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Das gesamtschweizerische Monopol von Post, Telegrafie und Telefonie stammt aus dem 19. Jahrhundert. Nach dem Ersten Weltkrieg erfolgte die Integration der drei Bereiche in eine gemeinsame staatliche Behörde, die PTT. Zu Beginn der 1990er-Jahre setzte sich die Einsicht durch, dass Telekommunikationsdienstleistungen in einem freien Markt effizienter erbracht werden. Die Liberalisierung des Sprachtelefondienstes durch die EU 1998 war die Geburtsstunde der heutigen Swisscom. Weitere Privatisierungsschritte werden allerdings vom Parlament blockiert.
Anlässlich des Börsengangs im Herbst 1998 verkaufte der Bund rund 35% seiner Anteile der Swisscom. Eine vollständige Privatisierung war gesetzlich ausgeschlossen und politisch auch nicht opportun. Positiver Nebeneffekt der Teilprivatisierung war, dass sich damit auch das Anlagerisiko der Eidgenossenschaft bzw. des Steuerzahlers reduzierte. Bis 2015 senkte der Bund seinen Aktienanteil an der Swisscom weiter auf das gesetzlich vorgeschriebene Minimum von 51%. Wie die Abbildung 1 zeigt, ist diese Beteiligung im europäischen Vergleich jedoch noch immer ungewöhnlich hoch.
Die Spätfolgen der verpassten Marktöffnung
Die Konsequenz dieser halbherzigen Privatisierung Ende der 1990er-Jahre dürfte die ungebrochen starke Marktstellung der vormaligen Monopolistin Swisscom sein. So verharren etwa die Marktanteile der Swisscom im Mobilfunkbereich bis heute auf beinahe 60%. Verglichen mit den Marktanteilen anderer historischer staatlicher Mobilfunkanbieter in Europa stellt dies einen unangefochtenen Spitzenwert dar. Noch extremer verlief die Entwicklung im Bereich der Breitbandanschlüsse (DSL/FTTx), wo die Swisscom ihren Marktanteil in den letzten zehn Jahren von 68% auf 79% erhöhen konnte.
Neben diesen hohen Marktanteilen fällt der Schweizer Telekom-Markt überdies seit Jahren durch hohe Endkundenpreise für Festnetz-, Mobil- und Breitbanddienstleistungen auf. So gehören etwa die Mobilfunkpreise in der Schweiz – trotz eines allgemeinen Preisrückgangs in den letzten Jahren – nach wie vor zu den höchsten in Europa. Wie Abbildung 2 zeigt, lag der Preis für einen durchschnittlichen Korb an Sprach- und Datenverbindungen für einen Nutzer mit mittlerem Bedarf (100 Anrufe und 500 MB Daten) in der Schweiz auch 2015 noch 8 € über dem OECD-Durchschnitt. Auch im direkten Vergleich mit unseren Nachbarländern schneidet die Schweiz schlecht ab: Die Preisdifferenz zu Deutschland beträgt über 17 €, jene zu Frankreich knapp 14 € und auch in Italien ist der betrachtete Warenkorb fast 9 € billiger.
Interessenkonflikte und zunehmende finanzielle Risiken
Die Probleme, die sich für den Bund aus seiner Mehrheitsbeteiligung an der Swisscom ergeben, sind auf der politischen Ebene seit langem diskutiert. Einerseits beinhaltet seine Rolle als Eigentümer, Kunde und Regulator der Swisscom grosses Potenzial für Interessenskonflikte: Es ist nicht auszuschliessen, dass die Swisscom gegenüber ihren Konkurrenten bevorzugt wird, sei dies über nicht-wettbewerbsneutrale Regulierung, einen privilegierten Zugang zur Politik oder auch geringere Kapitalkosten infolge einer impliziten Staatsgarantie.
Anderseits setzt sich der Bund als Haupteigentümer der Swisscom zunehmend unternehmerischen und finanziellen Risiken aus. Das traditionelle Modell von Telekom-Unternehmen als reine Infrastrukturanbieter und Netzbetreiber ist längst passé – damit lässt sich in der digitalen Welt kaum noch Geld verdienen. Wenig überraschend richten die Telekom-Unternehmen (so auch die Swisscom) ihr Geschäftsmodell immer mehr auf die Bereitstellung von IT-Dienstleistungen und Medieninhalten aus. Die Swisscom entfernt sich mehr und mehr vom klassischen Service-public-Anbieter, der sie in der Vergangenheit war und expandiert in hart umkämpfte Märkte, in denen sie mit international tätigen IT-Anbietern, Suchmaschinen, Social Media, Streaming-Plattformen und anderen Telekom-Unternehmen in Konkurrenz steht.
Handlungsunfähige Politik
Bis anhin konnte sich das Parlament nicht dazu durchringen, auf diese Situation zu reagieren. Schon im Jahr 2006 schlug der Bundesrat vor, seine Beteiligung an der Swisscom zu veräussern, scheiterte aber damit im Parlament. 2010 wurde die Eignerproblematik in einem Bericht des Finanzdepartements angesprochen und 2014 erneut im Fernmeldebericht des Bundesrates thematisiert. In ihrem Länderbericht zur Schweiz wies überdies die OECD auf die potenziellen Governance-Probleme im Zusammenhang mit der Swisscom hin, und 2016 forderten verschiedene Parlamentarier Privatisierungsschritte. Dass die zum Teil noch hängigen Vorstösse im Parlament Gehör finden, ist unwahrscheinlich, was vor allem auch deshalb zu bedauern ist, weil mit der Expansion der Swisscom in internationale Märkte neue unternehmerische Risiken für den Bund und die Steuerzahler entstehen.
Dieser Text ist eine leicht gekürzte Fassung des 4. Kapitels der Avenir-Suisse-Publikation «Das Märchen vom Tafelsilber – Eine Privatisierungsagenda für die Schweiz» (2016).