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Faut-il regrouper les échanges de droits d'émission suisses et européens?
Le Protocole de Kyoto a fait des échanges de droits d'émission un pilier de la politique climatique et établi plusieurs marchés des émissions de gaz à effet de serre. Parallèlement, divers systèmes nationaux et régionaux d'échanges de droits d'émission ont vu le jour, le plus grand étant celui de l'Union européenne (UE) qui en a fait son principal instrument de réduction des émissions de gaz à effet de serre. En combinant ce système à d'autres, l'UE vise à créer un marché global des émissions, seule manière d'éviter les distorsions de concurrence dues aux différences de prix du CO2. La Suisse doit décider si elle veut associer son système à celui de l'UE. Le présent article examine cette question sous l'angle économique.
Parallèlement à la taxe sur le CO2, la Suisse va mettre en place un système d'échange des droits d'émission (Sede). On peut dès lors se demander s'il ne serait pas judicieux de l'associer à celui de l'UE. Cela permettrait de lier les deux négoces de droits d'émission. Il faudrait pour cela que des deux côtés, on reconnaisse ces droits comme équivalents. Une étude montre que les problèmes techniques que poserait une telle association pourraient être résolus 1 Voir Ecoplan/Natsource (2006).. Examinons à présent la question des conséquences économiques 2 Voir Aeppli (2007)..
Résultats escomptés d'une association, fondés sur la théorie économique
Une association décloisonnerait les marchés de droits d'émission suisses et européens. Ses gains économiques sont comparables à ceux découlant de la libéralisation d'un marché de produits: les coûts de production baissent en même temps que ceux nécessaires à la réalisation d'un objectif de réduction donné. Ces baisses s'expliquent par les différences existant d'une région à l'autre entre les coûts de réduction d'un même volume d'émissions: diminuer les émissions ne coûte, en effet, pas la même chose partout. Une association permet d'échanger des réductions d'émissions onéreuses dans un Sede avec d'autres meilleur marché dans un autre système. Plus la différence entre les coûts de réduction des émissions est grande, plus les économies qu'une association permet de réaliser sont importantes. Une telle union entraîne, par ailleurs, une augmentation du nombre d'acteurs du marché, et donc de sa liquidité. Cela réduit les risques pour les entrepreneurs ainsi que les coûts de transaction des échanges. L'efficacité du marché s'en trouve renforcée. Une association n'influence pas en soi le volume total des émissions négociées dans les Sede, elle entraîne seulement leur déplacement régional. À long terme, la baisse des coûts de réduction des émissions peut, toutefois, inspirer d'autres objectifs plus ambitieux. Les réticences politiques perdraient en virulence avec la baisse des coûts. Du reste, si l'on veut atteindre le niveau établi par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec) et stabiliser la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, il faudra se fixer des objectifs d'une autre ampleur qu'actuellement.
L'achat de droits permet-il réellement de réduire les émissions?
Dans les débats politiques actuels, on demande souvent si un achat de droits d'émission à l'étranger correspond effectivement à une réduction équivalente des polluants. Pour l'Europe, la réponse est oui sans conteste. Le Sede européen attribue à chaque entreprise participante une quantité définie de droits. Le volume total des émissions est donc clairement déterminé. Une entreprise qui vend des droits doit réduire ses propres émissions d'autant. Ce système fonctionne à condition que les contrôles soient fiables et les sanctions élevées en cas d'infraction, ce qui est généralement le cas. L'achat de droits européens entraîne par ailleurs des réductions d'émission dans les pays industrialisés, ce qui oblige à recourir aux technologies les plus modernes, et favorise donc leur développement.
Effets économiques d'une association
Le marché européen des émissions couvre des droits d'émission correspondant à un volume d'environ 2200 millions de tonnes de CO2. En comparaison, le marché suisse des émissions est minuscule: il portera sur environ 4 millions de tonnes d'émissions de CO2 (voir tableau 1). Une association n'aurait, par conséquent, quasiment aucun impact sur le marché européen. Le marché suisse, en revanche, serait métamorphosé. Les bénéfices économiques d'une association dépendent dans une large mesure de la différence des coûts de réduction des émissions entre les deux systèmes. Or les écarts entre l'UE et la Suisse sont considérables. Alors que la Fondation centime climatique paye 70 francs aux entreprises suisses par tonne de CO2 supprimée entre 2008 et 2012, les droits d'émission européens pour 2008 coûtent environ 30 francs la tonne et on esti-me qu'ils s'élèveront à environ 55 francs en 2012.
Structure économique et potentiel d'économies
La différence de prix entre les droits d'émission européens et suisses tient, d'une part, à la production d'électricité exempte d'émissions de CO2 et, d'autre part, à la structure économique de la Suisse. Notre pays a un secteur tertiaire fortement développé qui, par excellence, produit peu d'émissions; l'industrie lourde, qui recèle de forts potentiels de réduction, n'occupe, en revanche, pas une place très importante. Si les Sede sont regroupés, les entreprises suisses pourront participer au marché européen des émissions, où les prix sont plus faibles, ce qui, à court terme, pourrait faire chuter le prix du CO2 dans notre pays. Les réductions d'émission se trouvent ainsi déplacées d'un pays industrialisé où les coûts de réduction sont élevés vers un autre où ils sont plus faibles. À plus long terme, il faut s'attendre à ce que, dans un marché regroupé, les potentiels de réduction des émissions de l'UE soient intégralement exploités et que, par conséquent, les coûts des deux systèmes se rapprochent.
Amélioration de l'efficacité du marché
Outre ces gains commerciaux typiques, d'autres réductions de coûts peuvent être réalisées en Suisse par le biais d'une amélioration de l'efficacité du marché. On présume que la liquidité du marché des émissions suisses ne sera pas très forte. Cette faiblesse de l'offre et de la demande - l'une et l'autre ne correspondant pas toujours - rendra difficile l'achat et la vente de droits d'émission. Il en résulte de fortes variations de prix. Les coûts liés à l'achat ou à la vente de droits s'accroissent, par ailleurs, dans les marchés à faible liquidité, puisque la recherche du partenaire adéquat demande un certain travail. Les marchés à liquidité faible pâtissent de risques et de coûts qui entravent leur efficacité. C'est ainsi qu'une société procédera, par exemple, elle-même aux réductions de CO2, bien qu'il lui serait moins onéreux d'acheter les droits d'émission offerts par une entreprise extérieure. D'un autre côté, une société qui pourrait encore réduire ses émissions sans que cela lui coûte cher ne le fera peut-être pas, parce qu'elle ne sera pas sûre de parvenir à revendre les droits d'émission ainsi dégagés. Des frais de transaction élevés risquent, en outre, de faire perdre toute rentabilité à un projet profitable à la base. Le marché européen des émissions est, de par sa taille, très liquide. En associant les deux systèmes, les congestions du marché suisse pourraient être évitées, ce qui accroîtrait son efficacité et diminuerait le coût de réalisation de l'objectif visé.
Quelles sont les branches suisses qui profiteraient d'une association?
Les branches gourmandes en énergie seraient les principales bénéficiaires d'une association de ce genre. Elle resterait, en revanche, sans incidence sur celles consommant peu d'énergie. Aucune branche ne devrait pâtir d'une association. Plus le CO2 occupe une place importante dans les coûts de production, plus la réduction de son prix diminue les coûts d'une entreprise et accroît sa compétitivité. C'est pour cette raison que les branches à forte consommation d'énergie sont celles qui profiteraient le plus d'une association; sont particulièrement concernées les entreprises dont la majorité des concurrents sont établis à l'étranger, comme les producteurs de ciment. Un prix unique du CO2 dans l'UE et en Suisse leur serait particulièrement bénéfique, car cela leur garantirait les mêmes coûts qu'à leurs concurrents européens. Le gain de souplesse lié à la liquidité du marché des émissions européen est important pour les entreprises gourmandes en énergie. Il limite les risques et les coûts de transaction du commerce des droits d'émission. Les entreprises dont les besoins énergétiques s'inscrivent dans la moyenne ne profiteront que faiblement d'une telle association, les coûts d'émission influençant peu leurs coûts globaux. Pour l'heure, la souplesse qu'offre le Sede suisse leur suffit. À plus long terme, il n'est, toutefois, pas exclu que l'achat de droits d'émission européens prenne davantage d'intérêt en fonction du renchérissement relatif des réductions supplémentaires d'émissions au sein de l'entreprise. Rien ne change pour les établissements qui ne consomment que très peu d'énergie et qui ne sont pas pris en compte dans le Sede, comme ceux du tertiaire. Sous le régime actuel, ils payent la taxe sur le CO2.
Quels bénéfices avant 2012?
Réduire les émissions de CO2 implique des investissements dans les techniques de production, dont la mise en oeuvre demande du temps. C'est la raison pour laquelle la plupart des entreprises suisses ont déjà entamé le processus afin de remplir leurs obligations d'ici 2012. Certaines sont déjà dans la phase d'application. Dans l'intervalle, les possibilités sont minces de remplacer une réduction d'émissions suisses par une variante européenne moins chère. Jusqu'en 2012, les seuls avantages d'une association pour l'économie suisse seraient la baisse des risques et le gain de souplesse dans les échanges de droits d'émission. Ceci profite principalement aux entreprises qui consomment beaucoup d'énergie. Le marché suisse des émissions suffit aux entreprises moyennes consommatrices d'énergie pour amortir leurs risques. Le gain de souplesse qu'apporte une association n'a pas d'intérêt pour elles.
Quels bénéfices après 2012?
Les bénéfices d'une association se feront sentir plutôt dans une perspective à long terme, après 2012. Les décisions en termes d'investissements seront alors prises sur la base du prix unique du CO2 en Suisse et dans l'UE, de la baisse des risques et de celle des coûts de transaction. Les concurrents suisses et européens lutteront alors à armes égales. Si les entreprises à consommation moyenne d'énergie favorisent de plus amples réductions d'émission, elles profiteront elles aussi considérablement du regroupement des Sede. Leurs potentiels de réduction à moindre coût seront dans une large mesure épuisés d'ici 2012. L'achat de droits d'émission européens deviendra alors pour elles une option intéressante. Une baisse du prix de réduction des émissions pourrait également profiter à l'environnement. Si celle-ci peut se faire à moindre coût, les milieux économiques seront prêts à accepter un renforcement des objectifs en ce domaine. Une association pourrait donc être synonyme d'objectifs de réduction plus ambitieux pour la Suisse après 2012.
Conclusion
La Suisse peut tirer des avantages économiques en associant son Sede à celui de l'UE. Étant donné que les jalons pour les réductions de CO2 à effectuer d'ici 2012 sont déjà posés, les gains résultant d'une association sont encore minimes avant cette date et se limitent dans une large mesure à la réduction des risques. À partir de 2012, les décisions d'investissements seront prises en tenant compte de la possibilité d'échanger des droits d'émission avec l'UE. Ceci devrait réduire considérablement le coût des objectifs de réduction. La baisse des risques devrait avoir le même effet. Le prix unique du CO2 permettra, en outre, aux entreprises suisses de lutter à armes égales avec leurs concurrentes européennes. Leur compétitivité en sera renforcée. À court terme, les branches peu gourmandes en énergie ne verront guère de différence après une association des Sede. Cet état de fait changera si elles encouragent des réductions après 2012. Comme les entreprises à faible consommation d'énergie ne participent pas aux échanges de droits d'émission, elles ne sont pas concernées par une association. Aucune branche n'aura à souffrir de l'association. Quant au marché européen, il en sentira à peine les effets. L'incidence ne sera donc ni positive ni négative pour l'UE. Du point de vue suisse, les avantages économiques et écologiques justifient le regroupement des systèmes d'échange des droits d'émission.
Encadré 1: Réductions de CO2 en Suisse Même en cas d'association, il est probable que les entreprises suisses procéderont à des réductions d'émission sur le territoire national. Lorsque des entreprises réduisent leurs émissions de CO2, leur rendement énergétique est généralement meilleur, ce qui signifie une baisse des coûts. Investir dans la réduction d'émission reste donc payant. On s'attend par ailleurs à ce que les prix de l'énergie grimpent sérieusement au cours des prochaines années, ce qui devrait inciter les entreprises à procéder à des réductions internes de CO2. Par ailleurs, il se pourrait que des investissements pour le moment peu rentables le deviennent dans quelques années. Les entreprises pourraient se forger une image «verte», une autre raison pour elles de réduire leurs propres émissions au lieu d'acheter des droits. Il est aujourd'hui de bon ton de faire de la gestion d'entreprise écologique. Même les marchés boursiers réagissent à ce type de politique environnementale. Le Conseil fédéral veut, par ailleurs, que d'autres mesures permettant d'améliorer l'efficacité énergétique de la Suisse soient intégrées à la stratégie énergétique. Ces mesures sont en cours d'élaboration et devraient être approuvées avant la fin de l'année.
Encadré 2: Références bibliographiques - Aeppli Damaris, Wirtschaftliche Auswirkungen einer Verknüpfung des schweizerischen und europäischen Emissionshandelssystems, 2007. Commande de la version électronique: <email-pii>. - Ecoplan/Natsource, Linking domestic Emission Trading Schemes to the EU ETS. Tetris Deliverable 2, Berne/Londres, 2006.