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Vor kurzem hat sich das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wieder einmal eingehend mit der Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens befasst. Der Entscheid zeigt deutlich, wie wichtig die Dokumentation der gerügten Mängel ist. Ferner können dem Entscheid die grundlegenden Leitlinien für eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistungen oder unbefriedigenden Verhaltens entnommen werden. Der Entscheid veranschaulicht aber auch die Notwendigkeit einer Interessenabwägung im Einzelfall.
Abstract: Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat eine vom Bezirksrat noch geschützte Kündigung als unrechtmässig beurteilt und die Arbeitgeberin zu einer Entschädigung von fünf Monatslöhnen verpflichtet. Es erachtete die Kündigung als unverhältnismässig. Zu diesem Entscheid geführt haben eine schlechte Dokumentation der gerügten Mängel sowie der Umstand, dass der Mitarbeiter in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips nochmals hätte ermahnt werden müssen. Sodann machte das Verwaltungsgericht eine Unterscheidung zwischen der Schlecht- bzw. Nichterfüllung von Haupt- und von Nebenaufgaben. Auch wenn es im vorliegenden Fall offenliess, ob die Schlechterfüllung von Nebenaufgaben die Kündigung rechtfertige, so kann dem Entscheid insgesamt entnommen werden, dass in diesen Fällen bedeutend höhere Anforderungen gestellt werden, als wenn es sich um eine Schlechterfüllung von Hauptaufgaben handelt.
Der Entscheid
Das Verwaltungsgericht hatte über die Rechtmässigkeit einer Kündigung zu entscheiden (Entscheid VGer vom 12. September 2019, VB.2019.00253). Der Bezirksrat hatte die Kündigung noch geschützt, das Verwaltungsgericht beurteilte sie als nicht gerechtfertigt und verpflichtete die Arbeitgeberin zur Zahlung einer Entschädigung von fünf Monatslöhnen. Es hielt einleitend fest, dass eine Kündigung einen sachlich zureichenden Grund voraussetze und nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts sein dürfe. Grundsätzlich sei eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspreche. Dies könne namentlich der Fall sein, wenn mangelhafte Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten vorliegen würden. Aufgrund der Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschreibung stehe den Verwaltungsbehörden beim Entscheid über eine Kündigung ein Beurteilungsspielraum zu. Vorbehalten seien aber immer die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, der Grundsatz von Treu und Glauben sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Kündigung betraf einen Ingenieur bzw. Projektleiter Tiefbau und wurde mit fehlender Eignung und Tauglichkeit begründet. Dem Projektleiter wurde vorgeworfen, es sei ihm vor allem im Bereich Projektmanagement bis zuletzt nicht gelungen, die gesetzten Termine einzuhalten und er habe von seinen Vorgesetzten immer wieder auf noch nicht bearbeitete Projekte hingewiesen werden müssen. Generell sei seine Arbeitsorganisation und die Qualität (z.B. Flüchtigkeitsfehler) ungenügend gewesen und er habe für die von ihm ausgeübte Position und die Dauer seiner Anstellung zu wenig Selbständigkeit und Eigenverantwortung gezeigt. Im zwischenmenschlichen Bereich – im Umgang mit Kunden und externen Ansprechpartnern sowie dem eigenen Team – habe er schliesslich ebenfalls Schwächen gezeigt. Er sei vor der Kündigung diverse Male mit seinen Defiziten konfrontiert worden, ohne dass sich seine Leistung und sein Verhalten nachhaltig verbessert hätten, weshalb auf die Ansetzung einer Bewährungsfrist verzichtet worden sei.
Das Verwaltungsgericht prüfte die gelten gemachten Vorhalte eingehend. Die erwähnten Rügen fielen aufgrund der Aktenlage in sich zusammen. Das Verwaltungsgericht hielt zwar fest, bei Betrachtung der während der Anstellungsdauer gemachten Vorhalte bezüglich der Leistungen und des Verhaltens des Projektleiters, entstehe insgesamt der Eindruck, dieser habe den Vorgaben seines Vorgesetzten trotz erkennbarer Bemühungen einfach nicht zu genügen vermocht. Der Projektleiter habe aber, was seine Kernkompetenzen (Überwachung und Begleitung bei der Erarbeitung von Tiefbauprojekten, Bauleitung) anbelange, über die gesamte Dauer des Anstellungsverhältnisses gesehen keine einzige negative Rückmeldung bzw. Beurteilung seitens der Arbeitgeberin erhalten. Anlass für Beanstandungen hätten lediglich die (Neben-)Punkte Zahlungsverkehr, Terminverlässlichkeit, Projektmanagement und die Formulierung von Anträgen zuhanden der Exekutive gegeben. Aufgrund der Akten seien einzig der Vorwurf der ungenügenden Qualität der vom Beschwerdeführer verfassten Schriftstücke und der Vorwurf des unbefriedigenden Verhaltens (teilweise) belegt. Es sei deshalb zweifelhaft, ob den beanstandeten Defiziten, soweit überhaupt aktenmässig erstellt, ausreichend Gewicht zukomme, um die Entlassung eines im Kündigungszeitpunkt über 60-jährigen Mitarbeiters zu rechtfertigen.
Die Unrechtmässigkeit der Kündigung wurde aber schliesslich damit begründet, dass diese unverhältnismässig sei. So sei der Projektleiter in Bezug auf sein Verhalten vor der Kündigung – und nach einem aktenkundigen Vorfall – nie ermahnt worden. Ferner handle es sich bei der ebenfalls aktenkundigen mangelhaften Vorbereitung von Stadtratsbeschlüssen um eine von vielen untergeordneten Aufgaben des Projektleiters. Dieser habe überdies zu Recht sein Hauptaugenmerkt auf die inhaltliche und fachliche Korrektheit der betreffenden Schriftstücke gerichtet sowie die Beachtung von Formalien in Anbetracht der – unbestrittenermassen – eher knappen zeitlichen Ressourcen hintenangestellt. Einzig bei der Begründung der Budgetabweichungen habe vom Beschwerdeführer ein höheres Mass an Sorgfalt erwartet werden dürfen, als dass dieser gezeigt habe. Das Verwaltungsgericht hielt dazu aber fest, es handle sich wiederum nicht um eine Haupttätigkeit. Die Begründung von Budgetabweichungen sei jeweils nur einmal im Jahr angefallen. Da er von seinem Vorgänger nicht in die Verfahrensabläufe eingearbeitet worden sei und man ihm anlässlich einer Mitarbeiterbeurteilung, welche rund ein Jahr vor der Eröffnung der Kündigungsabsicht erfolgt war, attestiert hatte, er beherrsche die Verfahren betreffend Kreditrecht, SR-Beschlüsse, usw. nun, wäre vor der Kündigung eine ausdrückliche Ermahnung mit dem Hinweis auf die gemachten Fehler angezeigt gewesen.
Würdigung des Entscheides und Schlussfolgerungen
Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist in verschiedener Hinsicht interessant. Zum einen zeigt er klar, dass eine Mitarbeiterin, welche mangelnde Leistungen oder ein unbefriedigendes Verhalten zeigt, auf diese Mängel angesprochen werden muss. Sie muss sich ihrer «Defizite» bewusst sein und die Möglichkeit haben, sich zu verbessern. Es ist für Vorgesetzte zwar unangenehm, Mitarbeitende, welche ihre Leistungen nicht erfüllen oder deren Verhalten mangelhaft ist, darauf anzusprechen. Dies stellt aber eine Führungsaufgabe dar und es führt kein Weg daran vorbei. Die in diesem Zusammenhang geführten Gespräche, Feststellungen, Rügen, Weisungen usw. sind — was ebenso zentral ist — aktenkundig zu machen. Es ist ohne Weiters vorstellbar, dass die Rügen, welche im obigen Fall zur Begründung der Kündigung vorgebracht wurden, zutreffen. Indes waren sie in weiten Teilen nicht aktenkundig, weshalb sie das Verwaltungsgericht nicht beachten konnte. Ohne entsprechende Dokumentation ist ein Verfahren nicht zu gewinnen, auch wenn die Kündigung noch so gerechtfertigt war.
Ebenfalls zeigt der Entscheid des Verwaltungsgerichts, dass dieses dem öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber zwar einen Beurteilungsspielraum in Bezug auf eine Kündigung einräumt, diesen Spielraum aber eng auslegt. So hält es fest, dass ein sachlich zureichender Grund für eine Kündigung wegen mangelhafter Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens voraussetze, dass ein Kündigungsgrund von einigem Gewicht vorliege. Geringfügige Beanstandungen würden hierfür regelmässig nicht ausreichen, sondern es werde eine wiederholte oder andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt. Ob dies auch dann der Fall sein kann, wenn bloss eine Schlechterfüllung von Nebenaufgaben vorliegt, liess es zwar ausdrücklich offen. Insgesamt lässt sich aus dem Entscheid aber herauslesen, dass unbefriedigende Leistungen in Bezug auf eine gemäss Stellenprofil untergeordnete Aufgabe eine Kündigung schwer zu rechtfertigen vermögen.
Schliesslich zeigt der Entscheid auch, wie wichtig die Beachtung der Verhältnismässigkeit ist. Dies bedeutet – ein wenig verkürzt gesagt — dass sofern davon ausgegangen werden kann, dass eine mildere Massnahme den öffentlichen Interessen auch gerecht werden könnte, diese Massnahme zu bevorzugen ist. Auf den vorliegenden Fall angewendet war das Verwaltungsgericht der Ansicht, dass wenn dem Projektleiter nochmals klar gesagt worden wäre, welche Anforderungen er in der Begründung der Budgetabweichungen zu erfüllten habe, dieser seine Aufgaben möglicherweise korrekt hätte ausführen können, weshalb die Kündigung als unverhältnismässig beurteilt wurde.
Zusammenfassend kann also festgehalten werden, dass kein Weg daran vorbeiführt, Mitarbeitende, welche mangelhafte Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten an den Tag legen, darauf anzusprechen und die in diesem Zusammenhang erfolgten Gespräche, Bemühungen usw. zu dokumentieren. Sodann müssen die vorgehaltenen Mängel von einigem Gewicht sein. Je weniger die Mängel eine Hauptaufgabe betreffen, desto schwerwiegender müssen sie sein, um die Kündigung zu rechtfertigen. Schliesslich ist auch immer dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügend Beachtung zu schenken. Dies macht im Falle einer in Betracht gezogenen Kündigung eine rechtliche Würdigung des Einzelfalles unabdingbar. Nur so können allfällige (Prozess-)risiken richtig eingeschätzt werden.