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Note de lecture publiée dans la revue Revue suisse de sociologie, n°40, 2013, p. 593-595.
Jean-Pierre Tabin & Carola Togni, L’assurance chômage en Suisse. Une sociohistoire (1924-1982), Editions Antipodes, Lausanne, 2013, 229 pages.
L’entrée en vigueur d’une assurance chômage obligatoire est l’aboutissement d’un processus long et complexe. Les auteurs proposent d’en établir une «socio-histoire» basée «sur le dépouillement systématique de sources et sur l’interprétation sociologique de ce qu’elles révèlent» (p. 14). Leur thèse peut être résumée ainsi: la création d’une assurance chômage institutionnalise l’émergence d’une nouvelle catégorie sociale, le chômage, située à mi-chemin entre la pauvreté et l’emploi. Ils estiment qu’un double consensus caractérise la période étudiée (1924–1982): d’une part, l’emploi est perçu comme «le seul moyen de distribuer la richesse en société» (p. 12) et, d’autre part, les coûts liés à l’indemnisation des chômeurs doivent être pris en charge « au sein d’un collectif » (p. 13). Le propos des auteurs est structuré autour de cinq chapitres dont chacun se rapporte à une période historique bien délimitée. Le premier chapitre focalise son attention sur les années qui suivent la Première Guerre mondiale, le deuxième sur la Grande Dépression des années 1930, le troisième sur les années de la Seconde Guerre mondiale, le quatrième sur la période de forte croissance économique des Trente Glorieuses et le cinquième sur la crise économique associée au choc pétrolier de 1973–74.
La Loi fédérale sur l’assurance chômage de 1924, premier jalon de ce long parcours, introduit la participation de l’Etat fédéral au financement des caisses. Il s’agit par là d’assurer la survie des caisses syndicales dont la situation financière se dégrade avec la hausse du chômage qui sévit durant la Première Guerre mondiale. Ces subventions sont allouées en contrepartie d’une limitation du droit de grève et d’une gestion comptable clairement séparée des autres activités syndicales. L’Etat fédéral dispose ainsi des leviers nécessaires à une première forme de contrôle des syndicats dans la gestion du chômage. Les subventions favorisent les caisses publiques et paritaires sur le long terme, au détriment de celles syndicales qui voient la proportion d’assurés (comparativement à l’ensemble des caisses) diminuer de 94% à 30% entre 1924 et 1975.
La révision constitutionnelle de 1947 permet de consolider les dispositions en vigueur tout en abrogeant un arrêté que le Conseil fédéral avait édicté en 1942, lorsqu’il disposait des pleins pouvoirs. D’après Tabin et Togni, le processus de «normalisation» de l’assurance se traduit à ce moment-là par l’adoption de quatre principes: le caractère facultatif de l’assurance, le financement par l’impôt et les cotisations salariales, la concurrence entre caisses et l’imposition de règles uniformes pour l’octroi des indemnités. Cette nouvelle base légale répond à la volonté de consolider la paix du travail et d’assurer une main-d’œuvre qualifiée sur le marché du travail. C’est pourquoi «l’accent (…) n’est plus mis sur l’indemnisation, mais sur la possibilité de changer les qualifications ou de renforcer la mobilité du travail» (p. 112). Le statut du chômeur connaît néanmoins une amélioration, en particulier pour les ouvriers masculins qualifiés.
Le pays connaît une crise économique d’envergure au milieu des années 1970, mais le taux de chômage officiel n’augmente pas pour autant de manière significative. Parmi les explications proposées figurent le retrait des femmes du marché de l’emploi, le retour des étrangers dans leurs pays d’origine et l’exclusion des personnes non assurées des statistiques. Un nombre croissant de salariés décide néanmoins de s’affilier auprès d’une caisse de chômage. Quant au gouvernement et aux partis politiques, ils considèrent tous qu’une révision de l’assurance chômage est nécessaire et urgente. En 1976, l’adoption d’un nouvel article constitutionnel introduit un régime de financement paritaire et consacre le caractère obligatoire de l’assurance pour les travailleurs tout en précisant que la loi peut prévoir plusieurs exceptions. Un arrêté fédéral d’une validité de cinq ans exclut toutefois le patronat du financement durant la période transitoire.
Le Parlement engage une procédure législative qui aboutit à l’adoption d’une nouvelle Loi fédérale sur l’assurance chômage (LACI) en 1982. D’après les auteurs, les débats sont marqués par quatre initiatives xénophobes qui rendent omniprésente la question de l’abus et «justifi[ent] sur la base de la rhétorique du juste milieu une politique restrictive en matière d’immigration» (p. 159). Le droit légal à des prestations de chômage comporte par conséquent de nombreuses exceptions qui s’appliquent à la population non résidente, comme c’est par exemple le cas des travailleurs frontaliers ou saisonniers. La LACI entérine également quatre nouveautés majeures, en partie déjà en vigueur durant la période transitoire: l’introduction d’une cotisation patronale dans le financement de l’assurance, le plafonnement du salaire assuré, la limitation de la participation financière des autorités à des circonstances exceptionnelles, la séparation entre encaissement et distribution (le premier étant pris en charge par les caisses de l’Assurance vieillesse et survivants – AVS – et le deuxième par les caisses de chômage). Le caractère involontaire de l’absence d’emploi, l’obligation d’accepter un travail convenable et le montant de l’indemnisation inférieur au salaire assuré caractérisent, dans la loi, cette nouvelle catégorie sociale du chômeur. Les auteurs ne précisent toutefois pas que cette catégorie repose aussi sur les sanctions prévues à l’encontre des chômeurs qui ne respectent pas les directives des offices cantonaux de l’emploi.
L’ouvrage est particulièrement riche dans la description des débats et l’analyse des changements législatifs. Tabin et Togni parviennent à démontrer que la mise en place d’une assurance chômage découle d’un compromis entre acteurs sociaux, dont les termes sont façonnés au cours d’une période historique longue, caractérisée à la fois par des bouleversements et des continuités. Les auteurs apportent ainsi des éléments précieux pour une meilleure compréhension du fondement des politiques sociales. La lecture de leur ouvrage se révèle également intéressante pour saisir l’un des mécanismes – la gestion du chômage – œuvrant à l’intégration du mouvement ouvrier dans le corporatisme suisse. L’analyse proposée ne met toutefois pas en relation l’essor de l’assurance chômage avec le fait qu’à la différence d’autres pays européens, aucun système de sécurité sociale cohérent ne voit le jour en Suisse après la Seconde Guerre mondiale, ce qui aurait impliqué une autre conception des droits sociaux. De plus, l’institution d’une assurance chômage obligatoire est très tardive. Ce manque de perspective globale amène les auteurs à définir le caractère «social» de l’assurance chômage sur la base de critères restrictifs.
Une discussion plus approfondie aurait été enfin souhaitable lorsque Tabin et Togni estiment que le caractère obligatoire de l’assurance «fait porter sur les victimes le prix du chômage et en dédouane totalement le patronat sinon par la fiction de la cotisation ‘patronale’ qui n’est rien d’autre qu’un salaire socialisé» (p. 179). En effet, si la création d’une assurance chômage obligatoire participe effectivement au processus de socialisation du salaire (les cotisations permettent le financement des prestations sociales), il n’en demeure pas moins qu’elle renchérit le coût du travail pour toutes les entreprises, indépendamment du fait qu’elles licencient ou pas. On regrettera enfin que des chiffres erronés concernant la cotisation dite de solidarité (confusion entre 1% et 1‰) aient pu amener les auteurs à considérer le montant en question comme étant «dérisoire» (p. 195).
Note de lecture publiée dans la revue Revue suisse de sociologie, n°40, 2013, p. 593-595.