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Sachverhalt:
A.
Die
Wettbewerbskommission (WEKO) erliess am 10. Juli 2017 eine Sanktionsverfügung gegen die Foffa Conrad
AG, die Scandella Bau AG und die Hohenegger SA in Liquidation wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede
betreffend Hoch- und Tiefbauleistungen Münstertal. Sie stellte fest, die Gesamtabrede, die die drei
Unternehmen zwischen 2004 und 2012 getroffen hätten, stelle eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung
im Sinne von Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG, SR 251) dar.
Gegenüber den beiden Selbstanzeigerinnen, der Foffa Conrad AG und deren Tochtergesellschaft Scandella
Bau AG, sprach die WEKO keine Sanktion aus. Das Verfahren gegen die Hohenegger SA wurde eingestellt.
Die Sanktionsverfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
B.
Mit
Pressemitteilung vom 13. Juli 2017 informierte die WEKO die Öffentlichkeit über den Erlass
der vorgenannten Sanktionsverfügung.
C.
Am
14. Juli 2017 stellte der Kanton Graubünden bei der WEKO ein Gesuch um Akteneinsicht. Er beantragte
Einsicht in die Sanktionsverfügung, in allfällige weitere Beweismittel und in die Verfahrensakten.
Eventualiter sei ihm soweit Einsicht zu gewähren, als er als Vergabebehörde von den Wettbewerbsabreden
betroffen sei. Subeventualiter sei zu bestätigen, dass er als Vergabebehörde von den Wettbewerbsabreden
nicht betroffen sei.
D.
Am
24. Oktober 2017 publizierte die WEKO die Sanktionsverfügung vom 10. Juli 2017 auf ihrer Webseite.
Die Verfügungsadressaten wurden offengelegt, während Personennamen sowie Geschäftsgeheimnisse
abgedeckt wurden.
E.
Mit
Verfügung vom 17. September 2018 entschied die WEKO über das Einsichtsgesuch des Kantons Graubünden
wie folgt:
"1.Nach
Eintritt der Rechtskraft der vorliegenden Verfügung wird dem Kanton Graubünden gestützt
auf Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG Einsicht in die folgenden Beweismittel der Untersuchung 22-0467: Hoch-
und Tiefbauleistungen Münstertal gewährt: E-Mails vom 27. Juni 2012 (Act. III.C.067
[22-0433] sowie Act. III.C.079 [22-0433]), E-Mail vom 28. Juni 2012 (Act. III.C.106 [22-0433]),
undatierte Besprechungsnotiz (Act. III.C.031 [22-0433]), Auszüge aus den Protokollen
der Einvernahmen der Hohenegger SA vom 28. Oktober 2015 (Act. IV.025 [22-0433]) und vom 16. März
2016 (Act. II.1 [22-0467]). Kopien dieser Akten werden dem Kanton Graubünden zugestellt.
2. Soweit
weitergehend, wird das Gesuch des Kantons Graubünden abgewiesen, soweit dieses nicht gegenstandslos
geworden ist.
3.Der
Kanton Graubünden darf die ersuchten Daten einzig zur Prüfung und Anordnung von vergaberechtlichen
Sanktionen sowie zur Prüfung eines Schadens zu seinen Lasten bzw. zur Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen
verwenden. Die Weitergabe der Daten an Drittpersonen oder Behörden zu anderen Zwecken wird ausdrücklich
untersagt."
In den Erwägungen führte die WEKO im Wesentlichen aus, gestützt auf Art. 19 Abs. 1
Bst. a des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) sei dem Kanton
Graubünden Einsicht in die Verfahrensakten und Beweismittel der Untersuchung zu gewähren, bei
denen er die zuständige Beschaffungsstelle gewesen sei und hinsichtlich deren Anhaltspunkte für
Einzelsubmissionsabreden bestünden. Von der Einsicht seien diejenigen Dokumente auszunehmen, deren
Offenlegung das Institut der Selbstanzeige gefährden würde. Zudem sei die Einsichtnahme gemäss
Rechtsprechung nur unter Auflage zu gestatten.
F.
Gegen
die Einsichtsverfügung der WEKO vom 17. September 2018 erhebt der Kanton Graubünden (nachfolgend:
Beschwerdeführer) am 19. Oktober 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, Disp.-Ziff.
2 der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm umfassend Einsicht in die Sanktionsverfügung
vom 10. Juli 2017 sowie in alle Beweismittel und Verfahrensakten, namentlich auch der Selbstanzeiger,
zu gewähren, bei denen er als Vergabe- oder Subventionsbehörde von den Wettbewerbsabreden betroffen
sei. Ferner sei Disp.-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung aufzuheben und er sei zu ermächtigen,
die ersuchten Informationen, Beweismittel und Verfahrensakten ohne jegliche Einschränkung zur Wahrnehmung
seines verfassungsrechtlichen Auftrages, namentlich in straf-, zivil-, vergabe-, subventions- und steuerrechtlicher
Hinsicht, zu verwenden.
In der Begründung rügt der Beschwerdeführer im Wesentlichen, es fehle an einer Rechtsgrundlage,
um die Datenverwendung zu beschränken sowie die Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen zu
verweigern. Die Einschränkungen würden sich zudem auch als unverhältnismässig erweisen.
G.
Die
Beschwerdegegnerinnen haben keine Beschwerdeantwort eingereicht.
H.
Die
WEKO (nachfolgend: Vorinstanz) schliesst in der Vernehmlassung vom 10. Dezember 2018 auf Abweisung der
Beschwerde. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht sie, der Beschwerde sei bezüglich Disp.-Ziff.
3 der angefochtenen Verfügung die aufschiebende Wirkung zu entziehen, um während laufendem
Rechtsmittelverfahren die Verwendungsbeschränkung derjenigen Akten sicherzustellen, die gemäss
der rechtskräftigen Disp.-Ziff. 1 herauszugeben seien.
I.
Mit
Eingabe vom 16. Januar 2019 stimmt der Beschwerdeführer dem Verfahrensantrag der Vorinstanz vom
10. Dezember 2018 zu.
J.
In
Gutheissung des Verfahrensantrags der Vorinstanz entzieht das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung
vom 23. Januar 2019 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung betreffend Disp.-Ziff. 3 der angefochtenen
Verfügung.
K.
In
der Replik vom 23. Januar 2019 hält der Beschwerdeführer an seiner Beschwerde fest.
L.
In
der Duplik vom 1. Februar 2019 bleibt die Vorinstanz bei ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
M.
Auf
die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird
- soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz
im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Beim angefochtenen Entscheid handelt
es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33
Bst. f VGG erlassen wurde (vgl. Art. 18 Abs. 3 i.V.m. Art. 39 KG). Da keine Ausnahme gemäss Art.
32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur
Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und ist mit seinen Anträgen nicht vollständig durchgedrungen. Er ist demnach zur
Beschwerde legitimiert.
1.3 Der
Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich nach dem in der vorinstanzlichen Verfügung
geregelten Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird. Der Streitgegenstand kann sich im Laufe
des Beschwerdeverfahrens verengen, darf jedoch grundsätzlich nicht erweitert
oder
qualitativ verändert werden. Es ist mithin das in der angefochtenen Verfügung (Anfechtungsobjekt)
geregelte Rechtsverhältnis, welches den äusseren Rahmen des Streitgegenstandes bestimmt. Fragen,
über welche die erstinstanzliche Behörde nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht
beurteilen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen (vgl.
BGE 136 II 457 E. 4.2; statt vieler Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 1.3; Auer/Binder,
in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], 2. Aufl. 2019, Art. 12 Rz. 11 [nachfolgend: Kommentar VwVG], Moser/Beusch/Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.7 f. und 2.213).
Mit Schreiben vom 14. Juli 2017 stellte der Beschwerdeführer bei der Vor-instanz ein Gesuch
um Einsichtnahme, um erstens das Vergabeverfahren und dessen Kontrollmechanismen zu überprüfen,
um zweitens vergaberechtliche Sanktionen gegen die in der Sanktionsverfügung geahndeten Unternehmen
zu prüfen und anzuordnen sowie um drittens allfällige zivilrechtliche Ansprüche gegen
diese Unternehmen zu prüfen und durchsetzen zu können. Der Beschwerdeführer wies in seinem
Gesuch ausdrücklich darauf hin, die Daten sollten ihm nur für die genannten drei Zwecke bekannt
gegeben werden. Wie sich aus den Erwägungen der angefochtenen Verfügung ergibt, hat die Vorinstanz
die Zulässigkeit der Datenbekanntgabe konkret für die im Gesuch angegebenen Anliegen geprüft
und im Einzelnen darüber befunden. Über andere mögliche Anliegen für die Datenbekanntgabe
hat sie nicht entschieden. Soweit der Beschwerdeführer nun in der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht
Einsicht zwecks Wahrnehmung seines gesamten verfassungsrechtlichen Auftrages - namentlich auch
in straf-, subventions- und steuerrechtlicher Hinsicht - verlangt, geht das Begehren über
den Streitgegenstand hinaus. Darauf ist insoweit nicht einzutreten.
1.4 Auf
die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs.
1 VwVG) ist - unter Vorbehalt der vorstehenden Erwägung - einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung -
sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 In
formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die ihm auferlegte Auflage gemäss Disp.-Ziff.
3 der angefochtenen Verfügung sei nicht ausreichend begründet und damit sei sein Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt.
Die Vorinstanz bestreitet eine Verletzung der Begründungspflicht. Sie habe die Gründe für
den Erlass der Auflage unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dargelegt.
3.2 Schriftliche
Verfügungen sind gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG zu begründen. Die Begründungspflicht
ist ein Teilaspekt des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser ist in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert. Eine Begründung
muss - im Sinne einer Minimalanforderung - in jedem Fall so abgefasst sein, dass sich der
Betroffene über deren Tragweite Rechenschaft geben und sie sachgerecht anfechten kann. Zudem muss
der Rechtsmittelinstanz die Überprüfung der Rechtsanwendung möglich sein. Es sind wenigstens
kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.6; BVGE 2013/46 E. 6.2.5; Kneubühler/Pedretti,
Kommentar VwvG, Art. 35 Rz. 5 ff., Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 629 f.;
je mit Hinweisen).
3.3 In
den Erwägungen der angefochtenen Verfügung legt die Vor-
instanz die bestehende
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar und führt für den konkreten Fall aus, die
Auflage gemäss Disp.-Ziff. 3 solle verhindern, dass die Daten zu kartellrechtsfremden Zwecken
verwendet werden. Mit diesen Ausführungen wurden die entscheidwesentlichen Überlegungen zwar
knapp, aber doch in nachvollziehbarer Weise dargelegt. Letztlich war der Beschwerdeführer -
wie die Vorbringen in seiner Beschwerde zeigen - im Stande, die Verfügung sachgerecht anzufechten.
Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist zu verneinen.
4.
4.1 In
materieller Hinsicht ist zunächst die Rechtsgrundlage der informa-tionellen Amtshilfe darzulegen,
soweit diese unbestritten geblieben ist.
4.2 Für
die Beurteilung des Einsichtsgesuchs des Beschwerdeführers kommen mehrere Rechtsgrundlagen in Frage.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts richten sich solche Gesuche - bei gegebenen
Anwendungsvoraussetzungen - primär nach dem Datenschutzgesetz, genauer gesagt nach Art. 19
Abs. 1 Bst. a DSG (BVGE 2016/22 E. 5 ff.; Urteile des BVGer A-590/2018 vom
23. Oktober 2018 E. 7 ff., A-592/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 6 ff. und A-604/2018
vom 23. Oktober 2018 E. 5 ff. [teils noch nicht rechtskräftig]).
Gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG ist die Bekanntgabe von Personendaten ohne rechtliche
Grundlage im Sinne von Art. 17 DSG möglich, wenn die Daten für den Empfänger im Einzelfall
zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgabe unentbehrlich sind. Der Gesetzgeber hat damit eine spezifische
Norm geschaffen, welche den verfassungsmässigen Grundsatz der gegenseitigen Amtshilfe von Art. 44
BV zumindest für die informationelle Amtshilfe einer Bundesbehörde konkretisiert. Die Bestimmung
von Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG soll eine rationelle Verwaltungstätigkeit erlauben und die
Erfüllung gesetzlicher Aufgaben sicherstellen. Angesichts des Ausnahmecharakters kann sie jedoch
nur im Einzelfall zur Anwendung gelangen und ist jeweils eng auszulegen (BVGE 2016/22 nicht publ. E.
5 und E. 6.2 mit Hinweisen; vgl. Jennifer Ehrensperger,
in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl.
2014, Art. 19 DSG Rz. 21 [nachfolgend: Basler Kommentar DSG/BGÖ]).
4.3 In
Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat die Vorinstanz in der angefochtenen
Verfügung zunächst den Geltungsbereich und die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 2 i.V.m.
Art. 3 DSG geprüft und als vorliegend erfüllt erachtet (vgl. BVGE 2016/22 E. 6.1 mit Hinweisen).
Hinsichtlich der Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG bejahte die Vorinstanz sodann,
dass ein Ersuchen im Einzelfall vorliegt. So beziehe sich das Gesuch des Beschwerdeführers auf die
Akten eines bestimmten vorinstanzlichen Verfahrens, womit im Gesuch selbst der Kreis der betreffenden
Personendaten klar umrissen werde. Auch seien im Gesuch spezifische Zwecke angegeben, wozu die Daten
benötigt würden (vgl. BVGE 2016/22 E. 7 mit Hinweisen). Des Weiteren seien die drei im Gesuch
genannten Anliegen - Überprüfung des Vergabeverfahren und dessen Kontrollmechanismen,
Prüfung und Anordnung vergaberechtlicher Sanktionen sowie Prüfung und Durchsetzung allfälliger
zivilrechtlicher Ansprüche - als gesetzliche Aufgaben zu qualifizieren (vgl. BVGE 2016/22
E. 9 mit Hinweisen). Schliesslich seien die Daten zur Erfüllung der vom Beschwerdeführer
angeführten gesetzlichen Aufgaben im nachfolgenden Umfang unentbehrlich: Die Unentbehrlichkeit für
das erste Anliegen des Beschwerdeführers sei zu verneinen, da die kantonalen Vergabeabläufe
und Kontrollmechanismen schon aufgrund der Angaben in der publizierten Sanktionsverfügung überprüft
werden könnten (vgl. BVGE 2016/22 E. 8.2 mit Hinweisen). Hinsichtlich des zweiten Anliegens des
Beschwerdeführers erwog die Vorinstanz, ein Auftragsentzug oder eine Vertragsauflösung gemäss
Art. 32 Abs. 1 Bst. a des Submissionsgesetzes des Kantons Graubünden vom 10. Februar
2004 (SubG GR, BR 803.300) komme vorliegend nicht in Betracht, da die Projekte zwischenzeitlich ausgeführt
worden seien. Um eine Konventionalstrafe oder den Ausschluss bei künftigen Beschaffungen prüfen
zu können (Art. 32 Abs. 1 Bst. b und c SubG GR), bedürfe der Beschwerdeführer hingegen
Einsicht in die Verfahrensakten, soweit es um Einzelprojekte gehe, bei denen er die zuständige Beschaffungsstelle
gewesen sei (vgl. BVGE 2016/22 E. 8.3 mit Hinweisen). Für das dritte Anliegen des Beschwerdeführers
sei eine Einsichtnahme ebenfalls unentbehrlich, soweit es um Einzelprojekte gehe, bei denen der Kanton
die zuständige Beschaffungsstelle gewesen sei (vgl. BVGE 2016/22 E. 8.4 mit Hinweisen).
4.4 Diese
vorinstanzlichen Erwägungen stehen in Übereinstimmung mit der bestehenden Rechtsprechung und
geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Es ist somit zu Recht unbestritten geblieben, dass im genannten
Umfange die Voraussetzungen für die Gewährung der informationellen Amtshilfe nach Art. 19
Abs. 1 Bst. a DSG grundsätzlich erfüllt sind.
5.
Gemäss
Art. 19 Abs. 4 DSG hat das Bundesorgan eine grundsätzlich zulässige Datenbekanntgabe abzulehnen,
einzuschränken oder mit Auflagen zu verbinden, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder
offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person (Bst. a) oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten
oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen (Bst. b; vgl. zum Ganzen Ehrensperger,
Basler Kommentar DSG/BGÖ, Art. 19 DSG Rz. 60 ff., Claudia Mund,
in: Baeriswyl/ Pärli [Hrsg.], Handkommentar Datenschutzgesetz, Art. 19 Rz. 34 ff.,
Yvonne Jöhri, in: Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz,
2008, Art. 19 Rz. 93 ff., je mit Hinweisen).
Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 DSG ist nachfolgend strittig und zu prüfen, ob die Vorinstanz
die Verwendung der bekanntzugebenden Daten mittels Auflage einschränken (vgl. nachfolgend E. 6)
sowie das Gesuch des Beschwerdeführers um Einsicht in die Daten der Selbstanzeigerinnen abweisen
durfte (vgl. nachfolgend E. 7). Soweit die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers im Übrigen
teilweise gutgeheissen hat, ist die Verfügung unangefochten geblieben.
6.
6.1 In
einem ersten Schritt ist zu klären, ob im Rahmen der informationellen Amtshilfe die Auflage zulässig
ist, demnach der Beschwerdeführer die ersuchten Daten einzig zur Prüfung und Anordnung von
vergaberechtlichen Sanktionen sowie zur Prüfung eines Schadens zu seinen Lasten bzw. zur Geltendmachung
von Schadenersatzansprüchen verwenden darf und ihm die Weitergabe der Daten an Drittpersonen oder
Behörden zu anderen Zwecken ausdrücklich untersagt wird.
6.2 Der
Beschwerdeführer rügt, es mangle an einer gesetzlichen Grundlage für die Einschränkung
der Datenverwendung. Die Bestimmung von Art. 25 Abs. 2 KG könne nicht als spezialgesetzliche
Geheimhaltungspflicht im Sinne von Art. 19 Abs. 2 Bst. b DSG verstanden werden. Der Wortlaut
von Art. 25 Abs. 2 KG beziehe sich gemäss Lehre nur auf die zweckgebundene Verwertung der Kenntnisse
durch die Vorinstanz selbst und nicht auf die Datenweitergabe an andere Behörden. Andernfalls wäre
Art. 25 Abs. 2 KG redundant, denn bei Art. 19 DSG handle es sich um den einzig möglichen Anwendungsfall
einer Datenweitergabe durch die Vorinstanz im Rahmen der Amtshilfe. Die verfügte Auflage erweise
sich überdies auch als unverhältnismässig, da sie verhindere, dass der beschwerdeführende
Kanton seine gesetzlichen und verfassungsmässigen Aufgaben umfassend wahrnehmen könne. Wesentliche
öffentliche Interessen oder schutzwürdige Privatinteressen, die den Erlass der Auflage zu rechtfertigen
vermögen, seien nicht ersichtlich.
Die Vorinstanz stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, Art. 19 Abs. 4 DSG sehe
ausdrücklich vor, die Datenbekanntgabe mit Auflagen zu verbinden, wenn gesetzliche Geheimhaltungsgründe
es verlangen würden. Eine solche Geheimhaltungspflicht enthalte Art. 25 Abs. 2 KG. Die Zweckidentität
resp. -kompatibilität der Datenverwendung müsse in jedem Fall sichergestellt werden und diesbezüglich
bestehe kein Raum für eine Interessenabwägung.
6.3 Mit
einer Auflage wird der Verfügungsadressat zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet. Auflagen
gehören zu den Nebenbestimmungen einer Verfügung. Nebenbestimmungen konkretisieren die mit
einer Verfügung festgelegten Rechte und Pflichten; sie regeln die Modalitäten einer Verfügung.
Das Gesetzmässigkeitsprinzip gilt auch für Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen brauchen jedoch
nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen zu sein, sondern die Zulässigkeit kann sich
vielmehr auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck ergeben und damit aus einem mit der Hauptanordnung
in einem engen Zusammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Auflagen zu begünstigenden
Verfügungen sind insbesondere dann zulässig, wenn die zugestandenen Rechte im Lichte der gesetzlichen
Bestimmungen verweigert werden könnten. Unzulässig sind hingegen alle Nebenbestimmungen, die
sachfremd oder unverhältnismässig sind (vgl. BGE 131 I 166 E. 4.4; Urteil des BVGer A-6841/2016
vom 6. März 2018 E. 9.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 906 ff., Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 90 ff.).
6.4 Gemäss
Bst. b von Art. 19 Abs. 4 DSG lehnt das Bundesorgan die Datenbekanntgabe ab, schränkt sie ein oder
verbindet sie mit Auflagen, wenn gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften
es verlangen. Das Datenschutzgesetz entbindet folglich das angefragte Bundesorgan nicht vom Amtsgeheimnis
oder anderen speziellen Geheimhaltungspflichten. Vielmehr muss im Einzelfall mittels Gesetzesauslegung
geprüft werden, ob eine spezialgesetzliche Regelung die Geheimhaltungspflicht aufhebt und ob eine
datenschutzrechtliche Bestimmung einer Datenbekanntgabe entgegensteht (vgl. BVGE 2016/22 E. 11.1; Ehrensperger,
Basler Kommentar DSG/BGÖ, Art. 19 DSG Rz. 66 mit Hinweisen).
Das Kartellrecht regelt das Amtsgeheimnis in Art. 25 KG. Die Bestimmung sieht
vor, dass die Wettbewerbsbehörden
das Amtsgeheimnis wahren (Abs. 1). Sie dürfen Kenntnisse, die sie bei ihrer Tätigkeit erlangen,
nur zu dem mit der Auskunft oder dem Verfahren verfolgten Zweck verwerten (Abs. 2). Ferner erlaubt die
Bestimmung den Wettbewerbsbehörden, diejenigen Daten an den Preisüberwacher weiterzugeben,
die er für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (Abs. 3). In Abs. 4 von Art. 25 KG wird
das Verbot statuiert, in den Veröffentlichungen Geschäftsgeheimnisse preiszugeben. Das Bundesverwaltungsgericht
hat in BVGE 2016/22 eine umfassende Auslegung von Art. 25 KG vorgenommen, um zu klären, ob
diese Bestimmung eine Schranke für die Datenbekanntgabe im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Bst.
b DSG bildet. Gemäss der Rechtsprechung führt die Auslegung zum Ergebnis, dass Art. 25
KG die amtshilfeweise Datenbekanntgabe einschränkt, aber nicht vollständig ausschliesst. Eine
Weitergabe ist nach Art. 25 Abs. 2 KG dann zulässig, wenn die Daten an ein (potentielles) Kartellopfer
geliefert werden, von der Bekanntgabe keine Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse betroffen sind
und die Daten ausschliesslich zu kartellrechtlichen Zwecken verwendet werden. Die zweckentsprechende
Verwertung der Daten ist mit der Anordnung einer Auflage sicherzustellen (BVGE 2016/22 E. 11 mit Hinweisen).
6.5 Entgegen
der Ansicht des Beschwerdeführers besteht für die angefochtene Auflage, welche die Datenverwendung
beschränkt, eine hinreichende gesetzliche Grundlage.
Für die Auslegung von Art. 25 Abs. 2 KG kann auf die bestehende Rechtsprechung verwiesen
werden. Wie in BVGE 2016/22 E. 11 im Einzelnen aufgezeigt, ergibt sich aus der Auslegung der spezialgesetzlichen
Bestimmung von Art. 25 Abs. 2 KG, dass die Daten nur zu kartellrechtlichen Zwecken weitergegeben
werden dürfen. Vorliegend besteht auch keine Veranlassung, diese Rechtsprechung in Frage zu stellen.
Mit der Vorinstanz ist einig zu gehen, dass die vom Beschwerdeführer angeführte Lehrmeinung
von Sutter nichts an der angefochtenen Verfügung zu ändern vermöge.
Selbst wenn der Lehrmeinung von Sutter zu folgen wäre, dass Art. 25
Abs. 2 KG nur die Verwertung der Daten durch die Vorinstanz selbst und nicht die durch andere Behörden
regle, bliebe die Verwendung der Daten gesetzlich beschränkt. Der Grundsatz der Zweckidentität
resp. -kompatibilität ergäbe sich diesfalls - auch nach der Ansicht von Sutter
- aus den Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 DSG (vgl. Patrick
Sutter, in: Zäch et al. [Hrsg.], KG Bundesgesetz über Kartelle und
andere Wettbewerbsbeschränkungen, Dike Kommentar, 2018, Art. 25 Rz. 45 f. [nachfolgend: Dike Kommentar
KG]). So oder anders könnte sich die vom Beschwerdeführer bestrittene Einschränkung auf
eine ausreichende Rechtsgrundlage stützen. Was die Auflage selbst betrifft, sieht der Gesetzeswortlaut
von Art. 19 Abs. 4 DSG sodann ausdrücklich vor, dass das Bundesorgan die Datenbekanntgabe mit
Auflagen verknüpft, wenn gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften
es verlangen.
Das Bundesverwaltungsgericht sieht demnach keinen Grund von der bestehenden Rechtsprechung
abzuweichen.
In Übereinstimmung mit BVGE 2016/22 ist daran festzuhalten, dass Art. 25 Abs. 2 KG eine
gesetzliche Schranke für die Datenbekanntgabe im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Bst. b bildet und
auch für die Anordnung der Auflage eine genügende gesetzliche Grundlage besteht.
6.6 Entgegen
den Vorbringen des Beschwerdeführers ist auch keine fehlerhafte Interessenabwägung hinsichtlich
der strittigen Auflage erkennbar.
Die von der Vorinstanz erlassene Auflage ist weder als sachfremd noch als unverhältnismässig
zu erachten. Denn die engen gesetzlichen Vorgaben, die für die vorliegende Datenbekanntgabe im Rahmen
der Amtshilfe zu beachten sind, würden weitgehend ihren Sinn und Zweck verlieren, sollte der Beschwerdeführer
die erhaltenen Daten für die Wahrnehmung beliebiger öffentlicher Aufgaben verwenden dürfen.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Beschränkung gleichzeitig auch der Wahrung der allgemeinen
Datenbearbeitungsgrundsätze, insbesondere dem Grundsatz der Zweckbindung, dient (vgl. Art. 4
Abs. 3 DSG; Art. 2 Abs. 1 des Kantonalen Datenschutzgesetzes des Kantons Graubünden
vom 10. Juni 2001 [KDSG GR, BR 171.100]). Angesichts der engen gesetzlichen Vorgaben ist nicht ersichtlich,
dass der Beschwerdeführer durch die verfügte Auflage in der Wahrnehmung seiner öffentlichen
Aufgaben übermässig eingeschränkt würde. Der Klarheit halber sei an dieser Stelle
nochmals angemerkt, dass vorliegend mangels Streitgegenstand nicht geklärt zu werden braucht, ob
die informationelle Amtshilfe auch zur Wahrnehmung anderer öffentlicher Aufgaben - namentlich
in straf-, subventions- und steuerrechtlicher Hinsicht - gewährt werden könnte, sollte
im Einzelfall darum ersucht werden (vgl. vorstehend E. 1.3).
6.7 Aufgrund
der vorstehenden Erwägungen ist demnach zusammenfassend festzuhalten, dass Art. 25 Abs. 2 KG i.V.m.
Art. 19 Abs. 4 Bst. b DSG - wie von der Vorinstanz zutreffend erkannt - nur eine
eingeschränkte Datenbekanntgabe unter Auflage zulässt. In casu wurden die gesetzlichen Vorgaben
von der Vorinstanz korrekt angewendet. So zählt der Beschwerdeführer als kantonale Vergabestelle
zu den potentiellen Kartellopfern (vgl. BVGE 2016/22 E. 11.5.2). Des Weiteren beabsichtigte die
Vorinstanz, vor einer allfälligen Datenbekanntgabe die Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse
der Beschwerdegegnerinnen zu schwärzen und diese dem Beschwerdeführer somit in keinem Fall
bekannt zu geben (vgl. BVGE 2016/22 E. 11.5.3). Die im Gesuch genannten und hier relevanten Zwecke
für die Datenbekanntgabe, nämlich die Prüfung und Durchsetzung allfälliger zivilrechtlichen
Schadenersatzansprüche sowie vergaberechtlicher Sanktionen, stimmen nach der Rechtsprechung mit
den kartellrechtlichen Zwecken im Sinne von Art. 1 KG überein (vgl. BVGE 2016/22 E. 11.5.1).
Schliesslich ist - wie aufgezeigt - der Erlass der Auflage nicht zu beanstanden.
7.
7.1 In
einem zweiten Schritt bleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz im Rahmen der informationellen Amtshilfe
das Gesuch des Beschwerdeführers um Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen abweisen durfte.
7.2 Der
Beschwerdeführer macht geltend, zur Wahrnehmung seiner öffentlichen Aufgaben sei er auf die
Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen angewiesen, da diese Daten möglicherweise mehr als
die Hälfte aller aussagekräftigen Akten ausmachen würden. Vorliegend fehle es an einer
gesetzlichen Grundlage für die Abweisung seines Gesuchs. Der Sanktionserlass für die Selbstanzeigerinnen
nach Art. 49a Abs. 2 KG sei ein rein verwaltungsrechtlicher Anreiz zur Kooperation. Als Ausnahmebestimmung
sei die Bonusregelung von Art. 49a Abs. 2 KG eng auszulegen und dürfe nicht auf die Frage der Datenbekanntgabe
ausgeweitet werden. Es entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, den Selbstanzeigerinnen zusätzlichen
Schutz vor vergaberechtlichen Sanktionen der öffentlichen Hand oder vor Zivilklagen zulasten von
Geschädigten zu bieten. Die vor-instanzliche Interessenabwägung führe zudem zu einem verfehlten
Ergebnis. Der haushälterische Umgang mit Staatsgeldern sowie die Wahrung der Kantonsverfassung liege
im öffentlichen Interesse. Es sei nicht gerechtfertigt, die Bonusregelung derart attraktiv auszugestalten,
dass er als Kanton seinen Pflichten faktisch nicht mehr nachkommen könne, zumal auch nicht empirisch
belegt sei, dass eine Datenbekanntgabe die verwaltungsrechtliche Bonusregelung tatsächlich gefährde.
Die Vorinstanz bleibt demgegenüber in der Vernehmlassung bei ihrer Ansicht, dem Beschwerdeführer
seien die Daten der Selbstanzeigerinnen nicht bekanntzugeben, um die Wirksamkeit der Bonusregelung nach
Art. 49a Abs. 2 KG zu erhalten. Die Selbstanzeigerinnen hätten gegenüber der Vorinstanz
umfassend kooperiert, weshalb ihnen im Falle einer Datenbekanntgabe an den Beschwerdeführer eine
überproportionale Inanspruchnahme drohe. Ob eine Selbstanzeige eingereicht werde, hänge nicht
nur von der zu erwartenden Sanktionshöhe, sondern von sämtlichen damit verbundenen Vor- und
Nachteilen ab. Werde dem Gesuch des Beschwerdeführers stattgegeben, sei zu erwarten, dass Unternehmen
sich zukünftig vermehrt gegen eine Selbstanzeige entscheiden würden. Ausreichende Anreize,
um mit der Vorinstanz zu kooperieren, würden wegfallen. Mit Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG bestehe
eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Datenbekanntgabe. Im Rahmen der Interessenabwägung
sei das über den konkreten Fall hinausreichende öffentliche Interesse, auch künftig erfolgreich
Kartellrechtsverstösse verfolgen zu können, als überwiegend zu erachten. Die vom Beschwerdeführer
geltend gemachten öffentlichen Interessen seien primär kurzfristiger sowie finanzieller Natur.
Die Abweisung des Gesuchs führe nicht zu einer Privilegierung der Selbstanzeigerinnen, sondern es
werde einzig verhindert, dass diese in nachfolgenden zivil- oder vergaberechtlichen Verfahren faktisch
schlechter gestellt würden als die übrigen Parteien. Die Bonusregelung von Art. 49a Abs.
2 KG werde nicht auf andere Rechtsgebiete ausgeweitet. Die vorgenommene Wertung stimme mit der Rechtslage
in der Europäischen Union überein, wonach Selbstanzeigen absolut geschützt würden
und nicht bekanntzugeben seien.
7.3 Gemäss
Art. 49a Abs. 2 KG kann gegenüber einem Unternehmen, welches an der Aufdeckung oder Beseitigung
einer Wettbewerbsbeschränkung mitwirkt, d.h. eine Selbstanzeige einreicht, auf eine Sanktionierung
ganz oder teilweise verzichtet werden (sog. Bonusregelung). Zur Bonusregelung nach Art. 49a Abs. 2 KG
heisst es in der Botschaft des Bundesrates, für austrittswillige Kartellmitglieder entstehe damit
ein Anreiz zur Meldung des Kartells. Mit dem Anreiz werde die gegenseitige Loyalität und Solidarität
der Kartellmitglieder geschwächt. Gegenseitiges Misstrauen und ein "Wettbewerb um den Kooperationsbonus"
würden den Aufbau oder die Aufrechterhaltung harter Kartelle erschweren und so einen präventiven
Beitrag zur Kartellbekämpfung leisten. Die Kooperation eines Kartellmitglieds erleichtere zudem
die Arbeit der Wettbewerbsbehörde massgeblich. Einerseits könne sie dazu beitragen, dass Kartelle,
die sonst unaufgedeckt geblieben wären, ans Tageslicht kommen. Andererseits werde auch die Sachverhaltsermittlung
wesentlich erleichtert, indem andernfalls schwer zugängliche Informationen aus erster Hand flössen.
Im Ausland habe sich diese Vorgehensweise bewährt (Botschaft des Bundesrates vom 7. November 2001
über die Änderung des Kartellgesetzes, BBl 2002 2022, S. 2038). Die Einführung der
Bonusregelung war in den parlamentarischen Beratungen umstritten, der Gesetzesentwurf von Art. 49a Abs. 2
KG wurde letztlich aber unverändert übernommen (vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
[AB] N 2002 1453 ff., AB S 2003 333 ff.; Tagmann/Zirlick, in: Amstutz/Reinert
[Hrsg.], Kartellgesetz, Basler Kommentar, 2010, Art. 49a Rz. 2 mit Hinweisen). Die gesetzlichen
Vorgaben von Art. 49a Abs. 2 KG werden in der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG,
SR 251.5) weiter ausgeführt. Die Bonusregelung hat eine grosse praktische Bedeutung erlangt
(vgl. Patrick L. Krauskopf, Dike Kommentar KG, Art. 49a Rz. 68 mit Hinweisen).
7.4 Nach
Bst. a von Art. 19 Abs. 4 DSG lehnt das Bundesorgan die Datenbekanntgabe ab, schränkt sie ein
oder verbindet sie mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich schutzwürdige
Interessen einer betroffenen Person es verlangen. Eine derartige Interessenabwägung hat zu erfolgen,
wenn die Datenbekanntgabe - wie vorliegend - im Ermessen des Bundesorganes liegt und hierzu
keine Verpflichtung besteht. Die Veröffentlichung von Geschäftsgeheimnisse ist dabei im hier
zu beurteilenden Zusammenhang von vornherein untersagt und von der geforderten Interessenabwägung
ausgenommen (BVGE 2016/22 E. 12.1 mit Hinweisen).
Das Bundesverwaltungsgericht liess es in seiner bisherigen Rechtsprechung offen,
wie es sich mit
der Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen nach Abschluss des Verfahrens im Rahmen
der informationellen
Amtshilfe verhält (BVGE 2016/22 E. 12.4.3; Urteile des BVGer A-590/2018 vom 23. Oktober
2018 E. 4, A-592/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 4 und A-604/2018 vom 23. Oktober 2018
E. 3 [teils noch nicht rechtskräftig]). In anderen Zusammenhängen hatte das Bundesverwaltungsgericht
sich indes bereits verschiedentlich mit der Wahrung des Instituts der Selbstanzeige zu befassen. So erkannte
das Bundesverwaltungsgericht, dass die vorinstanzliche Publikationsversion der Sanktionsverfügung
insbesondere auch dem Aspekt des Schutzes der Selbstanzeige gerecht werden müsse (Urteil des BVGer
B-5858/2014 vom 30. Oktober 2017 E. 3.8, E. 5.5 und E. 8 mit Hinweisen). Im Verfahren B-807/2012
entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass kein Anspruch auf Herausgabe von Kopien der Selbstanzeigen
nach Art. 26 ff. VwVG bei den gegebenen Umständen bestehe. Es liege im öffentlichen Interesse,
die Wirksamkeit der Bonusregelung als Instrument des Wettbewerbsrechts durch eine gewisse Geheimhaltung
zu unterstützen (Zwischenverfügung des BVGer B-807/2012 vom 20. Februar 2014, bestätigt
mit Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 5.4.6 mit Hinweisen).
7.5 Soweit
der Beschwerdeführer in der vorliegenden Beschwerde geltend macht, es fehle an einer gesetzlichen
Grundlage, um eine Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen im Rahmen der informationellen Amtshilfe
abzulehnen, ist ihm nicht zu folgen.
Auch zwischen den Verfahrensbeteiligten ist im Grunde unbestritten geblieben,
dass die Bonusregelung
von Art. 49a Abs. 2 KG keinerlei Regelung zur ersuchten Datenbekanntgabe enthält. Folglich ist auch
nicht über eine eigentliche Ausweitung des Anwendungsbereichs von Art. 49a Abs. 2 KG zu befinden,
wie dies vom Beschwerdeführer gerügt wird. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
lässt sich aber aus der fehlenden spezialgesetzlichen Regelung nicht die Schlussfolgerung ziehen,
die Einschränkung der Datenbekanntgabe könne sich auf keine gesetzliche Grundlage stützen.
Die allgemeine datenschutzrechtliche Bestimmung von Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG bietet eine genügende
Rechtsgrundlage, um das Gesuch um informationelle Amtshilfe gegebenenfalls abzuweisen. Bei dieser rechtlichen
Ausgangslage ist auf die kartellrechtliche Bonusregelung von Art. 49a Abs. 2 KG nachfolgend
nur, aber immerhin insoweit einzugehen, als sie für die datenschutzrechtliche Interessenabwägung
gemäss Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG von Bedeutung ist.
7.6 Im
Folgenden gilt es, eine Abwägung der betroffenen Interessen gestützt auf Art. 19 Abs. 4 Bst.
a DSG vorzunehmen.
Für die Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen sprechen vorliegend vor allem verschiedene
öffentliche Interessen des Kantons. Sollte der Beschwerdeführer durch die in der Sanktionsverfügung
dargestellten Absprachen der Selbstanzeigerinnen geschädigt worden sein, besteht grundsätzlich
ein öffentliches Interesse an der Geltendmachung von zivilrechtlichen Ersatzforderungen sowie an
der Durchsetzung von vergaberechtlichen Sanktionen. Der haushälterische Umgang mit Steuergeldern
liegt im öffentlichen Interesse genauso wie die Einhaltung des kantonalen Vergaberechts. Die vom
Beschwerdeführer angestrebte Datenverwendung könnte ausserdem allgemein eine generalpräventive
Wirkung auf zukünftige Submissionsabsprachen entfalten, was ebenfalls im öffentlichen Interesse
liegt. Diesen öffentlichen Interessen kommt unbestrittenermassen ein erhebliches Gewicht zu.
Den genannten öffentlichen Interessen an der Datenbekanntgabe steht das gegenläufige, aber
ebenfalls erhebliche öffentliche Interesse gegenüber, von den Daten der Selbstanzeigerinnen
möglichst wenig preiszugeben, um die Wirksamkeit der Bonusregelung zu erhalten. Um in den Genuss
der Sanktionsbefreiung nach Art. 49a Abs. 2 KG zu gelangen, mussten die Selbstanzeigerinnen umfassend
mit der Vorinstanz im Verfahren kooperieren. Würden diese Daten im Rahmen der Amtshilfe nun dem
Beschwerdeführer bekanntgegeben werden, wären die Selbstanzeigerinnen einem ungleich höheren
Risiko ausgesetzt, vergaberechtlich oder zivilrechtlich zur Verantwortung gezogen zu werden, als die
übrigen an der Submissionsabrede beteiligten Unternehmen. Wie die fachkundige
Vorinstanz
nachvollziehbar begründet, erscheint es - auch ohne empirischen Nachweis - plausibel,
dass Unternehmen sich zukünftig vermehrt gegen eine Selbstanzeige entscheiden würden, sollten
sie eine faktische Benachteiligung in späteren vergabe- oder zivilrechtlichen Verfahren aufgrund
der Datenbekanntgabe erwarten. Die ersuchte Datenbekanntgabe könnte daher das gesetzgeberische Ziel
einer wirksamen Bonusregelung in Frage stellen. Wenn Wettbewerbsverstösse regelmässig unaufgeklärt
bleiben, könnte dies den faktischen Geltungsanspruch des kartellrechtlichen Sanktionssystems erschüttern
(vgl. Daniel Zimmerli, Zur
Dogmatik des
Sanktionssystems und
der "Bonusregelung" im Kartellrecht, 2007,
S. 668 mit Hinweisen). Das aufgezeigte öffentliche Interesse an
der Einschränkung der Datenbekanntgabe wäre auch dann als erheblich zu erachten, wenn der Bonusregelung
nach Art. 49a Abs. 2 KG Ausnahmecharakter zukäme und eng auszulegen wäre, wie der Beschwerdeführer
argumentiert. Denn auch im Falle einer gesetzlichen Ausnahmebestimmung bestünde ein öffentliches
Interesse an der Wirksamkeit des Gesetzes.
Im Rahmen der eigentlichen Interessenabwägung ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass das
öffentliche Interesse an einer wirksamen Bonusregelung als grundsätzlich überwiegend zu
betrachten ist, weil es im Dienste der Aufdeckung von Wettbewerbsverstössen steht. Kommen solche
Verstösse erst gar nicht ans Licht, könnten auch keine Schadenersatzforderungen oder vergaberechtlichen
Sanktionen seitens des Beschwerdeführers ins Auge gefasst werden. Zu beachten ist hierbei, dass
die hier strittige Datenbekanntgabe in einem unmittelbaren, engen Konnex zum abgeschlossenen Kartellverfahren
steht. Aufgrund dessen ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz im Rahmen der vorliegenden Interessenabwägung
dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Bonusregelung Vorrang einräumt und die Daten
der Selbstanzeigerinnen privilegiert behandelt. Die von der Vorinstanz vorgenommene Wertung liegt auch
in der Linie der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
7.7 Im
Ergebnis ist somit im Rahmen der informationellen Amtshilfe das öffentliche Interesse an einer wirksamen
Bonusregelung höher zu gewichten als diejenigen öffentlichen Interessen, die der Beschwerdeführer
mit seinem Gesuch um Datenbekanntgabe wahrzunehmen beabsichtigt. Für die Daten der Selbstanzeigerinnen
lässt sich zusammenfassend festhalten, dass vorliegend wesentliche öffentliche Interessen im
Sinne von Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG einer Bekanntgabe an den Beschwerdeführer entgegenstehen.
Angesichts der erkannten wesentlichen öffentlichen Interessen braucht an dieser Stelle nicht
mehr weiter darauf eingegangen zu werden, ob die Datenbekanntgabe allenfalls auch aufgrund von wesentlichen
privaten Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG einzuschränken wäre.
8.
Schliesslich
sind keine anderweitigen Rechtsgrundlagen ersichtlich, die eine weitergehende Offenlegung der Daten erlauben
würden. So lässt sich das Gesuch des Beschwerdeführers unbestrittenermassen weder auf
das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) noch auf den verfassungsrechtlich
verankerten Anspruch auf Akteneinsicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV stützen (vgl. BVGE 2016/22
nicht publ. E. 4.3 und E. 5; Urteile des BVGer A-590/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 13
f., A-592/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 12 f. und A-604/2018 vom 23. Oktober
2018 E. 11 f. [teils noch nicht rechtskräftig]; je mit Hinweisen).
9.
Aus
den dargelegten Gründen erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
10.
10.1 Die
Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten
werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen
als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt,
soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen
Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Spruchgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit
der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt bei
einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse Fr. 200.- bis Fr. 50'000.- (vgl. Art. 63 Abs.
4bis Bst. b VwVG i.V.m. Art. 2 Abs. 1
und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Aufgrund des Verfahrensausgangs gilt der Beschwerdeführer als unterliegend. Da es sich hier
um eine Streitigkeit mit Vermögensinteresse handelt, hat er die auf Fr. 3'000.- festzusetzenden
Verfahrenskosten zu tragen (vgl. BGE 139 II 404 E. 12.3; vgl. auch Urteile des BVGer A-590/2018 vom 23. Oktober
2018 E. 17.2, A-592/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 16.1 und A-604/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 15.1
[teils noch nicht rechtskräftig]). Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten
verwendet.
10.2 Dem
Beschwerdeführer steht als unterliegende Partei keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1
VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben die Beschwerdegegnerinnen,
die sich am Verfahren nicht beteiligt haben, sowie die Vorinstanz als Bundesbehörde (Art. 7 Abs.
3 VGKE).
11.
Entscheide
des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Datenschutzes sind gemäss Art. 35 Abs. 2
der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11)
dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) bekannt zu geben.
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