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Die Bewegungsfreiheit garantiert jedem Menschen das Recht, sich frei von einem Ort an einen anderen bewegen zu können, ohne durch staatliche Massnahmen daran gehindert zu werden. Dieses Recht ist sowohl in der Schweizerischen Bundesverfassung als auch im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowie im vierten, von der Schweiz nicht ratifizierten Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention festgeschrieben.
Vielfältige Einschränkungen der Bewegungsfreiheit
Tatsächlich wird die Bewegungsfreiheit jedoch in etlichen Situationen und in unterschiedlichen Weisen eingeschränkt:
Ein langjähriger Tätigkeitsschwerpunkt des SKMR
Vor diesem Hintergrund befasste sich das SKMR seit Beginn seiner Existenz in verschiedenen Arbeiten mit den Menschenrechten von Personen im Freiheitsentzug. Seit 2016 bildet diese Thematik einen inhaltlichen Schwerpunkt des SKMR. Untersucht wurden etwa die Ausgestaltung der Einzelhaft in Hochsicherheitsabteilungen, die Haftbedingungen in der Untersuchungshaft, der Rechtsschutz für Personen im Freiheitsentzug, die menschenrechtlichen Schranken bei der zwangsweisen Rückführung ausländischer Staatsangehöriger, die Haftbedingungen in der Verwahrung sowie die menschenrechtlichen Standards bei unfreiwilliger Unterbringung von Menschen in Alters- und Pflegeheimen.
Bei der Beurteilung von freiheitsbeschränkenden Massnahmen stellen sich folgende Leitfragen:
In der Schweiz werden die Rechte von Gefangenen weitgehend respektiert. Es gibt aber auch Vollzugsanstalten, die den Grund- und Menschenrechtsstandards nicht genügen. Für Alberto Achermann, Professor für Migrationsrecht an der Universität Bern und Präsident der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF), bietet die föderale Struktur der Schweiz Chancen für Innovation.
SKMR: Alberto Achermann, wie steht es um die Menschenrechte in den Schweizer Gefängnissen?
Alberto Achermann: Das Gute zuerst: Insbesondere die grösseren Schweizer Vollzugsanstalten sind von der Infrastruktur her in gutem Zustand, und viele haben vorbildliche Haftbedingungen. Trotzdem gibt es Probleme. Beispielsweise bieten kleinere Strafanstalten oft zu wenige Beschäftigungsmöglichkeiten oder eine unzureichende Gesundheitsversorgung. Ein anderes Problem ist, dass den Unterschieden zwischen den verschiedenen Haftregimes zu wenig Rechnung getragen wird.
Können Sie Beispiele nennen?
Immer wieder beschäftigt uns die Untersuchungshaft. Für Menschen in Untersuchungshaft gilt die Unschuldsvermutung, und der Zweck der Haft ist einzig die Verhinderung von Flucht und Verdunkelung oder Wiederholung einer Straftat. Trotzdem begegnen Untersuchungsgefangene in der Schweiz meist schlechteren Bedingungen als Strafgefangene. Beispielsweise sind sie mitunter 23 Stunden pro Tag in ihrer Zelle eingeschlossen, können ihre Familie oder Partnerin nur durch eine Glasscheibe sehen oder haben kaum Beschäftigungsmöglichkeiten. Auch Menschen in ausländerrechtlicher Ausschaffungshaft, die keine Straftaten begangen haben, werden oft zu streng behandelt. Es gibt beispielsweise bei den meisten Inhaftierten keinen Grund, diesen Menschen den Zugang zum Internet zu verwehren. In solchen Fällen ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt.
Warum ist das so?
Sehr oft werden Untersuchungs- oder Ausschaffungsgefangene wie Strafgefangene behandelt, mit dem Argument, es fehlten die Mittel, um für diese Gefangenengruppen ein eigenes Haftregime zu betreiben. Oft ist es aber auch einfach die Tradition, da es für Administrativhaft keine anderen Modelle gibt als ein traditionelles Gefängnis.
Wie könnte die Situation verbessert werden?
Für den Strafvollzug und die Administrativhaft sind in der Schweiz die Kantone zuständig. Dem Bund fehlt also die Kompetenz, die Haftbedingungen einheitlich zu regeln. So gibt es zwischen den Kantonen bezüglich der Haftbedingungen grosse Unterschiede. Beispielsweise ist die Gesundheitsversorgung in einer Haftanstalt kostenlos, in einer anderen kostet jede Konsultation 5 Franken, in einer dritten gibt es eine Jahresfranchise von 300 oder 400 Franken. Oder es gibt Gefängnisse, in denen die Insassen kaum je aus ihrer Zelle herauskommen, während sie in anderen, z.B. im Genfer Ausschaffungsgefängnis Frambois, gemeinsam kochen und im Garten arbeiten können.
Steht der Föderalismus der Verbesserung von Haftbedingungen im Weg?
Nicht unbedingt. Immer wieder nutzt ein Kanton seine Gestaltungsfreiheit und führt Verbesserungen mit Pioniercharakter ein.
Können Sie Beispiele nennen?
Der Kanton Graubünden hat in der Strafanstalt Realta die Heroinabgabe innerhalb des Strafvollzugs eingeführt. Die Justizvollzugsanstalt Grosshof in Kriens achtet darauf, dass die Gefangenen ihre Autonomie oder ihre Beziehungsfähigkeit nicht verlieren, was für die Resozialisierung wichtig ist. Frambois mit seinem Angebot des selbstständigen Kochens und der Gartenarbeit habe ich schon erwähnt.
„Wie wollen wir behandelt werden, falls wir selber ins Gefängnis kommen?“
Überspitzt gefragt: Warum soll es Gefangenen gut gehen? Es geht doch um eine Strafe.
Das Gesetz schreibt vor, dass die Strafe im Freiheitsentzug als solchem besteht. Ansonsten soll das Leben innerhalb der Gefängnismauern möglichst ähnlich sein wie das in der Freiheit. Zweitens spielen ethische Grundsätze eine Rolle: Wie wollen wir behandelt werden, falls wir oder unsere Kinder einmal ins Gefängnis kommen? Das sollte unser Massstab sein. Und drittens dürfen wir nicht vergessen, dass das Ziel des Strafvollzugs nicht nur das Bestrafen ist, sondern auch die erfolgreiche Resozialisierung. Ein Täter, der nach verbüsster Strafe in die Gesellschaft zurückkehrt, soll nicht wieder straffällig werden. Das möchte niemand.
Wie sehen Sie die weitere Entwicklung des Strafvollzugs?
Wir stellen fest, dass bei den zuständigen Behörden in kritisierten Gebieten wie der Untersuchungshaft oder der ausländerrechtlichen Administrativhaft ein Umdenken stattgefunden hat, unter anderem infolge von Gutachten des SKMR und der NKVF. Bund und Kantone haben gemeinsam das Schweizerische Kompetenzzentrum für den Justizvollzug (SKJV) gegründet, das die Zusammenarbeit erleichtern und Best Practices entwickeln soll. Auch die Ausbildungsangebote für das Gefängnispersonal des SKJV haben geholfen, die Qualität zu verbessern und Standards anzugleichen.
„Wir stellen fest, dass bei den Behörden ein Umdenken stattgefunden hat.“
Was ist dabei die Rolle der NKVF?
Die NKVF ist an diesem Prozess beteiligt, indem sie auf Missstände hinweist, aber auch Verbesserungsvorschläge macht. Wir gehen dabei nicht konfrontativ vor, sondern suchen immer die Zusammenarbeit mit der Leitung einer Institution, bei der wir Mängel feststellen mussten. Neuerungen, die sich in einem Kanton bewährt haben, empfehlen wir zudem den anderen Kantonen zur Übernahme. Dieses Vorgehen hat sich bewährt.
Prof. Dr. Alberto Achermann ist Anwalt und Professor für Migrationsrecht an der Universität Bern. Seit 2016 ist er Präsident der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF). Achermann wurde in Madrid geboren und studierte an den Universitäten Bern (Fürsprecherexamen 1988) und Florenz (EUI; LL.M. in European, International and Comparative Law). Er war u.a. Zentralsekretär der Schweizerischen Flüchtlingshilfe (SFH) und Mitglied der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus.
Verschiedene Haftregimes zu wenig unterschiedlich ausgestaltet
Ein Fazit dieser Arbeit lautet, dass den Unterschieden zwischen den verschiedenen Haftregimes in der Praxis oft zu wenig Rechnung getragen wird. So sind beispielsweise die Haftbedingungen in der Untersuchungshaft oft restriktiver ausgestaltet als jene im ordentlichen Strafvollzug, obschon für Personen in Untersuchungshaft die Unschuldsvermutung gilt. Auch der Verwahrungsvollzug ist weitgehend identisch mit dem Strafvollzug ausgestaltet, obwohl Verwahrte ihre Strafe abgesessen haben und nur zum Schutz der Gesellschaft inhaftiert sind.
Einschränkungen der Grund- und Menschenrechte inhaftierter Personen sind nur zulässig, wenn sie dem Haftzweck oder dem Zusammenleben in der Vollzugseinrichtung dienen.
Vor diesem Hintergrund erweist sich das Prinzip der Verhältnismässigkeit als zentral: Einschränkungen der Grund- und Menschenrechte inhaftierter Personen sind demnach nur soweit zulässig, als sie der Haftzweck sowie das Zusammenleben in der Vollzugseinrichtung erfordern. Diesem Prinzip wird in der Praxis oft zu wenig Beachtung geschenkt, was beispielsweise zu unverhältnismässigen Einschränkungen der Kontaktmöglichkeiten zu Familienmitgliedern oder Bekannten führt. Weiter sind föderalismusbedingte Gründe teilweise Ursache einer mangelnden Umsetzung menschenrechtlicher Vorgaben in Haft. Grosse Unterschiede bestehen etwa im Bereich der Gesundheitsversorgung inhaftierter Personen (vgl. Interview mit Alberto Achermann).
Freiheitsbeschränkende Massnahmen im Asylbereich
Die Studien des SKMR befassen sich jedoch nicht nur mit dem Freiheitsentzug im engeren Sinn. Ein Gutachten untersuchte etwa die Unterbringung von Asylsuchenden auf ihre menschenrechtliche Zulässigkeit. Das Gutachten kam zum Schluss, dass ein Freiheitsentzug im Migrationskontext ausschliesslich zur Verhinderung der unerlaubten Einreise, zur Erzwingung der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung oder zur Durchführung eines Ausweisungsverfahrens angeordnet werden darf.
Die Abgrenzung zwischen Freiheitsentzug und Freiheitsbeschränkung ist von fundamentaler Bedeutung und darf nicht verwischt werden.
Dient die Anordnung einer freiheitsbeschränkenden Massnahme keinem dieser Zwecke – wie dies bei der Unterbringung von Asylsuchenden der Fall ist – darf sie die Schwelle zum eigentlichen Freiheitsentzug nicht überschreiten. Dies könnte aber der Fall sein, wenn das Regime der Unterkunft in Verbindung mit der Beschränkung der Bewegungsfreiheit eine Intensität erreicht, dass faktisch von einer Haftsituation gesprochen werden muss. Eine solche Haftsituation wäre – wie bereits betont – aber nur zulässig, wenn ein Haftgrund vorliegen würde. Zudem müsste die Massnahme gerichtlich angeordnet und überprüft werden. Dieser Befund unterstreicht die fundamentale Bedeutung der Abgrenzung zwischen Freiheitsentzug und Freiheitsbeschränkung, die nicht verwischt werden darf.
Erfolge in der Praxis
Erfreulicherweise wurden die Befunde des SKMR auch in der Praxis wahrgenommen. So ermöglichten Praktikerinnen und Praktiker des Justizvollzugs dem SKMR nicht nur oft umfassende Einblicke in ihre Praxis, sondern die Ergebnisse führten auch zu konkreten Resultaten: Insbesondere in Zusammenarbeit mit der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) gelang es, in der Justizvollzugspraxis gewisse Änderungen herbeizuführen. So wird etwa gegenwärtig das Regime der Untersuchungshaft in verschiedenen Kantonen den menschenrechtlichen Vorgaben entsprechend modifiziert.
Das SKMR erstellt quartalsweise ein Update über die relevante nationale und internationale Rechtsprechung sowie politische Vorstösse im Bereich Freiheitsentzug. Im Fokus steht dabei die Ausgestaltung des Freiheitsentzuges.
Wegweisende Studien und Gutachten des SKMR und der NKVF zum Thema Freiheitsentzug