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En Suisse, comme dans la plupart des pays de l'OCDE, les activités de coopération ont pris leur essor à la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Après une décennie de campagnes menées par l'administration fédérale et les organisations privées, on assiste à la création, en 1960, d'un Service de la coopération technique - qui s'intitulera Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire (DDA) dès 1977 et Direction du développement et de la coopération (DDC) dès 1996 - rattaché au Département politique (actuel Département fédéral des affaires étrangères) en collaboration avec la Division du commerce, dès 1968 Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE, aujourd'hui intégré au seco).
Institutionnellement, la coopération au développement est partie intégrante de la politique étrangère suisse et constitue l'un des moyens d'appliquer les principes de solidarité, neutralité et universalité constituant les fondements des relations de la Suisse avec le reste du monde. Toutefois, l'histoire de la coopération montre que celle-ci représente aussi un enjeu important de la politique intérieure. A l'ancienneté d'importants investissements privés suisses dans le Tiers-Monde, de relations commerciales actives sur tous les continents et de la présence de nombreux missionnaires (surtout en Afrique), il faut ajouter plus de 400 organisations caritatives privées, aux moyens financiers très inégaux ( Œuvres caritatives). La coopération se situe donc au croisement d'intérêts multiples - parfois contradictoires - et constitue un bon moyen d'analyse de la politique helvétique.
La première intervention officielle remonte au "Message concernant la participation de la Confédération au programme d'assistance technique des Nations unies" (février 1951) prévoyant une somme d'un million. Dès 1952 se met en place une aide bilatérale, sous forme d'octroi de bourses d'études en Suisse et d'envoi d'experts, sous l'égide de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT). Dès le milieu des années 1950 certaines organisations d'entraide (EPER) élargissent leur domaine d'action au Tiers-Monde: en 1955 se crée à Zurich l'Aide suisse aux régions extra-européennes (Helvetas dès 1965); en 1959, les milieux de l'économie privée mettent sur pied une Fondation suisse d'assistance au développement technique (Swisscontact dès 1974). Ainsi, en quelques années, une grande partie de la population fut sensibilisée à la coopération, envisagée surtout sous l'angle des transferts de connaissances et justifiée tant par la nécessité de contribuer à la paix que par des arguments moraux, sans toutefois oublier l'intérêt économique. En revanche, jusqu'en 1960, l'intérêt du Parlement pour ces questions resta faible.
Au début des années 1960 se produisent trois changements notables: la création en 1960 du Service de la coopération technique et la nomination en 1961 d'un délégué, une augmentation substantielle des crédits de coopération (vote en 1961 d'un crédit de 60 millions pour trois ans), une préférence nouvelle pour l'aide bilatérale (60% des engagements contre 20% auparavant). Le Conseil fédéral décide d'inclure les activités des organisations privées dans le cadre de sa politique, tout en reconnaissant l'importance des milieux de l'économie privée. A cette époque en effet, la pensée dominante estime que les pays en développement souffrent d'abord d'un manque de capitaux; par conséquent, les investissements privés suisses dans le Tiers-Monde (estimés à 1600 millions en 1960) sont considérés comme une contribution au développement. Parallèlement, la Confédération maintient son aide humanitaire - don de lait en poudre, ce qui soulage son compte laitier - et collabore surtout avec le CICR, le HCR, l'Unicef et l'organisation pour les réfugiés UNRWA. Dès 1967 enfin, la Suisse ajoute un nouveau volet à sa politique: l'aide financière multilatérale (adhésion à la Banque asiatique de développement et contribution de 52 millions à l'International Development Association) qui prendra de plus en plus d'importance.
De 1960 à 1970, la coopération jouit d'un assez large consensus; il suffit au Conseil fédéral de la présenter d'abord comme une tâche de solidarité nécessaire et apolitique (alors qu'elle fait figure de moyen de lutte contre le communisme dans les autres pays) puis, surtout à partir de 1967, comme une mesure d'intérêt national (au nom de la "convergence des intérêts" entre les pays du Nord et ceux du Sud). A partir des années 1970, le débat se fait plus vif sur la scène internationale (théories de la dépendance des périphéries à l'égard des centres, politique du développement autocentré, proclamation du nouvel ordre économique international, stratégies de satisfaction des besoins fondamentaux, etc.). En Suisse, la coopération doit faire face aux critiques de la droite (qui menace les crédits de référendum et s'élève contre le "gaspillage de l'aide" et surtout contre la coopération multilatérale) et de la gauche (qui refuse de considérer les flux privés comme une forme de coopération au développement et dénonce les profits des sociétés transnationales dans le Tiers-Monde). Ces oppositions sont très vives au cours du long débat parlementaire (1973-1976) nécessaire au vote de la Loi sur la coopération au développement et à l'aide humanitaire (mars 1976). Deux événements avaient bouleversé les divers projets: la "crise du pétrole" (1973) qui paraissait modifier considérablement la place du Tiers-Monde dans les relations internationales et la publication, par une commission des organisations privées, du rapport Maldéveloppement Suisse-Monde (1975). La loi permit de lier définitivement coopération et aide humanitaire, de remplacer officiellement l'expression "aide au développement" par celle de "coopération au développement" et de préciser que celle-ci "soutient en priorité les efforts des pays en développement, régions et groupes de population les plus défavorisés". En 1978, un premier crédit (géré par l'OFAEE) inaugure le nouvel instrument.
Depuis 1991, la Confédération consacre annuellement quelque 1300 millions à la coopération. Plus des trois quarts de cette somme sont administrés par la DDC (pour la coopération technique, l'aide financière et l'aide humanitaire); l'OFAEE gère environ un huitième du total (pour les crédits mixtes, l'aide à la balance des paiements et les mesures de désendettement) et le reste transite par divers offices fédéraux. On estime que les trois quarts du total de la contribution suisse sont destinés à l'aide bilatérale. Depuis 1990, la coopération s'est ouverte à l'Europe de l'Est et aux pays successeurs de l'Union soviétique. La base légale de ces opérations a été fixée par un arrêté fédéral de portée générale concernant la coopération avec les Etats de l'Europe de l'Est (1994) et la gestion des fonds alloués dans ce cadre par le DFAE est confiée à la DDC.
La DDC affecte environ 60% des crédits dont elle dispose à dix-sept (en 2003) pays dits "de concentration", dont la moitié se situent en Afrique. Un peu moins du tiers de cette somme est géré en régie par les organisations privées, notamment celles qui composent la Communauté de travail des œuvres d'entraide (Swissaid, Action de Carême, Pain pour le prochain, Helvetas, Caritas) et qui collaborent étroitement avec la DDC, tout en prenant parfois des positions politiques opposées à cette dernière. Inscrits dans la loi de 1976, les principes de la coopération alimentent un débat politique interne dans lequel la Déclaration de Berne, fondée en 1968, joue un rôle important. La Suisse, par décision populaire, a adhéré en 1992 aux institutions de Bretton Woods et les organisations privées lui demandent dès lors de défendre clairement, à la Banque mondiale comme au FMI, des positions conformes à la loi de 1976.
Depuis les années 1960, l'ONU demande aux pays industrialisés de consacrer 0,7% de leur PIB à la coopération au développement. A la fin des années 1990, la contribution de la Suisse s'élève à 0,34% de son PNB tandis que celle des pays de l'OCDE n'atteint que 0,25%. La coopération constitue en effet un aspect important des relations extérieures. Aussi le rapport du Conseil fédéral de mars 1994 prône-t-il une plus grande cohérence entre la coopération au développement, la politique commerciale et financière (y compris le rôle de refuge de la place financière helvétique), la politique d'asile et celle de l'environnement.
Bibliographie
– Maldéveloppement Suisse - Monde, 1975 (all. 1975)
– Annu. Suisse - Tiers Monde, 1981-
– J.-J. de Dardel, La coopération au développement, 1981
– Image directrice de la DDA, 1991
– A. Matzinger, Die Anfänge der schweizerischen Entwicklungshilfe 1948-1961, 1991
– P. Hug, B. Mesmer, éd., Von der Entwicklungshilfe zur Entwicklungspolitik, 1993
– R. Gerster, Nord-Süd-Politik, 1995
– G. Rist, Le développement: hist. d'une croyance occidentale, 1996
Auteur(e): Gilbert Rist