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Die Europäische Kommission hat ein neues Gesetz vorgeschlagen, das darauf abzielt, den EU-Mediensektor in einem einheitlichen Markt zu zentralisieren, der von der Kommission und den nationalen Regulierungsbehörden durch einen neuen Europäischen Rat für Mediendienste überwacht wird.
Der von der Kommission am 16. September 2022 vorgeschlagene Europäische Rechtsakt zur Medienfreiheit (European Media Freedom Act, EMFA) wird als Versuch dargestellt, die Unabhängigkeit und den Pluralismus der Medien zu fördern und gleichzeitig vor Desinformation und ausländischer Einmischung in den Mediensektor zu schützen, indem eine Reihe von Standards in Form von EU-Recht festgelegt wird.
Ein zentraler Bestandteil der EMFA ist die Einrichtung des Europäischen Rats für Mediendienste, der sich aus Vertretern der nationalen Regulierungsbehörden sowie einem Vertreter der Europäischen Kommission zusammensetzt. Aufgabe des Ausschusses wird es unter anderem sein, den EU-Mediensektor zu überwachen, Stellungnahmen zu Marktkonzentrationen abzugeben, spezielle Beratung zu leisten und die einheitliche Einhaltung der Verordnung zu gewährleisten.
Während der EMFA-Vorschlag für seine erklärten Ziele – nämlich den Schutz der Medienfreiheit – gelobt wurde, wird er von verschiedenen Presseorganisationen und Mitgliedern des Europäischen Parlaments wegen Schlupflöchern, die die Überwachung von Journalisten ermöglichen und der Europäischen Kommission den Weg für noch nie dagewesene Eingriffe in den Medienbinnenmarkt ebnen würden, weiterhin kritisch beäugt.
Trotz dieser Kritik durchläuft die EMFA weiterhin das EU-Gesetzgebungsverfahren. Am 21. Juni 2023 erteilte der Europäische Rat ein Mandat für Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament. Einen Monat später, am 20. Juli, nahm der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) seine Stellungnahme zu der vorgeschlagenen Rechtsvorschrift an und brachte die Verordnung damit einen Schritt näher an das EU-Recht heran, da die Kommission beabsichtigt, die Verhandlungen vor den nächsten EU-Wahlen abzuschließen.
Der derzeitige Rahmen
Um die Bedeutung der vorgeschlagenen EMFA-Verordnung zu verstehen, muss man sich den bestehenden Rahmen ansehen, den die EMFA erweitern wird – die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL). Das derzeitige Beratungsgremium der AVMD-Richtlinie für die Kommission, die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen für audiovisuelle Mediendienste (ERGA), wird durch den neuen Europäischen Rat für Mediendienste (der Rat) ersetzt werden.
Der derzeitige Rechtsrahmen, die AVMD-Richtlinie, gilt nur für audiovisuelle Mediendienste, die definiert sind als „ein Dienst, der unter der redaktionellen Verantwortung eines Mediendiensteanbieters Programme zur Information, Unterhaltung oder Bildung der allgemeinen Öffentlichkeit über elektronische Kommunikationsnetze entweder als Rundfunk oder auf Abruf bereitstellt“
Die EMFA gilt jedoch für den weiter gefassten Begriff des „Mediendiensteanbieters“, der beschrieben wird als „eine natürliche oder juristische Person, deren berufliche Tätigkeit darin besteht, einen Mediendienst zu erbringen, und die die redaktionelle Verantwortung für die Auswahl des Inhalts des Mediendienstes trägt und die Art und Weise bestimmt, in der er organisiert wird“
Das bedeutet also, dass der Verwaltungsrat im Gegensatz zur ERGA nicht nur die audiovisuellen Mediendienste, sondern auch den Pressesektor beaufsichtigen wird. Das Positionspapier der ERGA vom November 2022 zum EMFA-Vorschlag deutet darauf hin, dass die Befugnis des Ausschusses zur Regulierung der Presse für die Mitgliedstaaten problematisch sein könnte.
„In Anbetracht der Sensibilität von Presseangelegenheiten sowie der nationalen Besonderheiten (einschließlich der verfassungsrechtlichen) möchte die ERGA ausdrücklich und unmissverständlich erklären, dass es weder ihre Aufgabe noch ihre Absicht ist, den Pressesektor zu regulierenAuszug aus dem Positionspapier der ERGA zur EMFA
Ilias Konteas, Exekutivdirektor der European Magazine Media Association (EMMA) und der European Newspaper Publishers‘ Association (ENPS), dessen juristische Spezialisierung im europäischen Medienrecht liegt, erklärte gegenüber Children’s Health Defense Europe, dass die Zuständigkeit des Ausschusses für den Pressesektor einen Kernbestandteil der Pressefreiheit untergraben würde – das Prinzip, dass die freie Presse vor dem Gesetz und den Gerichten allein für ihre Inhalte verantwortlich ist.
„Die Presse sollte frei von jeder europäischen Regulierungsaufsicht bleiben“, sagte Konteas. „Da die Presse in der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten selbst reguliert ist, hätten die Delegierten im Verwaltungsrat auf europäischer Ebene Aufgaben, die außerhalb ihres nationalen Mandats liegen.“
Regulierung der Medien, im wahrsten Sinne des Wortes
Der augenscheinlichste Unterschied zwischen der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie) und dem Vorschlag für eine Verordnung über das Europäische Gesetz über die Medienfreiheit (EMFA) liegt im Namen selbst. Die derzeitige Rechtsvorschrift, die AVMD-Richtlinie, ist eine Richtlinie und musste in nationales Recht umgesetzt und implementiert werden, während die EMFA eine Verordnung ist und nicht der gleichen Kontrolle durch das Europäische Parlament unterliegt.
In der EU gibt es verschiedene Arten von Recht: Richtlinien, Verordnungen, Entscheidungen, Empfehlungen und Stellungnahmen. Um den EMFA-Vorschlag zu verstehen, wird in diesem Abschnitt kurz auf die Unterschiede zwischen einer Richtlinie und einer Verordnung eingegangen.
Eine Verordnung ist eine Art von EU-Recht, das ein Ziel vorgibt und festlegt, wie dieses Ziel zu erreichen ist. Sobald das Gesetz verabschiedet ist, gilt es sofort in allen EU-Mitgliedstaaten. Sie ist rechtlich bindend, hat Vorrang vor nationalen Gesetzen und die Mitgliedstaaten können nur begrenzt bestimmen, wie das festgelegte Ziel zu erreichen ist.
Eine Richtlinie ist eine Art von EU-Recht, das ein Ziel vorgibt, aber nicht definiert, wie dieses Ziel erreicht werden soll. Die Mitgliedstaaten können selbst bestimmen, wie sie das gesetzte Ziel durch die Einführung nationaler Gesetze erreichen.
Exekutivdirektor Konteas erklärt, dass die Medienpolitik in erster Linie in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt. „Dies löste eine Debatte darüber aus, ob die Kommission eine Medienverordnung vorschlagen darf“
Geschichte
Die Initiative für ein neues Gesetz zur Medienfreiheit wurde zum ersten Mal von der Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula von der Leyen während ihrer Rede zur Lage der Union im September 2021 erwähnt, in der sie sagte: „Medienunternehmen können nicht wie ein weiteres Unternehmen behandelt werden. Ihre Unabhängigkeit ist unerlässlich. Europa braucht ein Gesetz, das diese Unabhängigkeit schützt – und die Kommission wird im nächsten Jahr ein Gesetz zur Medienfreiheit vorlegen.“
Einige Monate später, im Dezember 2021, kündigte die Kommission eine Aufforderung zur Einreichung von Belegen für den Schutz der Medienfreiheit in der EU an, zu der die Öffentlichkeit bis März 2022 Stellung nehmen und konsultiert werden konnte.
Im Mai desselben Jahres erstellte die Kommission ihren Folgenabschätzungsbericht und legte ihn dem Ausschuss für Regulierungskontrolle (RSB) der Kommission vor, dessen Aufgabe es ist, „Qualitätssicherung“ zu betreiben, die Kommission zu unterstützen und Bewertungen in den frühen Phasen des Gesetzgebungsverfahrens abzugeben.
Es ist erwähnenswert, dass der RSB als Beratungsgremium der Kommission dargestellt wird und laut seiner Website als „unabhängiges Gremium“ beschrieben wird. Der RSB besteht jedoch aus neun Mitgliedern, von denen fünf aus der Kommission selbst kommen, darunter vier hochrangige Kommissionsbeamte und ein Generaldirektor der Kommission, der den Vorsitz des RSB führt. Die übrigen vier Mitglieder werden von außerhalb der Kommission rekrutiert.
Eine Aufgabe des RSB besteht darin, Folgenabschätzungsberichte zu überprüfen und Stellungnahmen dazu abzugeben. Ein Folgenabschätzungsbericht muss die sozioökonomischen und ökologischen Auswirkungen des Vorhabens sowie die Ergebnisse des Konsultationsprozesses und die dabei verfolgte Strategie enthalten.
Der RSB kann eine von drei Stellungnahmen zu einem Folgenabschätzungsbericht abgeben: „positiv“, „positiv mit Vorbehalt“ oder „negativ“ Eine vorgeschlagene Initiative kann nur angenommen werden, wenn sie eine „positive“ oder „positive mit Vorbehalten“ Stellungnahme erhält. Wird eine „negative“ Stellungnahme abgegeben, muss der Berichtsentwurf überarbeitet und dem RSB erneut vorgelegt werden.
Außerdem ist zu bedenken, dass das RSB eine technische Gruppe ist, deren Hauptaufgabe darin besteht, Folgenabschätzungsberichte zu vervollständigen und zu überprüfen. In diesem Fall ist davon auszugehen, dass ein Hauptziel darin bestand, sicherzustellen, dass alle Bereiche des Medienbinnenmarktes behandelt werden und somit der Regulierungsaufsicht der Kommission unterliegen. Der folgende Abschnitt ist in diesem Zusammenhang zu verstehen.
Von Anfang an unpopulär?
Nur einen Monat nachdem die Kommission ihren Folgenabschätzungsbericht zur EMFA-Initiative vorgelegt hatte, gab der RSB im Juni 2022 eine negative Stellungnahme ab.