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FriZ 1+2/2011
Zivile Friedensförderung der Schweiz - These 4
Spezialisierung auf thematische Schwerpunkte
Die Schweiz sollte für die zivile Friedensförderung langfristig ausgerichtete thematische Schwerpunkte setzen. Die Schwerpunkte müssen sich an den spezifischen Stärken der Schweiz und an den internationalen Bedürfnissen orientieren sowie innenpolitisch und verwaltungsintern abgestützt sein. Die Spezialisierung auf Themenbereiche erhöht die Chance, in der zivilen Friedensförderung international mehr Visibilität zu gewinnen, etwa durch die Übernahme von Führungsrollen in internationalen Missionen.
Konsequent hat die zivile Friedensförderung der Schweiz in den letzten Jahren auf die Stärkung bestimmter thematischer Kompetenzen zur Förderung der menschlichen Sicherheit hingearbeitet. Es handelt sich um Themen, die geeignet sind, die Nachhaltigkeit von Friedensprozessen zu sichern, und für welche die Schweiz im Vergleich zu den Bemühungen anderer Staaten oder internationaler Organisationen einen besonderen Mehrwert erbringen kann. Sie ist dazu in der Lage, weil sie aufgrund eigener historischer Erfahrungen eine besondere Glaubwürdigkeit besitzt und - ebenso wichtig - weil sie Wissen dank entsprechender Kompetenzzentren nachfragegerecht mobilisieren kann. In den letzten Jahren hat sich eine beschränkte Zahl von Themen herauskristallisiert, auf welche diese Kriterien zutreffen. Dazu gehören im Themenkomplex «Frieden»:
- Direkte Vermittlung und Unterstützung für Vermittlung: Die in den letzten Jahren konsequent vorangetriebene Fokussierung auf Mediation und Mediationssupport hat ihre Früchte getragen: Die Schweiz hat in den letzten sechs Jahren in mehr als 20 Friedensprozessen eine Rolle als Mediatorin gespielt oder Expertinnen und Experten in internationale Vermittlerteams entsandt. Einige Beispiele der direkten Vermittlung sind bereits im Kapitel 2.1 vorgestellt worden. In der Regel etwas weniger sichtbar sind die Leistungen im Mediationssupport. Dazu gehören die Unterstützung von Experten in multilateralen Verhandlungsteams der UNO oder Regionalorganisationen. In diesem Sinn haben Schweizer Schlüsselfunktionen in den Verhandlungen zu Burundi (Arusha-Prozess), zum Sudan (Naivasha-Prozess) oder zu Darfur (Doha) wahrgenommen. Da zu Verhandlungsbeginn häufig eine ausgeprägte Asymmetrie zwischen den Parteien bezüglich inhaltlichem und prozessbezogenem Wissen herrscht, ist die Ausbildung und das Coaching der schwächeren Partei im Hinblick auf ein nachhaltiges Verhandlungsergebnis häufig eine wichtige Aufgabe, die sich stellt. Auch hier hat die Schweiz wiederholt wertvolle Dienste geleistet, wie z.B. zugunsten der Bewegung Freies Aceh (GAM) bei den von Martti Ahtisaari geleiteten Aceh-Verhandlungen in Helsinki. Ebenso oft ist die Vorbereitung beider Parteien im Hinblick auf einen Verhandlungs- oder Versöhnungsprozess gefragt. Diesbezüglich sind mit dem Mediation Support Project wichtige Kapazitäten geschaffen worden (vgl. das vorhergehende Kapitel). Eine Vermittlung kann auch unterstützt werden, indem sich die Schweiz als «intelligenter Hotelier» anbietet und geeignete Verhandlungsumfelder in der Schweiz bereit stellt. Dies ist im Übrigen nicht nur logistisch, sondern auch inhaltlich eine durchaus anspruchsvolle Aufgabe. Als Beispiele hierfür dienen die Waffenstillstandsverhandlungen zu Sri Lanka (2006) oder die Zypern-Verhandlungen der UNO auf dem Bürgenstock. Ein Herzstück des Mediationssupports ist die finanzielle und inhaltliche Zusammenarbeit mit multilateralen Vermittlern auf der einen und nichtstaatlichen Akteuren auf der anderen Seite. Zur ersteren Kategorie gehört die Mediation Support Unit (MSU) des UN Departments of Political Affairs (UNDPA), welche finanziell und über Sekundierungen unterstützt wird, mit der vor allem aber auch in der Ausarbeitung von Leitlinien für Vermittler zusammengearbeitet wird. Nichtstaatliche Vermittler sind in denjenigen, immer zahlreicher werdenden Konflikten gefragt, in welchen die Parteien - in der Regel der Staat - eine «Internationalisierung» des Konflikts vermeiden wollen und deshalb keine staatlichen Drittparteien (UNO, Staaten) zulassen. Private Vermittler sind häufig auch in einer frühen Phase des Friedensprozesses bedeutsam, da sie Parteien an eigentliche Verhandlungen heranführen können. Deshalb arbeitet die Schweiz eng mit einigen führenden nichtstaatlichen Vermittlern wie dem Genfer Zentrum für Humanitären Dialog (HD), der deutschen Berghof-Stiftung oder der in London ansässigen NGO Conciliation Resources zusammen.
- Verfassungsexpertise im Zusammenhang mit Fragen der Machtteilung und der Dezentralisierung: Da staatliche Macht- und Kompetenzenverteilungsfragen vielen Gewaltkonflikten zugrunde liegen, sind Modelle von horizontaler und vertikaler Machtteilung, Dezentralisierung, föderalistische Strukturen und Minderheitenrechte oft Erfolg versprechende Lösungsansätze in Friedensprozessen. Die Schweiz gilt aufgrund ihrer föderalistischen Struktur, ihrer direktdemokratischen Tradition, ihres ausgebauten Minderheitenschutzes und ihrer vier koexistierenden Kulturen vielen Konfliktparteien als Vorbild. Das schweizerische Modell lässt sich zwar nicht einfach auf andere Kontexte übertragen. Schweizerischen Verfassungsexpertinnen und -experten ist es jedoch in den letzten Jahren mehrfach gelungen, durch Erfahrung und Fachkompetenz Verfassungsprozessen in anderen Ländern, beispielsweise in Burundi, Sudan, Mazedonien oder Nepal, nützliche Impulse zu verleihen.
- Vergangenheitsarbeit und Genozidprävention: Das Engagement im Bereich der Vergangenheitsarbeit und Genozidprävention beruht auf den Joinet-Prinzipien38 gegen die Straflosigkeit.39 Sie beinhaltet die Entwicklung von Normen und vorbildlichen Praktiken auf multilateraler Ebene, namentlich in den Bereichen Justiz und Frieden sowie Vermittlung und Vergangenheitsarbeit. Im Dilemma zwischen Justiz und Frieden sucht die Schweiz dabei ganz bewusst den Brückenschlag zwischen den Positionen der auf das Recht gestützt argumentierenden Menschenrechtsgemeinschaft und der Konfliktmediatoren, die dem transformativen Ansatz verpflichtet sind. Die Leitlinien für UNO-Vermittler zur Vergangenheitsarbeit, deren Ausarbeitung massgeblich von der Schweiz geleistet worden ist, sind hierfür ein hoffentlich gelungenes Beispiel.40 In operationeller Hinsicht geht es um die Einsetzung von Historikerkommissionen, um Wiedergutmachungsprogramme, die Einrichtung von Sondergerichtshöfen oder um institutionelle Säuberungsverfahren (so genanntes Vetting). Im Bereich der Genozidprävention werden regionale Prozesse in Lateinamerika, Afrika und Asien initiiert und unterstützt.
- Religionen und Konfliktbeilegung: Diesem thematischen Schwerpunkt ist laufend eine grössere Aktualität zugekommen. Er sucht religiöse Akteure in die Konfliktbearbeitung mit dem Ziel einzubeziehen, Spannungen zwischen Kulturen abzubauen und extremistischen Positionen ihre Legitimität zu entziehen. Ein wichtiger Aspekt des Engagements liegt dabei in der Durchführung konkreter Projekte mit der Allianz der Zivilisationen41. Dabei soll es um mehr als nur wohlwollende Gesprächsrunden gehen. Gemäss dem Prinzip des «Dialogs durch Aktion» werden Vorhaben gesucht, über welche konkrete Probleme religiöser Akteure angegangen werden können. Beispiele dafür sind die Überwindung von Hindernissen, mit denen seriöse islamische Wohltätigkeitsorganisationen im Post-9/11-Kontext konfrontiert sind, oder die Herstellung der Kompatibilität von religiösen mit säkularen Schulsystemen.42 Dadurch kann ein echter Dialog mit so genannt schwierigen Akteuren ermöglicht werden.
- Unterstützung von Wahlverfahren: Der neue, mit der aktuellen Mittelfristplanung der PA IV für die Jahre 2009-2012 definierte thematische Schwerpunkt beabsichtigt, die Begleitung von Wahlen mit hohem Konfliktpotential zu verstärken. Dabei geht es darum, Faktoren zu analysieren, die bei Wahlen konfliktfördernd wirken, und diese über präventive Massnahmen in der Wahlvorbereitung vorausschauend anzugehen. Dies schliesst auch die weitere Teilnahme an multilateralen Wahlbeobachtungen mit ein. Nachdem ein entsprechendes Pilotprojekt in Kolumbien zu sehr interessanten Erkenntnissen geführt hat, ist als weiteres neues Themenfeld die Problematik der Binnenvertreibung und Friedenskonsolidierung in die gegenwärtige Mittelfristplanung aufgenommen worden. Es wird jedoch auf der Grundlage der gemachten Erfahrungen nachzuprüfen sein, ob das Thema wirklich das nötige Potential zum Schwerpunkt hat.
Im zweiten thematischen Schwerpunkt «Sicherheit» sind die Schwerpunkte folgendermassen definiert:
- Verringerung der bewaffneten Gewalt: Hierbei geht es zunächst weiterhin um die Umsetzung der Schweizer Strategie 2008-2011 für die internationale Bekämpfung der illegalen Weiterverbreitung von Kleinwaffen und leichten Waffen. Besondere Aufmerksamkeit gilt jedoch dem Follow-Up zur Genfer Erklärung über bewaffnete Gewalt und Entwicklung. Eine möglichst grosse Anzahl von Staaten soll zur Anerkennung der Existenz dieses Problems bewegt, und in den am stärksten betroffenen Ländern sollen konkrete Programme lanciert werden. Der Genfer Erklärungsprozess will aber insbesondere im Hinblick auf die Verringerung der bewaffneten Gewalt auf globaler Ebene auch Zielsetzungen und Indikatoren definieren.
- Antiminenaktivitäten: Die Schweiz will ihr Engagement für eine Welt ohne neue Opfer von Personenminen und explosive Kriegsmunitionsrückstände einschliesslich Streumunition fortsetzen. Auch hier geht es in erster Linie um die Umsetzung einer existierenden Antiminenstrategie der Schweiz für die Jahre 2008-2011. Dabei liegen die Schwerpunkte bei der Unterstützung des Genfer Zentrums für Humanitäre Entminung (GICHD) und von operationellen Entminungsaktivitäten sowie bei der Umsetzung der Ottawa-Konvention.
- Reform der nationalen Sicherheitssysteme: Auch hier ist die Schweiz vor allem dank eines strategischen Partners, dem Genfer Zentrum für die Demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF), ein ernstzunehmender Akteur geworden. Komponenten der Sicherheitssektorreform figurieren inzwischen auch in einer Reihe von operationellen Programmen: in Nepal, im Nahen Osten (Libanon, besetzte palästinensische Gebiete) und dank eines Projektes des VBS auch im Sudan. In allen diesen Bereichen ist konsequent eine Kombination von In House Know-How und extern bei strategischen Partnern mobilisierbarer Expertise aufgebaut worden. Entsprechende Erfolge bei operationellen Vorhaben wie etwa in den Vermittlungsengagements oder bei diplomatischen Initiativen lassen sich vergleichsweise leicht nachweisen (vgl. Kapitel 1).