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Beim Stichwort Direkte Demokratie denkt die große Mehrheit der Mehr Demokratie-Mitglieder* und -freunde wohl zunächst an die Schweiz oder an Bayern. Dann fallen auch noch relativ schnell die Volksabstimmungen über die EU-Verträge in Dänemark oder Frankreich ein. Aber USA - was geschieht dort? Die meisten wissen sicherlich, daß es in Kalifornien Volksabstimmungen gibt. Aber dann wird es auch schon schwierig. Dieser Artikel soll die Informationslücken in bezug auf die Ausgestaltung und die Praxis der direkten Demokratie in den USA beseitigen helfen. Dabei können natürlich nicht alle Punkte behandelt werden, konkret fehlt eine Auseinandersetzung mit dem Phänomen der Volksbegehrensindustrie, die sich in vielen Bundesstaaten etabliert hat und teilweise astronomische Summen für Abstimmungskämpfe investiert. Auch der Einfluß des Geldes auf die Ergebnisse von Volksabstimmungen wird hier nicht behandelt. Der Autor nahm an einer Konferenz über direkte Demokratie vom 6.-8. Mai 1999 in Washington teil.
von Michael Efler, Mehr Demokratie in Hamburg
Die Geschichte der Volksgesetzgebung in den USA
Direktdemokratische Elemente haben eine lange Tradition in den USA. Eine frühe Form stellten die sogenannten town hall meetings dar, eine Art Bürgerversammlung ähnlich den Schweizer Landsgemeinden. 1778 gab es die erste Volksabstimmung auf Bundesstaatenebene; es war ein Verfassungsreferendum in Massachusetts. Ein populärer Beförderer der Möglichkeit, Referenden durchzuführen, war Thomas Jefferson. Im Gegensatz zum König von England, von dessen Herrschaft sich die Amerikaner gerade losgesagt hatten, und der glaubte, seine Macht direkt von Gott zu bekommen, war Jefferson ein entschiedener Anhänger der Volkssouveränität.
Doch erst 100 Jahre später kam mit der populist party eine Bewegung auf, die sich für direkte Demokratie im engeren Sinne einsetzte: für Initiative und Referendum. Ausgangspunkt war der enorme Einfluß von Lobbygruppen auf die Regierung, den zu brechen die Bevölkerung über keinerlei Möglichkeit verfügte. 1898 war es dann endlich soweit: South Dakota war der erste US-Bundesstaat, der die Initiative und das fakultative Referendum in seiner Verfassung verankerte. In Oregon wurde 1902 die direkte Demokratie durch eine obligatorische Volksabstimmung über eine Verfassungsänderung mit einer überwältigenden 11:1-Mehrheit angenommen. 1911 wurde schließlich im bevölkerungsreichsten Bundesstaat Kalifornien die direkte Demokratie verankert. In Texas wurde 1914 den Bürgern eine Form direkter Demokratie vom Parlament zur Abstimmung vorgelegt. Diese wurde von der Bevölkerung abgelehnt, weil sie die Hürde für die Volksinitiative auf 20% der Wahlberechtigten und damit zweimal so hoch wie in den anderen Staaten festgelegt hätte. Texas hat bis heute keine direkter Demokratie.
Zwischen 1898 und 1918 verankerten 24 Bundesstaaten Initiative und Referendum in ihrer Verfassung. Neben der populist party war es auch noch die progressive party, die sich um die Einführung der direkten Demokratie verdient gemacht hat. Auffällig ist, daß sich die direkte Demokratie zunächst in den westliche Bundesstaaten der USA durchsetzte und im Osten und Süden kaum zur Geltung kam. Im Süden wehrte man sich gegen deren Einführung aus Furcht, daß Schwarze und Immigranten sich des Instrumentes bemächtigen und Reformen durchsetzen könnten, die der herrschenden Klasse nicht gefallen. Nach 1918 hat sich nur noch wenig in Sachen Etablierung der direkten Demokratie getan. 1959 wurde Alaska Bundesstaat der USA und führte die Initiative ein. Als letzte Staaten folgten Florida 1972 und 1992 Mississipi.
Die Anwendung der direkten Demokratie in den USA
Insgesamt 27 Bundesstaaten der USA kennen entweder Initiative oder Referendum (beides gibt es in jeweils 24 Bundesstaaten). Alle Bundesstaaten (49) bis auf Delaware kennen die Möglichkeit des obligatorischen Referendums. In einigen Bundesstaaten gibt es auch Plebiszite. In 18 Bundesstaaten sind Initiativen auf Verfassungsänderung möglich, in 21 Staaten Initiativen über einfache Gesetze. Auf nationaler Ebene gibt es überhaupt keine direktdemokratischen Elemente. Im folgenden wird nur die praktische Erfahrung mit der Initiative beschrieben, weil dies das wichtigste Instrument der direkten Demokratie ist.
Im Gegensatz zur Schweiz wird die Initiative weit häufiger genutzt als das Referendum. In den 100 Jahren gab es ca. 2.000 Abstimmungen über Initiativen, von denen ca. 800 angenommen wurden. Die Annahmerate von 42% liegt damit weit über der in der Schweiz (ca. 10%). Pro Jahr werden ungefähr 8 Initiativen angenommen; keine hohe Zahl angesichts von 24 Staaten mit Initiativrecht. Die Anwendungshäufigkeit ist in den USA zahlreichen Schwankungen unterlegen, die vor allem aus den zahlreichen Kriegen der amerikanischen Geschichte sowie aus der großen Depression herrühren. Seit Ende der 70er-Jahre gibt es aber einen eindeutigen Trend zu einer intensiveren Anwendung. Von 1991 -1998 wurden bisher am meisten Initiativen lanciert - die direkte Demokratie in den USA kommt also wieder. 56% aller Abstimmungen fanden in nur 5 Staaten statt: Oregon, Kalifornien, Colorado, North Dakota und Arizona.
Welche Themen wurden durch die Initiativen behandelt? Alle möglichen - vor allem aber auch sehr kontroverse Themen wie Waffenkontrolle, Abtreibung, Sterbehilfe oder Todesstrafe. Es folgt eine Liste von Reformen, die durch Volksabstimmungen in den einzelnen US-Bundesstaaten ermöglicht worden sind (nach unüberprüfter Angabe des I&R-Inistitute):
• Frauenwahlrecht • Verbot von staatlicher finanzieller Unterstützung für Abtreibungen • Einführung des 8-Stunden-Arbeitstages • Legalisierung der Sterbehilfe • Amtszeitbegrenzung für Politiker • Sonntagsöffnung für Kinos und Geschäfte • Steuersenkung • Legalisierung der Anwendung von Marihuana zum medizinischen Gebrauch • Verbot von Stahlfallen bei der Jagd • Reform der Kampagnenfinanzierung Zu beachten ist dabei, daß sich diese Reformen natürlich nicht in allen Bundesstaaten durchgesetzt haben. Was in Kalifornien durchgesetzt werden kann, muß sich nicht unbedingt in Oregon oder Maine behaupten. Wie in der Schweiz läßt sich auch für die US-Bundesstaaten keine eindeutige politische Linie bei den Volksabstimmungen feststellen. Die direkte Demokratie wird von allen gesellschaftlichen Gruppen benutzt.
Die aktuelle Entwicklung in den USA
Ein genauerer Blick auf die Gesetzgebungsverfahren in den einzelnen Bundesstaaten im Bereich direkte Demokratie für das Jahr 1999 läßt ein insgesamt deutlich positives Fazit ziehen. Während in den vergangenen Jahren zahlreiche Versuche unternommen und teilweise auch durchgesetzt worden sind, die Anwendung der Volksgesetzgebung zu erschweren, scheint sich in diesem Jahr der Wind zu drehen.
In 14 Bundesstaaten und somit in mehr als der Hälfte der Staaten, die Initiative und Referendum noch nicht haben, sind Entwürfe zur Änderung der jeweiligen Bundesstaatsverfassung mit dem Ziel der Einführung von Initiative und Referendum erarbeitet und ins Parlament eingebracht worden. In 2 Bundesstaaten, Alabama und Georgia, sind die Entwürfe allerdings schon abgelehnt worden. In allen anderen Staaten werden die Entwürfe in den beiden Parlamentskammern, die beide einer Verfassungsänderung zustimmen müssen, beraten. Am günstigsten ist die Situation in Minnesota, wo bereits eine Parlamentskammer zugestimmt hat. Der Senat wird sich Anfang 2000 damit befassen, stimmt er zu, kommt es zur Volksabstimmung über die Volksabstimmung. Ebenfalls gute Chancen auf Realisierung gibt es in Louisiana.
Vorangetrieben werden diese Entwicklungen neben regionalen Organisationen vor allem vom national arbeitenden Initiative & Referendum Institute bzw. der Americans for sound public policy. Während sich das Institut offiziell der Bildungsarbeit zum Thema direkte Demokratie verschrieben hat, ist das Ziel der Americans for sound public policy die Erweiterung der direkten Demokratie, insbesondere die Etablierung in den bisher nichtdirektdemokratischen Staaten.
Nur einen Versuch gab es bis 1999, die direkte Demokratie wieder abzuschaffen. Dieses Vorhaben in Mississipi ist aber bereits gescheitert. Es gibt allerdings auch in diesem Jahr zahlreiche Versuche, das Verfahren zu erschweren. Anders als in der Bundesrepublik sind die Hauptstreitpunkte aber nicht Quoren (welche in den USA nahezu unbekannt sind) oder Ausschlußkataloge, sondern vor allem die Regelungen der Unterschriftensammlung. U.a. wird etwa verlangt, daß
• Unterschriftensammler im Bundesstaat, wo sie sammeln, auch gemeldet und 18 Jahre alt sein müssen (Idaho und Utah in Kraft getreten; Oregon in Diskussion) • Unterschriftensammler, die bezahlt werden, dies auf der Unterschriftenliste offenlegen müssen (Kalifornien) • Unterschriftensammler nicht in oder um Wahllokale sammeln dürfen (Maine) • die Anzahl der zu sammelnden Unterschriften erhöht wird (Maine; Montana, eine Parlamentskammer hat bereits zugestimmt; Oregon, bei Verfassungsänderungen)
Das US-amerikanische Verfahren ist zweistufig, nach der Initiative erfolgt die Abstimmung. Daher ist klar, daß der Unterschriftensammlung eine erhebliche Bedeutung zukommt. Außerdem gibt es zahlreiche Restriktionen bei der Kampag-nenfinanzierung. So sollen u.a. Offenlegungsbestimmungen verschärft werden (Arkansas, in Kraft getreten; Kalifornien; Idaho, gescheitert; Maine; Montana, in Kraft getreten, Oregon; Utah, in Kraft getreten). Mehrheitserfordernisse sollen geändert werden in:
• Alaska, Wyoming (2/3-Mehrheit für Initiativen, die die Regelung der Jagd betreffen) • Kalifornien (2/3-Mehrheit für Verfassungsänderungen) • Oregon (3/5-Mehrheit für Verfassungsänderungen) • Mississipi (60%-Mehrheit für Initiativen, die dem Staat mehr als 100 Millionen Dollar an Einnahmeausfällen bringen, bereits gescheitert)
Insgesamt ist also festzustellen, daß es - ähnlich wie in Deutschland - zahlreiche Versuche gibt, am Verfahren zu "drehen", um die Anwendung der direkten Demokratie zu erschweren. Demgegenüber gibt es auch Staaten, wo die Erleichterung der Verwendung direktdemokratischer Instrumente diskutiert wird: Gesenkt werden soll etwa die Zahl der zu sammelnden Unterschriften (Mississipi, bereits gescheitert, Oregon, bei einfachen Gesetzen). Zudem gibt es zahlreiche Versuche in den Bundesstaaten ohne Initiative und Referendum, diese dort einzuführen. Welche Tendenz sich am Ende durchsetzen wird, bleibt abzuwarten.
Was ist mit dem Volksentscheid auf nationaler Ebene?
In den letzten Jahrzehnten gab es mehrere erfolglose Versuche, den bundesweiten Volksentscheid in den USA einzuführen. In den 70er-Jahren hatten 3 US-Senatoren einen entsprechenden Gesetzentwurf vorgelegt. Im letzten Kongreß hatte ein Mitglied des Repräsentantenhauses aus Michigan ein Gesetzgebungsverfahren eingeleitet und bis zu 40 Unterstützer im Haus gefunden. Im jetzigen Kongreß versucht sich ein Repräsentant aus New York. Außerparlamentarisch gibt es entsprechende Aktivitäten vor allem von den Organisationen U.S. Public Interest Research Group (U.S. PIRG) und Philadelphia II vom früheren US-Senator aus Alaska, Mike Gravel. Das I&R-Institute hält sich in dieser Frage eher bedeckt.
U.S. PIRG hat im Vorfeld der 1996-Wahlen immerhin die Unterstützung von 185 Kongreß-Kandidaten für die Einführung einer verbindlichen bundesweiten Volksinitiative bekommen. Trotzdem ist nach Aussage von U.S.PIRG die Zeit noch nicht reif für den bundesweiten Volksentscheid, außerdem sei er mit Lobbyarbeit allein nicht durchsetzbar (wie sich die Erfahrungen doch gleichen). Dies ist auch die Auffassung von Mike Gravel, der mit seiner Initiative Philadelphia II ganz auf die Souveränität des Volkes setzt.
Er hat in 10-jähriger Arbeit eine Strategie ausgearbeitet, die USI (United States Initiative), welches folgende Kernbestandteile enthält:
· Auf jeder politischen Ebene der USA, von der Gemeinde bis zur nationalen Ebene, wird die Initiative eingeführt
· Das Gesetz enthält die notwendigen Verfahrensbestim-mungen wie Informationsregelung, Parlamentsbeteiligung etc.
· Ein sogenannter electoral trust soll als eine Art Volksent-scheidsbehörde die USI umsetzen, z.B. Ausführungsbestimmungen erlassen, den Abstimmungsprozeß organisieren, für eine ausgewogene Information der Stimmberechtigten sorgen und für eine unbürokratische Registrierung der Stimmbürger sorgen (in den USA müssen sich die Menschen registrieren lassen, bevor sie wählen dürfen)
· Der USI wird direkt von der Bevölkerung angenommen analog der Ratifikation der amerikanischen Verfassung von 1787 - 1789.
1993 hat Philadelphia II damit begonnen, Initiativen in den US-Bundesstaaten Missouri und Kalifornien zu starten. Aus beidem Kampagnen wurde bisher aber nichts - aus finanziellen und rechtlichen Gründen, so daß der Versuch, von der Ebene der Bundesstaaten entsprechenden Druck für eine nationale Verfassungsänderung aufzubauen, aufgegeben wurde. Für 1999 - 2000 ist ein neuer Versuch für einen Verfassungsänderungsprozeß in geplant. Wenn mehr als 50% der Wähler, die an der letzten Präsidentenwahl teilgenommen haben, für die Annahme des USI gestimmt haben, will Philadelphia II deren Anerkennung als Gesetz fordern.
Ein Eindruck der Konferenz war auf jeden Fall, daß es sich lohnt, sich mit den US-amerikanische Erfahrungen tiefer zu beschäftigen. Es gilt, die positiven Erfahrungen zu nutzen und die negativen zu vermeiden - zum Beispiel bei der Konstruktion unseres bundesweiten Gesetzentwurfes.