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Buoni uffici: quando il dialogo funziona molte cose sono possibili
In Svizzera, nella maggior parte dei casi, si giunge a una soluzione politica attraverso il dialogo tra tutte le parti interessate. Su questo principio si basa anche la diplomazia, che cerca di sostenere il dialogo nel quadro dei buoni uffici. Ginevra offre alla Svizzera una piattaforma per colloqui politici alla quale si farà ricorso anche il 16 giugno 2021, in occasione dell’incontro tra i presidenti degli USA e della Russia.
Nell'ambito dei suoi buoni uffici, la Svizzera opera come Stato ospite per i processi di pace. In foto, la sessione di apertura della conferenza di pace in Medio Oriente a Ginevra il 21 dicembre 1973. © Keystone
Da quando gli USA e la Federazione Russa hanno annunciato che i presidenti Joe Biden e Vladimir Putin si incontreranno a Ginevra il 16 giugno 2021 per un colloquio, l’interesse per questo evento non fa che aumentare. Dietro le quinte, la Svizzera si occupa di far sì che l’incontro possa svolgersi in un ambiente che garantisca la massima discrezione. La Svizzera intrattiene relazioni buone e di lunga data con entrambe le grandi potenze e ritiene che un loro dialogo costruttivo sia anche un presupposto fondamentale per la soluzione dei problemi globali e interstatali. L’incontro tra il presidente statunitense Joe Biden e il presidente russo Vladimir Putin si iscrive nel quadro dei buoni uffici, tramite i quali la Svizzera ha sostenuto il dialogo su richiesta dalle parti.
La tradizione dei buoni uffici ha una lunga storia. Spesso la Svizzera entra in campo quando un conflitto costituisce un ostacolo alla ricerca di una soluzione politica e, non di rado, la Ginevra internazionale svolge un ruolo primario in questo contesto. Ecco perché la città sul Lago Lemano è stata più volte teatro di eventi di portata storica, come la conclusione degli accordi di pace alla fine della guerra d’Indocina nel 1954 o il vertice tra Ronald Reagan e Mikhail Gorbaciov nel 1985.
Cosa sono i buoni uffici?
«Buoni uffici» è un termine ampio con cui si indicano diversi strumenti utilizzati dalla politica estera svizzera per la gestione delle crisi e dei conflitti. In particolare, con questo termine si intendono:
- il ruolo di Stato ospite in occasione di conferenze internazionali o vertici di alto livello
- la rappresentanza degli interessi di un Paese terzo in un altro Stato
- l’agevolazione del dialogo (facilitazione) o la mediazione in caso di conflitti
Lo scopo dei buoni uffici è risolvere politicamente i conflitti e le controversie interstatali o interne a singoli Paesi. Spesso, il semplice fatto di mantenere aperti i canali di comunicazione è fondamentale per impedire ulteriori escalation e attenuare le conseguenze delle contrapposizioni. «Senza dialogo nulla è possibile. Ma quando il dialogo funziona molte cose sono possibili», sostiene il consigliere federale Ignazio Cassis, capo del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE).
Tutti gli strumenti dei buoni uffici mirano a garantire il dialogo. Per raggiungere questo scopo, la Svizzera fa leva sulle esperienze e le competenze acquisite nel contesto del proprio sistema politico: nel nostro Paese la ricerca di soluzioni politiche a livello nazionale, cantonale o comunale passa per la collaborazione tra tutte le parti interessate, il rispetto reciproco, il compromesso e l’equilibrio degli interessi. «La nostra politica si fonda sul rispetto e sulla collaborazione. Proprio per questo motivo, anche se siamo un Paese con quattro lingue e quattro culture, riusciamo sempre a unire le forze e ad andare avanti», sottolinea il consigliere federale Ignazio Cassis. «Agire da mediatrice e cercare compromessi, sia su scala nazionale che sul piano della cooperazione internazionale, è nel DNA della Svizzera».
Ma la Svizzera non impone a nessuno i suoi buoni uffici, si limita a proporsi come mediatrice o a rispondere a una richiesta degli Stati o delle parti. In concreto, agisce solo se lo desiderano tutte le parti in conflitto.
Tutela degli interessi di terzi
Se le divergenze portano due Paesi a interrompere, del tutto o in parte, le loro relazioni, non è possibile mantenere vivo il dialogo. In questi casi la Svizzera può intervenire con un mandato in qualità di potenza protettrice, con il quale tutela gli interessi di uno Stato nei confronti di un altro Stato facendosi carico di compiti diplomatici o consolari e permettendo così di conservare una relazione.
La Svizzera ha iniziato a svolgere funzioni di potenza protettrice già nel XIX secolo, rappresentando in Francia gli interessi del Regno di Baviera e del Granducato di Baden durante la guerra franco-tedesca del 1870-1871. Con il passare del tempo il numero di questi mandati non ha fatto che aumentare, raggiungendo un picco durante la Seconda guerra mondiale (219 mandati singoli). Poi, con la fine della Guerra fredda e la diminuzione dei conflitti interstatali, i servizi della Svizzera in questo ambito sono stati meno richiesti. Di recente, tuttavia, la tendenza ha cominciato a invertirsi, e il nostro Paese ha oggi sette mandati di potenza protettrice.
Mandati in qualità di potenza protettrice affidati attualmente alla Svizzera
- Iran in Egitto
Dal 1979 la Svizzera rappresenta gli interessi dell’Iran in Egitto.
- USA in Iran
Dal 1980 la Svizzera rappresenta gli interessi degli USA in Iran.
- Russia e Georgia
Dal 2009 la Svizzera è la potenza protettrice per la Russia in Georgia e per la Georgia in Russia.
- Iran e Arabia Saudita
Dal 2017 la Svizzera tutela gli interessi dell’Iran in Arabia Saudita e quelli dell’Arabia Saudita in Iran.
- Iran in Canada
Dal 2019 la Svizzera rappresenta anche gli interessi dell’Iran in Canada.
La Svizzera come Stato ospite
In quanto Paese neutrale, che secondo il principio di universalità intrattiene buone relazioni con tutti gli Stati, alla Svizzera viene spesso richiesto di ospitare conferenze e negoziati di pace nonché vertici di alto livello. Ginevra, in particolare, è un’ottima cornice per questo tipo di eventi, dato che sul suo territorio sono presenti le rappresentanze di numerosi Paesi, varie organizzazioni internazionali (come l’ONU e il CICR), attori economici e scientifici e organizzazioni non governative. È a Ginevra che la Svizzera svolge il proprio ruolo di Stato ospite. Il suo scopo è creare condizioni quadro ideali e garantire un contesto adeguato per i colloqui politici.
Come procede la Svizzera?
Se è previsto un evento che si iscrive nel quadro dei buoni uffici, la Svizzera pianifica l’incontro o i colloqui insieme alle delegazioni interessate. Si occupa dei locali, della sicurezza, del ricevimento degli alti funzionari pubblici e del rilascio dei visti di ingresso. I nostri buoni uffici godono di un’elevata reputazione tra gli Stati, tra le parti in conflitto e anche presso l’ONU. La Svizzera è considerata un partner discreto e affidabile.
A Ginevra la Svizzera accoglie, ad esempio, il processo di pace per la Siria, che riunisce sotto l’egida dell’ONU tutte le parti coinvolte. Per dare la possibilità anche alle cittadine e ai cittadini siriani di far sentire la loro voce nella ricerca di una soluzione duratura per il loro Paese, la Svizzera ha creato una piattaforma specifica (Civil Society Support Room). Nonostante l’irrigidimento delle posizioni e la pandemia di COVID-19 abbiano portato al momento il processo di pace a un punto morto, la Svizzera continua a sostenere la ricerca di una soluzione politica a questo conflitto iniziato ormai dieci anni fa.
Mediazione e facilitazione
Negli ultimi 30 anni i conflitti tra Stati sono diminuiti mentre sono aumentati quelli interni – come quello siriano – che non sfociano nella richiesta di mandati in qualità di potenza protettrice. In caso di contrapposizioni regionali, religiose o etniche, la Svizzera fa ricorso ad altri strumenti dei buoni uffici per favorire il dialogo: se riunisce le parti attorno a uno stesso tavolo senza prendere parte ai negoziati, si parla di facilitazione, se invece affianca il processo di pace anche nella definizione dei contenuti, partecipando attivamente alla ricerca di una soluzione, si parla di mediazione. La mediazione e la facilitazione di norma avvengono dietro le quinte, hanno bisogno di riservatezza, sensibilità diplomatica e perseveranza.
Negli ultimi decenni, la Svizzera ha sostenuto più di 30 processi di pace in oltre 20 Paesi. Un esempio è il Mozambico. Nel 2013 la guerra civile è scoppiata di nuovo in questo Stato dell’Africa orientale e nel 2016 il Governo e l’opposizione hanno richiesto i nostri buoni uffici. La Svizzera ha affiancato i negoziati di pace in veste di mediatrice e il 6 agosto 2019 si è giunti a un accordo. Il consigliere federale Ignazio Cassis ha partecipato alla cerimonia della firma di questo accordo di pace e ha sottolineato l’importanza dei buoni uffici: «Ancora una volta la Svizzera ha potuto dare un prezioso contributo grazie ai suoi buoni uffici e alla sua neutralità, ma anche, e soprattutto, grazie al suo eccellente corpo diplomatico».
Pace e sicurezza: una priorità della politica estera svizzera
Dopo aver analizzato la situazione mondiale e valutato le tendenze che potrebbero diventare importanti in futuro, a fine gennaio 2020 il Consiglio federale ha fissato quattro obiettivi generali nella sua Strategia di politica estera 2020–2023 (SPE):
- Pace e sicurezza
- Prosperità
- Sostenibilità
- Digitalizzazione
Conformemente alla priorità tematica «Pace e sicurezza», la Svizzera si impegna per costruire un mondo pacifico e sicuro, che garantisca una vita senza paura e miseria, la tutela dei diritti umani e la prosperità economica. Grazie alla lunga tradizione dei buoni uffici, il nostro Paese gode di un grande riconoscimento internazionale nel campo della promozione della pace. Ciò fa sì che la Svizzera sia richiesta in tutto il mondo e le apre le porte di altri settori della politica estera. Se otterrà un seggio nel Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite per il biennio 2023–2024, la Svizzera potrà perseguire con ancora maggiore efficacia il proprio mandato costituzionale: impegnarsi «per un ordine internazionale giusto e pacifico».
Sulla base della SPE, il DFAE elabora strategie tematiche e geografiche subordinate che poggiano sulle quattro priorità della strategia. In questo modo rende più efficace l’azione della Svizzera in politica estera, evita le sovrapposizioni e permette di sfruttare le sinergie tra i servizi federali coinvolti e i partner esterni.
Questa interazione tra le strategie è importante: consente infatti alla Svizzera di attuare in modo coordinato la propria politica estera in tutte le zone del mondo e di proporsi in modo coerente e unitario.