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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 19 mai 2023 Composition M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière. Recourants 1. A._______, à ********, 2. B._______, à ********, 3. C._______, à ********, Tous trois représentés par Me Léonard BRUCHEZ, avocat à Lausanne, Autorité intimée Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne. Objet Recours A._______ et consorts c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 28 février 2023 (expropriation matérielle, irrecevabilité d'une demande d'indemnité après le classement de la Villa "********" à Pully). Vu les faits suivants: A. Feu D._______ a été propriétaire de la parcelle n° 1355 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Pully, depuis 1968 jusqu'à son décès en 2022. Il est indiqué au registre foncier que cet immeuble appartient depuis le 9 mai 2022, en propriété commune, à sa communauté héréditaire, à savoir A._______, B._______ et C._______ (ci-après: l'hoirie E._______). La contenance actuelle de la parcelle n° 1355 est de 2'753 m 2, après une division de bien-fonds intervenue le 26 janvier 2016 (création d'une nouvelle parcelle n° 7440, de 1'712 m 2, correspondant à la partie sud de la parcelle n° 1355 originale). Il s'y trouve une maison d'habitation, la villa ******** (bâtiment n° ECA 1416), et deux petits bâtiments annexes (n os ECA 1417 et 1418). La parcelle n° 1355 est classée dans une zone à bâtir (zone d'habitation, définie par un plan de quartier adopté par le Conseil communal de Pully le 28 mai 1975 et approuvé par le Conseil d'Etat le 7 novembre 1975). B. Le 28 mai 2014, la Cheffe du Département cantonal des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a pris une décision " classant la villa ******** (ECA 1416) et ses abords immédiats, sis au chemin de ******** à Pully ", dont la teneur est la suivante: " La Cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines vu la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), vu l'intérêt architectural et typologique de la villa "********" et ses abords immédiats à Pully, vu le préavis de la Section Monuments et Sites, vu le préavis de la Municipalité de Pully, considérant que la décision de classement a été soumise à l'enquête publique du 25 janvier 2014 au 23 février 2014, inclusivement et constatant l'absence d'opposition à ce projet de classement, décide: 1) Décision En vue d'assurer la sauvegarde et la conservation de la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats à Pully, actuellement la propriété de M. D._______, né le ********, il est procédé à leur classement (p.p.). 2) Etendue du classement Le classement s'étend à la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats. La partie sud de la parcelle 1355 peut être bâtie conformément au permis de construire N° 6751 du 19 mars 2013. 3) Intérêt de l'objet Construite vers 1873-1874 pour William Channing Osler, cette villa n'a subi que peu de modifications, hormis la réalisation du portique portant terrasse oriental. D'une grande qualité, les aménagements intérieurs confirment le soin remarquable apporté tant aux décors intérieurs qu'aux volumes et décors architecturaux extérieurs. 4) Mesures de protection déjà prises La villa "********" (ECA 1416) a obtenu une note *3V* lors du recensement architectural de la commune de Pully le 21 mars 2001. L'ensemble est sous protection générale (PGN) du 18 décembre 2003 au sens des articles 46 ss. LPNMS. 5) Mesures de conservation et de restauration nécessaires Maintien et entretien de la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats. 6) Autorisation du Département Toutes réparations, modifications ou transformations des parties de l'objet classé et ses abords immédiats devront, au préalable, recevoir l'autorisation du Département en charge de la protection du patrimoine. 7) Dispositions pénales Toute personne contrevenant à la présente décision est susceptible d'être poursuivie sur la base de l'article 92 LPNMS […] 8- 10) […]" C. D._______ s'est opposé au projet de classement de sa villa. A la suite de plusieurs procédures juridictionnelles, la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a finalement rendu le 7 avril 2021 un arrêt 1C_503/2019 rejetant un recours en matière de droit public formé par D._______ (cet arrêt a été expédié le 15 avril 2021). Un arrêt AC.2016.0246, rendu le 7 août 2019 par la Cour de droit administratif et public (CDAP), confirmant la décision de classement du 28 mai 2014, a donc lui-même été implicitement confirmé en dernière instance. D. Le 14 avril 2022, les membres de l'hoirie E._______ ont adressé au Département des finances et des relations extérieures (DFIRE) une "demande d'indemnisation (expropriation matérielle – art. 116 LE)". Leurs conclusions sont les suivantes: " I. La demande est admise. II. L'Etat de Vaud est reconnu débiteur et doit immédiat paiement à A._______, B._______ et C._______ d'un montant qui n'est pas inférieur à CHF 62'400.- [...], avec intérêts à 5% l'an, dès le 16 avril 2021, au titre des frais ou investissements qu'ils ont effectués de bonne foi et qui sont devenus inutiles en raison de la mesure de protection à caractère expropriatrice. III. L'Etat de Vaud est reconnu débiteur et doit immédiat paiement à A._______, B._______ et C._______ d'un montant qui n'est pas inférieur à CHF 6'545'000.- [...], avec intérêts à 5% l'an, dès le 16 avril 2021, au titre de la différence entre la valeur vénale du bien avant sa mise sous protection et sa valeur une fois protégé. " La demande a été transmise par la Présidente du Conseil d'Etat à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL). Le Chef du DFIRE en a informé les demandeurs par lettre du 31 mai 2022. Puis la DGTL a rendu le 28 février 2023 une décision déclarant irrecevable la demande en indemnisation de l'hoirie E._______. E. Agissant le 30 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, les membres de l'hoirie E._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la DGTL du 28 février 2023 en ce sens que leur demande d'indemnisation du 14 avril 2022 est déclarée recevable (conclusion II). Par conséquent, la DGTL devra admettre leurs conclusions en indemnisation (conclusion III). A titre subsidiaire, les recourants demandent l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à la DGTL pour nouvelle décision (conclusion IV). La DGTL a produit son dossier. Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures. F. Les membres de l'hoirie E._______ avaient par ailleurs déposé une requête de conciliation, également le 14 avril 2022, devant le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois. Leurs conclusions en paiement correspondaient à celles de leur demande adressée au DFIRE (cf. supra, let. D). Le Président du Tribunal civil a déclaré la requête de conciliation irrecevable par un prononcé du 22 juin 2022. En se référant à ce prononcé et à la décision de la DGTL du 28 février 2023, les recourants dénoncent un conflit de compétence négatif. Considérant en droit: 1. La décision attaquée, rendue par une autorité administrative, est fondée sur des règles du droit public cantonal relatives à une indemnisation en cas de restriction de la propriété, à savoir des dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01), ainsi que de l'ancienne loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Cette décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et les propriétaires de l'immeuble concerné ont qualité pour agir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière. 2. Les recourants critiquent la décision d'irrecevabilité en faisant valoir que la DGTL se serait déclarée incompétente à tort. En substance, de leur point de vue, ce sont les dispositions de la LATC sur l'indemnisation des propriétaires fonciers, après une mesure comportant des restrictions de la propriété, qui devraient être appliquées; la DGTL serait donc compétente pour rendre une décision sur leur demande en indemnisation (à propos de la compétence de ce service, cf. art. 43a du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]). En revanche, d'après la décision attaquée, comme la restriction de la propriété invoquée en l'espèce résulte d'une mesure de classement d'un monument historique, qui n'est pas une mesure d'aménagement basée sur la LATC, la DGTL n'est pas compétente, "l'action introduite devant le [Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois] devant se poursuivre selon le régime institué par la LE" (p. 3 de la décision du 28 février 2023). a) Les prétentions des recourants relèvent de l'expropriation matérielle. L'indemnisation pour expropriation matérielle est un cas d'indemnisation pour actes licites de l'Etat. Dans les affaires relatives à la responsabilité de l'Etat, pour actes licites ou illicites, la loi peut ordonner la solution d'éventuels litiges de deux manières. Ou bien elle donne à l'autorité administrative la compétence de fixer une situation juridique concrète par voie de décision (dotée de la force de chose décidée), avec un contrôle juridictionnel subséquent par le moyen d'un recours. Dans cette première hypothèse, l'intervention de l'autorité de recours constitue un contentieux dit objectif. Ou bien, seconde hypothèse, la loi n'accorde pas cette compétence à l'administration: dans ce cas, le règlement du contentieux relatif aux droits et obligations découlant de la norme en cause relève des attributions judiciaires; le juge doit être saisi directement, par la voie de l'action, et lui seul peut trancher un litige avec force de chose jugée. Le contentieux est dit subjectif: il a pour objet l'existence ou l'étendue d'un droit ou d'une obligation dont une partie prétend être titulaire (sujet) contre l'autre (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3 e éd. Berne 2011, p. 626). b) D'une façon générale – jusqu'à une révision entrée en vigueur le 1 er octobre 2020 (cf. infra, consid. 2c) –, le législateur cantonal vaudois a consacré, pour l'expropriation matérielle, le système du contentieux subjectif. Ce régime juridique est réglé dans la loi sur l'expropriation (LE) – loi qui ne s'applique donc pas uniquement aux cas d'expropriation proprement dite, ou expropriation formelle. Le titre VIII de cette loi, intitulé précisément "expropriation matérielle", comporte les dispositions suivantes: Art. 116 Action 1 Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une expropriation matérielle (art. 1 al. 3) ouvre action en paiement d'une indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de l'immeuble frappé de la restriction. Le for est impératif ; en cas de pluralité d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au lieu de situation de l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus conséquente. 2 Si la valeur litigieuse dépasse la compétence ordinaire du président, celui-ci est tenu de s'adjoindre deux experts faisant office d'arbitres. Art. 117 Qualité pour défendre 1 L'action est dirigée contre l'Etat lorsque la restriction découle directement d'une loi, d'un règlement ou d'un plan cantonal. 2 Elle est dirigée contre la commune lorsque la restriction découle d'un règlement ou d'un plan communal. 3 Elle est dirigée contre la commune également lorsque la restriction découle d'une réglementation cantonale qui s'applique à titre supplétif, à défaut de réglementation communale. 4 Un exemplaire de toute demande dirigée contre la commune est notifié à l'Etat par le juge. 5 L'autorité judiciaire est compétente pour statuer sur les recours entre la commune et l'Etat ou entre plusieurs communes. L'art. 116 al. 1 LE se réfère à l'art. 1 al. 3 LE, où est exprimé le principe selon lequel " les restrictions apportées à la propriété par des dispositions légales, des règlements ou des plans donnent droit à une indemnité lorsqu'elles équivalent dans leurs effets à une expropriation "; c'est ce qu'on entend, dans la terminologie juridique suisse, par expropriation matérielle. Le législateur vaudois rappelle ainsi une règle constitutionnelle, composante de la garantie de la propriété, qui figure à l'art. 26 al. 2 Cst.: " Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation " (dans l'ancienne Constitution fédérale, l'art. 22ter al. 3 avait une teneur analogue: " En cas d'expropriation et de restriction de la propriété équivalent à l'expropriation, une juste indemnité est due "). c) La question de l'expropriation matérielle se pose fréquemment en relation avec les restrictions imposées par des plans d'affectation au sens des art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), singulièrement quand un bien-fonds en zone à bâtir (art. 15 LAT) est "déclassé" dans une zone non constructible, à savoir dans une zone agricole (art. 16 LAT) ou une zone à protéger (art. 17 LAT). La LAT contient du reste, à son art. 5 al. 2, une règle spécifique sur l'expropriation matérielle: " une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation ". Pour que cette disposition soit applicable, il faut donc que la restriction de la propriété résulte de "mesures d'aménagement" (dans les textes allemand et italien de l'art. 5 al. 2 LAT: "Planungen", "pianificazioni secondo la presente legge"). Selon l'art. 26 al. 2 Cst., la garantie d'indemnisation en cas d'expropriation matérielle ne se limite pas aux restrictions imposées par des mesures d'aménagement ou des plans fondés sur la LAT. Cette garantie a en effet une portée plus générale et concerne toutes les restrictions de la propriété foncière, quel que soit leur fondement. Elle peut même viser des restrictions graves de la propriété mobilière (cf. ATF 113 Ia 368, restrictions imposées au propriétaire d'objets antiques; cf. également à ce propos: Klaus A. Vallender/Peter Hettich, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3 e éd. Zürich 2014, N. 69 ad art. 26). La LATC, dans sa version d'origine, énonçait les règles suivantes dans son chapitre V, "effet des plans et des règlements d'affectation": Art. 75 al. 1 (titre: portée juridique) Les restrictions au droit de bâtir sont sans limite de durée et, sauf expropriation matérielle, ne confèrent aux propriétaires aucun droit à indemnité. Art. 76 al. 1 (titre: expropriation matérielle) L'expropriation matérielle est régie par l'article 22ter, alinéa 3, de la Constitution fédérale. La loi vaudoise sur l'expropriation est applicable. La LATC a fait l'objet d'une importante révision par une novelle du 17 avril 2018, entrée en vigueur le 1 er septembre 2018. Dorénavant, les dispositions de cette loi concernant l'expropriation matérielle figurent au chapitre II ("indemnisation") du titre VII de la loi ("compensation et indemnisation") dans la teneur suivante: Art. 71 Principe 1 Les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur. 2 Est considéré comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation matérielle. Art. 72 Ayant droit L'indemnité est versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux sont applicables. Art. 73 Expropriation matérielle En cas de jugement exécutoire condamnant une commune à verser à un propriétaire une indemnité au titre d'expropriation matérielle à la suite de l'approbation d'une zone agricole ou viticole, l'Etat verse au propriétaire l'indemnité et les frais. Ces nouveaux art. 71 à 73 LATC ne renvoyaient plus expressément, comme l'ancien art. 76 al. 1 LATC, à la loi sur l'expropriation (LE). Néanmoins, le régime du contentieux subjectif, ou de l'action donnant lieu à un jugement du tribunal d'expropriation, demeurait applicable (l'art. 73 faisant du reste référence à un jugement). Peu après la révision du 17 avril 1018, le Grand Conseil a encore modifié, par une novelle du 23 juin 2020, le chapitre II du titre VII de la LATC. Depuis le 1 er octobre 2020, les dispositions sur l'indemnisation sont les suivantes: Art. 71 Principe 1 Les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur. 2 Est considéré comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation matérielle. Art. 72 Demande en indemnisation 1 Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à une expropriation matérielle adresse une demande en indemnisation au département, qui rend une décision. 2 Celle-ci est notifiée à l'administration cantonale des impôts (ACI). Art. 73 Ayant droit 1 L'indemnité est versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre en force. 2 L'indemnité porte intérêt au taux de 3% dès la date à laquelle la restriction du droit de propriété a pris effet. Art. 73a Recours 1 La décision fixant le montant de l'indemnité ou rejetant la demande peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal. Art. 73b Péremption 1 Le droit de demander le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir de l'entrée en vigueur de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété. Le législateur a simultanément complété la loi sur l'expropriation par l'adjonction d'un article 124a LE, ainsi libellé: Art. 124a Exclusion de l'application du titre VIII Les dispositions du titre VIII ne sont pas applicables aux demandes en indemnisation pour expropriation matérielle prévues par le titre VII, chapitre II de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. d) En somme, le législateur a remplacé, dans la LATC, le système du contentieux subjectif par celui du contentieux objectif, en donnant la compétence au département (c'est-à-dire à la DGTL) de statuer sur les demandes d'indemnité par voie de décision administrative. Cette révision a été initiée par une motion de deux députés qui proposaient une "autorité administrative (commission cantonale) en matière d'expropriation matérielle résultant de la Loi sur l'aménagement du territoire (LAT et LATC)", en tenant compte de "la complémentarité des deux mesures de l'article 5 LAT et la LATC (prélèvement de la plus-value et indemnisation de la moins-value) en prévoyant des procédures analogues, à savoir une décision de l'administration, puis un recours à la [CDAP]" (cf. Exposé des motifs du Conseil d'Etat [EMPL], décembre 2019 n° 191, p. 2-3). Le Conseil d'Etat a proposé de modifier principalement la LATC et accessoirement la LE, " le changement visant uniquement des procédures en lien avec la LATC ". Il voyait dans la réglementation en vigueur une "dichotomie procédurale malvenue", les décisions de taxation de la plus-value (art. 5 al. 1 bis LAT) et d'indemnisation de la moins-value (art. 5 al. 2 LAT) étant prises par des autorités différentes, suivant des procédures différentes; or " les deux catégories de décisions ont pourtant trait à la même matière: [...] le produit de la taxe sur la plus-value alimente un fonds servant à indemniser les expropriations matérielles " (EMPL p. 5-6). e) Dans le cas particulier, la restriction de la propriété ne résulte pas d'un plan d'affectation ni d'une autre mesure d'aménagement du territoire fondée sur la LAT ou la LATC, mais d'une décision de classement d'un monument historique fondée, au moment où elle a été rendue, sur l'ancienne LPNMS. Cette décision a été prise en application des art. 52 ss LPNMS, non pas par une autorité (communale) chargée de l'aménagement du territoire, mais par le département cantonal compétent en matière de protection des monuments historiques. S'agissant de la procédure, l'art. 24 LPNMS déclarait applicables par analogie les dispositions de la LATC relatives à l'établissement des plans d'affectation cantonaux mais cette loi ne faisait pas du classement une mesure d'aménagement du territoire (à propos de cette réglementation, cf. notamment le premier arrêt de la CDAP concernant la décision de classement, AC.2014.0245 du 16 avril 2015 consid. 4). La LAT, qui prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent adopter des zones à protéger, comprenant en particulier " les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels " (art. 17 al. 1 let. c LAT), prévoit toutefois, à l'art. 17 al. 2 LAT, qu'" au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates ". Cela vise notamment les décisions de classement ("Unterschutzstellung") tendant à la préservation de certains objets dignes de protection (cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, N. 80 ad art. 17 LAT). Ces " autres mesures " ne sont précisément pas des mesures prises sur la base de l'art. 17 al. 1 LAT. Actuellement, en droit vaudois, le classement d'un monument historique est réglé par la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier, entrée en vigueur le 1 er juin 2022 (LPrPCI; BLV 451.16); le régime juridique n'est pas sensiblement différent (enquête, approbation par le département compétent, etc.) et la nouvelle loi ne fait pas du classement une mesure d'aménagement du territoire fondée sur la LAT ou la LATC. On doit relever que ni l'ancienne LPNMS, ni la LPrPCI ne contiennent de dispositions expresses relatives à l'expropriation matérielle, à la suite du classement d'un monument historique. f) Avec la dernière révision de la LATC, du 23 juin 2020, le régime des art. 116 ss LE (contentieux subjectif) n'est pas abrogé, mais il n'est simplement plus applicable lorsque les restrictions du droit de propriété résultent d'une mesure d'aménagement du territoire fondée sur la LAT ou la LATC, en d'autres termes lorsque l'expropriation matérielle est régie spécifiquement par l'art. 5 al. 2 LAT. Le texte de l'art. 116 al. 1 LE (" Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une expropriation matérielle [...]") n'exclut pas cette procédure lorsque la restriction provient d'une décision de classement, qui n'est stricto sensu ni une loi, ni un règlement ni un plan. Il convient de rappeler qu'à l'origine (jusqu'à une révision de la LPNMS du 20 février 1996), le classement d'un monument historique était ordonné par un arrêté du Conseil d'Etat, pouvant être assimilé à un règlement au sens de l'art. 116 al. 1 LE; la modification de la terminologie (décision plutôt qu'arrêté) et de la compétence (département plutôt que Conseil d'Etat) est sans influence, à propos de la possibilité de demander une indemnité d'expropriation matérielle. Les cantons sont tenus de mettre en place une procédure appropriée afin qu'il puisse être statué sur les prétentions fondées sur l'art. 26 al. 2 Cst., même si la loi spéciale (LPNMS ou LPrPCI en l'occurrence) ne contient aucune règle expresse à ce propos. Il est manifeste que la procédure des art. 116 ss LE permet la mise en œuvre de cette garantie constitutionnelle, après le classement d'un monument historique. Il n'y a aucun motif d'interpréter extensivement les nouveaux art. 71 ss LATC, pour les appliquer non seulement lorsque les restrictions au droit de propriété résultent d'une mesure d'aménagement du territoire selon la LAT, mais également d'un classement au sens de la législation sur la protection des monuments historiques (LPNMS, LPrPCI). Le texte de ces dernières dispositions ne l'impose pas et les travaux préparatoires – qui insistent sur le lien, dans le cadre de l'art. 5 LAT, entre la compensation des avantages et l'indemnisation des inconvénients provenant des mesures d'aménagement du territoire – démontrent que le système du contentieux objectif (décision de la DGTL) a été conçu comme une lex specialis, applicable en principe exclusivement en relation avec la révision des plans d'affectation. g) Il s'ensuit que la DGTL n'a pas violé le droit cantonal en rendant sa décision d'irrecevabilité. Cette question formelle peut être tranchée d'emblée par la juridiction cantonale, sans échange d'écritures ni autres mesures d'instruction (cf. art. 82 LPA-VD). 3. Il n'incombe pas à la Cour de droit administratif et public de se prononcer, dans le présent arrêt, sur un éventuel conflit de compétences négatif. Le règlement de pareils conflits est en principe attribué par le droit cantonal à la Cour constitutionnelle, en vertu de l'art. 136 al. 2 let. c de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01) et des art. 20 ss de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32). 4. Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD). Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête: I. Le recours est rejeté. II. La décision rendue le 28 février 2023 par la Direction générale du territoire et du logement est confirmée. III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants. IV. Il n'est pas alloué de dépens. Lausanne, le 19 mai 2023 Le président: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

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COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 19 mai 2023 Arrêt du 19 mai 2023

Arrêt du 19 mai 2023 Composition Composition

M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière. M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière. Recourants Recourants

Recourants 1. 1.

A._______, à ********, A._______, à ********,

2. 2.

B._______, à ********, B._______, à ********,

3. 3.

C._______, à ********, Tous trois représentés par Me Léonard BRUCHEZ, avocat à Lausanne, C._______, à ********,

Tous trois représentés par Me Léonard BRUCHEZ, avocat à Lausanne,

Autorité intimée Autorité intimée

Autorité intimée Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne. Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.

Objet Objet

Recours A._______ et consorts c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 28 février 2023 (expropriation matérielle, irrecevabilité d'une demande d'indemnité après le classement de la Villa "********" à Pully). Recours A._______ et consorts c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 28 février 2023 (expropriation matérielle, irrecevabilité d'une demande d'indemnité après le classement de la Villa "********" à Pully).

Vu les faits suivants:

A. Feu D._______ a été propriétaire de la parcelle n° 1355 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Pully, depuis 1968 jusqu'à son décès en 2022. Il est indiqué au registre foncier que cet immeuble appartient depuis le 9 mai 2022, en propriété commune, à sa communauté héréditaire, à savoir A._______, B._______ et C._______ (ci-après: l'hoirie E._______). La contenance actuelle de la parcelle n° 1355 est de 2'753 m 2, après une division de bien-fonds intervenue le 26 janvier 2016 (création d'une nouvelle parcelle n° 7440, de 1'712 m 2, correspondant à la partie sud de la parcelle n° 1355 originale). Il s'y trouve une maison d'habitation, la villa ******** (bâtiment n° ECA 1416), et deux petits bâtiments annexes (n os ECA 1417 et 1418). La parcelle n° 1355 est classée dans une zone à bâtir (zone d'habitation, définie par un plan de quartier adopté par le Conseil communal de Pully le 28 mai 1975 et approuvé par le Conseil d'Etat le 7 novembre 1975).

B. Le 28 mai 2014, la Cheffe du Département cantonal des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a pris une décision " classant la villa ******** (ECA 1416) et ses abords immédiats, sis au chemin de ******** à Pully ", dont la teneur est la suivante:

B. Le 28 mai 2014, la Cheffe du Département cantonal des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a pris une décision " classant la villa ******** (ECA 1416) et ses abords immédiats, sis au chemin de ******** à Pully ", dont la teneur est la suivante: " La Cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines

" La Cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines vu la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS),

vu la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), vu l'intérêt architectural et typologique de la villa "********" et ses abords immédiats à Pully,

vu l'intérêt architectural et typologique de la villa "********" et ses abords immédiats à Pully, vu le préavis de la Section Monuments et Sites,

vu le préavis de la Section Monuments et Sites, vu le préavis de la Municipalité de Pully,

vu le préavis de la Municipalité de Pully, considérant que la décision de classement a été soumise à l'enquête publique du 25 janvier 2014 au 23 février 2014, inclusivement et constatant l'absence d'opposition à ce projet de classement,

considérant que la décision de classement a été soumise à l'enquête publique du 25 janvier 2014 au 23 février 2014, inclusivement et constatant l'absence d'opposition à ce projet de classement, décide:

décide: 1) Décision

1) Décision En vue d'assurer la sauvegarde et la conservation de la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats à Pully, actuellement la propriété de M. D._______, né le ********, il est procédé à leur classement (p.p.).

En vue d'assurer la sauvegarde et la conservation de la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats à Pully, actuellement la propriété de M. D._______, né le ********, il est procédé à leur classement (p.p.). 2) Etendue du classement

2) Etendue du classement Le classement s'étend à la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats. La partie sud de la parcelle 1355 peut être bâtie conformément au permis de construire N° 6751 du 19 mars 2013.

Le classement s'étend à la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats. La partie sud de la parcelle 1355 peut être bâtie conformément au permis de construire N° 6751 du 19 mars 2013. 3) Intérêt de l'objet

3) Intérêt de l'objet Construite vers 1873-1874 pour William Channing Osler, cette villa n'a subi que peu de modifications, hormis la réalisation du portique portant terrasse oriental. D'une grande qualité, les aménagements intérieurs confirment le soin remarquable apporté tant aux décors intérieurs qu'aux volumes et décors architecturaux extérieurs.

Construite vers 1873-1874 pour William Channing Osler, cette villa n'a subi que peu de modifications, hormis la réalisation du portique portant terrasse oriental. D'une grande qualité, les aménagements intérieurs confirment le soin remarquable apporté tant aux décors intérieurs qu'aux volumes et décors architecturaux extérieurs. 4) Mesures de protection déjà prises

4) Mesures de protection déjà prises La villa "********" (ECA 1416) a obtenu une note *3V* lors du recensement architectural de la commune de Pully le 21 mars 2001. L'ensemble est sous protection générale (PGN) du 18 décembre 2003 au sens des articles 46 ss. LPNMS.

La villa "********" (ECA 1416) a obtenu une note *3V* lors du recensement architectural de la commune de Pully le 21 mars 2001. L'ensemble est sous protection générale (PGN) du 18 décembre 2003 au sens des articles 46 ss. LPNMS. 5) Mesures de conservation et de restauration nécessaires

5) Mesures de conservation et de restauration nécessaires Maintien et entretien de la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats.

Maintien et entretien de la villa "********" (ECA 1416) et ses abords immédiats. 6) Autorisation du Département

6) Autorisation du Département Toutes réparations, modifications ou transformations des parties de l'objet classé et ses abords immédiats devront, au préalable, recevoir l'autorisation du Département en charge de la protection du patrimoine.

Toutes réparations, modifications ou transformations des parties de l'objet classé et ses abords immédiats devront, au préalable, recevoir l'autorisation du Département en charge de la protection du patrimoine. 7) Dispositions pénales

7) Dispositions pénales Toute personne contrevenant à la présente décision est susceptible d'être poursuivie sur la base de l'article 92 LPNMS […]

Toute personne contrevenant à la présente décision est susceptible d'être poursuivie sur la base de l'article 92 LPNMS […] 8- 10) […]"

8- 10) […]" C. D._______ s'est opposé au projet de classement de sa villa. A la suite de plusieurs procédures juridictionnelles, la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a finalement rendu le 7 avril 2021 un arrêt 1C_503/2019 rejetant un recours en matière de droit public formé par D._______ (cet arrêt a été expédié le 15 avril 2021). Un arrêt AC.2016.0246, rendu le 7 août 2019 par la Cour de droit administratif et public (CDAP), confirmant la décision de classement du 28 mai 2014, a donc lui-même été implicitement confirmé en dernière instance.

D. Le 14 avril 2022, les membres de l'hoirie E._______ ont adressé au Département des finances et des relations extérieures (DFIRE) une "demande d'indemnisation (expropriation matérielle – art. 116 LE)". Leurs conclusions sont les suivantes:

" I. La demande est admise.

" II. L'Etat de Vaud est reconnu débiteur et doit immédiat paiement à A._______, B._______ et C._______ d'un montant qui n'est pas inférieur à CHF 62'400.- [...], avec intérêts à 5% l'an, dès le 16 avril 2021, au titre des frais ou investissements qu'ils ont effectués de bonne foi et qui sont devenus inutiles en raison de la mesure de protection à caractère expropriatrice.

[...] III. L'Etat de Vaud est reconnu débiteur et doit immédiat paiement à A._______, B._______ et C._______ d'un montant qui n'est pas inférieur à CHF 6'545'000.- [...], avec intérêts à 5% l'an, dès le 16 avril 2021, au titre de la différence entre la valeur vénale du bien avant sa mise sous protection et sa valeur une fois protégé. "

[...] " La demande a été transmise par la Présidente du Conseil d'Etat à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL). Le Chef du DFIRE en a informé les demandeurs par lettre du 31 mai 2022. Puis la DGTL a rendu le 28 février 2023 une décision déclarant irrecevable la demande en indemnisation de l'hoirie E._______.

E. Agissant le 30 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, les membres de l'hoirie E._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la DGTL du 28 février 2023 en ce sens que leur demande d'indemnisation du 14 avril 2022 est déclarée recevable (conclusion II). Par conséquent, la DGTL devra admettre leurs conclusions en indemnisation (conclusion III). A titre subsidiaire, les recourants demandent l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à la DGTL pour nouvelle décision (conclusion IV).

La DGTL a produit son dossier. Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.

F. Les membres de l'hoirie E._______ avaient par ailleurs déposé une requête de conciliation, également le 14 avril 2022, devant le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois. Leurs conclusions en paiement correspondaient à celles de leur demande adressée au DFIRE (cf. supra, let. D). Le Président du Tribunal civil a déclaré la requête de conciliation irrecevable par un prononcé du 22 juin 2022.

En se référant à ce prononcé et à la décision de la DGTL du 28 février 2023, les recourants dénoncent un conflit de compétence négatif.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée, rendue par une autorité administrative, est fondée sur des règles du droit public cantonal relatives à une indemnisation en cas de restriction de la propriété, à savoir des dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01), ainsi que de l'ancienne loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Cette décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et les propriétaires de l'immeuble concerné ont qualité pour agir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Les recourants critiquent la décision d'irrecevabilité en faisant valoir que la DGTL se serait déclarée incompétente à tort. En substance, de leur point de vue, ce sont les dispositions de la LATC sur l'indemnisation des propriétaires fonciers, après une mesure comportant des restrictions de la propriété, qui devraient être appliquées; la DGTL serait donc compétente pour rendre une décision sur leur demande en indemnisation (à propos de la compétence de ce service, cf. art. 43a du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]). En revanche, d'après la décision attaquée, comme la restriction de la propriété invoquée en l'espèce résulte d'une mesure de classement d'un monument historique, qui n'est pas une mesure d'aménagement basée sur la LATC, la DGTL n'est pas compétente, "l'action introduite devant le [Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois] devant se poursuivre selon le régime institué par la LE" (p. 3 de la décision du 28 février 2023). a) Les prétentions des recourants relèvent de l'expropriation matérielle. L'indemnisation pour expropriation matérielle est un cas d'indemnisation pour actes licites de l'Etat. Dans les affaires relatives à la responsabilité de l'Etat, pour actes licites ou illicites, la loi peut ordonner la solution d'éventuels litiges de deux manières. Ou bien elle donne à l'autorité administrative la compétence de fixer une situation juridique concrète par voie de décision (dotée de la force de chose décidée), avec un contrôle juridictionnel subséquent par le moyen d'un recours. Dans cette première hypothèse, l'intervention de l'autorité de recours constitue un contentieux dit objectif. Ou bien, seconde hypothèse, la loi n'accorde pas cette compétence à l'administration: dans ce cas, le règlement du contentieux relatif aux droits et obligations découlant de la norme en cause relève des attributions judiciaires; le juge doit être saisi directement, par la voie de l'action, et lui seul peut trancher un litige avec force de chose jugée. Le contentieux est dit subjectif: il a pour objet l'existence ou l'étendue d'un droit ou d'une obligation dont une partie prétend être titulaire (sujet) contre l'autre (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3 e éd. Berne 2011, p. 626). b) D'une façon générale – jusqu'à une révision entrée en vigueur le 1 er octobre 2020 (cf. infra, consid. 2c) –, le législateur cantonal vaudois a consacré, pour l'expropriation matérielle, le système du contentieux subjectif. Ce régime juridique est réglé dans la loi sur l'expropriation (LE) – loi qui ne s'applique donc pas uniquement aux cas d'expropriation proprement dite, ou expropriation formelle. Le titre VIII de cette loi, intitulé précisément "expropriation matérielle", comporte les dispositions suivantes:

Art. 116 Art. 116

Action Action

1 Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une expropriation matérielle (art. 1 al. 3) ouvre action en paiement d'une indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de l'immeuble frappé de la restriction. Le for est impératif ; en cas de pluralité d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au lieu de situation de l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus conséquente.

2 Si la valeur litigieuse dépasse la compétence ordinaire du président, celui-ci est tenu de s'adjoindre deux experts faisant office d'arbitres.

Art. 117 Art. 117

Qualité pour défendre Qualité pour défendre

1 L'action est dirigée contre l'Etat lorsque la restriction découle directement d'une loi, d'un règlement ou d'un plan cantonal.

2 Elle est dirigée contre la commune lorsque la restriction découle d'un règlement ou d'un plan communal.

3 Elle est dirigée contre la commune également lorsque la restriction découle d'une réglementation cantonale qui s'applique à titre supplétif, à défaut de réglementation communale.

4 Un exemplaire de toute demande dirigée contre la commune est notifié à l'Etat par le juge.

5 L'autorité judiciaire est compétente pour statuer sur les recours entre la commune et l'Etat ou entre plusieurs communes.

L'art. 116 al. 1 LE se réfère à l'art. 1 al. 3 LE, où est exprimé le principe selon lequel " les restrictions apportées à la propriété par des dispositions légales, des règlements ou des plans donnent droit à une indemnité lorsqu'elles équivalent dans leurs effets à une expropriation "; c'est ce qu'on entend, dans la terminologie juridique suisse, par expropriation matérielle. Le législateur vaudois rappelle ainsi une règle constitutionnelle, composante de la garantie de la propriété, qui figure à l'art. 26 al. 2 Cst.: " Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation " (dans l'ancienne Constitution fédérale, l'art. 22ter al. 3 avait une teneur analogue: " En cas d'expropriation et de restriction de la propriété équivalent à l'expropriation, une juste indemnité est due "). c) La question de l'expropriation matérielle se pose fréquemment en relation avec les restrictions imposées par des plans d'affectation au sens des art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), singulièrement quand un bien-fonds en zone à bâtir (art. 15 LAT) est "déclassé" dans une zone non constructible, à savoir dans une zone agricole (art. 16 LAT) ou une zone à protéger (art. 17 LAT). La LAT contient du reste, à son art. 5 al. 2, une règle spécifique sur l'expropriation matérielle: " une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation ". Pour que cette disposition soit applicable, il faut donc que la restriction de la propriété résulte de "mesures d'aménagement" (dans les textes allemand et italien de l'art. 5 al. 2 LAT: "Planungen", "pianificazioni secondo la presente legge").

Selon l'art. 26 al. 2 Cst., la garantie d'indemnisation en cas d'expropriation matérielle ne se limite pas aux restrictions imposées par des mesures d'aménagement ou des plans fondés sur la LAT. Cette garantie a en effet une portée plus générale et concerne toutes les restrictions de la propriété foncière, quel que soit leur fondement. Elle peut même viser des restrictions graves de la propriété mobilière (cf. ATF 113 Ia 368, restrictions imposées au propriétaire d'objets antiques; cf. également à ce propos: Klaus A. Vallender/Peter Hettich, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3 e éd. Zürich 2014, N. 69 ad art. 26).

La LATC, dans sa version d'origine, énonçait les règles suivantes dans son chapitre V, "effet des plans et des règlements d'affectation":

Art. 75 al. 1 (titre: portée juridique)

Les restrictions au droit de bâtir sont sans limite de durée et, sauf expropriation matérielle, ne confèrent aux propriétaires aucun droit à indemnité.

Art. 76 al. 1 (titre: expropriation matérielle)

L'expropriation matérielle est régie par l'article 22ter, alinéa 3, de la Constitution fédérale. La loi vaudoise sur l'expropriation est applicable.

La LATC a fait l'objet d'une importante révision par une novelle du 17 avril 2018, entrée en vigueur le 1 er septembre 2018. Dorénavant, les dispositions de cette loi concernant l'expropriation matérielle figurent au chapitre II ("indemnisation") du titre VII de la loi ("compensation et indemnisation") dans la teneur suivante:

Art. 71 Art. 71

Principe Principe

1 Les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.

2 Est considéré comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation matérielle.

Art. 72 Art. 72

Ayant droit Ayant droit

L'indemnité est versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux sont applicables.

Art. 73 Art. 73

Expropriation matérielle Expropriation matérielle

En cas de jugement exécutoire condamnant une commune à verser à un propriétaire une indemnité au titre d'expropriation matérielle à la suite de l'approbation d'une zone agricole ou viticole, l'Etat verse au propriétaire l'indemnité et les frais.

Ces nouveaux art. 71 à 73 LATC ne renvoyaient plus expressément, comme l'ancien art. 76 al. 1 LATC, à la loi sur l'expropriation (LE). Néanmoins, le régime du contentieux subjectif, ou de l'action donnant lieu à un jugement du tribunal d'expropriation, demeurait applicable (l'art. 73 faisant du reste référence à un jugement).

Peu après la révision du 17 avril 1018, le Grand Conseil a encore modifié, par une novelle du 23 juin 2020, le chapitre II du titre VII de la LATC. Depuis le 1 er octobre 2020, les dispositions sur l'indemnisation sont les suivantes:

Art. 71 Art. 71

Principe Principe

1 Les restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.

2 Est considéré comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation matérielle.

Art. 72 Art. 72

Demande en indemnisation Demande en indemnisation

1 Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à une expropriation matérielle adresse une demande en indemnisation au département, qui rend une décision.

2 Celle-ci est notifiée à l'administration cantonale des impôts (ACI).

Art. 73 Art. 73

Ayant droit Ayant droit

1 L'indemnité est versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre en force.

2 L'indemnité porte intérêt au taux de 3% dès la date à laquelle la restriction du droit de propriété a pris effet.

Art. 73a Art. 73a

Recours Recours

1 La décision fixant le montant de l'indemnité ou rejetant la demande peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal.

Art. 73b Art. 73b

Péremption Péremption

1 Le droit de demander le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir de l'entrée en vigueur de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété.

Le législateur a simultanément complété la loi sur l'expropriation par l'adjonction d'un article 124a LE, ainsi libellé:

Art. 124a Art. 124a

Exclusion de l'application du titre VIII Exclusion de l'application du titre VIII

Les dispositions du titre VIII ne sont pas applicables aux demandes en indemnisation pour expropriation matérielle prévues par le titre VII, chapitre II de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. d) En somme, le législateur a remplacé, dans la LATC, le système du contentieux subjectif par celui du contentieux objectif, en donnant la compétence au département (c'est-à-dire à la DGTL) de statuer sur les demandes d'indemnité par voie de décision administrative. Cette révision a été initiée par une motion de deux députés qui proposaient une "autorité administrative (commission cantonale) en matière d'expropriation matérielle résultant de la Loi sur l'aménagement du territoire (LAT et LATC)", en tenant compte de "la complémentarité des deux mesures de l'article 5 LAT et la LATC (prélèvement de la plus-value et indemnisation de la moins-value) en prévoyant des procédures analogues, à savoir une décision de l'administration, puis un recours à la [CDAP]" (cf. Exposé des motifs du Conseil d'Etat [EMPL], décembre 2019 n° 191, p. 2-3). Le Conseil d'Etat a proposé de modifier principalement la LATC et accessoirement la LE, " le changement visant uniquement des procédures en lien avec la LATC ". Il voyait dans la réglementation en vigueur une "dichotomie procédurale malvenue", les décisions de taxation de la plus-value (art. 5 al. 1 bis LAT) et d'indemnisation de la moins-value (art. 5 al. 2 LAT) étant prises par des autorités différentes, suivant des procédures différentes; or " les deux catégories de décisions ont pourtant trait à la même matière: [...] le produit de la taxe sur la plus-value alimente un fonds servant à indemniser les expropriations matérielles " (EMPL p. 5-6). e) Dans le cas particulier, la restriction de la propriété ne résulte pas d'un plan d'affectation ni d'une autre mesure d'aménagement du territoire fondée sur la LAT ou la LATC, mais d'une décision de classement d'un monument historique fondée, au moment où elle a été rendue, sur l'ancienne LPNMS. Cette décision a été prise en application des art. 52 ss LPNMS, non pas par une autorité (communale) chargée de l'aménagement du territoire, mais par le département cantonal compétent en matière de protection des monuments historiques. S'agissant de la procédure, l'art. 24 LPNMS déclarait applicables par analogie les dispositions de la LATC relatives à l'établissement des plans d'affectation cantonaux mais cette loi ne faisait pas du classement une mesure d'aménagement du territoire (à propos de cette réglementation, cf. notamment le premier arrêt de la CDAP concernant la décision de classement, AC.2014.0245 du 16 avril 2015 consid. 4). La LAT, qui prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent adopter des zones à protéger, comprenant en particulier " les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels " (art. 17 al. 1 let. c LAT), prévoit toutefois, à l'art. 17 al. 2 LAT, qu'" au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates ". Cela vise notamment les décisions de classement ("Unterschutzstellung") tendant à la préservation de certains objets dignes de protection (cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, N. 80 ad art. 17 LAT). Ces " autres mesures " ne sont précisément pas des mesures prises sur la base de l'art. 17 al. 1 LAT. Actuellement, en droit vaudois, le classement d'un monument historique est réglé par la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier, entrée en vigueur le 1 er juin 2022 (LPrPCI; BLV 451.16); le régime juridique n'est pas sensiblement différent (enquête, approbation par le département compétent, etc.) et la nouvelle loi ne fait pas du classement une mesure d'aménagement du territoire fondée sur la LAT ou la LATC.

On doit relever que ni l'ancienne LPNMS, ni la LPrPCI ne contiennent de dispositions expresses relatives à l'expropriation matérielle, à la suite du classement d'un monument historique. f) Avec la dernière révision de la LATC, du 23 juin 2020, le régime des art. 116 ss LE (contentieux subjectif) n'est pas abrogé, mais il n'est simplement plus applicable lorsque les restrictions du droit de propriété résultent d'une mesure d'aménagement du territoire fondée sur la LAT ou la LATC, en d'autres termes lorsque l'expropriation matérielle est régie spécifiquement par l'art. 5 al. 2 LAT.

Le texte de l'art. 116 al. 1 LE (" Celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une expropriation matérielle [...]") n'exclut pas cette procédure lorsque la restriction provient d'une décision de classement, qui n'est stricto sensu ni une loi, ni un règlement ni un plan. Il convient de rappeler qu'à l'origine (jusqu'à une révision de la LPNMS du 20 février 1996), le classement d'un monument historique était ordonné par un arrêté du Conseil d'Etat, pouvant être assimilé à un règlement au sens de l'art. 116 al. 1 LE; la modification de la terminologie (décision plutôt qu'arrêté) et de la compétence (département plutôt que Conseil d'Etat) est sans influence, à propos de la possibilité de demander une indemnité d'expropriation matérielle. Les cantons sont tenus de mettre en place une procédure appropriée afin qu'il puisse être statué sur les prétentions fondées sur l'art. 26 al. 2 Cst., même si la loi spéciale (LPNMS ou LPrPCI en l'occurrence) ne contient aucune règle expresse à ce propos. Il est manifeste que la procédure des art. 116 ss LE permet la mise en œuvre de cette garantie constitutionnelle, après le classement d'un monument historique.

Il n'y a aucun motif d'interpréter extensivement les nouveaux art. 71 ss LATC, pour les appliquer non seulement lorsque les restrictions au droit de propriété résultent d'une mesure d'aménagement du territoire selon la LAT, mais également d'un classement au sens de la législation sur la protection des monuments historiques (LPNMS, LPrPCI). Le texte de ces dernières dispositions ne l'impose pas et les travaux préparatoires – qui insistent sur le lien, dans le cadre de l'art. 5 LAT, entre la compensation des avantages et l'indemnisation des inconvénients provenant des mesures d'aménagement du territoire – démontrent que le système du contentieux objectif (décision de la DGTL) a été conçu comme une lex specialis, applicable en principe exclusivement en relation avec la révision des plans d'affectation. g) Il s'ensuit que la DGTL n'a pas violé le droit cantonal en rendant sa décision d'irrecevabilité. Cette question formelle peut être tranchée d'emblée par la juridiction cantonale, sans échange d'écritures ni autres mesures d'instruction (cf. art. 82 LPA-VD).

3. Il n'incombe pas à la Cour de droit administratif et public de se prononcer, dans le présent arrêt, sur un éventuel conflit de compétences négatif. Le règlement de pareils conflits est en principe attribué par le droit cantonal à la Cour constitutionnelle, en vertu de l'art. 136 al. 2 let. c de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01) et des art. 20 ss de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32).

4. Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 28 février 2023 par la Direction générale du territoire et du logement est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 mai 2023

Le président: La greffière:

Le président: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.