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Planungsrecht § Grundlagen, Zuständigkeit, Aufgaben & Ziele
Rechtslage zum Planungsrecht
Unter dem Begriff der Raumplanung ist das Erfassen, Planen und Steuern von Entwicklungen zu verstehen, welches dazu dient, bestimmte politische Zielsetzungen rund um den verfügbaren Raum zu erreichen. Die Raumplanung lenkt und organisiert, wie dieser Raum durch den Menschen genutzt werden. Die Zuständigkeit für die Raumplanung ist in der Schweiz prinzipiell die des Bundes. Das ergibt sich aus Artikel 75 BV. Für die Einführung dieses Verfassungsartikels sprach sich die Schweizer Bevölkerung bereits 1969 für aus. Seither ordnet der Verfassungsartikel dem Bund die generelle Planungskompetenz zu. Artikel 75 BV war außerdem die Grundlage des 1980 in Kraft getretenen Schweizer Raumplanungsgesetzes (RPG). Das Raumplanungsgesetz regelt als Bundesgesetz seither die wesentliche Grundsätze der Raumplanung in der gesamten Schweiz.
Definition und Bedeutung des Planungsrechts
Die Raumplanung gibt vor wie verfügbarer Raum genutzt wird. Als „Raum“ gelten dabei:
- Erdoberfläche
- Gewässer
- Luftraum
- Atmosphäre
- Wald sowie
- Untergrund
Mit dem Raumplanungsgesetz regelt der Bund lediglich die Grundsätze der Schweizer Raumplanung. Für die konkrete Umsetzung sind anschließend die Kantone, Regionen und Gemeinden zuständig. Dementsprechend ist das Raumplanungsgesetz nicht die einzige Rechtsquelle zum Planungsrecht. Vielmehr existieren auf Bundes- und kantonaler Ebene weitere Gesetze, die bei der Raumplanung relevant sind.
Zu den weiteren im Planungsrecht relevanten Gesetzen und Bestimmungen zählen insbesondere:
- Das Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG)
- Das Bundesgesetz über den Wald (WaG)
- Das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (GSchG)
- Das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
- Das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz
Diese Liste ist nicht abschließend. Es gibt noch viele weitere Gesetze (z.B. das Nationalstraßengesetz, das Postverkehrsgesetz, das Eisenbahngesetz und viele andere), welche die Raumplanung direkt oder indirekt berühren.
Ziele & Aufgaben des Planungsrecht
Raumplanung meint die Planung und Nutzungssteuerung bezüglich aller verfügbarer Räume (Boden, Gewässer, Luft etc.). Sie findet auf allen staatlichen Ebenen und auf sämtlichen raumrelevanten Gebieten (z.B. Bauen, Verkehr, Wirtschaft, Umwelt, etc.) statt. Aufgabe und Ziel des Planungsrechts ist es dabei, eine geordneten Gestaltung, Nutzung und Erhaltung des Staatsgebiets zu erreichen. Der Lebensraum für Menschen, Tiere und Pflanzen soll erhalten und sinnvoll sowie nachhaltig genutzt werden.
Immer wieder kommt es allerdings vor, dass sich Nutzungsansprüche an den Lebensraum entgegenstehen. Während ein Grundstückseigentümer beispielsweise ein Interesse daran haben kann, auf seinem Grund eine Fabrik zu errichte, haben seine Nachbar ein Interesse daran, von Lärm, Schmutz und Verkehr rund um die Fabrik verschont zu bleiben. Die Regelungen zur Raumplanung sind in solchen Fällen dazu da, um auch widerstreitende Nutzungsinteressen zu ordnen, sie abzuwägen und nach Möglichkeit in Einklang zu bringen.
Außerdem soll die Raumplanung Problemen – wie etwa dem der Raumnot – entgegenwirken, die Siedlungsentwicklung unterstützen und ermöglichen. Außerdem soll es Baugebiet und Nichtbaugebiet trennen, die Bodennutzung kontrollieren und ein Maximums an räumlicher Nutzung ermöglichen. Selbstverständlich ist es nicht immer leicht, diese Aufgaben zu erfüllen und sämtlichen Nutzungsinteressen gerecht zu werden. Damit die Raumplanung auf allen Ebenen dennoch geordnet abläuft und identischen „Idealen“ folgt, ergeben sich die obersten Ziele auas Artikel 75 BV und Artikel 1 des Raumplanungsgesetzes. Diese im Folgenden genannten obersten Planungsziele sind für alle planenden Behörden verbindlich:
- Sinnvolle, haushälterische Bodennutzung
- Trennung von Nichtbau- und Baugebieten
- Räumlich zusammenhängende Siedlungstätigkeit
- Geordnete Besiedlung
- Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung
- Erhaltung natürlicher Lebensgrundlagen
- Verwirklichung von Wirtschafts-, Wohnbau- und Regionalpolitik
- Sicherstellung von Landesversorgung und -verteidigung
Aufteilung der Raumplanungsaufgaben in der Praxis
Obwohl der Bund die Grundsätze der Raumplanung festgelegt, sind – nicht zuletzt aufgrund des schweizerischen Staatsaufbaus – alle Ebenen des Staates an der Raumplanung beteiligt. Das bedeutet: Raumplanungsaufgaben werden zum einen durch den Bund, zum anderen aber auch durch die Kantone, Regionen und Gemeinden wahrgenommen. Die Bestimmungen zur Raumplanung in der Schweiz setzen sich daher in der Praxis aus Ausführungsbestimmungen des Bundes, kantonalen Regelungen und Gesetzen sowie insbesondere der Nutzungsplanung der Gemeinden zusammen:
- Auf Bundesebene sind neben dem Raumplanungsgesetz und den oben erwähnten Bundesgesetzen insbesondere die Ausführungsverordnungen des Bundes besonders relevant. Schließlich gibt es zu den genannten Gesetzen umfangreiche Verordnungen, die im Planungsrecht wie auch im damit eng verbundenen Bauordnungsrecht sehr relevant sind.
- Auf kantonaler Ebene ergibt sich eine Verpflichtung, planungsrechtliche Vorschriften für die jeweiligen Kantonsgebiet zu erlassen. Die Kantone kommen dieser Verpflichtung mit den Planungs- und Baugesetzen nach. Außerdem finden sich planungsrechtliche Vorschriften in den kantonalen Straßenbaugesetzen sowie in den eidgenössischen Gesetzen zum Gewässer- und Umweltschutz. Die Richtplanung der Kantone ist für alle untergeordneten Behörden verbindlich.
- Auf Ebene der Gemeinden findet in der Schweiz die „eigentliche“ Raumplanung statt. Dabei sind die Gemeinden an die kantonale Richtplanung gebunden – führen die eigentliche Raumplanung, mit welcher der Bürger direkt „in Berührung“ kommt, aber eigenverantwortlich aus. Zu diesem Zweck erlassen die Gemeinden insbesondere einen Nutzungsplan, der Art und Maß der zulässigen Raumnutzung innerhalb der Gemeinde regelten. Der Nutzungsplan der Gemeinde ist dabei das für den Bürger wohl relevanteste Element des Planungsrechts.
Der Nutzungsplan als wichtiges Raumplanungsinstrument der Gemeinden
Die Umsetzung der Raumplanung „am Bürger“ obliegt insbesondere den Gemeinden. Unter Beachtung der Regelungen des Bundes und der Kantone erlassen sie für ihr Gebiet eine Bauordnung, die durch Baureglements und Zonenplanung die Bundesgrundsätze der Raumplanung in die Tat umsetzt. Bauordnungsrecht und Raumplanung sind daher eng miteinander verbunden.
Inhalte und Aufgaben des Nutzungsplans
Der Nutzungsplan der Gemeinden regelt die Bodennutzungsart für das gesamte Gemeindegebiet. Parzellengenau werden dabei insbesondere die Art und Intensität der möglichen Bau- und sonstigen Nutzung vorgegeben. Auch Grundeigentümer müssen sich an diese Bau- und Nutzungsvorschriften halten. Die auf Gemeindeebene erstellten Nutzungspläne werden oft auch als „Bau- und Zonenordnung“ bezeichnet. Sie setzen sich entsprechend aus einer Bauordnung und einem „Zonenplan“ zusammen. Beide Teile des Nutzungsplans müssen nach ihrem Erlass durch die Kantone genehmigt werden. Die Genehmigung wird erteilt, wenn die Richtplanvorgaben des Kantons bei der Erstellung des Nutzungsplans eingehalten worden sind. Ergänzt werden die für das gesamte Gemeindegebiet geltenden Nutzungspläne durch sogenannte Sondernutzungspläne. Sie dienen dazu die eher allgemeinen Nutzungspläne zu ergänzen.
Der allgemeine Nutzungsplan der Gemeinde
Der allgemeiner Rahmen-Nutzungsplan legt anhand von Nutzungszonen fest, welche bauliche sowie nutzungsmäßige Grundordnung in verschiedenen Parzellen des Gemeindegebiets gelten soll. Der Nutzungsplan kann durch Sondernutzungspläne ergänzt und erweitert werden. Bei der Festlegung der Nutzungszonen halten sich die Gemeinden im Wesentlichen an die in Art. 14 des Raumplanungsgesetzes genannten Zonentypen: Bauzone, Landwirtschaftszone und Schutzzone. Allerdings können durch kantonales Recht noch weitere Nutzungszonen vorgesehen sein. Die drei im Bundesgesetz genannten Zonen zeichnen sich durch folgende Merkmale aus:
- Bauzonen sind entsprechend Art. 15 des Raumplanungsgesetzes Bereiche, die für die Überbauung eignen sind, bereits überbaut sind oder in näherer Zukunft für die Bebauung benötigt und erschlossen werden. Liegt ein Grundstück in einer Bauzone, ist das Bauen hier prinzipiell recht unkompliziert möglich.
- Landwirtschaftszonen sind prinzipiell der Landwirtschaft gewidmet. Nähere Regelungen finden sich in Art. 16 und 16a des Raumplanungsgesetzes. Befindet sich ein Grundstück in einer Landwirtschaftszone, darf es nur in der vorgesehenen Weise genutzt werden. Das Bauen auf einem Grundstück in einer Landwirtschaftszone ist nicht grundsätzlich verboten. Allerdings muss die Behörde genau prüfen, ob zu errichtende Bauwerke den Zonenanforderungen genügen.
- Schutzzonen umfassen insbesondere Flüsse, Bäche sowie deren Ufer. Sie sind aufgrund ihres landschaftlichen, natürlichen und kulturellen Wertes besonders schutzwürdig.
Der Sondernutzungsplan der Gemeinde
Sondernutzungspläne können die allgemeinen Nutzungspläne der Gemeinden ergänzen. Kantonal können dabei unterschiedliche Sondernutzungspläne und Gestaltungsmöglichkeiten vorgegeben werden. Als Beispiel für einen Sondernutzungsplan lässt sich etwa der Zürcher Gestaltungsplan (gemäß §§ 83 – 87 PBG) nennen. Mit ihm wird eine bestimmte Art der Überbauung angestrebt, die als besonders hochwertig erachtet wird. Errichtete Bauwerke müssen daher einer bestimmten Regelbauweise entsprechen.
Wie kann ein Anwalt im Zusammenhang mit dem Planungsrechts helfen?
Planungsrechtliche Maßnahmen können in erheblicher Weise insbesondere in die Eigentumsrechte des Bürgers eingreifen. Sie können dem Eigentümer einer Liegenschaft beispielsweise verbieten, diese seinen Vorstellungen entsprechend zu nutzen oder sie zu bebauen. Ist dem Bürger aufgrund planungsrechtlicher Vorschriften beispielsweise das Bauen auf seinem Grund verboten, kann er sich im Wege der Einsprache gegen diese Entscheidung wehren. Wird keine Einigung mit der Gemeinde gefunden, muss das Verwaltungsgericht im Rahmen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde über das Anliegen des Bürgers entscheiden.
Bereits dieses Beispiel zeigt: Das Planungsrecht kann in schwerwiegender Weise in die Rechte des Einzelnen eingreifen. Gleichzeitig ist den meisten Bürgern jedoch unbekannt, wie sie sich gegen die Maßnahmen der planungsrechtlich handelnden Behörden wehren können. Sehen Sie sich mit staatlichen Maßnahmen in Zusammenhang mit dem Planungsrecht konfrontiert, kann Ihnen ein Anwalt dabei helfen, sich gegen Maßnahmen zu wehren oder eine zufriedenstellende Problemlösung gemeinsam mit der zuständigen Behörde zu finden. Die Anwaltskosten im Baurecht können von Kanton zu Kanton unterschiedlich hoch sein.