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Im Interesse der Schweiz
In der Europapolitik hat die Schweiz immer defensiv agiert und die damit einhergehenden Dilemmata möglichst totgeschwiegen. Es ist höchste Zeit, sich damit zu befassen und eine Lösung zu finden. Die Anzahl der möglichen Varianten ist endlich, aber es gibt solche, die im Interesse der Schweiz sind. Das Feld den Gegnern jeglicher Annäherung zu überlassen, ist keine erfolgversprechende Politik.
Ich ging 1990 nach England, um an einer Universität ein wissenschaftliches Projekt zu verfolgen. Ich wollte britische und schweizerische Ansätze zur Europapolitik vergleichen und kommentieren. Die defensive und mehrheitlich ablehnende Haltung der politischen Akteure gegenüber dem Projekt einer wirtschaftlichen und dann politischen Einigung ähnelte sich in beiden Ländern. Ich fand heraus, dass das mit der grossen Kontinuität der politischen Systeme der Schweiz und Grossbritanniens zusammenhängen muss. Die Systeme waren evolutionär entstanden, ohne blutige Revolutionen, radikale Brüche und ohne Stunde Null, wie 1945 in vielen Ländern Zentraleuropas.
Unterschiedlich war, dass sich Grossbritannien dann 1973 doch entschloss, der EU beizutreten und mitzumachen, die Schweiz aber weiterhin versuchte, mit Ad-hoc-Abkommen wirtschaftlich zu profitieren, sich aber politisch zu nichts zu verpflichten. Schon anfangs der 1990er-Jahre war aber in England spürbar, dass grosse Teile der Gesellschaft diese EU-Mitgliedschaft als à contre coeur empfanden und ein Abseitsstehen vorgezogen hätten. Die Vorteile der Mitgliedschaft nahm man dabei als selbstverständlich an, und man war keinesfalls bereit, darauf zu verzichten.
Beginn in den fünfziger Jahren – Ablehnung durch die Schweiz
Der Einigungsprozess Europas hatte schon in den Fünfzigerjahren mit der Montanunion begonnen. In Verkennung ihrer politischen Reichweite hatte die Schweiz zunächst versucht, die Idee zu sabotieren und die meisten Akteure waren überzeugt, dass sie nie zustande kommen würde. Das Projekt einer grossen europäischen Freihandelszone ist in diesem Zusammenhang zu sehen.
Die EU war bis zur Lancierung des Binnenmarkts Ende der achtziger Jahre eine grosse Zollunion. Um von den Vorteilen zu profitieren, gründeten Länder, die abseits standen, die Europäische Freihandelszone (Efta). Mit dem Freihandelsvertrag Schweiz-EU gelang unserem Land 1972 der Brückenschlag. Güter zirkulierten diskriminierungsfrei innerhalb der EU- und Efta-Länder. Und da die Efta keine Zollunion, sondern eine Freihandelszone ist, konnte und kann die Schweiz mit Drittländern weiterhin separat Handelsverträge abschliessen wie beispielsweise das Freihandelsabkommen mit China.
Mehr und mehr Länder verliessen die Efta und traten der EU bei, so dass diese einst stattliche Institution heute nur noch aus der Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein besteht. Das Problem schien aber gelöst. Die Schweizer Strategie schien aufzugehen. Die EU versank in einen „Eurosklerose“ genannten Tiefschlaf, was der Schweiz zupass kam.
„EU 1992“ und der EWR: Die vertane Chance
Irgendwann in den achtziger Jahren las ich in der Presse vom Projekt eines richtigen Europäischen Binnenmarktes, das den Namen EU 1992 trug und für das der Name des Kommissionspräsidenten Jacques Delors stand. Plötzlich begann ich mich für Europapolitik zu interessieren, denn ich fragte mich, was die Chiffre EU 1992 für die Schweiz bedeutet und sah schnell ein neues Dilemma auf uns zukommen. So entstand auch das oben genannte Projekt.
Am Flughafen in England gab es drei Schlangen: EU, Commonwealth und den Rest der Welt. Ich musste beim Rest der Welt anstehen, hatte jeweils viel länger und benötigte eine komplizierte Polizeiregistrierung. Arbeiten war verboten. Zudem bezahlte ich die höchsten Studiengebühren.
An dieser Universität lernte ich dann eine griechische Mitstudentin kennen. Sie wurde meine Freundin und wir bereisten in diesem Englandjahr gemeinsam Europa. Die Griechin ging an der Passkontrolle immer glatt durch und musste meist nur mit ihrem Reisedokument winken, während ich in der Schlange wartete. Arbeiten durfte sie auch. Ich verstand: Das Projekt EU ist viel mehr als nur ein wirtschaftliches.
Zurück in der Schweiz Anfang 1992 begann sofort der Abstimmungskampf für den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Die EU hatte Drittländern diese Lösung angeboten, damit diese an der wirtschaftlichen Integration des Binnenmarktes teilnehmen können, allerdings ohne die politische Dimension. Der EWR wurde dabei als Dauerlösung konzipiert. Dass er dazu taugt, haben die EWR-Länder Norwegen, Island und Liechtenstein bewiesen, die seit diesem Zeitpunkt Mitglied sind.
Ich bin immer noch der Meinung, dass wir mit der Ablehnung des EWR eine historische Chance vergeben haben. Und diese Vorlage ist nicht wegen der heftigen Opposition von Christoph Blocher abgelehnt worden, sondern weil sich der Bundesrat damals völlig unnötigerweise auf eine spätere EU-Mitgliedschaft festgelegt hat. Das Ergebnis war hauchdünn, die Enttäuschung bei mir gross.
Die bilateralen Verträge – eine Patentlösung?
Es bliebt das Dilemma, dass wir zwar Zugang zum Binnenmarkt wollen, aber à la carte und ohne die entsprechenden Regeln zu beachten. Zunächst schien mit den bilateralen Verträgen die Lösung wiederum gefunden. Diese kamen zustande nach langen Jahren des Verhandelns, Jahren der wirtschaftlichen Stagnation, in denen die Schweiz das Abseitsstehen vom Binnenmarkt schmerzlich zu spüren bekam. Die Schweiz konnte in den Verhandlungen wiederum gewisse für uns wichtige Dinge festschreiben.
Vor allem im Landverkehrsabkommen gelang es, in Bezug auf die Alpen eine autonome Verkehrspolitik weiterzuführen. Der Wermutstropfen war für viele Schweizerinnen und Schweizer das Freizügigkeitsabkommen. Die EU betrachtet die Personenfreizügigkeit als integralen Bestandteil des Binnenmarktes und ist nicht bereit, davon abzurücken.
Wie schon beim EWR hat die Schweizer Diplomatie bei den bilateralen Verträgen hervorragend verhandelt, und es gelang zunächst, diese ungefährdet durch die Volksabstimmung zu bringen. Desgleichen die Mitgliedschaft beim Schengener Abkommen. Nun konnte ich auch durch die schnelle Passkontrolle. Meine griechische Freundin war mittlerweile meine Frau geworden und ist hier längst eingebürgert. Gemeinsam gehen wir an der Grenze durch die gleiche Abfertigung – rasch und problemlos.
Man dachte wiederum: Problem gelöst. In der Tat war die Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt sehr wohlstandsfördernd. Studien haben gezeigt, dass kein anderes Land davon stärker profitiert als die Schweiz. Aber weit gefehlt. Es taten sich neue Fronten auf. Politisch überliessen die vernünftigen Stimmen, die den Wert der europäischen Integration anerkennen und ein Mitmachen der Schweiz zumindest im wirtschaftlichen Bereich befürworten, das Feld den polternden Isolationisten der SVP. Sie dachten wohl, politisch liesse sich durch solche Auseinandersetzungen kein Blumentopf gewinnen. So gewannen die Gegner jeglicher Annäherung stetig an Flughöhe, ohne dass sie aber je rechtfertigen mussten, wie sie die praktischen Fragen, die sich aus einem Abseitsstehen ergeben, denn lösen würden.
Aber es ist nicht nur die innenpolitische Diskussion über das, was wir in der Europapolitik wollen, an der es über all die Jahre gebrach, es ist auch ein grosses aussenpolitisches Versäumnis festzustellen. Alle Anspruchsgruppen der verschiedenen europäischen Länder – Mitglied in der EU oder nicht – sind in Brüssel mit grossen Lobbyorganisationen vertreten. Schweizer Lobbyisten gibt es aber nicht! Es gibt nur einen Anwalt – den Waadtländer Jean Russotto – und er ist auch schon im Pensionsalter. Anspruchsgruppen wie der Gewerkschaftsbund oder Economiesuisse sollten schnellsten ihre Büros in Brüssel eröffnen – und, wenn es geht, zusammenarbeiten. Unter dieser Einschränkung ist es bemerkenswert, welch gute Resultate die Schweizer Diplomaten abliefern – seien es diejenigen in Bern oder diejenigen von der ständigen Vertretung in Brüssel.
Neue Herausforderungen: MEI und Rahmenabkommen
Die Harmonie wurde aber gestört, und zwar auf zwei Arten: Einerseits versuchte die SVP die bilateralen Verträge mit der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) zu torpedieren. Die Tatsache, dass das fast gelang und nur durch eine ultraleichte Umsetzung verhindert werden konnte, zeigt deutlich, wie empfindlich das Konstrukt der bilateralen Verträge ist.
Zugleich drängt die EU schon seit 2008 auf den Abschluss eines institutionellen Rahmenabkommens. Die Schweiz stellte sich erst einmal tot. Sie versuchte, Zeit zu gewinnen. Die EU argumentiert immer gleich: Die bilateralen Verträge sind statisch, deren Weiterentwicklung auf dem Verhandlungsweg ist mühsam und garantiert nicht, dass im Binnenmarkt gleiche Regeln gelten. Ausserdem fehlt eine Gerichtsbarkeit völlig. Die EU schlug in erster Linie den EWR-Gerichtshof als Gerichtsbarkeit vor.
Verhandelt wurde erst ab 2014. Anstatt proaktiv die eigenen Interessen zu sichern und damit in die Verhandlungen einzusteigen, liess die Schweiz erst sechs Jahre verstreichen, bevor sie sich überhaupt an den Verhandlungstisch begab. Und da bestand schon Zeitdruck. Von Seiten der EU häuften sich die Klagen. Gleichzeitig versäumte man es in der Schweiz, innenpolitisch das Feld für ein Rahmenabkommen vorzubereiten. Man verhandelte im stillen Kämmerlein und kommunizierte kaum aktiv. Unverständlicherweise war es dann die Schweizer Seite, die einem Schiedsgericht das Wort redete, das sich teils auf den Europäischen Gerichtshof abstützt, dessen Urteilsspruch dann aber – so heisst es – nicht verbindlich sein soll.
Die Reset-Taste
So ging das Geplänkel hin und her, bis Bundesrat Ignatio Cassis neuer Vorsteher des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheit wurde. Er drückte seine berühmte Reset-Taste, wobei er nicht den Mut hatte, auf die Lösung mit dem EWR-Gerichtshof zurückzugreifen. Nach kaum einem Jahr legte Cassis aber ein Verhandlungsergebnis vor. Wie ist dieses zu bewerten?
Ich denke, dass die Schweizer Diplomatie in Bezug auf das Rahmenabkommen und das Verhandlungsmandat, das der Bundesrat vorgegeben hat, ausgezeichnet verhandelt hat und zwar nicht das Maximum, aber das Optimum herausgeholt hat.
Wird in der Öffentlichkeit über dieses Abkommen geredet, dann werden meist die umstrittenen Punkte genannt, die da sind: der Lohnschutz, die öffentlichen Beihilfen, die Unionsbürgerrichtlinie und allenfalls noch das Schiedsgericht.
Es gibt aber viele andere Aspekte, die kaum diskutiert und öffentlich in die Waagschale geworfen werden. Aber der Reihe nach:
Das Rahmenabkommen: eine Würdigung
Das Rahmenabkommen umfasst nur fünf von circa 120 Abkommen, die wir mit der EU abgeschlossen haben – zugegeben: wichtige wie zum Beispiel die Personenfreizügigkeit. Es ist der Schweizer Diplomatie gelungen, im Vergleich zu den ursprünglichen Wünschen der EU den Geltungsbereich massiv einzuschränken. Ursprünglich wollte Brüssel viel mehr. Richtig ist aber, dass vereinbart ist, nach Abschluss des Rahmenabkommens über die Unterstellung des Freihandelsvertrages unter dieses Abkommen zu verhandeln.
Die Streitbeilegung ist zugegeben ein Murks. Ich hätte es vorgezogen, an den EWR-Gerichtshof anzudocken, der tatsächlich unabhängig ist. Das war der ursprüngliche Vorschlag der EU, auf den aber die Schweiz nicht eingehen wollte – wahrscheinlich, weil dieses Verfahren dann in jedem Fall verbindlich wäre. Deshalb ist in den letzten Jahren die Lösung mit dem Schiedsgericht zustande gekommen. Weigern wir uns, einen Entscheid umzusetzen, dann kann die EU „verhältnismässige“ Ausgleichsmassnahmen beschliessen. Und was verhältnismässig ist, beurteilt das Schiedsgericht dann unabhängig vom EUGH. Das ist ein Fortschritt gegenüber heute, wo wir den Pressionen Brüssels schutzlos ausgeliefert sind.
Es ist deshalb davor zu warnen, das Rahmenabkommen des Schiedsgerichtes wegen abzulehnen. Allerdings müsste man sich überlegen, später, zum Beispiel wenn über die Unterstellung des Freihandelsvertrages unter das Rahmenabkommen gesprochen wird, auf die EWR-Gerichtsbarkeit umzusatteln. Es gäbe dafür eine logische Begründung: Der Freihandelsvertrag ist die Verbindung der Europäischen Freihandelszone (Efta), deren Mitglied wir sind, zur Zollunion der EU. Und die EWR-Gerichtsbarkeit ist der Efta-Gerichtshof.
Im täglichen Leben betreffen uns diese Verträge (Ausnahme siehe oben) kaum – deshalb ist die Lösung mit dem Schiedsgericht zumutbar. Die Verträge sind aber wichtig für die Prosperität der Schweiz und daher unser Portemonnaie.
Bei der Umsetzung der dynamischen Weiterentwicklung des Rechts hat sich die Schweiz durchgesetzt. Diese geschieht nach innenpolitischem Verfahren. Weigern wir uns: siehe oben. Das ist ein Unterschied zu heute, wo, wenn wir uns weigern, die Guillotineklausel zur Anwendung kommt und ganze Abkommen baden gehen. Im Mai hatten wir gleich zwei derartige Zitterparteien: die Abstimmung zum Waffenrecht und die Weiterentwicklung des Schengenvertrags. Gleichzeitig muss die EU künftig Schweizer Experten bei der Entwicklung des Rechts anhören. Das muss sie heute nicht und tut sie auch nicht. Wir müssen aber oft die Sache trotzdem autonom nachvollziehen. Auch hier: eine deutliche Verbesserung.
Praktisch hat die EU der Schweiz somit viel mehr gegeben als Grossbritannien beim Brexit.
Lohnschutz
Innenpolitisch am stärksten umstritten ist der Lohnschutz. Es besteht die Furcht, dass die EU der Schweiz den Lohnschutz via Gerichtshof und Schiedsgericht zusammenstreicht. Gerade die Gewerkschaften wollen einen Lohnschutz, der nach Landesrecht geregelt und nicht einem Schiedsgericht unterstellt ist. Was aber kaum diskutiert ist: Was passiert, wenn ein Dienstleister aus der EU unsere Lohnschutzmassnahmen vor Schweizer Gerichten anficht? Diese sind zwar Landesrecht, widersprechen aber offensichtlich dem Freizügigkeitsabkommen. Obsiegt ein solcher Beschwerdeführer vor dem Bundesgericht, dann sind unsere flankierenden Massnahmen hinüber. Da sind mir vier Tage Voranmeldefrist lieber als gar keine!
Was Not tut, ist aber eine Einigung mit den Gewerkschaften über diskriminierungsfreie Lohnschutzmassnahmen im Inland wie die Allgemeinverbindlicherklärung von Normalarbeitsverträgen – diese kann auch ein Rahmenabkommen nicht aushebeln. Eine bessere Absicherung für über 50-Jährige auch nicht. Die Gewerkschaften verstehen das oben Genannte, aber ihr Mitmachen hat, wie üblich in der Schweiz, einen Preis. Wir müssen ihn herausfinden und zahlen.
Umstritten ist ebenfalls die Frage, ob das Rahmenabkommen der EU die Möglichkeit gibt, uns die Unionsbürgerrichtlinie aufzudrücken. Im Abkommen ist sie nicht erwähnt. Also ist aus obigen Gründen das Abkommen in diesem Punkt keine Verschlechterung. Wie sich die EU hier langfristig verhält, ist schwer zu sagen. In einem Punkt wird die EU aber vorstellig werden und fordern, dass Arbeitslose ihre Unterstützung dort beziehen, wo sie gearbeitet haben, und nicht, wo sie wohnen. Es fällt schwer, sich diesem Anliegen zu verschliessen.
Auch die Frage der Staatsbeihilfen wird sich so oder so stellen. Und hier sind die rechtlichen Garantien, die wir durch das Rahmenabkommen haben, besser als der Ist-Zustand, wo die EU so viel Druck ausüben kann, wie sie will.
Keine Zeit verlieren – die Fast-Forward-Taste drücken!
Es ist also komplett falsch zu hoffen, dass es in der Nach-Juncker-Zeit einen besseren Deal gibt. In Verhandlungen beginnt man nie bei Null. Wahrscheinlich ist eher, dass die EU, je mehr Zeit ins Land geht und wenn man tatsächlich das Paket nochmal aufmacht, zusätzliche Forderungen stellt (z. B. Unterstellung des Freihandelsvertrages unter das Rahmenabkommen ab Inkrafttreten, regelmässige Kohäsionsmilliarden).
Geradezu kreuzfalsch ist es zu hoffen, dass es uns gelingen könnte, die EU-Länder in dieser Frage zu spalten und die Rosinen aufzupicken – so wie uns das in den fünfziger Jahren auch nicht gelungen ist. Die EU mag in gewissen Dingen gespalten sein, in Sachen Binnenmarkt ist sie sich aber völlig einig. Deshalb ist es auch Grossbritannien nicht gelungen, die EU auseinanderzudividieren. Nun steht das politische System Grossbritanniens am Abgrund, nicht die EU. Es gibt deshalb keinen Grund zu Annahme, dass die Nachfolgerin von Kommissionspräsident Juncker uns in den umstrittenen Punkten entgegenkommt.
Aus diesen Gründen plädiere ich dafür, nicht die Reset-Taste zu drücken, sondern die Fast-Forward-Taste.
Das bedeutet: Über den Sommer wird mit den Gewerkschaften und der SP eine innenpolitische Einigung herbeigeführt. Dann unterschreibt die Schweiz vor Ende Oktober das Abkommen. Und ab diesem Zeitpunkt wird der Abstimmungskampf geführt. Ich weiss, am 20. Oktober sind Nationalratswahlen. Aus den oben genannten Gründen und der politischen Ehrlichkeit wegen sollen aber der Entscheid über das Rahmenabkommen und der dazu nötige innenpolitische Schulterschluss nicht weiter hinausgezögert werden. Es ist viel Zeit verlorengegangen. Das Feld ist zu lange den Gegnern jeglicher Integration überlassen worden. Nun ist es Zeit für einen innenpolitischen Schulterschluss und für eine Mobilisierung der Zivilgesellschaft. Allenfalls könnte man bis knapp nach den Nationalratswahlen warten. Irgendwann im Jahr 2020 wird sich aber das Window of Opportunity schliessen. Wir sollten es nicht verpassen.
Nein gesagt haben wir lange genug. Es hat nicht funktioniert. Die EU will seit 2008 einen solchen Vertrag. Bewegen wir uns jetzt nicht, dann zerbröseln langsam aber sicher die bilateralen Verträge. Unsere Position ist zwar bequemer als diejenige Grossbritanniens, aber vertraglich abgesicherte Beziehungen sind definitiv nötig. Mit dem Rahmenabkommen wird unsere Position stärker, nicht schwächer.