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Urteilskopf

68. Auszug aus dem Urteil vom 5. Oktober 1977 i.S. Hasler gegen Stadtrat von Zürich

Regeste Wohnsitzpflicht der Beamten. Die Wohnsitzpflicht der Beamten verstösst weder gegen Art. 45 BV noch gegen Art. 8 EMRK (E. 4). Eine auf sachlichen Gründen beruhende Änderung der Bewilligungspraxis (Bewilligung des auswärtigen Wohnsitzes) lässt sich mit Art. 4 BV vereinbaren (E. 6a). Verletzung der Grundsätze von Treu und Glauben und der Rechtsgleichheit? Frage im vorliegenden Fall verneint (E. 6b-d).

Regeste

Wohnsitzpflicht der Beamten. Die Wohnsitzpflicht der Beamten verstösst weder gegen Art. 45 BV noch gegen Art. 8 EMRK (E. 4). Eine auf sachlichen Gründen beruhende Änderung der Bewilligungspraxis (Bewilligung des auswärtigen Wohnsitzes) lässt sich mit Art. 4 BV vereinbaren (E. 6a). Verletzung der Grundsätze von Treu und Glauben und der Rechtsgleichheit? Frage im vorliegenden Fall verneint (E. 6b-d).

Die Wohnsitzpflicht der Beamten verstösst weder gegen Art. 45 BV noch gegen Art. 8 EMRK (E. 4).

Art. 45 BV Art. 8 EMRK Eine auf sachlichen Gründen beruhende Änderung der Bewilligungspraxis (Bewilligung des auswärtigen Wohnsitzes) lässt sich mit Art. 4 BV vereinbaren (E. 6a).

Art. 4 BV Verletzung der Grundsätze von Treu und Glauben und der Rechtsgleichheit? Frage im vorliegenden Fall verneint (E. 6b-d).

Sachverhalt ab Seite 455

Sachverhalt ab Seite 455 BGE 103 Ia 455 S. 455

BGE 103 Ia 455 S. 455

Im sogenannten Personalrecht der Stadt Zürich (PR), einer Verordnung des Grossen Stadtrates (heute: Gemeinderat) über die Amts- und Dienstverhältnisse der Beamten, Angestellten BGE 103 Ia 455 S. 456 und Arbeiter der Stadt Zürich, wird im Abschnitt über die Erfordernisse für die Anstellung bestimmt (Art. 8 Abs. 1):

BGE 103 Ia 455 S. 456

"Die Beamten, Angestellten und Arbeiter, deren Dienstkreis nicht ausserhalb des Stadtkreises liegt, sind gehalten in der Stadt zu wohnen. Der Stadtrat ist berechtigt, Ausnahmen zu bewilligen."

Die Bewilligung des auswärtigen Wohnsitzes wird durch den Finanzvorstand erteilt, die Abweisung eines Gesuches erfolgt durch den Stadtrat auf Antrag des Finanzvorstandes. Während der Hochkonjunktur wurden - mit Rücksicht auf den Wohnungsmangel in der Stadt und die Schwierigkeiten der Personalrekrutierung - in grosszügiger Weise Ausnahmen von der Residenzpflicht gewährt. Im Laufe des Jahres 1976 entschloss sich jedoch der Stadtrat in Anbetracht der veränderten Verhältnisse (Entspannung auf dem Wohnungs- und Arbeitsmarkt), die Wohnsitzpflicht der Beamten strenger zu handhaben und Ausnahmebewilligungen nur noch in ausserordentlichen Fällen zu erteilen.

Hans Hasler wurde am 13. Februar 1974 als Adjunkt (Verkehrsingenieur) der Stadtpolizei Zürich gewählt. Am 9. August 1976 stellte er das Gesuch, es sei ihm zu gestatten, seinen Wohnsitz von Zürich nach Meilen zu verlegen, da seine Frau in Meilen ein Einfamilienhaus gekauft habe. Unter Bezugnahme auf die eingeleitete Änderung der Bewilligungspraxis lehnte der Stadtrat das Gesuch aus grundsätzlichen Überlegungen ab.

Gegen den Beschluss des Stadtrates hat Hans Hasler staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 45 BV sowie von Art. 8 EMRK eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.

Art. 4 und 45 BV Art. 8 EMRK Erwägungen

Erwägungen Aus den Erwägungen:

4. a) Art. 45 BV garantiert jedem Schweizer die Niederlassungsfreiheit. Im Beamtenrecht der Kantone und Gemeinden ist teilweise die Wohnsitzpflicht (Residenzpflicht) des Beamten am Dienstort oder in dessen Umgebung oder im Kantonsgebiet vorgesehen (vgl. Hinweise bei E. RICHNER, Umfang und Grenzen der Freiheitsrechte der Beamten nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1951, S. 272; E.M. JUD, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht... Diss. Freiburg 1975, S. 104 f.). Auch BGE 103 Ia 455 S. 457 das Beamtengesetz des Bundes (BG vom 30. Juni 1927 über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten) verpflichtet in Art. 8 den Beamten, an dem ihm von der Wahlbehörde zugewiesenen Dienstort zu wohnen. Für die Verlegung des Wohnsitzes bedarf er der Ermächtigung der zuständigen Amtsstelle.

4. Art. 45 BV BGE 103 Ia 455 S. 457

In der Doktrin wird mit mehr oder weniger Nachdruck die Auffassung vertreten, eine solche Residenzpflicht halte vor Art. 45 BV nur stand, wenn dienstliche Gründe, wie die Notwendigkeit erhöhter oder ständiger Dienstbereitschaft (Polizei, Katastrophendienst, Feuerwehr, usw.), einen bestimmten Wohnsitz erfordern; bei der Mehrzahl der Dienstnehmer müsse jedoch dem Grundrecht der Niederlassungsfreiheit der Vorrang eingeräumt werden (so insbesondere JUD a.a.O. S. 105). - In der schweizerischen Praxis wurde bisher nicht angenommen, Art. 45 BV stehe einer beamtenrechtlich fundierten Residenzpflicht entgegen und lasse eine Verpflichtung zu einem bestimmten Wohnsitz nur zu, sofern dies für die richtige Erfüllung der Dienstpflicht notwendig sei. AUBERT (Traité de droit constitutionnel suisse, S. 701 Ziff. 1970) erwähnt die Residenzpflicht der Beamten ohne Vorbehalt als eine der Ausnahmen von der Niederlassungsfreiheit.

Art. 45 BV Art. 45 BV Art. 45 BV hindert den öffentlichrechtlichen Arbeitgeber nicht, im Rahmen der gesetzlichen Regelung des Dienstverhältnisses auch Vorschriften über den Wohnsitz der Beamten aufzustellen. Das öffentliche Interesse an einer Residenzpflicht des Beamten besteht nicht nur dann, wenn die Art des Dienstes (besondere Dienstbereitschaft, Pikettdienst) es dringend erfordert, dass der Beamte am Arbeitsort wohnt. Für eine Verpflichtung des Beamten zur Wohnsitznahme im Gebiet des Gemeinwesens, in dessen Dienst er steht, können eine Reihe sachlicher Gründe angeführt werden. Nach schweizerischer Auffassung ist eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bevölkerung anzustreben, was bei einzelnen Stellen auch in der Volkswahl zum Ausdruck kommt. Die Verwurzelung des Beamten in der Gemeinschaft, für welche er arbeitet, ist besser gewährleistet, wenn der Beamte in diesem Gemeinwesen wohnt, denn die Beziehung zum Wohnort ist in der Regel eine wesentlich intensivere als die Beziehung zum blossen Dienstort. Dass der Zugehörigkeit eines Beamten zur Wohnbevölkerung seines Dienstortes bei einem Lehrer, Gemeindeschreiber BGE 103 Ia 455 S. 458 oder Finanzverwalter eines kleinen Ortes grösseres Gewicht zukommt als bei einem Verkehrsingenieur der Stadt Zürich, ist offensichtlich. Aber auch eine sehr grosse Stadt hat ein durchaus legitimes Interesse daran, dass seine Beamten die Probleme des Gemeinwesens nicht nur aus amtlicher, sondern auch aus privater Sicht kennen und sich als Bewohner der Stadt mit ihr verbunden fühlen. Das in kommunalpolitischen Diskussionen immer wieder vorgebrachte Argument, die Gemeinde müsse sich die Steuern der von ihr besoldeten Beamten sichern, erscheint dagegen eher kleinlich; doch ist es von der Verfassung her dem Gemeinwesen als Arbeitgeber nicht verwehrt, auch aus solchen fiskalischen Überlegungen die Beamten zur Wohnsitznahme am Dienstort zu verpflichten. Auf jeden Fall steht Art. 45 BV einer beamtenrechtlichen Residenzpflicht nicht entgegen. Auch kann aus dieser Verfassungsbestimmung nicht abgeleitet werden, dass der Wohnsitz am Dienstort nur dort vorgeschrieben werden könne, wo der Beamte zu erhöhter oder ständiger Dienstbereitschaft verpflichtet sei.

Art. 45 BV BGE 103 Ia 455 S. 458

Art. 45 BV b) Gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK hat jedermann "Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, seiner Wohnung und seines Briefverkehrs". In Art. 8 Ziff. 2 werden die Voraussetzungen umschrieben, unter denen gesetzliche Massnahmen, welche in den Wohnbereich eingreifen, zulässig sind.

Art. 8 Ziff. 1 EMRK Mit diesen Bestimmungen wird u.a. der Schutz der Wohnung vor ungesetzlichen Eingriffen statuiert. Irgendein Anspruch auf Niederlassungsfreiheit oder ein Verbot der Residenzpflicht von Beamten kann dagegen aus Art. 8 EMRK nicht abgeleitet werden, tangiert doch die Verpflichtung eines Beamten zu einem bestimmten Wohnsitz weder die Integrität seiner Wohnung, noch wird dadurch sein Anspruch auf Achtung seines Privat- oder Familienlebens verletzt.

Art. 8 EMRK 5.... (Grundlage der Residenzpflicht im Beamtenrecht der Stadt Zürich.)

5. 6. BGE 103 Ia 455 S. 459

Art. 4 BV Art. 4 BV b) Der Beschwerdeführer beruft sich in gewissem Sinn auf Vertrauensschutz. Er macht geltend, es sei ihm vor dem Eintritt in den städtischen Dienst erklärt worden, der auswärtige Wohnsitz sei zwar grundsätzlich bewilligungspflichtig, es handle sich dabei aber um eine Formalität; da in seinem Fall kein dienstlicher Grund die Ortsansässigkeit erfordere, könne er ohne weiteres mit der Erteilung der Bewilligung rechnen. Dass der Beschwerdeführer 1974 - entsprechend der damaligen Bewilligungspraxis - in diesem Sinne orientiert wurde, ist unbestritten. Der Beschwerdeführer kannte also die grundsätzliche Wohnsitzpflicht von Anfang an. Er konnte zwar auf Grund der wahrheitsgemässen Orientierung annehmen, er BGE 103 Ia 455 S. 460 habe bei der Erteilung der Ausnahmebewilligung - ohne Änderung der Praxis - kaum mit ernstlichen Schwierigkeiten zu rechnen. Eine eigentliche Zusicherung, dass ihm der auswärtige Wohnsitz gegebenenfalls bewilligt werde, gab ihm sein Verhandlungspartner nicht; er war dazu offensichtlich auch nicht zuständig. Der Beschwerdeführer begnügte sich mit dieser für ihn relativ günstigen Auskunft.

BGE 103 Ia 455 S. 460

Aus der zutreffenden Orientierung über die Rechtslage und die damals geltende grosszügige Bewilligungspraxis kann der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Erteilung der Ausnahmebewilligung ableiten. Dass die grundsätzliche Wohnsitzpflicht allgemeiner Natur ist und sich nicht auf die Fälle der dienstlich bedingten Ortsansässigkeit beschränkt, blieb ihm nicht verborgen. Die blosse Hoffnung, dass die zur Zeit seines Eintritts in den städtischen Dienst geübte Bewilligungspraxis nicht geändert und gegebenenfalls auch ihm zugute kommen werde, geniesst keinen rechtlichen Schutz. Da eine verbindliche Zusicherung der zuständigen Behörde fehlt, kann offenbleiben, ob das angebliche Vertrauen in die Möglichkeit eines auswärtigen Wohnsitzes für den Entschluss des Beschwerdeführers, die Stelle eines Verkehrsingenieurs anzunehmen, wirklich von entscheidender Bedeutung war (vgl. über die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes BGE 99 Ib 101 ).

BGE 103 Ia 455 S. 461

d) Zwischen den Beamten, denen unter der bisherigen Rechtsprechung ein auswärtiger Wohnsitz bewilligt wurde, und jenen, welche in der Stadt wohnen und jetzt wirklich nur noch ausnahmsweise ihr Domizil nach auswärts verlegen können, besteht eine gewisse Ungleichheit. Diese Ungleichheit zwischen Nutzniessern der früheren grosszügigen Praxis und späteren Gesuchstellern, welche der neuen restriktiven Interpretation einer Ausnahmeklausel unterliegen, bildet aber in keinem Fall einen Grund zur Fortführung der bisherigen, heute als unrichtig und dem Sinn der Vorschrift nicht entsprechend erkannten Praxis. Eine Ungleichheit, die durch eine sachlich begründete Praxisänderung zwischen früheren und späteren Gesuchstellern entsteht, verletzt Art. 4 BV nicht. Wäre dem so, so hätte Art. 4 BV ja praktisch eine weitgehende Bindung an die einmal gewählte Interpretation zur Folge.

Art. 4 BV Art. 4 BV 7. BGE 103 Ia 455 S. 462