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Incarto n. 90.94.00281 Lugano 24 gennaio 1997 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dai giudici: Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Il segretario Fiorenzo Gianinazzi visto il ricorso del 11 settembre 1993 di 1. __________ __________, __________, 2. __________ __________, __________, contro la risoluzione 13 luglio 1993 nr. __________del Consiglio di Stato che approva il Piano regolatore del Settore 1 del Comune di __________; visto la risposta 13 settembre 1994 del Consiglio di Stato e 13 dicembre 1993 del Comune di __________; letti ed esaminati gli atti; esperiti i necessari accertamenti; r i t e n u t o in fatto a. Il PR del Comune di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 7 luglio 1978. Non vi è compreso il Centro storico il cui piano particolareggiato (PPCS) fu adottato dal Consiglio comunale il 30.5.1983 e approvato dal governo l’8 gennaio 1985. Le modifiche imposte con la risoluzione approvativa sono state adottate il 23.3.1986 dal legislativo comunale e approvate il 18.11.1986 dal Consiglio di Stato. b. Nel 1990 il Comune ha avviato la revisione generale del PR, operando su due livelli: 1) una pianificazione direttrice comunale che definisce gli orientamenti pianificatori di massima, non vincolante i privati, pubblicata con la denominazione di Piano generale d’indirizzo (PGI) nel maggio-giugno 1990 e 2) un piano di utilizzazione vero e proprio (PR), suddiviso in 3 piani settoriali. c. Interessa la presente vertenza il PR settore 1, composto a sua volta di 5 piani particolareggiati: 1. PRP di Piazza __________ 2. PRP di Piazza __________ 3. PRP del Quartiere __________ 4. PRP del Quartiere __________. 5. PP del centro storico (PPCS) d. Nella seduta del 23 marzo 1992 il Consiglio comunale ha adottato il nuovo PR della Città di __________ - Settore 1 e precisamente ha adottato i primi 4 PRP e confermato il piano particolareggiato del centro storico del 30 maggio 1983 con le modifiche del 1986. e. Con la risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato ha approvato il PR, respingendo il ricorso delle sorelle __________, proprietarie dei mapp. __________, __________e __________ RFD __________, tutti posti nel Centro storico. Queste insorgono in questa sede dolendosi che il PR confermi tale e quale il PP del Centro storico senza apportarvi alcun correttivo e aggiornamento. Chiedono che ai loro fondi venga assegnato un IS del 3-4, pari alla media degli IS esistenti nel Centro storico, che lo stabile sul mapp. __________sub A non venga computato nell’ I.S. e venga quindi cancellato il corrispondente tratteggio e infine che i mappali surriferiti vengano tolti dalla zona di protezione II (colorata in viola nella rispettiva mappa). Le ricorrenti segnalano quindi (“solo per l’esattezza”) che, contrariamente alle asserzioni del Consiglio di Stato, durante il periodo di pubblicazione del nuovo PR i piani del PPCS non erano esposti. Tra gli incarti del Settore 1 c’era quello relativo al CS; in esso, fra diversi scritti e piani in scala ridotta ve n’era uno non conforme ai piani CS pubblicati il 30.5.1993. Le ricorrenti chiedono il sopralluogo, con ispezione dei piani presso l’UTC e l’allestimento di una perizia che stabilisca gli IS esistenti nel centro storico. f. Nelle sue osservazioni (13 dicembre 1993) il Comune ribadisce la volontà di rivedere le normative del Centro storico, già espressa nell’istanza 25.8.1992 di approvazione del PR settore 1, in particolare per quanto riguarda le possibilità edificatorie del comparto. Riconferma che nell’ambito della revisione del PR il Municipio proporrà anche la revisione delle normative concernenti gli indici del Centro storico. “In base all’andamento degli studi tale revisione potrà essere portata avanti nell’ambito della presentazione del messaggio sulla revisione del PR settori 2 e 3, che é previsto nel corso del 1994.” Ciò si giustifica anche “per questioni di natura funzionale in quanto questi settori confinano direttamente con il centro storico cittadino.” Quanto all’inserimento dei fondi delle ricorrenti nella zona di protezione II, la relativa censura “è già stata risolta e liquidata nell’ambito dell’attuazione e dell’approvazione del PP del Centro storico di __________.” Con l’inserimento in questa zona i proprietari vengono avvertiti che sussiste la possibilità di ritrovamenti archeologici. Determinate altre restrizioni “derivano dall’applicazione della legge cantonale sulla protezione dei monumenti storici ed artistici e non già dall’attuazione del piano particolareggiato del Centro storico.” g. Dal canto suo il Consiglio di Stato rileva nelle sue osservazioni che l’approccio pianificatorio seguito dal comune di __________ riservando la revisione ai comparti oggetto dello sviluppo urbano e confermando semplicemente il piano del centro storico ricalca essenzialmente quello già adottato dal Comune di __________ e approvato dall’autorità cantonale. Il governo nega che l’analisi di situazioni particolari e complesse come il centro storico possa fondarsi esclusivamente sull’indice di sfruttamento, insuscettibile di fornire un utile metro di giudizio della qualità dell’impianto urbanistico e storico, quale è segnatamente conferita dagli allineamenti-arretramenti, dalle altezze, dal rapporto piano-volumetrico, dalla rigorosità degli spazi pubblici, ecc. Quanto alla zona di protezione il Consiglio di Stato fa presente di aver posto questo vincolo in fase di approvazione del PRPCS (risoluzione. n. __________dell’8.1.1985) e di averne illustrato con la risoluzione n. __________del 18.11.1986 natura e finalità alle già allora ricorrenti: “ il significato dei piani pubblicati ha come scopo primario l’informazione al proprietario di un fondo di possibili contenuti storici e archeologici degli stabili e del terreno. Il perimetro dei monumenti precisa ai proprietari degli stabili che la conoscenza degli stessi, oltre a permettere di raccogliere preziose informazioni sulla nostra storia, può facilitare di molto la progettazione e gli intenti di conservazione. Per la zona archeologica il vincolo si limita a prendere conoscenza della possibilità di ritrovamenti, alla necessità di coordinare con i servizi responsabili quei mutamenti dello stato del terreno che potrebbero portare a manomettere reperti archeologici. ” Alla censura di oscurità dei contenuti il Consiglio di Stato risponde avvertendo che “la zona di protezione è legata alla seguente definizione: “zona di protezione per spazi verdi e per interesse archeologico o per problemi particolari, distanze o volumi.” Il Consiglio di Stato respinge infine l’accusa di incompletezza o difformità degli atti pubblicati in sede di revisione del PR con la precisazione che il PRPCS definitivo è quello risultante dalle modifiche imposte con la risoluzione di approvazione n. __________dell’8.1.85 e approvate con la risoluzione n. __________del 18.11.86. E’ questo il piano pubblicato in sede di revisione del PR, e non quello adottato inizialmente dal Consiglio comunale, cui fanno pertanto erroneamente riferimento le ricorrenti. Precisazioni, queste, che riteniamo chiarire l’equivoco. Il Consiglio di Stato conclude chiedendo il rigetto dell’impugnativa. h. Nel sopralluogo del 7 marzo 1995 il ricorso viene sospeso, considerato che nel frattempo il Consiglio comunale ha adottato il nuovo PR settore 2 e 3 e, di rilevanza per la presente vertenza, una variante del PPCS che concede un IS dell’1,5 e un’altezza massima di 15 mtl. i. Con scritto 19 agosto 1996 le ricorrenti, interpellate dal tribunale il 12 giugno 1996 dopo aver appreso dal Municipio di __________ che contro la variante del PPCS nel frattempo approvata dal Consiglio di Stato non sono stati interposti ricorsi, fanno valere che se l’IS è ora dell’1,5 e non più dello 0,60 queste possibilità edificatorie sono però messe in pericolo dalla zona di protezione II la cui ambigua definizione “per spazi verdi e per interesse archeologico o per problemi particolari, distanze o volumi” configura un manifesto arbitrio nei loro confronti. Gli spazi verdi sono infatti edificabili, in applicazione delle norme regolanti il settore C e i contenuti archeologici non possono che essere nulli, visto che i fondi non edificati sono tutti terreno di ripiena. Per questi motivi il ricorso è integralmente riconfermato, soprattutto la richiesta di stralcio del “perversamente ambiguo e insostenibile vincolo di zona di protezione II”. c o n s i d e r a t o in diritto 1. Giusta l’art. 37 cpv. LALPT il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il PR, oppure nega l’approvazione. Contro queste decisioni è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio a norma dell’art. 38 cpv. 1 LALPT. L’art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b) e i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c). In concreto, la legittimazione attiva delle ricorrenti, già insorte in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT. Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine. 2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT : Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55) 3. Ricordiamo che, strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua natura instabile: la situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, questa o quell’altra prognosi rivelarsi fallace. Può dunque porsi con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze. Come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico. D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e su un arco di tempo ragionevole le rispettive disposizioni (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3). La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “ gli interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni attuali e la loro utilizzazione ”; principio che, pur con diverse inflessioni, vale anche per i non proprietari). Di ciò tien conto l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario. Sostanzialmente identici i presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige. Come già per il PR primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il giusto peso al postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di stabilità del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli interessi del proprietario a non veder peggiorare la situazione giuridica del suo fondo, con l’avvertenza tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114). In linea generale va considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “ la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Si pone in questo contesto il quesito se un proprietario può chiedere la modifica del PR e a quali condizioni. La risposta giurisprudenziale è che nel quadro di una revisione totale del PR egli può far valere che determinate restrizioni alla sua proprietà non sono più giustificate da un interesse pubblico preponderante e non sono dunque più compatibili con l’art. 22ter Cost. (DTF 119 Ia 411 consid. Ib, 118 Ia 384 consid. 4a). In quel caso egli può chiedere che il regime del suo fondo venga riesaminato e adattato a norma dell’art. 21 LPT (DTF 120 Ia 232 consid. 2c, 115 Ia 87 consid. 3). Non occorre che le circostanze siano sensibilmente mutate (DTF 115 Ia 88 consid. 3b/bb ). Tale diritto gli è pure riconosciuto, a certe condizioni, in assenza di una revisione totale (ad es. in caso di revisione parziale: DTF 114 Ia 337 consid. 1), ma qui è richiesto che l’incompatibilità delle disposizioni contestate con la garanzia della proprietà sia dovuta a un notevole cambiamento delle circostanze (DTF 120 Ia 233). Va sottolineato in questo contesto che se il PR è stato adottato, conformemente alla LPT, allo scopo di attuarne gli obiettivi e i principi pianificatori fondamentali, le restrizioni della proprietà che ne conseguono godono della presunzione di legittimità. Tale presunzione sarà tanto più difficile da rovesciare quanto più recente è il PR (DTF 113 Ia 455 consid. 5b). In particolare, se il proprietario chiede un aumento delle possibilità edificatorie a pochi anni dall’entrata in vigore del PR deve provare che il fabbisogno di terreni edificabili è stato calcolato largamente in difetto e che sugli altri punti determinanti (cfr. DTF 118 Ia 157 consid. 4b) le circostanze si sono notevolmente modificate (DTF 120 Ia 233 consid. 2c). Sempre invocando l’art. 22ter Cost, il proprietario può chiedere che venga rivista e adattata la regolamentazione non solo del suo fondo ma pure di quelli vicini, se ne derivano restrizioni all’uso della sua proprietà. In quel caso, tuttavia, “ non solo la collettività ma pure i proprietari dei terreni in questione possono avere interesse alla stabilità e all’attuazione del piano e di conseguenza la presunzione di validità è ancor più difficile da rovesciare.” (DTF 120 Ia 234). In generale, per essere ammesso a chiedere la modifica di un piano in vigore (all’infuori di una procedura di revisione generale) il proprietario deve poter dimostrare che l’interesse pubblico giustificante a suo tempo le disposizioni criticate ha cessato, per effetto delle mutate circostanze, di prevalere sui suoi propri interessi. Il diritto federale non conferisce percontro alcuna pretesa a chi invochi unicamente un interesse generale ad adeguare la pianificazione all’evoluzione delle circostanze o adduca motivi senza diretto rapporto con le possibilità d’uso della sua proprietà (DTF 120 Ia 234). Premesso che il diritto cantonale non può sopprimere né affievolire la presunzione di validità del PR, desumibile dagli stessi principi materiali della LPT (DTF 120 Ia 233 consid. 2c in fine), va rilevato che la LALPT non prevede il diritto di chiedere la revisione del PR né a favore del proprietario né di terzi (art. 41 LALPT). (Cfr. in tema Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht III. ed. pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d, 74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II, pag. 122 seg.) 4. Le ricorrenti si dolgono che la revisione del PR Settore 1 sia intervenuta senza alcuna modifica del PP del Centro storico, stigmatizzando che mentre i PP di tutti gli altri comparti vennero adottati questo sia stato semplicemente confermato. In proposito rettamente il Consiglio di Stato ha scartato la tesi che tale conferma configuri un semplice richiamo della previgente regolamentazione (non costituente decisione impugnabile), con rinuncia a includere il centro storico nella revisione. In realtà la ripresa del preesistente PPCS nel PR riveduto lo rende parte integrante del nuovo ordinamento. Non importa se la ripresa avvenne con o senza modifiche. Che tale sia la volontà del comune risulta dall’Istanza di approvazione della revisione del PR Settore 1, del 25.8.1992, nel punto in cui il Municipio riferisce la decisione di attuare la revisione del PR in modo settoriale, con l’adozione di piani particolareggiati e precisa che “alfine di dare a questa prima fase della revisione la dovuta importanza e unità”, sono pure stati inclusi il PP del CS e di due altre zone centrali. “Per quanto riguarda questi tre ultimi piani particolareggiati” il Municipio evidenzia che “non sono state apportate modifiche di sorta né ai piani né alle norme: gli stessi sono stati semplicemente confermati alfine di allinearli con gli altri.” In queste circostanze il PPCS può dunque essere impugnato quale elemento integrante del nuovo PR Settore 1 nell’ambito della revisione generale del PR e precisamente della prima tappa. Ciò premesso occorre esaminare se l’interesse pubblico a mantenere le restrizioni della proprietà previste dal piano iniziale è effettivamente venuto a mancare, così da doverle sopprimere o adeguatamente mitigare. Ora appare evidente che il mantenimento del PPPCS in un contesto profondamente modificato possa difficilmente giustificarsi, specie considerato il sensibile incremento della potenzialità edificatoria nei comparti toccati dalla revisione, in contrasto con gli indici decisamente bassi previsti tuttora dal CS. La conservazione dello status quo appare difficilmente sorretta dall’interesse pubblico. Ciò trova peraltro conferma nell’intenzione tosto manifestata dal comune di rivedere pure questo comparto. Risulta chiaramente dalla testé citata Istanza, a pag. 3, in alto: “E’ evidente che taluni correttivi, in modo particolare perquanto riguarda il piano particolareggiato del centro storico, dovranno essere apportati sulla base dell’avanzamento e dell’attuazione della revisione del PR nei settori 2. e 3.” E a pag. 4, prendendo posizione sul ricorso che ne occupa:” Il Municipio ritiene di dover confermare la volontà di rivedere la normativa del centro storico sia per quanto riguarda le norme in generale sia per quanto riguarda l’entità e la consistenza dell’indice di sfruttamento. A tale riguardo il Municipio ha pure conferito mandato ai pianificatori di allestire il relativo studio. La revisione vera e propria verrà affrontata in epoca susseguente alla revisione dei settori 2 e 3 alfine di introdurre delle soluzioni che siano coerenti con queste zone limitrofe.” Ci si può chiedere a questo punto se ha senso ricorrere contro il PR per una parte che è rimasta solo provvisoriamente immutata, con l’intenzione di rivederla in tempi possibilmente brevi. Potrebbero non esserci motivi stringenti per ritenere che lo slittamento della revisione del CS non rientri in quel margine di discrezionalità nell’esercizio delle proprie competenze pianificatorie che va riconosciuta al comune e che il tribunale, cui non compete il controllo dell’opportunità, non ha il potere di sindacare. Dev’essere però anche considerato che al momento del ricorso l’intenzione del comune era ancora assai vaga e non poteva seriamente fare ostacolo ad un ricorso contro il PR, non potendosi pretendere che un proprietario ritenutosi leso dall’ordinamento adottato aspetti per difendere i suoi interessi che il PR sia nuovamente riveduto. In seguito la volontà si è venuta chiaramente profilando e la variante è stata adottata dal Consiglio comunale. A questo punto il ricorso è stato sospeso. Ora che la variante del PPCS è stata adottata dal comune, approvata dal Consiglio di Stato ed entrata in vigore (senza ricorsi, neppure delle qui insorgenti) possiamo esaminare se l’assetto finale resiste alle censure sollevate nel ricorso contro la situazione precedente, sostituita pendente lite dalla variante. Nella misura in cui questa dà soddisfazione alle domande ricorsuali il ricorso diviene senza interesse risp. senza oggetto e la vertenza continua unicamente per la parte rimasta litigiosa. 5. Ciò premesso, passiamo ora a esaminare le doglianze di merito formulate dalle ricorrenti e le corrispettive domande. 5.1 Ricordiamo dapprima che i part. __________, __________e __________, siti tutti nel Centro storico, sono inseriti nel settore C, in zona tratteggiata, ubicata a monte dell’asse stradale contrada __________ - via __________ - via __________. Sul part. __________insiste una costruzione d’ante 1945. Ciò premesso passiamo in rassegna la normativa applicabile. L’art. 4 NAPR (Settori d’intervento), suddivide il comprensorio del PPCS in 3 settori: a) settore C: risanamento conservativo ; b) settore S: sostituzione e c) settore R: ristrutturazione. Il settore C è retto dall’art. 5 NAPR. Il cpv. 1 precisa “per risanamento conservativo degli edifici, degli spazi, dei manufatti esterni e degli arredi, s’intende l’intervento inteso a conservare al massimo caratteri distributivi interni essenziali, la forma esterna degli edifici e degli spazi aperti, i materiali e gli elementi costruttivi d’origine, consentendo l’introduzione dei servizi e degli impianti indispensabili per l’esercizio di attività compatibili con i caratteri degli edifici antichi (abitazione, commercio, servizi, ecc.).” Il cpv. 2, prescrive che: “ nella zona tratteggiata del settore C, devono essere conservati tutti gli edifici costruiti prima del 1945. Nei limiti imposti dal titolo secondo delle presenti norme sono possibili aggiunte o nuovi edifici fino all’IS complessivo stabilito dall’art. 40.” Per nuove costruzioni nella zona tratteggiata sono previste eccezioni. Così l’art. 40 NAPR (versione 1983/1992) dispone che “sono possibili nuovi edifici e l’aggiunta di nuovi corpi di fabbrica a condizione che l’indice di sfruttamento complessivo non superi lo 0,75 nella zona a valle dell’asse contrada __________ - via __________ - via __________ e lo 0,60 nella zona a monte dell’asse summenzionato...” Giusta l’art. 41 NAPR (1983/1992) “l’altezza non può essere superiore a: a) 4 piani, al massimo però m. 13,50, nella zona a valle dell’asse contrada __________ - via __________ - via __________; b) 3 piani, al massimo però m. 10.50, nella zona a monte dell’asse summenzionato. Le ricorrenti hanno principalmente appuntato i loro strali contro l’IS, affermando che gli IS presenti nel CS si attestano mediamente su valori da 3 a 4, rispetto ai quali lo 0,6 consentito suona offensivo e manifestamente lesivo di ogni proporzionalità. Va ora considerato che la variante del ‘96 ha modificato sostanzialmente gli art. 40 e 41. L’IS, relativo ai nuovi edifici risp. all’aggiunta di nuovi corpi di fabbrica (e non più “complessivo” come nella precedente versione), è portato all’1,2 nella zona a valle del summenzionato asse stradale e all’1,5 nella zona a monte, dove sono siti i terreni delle ricorrenti. Dal canto suo l’altezza massima è stata elevata a m 15. L’incremento del potenziale edificatorio rispetto all’incriminato PPCS precedente è notevole (1,5 contro lo 0,60 di prima, altezza di m 15 contro i 10.50 precedenti), raggiungendo valori perfettamente ragionevoli tenuto conto della situazione dei fondi e della delicatezza del comparto. Né per analoghi motivi può accedersi alla pretesa di togliere dalla zona tratteggiata lo stabile sul fondo __________al fine di escluderlo, come chiedono le ricorrenti, dal computo dell’indice. Ricordiamo, richiamando la risoluzione governativa n. 160 dell’8.1.1985, pag. 5 che “il riferimento agli indici trova una limitazione nella finalità stessa del piano di protezione, che è rivolto al mantenimento della sostanza edilizia esistente.” Con l’avvertenza che “la possibilità di nuove costruzioni e di nuove aggiunte è stata introdotta soprattutto per tenere in considerazione che la fascia situata a nord dell’asse stradale Via __________ / Via __________ rispettivamente tra il torrente __________ e via delle __________, presentava grandi superfici esenti da costruzioni. In questo contesto i fondi che si trovano nella zona tratteggiata ottengono, rispetto a quelli ubicati esclusivamente nel settore di risanamento conservativo un certo privilegio.” Ora le ricorrenti vorrebbero che lo stabile posto nella zona tratteggiata del settore C ne sia escluso ma che siano mantenuti sui confinanti terreni, liberi da costruzioni, i vantaggi consentiti nella zona tratteggiata dall’art. 5 cpv. 2 NAPR! Tutto considerato l’assetto pianificatorio previsto dal nuovo PP contempera debitamente l’evidente esigenza di salvaguardare la qualità del centro storico con quella di promuoverne la rivitalizzazione incrementando il potenziale abitativo. Dacciò la sensibile densificazione edificatoria consentita dalla variante. Che poi la grande casa abitativa sul part. __________meriti di essere conservata e richieda un degno contorno, incompatibile con un’edificazione troppo intensiva dei confinanti part. __________e __________, è di chiara evidenza, né pensiamo che in ultima analisi le ricorrenti siano d’altro parere. Con l’attuale normativa entrambi gli interessi, quello conservativo e quello di un ragionato sfruttamento della proprietà trovano equilibrata soddisfazione. 5.2 Rimane da esaminare la censura riguardante l’attribuzione dei 3 fondi in zona archeologica e segnatamente nella zona di protezione II. Su questo vincolo si concentrano principalmente nello scritto del 19.8.96 le ire delle ricorrenti, che vi vedono un indegno tranello, proprio a cancellare i vantaggi apportati dalla variante e a rendere del tutto illusorie le maggiorate potenzialità edificatorie previste dalla variante. Queste doglianze erano già state esposte nei ricorsi contro le modifiche del PPCS adottate dal Consiglio comunale il 25.3.1986 inoltrati presso tutte le istanze. Il Consiglio di Stato aveva motivato il rigetto dell’impugnativa precisando che i piani dei monumenti iscritti e delle zone archeologiche, allegati alla risoluzione allora impugnata, erano stati “ esposti a titolo puramente indicativo. L’argomento è ripreso nel messaggio del Consiglio di Stato 17.2.1987 concernente il ricorso di 2.a istanza e nel rapporto della Commissione speciale dei confini giurisprudenziali, con la precisazione che “con la richiesta delle varianti il Consiglio di Stato non ha quindi fatto altro che esigere la completazione del PPCS di __________ con l’aggiunta di indicazioni già operanti, determinate dall’applicazione della legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici e dal decreto legislativo per la tutela dei ritrovamenti archeologici.” Il Gran Consiglio ha poi respinto il ricorso il 14.7.1988, ai sensi dei considerandi esposti nel rapporto commissionale.” Non paghe, le sorelle __________ ricorsero al TF che ne ha respinto il gravame il 13.12.1988 osservando che “come giustamente ribadito a più riprese dalle autorità cantonali, lo scopo principale dei piani menzionati... consiste nell’informare il proprietario di un fondo sui possibili contenuti storici e archeologici dei terreni o degli stabili. Il perimetro dei monumenti precisa come la miglior conoscenza degli stabili ivi inclusi possa facilitarne enormemente la progettazione e la conservazione, nonché fornire preziose informazioni di storia locale. Per la zona archeologica il vincolo si limita a dar ragguagli sulla possibilità di ritrovamenti e ad addurre la necessità di coordinare con le autorità responsabili i mutamenti del terreno che potrebbero danneggiare reperti archeologici. L’imposizione dei vincoli è disciplinata dalla rispettiva legislazione speciale (cfr. Scolari, Commento della legge edilizia del Cantone Ticino, n. 48 all’art. 16). I parametri edilizi e pianificatori rimangono a loro volta quelli ordinari, enunciati dalle norme di attuazione del piano particolareggiato del centro storico.” E la somma istanza a concludere: “ A ragione il legislativo ticinese ha respinto il gravame delle ricorrenti, evocando il carattere puramente informativo dei piani contestati: la sua decisione non è affatto arbitraria.” La sentenza poneva così fine, si poteva sperare, alla lunga contesa sul PPCS. La ripresa tale e quale delle contestate zone nel nuovo PR Settore 1 non può portare ad altro giudizio. Non è dato vedere quale mutamento delle circostanze sia intervenuto dal 1988 tale da sovvertire i termini del problema. D’altro canto gli argomenti svolti dal TF nel quadro del controllo dell’arbitrio mantengono piena validità anche alla luce del più ampio potere cognitivo di cui è investito il TPT. Le zone hanno valore puramente indicativo. Non diversamente, si noti, che nelle ipotesi previste dall’art. 10 RALPT ai cui sensi “ I piani cantonali previsti da altre leggi settoriali e che hanno conseguenze sull’utilizzo dei suoli, segnatamente i Piani generali delle strade, i piani di protezione della natura e del paesaggio, i piani di protezione dei monumenti e i piani delle aree di protezione delle acque sotterranee, sono ripresi nelle rappresentazioni grafiche a titolo informativo.” Così le zone qui in contestazione, che non trovano alcun riscontro nelle norme di applicazione del PR. V’è unicamente una legenda che correda i piani delle zone in discussione e il cui testo corrisponde nelle grandi linee al riassunto dello scopo di tali zone fattone dal Tribunale federale nella succitata sentenza. La restrizione della proprietà vincoli che dovessero risultarne discenderebbero non già dall’inserimento del fondo nella discussa zona ma dalle conseguenze che i ritrovamenti fattivi trarrebbero con sé in forza delle disposizioni del diritto cantonale (e/o federale). La restrizione della proprietà è posta in essere non tanto dalla collocazione nella zona protetta quanto dall’eventuale reperimento in essa di valori protetti dalla legge. In sostanza è la legge, non la zona che protegge quei beni. I possibili inconvenienti che potrebbero derivarne sono giustificati dall’esigenza di offrire un’effettiva tutela a beni che per la loro potenziale importanza storica, antropologica e culturale sono protetti dalla legge cantonale. Né peraltro l’obbligo di comunicare preventivamente uno scavo appare talmente gravescente da violare il principio della proporzionalità. Ad ogni buon conto non v’è alcun motivo di paventare le catastrofiche conseguenze sull’utilizzo dei loro fondi che le ricorrenti sembrano aspettarsi dall’assegnazione dei loro terreni a queste zone. 6. La variante ha soddisfatto in parte le domande delle ricorrenti rendendo senza interesse il ricorso sui quei punti. Per la rimanenza esse sono soccombenti e devono spese e tasse di giudizio calcolate in corrispondenza. Non si prelevano percontro tasse né spese dal comune, intervenuto nell’espletamento delle sue funzioni e non a difesa di interessi patrimoniali. Non si assegnano ripetibili. Per questi motivi, dichiara e pronuncia 1. Nella misura in cui non è divenuto senza interesse a seguito della variante, il ricorso è respinto. 2. Le tasse e spese di giudizio di complessivi fr. 1’000.-- sono poste a carico delle ricorrenti, in solido, nella misura di fr. 500.--. 3. Intimazione: - __________ __________, __________ - __________ __________, __________ - Municipio di __________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente Il segretario

Incarto n. 90.94.00281 Incarto n. 90.94.00281

Incarto n. Lugano 24 gennaio 1997 Lugano

Lugano 24 gennaio 1997

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio Il Tribunale della pianificazione del territorio

Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dai giudici: composto dai giudici:

composto dai giudici: Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Il segretario Il segretario

Il segretario Fiorenzo Gianinazzi Fiorenzo Gianinazzi

Fiorenzo Gianinazzi visto il ricorso del 11 settembre 1993 di

visto il ricorso del 11 settembre 1993 di 1. __________ __________, __________, 2. __________ __________, __________, 1. __________ __________, __________,

1. __________ __________, __________, 2. __________ __________, __________,

2. __________ __________, __________, contro contro

contro la risoluzione 13 luglio 1993 nr. __________del Consiglio di Stato che approva il Piano regolatore del Settore 1 del Comune di __________; la risoluzione 13 luglio 1993 nr. __________del Consiglio di Stato che approva il Piano regolatore del Settore 1 del Comune di __________;

la risoluzione 13 luglio 1993 nr. __________del Consiglio di Stato che approva il Piano regolatore del Settore 1 del Comune di __________; visto la risposta 13 settembre 1994 del Consiglio di Stato e 13 dicembre 1993 del Comune di __________;

visto la risposta 13 settembre 1994 del Consiglio di Stato e 13 dicembre 1993 del Comune di __________; letti ed esaminati gli atti;

letti ed esaminati gli atti; esperiti i necessari accertamenti;

esperiti i necessari accertamenti; r i t e n u t o

r i t e n u t o in fatto

in fatto a. Il PR del Comune di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 7 luglio 1978. Non vi è compreso il Centro storico il cui piano particolareggiato (PPCS) fu adottato dal Consiglio comunale il 30.5.1983 e approvato dal governo l’8 gennaio 1985. Le modifiche imposte con la risoluzione approvativa sono state adottate il 23.3.1986 dal legislativo comunale e approvate il 18.11.1986 dal Consiglio di Stato. b. Nel 1990 il Comune ha avviato la revisione generale del PR, operando su due livelli:

1) una pianificazione direttrice comunale che definisce gli orientamenti pianificatori di massima, non vincolante i privati, pubblicata con la denominazione di Piano generale d’indirizzo (PGI) nel maggio-giugno 1990 e 2) un piano di utilizzazione vero e proprio (PR), suddiviso in 3 piani settoriali.

1) una pianificazione direttrice comunale che definisce gli orientamenti pianificatori di massima, non vincolante i privati, pubblicata con la denominazione di Piano generale d’indirizzo (PGI) nel maggio-giugno 1990 e 2) un piano di utilizzazione vero e proprio (PR), suddiviso in 3 piani settoriali. c. Interessa la presente vertenza il PR settore 1, composto a sua volta di 5 piani particolareggiati:

1. PRP di Piazza __________

1. PRP di Piazza __________ 2. PRP di Piazza __________

2. PRP di Piazza __________ 3. PRP del Quartiere __________

3. PRP del Quartiere __________ 4. PRP del Quartiere __________.

4. PRP del Quartiere __________. 5. PP del centro storico (PPCS)

5. PP del centro storico (PPCS) d. Nella seduta del 23 marzo 1992 il Consiglio comunale ha adottato il nuovo PR della Città di __________ - Settore 1 e precisamente ha adottato i primi 4 PRP e confermato il piano particolareggiato del centro storico del 30 maggio 1983 con le modifiche del 1986. e. Con la risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato ha approvato il PR, respingendo il ricorso delle sorelle __________, proprietarie dei mapp. __________, __________e __________ RFD __________, tutti posti nel Centro storico.

Queste insorgono in questa sede dolendosi che il PR confermi tale e quale il PP del Centro storico senza apportarvi alcun correttivo e aggiornamento. Chiedono che ai loro fondi venga assegnato un IS del 3-4, pari alla media degli IS esistenti nel Centro storico, che lo stabile sul mapp. __________sub A non venga computato nell’ I.S. e venga quindi cancellato il corrispondente tratteggio e infine che i mappali surriferiti vengano tolti dalla zona di protezione II (colorata in viola nella rispettiva mappa).

Le ricorrenti segnalano quindi (“solo per l’esattezza”) che, contrariamente alle asserzioni del Consiglio di Stato, durante il periodo di pubblicazione del nuovo PR i piani del PPCS non erano esposti. Tra gli incarti del Settore 1 c’era quello relativo al CS; in esso, fra diversi scritti e piani in scala ridotta ve n’era uno non conforme ai piani CS pubblicati il 30.5.1993.

Le ricorrenti chiedono il sopralluogo, con ispezione dei piani presso l’UTC e l’allestimento di una perizia che stabilisca gli IS esistenti nel centro storico. f. Nelle sue osservazioni (13 dicembre 1993) il Comune ribadisce la volontà di rivedere le normative del Centro storico, già espressa nell’istanza 25.8.1992 di approvazione del PR settore 1, in particolare per quanto riguarda le possibilità edificatorie del comparto. Riconferma che nell’ambito della revisione del PR il Municipio proporrà anche la revisione delle normative concernenti gli indici del Centro storico. “In base all’andamento degli studi tale revisione potrà essere portata avanti nell’ambito della presentazione del messaggio sulla revisione del PR settori 2 e 3, che é previsto nel corso del 1994.” Ciò si giustifica anche “per questioni di natura funzionale in quanto questi settori confinano direttamente con il centro storico cittadino.” Quanto all’inserimento dei fondi delle ricorrenti nella zona di protezione II, la relativa censura “è già stata risolta e liquidata nell’ambito dell’attuazione e dell’approvazione del PP del Centro storico di __________.” Con l’inserimento in questa zona i proprietari vengono avvertiti che sussiste la possibilità di ritrovamenti archeologici. Determinate altre restrizioni “derivano dall’applicazione della legge cantonale sulla protezione dei monumenti storici ed artistici e non già dall’attuazione del piano particolareggiato del Centro storico.”

g. Dal canto suo il Consiglio di Stato rileva nelle sue osservazioni che l’approccio pianificatorio seguito dal comune di __________ riservando la revisione ai comparti oggetto dello sviluppo urbano e confermando semplicemente il piano del centro storico ricalca essenzialmente quello già adottato dal Comune di __________ e approvato dall’autorità cantonale.

Il governo nega che l’analisi di situazioni particolari e complesse come il centro storico possa fondarsi esclusivamente sull’indice di sfruttamento, insuscettibile di fornire un utile metro di giudizio della qualità dell’impianto urbanistico e storico, quale è segnatamente conferita dagli allineamenti-arretramenti, dalle altezze, dal rapporto piano-volumetrico, dalla rigorosità degli spazi pubblici, ecc.

Quanto alla zona di protezione il Consiglio di Stato fa presente di aver posto questo vincolo in fase di approvazione del PRPCS (risoluzione. n. __________dell’8.1.1985) e di averne illustrato con la risoluzione n. __________del 18.11.1986 natura e finalità alle già allora ricorrenti: “ il significato dei piani pubblicati ha come scopo primario l’informazione al proprietario di un fondo di possibili contenuti storici e archeologici degli stabili e del terreno. Il perimetro dei monumenti precisa ai proprietari degli stabili che la conoscenza degli stessi, oltre a permettere di raccogliere preziose informazioni sulla nostra storia, può facilitare di molto la progettazione e gli intenti di conservazione. Per la zona archeologica il vincolo si limita a prendere conoscenza della possibilità di ritrovamenti, alla necessità di coordinare con i servizi responsabili quei mutamenti dello stato del terreno che potrebbero portare a manomettere reperti archeologici. ”

Alla censura di oscurità dei contenuti il Consiglio di Stato risponde avvertendo che “la zona di protezione è legata alla seguente definizione: “zona di protezione per spazi verdi e per interesse archeologico o per problemi particolari, distanze o volumi.”

Il Consiglio di Stato respinge infine l’accusa di incompletezza o difformità degli atti pubblicati in sede di revisione del PR con la precisazione che il PRPCS definitivo è quello risultante dalle modifiche imposte con la risoluzione di approvazione n. __________dell’8.1.85 e approvate con la risoluzione n. __________del 18.11.86. E’ questo il piano pubblicato in sede di revisione del PR, e non quello adottato inizialmente dal Consiglio comunale, cui fanno pertanto erroneamente riferimento le ricorrenti. Precisazioni, queste, che riteniamo chiarire l’equivoco.

Il Consiglio di Stato conclude chiedendo il rigetto dell’impugnativa.

Il Consiglio di Stato conclude chiedendo il rigetto dell’impugnativa. h. Nel sopralluogo del 7 marzo 1995 il ricorso viene sospeso, considerato che nel frattempo il Consiglio comunale ha adottato il nuovo PR settore 2 e 3 e, di rilevanza per la presente vertenza, una variante del PPCS che concede un IS dell’1,5 e un’altezza massima di 15 mtl. i. Con scritto 19 agosto 1996 le ricorrenti, interpellate dal tribunale il 12 giugno 1996 dopo aver appreso dal Municipio di __________ che contro la variante del PPCS nel frattempo approvata dal Consiglio di Stato non sono stati interposti ricorsi, fanno valere che se l’IS è ora dell’1,5 e non più dello 0,60 queste possibilità edificatorie sono però messe in pericolo dalla zona di protezione II la cui ambigua definizione “per spazi verdi e per interesse archeologico o per problemi particolari, distanze o volumi” configura un manifesto arbitrio nei loro confronti. Gli spazi verdi sono infatti edificabili, in applicazione delle norme regolanti il settore C e i contenuti archeologici non possono che essere nulli, visto che i fondi non edificati sono tutti terreno di ripiena.

Per questi motivi il ricorso è integralmente riconfermato, soprattutto la richiesta di stralcio del “perversamente ambiguo e insostenibile vincolo di zona di protezione II”. c o n s i d e r a t o

c o n s i d e r a t o in diritto

in diritto 1. Giusta l’art. 37 cpv. LALPT il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il PR, oppure nega l’approvazione.

Contro queste decisioni è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio a norma dell’art. 38 cpv. 1 LALPT.

L’art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b) e i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto, la legittimazione attiva delle ricorrenti, già insorte in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT : Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)

3. Ricordiamo che, strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua natura instabile: la situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, questa o quell’altra prognosi rivelarsi fallace. Può dunque porsi con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze. Come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico.

D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e su un arco di tempo ragionevole le rispettive disposizioni (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).

La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “ gli interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni attuali e la loro utilizzazione ”; principio che, pur con diverse inflessioni, vale anche per i non proprietari).

Di ciò tien conto l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.

Sostanzialmente identici i presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.

Come già per il PR primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il giusto peso al postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di stabilità del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli interessi del proprietario a non veder peggiorare la situazione giuridica del suo fondo, con l’avvertenza tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).

In linea generale va considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “ la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33).

Si pone in questo contesto il quesito se un proprietario può chiedere la modifica del PR e a quali condizioni.

La risposta giurisprudenziale è che nel quadro di una revisione totale del PR egli può far valere che determinate restrizioni alla sua proprietà non sono più giustificate da un interesse pubblico preponderante e non sono dunque più compatibili con l’art. 22ter Cost. (DTF 119 Ia 411 consid. Ib, 118 Ia 384 consid. 4a). In quel caso egli può chiedere che il regime del suo fondo venga riesaminato e adattato a norma dell’art. 21 LPT (DTF 120 Ia 232 consid. 2c, 115 Ia 87 consid. 3). Non occorre che le circostanze siano sensibilmente mutate (DTF 115 Ia 88 consid. 3b/bb ). Tale diritto gli è pure riconosciuto, a certe condizioni, in assenza di una revisione totale (ad es. in caso di revisione parziale: DTF 114 Ia 337 consid. 1), ma qui è richiesto che l’incompatibilità delle disposizioni contestate con la garanzia della proprietà sia dovuta a un notevole cambiamento delle circostanze (DTF 120 Ia 233).

Va sottolineato in questo contesto che se il PR è stato adottato, conformemente alla LPT, allo scopo di attuarne gli obiettivi e i principi pianificatori fondamentali, le restrizioni della proprietà che ne conseguono godono della presunzione di legittimità. Tale presunzione sarà tanto più difficile da rovesciare quanto più recente è il PR (DTF 113 Ia 455 consid. 5b). In particolare, se il proprietario chiede un aumento delle possibilità edificatorie a pochi anni dall’entrata in vigore del PR deve provare che il fabbisogno di terreni edificabili è stato calcolato largamente in difetto e che sugli altri punti determinanti (cfr. DTF 118 Ia 157 consid. 4b) le circostanze si sono notevolmente modificate (DTF 120 Ia 233 consid. 2c). Sempre invocando l’art. 22ter Cost, il proprietario può chiedere che venga rivista e adattata la regolamentazione non solo del suo fondo ma pure di quelli vicini, se ne derivano restrizioni all’uso della sua proprietà. In quel caso, tuttavia, “ non solo la collettività ma pure i proprietari dei terreni in questione possono avere interesse alla stabilità e all’attuazione del piano e di conseguenza la presunzione di validità è ancor più difficile da rovesciare.” (DTF 120 Ia 234).

In generale, per essere ammesso a chiedere la modifica di un piano in vigore (all’infuori di una procedura di revisione generale) il proprietario deve poter dimostrare che l’interesse pubblico giustificante a suo tempo le disposizioni criticate ha cessato, per effetto delle mutate circostanze, di prevalere sui suoi propri interessi. Il diritto federale non conferisce percontro alcuna pretesa a chi invochi unicamente un interesse generale ad adeguare la pianificazione all’evoluzione delle circostanze o adduca motivi senza diretto rapporto con le possibilità d’uso della sua proprietà (DTF 120 Ia 234).

Premesso che il diritto cantonale non può sopprimere né affievolire la presunzione di validità del PR, desumibile dagli stessi principi materiali della LPT (DTF 120 Ia 233 consid. 2c in fine), va rilevato che la LALPT non prevede il diritto di chiedere la revisione del PR né a favore del proprietario né di terzi (art. 41 LALPT).

(Cfr. in tema Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht III. ed. pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d, 74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II, pag. 122 seg.)

4. Le ricorrenti si dolgono che la revisione del PR Settore 1 sia intervenuta senza alcuna modifica del PP del Centro storico, stigmatizzando che mentre i PP di tutti gli altri comparti vennero adottati questo sia stato semplicemente confermato.

In proposito rettamente il Consiglio di Stato ha scartato la tesi che tale conferma configuri un semplice richiamo della previgente regolamentazione (non costituente decisione impugnabile), con rinuncia a includere il centro storico nella revisione.

In realtà la ripresa del preesistente PPCS nel PR riveduto lo rende parte integrante del nuovo ordinamento. Non importa se la ripresa avvenne con o senza modifiche. Che tale sia la volontà del comune risulta dall’Istanza di approvazione della revisione del PR Settore 1, del 25.8.1992, nel punto in cui il Municipio riferisce la decisione di attuare la revisione del PR in modo settoriale, con l’adozione di piani particolareggiati e precisa che “alfine di dare a questa prima fase della revisione la dovuta importanza e unità”, sono pure stati inclusi il PP del CS e di due altre zone centrali. “Per quanto riguarda questi tre ultimi piani particolareggiati” il Municipio evidenzia che “non sono state apportate modifiche di sorta né ai piani né alle norme: gli stessi sono stati semplicemente confermati alfine di allinearli con gli altri.”

In queste circostanze il PPCS può dunque essere impugnato quale elemento integrante del nuovo PR Settore 1 nell’ambito della revisione generale del PR e precisamente della prima tappa. Ciò premesso occorre esaminare se l’interesse pubblico a mantenere le restrizioni della proprietà previste dal piano iniziale è effettivamente venuto a mancare, così da doverle sopprimere o adeguatamente mitigare.

Ora appare evidente che il mantenimento del PPPCS in un contesto profondamente modificato possa difficilmente giustificarsi, specie considerato il sensibile incremento della potenzialità edificatoria nei comparti toccati dalla revisione, in contrasto con gli indici decisamente bassi previsti tuttora dal CS.

La conservazione dello status quo appare difficilmente sorretta dall’interesse pubblico.

Ciò trova peraltro conferma nell’intenzione tosto manifestata dal comune di rivedere pure questo comparto. Risulta chiaramente dalla testé citata Istanza, a pag. 3, in alto: “E’ evidente che taluni correttivi, in modo particolare perquanto riguarda il piano particolareggiato del centro storico, dovranno essere apportati sulla base dell’avanzamento e dell’attuazione della revisione del PR nei settori 2. e 3.” E a pag. 4, prendendo posizione sul ricorso che ne occupa:” Il Municipio ritiene di dover confermare la volontà di rivedere la normativa del centro storico sia per quanto riguarda le norme in generale sia per quanto riguarda l’entità e la consistenza dell’indice di sfruttamento. A tale riguardo il Municipio ha pure conferito mandato ai pianificatori di allestire il relativo studio. La revisione vera e propria verrà affrontata in epoca susseguente alla revisione dei settori 2 e 3 alfine di introdurre delle soluzioni che siano coerenti con queste zone limitrofe.”

Ci si può chiedere a questo punto se ha senso ricorrere contro il PR per una parte che è rimasta solo provvisoriamente immutata, con l’intenzione di rivederla in tempi possibilmente brevi.

Potrebbero non esserci motivi stringenti per ritenere che lo slittamento della revisione del CS non rientri in quel margine di discrezionalità nell’esercizio delle proprie competenze pianificatorie che va riconosciuta al comune e che il tribunale, cui non compete il controllo dell’opportunità, non ha il potere di sindacare.

Dev’essere però anche considerato che al momento del ricorso l’intenzione del comune era ancora assai vaga e non poteva seriamente fare ostacolo ad un ricorso contro il PR, non potendosi pretendere che un proprietario ritenutosi leso dall’ordinamento adottato aspetti per difendere i suoi interessi che il PR sia nuovamente riveduto.

In seguito la volontà si è venuta chiaramente profilando e la variante è stata adottata dal Consiglio comunale.

A questo punto il ricorso è stato sospeso.

A questo punto il ricorso è stato sospeso. Ora che la variante del PPCS è stata adottata dal comune, approvata dal Consiglio di Stato ed entrata in vigore (senza ricorsi, neppure delle qui insorgenti) possiamo esaminare se l’assetto finale resiste alle censure sollevate nel ricorso contro la situazione precedente, sostituita pendente lite dalla variante.

Nella misura in cui questa dà soddisfazione alle domande ricorsuali il ricorso diviene senza interesse risp. senza oggetto e la vertenza continua unicamente per la parte rimasta litigiosa.

5. Ciò premesso, passiamo ora a esaminare le doglianze di merito formulate dalle ricorrenti e le corrispettive domande.

5.1 Ricordiamo dapprima che i part. __________, __________e __________, siti tutti nel Centro storico, sono inseriti nel settore C, in zona tratteggiata, ubicata a monte dell’asse stradale contrada __________ - via __________ - via __________. Sul part. __________insiste una costruzione d’ante 1945.

Ciò premesso passiamo in rassegna la normativa applicabile.

L’art. 4 NAPR (Settori d’intervento), suddivide il comprensorio del PPCS in 3 settori:

a) settore C: risanamento conservativo ;

b) settore S: sostituzione e

c) settore R: ristrutturazione.

Il settore C è retto dall’art. 5 NAPR. Il cpv. 1 precisa “per risanamento conservativo degli edifici, degli spazi, dei manufatti esterni e degli arredi, s’intende l’intervento inteso a conservare al massimo caratteri distributivi interni essenziali, la forma esterna degli edifici e degli spazi aperti, i materiali e gli elementi costruttivi d’origine, consentendo l’introduzione dei servizi e degli impianti indispensabili per l’esercizio di attività compatibili con i caratteri degli edifici antichi (abitazione, commercio, servizi, ecc.).”

Il cpv. 2, prescrive che: “ nella zona tratteggiata del settore C, devono essere conservati tutti gli edifici costruiti prima del 1945. Nei limiti imposti dal titolo secondo delle presenti norme sono possibili aggiunte o nuovi edifici fino all’IS complessivo stabilito dall’art. 40.”

Per nuove costruzioni nella zona tratteggiata sono previste eccezioni.

Così l’art. 40 NAPR (versione 1983/1992) dispone che “sono possibili nuovi edifici e l’aggiunta di nuovi corpi di fabbrica a condizione che l’indice di sfruttamento complessivo non superi lo 0,75 nella zona a valle dell’asse contrada __________ - via __________ - via __________ e lo 0,60 nella zona a monte dell’asse summenzionato...”

Giusta l’art. 41 NAPR (1983/1992) “l’altezza non può essere superiore a:

a) 4 piani, al massimo però m. 13,50, nella zona a valle dell’asse contrada __________ - via __________ - via __________;

a) 4 piani, al massimo però m. 13,50, nella zona a valle dell’asse contrada __________ - via __________ - via __________; b) 3 piani, al massimo però m. 10.50, nella zona a monte dell’asse summenzionato. b) 3 piani, al massimo però m. 10.50, nella zona a monte dell’asse summenzionato. Le ricorrenti hanno principalmente appuntato i loro strali contro l’IS, affermando che gli IS presenti nel CS si attestano mediamente su valori da 3 a 4, rispetto ai quali lo 0,6 consentito suona offensivo e manifestamente lesivo di ogni proporzionalità.

Va ora considerato che la variante del ‘96 ha modificato sostanzialmente gli art. 40 e 41.

L’IS, relativo ai nuovi edifici risp. all’aggiunta di nuovi corpi di fabbrica (e non più “complessivo” come nella precedente versione), è portato all’1,2 nella zona a valle del summenzionato asse stradale e all’1,5 nella zona a monte, dove sono siti i terreni delle ricorrenti.

Dal canto suo l’altezza massima è stata elevata a m 15.

Dal canto suo l’altezza massima è stata elevata a m 15. L’incremento del potenziale edificatorio rispetto all’incriminato PPCS precedente è notevole (1,5 contro lo 0,60 di prima, altezza di m 15 contro i 10.50 precedenti), raggiungendo valori perfettamente ragionevoli tenuto conto della situazione dei fondi e della delicatezza del comparto.

Né per analoghi motivi può accedersi alla pretesa di togliere dalla zona tratteggiata lo stabile sul fondo __________al fine di escluderlo, come chiedono le ricorrenti, dal computo dell’indice.

Ricordiamo, richiamando la risoluzione governativa n. 160 dell’8.1.1985, pag. 5 che “il riferimento agli indici trova una limitazione nella finalità stessa del piano di protezione, che è rivolto al mantenimento della sostanza edilizia esistente.” Con l’avvertenza che “la possibilità di nuove costruzioni e di nuove aggiunte è stata introdotta soprattutto per tenere in considerazione che la fascia situata a nord dell’asse stradale Via __________ / Via __________ rispettivamente tra il torrente __________ e via delle __________, presentava grandi superfici esenti da costruzioni. In questo contesto i fondi che si trovano nella zona tratteggiata ottengono, rispetto a quelli ubicati esclusivamente nel settore di risanamento conservativo un certo privilegio.” Ora le ricorrenti vorrebbero che lo stabile posto nella zona tratteggiata del settore C ne sia escluso ma che siano mantenuti sui confinanti terreni, liberi da costruzioni, i vantaggi consentiti nella zona tratteggiata dall’art. 5 cpv. 2 NAPR!

Tutto considerato l’assetto pianificatorio previsto dal nuovo PP contempera debitamente l’evidente esigenza di salvaguardare la qualità del centro storico con quella di promuoverne la rivitalizzazione incrementando il potenziale abitativo. Dacciò la sensibile densificazione edificatoria consentita dalla variante.

Che poi la grande casa abitativa sul part. __________meriti di essere conservata e richieda un degno contorno, incompatibile con un’edificazione troppo intensiva dei confinanti part. __________e __________, è di chiara evidenza, né pensiamo che in ultima analisi le ricorrenti siano d’altro parere.

Con l’attuale normativa entrambi gli interessi, quello conservativo e quello di un ragionato sfruttamento della proprietà trovano equilibrata soddisfazione.

5.2 Rimane da esaminare la censura riguardante l’attribuzione dei 3 fondi in zona archeologica e segnatamente nella zona di protezione II. Su questo vincolo si concentrano principalmente nello scritto del 19.8.96 le ire delle ricorrenti, che vi vedono un indegno tranello, proprio a cancellare i vantaggi apportati dalla variante e a rendere del tutto illusorie le maggiorate potenzialità edificatorie previste dalla variante.

Queste doglianze erano già state esposte nei ricorsi contro le modifiche del PPCS adottate dal Consiglio comunale il 25.3.1986 inoltrati presso tutte le istanze.

Il Consiglio di Stato aveva motivato il rigetto dell’impugnativa precisando che i piani dei monumenti iscritti e delle zone archeologiche, allegati alla risoluzione allora impugnata, erano stati “ esposti a titolo puramente indicativo.

L’argomento è ripreso nel messaggio del Consiglio di Stato 17.2.1987 concernente il ricorso di 2.a istanza e nel rapporto della Commissione speciale dei confini giurisprudenziali, con la precisazione che “con la richiesta delle varianti il Consiglio di Stato non ha quindi fatto altro che esigere la completazione del PPCS di __________ con l’aggiunta di indicazioni già operanti, determinate dall’applicazione della legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici e dal decreto legislativo per la tutela dei ritrovamenti archeologici.” Il Gran Consiglio ha poi respinto il ricorso il 14.7.1988, ai sensi dei considerandi esposti nel rapporto commissionale.”

Non paghe, le sorelle __________ ricorsero al TF che ne ha respinto il gravame il 13.12.1988 osservando che “come giustamente ribadito a più riprese dalle autorità cantonali, lo scopo principale dei piani menzionati... consiste nell’informare il proprietario di un fondo sui possibili contenuti storici e archeologici dei terreni o degli stabili. Il perimetro dei monumenti precisa come la miglior conoscenza degli stabili ivi inclusi possa facilitarne enormemente la progettazione e la conservazione, nonché fornire preziose informazioni di storia locale. Per la zona archeologica il vincolo si limita a dar ragguagli sulla possibilità di ritrovamenti e ad addurre la necessità di coordinare con le autorità responsabili i mutamenti del terreno che potrebbero danneggiare reperti archeologici. L’imposizione dei vincoli è disciplinata dalla rispettiva legislazione speciale (cfr. Scolari, Commento della legge edilizia del Cantone Ticino, n. 48 all’art. 16). I parametri edilizi e pianificatori rimangono a loro volta quelli ordinari, enunciati dalle norme di attuazione del piano particolareggiato del centro storico.” E la somma istanza a concludere: “ A ragione il legislativo ticinese ha respinto il gravame delle ricorrenti, evocando il carattere puramente informativo dei piani contestati: la sua decisione non è affatto arbitraria.”

La sentenza poneva così fine, si poteva sperare, alla lunga contesa sul PPCS.

La ripresa tale e quale delle contestate zone nel nuovo PR Settore 1 non può portare ad altro giudizio. Non è dato vedere quale mutamento delle circostanze sia intervenuto dal 1988 tale da sovvertire i termini del problema. D’altro canto gli argomenti svolti dal TF nel quadro del controllo dell’arbitrio mantengono piena validità anche alla luce del più ampio potere cognitivo di cui è investito il TPT.

Le zone hanno valore puramente indicativo. Non diversamente, si noti, che nelle ipotesi previste dall’art. 10 RALPT ai cui sensi “ I piani cantonali previsti da altre leggi settoriali e che hanno conseguenze sull’utilizzo dei suoli, segnatamente i Piani generali delle strade, i piani di protezione della natura e del paesaggio, i piani di protezione dei monumenti e i piani delle aree di protezione delle acque sotterranee, sono ripresi nelle rappresentazioni grafiche a titolo informativo.”

Così le zone qui in contestazione, che non trovano alcun riscontro nelle norme di applicazione del PR.

V’è unicamente una legenda che correda i piani delle zone in discussione e il cui testo corrisponde nelle grandi linee al riassunto dello scopo di tali zone fattone dal Tribunale federale nella succitata sentenza.

La restrizione della proprietà vincoli che dovessero risultarne discenderebbero non già dall’inserimento del fondo nella discussa zona ma dalle conseguenze che i ritrovamenti fattivi trarrebbero con sé in forza delle disposizioni del diritto cantonale (e/o federale).

La restrizione della proprietà è posta in essere non tanto dalla collocazione nella zona protetta quanto dall’eventuale reperimento in essa di valori protetti dalla legge. In sostanza è la legge, non la zona che protegge quei beni.

I possibili inconvenienti che potrebbero derivarne sono giustificati dall’esigenza di offrire un’effettiva tutela a beni che per la loro potenziale importanza storica, antropologica e culturale sono protetti dalla legge cantonale. Né peraltro l’obbligo di comunicare preventivamente uno scavo appare talmente gravescente da violare il principio della proporzionalità.

Ad ogni buon conto non v’è alcun motivo di paventare le catastrofiche conseguenze sull’utilizzo dei loro fondi che le ricorrenti sembrano aspettarsi dall’assegnazione dei loro terreni a queste zone.

6. La variante ha soddisfatto in parte le domande delle ricorrenti rendendo senza interesse il ricorso sui quei punti. Per la rimanenza esse sono soccombenti e devono spese e tasse di giudizio calcolate in corrispondenza. Non si prelevano percontro tasse né spese dal comune, intervenuto nell’espletamento delle sue funzioni e non a difesa di interessi patrimoniali.

Non si assegnano ripetibili.

Non si assegnano ripetibili. Per questi motivi,

Per questi motivi, dichiara e pronuncia

dichiara e pronuncia 1. Nella misura in cui non è divenuto senza interesse a seguito della variante, il ricorso è respinto.

2. Le tasse e spese di giudizio di complessivi fr. 1’000.-- sono poste a carico delle ricorrenti, in solido, nella misura di fr. 500.--.

3. Intimazione: - __________ __________, __________

- __________ __________, __________ - Municipio di __________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente Il segretario

Il presidente Il segretario