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Bis in die frühen 1970er Jahre herrschte in der Schweiz die Meinung vor, Kultur sei Privatsache. Zwar förderten Gemeinden, Kantone und der Bund kulturelles Schaffen, doch ihre Legitimation, ihre Ziele und ihre Massnahmen waren kein Thema der öffentlichen Diskussion. Verfassungsrechtliche Grundlage dieser kulturellen Aktivitäten des Bundes war die ungeschriebene Kulturkompetenz der Bundesverfassung, die sich aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung beziehungsweise aus den verfassungsgestaltenden Grundentscheidungen ergibt. Die kulturellen Aktivitäten des Bundes im Ausland wie auch der kulturelle Austausch mit dem Ausland wurden verfassungsrechtlich auf die grundsätzliche Zuständigkeit des Bundes für die Aussenpolitik abgestützt.
Die traditionelle Kulturförderung des Bundes beschränkte sich auf eine Reihe einzelner Aufgaben ohne bestimmten Zusammenhang: 1848 gründete der Bund das Schweizerische Bundesarchiv, 1890 das Schweizerische Landesmuseum und 1894 die Schweizerische Landesbibliothek. Mit der eidgenössischen Denkmalpflege 1886 und mit dem Bundesbeschluss betreffend die Förderung und Hebung der schweizerischen Kunst von 1887 setzten die kulturfördernden Massnahmen des Bundes ein. Mit seiner Botschaft vom 9. Dezember 1938 über die Organisation und Aufgaben der schweizerischen Kulturverwahrung und Kulturwerbung stellte der Bundesrat die "geistige Landesverteidigung" ins Zentrum der kulturpolitischen Massnahmen des Bundes. Mit der Arbeitsgemeinschaft Pro Helvetia wurde eine staatsunabhängige Stelle geschaffen, die den kulturellen Überbau des "Schweizerischen" kräftigen sollte.
Erst Ende der 1950er Jahre nahm die Eidgenossenschaft ausdrücklich kulturelle Bestimmungen in die Verfassung auf: 1958 den Artikel 27ter (neu Art. 71 BV) zur Förderung der einheimischen Filmproduktion und filmkultureller Bestrebungen und 1962 den Artikel 24sexies (neu Artikel 78 BV), der den Bund zum Natur- und Heimatschutz anhält und ihm eine Unterstützungsbefugnis einräumt. 1959 legte Artikel 22bis (Art. 61 Zivilschutz) eine erste Grundlage für den Kulturgüterschutz.
Die kulturrelevanten Gesetze der späten 1950er und frühen 1960er Jahre waren von dem Wunsch getragen, überliefertes Kulturgut zu bewahren. Das aktuelle Kulturschaffen sollte nur punktuell gefördert werden. Diese Auffassung änderte sich in den frühen 1970er Jahren. In der eidgenössischen Politik regte sich das Streben nach zusammenhängenden Lösungsansätzen. Der Bericht «Beiträge für eine Kulturpolitik in der Schweiz» (1975) - bekannt unter dem Titel Clottu-Bericht - ist ein erstes Dokument weiträumigen Nachdenkens über die Rolle der öffentlichen Hand im Bereich der Kultur.
Inhaltlich durchweht ein aufklärerischer Atem die bislang einzige Bestandesaufnahme des schweizerischen Kulturschaffens. Der kulturdemokratische Grundansatz der Clottu-Kommission zeigt sich in der Übernahme des «weiten» Kulturbegriffs der UNESCO und des Europarates. Zu den wichtigsten Forderungen des Clottu-Berichts gehört - neben nationalen Kunstakademien oder einem schweizerischem Dokumentations- und Studienzentrum für Kulturfragen - auch ein Kulturartikel in der Verfassung, der dem Bund Kompetenzen für ein starkes kulturpolitisches Engagement einräumt.
1980 brachte die «Eidgenössische Kulturinitiative» neues Leben in die kulturpolitische Debatte. Zwar befürworteten weite Kreise das grundsätzliche Anliegen der Initianten und Initiantinnen, doch lehnte eine Mehrheit der Vernehmlasserinnen und Vernehmlasser deren Forderung ab, ein Prozent der Bundesausgaben für kulturelle Zwecke zu reservieren. Andere Stimmen wollten auf die Diskussion eines Kulturartikels erst im Zusammenhang mit einer Totalrevision der Bundesverfassung eintreten. Mehrere Parteien und Wirtschaftsorganisationen, vor allem aber die Kantone warfen der Initiative vor, sie sei zu zentralistisch und missachte den Primat der Kantone in der Kulturförderung. Solche und andere Bedenken bewogen den Bundesrat - bei Anerkennung der Notwendigkeit eines Kulturartikels -, einen Gegenvorschlag zu formulieren.
Dieser vermied zentralistisch zu verstehende Formulierungen und enthielt sich jeder quantifizierten Festlegung der vorgesehenen Aufwändungen. Gleichwohl postulierte er eine Kompetenznorm für die kulturfördernde Tätigkeit des Bundes. Die Botschaft an die eidgenössischen Räte enthielt schon die detaillierte Skizze eines kulturpolitischen Programms: Förderung des zeitgenössischen Schaffens in Literatur, Musik, Tanz, Theater etc., Beiträge an die Erwachsenenbildung und die soziokulturelle Animation, Schaffung fiskalischer Anreize zur Kulturförderung für Private, Förderung der Ausbildung und der Ausbau der sozialen Sicherheit der Kunstschaffenden, Stärkung der Urheberrechte, Aufbau eines Informations- und Dokumentationszentrums, Totalrevision des Filmgesetzes, intensivere Förderung der sprachlich-kulturellen Minderheiten sowie Unterstützung der ausserschulischen Jugendarbeit. Sowohl die von den Linksparteien unterstützte Kulturprozentinitiative als auch der von den bürgerlichen Parteien favorisierte bundesrätliche Gegenvorschlag wurden 1986 bei einer Stimmbeteiligung von knapp 35 Prozent mit 16.7 Prozent bzw. mit 39.3 Prozent Ja-Stimmen verworfen. Bei der Analyse der Abstimmung stellte sich heraus, dass das bis 1987 gültige Verbot des doppelten Ja für die Ablehnung eines Kulturartikels verantwortlich war.
1991 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament einen neuen Vorschlag für einen Verfassungsartikel zur Kultur. Dieser räumte unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips und in Wahrung der grundsätzlichen Zuständigkeit der Kantone dem Bund Kompetenzen zur Förderung des kulturellen Lebens in der Schweiz und des kulturellen Austausches mit dem Ausland ein. Die Botschaft über einen Kulturförderungsartikel in der Bundesverfassung (Art. 27septies aBV) betonte insbesondere die identitätsstiftende Funktion der Kultur sowohl nach innen wie nach aussen, in lokaler, regionaler und auch in gesamtschweizerischer Hinsicht. Der Bundesrat akzentuierte die Kultur und ihre Förderung als verbindendes Element innerhalb der Schweiz, die aus vier Sprachgruppen und mehreren Kulturgemeinschaften zusammengesetzt ist.
Parallel zu diesen Überzeugungen des Bundesrates wurde zunehmend die ungeschriebene Kulturkompetenz des Bundes hinterfragt. Nicht die Kompetenz wurde bestritten, sondern eingewendet, die Annahme einer stillschweigenden oder gewohnheitsrechtlichen Kompetenz vertrage sich nicht mit der lückenlosen Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen (Artikel 3 aBV). Der Kulturförderungsartikel zielte darauf, für die kulturellen Tätigkeiten des Bundes die unübersichtlichen, unzusammenhängenden und teilweise auch inhaltlich unbefriedigenden verfassungsrechtlichen Grundlagen zu klären und eine ebenso ausdrückliche wie umfassende Kompetenznorm für die bundesstaatliche Kulturförderung zu schaffen. Inhaltlich nahm die Botschaft zum Kulturförderungsartikel von 1991 Forderungen der Botschaft von 1984 wieder auf. Explizit wollte der Bundesrat die Bereiche der bisher nur punktuell betreuten, weil verfassungsrechtlich nicht abgedeckten Bereiche Musik, Tanz, Theater und Literatur fördern und dazu auch die zuständigen Verwaltungsstellen im Bundesamt für Kultur sowie beratende Kommissionen ins Leben rufen. Zudem wollte er die Kulturwahrung und die Veranstaltungsförderung systematisch koordinieren und ein nationales Informationszentrum errichten. Die Ausbildung der Kunstschaffenden sollte nicht - wie im Clottu-Bericht vorgeschlagen - über nationale Schulen, sondern durch Unterstützung kantonaler und regionaler Angebote gefördert werden. Weitere Postulate betrafen den Aufbau eines minimalen Netzes zur sozialen Absicherung der Kunstschaffenden, die steuerliche Entlastung privater Kulturförderer und die Reorganisation der elektronischen Medien. Im Bereich der kulturellen Aussenpolitik legte die Botschaft den Schwerpunkt auf den Austausch und auf die Aufnahme von Kontakten zwischen den Kunstschaffenden im In- und Ausland. Nach den Vorstellungen des Bundesrates sollte nicht ein einziges Rahmengesetz den Kulturförderungsartikel umsetzen, sondern punktuelle Gesetzgebungserlasse und -revisionen. Zur Überraschung vieler scheiterte der Kulturförderungsartikel bei der Abstimmung 1994 trotz rund 51 Prozent Ja-Stimmen am verfehlten Ständemehr.
Erst mit der Nachführung der Bundesverfassung von 1999 hat die Kulturförderung des Bundes eine Verfassungsgrundlage erhalten. Für den Bereich der Kultur bleiben grundsätzlich die Kantone zuständig (Art. 69 Abs. I BV). Die neue Verfassung hat die bisherigen Zuständigkeiten des Bundes für den Film (Art. 71), den Heimatschutz und die Denkmalpflege (Art. 78), die Sprache und die Verständigung (Art. 70) und die auswärtigen Angelegenheiten (Art. 54) bestätigt und dem Bund neu eine generelle Kompetenz zur Förderung kultureller Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse und zur Unterstützung der Künste, insbesondere im Bereich der Ausbildung, erteilt (Art. 69 Abs. 2). Daneben sind auch in kulturnahen Bereichen gewisse Änderungen erfolgt, indem der Bund in Ergänzung zu den kantonalen Massnahmen die Erwachsenenbildung unterstützen (Art. 67 Abs. 2), Vorschriften auch im Bereich der kulturellen Aus- und Weiterbildung erlassen und Hochschulen und andere höhere Bildungsanstalten errichten, betreiben oder unterstützen kann (Art. 63 Abs. 2). Neben dem Kulturartikel 69 BV ist die Gewährleistung der Kunstfreiheit (Art. 21) von grosser Bedeutung für die Bestimmung des Verhältnisses zwischen Staat und Kultur. Art. 35 verpflichtet den Bund dazu, der Bevölkerung die Ausübung der ihr zugesicherten Grundrechte zu ermöglichen.
Art. 69 BV lautet:
1 Für den Bereich der Kultur sind die Kantone zuständig.
2 Der Bund kann kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse unterstützen sowie Kunst und Musik, insbesondere im Bereich der Ausbildung, fördern.
3 Er nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die kulturelle und sprachliche Vielfalt des Landes.
Um Artikel 69, den sogenannten «Kulturartikel» der Verfassung umzusetzen, wurde unter der Federführung des Bundesamtes für Kultur der Entwurf für ein Bundesgesetz über die Kulturförderung ausgearbeitet. Parallel dazu musste auch das Bundesgesetz vom 17. Dezember 1965 über die Stiftung Pro Helvetia revidiert werden. 2005 ermächtigte der Bundesrat das Eidgenössische Departement des Innern, die beiden Gesetze in die Vernehmlassung zu schicken. Vier Jahre später, am 11. Dezember 2009, wird das KFG, in welches die Artikel betreffend Pro Helvetia integriert wurden, vom Parlament verabschiedet. Das KFG ist am 1. Januar 2012 in Kraft getreten.
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