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Referat von Walter Haller, emeritierter Professor für Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Verfassungsvergleichung an der Universität Zürich, gehalten am 2. September 2020 beim Rotary Club Küsnacht.
Link zum Referat.
Auszug:
“(…) Bei der Totalrevision der BV vor zwanzig Jahren, bei der es im Wesentlichen um eine „Nachführung“ des bestehenden Verfassungsrechts ging, sah man von einer ausdrücklichen Regelung des Notstandes ab. Die Verfassung gibt allerdings dem Bundesrat ein wichtiges Instrument in die Hand, um gewissen Notstandssituationen zu begegnen. Er kann nämlich ohne vorgängige Zustimmung des Parlaments zwei Arten von befristeten Verordnungen erlassen: solche zur Wahrung der aussenpolitischen Interessen der Schweiz (z.B. Einfrieren der Konten Mubaraks nach seinem Sturz), ferner sog. Polizeinotverordnungen bei schweren Störungen der öffentlichen Sicherheit und grosser zeitlicher Dringlichkeit, die den Erlass entsprechender Vorschriften im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ausschliessen.
Wann diese Voraussetzungen gegeben sind, ist manchmal sehr umstritten. Besonders strapaziert wurde die Ermächtigung im Fall UBS, als während der Finanzkrise 2008 der Bundesrat ein Massnahmenpaket „zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems“ erliess, das u.a.eine Beteiligung des Bundes bis zu 60 Milliarden CHF an der Rekapitalisierung der UBS einschloss. (…)
Ich komme zum zweiten Teil, zur Bewältigung der Corona-Krise in der Schweiz, wobei ich mich auf die staatsrechtlichen Aspekte konzentriere. Wie die Epidemiologen haben auch die Juristen dazu keine einhellige Meinung, und einige entwickeln sich gleichsam fast über Nacht zu gefragten Fachspezialisten auf dem Gebiet; je kämpferischer sie ihre Meinungen formulieren, desto grösser der Nachhall in den Medien. Ein geachteter Fachkollege schrieb einen stark beachteten Artikel in der NZZ mit dem Titel „Notrecht in der Corona Pandemie: Der Bundesrat hat die geltende Rechts- und Verfassungsordnung verlassen“. Postwendend zeigten drei prominente Kollegen in einem fundierten, leider nur als Leserbrief publizierten und gekürzten Artikel auf, dass der Bundesrat die ihm von Verfassung und Gesetz in einer Notstandssituation zugedachte Rolle wahrgenommen hat und dass der Vorwurf einer „exekutiven Selbstermächtigung“ fehl am Platz ist. (…)
Unmittelbar gestützt auf die Ermächtigung in Art. 7 (des Epidemiegesetzes) erliess der Bundesrat am 13. März eine umfassende Regelung in der COVID-19-Verordnung 2, die in der Folge mehrfach angepasst wurde. Andere Notverordnungen stützten sich auch oder sogar ausschliesslich auf die Zuständigkeit des Bundesrates zum Erlass von Polizeinotverordnungen und betrafen unterschiedlichste Bereiche, wie z.B. Abfederungsmassnahmen in der Wirtschaft, den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren sowie für die Einreichung von Volksinitiativen und Referendum. Die Notverordnungen beinhalteten oft schwere Beschränkungen der Grundrechte, namentlich der persönlichen Freiheit, der Versammlungsfreiheit, der Wirtschaftsfreiheit, des Anspruchs auf Grundschulunterricht und des Verbots der Altersdiskriminierung. Teilweise dienten sie nicht direkt der Eindämmung des Coronavirus, sondern der Abfederung der damit einhergehenden Folgen. Im Bereich der Wirtschaft bezweckten solche Erlasse Konkurse abzuwenden sowie Einkommens- und Ertragsverluste zu mildern (z.B. durch Ausdehnung der Ansprüche auf Kurzarbeitsentschädigung oder finanzielle Unterstützung bestimmter Betriebe oder Tätigkeiten. Das alles kostete viele Milliarden, die erstaunlich rasch bereitgestellt wurden.
Wie weit alle diese Bestimmungen, soweit sie nicht eine klare Grundlage im Epidemiengesetz hatten, durch das Polizeinotverordnungsrecht gedeckt waren, darüber kann man verschiedener Ansicht sein, ebenso ob der Grundsatz der Verhältnismässigkeit bei Einschränkungen der Freiheit immer genügend beachtet wurde. Ich gebe aber zu bedenken, dass unter enormem Zeitdruck Prognosen ohne gesicherte Erkenntnisse und Güterabwägungen vorgenommen werden mussten, die sonst das Parlament gestützt auf monatelange Vorbereitung durch Verwaltung und Expertengremien, nach Durchführung von Vernehmlassungsverfahren und gestützt auf bundesrätliche Botschaften in Kommissionen und im Plenum beliebig lang debattieren kann. Eine absolute Priorisierung des epidemiologischen Aspekts hätte das Wirtschaftsleben völlig zum Erliegen gebracht, eine einseitige Gewichtung wirtschaftlicher Anliegen, wie in Brasilien und lange Zeit in den USA mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu viel mehr Infektionen und Todesfällen geführt. Fehler zu finden fällt leichter, wenn man die Ereignisse im Rückblick analysiert, kritisiert und keine politische Verantwortung dafür trägt.
Man kann darüber argumentieren, ob die Eidg. Räte nicht überstürzt handelten, als sie die Frühjahressession Mitte März vorzeitig abbrachen, ohne vor dieser „Selbst- Quarantäne“ dem Bundesrat irgendwelche Vorgaben mit auf den Weg zu geben. Auf jeden Fall wäre das Parlament nicht in der Lage gewesen, die für die rasche Eindämmung der Pandemie erforderlichen Massnahmen zeit- und sachgerecht zu treffen. In dieser Situation konnte der Bundesrat gar nicht anders handeln, als via Notrecht rasch einzugreifen.
Mein Eindruck ist, dass er dabei verantwortungsbewusst und überlegen vorging. Mit den Kantonen bestanden durchaus Rückkoppelungen, und offenbar erfolgten, wie wir letzte Woche im Referat von Roland Müller vernahmen, sehr konstruktive Kontakte mit den Spitzenverbänden der Wirtschaft statt. Der Bundesrat setzte mehr auf Überzeugungskraft als auf Zwang und genoss in der Bevölkerung breite Unterstützung. Dabei trat das Siebnergremium sehr geschlossen auf, etwas was man in früheren Jahren oft vermisst hatte. (…)
Unverkennbar war für mich das Bestreben des Bundesrates, die allgemeine Zuständigkeit der Kantone für das Gesundheitswesen möglichst bald wiederherzustellen, indem er schon nach gut 2 Monaten [19.6.20] von der „aussserordentlichen Lage“ in die „besondere Lage“ herabstufte. Jetzt können die Kantone weitgehend selber entscheiden über das Reizthema Maskenpflicht für Läden, über die Schutzkonzepte an öffentlichen Schulen und manches andere. Das für den öffentlichen Verkehr eine Bundeslösung getroffen wurde, leuchtet ein. Fährt man mit der SBB von Zürich nach Genf, so überquert man ca. 5 Kantonsgrenzen. Zudem liegt die Zuständigkeit für den öffentlichen Verkehr weitgehend beim Bund.
Auch im Verhältnis zum Parlament klammerte sich der Bundesrat – ganz anders als nach dem Zweiten Weltkrieg – nicht an die vorübergehend ausgeübten Notbefugnisse. Es war ihm ein wichtiges Anliegen, Massnahmen zur Krisenbewältigung gesetzlich besser abzustützen. Am 12. August verabschiedete er zuhanden des Parlaments eine Botschaft mit einem befristeten Gesetzesentwurf zu einem Covid 19-Gesetz, das indes viele Vollmachten-Erteilungen an den Bundesrat ohne materielle Vorgaben enthält und bei den Parteien vorab auf Kritik stiess.
In autoritär regierten Staaten wurde die Pandemie als Vorwand für die Sicherheitsorgane missbraucht, um die Bürger noch stärker überwachen zu können. Diese Gefahr muss im Auge behalten werden. Sie ist m.E. für die Schweiz nicht besonders akut.
Für Staatsrecht und Politik stellt sich die wichtige Aufgabe, aus der Corona Krise Lehren zu ziehen, die über die Bekämpfung einer Pandemie hinausgehen. Das bedingt eine kritische Prüfung von Entscheidungsmechanismen beim plötzlichen Eintritt eines Notstandes, der sich auch in einer ganz anderen Konstellation ergeben kann, z.B. bei einer schweren Naturkatastrophe. Wie sind die Kantone und das Parlament einzubeziehen, oder zum mindesten parlamentarische Leitungsorgane wie die Geschäftsprüfungsdelegation der beiden Räte? Wie sind verfügbare Mittel der modernen Technik wie Videokonferenzen für die rasche Kommunikation und Koordination einzusetzen?”