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Die meisten Ökonominnen und Ökonomen sind von den Vorteilen des Freihandels überzeugt: Er steigert den Wohlstand.[1] Ein Abbau von Handelsschranken verschafft den Exportunternehmen neue Wachstumschancen durch leichteren Zugang zu grösseren Märkten. Die Konsumenten profitieren von einer grösseren Vielfalt von Gütern zu niedrigeren Preisen. Allerdings gibt es auch Verlierer des Freihandels, wie zum Beispiel Unternehmen und ihre Arbeitnehmenden in Branchen, die unter starker Importkonkurrenz leiden. Während andere profitieren, müssen sie Lohnrückgänge oder sogar Arbeitsplatzverluste hinnehmen. Oft sind die Handelsgewinne ungleich verteilt und die Verliererinnen und Verlierer werden nicht ausreichend entschädigt.
Die Kritik am Freihandel hat zugenommen. Auch Regierungen, welche den Freihandel bisher stets vorangetrieben hatten, greifen zu protektionistischen Massnahmen wie Einfuhrzöllen oder -quoten. Besonders problematisch ist es, wenn Länder in einen Handelskrieg geraten. Beginnt ein Land, Beschränkungen für ausgewählte Importe zu verhängen, folgen in der Regel Vergeltungsreaktionen der betroffenen Länder. Schaukeln sich protektionistische Massnahmen hoch und sind immer mehr Produkte von Zöllen und anderen Handelsbeschränkungen betroffen, kann der Handel drastisch einbrechen. Der Handelskrieg zwischen den USA und ihrem Handelspartner China in den letzten Jahren ist ein prominentes Beispiel dafür.
Wie gross sind die Verluste verschiedener Handelskriege für die Gesamtwirtschaft der USA? Wer profitiert vom Protektionismus und wer verliert? Die Ökonomen Pablo Fajgelbaum, Pinelopi Goldberg, Patrick Kennedy und Amit Khandelwal geben Antworten[2]. Sie analysieren, wie die jüngsten Handelskriege der USA Preise und Handelsvolumen beeinflussten und wie sie sich auf die Gesamtwirtschaft auswirkten.
US-Importzölle grösstenteils auf Konsumenten überwälzt
Im Februar 2018 führte die US-Regierung eine Reihe protektionistischer Massnahmen ein. Diese gelten für sämtliche Handelspartner, treffen aber einige härter als andere. So erhöhte sie etwa die Zölle auf den Import von Sonnenkollektoren und Waschmaschinen. Darauf folgten bald weitere Importzölle auf Eisen-, Aluminium- und Stahlprodukte. Insgesamt erhöhten die USA ihre Zölle auf über 12’000 Importgüter mit einem jährlichen Handelsvolumen von rund 300 Milliarden Dollar. Die Zölle stiegen durchschnittlich von 2,6 auf 16,6 Prozent. Darauf reagierten wichtige Handelspartner (u.a. China und die EU) mit Vergeltungsmassnahmen. Sie erhöhten die Zölle auf über 8’700 Exportgüter, welche 8,2 Prozent der US-Exporte ausmachen. Die Zölle stiegen dabei von durchschnittlich 7,3 auf 20,4 Prozent.
Dieser Handelskrieg verringerte den Warenhandel erheblich. Zwischen 2017 und 2019 ist der Gesamtwert der amerikanischen Importe, die durch höhere Zölle verteuert wurden, durchschnittlich um 31,7 Prozent gesunken. Umgekehrt führten die Vergeltungszölle dazu, dass der Gesamtwert der betroffenen amerikanischen Exportprodukte um 9,9 Prozent zurückging.
Jeder Zoll treibt einen Keil zwischen den Preis, welchen ein Importeur bezahlt, und jenen Preis, welchen die Exporteurin erhält. Ein Teil der Differenz geht an den Staat. Ein zweiter Teil geht aufgrund der Marktstörung verloren und wird als Wohlfahrtsverlust («deadweigh loss») bezeichnet. In seiner Studie stellt das Forschungsteam fest, dass die ausländischen Unternehmen nach der Zollerhöhung die Preise ihrer Exporte in die USA nicht senken konnten. Angesichts unveränderter Stückkosten in ihren Heimatländern mussten sie die Zölle auf die amerikanischen Konsumenten überwälzen. Die Konsumierenden müssen seither für die Importgüter höhere Preise bezahlen und sind somit am meisten von den negativen Folgen des Handelskrieges betroffen. Dadurch erlitten sie im Vergleich zu 2016 einen realen Einkommensverlust von circa 51 Milliarden Dollar oder 0,27 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP).
Den Mehrkosten der Konsumierenden stehen allerdings die Gewinne der inländischen Produktionsunternehmen, die von höheren Preisen profitieren, sowie die höheren Zolleinnahmen des Staates gegenüber. Netto verbleibt daher ein deutlich geringerer Nettoeinkommensverlust von insgesamt 7,2 Milliarden Dollar oder 0,04 Prozent des BIP.
Grundsätzlich begünstigt Freihandel die Arbeitnehmenden in den exportorientierten Sektoren und schadet jenen, die in den importkonkurrierenden Sektoren tätig sind – auch wenn die Vorteile insgesamt überwiegen. Umgekehrt führt ein Handelskrieg insgesamt zu Einkommensverlusten. Die Folgen unterscheiden sich jedoch erheblich je nach Branche und Region. Die Arbeitenden und Unternehmen in den importkonkurrierenden Branchen profitieren von Handelsbeschränkungen. Diese schützen die Firmen vor der Konkurrenz durch ausländische Importe, was sich letztlich in höheren Preisen und in der Folge in höheren Nominal- und Reallöhnen der Arbeitnehmenden widerspiegelt. Gleichzeitig verteuern höhere Zölle importierte Vorleistungen, welche in der Produktion eingesetzt werden, beispielsweise Stahl oder Aluminium im Automobilbau. In Branchen, die solche Vorleistungen intensiv nutzen, gehen Gewinne und Reallöhne meist zurück.
Importzölle schützen vornehmlich politisch umkämpfte Wahlkreise
Zudem betonen die Forschenden, dass in einem Handelskrieg die Zölle gezielt eingesetzt werden und sich daher der Anstieg der Zölle je nach Produkten und Branchen stark unterscheidet. Tatsächlich sind einige Branchen durch hohe Einfuhrzölle geschützt, während andere von bedeutenden ausländischen Vergeltungszöllen betroffen sind. Diese Unterschiede führen dazu, dass einzelne Regionen (Wahlkreise) je nach Spezialisierung ihrer Wirtschaft unterschiedlich stark vom Handelskrieg betroffen sind.
Das ist die politische Dimension des Handelskriegs. Tatsächlich konnte das Forschungsteam zeigen, dass die Importzölle vor allem auf Produkte ausgerichtet waren, die in Wahlkreisen mit geringem republikanischem Wahlanteil oder mit knappen politischen Mehrheitsverhältnissen hergestellt werden (siehe Abbildung). Vermutlich hoffte die republikanisch dominierte US-Regierung, mit Schutzzöllen zusätzliche Wähler zu mobilisieren. Dagegen zielten ausländische Vergeltungszölle hauptsächlich auf jene Branchen, die in republikanisch dominierten Gebieten konzentriert sind. Die Vermutung liegt nahe, dass China und andere geschädigte Handelspartner mit gezielten Vergeltungszöllen der republikanischen US-Regierung maximal schaden wollten.
Zolländerungen im Handelskrieg und Stimmenanteil der Republikaner
Quelle: Fajgelbaum et al. 2020, S.50
Die Abbildung zeigt für jeden Wahlkreis die Veränderungen der amerikanischen Importzölle (Schutzzölle) sowie der ausländischen Zölle (Vergeltungszölle). Die Zölle sind mit der Handelsstruktur des jeweiligen Bezirks gewichtet und entsprechen dem typischen Zoll, den die Konsumenten und Unternehmen dort bezahlen. Diesem wird der Wähleranteil des republikanischen Kandidaten bei der Präsidentschaftswahl 2016 gegenübergestellt. Bei den Importzöllen wird deutlich, dass Bezirke mit einem republikanischen Stimmenanteil von 40 bis 60 Prozent mehr Schutz erhielten. Diese Zölle begünstigen Branchen, die hauptsächlich in politisch umkämpften Bezirken angesiedelt sind. Im Gegensatz dazu führten die Handelspartner Vergeltungszölle so ein, dass sie Exporte in Sektoren belasten, die insbesondere in republikanischen Bezirken konzentriert sind.
Die Forscher argumentieren, dass dieses Phänomen der «Logik der Mehrheit» folgt. Demzufolge neigen Politiker und Politikerinnen dazu, jene Wählenden zu begünstigen, die sich bei Wahlen als entscheidend erweisen. Deshalb gestalten sie die Handelspolitik so, dass die Wählenden in Wahlkreisen mit knappen politischen Mehrheitsverhältnissen davon profitieren. Die ausländischen Vergeltungszölle hingegen betrafen überproportional landwirtschaftlich geprägte Bezirke mit hohem republikanischen Wähleranteil. Arbeitnehmende in exportorientierten Branchen in solchen stark republikanisch geprägten Bezirken waren besonders negativ von den Vergeltungsmassnahmen betroffen.
- Dieser Artikel basiert auf einer Studie von Pablo Fajgelbaum, Pinelopi Goldberg, Patrick Kennedy und Amit Khandelwal (2020).
- Siehe Fajgelbaum et al. (2020).