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En Suisse, le canton de Fribourg occupe une place à part et est considéré comme le canton pionnier dans l’accélération du mouvement des fusions de communes. Au 1er janvier 2017, le canton de Fribourg, dont le nombre de communes était de 285 en 1866 et qui n’en avait « perdu » que 2 jusqu’en 1967, n’en comptera plus que 136, soit 149 de moins en une cinquantaine d’années, ce qui fait une réduction de près de la moitié. Mais pourtant très loin de son objectif annoncé de 35 communes.
Il n’en demeure pas moins que la stratégie suivie par le gouvernement de ce canton a servi d’exemple et inspiré d’autres autorités cantonales désireuses de renforcer leur politique de fusions.
D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse
La politique de fusions du canton de Fribourg a débuté au début des années 1970. A cette époque, le Gouvernement fribourgeois s’interrogeait sur le nombre important de petites communes. Pour cette raison, il demanda à l’Université de Fribourg d’établir une étude sur le regroupement des communes. Les résultats incitèrent le Conseil d’Etat à soumettre au Grand Conseil, le 27 mars 1973, un projet de loi sur les fusions de communes. Cette loi dictait des fusions obligatoires pour les communes répondant à certains critères. Elle fut approuvée par le législatif le 21 mai de cette même année mais rejetée massivement par les citoyen(ne)s, après demande de referendum.
Le Gouvernement fribourgeois opta alors pour les fusions volontaires et intégra des dispositions dans ce sens dans la loi sur les communes de 1980. De 1974 à 1999, le canton de Fribourg suivit cette politique. Et on assista, en effet, à une légère accélération du rythme des fusions à partir de cette date.
Selon le Grand Conseil, les résultats de cette politique de fusions n’étaient toutefois pas assez satisfaisants. Les petites communes n’arrivaient pas à faire face aux tâches communales et se trouvaient dans des situations financières embarrassantes, ce qui les empêchait de trouver d’autres communes plus saines avec qui fusionner.
A partir de là interviennent quelques députés, dont nous n’irons pas jusqu’à dire qu’ils étaient en mal de notoriété, mais qui sentant le vent et les avantages pécuniaires que les communes pouvaient retirer de la nouvelle thématique, montèrent au créneau pour asseoir le travail commencé par le Conseil d’Etat.
En 1996, une commission ad hoc des fusions de communes fut créée afin d’étudier les problèmes complexes liés à ce genre de restructuration. Deux ans plus tard, un rapport sur la politique d’encouragement fut soumis au Grand Conseil. Après maintes discussions entre la commission parlementaire des fusions de communes, le Grand Conseil et le Conseil d’Etat, une nouvelle politique de fusions, basée sur le décret du 11 novembre 1999 relatif à l’encouragement aux fusions de communes, entra en vigueur le 1er janvier 2000.
Au départ, l’ambition restait modeste, partant du constat de quelques réussites ponctuelles, répondant à un contexte très local, mais celles-ci ont constitué la brèche par laquelle autorités cantonales, députés et finalement autorités locales se sont engouffrés pour ne plus relever la tête du guidon.
« Ces fusions ont été rendues possibles grâce au subventionnement prévu par le décret de 2000, qui constituait un moyen de résoudre des problèmes structurels. L’objectif était d’aboutir à des communes de l’ordre de 1500 habitants. C’est une grande faiblesse de cette loi. Chaque commune fusionnée touche une aide de 400 francs, multipliée par le chiffre de la population légale, pondérée par l’inverse de l’indice de la capacité financière, au maximum 1’500 habitants par commune. Un fonds de fusion, alimenté par les communes en fonction de leur capacité financière, a été mis en place à cet effet. De ce point de vue, la loi a atteint son objectif. Nonobstant, ces fusions s’apparentent davantage à des «fusionnettes». Même si l’Etat retient que le chiffre de 1500 habitants est une taille optimale pour les communes […], on peut se demander si la loi n’aurait pas dû programmer des fusions de l’ordre de grandeur de 5 000 habitants au moins. Cela aurait permis de passer à une taille critique intéressante pour le regroupement d’infrastructures diverses et la recherche de véritables synergies. D’autre part, en limitant la portée des fusions, le décret a signifié l’échec des fusions de plus grandes communes ; Villars-sur-Glâne en est l’exemple parfait. »[1]
Mais, propulsée par ce décret, les fusions de communes ont alors connu un premier essor particulier durant sa durée (2000 à 2006). Encouragé par ce premier succès, le Conseil d’Etat a décidé de poursuivre cette politique de rapprochement en lançant un nouveau train de mesures.
Le premier volet était de profiter de la révision de la Constitution pour y intégrer les fondements de cet encouragement.
Constitution fribourgeoise :
[…]
Art. 135
-
- L’Etat encourage et favorise les fusions de communes
- Une fusion peut être proposée par les autorités communales, par une initiative populaire ou par l’Etat.
- Les citoyen(ne)s et les citoyennes actifs des communes concernées se prononcent sur la fusion. L’art.4 est réservé.
- Lorsque les intérêts communaux, régionaux ou cantonaux l’exigent, l’Etat peut ordonner une fusion. Les communes concernées doivent être entendues.
Si on donne le petit doigt, on veut nous prendre la main, l’adage est bien connu ! Voilà ce qu’on pouvait lire dans la presse suite à l’adoption de la nouvelle Constitution :
La structure territoriale fribourgeoise est totalement dépassée. Divisée en sept districts très peu équilibrés : de la Sarine, le plus peuplé, à la Veveyse en passant par la Gruyère. La Constituante fribourgeoise avait l’occasion de revoir cette structure, mais s’est contentée d’encourager les fusions de communes et de soutenir l’agglomération et les régions. Elle est passée à côté d’une bonne occasion de redimensionner des communes et de donner un nouveau souffle économique au canton.[2]
Et c’est bien l’inscription de l’encouragement de la fusion des communes dans la Constitution fribourgeoise qui sonna le glas des « petites » communes fribourgeoises. Suite à l’adoption de la nouvelle Constitution, les lois d’applications furent votées et parmi elles, celle qui prit en compte cette volonté d’encourager les fusions fut la LEFC.
En application de ce principe, en décembre 2010, le Grand Conseil a accepté la loi relative à l’encouragement aux fusions de communes (LEFC). Cette loi fait suite à une motion acceptée par le Grand Conseil qui proposait de ramener le nombre des communes du canton à environ 90.
Loi relative à l’encouragement aux fusions de communes :
[…]
Art.4
-
- Les fusions de communes sont propos es sur la base d’un plan de fusions établi dans chaque district.[…]
Art.5
-
- Le préfet soumet toutes les communes de son district à une analyse….
- Dans un délai maximal de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, il présente à la direction un rapport contenant le résultat des évaluations réalisées, ses conclusions et son projet de fusions. […]
Art.7
Sur mandat de la Direction, le préfet présente aux conseils communaux concernés l’évaluation, les conclusions et le projet de plan de fusions. Tous les membres des conseils communaux sont convoqués à cette présentation. […]
Pour Fribourg le train était en marche !
Conformément à l’article 5 de cette loi du 9 décembre 2010, chaque préfet devait soumettre toutes les communes de son district à une analyse avant de présenter à la Direction, dans un délai maximal de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi, un rapport contenant le résultat des évaluations réalisées, ses conclusions et son projet de plan de fusions.
Dans le sillage de cette loi, une conférence de presse est convoquée en grande pompe et la population est informée que, désormais, l’objectif avoué du Conseil d’Etat du canton de Fribourg est de passer à 35 communes à la fin 2016, alors que le canton en comptait encore plus de 250 à l’orée de l’an 2000.
Alors, voilà le programme:
Plan de fusions présenté par le CE en Conférence de Presse le 5.6.13
- Sarine 5 communes
- Singine 8 communes
- Gruyères 6 communes
- Lac 5 communes
- Glâne 5 communes
- Broye 5 communes
- Veveyse 1 commune (!!)
Le comble : pendant cette conférence de presse le CE parle d’encourager les fusions « volontaires ».
Heureusement, nous avons déjà dit que cet objectif ne sera pas atteint. Loin de là même, puisque le nombre de communes fribourgeoises sera de 136 au 1er janvier 2017.
Mais pour finir d’enfoncer le clou, lisons comment le Conseil d’Etat a prévu de s’en sortir :
« Conformément à l’article 8 de la loi relative à l’encouragement aux fusions de communes, le Conseil d’Etat dressera un bilan de ces plans de fusions en 2015. Sur cette base, il se réserve la possibilité d’organiser un vote consultatif dans les communes qui ne seraient pas intégrées à un projet de fusions ».
La méthode Coué ne suffit pas à transformer une fusion imposée d’en haut en un processus démocratique.
De l’option à l’obligation
Le côté pernicieux de la loi relative à l’encouragement aux fusions de communes, nous le voyons, est que l’on passe d’une possibilité d’une fusion locale, offerte par la nouvelle constitution aux communes qui en exprimeraient l’intention, à un plan désormais cantonal, piloté par les Préfets sur mandat du Conseil d’Etat dans ce cas particulier de Fribourg par exemple. Le tour est joué. L’entonnoir est en place.
Le savon nécessaire est constitué par deux éléments complémentaires encore introduits subrepticement[3] dans le jeu :
- L’incitation financière
- Le délai pour la finalisation du plan
Les engrenages du processus
Les préfets sont mandatés par le Conseil d’Etat pour présenter une planification des fusions dans leur préfecture respective.
Commence alors un véritable travail de « conviction » : la fusion est « inexorable » ! Le choix n’est pas dans le « oui » ou le « non », mais dans le « comment ?», à deux, à cinq, si possible à 25 comme le prétend maintenant le Préfet de la Gruyère.
Si les communes ne sont pas conscientes de leur « incapacité à gérer correctement leur territoire », une série de questions devrait leur permettre de mettre le doigt sur des constatations suffisamment incitatives, par exemple: « est-ce que votre commune assume les diverses tâches demandées par le Canton (école, petite enfance, politique de la jeunesse, administration, déchetterie, services divers aux citoyen(ne)s ?) ». Et comme on ne donne pas aux communes les moyens d’assumer ce dont on les charge, mais qu’on leur promet de l’argent en cas de fusion, les réponses se laissent deviner.
Ensuite, les « études de fusions » proposées sont quasiment une entrée en matière et une obligation d’aller de l’avant, sous peine de guerre ouverte, soit avec les communes « partenaires » soit avec le Canton.
Prenons l’exemple édifiant de Prévondavaux, (FR). Cette petite commune, emblématique car frondeuse en plusieurs domaines, n’a pas été sortie du périmètre du projet de fusion, malgré son refus initial d’y participer, et sera sans doute obligée d’y passer, puisque la loi peut maintenant l’y obliger ! « La voie solitaire n’a aucun sens » dit le préfet de la Broye dans son message au conseil d’Etat.
La non-information est patente, les échéances se raccourcissent. Tout doit toujours allez vite, au détriment de la réflexion et de la concertation ! Nous reviendrons aussi sur l’imposition de l’urgence dans le processus des fusions, signalons ici que cette pression supplémentaire est également infligée aux élus des communes, chargés de se déterminer sur leur « intérêt » à une éventuelle fusion. Pour les réponses à transmettre au Conseil d’Etat pour les projets de fusion, certains exécutifs de la Veveyse parlaient d’un délai de 15 jours pour se positionner sur cette question vitale. Alors, des réflexions comme celle du Préfet de la Broye, relevée dans la presse, apparaissent avec leur plein de surréalisme : « Le plan de fusions de la Broye est assez réaliste, notamment au niveau des délais ». Objectif affiché pour son district : passer de 30 à 5 communes à l’horizon 2017 pour l’entrée en vigueur concrète !!!
Non, toute la procédure et le calendrier se révèlent anti-démocratiques et sont la preuve de fusions imposées! Et ils font école !
D’emblée, un constat s’impose: les cantons s’affairent à créer les instruments ad hoc : lois, décrets, ordonnances et, surtout, élaboration, signature et surveillance des « conventions de fusion », outil technique indispensable à la réalisation de tout projet concret et cimetière des promesses du comité de pilotage.
[1] Fusions de communes dans le canton de Fribourg, Domaine Public, 2005 (http://www.domainepublic.ch/archives/2005/8283.htm)
[2] idem
[3] Dans le sens où ces éléments n’étaient pas impliqués par l’article constitutionnel