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« Si on soumet au peuple des initiatives populaires dont on sait d’avance qu’elles sont inapplicables, on ne respecte pas les droits populaires parce qu’on ébranle la confiance que la population peut accorder aux droits populaires »
La motion de la Commission des institutions politiques du Conseil national intitulée « Mesures visant à garantir une meilleure compatibilité des initiatives populaires avec les droits fondamentaux » a fait l’objet d’un rapport écrit que vous avez reçu et auquel je vous prie de bien vouloir vous référer.
En complément à ce rapport, je me permets tout d’abord d’attirer votre attention sur une question de procédure: si on lit le texte de cette motion, on voit qu’il contient deux requêtes. La première porte sur un examen matériel préliminaire de la validité des initiatives populaires et la seconde porte sur la liste des raisons matérielles fondant la déclaration de nullité d’une initiative.
Quand bien même cette motion contient deux requêtes, notre débat va porter aujourd’hui exclusivement sur la seconde requête. En effet, notre conseil a déjà traité la première requête de la motion, en adoptant la motion 11.3751. Cette motion émanait de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, elle avait exactement la même teneur que la première requête de la motion; elle a été adoptée par le Conseil des Etats et ensuite également par le Conseil national lors de la session d’hiver, plus précisément le 20 décembre 2011. C’est dire que cette première requête, qui a été approuvée par le Conseil des Etats et par le Conseil national, a été traitée par l’Assemblée fédérale et a été renvoyée au Conseil fédéral, qui est en train de l’examiner.
Nous parlons donc aujourd’hui exclusivement de la seconde requête, celle qui indique que la liste des raisons matérielles fondant la déclaration de nullité d’une initiative populaire sera élargie. Elle comprendra désormais par exemple la nécessité de respecter l’essence des droits fondamentaux de la Constitution fédérale ou l’essence des droits inscrits dans la CEDH.
Concernant cette seconde requête, il faut tout d’abord savoir qu’elle a été largement soutenue par le Conseil national, puisque ce dernier, le 20 décembre 2011, par 99 voix contre 59, a soutenu cette motion. Au sujet de cette seconde requête, il faut également dire que le Conseil fédéral propose son acceptation.
En ce qui concerne votre commission, les avis ont été beaucoup moins tranchés, puisque le résultat du vote était de 6 voix contre 6, et c’est la voix prépondérante du président de la commission qui fait qu’aujourd’hui nous vous recommandons d’accepter cette motion.
En ma qualité de rapporteur de la commission, je vais m’efforcer de rendre compte des éléments essentiels de ce débat.
En substance, ce que propose la motion que nous examinons, c’est d’élargir la liste des raisons qui permettent de fonder la déclaration de nullité d’une initiative populaire. Pourquoi en est-on venu à déposer une telle proposition? Pour cela, je crois qu’il faut se référer à l’article 139 alinéa 3 de la Constitution fédérale, qui indique que « lorsqu’une initiative populaire ne respecte pas le principe de l’unité de la forme, celui de l’unité de la matière ou les règles impératives du droit international, l’Assemblée fédérale la déclare totalement ou partiellement nulle ».
Cette disposition de la Constitution fédérale a fait l’objet, au cours du temps, d’interprétations de l’Assemblée fédérale qui ont été en évoluant. Dans un premier temps, l’Assemblée fédérale, et du reste aussi le Conseil fédéral, ont été prêts à envisager de déclarer finalement assez facilement la nullité d’une initiative populaire, parce qu’il s’agissait de rendre le plus possible compatible le droit interne et le droit international, d’éviter des divergences. Puis, cette pratique a évolué et, aujourd’hui, on doit constater que l’Assemblée fédérale ne veut pas déclarer des nullités partielles ou totales d’initiatives populaires.
En effet, la tendance consiste à considérer que lorsqu’une initiative populaire a recueilli plus de 100 000 signatures – plus de 200 000 signatures en ce qui concerne certaines initiatives récemment déposées -, il faut appliquer de façon très large le principe « in dubio pro populo ». Finalement, on a estimé que seules pouvaient être annulées des initiatives qui seraient contraires à un noyau essentiel du droit international. On range habituellement dans celui-ci des dispositions telles que l’interdiction de la torture ou l’interdiction de l’esclavagisme. Mais si l’on sort de ce noyau essentiel du droit international, on doit admettre qu’une initiative est recevable.
C’est donc dire que l’on en est arrivé, ces dernières années, à déclarer recevables des initiatives dont on savait d’emblée qu’elles risqueraient d’aboutir à des situations pouvant entraîner la condamnation de la Suisse pour des violations de dispositions du droit international. On pense bien sûr ici à l’initiative populaire « contre la construction de minarets » ou à l’initiative sur le renvoi. Celles-ci ne sont certainement pas contraires à un noyau essentiel du droit international, car il ne s’agit pas, avec ces initiatives, d’imposer en Suisse des pratiques comme la torture ou l’esclavagisme – on est donc bien loin de ce genre d’hypothèses -, mais, dans le même temps, ces initiatives, sans attenter à ce noyau essentiel du droit international, verront très vraisemblablement la Suisse être condamnée par des tribunaux internationaux dans un certain nombre de cas d’application.
La motion que nous examinons vise à élargir les cas où la nullité d’une initiative pourrait être déclarée en se référant à la nécessité de respecter l’essence des droits fondamentaux de la Constitution fédérale ou l’essence des droits inscrits dans la CEDH.
En ce qui concerne les droits fondamentaux de la Constitution fédérale, on sait très précisément qu’il s’agit des articles 7 à 36 de la Constitution fédérale, titre 2, chapitre 1, « Droits fondamentaux ».
Pour la majorité du Conseil national, pour le Conseil fédéral et pour une moitié des membres de votre commission, cette proposition doit être soutenue. Elle doit être soutenue puisque le but est de diminuer le nombre de cas où l’on pourrait avoir en Suisse des dispositions de droit interne qui seraient contraires au droit international, et que diminuer ce nombre de cas présente un double avantage. Le premier avantage, c’est bien sûr d’éviter des contradictions entre le droit interne et le droit international. Mais il y a un second avantage qui porte sur le respect des droits populaires: en effet, et c’est le point de vue des membres de la commission qui vous invitent à accepter cette motion, si l’on soumet au peuple des initiatives populaires dont on sait d’avance qu’elles risquent d’aboutir à une condamnation de la Suisse devant les instances internationales, dont on sait d’avance qu’elles sont inapplicables, eh bien on ne respecte pas les droits populaires parce qu’on ébranle la confiance que la population peut accorder aux droits populaires. Finalement, à quoi sert-il d’aller voter si l’on sait que les décisions que l’on va prendre ne vont pas être appliquées?
On peut aussi relever que cette motion est extrêmement mesurée puisqu’elle fait référence à l’essence des droits fondamentaux, à l’essence des droits inscrits dans la CEDH, c’est-à-dire à un nombre très limité de dispositions. On peut encore dire, et pour cela je me réfère à notre rapport, que dans notre Constitution fédérale, l’article 36 alinéa 4 indique que l’essence des droits fondamentaux est inviolable. Il s’agit d’une disposition de notre Constitution fédérale qui s’adresse aux législateurs. On peut imaginer que lorsque le peuple devient législateur par le biais de l’initiative, il doit lui aussi respecter l’article 36 alinéa 4 de notre Constitution.
Voilà pour les arguments d’une moitié de la commission.
Il y a maintenant les arguments de l’autre moitié de la commission, de la minorité. La minorité de la commission, pour sa part, est très réticente à s’engager dans une voie qui pourrait restreindre le droit d’initiative et les droits que l’on accorde aux initiants. Elle estime en effet que toute déclaration de nullité d’une initiative est une atteinte directe à l’exercice des droits populaires. A cela s’ajoute que la minorité de la commission considère que la proposition faite par la motion est techniquement peu satisfaisante. Elle serait techniquement peu satisfaisante parce que non seulement les notions d’essence des droits fondamentaux et d’essence des droits inscrits dans la CEDH seraient des dispositions un peu floues à appliquer, mais surtout parce que cela ne se rapporterait qu’à un très petit nombre de cas. Si l’on se réfère aux deux précédents que j’ai cités, l’initiative « contre la construction de minarets » et l’initiative sur le renvoi, même si cette motion avait déjà été adoptée et qu’on l’avait appliquée, très vraisemblablement cela n’aurait rien changé à l’appréciation de l’Assemblée fédérale. Donc, pourquoi finalement accepter cette motion qui n’est pas une réponse satisfaisante aux problèmes concrets auxquels nous avons été confrontés ces dernières années? Voilà toute une série de très bonnes raisons qui ont mené la moitié de la commission à vous proposer de ne pas accepter cette motion.
En conclusion, je crois qu’au-delà des questions techniques que j’ai pu évoquer, ce qu’il s’agit de faire, c’est de trancher entre deux tendances, l’une qui consiste à dire qu’il faut éviter de faire voter la population suisse sur des textes qui risquent de ne pas être appliqués – c’est le sens de la motion -, et l’autre qui consiste à dire que dès l’instant qu’une initiative a été déposée, il appartient aux citoyens de savoir s’ils entendent adopter le texte de l’initiative, même si le texte adopté va peut-être se heurter à de grosses difficultés d’application. Voilà l’enjeu de notre débat tel que votre commission a essayé de le cerner.