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«Das Montreux Dokument ist so aktuell wie schon lange nicht mehr»
Private Militär- und Sicherheitsunternehmen müssen ihre Mitarbeitenden im humanitären Völkerrecht und in den Menschenrechten schulen und einer Sicherheitsprüfung unterziehen. Solche und weitere Empfehlungen enthält das Montreux Dokument, das seit 15 Jahren den Staaten Leitplanken im Umgang mit privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen gibt. Hervorgegangen aus einer Initiative der Schweiz und des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK), ist das Dokument Ausdruck des Konsenses unter den heute 59 Teilnehmerstaaten, dass das Völkerrecht auch auf private Militär- und Sicherheitsunternehmen anwendbar ist.
Franz Perrez, Direktor der Direktion für Völkerrecht (r.), und Gabriel Lüchinger, Chef der Abteilung Internationale Sicherheit im Staatssekretariat des EDA, ziehen im Gespräch Bilanz über 15 Jahre Montreux Dokument. © EDA
Vor 15 Jahren wurde in Montreux das Montreux Dokument verabschiedet – zwei Jahre zuvor hatten die Schweiz und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz die Initiative dazu lanciert. Was war der Grund für diese Initiative?
Franz Perrez: Es gab damals mehrere Fälle von Einsätzen privater Militär- und Sicherheitsunternehmen, bei denen das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte nicht berücksichtigt wurden. Die Erschiessung von irakischen Zivilpersonen auf dem Nisour-Platz in Bagdad durch Mitglieder der Firma Blackwater zum Beispiel löste 2007 weltweit grosse Diskussionen aus. Deshalb – und vor dem Hintergrund der humanitären Herausforderungen – lancierten die Schweiz und das IKRK 2008 die Initiative. Ziel war es, die Staaten zu ermutigen, nationale Regelungen für private Militär- und Sicherheitsunternehmen zu erlassen, um eine angemessene Kontrolle ihrer Aktivitäten zu gewährleisten.
Gut zweieinhalb Jahre dauerte es von der Initiative bis zur Verabschiedung des Montreux Dokuments. Ist die eher kurze Phase ein Hinweis darauf, dass die fehlende Kontrolle der privaten Militär- und Sicherheitsfirmen damals ein Problem für viele Staaten darstellte?
Franz Perrez: Für die Schweiz und das IKRK war wichtig, dass rasch eine praktikable Lösung gefunden werden konnte. Deshalb wurde nicht ein internationales Abkommen angestrebt, sondern ein Dokument, das hilft, dass private Militär- und Sicherheitsunternehmen nicht im rechtsfreien Raum agieren. Das Dokument sollte umsetzbare Massnahmen und «Good Practices» anbieten und damit ein Instrument bieten, damit auch die privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen bei ihrer Arbeit das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte respektieren. 17 Staaten waren an der Redaktion und Fertigstellung des Dokuments beteiligt. Dass es eine humanitäre und technische Initiative war, hat sicher dazu beigetragen, dass das Dokument nach recht kurzer Zeit verabschiedet werden konnte. Ausserdem das Montreux Dokument hat selbst keinen bindenden Charakter. Doch seine Verabschiedung in Montreux im Jahr 2008 war ein Signal, dass für die beteiligten Staaten die Regelung von privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen ein grosses Bedürfnis war.
Zu was verpflichtet Montreux Dokument nun die privaten Firmen konkret?
Franz Perrez: Primär richtet sich das Dokument an Staaten. Doch es enthält auch Abschnitte, die für private Militär- und Sicherheitsunternehmen und deren Personal von Bedeutung sind. So hält das Montreux Dokument beispielsweise fest, dass private Militär- und Sicherheitsunternehmen sowie deren Personal verpflichtet sind, das anwendbare humanitäre Völkerrecht, die Menschenrechte sowie das einschlägige nationale Recht einzuhalten.
Direkt an die privaten Sicherheitsunternehmen adressiert ist der internationale Verhaltenskodex für private Sicherheitsunternehmen (ICoC) vom 9. November 2010, den die Schweiz als Ergänzung zum Montreux Dokument mitinitiiert hat. Dieser Verhaltenskodex definiert Normen und Standards für die Branche, die auf den internationalen Menschenrechtsnormen und dem humanitären Völkerrecht beruhen. Der internationale Verhaltenskodex ergänzt das Montreux Dokument. Beide sind komplementär, aber es handelt sich um unterschiedliche Initiativen mit je eigenen Mitgliedern.
Welche Massnahmen im Montreux-Dokument betreffen die «good practices» - und wie haben die Staaten diese umgesetzt?
Gabriel Lüchinger: Den «Good Practices» ist der zweite Teil des Montreux-Dokuments gewidmet. Dabei handelt es sich um bewährte Praktiken für den verantwortungsvollen Umgang der Staaten mit privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen. So beispielsweise die Einführung eines Bewilligungs- und Kontrollsystems für solche Unternehmen, Anforderungen an die Aus- und Weiterbildung von eingesetztem Sicherheitspersonal oder die Einführung von Sanktionen bei Fehlverhalten. Diese Blaupause von möglichen Massnahmen soll den Staaten unter anderem dabei helfen, ihre Verpflichtungen aus dem humanitären Völkerrecht und den Menschenrechten zu erfüllen.
Je nach Rechtssystem, Ressourcen und vorbestehender Regulierung im Bereich der privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen haben verschiedene Staaten unterschiedliche Massnahmen ergriffen. Die Schweiz hat 2015 das Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (BPS) in Kraft gesetzt. Gemäss diesem Gesetz unterliegen Unternehmen, die von der Schweiz aus private Sicherheitsdienstleistungen erbringen wollen, einer vorgängigen Meldepflicht. Der Inhalt dieses Gesetzes ist stark von den bewährten Praktiken des Montreux Dokuments geprägt.
Was sind ihre Erfahrungen bei der Implementierung der bewährten Praktiken bzw. des BPS?
Gabriel Lüchinger: Die optimale Umsetzung solcher Praktiken in Form eines Gesetzes ist eine grosse Herausforderung. Vor und mit Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (BPS) in 2015 haben wir grosse Anstrengungen unternommen, um die betroffenen Unternehmen zu sensibilisieren und Arbeitsinstrumente vorzubereiten, die den Unternehmen die Einhaltung der gesetzlichen Pflichten erleichtert.
Seit 2015 haben wir von unterschiedlichen Unternehmen in der Schweiz über 2'500 Meldungen zu privaten Sicherheitsdienstleistungen im Ausland erhalten. Das Spektrum reicht dabei vom Personenschutz über die logistische Unterstützung von ausländischen Streitkräften bis hin zu nachrichtendienstlichen Tätigkeiten. Diese Meldungen werden jeweils einzeln geprüft. Das beinhaltet einerseits eine Sorgfaltsprüfung zum meldenden Unternehmen und den involvierten Personen sowie Abklärungen zu den geplanten Dienstleistungen. Je nach Konstellation braucht es vertiefte Abklärungen in Zusammenarbeit mit anderen Bundesstellen. Der Entscheid ob eine geplante Dienstleistung ausgeführt werden kann oder nicht, wird unter Abwägung aller Kriterien getroffen. Massgebend ist dabei der Zweckartikel 1 des Gesetzes.
Mit dem Gesetz hat die Schweiz einen wichtigen Schritt zur besseren Regulierung von privaten Sicherheitsdienstleistungen und seiner Vorreiterrolle bei diesem Thema getan.
2010, also zwei Jahre nach der Verabschiedung des Montreux Dokuments führte die Ansiedelung einer privaten Sicherheitsfirma in der Schweiz hierzulande zu grossen Diskussionen über eine Bewilligungspflicht für solche Firmen. Weshalb war das so, wenn es das Montreux Dokument doch schon gab?
Gabriel Lüchinger: Das stimmt, es handelte sich um das Unternehmen Aegis Defence Services – damals eines der weltweit grössten private Militär- und Sicherheitsunternehmen. Das britische Unternehmen war vor allem im Irak und Afghanistan als Auftragnehmerin des US-Verteidigungsministeriums tätig.
Solche Unternehmen, die in Krisen- und Konfliktgebieten tätig, sind werfen natürlich auch ein kritisches Schlaglicht auf den Sitzstaat. Für die Schweiz waren die Aktivitäten der Aegis Defence Services insbesondere nicht im Einklang mit Ihren aussenpolitischen Zielen und ihrer Neutralität. Zum Zeitpunkt der Ansiedelung bestand in der Schweiz jedoch noch keine Bundesregelung für in Krisen- und Konfliktgebieten tätige private Militär- und Sicherheitsunternehmen. Die Schweiz war bis zu diesem Zeitpunkt in der Lage, Ihren internationalen Verpflichtungen, die auch im Montreux Dokument wiedergegeben sind, nachzukommen. Die Ansiedelung von Aegis in der Schweiz und die Diskussionen, die dies auslöste, hat dem Prozess hin zum Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (BPS) damals einen zusätzlichen Schub verliehen.
Welche Wirkung konnte das Montreux Dokument in den letzten 15 Jahren entfalten? Wie fällt hier Ihre Bilanz aus?
Franz Perrez: Quantitativ gesehen hat sich die Zahl der Teilnehmerstaaten verdreifacht: 2008 haben 17 Staaten das Montreux-Dokument unterzeichnet. Heute unterstützen 59 Staaten sowie drei internationale Organisationen das Dokument.
Doch es geht nicht nur um Zahlen: Die Erarbeitung des Montreux-Dokuments brachte 17 Staaten aus verschiedenen Regionen der Welt zusammen und stützte sich auf das Wissen von Industrievertretern, akademischen Experten und Nichtregierungsorganisationen. Zum ersten Mal fasste ein zwischenstaatliches Dokument die wichtigsten internationalen rechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf private Militär- und Sicherheitsunternehmen zusammen. Das Dokument räumte mit der damals verbreiteten Sicht auf, dass private Militär- und Sicherheitsunternehmen in einem rechtlichen Vakuum agieren.
Wie bereits erwähnt führte das Dokument 2010 zum internationalen Verhaltenskodex, dem heute 126 private Militär- und Sicherheitsfirmen angehören. 2014 wurde darüber hinaus mit dem Montreux Dokument Forum zudem eine Plattform für den Austausch zwischen den Teilnehmenden geschaffen.
Heute verfügen 46 Teilnehmerstaaten des Montreux-Dokuments über ein spezifisches Gesetz zur Regulierung von privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen. Eine Studie kam zudem zum Schluss, dass die nationale Umsetzung des Montreux Dokumentes die Chancen für die Einhaltung von internationalen Verpflichtungen erhöht und somit den Rückgang der Gewalt gegen Zivilisten während und nach Beendigung von Feindseligkeiten begünstigt.
Sie haben das Montreux Dokument Forum erwähnt. Was ist dessen Ziel?
Franz Perrez: Das übergeordnete Ziel des Forums ist es, die Praktiken der privaten Militär- und Sicherheitsindustrie zu verbessern. Es ging letztlich hervor aus einer ersten Bilanz des Montreux-Dokuments nach fünf Jahren und dem Wunsch der Teilnehmerstaaten, einen regelmässigen Dialog über Erfahrungen, bewährte Praktiken und Herausforderungen im Zusammenhang mit der Regulierung von privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen zu ermöglichen.
Als Sekretariat des Forums fungiert seither das Geneva Centre for Security Sector Governance (DCAF). Es berät zahlreiche Staaten in Bezug auf die Regulierung von privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen, organisiert Multistakeholder Workshops, erstellt Studien im Zusammenhang mit dem Montreux Dokument und erarbeitet Instrumente zur besseren Regulierung von privaten Militär- und sicherheitsunternehmen. Dies sind wichtige Grundlagen und Ressourcen für verschiedene Anspruchsgruppen.
Mit Beginn der militärischen Aggression Russlands gegen die Ukraine gerieten die Aktivitäten der Gruppe Wagner in den Fokus. Stellen die Handlungen dieser privaten Militär- und Sicherheitsfirma nicht die Bedeutung und Wirksamkeit des gesamten Montreux Dokuments in Frage?
Gabriel Lüchinger: Nein, im Gegenteil: Ob es sich um Blackwater oder die Gruppe Wagner handelt – die privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen existieren und agieren seit Jahrzehnten. Die Reglementierung dieses Sektors war immer heikel und wurde immer wieder durch spezifische Vorkommnisse beeinflusst. Das wird mit der Gruppe Wagner vielleicht wieder so sein. Ebenfalls ist das breite Spektrum der Aktivitäten der Branche zu beachten. Obwohl viele beim Thema PMSCs aktuell an Wagner denken, wird ein Grossteil der Sicherheitsdienstleistungen durch lokale kleinere Unternehmen erbracht. In vielen Ländern können solche Unternehmen einen nützlichen Beitrag zur Sicherheit leisten, sofern sie natürlich angemessen reguliert sind.
Zumindest rückte mit dem Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine auch der Einsatz von privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen in Konflikten weltweit wieder ins Zentrum der öffentlichen Wahrnehmung. Diese Dynamik sollte genutzte werden, um den aktuellen Stand der Reglementierung dieses Sektors zu prüfen und – namentlich auf nationaler Ebene – zu stärken.
Wie «aktuell» ist das Montreux Dokument nach 15 Jahren also? Wo müsste Ihrer Ansicht nach der staatliche Umgang mit privaten Militär- und Sicherheitsfirmen noch geregelt werden? Und wie kann das Montreux Dokument Forum in Zukunft die Diskussion zwischen den Staaten über diese Themen fördern?
Gabriel Lüchinger: Das Montreux Dokument ist so aktuell wie schon lange nicht mehr. Private Militär- und Sicherheitsunternehmen operieren manchmal an der Seite von lokalen Milizen, Regierungseinheiten, Freiwilligengruppen oder anderen Organisationen. Ihre Expansion steht manchmal im Zusammenhang mit Einsatzdoktrinen, die den Einsatz nichtstaatlicher Akteure für die Verfolgung geopolitischen Ziele vorsieht.
Ebenfalls werden sensible staatliche Sicherheitsaufgaben zunehmend an den Privatsektor ausgelagert, so beispielsweise im Bereich des Grenzschutzes. Auch deshalb wächst der weltweite Markt für private Sicherheit stetig.
Franz Perrez: Diese Entwicklungen müssen im Montreux Dokument Forum aufgenommen werden. Es ist wichtig, dass der Dialog zwischen den nationalen Regulierungsinstanzen weiter intensiviert wird. Sie müssen sich über die Herausforderungen austauschen und gemeinsame Antworten und Wege finden. Mit dem Montreux-Dokument Forum gibt es eine gute Voraussetzung für diesen Austausch.
EDA engagiert sich für Etablierung von Standards für private Sicherheitsdienste
Beim EDA betreuen mehrere Einheiten die Umsetzung des Dokuments:
Die Direktion für Völkerrecht leitete die Verhandlungen, die zur Verabschiedung des Montreux-Dokuments führten. Sie berief die Verhandlungssitzungen ein und bereitete gemeinsam mit dem IKRK die inhaltlichen Elemente vor. Die Direktion für Völkerrecht leitet gemeinsam mit dem IKRK das Montreux Dokument Forum.
Die Sektion Exportkontrollen und private Sicherheitsdienste (SEPS) innerhalb der Abteilung Internationale Sicherheit setzt als zuständige Behörde das Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (BPS) um und führt die im Gesetz festgelegten Verwaltungsverfahren durch. Sie pflegt die Kontakte zu den involvierten Behördenstellen, führt die Kommunikation mit der Branche und veröffentlicht Informationen für die Öffentlichkeit.
Die Abteilung Frieden und Menschenrechte hat die Federführung auf dem Dossier des Internationalen Verhaltenskodex. Dabei leitet sie aktuell dessen Aufsichtsrat und fördert den Dialog zwischen privaten Sicherheitsunternehmen, Staaten und NGOs.
Die Direktion für Völkerrecht, die Abteilung Internationale Sicherheit und die Abteilung Frieden und Menschenrechte innerhalb des EDA beteiligen sich auf internationaler Ebene am Dialog über innerstaatliche Standards für private Militär- und Sicherheitsunternehmen. Aktuell beispielsweise im Rahmen der UNO-Arbeitsgruppe zu privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen zur Erarbeitung eines internationalen Regulierungsrahmens in diesem Bereich.