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Was kommt zuerst: Handel oder Entwicklung?
Entwicklungsländer profitieren immer weniger von der Einbindung im Welthandel. Zu dieser Einschätzung gelangt Harvard-Professor Dani Rodrik in seiner neuesten wissenschaftlichen Arbeit, in der er sich mit globalen Wertschöpfungsketten befasst.
Global Value Chains (GVC) sind Lieferketten, bei denen verschiedene Produktionsstufen strategisch über die Welt verteilt werden. Sie prägen inzwischen den internationalen Handel. GVC sorgen dafür, dass Unternehmen in den entlegensten Ländern am Weltmarkt partizipieren und neue Technologien vielerorts Anwendung finden.
Rodrik weist allerdings nach, dass dieser Technologietransfer für die Entwicklungsländer kaum Produktivitätsfortschritte mit sich bringt.
Wachstum ohne Handel
So tragen in Afrika Exporte nur unterdurchschnittlich zum Wertschöpfungswachstum bei. Länder wie Äthiopien erzielten in den Jahren 1995 bis 2013 zwar beträchtliche Wachstumsraten, allerdings nur weil die inländische Nachfrage zunahm: dank Geldüberweisungen von Arbeitern aus dem Ausland oder weil in der Landwirtschaft der Einsatz von Dünger gefördert und die Bewässerung verbessert wurde. Die Produktivität in der Industrie und im Dienstleistungssektor hinkte dagegen der Entwicklung hinterher. Selbst wenn mehr lokale Unternehmen am globalen Produktionsprozess teilnahmen, breiteten sich kaum positive Effekte auf die Gesamtwirtschaft aus.
Die Weltbank kommt zu einem ähnlichen Ergebnis. Ab 2001 werden für jede Million Dollar, die Entwicklungsländer im Export verdienen, weniger Arbeitsplätze geschaffen. Ökonomen sprechen davon, dass die «Jobintensität» sinkt. «It appears that exports are creating fewer and fewer jobs, and GVCs are certainly not helping», stellt Rodrik fest.
Neue Technologien ändern die Regeln
Selbst wenn Entwicklungsländer in der globalen Wertschöpfungskette partizipieren, schöpfen sie dort das eigene Arbeitskräfteangebot nicht mehr aus. Damit verlieren sie einen ihrer wichtigsten komparativen Vorteile, argumentiert Rodrik. Will ein Anbieter Produktionskosten einsparen, kann er entweder mehr maschinell fertigen lassen, oder er setzt mehr gering qualifizierte – also günstigere – Arbeitskräfte ein. Zum Beispiel lagert er den Verpackungsprozess in Entwicklungsländer aus, wo Arbeit billig ist. Entwicklungsländer profitierten bis in die 1990er-Jahre stark von diesem Phänomen. Solange Maschinen und gering qualifizierte Beschäftigung austauschbar sind, liegen Entwicklungsländer gut im Rennen.
Aber diese Austauschbarkeit ist immer seltener möglich. Rodrik schreibt: «Newer technologies make it harder for this kind of factor substitution to be made, especially in the more advanced firms where production is integrated in GVCs.»
Neue Technologien – Automatisierung, Robotertechnik, 3-D-Druck u.a. – erfordern mehr Präzision und höhere Qualitätsstandards. Es ist häufig unmöglich, diese Standards zu erfüllen, wenn Handarbeit eingeführt wird. Ausserdem werden lokale Firmen als Teil von globalen Wertschöpfungsketten abhängiger von straffen Produktionsanforderungen der Muttergesellschaft im Ausland. Wenn beispielsweise europäische Supermärkte afrikanische Zulieferer engagieren, müssen diese sich auf die Präferenzen westlicher Konsumenten punkto Qualität, Hygiene, Aussehen, Sicherheit und Verfolgbarkeit einstellen. Anbietern vor Ort bietet sich die Chance, in wertschöpfungsintensivere Fertigungsniveaus vorzustossen. Wer die nötigen Investitionen dazu aber nicht aufbringen kann, scheidet aus. In der Regel sind das kleine unabhängige Anbieter.
Auf den Kopf gestellt
Rodrik zeigt, dass der Anteil gering qualifizierter Arbeitskräfte in der Produktion sowohl in den Industrie- als auch in den Entwicklungsländern abnimmt. Allerdings verläuft der Rückgang in den Entwicklungsländern inzwischen schneller als in fortgeschrittenen Volkswirtschaften.
Nun lässt sich feststellen: Das ist doch ein positiver Prozess! Auch die ärmeren Länder werden gezwungen, in bessere Ausbildung zu investieren, das Know-how zu verbessern und die Produktionsverfahren zu modernisieren. Das stimmt schon. Nur wird damit der bisher gültige Zusammenhang zwischen Handel und Entwicklung auf den Kopf gestellt.
Bisher heisst es, dass der Handel und die Teilnahme am internationalen Produktionsprozess einen Technologietransfer zur Folge haben, von dem die Entwicklungsländer profitieren. Rodrik: «You could start with very poor initial conditions, get a few things right to stimulate the domestic production of a narrow range of labor-intensive manufactures – and voila! You had a growth engine going.» Handel führte also zu Entwicklung.
Wenn nun gefordert wird, dass Entwicklungsländer erst ihre Bildungssysteme auf Vordermann bringen, die Produktionsbedingungen verbessern und die Infrastruktur ausbauen müssen, um an der globalen Wertschöpfungskette überhaupt teilnehmen zu können, dann bedeutet das, dass in Zukunft die Prioritäten kehren: Entwicklung führt zu Handel.
Unter diesen Voraussetzungen droht das Beschäftigungswachstum auf der Strecke zu bleiben. Patentrezepte gibt es keine. Rodrik plädiert für Pragmatik in der Wirtschaftspolitik. Er empfiehlt, dass der öffentliche und der private Sektor strategisch zusammenarbeiten. Nur so liessen sich die neuen Herausforderungen meistern.