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Weshalb sollen Medien staatlich gefördert werden? Ökonomische Überlegungen zur Volksabstimmung vom 13. Februar.
Am 13. Februar entscheiden die Schweizer Stimmberechtigten über das Massnahmenpaket zu Gunsten der Medien. Das vom Nationalrat mit 115 zu 75 Stimmen und vom Ständerat mit 28 zu 10 Stimmen verabschiedete Bundesgesetz umfasst die Erhöhung von bestehenden Fördermittel für die Printmedien und das Radio- und Fernsehen sowie neue Unterstützungsgefässe, so zum Beispiel finanzielle Beiträge an Online-Medien oder die Ausbildung von Journalist:innen. Im Fokus des Abstimmungskampfes stehen vor allem staatspolitische Argumente. Auf der befürwortenden Seite, zu welcher auch ich gehöre, wird die Medienvielfalt als zentrales Element der Demokratie in den Vordergrund gestellt. Denn die Medienvielfalt ist aufgrund sich rasch wandelnden Marktbedingungen und stark rückläufiger Werbeeinnahmen akut gefährdet. Die ablehnende Seite hingegen befürchtet eine zu starke Abhängigkeit der Medien vom Staat.
Interessant ist die staatliche Medienförderung aber auch aus ökonomischer Sicht. So stellt sich in einer Marktwirtschaft unweigerlich die Frage, weshalb Medien staatlich gefördert werden sollen. Ist es nicht vielmehr der Markt, auf welchem durch Wettbewerb und Übereinstimmung von Angebot und Nachfrage eine optimale Menge an journalistischen Arbeiten zu kostendeckenden Preisen produziert werden und damit die Medienvielfalt sicherstellen? Führt eine staatliche Förderung nicht zu Wettbewerbsverzerrungen und zu einer innovationshemmenden Strukturerhaltung? Diese Fragen lassen sich anschaulich mit Hilfe der Theorie des Marktversagens beantworten, so wie sie zum Beispiel vom Ökonomen Charles B. Blankart in seinem Standardwerk «Öffentliche Finanzen in der Demokratie» dargelegt wird.[1]
Der Idealfall eines Marktgleichgewichts
Märkte für Güter und Dienstleistungen zeichnen sich dadurch aus, dass eine Vielzahl von Nachfragenden ihre Präferenzen und ihre Zahlungsbereitschaft offenbaren, wobei in der Regel die nachgefragte Menge mit der Höhe des Preises abnimmt. Die Anbietenden sind bereit, diejenige Menge zu produzieren und zu verkaufen, bei welcher mit dem Stückpreis die Grenzkosten gedeckt werden, wobei in der Regel die angebotene Menge mit der Höhe des Preises zunimmt. Die Angebots- und Nachfragemengen sowie der Preis werden so lange angepasst und es treten so lange neue Anbietende und Nachfragende in den Markt ein, bis sich ein Marktgleichwicht bildet. Durch den Wettbewerb bildet sich eine Gleichgewichtsmenge und ein Gleichgewichtspreis, der den Grenzkosten entspricht. Weicht der Preis von den Grenzkosten ab, oder kommt sogar aus irgendwelchen Gründen weder ein Preis noch ein Angebot zustande, besteht ein Marktversagen.
Die Existenz eines Marktgleichgewichts ist alles andere als selbstverständlich, da verschiedene Bedingungen erfüllt sein müssen. Eine entscheidende Anforderung an ein Marktgleichgewicht ist ein funktionierender Wettbewerb, das heisst die Absenz von Marktmacht und Absprachen. Ein den Grenzkosten entsprechender Preis bildet sich nur dann, wenn der Markt durch eine Vielzahl von Nachfragenden und Anbietenden gekennzeichnet ist, welche ihre Produktions- und Kaufentscheidungen im Wettbewerb treffen. Im Fall eines Oligopols oder eines Monopols, das heisst wenn sich zum Beispiel nur sehr wenige Produzenten oder nur eine Produzentin im Markt befindet, besteht die Gefahr, dass ein zu hoher Preis und eine zu tiefe Menge oder Qualität angeboten wird. Es können Oligopol- oder Monopolgewinne realisiert werden. Das Gleiche gilt im Falle von Preis- und Mengenabsprachen (Kartellen) zwischen Produzenten, und sinngemäss für Oligopole, Monopole oder Kartelle auf der Nachfrageseite.
Neben einem funktionierenden Wettbewerb sind spezifischen Eigenschaften der konsumierten Güter und Dienstleistungen notwendig, damit ein Marktgleichgewicht zustande kommt. Eine zentrale Rolle spielen dabei die Ausschliessbarkeit und Rivalität des Konsums. Diese beiden Eigenschaften von Gütern und Dienstleistungen entscheiden darüber, ob es sich um ein privates, marktfähiges Gut handelt, welches auf Märkten angeboten und gehandelt werden kann, oder um ein öffentliches Gut, bei welchem ein Marktversagen besteht.
Weshalb können Märkte versagen?
In einem funktionierenden Markt müssen diejenigen Personen vom Konsum des Gutes ausgeschlossen werden können, die nicht bereit sind, dafür zu bezahlen. Ein Lebensmittelhändler verkauft ein Brot nur denjenigen Konsument:innen, die bereit sind, den dafür geforderten Preis zu bezahlen. Ansonsten ist der Konsum des Brotes ausgeschlossen. Es gibt jedoch Güter und Dienstleistungen, bei denen eine solche Ausschliessbarkeit des Konsums aufgrund von spezifischen Eigenschaften nicht möglich ist. Mit anderen Worten: das Gut oder die Dienstleistung kann auch ohne Bezahlung konsumiert werden. Klassische Beispiele für diese Art von Marktversagen sind Umweltgüter wie der Klimaschutz oder der Artenschutz. Nur ein kleiner Teil der Bevölkerung ist bereit, für den Schutz des Klimas und der Artenvielfalt freiwillig einen Preis zu bezahlen. Der Grossteil der Bevölkerung anerkennt vielleicht durchaus den persönlichen und gesellschaftlichen Nutzen dieser Güter, hofft jedoch auf die Bereitstellung und die Bezahlung der Kosten durch die Mitmenschen. Es besteht ein Anreiz zum «Trittbrettfahren». Nur wenige Konsument:innen offenbaren ihre Präferenzen auf dem Markt, was zur Folge hat, dass ein zu kleines oder kein Angebot bzw. ein zu tiefer oder kein Preis zustande kommt. Das wiederum hat in unserem Beispiel zur Folge, dass auf freiwilliger Basis zu wenig Klimaschutz und Artenschutz «produziert» werden. Aufgrund des Marktversagens ist die Politik gefordert, durch Regulierung oder Lenkungsabgaben diese Güter bereitzustellen oder ihnen einen Preis zu geben.
Weiter erfordert ein funktionierender Markt eine Rivalität des Konsums zwischen den Konsument:innen. Das gleiche Brot kann nur einmal und nur von einer Person konsumiert werden. Bei einer höheren Nachfrage, z.B. durch Markteintritt von weiteren Konsument:innen, wird der Bäcker eine zusätzliche Menge an Broten zu dem Preis anbieten, der den Grenzkosten der zusätzlichen Produktion entspricht. Fehlt die Rivalität des Konsums, entsteht eine weitere Art von Marktversagen. Das gleiche Gut oder die gleiche Dienstleistung kann bei fehlender Rivalität von mehreren Konsument:innen und gegebenenfalls sogar von mehreren gleichzeitig konsumiert werden, wodurch die Grenzkosten sehr klein oder nahe bei Null liegen. Dies hat zur Folge, dass die Anbieter durch eine Ausdehnung der Produktions- und Vertriebsmenge keinen zusätzlichen Ertrag erzielen. Um die Produktionskosten decken zu können, muss ein deutlich über den Grenzkosten liegender Preis festgelegt werden, was nur bei einem Monopol oder allenfalls einem Oligopol möglich ist. Bei solchen Gütern und Dienstleistungen entstehen deshalb «natürliche» Monopole oder Oligopole, bei denen zwar kein wirksamer Wettbewerb im Markt, hingegen ein Wettbewerb um den Markt stattfindet. Klassische Beispiele sind Güter und Dienstleistungen, deren Verteilung oder Konsum via ein festes Netz erfolgen und deshalb hohe Fixkosten und Markteintrittskosten, aber tiefe Grenzkosten aufweisen. Darunter fallen Strom-, Wasser- und Abwasserversorgung, Telekommunikation, Eisenbahnen, Autobahnen und viele mehr. Auch hier ist letztendlich der Staat gefordert, mittels Regulierung oder Verstaatlichung der Produktion dafür zu sorgen, dass keine Monopol- oder Oligopolgewinne auf Kosten der Konsument:innen abgeschöpft werden, oder dass überhaupt ein Angebot zustande kommt. Es ist deshalb kein Zufall, dass die meisten der genannten Netze sich in staatlichem Besitz befinden oder staatlich reguliert werden.
Sind weder die Ausschliessbarkeit noch die Rivalität des Konsum gegeben, handelt es sich um ein reines öffentliches Gut. Es bestehen sowohl Anreize zum Trittbrettfahren als auch die Voraussetzungen für ein natürliches Monopol. Beispiele sind die Landesverteidigung oder der Erhalt von Kulturgütern. Aufgrund des Marktversagens werden sie jedoch ohne staatliche Bereitstellung und Finanzierung nicht oder nur in ungenügendem Umfang angeboten. Ihre Existenz ist deshalb von der politischen Mehrheitsfähigkeit abhängig.
Zunehmendes Marktversagen bei der Verbreitung von journalistischen Arbeiten
Auch bei journalistischen Arbeiten handelt es sich immer mehr um ein reines öffentliches Gut, bei welchem wegen der fehlenden Ausschliessbarkeit und Rivalität des Konsums ein Marktversagen besteht. Dabei spielen die technologische Entwicklung und insbesondere die Digitalisierung eine entscheidende Rolle. Bei den Printmedien ist es zwar teilweise noch möglich, mit dem Verkauf von Abonnements oder Einzelausgaben einen gewissen Ertrag zu erzielen. Die Preise sind jedoch in den wenigsten Fällen kostendeckendend, da die Ausschliessbarkeit und Rivalität des Konsums begrenzt sind. Zwar kann eine einzelne Zeitung nur von einer Leser:in gekauft und gleichzeitig gelesen werden. Sie kann jedoch weitergegeben und vervielfältigt werden, wodurch sie von mehreren weiteren Personen gelesen werden kann, welche nicht dafür bezahlen. Bei den elektronischen Medien, d.h. beim Radio und Fernsehen, ist die fehlende Ausschliessbarkeit und Rivalität des Konsums bereits deutlich stärker ausgeprägt. Und im digitalen Raum schliesslich sind sie sowohl für Text-, als auch für Audio- und Videobeiträge kaum mehr gegeben. Digital verbreitete journalistische Arbeiten lassen sich beliebig kopieren und weiterverteilen, ohne dass ein Grossteil der Leser:innen bereit ist, dafür zu bezahlen.
Es ist deshalb nicht überraschend, dass eine vielfältige, unabhängige journalistische Berichterstattung nur mittels Verbundvorteilen durch den gleichzeitigen Vertrieb von Werbung oder durch staatliche Finanzierung und Regulierung kostendeckend angeboten werden kann. Die in der Schweiz seit über 170 Jahren bestehende indirekte Presseförderung und das gebührenfinanzierte Radio und Fernsehen sind Ausdruck davon. Eine besondere Form des Trittbrettfahrens erfolgt seit einigen Jahren durch die Weiterverbreitung von digitalen journalistischen Inhalten via die Plattformen der grossen Technologiekonzerne und Social Media (Google, Facebook usw.), in der Regel ohne entsprechende Abgeltung der Produzent:innen. Besonders fatal ist dabei der Umstand, dass diese Firmen aufgrund ihrer grossen Reichweite gleichzeitig auch einen immer grösseren Anteil der Werbeeinnahmen generieren, dies auf Kosten sinkender Werbeeinnahmen ausgerechnet bei denjenigen Anbietern, welche die journalistischen Inhalte produzieren. In der Europäischen Union (EU) wurde deshalb kürzlich im Urheberrecht ein entsprechendes Leistungsschutzrecht beschlossen, welches eine Abgeltung für die Verbreitung von journalistischen Arbeiten vorsieht. Auch in der Schweiz wird ein Leistungsschutzrecht diskutiert.
Das Medienpaket: Eine mehrheitsfähige politische Lösung gegen das Marktversagen
Das zunehmende Marktversagen bei der Verbreitung von journalistischen Arbeiten hat zur Folge, dass eine Medienlandschaft, in welcher journalistische Arbeiten in einem Wettbewerb zueinander stehen und die Meinungsvielfalt in der Gesellschaft, der Wirtschaft und der Politik widerspiegeln, kaum mehr überlebensfähig ist. Das gilt in besonderem Masse für kleine, regionale Märkte mit einer kleinen Leserschaft. Ohne finanzielle Unterstützung besteht deshalb die Gefahr einer zunehmenden Monopolisierung und einer stetigen Abnahme der Menge und der Qualität der journalistischen Arbeiten. Unabhängige und vielfältige journalistische Arbeiten sind jedoch zentral für die Demokratie. Sollen sie auch in der Zukunft kritisch und unabhängig Politik, Wirtschaft und Gesellschaft begleiten, ist die Entwicklung neuer Geschäfts- und Finanzierungsmodelle unumgänglich.
Mit welchen Instrumenten soll jedoch dieses Marktversagen behoben werden? Kann ein nicht zustande gekommenes Marktgleichgewicht im Medienbereich durch politische Massnahmen erreicht werden? Politische Entscheide folgen selten ökonomischen Grundsätzen, widerspiegeln die Präferenzen der Wähler:innen nur teilweise und werden oft von mehr oder weniger durchsetzungsstarken Interessengruppen beeinflusst. Die Politik kann deshalb Unvollkommenheiten auf den Märkten abschwächen, jedoch selten vollständig beheben, weshalb oft auch – in Anlehnung an das Marktversagen - von Politikversagen gesprochen wird. Demokratische Entscheidungen bei Marktversagen sind deshalb «Second-Best»-Lösungen, welche durch mehrheitsfähige Lösungen die Präferenzen der Konsument:innen so gut wie möglich berücksichtigen. In der Schweiz spricht man in solchen Fällen oft von einem «gut-schweizerischen Kompromiss». In diesem Sinne ist auch das Medienpaket zu beurteilen.
[1] Blankart, Charles B.: «Öffentliche Finanzen in der Demokratie». 8., vollständig überarbeitete Auflage, Verlag Franz Vahlen GmBH, S. 58ff.