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Öffentlichkeitsgesetz versus Datenschutz?
Seit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes haben die Bürger Zugang zu allen in der Bundesverwaltung vorhandenen Dossiers und Dokumenten. Jedoch entsteht zuweilen der Eindruck, das Datenschutzgesetz wolle dies mit dem Argument des Schutzes der Privatsphäre verhindern. Ist diese provokative Aussage korrekt? Ein Beispiel aus der Praxis zeigt auf, wie das Öffentlichkeitsgesetz funktioniert, welche Rolle dabei der EDÖB spielt und wie die beiden angesprochenen Gesetze zusammenwirken.
Das Öffentlichkeitsgesetz möchte die Transparenz über die Tätigkeit der Bundesverwaltung fördern, indem es den Zugang zu Dossiers und amtlichen Dokumenten gewährleistet. Demgegenüber bezweckt das Datenschutzgesetz den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden. Daran haben sich auch die Bundesbehörden zu halten, wenn sie Personendaten ihrer Bürgerinnen und Bürger bearbeiten und bekannt geben. Was passiert nun, wenn jemand ein Gesuch um Zugang zu einem Dokument verlangt, das Personendaten einer anderen Person enthält?
Ein Fall aus der Praxis
Nach seinem Amtsantritt trennt sich ein neuer Bundesrat von zwei hohen Angestellten seines Departements. In den Medienmitteilungen des Departements heisst es dazu, dass die Arbeitsverträge aufgelöst werden, weil die „gemeinsame Basis für eine erfolgreiche Zusammenarbeit" nicht gegeben sei. Ein Journalist will es genauer wissen und verlangt Kopien der Arbeitsverträge, der ihnen vom früheren Chef gewährten Spezialbedingungen sowie der beiden Auflösungsvereinbarungen.
Das Departement vertritt die Ansicht, dass die Personendaten der beiden Auflösungsvereinbarungen nicht anonymisiert werden können, da in jedem Fall in Erfahrung gebracht werden könne, welche Personen sich dahinter verbergen. Darum verweigert es den Zugang aus Datenschutzgründen, namentlich zum Schutze der Persönlichkeit der beiden Funktionäre. Weil er mit diesem Entscheid nicht einverstanden ist, reicht der Journalist beim EDÖB einen Schlichtungsantrag ein.
Die Erwägungen des EDÖB ...
In seiner Empfehlung stellt der EDÖB vorweg klar, dass nur zu Dokumenten Zugang verlangt werden kann, die nach Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes, also nach dem 1. Juli 2006, erstellt oder einer Bundesbehörde mitgeteilt worden sind. Da die beiden Arbeitsverträge älter sind, muss sie das Departement nicht zugänglich machen. Anders verhält es sich mit den Auflösungsvereinbarungen, die nach diesem Datum erstellt worden sind. Sie halten fest, an welche Bedingungen die Auflösung der Arbeitsverhältnisse geknüpft war. Die Dokumente enthalten die Namen der beiden Angestellten und regeln Sachverhalte, die ihre Privatsphäre betreffen. Damit liegen Personendaten im Sinne des Datenschutzgesetzes vor. In diesem Fall treffen Öffentlichkeitsprinzip und Datenschutz aufeinander, da eben Zugang zu Dokumenten (Auflösungsvereinbarungen) mit Personendaten Dritter beantragt wird. Das Öffentlichkeitsgesetz enthält für dieses Szenario eine so genannte Koordinationsnorm, die ein Vorgehen in zwei Stufen vorsieht:
- Die Bundesbehörde muss die Daten der Drittperson anonymisieren, bevor das gewünschte Dokument dem Gesuchsteller zugänglich gemacht wird.
- Können die Personendaten nicht anonymisiert werden, muss sich die Behörde für die Bekanntgabe der Daten nach dem Datenschutzgesetz richten. Diesem zufolge darf die die Bekanntgabe nur erfolgen, wenn diese ausdrücklich in einer gesetzlichen Grundlage vorgesehen ist oder die betroffene Person vorgängig bereits ihre Zustimmung dafür gegeben hat. Ausnahmsweise können Personendaten auch bekannt gegeben werden, wenn dafür ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
Der EDÖB anerkennt zwar, dass im vorliegenden Fall eine Anonymisierung nicht möglich ist, geht aber einen Schritt weiter und prüft, ob das Interesse der Öffentlichkeit am Zugang überwiegt. Mit anderen Worten wägt er ab zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den Auflösungsvereinbarungen und dem privaten Interesse der betroffenen Drittpersonen am Schutz ihrer Privatsphäre.
... zum privaten Interesse ...
Zur Bestimmung des privaten Interesses wurde geprüft, wie stark die Herausgabe der Auflösungsvereinbarungen die beiden Betroffenen in ihrer Privatsphäre beeinträchtigt. Die Inhalte der Auflösungsvereinbarungen orientieren sich an den entsprechenden gesetzlichen Vorgaben und enthalten keinerlei spezifische oder „heikle" Personendaten über die Betroffenen. Wer mit zu den höchsten Funktionsträgern in einem Departement zählt, muss zudem weitergehende Eingriffe in seine Privatsphäre in Kauf nehmen als nachgeordnetes Verwaltungspersonal. Nach Ansicht des Beauftragten führt daher ein Zugänglichmachen der Auflösungsvereinbarungen - wenn überhaupt - nur zu einer geringen Beeinträchtigung der Privatsphäre.
... und zum öffentlichen Interesse
Gemäss Öffentlichkeitsverordnung kann das öffentliche Interesse überwiegen, wenn das Zugänglichmachen einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient. Entgegen der Meinung des Departements gelangt der Beauftragte zur Überzeugung, dass die Öffentlichkeit sehr wohl erfahren darf, wie die Anstellungs- und Abgangsbedingungen im konkreten Fall ausgestaltet worden sind. Dabei sei auch daran erinnert, dass der Bundesrat das Öffentlichkeitsprinzip „als zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger" bezeichnet hat. Gerade durch das Zugänglichmachen der Auflösungsvereinbarungen könnte man zeigen, dass die gesetzlichen Anforderungen auch auf höchster Ebene korrekt umgesetzt werden.
Die Empfehlung des EDÖB
Der EDÖB kam zum Schluss, dass das Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu den Auflösungsvereinbarungen das Interesse der beiden Betroffenen am Schutz der Privatsphäre überwiegt. Er empfahl daher dem Departement, dem Journalisten Kopien der Auflösungsvereinbarungen zuzustellen.
Dieses schloss sich der Empfehlung des EDÖB jedoch nicht an und gewichtete den Persönlichkeitsschutz der beiden Funktionäre höher als das öffentliche Interesse am Zugang zu den Auflösungsvereinbarungen. Es erliess eine Verfügung, was bedeutet, dass es die gewünschten Dokumente nicht herausgeben muss. Wenn der Journalist auf dem Einblick in die Auflösungsvereinbarungen beharrt, muss er den Fall an das Bundesverwaltungsgericht weiterziehen.
Fazit
Der Gesetzgeber hat das Zusammenwirken von Öffentlichkeitsprinzip und Datenschutz explizit koordiniert und als Grundsatz festgelegt, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten seine Grenze dort findet, wo dies der Schutz der Privatsphäre von betroffenen Personen erfordert. Mit anderen Worten bedeutet dies, dass das Datenschutzgesetz in der Regel dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht. In Ausnahmefällen kann es aber vorkommen, dass die Behörde auch Daten von Drittperson zugänglich machen darf, nämlich dann, wenn ein überwiegendes Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zum gewünschten amtlichen Dokument besteht.
Sie möchten auch ein Zugangsgesuch stellen? Hier finden Sie die entsprechenden Musterbriefe.