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|Die Ratspräsidien haben am 13. Februar 2009 beschlossen, den Kommissionen für Rechtsfragen eine Strafanzeige vom 5. Juni 2008 zu überweisen, damit sie zur allfälligen Aufhebung der Immunität von amtierenden und ehemaligen Bundesräten Stellung nehmen. Gestützt auf Artikel 14 des Verantwortlichkeitsgesetzes und Artikel 17 Absatz 4 des Geschäftsreglements des Ständerates (GRS) hat die Kommission für Rechtsfragen den Immunitätsfall an ihrer Sitzung vom 6. April 2009 vorgeprüft.

Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt ohne Gegenstimme, auf das Geschäft (Prüfung der von den Ratspräsidien überwiesenen Akten) einzutreten und die Immunität der betroffenen Personen nicht aufzuheben.
Berichterstattung: Janiak
1.
Ausgangslage
Am 14. November 2007 ordnete der Bundesrat die Vernichtung sämtlicher Dokumente an, die im Zuge des Ermittlungsverfahrens gegen Urs, Marco und Friedrich Tinner beschlagnahmt worden waren. Dieser Beschluss wurde Anfang 2008 in mehreren Etappen umgesetzt und am 23. Mai 2008 vom Bundespräsidenten öffentlich bekanntgegeben. Nachdem verschiedene Artikel darüber in der Presse erschienen waren, reichte eine Privatperson bei den Strafverfolgungsbehörden des Bundes Strafanzeige ein gegen die Bundesratsmitglieder, die den Beschluss der Vernichtung der beschlagnahmten Dokumente mitgetragen haben. Nach Auffassung des Anzeigeerstatters sollte eine Untersuchung eingeleitet werden, um abzuklären, ob die betroffenen Bundesratsmitglieder einem Dritten dadurch einen unrechtmässigen Vorteil haben verschaffen wollen und sich so beispielsweise des Amtsmissbrauchs (Art. 312 des Strafgesetzbuches) oder der ungetreuen Amtsführung (Art. 314 des Strafgesetzbuches) schuldig gemacht haben.
Die Bundesanwaltschaft sah sich nicht in der Lage, diese Untersuchung selbst zu führen, und überwies deshalb die Anzeige Ende Juli 2008 an die Bundesversammlung. Die Ratspräsidien (siehe Art. 14bis des Verantwortlichkeitsgesetzes) und der Generalsekretär der Bundesversammlung standen daraufhin im Schriftverkehr mit dem Bundesstrafgericht, der Bundesanwaltschaft sowie dem Bundesamt für Justiz, um die Frage der Zuständigkeit des Parlaments zu klären; sie haben zudem einen externen Experten um ein Rechtsgutachten ersucht. Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Abklärungen und nach der Veröffentlichung des Berichts der Geschäftsprüfungsdelegation am 19. Januar 2009 (BBl 2009 ...) haben die Ratspräsidien am 13. Februar 2009 Folgendes entschieden: «1. Die Bundesversammlung ist zuständig für die Behandlung der [...] Strafanzeige. 2. [...] Im Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation [...] ist der Sachverhalt der [...] Angelegenheit ausführlich aufgearbeitet. 3. Die Strafanzeige und die Akten der [...] Angelegenheit werden [...] an die zuständigen Kommissionen für Rechtsfragen zur Prüfung überwiesen, ob die Immunität der amtierenden und ehemaligen Mitglieder des Bundesrates aufgehoben werden soll. 4. Welcher Rat [...] Prioritätsrat ist, sollen die Präsidentin und der Präsident der Kommissionen für Rechtsfragen entscheiden. [...]» Diese haben am 4. März 2009 beschlossen, dass der Ständerat dieses Geschäft zuerst behandeln soll.
Für die genauen Umstände der Aktenvernichtung verweist die Kommission auf den Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation vom 19. Januar 2009.
2.
Anwendbare Bestimmungen
2.
1.
Immunität
Artikel 14 des Verantwortlichkeitsgesetzes lautet wie folgt: «1 Die Strafverfolgung von durch die Bundesversammlung gewählten Behördemitgliedern und Magistratspersonen wegen strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, bedarf einer Ermächtigung der eidgenössischen Räte. 2 Ist ein solcher Fall zu behandeln, so bestellt jeder der beiden Räte eine Kommission zur Prüfung. Die Kommission stellt, nachdem sie dem Beschuldigten Gelegenheit zu einer Stellungnahme gegeben hat, Antrag, ob die Ermächtigung zu erteilen oder zu verweigern sei. 3 ... 4 Stimmen beide Räte darin überein, dass die Ermächtigung zu erteilen ist, so beschliessen sie auch über die vorläufige Einstellung im Amte. 5 Wo es nach den Umständen des Falles gerechtfertigt erscheint, kann der Beschuldigte auch dann dem Bundesstrafgericht überwiesen werden, wenn die strafbare Handlung der kantonalen Gerichtsbarkeit untersteht. 6 Wird die Ermächtigung zur Strafverfolgung erteilt und der Fall dem Bundesstrafgericht überwiesen, so hat die Vereinigte Bundesversammlung einen ausserordentlichen Bundesanwalt zu bezeichnen.» Artikel 17 Absatz 4 GRS regelt die Vorberatung der Immunitätsfälle: «Ein Gesuch um Aufhebung der Immunität eines Ratsmitgliedes oder einer Magistratsperson oder ein ähnliches Gesuch wird von den Kommissionen für Rechtsfragen vorberaten. Ist das Gesuch offensichtlich unhaltbar, so kann die Präsidentin oder der Präsident der Kommission im Einvernehmen mit der Präsidentin oder dem Präsidenten der zuständigen Kommission des Nationalrates das Gesuch direkt erledigen; die so erledigten Fälle werden dem Rat gemeldet.»
2.
2.
Strafrecht
Die vom Anzeigeerstatter erwähnten Bestimmungen finden sich allesamt unter dem achtzehnten Titel, «Strafbare Handlungen gegen die Amts- und Berufspflicht». Artikel 312 («Amtsmissbrauch») lautet wie folgt: «Mitglieder einer Behörde oder Beamte, die ihre Amtsgewalt missbrauchen, um sich oder einem anderen einen unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen oder einem anderen einen Nachteil zuzufügen, werden mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.» Artikel 314 («Ungetreue Amtsführung») wiederum sieht Folgendes vor: «Mitglieder einer Behörde oder Beamte, die bei einem Rechtsgeschäft die von ihnen zu wahrenden öffentlichen Interessen schädigen, um sich oder einem anderen einen unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen, werden mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. Mit der Freiheitsstrafe ist eine Geldstrafe zu verbinden.»
3.
Prüfung des Dossiers
Das Verantwortlichkeitsgesetz (vgl. Ziff. 2.1) verpflichtet die mit der Vorberatung betraute Kommission, den betroffenen Personen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Deshalb richtete der Kommissionspräsident am 5. bzw. 6. März 2009 ein Schreiben an den Bundesrat sowie an die alt Bundesräte Christoph Blocher und Samuel Schmid. Der Bundesrat antwortete, dass ihn die Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf, an der Kommissionssitzung vertreten werde. Die alt Bundesräte Blocher und Schmid verzichteten in Anbetracht der Anwesenheit einer Vertretung des Bundesrates auf eine Stellungnahme.
Die Kommission hat das ihnen von den Ratspräsidien überwiesene Dossier an ihrer Sitzung vom 6. April 2009 vorberaten und dabei Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf angehört. Diese hat sich zusammenfassend wie folgt geäussert:
- Die Weiterleitung des Dossiers durch die Bundesanwaltschaft sei unter der heutigen Gesetzgebung richtig gewesen.
- Es sei davon auszugehen, dass im Falle der Immunitätsaufhebung die vom Parlament mit den weiteren Abklärungen beauftragte Behörde kein Strafverfahren eröffnen werde: Der Vorwurf des strafbaren Handelns sei in den Augen des Bundesrates haltlos.
- Das Ziel der Institution der Immunität ist es, die Magistratspersonen gerade in Fällen dieser Art zu schützen. Bei einer Aufhebung der Immunität wäre der Schaden, der den Institutionen zugefügt würde, sehr gross und stünde in keinem Verhältnis zum Interesse an einer Strafverfolgung. Diese Interessenabwägung spreche somit gegen die Aufhebung der Immunität.
4.
Erwägungen der Kommission
Die Kommission hält fest, dass die Vorwürfe gegen die betroffenen Bundesratsmitglieder (Beschlüsse betreffend Vernichtung der beschlagnahmten Dokumente) sich eindeutig «auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen» (Art. 14 des Verantwortlichkeitsgesetzes). Deshalb beantragt sie, auf das Geschäft einzutreten und zu prüfen, ob die Immunität aufzuheben sei.
In der zweiten Frage teilt die gesamte Kommission den Standpunkt des Bundesrates und beantragt, die Immunität nicht aufzuheben. Die Geschäftsprüfungsdelegation äussert sich in ihrem Bericht kritisch und ist namentlich der Meinung, dass die vom Bundesrat angeführten Bestimmungen (Art. 184 und 185 der Bundesverfassung) den Beschluss der Vernichtung sämtlicher Akten nicht rechtfertigten und dass der Beschluss unverhältnismässig war. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die betroffenen Bundesratsmitglieder eine strafbare Handlung begangen haben: Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass sie, wie der Anzeigeerstatter mutmasst, einem Dritten vorsätzlich einen unrechtmässigen Vorteil haben verschaffen wollen. Ausserdem handelt es sich hier nicht um eine Amtsführung im Sinne von Artikel 314 des Strafgesetzbuches («bei einem Rechtsgeschäft»). Deshalb scheint die Einleitung eines Strafverfahrens in der Tat unwahrscheinlich. Weil ein solches Verfahren die Arbeit des Bundesrates stark beeinträchtigen könnte, wäre dieses zudem unverhältnismässig.