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In einem der letzten Blogbeiträge hat Stefan Ryf die Präferenzanalyse bei Konsumgütern vorgestellt. Aber wie lassen sich Präferenzen für immaterielle Güter schätzen – sichere Strassen, saubere Umwelt, Sendungen des Schweizer Radio und Fernsehen? Dieser Beitrag gibt einen Einblick in die Präferenzanalyse im öffentlichen Sektor.
Sollen die Strassen mit baulichen Massnahmen (noch) sicherer gemacht werden? Soll der Bund 200 Millionen Franken aufwenden, um die Autobahn A1 in Quartier Schwamendingen zu überdachen? Ist die Bevölkerung bereit, für eine globale Klimapolitik, die einen Temperaturanstieg von über zwei Grad verhindert, auf 1-4% Prozent des Einkommens zu verzichten? Solchen Fragen ist gemeinsam, dass sie auf eine Bewertung von öffentlichen Leistungen oder Politikvorschlägen hinauslaufen. Sie können von Experten nicht abschliessend beantwortet werden. Tragfähige politische Entscheidungen verlangen, dass man über die Präferenzen der Bevölkerung Bescheid weiss.
Zunächst: Der wichtigste Kontext von Präferenzanalysen im öffentlichen Sektor sind Kosten-Nutzen-Analysen. Diese evaluieren, ob die über die ganze Bevölkerung aggregierte Zahlungsbereitschaft für ein Projekt genügend hoch ist, um die Kosten zu rechtfertigen. Dazu sind in vielen Fällen Befragungen erforderlich, denn die Nutzen können in den meisten Fällen nicht oder nur teilweise anhand von Marktpreisen erfasst werden. Am häufigsten werden sogenannte Contingent valuation-Befragungen durchgeführt, zu denen auch die sog. Choice experiments zählen. Es gibt aber auch andere Befragungsansätze, in denen die Befragten nicht direkt Zahlungsbereitschaften äussern, sondern persönlich präferierte Mengen (bei gegebenen Preisen) oder Budgets auswählen.
Die Zahlungsbereitschafts-Befragungen im öffentlichen Sektor haben im Vergleich mit Befragungen für Konsumgüter drei zusätzliche Schwierigkeiten: (1) Die Präferenzen für öffentliche Leistungen sind den Befragten selbst weniger gut bekannt als die Präferenzen für viele Konsumgüter. (2) Neben den Gesamtkosten spielt auch die Verteilung der Kosten – also die Finanzierung – eine wichtige Rolle. (3) Wer möchte, dass eine bestimmte Leistung erbracht wird, ist möglicherweise versucht, in einer Befragung eine höhere als die tatsächliche Zahlungsbereitschaft zu nennen (strategisches Antworten). Für diese drei Herausforderungen müssen Präferenzanalysen im öffentlichen Sektor angemessene Lösungen finden, wenn sie mehr als beliebige Zahlen liefern sollen.
Falls die Validität der Resultate interessiert, muss zudem ein Validitätstest im Befragungsdesign implementiert werden. Dies geschieht beispielsweise, indem in einer Frage nach der maximalen Zahlungsbereitschaft für eine definierte Leistung bei der einen Hälfte der Teilnehmenden als Antwortoptionen andere Beträge genannt werden als bei der anderen Hälfte. Es werden beispielsweise Beträge zwischen 0 Fr. und 500 Fr. bzw. Beträge zwischen 0 und 1000 Fr. pro Jahr genannt – sowie jeweils eine Option „anderer maximaler Betrag …“. Der Validitätstest ist mit Bravour bestanden, wenn sich die durchschnittlich gewählten Beträge der zwei Gruppen nicht unterscheiden.
Allerdings: Nicht selten sind Auftraggeber von Präferenzanalysen – Verwaltungen, Politiker oder Interessengruppen – vor allem daran interessiert sind, irgendwelche Zahlen in den Händen zu haben, um ihre Forderungen mit Präferenzen der Bevölkerung zu untermauern. Die Validität der Ergebnisse ist für solche Zwecke weniger wichtig. Im Gegenteil birgt ein Validitätstest die Gefahr, dass sich die Resultate einer teuren Studie am Ende als „nicht valide“ dastehen. So werden in Befragungen zu Leistungen im öffentlichen Sektor nur selten Validitätstests durchgeführt. Sogar die OECD verlässt sich in einer Metaanalyse der Bewertung von Mortalitätsrisiken im Umwelt-, Gesundheits-, und Transportbereich (OECD 2012) grösstenteils auf Befragungen, deren Validität kaum eingeschätzt werden kann. Die Zahlen dienen heute weltweit – auch in der Schweiz – als Grundlage für öffentliche Entscheidungen.
Im Detail erläutere ich die methodischen Herausforderungen der Präferenzerfassung in einem Übersichtsartikel, der demnächst im Journal of Economic Surveys erscheint (Schläpfer, in Druck). Die Antworten auf die Herausforderungen beruhen auf der psychologischen und politikwissenschaftlichen Entscheidungsforschung, die untersucht, unter welchen Bedingungen begrenzt rationale Wähler in der Lage sind, mit ihren grundlegenden Werten übereinstimmende Präferenzen für komplexe Politikvorschläge zu bilden. Kontextinformationen, die in Befragungen normalerweise fehlen, spielen dabei eine wichtige Rolle. Diese Erkenntnis übertragen wir und andere in neuen Studien (z. B. Lobsiger et al. 2015) auf die ökonomische Präferenzanalyse.
Klar ist momentan: Von Wahlen und Abstimmungen kann die Präferenzanalyse noch viel lernen. Und routinemässige Validitätstests sind die Voraussetzung dafür, dass systematisches Lernen aus bisherigen Präferenzanalysen möglich ist.
Weiterführende Literatur und Quellen:
Lobsiger, M., Kägi, W., Liechti, D., Rheinberger, C., Schläpfer, F. & Soguel, N. (2015). Monetarisierung des statistischen Lebens im Strassenverkehr. Forschungsprojekt VSS 2011/104 auf Antrag des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS). Bundesamt für Strassen, Ittigen.
OECD (2012). "Mortality Risk Valuation in Environment, Health and Transport Policies", OECD Publishing.
Schläpfer, F. (in Druck). Stated preferences for public services: a classification and survey of approaches. Journal of Economic Surveys.