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Létablissement
scolaire
entre mandat et projet :
vers une autonomie relative
Sommaire
I. L'autonomie, un privilège ambigu
II. L'établissement, un acteur collectif à construire
III. Coordonner un projet dans le cadre d'un mandat
IV. Et l'évaluation ?
Références
Selon les pays, les organisations qui réunissent et contrôlent les établissements scolaires prennent diverses formes. Elles sont :
La plupart des établissements scolaires existant dans le monde appartiennent à une telle organisation. Selon le rôle de lÉtat et de lÉglise dans le développement de la scolarisation, selon les compétences des communes, selon les législations sur la scolarité obligatoire et son contrôle aussi bien que sur le droit douvrir une école, la configuration des organisations, leurs forces et leurs relations varient dune société à une autre.
Pour un établissement, lappartenance à une organisation plus large nest pas, toutefois, une nécessité absolue. Dans les sociétés démocratiques, la législation nationale autorise en général la création décoles autonomes, conventionnelles ou alternatives, subventionnées ou non. De telles écoles se regroupent parfois en réseaux. Si bien quon peut distinguer trois types détablissements :
1. Les établissements juridiquement autonomes, qui ne sont assujettis quaux lois sur linstruction publique et à certains contrôles ; en effet, partout, une législation nationale, régionale ou locale régit le droit douvrir une école, mais elle se limite souvent à des prescriptions sur la sécurité des installations et sur la moralité et les compétences des personnels. Lautonomie de ces écoles ne préjuge pas du pouvoir des enseignants : lécole peut être géré par une commune, un conseil dadministration, une coopérative de parents, les enseignants ne participant pas aux décisions. Lécole nest pas ici identifiable à son personnel.
2. Les établissements de la catégorie précédente qui se sont volontairement affiliés à une fédération ou à un regroupement, à la manière des hôtels ou dautres petites ou moyennes entreprises. Chaque entité aliène alors volontairement une partie de son autonomie au profit du réseau, mais cette décision peut être reconsidérée et lautonomie initiale retrouvée.
3. Les établissements appartenant de droit à une organisation plus vaste, privée ou publique, gérant un certain nombre et parfois un très grand nombre décoles : église, commission scolaire, ministère régional ou national de léducation, autorités communales.
Les établissements des deux premières catégories sont juridiquement autonomes. Cela ne signifie pas quils sont indépendants de leur environnement. Ils ont besoin délèves pour survivre, ce qui crée une forte sujétion au marché sur lequel les consommateurs décole (Ballion, 1982) sont devenus fort avisés aussi bien quà légard de subventions publiques ou de laide financière de fondations. De telles écoles sont donc assez rares, dans la plupart des pays. Lorsquil existe un important secteur privé, il est le plus souvent largement investi par des réseaux confessionnels ou commerciaux contrôlant un ensemble détablissements.
Le problème de " lautonomie des établissements scolaires " (Derouet et Dutercq, 1997) ne se pose, paradoxalement, que pour les établissements juridiquement dépendants dune organisation faîtière gérant ou fédérant un ensemble décoles dont elle est " propriétaire " ou " autorité de tutelle ". Les ministères, les autorités scolaires régionales ou locales, les grandes commissions scolaires telles quon les connaît au Québec ou les principaux pouvoirs organisateurs privés sont conduits, de leur propre chef ou en vertu de la loi, à accorder, voire à imposer aux établissements scolaires une plus forte " autonomie " dans le cadre dune gestion décentralisée. On attend deux, désormais, quils deviennent des " personnes morales ", des sujets de droit, parfois des acteurs collectifs capables de développer un projet adapté aux particularités de lenvironnement local et du public scolaire, exprimant une vision spécifique des buts, des contenus et des modalités de lenseignement. On peut parler dune autonomie octroyée, donc réversible et relative.
Cette évolution ne signifie nullement que les établissements feront désormais ce quils veulent. Ils restent " sous mandat ", dès lors quils continuent à appartenir à une organisation faîtière, privée ou publique, dont ils tirent leurs ressources et servent en principe les finalités. Leur projet doit sinscrire dans un projet plus vaste. Ils demeurent des " succursales ", des " filiales " qui nexistent que comme " antennes locales " de lorganisation plus vaste à laquelle ils appartiennent. Aucun ne peut " sautonomiser " de façon totale et unilatérale. Certes, rien nempêche juridiquement la direction et les enseignants dune école dabandonner leurs locaux et leurs emplois pour aller bâtir ailleurs ou à côté une école véritablement autonome. Il en résulterait une nouvelle école. Létablissement déserté demeurerait propriété du même pouvoir organisateur, qui y nommerait dautres enseignants pour prendre en charge les mêmes élèves.
Cet exemple extrême permet de saisir que lautonomie de tels établissements nest quune façon de nommer une certaine décentralisation de décisions prises jusqualors au niveau du ministère ou de la direction générale de lorganisation. La question est en résumé la suivante : est-il efficace, est-il judicieux, est-il juste de reconnaître aux établissements le droit de prendre certaines décisions relatives aux finalités ou surtout aux modalités de lenseignement ? Si lon convient dappeler cette capacité de décision " autonomie ", il importe de se souvenir quelle est limitée et concédée, donc ne constitue pas un droit acquis. En dernière instance, cest une fiction, ce qui ne lempêche pas dêtre créatrice deffets réels.
À qui profitera cette décentralisation quon baptise " autonomie " ? Lavenir le dira. Aucune évolution, même parée de mots positifs, nest un progrès pour tout le monde, elle modifie des situations acquises et des rapports de force. Les acteurs des systèmes éducatifs cherchent dabord à se situer et à comprendre où sont leurs véritables intérêts. Il se peut que les enseignants et même les cadres moyens ne croient pas à cette " autonomie " ou y décèlent un piège, auquel cas, ils adopteront des stratégies défensives vidant la restructuration de son sens.
Les changements sont donc fort incertains. Toutefois, sils se produisent, ils représenteront un moment important dans lhistoire des systèmes éducatifs centralisés, un renversement dune tendance lourde. Dans ces pays, contrairement à ce qui sest passé du côté anglo-saxon, le développement de la scolarisation a, depuis un siècle ou deux, affaibli le rôle des établissements, au gré de leur intégration progressive à dimportants systèmes politico-administratifs. Alors que les premiers collèges, les premières facultés, les premières écoles primaires étaient des créations originales et diverses, des initiatives locales, voire individuelles, la croissance et la bureaucratisation des systèmes éducatifs sous le contrôle de lÉtat ou des églises ont conduit, dans de nombreux pays " développés ", à labsorption de ces entités à lorigine autonomes dans des structures ou des réseaux centralisés. Cette évolution a parfois réduit les établissements à de simples " lieux-dits ", bâtiments ou ensembles de bâtiments proches, concentrations de classes et de professeurs dans le même voisinage, unités administratives placées sous la responsabilité dun directeur ou dun maître principal dont le rôle était purement gestionnaire : régler le partage des élèves, des tâches, des ressources, des espaces et des temps. Le mouvement vers une autonomie, même relative, pousse le balancier dans lautre sens, avec des incidences imprévisibles sur linnovation et sur la démocratisation de léducation scolaire, mais aussi les rapports entre les établissements et les systèmes dont ils dépendent.
En effet, lautonomie relative concédée aux établissements, dans le registre des moyens et même des finalités, ne délie pas lorganisation dont ils font partie de toute responsabilité politico-administrative. Sa direction reste comptable de la qualité globale de léducation aux yeux des parents, de la classe politique, de lopinion publique, des entreprises. Or, la qualité globale nest pas indépendante de la qualité locale Pour assumer cette responsabilité sans vider lautonomie des établissements de tout contenu, les systèmes éducatifs doivent développer des dispositifs complexes dévaluation et de contrôle des pratiques et des contenus.
Or, de tels dispositifs restent à construire, en une période de crise qui durcit toutes les négociations et jette sur toute restructuration le soupçon de préparer des coupures budgétaires. Les systèmes éducatifs ont, pourrait-on dire, " attendu " dêtre dans une situation économique difficile pour proposer une décentralisation dont ils nont plus véritablement les moyens financiers, que ce soit pour développer des compétences nouvelles à large échelle, ou pour créer des rôles dinterface.
Pourquoi prennent-ils de tels risques, dans une conjoncture peu favorable ? On peut avancer plusieurs hypothèses. En voici dabord quatre qui manifestent une forme doptimisme :
1. Les systèmes éducatifs ont compris que laccroissement de lautonomie locale est la seule façon de stimuler les processus dinnovation. La recherche va dans ce sens et convainc une partie des cadres. Est-ce suffisant ? Les systèmes éducatifs sont-ils véritablement en quête de stratégies efficaces de changement, au-delà des déclarations dintentions ?
2. Cette évolution peut être vue comme un corollaire de la professionnalisation du métier denseignant et de la tendance à donner aux écoles davantage de prise sur leur destin, dans le sens de lempowerment ou de la " gestion appropriative " (Hargreaves et Hopkins, 1991 ; Hopkins, 1998 ; Gélinas et Fortin, 1996). Ce processus nest pas, cependant, très avancé. Est-il même en marche, sur fond de crise et de reprise en main, avec des risques de prolétarisation ?
3. On peut lier autonomie et efficacité des établissements, avec lespoir " que lautonomie la plus grande possible accordée aux unités organisationnelles ainsi quaux groupes et aux individus soit un moyen de les rendre efficaces. Elle les rend capables daffronter une situation de diversité, de complexité et de continuel changement et les incite à agir pour le mieux " (Brassard et Lessard, 1998).
4. On peut estimer que lautonomie des établissements est la condition dun développement organisationnel et professionnel durable, que les enseignants ne se prendront collectivement en charge que si on leur accorde des responsabilités plus étendues dans la gestion de leur établissement.
Dautres hypothèses font preuve de moins didéalisme :
5. La gestion autonome, par projets ou contrats de prestation, valorise les cadres scolaires et les " nouveaux chefs détablissement ", qui se voient comme des chefs dentreprises, prêts à prendre des responsabilités et des risques. Individuellement et collectivement, ils poussent à la roue, pour accroître leur propre autonomie et leur pouvoir. Toutefois, lorsquon observe les ambivalences de beaucoup de leurs collègues, on se dit que globalement le corps des chefs détablissement suit plus quil ne précède le mouvement.
6. On peut considérer la gestion des écoles comme un simple champ dapplication des doctrines générales du management qui prévalent à notre époque et notamment du New Public Management dans le secteur de lenseignement public ou assimilable ; le projet détablissement nest alors que la version romantique du contrat de prestation et des modes de gestion par objectifs des services et des filiales dans une entreprise moderne.
7. Plus spécifiquement, on peut rattacher cette tendance aux nouveaux modes de régulation de léducation (Lessard, 1998), lÉtat jouant davantage le rôle de garant que de gestionnaire du système éducatif, avec dailleurs deux mouvements contradictoires : le retour à des standards dans les pays anglo-saxons, pour lutter contre les excès de la décentralisation, et le mouvement vers lautonomie dans les sociétés où lÉtat joue traditionnellement tous les rôles.
8. On peut - cest lhypothèse la plus pessimiste - soutenir que la gestion par projets est une façon de décentraliser les contradictions et les impasses du système éducatif, de remettre aux établissements un pouvoir de décision qui apparaît un cadeau empoisonné.
On peut craindre que cette dernière hypothèse soit assez souvent la bonne. Dans une perspective plus optimiste, on peut espérer que les systèmes éducatifs deviennent plus intelligents et novateurs. Mon propos nest pas de trancher une fois pour toutes entre ces hypothèses, car la réponse dépend du contexte national, du moment et des acteurs impliqués dans les réformes. Il importe en revanche de partager un questionnement, en montrant que la généralisation dun fonctionnement plus autonome des établissements, aussi séduisant soit-il, se heurte à de fortes ambiguïtés et à des obstacles considérables.
Cette évolution induit une contradiction entre deux logiques daction. Létablissement scolaire standard, appartenant à une organisation plus vaste dont il est lémanation, se trouve désormais, en fonction de lesprit du temps et des nouveaux principes de gestion décentralisée, entre mandat et projet.
Quon mesure bien le changement de perspective : les premiers projets détablissements ont été des moyens de sopposer à la logique dominante du système, de constituer des îlots de résistance et dautonomie, des bastions conquis de haute lutte par des militants ; aujourdhui, ce qui était déviant devient la norme et change donc de nature. Des enseignants et des chefs détablissement qui nont pas tous choisi leur métier dans cette perspective sont invités, voire fortement incités à former des projets. Et lon met en place des fonctionnements décentralisés complexes et ambigus, qui se prêtent à des lectures contradictoires. Pour certains, lautonomie nest quune " liberté surveillée ", le projet une volonté de faire ce quon doit faire de toute façon, lévaluation une forme déguisée du contrôle Je ne partage pas cette vue pessimiste, mais je ne voudrais pas davantage contribuer à sous-estimer la complexité de ce qui sesquisse.
Il ne sagit pas de dire que lévolution vers lautonomie des établissements est illusoire ou impossible. Elle se pratique dans laire anglo-saxonne, qui ne fait pas de léducation une affaire dÉtat et de système. Dans les pays plus centralisés, il reste à mesurer lampleur du défi et à explorer les conditions dune évolution qui exige de nouvelles compétences, de nouvelles identités et qui passera inévitablement par des moments de conflits et de désorganisation. Les systèmes néchapperont pas à la tentation de la reprise en main bureaucratique, parfois avec la complicité des acteurs du terrain, épuisés par leur engagement dans des démarches de projet et par les jeux de pouvoir autour de lusage de leur autonomie, aussi relative soit-elle. Mieux vaut être le moins naïf possible lorsquon sengage dans cette voie.
Autonomie et indépendance : dans lusage commun, ces notions sont souvent interchangeables. On a pourtant intérêt à les distinguer, en définissant lautonomie comme le droit de se donner ses propres règles et sa propre ligne daction plutôt que dobéir à des règles et des directives fixées par une autre entité. Lindépendance désigne plutôt le pouvoir effectif de décider de sa propre destinée.
Autonomie et dépendance
Lautonomie juridique nest pas garante dindépendance. Le droit de se gouverner soi-même ne dispense pas de tenir compte de la réalité, qui limite fortement léventail des actions " raisonnables ". Aucun établissement scolaire nest totalement indépendant. Cest vrai de toute organisation, même la plus puissante. Aucune ne peut ignorer les contraintes et les influences quexerce son environnement, sous peine de ne pas accéder aux ressources matérielles, technologiques et humaines, aux brevets, aux autorisations, aux coopérations, aux marchés, aux clients ou aux usagers dont elle a besoin pour atteindre ses objectifs ou simplement pour survivre.
Une organisation peut être sociologiquement très dépendante en restant juridiquement autonome, à la manière de certains pays satellites qui ne survivent que grâce à une aide constante de nations plus puissantes. De telles entités ne sont pas assujetties formellement à des règles fixées en dehors delles, mais leur survie dépend de leur adaptation à un environnement qui leur laisse peu de marge de manuvre et exerce de fortes pressions, parfois en formulant dinsistantes " requêtes " ou " suggestions ", mais dabord en contrôlant lenvironnement et ses réactions aux initiatives de lorganisation dépendante. Si cette dernière ignore les attentes des usagers, les lois du marché, les règles de droit, les coutumes non écrites, la réalité des rapports de force, elle sera rapidement laminée, elle disparaîtra de la scène ou sera absorbée.
Lautonomie sans lindépendance peut paraître pure illusion. Pourtant, au moins dun point de vue identitaire, il est assez différent de tenir compte des autres dans un rapport tactique et stratégique, même avec de très faibles marges de manuvre, ou dêtre placé sous le contrôle direct de normes édictées ailleurs ou dune autorité extérieure. La Tchécoslovaquie du Printemps de Prague était très dépendante de lUnion soviétique, économiquement et militairement. Lorsque lURSS lenvahit en août 1968, elle perdit en outre son autonomie politique et juridique et devint un pays occupé, régi par les lois soviétiques. Rétrospectivement, les prises de contrôle révèlent la réalité des rapports de force et la fragilité de lautonomie politico-juridique lorsquon ne contrôle pas les ressources nécessaires pour la préserver et quelle ne tient quau calcul de puissants voisins.
Pourtant, les peuples se battent pour sauvegarder ou conquérir leur autonomie politique. Il nen va pas autrement dans le monde des entreprises. La plupart des petites et moyennes entreprises peuvent être rachetées dun jour à lautre par une grande firme. Résistant à ce processus de concentration, les PME se battent longtemps, comme la chèvre de M. Seguin, pour ne pas devenir de simples filiales régies par un directeur ou un gérant mis en place par un pouvoir éloigné.
Chacun en conviendra : une autonomie assortie dune réelle indépendance est préférable à un self-government exercé dans des rapports de domination culturelle, économique ou politico-administrative qui le réduisent à une mascarade. Mais à dépendance égale, lautonomie conserve une forte valeur symbolique. On peut cependant y renoncer de son plein gré, si lon préfère tranquillité et sécurité à la liberté. Par les temps qui courent, un tel raisonnement nest pas exceptionnel. En effet, pour rester indépendante, une organisation doit essayer de neutraliser ou de déjouer les influences de son environnement, sefforcer de ne pas le laisser fixer seul les règles du jeu et les enjeux. Si elle noccupe pas une position dominante, celle des superpuissances ou des multinationales, il lui faut lutter chaque jour pour équilibrer le pouvoir des autres. Cela exige une vigilance permanente et une énergie qui nest pas toujours disponible ou pourrait être investie autrement.
Tous les acteurs nont pas les mêmes enjeux. Lautonomie de lorganisation nest pas lenjeu principal de ceux qui naspirent quà faire leur travail sans trop de pressions ou dinterférences. Quimporte alors de faire partie dune entité autonome ou dune vaste organisation ? On peut même se dire quune lointaine bureaucratie exerce un contrôle plus diffus et plus léger sur les pratiques individuelles La quête du maximum dindépendance de fait et dautonomie de droit nest pas le moteur de tous les acteurs sociaux. Leurs aspirations sont plus ambivalentes et contradictoires. Cest vrai aussi dans le système éducatif.
Troquer lautonomie contre la paix ?
Autonomie formelle et indépendance de fait doivent donc être distinguées. En droit, il existe une différence notable entre un établissement appartenant à une organisation faîtière, dont il nest quune composante, et un établissement qui est formellement son propre maître dans le cadre de la loi. En fait, les différences sont moins sensibles, car il y a dans, tous les cas, dépendance.
Dépendant, un établissement scolaire lest même lorsquil adopte la forme dune entreprise, dune coopérative ou dune association de droit privé. Il dépend :
Un établissement qui doit accepter, pour survivre, daccueillir les enfants de la mafia locale ou tous les cancres de la région ne manifeste pas une forte indépendance, aussi " autonome " soit-il en droit. La dépendance dun établissement isolé ne peut, comme dans le cas dune multinationale, être limitée par le pouvoir quil exerce sur son environnement et les règles du jeu. Un établissement scolaire ne saurait prétendre à une position dominante, du simple fait quil reste lié à un site, à une implantation physique. Contrairement à une banque ou à dautres organisations qui peuvent couvrir la planète et contrôler une multitude de sites, un établissement scolaire est par définition local. Les plus grands regroupent quelques milliers délèves et quelques centaines de professeurs, plus quune petite et moyenne entreprise, mais trop peu pour exercer une influence sur le système. Les seuls établissements scolaires qui sassurent une forte indépendance la fondent sur une expertise et une réputation hors du commun, dont ils ont parfois le monopole. Leur indépendance peut être renforcée par une fortune qui leur permet de traverser les fluctuations économiques sans faire trop de concessions.
Inséré dans une organisation plus vaste, un établissement est encore plus dépendant, puisquil lui doit lessentiel de ses ressources matérielles et humaines, quil est tenu de respecter les règles et les programmes plus ou moins contraignants quelle lui assigne et de se prêter à des contrôles pédagogiques, administratifs et financiers.
Paradoxalement, cette perte dautonomie peut présenter des avantages : une puissante organisation a plus dindépendance quune école isolée et peut protéger les établissements quelle contrôle des fluctuations de la conjoncture politique et économique. Les principaux réseaux confessionnels, les grandes commissions scolaires, les administrations publiques en charges de léducation ou certaines ligues décoles ou duniversités privées peuvent exercer une forte influence sur la législation, les politiques scolaires, les programmes, les budgets, les salaires et les subventions. Appartenant à une telle organisation, on dépend de ses dirigeants, mais cette dépendance principale protège en quelque sorte du marché et de dépendances " de proximité " : les attentes des parents, des notables ou des employeurs locaux, des enseignants eux-mêmes. Tout accroissement de lautonomie de droit, même si elle est concédée et réversible, affaiblit cette protection.
En outre, lappartenance à un réseau ou une organisation crée une dépendance codifiée, plus stable et prévisible que celle qui résulte du combat quotidien pour survivre dans la jungle du marché. Dès lors quil a des pouvoirs accrus de décision, létablissement est soumis à des pressions pour agir dans un sens favorable aux attentes et intérêts de divers lobbies internes et externes. Il ne peut plus se cacher derrière des règles et directives " venues den haut ". Les élèves, les parents, les autorités et les entreprises locales, les enseignants apprennent assez vite quune partie des options nest plus imposée par la direction du réseau ou le ministère. Dès lors souvre un nouveau champ dinfluence et de transactions, lautonomie, même relative, nourrit des tentatives dinfluence, donc peut accroître la dépendance de fait Il nest pas sans importance que ces influences sexercent de façon sauvage ou au sein dun conseil détablissement et en regard dun projet. Même lorsque les luttes dinfluence sont mises en forme dans un lieu de débat et de gestion, il faut assumer le débat et des décisions controversées. On perd la belle tranquillité de la totale sujétion à des décisions qui tombent de haut !
Ce paradoxe permet de mieux comprendre pourquoi lautonomie actuellement concédée ou promise aux établissements, dans le cadre dorganisations plus vastes, privées ou publiques, peut être vécue comme un cadeau empoisonné : si létablissement peut et doit définir sa politique, il devient un champ politique, parfois au sens le plus politicien et partisan de lexpression, un champ où saffrontent des visions divergentes des priorités à respecter et des stratégies à mener. Les chefs détablissements qui sont à laise dans ce registre et disposent des compétences politiques requises peuvent affronter ce changement avec optimisme. Dautres peuvent, à bon droit, être affolés lorsquils comprennent que la négociation quils mènent déjà sur linterprétation et le respect des règles et des programmes va sétendre aux règles et aux programmes eux-mêmes et aux objectifs quils prétendent servir.
Lautonomie décentralise aussi les débats et les conflits, les désordres et les incertitudes. Seuls peuvent accueillir sans crainte un tel mouvement les chefs détablissement :
Seule cette seconde catégorie justifie une politique audacieuse dautonomisation des établissements scolaires. Une autonomie monopolisée par les chefs peut conduire certaines écoles, dirigées par dhabiles tacticiens, à prospérer comme de petites entreprises, le " patron " sachant jouer sur tous les tableaux : liens avec les entreprises et les pouvoirs locaux, alliance avec ses semblables, implication dans des réseaux déchanges et dinnovation, marketing efficace, rejet délèves en difficultés risquant daffaiblir la réputation du collège, etc. Cette heureuse destinée ne devrait pas cacher le fait que dautres établissements péricliteront ou sépuiseront parce que leur chef nest pas à la hauteur de la tâche. Confier lautonomie aux seuls chefs détablissements pourrait contribuer à la dérégulation du système éducatif et à laccroissement des inégalités.
Ceux qui veulent la dérégulation et une forme de privatisation cachée et ne croient quà la concurrence et aux lois du marché sont parfaitement cohérents lorsquils traitent les écoles comme des entreprises. Si lon estime que lenjeu est tout autre, quil sagit daccroître la qualité de léducation scolaire et son ajustement aux besoins des usagers, sans compromettre la démocratie et légalité, il est plus difficile de concevoir une organisation conciliant ces diverses logiques. Dans cette perspective, lautonomie concédée aux établissements ne relève pas des droits inaliénables de lêtre humain, mais dune politique de gestion visant de meilleurs résultats pour le plus grand nombre. Transformer les chefs détablissements en chefs dentreprises, géniaux ou calamiteux, nest alors pas de mise, en tout cas dans le secteur public et les grands réseaux confessionnels.
Que le chef détablissement partage le pouvoir local avec les autres acteurs, notamment les enseignants, les parents, voire les élèves, nassure pas ipso facto légalité des chances entre écoles. La probabilité est plus grande, cependant, quune communauté éducative fasse émerger les compétences requises pour survivre et trouver des équilibres acceptables, au besoin au gré dun leadership partagé, sans négliger les intérêts des usagers. Pour cela, la référence à un projet commun paraît une nécessité. Un établissement autonome qui en serait dépourvu risquerait de fonctionner dans la logique du souk, des compromis passés entre groupes dintérêts ou du conflit permanent, ouvert ou larvé, entre divers clans trop faibles pour imposer leur volonté à lensemble, mais assez forts pour empêcher toute décision qui compromettrait leurs intérêts.
Lémergence dun projet détablissement ambitieux, cohérent et concerté, est une réponse partielle au défi de lautonomie octroyée. Tout projet fera lui-même lobjet de débats et daffrontements, mais une fois adopté, il contribuera, durant quelques années, à créer un relatif consensus sur les priorités de laction éducative, ou au minimum une référence commune pour affronter les problèmes à résoudre et les décisions à prendre. Le projet " pacifie " les rapports de travail ou, à défaut, organise la confrontation.
Il reste à se demander comment un projet peut germer, mobiliser durablement les acteurs de létablissement et pourtant rester compatible avec son mandat.
Pour que le pouvoir ne soit pas monopolisé par leurs chefs, il reste à constituer les établissements non seulement en personnes juridiques, mais en acteurs collectifs. Lenjeu est de taille : si ce sont les établissements qui deviennent plus autonomes, et non leurs directeurs seulement, il faut sattendre à la mise en place de nouveaux fonctionnements, parmi lesquels :
De tels changements sont lents, hésitants, discutables, parfois décevants. Rien nest joué, en raison de lambivalence des acteurs, aussi bien ceux qui pourraient gagner du pouvoir que de ceux qui pourraient en perdre. Il ne suffit pas de créer des conseils détablissement et dy faire figurer tous les acteurs concernés pour que ces instances deviennent de véritables forces de proposition et de décision, qui engagent toute la communauté.
Lévolution peut échapper aux enseignants, qui sen désintéressent. Elle peut susciter lhostilité de tous ceux qui estiment que le surcroît de travail et de responsabilité est sans commune mesure avec le pouvoir quils conquièrent. Elle peut au contraire rencontrer les aspirations des enseignants qui croient à lautogestion pédagogique et à la professionnalisation. Les parents, sils sont impliqués, peuvent contribuer à des compromis entre fractions du corps enseignant ou bloquer la machine par des revendications excessives ou des initiatives maladroites.
Si lacteur collectif ne se constitue pas ou se paralyse, il revient au chef détablissement, par défaut, dassumer les privilèges et les responsabilités dune autonomie accrue. Les enseignants resteront alors dépendants, certes dun pouvoir moins lointain, mais cela fait-il une différence ? Que le nombre dheures attribuées à une discipline soit fixé par le ministre, un conseil dadministration ou le chef détablissement na guère dimportance sil nest pas négociable. Or, là est bien le dilemme : pour le négocier, il faut entrer dans la gestion de la complexité et du désordre (Alter, 1990 ; Gather Thurler, 1999a ; Perrenoud, 1996c) Il faut notamment prendre des décisions qui vont à lencontre des intérêts immédiats et égoïstes des décideurs, au nom du bien public. Or, si lon peut attendre un tel désintéressement dun chef détablissement quon suppose formé et encadré dans ce sens, un collectif est plus imprévisible.
Dans les établissements où lautonomie, même relative, est partagée entre les divers acteurs, elle peut être entendue comme un droit, une source didentité et de plaisir professionnels. Il y aura alors un vrai changement. Il ne faut pas se cacher quil compliquera terriblement le fonctionnement des systèmes éducatifs. Il les obligera, contre toutes les traditions bureaucratiques, à négocier, à gérer ou arbitrer des conflits, à vivre avec une part accrue de " désordre ", à léchelle des établissements, mais aussi du système ou du réseau.
Entre mandat et projet
Dans toutes les sociétés, les individus et les groupes sont capables dintentions et danticipation. En ce sens élémentaire, le projet est constitutif de lespèce humaine, comme espèce capable de construire des représentations complexes du réel et du possible, et de forger des stratégies pour atteindre un but.
Cependant, comme le montre Boutinet (1993, 1997), lidée et le mot de projet nont pris lampleur quon leur connaît aujourdhui que dans les sociétés orientées vers la modernité, où les individus et les groupes ne se contentent pas de respecter la tradition et de vivre dans le moment présent, mais sont désireux et capables de se projeter dans un avenir assez lointain, de planifier non seulement des actes ou des événements, mais dimaginer des structures à construire de toutes pièces ou à transformer notablement et de façon volontariste. Seule la modernité autorise à rêver de bâtir des cathédrales, de combattre la rage ou la peste, denvoyer un homme sur la Lune, de dominer lénergie nucléaire, dinstruire toute la population ou de construire un État démocratique.
Le projet architectural est le premier exemple de ce paradigme. Jusquà Michel-Ange, larchitecte est le chef de chantier, qui décide sur le terrain, de proche en proche, de la prochaine étape, à la manière dont les enfants peuvent inventer et jouer scène après scène une pièce de théâtre. Ce qui loblige à négocier avec les gens de métier qui participent à lentreprise. La " logique du projet " simpose lorsquon sépare le temps de la conception du temps de la réalisation, que sinstaure une division du travail entre ceux qui élaborent des plans et ceux qui les exécutent. Ce sont parfois les mêmes, ce qui facilite la révision du plan en cours de route. Mais le projet suppose une projection dans lavenir, une visée, à terme de plusieurs semaines, mois, années ou décennies.
Se mettre en projet, au sens fort, nest pas être simplement en mouvement, en quête. Il ne suffit pas davantage de vivre dans une tension constructive entre la condition présente et un état souhaité ou visé. Il faut que cette tension soit mise en forme dans un discours programmatique, qui dessine à la fois létat visé et un chemin possible pour y parvenir, avec un calendrier et une liste des étapes à franchir et des problèmes à résoudre, pas à pas. Un projet nest pas une utopie, il se veut " réaliste ".
Selon Boutinet, cette vision fait partie de la pensée occidentale depuis quelques siècles et lon peut donc considérer que la modernité contient en germe une " culture du projet ". Il a fallu attendre la seconde moitié du XXe siècle, toutefois, pour que cette culture offre non seulement un modèle de pensée, mais, dans tous les domaines, y compris les loisirs, un vocabulaire et une méthodologie du projet, qui peut tourner à lobsession. À la recherche de nouvelles façons de mobiliser les salariés des entreprises et des administrations, les gestionnaires préoccupés de changement, conseillés par des chercheurs et des technocrates, ont fait du projet la nouvelle planche de salut : les filiales, les départements, les services, les établissements doivent désormais " avoir un projet ". Les cadres savent quils sont jugés sur leur capacité à mobiliser leurs collaborateurs autour dun projet. Les organisations se trouvent aujourdhui dans une " nébuleuse " (Courtois et Josso, 1997), où coexistent des conceptions très disparates du projet.
Les établissements réellement autonomes ont forcément un projet, sans quoi ils nauraient pas été créés ou ne continueraient pas à exister. Comme toute organisation, ils ont une " raison dêtre ", qui sous-tend leur existence et leur développement. Ils ne lexpriment pas nécessairement dans le langage à la mode du " projet détablissement ". Mais ils fonctionnent par projet, comme M. Jourdain faisait de la prose. Ce qui ne signifie pas que leur projet est cohérent, encore moins ambitieux ou spécialement novateur. Une petite école privée peut avoir pour projet de survivre en assurant le revenu de son directeur et de quelques enseignants. Rien nassure par ailleurs quune organisation qui a un projet mette toute son intelligence et son énergie à le réaliser. Elle compose avec la réalité dacteurs, qui ont toujours plusieurs horizons temporels et plusieurs logiques. Un travail sur le projet, dans de tels établissements, aurait un sens ontologique (aider les acteurs à prendre conscience de leur projet) et méthodologique (les aider à formuler plus clairement des objectifs, un calendrier, des stratégies et des moyens de régulation de laction). Cest ce que lart et les sciences de la gestion proposent aux entreprises.
Lorsque cette " mode du projet " gagne les établissements qui dépendent dune structure faîtière qui les mandate, elle prend un tout autre sens, puisquelle sétend à des services ou des établissements qui, jusqualors, navaient pas besoin dun projet, parce quils fonctionnaient sur la base dun mandat.
Cest ce qui est arrivé en France lorsque les " établissements publics denseignement " ont été créés et immédiatement assujettis à lobligation davoir et dannoncer un projet (Obin, 1992 ; 1993). La Belgique francophone a pris récemment des options semblables. Des évolutions parallèles, moins formalisées, se produisent dans dautres pays. Elles ont des effets contradictoires :
- dune part, elles mettent à la portée de tous des outils de conception, de négociation, de régulation de laction collective ; autrement dit, le projet devient une forme sociale connue et reconnue, partiellement codifiée et illustrée par des récits ; dans cette mesure, on rend plus probable la genèse dun projet, à la fois parce que chacun sait désormais, au moins dans les grandes lignes, de quoi il sagit, et parce que lexpérience accumulée permet déviter les erreurs les plus grossières ; en 1960, un chef détablissement devait être précurseur et audacieux pour proposer à ses collaborateurs de concevoir un projet ; aujourdhui, cest presque une routine, parfois une " obligation bureaucratique " ;
- dautre part, elles créent à la fois une pression et une lassitude : " Comment, vous navez pas de projet ? " sexclamera-t-on bientôt comme on dit " Vous ne partez pas en vacances ? " ou " Vous navez pas le téléphone ? ". Si le projet est un signe de modernité, desprit innovateur, mieux vaut un semblant de projet quune absence avouée. Un chef détablissement juridiquement ou socialement tenu de présenter un projet peut être tenté de favoriser la collégialité contrainte (Hargreaves et Fullan, 1992 ; Gather Thurler, 1993) ou dannoncer au nom de létablissement un projet qui nengage que lui (Broch et Cros, 1989). Lorsque le projet devient une obligation administrative, les effets pervers sont inévitables. La mascarade peut développer le cynisme des enseignants, embarqués à leur corps défendant dans un projet qui nest pas le leur ou rendus complice dun chiffon de papier.
Les conditions dune démarche de projet
Un établissement scolaire ne saurait avoir de projet sil est une simple unité administrative, chargée de gérer les élèves et les maîtres travaillant dans les mêmes bâtiments. La France, en faisant du projet détablissement une obligation, a dans le même temps constitué létablissement en personne morale, autrement dit en acteur collectif ayant le droit davoir un projet.
Le principal problème, toutefois, nest pas purement juridique : il touche à la réalité et à la nature de lautonomie accordée aux établissements, dont dépend le sens de leurs projets. Dans un système décentralisé, on leur laisse le choix des moyens datteindre les objectifs assignés à tous par un pouvoir organisateur qui gère des dizaines, parfois des centaines ou des milliers détablissements. Suffit-il davoir le choix des moyens pour former un projet ? Certes, il importe quun établissement soit maître - dans certaines limites - de lorganisation des classes et des filières, des horaires, des espaces, des manuels et des équipements ou de lallocation des ressources. Cette autonomie est une condition nécessaire de toute démarche de projet. Mais celle-ci exige en outre une certaine maîtrise des finalités. Aussi longtemps que létablissement est un instrument fidèle de réalisation dune politique de léducation définie à une autre échelle, il na pas de projet, mais seulement un mandat assorti dune certaine latitude quant à la méthode et aux moyens.
Il ny a pas de véritable projet sans libre intention, donc sans marge de manuvre en termes dobjectifs. Certains établissements se mobilisent sur des objectifs qui nentrent pas en conflit avec les programmes : développer un partenariat local, étoffer léquipement informatique et ses usages, contribuer à lanimation du collège ou du quartier. Un tel fonctionnement ne peut soutenir une dynamique collective que pour un temps limité. Si létablissement est condamné à vivre " définitivement " en projet, comme un mode stable de rapport au réel, il doit disposer de la capacité " politique " dinfléchir les objectifs de léducation scolaire.
Comment un établissement peut-il moduler les finalités du système éducatif ou du réseau dont il dépend ? Cette question paraîtra surprenante dans les pays où léducation scolaire nest pas une affaire dÉtat, car le problème est alors inverse : on cherche à instaurer des standards plus forts, par exemple à travers des examens nationaux. Dans les pays de tradition centralisatrice, où les finalités de léducation sont historiquement définies au centre, le problème est plutôt de savoir comment déléguer une partie des décisions aux établissements sans perdre toute unité.
On peut imaginer diverses modalités :
Dans tous les cas, il ny aura projet que si le système renonce à enfermer les établissements dans un mandat tellement explicite et exigeant quil ne leur laisse aucune marge de liberté au plan des finalités, sauf dans le registre de la déviance ou de lautonomie de contrebande (Perrenoud, 1996a).
Lune des conclusions de Derouet et Dutercq, deux chercheurs plaidant pour lautonomie des établissements dans le cadre du service public, atteste, à ce propos, dambivalences qui ne sont pas réservées aux politiques, mais habitent tous ceux qui craignent que lautonomie naggrave les inégalités. Ils écrivent :
À côté de cela, beaucoup de projets d'établissement restent administratifs et formels. C'est peut-être là le principal risque. À son origine, la notion de projet d'établissement portait sur la périphérie de l'activité d'enseignement : aménagement de la vie scolaire, projets d'actions éducatives, sorties et voyages, etc. C'était une précaution vis-à-vis des enseignants, dont on respectait le domaine réservé ; cela correspondait aussi à une conviction largement répandue au début des années quatre-vingt qu'il fallait d'abord socialiser les élèves en difficulté et ensuite seulement les instruire. Nul ne croit plus aujourd'hui à une telle dichotomie : socialisation et instruction sont les deux faces inséparables d'un même projet. Pour que la notion de projet d'établissement vive, il faut qu'elle rentre plus profondément dans ce qui constitue le cur de l'activité de l'établissement, c'est-à-dire l'enseignement. Cela ne signifie surtout pas, pour nous, abandonner les programmes nationaux au profit de curricula d'établissement, ni même distinguer un programme national minimal et des options laissées au choix des établissements. Cela signifie maîtriser collectivement les choix et les interprétations qui sont faits par les enseignants à partir des programmes nationaux. Cela signifie aussi maîtriser les interventions des collectivités territoriales, qui remontent fatalement vers les choix pédagogiques (Derouet et Dutercq, 1997. p. 187).
" Maîtriser collectivement les choix et les interprétations qui sont faits par les enseignants à partir des programmes nationaux ", nest-ce pas tout simplement confisquer aux enseignants leur part dautonomie individuelle (accordée ou volée), pour la collectiviser ? Les enseignants ne peuvent accepter ce marché de dupes que le temps de comprendre que, sous prétexte dautonomie, on leur demande davantage de cohérence et de transparence dans lapplication des textes. À long terme, ils ne peuvent envisager daller dans ce sens que si les programmes nationaux laissent une véritable marge dinterprétation. De ce point de vue, les pays connaissent des traditions curriculaires très diverses : alors que les uns estiment que la République seffondrerait en labsence de programmes nationaux très codifiés et contraignants, dautres saccommodent dune assez grande diversité de choix à lintérieur de balises larges.
On peut aussi " couper la pore en deux " et faire coexister des programmes nationaux et des programme locaux. En France, lintroduction des " parcours diversifiés " dans le cadre du collège (12 à 16 ans) montre quun assouplissement est concevable : les programmes restent fixés à léchelle nationale, discipline par discipline, mais le nombre dheures à consacrer à chacune nest plus fixé aussi rigidement. Chaque établissement doit se situer dans une fourchette, à charge pour lui, en jouant sur cette liberté, dune part de mettre des accents qui lui sont propres, dautre part de dégager des heures réservées à des démarches de projets. La réforme québécoise des années 1997-1998 va nettement plus loin et accorde aux conseils détablissements le droit de disposer dun quart du temps scolaire, en respectant les programmes nationaux pour le reste du temps.
Au prix dune certaine ingéniosité, il paraît donc possible de concevoir une part dautonomie touchant aux objectifs et aux contenus de léducation scolaire. Il reste délicat darticuler mandat et projet dans un système qui fait de lécole une source du culture commune et garantit une certaine équité devant la loi aussi bien quune relative mobilité des élèves (voire des professeurs) entre établissements. En effet, plus un établissement a le pouvoir daffirmer son propre projet, plus il risque de se différencier des autres et de sécarter du projet du système éducatif dans son ensemble.
Comment articuler ces deux niveaux de projet ? Ils nont pas la même légitimité. À léchelle de lécole publique, le projet a une légitimité politique, inscrite dans des textes législatifs et budgétaires approuvés par le parlement et dans des politiques décidées par le gouvernement régional ou national. Dans le cadre dun grand réseau confessionnel, chacun est censé adhérer à une certaine conception de léducation, par exemple des " missions de lécole chrétienne ". À léchelle de létablissement, la source de la légitimité est différente. Elle résulte dune concertation entre acteurs de létablissement, quils soient responsables, enseignants, élèves ou parents, sans oublier les autres professionnels. Cette " démocratie locale " a des bases idéologiques et formelles plus neuves et plus fragiles. Ces deux légitimités peuvent entrer en concurrence.
Doù limportance dune méthodologie de la négociation, de la recherche dun compromis entre le respect du mandat et la créativité du projet ; cette méthodologie passe notamment par une capacité de formuler des objectifs-cadres et dévaluer la façon dont les établissements sy inscrivent, à la fois dans sa conception et dans sa réalisation. Si létablissement ne participe pas activement à cette régulation, par un travail dautoévaluation (Gather Thurler, 1994b, 2000) on peut craindre que lautorité centrale verrouille fortement les choses, de peur de ne pas savoir limiter lautonomie, de ne pas oser dire non, de façon argumentée et légitime, à des projets qui entreraient en contradiction avec lesprit ou la lettre dun mandat général.
Le projet et les acteurs
Un projet émane toujours dun acteur, individuel ou collectif, qui la conçu, formulé et se croit capable de le réaliser. Sil sagit dun acteur collectif - groupe, organisation -, le projet est lui-même laboutissement dune négociation entre des individus ou des groupes.
Quun projet soit individuel ou collectif, sa réalisation passe souvent par la mobilisation dautres acteurs, ou du moins par leur neutralité bienveillante. Certes, un acteur peut se fixer un but et penser latteindre sans rien demander à personne : cest ainsi quune équipe dalpinistes peut espérer réussir une ascension en ne se confrontant quà la nature. Même alors, si les choses tournent mal, les équipiers saperçoivent quils sont dépendants dautres alpinistes susceptibles dentendre leurs appels de détresse et de leur porter secours.
La dépendance à légard dautres acteurs sera dautant plus forte que le projet vise la réalisation dune institution, dune association, dune entreprise, dune politique, dun système de fonctionnement, dune législation, bref, dun système daction collective. On voit mal en effet comment une personne seule pourrait transformer ou créer des organisations. Même le tyran le plus absolu a besoin de relais. La réalisation dun projet dune certaine ampleur exige donc, en général, la coopération dautres acteurs, ceux qui détiennent largent ou dautres ressources matérielles, les savoirs, lexpérience, les informations, le pouvoir, les relations qui permettent de franchir les obstacles.
Parfois, la séparation est claire entre les porteurs du projet et ceux qui, de lextérieur, contribuent à tel ou tel aspect, sans nécessairement avoir connaissance de lensemble ou sy identifier. Chaque fois que la coopération est acquise par des rapports marchands ou une forme déchange plus feutrée, ceux qui contribuent à lavancement du projet nont pas besoin dy souscrire. En revanche, certains acteurs ne peuvent être mobilisés quen étant, dune manière ou dune autre, associés au projet. Ce qui peut entraîner un élargissement du groupe porteur du projet, parfois au prix dun notable remaniement de son calendrier, de ses stratégies, voire de ses orientations. La négociation favorise la coexistence pacifique et la mobilisation de tous, mais aussi le consensus mou.
Construire un projet collectif
Il peut arriver quun événement, une crise, une menace suscitent une réponse immédiatement collective, sous forme dun projet daction qui semble demblée laffaire de tous. Même alors, il faut bien que quelquun formule tout haut ce que chacun pense tout bas et exerce une forme de leadership.
Ordinairement, le projet nexiste, au départ, que dans la tête de quelques acteurs, parfois un seul. Mais cest un projet pour lorganisation, qui nest réalisable que sil devient effectivement celui dune fraction assez nombreuse ou puissante pour mobiliser tous ceux dont dépend sa réalisation.
La genèse dun projet collectif est donc parfois une " longue marche ". Certains initiateurs ne rencontrent que scepticisme, indifférence, ricanements ou inertie : leur projet reste sans écho. Dautres sont entendus, au prix dun patient travail de persuasion qui consiste à convaincre :
Aucun projet némerge ex nihilo. Il y a toujours quelquun qui, le premier, se dit et commence à dire quon pourrait " faire quelque chose ". Par exemple, dans un établissement scolaire, quon pourrait développer la participation des élèves, coopérer avec une école du Tiers Monde, créer une nouvelle section, réorganiser la gestion des ressources, démocratiser les modes de décision, mieux informer les parents, etc.
Certains ont simplement envie quun projet se précise, sans préférence personnelle marquée quant à son orientation. Leur enjeu est ailleurs : ils aimeraient que " ça bouge ", pour des raisons multiples : sortir de la routine, prendre ou conserver une influence ou un pouvoir, renforcer limage de lorganisation à lextérieur ou améliorer le climat en suscitant la coopération autour dune idée-force, à la limite quelle quelle soit. Dautres ont des utopies à promouvoir, des visées précises à réaliser, des intérêts à défendre ou des problèmes à surmonter en priorité, sans avoir les moyens dy parvenir par leurs seules forces. Ils doivent donc gagner dautres acteurs à leur cause, et pour cela, accepter de passer des compromis.
Cest pourquoi presque tout projet collectif est la résultante dun marchandage (Huberman, 1982), qui affaiblit souvent sa conception pour renforcer sa base sociale. Pour que plusieurs acteurs se reconnaissent dans un projet et consentent à le défendre, puis à travailler à sa réalisation, il faut en effet quils y trouvent leur compte, autrement dit que le projet fasse une place à leurs intérêts, leurs valeurs, leurs obsessions. Ce qui conduit soit à enrichir le projet dintentions ou daffirmations absentes à lorigine, soit au contraire à lamputer déléments qui dérangent tel ou tel partenaire potentiel.
Il peut arriver que, de concessions en édulcorations, il ne reste quun pseudo projet, un discours creux quon présentera néanmoins, pour sauver les apparences. Les projets collectifs qui passent au stade de la réalisation en gardant un contenu substantiel ont rarement conservé la pureté idéologique et conceptuelle de leurs initiateurs. Toute genèse dun projet est donc une navigation entre deux logiques : fidélité à linspiration et à la cohérence dorigine, dune part, volonté délargir le groupe porteur, dautre part.
Encourager les projets sans les rendre obligatoires
Le pire serait de croire quon peut fonctionner par projets parce quon est censé le faire. Lurgence est de ne pas sabriter derrière une fiction bureaucratique. La démarche de projet ne peut être quinduite par des textes. Elle nadviendra que si les acteurs " jouent le jeu ".
Ensuite, lenjeu est de faire coexister plusieurs modes de gestion du système éducatif, donc de concevoir une autonomie à géométrie variable, avec des dispositifs dévaluation différenciée.
Plutôt que dimposer le projet comme unique façon de gérer les établissements, il me semblerait plus fécond de laisser à ce mode de faire son statut anthropologique de rapport au monde actif et librement choisi. Si tous les établissements sont réputés en projet, même ceux où personne nen veut ou nest capable de fonctionner de la sorte, on abaissera le niveau dexigence pour maintenir la fiction. Il suffira quun établissement sauve les apparences pour quon lui " fiche la paix ". Sil y a simulacre de projet, de responsabilité, dévaluation, de régulation, il y aura régression collective.
Lalternative est de définir plusieurs statuts détablissements, en leur donnant le choix : soit un degré élevé dautonomie, avec les responsabilités et les exigences correspondantes, soit un fonctionnement plus bureaucratique. Il faudrait alors ménager la possibilité de changer de statut, non pas de façon unilatérale et définitive, mais sur la base dun dossier et dune négociation, pour une période donnée. Bien entendu, la coexistence de statuts juridiques différents complique la gestion du système. Mais nest-elle pas, en principe, au service des finalités et du développement ? Si la diversité des fonctionnements crée des dynamiques intéressantes et tient mieux compte de lhétérogénéité, la gestion devrait suivre
Cela ne dispense pas de travailler à renforcer la capacité des établissements à former des projets, à les réaliser et à être évalués sur cette base.
De qui le projet est-il le projet ?
" Qui cest le conseil ? " Cette formule (Oury et Pochet, 1979), appliquée au conseil de classe, indique que la répartition du pouvoir nest jamais transparente, comme la pédagogie institutionnelle le souligne. Attribuer le pouvoir à une entité abstraite masque la réalité des participations et des influences sur le processus de décision. Le projet détablissement est censé être le projet de létablissement. Mais qui est létablissement ?
Le dilemme est le suivant :
Y a-t-il une solution à ce dilemme ? En théorie, oui : travailler à constituer létablissement en acteur collectif cohérent et stratège. Comment ? Idéalement en développant un leadership distribué et coopératif. Derouet et Dutercq (1997) soulignent que, comme le lycée, tout établissement denseignement est une " cité à construire ", selon lexpression de Ballion (1993), non seulement pour que les élèves ou les étudiants y trouvent leur place et développent leur citoyenneté, mais pour que les professeurs se sentent eux aussi, citoyens dune cité politique dun genre particulier, puisquelle est inscrite à larticulation du travail salarié et dune institution servant le bien commun.
Cette citoyenneté ne se décrète pas, sa genèse nest pas inscrite dans lidentité des enseignants, elle nest pas favorisée par les pesanteurs des bureaucraties. Mêmes celles qui prêchent la décentralisation ne cessent de monnayer ou de retirer leur confiance dès que sannoncent quelques turbulences. Si lautonomie est un faux-semblant, parce que le pouvoir nest pas partagé, aucune méthode ne viendra à bout de cette contradiction entre le dire et le faire.
Sil y volonté réelle de partage du pouvoir et de décentralisation des décisions, il faut préserver un fragile équilibre entre mandat et projet. Cela ne va pas sans une forme dingénierie de la décision qui permette de gérer cette contradiction, sans nourrir ni le conflit, ni le repli cynique de chacun dans sa classe.
Il nest possible, ici, que desquisser une partie de lanalyse. Jaccorderai une attention privilégiée aux fonctions de coordination du projet.
Un leadership distribué est très difficile à instaurer. Du moins est-ce une idée à développer, qui repose sur lhypothèse suivante : le chef détablissement joue un rôle majeur dans une démarche de projet, mais il ne peut en être le seul garant, en raison de lambiguïté de son rôle, de son image, de ses intérêts objectifs et subjectifs.
Concrètement, cela invite à un partage du pouvoir. Il y a, dans un établissement en projet, deux types de tâches : gérer le quotidien et préparer lavenir. Il ne saurait y avoir stricte séparation, encore moins antagonisme. Mais il importe de dégager les conditions dune direction qui ne soit pas entièrement liée aux pesanteurs budgétaires et administratives, qui incarne en quelque sorte la part dutopie sans laquelle il ny a pas de véritable projet.
Laissons de côté les tâches gestionnaires des chefs détablissement et intéressons-nous à la coordination de projet, qui peut être, selon les configurations, lun des rôles du chef détablissement ou une fonction assumée par un groupe plus large.
Tous les cas de figure peuvent être observés ou imaginés, selon la taille des établissements, selon que le projet implique tous les enseignants ou seulement un sous-ensemble, selon que le chef détablissement est le moteur de la démarche de projet, y participe, la soutient activement de lextérieur, la suit dun il indifférent ou la combat plus ou moins ouvertement
Le rôle de chef de projet est institutionnalisé dans certains secteurs, par exemple linformatique ou le développement technologique. Dans le cadre scolaire, en raison sans doute du caractère récent des démarches de projet, la coordination nest pas - pas encore ? - un métier, cest une fonction, à laquelle on est désigné, selon les cas, par le haut (chef détablissement, instance de financement), par une élection ou par un accord tacite.
Lorsque le projet implique lensemble de létablissement, il apparaît logique que le chef de projet soit aussi le chef détablissement, sil en existe. Bien des chefs détablissement veulent jouer ce rôle et nenvisagent pas de le déléguer ou de la partager. Dautres ne tiennent pas à lexercer en personne, en raison par exemple dune conception très gestionnaire de leur fonction, qui ne les incite pas à développer un leadership pédagogique. Même lorsque le chef détablissement est un moteur du projet, il est fréquent quil sadjoigne un professeur, auquel il délègue une bonne partie des tâches danimation et de coordination spécifiquement liées au projet. À linverse, un chef détablissement fortement engagé dans la coordination et le soutien du projet peut déléguer certaines tâches de gestion à des adjoints. En effet, même intéressé et impliqué, un chef détablissement a de nombreuses autres tâches et, sil est réaliste, il mesure quil ne pourra trouver constamment le temps et lénergie voulus à la fois pour dynamiser un projet et faire fonctionner létablissement au jour le jour.
Lavenir dira si le rôle de coordinateur de projet va se professionnaliser, se superposer au rôle, redéfini, du chef détablissement ou sinscrire dans le mandat dune équipe de direction élargie. Cela dépendra des cultures administratives et pédagogiques nationales, du degré de professionnalisation des métiers denseignant et de chef détablissement et de diverses circonstances locales.
Sil fallait risquer une orientation générale, je dirais :
Sil existe un conseil détablissement significatif, comme dans la réforme québécoise, ou un conseil dadministration, comme en France, cest évidemment par cette instance que le projet doit être approuvé et sa mise en uvre périodiquement contrôlée. Mais la coordination est une tâche plus régulière, qui met en uvre les grandes orientations et met en synergie les rôles et les efforts des uns et des autres. Lexistence dun " parlement " ne dispense donc pas de créer un groupe plus restreint de coordination du projet détablissement, si possible représentatif des groupes composant le conseil.
Coordonner un projet détablissement
Tendons danalyser de façon plus fine la fonction de coordination dun projet. Lentreprise est difficile, en raison de la diversité des démarches, des objectifs et des contextes, même dans un cadre national, a fortiori à léchelle internationale. On peut cependant esquisser un rapide inventaire. Il conduit à distinguer les tâches principales de la coordination dun projet détablissement, lorsquelle est mise au service dune autonomie durable, donc " raisonnable ".
1. Incarner symboliquement et pratiquement le projet à lintérieur de létablissement, en tant quil représente une rupture par rapport aux routines, un désir dinnovation, une démarche volontariste, une politique originale.
2. Travailler pour que lensemble des acteurs (parents, élèves, enseignants et autres personnels) développe, actualise et formalise une représentation claire des objectifs, de la démarche, des étapes, du calendrier du projet détablissement. Prendre une part importante dans la formulation orale et écrite, tant du consensus que des divergences identifiées.
3. Travailler en étroite collaboration avec le chef détablissement, mais sans se placer dans sa totale dépendance et en sappuyant sur lensemble des acteurs concernés.
4. Représenter le projet à lextérieur (avec le chef détablissement, sil nest pas lui-même coordinateur du projet), dans des réseaux ou face à diverses institutions qui peuvent faciliter ou entraver sa mise en uvre.
5. Parler avec chacun, souvent et de façon informelle, pour saisir les humeurs, souffrances, peurs, intentions et préoccupations des uns et des autres, y répondre ou mobiliser le groupe pour y répondre.
6. Anticiper les obstacles, proposer des méthodes pour les analyser et les surmonter.
7. Organiser le travail en commun, le débat et la décision, leur préparation (groupes et documents de travail).
8. Veiller à léquilibre des influences des divers acteurs, empêcher la marginalisation de ceux qui ont limpression de ne pas être entendus ou sont déçus par lévolution du projet.
9. Identifier et mobiliser (avec lappui du chef détablissement sil nest pas en première ligne), des ressources externes de formation, de supervision ou de médiation, au gré des besoins.
10. Gérer le temps, les énergies, la pression pour que le projet ne se retourne pas contre les acteurs (Haramein et Perrenoud, 1981), pour conserver un juste équilibre entre activisme épuisant et désinvestissement peu gratifiant.
11. Créer un climat de professionnalisation interactive et de respect mutuel, autorisant à travailler sérieusement sans se prendre au sérieux.
12. Accepter les difficultés de la coopération professionnelle et les tensions ou conflits quelle provoque. Ne pas les nier, tenter de les gérer par lexplicitation et lécoute.
13. Accepter de proposer plutôt que de décider, de cadrer le débat plutôt que de le dominer, dattendre que les choses mûrissent pour que les décisions engagent la majorité.
14. Pousser létablissement, dans toutes ses composantes, à lautoévaluation, à lexercice de la lucidité collective, sans devenir un Surmoi ou un Soviet.
15. Rester sensible aux aspects matériels du travail collectif, les gérer, obtenir des espaces, des temps, des ressources financières, des appuis, tout ce qui permet aux acteurs de se concentrer sur le projet plutôt que les conditions élémentaires dun fonctionnement démocratique.
Bien entendu, cela forme un idéal. Nulle instance de coordination ne maîtrise parfaitement toutes ces tâches. Cest dailleurs pourquoi il est utile denvisager des synergies, une division du travail, des coanimations. Ces tâches appellent des compétences transversales telles que :
Savoir écouter, sexprimer, rédiger, animer, négocier.
On sen doute, il faudrait un programme de formation de plusieurs années pour permettre aux coordinateurs de projets dacquérir méthodiquement de telles compétences. Actuellement :
On se trouve là devant une importante contradiction, à dépasser au plus vite : les systèmes éducatifs contemporains instituent lautonomie relative et la gestion par projets sans donner aux acteurs, dans le même temps, les moyens de les faire réussir. Il paraît urgent de développer des compétences de leadership coopératif et de coordination, sans les réserver aux chefs détablissement. Tous les acteurs qui le souhaitent, et notamment les professeurs, devraient être désormais formés à travailler en équipe et en projet, voire à lanimation et à la coordination.
Sans compétences spécifiques et pointues de leadership et de coordination, un collectif, surtout sil compte des dizaines de professionnels ou davantage, ne pourra sautogérer. Plus on veut démocratiser le pouvoir, plus il faut faire fonctionner des dispositifs complexes et fragiles, qui ont notamment pour but de permettre une gestion collective des tensions entre projet et mandat. Si les enseignants novateurs sont entièrement du côté du projet et le chef détablissement entièrement préoccupé du mandat, avec lappui de la fraction conservatrice du corps enseignant, chaque partie désavouera lautre au nom de sa propre logique. Il importe que tous les acteurs de létablissement puissent articuler constamment lune et lautre de ces logiques.
La tension garante de léquilibre
Il peut sembler paradoxal dinstaller volontairement une tension entre deux fonctions, voire deux groupes dacteurs au sein dune organisation. Pourtant, le paradoxe nest quapparent : la tension est inscrite dans la double logique du mandat et du projet. Elle ne peut disparaître que si létablissement renonce à une dynamique de projet ou entre au contraire en dissidence et séloigne de son mandat.
Si cette tension existe, pourquoi la nier ? Mieux vaut la mettre en forme. Idéalement, elle devrait non pas opposer des sous-ensembles, mais habiter chacun : dans une véritable cité, le citoyen est déchiré entre ses intérêts particuliers et le bien commun. Pour inconfortable quelle soit, cette tension est au principe de toute démocratie, même dans un univers professionnel, a fortiori dans lécole, un secteur du monde du travail plus dépendant que dautres du politique. On sait cependant (Derouet, 1988, 1992 ; Alter, 1990, 1993a ; Friedberg, 1992, 1997) que les organisations sont divisées, que novateurs et conservateurs saffrontent, que les uns se réclament dun projet de transformation et les autres du statu quo et de léquilibre. La tension induit donc presque toujours en un clivage entre divers sous-ensembles. Cest pourquoi le chef détablissement choisit parfois de se placer en position darbitre plutôt que de leader dune tendance, non par manque de courage, mais pour travailler au dialogue et au compromis tenant compte des deux logiques.
Il peut sembler évident de connecter lautonomie à lévaluation, en prenant ce mot dans un sens très général :
Même un établissement totalement autonome néchappe pas à une forme de lucidité et de transparence sur les effets de son action. Toutefois, le couplage autonomie-évaluation prend tout son sens lorsquil sagit détablissements dont lautonomie est octroyée, relative et réversible dans le cadre dune plus vaste organisation. Cest elle, alors, qui demande des comptes, comme une multinationale à ses filiales.
Lévaluation est en quelque sorte le " prix " de lautonomie : ne prenant plus ou ne contrôlant plus, une par une, toutes les décisions, le pouvoir central met en place une évaluation plus globale, a posteriori, qui simpose à chaque établissement et conditionne le maintien ou laccroissement de ses ressources, voire la confirmation de son autonomie, aussi relative soit-elle. Un établissement dont lévaluation ex post révélerait de graves erreurs de gestion, de tactique ou de stratégie pourrait être rappelé à lordre, mis en demeure de mieux faire et, si les choses se répètent ou saggravent, mis sous tutelle par la direction du réseau, qui pourrait par exemple revenir à un contrôle de gestion plus serré ou désigner un superviseur ou une nouvelle direction.
On peut reconnaître la nécessité de rendre des comptes sans pour autant placer cette pratique dans une logique dévaluation. Certes, se rendre compte et rendre des comptes consiste à faire létat des lieux et la synthèse des résultats, puis à mesurer lécart aux attentes et aux objectifs. Dans ce sens, il sagit bien dévaluer. Mais on évalue, dans ce sens banal, pour guider toute action. Cest un fonctionnement inséparable du rapport intentionnel au monde. Cela ne dicte aucune méthodologie, aucune instrumentation, aucun dispositif relevant dune " science de lévaluation ".
Savoir ce quon fait, en faire le bilan et en rendre compte sont des pratiques vieilles comme la délégation de pouvoir, le contrat ou la dépendance. Est-il indispensable de les placer aujourdhui, en priorité, dans le registre de lévaluation ? Ne vaudrait-il pas mieux les concevoir comme des pratiques discursives, argumentatives et contradictoires, appuyées certes sur des données, mais dont le cur est un travail négocié de construction de la réalité, qui peut sappuyer sur des outils scientifique mais ne sy réduit pas.
Lenjeu est de taille : faut-il former les chefs détablissements et leurs équipes à des méthodologies lourdes dévaluation, avec la médiation de dispositifs et doutils spécialisés, ou faut-il les former à la lucidité professionnelle et à lhabileté à expliquer ce quils font et à convaincre quils ont fait de justes choix et quon peut continuer à leur faire confiance ?
On se trouve de toute façon dans le registre de la justification. Celui auquel on accorde une large autonomie est appelé à faire la preuve quil en use avec discernement. Le modèle du débat judiciaire, contradictoire, argumenté, est peut-être plus judicieux que le modèle de la mesure ou du jugement dicté par une batterie dindicateurs. Cela ne veut pas dire quil faille sen remettre à lintuition. Tout ce qui peut être raisonnablement mesuré et objectivé offre une base au jugement. De là à déléguer entièrement lévaluation des établissements à des experts indépendants maniant des indicateurs standardisés, il y a un pas à ne pas franchir.
Lautoévaluation nest pas suffisante, pas plus que lenregistrement bureaucratique de quelques résultats (taux déchecs et dabandons, réussite à des examens nationaux, par exemple). Certains chefs détablissement sont de fins stratèges et de bons négociateurs. Ils sont capables de démontrer invariablement quils ont fait de leur mieux, compte tenu des informations et des forces disponibles et quil faut donc renouveler, voire accroître la confiance et les ressources quon leur accorde, pour leur permettre de continuer le travail. Il importe quen face, du côté des ministères, des commissions scolaires ou des pouvoirs organisateurs auxquels ils rendent compte, ils trouvent des interlocuteurs à leur mesure, constructifs mais pas naïfs, qui posent de bonnes questions et se donnent les moyens de franchir lapparence de respectabilité et defficacité que dresse, dans un premier temps, toute personne ou organisation évaluée.
" Lefficacité des établissements ne se mesure pas : elle se construit, se négocie, se pratique et se vit " (Gather Thurler, 1994b). Pourquoi ne pas alors former à construire, négocier, pratiquer et vivre le projet détablissement, pour en rendre compte " intelligemment ", sans masquer les difficultés, voire les échecs, en comprenant quà moyen terme, on ne peut se protéger derrière un rideau de fumée.
À charge pour les demandeurs de compte, en contrepartie, de comprendre ;
Le développement de procédures interactives dévaluation (Demailly, 1998 ; Demailly et al., 1998) suggère quon a besoin, pour se rendre dans les établissements, dobservateurs indépendants et avertis, capables dentrer dans une interaction à la fois critique et constructive avec les divers acteurs. Des indicateurs chiffrés et standardisés peuvent les aider dans leur tâche, mais non remplacer le travail de terrain.
Lenjeu est de taille : si une régulation technocratique a posteriori prenait le relais du contrôle bureaucratique a priori, ceux qui croient encore aux vertus du projet détablissement comme fédérateur dune cité à construire pourraient bien baisser les bras. Or, ce serait dommage. Devineau (1998) montre quen France tous les projets détablissements ne sont pas des fictions, que ce sont certes des discours, mais quils contribuent souvent à mobiliser les acteurs, à leur rendre de lespoir, à leur donner prise sur la réalité locale, à les aider à se situer par rapport aux politiques de léducation et à lesprit du temps. Il serait grave, sous prétexte de rationaliser la gestion, notamment au nom dune " culture de lévaluation " aussi assourdissante que sommaire, de déposséder les acteurs de leurs projets, au risque de les confirmer dans lidée que, décidément, les organisations éducatives ne sont pas apprenantes, faute de savoir faire confiance aux acteurs plutôt quaux procédures et aux indicateurs. Substituant un contrôle technocratique au contrôle bureaucratique, on accroîtra la lassitude des acteurs de linnovation (Alter, 1993b) en formulant des promesses dautonomie sans les honorer.
Lessard situe ces changements sur la toile de fond dune transformation de lÉtat :
L'État n'est donc pas disparu de la scène ; il demeure un acteur avec lequel il faut compter, un pouvoir régulateur de premier plan. Cependant, il ne construit plus ni ne cherche à étendre des monopoles ; il s'éloigne de la gestion immédiate ; il navigue plutôt à travers des eaux troubles à la recherche de partenaires ( ).
Cette transformation du rôle de l'État en éducation prend la forme d'une décentralisation (ou une déconcentration) de l'autorité vers les écoles de telle sorte que celles-ci puissent prendre des décisions significatives au plan de l'allocation des ressources, mais à l'intérieur d'un cadre national qu'on renforce tant bien que mal ; avec ce déplacement de la responsabilité et de l'autorité, des mécanismes d'imputabilité et d'évaluation sont mis en place ; ces temps-ci, l'auto-évaluation et l'évaluation institutionnelle font courir les cadres scolaires et assurent le succès de colloques et de publications spécialisées (Lessard, 1998, p. 31).
Une partie de lavenir de lautonomie des établissements se jouera sur lautonomie relative du système éducatif à légard de la société globale et de lÉtat. Sil saligne sur la culture du contrôle de qualité (Gather Thurler, 1998), du partenariat conçu comme échange de prestations et de lévaluation technobureaucratique qui prévaut dans les grandes administrations et les entreprises, on peut imaginer que lautonomie proposée/imposée sera rejetée au nom de valeurs libertaires et humanistes et du respect de la diversité et de la culture, mais surtout en raison du décalage entre les risques quelle invite à prendre et le peu de prise quelle donne aux acteurs.
Bref, si autonomie et empowerment ne vont pas de pair (Gather Thurler, 1999), les acteurs ne se sentiront pas concernés. Si le système éducatif invente des formes de gestion qui tiennent compte de la diversité des écoles, de la réalité du travail de prise en charge de personnes, des fortes composantes idéologiques, relationnelles et culturelles du métier, et sil donne un réel pouvoir aux collectivités professionnelles, il se peut quune voie originale soit ouverte. Autant de conditions qui nadviendront que si lon y travaille !
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