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Ein auktionsbasiertes System zur Zuwanderungssteuerung verfolgt nicht nur ökonomische, sondern auch gesellschaftspolitische Ziele. Die Effizienz hängt wesentlich von der Ausgestaltung ab: eine zu feingliedrige Differenzierung der Auktionen – etwa nach (Sub-)Branchen oder Kantonen – stellt die Vorteile des Instruments in Frage.
Juristen interpretieren Immigration in erster Linie als ein Recht: Der Gesetzgeber entscheidet über die Möglichkeiten und Grenzen der Zuwanderung. Ökonomen dagegen tendieren dazu, die Zuwanderung auch als ein Gut im wirtschaftlichen Sinne zu definieren. Die Zuwanderung nützt den Unternehmen, die ihren Bedarf an Arbeitskräften sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht einfacher decken können. Umgekehrt profitieren die Zugewanderten – sonst würden sie gar nicht kommen. Und schliesslich profitiert die Gesellschaft als Ganzes, wenn die Wirtschaftsleistung und die Produktivität der Volkswirtschaft steigen. Umgekehrt trägt die Gesellschaft allfällige negative Aspekte der Zuwanderung, etwa den fast schon sprichwörtlichen «Dichtestress».
Die Schaffung eines expliziten Marktes für Zuwanderungsrechte stellt eine naheliegende Lösung dar, um einerseits die Allgemeinheit besser am Nutzen der Immigration zu beteiligen, und anderseits die Zuwanderung möglichst effizient zu lenken. Der Vorschlag, Zuwanderungsrechte mit einem Preisschild zu versehen, stammt ursprünglich vom amerikanischen Nobelpreisträger für Ökonomie Gary S. Becker. In seinem Modell organisiert der Staat eine Auktion, bei der er als Anbieter von Arbeits- bzw. Aufenthaltsvisa auftritt. Potenzielle Zuwanderer bieten in einem Auktionsverfahren den Betrag, den sie für den Erwerb eines Visums zu zahlen bereit sind. In einem einfachen Verfahren werden brieflich abgegebene Gebote gesammelt und nach ihrer Höhe geordnet. Die angebotenen Visa werden den höchsten Geboten zugesprochen, wobei der Preis für alle derselbe ist – er entspricht dem tiefsten Angebot, das gerade noch für ein Visum qualifiziert. Ein solches Auktionsmodell erlaubt dem Staat einerseits eine genaue Steuerung der (legalen) Zuwanderung. Schliesslich bestimmt er, wie viele Visa überhaupt in der Auktion vergeben werden – also wie gross das jährliche Zuwanderer-Kontingent ist. Anderseits generiert der Staat einen Ertrag, den er beispielsweise zur Senkung von Steuern oder für den Ausbau der Infrastrukturen verwenden kann.
Das dargestellte Auktionssystem wurde bisher in keinem Land angewendet, es fehlt also an praktischen Erfahrungen. Mindestens theoretisch aber weist es Vorteile gegenüber administrierten Formen der Zuwanderungssteuerung auf:
- Höhere Bildung: Die höchste Zahlungsbereitschaft für den Erwerb eines Visums weisen vor allem jene potenziellen Zuwanderer auf, die aufgrund einer relativ guten Ausbildung mit hoher Sicherheit eine Anstellung und einen hohen Lohn erwarten. Das System garantiert daher, dass sich die Struktur der Zuwanderung eng an den Bedürfnissen der Wirtschaft im Zielland orientiert.
- Volkswirtschaftliches Interesse: Für die Zuwanderer stellt der Erwerb einer dauerhaften Arbeits- und Aufenthaltsbewilligung eine langfristige Investition dar. Sie orientieren ihre Zahlungsbereitschaft nicht einzig an den kurzfristigen Möglichkeiten im Arbeitsmarkt. Vielmehr müssen sie sich fragen, ob ihre Fähigkeiten auch längerfristig im Arbeitsmarkt des Ziellandes gefragt sind. Dabei spielen etwa die Demographie oder das Bildungsniveau eine wichtige Rolle. Weil die Zuwanderer solche Aspekte berücksichtigen, orientiert sich ihre Struktur auch an den längerfristigen Bedürfnissen der Volkswirtschaft.
- Jüngere Einwanderer: Weil der Visum-Erwerb eine Investition darstellt, steigt die Zahlungsbereitschaft der Einwanderer mit der Dauer der möglichen Amortisation. Jüngere Einwanderer haben automatisch eine höhere Zahlungsbereitschaft, da sie mit einer längeren Erwerbsdauer rechnen können.
- Gesellschaftliche Integration: Neben wirtschaftlichen Bedürfnissen gibt es auch gesellschaftliche Ziele. Dazu gehört besonders die Integration der Zuwanderer. Das Auktionsmodell unterstützt dieses Ziel, da Zuwanderer, die langfristig bleiben und sich dementsprechend auch im neuen Heimatland integrieren wollen, eine höhere Zahlungsbereitschaft für den Visum-Erwerb aufweisen.
Zuwanderung aus ärmeren Ländern
Gegen die Idee einer preisbasierten Steuerung der Zuwanderung und somit auch gegen Auktionen wird oft eingewendet, dass Immigranten aus ärmeren Ländern benachteiligt seien, da sie sich die Visa nicht leisten könnten. In Tat und Wahrheit fördert das System aber sogar eher die Immigration aus ärmeren Ländern. Grundsätzlich gilt nämlich, dass die Zahlungsbereitschaft für ein Visum steigt, je höher das Lohndifferenzial zwischen Heimat- und Zielland ist. Weil zudem die Rückkehr in ein ärmeres Heimatland weniger attraktiv ist, haben diese Zuwanderer eine längerfristige Perspektive – was wiederum ihre Zahlungsbereitschaft in der Auktion erhöht.
Natürlich setzt dies voraus, dass ein Zuwanderer ﬁnanzielle Mittel für den Visum-Erwerb aufbringen kann. Becker schlägt eine Art Stipendium für Zuwanderer vor. Den damit verbundenen Kredit könnte ein Zuwanderer im Laufe der Jahre zurückzahlen. Eine Schwäche dieses Ansatzes liegt darin, dass er ein System für die Kreditvergabe voraussetzt. Wird dieses staatlich administriert oder unterstützt, braucht es Vergabekriterien, wodurch das Auktionssystem indirekt in die Nähe eines Punktesystems rückt. Alternativ könnten potenzielle Zuwanderer bereits vorab Verträge mit ihren Arbeitgebern eingehen. Diese würden den Kredit vorschiessen und über die geleistete Arbeit des Zuwanderers (bzw. entsprechende Lohnabzüge) amortisieren. Im Falle eines Stellenwechsels müsste der Zuwanderer seinen Kredit zurückzahlen. Man mag einwenden, dass sich der Zuwanderer einseitig an seinen Arbeitgeber bindet und diesem «ausgeliefert» ist. Bei genauerem Hinsehen trifft eher das Gegenteil zu: Der Arbeitgeber muss bemüht sein, seinen Mitarbeiter im Unternehmen zu halten, damit dieser den Kredit amortisiert. Denn im schlechtesten Fall verweigert dieser die Arbeit, provoziert eine Entlassung und wird arbeitslos oder wandert aus.
Ziele und Gestaltung eines Auktionssystems in der Schweiz
Das Modell von Becker ist von allgemeiner Natur, doch ist es geprägt von den Herausforderungen in den USA. Eine Übertragung in den schweizerischen Kontext bedarf daher einiger Speziﬁzierungen. Im Gegensatz zu anderen Volkswirtschaften herrscht in der Schweiz seit einigen Jahren praktisch Vollbeschäftigung. Die Personenfreizügigkeit mit der EU hat nicht zu einem sprunghaften Anstieg der Arbeitslosigkeit geführt. Die Zuwanderung war offenbar nicht zuletzt ein Resultat eines wachsenden Arbeitskräftebedarfs in der heimischen Wirtschaft. Dies schlägt sich auch in der Zusammensetzung der Immigration nieder: Seit den 1990er Jahren nahm der Anteil höher gebildeter Zuwanderer zu. Doch gerade wegen faktischer Vollbeschäftigung suchen Unternehmen nicht einzig Arbeitskräfte mit höchstem Bildungsniveau. Branchen wie Landwirtschaft, Tourismus, Gastgewerbe oder Bauwirtschaft ﬁnden nicht ausreichend Inländer und sind auch auf Zuwanderer mit tieferen Qualiﬁkationen angewiesen. Bedeutend ist ausserdem die Zuwanderung von Personen mit mittleren Qualiﬁkationen, etwa Pﬂegefachleute.
Im Gegensatz zu den USA kann daher eine Zuwanderungssteuerung in der Schweiz nicht einzig auf die Selektion von Hochgebildeten fokussieren. Im schweizerischen Kontext müsste ein Auktionsmodell unterschiedliche Zielsetzungen berücksichtigen:
- Erstens sollte es den sehr heterogenen Bedürfnissen und Strukturen der Wirtschaft Rechnung tragen.
- Zweitens sollte es die Effizienz und die Vorteile des Auktionssystems möglichst wahren.
- Drittens sollte es so wettbewerbsneutral wie möglich gestaltet sein.
- Viertens sollte es auch gesellschaftliche Ansprüche bezüglich der Integration berücksichtigen.
Die besondere Situation in der Schweiz beeinﬂusst nicht nur die Ziele, sondern auch die Ausgestaltung eines auktionsbasierten Migrationssteuerungssystems:
- Differenzierung: Werden die Visa bzw. Kontingente differenziert auktioniert, z.B. nach Branchen, Kantonen etc.?
- Bieter: Sind es die Zuwanderer selber oder die Unternehmen (die ihrerseits einen Bedarf für Zuwanderung ausweisen), die im Rahmen der Auktionsverfahren bieten? Wer ist Eigner der Visa?
- Dauer: Stellt ein Visum eine unbefristete Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung dar, oder wird dieses zeitlich beschränkt?
- Handel: Sollten die ersteigerten Visa auf Sekundärmärkten gehandelt werden können, oder sind sie exklusiv an eine Person gebunden?
Preis der Zuwanderung in die Schweiz
Welche Unternehmen – sofern überhaupt – künftig ausländische Arbeitskräfte rekrutieren können, hängt in erster Linie vom Preis der Zuwanderung ab. Im Auktionssystem bildet sich dieser gemäss Angebot und Nachfrage. Wie dargestellt, ist die Nachfrage gleich der Zahlungsbereitschaft der Zuwanderer bzw. der Unternehmen, bei denen diese angestellt werden. Diese hängt ihrerseits vom potenziellen Gewinnbeitrag bzw. von der Wertschöpfung einer Arbeitskraft ab. Eine hohe Wertschöpfung pro Mitarbeiter weisen etwa Finanzdienstleistungen, Versicherungen, Grosshandel (z.B. Rohstoffhandel) und Pharma auf. Ähnliches gilt für besonders kapitalintensive Bereiche des (halb-)öffentlichen Sektors wie Verkehr und Energie (s. Abbildung).
Im Auktionswettbewerb haben daher Branchen bzw. Zuwanderer aus Branchen mit niedriger Wertschöpfung pro Arbeitsplatz (z.B. Tourismus, Landwirtschaft) schlechtere Karten. Sie werden ihre Angebote an dieser tieferen Wertschöpfung orientieren, weshalb die Chance auf Zuteilung eines Zuwanderungskontingents entsprechend geringer ist. Es bedeutet jedoch nicht, dass diese Branchen überhaupt keine Kontingente erhalten können. Schliesslich hängt der gleichgewichtige Preis nicht nur von der Nachfrage, sondern auch vom Angebot ab. Sind die jährlich auktionierten Kontingente grosszügig bemessen, wird der Auktionspreis durch ein tiefes Gebot bestimmt – etwa jenes eines Mitarbeiters in der Landwirtschaft. Mit anderen Worten: Je tiefer das totale Zuwanderungskontingent und je höher der anteilige Bedarf an Arbeitskräften in Branchen mit hoher Wertschöpfung ist, desto höher ist der Auktionspreis.
Diese Analyse ist allerdings statisch. Sie geht davon aus, dass sich weder das Lohnniveau in der Schweiz noch die Struktur der Wirtschaft wesentlich verändert. Bei Vollbeschäftigung steigt durch eine Beschränkung der Zuwanderung tendenziell das Lohnniveau: Die im Inland Beschäftigten werden die Verteuerung ausländischer Arbeitskräfte nutzen, um höhere eigene Lohnforderungen durchzusetzen. Das würde dazu führen, dass die Schweiz als Produktionsstandort an Attraktivität einbüsste. Natürlich ist dieser Effekt von der Höhe des Auktionspreises abhängig. Unternehmen mit hoher internationaler Mobilität würden(sehr)hohen Auktionspreisen und steigenden Löhnen durch eine Verlagerung ihrer Tätigkeiten ins Ausland ausweichen. Eine derartige Mobilität weisen vor allem Branchen mit hoher Wertschöpfung auf, z.B. die Banken oder der Grosshandel. Viele Branchen mit tieferer Wertschöpfung – wie Tourismus, Gastronomie, Bau- und Landwirtschaft – können dagegen den höheren Arbeitskosten nicht ausweichen.
Höhere Zahlungsbereitschaft im Service public
Ähnlich benachteiligt sind – mindestens auf den ersten Blick – die staatsnahen Betriebe des Service public (öffentlicher Verkehr, Post, Energie, Gesundheit) oder die öffentliche Verwaltung selber. Auch sie können den höheren Arbeitskosten nicht durch Produktionsverlagerung ins Ausland ausweichen. Doch sind die damit verbundenen Nachteile beschränkt. Weil in diesen Branchen ein Teil der Aufwendungen über den öffentlichen Haushalt (also über Steuern) ﬁnanziert wird und ein Teil der Erträge aus Leistungen mit regulierten, kostenbasierten Tarifen stammt, können sie die höheren Kosten für die Arbeit relativ einfach überwälzen.
Im Rahmen der Auktionen werden sie eine höhere Zahlungsbereitschaft aufweisen (ohnehin dürfte bei einzelnen staatsnahen Sektoren die Zahlungsbereitschaft aufgrund der relativ hohen Wertschöpfung überdurchschnittlich sein). Das aber heisst: Je höher die Nachfrage staatsnaher (regulierter) Sektoren nach ausländischen Arbeitskräften ist, desto höher ist der gleichgewichtige Auktionspreis. Besonders kritisch wäre dies, wenn die Arbeitsnachfrage von staatsnahen Betrieben sogar den Auktionspreis bestimmte. In diesem Fall wären die Verdrängungseffekte in der Privatwirtschaft ausgeprägt.
Kritische Differenzierung der Kontingente
Eine mögliche Antwort auf die Heterogenität der Bedürfnisse und Zahlungsbereitschaften stellt eine branchenspeziﬁsche Differenzierung der Kontingente bzw. Auktionen dar. Die gleichgewichtigen Auktionspreise bilden sich nun pro Branche. Doch der Nachteil ist offensichtlich: Je differenzierter das System (Teilkontingente pro Branche, Sub-Branche etc.), desto eher nähert sich das Auktionsmodell einem administrierten System an. Schliesslich muss die Politik über die Teilkontingente entscheiden. Wird aus politischen Gründen das Teilkontingent der wertschöpfungsschwachen Branchen grosszügig bemessen, steigen die Auktionspreise in den wertschöpfungsstarken Branchen, die ihrerseits mit Abwanderung reagieren. Ähnliches gilt für eine regionale Differenzierung, bei der die Teilkontingente auf die Kantone aufgeteilt werden. Damit werden zwar regionale Interessen besser berücksichtigt, doch wiederum entsteht ein politischer Verteilkampf um Teilkontingente mit der gleichen Ineffizienz im Falle einer Übergewichtung von Regionen mit hohem Anteil tiefer Wertschöpfung. Am ehesten liesse sich eine separate Auktion für staatliche oder staatsnahe Branchen rechtfertigen. Damit könnte verhindert werden, dass ihre «künstlich höhere» Zahlungsbereitschaft die Effizienz des Marktes beeinträchtigt.
Grundsätzlich aber gilt, dass aus gesamtwirtschaftlicher Optik ein System mit einer zentralen Auktion aller Zuwanderungsbewilligungen vorteilhaft ist. Um unterschiedliche regionale Interessen zur berücksichtigen, könnten dagegen die Erträge aus der zentralen Auktion nach einem Schlüssel auf die Kantone aufgeteilt werden. Wiederum gäbe es einen Verteilkampf um die Erträge – dieser störte aber die Effizienz des Auktionssystems nicht. In eine ähnliche Richtung ginge ein System, das den Unternehmen oder Kantonen gratis eine Erstausstattung an Kontingenten zuweisen würde, aber danach einen Handel mit den «Visa» zuliesse (siehe auch weiter unten im Text). Dadurch gelangten die Kontingente nämlich letztlich wiederum in die Branchen und Regionen mit der höchsten Zahlungsbereitschaft. Würde jedoch die Erstausstattung im Rahmen dieses Grandfathering an die Anzahl Arbeitsplätze oder an den bisherigen Anteil ausländischer Arbeitskräfte geknüpft, resultierten wettbewerbsverzerrende und strukturerhaltende Effekte – neu gegründete oder zuziehende ausländische Unternehmen würden relativ benachteiligt, da sie nicht von gratis abgegebenen Rechten für die Anstellung von Ausländern proﬁtieren.
Unternehmen und Zuwanderer an der Auktion
Zu klären ist ausserdem die Frage, ob die Zuwanderer selber oder die Unternehmen an der Auktion teilnehmen. Auf den ersten Blick spielt dieser Aspekt des Auktionsregimes keine relevante Rolle: Begleicht der Zuwanderer den Auktionspreis und erwirbt das Visum, würde er vom Schweizer Arbeitgeber einen Lohn fordern, der ihn für die Zusatzkosten entschädigt. Umgekehrt würde der Arbeitgeber versuchen, seine Zusatzkosten über einen tieferen Lohn beim Arbeitnehmer zu kompensieren. In welchem Ausmass die Überwälzung gelingt, hängt in beiden Fällen von der Situation auf dem Arbeitsmarkt im In- und Ausland ab.
Können lediglich inländische Unternehmen an den Auktionen teilnehmen, werden ausländische Selbständige oder Unternehmen, die sich in der Schweiz niederlassen wollen, benachteiligt. Auch würden Zuwanderer ausgegrenzt, die nicht mit der Absicht einer Erwerbstätigkeit in die Schweiz kommen, aber dennoch eine Zahlungsbereitschaft aufweisen (z.B. Familiennachzug, Privatiers). Wettbewerbsneutraler wäre ein System, das offen ist und alle Akteure an den Auktionen zulässt. Dies lässt Spielraum für Vereinbarungen zwischen Arbeitgeber und Zuwanderer über die Finanzierung des Auktionspreises oder die Berücksichtigung des Familiennachzugs. Unabhängig vom Auktionsprozess könnten die Visa administrativ den natürlichen Personen zugeordnet werden.
Effizienz des Handels versus Integrationsziele
Umstritten ist, welche Gültigkeitsdauer die Visa haben sollen und ob sie gehandelt werden dürfen, etwa in einem Sekundärmarkt. Die Aspekte hängen miteinander zusammen, da die Möglichkeit eines Weiterverkaufs der in der Auktion erstandenen Visa tendenziell mit einer kürzeren Aufenthaltsdauer einhergeht. Ein Zuwanderer erhält durch den Visa-Handel eine Auswanderungsoption. Im Gegensatz zum Becker-Modell kann er sein Engagement an kurzfristigen Interessen orientieren. Die Zulassung des Handels begünstigt damit Zuwanderer, die nicht längerfristig bleiben wollen. Ausserdem begünstigt sie Zuwanderer aus reicheren Ländern, da für sie eine Rückwanderung eher möglich und sinnvoll ist.
Sowohl der Visa-Handel als auch die zeitliche Begrenzung (z.B. 6 Monate, 1 Jahr, 5 Jahre etc.) kollidieren daher mit dem gesellschaftspolitischen Ziel der Integration von Einwanderern. Aus ökonomischer Sicht wäre der Effekt zweideutig. Einerseits können Unternehmen ihren Arbeitskräftebedarf ﬂexibler an die veränderliche wirtschaftliche Situation anpassen. Durch den Handel oder die zeitliche Beschränkung sinkt das Risiko der «Investitionen» in Zuwanderer. Anderseits wäre ein System mit zeitlicher Begrenzung für jene Branchen nachteilig, die ihre Arbeitskräfte längerfristig halten möchten – was eher in wertschöpfungsintensiven Branchen zutrifft. Sie müssten um permanente Visa-Ver- längerungen besorgt sein, was nicht nur mit Aufwand, sondern auch mit ﬁnanziellen Risiken verbunden wäre. Ein Ansatz wäre auch hier die Differenzierung der Visa bzw. Auktionen. Dabei käme es allerdings, ähnlich wie bereits dargestellt, wiederum zu einem Verteilkampf zwischen den Branchen.
Fazit
Das Auktionssystem ist insofern effizient, als es die Zuwanderung in die wertschöpfungsintensiven Branchen lenkt. Auch ist es fähig, das gesellschaftspolitische Ziel der Integration zu fördern.
Doch die Effizienz hängt wesentlich von der konkreten Ausgestaltung ab. Eine feingliedrige und politisch motivierte Differenzierung der Kontingente – z.B. nach Branchen oder Kantonen – bringt das System in die Nähe administrierter Instrumente. Besser ist eine zentrale, gesamtschweizerische Auktion, deren Erträge nach einem Schlüssel auf die Regionen aufgeteilt werden – es ist dann im Ermessen von Kantonen und Gemeinden, diese über Steuer- oder Abgabenvergünstigungen weiterzugeben. Bestenfalls sollte man für die staatliche oder staatsnahe Nachfrage nach Zuwanderern eine eigene Auktion organisieren, damit ihre «künstlich höhere» Zahlungsbereitschaft die Effizienz des Marktes nicht beeinträchtigt.
Mehr zu diesem Thema finden Sie in der Publikation «avenir spezial: Gelenkte Zuwanderung».