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Wollte man versuchen, das 21. Jahrhundert auf einen Haupttrend zu beschränken, käme dafür nur ein Kandidat in Frage: die Urbanisierung. Zum ersten Mal in der Menschheitsgeschichte lebt die Hälfte der Weltbevölkerung in Städten. In den Medien wird vor allem die Frage diskutiert, welche Auswirkungen dieser Prozess auf das weltweite Wirtschaftswachstum haben wird. Dabei sollte man jedoch nicht vergessen, dass die Urbanisierung einen ebenso nachhaltigen Einfluss auf die Diplomatie haben dürfte – und auf die Selbstbestimmung von Nationalstaaten.
Das lässt sich am Beispiel von zwei grossen, weltweiten Problemen zeigen: der Sicherheit und dem Klimawandel. Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in New York oder 2008 in Mumbai machten sich beide Städte daran, ihre Sicherheitsinfrastruktur und ihre Nachrichtendienste zu stärken. Inzwischen ist es ihnen gelungen, in Eigenregie eine weit bessere Terrorabwehr zu entwickeln, als Washington oder Delhi sie ihnen hätten bieten können. Im Nahen Osten hat das glamouröse Dubai in Sicherheitsfragen ebenfalls das Zepter übernommen und tritt zunehmend aus dem Schatten von Abu Dhabi, der Hauptstadt der Vereinigten Arabischen Emirate.
Nun liesse sich einwenden: Das ist ja ganz schön, aber was sollen einzelne Städte gegen den Klimawandel unternehmen können? – Zwei Jahrzehnte Klimadiplomatie haben leider kaum Fortschritte erzielt. Noch immer gibt es zur Verringerung von CO2-Ausstössen kein wirklich effektives globales Programm. Doch dafür entstehen zunehmend vielversprechende Städtekooperationen. Die C40-Initiative, 2006 von Ken Livingstone, damals Bürgermeister von London, gegründet, vereint über 60 Städte. Deren Vertreter treffen sich regelmässig, um sich über die besten Verfahren, Technologien und Public-Private-Partnerships zur Senkung des CO2-Fussabdrucks auszutauschen. Was die Nachhaltigkeit von Gebäuden, Entsorgungssystemen und Transportmitteln angeht, übertreffen die von den C40-Mitgliedern gesetzten Standards inzwischen die in zwischenstaatlichen Verhandlungen beschlossenen Vorgaben erheblich.
Städte beginnen zunehmend, diplomatische und ökonomische Funktionen zu übernehmen, die bisher das Privileg von Nationalstaaten waren. Deshalb kann man sich zu Recht fragen, ob es angemessen ist, noch von internationalen Beziehungen zu sprechen.
Urbanes Mittelalter
Um die Rolle, die Städte in diesem Jahrhundert übernehmen werden, zu verstehen, hilft ein Blick in die Vergangenheit. Städte waren die erste Form befestigter Siedlungen, welche die Menschen kannten – und lange vor Nationalstaaten wohl auch die ersten diplomatischen Akteure. Die antiken mesopotamischen und anatolischen Städte beispielsweise sandten regelmässig diplomatische Vertreter aus, um sich gegenseitig anzuerkennen; ihre Kaufleute brachen zu gegenseitigen Handelsmissionen auf. Im Mittelalter und während der Renaissance stützte sich die Diplomatie weiterhin auf Stadtstaaten, vor allem in Italien, während in Nordeuropa die Hanse den Ton angab. Die intensive diplomatische Konkurrenz dieser beiden Akteure trug zum Niedergang des Heiligen Römischen Reiches bei, befeuerte aber gleichzeitig die kommerzielle Revolution und die Entdeckungsfahrten über den Atlantik und nach Asien. Selbst nach dem Westfälischen Frieden von 1648, der weithin als der Beginn einer Bewegung hin zu eigenständigen Nationalstaaten betrachtet wird, blieb die Diplomatie eine heterogene Angelegenheit. Das änderte sich erst nach dem Wiener Kongress. Nationalstaaten sind also erst seit etwa zweihundert Jahren die einzigen diplomatischen Akteure. Aus «städtischer» Sicht ist das eine sehr kurze Zeitspanne.
Selbst die Globalisierung beinhaltet mehr als bloss das Verschwinden von Landesgrenzen. Sie ist auch ein zwischenstädtisches Phänomen. Laut einer Studie des McKinsey Global Institute wird die gesamte Weltwirtschaft von ungefähr 400 Städten repräsentiert. Entsprechend stützen sich die weltweiten Verbindungen im Flugverkehr auf die Entwicklung stabiler Hubs wie Chicago, London, Zürich oder Singapur. Diese wiederum tragen die Globalisierung weiter zu kleineren Städten in ihrem Einflussbereich. So färbt die Internationalität Zürichs und Genfs auf beide Regionen und über die Landesgrenzen hinaus bis in das Umland ab.
Magnete für ausländisches Kapital
Das Globalization-and-World-Cities-Forschungsprojekt (GaWC) der Universität von Loughbourough zeigt auf, dass Weltstädte ganze Netzwerke von Unternehmensdienstleistern angezogen und so – gemeinsam mit der Finanzbranche und dem privaten Sektor im allgemeinen – massgeblich zur Internationalisierung der Finanzströme beigetragen haben. Auch die zahlreichen Börsenfusionen der letzten Jahre zeugen vom zunehmenden Einfluss der Städte: Die Verbindung zwischen New York und Frankfurt infolge der Gespräche, die 2011 über den Zusammenschluss von NYSE Euronext und der Deutschen Börse geführt wurden, war nur der erste Hinweis auf einen viel grösseren Trend: In den vergangenen zwei Jahren kam es zu Verhandlungen zwischen der Börse von London und von Toronto und ähnlichen Gesprächen zwischen Sydney und Singapur, Chicago und São Paulo, Dubai und Mumbai oder innerhalb des Shenzhen-Hongkong-Shanghai-Dreiecks. Die aufstrebenden Weltstädte lassen ein neues globales Finanznetzwerk entstehen.
Globale Finanzmarktanalysten sprechen oft davon, dass die zunehmende Urbanisierung und die Ansiedlung junger Arbeitskräfte einander gegenseitig beeinflussten und hauptverantwortlich dafür seien, dass mehr und mehr Mittel in aufstrebende Märkte flössen. Der Löwenanteil des ausländischen Kapitals, das in Schwellenländer fliesst, konzentriert sich denn auch tatsächlich auf die grösste oder die zwei grössten Städte. Zahlreichen neuen Studien der Weltbank zufolge sorgt diese zunehmende Bedeutung von Städten als Magneten für ausländisches Kapital, zusammen mit der Urbanisierung, dafür, dass sich die Welt auf einen Zustand zubewegt, wie es ihn vor Jahrhunderten zum letzten Mal gab. Die Ungleichheit zwischen den Staaten, zwischen armen und reichen Ländern, hat abgenommen, dafür hat die Ungleichheit innerhalb von Staaten, zwischen den Grossstädten und dem Hinterland, zugenommen. Die Bewohner von Grossstädten haben mit den Bewohnern ausländischer Grossstädte oft mehr gemein als mit den eigenen Landsleuten. Ein Zürcher Banker beispielsweise ist wohl seinen Kollegen aus Frankfurt oder New York näher als dem Milchbauern aus dem Nachbardorf. Ökonomen, die sich mit Wachstumsdaten beschäftigen, sollten sich deshalb vor allem auf Städte konzentrieren, wie wir an anderer Stelle schon geschrieben haben.
Heute besitzen zahlreiche Städte mehr wirtschaftliches Gewicht, sind international vernetzter und üben einen grösseren diplomatischen Einfluss in der Welt aus als zahlreiche Nationen. Der Aufstieg der Städte als transnationale Akteure rührt nämlich nicht allein von der Urbanisierung und Globalisierung her. Dahinter steckt auch ein drittes Phänomen, gegen das es kaum ein Mittel gibt: die Regionalisierung, die man auch Devolution nennen könnte. Die Jahrzehnte seit dem Ende des Kalten Krieges waren von einer Welle neuer Staatsgeburten geprägt, die vom Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Zerfall Jugoslawiens herrührten. Darüber hinaus wirken jedoch weitere Kräfte zersetzend: Im Namen von Transparenz, Identität und Vernetztheit kämpfen substaatliche und provinzielle Autoritäten für mehr Autonomie vom Nationalstaat. Québec, das Baskenland, Flandern, Grönland, Schottland und Katalonien sind nur einige Fälle, in denen Provinzen ihre lokale Autonomie und ihre internationale Bedeutung geltend machen. In Australien und Kanada kam es ausserdem zu einem auffallenden Aufstieg einzelner Gemeinden wie der Stadt Sydney oder des Vancouver City Council. Beide sind, was die Entwicklung integrierter Umweltstrategien angeht, viel weiter als ihre entsprechenden Bundesregierungen.
Zahlreiche andere Städte, von denen viele nicht einmal die Hauptstädte ihres Landes sind, so wie Lagos oder Mumbai, sind international sehr präsent – und das, obwohl ihre Heimatnationen zur Dysfunktionalität neigen. Während des letzten Jahrzehnts haben die meisten indischen und chinesischen Provinzen eigene Behörden geschaffen, um den Tourismus und Investitionen in die Städte zu fördern, meistens als nichtdiplomatische und rein kommerzielle Unternehmen. Zusammen mit den Separatistenbewegungen weist diese subnationale Diplomatie auf das wachsende Verlangen städtischer Regionen hin, mehr als «Weltstädte» denn als Teil eines Nationalstaates betrachtet zu werden. (Nur in wenigen Fällen, so wie bei Singapur oder Monaco, konvergieren diese beiden Ebenen bequemerweise.)
«Civicismus» statt Patriotismus
Davon zeugt auch der wachsende Geschäftszweig des Standortmarketings, der sich Bewerbungen um die Olympischen Spiele, der Tourismusförderung, Investitionsansiedlung oder sogar zunehmend städtespezifischen diplomatischen Offensiven widmet. Lokale Regierungen und Vermarkter spannen vermehrt zusammen, um das Image von Städten weit über die Landesgrenzen hinaus zu verbessern. Dabei kommt es immer mehr zu Kooperationen mit führenden akademischen Institutionen. Die Partnerschaft zwischen Yale und dem National University of Singapore College for Liberal Arts ist ein Beispiel. Auch Businessprogramme zwischen mehreren Metropolen wie der Trium Global Executive MBA zwischen Paris, London und New York oder Eucor, der Verbund der Universitäten von Basel, Freiburg (D), Strassburg und Mulhouse und des Karlsruher Instituts für Technologie, machen deutlich, dass akademische Partnerschaften zwischen Städten heute die Grundlage für eine professionelle globale Ausbildung sind.
Vom Klimawandel über das Wirtschaftswachstum bis hin zur Terrorbekämpfung zeigen sich Städte zunehmend als autonome diplomatische Akteure. Je mehr sich internationale Grenzen aufgrund der Migration auflösen, desto bedeutender wird die Identifikation mit einer Stadt statt mit einer Nation oder einer Staatsbürgerschaft. In ihrem neuen Buch «The Spirit of Cities» sprechen sich Daniel Bell und Avner de-Shalit für eine postnationale Ideologie des Civicismus aus, in dem die Loyalität zur eigenen Stadt die Loyalität zum eigenen Land übertrifft, so dass sich eine neue Art der Identität und der Handlungsmacht jenseits der Staatsbürgerschaft herausbildet.
Nun, da Städte auf der Bühne der Welt zunehmend eine Führungsposition einnehmen, werden neue Netzwerke entstehen. Erste Ansätze gibt es bereits: gemeinsame Einsatztruppen mehrerer Städte, koordinierte Arbeit an der wirtschaftlichen Entwicklung und an Massnahmen für den Klimaschutz, gemeinsame Katastrophenhilfe oder Partnerschaften im Bereich der Bildung und Informationstechnologie. Es ist wichtig, dass diese Gruppierungen nicht denselben Fehler machen wie die internationale Diplomatie, die krankhaft von Vorschriften und Protokollen geprägt ist. Doch wenn man die Erfolge betrachtet, die Partnerschaften zwischen Städten im Klimabereich verzeichnen konnten, besteht Hoffnung: Zwischenstädtische Partnerschaften dürften um einiges effektiver und unternehmerischer sein als die «westfälische» Diplomatie. In einer Zeit, in der nachhaltige Urbanisierung weltweit zur Priorität wird, müssen Städte noch mehr ermächtigt statt zurückgebunden werden. Nur so können sie eine wirklich aktive Rolle bei der Lösung von Problemen einnehmen.