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Die Schweiz erlebt seit Jahrzehnten ein rasantes Siedlungswachstum, das sich in den letzten Jahren nochmals beschleunigte. Während sich das Siedlungsgebiet von 1980 bis 2002 landesweit um 13 km2 pro Jahr ausdehnte, stieg dieser Wert für 2002-2008 auf 27 km2 an. Somit wird alljährlich eine Fläche grösser als der Walensee neu überbaut. In 23 von 26 Kantonen wächst die Siedlungsfläche schneller als die Bevölkerung (siehe Abb. 1). Das 2002 vom Bundesrat formulierte Ziel, die bebaute Fläche auf 400 m2 pro Einwohner zu begrenzen, wurde bereits überschritten. Diese Entwicklung läuft dem in der Bundesverfassung verankerten Ziel des «haushälterischen Umgangs mit dem Boden» zuwider. Die mangelnde Nachhaltigkeit der Siedlungsentwicklung hat die Raumplanungsdebatte neu entfacht, wie die Landschaftsinitiative und die geplante RPG-Teilrevision zeigen.
Abb. 1: Bevölkerungs- und Siedlungsflächenwachstum in den Kantonen (2002-2008)
Kantone als fehlendes Glied in der Raumplanungsdebatte
Für das Vorhandensein bzw. die Ausgestaltung der einzelnen Instrumente wurden Punkte vergeben. Diese Bewertungen wurden für die sechs Sachgebiete zu Teilrankings zusammengefasst. Zum Schluss wurden die Teilrankings zu einem Gesamtranking aggregiert (siehe Abb. 3). Aufgrund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen in den Kantonen müssen die Ergebnisse der Rankings jedoch mit Vorsicht interpretiert werden. Die Positionierung eines Kantons gibt vor allem Aufschluss darüber, wie ausdifferenziert sein planerisches Instrumentarium in einem bestimmten Sachgebiet ist und wie konsequent er diese Instrumente anwendet. Die Punktverteilung gibt zudem Aufschluss darüber in welchen Sachbereichen Kantone über ein starkes und in welchen sie über ein schwaches Instrumentarium verfügen. Wichtiger als die, der Übersicht dienenden Rankings, ist jedoch die ausführliche Beschreibung der Instrumente, ihrer kantonalen Ausprägungen und ihrer Verbreitung.
Abb. 2: Instrumente und Sachgebiete zur Steuerung der Siedlungsentwicklung
Gutes Abschneiden der städtisch geprägten Kantone
Gemischte Bilanz der Agglomerationskantone
Abb. 3: Gesamtranking des Instrumentariums zur Steuerung der Siedlungsentwicklung
Schwächeres Abschneiden kleiner Kantone
Grosse Unterschiede auch zwischen strukturell ähnlichen Kantonen
Raumplanung als lernendes System und die Verbreitung von Best Practice
Raumplanung ist ein lernendes System und es ist Aufgabe der kantonalen Politik, das eigene Planungsinstrumentarium regelmässig zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Eine Reihe von kürzlich abgeschlossenen Richtplanrevisionen und zahlreiche konkrete Reformbeispiele illustrieren, dass sich viele Kantone dieser Aufgabe stellen. Der Föderalismus bietet ein dynamisches Laboratorium für die Entwicklung innovativer Instrumente und optimaler Lösungen. Es muss jedoch auch Transmissionsmechanismen für die Verbreitung von Best Practice geben und für ein Verwerfen gescheiterter Ansätze. Vergleichende Analysen wie das Kantonsmonitoring dienen diesem Zweck.
In den 30 Jahren seit Inkrafttreten des RPG wurden in den Kantonen zahlreiche Instrumente zur Sieldungssteuerung entwickelt und einem Praxistest unterzogen. Diesen Erfahrungsschatz gilt es zu nutzen. Obwohl sich in vielen Bereichen inzwischen eine Best Practice herauskristallisiert hat, wird diese oft nur von einem Teil der Kantone angewandt. So kennt etwa ein Drittel der Kantone bisher keine Siedlungsbegrenzungslinien und ein weiteres Drittel setzt sie nur zögerlich ein. 21 von 26 Kantonen haben zwar in ihren Richtplänen Zentren und Entwicklungsachsen definiert, oft handelt es sich dabei jedoch eher um eine Zustandsbeschreibung als um eine Strategie zur Steuerung. Auch Instrumente gegen die Baulandhortung sind, abgesehen von der flächendeckenden Erfassung von Bauzonenreserven, bisher noch kaum verbreitet. Diesbezüglich gibt es noch Verbesserungsbedarf.
Vollzugsdefizite als Herausforderung und die Notwendigkeit von Mindeststandards
Zwei auffällige Resultate des Gesamtrankings ist einerseits die grosse Varianz zwischen den Kantonen (GL: 8 Punkte, ZH: 61 Punkte) und andererseits die Tatsache, dass selbst die Kantone in der Spitzengruppe auf weniger als zwei Drittel der möglichen Punkte kamen. Bei Kantonen im unteren Teil des Spektrums fällt es teilweise schwer, von einer funktionierenden Siedlungssteuerung auf kantonaler Ebene zu sprechen. Als übergeordnetes ungelöstes Problem schälen sich aus dem Kantonsvergleich die Vollzugsdefizite sowohl auf kantonaler als auch auf kommunaler Ebene heraus. Es scheint daher geboten, für wichtige Bereiche der Siedlungssteuerung – insbesondere der Bauzonenpolitik und der Konzentration der Siedlungsentwicklung – auf Bundesebene verbindliche Mindeststandards festzulegen und konsequent durchzusetzen.
Während die Bundesvorgaben im Sachbereich Siedlung bisher meist allgemeiner Natur blieben, gibt es durchaus Sachbereiche, in denen die raumplanerischen Bundesvorgaben wesentlich verbindlicher sind. Hierzu zählen etwa das Waldgesetz, das Bauen ausserhalb der Bauzone, das Bäuerliche Bodenrecht und die Fruchtfolgeflächen. Paradoxer Weise betreffen all diese Vorgaben die Agrar- und Forstwirtschaft – also den Primärsektor, der weniger als 5 Prozent der Schweizer Wirtschaftsleistung ausmacht. Für die Siedlungsentwicklung jedoch, die aus ökonomischer und planerischer Sicht heute ungleich wichtiger ist, existieren kaum derart präzise und verbindliche Regeln. Die anstehende Teilrevision des RPG sollte genutzt werden, um dieses Problem anzugehen.
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Orginaltext und -länge:
Siedlungsentwicklung und Siedlungssteuerung in den Kantonen
Ein langfristiges Bevölkerungswachstum von über 50‘000 Personen pro Jahr stellt die Schweizer Raumplanung vor grosse Herausforderungen. Avenir Suisse hat erstmals die kantonalen Instrumente zur Siedlungssteuerung inventarisiert und verglichen.