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Premier débat
Le président. Mesdames et Messieurs les députés, nous abordons maintenant le PL 11785-A, classé en catégorie II, quarante minutes. Je donne la parole à M. le rapporteur de majorité Murat Julian Alder.
M. Murat Julian Alder (PLR), rapporteur de majorité. Je vous remercie, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, nous sommes saisis de ce projet de loi, qui en réalité veut empêcher le Conseil d'Etat de renoncer au troisième débat; autrement dit, il s'agit d'inverser le mécanisme prévu par la LRGC. Or il s'avère que ce mécanisme qui permet au Conseil d'Etat de ne pas demander le troisième débat peut s'avérer parfaitement utile dans un nombre significatif de cas, notamment lorsqu'il s'agit de corriger un certain nombre de points qui posent des problèmes juridiques et techniques. C'est pour cette raison que la majorité de la commission vous propose de ne pas entrer en matière sur ce projet de loi. Je vous remercie de votre attention.
Présidence de Mme Christina Meissner, première vice-présidente
M. Bernhard Riedweg (UDC), rapporteur de minorité. Je serai un peu plus long que le rapporteur de majorité, que j'apprécie toutefois énormément, car il y a quand même quelques explications que nous devons vous donner. La loi portant règlement du Grand Conseil prévoit que le troisième débat est porté à l'ordre du jour d'une session ultérieure, le législateur ayant prévu ce délai pour garantir la validité juridique de la loi. Le rapport de minorité de ce projet de loi n'a pour objectif que de défendre l'application du règlement du Grand Conseil, qui stipule à son article 134, alinéa 2, que le troisième débat «est porté à l'ordre du jour d'une session ultérieure». L'esprit de l'article 134, alinéa 2, de la LRGC soutient un principe de sécurité.
Avec le temps, le fait que le troisième débat soit demandé en plénière immédiatement après le deuxième débat par le Conseil d'Etat est devenu une coutume, ce qui contrevient au règlement du Grand Conseil. Cela signifie que l'exception est systématiquement appliquée au détriment de la règle, et ce depuis plus de dix ans. Ainsi, le Conseil d'Etat se prive lui-même du temps de réflexion qui est à sa disposition entre le vote en plénière suite au deuxième débat et celui du troisième débat, qui a lieu quelques semaines plus tard, surtout s'il s'agit de situations complexes. Ce laps de temps permet au Conseil d'Etat de négocier ou de renégocier certains points ou d'apporter des informations supplémentaires, mais le Conseil d'Etat peut aussi signifier son désaveu et sa désapprobation sur le deuxième débat en décidant de repousser le troisième débat de plusieurs semaines. Cela se produit lorsqu'un contrat de prestations est modifié; dans ce cas-là, il n'est pas possible de demander un troisième débat dans la même séance plénière, car il est obligatoire que le contrat modifié soit signé, ce qui implique de retourner voir le prestataire. Retarder le vote du troisième débat à une date ultérieure permet au parlement de digérer sainement ce qui a été débattu lors du deuxième débat. Parfois, il serait recommandable de repousser la décision finale, surtout si le deuxième débat a été intense sur le plan technique et sur le plan émotionnel. (Brouhaha. La présidente agite la cloche.) Toutefois, mais à titre exceptionnel - ce qui est loin d'être le cas actuellement - le troisième débat peut faire l'objet d'un traitement immédiatement après le deuxième débat si, suite à la proposition d'un député, la majorité qualifiée des deux tiers des députés présents en fait la demande, comme cela se fait au Grand Conseil vaudois.
Une solution serait de proposer au Bureau qu'il procède à une réflexion pour mettre le règlement en conformité avec la pratique et pour prévoir l'exception évoquée dans ce projet de loi dans l'autre sens. Entre 2000 et 2006, le troisième débat a été repoussé à vingt reprises, mais on constate que ce phénomène s'accélère depuis 2011. Le Conseil d'Etat fait recours au report du troisième débat de plus en plus fréquemment - le dernier en date étant celui du PL 11603 modifiant la LAC concernant la consultation des communes, débat qui a eu lieu très récemment. L'Union démocratique du centre vous demande de bien vouloir voter l'entrée en matière sur ce projet de loi, puis de l'accepter, ce dont elle vous remercie vivement. Merci, Madame la vice-présidente.
M. Pierre Vanek (EAG). Le rapporteur de minorité Bernhard Riedweg a dit des choses sensées; il est vrai que nous nous trouvons dans une situation où nous appliquons de manière constante, quasi constante, à de rares cas près, une procédure d'exception. Le législateur a manifestement... On voit, dans l'article 134 - je remercie Murat Alder de l'avoir mis en tête de son rapport - que son alinéa 2 énonce le principe selon lequel le troisième débat est porté à l'ordre du jour d'une session ultérieure, ce qui permet au front de se reconsolider, ce qui permet aux juristes de vérifier que nous n'avons pas fait de bêtise, ce qui permet certaines tractations et ce qui nous permet d'arriver à un vote final en ayant, disons, décanté le deuxième débat et en s'étant prononcés dans un troisième débat sur le texte tel qu'issu du deuxième débat dont nous ne disposons pas toujours, car il faudrait le réimprimer. Cela permet, le cas échéant, aux référendaires - et vous savez que je suis attaché à la pratique de ce droit démocratique élémentaire - de se préparer avec un mois d'avance; on voit ainsi où se situe le propos.
Puis, la loi actuelle prévoit une exception à l'alinéa 3: il faut une demande du Bureau unanime - il doit donc s'agir d'une forte exception pour que le Bureau soit unanime - ou d'une commission unanime. Pour passer au troisième débat, il faut donc que tous les partis confondus soient d'accord, soit au Bureau, soit dans une commission. Mais le Conseil d'Etat a un droit de dérogation fort, parce que, pour passer directement au troisième débat, il n'est pas nécessaire que ce soit le Conseil d'Etat unanime qui en fasse la demande, mais c'est un conseiller d'Etat qui lève la main; il s'occupe d'autre chose, puis il lève la main et il demande de passer au troisième débat. C'est donc facile, et il le fait tout le temps aujourd'hui, presque tout le temps, à quelques exceptions près ! Il y a donc une inversion de la logique ! Il y a une inversion de la logique de notre loi, et M. Bernhard Riedweg a raison: nous n'appliquons pas la loi telle que le législateur l'a manifestement prévue. Il y a donc un problème et, personnellement, je pense que nous devrions y réfléchir.
L'ennui, c'est que la modification de la loi telle qu'on nous la propose ne durcit pas l'exercice de l'exception par la main levée d'un conseiller d'Etat ou de deux conseillers d'Etat, mais dit que «le Grand Conseil peut, sur proposition d'un député, décider de passer immédiatement au troisième débat, à la majorité des deux tiers des membres présents» - il s'agirait du nouvel alinéa 4. Mais enfin, quand même ! Puisque de toute façon, en vertu de l'alinéa 3, la plupart du temps, le Conseil d'Etat aura levé la main et aura demandé le troisième débat, cela ne change de facto rien à la situation. Et puis, évidemment, si le passage d'un projet de loi au troisième débat réussit à rassembler une majorité qualifiée des deux tiers des membres de cette enceinte... Je sais bien qu'il y a parfois des déconnexions entre le Conseil d'Etat et le parlement, mais on peut raisonnablement penser que, pour un objet qui réunirait une majorité des deux tiers pour un traitement immédiat en troisième débat dans cette assemblée, le Conseil d'Etat, ou du moins, l'un ou l'autre membre assis sur les bancs qui lèverait la main pour demander le troisième débat, aurait une majorité. C'est pour cette raison que vous avez... D'habitude on intervient de manière...
La présidente. Il vous reste trente secondes.
M. Pierre Vanek. Oui, oui ! D'habitude on intervient dans les débats et pendant les votes en commission, mais là nous nous sommes abstenus. En effet, si nous constatons que le problème soulevé par les auteurs du projet de loi est réel - il y a un problème aujourd'hui avec l'application de la LRGC - nous avons estimé que le projet de loi tel que proposé n'apportait pas une réponse à cette question et qu'en conséquence il était sans doute utile, non pas de voter ce projet de loi mais de réfléchir à la question posée du passage au troisième débat automatique et systématique dans la même séance.
La présidente. Merci, Monsieur le député. Je me permets de saluer à la tribune un groupe de l'Université ouvrière de Genève accompagné par son enseignant, M. Bastianelli. (Applaudissements.) Nous poursuivons nos débats et je passe la parole à Mme la députée Anne Marie von Arx-Vernon.
Mme Anne Marie von Arx-Vernon (PDC). Merci, Madame la présidente. Pour le parti démocrate-chrétien, ce projet de loi évoque un faux problème. Vous savez, Madame la présidente, le Conseil d'Etat a finalement assez peu de prérogatives. Or si la demande ou non du troisième débat est une prérogative, eh bien, de notre expérience - et j'ai la chance d'être élue maintenant depuis bientôt...
Une voix. Quarante ans !
Mme Anne Marie von Arx-Vernon. Quinze ans ! ...quinze ans - nous constatons que cette possibilité de refus ou de report du troisième débat a toujours été utilisée à bon escient, Madame la présidente. Par exemple, cela intervient lors d'erreurs du parlement - eh bien oui, parfois nous commettons des erreurs ! - ou lorsqu'il est nécessaire d'attendre des éléments nouveaux pour éviter que le parlement ne se ridiculise par une contradiction que nous n'aurions pas décelée. (Brouhaha. La présidente agite la cloche.) C'est déjà arrivé, Madame la présidente. Alors, pour nous, c'est très clair: non, non, non et non à ce projet de loi qui ne répond à aucun besoin. Je vous remercie.
M. Antoine Barde (PLR). Pour le PLR, il en va de même: nous n'entrerons pas en matière sur ce projet de loi. En me penchant un peu sur les statistiques des projets pour lesquels le troisième débat n'a pas été demandé, j'ai constaté que le présent projet de loi a été déposé suite à deux refus de projets de lois UDC. Alors, j'ai envie de dire, en réalité ce projet de loi ne répond effectivement pas à la bonne question; c'est une saute d'humeur, une réaction épidermique, et je ne pense pas qu'une réaction épidermique soit la meilleure solution pour répondre à un problème soulevé.
Il est vrai que nous utilisons une procédure d'exception pour le troisième débat; peut-être devrions-nous revoir cela. A mon sens, cette procédure d'exception est inscrite dans la loi. Nous ne sommes donc pas dans une illégalité et, finalement, il existe une logique: on tient un premier débat, puis on entre en matière. Vous allez me dire: que fait-on après ? On fait le deuxième débat. Pourquoi ne ferions-nous pas le troisième ? C'est tout simplement d'une logique implacable, et si quelques fois nous n'avons effectivement pas tenu ce troisième débat, c'était uniquement lié au fait qu'il s'agissait de cas de contrats de prestations où il y avait des amendements; or lorsqu'on a un contrat de prestations et qu'il y a des amendements, on peut voter le premier débat, on peut voter les amendements en deuxième débat, mais on ne peut pas voter le troisième débat, puisque le contrat de prestations doit être signé par les deux parties avant que le projet de loi ne soit entériné. Le fait que ce troisième débat ne soit pas demandé est donc une nécessité.
Finalement, quand bien même la loi actuelle est une exception, quand bien même on pourrait la modifier pour qu'elle entre dans une logique qui n'est pas la logique d'exception d'aujourd'hui - ce que je conçois - cela a déjà été dit, votre projet de loi ne répond pas du tout à cette problématique, sachant qu'il n'y a jamais eu d'abus de la part du Conseil d'Etat, jamais ! Huit fois en dix ans: si vous trouvez que c'est de l'abus de la part du Conseil d'Etat, alors je ne sais pas ce qu'il vous faut. A chaque fois, cela a été justifié. Huit fois en dix ans, ce n'est pas suffisant pour justifier un changement de la LRGC et mettre des bâtons dans les roues au Conseil d'Etat. Comme l'a dit Mme von Arx, nous ne sommes pas là pour lui mettre des bâtons dans les roues. Voilà, Mesdames et Messieurs, le PLR n'entrera pas en matière sur ce projet de loi et je vous invite à en faire de même.
Mme Frédérique Perler (Ve). Pour le groupe des Verts, il en va de même: nous n'entrerons pas en matière sur ce projet de loi. Cela a été dit, le Conseil d'Etat utilise de manière très parcimonieuse le report du troisième débat à un mois plus tard. Cela permet de prendre du recul pour des raisons législatives ou pour clarifier une situation; c'est donc extrêmement rare. Aussi, quand les enjeux sont clairs, il n'y a aucune raison de renoncer à ce troisième débat. Cela permet d'avancer dans notre ordre du jour et de promulguer les lois. En adoptant ce projet de loi, le risque - et le Conseil d'Etat l'avait mentionné - c'est aussi qu'il pourrait brandir l'article 109 de la constitution, c'est-à-dire qu'il ne promulguerait tout simplement pas une loi, ce qui pourrait être assez désagréable pour la bonne marche des affaires de l'Etat. Alors, au fond, que nous propose ce projet de loi ? Eh bien c'est d'ajouter de la lenteur à la lenteur, donc de reporter à l'ordre du jour de la session ultérieure tous les troisièmes débats des projets de lois adoptés en deuxième débat. Je ne vous dis pas à quelle vitesse nous allons régresser. Nous n'entrerons donc pas en matière sur ce projet de loi. Je vous remercie.
M. Stéphane Florey (UDC). Lorsque j'ai remplacé mon ancien collègue Michel Amaudruz pour présenter ce projet de loi, tout le monde a reconnu en commission qu'il y avait effectivement un problème. Sur ce point, nous sommes tous d'accord. Mais il y a quand même un problème dans la pratique même, parce que la LRGC est suffisamment claire: «Toutefois, à la demande du Conseil d'Etat...» Mais ce n'est jamais lui qui le demande ! Pourquoi, à ce moment-là, le président... (Remarque.) Non ! Pourquoi le président demande-t-il au Conseil d'Etat s'il souhaite le troisième débat ? C'est déjà la première chose qui ne joue pas, parce que c'est le Conseil d'Etat qui devrait demander la parole et dire: «Nous demandons le troisième débat.» Déjà, là, il y a une incohérence, et quelque chose ne joue pas.
Deuxièmement, si, Madame Perler, vous lisez correctement la LRGC actuelle, vous constaterez qu'il est dit également: «à la demande [...] du Bureau unanime» ! Ce qui fait que, si le président demande effectivement au Conseil d'Etat - chose qu'il n'aurait pas à faire... C'est le Bureau lui-même, par la voix du président, qui pourrait dire: «Nous demandons le troisième débat.» Donc, à la limite, il n'y a même pas besoin que le Conseil d'Etat lève la main, puisqu'il est censé demander lui-même. Alors déjà, là-dessus, on a tout faux. Je suis désolé de le dire ! La plupart des membres de la commission ont eux-mêmes reconnu qu'effectivement quelque chose ne jouait pas là-dedans. Et finalement, ce qui m'étonne le plus, c'est qu'étant unanime sur cette question la commission n'a justement pas profité d'éclaircir et de modifier l'article en question par un amendement qui aurait réglé définitivement le problème au lieu de laisser un flou.
Maintenant, je constate que certains députés ici sont quand même d'une mauvaise foi assez crasse, parce que pour ma part je me souviens - même si effectivement, ce n'est pas souvent que le Conseil d'Etat renonce au troisième débat - que par deux fois le PLR, entre autres, a été totalement choqué de voir, suite au dépôt d'amendements qu'il avait lui-même proposés sur des déclassements pour lesquels il proposait non pas de la zone de développement mais de la zone ordinaire, le conseiller d'Etat en charge du département de l'aménagement renoncer au troisième débat, justement pour les mêmes motifs. Or ce soir, le PLR dit tout le contraire ! Ça, c'est de la mauvaise foi vraiment crasse, puisque tous les groupes ici présents, je dis bien tous les groupes, ont une fois ou l'autre, sur certains projets de lois, été désavoués par le Conseil d'Etat qui a renoncé au troisième débat. Alors, bon, de toute façon, j'ai bien compris qu'un renvoi en commission serait inutile, parce que finalement, personne ne veut réellement statuer sur cette question, mais ce que je ne comprends pas, c'est que...
La présidente. Il vous reste trente secondes.
M. Stéphane Florey. ...finalement la question ne sera toujours pas réglée et la LRGC ne sera jamais respectée. Je vous remercie. (Remarque.)
M. Cyril Mizrahi (S). Mesdames et Messieurs les députés, chers collègues, effectivement notre pratique diffère un peu par rapport à la LRGC: la LRGC, le règlement du Grand Conseil, dit que le passage au troisième débat devrait constituer l'exception. En réalité, il est la règle. Ce que nous propose ici l'UDC, c'est de renforcer encore cette règle. Je crois, Mesdames et Messieurs, que c'est aller un peu trop loin. La pratique actuelle nous paraît somme toute assez raisonnable. C'est vrai, le Conseil d'Etat a tendance ces derniers temps à faire un usage pas toujours très opportun de cette possibilité de reporter le troisième débat, mais en réalité, Monsieur Florey - vous transmettrez, Madame la présidente - on ne peut pas dire qu'il soit fait usage de cette possibilité toujours au détriment des mêmes; nous avons tous été une fois ou l'autre contents ou non que le gouvernement utilise cette possibilité. C'est une possibilité au fond assez raisonnable quand même: l'objet revient en troisième débat à la session suivante; il ne s'agit donc pas d'une force de blocage monstrueuse, c'est un équilibre entre les pouvoirs. C'est une mesurette qu'on a dans la LRGC, mais si vous regardez la constitution, vous trouverez - et je ne révèle pas ici des secrets d'alcôve, vu que le président du Conseil d'Etat en a déjà fait mention lors des travaux de commission - l'article 109, alinéa 5: c'est l'arme atomique, Mesdames et Messieurs ! Cela permet au Conseil d'Etat de bloquer un projet de loi... même pas un projet de loi, une loi adoptée par ce parlement; elle peut être bloquée pendant six mois par le Conseil d'Etat, qui peut revenir vers ce Grand Conseil, au lieu de la promulguer, avec un rapport et des observations, après quoi le Grand Conseil doit reprendre tout le débat. Est-ce que c'est ça que nous voulons ? (Remarque.) Ça, ce n'est vraiment pas très souple. Par rapport à cette arme atomique, nous, nous disons non, il vaut mieux garder la souplesse actuelle et donc rejeter ce projet de loi. Je vous remercie de votre attention.
La présidente. Merci, Monsieur le député. Je passe la parole à Mme la députée Anne Marie von Arx-Vernon pour une minute.
Mme Anne Marie von Arx-Vernon (PDC). Madame la présidente, merci beaucoup. Je m'inscris en faux - vous transmettrez ! - contre ce qu'a évoqué M. Florey. Je n'aime pas du tout qu'on utilise ma voix pour faire croire quelque chose qui n'est pas juste. En commission, nous étions une majorité à reconnaître qu'il n'y a pas de problème; ce sont les mêmes qui soutiennent le rapport de majorité. Venir dire: «Nous sommes tous d'accord pour reconnaître qu'il y a un problème !», eh bien c'est faux, ce n'est pas vrai, nous ne sommes pas tous d'accord. Ce n'est pas une question de mauvaise foi, parce que pour le parti démocrate-chrétien, il n'y a jamais eu d'état d'âme lorsque le Conseil d'Etat a estimé nécessaire d'ajourner un troisième débat. Nous n'avons pas eu d'état d'âme, ça n'a pas posé de problème, et nous redisons aujourd'hui que peut-être l'UDC, enfin une aile de l'UDC est mauvaise perdante, et qu'en tout cas il n'y a aucune raison que nous votions ce projet de loi. Je vous remercie.
M. Jean-François Girardet (MCG). Je ne comprends pas tout à fait le projet de loi qui nous est soumis, dans la mesure où la LRGC propose en son article 79 la motion d'ordre: «Le Bureau ou un député peut en tout temps proposer par une motion d'ordre: a) d'interrompre immédiatement le débat et, le cas échéant, de passer au vote; [...]» Ça pourrait donc être le cas si les deux tiers de l'assemblée décidaient de raccourcir les débats et de passer immédiatement au vote final du deuxième débat, voire au troisième débat juste après. Il n'y a pas de raison qu'on ne puisse pas le faire par motion d'ordre. Je pense donc que l'article proposé complique les choses et n'ajoute rien à la possibilité que de toute manière le Grand Conseil a à tout moment de passer directement au troisième débat.
M. Murat Julian Alder (PLR), rapporteur de majorité. Je crois que M. Jean-François Girardet a mis le doigt exactement là où le bât blesse: de toute manière, quoi qu'il arrive, le Grand Conseil a la prérogative de la motion d'ordre. M. Barde a aussi relevé le caractère épidermique de ce projet de loi, or nous ne sommes pas là pour rédiger des lois fondées sur des événements isolés ou sur des cas particuliers... (Remarque.) ...de sorte qu'il n'y a pas du tout de raison de remettre en question l'équilibre des pouvoirs évoqué par M. Cyril Mizrahi. Pour l'ensemble de ces raisons, je vous invite à ne pas entrer en matière sur cet objet.
La présidente. Merci, Monsieur le rapporteur. Plus personne ne demande la parole, j'invite donc l'assemblée à s'exprimer sur l'entrée en matière.
Mis aux voix, le projet de loi 11785 est rejeté en premier débat par 63 non contre 10 oui et 8 abstentions.
La présidente. Etant donné votre refus de ce projet de loi, je n'aurai pas besoin de demander le troisième débat !