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Urteilskopf

28. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Eidgenössische Steuerverwaltung gegen A. und X. SA (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)

2C_941/2014 vom 20. August 2015

Regeste Art. 5 Abs. 1, Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 StAhiG ; Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG ; Art. 1 VStrR ; internationale Amtshilfe in Steuersachen; Bussenverfügung. Die Zuständigkeit der ESTV zur Erhebung einer Busse gemäss Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 StAhiG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG (E. 3.1-3.5, insb. teleologische Überlegungen: E. 3.3). Die Busse stellt in erster Linie ein Mittel des Verwaltungszwangs dar (E. 3.4). Die Bussenverfügung ist keine Schlussverfügung i.S.v. Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 StAhiG (E. 4.2). Anwendbarkeit des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes bejaht (E. 4.3-4.6), folglich Anfechtung der Bussenverfügung mittels Einsprache bei der ESTV (E. 4.6 und 4.7).

Regeste

Art. 5 Abs. 1, Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 StAhiG ; Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG ; Art. 1 VStrR ; internationale Amtshilfe in Steuersachen; Bussenverfügung. Die Zuständigkeit der ESTV zur Erhebung einer Busse gemäss Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 StAhiG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG (E. 3.1-3.5, insb. teleologische Überlegungen: E. 3.3). Die Busse stellt in erster Linie ein Mittel des Verwaltungszwangs dar (E. 3.4). Die Bussenverfügung ist keine Schlussverfügung i.S.v. Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 StAhiG (E. 4.2). Anwendbarkeit des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes bejaht (E. 4.3-4.6), folglich Anfechtung der Bussenverfügung mittels Einsprache bei der ESTV (E. 4.6 und 4.7).

Art. 5 Abs. 1, Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 StAhiG Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG Art. 1 VStrR Die Zuständigkeit der ESTV zur Erhebung einer Busse gemäss Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 StAhiG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG (E. 3.1-3.5, insb. teleologische Überlegungen: E. 3.3). Die Busse stellt in erster Linie ein Mittel des Verwaltungszwangs dar (E. 3.4).

Art. 10 Abs. 4 StAhiG Art. 5 Abs. 1 StAhiG Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG Die Bussenverfügung ist keine Schlussverfügung i.S.v. Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 StAhiG (E. 4.2). Anwendbarkeit des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes bejaht (E. 4.3-4.6), folglich Anfechtung der Bussenverfügung mittels Einsprache bei der ESTV (E. 4.6 und 4.7).

Art. 17 Abs. 1 StAhiG Sachverhalt ab Seite 384

Sachverhalt ab Seite 384 BGE 141 II 383 S. 384

BGE 141 II 383 S. 384

A. Mit Verfügung vom 29. August 2014 auferlegte die ESTV der X. SA in Anwendung von Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 StAhiG eine Busse von Fr. 7'000.-, wobei diese Busse gegenüber A. als statutarisch verantwortlichem Organ der Gesellschaft ausgesprochen wurde. In der Rechtsmittelbelehrung führte die ESTV aus, "gegen diese Schlussverfügung" könne innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden.

Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 StAhiG B. Mit Beschwerde vom 18. September 2014 an das Bundesverwaltungsgericht beantragten A. und die X. SA, die Aufforderungen der ESTV vom 21. Januar, 19. März, 7. Juli und 25. Juli 2014 an die BGE 141 II 383 S. 385 X. SA, Auskünfte zu erteilen bzw. Dokumente herauszugeben, für gegenstandslos zu erklären bzw. aufzuheben. Ferner beantragten sie, die Bussenverfügung der ESTV vom 29. August 2014 aufzuheben, eventualiter die Busse zu reduzieren.

B. BGE 141 II 383 S. 385

C. Art. 10 Abs. 4 StAhiG D. Gegen dieses Urteil des Bundesverwaltungsgerichts führt die ESTV mit Eingabe vom 13. Oktober 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Rückweisung der Sache zur materiellen Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht.

D. A. und die X. SA beantragen die Abweisung der Beschwerde. (...)

(Auszug)

Erwägungen

Erwägungen Aus den Erwägungen:

3.

3. 3.1 Art. 1 Abs. 1 StAhiG Art. 2 StAhiG BGE 141 II 383 S. 386

Art. 10 Abs. 4 StAhiG Art. 5 Abs. 1 StAhiG 3.2 Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt in Art. 40 f. die Zwangsmittel zur Verfügungsvollstreckung. Nach Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG kann die Behörde zur Vollstreckung von Verfügungen, welche nicht auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung gehen, zur Massnahme der Strafverfolgung greifen, soweit ein anderes Bundesgesetz die Strafe vorsieht. Der Wortlaut von Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG verweist auf keine bestimmten Bundesgesetze oder bestimmten darin vorgesehenen Strafbestimmungen. Die Frage wird in Rechtsprechung und Lehre auch kaum diskutiert (vgl. GÄCHTER/EGLI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG] [nachfolgend: Kommentar], 2008, N. 29 zu Art. 41 VwVG ). Mit den Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG besteht aber jedenfalls für den vorliegenden Fall die geforderte gesetzliche Grundlage, welche eine Strafe vorsieht, die es der Behörde ermöglicht, zur Durchsetzung von Verfügungen eine Massnahme zu ergreifen.

3.2 Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG Art. 41 VwVG Als Behörde im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG u.a. die den Departementen unterstellten Dienstabteilungen der Bundesverwaltung.

Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG 3.3 Gestützt auf die vorgenannten Bestimmungen ergibt sich ohne Weiteres, dass die ESTV zur Anordnung einer Busse gemäss Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG zuständig ist.

3.3 Art. 10 Abs. 4 StAhiG Art. 2 StAhiG Art. 5 Abs. 1 StAhiG Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG Art. 21a Abs. 5 StAhiG BGE 141 II 383 S. 387

Art. 2 StAhiG Art. 21a Abs. 5 StAhiG 3.4 An der Zuständigkeit der ESTV vermag auch die Argumentation der Beschwerdegegner, das Akkusationsprinzip (bzw. das Anklageprinzip) werde verletzt, nichts zu ändern. Sie sehen die Verletzung des Anklageprinzips darin, dass es an der notwendigen institutionellen Trennung von Ankläger und Richter zum einen, von Anklage und Urteil zum anderen fehle. Dabei beachten sie jedoch nicht, dass es sich bei den Bussen nach den Art. 9 Abs. 5 bzw. 10 Abs. 4 StAhiG zwar wohl um echte Strafen handelt, diese jedoch der Sache nach in erster Linie ein Mittel des Verwaltungszwangs darstellen. Verwaltungsstrafen sanktionieren Verstösse gegen verwaltungsrechtliche Pflichten und bezwecken damit die Durchsetzung des Verwaltungsrechts. Sie sind insofern ein Mittel des Verwaltungzwangs BGE 141 II 383 S. 388 und haben repressiven Charakter (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1171; JAAG/HÄGGI, in: VwVG, Praxiskommentar [...], 2009, N. 30 zu Art. 41 VwVG ; TOBIAS JAAG, Sanktionen im Verwaltungsrecht [nachfolgend: Sanktionen], in: Wirtschaft und Strafrecht, Festschrift für Niklaus Schmid, 2001, S. 571 und 577). Ordnungsbussen sind Verwaltungsstrafen für geringfügigere Missachtungen des Verwaltungsrechts, insbesondere von Verfahrensvorschriften (TOBIAS JAAG, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG] [nachfolgend: Kommentar VRG], 3. Aufl. 2014, N. 44 zu § 30 VRG; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1172).

3.4 BGE 141 II 383 S. 388

Art. 41 VwVG Die in den genannten Bestimmungen geregelte Bestrafung von Verfahrenspflichtverletzungen ist nicht Selbstzweck. Sie dient vielmehr der Durchsetzung derjenigen Pflichten, die der betroffenen Person oder dem Informationsinhaber auferlegt sind, um der Steuerbehörde die ordnungsgemässe Abwicklung des Steueramtshilfeverfahrens zu ermöglichen. Erfüllt die betroffene Person oder der Informationsinhaber diese Pflichten nicht, besteht die Gefahr, dass das Amtshilfeverfahren vereitelt wird. Dieser Gefahr war sich der Gesetzgeber bewusst, weshalb er für die Unterlassung der gesetzlich gebotenen Mitwirkung eine Busse vorsah. Konsequenz aus dem Verwaltungszwangscharakter der fraglichen Bussen ist, dass die Auferlegung der Busse als Zwangsmassnahme in der Kompetenz der zuständigen Verwaltungsbehörde verbleibt. Das Anklageprinzip wird dadurch nicht verletzt; vielmehr ist es vollumfänglich dadurch gewahrt, dass es dem Gebüssten offensteht, die Bussenverfügung anzufechten und im gerichtlichen Verfahren überprüfen zu lassen. Es verhält sich diesbezüglich analog wie im von den Beschwerdegegnern selber erwähnten Strafbefehlsverfahren. Wenn die Beschwerdegegner argumentieren, für das Strafbefehlsverfahren bestehe anders als vorliegend eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage, so übersehen sie, dass, wie sogleich zu sehen ist (E. 4), mit dem - hier zur Anwendung kommenden - Verwaltungsstrafrecht eine gesetzliche Grundlage gegeben ist.

3.5 Als Zwischenergebnis ergibt sich damit, dass die Vorinstanz die Bussenverfügung der ESTV zu Unrecht als nichtig qualifizierte. Ziff. 2 des angefochtenen Urteils ist demnach aufzuheben.

3.5 4. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob sich das Bundesverwaltungsgericht richtigerweise als nicht zuständig zur Beurteilung der BGE 141 II 383 S. 389 Beschwerde gegen die Bussenverfügung der ESTV erklärte, mithin zu Recht nicht auf diese eingetreten ist.

4. BGE 141 II 383 S. 389

4.1 Art. 17 Abs. 1 StAhiG Art. 19 Abs. 1 StAhiG 4.2 Art. 17 Abs. 1 StAhiG Art. 19 Abs. 1 StAhiG 4.3 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Nach Art. 32 Abs. 2 lit. b VGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz BGE 141 II 383 S. 390 durch Beschwerde an eine kantonale Behörde anfechtbar sind. Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (Verwaltungsstrafrechtsgesetz, VStrR; SR 313.0) findet dieses Gesetz Anwendung, wenn die Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde des Bundes übertragen wird. Gelangt das VStrR zur Anwendung, schliesst Art. 3 lit. c VwVG auf das Verfahren der Strafverfolgung die Anwendbarkeit des VwVG ausdrücklich aus. Selbst wenn die Untersuchung und die Beurteilung durch eine (Bundes-)Verwaltungsbehörde erfolgt und diese die Strafverfügung erlässt, geht es funktional um Justiz und nicht mehr um Verwaltung (vgl. JAAG/HÄGGI, a.a.O., N. 31 zu Art. 41 VwVG ; PIERRE TSCHANNEN, in: Kommentar, a.a.O., N. 7 zu Art. 3 VwVG ).

4.3 Art. 5 VwVG Art. 32 Abs. 2 lit. b VGG BGE 141 II 383 S. 390

Art. 3 lit. c VwVG Art. 41 VwVG Art. 3 VwVG 4.4 Art. 7 Abs. 1 VStrR Art. 1 VStrR Art. 21a Abs. 5 StAhiG Art. 7 Abs. 1 VStrR Art. 13 Abs. 7 StAhiG 4.5 BGE 141 II 383 S. 391

4.6 Im Übrigen entspricht die Anwendung des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes der Systematik in anderen Bereichen des Steuerrechts. Im Verrechnungssteuer-, Stempelabgabe- und Mehrwertsteuerrecht richtet sich das Verfahren nach VStrR (zu den Verweisen in den Einzelgesetzen siehe oben E. 4.4), d.h. es liegt an der ESTV, das Schlussprotokoll aufzunehmen, die betroffene Person dazu anzuhören und anschliessend den Strafbescheid zu erlassen (vgl. Art. 61 f. VStrR). Gegen den Strafbescheid kann Einsprache bei der ESTV erhoben werden (vgl. Art. 67 ff. VStrR ), woraufhin die ESTV eine Strafverfügung erlässt oder das Verfahren einstellt (vgl. Art. 70 VStrR ). Verlangt die betroffene steuerpflichtige Person nach Art. 72 VStrR die gerichtliche Überprüfung dieser Verfügung, überweist die ESTV die Akten der kantonalen Staatsanwaltschaft zuhanden des zuständigen Strafgerichts (vgl. Art. 73 VStrR ).

4.6 Art. 67 ff. VStrR Art. 70 VStrR Art. 72 VStrR Art. 73 VStrR 4.7 Vorliegend steht die Beurteilung der Bussenverfügung der ESTV vom 29. August 2014 zur Diskussion. Gemäss den vorstehenden Feststellungen stellt die Bussenverfügung, entgegen der BGE 141 II 383 S. 392 Rechtsmittelbelehrung der ESTV, keine Schlussverfügung oder dieser vorangehende, zusammen mit ihr anfechtbare Verfügung dar. Vielmehr handelt es sich um eine eigenständig anfechtbare Verfügung, gegen die, ebenfalls entgegen der Rechtsmittelbelehrung, nicht beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu erheben ist, sondern die auf dem Weg des Verwaltungsstrafrechts mittels Einsprache bei der ESTV anzufechten ist. Dementsprechend ist die Beschwerde, welche die Beschwerdegegner des vorliegenden Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht erhoben hatten, zuständigkeitshalber zur Entgegennahme als Einsprache gemäss Art. 67 ff. VStrR an die ESTV zurückzuweisen.

4.7 BGE 141 II 383 S. 392

Art. 67 ff. VStrR 4.8 Die Beschwerde der ESTV ist somit insoweit teilweise gutzuheissen, als die Vorinstanz die Zuständigkeit der ESTV zur Ausfällung der Busse nach Art. 9 Abs. 5 StAhiG verneinte und die Nichtigkeit der Bussenverfügung vom 29. August 2014 feststellte. Ziff. 2 des angefochtenen Urteils ist dementsprechend aufzuheben. Dagegen ist das Bundesverwaltungsgericht zu Recht nicht auf die Beschwerde gegen die Bussenverfügung eingetreten, da sich das Verfahren nach Verwaltungsstrafrechtsgesetz richtet und gegen die Bussenverfügung zunächst Einsprache bei der ESTV zu erheben ist. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.

4.8 Art. 9 Abs. 5 StAhiG