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Le programme de législature, c’est une revue de printemps, un époussetage, une feuille de route. L’exercice se fait tous les quatre ans. Qu’est-ce qui a été mené à bien dans la législature écoulée (2007- 2011)? Quels projets pour celle qui commence (2011-2015)?
Le Message du Conseil fédéral est daté du 20 janvier 2012. Personne ne croit qu’en un mois il ait fait rédiger et qu’il ait en collège discuté des propositions neuves et des priorités. Le Conseil fédéral fait l’éloge de cette continuité qu’assure l’administration. Il ne croit pas à un régime d’alternance. Mais alors le programme de législature est-il un outil prospectif ou un choix politique?
Programme minimum
Dans les années 60, DP participait déjà à ce débat, l’exigence d’un programme commun aux partis gouvernementaux fut lancée notamment par quelques intellectuels (ce terme est en politique suisse connoté péjorativement), en majorité de gauche.
Paradoxalement, ce fut l’effet de la formule magique par laquelle le parti socialiste obtenait une représentation à l’exécutif égale aux autres partis gouvernementaux. Pourquoi ne pas se contenter de ce succès? La réponse était simple. Les partis de droite pouvaient facilement minoriser les socialistes, les tenir à l’écart des centres de décision où l’USAM et le Vorort avaient leur carte d’entrée. Pourquoi les socialistes étaient-ils prédestinés à diriger les affaires étrangères, même si certains et certaine d’entre eux y firent un travail efficace (ouverture vers les pays arabes, approches onusiennes, tentative de donner du poids au Traité d’Helsinki). Enfin, gouverner à quatre partis impliquait des échanges, des concessions réciproques.
Le programme même ne vit jamais le jour parce que le Parti socialiste ne disposait d’aucun moyen de pression. Certes, il pouvait toujours mettre en jeu sa participation au gouvernement. Mais qui brandit de telles menaces prend le risque de se voir répondre que, libre à lui, on ne le retient pas. Lorsque le jeu ne fut plus théorique, mais brutal lors de la pénible non-élection de Lilian Uchtenhagen et de Christiane Brunner, le PS montra les limites de sa prise de risque.
Autres tentatives
Certains songèrent (le CRIS, Centre pour la réforme des institutions suisses) à placer les discussions gouvernementales en amont entre les états-majors des partis et l’Assemblée fédérale. Mais celle-ci tient à choisir, un à un, les membres du gouvernement. Elle se délecte d’un choix individuel qui lui permet d’exprimer simultanément ses convictions (ou ses tactiques partisanes) et ses affinités.
Mais, pendant ce temps, l’administration et ses chefs de file travaillaient. Ils comprirent que les programmes ont plus d’effets que les rapports de gestion. Les programmes de législature feraient connaître leurs projets et, s’ils étaient cités et avalisés par le Parlement, ils prendraient une autre dimension : celle d’un projet d’intérêt national.
L’incident de 2004 ne renversa pas cette tendance. On rappelle que le gouvernement avait voulu attacher le Parlement à son programme. Mais au Conseil national, le cumul des non du PS et de l’UDC fit rejeter le document. Ni casse ni dégâts. Le programme n’impliquait aucune contrainte légale. Son refus n’ouvrait aucune crise gouvernementale. On renonça simplement pour les prochaines moutures au vote final.
2011
Le Conseil fédéral s’est voulu généreux: il signe un pavé de 150 pages, il recourt aux données de l’état-major chargé des Perspectives statistiques (2010-2025); il analyse l’état de la Confédération, multiplie les tableaux du budget et les relevés de la planification.
De plus, il se choisit ou feint de se choisir une méthode. Selon un schéma philosophique classique qui veut que l’on parte de valeurs reconnues pour leur donner corps et réalité par l’action. Ainsi, le Conseil fédéral a choisi six Lignes directrices qui permettent de donner sens à des Objectifs concrets (26).
Exemple (ont été choisis la ligne 1 et l’objectif 3).
Ligne directrice 1: La place économique suisse est attrayante, concurrentielle, et se signale par un budget fédéral sain et des institutions étatiques efficaces.
Objectif 3:La stabilité de la place financière et son attrait sont garantis.
Et lorsqu’on décrit, comme le fait le Conseil fédéral en introduction, le bouleversement des structures mondiales et européennes, lorsqu’on en cite les contrecoups que subira la Suisse, les phrases sont bien creuses pour ce thème politique sur lequel il entend faire porter toute son attention au-delà des années à venir. Qu’on en juge:
«Créer et promouvoir les conditions générales propres à l’épanouissement durable d’une société moderne et d’une économie compétitive tout en respectant l’environnement naturel indispensable à cet épanouissement».
Qui parle
L’utilité d’un tel Message – dont on mesure l’effort et le travail qu’il représente, sans parler de la journée de délibération que le Conseil national lui a consacrée – c’est de documenter et de clarifier. Pour cela, première condition, il faut que l’on sache qui parle: le Conseil fédéral ou son administration.
L’administration doit documenter. Elle n’a pas besoin d’échafaudages philosophiques. Elle recherche plutôt des indicateurs qui mesurent efficacement son action. Elle doit particulièrement fournir les donnée utiles pour qu’on comprenne les choix du gouvernement.
Quant au Conseil fédéral, on souhaiterait qu’il parle avec sa voix, sans fioriture, sans recourir aux infinitifs impératifs, «créer», «promouvoir», «assurer». Il doit communiquer pour une part ses inquiétudes. Comment il entend les surmonter et, la politique étant un destin commun, les partager avec le Parlement, les cantons et le peuple.
En fait il ne s’agit plus de programme, ni de la manière dont sera composé le panier à provisions. La responsabilité du gouvernement est de donner au pays une ambition: repositionnement de la Suisse en Europe, ou mutation écologique, ou lutte contre l’aggravation de la pauvreté. Que le Conseil fédéral prenne les risques du choix, sans langue de bois, sans cryptage. Après un large débat, il appartiendra à l’Assemblée fédérale de ratifier ce choix. Un vote devrait exprimer sa confiance.