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Wir sind in jüngster Vergangenheit mit einer Fülle neuen Rechts beschenkt worden. In der ersten Hälfte unseres Dezenniums zählten die Jahresbände der Eidgenössischen Gesetzessammlung im Durchschnitt etwas mehr als 2500 Seiten. Während der Zeit zwischen der Gründung unseres Bundesstaates und dem Erlass der Bundesverfassung von 1874 kam man im Jahr mit durchschnittlich gut 300 Seiten aus. Weil damals diese Bücher ein etwas kleineres Format aufwiesen, die Buchstaben aber grösser waren und darin auch Bundesbeschlüsse und Verordnungen publiziert wurden, die heute nicht mehr in dieser Sammlung veröffentlicht werden, nämlich alle Bundesbeschlüsse nicht rechtssetzender Natur sowie die Verwaltungsverordnungen des Bundesrates, würde das in jener Zeit darin Enthaltene heute schätzungsweise jährlich etwas mehr als 200 Seiten beanspruchen. Der Umfang dieser Bände ist also inzwischen auf das Zwölffache angeschwollen.
Diese Flut von Gesetzen — es geht um die Gesetze im materiellen Sinn —wird als Negativum, ja als Symptom einer Krankheit betrachtet. Es wird erwogen, wie man ihr zu Leibe rücken könnte. Sie liesse sich unbestreitbar etwas eindämmen, ohne dass auf Regelungen, die nach verbreiteter Auffassung wünschenswert oder notwendig sind, verzichtet werden müsste. Zwar ist es einfacher, abstrakt zu sagen, der Gesetze seien viel zu viel, als konkret eine ins Gewicht fallende Reihe von Erlassen zu bezeichnen, die vernünftigerweise und unabhängig von persönlicher Meinung als überflüssig betrachtet werden müssen. Aber es könnten etliche Seiten der Gesetzessammlung eingespart werden, wenn man sich mit mehr Sorgfalt bemühte, die Normen zweckmässig zu disponieren und sich so präzis und so kurz als möglich auszudrücken. Vorbildlich war die Zusammenfassung der für die Eidgenössischen Rekurskommissionen massgebenden Normen in einer einzigen Verordnung, wodurch drei andere Verordnungen abgelöst werden konnten. Auch
wenn das die Seitenzahl nicht erheblich reduzierte, zeigte es eine Methode konzentrierter Rechtssetzung auf, eine Methode, die sich im Zivilrecht und im Strafrecht längst bewährt hat. So könnte man auch die einzelnen in den Personalverordnungen stereotyp wiederkehrenden Bestimmungen ausklammern und in einer einzigen allgemeinen Verordnung unterbringen. Ideal wäre unter diesem Aspekt ein «Allgemeiner Teil» des Verwaltungsrechts. Mindestens verfrüht war es, auf dem Wege eines Staatsvertrages unsere Rechtsordnung durch das an die Truppenkommandanten gerichtete Verbot zu bereichern, auf dem Mond und auf den andern Himmelskörpern militärische Übungen durchzuführen.
Aufschlussreich ist der nun in den «Richtlinien der Regierungspolitik» zur Geltung kommende Gedanke, festzulegen, welche von den zur Zeit geplanten Gesetzen in nächster Zukunft, welche in einigen Jahren und welche erst später vorbereitet werden sollen. Ein solches Bremsen verspricht, auf die Dauer gesehen, wenig Erfolg, weil man ständig wieder Neues verlangen und der Nachholbedarf daher stets grösser werden wird, so dass schliesslich die Summe aller Rechtssätze keine Minderung wird erfahren haben. Zudem setzt eine solche Staffelung politische Entscheidungen voraus. Das erkennt man beispielsweise an der Frage, ob der Tierschutz oder der Umweltschutz oder der Mieterschutz oder der Konsumentenschutz das Dringlichste sein soll.
Daran zeigt sich nun aber auch, was eine der wesentlichsten Ursachen der viel beklagten Gesetzesinflation unserer Tage ist. Sie ist in letzter Zeit manchenorts hervorgehoben worden, wird aber im Tagesgeschehen immer wieder übersehen und hat Folgen, die noch nicht ausreichend beleuchtet worden sind. Es ist die fast unermessliche Fülle von Aufgaben, die heute dem Staate zugedacht wird.
Auffallend ist, wie immer häufiger angenommen wird, es sei selbstverständlich Sache des Staates, ordnend einzugreifen, wo eine Situation als problematisch erscheint. Dem Staate seinem Wesen nach obliegende Aufgaben gibt es aber nur wenige. Es sind jene, um derer willen er als gegründet gedacht werden kann, etwas kurz gesagt die Gewährleistung eines geordneten Zusammenlebens der Menschen und ihrer Sicherheit sowie die Wahrung seiner Unabhängigkeit. Wie weit er darüber hinaus Aktivitäten entfalten soll, ist eine eminent politische Frage, in der denn auch die Auffassungen von Zeit zu Zeit und von Ort zu Ort auseinandergehen.
Eine extreme Haltung hat Wilhelm von Humboldt in seinen «Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen», eingenommen. Nur die Sicherheit der Bürger und des Landes darf Zweck des Staates sein. Er hat im Innern drohende und von aussen kommende Störungen abzuwehren. Das bedeutet nach Humboldt Beschränkung auf Zivilrecht, Strafrecht und
entsprechendes Verfahrens- und Vollstreckungsrecht sowie auf Schutz der Bürger durch die Polizei und Rüstung zum Krieg. Die Förderung des Wohlstandes der Bürger, in einem weitesten Sinne verstanden, darf nicht Aufgabe des Staates sein. Vor allem um die Wirtschaft, die Moral, die Religion, ja sogar um die Erziehung hat der Staat sich nicht zu kümmern. Das Wirken des Staates erfolgt durch Gesetzgebung, Gesetzgebung aber ist Beschränkung der individuellen Freiheit, die nach Humboldt so ungebunden als möglich sein soll. In Frankreich hat sich Edouard-René Laboulaye ihm angeschlossen, in England Herbert Spencer die gleichen Gedanken geäussert. Das andere Extrem ist der totale Staat, dessen Bild sich aus den der Politeïa und den Nomoi geltenden Dialogen Platons, verbunden mit dem, was in der Polis als selbstverständlich galt, ergibt. Es ist der Staat, der sämtliche Lebensbereiche in seine Regelung einbezieht und dadurch die Freiheit des Einzelnen zunichte macht. Hier wie dort geht es um Idealtypen. Die Realität wird stets irgendwo dazwischen liegen.
Welche Zwecke der Staat verfolgen soll, wird in der Politik bestimmt, und so ist auch der Umfang der Gesetzgebung, soweit er dadurch determiniert ist, politisch bedingt. Das trifft bei uns gegenwärtig in ansehnlichem Masse zu. So weit es der Fall ist, ist gegen die Vielzahl von Erlassen mit Vorkehren gesetzestechnischer Natur und mit planmässigem Aufschieben von Legislation nichts Wesentliches auszurichten.
Um zu ersehen, wie neue staatliche Aufgaben im Quantum der Rechtssetzung ihren Niederschlag finden, wird man die Gesetzessammlung durch Jahrzehnte hindurch prüfen. In unserem Lande müsste man, um für das ganze staatliche Wirken zu präzisen Ergebnissen zu kommen, auch die Gliedstaaten einbeziehen, zumal bedeutsame Kompetenzen vorerst bei ihnen lagen und erst nach und nach dem Zentralstaat zugeschieden wurden. Gleichwohl ist die Eidgenössische Gesetzessammlung aufschlussreich genug. Die mittelbar oder unmittelbar den Dienstleistungen, vor allem auf dem Gebiete des Verkehrs in seinen vielfältigen Sparten geltenden Erlasse und die Wirtschaftsgesetzgebung und die Sozialgesetzgebung —Bereiche, die nach Wilhelm von Humboldt ausserhalb der Wirksamkeit des Staates hätten bleiben müssen — haben in den Kantonen nie eine namhafte Rolle gespielt, aber die Bundesbehörden in zunehmendem Masse in Anspruch genommen. In den ersten fünf Jahren unter der Bundesverfassung von 1848 brauchte man für die Verkehrsgesetzgebung, die aber immer auch polizeiliche Normen umschloss, 500 Seiten im damaligen Format und in den damaligen Lettern, in den Jahren 1971 bis 1975 aber 2200 Seiten. Die Wirtschafts- und die Sozialgesetzgebung der erstgenannten Zeitspanne —ein Gesetz über den freien Verkehr auf dem Wasser zwischen Luzern und Flüelen, ein Dekret über den von Un erhobenen Holzausfuhrzoll, ein mit besondern Verhältnissen zusammenhängender Handelsvertrag mit dem Königreich Sardinien und ein Gesetz über die
Militärversicherung —erforderten damals 28 Seiten, im zweitgenannten Zeitraum 2615 Seiten. Den erwähnten Bereichen, zusammen mit den nach Humboldt ebenfalls jenseits der Grenzen staatlichen Tuns liegenden Gebieten der Bildung, der Forschung und der Kunst, sind 42,5% des Umfangs der heutigen Gesetzessammlung gewidmet. Diese Entwicklung schreitet vermutlich fort.
Wie zahlreich die Rechtssätze sein müssen, hängt auch davon ab, welchen Charakters das zu Ordnende ist. Das ersieht man deutlich an den Eingriffen des Staates in das Wirtschaftsleben. Hier erfordert der Interventionismus immer wieder neue Normen, weil man sich ununterbrochen den neuen Verhältnissen anpassen muss und manches von vornherein nur für kurze Zeit statuiert werden kann. Es ist etwa an Preisregulierungen zu denken, die für landwirtschaftliche Produkte — Kartoffeln, Inlandgetreide, Walliser Aprikosen — für jede Ernte zu erneuern sind, und auch an die jährlich wiederkehrenden Einfuhrkontingentierungen. Preiszuschläge auf Futtermitteln sind wiederholt in einem einzigen Jahr viermal neu festgesetzt worden. Für die Landwirtschaft allein, wo die Lenkung am intensivsten ist, brauchte es von 1971 bis 1975 gegen 400 Erlasse, fast 1400 Seiten bedeckend. Diese Art und dieses Ausmass von Rechtssetzung hat man bei der Annahme des Landwirtschaftsgesetzes voraussehen können. Sie waren wegen seiner Ziele, die zu erreichen nach wie vor schwierig ist, in Kauf zu nehmen.
Wo man es als selbstverständlich betrachtet, dass der Staat, weit über das ihm zur Zeit ausdrücklich Erlaubte hinausgehend, heute eine «umfassende Wirtschaftspolitik» betreiben muss, wobei man Verfassungsbestimmungen in fragwürdiger Weise neu interpretiert und die Handels- und Gewerbefreiheit begreiflicherweise als lästige und alsbald zu zerreissende Fessel empfindet, trägt man zur weitern Aufblähung dieser unter dem Gesichtspunkt einer gewissen Konstanz des Rechts und damit der Sicherheit des Rechts wenig erfreulichen Gesetzgebung bei, von der Läsion der Demokratie zu schweigen.
Auch in der Sozialpolitik nimmt das Legiferieren einerseits wegen neuer Anforderungen, die an den Staat gestellt werden, andererseits wegen der Notwendigkeit, staatliche Leistungen veränderten Verhältnissen anzupassen, zu. So sind einzelne Bestimmungen über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung aus bekannten Gründen permanent in Revision begriffen. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung von Sozialrechten würde weitere Gesetze mit sich bringen.
Es wäre verfehlt, die Expansion der Gesetzgebung nur durch die dem Staat in den letzten Jahrzehnten neu erwachsenen Aufgaben und ihre Eigenarten zu erklären. Eine ihrer Ursachen ist auch in den immer rascher zunehmenden Erkenntnissen und in den ebenso rasch fortschreitenden Entwicklungen der Technik sowie im Anwachsen der Bevölkerung zu suchen. Zur Illustration diene das Strassenverkehrsrecht,
das heute ein ansehnliches Buch füllt. Wenn immer mehr Personen mit immer mehr Fahrzeugen zirkulieren, müssen immer mehr Gebote und Verbote ergehen. Sie basieren zum Teil auch auf neuen Erkenntnissen. Welche hievon sollen überflüssig sein? Wenn es um Leib und Leben und um den Schutz der Umwelt geht, werden auch von solchen, für die die Masse von Gesetzen ein Übel an sich ist, ihrer sogar noch mehr verlangt. Hier geht es um eine uralte staatliche Aufgabe, um Polizei. Ihre Erfüllung aber erfordert wegen neuer Verhältnisse bedeutend mehr rechtliche Instrumente als früher. Kennzeichnend hiefür ist auch die Rheinschiffahrtspolizeiverordnung, die 1970 nicht weniger als 252 Seiten erforderte und schon 1976 in neuer Fassung erscheinen musste. Aus gleichen Gründen brauchen wir in grösserer Menge als früher Gesetze über Verkehrs- und Versorgungsbetriebe. Den Luftverkehr, die Rohrleitungen, die Energieversorgung durch Wasserkraftwerke und Kernkraftwerke konnte man kaum ungeordnet lassen, und die Gesetzgebung über die Eisenbahnen und über Post, Telegraf und Telefon, im Rahmen der dem Bunde zustehenden Befugnisse auch Radio und Fernsehen umfassend, musste neuen Entwicklungen folgen. Sollen hier Renovationen unterbleiben, nur weil sie den Berg der eidgenössischen Drucksachen werden ansteigen lassen?
Aus der Fülle der Erscheinungen sei auch die Berufsbildung herausgegriffen. Das Bundesgesetz von 1930 vermochte 35 Jahre lang zu genügen. Jetzt soll das 1965 in Kraft getretene schon nach 12 Jahren wieder einem neuen Gesetz weichen müssen. Warum? Der Bundesrat antwortet: «Die Berufsbildung ist kein statisches Element; sie wird fortwährend von technischen, wirtschaftlichen, erzieherischen, sozialen und demographischen Entwicklungen und Wandlungen beeinflusst. Diese folgen sich rascher als früher.» Das trifft, mutatis mutandis, für eine grosse Zahl von Gegenständen zeitgenössischer Rechtssetzung zu.
Auch die zunehmende internationale Verflechtung gibt zu erheblichen Erweiterungen unseres Rechtes Anlass. Es sei nur an die Doppelbesteuerungsabkommen, die Sozialabkommen, die Verkehrsabkommen erinnert.
Unser Staat, der so ausgesprochener Wohlfahrtsstaat geworden ist, muss seine Tätigkeit auch deswegen auf der Basis vieler und ausführlicher Gesetze entfalten, weil er gleichzeitig Rechtsstaat sein will. Erste und primitivste Voraussetzung gesetzmässiger Verwaltung sind präzise und dichte Vorschriften. Für den Richter mögen allgemeine Grundsätze und Generalklauseln vielfach genügen, ja vorzuziehen sein. Die Verwaltung aber, die oft in einer eng umgrenzten Materie durch eine Mehrzahl nebeneinander arbeitender Personen Tausende, ja Zehntausende von Verfügungen treffen muss, bedarf hiefür in die Einzelheiten gehender, eindeutiger Massstäbe, wenn die Bürger nicht ungleich oder gar willkürlich behandelt werden sollen. Auch Massnahme-Gesetze, die von einzelnen Gelehrten diskreditiert
worden sind, weil ihre Vorschriften anders geartet sind als die Sätze in den altüberkommenen Rechtsbereichen, sind besser als gar keine Gesetze, wo es um Eingriffsverwaltung und Leistungsverwaltung geht. Nicht zu genügen vermögen Bestimmungen, die nur Ziele oder Zwecke nennen, die erreicht werden sollen, ohne die Mittel näher zu bezeichnen, mit welchen es geschehen soll. Sollte man auf diesem Wege die Zahl und den Umfang der Gesetze mindern wollen, würde es auf Kosten des Rechtsstaates erfolgen. Kein Ausweg ist hiefür auch das viel gepriesene Rahmengesetz. Verpflichtet man die Kantone, den Rahmen auszufüllen, häufen sich die Erlasse bei ihnen, überlässt man es der Regierung, erhält man mehr Verordnungen. Man kann nicht gleichzeitig einerseits ausgedehnte Wirtschafts-, Sozial- und Kulturpolitik treiben und mit Polizei und Dienstleistungen auf der Höhe der Zeit bleiben, andererseits keine neuen Gesetze erlassen, wenn nicht der Rechtsstaat Schaden leiden soll.
Im Rechtsstaat muss das Recht auch Schutz geniessen. Und je zahlreicher und schwerer die gesetzlich vorgesehenen Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Bürger und je bedeutsamer die ihnen zugesicherten staatlichen Leistungen sind, desto grösser ist das Bedürfnis nach Schutz vor unzulässigen oder zu weit gehenden Eingriffen und vor Verweigerung der versprochenen Leistungen des Staates. Auch das führt in der Rechtssetzung zu Weiterungen. Immer eingehender wird das Verfahren geordnet, das die Rechtmässigkeit der Verwaltungsverfügungen garantieren soll. Die Kompetenzen der zum Rechtsschutz in Verwaltungssachen berufenen Behörden werden vermehrt, und es kommt zu neuen solchen Instanzen und zu Verfeinerungen im entsprechenden Prozessrecht, alles durch Erlass von Bestimmungen. Soll auch das ein Beitrag zu unerträglicher Gesetzesinflation sein?
Aus rechtsstaatlichen Gründen bedarf es schliesslich auch deswegen vermehrter Gesetzesnormen, weil neuere Urteile des Bundesgerichts für die Beschränkungen der Freiheiten und die spezifischen Pflichten der in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Staate Stehenden, wie der Untersuchungsgefangenen, eine gesetzliche Grundlage verlangen.
Eine Banalität ist es, hervorzuheben, dass die Ausdehnung der Bemühungen des Staates um den Wohlstand der Bürger und die Intensivierung seines überkommenen Wirkens mehr Geld erfordern und dass es infolgedessen vermehrter öffentlicher Abgaben bedarf. Zu selten aber wird betont, dass nicht nur —simplifizierend ausgedrückt —für jeden neuen Beitrag und für jede neue Steuer es eines neuen Gesetzes samt Ausführungsverordnungen bedarf, sondern dass, je höher die für den Pflichtigen in Frage stehenden Beträge sind, die entsprechenden Rechtserlasse um so ausführlicher sein müssen. Solange es sich um geringfügige finanzielle Leistungen handelt, kann man nämlich auf Abstufungen verzichten. So
hatte man im Gesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, das 1931 vom Volke verworfen wurde, für die bescheidenen Renten, die in Aussicht gestellt waren, Einheitsbeiträge vorsehen können. Die Männer hatten 18 Franken, die Frauen 12 Franken im Jahr zu entrichten, und der jährliche Arbeitgeberbeitrag belief sich auf 15 Franken pro Arbeitnehmer. Verlangt man aber Beiträge und Steuern in ganz anderer Grössenordnung, bedarf es nach dem, was man Steuergerechtigkeit nennt, weit ausholender Differenzierungen, erfolgend durch eine Masse von Vorschriften. Es kommt dann auch zu viel mehr Streitigkeiten, so dass auch aus diesem Grunde die den Rechtsschutz ordnenden Normen zunehmen werden.
Bis weit in unser Jahrhundert hinein konnte der Bund seine Ausgaben zur Hauptsache durch die Zölle decken. Das erste Zollgesetz, von 1849, zählte 17, der dazu gehörende Zolltarif 16 Seiten. Heute umfassen die entsprechenden Gesetze und Verordnungen 525 Seiten, beinahe so viel wie das Zivilgesetzbuch und das Obligationenrecht zusammen, was aber nicht das gesamte Zollrecht ausmacht. Der Grund hiefür ist nicht nur in zusätzlichen Unterscheidungen zu erblicken, sondern auch in der bedeutend grösseren Menge von wirtschaftlichen Gütern, für die man die Ansätze fixieren musste. Dazu sind die Erlasse über die nicht wenigen Steuern neueren Datums getreten, die zum Teil auch ziemlich oft geändert werden. So hat auch die Fiskalgesetzgebung das Ihrige zur Gesetzesflut beigetragen.
Die Zunahme der Aufgaben des Staates und ihrer Volumina sowie die Handhabung komplizierter Ordnungen erheischen auch ständig mehr Arbeitskräfte. Hiebei lässt sich der gleiche Prozess beobachten wie bei der Erhöhung der öffentlichen Abgaben. Hat man es mit einem Heer von Beamten und Angestellten zu tun, muss man die Bedingungen, vor allem die Besoldungen, in viel höherem Grade differenzieren als bei geringerer Zahl von Bediensteten, sind also bedeutend mehr Bestimmungen vonnöten. Das erste eidgenössische Beamtengesetz erging 1853. Es zählte die einzelnen Stellen auf und setzte hiefür die Besoldungen fest. Für die Angestellten sagte es lediglich, der Bundesrat bestimme ihre Gehälter nach Massgabe des jährlichen Voranschlags. Das fand auf 6 Seiten Platz. Damals standen rund 4000 Personen im Dienste des Bundes. Heute sind es gegen 130 000. Die Zahl der Bestimmungen hat nicht proportional dazu, sondern progressiv zugenommen. Das geltende Beamtengesetz und die Verordnungen dazu bilden einen Band von 415 Seiten, nicht zuletzt wegen der Staffelung der Gehälter und der damit zusammenhängenden Klassifikation der Beamtungen. Auch die Rechtspflege erfordert aus den erwähnten Gründen immer mehr Kräfte. Erstaunlich ist nur, dass man hier in der Erweiterung des Stabes zurückhaltender ist als in der Verwaltung, wo man unübersehbar auch die von Parkinson aufgezeigte Gesetzmässigkeit walten lässt.
Sich zu fragen, warum so viel Gesetze uns beschert sind, lässt erkennen, wie verschieden die Ursachen gelagert und wie sie zum Teil wechselweise kausal miteinander verknüpft sind. Im ganzen gesehen scheinen die stets zahlreicher werdenden staatlichen Aufgaben, die Eigenarten einzelner Sachbereiche und immer rascher vor sich gehenden Entwicklungen aller Art von ausschlaggebender Bedeutung zu sein. Zu immer mehr und zu immer längeren Gesetzen führt all das aber nur, weil wir ein Rechtsstaat sind und bleiben wollen. Und wenn es zur Folge hat, dass der Staat mehr Geld und mehr Arbeitskräfte braucht, lässt das seinerseits wieder neue und ausführlichere Erlasse erforderlich erscheinen. Es ist daher nicht sinnvoll, die Gesetzesflut oder die hohen Steuern oder die grosse Zahl von Beamten je an sich als Übel zu betrachten. Bei den eigentlichen Ursachen aber zeigt sich, wie es gewiss wesentlich ist, dass dem Staat fortwährend neue Aufgaben überbunden werden, die zum Teil sehr rasch sich ablösende Regelungen erheischen, wie es aber nicht minder bedeutsam ist, dass auf Gebieten, auf welchen er alter Tradition gemäss tätig ist, in unsern Tagen immer schneller vor sich gehende Entwicklungen unablässig gesetzgeberische Neuerungen und umfangreichere Anordnungen verlangen.
Wenn auch das Wirken unseres Staates, gesamthistorisch gesehen, in der kurzen Zeit von hundert Jahren eine erstaunliche Intensivierung erfahren hat, so lässt sich doch an ihren Ursachen ersehen, dass sie nicht so sehr, wie es vorerst scheinen mag, auf einen grundlegenden Wandel in der Staatsauffassung zurückzuführen ist. Wir haben uns zwar weit vom Staatsideal Wilhelm von Humboldts entfernt. Noch ebenso lang aber wäre der Weg zum totalen Staat. Zu denken geben muss uns immerhin, politisch gesehen, in welcher Richtung wir uns fortbewegen.