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Le confinement de manifestant-e-s est-il une privation de liberté inadmissible?
Strasbourg prend position pour la première fois sur la conformité aux droits humains de la tactique du confinement («kettling»)
Pertinence pratique
- Le confinement de manifestant-e-s signifie une restriction à la liberté de circulation selon l’art. 2 du Protocole no 4 à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH-protocole non ratifié par la Suisse). Il est admissible lorsqu’il repose sur une base légale et qu’il est par ex. nécessaire à la protection de l’ordre public, à la prévention des infractions pénales ou à la protection des droits d’autrui.
- Lorsque ses effets se font sentir avec force et sur une longue durée, un tel confinement peut atteindre le degré d’une privation de liberté selon l’art. 5 CEDH (droit à la liberté et à la sûreté). Dans ce cas, il doit correspondre aux exigences de cette garantie (motifs légitimes; garanties de procédure).
- Quant à la délimitation entre privation et simple restriction à la liberté, il faut partir des circonstances concrètes (durée, intensité).
Le 1er mai 2001, une manifestation altermondialiste a eu lieu au centre de Londres. A cette occasion, près de 2000 personnes ont été retenues à l'intérieur d'un cordon de police à Oxford Circus. Parmi elles se trouvaient les quatre recourants, qui ont porté le cas devant le Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) à Strasbourg. Ils ont été forcés à rester durant sept heures, respectivement cinq heures et demi pour l’un d’entre eux, à Oxford Circus. Seule une personne sur les quatre participait effectivement à la manifestation, tandis que les autres se tenaient à Oxford Circus pour des raisons indépendantes de la manifestation.
En conséquence, dans son arrêt Austin et autres c. Royaume-Uni du 15 mars 2012 (requêtes nos 39692/09 etc.), la Grande Chambre de la CEDH, à qui était confiée l’évaluation des faits, a dû trancher pour la première fois la question de savoir si le confinement durant plusieurs heures des participant-e-s à une manifestation doit être qualifié de privation de liberté au sens de l’art. 5 CEDH ou de restriction à la liberté de circulation.
Privation ou restriction de liberté ?
En introduction, la Cour a souligné l’importance de la différence entre la privation de liberté selon l’art. 5 CEDH et la «simple» restriction à la liberté de circulation, qui est garantie à l’art. 2 du Protocole no 4 à la CEDH. Alors qu’une privation de liberté n’est admissible que sur la base des motifs énumérés exhaustivement à l'art. 5 al. 1 CEDH et que les personnes concernées disposent de droits de procédure spécifiques, la liberté de circulation au sens de l’art. 2 du Protocole no 4 à la CEDH peut être restreinte au cas où cette restriction se fonde sur une base légale et qu’elle est nécessaire à la poursuite d’un intérêt public légitime, c’est-à-dire qu’elle reste proportionnée. En outre, comme l’a souligné la Cour, l’art. 5 CEDH ne saurait s’interpréter de manière à intégrer les exigences de l’art. 2 du Protocole no 4 à la CEDH et à les rendre ainsi applicables aux Etats qui ne sont pas partie à ce Protocole (dont le Royaume-Uni et la Suisse).
Poursuivant son exposé, la Grande Chambre a considéré qu’il faut laisser à la police une certaine marge d’appréciation lors de la prise des décisions opérationnelles. Les technologies de la communication permettent aujourd’hui de mobiliser en très peu de temps un grand nombre de personnes. Confrontées à de nouveaux défis, les forces de police des Etats membres ont développé de nouvelles tactiques comme le «kettling». Sous cet aspect, l'art. 5 CEDH ne saurait s’interpréter de manière à empêcher la police d’assumer ses tâches de maintien de l’ordre et de protection du public, pour autant qu’elle ne procède pas arbitrairement (§ 56 de l'arrêt).
Pour distinguer entre privation et restriction de liberté, la Cour a souligné en se détachant du cas concret que seuls sont décisifs le degré et l’intensité de la mesure, c’est-à-dire sa durée et ses modalités d’exécution, et non pas sa nature abstraite. En revanche, pour la Cour, la circonstance selon laquelle trois des quatre recourants étaient des simples passants n’est pas essentielle pour répondre à la question de savoir s’il y a eu une privation de liberté à l’égard de ces personnes.
Qualification du confinement dans le cas concret
Pour la Cour, le caractère contraignant de la mesure policière jugée, sa durée et ses effets sur les personnes concernées faisaient plutôt penser en principe à une privation de liberté. Cependant, il ne faudrait pas négliger le genre et les modalités d’exécution de la mesure (§65 de l'arrêt). Dans ce passage, la CEDH a délibérément mis en évidence le contexte de la mesure, ce qui s’est avéré en fin de compte déterminant pour nier la présence d’une privation de liberté au sens de l’art. 5 CEDH.
Pour la CourEDH, deux circonstances ont caractérisé le contexte :
Premièrement, pour contrôler la foule en fonction de la situation à Oxford Circus, la police a donné délibérément la préférence à une mesure de confinement plutôt qu’à des méthodes plus radicales comme l’utilisation de gaz lacrymogène ou de balles en caoutchouc. Ces dernières auraient signifié un risque supérieur de dommages corporels ou matériels graves. Par conséquent, la CEDH a considéré le confinement comme le moyen le moins intrusif et le plus efficace dans la situation donnée (§ 66 de l'arrêt).
Deuxièmement, la police voulait progressivement mettre fin au confinement peu après sa mise en oeuvre mais en a été empêchée à plusieurs reprises, d’une part à cause de comportements agressifs au sein de la foule confinée et d’autre part en raison d’un nouveau flot de manifestant-e-s arrivant de l’extérieur. Durant tout l’après-midi, la police a procédé à intervalles réguliers à une évaluation de la situation (§ 67 de l'arrêt).
Dans la mesure où les raisons justifiant le confinement ont persisté tout l’après-midi et qu’elles ont été constamment réévaluées par la police selon l’évolution de la situation, la CEDH est parvenue par 14 voix contre 3 à la conclusion que les personnes confinées n’ont pas été touchées par une privation de liberté au sens de l’art. 5 CEDH.
Observant que l’art. 10 et 11 CEDH (liberté d’expression et de réunion) ne faisaient pas l’objet de la décision, la CEDH a souligné qu’il s’agissait en l’espèce d’un cas d’exception. Dans une démocratie, les autorités ne devraient faire ni directement ni indirectement un usage abusif de mesures comme le confinement pour réprimer ou décourager les mouvements de protestation.
Commentaire
La décision de principe prise par la Cour peine à convaincre. La CEDH a souligné que, dans l'absolu, la délimitation entre privation et restriction de liberté est liée àl’intensité de la mesure et non à sa nature. Dans ce cas pourtant, la CEDH invoque le contexte dans lequel la mesure a été appliquée. Elle évite ainsi de se confronter plus avant aux critères de délimitation, dans le cas d’espèce, notamment, la durée et les effets de la mesure sur les personnes confinées, qui ne sauraient être minimisés.
02.05.2012