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Es illustriert die helvetische Regierung und die Zentralverwaltung gut, dass man mit weiteren Schritten nicht bis zum Abschluss der Mitte September 1800 gestarteten Vernehmlassung wartete. Als erst wenige der Antworten eingegangen waren, erliess der Vollziehungsrat am 22. Oktober 1800 ein neues Gesetz zur Reorganisation des Strassenwesens – und noch vier Tage vorher startete der Kriegsminister seine eigentlich auf dem Gesetz beruhende Klassifikationsumfrage.
Gesetz vom 22. Oktober 1800, französische Fassung, erste Seite.[1]
Das Gesetz hatte folgenden Wortlaut:
«Freyheit. Gleichheit
Helvetische eine und untheilbare Republik.
Der Vollziehungs-Rath, [bis hierhin vorgedruckt, nachfolgend handschriftlich]
erwägend daß die Menge der Geschäfte mit welchen die Verwaltungskammern belastet sind, den meisten derselben nicht hinlängliche Zeit läßt, um den Unterhalt der Brüken, Wege, Straßen und Dämme, welcher fortdauernde Aufmerksamkeit und thätige Aufsicht erheischt, zu besorgen;
Erwägend daß bis zu einer allgemeinen Einrichtung der Unterstatthalter und Agenten, die Unteraufseher einsetzen, und die Vollziehung der Arbeiten, so Brücken, Wege, Straßen und Dämme betreffen, beaufsichtigen können;
Erwägend daß es wesentlich ist, die Zahl der Wegknechte nach gleichen Grundsätzen zu bestimmen, damit sowohl der Dienst wohl versehen, als auch ihre Bezalung in Ordnung gebracht werden könne;
nach angehörtem Bericht des Kriegsministers;
beschließt:
1o. Die Verwaltungskammern welche nicht besonders eines ihrer Glieder mit der Ausführung der Arbeiten von Brüken, Wegen, Straßen und Dämmen und der gänzlichen Besorgung des Unterhalts, beauftragen können, werden dem Kriegsminister zweÿ fähige Subjekte zu Aufsehern vorschlagen; derselbe wird nach eingezogenen Berichten einen darvon ernennen.
2o. Da keine allgemeine Einrichtung dermalen statt haben kann, so sind einstweilen die Unterstatthalter in den betreffenden Distrikten beauftragt, den Unterhalt der Wege zu besorgen und über denselben zu wachen. Sie werden durch die Wegknechte und andere Arbeiter die anbefohlene Arbeit verrichten laßen und alle zweÿ Monate an die Verwaltungskammern einen ausführlichen Bericht über den Zustand der Straßen senden. Alle diese Berichte werden sodann dem Aufseher zugesandt, welcher gemäß seinen Weisungen, die nöthigen Maßregeln für die Ausbesserungen, nehmen wird.
Den Unterstatthaltern sind jährlich vierzig Franken als Kanzleykosten zuerkannt.
3o. In den großen Distrikten werden die Unterstatthalter zur Aufsicht über den Straßenunterhalt die Gemeindsagenten zu Hilfe nehmen. Diese so Angestellten erhalten jährlich zehen Franken für Canzleykosten.
4o. Alle Hauptstraßen sollen folgender Gestalt eingetheilt werden: Die erste Claße begreift die Straßen so der Zugrundrichtung durch das Paßiren großer Lasten und der Postwagen am meisten ausgesezt sind; die zweyte: die weniger mitgenommenen, dem Handel minder wichtigen aber dennoch zu den Hauptstraßen zu rechnenden Wege. Die dritte: die Nebenwege und andere, so zu Verbindungen im Innern und von einem Kanton zum andern dienen. Die vierte: die einzig zu den Verbindungen zwischen den Gemeinden dienenden Wege.
5o. Die Wegknechte sollen bezalt werden wie folgt:
1o. Auf den Straßen der ersten Klaße zu neun Franken für hundert Klafter in die Länge, die Klafter zu zehen Zürcherfuß gerechnet.
2o. Die auf den Wegen der zweyten Claße angestellten erhalten sechs Franken fünf Bazen, für hundert Klafter, und die der dritten Klaße drey Franken.
Sie erhalten alle zwey Monatte ihre Bezalung mittelst welcher sie sich ihre Werkzeuge unterhalten und anschaffen. Keinem soll über 2000 Klafter Wegs zugetheilt werden. Die vierte Claße hat keine Wegknechte, da sie gänzlich den Gemeinden zur Last liegt.
6o. Um eine gleiche Verfahrungsart im Dienst und die Befolgung der nemlichen Grundsätze allenthalben zu erzielen, wird der Kriegsminister Weisungen für die Aufseher, Unterstatthalter und Wegknechte ergehen laßen.
7o. In den Kantonen, wo eine Einrichtung besteht, die von der in gegenwärtigem Beschluß vorgeschriebenen, verschieden wäre, soll selbe ungültig und die neue spätestens bis zum 1.ten nächstkünftigen Jenner eingeführt seyn.
8o. Da die Entschädigungen der Aufseher mit ihren Arbeiten im Verhältniß seyn müßen, so sollen selbe nach ihren Verrichtungen bestimmt werden, wie folgt: Sie erhalten für jede wegen Brüken und Straßen [zu] machende Tagreise zehen Franken, und für jeden Tag den sie bey Hause in diesem Dienste zubringen, vier Franken. Jährlich werden ihnen sechzig Franken Canzleykosten bewilligt. Die Bordereaux dieser Tagsolde werden durch die Verwaltungskammern erwahret.
9o. Der Kriegsminister ist mit der Vollziehung dieses Beschlußes beauftragt, der in das Tagblatt der Geseze eingerükt werden soll.
Bern den 22.ten Oktober 1800 Der Praesident des Vollzieh[ung]s-Raths
Dolder [Unterschrift]
Im Namen des Vollz[ie]h[ungs]-Raths
der interims General-Sekretair
Briatte».
Ziel des Gesetzes war es, den Unterhalt der Strassen und die Aufsicht über diesen als permanenten Prozess zu etablieren, Wegknechte zu ernennen und deren Arbeit und Bezahlung nach einheitlichen Grundsätzen zu regeln. Unschwer sind darin wichtige Ziele der allgemeinen Verwaltungsmodernisierung fassbar.
Die ersten drei Punkte betrafen die Amtshierarchie in den Kantonen und die Kommunikation mit der Zentralverwaltung. Von Bedeutung war es, dass das Gesetz neu an der Spitze der kantonalen Verwaltung entweder innerhalb der Verwaltungskammer oder ausserhalb von dieser einen sachverständigen, verantwortlichen Ansprechpartner festlegte. In den Kantonen war die Strassenverwaltung mit Aufsehern/Inspektoren, Unterstatthaltern und Wegknechten hierarchisch organisiert. Der Unterstatthalter konnte auch die Gemeindeagenten einbeziehen. Grundlage der Kommunikation zwischen der Zentralverwaltung und den Kantonen bildeten die zweimonatlichen ausführlichen Berichte der Aufseher.
Der vierte Punkt bestimmte die in der Vernehmlassung evaluierten vier Strassenklassen und der fünfte Punkt die nach Klasse abgestufte Bezahlung der Wegknechte: 9 Franken für rund 300 Meter einer Strasse erster Klasse respektive 6.5 Franken auf einer Strasse zweiter Klasse. Dabei sollte ein Wegknecht für nicht mehr als 6000 Meter Strasse verantwortlich sein. Das hätte auf einer Strasse erster Klasse einen jährlichen Verdinest (Lohn und Entschädigung für die Werkzeuge) von maximal 180 Franken und auf einer Strasse zweiter Klasse von 130 Franken ergeben.
Als letzten Punkt erwähnte das Gesetz noch Wegleitungen über Funktionen und Arbeiten der Aufseher oder Inspektoren, der Unterstatthalter und der Wegknechte, die damit impliziter Bestandteil des Gesetzes waren. Generalinspektor Gusian hatte die Wegleitungen schon im Laufe des Jahres verfasst und verabschieden lassen; sie wurden noch vor Ende des Jahres verteilt.
Konfusion um die Abschaffung der Strassenpflicht
In der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts stiegen die Anforderungen an den Strassenunterhalt in quantitativer und in qualitativer Hinsicht an. Besonders war dies im Zusammenhang mit dem Chausseebau der Fall. Das führte einerseits zur tendenziellen Erhöhung der zu erbringenden Fron- respektive Gemeindeleistungen und anderseits zu einer Ausdehnung der sogenannten Strassenpflicht auf alle Untertanen. In der daraus resultierenden diesbezüglichen Vereinheitlichung des Untertanenverbandes mutierten die ehemaligen Feudalpflichten in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts zu einer Art frühstaatlicher Naturalsteuern.[2]
Aus Reaktionen einiger kantonaler Verwaltungskammern und sogenannter Munizipalitäten auf das Gesetz vom 22. Oktober 1800 ging hervor, dass man nun manchenorts annahm, mit diesem sei die als mehr oder weniger drückend empfundene Verpflichtung zum Strassendienst endlich vom Tisch. Es bedurfte verschiedener Interventionen des Kriegsministers und des Generalinspektors, um richtigzustellen, dass mit der Verordnung vom 22. Oktober 1800 weder Fron noch Gemeinwerk abgeschafft würden.[3] Diesbezüglich würde weiterhin der Beschluss vom 26. November 1798 gelten, der bestimmte, «daß alle Gemein[d]en Helvetiens, denen bisher die Besorgung der Strassen oblag, dieselben ferner unterhalten und besorgen sollen, bis ein allgemeines Gesetz über die Besorgung der Strassen in ganz Helvetien abgefasst seyn wird».[4]
Eine solche Richtigstellung sandte der Kriegsminister am 12. November 1800 beispielsweise an die Verwaltungskammer des Kantons Säntis: «Je commencerai ma réponse à votre lettre du 8e. courant par votre 3e. paragraphe. Je ne sais comment vous pouvés inférer du 4e article de l’arrêté du 22e. 8bris que l’état veut se charger des routes des trois premières classe[s]. Classer les routes pour mettre de l’ordre dans leur entretien ne signifie pas qu’on veuille les entretenir; et un établissement régulier de pionniers dans toute la Suisse ne veut pas non plus dire que l’état entretient les chemins.
Tous les chemins seront entretenus comme du passé par les communes, en un mot comme du passé, conformément à la loi du 26e. Novembre 1798. Jusqu’à ce qu’une autre en ait autrement ordonné; or l’arrêté du 22e. 8bre dernier n’est point cette loi qui doit abroger la première; ce n’est qu’un règlement d’organisation provisoire du personnel des ponts & chaussées.»[5]
Die gesetzliche Regelung von 1798 war in mehrfacher Weise problematisch: Erstens war nicht oder nur ungenügend und keineswegs einheitlich definiert, was eine Gemeinde sei. Zweitens waren auch in der Vergangenheit nicht einfach Gemeinden respektive gemeindeähnliche Körperschaften strassenpflichtig. Die Pflichtigkeit war bisher durchaus vielfältig geregelt gewesen. Das hatten Umfragen im Frühjahr 1800 gezeigt. Anstösser, Partikulare mit Sonderverpflichtungen, Korporationen, Gemeinden, Stände hatten je nach Region sehr unterschiedlich viel beizutragen. Und drittens war die Strassenpflichtigkeit der Gemeinden respektive der Bauern verbreitet noch zu jenen Grund- oder Feudallasten gezählt worden, deren Abschaffung am 10. November 1798 beschlossen worden war.
Der Verweis in der Bestimmung von 1798, diese sei gültig, bis ein neues Gesetz erlassen sei, und die im Beschluss vom 22. Oktober 1800 enthaltenen Bestimmungen über die Einrichtung und Bezahlung von Wegknechten liessen nun bei manchen die Annahme respektive die Hoffnung aufkommen, dass das neue Gesetz nun endlich die alten als bedrückend empfundenen Strassenpflichtigkeiten ablöse.
Das war aber auch im Jahr 1800 nicht die Absicht des Gesetzgebers und der Zentralverwaltung. Hier war man sich bewusst, dass man noch weit von einer gesicherten Finanzierung entfernt war, die den gesamten Strassenunterhalt hätte einschliessen können. Vielmehr gingen verschiedene im parlamentarischen Prozess geäusserte Meinungen dahin, dass man bei der grossen Reform des Strassenwesens nicht jenen Fehler der Beschlüsse zur Zehnt- und Grundzinsablösung – die Ablösung der alten vor der gesicherten Einführung einer neuen Ordnung – machen wollte, den man immer vermehrt als einen wesentlichen Grund der überaus drückenden helvetischen Finanzlage identifizierte.
In den Verhandlungen des Grossen Rates vom 10. Juni 1800 über ein neues «System für Anlage und Unterhalt der Straßen» traten diese verschiedenen Positionen deutlich hervor: die Forderungen des helvetischen Aufbruchs nach Abschaffung der Fron, die wieder Resonanz gewinnenden Stimmen jener, die im bisherigen System bevorteilt gewesen waren, und die Argumente der neuen Verwalter, die keine Abschaffung des Bisherigen wollten, ohne gleichzeitig in logischen Schritten, übersichtlich administriert und gesichert finanziert ein neues System einführen zu können.[6] Die von Regierung und Zentralverwaltung in der Folge vertretene Position ging dahin, dass man aufgrund der Beschlüsse zunächst einmal die bisher sehr ungerechte Verteilung der Strassenlasten zwischen den Gemeinden einerseits und zwischen den Einzelnen anderseits beheben müsse. Zu diesem Zweck sollten die Strassen inventarisiert, klassifiziert, vermessen und darauf aufbauend die Unterhaltspflichten gerecht neu aufgeteilt werden.
[1] CH-BAR#B0#1000/1483#3144#1, fol. 216 [PDF 299].
[2] Wichtige Hinweise auf diesen Prozess finden sich in den Publikationen von Renata Blickle für Bayern und vor allem von Nicole Longen für den Raum Trier: Blickle, Renate. Scharwerk in Bayern. Fronarbeit und Untertänigkeit in der Frühen Neuzeit, in: Geschichte und Gesellschaft 17, 1991, 407–433; Longen, Nicole K. Der Wandel der Wegebaufronen. Transformation der Dienstverpflichtungen in Stadt und Land im Trierer Raum, ca. 1716–1850, in: Kabadayi, M. Erdem; Reichardt, Tobias (Hg.). Unfreie Arbeit. Ökonomische und kulturgeschichtliche Perspektiven, Hildesheim, Zürich, New York 2007, 200–229; Longen, Nicole K. Fronarbeiten zur Finanzierung von Infrastruktur. Der Ausbau des Strassennetzes im Kurtrierer Raum, 1716–1841, in: Dienel, Hans-Liudger; Schiedt, Hans-Ulrich (Hg.). Die moderne Strasse. Planung, Bau und Verkehr vom 18. bis zum 20. Jahrhundert, Frankfurt a. M. 2010, 23–48; Longen, Nicole K. Die Einführung bürgerlicher Frondienste im Wegebau, in: Schiedt, Hans-Ulrich; Tissot, Laurent; Merki, Christoph Maria; Schwinges, Rainer C. Verkehrsgeschichte – Histoire des transports. Schweizerische Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialgeschichte, 25, Zürich 2010, 155–167.
[3] Bernet, Paul. Der Kanton Luzern zur Zeit der Helvetik. Aspekte der Beamtenschaft und der Kirchenpolitik, Luzern 1993, 161.
[4] CH-BAR#B0#1000/1483#742#1, p. 59 [PDF-S. 173]; ASHR 3, Nr. 108, 643.
[5] CH-BAR#B0#1000/1483#2813#1, p. 157-158 [PDF-S. 160-161].
[6] ASHR 5, Nr. 464, 1172–1174.