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Jeder Staat verfolgt in seinen Aussenbeziehungen seine Interessen. Die Möglichkeit, diese gegenüber andern Staaten durchzusetzen, hängt vor allem von der Macht oder dem «Gewicht» eines Staates ab. Der aussenpolitische Bericht des Bundesrates vom 2. September 2009 unterstellt der Schweiz ein «in der Regel geringes aussenpolitisches Gewicht». Er bezeichnet auf 240 Seiten die Schweiz zwar nie explizit als «Kleinstaat», lehnt sich aber trotzdem wiederholt an diesen Schlüsselbegriff unseres Selbstverständnisses an, zum Beispiel wenn er erklärt, die «Schweiz möchte vermehrt das Potential der Kleinstaaten entwickeln» und dafür die Gruppe der «Small Five» aufführt. Um Reforminitiativen in der UNO zu koordinieren, gruppiert sich die Schweiz – immerhin unter den 192 UN-Mitgliedern der 15. grösste Beitragszahler – mit Costa Rica, Liechtenstein, Jordanien und Singapur, vier Staaten, die in ihrer Summe weniger als die Hälfte des schweizerischen Sozialprodukts aufweisen.
Die Grösse oder Macht eines Staates ist immer relativ, besonders im Vergleich zu jenen Staaten, die für seine Aussenbeziehungen von Bedeutung sind. Wir glauben immer noch, wir seien ein Kleinstaat. Je nach Argumentationsbedarf schwankt dieses Selbstverständnis zwischen Dur und Moll, zwischen «Klein, aber oho» und «Ach wir sind so klitzeklein und können gar nicht wichtig sein».
Historisch nahm der Begriff des Kleinstaats seinen Ursprung in den siebziger Jahren des 19. Jahrhunderts mit der deutschen und italienischen Einigung, als die Schweiz von vier grossen Staaten umzingelt wurde und sich gegen diese als junge Republik behaupten musste. «Kleinstaat» war dabei das Gegenstück zur «Kleinstaaterei», der Kritik am regionalen Widerstand gegen die Gründung des Deutschen Reiches. In den folgenden 70 Jahren behielt unser Begriff seine Berechtigung angesichts des damals entscheidenden unmittelbaren Umfelds, wo später nördliche Nachbarn ihre imperiale Arroganz auf «das kleine Stachelschwein» reimten. In den 70 Jahren seither hat sich aber viel geändert in Europa und im Rahmen der Globalisierung, wenig jedoch an unserem Kleinstaatverständnis.
Wir leiden am Napoleonkomplex mit umgekehrten Vorzeichen: Napoleon war klein – die Schweiz ist es nicht. In Europa – ohne Russland und Kaukasus – gibt es heute 47 Staaten. 16 davon haben eine grössere Bevölkerung als die Schweiz, 30 eine kleinere. Wirtschaftlich belegt die Schweiz bezüglich des Bruttoinlandsprodukts den 10. Rang; das heisst, es gibt in Europa 36 im Vergleich zu unserem Land kleinere Volkswirtschaften. Belgien und Schweden mit einem gleich grossen Sozialprodukt würden sich nie als Kleinstaaten bezeichnen.
Ein ähnliches Bild zeigt sich im globalen Vergleich. Punkto Bevölkerung belegen wir unter den nunmehr fast 200 Staaten den 95. Rang und gehören damit gerade noch zur Hälfte der grösseren Staaten. Seit kurzem figurieren wir weltweit – mit dem 21. Rang hinsichtlich des Bruttoinlandprodukts – zwar nicht mehr unter den 20 grössten Volkswirtschaften der Erde. Andere Parameter weisen jedoch auf eine grössere Bedeutung hin: die Schweiz belegt bezüglich der Direktinvestitionen im Ausland global den 8. Rang und gehört mit dem 9. Rang der Zahl der Patentanmeldungen zu den weltweit innovativsten Ländern. Nur sechs Staaten stellten mehr Nobelpreisträger als die Schweiz. Niemand behauptet, die Schweiz sei eine Grossmacht, aber wenn wir in Europa oder in der Weltpolitik aktiv mitspielen wollen, ist uns in der B-Liga ein prominenter Platz sicher.
Genauso wie Napoleons Einfluss auf die Weltgeschichte nicht von seiner Körpergrösse bestimmt war, hat die Fläche eines Landes kaum Einfluss auf dessen politisches Gewicht. Aber selbst für Geographen gehört die Schweiz nicht wirklich zu den Kleinstaaten. Über ein Drittel der Staaten sowohl der Welt als auch Europas sind flächenmässig kleiner als die Schweiz.
Nun wäre es aber falsch, das Gewicht eines Staates im Verhältnis zu andern Staaten allein an seiner Rangstellung in den erwähnten Massstäben zu messen, denn sie lassen andere Einflussfaktoren – wie im Beispiel der Schweiz die internationale Bedeutung von Genf – ausser acht. Ein zentraler Einflussfaktor ist die Vernetzung, die heute wichtiger geworden ist als die relative Grösse und zunehmend die internationale Politik prägt. Einzelne Staaten vernetzen sich gegenseitig im Rahmen vor allem regionaler und sicherheitspolitischer Organisationen. Die EU und die NATO sind die wichtigsten Beispiele. Dadurch können sie ihr internationales Gewicht verstärken, besonders gegenüber Staaten, die – wie die Schweiz im Falle der beiden Allianzen – sich nicht daran beteiligen.
In den letzten Jahrzehnten hat sich die Stellung der Schweiz in ihrem Verhältnis zu anderen Staaten verschlechtert. Dafür gibt es vor allem zwei Faktoren, die im aussenpolitischen Bericht des Bundesrates dargestellt sind. Erstens führte der Wirtschaftsaufschwung Asiens, insbesondere Chinas und Indiens, zu globalen Machtverschiebungen. Der Westen hat trotz dem Zusammenbruch des Kommunismus seine überragende Rolle in der Weltpolitik eingebüsst. Asien und auch aufstrebende Wirtschaftsmächte in andern Kontinenten, wie Brasilien, Mexiko oder Südafrika, haben ein neues Selbstbewusstsein gegenüber dem Westen entwickelt. Das hat auch Auswirkungen auf die Schweiz. Zusätzlich hat das Ende des Ost-West-Konflikts der früheren Rolle der Neutralen und Blockfreien eine Grundlage entzogen.
Noch stärker hat der zweite Faktor die internationale Stellung der Schweiz geschwächt. Die Europäische Union (EU) hat sich mit der Mitgliedschaft nunmehr fast aller europäischen Staaten zu einem neuen weltpolitischen Akteur entwickelt. Die fehlende Einbindung der Schweiz wirkt sich auf allen Gebieten der Aussenbeziehungen aus. In innereuropäischen Beziehungen sind wir Einzelkämpfer gegenüber eng vernetzten Unionsmitgliedern. Im Verhältnis zu Drittstaaten fehlt uns die europäische Rücken-deckung, und in internationalen Organisationen können wir uns gegenüber der Blockposition der EU kaum mehr Gehör verschaffen. Zusätzlich hat der Kompetenzzuwachs der EU den Einfluss von Organisationen eingeschränkt, in denen die Schweiz traditionell eine wichtige Rolle spielte: Europarat, OECD, OSZE.
Nehmen wir einmal an, in den 1960er oder 1970er Jahren wäre eine G20 ins Leben gerufen worden, dann hätte die Schweiz zwar ihre Mitgliedschaft anmelden und wohl auch durchsetzen können. Dies hätte die Schweiz aber sicher nicht getan, weil sie damals in ihrem neutralen Kleinstaatverständnis aussenpolitisch äusserst zurückhaltend war. Heute wäre die Schweiz mit ihrer weit aktiveren Aussenpolitik gerne dabei. Wer aber soll unseren Anspruch auf einen fünften europäischen Sitz unterstützen?
In dieser für die schweizerische Stellung in der Welt zunehmend schwierigeren Lage besteht die Gefahr, dass wir uns auf eine Rolle als «Kleinstaat in der Nische» kaprizieren, indem wir unsere Schwierigkeiten, uns international Gehör zu verschaffen, der behaupteten Kleinstaatlichkeit anstatt der fehlenden Einbindung zuschreiben und die Vorteile der Nische überhöhen. Zwar hat die Nische auch Vorteile in einer im Vergleich zu EU-Mitgliedern unabhängigeren Aussenpolitik, zum Beispiel gegenüber dem Mittleren Osten oder in der erfolgreichen Vermittlung zwischen der Türkei und Armenien. Aber die Frage, ob es uns in Zukunft möglich sein wird, wie bisher die Nachteile der Nicht-Mitgliedschaft mit bilateralen Verträgen abzufedern, bleibt auch für den aussenpolitischen Bericht des Bundesrates offen. In jedem Fall würde – wie der Bericht ausführt – ein weiteres Abseitsstehen einen wachsenden, auch finanziellen, Kompensationsaufwand verlangen, um unsere internationale Stellung zu behaupten.
Die Unterscheidung zwischen den Folgen der Nicht-Einbindung und der behaupteten Kleinstaatlichkeit wird auch für die wieder einsetzende Debatte über einen EU-Beitritt relevant. Dann werden wir wiederum mit dem falschen Argument konfrontiert, die Schweiz habe als Kleinstaat in der EU nichts zu sagen. Erstens haben kleine Staaten, wie Luxemburg beweist, einen überproportional grossen Einfluss in der EU und zweitens nähme die Schweiz einen prominenten Platz im Mittelfeld der dann 28 EU-Mitgliedstaaten ein.
Am besten, wir streichen den Begriff Kleinstaat aus unserem politischen Vokabular.
Tim Guldimann, geboren 1950, promovierter Politikwissenschafter und beurlaubter Diplomat, arbeitet zur Zeit am Zentrum für Humanitären Dialog in Genf.