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Pas de suspension de l'aide d'urgence en raison d'un refus de travailler
En cas d'attitude obstinée de refus professionnel, l'aide sociale peut être suspendue complètement dans le sens d'une mesure d'ultima ratio. En revanche, le droit à l'aide d'urgence ne peut être nié qu'en cas de refus de participer à un programme d'occupation rémunéré qui, de ce fait, aurait ainsi mis un terme à la situation de détresse. C'est ce qui vient d'être confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral.
Commentaire de Guido Wizent
Une commune zurichoise a réduit l'aide sociale en faveur d'un homme de 15% pour une durée de six mois en raison de la participation insuffisante de ce dernier à un programme d'occupation. Le bénéficiaire n'a pas donné suite à l'injonction renouvelée de travailler à mi-temps au sein d'un programme d'occupation non rémunéré. Par la suite, le soutien a été complètement suspendu pour refus de la prestation. Le Tribunal fédéral (ATF 142 I 1) a donné raison au bénéficiaire dans la mesure où il a statué qu'il fallait lui octroyer au moins une aide d'urgence, puisque «il serait contraire à l' art. 12. Cst. de nier l'aide d'urgence (...) si le principe de subsidiarité ne pouvait pas s'appliquer». L'exigibilité au niveau de la santé n'y changerait rien. En revanche, il serait admissible de suspendre l'aide sociale sur la base de la condition correspondante de la loi zurichoise d'aide sociale (art. 24a, al. 1).
La détresse financière est déterminante
La Tribunal fédéral confirme et précise sa jurisprudence en rappelant que le droit à l'aide d'urgence présuppose uniquement une détresse financière. Ce faisant, il se prononce à juste titre clairement contre une conception subjective de l'indigence: le droit à l'aide sociale ne se perd que lorsque des moyens propres (recettes et fortune) sont disponibles à temps et de manière admissible. Ce n'est que dans ce cas que le principe de subsidiarité est concerné, autrement dit, qu'il n'y a pas de situation de détresse. Par conséquent, la disponibilité subjective à travailler à elle seule n'est pas un critère de présence d'une indigence.
Les difficultés de compréhensions résident entre autres dans le fait que le terme de situation de détresse contient forcément une obligation de fournir un effort personnel. Celle-ci ne se rapporte toutefois qu'aux moyens propres réellement disponibles: ainsi, les titres doivent être vendus ou alors, justement, l'emploi proposé doit être accepté pour couvrir l'entretien. Dans ce cas, il n'y pas de détresse objective, raison pour laquelle un refus de participer à un programme d'occupation rémunéré peut entraîner une perte du droit à l'aide d'urgence.
Violation du devoir d'intégration
En octroyant un soutien, on demande au bénéficiaire de contribuer à atténuer et à surmonter sa situation de détresse (voir chapitre A.5.2 normes CSIAS). Ce devoir d'atténuation relevant du droit d'aide social implique également le devoir d'intégration dont la violation coupable peut entraîner une sanction allant le cas échéant jusqu'à une suspension des prestations de soutien, à condition que cette possibilité soit valablement inscrite dans la loi d'aide sociale et qu'elle soit proportionnelle dans le cas concret. En cas de non-disponibilité de moyens propres, la suspension ne repose, sous l'angle du dogme, pas sur l'absence d'indigence, mais sur la violation du devoir d'intégration.
Il est dès lors tout à fait possible que les attitudes de refus purement subjectives touchées par le devoir d'insertion professionnelle entraînent une suspension de l'aide sociale. Mais le Tribunal fédéral confirme que dans le cadre de l'art. 12 Cst., en cas de base légale suffisante, un tel comportement ne peut être sanctionné que par des mesures qui ne touchent pas au droit à l'aide d'urgence en tant que tel, mais concernent par exemple la manière dont la prestation est fournie (p. ex. prestations en nature).
Pas d'automatismes
Il s'agit de faire la distinction entre la prise en compte des moyens propres prioritaires en vertu du droit en matière d'indigence (principe de subsidiarité) et le devoir d'insertion professionnelle. Sur ce point, l'art. 24a de la loi zurichoise d'aide sociale n'est pas cohérent: il ne précise pas clairement qu'en cas d'attitudes de refus professionnel purement subjectives, la «suspension» qualifiée de telle n'est en fin de compte, sous l'angle du dogme, rien d'autre qu'une réduction complète de l'aide sociale dans le sens d'une sanction totale.
En revanche, le droit minimal constitutionnel est «résistant aux sanctions», raison pour laquelle même dans le domaine de la responsabilité personnelle selon le droit d'aide sociale, il n'y pas d'automatismes: l'art. 12 Cst. comprend le noyau intouchable, étroitement lié à la protection de la dignité humaine (art. 7 Cst.) de l'aide sociale globale – un noyau de prestations indispensables auquel ont droit même les personnes qui ne se conforment pas à notre éthique du travail courante.
Fardeau de la preuve en cas de soupçon de trafic de voitures
Dans un cas jugé par le Tribunal fédéral, deux demandes émanant de la commune d'assistance de Thoune adressées à un intervalle de trois mois environ à l'office de la circulation ont établi que depuis le début de l'assistance, le plaignant a enregistré 55 voitures à son nom pour une courte durée entre août 2006 et juin 2014. Dès lors, le plaignant était suspect de trafic de voitures.
Lors de l'audition orale au mois de mars 2014, celui-ci a déclaré que les voitures appartenaient à son frère vendeur d'automobiles et qu'il ferait en sorte qu'à l'avenir, cela ne se reproduise plus. Sommé de déposer des justificatifs, il a présenté un relevé de son compte bancaire ainsi qu'une prise de position de son frère confirmant avoir utilisé les voitures à ses fins jusqu'au moment de les présenter au contrôle des véhicules à moteur et de les avoir échangés ensuite. Après une deuxième consultation auprès de l'office de la circulation qui a une nouvelle fois établi des enregistrements de voitures, le plaignant, à la demande de la commune, a apporté à nouveau un relevé de son compte bancaire ainsi qu'une police de l'assurance automobile assortie d'un rappel de paiement. Pour l'essentiel, il a déclaré que tant lui-même que les collaborateurs de son frère étaient autorisés à utiliser les voitures aux frais de son frère.
Par la suite, la commune a suspendu les prestations d'aide sociale au 31 juillet 2014 au motif de violation du devoir de coopération et de doutes quant à l'indigence qui y étaient liés. Le plaignant a continué à affirmer qu'il avait respecté son devoir de coopération et qu'il ne pouvait pas apporter une chose inexistante. Devant le tribunal administratif du canton de Berne, il a présenté de nouveaux documents (neuf quittances, trois bons de commande, quatre contrats de vente, six permis de conduire). La procédure judiciaire lui a donné tort.
Le Tribunal fédéral fait d'abord savoir qu'il a examiné l'établissement des faits par le tribunal administratif du Canton de Berne uniquement sous l'angle de l'arbitraire et de la violation de dispositions constitutionnelles relatives au droit procédural et il fait remarquer que les constatations de l'instance précédente notamment ne peuvent être contestées. Ceci entre autres du fait que l'instance précédente se basait sur des contradictions dans l'exposé du plaignant qui, en effet, étaient prouvées de manière avérée.
Face à l'objection du plaignant affirmant que le devoir de coopération n'était pas violé du fait que les justificatifs demandés ne pouvaient objectivement pas être (re-)produits, le Tribunal fédéral, en accord avec l'instance précédente, fait remarquer qu'en dehors de documents officiels, le plaignant aurait d'autres justificatifs et qu'il aurait également pu demander à l'assurance des copies des preuves d'assurance qui ne se trouvaient plus en sa possession. D'autre part, le Tribunal fédéral estime que le plaignant ne peut expliquer de manière plausible les raisons pour lesquelles il était incapable, même après la première injonction – entre mars et juin 2014 –, de présenter les justificatifs concernant les voitures enregistrées (p. ex. copies des attestations d'assurance), alors qu'à ce moment-là, il aurait dû être conscient des conséquences de cette incapacité. Le Tribunal conclut que la supposition d'une violation du devoir de coopération n'est pas arbitraire, mais qu'elle repose sur des raisons factuelles.
Violation de l’obligation de collaborer
Par ailleurs, le Tribunal fédéral explique que c'est également en vertu de la répartition ordinaire du fardeau de la preuve que la suspension des prestations n'est pas contraire au droit fédéral. En effet, les parties supportent en règle générale le fardeau de la preuve dans la mesure où, en cas d'absence de preuve, la décision se fait au détriment de la partie qui veut déduire des droits des faits restés non prouvés. Dans son argumentation, il se réfère à Rudolf Ursprung/Dorothea Riedi Hunold, Verfahrensgrundsätze und Grundrechtsbeschränkungen in der Sozialhilfe, ZBl 2015 412. Ainsi, le Tribunal fédéral se joint à l'instance précédente qui estime que le plaignant doit supporter la conséquence de l'absence de preuve de sa (prétendue) indigence.
Pour finir, le Tribunal fédéral constate que l'art. 12 Cst. féd. n'est violé lui non plus, étant donné que le plaignant, en absence d'une indigence prouvée, ne se trouve pas dans une situation de détresse, ceci en renvoyant à l'ATF 130 I 71 E. 4.3p. 75.
Loyer conforme aux usages locaux pour un logement approprié
Une personne assistée peut être invitée à rechercher un logement acceptable moins onéreux, sous peine d’une réduction des prestations en cas de non-respect des instructions correspondantes.
Le droit fondamental d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst.) dispose que quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Mais il ne donne pas droit à la prise en charge du loyer d’un quelconque logement par la collectivité. En tenant compte des situations personnelles extraordinaires dans un cas particulier, la collectivité a le droit de limiter sa contribution au loyer aux dépenses requises pour un logement satisfaisant aux besoins élémentaires en matière de logement. Un loyer jugé excessif est pris en compte aussi longtemps qu’une solution raisonnable et plus économique n’a pas été trouvée. Les organismes d’aide sociale doivent toutefois assurer une aide à l’autonomie. Autrement dit, ils doivent soutenir activement les bénéficiaires de l’aide sociale lors de la recherche d’un logement bon marché.
Le droit cantonal est en principe déterminant pour la fixation du loyer maximal imputable. Etant donné que le loyer peut fortement varier d’une commune à l’autre, il faut se conformer aux usages locaux et la commune doit fixer les montants correspondants en tenant compte du marché actuel du logement. Elle doit tenir compte du fait que les loyers déterminés de la sorte (normes de loyer) ne soient pas inférieurs aux loyers usuels dans la commune. L’invitation à déménager dans un logement moins onéreux peut être qualifiée d’invitation illicite au départ (art. 10 LAS), si aucun logement de ce type n’est disponible au lieu d’assistance.
Changement de logement acceptable
Dans le cas présent, le différend portait sur l’aide sociale à accorder au recourant pour son loyer. Le recourant estimait que son loyer de 1496 francs bruts par mois pour son logement de quatre pièces et demie était usuel dans la commune et devait continuer à être pris en compte; un déménagement serait en outre inacceptable en raison de son fort attachement local. L’instance précédente a en revanche estimé que la fixation d’un loyer maximal à prendre en compte pour un ménage d’une personne dans la commune concernée de 900 francs était tout aussi valable que l’obligation faite au recourant de chercher un logement moins cher.
Le Tribunal fédéral a confirmé l’appréciation faite par l’instance précédente. L’acceptabilité du changement de logement aurait été vérifiée dans le cas particulier. Les considérations de l’instance précédente concernant la situation personnelle du recourant (âge, retraite future, intégration sociale, état de santé) qui ne s’opposeraient pas à un déménagement dans un logement moins cher seraient incontestables. Cependant, la propre recherche aléatoire d’un logement sur Internet montrerait que les normes de loyer de la commune ne seraient pas dépassées. Au moins un logement correspondant étant situé sur le territoire de la commune, toute autre explication concernant la problématique de l’interdiction d’une invitation au départ serait inutile.
Quelle commune est responsable de la prise en charge financière d’un placement durable?
Suite à un avis de détresse, accompagné d’un rapport de situation et d’une requête de la curatrice professionnelle compétente, l’autorité tutélaire a ordonné à la commune X le retrait de la garde parentale et le placement préventif d’un enfant dans une famille d’accueil SOS. Au terme de la procédure ordinaire, à savoir quatre mois plus tard, le retrait définitif du droit de garde est prononcé le 6 juin 2012, puis le placement extrafamilial durable le 28 juin. Le 23 juillet, un placement durable chez des parents nourriciers est finalement instauré.
Dans l’intervalle, les parents de l’enfant se sont séparés pour chacun déménager dans une commune différente. En matière d’aide sociale, il restait à décider à quelle commune incombait la prise en charge des frais du placement durable et des coûts annexes. La commune X a décliné la responsabilité, justifiant sa position par le fait que l’enfant n’avait un domicile d’assistance indépendant qu’une fois le retrait définitif de la garde prononcé et le placement durable instauré. Les parents n’étaient par ailleurs plus domiciliés dans la commune X à ce moment.
Le Tribunal fédéral a précisé qu’il était primordial de déterminer si une mesure durable avait été envisagée dès le début du placement extrafamilial. Dans le cas présent, selon le Tribunal fédéral, le placement extrafamilial a été ordonné afin de protéger au plus vite l’enfant contre de nouvelles influences néfastes exercées par les membres de la famille. En l’absence d’une connaissance approfondie des faits, en particulier du pronostic relatif au développement des relations intrafamiliales, une solution durable n’avait néanmoins pas pu être envisagée dès le début.
La mesure a permis de clarifier et de vérifier la pertinence d’éventuelles mesures de protection de l’enfant supplémentaires. Au terme d’une expertise, l’autorité tutélaire a été à même de comprendre la situation ayant justifié le passage d’une situation d’assistance initialement provisoire à un statut de placement extrafamilial définitif. L’enfant est donc considéré comme ne vivant plus de « façon durable » avec ses parents, à partir du moment de la décision de l’autorité tutélaire du 6, resp. du 28 juin 2012 (retrait définitif de la garde parentale, ordonnance du placement extrafamilial durable) au sens de l’art. 7 al. 3 let. C LAS.
Etant donné que les parents avaient encore leur domicile dans la commune X au moment de la décision de l’autorité tutélaire du 6, resp. du 28 juin 2012, l’enfant a fait valoir son propre domicile d’assistance au sens de l’art. 7 al. 3 let. c LAS dans la commune X. Que le placement extrafamilial durable chez des parents nourriciers se soit déroulé le 23 juillet 2012, soit après le déménagement des parents, ne change rien à la situation.
Placement dans un foyer scolaire: placement permanent ou temporaire?
Un enfant avec droit de cité dans le canton de Zurich a vécu jusqu'en octobre 2010 dans le canton de Soleure chez sa mère titulaire de l'autorité parentale dont il a partagé le domicile d'assistance selon l'art. 7, al. 1 LAS. En octobre, il a passé d'une école de jour dans le canton de Soleure à un foyer scolaire pour jeunes dans le canton de Berne.
La controverse portait sur la question si le placement dans un foyer scolaire représentait un placement permanent ou temporaire en milieu extrafamilial. Dans le premier cas, l'enfant aurait constitué son propre domicile d'assistance selon l'art. 7, al. 3, lettre c LAS, dans le second cas, il continuerait à partager le domicile d'assistance de sa mère. Du fait que le Tribunal fédéral revient sur son ancienne interprétation selon laquelle la durée du séjour dans l'ancien canton de séjour n'était pas à prendre en compte après le placement dans un autre canton (voir décisions 8C_829/2007 du 5 août 2008 et 2A.134/2006 du 29 juin 2006), il laisse la question pourtant ouverte (voir E.4.2.2).
La Tribunal fédéral justifie le changement de sa jurisprudence essentiellement par le fait que selon la définition de la LAS (voir art. 4, al. 1 LAS), c'est le canton de séjour qui est considéré comme canton d'assistance. Lorsqu'un enfant est placé en permanence en dehors du milieu extrafamilial, il acquiert son propre domicile d'assistance qui, sur la base de l'art. 7, al. 3, lettre c en association avec les al, 1 ou 2 LAS, reste au dernier domicile qu'il a partagé avec les parents ou le parent titulaire de l'autorité parentale. Dès lors, le domicile d'assistance à l'ancien canton de domicile est maintenu, même si l'enfant quitte le territoire du canton. La durée du domicile comptant jusqu'à présent est donc prise en compte en vertu de l'art. 8, lettre c LAS même en cas de placement en dehors du canton (voir E. 4.2.1).
Obligation d’entretien
A. a travaillé pendant plusieurs années en Suisse. Il a été victime de deux accidents en 1989 et en 2010. Sa femme vit au Portugal depuis 2006, mais elle est revenue en Suisse de janvier à octobre 2011. Le couple est séparé.
Le 6 octobre 2011, A. demande l'aide sociale avec l'aide d'un avocat, en indiquant qu'il n'a plus aucun revenu et qu'il attend les décisions de l'assurance accidents et de l'assurance invalidité. Par courrier du 21 octobre 2011, le service social lui demande de fournir tous les renseignements nécessaires concernant sa situation financière et celle de son épouse au Portugal. Le 3 novembre 2011, A. déclare simplement que sa femme est retournée définitivement au Portugal, qu'elle n'a aucun revenu et qu'elle vit chez ses parents.
L'autorité d'aide sociale refuse d'aider A., sous réserve d'une aide d'urgence, en répondant que son épouse devait subvenir à son entretien et qu'il n'avait fourni aucune preuve concernant la situation financière de son épouse. Le Tribunal cantonal a confirmé cette décision. Sur recours de A., le Tribunal fédéral a également confirmé la décision de l'autorité d'aide sociale.
Le Tribunal fédéral rappelle d'abord que l'aide sociale est subsidiaire à l'entretien qui découle du droit de la famille. A. n'a pas démontré en l'occurrence qu'il aurait demandé une contribution d'entretien à son épouse, ni que celle-ci ne disposait pas de ressources suffisantes. Le Tribunal fédéral se réfère ensuite aux recommandations de la CSIAS (chapitre F 3.2), en constatant qu'elles ont été reprises dans la législation cantonale. Selon ces recommandations, le service social est autorisé à retenir un revenu fictif dans le budget de la personne qui renonce à une contribution d'entretien, sauf si la personne concernée démontre de manière crédible qu'elle ne peut recevoir aucune contribution d'entretien de son conjoint. Le Tribunal fédéral laisse cette dernière question ouverte et constate qu'il est avant tout reproché à A. de ne pas avoir collaboré avec le service social, ce qui suffit pour refuser l'aide.
Le Tribunal fédéral relève également que le droit au minimum vital garanti par l'article 12 de la Constitution fédérale n'a pas été violé, car l'autorité d'aide sociale était prête à accorder une aide d'urgence. Pour le reste, il relève que la procédure ne présentait aucune difficulté en fait ou en droit et que les questions et demandes du service social étaient suffisamment claires, de telle sorte que l'assistance d'un avocat n'était pas nécessaire, si bien que l'assistance judiciaire a été refusée.