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Die WEKO hat es im September abgelehnt, die Glasfaser-Kooperationen zwischen der Swisscom und den städtischen Elektrizitätswerken im Voraus von Sanktionen zu befreien. Aus wettbewerblicher Sicht sind jedoch weniger die kritisierten Vertragsklauseln problematisch. Zu kritisieren ist vor allem das finanzielle Engagement des Staates.
Weil leistungsfähige Telekomnetze als wichtiger Standortfaktor gelten, interessiert sich auch die Politik für sie. Einige Städte bzw. deren Elektrizitätswerke (EW) planen und realisieren den Ausbau des Fibre to the home (FTTH) in Kooperation mit der Swisscom. Davon erhofft sich die Politik nicht nur einen rascheren Ausbau der Netze, sondern auch mehr Wettbewerb. Vor einigen Monaten einigten sich die EW mit der Swisscom auf ein gemeinsames Vorgehen. Im Rahmen einer Investitionspartnerschaft werden parallele Glasfasern (Mehrfasermodell) in die Haushalte gezogen. Dadurch werden die EW nicht nur zu Partnern, sondern auch zu Konkurrenten der Swisscom.
Es droht ein Verdrängungswettbewerb
Dies ist insofern nicht unproblematisch, als die Netze aufgrund ihrer hohen Fixkosten den Charakter eines natürlichen Monopols aufweisen. Unterstellt man effektive Konkurrenz, droht ein Verdrängungswettbewerb, bei dem die Preise gegen die tiefen Grenzkosten konvergieren. Es resultieren solange Verluste, bis einer der Konkurrenten aus dem Markt gedrängt wird («War of Attrition»). Damit es nicht zu einer solch unattraktiven Situation kommt, können die Swisscom und die EW präventive vertragliche Klauseln vorsehen, die verhindern, dass ein Partner seinen Preis unter seinen Durchschnittskosten festlegt. Gerade auf Seiten der EW besteht die Möglichkeit, dass eine politische Übergewichtung des Standortwettbewerbsmotivs zu einer aggressiven Preissenkung führt. Daneben könnte eine Partei ihre Faser einem Dritten günstig verkaufen, dieser könnte seinerseits einen Preiswettbewerb lancieren. Tatsächlich einigten sich die Swisscom und die EW auf solche Vertragsklauseln. Dazu gehören die Layer-1-Exklusivität der EW (nur die EW dürften Grosshandelsprodukte auf der unbeleuchteten Glasfaser gegenüber Dritten wie z.B. Sunrise anbieten), die Investitionsschutzklausel (keine Dumpingpreise) sowie ein Vorkaufsrecht, falls ein Kooperationspartner sein Netz verkaufen will.
Weko sieht Klauseln als Kartellabreden
Wenn man davon ausgeht, dass die Gefahr eines Verdrängungswettbewerbs die Investitionsanreize entscheidend hemmt, sind diese Klauseln nicht zwingend als wohlfahrtsmindernd anzusehen. Vieles spricht zudem dafür, dass auch ohne sie ein ähnliches Marktresultat zustande käme. Schliesslich ist die Wahrscheinlichkeit gering, dass die Kooperationspartner einen solchen Verdrängungswettbewerb tatsächlich lancieren würden. Dennoch kündigte die Weko im September an, sie könne Kooperationen zwischen der Swisscom und den EW nicht im Voraus von Sanktionen befreien, da sie solche Vertragsklauseln als harte Kartellabreden betrachten würde. Das Urteil der Behörde überrascht im Grunde nicht, da sich das allgemeine Wettbewerbsrecht nur begrenzt für die Beurteilung von Märkten mit natürlichen Monopolen eignet.
Städte zahlen Subventionen für Swisscom
In den Diskussionen um die Vertragsklauseln geht jedoch das eigentliche wettbewerbspolitische Problem unter, nämlich die Tatsache, dass sich mit den städtischen EW die öffentliche Hand in einem eigentlich liberalisierten Markt engagiert. Besonders verzerrend ist das finanzielle Engagement der Städte, wenn es dem Steuerzahler Verluste beschert, die sich im Markt als faktische Subventionen niederschlagen. Tatsächlich geht mit der in den Verträgen vorgesehenen Kostenteilung zwischen der Swisscom (60%) und den EW (40%) die Gefahr einer bedeutenden wettbewerbsverzerrenden Quersubventionierung zugunsten von Swisscom einher. Die Städte müssten bei den FTTH-Kunden über 40 Prozent Marktanteil verfügen, damit ihre Durchschnittskosten so tief wie bei der Swisscom sind. Bei den heutigen Marktverhältnissen dürfte dies Wunschdenken bleiben.
Der Nutzen für die Städte ist fraglich
Zwar sind nachträgliche Ausgleichszahlungen möglich, falls die Marktanteile von der Aufteilung der Investitionen abweichen, doch sind die vertraglichen Modalitäten wenig transparent. Aber selbst unter Ausklammerung der problematischen Investitionsteilung muss angenommen werden, dass die Durchschnittskosten auf Seiten der EW wesentlich höher sein werden als bei der Swisscom. Damit wird das Glasfaserengagement nicht nur zu einem Investitionsrisiko für die Städte, sondern es muss darüber hinaus auch der Nutzen hinsichtlich des (erhofften) Infrastrukturwettbewerbs relativiert werden.