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Die Schweiz, eines der beliebtesten Ziele für illegale Vermögenswerte zahlreicher Despoten, will Blockierung und Rückführung solcher Gelder mit einem neuen Gesetz regeln, das auf internationalem Niveau als Pionierleistung gilt. Doch auch die neuen Normen lösen nicht alle Probleme, wie der Arabische Frühling zeigt.
"2011 war die Schweiz das erste Land, das Gelder von Ben Ali oder Mubarak nach deren Entmachtung in Tunesien und Ägypten blockiert hat. Doch statt dafür Lob zu erhalten, wurde die Tatsache kritisiert, dass sich deren Gelder ebenfalls in der Schweiz befanden", sagt Rebecca Garcia, Sprecherin der Schweizer Bankenvereinigung.
Trotz der Bemühungen des Bundes in den 1980er-Jahren, Potentatengelder zu blockieren und den geschädigten Ländern zurückzuerstatten, wurde die Schweiz in der internationalen öffentlichen Meinung negativ wahrgenommen. Dies ist besonders auf die lange Liste von Despoten zurückzuführen, die geraubte Gelder auf Schweizer Bankkonten versteckt hatten.
Nach dem Ausbruch des Arabischen Frühlings wurde bekannt, dass in den letzten Jahrzehnten Werte im Umfang von etwa 1 Milliarde Franken von den Machthabern Ägyptens, Libyens, Tunesiens und Syriens in der Schweiz deponiert wurden.
Ein Problem, dessen sich die Schweizer Regierung bewusst ist. Deshalb hat der Bundesrat im Mai 2013 ein Projekt zu einem "Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung von Potentatengeldern" vorgestellt, mit dem das gegenwärtige Dispositiv verstärkt werden soll.
Der Text, der bis Mitte September im Konsultations-Verfahren bei Parteien und interessierten Organisationen war, entspreche in verschiedenen Punkten einem Modell auf internationalem Niveau, betonen auch Experten aus der Bankenwelt.
Umkehr der Beweislast
Das neue Gesetz erweitert besonders die Möglichkeit, als Vorsichtsmassnahme Vermögenswerte zu blockieren, um deren Abzug zu verhindern. Bis heute ist die Blockierung nur möglich, wenn das betroffene Land ein Rechtshilfe-Gesuch stellt oder wenn es zu einem kompletten Zusammenbruch der staatlichen Strukturen gekommen ist und das betroffene Land kein solches Begehren stellen kann.
"In vielen Fällen wie etwa bei Ägypten gab es keinen kompletten Zusammenbruch der staatlichen Strukturen, trotzdem ist eine reguläre Rechtshilfe nicht möglich: Die Personen an der Macht wechseln sich rasch ab und die Bundesbehörden wissen nicht, wer ihre Ansprechpartner sind", sagt Mark Herkenrath, Spezialist für internationale Finanzfragen bei Alliance Sud, der Lobbyorganisation der sechs grossen Schweizer Hilfswerke.
Um die Vermögen der ehemaligen Potentaten der Länder des Arabischen Frühlings zu blockieren, musste der Bundesrat auf eine Notregelung basierend auf der Bundesverfassung zurückgreifen. Eine Praxis, die jedoch eher die Ausnahme sein sollte.
Ein anderer wichtiger Punkt: Das Gesetzesprojekt sieht die Umkehr der Beweislast vor. Damit liegt es nicht mehr an der Schweiz oder dem betroffenen Land wie Ägypten oder Tunesien zu beweisen, dass die Gelder von Mubarak oder Ben Ali aus illegalen Aktivitäten stammen. Vielmehr müssen die ehemaligen Machthaber beweisen, dass ihre Gelder aus legitimen Quellen stammen.
Kapitalflucht im grossen Stil
Laut Schätzungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) werden jährlich etwa 850 Milliarden Dollar illegal von Entwicklungsländern in Steueroasen transferiert.
Eine Summe, die weit grösser ist als die Gesamtheit der Entwicklungshilfe von Regierungen, internationalen und Nichtregierungs-Organisationen, die rund 130 Milliarden Dollar pro Jahr an die ärmsten Länder zahlen.
Die Weltbank schätzt, dass jährlich zwischen 20 und 40 Milliarden Dollar aus der Entwicklungshilfe von Machthabern und Beamten durch Veruntreuung, Korruption und Machtmissbrauch unterschlagen werden.Infobox Ende
Teufelskreis
Basierend auf dem neuen von der Regierung vorgeschlagenen Gesetz, soll die Schweiz künftig aktiver bei den Ermittlungen betrogener Länder mitarbeiten: Sie soll besonders Informationen über Bankkonten herausgeben können, bevor sie überhaupt einen Antrag auf Rechtshilfe erhalten hat.
"Bis jetzt unterstützen wir einen Teufelskreis", sagt Herkenrath. "Ohne Rechtshilfebegehren erhalten die betroffenen Länder diese Informationen nicht. Doch ohne diese Informationen sind sie in der Regel nicht in der Lage, überhaupt ein Rechtshilfebegehren auszuformulieren."
Während sie das Projekt als Ganzes unterstützen, äussern die Bankiers zu diesem Punkt Bedenken: "Diese Informationen sollten nur dann geliefert werden, wenn das Empfängerland demokratische Garantien abgibt und über rechtliche Strukturen verfügt", sagt Sprecherin Garcia. "Sonst riskiert man, gewisse Personen Massnahmen auszusetzen, die ihre Rechte oder ihr Leben willkürlich gefährden könnten."
Das neue Gesetz sieht explizit vor, dass zurückerstattete Gelder dazu eingesetzt werden, die Lebensbedingungen der Bevölkerung zu verbessern und die Rechtsstaatlichkeit im betroffenen Land zu stärken. Die Schweizer Regierung will verhindern, dass zurückerstattete Gelder erneut in den Kreis von Korruption und organisiertem Verbrechen gelangen.
Kritik von Parteien
Das Projekt, das nächstes Jahr ins Parlament kommen wird, hat bei Parteien rechts der politischen Mitte bereits zu Protesten geführt. "Die Schweiz braucht kein neues Gesetz, besonders nicht, weil wir schon viel weiter sind als andere Länder", sagt Luzi Stamm, Nationalrat der Schweizerischen Volkspartei (SVP).
"Und manchmal machen wir sogar zu viel, wie wir im Fall von Ägypten gesehen haben: Man sperrt die Gelder von Mubarak, ohne zu wissen, an wen man sie zurückerstatten soll."
Für die Linke hingegen bedeutet das Gesetz ein grosser Schritt vorwärts, reicht aber noch nicht aus. Die neuen Normen regelten Blockierung und Rückerstattung zwar im Detail, doch sie lösten das Problem von Annahme und Aufbewahrung solcher Gelder durch Schweizer Banken nicht.
Gelder von Potentaten stammten fast ausnahmslos aus Korruption, Veruntreuung oder anderen Verbrechen, unterstreicht die Sozialdemokratische Partei (SP). "Nur so ist zu erklären, dass trotz Geldwäschereigesetz und dem Bundesgesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen der ägyptische Potentat Hosni Mubarak über 700 Millionen Franken in der Schweiz deponieren konnte."
Für den Bundesrat ist es jedoch nicht möglich, Vermögenswerte von Potentaten einzufrieren, die noch im Amt sind. Besonders, weil Politiker generell Immunität geniessen und die Schweiz allen Ländern Rechtsgarantien bieten muss.
"Die Anordnung einer Vermögenssperrung ist nur zielführend, wenn Aussichten auf die Aufnahme von Rechtshilfebeziehungen bestehen. In derartigen Situationen ist diese Aussicht vor einem Machtwechsel in der Regel nicht gegeben", sagt Pierre-Alain Eltschinger, Sprecher des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA).
Potentatengelder in der Schweiz
Die Eidgenossenschaft wurde 1986 nach dem Sturz des philippinischen Diktators Ferdinando Marcos zum ersten Mal mit dem Problem der Potentatengelder konfrontiert.
Seitdem wurde bekannt, dass zahlreiche andere Despoten Gelder bei Schweizer Banken versteckt hatten, darunter Mobutu (Demokratische Republik Kongo), Duvalier (Haiti), Abacha (Nigeria), Salinas (Mexiko), Mubarak (Ägypten), Ben Ali (Tunesien) und Gaddafi (Libyen).
In den letzten rund 20 Jahren hat die Schweiz 1,7 Milliarden Franken an unrechtmässig erworbenen Vermögenswerten an geschädigte Länder zurückerstattet. Im gleichen Zeitraum sind laut Angaben der Weltbank weltweit 5 Milliarden Franken "restituiert" worden, wie der Fachbegriff heisst.Infobox Ende
Sorgfaltspflicht
"Es ist Aufgabe der Banken, im Rahmen ihrer Sorgfaltspflichten entsprechende Abklärungen durchzuführen, ehe sie Geschäftsbeziehungen zu neuen Kunden aufnehmen, wobei im Zusammenhang mit politisch exponierten Personen erhöhte Sorgfaltspflichten gelten", sagt Eltschinger zur Rolle der Banken.
Diese Sorgfaltspflicht werde nicht immer genügend eingehalten, sagt Mark Herkenrath. "Man hat den Eindruck, die Banken begnügten sich damit, das Minimum gegenüber den Gesetzesbestimmungen zu leisten. Und dass die Bankenaufsichts-Behörden sich rasch damit zufriedengeben, statt von den Banken das Maximum zu verlangen."
Kritik, welche die Bankenvereinigung zurückweist: "Im Zusammenhang mit dem Geldwäschereigesetz müssen wir Verdachtsfälle melden. Doch es ist nicht an den Banken, zu entscheiden, ob ein hoher Politiker seine Macht missbraucht", sagt Rebecca Garcia.
"Kommt dazu, dass viele Staatschefs erst nach ihrer Absetzung in Ungnade fallen. Mubarak und Gaddafi wurden noch wenige Wochen vor ihrem politischen Ende von europäischen Staatschefs umarmt und geküsst."
Armando Mombelli, swissinfo.ch
(Übertragen aus dem Italienischen: Christian Raaflaub)
(Übertragen aus dem Italienischen: Christian Raaflaub), swissinfo.ch