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L’expression de «baromètre électoral» pour qualifier le dernier sondage réalisé avant les élections fédérales du 23 octobre est bien choisie. Les résultats permettent de dégager des tendances prévisionnelles – été indien pour l’UDC, avis de tempête pour le PLR – mais pas de traduire les gains ou les pertes en nombre de sièges.
Les pourcentages de voix exprimés au niveau national ne reflèteront sans doute pas la future composition des deux Chambres compte tenu des particularités du système électoral. Or, quand il s’agit d’élire un conseiller fédéral ou d’adopter une loi, seuls les parlementaires votent. Il est par exemple douteux que les Verts libéraux obtiennent les 12 sièges correspondant à leurs 5% des voix si on appliquait une proportionnelle «théorique» à l’ensemble des 245 députés à élire. Quelques rappels institutionnels critiques s’imposent donc.
Première curiosité, le renouvellement quasi-intégral des deux Chambres donne lieu non pas à un seul scrutin mais à 26 scrutins distincts, soit l’élection du Conseil national, qui obéit à des règles fédérales, et les élections des membres du Conseil des Etats dans 25 des 26 cantons qui obéissent à des règles cantonales. Car un canton résiste encore et toujours à la pratique et ne procède pas à l’élection de son représentant au Conseil des Etats en même temps que l’élection du Conseil national: Appenzell Rhodes-Intérieures où la Landsgemeinde élit l’unique député du canton au Conseil des Etats six mois avant le début de la législature*. Le PDC Ivo Bischofsberger est le seul parlementaire assuré de siéger sous la Coupole fédérale lors de la prochaine session parlementaire!
Intéressons nous d’abord à ces scrutins cantonaux (DP 1904). Les charmes du fédéralisme font que les systèmes électoraux varient d’un canton à l’autre. Deux cantons – Jura et Neuchâtel – appliquent le système proportionnel. Vu qu’il n’y a que deux sièges à attribuer, ce système revient à octroyer de manière quasi-automatique un siège à chacun des deux plus grands partis du canton, ôtant beaucoup au suspense électoral.
Tous les autres cantons appliquent le système majoritaire, mais avec des nuances importantes. Ainsi, à Genève, pour être élu au premier tour, une majorité d’un tiers des bulletins valables suffit; à Berne, la majorité absolue se calcule non pas sur la base des bulletins valables mais sur celle des suffrages exprimés; dans le canton de Vaud, il faut atteindre la majorité absolue (soit la moitié plus un) des bulletins et en comptant les bulletins blancs. Un ballotage est donc plus probable dans le système vaudois qu’au bout du lac, sans que l’on puisse en tirer des conséquences sur les rapports de force.
L’élection des 200 députés du Conseil national maintenant. L’article 149 de la Constitution fixe à ce sujet deux règles qui sont en partie contradictoires: d’une part, il prévoit que l’élection a lieu selon le système proportionnel; d’autre part, il définit le canton comme circonscription électorale.
En principe, un système proportionnel permet à un parti d’obtenir un nombre de sièges correspondant au pourcentage d’électeurs qui ont choisi ses candidats. Mais, la concrétisation de ce principe dépend de la taille des circonscriptions électorales: plus le nombre de sièges à pourvoir dans une circonscription électorale est bas, plus le quorum «naturel», c’est-à-dire le pourcentage des voix nécessaire pour obtenir au moins un siège, est élevé. Or, dans 19 des 26 circonscriptions électorales que sont les cantons, le quorum naturel est supérieur à 11,1%: dans ces cantons, les partis qui réalisent un score inférieur à ce pourcentage n’ont donc aucune chance d’obtenir un siège. Ainsi des Verts libéraux ou encore du PBD (même si l’implantation très locale de ce dernier lui donne une chance dans certains cantons). Dans les dix cantons qui élisent moins de cinq conseillers nationaux (AR, AI, GL, JU, NW, OW, SH, SZ, UR, ZG), le quorum naturel est même d’au moins 20% ce qui rapproche le scrutin d’un scrutin majoritaire (si on se rappelle qu’à Genève celui-ci permet d’être élu avec 33,3% des voix).
Dans une jurisprudence désormais bien établie, le Tribunal fédéral n’hésite pas à sanctionner les systèmes électoraux cantonaux et communaux proportionnels qui prévoient des circonscriptions électorales trop petites. Selon les juges de Mon Repos, «les quorums naturels […] qui excèdent 10% ne sont en principe pas conciliables avec le droit de l’élection proportionnelle» (ATF 136 I 352, c. 3.5 dans sa version traduite au Journal des Tribunaux 2011 I 75). Dans deux arrêts de 2010 (ATF 136 I 352 et 136 I 376), la Cour suprême a ainsi sanctionné les cantons de Nidwald et de Zoug parce qu’ils avaient prévus des circonscriptions électorales trop petites qui excluaient de facto certains partis minoritaires de la répartition.
Parler d’élection proportionnelle pour qualifier l’élection du Conseil national est donc un abus de langage. Le système proportionnel ne fonctionne véritablement que dans les grands cantons comme Zurich, Berne, Vaud, Genève et Argovie. Pour éviter l’écueil du quorum naturel et pour éviter les dispersions de voix, la loi permet aux partis de constituer des apparentements et des sous-apparentements pour obtenir plus de sièges dans les premières répartitions. Ces regroupements de liste sont également de nature à fausser le respect de l’expression du corps électoral en permettant à un parti de bénéficier d’un apport de voix des électeurs d’un autre parti. De surcroît, les apparentements varient d’un canton à l’autre en fonction des alliances locales, le PLR faisant chambre commune avec l’UDC dans le canton de Vaud mais pas à Zurich. A ce chapitre, la gauche n’est pas en reste. Domaine Public a déjà plaidé pour une réforme des circonscriptions électorales et pour la suppression des apparentements (DP 1750).
Gardons à l’esprit ces particularismes en prenant connaissance des résultats du 23 octobre. Et attendons le second tour des élections au Conseil des Etats pour vérifier si les voix gagnées ou perdues par les partis se sont concrétisées en sièges.
*[Ajout du 18.10.11] Le représentant du Canton de Nidwald, Paul Niederberger (PDC), a été élu tacitement, étant le seul candidat à sa propre réélection. Ce ne sont donc que 44 sièges qui restent à pourvoir.