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La mise en œuvre suisse de Résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU concernant la lutte contre le terrorisme viole la CEDH
Arrêt Nada c. Suisse (n° 10593/08) de la CEDH
Pertinence pratique
- Les éventuels conflits de normes entre les Résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU et la CEDH doivent être résolus, dans la mesure du possible, par le biais d’une interprétation des Résolutions du Conseil de sécurité ayant un effet uniformisant.
- Selon la CEDH, une communication plus rapide des informations du Comité des sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU et du pays d’origine du requérant, ainsi que la prise en considération des circonstances particulières du cas d’espèce, auraient pu empêcher la violation de l’art. 8 CEDH par la Suisse.
- La CEDH renonce à apporter des explications sur les conflits de normes entre les obligations découlant de la Charte de l’ONU et de la Convention européenne des droits de l’homme.
En fait
Le requérant, Youssef Nada, ayant la double nationalité italo-égyptienne, vit depuis 1970 dans l’enclave italienne Campione d’Italia. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, son nom a été ajouté en 2001, à la demande des Etats Unis, sur la liste des sanctions, qui avait été créée par le Comité des sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU. En 2002, le Conseil de sécurité a obligé les Etats, par le biais de la Résolution 1390 du Conseil de sécurité de l’ONU, à refuser l’entrée sur leur territoire et le transit par leur territoire à toutes les personnes se trouvant sur cette liste. La Suisse a mis en œuvre ces prescriptions par le biais de l’Ordonnance instituant des mesures à l’encontre des personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» ou aux Taliban (nommée Ordonnance sur les Taliban). Il n’a plus été possible pour Youssef Nada de quitter le territoire de Campione d’Italia, d’une superficie de 1,6 km² à peine. Cette interdiction l’a notamment empêché de consulter un médecin en Italie ou en Suisse ou de rendre visite à des amis et connaissances. Au niveau national, le Tribunal fédéral a refusé en 2007 de révoquer cette limitation de voyager, bien qu’il avait reconnu que cette dernière était contraire à la Constitution et à la CEDH et qu’une procédure pénale engagée contre Nada en 2005 avait été classée. Il a justifié cela par le fait que les sanctions prononcées par le Conseil de sécurité de l’ONU auraient un caractère obligatoire pour les Etats membres selon l’art. 25 de la Charte de l’ONU et primeraient sur toutes les autres obligations de droit international public de la Suisse, conformément à l’art. 103 de la Charte de l’ONU. Ce n’est qu’en 2009 que Nada a été radié de la liste des sanctions par le Comité de sanctions. La Suisse a ainsi pu supprimer l’interdiction d’entrée et de transit.
Arrêt de la Grande Chambre de la Cour Européenne des Droits de l’Homme
La Cour a admis le recours de Nada pour violation du droit au respect de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH), ainsi que du droit à un recours effectif (art. 13 CEDH). En revanche, le grief également soulevé pour violation du droit à la liberté et à la sûreté (art. 5 CEDH) n’a pas été considéré comme fondé, étant donné que malgré les circonstances géographiques spécifiques, l’interdiction de transit suisse n’a pas représenté une situation de détention à proprement parler.
Selon la Cour, deux circonstances principales ont conduit à la violation de l’art. 8 CEDH :
- Premièrement, la Suisse n’a pas pris en considération la marge d’appréciation que les résolutions litigieuses du Conseil de sécurité de l’ONU ont laissée aux Etats pour prendre en considération la situation particulière du requérant, c’est-à-dire, la situation de l’enclave, la longue durée des mesures, ainsi que l’âge avancé et le mauvais état de santé de Youssef Nada, et ainsi, d’appliquer les sanctions de la manière la plus conforme possible à la CEDH.
- Deuxièmement, la Suisse n’aurait informé le Comité des sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU qu’en 2009 sur le classement de la procédure pénale par le Ministère public de la Confédération qui avait déjà eu lieu en 2005. De surcroît, la Suisse n’aurait manifestement pas demandé à l’Italie non plus, en tant que pays d’origine du requérant, de supprimer son nom de la liste des sanctions. Un meilleur échange d’informations, aurait pu conduire, selon la Cour, à une radiation plus rapide du nom de la liste des sanctions.
Pour ces raisons-là, la Cour a conclu que les limitations incontestables du droit à la vie privée et familiale, même avec en toile de fond les décisions de sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU, étaient disproportionnées et, par conséquent, ont violé cette garantie.
Lors de l’examen du grief de la violation du droit à un recours effectif (art. 13 CEDH), la Cour a attiré l’attention sur le fait que le requérant aurait pu certes demander le retrait de son nom de l’annexe de l’Ordonnance sur les Taliban auprès des autorités suisses. Mais cette demande n’aurait pas été effective, étant donné que les instances nationales n’examinaient pas les recours portant sur le contenu matériel de la violation d’une convention. Le Tribunal fédéral a établi en particulier que seul le Comité des sanctions de l’ONU peut ordonner une radiation et ainsi la levée des limitations de voyage. Ceci, malgré le fait que le Tribunal fédéral a considéré cette procédure de «delisting» du Comité des sanctions de l’ONU comme non compatible avec l’art. 13 CEDH. A ce sujet, la CEDH a renvoyé à l’Arrêt Kadi de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et a retenu que l’examen judiciaire de l’Ordonnance sur les Taliban ne pouvait pas être exclu par le simple fait qu’elle se base sur une Résolution du Conseil de sécurité de l’ONU.
Questions ouvertes autour de l’art. 103 de la Charte de l’ONU
L’arrêt Nada était attendu avec impatience. On avait supposé que la Cour se prononcerait pour la première fois sur la question délicate du conflit de normes entre les Résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU et la Convention européenne des droits de l’homme. Surtout qu’elle s’était prononcée dans son arrêt précédant Al-Jedda c. Royaume-Uni en 2011 de manière évasive sur cette question, en invoquant la possibilité d’une interprétation harmonisée de la Résolution du Conseil de sécurité de l’ONU avec la CEDH. Mais, la Cour a évité aussi dans cet arrêt tous les écueils juridiques délicats et s’est abstenue de prendre position quant à la question de savoir si et dans quelle mesure la clause prioritaire de l’art. 103 de la Charte de l’ONU pouvait être appliquée à l’encontre des obligations de la CEDH. La Cour n’a pas tranché sur ce point puisqu’elle n’était pas partie du principe qu’il y avait un conflit de normes.
En effet, les considérants de la Cour donnent partiellement l’impression d’être orientés vers un but précis. Ainsi, la question de savoir quelle est exactement la marge d’interprétation de la Résolution du Conseil de sécurité dans le cas d’une interdiction d’entrée et de transit, étroitement formulée, reste en grande partie sans réponse dans cet arrêt. En conséquence, l’Office fédéral de la justice a déclaré dans un Communiqué de presse que les autorités suisses analyseraient l’arrêt. Par ailleurs, il faudrait examiner la question de savoir «si des mesures s'imposent pour assurer à l'avenir une mise en œuvre des sanctions qui soit conforme à la CEDH». Pour finir, l’Office fédéral de la justice a indiqué que la Cour reconnaissait les efforts de la Suisse en vue d’améliorer le système existant des sanctions de l’ONU et que la Suisse s’engagerait aussi à l’avenir pour le renforcement de la protection des droits des personnes concernées. Le fait que la Suisse ait commencé à s’engager pour une réforme du système des sanctions de l’ONU est certainement dû au combat judiciaire de Youssef Nada jusqu’à la Cour Européenne des Droits de l’Homme.
31.10.2012