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Dans son ouvrage récent, le journaliste Bob Woodward rapporte un des propos de Donald Trump résumant ses vues sur le commerce: "Trade is bad"1. Or l’histoire des deux derniers siècles prouve le contraire.
Par Bruno Cavalier, Chef Economiste et Fabien Bossy, Economiste
L’intensification des échanges dans le monde est associée à des périodes de prospérité. Ce n’est pas le fruit du hasard. Le libre-échange est un facteur stimulant la croissance économique. Il pousse les firmes à être plus innovantes et productives pour surmonter la compétition internationale. Il fait jouer des économies d’échelle et réduit le prix des biens échangés. Il suppose l’établissement d’institutions et de règles assurant l’équité des échanges. Mais il est vrai aussi que le commerce mondial affecte la distribution de la richesse et de l’emploi entre les différents pays et au sein de chaque pays. Il y a donc des gagnants et des perdants. L’effet net est positif.
A l’opposé, il est prouvé qu’une hausse des droits de douane est associée à moyen terme avec une baisse de la production domestique, de l’emploi et de la productivité, une hausse des inégalités, une appréciation du taux de change réel, le tout sans effet visible sur la balance commerciale2. Même si des pans entiers de l’opinion publique, ici ou là, sont hostiles au libre-échange, il ne faut jamais se lasser de rappeler l’évidence statistique, qui prouve les gains résultant d’un commerce le plus fluide possible.
Le monde a connu deux vagues importantes de globalisation des échanges
La première va du début du XIXe siècle jusqu’au déclenchement de la Première guerre mondiale, une période de diffusion de la révolution industrielle. Le rapport entre les échanges et l’activité économique passe alors d’environ 10% en 1800 à 30% en 1914. Ce taux d’ouverture va redescendre vers 10% dans les trente années qui suivent, car le protectionnisme fut l’une des réponses à la Grande Dépression. Après la Seconde guerre mondiale, le monde entre dans une deuxième vague de globalisation, caractérisée par une baisse sans égal des coûts de transports et de communication et par l’intégration au marché mondial de nouveaux acteurs, la Chine et les anciens pays du bloc soviétique.
Cette deuxième vague est aussi marquée par une forte réduction des droits de douane, pour une large part sous l’impulsion des États-Unis (voir Graphe 1). Dans ces conditions, les échanges ne se développent pas seulement entre secteurs comme au XIXe siècle (machines contre matières premières, par exemple) mais au sein de chaque secteur. On importe des produits intermédiaires pour pouvoir exporter des produits finis. Le résultat est une chaîne de production de plus en plus éclatée sur plusieurs pays. Le taux d’ouverture va s’envoler. Au milieu des années 1970, il dépasse son pic du début du siècle et montera jusque vers 60% à la fin des années 2000 (Graphe 2). De surcroît, les échanges portent de manière croissante sur les services, comme le tourisme et la finance, renforçant là encore l’interdépendance entre pays3.
Après 2008, la globalisation a connu un coup d’arrêt. Auparavant, le commerce augmentait environ deux fois plus vite que le PIB. Désormais ce ratio est retombé à l’unité. Cela résulte de changements dans l’économie: montée en gamme des pays émergents, réduction des écarts de coût du travail, complexité de gestion des chaînes de valeur globales. Il y a eu, au plus fort de la dernière crise financière, la tentation de recourir au protectionnisme pour en limiter l’impact mais les actions en ce sens ont été modestes. Il a fallu l’élection de Donald Trump pour que la remise en cause du libre-échange se concrétise.
Pour ce faire, il a ouvert plusieurs fronts et selon des motifs variés4.
Donald Trump remet en cause le libre-échange
Première bataille: défendre des industries locales s’estimant victimes de dumping de la part de firmes étrangères. C’est pour ce motif (Trade Act de 1974, section 201) que les États-Unis ont relevé les droits de douane sur les importations de panneaux solaires et machines à laver. C’est somme toute assez classique, mais d’ampleur très modeste.
Deuxième front: invoquer une menace pour la sécurité nationale (Trade Expansion Act de 1962, section 232). Ce faisant, l’administration US lève un tabou car ce motif n’avait pas été utilisé depuis les années 1960. Le président a ici une large latitude d’action et peut se passer du soutien du Congrès. La véritable motivation est de satisfaire des promesses électorales. C’est à ce titre qu’ont été relevés les droits de douane sur les importations d’acier et aluminium, dont l’essentiel venait pourtant d’alliés traditionnels. Accessoirement, cela accentuait la pression sur le Mexique et le Canada dans la renégociation du NAFTA5.
Pour la même raison (section 232) une enquête a été ouverte concernant les importations automobiles. C’est là d’une mauvaise foi sans borne tant il est évident que la sécurité de la première puissance militaire mondiale n’a rien à voir avec des importations de Toyota ou de Mercedes. Sur ce front, une ʺtrêveʺ court jusqu’à la parution prévue en février 2019 du rapport du Département du commerce. Des droits de douane pourraient alors être imposés de suite, ou bien suspendus pour quelques mois afin d’obtenir des concessions de l’Europe ou du Japon. Il va sans dire que l’UE, qui a une certaine expertise des discussions commerciales, a préparé des mesures de rétorsion mais cela ne garantit pas un apaisement durable, ce qui serait pourtant mutuellement bénéfique.
Dernière bataille, la plus importante: lutter contre les pratiques déloyales sur les transferts de technologie et la propriété intellectuelle (Trade Act, section 301). A ce titre, environ la moitié des importations venant de Chine ont été taxées et l’autre pourrait l’être à l’expiration de la ʺtrêveʺ conclue par les présidents Trump et Xi jusqu’en mars 2019. Le but ici est de limiter ou empêcher l’accès de la Chine à certaines technologies sensibles. Nul ne conteste que ce soit une préoccupation légitime, mais la manière dont Donald Trump conduit ce containment présente trois défauts. Primo, l’outil des droits de douane est inadapté. Secundo, la pression sur la Chine serait plus forte si les États-Unis avaient à leur côté les autres pays développés – mais cela impliquerait de ne pas les taxer ou menacer de taxes nouvelles. Enfin, en fragilisant la Chine, il y a, par un effet de ricochet, un choc négatif pour nombre de multinationales américaines. Fractionner les chaînes de valeur a un coût. Il n’est même pas assuré que cela permette de relocaliser des emplois ou de l’activité aux États-Unis.
Après plusieurs décennies de globalisation, il est hasardeux de chiffrer le coût d’un retour en arrière
Il n’y a pas de points de repère dans l’histoire récente. Par ailleurs, une “guerre commerciale” peut prendre différentes formes, selon son degré d’intensité, son extension géographique ou sectorielle et sa durée. Pour tenter une évaluation, il faut tout d’abord identifier les canaux par lesquels des frictions commerciales modifient l’activité économique. Une hausse des droits de douane augmente le prix des importations, réduit le pouvoir d’achat du revenu et la demande intérieure. Il peut y avoir en théorie un soutien de la production domestique, mais en pratique sa substitution aux importations a peu de chances d’être rapide du fait des contraintes de logistique, d’organisation, de fiscalité. Du côté de l’offre, la hausse du prix des biens intermédiaires renchérit les coûts de production, ce qui est négatif pour l’activité et l’emploi. A ces effets directs, il faut ajouter les effets induits sur le climat des affaires (l’incertitude réduit l’investissement) et les marchés (perte de valeurs des actifs).
Plusieurs exercices d’estimation de l’impact d’une “guerre commercialeʺ ont été faits6. Sur la base des mesures tarifaires déjà annoncées par les États-Unis et la Chine, le FMI estime que l’impact sera limité. Il réduirait de 0.2 point le PIB américain et de 0.5 point le PIB chinois (il faudrait doubler ces estimations si les droits de douanes s’appliquaient à l’ensemble du commerce US-Chine). L’impact sur le reste du monde serait quasi-nul, voire légèrement positif. Toutefois, si la “guerre commerciale” se généralise avec une hausse des droits de douanes dans tous les pays, l’impact serait significatif. Une étude de la BCE montre que le coût du protectionnisme tient davantage aux effets induits qu’aux effets directs des droits de douane. La Banque de France estime qu’une hausse uniforme de 10% causerait une contraction du PIB mondial pouvant atteindre jusqu’à 3% au bout de deux ans. Ce serait de nature à provoquer une récession mondiale. En mars 2018, le président Trump affirmait que: “les guerres commerciales sont bonnes et faciles à gagner”. L’expérience historique et la théorie économique suggèrent qu’elles sont potentiellement coûteuses et ne font que des perdants.
1. Voir Woodward (2018), ʺFear – Trump in the White Houseʺ, Simon & Schuster, chapitre 25
2. Voir Furceri et al. (2018), ʺMacroeconomic consequences of tariffsʺ, IMF
3. Voir Ortiz-Ospina et al. (2018), ʺTrade and globalizationʺ, Our World in Data
4. Voir Bown & Kolb (2018), ʺTrump’s trade war timeline: an up-to-date guideʺ, Peterson Institute
5. Le nouvel accord commercial (USMCA) a été signé en décembre 2018. Il sera ratifié sans difficulté au Mexique et au Canada, mais rien n’est garanti aux États-Unis puisque cela dépend du Congrès. Par ailleurs, si Donald Trump notifiait la sortie des États-Unis du NAFTA, comme il a menacé de le faire, il pourrait ne plus y avoir d’accord de libre-échange entre les trois économies nord-américaines.
6. Voir IMF (2018), “Global trade tensions”, ECB (2018), “Macroeconomic implications of increasing protectionism”, Banque de France (2018), “Quantifying the losses from a global trade war”.