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Zahlreiche staatliche Güter und Dienstleistungen werden in der Schweiz dezentral von den Kantonen und Gemeinden angeboten. Diese verfügen ausserdem über eine grosse Steuerautonomie. Diese beiden Aspekte bilden ein Fundament des Schweizer Föderalismus. Aus ökonomischer Sicht weist die Autonomie der Kantone und Gemeinden allokative Vorteile auf, weil durch eine Bereitstellung von staatlichen Leistungen auf unterschiedlichen Staatsebenen den Grundsätzen der Subsidiarität und der fiskalischen Äquivalenz möglichst gut Rechnung getragen werden kann. Beide Prinzipien bilden eine Grundvoraussetzung für ein effizientes Angebot an staatlichen Leistungen.
Das Subsidiaritätsprinzip basiert auf dem Dezentralisierungstheorem des US-Ökonomen Wallace Eugene Oates aus den Siebzigerjahren.[1] Dieses besagt: Staatliche Aufgaben sollen grundsätzlich der untersten staatlichen Ebene – also den Gemeinden – zugewiesen werden. Erst wenn nachgewiesen ist, dass diese nicht in der Lage sind, eine Aufgabe zu erfüllen, soll eine höhere staatliche Ebene, zum Beispiel die Kantone, der Bund oder supranationale Einheiten, die Verantwortung übernehmen.
Gemäss der fiskalischen Äquivalenz sollen die Nutzniesser einer Leistung einerseits über deren Bereitstellung entscheiden und andererseits die Kosten tragen. Deshalb soll eine Leistung auf derjenigen staatlichen Ebene bereitgestellt und finanziert werden, auf welcher räumliche externe Effekte am besten vermieden werden können.[2] Solche sogenannten Spill-over-Effekte treten beispielsweise auf, wenn staatliche Leistungen Einwohnern anderer Gebietskörperschaften zugutekommen, die jedoch nicht dafür bezahlen. Mit anderen Worten besteht die Gefahr des Trittbrettfahrens oder der Unterversorgung. Eine dezentrale Bereitstellung ist dabei nicht in allen Fällen die effizienteste Lösung. So ist die Vermeidung von Spill-over-Effekten bei zahlreichen staatlichen Aufgaben wie zum Beispiel Bildung, Kultur oder Umweltschutz eines der Hauptargumente für eine stärkere Zentralisierung.
Regionale Spezialisierung mit Folgen
Zusätzlich zum Subsidiaritäts- und zum Äquivalenzprinzip können auch Skalenerträge eine effiziente Bereitstellung staatlicher Leistungen auf der dezentralen Ebene beeinträchtigen. Skalenerträge zeigen sich in sinkenden Durchschnittskosten pro Einwohner, je mehr Einwohner die Leistung nutzen. Hinzu kommt, dass grosse Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen subzentralen Gebietskörperschaften den Zentralisierungsdruck verstärken. Diese regionalen Unterschiede in der Finanzkraft haben ihren Ursprung in der historisch entstandenen regionalen Spezialisierung der Branchenstruktur.
Zwar übt die Spezialisierung dank Agglomerationseffekten einen positiven Effekt auf die Wirtschaftsleistung und die wirtschaftliche Wohlfahrt eines Landes aus. Die damit verbundenen Produktivitätsunterschiede haben jedoch zur Folge, dass zwischen den subzentralen Gebietskörperschaften grosse Unterschiede in der Pro-Kopf-Wertschöpfung und im Pro-Kopf-Einkommen und somit in der Finanzkraft bestehen. So sind Gebietskörperschaften mit einer unterdurchschnittlichen Wirtschafts- und Finanzkraft weniger gut in der Lage, staatliche Angebote in genügend hoher Qualität und mit einer massvollen Steuerbelastung anzubieten.
Die Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden bewegt sich stets im Spannungsfeld zwischen den allokativen Vor- und Nachteilen einer dezentralen Bereitstellung von staatlichen Leistungen. Zwar können zweckgebundene Transfers des Bundes und die interkantonale Zusammenarbeit die Ausschöpfung von Skalenerträgen verbessern und Spill-over-Effekte kompensieren – wodurch sich der Zentralisierungsdruck reduziert. Voraussetzung dafür sind jedoch ein gemeinsames Verständnis für Menge und Qualität der Leistungen und die dafür notwendige Verfügbarkeit von finanziellen Mitteln.
Somit kommt dem Finanzausgleich in einem föderalistischen Staat eine existenzielle Bedeutung zu. Er ermöglicht es, allen Kantonen, unabhängig von ihrer Wirtschafts- und Finanzkraft, ein vergleichbares Angebot an staatlichen Leistungen mit einer moderaten Steuerbelastung bereitzustellen, und trägt dazu bei, dass die allokativen Vorteile des Föderalismus möglichst optimal zum Tragen kommen.
Studie zur Ostschweiz
Am Beispiel der Grossregion Ostschweiz kann gezeigt werden, wie unterschiedliche regionale Wirtschaftsstrukturen über die Steuerbemessungsgrundlage ihren Niederschlag im Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen finden und welche Auswirkungen sich daraus für die Steuerbelastung ergeben.[3] Zur Ostschweiz zählen in der Untersuchung die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, Glarus, Graubünden, St. Gallen, Schaffhausen und Thurgau. Diese Abgrenzung entspricht der Grossregion Ostschweiz gemäss der Definition des Bundesamts für Statistik (BFS).
Im gesamtschweizerischen Vergleich weist die Ostschweiz eine Spezialisierung in den Branchen Landwirtschaft, traditionelle Industrie, Spitzenindustrie und Bau auf (siehe Abbildung 1).[4] Dagegen sind Unternehmensdienstleistungen sowie die Finanzbranche und die Informatik- und Kommunikationsbranche von unterdurchschnittlicher Bedeutung.[5] Betrachtet man die untersuchten Ostschweizer Kantone einzeln, kommen zwar regionale Besonderheiten zum Vorschein. So dominieren beispielsweise in Graubünden die Branchen Unterhaltung und Gastgewerbe sowie die Energieversorgung. Auch in Glarus sticht der hohe Anteil der Energieversorgung hervor. Im Allgemeinen bestätigt sich jedoch das Gesamtbild einer von Industrie und Gewerbe geprägten Wirtschaft. So weisen fast alle Ostschweizer Kantone einen überdurchschnittlich hohen Anteil bei der traditionellen Industrie und der Spitzenindustrie auf.
Abb 1: Wirtschaftszweige der Ostschweiz im Vergleich zur Gesamtschweiz
Anmerkung: Der Index beschreibt den Beschäftigungsanteil einer Branche in der Ostschweiz im Verhältnis zum gesamtschweizerischen Beschäftigungsanteil dieser Branche. Ein Wert von 2 würde bedeuten, dass die Branche in der Ostschweiz einen doppelt so hohen Beschäftigungsanteil hat wie in der gesamten Schweiz. Ein Wert von 0,5 hingegen würde bedeuten, dass der Beschäftigungsanteil in der Ostschweiz nur halb so gross ist wie in der gesamten Schweiz.
Quelle: BFS, Statent 2005–2014, Darstellung gemäss Hoover-Balassa-Index, vgl. Delbiaggio und Fischer (2017)
Da die Branchen Landwirtschaft, traditionelle Industrie und Bau im gesamtschweizerischen Branchenvergleich eine tiefere, die Finanzbranche sowie Informatik, Kommunikation und Informationstechnologie hingegen eine höhere Arbeitsproduktivität aufweisen, lässt sich für die Ostschweiz ein unterdurchschnittliches Produktivitätsniveau vermuten.[6] Die Berechnung des Korrelationskoeffizienten zwischen dem branchenspezifischen Spezialisierungsindikator und der durchschnittlichen Arbeitsproduktivität bestätigt diese These.[7] Mit einem Wert von –0,49 ist der Koeffizient für die Ostschweiz im mittleren negativen Bereich angesiedelt. Die Nordwestschweiz weist mit 0,43 den höchsten, die Zentralschweiz mit –0,70 den tiefsten Wert auf. Allgemein kann man feststellen: Je wichtiger eine Branche für die Wirtschaft der Ostschweiz ist, desto tiefer ist ihre durchschnittliche Arbeitsproduktivität. Ähnliches gilt auch für die Zentralschweiz und den Espace Mittelland. Die anderen Grossregionen weisen hingegen positive Korrelationskoeffizienten auf, was hinsichtlich Arbeitsproduktivität auf einen günstigeren Branchenmix hindeutet.
Unterschiedliches Ressourcenpotenzial
Über die Steuerbemessungsgrundlagen wirkt sich die Arbeitsproduktivität auf das Ressourcenpotenzial im Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen aus. Dies wird durch den hohen Korrelationskoeffizienten zwischen dem Bruttoinlandprodukt pro Einwohner und dem Ressourcenpotenzial pro Einwohner der Kantone für die Jahre 2011 bis 2013 bestätigt.[8] Das Ressourcenpotenzial berechnet sich aus den steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen und den steuerbaren Gewinnen der juristischen Personen.
Insbesondere bei den steuerbaren Pro-Kopf-Einkommen liegen alle Ostschweizer Kantone unter dem Schweizer Durchschnitt. Das Gleiche gilt, mit Ausnahme von Schaffhausen, auch für die steuerbaren Gewinne. Derzeit gelten alle Ostschweizer Kantone als ressourcenschwach und erhalten Beiträge aus dem horizontalen und dem vertikalen Ressourcenausgleich. Ausserdem sind insbesondere Graubünden, die beiden Appenzell und Glarus bei der Bereitstellung von staatlichen Leistungen mit hohen geografisch-topografischen Sonderlasten konfrontiert, weshalb sie zusätzlich Beiträge aus dem Lastenausgleich des Bundes erhalten.
Abb. 2: Auswirkung von Sonderlasten und Finanzausgleich auf die durchschnittliche Steuerbelastung der Kantone und Gemeinden (Durchschnitt der Jahre 2008–2014)
Anmerkung: Die Steuerausschöpfung ist die Summe der Steuereinnahmen eines Kantons und seiner Gemeinden in Prozent des Ressourcenpotenzials des Kantons. Die Kantone sind gemäss ihrem Pro-Kopf-Ressourcenpotenzial (Ressourcenindex) in aufsteigender Reihenfolge aufgelistet. Im Kanton Glarus beträgt die effektive Steuerausschöpfung im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2014 rund 22 Prozent. Eine geschätzte Steuerausschöpfung, welche einen schweizweit harmonisierten durchschnittlichen Pro-Kopf-Steuerertrag, die geschätzte Belastung des Kantons durch Sonderlasten sowie die Nettobelastung oder -entlastung durch den Finanzausgleich mitberücksichtigt, würde bei rund 27 Prozent liegen. Das bedeutet, dass der Kanton Glarus sein Ressourcenpotenzial weniger stark mit Steuern ausschöpft, als dass man dies aufgrund von Sonderlasten und Finanzausgleichszahlungen erwarten würde.
Quelle: Eigene Berechnungen auf der Basis von Daten des BFS und der EFV.
Nehmen wir an, alle Kantone bieten ein hypothetisches identisches Angebot an staatlichen Leistungen an, welches für alle Kantone gleich hohe Kosten verursacht: Ohne Berücksichtigung von Sonderlasten und Zahlungen aus dem Finanzausgleich würde dies bedeuten, dass die steuerliche Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials im ressourcenschwächsten Kanton Jura rund vier Mal so hoch ausfällt wie im ressourcenstärksten Kanton Zug (siehe Abbildung 2).
Die Unterschiede zwischen den Kantonen erhöhen sich, wenn die geschätzten Auswirkungen von Sonderlasten berücksichtigt werden. Werden zusätzlich die Zahlungen aus dem Finanzausgleich mit einbezogen, reduzieren sich die Steuerbelastungsunterschiede hingegen – hauptsächlich dank der Reduktion der Steuerausschöpfung der ressourcenschwachen Kantone.
Die so geschätzte Steuerbelastung korreliert relativ stark mit der effektiven Steuerausschöpfung. Eine Regressionsanalyse zeigt, dass die Kantone die Zahlungen des Finanzausgleichs fast vollständig in der Form von Anpassungen der Steuerbelastung an die Steuersubjekte weitergeben bzw. verrechnen, was auf einen verantwortungsvollen und sparsamen Umgang mit den Mitteln des Finanzausgleichs hindeutet.
Abschliessend kann festgehalten werden: Die Ostschweiz weist zwar aufgrund ihrer Spezialisierung ein vergleichsweise tiefes Ressourcenpotenzial auf, was die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone und Gemeinden beeinträchtigt. Dank der Zahlungen aus dem Finanzausgleich sind die Ostschweizer Kantone aber dennoch in der Lage, ein mit anderen Kantonen vergleichbares Angebot an staatlichen Leistungen zu einer moderaten Steuerbelastung bereitzustellen. Dies schafft die Voraussetzungen dafür, dass die in der Ostschweiz – aber auch in anderen Regionen – historisch entstandene Spezialisierung erhalten und ausgebaut werden kann. Da die räumliche Konzentration dank Wissensexternalitäten sowie der lokalen Verfügbarkeit von spezialisierten Inputfaktoren und spezialisierten Arbeitskräften die Entstehung von Agglomerationsvorteilen begünstigt, ist diese Spezialisierung von besonderer Bedeutung. Sie fördert die Wettbewerbsfähigkeit der regionalen Unternehmen und mit ihr den Beitrag der Region zum Wohlstand des gesamten Landes.
- Oates (1972).
- Olson (1969).
- Delbiaggio und Fischer (2017).
- Hoover-Balassa-Index, vgl. Delbiaggio und Fischer (2017).
- Wirtschaftszweige wurden gemäss den Noga-Codes des BFS zu zwölf Kategorien aggregiert. Siehe BFS (2008) und Delbiaggio und Fischer (2017, Anhang A).
- Vgl. BFS-Daten zur Arbeitsproduktivität nach Branchen.
- Da die Arbeitsproduktivität nur den Businesssektor berücksichtigt, wird die Branche «Administrative und soziale Dienste» nicht berücksichtigt.
- Delbiaggio und Fischer (2017), Seite 70.