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Le problème des propriétés collectives – ou communaux (« Allmend ») – est bien connu en économie. Il s’agit d’une ressource délimitée en jouissance commune dont on ne peut refuser l’usage à aucun membre de la communauté. Les personnes intéressées sont donc encouragées à en user largement, puisqu’elles n’assument qu’une partie des coûts afférents, le reste étant pris en charge par la collectivité. Les communaux courent donc le risque d’être surexploités.
Il en va de même pour les finances publiques. Il existe une asymétrie intrinsèque entre les bénéficiaires, les décideurs et ceux qui paient les projets financés par les pouvoirs publics. Quand une communauté d’intérêts particulière bénéficie d’un programme étatique, ce sont tous les contribuables qui en assument les coûts. Autrement dit, les acteurs politiques mobilisent des ressources publiques alimentées par la collectivité en faveur du groupe d’intérêts qu’ils représentent. Des concessions mutuelles et des programmes de dépenses habilement regroupés leur permettent aussi de réunir des majorités à l’avantage de groupes restreints. Tout comme les pâturages communaux, les budgets publics risquent donc d’être exploités à l’excès.
Le problème des communaux budgétaires est identifié en économie politique[1]. Il est essentiellement lié à la fragmentation de la société en groupes d’intérêts ayant chacun ses représentants politiques. Exemples: les segmentations géographiques au sein des parlements d’États membres et de l’électorat, ou les morcellements entre partis dans une coalition gouvernementale.
Un phénomène connu, désigné aux États-Unis par la formule « Pork barell politics » (électoralisme) a inspiré très tôt plusieurs travaux: pour assurer leur réélection, des représentants du Congrès cherchent à provoquer des dépenses publiques en amendant des lois en discussion, afin de satisfaire un électorat précis. Ce type de politique « de clocher », par laquelle les élus s’engagent à défendre des intérêts régionaux sans égard aux conséquences financières pour la collectivité, existe également en Suisse. Récemment, par exemple, elle s’est manifestée par un concert de demandes lors de la discussion qui s’est tenue au niveau fédéral sur le financement nécessaire à l’extension de l’infrastructure ferroviaire[2].
Pour les systèmes de gouvernement, les preuves empiriques sont ambivalentes
Contrairement au système présidentiel avec scrutin majoritaire propre aux États-Unis, l’Europe connaît surtout des régimes parlementaires à représentation proportionnelle, d’où sortent souvent des gouvernements de coalition. Une première série d’analyses empiriques sur le phénomène des communaux budgétaires s’est intéressée aux effets de la taille des coalitions. L’hypothèse de travail était que plus le gouvernement rassemble de partis susceptibles d’exercer une influence sur le budget de l’État, plus la fragmentation est forte et plus le problème des communaux budgétaires est sensible. Les preuves empiriques découvertes à ce sujet sont ambivalentes[3]. La taille des coalitions ne porte pas clairement atteinte à la politique budgétaire. La théorie d’Alesina et Rosenthal (1996) l’explique en supposant que les coalitions élargies tendent à représenter une population plus large, ce qui diminue l’impact des divers partis et groupes d’intérêts sur la politique budgétaire. Plus particulièrement dans une démocratie de concordance comme en Suisse, la fragmentation en plusieurs partis gouvernementaux ne produit guère d’effets négatifs.
Les gouvernements pléthoriques dépensent plus
Le problème des communaux budgétaires peut également se présenter au sein d’une équipe gouvernementale. Chaque ministre a une influence sur la politique budgétaire du groupe, en même temps qu’un intérêt à orienter le plus possible les ressources financières disponibles vers son domaine propre. Cela peut se faire en maximisant l’influence de ses autorités sur le monde politique[4] ou par collusion du ministère avec des groupes d’intérêts importants pour le domaine concerné (« détournement de la réglementation »)[5]. Enfin et surtout, les magistrats sont des politiciens élus qui représentent une certaine frange de l’électorat.
Au sein d’un cabinet, le problème des communaux devrait donc avoir des effets d’autant plus marqués que le nombre de portefeuilles ministériels – donc la fragmentation – est important. La fermeté du ministère des Finances ou des chefs de gouvernement ayant compétence en matière de règlement peut certes exercer ici une action modératrice du fait de leur responsabilité à l’égard du budget général. Une évidence empirique s’impose, toutefois, dans les États membres de l’OCDE: le déficit, les dépenses publiques ou les dépenses de transfert sont d’autant plus élevés que la fragmentation est importante au sein du gouvernement[6].
Les communaux budgétaires en Suisse
Le phénomène des communaux s’observe aussi dans les cantons suisses[7]. Aujourd’hui, leurs gouvernements comptent entre cinq et sept membres. Au fil du temps, quelques changements sont intervenus. Dans un passé récent, par exemple, on a vu des cantons comme Obwald (2002), Lucerne (2003) et Glaris (2006) réduire leurs équipes dirigeantes à cinq membres. Avant eux, Berne (1989), Appenzell Rhodes-Intérieures (1995) et Nidwald (1997) sont passés de neuf à sept conseillers d’État.
Les différences entre cantons ainsi que les changements dans le temps permettent d’étudier l’influence de la taille des gouvernements sur les politiques budgétaires cantonales. L’analyse menée par Schaltegger et Feld (2009) pour la période 1980-1998 met en évidence un fort effet de fragmentation. Plus un gouvernement cantonal est pléthorique, plus les dépenses et les recettes publiques sont élevées – toutes choses étant égales d’ailleurs. Cela prouve que le problème des communaux budgétaires n’est pas une construction purement théorique, mais qu’il a des effets démontrables sur la politique budgétaire, notamment au sein des exécutifs cantonaux.
Cette analyse fait partie d’une recherche économique s’intéressant aux effets des structures institutionnelles sur la politique budgétaire. Outre la fragmentation d’une coalition ou d’un cabinet ministériel, elle identifie d’autres paramètres institutionnels qui ont, à l’évidence, une influence sur le phénomène des communaux budgétaires (voir encadré).
Si les communaux budgétaires tendent à surexploiter les ressources publiques, quelles sont les institutions capables d’y remédier ? Nous aborderons ici deux mécanismes, le référendum financier et le frein à l’endettement.
Le référendum financier, un remède
Dans une démocratie directe, les institutions renforcent le contrôle par le citoyen. Les négociations entre groupes d’intérêts, tout comme les concessions mutuelles au détriment de la collectivité, sont limitées par le système d’initiatives et de référendums. De nombreuses communes suisses connaissent ainsi le référendum obligatoire pour les projets dont le coût dépasse un certain seuil. Des études ont montré que cet outil a un fort impact sur l’endettement et le niveau des dépenses[8]. Selon une simulation, l’endettement par habitant est de 23 à 45% plus bas dans les communes qui l’appliquent.
Cette vérité empirique se vérifie également au niveau cantonal. Dix-sept cantons connaissent le référendum obligatoire en matière de dépenses publiques. Il s’avère que celles-ci sont de 19% moindres lorsque – corrigées d’autres facteurs d’influence – elles sont placées sous pareil contrôle[9]. Les données historiques montrent qu’au XXe siècle, les dépenses cantonales ont également baissé de 12%[10]. Le référendum financier apparaît donc comme un remède efficace contre le recours excessif aux communaux budgétaires[11].
Les freins à l’endettement sont efficaces
Plusieurs cantons ont une longue tradition de règles budgétaires (p. ex. Saint-Gall depuis 1929). À la suite de la discussion sur le frein à l’endettement fédéral, dix cantons ont aussi introduit de telles règles depuis 2001. Il a été démontré qu’elles réduisent sensiblement les déficits budgétaires. En limitant les dépenses publiques au niveau des recettes, les règles budgétaires permettent d’empêcher que la charge fiscale n’obère l’avenir[12].
De surcroît, les freins à l’endettement aident les ministres des Finances à maintenir les velléités de leurs collègues gouvernementaux dans certaines limites, lorsqu’il s’agit de dépenses. En effet, les grands argentiers cherchent souvent à les contenir en émettant des prévisions budgétaires pessimistes[13]. Par la suite, celles-ci se révèlent erronées ou ne se traduisent que dans une moindre mesure par des déficits budgétaires.
Lüchinger et Schaltegger (2013) avancent l’hypothèse selon laquelle l’introduction d’un frein à l’endettement cantonal rend ce comportement tactique en partie inutile. Une analyse empirique le prouve: bien plus que les déficits effectifs, un frein à l’endettement au niveau cantonal a le pouvoir de réduire les déficits pronostiqués.
Les règles budgétaires introduites améliorent donc la précision des prévisions budgétaires. Les freins à l’endettement cantonaux semblent ainsi alléger la responsabilité des ministres des Finances. Pour contrer le problème des communaux budgétaires, ils sont de toute évidence plus efficaces que les pronostics budgétaires excessivement conservateurs émis pour des raisons tactiques.
Les mécanismes les plus efficaces s’imposent
Le problème des communaux budgétaires est bien plus qu’une vue de l’esprit. Les différentes manières dont il influence les finances publiques sont étayées par des témoignages anecdotiques autant que par des données empiriques. Comme le montre la recherche en politique économique, des institutions organisées sont primordiales pour l’endiguer. La Suisse, avec son fédéralisme budgétaire et sa diversité institutionnelle, constitue un objet d’étude idéal à cet égard. En même temps, parmi tous les mécanismes mis au point dans le laboratoire fédéral, ce sont les plus efficaces qui semblent s’imposer. Ils ont pour nom: équipes dirigeantes réduites, démocratie de concordance, fédéralisme budgétaire, droits référendaires et frein à l’endettement.
La pertinence des institutions se manifeste dans les pays où de telles conditions sont loin d’être réunies. La Grèce, par exemple, possède un système parlementaire purement représentatif qui, durant des décennies, a été dominé par l’un ou l’autre des deux partis au pouvoir. Le cabinet du Premier ministre Antonis Samaras (2012–2015) ne comptait pas moins de 23 ministres. L’État central grec encaisse plus de 96% des impôts. Depuis qu’elle a rejoint la zone euro en 2001, la Grèce n’a jamais rempli les critères de stabilité prévus par l’accord de Maastricht. Ce contexte institutionnel a manifestement contribué aux graves dérives budgétaires observées.
- Buchanan & Tullock (1962), ainsi que Weingast et al. (1981).
- Müller-Jentsch, Föderales Wunschkonzert der Verkehrsinvestitionen, 2013. Version en ligne.
- Cf. Schaltegger et Feld (2009).
- Niskanen (1971).
- Selon Stigler (1971).
- Pour un aperçu, cf. Schaltegger et Feld (2009).
- Ibid.
- Feld et Kirchgässner (2001a, 2001b) ainsi que Feld, Kirchgässner et Schaltegger (2011).
- Feld et Matsusaka (2003).
- Funk et Gathmann (2011).
- Selon une autre interprétation, les institutions d’une démocratie directe rendraient le souverain plus conservateur que les responsables politiques lorsqu’il s’agit de budget. Cela se discute, d’autant que les politiciens sont élus par ce même souverain. Le problème des communaux budgétaires semble plutôt déformer les décisions prises en matière de politique financière, une déformation que les institutions de la démocratie directe peuvent corriger.
- Funk et Gathmann (2011).
- Lüchinger et Schaltegger (2013).