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Dans son arrêt récent C-24/20 Commission / Conseil (Adhésion à l’acte de Genève), la grande chambre de la Cour de justice a précisé la marge de manœuvre du Conseil pour modifier la proposition de la Commission d’une décision portant conclusion d’un accord international en vertu de l’article 218, paragraphe 6, TFUE. Dans le cadre du recours en annulation contre la décision (UE) 2019/1574 relative à l’adhésion de l’Union à l’acte de Genève (ci-après la « décision attaquée »), la Cour a établi que le Conseil n’est pas autorisé à modifier une proposition de la Commission qui agit en tant que négociateur d’un accord international au point de dénaturer l’objet ou la finalité de cette proposition.
L’acte de Genève, adopté en 2015, constitue une révision de l’arrangement de Lisbonne qui a permis l’adhésion à ce dernier de certaines organisations intergouvernementales. L’arrangement de Lisbonne, quant à lui, est un accord international en vertu duquel les États parties à cet arrangement, constituant l’ « Union particulière » au sens de l’article 1, de cet arrangement, s’engagent à protéger, sur leurs territoires et selon les termes de cet arrangement, les appellations d’origine des produits des autres États de l’Union particulière, reconnues et protégées à ce titre dans le pays d’origine et enregistrées au bureau international de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI). Sept États membres de l’UE sont parties à l’arrangement de Lisbonne, à savoir la Bulgarie (depuis 1975), la République tchèque (depuis 1993), la France (depuis 1966), l’Italie (depuis 1968), la Hongrie (depuis 1967), le Portugal (depuis 1966) et la Slovaquie (depuis 1993). L’UE elle-même n’était pas partie à l’arrangement de Lisbonne étant donné que celui-ci prévoyait que seuls les États pouvaient y adhérer. En même temps, par son arrêt C-389/15 Commission / Conseil (Arrangement de Lisbonne révisé), la Cour avait jugé que le projet de l’acte de Genève, était essentiellement destiné à faciliter et à régir les échanges commerciaux entre l’Union et des États tiers parties à l’arrangement de Lisbonne et qu’il avait des effets directs et immédiats sur ces échanges. Par conséquent, la négociation de l’acte de Genève relevait de la compétence exclusive de l’Union en application de l’article 3, paragraphe 1, point e), TFUE puisqu’elle s’inscrivait dans le domaine de la politique commerciale commune (l’article 207, paragraphe 1, TFUE).
En l’espèce, eu égard à la compétence exclusive de l’Union, la Commission a soumis au Conseil une proposition de décision portant conclusion de l’accord proposé selon laquelle seule l’Union adhérait à cet acte. En revanche, le Conseil a adopté la décision attaquée qui prévoyait, outre l’approbation de l’adhésion de l’Union à l’acte de Genève, l’autorisation pour les États membres qui le souhaitent d’y adhérer. Voulant s’opposer à cette décision, la Commission a introduit un recours en annulation devant la Cour de justice en invoquant deux moyens.
Par son premier moyen, la Commission a reproché au Conseil d’avoir agi en dehors de toute initiative de la Commission, violant ainsi l’article 218, paragraphe 6, et l’article 293, paragraphe 1, TFUE et portant préjudice à l’équilibre institutionnel résultant de l’article 13, paragraphe 2, TUE. En examinant ce moyen, la Cour de justice a considéré que l’article 293, paragraphe 1, TFUE en vertu duquel lorsque le Conseil statue sur proposition de la Commission, il ne peut amender la proposition de la Commission qu’en statuant à l’unanimité sauf dans les cas visés à certaines dispositions mentionnées à cet article s’applique à tous les actes juridiques de l’Union indépendamment du point de savoir si ces actes relèvent de l’action intérieure de l’Union ou de son action extérieure. Tel est également le cas de la décision du Conseil portant conclusion de l’accord sur proposition du négociateur prise sur le fondement de l’article 218, paragraphe 6, TFUE lorsque, comme en l’espèce, le Conseil avait désigné la Commission en tant que négociateur de l’acte de Genève. Ensuite, après avoir invoqué sa jurisprudence relative au pouvoir d’initiative reconnu à la Commission par l’article 17, paragraphe 2, seconde phrase, TUE lu à la lumière du principe de l’équilibre institutionnel institué par l’article 13, paragraphe 2, TUE qui s’est développée dans l’action intérieure de l’UE, la Cour a rappelé que le pouvoir d’amendement du Conseil ne saurait s’étendre jusqu’à permettre à celui-ci de dénaturer la proposition de la Commission dans un sens qui la priverait de sa raison d’être. La Cour a constaté que l’objet de la proposition de la Commission consistait en l’adhésion de l’Union seule à l’acte de Genève (sans ses États membres) afin de permettre à l’UE d’exercer correctement sa compétence exclusive dans le domaine de la politique commerciale commune, dont relève l’acte de Genève. La Cour en a conclu que par l’introduction de la disposition qui autorisait les États membres qui le souhaitent à ratifier l’acte de Genève ou à y adhérer, le Conseil a dénaturé l’objet et la finalité de la proposition de la Commission. Pour cette raison, la Cour a partiellement annulé la décision attaquée dans la mesure où elle contenait des références à l’adhésion des États membres. En même temps, la Cour de justice a décidé de maintenir les effets des parties annulées de la décision attaquée, dans la seule mesure où ils concernent des États membres ayant, à la date du prononcé du présent arrêt, déjà fait usage de l’autorisation de ratifier l’acte de Genève.
Par son second moyen, la Commission a reproché au Conseil une violation de l’article 2, paragraphe 2, TFUE disposant que dans le domaine des compétences exclusives, tels que la politique commerciale commune, les États membres ne peuvent agir que s’ils sont habilités par l’Union. Dans ses conclusions, l’avocat général M. Szpunar a considéré que pour avoir recours à ce pouvoir d’habilitation, il est nécessaire qu’il existe des justifications objectives. En l’espèce, deux justifications tirées, la première, de la nécessité d’assurer que l’Union dispose du droit de vote à l’Assemblée de l’Union particulière (étant donné qu’en vertu des dispositions de l’acte de Genève, l’Union en tant qu’organisation intergouvernementale ne dispose pas de voix si aucun des États membres n’est partie à cet acte) et, la seconde, de la nécessité d’assurer la protection des droits acquis résultant des enregistrements effectués dans les sept États membres, déjà partis à l’arrangement de Lisbonne, plaident, selon l’avocat général, en faveur d’une habilitation de ces sept États membres d’adhérer à l’acte de Genève. Quant à la Cour, elle a estimé qu’il n’y avait pas lieu d’examiner le second moyen, étant donné qu’elle avait déjà accueilli le premier.
En conclusion, il convient de noter que c’est pour la première fois que la Cour de justice a considéré que l’article 293, paragraphe 1, TFUE ainsi que la jurisprudence de la Cour relative au monopole d’initiative de la Commission trouve à s’appliquer non seulement dans l’action intérieure de l’Union mais également dans son action extérieure. Par ailleurs, même si la Cour ne s’est pas prononcée expressément, il est fort probable que la Commission suivra les conclusions de l’avocat général M. Szpunar et soumettra au Conseil une nouvelle proposition de décision portant conclusion de l’adhésion de l’UE à l’acte de Genève qui prévoira que les sept États membres, déjà parties à l’arrangement de Lisbonne, pourront adhérer à l’acte de Genève aux côtés de l’Union. Cette position s’inscrirait dans une ligne jurisprudentielle de la Cour d’après laquelle certains éléments de nature objective, découlant notamment des règles de droit international, justifieraient une mixité partielle même dans la situation où la conclusion de l’accord relève de la compétence exclusive de l’Union.
Mateusz Miłek, L’adhésion de l’Union européenne à l’acte de Genève : précisions sur la division des compétences, actualité du CEJE n° 30/2022, 14 décembre 2022, disponible sur www.ceje.ch