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Commissions du conseil
Introduction
Toute proposition municipale (préavis ou rapport) doit être remise à une commission du conseil afin que ce dernier puisse valablement délibérer conformément à l’article 35 alinéa 3 de la loi sur les communes (LC).
Dernière mise à jour le 17.02.2022
Les propositions présentées par la municipalité au conseil général ou communal sont nécessairement renvoyées à l'examen d'une commission.
Le rôle de la commission est de donner son point de vue pour que le conseil puisse prendre une décision. La commission peut préaviser négativement ou positivement un préavis, voire faire quelques contre-propositions que l’on nomme amendements. Une fois que les commissaires ont débattu de la proposition qui leur est soumise, voire proposé des amendements, elle va rédiger un rapport qui doit être remis aux membres du conseil avant la tenue de l’assemblée lors de laquelle celui-ci devra se prononcer. Ces rapports ne sont pas soumis au vote du conseil mais permettent à celui-ci de se déterminer.
Les différentes commissions et leur fonctionnement
La loi sur les communes (art 40e ss LC) prévoit qu’il existe au sein des conseils généraux et communaux différents types de commissions, qui sont :
- Les commissions imposées par la loi, comme par exemple la commission de recours en matière d’impôts.
- Les commissions de surveillance, par exemple la commission de gestion et des finances.
- Les commissions ad hoc, soit celles qui examinent une proposition municipale quelconque et qui sont nommées de cas en cas.
- Les commissions thématiques, soit celles qui sont créées pour traiter les objets sur une thématique récurrente. On trouve par exemple des commissions d’urbanisme, de l’énergie ou de l’environnement ou encore la commission des pétitions.
Il existe au sein du conseil général et du conseil communal différents types de commissions. Il s'agit des commissions instituées par la loi, des commissions de surveillance, des commissions ad hoc, des commissions thématiques.
Ces commissions sont soit nommées directement par le conseil soit par le bureau. Le mode de désignation des commissaires et de leur président·e est défini par le règlement du conseil. Cela signifie que chaque commune est libre de décider du nombre de membres qui vont composer les commissions, notamment en fonction de la sensibilité des sujets à traiter, si possible un nombre impair.
Le règlement du conseil contient toujours un chapitre sur la composition et le fonctionnement des commissions. Toutefois, la loi fixe déjà un certain nombre de règles auxquelles on ne peut déroger, par exemple :
- Les commissions délibèrent à huis clos. Les séances ne sont pas publiques, seuls les conseiller·ère·s participent aux délibérations.
- Pour qu’une commission puisse délibérer, il faut qu’un certain nombre de membres soient présent·e·s. Il s’agit du quorum : il faut que la majorité des membres soient présent·e·s lors d’une séance, à défaut elle ne pourra pas ouvrir la discussion et voter un objet qui lui est soumis. Ainsi, si une commission est composée de 5 membres, il faut que 3 membres minimum soient présent·e·s.
- La commission doit accepter et voter l’objet. Pour que l’objet soit accepté, la décision doit être prise à la majorité simple des membres présent·e·s. Il faut qu’il y ait plus de la moitié des membres présent·e·s qui acceptent l’objet. Par exemple, sur 5 membres présent·e·s, il faut qu’au moins 3 acceptent la proposition.
- La·le président·e de la commission prend part au vote mais, en cas d’égalité, son vote est prépondérant. Cela signifie que dans ce cas particulier c’est son vote qui décidera si l’objet est accepté ou refusé.
- La LC prévoit que les commissions peuvent élaborer un règlement d’organisation. Elles sont donc libres d’en édicter un ou pas. Il s’agit d’un règlement interne qui n’est pas soumis à l’approbation de personne.
Rapports des commissions
Lorsqu’une commission est saisie d’un préavis, elle l’étudie et rend un rapport. Ce rapport résume les investigations de la commission et donne certains éclairage techniques, financiers et politiques aux conseiller·ère·s afin de leur permettre de rendre une décision. Il oriente le conseil et l’aide à se prononcer en faveur ou en défaveur du préavis.
Le conseil ne vote ni le rapport ni les conclusions du rapport. Seul le préavis municipal fait l’objet d’un vote de la part du conseil.
Il existe une exception : la commission a la possibilité d’amender les conclusions du préavis (jamais le corps du préavis). Dans ce cas-là, la commission apporte une ou plusieurs modifications aux conclusions municipales. Le conseil doit donc se prononcer dans un premier temps sur les amendements proposés par la commission. Ensuite, le conseil votera finalement le préavis amendé ou pas, selon que les amendements de la commission sont acceptés ou non.
Les membres des commissions doivent adopter leur rapport au moyen d'un vote. Leurs décisions sont prises à la majorité simple et les rapports doivent être signés. Les membres qui n’adhéreraient pas à la majorité peuvent déposer un rapport de minorité. Ce rapport de minorité devra également être transmis aux conseiller·ère·s afin qu’elles·ils puissent se faire une opinion basée sur les deux points de vue exprimés par les commissaires. Le rapport de minorité peut contenir un amendement au préavis municipal ou un amendement à l’amendement (sous-amendement) du rapport majoritaire de la commission.
L'assemblée ou le bureau peut impartir un délai aux commissaires pour le dépôt de leur rapport. La plupart du temps, les règlements du conseil prévoient un délai. Lorsqu'une commission ne peut faire son rapport dans le délai imparti, elle prévient la·le président·e du conseil, laquelle·lequel en informe ce dernier et la municipalité.
Les rapports de majorité et de minorité peuvent proposer des amendements contradictoires sur un même point des conclusions. Lors des délibérations, la·le président·e devra opposer ces amendements l’un à l’autre avant de passer au vote final sur le préavis municipal. Lorsque le conseil doit se prononcer sur un amendement et un sous amendement, le sous-amendement est voté en premier.
Groupes politiques
En règle générale, les groupes politiques sont plutôt présents dans les communes qui élisent leur conseil communal selon le système proportionnel et dans lesquels les partis politiques sont représentés. C’est le règlement du conseil qui détermine s’il existe des groupes politiques en son sein (art 40 b LC).
Lorsqu’il existe des groupes politiques au sein du conseil, ces derniers sont répartis de manière équitable dans les commissions en fonction de la taille de chaque groupe. La répartition s’effectue en principe d’entente entre les président·e·s de groupes et le bureau dans un document élaboré en début de législature.
Le règlement du conseil arrête le nombre minimum de membres qu’il faut pour qu’un groupe politique soit créé. Dès lors, le règlement du conseil doit contenir un article qui précise qu’il faut par exemple 5 membres pour former un groupe.
La loi laisse aux communes la liberté de prévoir le mode de constitution du groupe politique. Par exemple, le règlement du conseil peut prévoir qu’un groupe est formé lorsque notamment les conseiller·ère·s qui le composent sont élu·e·s sur la même liste électorale, font partie du même parti politique, ou partagent les mêmes orientations politiques, etc.
La LC contient deux règles sur le fonctionnement des groupes politiques au sein des commissions. L’article 40g alinéa 5 prévoit que :
- Lorsqu’un siège devient vacant, il reste acquis au groupe auquel appartenait la·le conseiller·ère à remplacer. Cela signifie que lorsqu’un groupe politique perd un·e membre car elle·il démissionne par exemple, le groupe conserve le siège dans les commissions. Le groupe pourra alors remplacer la·le membre sortant·e ;
- Lorsqu'un·e membre d'une commission démissionne de son parti ou quitte son groupe politique ou en est exclu·e, elle·il est réputé·e démissionnaire de la commission dans laquelle elle·il représentait ce parti ou ce groupe. Cela signifie que lorsqu’un·e membre d’un groupe démissionne, elle·il ne pourra plus siéger dans les commissions au sein desquelles elle·il représentait son ancien groupe.
Droit à l’information
Les commissions ont besoin d’obtenir de la part de la municipalité certaines informations ou documents pour étudier en détail les propositions municipales qui leur sont soumises et ainsi produire un rapport exhaustif au conseil.
Comme chaque conseiller·ère, les membres des commissions doivent pouvoir obtenir toutes les informations nécessaires à l’exercice de leur mandat (art. 40c et 40 h LC). Cela s’appelle le droit à l’information.
Les commissions doivent s’adresser à la municipalité ou à sa·son représentant·e désigné·e pour obtenir les documents ou renseignements désirés. Elles ne peuvent en aucun cas passer directement par l’administration communale, sauf accord préalable de la municipalité. A ce titre, si la commission souhaite faire appel à un·e intervenant·e extérieur·e, elle doit préalablement consulter la municipalité. En cas d'engagement financier, l'accord de la municipalité est par ailleurs nécessaire.
Comme mentionné plus haut le droit à l’information n‘est pas absolu. En plus de devoir justifier de la nécessité d’obtenir l’information désirée, un·e commissaire peut se voir refuser certaines informations par exemple :
- les documents internes sur lesquels la municipalité s'est directement fondée pour prendre une décision
- les informations qui relèvent de la sécurité de la commune
- les informations qui doivent rester confidentielles pour des motifs prépondérants tenant à la protection de la personnalité ou d'un secret protégé par la loi
En cas de divergences entre un·e membre du conseil général ou communal et la municipalité quant à l'étendue du droit à l'information, la·le membre du conseil général ou communal ou la municipalité peut saisir la·le préfet·e du district, qui conduit la conciliation entre la·le conseiller·ère et la municipalité. En cas d'échec de la conciliation, la·le préfet·e statue.
S’agissant des commissions de gestion et finances, qui sont les commissions de surveillance, le droit à l’information s’exerce de la manière suivante :
- Il ne porte que sur l’exercice comptable précédent (art. 93 e LC).
- Les commissions de surveillance peuvent avoir accès aux documents et renseignements nécessaires à l’exercice de leur mandat. La confidentialité des documents ou renseignements transmis aux commissions doit être spécifiquement précisée par la Municipalité afin que les membres de ces dernières puissent faire usage de toute la réserve nécessaire (art. 93e LC).
- Il est limité aux actes de gestion et aux comptes. Les commissions s’abstiennent d’investiguer sur des faits ou de demander des documents qui ne présentent aucun lien avec la gestion par la municipalité de l’année écoulée. Elles n’utilisent donc les documents et renseignements communiqués par la Municipalité que dans la mesure où ils sont nécessaires à l’accomplissement de leur mandat.
- Les commissions de surveillance ne peuvent pas avoir accès à des informations qui porteraient atteinte à un intérêt public ou privé qui est jugé plus important que leur droit à l’information. Par exemple, la Municipalité peut refuser de communiquer un document à une commission si cela risque de nuire à son bon fonctionnement ou à la personnalité de certain·e·s collaborateur·trice·s.
- Lorsque c’est utile à l’exercice de leur mandat, les commissions de surveillance ont la possibilité d’interroger les employé·e·s de l’administration communale mais uniquement en présence d’une délégation de la municipalité qui doit en être informée préalablement.
- Les extraits des procès-verbaux des séances de la municipalité sont accessibles aux commissions de surveillance au même titre que n’importe quels autres documents officiels et définitifs élaborés par la Municipalité (comme par exemple un préavis). En revanche, il n’en est rien s’agissant des procès-verbaux complets retranscrivant les débats et les positions exprimées par les conseiller·ère·s municipaux·ales (art. 93 e LC). Les notes ou autres échanges internes sont également exclus du droit à l’information des commissaires.
Attention : les commissions de surveillance ne doivent pas effectuer de la cogestion sur des projets ou affaires en cours, mais uniquement se concentrer sur des éléments achevés au cours de l’exercice précédent. Le principe de la séparation des pouvoirs implique qu’une autorité ne doit pas empiéter sur les domaines de compétence d’une autre autorité.
Secret de fonction
De par leur domaine d’examen, le droit à l’information des membres des commissions de surveillance est plus étendu que celui des autres conseiller·ère·s communaux·les. Leur devoir de réserve quant à la divulgation d’informations confidentielles est d’autant plus important.
Les membres des commissions sont également soumis·es au secret de fonction. Elles·Ils ne doivent donc pas divulguer n’importe quelle information à l’externe. À ce titre, Elles·ils doivent traiter de manière confidentielle tout fait ou renseignement indiqué comme tel dont elles·ils ont connaissance dans l’exercice de leur mandat.
En effet, il résulte implicitement de l’article 320 CP que, lorsqu’un·e membre d’une autorité a connaissance dans le cadre de sa charge d’un élément couvert par le secret, elle·il est également tenu par le secret, sous peine de commettre l’infraction prévue par la disposition précitée.
Le Conseil communal ou général est compétent pour lever le secret d’un·e membre d’une commission si besoin.
Les commissions consultatives
La municipalité peut constituer des commissions consultatives ou «extra-parlementaires». Ces commissions, même si elles sont composées en tout ou partie de conseiller·ère·s communaux·les ou généraux·les, ne sont pas des commissions du conseil communal ou général et à ce titre ne bénéficient pas des mêmes droits.
Ces dernières sont considérées comme des groupes de travail que la municipalité peut consulter si elle le souhaite, par exemple pour élaborer un préavis ou mener des réflexions sur un projet. Elles ne rapportent pas sur les préavis municipaux et ne peuvent en aucun cas donner des injonctions à la municipalité.
FAQ
Quels sont les droits et les devoirs d’une commission du conseil ?
Le but des commissions est notamment d’examiner toutes les propositions de la municipalité présentées au conseil (art. 35 LC). Afin qu’elle puisse se déterminer en toute connaissance de cause, la commission doit pouvoir obtenir toutes les pièces nécessaires de la part de la municipalité. Selon l’article 40c LC applicable aux commissions (art. 40h LC), tout·e membre d’une commission peut avoir accès à l’information nécessaire à l’exercice de son mandat. L’alinéa 2 de l'article 40c énumère les informations qu’un·e membre peut se voir refuser. La transmission des tels documents repose également sur le principe de transparence qui découle de la législation et de la réglementation en matière d’information (art. 8 et 10 LInfo). De plus, l’article 40h alinéa 2 LC ajoute qu’après consultation préalable de la municipalité, la commission peut recevoir ou consulter des intervenant·e·s extérieur·e·s pour l’objet traité. Cependant, si la commission s’adresse directement à l’administration communale, la municipalité peut demander à être entendue avant que cette dernière ne procède à l’investigation et à y participer. En cas d’engagement financier, l’accord de la municipalité est nécessaire. Il sied de préciser au surplus que le rôle des commissions ne se limite pas seulement à avaliser les propositions de la municipalité, mais, bien au contraire, à vérifier le respect par ces dernières des conditions légales et réglementaires et à évaluer leurs éventuelles conséquences à l’égard de la commune. En cas de divergence entre un·e membre du conseil général ou communal et la municipalité quant à l’étendue du droit à l’information, la·le membre du conseil peut saisir la·le préfet·e du district, qui conduit à la conciliation entre la·le conseiller·ère et la municipalité. En cas d'échec de la conciliation, la·le préfet·e statue. Le recours prévu à l'article 145 LC est réservé.
Qui peut déposer un amendement ?
Les membres du conseil, les commissions et la municipalité.
Faut-il prévoir des suppléant·e·s aux commissions ?
Ce n’est pas obligatoire, la loi prévoit que les commissions peuvent délibérer si le quorum est atteint.
Est-ce que les commissions peuvent se réunir via videoconférence et voter par courriel ?
Non, la loi prévoit un quorum, il faut dès lors en déduire qu’elles doivent se réunir en présentiel.
Quelle est la procédure pour qu’un objet soit voté par le conseil ?
La municipalité doit établir un préavis, qui sera soumis à une commission du conseil, puis le conseil pourra délibérer et voter sur cet objet.
Un·e conseiller·ère fait opposition à une mise à l’enquête relative à un plan d’affectation. Doit-elle·il se récuser ?
Oui mais uniquement pour sa propre opposition. Elle·Il pourra en revanche participer aux délibérations et au vote sur le plan. Elle·Il pourra également être membre de la commission mais ne pourra pas lever sa propre opposition. Elle·Il pourra participer au vote sur les autres oppositions.
Est-ce qu’un règlement de conseil qui prévoit la constitution d’une commission composée de membres du conseil, de municipaux·les et d’expert·e, peut prévoir que la municipalité consulte cette commission avant chaque préavis ?
Non, ce n’est qu’un groupe de travail et il n’est pas possible de contraindre la municipalité à la consulter avant l’élaboration de préavis.
La commission de gestion a-t-elle le droit de continuer à investiguer sur certains dossiers alors qu’elle a rendu son rapport à la municipalité ?
La commission de gestion est appelée à examiner la gestion des affaires communales par la municipalité pendant l’année écoulée, art 93c et 93d LC. Dans le cadre de son mandat, cette commission exerce son pouvoir d’investigation, requiert auprès de la municipalité les documents et les renseignements dont elle a besoin dans l’exercice de son mandat. Une fois le rapport définitif déposé et adressé à la municipalité, la commission n’est plus en mesure de poursuivre ses investigations, ni de déposer des remarques supplémentaires.
Une commission du conseil peut-elle proposer un préavis visant à écarter un préavis de la municipalité ?
Une commission ne peut pas déposer de préavis, cette attribution étant de la compétence exclusive de la municipalité. La commission ne peut que se limiter à rendre des conclusions dans son rapport ; dans ce cadre, elle reste libre de proposer des amendements au préavis municipal, ou d’en recommander le rejet. Un préavis rendu par une commission est entaché de nullité, vu qu’il émane d’une autorité incompétente. Le vote sur un tel objet est entaché d’illégalité et peut être annulé par la voie du recours au Conseil d’Etat selon l’article 145 LC.
Contact :
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC)
Direction des affaires communales et droits politiques
Rue Cité-Derrière 17 - 1014 Lausanne
Tél. 021 316 40 80 - <email-pii>