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Jung, Escher Briefe, Band 6, S. 22–31.
Björn Koch, unter der Leitung von Prof. Dr. Joseph Jung
1«Immerhin machen wir uns keine Illusionen: Man will in Zürich etwas
Neues.»1 Mit diesen
Worten gestand die «Neue Zürcher Zeitung» im Januar 1868 ein, was die Liberalen
des Kantons lange Zeit nicht wahrhaben wollten: Die Zeit für eine grundlegende
politische Veränderung war gekommen. Die Forderung nach mehr politischem Mitspracherecht für das
Volk wurde aus den Reihen der demokratischen Bewegung schon seit Jahren
propagiert, stiess jedoch bei den Liberalen auf taube Ohren. Diese sahen keine
Notwendigkeit für grundlegende Eingriffe in den Verfassungstext, hatte sich
dieser doch seit bald vierzig Jahren bewährt. Denn Ende der 1860er Jahre hatte
immer noch die liberale Restaurationsverfassung von 1831 ihre
Gültigkeit.2
2Den Zürcher Liberalen war es lange Zeit gelungen, oppositionelle Anliegen
abzuwehren. Mit dem Erstarken der demokratischen Bewegung in den 1860er Jahren
konnte der immer lauter werdende Ruf nach einer Veränderung der Verfassung
jedoch nicht mehr ignoriert werden.
So wurde Mitte der 1860er Jahre erstmals über
eine Totalrevision der Verfassung beraten. Der Zürcher Grosse Rat setzte dazu am
20. Juni 1864 eine Kommission ein, der auch Alfred Escher angehörte. Escher
vertrat die Meinung, dass keine grundlegende Anpassung nötig sei und lediglich
punktuelle Eingriffe in die Verfassung gemacht werden sollten. Eine
Totalrevision konnte in der Folge bereits im Grossen Rat vom Tisch gefegt
werden, da die Demokraten im kantonalen Parlament noch keinen genügend starken
Rückhalt hatten. Konzessionen wurden jedoch gemacht, indem der Grosse Rat dem Volk sieben
revidierte Verfassungsartikel zur Abstimmung vorlegte. Bei der Volksabstimmung
vom 15. Oktober 1865 wurde der Partialrevision vollumfänglich zugestimmt.
Lediglich eine dieser Anpassungen hatte aber richtungweisenden Charakter: Seit
1831 oblag es einzig dem Grossen Rat, eine Verfassungsrevision einzuleiten. Mit
der Revision von 1865 konnte neu auf Initiative des Volkes eine
Verfassungsrevision veranlasst werden. Zudem lag es in der Hand der Stimmbürger,
zu bestimmen, ob die Revision durch den Grossen Rat oder einen Verfassungsrat
vorgenommen werden sollte.
3Folgenreich war dieser neue Verfassungsartikel, da damit den Demokraten ein
Instrument gegeben wurde, mit dem sie letztlich die Restaurationsverfassung
aufbrechen konnten. In den Reihen der demokratischen Bewegung wurde heftig
agitiert, um mittels dieses neu gewonnenen Volksrechts eine weitgreifende
Verfassungsreform einzuleiten. Ende 1867 starteten die führenden Köpfe der
Demokraten eine Grossaktion, um die benötigten 10 000 Unterschriften zu sammeln.
Dies gelang innert kürzester Zeit. Das Zürcher Stimmvolk konnte nun entscheiden,
ob es die alte Verfassung beibehalten wollte oder die Zeit für eine umfassende
Reform gekommen war. Die Zürcher setzten ein deutliches Zeichen: Am 26. Januar
1868 sprachen sie sich für die Totalrevision der Kantonsverfassung aus.
4Erklärtes Ziel der Reformbefürworter war es, der Führungsriege um Alfred Escher
die politische Macht zu entreissen und diese in die Hand des Volkes zu legen. So
hiess es in einem Aufruf der demokratischen Führung an die Stimmbürger des
Kantons Zürich: «An der Spitze unsrer Forderungen aber steht der Ausbau der Volksherrschaft, die Beiziehung des Volkes
zur gesetzgeberischen Bethätigung: das Referendum und
die Intiative.»3 Das Misstrauen gegenüber dem herrschenden
System wurde akzentuiert ausgedrückt, indem die Revision nicht an den Grossen
Rates delegiert wurde. Statt dessen entschied das Stimmvolk mit einer deutlichen
Mehrheit von 83%, dass ein Verfassungsrat eingesetzt werden sollte.
5
Alfred Escher, der 1868 den Zürcher Grossen Rat präsidierte, nahm diese
Misstrauensbekundung gegenüber dem kantonalen Parlament mit Unverständnis auf.
In bezug auf die Einsetzung eines Verfassungsrates gab es aus Eschers Sicht
nichts zu beschönigen – es handelte sich um einen Vertrauensentzug des Volkes
gegenüber dem Grossen Rat: «Mögen auch die Gründe, welche zu diesem Beschlusse
Veranlassung gegeben haben, noch so verschiedenartiger Natur sein, so viel steht
fest, daß in demselben nicht ein Zutrauensvotum für den Großen Rath, obgleich
derselbe vor noch nicht zwei Jahren aus der Wahl des Volkes hervorgegangen ist,
erblickt werden kann.» Er zeigte sich aber gleichzeitig zuversichtlich, dass
dereinst «die unparteiische Geschichte» ein positives Licht auf die
Errungenschaften der liberalen Herrschaft der vorangegangenen Jahrzehnte werfen
werde.4
6Es ist unverkennbar, dass die sich anbahnenden politischen Veränderungen im
Kanton Zürich Escher zu schaffen machten, zumal die demokratische Bewegung nicht
mit persönlichen Angriffen
auf ihn und seine politischen Mitstreiter sparte. In dieser
«Zeit der Widerwärtigkeiten» standen
ihm Freunde wie der Glarner Ständerat und Bundesrichter Johann Jakob Blumer als
Ratgeber zur Seite. Vor allem die Frage, ob Escher in der Verfassungsdiskussion
eine aktive Rolle einnehmen oder sich ihr gänzlich entziehen sollte, besprachen
die Freunde miteinander. Blumer gab dabei zu bedenken, dass Escher zwar als
erfahrener Politiker den Verhandlungen des Verfassungsrates wichtige Impulse
geben könnte, dass er aber angesichts der politischen Konstellationen mit seinen
Ideen in der Minderheit bleiben musste. Escher teilte die Einschätzung seines
Freundes: «Warum soll ich unter solchen Umständen in nutzlosem Kampfe meine
Kräfte aufreiben?»
7So kam es, dass Escher im Februar 1868 verlauten liess, dass er eine allfällige
Wahl in den Verfassungsrat nicht annehmen würde.5 Trotz dieser Mitteilung fiel bei der Verfassungsratswahl vom 8.
März eine grosse Anzahl von Stimmen auf ihn.6 Durch
dieses positive Zeichen aus dem Volk liess sich Escher jedoch nicht von seinem
Vorhaben abbringen, gab erneut seinen Unwillen gegenüber einer Wahl in den
Verfassungsrat öffentlich bekannt und überliess so das Schicksal der neuen
Verfassung letztlich den demokratischen Kräften.7
8Als der Verfassungsrat am 4. Mai 1868 zu seiner konstituierenden Sitzung
zusammentrat, tat er dies ohne Escher. Dies war ein Novum, denn seit den 1840er
Jahren hatte es keine verfassungsrelevanten Veränderungen gegeben, die nicht von
Escher massgeblich mitgestaltet oder gar initiiert wurden.81868
stellte somit eine Zäsur dar für die kantonspolitische Wirksamkeit Alfred
Eschers. Dieser Bruch war auch Escher bewusst. In einem Brief an Johann Jakob
Blumer liess er seinen Blick zurück auf die erfolgreiche «Periode des
‚Systemes‘» zurückschweifen, «welche den allerdings langen Zeitraum von 1845 bis
1868 umfaßt» und «in welchem im Ctn.
Zürich & in der Eidgenossenschaft unter
nicht gerade untergeordneter Mitwirkung des Cts.
Zürich auf dem Gebiete der
Politik & auf demjenigen der Pflege der idealen & materiellen Güter
namhafte Fortschritte gemacht & große Schöpfungen ins Leben gerufen worden
sind».9
9Knapp ein Jahr nach der ersten Sitzung des Verfassungsrates wurde dem Zürcher
Stimmvolk die Kantonsverfassung vorgelegt. Dieses nahm die revidierte Fassung am
18. April 1869 mit klarem Mehr an.10 Was veränderte sich für den
Kanton Zürich mit der neuen Verfassung? Der zentrale Unterschied lässt sich an
Artikel 1 illustrieren. In der Version von 1831 wurde die Verfassung als eine
repräsentative bezeichnet: Die Souveränität beruhte zwar auf der Gesamtheit des
Volkes, doch wurde sie ausgeübt «durch den Großen Rath als Stellvertreter des
Volkes».11 Die
Verfassung von 1869 basierte hingegen auf dem Grundsatz, dass die Staatsgewalt
«unmittelbar durch die Aktivbürger und mittelbar durch die Behörden und Beamten
ausgeübt» werden sollte.12 Die Volksrechte wurden massiv ausgebaut und damit die
Kompetenzen der Repräsentanten – der Kantonsräte – geschwächt.
10In der Verfassung von 1831 stellt die Petition das einzige Instrument dar, mit
dem das Volk seine Begehren vorbringen konnte.13 Damit ermöglichte man ihm
jedoch lediglich, Ansichten, Wünsche und Beschwerden beim Grossen Rat
einzubringen, ohne einen direkten Einfluss auf die gesetzgeberische Tätigkeit
nehmen zu können. Die Verfassung von 1869 gab dem Volk viel weitergehende
Möglichkeiten in die Hand, sich am legislativen Prozess zu beteiligen. Mit dem
Initiativrecht konnte das Volk einerseits den Erlass, die Aufhebung oder die
Abänderung von Gesetzen und Beschlüssen verlangen.14 Mittels Referendum konnte das
Volk andererseits über die gesetzgeberischen Akte des Kantonsparlaments
abstimmen. Davon betroffen waren alle Verfassungsänderungen, Gesetze und
Konkordate sowie ausgewählte Beschlüsse.15
11Neben diesen Massnahmen, die dem Volk eine aktive Teilnahme am gesetzgeberischen
Prozess ermöglichten, schwächte die Verfassung von 1869 die Stellung der
Volksrepräsentanten, namentlich des kantonalen Parlaments. Diese Zäsur wird mit
der Umbenennung der Legislative von «Grosser Rat» zu «Kantonsrat» unterstrichen.
Die Amtsdauer der Kantonsräte wurde von vier auf drei Jahre
herabgesetzt.16 Mitglieder des Regierungsrates konnten fortan nicht mehr
gleichzeitig im Kantonsrat Einsitz nehmen.17
12Eine weitere Schwächung des Repräsentativsystems stellte die Abschaffung der
indirekten Wahlen für den Kantonsrat dar. Zwar war auch in der Verfassung von
1831 die Wahl des kantonalen Parlaments Aufgabe des Volkes, doch gestand man den
Grossräten zu, einen kleinen Teil der Mitglieder selbst zu wählen.18 Die Liberalen hatten diese
Möglichkeit in der Vergangenheit genutzt, um verdiente politische Mitstreiter in
den Grossen Rat zu holen und so ihre Vormachtstellung zu untermauern.19 Die Demokraten überliessen es nun gänzlich
dem Volk, seine Repräsentanten zu wählen.
13Flankiert wurden diese Bestimmungen durch weitere direktdemokratische Massnahmen.
Bislang oblag es dem kantonalen Parlament, die Regierungsräte und seit 1848 auch
die Ständeräte zu wählen. Neu führte das Volk nun diese Wahlen durch.20 Zudem
reduzierte die neue Verfassung die Zahl der Regierungsräte von neun auf sieben
und legte fest, dass nur noch zwei Mitglieder der kantonalen Regierung
gleichzeitig den eidgenössischen Räten angehören durften.21 All diese Massnahmen
zielten darauf ab, Ämter- und Machtakkumulation zu unterbinden und damit
letztlich den Einfluss des Volkes zu stärken.
14Neben diesen Verfassungsänderungen, die den gesetzgeberischen Prozess zugunsten
des Volkes veränderten, wurden auch in vielen anderen Bereichen Forderungen aus
der breiten Bevölkerung aufgenommen, die sozialpolitische Veränderungen
herbeiführen sollten.22 Dazu gehörten etwa die Einführung von progressiven
Einkommens-, Vermögens- und Erbschaftssteuern.23
Die Verfassung sah darüber hinaus die Errichtung einer staatlich kontrollierten
Kantonalbank vor, die Kredite und Hypotheken für Arbeiter, Handwerker und
kleinere Betriebe bereitstellen sollte. Dies war ein Kundensegment, das bislang
von den Privat- und Geschäftsbanken vernachlässigt wurde.24
15«Eine sofortige Wiederanregung der Bundesrevison erwarte ich nicht; die Herren
haben einstweilen in den Kantonen genug Werg an der Kunkel», schrieb Johann
Jakob Blumer 1868 an Escher.
Tatsächlich sah sich nicht nur der Kanton Zürich tiefgreifenden politischen
Veränderungen ausgesetzt. Auch in anderen Kantonen hatte die demokratische
Bewegung Reformen eingeleitet, so dass auf eidgenössischer Ebene vorderhand
Zurückhaltung geübt wurde.25
16Eine Vorreiterrolle nahm Basel-Landschaft ein. Hier führte das Volk bereits 1863
eine neue Verfassung ein, in der sehr weitgehende Forderungen der demokratischen
Bewegung berücksichtigt wurden. In anderen Kantonen lief der
Demokratisierungsprozess weitgehend parallel zu den Entwicklungen in Zürich ab.
Der demokratischen Bewegung im Kanton Thurgau etwa dienten die Zürcher
Umwälzungen als Inspiration und Antrieb. Während man in Zürich gegen das «System
Escher» vorging, opponierten die Thurgauer Demokraten gegen das «System
Häberlin». Gemeint war damit Eschers Studienfreund Eduard Häberlin, der in
seiner Heimat die Politik über Jahre prägte. Auch im Kanton Thurgau wurde
schliesslich die Verfassung 1869 in ähnlicher Weise wie im Nachbarkanton
revidiert.
17In den Kantonen Aargau und Solothurn konnte durch die Demokraten zwar keine
Totalrevision der Kantonsverfassungen herbeigeführt werden; es gelang ihnen aber
im Verlauf der 1860er Jahre trotzdem, ihre Forderungen mittels
Verfassungsgesetzen einzubringen. In der Westschweiz kam es in Genf zu teilweise
blutigen Auseinandersetzungen zwischen radikalen und demokratischen Kräften; das
demokratische Aufbegehren zeitigte aber keine Erfolge. In den Kantonen
Schaffhausen und Bern konnten die Reformbewegungen einzig Diskussionen und
Abstimmungen über ihre Anliegen herbeizuführen, drangen damit im Zuge der 1860er
Jahre aber noch nicht durch.
18Die politischen Entwicklungen in den Kantonen durften auf Bundesebene nicht
unbeachtet bleiben. Dies erkannte auch Alfred Escher. Zusammen mit dem
Nationalratspräsidenten und späteren Bundesrat Joachim Heer organisierte er
Treffen mit verschiedenen Entscheidungsträgern, um «in Sachen der Revision der
Bundesverfassung & zum Zwecke der Organisation unserer Partei in der
Bundesversammlung» aktiv zu werden.26
19Auch der Bundesrat reagierte auf die Zeichen der Zeit, indem er in seiner
Botschaft an die Bundesversammlung vom 17. Juni 1870 verlauten liess, dass «die
in einer Reihe von Kantonen veranstaltete Revision der Verfassungen im Sinne
einer Entwiklung nach der reinen Demokratie hin» die Frage aufwerfe, «ob das
Repräsentativsystem im Bunde nicht ebenfalls umzugestalten sei».27
20Die Bundesversammlung nahm sich in der Folge der Sache an und setzte zur
entsprechenden Anpassung der Bundesverfassung am 12. Juli 1870 eine Kommission
ein, in die auch Alfred Escher gewählt wurde.28 Die wohl wichtigste Neuerung, mit der sich die
Verfassungskommission auseinanderzusetzen hatte, war die Einführung von
Gesetzesreferendum und Gesetzesinitiative auf Bundesebene. Einer der
wortgewaltigsten Gegner dieser neuen Volksrechte war Alfred Escher. Er sprach
sich sowohl im Umfeld der Zürcher Verfassungsreform von 1869 als auch auf
eidgenössischer Ebene 1872 und 1874 dezidiert gegen direktdemokratische Reformen
aus. «In Kantonal- und vollends in eidgenössischen Verhältnissen gab ich dem
Representativsystem [...] den Vorzug vor der sogen. unmittelbaren
Demokratie»29, schrieb Escher in
seinen autobiographischen Aufzeichnungen.30
21
Aus den Reihen der demokratischen Bewegung wurde immer wieder kolportiert, dass
Escher zuweilen als Alleinherrscher wirke, der mit Hilfe seiner weitverzweigten
Netzwerke die politischen Geschicke des Landes lenke. Doch dieser Vorwurf
prallte an Eschers Demokratieverständnis ab. Kritiker mochten in Eschers Macht
eine Monarchie oder Oligarchie wittern; in seinem Verständnis versuchte er
lediglich mit dem gezielten Einsatz der ihm zu Gebote stehenden Machtmittel die
ihm vom Volk übertragenen Aufgaben möglichst effektiv zu erfüllen. Er war
überzeugt, dass er als gewählter Volksvertreter im Sinne des Volkes und im
Auftrag des Volkes handelte.
22Escher misstraute der Urteilskraft des Volkes, das in seinen Augen ständig Gefahr
lief, von Demagogen verführt zu werden. Deshalb hielt er eine gebildete Elite –
die gewählten Repräsentanten des Volkes – für besser geeignet, den Staat zu
führen. Er stellte dabei eine enge Verbindung von Volksbildung und
staatsbürgerlicher Mündigkeit her, weshalb er sich zeitlebens an vorderster
Front für die Bildungspolitik stark machte.31 Dies widerspiegelt sich auch bei
Eschers Argumentation gegen das Referendum auf Bundesebene bei den
Revisionsdiskussionen von 1872. Es wurde in der Debatte wiederholt darauf
hingewiesen, dass man, «wenn man das Bundesreferendum einführe, auch für
hinlängliche Bildung des Volkes zu sorgen habe». Damit, so Escher, stehe «die
Einführung des Referendums in einer Reihe von Kantonen, ohne daß vorher das
Schulwesen verbessert worden, in direktestem Widerspruch. Konsequent müßte
übrigens dieses Argument dahin leiten, die Volksgesetzgebung einstweilen nicht
einzuführen, bis das neue und verbesserte Schulwesen seine Wirkung gethan
habe.»32 Mit seinen Mahnungen
konnte Escher aber nicht durchdringen. Bei der Schlussabstimmung im Parlament
nahm dieses sowohl das Referendum als auch die Initiative in den Verfassungsentwurf
auf.
23Die Volksrechte waren nicht die einzige Neuerung, die in der
Verfassungskommission thematisiert wurde. Man nutzte die Gelegenheit, das
Verhältnis von Bund und Kantonen in verschiedener Hinsicht neu auszuloten.
Debatten wurden etwa in den Bereichen der Rechtsvereinheitlichung, der Armee und
des Unterrichtswesens sowie über das Verhältnis von Staat und Kirche
geführt.
24Escher tat sich in der Verfassungsdiskussion als Verfechter einer vernünftigen
Zuweisung von Kompetenzen an den Bund hervor. Einer weitgehenden Zentralisierung
des Militärwesens stand er positiv gegenüber. Auch befürwortete er, dass zivil-
und strafrechtliche Belange auf Bundesebene geregelt werden sollten. Escher
führte vor seinen Nationalratskollegen aus, dass die Vielfältigkeit der
kantonalen Gesetzgebung viele Interaktionen innerhalb des Landes erschwere. Es
sei niemandem möglich, «sich bei der Verschiedenartigkeit unserer Gesetzgebung
zurechtzufinden». Escher sah dadurch «die Schweiz betreffs ihrer
Konkurrenzfähigkeit entschieden im Nachtheile» gegenüber anderen
Staaten.33
25Im Austarieren von Zentralisierung und Föderalismus folgte Escher einem
pragmatischen Grundsatz: «Wo die bundesstaatliche Stellung uns am Vorwärtsgehen
hindert, müssen wir uns auf den einheitlichen Boden stellen.»34 Bei Fragen der Zentralisierung argumentierte Escher
nicht dogmatisch. Im konkreten Fall musste abgewogen werden, was für die Schweiz
am besten war. Während Escher in bezug auf die Rechtsprechung und die Armee zu
mehr Einheit tendierte, sah er im Volksschulwesen keinen Zentralisierungsbedarf.
Er meinte zu derartigen Forderungen, dass der «einzige Grund, welchen man mit
Recht für ein Hereinziehen des Volksschulwesens in die Kompetenz des Bundes
geltend machen könnte», wäre, «daß diese Angelegenheit vom Bunde besser besorgt
werde als von den Kantonen». Escher war aber der Ansicht, dass sich dies nur von
einer «Minorität der Kantone» behaupten lasse.35
26Der Verfassungsentwurf, der schliesslich aus der Parlamentsdebatte resultierte,
beinhaltete ein breites Spektrum an Neuerungen: von direktdemokratischen
Instrumenten über eine Neuregelung des Verhältnisses von Staat und Kirche bis
hin zu einem Artikel zum Vogel-, Fisch- und Wildschutz. Die revidierte
Verfassung wurde dem Volk am 12. Mai 1872 zur Abstimmung vorgelegt. Mit einem
knappen Stimmenmehr und einem eindeutigen Ständemehr von 13 ablehnenden gegen 9
zustimmende Kantone wurde der neuen Verfassung eine Abfuhr erteilt.36
27
Johann Jakob Blumer, der sich im Ständerat mit der Verfassung beschäftigt hatte,
sah diese Ablehnung in einem strategisch ungeschickten Entscheid begründet. Er
bedauerte in einem Brief an Escher die «unglückliche Revisionsgeschichte» und
machte den «unseligen Beschluß» dafür verantwortlich «in globo abstimmen zu
lassen»: «Es war beinahe undenkbar, daß bei der Totalabstimmung sich eine
Mehrheit von Standesstimmen ergeben werde, u. es wäre daher mir unbegreiflich,
wie die Mehrheit der Revisionsfreunde dafür stimmen konnte, sich auf so
muthwillige Weise eine Niederlage zu bereiten.»37 Eine Abstimmung über einzelne Artikel – da lag
Blumer wohl richtig – hätte zumindest eine partielle Revision der Verfassung
ermöglicht.
28Die Reformbefürworter liessen sich durch diesen Rückschlag nicht entmutigen. Bereits im Dezember 1872
beschloss die Bundesversammlung, die Revisionsverhandlungen erneut aufzunehmen, und verlangte vom Bundesrat die Ausarbeitung eines
Entwurfs. Im Juli 1873 lag der neue Verfassungstext vor, dessen sich daraufhin
eine parlamentarische Kommission annahm. Erneut wurde Alfred Escher in die
Verfassungskommission gewählt.38
29Man ging nun daran, die Ursachen für die Niederlage zu analysieren und durch
gezielte Eingriffe vom gescheiterten Entwurf zu retten, was zu retten war.
Dreh- und Angelpunkt war dabei die Rechtsvereinheitlichung. Bei der Abstimmung
von 1872 hatte sich eine breite Front gegen die Verlagerung von Kompetenzen von
den Kantonen zum Bund hin gebildet, die letztlich für die Ablehnung des
Verfassungsentwurfes verantwortlich war.39
Wortführer waren hierbei die Westschweizer Radikalen um James Fazy, die auch von
Eschers einstigem politischen Weggefährten Jakob Dubs unterstützt wurden.
Geteilt wurden die Besorgnisse aber auch von der konservativen Innerschweiz, die
um ihre Kantonalsouveränität fürchtete. Diesen Bedenken trug die
Verfassungskommission Rechnung, indem im neuen Entwurf auf eine bundesweite
Zentralisierung des Zivil- und Strafrechts verzichtet wurde.
30Ein weiterer Eingriff erfolgte bei den Volksrechten. Gesetzesreferendum und
Gesetzesinitiative gaben im Parlament erneut Anlass zu ausführlichen Debatten.
Das Parlament erteilte schliesslich der Gesetzesinitiative eine Abfuhr, während
das Gesetzesreferendum beibehalten wurde. Die Gegner der Initiative – die
Westschweizer Radikalen und die Liberalen um Alfred Escher – wollten eine zu
starke Schwächung des Repräsentativprinzips auf Bundesebene verhindern. Damit
konnten sie sich gegen die Deutschschweizer Demokraten durchsetzen. Das
Gesetzesreferendum hatte Escher mittlerweile als notwendiges Übel akzeptiert.
Bei den Verfassungsdiskussionen gab sich Escher kompromissbereit. Auch wenn er
ein dezidierter Gegner von direktdemokratischen Neuerungen war, so wollte er
doch in erster Linie die Verfassungskämpfe zu einem Ende zu führen.40
31In anderen Bereichen wurde der gescheiterte Verfassungsentwurf von 1872 weitgehend übernommen, so etwa bei der
Zentralisierung des Militärwesens. Eine Verschärfung erfuhr die Verfassung im zweiten Anlauf gar in Bezug auf das
Verhältnis von Staat und Kirche. Anfang der 1870er Jahre befand sich der
Kulturkampf auf seinem Höhepunkt. Beim Vorantreiben der Säkularisierung zogen
radikale, liberale und demokratische Kräften ausnahmsweise am selben Strick.
Ihnen stand einzig das konservative Lager gegenüber, das der zunehmenden
Entkirchlichung von Gesellschaft, Bildung und Politik mit Vehemenz entgegentrat
– jedoch ohne Erfolg.41
32Am 12. April 1874, eine Woche vor dem Abstimmungssonntag, hielt Escher einen
Vortrag zur Verfassungsrevision. Rund 300 Leute fanden sich auf der
Bürgliterrasse ein, auf der heute die Kirche Enge steht, um seinen Ausführungen
zu folgen. Escher drückte dabei sein Misstrauen gegenüber den
direktdemokratischen Instrumenten aus, von denen man – so Escher – auch in der
«Schwesterrepublik in Amerika» nichts wisse. Auch in den Kantonen, in denen die
Volksrechte bereits ausgebaut worden waren, hatten sich diese noch zu bewähren.
Escher stellte fest, dass die Intiativbegehren in den kantonalen Parlamenten
einzig für Verwirrung sorgten.
33Trotz seiner Vorbehalte gegenüber dem Referendum verfolgte Escher die Absicht,
die Zuhörer für die Verfassungsrevision zu gewinnen. Denn die positiven Aspekte
der Verfassung überwogen die negativen. Escher erhoffte sich, dass «endlich
einmal diese Verfassungswirren einen Abschluß finden», so dass in der Schweiz
wieder Ruhe einkehren konnte. Auf die Entwicklung der Schweiz wirkten sich
nämlich die vergangenen Jahre der kantonalen und eidgenössischen
Verfassungsstreitigkeiten lähmend aus. Das Referendum war der Wermutstropfen in
einer ansonsten von Escher als durchwegs positiv empfundenen Verfassungsreform.
Denn die Bildung eines einheitlichen Schweizer Wirtschaftsraums wurde durch
die Revision vorangetrieben.42 So endete
Escher seinen Appell für die neue Verfassung mit den Worten: «Keiner wird es
bereuen, das Bewußtsein in sich tragen zu können, daß er mit dazu beigetragen
habe, unser Vaterland im Wettstreit zivilisatorischer Bestrebungen kampffähiger
zu machen.»43
34Die Verfassung von 1874 war eine Kompromisslösung, die sowohl im radikalen und
liberalen als auch im demokratischen Lager auf Akzeptanz stossen sollte. Dieses
politische Kalkül ging auf. Anders als noch 1872 erfuhr die Verfassung bei der
Abstimmung vom 19. April 1874 eine breite Zustimmung. 340 199 Stimmbürger sowie
13½ Stände sprachen sich für die revidierte Verfassung aus. Gegen die Verfassung
votierten 198 013 Stimmbürger sowie 8½ Stände. Die Westschweizer Radikalen, die
noch 1872 gegen die neue Verfassung gestimmt hatten, konnten für den neuen
Entwurf gewonnen werden. Anders die katholisch-konservativen Kantone: Die verschärften «Kulturkampfartikel» liessen hier die Ablehnung weiterhin hoch
ausfallen – ein Umstand, den die Verfassungsbefürworter in Kauf nehmen
mussten.44
35Mit den Verfassungsrevisionen auf Kantons- und Bundesebene der 1860er und 1870er
Jahre endete die Zeit der Repräsentativdemokratie in der Schweiz. Bei den
«48ern» um Alfred Escher, die nicht zuletzt dank des repräsentativen Systems die
Schweiz zum Erfolg geführt hatten, stiess die direkte Demokratie auf
Unverständnis.45 Gar
als absurd bezeichnete Eschers Jugendfreund Johann Jakob Tschudi die Volksabstimmungen über die Beschlüsse der gewählten Repräsentanten: «Gesetze, die von
Männern, die vom Volke gewählt sind, also faktisch das Vertrauen des Volkes
genießen müßen [...] noch einm[a]l Volksversammlungen zur Begutachtung u[n]d zum
Placet vorzulegen, ist ein so absurdes Vorgehen, daß man wirklich an dem
gesunden Verstande derer, die solches in Vorschlag bringen, zweifeln möchte
[...].»46
36
In der Folge schieden nicht wenige der ehemaligen liberalen Köpfe aus den kantonalen und eidgenössischen Spitzenpositionen aus. Im Vorfeld der
Verfassungsrevision auf Bundesebene schrieb etwa Johann Jakob Blumer an Escher:
«Auch gestehe ich, daß ich einem Bundes-Referendum, welches mit der Zeit
allerdings kommen kann, schwerlich Geschmack abgewinnen könnte u. es gerne
Andern überlassen will, mit demselben zu regieren.»47
1
NZZ, 28. Januar 1868.
2Zur Geschichte der Verfassung des Kantons Zürich
vgl.
Kölz, Verfassungsgeschichte II, S.
41–103; Kölz, Aufbruch; Dünki,
Verfassungsgeschichte; Staatsarchiv ZH, Zürcher
Verfassungsgeschichte; Schaffner, Demokratische
Bewegung.
3
NZZ, 19.
Januar 1868 (Beilage).
4Rede Alfred Eschers vom 10. Februar 1868, in: NZZ, 11. Februar 1868.
5
Vgl.
NZZ, 23. Februar 1868. – Zur Nominierung Eschers durch
verschiedene Zürcher Kreise vgl.
NZZ, 22. Februar
1868.
6Im Wahlkreis Wiedikon, in dem 9
Verfassungsräte gestellt werden mussten, erreichten nur zwei das absolute
Mehr (total 2209 Votanten): Hans Rudolf Zangger (1599 Stimmen) und
Lieutenant Jakob Streuli (1195 Stimmen). Am meisten Stimmen unter den
Nicht-Gewählten erhielten Friedrich Locher (1085 Stimmen) und Alfred Escher
(955 Stimmen). Vgl.
NZZ, 10. März 1868.
7
Vgl.
NZZ, 13. März 1868.
8Zur Rolle Eschers
bei Verfassungsrevisionen im Verlauf der 1840er und 1850er Jahre vgl.
Koch, Netzwerke, S. 194–200; Turicensia, Die Einführung des Direktorialsystems: Alfred Escher als Erziehungsdirektor und
Kirchenrat.
9
Alfred Escher an Johann Jakob Blumer, 2. Februar 1868. – Ähnliche Gedanken finden
sich auch in einer Präsidialrede Eschers vor dem Zürcher Grossen Rat. Vgl.
Rede Alfred Eschers vom 28. Dezember 1868, in: NZZ,
29. Dezember 1868.
10Die Verfassung wurde mit 35 458 Ja- gegen
22 366 Nein-Stimmen angenommen. Vgl.
Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 83
11
Verfassung ZH 1831, Art. 1.
12
Verfassung ZH 1869, Art.
1.
13
Vgl.
Verfassung ZH 1831,Art. 6.
14
Vgl.
Verfassung ZH 1869, Art. 29.
15
Vgl.
Verfassung ZH
1869,Art. 30.
16
Vgl.
Verfassung ZH 1869, Art.
11.
17
Vgl.
Verfassung
ZH 1869, Art. 33.
1812 von
204 Grossratsmitgliedern wurden indirekt gewählt. Vgl.
Verfassung ZH 1831, Art. 33.
19
Vgl.
Koch, Netzwerke, S. 180.
20
Vgl.
Verfassung ZH 1869, Art. 36.
21
Vgl.
Verfassung ZH 1869, Art. 39.
22Anpassungen wurden unter anderem in folgenden Bereich
vorgenommen: Förderung genossenschaftlicher Strukturen, Schutz der Arbeiter,
Bezahlung der ersten Militärausrüstung durch den Kanton, Glaubens-, Kultus-
und Lehrfreiheit in Kirchenfragen sowie unentgeltliche Volksschulen. Zu den
Anpassungen vgl.
Kölz, Verfassungsgeschichte II, S.
59–82.
23Gemäss der Verfassung von
1831 sollten die Steuern «möglichst gleichmäßig nach Vermögen, Einkommen und
Erwerb» erhoben werden. 1869 wurde die Steuerpflicht nach «mäßiger und
gerechter Progression» eingeführt. Vgl.
Verfassung ZH 1831,
Art. 18; Verfassung ZH 1869, Art. 19.
24
Vgl.
Verfassung ZH 1869, Art. 24; Wetter,
Zürcher Kantonalbank; Hauser, Zürcher
Kantonalbank; Nüscheler, Zürcher
Kantonalbank.
25Zu den Verfassungsreformen 1872 und 1874 vgl.
Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 477–626; Rappard, Bundesverfassung, S. 315–327, 435–500. – Zu
den demokratischen Verfassungsreformen in den einzelnen Kantonen vgl.
Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 43–474.
26
Alfred Escher an Johann Jakob Stehlin, 8. Juni 1869. Vgl.
Joachim Heer an Alfred Escher, 19. März 1869; Joachim Heer an Alfred Escher, 23. März 1869; Joachim Heer an Alfred Escher, 1. April 1869; Joachim Heer an Alfred Escher, 23. Juni 1869.
27
Botschaft
des Bundesrathes an die h. Bundesversammlung, betreffend die Revision der
Bundesverfassung (vom 17. Juni 1870), in: BBl 1870 II, S.
665–666.
28Zur Zusammensetzung der
19köpfigen Revisionskommission vgl.
NZZ, 14. Juli
1870.
29Autobiographische Aufzeichnungen von Alfred Escher, zit.
Jung, Aufbruch, S. 1017.
30Zur Repräsentativdemokratie
während der schweizerischen Regeneration vgl.
Schefold,
Volkssouveränität. – Benjamin Constant gilt gemeinhin als
prägender Schweizer Theoretiker der Idee, dass die politische
Handlungsfähigkeit des Volkes auf eine beschränkte Zahl von Repräsentanten
übertragen werden sollte. Den Gedanken legte er im 1818 erschienenen Werk
«Cours de politique constitutionnelle» dar. Vgl.
Hofmann,
Constant; Kölz, Verfassungsgeschichte I, S.
235–246.
31Zu Eschers Rolle in der
kantonalen und nationalen Bildungspolitik vgl.
Koch,
Netzwerke, S. 184–215.
32
NZZ, 16. Dezember 1871
(Nationalratssitzung vom 14. Dezember 1871).
33
NZZ, 22. Dezember 1871
(Nationalratssitzung vom 20. Dezember 1871).
34
NZZ, 23. November 1871 (Nationalratssitzung vom 21.
November 1871).
35
NZZ,
16. Dezember 1871 (Nationalratssitzung vom 14. Dezember 1871).
36Dem
Entwurf stimmten 253 606 Stimmbürger zu, während er von 260 859 verworfen
wurde. Vgl.
Rappard, Bundesverfassung, S. 318.
37
Johann Jakob Blumer an Alfred Escher, 11. Juni 1872.
38Die Wahl wurde am 17. Juli 1873
durchgeführt. Zur Zusammensetzung der Revisionskommission vgl.
NZZ, 18. Juli 1873
39Auf Widerstand stiessen vor allem
die Zentralisierungsbestrebungen in den Bereichen Militär, Zivil- und
Strafrecht sowie dem Volksschulwesen.
40Zu
Eschers Kompromissbereitschaft in der Verfassungsdiskussion vgl.
NZZ, 12. Dezember 1873 (Nationalratssitzung vom 10.
Dezember 1873).
41Zum Kulturkampf in der Schweiz vgl.
Stadler, Kulturkampf.
42Kölz schreibt zu den Verfassungsrevisionen
1872/1874: «Im Gegensatz zu 1848 strebte man nun einen einheitlichen
Wirtschaftsraum an ohne allerdings diesen Ausdruck zu verwenden.» Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 625.
43Zu Eschers Vortrag in Zürich-Enge vom 12. April 1874
vgl.
NZZ, 14. April 1874.
44Zu den «Kulturkampfartikeln» in der Bundesverfassung vgl.
HLS online, Ausnahmeartikel.
45Die Bezeichnung «48er» für Politiker, die den 1848er
Geist («The Spirit of 48») geatmet hatten, wurde erstmals von Joseph Jung verwendet. Vgl.
Jung, Projekt Schweiz.
46
Johann Jakob Tschudi an Alfred Escher, 8. November 1866.
47
Johann Jakob Blumer an Alfred Escher, 7. Februar 1868.
© Alfred Escher-Stiftung
Alfred Escher-Stiftung, c/o Zentralbibliothek Zürich, Zähringerplatz 6, 8001 Zürich, Schweiz
Zitiervorschlag: Jung Joseph (Hrsg.), Digitale Briefedition Alfred Escher, Launch Juli 2015 (laufend aktualisiert), Zürich: Alfred Escher-Stiftung.
https://briefedition.alfred-escher.ch/kontexte/uberblickskommentare/Verfassungskaempfe/