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La Convention sur les réfugiés, ou plus exactement la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, a fêté ses 70 ans. Elle fut conclue à Genève. Mère de toutes les procédures d’asile nationales, elle détermine les conditions pour obtenir le statut de réfugié ainsi que les droits et obligations liés à un tel statut. Elle consacre le principe cardinal du non-refoulement, selon lequel toute personne réfugiée ne peut être renvoyée de force dans un pays où sa vie ou sa liberté serait gravement menacée.
À son origine, la Convention n’avait pas un caractère universel
À l’occasion de cet anniversaire, certaines voix ont appelé à une révision, voire à une abrogation pure et simple d’une convention qui se limitait initialement à protéger les réfugiés européens au sortir de la Deuxième Guerre mondiale. En effet, à son origine, la Convention n’avait pas un caractère universel. Sa définition comprenait une restriction temporelle et géographique stipulant que le statut de réfugié pouvait être uniquement accordé pour des événements survenus en Europe avant le 1er janvier 1950. Elle reflétait la réalité d’une époque où les camps en Europe abritaient encore des personnes déplacées originaires des pays d’Europe de l’Est qui ne désiraient plus rentrer dans leur pays d’origine. (Il n’est pas inutile de rappeler qu’au sortir de la guerre, l’Europe comptait plus de onze millions de personnes déplacées. Le dernier camp fut fermé en 1959.) Toutefois, le Protocole relatif au statut des réfugiés, conclu à New York le 31 janvier 1967, leva ces deux restrictions conférant ainsi un champ d’application universel à la Convention de 1951.
Au fil des années, la définition du réfugié s’est également élargie pour inclure les victimes de persécutions non-étatiques, tant qu’elles n’arrivent pas à recevoir une protection de leurs droits humains fondamentaux dans leur pays d’origine. Quelle que soit l’interprétation du concept de persécution, le statut de réfugié ne peut être octroyé qu’après une procédure d’asile des pays signataires de la Convention (ou du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés) qui reconnaît ou rejette le statut de réfugié.
La Convention de 1951 n’a pas été créée pour gérer les crises migratoires, mais pour protéger les victimes de persécution
Face à l’afflux de migrants aux limes de l’Europe, en Méditerranée, à la frontière polonaise ou dans les Balkans, il existe une tentation toujours plus persistente de proclamer l’obsolescence de la Convention, mais cela ne résoudra absolument rien. La Convention de 1951 n’a pas été créée pour gérer les crises migratoires, mais pour protéger les victimes de persécution. Les difficultés actuelles ne se situent pas tant au niveau du droit des réfugiés, mais à celui de l’identification d’un État chargé de déterminer qui est réfugié et qui ne l’est pas. Sur ce point, le droit international n’offre pas une grande clarté.
L’article 14 de la déclaration des droits de l’Homme de 1948 stipule que confrontée à la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays, mais l’article omet de mentionner dans quel pays ce droit peut s’exercer. Une telle omission n’a rien de fortuit. L’octroi de l’asile et la reconnaissance du statut de réfugié demeurent un attribut de la souveraineté étatique jalousement défendu. Toutes les tentatives de rédiger une convention internationale sur l’asile territorial ont échoué à ce jour. En clair, les États signataires de la Convention de 1951 n’ont pas une obligation légale d’offrir l’asile, par contre ils ne peuvent renvoyer un réfugié dans un pays où il court des risques graves pour sa vie et sa liberté.
Au niveau européen, les traités de Dublin ont tenté de donner une réponse à l’épineuse question d’identifier le pays chargé d’examiner la requête de tout demandeur d’asile qui arrive dans l’espace Schengen. La solution actuelle détermine que le pays responsable sera l’État où le demandeur d’asile a fait son entrée dans l’espace Schengen. Une telle approche impose toutefois un fardeau disproportionné sur les pays aux frontières terrestres et maritimes de l’espace Schengen où les migrants viennent frapper aux portes de l’Europe. Une révision est souhaitable.
L’Europe n’est pas le seul continent confronté aux problèmes d’afflux de migrants
La gestion de la migration contemporaine pose des défis immenses liés entre autres à la globalisation, aux conflits armés, à l’écart grandissant entre pays riches et pays pauvres, ou au changement climatique. L’Europe n’est pas le seul continent confronté aux problèmes d’afflux de migrants. L’Afrique, l’Asie et les Amériques le sont également dans des proportions majeures.
Parmi tous ces migrants, qui est réfugié et qui ne l’est pas ? Quel État est-il chargé d’examiner la demande d’asile ? Quelles sont les procédures en place pour le renvoi des déboutés ? Dans quelle mesure serait-il possible d’ouvrir des voies légales de migration ? Autant de questions qui ne peuvent être résolues hors d’un contexte multilatéral. En esquissant des réponses à ces questions complexes, il faut éviter de se tromper de cible. On ne saurait imputer à la Convention de 1951 tous les maux dont souffre une gestion chaotique de la migration actuelle. L’abroger serait faire injure aux millions de vies qu’elle a sauvées au cours de ses sept décennies d’existence et qu’elle continuera à sauver dans les années à venir !