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Dès le bas Moyen Age, on voit l'Etat prendre des mesures pour assurer en cas de grave pénurie l'approvisionnement en denrées vitales et le fonctionnement de services essentiels. Peu favorisée quant au climat et à la topographie, mais déjà très peuplée, la Suisse dépendait à des degrés divers de l'importation de denrées (céréales, sel, vin) et de matières premières (métaux). Les cantons se souciaient en particulier de l'approvisionnement en céréales (Politique des grains) et en Sel, en constituant des réserves, en réglementant la production, par le moyen des traités (clauses des capitulats de Milan par exemple) ou même de l'expansion territoriale (Argovie, Vaud). Ils encourageaient, pour accroître leur indépendance économique, l'exploitation des mines (fer, charbon) et salines (Berne à Bex), ainsi que l'industrie textile, au XVIIIe s., dans la perspective du mercantilisme. En cas de difficultés, les autorités interdisaient les exportations, négociaient des autorisations d'importer (par exemple avec la Souabe) et se procuraient souvent directement les denrées manquantes, tel Beda Angehrn, abbé de Saint-Gall, qui fit venir du blé égyptien durant l'hiver de famine 1770-1771, par Venise et les cols grisons.
Sous la Médiation, le manque de coton et de denrées coloniales, dû au Blocus continental, préoccupa les autorités fédérales. Après 1815, l'approvisionnement redevint, comme sous l'Ancien Régime, l'affaire des cantons. Ainsi, le Tessin conclut en 1818 un traité avec l'Autriche, qui lui permettait d'importer de Milan, même si la frontière était fermée, du sel et 70 000 muids (moggi) de blé par an. Néanmoins, l'Autriche interdit les exportations vers le Tessin en 1853-1854; les autorités fédérales prirent alors pour la première fois des mesures en matière d'approvisionnement. Le chemin de fer et le bateau à vapeur favorisèrent dans la seconde moitié du XIXe s. le partage international du travail et renforcèrent la dépendance de la Suisse industrialisée à l'égard de l'étranger: presque toutes les mines furent abandonnées, l'élevage et l'économie laitière firent reculer la céréaliculture. Si la guerre franco-allemande de 1870-1871 provoqua momentanément des pénuries de charbon, de fer, de pétrole, de denrées coloniales et des troubles dans les transports et les changes, la question du pain fut soulevée dans les années 1870 surtout par les milieux ouvriers. Le Département militaire acheta 300 wagons de blé pour la troupe en 1891, réserves portées ensuite à 2500 wagons. Malgré son credo libéral, le Conseil fédéral constitua dès 1912, sous la pression de l'armée et du public, de petites réserves de grains pour la population civile. Au printemps 1914, il conclut avec la France et l'Allemagne des accords assurant l'approvisionnement en grains et en charbon en cas de mobilisation.
Faute de préparation, la Suisse connut le chaos dès le début de la Première Guerre mondiale (1914-1918). Il fallut improviser une Economie de guerre. En 1914 fut créé au Département militaire un Bureau des céréales (plus tard Office du pain), soumis directement au Conseil fédéral dès septembre 1918 sous le nom d'Office fédéral de l'alimentation et fondu en 1922 dans la nouvelle Administration fédérale des blés (dans l'Office fédéral de l'agriculture dès 1993). Le Département de l'économie publique ouvrit notamment l'Office du lait et en 1918 la Division de l'économie industrielle de guerre. Etant donné la guerre commerciale acharnée que se livraient les belligérants dès 1915, la Suisse neutre dut, pour assurer son approvisionnement, soumettre son commerce extérieur au contrôle de la Société suisse de surveillance économique pour l'Entente et de l'Office fiduciaire suisse pour le contrôle du trafic des marchandises pour les empires centraux. Vu le ralentissement des importations, le Conseil fédéral introduisit en janvier 1915 le monopole des blés (et l'obligation de constituer des réserves), mesure réclamée depuis longtemps par la gauche. A l'aide de limitations de toutes sortes, de contingentements et de mesures visant à relever le taux d'auto-approvisionnement (45-50% seulement), le Conseil fédéral tenta d'éviter le Rationnement, qu'il dut cependant imposer du début de 1917 jusqu'en 1920.
Après la guerre, les autorités se limitèrent à garantir l'approvisionnement en céréales. Le maintien du monopole des blés fut refusé par le peuple en 1926; le monopole fut ensuite réintroduit sous une forme moins contraignante en 1929 (loi fédérale du 7 juillet 1932). Mais en 1937, le Département militaire créa une section de l'Economie de guerre, le Département de l'économie publique engagea un délégué à l'économie de guerre. Une loi fédérale sur l'approvisionnement du pays entra en vigueur le 1er avril 1938; elle donnait de larges compétences au Conseil fédéral, en temps de paix et surtout en cas de danger de guerre.
Pendant la Deuxième Guerre mondiale, le Conseil fédéral agit non pas selon cette récente loi, mais en vertu des pleins pouvoirs. Il parvint tant bien que mal à assurer l'approvisionnement, d'ailleurs mieux préparé que lors de la Première Guerre, en recourant à tous les moyens de l'économie de guerre (rationnement, Plan Wahlen, organisation d'une flotte de haute mer, traités de commerce) et en s'appuyant sur une série de nouveaux organes, dont l'Office de guerre pour l'alimentation (1939-1947), divisé en dix sections et dirigé par le ministre Ernst Feisst.
Les Articles économiques de 1947 donnèrent au Conseil fédéral la compétence de limiter la liberté du commerce en cas de danger de guerre. Face à la globalisation de l'économie, la loi de 1938 s'avéra insuffisante, puisqu'elle n'envisageait que le cas de guerre dans un pays voisin. La guerre de Corée (1950-1953) provoqua des pénuries de matières premières qui poussèrent le Parlement à prendre des mesures complémentaires, limitées dans le temps. Une nouvelle loi fédérale entra en vigueur en 1955; elle mettait l'accent sur les réserves obligatoires imposées à l'économie privée. Ces stocks furent entamés lors des premières difficultés survenues depuis la crise de Suez (qui causa en 1956 une alerte sur le pétrole): les pénuries mondiales de riz en 1973 et de sucre en 1974. La crise du pétrole de 1973 permit de constater que la politique d'approvisionnement négligeait trop les problèmes causés par des conflits extra-européens, par des boycotts, chantages, grèves ou mauvaises récoltes. Pour cette raison, elle fut intégrée dès 1973 à la conception générale de la défense (Politique de sécurité) et la Suisse adhéra en 1974 à l'Agence internationale pour l'énergie. Une nouvelle base constitutionnelle fut adoptée en 1980 et la loi d'application de 1982, entrée en vigueur le 1er octobre 1983, portait essentiellement sur les réserves obligatoires, les réserves de ménage, les mesures de contingentement et de rationnement, les services indispensables (transports, personnel). En outre, l'aménagement du territoire (fixation de surfaces d'assolement dès 1983) et la politique agricole devaient veiller à ce que la production de plantes alimentaires fût augmentée dans les trois ans, afin d'accroître le taux d'auto-approvisionnement (environ 60% en 1994).
Le tournant de 1989 en Europe, qui entraîna une redéfinition de la politique suisse de sécurité, les effets de l'intégration européenne et le coût du système de stockage provoquèrent une réforme. Les réserves obligatoires ne devaient plus suffire pour huit à douze mois, mais couvrir les besoins normaux pour environ six mois; les frais à la charge des consommateurs passèrent ainsi de 795 millions de francs en 1990 à 330 millions en 1997. L'article de 1929 sur les céréales fut aboli en 1998 et remplacé par un règlement transitoire, jusqu'à fin 2003. Un délégué à l'approvisionnement économique du pays (poste à temps partiel) dirige l'Office fédéral compétent (environ trente-cinq collaborateurs en 2012), ainsi que les sept offices desservis, selon le système de milice, par quelque trois cents cadres de l'économie et de l'administration, avec des relais au niveau des cantons et des communes. La révision de la loi de 1982 sur l'approvisionnement économique du pays a été lancée en 2013.
Bibliographie
– M. Redli, Der Pflichtlagervertrag, 1953
– P. Stähly, éd., Wirtschaftliche Landesvorsorge im Rahmen der Sicherheitspolitik, 1983
– A. Achermann-Knoepfli, Das Bundesgesetz über die Wirtschaftliche Landesversorgung, 1990
– M. Cottier Geschichte der wirtschaftlichen Landesversorgung seit Gründung des Bundesstaates, 2011
Auteur(e): Andreas Bellwald-Roten, Marco Jorio / PM