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En 1991, la Suisse a mis sur pied un vaste programme de désendettement en faveur des pays en développement très endettés. Elle a ainsi fait œuvre de pionnier et ouvert la voie aux initiatives de désendettement multilatérales. Vingt ans plus tard, la situation de nombreux pays en développement et pays émergents s’est considérablement améliorée en termes d’endettement. Il n’empêche que ces pays ont encore de grands défis à relever. La question de la viabilité de la dette publique continuera d’occuper une place majeure dans la coopération économique suisse au développement.
Le développement, une question de survie: ce slogan, titre d’une pétition lancée par des organisations tiers-mondistes, a marqué le début de l’engagement de la Suisse en faveur du désendettement, il y a maintenant plus de vingt ans. Les signataires demandaient le désendettement des pays en développement très endettés. Le Conseil fédéral et le Parlement leur ont emboîté le pas. En 1991, à l’occasion du 700e anniversaire de la Confédération, le Parlement a décidé à une large majorité d’affecter – en plus des 100 millions de francs alloués en 1990 – 400 millions de francs à des mesures de désendettement en faveur des pays en développement les plus pauvres. Cette décision a marqué la naissance du programme suisse de désendettement, l’un des premiers de ce genre dans le monde.
Pourquoi la Suisse a-t-elle monté un programme de désendettement?
Le programme était une réponse à la crise de l’endettement des années septante et quatre-vingt. Entre 1970 et 1990, la dette extérieure des pays en développement s’est multipliée par seize, passant de 83 à 1340 milliards de francs. Pour de nombreux pays, il était devenu impossible de rembourser. Une partie de plus en plus importante de leur budget devait être consacrée au service de la dette, ce qui empêchait des dépenses indispensables au développement économique ou à la lutte contre la pauvreté. Il devenait de plus en plus clair que la crise qui se dessinait ne se ramenait pas à un simple besoin de liquidités passager; il s’agissait d’un réel problème de solvabilité qui se poursuivrait tant que la dette ne serait pas annulée. Son ampleur découlait de plusieurs facteurs: faible croissance économique, absence de réformes économiques, détournement des investissements publics, conflits militaires et chocs externes, comme les crises du pétrole, la hausse des taux d’intérêts ou la chute du prix des matières premières. Les crédits publics ou privés, alloués hors du cadre de la politique de développement, et l’absence d’une politique en matière de crédit et d’endettement dans les pays bénéficiaires ont également aggravé la situation.Le programme devait contribuer à ramener la dette à un niveau supportable. La Suisse a rapidement constaté que le fardeau de la dette faisait obstacle au développement et que seule sa réduction à un niveau supportable permettrait aux pays concernés de prendre un nouveau départ. En 1978, la Suisse annulait l’ensemble des dettes contractées dans le cadre de l’aide publique au développement; elle n’accorde plus depuis que des contributions à fonds perdus. Le programme se concentrait donc sur le rachat et l’annulation des différentes catégories de dettes restantes: les créances de l’assurance suisse contre les risques à l’exportation, les dettes commerciales et les dettes multilaté-rales. Cette dernière catégorie comprenait l’amortissement d’arriérés envers des banques de développement, le financement d’intérêts en cours et les contributions à des initiatives multilatérales de désendettement. La mise sur pied de ce que l’on appelle les fonds de contrepartie devait permettre à la population la plus pauvre de bénéficier directement d’une partie des moyens libérés par la remise de la dette. Les mesures ont été mises en œuvre sous la houlette du Secrétariat d’État à l’économie (Seco), en collaboration avec la Direction du développement et de la coopération (DDC) et la Communauté de travail des œuvres d’entraide (à présent Alliance Sud).Dès le départ, la Suisse était consciente du fait que le désendettement seul ne suffirait pas à assurer la viabilité de la dette, mais qu’il fallait aussi accorder une grande importance à l’amélioration de sa gestion, pour éviter une nouvelle spirale de l’endettement. Elle a donc assorti les mesures financières d’une assistance technique destinée à renforcer la gestion de la dette.La Suisse savait dès le début que les annulations de dettes auxquelles elle procédait ne pouvaient contribuer que dans une certaine mesure à résoudre le problème. C’est pourquoi elle s’est associée à d’autres donateurs pour inscrire le désendettement des pays les plus pauvres à l’agenda international et s’est engagée en faveur d’une solution coordonnée au niveau mondial. Ces efforts ont débouché sur le lancement, en 1996, de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). La Suisse a ainsi préparé le chemin pour la première initiative internationale de désendettement qui comprenait non seulement les dettes bilatérales, mais encore celles contractées auprès des institutions de financement internationales (Banque mondiale, Fonds monétaire international, banques régionales de développement). L’Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM) a, quant à elle, vu le jour en 2006, dans le but d’apporter des moyens supplémentaires pour atteindre les objectifs du millénaire pour le développement. La Suisse participe également au financement de cette initiative. Dans les années nonante, les efforts de désendettement strictement bilatéraux ont peu à peu cédé la place à ces mesures coordonnées au niveau international, qui se poursuivent encore aujourd’hui.
Des résultats tangibles
Les résultats des mesures de désendettement sont visibles (voir tableau 1). Entre 1991 et 2011, le programme suisse de désendettement s’est traduit par 63 mesures concernant 36 pays et des annulations de dettes à hauteur d’environ 2,15 milliards de francs (valeur nominale). Dans douze pays, plus de 760 projets de développement totalisant un montant supérieur à 320 millions de francs ont été financés par les fonds de contrepartie, en étroite collaboration avec la société civile. Ces projets ont contribué directement au développement économique et social et à la réduction de la pauvreté. À l’heure actuelle, le programme est en grande partie achevé. À l’exception du Soudan, tous les pays bénéficiaires du programme suisse ont été désendettés.Les initiatives internationales de désendettement ont permis d’exercer un effet de levier supplémentaire sur la réduction de la dette et une nouvelle répartition des dé- penses publiques a été rendue possible (voir graphique 1). La dette extérieure des 36 PPTE qui se sont engagés dans le processus a ainsi été réduite de 142 à 19 milliards d’USD. Grâce aux stratégies de réduction de la pauvreté, qui appartiennent au même processus, la répartition des dépenses publiques a été modifiée pour favoriser les domaines prioritaires, comme l’infrastructure de base, la santé et la formation. Depuis l’an 2000, le service de la dette des PPTE a diminué de plus de 3% à environ 1% du produit intérieur brut en 2009. Les dépenses prioritaires ont quant à elles progressé, passant de 6% en 2001 à presque 10% en 2009. Le budget affecté à la lutte contre la pauvreté est passé de 6,4 milliards d’USD à 28,8 milliards d’USD durant cette période.Dans l’ensemble, la situation de nombreux pays en développement s’est considérablement améliorée. Par rapport aux années septante et quatre-vingt, l’endettement de la plupart d’entre eux s’est stabilisé. Les dé-penses publiques consacrées à la réduction de la pauvreté ont augmenté, et les premiers résultats sont là. On ne peut prétendre que les différentes mesures de désendettement mises en œuvre en sont seules responsables: elles allaient de pair avec une solide crois-sance économique, l’ouverture des marchés et des réformes économiques et institutionnelles. Elles ont cependant contribué efficacement à l’amélioration de la situation économique, offrant ainsi un nouveau départ à de nombreux pays en développement. L’endettement et les perspectives d’avenir de nombreux pays en développement et émergents apparaissent en fait plus sains que ceux de nombreux pays industrialisés (voir graphique 2).Les pays fragilisés et certains petits États se trouvent toujours dans une situation difficile, mais dans l’ensemble la marge de manœuvre de nombreux pays en développement s’est améliorée. Ils peuvent compter sur de nouvelles possibilités de financement, qui s’ajoutent aux crédits concessionnels accordés par les banques de développement et aux subventions de donateurs. Certains anciens PPTE, comme le Ghana, ont pu accéder au marché international des capitaux. Le financement par les marchés des capitaux locaux gagne en importance, même si ces derniers sont souvent peu développés et ne permettent que des prêts à court terme. De nouveaux créanciers comme la Chine, la Corée et le Brésil renforcent leur présence dans les pays africains et augmentent leur encours de crédit. De même, l’intérêt des investisseurs privés étrangers pour les emprunts d’État locaux augmente.
Relever les défis à venir
Les pays en développement auront tout de même de grands défis à relever. Leur marge de manœuvre budgétaire reste globalement très limitée et les besoins sont importants, en particulier en ce qui concerne les dépenses sociales et infrastructurelles. L’urgence d’augmenter, par exemple, les dépenses pour les infrastructures peut pousser à des investissements non productifs et présenter le danger que les pays tombent dans une nouvelle spirale d’endettement. Un accès amélioré au marché mondial des capitaux et la participation aux flux financiers internationaux vont souvent de pair avec une vulnérabilité accrue face aux chocs exogènes. La crise financière et économique a montré la manière dont les coûts de financement peuvent augmenter rapidement et comment certains pays peuvent être complètement exclus du marché. La volatilité des flux de capitaux à court terme – par exemple les investissements étrangers dans des bons du Trésor locaux – peuvent aussi être problématiques et mettre en danger la stabilité financière du pays, si les con-ditions de base ne sont pas suffisamment saines. La structure même de l’endettement peut comprendre des risques. En cas de chocs macroéconomiques négatifs, une mauvaise structuration de la dette – par exemple une proportion trop élevée de dettes libellées en devises ou de prêts à court terme – peut se traduire rapidement par des coûts de financement important ou des problèmes de liquidités. L’endettement de collectivités territoriales régionales ou les financements dans le cadre de partenariats public-privé constituent d’autres défis. Ils conduisent à des engagements conditionnels pour les pouvoirs publics, susceptibles de se matérialiser rapidement dans le budget de l’État en cas de crise. La gestion des dettes est ainsi devenue nettement plus complexe et il est d’autant plus nécessaire de la coordonner avec les politiques des secteurs monétaire, budgétaire et financier.La capacité à relever ces défis dépend de plusieurs facteurs: l’expérience montre que la viabilité de la dette publique dépend en fin de compte de la stabilité budgétaire à long terme et de la qualité des institutions et des réformes économiques engagées pour stimuler la croissance. C’est pourquoi une nouvelle série de réformes structurelles est nécessaire dans de nombreux pays, afin d’améliorer la productivité et la compétitivité de l’économie. La marge de manœuvre budgétaire des pouvoirs publics ne peut s’élargir qu’en améliorant la gestion des deniers publics et en mobilisant davantage les recettes propres. Il s’agit de trouver un équilibre entre le coût et les bénéfices des dépenses publiques et leur compatibilité avec la stabilité budgétaire à long terme. Des progrès dans la gestion gouvernementale et le renforcement des institutions clés pour la politique économique et financière sont également nécessaires. L’amélioration de la gestion de la dette publique peut aussi jouer un rôle.La gestion des dettes ne permet certes pas d’éviter les chocs macroéconomiques, mais elle contribue à diminuer les risques et à augmenter la capacité de résistance face aux crises. Une gestion efficace des dettes permet de diminuer les intérêts et les risques de l’endettement et de promouvoir le développement de marchés des capitaux locaux.
Conclusion
La question de la viabilité de la dette publique restera une préoccupation majeure de la coopération économique au développement du Seco. La priorité ne sera plus tant de supprimer la dette extérieure que de poursuivre l’amélioration des conditions-cadres économiques et institutionnelles. Ce n’est pas le désendettement qui, à lui seul, per-mettra aux pays concernés de continuer à consacrer suffisamment d’argent au développement et à la lutte contre la pauvreté et d’éviter de retomber dans la spirale de l’endettement. C’est pourquoi la Suisse soutient des initiatives et des projets destinés à assainir la gestion budgétaire des États, à favoriser leur compétitivité et à encourager leur intégration à l’économie mondiale. Ils comprennent toute une série de mesures, comme le renforcement de la gestion de la dette (voir encadré 2), la mobilisation des recettes fiscales propres, l’utilisation responsable des deniers publics et la promotion d’un secteur financier stable et bien développé. Une gestion consciencieuse des dettes et une politique budgétaire saine créent une base durable pour la remise de la dette et permettront aux pays d’éviter de retomber dans la spirale de l’endettement.
Graphique 1: «Recul du service de la dette, augmentation des dépenses pour la réduction de la pauvreté, service de la dette et dépenses pour la réduction de la pauvreté, 2001–2013»
Graphique 2: «Évolution opposée des dettes publiques, dette publique brute, 2000–2015»
Tableau 1: «Le programme suisse de désendettement en chiffres»
Encadré 1: Définitions
Définitions
Fonds de contrepartie: dans le cadre du programme suisse de désendettement, des fonds de contrepartie ont été créés dans douze pays. Un fonds de contrepartie désigne la conversion d’une dette lorsque le pays débiteur s’engage à créer un fonds de développement en monnaie locale avec une partie des moyens libérés par l’annulation complète de la dette. Le taux de conversion fait l’objet de négociations et varie considérablement d’un pays à l’autre. En Zambie, il était de 8% du volume de la dette, contre 60% en Égypte. Avec le lancement de l’initiative PPTE, le désendettement via des fonds de contrepartie a été remplacé par le processus du même nom.Initiative PPTE (pays pauvres très endettés): l’initiative PPTE a été créée en 1996 dans le but de réduire la dette extérieure de quarante pays en développement pauvres et très endettés pour l’amener à un niveau supportable et garantir dans le même temps que les fonds libérés seraient engagés dans la réduction de la pauvreté. Chaque gouvernement a la tâche d’élaborer à cet effet une stratégie de lutte contre la pauvreté. Seuls les pays qui présentent un minimum de stabilité économique et politique peuvent prétendre à cette réduction de la dette. L’initiative porte sur les dettes publiques, multilatérales et commerciales.Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM): elle a été portée sur les fonts baptismaux en 2006 dans le but d’élargir la remise de la dette via l’initiative PPTE, afin d’apporter des moyens supplémentaires pour réaliser les objectifs du millénaire pour le développement. Elle est ouverte à tous les PPTE qui ont mené à bien le processus. L’initiative porte sur les dettes multilatérales vis-à-vis de la Banque mondiale, de la Banque africaine de développement et du Fonds monétaire international.
Encadré 2: Le Debt Management Forum 2011
Le Debt Management Forum 2011
Plus de 130 spécialistes, représentants de gouvernements, d’organisations internationales de développement et de la société civile se sont rencontrés à Berne les 8 et 9 juin 2011 pour le deuxième Debt Management Forum. Le forum a été organisé par le Seco et la Banque mondiale dans le cadre de la «Debt Management Facility» (Debt Management Forum, DMF). Ce dernier a été fondé en 2008 par la Banque mondiale et plusieurs donateurs, dont la Suisse, dans le but d’aider les pays en développement à améliorer la gestion de leur dette.La conférence de cette année était consacrée aux leçons tirées des annulations et des restructurations de dettes effectuées par le passé et aux nouveaux défis qui attendent les pays en développement et émergents. Les participants se sont accordés sur le fait que la politique en matière d’endettement et la gestion de la dette ne peuvent être considérées de manière isolée, mais qu’elles font partie de la politique économique et de croissance globale d’un pays. Ils étaient également d’accord sur le fait que des progrès significatifs ont été réalisés ces dernières années, mais que les pays concernés seront de nouveau confrontés à des défis de taille. Trois défis ont été traités en détail: l’endettement des autorités publiques régionales et locales, le développement des marchés des capitaux locaux et le renforcement des capacités institutionnelles. L’importance de la transparence a été soulignée à de nombreuses reprises. Elle compte dans la collaboration avec les créanciers dans le cadre de la restructuration de la dette, dans l’élaboration de normes pour le financement du développement, dans l’organisation des relations financières entre les différents échelons gouvernementaux ou dans la répartition des rôles entre les secteurs public et privé. Il est ressorti de la discussion que la gestion de la dette n’est pas seulement une question technique et que la volonté politique de gérer les deniers publics de manière durable est tout aussi déterminante.
Encadré 3: Bibliographie
Bibliographie
− Bruno Stöckli, Das schweizerische Gegenwertfondsprogramm: Resultate und Auswertung ausgewählter Erfahrungen, Alliance Sud, 2009.− Carlos Braga et Doerte Doemeland (éd.), Debt Relief and Beyond: Lessons Learned and Challenges Ahead, Banque mondiale, 2009. − Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff, This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press, 2009.− Seco, DDC, Communauté de travail des œuvres d’entraide, Le programme suisse de désendettement 1991–2001: les résultats, les perspectives, 2002.− Stephen Cecchetti, M.-S. Mohanty et Fabrizio Zampolli, The Future of Public Debt: Prospects and Implications, BIS Working Papers No 300, 2010.− Banque Mondiale, Fonds monétaire international, Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI): Status of Implementation, 2010.− Banque Mondiale, Fonds monétaire international, Preserving Debt Sustainability in Low-Income Countries in the Wake of the Global Crisis, 2010.