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Urteilskopf

27. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Helvetia Nostra gegen A. GmbH und Gemeinde Surses (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)

1C_241/2021 vom 17. März 2022

Regeste Publikation von Baugesuchen im Anwendungsbereich des ZWG ( Art. 20 Abs. 1 ZWG ; Art. 12b NHG ). Art. 20 Abs. 1 ZWG ist lex specialis zu Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG. Die Publikation von Baugesuchen im Anwendungsbereich des ZWG richtet sich somit ausschliesslich nach kantonalem Recht (E. 3-4.4). Dieses muss allfälligen verfassungs- oder völkerrechtlichen Mindestanforderungen an die Publikation genügen (E. 4.5). Als Sondervorschrift ist Art. 20 Abs. 1 ZWG eng auszulegen. Sie gelangt nicht zur Anwendung, wenn mit dem Bauvorhaben eine andere Bundesaufgabe verbunden ist (E. 5).

Regeste

Publikation von Baugesuchen im Anwendungsbereich des ZWG ( Art. 20 Abs. 1 ZWG ; Art. 12b NHG ). Art. 20 Abs. 1 ZWG ist lex specialis zu Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG. Die Publikation von Baugesuchen im Anwendungsbereich des ZWG richtet sich somit ausschliesslich nach kantonalem Recht (E. 3-4.4). Dieses muss allfälligen verfassungs- oder völkerrechtlichen Mindestanforderungen an die Publikation genügen (E. 4.5). Als Sondervorschrift ist Art. 20 Abs. 1 ZWG eng auszulegen. Sie gelangt nicht zur Anwendung, wenn mit dem Bauvorhaben eine andere Bundesaufgabe verbunden ist (E. 5).

Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 12b NHG Art. 20 Abs. 1 ZWG ist lex specialis zu Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG. Die Publikation von Baugesuchen im Anwendungsbereich des ZWG richtet sich somit ausschliesslich nach kantonalem Recht (E. 3-4.4). Dieses muss allfälligen verfassungs- oder völkerrechtlichen Mindestanforderungen an die Publikation genügen (E. 4.5).

Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG Als Sondervorschrift ist Art. 20 Abs. 1 ZWG eng auszulegen. Sie gelangt nicht zur Anwendung, wenn mit dem Bauvorhaben eine andere Bundesaufgabe verbunden ist (E. 5).

Art. 20 Abs. 1 ZWG Sachverhalt ab Seite 360

Sachverhalt ab Seite 360 BGE 148 II 359 S. 360

BGE 148 II 359 S. 360

A. Am 30. Juli 2019 reichte die A. GmbH bei der Gemeinde Surses ein Baugesuch für ein Ferienresort ein. Das Baugesuch wurde am 9. August 2019 im kommunalen Amtsblatt publiziert und öffentlich aufgelegt. Der Gemeindevorstand wies die dagegen erhobenen Einsprachen am 31. Oktober 2019 ab und erteilte gleichentags die Bewilligung.

A. B. Am 6. Dezember 2019 ersuchte Helvetia Nostra um Mitteilung, wann das Baugesuch im kantonalen Amtsblatt publiziert worden sei. Der Leiter des Bauamts teilte mit, die Publikation habe vom 9. bis 28. August 2019 in den gemeindeeigenen Publikationsorganen stattgefunden, und übermittelte den Publikationstext der Bauausschreibung. Helvetia Nostra beharrte darauf, dass eine Publikation im kantonalen Amtsblatt erforderlich gewesen sei, und bat um Zustellung der Baugesuchsunterlagen und der Baubewilligung. Die Gemeinde vertrat die Auffassung, es sei ihr kein Fehler bei der Publikation unterlaufen, und sah sich deshalb auch nicht veranlasst, Helvetia Nostra mit den Baugesuchsunterlagen und der Baubewilligung zu bedienen. BGE 148 II 359 S. 361

B. BGE 148 II 359 S. 361

Am 16. Dezember 2019 erhob Helvetia Nostra Einsprache gegen das Bauvorhaben und beantragte die Abweisung des Baugesuchs, Einsicht in die Bauakten und die Feststellung, dass das bisherige Baubewilligungsverfahren nichtig sei. Der Gemeindevorstand Surses trat am 18. Februar 2020 auf die Einsprache nicht ein.

C. Dagegen erhob Helvetia Nostra am 5. März 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies die Beschwerde am 16. März 2021 ab.

C. D. Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat Helvetia Nostra am 30. April 2021 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben.

D. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das Vorgehen der zuständigen Behörden sei korrekt gewesen.

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde schon aus formellen Gründen gut und weist die Sache an das Verwaltungsgericht zurück.

(Zusammenfassung)

Erwägungen

Erwägungen Aus den Erwägungen:

3. Aus prozessökonomischen Gründen ist noch auf die Rügen der Beschwerdeführerin zum Verhältnis von Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 2015 über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG; SR 702) und Art. 12b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) einzugehen.

3. 3.1 Die Beschwerdeführerin ist als beschwerdeberechtigte Organisation im Bereich des Natur- und Heimatschutzes nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG (vgl. Anhang Ziff. 9 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]) zur Beschwerde gegen Verfügungen befugt, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG ergehen. Die Plafonierung des Zweitwohnungsbaus gemäss Art. 75b BV stellt eine Bundesaufgabe dar, die der Schonung der Natur und Landschaft dient ( BGE 139 II 271 E. 11 S. 276 ff.). Baubewilligungen können daher von der Beschwerdeführerin wegen Verletzung von Art. 75b BV und seiner BGE 148 II 359 S. 362 Ausführungsbestimmungen mit Beschwerde gemäss Art. 12 NHG angefochten werden. Findet - wie vorliegend - ein Einspracheverfahren statt, muss sich die Organisation bereits an diesem beteiligen, um ihr Beschwerderecht nicht zu verlieren (vgl. Art. 12c Abs. 2 NHG und Art. 104 Abs. 2 letzter Satz des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom 6. Dezember 2004 [KRG; BR 801.100]).

3.1 Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG Art. 78 Abs. 2 BV Art. 2 NHG Art. 75b BV Art. 75b BV BGE 148 II 359 S. 362

Art. 12 NHG Art. 12c Abs. 2 NHG Gemäss Art. 12b NHG eröffnet die Behörde den Gemeinden und Organisationen ihre Verfügungen durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan. Die öffentliche Auflage dauert in der Regel 30 Tage (Abs. 1). Sieht das Bundesrecht oder das kantonale Recht ein Einspracheverfahren vor, so sind auch die Gesuche nach Absatz 1 zu veröffentlichen (Abs. 2).

Art. 12b NHG 3.2 Art. 12b NHG Das Bundesgericht liess damals offen, ob Art. 20 Abs. 1 ZWG zu einer anderen Beurteilung führe, weil die Bestimmung noch nicht in Kraft war und im Bereich der Publikationsvorschriften auch keine Vorwirkung entfaltete (zit. Urteil 1C_630/2014 E. 2.5). Diese Frage muss nunmehr beantwortet werden. BGE 148 II 359 S. 363

Art. 20 Abs. 1 ZWG BGE 148 II 359 S. 363

4. Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 112 Abs. 4 BGG Art. 20 Abs. 2 ZWG 4.1 Art. 12b NHG Die Beschwerdeführerin bestreitet dies: Ihres Erachtens ist Art. 12b NHG Spezialbestimmung für die Publikation von Vorhaben, welche das Verbandsbeschwerderecht auslösen; Art. 20 Abs. 1 ZWG nehme gerade keinen Bezug auf die Besonderheiten der Verbandsbeschwerde.

Art. 12b NHG Art. 20 Abs. 1 ZWG 4.2 Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 12b NHG Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 12b NHG 4.3 Die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt diese Auslegung:

4.3 BGE 148 II 359 S. 364

Art. 12 ff. NHG Art. 12b Abs. 1 NHG Ständerat Martin Schmid (AB 2014 S 969) hielt fest, es handle sich um eine lex specialis, die auch als neuere Norm vorgehe. Aufgrund dieser neuen Bestimmung im Zweitwohnungsgesetz bestehe keine bundesrechtliche Verpflichtung zur Publikation von kommunalen Baubewilligungsentscheiden mehr, ausser der Kanton würde das vorsehen; die Kantone seien diesbezüglich also frei. Es sei ausreichend, wenn der Baubewilligungsentscheid dem Betroffenen und allfälligen Einsprechern mitgeteilt werde; die Baubewilligungserteilung müsse nicht nochmals amtlich publiziert werden. Somit wäre auch ausgeschlossen, dass das Bundesgericht im Anwendungsfall, zum Beispiel aufgrund von Art. 12b Absatz 1 NHG, eine entsprechende kantonale Veröffentlichungsvorschrift als NHG-widrig erklären könnte.

Beide Voten bezogen sich somit ausdrücklich auf das Beschwerderecht der Naturschutzorganisationen und befürworteten eine Abweichung von Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG im Anwendungsbereich des Zweitwohnungsgesetzes.

Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG 4.4 Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG Art. 20 ZWG Art. 12b NHG Art. 20 Abs. 1 ZWG BGE 148 II 359 S. 365

4.5 Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 29 und 29a BV Art. 6 und 13 EMRK Art. 75b BV Art. 20 Abs. 1 ZWG Dem ist entgegenzuhalten, dass Art. 20 Abs. 1 ZWG ausschliesslich auf das kantonale Recht verweist, ohne selbst festzulegen, wie im Einzelnen Baugesuche zu publizieren oder mitzuteilen sind. Soweit sich aus den von der Beschwerdeführerin angerufenen Verfassungs- und Konventionsbestimmungen Mindestanforderungen an die Publikation ergeben, ist es somit Sache der kantonalen Behörden, diese in Gesetzgebung und Praxis umzusetzen. Die Verfassungs- und Völkerrechtskonformität des kantonalen Verfahrensrechts kann im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle oder inzident, im Anwendungsfall, gerichtlich überprüft werden (in diesem Sinne auch GRIFFEL, a.a.O., S. 36; ALIG, a.a.O., S. 250).

Art. 20 Abs. 1 ZWG 4.6 Vorliegend rügt die Beschwerdeführerin zwar eine Verunmöglichung des Verbandsbeschwerderechts mangels Publikation im kantonalen Amtsblatt; sie legt aber nicht substanziiert dar, inwiefern es ihr nicht möglich oder zumutbar gewesen sei, rechtzeitig von der Baupublikation der Gemeinde Surses Kenntnis zu nehmen, die nicht nur im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde, sondern auch auf deren Internetseite publiziert wurde. Die Beschwerdeführerin BGE 148 II 359 S. 366 legt auch nicht konkret, anhand der Bauausschreibung, dar, inwiefern sie sich daraus kein Bild von Art und Tragweite des geplanten Vorhabens machen und ihre Beschwerdeberechtigung erkennen konnte. Damit fehlt es an einer rechtsgenügenden Begründung der Grundrechts- und Konventionsrügen (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG ), weshalb auf diese nicht näher einzugehen ist.

4.6 BGE 148 II 359 S. 366

Art. 106 Abs. 2 BGG 5. Nach dem Gesagten ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass Art. 20 Abs. 1 ZWG eine lex specialis gegenüber Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG darstellt. Dies schliesst allerdings eine Publikationspflicht im Kantonsblatt nicht von vornherein aus, wie im Folgenden darzulegen sein wird.

5. Art. 20 Abs. 1 ZWG Art. 12b Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NHG 5.1 KELLER (a.a.O., N. 11 zu Art. 12b NHG ), DUSSY (a.a.O., Rz. 7, 115) sowie das BAFU weisen darauf hin, dass Art. 20 Abs. 1 Satz 1 ZWG als Sondervorschrift eng auszulegen sei und nicht zur Anwendung gelange, sobald mit dem Bauvorhaben eine andere Bundesaufgabe verbunden sei, z.B. bei der Erstellung von Bauten ausserhalb der Bauzone oder im Gewässerraum.

5.1 Art. 12b NHG Art. 20 Abs. 1 Satz 1 ZWG Dem ist zuzustimmen: Bauvorhaben, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergehen, z.B. weil sie auf eine bundesrechtliche Spezial- oder Ausnahmebewilligung angewiesen sind, unterlagen schon vor Einführung von Art. 75b BV der Verbandsbeschwerde und mussten Gemeinden und Organisationen gemäss Art. 12b NHG angezeigt werden. Es gibt keine Hinweise, dass der Gesetzgeber an dieser vorbestehenden und von der Zweitwohnungsgesetzgebung unabhängigen Rechtslage etwas ändern wollte.

Art. 75b BV Art. 12b NHG 5.2 5.3 Ob vorliegend eine bundesrechtliche Spezialbewilligung in diesem Sinne erforderlich ist, lässt sich ohne Kenntnis der Baugesuchsakten nicht zuverlässig beurteilen. Es erscheint daher geboten, BGE 148 II 359 S. 367 die Sache in diesem Punkt an die Vorinstanz zurückzuweisen, um diese Frage - nach (ganz oder teilweiser) Gewährung des Akteneinsichtsrechts - zu prüfen.

5.3 BGE 148 II 359 S. 367