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veröffentlicht am Mittwoch, 16.09.2015
4.2 Restriktive Phase bis 1990
In diesem Kapitel wird auf die Phase von 1963 bis 1990 eingegangen, welche von einer eher restriktiven Zulassungspolitik geprägt war. Zumal sich die Verfassungsbestimmungen betreffend der Ausländerpolitik von 1925-1999 nicht verändert haben, wird auf weitere Ausführungen in diesem Kapitel verzichtet1. Hingegen wird auf die zentralen Gesetzesänderung und auf neue Verordnungserlasse eingegangen2. In einem Unterkapitel zur Schwarzenbach-Initiative soll der damals vorherrschende fremdenfeindliche Zeitgeist illustriert werden3.
4.2.1 Relevante Erlasse und Plafonierungsversuche
Zum Anfang der 1960er Jahre wurde die Überfremdungsdiskussion in der Schweiz zum zentralen politischen Thema. Viele Menschen waren der Ansicht, dass der Ausländeranteil eine kritische Grösse erreicht hatte und in Sachen Zulassungspolitik Handlungsbedarf bestehe4. In der Tat ist der Ausländeranteil von 6,1% im Jahre 1950 auf 10,8% im Jahre 1960 angestiegen5. Besonders der vereinfachte Familiennachzug ab Dezember 1960 sorgte noch einmal für einen beträchtlichen Einwanderungsschub6. Drei zentrale Faktoren zwangen die Behörden, erstmals seit der Nachkriegszeit die Zuwanderung zu beschränken: Die zunehmend fremdenfeindliche Strömung im Land, die Überhitzung auf dem Arbeitsmarkt sowie der Druck von italienischer Seite, den Status der Landsleute in der Schweiz zu verbessern7. Sowohl bei Schweizern und Italienern, welche dazumal einen Grossteil der ausländischen Bevölkerung ausmachten, grassierte die Furcht. Auf der einen Seite die Angst vor Verlust des Arbeitsplatzes, überlasteten Schulen und Spitälern, Wohnungsnot und der zunehmenden Kriminalität, auf der anderen Seite die Angst vor der zunehmenden Fremdenfeindlichkeit und der Anfeindung seitens der einheimischen Bevölkerung8. Die Reaktionsweise der Bundesbehörden soll nachfolgend aufgezeigt werden.
Anpassungen ANAG
Obgleich sich die Zulassungspolitik ab dem Jahr 1963 nachweislich verschärft hatte, waren nur wenige Anpassungen im ANAG vorzunehmen. Im Jahr 1969 wurde die Beschwerdelegitimation gegen Verfügungen der eidgenössischen Fremdenpolizei geändert9 und im Jahr 1980 Art. 21 ANAG, der das Asyl regelte gestrichen, weil ein separates Asylgesetz in Kraft trat10. Einschneidender waren die Anpassungen, welche auf den 1. Januar 1988 eingeführt wurden. In diesem Änderungsschritt, hat man die bisher vorgesehene Toleranzbewilligung gestrichen. Zudem wurde neu eine Ausschaffungshaft eingeführt, um den Vollzug von Ausweisungen zu vereinfachen11. Diese Änderungen sind unter dem Gesichtspunkt der zunehmenden Probleme im Bereich des Asylwesens zu verstehen12. Letzte Änderungen in der hier betrachteten Periode von 1963 bis 1990 erfolgten schliesslich im Jahr 1988. Gegenstand der Neuordnung war insbesondere der Art. 23 ANAG. Die Strafbestimmungen aus dem Jahr 1931 hinsichtlich der Hilfe zur rechtswidrigen Einreise wurden ergänzt. Zudem führte man eine Strafnorm ein, welche ermöglichte Arbeitgeber zu bestrafen, die Ausländer ohne Arbeitsberechtigung einstellten13. Der Bundesrat beabsichtigte mit der vorgeschlagenen Verschärfung dem zunehmenden Problem der Schwarzarbeit entgegenzuwirken14.
Betriebsweise Plafonierung ab 1963
Gestützt auf Art. 16 des ANAG, wurde am 1. März 1963 ein Bundesratsbeschluss erlassen, der die Zulassung von ausländischen Arbeitern plafonieren sollte15. Der Beschluss sah vor, dass Ausländer nur dann eine Aufenthaltsbewilligung erhielten oder die Stelle wechseln durften, falls der Personalbestand des anstellenden Betriebes dadurch den Höchststand aus dem Dezember 1962 nicht übertraf16. Das Ziel war eine konjunkturelle Dämpfung der stark wachsenden Branchen, welche massgeblich auf die ausländischen Mitarbeiter angewiesen waren17. Trotz der Massnahmen, stieg binnen fünf Monaten die Zahl der ausländischen Arbeitskräfte um weitere 50‘000 an18. Nachdruck wurden diesen Bestrebungen mit weiteren Restriktionen verliehen, welche man per Bundesratsbeschluss im Jahr 1965 einführte. Die Betriebe wurden zusätzlich verpflichtet, den Bestand an ausländischen Arbeitskräften in der Belegschaft um 5% zu reduzieren19. Deswegen sprach man von einem doppelten Plafonierungsmechanismus. Ein weiterer Bundesratsbeschluss vom 19. Januar 1965 sah zudem vor, dass Ausländer welche zu arbeitszwecken in die Schweiz einwandern wollen, bereits über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen müssen. Dadurch sollte verhindert werden, dass illegale und ohne Bewilligung eingereiste Ausländer arbeitstätig werden konnten20.
Globalplafonierung ab 1970
Um einer drohenden Annahme der Schwarzenbach-Initiative21 entgegen zu wirken, sah sich der Bundesrat gezwungen, weitere Massnahmen im Bereich der Zulassungspolitik zu ergreifen. Mittels Bundesratsbeschluss vom 16. März 1970, wurde eine Globalplafonierung für Ausländerinnen und Ausländer eingeführt22. Es waren kantonal und jährlich neu festzulegende Kontingente, welche die Zuwanderung und den Ausländeranteil reduzieren sollten. Die Höhe der Kontingente richtete sich nach den Abgängen im Vorjahr23. Verständlicherweise bedeutete das starre Kontingentierungssystem, welches über Kantonsregierungen, Bundesrat und Einwanderungsbehörde gesteuert wurde, einen krassen staatlichen Eingriff in den vorher so liberalen Arbeitsmarkt24. Dadurch ist es allerdings gelungen, den Ausländeranteil in den Folgejahren zu reduzieren25. Wohl hat auch die einsetzende weltweite Wirtschaftskrise ihren Teil dazu beigetragen26. Der im Jahre 1970 vom Bundesrat getroffene Entscheid zur Einführung von Kontingenten, sollte die schweizerische Einwanderungspolitik bis ins neue Jahrhundert massgeblich prägen27. Kaum verändert hat sich im verlaufe der Zeit überdies auch der Zielkonflikt innerhalb dessen die Regierung zu handeln hat. Es galt bereits 1970 sowohl die Interessen der Wirtschaft (flexible Rekrutierung von Arbeitskräften) und die Interessen der Gesellschaft (Senkung des Ausländeranteils, geringer Druck auf dem Arbeitsmarkt) zu berücksichtigen und auszutarieren. Um die Quotenhöhe sinnvoll festlegen zu können, sah man sich überdies gezwungen, im Jahr 1973 ein Zentralregister (ZAR) einzuführen, um die Ausländer und ihren entsprechenden Aufenthaltsstatus zu registrieren28.
Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO)
In den Zeitraum von 1963 bis 1990 fällt auch die im Jahr 1986 vom Bundesrat erlassene Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO)29. Besagte Verordnung, die bis in das Jahr 2007 in Kraft war, verfolgte folgende Hauptziele:
„Art. 1 BVO (Zweck)
Diese Verordnung bezweckt:
ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Bestand der schweizerischen und dem der ausländischen Wohnbevölkerung;
die Schaffung günstiger Rahmendbedingungen für die Eingliederung der hier wohnenden und arbeiteten Ausländer und
die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung.30“
Die BVO ist insbesondere deshalb erwähnenswert, weil sie Bestimmungen von grosser Wichtigkeit enthält, die als gesetzesergänzend oder gesetzesvertretend eingestuft werden können. Es handelt sich hierbei um Bestimmungen, welche auf Grund des zentralen Charakters vom Gesetzgeber selbst hätten beschlossen werden sollen. Bei den Verordnungsbestimmungen der BVO handelt es sich also nicht nur um vollziehende Normen, sondern um Normen, welche grundsätzlich einer Delegationsnorm im zugrundeliegenden Gesetz bedurft hätten31. Die Zielsetzung repräsentieren hierbei die Erkenntnisse der Erfahrungen der letzten rund 40 Jahren im Bereich der Migrationspolitik. So sind Lit. a und c als direkte Folge der fremdenfeindlichen Strömungen und der Überhitzung des Arbeitsmarktes der 60er und 70er Jahren zu verstehen. Die in Lit. b festgelegten Integrationsbemühungen hingegen fussen auf den Erkenntnissen zum Ende der 50er Jahre, dass die Schweiz auch längerfristig auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen sein wird. Die Verordnung statuierte einen grundsätzlichen Inländervorrang32 sowie periodisch festzulegende Höchstzahlen an Einwanderern pro Jahr, wobei zwischen Jahresaufenthaltern (Ausweis B), Saisonniers (Ausweis A) und Kurzaufenthaltern (Ausweis L) unterschieden wurde33. Hierbei gilt es aber zu beachten, dass die BVO auf Personen mit einer dauerhaften Niederlassungsbewilligung (Ausweis C) keine Anwendung fand34 und auch sonst zahlreiche Ausnahmen vorgesehen wurden35.
4.2.2 Die Schwarzenbach-Initiative
Als typischer Ausdruck des Zeitgeistes nach 1963 kann die sogenannte Schwarzenbach-Initiative bezeichnet werden. Diese ist im Jahr 1969 zustande gekommen und wurde im Jahr 1970 von Volk und Ständen mit 557‘517 Ja zu 654‘844 Nein Stimmen bei 7 zu 15 Standesstimmen nur knapp verworfen36. Die Schwarzenbach Initiative, benannt nach Initiant James Schwarzenbach, war die zweite Initiative in den 1960er Jahren, welche sich zum Ziel gesetzt hatte, die Überfremdung zu bekämpfen. Das Initiativkomitee der Volksinitiative “Gegen die Überfremdung“ bestand aus Leuten, welche der “Nationalen Aktion gegen die Überfremdung von Volk und Heimat“ angehörten37. Von 1965 bis 1974 wurden insgesamt fünf Initiativen eingereicht, welche in Richtung Bekämpfung der Überfremdung zielten38. Die Initiative sah vor, die Zahl der Ausländer in allen Kantonen auf 10% zu begrenzen. Einzig für den Kanton Genf waren 25% vorgesehen. Von den Begrenzungen wären verschiedene Personengruppen ausgenommen gewesen. Der Abbau sollte innert vier Jahren nach der Annahme der Initiative erfolgen39. Infolgedessen hätten mindestens 200‘000 Arbeitnehmer mit Aufenthaltsbewilligung ausreisen müssen40. Zudem war vorgesehen, dass kein Schweizer Arbeitnehmer mehr aus Rationalisierungs- und Einschränkungsmassnahmen hätte entlassen werden können, solange Ausländer im gleichen Betrieb denselben Beruf ausübten41. Auf Grund der weitreichenden Konsequenzen erstaunt es nicht weiter, dass sich der Bundesrat dazumal dezidiert gegen die Initiative aussprach42. Dieselbe Empfehlung gaben National- und Ständerat ab43. Um eine Annahme der Initiative zu verhindern und den drohenden wirtschaftlichen Schaden abzuwenden, griff man zu einer bis heute sehr ungewöhnlichen Massnahmen. Lediglich drei Monate vor der Abstimmung beschloss der Bundesrat ein Kontingentsystem einzuführen, welches in jedem Jahr ein maximales Kontingent an neuen Immigranten vorsah44. Zwar konnte der Bundesrat durch diese aussergewöhnliche Massnahme eine Annahme der Initiative verhindern, er setzte sich dadurch aber selber unter Druck, wollte man doch das Versprechen der Reduktion der Einwanderung einhalten45. Für viele Menschen galt James Schwarzenbach als moralischer Sieger des erbitterten Abstimmungskampfes46. Allerdings war das Land nach der Abstimmung tief gespalten und in den Medien war teilweise gar von einer regelrechten Identitätskrise die Rede47. Insbesondere die ausländische Bevölkerung fühlte sich durch den salonfähig gewordenen Rechtspopulismus zusehends angefeindet48.
1 Vgl. Kap. 3.1.1.
2 Vgl. Kap. 4.2.2.
3 Vgl. Kap. 4.1.1; Kap. 4.4.1.
4 Buomberger, S. 46.
5 Vgl. Abb. 1.
6 Dhima, S. 49.
7 Piguet, S. 23.
8 Dhima, S. 49.
9 AS 1969 767.
10 AS 1980 1718.
11 AS 1987 1665.
12 BBl 1986 I 1ff.
13 AS 1988 332.
14 BBl 1986 III 249ff.
15 Piguet, S. 24f.
16 AS 1963 190.
17 Buomberger, S. 67.
18 Mahnig / Piguet, S. 72.
19 Piguet, S. 28f.
20 Mahnig / Piguet, S. 74.
21 Vgl. Kap 4.2.2.
22 Mahnig / Piguet, S. 77f.
23 AS 1970 305.
24 Dhima, S. 52.
25 Vgl. Abb. 1.
26 Mahnig / Piguet, S. 85.
27 Spescha / Kerlnad / Bolzli, S. 43.
28 Mahnig / Piguet, S. 79ff.
29 Sheldon, S. 13.
30 AS 1986 1791.
31 Spescha, Handbuch zum Ausländerrecht, S. 35.
32 BVO Art. 7.
33 BVO Art. 12.
34 BVO Art. 2.
35 BVO Art. 3ff.
36 BBl 1970 II 301ff.
37 Piguet, S. 49f.
38 Spescha / Kerland / Bolzli, S. 43.
39 Buomberger, S. 132.
40 Piguet, S. 32.
41 Buomberger, S. 132.
42 BBl 1969 II 1044ff.
43 BBl 1970 I 526.
44 Vgl. Kap. 4.2.1.
45 Piguet, S.32f.
46 Buomberger, S. 161.
47 Buomberger, S. 167f.
48 Maiolino, S. 107.