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Développements actuels après l’adoption des Principes directeurs de John Ruggie
Divers efforts sont menés actuellement pour la mise en œuvre des Principes directeurs de l’ONU relatifs aux entreprises et aux droits humains
Pertinence pratique
- Les organes des Nations Unies se penchent sur la mise en œuvre des Principes directeurs de John Ruggie, mais n’ont pas encore prévu d’instruments concrets.
- Les réponses du Conseil fédéral relatives à des initiatives parlementaires peuvent constituer les premiers pas d’une stratégie pour la Suisse en matière de mise en œuvre des Principes directeurs de l’ONU.
- De nouvelles dispositions introduites en France et aux Etats-Unis concernant l’obligation de transparence en matière de respect des droits humains peuvent s’appliquer à des entreprises suisses actives à l’étranger.
Rapport de l’ONU sur l’application des Principes directeurs de John Ruggie et guide sur leur interprétation
En juin 2011, lors de l’adoption des Principes directeurs de John Ruggie, le Conseil des droits de l’homme de l’ONU a prié le Secrétaire général d’établir un rapport sur leur diffusion et leur mise en œuvre au sein du système des Nations Unies. Celui-ci est à présent disponible. Il présente principalement des recommandations relatives à ce que peut faire l’ONU pour soutenir, dans le cadre de ses activités, l’application par les Etats et les entreprises des Principes directeurs; par exemple, par la création d’une base de données, d’un fonds multipartite, par la mise sur pied de formations, etc. Le rapport précise de manière explicite que ces options nécessitent une concrétisation supplémentaire. Il cite cependant quelques premières initiatives internes aux Nations Unies dans les domaines de la normalisation et du renforcement des capacités. Une partie du rapport traite ainsi de la propre responsabilité de l’ONU dans ses transactions commerciales et ses partenariats avec des entreprises commerciales.
Dans le rapport, certaines réserves apparaissent quant au rôle de l’ONU dans le processus de mise en œuvre. Ainsi il souligne que le système des Nations Unies ne dispose à lui seul que de capacités limitées concernant l’application opérative des Principes directeurs. En outre, le rapport émet quelques doutes relatifs à la mise en œuvre générale des Principes directeurs, notamment le risque que les différents processus de mise en œuvre actuels conduisent à une interprétation fragmentaire non souhaitable.
Afin de réduire ce risque, le Haut-Commissariat de l’ONU aux droits de l’homme a publié récemment un guide d’interprétation sur le deuxième pilier des Principes directeurs (responsabilité incombant aux entreprises de respecter les droits humains). Ce guide, qui porte sur les directives adoptées en 2011, propose également aux entreprises des conseils pour leur mise en œuvre. Il présente les Principes directeurs, de nature relativement générale, dans un contexte d’entreprise, au travers d’une série de questions spécifiques qui peuvent se révéler pertinentes pour les entreprises dans leur stratégie de mise en œuvre. La perspective d’entreprise adoptée sur l’ensemble de ce guide – chaque Principe directeur est accompagné de la question initiale «What does this matter?» – permet ainsi aux entreprises de renforcer leur compréhension des questions en lien avec les droits humains et également d’aider à en trouver les réponses.
Initiatives parlementaires en cours
Dans le domaine non institutionnel également, en Suisse comme à l’étranger, les efforts se sont récemment intensifiés pour une mise en œuvre au niveau législatif des Principes directeurs.
En Suisse, lors de la session d’été 2012, diverses interventions parlementaires avaient pour but d'interroger le Conseil fédéral sur la position de la Suisse vis-à-vis des Principes directeurs et de leur concrétisation. Ainsi, une interpellation posait la question de l’accès à la justice suisse des victimes de violations des droits humains commises à l’étranger par des filiales d’entreprises suisses (12.3499, Seydoux-Christe); une autre interpellation portait sur la responsabilité sociale et écologique des entreprises (12.3520, Moser); une troisième, enfin, traitait de l’intégration des Principes directeurs de John Ruggie au sein de l’administration fédérale (12.3456, Haller Vannini). Par ailleurs, un postulat, dont le Conseil fédéral a demandé récemment l’acceptation, exige une «stratégie Ruggie pour la Suisse» (12.3503, von Graffenried).
Dans ses réponses, le Conseil fédéral renvoie notamment aux mécanismes déjà existants fondés par exemple sur le droit privé ou le droit pénal, mais parallèlement aussi au dialogue multipartite qui s’est tenu en mai 2012 pour la première fois entre des représentants issus de l’économie, de la société civile et des institutions scientifiques. Ce dialogue se penche sur la nécessité éventuelle d’intervenir dans le but de garantir un accès plus effectif à des mécanismes de réparation et, parallèlement, sur la mise en œuvre générale des Principes directeurs par la Confédération et par les entreprises suisses (12.3499 Réponse du Conseil fédéral du 05.09.2012 et 12.3456 Réponse du Conseil fédéral du 15.08.2012). Le Conseil fédéral souligne en outre qu’il continue à veiller en permanence à la cohérence entre la politique suisse en matière de droits humains et en matière économique (faisant écho aux considérations émises dans le Rapport de politique étrangère 2009).
Le Conseil fédéral, conformément à la nouvelle définition de la Commission européenne, préconise avant tout l’auto-responsabilité dans le domaine de la responsabilité sociale des entreprises (RSE). Se référant directement à la stratégie de L’UE relative à la RSE (cf. article de la newsletter du CSDH du 2 mai 2012), le Conseil fédéral concède toutefois que les autorités peuvent apporter un soutien dans ce processus, notamment au travers de mesures législatives pouvant inciter les entreprises à respecter les standards relatifs à la RSE. Il ne préconise cependant pas d’instruments législatifs précis (12.3520, réponse du Conseil fédéral du 15.08.2012).
On peut se réjouir que le Conseil fédéral recommande l’acceptation du postulat «Une stratégie Ruggie pour la Suisse». On peut également se réjouir de son soutien explicite à deux devoirs dont fait état le postulat: le devoir de protection ainsi que le devoir de garantir l’accès aux mécanismes de réparation. Le Conseil fédéral se dit en effet conscient de ces devoirs, qui découlent des conventions relatives aux droits humains actuels, ratifiées et appliquées par la Suisse. Il convient de saluer la prise en compte «logique» par le Conseil fédéral de la «stratégie Ruggie» dans sa gestion des conventions internationales sur les droits humains: elle renforce le lien entre les instruments des droits humains existants et les efforts de John Ruggie et garantit une attache entre ses Principes directeurs et les accords établis.
Développements législatifs actuels à l’étranger
Au niveau international, deux processus législatifs récents apparaissent particulièrement intéressants pour la Suisse: la loi Grenelle en France, qui prévoit un devoir de transparence relativement poussé en matière de RSE pour les grandes entreprises, ainsi que le Dodd-Frank-Act aux Etats-Unis, qui prévoit, outre toute une série de directives de régulation pour la place financière, un devoir d’information comparable à la loi Grenelle, mais uniquement en lien avec les matières premières liées aux conflits en République démocratique du Congo.
La loi Grenelle établit une série de mesures pour la mise en œuvre d’une stratégie de développement durable en France. Elle contient notamment une disposition contraignant les entreprises cotées aux exercices ouverts après le 31 décembre 2011 et dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ou qui emploient plus de 5'000 salariés (ou bien dont le chiffre d’affaires annuel dépasse 1 milliard d’euros) de ne pas traiter uniquement d’aspects financiers ou économiques dans leur rapport de gestion annuel. Cette obligation concerne notamment des informations relatives à l’organisation du travail et des informations environnementales. Cette obligation sera élargie petit à petit à l’horizon 2013-2014 aux moyennes entreprises.
Bien que nettement plus spécifique, le Dodd-Frank-Act américain présente un principe similaire. La disposition a pour objectif premier d’empêcher le financement de groupes armés dans l’est du Congo, qui profitent allègrement du commerce illégal de matières premières, faisant payer un lourd tribut à la population civile. Les entreprises américaines qui extraient des matières premières dans la région seront ainsi tenues à partir de 2014 de soumettre annuellement leur chaîne d’approvisionnement à un contrôle plus strict et d’informer la United States Securities and Exchange Commission (SEC) – l’autorité de surveillance boursière américaine – des mesures prises en ce sens. Les entreprises étrangères actives aux Etats-Unis seront certainement également concernées par le Dodd-Frank-Act et seront donc soumises à l’obligation de transparence envers la SEC si leurs activités commerciales les y obligent.
La SEC vient de finaliser les règles exactes concernant l’obligation de transparence. Il reste toutefois encore à préciser quelles entreprises seront soumises aux dispositions et lesquelles ne le seront pas: une formulation plutôt vague relative aux entreprises qui échappent à l’obligation de transparence – à savoir celles qui ne disposent pas d’un «contrôle effectif du processus de production» de leurs produits – apparaît en ce sens déterminante. Il est un fait déjà reconnu que cette formulation posera des questions de délimitation juridiques épineuses, qui ne manqueront pas de provoquer de houleux débats.
31.10.2012