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Von Marcel Hänggi. Gemessen an der Einwohnerzahl werden in der Schweiz 36-mal weniger Akteneinsichtsgesuche unter dem Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) gestellt als in Mexiko unter dem analogen Gesetz. Sarah Holsen und Martial Pasquier vom Hochschulinstitut für öffentliche Verwaltung (IDHEAP) in Lausanne haben die Gründe dafür untersucht.
Über achtzig Staaten kennen heute Informations-Freiheitsgesetze, analog zum schweizerischen BGÖ. Während Schweden seinen Bürgern bereits 1766 das Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen garantierte, folgten die USA 200 Jahre später, eine grössere Anzahl Staaten in den 1970er und 1980er Jahren, die meisten aber erst im 21. Jahrhundert. Die Schweiz gehörte zu den letzten Staaten Europas, die das Öffentlichkeitsprinzip gesetzlich verankert haben.
Die verschiedenen Öffentlichkeitsgesetze ähneln sich im Grundsatz, ihre Nutzung aber unterscheidet sich von Land zu Land enorm. So gingen in Mexiko im Jahr 2010 1100 Akteneinsichtsgesuche pro Million Einwohner ein, in Kanada 1050 und in Grossbritannien 720, in der Schweiz dagegen nur 30 pro Million Einwohner [2011 und 2012 waren es rund 60 pro Million Einwohner/innen], in Deutschland gar nur 20. Woran liegt das?
Sarah Holsen und Martial Pasquier vom Hochschulinstitut für öffentliche Verwaltung (IDHEAP) in Lausanne betonen in ihrem Paper «What’s wrong with this picture? The case of access to information requests», dass es schwierig sei, exakte Antworten auf diese Frage zu geben, da erst wenig Forschungsresultate existierten. Holsen und Pasquier haben mit 28 Personen aus Medien, Verwaltung und Wissenschaft der Schweiz und Deutschlands semi-strukturierte Interviews geführt.
Sie prüften dabei drei Hypothesen:
- Das Gesetz wird in der Schweiz und Deutschland wenig genutzt, weil es wenig bekannt ist;
- wegen der föderalistischen Strukturen ist das Öffentlichkeitsprinzip auf Bundesebene weniger wichtig;
- unterschiedliche politische Kulturen erklären die unterschiedlichen Zahlen.
Die beiden Autoren fanden in ihren Interviews Evidenz für alle drei Hypothesen – wenn sie auch festhalten, dass ihre Studie an Grenzen stosse und es schwierig sei, die drei untersuchten Erklärungen zu gewichten.
Fehlende Bekanntheit
Alle Interviewpartner verwiesen auf die geringe Bekanntheit der Öffentlichkeitsgesetze in der Schweiz und Deutschland. Das hat nicht unbedingt damit zu tun, dass diese Gesetze beide noch neu sind: Grossbritannien mit seinen vielen Gesuchen kennt seinen Freedom of Information Act auch erst seit dem Jahr 2000. Allerdings hat der Informationsfreiheitsbeauftragte des Vereinigten Königreichs explizit den Auftrag, für das Gesetz zu werben, was er auch tut. In der Schweiz hat der Öffentlichkeitsbeauftragte, der ja auch noch (oder in erster Linie) Datenschutzbeauftragter ist, nur geringe Ressourcen; selbst bei der kleinen Zahl von Gesuchen schafft er es nicht im entferntesten, Streitfälle innert der gesetzlich vorgesehenen Frist zu schlichten.
In der Schweiz ging die Initiative zur Einführung des Öffentlichkeitsprinzips von der Regierung aus; es gab keine Kampagne weder vonseiten der Medien noch von Akteuren der Zivilgesellschaft, und «zu keinem Zeitpunkt des Gesetzgebungsprozesses erzielte das Thema ‹Transparenz› ausreichend Medienaufmerksamkeit, um Druck zur Beschleunigung des Prozesses entstehen zu lassen», wie die Autoren schreiben. Zwischen 2001 und 2010 erschienen in Schweizer Zeitungen und Zeitschriften nur 32 Artikel, die das Öffentlichkeitsprinzip nannten. In Deutschland ist die Situation ähnlich. Gegenüber der US-Website Freedominfo.org wies Sarah Holsen darauf hin, dass die Schweizer Gesuchszahlen 2011 nach dem Abschluss der Studie gestiegen sind. «Wieso, ist nicht völlig klar, aber eine Website, über die Anträge gestellt werden können (gemeint ist Öffentlichkeitsgesetz.ch, die Red.) nahm ihren Betrieb auf»
Föderale Strukturen
Eine zweite Erklärung findet sich in unterschiedlichen Strukturen der verschiedenen Länder. In föderalistisch aufgebauten Staaten wie der Schweiz und Deutschland fällt ein wichtiger Teil behördlicher Information nicht auf Bundes-, sondern auf Kantons- respektive Länder- sowie auf kommunaler Ebene an. Wie viele Akteneinsichtsgesuche auf Kantons- respektive Länderebene gestellt wurden, können Holsen/Pasquier nicht sagen; eine systematische Berichterstattung fehlt. Doch auch hier scheint enorme Unterschiede zu geben – von gar keinem zu über hundert Gesuchen pro Jahr in den Kantonen respektive bis über 2000 im Bundesland Nordrhein-Westfalen (in der Schweiz kennen ja notabene noch nicht einmal alle Kantone ein Öffentlichkeitsgesetz).
Politische Kultur
Schliesslich führen unterschiedliche politische Systeme auch zu unterschiedlichen Kulturen. Durch das Konkordanzsystem und die Milizparlamente der Schweiz würden alle wichtigen politischen Kräfte an Regierung und Legislative beteiligt; zudem fliesse während des Gesetzgebungsprozesses durch die Vernehmlassungen viel Information an alle interessierten Akteure, schreiben Holsen/Pasquier – mit anderen Worten: Man kommt in der Schweiz öfter als anderswo auch ohne das Instrument des Öffentlichkeitsgesetzes zur Information, die man braucht. Weniger schmeichelhaft sieht die Erklärung der politischen Kultur für Deutschland aus: Hier orten die Autoren – respektive ihre Interviewpartner – eine ausgeprägte «Amtsgeheimnis»-Kultur, die Gesuchsteller entmutige. Gegen diese Hypothese spricht allerdings, dass in Deutschland 40 Prozent aller Gesuche ganz oder teilweise abgelehnt werden, gleich viele wie in Grossbritannien, während in der Schweiz 2010 52 Prozent aller Gesuche ganz oder teilweise abgelehnt wurden .