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Dans l’affaire récente Commission c. Conseil (C-180/20) la Cour de Justice de l’UE a été une fois de plus invitée à résoudre un conflit interinstitutionnel relatif à la détermination de la base légale des actes adoptés dans le contexte des relations extérieures de l’Union.
En l’espèce, la Commission européenne demandait à la Cour d’annuler deux décisions du Conseil (2020/245 et 2020/246) sur la position à prendre au nom de l’UE au sein du conseil de partenariat institué par l’accord de partenariat global et renforcé entre l’UE et l’Arménie (l’Accord avec l’Arménie) en soulevant que les bases légales choisies par le Conseil pour leur adoption ont été erronées. La première décision contestée (2020/245) était fondée sur l’article 91 TFUE (concernant la politique de transport), l’article 207 TFUE (relatif à la politique commerciale commune) et l’article 209 TFUE (concernant la politique de coopération au développement) et était destinée à assurer l’application de l’Accord avec l’Arménie à l’exception de son titre II. La seconde décision (2020/246) fondée sur l’article 37 TUE (relatif à la conclusion des accords internationaux dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)) était censée assurer l’application du titre II de l’accord. A titre de rappel, l’identification de la base juridique matérielle de la décision visant à la définition de la position à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord international revêt une importance cruciale puisqu’elle permet de déterminer la règle de vote applicable lors de son adoption (l’arrêt C-244/17, Accord avec le Kazakhstan, voy. l’actualité publiée sur le site du CEJE).
La Commission contestait le choix du Conseil d’ajouter l’article 37 TUE en tant que base juridique de la décision et de scinder cette dernière en deux actes. Elle soutenait que les liens que présente le titre II avec la PESC n’était pas suffisants pour la référence à cette disposition spécifique. Elle a souligné entre autres que l’Accord avec l’Arménie concernait principalement le commerce et la coopération au développement ainsi que le commerce des services de transport. Selon le Conseil, l’analyse des objectifs de l’accord et le contenu du titre II ainsi que le contexte de sa conclusion (le conflit dans le Haut-Karabakh) feraient preuve du fait que les dispositions liées à la PESC constituent une composante indépendante de l’accord.
En s’appuyant sur une jurisprudence bien établie, la Cour de Justice a souligné que « le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte » (pt 32). Dans l’analyse du contenu de l’accord, tout en admettant que plusieurs dispositions du titre II de celui-ci portent sur des sujets susceptibles de relever de la PESC, les juges ont mis en avant le fait que les dispositions en question se limitent pour l’essentiel à des déclarations des parties contractantes de nature programmatique. En ce qui concerne les finalités de l’accord, celui-ci vise principalement à établir le cadre de la coopération en matière de transports, de commerce et de développement entre l’UE et l’Arménie (pt 47). L’interprétation large des objectifs de la coopération au développement dans le cadre des politiques de l’Union a permis à la Cour de constater que les éléments du dialogue politique présents dans l’accord et rattachables à la PESC seraient englobés par les composantes principales de l’accord. Ceci d’autant plus que l’énumération des buts spécifiques relatifs à la PESC n’a été accompagnée dans l’accord d’aucun programme de mise en œuvre concret. De même, l’accord de partenariat ne prévoyait aucune mesure d’action concrète pour faire face au conflit du Haut-Karabakh – l’analyse du contexte dans lequel celui-ci s’inscrivait serait donc sans pertinence pour la détermination de la base juridique des décisions contestées.
La Cour de Justice a pu conclure ainsi que « les éléments ou les déclarations d’intention de l’accord de partenariat avec l’Arménie rattachables à la PESC ne suffisent pas à constituer une composante autonome de cet accord. » (pt 56) C’est donc à tort que le Conseil s’est référé à l’article 37 TUE et a scindé la décision en deux actes. Sur la base de ce constat, la Cour a annulé les deux décisions du Conseil tout en maintenant leurs effets pour des motifs de sécurité juridique.
L‘arrêt rendu en Grande Chambre pourrait passer pour une simple application de la solution dégagée par la Cour dans l’affaire Accord avec le Kazakhstan (C-244/17) qui, comme le confirme le présent arrêt, constitue en fait un « mode d’emploi » pour le choix de la base juridique des décisions relatives à la position de l’UE au sein d’une instance créée par un accord international. Cependant, le présent arrêt peut être surtout lu comme un pas de plus dans l’effacement progressif de la spécificité de la PESC dans l’ordre juridique de l’Union. Il montre en effet que, notamment dans le contexte des accords-cadres, les objectifs de la PESC peuvent être facilement assimilés à ceux poursuivis par les autres politiques de l’action extérieure. Pour pouvoir fonder leurs actes sur les bases juridiques relatives à la PESC, les institutions de l’Union devraient donc veiller à ce que les références à cette politique dans les accords internationaux aillent bien au-delà de simples « déclarations d’intention. »
Alicja Slowik, Base juridique des décisions relatives à l’application de l’accord de partenariat global et renforcé entre l’UE et l’Arménie, actualité du CEJE n° 30/2021, disponible sur www.ceje.ch