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Fragen und Antworten zur Revision des Raumplanungsgesetzes
Wozu dient die Revision des Raumplanungsgesetzes?
Sie bezweckt eine klarere Trennung von Gebieten, die überbaut werden können, und solchen, die nicht überbaut werden dürfen. Sie hat eine kompakte Siedlungsentwicklung, die bessere Nutzung brachliegender Flächen in Bauzonen und die Verkleinerung überdimensionierter Bauzonen zum Ziel. Mit der Revision bekräftigt das Gesetz, dass Bauzonen dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre zu entsprechen haben. Wo sie viel grösser sind, müssen sie verkleinert werden. Wo absehbar ist, dass die Bevölkerung wächst und sich neue Unternehmen ansiedeln, können aber auch neue Bauzonen geschaffen werden.
Bauzonen massvoll festzulegen ist wichtig, weil zu grosse Baulandreserven eine lockere Besiedlung begünstigen. Diese Entwicklung erhöht den Bodenverbrauch und beeinträchtigt die Landschaft und ihre Bedeutung für Tourismus und Landwirtschaft. Sie verursacht auch einen höheren finanziellen Aufwand, um diese Gebiete mit Strassen, Wasser-, Strom- und Abwasserleitungen zu erschliessen.
Wie gross sind die Bauzonen denn heute?
Heute umfassen die Bauzonen in der Schweiz rund 230‘000 Hektaren. Gegen ein Fünftel davon ist nicht überbaut. Der Anteil der Baulandreserven ist in ländlichen und touristischen Regionen tendenziell grösser als in städtischen Gebieten. In manchen Gemeinden reichen die Bauzonen für mehr als 50 Jahre. Sie sind damit viel grösser als nötig. Solche Bauzonen werden oft nur locker überbaut, mit neuen Gebäuden weitab von den Ortszentren. Damit nimmt die Zersiedelung der Landschaft zu.
Wie viele Hektaren müssen aufgrund der Revision zurückgezont werden?
Wo genau und in welchem Ausmass Rückzonungen nötig werden, kann derzeit noch nicht genau gesagt werden. Denn zuerst muss der künftige Bauzonen-Bedarf im Detail berechnet werden, und zu diesem Zweck muss zunächst eine entsprechende Methodik festgelegt werden. Bund und Kantone bestimmen dies in einem gemeinsamen Verfahren und legen dazu technische Richtlinien fest. Aus diesem Grund lässt sich derzeit nur grob abschätzen, wo das Angebot über dem massgeblichen Bedarf liegt.
Einen Anhaltspunkt bietet eine Studie zu den Bauzonenreserven und dem künftigen Bedarf, die 2008 durch Fahrländer Partner AG im Auftrag des ARE durchgeführt wurde. Dabei wurden die Reserven von 2007 dem geschätzten Bedarf bis 2030 gegenübergestellt. Die Studie ergab, dass es in gewissen Gebieten zu grosse Bauzonenreserven hat - und diese oft nicht am richtigen Ort liegen: Sie befinden sich häufig in eher ländlichen Gebieten, wo die Nachfrage vergleichsweise tief ist.
Aus der Fahrländer-Studie dürfen allerdings keine voreiligen Schlüsse zu den Rückzonungen gezogen werden. Denn um die konkreten Auswirkungen der Revision korrekt zu erfassen, sind folgende Veränderungen zu berücksichtigen: In den letzten Jahren wurde aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung und der Bevölkerungszunahme mehr Bauland verbraucht. Damit hat der Anteil unüberbauter Bauzonen seit 2007 abgenommen. Das Bundesamt für Statistik hat inzwischen zudem die Schätzungen zur Bevölkerungsentwicklung deutlich nach oben korrigiert. Aufgrund dieser Entwicklungen ist somit von einem kleineren Angebot und einer höheren Nachfrage auszugehen - was den Rückzonungsbedarf entsprechend mindert.
Welche Entschädigungspflichten entstehen aus Rückzonungen?
Es wird sich erst im Laufe der Anpassungen der Richt- und Nutzungspläne zeigen, ob, wo und wie viel Bauland jeweils zurückzuzonen ist. Rückzonungen können dazu führen, dass die Eigentümerinnen und Eigentümer dafür zu entschädigen sind. In der Regel obliegt dies den Gemeinden, ausnahmsweise den Kantonen. Ob jemand Anspruch auf Entschädigung hat, hängt u.a. davon ab, wie hoch die Wahrscheinlichkeit einer Überbauung wäre und wie rasch diese erfolgen würde.
Die Kantone und Gemeinden können für die entsprechenden Zahlungen auf die Erträge der Mehrwertabgabe zurückgreifen. Mit der Revision des Raumplanungsgesetzes werden künftig mindestens 20 Prozent des Mehrwerts abgeschöpft, der entsteht, wenn ein Grundstück neu als Bauland eingezont wird und damit stark an Wert gewinnt. Die Erträge aus der Mehrwertabgabe werden in den Kantonen, wo die Bauzonen nicht stark vom Bedarf für 15 Jahre abweichen, reichen, um die Entschädigungen für Rückzonungen zu decken. Wo sich finanzielle Engpässe abzeichnen, können Lösungen gesucht werden, die finanziell verkraftbar sind, insbesondere indem die Bereinigung der Bauzonen über Reservezonen oder mehrere Anpassungen zeitlich gestaffelt wird. Rückzonungen können sich über eine Zeitdauer von bis zu rund 20 Jahren erstrecken.
Zu beachten ist zudem, dass neue Einzonungen tendenziell an attraktiven, von der Bevölkerung und Unternehmen nachgefragten und entsprechend teuren Lagen stattfinden werden. Daraus resultieren höhere Mehrwerterträge, während Rückzonungen erfahrungsgemäss in erster Linie periphere Lagen betreffen werden, da dort die Nachfrage tiefer ist - und somit aufgrund eher tiefer Preise auch von kleineren Entschädigungen auszugehen ist. Nach Rechtsprechung des Bundesgerichts ist zudem für Bauland, das weitab vom erschlossenen Siedlungsgebiet liegt und rückgezont wird, oft keine Entschädigung zu erwarten.
Wozu dient die Mehrwertabgabe?
Wird ein Grundstück neu als Bauland eingezont, gewinnt es stark an Wert. Die Revision verpflichtet die Kantone, künftig mindestens 20 Prozent dieses Mehrwerts abzuschöpfen. Diese Zahlung wird aber nicht sofort fällig, sondern erst, wenn das neu eingezonte Grundstück verkauft oder überbaut worden ist - und die Eigentümer den Gewinn erzielt haben. Die Kantone und Gemeinden verwenden die Mehrwertabgabe, um jene Eigentümer abzugelten, die Anspruch auf eine Entschädigung haben, weil ihre Grundstücke aus der Bauzone rückgezont wurden und dadurch an Wert verloren haben. Je nach Situation kann das Geld auch für die Gestaltung öffentlicher Plätze, Pärke oder von Strassen eingesetzt werden. Ein gutes Beispiel dafür ist Bern-Brünnen. Aufgrund von Verträgen, welche die Stadt mit Grundeigentümern abgeschlossen hatte, entstanden attraktive Parkanlagen und Plätze. In Bern-Brünnen wird neben dem bekannten Einkaufszentrum Westside Wohnraum für gut 2‘500 Personen geschaffen.
Das revidierte Raumplanungsgesetz knüpft mit der Mehrwertabgabe an eine bewährte Praxis mehrerer Kantone an: Basel-Stadt, Neuenburg, Genf und Thurgau setzen schon heute auf solche Ausgleichsregeln. In den Kantonen Bern, Glarus, Graubünden und Obwalden können sich die Gemeinden über Verträge mit den Eigentümern einen Teil des Mehrwerts sichern.
Mit der Revision soll auch Bauland besser verfügbar gemacht werden. Was ist der Sinn dahinter?
Heute sehen sich zahlreiche Gemeinden mit der Situation konfrontiert, dass Bauland bei ihnen zwar vorhanden ist, aber nicht genutzt wird - mit der Folge, dass sie trotz ihrer Baulandreserven am Siedlungsrand wieder neues Land einer Bauzone zuteilen müssen. Oft ist dieses für eine Bebauung weniger gut geeignet und führt zu hohen Erschliessungskosten. Zudem fransen die Gemeinden an den Rändern aus und treiben damit die Zersiedelung voran. Die Revision des Raumplanungsgesetzes sieht deshalb vor, dass Kantone und Gemeinden Massnahmen zur besseren Nutzung des bereits vorhandenen Baulands treffen können und diese auf die örtlichen Bedürfnisse abstimmen. Dies kann zum Beispiel mit Landumlegungen erfolgen. Damit wird erreicht, dass ungünstig parzellierte Grundstücke durch Landabtausch und Neuparzellierung eine zur Überbauung geeignete Form erhalten. Mehrere Kantone nutzen dieses Instrument heute schon.
Der häufigste Grund, weshalb Grundstücke nicht überbaut werden, ist die Hortung von Bauland. Gelegentlich hat der Boden für die Eigentümer immateriellen Wert, weil er über Generationen hinweg der Familie gehörte. Immer wieder liegt der Grund aber auch darin, dass Eigentümer brachliegendes Bauland als reine Wertanlage betrachten und darauf spekulieren, dass der Boden im Verlauf der Zeit an Wert gewinnt. Das widerspricht Sinn und Zweck der Baulandfestlegung. Wo ein starkes öffentliches Interesse an einer Überbauung besteht, sollen die Kantone und Gemeinden künftig darum den Eigentümern ausnahmsweise Fristen für die Überbauung eines Grundstücks setzen können. Das revidierte Raumplanungsgesetz beauftragt die Kantone, die rechtlichen Grundlagen für solche Überbauungsfristen zu schaffen. Dies hilft zu verhindern, dass dem Markt Bauland an gesuchten Lagen entzogen und der Bodenpreis in die Höhe getrieben wird. Damit kann Bodenspekulation und Baulandhortung bekämpft werden.
Je knapper ein Gut, desto teuer wird es normalerweise. Wird die Revision aufgrund von steigenden Bodenpreisen somit auch für Mieter und Hauseigentümer die Wohnkosten erhöhen?
Nein. Weil die heutigen Baulandreserven oft nicht dort liegen, wo die grösste Nachfrage besteht, hat die mit der Revision des Raumplanungsgesetzes teilweise nötig werdende Reduktion zu grosser Bauzonen einen geringen Einfluss auf die Boden-, Immobilien- und Mietpreise. Andere Kriterien wie die Erreichbarkeit oder das Steuerniveau haben einen deutlich stärkeren Einfluss auf die Preise von Wohneigentum.
Einen preistreibenden Effekt hat der Umstand, dass Bauland mancherorts bewusst gehortet wird und damit gar nicht auf den Markt kommt. Die Revision des Raumplanungsgesetzes schafft Abhilfe, denn sie zielt auch darauf ab, Bauland besser verfügbar zu machen und damit der preistreibenden Spekulation entgegenzuwirken. Das kann beispielsweise durch eine Landumlegung geschehen: Dabei wird Bauland abgetauscht, um zusammenhängende Parzellen zu schaffen, die sich für eine Überbauung eignen.
Muss man als Grundeigentümer in Zukunft doppelt bezahlen - einmal mit der Mehrwertabgabe und dann noch mit der Grundstückgewinnsteuer?
Nein. Das revidierte Gesetz verlangt, dass die Mehrwertabgabe bei der Bemessung einer allfälligen Grundstückgewinnsteuer als Teil der Aufwendungen vom Gewinn abgezogen werden kann. Es handelt sich um zwei Bereiche, die sauber abgegrenzt sind.
Das revidierte Raumplanungsgesetz basiert auf dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre. Wenn die Bevölkerung stark wächst, können sich Siedlungen somit weiter ausdehnen. Bräuchte man nicht eine klarere Siedlungsbegrenzung?
Bauzonen massvoll festzulegen ist wichtig, weil zu grosse Baulandreserven eine lockere Besiedlung begünstigen. Ein hoher Bodenverbrauch beeinträchtigt die Landschaft und verursacht auch einen höheren finanziellen Aufwand, um diese Gebiete mit Strassen, Wasser-, Strom- und Abwasserleitungen zu erschliessen.
Eine absolute Begrenzung ist aber nicht zielführend: Wo die Bauzonen grösser sind, als der voraussichtliche Bedarf für 15 Jahre, müssen sie gemäss dem revidierten Raumplanungsgesetz verkleinert werden. Wo absehbar ist, dass die Bevölkerung wächst und sich neue Unternehmen ansiedeln, können aber auch neue Bauzonen geschaffen werden.
Die Landschaftsinitiative will den Bodenverbrauch ebenfalls begrenzen. Worum geht es genau?
Die Landschaftsinitiative will dem Bund mehr Kompetenzen geben und die Bauzonen in der Schweiz während 20 Jahren faktisch einfrieren. Das ist der falsche Weg. Denn vielen Kantonen würde es so verunmöglicht, bei Bedarf neues Land einzuzonen. Die wirtschaftliche Entwicklung würde dadurch stark beeinträchtigt: Wo absehbar ist, dass die Bevölkerung wächst und sich neue Unternehmen ansiedeln wollen, müssen Einzonungen weiterhin möglich bleiben. Die Landschaftsinitiative würde zudem ausgerechnet jene Kantone begünstigen, die zu grosse Bauzonen geschaffen haben. Die Kantone, die korrekt eingezont haben, würden hingegen bestraft.
Der Bundesrat lehnt die Landschaftsinitiative darum ab. Sie ist zu starr. Die Revision des Raumplanungsgesetzes, die vom Parlament als indirekter Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative verabschiedet wurde, bringt bessere Lösungen. Der Bundesrat empfiehlt, ihr den Vorzug zu geben und der Revision zuzustimmen. So bleibt die Schweiz als Wohn- und Arbeitsort attraktiv.