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Introduction
La Direction du développement et de la coopération (DDC) est l'acteur principal de l'aide publique au développement de la Suisse. Elle dispose d'un budget annuel de 1,3 milliard de francs (2005), soit près de 66 % du budget du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE).
- La DDC déploie des activités dans trois domaines de la coopération internationale :
- la coopération au développement (bilatérale et multilatérale),
- la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est, et l'aide humanitaire.
Alors que l'aide humanitaire relève de la compétence exclusive de la DDC, la coopération au développement et la coopération avec l'Europe de l'Est sont mises en oeuvre conjointement par la DDC et le Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco).
De manière générale, la qualité de la coopération internationale de la Suisse bénéficie d'une large reconnaissance. De nombreuses voix se sont toutefois élevées, ces dernières années, pour critiquer l'étendue thématique et géographique des activités de la DDC ainsi que le manque d'orientation stratégique de celles-ci. Au vu de ces critiques, la CdG-E a décidé de mener une enquête sur la cohérence et la conduite stratégique des activités de la DDC. La commission a basé ses travaux sur une évaluation mandatée au Contrôle parlementaire de l'administration (CPA) et sur une étude de l'OCDE publiée en 2005 (1).
Principaux constats de la commission
A l'issue de ses travaux, la CdG-E est en mesure de rejeter les critiques selon lesquelles les activités de la DDC ne correspondraient pas aux objectifs et aux priorités fixées par le Conseil fédéral et le Parlement. La DDC est effectivement engagée dans un nombre de secteurs et de régions très importants, mais cela correspond au mandat qui lui a été attribué. Les stratégies de coopération, les projets sur le terrain et la Stratégie 2010 de la DDC sont, sur le fond, cohérents avec les messages du Conseil fédéral. Par exemple, les priorités géographiques indiquées dans le dernier message sur la coopération au développement sont, grosso modo, respectées.
De l'avis de la CdG-E, les problèmes n'ont donc pas trait à la cohérence des activités de la DDC avec les prescriptions politiques, mais à certaines lacunes au niveau de la conduite stratégique et à un manque de focalisation thématique et géographique de la coopération au développement. Dans l'ensemble, la DDC ne possède en effet pas de spécialisation thématique particulière ; les projets de la DDC touchent 42 secteurs différents, chacun à hauteur de budgets relativement modestes. De facto, la DDC couvre tout le spectre de la coopération au développement. La focalisation sur deux à quatre thèmes par région, comme le prévoit le message sur la coopération au développement, n'est pas strictement observée, voire, dans certains cas, loin d'être évidente. De la même manière, la liste des pays qui bénéficient en priorité de la coopération au développement suisse est assez longue par rapport à la taille du programme bilatéral.
Pour la CdG-E, la forte dispersion géographique et thématique de l'aide occasionne des coûts de transaction élevés et porte atteinte à la cohérence et à l'efficacité de la coopération internationale. Dans la mesure où les moyens de la DDC sont limités et qu'ils ne peuvent répondre à l'ensemble des besoins, la CdG-E a donc demandé au Conseil fédéral de concentrer les interventions de la DDC et du Seco sur les domaines et les régions dans lesquels la Suisse dispose d'avantages comparatifs. En outre, elle a demandé que la concentration des moyens financiers en faveur des programmes prioritaires soit accentuée, en particulier en faveur des pays les plus pauvres et de l'Afrique.
Concernant la conduite interne de la DDC, la CdG-E considère qu'il serait possible, en simplifiant l'architecture stratégique et en améliorant l'efficience des documents de référence stratégiques, de rendre les activités de la DDC plus transparentes et plus ciblées. Les processus de définition afférents à la Stratégie 2010 et aux programmes de coopération requièrent, d'une manière générale, un investissement considérable qui n'est pas toujours proportionnel à leur utilité opérationnelle.
De manière générale, la commission est d'avis que le Conseil fédéral doit soumettre les bases légales ainsi que l'ensemble de ses instruments de conduite stratégique à un examen critique. La loi sur la coopération et l'aide humanitaire internationales, qui n'a pas été révisée depuis son adoption en 1976, devrait être actualisée ; le système des différents crédits-cadre de la coopération internationale devrait être rendu plus lisible ; la conduite de la DDC devrait être redéfinie sur la base d'un système d'objectifs stratégiques.
Parmi les instruments de conduite du Conseil fédéral, la CdG-E a accordé une importance particulière la transparence des messages relatifs aux crédits-cadre. En particulier, la commission demande au Conseil fédéral de mieux décrire la manière dont il entend faire usage des fonds qui ne sont pas attribués aux pays prioritaires ou aux programmes spéciaux de la coopération au développement. Les travaux de la commission ont montré qu'il s'agit d'une part très importante, voire de la majorité de l'aide bilatérale de la Suisse.
La CdG-E a également examiné l'arrangement institutionnel de la coopération internationale, en particulier la répartition des compétences entre la DDC et le Seco. La commission a constaté que des efforts importants ont été fournis pour améliorer la coordination et que des succès ont été enregistrés. Sur le terrain, ce sont ainsi dans les programmes récents, où les stratégies ont été coordonnées dès le début, que la coopération fonctionne le mieux. La CdG-E a cependant estimé que des potentiels de synergies existent toujours. En particulier, dans les domaines où le Seco et la DDC sont co-responsables, la répartition des compétences est très complexe et présente un potentiel de frictions important.
La commission a renoncé à recommander la subordination à un département de l'ensemble de la coopération internationale, estimant que les missions des deux offices sont complémentaires à condition d'optimiser l'arrangement actuel et de renforcer la conduite au niveau du Conseil fédéral. La CdG-E a donc demandé au Conseil fédéral de clarifier la répartition des compétences et, le cas échéant, de faire acte d'autorité pour imposer des solutions efficaces. La commission a également invité le Conseil fédéral à définir une stratégie unique définissant une orientation et des objectifs communs à moyen terme.
La CdG-E attend la prise de position du Conseil fédéral sur ses conclusions et recommandations d'ici mi-mars 2007.
En outre, la CdG-E a déposé deux motions (voir annexes). La première charge le Conseil fédéral de procéder à un réexamen des bases légales qui fondent la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales. La seconde charge le Conseil fédéral de revoir le portefeuille d'activités de la DDC et du Seco dans le sens d'une concentration géographique et thématique.
Annexes
- rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 8 décembre 2006
- motions de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 8 décembre 2006: motion 1 ; motion 2
- rapport du Contrôle parlementaire de l'administration, du 5 avril 2006
(1) Voir OCDE, « Suisse. Examen du Comité d'aide au développement par les pairs », 2005.
Berne, le 11.12.2006 Services du Parlement