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Damit der Zivilschutz seine Aufgaben in den Kantonen als strategische Reserve zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen weiterhin wahrnehmen kann, ist es aufgrund der sinkenden Rekrutierungszahlen im Zivilschutz notwendig, Zivildienstleistende („Zivis“) für Leistungen im Zivilschutz heranzuziehen. Mittelfristig (5 Jahre) soll dies mit der Integration von Zivis in Zivilschutzorganisationen mit entsprechendem Bedarf erfolgen, langfristig (8 Jahre) soll die Zusammenführung von Zivilschutz und Zivildienst zu einer neuen Organisation erfolgen: den Katastrophenschutz mit dem z.B. auch Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes übernommen werden können.
Im Entwurf des Sicherheitspolitischen Berichts 2021 wird aufgezeigt, wie sich die sicherheitspolitische Lage für die Schweiz „weiterentwickelt und teilweise verschärft“ hat. Zudem wird postuliert, dass „der Umgang in der internationalen Sicherheitspolitik noch rauer geworden“ sei. Die RK MZF setzte sich unter anderem an ihrer Jahreskonferenz vom 21. Mai 2021 mit den Herausforderungen im Zusammenhang mit der personellen Alimentierung von Armee und Zivilschutz auseinander. Dort wurde einmal mehr festgestellt, dass die Bestandessituation von Armee und Zivilschutz aus der Balance geraten und es daher dringend erforderlich sei, umgehend Massnahmen zur langfristigen Sicherung der Bestände von Armee und Zivilschutz einzuleiten.
Der Vorstand der RK MZF hat sich zuletzt am 21. Oktober 2021 mit dem titelerwähnten Bericht des Bundesrates vom 30. Juni 2021 über die Alimentierung von Armee und Zivilschutz (Teil 1) auseinandergesetzt. Der Vorstand der RK MZF vertritt folgende Positionen:
Zivilschutz
Der Zivilschutz ist die strategische Reserve der Kantone. Er ist insbesondere dazu da, die Durchhaltefähigkeit der Kantone bei Katastrophen und Notlagen sicherzustellen. Im Rahmen der bisherigen Bewältigung der Covid-19-Pandemie sowie während der teilweise verheerenden Unwetter im Sommer 2021 hat der Zivilschutz einmal mehr unverzichtbare Arbeit geleistet. Noch im Jahre 2011 konnten für den Zivilschutz 8350 Personen rekrutiert werden; 2020 waren es nur noch 2676. Die Ursachen des Rückganges werden im Bericht beschrieben. Der Vorstand der RK MZF erachtet es daher als dringend notwendig, dass das Bestandesproblem des Zivilschutzes rasch möglichst gelöst wird, wobei folgende Prämissen gelten:
Eine Verbesserung der Zivilschutzbestände ist mit den vorhandenen personellen Ressourcen nur mit einer Verlängerung der Dienstpflicht auf mindestens 20 Jahre zu erreichen. Dies ist weder politisch vertretbar noch sinnvoll. Eine Verlängerung würde die bereits Eingeteilten über Gebühr belasten. Zudem ist es ungerecht, das Bestandesproblem auf Kosten der bereits Dienenden lösen zu wollen. Darüber hinaus würde eine Verlängerung die Arbeitgeber zusätzlich belasten, da die dienstpflichtigen Arbeitnehmer wieder länger Dienst leisten müssten.
Es ist sinnvoll Synergien zu nutzen und die vorhandenen personellen Ressourcen möglichst auszuschöpfen. Die Zivis stellen ein grosses Potential dar. Der Zivilschutz ermöglicht dem Zivi ein erweitertes Aufgabenfeld im Bereich des Schutzes der Bevölkerung und der Umwelt. Die im Zivilschutz zu leistenden Aufgaben widersprechen den Grundwerten und Aufgaben des Zivildienstes nicht.
Position des Vorstandes der RK MZF zu den Vorschlägen des Berichtes Teil 1
Kurzfristige Massnahme
Massnahme A: Obligatorisches Ausbildungsmodul für Zivildienstpflichtige
Im Zivildienst soll ein obligatorisches Ausbildungsmodul „Bevölkerungsschutz“ von einem halben oder einem ganzen Tag eingeführt werden.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme nicht als zielführend. Eine derart kurze Ausbildungssequenz erhöht die Fähigkeit der Zivis für den Einsatz in Katastrophen und Notlagen nicht in ausreichendem Masse. Die Arbeit des Zivilschützers ist anspruchsvoll und muss regelmässig im Verband trainiert werden.
Mittelfristige Massnahmen
Massnahme B: weitest mögliche Aufgabe des Wohnsitzprinzips
Eine Aufweichung des Wohnsitzprinzips könnte die Bestände in den bevölkerungsschwachen Kantonen verbessern.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme als prüfenswert. Als flankierende Massnahme kann damit das Potenzial von Schutzdienstpflichtigen besser ausgeschöpft werden.
Massnahme C: Anpassung der Anforderungen für die Schutzdiensttauglichkeit
Die tiefen Bestände in den Zivilschutzorganisationen (ZSO) gehen auch auf die angepassten Tauglichkeitskriterien der Armee zurück.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme nicht als zielführend. Eine differenzierte Zuteilung im Zivilschutz ist nicht geeignet, um dessen Bestände langfristig sicherstellen zu können.
Massnahme D: Verpflichtung von Zivildienstpflichtigen mit militärischer Kaderausbildung für Einsätze als Gruppenführer
Zivildienstpflichtige, die vor dem Übertritt in den Zivildienst eine militärische Kader-laufbahn absolviert haben, könnten bei Katastrophen und Notlagen für Einsätze mit Führungsfunktion verpflichtet werden.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme im Sinne einer flankierenden Massnahme als zielführend. Damit würden Personen mit militärischer Führungserfahrung bereitstehen. Die Funktion eines Kaders im Zivilschutz muss jedoch regelmässig im Verband trainiert werden. Die Alimentierungsprobleme im Zivilschutz würden dadurch nicht gelöst.
Massnahme E: Verkürzung der Aufgebotsfristen für Zivildienstpflichtige
Die Aufgebotsfristen für Zivildienstpflichtige könnten verkürzt werden, damit sie bei Katastrophen und Notlagen rascher mit dem Zivilschutz zum Einsatz gelangen.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme im Sinne einer flankierenden Massnahme als zielführend. Doch selbst im Verbund mit den Massnahmen A und D wäre der effiziente Einsatz von Zivis in Katastrophen und Notlagen keineswegs gewährleistet. Nur geübte und von erfahrenem Kader geführte Einheiten sind nämlich bei der Mehrheit der Einsätze von Nutzen.
Massnahme F: Ausweitung der Schutzdienstpflicht auf Militärdiensttaugliche, die gemäss Art. 49 Abs 2 MG aus der Armee entlassen werden
Rekrutierte Militärdiensttaugliche, die bis zum vollendeten 25. Altersjahr die Rekrutenschule nicht absolviert haben, werden entlassen. Sie sollen neu schutzdienstpflichtig werden.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme im Sinne einer flankierenden Massnahme als zielführend. Dadurch werden die Bestände des Zivilschutzes aber nicht nachhaltig verbessert.
Massnahme G: Militärdienstpflichtige, die nach absolvierter Rekrutenschule für den Militärdienst untauglich werden, müssen in der Folge Schutzdienst leisten
Personen, die nach absolvierter Rekrutenschule für den Militärdienst untauglich erklärt werden, müssen keinen Schutzdienst mehr leisten. Damit entgehen dem Zivilschutz potenzielle AdZS. Es ist zu prüfen, ob die Personen, die noch mindestens 80 Militärdiensttage zu absolvieren hätten, jedoch nicht mehr militärdiensttauglich aber schutzdiensttauglich sind, Schutzdienst leisten sollen.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme im Sinne einer flankierenden Massnahme als zielführend. Dadurch werden die Bestände des Zivilschutzes aber nicht nachhaltig verbessert.
Massnahme H: Freiwilliger Schutzdienst durch Zivildienstpflichtige mit Einteilung in den Zivilschutz
Zivildienstpflichtige könnten freiwillig Dienst in ZSO leisten, unter Anrechnung an ihre Zivildienstpflicht. Sie würden je nach Fähigkeiten und Beständen der Kantone eingeteilt, ausgebildet und bei Bedarf Einsätze leisten.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme nicht als zielführend. Sie verbessert die Bestände des Zivilschutzes nicht nachhaltig. Es kann nicht abgeschätzt werden, wie viele Zivildienstpflichtige sich tatsächlich freiwillig melden.
Massnahme I: Zivilschutzorganisationen als Einsatzbetriebe des Zivildienstes
Zivildienstpflichtige werden dazu verpflichtet, einen Teil ihrer Zivildienstpflicht in einer Zivilschutzorganisation (ZSO) mit dauerndem Unterbestand zu absolvieren. Die im Zivilschutz eingeteilten Zivildienstpflichtigen sind den Schutzdienstpflichtigen in Bezug auf die Dienstleistungen gleichgestellt. Die ZSO werden als Einsatzbetriebe für den Zivildienst anerkannt. Im Gegensatz zu den regulären Einsatzbetrieben des Zivildienstes müssen sie keine Abgabe an den Bund entrichten. Sie tragen die Kosten für Sold, Verpflegung und Unterkunft der eingeteilten Zivis.
Der Vorstand der RK MZF erachtet diese Massnahme als sehr zielführend. Nur sie entschärft das Rekrutierungsproblem des Zivilschutzes, weil Zivis bei dauerndem Unterbestand in einem Kanton in eine ZSO fest eingeteilt werden. Synergien zwischen Zivilschutz und Zivildienst können optimal genutzt werden.
Armee
Der Bundesrat kommt im vorliegenden Bericht zum Schluss, dass der Effektivbestand der Armee von 140’000 AdA noch einige Jahre gehalten werden könne, was sich gegen Ende dieses Jahrzehnts aber ändern werde. Bereits heute sind die Bestände in den Wiederholungskursen jedoch so tief, dass kaum mehr angemessen trainiert werden kann. Dennoch will der Bundesrat darauf verzichten, bei der Armee rasch strukturelle Massnahmen zu ergreifen, die über bereits laufende Optimierungen hinausgehen. Er will warten, bis Ende 2023 – nach Abschluss der Umsetzung der Weiterentwicklung der Armee (WEA) – verlässlichere Aussagen möglich sind.
Der Vorstand der RK MZF ist der Ansicht, dass mit jedem weiteren Abwarten wertvolle Zeit vergeben wird. Der Armee gehen nämlich jährlich über 5000 Militärdiensttaugliche an den Zivildienst verloren. Zudem werden 2028 und 2029 aufgrund der Umsetzung der WEA jeweils zwei Jahrgänge aus der Armee entlassen. Der Effektivbestand wird dann unter 120’000 Angehörige der Armee (AdA) sinken, also deutlich unter die Zielgrösse eines Effektivbestandes von 140’000 AdA. Die erheblichen Unterbestände sind somit schon heute absehbar. Der Vorstand der RK MZF ist der Ansicht, dass dem Parlament vom Bundesrat 2022 konkrete Massnahmen zur Behebung dieser kommenden Missstände zur Genehmigung vorzulegen sind.
Ausblick
Langfristige Massnahmen
Auf der Grundlage des Berichts der Studiengruppe Dienstpflichtsystem vom 15. März 2016 empfahl die Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr (RK MZF) dem Bundesrat seit November 2016 mehrfach das Modell „Sicherheitsdienstpflicht“ und das „Norwegische Modell“ zu prüfen. Die seither unter der Leitung des VBS erarbeiteten Modelle, die der RK MZF vom Bereich Sicherheitspolitik im Generalsekretariat VBS als Diskussionsgrundlage zur Verfügung gestellt wurden, sind am 21. Mai 2021 in der Plenarversammlung der RK MZF sowie am 26. August und am 21. Oktober im Vorstand der RK MZF diskutiert worden. [Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), Langfristige Weiterentwicklung des Dienstpflichtsystems: Bullet-Points zu den Varianten, Bern 1.4.2021.]
Der Vorstand der RK MZF spricht sich für die vertiefte Ausarbeitung des Modells „Sicherheitsdienstpflicht“ aus.
Modell „Sicherheitsdienstpflicht“
Schweizer sind dienstpflichtig, Schweizerinnen dienen freiwillig. Dienst wird in der Armee oder im Katastrophenschutz geleistet. Die Aufgaben von Zivilschutz und Zivildienst gehen im neuen Katastrophenschutz auf. Es besteht keine Wahlfreiheit zwischen der Armee und dem Katastrophenschutz. Der Armee kommt Priorität zu. Sie rekrutiert die Anzahl Personen, die sie zur Erreichung des Bestandes benötigt. Die übrigen Pflichtigen leisten Dienst im Katastrophenschutz. Wer Militärdienst aus Gewissensgründen nicht leisten kann, dient 1,5 x länger im Katastrophenschutz. Die Armee bleibt das Mittel des Bundes. Für den Katastrophenschutz sind primär die Kantone zuständig.
Der Vorstand der RK MZF erachtet die „Sicherheitsdienstpflicht“ als dasjenige der vier präsentierten Modelle, dessen Umsetzung am realistischsten ist. Die Kapazitäten der Kantone für die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen werden gestärkt. Die Sicherheitsdienstpflicht vereinfacht das bestehende System. So gibt es neu nicht mehr drei Organisationen (Armee, Zivilschutz, Zivildienst), sondern nur mehr zwei (Armee, Katastrophenschutz). Zudem können zwei Bundesämter (Bundesamt für Bevölkerungsschutz, Bundesamt für Zivildienst) zusammengeführt werden. Die Kostenteilung zwischen Bund und Kantonen ist im Detail zu prüfen.
„Norwegisches Modell“
Alle Schweizerinnen und Schweizer sind dienstpflichtig. Armee und Zivilschutz wählen diejenigen Dienstpflichtigen aus, die sie benötigen. Die Auswahl ist somit nach dem Bedarf orientiert. Es besteht keine freie Wahl zwischen Armee und Zivilschutz. Niedergelassene Ausländerinnen und Ausländer können freiwillig Dienst im Zivilschutz und im zivilen Ersatzdienst leisten.
Der Vorstand der RK MZF ist grundsätzlich für den stärkeren Einbezug der Schweizerinnen in Armee und Zivilschutz. Das Norwegische Modell entspricht jedoch nicht dem schweizerischen Verständnis von Dienstgerechtigkeit. So leistet nur Dienst, wer tatsächlich gebraucht wird. Auch die Bezahlung von Wehrpflichtersatz durch dienstpflichtige, aber nicht rekrutierte Frauen lehnt die RK MZF ab.
Modell „Bürgerdienst“
Alle tauglichen Schweizerinnen und Schweizer leisten Dienst. Pflichtige, die es in der Armee und im Zivilschutz nicht braucht, dienen im Gesundheits- und Sozialbereich bzw. im Umweltbereich. Die Bürgerdienstpflicht dauert 245 Tage.
Der Vorstand der RK MZF lehnt die Einführung eines Bürgerdienstes ab. Der Vorstand ist zwar grundsätzlich für einen stärkeren Einbezug der Schweizerinnen in Armee und Zivilschutz. Er bezweifelt indes, dass der Bedarf an Leistungen so gross ist, dass eine derart weitgehende neue Pflicht gerechtfertigt ist. So dürften rund sechs Mal so viele Dienstpflichtige wie heute für den Gesundheits-, Sozial- und Umweltbereich tätig werden. Dies schafft Mehrkosten für den personellen Ausbau von Rekrutierung und Personalbewirtschaftung, deren Höhe erst noch zu erheben ist. Zudem fallen mit der Bürgerdienstpflicht rund 8,5 Millionen Diensttage mehr an als im heutigen System. Volkswirtschaftliche Nachteile sind auszuweisen.
Modell „Bürgerdienstpflicht mit freier Wahl“
Alle tauglichen Schweizerinnen und Schweizer leisten Dienst. Sie bestimmen frei, welche Art von Dienst sie leisten. Die Alimentierung der Armee wird über positive Anreize sichergestellt. Zusätzlich zu den Aufgabenbereichen der „Bürgerdienstpflicht“ sind in diesem Modell z.B. politische Mandate, Dienst in der Feuerwehr, Ämter in Vereinen, Einsätze in Samaritervereinen oder Verwendungen in Sportfunktionen möglich. Diese zusätzlichen Aufgaben sind von AdZS sowie von Dienstpflichtigen eines neuen Gefässes jenseits von Armee und Zivilschutz zu erbringen.
Der Vorstand der RK MZF lehnt die Einführung einer „Bürgerdienstpflicht mit freier Wahl“ ab. Dieses Modell sichert die Alimentierung von Armee und Zivilschutz nicht. Wenn Dienstpflichtige nicht mehr gezwungen werden können, Dienst in der Armee oder im Zivilschutz zu leisten, ist im Gegenteil zu befürchten, dass insbesondere die Bestände der Armee weiter sinken. Es ist unwahrscheinlich, dass der Militärdienst so attraktiv gestaltet werden kann, dass ein Effektivbestand von 140’000 AdA möglich ist. Zudem ist unklar, ob die gesellschaftliche Akzeptanz von neuen Bürgerpflichten für Frauen gegeben ist. Ebenfalls völlig offen ist, ob der empfundene Nutzen grösser als die Abneigung gegen neue und einschneidende staatliche Pflichten ist. Der Bedarf muss zudem so deutlich sein, dass die Kompatibilität mit dem Zwangsarbeitsverbot nachgewiesen werden kann. Darüber hinaus stellt sich die Frage der Arbeitsmarktneutralität, weil viel mehr Dienstpflichtige eingesetzt werden. Aus volkswirtschaftlicher Perspektive macht diese Form der Bürgerdienstpflicht keinerlei Sinn, denn Dienstpflichtige erbringen in ihren angestammten Tätigkeiten deutlich mehr wirtschaftliche Leistungen. Die volkswirtschaftlichen Mehrkosten sind beträchtlich.
Massnahmen zur Frauenförderung in der Armee und im Zivilschutz
Im März 2021 publizierte das VBS einen Bericht zur Erhöhung des Frauenanteils in der Armee. Dort werden Vorschläge zur Verbesserung der Inklusion der Frauen sowie zur frühzeitigen Information der Frauen über die verschiedenen Möglichkeiten eines Dienstes in der Armee gemacht. Insbesondere werden auch Massnahmen zur Rekrutierung von Frauen präsentiert. Leider fehlt der Bereich des Zivilschutzes.
Der Vorstand der RK MZF erachtet die Erhöhung des Frauenanteils in der Armee und im Zivilschutz als ein zentrales Ziel der zukünftigen Entwicklung dieser beiden sicherheitspolitischen Instrumente. Der Dienst für Frauen soll dabei weiterhin auf Freiwilligkeit beruhen. Der Vorstand der RK MZF befürwortet die im erwähnten Bericht aufgeführten Massnahmen. Darüber hinaus erachtet er auch die Stärkung des Orientierungstages oder die Einführung eines obligatorischen Sicherheitstages im Interesse der Kantone. Damit könnten den jungen Menschen die Chancen und mögliche Laufbahnen in sämtlichen Instrumenten der Sicherheitspolitik nähergebracht werden.