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Die Wirtschaftsentwicklung in rohstoffreichen Entwicklungsländern verläuft oft schleppend. Dies mag auf den ersten Blick erstaunen, denn in Europa, insbesondere in Deutschland und in England, waren der Abbau und die Verarbeitung von Rohstoffen im 19. Jahrhundert ein Treiber der industriellen und damit auch der wirtschaftlichen Entwicklung: Kohle wurde beispielsweise für den Betrieb der Dampfmaschinen und für die Eisenverhüttung gebraucht. Entsprechend entwickelten sich die Industriestandorte im Umland der Lagerstätten sowie entlang der Wasserwege und Schienenstrecken, auf denen der Rohstofftransport erfolgte. Die Nähe zu den Lagerstätten war ein Standortvorteil, da der Transport der Kohle und der unverarbeiteten Erze aufwendig war.
Deutschland, Grossbritannien und die USA, einst Pioniere der Industrialisierung, sind heute hoch diversifizierte Wirtschaften. In Deutschland ist der Bergbau ganz verschwunden, das Land importiert alle Primärmetalle und Steinkohle. Und auch wenn die USA heute noch zu den bedeutendsten Produzenten mineralischer Rohstoffe zählen, in ihrer Gesamtwirtschaft spielt der Sektor nur noch eine geringe Rolle, genauso wie in Grossbritannien.
Doch wieso bildet sich um die heutigen Abbaugebiete in Entwicklungsländern keine Industrialisierung mehr?
Marktnähe entscheidend
Die Antwort findet sich unter anderem in den Marktliberalisierungen und im weltumspannenden Transportwesen: Im Gegensatz zum Zeitalter der industriellen Revolution sind Transportkosten heute kein entscheidender Kostenfaktor mehr – entsprechend spielt die Nähe zu den Abbaugebieten nur noch eine untergeordnete Rolle. Bauxit etwa, der Rohstoff für Aluminium, wird unter anderem in Australien abgebaut, als Aluminiumoxid nach Moçambique verschifft, dort verhüttet und als Aluminium in die Welt exportiert. Weil Transportkosten vernachlässigbar sind, verteilen sich die Rohstoffwertschöpfungsketten inzwischen über die ganze Welt.
Technologische Entwicklungen verlangen nach immer neuen technischen Eigenschaften der verarbeiteten Rohstoffe. Die Nähe zum Markt, das heisst zu den weiterverarbeitenden Industrien, ist deshalb ein entscheidender Standortvorteil. Es erstaunt daher nicht, dass Metallraffinerien in ganz Europa zu finden sind, obwohl in Europa kein nennenswerter Abbau mehr stattfindet. Zudem ist auch der Bergbau selbst eine Hightech-Branche geworden. Oft fehlen in Entwicklungsländern die technologischen Voraussetzungen, um die lokale Industrie einzubinden und eine Zulieferindustrie aufzubauen. Die Rohstoffe werden deshalb unverarbeitet exportiert.
Zahlreiche Entwicklungsländer haben bereits – erfolglos – versucht, die Industrialisierung per Einführung von Strafzöllen auf den Export unverarbeiteter Rohstoffe zu erzwingen. Länder wie Indonesien, Tansania oder die Demokratische Republik Kongo mussten ihre Exportrestriktionen wieder zurückziehen, da ihre Marktmacht schlicht zu gering war: Mineralische Rohstoffe sind global zwar nicht gleichmässig verteilt, aber ein Monopol auf einen Rohstoff gibt es nicht.
Die Tendenz scheint somit klar: In Entwicklungsländern löst der Rohstoffabbau keine Industrialisierung mehr aus. Hinzu kommt, dass durch Digitalisierung und Automatisierung zahlreiche Arbeitsplätze wegfallen. So sieht etwa die geplante Syama Mine in Mali einen vollständig automatisierten Betrieb vor, ohne Arbeiter vor Ort.
Nachfrage steigt
Klar ist: Die Nachfrage nach Rohstoffen wird steigen, getrieben von einer globalen Verstädterung, aber auch vom zunehmenden Bedarf an erneuerbaren Energien, die per Energieeinheit deutlich metallintensiver sind als eine auf fossilen Brennstoffen basierende Energieerzeugung. Wie können rohstoffreiche Entwicklungsländer von diesem steigenden Bedarf an Rohstoffen profitieren?
Entwicklungsländer sollten sich auf die Staatseinnahmen aus den Rohstoffexporten konzentrieren. Diese müssen aber nachhaltig bewirtschaftet werden: Nur eine effiziente und effektive Verwendung dieser Einnahmen kann die wirtschaftliche und soziale Entwicklung begünstigen. Allerdings sind gerade in rohstoffreichen Entwicklungsländern die Verwaltungen oft schwach und die Gesetzgebung lückenhaft. Um dies zu ändern, sollten die Regierungen und ihre Partner in der Entwicklungszusammenarbeit die Besteuerung verbessern.
Die Besteuerung des Rohstoff- und des Nicht-Rohstoff-Sektors muss langfristig die Staatseinkünfte stabilisieren. Was auf den ersten Blick trivial klingt, erweist sich unter den Bedingungen des Rohstoffsektors als komplexe Aufgabe. Die Kombination von Steuern und Abgaben im Rohstoffsektor soll die Einnahmen der Regierung maximieren – gleichzeitig soll der Abbau für die Rohstoffunternehmen eine lohnenswerte Investition bleiben. Regierungen sind dabei gegenüber den Unternehmen strategisch im Nachteil, da Letztere meist über bessere Daten bezüglich des Umfangs, der Abbaukosten und des Produktwerts der Rohstoffe verfügen, etwa wenn das Produkt ein Konzentrat mit Nebenmetallen ist.
Kommt hinzu: Rohstoffpreise sind volatil. Da der Rohstoffsektor in vielen Entwicklungsländern einen grossen Anteil am Bruttoinlandprodukt hat, schwanken auch die Staatseinkünfte entsprechend. Nötig wären also ein antizyklisches Handeln und eine hohe fiskalische Disziplin. Tatsächlich verhalten sich viele Regierungen in der Gestaltung ihrer Fiskalpolitik aber prozyklisch. Das heisst, wenn sie hohe Einkünfte ausweisen, steigen proportional die Ausgaben, und umgekehrt sparen sie, wenn die Einnahmen sinken. Damit verstärken sie konjunkturelle Schwankungen.
Langfristige Strategie
Einkünfte der Regierungen erfordern eine langfristige Strategie der makroökonomischen Stabilisierung – nicht zuletzt auch, weil sich Rohstoffvorkommen irgendwann erschöpfen. Idealerweise bringen die Regierungen ihre Ausgaben und Investitionen in ein langfristiges Gleichgewicht, das Preisschwankungen des Marktes auffangen und nach der Ausbeutung der Rohstoffvorkommen weitergeführt werden kann. Ein geeignetes Instrument sind staatliche Investitionsfonds, wie sie neben Norwegen auch Chile, Botswana, Mexiko oder die Vereinigten Arabischen Emirate unterhalten. Solche Fonds können Investitionen langfristig tätigen – und gleichzeitig kurzfristig Preisschwankungen ausgleichen. Mexiko sichert Preisschwankungen zusätzlich durch den Optionenmarkt ab.
Geeignet sind auch Fiskalregeln: In Norwegen und Chile legen unabhängige Gremien beispielsweise fest, bis zu welcher Höhe das Staatsdefizit noch nachhaltig ist, wobei sie auch die Rohstoffeinnahmen berücksichtigen.
Gezielte Investitionen
Zu einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum tragen weiter Investitionen des Staates in das Humankapital, die Gesundheitsversorgung und die sozialen Sicherungsnetze bei. Norwegen verwendet beispielsweise die Gewinne aus der Rohstoffförderung, um die Altersvorsorge der Bevölkerung zu sichern. Investitionen in Forschung und Entwicklung oder in bestimmte Branchen wiederum helfen, eine Volkswirtschaft zu diversifizieren. Dies mildert die Exponiertheit gegenüber den Rohstoffmärkten und kann die Einkommenslücke schliessen, wenn die Rohstoffvorkommen aufgebraucht sind. Durch Diversifizierung ist es Malaysia zum Beispiel gelungen, qualitativ hochwertige und komplexe Güter für die Auto- und die elektronische Industrie herzustellen. So konnte das südostasiatische Land die Abhängigkeit vom Rohstoffsektor reduzieren.
Die erwähnten Instrumente sind allerdings nur erfolgversprechend, wenn sie in starke Institutionen eingebettet sind. Insbesondere die öffentliche Finanzverwaltung muss über die gesetzlichen Grundlagen und Kapazitäten verfügen, um die staatlichen Einkünfte zu generieren, die Ausgaben zu planen und umzusetzen. Und die relevanten Ministerien aller Staatsebenen müssen in der Lage sein, die Investitionen fair, effizient und effektiv einzusetzen.
Die Politik muss mit regulatorischen Rahmenbedingungen eine langfristige Perspektive im Umgang mit den Rohstoffeinkünften fördern. Eine starke, widerstandsfähige Gouvernanzstruktur und eine Rechenschaftspflicht für die beteiligten Akteure sind dafür unabdingbar. Die Rechenschaftspflicht lässt sich beispielsweise durch Transparenz fördern: Wenn die Höhe der Staatseinkünfte durch den Rohstoffsektor der Bevölkerung bekannt ist, steht die Regierung unter Druck, diese Einnahmen zum Nutzen der Bevölkerung zu verwenden. Länder wie Australien, Kanada, Chile, Botswana oder der ostasiatische Inselstaat Timor Leste zeigen, dass dies zu positiven Resultaten führt.