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In politischen Gesprächen wird Somalia schnell zum Negativbeispiel: fehlt eine starke Zentralregierung, versinkt ein Land im Chaos. Schliesslich handelt es sich bei dem ostafrikanischen Land, glaubt man weitverbreiteten Vorstellungen, um den hartnäckigsten «Failed State» überhaupt, einen Ort, in dem es an allem mangelt, an Bildung, Nahrung und Sicherheit.
Die Auffassung, dass Somalia keine Zentralregierung besitzt, ist falsch – auch wenn die Reichweite der Regierung in der Tat begrenzt ist. Der Einfluss der Zentralregierung ist im Umkreis der Hauptstadt Mogadischu am stärksten und nimmt rapide ab, je weiter man sich von dieser Region wegbewegt. Das bedeutet allerdings nicht, dass ausserhalb der Einflusssphäre der Regierung keine Regierungsstrukturen existieren würden. Es gibt sie, wenn auch hauptsächlich auf lokaler Ebene. Verschiedene Regionalregierungen operieren in Somalia mit einem unterschiedlichen Grad an Unabhängigkeit und Effizienz.1 Die Spanne reicht von der faktisch unabhängigen Region Somaliland (welche die Anerkennung als Staat anstrebt) bis hin zu Gegenden, die sich in der Hand der militanten, der Al-Qaida nahestehenden Bewegung Al-Shabaab befinden oder in denen sich Regionalregierungen weiterhin schwer tun, ihre politische Kontrolle zu etablieren.
Für die Somalier ist dieses Patchwork aus unterschiedlichen politischen Systemen nichts weiter als Alltag. Es stimmt, dass das Land die Gefahren aufzeigt, die das Fehlen einer funktionierenden Zentralregierung mit sich bringt. Der Fall Somalia beweist allerdings zugleich, dass die Menschen auch in Regionen, aus denen sich der Staat mehr oder weniger zurückgezogen hat, einen Weg finden können, ihre kollektiven Probleme zu lösen. In vielen Gegenden Somalias hat sich die Zivilgesellschaft selbst organisiert, um die Versorgung mit öffentlichen Gütern zu organisieren. Das ermöglicht den ungefähr zehneinhalb Millionen Bürgern des Landes einen Alltag, der sich von dem von Bürgern entwickelterer Staaten nicht so stark unterscheidet, wie man vielleicht erwarten könnte. Private Firmen und kleine Lokalregierungen bieten grundlegende Dienstleistungen wie eine Müllabfuhr oder Trinkwasserzugang. Sie haben die Rolle übernommen, welche normalerweise dem Staat zukommt. Beispiele dafür liefert der somalische Energiesektor. Eine Studie hat die Struktur der somalischen Elektrizitätsversorgung untersucht und kam zum Ergebnis, dass die Somalier ihren Strom hauptsächlich von kleinen, unabhängigen Produzenten beziehen.2 Die grosse Zahl an Produzenten ermöglicht es immer mehr Menschen, überhaupt mit Strom versorgt zu werden. Leider bleiben die Preise erhöht und die Versorgung ist teilweise lückenhaft.
Das Fehlen einer Zentralregierung hat also im Fall Somalias nicht zu einem Mangel an Governance geführt.3 Wenn es um die Versorgung mit öffentlichen Gütern und den Umgang mit kollektiven Problemen geht, gelingt es der somalischen Zivilgesellschaft oft, in die Bresche zu springen, wo staatliche Institutionen versagen.4 Das gilt vor allem auf der kommunalen und lokalen Ebene. Professor Ken Menkhaus vom Davidson College zufolge sind die somalischen Städte und Kommunen aussergewöhnlich effektiv darin, für eine «flexible, inklusive, hybride Governance» zu sorgen.5 Alles in allem fällt der Unterschied zwischen der Lebensqualität in Somalia und der Lebensqualität in anderen Ländern geringer aus, als man gemeinhin annimmt. Letztes Jahr stellte das Immigration and Refugee Board of Canada denn auch in einem Bericht fest, dass viele ausgewanderte Somalier inzwischen in ihr Land zurückgekehrt seien, nachdem sich die Sicherheitssituation vor Ort verbessert habe.6
Der Weg in die Zukunft
Das bedeutet keineswegs, dass die Aussichten des Landes rosig sind. Denn eine lokale, Bottom-up-Governance ist in ihrer Handlungsfähigkeit zwangsweise eingeschränkt. Lokale Systeme, die auf spezifischen Institutionen und kleinen Communitys aufbauen, können nicht skalieren. Auch das langfristige Planen oder die Koordination mehrerer Institutionen bleibt eine Herausforderung. Die oben erwähnte Studie zum Beispiel ergab, dass der Strom, der von lokalen somalischen Akteuren bereitgestellt wird, bereits in den grossen Städten nur eine Abdeckung von 60 Prozent erreicht. Diese Zahl sinkt in kleineren Städten auf ungefähr 23 Prozent. Auf dem Land sind viele Gegenden noch kaum elektrifiziert. In der Abwesenheit von staatlicher Besteuerung und staatlichen Entwicklungsprogrammen ist es den kleinen privaten Anbietern nicht gelungen, die Entwicklung einer grossflächigen
Infrastruktur zu finanzieren.
Auch in anderen Bereichen bleibt die Versorgung prekär. Im Human Development Index von 2014 belegt Somalia – die durchschnittliche somalische Lebenserwartung beträgt 55,1 Jahre – den 177. Platz von 191 untersuchten Ländern; in anderen Bereichen lässt sich die Situation nicht evaluieren, weil gar nicht genug Daten vorhanden sind. Auch die Sicherheitslage bleibt prekär. Zwar ist es Somalia gelungen, auf der kommunalen Ebene Sicherheitskräfte bereitzustellen. Doch das Fehlen einer starken nationalen Armee ermöglichte es Warlords und anderen gewalttätigen kriminellen und politischen Gruppen, in einigen Regionen die Kontrolle zu übernehmen. Al-Shabaab stellt dafür ein Beispiel dar. Die Gruppierung ist stark genug, um eine existentielle Bedrohung für die Zentralregierung darzustellen. Versuche der Ad-hoc-Netzwerke Somalias, Probleme zu lösen, die eigentlich eine Koordination auf nationaler Ebene und den Rückgriff auf nationale Ressourcen erfordern, sind zum Scheitern verurteilt.
Was funktioniert – und was nicht
Diese komplizierte Landschaft aus verschiedenen, teils mehr, teils weniger effektiven Regierungssystemen stellt auch die in Somalia tätigen internationalen Organisationen vor grosse Schwierigkeiten. Internationale Institutionen wie die AMISOM (African Union Mission in Somalia) und Entwicklungshilfeorganisationen stehen vor einer schwierigen Wahl. Sie können entweder mit den bestehenden substaatlichen Institutionen zusammenarbeiten oder aber neue Strukturen aufbauen, die in Konkurrenz zu den bestehenden treten. Ihre Entscheidungen haben weitreichende Konsequenzen für die langfristige Stabilität des Landes. Ein Beispiel: somalische Entwicklungsprogramme, die sich auf die Stromgewinnung spezialisiert haben, schädigen oft lokale Firmen. Etwa indem sie den Strom (dank Subventionen) wesentlich günstiger anbieten. Oder indem sie neue Systeme installieren, die technisch nicht mit denen der lokalen Anbieter kompatibel sind.
Umgekehrt nützt es wenig, nur Entwicklungen auf einer lokalen Ebene zu fördern. Oft ist nämlich eine Planung und Koordination auf der nationalen Ebene erforderlich, beispielsweise bei Sicherheitsangelegenheiten, die nur mit national verfügbaren Ressourcen gelöst werden könnten. Die Situation wird dadurch verkompliziert, dass internationale Entwicklungshilfeorganisationen oft nur dann an neue Mittel kommen können, wenn sie mit der somalischen Zentralregierung zusammenarbeiten. Das schränkt aber ihre Möglichkeiten ein, Nichtregierungssysteme zu unterstützen, selbst wenn deren Systeme besser funktionieren als die von der Zentralregierung unterstützte Alternative.
Eine Lösung besteht darin, wenn immer möglich einen «Fund what works»-Ansatz zu wählen. Organisationen arbeiten dann mit jenen Systemen zusammen, die lokal Unterstützung erfahren, anstatt automatisch auf das zurückzugreifen, was der offizielle institutionelle Sektor anbietet. Oftmals arbeiten Organisationen ausserhalb der zentralen Regierungsstruktur effizienter. Wenn Entwicklungsorganisationen ohne deren «Buy-in» handeln, unterminieren sie also ein System, das eigentlich bereits funktioniert. Der «Fund what works»-Ansatz ist dann am erfolgreichsten, wenn man gleichzeitig mit den nationalen Institutionen kooperiert, die besser geeignet sind, nationale Probleme zu lösen. Mit solch einem dualen Ansatz, der in lokale, nichtstaatliche oder substaatliche Systeme investiert und gleichzeitig mit den auf nationaler Ebene verantwortlichen Organisationen kooperiert, kann wohl am ehesten für mehr Entwicklung und Stabilität gesorgt werden. Einige Institutionen greifen bereits auf diese Methode zurück, beispielsweise das kürzlich durchgeführte Somali Renewable Energy Forum, das auf einen mehrgleisigen Entwicklungsansatz zurückgreift, bei dem Investitionen in lokale Firmen mit einer staatlichen Regulierung kombiniert werden, die alternative Energien fördert.
Die Frage, wie angeblich unregierte Gebiete regiert werden können, ist nicht nur für Somalia wichtig. Sie ist von weltweitem Interesse. Denn auch in zahlreichen anderen Regionen ist keine wirkliche Regierung an der Macht. Die Stammgebiete Pakistans und Afghanistans, die Trans-Sahara-Region und Teile von Nordmali und Nordniger sind alle in einem unterschiedlich starken Ausmass unregierte Räume. In diesen Regionen erzielen internationale Institutionen die grössten Fortschritte, wenn sie mit Akteuren der existierenden Strukturen zusammenarbeiten, auch wenn diese Strukturen nicht an die nominellen Regierungen gekoppelt sind. Entwicklungsorganisationen sollten nicht davon ausgehen, dass ein Mangel an Staatlichkeit bedeutet, dass es keine öffentlichen Güter gibt – oder Systeme, die dazu entwickelt worden sind, kollektive Bedürfnisse zu erfüllen. Sicher, viele dieser Institutionen sind ungenügend, aber andere funktionieren sehr gut. Entwicklungshelfer sollten sich deshalb die Frage stellen, ob ihre Arbeit wirklich immer Lücken in der lokalen «Governance» stopft. Denn manchmal gefährdet sie im Gegenteil ein System, das die Probleme, um die sich sonst eine konventionelle Regierung kümmert, ganz gut selbst bewältigen kann.
1 Vgl. Dominik Balthasar: Somalia’s Federal Agenda: From Fragility to Fragmentation? In: ISSUE Brief No. 17. Paris: European Union Institute for Security Studies, 06.06.2014. http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Brief_17_Somalia.pdf
2 Vgl. http://shuraako.org/publications/somalia-renewable-energy.
3 Vgl. http://www.somali-jna.org/downloads/Somali%20JNA1_Gov-Sec-Rule%20of%20Law%20-%20I.pdf
4 Vgl. I.M. Lewis: Understanding Somali Society. In: Inside Story, 17.08.2011. http://insidestory.org.au/understanding-somali-society
5 Ken Menkhaus: If Mayors Ruled Somalia. Beyond the State-Building Impasse. In: Policy Note 2. Uppsala: Nordiska Afrikainstitutet, 2014. http://nai.diva-portal.org/smash/get/diva2:714676/FULLTEXT01.pdf
6 Vgl. http://www.refworld.org/docid/551d05b74.html