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Vischer Daniel (G, ZH), für die Kommission:
Wir haben es hier mit einer Materie zu tun, bei der man vordergründig meinen könnte, es gehe um den alten Streit um das Luftverkehrsabkommen mit Deutschland. Es ist auch eine Frage, die nicht wahnsinnig häufige Fälle betrifft, die hier nach einer Regelung drängen. Im richtigen Lichte besehen, haben wir es aber hier mit einer verfassungsrechtlich wesentlichen Frage zu tun, die den Ständerat zu Recht bewog, hier zu legiferieren. Wir legiferieren als Zweitrat.
Um es vorwegzunehmen: Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen, dem Ständerat zu folgen.
Eingeleitet wurde der ganze Verfahrensprozess durch die parlamentarische Initiative Spoerry. Alt Ständerätin Spoerry wollte im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) den Bundesrat verpflichten, bei internationalen Verhandlungen zu Übereinkommen, welche von der Bundesversammlung zu genehmigen oder gar dem Referendum zu unterstellen sind, die provisorische Anwendung zumindest immer dann auszuschliessen, wenn damit für die Schweizer Bevölkerung nicht nur Vorteile, sondern auch Nachteile verbunden sind. Diese Initiative hiess die SPK-SR am 18. Februar 2003 gut; ihr wurde in der Folge vom Ständerat Folge gegeben. In der Folge wurde eine Vorlage ausgearbeitet, die in der Fassung jener entspricht, die Ihnen die Mehrheit der SPK-NR heute vorlegt. Sie fand auch im Ständerat eine klare Annahme.
Worum geht es? Die Kompetenz zum Abschluss internationaler völkerrechtlicher Verträge wurde in der nunmehr geltenden Bundesverfassung neu geregelt. In der alten Bundesverfassung war nur die Bundesversammlung zuständig. Derweil spielte sich dennoch eine Praxis ein, die zu einer doch vorhandenen bundesrechtlichen Kompetenz geführt hatte. Der Bundesrat legitimierte diese aus verfassungsrechtlicher Optik wohl fragwürdige Praxis mit seiner generellen aussenpolitischen Kompetenz.
Bei der Formulierung dieses Sachbereiches in der neuen Bundesverfassung schlug der Vorentwurf vor: "Er (der Bundesrat) unterzeichnet die Verträge und ratifiziert sie. Er unterbreitet sie der Bundesversammlung zur Genehmigung, soweit er nicht selbst für den Abschluss zuständig ist." Und dann - man höre - wurde zusätzlich vorgeschlagen: "Er kann Verträge provisorisch anwenden und solche von geringer Tragweite selbst abschliessen." (Art. 172 des Entwurfes)
Diese Regelung wurde so nicht in die nunmehr geltende Verfassung aufgenommen. In der jetzt geltenden Verfassung regelt Artikel 166 Absatz 2, dass die Bundesversammlung völkerrechtliche Verträge genehmigt, ausser dort, wo ein Gesetz oder ein völkerrechtlicher Vertrag dem Bundesrat ausdrücklich die Kompetenz hiezu zuweist. Sodann regelt Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung, dass der Bundesrat die Aussenpolitik besorgt; in Absatz 2 ist festgehalten, dass er Verträge unterzeichnet und sie der Bundesversammlung zur Genehmigung vorlegt, derweil Absatz 3 in spezifischen Bereichen eine Verordnungskompetenz des Bundesrates vorsieht.
Ausdrücklich nicht geregelt wurde in der jetzt geltenden Bundesverfassung indessen die Frage der vorläufigen Anwendung völkerrechtlicher Verträge, die im Vorentwurf wie gesagt noch geregelt war. Interessanterweise nahm auch das Parlament diesen Fall nicht auf. Bei der Anpassung des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) an die neue Bundesverfassung wurde diese Frage nicht behandelt, obgleich die Staatspolitische Kommission damals auf diese Lücke hinwies. Auch der Bundesrat sah in seinem Zuständigkeitsbereich offensichtlich keine Veranlassung, eine Gesetzesanpassung vorzunehmen, die die Frage der vorläufigen Anwendung geregelt hätte.
Wie kam nun der vorliegende Diskurs zustande? Massgeblich war wie gesagt der Staatsvertrag mit Deutschland betreffend den Luftverkehr. Man kann ja heute sagen: Das Swissair-Grounding und der Staatsvertrag mit Deutschland betreffend den Luftverkehr sind nunmehr Gegenstand von so vielen parlamentarischen und anderen Initiativen, dass im Lichte dieser beiden Ereignisse die gesamte Gesetzgebung
neu gemacht werden müsste. Aber hier muss doch betont werden, dass vielleicht ein Zufallsfund - diese parlamentarische Initiative - auf einen heiklen Bereich der völkerrechtlichen Rechtslage in unserer Bundesverfassung und in unserer Gesetzeskonstellation traf.

AB 2004 N 1274 / BO 2004 N 1274

Bereits am 17. September 2002 fragte Ständerat Schweiger den Bundesrat im Lichte dieses Staatsvertrages an, wie er seine Kompetenz betreffend die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge sehe. Der Bundesrat antwortete, er nehme diese Kompetenz aufgrund seiner aussenpolitischen Zuständigkeit wahr, die sich aus der Bundesverfassung ergebe. Im Übrigen sei er - der Bundesrat - der Meinung, diese vorläufige Anwendung präjudiziere das spätere Genehmigungsverfahren der Bundesversammlung nicht.
Das geltende Recht auf internationaler Ebene legitimiert die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge - dies ist ausdrücklich vorgesehen im Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 -, und zwar immer dann, wenn sich eine solche Voranwendung aus internationalen Verträgen respektive aus dem Vertrag selbst ergibt. Ebenfalls ist geregelt, dass die vorläufige Anwendung mit der Notifizierung von deren Nichtanwendung endet. Hingegen regelt das Wiener Übereinkommen selbstredend nicht, welche innerstaatlichen Regeln zu gelten haben, wann und nur wann eine solche vorläufige Anwendung stattfinden darf.
Im schweizerischen inländischen Recht finden sich keine generellen Bestimmungen, die dies regeln. Hingegen bestehen spezialgesetzliche Bestimmungen, zum Beispiel im Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche Massnahmen, die genau festschreiben, wann und wie der Bundesrat völkerrechtliche Verträge vorläufig anwenden darf. Dass diese generelle Regelung nicht besteht, wurde bei der Auseinandersetzung um den besagten Staatsvertrag mit Deutschland offenkundig. In dieser Diskussion wurden verschiedene Rechtslehrer tätig und äusserten sich mit Befremden über diese Voranwendungspraxis des Bundesrates. Zum Beispiel äusserte sich Professor Urs Saxer in einem Artikel vom 28. Oktober 2002 in der "NZZ" in diesem Sinne. Er sagte, das Beispiel des Staatsvertrages mit Deutschland zeige auf jeden Fall, dass die vorgezogene Geltung der Staatsvertragsnormen erhebliche, auch grundrechtsrelevante Auswirkungen auf Betroffene haben könne, wenn man an die mit der Wochenendregelung verbundenen Lärmimmissionen, gesundheitlichen Implikationen und möglicherweise enteignungsähnlichen Tatbestände denke. Diese Eingriffe in Individualrechte - das ist der entscheidende Satz - fänden derzeit ohne demokratische Legitimation statt. Dieser Auffassung schloss sich in der Konsequenz auch der Ständerat an.
Indessen ging er davon aus, dass die parlamentarische Initiative Spoerry zur Lückenfüllung hier nicht sehr geeignet sei. In der Tat ist es ein bisschen schwierig, in einem Gesetz zu formulieren, ein Staatsvertrag dürfe dann nicht vorläufig angewendet werden, wenn er auch negative Folgen für die Bevölkerung habe, denn man kann sich dann fragen, wer darüber entscheidet, was negative und was positive Folgen sind. Beim Beispiel des Staatsvertrages mit Deutschland wären wohl gerade über diese Frage die Meinungen sehr weit auseinander gegangen.
In der Folge drängten sich drei verschiedene Lösungstypen auf. Es gab auch eine Option für ein generelles Verbot. Was spricht gegen ein generelles Verbot? Aufgrund der Komplexität der gesellschaftlichen Verhältnisse - der Universalität der Gesellschaft der Gesellschaft, um es im Sinne Luhmanns auszudrücken, der Wirtschaft der Gesellschaft, der Kunst der Gesellschaft, also aller wesentlichen Bereiche der Gesellschaft, die universal sind - kann die Voranwendung völkerrechtlicher Verträge von eminenter Bedeutung sein. Es kann zu tatsächlichen sozialen und wirtschaftlichen Nachteilen führen, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag nach Abschluss durch den Bundesrat nicht sofort angewendet wird. Mithin verkennt ein generelles Verbot die reale Situation.
Vor diesem Hintergrund ergaben sich nun drei Optionen:
1. Zur Option Bundesrat: Er schlug ein Einbezugsrecht des Parlamentes vor, sonst aber hat das keine Konsequenz.
2. Zur Minderheit: Sie schlägt ein Vetorecht einer parlamentarischen Kommission vor.
3. Mit dieser Option wird vorgeschlagen, eine Notifikation durch den Bundesrat und eine sechsmonatige peremptorische Verwirkungsfrist einzuführen. Legt der Bundesrat in dieser Frist keine Vorlage vor, ist der Staatsvertrag verwirkt.
Die Mehrheit der Kommission hat sich für Letzteres ausgesprochen. Die Kommission empfiehlt Ihnen mehrheitlich Eintreten. Die "Nichteintretensströmung" will einerseits gar keine Regelung, weil sie eigenartigerweise davon ausgeht, es gebe gar keinen Regelungsbedarf. Komischerweise gibt es dann aber andererseits wieder Leute, die sagen, es gebe keinen Regelungsbedarf, aber wenn für Nichteintreten entschieden würde, würden sie dann "vorstössig" für ein generelles Verbot der vorläufigen Anwendung. Hören wir, wie es tönt!
Ich empfehle Ihnen Eintreten.