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Gemeinden dürfen Mehrwerte ausgleichen, wenn der Kanton untätig ist
Noch kennt nicht jeder Kanton den Mehrwertausgleich. Den Gemeinden muss es aber erlaubt sein, in eigener Regie einen Mehrwertausgleich einzuführen, wenn der Kanton ihn nicht eingeführt hat. Dies hat das Bundesgericht im Fall Münchenstein BL entschieden. Laut den Richtern verletzte der Kanton die Gemeindeautonomie, als er Münchenstein verbot, eine kommunale Mehrwertabgabe zu erheben. Die Einführung der Mehrwertabgabe sei ein zwingender Gesetzgebungsauftrag des Bundes. Wesentlich sei dagegen nicht, ob dies auf Kantons- oder Gemeindeebene geschehe.
Seit 37 Jahren verlangt das Raumplanungsgesetz des Bundes einen angemessenen Ausgleich zwischen erheblichen Vor- und Nachteilen, die auf eine Planung zurückzuführen sind (Art. 5 RPG). Während das Bundesgericht, gestützt auf die Eigentumsgarantie der Bundesverfassung, für planungsbedingte Nachteile eine umfangreiche Rechtsprechung entwickelt hat, werden Mehrwerte in vielen Kantonen bis heute nicht abgeschöpft. Das 2012 revidierte RPG hat den früheren Gesetzgebungsauftrag präzisiert und eine Mindestregelung für den Mehrwertausgleich eingeführt. Diese muss erfüllt sein, damit künftig noch eingezont werden darf (Art. 5 Abs. 1bis-sexies RPG). Zahlreiche Kantone sind zurzeit daran, die entsprechenden Gesetzesgrundlagen zu schaffen. (Vgl. Übersichtstabelle der VLP-ASPAN, tabellarischer Vergleich).
In den Kantonen, die keinen Mehrwertausgleich kennen, schöpfen nicht wenige Gemeinden Mehrwerte über Verträge ab. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts erweist sich bezüglich der Rechtmässigkeit solcher Verträge als recht liberal.
Hoheitliche Regelung zum Mehrwertausgleich
Einen andern Weg als die Vertragslösung wählte die Gemeinde Münchenstein im Kanton Basel-Landschaft. Mit der Anpassung des Zonenreglements schuf sie 2013 die Grundlage für eine hoheitliche Regelung zum Mehrwertausgleich, was bedeutet, dass Mehrwerte nicht vertraglich, sondern per Verfügung abgeschöpft werden. Die Abgabesätze in Münchenstein betragen 40% bei Einzonungen und 25% bei Umzonungen mit erheblicher Steigerung der Nutzung.
Im September 2014 verweigerte der Kanton dieser Reglementsänderung Münchensteins jedoch die Genehmigung, mit der Begründung, die Gesetzesgrundlage auf Kantonsebene sei dafür nicht vorhanden. Zudem habe der Landrat 1997 den Mehrwertausgleich ausdrücklich abgelehnt. Eine Beschwerde Münchensteins gegen diese Nichtgenehmigung lehnte das Kantonsgericht 2015 ab. Darauf gelangte die Gemeinde an das Bundesgericht. Dieses erkannte im Entscheid der Vorinstanz eine Verletzung der Gemeindeautonomie und hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 16. November 2016 gut.
Zwingender Gesetzgebungsauftrag des Bundes
In seinen Erwägungen hält das Bundesgericht fest, dass die Einführung einer Mehrwertabgabe ein zwingender Gesetzgebungsauftrag des Bundes ist und das RPG es nicht definiert, ob der Ausgleich auf Kantons- oder Gemeindeebene erfolgt. «Solange der Kanton von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht Gebrauch macht und die Mehrwertabgabe weder selber regelt noch den Rahmen setzt, innerhalb welchem die Gemeinden verpflichtet oder befugt sind, Mehrwertabgaben zu erheben, kann es den Gemeinden nicht verwehrt sein, diese Aufgabe in eigener Kompetenz wahrzunehmen», schreibt das Bundesgericht.
Mehrwertausgleich: Von lokaler Bedeutung
Der Mehrwertausgleich stehe zudem in engem Zusammenhang mit der Ortsplanung und er sei damit von «lokaler Bedeutung», wie dies das kantonale Recht verlange, damit Gemeinden bei fehlender kantonaler Regelung eigenständig Recht erlassen könnten.
Da aufgrund des revidierten RPG immer mehr Kantone Regelungen zum Mehrwertausgleich einführen, verliert dieser Entscheid des Bundesgerichts an Gewicht. Beschränken sich die Kantone in ihrer Gesetzgebung zum Mehrwertausgleich jedoch auf die bundesrechtliche Mindestregelung (Ausgleich von 20% bei Einzonungen) und schliessen sie weitergehende Regelungen durch die Gemeinden nicht explizit aus, dürften sich Gemeinden, die in solchen Kantonen weitergehende Regelungen treffen, durchaus vom Münchensteiner Entscheid inspirieren lassen. Das RPG verlangt, auch in der heutigen Fassung, einen «angemessenen» Ausgleich erheblicher Planungsvor- und nachteile. Diesem Auftrag werden Mindestregelungen mit Abschöpfungen von 20% bei Einzonungen nicht gerecht.
Zu beachten ist, dass das Recht des Kantons Basel-Landschaft die Nutzungsplanung zu einer Aufgabe der Gemeinden erklärt und ihnen einen relativ grossen Spielraum bei der Erhebung von Abgaben gewährt. Diese rechtlichen Voraussetzungen müssten auch in jenen Kantonen, in denen Gemeinden Beschwerde führen, gegeben sein. Ersteres trifft mit Ausnahme des Kantons Genf auf alle Kantone zu.
Mehrwertabgaben sind weder Steuern noch Beiträge
Die Regelungen zur Abgabeerhebung dürften demgegenüber variieren. Das Bundesgericht hat darauf hingewiesen, dass Mehrwertabgaben weder Steuern noch Beiträge sind, sondern kostenunabhängige Kausalabgaben. Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kommt daher bei der Mehrwertabgabe nicht zum Tragen, was die Anforderungen an entsprechende Rechtsgrundlagen reduziert.
Die Gemeinde Münchenstein hat das Urteil des Bundesgerichts auf Ihrer Website publiziert. Dort finden sich auch weitere Unterlagen zum Streitfall.
Abonnenten der Entscheidsammlung der VLP-ASPAN finden eine Zusammenfassung des Urteils auf unserer Website (ES VLP-ASPAN, Entscheid-Nr. 5224).