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Eine kleine Geschichte der Personenfreizügigkeit in Europa zeigt: Die Mobilität zwischen den Staaten ist überraschend gering. Gegen die Ausbeutung der Beschäftigten helfen Lohn-, aber nicht Grenzkontrollen. Ein Gastbeitrag.
Die Diskussion über die Personenfreizügigkeit ist stark von Vorurteilen geprägt. Für die SVP ist sie der Beginn der starken Zuwanderung in die Schweiz – wie wenn es eine solche unter dem Regime der diskriminierenden Ausländerstatute und Kontingente nicht genauso gegeben hätte. Auf der linken Seite wird die Personenfreizügigkeit gelegentlich als neoliberales Konstrukt kritisiert, als Recht der UnternehmerInnen auf billige Arbeitskräfte. Um etwas Klarheit in die Debatte zu bringen, lohnt sich ein Blick auf die Geschichte und die konkreten Auswirkungen der Personenfreizügigkeit in Europa.
Historisch entstand die Bewegungsfreiheit mit der Auflösung der feudalen Gesellschaft am Ende der frühen Neuzeit. Die herrschende Ordnung hatte die Arbeitenden an die Scholle gebunden und ihnen den Zugang zu Städten verwehrt. Bürgerliche Revolution und Kapitalismus emanzipierten im 19. Jahrhundert die Arbeitenden von diesen Fesseln und gaben ihnen die Niederlassungsfreiheit.
Mehr Rechte, mehr Sicherheit
Natürlich bekamen damit die Unternehmer Arbeitskräfte, die sie in den Fabriken ausbeuten konnten. Konservative und NostalgikerInnen kritisierten deshalb diese Entwicklung, Karl Marx aber hatte nur Spott dafür übrig: Er sah in der neu gewonnenen Freiheit einen Fortschritt für die Arbeitenden. Bis vor dem Ersten Weltkrieg kannten viele Länder Europas und auch die Schweiz eine weitgehende Personenfreizügigkeit. Ab dem Ersten Weltkrieg dominierten restriktive Modelle, die Staaten kontrollierten die Zuwanderung, meist über fremdenpolizeiliche Bewilligungen.
Die Personenfreizügigkeit, wie wir sie heute kennen, entstand in Europa mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), zu der Frankreich, Deutschland, Italien und die Beneluxländer gehörten. In den Römer Verträgen proklamierte diese die Freizügigkeit von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen. Letztere wurde dann 1968 in die Tat umgesetzt, vorerst als Arbeitnehmerfreizügigkeit auf dem Arbeitsmarkt.
Zur gleichen Zeit verschärfte die Schweiz ihr diskriminierendes Ausländerregime und hätte 1970 beinahe die Schwarzenbach-Initiative angenommen, die den Anteil der AusländerInnen an der gesamten Bevölkerung auf zehn Prozent beschränken wollte. In der EWG waren die Hunderttausende ArbeitsmigrantInnen hingegen sicherer. Auch in der tiefen Krise von 1975/76 konnten sie bleiben, während mehr als 100 000 ItalienerInnen die Schweiz verlassen mussten.
Ende der achtziger Jahre versprach EU-Kommissionspräsident Jacques Delors den Gewerkschaften einen Ausbau der Freizügigkeitsrechte: Wenn sich Kapital, Waren und Dienstleistungen in der Europäischen Gemeinschaft schon frei bewegen könnten, müssten die Menschen die gleichen Rechte haben. Aus der ArbeiterInnen- wurde in der Folge die Personenfreizügigkeit. Damit konnten sie auch Familienmitglieder, Studentinnen und Rentner nutzen. Eine grosse Wanderung löste dies nicht aus. Die grosse Migration der ItalienerInnen und SpanierInnen nach Frankreich, Deutschland und Belgien hatte ihren Höhepunkt bereits in den fünfziger bis siebziger Jahren hinter sich.
Ein grosser Migrationsschub erfolgte erst, nachdem 1989 die Mauer zwischen Ost- und Westeuropa gefallen war und eine neoliberale Offensive die Wirtschaften im Osten zerlegt hatte. Millionen Menschen aus Polen und anderen Ländern mussten auswandern. Sie kamen erst ohne Personenfreizügigkeit – unter prekären Bedingungen – oder schwarz. Erst der Eintritt von acht Ostländern in die EU 2004 und die Einführung der vollen Personenfreizügigkeit mit diesen Ländern 2011 verschaffte den Zugewanderten Aufenthaltssicherheit und Rechte. Über zwei Millionen PolInnen – sechs Prozent der Bevölkerung – leben heute in anderen EU-Staaten. Seit 2010 sinkt die Abwanderung allerdings, heute liegt sie netto um die null.
Ähnlich verlief einige Jahre später die Migration aus Rumänien und Bulgarien. Sie begann lange vor dem EU-Eintritt im Jahr 2007 und der vollen Personenfreizügigkeit 2014. Die Wanderungen in Europa von Süd nach Nord und von Ost nach West sind also nicht durch die Personenfreizügigkeit ausgelöst worden. Vielmehr waren sie die Folge grosser wirtschaftlicher Ungleichheiten und Strukturbrüche. Die Personenfreizügigkeit brachte den Wandernden vielmehr Rechte und Aufenthaltssicherheit.
Zone der Verwundbarkeit
In der Schweiz verbinden viele den Begriff der Personenfreizügigkeit mit der Vorstellung einer starken Wanderung. In der Realität ist die Binnenmobilität zwischen den EU-Ländern insgesamt jedoch gering, trotz der grossen Abwanderung aus mehreren Ostländern. Die Auswanderungsquoten der BürgerInnen im Alter von 20 bis 64 Jahren sind in den meisten EU-Ländern weit kleiner als jene der Schweiz. Kleinstaaten wie die Niederlande, Belgien und Dänemark haben alle nur eine jährliche Auswanderungsquote von 0,4 Prozent. Deutschland (mit grösseren Möglichkeiten der Binnenwanderung) 0,3 Prozent. Die Schweiz weist demgegenüber eine Auswanderungsquote von 0,6 Prozent auf.
In der Folge der mehrheitlich geringen transnationalen Mobilität ist der Anteil von AusländerInnen aus EU-Staaten in den meisten Ländern klein, im Durchschnitt aller EU-Länder beträgt er gerade vier Prozent. Die freizügige EU-Binnenwanderung vermag den Bedarf an Arbeitskräften in vielen Ländern Europas bei weitem nicht zu stillen. Vielerorts stellen deshalb MigrantInnen aus Ländern ausserhalb von EU und Efta die Mehrheit der AusländerInnen. Dies, obwohl für sie keine Personenfreizügigkeit gilt.
Natürlich verläuft die Binnenwanderung nicht ohne Diskriminierungen: Auch im Regime der Personenfreizügigkeit versuchen UnternehmerInnen, für sich Vorteile aus der Zuwanderung herauszuschlagen. Zwar war der Grundsatz «Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» in der EU immer das Kernprinzip der Personenfreizügigkeit. Um ihn durchzusetzen, braucht es jedoch in allen Branchen kollektivvertragliche Mindestlöhne. Diese sind aber nach dreissig Jahren neoliberaler Offensive in vielen Ländern dezimiert.
Gleichzeitig haben in den meisten Ländern prekäre Arbeitsverhältnisse zugenommen: Tiefstlöhne, befristete Verträge, Minijobs, Arbeitsbereitschaft rund um die Uhr. Ein beträchtlicher Anteil der Zugewanderten arbeitet – zusammen mit einheimischen Arbeitskräften – in dieser «Zone der Verwundbarkeit», wie es der französische Soziologe Robert Castel ausdrückte. Massive Probleme entstehen in der EU sodann bei einigen Spezialformen der Binnenmobilität, etwa den Saisonjobs in der Landwirtschaft.
Gefährliche Lohnklippen
Die grösste Quelle von Spannungen und Lohndumpingskandalen ist aber die auf der EU-Dienstleistungsfreiheit basierende sogenannte Entsendung: Die ArbeiterInnen sind nicht eigenständige Lohnabhängige im Sinne der Personenfreizügigkeit, sondern werden von ihrem Arbeitgeber für eine begrenzte Zeit zum Arbeiten ins Ausland «entsandt». Für diese ArbeiterInnen gelten zwar die dortigen Lohn- und Arbeitsbedingungen, sie bleiben jedoch dem Dienstleister im Entsendeland unterstellt, was die Durchsetzung ihrer Rechte verkompliziert.
Gegen Lohndumping braucht es deshalb differenzierte und verbindliche Mindestlöhne und starke flankierende Kontrollsysteme, wie es etwa in den nordischen Ländern, in Belgien und Österreich der Fall ist. In vielen anderen Ländern herrscht jedoch ein Notstand beim Vollzug der Kontrollen – wie aktuell beim Skandal um die Arbeitsbedingungen in der deutschen Fleischindustrie bekannt wurde.
Besondere Schwierigkeiten ergeben sich in Regionen, wo massiv ungleiche Lohnniveaus unmittelbar aufeinanderstossen. Eine solche «Lohnklippe» gibt es zum Beispiel an der Grenze zwischen Österreich, Ungarn und der Slowakei, mit Lohnunterschieden im Verhältnis von eins zu drei bis eins zu vier. Ähnlich sieht es zwischen dem Tessin und der krisenhaft abgesackten Lombardei aus.
Die Schwierigkeiten im Tessin stehen also nicht, wie von der SVP gerne behauptet, für die Personenfreizügigkeit an sich. Vielmehr handelt es sich hier um eine sehr spezielle regionale Situation. An solchen Klippen ist Lohndumping – vor allem bei prekären Arbeitsformen wie der Entsendung, befristeten Anstellungen oder Scheinselbstständigkeit – besonders schwer zu bekämpfen. Besser möglich ist dies bei dauerhaft angestellten GrenzgängerInnen, die sich auf verbindlich festgelegte Mindestlöhne berufen können.
Angesichts dieser Probleme verlangt der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) seit langem eine grundlegende Besserstellung der ArbeiterInnenrechte und mehr Sozialrechte in der EU: Sie dürfen nicht den Wirtschaftsfreiheiten der UnternehmerInnen untergeordnet sein. Aus dem gleichen Grund unterstützt der EGB die Schweizer Gewerkschaften bei der Verteidigung der flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit.
Die Personenfreizügigkeit ist kein neoliberales Konstrukt, wie es ihre linken KritikerInnen behaupten. Viel eher ist sie – verglichen mit allen früheren selektiven behördlichen Einwanderungsregimes – ein klarer Rechtsfortschritt für die Menschen in den EU-Ländern. Und das wissen die Leute auch. In den Eurobarometer-Umfragen werden EU-BürgerInnen regelmässig gefragt, was das Beste an der EU sei. Die Freizügigkeit der Personen wird zusammen mit jener der Güter und Dienstleistungen regelmässig als positivste Errungenschaft erwähnt – vor dem Erhalt des Friedens in Europa und dem Studentenaustauschprogramm Erasmus.
In den letzten Jahrzehnten haben diverse strukturelle Veränderungen die Spannungen in der EU gefördert. Das grosse Versprechen des Binnenmarkts war die ökonomische Angleichung des sehr unterschiedlichen Wohlstands in den Regionen Europas. Eine solche fand bisher aber nur langsam und für einige Regionen gar nicht statt. So bleibt eine massiv ungleiche Entwicklung die Quelle von Wanderungen. In den wiederkehrenden Krisen entstand zudem eine hohe Sockelarbeitslosigkeit, die xenophobe Spannungen fördert. Schliesslich hat die neoliberale Politik in vielen EU-Ländern die Arbeitsverhältnisse dereguliert und zugleich soziale Infrastrukturen dezimiert.
Diese grossen strukturellen und politischen Entwicklungen machen die Migration auch in der EU oft schwierig. Die Personenfreizügigkeit ist aber nicht der Grund dafür. Sie ist seit jeher die beste Art, den Wandernden Rechte zu geben.