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Anfang Juni 1990 stattete Nelson Mandela der Schweiz einen offiziellen Besuch ab. Das war vier Monate, nachdem das Apartheidregime öffentlich angekündigt hatte, den während 27 Jahren inhaftierten Mandela und alle andern politischen Gefangenen freizulassen und Verhandlungen mit den bis dahin verbotenen und brutal unterdrückten Antiapartheidorganisationen aufzunehmen. Mandela forderte die Schweizer Regierung auf, Sanktionen gegenüber Südafrika zu verhängen. Der Bundesrat lehnte ab.
Zwei Monate nach Mandelas Besuch beteiligte sich die Schweiz vollumfänglich an den internationalen Handelssanktionen gegenüber dem Irak. Plötzlich war möglich, was die Schweizer Regierung während Jahrzehnten im Fall von Südafrika als ein Vorgehen deklarierte, das gegen die aussenpolitischen Prinzipien des Landes verstosse, juristisch äusserst problematisch und zudem politisch kontraproduktiv sei.
Der Bundesrat erklärte, dieser Irakentscheid bedeute keine Kehrtwende in seiner Sanktionspolitik, nur die Umstände hätten sich geändert: Der Uno-Sicherheitsrat habe für alle Uno-Mitglieder verbindliche Sanktionen gegen den Irak beschlossen, während es einen solchen allgemein gültigen Wirtschaftssanktionsbeschluss gegenüber Südafrika nie gegeben habe. Zwar waren Sanktionen von allen wichtigen westlichen Ländern (ausser der Schweiz) gegenüber Südafrika verhängt worden - nicht aber aufgrund eines verbindlichen Beschlusses der Uno. Die Erklärung des Bundesrates zum Unterschied zwischen Südafrika- und Iraksanktionen war jedoch eine Ausrede: Die Schweiz hatte sich nämlich auch nicht an das verbindliche Uno-Waffenembargo gegenüber Südafrika gehalten, das seit 1977 in Kraft war.
Solche und viele weitere Beispiele finden sich im scharfsinnigen Buch des Völkerrechtlers Jörg Künzli.* Er zeigt, dass die Weigerung der Schweiz, diplomatische oder wirtschaftliche Massnahmen gegen das Apartheidregime zu ergreifen, nicht aus rechtlichen oder neutralitätspolitischen Gründen erfolgte, sondern politischer Natur war. Zugunsten einer guten Beziehung zum Apartheidregime bewegte sich die Schweiz zeitweise sogar in den Grauzonen von Völkerrechts- und Neutralitätsverletzungen.
Ablehnung der Sanktionsziele
Was Künzli in seiner Studie nicht behandelt, ist die Tatsache, dass es bei Sanktionen nicht nur um den politischen Willen geht, Massnahmen gegen ein Regime zu ergreifen, sondern auch um klare Perspektiven darüber, was mit Sanktionen erreicht werden soll - welche Bedingungen müssen erfüllt sein, damit die Sanktionen aufgehoben werden? Mit den Südafrikasanktionen sowohl der USA als auch des Commonwealth waren Forderungen verbunden, was das Apartheidregime tun müsse, damit man ihm glaube, dass es ihm um «genuine» Verhandlungen über die Abschaffung der Apartheid gehe und nicht um faule Machtspiele wie wiederholt in der Vergangenheit. Darüber gab es einen breiten internationalen Konsens. Die Schweizer Regierung, so meine These, lehnte nicht nur Sanktionen ab, sondern sie stellte sich auch gegen die damit verbundenen Forderungen.
Mit den Südafrikasanktionen sowohl der USA als auch des Commonwealth waren folgende Bedingungen verbunden: Das Apartheidregime müsse:
• alle politischen Gefangene freilassen.
• alle verbotenen Organisationen bedingungslos legalisieren.
• über die Abschaffung der Apartheid verhandeln, und zwar auch mit den verbotenen Organisationen.
• Schritte in Richtung einer nichtrassistischen Demokratie einleiten. Und zwar sofort.
Lob aus der Schweiz
Im Oktober 1987 propagierte der südafrikanische Präsident Pieter Botha die Phase der «kontrollierten Reformen». Als erste Priorität dieser Phase sah er die Herstellung von Ruhe und Ordnung, als zweite Wirtschaftsentwicklung und Ausbildung von Schwarzen und erst als dritte Priorität politische Reformen der Apartheid. Dieses langfristige Reformszenario unter der Kontrolle des Apartheidregimes wurde von südafrikanischen Wirtschaftsbossen unterstützt und auch in der Schweiz vom politischen Establishment und Vertretern der Wirtschaft gerne vertreten. Uneinig war man sich über das Ausmass der für dieses Szenario notwendigen «Zugeständnisse» an Schwarze, einig war man sich allerdings darüber, dass es für ein allgemeines Wahlrecht noch zu früh sei. Jedes noch so kleine Zugeständnis des Apartheidregimes an die schwarze Bevölkerung Ende der achtziger Jahre wurde von der Schweiz als Schritt in die richtige Richtung gelobt.
Nelson Mandela hatte gute Gründe, die Schweiz zu Sanktionen aufzufordern, selbst als die Verhandlungen schon begonnen hatten. Diese waren ausserordentlich hart, und es brauchte viel Druck auf das Regime, bis es nach drei Jahren bereit war, allgemeinen demokratischen Wahlen zuzustimmen. Erst dann, im Herbst 1993, rief Mandela zur Aufhebung aller Sanktionen auf.
* Jörg Künzli: «Zwischen Recht und Politik. Der rechtliche Handlungsspielraum der schweizerischen Südafrikapolitik (1976-1994)». Chronos Verlag. Zürich 2005. 415 Seiten. 68 Franken.