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A. Les frères B., domiciliés à Bâle, sont propriétaires de l'article x du cadastre des Hauts-Geneveys. A fin mai-début juin 1994, le Département de la gestion du territoire a fait paraître dans la feuille officielle cantonale un avis intitulé "mise à l'enquête publique" concer- nant la délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir sur le ter- ritoire de la commune des Hauts-Geneveys. Cet avis indiquait que le plan pouvait être consulté auprès des administrations communale et cantonale. Il signalait par ailleurs que les oppositions, motivées, devaient être adressées au département dans les 20 jours de la première publication. les frères B. n'ont pas réagi à cette parution. Le 26 octobre 1994, le conseiller d'Etat chef du Département de la gestion du territoire a décidé que "le plan à l'échelle 1:2000 de jan- vier 1994, délimitant les forêts par rapport à la zone à bâtir (art.13 de la loi sur les forêts du 4.10.1991) sur le territoire de la commune des Hauts-Geneveys est sanctionné". Cette décision a été notifiée notamment aux frères B. avec la mention que seules les personnes s'étant op- posées durant la mise à l'enquête publique pouvaient recourir auprès du Tribunal administratif dans le délai de 20 jours. B. Par mémoire du 27 novembre 1994, les frères B. défèrent ce prononcé au Tribunal administratif. Ils font valoir que le département a appliqué par analogie la procédure prévue aux articles 89 ss LCAT et se plaignent de n'avoir pas reçu d'avis personnel quand bien même le plan attaqué ne concerne pas l'ensemble du territoire communal des Hauts- Geneveys. Les recourants soulignent que le classement en zone de forêt d'une parcelle précédemment constructible constitue une grave atteinte à leur droit de propriété. Ils considèrent qu'ils sont victimes d'une vio- lation du droit d'être entendu et d'une fausse application de la loi fé- dérale sur les forêts. Ils sollicitent une visite des lieux et concluent à l'annulation du prononcé attaqué, avec renvoi pour nouvelle décision sous suite de frais et dépens. C. Dans ses observations sur le recours, le département relève que la procédure de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir ins- taurée par le canton de Neuchâtel offre la possibilité de formuler des objections avant qu'une décision définitive soit prise; que cette procé- dure n'institue pas une opposition à proprement parler, mais permet l'ex- ercice formel du droit d'être entendu. Il soutient que, dès lors que les recourants n'ont pas formé opposition lors de la mise à l'enquête pu- blique, ils ne peuvent plus recourir. Le département conclut donc à l'ir- recevabilité du recours. Subsidiairement et quant au fond, en résumé, le département estime que le droit d'être entendu des intéressés a été res- pecté et que le recours doit être rejeté. C O N S I D E R A N T en droit 1. a) Selon l'article 13 al.1 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), dans les zones à bâtir au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, les limites de forêts doivent être fixées sur la base de constatations de la nature forestière ayant force de chose jugée, conformément à l'article 10 LFo. Selon cette dernière disposition, on procède à une constatation de la nature forestière dans trois si- tuations : - en cas de demande individuelle (al.1); - lors de l'édiction et de la révision d'un plan d'affectation (al.2); - en liaison avec une demande de défrichement (al.3). La décision de constatation de la nature forestière indique si une surface boisée ou non boisée est considérée comme forêt et en donne les coordonnées. Elle indique sur un plan la situation et les dimensions de la forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (art.12 OFo). Les dispositions précitées de la LFo et de l'OFo sont entrées en vigueur le 1er janvier 1993. Les cantons doivent édicter des dispositions d'exécution dans les cinq ans dès cette date (art.66 OFo). Les procédures pendantes lors de l'entrée en vigueur de la LFo sont régies par le nouveau droit. C'est toutefois l'autorité compétente en vertu de l'ancien droit qui continuera de traiter l'affaire (art.56 al.1 LFo). b) Dans le canton de Neuchâtel, c'est le Département de l'agri- culture - auquel a succédé celui de la gestion du territoire (art.14 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 5.5.1993, fixant les attributions et l'orga- nisation des départements et de la chancellerie; RSN 152.100.0) - qui veille à l'exécution de la loi forestière du 31 mai 1917, actuellement en vigueur. La nouvelle loi cantonale sur les forêts, adoptée le 6 février 1996, n'entrera en vigueur que le 1er janvier 1997. Elle attribue au dé- partement qui devra être désigné par le Conseil d'Etat la compétence de constater la nature forestière d'un bien-fonds ou d'une partie de bien- fonds (art.6 al.1). c) Contrairement à la procédure d'autorisation de défrichement (art.5 OFo), où il fixe les exigences minimales de procédure, le droit fédéral n'a pas prévu de disposition sur la manière de procéder lors de la constatation de la nature forestière (Bull. AT 1/93, p.32). De son côté, le droit cantonal actuellement en vigueur ne prévoit pas non plus de règle spéciale pour cette procédure-là. Dans ses observations, le département combat l'avis soutenu par les recourants selon lequel la procédure prévue en matière d'adoption des plans d'affectation (art.89 ss LCAT) serait applicable. Pourtant, dans son rapport du 29 novembre 1995 à l'appui d'un projet de loi cantonale sur les forêts, le Conseil d'Etat a relevé, au sujet de la constatation de la na- ture forestière, que "la décision se présentera sous la forme d'un plan qui sera mis à l'enquête publique selon la procédure utilisée en aména- gement du territoire" (rapport, p.8). En l'absence de règles spéciales ac- tuellement applicables, on se trouve donc dans une situation d'insécurité procédurale qui ne doit pas avoir de conséquences préjudiciables pour les administrés. On ne saurait par conséquent dénier le droit de recourir à celui qui n'a pas formé opposition lors d'une mise à l'enquête publique qu'aucune loi directement applicable ne prévoit, en se fondant sur la ju- risprudence, spécifique à une procédure particulière, qui est invoquée en l'espèce par le département (RJN 1985, p.196). Il suit de ce qui précède que ce sont les règles générales de la LPJA qui doivent s'appliquer (art.1 al.1 LPJA). 2. a) Selon l'article 35 al.2 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale, les décisions du dépar- tement peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. b) En tant que propriétaires d'un immeuble directement concerné par la délimitation en cause, les recourants sont touchés par la décision et ont de toute évidence un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit annulée ou modifiée (art.32 litt.a LPJA). Ils ont donc qualité pour agir. Déposé par ailleurs en les formes et délai légaux (art.34, 35 LPJA), le recours est recevable. 3. a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, consacré en procédure administrative cantonale par l'article 21 al.1 LPJA, en par- ticulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant au fait de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique. La jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33 litt.d LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir (RJN 1995, p.134 et les références). b) L'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre notamment une décision susceptible d'être frappée d'opposition (art.21 al.2 litt.b LPJA). Les décisions susceptibles d'être frappées d'opposition, au sens de cette disposition, sont celles qui peuvent faire l'objet d'une opposition en tant que moyen juridictionnel au sens strict. Ne sont pas concernées les décisions dont la publication permet, précisé- ment, de garantir le droit d'être entendu de tiers par une "opposition", telle qu'elle est connue en droit des constructions, en matière d'aménage- ment du territoire ou d'expropriation, et qui constitue une possibilité offerte au tiers de formuler des objections dans une procédure déterminée avant qu'une décision ne soit prise (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art.21, p.101, ad art.3, p.32 et les références juris- prudentielles). Il en découle que si la procédure de mise à l'enquête publique serait en principe suffisante à garantir le droit d'être entendu des inté- ressés (RDAF 1990, p.129; ATF 106 Ia 310, JT 1982 I 587), il n'en demeure pas moins qu'elle doit être expressément prévue par la loi (v. par exemple l'article 30a PA; FF 1991 II 528). Or, la LPJA, applicable ici à défaut d'autres règles spéciales de procédure, n'envisage pas la mise à l'enquête publique comme moyen d'entendre les parties et les tiers intéressés. Il y a donc lieu de retenir en l'espèce que, faute d'avoir été avisés personnellement de la procédure en cours pour délimiter la forêt par rapport à la zone à bâtir sur le territoire communal des Hauts- Geneveys, les recourants n'ont pas pu faire valoir leur position et ont donc vu leur droit d'être entendu violé. Ce droit est de nature purement formelle (ATF 120 Ib 379). Le vice dont est entachée la procédure litigieuse n'a pas pu être réparé dans le cadre de la procédure de recours puisque aucune disposition ne confère au Tribunal administratif un plein pouvoir d'examen (art.33 litt.d LPJA) en la matière dont relève la présente cause. La décision attaquée doit donc être annulée et le dossier ren- voyé au Département de la gestion du territoire pour qu'il offre aux inté- ressés la faculté de se faire entendre avant de rendre une nouvelle déci- sion. 4. Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Les recourants ont droit à une indemnité de dépens pour les frais qu'ils ont engagés dans la défense de leurs intérêts (art.48 LPJA). Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 1. Annule la décision attaquée et renvoie le dossier au Département de la gestion du territoire pour nouvelle décision. 2. Statue sans frais. 3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 400 francs. Neuchâtel, le 4 juillet 1996

A. Les frères B., domiciliés à Bâle, sont propriétaires de

l'article x du cadastre des Hauts-Geneveys. A fin mai-début juin 1994,

le Département de la gestion du territoire a fait paraître dans la feuille

officielle cantonale un avis intitulé "mise à l'enquête publique" concer-

nant la délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir sur le ter-

ritoire de la commune des Hauts-Geneveys. Cet avis indiquait que le plan

pouvait être consulté auprès des administrations communale et cantonale.

Il signalait par ailleurs que les oppositions, motivées, devaient être

adressées au département dans les 20 jours de la première publication. les frères B. n'ont pas réagi à cette parution.

Le 26 octobre 1994, le conseiller d'Etat chef du Département de

la gestion du territoire a décidé que "le plan à l'échelle 1:2000 de jan-

vier 1994, délimitant les forêts par rapport à la zone à bâtir (art.13 de

la loi sur les forêts du 4.10.1991) sur le territoire de la commune des

Hauts-Geneveys est sanctionné". Cette décision a été notifiée notamment aux frères B. avec la mention que seules les personnes s'étant op-

posées durant la mise à l'enquête publique pouvaient recourir auprès du

Tribunal administratif dans le délai de 20 jours.

B. Par mémoire du 27 novembre 1994, les frères B. défèrent

ce prononcé au Tribunal administratif. Ils font valoir que le département

a appliqué par analogie la procédure prévue aux articles 89 ss LCAT et se

plaignent de n'avoir pas reçu d'avis personnel quand bien même le plan

attaqué ne concerne pas l'ensemble du territoire communal des Hauts-

Geneveys. Les recourants soulignent que le classement en zone de forêt

d'une parcelle précédemment constructible constitue une grave atteinte à

leur droit de propriété. Ils considèrent qu'ils sont victimes d'une vio-

lation du droit d'être entendu et d'une fausse application de la loi fé-

dérale sur les forêts. Ils sollicitent une visite des lieux et concluent à

l'annulation du prononcé attaqué, avec renvoi pour nouvelle décision sous

suite de frais et dépens.

C. Dans ses observations sur le recours, le département relève que

la procédure de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir ins-

taurée par le canton de Neuchâtel offre la possibilité de formuler des

objections avant qu'une décision définitive soit prise; que cette procé-

dure n'institue pas une opposition à proprement parler, mais permet l'ex-

ercice formel du droit d'être entendu. Il soutient que, dès lors que les

recourants n'ont pas formé opposition lors de la mise à l'enquête pu-

blique, ils ne peuvent plus recourir. Le département conclut donc à l'ir-

recevabilité du recours. Subsidiairement et quant au fond, en résumé, le

département estime que le droit d'être entendu des intéressés a été res-

pecté et que le recours doit être rejeté.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Selon l'article 13 al.1 de la loi fédérale sur les forêts du

4 octobre 1991 (LFo), dans les zones à bâtir au sens de la loi fédérale

sur l'aménagement du territoire, les limites de forêts doivent être fixées

sur la base de constatations de la nature forestière ayant force de chose

jugée, conformément à l'article 10 LFo. Selon cette dernière disposition,

on procède à une constatation de la nature forestière dans trois si-

tuations :

- en cas de demande individuelle (al.1);

- lors de l'édiction et de la révision d'un plan d'affectation (al.2);

- en liaison avec une demande de défrichement (al.3).

La décision de constatation de la nature forestière indique si

une surface boisée ou non boisée est considérée comme forêt et en donne

les coordonnées. Elle indique sur un plan la situation et les dimensions

de la forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (art.12 OFo).

Les dispositions précitées de la LFo et de l'OFo sont entrées en

vigueur le 1er janvier 1993. Les cantons doivent édicter des dispositions

d'exécution dans les cinq ans dès cette date (art.66 OFo). Les procédures

pendantes lors de l'entrée en vigueur de la LFo sont régies par le nouveau

droit. C'est toutefois l'autorité compétente en vertu de l'ancien droit

qui continuera de traiter l'affaire (art.56 al.1 LFo). b) Dans le canton de Neuchâtel, c'est le Département de l'agri-

culture - auquel a succédé celui de la gestion du territoire (art.14 de

l'arrêté du Conseil d'Etat du 5.5.1993, fixant les attributions et l'orga-

nisation des départements et de la chancellerie; RSN 152.100.0) - qui

veille à l'exécution de la loi forestière du 31 mai 1917, actuellement en

vigueur.

La nouvelle loi cantonale sur les forêts, adoptée le 6 février

1996, n'entrera en vigueur que le 1er janvier 1997. Elle attribue au dé-

partement qui devra être désigné par le Conseil d'Etat la compétence de

constater la nature forestière d'un bien-fonds ou d'une partie de bien-

fonds (art.6 al.1). c) Contrairement à la procédure d'autorisation de défrichement

(art.5 OFo), où il fixe les exigences minimales de procédure, le droit

fédéral n'a pas prévu de disposition sur la manière de procéder lors de la

constatation de la nature forestière (Bull. AT 1/93, p.32). De son côté,

le droit cantonal actuellement en vigueur ne prévoit pas non plus de règle

spéciale pour cette procédure-là.

Dans ses observations, le département combat l'avis soutenu par

les recourants selon lequel la procédure prévue en matière d'adoption des

plans d'affectation (art.89 ss LCAT) serait applicable. Pourtant, dans son

rapport du 29 novembre 1995 à l'appui d'un projet de loi cantonale sur les

forêts, le Conseil d'Etat a relevé, au sujet de la constatation de la na-

ture forestière, que "la décision se présentera sous la forme d'un plan

qui sera mis à l'enquête publique selon la procédure utilisée en aména-

gement du territoire" (rapport, p.8). En l'absence de règles spéciales ac-

tuellement applicables, on se trouve donc dans une situation d'insécurité

procédurale qui ne doit pas avoir de conséquences préjudiciables pour les

administrés. On ne saurait par conséquent dénier le droit de recourir à

celui qui n'a pas formé opposition lors d'une mise à l'enquête publique

qu'aucune loi directement applicable ne prévoit, en se fondant sur la ju-

risprudence, spécifique à une procédure particulière, qui est invoquée en

l'espèce par le département (RJN 1985, p.196).

Il suit de ce qui précède que ce sont les règles générales de la

LPJA qui doivent s'appliquer (art.1 al.1 LPJA).

2. a) Selon l'article 35 al.2 de la loi sur l'organisation du

Conseil d'Etat et de l'administration cantonale, les décisions du dépar-

tement peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. b) En tant que propriétaires d'un immeuble directement concerné

par la délimitation en cause, les recourants sont touchés par la décision

et ont de toute évidence un intérêt digne de protection à ce que celle-ci

soit annulée ou modifiée (art.32 litt.a LPJA). Ils ont donc qualité pour

agir.

Déposé par ailleurs en les formes et délai légaux (art.34, 35

LPJA), le recours est recevable.

3. a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, consacré

en procédure administrative cantonale par l'article 21 al.1 LPJA, en par-

ticulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision

ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant au fait

de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au

dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre

connaissance et de se déterminer à leur propos. Le droit d'être entendu

est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une

faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au

prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique. La jurisprudence

admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque

le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours

jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions

qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait

normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève

essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative,

dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de

l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33

litt.d LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être

réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir (RJN 1995, p.134 et les

références). b) L'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de

prendre notamment une décision susceptible d'être frappée d'opposition

(art.21 al.2 litt.b LPJA). Les décisions susceptibles d'être frappées

d'opposition, au sens de cette disposition, sont celles qui peuvent faire

l'objet d'une opposition en tant que moyen juridictionnel au sens strict.

Ne sont pas concernées les décisions dont la publication permet, précisé-

ment, de garantir le droit d'être entendu de tiers par une "opposition",

telle qu'elle est connue en droit des constructions, en matière d'aménage-

ment du territoire ou d'expropriation, et qui constitue une possibilité

offerte au tiers de formuler des objections dans une procédure déterminée

avant qu'une décision ne soit prise (Schaer, Juridiction administrative

neuchâteloise, ad art.21, p.101, ad art.3, p.32 et les références juris-

prudentielles).

Il en découle que si la procédure de mise à l'enquête publique

serait en principe suffisante à garantir le droit d'être entendu des inté-

ressés (RDAF 1990, p.129; ATF 106 Ia 310, JT 1982 I 587), il n'en demeure

pas moins qu'elle doit être expressément prévue par la loi (v. par exemple

l'article 30a PA; FF 1991 II 528). Or, la LPJA, applicable ici à défaut

d'autres règles spéciales de procédure, n'envisage pas la mise à l'enquête

publique comme moyen d'entendre les parties et les tiers intéressés.

Il y a donc lieu de retenir en l'espèce que, faute d'avoir été

avisés personnellement de la procédure en cours pour délimiter la forêt

par rapport à la zone à bâtir sur le territoire communal des Hauts-

Geneveys, les recourants n'ont pas pu faire valoir leur position et ont

donc vu leur droit d'être entendu violé.

Ce droit est de nature purement formelle (ATF 120 Ib 379). Le

vice dont est entachée la procédure litigieuse n'a pas pu être réparé dans

le cadre de la procédure de recours puisque aucune disposition ne confère

au Tribunal administratif un plein pouvoir d'examen (art.33 litt.d LPJA)

en la matière dont relève la présente cause.

La décision attaquée doit donc être annulée et le dossier ren-

voyé au Département de la gestion du territoire pour qu'il offre aux inté-

ressés la faculté de se faire entendre avant de rendre une nouvelle déci-

sion.

4. Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Les recourants ont

droit à une indemnité de dépens pour les frais qu'ils ont engagés dans la

défense de leurs intérêts (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision attaquée et renvoie le dossier au Département de la

gestion du territoire pour nouvelle décision.

2. Statue sans frais.

3. Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 400 francs.

Neuchâtel, le 4 juillet 1996