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Der Skandal um das IT-Projekt Insieme des Bundes zeigte vor allem eines: Das WTO-Ausschreibungsverfahren ist für komplexe IT-Projekte völlig ungeeignet.
Ob ein Tunnel von A nach B gebaut oder eine Software entwickelt werden soll: Wenn der Bund oder Behörden grössere Projekte planen, müssen die Vorhaben ab einem bestimmten Wert öffentlich ausgeschrieben werden. Bauvorhaben sind ab einem Schwellenwert von 8,7 Millionen Franken nach den Regeln der WTO feilzubieten, Dienstleistungen wie ein Software-Entwicklungsprojekt ab 230'000 Franken. Das «Insieme»-System der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) mit einem Volumen von insgesamt 150 Millionen Franken hätte also nach WTO ausgeschrieben werden müssen. Die Erneuerung der IT-Systeme wurde in «kleinere» Aufträge – immer noch über der Schwelle – aufgeteilt, die unter der Hand vergeben wurden. Diese Praxis kostete Urs Ursprung, Chef der Eidgenössischen Steuerverwaltung, und weiteren Spitzenbeamten den Job. Offiziell hat sich die Schweiz im Jahr 2002 zu den Vorschriften der World Trade Organization (WTO) verpflichtet. Die prinzipiellen Regeln der WTO für öffentliche Ausschreibungen sind aber noch älter – sie stammen aus dem Jahr 1996. Zwischenzeitlich wurden lediglich die Schwellenwerte angepasst, ab welchem Betrag eine Massnahme nach WTO ausgeschrieben werden muss. Die Definitionen der WTO berücksichtigen nicht, dass eine Software heute anders entwickelt wird als vor 15 Jahren. Zwar lassen sich auch die Anfänge der Scrum-Methode in die 1990er-Jahre zurückverfolgen, agiles Entwickeln lässt sich aber nicht mit einem Tunnelbau vergleichen. So ist zum Beispiel beim Tunnelbau das Ziel eindeutig und unveränderbar – das Loch durch den Berg, um den Zug durchzuführen. Bei Software-Projekten ändern sich Ziele und Anforderungen häufig. So sollen zum Beispiel plötzlich statt der Eisenbahn doch eher Autos durch das Tunnel rollen. Trotzdem schreiben öffentliche Stellen einen Tunnelbau und ein Software-Projekt nach denselben Regeln aus. Dieses Verfahren ist ab den genannten Grenzbeträgen schlicht vorgeschrieben. Der Grund ist, dass die WTO vermeiden will, dass Handelshemmnisse unliebsame Anbieter diskriminieren. Nebeneffekt: Die Vergabe öffentlicher Aufträgen wird transparenter, der Wettbewerb unter den Anbietern gestärkt und der wirtschaftliche Einsatz öffentlicher Mittel gefördert. Noble Ziele.
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Um diese Ziele zu erreichen, stellt die WTO hohe Anforderungen an alle beteiligen Parteien: Der Auftraggeber muss vor der Ausschreibung im Detail festlegen, welches Produkt er haben möchte. Hinterher müssen die potenziellen Lieferanten darlegen, wie sie das Produkt herstellen und implementieren. Schliesslich muss sich der Auftraggeber wiederum für eine Offerte entscheiden. Drei vorgeschriebene Prozesse, die jeweils viel Aufwand bedeuten sowie Geld und Zeit kosten. Mit dem eigentlichen Projekt haben sie aber nur am Rande zu tun.
WTO schadet der Wirtschaft
Im Idealfall sind in der Ausschreibung sämtliche Detailinformationen und Varianten festgeschrieben. Für zum Beispiel einen Client-Wechsel von Windows XP auf Windows 7 in einer Bundesbehörde mit 500 Arbeitsplätzen mag das praktikabel sein. Das Projekt lässt sich von einem erfahrenen Fachmann strikt planen und auf Lieferung, Kosten und Termintreue hin festzurren. «Wenn dagegen Knowledge Work oder kreative Leistungen gefragt sind, ist WTO fehl am Platze», sagt Rainer Grau, Partner bei Zühlke Engineering. «Eine WTO-Ausschreibung für ein komplexes Projekt wie Insieme erachte ich als vollkommen impraktikabel.» Es sei kein Projekt, bei dem sich eine sinnvolle Funktionalität vorgängig exakt definieren und planen lasse. Ein System von dieser Grösse sollte nach Graus Meinung anders entwickelt werden – mit agilen Methoden wie Scrum. Diese lassen sich allerdings nicht in ein WTO-Korsett zwängen. Der Auftraggeber ist aber trotzdem genötigt, auch komplexe Software-Entwicklungen, deren Anforderungen erst im Laufe der Zeit klar werden, in dieses Schema einzupassen. So umfasst ein typisches Ausschreibungsdossier schnell einmal mehrere Hundert Seiten. Mit dieser Informationsflut müssen potenzielle Anbieter umzugehen wissen. Sie haben das Dossier eingehend zu prüfen und zu bewerten. Entscheidet sich das Unternehmen, eine Offerte zu unterbreiten, muss dieses Schriftstück wiederum diverse Kriterien erfüllen. Natürlich sollte sich das Angebot an den Anforderungskatalog und das Lastenheft halten. Eine typische Offerte für eine WTO-Ausschreibung umfasst also ebenfalls Hunderte Seiten. Dafür ist viel Handarbeit von Spezialisten notwendig, die natürlich eine Menge Geld kostet. Diese Kosten kann nur der erfolgreiche Bieter in einem WTO-Verfahren mit dem gewonnenen Auftrag wieder hereinholen, alle unterlegenen Firmen müssen das Geld anderweitig verdienen. Der Volkswirtschaft verursacht das WTO-Verfahren also unnötig hohe Kosten, sagen Kritiker. Satte 20 Prozent der ausgeschriebenen Summe gehen allein für den Ausschreibungsprozess drauf, schätzen Experten. Nächste Seite: WTO-Tuning
Damit nicht genug: Die Behörde muss Arbeitszeit und Fachkompetenz aufwenden, um alle Offerten zu prüfen und das optimale Angebot herauszufiltern. Dabei bedienen sich die Ämter eines Kriterienkatalogs, mit dem eine Offerte bewertet wird. Beispielsweise kann es 50 von 100 Punkten für den Preis geben, 30 für die Angebotsqualität, 10 für die Kriterien-Erfüllung nach Lastenheft und weitere 10 Punkte für die Unternehmensorganisation und die Lieferfähigkeit. Häufig haben die Kosten ein hohes Gewicht – sie rangieren zwischen 30 und 60 Punkten. Wird bei allseits knappen Kassen der billigste Lieferant gesucht, ist der Preis mit 60 Punkten gewichtet. Jedoch sind solche starren Kataloge ungeeignet, wenn Dynamik und Kreativität in einem Entwicklungsprozess berücksichtigt werden sollen.
WTO-Tuning
So bekommt trotz der obersten Gebote von Transparenz und Vergleichbarkeit bei der WTO nicht immer die optimale Offerte den Zuschlag. Die Ausschreibungskriterien können zum Beispiel auf einen langjährigen Partner zugeschnitten werden, indem der Liefertreue viele Bewertungspunkte zugeordnet werden. Wenn sich die Lieferanten ihrerseits durch Tiefstpreise dem Auftraggeber andienen, kommen Partner zusammen, die vielleicht gar nicht zusammenpassen. «Wir müssen zur Kenntnis nehmen, dass das Gebot von Transparenz bei komplexen Beschaffungsvorhaben eine sehr janusköpfige Anforderung ist», resümiert Wirtschaftsinformatikprofessor Thomas Myrach von der Universität Bern. Trotz des hohen Aufwands brächte die WTO-Praxis nicht zwingend die beste Wahl. Ein ernüchterndes Resümee für einen oftmals monatelangen und meist kostenintensiven Prozess.
Schweiz ist nicht allein
Wie der Fall «Insieme» im Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) zeigt, ist der bewusste Verzicht auf WTO jedoch kein probates Mittel – obgleich es dem Software-Projekt möglicherweise gedient hat. Zwar kann sich eine Behörde bei grossen Ausschreibungen bewusst gegen WTO entscheiden. Besonderheiten des Auftrags wie zum Beispiel Schutz geistigen Eigentums, das Ergänzen erbrachter Leistungen durch frühere Anbieter oder auch zeitliche Dringlichkeit werden dann angeführt. Alle Argumente sind durchaus valide, wenn Software programmiert und in bestehende Umsysteme eingebaut werden muss. Dann bekommt ein Anbieter den Zuschlag, ohne dass ein Wettbewerb zugelassen wurde. Klagt ein nicht berücksichtigter Lieferant, halten die Kriterien der Freihandvergabe der gerichtlichen Prüfung aber meist nicht stand. Klagen sind allerdings selten, da die Anbieter Nachteile bei zukünftigen Aufträgen befürchten.
Freihandvergaben sind beim Bund jedoch keine Seltenheit, wie eine Aufstellung der Bundeskanzlei zeigt. So wurden im vergangenen Jahr 361 Aufträge an den WTO-Vorschriften vorbei vergeben. Mit allein 100 Verträgen im Gesamtwert von rund 116,2 Millionen Franken steht das EFD als grösster Buhmann da. In das Ressort gehört allerdings die zentrale Beschaffung des Bundes, das Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL). Über die WTO-Vorschriften streitet man sich aber auch im Ausland. Eines der Ämter der deutschen Wasser- und Schifffahrtsdirektion ist wegen IT-Beschaffung seit über fünf Jahren im Visier des Bundesrechnungshofes. Laut den Ermittlungsbehörden gäbe es dort «erhebliches» verwaltungsfehlerhaftes Verhalten. Die Beschaffungsvorgänge «strotzten nur vor vergaberechtlichen Verstössen». Die Nachforschungen der Staatsanwaltschaft seien aber mittlerweile wieder eingestellt worden, weil den Beschuldigten der Vorsatz nicht nachgewiesen werden konnte. Innerhalb der Behörde gab es laut Bundesrechnungshof aber durchaus Konsequenzen: Das Amt wurde personell verstärkt und hat eine Dienstanweisung für die IT-Beschaffung erstellt. Zudem müssen Vergaben der übergeordneten Direktion vorgelegt werden. Jedoch bezweifelt der Rechnungshof die Wirksamkeit der Massnahmen. Er fordert vielmehr das zuständige Bundesverkehrsministerium auf zu prüfen, ob die IT-Beschaffung zentralisiert werden kann. Damit zielt der Rechnungshof auch auf WTO-Ausschreibungen. Allerdings: Zentralisierung eignet sich für den Einkauf von Informationstechnologie, nicht bei kreativer Software-Entwicklungsarbeit. Nächste Seite: Wege aus dem Dilemma
Tatsache ist: Bei öffentlichen Ausschreibungen von IT-Projekten oberhalb der Schwellenwerte führt kein Weg an WTO vorbei. Um sich insbesondere der Realität von Software-Entwicklung zu stellen, muss das WTO-Verfahren verändert oder zumindest ergänzt werden. Ein entsprechender Vorstoss – die Revision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) – scheiterte im vergangenen Jahr am politischen Widerstand hierzulande. Da WTO-Ausschreibungen auf internationalen Verträgen basieren, sieht Wirtschaftsinformatikprofessor Myrach keine Chancen für Veränderungen. Das Abkommen einseitig zu kündigen oder neue Verträge zu verhandeln, sei «wenig realistisch». Ebenso wenig erfolgsversprechend sei das Aufteilen von Projekten, sodass sie unter die WTO-Schwellenwerte fallen. «Bei Insieme sehen wir ja, was dabei herauskommen kann», warnt der Experte. Freihändige Vergaben seien zwar einfacher, würden aber Risiken bergen. Auf der einen Seite stünden hoher Aufwand ohne Garantie eines guten Resultats, auf der anderen das Vermeiden des Aufwands mit Verfahrensintransparenz. «Mit diesem Dilemma müssen wir wohl leben», meint Myrach.
Wege aus dem Dilemma
Dass Freihandvergaben nicht die einzige Alternative zu WTO sind, beweist die Wirtschaft. Hier sind WTO-Vergaben auch bei grossen IT-Projekten nicht an der Tagesordnung. Rudolf Schwarz, Inhaber der Beratungsfirma blackpoints consulting und zuvor langjähriger CIO der Migros, plädiert für die Verkürzung oder sogar den gänzlichen Verzicht aufwendiger Evaluationsverfahren. Statt des Vergabeverfahrens sollte nach Ansicht von Schwarz der Vertragsverhandlung viel grösseres Gewicht zukommen – bestenfalls auch unter WTO. Letztendlich gehe es nicht um ein vorgeschaltetes Ausschreibungsverfahren, sondern um das eigentliche Projekt. Statt sich in monatelangen teuren Evaluationsverfahren für einen Anbieter zu entscheiden, ist Schwarz gut mit klar definierten strategischen Software-Anbietern gefahren. Diese Lieferanten kennen die installierte Basis, die betriebliche Realität und die verantwortlichen Personen. Der Auftraggeber hat verlässliche, namentlich festgelegte Ausführungs- und Eskalationspartner. Idealerweise, so Schwarz, basiert die strategisch ausgerichtete Zusammenarbeit auf zwei Implementierungspartnern. Ganz wichtig ist für Schwarz, dass mit den Vertragspartnern hieb- und stichfeste Verträge mit konkret formulierten Pflichten, Kosten, Meilensteinen und Zielen festgeschrieben werden, die sowohl Anbieter als auch Auftraggeber zu erfüllen haben. «Die Termine sind dabei auf den Tag genau festgelegt und damit der wichtigste Meilenstein zur Zielerreichung gesetzt.» Die Erfahrung zeige nämlich, dass die Projektbeteiligten genau wissen, was zum definierten Termin an Aufgaben zu erledigen ist und bräuchten einzig noch den klaren Hinweis, dass die Termine «heilig» sind, empfiehlt der Unternehmensberater. Als zusätzliches Druckmittel eignet sich ein interner Wettbewerb: Bei zwei Lieferanten in einem Projekt, die zwar an unterschiedlichen Themen, aber doch mit den gleichen Methoden arbeiten, entsteht ganz automatisch ein Konkurrenzkampf, weiss der ehemalige Migros-CIO aus der Praxis. Das nütze dem Verantwortlichen beim Voranbringen seines Projekts sehr. Als Konklusion hält Schwarz fest, dass mit diesem Vorgehen der Fokus auf der raschen und konsequenten Projektumsetzung statt auf administrativen Aufgaben gesetzt ist und damit der Projektnutzen frühstmöglich erschlossen werden kann.
Preferred Supplier
Für komplexe Projekte schlägt Zühlke-Partner Grau ein «Preferred Supplier»-Modell vor – ähnlich dem Konzept von Schwarz. Mehrere Lieferanten bekommen Aufträge im Freihandverfahren zugeteilt, müssen sich aber in regelmässigen Assessments prüfen lassen. Zudem gibt es internen Konkurrenzdruck. Sollte sich trotzdem ein Lieferant als Made im Speck fühlen, hat die Firma immer noch die Möglichkeit, sich nach einem neuen umzusehen. Die Lieferanten können sich ihrerseits als Preferred Supplier bewerben, was laut Grau den Wettbewerb zusätzlich fördert. Das Ziel «Konkurrenzdruck» verfolgt natürlich auch die WTO. Wenn am Ende eines ohnehin schon kostenintensiven Ausschreibungsverfahrens sowieso der günstigste Anbieter gewinnt, der womöglich mit nachträglichen Regiearbeiten seine Aufwendungen deckt, ist WTO aber für die Katz. Bei kreativer Arbeit ist das Aus-dem-Ruder-Laufen des Projekts quasi programmiert.