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S. 35 / Nr. 10 Beamtenrecht (d)
BGE 63 I 35
10. Urteil vom 4. Februar 1937 i. S. Anliker gegen eidg. Versicherungskasse.
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Regeste:
Wegen Änderungen in der Rechtsanschauung über den Sinn der Kassenstatuten darf
eine durch Rentenschein verurkundete Rentenfestsetzung nur abgeändert werden,
wenn der Rentenberechtigte einverstanden ist.
A. - Der Ehemann der Klägerin begann am 1. April 1905, in seinem 16.
Altersjahr, eine Lehrzeit bei der eidg. Postverwaltung. Er wurde Postbeamter
und trat später in den Dienst des Justizdepartementes über. Er starb 1933 und
hinterliess die Witwe und zwei minderjährige Kinder.
Die Versicherungskasse setzte die Witwenrente zunächst auf Grund einer
anrechenbaren Dienstzeit von 26 Jahren fest in Übereinstimmung mit der seit
Errichtung der Versicherungskasse bis dahin befolgten Praxis, wonach die
Lehrlinge der Postverwaltung erst nach Vollendung des 18. Altersjahres
versichert werden (Art. 3, Abs. 2 der Statuten; Entscheidung des
Verwaltungsrates vom 18. Januar 1921, Ziffer I 2, Abs. 4, und BRB über die
Vollziehung einzelner Bestimmungen der Statuten, vom 17. Januar 1921, Ziffer
VIII, Abs. 1, Ges. Sammlg. 37, S. 57 ff.). Auf ein Gesuch der Witwe erhöhte
sie, mit Entscheid vom 1. August 1933, die anrechenbare Dienstzeit auf 28
Jahre mit der Begründung, das bisherige Verfahren lasse sich mit Art. 61, Abs.
3, der Kassenstatuten nicht vereinbaren. Danach seien für die
Übergangsgeneration die Dienstjahre vor dem 1. Januar 1921 vom Zeitpunkt
hinweg zu zählen, «in dem der Versicherte in ein ständiges, provisorisches
oder definitives Dienstverhältnis zum Bunde getreten ist». Gestützt hierauf
wurde die ganze Postlehrzeit des
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verstorbenen Beamten als Versicherungsdauer angerechnet und der Witwe ein
neuer Rentenschein ausgestellt.
Am 29. Mai 1936 hat die eidg. Finanzverwaltung die Festsetzung der Rente
geändert und dabei nur 26 Dienstjahre angerechnet. Sie erklärte dazu, die
Finanzdelegation der eidgenössischen Räte habe die seit 1933 eingeführte, neue
Praxis beanstandet, wonach bei Invaliden- und Witwenrenten auch die vor das
18. Altersjahr fallende Dienstzeit berücksichtigt werde; sie wünsche, dass
einstweilen, vor einer Beurteilung der grundsätzlichen Frage durch die
zuständigen Behörden, die Versicherungsdauer nur vom 18. Altersjahre an
gerechnet werde...
B. - Mit Klageschrift vom 21. Juli 1936 beantragt die Klägerin, es sei die
Versicherungskasse zu verurteilen, die auf Grund von 28 Dienstjahren
berechnete Witwenrente auszurichten.
Die Klägerin beruft sich auf den Wortlaut des Art. 61, Abs. 3 der
Kassenstatuten. Ein Dienstverhältnis im Sinne dieser Vorschrift sei auch
dasjenige des Postlehrlings. In den Statuten sei eine Beschränkung der
Versicherungsdauer nach der Art des Dienstverhältnisses und nach dem
Lebensalter des Dienstpflichtigen für die Übergangsgeneration nicht
vorgesehen, und die Vollziehungsbestimmungen des Bundesrates vom 17. Januar
1921 (Ziffer VIII, Abs. 1) hätten sie nur für solche Bedienstete angeordnet,
die im Zeitpunkt der Errichtung der Versicherungskasse in einem
Dienstverhältnis der in Art. 3, Abs. 2 der Statuten gekennzeichneten Art
gestanden hätten. Der Ehemann der Klägerin sei aber damals Beamter gewesen,
nicht mehr Postlehrling.
Der nachträglichen Herabsetzung der Rente stehe sodann die Rechtskraft der
Rentenfestsetzung vom 1. August 1933 entgegen....
C. - Die Beklagte beantragt Abweisung der Klage. Art. 61 der Statuten und die
zugehörigen Ausführungsbestimmungen seien, nach ihrem Zweck, die
Übertrittsgeneration den übrigen Versicherten gleichzustellen, im
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Rahmen der allgemeinen Ordnung des Versicherungsverhältnisses zu verstehen und
anzuwenden. Auf jeden Fall sei eine Auslegung unhaltbar, bei der, wie bei
derjenigen der Klägerin, die ohne Nachleistung aufgenommene
Übertrittsgeneration besser gestellt würde als die später eingetretenen
Versicherten, die ihre Beiträge während der ganzen Versicherungsdauer zu
leisten haben.
Unrichtig sei auch der Standpunkt der Klägerin, wonach die Rentenfestsetzung
unabänderlich wäre. Die Rechtskraft der Entscheidung sei ein Begriff des
Privatrechts. Verfügungen, die in Anwendung des öffentlichen Rechts ergehen,
seien begrifflich nicht unabänderlich. Der zwingende Charakter des
öffentlichen Rechts und das Interesse richtiger und gleichmässiger Anwendung
des Rechts gegenüber allen Versicherten rechtfertige es, Rentenfestsetzungen
als abänderliche Verwaltungsverfügungen zu behandeln. Dies umsomehr, als es
sich um ein Verhältnis handle, durch das Leistungen für eine Reihe von Jahren
geregelt werden. Das Interesse des Rententezügers am Weiterbezug einer
unrichtig festgesetzten, höhern Rente habe hinter jenen wichtigeren Interessen
zurückzutreten. Die Rechtssicherheit werde im Falle der Klägerin, wo es sich
nur um eine Kürzung der Rente um Fr. 163.20 im Jahr handle, nicht bedroht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. - Ob eine einmal festgesetzte Rente später wegen Änderung der Rechtsansicht
über den Sinn der Statuten herabgesetzt werden kann, ist für das
Rechtsverhältnis der Kasse und ihrer Mitglieder eine grundsätzliche Frage, die
allgemein beantwortet werden muss, unabhängig von der finanziellen Tragweite
des einzelnen Falles für den Versicherten einer- und für die Kasse anderseits.
Es kann daher nicht darauf ankommen, dass im vorliegenden Falle die Kürzung
der Rente für die Klägerin nur Fr. 163.20 im Jahr ausmacht. Ist die
nachträgliche Abänderung der Rente zu Ungunsten des Versicherten wegen einer
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Änderung der Praxis erlaubt, so muss sie auch zulässig sein, wenn sie zu einer
erheblichen Kürzung oder sogar zur Aufhebung der Rente führt.
2. - Verwaltungsakte sind, dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechts
und der Natur der öffentlichen Interessen entsprechend, abänderlich, wenn sie
dem Gesetze nicht oder nicht mehr entsprechen. Doch kann es ein Gebot der
Rechtssicherheit sein, dass ein administrativer Entscheid, der eine Rechtslage
festgestellt oder begründet hat, nicht nachträglich wieder in Frage gestellt,
werde. Ob eine Verfügung von der Behörde, weil materiell rechtswidrig,
zurückgenommen oder abgeändert w erden kann, hängt daher, soweit keine
gesetzliche Anordnung besteht, von einer Abwägung jener beiden sich gegenüber
stehenden Gesichtspunkte ab, dem Postulat der richtigen Durchführung des
objektiven Rechtes auf der einen und den Anforderungen der Rechtssicherheit
auf der andern Seite (BURCKHARDT, Organisation S. 61 ff.; FLEINER,
Institutionen, 8. Aufl., S. 199 ff.). Darnach bestimmt es sich, sei es für
ganze Kategorien des Verwaltungsrechts, sei es für einzelne Akte, ob ein
Zurückkommen seitens der Behörde zulässig ist (BGE 56 I S. 194).
a) Die Statuten regeln die Frage, ob eine Rentenfestsetzung wegen Änderungen
in der Rechtsanschauung zurückgenommen werden kann, nicht ausdrücklich. Sie
stehen allerdings nicht auf dem Boden, dass Renten unabänderlich seien. Sie
sehen nachträgliche Herabsetzungen und auch die Aufhebung von Renten vor, wenn
gewisse Änderungen in den wirtschaftlichen oder persönlichen Verhältnissen des
Rentenbezügers eintreten, so bei Arbeitsverdienst (Art. 27, Abs. 2), beim
Wiedereintritt des Rentenbezügers in das Beamtenverhältnis (Art. 29), bei
Wiederverheiratung der rentenberechtigten Witwe (Art. 33); zu erwähnen ist
ferner die Ordnung der Teilpensionierung, mit der fortlaufende Änderungen in
den Verhältnissen des Rentenbezügers verbunden sein können (Art. 28; vgl. BGE
57 I S. 246 ff.). Die Statuten lassen
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indessen die Frage offen, ob andere Gründe als die ausdrücklich aufgeführten
zu Herabsetzungen von Renten führen können, besonders wie es sich bei
Änderungen in der Rechtsanschauung verhält.
b) Für die Abänderlichkeit der Rente liesse sich der Umstand anführen, dass es
sich um Leistungen handelt, die regelmässig während eines langen Zeitraumes
ausgerichtet werden, wobei es als stossend erscheinen mag, dass solche
Leistungen unverändert weitergeführt werden sollen, obgleich der Entscheid,
auf dem sie beruhen, nicht oder nicht mehr als richtig erscheint.
Anderseits aber hat man es doch mit einer zugesicherten Leistung zu tun. Die
Zusicherung liegt in dem Rentenschein, der jedem Rentenberechtigten
ausgehändigt werden muss (Art. 21) und der eine Feststellung des Anspruchs dem
Grundsatze und der Höhe nach enthält. Die Verpflichtung der Verwaltung zur
Ausstellung des Rentenscheins bedingt für jeden einzelnen Fall einen
Entscheid, durch den die Ansprüche des Rentenberechtigten bestimmt werden. Ein
solcher Entscheid muss für die Verwaltung verbindlich sein (wobei offen
bleiben mag, ob die Verbindlichkeit sofort eintritt oder erst nach Ablauf der
Frist zur gerichtlichen Geltendmachung allfällig weitergehender Ansprüche an
die Kasse, Art. 17, Abs. 3 der Statuten; die Verwaltungsrechtstheorie steht
auf dem Standpunkt, dass die Bindung der Verwaltung sofort eintritt, FLEINER,
Institutionen, 8. Aufl. S. 196, Anm. 46 am Ende). Die Bindung äussert sich
darin, dass der Entscheid grundsätzlich nicht mehr, d. h. nur dann
zurückgenommen werden darf, wenn besondere Gründe die Zurücknahme
rechtfertigen, zu denen jedenfalls eine Änderung in der Rechtsanschauung nicht
gehört. Denn die Rechtsfrage ist bei der behördlichen Feststellung des
Anspruchs zu prüfen und zu erledigen. Der Rentenbezüger muss sich darauf
verlassen können, dass die Rente grundsätzlich auf dem Betrage bleibt, auf den
sie einmal festgesetzt worden ist. Nach der Höhe der Rente richtet sich seine
Lebenshaltung und die
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Gestaltung seiner persönlichen Verhältnisse. Demgemäss betrachtet denn auch
die Verwaltungsrechtstheorie Beamtenpensionen, wie Ansprüche aus der
Sozialversicherung überhaupt, als zugesicherte, unabänderliche Ansprüche
(FLEINER, a.a.O. S. 201).
Daran ändert nichts, dass die Statuten der Versicherungskasse gewisse Fälle
vorsehen, in denen Renten nachträglich herabgesetzt oder aufgehoben werden.
Auch wenn man nicht so weit gehen will, diese Fälle als die einzigen Ausnahmen
von dem Grundsatz der Unabänderlichkeit der Rente anzusehen, so bestätigen sie
doch die Auffassung, dass es eines besondern Grundes bedarf, damit die
Verwaltung auf die Rentenfestsetzung zurückkommen kann. Im übrigen sollen die
Renten auf dem Betrage bleiben, auf den der Rentenschein, die massgebende
Verwaltungsverfügung lautet, und jedenfalls nicht herabgesetzt werden ohne
Zustimmung des Rentenberechtigten.
Die hier vertretene Auffassung wird bestätigt durch Art. 68, Abs. 3 der
Statuten, der die bisher Versicherten sogar vor einer Verminderung ihrer
Ansprüche durch Statutenrevisionen zu schützen bestimmt ist, ihren Ansprüchen
aus dem Versicherungsverhältnis den Charakter wohlerworbener Rechte beilegt.
Die Statuten stellen damit die Wahrung des Besitzstandes der Gleichbehandlung
aller Versicherten voran. Dann muss aber auch in jener andern Beziehung der
Schutz der erworbenen Ansprüche dem Gesichtspunkt der unbedingten
Gleichbehandlung der Rentenbezüger vorgehen.
Dass einmal festgesetzte Renten unabänderlich seien, nimmt auch das
eidgenössische Versicherungsgericht für andere Gebiete der schweizerischen
Sozialversicherung an (Urteile vom 23. April und 21. Mai 1920, S. J. Z. 18 S.
160; Schweiz. Zeitschr. f. Unfallkunde 14 (1920), S. 319 ff.).
c) Eine Änderung, der der Betroffene zustimmt, besonders eine, die ihn besser
stellt, wird dadurch nicht ausgeschlossen. Darum war die Rentenfestsetzung
gegenüber der Rekurrentin im August 1933, bei der 28 Dienstjahre,
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statt nur 26, in Betracht gezogen wurden, zulässig. Sie steht aber auch der
hier getroffenen Lösung nicht entgegen, wonach es, angesichts der Weigerung
der Klägerin, eine nachträgliche Abänderung auf Grund der neuen, ihr
ungünstigeren Rechtsauffassung anzunehmen, bei dieser, nunmehr als unrichtig
bezeichneten Rentenfestsetzung sein Bewenden haben muss.
3. - Die Frage, welche der beiden Rechtsauffassungen, die sich materiell
gegenüberstehen, die zutreffende wäre, ist bei dieser Rechtslage nicht zu
erörtern.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird gutgeheissen und die Beklagte verurteilt, der Klägerin die
Hinterbliebenenrente weiterhin nach Massgabe des Rentenscheins vom 1. August
1933 auszurichten.