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Während es für den internationalen Handel mit exotischen Hölzern, Antiquitäten oder Schildpatt strikte Kontrollen gibt, existieren bis heute keine verbindlichen Regeln, um den weltweiten Handel mit konventionellen Rüstungsgütern zu kontrollieren. Der letzte Versuch, einen Vertrag in dieser Sache auszuhandeln, wurde in den 20er-Jahren des letzten Jahrhunderts vom Völkerbund unternommen.
2010 wurden von den 100 grössten Rüstungskonzernen für mehr als 400 Milliarden US-Dollar Waffen und militärische Ausrüstung verkauft. Gemäss den Zahlen des Stockholmer Friedensforschungsinstituts SIPRI hat der internationale Waffenhandel innerhalb der letzten vier Jahre um einen Viertel zugenommen. Hauptursache dieser Zunahme ist die Nachfrage nach Waffen in den Schwellenländern. Indien wurde zum grössten Waffenimporteur der Welt, gefolgt von vier anderen asiatischen Staaten: Südkorea, Pakistan, China und Singapur. Drei Viertel aller Waffen weltweit wurden durch die USA, Russland, Deutschland, Grossbritannien, China und Frankreich verkauft. Die Folgen dieses enormen nichtregulierten Marktes: Jede Minute stirbt irgendwo auf der Welt ein Mensch in einem Krieg, durch übermässige Waffengewalt oder durch Kriminalität – insgesamt eine halbe Million Menschen pro Jahr.
Weil ein internationaler Vertrag fehlt, haben sich einige Staaten zu einer gewissen Kontrolle des Waffenhandels verpflichtet, indem sie die Grundsätze für Waffenlieferungen der Organisation für die Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder das Wassenaar-Abkommen übernommen haben. Diese Grundsätze sind allerdings nicht bindend und ihre Bedeutung ist begrenzt.
Geburt eines Vertrags
Die Idee, ein Instrument zu entwickeln, das unverantwortliche Waffengeschäfte verhindern könnte, entstand bei Gesprächen zwischen Amnesty International, Saferworld und dem British American Security Council (BASIC), die 1993 einen Verhaltenskodex für die Europäische Union (EU) ausgearbeitet haben. Die Stiftung Arias arbeitete ebenfalls daran, einen internationalen Verhaltenskodex zu entwickeln. 1995 erarbeitete Arias in Zusammenarbeit mit Amnesty International und anderen NGOs ein Instrument, das auf dem Verhaltenskodex der EU aufbaute: den internationalen Verhaltenskodex über den Waffenhandel.
Die internationalen NGOs haben an dieser Initiative weitergearbeitet und 1999 ein Steuerungskomitee gegründet, dem NGOs aus den Bereichen Waffenkontrolle, Menschenrechte und Entwicklungszusammenarbeit angehörten. 2003 wurde schliesslich eine internationale Kampagne mit dem Namen «Control Arms – Waffen unter Kontrolle» lanciert, die von Amnesty International, Oxfam International und dem International Action Network for Small Arms (IANSA) getragen wurde. Vorrangiges Ziel war damals schon die strikte Kontrolle und Transparenz aller Rüstungstransfers durch ein rechtlich verbindliches internationales Abkommen (Arms Trade Treaty, ATT).
Einen Höhepunkt der Kampagne bildete die öffentliche Übergabe der grössten Fotopetition aller Zeiten an den damaligen Uno-Generalsekretär Kofi Annan. Eine Million Menschen aus mehr als 160 Ländern forderten damit eine verbindliche Kontrolle des Waffenhandels. Nach der Übergabe der Petition im Juni 2006 verabschiedete die Uno-Generalversammlung im Dezember des gleichen Jahres eine Resolution, mit der ein formeller Prozess zur Prüfung eines ATT eingeleitet wurde. Im Dezember 2009 beschloss die Uno-Generalversammlung die Aufnahme von formalen Verhandlungen für ein Waffenhandelsabkommen. An einer diplomatischen Konferenz, die im Juli 2012 in New York stattfinden wird, soll die endgültige Formulierung dieses Abkommens beschlossen werden.
«Goldene Regel»
«Die Menschenrechte müssen im Mittelpunkt des Abkommens über die Kontrolle des Waffenhandels stehen», fordert Helen Hughes, Expertin für Rüstungskontrolle und Menschenrechte bei Amnesty International in London. «Ein solches Abkommen muss eine ‹Goldene Regel› enthalten, mit der sie geschützt werden.» Diese Regel soll jeden Staat verpflichten, vor einer Bewilligung eines internationalen Waffengeschäfts eine gründliche Analyse vorzunehmen. Wenn ein erhebliches Risiko besteht, dass mit den Waffen schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen begangen werden, muss das Geschäft verboten werden. Gemäss dieser «Goldenen Regel» soll das Abkommen auch alle Arten von konventionellen Rüstungsgütern umfassen und ein System zur Registrierung aller Waffengeschäfte sowie einen Kontrollmechanismus vorsehen.
Die wichtigsten Exporteure, die einen starken Vertrag befürworten, sind Frankreich, Deutschland, Südafrika, Grossbritannien und Schweden. Eine beträchtliche Anzahl von Staaten aus Afrika südlich der Sahara, aus dem Pazifik sowie aus Zentral- und Südamerika sind ebenfalls für ein wirksames Abkommen. Aber drei der fünf ständigen Mitglieder des Uno-Sicherheitsrats, China, Russland und die USA, werden versuchen, den Vertrag zu schwächen. «Diese Uno-Mitgliedstaaten schlagen einen Text vor, der nur vorsieht, das Risiko von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen ‹in Erwägung zu ziehen›. Sie wollen keine Verpflichtung in den Vertrag aufnehmen, Waffengeschäfte zu blockieren, wenn ein solches Risiko wahrscheinlich ist», erklärt Hughes. «Derartige nichtbindende Beschlüsse als Kernstück des Vertrages würden nichts zu einer Begrenzung von unverantwortlichen Waffengeschäften beitragen.»
Die vertragskritischen Staaten werden sich auch bemühen, die Bedeutung des Vertrages einzuschränken, indem sie «gewisse Waffentypen, die von Armee oder Sicherheitskräften verwendet werden, auszuschliessen versuchen. Und dies selbst dann, wenn es um Waffen geht, von denen bekannt ist, dass sie häufig bei illegalen Einsätzen verwendet werden», erklärt Alain Bovard, Jurist bei der Schweizer Sektion von Amnesty International.
Schweiz für strikten Vertrag
Die Schweiz, die eine nicht unbedeutende Rolle in den Verhandlungen spielt, unterstützt einen strikten Vertrag. «Sie setzt sich dafür ein, dass die Menschenrechte als eines der Bewilligungskriterien in das Abkommen über den Waffenhandel aufgenommen werden», erklärt Erwin Bollinger, stellvertretender Leiter Bilaterale Wirtschaftsbeziehungen im Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) und Schweizer Delegationsleiter für das Uno-Waffenhandelsabkommen. «Die Exportkontrolle kann ein wirksames Instrument zur Vorbeugung von Menschenrechtsverletzungen sein.»
Gemäss Bollinger muss das Abkommen alle konventionellen Rüstungsgüter umfassen, also alle sieben Waffenka-tegorien des Uno-Registers für konventionelle Waffen (gepanzerte Kampffahrzeuge, Kampfpanzer, grosskalibrige Artilleriesysteme, Kampfflugzeuge und Kampfhubschrauber, Kriegsschiffe, Raketen einschliesslich ihrer Start- und Abschusssysteme), alle Kleinwaffen und leichten Waffen sowie Munition. Vom Abkommen sollen auch Einzelteile und Ersatzteile sowie Technologie – oder der Technologietransfer – erfasst werden. «Damit soll verhindert werden, dass eine nicht bewilligte Ausfuhr durch den Transfer von Technologie und Einzelteilen doch noch realisiert werden kann», erläutert Bollinger.
Ein starker Vertrag wird einen Einfluss auf den Waffenhandel haben, auch wenn einige Staat noch nicht mitmachen. «Das Beispiel der Landminen ist in diesem Zusammenhang sehr aufschlussreich. Ihr Einsatz und ihre Produktion gehen konstant zurück seit der Verabschiedung der Ottawa-Konvention, die ihre Produktion, ihren Einsatz und ihre Weitergabe untersagt. Dies, obwohl die grossen Produzenten der Konvention nicht beigetreten sind», unterstreicht Bovard. «Seitdem diese Konvention in Kraft getreten ist, wurde eine internationale Norm erstellt. Kein Land hat seither offen mit Landminen gehandelt. Einige Staaten, die die Konvention nicht unterzeichnet haben, respektieren die Prinzipien weitgehend», ergänzt Hughes.