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Die öffentlichen Dienste – neudeutsch als Public Services bezeichnet – stehen seit längerem im Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und Kooperation. Dies gilt im Besonderen für den öffentlichen Verkehr. Auch in der Schweiz haben sich die oft von unterschiedlichen weltanschaulichen Standpunkten geprägten Diskussionen intensiviert.
Avenir Mobilité hat der Thematik am 22. September 2020 im Zentrum Paul Klee in Bern eine gut besuchte Dialogveranstaltung gewidmet. Gerne berichten wir hier über die unter dem Arbeitstitel «Wettbewerb und Kooperation – Wohin steuert das schweizerische öV-System» durchgeführte Veranstaltung.
Nach der Begrüssung durch Dr. Hans Werder, Präsident von Avenir Mobilité werden die rund hundert Teilnehmenden mit drei Kurzreferaten auf die Thematik eingestimmt.
«Beispiel Luftverkehr – was hat die Liberalisierung gebracht?»
Marcel Zuckschwerdt, stellvertretender Direktor beim Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL und dort Leiter der Abteilung Luftfahrtentwicklung, fasst in seinem Referat die Entwicklung des zivilen Luftverkehrs seit dem Zweiten Weltkrieg zusammen.
Wesentliche Meilensteine waren die Gründung der ICAO als Sonderorganisation der UN im Jahre 1944, verbunden mit weitreichenden Entscheidungsbefugnissen für die Entwicklung des Luftverkehrs. Mit der Ratifikation 1947 übernahm die Schweiz diese Bestimmungen.
Zwischen 1950 und 1970 wurde die Entwicklung der Luftfahrt auch in der Schweiz vom Staat durch ein Bündel von Subventionen, Beihilfen und Regelungen nach Kräften gefördert. So entwickelte sich die Swissair als Monopolbetrieb zu einer der weltweit führenden Luftverkehrsgesellschaften. Die Märkte wurden durch staatlich regulierte Tarife und Luftverkehrsabkommen geschützt.
Die Ära zwischen 1970 und 1990 war, ausgehend von den USA, gekennzeichnet durch eine Liberalisierung der Märkte. Die bereits 1945 gegründete IATA gewann an Einfluss. Monopole und Kartelle begannen zu wanken, und der Wettbewerb verstärkte sich. Die EU begründete zwischen 1987 und 1992 den europäischen Luftverkehrsbinnenmarkt. Die Schweiz musste sich dem Druck von aussen beugen, setzte 1998 das Monopol der Swissair ausser Kraft und schloss 2002 im Rahmen der Bilateralen Verträge I das Luftverkehrsabkommen mit der EU ab.
Der Druck auf die Swissair stieg ab 1990 stetig. Die Swissair versuchte, ihre Position durch Kooperationen zu erhalten oder zu stärken. Leider ohne Erfolg. Sie scheiterte 1993 kurz vor dem Abschluss Alcazar, und die verzweifelte Hunter-Strategie erschöpfte die Kräfte der Swissair und führte das Unternehmen an den Rand des Abgrunds. Das Grounding im Jahr 2001 bedeutete den Konkurs des einst stolzen Unternehmens. Mit Unterstützung des Bundes entstand aus den Resten der Swissair die Nachfolgegesellschaft Swiss, die zwischen 2005 und 2007 als Tochtergesellschaft von der Lufthansa übernommen wurde.
Die Liberalisierung und damit das ungestüme Wachstum des Luftverkehrs wurden durch die ICAO durch die Schaffung von Standards ermöglicht. So wurden im Rahmen der IATA für den Betrieb, die Infrastruktur, die Flugzeuge, die Ausbildung und das Ticketings einheitliche Normen entwickelt. Unter anderem wurden gesellschaftsübergreifende Tickets und das Code Sharing eingeführt. Das Clearing wurde der IATA übertragen.
Als Folge der Liberalisierung zerfiel unter anderem das Preisgefüge. Auf stark frequentierten Strecken setzte ein starker Preiszerfall ein. Besonders bei frühzeitigen Buchungen sind die Preise sehr tief. Wer erst kurz vor dem Abflug bucht, zahlt oft ein Mehrfaches des günstigsten Preises. Einige europäische Bahnen haben die Preispolitik des Luftverkehrs übernommen, so beispielsweise DB und SNCF.
Die realen Erlöse pro Personenkilometer haben sich zwischen 1995 und 2015 halbiert. Der Kostendruck hat zu grossen und eng zusammenarbeitenden Verbünden geführt. In Star Alliance sind 26, in Sky Team 19 und in One World sind 13 Gesellschaften verbunden. Mit der Bildung dieser Verbünde verbunden ist die Nutzung von Synergien aller Art.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Liberalisierung das Wachstum und die Internationalisierung entscheidend gefördert hat. Die Luftfahrtindustrie ist auch in der Schweiz zu einem bedeutenden Produktionszweig herangewachsen. 1995 betrug die Wertschöpfung in der Schweiz noch CHF 30 Mia. und 2018 bereits CHF 58 Mia. – was knapp zehn Prozent des Sozialprodukts entspricht.
Die anfängliche Euphorie für den Luftverkehr ist einer zunehmenden Skepsis gewichen. Die negativen Auswirkungen treten zunehmend ins Bewusstsein. Der Luftfahrt weht ein steifer Wind entgegen, der Druck für die Abgeltung der negativen externen Effekte steigt. Eine Abflachung des Wachstums ist zu erwarten. Im Zuge der Internationalisierung sinkt der Einfluss des Bundes. Das heute erst teilweise realisierte Postulat des Open Sky wird sich weiter entwickeln.
Digitalisierung in der Mobilität
Corinne Vogel, Mitgründerin und Chief Business Officer von Bond Mobility, stellt uns ihr erfolgreich gestartetes Technologie Start Up vor. Bond Mobility will durch das Sharing von E-Bikes die Mobilität in mensch- und umweltgerechte Bahnen lenken und setzt dazu stark auf neue Technologien und Prozesse.
Ausgehend von der Tatsache, dass viele Fahrten mit dem PW über weniger als zehn Kilometer erfolgen, sieht Corinne Vogel ein hohes Potential für neue Mobilitätsformen. Mit robusten, leistungsstarken und bis zu 45 km/h Stunde schnellen E-Bikes will Bond für Fahrten bis zu sechs Kilometern eine ideale Alternative zu den traditionellen Verkehrsmitteln bieten. Das Besondere an Bond ist die differenzierte Preisgestaltung, die den Verzicht auf eine aufwendige rückwärtige Logistik ermöglicht. Fahrten von wenig attraktiven Standorten sind viel günstiger als in der Gegenrichtung. So gelangen die E-Bikes durch die Benutzer zu den attraktiven Standorten, an denen ein grosse Nachfrage besteht – ein geniales und umweltfreundliches Konzept. Bond hat es geschafft, ihre Dienstleistungen mit den Angeboten von SBB und dem Berner Libero Verkehrsverbund zu verknüpfen, was einfache und effiziente verkehrsträgerübergreifende Transportketten ermöglicht. Zudem strebt Bond an, ihre Mobilitätslösung Firmen mit festen Kooperationen zur Verfügung zu stellen.
Corinne Vogel bemängelt abschliessend, dass Bond als privates Unternehmen in einigen Städten durch restriktive Vorschriften behindert wird. Zudem werden öffentlich-rechtliche Konkurrenten wie Publibike unter anderem bei der Vergabe von Standorten privilegiert.
Ausschreibungen im regionalen Personenverkehr – Erfahrungen aus Bayern
Thomas Prechtl, Sprecher der Geschäftsführung der Bayrischen Eisenbahngesellschaft BEG, kann wegen den Corona-bedingten Restriktionen nicht persönlich teilnehmen und ist auf elektronischem Weg zugeschaltet.
In der EU sind Ausschreibungen und Vergaben im öffentlichen Nahverkehr weit fortgeschritten. Das in München domizilierte Unternehmen gehört dem Freistaat Bayern und wird je zur Hälfte durch staatliche Beiträge sowie durch Billetterlöse finanziert. Die zur Verfügung stehenden Mittel und die Qualität der Leistungen sollen unter anderem durch den Wettbewerb gesichert werden. Damit sollen das Image und die Benutzung der öffentlichen Verkehrsmittel nachhaltig gefördert werden. Zudem investiert die BEG beträchtliche Mittel in den Erhalt und den Ausbau der Infrastruktur. Auf mehreren stillgelegten Strecken wurde der Betrieb wieder aufgenommen, und weitere Wiederinbetriebnahmen sind in Abklärung.
Die Massnahmen der BEG seit ihrer Gründung sind erfolgreich. Der Wettbewerb hat bis dato die angestrebte Wirkung erreicht. Zurzeit bestehen 83 Verträge mit Eisenbahnen, 77 von 128 Millionen Zugskilometer werden damit jährlich gefahren. BEG strebt an, bis 2023 den gesamten Personennahverkehr auf der Schiene auf der Grundlage von Vergaben abwickeln zu lassen. Im Betrachtungszeitraum wurde mit einem um 50 Prozent erhöhten Angebot die Nachfrage über 75 Prozent gesteigert. Vom Benutzerentgelt entfallen 70 Prozent auf die Infrastrukturbenutzung. Die Qualität des Angebots wird durch ein vom BEG entwickeltes Messsystem überwacht und ist in ein Bonus-/Malus-System eingebunden. Während 2008 erst acht Vertragsverhältnisse bonusberechtigt waren, waren es 2019 bereits 31 Verträge. In diesem System liegt gemäss Thomas Prechtl einer der entscheidenden Erfolgsfaktoren für die Qualität des SPNV in Bayern.
Diesen Fortschritten stehen aber auch gewichtige Nachteile entgegen. So ist die Finanzierung durch den Staat schwieriger geworden. EVU sind manchmal nicht so leistungsfähig wie versprochen. Die Fahrzeugindustrie liefert die bestellten Fahrzeuge verspätet. Der Fachkräftemangel beim Betriebspersonal verschärft sich. Nettoverträge führen zu finanziellen Engpässen bei den EVU. Der erhoffte Innovationsschub ist kaum eingetreten, und die zahlreichen Schnittstellen wirken sich negativ aus. Gelegentlich ergeben sich Abstimm- und Abgrenzungsprobleme, unter anderem bei den Fahrausweisen.
Die BEG will die Stabilität und die Qualität durch ein Massnahmenpaket unter anderem aus Bürgschaften, verbindliche Personalübernahmen beim Wechsel des Auftrages, weiterer Ausbau des Bonus-/Malus-Systems, Infrastrukturausbauten und Absicherung der Erlöse der EVU weiter fördern.
Thomas Prechtl ist unsicher, ob sich die Erfahrungen und das in Bayern angewandte Verfahren auf die Schweiz übertragen lässt. Die Ausgangslage von Bayern – wo der Wettbewerb die angestrebten Ergebnisse durchaus erreicht hat – und diejenigen der Schweiz sind sehr verschieden.
Panel I
Am ersten Panel beteiligen sich Antonio Massa, CFO der Transports publics du Canton du Jura, Christian Plüss, CEO von Postauto Schweiz AG, Regula Hermann, Leiterin der Sektion Marktzugang beim BAV, Thomas Prechtl, Sprecher der Geschäftsführung der BEG, und Ueli Stückelberger, Direktor des VöV.
Antonio Massa lobt die kürzlich mit der Vergabe an Postauto abgeschlossene Ausschreibung des öffentlichen Busverkehrs im Kanton Jura. So sei es mit dem Vertrag mit Postauto mit einem jährlichen Volumen von CHF 200 Mio. gelungen, bedeutende Mehrleistungen zu erhalten, Kosten zu sparen und die Transparenz zu erhöhen.
Christian Plüss erwähnt, dass Postauto monatlich durchschnittlich an ein bis zwei Ausschreibungen teilnimmt. Man sei gewohnt, sich im Wettbewerb zu behaupten. Im Jura, wo zum ersten Mal ein gesamtheitlicher Ansatz gewählt wurde, sei es gelungen, bei gleichen Preisen und bei stabilen Löhnen zwanzig Prozent Mehrleistungen anzubieten, unter anderem dank Optimierungen beim Fahrzeugeinsatz.
Kritisch beurteilt Christian Plüss die Margen (und damit implizit das Gewinnverbot im öffentlichen Nahverkehr). Postauto vertritt eine andere Position als das BAV. Der Vertrag für den Kanton Jura, wo Postauto im vollen Risiko steht, basiert auf der vollen Kostendeckung und den aktuellen Preisen für Treibstoffe. So stellt der Vertrag in einem gewissen Sinn eine Wette auf den Dieselpreis dar. Sollte der Preis steigen, wird Postauto einen Verlust erzielen. Ist das fair? Als Replik auf die Kritik von Corinne Vogel verweist Christian Plüss auf die enormen Vorleistungen für Publibike und betont, dass diese Dienstleistung bis dato nicht kostendeckend ist.
Ueli Stückelberger stellt beim öffentlichen Verkehr den Kundennutzen als zentrale Determinante für den öffentlichen Verkehr ins Zentrum. Mit Wettbewerb lasse sich der Kundennutzen aber nicht steigern. Die Qualität des öffentlichen Verkehrs in der Schweiz sei so gut, dass die Risiken bei wettbewerblichen Strukturen grösser seien als der zu erwartende Gewinn. Wettbewerb – wenn schon – dann in Form eines Ideenwettbewerbs.
Gemäss Regula Herrmann wird man bewegt, wenn man sich nicht bewegt. So haben die SOB unter Thomas Küchler vieles in einem guten Sinn angestossen und somit auch bewegt. Die Freiräume sollen gemäss der in Entstehung begriffenen Vorlage für die Reform des regionalen Personenverkehrs durch neue Elemente vergrössert werden. Die Frage nach der Gewinnberechtigung steht im Raum. Zielvereinbarungen können flankierend bei Direktvergaben berücksichtigt werden.
Christian Plüss plädiert für die Vergabe von ganzen Netzen mit Gesamtangeboten, die auch verkehrsträgerübergreifend sein können, mit Normabgeltungen und einem ausgefeilten Bonus-/Malus-System. Wesentlich sind auch klare Vergleichswerte auf der Grundlage eines einheitlichen Benchmarkings. Die Berechtigung und die Verwendung von Überschüssen sind zu diskutieren. Antonio Massa unterstützt die Forderung nach Globalvergaben.
Bei der Frage, ob und wie viel Wettbewerb angebracht sei, muss man vom aktuellen Zustand und den Erfahrungen in der Vergangenheit ausgehen. Zudem müssen die Erwartungen und die Ziele klar sein. Der Kundennutzen ist ins Zentrum der Überlegungen zu stellen – effiziente Bonus-/Malus-Systeme können als Steuerungsinstrument unterstützen.
Thomas Küchler verlangt, dass die Öffnung der Schieneninfrastruktur vor der Schaffung von wettbewerblichen Strukturen als entscheidende Voraussetzung zu gewährleisten sei. Der Hebel müsse auch beim unübersichtlichen und teilweise verzerrten Tarifsystem angesetzt werden. Wie gewährleistet man echte Multifunktionalität?
Ueli Stückelberger kontert, dass Wettbewerb die Kooperation erschweren würde, und betont den Nutzen von Zielvereinbarungen als wirkungsvolles Gestaltungselement.
Panel II
Am zweiten Panelgespräch, das von Hans Werder moderiert wird, nehmen Peter Füglistaler, Leiter BAV, Thomas Küchler, CEO SOB AG, und Vincent Ducrot, CEO SBB AG, teil. Bernard Guillelmon, scheidender CEO BLS AG, hat sich abgemeldet.
In einem kurzen Eintretensvotum beschreibt Peter Füglistaler das auf Michael Porter zurückgehende Konzept des Subventionsteichs. Dieses Konzept besagt, dass sich in einem Markt mit wenigen grossen Anbietern monopolähnliche Situationen ergeben und die kleinen Anbieter ihre Möglichkeiten optimieren. Dies ist beim schweizerischen öffentlichen Verkehr der Fall.
Vincent Ducrot beanstandet die Überregulierung des öffentlichen Verkehrs in der Schweiz. Es gibt zu viele und sich gelegentlich widersprechenden Kontrollinstanzen. Insbesondere bemängelt Vincent Ducrot die fehlende unternehmerische Freiheit der SBB. Was würde geschehen, wenn die SBB für den Markteintritt als Strassentransportunternehmen plötzlich 500 Tesla-Lastwagen kaufen würde?
Thomas Küchler plädiert grundsätzlich für mehr Wettbewerb. Nicht primär aus Sicht der Liberalisierung oder als Marktordnung, sondern zur Förderung von Innovationen und zur Optimierung des Gesamtsystems. Liberaler und nur aus finanziellen Überlegungen erfolgender Wettbewerb hingegen würde das bewährte System des öffentlichen Verkehrs in der Schweiz zerstören.
Die Frage von Hans Werder, ob man im öffentlichen Personennahverkehr Wettbewerb zulassen soll, wird wie folgt beantwortet:
- Peter Füglistaler begrüsst den Wettbewerb bei der Ausschreibung von Busnetzen. Beim schienengebundenen Nahverkehr ist er zurückhaltender. Der Fernverkehr basiere auf der Vergabe von Konzessionen, und im internationalen Personenverkehr müsse man zuerst Märkte schaffen.
- Thomas Küchler erinnert daran, dass die Ausschreibung der S-Bahn St. Gallen auf eine Anregung von Benedikt Würth, heutiger Ständerat von St. Gallen, hin erfolgte.
- Vincent Ducrot schätzt Herausforderungen. Die ehemalige Mittelthurgau Bahn MThB hat viel aufgebrochen – die Übernahme von Regionalverkehr am Bodensee durch Thurbo war ein grosser Schock für die SBB und hat zu einem Umdenken geführt.
- Hans Werder hält Ausschreibungen als letztes Mittel für denkbar. Thomas Küchler pflichtet ihm bei und betont, dass Thurbo den Regionalverkehr sehr positiv befruchtet hat.
- Vincent Ducrot fragt sich, welche Absichten und Ziele man mit Ausschreibungen verfolgen will.
- Peter Füglistaler betont, dass aus strukturellen Gründen meist kein Markt vorhanden sei, und erinnert daran, dass die SOB beim Verkehr über die Gotthard Bergstrecke erst aktiv geworden war, nachdem die SBB diesen (Fern-) Verkehr trotz Gewinnen im Fernverkehr abgeben wollte.
- Thomas Küchler begründet die Übernahme des Verkehrs auf der Gotthard Bergstrecke mit dem Verantwortungsbewusstsein der SOB für das System Eisenbahn und mit dem Dienst an der Allgemeinheit. Zudem können die seit der Übernahme der MThB vorhandenen freien Kapazitäten genutzt werden. Thomas Küchler weist auf die Unterstützung durch das Gotthard Komitee hin und erinnert sich dankbar an die Unterstützung durch das BAV. Die SOB kann den Verkehr über die Gotthard Bergstrecke 18 Prozent günstiger betreiben als ihre Vorgängerin. Dadurch profitieren die Steuerzahler und der Fiskus.
Systemveränderungen im Tarifsystem müssen beschleunigt werden. Die Übertragung der Systemführerschaft für das Tarifsystem an das BAV wurde verworfen. Bei den Partnern am System des Direkten Verkehrs bestehen Befürchtungen, etwas zu verlieren – möglicherweise als Folge der Arbeiten von EOBI (Expertengruppe Organisation Bahn Infrastruktur).
Gemäss Vincent Ducrot ist CH-Direct zu föderalistisch strukturiert. Der Spagat zwischen den Verbünden und dem nationalen System ist kaum mehr haltbar. Man muss sich bewegen, konkrete Vorschläge liegen auf dem Tisch. Leider sind erste Ansätze vor vier Jahren gescheitert.
Der SOB waren mit ihren innovativen Ideen die Hände sehr lange gebunden. Reine Optimierungen reichen nicht. Grundlegende Neuerungen tun not. Multimodalität und neue Anbieter für Multimodalitätslösungen stehen vor der Tür. Neue Köpfe sind gefragt, nachdem sich in der Besetzung der relevanten Gremien in den letzten Jahren nichts geändert hat.
Vincent Ducrot erinnert daran, dass Christopher Franz bei der DB mit seinem neuen Tarifsystem vor Jahren gescheitert ist. Zudem muss die Mobilität gesamtheitlich und verkehrsträgerübergreifend betrachtet werden. Unter anderem stellt sich die Frage nach dem Mobility Pricing.
Peter Füglistaler betont abschliessend, dass das Tarifsystem nicht nur für Kunden intransparent geworden ist, auch der Clearing- und Verrechnungsprozess hat eine enorme Komplexität erreicht.
Diskussionsrunde zum Panel II
Ein Teilnehmer spricht sich dafür aus, dass der Auslastungsgrad verstärkt als Messgrösse berücksichtigt werden soll.
Benedikt Würth weist darauf hin, dass beim komplexeren Finanzausgleich eine funktionierende Lösung gefunden wurde. Dies sollte auch beim Tarif- und Verrechnungssystem des öffentlichen Verkehrs möglich sein.
Es wird gefragt, ob das föderale System der Schweiz einen grossen Wurf überhaupt zulasse.
Ein Teilnehmer fordert, dass das Tarifsystem mit der Raumplanung abgestimmt werden muss. Dem Vernehmen nach hat sich ein entsprechendes System in Singapur bewährt. In einem derartigen System müsste der Staat die Sachmittel beschaffen.
Werner Stohler spricht sich dezidiert gegen die Berücksichtigung des Auslastungsgrades aus. Im Vordergrund steht das integrierte und abgestimmte Gesamtsystem.
In abschliessenden Statements weist Thomas Küchler nochmals auf die Komplexität des Gesamtsystems hin und sieht einen riesigen und vordringlichen Handlungsbedarf. Für Benedikt Würth ist das Bestellverfahren zu kompliziert. Peter Füglistaler ist zuversichtlich – man kenne die Probleme und habe die richtigen Köpfe. Das Eisen sei heiss.
Persönlicher Kommentar
- Gemäss der aktuellen Gesetzeslage ist es verboten, im Regionalverkehr Gewinne zu erzielen. Soweit so gut. Hingegen erhalten die SBB beispielsweise vom ZVV unter gewissen Voraussetzungen Boni und somit finanzielle Anreize. Diese führen ceteris paribus in der Sparte Regionalverkehr zu einem Gewinn. Werden Vincent Ducrot und seine Kollegen in einem solchen Fall entlassen oder gar angeklagt? Und arbeiten die zahlreichen privaten Anbieter im regionalen Busverkehr tatsächlich ohne Gewinnabsichten? Das Gewinnverbot gehört abgeschafft – bei wirklichem Wettbewerb ergeben sich kaum übermässige Gewinne.
- Viele sprechen sich gegen einen mit finanziellen Interessen begründeten Wettbewerb aus. Hingegen soll ein Ideenwettbewerb möglich sein. Sonderbar! Wenn ein EVU dem Konkurrenten durch bessere Ideen Marktanteile wegnimmt, schlägt sich das im Geschäftsergebnis der beiden Firmen nieder – der Ertrag des Siegers steigt, und der Ertrag des Verlierers sinkt. Zwar werden die Konsequenzen durch allfälligen Mehrverkehr reduziert.
Die Ergebnisse von Sieger und Verlierer werden schon durch die Fixkosten beeinflusst. Und Mitarbeiter des Verlierers verlieren ihre Stelle oder müssen zum Sieger wechseln. Ergo – Ideenwettbewerb wirkt sich in letzter Konsequenz gleich aus wie der allgemeine Wettbewerb.