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Ein paar Bemerkungen zum Rahmenabkommen
Obwohl in den Präambeln von Ausgewogenheit der Rechte und Pflichten die Rede ist, hält sich das Abkommen nicht an diese Vorgabe. Das Abkommen ist im Gegenteil sehr einseitig: die Rechte der Rechtsetzung liegen bei der EU, die Pflichten der Umsetzung bei der Schweiz.
Von Paul Ruppen
Die Anforderung der Gleichheit und Gegenseitigkeit wird wie folgt ausgeführt:
«UNTER HINWEIS DARAUF, dass das Ziel dieser bilateralen Abkommen darin besteht, die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweiz auf der Grundlage von Gleichheit, Gegenseitigkeit und allgemeiner Ausgewogenheit der Vorteile sowie Rechte und Pflichten der Vertragsparteien zu festigen; … »
Von dieser Gleichheit, Gegenseitigkeit und allgemeinen Ausgewogenheit der Vorteile sowie Rechte und Pflichten der Vertragsparteien ist in der Folge nichts mehr zu spüren: «IM BEWUSSTSEIN der Notwendigkeit eines institutionellen Rahmens, der in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt, für Homogenität sorgt und alle einschlägigen bestehenden und künftigen bilateralen Abkommen abdeckt.» geht es darum Verfahren festzulegen, die „zur Übernahme von Rechtsakten der Europäischen Union in den Bereichen der betroffenen Abkommen“ (S. 2) führen. Von einer Übernahme von Rechtsakten der Schweiz ist nicht die Rede. Es soll „die einheitliche Auslegung und Anwendung dieses Abkommens, der betroffenen Abkommen und der Rechtsakte der Europäischen Union, auf die darin Bezug genommen wird“ gewährleistet werden. Referenz ist also auch hier das Recht der EU – das Recht der Schweiz spielt keine Rolle. Dies wird im folgenden noch deutlicher:
„Impliziert die Anwendung der Bestimmungen dieses Abkommens und der betroffenen Abkommen sowie der Rechtsakte, auf die darin Bezug genommen wird, unionsrechtliche Begriffe, werden die Bestimmungen und Rechtsakte gemäss der vor oder nach der Unterzeichnung des betreffenden Abkommens ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ausgelegt und angewandt“. Die Schweiz unterwirft sich also einem Gericht, auf das sie keinen Einfluss hat. Dies ist klar antidemokratisch, da in Demokratien zwar eine relative Unabhängigkeit der Gerichte gewährleistet sein muss, andererseits Gerichte Gesetze anwenden müssen, die in einem demokratischen Prozess entstanden sein müssen.
Es ist jeweils von der Beteiligung (participation) der Schweiz am EU-Binnenmarkt die Rede. Von einer Beteiligung der EU am Schweizer Binnenmarkt ist nicht die Rede. Unklar ist, ob „Beteiligung“ Zugang meint oder ob in der Wortwahl eine grössere Bedeutung liegt.
Die oben erwähnten betroffenen Marktzugangsabkommen sind die Bilateralen Verträge I:
- Abkommen vom 21. Juni 1999 über die Personenfreizügigkeit;
- Abkommen vom 21. Juni 1999 über den Luftverkehr;
- Abkommen vom 21. Juni 1999 über den Güter-und Personenverkehr auf Schiene und Strasse;
- Abkommen vom 21. Juni 1999 über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen;
- Abkommen vom 21. Juni 1999 über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen.
Hinzu kämen allen neuen bilateralen Handelsverträge. In einer „Gemeinsamen Erklärung“ wird „übereingekommen“, dass das Handelsabkommen von 1973 „modernisiert“ werden und dem Rahmenabkommen unterstellt werden soll. Letzteres ist besonders tückisch, da damit dieses Handelsabkommen der Guillotineklausel unterliegen würde, während es bisher ein Rückzugsdispositiv im Falle des Wegfallens der Bilateralen Verträge I darstellte.
Einschränkungen wirtschaftspolitischer Handlungsoptionen
Bekanntlich sind die Kantone über gewisse Bestimmungen im Rahmenabkommen bezüglich Beihilfen nicht begeistert. Es wird etwa befürchtet, dass das Verhältnis von Kantonen und Kantonalbanken (z.B. Einlageschutz), der Strommarkt, Standort- und Wirtschaftsförderung, Tourismuskredite Wohnbauförderung und Öffentlicher Verkehr betroffen sein könnten. Es heisst im Text:
«a) sind Beihilfen der Schweiz oder eines Mitgliedstaats der Europäischen Union oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, nicht mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarkts vereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Vertragsparteien im Geltungsbereich der in Absatz 1 genannten Abkommen beeinträchtigen.
b) Mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarkts vereinbar sind:
i. Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, wenn sie ohne Diskriminierung nach der Herkunft der betroffenen Waren gewährt werden;
ii. Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder aussergewöhnliche Ereignisse entstanden sind.»
Weitere mögliche Beihilfen sind mit einer vagen Kann-Formulierung versehen. Ob das «kann» richtig interpretiert wurde oder nicht würde wohl in letzte Instanz der EuGH entscheiden:
«c) Als mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarkts vereinbar können ausserdem angesehen werden:
i) Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung aussergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht;
ii) Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder von gemeinsamem Interesse der Schweiz und der Europäischen Union oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats oder der Schweiz;
iii) Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem Interesse der Vertragsparteien zuwiderläuft;
iv) Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie den Handelsbedingungen zwischen den Vertragsparteien nicht zuwiderlaufen;
v) Beihilfen, die der sektorielle Ausschuss eines Abkommens nach Absatz 1 als mit dem entsprechenden Abkommen vereinbar erklärt.»
Für die Überwachung der Legalität der Beihilfen müsste in der Schweiz eine «unabhängige Überwachungsbehörde» geschaffen werden. Um diese zu speisen, würde «ein Notifizierungsverfahren für staatliche Beihilfen eingeführt. Geplante Beihilferegelungen oder einzelne Beihilfevorhaben können erst umgesetzt werden, wenn die Überwachungsbehörde abschliessend entschieden hat. Die Überwachungsbehörden haben die ausschliessliche Befugnis, Beihilferegelungen oder einzelne Beihilfevorhaben zu bewilligen, und stellen sicher, dass entgegen der Bestimmungen über staatliche Beihilfen gewährte Beihilfen zurückgefordert werden.». Diese Bestimmung würde eine ziemliche starke Einmischung in kantonale Angelegenheiten bedeuten. Was in letzter Instanz durch demokratische Prozesse zu entscheiden wäre, wird einem Expertengremium überlassen. Die Rechts-Ungleichgewichtigkeit kommt auch bezüglich der gesetzlichen Beihilfe-Bestimmungen zum Ausdruck: «die Schweiz wendet die erforderlichen Regeln an, damit jederzeit ein Überwachungsniveau sichergestellt wird, das jenem in der Europäischen Union entspricht.» Referenz ist also wieder das Regelwerk der EU.
Letzte Zuständigkeit des EuGH im Konfliktfall
Im Artikel 9 wird eine Auschliesslichkeitsgrundsatz festgehalten, der die Schweiz in den Bereichen des Vertragswerkes ausschliesslich dem rechtlichen Rahmen der EU unterwerfen würde. «Die Vertragsparteien verpflichten sich, Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Auslegung oder der Anwendung der betroffenen Abkommen und der Rechtsakte der Europäischen Union, auf die darin Bezug genommen wird, oder im Zusammenhang mit der Rechtmässigkeit eines Beschlusses der Europäischen Kommission, der auf diesem Abkommen oder den betroffenen Abkommen beruht, ausschliesslich dem im vorliegenden Abkommen vorgesehenen Streitbeilegungsmechanismus zu unterstellen.». Damit kann im Bereiche der Abkommen z.B. nicht mehr auf WTO-Regelungen zurückgekommen werden.
Bei Interpretationsstreitigkeiten konsultieren sich die Vertragsparteien im «sektoriellen Ausschuss». Gelingt diesem keine Einigung, so kann eine der Vertragsparteien verlangen, dass die Angelegenheit offiziell zur Entscheidung auf die Tagesordnung des sektoriellen Ausschusses gesetzt wird. Findet der sektorielle Ausschuss innerhalb einer Frist von drei Monaten ab dem Datum, an dem er mit der Angelegenheit befasst wurde, keine Lösung für die Streitigkeit, so kann die Schweiz oder die EU verlangen, dass ein Schiedsgericht den Streitfall entscheidet. Wirft der Streitfall eine Frage betreffend die Auslegung oder Anwendung des Rahmenvertrages und der betroffenen Abkommen sowie der Rechtsakte, auf die darin Bezug genommen wird, die Frage nach der Interpretation unionsrechtlicher Begriffe auf, so ruft das Schiedsgericht den Gerichtshof der EU an. «Das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union ist für das Schiedsgericht verbindlich».
Sanktionswesen
„Die Vertragsparteien ergreifen die notwendigen Massnahmen, um nach Treu und Glauben dem Schiedsspruch des Schiedsgerichts Folge zu leisten. Die Vertragspartei, die gemäss Schiedsgericht gegen dieses Abkommen oder gegen ein betroffenes Abkommen verstossen hat, teilt der anderen Vertragspartei und dem sektoriellen Ausschuss die Massnahmen mit, die sie ergriffen hat, um dem Schiedsspruch des Schiedsgerichts Folge zu leisten.
6. Wenn die Vertragspartei, die gemäss Schiedsgericht gegen dieses Abkommen oder ein betroffenes Abkommen verstossen hat, die ergriffenen Massnahmen zur Umsetzung des Schiedsspruchs des Schiedsgerichts nicht innerhalb einer angemessenen Frist [..] mitteilt, oder wenn die andere Vertragspartei der Meinung ist, dass die mitgeteilten Massnahmen dem Schiedsspruch des Schiedsgerichts nicht entsprechen, kann diese Partei Ausgleichsmassnahmen bis hin zur teilweisen oder vollständigen Suspendierung des betroffenen Abkommens bzw. der betroffenen Abkommen ergreifen, um ein mögliches Ungleichgewicht zu kompensieren.
7. Die von den Massnahmen nach Absatz 6 betroffene Vertragspartei kann dem sektoriellen Ausschuss ihre Stellungnahme unterbreiten und ihn auffordern, deren Verhältnismässigkeit zu beurteilen. Gelangt der sektorielle Ausschuss innerhalb von sechs Monaten seit der Unterbreitung der Anfrage zu keiner Entscheidung, so kann jede Vertragspartei die Frage der Verhältnismässigkeit der Ausgleichsmassnahmen gemäss Protokoll über das Schiedsgericht dem Schiedsgericht unterbreiten.“
Anpassung der Abkommen
Die EU gewährt der Schweiz im Bereiche der Abkommen bei der Weiterentwicklung die „grösstmögliche Teilnahme an der Ausarbeitung ihrer Vorschläge“. Dieses Anhörungsrecht darf aber nicht über das faktische Ungleichgewicht täuschen. Änderungen der EU-Gesetzgebung im Bereiche der Verträge treten sofort nach ihrer Publikation und ihrer Umsetzung in der EU auch in der Schweiz in Kraft (Artikel 13):
„Sobald die Europäische Union einen Rechtsakt in einem Bereich, der unter eines der betroffenen Abkommen fällt, verabschiedet, informiert sie die Schweiz so rasch wie möglich über den sektoriellen Ausschuss. Auf Antrag einer Vertragspartei führt der sektorielle Ausschuss in dieser Angelegenheit einen Meinungsaustausch durch.
2. Der sektorielle Ausschuss fasst gemäss dem im betroffenen Abkommen vorgesehenen Verfahren einen Beschluss oder schlägt falls notwendig eine Revision des betroffenen Abkommens vor, um den Rechtsakt der Europäischen Union darin zu integrieren. Unter Vorbehalt von Artikel 14 treten Beschlüsse sofort und Revisionen am Tag ihrer Unterzeichnung durch die Vertragsparteien in Kraft, jedoch keinesfalls vor dem Zeitpunkt der Umsetzung des entsprechenden Rechtsakts in der Europäischen Union oder vor dem Zeitpunkt seiner allfälligen Veröffentlichung.“
Der Artiekl 14 hält dann folgendes fest:
„Erfordert die rechtswirksame Änderung eines betroffenen Abkommens gemäss Artikel 13 Absatz 2 die Erfüllung verfassungsrechtlicher Verpflichtungen seitens der Schweiz, so informiert diese die Europäische Union im Rahmen des Meinungsaustausches gemäss Artikel 13 Absatz 1.
2. Die Schweiz notifiziert der Europäischen Union über den sektoriellen Ausschuss unverzüglich die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Verpflichtungen. Bis zur Notifizierung der Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Verpflichtungen durch die Schweiz wenden die Vertragsparteien die Änderung vorläufig an, es sei denn, die Schweiz teilt der Europäischen Union mit, dass eine vorläufige Anwendung nicht möglich ist, und begründet dies. [..]
3. Erfordert die Änderung des betroffenen Abkommens die Erfüllung verfassungsrechtlicher Verpflichtungen seitens der Schweiz, so verfügt die Schweiz ab dem Zeitpunkt der Mitteilung gemäss Artikel 13 Absatz 1 über eine Frist von höchstens zwei Jahren, wobei sich diese Frist im Falle eines Referendums um ein Jahr verlängert.“
Allgemeine Bestimmungen
In den allgemeinen Bestimmungen wird festgehalten, dass die Protokolle (z.B. bezüglich Dienstleistungen) integraler Bestanteil des Abkommens sind. Zudem wird eine neue Guillotine-Klausel festgeschrieben:
„Die Europäische Union oder die Schweiz kann dieses Abkommen durch Notifikation gegenüber der anderen Vertragspartei kündigen. Dieses Abkommen und die Abkommen, die sich auf dieses Abkommen beziehen, treten sechs Monate nach Erhalt dieser Notifikation ausser Kraft.
Die Vertragsparteien konsultieren sich unverzüglich, spätestens jedoch zehn Tage nach Eingang der Notifikation im horizontalen Gemischten Ausschuss zu den Auswirkungen der Kündigung auf die Beziehungen zwischen den Vertragsparteien, insbesondere in Bezug auf die betroffenen Abkommen. Gelingt es den Vertragsparteien innerhalb von drei Monaten nach Beginn der Konsultationen im horizontalen Gemischten Ausschuss nicht, sich auf die Fortführung der betroffenen Abkommen zu einigen, so treten auch diese nach Ablauf der darin vorgesehenen Kündigungsfristen ausser Kraft.“
Im ersten Abschnitt geht es um Abkommen, die sich auf das Rahmenabkommen beziehen, im zweiten um die Bilateralen I, in denen ja noch kein Bezug auf das Rahmenabkommen genommen werden konnte.
Protokolle
Das erste Protokoll beginnt bezüglich grenzüberschreitenden Dienstleistungen und Arbeitnehmerschutz ziemlich salbungsvoll:
„Die Europäische Union (EU) und die Schweiz verfolgen gleichermassen das Ziel, ihren Staatsangehörigen sowie Marktteilnehmern gerechte Bedingungen für die freie Erbringung von Dienstleistungen während bis zu 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr (inkl. Entsendung von Arbeitnehmern) zu gewährleisten und gleichzeitig vollumfänglich die Arbeitnehmerrechte zu garantieren. Die Vertragsparteien kommen ausserdem überein, dass nichtdiskriminierende und verhältnismässige Kontrollen notwendig sind, um durch Vorbeugung von Missbrauch und Umgehungen die Dienstleistungsfreiheit sowie die korrekte und wirksame Anwendung der Regeln zu gewährleisten.“
Es wird dann der künftige Vorrang des EU-Rechts in diesem Bereich festgehalten: die EU die Richtlinie „96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen“ (kürzlich revidiert durch die Richtlinie „2018/957/EU, um die Einhaltung des Grundsatzes «gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit»“ zu gewährleisten) und die Durchsetzungsrichtlinie „2014/67/EU zur Gewährleistung der Dienstleistungsfreiheit und eines angemessenen Schutzniveaus für entsandte Arbeitnehmer“ muss die Schweiz spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens in ihre nationale Gesetzgebung überführt haben.
Die Wirksamkeit von Arbeitsmarktkontrollen wird durch ein tieferes Kontrollniveau in den darauf folgenden Bestimmungen jedoch untergraben: Die Voranmeldefrist für Dienstleistungserbringer oder entsandte Arbeitnehmer muss von 8 Tagen auf 4 reduziert werden. Eine Kaution kann nur dann gefordert werden, wenn ein Dienstleistungserbringer bei einer früheren Erbringung von Dienstleistungen seinen finanziellen Verpflichtungen gegenüber den Vollzugsbehörde nicht nachgekommen ist. Zur Bekämpfung der Scheinselbständigkeit darf die Schweiz nur im Rahmen nachträglicher Kontrollen die Vorlage von Dokumenten verlangen.
Im zweiten Protokoll werden gewisse Ausnahmen bezüglich der Übernahme von EU-Rechtsakten im Bereiche der betroffenen Abkommen geregelt. In diesem Zusammenhang wird von Kritikern des Rahmenabkommens etwas das Fehlen des Ausschlusses der Unionsbürgerrichtlinie kritisiert.
Wie weiter nach der Vorwahl-Ruhepause?
Man darf gespannt sein, wie es mit den Rahmenabkommen weiter geht. Die EU betont zwar, dass es keine Nachverhandlungen geben wird. Bei den Briten hat sie sich allerdings nicht an ihre Selbstbindung gehalten. Die Rechtsliberalen in der Schweiz (Economiesuisse, NZZ, Teile des Freisinns, Grünliberale, Operation Libero) betrachten das Rahmenabkommen als „massgeschneidert“ für die Schweiz. Dies sagt allerdings mehr über sie als über das Abkommen aus. Es ist bekannt, dass die Bilateralen Verträge kaum positive wirtschaftliche Auswirkungen haben, selbst wenn man darunter Wirtschaftswachstum versteht. Deshalb muss der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse in seinem Gutachten von Anfang Februar 2019 einräumen: «Der volkswirtschaftliche Nutzen, den die Schweizer bei einer Nichtunterzeichnung des Abkommens entbehren müsste, ist schwierig abzuschätzen. Viel hängt davon ab, wie die EU und auch die Schweiz darauf reagieren würden. Erschwerend kommt hinzu: Auch der Abschluss des Abkommens kann Kosten nach sich ziehen, wenn zentrale Bestandteile des Erfolgsmodells Schweiz durch das Abkommen negativ tangiert würden2).» Es stellt sich die Frage, wieso diese Kreise sich trotzdem so vehement für das Rahmenabkommen einsetzen – mit der üblichen Angstmacherei vor einem düsteren wirtschaftlichen Niedergang bei dessen Ablehnung. Darüber kann man nur spekulieren: einerseits überlegen Unternehmungen betriebswirtschaftlich und nicht volkswirtschaftlich – und für ein paar Unternehmungen kann das Rahmenabkommen von unmittelbarem finanziellem Vorteil sein. Andererseits ist das Rahmenabkommen vermutlich für „die Wirtschaft“ eine Möglichkeit die direkte Demokratie durch internationale Verträge zu beschränken, eine direkte Demokratie, die in Zukunft „die Wirtschaft“ vielfältig herausfordern dürfte (Klimaschutz, Gentechnologie, Energiepolitik, Agrarpolitik, Konzernverantwortung, etc. etc.).
Befürwortet wird das Abkommen auch vom Mittelschicht-Flügel der SP. Mittelschichten profitieren etwa vom Druck auf die Löhne im Baugewerbe, da sie so billiger an Wohneigentum gelangen. Die SP sitzt in der Tat in der Falle. Einerseits hat sie sich in den letzten drei Jahrzehnten zu einer wirtschaftsliberalen staatsnahen Mittelschichtpartei gemausert – die wie alle wirtschaftsliberalen Parteien die eigene Klientel vom Liberalismus ausnimmt. Andererseits ist sie noch mit den Gewerkschaften verbandelt, wobei deren Kader ja durchaus auch zu den Mittelschichten gehören. Die Gewerkschaftsspitzen müssen aber - wenigstens wenn es konkret wird wie bei den Löhnen - doch die Interessen ihrer Mitglieder verteidigen. Entsprechend wird auf allgemeiner Ebene der EU gehuldigt, praktisch muss man sich gegen ihre Übergriffigkeit bezüglich flankierender Massnahmen wehren.
1) https://www.eda.admin.ch/dam/dea/de/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_de.pdf; https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/InstA-Erlaeuterungen_fr.pdf Der französische Text ist verbindlich.
2) Zitiert nach Tobias Straumann, NZZ am Sonntag, 3. März 2019, „Die Befürworter des Rahmenabkommens haben ökonomisch schwache Argumente“. https://nzzas.nzz.ch/wirtschaft/befuerworter-des-rahmenabkommens-haben-oekonomisch-schwache-argumente-ld.1464197?reduced=true
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