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L'aménagement du territoire consiste à permettre une utilisation judicieuse et mesurée du sol. La Confédération, les cantons et les communes en sont conjointement chargés. A l'occasion de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire, de premières mesures efficaces ont déjà été prises afin de freiner le mitage du territoire, et leur mise en œuvre suit son cours. L'initiative populaire «Stopper le mitage – pour un développement durable du milieu bâti» mise, elle, sur une voie totalement différente, puisqu'elle exige que l'ensemble des zones à bâtir de Suisse soient gelées sans limitation dans le temps. Le Conseil fédéral et le Parlement la rejettent dans la mesure où un gel pur et simple des zones à bâtir empêcherait un développement équilibré du pays.
Le sol n'est pas disponible sans limite. Au travers de l'aménagement du territoire, la Confédération, les cantons et les communes font le nécessaire pour en garantir une utilisation judicieuse et mesurée. Ce faisant, ils veillent à faire une distinction entre les zones au sein desquelles les constructions sont permises et celles au sein desquelles aucune construction n'est en principe autorisée.
L'aménagement du territoire s'appuie sur la Constitution fédérale (art. 75) et sur la loi sur l'aménagement du territoire (LAT). Les cantons mettent en œuvre les prescriptions dans leurs plans directeurs et lois relatives à la construction, et les communes les transposent à leur tour dans leurs plans d'affectation ou ordonnances sur la construction. La LAT est entrée en vigueur en 1980 et a depuis été complétée sous divers aspects, récemment notamment en raison de l’entrée en vigueur de la loi sur les résidences secondaires et de la révision la loi sur l'aménagement du territoire, qui a été largement acceptée par le peuple en 2013 (contre-proposition indirecte à l’initiative pour le paysage). Le Conseil fédéral a fait entrer en vigueur les nouvelles dispositions début mai 2014.
Des mesures efficaces contre le mitage
La loi révisée sur l'aménagement du territoire dispose que les zones à bâtir ne peuvent désormais plus que répondre aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. Les zones à bâtir surdimensionnées doivent dès lors être réduites, ce qui permet de regagner des surfaces pour les utilisations agricoles. En outre, les surfaces en friche ou non utilisées doivent être mieux mises à profit au sein des zones à bâtir. La révision impose aux autorités cantonales et communales de prendre des mesures en ce sens. On parle alors d'«urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti».
Les cantons sont train de mettre en œuvre les nouvelles prescriptions. Pour ce faire, les plans directeurs doivent être adaptés puis validés par le Conseil fédéral. Tel est déjà le cas pour 15 cantons. Les cantons n'ayant pas respecté cette obligation au 1er mai 2019 ne seront plus autorisés à créer de nouvelles zones à bâtir. Tous les cantons doivent également présenter jusqu’à fin avril 2019 comment ils entendent utiliser la plus-value dégagée par le classement de zones agricoles en zones à bâtir. Conformément à la loi, une plus-value d’au moins 20 %, doit être prélevée notamment pour payer des indemnités liées au déclassement. D’autres mesures comme l’élaboration de règles plus claires en ce qui concerne la séparation de terrains constructibles et non constructibles sont en cours.
Mise en œuvre des plans directeurs
Dans leurs plans directeurs, les cantons doivent indiquer la façon dont ils souhaitent se développer et comment ils entendent répartir sur leur territoire cantonal la croissance ainsi anticipée. Ils doivent préciser concrètement dans le plan directeur la taille totale du milieu bâti et sa répartition géographique pour la durée de validité prévue du plan (20 à 25 ans). Au travers des dispositions relatives aux zones urbanisées, les plans directeurs fixent un cadre permettant de déterminer sur le plan territorial les nouvelles zones à bâtir, d'indiquer comment réaffecter les zones à bâtir non encore construites et, pour autant qu'un besoin existe, de déterminer comment des déclassements doivent être opérés et selon quelles étapes. La détermination de la taille des zones à bâtir se fait sur le base de la croissance prévue en matière de population et de places de travail. L'occupation anticipée est mise en regard des capacités des zones à bâtir: lorsque celle qui se profile est faible et que les zones à bâtir présentent des capacités importantes, il y a lieu de procéder à des déclassements. Inversement, si l'utilisation attendue est élevée sur fond d'épuisement des capacités des zones à bâtir, il est possible de procéder à des classements en zone à bâtir.
Urbanisation à l’intérieur du milieu bâti
Il est possible de mieux utiliser les surfaces urbanisées existantes par exemple en surélevant les constructions existantes, en autorisant davantage de logements par parcelle ou en construisant sur les surfaces industrielles et commerciales laissées en friche.
Exemples concrets des cantons
- Stratégie de développement territorial – Saint-Gall: conformément au plan directeur du canton, la croissance démographique sera de 65 % dans les zones urbaines, de 33 % à la campagne avec des ensembles résidentiels compacts et de 2 % dans le paysage agricole et cultivé.
- Déclassement – canton Argovie: le canton a déterminé les régions adaptées au déclassement. Ces données spécifient à la parcelle près dans quelle commune des zones doivent être déclassées. Si un déclassement n’est pas effectué à temps, le Conseil d’État propose au Grand Conseil un projet de transfert de ces terrains en zone non constructible (en général en zone agricole).
- Densification– canton Bâle-ville: le canton crée avec le plan directeur l’espace nécessaire pour accueillir les habitants et les postes de travail supplémentaires prévus tout en améliorant aussi la qualité des ensembles résidentiels et de l’habitat.
Conséquences en cas d’acceptation de l’initiative contre le mitage
L’initiative contre le mitage du territoire a été déposée par les Jeunes Verts en 2016. Elle vise à bloquer la surface totale des zones à bâtir au niveau actuel sans aucune limitation de temps. Dans les faits, elle exige que toute nouvelle zone à bâtir soit compensée par le déclassement d’une surface de taille et de valeur de rendement agricole au moins comparable. L’initiative veut également limiter encore plus les constructions et installations qui pourraient être édifiées en dehors des zones à bâtir. L’initiative exige qu’une densification de qualité soit encouragée, à savoir que le développement de l’urbanisation soit concentré à l’intérieur du milieu bâti et demande à ce que la Confédération, les cantons et les communes veillent à la création de formes d’habitat et de travail durables dans des petites structures.
Si l’initiative devait être acceptée, il appartiendrait au Parlement de concrétiser les nouvelles dispositions constitutionnelles dans la loi. Il reste bien des incertitudes, notamment lorsqu’une nouvelle zone à bâtir doit être créée et qu’il faut procéder à une redistribution: le déclassement devrait-il alors être réalisé à l’intérieur du canton concerné ou pourrait-il également se faire hors frontières cantonales? Il est également difficile de se faire une idée des coûts qu’engendreraient ces opérations.
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