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Un droit de veto du Parlement fédéral?
Deux textes ont été publiés ce printemps dans la Feuille fédérale sur un sujet plutôt technique, mais non dépourvu de portée politique: faut-il accorder, ou non, un droit de veto au Parlement fédéral sur les ordonnances du Conseil fédéral?
Cette question pose celle, plus générale, des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif à l’échelon de la Confédération helvétique.
Nous examinerons la proposition émanant du Conseil national, puis l’avis du Conseil fédéral, avant de donner quelques éléments d’appréciation.
La proposition émanant du Conseil national
Le 22 février 2019, la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) a publié un rapport intitulé «Droit de veto du Parlement sur les ordonnances du Conseil fédéral»1.
Rappelons que le droit suisse connaît un système légal hiérarchique: la Constitution fédérale (Cst. féd.), adoptée par le peuple et les cantons, est au sommet de l’ordre juridique. De cette charte découlent les lois fédérales, votées par les deux Chambres et soumises au référendum facultatif2. Lesdites lois peuvent prévoir des délégations de la compétence d’édicter des règles de droit3, en particulier sous la forme des ordonnances du Conseil fédéral4. L’exécutif ou ses départements en adoptent plus de 300 par année, soit pratiquement une par jour!
Il peut arriver parfois que des ordonnances ne correspondent pas à la volonté du législateur, voire qu’elles soient dépourvues de base légale. En ce cas, les particuliers peuvent éventuellement les contester par voie judiciaire (mais cela est long, aléatoire et coûteux), alors que les parlementaires ne peuvent que changer la loi dont découle l’ordonnance litigieuse (mais cela est aussi long et aléatoire).
En 2016, le Conseil national a accepté une initiative parlementaire de Thomas Aeschi, député zougois (UDC), visant à instaurer un droit de veto du Parlement sur les ordonnances du Conseil fédéral. La Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) s’est ralliée à cette décision. Dès lors, la CIP-N a préparé un projet de modification de la loi sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl).
Sans entrer dans les détails, il s’agirait d’introduire un mécanisme de «frein d’urgence», en cas de non-respect de la volonté du législateur, mais qui devrait avoir surtout un effet préventif. Un tel système existe déjà dans le Canton de Soleure5.
Des exceptions sont prévues, notamment pour les cas d’urgence ou si la délégation de légiférer découle non pas d’une loi, mais de la Constitution fédérale. La procédure applicable au droit de veto est clairement précisée dans le projet de loi6.
L’avis du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral a donné son avis sur le rapport de la CIP-N le 1er mai 20197. Comme on pouvait s’y attendre, l’exécutif fédéral n’est pas favorable à l’introduction d’un mécanisme qui pourrait lui mettre les bâtons dans les roues. Il propose de ne pas entrer en matière.
Le Conseil fédéral affirme d’abord que rien n’indique qu’il ait outrepassé ses compétences législatives, et que le droit de veto sur ses ordonnances est donc inutile.
Il estime en outre que le Parlement dispose déjà de divers moyens d’action s’il l’estime nécessaire. Il craint en outre un ralentissement de l’élaboration de la législation d’exécution.
Enfin, l’exécutif fédéral doute de l’existence d’une base constitutionnelle du droit de veto sur les ordonnances.
Premiers éléments d’appréciation
La prolifération incessante du droit fédéral, en particulier des ordonnances de tout poil (plusieurs milliers de pages sont publiées chaque année dans le Recueil officiel), nous rend la proposition d’instaurer un mécanisme de frein plutôt sympathique.
En outre, on a parfois l’impression que le pouvoir exécutif, en particulier les services de l’administration fédérale, prend le pas sur le pouvoir législatif. Le droit de veto serait peut-être un moyen de rééquilibrer partiellement cette situation.
L’argument du ralentissement de l’élaboration des ordonnances ne nous paraît pas pertinent, dans la mesure où le droit de veto ne s’appliquerait précisément pas dans les cas d’urgence.
La question de la base constitutionnelle est évidemment fondamentale et elle mériterait sans doute un article à elle seule. A première vue, la base constitutionnelle de la loi fédérale sur le Parlement devrait être applicable à une modification de ladite loi. Cela étant, on aimerait voir le Conseil fédéral toujours aussi sourcilleux de cette question, surtout lorsqu’il s’agit d’octroyer de nouvelles compétences à la Confédération!
Enfin, l’exemple du Canton de Soleure montre qu’un tel droit de veto peut être pratiqué à l’échelon cantonal. Dès lors, la question mérite selon nous d’être examinée au niveau fédéral.
Quoi qu’il en soit, le processus législatif sera encore long, et il appartiendra au Parlement issu des prochaines élections de se prononcer, voire même au peuple suisse en cas de référendum.
Notes
1 FF 2019 pp. 3’111 à 3’160.
2 Art. 141 al. 1 lit. a Cst. féd.
3 Art. 164 al. 2 Cst. féd.
4 Art. 182 al. 1 Cst. féd.
5 FF 2019 p. 3’117.
6 Art. 129b du projet LParl.
7 FF 2019 pp. 3’209 à 3’224.