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Aménagement du territoire, base de la protection de la nature
Winkler, Zurich L' aménagement du territoire peut-il être considéré comme la base de la protection de la nature? Pour répondre exactement à cette question, il faut commencer par définir chacun de ces deux champs d' action. En ce qui concerne l' aménage du territoire, nous pouvons reprendre une définition élaborée par la Commission fédérale d' experts pour les questions d' aménagements du territoire, désignée par le Conseil fédéral en 1963. La voici: « L' aménagement du territoire est le plan d' utilisation d' une région qui vise à assurer aussi bien à l' individu qu' aux communautés humaines la meilleure possibilité de développement, et protéger les éléments vitaux menaces ( par exemple l' air et l' eau ). La tâche de l' aména du territoire est de créer des directives pour le classement et la destination des diverses régions, la mensuration et la structuration des zones utiles, à savoir les zones résidentielles, agricoles, industrielles et artisanales, les zones d' inté public ( telles que les zones réservées aux écoles, à l' administration, aux loisirs, les zones protégées ), cela à l' échelon communal, régional et fédéral. » Le but de l' aménagement du territoire est donc de garantir le bien-être général et un environnement humain naturel. En revanche, la protection de la nature concentre ses intérêts sur la nature et a pour but la conservation de « tous ses aspects » ( loi fédérale ). Ce but est donc bien plus restreint que pour l' aménagement du territoire. Il est vrai qu' on pourrait dire, dans un sens plus large, que l' homme est une créature, qu' il fait partie de la nature, et que toute son activité contient donc une part de « protection ». Ainsi l' aménagement du territoire serait une des activités de la protection de la nature. Pourtant chacune des deux s' est développée au cours des années de telle façon qu' elles peuvent être considères à bon droit comme deux do- maines différents, même s' ils sont proches parents.
Mais la question de savoir si l' aménagement du territoire représente la base de la protection de la nature n' en est pas résolue pour autant. Pour l' aborder, on est tente de faire d' abord la contre-épreuve: n' est pas le contraire qui se produit? n' est pas plutôt la protection de la nature qui représente la - ou du moins une -condition de tout aménagement? En fait, la première pourrait revendiquer la priorité, en tout cas d' un point de vue historique. Car dans sa forme actuelle, l' aménagement du territoire remonte en Suisse bien moins loin que la protection de la nature. Il est ne avec les guerres mondiales, alors que l' autre fut pratiquée activement dès le Moyen Age ( par exemple pour la protection des forêts ). Du point de vue de la fonction, on peut considérer la protection des forêts comme la première ébauche de l' aména du territoire, car cet aménagement a d' abord été conçu comme une protection au moins partielle contre l' urbanisation excessive et la désertion des campagnes; il prend donc ses racines notamment dans la protection de la nature et du patrimoine national. Ces faits semblent donc désigner clairement la protection de la nature comme condition de l' aménagement du territoire.
Il existe cependant bien des raisons objectives de considérer celui-ci inversement comme la base de la protection de la nature. Elles se trouvent avant tout dans ce fait déjà mentionné que l' aménagement possède un but plus vaste et un plus grand champ d' activité que la protection de la nature. Nous pourrions l' exprimer ainsi: tandis que la protection de la nature se concentre sur la nature et traite avant tout de sa conservation, l' aménagement du territoire s' occupe de la nature et de la culture. Il cherche de plus à assurer l' existence de ces deux domaines par la coordination la plus harmonieuse possible; ici la sauvegarde ( protection ) et le développement futur sont tous deux justifiés. D' autre part, l' aménagement du territoire s' efforce de réaliser ses projets en y engageant systématiquement des moyens techniques, légaux et financiers qui peuvent aboutir grâce aux programmes nationaux, régionaux et locaux, et aux dispositions relatives à l' exploitation et la construction qui les accompagnent. La protection de la nature a procédé au contraire, jusqu' à une époque récente en tout cas, de façon plus occasionnelle, ce qui pourtant ne diminue en rien le mérite de ses efforts.
C' est en particulier l' effort systématique de l' aménagement du territoire et ses plans d' exécu qui en ont fait dès le début de son activité une aide essentielle à la protection de la nature et donc une de ses bases principales. Pour bien le saisir, il nous semble bon de faire maintenant une rapide esquisse de la méthode suivie par l' aména du territoire. Pour commencer, nous aimerions rappeler les principaux fondements de ce dernier. C' est dans le rapport, déjà mentionné plus haut, de la Commission fédérale d' experts pour les questions de l' aménagement du territoire qu' on en trouve l' expression la plus juste: il faut assurer les conditions d' environnement les meilleures possible, grâce à la collaboration de la Confédération, des cantons et des communes. Ceci concerne avant tout: la sauvegarde, la protection et l' entretien des sites, y compris les forêts, la protection du sol, de la flore, de la faune et des biens culturels, la sauvegarde des eaux et la garantie du ravitaillement en eau, l' épuration des eaux usées, la sauvegarde et la création de zones de détente, l' évacuation des déchets, le maintien de la pureté de l' air ainsi que la protection contre le bruit. Comme mesure de développement pour les régions économiquement faibles, on envisage la création de centres de gravité consistant notamment en appuis pour le développement, l' implantation d' industries, d' artisanat et de services, la construction de logements et d' une infrastructure. Pour appliquer ces mesures, on prévoit un plan indicatif d' établissement valable pour toute la Suisse, auquel doivent s' ajouter par la suite des directives pour l' aménagement au niveau national, régional et local.
A partir de ces premiers éléments, on s' aperçoit que l' aménagement du territoire se considère comme un important mandataire de la protection de la nature. Cela ressort également de ses méthodes. Nous voulons partir ici surtout de ses diverses phases et de leur contenu. On peut distinguer d' abord la phase où le problème est posé, puis la phase de préparation de l' aménagement, celle de l' aménagement proprement dit, c'est-à-dire de la rédaction des projets ( planification ) et enfin celle de la réalisation.
Au cours de la première phase, on établit un catalogue des questions ou motifs qui exigeraient une planification, tels que: l' insuffisance de l' approvisionnement en eau, des canalisations ou des stations d' épuration, la pollution de l' air par les usines, les préjudices aux communications, la dispersion des constructions, les outrages à la nature, etc. A partir d' un tel inventaire, la population formule en règle générale des vœux pour améliorer les conditions existantes. En même temps, on essaie aussi de fixer les tendances du développement futur. Des pronostics sur le mouvement démographique, le développement de l' économie, des transports, des installations publiques, etc. fournissent certains renseignements sur les besoins futurs, en particulier sur les besoins en surfaces, qui sont déterminants pour l' aménagement du territoire. En général, on fixe certains objectifs, qu' on désigne par objectifs de planification, par exemple cm ( 1980 environ ) ou 02 ( an 2000 ), pour lesquels on détermine alors les surfaces à trouver, par exemple les surfaces réservées au logement, au travail et aux transports. Ces renseignements tirés des pronostics conduisent à un projet de ce qu' on appelle plan indicatif ( ou encore modèle de planification ), par lequel il faut entendre des descriptions plus ou moins claires et différenciées des conditions souhaitables dans l' avenir. Ce plan peut être concrétise dans des plans de dimensions diverses ( plans souhaitables ) ou dans des descriptions illustrées.
Des modèles, on passe aux plans proprement dits qui contiennent la répartition future souhaitable de l' espace humain en espaces libres et espaces bâtis. Parmi ces plans, on distingue des plans indicatifs à caractère plus ou moins définitif et des plans d' utilisation tout à fait définitifs dans lesquels les diverses régions d' exploitation, telles que régions résidentielles, industrielles ou protégées, apparaissent comme des zones à limites fixes. La plupart des plans s' accompagnent de ce qu' on appelle des dispositions sur la construction et l' exploitation et qui en font partie intégrante. L' aménagement s' achève en règle générale par la présentation de ces documents au souverain, au peuple ou au gouvernement, et par la décision qui les rend légaux. La réalisation peut ou doit alors se faire. Mais il faut bien retenir qu' un processus d' aménagement du territoire ne s' achève jamais totalement, parce que le développement incessant de la population, de l' éco, des transports, etc. nous oblige à le réviser toujours à nouveau.
Il est extrêmement important que, dans le cadre d' un aménagement du territoire, tous les éléments de la région à aménager, qu' il s' agisse d' une commune, d' un canton ou d' un pays, soient considérés à part entière, puisqu' un bon aménagement signifie leur coordination pour le bien commun. C' est surtout pour répondre à ces exigences qu' un système de plans, dont la somme peut être qualifiée de plan général, a été établi. Par plans partiels, on entend: le plan de sites et d' urbanisation, les plans des constructions et installations publiques, des communications et du ravitaillement.
C' est le plan de sites, étudié spécialement par J. Jacsmann, qui doit servir de plan de base de ces descriptions. Il comprend les régions libres ou non construites, donc les régions et objets protégés ( zones de protection de la nature, des sites, du patrimoine et des monuments nationaux ), les régions réservées à la détente, la forêt, les zones agricoles et le domaine des mines ( rubrique à supprimer en général pour la Suisse ) ainsi que les eaux, pour autant qu' elles ne soient pas utilisées ni désignées comme zones protégées. Dans le plan d' urbanisation sont incluses en général les zones de logement et de travail ( industrie et artisanat ). Le plan des communications contient les installations nécessaires au trafic routier, ferroviaire, fluvial et aérien. Le plan du ravitaillement comporte des descriptions du ravitaillement en eau, de l' évacuation des eaux usées et des déchets, de l' organisation de l' information et de l' énergie. Enfin, dans le plan des constructions et installations publiques figurent les écoles, bâtiments administratifs, églises, terrains de sport, etc. Pour tous ces domaines précis, il existe aussi, bien entendu, des plans spéciaux ou particuliers. L' essentiel, c' est que les surfaces qui y sont assignées possèdent force de loi. Afin de les circonscrire de façon précise, on établit le plus souvent des cartes de qualification, par exemple des cartes de qualification du sol, du climat, des eaux etc. pour l' habitat, l' économie, le trafic, cartes auxquelles sont jointes en général des cartes de risques et dommages ( avalanches, risques géotechniques: affaissements, glissements de terrain, inondations, gel, etc. ) Elles revêtent naturellement une importance particulière pour la protection de la nature.
A l' aide de ces plans, on peut en principe attribuer des surfaces fixes à toutes les sphères d' intérêts, dont celles de la protection de la nature et des sites. On voit donc combien la fonction de ces plans est importante pour les régions protégées. Il est en tout cas fondamental qu' elles soient considérées comme parties intégrantes des plans locaux et régionaux et qu' elles y soient consignées cartographiquement. C' est aussi pour assurer la délimitation claire et franche de toutes les surfaces exploitables que les modèles d' aménagement du territoire déjà mentionnés ont été exigés dans la loi fédérale sur l' encouragement à la construction de logements des années 1965-66. C' est l' Institut pour l' amé du territoire local, régional et fédéral, de l' Ecole polytechnique fédérale de Zurich, qui a été chargé de créer ces modèles. Il a fondé immédiatement une commission d' experts pour plans indicatifs et zones fixes, l' ELP, qui se compose de spécialistes appartenant à des professions et des régions très diverses. La commission a mis sur pied un vaste programme de travail sur ces plans indicatifs, résultat d' une étude en trois phases principales. Lors de la première phase, on posa les problèmes; puis on se pencha sur 15 plans indicatifs partiels dont chacun correspond à un domaine des intérêts humains. Il s' agit des plans sur la société, l' économie politique, la politique nationale, le logement, l' édu, la santé, l' industrie et l' artisanat, les transports, les informations, l' énergie, l' aména des eaux utilisables, l' agriculture, les loisirs et le tourisme, la forêt, la protection des sites ( et de la nature ) et la défense nationale. Le nombre élevé de ces domaines montre qu' on a cherché à saisir de façon complète et différenciée tout ce qui a trait à l' environnement humain.
Dans une seconde phase de travail, ces plans partiels ont été confrontés et l'on a essayé avant tout de découvrir les conflits et les convergences entre les intérêts différents. Dans ce même cadre, on a tenté ensuite de créer des zones fixes ou prioritaires, en déterminant les surfaces pour lesquelles la priorité revient à certaines utilisations précises, pour des raisons de qualification naturelle; on a dessiné ainsi des cartes pour la protection des sites, l' agriculture, la forêt et la défense nationale. Il est clair que les conflits entre les divers intérêts ne sont pas tous de même importance ni de même gravité. Les plus sensibles sont ceux qui opposent l' agricul et l' industrie, car elles revendiquent, toutes deux, en gros les mêmes espaces et régions sur le Plateau. En ce qui concerne les domaines qui nous intéressent ici, la protection de la nature et des sites, les principales occasions de conflits surgissent également à propos de l' industrie. A une moindre échelle, quoique parfois aussi violemment, interviennent les voies de communication ( surtout les autoroutes, aéroports, etc. ), les lignes électriques et les barrages. Les projets de lotissements respectent en général les régions dignes d' être protégées. Pourtant des conflits peuvent naître également dans des cas de terrains bien situés ( versants sud ) et offrant des facilités de communication. C' est dans les domaines de l' éducation, de la santé, de l' agriculture et de la sylviculture ainsi que des loisirs, qu' on s' attend le moins à voir surgir des conflits, car ces domaines, en tout cas les derniers cités, sont eux-mêmes directement intéressés à la protection de la nature, ou remplissent même des fonctions de protection. La défense nationale et l' économie politique créent, bien entendu, des problèmes particuliers, car pour elles les régions protégées représentent le plus souvent des domaines auxquels ont été affectées des dépenses importantes. Pourtant le fait que l' accroisse de la population n' entraîne pas seulement un besoin plus grand en terrains à bâtir et industriels,. mais également en surfaces proportionnelles consacrées à la détente, explique mieux la nécessité des régions protégées, sous un jour plus favorable que par le passé.
A la phase de confrontation des plans partiels, rapportée brièvement ici, succéda une troisième phase, dont le but était la rédaction finale de plans indicatifs d' ensemble, par lesquels les surfaces d' exploitation définitives ou souhaitables devaient être fixées. Pour réaliser, là aussi, les conditions les plus claires et univoques possible, on fonda alors une seconde commission, la Commission de recherche pour les directives de planification ( FAP ). Elle a pour tâche de préparer des directives d' après lesquelles les diverses zones d' exploitation pourront et devront à l' avenir être réparties d' après des principes uniques, mesurées, groupées par régions et enfin structurées, c'est-à-dire qu' on leur attribuera une destination précise. Dans ce contexte, on a établi également des directives sur la protection de la nature et des sites. Ce sont elles en particulier qui sont déterminantes pour toutes les autres, parce que, dans un certain sens, tous les autres plans indicatifs partiels doivent les respecter.
Sur la base des directives et des plans partiels se développent finalement des plans d' ensemble au centre desquels se trouvent, conformément à la loi, les projets de lotissements, dont plusieurs variantes sont proposées. Celles-ci vont d' une répartition égale de la population future sur l' ensemble de la surface de la Suisse ( décentralisation totale ), en passant par la décentralisation concentrée ( concentration en fermes, hameaux, villages, petites, moyennes et grandes villes ) jusqu' à la concentration en quelques agglomérations ou même en une seule grande ville, dont il a souvent été question ( ville du Plateau suisse ). La plus probable parmi ces variantes reste cependant une solution du juste milieu, en particulier parce que la situation géographique, le climat, les possibilités de transport et le développement économique l' exigeront. Il va sans dire que cette variante aussi doit tenir compte largement des principes de protection de la nature et des sites.
Dans tous les cas, les plans partiels, comme le plan d' ensemble, offriront la garantie que l' aménagement final, au niveau régional et communal, peut bâtir sur des fondements sûrs qui rendent possible une organisation de l' espace et du territoire qui serve également tous les intérêts.
Après cette esquisse historique du processus de l' aménagement du territoire, nous voulons revenir à la question de base, celle de l' aménage du territoire et de la protection de la nature. L' esquisse a tenté de montrer combien le rôle qu' on accorde aux plans indicatifs sur la protection de la nature et des sites est important pour l' étude des plans et des directives; bien des gens voient même dans la protection de la nature la condition première d' un bon aménagement du territoire local et régional. Il est vrai qu' on insiste constamment sur la nécessité de lier les problèmes des régions protégées à ceux des régions agricoles, de détente et de forêts, d' une part parce que ces dernières représentent en grande partie - nous l' avons déjà mentionné — des domaines particulièrement proches de la nature et exigent par là même une protection particulière, tout comme les régions protégées; d' autre part parce que les fonctions utilitaires ( pour la forêt, on trouve aussi une fonction protectrice, contre les avalanches, glissements de terrain, risques hydrographiques, etc. ) les rapprochent de la protection de la nature, enfin aussi parce que ces régions agricoles, forestières et de loisirs ne peuvent pas toujours être séparées des régions de protection proprement dites. Il est naturel que les sites alpins et préalpins et le Jura, qui représentent par eux-mêmes des espaces proches de la nature, révèlent particulièrement bien ce phénomène. Mais il ne faut pas négliger le fait que la nature, de son côté, cause des dégâts importants envers elle-même justement dans ces régions de montagne: avalanches, torrents, mouvements du sol - et qu' elle doit donc être protégée par l' homme également contre elle-même. Enfin, un fait qui mérite encore d' être relevé: l' aménagement du territoire en montagne doit vouer - et voue en effet - une attention toute particulière à la protection de la nature, parce que ces régions proches de la nature sont de plus en plus recherchées ou même revendiquées par les étrangers et les touristes, bien que le tourisme prétende aussi à un confort maximum.
Mais pour arriver à une protection des sites qui serve de la meilleure manière possible la nature et l' homme, dans le cadre d' un aménagement englobant l' ensemble du territoire et de l' espace disponibles, il reste encore un important travail de recherche à accomplir — nous aimerions le mentionner pour conclure — c' est la création d' un inventaire complet de tous les types de sites naturels et urbanisés, de tous les objets naturels et culturels. Nous possédons incontestablement d' excellents travaux d' appro dans ce domaine, avant tout dans le CPS de la Ligue Suisse pour la protection de la nature et pour la sauvegarde du patrimoine, établi en collaboration avec le CAS, ainsi que dans les instructions de cette dernière association, mais aussi dans de nombreuses études spécialisées. Cependant, il est incontestable aussi que ces travaux doivent être complétés par un inventaire d' ensemble encore plus détaillé et plus vaste. Il est vrai qu' on bute ici sur une difficulté presque insurmontable: on ne s' efforce en général de protéger que les exemplaires de sites et d' objets isolés beaux, puissants et sains, en prenant pour critères leur rareté ou leur caractère unique ou typique. Mais une protection dans le vrai sens du mot consisterait plutôt à entretenir et sauver ce qui est faible, malade, sans défense. La protection de la nature et des sites reste habituellement avant tout homo - et anthropocentrique, même lorsqu' elle proclame la protection de la nature pour la nature seule. C' est justement pour cette raison qu' un répertoire de tous les sites et objets naturels à protéger, aussi complet et détaillé que possible, apparaît comme une urgence. Ce répertoire sera la tâche à la fois de l' aménagement du territoire et des organisations de protection.
Mais cette tâche doit être remplie pour une autre raison encore, et non moins capitale. On peut partir du fait que la Suisse se dit volontiers une nation apte à se défendre, une armée forte lui en donnant la garantie. Il paraît évident qu' une armée forte n' est possible que fondée sur un peuple sain. En revanche, on ne considère pas suffisamment le fait qu' un peuble sain ne peut vivre que dans un cadre sain, et par là j' entends l' environnement le plus intact et le plus proche possible de la nature. Il faut cependant bien voir qu' une prise en considération et surtout une réelle application de ce fait sont déterminantes pour l' existence du pays, et là aussi il s' agit évidemment d' un devoir commun de la protection de la nature et de l' aménage du territoire. Cette tâche apparaît d' ail si importante que le financement de sa réalisation devrait être mis, au fond, sur un plan d' égalité avec celui des tâches de l' armée! Cette réalisation nous aidera aussi à résoudre une autre question, qu' on a à peine effleurée jusqu' à maintenant, mais qui devient de plus en plus urgente: quelle étendue peut-on - doit-on - consacrer aux réserves naturelles et aux espaces verts en général, en d' autres termes, quelle partie de la surface totale d' un pays doivent-ils couvrir pour que soit assurée à l' homme la meilleure existence possible? On sait que jusqu' ici la Suisse et d' autres pays également ont accordé entre to et 20% aux zones protégées. Pourtant, il ne fait aucun doute que l' ensemble de l' espace vital doit être maintenu intact si l'on veut satisfaire à l' exigence mentionnée ci-dessus. Cela signifie, sinon une protection absolue de la nature, du moins des ménagements suffisants.
On peut déduire des éclaircissements qui précèdent que la protection de la nature et l' aménagement du territoire ont toutes les raisons de collaborer très étroitement, en se fondant tantôt sur l' un, tantôt sur l' autre. Qu' il me soit permis de leur recommander à tous deux comme ligne directrice - pour rester dans l' humble réalité - ce mot de l' inspecteur de la chasse W. Kraus, tire de son article bien digne d' être médité, La protection universelle de la nature: « Je crois... qu' un paysage intact représente le plus grand capital de l' avenir ».
Traduit de l' allemand par Annelise Brocard