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La Cour de justice (ci-après « la Cour ») a rarement été saisie d’une question aussi curieuse que celle qui s’est posée dans l’arrêt Kadzoev, rendu le 30 novembre 2009, concernant la situation d’un ressortissant d’Etat tiers.
M. Kadzoev a été arrêté par les autorités bulgares en 2006, à la frontière entre la Bulgarie et la Turquie. En possession d’une fausse carte d’identité, il a été mis en rétention provisoire jusqu’à la preuve définitive de sa nationalité, laquelle permettra aux autorités bulgares de procéder à sa reconduite à la frontière. Or, l’impossibilité d’établir avec certitude le pays d’origine du retenu s’est avérée un obstacle insurmontable.
En l’absence de preuves convaincantes de sa nationalité, M. Kadzoev s’est vu refusé trois demandes d’obtention du statut de réfugié. A l’époque où il a été retenu, le droit bulgare ne contenait aucune disposition prescrivant le délai maximal de rétention des étrangers en situation irrégulière. Par conséquent, il a séjourné dans un centre de placement temporaire pendant plus de deux ans. Aussi longtemps que son pays d’origine demeurait incertain, il était impossible pour les autorités bulgares de procéder à une mesure d’expulsion ou de considérer M. Kadzoev comme un réfugié ou un demandeur d’asile.
Lors de l’entrée en vigueur de la directive 2008/115 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (ci-après « la directive »), le Ministère de l’intérieur a saisi la Cour administrative de Sofia sur la compatibilité de la durée de rétention de M. Kadzoev avec les dispositions de la directive, notamment son article 15, paragraphes 5 et 6, en vertu desquels la durée de rétention ne peut être supérieure à dix-huit mois. Le paragraphe 1 dudit article énonce que « toute rétention est aussi brève que possible et n’est maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise ». Cependant, en vertu du paragraphe 4 « lorsqu’il apparaît qu’il n’existe plus de perspective raisonnable d’éloignement pour des considérations d’ordre juridique ou autres ou que les conditions énoncées au paragraphe 1 ne sont plus réunies, la rétention ne se justifie plus et la personne concernée est immédiatement remise en liberté ». Au moment de la saisine de la Cour administrative, cette dernière disposition n’a pas été transposée en droit bulgare, compte tenu du fait que la directive est entrée en vigueur le 13 janvier 2009 et la date d’expiration du délai de transposition a été fixée au 24 décembre 2010. Eu égard que le délai de transposition n’est pas arrivé à son échéance, le juge de renvoi a éprouvé des doutes quant au droit applicable au cas de M. Kadzoev.
Les deux premières questions préjudicielles portent, en substance, sur l’application rétroactive de la directive et sur le calcul de la durée de rétention. En premier lieu, la juridiction de renvoi souhaite savoir si la durée maximale de dix-huit mois, énoncée à l’article 15, paragraphes 5 et 6, doit s’appliquer à M. Kadzoev, même si à l’époque de sa mise en rétention, le droit bulgare était le seul droit applicable et ne contenait aucune limite sur la durée de rétention. En second lieu, le juge demande si la durée totale de la rétention de M. Kadzoev doit comprendre les périodes d’examen de ses demandes d’asile et les recours qu’il a engagé contre les refus desdites demandes.
Les deux autres questions portent sur l’interprétation de l’article 15, paragraphe 4. La juridiction de renvoi constate qu’après l’épuisement de tous les moyens disponibles aux autorités bulgares de faire cesser la situation irrégulière de M. Kadzoev, le doute relatif à ses origines n’a pas été écarté. Le juge demande si les autorités nationales sont tenues de libérer le retenu même si sa nationalité reste inconnue et ses moyens de subsistance sont considérés comme insuffisants.
Dans ses réponses aux deux premières questions, la Cour rappelle qu’en vertu de l’article 15 de la directive, la rétention est établie dès lors qu’une procédure d’éloignement est déclenchée et doit comprendre la durée de rétention accomplie avant l’entrée en vigueur de la directive. En revanche, les recours engagés par M. Kadzoev n’ont pas d’effet suspensif et doivent entrer dans le calcul de la durée totale de sa rétention, étant donné que pendant le déroulement de ses actions en justice, il a continué à séjourner dans le centre de placement temporaire de Sofia (points 39 et 48 de l’arrêt).
En ce qui concerne les deux autres questions relatives à l’interprétation de l’article 15, paragraphe 4, la Cour précise que l’absence de « perspective réelle » d’éloignement du retenu doit être interprétée en ce sens où il est « peu probable » que l’intéressé soit accueilli par un pays tiers (point 67 de l’arrêt). Cependant, lorsque la durée de la rétention dépasse celle prescrite par la directive, la Cour estime que les Etats membres ne disposent d’aucune marge d’appréciation et doivent libérer le retenu, même s’il ne possède pas de documents d’identité valides et si ses moyens de subsistance sont insuffisants (point 71 de l’arrêt).
L’exigence faite par la Cour selon laquelle les Etats doivent s’abstenir de compromettre l’objectif d’une directive avant qu’elle ne soit entièrement transposée en droit national n’est guère surprenante. Ceci étant, dans le domaine des visas, asile et immigration, les affaires analogues à celle de l’espèce sont relativement rares mais illustratives des efforts législatifs et jurisprudentiels de clarifier un certain nombre de « zones grises » par l’introduction de standards raisonnables en droit de l’Union européenne, lesquels permettent de mieux prendre en compte les situations personnelles des ressortissants d’Etats tiers, et surtout de leur donner des moyens juridiques autres que ceux qui existent dans les droits nationaux et qui peuvent être invoqués devant les autorités nationales.
Reproduction autorisée avec indication : Ljupcho Grozdanovski, "La clarification du standard communautaire du délai raisonnable de rétention dans l’arrêt Kadzoev", www.ceje.ch, actualité du 17 décembre 2009.