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Pour que la protection civile puisse continuer d’accomplir, dans les cantons, ses tâches de réserve stratégique en cas de catastrophe ou de situation d’urgence, il est nécessaire que des civilistes fournissent des prestations au sein de la protection civile en raison de la diminution des effectifs recrutés pour cette dernière. À moyen terme (5 ans), cette mesure doit être réalisée par l’intégration de civilistes dans les organisations de protection civile qui en ont besoin. A long terme (8 ans), l’objectif doit être le regroupement de la protection civile et du service civil dans une nouvelle entité de «protection contre les catastrophes» pouvant, par exemple, accomplir aussi des tâches de protection de l’environnement.
Le Rapport sur la politique de sécurité 2021 indique comment «les menaces et dangers» auxquels est confrontée la Suisse «se sont (…) développés, voire renforcés». Il y est par ailleurs mentionné que «la manière de gérer la politique de sécurité internationale est devenue plus difficile». L’assemblée plénière de la Conférence gouvernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers (CG MPS) s’est penchée sur la question de l’alimentation des effectifs de l’armée et de la protection civile notamment lors de sa conférence annuelle du 21 mai 2021. Elle a constaté une fois de plus que l’évolution des effectifs de l’armée et de la protection civile est déséquilibrée, et qu’il est dès lors nécessaire de prendre de toute urgence des mesures propres à garantir à long terme lesdits effectifs. Le 21 octobre 2021, pour la dernière fois, le comité de la CG MPS a examiné le Rapport du Conseil fédéral du 30 juni 2021 sur l’alimentation de l’armée et de la protection civile (1ère partie). Le comité de la CG MPS prend les positions suivantes:
Protection civile
La protection civile est la réserve stratégique des cantons. Elle sert notamment à garantir la capacité des cantons à tenir sur la durée en cas de catastrophes et de situations d’urgence. Une fois de plus, la protection civile a fourni des prestations indispensables, dans le cadre des mesures requises jusqu’à ce jour pour faire face à la pandémie de Covid 19 et, dans certains cas, pendant les terribles intempéries de l’été 2021. Si 8’350 personnes ont encore été recrutées pour la protection civile en 2011, elles n’étaient plus que 2’676 en 2020. Les motifs de cette diminution sont décrits dans le rapport. Le comité de la CG MPS juge dès lors urgent de résoudre le plus rapidement possible les problèmes d’effectifs de la protection civile, en tenant compte des aspects suivants:
Avec les ressources humaines à disposition, l’amélioration des effectifs de la protection civile n’est possible qu’en prolongeant la durée de l’obligation de servir à 20 années au moins, ce qui n’est ni défendable politiquement ni indiqué. Une prolongation de l’obligation de servir constituerait une contrainte exagérée pour les personnes déjà incorporées dans la PCi. Il serait par ailleurs injuste de vouloir résoudre les problèmes d’effectifs sur le dos des personnes qui font déjà service. De plus, une prolongation de la durée de l’obligation de servir représenterait une charge supplémentaire pour les employeurs, puisque leur personnel astreint au service devrait de nouveau servir plus longtemps.
Il est indiqué d’exploiter les synergies potentielles et de tirer le meilleur parti des ressources humaines disponibles. Les civilistes représentent un potentiel important. La protection civile ouvre aux civilistes des domaines d’activités supplémentaires dans la protection de la population et de l’environnement. Servir au sein de la protection civile n’est pas en conflit avec les valeurs fondamentales et les tâches du service civil.
Mesure à court terme
Mesure A: module d’instruction obligatoire pour les personnes astreintes au service civil
Cette mesure prévoit l’introduction, dans le service civil, d’un module d’instruction «Protection de la population» d’une demi-journée ou d’une journée.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure inadéquate. Une formation d’une si courte durée n’accroît pas suffisamment la capacité des civilistes à être engagés en cas de catastrophes ou de situations d’urgence. Le travail des membres de la protection civile est exigeant et doit être entraîné régulièrement au sein d’une formation de PCi.
Mesures à moyen terme
Mesure B: suppression aussi large que possible du principe du domicile
Une application moins rigoureuse du principe de domicile pourrait améliorer les effectifs dans les cantons à faible population.
Le comité de la CG MPS juge que cette mesure mérite d’être examinée. Comme mesure d’accompagnement, elle permet de mieux exploiter le potentiel offert par les personnes astreintes au service de protection civile.
Mesure C: adaptation des exigences pour l’aptitude au service de protection civile
Les faibles effectifs des organisations de protection civile (OPCi) découlent aussi de l’adaptation des critères d’aptitude au service militaire.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure inadéquate. Une attribution différenciée dans la protection civile ne constitue pas un instrument adéquat pour garantir à long terme les effectifs de la PCi.
Mesure D: obligation faite aux personnes astreintes au service civil qui ont une formation militaire de cadre d’être engagées en tant que chefs de groupe en cas de catastrophes ou de situations d’urgence
Les civilistes qui ont suivi une formation de cadre militaire avant de passer au service civil pourraient être appelés à assumer des fonctions de conduite lors d’engagements en cas de catastrophes ou de situations d’urgence.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure appropriée comme mesure d’accompagnement. Des personnes bénéficiant d’une expérience militaire de la conduite seraient ainsi à disposition, mais une fonction de cadre de la protection civile doit être entraînée régulièrement au sein d’une formation de PCi. Cela ne résoudrait pas le problème de l’alimentation des effectifs de la protection civile.
Mesure E: raccourcissement des délais de convocation pour les personnes astreintes au service civil
Les délais de mise sur pied de civilistes pourraient être raccourcis pour que ces derniers puissent être engagés plus rapidement avec la protection civile en cas de catastrophes ou de situations d’urgence.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure appropriée comme mesure d’accompagnement. Toutefois, même en relation avec les mesures A et D, l’engagement efficient de civilistes en cas de catastrophes ou de situations d’urgence ne serait pas garanti car, dans la plupart des cas, seules des formations entraînées et conduites par des cadres expérimentés sont utiles à l’engagement.
Mesure F: élargissement de l’obligation de servir dans la protection civile aux personnes aptes au service militaire qui, en vertu de l’art. 49, al. 2, LAAM, sont libérées de l’obligation d’accomplir le service militaire
Les personnes recrutées aptes au service militaire qui n’ont pas encore fait l’école de recrues à l’âge de 25 ans sont libérées des obligations militaires. La proposition est d’astreindre ces personnes au service dans la protection civile.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure appropriée comme mesure d’accompagnement. Cette mesure n’améliorerait cependant pas durablement les effectifs de la protection civile.
Mesure G: obliger les personnes astreintes au service militaire qui deviennent inaptes après avoir accompli l’école de recrues d’effectuer ensuite le service de protection
Les personnes qui deviennent inaptes au service militaire après avoir accompli l’école de recrues ne sont pas astreintes au service dans la protection civile. Ces personnes constituent toutefois des membres potentiels de la PCi. Il sied d’examiner s’il convient d’astreindre au service dans la PCi les personnes devant encore accomplir au minimum 80 jours de service militaire, qui ne sont plus aptes au service militaire mais qui seraient encore aptes au service dans la PCi.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure appropriée comme mesure d’accompagnement. Cette mesure n’améliorerait cependant pas durablement les effectifs de la protection civile.
Mesure H: service volontaire de protection civile pour les personnes astreintes au service civil avec incorporation à la protection civile
Des civilistes pourraient servir volontairement dans des OPCi, avec imputation des jours de service au service civil. Ces personnes seraient incorporées et formées en fonction de leurs capacités et des effectifs des cantons, et elles seraient engagées en cas de besoin.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure inadéquate. Elle n’améliore pas durablement les effectifs de la protection civile. Il est impossible d’estimer combien de civilistes s’annonceraient effectivement volontairement.
Mesure I: reconnaissance des organisations de protection civile comme établissements d’affectation du service civil
Des civilistes sont contraints de faire une partie de leur service civil dans une OPCi durablement sous-dotée en effectifs. Concernant les prestations de services, les civilistes incorporés dans la protection civile sont mis sur un pied d’égalité avec les membres de la PCi. Les OPCi sont reconnues comme établissements d’affectation du service civil. Contrairement aux établissements ordinaires d’affectation du service civil, elles ne doivent pas payer de taxe à la Confédération. Elles doivent prendre en charge la solde, la subsistance et le logement des civilistes incorporés.
Le comité de la CG MPS juge cette mesure très appropriée. Seule cette mesure désamorce la problématique du recrutement de la protection civile en permettant aux cantons durablement sous-dotés en effectifs d’incorporer de manière fixe des civilistes dans une OPCi. Cette mesure permet l’exploitation optimale des synergies entre la protection civile et le service civil.
Armée
Dans le rapport présenté, le Conseil fédéral arrive à la conclusion que l’effectif réel de l’armée, de 140’000 militaires, pourra être tenu encore quelques années, mais que cela va changer vers la fin de la décennie en cours. Les effectifs lors des cours de répétition sont aujourd’hui déjà si faibles qu’un entraînement adéquat est devenu presque impossible. Malgré tout, concernant l’armée, le Conseil fédéral entend renoncer à prendre rapidement des mesures structurelles allant plus loin que les optimalisations en cours. Il veut attendre la fin 2023, c’est-à-dire l’achèvement de la mise en œuvre de la poursuite du développement de l’armée (DEVA), afin de disposer d’informations fiables.
De l’avis du comité de la CG MPS, toute attente signifie perdre un temps précieux. Plus de 5’000 personnes aptes au service militaire passent en effet chaque année au service civil. De plus, vu la mise en œuvre du DEVA, deux classes d’âge (années de naissance) seront libérées des obligations militaires à deux reprises, en 2028 et en 2029. L’effectif réel de l’armée tombera alors en dessous de 120’000 militaires, soit largement moins que l’effectif réel visé de 140’000 militaires. D’importants déficits d’effectifs sont par conséquent prévisibles aujourd’hui déjà. Le comité de la CG MPS est d’avis que le Conseil fédéral doit soumettre en 2022 au Parlement des mesures concrètes permettant d’éviter la survenance d’une telle situation intenable.
Perspectives: mesures à long terme
Vu le Rapport du 15 mars 2016 du groupe de travail consacré au système de l’obligation de servir, la Conférence gouvernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers (CG MPS) a recommandé à plusieurs reprises au Conseil fédéral, depuis novembre 2016, d’examiner le modèle «obligation de servir dans la sécurité» ainsi que le «modèle norvégien». Les modèles élaborés depuis sous la direction du DDPS, qui ont été mis à disposition de la CG MPS comme base de discussion par le domaine Politique de sécurité du Secrétariat général du DDPS ont été discutés le 21 mai 2021 par l’assemblée plénière de la CG MPS, ainsi que le 26 août et le 21 octobre par le comité de la CG MPS. [Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports DDPS: Obligation de servir: développement du système à long terme. Enumération relative aux variantes; Berne,1.4.2021.]
Le comité de la CG MPS est favorable à l’approfondissement du modèle «obligation de servir dans la sécurité».
Modèle «obligation de servir dans la sécurité»
Les Suisses sont astreints au service; les Suissesses peuvent servir volontairement. Le service est fourni dans l’armée ou dans la protection contre les catastrophes. Les tâches de la protection civile et du service civil sont regroupées au sein d’une nouvelle entité de protection contre les catastrophes. Il n’existe pas de libre choix entre l’armée et la protection contre les catastrophes. L’armée est prioritaire. Elle recrute le nombre de personnes nécessaires pour garantir les effectifs. Les autres personnes astreintes servent dans la protection contre les catastrophes. Les personnes qui ne peuvent pas faire de service militaire pour des raisons de conscience font un service 1,5 fois plus long dans la protection contre les catastrophes. L’armée reste l’instrument de la Confédération. La protection contre les catastrophes est en première ligne l’affaire des cantons.
Le comité de la CG MPS est d’avis que le modèle «obligation de servir dans la sécurité» est celui des quatre modèles présentés dont la réalisation est la plus réaliste. La capacité des cantons à faire face aux catastrophes et aux situations d’urgence serait renforcée. L’obligation de servir dans la sécurité simplifie le système en vigueur. Il n’y aurait ainsi plus trois organisations (armée, protection civile, service civil), mais deux (armée, protection contre les catastrophes). De plus, deux offices fédéraux (Office fédéral de la protection de la population et Office fédéral du service civil) pourraient être regroupés. La répartition des coûts entre la Confédération et les cantons doit faire l’objet d’un examen détaillé.
«Modèle norvégien»
Toutes les Suissesses et tous les Suisses sont astreints au service. L’armée et la protection civile sélectionnent les personnes astreintes dont elles ont besoin. La sélection est donc opérée en fonction des besoins. Il n’existe pas de libre choix entre l’armée et la protection civile. Les étrangères et les étrangers installés en Suisse ont la possibilité de servir volontairement dans la protection civile et dans le service civil de remplacement.
Le comité de la CG MPS est fondamentalement favorable au renforcement de l’intégration des Suissesses dans l’armée et dans la protection civile. Le modèle norvégien ne correspond toutefois pas à la conception que l’on a en Suisse de l’égalité face à l’obligation de servir. Seules font service les personnes dont on a effectivement besoin. La CG MPS rejette également l’introduction d’une taxe d’exemption pour les femmes astreintes au service mais non recrutées.
Modèle «service citoyen»
Toutes les Suissesses et tous les Suisses aptes font service. Les personnes astreintes dont l’armée et la protection civile n’ont pas besoin font service dans le domaine de la santé, des affaires sociales ou de l’environnement. La durée du service citoyen est de 245 jours.
Le comité de la CG MPS rejette l’introduction d’un service citoyen. Le comité est fondamentalement favorable au renforcement de l’intégration des Suissesses dans l’armée et dans la protection civile, mais il doute que les prestations requises soient si importantes que cela justifie l’introduction d’une nouvelle obligation allant si loin. Il faudrait en effet s’attendre approximativement, comparativement à la situation actuelle, à la multiplication par six du nombre de personnes déployées dans les domaines de la santé, des affaires sociales et de l’environnement. Il s’ensuit des coûts supplémentaires devant encore être déterminés pour l’augmentation des capacités de recrutement et de gestion du personnel. De plus, l’introduction d’un service citoyen génère approximativement 8,5 millions de jours de service de plus que dans le système actuel. Les inconvénients en découlant pour l’économie publique doivent être présentés.
Modèle «service citoyen avec libre choix»
Toutes les Suissesses et tous les Suisses aptes font service. Le genre de service à accomplir est choisi librement. L’alimentation des effectifs de l’armée est garantie par le biais d’incitations positives. En plus des activités selon le «service citoyen», ce modèle prévoit, par exemple, des mandats politiques, le service chez les sapeurs-pompiers, des fonctions au sein d’associations, des engagements chez les samaritains ou la prise en charge de fonctions dans le domaine sportif. Ces tâches supplémentaires sont accomplies par des membres de la protection civile et des personnes astreintes à servir dans une entité nouvelle qui vient s’ajouter à l’armée et à la protection civile.
Le comité de la CG MPS rejette l’introduction d’un «service citoyen avec libre choix». Ce modèle ne garantit pas l’alimentation des effectifs de l’armée et de la protection civile. Si les personnes astreintes ne peuvent plus être contraintes à servir dans l’armée ou dans la protection civile, c’est le contraire qui est à craindre, notamment avec une nouvelle baisse des effectifs de l’armée. Il n’est pas vraisemblable de pouvoir rendre le service militaire si attrayant que l’effectif réel de 140’000 militaires sera atteint. La question de l’acceptation par la société de nouvelles obligations citoyennes pour les femmes se pose également. Il n’est pas non plus certain que l’utilité ressentie face à une telle mesure pèserait plus lourd que l’aversion contre de nouvelles obligations étatiques de grande portée. De plus, le besoin doit être suffisamment clair pour que l’on puisse prouver la compatibilité de cette mesure avec l’interdiction du travail forcé. Il se pose par ailleurs la question de la neutralité par rapport au marché du travail en raison du nombre beaucoup plus élevé de personnes astreintes. Du point de vue de l’économie publique, une telle forme de service citoyen n’a aucun sens, car les personnes astreintes fournissent dans leur domaine d’activités habituel des prestations notablement plus économiques. Les coûts supplémentaires pour l’économie publique sont importants.
Mesures de promotion des femmes dans l’armée et dans la protection civile
En mars 2021, le DDPS a publié un rapport relatif à l’augmentation de la part des femmes dans l’armée. Ce rapport contient des propositions visant à améliorer l’intégration des femmes dans l’armée et à les informer en temps utile sur les possibilités de servir dans l’armée. Des mesures en vue du recrutement de femmes sont notamment aussi présentées. Le domaine de la protection civile manque malheureusement.
Le comité de la CG MPS est d’avis que l’augmentation de la part des femmes dans l’armée et dans la protection civile est un objectif fondamental du développement futur de ces deux instruments de la politique de sécurité. Le service des femmes doit cependant continuer de reposer sur une base volontaire. Le comité de la CG MPS est favorable aux mesures mentionnées dans le rapport. De plus, le comité de la CG MPS considère aussi que le renforcement de la journée d’information ou l’introduction d’une journée obligatoire d’information consacrée à la sécurité est de l’intérêt des cantons. Une telle mesure offre aux jeunes personnes la possibilité de découvrir des carrières possibles au sein de tous les instruments de la politique de sécurité.