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Die junge Frau aus Nigeria landete am Flughafen Genf und stellte umgehend einen Asylantrag. Nach den ersten üblichen Abklärungen durch die Behörden wurde sie aufgrund ihres Alters einer Asylunterkunft für Minderjährige im Kanton Genf zugeteilt und erhielt ein Zugbillet, um dorthin zu reisen. In der Asylunterkunft kam sie jedoch nie an. Ein halbes Jahr später wurde sie von der französischen Polizei bei einer Razzia in einem Bordell angehalten und in Haft genommen. Aufgrund ihrer im Asylverfahren abgegebenen Fingerabdrücke stellten die französischen Behörden einen Dublin-Wiederaufnahmeantrag an die Schweiz.
Solche und andere Fälle, in denen ein Verdacht auf Menschenhandel[1] besteht, wurden in den letzten Jahren im Asylverfahren immer häufiger entdeckt. Verschiedene Konstellationen können dabei unterschieden werden. Nebst Fällen wie dem eingangs geschilderten, bei denen der Verdacht besteht, dass die Asylgesuchstellung lediglich eine Strategie der Täter darstellte, um das Opfer in den Schengen-Raum zu «schleusen», kommt es auch vor, dass Personen, die in einem anderen europäischen Staat ausgebeutet wurden, in der Schweiz Schutz suchen oder dass Personen als Grund für die Asylgesuchstellung geltend machen, ihnen würde bei einer Rückkehr in ihr Herkunftsland Menschenhandel drohen.
Zwischen Anfang 2014 und Ende 2017 wurden über 280 Personen im Asylverfahren durch das Staatssekretariat für Migration (SEM) als potentielle Opfer von Menschenhandel eingeschätzt; davon stammte der überwiegende Teil aus Nigeria, gefolgt von Eritrea, Äthiopien, Kongo und Kamerun als Herkunftsländern. Über 80 % der Verdachtsfälle betreffen Frauen; rund 12 % Minderjährige.[2]
Der migrationsrechtliche Umgang mit Menschenhandelsopfern wurde in der Schweiz seit dem Aufkommen des Themas in den späten Neunzigerjahren hauptsächlich in Bezug auf das durch die Kantone vollzogene Ausländerrecht diskutiert. Der Asylbereich ist hingegen sowohl in der Praxis wie auch in der Wissenschaft unterrepräsentiert und kommt erst allmählich in den Fokus. Dementsprechend findet sich auch noch immer häufig die Vorstellung, dass Menschenhandel keine Asylrelevanz hat, sondern ein rein strafrechtliches Problem darstellt. Das sieht man auch an der «Schutzquote» im Asylbereich, die zudem noch nach Herkunftsland divergiert, so wurde etwa bei den 91 Personen aus Nigeria in keinem einzigen Fall Asyl gewährt, acht Frauen aus Nigeria wurden vorläufig aufgenommen, zehn wurden nach Nigeria weggewiesen und bei 30 Personen erging aufgrund der Zuständigkeit eines anderen Staates ein Dublin-Nichteintretensentscheid.
Eine an der Universität Bern verfasste Dissertation, die nun publiziert wurde[3], befasst sich mit diesem Themenkomplex und analysiert die Umsetzung der völkerrechtlichen Vorgaben zum Umgang mit Menschenhandelsopfern im schweizerischen Asylverfahren. Vorliegend werden die wichtigsten Ergebnisse dieser Publikation dargestellt. In einem ersten Schritt werden die anwendbaren rechtlichen Standards dargestellt, wobei sich zeigt, dass eine sehr breite und mittlerweile sehr ausdifferenzierte rechtliche Basis besteht (II.). Ein zweiter Teil behandelt die materiellen Fragen der Schutzgewährung im Asylverfahren: Unter welcher Voraussetzung erfüllen Menschenhandelsopfer die Flüchtlingseigenschaft, wann liegen Wegweisungsvollzugshindernisse vor, die zu einer vorläufigen Aufnahme führen? (III.). Der dritte Teil schliesslich untersucht, wie die Schutzverpflichtungen zugunsten von Menschenhandelsopfern ins Asylverfahren - also in prozessualer Hinsicht - einzugliedern sind (IV.). Entsprechend der bisher noch nicht weit fortgeschrittenen Diskussion in der Praxis um die Umsetzung dieser Verpflichtungen im Asylverfahren stellt die Arbeit an vielen Stellen Handlungsbedarf fest (V.).
Für den Umgang mit Menschenhandelsopfern besteht mittlerweile eine sehr breite völkerrechtliche wie auch eine solide verfassungsrechtliche Basis, die sich teilweise auch immer noch stark weiterentwickelt. Dabei kann unterschieden werden zwischen «allgemeinen» Grundlagen, die sämtliche Menschen vor Menschenhandel schützen, so insbesondere das sog. Palermo-Protokoll der Vereinten Nationen sowie das - etwas differenziertere - Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels, welche spezifische Pflichten der Staaten in den Bereichen Prävention, Strafverfolgung, Kooperation sowie Opferschutz aufstellen. Auch die allgemeinen menschenrechtlichen Sklavereiverbote in Art. 8 UNO-Pakt II[4] sowie Art. 4 EMRK sind auf Menschenhandelssachverhalte anwendbar; und insbesondere der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) übernimmt je länger, je mehr die Garantien aus dem Europaratsübereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels als positive Schutzpflichten der Staaten bei Fällen von Menschenhandel gemäss Art. 4 EMRK.[5] Der Schutz vor Menschenhandel und Ausbeutung ist in der Schweiz auch verfassungsrechtlich verankert, namentlich als Teilgehalt der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV[6]) sowie der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).[7] Darüber hinaus enthalten zahlreiche spezifische Abkommen einen verstärkten Schutz für bestimmte als besonders schutzbedürftig geltende Gruppen, namentlich Frauen und Mädchen[8], Kinder[9], sowie Menschen mit einer Behinderung[10], der sich im schweizerischen Verfassungsrecht in den Diskriminierungsverboten zugunsten von Frauen (Art. 8 Abs. 3 BV) und Menschen mit einer Behinderung (Art. 8 Abs. 4 BV) sowie dem Schutz von Kindern und Jugendlichen (Art. 11 BV) spiegelt.
Aus dem Zusammenspiel dieser Normen ergeben sich sehr detaillierte und weitreichende staatliche Verpflichtungen des Opferschutzes, welche unabhängig von der Durchführung eines Strafverfahrens gewährleistet werden müssen.[11] Die Verpflichtungen decken das gesamte Spektrum vom Erstkontakt mit dem potentiellen Opfer bis zur Integration oder zur Rückkehr in den Heimatstaat ab: Staaten müssen Massnahmen treffen, um die Erkennung von Opfern durch sämtliche Stellen sicherzustellen, die in Kontakt mit Opfern kommen können. Sobald eine Person als potentielles Opfer erkannt wird, geniesst sie Schutz vor Ausweisung bis zur definitiven Identifizierung als Opfer, sie hat Anspruch auf eine Erholungs- und Bedenkzeit, während der sie einen Entscheid über ihre Kooperation mit den Behörden fällen kann, sie hat Anrecht auf Schutz ihrer physischen Integrität (etwa vor Behelligungsversuchen der Täterschaft) und sie muss Unterstützung finanzieller oder anderer Art erhalten, um ihren Lebensunterhalt sicherzustellen und ihre Rehabilitation zu ermöglichen. In begründeten Fällen hat die Person Anspruch auf die Ausstellung einer Aufenthaltsbewilligung. Sofern sie in ihren Heimatstaat zurückkehrt (wobei diese Entscheidung, wenn immer möglich, freiwillig sein soll), muss der Staat sicherstellen, dass diese Rückkehr in Sicherheit und Würde erfolgt und kein re-trafficking erfolgt. Zudem ist das Verbot des Refoulement zu beachten.
Diese positiven Pflichten der Staaten, die - mit Ausnahme der Erteilung eines Aufenthaltstitels und der Ermöglichung einer sicheren Rückkehr - bereits im «Verdachtsstadium», d.h. noch vor einer endgültigen Identifizierung als Opfer, gewährleistet werden müssen, sind sowohl bei der materiellen Schutzgewährung im Rahmen der Auslegung des Flüchtlingsbegriffs und der Zulässigkeit des Wegweisungsvollzugs zu beachten (dazu sogleich, III.), wie auch in prozeduraler Weise in das Asylverfahren einzugliedern (unten, IV.).
Viele Opfer sind im Fall einer Rückkehr in ihren Heimatstaat in Gefahr, Menschenrechtsverletzungen zu erleiden, beispielsweise durch erneuten Menschenhandel (sog. re-trafficking), Vergeltungsmassnahmen oder sozialen Ausschluss und Stigmatisierung. Die völkerrechtlichen Vorgaben verpflichten die Staaten dazu, Voraussetzungen zu schaffen, um den Aufenthalt der Opfer zu regularisieren, entweder aufgrund ihrer persönlichen Situation oder für ihre Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden.[12] Im Asylverfahren wird geprüft, ob eine Person die Flüchtlingseigenschaft erfüllt und folglich Asyl erhält (1.) oder ob sie, falls das Asylgesuch abgewiesen wird, aufgrund eines Wegweisungsvollzugshindernisses vorläufig aufgenommen werden muss (2.). Dabei sind in der Praxis verschiedene Schwierigkeiten bei der Glaubhaftigkeitsbeurteilung zu beobachten (3.).
Die Flüchtlingseigenschaft besteht gemäss Art. 1 A Abs. 2 GFK[13] und Art. 3 AsylG[14] aus den kumulativ zu erfüllenden Elementen Verfolgung, Abwesenheit staatlichen Schutzes, Anknüpfung an ein Konventionsmerkmal sowie Begründetheit der Furcht.
Bei Opfern von Menschenhandel können sich insbesondere drei Verfolgungskonstellationen stellen: «re-trafficking», Vergeltungs- und Einschüchterungsmassnahmen sowie Diskriminierung und sozialer Ausschluss. Während alle drei Konstellationen in der Regel die Intensitätserfordernisse für eine flüchtlingsrelevante Verfolgung erfüllen, ist festzustellen, dass in der schweizerischen Praxis vor allem Vergeltungsmassnahmen sowie Ausbeutungsformen, die unter das Verbot der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung fallen, als Verfolgung anerkannt worden sind.[15] Menschenhandel im Sinne der Definition des Palermo-Protokolls wurde soweit ersichtlich noch nie explizit als Verfolgung qualifiziert.
Staatlicher Schutz ist bei Menschenhandel häufig in Bezug auf private Verfolgung zu prüfen, da es in der Regel nicht der Heimatstaat ist, der den Menschenhandel begeht (ihn allenfalls aber toleriert), sondern private Gruppen oder Einzelpersonen. In diesem Fall muss geprüft werden, ob der Staat genügenden Schutz vor dieser privaten Verfolgung bietet. Zur Einschätzung der staatlichen Schutzfähigkeit können insbesondere die völker- und menschenrechtlichen Schutzverpflichtungen gegenüber Menschenhandelsopfern, die im ersten Teil erarbeitet wurden, hilfreich sein: Wenn ein Staat diese gewährleistet, besteht eine Vermutung, dass er genügenden Schutz vor Menschenhandel bietet. In der Schweizer Gerichtspraxis wird allerdings das Vorliegen staatlichen Schutzes häufig nur rudimentär geprüft und es wird auf das grundsätzliche Vorhandensein von staatlichen Schutzstrukturen (beispielsweise eine funktionierende Polizei) verwiesen, ohne zu prüfen, ob diese im individuellen Fall für ein Menschenhandelsopfer vorhanden sind.[16]
Was das Anknüpfen des Menschenhandels an eines der fünf Konventionsmerkmale betrifft, wird das Merkmal «Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe» am häufigsten diskutiert. Dabei lassen sich bei Menschenhandelsopfern verschiedene soziale Gruppen identifizieren, die insbesondere durch gemeinsame Vulnerabilitätsmerkmale charakterisiert sind (etwa junge Frauen, ethnische Minderheiten, sozial benachteiligte Kinder), und deren Zugehörigkeit (auch) ursächlich für den Menschenhandel sein kann. Drohen bei einer Rückkehr ins Heimatland Vergeltungsmassnahmen oder sozialer Ausschluss, so ist es die Zugehörigkeit der ehemaligen Menschenhandelsopfer zur bestimmten sozialen Gruppe, die kausal für die Verfolgung ist.[17] In der schweizerischen Praxis wurde dies allerdings noch in keinem Fall von Menschenhandel anerkannt. Zudem wird die Kausalität des Konventionsmerkmals für die (drohende) Verfolgung in der Praxis häufig implizit verneint, indem Menschenhandel (unzutreffend) als eine «gemeinrechtliche Straftat» mit rein gewinnsüchtigen Motiven bezeichnet wird[18], ohne anzuerkennen, dass Menschenhandel mitnichten ein «neutrales» Verbrechen ist, sondern sich praktisch immer gegen (diskriminierungsrechtlich geschützte) besonders benachteiligte Gruppen richtet.
Die Analyse der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt erkennen, dass die Beurteilung der Flüchtlingseigenschaft von Menschenhandelsopfern in der schweizerischen Praxis sehr restriktiv ist und hinter den international geführten Diskussionen zurückbleibt, was dazu führt, dass nur in äusserst seltenen Fällen bei Menschenhandelsopfern Asyl gewährt wird. Zudem liegt der Beurteilung häufig ein stereotypes Bild davon zugrunde, wie Menschenhandel abläuft resp. wie sich ein Menschenhandelsopfer (angeblich) verhält; dies wirkt sich auf die materielle Beurteilung der Flüchtlingseigenschaft aus und führt auch dazu, dass die Aussagen von Menschenhandelsopfern häufig als unglaubhaft qualifiziert werden (dazu unten, 3.).
Wird die Flüchtlingseigenschaft verneint oder liegen Asylausschlussgründe vor, muss - als Ausfluss des Refoulementverbots sowie in Beachtung humanitärer Erwägungen - das Vorliegen allfälliger Wegweisungsvollzugshindernisse geprüft werden.
Eine Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (also die Verletzung völkerrechtlicher Refoulementverbote, Art. 83 Abs. 3 AuG[19]) kann bei Menschenhandelsopfern auf einer Verletzung des Verbots der Folter, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung[20] beruhen, da Menschenhandel, re-trafficking, Vergeltungs- oder Einschüchterungsmassnahmen sowie auch - in gravierenden Fällen - gesundheitliche Probleme unter dieses Verbot fallen können.[21]
Eine Verletzung des Verbots der Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit[22] ist bei menschenhandelsbezogenen Gefahren ebenfalls als Unzulässigkeitsgrund möglich. Hierfür bietet die internationale Judikatur allerdings noch keine Orientierungshilfe: Für die Beurteilung der Frage, ob staatlicher Schutz vorhanden ist, hat sich der EGMR bisher nur auf oberflächliche Kriterien verlassen, die kaum verallgemeinerbar sind; zudem handelte es sich dabei stets nur um Zulässigkeitsentscheide.[23] Für diese Prüfung müssten m.E. die gleichen Kriterien verwendet werden wie für die Prüfung des staatlichen Schutzes bei der Flüchtlingseigenschaft (oben, 1.). In der Praxis der Schweiz gibt es soweit ersichtlich bislang keine Fälle, in denen ein (potentielles) Menschenhandelsopfer wegen Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen wurde.
Hingegen wird in der Praxis häufig die Unzumutbarkeit (Art. 83 Abs. 4 AuG) des Wegweisungsvollzugs von Menschenhandelsopfern angenommen.[24] In Frage kommen insbesondere eine medizinische Notlage sowie eine Kombination von Gründen; dabei handelt es sich in der Regel um eine stark einzelfallabhängige Entscheidung. Ebenfalls als Unzumutbarkeitskriterium in Frage kommt eine Verletzung des Kindeswohls (Art. 3 Kinderrechtskonvention).
Die Analyse der Rechtsprechung bringt ebenfalls zu Tage, dass die Glaubhaftigkeit der Aussagen von Menschenhandelsopfern oft angezweifelt oder verneint wird und das Asylgesuch deshalb basierend auf Art. 7 AsylG abgewiesen wird. Grund dafür ist meist, dass die Opfer widersprüchliche oder unwahre Aussagen machen oder sich nicht «der allgemeinen Lebenserfahrung entsprechend» verhalten, etwa indem sie nach einer Flucht wieder zu den Tätern zurückgekehrt sind oder trotz objektiv bestehender Fluchtmöglichkeit in der Ausbeutungssituation ausgeharrt haben. Es drängt sich der Verdacht auf, dass bei den Asylbehörden teilweise immer noch unrealistische Vorstellungen darüber vorherrschen, wie sich ein Menschenhandelsopfer typischerweise verhält. Verkannt wird dabei, dass die extremen Erfahrungen des Menschenhandels zu irrationalem Verhalten führen können, welches häufig eher für als gegen die Glaubhaftigkeit der Aussagen dieser Personen spricht. Die entsprechende Sensibilität bei den Asylbehörden muss erst noch gebildet werden (siehe auch unten, V.3.).
Nebst der Frage der materiellen Schutzgewährung ist in Bezug auf das Asylverfahren auch zu prüfen, welche notwendigen und möglichen Auswirkungen die Umsetzung des Menschenhandelsbekämpfungsrechts auf das Asylverfahren in der Schweiz hat. Die aktuelle Praxis enthält nur Vorgaben zum Erkennen und lässt die formelle Identifizierung weitgehend ausser Acht.[25] Um die eingangs erwähnten positiven Verpflichtungen auf das Asylverfahren anzuwenden, ist es hilfreich, den Opferschutz selber als Prozess zu verstehen: Ab dem Moment des Erkennens von Verdachtsmomenten im Sinne konkreter Anhaltspunkte auf Menschenhandel greifen bereits die meisten Gewährleistungspflichten, so etwa die Gewährung einer Erholungs- und Bedenkzeit, der physische Schutz sowie die Unterstützung. Angesichts der Tragweite dieser Verpflichtungen muss m.E. das Asylverfahren ab dem Erkennen konkreter Anhaltspunkte temporär ausgesetzt werden und es müssen funktionierende Weiterverweisungsmechanismen zwischen den beteiligten Behörden und Unterstützungsorganisationen eingerichtet sein. Das Erkennen löst auch die Verpflichtung aus, ein formelles Identifizierungsverfahren durchzuführen, nach dessen Abschluss unter Umständen weitere Verpflichtungen zugunsten identifizierter Opfer eintreten.
Es stellt sich zunächst die Frage, wie eine völkerrechtskonforme Erkennungsstufe im Asylbereich aussehen könnte, so dass die Erkennung nicht alleine dem «self-reporting» der Opfer oder dem «Bauchgefühl» engagierter Mitarbeitender überlassen bleibt. Die Dissertation kommt zum Schluss, dass dafür ein Screening anlässlich der Erstbefragung in der Vorbereitungsphase notwendig wäre. Die zusätzlich gebotene Sensibilisierung sämtlicher «front-end» Mitarbeitenden wird aktuell bereits punktuell durchgeführt, jedoch müssten diese Bemühungen intensiviert und flächendeckend für alle Mitarbeitenden im Asylbereich umgesetzt werden, die Kontakt mit Menschenhandelsopfern haben könnten. Mandatiert das SEM Leistungserbringer für bestimmte Bereiche des Asylverfahrens, sollten Sensibilisierungsmassnahmen auch vertraglich vorgeschrieben werden.[26]
Auch den durch das Erkennen ausgelösten Anschlussverpflichtungen wie Unterstützung, Gewährung einer Erholungs- und Bedenkzeit sowie physischer Schutz wird in der aktuellen Asylpraxis häufig noch nicht genug Rechnung getragen: Während die allgemein im Asylverfahren vorhandenen Unterstützungsleistungen der Asylsozialhilfe nicht spezifisch auf Menschenhandelsopfer zugeschnitten sind (und auch nicht als Reaktion auf das Erkennen geleistet werden, sondern zu den Grundleistungen der Asylsozialhilfe gehören), sind die existierenden spezialisierten Opferhilfeleistungen für Menschenhandelsopfer rechtlich und praktisch abhängig von einem Tatbezug zur Schweiz, weil sie derzeit nur im Rahmen der gesetzlichen Opferhilfe gewährleistet werden, die im Wesentlichen nur auf Opfer von in der Schweiz begangenen Straftaten anwendbar ist (Art. 3 OHG[27]). Eine Erholungs- und Bedenkzeit, die in der Schweiz in der Verordnung zum AuG (Art. 35 VZAE[28]) geregelt ist, ist aufgrund der Nichtanwendbarkeit des Ausländerrechts im Asylbereich derzeit ausgeschlossen. Ein Kantonswechsel (bspw. aus Sicherheitsgründen oder weil im aktuellen Kanton kein spezialisiertes Opferhilfeangebot besteht) scheitert in der Praxis häufig an den hohen Anforderungen, die an die Notwendigkeit eines Kantonswechsels gestellt werden, da Beschwerden gegen Zuweisungsentscheide gemäss Art. 27 Abs. 3 AsylG nur mit dem Grundsatz der Einheit der Familie begründet werden können. Es bestehen somit rechtliche wie auch praktische Hindernisse für einen völkerrechtskonformen Umgang mit Menschenhandelsopfern im Asylverfahren.
Die für solche Massnahmen zudem notwendige Koordination zwischen verschiedenen Stellen (u.a. das SEM, die kantonal für die Unterbringung zuständigen Behörden sowie die spezialisierten Opferberatungsstellen) ist bisher praktisch nicht gewährleistet und es fehlt an definierten Abläufen. Für eine konsequente Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtungen müsste ein nationaler Weiterverweisungsmechanismus speziell für den Asylbereich geschaffen werden, in welchem sämtliche relevanten Behörden sowie Nichtregierungsorganisationen zusammengeschlossen sind und Abläufe zur Weiterverweisung von (potentiellen) Opfern definiert werden. Derzeit existieren derartige Kooperationen im Asylbereich nur punktuell und ad hoc, anders als im Ausländerbereich, wo die meisten Kantone mittlerweile über «runde Tische» und geregelte Ablaufschemata verfügen.[29] Ein solcher Mechanismus wäre auch schon deshalb eine geeignete Verbesserungsmassnahme, weil er im Gegensatz zu vielen anderen der hier diskutierten völkerrechtlich angezeigten Umsetzungsvorschläge ohne legislative Änderungen rasch umsetzbar wäre. Ebenfalls im Rahmen dieses Mechanismus geklärt werden müsste die Frage der Finanzierung der Opferhilfe bei Opfern mit ausländischem Tatort.
In prozeduraler Hinsicht hat das Erkennen konkreter Anhaltspunkte dafür, dass eine Person Menschenhandelsopfer sein könnte, insbesondere die Auswirkung, dass das Asyl- oder Wegweisungsverfahren zu suspendieren resp. ein Dublin-Verfahren zu beenden ist, bis das formelle Identifizierungsverfahren abgeschlossen ist.[30]
Aus Art. 10 des Europaratsübereinkommens zur Bekämpfung des Menschenhandels[31] sowie der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 4 EMRK[32] ergibt sich eine Pflicht, ein formalisiertes Identifizierungsverfahren für potentielle Opfer von Menschenhandel einzurichten.[33] Aktuell gibt es in der Schweiz kein rechtlich vorgesehenes, einheitliches Verfahren, um ein Menschenhandelsopfer formell zu identifizieren. Vielmehr schätzen die einzelnen Fachbehörden jeweils für ihre Zwecke ein, ob es sich bei einer Person um ein Opfer von Menschenhandel handelt. Dieses fragmentierte System informeller Identifizierungen reicht nicht aus, um den völkerrechtlich vorgesehenen Schutz ausreichend zu gewährleisten, u.a. weil deren Effizienz und Wirksamkeit fraglich sind und keine Verfahrensrechte für die Opfer bestehen. Ausgehend von dieser Feststellung wurde in der Dissertation basierend auf den völkerrechtlichen Vorgaben sowie den Beispielen anderer Länder und bereits existierender multidisziplinärer Gremien in der Schweiz ein Vorschlag für einen Mechanismus entwickelt.
Vorgeschlagen wird die Einrichtung einer Identifizierungskommission, die bei der Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel (KSMM) angegliedert sein könnte und sich aus verschiedenen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren in der Schweiz zusammensetzt, die eine Rolle bei Erkennung, Schutz und Unterstützung der Opfer spielen.[34] Diese Kommission müsste eine eigene Geschäftsstelle haben, welche Meldungen über Verdachtsfälle entgegennimmt und untersucht, die von definierten Erstkontaktstellen wie dem SEM, der Rechtsvertretung sowie den Opferberatungsstellen an die Kommission gelangen. Die Geschäftsstelle könnte die Unterlagen für den formellen Identifizierungsentscheid vorbereiten und sie der Kommission zur Entscheidung vorlegen. Gegen die Identifizierungsentscheide der Kommission muss aus verfassungs- und menschenrechtlicher Sicht eine Beschwerdemöglichkeit bei einer unabhängigen Instanz, beispielsweise beim Bundesverwaltungsgericht, bestehen.
Die Umsetzung eines solchen Modells würde kurzfristig einen nicht unerheblichen Koordinations-, Planungs-, Anschubs- und Ressourcenaufwand verursachen. Insgesamt würde das Modell aber längerfristig zu Einsparungen führen, die Qualität der Identifizierungsentscheide massgeblich verbessern, eine transparente und faire Entscheidfindung ermöglichen und die notwendigen Verfahrensrechte für die Opfer gewährleisten. In anderen Staaten, etwa im Vereinigten Königreich, werden ähnliche Modelle bereits seit mehreren Jahren praktiziert.[35] Quasi als ein «Nebenprodukt» würde mit der Identifizierungskommission zudem eine Stelle entstehen, welche viele der hier als notwendig erkannten Sensibilisierungs-, Weiterbildungs- und Koordinations- sowie Vernetzungsbemühungen übernehmen oder dafür Modellvorlagen erarbeiten könnte.
Der formelle Identifizierungsentscheid hat in verschiedener Hinsicht Auswirkungen auf das Asylverfahren. Diese Auswirkungen bestehen auch dann, wenn kein Identifizierungsmodell wie das hier vorgeschlagene umgesetzt wird, sondern weiterhin bloss informelle Identifizierungen vorgenommen werden.
Für identifizierte Opfer muss eine Möglichkeit bestehen, ihren Aufenthalt entweder aus persönlichen Gründen oder zum Zweck der Kooperation mit den Strafverfolgungsbehörden zu regularisieren. Aktuell existieren in der Schweiz die folgenden Aufenthaltsoptionen für Menschenhandelsopfer: Eine Kurzaufenthaltsbewilligung für die Dauer des Strafverfahrens nach Art. 36 Abs. 2 VZAE, eine Härtefallbewilligung nach Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG, die Asylgewährung nach Art. 49 AsylG sowie eine vorläufige Aufnahme nach Art. 83 AuG. Diese sind aber an unterschiedliche Voraussetzungen geknüpft und kommen somit nicht für alle Opfer gleichermassen in Frage. Sie schliessen sich zudem in den meisten Fällen gegenseitig aus: Wer ein Asylgesuch gestellt hat, ist gesetzlich von einer ausländerrechtlichen Bewilligung ausgeschlossen, und wer bereits den ausländerrechtlichen Weg beschritten hat, dem kann eine verspätete und somit u.U. missbräuchliche Asylgesuchstellung vorgeworfen werden. Es ist auch nicht möglich, parallele Verfahren zu führen. Mit anderen Worten muss ein Menschenhandelsopfer sich sehr gut überlegen, auf welchem Weg es um eine Aufenthaltsbewilligung nachsucht, weil dieser Weg in der Regel nicht mehr verlassen werden kann. Eine Abhilfe dagegen könnte sein, dass im Rahmen der Identifizierungskommission oder - sofern keine solche besteht - des nationalen Weiterverweisungsmechanismus eine Kommunikation zwischen den Asylbehörden, den kantonalen Migrationsbehörden und der Rechtsvertretung der Opfer institutionalisiert wird, um die jeweils adäquate Aufenthaltsoption für ein Opfer zu bestimmen.
Wird nach dem Identifizierungsverfahren das davor suspendierte Asylverfahren weitergeführt oder neu eines eröffnet, so gilt prozessual eine (menschenrechtlich begründete) gesteigerte Untersuchungspflicht[36] und das Dossier sollte an eine spezialisierte Person innerhalb des SEM übergeben werden, um das Verfahren durchzuführen. Der Identifizierungsentscheid ist bei der asylrechtlichen Sachverhaltserstellung zu berücksichtigen. Er hat aber keine automatischen Auswirkungen und es sollte verhindert werden, dass er eine negative Präjudizwirkung auf den Asylentscheid entfaltet. Auch eine Person, die nicht als Menschenhandelsopfer anerkannt wurde, kann die Flüchtlingseigenschaft erfüllen oder Wegweisungsvollzugshindernisse aufweisen.
Erhält die Person kein Aufenthaltsrecht und muss sie die Schweiz verlassen, sind für identifizierte Opfer die Vorgaben für eine Rückkehr in Sicherheit und Würde zu beachten. Für die selbstorganisierte («freiwillige») Rückkehr besteht in der Schweiz ein positiv zu würdigendes Rückkehrhilfeprogramm für Opfer von Menschenhandel. Hingegen sind in Bezug auf die Anordnung und Ausgestaltung der Administrativhaft und den Vollzug einer Ausschaffung keine konkreten Vorgaben vorhanden; der Tatsache etwa, dass eine Inhaftierung oder zwangsweise Ausschaffung eines Opfers die Gefahr von Retraumatisierungen und die Anfälligkeit für re-trafficking erhöht, wird im schweizerischen Recht nicht Rechnung getragen. Es wäre deshalb notwendig, einheitliche Vorgaben sowohl auf nationaler als auch auf europäischer und/oder internationaler Ebene zu erarbeiten.
Schliesslich stellt sich noch die Frage nach dem Opferschutz im Dublin-Verfahren. In der Praxis hat sich ein Grossteil[37] der Menschenhandelsopfer bereits in einem anderen europäischen Staat aufgehalten und fällt somit häufig unter die Zuständigkeitskriterien der Dublin-III-Verordnung[38]. Diese enthält keine expliziten Vorgaben zur Berücksichtigung der Situation von Menschenhandelsopfern. In der aktuellen Praxis der Schweiz wird dem Vollzug von Überstellungen im Dublin-System der Vorrang vor dem Opferschutz und (teilweise) sogar der Strafverfolgung gegeben. Aus völkerrechtlicher Sicht müssen die Opferrechte auch im Dublin-Verfahren gewährleistet werden, denn für den Opferschutz ist immer der aktuelle Aufenthaltsstaat des Opfers zuständig. Dies führt zu folgenden Ergebnissen für das Dublin-Verfahren: