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Famiglia, maternità, paternità
Fino al 19ᵒ secolo, la maternità e la famiglia sono considerate rischi naturali che non necessitano di alcuna protezione da parte dello Stato sociale. La situazione cambia alla fine della Prima Guerra mondiale, quando l’assicurazione maternità e gli assegni familiari entrano a far parte dell’agenda politica. Nel 1945 il popolo approva l’iscrizione dei due strumenti nella Costituzione federale, ma la loro attuazione va per le lunghe. Se nel caso degli assegni familiari la lacuna è inizialmente colmata dai Cantoni, la realizzazione di un’assicurazione per la maternità tarda fino al 2004.
Già nel 19° secolo matrimonio e famiglia sono considerati parte integrante della sfera privata. In particolare i diritti del capofamiglia, al quale è affidata la tutela di moglie e figli, vanno protetti dall’ingerenza dello Stato. Fanno eccezione i bambini i cui genitori sono deceduti o non sono presumibilmente in grado di occuparsi di loro. Dal 16° secolo, infatti, ha preso avvio la progressiva regolamentazione del sistema tutorio (ampliato e ribattezzato «protezione dei minori e degli adulti» nel 2013). Allo stesso tempo però la nascita, la cura e l’educazione dei figli sono il presupposto necessario affinché una società possa sopravvivere per diverse generazioni. Pertanto, si presentano presto questioni di rilievo per lo Stato sociale: la procreazione e la formazione di una famiglia sono effettivamente una questione privata oppure è la società nel suo complesso a doversi occupare di coprire i rischi finanziari e gli oneri ad esse legati? A quale tipo di modello familiare e di rapporto tra i sessi si deve orientare lo Stato per impostare i provvedimenti di politica sociale? Diversamente dal caso dei rischi legati all’età e alle malattie, il cui carattere sociale era già riconosciuto nel 19° secolo, la responsabilità della società per i rischi apparentemente naturali (come quelli connessi al parto e alla famiglia) rimane una questione controversa ancora per buona parte del 20° secolo. Nella maggior parte dei casi gli oneri che ne derivano, come il lavoro non retribuito o la perdita di guadagno, sono a tutt’oggi assunti dalle donne. Al contempo, le misure incentrate sulle famiglie sviluppate a partire dal 19° secolo nei settori dell’aiuto sociale e del sistema tutorio si basano su un modello borghese di famiglia, che si vuole imporre anche ai ceti più bassi.
La tutela delle lavoratrici e i primi tentativi per un’assicurazione maternità
La maternità è, alla pari del lavoro minorile, uno dei primi settori di cui si è occupato lo Stato sociale moderno. In primo piano viene messa innanzitutto la salute delle donne incinte e delle puerpere. La legge federale sulle fabbriche del 1877, ad esempio, prescrive per le madri un periodo di riposo di otto settimane, di cui sei dopo il parto. Il Consiglio federale può inoltre stabilire determinati rami di produzione in cui vietare l’impiego di donne incinte. Vi sono poi disposizioni di tutela, come il divieto del lavoro domenicale e notturno esteso a tutte le donne, il che fa di loro una categoria a parte sul mercato del lavoro. La legge non prevede invece alcuna regolamentazione per la perdita di guadagno, rimanendo così un’arma a doppio taglio per le dirette interessate, che assieme alle loro famiglie devono trovare da sole il modo di mantenere i propri neonati. Un certo miglioramento giunge solo con la legge federale contro le malattie e gli infortuni (LAMI) del 1911, secondo cui le puerpere assicurate hanno diritto per sei mesi alle stesse prestazioni concesse in caso di malattia. A seconda dell’assicurazione, queste prestazioni comprendono cure mediche o anche indennità di malattia. Tuttavia, a quel tempo solo una minima parte delle donne era assicurata contro le malattie, cosicché molte di loro non approfittano del miglioramento.
Nella seconda metà del 19° secolo, la tutela delle lavoratrici non è oggetto di dibattito solo in Svizzera. In Germania, per esempio, la legge per la tutela delle gestanti viene introdotta nel 1878. In origine, le disposizioni riguardano un ristretto numero di donne e prevedono semplicemente un divieto al lavoro di tre settimane, alle quali si aggiunge un’indennità settimanale con l’entrata in vigore della legge sull’assicurazione malattie nel 1883. Dopo la Prima Guerra mondiale, il diritto alle settimane di congedo viene esteso a tutte le donne affiliate a una cassa malati. In Francia invece è in vigore dal 1909 una garanzia del posto di lavoro per tutelare le donne che nelle settimane precedenti e seguenti il parto non possono recarsi al lavoro. Inoltre nel 1913 viene introdotto un servizio di assistenza per le donne che lavorano.
Per fare in modo che la protezione finanziaria in Svizzera non rimanga prerogativa di poche donne, le lavoratrici e parte del movimento femminista borghese iniziano presto a rivendicare un’assicurazione maternità: nel 1904 lanciano per la prima volta una petizione indirizzata al Consiglio federale, che rimane però senza seguito. Nel segno della cosiddetta svolta nella politica sociale, dopo la Prima Guerra mondiale, nel 1919, la Svizzera sottoscrive le decisioni prese alla Conferenza internazionale del lavoro a Washington, che prevedono tra l’altro il diritto delle donne incinte e delle puerpere a un sostegno finanziario durante al massimo 12 settimane. Ma la ratifica del documento si arena rapidamente e nell’autunno del 1921 il Parlamento respinge definitivamente l’adesione all’accordo. A disturbare gli oppositori sono soprattutto i costi dell’assicurazione proposta. I politici borghesi (tutti uomini) motivano inoltre il proprio rifiuto argomentando che il concepimento è un processo naturale che non necessita di particolare protezione sociale. In seguito al veto delle Camere, il Consiglio federale ordina la valutazione di una possibile revisione della LAMI. Nel 1923 anche questo secondo tentativo fallisce, in particolare a causa delle riserve formulate riguardo a un obbligo (parziale) di affiliazione all’assicurazione contro le malattie.
Negli anni seguenti l’attenzione politica viene assorbita dall’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS). Nuove iniziative, come la proposta d’introdurre un’assicurazione per le puerpere finanziata esclusivamente dalle donne esercitanti un’attività lucrativa, vengono insabbiate alla fine degli anni 1930. Sarà solo sotto l’effetto della carenza di forza lavoro dovuta alla guerra e sull’onda dell’iniziativa dei cattolici conservatori per la protezione della famiglia che gli esponenti dei partiti socialdemocratici e borghesi, assieme al movimento femminista, riusciranno, nel 1945, a far iscrivere nella Costituzione il mandato di creare un’assicurazione maternità.
Una politica familiare nel segno della protezione della famiglia
Nel 19° secolo le autorità statali intervengono nel contesto familiare soprattutto per questioni di politica di lotta alla povertà, provvedendo ad esempio a internare uno o entrambi i genitori in case per i poveri e a collocare i loro figli in istituto o presso famiglie affidatarie. Il Codice civile (CC) del 1912 introduce regole uniformi a livello nazionale per gli interventi di questo genere, ora incentrate sul benessere del minore. Nei casi di «abbandono» (un concetto fondamentale della protezione dei minori nel CC) le autorità tutorie comunali o cantonali sono autorizzate a mettere sotto tutela i genitori a scopo preventivo e a collocarne i figli presso terzi. Nei decenni successivi diversi Cantoni e Città istituiscono autorità specializzate, quali ad esempio uffici statali per la protezione dell’infanzia e della gioventù, che affiancano le autorità tutorie.
Nel periodo tra le due Guerre mondiali s’intensifica il dibattito sulla questione della responsabilità di Stato e società nella crescita dei figli. A seconda della posizione politica, la protezione della famiglia può essere soggetta a diverse interpretazioni, in cui vengono a mischiarsi principi morali, socioeconomici, di politica demografica e di eugenetica: gli esponenti dei partiti borghesi s’impegnano a favore di una rigenerazione morale della famiglia, le cerchie di sinistra mirano a migliorare la situazione della famiglia operaia, le organizzazioni femminili fanno propaganda per l’introduzione del diritto di voto per le donne e per la parità salariale tra i sessi e i seguaci della dottrina sociale cattolica sognano una valorizzazione generale della famiglia quale base naturale della collettività. Nell’ambito dell’ampliamento delle assicurazioni sociali, vengono a crearsi due approcci contrapposti: l’assicurazione maternità rappresenta un approccio individualistico, che pone l’accento sulla singola donna, mentre vi sono modelli di politica sociale che sottolineano le esigenze collettive della comunità familiare e mirano ad ampliare la protezione della famiglia, ad esempio tramite gli assegni familiari. In generale, nel periodo tra le due Guerre mondiali viene incentivato il modello tradizionale di famiglia, in cui è l’uomo a provvedere al mantenimento della stessa. Anche la prassi del collocamento presso terzi e delle misure coercitive a scopo assistenziale a esso connesse, quali gli internamenti di adulti disposti sulla base di una decisione amministrativa (internamenti amministrativi), raggiunge l’apice in questo periodo.Ne sono toccate in particolare le famiglie di ceto sociale basso e i gruppi etnici discriminati come gli Jenisch.
Le questioni di politica familiare vengono discusse nel 1931, in occasione di un convegno di studi organizzato dall’Associazione svizzera di politica sociale, nonché a partire dal 1933, nel quadro della fortemente appoggiata Commissione svizzera per la tutela della famiglia, istituita nell’ambito della Società svizzera di utilità pubblica (SSUP). Dopo il 1940, il consigliere federale Philipp Etter si profila quale promotore di diverse conferenze sulla protezione della popolazione e della famiglia. Nel 1941 i cattolici conservatori lanciano l’iniziativa «Protezione della famiglia» che, proclamando la famiglia «base della società e dello Stato», ne promette una protezione globale. Grazie all’appoggio dei sindacati cattolici, dei rappresentanti dei contadini e della Commissione svizzera per la tutela della famiglia della SSUP, l’iniziativa, munita di 170 000 firme, è depositata nel 1942. Inizialmente, i promotori la presentano quale alternativa politica al progetto per l’AVS, sostenuto principalmente dai liberali e dai socialdemocratici. Quando però, nel 1944, il Consiglio federale presenta un controprogetto che ne riprende gli obiettivi principali, i promotori la ritirano.
Un aspetto importante del dibattito sulla protezione economica delle famiglie riguarda la controversia su salario individuale e salario sociale: la questione è se i salari debbano remunerare unicamente la prestazione lavorativa individuale oppure tenere conto anche dei doveri sociali che il mantenimento di una famiglia comporta. Il concetto di salario familiare, incentrato sul salario del padre di famiglia e sul numero di figli, ottiene consensi soprattutto tra le cerchie cattoliche conservatrici, che negli anni 1930 conducono agguerrite campagne contro le famiglie con doppio stipendio, e in particolare contro le donne sposate esercitanti un’attività lucrativa. Tra i difensori del salario individuale figurano invece i sindacati e i datori di lavoro, ma anche organizzazioni femminili che combattono contro le disparità salariali tra uomo e donna. Tuttavia, anch’esse sono disposte a compensare gli oneri familiari con assegni speciali.
Assegni di questo tipo erano stati introdotti all’inizio degli anni 1930 in Francia e in Belgio. In Svizzera i funzionari federali beneficiano di assegni familiari dal 1927. Nei dieci anni seguenti viene poi introdotto un sistema di assegni simile in 110 imprese private, per un totale di 18 000 dipendenti. In particolare nella Svizzera romanda molte aziende si affiliano (sul modello francese) a una delle casse di compensazione per assegni familiari attive in un determinato settore. Tra il 1939 e il 1940, il sistema delle casse di compensazione viene poi ripreso nell’ordinamento delle indennità per perdita di guadagno e di salario, che privilegia i padri di famiglia prestanti servizio militare ed esclude dalle prestazioni le donne esercitanti un’attività lucrativa (e soggette all’obbligo contributivo). Parallelamente, durante la Seconda Guerra mondiale si registra un vero e proprio boom con l’introduzione di assegni familiari e l’istituzione di casse di compensazione in tantissimi settori. Tra il 1943 e il 1944 i Cantoni di Vaud e di Ginevra stabiliscono addirittura l’obbligo assicurativo per tutti i salariati e le salariate.
A livello federale, gli assegni familiari diventano d’attualità in relazione all’iniziativa dei cattolici conservatori. Tuttavia, all’interno della cerchia dei difensori della famiglia vi è disaccordo sul criterio con cui distribuirli. Non è chiaro se le prestazioni debbano essere versate dallo Stato o da enti di diritto privato e se tutti o solo le famiglie numerose possano beneficiarne. La decisione del Consiglio federale di impiegare le eccedenze dell’ordinamento delle indennità per perdita di guadagno e di salario nella previdenza per la vecchiaia, dando priorità alla realizzazione dell’AVS, rappresenta un’ulteriore battuta d’arresto. Per venire incontro all’iniziativa popolare «Protezione della famiglia» senza compromettere l’AVS, Parlamento e Consiglio federale inseriscono infine nel controprogetto, oltre al generale riconoscimento della tutela della famiglia e all’introduzione di un’assicurazione maternità, anche la facoltà dell’Esecutivo di legiferare nel campo delle casse di compensazione per assegni familiari. In seguito al ritiro dell’iniziativa, il 25 novembre 1945, popolo e Cantoni approvano infine a larga maggioranza il nuovo articolo costituzionale sulla tutela della famiglia (articolo 34quinques).
La tardiva attuazione del mandato costituzionale: indennità di maternità e assegni familiari
L’assicurazione maternità e gli assegni familiari ottengono una base costituzionale nell’ambito della stessa votazione popolare, nel 1945. I due strumenti perseguono tuttavia obiettivi che vanno in direzioni diverse: se l’assicurazione maternità facilita, fondamentalmente, la conciliabilità tra lavoro e maternità, gli assegni familiari mirano piuttosto a rafforzare il modello tradizionale di famiglia, con l’uomo responsabile del mantenimento della stessa, riducendo la necessità per le donne sposate di dover intraprendere un’attività lucrativa. In una cosa, però, i due rami delle assicurazioni sociali condivideranno lo stesso destino: nel 1945 si profila per entrambi un percorso ancora eccezionalmente lungo per arrivare alla loro attuazione a livello nazionale.
Sul piano internazionale diversi Stati hanno già elaborato delle soluzioni. In Germania era entrata in vigore nel 1927 la legge sulla maternità, la quale tutela le donne dal rischio di licenziamento, permettendo loro di non recarsi al lavoro per un determinato periodo, e prevede inoltre l’introduzione di un’indennità settimanale e di pause per l’allattamento. Nel 1952 la giovane Repubblica Federale di Germania adotta una nuova legge sulla maternità che garantisce l’indennità per la perdita di guadagno. In Francia, una legge del 1946 accorda alle donne una protezione di maternità di 14 settimane, ma garantisce loro un’indennità solo del 50 per cento per la perdita di guadagno. Nell’area scandinava è stato introdotto molto presto rispetto agli altri Paesi un congedo parentale: in Svezia per esempio il congedo di maternità di sei mesi, introdotto nel 1963, è esteso ai padri già nel 1974. Negli Stati Uniti, invece, ad oggi è garantita unicamente la protezione di maternità non pagata, sebbene in molti dei suoi Stati venga fornito anche un sostegno finanziario.
Per quanto concerne l’assicurazione maternità, nel secondo Dopoguerra in Svizzera (come già nel periodo tra le due Guerre mondiali) la connessione con l’assicurazione contro le malattie si rivela un ostacolo. Nel 1946 il Consiglio federale istituisce per l’assicurazione maternità una commissione peritale, di cui fa parte anche una rappresentante dell’Alleanza delle società femminili svizzere, Margarita Schwarz-Gagg. Già nel 1948, però, il Governo abbina il progetto alla revisione della LAMI, cosicché l’idea di un’assicurazione maternità autonoma sparisce per decenni dall’agenda politica. Con la revisione della LAMI del 1964 viene solo ampliata la protezione delle puerpere assicurate, mentre l’attuazione di altre riforme è rimandata sine die, in seguito al doppio no nella votazione sulla riorganizzazione dell’assicurazione malattie, nel 1974. Per questo motivo alla fine degli anni 1970 le organizzazioni femminili, i sindacati e i partiti di sinistra lanciano un’iniziativa popolare che prevede di concretizzare e attuare nell’arco di cinque anni la disposizione costituzionale esistente. Nel 1984 il popolo respinge chiaramente il progetto. La stessa sorte tocca, nel 1987, alla revisione totale dell’assicurazione contro le malattie, che prevedeva anche l’introduzione di un’assicurazione maternità per tutte le donne, finanziata tramite contributi salariali. Lo sciopero delle donne del 1991 è all’origine di una nuova campagna delle associazioni femministe, sostenuta in Governo dalla consigliera federale Ruth Dreifuss. Giunta alle urne nel 1999, viene però bocciata anche la nuova proposta di finanziare l’assicurazione attraverso una percentuale dell’IVA. Ciononostante, a 30 anni dall’introduzione del suffragio femminile e a 20 da quella dell’articolo costituzionale sull’uguaglianza dei diritti tra uomo e donna, le priorità politiche sono ormai definitivamente mutate: l’attività lucrativa della donna e, di conseguenza, la necessità di garantire la protezione della maternità non sono più messe fondamentalmente in discussione nemmeno da parte borghese. Inoltre, il problema dei costi per le cure legate al parto è stato risolto con l’introduzione, nel 1994, dell’obbligo di affiliarsi all’assicurazione contro le malattie. Nel 2001 il Cantone di Ginevra istituisce su due piedi un’assicurazione cantonale. Cinque anni dopo il fallimento del 1999, un nuovo progetto riesce infine a sfondare. L’indennità di maternità, stabilita nel 2004, poggia fortemente sull’ordinamento delle indennità di perdita di guadagno ed è finanziata come queste con contributi salariali. Essa garantisce per 14 settimane l’80 per cento dell’ultimo salario percepito, ma, diversamente da quanto previsto nei progetti precedenti, ne beneficiano solo le donne che prima del parto svolgevano un’attività lucrativa. Nel confronto internazionale il minimo legale per il congedo di maternità è piuttosto ridotto. In Francia le madri hanno diritto a 16 settimane, mentre in Germania è riconosciuto fino a un anno di congedo parentale (quindi destinato a madri e padri). In Svezia il congedo parentale può durare complessivamente addirittura fino a 480 giorni. A differenza della situazione in molti altri Paesi industrializzati, gli uomini in Svizzera non hanno diritto per legge a un congedo di paternità. Dopo l’introduzione dell’indennità per il congedo maternità nel 2005, però, le voci che chiedono un modello analogo per i padri si fanno più insistenti: nel 2017 un comitato composto da organizzazioni dei padri e delle madri e da sindacati deposita l’iniziativa popolare «Per un congedo di paternità ragionevole – a favore di tutta la famiglia», la quale propone l’introduzione di un congedo di paternità pagato di 20 giorni. Nel settembre 2019 il Parlamento approva un controprogetto che prevede per i padri un congedo di 10 giorni. Parallelamente ai dibattiti parlamentari intorno a questo progetto vengono lanciate anche iniziative più ampie che chiedono l’introduzione di un congedo parentale che possa essere ripartito tra i due genitori.
Nel periodo tra le due Guerre mondiali si registrano grossi cambiamenti anche per quanto concerne i collocamenti presso terzi e le misure coercitive a scopo assistenziale. In linea di massima, nel 20° secolo le autorità procedono ai collocamenti presso terzi sulla base di tre strumenti giuridici: il principio di assistenza, il diritto tutorio del CC e le leggi per gli internamenti amministrativi. Dopo la crisi economica degli anni 1930 gli internamenti perpetrati in base alla politica di lotta alla povertà vigente diminuiscono notevolmente e dopo la Seconda Guerra mondiale sono sostituiti da collocamenti in base al diritto tutorio, spesso fondati su riserve morali nei confronti di stili di vita non convenzionali. A partire dagli anni 1960 gli internamenti amministrativi di giovani e adulti sono sempre più criticati in un’ottica di diritto civile e di diritti dell’uomo, in particolare in quanto il diritto amministrativo non prevede alcuna possibilità di ricorso giudiziario. Nel 1974 la Svizzera firma la Convenzione europea dei diritti dell’uomo. In seguito a ciò, con la revisione del CC del 1981 lo strumento dell’internamento amministrativo è sostituito dal regime di privazione della libertà a scopo di assistenza, che offre più ampi diritti di ricorso. Anche il diritto tutorio viene modernizzato: nel 2013, nell’ambito di un’ulteriore revisione del CC, lo si sostituisce con la legislazione in materia di protezione dei minori e degli adulti, cosicché le autorità tutorie comunali vengono soppiantate da autorità di protezione dei minori e degli adulti (APMA) più centralizzate e professionalizzate.
Analogamente all’assicurazione maternità, anche nel caso degli assegni familiari la regolamentazione federale impiega molto tempo per avanzare. Sul piano internazionale si sono affermati modelli diversi. In Germania, ad esempio, è attualmente versato un sussidio per i figli alle famiglie con un reddito modesto, mentre a quelle con redditi elevati è concessa la deduzione fiscale di una franchigia. In Francia, hanno diritto agli assegni solo le famiglie con almeno due figli. Nei Paesi scandinavi, oltre a beneficiare di assegni familiari, dopo il regolare congedo parentale i genitori hanno il diritto di ricevere nei primi anni del bambino anche un contributo per compiti educativi. Questo aiuto materiale permette loro di decidere se occuparsi in prima persona dei figli durante il giorno o fare capo a un servizio esterno per la custodia diurna.
In Svizzera, l’azione dei Cantoni ha permesso di aggirare una situazione di stallo, come nel caso dell’assicurazione maternità. Nel 1952 la Confederazione legifera unicamente in materia di assegni familiari per gli impiegati agricoli e i contadini di montagna. L’obiettivo è limitare l’esodo rurale, il che riflette più una preoccupazione di politica regionale che sociale. Ma nei primi due decenni del Dopoguerra tutti i Cantoni introducono assegni familiari e in seguito alcuni di loro anche assegni di nascita e di formazione. Dal 1996 il Cantone Ticino versa addirittura alle famiglie con reddito modesto un assegno integrativo per coprire il fabbisogno dei figli che non hanno ancora compiuto 15 anni. Gli assegni familiari sono finanziati unicamente con i contributi dei datori di lavoro (tranne nel Canton Vallese, dove anche i salariati contribuiscono una modesta somma) e l’ammontare degli stessi e delle prestazioni varia a seconda del Cantone. Anche il sistema delle casse di compensazione si sviluppa ulteriormente: nel 2004 la Svizzera conta circa 115 casse di compensazione per assegni familiari pubbliche o private, attive in parte in più Cantoni. A livello federale, nei primi anni 1990 vengono presentati i primi progetti per armonizzare le diverse normative. Parallelamente si comincia a discutere dell’estensione delle prestazioni complementari per le famiglie, a tutt’oggi senza risultati concreti. L’obiettivo dell’armonizzazione viene infine raggiunto grazie all’iniziativa popolare «Più giusti assegni per i figli!», lanciata nel 2003 dal sindacato Travail.Suisse. La legge federale sugli assegni familiari del 24 marzo 2006, nata quale controprogetto indiretto alla suddetta iniziativa, armonizza (e innalza) gli importi previsti. I Cantoni di Soletta, Vaud, Ginevra e Ticino fanno un ulteriore passo, introducendo prestazioni complementari per le famiglie, versate in funzione del bisogno.
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(05/2020)