwendigkeit, konstruktive Lösungen zu suchen.
Institutionen formen Gewohnheiten, und Gewohnheiten schaffen Werte. Besonders die Schweiz leidet wegen ihrer bürgerlichen Werte öfters unter internationalem Gespött – und unter den Folgen des Neids. Verteidiger dieser Werte finden sich immer seltener. Doch gibt es auch ihre klugen Verteidiger. Alain de Botton, ein Schweizer Philosoph, der in London lebt, lobt Zürich für seinen spröden Charme: «Die ausgeprägte Lektion dieser Stadt für die Welt liegt in ihrer Fähigkeit, uns daran zu erinnern, wie wahrhaft phantasievoll und menschlich es sein kann, von einer Stadt zu verlangen, dass sie nichts anderes als langweilig und bürgerlich ist.» Diese Ansicht wurde unvergesslich gemacht in Carol Reeds Film «Der dritte Mann»: «In den 30 Jahren unter den Borgias hat es nur Krieg gegeben, Terror, Mord und Blut, aber dafür gab es Michelangelo, Leonardo da Vinci und die Renaissance. In der Schweiz herrschte brüderliche Liebe, 500 Jahre Demokratie und Frieden. Und was haben wir davon? Die Kuckucksuhr!» Europa ist nun in einer Lage, in der es weniger Terror und Blutvergiessen, sondern vielmehr unspektakuläre bürgerliche Normalität braucht. Warum nicht einfach schweizerischer werden?
Dieser Text erschien in der Sonderbeilage «Reformideen – Rohstoff für die Schweiz» des Schweizer Monats (Sonderthema 9/Februar 2013).
Weitere Artikel in dieser Publikation:
Neue Becken für die Schweiz (Niklaus Bieri, Universität Bern)
Flexibles Rentenalter und Altersarbeit (Marion Haemmerli, Université de Lausanne)
Bodenabgaben gegen die Zersiedelung (Piet Justus Wolf, Universität Zürich)
Eine Lizenz zum Rauchen (Martin Eschenmoser, Universität St. Gallen)
Schulische Wettbewerbe für bessere Motivation (Xinyi Zhou, Universität Basel)
Autofreie Sonntage (Yannick Charpié, ETH Zürich)
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