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Arbeiter hatten kaum eine Absicherung, wenn sie verunfallten. Die Unternehmerhaftpflicht, die in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eingeführt wurde, war von Willkür geprägt. Die Lösung – die obligatorische Unfallversicherung in den gefährlichen Berufen – lag auf der Hand, stiess aber auf Widerstände. Gegen eine zentralistische Lösung wehrte sich die Westschweiz, die Unternehmer fürchteten sich vor Eingriffen in ihre Freiheiten, und die Privatversicherer kämpften gegen ein quasi-staatliches Monopol. So brauchte es zwei Anläufe und das Vorbild aus Deutschland, um die Unfallversicherung in der Schweiz einzuführen.
Die schweizerische Unfallversicherung, das erste grosse Sozialwerk der Schweiz, war die Antwort auf die sozialen Probleme, die in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts als Folge der Industrialisierung entstanden. Tausende von Familien verarmten, weil Lohnabhängige in der Regel über keinen Schutz verfügten, wenn sie erkrankten oder einen Unfall erlitten und ihre Arbeit verloren.
Mit dem Aufkommen der Arbeiterbewegung und der liberalen Kräfte in den Sechzigerjahren des 19. Jahrhunderts wuchs die Einsicht, dass es eine gesetzliche Lösung brauchte, um vor allem die Industriearbeiter zu schützen. Dabei schaute man über die Grenzen nach Deutschland, wo das erste Reichshaftpflichtgesetz bereits 1871 erlassen wurde. 1875 und 1877 wurde die Haftpflicht in der schweizerischen Gesetzgebung verankert – zunächst für die Eisenbahner, dann für die Fabriken.
Auch in der Folge diente Deutschland als Vorbild. Bald erkannten sowohl die Fabrikbesitzer als auch die Politiker in Bern, dass sich die Haftpflicht als Grundlage für eine verlässliche Absicherung der Betriebe und der Arbeiter nicht eignete. Allzu häufig waren die Arbeiter abhängig vom guten Willen und von den finanziellen Möglichkeiten der Arbeitgeber. Ludwig Forrer, Nationalrat und Arbeiteranwalt aus Winterthur, schrieb in der Folge einen ersten Gesetzesentwurf für die Unfallversicherung.
«Versicherung heisst die neue Parole. Haftpflicht bedeutet den Streit, Versicherung den Frieden» Ludwig Forrer, 1899 in einer Denkschrift an den Bundesrat
In der Schweiz brauchte es aber zwei Anläufe, bis die Unfallversicherung auch eine Volksmehrheit fand. Eine erste, umfassende Vorlage, die auch eine obligatorische Krankenversicherung vorsah, scheiterte 1900 deutlich. Die schlankere Version wurde 1912 nach einem heftigen Abstimmungskampf und gegen den Widerstand der Westschweiz und einiger Ostschweizer Kantone angenommen. Sie war die Grundlage der Anstalt, die sich als Schweizerische Unfallversicherungsanstalt in Luzern etablierte.
In der Abstimmungspropaganda von 1912 gab es nicht nur Bedenken gegen das zentralistische Monopolgebilde in Luzern, das vor allem die Privatassekuranz konkurrenzierte, es gab auch fremdenfeindliche Töne. Weil das Kleingewerbe und die Landwirtschaft nicht unter das Obligatorium fielen, würden «ganze Klassen unserer einheimischen Bevölkerung leer ausgehen», während die «privilegierten ausländischen Arbeiter» profitierten.
Auf der anderen Seite wurden der Bundesrat und das Parlament als die Heilsbringer für die Arbeiterklasse dargestellt.
Vor der entscheidenden Abstimmung vom schenkten sich die Befürworter und die Gegner der Vorlage nichts. Und offensichtlich wurde der Bundesrat nervös. Kurz vor dem Urnengang liess sich Robert Comtesse, der in der Landesregierung für das Post- und Eisenbahndepartement zuständig war, zu einem folgenschweren Versprechen hinreissen.
Den privilegierten Eisenbahnern und Postbeamten, die um ihre Sonderstellung fürchteten und nun drohten, sich gegen das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz zu stellen, sagte er die Besitzstandwahrung zu. In einem Geheimabkommen versprach er den Eisenbahnern und Postbeamten, dass es keine Abstriche geben werde. Sie hatten Anspruch auf 100 Prozent des Krankengeldes ab dem ersten Tag, nicht 80 Prozent ab dem dritten Tag, wie die übrigen Versicherten.
Mit seiner «Promesse Comtesse» schuf er eine Zweiklassengesellschaft – ausgerechnet im ersten Sozialwerk der Schweiz. Noch während Jahrzehnten sorgte die «Promesse Comtesse» in der Politik und in der Suva für erhebliche Irritationen.
Von allem Anfang an war es das Ziel der Versicherungsanstalt, eine dezentrale Verwaltungsstruktur mit einem engmaschigen Agenturnetz, das sich über die ganze Schweiz erstreckte, aufzubauen. Doch bereits der erste Versuch, die Agenturgebiete einzuteilen, entglitt zu einem eigentlichen Machtkampf.
Auf der einen Seite drückte der Kantönligeist der Verwaltungsratsmitglieder durch, auf der anderen Seite wurden föderalistische Stellvertreter-Kriege auf dem Buckel der Versicherungsanstalt ausgetragen. Sogar zwei Kantonsregierungen schalteten sich ein – aus Freiburg und dem Wallis. Für sie war es inakzeptabel, dass Deutsch-Freiburg und das deutschsprachige Oberwallis nicht der kantonalen Agentur, sondern der Agentur Bern unterstellt wurden. Hinter dem Rücken des Verwaltungsrates schalteten sie den Bundesrat ein und hatten Erfolg. Zähneknirschend sah sich der Verwaltungsrat zu einem Sinneswandel genötigt.
Durch den Bund geschaffen, aber selbständig – die Beziehungen zwischen der Bundespolitik in Bern und der Versicherungsanstalt in Luzern waren gerade in den Anfangszeiten eng und, wenn es um Geld ging, auch konfliktbeladen. Es lag im Interesse der Anstalt, sich von Bern zu emanzipieren und Unabhängigkeit auch in finanzieller Hinsicht zu erlangen. Dazu brauchte es aber einen Vertrauensbruch des Bundes.
Nur zwei Jahre nach der Betriebseröffnung unternahm der Bundesrat bereits den ersten Versuch, die Bundesbeiträge an die Versicherungsanstalt zu streichen. Damit scheiterte er nach harten Verhandlungen. Hintergrund war die Wirtschaftskrise nach dem Ersten Weltkrieg, die Sparmassnahmen erforderte.
Ende der Zwanzigerjahre spitzte sich die Krise zu, und nun begann der Bundesrat, die finanziellen Leistungen, die in der Abstimmungsvorlage von 1912 zu den wesentlichen Argumenten der Befürworter gehört hatten, Schritt für Schritt zurückzunehmen. Zunächst hob er die Portofreiheit der Anstalt auf, dann kürzte er die Beiträge an die Verwaltungskosten, und 1934 strich er die Subventionen mit einem dringlichen Bundesbeschluss. Bis in die Sechzigerjahre fielen auch die Beiträge an die Nichtbetriebsunfallversicherung weg.
Gegründet wurde sie als Monopolanstalt für die Versicherung der Arbeitstätigen in den gefährlichen Berufen – in den Berufen von Industrie und Gewerbe. Darunter fielen insbesondere das Bauhaupt- und -nebengewerbe, die Fabrikarbeit, der Tunnel-, Berg-, Eisenbahn- und Strassenbau, das Transportgewerbe und die Berufe, bei denen Sprengstoff verwendet wurde.
Daneben war die Suva auch zuständig für die Unfallverhütung und die Versicherung der Nichtbetriebsunfälle, was ein Novum in Europa darstellte.
An der Monopolstellung der Suva änderte sich bis 1984 nichts. Dann, mit der Revision des Unfallversicherungsgesetzes, wurde die Versicherungspflicht auf alle Berufe ausgedehnt. Weiterhin blieb die Suva aber für die risikobehafteten Berufe in Industrie und Gewerbe zuständig.
«Eine Zierde der Stadt. Ein Denkmal des eidgenössischen Brudersinns»: Da stand es nun, das neue Hauptgebäude der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt. 1915, nach der Vollendung des monumentalen Baus, war aber nicht an eine Eröffnung zu denken. Europa versank in den Wirren des Ersten Weltkrieges, und aus dem Suva-Hauptsitz auf dem prominenten Fluhmatt-Sporn in Luzern wurde zunächst ein Militärspital.