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In der Diskussion um Globalisierung, insbesondere wenn es um die Frage von Alternativen im Sinne der Rückgewinnung eines "Primates der Politik" geht, wird oft auf die EU verwiesen. Der Argumentation ist dabei häufig nicht nur politisch unrealistisch, sondern auch unklar.
von Patrick Ziltener, Zürich
In der Diskussion werden Globalisierung und Europäisierung oft nicht klar auseinandergehalten. Lösungen auf EU-Ebene werden als Heilmittel gegen die Globalisierung angepriesen - mit dem offensichtlich unangemessenen Argument, globale Probleme verlangten globale Lösungen. So beginnen beispielsweise die Vorschläge, die Martin/Schumann in ihrem Buch "Die Globalisierungsfalle" vorlegen - ihre "Zehn Ideen gegen die 20:80-Gesellschaft" - nicht mit dem Hinweis auf die Handlungsunmöglichkeit der Nationalstaaten unter den Bedingungen der Globalisierung, sondern mit der Feststellung: "Die einzelnen europäischen Staaten sind im hochintegrierten EU-Binnenmarkt nicht mehr reformfähig." (S.331) Ihre Vorschläge beziehen sich dann fast alle auf die EU-Ebene. Auch in einem neulich im MOMA (7/8, 1997, Postfach, 8031 Zürich) geführten Gespräch verschwammen die Grenzen zwischen "Europäisierung" und Globalisierung, vor allem auf ökonomischer Ebene, immer wieder. Zudem kann aus der Tatsache, dass immer mehr Konzerne weltweit agieren, nicht abgeleitet werden, dass die Regulierung ihrer Tätigkeit nur noch auf globaler Ebene möglich ist. Die Auslagerung der Produktion oder von Teilen der Produktion ist nämlich nur dann möglich ist, wenn die Aussengrenzen des "Heimmarktes" kein Hindernis beim "Import" darstellen. Anders gesagt: nur wenn die Nationalstaaten im Bereich der Aussenwirtschaftsregulierung "entwaffnet" werden, sind Produktionsverlagerungsstrategien möglich. Und da kommt im Falle Westeuropas die EU ins Spiel, die bei der Regulierung der "inneren" und äusseren Wirtschaftsgrenzen wichtige Kompetenzen hat.
Im Folgenden sollen einige Überlegungen angestellt werden zur Frage der Beziehung zwischen Globalisierung und EU-Integration. Es geht dabei um das Verhältnis von "innerer Öffnung" (Ausgestaltung der "inneren" Regulation) zur Regulation des Aussenbeziehungen dieses Raumes. Dabei sind idealtypisch vier Möglichkeiten denkbar:
- ein deregulierter Innenraum, in dem ökonomische Liberalisierung gilt und die beteiligten Staaten unter Wettbewerbsdruck stehen, kombiniert mit einer Öffnung gegen aussen • ein deregulierter Innenraum mit hohem Aussenschutz • ein durch supranationale Institutionen auf hohem Niveau regulierter Innenraum kombiniert mit einer Öffnung gegen aussen • ein durch supranationale Institutionen auf hohem Niveau regulierter Innenraum mit hohem Aussenschutz.
Das Nachkriegsmodell, die EG und der (beschränkte) Freihandel
In der frühen Zeit der europäischen Integration, in den 50/60er Jahren, lag die Dynamik des Wirtschaftswachstums in der Entwicklung der nationalen Binnenmärkte ("Fordismus"). Globale Regelungen sicherten diese Entwicklung ab, so etwa das Bretton-Woods-System auf der Währungsseite. Die USA förderten die europäische Integration explizit, manchmal mit massivem ökonomisch-politischem Druck. Die GATT-Verhandlungen bewirkten, dass die langsame "innere Öffnung" nicht mit einer Abschottung der EG gegen den nordamerikanischen Wirtschaftsraum einherging (Anmerkung 1) Die GATT-Verhandlungen dienten den USA als Kontrollmechanismus (Anmerkung 2). Es kam immer wieder zu Konflikten zwischen den EG-Staaten und den USA über Ausmass und Abbautempo des Aussenschutzes. Die EG war aufgrund ihrer seit 1969 ausschliesslichen Kompetenz im Bereich der Aussenwirtschaftsbeziehungen in den GATT-Verhandlungen die Verhandlungsführerin für die Mitgliedstaaten. Die EG-Kommission schlug jeweils ein Verhandlungsmandat vor, das vom Ministerrat (die Handelsminister der Nationalstaaten) mit Mehrheitsabstimmung verabschiedet wurde. In der Literatur wird überwiegend die Einschätzung vertreten, dass die EG insgesamt nicht nur an der Liberalisierung des internationalen Handels beteiligt war, sondern diese durch ihre Existenz und ihren Einsatz erst möglich gemacht hat (Anmerkung 3). Die Nationalstaaten verfügten in dieser Zeit aber immer noch über effektive Instrumente (Zölle), die eine Regulation der Aussenwirtschaftsbeziehungen ermöglichten. Damit konnte der "innere Raum" politisch-demokratisch gestaltbar gehalten und die Folgen der Umstrukturierungen abgefedert werden. Diese Konstellation ermöglichte inneres Wachstum durch nationalstaatliche Regulation und eine lange Prosperitätsphase mit relativ ausgeglichener Verteilung des gesellschaftlichen Reichtums. Man muss sich das immer wieder vor die Augen halten: der Boom der 60er Jahre fand unter Bedingungen statt, von denen viele heute als wachstumsfeindlich gelten!
Diese Politik zerbrach in den 70ern. Entscheidende Veränderungen, die "Globalisierung" ermöglichten, gingen von "Vorreitern" aus, zu denen neben den USA und Kanada oft auch die Schweiz und Deutschland gehörten (Abschaffung der Kapitalverkehrskontrollen!). Die EG war in dieser Zeit praktisch gelähmt, da die Mitgliedstaaten national unterschiedliche Antikrisenstrategien verfolgten. Die Wende brachte der Umstand, dass der letzte Versuch, eine nachfrageorientierte Politik in einem Land durchzusetzen ("Keynesianismus in einem Land") in Frankreich 1982/83 scheiterte.
Der enge Zusammenhang zwischen dem Integrationsschub der 80er Jahre und der Globalisierung
Das Scheitern der Umsetzung einer klassischen sozialdemokratischen Politik in Frankreich stellte die Weiche für eine "Revitalisierung" der europäischen Integration. Den Kern bildete dabei das Binnenmarktprogramm, zu Recht vom ehemaligen Kommissar Narjes als "grösstes Deregulierungsprojekt der Geschichte" bezeichnet. Dessen Realisierung öffnete den "Innenraum" der EG bis weit in politisch heikle Bereiche hinein und umfasste z.B. auch das öffentliche Beschaffungswesen. Dies bedeutete auch, dass diejenigen Länder, die den Kapitalverkehr noch nicht liberalisiert hatten (Frankreich, Irland und die südlichen Mitgliedsländer der EG), dies in kurzer Frist nachzuholen hatten. Das war eine entscheidende Etappe auf dem Weg zum globalen Finanzmarkt, dem "Kraftzentrum der Globalisierung". Dieser "finanz-ökonomische Kurzschluss" ist es, der nach Martin/Schumann ("Die Globalisierungsfalle", S.91) den Staaten einen Wettlauf um niedrigere Steuern, sinkende Staatsausgaben und Verzicht auf sozialen Ausgleich aufzwingt und schliesslich eine globale Umverteilung von unten nach oben zur Folge hat.
Die USA regierten auf den Integrationsschub ab 1984 mit präventiven Warnungen vor dem Aufbau einer "Festung Europa". Dabei hatte der Rat der Handelsminister noch vor der Annahme des Binnenmarkt-Weissbuches beschlossen, die Forderung der USA nach einer neuen GATT-Runde zu unterstützen. Es gibt einen engen Zusammenhang zwischen dem EU- und dem GATT-Prozess: eine Reihe von Massnahmen zum Abbau von nicht-tarifären Handelsbarrieren (Anmerkung 4) standen auf beiden Agenden. In vielen Fällen dienten die Aktionen zur Vollendung des Binnenmarktes als "Test- und Laborfälle zur Lösung schwieriger Liberalisierungsaufgaben auf höherer Ebene" (Anmerkung 5), die auf neuen Feldern - wie etwa der Dienstleistungsliberalisierung - auch im GATT zur Debatte standen. Hinsichtlich des Multifaserabkommens übernahm die EG unter den OECD-Ländern eine führende Rolle. Sie half auch ganz entscheidend mit, die Dossiers "Dienstleistungen" und "Urheberrechte" voranzubringen (Anmerkung 6). In einigen Bereichen ging einzelnen Mitgliedsländern der Einsatz der Kommission zu weit; Versuche der Zurückbindung scheiterten jedoch. Man kann also sagen, dass die innere Marktöffnung durch Deregulierung und die Öffnung der Märkte gegen aussen nicht nur miteinander einhergingen, sondern sich bedingten und verstärkten.
Zu Beginn des 80er Integrationsschubes war dies noch nicht definitiv entschieden. Wichtige politische Akteure wollten den neu entstehenden Innenraum gegen aussen "verteidigen" und/oder waren skeptisch bezüglich der Entwicklungsmöglichkeiten ihrer Ökonomien unter den Bedingungen nicht nur europäischer, sondern auch globaler Deregulierung. Am weitesten ging diesbezüglich die Position der französischen sozialistischen Regierung, die mit der Neulancierung des europäischen Integrationsprozesses einen konkurrenzfähigen "Block" gegen die USA und Japan anstrebte. Europäische Firmen sollten den "inneren Markt" zurückerobern. Der Zugang zum neuen Innenraum sollte deshalb nach politischer Massgabe beschränkt werden. Darüber hinaus sollte das Projekt einer europäischen Währungsunion eine "europäische monetäre Identität" schaffen, Europa zum big player machen und so ein Stück politischer Souveränität zurückerobert werden. In bestimmter Hinsicht wäre dies ein "Gegenprojekt" zur Globalisierung gewesen. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass es sich dabei grundsätzlich nur um eine Spielart einer aggressiven weltmarktorientierten Expansionsstrategie handelt - für die "Europa" als Basis dienen sollte, nachdem die nationale Grundlage als unzureichend erkannt wurde. Das französische Konzept der Schaffung neuer Weltmarktfähigkeit für europäische Unternehmen unterscheidet sich von der neoliberalen vor allem durch die stärkere Rolle, die dem Staat (national oder auf EU-Ebene) zugedacht war (z.B. in der Technologieförderung). Oft gehörten dazu auch politische Massnahmen auf europäischer und globaler Ebene, um Sozialdumping zu verhindern. Man könnte deshalb diese Variante des "Wettbewerbsstaates" vielleicht als die etwas zivilisiertere bezeichnen.
Das französische Konzept setzte sich bezüglich Aussenschutz nicht durch. Ihm stand ein freihändlerischer Block aus Deutschland, Grossbritannien, den Benelux-Ländern und der Kommission entgegen. Auch wenn es Bereiche mit protektionistischer Politik gibt, z.B. der Agrarsektor oder die Restriktionen gegenüber japanischen Autoimporten, so hat die EU doch unter dem Strich durch ihre Aussen- und Wirtschaftspolitik die Globalisierung im Güter- und Finanzbereich eindeutig befördert (Anmerkung 7).
Währungsunion gegen Globalisierung?
Die geplante Währungsunion wird oft als Hauptargument dafür angeführt, dass die EU ein "Gegenprojekt" zur Globalisierung ist. Tatsächlich speist sich ein wichtiger Teil der Antriebskräfte für die WWU aus dem Ärger über die unilaterale US-Währungspolitik und die diesbezügliche Ohnmacht der westeuropäischen Staaten. Viele sehen in einer Zusammenlegung der europäischen Währungen die Chance, gegenüber dem Weltmarkt wieder politische Steuerungsmöglichkeiten zurückzuerobern. Allerdings wird dabei übersehen, dass die Blockierung wachstums- und arbeitsplatzschaffender Politik seit 1979 eng mit den Wirkungen des Europäischen Währungssystems zusammenhing. Dieses überliess den beteiligten Ländern zur Ausgleichung ihrer Handelsbilanzen nur mehr das Verfahren einer "Austerität im Wettbewerb" (Alain Lipietz) (Anmerkung . Die Währungsunion war zudem nur unter "deutschen Bedingungen" zu haben, d.h. mit der einseitigen Ausrichtung auf die Erfüllung des Zieles der Geldwertstabilität. Dadurch erhielt das ganze Konzept aber nicht nur eine monetaristische Schlagseite - ihm liegt ein eigentlicher wirtschaftspolitischer Extremismus zugrunde. Die geplante Europäische Zentralbank(EZB) ist durch eine Reihe von Vorrichtungen noch "unabhängiger", d.h. von politischer Kontrolle noch losgelöster als die deutsche Bundesbank. Die Verfassung der Europäischen Zentralbank hat unter internationalen Experten oft Erstaunen ausgelöst: der Grad ihrer rechtlichen Unabhängigkeit würde, gemessen an internationalen Standards, aussergewöhnlich sein (Anmerkung 9). Dazu kommt, dass die Unabhängigkeit der EZB faktisch noch durch den Umstand verstärkt wird, dass es zu ihr auf EU-Ebene keine "Regierung", keine starke politische Autorität als Gegengewicht gibt oder in absehbarer Zeit geben wird. Auch die für die EZB festgelegten Ziele sind extrem: Die Preisstabilität hätte wohl kaum noch stärker betont werden können als in der Maastrichter WWU-Konzeption (Anmerkung 10). Der Stabilitätspakt vom Dezember 1996 zerstörte dann noch die letzten Hoffnungen derer, die geglaubt hatten, nach der Realisierung der WWU werde man die Bedingungen ihres Funktionierens bald verändern können. Der Extremismus des Gründungskonzepts wurde mit dem Stabilitätspakt auch für die Zukunft festgeschrieben. Als der französische Sozialist und neue Regierungschef Jospin die Neuverhandlung der Bestimmungen zur Währungsunion verlangte, hatte dies somit mehr mit Wahlkampf als mit einer realistischer Einschätzung des politisch Möglichen zu tun.
Politik unter den WWU-Bedingungen
Die einseitige wirtschaftspolitische Ausrichtung auf die Ziele "tiefe Inflation und geringe Staatsverschuldung" hat die Rezession in Westeuropa deutlich verschärft. In vielen EU-Mitgliedsländern war diese verheerende Politik nur deshalb möglich, weil man mit dem Hinweis auf die WWU von den Bevölkerungen immer weitere Anpassungs- und Verzichtsleistungen verlangen konnte. Es ist einen Illusion zu glauben, dass es sich nur um "Eintrittskosten" handelt. Vielmehr waren die letzten Jahre ein Vorgeschmack auf die Prozesse und Mechanismen, die ihre Wirkung in einer verwirklichten Währungsunion erst richtig entfalten werden. Die Länder der Währungsunion werden sich in ein "Zwangskorsett" eingebunden finden: sie verzichten auf jegliche Wechselkurspolitik, die Geldpolitik ist zu den genannten Bedingungen an die EZB abgetreten. Haushalts- und Steuerpolitik unterliegen den Bestimmungen des "Stabilitätspaktes". Zwar werden Spekulationen - die übrigens zu einem guten Teil durch das Europäische Währungssystem erst ermöglicht wurden - innerhalb der WWU der Vergangenheit angehören. Die sozialen Kosten werden die negativen Folgen von Spekulationen aber bei weitem übersteigen.
Ökonomen aller Denkschulen sehen für die WWU-Länder die Gefahr "nicht-ausgeschöpften Wachstumspotentials" und erhöhter Arbeitslosigkeit, vor allem in den wirtschaftlich schwächeren Regionen. Einig sind sie sich auch darüber, dass der Druck auf diejenigen "Variablen" steigen wird, die nicht in ein internationales oder supranationales "Korsett" eingebunden sind: auf Lohn- und Steuerniveau, auf Umweltstandards und ähnliches. Süffisant wird darauf hingewiesen, dass Unternehmen, Arbeitnehmer und Gewerkschaften unter WWU-Bedingungen lernen müssten, "dann zu einem noch grösseren Teil selbst darüber zu bestimmen, ob Investitionen in einer Region rentabel sind oder nicht. Lohnsätze und Arbeitsbedingungen sind Standortfaktoren, die über Produktion und Arbeitsplätze in einer Region mitentscheiden." (Anmerkung 11) Die WWU wird nicht helfen, die Standortkonkurrenz aufzuheben, sondern diese vielmehr verschärfen (Anmerkung 12). Viele erhoffen sich gerade davon die Flexibilisierung, die unter politisch-demokratischen Bedingungen so schwierig durchzusetzen ist. Wichtig für den Zusammenhang EU/Globalisierung ist, dass die Durchsetzung einer neoliberalen Geld, Haushalts- und Steuerpolitik und die Verschärfung der Standortkonkurrenz in Europa nicht vorwiegend auf die Globalisierung, sondern mindestens ebenso zentral auf die bisherige europäische Integrationsweise zurückgeführt werden muss.
Schluss
Die EU befindet sich auf einem Entwicklungspfad, der von den eingangs genannten vier Möglichkeiten am nächsten bei der ersten liegt: innere Deregulierung verbunden mit einer weitgehenden Öffnung gegen aussen. Der grüne EU-Parlamentsabgeordnete Frieder Otto Wolf beschreibt das Wirken der EU zutreffend als "Verstärkerin der zerstörerischen Potentiale globalisierter Marktprozesse" (taz 31.7.1996). Die EU verband Deregulierung und Öffnung in einer Weise, die einen weiteren Abbau politischer Interventionsinstrumente mit sich brachte. Darüber hinaus muss die Feststellung gemacht werden, dass die Globalisierung in ihrer heutigen Gestalt ohne die europäische Integration schwerlich möglich gewesen wäre. Eine Reihe von politischen Massnahmen, die zu ihrer rasanten Entwicklung führten, machte sie in einigen westeuropäischen Ländern erst politisch durchsetzungsfähig (Anmerkung 13).
Nachtrag
Im kürzlich veröffentlichten Grünbuch der EU-Kommission zum Thema "Pensionierung und Binnenmarkt" plädiert sie angesichts der zu erwartenden Finanzierungskrise der Sozialversicherungen für eine "Deregulierung und grenzüberschreitenden Befreiung des gigantischen Kapitals, das in Vorsorgeeinrichtungen geparkt ist" (schätzungsweise über 1200 Mrd. Ecu; NZZ vom 11.6.1997, S.23). Aufmerksame LeserInnen der "Globalisierungsfalle" werden sich an die Beschreibung der Auswirkungen der entsprechenden Anlagestrategien der US-amerikanischen Pensionsfonds erinnern und Parallelen zur Durchsetzung des "shareholder value"-Prinzips ziehen.
1) Der GATT-Vertrag liess Freihandelszonen/Zollunionen als Ergänzung der multilateralen Handelsvereinbarungen zu, diese dürfen aber nicht "auf Kosten der übrigen GATT-Mitglieder gehen".
2) Pascaline Winand, Pascaline: Eisenhower, Kennedy, and the United States of Europe, New York 1993: St.Martin's Press.
3) Ein Beispiel dafür ist der Deutsche Manfred Wegner, der zwanzig Jahre für die EU-Kommission gearbeitet hat, in seinem Buch: Die Entdeckung Europas. Die Wirtschaftspolitik der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1991: Nomos, S.196.
4) Tarifäre Handelsbarrieren bestehen aus Zöllen. Nicht-tarifäre Handelsbarrieren bestehen vor allem aus Warenstandards. Darunter fallen etwa legal abgestützte Produkteanforderung im Umwelt- und Gesundheitsbereich.
5) Manfred Wegner, Die Entdeckung Europas. Die Wirtschaftspolitik der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden, Nomos, 1991, S. 201 .
6) Woolcock, Stephen/Hodges, Michael (1996), "EU Policy in the Uruguay Round", in: H. Wallace/W. Wallace (eds.), Policymaking in the European Union, Oxford: Oxford University Press, S. 309f; vgl auch Junne, Gerd (1996), "Integration unter den Bedingungen von Globalisierung und Lokalisierung", in: M. Jachtenfuchs/B. Kohler-Koch (Hg.), Europäische Integration, Opladen: Leske & Budrich.
7) Auf die sog. Präferenzabkommen mit ehemaligen europäischen Kolonialgebieten kann hier nicht eingegangen werden; siehe dazu Rainer Falk, "EU und Dritte Welt. Entwicklungspolitik nach Maastricht", in: Widerspruch 29.
In seinem Artikel "Europa als letztes Aufgebot für einen weltweiten Wirtschaftsaufschwung?", in: Das Argument 173/1989, S. 56.
9) Henning, C. Randall (1997), "European Monetary Union and International Monetary Cooperation", in: Swiss Political Science Review 3(1), nennt den Grad der Unabhängigkeit "extraordinary" (S.118). Vgl. auch die kritische Einschätzung von Tsoukalis, Loukas (1993), The New European Community. The Politics and Economics of Integration, Oxford: University Press.
10) So die Einschätzung von Artis, M.J. (1992), "The Maastricht Road to Monetary Union", in: Journal of Common Market Studies, Vol. XXX, No. 3, S.307.
11) Zitat aus Lipp, Ernst-Moritz/Reichert, Horst (1991), "Konfliktfelder auf dem Weg zur Europäischen Währungsunion", in: M. Weber (Hg.), Europa auf dem Weg zur Währungsunion, Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, S.37.
12) Zu den Spaltungs- und Fragmentierungstendenzen infolge der WWU vgl. den Artikel von Klaus Dräger: "Spaltet die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion die EU? Alternativen zum 'Maastricht'-Monetarismus und seiner Austeritätspolitik", in: Widerspruch 31/1996 und Altvater, Elmar/Mahnkopf, Birgit (1996), Grenzen der Globalisierung. Ökonomie, Ökologie und Politik in der Weltgesellschaft, Münster: Westfälisches Dampfboot, S.443ff.
13) Zu den Chancen demokratischer Politik, eines neuen "sozialen Kompromisses" auf europäischer Ebene siehe meinen Artikel "EU-Entwicklungsperspektiven und -blockaden", in: Widerspruch 29/1995.