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Les premières caisses de chômage sont essentiellement l’œuvre des organisations syndicales naissantes. La loi fédérale sur l’assurance chômage de 1924 leur accorde des subventions qui assurent leur survie économique, ainsi que le développement de caisses publiques et paritaires. L’introduction de l’assurance obligatoire en 1976 va modifier en profondeur le rôle des caisses de chômage.
Hormis quelques expériences menées par les villes de Berne, Saint-Gall, Zurich et par le canton de Bâle-ville à la fin du 19e siècle, les premières caisses de chômage sont essentiellement crées par les syndicats. L’objectif est celui de venir en aide aux membres des syndicats, de limiter la pression sur les salaires et d’encourager l’affiliation de nouveaux adhérents. Les syndicats rattachés dès 1880 à l’Union syndicale suisse (USS), tout comme les dirigeants des syndicats chrétiens, proches du Parti démocrate-chrétien, prônent l’entraide ouvrière tout en revendiquant un système de subventionnement fédéral, qui est adopté en 1924. L’assurance est facultative, les salariées et salariés qui remplissent les conditions imposées par la loi peuvent s’assurer auprès d’une caisse. C’est également la caisse qui est responsable d’octroyer les prestations et de contrôler que les personnes sont bien au chômage pour des raisons indépendantes de leur volonté.
En 1924, moins d’un dixième de la population active est assurée et les caisses syndicales regroupent 94% de cet effectif. A elles seules, les caisses de la Fédération des ouvriers sur métaux et horlogers (FOMH), et de la Fédération des ouvriers du bois et du bâtiment FOBB couvrent respectivement 20% et 10% de l’ensemble des personnes assurées.
L’octroi de subventions fédérales ainsi que l’augmentation du nombre de personnes sans emploi à cause de la crise économique des années 1930 vont encourager la création de caisses publiques et paritaires (gérées et partiellement financées par les employeurs). Pour les communes et les cantons, ces caisses auxquelles contribuent les salariés et salariées et qui bénéficient de subsides de la Confédération permettent de limiter les charges de l’assistance publique (pauvreté). Les employeurs, en particulier dans les secteurs de l’habillement, du textile et de la chaussure, sont également intéressés à organiser leurs propres caisses afin de stabiliser la main-d’œuvre et de limiter la syndicalisation. Comme les caisses publiques et paritaires se développent surtout dans des secteurs féminisés (textile et horlogerie), elles contribuent à augmenter le nombre de femmes assurées, alors que ces dernières demeurent sous-représentées au sein des caisses syndicales. Contrairement aux caisses syndicales et paritaires, les caisses publiques sont en effet obligées d’accepter toute personne qui remplit les conditions législatives pour s’assurer (l’exclusion de ce que les assurances considèrent comme des « mauvais risques » n’est pas possible). Dès 1933, le nombre de femmes assurées au sein des caisses publiques est supérieur à celui des caisses syndicales.
Entre la crise des années 1930 et les années 1960, les caisses syndicales regroupent un peu moins de la moitié des personnes assurées, les caisses publiques environ un tiers et les caisses paritaires, un cinquième. Si le nombre des personnes assurées est relativement stable (environ un demi-million durant toute la période), la part de population active assurée décroît sensiblement, passant ainsi de 25% à 16% entre 1945 et la fin des années 1960. La crise économique des années 1970 (1975–1979) va encourager de nouvelles affiliations et l’introduction de l’obligation d’assurance en 1976 va élargir la couverture à presque l’ensemble du salariat.
L’arrêté fédéral du 8 octobre 1976 et la Loi fédérale sur l’assurance chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité du 25 juin 1982 vont également changer l’organisation et l’administration de l’assurance. Les caisses (publiques, syndicales ou paritaires) n’ont désormais plus de membres qui leur sont propres et les personnes s’inscrivent dans une caisse uniquement lorsqu’elles veulent faire valoir un droit à une indemnité de chômage. Le financement est également uniformisé et centralisé par le prélèvement d’une cotisation sur les salaires et la redistribution aux caisses de l’argent nécessaire au paiement des indemnités et aux frais administratifs. Les tâches de contrôles sont également centralisées au sein des administrations communales et cantonales, notamment avec la création en 1995 des Offices régionaux de placement. Ces derniers sont responsables du placement et du contrôle de l’aptitude et la disponibilité au travail des personnes au chômage. Les caisses de chômage restent toutefois chargées d’administrer certaines sanctions, notamment si une personne se trouve au chômage « par sa propre faute » (par exemple en cas de démission volontaire). Dans ce cas, la sanction peut aller jusqu’à la suppression de trois mois d’indemnités.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Tabin Jean-Pierre, Togni Carola (2013), L’assurance chômage en Suisse. Une sociohistoire (1924-1982), Lausanne; Togni Carola (2013), Le genre du chômage. Assurance chômage et division sexuée du travail en suisse (1924-1982), Thèse de doctorat, Université de Berne. HLS / DHS / DSS: Assurance chômage (AC).
(12/2014)