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Christian Thommen
aus Debatte Nr. 30 – Herbst 2014
Die Beiträge für die Lebenshaltungskosten, welche an Sozialhilfeempfangende ausbezahlt werden, sind seit 1999 in den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) festgeschrieben. Diese Richtlinien basieren auf einer Erhebung aus dem Jahre 1998 und sind mit einigen Änderungen noch heute in Kraft. Die gewichtigste Änderung ist, dass diese Beiträge im Jahr 2014 tiefer sind als vor 15 Jahren, obwohl seit 1999 praktisch alles teurer geworden ist.
Die Abwärtsentwicklung des sogenannten «frei verfügbaren Einkommens» für Sozialhilfeempfangende soll weitergehen. Momentan beraten die Eidgenössischen Räte eine Teilrevision des Radio- und Fernsehgesetzes (RTVG). Alle Haushalte sollen Empfangsgebühren bezahlen müssen, auch wenn weder Radio- noch TV-Geräte im Haushalt vorhanden sind. Eine Gebührenbefreiung für Sozialhilfeempfangende ist nicht vorgesehen, wohl aber für AHV- und IV-Rentner_innen mit Ergänzungsleistungen, welche einige Hundert Franken mehr pro Monat zur Verfügung haben. Neu soll zudem Sozialhilfe der Steuerpflicht unterstellt werden.
Abbau des «frei verfügbaren Einkommens» hat System
Bereits am 15. März 2000 reichte der Bieler FDP-Grossrat Marc Renggli eine Motion ein, um im Kanton Bern den Grundbedarf II gemäss SKOS-Richtlinien zu streichen. Der Grundbedarf II war eine Zulage von 100 Franken monatlich, um eine gesellschaftliche Isolation von Sozialhilfeempfangenden zu verhindern, etwa durch gelegentliche Besuche von kulturellen Veranstaltungen. Begründet wurde der Antrag auf die Streichung mit den hohen Sozialhilfekosten, vor allem der Städte, im Kanton Bern.
Zu jener Zeit war es üblich, als Sanktion den Grundbedarf II für ein paar Monate zu streichen, wenn Sozialhilfebeziehende Auflagen der Behörden missachteten. Diese Praxis wurde durch kantonale Gerichte gestützt, z.B. vom Verwaltungsgericht Zürich und Verwaltungsgericht Thurgau.
Ab dem 1. Januar 2006 wurden dann alle Sozialhilfeempfangende quasi «sanktioniert», weil der Grundbedarf II aus den SKOS-Richtlinien gestrichen wurde, aber nicht nur für ein paar Monate, sondern dauerhaft. Begründet wurde diese Streichung jedoch nicht etwa mit den hohen Kosten, sondern damit, dass «Working Poor», welche Steuern bezahlen müssen, durch sogenannte «Schwelleneffekte» nicht schlechter gestellt werden sollen als Sozialhilfebeziehende. Schlagworte waren «Arbeit muss sich lohnen» und «Sozialhilfeempfänger haben Ende Monat mehr als Arbeitende».
Im Eidgenössischen Steuerpaket 2001 war ein steuerfreies Existenzminimum vorgesehen, das Paket wurde aber vom Stimmvolk abgelehnt, wenn auch aus anderen Gründen. Das steuerfreie Existenzminimum war nicht bestritten.
Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) des Nationalrats hatte in der Folge das Existenzminimum generell für steuerfrei erklären wollen. Dieses berechtigte und sinnvolle Anliegen wurde aber im Jahre 2007 vom Ständerat abgelehnt.
Am 4. Februar 2009 reichte der Kanton Bern eine Standesinitiative ein, die forderte, Unterstützungsleistungen aus öffentlichen Mitteln, die anstelle des Erwerbseinkommens ausgerichtet werden, insbesondere Sozialhilfeleistungen, gänzlich der Einkommenssteuer zu unterstellen. Damit sollten Schwelleneffekte, welche ja mit der Streichung des Grundbedarfs II per 1. Januar 2006 eliminiert sein sollten, minimiert werden. Der Bundesrat beauftragte die Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) damit, die Auswirkungen der Standesinitiative näher zu untersuchen. Die ESTV wiederum bestellte bei der SKOS eine Analyse der Auswirkungen der Besteuerung von Unterstützungsleistungen und der Steuerbefreiung des Existenzminimums. Der Schlussbericht der SKOS stammt vom Dezember 2012.
Atypische Beispiele und andere Schwelleneffekte
Dieser Schlussbericht der SKOS bedarf einer kritischen Würdigung. Einerseits wurden mit Bern und Neuenburg zwei Kantone ausgewählt, welche die tiefen Einkommen vergleichsweise stark besteuern. Andererseits wurden drei Haushaltssituationen untersucht, deren «frei verfügbare Einkommen» ein paar hundert Franken über dem sozialrechtlichen Existenzminimum liegen, weil in allen Fällen ein Arbeitseinkommen generiert wird und somit Einkommensfreibeträge gutgeschrieben werden. Gemäss Sozialhilfestatistik 2012 des Bundesamts für Statistik sind aber Einzelhaushalte ohne Erwerbseinkommen schweizweit am häufigsten vertreten. Diese Haushalte erhalten pro Jahr rund 25’000 Franken für «frei verfügbares Einkommen», Wohnungsmiete und Krankenkasse. In den meisten anderen Kantonen wäre die steuerliche Belastung minim, so dass gar keine Schwelleneffekte auftreten können.
Andererseits wurden Schwelleneffekte, welche von anderen Transferleistungen, namentlich der Prämienverbilligung der Krankenkasse und den Beiträgen an die Kinderbetreuung herrühren, beobachtet. Beim Beispiel einer Einelternfamilie mit einem Kind aus dem Kanton Neuenburg (Seite 28 des Schlussberichts der SKOS) sind im Einkommensbereich zwischen 42’000 und 52’000 Franken deutliche Zacken in den Kurven der Kantons- und Gemeindesteuern erkennbar. Diese Zacken treten auf, weil ab einem bestimmten Einkommen entweder die Prämienverbilligung der Krankenkasse oder die Beiträge an die Kinderbetreuung massiv gekürzt oder gestrichen werden. Mit einer stufenlosen Ausgestaltung der Prämienverbilligung und der Beiträge an die Kinderbetreuung könnten diese Stufen geglättet werden, mit einer Besteuerung der Sozialhilfe hingegen nicht.
Vergleicht man einen Einpersonenhaushalt ohne Einkommen mit einem Einpersonenhaushalt mit einem Einkommen von einen Franken über der Sozialhilfeschwelle, ist der Effekt der Prämienverbilligung der Krankenkasse matchentscheidend. Beide haben Anspruch auf Prämienverbilligung, aber der Sozialhilfeempfänger muss den Betrag an die unterstützende Gemeinde abtreten, welche dadurch Kosten spart. Der andere Einpersonenhaushalt hingegen bekommt das Geld ausbezahlt, und dieser Betrag ist auf jeden Fall höher als eine allfällige Steuer auf das Einkommen.
Darlehen sind kein Einkommen
Das Eidgenössisches Finanzdepartement präsentierte im Mai 2014 den «Bericht des Bundesrates in Erfüllung der Motion der ständerätlichen Kommission für Wirtschaft und Abgaben vom 29. März 2010» und kommt auf Seite 16 im «Fazit» zum Schluss, dass «Der Einbezug aller Unterstützungsleistungen in die Bemessungsgrundlage steuersystematisch richtig wäre und eine horizontal gerechte Besteuerung gewährleisten würde». Mit dieser Aussage wird einerseits ausgeblendet, dass die einzigen beobachteten Schwelleneffekte von anderen Transferleistungen als der Sozialhilfe herrühren und mit einer Besteuerung der Sozialhilfe nicht beseitigt würden. Andererseits wird übersehen, dass Sozialhilfeleistungen im Gegensatz zur Prämienverbilligung der Krankenkasse oder den Beiträgen an die Kinderbetreuung keine Geschenke, sondern zinslose Darlehen sind, welche zurückbezahlt werden müssen, etwa im Falle einer Erbschaft oder bei der Auszahlung des Pensionskassenkapitals. Genau so wenig wie Hypotheken auf ein Haus Einkommen darstellen, stellt Sozialhilfe Einkommen dar. Es kann keine Rede davon sein, das eine Besteuerung der Sozialhilfe steuersystematisch richtig wäre.
Der Kanton Bern gefällt sich offenbar in der Rolle des Totengräbers der Sozialhilfe: Am Am 6. September 2013 hat der Grosse Rat beschlossen, dass in der Sozialhilfe 10_Prozent der Kosten eingespart werden müssen. Dies wird nicht möglich sein, ohne das frei verfügbaren Einkommen zu senken.
Schlussfolgerungen
Die Behauptungen, dass «sich Arbeit nicht lohne» und «Sozialhilfeempfänger Ende Monat mehr als Arbeitende hätten», sind ins Reich der «Kinder- und Hausmärchen» der Gebrüder Grimm zu verbannen. Aufgrund der Einkommensfreibeträge haben Working Poor immer mehr Geld zur Verfügung als Sozialhilfeempfangende.
Obwohl nur Kantone mit einer hohen Besteuerung tiefer Einkommen untersucht wurden, konnten Schwelleneffekte lediglich bei anderen Transferleistungen als der Sozialhilfe festgestellt werden. Diese Schwelleneffekte lassen sich mit einer Senkung oder Besteuerung der Sozialhilfe nicht beseitigen.
Sozialhilfe ist von der Natur her ein Darlehen und kann daher nicht besteuert werden. Mit der Besteuerung der Sozialhilfe soll wie schon im Jahre 2006 mit der Streichung des Grundbedarfs II unter dem Vorwand der Beseitigung von angeblichen Schwelleneffekten lediglich die Sozialhilfe gekürzt werden. Die Berner Standesinitiative vom 4. Februar 2009 sowie der Bericht des Bundesrats vom Mai 2014 gehören in den Papierkorb oder noch besser in den Sondermüllofen.
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Existenzminimum
Der Begriff «Existenzminimum» gibt regelmässig Anlass zu Verwirrung. Das Existenzminimum besteht aus den Wohnkosten und der Krankenkassenprämie sowie dem «frei verfügbaren Einkommen». Dieses frei verfügbaren Einkommen eines Einpersonenhaushalts betrug im Jahr 2013 für das Existenzminimum der Sozialhilfe 977 Franken, für das betreibungsrechtliche Existenzminimum 1200 Franken und das Existenzminimum gemäss EL zur AHV/IV 1600 Franken. Die maximal erlaubten Wohnkosten sind kantonal unterschiedlich geregelt, wobei die Sozialhilfe überall die tiefsten Ansätze hat.