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Hochseeschiffe unter Schweizer Flagge und Flaggenwechsel
Ausgangslage
Um in Krisenzeiten als Binnenland ohne direkten Seeanstoss die Versorgungssicherheit des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Rohstoffen auch auf dem Seeweg zu sichern, förderte der Bund den Aufbau einer Schweizer Handelsflotte, indem er Reedereien unter gewissen Voraussetzungen seit 1959 Bürgschaften (seit 1992 in Form von Solidarbürgschaften) zur Finanzierung von Hochseeschiffen unter Schweizer Flagge gewährte. Dies erlaubte Schweizer Reedern, Hochseeschiffe sehr günstig zu finanzieren. Während die Schifffahrtsbranche (inklusive Schweizer Reeder) bis in die 2000er-Jahre florierte, erfuhr sie infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008 eine Jahrhundertkrise. Dies führte dazu, dass vermehrt Bundesbürgschaften von den finanzierenden Banken gezogen und Hochseeschiffe unter Schweizer Flagge verkauft werden mussten, was wiederum zu finanziellen Schäden im Bundeshaushalt führte. Bereits im Jahr 2017 blieb dem Bund ein Schaden in der Höhe von rund 200 Millionen Franken, im November 2019 musste das Parlament dann einen Nachtragskredit von 129 Millionen Franken genehmigen.
Der Bundesrat sah sich daher bereits 2016 veranlasst, die versorgungspolitische Bedeutung der Hochseeschifffahrt in Frage zu stellen und überprüfen zu lassen. Tatsächlich stellte sich heraus, dass die Schweiz ¾ der lebenswichtigen Güter auf dem Land- oder Luftweg aus dem europäischen Ausland importiert und die Relevanz der Hochseeschifffahrt für die Schweizer Versorgungspolitik stark zu relativeren sei. Konsequenterweise verzichtete der Bundesrat seither auch darauf, neue Bürgschaftsverpflichtungen einzugehen bzw. bereits bestehende Bundesbürgschaften zu erneuern. Da die letzten Bürgschaftsverpflichtungen im Bereich der Hochseeschiffe jedoch erst 2032 auslaufen und sich der Hochseeschifffahrtsmarkt in einer prekären Schieflage befindet, bleiben die finanziellen Risiken für den Bund als Bürgen nach wie vor hoch.
Problem
Die Situation verschärft sich aktuell insofern weiter, als dass Hochseeschiffen unter Schweizer Flagge eine sog. Schwarzlistung («Blacklisting») durch das Pariser Memorandum of Understanding («Paris MoU») droht. Im Rahmen des Paris MoU einigten sich 27 Staaten auf ein harmonisiertes System der Hafenstaatkontrolle und schufen ein Qualitätsbewertungssystem in Form von sog. weissen, grauen und schwarzen Listen. Eine Schwarzlistung hätte zur Folge, dass schweizerische Hochseeschiffe nicht mehr die Häfen in den 27 Mitgliedsstaaten anlaufen dürften, zu denen u.a. wichtige Handelspartner und Güterumschlagsplätze gehören, wie z.B. die Niederlande (mit Rotterdam und Amsterdam), Deutschland (mit Hamburg und Bremerhaven), Belgien (mit Antwerpen) und Spanien (mit Valencia und Algeciras).
Der Bundesrat geht davon aus, dass die Schweizer Flagge in den kommenden zwei Jahren auf die Schwarze Liste herabgestuft wird, da überdurchschnittlich viele Schweizer Hochseeschiffe in europäischen Häfen wegen erheblicher Qualitätsmängel festgehalten wurden, die als gefährlich und mit den Bestimmungen des Paris MoU unvereinbar galten. Der Bundesrat erwartet deshalb gravierende finanzielle Einbussen der Reedereien und letztlich die Ziehung von Bundesbürgschaften.
Lösung de lege ferenda
Während Hochseeschiffe ohne Bürgschaften des Bundes den negativen Folgen einer Schwarzlistung bereits heute durch einen Flaggenwechsel umgehen können, soll dies durch eine revidierte Bestimmung in der Verordnung über die Verbürgung von Darlehen zur Finanzierung schweizerischer Hochseeschiffe vom 14. Juni 2002 (SR 531.44) nun auch den mit Bundesbürgschaften ausgestatteten Hochseeschiffen unter Schweizer Flagge ermöglicht werden.
Die Verordnung wird daher per 1. November 2020 um einen Art. 11a betr. Flaggenwechsel ergänzt. Demnach können Schiffe, für deren Finanzierung der Bund eine Bürgschaft eingegangen ist, bei einer Schwarzlistung der Schweizer Flagge unter einer geeigneten ausländischen Flagge betrieben werden. Als geeignet gelten ausländische Flaggen, die einen wirtschaftlichen Betrieb und eine Indienststellung des Schiffs zugunsten der wirtschaftlichen Landesversorgung zulassen. Das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung («BWL») kann Gesuche um einen Flaggenwechsel bewilligen, wenn (1) die Schwarzlistung unmittelbar bevorsteht, (2) die Möglichkeit der Indienststellung des Schiffs zugunsten der wirtschaftlichen Landesversorgung weiterhin gewährleistet ist und (3) die Sicherheiten des Bundes, namentlich das Pfandrecht am Schiff, nicht beeinträchtigt sind. Der Bund behält also auch unter einer fremden Flagge zur Absicherung seiner Bürgschaft ein erstrangiges Pfandrecht und lässt sich weiterhin alle Ansprüche aus den üblichen Schiffsversicherungen abtreten.
Das BWL kann darüber hinaus die Bewilligung befristen oder mit Auflagen verbinden. Zusätzlich kann es den Schiffseigner verpflichten, einen Sicherstellungsvertrag abzuschliessen.
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