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Widmer-Schlumpf Eveline, Bundesrätin:
Am 28. November 2004 wurde die Abstimmung zum NFA durchgeführt. Mit Ausnahme von drei Kantonen - Zug, Schwyz und Nidwalden -, die aus einer bestimmten Optik entschieden, haben alle Kantone dem NFA zugestimmt. Er wurde nach ungefähr fünfzehn Jahren Arbeit von der Mehrheit der Kantone und von der Mehrheit der Bevölkerung breit getragen. Am 1. Januar 2008 wurde das Gesamtkonzept nach verschiedenen Gesetzes- und Verordnungsanpassungen auf Bundesebene und auch auf Kantonsebene in Kraft gesetzt. Es war, das haben bereits verschiedene Redner gesagt, die grosse Föderalismusreform der letzten Jahrzehnte. Sie hat das gebracht, was man damit erreichen wollte: eine Verringerung der kantonalen Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und eine Steigerung der Effizienz in der Aufgabenerfüllung auf Bundesebene und auf Kantonsebene.
Der NFA fusst auf vier Elementen. Das erste Element ist die Entflechtung der Aufgaben und der Finanzströme zwischen Bund und Kantonen. Das wurde, auch das wurde heute gesagt, nicht so weit umgesetzt, wie man das in der Vorphase eigentlich geplant hatte; man hat dann eben das Machbare umgesetzt. Das zweite Element ist die Einführung von Programmvereinbarungen und Pauschalen bei Verbundaufgaben. Verschiedene Aufgaben wurden als Verbundaufgaben von Bund und Kantonen ausgestaltet. Das dritte Element ist die Schaffung eines gesetzlichen Rahmens für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, was gerade für Stadtkantone sehr wichtig ist. Das vierte Element ist der neue Finanzausgleich im engeren Sinn. Darüber sprechen wir heute eigentlich. Dieser Finanzausgleich im engeren Sinn ist im Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (Filag) aus dem Jahr 2003 geregelt; darin werden die Mittel für die Ausgleichstöpfe festgelegt. Alle vier Jahre werden von Ihnen, vom Parlament, die Grundbeiträge festgelegt, und in den drei Folgejahren passt der Bundesrat diese Beiträge dann gestützt auf bestimmte Indikatoren an.
Alle vier Jahre - jetzt zum ersten Mal - erhalten Sie einen Wirksamkeitsbericht über den Vollzug und die Wirkungen des NFA und über die interkantonale Zusammenarbeit beim Lastenausgleich. Das ist ja ein Instrument, das vor allem auch von Stadtkantonen zu Recht sehr stark gefordert wurde. Wir haben jetzt den ersten Wirksamkeitsbericht, gestützt auf die Daten von knapp drei Jahren. Man muss berücksichtigen, was wir bereits als Grundlage haben, damit man den Bericht auch richtig würdigen kann. Gestützt auf die Ergebnisse schlagen wir Ihnen vor, eine Teilrevision des Filag vorzunehmen, und bitten Sie, den Bundesbeschluss über die Festlegung des Ressourcen- und Lastenausgleichs so zu akzeptieren, wie wir Ihnen das vorschlagen, also mit den gleichen Grundbeiträgen wie vor vier Jahren.
Zur Würdigung: Der NFA hat sich bewährt; ich denke, das darf man sagen. Er hat die Ziele weitgehend erreicht, er ist stabil, und es hat sich gezeigt, dass er dort plausible, nachvollziehbare Resultate liefert, wo man sich das auch erhofft hat; ich komme noch auf ein Beispiel zurück. Der NFA hat zu einer Aufgaben- und Finanzentflechtung geführt. Man ist von zweckgebundenen Subventionen in verschiedensten Bereichen zu zweckfreien Beiträgen übergegangen. Der Handlungsspielraum und die Autonomie der Kantone wurden also tatsächlich vergrössert. Eines der Ziele des Filag, nämlich, dass jeder Kanton eigene Mittel im Umfang von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts hat, wurde bis auf ganz wenige Ausnahmen erreicht. Alle Kantone besitzen heute eigene Mittel und haben damit auch die Chance, ihre Standortattraktivität zu steigern, im Standortwettbewerb mitzumachen. Auch das ist ein Ziel des NFA. Hier zeigt sich gerade am Beispiel des Kantons Obwalden, der immer wieder als schlechtes Beispiel dargestellt wird, dass der NFA, der neue Finanzausgleich im engeren Sinn, funktioniert, dass ein Kanton, wenn er ein höheres Steuersubstrat generieren kann, nach einiger Zeit tatsächlich weniger Lastenausgleichsbeiträge und Ressourcenausgleichsbeiträge erhält. Das System funktioniert also. Wir werden sicher noch darauf zurückkommen, wenn wir über die Steuerfragen diskutieren.
Auch die ressourcenstarken Agglomerationen und Zentrumskantone haben vom NFA profitiert. Das sieht man, wenn man die Zahlen von früher und heute miteinander vergleicht. Die Aufgabenentflechtung ist ihnen zugutegekommen, und auch vom soziodemografischen Lastenausgleich profitieren sie. Wenn Sie einen Vergleich machen, sehen Sie, dass auch die ressourcenstarken Kantone ihre Position im Standortwettbewerb gestärkt haben, dass sie also durch dieses neue System keinesfalls zurückgebunden wurden.
Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich wurde gestärkt. Sie ist auf gutem Weg, wenn sie auch noch nicht dort angelangt ist, wo sie sein sollte. Wir haben ja eine interkantonale Rahmenvereinbarung, die als gesetzliche Grundlage dient. In zwei Schlüsselbereichen ist es auch gelungen, alle Kantone auf die gleiche Linie zu bringen; alle Kantone haben die entsprechenden Vertragsgrundlagen unterzeichnet: Im Bereich Spitzenmedizin haben sich alle Kantone gefunden, und auch im Bereich Institutionen für die Eingliederung und für die Betreuung von Menschen mit Behinderungen - das sind ja Aufgaben, die an die Kantone übergegangen sind - wurde die entsprechende Vertragsvereinbarung von allen Kantonen ratifiziert.
Am 1. Januar 2010 ist etwas in Kraft getreten, was wir auch immer gewünscht und gefordert haben, und zwar die erste Vereinbarung zum interregionalen Kulturlastenausgleich. Das ist eine regionale Vereinbarung, abgeschlossen von den Kantonen Zürich, Luzern, Schwyz, Zug und Uri; sie dient dem Ausgleich der Lasten, die vor allem die Kantone Zürich und Zug im Bereich der Kultur haben. Ich denke, auch das ist ein wichtiges Element.
Der Bundesrat ist der Auffassung, dass für die nächsten vier Jahre keine wesentlichen Änderungen am System erforderlich sind. Wir beantragen Ihnen, die Grundbeiträge im Bereich Ressourcenausgleich und in den beiden Töpfen Lastenausgleich gleich fortzuschreiben wie bisher.
Wir haben Handlungsbedarf festgestellt. Darum schlagen wir Ihnen auch vor, das Filag teilzurevidieren. Es ist sicher notwendig, dass man eine gute Qualität der Daten hat. Die Kantone haben überzeugende Qualitätssicherungskonzepte erarbeitet und zum Teil bereits umgesetzt. Trotzdem passieren immer wieder gewisse Fehler. Diese Problematik wurde bei der Erarbeitung des NFA unterschätzt. Darum hat man auch keine gesetzliche Grundlage für eine rückwirkende Fehlerkorrektur geschaffen. Diese Gesetzeslücke möchten wir jetzt schliessen, und zwar für Fehler, die zeitlich begrenzt sind, die aber stark auf einen oder auf mehrere Kantone durchschlagen. Wir haben einzelne Fälle gehabt, Sie kennen sie, wo man die Fehler wirklich hat korrigieren müssen.
Ich komme zur Haushaltneutralität beim Übergang in das neue System NFA: Eines der Grundprinzipien war, dass der NFA haushaltneutral sein soll, einerseits für den Bund, andererseits für die Kantone. Einzige Ausnahme ist der Härteausgleich. Man wusste, dass es dafür eine vorübergehende Regelung brauchen würde - man hat immer von "zeitlich befristet" gesprochen, aber es ist eine lange Zeit. Im Übrigen sollte der Übergang zum NFA ausgeglichen sein. Wir haben jetzt festgestellt, dass die Globalbilanz der letzten vier Jahre zulasten der Kantone geht. Es geht um 400 Millionen Franken über vier Jahre. Im Sinne einer Verständigungslösung mit den Kantonen, die im Rahmen der Dotation der Ausgleichsgefässe von 2012 bis 2015 Anspruch darauf haben, schlagen wir Ihnen deshalb vor, eine Kompensation vorzunehmen und dafür 112 Millionen Franken einzusetzen. Das sind vier mal 100 Millionen für die vier Jahre, in denen die Globalbilanz nicht ausgeglichen war, plus 12 Prozent Verzinsung dieser 400 Millionen Franken. Wenn ich das dem ganzen NFA-Volumen von 4,5 Milliarden Franken gegenüberstelle, denke ich, dass das durchaus vertretbar ist.
Zum Verhältnis zwischen den Ausgleichstöpfen: Das ist ein Thema, das uns schon vor zehn Jahren beschäftigt hat. Der soziodemografische Lastenausgleich ist ja ein Konstrukt einer späteren Phase; in der ersten Phase war er nicht vorhanden. Seit vier Jahren ist es so, dass die beiden
Lastenausgleichstöpfe zu gleichen Teilen dotiert werden. Wir waren uns alle immer bewusst, dass das nicht der effektiven Höhe der beiden Typen von Sonderlasten entspricht; das war von Anfang an klar. Wir waren uns in der Mehrheit aber immer einig darüber, dass diese Aufteilung trotzdem gerechtfertigt ist. Man hat auch im Vorfeld der Abstimmung zum NFA immer wieder kommuniziert, dass das Verhältnis ausgewogen, mehrheitsfähig und von den Kantonen akzeptiert sei. Die Sonderlasten sind ja nicht allein aufgrund des Volumens zu bestimmen, sondern auch aufgrund ihrer Tragbarkeit. Einer der Indikatoren für die Bemessung der Sonderlasten ist die Tragbarkeit für den jeweiligen Kanton, von daher ist die Höhe nur eines der Elemente.

AB 2011 N 444 / BO 2011 N 444

Dann kommt noch dazu - alle, die bei der NFA-Vorbereitung dabei waren, wissen das -, dass der geografisch-topografische Lastenausgleich ein Ersatz für den wegfallenden Berggebietsindex ist. Der soziodemografische Lastenausgleich wurde in einer späteren Phase entwickelt. Wenn Sie jetzt bei den Töpfen etwas zugunsten des soziodemografischen Lastenausgleichs verschieben möchten, kann das ja nicht zulasten des geografisch-topografischen Lastenausgleichs geschehen, sonst stellen Sie die Bergregionen beziehungsweise all die Kantone, die aus dem geografisch-topografischen Lastenausgleich Mittel beziehen, schlechter als vor Inkrafttreten des NFA. Es darf nicht sein, dass man zweckgebundene Beiträge durch zweckfreie ersetzt und diese dann reduziert. Das wäre nicht im Sinne des Erfinders; ich denke, da sind wir uns einig. Wir sind der Auffassung, dass es nach wie vor gerechtfertigt ist, diese Aufteilung beizubehalten und sie jetzt mindestens für die nächsten Jahre zu beschliessen.
Noch etwas zum übermässigen Anwachsen der Ausgleichsbeiträge, Herr Schwander: Die Ausgleichsbeiträge wachsen entsprechend dem Steuersubstrat in der ganzen Schweiz, also dem Steuersubstrat von Bund und Kantonen. Entsprechend sehen wir auch, wie sich die Beträge in den Töpfen anpassen. Es ist nicht so, dass die Transferzahlungen im Verhältnis zu allen anderen Parametern erhöht würden, sondern es ist das System, das genau so gebaut ist - glücklicherweise ist es so gebaut.
Ich komme zum Schluss: Wir sind überzeugt, dass sich der NFA bewährt hat. Es gibt Kinderkrankheiten, das ist völlig unbestritten. Man muss schauen, wie man sie in den nächsten Jahren beheben kann; darüber haben wir auch schon diskutiert. Wir werden wieder drei oder vier Jahre lang Erfahrungen sammeln können. Ich bin überzeugt: In drei oder vier Jahren werden wir noch mehr als heute feststellen können, dass sich das System bewährt, dass die Disparitäten zwischen den Kantonen in Bezug auf ihre finanzielle Leistungsfähigkeit nicht mehr weiter zunehmen, dass die Kantone die Chance haben, sich selbst immer mehr helfen zu können, dass sie immer mehr Handlungsspielraum haben. Das ist das Ziel des NFA, die Ausgangsbasis. In vier Jahren werden wir näher an diesem Ziel sein.
Ich bitte Sie, einzutreten und die Vorlagen gemäss dem Entwurf des Bundesrates zu verabschieden.