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Messaggio a sostegno d'una modificazione del decreto federale concernente il quarto periodo di sovvenzione, giusta la legge federale sull'aiuto alle università del 14 giugno 1982
Onorevoli presidenti e consiglieri, Ci pregiamo sottoporvi per approvazione un disegno di decreto modificante quello del 19 dicembre 1980 concernente il quarto periodo di sovvenzione, giusta la legge federale sull'aiuto alle università (RS 424.202).
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
14 giugno 1982
1982 -- 440 32
Foglio federale 1982, Voi. II
In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Honegger II cancelliere della Confederazione, Buser
497
Compendio // presente disegno dovrebbe conferire alla Confederazione la competenza necessaria per poter contribuire efficacemente a scongiurare, nelle discipline mediche, la minaccia del numero chiuso, che precluderebbe l'accesso agli studi a candidati di per sé qualificati.
Nel decreto federale del 19 dicembre 1980 concernente il quarto periodo di sovvenzione giusta la legge federale sull'aiuto alle università (art. 4), i vostri Consigli hanno autorizzato il Dipartimento federale dell'interno a prelevare, d'intesa con il Dipartimento federale delle finanze, una somma di 60 milioni di franchi al massimo del credito d'impegno di 260 milioni di franchi per i sussidi d'investimento, al fine di accordare un sostegno particolare del 50 per cento al massimo ai Cantoni che adottano provvedimenti straordinari d'esercizio per aumentare la capacità ricettiva nelle loro università.
1 provvedimenti di risparmio previsti nel decreto federale sulla riduzione di prestazioni federali negli anni 1981, 1982 e 1983 (RS 611.02; hanno provocato una flessione dell'aiuto federale. In occasione della discussione sul disegno nei vostri Consigli, abbiamo inoltre assicurato che i sussidi speciali sarebbero stati accordati soltanto se il numero dei posti studio disponibili in una o più discipline fosse risultato insufficiente almeno in una determinata regione.
Dal 1980, i Cantoni provvisti d'università (qui di seguito «Cantoni universitari») sono sensibilmente meno disposti a garantire, almeno agli Svizzeri e agli stranieri domiciliati in Svizzera che adempiono le condizioni stabilite per compiere studi universitari, il libero accesso all'università. Già per il prossimo autunno sono infatti previste misure concrete per l'introduzione del numero chiuso nelle discipline mediche. Il presidente della Conferenza universitaria svizzera ha pertanto comunicato al Dipartimento dell'interno, il 29 aprile 1982, che la Confederazione avrebbe potuto influenzare la decisione d'attuare questi provvedimenti soltanto se avesse assunto rapidamente la parte essenziale del finanziamento dei posti studio supplementari in medicina.
I mezzi finanziari occorrenti al riguardo durante il quarto periodo di sussidiamento sarebbero di per sé disponibili, dacché finora, dal pertinente credito, non è stato prelevato alcun importo. L'aliquota massima
di sussidiamento del 50 per cento prevista nel decreto federale per il summenzionato quarto periodo, che d'altronde ha dovuto essere ridotta nel 1980 in virtù dei provvedimenti di risparmio, non basta però per poter intervenire efficacemente sulla distretta imminente per gli studi di medicina. Vi proponiamo quindi di completare il decreto federale del 19 dicembre 1980 con un articolo 4a in modo che, grazie al credito speciale di 60 milioni di franchi, l'Esecutivo possa sostenere mediante contributi a tassi speciali i provvedimenti adottati dai Cantoni per aumentare l'offerta di posti studio nelle di-
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scipline mediche. Trattasi al riguardo di un aiuto temporaneo che deve contribuire alla salvaguardia di uno dei principi essenziali della nostra politica dell'educazione, ossia la garanzia del libero accesso alle università, anche nell'attuale periodo d'afflusso intenso che dovrebbe terminare alla fine del decennio in corso.
Il disegno propone un quadro panoramico delle circostanze che hanno provocato l'attuale situazione d'emergenza nelle università. Espone i motivi per i quali la Confederazione deve garantire alle nuove generazioni di studenti adeguate possibilità di formazione, mediante un opportuno aiuto completivo in favore delle discipline mediche, onde proseguire la sua collaudata politica di formazione nell'interesse di tutto il Paese.
499
I II
Parte generale Motivi e concezione delle misure speciali
II pericolo dell'introduzione del numero chiuso nelle università cantonali è nuovamente aumentato nel corso di questi ultimi mesi. Finora, i vostri Consigli si sono sempre adoperati coerentemente a favore del mantenimento del libero accesso alle università svizzere per tutti i candidati qualificati del nostro paese. Per questo motivo consideriamo che è nostro dovere di informarvi sugli sviluppi più recenti e di sottoporvi una modificazione del decreto federale del 19 dicembre 1980 concernente il periodo di sovvenzione 19801983 secondo la legge federale sull'aiuto alle università. A cagione delle strettoie presumibili nelle università cantonali, ci occorre una più ampia libertà d'azione onde sostenere efficacemente i Cantoni ad evitare il numero chiuso negli atenei svizzeri.
La modificazione propostavi non provoca, per il momento, oneri supplementari per la Confederazione; essa intende piuttosto creare una maggiore libertà nell'impiego di fondi speciali già approvati e conferire alla Confederazione la possibilità di agire rapidamente ed in modo adeguato alle condizioni finanziarie dei Cantoni. Nondimeno, per rimanere credibile, la Confederazione dovrà prevedere il mantenimento dei contributi speciali anche per il prossimo periodo di sussidiamento. Vi sottoporremo corrispondenti richieste con il messaggio concernente il quinto periodo di sovvenzione.
I fatti essenziali che hanno contribuito al deterioramento attuale della situazione sono i seguenti: - // numero delle matricole nel settore della medicina (umana, dentaria e veterinaria), dopo alcuni anni di ristagno è lievemente aumentato nell' autunno scorso e ha superato le capacità ricettive delle facoltà corrispondenti. Le iscrizioni preliminari per l'anno universitario 1982/83 sono nuovamente in rialzo e il loro numero, come l'anno scorso, è superiore all' offerta di posti studio. Secondo le previsioni, anche per i prossimi anni è presumibile una certa sovraddomanda.
- / Cantoni non sono in grado di creare posti studio supplementari in medicina, mediante i fondi propri e i sussidi federali attuali. Il numero chiuso può però forse essere ancora evitato se la Confederazione si accolla la parte essenziale degli aumenti di capacità necessari. A cagione del loro bilancio deficitario, taluni Cantoni non sono persino più disposti a mantenere l'offerta
attuale dei posti studio e prevedono riduzioni. Si afferma sempre più una considerazione prettamente regionale del problema, a tal punto che è viepiù favorevolmente accolta la proposta di rinunciare ai sussidi federali e di stabilire le capacità ricettive esclusivamente in funzione dei bisogni dei Cantoni universitari.
- Le nuove ordinanze sugli esami federali per medici, dentisti e veterinari (RU 1982 563 segg.), approvate dai vostri Consigli il 17 dicembre 1981, entrano in vigore il 1° ottobre 1982. Esse esigono dalle università la creazione o l'aumento dell'offerta dei posti studio di tossicologia, immunologia, medicina del lavoro, medicina psicosociale ecc., ciò che implica parimente un rialzo delle spese per i Cantoni universitari.
500
- Sempre più numerosi sono i tentativi, a livello della politica universitaria, per far apparire inevitabile il numero chiuso.
L'introduzione del numero chiuso, anche se provvisoriamente limitato alle professioni mediche, provoca una grave rottura, dal profilo della politica generale, della politica sociale e della politica dell'educazione, con le tradizioni collaudate e fondamentali del nostro sistema d'istruzione, nel quale la selezione dei candidati agli studi incombe essenzialmente ai licei, che generalmente sono ben sviluppati ed hanno il compito di preparare gli adolescenti agli studi universitari.
La limitazione dell'accesso alle università cantonali sfocerebbe, a scadenza più o meno lunga, in una discriminazione, segnatamente dei cittadini dei Cantoni non universitari e degli strati finanziariamente più deboli della popolazione, ciò che potrebbe ingenerare gravi conflitti nel nostro Stato federativo.
I problemi risultanti dalle crescenti esigenze cui devono soddisfare le università sono stati parimente illustrati nel messaggio concernente il quarto periodo di sussidiamento giusta la legge sull'aiuto alle università. Allo scopo d'evitare il numero chiuso, avete all'epoca autorizzato il Dipartimento federale dell'interno e il Dipartimento federale delle finanze a prelevare dal credito d'impegno di 260 milioni di franchi un importo massimo di 60 milioni di franchi in questo periodo di sussidiamento, allo scopo di finanziare provvedimenti straordinari nel settore dell'esercizio. Tali sussidi sono però stati limitati alla metà delle spese cantonali. Inoltre, allorquando il disegno fu trattato dai vostri Consigli, il capo del Dipartimento dell'interno affermò che tale aiuto federale supplementare sarebbe stato accordato soltanto se, in uno o più rami di studi, l'offerta di posti fosse stata insufficiente a livello regionale. Per altro, i provvedimenti di risparmio che avete promulgato hanno avuto come conseguenza una riduzione delle aliquote di sussidiamento sino al dieci per cento, secondo la capacità finanziaria dei Cantoni. I Cantoni universitari considerano questa aliquota affatto insufficiente.
Le autorità cantonali evidenziano che l'aiuto finanziario federale soddisfa sempre meno le esigenze della politica finora coralmente praticata in favore del mantenimento del libero accesso alle
nostre università. Infatti, i sussidi di base per studente, accordati ai cantoni universitari, sono in fase recessiva: da 3701 franchi nel 1980 scemeranno, secondo valutazioni, a 2900 franchi nel 1983, ossia di circa il 20 per cento. Tale flessione è pure dovuta ai provvedimenti di risparmio presi nel 1980. Infatti, anche l'aiuto alle università, appartenendo al campo dei sussidi, doveva subire riduzioni. Tenuto però conto dell'importanza delle università cantonali per il Paese, le restrizioni sono state allentate onde evitare rigori eccessivi. I sussidi di base, intesi a finanziare le spese d'esercizio delle università, sono stati infatti diminuiti soltanto dell'8 o del 5 per cento e, per quanto concerne i sussidi agli investimenti, i Cantoni universitari a debole capacità finanziaria hanno fruito dell' aliquota di riduzione meno rigorosa del 5 per cento.
La situazione delle università costituirà l'oggetto di un nuovo esame all'atto della preparazione del messaggio sui sussidi federali secondo la legge sull' 501
aiuto alle università per il 1984-1987, previsto per l'anno prossimo, come anche in occasione della pianificazione dei compiti e del fabbisogno finanziario della Confederazione per la prossima legislatura. Per evitare che siano prese decisioni irreversibili fino a quel momento, proponiamo, con la modificazione del decreto federale del 1980, la creazione di uno strumento transitorio che consenta di evitare, nel 1982 e nel 1983, l'introduzione del numero chiuso.
I capitoli seguenti propongono al lettore un quadro panoramico minuto degli sviluppi della politica universitaria degli ultimi anni che, tenuto conto dell' evoluzione prevista, determinano la situazione critica attuale. Essi indicano pure sommariamente e nella misura presentemente già possibile in quale modo la Confederazione intende contribuire per padroneggiare tale situazione. Approvando il decreto federale propostovi, i vostri Consigli conferiscono alla Confederazione la possibilità di cooperare affinchè venga evitato un mutamento gravido di conseguenze per la politica dell'educazione in Svizzera. Questo mutamento sarebbe tanto più discutibile, in quanto all'orizzonte già s'intravvede la fine della crescita del numero degli studenti.
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Evoluzione della politica universitaria dopo gli anni sessanta
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Evoluzione generale
La situazione critica attuale nelle università è la conseguenza di un aumento considerevole, a contare dagli anni sessanta, del numero degli studenti e dei costi corrispondenti.
L'enorme sviluppo scientifico, la specializzazione crescente, i metodi d'insegnamento e di ricerca ad intenso livello d'occupazione, i nuovi centri di gravita nei diversi settori scientifici e fra di essi, e soprattutto l'importante bisogno di ricupero (il tasso di formazione universitaria della Svizzera è ancora relativamente debole rispetto ad altre nazioni altamente industrializzate) hanno provocato un cospicuo aumento della domanda di accademici.
Lo sviluppo demografico (crescita continua della natalità sino al 1964), l'incremento del benessere in ampi strati della popolazione e i mutamenti fondamentali nella valutazione del valore d'una formazione universitaria sono sfociati in un aumento del numero dei giovani che optano per gli studi accademici. Gli oneri risultanti per gli atenei ed i Cantoni universitari hanno pertanto raggiunto un livello tale che l'aiuto finanziario considerevole della Confederazione e dei Cantoni non universitari non basta ormai pia per garantire il libero accesso alle alte scuole. Questa evoluzione è esposta succintamente nei capitoli seguenti.
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Aumento del numero degli studenti
II numero degli studenti si è praticamente triplicato dal 1960 al 1981. Infatti, pur essendosi unicamente raddoppiato sino al 1970, è aumentato del 40 per cento nel corso dell'ultimo decennio. L'effettivo degli studenti nel 502
1978/79, menzionato nel rapporto contenuto nel messaggio del 23 aprile 1980 sui crediti per il quarto periodo di sussidiamento secondo la legge sull' aiuto alle università (FF 1980 III 733), è aumentato di 6000 unità per raggiungere presentemente un totale di 64 000 studenti circa, di cui approssimativamente l'85 per cento è iscritto nelle otto università cantonali.
Le università e le facoltà sono toccate in modo diverso da questa evoluzione.
La tavola seguente indica, per ogni università, la crescita del numero degli studenti fra il 1960/61 e il 1980/81.
Alte scuole
1960/61 ass.
Università di Basilea . . . .
Università di Berna Università di Friburgo Università di Ginevra Università di Losanna . . .
Facoltà di teologia Lucerna . .
Università di Neuchâtel . . . .
Alta Scuola di San Gallo . . .
Università di Zurigo . . . .
PF Losanna PF Zurigo Totale di cui donne 1) 21
2421 2481 1 684 3488 1 7011' 65 598 743 3 285 9092) 3 941
1970/71
%
ass.
11 3 11 6 7,9 16,4 80 0,3 2,8 3,5 154 4,3 18,5
4376 5539 3 Oli 6408 3 176 86 1 189 1597 8565 1455 6776
1980/81
% 104 13 2 7,1 15,2 75 0,2 2,8 3,8 20,3 3,4 16,1
ass.
5715 7601 4 110 10049 5493 198 1928 1949 14786 2 157 7388
% 93 12,4 6,7 16,4 9,0 0,3 3,1 3,2 24,1 3,5 12,0
21 316
100
42 178
100
61 374
100
3 587
17
9499
23
19915
32
Senza i 909 studenti della scuola d'architettura e d'ingegneria.
Scuola di architettura e d'ingegneria dell'Università di Losanna.
Il più forte sviluppo è stato registrato nell'università attualmente la più grande, ossia quella di Zurigo, con una crescita del 350 per cento a contare dal 1960. Per contro, il PF di Zurigo, dove il numero degli studenti era il più elevato nel 1960, ha il tasso di crescita più debole. L'università di Ginevra, seconda per ordine d'importanza, ha superato nel 1980 il numero di 10 000 studenti immatricolati.
La crescita dell'effettivo delle studentesse, di gran lunga superiore alla media (il tasso d'aumento, rispetto agli studenti, è più che raddoppiato nel corso degli ultimi venti anni) costituisce uno dei motivi dell'incremento globale. Un numero maggiore di giovani provenienti da strati sociali tradizionalmente sottorappresentati a livello di formazione universitaria ha avuto accesso all'università. Questa nuova struttura della comunità studentesca, dal profilo del sesso e delle estrazioni sociali, ha a sua volta determinato spostamenti delle opzioni nei diversi settori di studio.
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Settori di studio
1960 Stud.
Scienze umane . . .
Scienze naturali . .
Diritto Scienze economiche e sociali Medicina Scienze ingegneristiche Totale
1970 in %
Stud.
5 145 4 782 1 844
23 ,9 22 ,5 8;/7
2 QV7 3 83?
13 q 18 0
6641 8 150
2 756
13 1
6424
·>1 316
1975 Stud.
in %
Stud.
10221 24,2 7006 16,6 3 736 8,9
14796 8812 5982
28;,1 16ì,8 11 ;4
19348 31,5 9779 15,9 7574 12,3
15 8
6990 9398
13 T,
193
17 p
7413 10263
12,1 16,7
15 2
6645
p6
6997
11,4
K10 61 374
100
1(in 42 178
in %
1980
100 52623
in%
Le scienze umane e il diritto hanno registrato una crescita considerevolmente superiore alla media. Infatti, il numero degli studenti in queste due facoltà si è raddoppiato nel corso dell'ultimo decennio, tenuto conto che l'aliquota delle studentesse è passata dal 44 al 49 per cento nelle scienze umane e dal 14,5 al 26 per cento nel diritto. Al riguardo, soprattutto le scienze naturali e le scienze ingegneristiche hanno perso rilevanza; per contro, la quota concernente le scienze naturali si è consolidata dopo una forte regressione tra il 1960 e il 1970.
Nel corso degli ultimi dieci anni, nel campo della medicina la crescita è stata invece inferiore alla media. Ma è proprio in questo campo che i problemi di sviluppo sono maggiormente evidenti. Da un lato, l'aumento delle capacità ricettive implica un'infrastruttura e costi più rilevanti che nelle altre discipline. Dall'altro, i centri di gravita nell'offerta di posti studio universitari -- gli studi di medicina possono essere iniziati in sette università, ma terminati soltanto in cinque per la medicina umana, in quattro per la medicina dentaria e in due per la medicina veterinaria -- esigono annualmente una serie di misure di pianificazione e di coordinazione tra le università interessate.
Infine, al prevedibile incremento della domanda di posti studio s'oppone il fatto che talune capacità ricettive esistenti vengono ridotte, e determinati ampliamenti previsti, rallentati. Infatti, il Cantone di Basilea Città minaccia di ridurre da 180 a 160 i suoi posti studio clinici entro il 1986 e il progetto di un'accademia di medicina a San Gallo non potrà essere sottoposto al voto del popolo prima del 1983.
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Evoluzione dei costi e problemi di finanziamento
La fase di sviluppo e di promovimento dell'insegnamento superiore in Svizzera è stata vincolata a cospicui oneri finanziari suppletivi per gli istituti responsabili. La tavola seguente mostra che i costi sono proporzionatamente aumentati in modo molto più rilevante del numero degli studenti.
504
Anno
Spese d'esercizio di tutte le università (in mio dì fr.)
1960 .
1965 1970 1975 .
1980 .
..
133 8
. . .
. . .
266,8 532,8 1 232 6 1 536 8
Totale degli studenti universitari
19 977 30449 40083 50663 61 374
Spese d'esercizio lorde per studente (prezzi correnti) (in fr.)
6700 8762 13292 24329 25 041
Spese d'esercizio lorde per studente (prezzi costanti 1980) (in fr.)
14091 17 152 24564 26736 25041
Le spese d'esercizio delle università per studente ammontavano a 25 041 franchi nel 1980 contro 14 091 in valore reale nel 1960. Conseguentemente, ogni studente costa attualmente pressappoco il doppio di quanto costava vent'anni or sono. L'evoluzione a contare dal 1977 è nondimeno particolare, dacché le spese reali per studente sono nuovamente In fase recessiva, Durante il periodo di alta congiuntura, la Confederazione e i Cantoni universitari sopportavano relativamente bene l'aumento delle spese. Tuttavia, in seguito alla crisi congiunturale all'inizio degli anni settanta (1973), sono sorte gravi difficoltà finanziarie, cosicché la copertura automatica dei costi di crescita non è più garantita. Le difficoltà hanno segnatamente avuto origine nella diminuzione, in valore reale, dopo il 1977, dei sussidi federali concessi alle università cantonali in virtù della legge sull'aiuto alle università. Il concordato intercantonale sulla partecipazione al finanziamento delle università ha bensì sgravato parzialmente i Cantoni universitari, ma non ha sicuramente dissipato tutte le loro preoccupazioni finanziarie. Le prestazioni della Confederazione e dei Cantoni non universitari sono esposte più minutamente nei due capitoli seguenti.
124
Contributi federali
La Confederazione accorda il suo sostegno in favore dell'insegnamento superiore in un triplice modo: essa si addossa i costi dei due Politecnici federali e dei loro istituti annessi; copre mediante sussidi, giusta la legge federale del 28 giugno 1968 sull'aiuto alle università (LAU, RS 414.20), una parte delle spese delle università cantonali; infine, finanzia, sussidiando il Fondo nazionale svizzero della ricerca scientifica (FNRS), una parte importante della ricerca nelle alte Scuole.
La parte delle spese federali dedicata a questi tre settori rispetto alle spese complessive della Confederazione è diminuita, passando dal 5 per cento nel 1976 al 4,6 per cento nel 1980. La diminuzione reale dei sussidi alle università cantonali assume un'importanza particolare per quanto concerne la minaccia del numero chiuso.
La LAU è stata emanata per permettere ai Cantoni universitari di sviluppare i loro atenei e di mantenervi il libero accesso agli studi superiori. Al 33
Foglio federale 1982, Voi. II
505
riguardo, la Confederazione concede, da un lato, sussidi di base per l'esercizio delle università e, dall'altro, sussidi d'investimento, per costruzioni o attrezzature. Dal 1980, la Confederazione riduce le sue prestazioni ai Cantoni per sgravare il suo bilancio; essa tiene però conto dell'importanza straordinaria delle università, trattando le loro spese prioritariamente (riduzione dell'8% soltanto) nel quadro dell'ordinanza sui casi rigorosi conseguenti alla riduzione di prestazioni federali nel 1981 (RS 611.021), e applicando, in materia d'investimenti, aliquote di riduzione differenziate (5 a 10%), secondo la capacità finanziaria dei Cantoni universitari. L'importo dei sussidi d'investimento concessi in favore delle università dopo l'entrata in vigore della LAU nel 1969 sino alla fine del 1981 è ammontato a 1,2 miliardi di franchi. L'evoluzione dei sussidi di base sino al 1980 è stata la seguente: Totale dei sussidi di base alle università cantonali (senza gli istituti giusta l'articolo 3 LAU) In mio di fr.
Anno
1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
. ..
. .
59,1 68 8 93 1 112,1 123 2 129,6 146,0 164,2 184 2 186,0 187,1 189,0
Partecipazione alle spese d'esercizio In%
16,3
166 17 8 17 7
169 15,2 15,4 16,4 18 1 17,6 16,9 15,8
Le prestazioni federali sono bensì aumentate dopo il 1969, in valore nominale, di circa 130 milioni di franchi, ma dopo'il 1977 si sono praticamente stabilizzate o anzi sono diminuite in valore reale. Nel 1980, la parte dell' aiuto federale alle spese d'esercizio non costituisce più che il 15,8 per cento, ossia il 2,3 per cento di meno di quattro anni prima. Questa involuzione è in contrasto con l'aumento dei costi e ha potuto finora essere compensata soltanto mediante i contributi degli otto Cantoni universitari.
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Accordo intercantonale sulla partecipazione al finanziamento delle università
La maggior parte delle spese per le alte Scuole svizzere è assunta dai Cantoni universitari i quali, mantenendo il libero accesso ai loro atenei per gli Svizzeri e gli stranieri domiciliati di tutti i Cantoni, apportano un contributo di interesse nazionale, di cui beneficiano ampiamente i diciotto Cantoni senza università. Negli anni sessanta, era questa la motivazione essenziale dell'aiuto federale alle università. Un decennio più tardi, vista la forte pro506
habilita che l'effettivo studentesco avrebbe continuato ad aumentare ancora per alcuni anni, si è manifestato il bisogno di trovare una nuova fonte di finanziamento facendo capo anche ai Cantoni non universitari.
Il concordato universitario concluso tra Basilea Città e Basilea Campagna, come anche un contributo di solidarietà relativamente modesto dei Cantoni non universitari in favore degli studi di medicina clinica (dal 1978, 2 milioni di franchi per anno complessivamente) costituirono i primi passi in questo senso.
Le distrette nella formazione universitaria, la minaccia del numero chiuso e il timore di misure discriminanti da parte delle università verso i candidati provenienti dai Cantoni non universitari incitarono, già nel 1977, la Conferenza dei direttori cantonali dell'istruzione pubblica ad occuparsi di questa tematica coralmente con la Conferenza universitaria (il cui accordo di non discriminazione del 1974 svolse in questo contesto una funzione preparatoria). Un elemento determinante per la prosecuzione di questo processo fu costituito dal parere giuridico del professor Y. Hangartner, di San Gallo (FF 1980 li 773 segg.) che in sostanza dichiarava quanto segue: La Costituzione federale non vieta ai Cantoni universitari di introdurre, per motivi cogenti ed oggettivi, misure limitanti l'accesso alle università, pur favorendo gli abitanti del Cantone interessato. Nondimeno, secondo la stessa Costituzione, la responsabilità dell'insegnamento superiore incombe avantutto a tutti i Cantoni, che quindi sono tenuti ad operare in questo settore.
Tale obbligo s'attualizza, per tutti i Cantoni sprovvisti di università, almeno al momento in cui l'accesso alle università non appare più garantito per i loro cittadini idonei agli studi.
Il 26 novembre 1979, la Conferenza dei direttori cantonali dell'istruzione pubblica e la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze approvarono l'accordo sul finanziamento delle università a destinazione dei Cantoni.
L'accordo entrò in vigore il 1° gennaio 1981, fu firmato da tutti i Cantoni, come anche dal Principato del Liechtenstein e fu approvato dal Consiglio federale il 24 febbraio 1982 (RU 1982 464).
Tutti i Cantoni firmatari sono tenuti a pagare un contributo annuo per ogni studente che frequenta l'università di un altro Cantone firmatario (contributo
per studente di 3000 franchi sino al 1983, di 4000 franchi tra il 1983 e il 1985 e di 5000 franchi a contare dal 1986). In controparte, i Cantoni universitari si obbligano a mantenere per quanto possibile il libero accesso alla loro università e a garantire la parità di trattamento fra studenti e candidati dei Cantoni firmatari e quelli del proprio Cantone.
Ai Cantoni e al Principato del Liechtenstein il conteggio fu presentato in base agli elenchi allestiti per la prima volta nel 1981 e contenenti i nomi di circa 18 000 studenti extracantonali. Dopo appurazione dei conti, ai Cantoni universitari (salvo San Gallo) furono versati per il 1981 36,5 milioni di franchi. La conclusione e la prima applicazione dell'accordo intercantonale possono essere considerati soddisfacenti. La solidarietà tra i Cantoni universitari e non universitari ha fatto buona prova, ancorché i contributi dei Cantoni non universitari coprano soltanto il 2 per cento dei costi degli atenei 507
cantonali e non compensano l'eccedenza di spese costituita per i Cantoni universitari dalla diminuzione reale dei sussidi federali.
13
Prospettive della politica universitaria per i prossimi anni
131
Ultime previsioni riguardo al numero degli studenti
Dopo la pubblicazione, da parte del Consiglio svizzero della scienza nel 1976/78, delle previsioni sul numero di studenti, è noto l'ordine di grandezza degli oneri che l'effettivo studentesco viepiù numeroso cagionerà alle università del nostro Paese negli anni ottanta. Questa crescita è dovuta, da un lato, allo sviluppo demografico e, dall'altro, alla politica adottata negli anni sessanta e settanta, secondo la quale: - le classi di età con forte natalità dovrebbero beneficiare, ad ogni livello d'insegnamento, di possibilità di formazione comparabili a quelle di altre classi; - le donne hanno diritto alle stesse possibilità di formazione degli uomini; - le alte qualificazioni in tutti gli strati della popolazione servono a mantenere il livello economico, politico e culturale e devono continuare ad essere promosse.
Le generazioni degli anni a forte natalità sono già passate attraverso la scuola elementare e il livello secondario inferiore ed hanno raggiunto la formazione professionale e le classi superiori dei licei, senza rendere necessario uno scostamento dagli scopi suindicati. Trattasi ora di seguire la rotta prescelta anche nelle università e nelle scuole superiori specializzate (scuole tecniche superiori, scuole superiori di commercio e d'amministrazione, scuole di studi sociali, professioni paramediche superiori ecc.).
Occorre evitare che i giovani, i quali hanno scelto la via degli studi liceali fidandosi all'importanza conferita dalla nostra società alla formazione accademica, non possano terminare opportunamente la loro istruzione attraverso studi universitari di loro scelta.
Le previsioni sul numero degli studenti, elaborate congiuntamente dall'Ufficio federale dell'istruzione e della scienza e dalle università, servono alla pianificazione dei provvedimenti adottati dai Cantoni universitari e dalla Confederazione, per far fronte all'aumento prevedibile dell'effettivo studentesco. Le disamine più recenti, che si fondano su previsioni rivedute del numero di allievi e di liceali, svolte dalla Conferenza dei direttori cantonali dell'istruzione pubblica, precisano e rettificano l'immagine finora fornita dall'evoluzione del numero degli studenti:
508
Previsioni concernenti il numero degli studenti nel 1978 e 1982 Studenti
Tavola 1
(in migliaia)
Gli elementi nuovi ed essenziali delle previsioni più recenti sono i seguenti: - Il numero dei liceali licenziati aumenterà di circa il 10 per cento in più di quanto era previste! nel 1976; la proporzione di allievi ginnasiali non si è considerevolmente modificata dal 1970 al 1975, ma è invece nuovamente aumentata dal 1976; il motivo precipuo di questo aumento è costituito dal «bisogno di ricupero» delle studentesse, la cui parte negli effettivi dei ginnasi è passata dal 35 per cento (1970) a circa il 44 per cento (1981). Per contro, la cifra dei liceali è aumentata soltanto lievemente per gli studenti.
- L'interesse dei licenziati per gli studi superiori è leggermente diminuito nel corso degli ultimi anni, cosicché il numero delle matricole non cresce proporzionatamente al numero dei licenziati.
- I licenziati proseguono più sovente i loro studi soltanto dopo uno o due anni intermedi, ciò che provoca uno spostamento della punta massima del numero delle matricole il quale è calcolato in 11 400 unità, non verrà raggiunto nel 1984, ma soltanto nel 1986.
- La tendenza a ritardare l'inizio degli studi ha pure conseguenze sul numero degli studenti, il cui livello massimo si sposterà dal 1987 al 1989/90.
La curva segue approssimativamente la variante massima prevista nel
509
1978 e anzi la supera di circa 2000 unità con, in cifre tonde, 73 000 studenti negli anni 1988-1990.
- Contrariamente alle ipotesi finora frequentemente ammesse, la linea del numero degli studenti non salirà probabilmente in modo vertiginoso per poi flettere rapidamente. Sarà piuttosto presumibile una crescita regolare, che di poi passerà ad una fase di stabilizzazione verso il 1987, in modo che sarà nuovamente probabile un forte aumento anche verso il 1990. Successivamente, dovrebbe prodursi una certa flessione.
L'aumento del numero degli studenti non si ripartirà uniformemente fra tutte le università svizzere. È infatti più probabile che la crescita differenziata negli atenei, che si manifesta a contare dal 1960, proseguirà anche in avvenire. I Cantoni universitari di Zurigo e di Ginevra, che già presentemente sono quelli con i maggiori oneri, continueranno a registrare i tassi di crescita più elevati. Globalmente, il numero degli studenti della Svizzera romanda aumenterà più cospicuamente di quello della Svizzera tedesca.
Numero di studenti delle alte Scuole svizzere 1975-1990 Tavola 2
Secondo ogni probabilità, il numero degli studenti futuri potrà coprire il fabbisogno di diplomati universitari; non vi è da temere un'eccedenza generale. Rispetto all'estero, nel nostro Paese la crescita del numero degli studenti appare però modesta.
132
Possibilità future dei Cantoni universitari
Ove si confrontino le possibilità dei Cantoni universitari e le esigenze cui le alte Scuole devono soddisfare, divengono evidenti i problemi che devono essere risolti nei prossimi anni. Questa analisi della politica universitaria per gli anni 1984/87 è attualmente elaborata nell'ambito della pianificazione comune dello sviluppo di tutte le alte Scuole del nostro Paese, prevista dalla legge sulle università. I lavori di pianificazione sono coordinati dalla Commissione di pianificazione universitaria istituita dalla Conferenza universitaria svizzera. I risultati verranno sottoposti ai vostri Consigli l'anno prossimo in un messaggio sul quinto periodo di sovvenzione in virtù della LAU.
Già esistono piani di sviluppo, elaborati per ogni università, contenenti le opzioni in materia d'esercizio e di sviluppo delle alte Scuole negli anni 198487 e costituenti la base per discussioni permanenti sul coordinamento. Questi piani d'intenzione, ancorché siano provvisori e non possano uniformemente fondarsi su pianificazioni finanziarie cantonali consolidate, forniscono già presentemente importanti dati sull'evoluzione futura: - Il prossimo periodo comprende gli anni in cui le capacità ricettive delle alte Scuole saranno sfruttate al massimo. Il numero delle matricole crescerà fino al 1986 e la cifra massima degli studenti verrà raggiunta, nella maggior parte degli atenei, soltanto nel 1987 e più tardi. Sarà impossibile poter superare questa durissima prova, nel corso della quale dovrà parimente essere assicurata la qualità dell'insegnamento, senza l'impiego adeguato di personale docente e di attrezzature complementari.
- Lo sviluppo delle scienze, che prosegue a un ritmo sempre sostenuto, esige sforzi continui anche nel settore della ricerca, la quale deve conservare il livello di competitivita internazionale. La ricerca resta un elemento essenziale del mantenimento e dello sviluppo dell'economia e della cultura e non dev'essere compromessa da esigenze crescenti poste alla capacità d'insegnamento nelle alte Scuole.
- Il numero crescente di studenti e l'evoluzione scientifica esigono dalle collettività cui sono addossate le alte Scuole non soltanto sforzi supplementari nel settore del personale, ma anche investimenti importanti per la disponibilità dell'infrastnittura necessaria in locali e in apparecchiature;
orbene, quest'ultima è minacciata da un rapido invecchiamento, viste le restrizioni finanziarie attuali e il progesso impressionante della tecnica in materia d'apparecchi.
- L'evoluzione scientifica è segnatamente caratterizzata da un impiego accresciuto dei metodi di lavoro empirici in tutte le discipline. L'informatica assume viepiù importanza e diventa pertanto elemento precipuo dell' 511
insegnamento in campi sempre più vasti e s'inserisce persino nelle scienze umane. Conseguentemente, aumenta il bisogno di docenti e di attrezzature adeguate.
- La necessità di sviluppare e di automatizzare le biblioteche scientifiche ed i centri di documentazione costituisce un altro aspetto di questa evoluzione; è pertanto ovvio che tale imperativo non può più essere soddisfatto senza mezzi finanziari più cospicui.
Tali esigenze si urtano alle possibilità limitate dei Cantoni universitari. Tutte le collettività che devono sopperire alle alte Scuole manifestano bensì, nei loro piani d'intenzioni, la volontà di mantenere per quanto possibile il libero accesso e il proposito di conservare intatta la qualità dell'insegnamento, della ricerca e dei servizi attuali. Alle prestazioni dei Cantoni universitari sono però posti i limiti seguenti: - La dotazione delle facoltà di diritto e delle grandi discipline delle scienze umane e sociali, che devono far fronte all'aumento più intenso del numero degli studenti e a una situazione già presentemente in gran parte insoddisfacente, non potrà essere fondamentalmente migliorata. La maggior parte delle alte Scuole devono concentrarsi sul mantenimento della situazione attuale, in altri termini, in numerose discipline un docente a tempo pieno dovrà occuparsi di più di cento studenti.
- Diversi compiti nuovi e urgenti, come lo sviluppo della formazione postuniversitaria e della formazione continua, non potranno essere svolti o potranno esserlo soltanto in misura insufficiente.
- Taluni progetti di sviluppo importanti, che sono stati avviati in periodi di pianificazione precedenti, non potranno essere concretati.
- 1 crediti destinati agli istituti, che sono un elemento importante della flessibilità e dell'utilizzazione opportuna delle attrezzature esistenti, continuano a scemare.
- In generale, l'aumento dei mezzi finanziari è sensibilmente più lento dell' aumento delle esigenze imposte dalla crescita del numero degli studenti.
- Il promovimento delle nuove leve scientifiche permane al disotto di quanto è considerato il minimo necessario.
- Il Cantone di Basilea Città, costretto per motivi finanziari, intende ridurre del 10 per cento il numero dei posti accordati all'università.
In questo contesto va evidenziato che le prestazioni federali a favore delle
università cantonali (circa 260 milioni di franchi l'anno) e i contributi dei Cantoni non universitari (36,5 milioni di franchi nel 1981 e circa 50 milioni nel 1985) non potranno coprire in avvenire le spese provocate dalla formazione degli studenti provenienti da Cantoni non universitari.
Complessivamente, dev'essere sottolineata l'encomiabile volontà dei Cantoni universitari di mantenere le loro prestazioni, la quale purtroppo non è sufficiente per evitare che determinati oneri supplementari imprevisti, ancorché minimi, perturbino il già fragile equilibrio in determinati settori.
Le università, dal canto loro, hanno finora attivamente contribuito, nella 512
misura delle loro possibilità, a mantenere il libero accesso agli studi. Le direzioni delle alte Scuole, in particolare, considerano l'introduzione del numero chiuso una seria minaccia per le tradizioni di libertà delle università elvetiche. Per questo motivo, la Conferenza dei rettori delle università svizzere sostiene unanimemente l'opinione secondo cui l'accesso a tutte le discipline, segnatamente quelle mediche, dovrebbe rimanere libero.
133
II caso particolare della formazione dei medici
II presente messaggio procede dall'aggravamento della situazione in medicina. I tre tipi di formazione medica (umana, dentaria e veterinaria) occupano un posto speciale dall'angolatura della politica universitaria. Ovviamente, la loro situazione, come quella della maggior parte degli altri tipi di formazione, è determinata dal numero degli studenti e dall'evoluzione scientifica; nondimeno, la formazione dei medici dipende inoltre dalle esigenze delle cure mediche moderne che devono essere offerte alla popolazione, come anche dal genere e dal numero dei pazienti degenti negli ospedali partecipanti alla formazione.
Già negli anni 70, questo nesso con elementi diversi da criteri specificamente universitari ha condotto reiteratamente a discussioni sull'introduzione eventuale di un numero chiuso. Quest'ultimo ha potuto però essere evitato grazie ad aumenti delle capacità ricettive (per l'ultima volta nel 1976: incremento di 790 a 850 posti di formazione clinica nella medicina umana).
Grazie all'influsso delle informazioni sulla situazione in medicina, diffuse dalla Conferenza universitaria svizzera ad ogni licenziato liceale, il numero delle matricole, nel periodo 1976-1980, si è stabilizzato. L'aumento repentino di questo effettivo nell'autunno scorso, che ha cagionato un superamento pari a circa il 50 per cento del limite delle capacità ricettive, ha nondimeno suscitato nuovamente la discussione sul numero chiuso. Questo aumento è ovviamente minimo comparativamente ad altre discipline e l'incremento del numero degli studenti in medicina prevedibile sino al 1990 (+ 4 a 5%) appare persino modesto in proporzione all'evoluzione presumibile nelle scienze umane (+ 24%) e nel diritto (+ 16%). Non trattasi di creare possibilità per un sostanziale aumento del numero degli studenti in medicina, bensì di mettere a disposizione un numero relativamente modesto di 100 a 150 posti studio.
Ancorché le dimensioni del problema appaiano piuttosto limitate, è sorta un'ampia discussione, nel corso della quale i promotori e gli avversari del numero chiuso hanno fatto valere gli argomenti più disparati.
Menzioneremo in seguito tre argomenti in favore delle limitazioni d'ammissione che sono stati frequentemente posti in risalto nella discussione pubblica e ne esamineremo la giustificazione.
513
133.1
Densità dei medici
La questione della densità dei medici in Svizzera è già stata sollevata nella discussione in materia di politica universitaria negli anni 70. Già a quell' epoca, la necessità di limitare l'ammissione agli studi di medicina è stata giustificata con i presumibili svantaggi di un numero eccessivo di medici.
Questo nesso tra considerazioni relative al mercato del lavoro e la determinazione del fabbisogno in posti studio manca ampiamente in tutte le altre discipline universitarie. La politica universitaria della Confederazione e dei Cantoni ha finora negato fondamentalmente e coerentemente la necessità di tener conto di considerazioni concernenti la politica del mercato del lavoro.
Il nostro sistema permette all'individuo di scegliere liberamente i suoi studi, ma trasferisce contemporaneamente al diplomato la responsabilità integrale di trovarsi un impiego. Ove ci scostassimo da questo principio in un settore particolare, altri settori professionali presenterebbero rapidamente esigenze comparabili. La medicina non può dunque costituire un'eccezione a questa ponderazione di principio.
133.2
Evoluzione dei costì
Un secondo argomento proposto in favore dell'ammissione limitata riguarda l'evoluzione dei costi, sia del settore sanitario, sia di quello universitario. Si pretende che un nuovo incremento del numero dei medici condurrebbe ad un aumento massiccio dei costi del settore sanitario. Nessuno mette in dubbio l'esistenza di un nesso tra questi due fattori; nondimeno, la conclusione secondo cui il problema dei costi crescenti del settore sanitario possa essere risolto unicamente limitando la capacità di formazione agli 850 posti di clinica esistenti è erronea. Le cifre sulla densità futura dei medici, recentemente rilevate mediante valutazioni, mostrano infatti chiaramente che questa densità aumenterà fortemente, anche se non si istituiranno i posti studio supplementari in medicina, che presentemente risultano necessari. Secondo il nostro parere, per contenere le spese, invece di limitare il numero dei posti studio, sarebbe più efficace, ad esempio, educare i giovani medici ad utilizzare più parsimoniosamente i medicamenti e la tecnica medica. Gli altri fattori dell'evoluzione dei costi nel settore sanitario, che secondo la nostra opinione sono più importanti, non possono essere influenzati dalla politica dell'educazione. Trattasi di fattori, come ad esempio la tecnicizzazione crescente della medicina, Io sviluppo di metodi profilattici e terapeutici, il comportamento della popolazione in materia di salute, i meccanismi nel settore assicurativo, ecc. Questi fattori sono retti dalle loro proprie leggi e pertanto possono essere influenzati soltanto da interventi statali diretti, nel quadro della politica sanitaria e delle assicurazioni sociali, in modo che la crescita dei costi del settore sanitario venga efficacemente limitata.
L'argomento secondo cui l'istituzione di nuovi posti studio non può essere prevista a cagione degli elevati costi di formazione dei medici deve inoltre essere relativizzato; infatti, i costi di formazione in medicina non aumentano proporzionalmente al numero degli studenti: 514
Medicina umana, medicina dentaria, medicina veterinaria
1970
Studenti
7487
Spese d'esercizio (in mio di fr.) « . . . .
359,9
1975
8390 557,8
1980
8797 619,5
Aumento in % 1970-75
1975-80
1970-80
+ 12
+ 5
+17
+55
+11
+72
D
In prezzi costanti 1980.
Fonte: SIUS e statistica federale delle spese per le università, compreso il 30 per cento delle spese lorde d'esercizio degli ospedali universitari.
La tavola mostra che le spese delle facoltà di medicina e quelle degli ospedali universitari, dedicati alla formazione, hanno registrato dal 1970 al 1980 un aumento sensibilmente più marcato del numero degli studenti. Questo fatto è connesso con le condizioni interne dell'evoluzione della medicina, ad esempio con la specializzazione crescente, come anche con il desiderio dei pazienti d'essere sottoposti a diagnosi o a terapie esigenti un'infrastruttura tecnica viepiù progredita, che evolverà indipendentemente dal numero degli studenti per un periodo non ancora prevedibile. Possiamo pertanto affermare, in conclusione, che la creazione di posti studio supplementari non provocherà affatto un aumento lineare dei costi.
133.3
Svantaggi per i pazienti
II terzo elemento menzionato nella discussione riguarda la questione di sapere se il numero crescente di studenti cagioni eccessivi svantaggi per i pazienti delle cliniche universitarie. Ovviamente dev'essere evitato che, segnatamente nelle «discipline minori» come la pediatria e l'oftalmologia, siano superati i limiti della tollerabilità e della protezione della sfera individuale.
Possiamo nondimeno fondarci su una perizia e affermare che i posti studio supplementari potranno essere creati anche nel rispetto di questi limiti. Non alludiamo soltanto ai piani del Canton San Gallo, che intende mettere a disposizione, a contare dal 1984, 80 posti supplementari di «clinici», istituendo un'accademia di medicina, ma anche alla possibilità di far partecipare alla formazione (tra altro alle modificazioni del piano di studi), altri ospedali satelliti o medici praticanti sperimentati. Non spetta alla Confederazione di presentare concezioni dettagliate, che infatti devono essere elaborate dagli organi cantonali e universitari competenti. Il governo centrale deve però avere la possibilità di mettere a disposizione mezzi finanziari complementari destinati a sostenere corrispondenti provvedimenti speciali.
Al momento in cui la questione delle capacità di formazione delle facoltà di medicina è stata posta per la prima volta alle università all'inizio degli anni settanta, ci siamo avventurati nel buio. A quell'epoca si credeva nella possibilità di poter sviluppare criteri oggettivi per determinare le capacità di formazione. Questa possibilità si è però rivelata inattuabile viste le discrepanze 515
strutturali delle università, ciò che spiega il perché taluni centri universitari aventi un'attrezzatura e un'infrastruttura comparabili abbiano valutato in modo diverso le loro capacità di formazione. Inoltre, trattasi di tener conto delle diverse regioni e delle loro dimensioni. Ad esempio, comparativamente all'importanza del loro bacino demografico, le università romande hanno un'offerta di posti studio eccessiva.
Al centro di tutte queste considerazioni, la questione dell'introduzione del numero chiuso in medicina assume parimente le caratteristiche di un problema di solidarietà interna delle università. Infatti, nessun tentativo d'introdurre il numero chiuso è stato finora intrapreso nelle altre discipline, che hanno dovuto far fronte, in quest'ultimi anni, all'incalzante crescita degli effettivi studenteschi in una misura ben più marcata della medicina, pur subendo in parte un deterioramento della loro situazione. Esiste invero il pericolo che anche le altre facoltà intendano introdurre limitazioni, se le facoltà di medicina si scostano dal principio della libera scelta degli studi.
14 141
Necessità del contributo federale alle misure intese ad evitare il numero chiuso Considerazioni di principio sulle prestazioni federali
Nelle discussioni attuali sulla nuova ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni, come anche sull'accordo intercantonale riguardante la partecipazione al finanziamento delle università, è sovente posta la questione di sapere se la Confederazione debba continuare a partecipare al finanziamento delle università cantonali. Gli organi federali e cantonali incaricati di riesaminare questa tematica convengono che l'organizzazione e l'esercizio di una università moderna non possono in nessun caso essere di esclusiva competenza regionale e che i problemi devono quindi essere risolti a livello nazionale. Le università non devono essere soltanto considerate un istituto di formazione della nuova leva scientifica e tecnica, destinato a coprire il fabbisogno di tutte le regioni del Paese, ma anche un istituto nazionale che, nell'interesse pubblico, fornisce, mediante la sua ricerca, le basi dello sviluppo industriale e della prestazione di servizi. La straordinaria diversità dei campi del sapere e le elevate esigenze, quanto al personale e ai mezzi finanziari, dell'allettante ricerca moderna pretendono, nell'ambito dell'insegnamento accademico, che i compiti siano suddivisi a livello nazionale ed escludono dunque la possibilità di accollare l'onere di una università soltanto a taluni Cantoni.
In occasione degli ardui negoziati che sono sfociati nell'accordo intercantonale per la partecipazione al finanziamento delle università, è però apparso chiaramente che i Cantoni non universitari possono essere chiamati a contribuire, per quanto concerne i compiti di formazione, soltanto in modo limitato. Infatti, nel corso dei prossimi anni, il rapporto tra i fondi riscossi dai Cantoni universitari grazie a questo concordato (nel 1981: 36,5 milioni di franchi) e i sussidi federali giusta la legge sull'aiuto alle università (nel 1981: 257 milioni di franchi) non verrà modificato in modo rilevante. Per516
tanto, i Cantoni universitari potranno adempiere i loro compiti di interesse nazionale soltanto se ricevono un aiuto federale.
Data la precaria situazione delle finanze federali, la Confederazione non sarà tuttavia in grado, nei prossimi anni, di assumere il complesso dei costi cagionati dall'istituzione di nuovi posti studio. Conseguentemente i Cantoni universitari dovranno, per quanto possibile, dedicare a questo scopo mezzi finanziari supplementari. Nondimeno, nei settori in cui, per motivi particolari, i Cantoni non possono più aumentare le loro prestazioni, la Confederazione dovrebbe contribuire, mediante provvedimenti specifici, per assicurare il mantenimento del libero accesso all'università.
142
Motivi in favore del mantenimento del libero accesso alle università
Dev'essere avantutto evidenziato che, per ragioni finanziarie e materiali, come anche per motivi di politica dell'educazione, le università svizzere sono costrette, da un certo periodo di tempo, ad accettare soltanto con molta reticenza, in parecchie discipline, i candidati provenienti da altri Paesi.
Nondimeno, le autorità federali e cantonali responsabili delle alte Scuole hanno finora mantenuto, rispetto agli Svizzeri e agli stranieri domiciliati in Svizzera, una politica di libero accesso agli studi universitari. Secondo l'articolo 191bis capoverso 2 della legge sull'aiuto alle università, la Confederazione promuove segnatamente i provvedimenti atti a permettere a chiunque soddisfi le condizioni d'immatricolazione, sia esso Svizzero o straniero residente in Svizzera, di cominciare e concludere studi di propria scelta in una università svizzera, senza subire restrizioni d'ammissione, legali o fattuali.
In Svizzera, contrariamente alla prassi dei Paesi anglosassoni, la selezione dei candidati idonei agli studi universitari non avviene mediante esami d'ammissione all'università, ma attraverso i licei, come anche mediante gli esami federali e cantonali di maturità. Un numero chiuso nelle università contrasterebbe dunque il principio del sistema d'educazione svizzero. A più o a meno lungo termine, riporrebbe certamente in dubbio la validità dei certificati federali di maturità e dei diplomi liceali riconosciuti dalla Confederazione come autorizzazione d'accesso a tutte le discipline insegnate nelle alte Scuole della Svizzera. Contro il numero chiuso, vanno inoltre evidenziati gli argomenti seguenti: - Dal momento in cui sorge il pericolo del numero chiuso, i contribuenti dei Cantoni universitari domanderanno che i loro cittadini abbiano a beneficiare di un trattamento preferenziale. Il numero chiuso costituisce per la solidarietà confederale una minaccia che non dev'essere sottovalutata.
- Le limitazioni d'accesso in talune discipline influiscono negativamente sulla scelta degli studi e provocano in taluni casi una prolungazione della durata di formazione. Nella Germania Federale, il numero chiuso ha avuto per effetto che numerosi candidati agli studi (titolari dell'«Abitur»), che non si sentivano neppure attirati dalla professione medica, decidessero d'intraprendere gli studi di medicina meramente poiché ne adempivano 517
le condizioni d'ammissione. In parecchi casi, si è registrato un sovraffollamento delle facoltà di scienze naturali, che taluni studenti utilizzavano come sala d'aspetto fino al momento in cui avevano soddisfatto le condizioni d'ammissione alle facoltà di medicina. Conseguentemente, secondo taluni periti dell'insegnamento superiore germanico, l'introduzione del numero chiuso non apporta complessivamente risparmi alle collettività cui sono addossate le università.
- Le limitazioni d'accesso colpiscono particolarmente gli studenti provenienti dagli strati finanziariamente più deboli della popolazione, che sovente non beneficiano dei mezzi necessari per convergere sulle università straniere o per iniziare cosiddetti «studi d'attesa». Il numero chiuso incide dunque sull'equilibrio sociale ed aumenta le tensioni fra i giovani.
- Lo Stato, se frena l'accesso a talune discipline appuntando l'attenzione sulla carenza di posti di lavoro corrispondenti, desta allora l'impressione che i diplomati dei rami di formazione senza numero chiuso potranno beneficiare di sicure possibilità di collocamento nella vita attiva. Se per un motivo qualsiasi tale sicurezza dovesse rivelarsi irreale, soprattutto gli studenti che sono stati indotti a scegliere un'altra via potrebbero chiedere che lo Stato fornisca loro gli impieghi mancanti. Questo modo di procedere sarebbe però contrario al nostro sistema d'economia di mercato.
Giudichiamo gli inconvenienti d'un numero chiuso nel nostro sistema d'educazione talmente gravi da considerare giustificato uno sforzo particolare per evitarlo.
143
Riassunto e conclusioni
II problema del numero chiuso nelle università svizzere è già stato posto nel 1968 in occasione dei dibattimenti dei vostri Consigli sulla LAU. Già a quell'epoca, era stato chiesto che la Confederazione intervenga di fronte al pericolo di siffatta limitazione. Precipuamente nel Consiglio degli Stati è stato proposto di vietare ai Cantoni beneficiari di sussidi federali secondo la LAU l'introduzione di un numero chiuso in favore dei propri cittadini e a scapito degli studenti svizzeri cittadini d'altri Cantoni. La perizia giuridica del professer Hangartner conclude tuttavia che la Confederazione può assegnare sussidi a un Cantone universitario anche se questo, per motivi cogenti e oggettivi, introduce il numero chiuso nella sua università e favorisce pertanto i propri cittadini.
La Confederazione, se vuole contribuire ad evitare le limitazioni d'accesso, deve fornire un aiuto supplementare ai Cantoni universitari. Nel corso di questi ultimi anni, tali Cantoni si sono dichiarati disposti a creare nuovi posti studio, divenuti necessari a cagione dell'aumento degli effettivi studenteschi. Al riguardo, hanno potuto fruire parzialmente delle infrastrutture e dei manufatti costruiti durante l'ultimo decennio, in particolare grazie all' importante aiuto federale agli investimenti. La Confederazione, con i suoi sussidi ordinari di base, ha fornito per questa ristrutturazione a livello dell' esercizio, in particolare alle grandi università più sensibilmente colpite dalla 518
crescita del numero degli studenti, soltanto un contributo modesto. Già nel 1971, i vostri Consigli decisero di liberare una quota speciale di 100 milioni di franchi per il versamento di sussidi ai Cantoni universitari nel caso in cui questi rinunciassero ad introdurre il numero chiuso. Nel corso dei due periodi di sussidiamento seguenti, tale quota parte speciale è stata tuttavia abolita ed è stata reintrodotta, in una forma lievemente modificata, soltanto durante il corrente quarto periodo di sussidiamento.
Come la Confederazione, anche i Cantoni non universitari contribuirono, nel settore medico, per evitare il numero chiuso, versando un contributo annuo di 2 milioni di franchi nel 1978, 1979 e 1980. Poté quindi essere aumentato il numero dei posti clinici, nelle facoltà di medicina, da 800 a 850 unità. Presentemente è però evidente che l'aiuto della Confederazione e dei Cantoni non universitari non è ormai più sufficiente per evitare il numero chiuso. I Cantoni universitari giudicano di aver raggiunto in questi ultimi anni i limiti della tollerabilità, in particolare per quanto concerne le facoltà di medicina, i cui costi sono elevatissimi. Per questo motivo esigono che altri Cantoni (ad es. San Gallo, con il suo progetto di accademia di medicina), e la Confederazione abbiano a partecipare maggiormente all'incremento dell'offerta di posti studio. Come lo dimostra l'esperienza, la possibilità di concedere sussidi speciali secondo l'articolo 4 del decreto federale concernente il quarto periodo di sussidiamento giusta la legge sull'aiuto alle università non è sufficiente per creare i necessari posti studio supplementari nelle discipline mediche.
Per i Cantoni universitari non trattasi di trasferire progressivamente alla Confederazione il complesso dei loro obblighi finanziari per determinate discipline, delle loro università, ma di ottenere un aiuto federale accresciuto onde far fronte ad oneri supplementari, limitati nel tempo, che graveranno il bilancio dei loro atenei ancora durante un decennio. La Confederazione, aumentando i sussidi, non deve dunque partecipare durevolmente allo sviluppo delle università, bensì soltanto temporaneamente. Questi sussidi speciali per lo sviluppo della capacità ricettiva delle università sono unicamente necessari per le facoltà di medicina, dove le esigenze
poste alla qualità dei posti studio sono particolarmente elevate.
Per il caso in cui la Confederazione non dovesse dichiararsi disposta a provvedervi, i Cantoni hanno previsto quest'anno, nel quadro degli organi comuni di politica universitaria della Conferenza universitaria svizzera e della Commissione mista per il concordato intercantonale sulla partecipazione al finanziamento delle Università, l'introduzione del numero chiuso in medicina, che potrebbe già essere applicato quest'autunno. In una lettera inviata il 29 aprile 1982 al capo del Dipartimento federale dell'interno, il presidente della Conferenza universitaria appunta l'attenzione sul fatto che la Confederazione può esercitare, mediante i sussidi speciali, un influsso sulla decisione presa, a condizione però che assuma, entro breve termine, la parte essenziale degli oneri concernenti i posti studio supplementari, eventualmente necessari al livello preclinico.
Dal 1969, i candidati agli studi in medicina devono iscriversi innanzi il 1° 519
giugno di ogni anno, dopo di che vengono ripartiti tra le diverse università.
Se i posti studio disponibili non sono sufficienti, si restringe il tempo per negoziare i provvedimenti adottabili con i Cantoni universitari. Abbiamo dunque bisogno rapidamente di una competenza generale per convenire con i Cantoni le necessarie misure onde assicurare il libero accesso agli studi di medicina. Tenuto conto delia precaria situazione delle finanze federali, sarà ovviamente importante esortare i Cantoni interessati a fornire il proprio contributo. Dovremo però tenere conto anche della situazione finanziaria dei Cantoni e, conseguentemente, non possiamo, già presentemente, stabilire l'aliquota del contributo della Confederazione.
Secondo le preiscrizioni, per l'autunno 1982 dovrebbero mancare circa 50 posti studio preclinici. La formazione dei futuri medici, precipuamente imperniata sulle scienze naturali durante i primi semestri, non è così costosa come la formazione clinica. Se possono essere creati nuovi posti studio, essenzialmente grazie a provvedimenti supplementari nel settore dell'esercizio (assunzione di insegnanti e di assistenti, aumento dei crediti agli istituti), l'eccedenza di spese non sarà esagerata. Gli occorrenti nuovi posti clinici dovrebbero essere creati soltanto nell'autunno 1984, cosicché, durante il quarto periodo di sussidiamento attuale, si tratterà soltanto di finanziare i posti studio supplementari a livello preclinico; quindi, il credito già liberato di 60 milioni di franchi al massimo basterà ampiamente per coprire le prestazioni federali necessarie. Finora, non abbiamo ancora attinto a questo credito. Secondo le loro informazioni, i Cantoni universitari avranno bisogno, nelle circostanze presenti, meramente di alcuni milioni, per cui prevediamo di mantenere i sussidi speciali destinati ad evitare le distrette anche nelle discipline diverse dalla medicina.
La Confederazione dovrà proseguire la sua politica di sostegno nel settore delle facoltà di medicina fintanto che il numero dei posti studio attualmente disponibili (1450 posti annui di debuttante per l'insieme della medicina e 850 posti clinici l'anno in medicina umana) sarà sufficiente. Per questo motivo, se le presenti proposte verranno accettate, il messaggio concernente i crediti per il quinto periodo di sussidiamento,
giusta la legge sull'aiuto alle università recherà proposte intese alla prosecuzione dei provvedimenti sottopostivi con il presente messaggio. A quel momento speriamo di poter fornire, grazie alle esperienze dell'autunno 1982, una migliore valutazione dei costi prevedibili per il mantenimento del libero accesso agli studi di medicina.
2
Parte speciale: Osservazioni sul decreto federale
II presente disegno completa il decreto federale concernente il quarto periodo di sussidiamento giusta la LAU. Conferisce al Consiglio federale la competenza d'utilizzare un importo massimo di 60 milioni di franchi circa, attinto dal credito d'impegno concesso per i sussidi agli investimenti e destinato specialmente a sostenere i provvedimenti straordinari adottati nel settore dell'esercizio onde aumentare l'offerta di posti studio nelle università cantonali.
520
La competenza speciale conferitaci è limitata al sostegno delle misure prese dai Cantoni per creare posti studio supplementari nelle facoltà di medicina.
Essa collima con quella concernente i supplementi straordinari di sussidio, giusta l'articolo 12 capoverso 3 della legge sull'aiuto alle università, che parimente spetta all'Esecutivo.
Dacché i nuovi posti studio in medicina nelle università cantonali dovranno essere istituiti già nel semestre invernale 1982/1983, vi proponiamo di mettere in vigore il presente decreto federale con effetto retroattivo al 1° luglio 1982. Soltanto a questa condizione l'aiuto federale potrà essere tempestivamente efficace (n. II del decreto federale).
3
Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull'effettivo del personale
31
Conseguenze finanziarie
L'articolo 4 del decreto federale concernente il quarto periodo di sussidiamento giusta la LAU ci autorizza ad utilizzare una parte del credito d'impegno per i sussidi d'investimento onde concedere un aiuto speciale ai Cantoni che adottano misure straordinarie per aumentare la capacità ricettiva della loro università. La modificazione proposta nel presente messaggio non provoca pertanto alcun aumento del credito d'impegno (260 milioni di franchi), né della quota parte destinata ai sussidi speciali (60 milioni di franchi). L'unico scopo della revisione è quello di poter utilizzare più agevolmente e più opportunamente i sussidi speciali, in funzione della situazione della politica universitaria. Dall'angolatura finanziaria, alla Confederazione, durante il quarto periodo di sussidiamento, non è addossato alcun obbligo supplementare, poiché trattasi meramente di conferire maggiore importanza a questi sussidi nel quadro del credito d'impegno immutato. Nondimeno, la prosecuzione prevedibile dell'aiuto speciale in favore dell'istituzione di nuovi posti studio in medicina cagionerà oneri supplementari durante il quinto periodo di sussidiamento; infatti, a quel momento si tratterà di creare posti studio nei semestri clinici, posti che esigono investimenti molto più elevati di quelli della formazione preclinica. Presentemente non siamo però ancora in grado di determinare in cifre questi oneri suppletivi.
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Ripercussioni sull'effettivo del personale
II fatto che i sussidi speciali potranno essere concessi più agevolmente non provoca alcun bisogno supplementare di personale per l'amministrazione federale.
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Ripercussioni per i Cantoni
II decreto federale che vi proponiamo non cagiona alcun aumento di lavoro per le amministrazioni cantonali.
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Linee direttive della politica di governo
II presente disegno di decreto federale collima con la finalità precipua della politica universitaria svizzera, menzionata nel numero 512 del rapporto sulle linee direttive della politica di governo durante la legislatura 1979-1983.
4
Fondamento legale
II presente disegno di decreto federale si fonda sull'articolo 19bis capovcrso 2 della LAU. Come per il decreto federale del 19 dicembre 1980, trattasi, conformemente all'articolo 14 capoverso 1 della LAU, di un decreto federale d'obbligatorietà generale sottoposto a referendum.
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Decreto federale concernente il quarto periodo di sovvenzione, giusta la legge federale sull'aiuto alle università
Disegno
Modificazione del
L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 14 giugno 19821>, decreta:
I II decreto federale del 19 dicembre 1980 2) concernente il quarto periodo di sovvenzione, giusta la legge federale sull'aiuto alle università, è modificato come segue : Art. 4a Sussidi speciali per le facoltà di medicina 1 II Consiglio federale può utilizzare una parte dei 60 milioni di franchi, previsti nell'articolo 4 per la concessione di sussidi speciali, al fine di contribuire in favore della disponibilità di posti studio supplementari nelle facoltà di medicina.
· Determina la procedura e l'importo massimo dei contributi federali, nella misura in cui il tasso di sussidiamento previsto nell'articolo 4 capoverso 2 non basti per evitare che siano introdotti provvedimenti limitanti l'accesso alle università.
II 1
II presente decreto, d'obbligatorietà generale, sottosta al referendum facoltativo.
2 Entra in vigore retroattivamente il 1° luglio 1982 e vige sino al 31 dicembre 1983.
11 2)
FF 1982 II 497 RS 414.202
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Messaggio a sostegno d'una modificazione del decreto federale concernente il quarto periodo di sovvenzione, giusta la legge federale sull'aiuto alle università del 14 giugno 1982
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
27
Cahier Numero Geschäftsnummer
82.047
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
13.07.1982
Date Data Seite
497-523
Page Pagina Ref. No
10 113 859
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