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Menschenrechte sind elementare Rechte, mit denen jeder Mensch, nur weil er Mensch ist, ausgestattet ist. Sie werden als «birth rights» aller Menschen bezeichnet. Menschenrechte sind Ausdruck der allen Menschen in gleicher Weise zukommenden Würde. Elementare Rechte der menschlichen Person (wie das Folterverbot, das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Rasse und anderer Merkmale, das Recht auf Freiheit, sozialen Schutz und Partizipation) und entsprechende Strafnormen (wie die Verbrechen des Völkermordes, Verbrechen gegen die Menschheit und Kriegsverbrechen) fanden Eingang ins Völkerrecht. Völkerrechtliche Normen schützen die Menschen als Menschen vor Unterdrückung, Ausbeutung und Marginalisierung. Sie sind zum grossen Teil aus der Sphäre staatlicher Verfassungen in den internationalen Bereich emporgewachsen und wirken wiederum auf diese zurück.
Ich wurde angefragt, einige Seiten über Menschenrechte und Völkerrecht zu schreiben. Eine komplexe, scheinbar uferlose Thematik. Wie soll ich vorgehen? Ist der Leser an Informationen und Erlebnissen «fresh from the garden» (Frank O’Connor), also an Erfahrungen aus der Praxis interessiert? An dogmatischen Analysen? An einem Blick in Entstehung, Entwicklung und Wandel? Ich habe mich angesichts des Charakters der Zeitschrift für die dritte Option entschieden.
Das Prinzip der Humanität
Es scheint mir richtig und fair, unseren Gang durch die Geschichte der Menschenrechte im Völkerrecht mit der Genfer Konvention von 1864 zu beginnen. Worum ging es? Fortschritte der Zivilisation sind zumeist Folgen von Katastrophen. Eine Katastrophe war die Schlacht von Solferino. Die Heere zweier mächtiger Monarchen, von Kaiser Napoleon III. von Frankreich und Kaiser Franz-Joseph von Österreich-Ungarn, stiessen in Oberitalien aufeinander. Sie lieferten sich eine der blutigsten Schlachten des 19. Jahrhunderts. Unzählige Leben hätten gerettet und Leiden gelindert werden können, wenn Institutionen zum Schutze von Verwundeten bestanden hätten. Allein, das damalige Völkerrecht regelte nur die Beziehungen zwischen den Staaten. Souveränität der Staaten war das Grundaxiom der damaligen internationalen Ordnung. Soldaten, die für den Staat kämpften, erschienen bloss als beliebig verwendbare Instrumente der Staatsgewalt. Sie genossen im Völkerrecht keinen eigenen Wert und keine eigene Würde. Es war das Genie des Genfers Henri Dunant, der zufällig Zeuge des Geschehens wurde und spontane Massnahmen der ersten Hilfe ergriff, dass er das damals Undenkbare dachte und die Schaffung von Regeln und Institutionen zum Schutze von Kriegsopfern in die Wege leitete.
Mit der (ersten) Genfer Konvention und dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz war eine historische Bresche in den Panzer der überhöhten staatlichen Souveränität geschlagen worden. Das Prinzip der Humanität auferlegte den Staaten – wenn auch vorerst nur für den Kriegsfall – Verpflichtungen unmittelbar einzelnen Menschen gegenüber. Aus diesen Ursprüngen entwickelten sich über die Jahrzehnte die Regelwerke des humanitären Völkerrechts, in deren Zentrum die vier Genfer Konventionen von 1949 stehen. Es ist vielleicht kein Zufall, dass gerade aus der Schweiz heraus Initiativen erwuchsen, die aus der Anschauung der Wirklichkeit auf dem Terrain heraus die starren Doktrinen des Souveränitätenrechts durchbrachen und den Fokus auf – wie man heute sagen würde – die Zivilgesellschaft legten. Das humanitäre Völkerrecht erfasst heute auch Bürgerkriege und schützt die Zivilbevölkerung. Libyen und Syrien sind zeitgenössische Beispiele. Es ist aber nicht zu vergessen, dass es den Boden des modernen Menschenrechtsschutzes vorbereitete.
Normierung von Rechten und Institutionen
Der Durchbruch zur Anerkennung eigentlicher «Rechte» von Menschen erfolgte nach dem Zweiten Weltkrieg. Dies war wohl der schrecklichste aller Kriege, den die Menschheit je erlebt hatte, und er war auch der Urgrund grundlegender Innovationen im Völkerrecht. Kräftiges Signal für einen Neuanfang war die Rede des amerikanischen Präsidenten Franklin D. Roosevelt aus dem Jahre 1941. Es gehe darum, verkündete der Präsident, Freiheit der Rede und der Religion zu verbürgen – «everywhere in the world»; und es müsste «freedom from fear» und «freedom from want» gewährleistet sein, «everywhere in the world». Aus diesen Ansätzen entstanden auf der universellen Ebene 1948 die «Allgemeine Menschenrechtserklärung» der UNO-Generalversammlung und eine Reihe rechtsverbindlicher Konventionen, die je mit eigenen Überwachungsmechanismen versehen waren. Bis heute sind auf dem Gebiet der Menschenrechte allein im Rahmen der UNO mehr als 30 Abkommen und eine Vielzahl von «soft law»-Akten zustande gekommen. Bedeutsam ist, dass es heute keinen Staat auf der Welt gibt, der nicht mindestens einem der – gegenwärtig – sieben Kernverträge des UNO-Menschenrechtsschutzes beigetreten wäre, und dass mehr als 80 Prozent der Staaten vier oder mehr Abkommen ratifiziert haben.
Eine Vertiefung des Menschenrechtsschutzes erfolgte im Rahmen regionaler Organisationen in Amerika, Afrika und vor allem in Europa. Im Rahmen des Europarates wurde die Europäische Menschenrechtskonvention und, zu deren Sicherung, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte geschaffen. Die Tatsache, dass dem einzelnen Menschen «Rechte» gewährt werden, mit deren Hilfe er selbst seinen eigenen Staat vor internationalen Organen herausfordern und zur Rechenschaft ziehen kann, bedeutete einen wahren Durchbruch in der internationalen Ordnung.
Allerdings scheint zurzeit die Menschenrechtsentwicklung an Schwungkraft verloren zu haben. «In some way the flower has withered», schrieb David Kennedy. Der Menschenrechtsschutz nahm zusehends bürokratische Züge an. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte wird von nationalen Höchstgerichten gemahnt, das Subsidiaritätsprinzip ernster zu nehmen, dies zum Teil mit guten Gründen. Professionalisierte «Eliten» von Experten drohen eigendynamisch Rechtsfiguren zu entwickeln, die von vielen Menschen so nicht verstanden und so nicht gewollt werden. Die Kraft der elementaren Idee, dass jeder Mensch mit einer eigenen Würde ausgestattet ist und kraft seines Menschseins Träger von «Rechten» ist, tritt in der medialen und bürokratischen Betriebsamkeit der modernen Menschenrechtspraxis zusehends in den Hintergrund.
Neue Dynamik nach dem Ende des Kalten Krieges
Der Zusammenbruch des Sowjetimperiums war Signal für den Aufbruch in eine neue Epoche, die von Richard Falk als ein «Golden Age» bezeichnet wurde. In den 1990er Jahren gelangen Innovationen, die zur Zeit, als die Bipolarität die Weltbeziehungen paralysierte, nicht denkbar gewesen wären. Bemerkenswert war zunächst die Schaffung internationaler Strafgerichtshöfe zur Ahndung schwerer internationaler Verbrechen (Genozid, Verbrechen gegen die Menschheit, Kriegsverbrechen): 1993 wurde das Ad-hoc-Tribunal für Ex-Jugoslawien und 1994 dasjenige für Ruanda geschaffen. 1998 gelang sogar die Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofes; ein Projekt, das seit mehr als 100 Jahren gefordert wurde und im zuständigen UNO-Gremium lange unproduktiv geschlummert hatte, gelang wie ein Wunder mit einem Schlag. Obwohl der Internationale Strafgerichtshof in der Folge die in ihn gesetzten Erwartungen nicht zu erfüllen vermochte, bedeutet doch die Tatsache, dass nunmehr selbst höchste Repräsentanten der Staatsmacht gewärtigen müssen, ungeschützt durch die Souveränität des Staates von einem übernationalen Strafrichter verurteilt zu werden, einen epochalen Einbruch in die traditionelle Struktur der internationalen Ordnung.
Neue Ordnungsansätze brachte die postkommunistische Ordnung vor allem auch für Europa. Nachfolgestaaten von Jugoslawien sollten nur anerkannt werden, wenn – neben anderen Voraussetzungen – der Schutz grundlegender Menschenrechte gewährleistet erschien. Im Rahmen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und im Europarat wurden im Bereich der alten europäischen Problematik der (nationalen) Minderheiten neue Prinzipien und Institutionen des Monitoring erprobt. Die Hinwendung der ehemals totalitär regierten Staaten im Osten zu voller Rechtsstaatlichkeit und Demokratie ist die grösste Herausforderung für den Kontinent.
Magie der Sprache
Menschenrechte entstanden aus dem Kampf von Menschen gegen erlittene Ungerechtigkeiten. Aus Kampfparolen Unterdrückter oder Marginalisierter gegen den Missbrauch von Macht kristallisierten sich subjektive Rechte. Diese wurden, Recht für Recht, in staatlichen Verfassungen niedergelegt. Sie fanden aber auch ihren Niederschlag in internationalen Kodifikationen und wirkten auf die staatlichen Rechtsordnungen zurück. Es darf dabei nicht übersehen werden, dass sie sich zu Systemen verdichteten, die auch einen objektiven Charakter annahmen. Bereits der deutsche Philosoph Johann Gottlieb Fichte (1762–1814) hielt angesichts des Studiums von Immanuel Kants «Kritik der praktischen Vernunft» fest, es sei «unbegreiflich, welche Achtung für die Menschheit, welche Kraft uns dieses System gibt» – dieses System von Gedanken und Werten.
Wenn hier von «Magie der Sprache» die Rede ist, meine ich das erstaunliche Phänomen, dass sich – im Gegensatz zum bisher Geschilderten – ein grundlegender Rechtswandel allein durch eine neue Interpretation und systematische Einordnung von Begriffen ergeben kann. Ohne dass die zur formalen Rechtschöpfung zuständigen Organe einen Buchstaben im «black letter law» ändern, können sich – allein auf dem Wege der Umdeutung anerkannter Normen – neuartige Ordnungssysteme ergeben. Ich nenne als Beispiel den Begriff der sogenannten humanitären Intervention.
Angesichts des militärischen Einschreitens der Nato im Kosovokonflikt und der Nichtintervention der internationalen Gemeinschaft in Ruanda entbrannte unter Völkerrechtlern, aber auch weit über diese «Berufszunft» hinaus, ein Streit. Es ging um die Frage, ob Gewaltanwendung in den internationalen Beziehungen allein dann zulässig sei, wenn hierzu eine ausdrückliche Ermächtigung gegeben sei (Selbstverteidigung, Massnahme im Rahmen der kollektiven Sicherheit), oder ob nicht aus der Völkerrechtsordnung als Werteordnung gefolgert werden müsse, dass (militärische) Gewalt auch dann zu akzeptieren sei, wenn kein anderes Verfahren zur Eindämmung oder Beseitigung von schwersten Menschenrechtsverletzungen (wie Genozid, Verbrechen gegen die Menschheit oder Kriegsverbrechen) oder zu deren Verhütung zur Verfügung stehe und wenn der Einsatz militärischer Gewalt entsprechend den Prinzipien der Verhältnismässigkeit gehandhabt werde. Es war von einer «thin red line» die Rede, welche die «Legalität» von der «Legitimität» der Massnahmen trenne. Interessant ist nun, dass in der Folge im Rahmen der UNO eine grundsätzliche Debatte einsetzte, die unter dem Begriff «Responsibility to Respect» zum Ergebnis führte, dass – etwas vereinfachend ausgedrückt – die Staaten primär dafür verantwortlich seien, schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen zu verhindern, dass aber dann, wenn sie hierzu nicht willens oder in der Lage seien, die internationale Gemeinschaft zum Eingreifen befugt sei. Es wurde nicht gesagt, dass ein Recht zu militärischen Eingriffen ausserhalb des Rahmens der Satzung der Vereinten Nationen bestünde. Wichtig ist aber konzeptionell, dass hiermit der anrüchige und unglückliche Begriff der «humanitären Intervention» aus dem Vokabular des Völkerrechts entfernt und auf die Verantwortung und Verantwortlichkeit von Staaten und internationalen Organen abgestellt wurde, sich für den Schutz der Menschen vor Exzessen des Machtmissbrauchs einzusetzen.
Ungewissheit in die Zukunft hinein
Im Bereiche der Normsetzung war die internationale Gemeinschaft erfolgreich. Menschenrechte haben dem Völkerrecht eine neue Orientierung und Identität gegeben. Sie durchdringen die ganze Völkerrechtsordnung. Natürlich gibt es noch empfindliche Regelungslücken. Gedacht ist im Bereiche des humanitären Völkerrechts etwa an das Recht der nichtinternationalen bewaffneten Konflikte oder an das Okkupationsrecht, wo die beiden Regelungsgebiete zusammenfliessen. Es besteht trotz Fortschritten kein Anlass zur vollen Zufriedenheit. Ich nenne vier «Pisten» der Entwicklung, auf denen weitergearbeitet werden muss.
Institutionell gesehen «hinkt» das System des internationalen Menschenrechtsschutzes, was David Kennedy mit «the missing third» bezeichnet hat. Viele solide Erhebungen von Fakten und Evaluationen verlieren sich im leeren Raum, weil keine Instanz – vor allem kein Richter – da ist, an die die Erkenntnisse gerichtet werden und die sie umsetzen könnten. Es ist eines der grossen Defizite des internationalen Justizsystems, dass dieses noch sehr lückenhaft ist, vor allem aber, dass die bestehenden Gerichtshöfe nicht in der Lage und vor allem nicht willens sind, ihr Mandat im Sinne der Mitverantwortung für die (Völkerrechts-)Ordnung in ihrem Gesamtzusammenhang zu verstehen. Warum hat sich etwa der Strassburger Menschenrechtsgerichtshof bisher kaum mit dem humanitären Völkerrecht befasst, obwohl hierzu – zum Beispiel bei Fällen aus Tschetschenien – Möglichkeiten bestanden hätten? Von Gerichten ist also, im internationalen wie im nationalen Bereich, ein erweitertes Denken, mehr Sensibilität für die Gesamtziele der Menschenrechtsentwicklung gefordert.
Innere Unausgewogenheit. Es werden allgemein zwei Typen von Menschen- und Grundrechten unterschieden: die liberalen und die sozialen Rechte. Die ersten richten sich gegen den Missbrauch (staatlicher) Macht, die zweiten haben die Stützung der Schwachen zum Ziel. Übersehen wird aber im heutigen Menschenrechtsdiskurs, dass auch die politische Freiheit eine menschenrechtliche Wurzel hat. Demokratie wird im Kreise der professionellen Menschenrechtsfunktionäre oft als eine Gefahr für die Menschenrechte betrachtet. Es scheint mir eine besondere Aufgabe der Schweiz – der formellen und informellen Diplomatie – zu sein, Wert und Würde des Aktivbürgers hervorzuheben. Die politischen Rechte der Bürger haben ja – wenn ein solches Argument in diesem Zusammenhang überhaupt angezeigt ist – auch wesentlich zur Prosperität des Landes beigetragen.
Globale Unausgewogenheit. Menschenrechte bedeuten vor allem Gerechtigkeit für die Unterdrückten. Jeder sieht und weiss, dass Hunger, Krankheit, Korruption und Rechtlosigkeit in den meisten Teilen der Dritten Welt das Hauptproblem des globalen Menschenrechtsschutzes sind. Solange es nicht gelingt, dieses Übel effektiv zu bekämpfen, sind wir noch weit davon entfernt, sagen zu können, den Menschenrechten sei es gelungen, eine gerechtere Welt zu schaffen.
Moralische Dimension. In der modernen Wirklichkeit ist es gelungen, Menschenrechte zu standardisieren und deren Schutz zumindest ansatzweise zu institutionalisieren. Diese Massnahmen dürfen nicht unterschätzt werden, denn sie bringen Rationalität und Berechenbarkeit in die Domäne des Menschenrechtsschutzes. Was aber leicht verlorengeht, ist das Element des Kampfes und der Idee für die Rechte, die Bewegung, die Empathie, das Engagement. Die Menschenrechte sind Teile unserer Lehrbücher, Manuals geworden, die (isolierten) Funktionäre haben sich von der Welt des Gewissens entfremdet, von dem die Menschenrechte ursprünglich ihre Kraft erhalten haben. Wo bleiben Enthusiasmus in einer utilitaristischen Welt, die Aktivisten, die Spontaneität und das Verantwortungsbewusstsein für das allgemeine Wohl? Technokratisierung und Bürokratisierung sind heute die inneren Gefahren des Menschenrechtsschutzes.