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Domande e risposte: la Svizzera e il Consiglio di sicurezza dell'ONU
Il seggio della Svizzera come membro non permanente nel Consiglio di sicurezza dell'ONU per il biennio 2023/24 è un tema ricorrente nel dibattito pubblico. Il DFAE risponde alle domande principali.
La votazione di una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite da parte degli Stati membri. © Keystone
La Svizzera può mantenere la propria neutralità al Consiglio di sicurezza?
Nel suo rapporto del 2015 «Candidatura della Svizzera a un seggio non permanente nel Consiglio di sicurezza dell’ONU per il biennio 2023-2024», il Consiglio federale ha dichiarato che la Svizzera può continuare a esercitare pienamente la propria neutralità anche divenendo membro non permanente del Consiglio di sicurezza. Il Consiglio di sicurezza non è una parte in un conflitto nel senso del diritto della neutralità. Il suo mandato è quello di mantenere la pace e la sicurezza in tutto il mondo. Inoltre, altri stati neutrali e non allineati come l'Austria o l'Irlanda sono stati ripetutamente membri del Consiglio di sicurezza. Nel contesto attuale caratterizzato da forti polarizzazioni la neutralità è un vantaggio, non un ostacolo: la Svizzera non ha un'agenda nascosta e cercherà di promuovere il dialogo e il processo decisionale del Consiglio. Indipendentemente dalla sua appartenenza al Consiglio di sicurezza, la Svizzera è chiamata a prendere posizione su questioni controverse sia in seno all’ONU che in altri contesti. Le posizioni della Svizzera si basano sulla Costituzione federale e sul diritto internazionale, compreso lo Statuto delle Nazioni Unite.
Qual è il vero ruolo dei piccoli Stati nel Consiglio di sicurezza?
Portano nuove idee e suggeriscono importanti correzioni. I membri permanenti hanno un vantaggio dovuto al loro diritto di veto e alla loro vasta esperienza, ma il sostegno dei membri non permanenti è per loro essenziale poiché, per passare, una risoluzione deve ottenere almeno nove voti. I membri non permanenti hanno spesso un ruolo chiave in decisioni importanti, come si è visto nel 2019 quando il Consiglio di sicurezza ha autorizzato il dispiegamento di una missione ONU per sorvegliare il cessate il fuoco intorno alla città portuale di Hodeidah nello Yemen o quando ha adottato una risoluzione sulle persone scomparse nel corso degli scontri armati nella quale si chiede di fare luce sul loro destino. Nel 2021, la Norvegia e il Niger sono riusciti a presentare e fare approvare una risoluzione al Consiglio per promuovere la protezione dell’educazione nei conflitti. Nel caso della Siria, grazie all’impegno e al sostegno dei membri non permanenti il Consiglio di sicurezza è anche riuscito ad adottare delle risoluzioni che finora hanno reso possibile l’accesso transfrontaliero per gli aiuti umanitari e il passaggio di decine di migliaia di convogli di soccorso.
Quali sono le priorità della Svizzera nel Consiglio di sicurezza?
Il 31 agosto 2022, il Consiglio federale ha adottato le seguenti quattro priorità tematiche dopo la consultazione delle Commissioni della politica estera del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati: costruire una pace sostenibile, proteggere la popolazione civile, rafforzare l'efficienza e affrontare la sicurezza climatica. Queste priorità si basano sul profilo e sull'impegno ben noto e di lunga data della Svizzera nei confronti dell'ONU e della pace e della sicurezza.
Perché la Svizzera dovrebbe diventare membro di un organismo bloccato a causa dei conflitti tra le grandi potenze?
Il Consiglio di sicurezza è l’organismo più importante a livello mondiale nel settore della promozione della pace e della sicurezza nel contesto internazionale. Nonostante la forte polarizzazione, il Consiglio di sicurezza adotta 50-70 risoluzioni all’anno, prevalentemente riguardanti missioni politiche e di mantenimento della pace dell’ONU, con circa 100'000 caschi blu ed esperte ed esperti civili schierati nei cinque continenti. L’obiettivo del Consiglio coincide con quello formulato nella Costituzione federale: promuovere la pace nel mondo. Analogamente a quello che accade in altri organismi internazionali come l’OMC e il G20, le dinamiche nel Consiglio di sicurezza riflettono la situazione politica internazionale. Non è dunque l’istituzione in sé, bensì il comportamento dei suoi membri a rivelarsi decisivo. Esserne membro significa quindi poter fare la differenza, cosa che per i non membri è invece possibile solo in misura molto limitata.
In che modo la situazione in Ucraina influenza il Consiglio di sicurezza?
L'aggressione militare della Russia contro l'Ucraina sta mobilitando le Nazioni Unite e influenzando la cooperazione multilaterale. Il Consiglio di sicurezza ha reagito all'andamento della guerra con un'alta frequenza di riunioni, ma può prendere solo decisioni limitate sull'Ucraina a causa del veto russo. Al momento non è possibile osservare un "blocco" generale del Consiglio di sicurezza: Le riunioni si svolgono come previsto e le decisioni (ad esempio, l'estensione delle missioni di pace delle Nazioni Unite) continuano ad essere prese. Nei prossimi mesi sarà chiaro come si svilupperanno in Consiglio di Sicurezza le dinamiche esterne al contesto ucraino.
La Svizzera è in grado di esprimere velocemente il proprio parere sugli affari correnti e sulle tensioni internazionali?
Questo avviene già per tutte le questioni importanti di politica estera, indipendentemente dal fatto che la Svizzera sia membro del Consiglio di sicurezza. Le posizioni della Svizzera su pace e sicurezza non sono segrete. Se dobbiamo intervenire in seno al Consiglio di sicurezza o dobbiamo esprimerci su un tema oggetto di una votazione, lo facciamo in base alla nostra strategia e al nostro profilo di politica estera. Lo dimostra l'esempio dell'Ucraina: nelle prime settimane dopo l'inizio della guerra di aggressione russa, ci sono state quattro votazioni procedurali e sostanziali in seno al Consiglio di sicurezza; all'epoca, la Svizzera aveva già espresso pubblicamente il proprio punto di vista sul conflitto in altre sedi, sulla base dell'immediata condanna da parte del Consiglio federale e delle sue successive decisioni. Sarebbe stato possibile prendere posizione sulle votazioni in questione senza alcun problema. Il nostro Paese espone regolarmente i suoi punti di vista su questioni attuali e sensibili anche nel Consiglio dei diritti umani dell’ONU.
Con un seggio al Consiglio di sicurezza la Svizzera mette a repentaglio i suoi buoni uffici e il suo ruolo di mediatrice?
Il mandato nel Consiglio di sicurezza è compatibile con l’impegno e con i buoni uffici della Svizzera nella politica di pace. Sedendo nel Consiglio, la Svizzera può portare la sua lunga esperienza e la sua credibilità nel settore della promozione della pace, a beneficio della comunità internazionale. Altri Stati hanno potuto assumere ruoli importanti durante il loro mandato biennale proprio grazie al fatto di essere membri del Consiglio di sicurezza: nel 2018 la Svezia ha ospitato a Stoccolma i colloqui delle Nazioni Unite per la pace nello Yemen, agli inizi del 2020 la Germania ha organizzato a Berlino la conferenza sulla Libia e nel gennaio del 2022 la Norvegia ha accolto a Oslo una delegazione talebana per un dialogo con diversi governi occidentali e la società civile afghana.
La Svizzera può resistere alle pressioni delle grandi potenze, per esempio per il sostegno a un intervento militare?
La Svizzera deve prendere posizione su molte questioni delicate di politica estera in numerosi organi, per esempio presso l’OSCE o nel Consiglio dei diritti umani. Confrontarsi con obiettivi contrastanti è nell’ordine delle cose in politica estera. Nel Consiglio di sicurezza la Svizzera rappresenterà anche i propri interessi e valori, che si fondano sulla Costituzione e sul diritto internazionale.
Quanti posti supplementari sono necessari per il mandato?
Sulla base di indagini condotte presso membri non permanenti equiparabili alla Svizzera è stato stimato che nel biennio del mandato nel Consiglio di sicurezza, il DFAE avrebbe bisogno di 25 posti supplementari. La Svizzera si collocherebbe nella fascia media inferiore rispetto agli altri membri eletti del Consiglio di sicurezza. Facendo un raffronto, la candidatura al Consiglio di sicurezza richiede meno posti aggiuntivi rispetto alla presidenza dell’OSCE nel 2014. Il Consiglio federale ha approvato questa pianificazione in primavera 2020. Gran parte delle esigenze supplementari temporanee saranno compensate internamente dal DFAE. Al termine del mandato è previsto il completo ritorno al livello anteriore alla candidatura.
Come sarà coinvolto il Parlamento durante il mandato della Svizzera al Consiglio di sicurezza?
Nel settembre del 2020, nel suo rapporto sul seggio della Svizzera al Consiglio di sicurezza dell’ONU e il coinvolgimento del Parlamento, il Consiglio federale ha presentato proposte concrete per coinvolgere il Parlamento. Le discussioni in seno alle CPE si sono concluse nell’ottobre del 2021. Tra i vari punti è stato concordato che il Consiglio federale coinvolgerà le CPE fornendo loro rapporti periodici sugli ultimi sviluppi e sulle iniziative della Svizzera. Le CPE sono state consultate anche sulle priorità della Svizzera in seno al Consiglio di sicurezza e vengono interpellate quando si presentano ragioni importanti e chiaramente definite (come la creazione di un nuovo regime di sanzioni o l’autorizzazione di misure militari coercitive).
Perché la Svizzera si impegna nelle Nazioni Unite?
L'ONU è stata fondata dopo la seconda guerra mondiale per mantenere la «pace e la sicurezza internazionale». Questo obiettivo, che coincide con la Costituzione federale, non è ancora stato raggiunto: secondo l'ONU, il numero di paesi in conflitto è al livello più alto degli ultimi 30 anni. Per raggiungere l'obiettivo della pace e della sicurezza, le organizzazioni multilaterali come l'ONU sono attualmente più importanti che mai.