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Anonymisierter Entscheidtext (Auszug)
Sachverhalt:
Mit Beschluss Nr. 706 vom 24. August 2018 (nachfolgend Beschluss) setzte die Stadt Zürich (nachfolgend Rekursgegnerin) unter anderem das Strassenprojekt «Strassenlärmsanierung Kreise 1, 4 und 5» fest. Gegen den Beschluss erhob A (nachfolgend Rekurrent) mit Eingabe vom 3. Oktober 2018 Rekurs beim Regierungsrat und beantragte zur Hauptsache, es sei der Beschluss aufzuheben sowie das Strassenprojekt zur zusätzlichen Sachverhaltsabklärung und Neubearbeitung an die Rekursgegnerin mit der Anweisung zurückzuweisen, die Strassenlärmsanierung vorwiegend mit Massnahmen an der Quelle (Temporeduktionen) umzusetzen und Erleichterungsanträge zur Ermöglichung von Ersatzmassnahmen nur noch ausnahmsweise, mit konkreter Begründung im Einzelfall, zu beantragen.
Erwägungen:
1. a) Der Rekurs richtet sich gegen die festgesetzten Sanierungserleichterungen an einer ortsfesten Anlage im Sinne von Art. 14 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Die LSV sieht für die Projektierung und Genehmigung von Lärmschutzvorkehren bei neuen oder geänderten Anlagen sowie für Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden kein besonderes Verfahren vor. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist hierfür das Verfahren für die betroffene Anlage anzuwenden (BGE 122 II 165 E. 16c). Die im Strassengesetz vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) enthaltenen Zuständigkeitsbestimmungen für den Strassenbau gelten folglich auch gegen Entscheide über Lärmsanierungsmassnahmen. Gemäss der besonderen Zuständigkeitsregelung von § 45 StrG für die Städte Zürich und Winterthur setzen deren Stadträte die Projekte für Strassen mit überkommunaler Bedeutung fest. Diese Beschlüsse können gemäss § 45 Abs. 2 StrG beim Regierungsrat angefochten werden. Das vorliegend umstrittene Lärmsanierungsprojekt betrifft mitunter Strassen mit überkommunaler Bedeutung. Der Regierungsrat ist folglich für die Behandlung des vorliegenden Rekurses gegen den Stadtratsbeschluss vom 24. August 2018 zuständig, soweit Strassen mit überkommunaler Bedeutung betroffen sind.
b) Zum Erheben eines Rechtsmittels ist nach § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Ein als juristische Person konstituierter Verband kann in diesem Zusammenhang insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen den Rechtsmittelweg beschreiten. Er kann aber auch im eigenen Namen die persönlichen Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, sie der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Rekurs jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein und sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Die Legitimation steht deshalb auch nicht jedem Verein zu, der sich in allgemeiner Weise mit dem Gebiet befasst, in dem der angefochtene Entscheid erlassen worden ist. Vielmehr muss ein enger, unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen Zweck der Vereinigung und dem fraglichen Sachgebiet bestehen. Weiter hat der statutarische Zweck einen Bezug zu den Beschwerdeinteressen der betroffenen Vereinsmitglieder aufzuweisen. In der Praxis wird beispielsweise die Formulierung akzeptiert, wonach der Verband die Interessen seiner Mitglieder im Rahmen des statutarischen Zwecks wahrt bzw. vertritt. Kann ein Verband demgegenüber nach seinen Statuten nur öffentliche Interessen oder solche der Allgemeinheit geltend machen, ist er zur egoistischen Verbandsbeschwerde nicht befugt. Die Erfüllung der Legitimationsvoraussetzungen ist substantiiert darzulegen. Demzufolge hat der Verein mit der Rekurseingabe ein vollständiges Mitgliederverzeichnis einzureichen und nachzuweisen, welche Mitglieder aus welchen Gründen legitimiert sein sollen (zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00194 vom 24. August 2017, E. 2.a, mit Hinweisen; MARTIN BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 21 N 93 ff.).
c) Der Rekurrent ist ein Verein gemäss Art. 60 ff. ZGB (SR 210) und somit als juristische Person konstituiert. Während die Statuten in ihrer bei Einspracheerhebung geltenden Fassung lediglich eine ideelle Zwecksetzung umfassten und mithin nicht zur egoistischen Verbandsbeschwerde berechtigten (Urteil des Bundesgerichts 1C_566/2017 vom 22. März 2018), sehen die mit Beschluss der Generalversammlung vom 16. Mai 2017 beschlossenen und am 19. Juli 2017 in Kraft getretenen Statuten in Art. 2 Ziff. 2 als Zweck neu – neben dessen ideeller Umschreibung in Art. 2 Ziff. 1 – nun auch vor, dass der Rekurrent die Interessen und Rechte seiner Mitglieder im Rahmen des Zwecks, insbesondere in Verfahren vor Behörden und Gerichten wahrt. Eine entsprechende Formulierung findet sich auch in den gegenwärtig geltenden, durch die Generalversammlung vom 21. September 2020 genehmigten Statuten. Damit ist der Rekurrent nun grundsätzlich zur egoistischen Verbandsbeschwerde befugt. Dabei vermag die im Zeitpunkt der Einspracheerhebung noch fehlende statutarische Ermächtigung zur Führung von Verfahren vor Behörden und Gerichten die Rekurslegitimation im vorliegenden Verfahren nicht zu beeinträchtigen. Dass hinsichtlich der Einsprachelegitimation in § 17 Abs. 1 StrG auf die Bestimmungen zur Rekurs- und Beschwerdelegitimation verwiesen wird, ändert nichts am Umstand, dass es sich bei der Einsprache nach § 17 StrG nicht um ein Einspracheverfahren mit Rechtsmittelfunktion, sondern um ein Einwendungsverfahren (ohne Rechtsmittelfunktion) (KASPAR PLÜSS in: Kommentar VRG, § 10a N 25; JÜRG BOSSHARD / MARTIN BERTSCHI in: Kommentar VRG, § 19b N 95, sowie MARTIN BERTSCHI in: Kommentar VRG, § 21 N 30), mithin um ein nichtstreitiges Verwaltungsverfahren handelt, das eine breite Beteiligung der Bevölkerung bezweckt (Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017, E. 2.4–2.7). Insoweit steht die «Legitimationsprüfung» gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 StrG in Widerspruch zu § 17 Abs. 2 Satz 1 StrG, wonach mit der Einsprache alle Mängel des Projekts geltend gemacht werden können. Zur Einsprache muss mindestens legitimiert sein, wer gegen den Beschluss ein Rechtsmittel einlegen kann, wobei dies abschliessend erst nach Erlass des entsprechenden Beschlusses beurteilt werden kann (vgl. ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, N 443, 446). Angesichts der Rechtsnatur des strassenrechtlichen Einspracheverfahrens als Einwendungsverfahren muss es genügen, wenn die Legitimation im Verfahren vor der Projektfestsetzungsbehörde kursorisch geprüft und im Fall einer gänzlich fehlenden Betroffenheit eine Behandlung der erhobenen Einwendungen – unbeschadet der Rechtsmittellegitimation des Einsprechers gegen den Projektfestsetzungsbeschluss – unterbleiben kann. Überdies vermag ein bloss formeller Mangel bezüglich der Beschwerdeberechtigung im verwaltungsrechtlichen Verfahren im Allgemeinen keinen wirksamen Einwand zu begründen, soweit er bis zum Urteilszeitpunkt (nachträglich) entfallen ist bzw. die Prozessvoraussetzungen vorliegen (vgl. BGE 102 Ib 64 E. 2a). Schliesslich hat bereits die Rekursgegnerin im angefochtenen Festsetzungsbeschluss die Legitimation des Rekurrenten im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 StrG bejaht (zum Ganzen BRGE I Nr. 0030/2019 vom 15. März 2019, E. 1.2). Der Zweck des Rekurrenten umfasst gemäss Art. 2 Ziff. 1 der Statuten (sowohl in der Version vom 19. Juli 2017 als auch in der geltenden Fassung) insbesondere ein Tätigwerden für eine minimale Umweltbelastung, vor allem durch Lärm, Erschütterungen, Schmutz und Schadstoffe, die Vermeidung von unnötigem Verkehrsaufkommen, eine optimale Sicherheit und Gesundheit für alle Verkehrsteilnehmerinnen und -teilnehmer, namentlich für Kinder, ältere Leute und Behinderte, die Begünstigung von Verkehrsmitteln mit optimalem Wirkungsgrad sowie die Förderung verkehrsarmer Raumordnungs- und Siedlungsstrukturen, womit die mit dem vorliegenden Rekurs angestrebten Ziele zweifellos abgedeckt sind. Somit liegt eine genügende statutarische Ermächtigung zur Wahrung der Interessen der Mitglieder des Rekurrenten vor.
d) Eine Temporeduktion als Massnahme an der Quelle im Rahmen einer umweltrechtlichen Sanierung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) stellt gleichzeitig auch eine funktionelle Verkehrsanordnung gemäss Art. 3 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) dar. Nachdem vorliegend Erleichterungen gemäss Art. 14 LSV als Ausnahme von der Sanierungspflicht im Streit stehen und der Rekurrent stattdessen in erster Linie Temporeduktionen beantragt, rechtfertigt es sich hinsichtlich der persönlichen Betroffenheit der Mitglieder des Rekurrenten auf die Rechtsprechung gegen Verkehrsanordnungen abzustellen. Danach ist erforderlich, dass die Betroffenen die fragliche Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen, wie dies bei Anwohnenden und Pendelnden der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1). Angesichts der zentralen Lage der im Streit liegenden Strassenabschnitte ist davon auszugehen, dass die meisten Einwohnenden der Stadt diese mit einer gewissen Regelmässigkeit frequentieren, weshalb bezüglich der insgesamt 7350 in der Stadt Zürich wohnhaften Mitgliedern des Rekurrenten von einer erhöhten Betroffenheit auszugehen ist, nicht nur hinsichtlich der konkret in den von Überschreitungen der Lärmgrenzwerte betroffenen Liegenschaften wohnhaften Mitgliedern. Eine über das vom Rekurrenten Vorgebrachte hinausgehende Substantiierung der betroffenen Mitglieder ist angesichts des grossen Perimeters der Lärmsanierung und der Verkehrsanordnungen nicht erforderlich (BRGE I Nr. 0023/2017 vom 10. Februar 2017, E. 2.4–2.5). Von einer Prüfung der Betroffenheit mit Bezug auf einzelne Strassenzüge kann abgesehen werden (BRGE I Nr. 0030/2019 vom 15. März 2019, E. 1.3). Dies rechtfertigt sich umso mehr infolge der grossen in der Stadt Zürich wohnhaften Anzahl von rekurrentischen Mitgliedern.
e) Nach dem Gesagten ist der Rekurrent zur egoistischen Verbandsbeschwerde legitimiert. Der angefochtene Beschluss ging dem Rekurrenten am 4. September 2018 zu. Die Rekursschrift wurde am 3. Oktober 2018, mithin innerhalb der 30-tägigen Frist gemäss § 22 VRG der Post übergeben. Auf den form- und fristgerecht erfolgten Rekurs ist somit einzutreten.
2. a) Der Rekurrent macht geltend, das Koordinationsgebot verbiete insbesondere widersprüchliche Entscheide. Nachdem das Baurekursgericht mit seinem Entscheid vom 15. März 2019 den dort erhobenen Rekurs vollumfänglich gutgeheissen und den Beschluss des Stadtrates vom 24. August 2018, soweit dieser angefochten wurde und kommunale Strassenabschnitte betrifft, aufgehoben habe, werde auch der Regierungsrat den vorliegenden Rekurs gutzuheissen haben (Noveneingabe vom 26. März 2019, Ziff. 2 f.).
b) Das Koordinationsgebot ist Ausfluss des Willkürverbots (Art. 9 der Bundesverfassung [BV; SR 101]) und des Grundsatzes der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2010.00165 vom 14. Juli 2010, E. 3.2). Das Koordinationsgebot gilt in komplexen Verfahren, in die mehrere Entscheidbehörden bzw. Gemeinwesen involviert sind (vgl. BGE 137 II 182 E. <ip-pii>; REGINA KIENER / BERNHARD RÜTSCHE / MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl. 2021, N 502; KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, a.a.O., N 117 ff. und 408 ff.; siehe z. B. Art. 62a ff. Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 [SR 172.010]; Art. 25a Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 [PBG; SR 700]). In solchen Verfahren sind die involvierten Behörden zu einer inhaltlichen und formellen Abstimmung verpflichtet, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (vgl. BGE 133 II 181 E. 5.1.4; 122 II 81 E. 6d/aa und 6d/cc; 116 Ib 50 E. 4b). Koordinationspflichtig sind nur untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde (vgl. BGE 117 Ib 35 E. 3e; RENÉ WIEDERKEHR / KASPAR PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, N 1590 f.). Die Bewilligungsverfahren für zwei oder mehrere Bauvorhaben, die voneinander abhängen und daher eine materielle Einheit bilden, müssen in koordinierten Verfahren bewilligt werden. Massgebend ist hierbei, ob zwischen den Bauvorhaben ein enger betrieblicher und funktioneller Zusammenhang besteht. Keine Koordinationspflicht besteht dagegen namentlich bei zwei verschiedenen, voneinander getrennten oder jedenfalls voneinander trennbaren Bauvorhaben bzw. entsprechenden Nutzungsänderungen (ARNOLD MARTI in: Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander Ruch / Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 25a RPG N 23). Auch Strassenprojekte unterliegen als Sondernutzungspläne der Koordinationspflicht nach Art. 25a RPG (vgl. MARTI, a.a.O., Art. 25a RPG N 57). Bei Lärmschutzprojekten besteht insofern eine Koordinationspflicht als Sanierungserleichterungen und die baulichen Lärmschutzmassnahmen gleichzeitig mit der Einführung der Geschwindigkeitsreduktion aufgelegt und verfügt bzw. eröffnet werden müssen, wenngleich sie von unterschiedlichen Behörden in unterschiedlichen Verfahren bewilligt werden (ANETTE DALCHER / ROBERT LAUKO / SALOME BÉRARD, Lärmsanierungsrecht bei Strassen, PBG-aktuell 1/2018 S. 5, S. 10).
c) Die kommunalen Strassenabschnitte und diejenigen mit überkommunaler Bedeutung sind beide Teil desselben Strassenprojekts «Strassenlärmsanierung Kreise 1, 4 und 5». Unterschiedlich geregelt sind insbesondere das Genehmigungserfordernis bei überkommunalen Strassen (§ 45 Abs. 3 StrG) sowie die Finanzierung (§ 46 f. StrG). Eine Differenzierung der lärmrechtlichen Sanierungsmassnahmen kann sich etwa mit Blick auf die Strassenhierarchie aufdrängen. Im Übrigen sind zur Verwirklichung des Projekts aber auf beide Arten von Strassen grundsätzlich die gleichen materiellrechtlichen Vorschriften bezüglich Lärmsanierung anzuwenden. Sachlich betroffen sind jedoch jeweils unterschiedliche Sachverhalte, da Strassenabschnitte entweder als kommunal oder mit überkommunaler Bedeutung klassifiziert werden. Eine Strassenlärmsanierung kann daher anstelle eines kreisweisen Vorgehens ebenso gut auf einzelne Strassenabschnitte oder -züge beschränkt werden. Insofern besteht keine Koordinationspflicht in dem Sinn, dass die Massnahmen der Rekursgegnerin hinsichtlich der Strassenabschnitte mit überkommunaler Bedeutung vorliegend zwingend gleich zu beurteilen wären, wie dies das Baurekursgericht mit Bezug auf die kommunalen Strassenabschnitte getan hat. Wie erwähnt, gelten jedoch zur materiellen Beurteilung im Wesentlichen die gleichen Grundlagen, insbesondere was die Grundsätze der Sachverhaltsermittlung anbelangt. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, rechtfertigt sich vor diesem Hintergrund vorliegend eine Rückweisung, dies aus den gleichen Gründen wie bezüglich der kommunalen Abschnitte.
d) Der Rekurrent beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im Ermessen der anordnenden Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (Urteil des Bundesgerichts 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019, E. 2.4). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und wenn anzunehmen ist, die Parteien vermögen durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreites beizutragen (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00057 vom 31. August 2017, E. 4.4). Die Durchführung eines Augenscheins zwecks Ermittlung der Anzahl von Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts (IGW) an einzelnen Strassenabschnitten Betroffener ist weder erforderlich noch geeignet, die Anzahl Lärmbetroffener zu ermitteln. Es ist zudem nicht Sache der Rekursinstanz, die entsprechenden Grundlagen im Rahmen der Beweiserhebungen festzustellen. Somit erweist sich die Durchführung eines Augenscheins nicht als geeignet, den rechtserheblichen Sachverhalt im erforderlichen Masse zu erhellen. Auf die Durchführung eines Augenscheins wird daher verzichtet.
3. a) Der Rekurrent erachtet die von der Rekursgegnerin vorgenommene Interessenabwägung bei der Gewährung der Sanierungserleichterungen (Art. 17 USG in Verbindung mit Art. 14 LSV) als ungenügend. So sei die Wirksamkeit der Geschwindigkeitsreduktion vorliegend für jeden Strassenzug nach dem Modell StL-86+ statt mit dem vom Bundesgericht als massgebend erklärten Berechnungsprogramm sonROAD18 ermittelt worden, obwohl dieses nicht für Geschwindigkeiten unter 50 km/h konzipiert worden sei und zu einer klaren Unterschätzung des Pegelminderungspotenzials bei einer Geschwindigkeitsreduktion von 50 auf 30 km/h führe. Zudem seien die Abklärungen nicht mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) abgesprochen und die Maximalpegel nicht berücksichtigt worden. Die Sachverhaltsabklärung sei damit ungenügend und führe zu einer fehlerhaften und damit rechtsverletzenden Interessenabwägung. Eine Abwägung, die mögliche Tempo-30-Abschnitte gegeneinander ausspiele, sei ebenfalls rechtsverletzend. Sodann fehle auch jede konkrete Aussage darüber, an welchem Abschnitt wie viele von übermässigem Lärm in welchem konkreten Ausmass Betroffene lebten und um wie viel Tempo 30 ihre Situation konkret verbessern könnte. Die betroffenen Gebäude seien überdies insbesondere betreffend ihrer Nutzung nur ungenügend umschrieben. Die von der Rekursgegnerin angeführten Verlustzeiten für den öffentlichen Verkehr seien für sich allein nicht aussagekräftig; unter anderem würden Angaben über die Reservezeiten an den Endhaltestellen bei den Trams fehlen.
b) Die Rekursgegnerin hält dagegen, für eine umfassende Interessenabwägung genüge die gestützt auf zahlreiche messtechnische Untersuchungen und Studien vorgenommene und auch unter Berücksichtigung des neuen Berechnungsmodells sonROAD18 plausible, hinreichend zuverlässige Abschätzung, wonach Tempo 30 eine Lärmreduktion von 2,5 dB am Tag und 3 dB nachts bringe (Mittelungspegel). Ohnehin seien die Unterschiede zum Berechnungsmodell StL-86+ im Geschwindigkeitsbereich ≥50 km/h gering, wenn in Bezug auf die Verkehrszusammensetzung keine besonderen Gegebenheiten vorlägen. Auch um die Gleichbehandlung aller betroffenen Anwohnenden und eine Vergleichbarkeit der verschiedenen Lärmsanierungsprojekte sicherzustellen, plane die Rekursgegnerin erst nach Abschluss der ordentlichen Erstsanierung auf das neue Modell sonROAD18 umzustellen. Ihr sei auch bewusst, dass mit Tempo 30 insbesondere die störenden Lärmspitzen überproportional abnähmen; dies sei bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit berücksichtigt worden. Der Erkenntnisgewinn zusätzlicher Messungen vor Ort wäre demgegenüber marginal im Verhältnis zum Aufwand und vermöge nichts am Ergebnis der Verhältnismässigkeitsprüfung zu ändern. Bei der Anzahl Arbeitsplätze pro Gebäude stütze sich das Projekt auf Daten des Statistischen Amtes der Stadt Zürich und bei unvollständigen Angaben auch auf Abschätzungen mittels Google Street-View, andere Hilfsmittel und/oder Augenscheine. Schliesslich seien die Anzahl der Personen mit IGW-Überschreitungen am entsprechenden Strassenabschnitt, wie auch viele weitere Aspekte, in die Prüfung der Verhältnismässigkeit eingeflossen. Insgesamt könne daher von einer ungenügenden Sachverhaltsermittlung bzw. Interessenabwägung nicht die Rede sein.
4. a) Bestehende Anlagen, die den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen, müssen saniert werden (Art. 16 USG), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist; dabei müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Als Massnahmen zur Emissionsbeschränkung fallen die in Art. 12 Abs. 1 USG genannten Vorschriften in Betracht, namentlich also alle Arten von Bau-, Ausrüstungs-, Verkehrs- und Betriebsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 Bst. b und c USG). Die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit stellt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dabei grundsätzlich eine geeignete Massnahme der Emissionsbegrenzung bei sanierungsbedürftigen Strassen dar (Urteile des Bundesgerichts 1C_11/2017 vom 2. März 2018, E. 4.2; 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, E. 5.3), hängt doch die Lautstärke vorbeifahrender Motorfahrzeuge – neben anderen Faktoren – wesentlich von der gefahrenen Geschwindigkeit ab (Urteil des Bundesgerichts 1C_350/2019 vom 16. Juni 2020, E. 4.3.4). Würde die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt werden (Art. 17 USG und Art. 14 LSV). Dies setzt eine gesamtheitliche Interessenabwägung voraus. Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der IGW in einer bestimmten Situation ist eine Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und restriktiv gehandhabt werden muss (Urteile des Bundesgerichts 1C_350/2019 vom 16. Juni 2020, E. 4.1; 1C_117/2017 vom 20. März 2018, E. 3.1; 1C_11/2017 vom 2. März 2018, E. 2.1; 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, E. 2.1 mit Hinweisen).
b) Wie erwähnt, wird eine Temporeduktion (auch als Massnahmen an der Quelle im Rahmen einer umweltrechtlichen Sanierung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG) in Form einer funktionellen Verkehrsanordnung gemäss Art. 3 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 4 SVG erlassen. Die für Fahrzeuge in Ortschaften vom Bundesrat auf 50 km/h festgelegte allgemeine Höchstgeschwindigkeit (Art. 4a Abs. 1 Bst. a Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [SR 741.11] in Verbindung mit Art. 32 Abs. 2 SVG) kann für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden (Art. 32 Abs. 3 SVG). Die Herabsetzung ist nach Art. 108 Abs. 2 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SR 741.21) insbesondere zulässig, wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann; dabei ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (Bst. d). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit liegt auch Art. 14 LSV zugrunde, indem dieser Sanierungsmassnahmen (und damit auch Temporeduktionen) ausdrücklich nur dann vorsieht, wenn sie keine unverhältnismässigen Nachteile nach sich ziehen. Strassenverkehrs- und Lärmschutzrecht sind somit insofern kongruent (DALCHER / LAUKO / BÉRARD, a.a.O., S. 13).
c) Eine Temporeduktion als Lärmschutzmassnahme ist geeignet, wenn sie wahrnehmbar zur Lärmminderung beiträgt. Sie ist erforderlich, wenn keine mildere Massnahme mindestens die gleiche Lärmreduktion bewirkt. Wenn zwischen Zweck und Wirkung der Massnahme ein vernünftiges Verhältnis besteht, ist die Massnahme sodann auch zumutbar. Die Verhältnismässigkeit ist dann gegeben, wenn zwischen dem Zweck und der Wirkung der Massnahme ein vernünftiges Verhältnis besteht (Eidgenössische Kommission für Lärmbekämpfung EKLB, Tempo 30 als Lärmschutzmassnahme, Grundlagenpapier zu Recht – Akustik – Wirkung, Bern 2015, S. 10; DALCHER / LAUKO / BÉRARD, a.a.O., S. 13) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (vgl. Bundesamt für Strassen, Tempo 30 auf Hauptverkehrsstrassen – Einsatzgrenzen und Umsetzung, Forschungsprojekt SVI 2015/004, Oktober 2019; S. 37; DALCHER / LAUKO / BÉRARD, a.a.O., S. 14). Um eine Prüfung der Verhältnismässigkeit einer Geschwindigkeitsreduktion als Lärmsanierungsmassnahme durchzuführen, ist es nötig, deren Auswirkungen zu beurteilen. Dabei soll zur Bewertung der Verhältnismässigkeit anhand verschiedener Indikatoren zunächst der Ist-Zustand ermittelt und sodann die Veränderung bewertet werden, welche die Umsetzung einer Temporeduktion mit sich bringt. Dabei ist insbesondere die Anzahl betroffener Personen, die im zu beurteilenden Streckenabschnitt von Überschreitungen des Immissionsgrenzwertes betroffen sind, zu berücksichtigen (INFRAS/Grolimund + Partner, im Auftrag des BAFU, Beurteilungsmethode für Temporeduktionen als Lärmschutzmassnahme, Schlussbericht, 2020, Kapitel 3.1 Indikator Umwelt/Lärm). Auch bei der Beurteilung der für die Fristen für Sanierungen massgeblichen Dringlichkeit ist insbesondere die Anzahl der vom Lärm betroffenen Personen massgebend (Art. 17 Abs. 2 LSV). Entsprechend misst die Rechtsprechung bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit von Sanierungsmassnahmen und – soweit diese angesichts der zu erwartenden Kosten und des geringen Nutzens gerade nicht verhältnismässig erscheinen – der Anzahl der betroffenen Personen als Beurteilungsgrundlage eine erhebliche Bedeutung zu (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2000.00163 vom 26. April 2001, E. 4c.dd; BGE 119 Ib 463 E. 4). Dies anerkennt im Grundsatz auch die Rekursgegnerin, wenn sie im Stadtratsbeschluss Nr. 1217 vom 1. Dezember 2021 zu ihrem neuen Gesamtkonzept «Strassenlärmsanierung dritte Etappe» ausführt, der darin enthaltende Geschwindigkeitsplan solle möglichst viele Personen von IGW überschreitendem Strassenlärm entlasten.
d) Wie bereits vom Baurekursgericht in BRGE I Nr. 0030/2019 vom 15. März 2019, E. 3.3, bezüglich der kommunalen Strassenabschnitte festgehalten, ist ein rechtsgenüglicher Einbezug der Anzahl Betroffener weder aus dem angefochtenen Festsetzungsbeschluss selbst noch aus dem diesem zugrunde liegenden AkP ersichtlich. Dies gilt auch für die Strassenabschnitte mit überkommunaler Bedeutung. Bezüglich der Anzahl betroffener Personen hat die Rekursgegnerin lediglich pauschal festgehalten, insgesamt seien rund 12 180 Anwohnende (überkommunal 7570, kommunal 4610) und 12 420 Arbeitsplätze (überkommunal 12 050, kommunal 370) von Grenzwertüberschreitungen betroffen. In den Anhängen zum AkP werden je Strassenabschnitt die einzelnen Gebäude umschrieben, bei denen es zu IGW-Überschreitungen kommt (Zonenbestimmung, Empfindlichkeitsstufe, Gebäudehöhe, Nutzung, Lage, Erschliessung, Beurteilungspegel, Bau-/Umbaujahr). Bei der Begründung, weshalb für einen bestimmten Strassenabschnitt eine Geschwindigkeitsreduktion auf 30 km/h als unverhältnismässig verworfen wird, erfolgt – anders als bei Anordnung einer Temporeduktion, die IGW-Überschreitungen nicht vollständig zu verhindern vermag (vgl. etwa AkP, S. 97, 102, 162, 175) – jedoch keine Bezugnahme auf die Anzahl der von IGW-Überschreitungen Betroffenen. Zwar wird im angefochtenen Festsetzungsbeschluss teilweise auf die (geringe) Anzahl der lärmempfindlichen Gebäude oder die überwiegend betriebliche Nutzung im jeweiligen Abschnitt verwiesen und festgehalten, dass somit nur wenige Wohnungen geschützt werden könnten. Wie viele Anwohnende und Arbeitsplätze konkret betroffen sind, wird aber nicht erwähnt. Bei zahlreichen Strassenabschnitten finden die Auswirkungen der Immissionen bei der Begründung des Verzichts auf eine Temporeduktion überdies keinerlei Erwähnung. Diese Angaben wären jedoch für die Interessenabwägung zentral. Eine blosse Abschätzung der Anzahl Betroffener aus den in Karten und Tabellen verzeichneten, als von IGW-Überschreitungen betroffen markierten Gebäuden, genügt hierfür allerdings eben so wenig wie der bei einzelnen Strassenabschnitten im AkP angebrachte Hinweis auf eine geringe Anzahl Betroffener (vgl. BRGE I Nr. 0030/2019 vom 15. März 2019, E. 3.3).
e) Soweit die Rekursgegnerin vorbringt, die Prüfung der Verhältnismässigkeit der Tempo-30-Massnahme habe in Kenntnis der Anzahl Personen mit IGW-Überschreitung am entsprechenden Strassenabschnitt stattgefunden, ergibt sich dies jedenfalls nicht aus dem angefochtenen Festsetzungsbeschluss sowie den zugrunde liegenden Unterlagen. Die Behörden trifft jedoch eine Begründungspflicht (als Teilgehalt des rechtlichen Gehörs, Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 18 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]; § 10 Abs. 1 VRG). Diese erfordert insbesondere, dass die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft haben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00097 vom 17. Januar 2018, E. 7.2 mit weiteren Hinweisen). Die Begründung darf sich auf jene Aspekte beschränken, welche die Behörde aus sachlich haltbaren Gründen als wesentlich betrachtet (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2016.00760 vom 11. April 2017, E. 4.2). Zumal es sich bei der Anzahl der von IGW-Überschreitungen Betroffenen um ein zentrales Element der Interessenabwägung im Rahmen der Prüfung der für die Gewährung von Erleichterungen erforderlichen Ausnahmesituation handelt, wäre die Rekursgegnerin gehalten gewesen, diese Angaben für die jeweiligen Strassenabschnitte – soweit sie wie vorgebracht tatsächlich in die Entscheidfindung eingeflossen sind – offenzulegen, um dem Rekurrenten eine sachgerechte Anfechtung der jeweiligen Erleichterungen zu ermöglichen. Indem sie dies unterlassen hat, verstiess die Rekursgegnerin gegen ihre Begründungspflicht. Ungenügend begründete Entscheide sind auf Erhebung eines Rechtsmittels hin grundsätzlich aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen.
f) Nachdem nicht als erstellt gelten kann, dass die Zahl der von IGW-Überschreitungen Betroffenen in die Interessenabwägung bezüglich der Sanierungsmassnahmen für die einzelnen Strassenabschnitte eingeflossen ist und der angefochtene Beschluss diesbezüglich nur ungenügend begründet wurde, ist dieser aufzuheben (vgl. PLÜSS, a.a.O., § 10 N 34). Hierfür spricht auch, dass die vernehmlassungsweise nachgelieferten Zahlen der Anwohnenden mit IGW-Überschreitungen, wie die Rekursgegnerin in ihrer Duplik einräumt, teilweise nicht richtig waren. Es ist überdies nicht Sache des Rekurrenten oder der Rekursinstanz, die fehlenden Grundlagen zu erarbeiten oder im Rahmen der beantragten Beweiserhebungen festzustellen. Ein Augenschein ist, wie erwähnt, weder geeignet noch erforderlich, um an den einzelnen Strassenabschnitten die Anzahl der von IGW-Überschreitungen Betroffenen zu ermitteln. Vielmehr kann bei der Ermittlung der Anzahl betroffener Anwohnenden sowie der Arbeitsplätze auf die Daten des Statistischen Amtes der Rekursgegnerin abgestellt werden, auch wenn dies – wie die Rekursgegnerin zutreffend einwendet – tendenziell zu einer Überschätzung der Betroffenen führt. Eine empirisch genaue Ermittlung der Anzahl Lärmbetroffener für jede einzelne Liegenschaft/Wohnung an den jeweiligen Strassenabschnitten ist ebenso wenig erforderlich wie die genaue Beurteilung jeder einzelnen betrieblichen Nutzung auf deren Lärmempfindlichkeit. Auch diesbezüglich kann auf realistisch gewählte Mittelwerte, berechnet anhand der Gebäudestatistik, abgestellt werden. Entscheidend ist, dass damit die für die Verhältnismässigkeitsprüfung zentrale Vergleichbarkeit der Anzahl Betroffener bei der einzelfallweisen Beurteilung der Strassenabschnitte gewährleistet werden kann (vgl. BRGE I Nr. 0030/2019 vom 15. März 2019, E. 4.2).
g) Nach dem Gesagten erweist sich der Rekurs im Wesentlichen als begründet. Soweit im Rekursverfahren umstritten, ist die Sache zur zusätzlichen Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung an die Rekursgegnerin zurückzuweisen. Was das mit dem Antrag um Rückweisung verbundenen Begehren um Anweisung der Rekursgegnerin bezüglich der zu ergreifenden Massnahmen anbelangt, ist festzuhalten, dass sich der vom Rekurrenten angeführte Grundsatz der Lärmbekämpfung in erster Linie durch Massnahmen der Emissionsbegrenzung an der Quelle bereits aus den rechtlichen Grundlagen ergibt (Art. 11 Abs. 1 USG; Art. 3 Abs. 3 LSV). Es versteht sich überdies von selbst, dass die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der IGW in einer bestimmten Situation als Ausnahmebewilligung im Einklang mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung restriktiv gehandhabt werden muss und eine Interessenabwägung sowie genügende Begründung voraussetzt (vgl. E. 3.a–d vorne). Ob und welche Massnahmen für die jeweiligen Strassenabschnitte konkret anzuordnen sind und wo Erleichterungen gewährt werden dürfen, kann ohne die genannten zusätzlich notwendigen Sachverhaltsabklärungen nicht entschieden werden, sondern wird Gegenstand der Neubeurteilung durch die Rekursgegnerin bilden. Von der vom Rekurrenten ebenfalls beantragten Erteilung verbindlicher Anweisungen an die Rekursgegnerin ist daher abzusehen. Der Vollständigkeit halber ist schliesslich anzumerken, dass die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h gerade bei überkommunalen Strassen wegen ihrer verkehrlichen Funktion und Bedeutung eine sorgfältige Interessenabwägung erfordert, die insbesondere die Auswirkungen auf den öffentlichen Verkehr (Verlustzeiten, Zusatzkurse und -kosten) genügend zu berücksichtigen hat.
5. Die Rückweisung bezieht sich angesichts der Abklassierung der Stauffacherstrasse (Ankerstrasse bis Feldstrasse und Feldstrasse bis Herman-Greulich-Strasse) sowie der Badenerstrasse (Seebahnstrasse bis Albisriederplatz) zu kommunalen Strassen anlässlich der Festsetzung des regionalen Richtplans (RRB Nr. 576/2017 vom 21. Juni 2017) und in Koordination mit dem Entscheid des Baurekursgerichts nicht auf diese Strassenabschnitte. Diesbezüglich fehlt es dem Regierungsrat bereits an der Zuständigkeit. Auch keine Geltung entfaltet die Rückweisung für den ebenfalls kommunalen und überdies nicht Bestandteil des angefochtenen Beschlusses bildenden, mithin ausserhalb des Anfechtungsobjekts liegenden Abschnitt der Fabrikstrasse (Sihlquai bis Limmatstrasse). Der Strassenabschnitt Schöneggstrasse (Langstrasse – Schöneggplatz) ist zwar im regionalen Richtplan zur Umklassierung vorgesehenen, gehört derzeit aber nach wie vor zu den Strassen mit überkommunaler Bedeutung. Für diesen Strassenabschnitt hat die Rekursgegnerin in Dispositiv-Ziff. 7 des angefochtenen Beschlusses Sanierungs-erleichterungen vorgesehen. Diese Dispositiv-Ziffer wird im Aufhebungsantrag (Rechtsbegehren 1) des Rekurrenten jedoch nicht genannt. Rechtsbegehren sind jedoch nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Lichte der dazu gegebenen Begründung (Urteil des Bundesgerichts 1C_41/2021 vom 1. April 2021, E. 1; BGE 123 IV 125 E. 1). Aus den Eventualanträgen sowie der Begründung des Rekurses ergibt sich denn auch eindeutig, dass sich der Rekurs auch gegen die Sanierungserleichterungen für diesen Strassenabschnitt richtet. Vor diesem Hintergrund wäre es überspitzt formalistisch, von einer Aufhebung des angefochtenen Beschlusses in diesem Punkt abzusehen.
6. a) Zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit einer Sanierungsmassnahme ist neben der Anzahl betroffener Personen insbesondere das Lärmminderungspotenzial von Bedeutung. Zwischen den Parteien ist umstritten, wie die akustischen Auswirkungen der vorliegend gegenständlichen Temporeduktionen zu bemessen sind. Mit Blick auf die von der Rekursgegnerin vorzunehmenden Sachverhaltsabklärung und die anschliessende Neubeurteilung ist daher näher auf die Modalitäten zur Beurteilung des Lärmreduktionspotenzials einzugehen.
b) Grundsätzlich können Lärmimmissionen anhand von Berechnungen oder Messungen ermittelt werden (Art. 38 Abs. 1 LSV). Der Verordnungsgeber räumt demnach alternativ die Anwendung einer dieser beiden Ermittlungsmethoden ein. Zudem hat er damit zum Ausdruck gebracht, dass sie in qualitativer Hinsicht gleichwertig sind (Urteil des Bundesgerichts 1A.140/2005 vom 4. April 2006, E. 4.2.1, nicht publ. in: BGE 132 II 209). Welche Methode zur Anwendung gelangt, hängt von den Erfordernissen des einzelnen Falls, d. h. von der Fragestellung und den zur Verfügung stehenden Messmöglichkeiten bzw. Berechnungsgrundlagen ab. Dabei dürfen auch Gesichtspunkte der Praktikabilität und der Verhältnismässigkeit des Verwaltungsaufwands einbezogen werden (vgl. BGE 117 Ib 125 E. 5c). Die Anforderungen an die Berechnungsverfahren und Messgeräte bei der Lärmermittlung richten sich nach Anhang 2 LSV (Art. 38 Abs. 3 LSV). Gemäss Ziff. 1 Abs. 1 Anhang 2 LSV müssen die Berechnungsverfahren folgende Aspekte berücksichtigen: die Emissionen der Lärmquellen der Anlage (Bst. a); die Abstände des Immissionsorts von den Lärmquellen der Anlage (Bst. b); die Auswirkungen des Bodens auf die Schallausbreitung (Bst. c); die Auswirkungen von Bauten und natürlichen Hindernissen auf die Schallausbreitung (Bst. d). Das BAFU empfiehlt entsprechend dem Stand der Technik geeignete Verfahren (Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 LSV). Das Berechnungsmodell StL-86 stammt aus den frühen 80er-Jahren und wurde Mitte der 90er-Jahre leicht modifiziert (StL-86+). Es ist infolge der Entwicklung von Wissenschaft und Technik in vielerlei Hinsicht nicht mehr aktuell, weshalb die Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (Empa) im Auftrag des BAFU 2004 das neue Berechnungsmodell SonRoad entwickelt hat. Darin wurde insbesondere die Quellenbeschreibung wesentlich verfeinert, indem die Antriebs und Rollgeräuschkomponenten getrennt für Personenwagen und Lastwagen in Abhängigkeit der Geschwindigkeit, der Strassenlängsneigung, des Belagstyps und der Verkehrsstärke beschrieben werden (KURT HEUTSCHI, SonRoad. Berechnungsmodell für Strassenlärm, BUWAL, Bern 2004, S. 11; Eidgenössische Kommission für Lärmbekämpfung EKLB, Tempo 30 als Lärmschutzmassnahme, Grundlagenpapier zu Recht – Akustik – Wirkung, 2015, S. 17 ff. insbesondere S. 24). Gemäss der Rechtsprechung wird das Berechnungsmodell StL-86+ daher nicht mehr allgemein für die Ermittlung des Lärms bei Fahrgeschwindigkeiten im Strassenverkehr unter 50 km/h empfohlen, da es zu einer klaren Unterschätzung des Pegelminderungspotenzials bei einer Geschwindigkeitsreduktion von 50 auf 30 km/h führt (Urteil des Bundesgerichts 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, E. 5, in: Umweltrecht in der Praxis [URP] 2016 S. 19; Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00372 vom 27. Juni 2019, E. 2.2.5). Dennoch wurde die Verwendung von StL-86+ später im Einzelfall nicht beanstandet, weil die damit ermittelten Werte aus Sicht des Lärmschutzes als vorsichtiger eingeschätzt wurden (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_366/2017 vom 21. November 2018, E. 4.3; 1C_244/2020 vom 17. Juni 2021, E. 4.3). Konkret hatte die zuständige Behörde Lärmminderungsmassnahmen angeordnet, die sich, selbst gestützt auf eine objektiv zu konservative Einschätzung ihrer Wirkung, als zur Einhaltung der Grenzwerte genügend erwiesen. Daher bestand keine Grundlage für die im Rechtsmittelverfahren vorgebrachte Behauptung, die Grenzwerte würden (wegen der Verwendung von StL-86+) wahrscheinlich nicht eingehalten (Urteil des Bundesgerichts 1C_366/2017 vom 21. November 2018, E. 4.3). In einem anderen Fall wurde bei einem Bauvorhaben bestritten, dass die Belastungsgrenzwerte (durch An- und Wegfahrten) bei richtiger Ermittlung eingehalten waren. Die Grenzwerte waren jedoch auch bei Ermittlung des Lärms mittels StL-86+ eingehalten, obwohl dieses Modell bei tiefen Geschwindigkeiten bis 30 km/h in der Tendenz zu einer Überschätzung des Lärmpegels führt (Urteil des Bundesgerichts 1C_244/2020 vom 17. Juni 2021, E. 4.3).
c) Vorliegend ist, wie im Urteil des Bundesgerichts 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, strittig, ob die Anordnung von Lärmminderungsmassnahmen in Form einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h von der Behörde zu Recht verneint wurde. Für die hierfür vorzunehmende Interessenabwägung ist insbesondere das Ausmass der mit dieser Massnahme erzielbaren Lärmreduktion von Belang. Eine Unterschätzung des Lärmminderungspotenzials oder eine Überschätzung des trotz der Lärmminderungsmassnahme zu erwartenden Lärmpegels, wie sie das Berechnungsmodell StL-86+ nach sich ziehen kann, ist daher bei der vorliegenden Fallanlage nicht hinzunehmen. Entsprechend stellt in dieser Konstellation die Verwendung dieses veralteten Berechnungsmodells, die zu einer systematischen Unterschätzung des Pegelminderungspotenzials führt, eine ungenügende Sachverhaltsabklärung dar, die geeignet ist, die Interessenabwägung zu verfälschen. Daran ändert auch die pauschale Verwendung von Pegelabschlägen auf die mit StL-86+ berechneten Kennzahlen nichts, da die Rekursgegnerin im angefochtenen Beschluss selbst davon ausgeht, der berücksichtigte Pegelabschlag stelle das Minimum der zu erwartenden Lärmreduktion dar und in vielen Fällen könnten auch höhere Emissionspegel-Reduktionen erzielt werden. Die im vorliegenden Verfahren erstmals geäusserte, im AkP jedoch in keiner Weise erwähnte Behauptung, die pauschalen Pegelabschläge seien auch unter Berücksichtigung von sonROAD18 plausibel, vermag die Verwendung eines dem Stand der Technik entsprechenden Berechnungsverfahrens nicht zu ersetzen. Eine mit Blick auf die von der Rekursgegnerin angeführten negativen Auswirkungen von Tempo 30 vorgenommene antizipierte Beweiswürdigung ist nicht statthaft.
d) Wie erwähnt, hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung, soweit es das frühere Berechnungsmodell StL-86 (bzw. StL-86+) als veraltet erachtet hat, SonRoad zur Berechnung herangezogen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, E. 5.5). Zur Verwendung des Modells sonROAD18 besteht dagegen noch keine höchstrichterliche Rechtsprechung. Die Berechnungsverfahren zur Ermittlung und Beurteilung von Lärmimmissionen haben jedoch verschiedene Anforderungen zu erfüllen, insbesondere müssen sie dem Stand der Technik und der Wissenschaft entsprechen und vollzugstauglich sein (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3092/2009 vom 18. Januar 2010, E. 7.2 mit weiteren Hinweisen). Dabei empfiehlt das BAFU den Vollzugsbehörden entsprechend geeignete Berechnungsverfahren (Ziff. 1 Abs. 1 Anhang 2 LSV). Im Leitfaden Strassenlärm, der 2006 vom BAFU und vom Bundesamt für Strassen (ASTRA) herausgegebenen Vollzugshilfe, wird sonROAD18 noch nicht erwähnt. Auch SonRoad wurde in dieser Publikation nicht allgemein, sondern nur in begründeten Fällen zur Verwendung empfohlen, zumal die Erprobung von SonRoad in der Praxis in diesem Zeitpunkt noch ausstand (BAFU/ASTRA, Leitfaden Strassenlärm, 2006, S. 26). In der Zwischenzeit haben sich jedoch zusätzliche Erkenntnisse ergeben. Während die effektiv erreichbaren Pegelminderungen von Tempo 50 km/h auf 30 km/h mit SonRoad in etwa getroffen werden, wird auch mit diesem Berechnungsverfahren bei einer konsequenten Durchsetzung von Tempo 30 eine zu geringe Lärmreduktion prognostiziert (EKLB, Tempo 30 als Lärmschutzmassnahme, a.a.O., S. 24; RUEDI HÄFLIGER / MARTIN HUBMANN / ANNA HOOL / ULRIKE HUWER / FRITZ KOBI, Tempo 30 auf Hauptverkehrsstrassen – Einsatzgrenzen und Umsetzung, 2019, S. 60). Da somit neben StL-86+ auch SonRoad heute nicht mehr dem Stand der Technik sowie des Wissens entspricht und insbesondere Massnahmen an der Quelle wie Geschwindigkeitsreduktionen im niedrigen Geschwindigkeitsbereich in den bestehenden Strassenlärmmodellen unzureichend abgebildet werden, hat das BAFU die Empa mit der Entwicklung eines neuen Strassenlärmemissionsmodells beauftragt. Dieses soll die Ermittlung der akustischen Emissionen von auf schweizerischen Strassen zugelassenen Fahrzeugen im Hinblick auf eine Beurteilung gemäss der LSV erlauben (KURT HEUTSCHI / BARBARA LOCHER, sonROAD18, Berechnungsmodell für Strassenlärm, 2018, S. 7 f.). So berücksichtigt sonROAD18 gegenüber SonRoad eine grössere Anzahl Fahrzeugkategorien und umfasst auch den Geschwindigkeitsbereich ab 20 km/h (statt ab rund 30 km/h) sowie Stausituationen. Im Februar 2021 wurde das im Auftrag des BAFU erarbeitete Berechnungsmodell sonROAD18 publiziert. Seither ist in der Reihe Umwelt-Wissen eine Publikation zur Anwendungsweise von sonROAD18 erschienen, die allerdings keine Vollzugshilfen ersetzen soll (BAFU [Hrsg.], Strassenlärm-Berechnungsmodell sonROAD18. Aufbereitung der Eingabedaten und Ausbreitungsrechnung, Umwelt-Wissen Nr. 2127, Bern 2021, S. 7 f.). Seitens des BAFU ist eine Empfehlung der Anwendung von sonROAD18 ab 1. Januar 2023 geplant (MICHAEL GERBER, Neues Strassenlärm-Emissionsmodell sonROAD18, Referat anlässlich der Frühjahrstagung SGA-SSA, Verkehrslärm und Raumplanung, vom 20. Mai 2021).
e) Das Bedürfnis der Planungsbehörde, während einer gewissen Übergangsfrist bei bereits weit fortgeschrittenen Strassenlärmsanierungsprojekten weiterhin das bei Projektbeginn noch aktuelle Berechnungsverfahren zu verwenden, ist nachvollziehbar. Grundsätzlich müssen die Berechnungsverfahren zur Ermittlung und Beurteilung von Lärmimmissionen jedoch dem Stand der Technik und der Wissenschaft entsprechen. Vor diesem Hintergrund hat das Baurekursgericht statt des in vielerlei Hinsicht nicht mehr aktuellen Berechnungsprogramms StL-86+ SonRoad für anwendbar erklärt. Aus den gleichen Überlegungen ist vorliegend bei den, infolge der Rückweisung, ohnehin durchzuführenden ergänzenden Sachverhaltsermittlung ein aktuelles Berechnungsverfahren zu verwenden. Selbstredend kann der Rekursgegnerin nicht vorgeworfen werden, das im Zeitpunkt der Projektfestsetzung noch gar nicht publizierte Modell sonROAD18 vorliegend bei der Projektierung nicht eingesetzt zu haben. Sofern die Rekursgegnerin beabsichtigt, die kommunalen und überkommunalen Strassenabschnitte im gegenständlichen Perimeter erneut gemeinsam einer Lärmsanierung zu unterziehen, könnte es sich bei der vorliegenden Ausgangslage allerdings aufdrängen, für sämtliche Strassenabschnitte dasselbe Berechnungsmodell einzusetzen. Zusätzliche flächendeckende Messungen sind dagegen nicht erforderlich. Im Übrigen erfordert auch die Gleichbehandlung der Stadtkreise keine fortdauernde Verwendung eines mit guten Gründen als veraltet eingestuften Berechnungsmodells. Eine Ungleichbehandlung, die auf dem Stand oder der Weiterentwicklung der Technik beruht, ist im Grundsatz nicht rechtsverletzend, da das Interesse an der richtigen Sachverhaltsermittlung überwiegt (vgl. ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich, 2020, N 593). Infolge der technischen Entwicklung kann sich denn auch eine Praxisänderung rechtfertigen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_229/2008 vom 18. August 2008, E. 4.3). Dies muss gerade im Bereich des Umweltrechts gelten, das verschiedentlich auf den Stand der Technik als Beurteilungsmassstab referenziert (zum Ganzen siehe auch Ursula Brunner, Die Bedeutung des Standes der Technik im Umwelt- und Energienutzungsrecht, in: URP 2015 S. 181 ff.; bezüglich Lärmschutz: Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 2 LSV). Sofern sich an einzelnen Strassenabschnitten aus Gründen der Gleichbehandlung direkt benachbarter Anwohnenden die – ergänzende – Verwendung des Programms StL-86+ aufdrängen sollte, müsste dies in den Erwägungen entsprechend begründet werden (BRGE I Nr. 0023/2017 vom 10. Februar 2017, E. 4.3).
7. In Gutheissung des Rekurses ist der Beschluss der Rekursgegnerin vom 24. August 2018 aufzuheben, soweit er vom Rekurrenten angefochten wurde und Strassenabschnitte mit überkommunaler Bedeutung betrifft. Die Sache ist zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung im Sinne der vorstehenden Erwägungen und zum Neuentscheid an die Rekursgegnerin zurückzuweisen.
8. a) Gestützt auf die Erwägungen ist der Rekurs gutzuheissen. Bei der Rückweisung einer Streitsache zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang in der Hauptsache ist für die Verteilung der Kosten und Entschädigungen von einem vollständigen Obsiegen auszugehen (Urteil 1C_63/2016 vom 25. August 2016 des Bundesgerichts, E. 5.5). Die Verfahrenskosten gemäss § 13 VRG in Verbindung mit §§ 5–7 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (LS 682) hat entsprechend die unterliegende Rekursgegnerin zu tragen. Für Entscheide im Rechtsmittelverfahren betragen die Staatsgebühren Fr. 50 bis Fr. 4000. Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (PLÜSS, Kommentar VRG, § 13 N 25 ff.). Vorliegend ist einerseits der grosse und bedeutungsvolle Perimeter des Projekts «Strassenlärmsanierung Kreis 1, 4 und 5» sowie der erhebliche Umfang der Akten von Bedeutung. Zu berücksichtigen ist anderseits auch der infolge des vorab ergangenen Entscheides des Baurekursgerichts im Parallelverfahren verringerte Bearbeitungsaufwand. Vor diesem Hintergrund ist die Staatsgebühr auf Fr. 2500 festzusetzen. Die Rekursgegnerin ist ferner zu verpflichten, dem Rekurrenten für das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Diese ist unter Berücksichtigung, dass sich die Vorbringen teilweise mit denjenigen im Verfahren vor Baurekursgericht überschneiden, die Rekursschriften aber parallel einzureichen waren, auf Fr. 2000 (einschliesslich Mehrwertsteuer) festzusetzen.
b) Die Kosten eines Einspracheverfahrens im Raumplanungsrecht dürfen – vorbehältlich (rechts)missbräuchlichen bzw. trölerischen Festhaltens an einer Einsprache – den Einsprechenden grundsätzlich nicht auferlegt werden (BGE 143 II 467). Dies gilt auch für das strassenrechtliche Einspracheverfahren nach §§ 16 ff. StrG (BRGE I Nr. 0116/2021 vom 16. Juli 2021, E. 5.2). Folglich ist der angefochtene Festsetzungsbeschluss auch insofern aufzuheben, als dem Rekurrenten darin Verfahrenskosten auferlegt werden. Entsprechendes ergäbe sich im Übrigen auch aus dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens.
9. Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der als Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren ist. Dessen Anfechtbarkeit richtet sich nach § 19a Abs. 2 VRG.
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