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Aspetti generali: apprezzamento e critica
L’associazione «Sì all’iniziativa sull’allevamento intensivo» è lieta che il Consiglio federale ascolti le preoccupazioni della popolazione circa l’allevamento intensivo e la richiesta di tener maggiormente conto del benessere degli animali. Ciononostante, il testo del controprogetto diretto ripete in gran parte gli obblighi già prescritti dalla legge sulla protezione degli animali (LPAn) e dalle ordinanze d’esecuzione che ne derivano. Sebbene il rapporto esplicativo esprima testualmente la buona volontà del Consiglio federale, il controprogetto diretto non sembra garantire alcun miglioramento delle disposizioni riguardo alla protezione degli animali, alla loro detenzione, alle uscite all’aperto e alla macellazione. Il testo dell’iniziativa popolare espone invece un mandato chiaro.
Il Consiglio federale annuncia che sottoporrà il corrispondente progetto di legge al Parlamento quando il controprogetto sarà approvato. Dopo l’approvazione da parte del Consiglio federale, la competenza di approvare la revisione e la forma della LPAn tornerebbe comunque al Parlamento. Il controprogetto indiretto consentirebbe al comitato d’iniziativa di partecipare alla revisione legislativa e nel caso di un ritiro condizionato il comitato potrebbe esercitare una certa influenza su un eventuale referendum. Il controprogetto diretto non apre invece queste possibilità.
Contrariamente all’iniziativa, il controprogetto diretto non prevede prescrizioni riguardo all’importazione. Se il controprogetto fosse approvato e se fossero presi i provvedimenti annunciati nel rapporto esplicativo Le conseguenze per l’agricoltura svizzera sarebbero deleterie, in particolare se non fossero previste misure d’accompagnamento riguardo all’importazione di prodotti animali provenienti da allevamenti intensivi. L’obiettivo principale del comitato d’iniziativa è una miglior tutela degli animali nell’agricoltura. Spostando la produzione all’estero, il controprogetto avrebbe addirittura in effetto negativo sul benessere generale degli animali.
Nelle pagine seguenti l’associazione «Sì all’iniziativa sull’allevamento intensivo» esprime il suo parere circa il presente controprogetto diretto, dapprima nelle linee generali, poi paragrafo per paragrafo.
1. Un controprogetto diretto che non migliora la tutela degli animali
Il comitato d’iniziativa è lieto che il Consiglio federale sia disposto a iscrivere il «benessere degli animali» nella Costituzione. È una riconoscenza simbolica dell’importanza che la popolazione svizzera ascrive al benessere e alla dignità degli animali. Tuttavia, il comitato teme che la nuova formulazione dell’articolo 80 della Costituzione federale proposta dal controprogetto diretto non abbia effetti concreti sulla tutela degli animali, in particolare di quelli da reddito. Nel rapporto esplicativo, il Consiglio federale riconosce esplicitamente che il benessere degli animali è prescritto e definito nella LPAn. Si limita a riprendere la terminologia esistente e ad aggiungervi vaghi concetti giuridici quali «ricovero adeguato alle esigenze [degli animali]» o condizioni di macellazione «rispettose degli animali».
Il Consiglio federale ricorda che il concetto di «dignità della creatura» è già presente nell’articolo 120 capoverso 2 della Costituzione federale. Sembra quindi contraddittorio che rifiuti di integrarlo testualmente, in relazione alla detenzione animale a scopo agricolo, nell’articolo 80 della Costituzione, contrariamente a quanto proposto dal comitato d’iniziativa. In particolare considerando le sue motivazioni circa l’introduzione di un nuovo capoverso 2bis: di conseguenza, il Consiglio federale mantiene la sua posizione espressa a pagina 16 del rapporto esplicativo. Ossia che la limitazione del capoverso 2bis agli animali da reddito si baserebbe sul fatto che questi ultimi si trovano in una situazione speciale a causa dell’utilizzo al quale sono destinati e che la redditività e il benessere degli animali da reddito sono in un rapporto di tensione reciproca, contrariamente a quanto vale per gli animali da compagnia.
Particolarmente inquietante è inoltre l’indebolimento delle disposizioni SSRA e URA previsto dal Consiglio federale. Nel testo si legge: «Il livello di protezione auspicato dovrebbe essere aumentato, tuttavia non devono essere ripresi tutti gli standard oggi in vigore per i sistemi d’incentivazione facoltativi.» Tale formulazione permette un gran margine di manovra ai diversi interessi delle lobbies. Si manca quindi l’occasione di stendere direttive generali valide per tutti. Al contrario, si invitano i gruppi d’interesse ad annacquare l’esecuzione sul piano legale.
In conclusione: il controprogetto diretto si limita a ripetere la terminologia e le garanzie previste dalla LPAn e dalle relative ordinanze d’esecuzione. Si manca l’occasione di fissare la «dignità dell’animale» accanto al benessere dell’animale nell’art. 80 cpv. 1 della Costituzione federale. Le intenzioni di migliorare le condizioni di detenzione, di ricovero e di macellazione degli animali esposte nel rapporto esplicativo non danno alcuna garanzia riguardo all’esecuzione concreta e sono formulate in modo troppo generico.
2. Le prescrizioni circa l’importazione sono indispensabili
L’iniziativa contiene una disposizione esplicita circa le importazioni: «La Confederazione emana prescrizioni sull’importazione di animali e di prodotti animali a fini alimentari che tengono conto del presente articolo.» Il controprogetto diretto del Consiglio federale non riprende questo aspetto. Secondo gli argomenti del Consiglio federale, esso contravverrebbe agli obblighi internazionali della Svizzera dei confronti dell’OMC, dell’UE e dei paesi con cui ha concluso accordi commerciali.
È incontestabile che l’accordo GATT concluso con l’OMC, cui la Svizzera ha aderito, vieta per principio gli ostacoli commerciali quali le limitazioni all’importazione. L’articolo XX del GATT prevede comunque eccezioni a questo divieto. L’articolo XX (a) e (b) indica quanto segue:
«Sempre che l’applicazione non sia fatta in maniera da essere un mezzo di discriminazione arbitraria, o ingiustificata, tra i Paesi che sono nelle medesime condizioni, né da essere un palliamento di restrizione del commercio internazionale, nessuna disposizione del presente accordo sarà interpretata come divieto a una Parte contraente qualsiasi di istituire o d’applicare delle misure:
- necessarie alla tutela della morale pubblica;
- necessarie alla protezione della sanità e della vita delle persone e degli animali e alla conservazione dei vegetali;
- (…)”
La votazione popolare è il miglior strumento democratico per valutare il livello morale della popolazione svizzera. Le riserve morali nei confronti dello status quo si esprimerebbero molto probabilmente in un voto a favore dell’iniziativa (o di un eventuale controprogetto). L’eccezione prevista all’articolo XX del GATT consentirebbe quindi alla Svizzera di introdurre le limitazioni all’importazione cui aspira l’iniziativa.
Ovviamente l’obiettivo dell’iniziativa non consiste a istituzionalizzare ostacoli occulti al commercio, bensì a tutelare la dignità e il benessere degli animali nelle detenzioni agricole. Il Consiglio federale riconosce che questi animali necessitano una maggior protezione rispetto a quanto è accordato loro al momento, poiché sono particolarmente sottoposti alle esigenze produttive dell’essere umano. Così va anche interpretata l’espressione dell’idea morale svizzera. È incontestabile che in Svizzera la morale pubblica comprende anche la tutela degli animali, visto che l’articolo sulla protezione degli animali e la dignità della creatura è fissato nella Costituzione. Anche la più alta sentenza giuridica dell’OMC ha riconosciuto esplicitamente che la tutela degli animali è parte integrante della morale pubblica.
Nel rapporto esplicativo il Consiglio federale sostiene che se l’iniziativa fosse accettata sarebbe possibile importare unicamente prodotti di provenienza animale che adempiano gli standard delle direttive di Bio Suisse. Questa asserzione è erronea. Il corrispondente articolo del testo dell’iniziativa indica che la legislazione esecutiva riguardo alla dignità dell’animale stabilisca requisiti che corrispondono almeno alle direttive di Bio Suisse del 2018. L’iniziativa richiede pertanto che sia trovata un’equivalenza adeguata.
Quale alternativa alle limitazioni all’importazione il Consiglio federale evoca, non da ultimo (basandosi anche sull’art. 14 cpv. 1 LPAn), la possibilità di sottoporre i prodotti animali all’obbligo di dichiarazione. Tuttavia, considerato che pochi mesi fa il Consiglio federale stesso aveva catalogato tali obblighi come problemi di diritto commerciale, tale dichiarazione di intenti è poco credibile.
In conclusione: il controprogetto diretto non cambia le condizioni relative all’importazione di prodotti derivanti dall’agricoltura intensiva. L’applicazione dei cambiamenti delle condizioni generali legali che il Consiglio federale propone nel rapporto esplicativo costringe le aziende agricole a continuare ad affrontare la concorrenza dei prodotti esteri provenienti da allevamenti intensivi, mentre i loro costi di produzione aumentano unilateralmente. Il comitato d’iniziativa è perciò del parere che il principio di affidarsi al libero mercato e alla regolazione che ne conseguirebbe, auspicato dal Consiglio federale, non sia sostenibile.
3. Alcuni importanti criteri circa il benessere animale sono stati esclusi
Il rapporto esplicativo del Consiglio federale sostiene che la dignità e il benessere degli animali sono garantiti dalla LPAn. Dal punto di vista della dignità dell’animale non esisterebbe quindi nessuno obbligo di limitare gli effettivi nelle detenzioni animali agricole. Il comitato d’iniziativa obietta su questo parere.
Le dimensioni dei gruppi sono importantissime per il benessere degli animali. La ricerca dimostra che fra le galline ovaiole, man mano che aumentano le dimensioni dei gruppi cresce il potenziale aggressivo delle galline, con i diversi pericoli che ne conseguono per gli animali. Non per caso anche in Svizzera si continua a spuntare il becco del pollame. L’apparizione di anomalie morfologiche quali dermatiti, vesciche pettorali o piumaggio sporco è stata identificata come conseguenza dell’aumento degli effettivi nei polli da ingrasso. Riguardo alla detenzione suina, nelle aziende agricole è stato appurato che l’instabilità nella gerarchia cresce man mano che aumentano le dimensioni del gruppo, per cui aumentano lo stress e le aggressioni fra animali. La ricerca indica regolarmente che la prevalenza e l’incidenza di questi danni aumenta con la densità degli effettivi.
Indipendentemente da queste riflessioni le dimensioni dei gruppi hanno un’importanza rilevante anche tenendo conto della correlazione tra la detenzione animale intensiva e la somministrazione di antibiotici e il pericolo di pandemie – appunto nell’attuale epoca della pandemia da COVID-19. Tenere troppi animali in uno spazio esiguo facilita la propagazione degli agenti patogeni. Inoltre lo stress dovuto alla densità degli effettivi indebolisce il sistema immunitario degli animali. Spesso non rimane altra soluzione che somministrare medicine a un intero gruppo. I risultati delle ricerche e i rapporti confermano questo nesso e fanno sospettare che il rischio di pandemie aumenti considerevolmente negli allevamenti intensivi.
Il comitato d’iniziativa non è d’accordo neppure con l’applicazione delle regole di uscita all’aperto prevista dal Consiglio federale: quest’ultimo sostiene che il concetto di «uscite regolari all’aperto» vada inteso come l’accesso quotidiano a un’area a clima esterno coperta da una tettoia. In questo modo affievolisce le disposizioni del programma URA in vigore, che proibiscono tale area coperta. Il comitato d’iniziativa ritiene che questa soluzione sia insoddisfacente.
Non da ultimo il rapporto esplicativo del Consiglio federale rimanda più volte alla PA22+ e ai corrispondenti progressi che vi sono fissati. Purtroppo la PA22+ – la cui approvazione in Parlamento rimane aperta – è assolutamente insufficiente per quanto riguarda gli obiettivi a favore del benessere degli animali. Oltre alla mancanza di direttive concrete è criticabile la ripartizione dei fondi assegnati: le aziende agricole non saranno in grado di intraprendere provvedimenti adeguati per migliorare il benessere animale se mancano loro i mezzi finanziari.
In conclusione: non basta limitarsi a rimandare ai concetti in vigore circa il benessere animale e la dignità della creatura, come definiti dalla LPAn. Contrariamente a quanto afferma il Consiglio federale, la legislazione in vigore consente diverse forme di allevamento intensivo. Il comitato d’iniziativa auspica obiettivi più estesi e ambiziosi nell’ambito dei criteri del benessere degli animali, soprattutto considerando i 25 anni di periodo transitorio. Ritiene che le esigenze presentate nel rapporto esplicativo siano di portata chiaramente troppo limitata.
Parere circa il testo del controprogetto
Art. 80 cpv. 1 e 2bis
1 La Confederazione emana prescrizioni sulla protezione e il benessere degli animali.
L’associazione «Sì all’iniziativa sull’allevamento intensivo» è lieta che il concetto di benessere degli animali sia finalmente iscritto nella Costituzione federale. Fa però notare che il benessere è già garantito a tutti gli animali (da reddito, selvatici e da compagnia), almeno in teoria, dalla LPAn. Contesta inoltre che questo primo capoverso vada «al di là» dell’iniziativa. Al contrario: il controprogetto diretto non rispecchia in alcun modo gli obiettivi concreti dell’iniziativa, in special modo la fine dell’allevamento intensivo e la considerazione della dignità dell’animale.
Richiesta al Consiglio federale: il concetto della dignità dell’animale va ripreso nell’art. 80 cpv. 1 della Costituzione federale assieme a quello del benessere degli animali, analogamente all’iniziativa.
2bis Ai fini del benessere degli animali da reddito devono essere garantiti in particolare:
Il capoverso 2bis del controprogetto si calca sul capoverso 3 del testo dell’iniziativa, escludendo tuttavia completamente la limitazione degli effettivi nei gruppi richiesta dall’iniziativa. Ciò non è comprensibile, poiché si tratta proprio di una richiesta centrale dell’iniziativa. Asserire che il benessere degli animali possa essere garantito indipendentemente dalle dimensioni del gruppo è scientificamente molto dubbio. La LPAn e le relative ordinanze d’esecuzione prevedono inoltre disposizioni circa lo spazio minimo da accordare a ogni animale e la quantità massima di animali per azienda. Le direttive riguardo alle dimensioni massime dei gruppi costituiscono un importante e necessario complemento a queste disposizioni.
Richiesta al Consiglio federale: il capoverso 2bis va assolutamente completato mediante una lettera supplementare. Questa deve indicare il requisito di una regolazione delle dimensioni massime dei gruppi.
a. un ricovero adeguato alle loro esigenze;
La lettera a segue il testo dell’iniziativa e il comitato ne è lieto. Appare tuttavia che, causa la mancanza di disposizioni transitorie incisive l’esecuzione legale delle disposizioni costituzionali rischia di essere parecchio edulcorata. Già nel rapporto esplicativo il Consiglio federale infiacchisce la richiesta originale scrivendo che gli «attuali requisiti del programma “SSRA” verrebbero ampiamente ripresi e diventerebbero in futuro dei requisiti minimi». Non viene esplicitato in modo più approfondito ciò che il Consiglio federale intenda per «ampiamente». Il rinvio alle eccezioni da concedere non lascia però presumere nulla di buono.
A questo proposito l’associazione «Sì all’iniziativa sull’allevamento intensivo» richiama di nuovo l’attenzione sul fatto che per l’agricoltura svizzera sarebbe disastroso aumentare i requisiti minimi legali senza misure d’accompagnamento atte a tutelare le aziende agricole indigene dai prodotti esteri sottoposti a standard di protezione animali poco esigenti.
Richiesta al Consiglio federale: il ricovero adeguato alle esigenze degli animali va garantito per ogni tipo e specie animale.
b. la possibilità di uscire regolarmente all’aperto;
Anche la lettera b si calca direttamente sul testo dell’iniziativa, richiedendo tuttavia solo l’«uscita regolare all’aperto» invece dell’«accesso a spazi esterni». Questa modifica comporta ampie conseguenze. L’iniziativa esige che gli animali possano accedere ogni giorno a spazi esterni. Il Consiglio federale ammollisce questa esigenza accordando agli animali unicamente l’uscita quotidiana in un’«area a clima esterno», la quale può esplicitamente essere coperta da una tettoia. Inoltre le eccezioni sarebbero sempre possibili, purché siano «giustificate».
Richiesta al Consiglio federale: l’accesso quotidiano a spazi esterni va garantito a ogni animale detenuto nelle aziende agricole. La «dignità» e il «benessere» degli animali non sono compatibili con un’esistenza che li priva di accedere a spazi esterni rinchiudendoli per lunghi periodi della loro vita.
c. condizioni di macellazione rispettose degli animali.
Analogamente all’iniziativa la lettera c esprime l’intenzione di tener conto degli aspetti della macellazione degli animali da reddito nel nuovo articolo costituzionale. Il Consiglio federale menziona esigenze elevate nei confronti del personale impiegato nel processo di macellazione, senza però richiedere un inasprimento degli strumenti di controllo istituzionali. Nel luglio di quest’anno il Consiglio federale ha respinto una corrispondente mozione (20.3344) depositata in Consiglio nazionale appoggiandosi sulla motivazione che «le misure già adottate e le riforme in corso siano sufficienti per garantire la protezione degli animali al momento della macellazione». Il comitato d’iniziativa si oppone a questa opinione.
Richiesta al Consiglio federale: il comitato d’iniziativa auspica che il controprogetto preveda un chiaro miglioramento dei meccanismi di controllo della protezione degli animali nei macelli, considerato anche l’esteso termine transitorio di 25 anni.
Osservazioni conclusive
Il controprogetto diretto posto in consultazione dal Consiglio federale non apporta essenzialmente nessun elemento nuovo. La stesura attuale non costituisce un’alternativa adeguata all’iniziativa popolare «No all’allevamento intensivo in Svizzera».
Il presente controprogetto va quindi migliorato tenendo maggiormente conto degli obiettivi dell’iniziativa, in particolare integrando le prescrizioni all’importazione nella proposta di testo dell’articolo 80 della Costituzione federale. Oppure andrebbe elaborato un controprogetto indiretto che dia la possibilità di mettere direttamente in esecuzione i diversi miglioramenti della tutela degli animali richiesti dall’iniziativa.