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Geschäftsnummer: VB.2023.00432 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 12.10.2023 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission Begründungserfordernis; Bewertung der Zuschlagskriterien. Anwendbares Recht (E. 1). Der Zuschlagsentscheid wurde nicht genügend begründet (E. 3). Die Berücksichtigung eigener Erfahrungen der Vergabebehörde unter dem Zuschlagskriterium Referenzen ist zulässig (E. 5.3). Die Mitbeteiligte hat in ihrem Angebot im Unterschied zu der Beschwerdeführerin sämtliche Leistungen einkalkuliert. Die in der Ergänzungsofferte genannten Positionen lassen sich unter Positionen des Leistungsverzeichnisses subsumieren (E. 6). Abweisung. Geschäftsnummer: VB.2023.00432 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 12.10.2023 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission Begründungserfordernis; Bewertung der Zuschlagskriterien. Anwendbares Recht (E. 1). Der Zuschlagsentscheid wurde nicht genügend begründet (E. 3). Die Berücksichtigung eigener Erfahrungen der Vergabebehörde unter dem Zuschlagskriterium Referenzen ist zulässig (E. 5.3). Die Mitbeteiligte hat in ihrem Angebot im Unterschied zu der Beschwerdeführerin sämtliche Leistungen einkalkuliert. Die in der Ergänzungsofferte genannten Positionen lassen sich unter Positionen des Leistungsverzeichnisses subsumieren (E. 6). Abweisung. Stichworte: BEGRÜNDUNG BEREINIGTE OFFERTSUMME OFFERTE REFERENZEN Rechtsnormen: Art. 13 lit. h IVöB § 33 SubmV § 38 Abs. II SubmV Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3 Stichworte: BEGRÜNDUNG BEREINIGTE OFFERTSUMME OFFERTE REFERENZEN BEGRÜNDUNG BEREINIGTE OFFERTSUMME OFFERTE REFERENZEN Rechtsnormen: Art. 13 lit. h IVöB § 33 SubmV § 38 Abs. II SubmV Art. 13 lit. h IVöB § 33 SubmV § 38 Abs. II SubmV Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung VB.2023.00432 Urteil der 1. Kammer vom 12. Oktober 2023 Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin. In Sachen A AG, vertreten durch RA B, und/oder RA C, Beschwerdeführerin, gegen Stadt Zürich Amt für Hochbauten, Beschwerdegegnerin, und D AG, Mitbeteiligte, betreffend Submission, hat sich ergeben: I. Die Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, eröffnete im Rahmen des Projekts Tramdepot und Wohnsiedlung Depot Hard am 11. Februar 2022 ein offenes Submissionsverfahren für Gipserarbeiten (Bauleistungen im Hochbau). Gemäss Offertöffnungsprotokoll vom 24. März 2022 sind acht Angebote eingegangen, darunter dasjenige der A AG zu einem Eingabepreis von Fr. 3'988'768.60. Mit Beschluss vom 12. Juli 2023 wurden die Arbeiten zum bereinigten Betrag von Fr. 4'070'961.65 an die D AG vergeben. Am 20. Juli 2023 erfolgte das Absageschreiben an die A AG. Gemäss Bewertung der Vergabebehörde rangierte das Angebot der A AG an zweiter Stelle. II. Die A AG gelangte mit Beschwerde vom 31. Juli 2023 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Zuschlagsverfügung aufzuheben und den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen, eventuell sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, der Beschwerdeführerin den Zuschlag zu erteilen, subeventuell die Ausschreibung zu wiederholen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie namentlich, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit Präsidialverfügung vom 2. August 2023 wurde der Stadt Zürich ein Vertragsschluss einstweilen untersagt. Diese beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. August 2023, die Beschwerde und das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Nach teilweise gewährter Akteneinsicht hielt die A AG mit Replik vom 7. September 2023 an ihren Anträgen fest, ebenso die Stadt Zürich mit Duplik vom 22. September 2023. Eine weitere Eingabe der A AG mit unveränderten Anträgen erfolgte am 9. Oktober 2023. Die Zuschlagsempfängerin hat sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen lassen. Die Kammer erwägt: 1. Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Gemäss Art. 64 Abs. 1 der neuen Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (IVöB) werden Vergabeverfahren, die vor dieser Vereinbarung eingeleitet wurden, nach bisherigem Recht zu Ende geführt. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren gilt demnach altes Recht. Somit gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (aIVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (aIVöB-BeitrittsG) zur Anwendung. Für die Vergabe von Aufträgen gilt weiter die Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (aSubmV). 2. Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 i.V.m. § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9). Gemäss Auswertung erzielte die Mitbeteiligte mit 410,0 Punkten die höchste Punktzahl; das Angebot der Beschwerdeführerin rangiert bei einem Rückstand von 10,5 Punkten mit 399,5 Punkten auf Rang 2. Mit der Beschwerde macht sie in materieller Hinsicht geltend, ihre Offerte sei bei der Qualität (Referenzen) und beim Preis falsch bewertet worden. Bei korrekter Bewertung liege ihr Angebot vor demjenigen der mitbeteiligten Zuschlagsempfängerin. Würde die Beschwerdeführerin mit ihren Rügen durchdringen, hätte sie eine realistische Aussicht auf den Zuschlag. Die Beschwerdelegitimation ist zu bejahen. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; auf die Beschwerde ist einzutreten. 3. 3.1 Die Beschwerdeführerin macht in formaler Hinsicht geltend, die Beschwerdegegnerin habe den Zuschlagsentscheid unzureichend begründet und damit ihr rechtliches Gehör verletzt. 3.2 Der Zuschlagsentscheid bedarf, wie alle anfechtbaren Entscheide, einer Begründung. Das Vergaberecht enthält diesbezüglich allerdings Sonderregeln. Das kantonal massgebliche Recht gewährleistet lediglich eine "kurze Begründung" des Zuschlags (Art. 13 lit. h aIVöB). § 38 Abs. 2 aSubmV verlangt für Verfügungen der Vergabebehörde allgemein eine summarische Begründung. Erst auf Gesuch hin hat die Vergabebehörde den nicht berücksichtigten Anbietenden die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung sowie die ausschlaggebenden Vorteile des berücksichtigten Angebots bekanntzugeben (§ 38 Abs. 3 lit. d und e aSubmV). 3.3 Der allgemeine Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt demgegenüber, dass Entscheide der Verwaltungsbehörden weitergehend begründet werden (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; § 10 Abs. 1 VRG); die Begründung von Verfügungen muss gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite von Entscheiden Rechenschaft geben und diese in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weitergezogen werden können. Dazu müssen die wesentlichen Überlegungen genannt werden, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 10 N. 25). 3.4 Den Widerspruch zwischen diesem Anspruch auf gehörige Begründung einerseits und § 38 Abs. 2 aSubmV andererseits löst die Gerichtspraxis dadurch, dass die Vergabebehörde Gelegenheit hat, ihre Verfügungen mit der Beschwerdeantwort ergänzend und damit ausreichend im Sinn des allgemeinen Gehörsanspruchs zu begründen (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 3.1; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1250). Damit einher geht die Befugnis der beschwerdeführenden Partei, auf die Beschwerdeantwort und damit auf die ergänzende Begründung der angefochtenen Verfügung zu replizieren (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 3.1; 28. Februar 2019, VB.2018.00787, E. 4.1). 3.5 Die der Beschwerdeführerin zugegangene Zuschlagsmitteilung enthält keine genügende Begründung im Sinne von § 38 Abs. 2 aSubmV. Die Vergabebehörde hat ihren Entscheid erst im Rahmen der Beschwerdeantwort ausführlich begründet. In der Folge hat die Beschwerdeführerin Gelegenheit erhalten, sich in der Replik zu diesen Ausführungen zu äussern. Im Rahmen des allgemeinen Replikrechts erfolgten sodann weitere ergänzende Ausführungen. 3.6 Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen ist, gilt daher als geheilt und ist für den Verfahrensausgang nicht mehr von Bedeutung (vgl. VGr, 17. September 2015, VB.2015.00390, E. 3.1 mit Hinweisen; 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 4a = BEZ 2000 Nr. 25). Sie kann sich lediglich – aber immerhin – noch auf die Nebenfolgen auswirken (vgl. VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00719, E. 3.2; 23. März 2017, VB.2016.00793, E. 4.3). 4. 4.1 Die Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen haben zum Ziel, einen echten, fairen und transparenten Wettbewerb zu gewährleisten, in welchem alle Anbietenden gleichbehandelt werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 aIVöB). In vergaberechtlichen Verfahren sind insbesondere das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot zu beachten. Die Vergabebehörde hat sich sodann ohne Willkür und nach Treu und Glauben zu verhalten (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Den Formvorschriften kommt im Submissionsrecht insofern ein hoher Stellenwert zu, als sie wichtige Vergabeprinzipien – namentlich das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot – sichern (vgl. Galli et al., S. 287 f., Rz. 662). 4.2 Zuschlagskriterien dienen der Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 aSubmV). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabebehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt und in der Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben (vgl. § 13 Abs. 1 lit. m und Abs. 2 aSubmV). Bei deren Festlegung und Anwendung steht ihr ein weiter Ermessensspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht, nicht eingreift. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 aIVöB, § 50 VRG; VGr, 20. April 2017, VB.2017.00132, E. 3.4 mit Hinweisen). 4.3 Die Beschwerdegegnerin hatte die Zuschlagskriterien in den Ausschreibungsunterlagen in folgender Reihenfolge bekannt gegeben: - ZK 1 Qualität Firmenreferenzen - ZK 2 Bereinigter Angebotspreis - ZK 3 Lehrlingsausbildung Die Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten erzielten in der Bewertung anhand der Zuschlagskriterien folgende Ergebnisse: Zuschlagskriterium Gewichtung in % Punkte Mitbeteiligte Punkte Beschwerdeführerin Qualität Firmenreferenzen 50 % 175 200 Bereinigter Angebotspreis 45 % 225 184,5 Lehrlingsausbildung 5 % 10 15 Total Bewertungspunkte 100 % 410 (Rang 1) 399,5 (Rang 2) 5. Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung ihres Angebots zum einen im Zuschlagskriterium Qualität Firmenreferenzen. 5.1 Zur Bewertung dieses Zuschlagskriteriums hatte die Vergabebehörde für die Beschwerdeführerin entsprechend deren Angaben in der Offerte zwei Referenzauskünfte eingeholt. Dabei ergab sich für das Referenzobjekt 1 die Note 3,55 und für das Referenzprojekt 2 die Note 5. Daraus resultierte eine Durchschnittsnote von 4,275. Sodann berücksichtigte die Beschwerdegegnerin "schlechte Erfahrungen", die sie mit der Beschwerdeführerin bei früheren Projekten gemacht habe, namentlich habe die Beschwerdeführerin in zwei Fällen dank tiefen Preisofferten jeweils den Zuschlag erhalten und in der Folge jeweils ein äusserst aggressives Nachtragsmanagement betrieben. Die Beschwerdegegnerin hat ihre eigenen Erfahrungen insoweit berücksichtigt, als sie die aus den eigeholten Referenzen ermittelte Note 4,275 auf 4,0 abgerundet hat. 5.2 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass die Vergabebehörde bei den früheren Projekten nur die Kosten, nicht aber die Qualität und die Termine berücksichtigt habe. Zudem hätte die Beschwerdegegnerin nicht bloss einseitig die angeblich "negative Erfahrung" aus zwei Projekten berücksichtigen dürfen, sondern zudem auch die "positiven Projekte" mitberücksichtigen müssen. Die Beschwerdeführerin verweist dabei namentlich auf drei weitere Projekte in der Stadt Zürich. Im Übrigen sei der Vorwurf des angeblich "aggressiven Nachtragsmanagements" falsch. Sie sei vielmehr gehalten gewesen, entsprechende Nachträge zu stellen. Bezogen auf das Projekt F führt die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf einen Presseartikel sodann aus, dass sie wegen der ständigen Projektänderungen keine Möglichkeit gehabt habe, die Nachträge jederzeit rechtzeitig erstellen zu können. Die Gesamtnote sei bei 4,275 zu belassen, weshalb das Angebot der Beschwerdeführerin richtigerweise vor dem Angebot der Mitbeteiligten hätte platziert werden müssen. 5.3 Es ist im Rahmen der Angebotsbewertung grundsätzlich zulässig, auf vorhandene eigene Kenntnisse und Erfahrungswerte zurückzugreifen; insbesondere bei lokalen Projekten mit lokalen Anbietern oder innerhalb einer Fachwelt, wo man sich gegenseitig kennt, ist solches Wissen ohnehin unvermeidlich vorhanden (BGE 139 II 189 E. 3.2 mit Hinweis auf BGr, 27. März 2012, 2C_549/2011, E. 2.4). Entsprechend ist es der Vergabebehörde nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung auch erlaubt, Erfahrungen aus früheren Aufträgen in die Bewertung miteinbeziehen (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00719, E. 5.2.2.1; 23. März 2017, VB.2017.00098, E. 3.6; 10. Dezember 2015, VB.2015.00513, E. 5.2, je mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin hat zudem in den Ausschreibungsunterlagen explizit erwähnt, dass Referenzen von eigenen Projekten, die die Anbieterin für sie bearbeitet hat, in der Angebotsbewertung berücksichtigt werden können. 5.4 Inwieweit die Kritik der Beschwerdegegnerin am Vorgehen der Beschwerdeführerin berechtigt ist, lässt sich nicht zweifelsfrei feststellen. Klar ist allerdings, dass es um die nachträglichen Arbeiten grosse Differenzen zwischen der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin gegeben hat; auch sind die Nachtragsforderungen der Beschwerdeführerin ungewöhnlich hoch. Es ist zulässig, diesen Aspekt bis zu einem gewissen Grad negativ zulasten der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen, zumal eigenen Beurteilungen wie den Referenzauskünften generell stets auch ein gewisser subjektiver Aspekt innewohnt. Hinzu kommt insbesondere, dass die dokumentierte Kritik an der Rechnungsstellung betreffend das Projekt G bereits in den Jahren 2020 und 2021 erfolgte und somit nicht davon ausgegangen werden kann, sie sei im Hinblick auf das vorliegende Submissionsverfahren erfolgt. 5.5 Wie gesehen hat die Beschwerdegegnerin ihre eigenen Erfahrungen insoweit berücksichtigt, als sie die für die eingeholten Referenzen ermittelte Note 4,275 auf 4,0 abgerundet hat. Ein solches Vorgehen erscheint an sich etwas beliebig. Griffiger wäre wohl, die eigenen Erfahrungen als weitere Note zu berücksichtigen. Mit der Abrundung der Note 4,275 auf 4,0 hat die Beschwerdegegnerin ihre eigenen Erfahrungen faktisch als dritte Note mit 3,45 berücksichtigt. Diese Note entspricht nach der angewendeten Skala noch immer dem Prädikat genügend bis gut und ist, auch wenn die ursprüngliche Kritik nur den Kostenpunkt betraf, vertretbar. Die Beschwerdeführerin kann auch nichts Entscheidendes daraus ableiten, dass sie in der Vergangenheit noch weitere Arbeiten für die Beschwerdegegnerin erbracht hat, zumal sich aus den eingereichten Unterlagen nicht etwa ergibt, dass ihre dortigen Arbeiten (positiv) bewertet worden wären. 6. 6.1 Umstritten ist auch die Bewertung der Angebote im Zuschlagskriterium "Bereinigter Angebotspreis". 6.2 Die Beschwerdeführerin hatte im Rahmen des "Technischen Gesprächs" vom 1. Juni 2022 gegenüber der Vergabebehörde die Frage 3.1, ob es im Leistungsverzeichnis fehlende Positionen gebe, die für die Umsetzung der Arbeiten benötigt werden, bejaht und angeführt "z.B. Anschlüsse an Boden, Wand und Decken". Mit E-Mail vom 14. April 2023 schrieb E vom Baumanagement an die Beschwerdeführerin, dass Positionen gefehlt hätten und lud die Beschwerdeführerin ein, die fehlenden Positionen nachzureichen. Am 19. April 2023 reichte die Beschwerdeführerin hierfür eine Ergänzungsofferte ein über den Betrag von Fr. 300'136.80. Darin wurden Preise für die Arbeiten "Kanten ausbilden, ein- oder ausspringend" sowie "Stumpfe Anschlüsse, rechtwinklig an ebenen Bauteilen ausbilden" offeriert. Diesen Betrag addierte die Beschwerdegegnerin zum Angebotspreis und legte in der Folge der Preisbewertung die Totalsumme von Fr. 4'289'982.32 zugrunde. 6.3 Im Beschwerdeverfahren führte die Beschwerdegegnerin aus, die Mitbeteiligte habe in ihr Angebot – im Unterschied zur Beschwerdeführerin – sämtliche Leistungen einkalkuliert. Gemäss Reserveposition R 090.020 des Leistungsverzeichnisses seien alle Aufwendungen für die vollständig abgeschlossene Arbeit einzurechnen gewesen. In der Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses seien sodann verschiedene Arbeiten noch explizit erwähnt worden. Da die Beschwerdeführerin solche Arbeiten nicht in den Angebotspreis einbezogen habe, sei der zusätzliche Betrag der Nachtragsofferte zum Grundpreis zu addieren. 6.4 Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin im Verfahren eingeräumt habe, dass die Positionen im Leistungsverzeichnis gefehlt hätten. Wenn Positionen im Leistungsverzeichnis fehlten, so hätte eine Nachtragsofferte zur Vergleichbarmachung der Angebote und zur Gleichbehandlung der Anbieter auch von den anderen Anbietern eingefordert werden müssen. Sodann hätte sich ein Nachofferieren von Leistungen von vornherein erübrigt, wenn die fehlenden Positionen bereits durch die Reservepositionen bzw. die Position R 099.100 umfasst gewesen wären. Dann hätte auch bei der Beschwerdeführerin aus Gleichbehandlungsgründen auf die Einholung einer Nachtragsofferte verzichtet werden müssen. Die Position R 099.100 beziehe sich zudem bloss auf das Abdichten bei Anschlüssen. Nach der Logik der Beschwerdegegnerin sei der Betrag der Zusatzofferte doppelt eingerechnet worden. Somit sei der nachträgliche Offertpreis von rund Fr. 300'000.- nicht zum Angebot hinzuzurechnen, weshalb die Beschwerdeführerin im Preis die höchste Punktzahl erreiche und somit den Zuschlag hätte erhalten müssen. 6.5 Gemäss Position R 090.020 des Leistungsverzeichnisses waren in die Einheitspreise alle Aufwendungen für die vollständig abgeschlossene Arbeit einzurechnen. Gemäss Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses war in die Einheitspreise sodann explizit Folgendes einzurechnen: "Ausbilden von Trennschnitten, Fugen, Fasen, Nuten und dgl. soweit technisch notwendig. Anpassungen an angrenzende Bauteile soweit nicht erwähnt. Schliesslich von Aussparungen, Zuputzarbeiten bei Leitungen, Konsolen und dgl. soweit nicht erwähnt. Abdichten bei Kanten, Anschlüssen, Durchdringungen und dgl. soweit technisch, brandschutztechnisch und den akustischen Anforderungen nach Wahl des Bieters systembedingt notwendig." Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lassen sich die von ihr in der Ergänzungsofferte genannten Arbeiten zwangslos unter diese Leistungen subsumieren. Demnach durfte die Beschwerdegegnerin davon ausgehen, dass die Mitbeteiligte die notwendigen Arbeiten im Bereich von Kanten und Anschlüssen – im Gegensatz zur Beschwerdeführerin – in ihren Offertpreis eingerechnet hatte, zumal die Mitbeteiligte Dahingehendes im "Technischen Gespräch" vom 23. Juni 2023 bestätigt und das Vorliegen fehlender Positionen im Leistungsverzeichnis verneint hatte. Daran ändert auch nichts Entscheidendes, dass das Baumanagement der Beschwerdegegnerin im erwähnten E-Mail gegenüber der Beschwerdeführerin geäussert hatte, die Positionen hätten im Leistungsverzeichnis gefehlt. Zwar wäre es wohl zweckmässiger gewesen, wenn die Arbeiten, welche die Beschwerdeführerin nachträglich offeriert hat, im Leistungsverzeichnis der Ausschreibung detailliert aufgeführt worden wären. Es ist deswegen aber nicht als unzulässig zu werten, wenn die Vergabebehörde namentlich in der Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses lediglich darauf hingewiesen hat, dass solche notwendigen Arbeiten in den Preisen zu berücksichtigen sind. 6.6 Zusammengefasst ist demnach die Auffassung der Beschwerdegegnerin, wonach die von der Beschwerdeführerin in der Nachtragsofferte genannten Arbeiten in der Preiskalkulation der Mitbeteiligten bereits inkludiert waren, nicht zu beanstanden. Demnach war es zulässig, den Betrag der Nachtragsofferte zum ursprünglichen Offertpreis der Beschwerdeführerin zu addieren, womit sich auch die beanstandete Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis als rechtskonform erweist. 7. Damit erweist sich der angefochtene Zuschlag an die Mitbeteiligte als rechtsbeständig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wird folglich gegenstandslos. 8. Die Verteilung der Gerichtskosten richtet sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG primär nach dem Unterliegen. Auch wenn die Beschwerde abzuweisen ist, erschiene es hier jedoch unbillig, der Beschwerdeführerin die gesamten Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Denn die Vergabestelle hat das Beschwerdeverfahren einerseits durch das E-Mail vom 14. April 2023, wonach Positionen (sinngemäss: im Leistungsverzeichnis) gefehlt hätten, und anderseits durch die ursprünglich mangelhafte Begründung des Zuschlagsentscheids massgeblich mitverursacht. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, die Kosten des Gerichtsverfahrens nach dem Verursacherprinzip bloss zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59 ). Analog dazu ist der Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG, Plüss, § 17 N. 33). Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 7'500.-. Der Beschwerdegegnerin steht mangels besonderem Aufwand keine Parteientschädigung zu, hat sie doch insbesondere mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur die Begründung der Zuschlagsverfügung nachgeholt. 9. Der Auftragswert übersteigt den massgeblichen Schwellenwert für Bauleistungen (Art. 52 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen dieses Urteil ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. f BGG). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 305.-- Zustellkosten, Fr. 12'305.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin auferlegt. 4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. 5. Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Urteils an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Beschwerdeführerin; b) die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte. Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung VB.2023.00432 Urteil der 1. Kammer vom 12. Oktober 2023 Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin. In Sachen A AG, vertreten durch RA B, und/oder RA C, Beschwerdeführerin, gegen Stadt Zürich Amt für Hochbauten, Beschwerdegegnerin, und D AG, Mitbeteiligte, betreffend Submission, hat sich ergeben: I. Die Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, eröffnete im Rahmen des Projekts Tramdepot und Wohnsiedlung Depot Hard am 11. Februar 2022 ein offenes Submissionsverfahren für Gipserarbeiten (Bauleistungen im Hochbau). Gemäss Offertöffnungsprotokoll vom 24. März 2022 sind acht Angebote eingegangen, darunter dasjenige der A AG zu einem Eingabepreis von Fr. 3'988'768.60. Mit Beschluss vom 12. Juli 2023 wurden die Arbeiten zum bereinigten Betrag von Fr. 4'070'961.65 an die D AG vergeben. Am 20. Juli 2023 erfolgte das Absageschreiben an die A AG. Gemäss Bewertung der Vergabebehörde rangierte das Angebot der A AG an zweiter Stelle. II. Die A AG gelangte mit Beschwerde vom 31. Juli 2023 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Zuschlagsverfügung aufzuheben und den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen, eventuell sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, der Beschwerdeführerin den Zuschlag zu erteilen, subeventuell die Ausschreibung zu wiederholen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie namentlich, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit Präsidialverfügung vom 2. August 2023 wurde der Stadt Zürich ein Vertragsschluss einstweilen untersagt. Diese beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. August 2023, die Beschwerde und das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Nach teilweise gewährter Akteneinsicht hielt die A AG mit Replik vom 7. September 2023 an ihren Anträgen fest, ebenso die Stadt Zürich mit Duplik vom 22. September 2023. Eine weitere Eingabe der A AG mit unveränderten Anträgen erfolgte am 9. Oktober 2023. Die Zuschlagsempfängerin hat sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen lassen. Die Kammer erwägt: 1. Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Gemäss Art. 64 Abs. 1 der neuen Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (IVöB) werden Vergabeverfahren, die vor dieser Vereinbarung eingeleitet wurden, nach bisherigem Recht zu Ende geführt. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren gilt demnach altes Recht. Somit gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (aIVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (aIVöB-BeitrittsG) zur Anwendung. Für die Vergabe von Aufträgen gilt weiter die Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (aSubmV). 2. Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 i.V.m. § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9). Gemäss Auswertung erzielte die Mitbeteiligte mit 410,0 Punkten die höchste Punktzahl; das Angebot der Beschwerdeführerin rangiert bei einem Rückstand von 10,5 Punkten mit 399,5 Punkten auf Rang 2. Mit der Beschwerde macht sie in materieller Hinsicht geltend, ihre Offerte sei bei der Qualität (Referenzen) und beim Preis falsch bewertet worden. Bei korrekter Bewertung liege ihr Angebot vor demjenigen der mitbeteiligten Zuschlagsempfängerin. Würde die Beschwerdeführerin mit ihren Rügen durchdringen, hätte sie eine realistische Aussicht auf den Zuschlag. Die Beschwerdelegitimation ist zu bejahen. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; auf die Beschwerde ist einzutreten. 3. 3.1 Die Beschwerdeführerin macht in formaler Hinsicht geltend, die Beschwerdegegnerin habe den Zuschlagsentscheid unzureichend begründet und damit ihr rechtliches Gehör verletzt. 3.2 Der Zuschlagsentscheid bedarf, wie alle anfechtbaren Entscheide, einer Begründung. Das Vergaberecht enthält diesbezüglich allerdings Sonderregeln. Das kantonal massgebliche Recht gewährleistet lediglich eine "kurze Begründung" des Zuschlags (Art. 13 lit. h aIVöB). § 38 Abs. 2 aSubmV verlangt für Verfügungen der Vergabebehörde allgemein eine summarische Begründung. Erst auf Gesuch hin hat die Vergabebehörde den nicht berücksichtigten Anbietenden die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung sowie die ausschlaggebenden Vorteile des berücksichtigten Angebots bekanntzugeben (§ 38 Abs. 3 lit. d und e aSubmV). 3.3 Der allgemeine Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt demgegenüber, dass Entscheide der Verwaltungsbehörden weitergehend begründet werden (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; § 10 Abs. 1 VRG); die Begründung von Verfügungen muss gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite von Entscheiden Rechenschaft geben und diese in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weitergezogen werden können. Dazu müssen die wesentlichen Überlegungen genannt werden, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 10 N. 25). 3.4 Den Widerspruch zwischen diesem Anspruch auf gehörige Begründung einerseits und § 38 Abs. 2 aSubmV andererseits löst die Gerichtspraxis dadurch, dass die Vergabebehörde Gelegenheit hat, ihre Verfügungen mit der Beschwerdeantwort ergänzend und damit ausreichend im Sinn des allgemeinen Gehörsanspruchs zu begründen (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 3.1; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1250). Damit einher geht die Befugnis der beschwerdeführenden Partei, auf die Beschwerdeantwort und damit auf die ergänzende Begründung der angefochtenen Verfügung zu replizieren (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 3.1; 28. Februar 2019, VB.2018.00787, E. 4.1). 3.5 Die der Beschwerdeführerin zugegangene Zuschlagsmitteilung enthält keine genügende Begründung im Sinne von § 38 Abs. 2 aSubmV. Die Vergabebehörde hat ihren Entscheid erst im Rahmen der Beschwerdeantwort ausführlich begründet. In der Folge hat die Beschwerdeführerin Gelegenheit erhalten, sich in der Replik zu diesen Ausführungen zu äussern. Im Rahmen des allgemeinen Replikrechts erfolgten sodann weitere ergänzende Ausführungen. 3.6 Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen ist, gilt daher als geheilt und ist für den Verfahrensausgang nicht mehr von Bedeutung (vgl. VGr, 17. September 2015, VB.2015.00390, E. 3.1 mit Hinweisen; 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 4a = BEZ 2000 Nr. 25). Sie kann sich lediglich – aber immerhin – noch auf die Nebenfolgen auswirken (vgl. VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00719, E. 3.2; 23. März 2017, VB.2016.00793, E. 4.3). 4. 4.1 Die Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen haben zum Ziel, einen echten, fairen und transparenten Wettbewerb zu gewährleisten, in welchem alle Anbietenden gleichbehandelt werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 aIVöB). In vergaberechtlichen Verfahren sind insbesondere das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot zu beachten. Die Vergabebehörde hat sich sodann ohne Willkür und nach Treu und Glauben zu verhalten (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Den Formvorschriften kommt im Submissionsrecht insofern ein hoher Stellenwert zu, als sie wichtige Vergabeprinzipien – namentlich das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot – sichern (vgl. Galli et al., S. 287 f., Rz. 662). 4.2 Zuschlagskriterien dienen der Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 aSubmV). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabebehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt und in der Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben (vgl. § 13 Abs. 1 lit. m und Abs. 2 aSubmV). Bei deren Festlegung und Anwendung steht ihr ein weiter Ermessensspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht, nicht eingreift. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 aIVöB, § 50 VRG; VGr, 20. April 2017, VB.2017.00132, E. 3.4 mit Hinweisen). 4.3 Die Beschwerdegegnerin hatte die Zuschlagskriterien in den Ausschreibungsunterlagen in folgender Reihenfolge bekannt gegeben: - ZK 1 Qualität Firmenreferenzen - ZK 2 Bereinigter Angebotspreis - ZK 3 Lehrlingsausbildung Die Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten erzielten in der Bewertung anhand der Zuschlagskriterien folgende Ergebnisse: Zuschlagskriterium Gewichtung in % Punkte Mitbeteiligte Punkte Beschwerdeführerin Qualität Firmenreferenzen 50 % 175 200 Bereinigter Angebotspreis 45 % 225 184,5 Lehrlingsausbildung 5 % 10 15 Total Bewertungspunkte 100 % 410 (Rang 1) 399,5 (Rang 2) 5. Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung ihres Angebots zum einen im Zuschlagskriterium Qualität Firmenreferenzen. 5.1 Zur Bewertung dieses Zuschlagskriteriums hatte die Vergabebehörde für die Beschwerdeführerin entsprechend deren Angaben in der Offerte zwei Referenzauskünfte eingeholt. Dabei ergab sich für das Referenzobjekt 1 die Note 3,55 und für das Referenzprojekt 2 die Note 5. Daraus resultierte eine Durchschnittsnote von 4,275. Sodann berücksichtigte die Beschwerdegegnerin "schlechte Erfahrungen", die sie mit der Beschwerdeführerin bei früheren Projekten gemacht habe, namentlich habe die Beschwerdeführerin in zwei Fällen dank tiefen Preisofferten jeweils den Zuschlag erhalten und in der Folge jeweils ein äusserst aggressives Nachtragsmanagement betrieben. Die Beschwerdegegnerin hat ihre eigenen Erfahrungen insoweit berücksichtigt, als sie die aus den eigeholten Referenzen ermittelte Note 4,275 auf 4,0 abgerundet hat. 5.2 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass die Vergabebehörde bei den früheren Projekten nur die Kosten, nicht aber die Qualität und die Termine berücksichtigt habe. Zudem hätte die Beschwerdegegnerin nicht bloss einseitig die angeblich "negative Erfahrung" aus zwei Projekten berücksichtigen dürfen, sondern zudem auch die "positiven Projekte" mitberücksichtigen müssen. Die Beschwerdeführerin verweist dabei namentlich auf drei weitere Projekte in der Stadt Zürich. Im Übrigen sei der Vorwurf des angeblich "aggressiven Nachtragsmanagements" falsch. Sie sei vielmehr gehalten gewesen, entsprechende Nachträge zu stellen. Bezogen auf das Projekt F führt die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf einen Presseartikel sodann aus, dass sie wegen der ständigen Projektänderungen keine Möglichkeit gehabt habe, die Nachträge jederzeit rechtzeitig erstellen zu können. Die Gesamtnote sei bei 4,275 zu belassen, weshalb das Angebot der Beschwerdeführerin richtigerweise vor dem Angebot der Mitbeteiligten hätte platziert werden müssen. 5.3 Es ist im Rahmen der Angebotsbewertung grundsätzlich zulässig, auf vorhandene eigene Kenntnisse und Erfahrungswerte zurückzugreifen; insbesondere bei lokalen Projekten mit lokalen Anbietern oder innerhalb einer Fachwelt, wo man sich gegenseitig kennt, ist solches Wissen ohnehin unvermeidlich vorhanden (BGE 139 II 189 E. 3.2 mit Hinweis auf BGr, 27. März 2012, 2C_549/2011, E. 2.4). Entsprechend ist es der Vergabebehörde nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung auch erlaubt, Erfahrungen aus früheren Aufträgen in die Bewertung miteinbeziehen (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00719, E. 5.2.2.1; 23. März 2017, VB.2017.00098, E. 3.6; 10. Dezember 2015, VB.2015.00513, E. 5.2, je mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin hat zudem in den Ausschreibungsunterlagen explizit erwähnt, dass Referenzen von eigenen Projekten, die die Anbieterin für sie bearbeitet hat, in der Angebotsbewertung berücksichtigt werden können. 5.4 Inwieweit die Kritik der Beschwerdegegnerin am Vorgehen der Beschwerdeführerin berechtigt ist, lässt sich nicht zweifelsfrei feststellen. Klar ist allerdings, dass es um die nachträglichen Arbeiten grosse Differenzen zwischen der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin gegeben hat; auch sind die Nachtragsforderungen der Beschwerdeführerin ungewöhnlich hoch. Es ist zulässig, diesen Aspekt bis zu einem gewissen Grad negativ zulasten der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen, zumal eigenen Beurteilungen wie den Referenzauskünften generell stets auch ein gewisser subjektiver Aspekt innewohnt. Hinzu kommt insbesondere, dass die dokumentierte Kritik an der Rechnungsstellung betreffend das Projekt G bereits in den Jahren 2020 und 2021 erfolgte und somit nicht davon ausgegangen werden kann, sie sei im Hinblick auf das vorliegende Submissionsverfahren erfolgt. 5.5 Wie gesehen hat die Beschwerdegegnerin ihre eigenen Erfahrungen insoweit berücksichtigt, als sie die für die eingeholten Referenzen ermittelte Note 4,275 auf 4,0 abgerundet hat. Ein solches Vorgehen erscheint an sich etwas beliebig. Griffiger wäre wohl, die eigenen Erfahrungen als weitere Note zu berücksichtigen. Mit der Abrundung der Note 4,275 auf 4,0 hat die Beschwerdegegnerin ihre eigenen Erfahrungen faktisch als dritte Note mit 3,45 berücksichtigt. Diese Note entspricht nach der angewendeten Skala noch immer dem Prädikat genügend bis gut und ist, auch wenn die ursprüngliche Kritik nur den Kostenpunkt betraf, vertretbar. Die Beschwerdeführerin kann auch nichts Entscheidendes daraus ableiten, dass sie in der Vergangenheit noch weitere Arbeiten für die Beschwerdegegnerin erbracht hat, zumal sich aus den eingereichten Unterlagen nicht etwa ergibt, dass ihre dortigen Arbeiten (positiv) bewertet worden wären. 6. 6.1 Umstritten ist auch die Bewertung der Angebote im Zuschlagskriterium "Bereinigter Angebotspreis". 6.2 Die Beschwerdeführerin hatte im Rahmen des "Technischen Gesprächs" vom 1. Juni 2022 gegenüber der Vergabebehörde die Frage 3.1, ob es im Leistungsverzeichnis fehlende Positionen gebe, die für die Umsetzung der Arbeiten benötigt werden, bejaht und angeführt "z.B. Anschlüsse an Boden, Wand und Decken". Mit E-Mail vom 14. April 2023 schrieb E vom Baumanagement an die Beschwerdeführerin, dass Positionen gefehlt hätten und lud die Beschwerdeführerin ein, die fehlenden Positionen nachzureichen. Am 19. April 2023 reichte die Beschwerdeführerin hierfür eine Ergänzungsofferte ein über den Betrag von Fr. 300'136.80. Darin wurden Preise für die Arbeiten "Kanten ausbilden, ein- oder ausspringend" sowie "Stumpfe Anschlüsse, rechtwinklig an ebenen Bauteilen ausbilden" offeriert. Diesen Betrag addierte die Beschwerdegegnerin zum Angebotspreis und legte in der Folge der Preisbewertung die Totalsumme von Fr. 4'289'982.32 zugrunde. 6.3 Im Beschwerdeverfahren führte die Beschwerdegegnerin aus, die Mitbeteiligte habe in ihr Angebot – im Unterschied zur Beschwerdeführerin – sämtliche Leistungen einkalkuliert. Gemäss Reserveposition R 090.020 des Leistungsverzeichnisses seien alle Aufwendungen für die vollständig abgeschlossene Arbeit einzurechnen gewesen. In der Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses seien sodann verschiedene Arbeiten noch explizit erwähnt worden. Da die Beschwerdeführerin solche Arbeiten nicht in den Angebotspreis einbezogen habe, sei der zusätzliche Betrag der Nachtragsofferte zum Grundpreis zu addieren. 6.4 Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin im Verfahren eingeräumt habe, dass die Positionen im Leistungsverzeichnis gefehlt hätten. Wenn Positionen im Leistungsverzeichnis fehlten, so hätte eine Nachtragsofferte zur Vergleichbarmachung der Angebote und zur Gleichbehandlung der Anbieter auch von den anderen Anbietern eingefordert werden müssen. Sodann hätte sich ein Nachofferieren von Leistungen von vornherein erübrigt, wenn die fehlenden Positionen bereits durch die Reservepositionen bzw. die Position R 099.100 umfasst gewesen wären. Dann hätte auch bei der Beschwerdeführerin aus Gleichbehandlungsgründen auf die Einholung einer Nachtragsofferte verzichtet werden müssen. Die Position R 099.100 beziehe sich zudem bloss auf das Abdichten bei Anschlüssen. Nach der Logik der Beschwerdegegnerin sei der Betrag der Zusatzofferte doppelt eingerechnet worden. Somit sei der nachträgliche Offertpreis von rund Fr. 300'000.- nicht zum Angebot hinzuzurechnen, weshalb die Beschwerdeführerin im Preis die höchste Punktzahl erreiche und somit den Zuschlag hätte erhalten müssen. 6.5 Gemäss Position R 090.020 des Leistungsverzeichnisses waren in die Einheitspreise alle Aufwendungen für die vollständig abgeschlossene Arbeit einzurechnen. Gemäss Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses war in die Einheitspreise sodann explizit Folgendes einzurechnen: "Ausbilden von Trennschnitten, Fugen, Fasen, Nuten und dgl. soweit technisch notwendig. Anpassungen an angrenzende Bauteile soweit nicht erwähnt. Schliesslich von Aussparungen, Zuputzarbeiten bei Leitungen, Konsolen und dgl. soweit nicht erwähnt. Abdichten bei Kanten, Anschlüssen, Durchdringungen und dgl. soweit technisch, brandschutztechnisch und den akustischen Anforderungen nach Wahl des Bieters systembedingt notwendig." Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lassen sich die von ihr in der Ergänzungsofferte genannten Arbeiten zwangslos unter diese Leistungen subsumieren. Demnach durfte die Beschwerdegegnerin davon ausgehen, dass die Mitbeteiligte die notwendigen Arbeiten im Bereich von Kanten und Anschlüssen – im Gegensatz zur Beschwerdeführerin – in ihren Offertpreis eingerechnet hatte, zumal die Mitbeteiligte Dahingehendes im "Technischen Gespräch" vom 23. Juni 2023 bestätigt und das Vorliegen fehlender Positionen im Leistungsverzeichnis verneint hatte. Daran ändert auch nichts Entscheidendes, dass das Baumanagement der Beschwerdegegnerin im erwähnten E-Mail gegenüber der Beschwerdeführerin geäussert hatte, die Positionen hätten im Leistungsverzeichnis gefehlt. Zwar wäre es wohl zweckmässiger gewesen, wenn die Arbeiten, welche die Beschwerdeführerin nachträglich offeriert hat, im Leistungsverzeichnis der Ausschreibung detailliert aufgeführt worden wären. Es ist deswegen aber nicht als unzulässig zu werten, wenn die Vergabebehörde namentlich in der Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses lediglich darauf hingewiesen hat, dass solche notwendigen Arbeiten in den Preisen zu berücksichtigen sind. 6.6 Zusammengefasst ist demnach die Auffassung der Beschwerdegegnerin, wonach die von der Beschwerdeführerin in der Nachtragsofferte genannten Arbeiten in der Preiskalkulation der Mitbeteiligten bereits inkludiert waren, nicht zu beanstanden. Demnach war es zulässig, den Betrag der Nachtragsofferte zum ursprünglichen Offertpreis der Beschwerdeführerin zu addieren, womit sich auch die beanstandete Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis als rechtskonform erweist. 7. Damit erweist sich der angefochtene Zuschlag an die Mitbeteiligte als rechtsbeständig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wird folglich gegenstandslos. 8. Die Verteilung der Gerichtskosten richtet sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG primär nach dem Unterliegen. Auch wenn die Beschwerde abzuweisen ist, erschiene es hier jedoch unbillig, der Beschwerdeführerin die gesamten Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Denn die Vergabestelle hat das Beschwerdeverfahren einerseits durch das E-Mail vom 14. April 2023, wonach Positionen (sinngemäss: im Leistungsverzeichnis) gefehlt hätten, und anderseits durch die ursprünglich mangelhafte Begründung des Zuschlagsentscheids massgeblich mitverursacht. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, die Kosten des Gerichtsverfahrens nach dem Verursacherprinzip bloss zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59 ). Analog dazu ist der Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG, Plüss, § 17 N. 33). Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 7'500.-. Der Beschwerdegegnerin steht mangels besonderem Aufwand keine Parteientschädigung zu, hat sie doch insbesondere mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur die Begründung der Zuschlagsverfügung nachgeholt. 9. Der Auftragswert übersteigt den massgeblichen Schwellenwert für Bauleistungen (Art. 52 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen dieses Urteil ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. f BGG). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 305.-- Zustellkosten, Fr. 12'305.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin auferlegt. 4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. 5. Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Urteils an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Beschwerdeführerin; b) die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung Verwaltungsgericht

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

des Kantons Zürich 1. Abteilung

1. Abteilung VB.2023.00432

Urteil

Urteil der 1. Kammer

der 1. Kammer vom 12. Oktober 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.

(Vorsitz) In Sachen

A AG, vertreten durch RA B, und/oder RA C,

A AG, vertreten durch RA B, und/oder RA C, Beschwerdeführerin,

Beschwerdeführerin, gegen

Stadt Zürich Amt für Hochbauten,

Stadt Zürich Amt für Hochbauten, Beschwerdegegnerin,

Beschwerdegegnerin, und

D AG,

D AG, Mitbeteiligte,

Mitbeteiligte, betreffend Submission,

hat sich ergeben:

I.

Die Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, eröffnete im Rahmen des Projekts Tramdepot und Wohnsiedlung Depot Hard am 11. Februar 2022 ein offenes Submissionsverfahren für Gipserarbeiten (Bauleistungen im Hochbau). Gemäss Offertöffnungsprotokoll vom 24. März 2022 sind acht Angebote eingegangen, darunter dasjenige der A AG zu einem Eingabepreis von Fr. 3'988'768.60. Mit Beschluss vom 12. Juli 2023 wurden die Arbeiten zum bereinigten Betrag von Fr. 4'070'961.65 an die D AG vergeben. Am 20. Juli 2023 erfolgte das Absageschreiben an die A AG. Gemäss Bewertung der Vergabebehörde rangierte das Angebot der A AG an zweiter Stelle.

II.

Die A AG gelangte mit Beschwerde vom 31. Juli 2023 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Zuschlagsverfügung aufzuheben und den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen, eventuell sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, der Beschwerdeführerin den Zuschlag zu erteilen, subeventuell die Ausschreibung zu wiederholen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie namentlich, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Mit Präsidialverfügung vom 2. August 2023 wurde der Stadt Zürich ein Vertragsschluss einstweilen untersagt. Diese beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. August 2023, die Beschwerde und das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

Nach teilweise gewährter Akteneinsicht hielt die A AG mit Replik vom 7. September 2023 an ihren Anträgen fest, ebenso die Stadt Zürich mit Duplik vom 22. September 2023. Eine weitere Eingabe der A AG mit unveränderten Anträgen erfolgte am 9. Oktober 2023. Die Zuschlagsempfängerin hat sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen lassen.

Die Kammer erwägt:

Die Kammer erwägt: 1.

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372).

Gemäss Art. 64 Abs. 1 der neuen Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (IVöB) werden Vergabeverfahren, die vor dieser Vereinbarung eingeleitet wurden, nach bisherigem Recht zu Ende geführt. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren gilt demnach altes Recht. Somit gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (aIVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (aIVöB-BeitrittsG) zur Anwendung. Für die Vergabe von Aufträgen gilt weiter die Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (aSubmV).

2.

Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 i.V.m. § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9).

Gemäss Auswertung erzielte die Mitbeteiligte mit 410,0 Punkten die höchste Punktzahl; das Angebot der Beschwerdeführerin rangiert bei einem Rückstand von 10,5 Punkten mit 399,5 Punkten auf Rang 2. Mit der Beschwerde macht sie in materieller Hinsicht geltend, ihre Offerte sei bei der Qualität (Referenzen) und beim Preis falsch bewertet worden. Bei korrekter Bewertung liege ihr Angebot vor demjenigen der mitbeteiligten Zuschlagsempfängerin. Würde die Beschwerdeführerin mit ihren Rügen durchdringen, hätte sie eine realistische Aussicht auf den Zuschlag. Die Beschwerdelegitimation ist zu bejahen. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; auf die Beschwerde ist einzutreten.

3.

3.1 Die Beschwerdeführerin macht in formaler Hinsicht geltend, die Beschwerdegegnerin habe den Zuschlagsentscheid unzureichend begründet und damit ihr rechtliches Gehör verletzt.

3.2 Der Zuschlagsentscheid bedarf, wie alle anfechtbaren Entscheide, einer Begründung. Das Vergaberecht enthält diesbezüglich allerdings Sonderregeln. Das kantonal massgebliche Recht gewährleistet lediglich eine "kurze Begründung" des Zuschlags (Art. 13 lit. h aIVöB). § 38 Abs. 2 aSubmV verlangt für Verfügungen der Vergabebehörde allgemein eine summarische Begründung. Erst auf Gesuch hin hat die Vergabebehörde den nicht berücksichtigten Anbietenden die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung sowie die ausschlaggebenden Vorteile des berücksichtigten Angebots bekanntzugeben (§ 38 Abs. 3 lit. d und e aSubmV).

3.3 Der allgemeine Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt demgegenüber, dass Entscheide der Verwaltungsbehörden weitergehend begründet werden (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; § 10 Abs. 1 VRG); die Begründung von Verfügungen muss gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite von Entscheiden Rechenschaft geben und diese in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weitergezogen werden können. Dazu müssen die wesentlichen Überlegungen genannt werden, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 10 N. 25).

3.4 Den Widerspruch zwischen diesem Anspruch auf gehörige Begründung einerseits und § 38 Abs. 2 aSubmV andererseits löst die Gerichtspraxis dadurch, dass die Vergabebehörde Gelegenheit hat, ihre Verfügungen mit der Beschwerdeantwort ergänzend und damit ausreichend im Sinn des allgemeinen Gehörsanspruchs zu begründen (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 3.1; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1250). Damit einher geht die Befugnis der beschwerdeführenden Partei, auf die Beschwerdeantwort und damit auf die ergänzende Begründung der angefochtenen Verfügung zu replizieren (VGr, 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 3.1; 28. Februar 2019, VB.2018.00787, E. 4.1).

3.5 Die der Beschwerdeführerin zugegangene Zuschlagsmitteilung enthält keine genügende Begründung im Sinne von § 38 Abs. 2 aSubmV. Die Vergabebehörde hat ihren Entscheid erst im Rahmen der Beschwerdeantwort ausführlich begründet. In der Folge hat die Beschwerdeführerin Gelegenheit erhalten, sich in der Replik zu diesen Ausführungen zu äussern. Im Rahmen des allgemeinen Replikrechts erfolgten sodann weitere ergänzende Ausführungen.

3.6 Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen ist, gilt daher als geheilt und ist für den Verfahrensausgang nicht mehr von Bedeutung (vgl. VGr, 17. September 2015, VB.2015.00390, E. 3.1 mit Hinweisen; 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 4a = BEZ 2000 Nr. 25). Sie kann sich lediglich – aber immerhin – noch auf die Nebenfolgen auswirken (vgl. VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00719, E. 3.2; 23. März 2017, VB.2016.00793, E. 4.3).

VB.2022.00719, E. 3.2; 4.

4.1 Die Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen haben zum Ziel, einen echten, fairen und transparenten Wettbewerb zu gewährleisten, in welchem alle Anbietenden gleichbehandelt werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 aIVöB). In vergaberechtlichen Verfahren sind insbesondere das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot zu beachten. Die Vergabebehörde hat sich sodann ohne Willkür und nach Treu und Glauben zu verhalten (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Den Formvorschriften kommt im Submissionsrecht insofern ein hoher Stellenwert zu, als sie wichtige Vergabeprinzipien – namentlich das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot – sichern (vgl. Galli et al., S. 287 f., Rz. 662).

Die Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen haben zum Ziel, einen echten, fairen und transparenten Wettbewerb zu gewährleisten, in welchem alle Anbietenden gleichbehandelt werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 aIVöB). In vergaberechtlichen Verfahren sind insbesondere das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot zu beachten. Die Vergabebehörde hat sich sodann ohne Willkür und nach Treu und Glauben zu verhalten (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Den Formvorschriften kommt im Submissionsrecht insofern ein hoher Stellenwert zu, als sie wichtige Vergabeprinzipien – namentlich das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot – sichern (vgl. Galli et al., S. 287 f., Rz. 662). 4.2 Zuschlagskriterien dienen der Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 aSubmV). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabebehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt und in der Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben (vgl. § 13 Abs. 1 lit. m und Abs. 2 aSubmV). Bei deren Festlegung und Anwendung steht ihr ein weiter Ermessensspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht, nicht eingreift. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 aIVöB, § 50 VRG; VGr, 20. April 2017, VB.2017.00132, E. 3.4 mit Hinweisen).

4.3 Die Beschwerdegegnerin hatte die Zuschlagskriterien in den Ausschreibungsunterlagen in folgender Reihenfolge bekannt gegeben:

- ZK 1 Qualität Firmenreferenzen

- ZK 1 Qualität Firmenreferenzen - ZK 2 Bereinigter Angebotspreis

- ZK 2 Bereinigter Angebotspreis - ZK 3 Lehrlingsausbildung

- ZK 3 Lehrlingsausbildung Die Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten erzielten in der Bewertung anhand der Zuschlagskriterien folgende Ergebnisse:

Die Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten erzielten in der Bewertung anhand der Zuschlagskriterien folgende Ergebnisse: Zuschlagskriterium Zuschlagskriterium

Zuschlagskriterium Gewichtung in % Gewichtung in %

Gewichtung in % Punkte Mitbeteiligte Punkte Mitbeteiligte

Punkte Mitbeteiligte Punkte Beschwerdeführerin Punkte Beschwerdeführerin

Punkte Beschwerdeführerin Qualität Firmenreferenzen Qualität Firmenreferenzen

Qualität Firmenreferenzen 50 % 50 %

50 % 175 175

175 200 200

200 Bereinigter Angebotspreis Bereinigter Angebotspreis

Bereinigter Angebotspreis 45 % 45 %

45 % 225 225

225 184,5 184,5

184,5 Lehrlingsausbildung Lehrlingsausbildung

Lehrlingsausbildung 5 % 5 %

5 % 10 10

10 15 15

15 Total Bewertungspunkte Total Bewertungspunkte

Total Bewertungspunkte 100 % 100 %

100 % 410 (Rang 1) 410 (Rang 1)

410 (Rang 1) 399,5 (Rang 2) 399,5 (Rang 2)

399,5 (Rang 2) 5.

Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung ihres Angebots zum einen im Zuschlagskriterium Qualität Firmenreferenzen.

5.1 Zur Bewertung dieses Zuschlagskriteriums hatte die Vergabebehörde für die Beschwerdeführerin entsprechend deren Angaben in der Offerte zwei Referenzauskünfte eingeholt. Dabei ergab sich für das Referenzobjekt 1 die Note 3,55 und für das Referenzprojekt 2 die Note 5. Daraus resultierte eine Durchschnittsnote von 4,275. Sodann berücksichtigte die Beschwerdegegnerin "schlechte Erfahrungen", die sie mit der Beschwerdeführerin bei früheren Projekten gemacht habe, namentlich habe die Beschwerdeführerin in zwei Fällen dank tiefen Preisofferten jeweils den Zuschlag erhalten und in der Folge jeweils ein äusserst aggressives Nachtragsmanagement betrieben. Die Beschwerdegegnerin hat ihre eigenen Erfahrungen insoweit berücksichtigt, als sie die aus den eigeholten Referenzen ermittelte Note 4,275 auf 4,0 abgerundet hat.

5.2 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass die Vergabebehörde bei den früheren Projekten nur die Kosten, nicht aber die Qualität und die Termine berücksichtigt habe. Zudem hätte die Beschwerdegegnerin nicht bloss einseitig die angeblich "negative Erfahrung" aus zwei Projekten berücksichtigen dürfen, sondern zudem auch die "positiven Projekte" mitberücksichtigen müssen. Die Beschwerdeführerin verweist dabei namentlich auf drei weitere Projekte in der Stadt Zürich. Im Übrigen sei der Vorwurf des angeblich "aggressiven Nachtragsmanagements" falsch. Sie sei vielmehr gehalten gewesen, entsprechende Nachträge zu stellen. Bezogen auf das Projekt F führt die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf einen Presseartikel sodann aus, dass sie wegen der ständigen Projektänderungen keine Möglichkeit gehabt habe, die Nachträge jederzeit rechtzeitig erstellen zu können. Die Gesamtnote sei bei 4,275 zu belassen, weshalb das Angebot der Beschwerdeführerin richtigerweise vor dem Angebot der Mitbeteiligten hätte platziert werden müssen.

5.3 Es ist im Rahmen der Angebotsbewertung grundsätzlich zulässig, auf vorhandene eigene Kenntnisse und Erfahrungswerte zurückzugreifen; insbesondere bei lokalen Projekten mit lokalen Anbietern oder innerhalb einer Fachwelt, wo man sich gegenseitig kennt, ist solches Wissen ohnehin unvermeidlich vorhanden (BGE 139 II 189 E. 3.2 mit Hinweis auf BGr, 27. März 2012, 2C_549/2011, E. 2.4). Entsprechend ist es der Vergabebehörde nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung auch erlaubt, Erfahrungen aus früheren Aufträgen in die Bewertung miteinbeziehen (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00719, E. 5.2.2.1; 23. März 2017, VB.2017.00098, E. 3.6; 10. Dezember 2015, VB.2015.00513, E. 5.2, je mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin hat zudem in den Ausschreibungsunterlagen explizit erwähnt, dass Referenzen von eigenen Projekten, die die Anbieterin für sie bearbeitet hat, in der Angebotsbewertung berücksichtigt werden können.

Entsprechend ist es der Vergabebehörde nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung auch erlaubt, Erfahrungen aus früheren Aufträgen in die Bewertung miteinbeziehen (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00719, E. 5.2.2.1; 23. März 2017, VB.2017.00098, E. 3.6; 10. Dezember 2015, VB.2015.00513, E. 5.2, je mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin hat zudem in den Ausschreibungsunterlagen explizit erwähnt, dass Referenzen von eigenen Projekten, die die Anbieterin für sie bearbeitet hat, in der Angebotsbewertung berücksichtigt werden können. 5.4 Inwieweit die Kritik der Beschwerdegegnerin am Vorgehen der Beschwerdeführerin berechtigt ist, lässt sich nicht zweifelsfrei feststellen. Klar ist allerdings, dass es um die nachträglichen Arbeiten grosse Differenzen zwischen der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin gegeben hat; auch sind die Nachtragsforderungen der Beschwerdeführerin ungewöhnlich hoch. Es ist zulässig, diesen Aspekt bis zu einem gewissen Grad negativ zulasten der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen, zumal eigenen Beurteilungen wie den Referenzauskünften generell stets auch ein gewisser subjektiver Aspekt innewohnt. Hinzu kommt insbesondere, dass die dokumentierte Kritik an der Rechnungsstellung betreffend das Projekt G bereits in den Jahren 2020 und 2021 erfolgte und somit nicht davon ausgegangen werden kann, sie sei im Hinblick auf das vorliegende Submissionsverfahren erfolgt.

5.5 Wie gesehen hat die Beschwerdegegnerin ihre eigenen Erfahrungen insoweit berücksichtigt, als sie die für die eingeholten Referenzen ermittelte Note 4,275 auf 4,0 abgerundet hat. Ein solches Vorgehen erscheint an sich etwas beliebig. Griffiger wäre wohl, die eigenen Erfahrungen als weitere Note zu berücksichtigen. Mit der Abrundung der Note 4,275 auf 4,0 hat die Beschwerdegegnerin ihre eigenen Erfahrungen faktisch als dritte Note mit 3,45 berücksichtigt. Diese Note entspricht nach der angewendeten Skala noch immer dem Prädikat genügend bis gut und ist, auch wenn die ursprüngliche Kritik nur den Kostenpunkt betraf, vertretbar. Die Beschwerdeführerin kann auch nichts Entscheidendes daraus ableiten, dass sie in der Vergangenheit noch weitere Arbeiten für die Beschwerdegegnerin erbracht hat, zumal sich aus den eingereichten Unterlagen nicht etwa ergibt, dass ihre dortigen Arbeiten (positiv) bewertet worden wären.

6.

6.1 Umstritten ist auch die Bewertung der Angebote im Zuschlagskriterium "Bereinigter Angebotspreis".

6.2 Die Beschwerdeführerin hatte im Rahmen des "Technischen Gesprächs" vom 1. Juni 2022 gegenüber der Vergabebehörde die Frage 3.1, ob es im Leistungsverzeichnis fehlende Positionen gebe, die für die Umsetzung der Arbeiten benötigt werden, bejaht und angeführt "z.B. Anschlüsse an Boden, Wand und Decken". Mit E-Mail vom 14. April 2023 schrieb E vom Baumanagement an die Beschwerdeführerin, dass Positionen gefehlt hätten und lud die Beschwerdeführerin ein, die fehlenden Positionen nachzureichen. Am 19. April 2023 reichte die Beschwerdeführerin hierfür eine Ergänzungsofferte ein über den Betrag von Fr. 300'136.80. Darin wurden Preise für die Arbeiten "Kanten ausbilden, ein- oder ausspringend" sowie "Stumpfe Anschlüsse, rechtwinklig an ebenen Bauteilen ausbilden" offeriert. Diesen Betrag addierte die Beschwerdegegnerin zum Angebotspreis und legte in der Folge der Preisbewertung die Totalsumme von Fr. 4'289'982.32 zugrunde.

6.3 Im Beschwerdeverfahren führte die Beschwerdegegnerin aus, die Mitbeteiligte habe in ihr Angebot – im Unterschied zur Beschwerdeführerin – sämtliche Leistungen einkalkuliert. Gemäss Reserveposition R 090.020 des Leistungsverzeichnisses seien alle Aufwendungen für die vollständig abgeschlossene Arbeit einzurechnen gewesen. In der Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses seien sodann verschiedene Arbeiten noch explizit erwähnt worden. Da die Beschwerdeführerin solche Arbeiten nicht in den Angebotspreis einbezogen habe, sei der zusätzliche Betrag der Nachtragsofferte zum Grundpreis zu addieren.

6.4 Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin im Verfahren eingeräumt habe, dass die Positionen im Leistungsverzeichnis gefehlt hätten. Wenn Positionen im Leistungsverzeichnis fehlten, so hätte eine Nachtragsofferte zur Vergleichbarmachung der Angebote und zur Gleichbehandlung der Anbieter auch von den anderen Anbietern eingefordert werden müssen. Sodann hätte sich ein Nachofferieren von Leistungen von vornherein erübrigt, wenn die fehlenden Positionen bereits durch die Reservepositionen bzw. die Position R 099.100 umfasst gewesen wären. Dann hätte auch bei der Beschwerdeführerin aus Gleichbehandlungsgründen auf die Einholung einer Nachtragsofferte verzichtet werden müssen. Die Position R 099.100 beziehe sich zudem bloss auf das Abdichten bei Anschlüssen. Nach der Logik der Beschwerdegegnerin sei der Betrag der Zusatzofferte doppelt eingerechnet worden. Somit sei der nachträgliche Offertpreis von rund Fr. 300'000.- nicht zum Angebot hinzuzurechnen, weshalb die Beschwerdeführerin im Preis die höchste Punktzahl erreiche und somit den Zuschlag hätte erhalten müssen.

6.5 Gemäss Position R 090.020 des Leistungsverzeichnisses waren in die Einheitspreise alle Aufwendungen für die vollständig abgeschlossene Arbeit einzurechnen. Gemäss Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses war in die Einheitspreise sodann explizit Folgendes einzurechnen: "Ausbilden von Trennschnitten, Fugen, Fasen, Nuten und dgl. soweit technisch notwendig. Anpassungen an angrenzende Bauteile soweit nicht erwähnt. Schliesslich von Aussparungen, Zuputzarbeiten bei Leitungen, Konsolen und dgl. soweit nicht erwähnt. Abdichten bei Kanten, Anschlüssen, Durchdringungen und dgl. soweit technisch, brandschutztechnisch und den akustischen Anforderungen nach Wahl des Bieters systembedingt notwendig."

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lassen sich die von ihr in der Ergänzungsofferte genannten Arbeiten zwangslos unter diese Leistungen subsumieren. Demnach durfte die Beschwerdegegnerin davon ausgehen, dass die Mitbeteiligte die notwendigen Arbeiten im Bereich von Kanten und Anschlüssen – im Gegensatz zur Beschwerdeführerin – in ihren Offertpreis eingerechnet hatte, zumal die Mitbeteiligte Dahingehendes im "Technischen Gespräch" vom 23. Juni 2023 bestätigt und das Vorliegen fehlender Positionen im Leistungsverzeichnis verneint hatte. Daran ändert auch nichts Entscheidendes, dass das Baumanagement der Beschwerdegegnerin im erwähnten E-Mail gegenüber der Beschwerdeführerin geäussert hatte, die Positionen hätten im Leistungsverzeichnis gefehlt. Zwar wäre es wohl zweckmässiger gewesen, wenn die Arbeiten, welche die Beschwerdeführerin nachträglich offeriert hat, im Leistungsverzeichnis der Ausschreibung detailliert aufgeführt worden wären. Es ist deswegen aber nicht als unzulässig zu werten, wenn die Vergabebehörde namentlich in der Position R 099.100 des Leistungsverzeichnisses lediglich darauf hingewiesen hat, dass solche notwendigen Arbeiten in den Preisen zu berücksichtigen sind.

6.6 Zusammengefasst ist demnach die Auffassung der Beschwerdegegnerin, wonach die von der Beschwerdeführerin in der Nachtragsofferte genannten Arbeiten in der Preiskalkulation der Mitbeteiligten bereits inkludiert waren, nicht zu beanstanden. Demnach war es zulässig, den Betrag der Nachtragsofferte zum ursprünglichen Offertpreis der Beschwerdeführerin zu addieren, womit sich auch die beanstandete Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis als rechtskonform erweist.

7.

Damit erweist sich der angefochtene Zuschlag an die Mitbeteiligte als rechtsbeständig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

Das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wird folglich gegenstandslos.

8.

Die Verteilung der Gerichtskosten richtet sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG primär nach dem Unterliegen. Auch wenn die Beschwerde abzuweisen ist, erschiene es hier jedoch unbillig, der Beschwerdeführerin die gesamten Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Denn die Vergabestelle hat das Beschwerdeverfahren einerseits durch das E-Mail vom 14. April 2023, wonach Positionen (sinngemäss: im Leistungsverzeichnis) gefehlt hätten, und anderseits durch die ursprünglich mangelhafte Begründung des Zuschlagsentscheids massgeblich mitverursacht. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, die Kosten des Gerichtsverfahrens nach dem Verursacherprinzip bloss zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59 ). vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59 Analog dazu ist der Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG, Plüss, § 17 N. 33). Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 7'500.-. Der Beschwerdegegnerin steht mangels besonderem Aufwand keine Parteientschädigung zu, hat sie doch insbesondere mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur die Begründung der Zuschlagsverfügung nachgeholt.

Plüss 9.

Der Auftragswert übersteigt den massgeblichen Schwellenwert für Bauleistungen (Art. 52 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen dieses Urteil ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. f BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer :

Demgemäss erkennt die Kammer : die Kammer 1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 305.-- Zustellkosten, Fr. 12'305.-- Total der Kosten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 305.-- Zustellkosten, Fr. 12'305.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3. Die Gerichtskosten werden zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin auferlegt. 4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. 5. Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Urteils an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Urteils an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Beschwerdeführerin; b) die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte.

6. Mitteilung an: a) die Beschwerdeführerin; b) die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte.