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In den letzten Jahren ereigneten sich einige schwere Flugunfälle: im Inland (Nassenwil, Bassersdorf) und im Ausland (Halifax, Kanada; Überlingen, Deutschland). Diese Ereignisse haben verschiedene Fragen zur Sicherheit der schweizerischen Zivilluftfahrt und speziell zur Organisation der staatlichen Sicherheitsaufsicht aufgeworfen. Das bewog das UVEK vor bald einem Jahr, diese Fragen durch eine externe Stelle umfassend und kritisch überprüfen zu lassen. Den entsprechenden Auftrag erhielt das renommierte niederländische „Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium“ (NLR). Es hatte zu untersuchen, ob in der Schweiz die Sicherheitsaufsicht im Luftverkehr effizient und wirksam organisiert ist. Das NLR wurde beauftragt, Empfehlungen zu formulieren, wie die Wahrnehmung dieser Aufgaben optimiert werden kann. Das Institut hat nun sein Mandat erfüllt und den fertigen Bericht gestern dem Vorsteher des UVEK abgeliefert.
1. Überblick
Die Untersuchung zeigt, dass die staatlichen Strukturen in der Schweiz mit der rasanten Entwicklung des Luftverkehrs seit 1990 nicht Schritt gehalten haben: Stichworte sind die weltweite Liberalisierung, starkes Verkehrswachstum, verstärkter Wettbewerb und Preisdruck. Die Internationale Zivilluftfahrtorganisation ICAO etwa empfiehlt ihren Mitgliederstaaten den Schritt von einer punktuellen Sicherheitsaufsicht zu einem umfassenden Sicherheitsmanagement. Bereits haben einzelne Länder diesen Kurs eingeschlagen. Das NLR empfiehlt der Schweiz, dies ebenfalls zu tun.
Um ein Sicherheitsmanagement nach dem neusten Stand des Wissens umzusetzen, müssen die organisatorischen Abläufe bei der schweizerischen Sicherheitsaufsicht im Luftverkehr in mehrfacher Hinsicht verbessert werden. Deshalb schlägt das NLR verschiedene organisatorische Massnahmen beim UVEK, BAZL und auf Stufe BFU/EFUK vor. Damit die Schweiz ihre frühere Spitzenposition im Bereich der Luftfahrtsicherheit wieder erreicht, sollen zudem alle Akteure des Luftverkehrs auf die Umsetzung des Aktionsplans unter der Führung des Bundes verpflichtet werden.
Der Vorsteher des UVEK hat in den letzten Jahren bereits verschiedene Schritte zur Verbesserung der Organisationsabläufe und der Sicherheit im Luftverkehr, aber auch in anderen sicherheitsrelevanten Bereichen des Departementes unternommen:
Der Vorsteher des UVEK will nun die zentralen Empfehlungen des NLR nach einem klaren Aktionsplan umgehend umsetzen, damit die Sicherheitsaufsicht in der Schweiz nach dem neuesten Stand des Wissens erfolgt. Zu diesem Zweck hat er einen Sicherheitsdelegierten ernannt, der ihm direkt unterstellt ist. Beim externen Experten handelt es sich um den Sicherheitsberater Dr. Markus Mohler, ehemaliger Staatsanwalt und Kommandant der Polizei des Kantons Basel-Stadt. Er wird bis nach den Sommerferien auf der Basis des NLR-Berichts einen Aktionsplan ausarbeiten, der auch Sofortmassnahmen enthält.
2. Die NLR-Studie
2. 1. Vorgehen
NLR hat überprüft, ob die Luftfahrtsicherheit in der Schweiz wirksam und effizient organisiert ist. Dabei wurden sowohl die Abläufe bei den Behörden (UVEK, BAZL, BFU und EFUK), als auch die sicherheitsrelevanten Prozesse bei ausgewählten Betrieben der schweizerischen Luftfahrt (Skyguide, Swiss, easyjet, Flughäfen Genf und Zürich) untersucht. Im staatlichen Bereich wurde geprüft, wie die Sicherheitspolitik definiert und umgesetzt ist und welches die Ergebnisse sind. Bei den Betrieben wurde die Sicherheitsorganisation nach folgenden Kriterien geprüft: Sicherheitsstrategie, Überwachung, Gefahrenanalyse, Risikobeurteilung, Entscheidabläufe und Sicherheitsmassnahmen. Dieser Ansatz erlaubt es, die Rollen und die Verantwortlichkeiten aller an der Organisation der Luftfahrtsicherheit Beteiligten zu klären und allfällige Schwachstellen innerhalb der organisatorischen Abläufe zu erkennen.
2.2. Untersuchungsergebnisse im Einzelnen:
Die Untersuchung von NLR kommt zu folgenden Ergebnissen (nach Kapiteln gegliedert):
3. Stellungnahme des UVEK
3.1 Handlungsbedarf
Das UVEK hat sich in seiner Departementsstrategie vom Mai 2001 das Ziel gesetzt, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung der Mobilität zu leisten. Was die Sicherheit des Verkehrs angeht, hält diese Strategie fest: „Das UVEK ist bestrebt, die hohe Verkehrssicherheit im Luft-, Schienen-, Seilbahn- und Schiffsverkehr auch in Zukunft zu gewährleisten. Im Strassenverkehr ist die Sicherheit weiter zu erhöhen.“
Zwar liegt nach der NLR-Studie die Sicherheit der schweizerischen Zivilluftfahrt noch immer etwa auf dem Niveau der anderen westeuropäischen Länder. Allerdings haben die anderen Staaten in den letzten 10 Jahren Fortschritte gemacht, wogegen das Sicherheitsniveau in der Schweiz eine sinkende Tendenz aufwies. Für das UVEK besteht deshalb Handlungsbedarf: Damit die Sicherheit der schweizerischen Zivilluftfahrt auch langfristig hoch bleibt, muss der gegenwärtige Trend gebrochen werden. Insbesondere gilt es für das UVEK, die bestehenden Mängel im historisch gewachsenen, staatlichen Sicherheitsmanagement auszumerzen.
3.2 Prioritäten
Die NLR-Studie enthält fast 30 Empfehlungen mit stark unterschiedlichem Charakter: Einige Empfehlungen, wie etwa die nach einer rascheren Publikation der Untersuchungsberichte des BFU, können und sollen schnell umgesetzt werden Andere wiederum (z.B. die empfohlene Reorganisation des BAZL) erfordern tief greifende Veränderungen der heutigen Strukturen (z.B. Gesetzesänderungen).
3.3 Stellungnahmen zu den wichtigsten Empfehlungen
3.3.1 Entwicklung einer nationalen Luftfahrt-Sicherheitspolitik:
Empfehlung Erarbeitung einer Nationalen Luftverkehrssicherheitspolitik:
Folge Empfehlung wird umgesetzt
Das UVEK hatte bereits vor zwei Jahren die Notwendigkeit erkannt, die Sicherheitspolitik in seinem Bereich neu und einheitlich zu ordnen, und deshalb im Jahr 2001 die Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (siehe Fact sheet Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (BGTS)) in Angriff genommen. Aufgrund des anhaltenden Widerstands der Direktbetroffenen (Branchenverbände, Kantone usw.) wurde das Projekt indessen zeitlich stark verzögert und redimensioniert.
Das UVEK entscheidet, ob die Reorganisation der Sicherheitsaufsicht auf dem Gebiet der Luftfahrt vom BGTS gelöst und zeitlich vorgezogen werden soll. Der Grundgedanke, eine Sicherheitspolitik zu entwickeln, die sämtliche vom UVEK betreuten Infrastrukturbereiche einschliesst und die Sicherheitsaufsicht von den übrigen Fachaufgaben trennt, bleibt aber weiterhin richtig.
3.3.2 Verstärkung des UVEK
Empfehlung Ausbau der Sicherheitsaufsicht auf Departementsstufe
Folge Empfehlung wird umgesetzt, Details der Umsetzung werden noch konkretisiert.
NLR empfiehlt, das UVEK auf Departementsstufe so auszubauen, dass es in der Lage ist:
Diese Empfehlung verlangt eine grundsätzliche Abkehr von der bisherigen schweizerischen Verwaltungspraxis, wonach die Fachverantwortung nicht bei den Departementen, sondern bei den Fachämtern liegen soll. Die Empfehlung des NLR stimmt mit der Grundidee des BGTS-Konzeptes überein, dass die konkreten sicherheitspolitischen Ziele nicht mehr von den Fachämtern selber formuliert werden sollten. Allerdings sieht das BGTS-Projekt nicht vor, diese Aufgabe dem Departement (bzw. dessen Generalsekretariat) zu übertragen, sondern einer besonderen Agentur, die ausserhalb der Zentralverwaltung stehen würde. Die Agentur soll zudem nicht nur die Sicherheitsaufsicht in der Luftfahrt, sondern in sämtlichen Infrastrukturbereichen betreuen.
Aus heutiger Sicht gibt es keinen Grund, die übrigen risikobehafteten Infrastrukturen und Technologien, die im UVEK betreut werden (z.B. Kernkraftwerke, Talsperren, Rohrleitungen, Eisenbahnen, Gentechnologie), anders zu behandeln als die Luftfahrt.
Das UVEK wird deshalb auf Grund des NLR-Berichts nochmals überprüfen:
Gestützt auf das Resultat dieser Überlegungen wird das UVEK entsprechende Anträge an den Bundesrat und zu Handen des Parlaments stellen.
3.3.3 Reorganisation des BAZL:
Empfehlung Sicherheitsaufsicht im BAZL soll von den übrigen Aufgaben getrennt werden
Folge Wird umgehend umgesetzt
NLR empfiehlt, innerhalb des BAZL die Sicherheitsaufsicht institutionell von den übrigen Aufgaben des Amtes trennen.
Diese Empfehlung entspricht der Grundidee des Vernehmlassungsentwurfs zur Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (BGTS), wonach die Wahrnehmung der sicherheitsrelevanten Aufsichtsfunktionen von den anderen Aufgaben eines Fachamtes organisatorisch getrennt werden soll. Allerdings geht der Bericht der niederländischen Experten weniger weit als der Vernehmlassungsentwurf zum BGTS: NLR spricht sich lediglich für eine organisatorische Trennung innerhalb des BAZL aus - also keine Auslagerung der Sicherheitsaufsicht an eine vom BAZL unabhängige Agentur.
Weil die klare Aufgabentrennung im Falle des BAZL besonders wichtig und dringend ist, soll sie sofort umgesetzt werden. Das bedingt eine interne Reorganisation des BAZL. Diese soll aber die weiteren Arbeiten am BGTS-Projekt nicht präjudizieren. Eine mögliche Lösung würde darin bestehen, der Sicherheitsagentur – zumindest in einem ersten Schritt – nur bei jenen Anlagen die Sicherheitsaufsicht zu übertragen, die zur höchsten Risiko-Kategorie gehören (Kernkraftwerke, Talsperren und Rohrleitungen) und allenfalls erst in einem späteren Zeitpunkt weitere Aufsichtsbereiche, wie denjenigen der Zivilluftfahrt, in die Agentur einzugliedern. Die entsprechenden Anträge werden dem Bundesrat so rasch als möglich unterbreitet.
3.3.4 Empfehlungen zum „Feedback-System“:
Empfehlung Änderung der Mechanismen zur wirksameren Auswertung der Analyse von Flugunfällen
Folge Drei der vier Empfehlungen werden umgesetzt, für eine Empfehlung wird vorerst die Aufgabenteilung BAZL/UVEK überprüft
Unter „Feedback-System“ ist der institutionalisierte Regelkreis zum Lernen aus Flugunfällen und riskanten Vorfällen zu verstehen. Heute funktioniert dieser Regelkreis folgendermassen: Unfall/Vorfall->Untersuchung der Ursache durch das BFU->Formulierung von Sicherheitsempfehlungen durch das BFU->Evaluation der Empfehlungen durch das BAZL->Umsetzung/Ablehnung der Empfehlungen->Rückmeldung an das BFU
Das NLR empfiehlt, das heutige Feedback-System wie folgt zu ändern:
Das UVEK will die drei letzten Empfehlungen umsetzen. Der Verzicht auf die EFUK und die Einführung eines anonymisierten Meldesystems bedingen Gesetzesänderungen; die schnellere Veröffentlichung der Berichte des BFU lässt sich hingegen auf dem Verordnungsweg erreichen und kann deshalb rasch umgesetzt werden.
Was die Rolle des UVEK im Feedback-Prozess angeht, stellen sich die gleichen Fragen wie bei der bereits besprochenen Empfehlung im NLR-Bericht, die heutige Aufgabenteilung zwischen dem Departement und dem BAZL grundsätzlich zu ändern. In welcher Weise diese Empfehlung umgesetzt wird, ist somit noch offen.
3.3.5 Weitere Empfehlungen zu BAZL und Skyguide:
Im weitern formuliert der NLR-Bericht eine ganze Reihe von Empfehlungen, die das BAZL betreffen. Der Aktionsplan hat unter anderem zum Zweck, die Umsetzung dieser Empfehlungen zu organisieren und zu überwachen. Was die Empfehlungen zu Skyguide betrifft, so wird sie das UVEK im Rahmen der Überarbeitung der strategischen Ziele des Bundesrates 2004-2006 für Skyguide berücksichtigen. Es ist möglich, dass sich die Umsetzung dieser Empfehlungen auf die Höhe der von Skyguide zu erhebenden Gebühren auswirkt.
4. Weiteres VorgehenDer Sicherheitsdelegierte, der direkt dem Departementschef unterstellt ist und dem BAZL gegenüber ein Weisungsrecht in Sicherheitsfragen hat, wird nun bis nach den Sommerferien einen Aktionsplan erarbeiten. Dringliche Massnahmen kann er sofort umsetzen. Für Massnahmen, die eine Verordnungs- oder Gesetzesänderung oder zusätzliche Ressourcen erfordern, macht das UVEK dem Bundesrat und allenfalls zu Handen des Parlaments noch dieses Jahr Vorschläge.