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Dr. rer oec., Ökonom, Abteilung Volkswirtschaft und Steuerstatistik, Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), Bern
Themenbereich: Wirtschaftspolitik, Verhaltensökonomie, Finanzmärkte
Die Einkommenssteuern sind in der Schweiz und in den meisten anderen Ländern progressiv ausgestaltet. Das bedeutet, dass mit steigendem Einkommen die Steuerbelastung nicht nur absolut, sondern auch relativ zum Einkommen steigt. Diese überproportionale Belastung von höheren Einkommen lässt sich mit dem Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit begründen.
Die progressive Besteuerung hat zur Folge, dass man auch durch rein inflationsbedingte Einkommenssteigerungen in eine höhere Progressionsstufe aufsteigen kann und sich die prozentuale Steuerbelastung dadurch erhöht. Weil sich in diesem Falle aber die Kaufkraft nicht verändert, wird bei der direkten Bundessteuer und in sämtlichen Kantonen dieser als «kalte Progression» bezeichnete Mechanismus folgerichtig durch regelmässige Anpassungen der Steuertarife ausgeglichen.
Was reale Progression bedeutet
Als reale Progression wird die Erhöhung der Durchschnittssteuerbelastung bezeichnet, die in einem progressiven Steuersystem durch eine allgemeine reale Erhöhung der Einkommen (also nach Abzug bzw. Ausgleich der Inflation) entsteht. Soll auch diese durch automatische Anpassungen des Steuertarifs ausgeglichen werden?
Im Unterschied zum Phänomen der kalten Progression findet tatsächlich eine Erhöhung der realen Einkommen und damit der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit statt. Allgemeine Einkommenssteigerungen infolge Wirtschaftswachstums erhöhen jedoch nicht die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit relativ zu anderen (Querschnittsvergleich), sondern relativ zu früher (intertemporaler Vergleich). Um einen Anstieg der Durchschnittssteuerbelastung im Zuge allgemein steigender Einkommen zu rechtfertigen, müsste man also eine intertemporale Interpretation des Leistungsfähigkeitsprinzips zulassen.
Politökonomische Betrachtung
Neben diesen steuersystematischen Überlegungen ist vor allem eine politökonomische Diskussion der realen Progression interessant. Hierbei geht es im Wesentlichen um die Frage, welche Anreize für die politischen Entscheidungsträger durch die über die Zeit anwachsenden Steuereinnahmen entstehen. Grundsätzlich kann man den fiskalpolitischen Spielraum auf zwei Arten nutzen: Die laufenden Staatsausgaben erhöhen oder mittels Steuerreformen die entstandene Erhöhung der Steuerbelastung wieder korrigieren.
Die erste Variante mag für manchen Politiker verlockend sein. Doch es gibt wenig ökonomische Gründe, die rechtfertigen, warum im Zuge steigender Realeinkommen die Staatsausgaben schneller wachsen sollten als die gesamte Wirtschaftsleistung. Im Folgenden fokussiert der Beitrag deshalb auf die zweite Variante.
Aus politökonomischer Sicht spricht namentlich folgendes Argument dafür, die reale Progression nicht automatisch auszugleichen. Wird sie stetig ausgeglichen, entsteht kein finanzieller Spielraum für Steuerreformen. Reformprojekte müssen deshalb aufkommensneutral ausgestaltet sein, womit sie steuerbelastungsmässig notgedrungen Gewinner und Verlierer schaffen. Die Ausgestaltung einer mehrheitsfähigen Vorlage wird dadurch erschwert, was zu einem Reformstau führen kann, dem auch notwendige Projekte zum Opfer fallen. Besteht hingegen fiskalpolitischer Spielraum, kann man sich gewisse Mindereinnahmen leisten und Reformprojekte so ausgestalten, dass keine grössere Personengruppe eine Mehrbelastung erfährt.
Für den Ausgleich der realen Progression spricht, dass die Politik zu teilweise ineffizienten Formen von Steuersenkungen neigt. Politische Entscheidungsträger sind bestrebt, die Entlastung für die Zielgruppe möglichst sicht- und spürbar zu machen und die Finanzierung dieses Privilegs einer möglichst grossen Personengruppe aufzubürden, sodass es der Einzelne kaum merkt. Allzu oft werden deshalb für einzelne Interessengruppen neue Abzüge geschaffen oder die bestehenden Abzüge erhöht, statt die reale Progression über eine Anpassung der Steuertarife zu korrigieren. Mit einer leichten Tarifkorrektur lassen sich hingegen kaum politische Lorbeeren gewinnen, es profitieren (fast) alle davon und der Vorteil für den einzelnen Steuerzahler ist deshalb gering und kaum greifbar.
Dieses häufig beobachtete Vorgehen wird von vielen Ökonomen als ineffizient angesehen, weil höhere Steuerabzüge die Grenzsteuersätze – also die Besteuerung eines zusätzlich verdienten Frankens – kaum reduzieren und deshalb auch wenig Einfluss auf die Arbeitsanreize haben. Mit Tarifsenkungen lassen sich pro Franken Steuerentlastung grössere Beschäftigungseffekte erzielen.
Die reale Progression ebnet also einerseits den Weg für ineffiziente Formen der Steuersenkungen wie von Einzelinteressen getriebene Steuerabzüge, sie schafft andererseits aber auch Raum, um die Mehrheitsfähigkeit von wünschbaren oder notwendigen Steuerreformen zu ermöglichen. Ob ein automatischer Ausgleich der realen Progression sinnvoll ist, hängt also nicht zuletzt auch davon ab, wie gross der steuerpolitische Reformbedarf ist.
Dieser Beitrag wurde am 03.05.2019 überarbeitet.
Zum Thema
- SRF. Bei Politikern beliebt – für viele Ökonomen ineffizient (12.03.2019)
- NZZ. Welche Steuerabzüge tatsächlich sinnvoll sind – und welche einem Etikettenschwindel gleichkommen (08.03.2019)
- Die Volkswirtschaft. Reale Progression bei den Steuern: Braucht es eine Korrektur? (25.09.2017)
Dies ist ein Gastbeitrag. Inhaltlich verantwortlich ist der jeweilige Autor, die jeweilige Autorin.
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