Document ID: /fineweb-2-swissfilter-quality_10-filterrobots/filtered/03602.jsonl.gz/413

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- Art. 2 BPR
- Art. 3 BPR
- Art. 4 BPR
- Art. 10 BPR
- Art. 10a BPR
- Art. 11 BPR
- Art. 12 BPR
- Art. 16 BPR
- Art. 17 BPR
- Art. 19 BPR
- Art. 20 BPR
- Art. 21 BPR
- Art. 22 BPR
- Art. 23 BPR
- Art. 24 BPR
- Art. 25 BPR
- Art. 26 BPR
- Art. 27 BPR
- Art. 29 BPR
- Art. 30 BPR
- Art. 31 BPR
- Art. 32 BPR
- Art. 32a BPR
- Art. 33 BPR
- Art. 34 BPR
- Art. 40 BPR
- Art. 41 BPR
- Art. 42 BPR
- Art. 43 BPR
- Art. 44 BPR
- Art. 45 BPR
- Art. 46 BPR
- Art. 47 BPR
- Art. 48 BPR
- Art. 49 BPR
- Art. 50 BPR
- Art. 51 BPR
- Art. 58 BPR
- Art. 67 BPR
- Art. 67a BPR
- Art. 67b BPR
- Art. 75a BPR
- Art. 76 BPR
- Art. 76a BPR
- Art. 90 BPR
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- Vorb. zu Art. 1 DSG
- Art. 1 DSG
- Art. 2 DSG
- Art. 3 DSG
- Art. 5 lit. f und g DSG
- Art. 7 DSG
- Art. 10 DSG
- Art. 14 DSG
- Art. 15 DSG
- Art. 19 DSG
- Art. 20 DSG
- Art. 22 DSG
- Art. 23 DSG
- Art. 25 DSG
- Art. 26 DSG
- Art. 27 DSG
- Art. 33 DSG
- Art. 34 DSG
- Art. 35 DSG
- Art. 40 DSG
- Art. 43 DSG
- Art. 44 DSG
- Art. 44a DSG
- Art. 45 DSG
- Art. 46 DSG
- Art. 47 DSG
- Art. 47a DSG
- Art. 48 DSG
- Art. 49 DSG
- Art. 50 DSG
- Art. 51 DSG
- Art. 57 DSG
- Art. 58 DSG
- Art. 60 DSG
- Art. 61 DSG
- Art. 62 DSG
- Art. 63 DSG
- Art. 64 DSG
- Art. 65 DSG
- Art. 66 DSG
- Art. 67 DSG
- Art. 69 DSG
- Art. 72 DSG
- Art. 72a DSG
BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
I. Geschichte und Systematik
A. Vorbemerkungen zu Titel 2 des Gesetzes
1 Art. 10 ist die erste von sieben Bestimmungen, die Titel II des Gesetzes über die politischen Rechte bilden, ein Titel, der sich, wie der Titel schon sagt, mit "Abstimmungen" ("Abstimmungen", "Votazioni") befasst.
2 Dieser Titel II und seine Bestimmungen sind also grundsätzlich auf "Abstimmungen" anwendbar, d. h. auf Fälle, in denen die eidgenössischen Stimmberechtigten in ihren verschiedenen Ausprägungen an die Urne gerufen werden, um eine materielle und konkrete Entscheidung über einen bestimmten Gegenstand mit "Ja" oder "Nein" zu treffen. Dies ist in mehreren Fällen der Fall: 1) alle Fälle eines obligatorischen Referendums mit doppelter Mehrheit von Volk und Ständen, d.h. bei allen (Teil- oder Total-)Revisionen der Verfassung, bei der Genehmigung bestimmter internationaler Verträge und bei dringlichen Bundesgesetzen, die für mehr als ein Jahr verabschiedet werden und keine Verfassungsgrundlage haben; 2°) alle Fälle des obligatorischen Referendums durch das Volk allein (verschiedene Verfahrenshypothesen bei Verfassungsänderungen); oder auch alle Fälle des fakultativen Referendums mit der Mehrheit des Volkes allein über Bundesgesetze, dringliche verfassungskonforme Bundesgesetze, die länger als ein Jahr gültig sind, (nicht einfache) Bundesbeschlüsse sowie Zustimmungsakte zu bestimmten internationalen Verträgen.
3 Diese Bestimmungen - Artikel 10 bis 15 - gelten daher grundsätzlich nicht für die Ausübung anderer Befugnisse der Bundeswahlkörperschaft, wie z. B. die Wahl des Nationalrats, die Einleitung eines Referendums oder die Einleitung einer Volksinitiative, die in anderen Titeln des Gesetzes geregelt ist. Einige dieser Bestimmungen des zweiten Titels haben ihre Entsprechung auch an anderer Stelle im Gesetz, z. B. im dritten Titel über die Wahl des Nationalrats.
B. Systematik und Geschichte von Art. 10
4 Art. 10 befasst sich, wie der Titel ("Zeitpunkt und Durchführung") schon sagt, mit dem Zeitpunkt und der Durchführung von Volksabstimmungen. Tatsächlich ist der Titel der Bestimmung nicht sehr präzise und klar, was sich auch in den drei Sprachversionen widerspiegelt, die recht unterschiedlich sind ("Anordnung" auf Deutsch, also eher "Festlegung" des [Abstimmungsdatums], und "Organizzazione" auf Italienisch). Historisch gesehen hat die Bestimmung eine ziemlich konsequente Entwicklung und Änderung durchlaufen, was jedoch nicht diese unterschiedlichen und relativ unklaren Überschriften erklärt, da diese unverändert geblieben sind.
5 Art. 10 existierte tatsächlich bereits in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes aus dem Jahr 1976, mit der gleichen Überschrift auf Französisch ("Date et exécution"), wie im Übrigen auch auf Deutsch und Italienisch, aber mit einem einfacheren Inhalt - und mehr in Symbiose mit der Überschrift -, der in zwei Absätze unterteilt war. Der erste lautete schlicht: "Der Bundesrat bestimmt den Zeitpunkt der Abstimmung", während der zweite - in allen Punkten identisch mit dem heutigen Absatz 2 - von der Durchführung durch die Kantone sprach: "Jeder Kanton sorgt für die Durchführung der Abstimmung auf seinem Gebiet und trifft die erforderlichen Maßnahmen".
6 Die Bestimmung wurde durch die Revision des Gesetzes über die politischen Rechte vom 21. Juni 2002, die am 1. Januar 2003 in Kraft trat, geändert, wodurch Abs. 1 neu formuliert wurde. 1 und fügte einen neuen Absatz hinzu. 1bis, was den aktuellen Wortlaut der Bestimmung darstellt. Die Revision vom Juni 2002, mit der das Parlament den Vorschlag des Bundesrates unverändert und ohne Diskussion übernahm, erfolgte, wie die Botschaft der Regierung betont, im Rahmen des "wachsenden Wunsches, mittel- und langfristig einen leicht berechenbaren und völlig transparenten Zeitplan für Volksabstimmungen zu erstellen, der eine gewisse Kontinuität des Abstimmungsrhythmus gewährleistet und Stosszeiten möglichst vermeidet". Zu diesem Zweck sollten laut der Regierung "im Gesetz die Grundsätze festgelegt werden, die den Bundesrat ermächtigen", einerseits "die Regeln zur Festlegung der für eidgenössische Volksabstimmungen reservierten Sonntage zu erlassen (Abs. 1)" und andererseits "die Vorlagen, mit Ausnahme der dringlichen Bundesgesetze, die an diesem Tag der Volksabstimmung unterbreitet werden, mindestens vier Monate vor dem Tag einer Abstimmung festzulegen und zu veröffentlichen (Abs. 1bis)".
II. Bedeutung der Bestimmung
A. Allgemeines
7 Wie bereits erwähnt, besteht das Ziel der Bestimmung darin, einen möglichst kohärenten, angemessenen und transparenten Zeitplan für eidgenössische Volksabstimmungen festzulegen, der die zahlreichen zu berücksichtigenden Parameter (Ferien, religiöser Kalender usw.) berücksichtigt, und sicherzustellen, dass die verschiedenen Interessengruppen genügend Zeit haben, um die Kampagnen vor den Abstimmungen vorzubereiten. Zu diesem Zweck überträgt die Bestimmung einerseits dem Bundesrat die Aufgabe, in generell-abstrakter Weise "die Regeln zur Bestimmung der Abstimmungstage" festzulegen, wobei er eine Reihe von zu berücksichtigenden Parametern beachten muss, und andererseits verpflichtet sie ihn dazu, den Gegenstand der Abstimmung mindestens vier Monate im Voraus festzulegen.
8 Die Bestimmung hat im politischen System der Schweiz eine gewisse Bedeutung und einen recht grundlegenden Charakter, da sich die Schweiz vergleichsweise durch ein sehr hohes Maß an direkter Demokratie auszeichnet - wahrscheinlich das höchste der Welt -, d.h. als ein politisches System, in dem die Bürgerinnen und Bürger sehr häufig aufgerufen werden, sich in Volksabstimmungen zu konkreten Fragen zu äußern. Es wird allgemein angenommen - zwar nicht empirisch überprüft, aber als ziemlich verlässliche Grössenordnung -, dass mehr als die Hälfte aller Volksabstimmungen, die jedes Jahr auf der Welt stattfinden, in der Schweiz stattfinden. Diese statistische Aussage berücksichtigt zwar alle Volksabstimmungen, die im Land stattfinden, also nicht nur die eidgenössischen, sondern auch die kommunalen und kantonalen Abstimmungen. Diese müssen also abgezogen werden, da sie wesentlich zahlreicher sind als die eidgenössischen Volksabstimmungen. Dennoch stellen die eidgenössischen Volksabstimmungen allein in einer vergleichenden Perspektive bereits eine beträchtliche Anzahl von Vorlagen dar, die jedes Jahr zur Volksabstimmung vorgelegt werden.
9 Angesichts der Bedeutung der politischen Rechte im schweizerischen Verfassungssystem ist es daher umso wichtiger, dass diese Abstimmungen klaren und präzisen gesetzlichen Regeln unterliegen, die einen geregelten Ablauf und damit die effektive Umsetzung dieser Rechte gewährleisten.
B. Kantonales Recht
10 Wie bereits erwähnt, gibt es auf kantonaler und kommunaler Ebene noch viel mehr Volksabstimmungen. So finden sich in den meisten kantonalen Gesetzen über die politischen Rechte mehr oder weniger ähnliche Bestimmungen wie Art. 10 BPR, die der kantonalen Exekutive - in den meisten Fällen - die Befugnis geben, die Abstimmungsdaten festzulegen und bekannt zu geben oder die Stimmberechtigten im Voraus einzuberufen und die Abstimmungsdaten festzulegen. In der Regel besagen diese Bestimmungen, dass diese Termine so weit wie möglich mit den Terminen der eidgenössischen Abstimmungen zusammenfallen sollen, wobei die Idee natürlich darin besteht, die Abstimmungstage nicht zu vervielfachen und eidgenössische, kantonale und kommunale Abstimmungen so weit wie möglich auf denselben Termin zu konzentrieren.
III. Kommentar
A. Absatz 1: Der Abstimmungskalender
1. Der Wortlaut und die Begründung von Absatz 1
11 Absatz. 1 gibt, wie bereits erwähnt, dem Bundesrat die Kompetenz - und den Auftrag -, "die Regeln zur Bestimmung der Abstimmungstage" zu erlassen, d.h. in Form einer generell-abstrakten Regelung den Kalender der Abstimmungstage für eidgenössische Volksabstimmungen festzulegen. Die Bestimmung besagt, dass die Regierung "[d]ie Bedürfnisse der Wähler, des Parlaments, der Kantone, der politischen Parteien und der mit der Zustellung des Stimmmaterials beauftragten Organisationen" berücksichtigen und "Kollisionen, die sich aus den Unterschieden zwischen dem Kalenderjahr und dem Kirchenjahr ergeben können", vermeiden muss. Die Gründe, die diese Bestimmung seit ihrer Revision im Jahr 2002 rechtfertigen, werden in der Botschaft des Bundesrates zu dieser Revision erläutert. In dieser Botschaft heißt es zur Begründung des neuen Absatzes 1. 1, dass es "nicht einfach ist, ein System einzurichten, das es ermöglicht, die ersten beiden Abstimmungsdaten jedes Kalenderjahres festzulegen", und zwar aus mehreren Gründen, insbesondere aus kalendertechnischen Gründen: Erstens, weil "Abstimmungen nicht im Januar und Anfang Februar stattfinden können, da die Post nicht garantieren kann, dass das Stimmmaterial rechtzeitig zu Weihnachten und Neujahr zugestellt wird, und auch nicht im Juli, wenn ein Großteil der Bevölkerung in den Ferien ist". Außerdem fügte die Botschaft hinzu, dass "zwischen zwei eidgenössischen Volksabstimmungen mindestens acht Wochen liegen sollten (es fehlt der Platz für die Lagerung des Abstimmungsmaterials und Verwechslungen müssen vermieden werden)". Und schließlich bestand ein weiterer Grund darin, dass "vom Aschermittwoch bis Pfingsten und Fronleichnam der zivile und der religiöse Kalender jeweils eigenen Gesetzen gehorchen, die nicht immer miteinander harmonieren".
12 Es gilt also, mehrere Parameter zu berücksichtigen, wie insbesondere, auf der Seite der Bedürfnisse der Wählerinnen und Wähler, die Ferienzeiten und Festlichkeiten sowie die Feiertage, die im Übrigen je nach religiösem Kalender von einem Jahr zum anderen verschoben werden können, die aber zum Teil auch zwischen den Kantonen aufgrund der verschiedenen religiösen Kalender variieren können. Es müssen aber auch die Bedürfnisse der Behörden und politischen Parteien berücksichtigt werden, wie beispielsweise das praktische Anliegen, das Abstimmungsmaterial vorbereiten und verteilen zu können, oder das Anliegen, den politischen Parteien und anderen interessierten Organisationen die Vorbereitung und Durchführung ihrer Abstimmungskampagnen zu ermöglichen, wobei auch andere Termine des politischen Kalenders, wie beispielsweise Wahlen oder Parlamentssitzungen, zu berücksichtigen sind.
2. Seine Konkretisierung: Artikel 2a der Verordnung über die politischen Rechte.
13 Der Bundesrat hat seinen Auftrag aus Abs. 1, indem er mit seiner Revision vom 14. Juni 2002 einen neuen Artikel 2a der Verordnung über die politischen Rechte (VPR) vom 24. Mai 1978 verabschiedete, der, wie sein Titel besagt, die Festlegung der "Termine für eidgenössische Volksabstimmungen" bestimmt. Diese Bestimmung sieht in Absatz 1 vier Sonntage pro Jahr vor und bestimmt, dass "für eidgenössische Volksabstimmungen die folgenden Sonntage reserviert sind": "der zweite Sonntag im Februar in den Jahren, in denen der Ostersonntag nach dem 10. April fällt, und der vierte Sonntag vor Ostern in den übrigen Jahren" (Bst. a). a); "der dritte Sonntag im Mai in Jahren, in denen der Pfingstsonntag nach dem 28. Mai fällt, und der dritte Sonntag nach Pfingsten in den übrigen Jahren" (Bst. b); "der Sonntag nach dem Eidgenössischen Bettag" (Bst. c); und "der letzte Sonntag im November" (Bst. d). In Abs. 2 besagt, dass die Bundeskanzlei "aus überwiegenden Gründen" und "nach Anhörung der Kantone" dem Bundesrat vorschlagen kann, "das eine oder andere Datum zu verschieben oder zusätzliche Daten festzulegen", und Absatz 2 besagt, dass die Bundeskanzlei "aus überwiegenden Gründen" und "nach Anhörung der Kantone" dem Bundesrat vorschlagen kann, "das eine oder andere Datum zu verschieben oder zusätzliche Daten festzulegen". 3, dass "im September des Jahres, in dem der Nationalrat vollständig erneuert wird, keine eidgenössische Volksabstimmung stattfindet".
14 Die Regel ist also, dass der Abstimmungstag immer ein Sonntag ist, was nicht bedeutet, dass die Stimmabgabe nur am Sonntag möglich ist, da die vorzeitige Stimmabgabe in der Tat erlaubt und sogar vorgeschrieben ist, indem die Kantone verpflichtet sind, "die vorzeitige Stimmabgabe mindestens an zwei der vier Tage vor dem Abstimmungstag zu ermöglichen" (Art. 7 Abs. 1 BPR).
15 Um die Vorhersehbarkeit und Transparenz des Kalenders zu gewährleisten, schreibt Art. 2a BPV in Abs. 4 zudem vor, dass die Bundeskanzlei "spätestens im Juni eines jeden Jahres die Daten veröffentlicht, die für die eidgenössischen Volksabstimmungen des folgenden Jahres reserviert sind".
3. Die Praxis
16 Tatsächlich geht die Praxis heute weit über die Anforderungen der Verordnung hinaus, da auf der Website der Bundeskanzlei alle Termine für eidgenössische Volksabstimmungen nicht nur für das nächste Jahr, sondern für die nächsten 20 Jahre veröffentlicht werden. Auch auf der Website ch.ch, dem gemeinsamen Angebot von Bund, Kantonen und Gemeinden, findet man einen "konsolidierten" Kalender, der es ermöglicht, sich über die nächsten kantonalen und kommunalen Abstimmungen zu informieren.
17 Die Tatsache, dass ein Datum reserviert ist, bedeutet jedoch nicht, dass an diesem Tag zwangsläufig eine oder mehrere eidgenössische Volksabstimmungen stattfinden werden. Es kommt nämlich vor, wenn auch nicht sehr häufig - dies hängt von der mehr oder weniger großen Belastung des politischen Kalenders und der Anzahl der Volksinitiativen und anderer Vorlagen ab, die derzeit behandelt werden und vor allem bereit sind, zur Abstimmung gebracht zu werden -, dass ein reserviertes Datum oder sogar, aber das ist seltener, mehrere aufeinanderfolgende reservierte Daten nicht genutzt werden. So fand beispielsweise in jüngster Zeit am 27. November 2022, einem reservierten Datum, keine Volksabstimmung statt, weil "an diesem Tag kein Bundesgesetz zur Abstimmung bereit war"; aus demselben Grund fand auch am 12. März 2023, dem nächsten reservierten Datum, keine Volksabstimmung statt, was bedeutet, dass zwei aufeinanderfolgende Daten nicht genutzt wurden, was eher die Ausnahme ist und seit fast 25 Jahren nicht mehr vorgekommen zu sein scheint.
18 In der Praxis werden nämlich seit rund 40 Jahren in der Regel drei oder oft vier Abstimmungstage genutzt, ausser in eidgenössischen Wahljahren, in denen der dritte reservierte Sonntag - wie in Art. 2a Abs. 3 VEP vorgeschrieben - für die Nationalratswahlen reserviert ist, während der vierte grundsätzlich für allfällige zweite Wahlgänge der Ständeratswahlen in den Kantonen reserviert ist, so dass es in diesen Jahren in der Regel nur zwei eidgenössische Abstimmungssonntage gibt.
19 Es ist Sache des Bundesrates - auf Vorschlag der Bundeskanzlei - zu entscheiden, ob er eine Abstimmung auf das reservierte Datum ansetzen will oder nicht, und zwar grundsätzlich innerhalb der Frist von mindestens vier Monaten vor diesem Datum. Diese Frist ergibt sich implizit aus Absatz 1bis. 1bis, da der Bundesrat innerhalb dieser Frist von mindestens vier Monaten die Gegenstände festlegen muss, über die abgestimmt werden soll, wie weiter unten ausgeführt wird.
20 An dieser Stelle sei noch auf einen besonderen und eher singulären Fall der Nichtnutzung eines reservierten Datums, dessen Gegenstände bereits bestimmt wurden, hingewiesen: den Verzicht auf eine bereits geplante und angesetzte Abstimmung in letzter Minute, wie es aufgrund der Covid-19-Pandemie bei der Abstimmung vom 17. Mai 2020, die über drei Gegenstände entscheiden sollte, der Fall war. In seiner Sitzung vom 18. März 2020 beschloss der Bundesrat tatsächlich, auf die Durchführung dieser Abstimmung zu verzichten. Er war insbesondere der Ansicht, dass "[d]ie korrekte Durchführung einer Volksabstimmung nicht nur die Organisation der Abstimmung im engeren Sinne (Logistik, Ausübung des Stimmrechts, Feststellung des Ergebnisses usw.) erfordert, sondern auch voraussetzt, dass die Bürgerinnen und Bürger sich ihre Meinung frei bilden können (Art. 34 der Bundesverfassung). Die Bürger müssen die Möglichkeit haben, sich eine Meinung zu bilden und ihre Entscheidungen in Kenntnis der Sachlage zu treffen. Dies bedeutet insbesondere, dass vor der Abstimmung eine Kampagne stattfinden kann. Neben dem Bundesrat, der laut Gesetz verpflichtet ist, die Bürger zu informieren, spielen die Akteure der Zivilgesellschaft (Parteien, Komitees, Verbände, NGOs usw.) und die Medien eine entscheidende Rolle. Aufgrund des Ausbruchs von COVID-19 sind Informationsveranstaltungen und öffentliche Demonstrationen verboten; Parteien und andere politische Akteure dürfen sich zudem nicht treffen, um ihre Parolen festzulegen". Die drei für den 17. Mai 2020 vorgesehenen Vorlagen wurden schließlich zusammen mit zwei weiteren in der Abstimmung vom 27. September 2020 zur Abstimmung gebracht.
21 Im Anschluss an diese eher besondere Episode, deren rechtliche Korrektheit zweifelhaft war oder zumindest diskutiert wurde, und als Antwort auf eine von den Räten angenommene Motion äusserte der Bundesrat im Februar 2023 den Wunsch, eine gesetzliche Grundlage auszuarbeiten, die es ihm im Krisenfall ausdrücklich erlaubt, eine Volksabstimmung zu verschieben oder auf die Durchführung einer bereits angesetzten Abstimmung zu verzichten.
B. Absatz 1bis: Die Bestimmung der Gegenstände, über die abgestimmt wird.
1. Der Wortlaut von Absatz 1bis
22 Eine Sache ist es, den Kalender der für Volksabstimmungen reservierten Termine festzulegen, eine andere, die tatsächlich bei jeder Abstimmung zur Abstimmung stehenden Gegenstände zu bestimmen. Der Absatz. 1bis, der mit der Revision vom Juni 2002 neu eingeführt wurde und seit dem 1. Januar 2003 in Kraft ist, gibt dem Bundesrat die Kompetenz - den Auftrag -, die (verschiedenen) Abstimmungsvorlagen zu bestimmen, und zwar "mindestens vier Monate vor dem Abstimmungstag", wobei diese Frist bei dringlich erklärten Bundesgesetzen verkürzt werden kann. Diese Kompetenz bedeutet, dass der Bundesrat - wie bereits erwähnt - entscheiden kann, ob er eine Abstimmung an einem bestimmten Tag innerhalb der Frist von mindestens vier Monaten vor dem betreffenden Tag anordnet oder nicht, und dass er - falls es zu einer Abstimmung kommt - innerhalb derselben Frist über die Anzahl und Identität der Gegenstände, die an diesem Tag zur Abstimmung kommen, sowie über ihre Kombination oder Verbindung entscheiden kann.
23 Wie in der Botschaft von 2001 zur Revision, mit der diese Bestimmung eingeführt wurde, erläutert wird, ist Abs. 1bis eine der wichtigsten Bestimmungen des Gesetzes. 1bis soll "sicherstellen, dass alle Parteien genügend Zeit haben, um die Kampagne vor der Abstimmung vorzubereiten".
24 Das Gesetz legt jedoch keine Kriterien für die Bestimmung dieser Gegenstände fest, so dass der Bundesrat über eine gewisse Freiheit verfügt. Seine Wahl wird jedoch von einer Reihe von Parametern und Faktoren bestimmt oder zumindest eingegrenzt, die sich zum Teil aus praktischen Gegebenheiten oder bestimmten Grundsätzen, manchmal aber auch aus rein "taktischen" politischen Erwägungen ergeben. Im Allgemeinen geht die Lehre davon aus, dass der Bundesrat nicht (völlig) frei ist und dass er bei der Festlegung des Zeitpunkts der Abstimmung eine "Vollzugskompetenz" ausübt: Er hat keine Wahl und muss daher die Abstimmung innerhalb eines angemessenen Zeitraums ansetzen, sobald ein Gegenstand zur Volksabstimmung bereit ist; er darf eine Abstimmung auf keinen Fall aus politischen Gründen verzögern oder verschleppen.
2. Die Parameter und Grundsätze, die die Wahl des Bundesrates bestimmen.
25 Die Wahl des Bundesrates wird zunächst durch eine Reihe von Parametern oder Faktoren praktischer Art bestimmt, wobei laut Bundeskanzlei der Grundsatz gilt, dass "[n]ormalerweise die Vorlagen, die für eine Abstimmung bereit sind, so schnell wie möglich zur Abstimmung gebracht werden". So ist die Anzahl der Vorlagen, die zur Abstimmung bereit sind, natürlich ein entscheidender Faktor, wobei die Anzahl der Vorlagen, die sich noch in Bearbeitung befinden, aber bald bereit sein werden, ebenfalls eine Rolle spielen kann, ebenso wie manchmal die Anzahl der Vorlagen aus demselben Departement.
26 Hinzu kommen weitere Faktoren wie zeitliche oder terminliche Vorgaben, wie etwa das geplante Inkrafttreten bestimmter Rechtsakte oder die gesetzlich vorgeschriebenen Behandlungsfristen für Volksinitiativen. So verfügt der Bundesrat nach dem neuen Art. 75a BPR, der durch eine Revision vom 25. September 2009 eingeführt wurde und seit dem 1. Februar 2010 in Kraft ist, grundsätzlich über eine Frist von zehn Monaten nach der Schlussabstimmung der Bundesversammlung, höchstens jedoch zehn Monate nach Ablauf der gesetzlichen Fristen, die dem Parlament für die Prüfung der Volksinitiative vorbehalten sind, um eine Initiative der Volksabstimmung zu unterbreiten". Diese Fristen für die Behandlung von Volksinitiativen durch die Bundesversammlung und den Bundesrat sind im Parlamentsgesetz vorgesehen und festgelegt.
27 Trotz dieser verschiedenen Parameter praktischer Art oder aufgrund gesetzlicher Regeln, die nicht in der Macht des Bundesrates liegen, behält dieser einen gewissen Handlungsspielraum und eine gewisse Freiheit bei der Auswahl - und der Kombination oder Verbindung - der Gegenstände, die zu einem bestimmten Zeitpunkt zur Abstimmung vorgelegt werden sollen. Seine Wahl kann daher manchmal das Ergebnis von Überlegungen sein, die einer Form von "politischer Taktik" entspringen, und die ihm von Zeit zu Zeit einige Kritik einbringen können.
28 So hat beispielsweise die Tatsache, dass im Juni 2021 das neue, referendumsfähige CO2-Gesetz gleichzeitig mit zwei Volksinitiativen für ein Pestizidverbot zur Abstimmung gebracht wurde, Kritik von Seiten der Befürworter der Gesetzesreform hervorgerufen, zumal spätere Analysen im Nachhinein tatsächlich gezeigt haben, "dass diese Initiativen, die sich gegen die Landwirtschaft richteten, eine ländliche und konservative Bevölkerungsschicht stark mobilisiert haben, die bei dieser Gelegenheit auch das CO2-Gesetz ablehnte".
29 Gelegentlich wird in der Lehre auch das zeitlich weiter zurückliegende Beispiel der Abstimmung vom 6. Juli 1947 angeführt, bei der der Bundesrat die neuen Wirtschaftsartikel der Verfassung am selben Tag zusammen mit dem Referendum über die AHV zur Abstimmung brachte, um den Schwung des Volkes zugunsten der AHV zu nutzen und die Förderung der Landwirtschaft durchzusetzen.
30 Generell geht es bei Abstimmungen seit 1970 meist um mehrere Vorlagen, über die gleichzeitig abgestimmt wird, drei, vier oder fünf, manchmal mehr, bis zu sechs, selten mehr. Die Fälle, in denen nur über einen einzigen Gegenstand abgestimmt wird - die vor 1970 die große Mehrheit darstellten - sind seltener geworden und sind manchmal besonders dringenden oder wichtigen Vorlagen vorbehalten.
3. Die Verkürzung der Frist von vier Monaten für dringliche Gesetze.
31 Absatz. 1bis sieht als Ausnahme vor, dass die Frist von mindestens vier Monaten vor dem Abstimmungstag, die dem Bundesrat zur Bestimmung der Abstimmungsvorlagen gesetzt ist, bei dringlichen Gesetzen "verkürzt werden kann". In der Botschaft von 2001 zu der Revision, mit der Absatz 1bis eingeführt wurde, wird die Frist für die Einreichung von Anträgen auf Fristverlängerung auf zwei Jahre verlängert. 1bis, begründet diese Ausnahme wie folgt: "Jedes dringliche Bundesgesetz [...] muss innerhalb eines Jahres vor das Volk gebracht werden, wenn nach seinem Inkrafttreten innerhalb von 100 Tagen ein Referendumsbegehren eingereicht wird und zustande kommt (Art. 59 BPR); das Gesetz verliert ein Jahr nach seiner Verabschiedung durch die Kammern seine Gültigkeit und kann nicht erneuert werden (Art. 165 Abs. 2 und 4 BV), wenn das Volk es nicht angenommen oder abgelehnt hat oder wenn es ihm nicht unterbreitet wurde", so dass "vermieden werden muss, dass es, weil es ihm nicht unterbreitet wurde, durch die Bestimmung über die Ankündigung der Abstimmungsvorlagen zunichte gemacht wird, was der Fall wäre, da die nächste Abstimmung zu spät käme. Dies würde dann zu einer Verletzung der direkten Demokratie führen".
32 Mit anderen Worten: Angesichts der strengen Gültigkeitsbedingungen, denen es innerhalb eines Jahres nach seinem Inkrafttreten unterliegt, und der engen Fristen, innerhalb derer diese Gültigkeitsbedingungen überprüft werden müssen, muss ein dringliches Gesetz zur Abstimmung gebracht werden können, wenn diese verlangt wird, ohne dass eine Frist von mindestens vier Monaten für die Ankündigung des Abstimmungsgegenstandes eingehalten werden muss. Auch wenn der Text in Abs. 1bis allgemein von dringlichen Gesetzen spricht, ist die Ausnahme vor allem für verfassungskonforme dringliche Gesetze sinnvoll oder sogar notwendig, die dem fakultativen Referendum unterliegen und bei denen die Fristen daher besonders eng sind. Es ist daher fraglich, ob die Regel auch für dringliche Gesetze ohne Verfassungsgrundlage gilt, die dem obligatorischen Referendum unterliegen und für die eine Verkürzung der Frist um vier Monate objektiv nicht notwendig erscheint. Es kann jedenfalls davon ausgegangen werden, dass der Bundesrat in diesem Fall versuchen sollte, die normale Frist von vier Monaten einzuhalten.
33 Wie dem auch sei, in der jüngsten Praxis versucht die Regierung jedenfalls, die Viermonatsfrist auch dann einzuhalten, wenn es sich um dringliche Gesetze handelt, die dem fakultativen Referendum unterliegen, wie die drei Referenden gegen das Gesetz COVID-19 zeigen. Dieses Gesetz, das am 25. September verabschiedet wurde und am 26. September 2020 in Kraft trat, war Gegenstand eines (ersten) Referendumsbegehrens, das am 2. März 2021 zustande kam, und wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 zur Abstimmung gebracht (und vom Volk angenommen). Der Bundesratsbeschluss zu dieser Abstimmung vom 13. Juni 2021, in dem die an diesem Tag zur Abstimmung stehenden Gegenstände endgültig festgelegt wurden, datiert vom 15. März 2021, also weniger als vier Monate vor der Abstimmung. Der Bundesrat hatte jedoch bereits in seiner Sitzung vom 3. Februar 2021, also mehr als vier Monate vor dem Abstimmungstermin, aber vor dem Zustandekommen des Referendums, beschlossen, diese Vorlage am 13. Juni - zusammen mit vier anderen Vorlagen - zur Abstimmung zu bringen, wobei er klarstellte, dass diese Vorlage "nur dann der Volksabstimmung unterbreitet wird, wenn das Referendum [...] zustande kommt; der Beschluss des Bundesrates wird daher unter diesem Vorbehalt gefasst". Dasselbe Verfahren wurde beim (zweiten) Referendum gegen die (dringliche) Änderung des COVID-19-Gesetzes vom 19. März 2021 angewandt, über die in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 abgestimmt wurde: Das Referendumsbegehren kam am 16. August 2021 zustande, der Bundesratsbeschluss über die endgültige Festlegung der Abstimmungsvorlagen datiert vom 31. August 2021, wobei diese Vorlagen jedoch bereits angekündigt worden waren, und zwar "unter Vorbehalt" des Zustandekommens des Referendumsbegehrens am 30. Juni 2021. Dasselbe galt auch für das (dritte) Referendum gegen die (ebenfalls dringliche) Revision des COVID-19-Gesetzes, die im Wesentlichen auf eine Verlängerung der Geltungsdauer des Gesetzes abzielte und vom Parlament am 22. Dezember 2022 beschlossen wurde und über die das Volk am 18. Juni 2023 abstimmen sollte.
34 Die Praxis war bereits bei den beiden anderen Volksabstimmungen über dringliche Gesetze, die in den letzten zwei Jahrzehnten stattfanden, gleich gewesen, nämlich bei der Volksabstimmung vom 9. Februar 2003 über das Bundesgesetz über die Anpassung der kantonalen Kostenbeteiligungen in der Krankenversicherung vom 21. Juni 2002 und bei der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 über die Revision des Bundesgesetzes über den Asylbereich vom 28. September 2012. In diesen beiden Fällen war jedoch im Gegensatz zu den vorherigen Fällen das Referendumsbegehren zum Zeitpunkt der Festlegung des Abstimmungstermins bereits zustande gekommen, sodass der Bundesrat keine Entscheidung "unter Vorbehalt" treffen musste.
C. Abs. 2: Die kantonale Ausführung
35 Absatz. 2, der seit 1976 unverändert geblieben ist, sieht vor - oder erinnert daran -, dass die eidgenössischen Volksabstimmungen konkret von den Kantonen umgesetzt und organisiert werden: "Jeder Kanton sorgt für die Durchführung der Abstimmung auf seinem Gebiet und trifft die erforderlichen Maßnahmen". Wie in der Botschaft des Bundesrates dargelegt, wurde mit dieser Bestimmung lediglich die bis dahin geltende Regel und Praxis übernommen.
36 Es ist also Sache der Kantone, jeder für sein Gebiet und seine Stimmberechtigten oder, genauer gesagt, seinen Teil der eidgenössischen Stimmberechtigten, die Stimmberechtigten einzuberufen, ihnen das Abstimmungsmaterial gemäss dem - und innerhalb der Fristen - auszuhändigen, was das Bundesrecht vorsieht, sowie die Operationen und den Ablauf der Abstimmungen zu organisieren (Abstimmung an der Urne, vorzeitige Abstimmung, briefliche Abstimmung, eventuell elektronische Abstimmung, Abstimmung der Bürgerinnen und Bürger mit Wohnsitz im Ausland, Auszählung und Feststellung der Ergebnisse usw.). Wie wir noch sehen werden, "rahmt" das Bundesrecht durch andere Bestimmungen des Gesetzes über die politischen Rechte die Kantone in der Tat recht streng in ihrer Zuständigkeit und Aufgabe, eidgenössische Volksabstimmungen durchzuführen.
37 Zudem richtet der Bundesrat für jede Abstimmung gleichzeitig mit der Festlegung der Abstimmungsvorlagen gemäss Absatz 1bis ein Kreisschreiben über die bevorstehende Abstimmung an die Kantonsregierungen, in dem er die geltenden Regeln in Erinnerung ruft und die Regierungen auffordert, dafür zu sorgen, dass alle Massnahmen getroffen werden, die einen ordnungsgemässen und gesetzeskonformen Ablauf der Abstimmung gewährleisten. Diese Rundschreiben enthalten auch die genaue und verbindliche Formulierung der Abstimmungsfragen, die natürlich in der ganzen Schweiz gleich sein muss.
38 Schliesslich gibt es neben diesen spezifischen Anweisungen für jede Abstimmung verschiedene andere allgemeine Kreisschreiben der Bundesbehörden an die Kantonsregierungen, um die Qualität der Abstimmung unter besonderen Umständen zu gewährleisten, namentlich bei der brieflichen Stimmabgabe und der Stimmabgabe von Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern sowie bei der Ermittlung der Abstimmungsergebnisse.
39 Es bleibt jedoch festzuhalten, dass, auch wenn das Bundesrecht relativ stark präsent ist, die Durchführung der eidgenössischen Volksabstimmungen durch die Kantone Raum für kantonales Recht lässt, so dass es in einigen Punkten, die das Bundesrecht nicht regelt, wie beispielsweise die Organisation, die Zusammensetzung und die Funktionsweise der Abstimmungsbüros, einige Unterschiede zwischen den Kantonen geben kann.
Literaturverzeichnis
Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die Verschiebung von Volkswahlen und Volksabstimmungen, in: ZBl 122 (2021) pp. 591-613.
Commission des institutions politiques du Conseil des États, Initiative parlementaire. Retrait conditionnel d’une initiative populaire en cas d’adoption d’un contre-projet indirect, du 12.5.2009, FF 2009 3143 (cité : Rapport CIP CE 2009).
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