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Sie sind assoziierter Professor an der Universität in Wuhan. Was hören Sie aus der Stadt, in der die Covid-19-Krise begann?
Thomas Cottier: Ich war seit vergangenem Sommer nicht mehr in China. Der Campus liegt zwar in der Stadt, ist aber abgeschlossen. Soviel ich weiss, war das Gelände nicht direkt betroffen.
Ist China ernsthaft am Recht interessiert oder sucht man nach Lücken, um sich breitzumachen und Länder wie die Philippinen oder Vietnam zu verdrängen?
Seitens der Wissenschaft, die sich an der «Rule of Law» orientiert, gibt es ein ernsthaftes Interesse daran. Die Regierung hat grundsätzlich auch diese Linie, weil die chinesischen Firmen auf Lieferketten und freien Marktzugang in anderen Ländern angewiesen sind. Man will Handelskonflikte vermeiden.
Aber?
Wenn das Primat der Partei infrage gestellt wird, wie das etwa im Streit um das Südchinesische Meer der Fall ist oder im Handelsstreit mit den USA, gelten wie in Amerika machtpolitische Maximen.
Sie sind nicht nur Experte für Handelsrecht, sondern auch für internationales Patentrecht. Wie ernst ist es China mit dem Patentrecht?
Das Patentrecht ist immer ein Spiegel der wirtschaftlichen Entwicklung. In China hat sich in den vergangenen zwanzig Jahren einiges bewegt. Der Staat belohnt sogar Firmen mit Geld, wenn sie Patente registrieren lassen. Das hat zu einer Flut von Patenten geführt, allerdings mit unterschiedlicher Qualität. Das Land hat ein zunehmendes Interesse an einem starken Patentschutz. Man sieht das daran, dass immer mehr chinesische Firmen selbst patentrechtliche Ansprüche gegen andere Firmen geltend machen.
Sie haben die WHO in Rechtsfragen beraten.
Ich habe die WHO nach der Ebola-Epidemie beraten und damals den Vorschlag für ein globales Frühwarnsystem gemacht, welches unabhängig von Regierungen funktioniert.
Und?
Die meisten Regierungsvertreter in der WHO haben diesen Vorschlag abgelehnt, leider. In der Corona-Krise wäre dieser unabhängige Informationsaustausch sehr wichtig gewesen. Aber im chinesischen System ist eine unabhängige Risikobewertung nicht vorgesehen, weil das Primat der Politik gilt. Das ist auch in anderen Ländern so.
Der Freihändler
- Name: Thomas Cottier
- Funktion: Professor für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht, Universität Bern, Dozent am Europa Institut Saarbrücken, an den Universitäten in Wuhan, Turin und Ottawa, Präsident der Vereinigung Schweiz in Europa, Berater der Weltgesundheitsorganisation WHO
- Alter: 69
- Ausbildung: Rechtsstudium und Dissertation an Universität Bern, University of Michigan und Cambridge
- Karriere:
- 1986 bis 1993: Verhandlungsdelegation in der Uruguay-Runde, Leiter von GATT- und WTO-Gremien, Unterhändler EWR-Vertrag, stv. Direktor Eidgenössisches Institut für Geistiges Eigentum
- 1994 bis 2015: Ordinarius für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht Bern
- 1998 bis 2005: Berater Anwaltskanzlei Baker McKenzie
Wird sich dies nach Corona ändern?
Es ist zu hoffen, dass man die Lehren daraus ziehen wird. Derzeit stellen wir noch überall einen Rückfall ins Reduit-Denken fest. Die Pandemie verstärkt den Nationalismus, auch in der Schweiz. Das ist zwar verständlich, weil die Pandemie in erster Linie den Staat – hier Bund und Kantone – fordert. Es ist aber auch dem Zeitgeist der Trump-Regierung zu verdanken, die internationale Organisationen und Zusammenarbeit gering schätzt. Dabei wäre eine der wichtigen Lehren aus der Krise, die Bedeutung der internationalen Organisationen anzuerkennen, etwa die Bedeutung der WTO oder der WHO. Das gilt auch für die EU. Sie spielt in einer globalen Krise im Hintergrund eine sehr wichtige Rolle. Das wird vielerorts verkannt.
Peking hat anfänglich die Übertragung von Mensch auf Mensch negiert. Die WHO hat das nie öffentlich kritisiert.
Das kann ich schlecht beurteilen. Man hat zweifellos viel Zeit verloren, weil die chinesische Regierung am Anfang nicht umfassend informiert hat. Klar ist, dass China – wie andere Staaten auch – Einfluss auf die WHO gewinnen will und entsprechend Programme finanziert oder hohe Posten beansprucht. Ich habe aber schon den Eindruck, dass man bei der WHO der Wissenschaft verpflichtet ist und nicht den Vorgaben eines bestimmten Landes folgt.
Eine weitere Lehre aus der Krise ist: Die Europäische Union ist ein Schönwetterprogramm. Wenn es hart auf hart geht, schaut jeder für sich?
Das ist kurzfristig sicher ein ernüchternder Befund. Aber genau so, wie die Bereitstellung von Spitälern in der Schweiz vorab Sache der Kantone ist, liegt das Gesundheitswesen in der EU in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Das führt folgerichtig zu unterschiedlichen dezentralen Ansätzen und zu Trial-and-Error-Verfahren – was Vorteile hat, aber dann gleichzeitig und unfairerweise als Versagen der Union wahrgenommen wird.
Der EU ist es nicht einmal gelungen, Exportbeschränkungen bei Medizinal- gütern innerhalb der EU zu verhindern.
Das Problem der Koordination beginnt schon bei der Risikoabklärung. Wir haben das bei den Exportbeschränkungen von Frankreich oder Deutschland für Masken und medizinisches Gerät gesehen. Die EU-Kommission hat interveniert und die beiden Länder dazu gebracht, dass nur noch eine Meldepflicht, aber keine Genehmigungspflicht mehr für die Lieferungen besteht. Was die Exporte erst möglich machte. Die EU ist mit der heutigen Kompetenzverteilung im Gesundheitswesen für die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern von zentraler Bedeutung.
Die Länder haben sich gegenseitig von überlebenswichtigen Gütern abgeschnitten. Das muss doch zu einem Vertrauensverlust führen.
Ich sehe das nicht so. Frankreich und Deutschland haben die Exportrestriktionen abgesetzt, auch zugunsten der Schweiz. Die EU setzt sich für die Normalisierung des Grenzverkehrs ein mit der Sicherung der Aussengrenzen. Sie gewährleistet den Binnenmarkt und die Sicherstellung der Handelsströme, denn die Aufrechterhaltung des Binnenmarktes ist wichtig für die Versorgung der Bevölkerung und die Aufrechterhaltung der Wirtschaft – gerade in der Krise. Europäische Solidarität zeigt sich vor allem im Hilfsprogramm von 550 Milliarden Euro zugunsten betroffener Länder. Und dank der Europäischen Zentralbank können hoch verschuldete Länder auch ohne Corona-Bonds zu vernünftigen Konditionen Geld aufnehmen. Man kann sich die europäische Integration nicht mehr wegdenken.
Die Krise zeigt die Grenzen der EU auf. Wird es zu einer Schwächung der EU kommen?
Ich gehe davon aus, dass die EU und die Mitgliedstaaten die Lehren aus der Pandemie ziehen und sich auf künftige gleichartige Bedrohungen vorbereiten werden. Wie in der Schweiz wird es um die Regelung der Pflichtlager für essenzielle Güter und die Überprüfung transkontinentaler Lieferketten gehen. Es wird auch um eine bessere Regelung nationaler Grenzschliessungen gehen. Die EU ging bisher immer gestärkt aus Krisen hervor.
«Länder werden essenzielle Güter – Grundstoffe der Chemie – vermehrt selber herstellen.»
Eine These: Der Welthandel wird schrumpfen, der Protektionismus legt zu.
Ich gehe nicht davon aus, dass die Globalisierung im grossen Stil zurückgeschraubt wird. Mit einem Impfstoff wird sich die Lage relativ schnell normalisieren.
Ein Insourcing sehen Sie nicht?
Doch, teilweise. Länder werden künftig essenzielle Güter – Grundstoffe der Chemie – vermehrt selber oder auf dem eigenen Kontinent herstellen wollen, um von China unabhängiger zu werden. Aber es wird klar unterschieden werden müssen zwischen globalen Wertschöpfungsketten und der Vorsorge mit Pflichtlagerhaltung. Die Vorbereitung gilt heute vielleicht nicht mehr so sehr einem Panzerbataillon mit Munitionsreserven, sondern einer unsichtbaren Pandemie. Aber es wird sicher nicht so weit kommen, dass die Schweiz all die Produkte im Gesundheitswesen selber herstellt, sonst würden die Krankenkassenprämien explodieren.
Also kein Ende der Globalisierung?
Nein, weil die Konsumenten günstige Produkte in hoher Qualität wollen. Dies ist nur im internationalen Wettbewerb möglich. Ich kann mir nicht vorstellen, dass ein Land Selbstversorger wird und dabei auch noch international kompetitive Güter herstellen kann. Abgesehen davon liegt es auch nicht im Interesse der Schweiz, dass die Arbeit gerade in exportorientierten Schwellenländern ausgeht. Sonst würde die Armut in diesen Ländern wieder steigen.
Und der Migrationsdruck auch?
Ja, in den Entwicklungsländern wird die Migration mit einer wachsenden Perspektivlosigkeit im eigenen Land wieder zunehmen. Wir im Norden können harte Währungen drucken, Notenbankprogramme aufstarten, Kurzarbeitsentschädigungen auszahlen und den Wirtschaftskreislauf am Laufen halten. In Bangladesch haben die Leute nichts mehr zu essen, wenn die Kleiderläden bei uns geschlossen sind und die grossen Modeketten ihre Bestellungen stornieren. Da gibt es keinen Staat, der den Menschen unter die Arme greift.
Was ist zu tun?
Die Dimension der Solidarität muss vermehrt in die Entscheidungen einfliessen, die wir nun treffen. Man sagt, wir sind nun solidarisch in der Schweiz. Schön und gut, aber das reicht nicht. Schon die Solidarität mit unseren norditalienischen Nachbarn war gleich null. Wenn es ein Erdbeben gibt, dann leistet die Schweiz selbstverständlich Hilfe – und hier passiert nichts. Sie schliesst die Grenzen.
Konkret?
Was spricht dagegen, dass Spitäler mit Kapazitäten vermehrt Patientinnen und Patienten aus der Nachbarschaft aufnehmen, zum Beispiel im Bruderholzspital bei Basel, wo jetzt Betten leer stehen? Unsere Bundesverfassung verpflichtet uns auch zur internationalen Solidarität. Wenn so etwas in der Bundesverfassung steht, sollte man das ernst nehmen. Es wäre auch kluge Aussenpolitik.
Wie wird sich die Krise auf das Verhältnis der Schweiz zur EU auswirken? Für den Moment ist der Bundesrat aus dem Schneider, die Deadline für das Rahmenabkommen ist vom Tisch – zumindest bis nach der Corona-Krise.
Ich bin ein Anhänger des Rahmenabkommens und ich bedaure, dass es nun wieder auf die lange Bank geschoben wird. Mit Blick auf das Verhältnis zur EU gibt es einige interessante Aspekte, die dazu führen könnten, dass man die EU in der Schweiz nach der Krise anders sehen wird.
Negativer, positiver?
Positiver, denn die Zusammenarbeit mit der EU funktioniert gut in der Krise. Die EU hat sich gegen die Exportbeschränkungen seitens Deutschlands und Frankreichs eingesetzt und alle Efta-Staaten in den Binnenmarkt einbezogen. Sie hat der Schweiz Einsicht gewährt in die Pandemiedaten. In diesem Punkt wird sie wie ein Mitgliedsland behandelt. Zudem wurden Schweizer Staatsbürgerinnen und -bürger bei der Repatriierung gleichgesetzt mit europäischen Bürgern. Die Schweiz hätte ihre Bürger nicht so einfach zurückholen können ohne die Zusammenarbeit mit Europa. So flogen Schweizerinnen und Schweizer mit Maschinen der Franzosen oder der Deutschen zurück nach Europa.
Das war aber keine Einbahnstrasse. Die Schweiz hat auch Europäer repatriiert.
Eben, nur dank dieser Zusammenarbeit war es möglich, solche Ausreisen speditiv zu organisieren.
Ist diese Kooperation Ausdruck einer veränderten Haltung der neuen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen der Schweiz gegenüber oder bloss eine Charmeoffensive?
Es zeigt, dass man im Ernstfall durchaus kooperieren kann und ideologische Debatten zur Seite schiebt. Beim Kampf um Leben und Tod geht es nicht um den Charme.
Wird die Kommission gegenüber der Schweiz kompromissbereiter werden?
Ich gehe davon aus, dass die EU nicht von ihren grundlegenden Positionen abweicht. Seien wir ehrlich: Die Schweiz ist das Land, das vom Binnenmarkt fast am meisten profitiert. Gleichzeitig zahlt sie weniger als die Efta-Länder. Das ist und bleibt ein Dorn im Auge der Mitgliedstaaten. Sie haben für die Sonderwünsche der Schweiz kein Verständnis und verlangen ein ausgewogeneres Verhältnis von Rechten und Pflichten.
Was leiten Sie daraus ab?
Es ist an der Schweiz, Schritte zu machen. Wir sollten uns heute überlegen, ob wir uns nicht auch an Stabilisierungsmassnahmen der EU infolge der Pandemie beteiligen sollen. Die Schweiz hat zudem ein eigenes Interesse daran, dass Italien, Frankreich und Spanien und damit die EU und der Euro-Raum stabil bleiben.
Schweiz–EU
Rahmenabkommen Schlechte Zeiten fürs Rahmenabkommen. Die Regierung hätte auf Drängen der EU-Kommission bereits Ende Mai ihre Roadmap für die Beziehungen zur EU vorlegen sollen. Doch die Corona-Krise hat das heisse Dossier verdrängt. Realistischerweise rückt das Thema erst wieder im Herbst oder nächsten Frühling auf die Traktandenliste.
Unionsbürgerrichtlinie Die UBRL regelt die Personenfreizügigkeit in der EU. Sie geht über das Freizügigkeitsabkommen mit der Schweiz hinaus: Sie ist grosszügiger bei der Sozialhilfe, beim Aufenthaltsrecht und setzt höhere Hürden bei der Ausschaffung. Die UBRL ist nicht Teil des Rahmenabkommens, aber wird auch nicht ausgeschlossen. Die Schweiz drängt auf einen expliziten Ausschluss.
Nur: Die inländischen Fronten beim Rahmenabkommen haben sich nicht geändert.
Das Problem ist, dass sich alles auf den Arbeitnehmerschutz konzentriert. Die Gewerkschaften und die SP haben sich in eine Situation hineinmanövriert, aus der sie ohne Gesichtsverlust nicht mehr herauskommen. Die Gewerkschaften bestehen darauf, dass der heutige Lohnschutz mit dem Rahmenabkommen nicht zu machen ist. Doch das ist rechtlich nicht haltbar. Das Abkommen erlaubt durchaus einen gleichwertigen Lohnschutz. Zudem: Beim Rahmenabkommen geht es um mehr.
Nämlich?
Das Abkommen ist entscheidend für die Klimapolitik. Ohne Rahmenabkommen werden wir die Klimaziele nicht erreichen. Wir brauchen ein Stromabkommen, damit wir die notwendigen Importe absichern können. Sonst geht es uns im Winter bei der Elektrizität irgendwann gleich wie mit den Gesichtsmasken, wenn es eng wird: Es gibt keine mehr. Ein zweiter Punkt ist die digitale Wirtschaft: Die Schweiz ist ein wichtiger Standort für die Speicherung von Daten. Wir sind darauf angewiesen, dass die EU hier unser Recht anerkennt – und so zulässt, dass EU-Daten in der Schweiz gespeichert werden können.
Sie zählen auf die Grünen und die Grünliberalen?
In der Tat – und auf die Vernunft in allen Parteien. Es ist wichtig, aufzuzeigen, dass das Dossier aus anderen Blickwinkeln wichtig ist.
Die generelle Anwendung der Unionsbürgerrichtlinie ist in der EU nur noch eine Frage der Zeit. Kann sich die Schweiz dieser Forderung längerfristig entziehen?
Eine interessante Frage. Die Schweiz hat Jahrhunderte gebraucht, um die Verantwortung der Armengenössigkeit vom Heimatort auf den Wohnort zu übertragen. Das war ein zentrales Thema der alten Eidgenossenschaft. Ähnliches spielt sich nun auf europäischer Ebene ab.
Sie meinen, es könnte auch Jahrhunderte dauern, bis die Schweiz nachgibt?
Nein, die Mobilität und der Anpassungsdruck ist heute viel grösser. Aber es ist ein Prozess. Er bedarf seiner Zeit und muss wie in der Schweizer Geschichte in Etappen angegangen werden.
Was sagt das Freizügigkeitsabkommen dazu?
Der Rahmen ist klar: Das Freizügigkeitsabkommen beschränkt sich auf Selbstständigerwerbende oder Angestellte. Für EU-Bürger, die hier leben, aber keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, gibt es die Regelung, dass die Aufenthaltsbewilligung alle vier Jahre erneuert werden kann und die Erneuerung daran geknüpft werden soll, dass die Personen für ihren Unterhalt aufkommen können. Es lässt sich also argumentieren, dass sich die Übernahme der Sozialrechtsrichtlinien auf diejenigen Personen und ihre Angehörigen beschränken muss, die im Arbeitsprozess stehen oder früher standen. Rechtlich gesehen ist das eine solide Grundlage. Die Unionsbürgerrichtlinie kann in einem Nichtmitgliedstaat nicht darüber hinweggehen.
Sie meinen, einen Ausschluss der Unionsbürgerrichtlinie wird es längerfristig nicht geben?
Gemäss informellen Kontakten mit der EU-Kommission ist das der einzige wirklich strittige Punkt. Die EU beharrt hier angeblich auf einer vollen Übernahme, über das bestehende Freizügigkeitsabkommen hinaus. Es ist eine Frage kluger Etappierung. Alles andere, insbesondere die Frage des Lohnschutzes für entsandte Arbeitnehmende und die Frage der kantonalen Subventionen, kann mit einseitigen Erklärungen gelöst werden.
Sie glauben also weiterhin an eine Einigung auf ein Rahmenabkommen mit der EU?
Ja. Denn sie liegt vor allem im Interesse der Schweiz. Gerade der Rückfall in den europäischen Nationalismus während der Pandemie hat gezeigt, wie wichtig rechtlich abgesicherte Marktzugangsrechte für die schweizerische Wirtschaft und ihre Arbeitsplätze im Land sind. Das gilt auch für Dienstleistungen, bei denen Präferenzregeln mit der EU über das WTO-Recht hinaus noch weitgehend fehlen.
Ihr Fahrplan?
Gute und stille Diplomatie würde heute die entsprechenden Verhandlungen führen und Erklärungen erarbeiten, sodass das Dossier im Herbst wieder in die öffentliche Debatte zurückkehren kann. Die Beziehungen der Schweiz mit der EU werden gestärkt aus der Pandemie hervorgehen. Diese hat gezeigt, dass eine gute Zusammenarbeit im Ernstfall möglich ist. Wir sitzen im gleichen Boot. Das stimmt mich zuversichtlich.