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Institution connue dans l'Antiquité déjà, la zone franche commerciale supprime les taxes douanières. La commune grisonne de Samnaun connaît toujours un régime hors taxes. Jestetten, dans le Bade-Würtemberg, a été zone franche de 1840 à 1935. Mais c'est à Genève que ces franchises douanières ont joué un rôle considérable au point que "Zones franches" est quasiment devenu un nom propre.
Jusqu'en 1815, le territoire de Genève forme un habit d'arlequin. Franchises et privilèges sont donc indispensables au ravitaillement de la cité. Le traité de Saint-Julien avec la Savoie (juillet 1603, paix de Saint-Julien) et, du côté français, les lettres patentes de Poitiers (mai 1602) pour le Pays de Gex reconnaissent les franchises des Genevois, sans mettre ces derniers à l'abri de toute contestation. La Révolution rétablit les douanes à la frontière politique en 1790 et fait de même en 1792 avec la Savoie annexée. Le Directoire est donc en mesure de bloquer la République et de s'en emparer, annexion confirmée par le Traité de réunion du 26 avril 1798. Jusqu'en décembre 1813, Genève, en tant que chef-lieu du département du Léman, fait partie du territoire français.
A nouveau indépendants, les Genevois considèrent dans leur majorité que le destin de la cité-Etat est lié à son adhésion pleine et entière au Corps helvétique. Cet objectif fondamental ne peut être atteint sans constitution d'un territoire cohérent et relié à la Confédération, sans espace économique suffisant et sans frontière militairement défendable. Charles Pictet-de Rochemont mènera pour atteindre ces trois buts une négociation européenne complexe, que rend encore plus délicate la crainte de nombreux Genevois de devoir accueillir la population catholique des Communes réunies à la Suisse pour désenclaver Genève. Sur le plan militaire, les traités de 1814-1815 renforcent le statut international de la neutralité helvétique et lui ajoutent la neutralisation de la Haute-Savoie (provinces du Chablais et du Faucigny, territoire au nord d'Ugine, arrondissements de Chambéry et d'Annecy), accordant ainsi à la Sardaigne une protection qu'elle avait vainement cherchée depuis que la maison de Savoie avait déplacé l'axe de gravité de ses Etats de Chambéry à Turin. Sur le plan économique, Pictet-de Rochemont, sans contrepartie de la part de la Suisse, obtient la constitution de trois zones libres de douanes françaises et sardes, soit: la zone de Gex, instituée par l'article 1, § 3 du traité de Paris du 20 novembre 1815, soit 396 km2, la zone sarde, c'est-à-dire savoyarde, instituée par l'article 3 du traité de Turin du 16 mars 1816, soit 151 km2. A quoi s'ajoute, par décision de la Chambre des comptes de Sardaigne du 9 septembre 1829, la petite zone de Saint-Gingolph.
L'institution des douanes helvétiques entre 1849 et 1851 entraîne les gouvernements de Turin et de Paris à réclamer des facilités pour les produits des zones importés par la Suisse. La Confédération, tout en contestant le principe de la réciprocité, donnera partiellement suite à ces réclamations dans les traités de commerce subséquents. L'annexion de la Savoie à la France, ratifiée par le plébiscite de 1860, renforce considérablement l'importance du dispositif zonien pour l'économie genevoise et même helvétique, puisque la zone concédée alors par Napoléon III aux Savoisiens comprend 3790 km2; c'est la "Grande Zone".
En 1917, les douaniers remplacent les gendarmes aux postes frontières. Cette substitution, présentée comme une mesure d'ordre, annonce la volonté française de mettre fin aux servitudes imposées en 1815. Invitée à participer sur ce point aux travaux de la conférence de Paris, la Confédération accepte, en échange de la réaffirmation solennelle de sa neutralité perpétuelle, la suppression de la zone neutralisée, n'ayant du reste jamais fait usage de son droit d'occupation sur ce territoire, même lors des tensions franco-suisses créées par le rattachement de la Savoie à la France (affaire de Savoie). Elle ne peut en outre que s'incliner devant la disparition de la grande zone de 1860 établie unilatéralement. En revanche, elle maintient ses prétentions sur les petites zones de 1815 et 1816 par une note du 5 mai 1919 qui est annexée à l'article 435 du traité de Versailles.
Les négociations directes entre la France et la Suisse aboutissent difficilement à un compromis, le 7 août 1921. La Confédération accepte le report du cordon douanier français à la frontière politique contre l'instauration d'un régime spécial pour les échanges régionaux pendant dix ans. Genève et la Suisse alémanique s'indignent. A la suite d'un référendum populaire, le premier en matière de traités internationaux, le peuple suisse balaie, le 18 février 1923, la convention de 1921. Il faudra donc recourir à l'arbitrage. Appelée à dire le droit, la Cour permanente de justice internationale de La Haye, à l'issue d'une longue procédure entrecoupée de retours à la table des négociations, finit par donner raison à la thèse helvétique. Le 7 juin 1932, par six voix contre cinq, elle rétablit les petites zones de la Haute-Savoie et du Pays de Gex, ainsi que celle de Saint-Gingolph, en échange par la Suisse d'un traitement préférentiel à l'importation des produits zoniens. Réglé par l'arbitrage de Territet (1er décembre 1933), le régime zonien a survécu à la Deuxième Guerre mondiale, à l'établissement du Marché commun et au développement de la politique régionale. A la fin du XXe s., il portait avant tout sur l'importation en Suisse de produits agricoles (près de 47,3 millions de francs suisses en 1998, contre 2,3 millions de marchandises diverses exportées dans les zones).
Sources imprimées
– DDS, 7/1-10
Bibliographie
– R. Jouvet, Le problème des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex, 1943
– D. Bourgeois, «La neutralité de la Savoie du Nord et la question des zones franches», in ES, 8, 1982, 7-48
– Encycl.GE, 1, 109-111
– J.-C. Favez, C. Raffestin, «Il sistema delle "zone" dal 1815 ai giorni nostri», in La frontiera da stato a nazione, éd. C. Ossola et al., 1987, 289-301
Auteur(e): Jean-Claude Favez