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Circolari
Interpretazione e attuazione della LRD
Istituti sorvegliati o riconoscuti
Legislazione federale
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Elaborazione materiale
1 Campo d’applicazione personale
Secondo l’articolo 2 LRD, la legge si applica sostanzialmente a tutti gli intermediari finanziari, tranne a coloro che rientrano tra le poche eccezioni previste all’articolo 2 capoverso 4. L’articolo 2 LRD suddivide gli intermediari finanziari in due gruppi.
Un primo gruppo comprende varie categorie di intermediari finanziari che sono assoggettati per l’insieme delle loro attività ad una legge specifica ed inoltre sono sottoposti alla vigilanza particolare dell’autorità designata dalla legge specifica. Si tratta delle banche, dei commercianti di valori mobiliari, delle direzioni di fondi che gestiscono conti di quote e che offrono o distribuiscono quote di investimenti collettivi di capitale, di talune società d’investimento e società in accomandita per investimenti collettivi di capitale, dei gestori patrimoniali ai sensi della legge sugli investimenti collettivi che offrono o distribuiscono quote di investimenti collettivi di capitale, degli istituti di assicurazione che praticano l’assicurazione diretta sulla vita oppure offrono o distribuiscono quote di fondi di investimento e infine delle case da gioco. Questo gruppo è definito all’articolo 2 capoverso 2 LRD ed è spesso designato in modo improprio come “settore bancario”, al fine di distinguerlo dal gruppo degli intermediari finanziari descritto nel capoverso 3 dello stesso articolo.
Un secondo gruppo comprende gli intermediari finanziari descritti all’articolo 2 capoverso 3 LRD, il quale definisce l'ambito del settore finanziario comunemente designato con l’espressione di settore “non bancario” o “parabancario”. A differenza di quanto previsto al capoverso 2, per il settore parabancario il legislatore non ha potuto fare riferimento agli offerenti di servizi finanziari definiti nelle leggi specifiche. Prima dell’adozione della LRD, i servizi eterogenei del cosiddetto settore non bancario e i relativi offerenti non erano né definiti in una legge né sottoposti a vigilanza. Il legislatore ha decisone di basarsi sulle loro attività con lo scopo di definire il campo d’applicazione della legge. Le attività in questione sono state definite mediante una clausola generale e un’enumerazione non esaustiva di servizi che il legislatore voleva assoggettare chiaramente alla legge sul riciclaggio di denaro. Inizialmente, l’attuazione dell’articolo 2 capoverso 3 LRD, che ha posto la necessità di un’interpretazione, ha sollevato notevoli difficoltà, tant’è che lo sviluppo di una prassi per l’interpretazione del campo d’applicazione nel settore non bancario si è rivelato compito molto impegnativo.
La clausola generale prevista all’articolo 2 capoverso 2 LRD definisce gli intermediari finanziari come “persone che, a titolo professionale, accettano o custodiscono valori patrimoniali di terzi o forniscono aiuto per investirli o trasferirli“. La clausola è seguita da un’enumerazione di attività e servizi caratteristici, quali le operazioni di credito, i servizi nel campo delle operazioni di pagamento, il commercio - per conto proprio o di terzi - di biglietti di banca, monete, strumenti del mercato monetario, divise, metalli preziosi, materie prime nonché di strumenti derivati, la gestione patrimoniale, gli investimenti effettuati come consulente in materia, la gestione e custodia di valori mobiliari.
Per l’interpretazione del concetto di „attività svolta a titolo professionale“, elemento costitutivo dell’assoggettamento alla LRD degli intermediari finanziari del settore non bancario, la competente autorità di vigilanza ha emanato l’ordinanza dell’autorità di controllo per la lotta contro il riciclaggio di denaro sull’esercizio a titolo professionale dell’attività di intermediazione finanziaria nel settore non-bancario (OPA-LRD), la quale introduce criteri alternativi e facili da verificare volti a stabilire se una determinata attività è esercitata a titolo professionale. L’interpretazione da parte dell’autorità di vigilanza di questo settore, cioè dell’Autorità di controllo per la lotta contro il riciclaggio di denaro, relativa al campo d’applicazione dell’articolo 2 capoverso 3 LRD è presentata in una compilazione intitolata Il campo di applicazione personale e territoriale della legge sul riciclaggio di denaro nel settore non bancario. La compilazione viene completata da singole pubblicazioni che vengono integrate mano a mano in quest’ultima.
2 Obbligo di autorizzazione, autodisciplina guidata e vigilanza
2.1 Intermediari finanziari ai sensi dell’articolo 2 capoverso 2 LRD
Oltre alle disposizioni delle leggi specifiche a cui sono sottoposti, gli intermediari finanziari definiti all’articolo 2 capoverso 2 LRD devono rispettare anche le norme della LRD e delle relative norme d’applicazione. L’autorizzazione per l’esercizio delle attività, sulla base di leggi specifiche, ha carattere esaustivo e copre anche le attività sottoposte alla LRD. Un’ulteriore autorizzazione non è quindi necessaria. Il compito di sorvegliare il rispetto degli obblighi previsti dalla LRD spetta alla competente autorità di vigilanza designata dalla legge specifica. Quest’ultima può sottoporre alla propria vigilanza, su richiesta dell’intermediario finanziario e a determinate condizioni, anche gli intermediari finanziari ai sensi dell’articolo 2 capoverso 3 LRD, quando appartengano a un gruppo soggetto alla vigilanza di un’autorità designata da una legge specifica per quanto riguarda il rispetto degli obblighi previsti dalla LRD (ad es. un intermediario finanziario ai sensi dell'art. 2 cpv. 3 LRD appartenente a un gruppo di banche). Se l’intermediario finanziario viola la legislazione in materia di riciclaggio di denaro, per ripristinare la legalità l’autorità di vigilanza designata dalla legge specifica può adottare sia i provvedimenti previsti dalla LRD, sia quelli previsti dalla pertinente legge specifica.
2.2 Intermediari finanziari ai sensi dell’articolo 2 capoverso 3 LRD
La regolamentazione applicabile agli intermediari finanziari ai sensi dell’articolo 2 capoverso 3 LRD si limita alle norme della LRD e alle relative disposizioni d’applicazione. Per garantire il rispetto di tale regolamentazione gli intermediari finanziari del settore non bancario devono richiedere un’autorizzazione per l’esercizio della loro attività, che conseguentemente permetterà all’autorità preposta di vigilare sul rispetto degli obblighi previsti dalla LRD. Il legislatore ha offerto comunque una scelta e ha introdotto un sistema di autodisciplina guidata.
Gli organismi di autodisciplina (OAD) sono organizzati sulla base del diritto privato ed esercitano funzioni di vigilanza nei confronti dei loro membri. Gli intermediari finanziari devono avere la possibilità di creare organismi che concretizzino gli obblighi legali per il loro settore specifico, controllino direttamente il rispetto degli obblighi previsti dalla LRD da parte dei loro membri e infliggano sanzioni in caso di inadempienza. Gli OAD fungono per i propri membri anche da interlocutori diretti, consapevoli dei problemi specifici del settore. Ma l’autodisciplina settoriale non è obbligatoria. Esistono ad esempio alcuni OAD organizzati su base regionale, oppure aperti a tutti gli intermediari finanziari del settore non bancario, a prescindere dal tipo della loro attività. Gli OAD sono riconosciuti, regolamentati e sorvegliati dall’autorità di vigilanza del settore non bancario: per questo si parla di autodisciplina guidata.
Gli intermediari finanziari che non soggiacciono a una vigilanza istituita da una legge specifica possono scegliere se sottomettersi direttamente all’autorità di vigilanza del settore non bancario o affiliarsi a un OAD. L’obbligo d’ottenere un’autorizzazione e l’obbligo di affiliazione si equivalgono. Nel primo caso, l’autorità di vigilanza autorizza l'attività di intermediazione finanziaria dell’intermediario che gli è direttamente sottoposto e vigila sull’adempimento degli obblighi previsti dalla LRD e dalle disposizioni d’applicazione. Nel secondo caso, l’affiliazione all’OAD sostituisce l’obbligo di ottenere un’autorizzazione dell’autorità. Gli intermediari finanziari affiliati a un OAD sono sottoposti esclusivamente alla vigilanza di quest’ultimo per quanto concerne il rispetto degli obblighi previsti dalla LRD e la loro applicazione. Gli unici che non hanno questa libertà di scelta sono gli avvocati e i notai, che per esercitare un’attività di intermediazione finanziaria devono aderire a un OAD. Questa restrizione si bassa sulla differenza tra il segreto professionale secondo l’articolo 321 CP (violazione del segreto professionale) e il segreto d’ufficio a cui soggiacciono i collaboratori dell’autorità di vigilanza.
L’OAD deve provvedere, attraverso un controllo adeguato e opportune sanzioni, affinché gli intermediari finanziari affiliati rispettino il suo regolamento. La vigilanza sul rispetto degli obblighi può avvenire per esempio tramite dei controlli periodici dei revisori LRD esterni su incarico dell’OAD oppure tramite un rapporto di verifica dei revisori LRD esterni che deve essere presentato dai membri dell’OAD. Gli OAD possono definire liberamente le sanzioni applicabili (ad es. ammonimento, sanzioni pecuniarie o esclusione) in caso di violazione del loro regolamento. L’autorità di vigilanza non può né intervenire nel processo di controllo interno dell'OAD, né esprimersi in caso di contrasti tra l’OAD e i suoi membri. La sanzione più grave consiste nell’esclusione di un membro dall'OAD. L'intermediario finanziario che è stato legittimamente escluso ricade nella sfera di competenza dell’autorità di vigilanza. Le esclusioni devono essere comunicate all’autorità di vigilanza, la quale ordina eventuali misure e segue il caso finché l’intermediario finanziario è di nuovo affiliato a un OAD o è assoggettato direttamente alla sua vigilanza o pone fine volontariamente o coercitivamente all'attività soggetta all'obbligo di affiliazione o di autorizzazione.
La vigilanza in materia di riciclaggio di denaro esercitata sugli intermediari finanziari può dunque assumere tre diverse forme:
- intermediari finanziari assoggettati ad un’autorità di vigilanza designata da una legge specifica;
- intermediari finanziari assoggettati direttamente alla vigilanza dell’autorità di vigilanza del settore non bancario;
- intermediari finanziari affiliati a un OAD e quindi assoggettati soltanto indirettamente all’autorità di vigilanza del settore non bancario, la quale riconosce però l’OAD e lo sorveglia direttamente.
Gli articoli 3 a 8 LRD definiscono gli obblighi di diligenza che ogni intermediario finanziario deve adempiere. Gli obblighi di diligenza servono a impedire che la piazza finanziaria svizzera venga sfruttata abusivamente per riciclare denaro sporco. L’intermediario finanziario adempie in modo sistematico ai propri obblighi di diligenza, inserendoli nelle procedure abituali di svolgimento delle pratiche concernenti le relazioni d’affari assoggettate alla LRD. Gli obblighi riguardano in particolare l’identificazione della controparte, l’accertamento dell’avente economicamente diritto e, in determinati casi, l’obbligo a procedere a dei chiarimenti ulteriori. L’intermediario finanziario è inoltre tenuto a documentare le operazioni effettuate e tutti gli accertamenti richiesti dalla LRD (obbligo di allestire e conservare i documenti). I giustificativi devono essere allestiti in modo che un terzo possa ricostruire le operazioni e valutare se le disposizioni della legge sono state rispettate. Inoltre, l’intermediario finanziario deve adottare, nel proprio settore di competenza, i provvedimenti organizzativi necessari per impedire il riciclaggio di denaro, in particolare deve assicurarsi che i suoi collaboratori ricevano una formazione sufficiente in materia LRD.
Gli altri obblighi previsti dalla LRD per gli intermediari finanziari sono l’obbligo di comunicazione e il relativo blocco dei beni. L’obbligo di comunicazione sussiste se l’intermediario finanziario ha il sospetto fondato, ai sensi dell’articolo 9 LRD, che i valori patrimoniali oggetto di una relazione d’affari sono in relazione con un reato di riciclaggio di denaro, provengono da un crimine o sottostanno alla facoltà di disporre di un'organizzazione criminale. In questi casi, egli deve darne comunicazione alla FIU (Financial Intelligence Unit; in Svizzera l’Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro MROS) e bloccare i valori patrimoniali che sono oggetto della comunicazione. Il blocco dei beni deve essere mantenuto finché le autorità di perseguimento penale abbiano preso una decisione. Tuttavia, il blocco non può essere protratto per più di cinque giorni a contare dal momento della comunicazione (secondo l’art. 9 LRD) dell’intermediario finanziario alla FIU. Durante il blocco dei beni da lui disposto, l’intermediario finanziario non può informare né i clienti interessati né terzi in merito alla comunicazione. Per avvocati e notai è prevista un’eccezione all’obbligo di comunicazione nella misura in cui la loro attività sottostà al segreto professionale secondo l’articolo 321 CP. La FIU analizza le comunicazioni di sospetto che le sono state trasmesse dagli intermediari finanziari e procede per conto proprio agli opportuni chiarimenti. Se il sospetto fondato dell'intermediario finanziario trova conferma e i valori patrimoniali oggetto della relazione d'affari risultano essere in relazione con un reato di riciclaggio di denaro (art. 305bis CP), provengono da un crimine o sottostanno alla facoltà di disporre di un'organizzazione criminale (art. 260ter n. 1 CP), la FIU inoltra immediatamente la comunicazione alla competente autorità di perseguimento penale.
4 Disposizioni d’applicazione
La LRD si limita a definire una base generale degli obblighi di diligenza e gli altri obblighi degli intermediari finanziari in materia di riciclaggio di denaro. Essa lascia alle autorità di vigilanza la facoltà di precisare tali obblighi. Poiché la LRD è attuata da diverse autorità (vedi Elaborazione istituzionale), in particolare da quattro autorità di vigilanza, ciascuna di queste ha promulgato una serie di disposizioni d’esecuzione in forma di ordinanza che precisano gli obblighi degli intermediari finanziari del relativo settore e sono adeguate alle peculiarità del settore specifico. Nel settore bancario, tali obblighi sono contemplati per ragioni storiche in due documenti. L’identificazione della controparte e l’accertamento dell’avente economicamente diritto sono retti dalle disposizioni della Convenzione relativa all’obbligo di diligenza delle banche (versione 2003, CDB 03), conclusa tra le banche e l'Associazione svizzera dei banchieri e dichiarata vincolante dall’autorità di vigilanza sulle banche. Le altre disposizioni d’esecuzione per il settore bancario si trovano nell’ordinanza dell’autorità di vigilanza del settore bancario relativa alla lotta contro il riciclaggio di denaro.
In aggiunta, nel settore non bancario, gli OAD definiscono le disposizioni d’esecuzione della LRD, applicabili agli intermediari finanziari ad essi affiliati, nei rispettivi regolamenti e in parte in altre normative quali statuti e direttive. Le disposizioni d’esecuzione degli OAD devono però essere approvate dall’autorità di vigilanza del settore non bancario. I regolamenti degli OAD definiscono inoltre le condizioni d’affiliazione e d’esclusione previste per gli intermediari finanziari nonché le modalità per il controllo del rispetto, da parte degli intermediari finanziari affiliati, degli obblighi sanciti dalla LRD.
Complessivamente, dunque, la legislazione sugli obblighi relativi alla lotta preventiva contro il riciclaggio di denaro è composta dalle pertinenti disposizioni della LRD, dalle quattro ordinanze sul riciclaggio di denaro delle autorità di vigilanza, dalla CDB 03 come pure dai regolamenti e da altri documenti degli OAD. Pertanto, un intermediario finanziario è sempre assoggettato soltanto alle disposizioni della LRD nonché alle disposizioni d’applicazione emanate o fisate comè standard minimi e inderogabili dalla propria autorità di vigilanza o dal proprio OAD.
Ultimo aggiornamento il: 10.05.2007