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Die Suva in Schieflage – plötzlich fehlte das Geld
Mitte der Achtzigerjahre schlitterte die Suva langsam in eine finanzielle Schieflage. Es war ein schleichender Prozess – die Folge einer chronischen, teilweise bewussten Unterfinanzierung. Dann, mit der Rezession der frühen Neunzigerjahre, verschärfte sich die Situation dramatisch. 1993 stand die Suva vor dem finanziellen Abgrund. Saniert wurde sie schliesslich durch Prämienerhöhungen und durch die Erträge der boomenden Aktienmärkte.
Schon das erste Jahr unter dem Regime des neuen Unfallversicherungsgesetzes war ein schwieriges Jahr für die Suva. 1984 wies die Gesamtrechnung zwar noch einen satten Gewinn von 40 Millionen Franken aus, doch befand sich die Nichtberufsunfallversicherung bereits in den roten Zahlen. Dass sich «tiefgreifende Änderungen» abzeichneten, erkannte die Direktion in ihrem Geschäftsbericht von 1985. Sie rechnete aber nicht mit einem Sturm, und die Finanzkontrolle des Verwaltungsausschusses bescheinigte noch 1990, die Suva erfreue sich, «auch wenn nennenswerte stille Reserven fehlen, […] einer guten Gesundheit».
Dabei liefen die Finanzen langsam, aber sicher aus dem Ruder. 1987 hatte die Suva letztmals einen Gewinn ausgewiesen. 1990 betrug das Minus in der Gesamtrechnung bereits knapp 40 Millionen Franken, und die Finanzkontrolle reagierte mit Ratlosigkeit. «Sprunghaft und massiv» habe sich der Gesamtverlust erhöht, berichtete sie dem Verwaltungsrat, «ohne dass man dafür eine triftige Begründung fände».
Unterfinanzierung holt die Suva ein
Für die sprunghafte Entwicklung gab es keine Erklärung. Hingegen lagen die Gründe für die finanzielle Schieflage auf der Hand: Kern des Problems war eine chronische Unterfinanzierung des Versicherungsgeschäftes. In den Achtzigerjahren lagen die Prämiensätze in der Berufs- und Nichtberufsunfallversicherung bis zu 30 Prozent unter den effektiven Risikosätzen. Sie deckten den Schadenaufwand nicht. Hinzu kam die gesetzliche Beschränkung der Suva auf den Industrie- und Gewerbesektor. In diesem schrumpfenden Markt hatte die Suva kaum mehr Spielraum oder Wachstumsmöglichkeiten.
In den frühen Neunzigerjahren verschärfte sich die Situation. Sowohl die Globalisierung mit der Auslagerung von Arbeitsplätzen in der Industrie als auch die Rezession, die vor allem das Baugewerbe und die Industrie traf, wirkten sich auf das Versicherungsgeschäft aus. Hinzu kamen die steigenden Ausgaben – einerseits aufgrund der explodierenden Gesundheitskosten, andererseits aufgrund von Gesetzesauflagen, beispielsweise des automatischen Teuerungsausgleichs von Renten.
«Herumreissen des Steuers» gefordert
1991 stieg der Verlust auf 70 Millionen Franken, nun waren die Ausgleichsreserven der einzelnen Versicherungszweige aufgebraucht. In der Direktionsetage der Suva herrschte Alarmstimmung.
«Der sich von Jahr zu Jahr aufkumulierende Fehlbetrag» gebe nicht nur Anlass «zu grosser Besorgnis, sondern ruft geradezu nach drastischen Korrekturen»,
sagte Dominik Galliker, Direktionspräsident der Suva, am 3. Juli 1992 vor dem Verwaltungsrat. Auch die Finanzkontrolle forderte ein «Herumreissen des Steuers in der Finanzierung der Suva».
1992 schloss die Jahresrechnung mit einem Verlust von 206,5 Millionen Franken, auch 1993 zeichnete sich keine Besserung ab. Es drohte das finanzielle Desaster. Dass es abgewendet wurde, war dem Aktienmarkt zu verdanken. Einerseits boomten die Börsen – 1993 legte der SMI um mehr als 50 Prozent zu. Andererseits bedeutete die Realisierung von Kursgewinnen, dass sich die Suva von einem Teil ihres langjährigen Aktienbestandes trennte. Daraus und aus den übrigen Kapitalerträgen resultierte ein Gewinn von 163 Millionen Franken. Rudolf Hüsser, Suva-Verwaltungsrat und mathematischer Experte der internen Kontrollstelle, begrüsste «diese aktive Bewirtschaftung der Wertschriften», mahnte aber auch, dass «damit Substanzwerte aufgelöst wurden, die teilweise mit stillen Reserven verglichen werden können.» 1993 reichten die gesetzlichen Reserven nicht mehr, um den Aufwandüberschuss zu decken.
Nicht nur die Betriebsrechnung der Suva war aus dem Gleichgewicht geraten, auch in der Bilanz tat sich ein bedrohliches Loch auf. Unter dem alten (Monopol)regime zweifelte niemand an der gesicherten Weiterexistenz der Suva. Bewusst bildete man deshalb nur Teilrückstellungen für die künftigen Kosten von Unfällen, die sich bereits ereignet hatten. Zudem hielten die Rückstellungen nur teilweise Schritt mit der ungünstigen Schadenentwicklung. So sank der technische Deckungsgrad – das Verhältnis der vorhandenen Rückstellungen zu den notwenigen Rückstellungen – auf Werte von weniger als 90 Prozent; das Gesetz verlangte aber eine volle Deckung von 100 Prozent.
Prämienerhöhungen von 25 Prozent
Wie gross der Handlungsbedarf war, zeigten die Interventionen des Bundesrates. 1992 und 1993 stimmte er den Jahresrechnungen nur mit Vorbehalt zu und drohte mit einer Verweigerung der Genehmigung. Was nun blieb, waren Prämienerhöhungen. Sie fielen massiv aus und trafen die Wirtschaft zu einem ungünstigen Zeitpunkt – mitten in einer Rezession. 1993 erfolgte die erste Erhöhung. Sie betraf die Nichtberufsunfälle und betrug erst 3,8 Prozent. 1994 und 1995 aber stiegen die Prämien sowohl in der Berufs- als auch in der Nichtberufsunfallversicherung um bis zu 25 Prozent. Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände sahen die Grenzen des Zumutbaren erreicht. Sie protestierten, und 1996 verzichtete die Suva auf eine weitere Prämienerhöhung.
1995 erstmals wieder mit Gewinn
Sowohl die Prämienerhöhungen als auch die gemischte Anlagestrategie der Suva, die von den boomenden Aktienmärkten der Neunzigerjahren profitierte, führten zu einer raschen Verbesserung der Finanzlage.
1995 schrieb die Suva – erstmals nach sieben Verlustjahren – wieder einen Gewinn. 1997 stiegen die Schadenreserven für die noch nicht festgelegten Renten aus Unfällen, die bereits geschehen waren, auf 100 Prozent des Bedarfs. Allerdings dauerte die vollständige Sanierung noch bis 2007. Dafür war es bereits 1999 möglich, erstmals Wertschwankungsrückstellungen für Kursrisiken auf Wertpapieranlagen vorzunehmen. Dies zahlte sich in den Finanzmarktkrisen von 2001 und 2008 aus.
Von der finanziellen Stabilisierung profitierten auch die Versicherten der Suva: Seit 2008 konnten die Prämien sieben Mal in Folge gesenkt werden, seit 2013 wurden an die versicherten Betriebe der Berufsunfallversicherung insgesamt 275 Millionen Franken an überschüssigen Ausgleichsreserven erstattet. Ab 2019 wird eine interne Rückversicherung die Risikogemeinschaften vor abrupten Prämienerhöhungen aufgrund von grossen Schadenereignissen schützen.
Die finanziellen Probleme der Achtziger- und Neunzigerjahre haben die Einstellung der Suva und ihrer Aufsichtsgremien nachhaltig beeinflusst und die finanzielle Stabilität zu einem Thema gemacht, das höchste Aufmerksamkeit geniesst. Heute ist die Suva in einer soliden finanziellen Verfassung: Alle Rückstellungen sind zu 100% ihres Bedarfes geäufnet. Es bestehen zudem hinreichend hohe Ausgleichsreserven, um den Versicherungsbetrieb vor konjunkturbedingten Schwankungen zu schützen. Ein hoher finanzieller Deckungsgrad führt sogar zur Option, die Versicherten in Zukunft zusätzlich an der guten Anlageperformance der letzten Jahre partizipieren zu lassen. Über die Zeit haben die Anlageerträge rund einen Viertel zur gesamten Finanzierung der Suva beigetragen.
Druck der Arbeitgeber auf die Ausgabenpolitik
Saniert wurde die Suva über Massnahmen auf der Einnahmenseite. Das heisst aber nicht, dass sich die Diskussionen nicht auch um die Ausgabenseite drehten. Sie waren sogar heftig, denn immer wieder pochten die Arbeitgebervertreter im Suva-Verwaltungsrat auf Sparmassnahmen, sogar auf einen Personalstopp. 1990 sprach Wilfried Rutz, Verwaltungsratsdelegierter der Debrunner AG in St. Gallen und Sprecher des Suva-Verwaltungsausschusses, die «Wachstumskadenz bei den Ausgaben» an. Diese sei besorgniserregend. Angesichts des budgetierten Mehraufwandes von 13 Prozent für das Jahr 1991 doppelte Guido Richterich, Generaldirektor der F. Hoffmann-La Roche + Co. AG in Basel, nach: Es stehe «sicherlich ausser Frage», dass sich dies «heute kein Unternehmen der Privatwirtschaft leisten könnte, … weil es schlechthin nicht möglich sein würde, diesen zu verkraften, da entsprechende Ertragssteigerungen auszuschliessen sind.» Es reiche nun nicht mehr, «das Budget murrend zur Kenntnis zu nehmen im Vertrauen, dass sich die Direktion der Notwendigkeit von Sparmassnahmen bewusst ist». Es fehle offensichtlich ein «äusserer Druck bei der Gestaltung des Ausgabenbudgets».
1991 verschärfte sich die Situation – und der Ton wurde in den Verwaltungsratssitzungen rauer. Als das Budget für das Jahr wiederum eine Steigerung der Verwaltungskosten um fast 10 Prozent vorsah, griffen die Arbeitgebervertreter durch. «Wir verlangen die Durchsetzung eines Personalstopps im Versicherungsbetrieb, aber auch im Bereich der Arbeitssicherheit», erklärte Heinz Allenspach, Vizepräsident des Suva-Verwaltungsrates, FDP-Nationalrat und Delegierter des Zentralverbandes schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen. Ebenso fordere man «eine Überprüfung des Sozialnetzes der Suva». 1991 machten die Arbeitgeberbeiträge der Suva rund 30 Prozent der Lohnsumme aus. Das sprenge «die üblichen Ausmasse» und sei «wohl einmalig in der ganzen Schweiz», so Allenspach.
Sparprogramm unter Mitwirkung der Angestellten
1991, nach dem Amtsantritt von Franz Steinegger als Verwaltungsratspräsident, beschloss der Suva-Verwaltungsrat, eine mittelfristige Unternehmensstrategie zu entwickeln. Er nannte sie «Suva 95 Plus». Für deren Umsetzung rechnete er mit Kosten von 20 Millionen Franken und machte dafür die Vorgabe, keine zusätzlichen Mittel einzusetzen.
Um die Unternehmensstrategie zu finanzieren, brauchte es ein Sparprogramm – erstmals seit den Nachwehen der Erdölkrise in den Siebzigerjahren war die Rede von Personalabbau. In einem zweijährigen Projekt wurden die Einsparmöglichkeiten evaluiert – «aktiv», wie das Sparprogramm hiess, unter Mitwirkung der Abteilungs-, Agentur- und Sektionschefs der Suva.
Insgesamt gingen 375 Vorschläge mit einem Sparpotenzial von 218 Vollzeitstellen oder 50 Millionen Franken ein. Dies entsprach rund 14 Prozent des Verwaltungskostenbudgets. Nach einer weiteren Evaluationsrunde blieben 272 Vorschläge übrig. Sie sollten noch 200 Personaleinheiten einsparen, dafür aber 65 Millionen Franken. «Auch wenn in der schwierigen Durchsetzungsphase noch einige Vorschläge auf der Strecke bleiben», mutmasste Dominik Galliker, Direktionspräsident der Suva, in der Verwaltungsratssitzung vom 20. November 1992, werde man die Ziele erreichen.
Tatsächlich führte das Sparprogramm zu einer Kosteneinsparung und von 1992 bis 1994 zu einer Reduktion des Personalbestandes um 133 Stellen von 2194 auf 2061 Vollzeiteinheiten. 1995 lobte Wilfried Rutz, Verwaltungsratsdelegierter der Debrunner AG in St. Gallen, dass es der Direktion gelungen sei, nicht nur die Budgetvorgaben, sondern auch die Vorjahreszahlen zu unterschreiten. Das sei seines Wissens bisher noch nie geschehen.