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31. Dez. 2008
Neue Zürcher Zeitung
Zur Bilanz der Volksrechte im Jahre 2008
Von Andreas Gross
Andreas Gross ist Politikwissenschafter und Zürcher SP-Nationalrat und spezialisiert auf Fragen der Direkten Demokratie.
Wer die Entwicklung der direkten Demokratie monokausal als eine Funktion der indirekten (Parlaments-)Demokratie darstellt, wird beiden nicht gerecht. Dies zeigt eine Analyse des Gebrauchs der Volksrechte im zu Ende gehenden (Nachwahl-)Jahr 2008 sowie dessen Verortung und Vergleich in und mit den vergangenen 60 Jahren.
Waren es vor 50 Jahren tatsächlich hauptsächlich Parteien und unter diesen vor allem jene links der Mitte (SP und Landesring), welche vom gestaltungskräftigsten Instrument der Direkten Demokratie, dem Recht auf die Lancierung einer Volksinitiative zur Änderung der Bundesverfassung, Gebrauch gemacht haben, so können und wollen sich heutzutage ganz verschiedene Akteure dieses Reforminstrumentes bedienen.
2006 waren es vor allem engagierte Persönlichkeiten, die für mehr als die Hälfte der lancierten Volksinitiativen verantwortlich zeigten (NZZ vom 10.1.2007). Darunter der Schaffhauser Unternehmer Thomas Minder, der mit seiner im vergangenen Frühjahr eingereichten Initiative zur Stärkung der Aktionärsdemokratie und gegen die unbescheidenen Manager-Boni den Nerv der Zeit traf, oder der Waadtländer Umweltschützer Franz Weber, der mit dem indirekten Kompromiss auf Gesetzesebene zufrieden war und seine Initiative zum Schutz der Wälder in der Schweiz, die 250. eingereichte Volksinitiative überhaupt, anfangs 2008 zurückzog. Ebenso die Genfer Familienfrau Christine Bussat, die im letzten November mit ihrer Initiative zur Unverjährbarkeit von sexuellen Straftaten gegenüber Kindern einen unerwarteten Vollerfolg erzielte und der 16. eidgenössischen Volksinitiative in der Geschichte der schweizerischen Demokratie zu einer Mehrheit bei den Stimmenden und den Kantonen verhalf (Insgesamt kamen seit 1891 169 Volksinitiativen zur Abstimmung, 80 wurden zurückgezogen, über 77 scheiterten während der Unterschriftensammlung und konnten innert 18 Monaten die notwendigen 100'000 Unterschriften nicht sammeln).
2007 wurden sieben von insgesamt elf Volksinitiativen von Verbänden oder Verbandsallianzen mit ganz unterschiedlichen Interessen lanciert (NZZ vom 10.1.2008), die mittlerweile alle zustande gekommen sind. Verschiedenste Musikvereine, welche die musikalische Bildung der Jugendlichen fördern wollen, sind ebenso dabei wie eine Allianz der meisten Umweltverbände für den Klimaschutz, eine Initiative zum Schutz der Landschaften vor weiteren Überbauungen und drei Volksbegehren von Hauseigentümerverbänden. Darunter ist jenes des FDP-Nationalrates und «kantonalen Gewerbe-Initiativen-Königs» Hans-Rudolf Gysin, der sein Baselbieter Bausparmodell verschweizern möchte, sowie die beiden Initiativen des Schweizerischen Hauseigentümerverbandes (SHV). Dessen Präsident Rudolf Steiner bestätigte auf Anfrage, dass je etwa 120'000 Unterschriften beieinander sind und Ende Januar eingereicht werden sollen. Er erwartet vom Parlament einen mehrheitsfähigen Kompromiss-Vorschlag, zu dessen Gunsten Gysin und der SHV ihre Initiativen zurückziehen können; bezüglich der zweiten SHV-Initiative zum Eigenmietwert erwartet Steiner keinen Kompromiss, jedoch eine aussichtsreiche Volksabstimmung.
Bemerkenswert sind dabei die Probleme, welche selbst grosse Verbandsorganisationen haben, die nötigen Unterschriften zusammen zu bringen. So musste gemäss Rudolf Steiner der SHV für die erfolgreiche Unterschriftensammlung etwa eine Million Franken investieren (Die FDP Zürich musste für die Sammlung der Unterschriften für die im vergangenen November deutlich abgelehnte Initiative gegen das Verbandsbeschwerderecht 1,3 Millionen Franken aufbringen). Eine Million ist überraschend viel, verfügt der Hauseigentümerverband doch über eine starke Verbandszeitung, welche 300'000 Mitglieder erreicht. Die weniger gut organisierten und direktdemokratisch auch weniger erfahrenen Anhänger einer besseren musikalischen Ausbildung um das Haus der Musik in Aarau, konnten zwar über 600'000 in Musikvereinen organisierte Bürgerinnen und Bürger ansprechen für ihre Initiative, mussten aber immer noch 250'000 Franken dafür aufbringen, was freilich heutzutage im Vergleich als äusserst günstig bezeichnet werden kann.
Dass viele Mitglieder aber noch keine schnelle, billige Volksinitiative möglich machen, sollte auch all jene vorsichtiger machen, die kürzlich meinten, mit der noch für einige Jahre ausstehenden Möglichkeit der Unterschriftensammlung per Internet könne der Gebrauch der Volksrechte massiv vereinfacht und beschleunigt werden. Die Schwierigkeiten, verschiedene Interessen und Ansichten unter einen Hut zu bringen, durch Erfahrung vorsichtig und skeptisch gewordene Bürger zur Unterschrift und vor allem sich schnell überfordert vorkommende Menschen zum Engagement zu bewegen, dürfen trotz aller technologischen Fortschritte nicht unterschätzt werden.
Engagierte Persönlichkeiten und Verbände machen nicht wegen Wahlen Volksinitiativen. So können von den neun im Nachwahljahr 2008 eingereichten Initiativen sozusagen nur dreieinhalb ( die Steuerinitiative der SP, die Ausschaffungsinitiative der SVP, die Anti-Minarettinitiative des rechten Flügels der SVP und die Initiative der jungen Grünen gegen die Off-Roader) mit den Wahlen vom Herbst 07 in Zusammenhang gebracht werden. Von den vier dieses Jahr neu lancierten Initiativen – ein Durchschnittswert seit der Jahrtausendwende – hat nur diejenige der AUNS für das obligatorische Referendum auch der nicht neues Recht schaffenden Staatsverträge – einen parteipolitischen Hintergrund, während die zweite Volksinitiative der GSoA gegen neue Kampfflugzeuge wie die erste 1992/93 ein verkapptes Referendum ist, also einen parlamentarischen, wenn auch nicht parteipolitischen Hintergrund hat (die Initiative der im Nationalrat nicht mehr vertretenen Schweizer Demokraten – vormals Nationale Aktion – für die Abschaffung des Anti-Rassismus-Artikels scheiterte 2008 an der Unterschriftensammlung wie jene des Freiämtlers Pius Lischer zur Neuausrichtung der Verwendung der Tabaksteuererträge).
Wer den Gebrauch der Volksrechte, der direkten Demokratie, mechanistisch auf deren Instrumentalisierung durch die auf die Wahlen fokussierten Parteien, also die Akteure der indirekten Demokratie, reduziert, wird weder der Vielfalt einer offenen, sich derzeit freilich vielfach bedrängt fühlenden Gesellschaft gerecht noch der Vielfalt der direktdemokratischen Instrumente, mit denen ganz unterschiedliche ausserparlamentarische Akteure sehr agil umzugehen gelernt haben.
Zwei Beobachtungen sind beim Blick auf die Grafik der nach den jeweils vierjährigen Legislaturperioden zusammengefassten, von 1944 bis 2008 zustande gekommenen Volksinitiativen und fakultativen Referenden tatsächlich besonders bedenkenswert. Erstens zeichnet sich zum vierten Mal eine seit 1964 erfolgende Periodizität im Gebrauch der Volksinitiative ab. Von 1964 bis 1976, von 1977 bis 1987 und von 1988 bis 1999 sind 12-Jahreszyklen sichtbar, innert derer die Zahl der eingereichten Volksinitiativen nach einem jeweiligen Rückgang wieder deutlich und regelmässig zunahmen. Ein solcher Zyklus ist auch wieder seit 2000 absehbar, denn die neun eingereichten Volksinitiativen von 2008 sowie der Jahresdurchschnittswert von dreieinhalb eingereichten Volksinitiativen deuten darauf hin, dass bis 2011 die für den erfolgreichen Abschluss des neuen Zyklus zu erreichenden 22 Initiativen eingereicht werden.
Bisher ist in der Literatur diese Periodizität weder entdeckt und schon gar nicht begründet worden, so dass deren Begründung offen ist. Eine allgemeine Erklärung oder eine entsprechende Korrelation mit einem anderen Vorgang ist nicht erkennbar. Die Abschwünge nach jeweils zwölf Jahren könnten mit der allgemeinen Perzeption der Reformkraft der Volksinitiative erklärt werden. So sind bis 1976 alle nach 68 lancierten grossen Reforminitiativen verloren gegangen (Inklusive gewerkschaftliche) Mitbestimmung; 1984 und 1988 musste linksgrün zahlreiche massive Niederlagen verarbeiten (Zivildienst, Lockerung des Bankgeheimnisses, Zukunft ohne AKWs, Einführung Mutterschaftsversicherung, Kulturprozent, 40-Stundenwoche, Lehrwerkstätten), erst 1989 löste die politische Überraschung der GSoA grosse neue Hoffnungen in die Reformkraft des Initiativrechtes aus, das in den 1990er Jahren auch weit mehr von nationalkonservativen Parteien und Organisationen genutzt wurde. Der Einbruch mit der Jahrhundertwende scheint eindeutig eine Folge des heute mehrheitlich postalisch genutzten Stimmrechtes zu sein, was den Verlust des Stimmlokals als effizientester Ort des Unterschriftensammelns mit sich brachte (NZZ vom 12.1.2004 und 10.1.2006). Das konnte nur mit einer besseren Mobilisierung der Interessierten oder vermehrtem Geldeinsatz überwunden werden – wobei manch kleinere Organisation dies nicht mehr schaffte.
Zweitens überrascht, dass zum zweiten Mal hintereinander innert vier Jahren gleich viele Volksinitiativen eingereicht wie fakultative Referenden ergriffen worden sind. Letztere in gleicher Intensität wie zwischen 1988 und 1995. Das hat auf der Initiativenseite mit dem Rückgang ihrer Anzahl zu tun, während die zahlreicheren Referenden Ausdruck einer polarisierteren Gesellschaft sind und der zunehmenden Schwierigkeit, zwischen den parlamentarischen und vorparlamentarischen Akteuren (Verbände) breit akzeptierte Kompromisse zu finden. Die zu erwartenden konjunkturellen Einbrüche deuten nicht darauf hin, dass sich dies ändern dürfte.
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