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28.11.2022
Das föderalistische System der Schweiz kann sich positiv auf die Umsetzung der Menschenrechte auswirken, diese aber ebenso erschweren. Während einige Kantone interessante Mechanismen entwickelt haben, kann es Lücken bei der Umsetzung der menschenrechtlichen Verpflichtungen in den Kantonen geben.
Kommentar von Constance Kaempfer, Senior Forscherin SNF an der Universität Lausanne
Am 3. November 2022 organisierte ein vom Schweizerischen Nationalfonds unterstütztes Team der Universität Lausanne zusammen mit dem Institut für Föderalismus und dem Kompetenzzentrum für Menschenrechte eine Diskussionveranstaltung zur Frage, ob die Umsetzung der Menschenrechte in der Schweiz durch ein kantonales Menschenrechts-Peer-Review gestärkt würde. Die Teilnehmenden erörterten, wie der Föderalismus so ausgestaltet werden kann, dass es zur besseren Umsetzung von Menschenrechten beiträgt.
Keine automatische Umsetzung der Menschenrechte
Die Schweiz hat zahlreiche internationale Menschenrechtsverträge abgeschlossen, deren Verpflichtungen häufig in den Zuständigkeitsbereich der Kantone fallen. Insbesondere betroffen sind die Bereiche Sozialhilfe, Gesundheit, Zugang zur Justiz, Polizei und Bildung.
Mehr als die Hälfte der von der Schweiz angenommenen Empfehlungen der dritten universellen periodischen Überprüfung durch den UNO Menschenrechtsrat im Jahr 2017 richten sich an die Kantone. Die Umsetzung dieser Verpflichtungen durch die kantonalen Behörden ist jedoch ein komplexer Prozess, der häufig auch die Beteiligung des Bundes, interkantonaler Organisationen, der Zivilgesellschaft und der akademischen Akteur*innen erfordert.
Es existieren zwar diverse Umsetzungsmechanismen…
In der Schweizer Rechtsordnung bestehen bereits verschiedene Mechanismen, welche die kantonale Umsetzung internationaler Verpflichtungen sicherstellen sollen. Diese arbeiten mit Anreizen und Belohnungen – wie zum Beispiel Subventionen oder Reputationsvorteilen – aber auch mit Bestrafungen von handlungsunwilligen Akteur*innen – in seltenen Fällen beispielsweise durch Bundesvollstreckungen (Art. 49 Abs. 2 BV). Zudem gibt es Mechanismen, welche über die Verbreitung von Informationen (insbesondere von Berichten oder Aktionsplänen), die Umsetzung anstossen und unterstützen sollen, sowie Sammel- oder Bündelungsmechanismen, welche überkantonale Vorgaben wie interkantonale Vereinbarungen oder Mindestharmonisierungsgesetze enthalten.
… diese werden aber nicht systematisch eingesetzt
Trotz dieser Vielfalt an Mechanismen werden im Bereich der Menschenrechte aktuell in der Schweiz praktisch ausschliesslich wenig verbindliche Massnahmen zur Verbreitung von bewährten Praktiken («Best-Practices») eingesetzt. In der Umsetzung von bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU werden im Gegensatz häufig verbindliche Mechanismen – wie interkantonale Vereinbarungen, paritätische Arbeitsgruppen zwischen Bund und Kantonen oder interkantonale Umsetzungsleitfäden – effizient eingesetzt. Diese Mechanismen könnten in Zukunft auch zur besseren kantonalen Umsetzung menschenrechtlicher Verpflichtungen eingesetzt werden.
An der Veranstaltung vom 3. November wurden verschiedene Vorschläge besprochen, wie die kantonale Umsetzung menschenrechtlicher Verpflichtungen verbessert werden kann. Zu den Ideen gehören eine verstärkte Koordination zwischen Bund und Kantonen, die bessere Nutzung bestehender interkantonaler Konferenzen, ein einfacheres und effizienteres System zur Erhebung von Daten bei den Kantonen und die Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen. Zudem wurde vorgeschlagen die bereits bewährten kantonalen Praktiken zu diskutieren und zu gezielt fördern. Als positives Beispiel wurde hier die gesetzgeberische Beratung durch Expert*innen der Universität Basel bei der Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (CRPD) in den Kantonen aufgeführt.
Schliesslich wird auch von der im 2023 zu lancierenden Nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI) erwartet, dass sie in Zukunft zwischen der internationalen, nationalen und kantonalen Ebene vermitteln und somit in Zukunft eine entscheidende Rolle bei der Umsetzung der Menschenrechte in den Kantonen spielen wird.
Die kantonale Umsetzung der internationalen Menschenrechtsverpflichtungen sollte verbessert und die bestehenden Mechanismen gestärkt werden. Die Idee eines kantonalen Menschenrechts-Peer-Reviews durch die Kantone ist ein Ansatz, der es verdient, weiter diskutiert und konkretisiert zu werden.
Constance Kaempfer ist die Autorin der bei sui generis erscheinenden Dissertation «Les mécanismes de mise en œuvre du droit international par les cantons suisses: Études de cas dans les domaines des droits humains et des accords bilatéraux Suisse-UE» (Mechanismen zur Umsetzung des internationalen Rechts durch die Schweizer Kantone: Fallstudien in den Bereichen Menschenrechte und bilaterale Abkommen Schweiz-EU).