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Une confusion règne en Suisse, presque comme en 1992 après le non à l’EEE. L’importance même d’une perspective d’adhésion à l’UE n’est pas comprise dans le contexte d’un maintien des accords bilatéraux.
A ce propos, l’environnement de l’époque est intéressant. Ensemble avec six autres Etats, la Suisse formait l’AELE, à laquelle elle appartient toujours. A la suite de l’accord des douze Etats membres de la Communauté européenne sur le marché intérieur, la Commission des CE chercha des moyens pouvant également intégrer les Etats de l’AELE.
Il en résulta l’Espace économique européen, auquel les six autres Etats de l’AELE se rattachèrent. Cette adhésion semble toutefois avoir été perçue comme une situation de transition de leur part. Quatre Etats de l’AELE déposèrent leur demande d’adhésion à la Communauté entre 1989 et 1992. Cela mena le Conseil fédéral à en faire de même. Pour la Finlande, la Suède et l’Autriche, la participation à l’EEE fut effective pendant une année, soit du 1er janvier au 31 décembre 1994, puis ces trois pays rejoignirent l’Union européenne.
Pour la Suisse, les suites du non à l’EEE furent une prouesse diplomatique. Elle conclut de nombreux accords bilatéraux avec l’Union européenne, qui lui ouvrirent aussi l’accès au marché intérieur. Cela fut uniquement possible après que la Suisse eut déposé sa demande de négociation d’adhésion et parce que celle-ci était existante. Cette demande prit pour ainsi dire la place de la perspective d’adhésion que les autres membres de l’AELE avaient signifiée par leur entrée dans l’EEE. Le non à l’adhésion à l’UE de la Norvège en 1994 et de l’Islande en 2015 ne changea rien à cela. L’EEE reste une situation de transition à long terme menant à l’adhésion.
En Suisse, dans l’ombre de la demande d’adhésion, les traités bilatéraux négociés rencontrèrent l’approbation lors de différentes votations populaires. La demande d’adhésion était considérée comme «gelée», mais elle se trouvait encore à Bruxelles. Les vaines tentatives cherchant à pousser le Conseil fédéral au retrait de la demande depuis le début des années 2000 ne passèrent pas inaperçues aux yeux de l’UE. Mais c’est seulement en février 2014 que le vent a tourné avec l’acceptation de l’initiative populaire sur l’immigration de masse, dont l’objectif ouvertement déclaré récemment était d’obliger le Conseil fédéral à dénoncer l’accord sur la libre circulation.
L’UE est un partenaire contractuel prévisible et fiable. En 2012 déjà, elle avait exprimé son intention à l’égard de la Suisse d’entrer en matière sur d’autres accords uniquement si le cadre juridique global était assuré sur le plan institutionnel. Après février 2014, cette exigence a été formulée encore plus clairement. Cela est compréhensible, car l’UE ne peut aujourd’hui plus être certaine de la même fiabilité de la Suisse en tant que partenaire, comme cela était encore le cas au début de la voie bilatérale.
Avec le statut de membre de l’EEE, il est possible de se permettre un certain nombre de choses, y compris un refus de l’adhésion comme l’ont fait la Norvège et l’Islande. Le lien représenté par l’EEE est suffisant du point de vue de l’UE comme base d’appartenance à la communauté de droit européenne. Si l’on veut rester en dehors de l’EEE, ce pour quoi il existe de bonnes raisons aujourd‘hui, il est nécessaire de donner d’autres formes d’expression de cette appartenance. Par exemple, le maintien de la perspective d’adhésion comme objectif à long terme. Pour la sauvegarde des bilatérales, ce positionnement permet les meilleures conditions cadres. A voir maintenant si la «chambre de réflexion», comme est parfois défini le Conseil des Etats, reconsidérera la décision du Conseil national relative au retrait formel de la demande d’adhésion.
Sans perspective d’adhésion à long terme et en dehors de l’EEE, la Suisse tend vers un statut de simple Etat tiers à l’UE, comme le Canada ou le Japon.
Le percement du Gothard que l’on fêtera en juin prochain est une prouesse; techniquement, financièrement et politiquement remarquable. Mais elle ne suffira pas à elle seule à témoigner de l’appartenance à la communauté de droit européenne.