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Bibilographische Zitation:
Wandel der Arbeitswelt -
Cécile Büttel / Rocco Mirco Marrone
1. Einleitung
In den letzten Jahren hat sich das Problem der Arbeitslosigkeit zugespitzt. Vor allem die ausländischen ArbeitnehmerInnen sind durch ihre spezielle Lebenslage besonders gefährdet, von der Arbeitslosigkeit erfasst zu werden. Diese Tatsache war Anlass, in dieser Arbeit das Augenmerk auf die gewandelte arbeits- und sozialpolitische Situation der ImmigrantInnen zu richten.
Der Wandel der Arbeitswelt in Bezug auf emigrierte Arbeitskräfte in der Schweiz kann einerseits anhand der Reaktionen der Behörden, der Wirtschaft, der Parteien und der Gewerkschaften auf die Immigration beschrieben werden, andererseits muss Immigration auch vor einem strukturellen Hintergrund verstanden werden. In dieser Arbeit stehen folgende Fragestellungen im Zentrum der Betrachtung: Wie hat sich die Arbeitssituation der AusländerInnen in der Schweiz und der ItalienerInnen im besonderen im 20. Jahrhundert verändert? Wie lassen sich die vorhandenen ökonomischen, politischen und sozialen Strukturen in der Schweiz beschreiben? Welches sind die Determinanten dieser Strukturen und in welchem Masse tragen sie zur Erklärung der Situation emigrierter Arbeitskräfte bei?
Der Wandel der Arbeitswelt soll also anhand der Reaktionen der Behörden, der Wirtschaft, der Parteien und der Gewerkschaften auf die Immigration unter Berücksichtigung des strukturellen Hintergrundes der Schweiz beschrieben werden. Da Italien den Hauptteil der Einwanderung in die Schweiz stellt, stehen italienische Staatsangehörige im Zentrum dieser Arbeit. Wird im Folgenden von FremdarbeiterInnen, ausländischen Arbeitskräften oder ImmigrantInnen die Rede sein, so sind damit, wo nichts anderes vermerkt, immer primär die italienischen Staatsangehörigen gemeint.
Die Arbeit ist in zwei Teile gegliedert. Im ersten Teil sollen die jeweiligen Positionen resp. Reaktionen der schweizerischen Organisationen und Institutionen auf die Arbeitsmigration während der Periode zwischen 1848 und ca. 1970 beschrieben werden. Ziel wird sein, die wichtigsten Etappen der schweizerischen Migrationspolitik aufzuzeigen und zu rekapitulieren. Im ersten Teil soll also ein historischer Überblick der schweizerischen Migrationspolitik bis in die 80er Jahre entworfen werden.
Im zweiten Teil soll die aktuelle Situation der AusländerInnen in der Schweiz beschrieben und im Hinblick auf eine zukünftige Migrationspolitik untersucht werden. Es wird aufgezeigt werden, dass auf institutioneller Ebene die bis zum Ende der 70er Jahre bestehende konsensuale Migrationspolitik durch neue Faktoren - wie z.B. den Europäischen Einigungsprozess oder die Zunahme von Asylgesuchen - zunehmend unter Druck gerät. Weiter soll aufgezeigt werden, dass im Zeichen des weltweit stattfindenden Strukturwandels in der Arbeitswelt zunehmend ausländische ArbeitnehmerInnen von der Arbeitslosigkeit betroffen sind. Im zweiten Teil soll also auch den Ursachen für den überproportionalen Anstieg von Arbeitslosigkeit bei den AusländerInnen nachgegangen werden.
2. Daten, Ereignisse und Wanderungsbilanzen bis 1980
2.1. Die Schweiz – ein Einwanderungsland
Im späten 19. Jahrhundert lassen zahlreiche Bauprojekte in europäischen Städten und der Ausbau des nord- und westeuropäischen Eisenbahnnetzes umfangreiche Arbeitswanderungen entstehen. Die Schweiz stellt für ausländische Arbeitskräfte zu dieser Zeit aufgrund ihrer geographischen Lage und ihrer stabilen politischen Verhältnisse ein attraktiver Standort dar.(1) Wie Hoffmann-Nowotny 1973 ausführt, stammt der überwiegende Teil der eingewanderten Bevölkerung der Schweiz aus den an die Schweiz angrenzenden Ländern Deutschland, Frankreich, Italien und Österreich. Die auf die einzelnen Länder entfallenden Anteile sind im Laufe der Zeit starken Verschiebungen unterworfen. Doch ein Trend lässt sich klar feststellen: der relative Anteil der deutschen und französichen Staatsangehörigen nimmt zugunsten der italienischen kontinuierlich ab. Auf diese Sachlage wird in einem späteren Kapitel dieser Arbeit nochmals genauer eingegangen.
Der Bau des Gotthard-Tunnels dauert neun Jahre und beschäftigt im Jahre 1900 allein in der Schweiz 44'000 italienische Staatsangehörige.(2) Die ausländischen Arbeitskräfte sind in der Schweiz willkommen, weil sie zur Industrialisierung des Landes beitragen und inländische Arbeitskräfte darüber hinaus kaum Ambitionen auf den zu dieser Zeit aktuellen Eisenbahnbausektor zeigen. Noch immer ziehen es inländische Arbeitskräfte vor, eine Existenzgrundlage in anderen Staaten zu suchen.
Gemäss Hoffmann-Nowotny (1973) ist die Schweiz als Einwanderungsland ein historisch junges Phänomen. Noch im 18. Jahrhundert hatte die Schweiz durch Reislaufen und Siedlungswanderung eine negative Wanderungsbilanz zu verzeichnen und diese sollte auch nach dem Verbot des Reislaufens im Jahre 1859 bestehen bleiben. Erst ab etwa 1850 kann eine nennenswerte Einwanderung in die Schweiz registriert werden. Von da an steigt der AusländerInnenanteil kontinuierlich. Ab 1890 kann schliesslich erstmals ein Wanderungsgewinn verzeichnet werden. Zwischen 1850 und 1914 steigt der Anteil der ausländischen Bevölkerung von 3% auf 15,4%.(3) Der Ausbruch des ersten Weltkrieges bringt die ersten einschneidenden Veränderungen in dieser dem liberalen Staatsgedanken entsprechenden Entwicklung mit sich.
Nach einem ersten Überblick folgt nun eine Beschreibung der politischen Strukturen der Schweiz ab Mitte des letzten Jahrhunderts.
2.2. Politische Strukturen und Reaktionen
2.2.1. Liberale Regelung von Einwanderung und Aufenthalt ab 1848(4)
Die Verfassung von 1848 bringt dem Bund die Kompetenz zur gesamtschweizerisch einheitlichen Regelung der Niederlassungsverhältnisse in Verträgen mit anderen Staaten. Bis 1914 kommen vor dem Hintergrund eines nur selten unterbrochenen wirtschaftlichen Aufschwungs mit 21 Staaten Niederlassungsverträge zustande. Die Gründe für diese liberale Politik können zum einen in den damals vorhandenen Grundüberzeugungen der regierenden Schicht gesehen werden, zum anderen in der günstigen wirtschaftlichen Situation. Ausserdem gilt es, sich die noch immer stattfindende Auswanderung von schweizerischen Staatsangehörigen unter der Gewährleistung von Gegenrechten zu sichern. Ist bis zum Ausbruch des ersten Weltkrieges für Angehörige fremder Nationalitäten in der Schweiz die Freizügigkeit der Niederlassung und der Berufswahl gewährleistet, so bringt der Ausbruch desselben den Zusammenbruch dieser liberalen Regelung.
2.2.2. Zusammenbruch des liberalen Gedankengebäudes durch den 1. Weltkrieg und die Nachkriegszeit
In den Jahren 1917, 1919 und 1921 entstehen im Rahmen der angelsächsischen Rechtsauffassung, wonach jeder Staat Niederlassung und Aufenthalt nach Belieben regeln darf, die ersten Gesetze über die Kontrolle von ausländischen Arbeitskräften. Der Bundesrat holt nach, was er bisher unterlassen hat: Beschränkungen, denen schweizerische Arbeitskräfte im Ausland in den ersten Kriegsjahren unterworfen waren, gelten ab 1917 auch für ausländische Arbeitskräfte in der Schweiz. Die Berechtigung zum Grenzübertritt ist fortan von der Erteilung eines Visums abhängig. Aus der Grenzübertrittskontrolle entsteht bald eine innere, fremdenpolizeiliche Kontrolle, die es dem Staat ermöglicht, regulierend in den Arbeitsmarkt einzugreifen. Diese Entwicklung muss im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Situation gesehen werden. Anfänglich als Notmassnahmen gedachte Einrichtungen geraten zu Dauereinrichtungen. Die Unfähigkeit der Kantone gegenüber den fremdenpolizeilichen Aufgaben und das daraus resultierende Regelungsbedürfnis fördert den im Entstehen begriffenen Zentralismus.
1924 erfolgen die ersten kategorialen Unterscheidungen, welche einen je verschiedenen Grad an Rechten beinhalten. Die ausländische Arbeitskraft hat danach kein grundsätzliches Recht mehr auf Arbeitserlaubnis. Sie ist in jedem Fall dem Ermessen der Behörden unterstellt. Diese sind gehalten, den moralischen und ökonomischen Interessen des Landes Rechnung zu tragen. Diese Regelungen finden ihrem Ausdruck in dem am 1. Januar 1934 in Kraft getretenen Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der AusländerInnen, welches in weiten Zügen noch heute gilt. Die politische Betätigung der AusländerInnen in der Schweiz ist durch den Beschluss von 1948 auf die Kategorie der Niedergelassenen beschränkt. 1948 macht die Einwanderungsvereinbarung zwischen Italien und der Schweiz die Erteilung der Niederlassungsbewilligung von einer zehnjährigen Anwesenheit abhängig. Ausserdem wird den ledigen Einwanderungswilligen der Vorzug gegeben. Es ist augenfällig, dass es die bevorzugte Stellung der Schweiz als Einwanderungsland ist, die es ihr erlaubt, eine solch selektive Zulassungspolitik zu betreiben.
2.2.3. 50er Jahre: Höchst liberale Regelung der Einwanderung, restriktive Regelung des Aufenthalts
Der konjunkturelle Anstieg ab Mitte 1958 lässt die Nachfrage nach Arbeitskräften steigen. Die schweizerische Wirtschaft ist mehr und mehr auf die ausländischen Arbeitskräfte angewiesen, um den wachsenden Produktionsapparat in Betrieb halten zu können. Die Wirtschaft wird zum führenden System. Ziel muss es sein, den hohen Arbeitskräftebedarf inflationsfrei zu decken bei gleichzeitiger Beschränkungsmöglichkeit der Zulassungsklausel im Krisenfall. Die Tatsache, dass andere Staaten lohnmässig und im Hinblick auf sozialstaatliche Leistungen ebensoviel, wenn nicht sogar mehr bieten können, verändert die politische Situation. Die Schweiz verliert als Einwanderungsland an Attraktivität, in einer Zeit, in der die schweizerische Wirtschaft auf die Arbeitskräfte aus dem Ausland angewiesen ist. Der Vorsprung an Wohlstand, der die Schweiz gegenüber Italien zu bieten hat, ist im Schwinden begriffen. Ausserdem beginnen andere Staaten mit der Schweiz um die italienischen AuswanderInnen zu konkurrieren. Das Arbeitskräftepotential der Schweiz beginnt knapp zu werden.
2.2.4. 60er Jahre: Primat der Politik – höchst restriktive Regelung von Einwanderung und Aufenthalt
Veränderungen der Kräfterelation Schweiz – Herkunftsländer, sowie das wirtschaftliche Erstarken anderer Länder ermöglichen es der italienischen Regierung, als Anwalt der EmigrantInnen aufzutreten. Eine anfänglich nicht artikulationsfähige Masse von FremdarbeiterInnen hat dadurch erstmals die Möglichkeit eigene Bedürfnisse anzumelden.
In einem ersten Memorandum wünscht Italien die Niederlassungserteilung nach 5 Jahren und den Familiennachzug nach 1 Jahr. 1962 lässt die Schweiz die Forderung betreffend Niederlassung dennoch fallen. Der Familiennachzug wird von der beruflichen Qualifikation abhängig gemacht. In einer Botschaft an das Parlament spricht der Bundesrat mit Besorgnis von der schwindenden Bereitschaft der ausländischen Arbeitskräfte, Stellen in jenen Wirtschaftszweigen anzunehmen, deren Lohn- und Arbeitsbedingungen wenig Anreize zu bieten scheinen. Besondere Rekrutierungsprobleme ergeben sich in den Sektoren Landwirtschaft, Hausdienst und Gastgewerbe.
Die Liberalisierung des Arbeitsmarktes und die Harmonisierung der Gesetzgebung innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft lässt die Rekrutierung von AusländerInnen immer schwieriger gestalten. In der Zeit zwischen 1960 und 1964 rückt die Zulassungs- und gleichzeitig die Konjunkturpolitik immer mehr ins Zentrum des öffentlichen Interesses. In Sorge um diese Entwicklungen verlangt die "Aktionsgemeinschaft der Arbeitnehmer und Konsumenten" am 1. Februar 1962 in einer schriftlichen Eingabe an den Bundesrat eine durch die Bundesbehörde auszuübende restriktive Zulassungspolitik und Massnahmen auf dem Kapitalmarkt.
Unterdessen ist es eine von allgemeinem Konsens getragene Einsicht, dass das Anwachsen des FremdarbeiterInnenbestandes nicht mehr länger die Lösung eines Problems darstellt, sondern zum Problem selber geworden ist. Immer deutlicher wird der Zusammenhang zwischen FremdarbeiterInnenbeizug und Unterlassung von produktivitätssteigernden Investitionen der Arbeitgeber erkannt. Es ist dieser Zusammenhang, so die Einsicht, der in der schweizerischen Produktionsstruktur zu einem langfristig auswirkenden Mangel geführt hat. Am 1. März 1963 wird der "Bundesratsbeschluss über die Beschränkung der Zulassung ausländischer Arbeitskräfte" erlassen. Diese Massnahme wird in einer Situation ergriffen, in der auch überzeugte Gegner staatlicher Eingriffe solche für angezeigt halten. Das politisch-administrative System übernimmt fortan die Führung. Kantonale Verwaltungen werden zu Ausführungs- und Kontrollorganen degradiert. Aufenthaltsbewilligung für ausländische Arbeitskräfte, sowie Bewilligungen zum Stellenwechsel werden nur noch erteilt oder erneuert, wenn dadurch der Gesamtpersonalbestand eines Betriebes (SchweizerInnen und AusländerInnen) den Höchstbestand im Monat Dezember 1962 nicht überschreitet. Der konjunkturpolitische Zweck wird dadurch erreicht, dass die Arbeitgeber eine schriftliche Erklärung abzugeben haben, in der sie bestätigen, während der Geltungsdauer des Beschlusses den Gesamtpersonalbestand nicht zu erhöhen. Ein Unternehmen kann fortan nur noch die Hilfe von SchweizerInnen expandieren oder mit Hilfe von AusländerInnen abgehende ArbeitnehmerInnen ersetzen, dies aber wiederum nur, wenn in nächster Zeit nicht Schweizer Arbeitskräfte zur Einstellung vorgesehen sind. Diese Regelung lässt klar die Restriktionen expansiver Bestrebungen erkennen. Die Absicht dieser Massnahmen liegen primär in der Strukturbereinigung. Die unterlassene Rationalisierung der Produktionsstruktur soll aufgeholt werden, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz zu sichern. Am 1. März 1964 tritt eine Nachfolgeregelung in Kraft, welche den Bestand an ausländischen Arbeitskräften abbauen soll. Aufenthaltsbewilligungen dürfen nur noch erteilt werden, wenn der Gesamtpersonalbestand des Betriebes 97% des Bestandes vom 1. März 1964 nicht überschreitet.
Im Einwanderungsabkommen mit Italien, das am 4. November 1964 unterzeichnet wird, finden erstmals Integrations- und Assimilationsprobleme der EinwanderInnen auf institutioneller Ebene Erwähnung. Anstelle der von italienischer Seite gewünschten Niederlassung nach 5 Jahren wird ein Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von zweimal auf zwei Jahre vereinbart. Im weiteren wird die Freiheit des Stellenwechsels festgehalten. Der Familiennachzug wird vom ausreichend gefestigten und dauerhaften Aufenthalt, sowie vom gesicherten Anstellungsverhältnis abhängig gemacht. Die Richtung dieser Massnahmen weist eindeutig weg vom rotationspolitischen Konzept (vgl. Kap. <ip-pii> in Richtung Integration und Assimilation.
2.2.5. 70er Jahre: Höchst restriktive Regelung der Einwanderung – Liberalisierung der Aufenthaltsbewilligungen
Ein Charakteristikum der schweizerischen Politik nach 1970 ist die deutliche Abwendung von der Rotationstheorie. Markant rückgängige Zahlen bezüglich der SaisonarbeiterInnen und JahresaufenthalterInnen im Gegensatz zu den Niedergelassenen verdeutlichen die Auswirkungen der Stabilisierungspolitik im Sinne einer Integration der ausländischen Bevölkerung. Diese Entwicklung wirkt sich zweifellos positiv auf die soziale Partizipation und die Entwicklung eines kollektiven Bewusstseins der niedergelassenen Bevölkerung aus.(5)
1975 beginnt sich auch in der Schweiz, unter dem Einfluss der Rezession, die Beschäftigungslage zu verschlechtern. Aufgrund der veränderten wirtschaftlichen Situation steht nun der Schutz der einheimischen ArbeitnehmerInnen wieder vermehrt im Vordergrund. Als einheimische Arbeitskräfte gelten auch AusländerInnen mit Niederlassungsbewilligung. Noch dreimal kommt es nach der zweiten "Überfremdungsinitiative" zu Anfechtungen der bundesrätlichen Politik. Der Bundesrat wendet sich diesbezüglich in einer Botschaft an die Bundesversammlung und erinnert an die Abhängigkeit der Schweiz von ausländischen Arbeitskräften auch in Rezessions- und Umstrukturierungsphasen. Vorkehrungen zur Integration von AusländerInnen in die schweizerische Gesellschaft stehen deshalb weiterhin im Zentrum der behördlichen AusländerInnenpolitik.
Im Laufe der Zeit tritt die AusländerInnenpolitik den ersten Rang der öffentlichen Themenliste ab. Dies kann vor dem Hintergrund der durch die wirtschaftliche Entwicklung ausgelösten Rückwanderung gesehen werden, sicher ist es aber auch eine Folge des wiederhergestellten Vertrauens in die Regierung.
2.3. Wirtschaftliche Strukturen und Reaktionen
2.3.1. Die liberale Konzeption des Staates als Zulieferant von Infrastruktur an die Wirtschaft um die Jahrhundertwende
Die Verfassungsrevision von 1874 verankert die liberale Staatsidee. Der Staat wird mit minimalen Vollmachten ausgestattet, vor allem auf dem Gebiet des Verkehrs. Eisenbahnbau, Gewässerkorrektionen, ein einheitliches Post- und Münzwesen entstehen. Der Staat löst damit – ganz im Sinne der liberalen Staatskonzeption – seine Versprechen gegenüber der Wirtschaft ein.
2.3.2. Nach 1914: Ende der Vorrangstellung der Wirtschaft
Mit dem Ausbruch des 1. Weltkrieges erfährt die liberale Staatsauffassung eine Kehrtwendung. Zur Sicherstellung der Landesversorgung greift der Staat in die Preisgestaltung und in den Wohnungsmarkt ein. Da dies streng gesehen einem Verfassungsbruch gleichkommt, wird 1935 in einem Volksbegehren versucht, die Verfassung auf solche Eventualitäten vorzubereiten. Die Initiative kommt nicht zustande, doch die nächste, 1947 vom Bundesrat lanciert und dem Volk vorgelegt, wird knapp angenommen. Ein völliges Abseitsstehen des Staates gegenüber dem wirtschaftlichen Verlauf scheint inzwischen von keinen Kräften in der Bundesversammlung länger gewollt. Die neuen Wirtschaftsartikel, die unter dem Eindruck von Deflation und Depression entstehen und für den Wiederholungsfall, der auf die Nachkriegsjahre erwartet wird, vorgesehen sind, ermöglichen es, dem Bund Massnahmen zur Verhütung von Wirtschaftskrisen und zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit zu ergreifen.
2.3.3. Nachkriegszeit: Primat der Wirtschaft – das rotationspolitische Konzept
Der 1945 einsetzende Aufschwung wird noch als trügerisch aufgefasst. Allen Erwartungen zum Trotz setzt aber ein wirtschaftlicher Aufschwung ein, der bis in die 70er Jahre fast ununterbrochen anhält. Gemäss der wirtschaftspolitischen Leitvorstellung, die auch als Gleichgewichtstheorie(6) bezeichnet wird, muss dem sich nun abzeichnenden Arbeitskräftemangel ein erhöhtes Aufgebot an Arbeitskräften zugeführt werden. Der Gleichgewichtstheorie zufolge erfüllen die FremdarbeiterInnen die Funktion eines Konjunkturpuffers. Bei erwartetem Konjunkturrückgang, so die Vorstellung, hätten sie die Schweiz wieder zu verlassen – so die Vorstellung. Dieses ökonomische Konzept wird durch die Rotationstheorie ergänzt. Derzufolge beschränkt sich das Aufenthaltsinteresse der ausländischen Arbeitskräfte auf etwa zwei bis drei Jahre. Es wird angenommen, dass dieses kurzfristige Interesse den Bestand an ausländischen Arbeitskräften von selber konstant, "in Rotation" halten würde, denn bevor die ausländische Arbeitskraft im Besitze einer Niederlassungsbewilligung ist, würde sie ohnehin aus eigenem Interesse die Schweiz verlassen.
2.3.4. 50er Jahre: Die Rolle der FremdarbeiterInnen im Konzept der Konjunkturlenkung
Ab Mitte 1950 setzt, ausgelöst durch den Koreakrieg, ein weltweiter konjunktureller Anstieg ein. Die Flüssigkeit des Kapitalmarktes, die Folge einer gesteigerten ausländischen Nachfrage und eines unterbewerteten Schweizerfrankens, wirkt in Richtung eines Breitenwachstums des Produktionsapparates.(7) Es entsteht ein Nachfrageüberhang auf den Güter- und Faktormärkten. Der Ausbau der Produktionsstruktur bewirkt einen neuerlichen Kapitalzufluss, der wiederum Investionsanreize hervorruft. Die Nachfrage nach Arbeitskräften lässt sich nur noch scheinbar durch den Zuzug von AusländerInnen sättigen.
Der Auftriebsmechanismus, der hier beschrieben wird, bezeichnet Hoffmann-Nowotny als "circulus viciosus"(8), denn die neu geschaffenen Arbeitsplätze ändern nichts an der Situation der anhaltenden Knappheit auf dem Investitionsgütersektor und dem Arbeitsmarkt. Mit anderen Worten: Die konjunkturpolitische Entscheidung im Zeichen der Gleichgewichtstheorie, AusländerInnen zu beschäftigen, kann nicht verhindern, dass sich über die Warenpreise und die Löhne eine Teuerung einstellt.
Die in Wirklichkeit konträre Wirkung des "teuerungsdämpfenden" AusländerInnenbeizugs ist in den kommenden Jahren noch kein Thema, das Schwinden der wichtigsten Bedingung der Rotationstheorie – die Rotation des Bestandes – ist aber inzwischen eine allgemein anerkannte Tatsache. Gleichzeitig lässt der im Vergleich zum schweizerischen Arbeitspotential überdimensionierte Produktionsapparat keinen Zweifel daran, dass die schweizerische Wirtschaft auf Dauer auf FremdarbeiterInnen angewiesen sein wird. In dieser Situation ist es lediglich ein Zeichen vernünftiger Unternehmenspolitik, für die Erhaltung und vor allem Bindung der Arbeitskräfte einzustehen. Zwischen 1950 und 1960 steigt der Bestand der kontrollpflichtigen ausländischen Arbeitskräfte von 90'000 auf 275'000. Die ausländische Wohnbevölkerung nimmt im selben Zeitabschnitt von 285'000 auf 506'000 zu.(9) Neben repräsentativen Organisationen auf der Seite der Arbeitgeber wird der Beizug dieses enormen Arbeitskräftepotentials auch von Fachleuten der Wirtschaftswissenschaft als eigentliches Konjunkturdämpfungsinstrument gelobt.
2.3.5. 60er Jahre: Überprüfung der FremdarbeiterInnenpolitik
Die Zahlen der eidgenössischen Fabrikstatistik weisen einen AusländerInnenanteil von 34,4% auf.(10) Die Unternehmerseite lanciert eine Selbstdisziplinierungsaktion, die in einen Misserfolg mündet. Es werden die grössten Zuwachsraten seit langem verzeichnet. Die Neue Zürcher Zeitung bezeichnet eine staatliche Zulassungspraxis als wünschenswert. Der Bundesrat geht mit einem gewerkschaftlichen Postulat im Nationalrat, das daran erinnert, dass schon 1960 jener AusländerInnenanteil überschritten worden sei, der zu einem früheren Zeitpunkt vom Bundesrat als "in schreckender Weise drohende Gefahr" bezeichnet wurde, einig, hält aber daran fest, dass die Überprüfung der FremdarbeiterInnenpolitik nur vor dem Hintergrund der Gesamtwirtschaftspolitik und der Konjunkturpolitik sinnvoll ist.
Der Bundesratsbeschluss über "die Beschränkung der Zulassung ausländischer Arbeitskräfte" zielt deshalb als Massnahme nicht allein auf die staatspolitische Bedeutung eines angewachsenen AusländerInnenpotentials. Auch die Möglichkeit der Aufschaukelung dieses Potentials vor der Tatsache einer die kritische Grenze überschreitenden Konjunktur wird berücksichtigt. In Anbetracht der bevorstehenden Volksabstimmung, im Frühjahr 1968 von der "Nationalen Aktion gegen die Überfremdung von Volk und Heimat" lanciert, befindet sich der Bundesrat in einer schwierigen Situation. Es gilt die Kontinuität der wirtschaftlichen Entwicklung vor abrupten politischen Eingriffen zu schützen. Nicht zu verharmlosen ist die Gefahr, durch die Prioritierung der Wirtschaftspolitik einen Teil der StimmbürgerInnen aus Verärgerung zur Zustimmung der Initiative zu bewegen, die im Hauptpunkt einen Abbau des AusländerInnenanteils auf 10% der schweizerischen Staatsangehörigen verlangt. Der von der Initiative verlangte Abbau wäre für die Wirtschaft schwer zu verkraften. Im Jahre 1967 beträgt der AusländerInnenanteil im Zweig "Kleider, Wäsche, Schuhe" 57%, in vielen Betrieben des Gastgewerbes erreicht er 60%.(11)
Das Nahziel des Bundesrates betrifft die Stabilisierung der AusländerInnenpolitik. Alle Massnahmen zielen letztlich darauf hin, die künstliche Erhaltung arbeitsintensiver Produktionszweige, die nur unter Beizug immer neuer Arbeitskräfte aus dem Ausland existieren können, zu vermeiden. Beim weiteren Ausbau der Wirtschaft muss die Erhöhung der Produktivität ins Zentrum gerückt werden. Für die erforderliche Umstellung soll der Wirtschaft eine angemessene Zeit eingeräumt werden.
2.4. Gewerkschaftliche Strukturen und Reaktionen
2.4.1. Entstehung des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes (SGB) im Zeichen klarer bürgerlicher Machtverhältnisse
Im Jahre 1880 erfolgt die Gründung des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes. Schon sehr früh finden bürgerliche Elemente Aufnahme in die Gewerkschaftsbewegung. Die enge Verbindung mit dem radikaldemokratischen Grütli-Verein und die Koalitionen mit den bürgerlichen Parteien lassen sich auf die sich vorwiegend in ländlichen Gebieten und unter stabilen bürgerlichen Machtverhältnissen entwickelnde Industrie zurückführen.(12) Ein sehr geringer Grad an Mobilisierung kennzeichnet die Bewegung, denn sie besteht vorwiegend aus FacharbeiterInnen mit einem spezifischen Berufsethos. Weite Teile der ArbeiterInnen fühlen sich durch die Gewerkschaft nicht vertreten. Eine stark nationalistische Orientierung kommt hinzu, die sich später negativ auf die AusländerInnenfrage auswirken wird
2.4.2. 30er Jahre: Unterzeichnung des Sozialvertrages vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftskrise
1930 führt die Weltwirtschaftskrise auch in der Schweiz zu Massenarbeitslosigkeit. Die soziale Situation verschärft sich. Das sogenannte Friedensabkommen sieht die Bereinigung von Differenzen zwischen Arbeitgeber und ArbeitnehmerInnen in Vertragsverhandlungen vor. Von jetzt an treten die Gewerkschaften als repräsentatives Organ der Arbeiterschaft auf. Zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeber werden in Gesamtarbeitsverträgen alle wichtigen Fragen geregelt. Einerseits unterstützt der Sozialvertrag die Behauptung, in der Schweiz sei das "Miteinander-Reden" der bevorzugte Konfliktlösungsstil, andererseits bestimmt er die Gewerkschaftsarbeit nachhaltig, indem er der Bewegung die Schranken eines Arbeitsfriedens auferlegt und damit die gewerkschaftliche Interventionsbereitschaft und –möglichkeit erheblich vermindert. Das Friedensabkommen wird die institutionalisierten Formen der Dissensartikulation in der Zeit des grossen Einwanderungsschubes in den 60er Jahren ebenso beeinflussen wie das arbeitspolitische Klima dieser Zeit. Die Haltung der Gewerkschaften zu der AusländerInnenfrage in den 60er Jahren muss also vor dem Hintergrund des Sozialvertrages betrachtet werden.
Die Sozialdemokratische Partei erhält 1943 ihren ersten Bundesratssitz und damit ihre volle Integration ins politische System. Die ArbeiterInnen sind von nun an formal an der Regierung beteiligt.
Das Postulat der Aufrechterhaltung der sozialen Stabilität steht der kampfbetonten Vorgehensweise der italienischen Gewerkschaft gegenüber. Die italienischen ImmigrantInnen stellen schon sehr früh einen Faktor der Instabilität. Heftige Auseinandersetzungen während dem Bau des Gotthardtunnels bestätigten dies. Insbesondere in der Periode des kalten Krieges sehen sich die einheimischen Gewerkschaften der Gefahr der Unterwanderung ihrer Basis ausgesetzt, angesichts der stärker kommunistisch und sozialistisch orientierten ImmigrantInnen. Wilde Streiks sind für die einheimischen Gewerkschaften nicht haltbar, weil sie ihnen gemäss dem Sozialvertrag Lohnverhandlungen entziehen können.
In der Nachkriegszeit kommt die Politik der Behörden den gewerkschaftlichen Forderungen teilweise entgegen. Die Gewerkschaften zeigen Widerstand gegenüber den Zulassungsbegehren der Arbeitgeberverbände bezüglich der Nachkriegsimmigration. Im Vordergrund stehen aber Fragen der relativen Stellung der schweizerischen und ausländischen ArbeiterInnen untereinander. Auf dem Gebiet der Löhne wird Gleichstellung verlangt. Primäre Absicht dieser Forderung ist es, die SchweizerInnen vor einem Lohnzerfall durch die Konkurrenz billiger ausländischer Arbeitskräfte zu schützen. Die vor allem von der Gastgewerbebranche an den Tag gelegte Haltung, die darin besteht, FremdarbeiterInnen primär in den ungelernten Positionen zuzulassen, wird von den Gewerkschaften gebilligt. Sie erkennen die gesamtwirtschaftlichen Vorteile, die ihre Mitglieder direkt betreffen: kostensenkende Wirkung durch Umgehen von Rationalisierungen und Umgehung von Produktionsverlagerungen ins Ausland. Der Gegenstand der Gleichstellung wird 1946 in einem Vertrag mit Frankreich, 1948 mit Italien und 1961 mit Spanien festgehalten.
Die Haltung der Gewerkschaften in den 50er Jahren ist auf Zurückhaltung ausgerichtet. Ein damals sehr aktuelles arbeitspolitisches Postulat besteht in der Arbeitszeitverkürzung, die dank dem AusländerInnenbeizug in greifbare Nähe rückt. Gleichzeitig – und das wird den Gewerkschaften von der Arbeitgeberseite immer wieder vorgeworfen – wird die AusländerInnenbeschäftigung angesichts der zu erwartenden Krise problematisiert. Die Gewerkschaften postulieren den Zuzug von FremdarbeiterInnen als Mittel zur Glättung der konjunkturell bedingten Arbeitsmarktschwankungen einzusetzen. Die Beschäftigung von AusländerInnen soll auf instabile Branchen, wie z.B. die Baubranche, und auf den Ersatz fehlender Schweizer Arbeitskräfte in unattraktiven Positionen beschränkt bleiben. In dieser Haltung unterscheiden sich die Gewerkschaften von der tatsächlich betriebenen Zulassungspolitik. An einer Aussprache zusammen mit der Arbeitgeberseite beim Bundesrat schlagen die Gewerkschaften 1956 eine Investitionslenkung - allmählich wird auch von den Gewerkschaften der Zusammenhang zwischen AusländerInnenbeschäftigung und Konjunkturlenkung erkannt - und eine restriktive Zulassungspolitik vor. Doch der Bundesrat hält daran fest, dass sich die Zulassungspolitik nach den Bedürfnissen der Wirtschaft zu richten hat.
2.4.4. 60er Jahre: Masseneinwanderung – reaktive gewerkschaftliche Politik
Der Konflikt zwischen den Klassen wird in den 60er Jahren durch den einsetzenden Wirtschaftsaufschwung abgeschwächt. Dafür tritt jetzt der Konflikt innerhalb der Arbeiterklasse in den Vordergrund. Die unterschiedliche staatsrechtliche Stellung, unterschiedliche nationale und kulturelle Herkunft, unterschiedliche Sprache und Wertstruktur spalten die ArbeiterInnenschaft. Statusbedingte Interessenunterschiede führen ausserdem zu einer Unterschichtung der einheimischen ArbeiterInnen durch die FremdarbeiterInnen.(14) Diese Entwicklung führt zu Konflikten. Die Konkurrenzsituation und die mögliche Entqualifizierung der Arbeit werden von einheimischen ArbeiterInnen als Bedrohung empfunden. Die starke Immigration verbreitet Unbehagen unter der Arbeiterschaft und veranlasst die Gewerkschaften eine reaktive Politik zu betreiben. 1962 fordert der Schweizerische Gewerkschaftsbund die Einführung kantonaler Zulassungskontingente. Diese Lösung wird 8 Jahre später von den Bundesbehörden eingeführt. Die behauptete Kausalbeziehung zwischen Arbeitszeitverkürzung und Beizug von AusländerInnen wird im Bundesratsbeschluss vom 1. März hergestellt. Die Wirksamkeit des Beschlusses ist jedoch eher enttäuschend. Ein wissenschaftlicher Mitarbeiter des SGB plädiert für eine Globalplafonierung auf gesamtstaatlicher Ebene mit rein marktwirtschaftlicher Verteilung der FremdarbeiterInnen unter den Betrieben. Es ergibt sich die erstaunliche Situation, dass Gewerkschaften für eine marktkonforme Regelung eintreten und Repräsentanten der Unternehmerseite behördlich verfügte Restriktionen verlangen. 1965 lanciert der SGB ein Projekt, welches die Reduktion des gesamten Bestandes der in der Schweiz wohnhaften AusländerInnen bis zum Jahr 1972 auf 500'000 vorsieht.(15) Übereinstimmungen mit den Überfremdungsparteien sind nicht zu übersehen. Die AusländerInnenpolitik der Gewerkschaften entspricht der fremdenfeindlichen Stimmung in der Basis. Es kommt zusätzlich zu einer Spaltung innerhalb der schweizerischen Arbeiterschaft selbst, weil die Kader einen Abbau des FremdarbeiterInnenbestandes bei gleichzeitiger erhöhter Integration der AusländerInnen in die Gewerkschaft vorsehen, die Basis sich aber eher gegen einen Abbau, aber für die Beibehaltung der marginalen Position der AusländerInnen aussprechen.
Die protektionistische und später nationalistische Gewerkschaftspolitik bewirkt eine Verunsicherung der FremdarbeiterInnen und eine schwache Beteiligung an der Gewerkschaftsbewegung. Der Anteil der AusländerInnen im SGB schwankt in den 60er Jahren um 10%.(16)
2.4.5. 70er Jahre: Rezession - Rückwanderung
Die Entwicklung der Bestandeszahlen wird in den 70er Jahren vor allem durch wirtschaftliche Ereignisse bestimmt. Unter dem Einfluss der Rezession beginnt sich die Beschäftigungslage ab 1975 zu verschlechtern. Die ausländische Bevölkerung nimmt um 15% ab.(17) Die Rückwanderungsbewegung erfasst auch die Niedergelassenen.
3. Die Migrationspolitik der 70er Jahre gerät zunehmend unter Druck
Seit den 80er Jahren gerät die in den 70er Jahren neugestaltete Migrationspolitik, der sogenannten Globalplafonierung, zunehmend unter Druck.(18) Das System beruht auf einem vom Bundesrat vermittelten Kompromiss zwischen den Interessen der Wirtschaft und der Überfremdungsangst in weiten Teilen der Bevölkerung. Vor der gesetzlichen Grundlage, der "Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer" (BVO), wird ein jährliches Kontingent neu zuzulassender AusländerInnen zwischen Vertretern der Verwaltung, den Wirtschaftsverbänden, Parteien, Gewerkschaften und anderen Gruppen ausgehandelt. Die Grundlinien dieser Politik gelten bis heute.
Gegen Ende der 80er Jahre wird dieser ausgehandelte Kompromiss durch überwiegend exogene Entwicklungen zunehmend in Frage gestellt. Vier Faktoren sind dafür verantwortlich:
Der europäische Einigungsprozess und die dadurch einhergehende Forderung der EU und der schweizerischen Wirtschaftskreise nach Freizügigkeit im Personenverkehr.
Das sprunghafte Ansteigen der Asylgesuche führt zu einer Politisierung der Flüchtlingsproblematik, was wiederum eine öffentliche Thematisierung und Problematisierung der gesamten AusländerInnenpolitik nach sich zieht.
Die bestehende Saisonnierregelung führt zur Immigration einer hohen Zahl von unqualifizierten Arbeitskräften. Die bestehende Regelung unterstützt strukturschwache Sektoren und verzögert dadurch den Strukturwandel.
Die 1990 einsetzende rezessionsbedingte Wirtschaftskrise zieht einen überproportionalen Anstieg der Arbeitslosenraten ausländischer ArbeitnehmerInnen nach sich, gerade weil sie in den strukturschwachen, arbeitsintensiven Sektoren übervertreten sind. Diese Situation lässt das Problem der Integration der ausländischen Wohnbevölkerung in den Vordergrund treten, das bis dahin in der Schweiz vernachlässigt wurde.
Ausgehend von dieser Sachlage wird der Bundesrat ersucht nach neuen Lösungsansätzen in der AusländerInnen- und Asylpolitk zu suchen. Dafür wurden verschiedene Berichte entworfen, die aber allesamt zu keinen konkreten politischen Schritten geführt haben.(19) Die Konflikte zwischen den migrationspolitischen Akteuren sind nach Auffassung der Behörden zu gross, um zu einem mehrheitsfähigen Kompromiss gelangen zu können. Inwieweit dies zutrifft, wird in einem späteren Kapitel dieser Arbeit diskutiert werden.
4. Verzögerung des Strukturwandels durch bestehende Regelung
Im Auftrag des "Bundesamtes für Konjunkturfragen" wurde die Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich beauftragt, einen Bericht zu den wirtschaftlichen Auswirkungen eines EWR-Vertrags auf die Schweiz zu untersuchen. In der in diesem Zusammenhang publizierten Studie (Gaillard/Salzgeber/Schütz; 1991) wurden "die Auswirkungen ausländerpolitischer Regelungen, wie sie mit den verschiedenen integrationspolitischen Optionen der Schweiz verbunden sind, auf die Löhne, die Wanderungsbewegungen und den (Branchen-) Strukturwandel in der Schweiz untersucht" (ibd. S. 7). Analysiert wurden die beiden Optionen "Beibehaltung der bestehenden Regelung" (Status-Quo) und "Liberalisierung des Arbeitsmarktes" (EWR-Beitritt).
Die Autoren kamen zum Schluss, dass im Liberalisierungsfall die Verfügbarkeit von hochqualifizierten Arbeitskräften aus dem Ausland steigt. Somit kann bei Mangelsituationen für bestimmte Berufe, die trotz der Höherqualifizierung in der Schweiz immer wieder vorkommen, leichter auf ausländische SpezialistInnen zurückgegriffen werden.
Im "Status-Quo-Fall" wird prognostiziert, dass die Schweiz vermehrt auf niedrigqualifizierte Arbeitskräfte auch aus Nicht-EWR-Ländern würde zurückgreifen müssen. Diese sind bereit, zu tieferen Löhnen zu arbeiten. Auf der anderen Seite dauert eine kuturelle Integration bei diesen Personen länger, was den Lohndruck verstärkt, und wodurch unerwünschte Billig-Lohn-Segmente entstehen können, die abgekoppelt vom restlichen Arbeitsmarkt funktionieren.
Von einer Liberalisierung auf dem Arbeitsmarkt würden vor allem die strukturstarken Branchen profitieren, da sie stärker als die strukturschwachen von der besseren Verfügbarkeit von hochqualifizierten Arbeitskräften Nutzen ziehen könnten. Die strukturelle Stärke in den einzelnen Branchen wird durch den Grad der Weltmarktorientierung und der Anteil an hochqualifizierten Arbeitskräften bestimmt. Daraus lassen sich modellhaft (Abbildung 1) vier Wirtschaftssektoren bilden und zwar ergeben sich zwei weltmarkt- und zwei binnenmarktorientierte Wirschaftssektoren, wobei jeweils der eine einen überdurchschnittlich hohen und der andere einen unterdurchschnittlichen Anteil hochqualifizierter Arbeitskräfte an der Gesamtzahl der Beschäftigten aufweist.
Abbildung 1: Vier-Sektoren-Modell
Quelle: Gaillard/Salzgeber/Schütz (1991; S. 13)
Namentlich werden folgende Branchen zu den strukturschwachen Sektoren 2 und 4 gezählt:
Zu den strukturstarken Sektoren 1 und 3 gehören:
Dem Modell lagen folgende Grundannahmen zugrunde: entscheidend für die Unternehmen ist das Ausmass und die Geschwindigkeit, mit denen sie auf veränderte Entgelte für Produktionsfaktoren (niedrig-/hochqualifizierte Arbeit und Kapital) reagieren. Dies hängt vor allem von den Kostenanteilen für die verschiedenen Produktionsfaktoren ab, sowie von der Fähigkeit der Unternehmen, die höheren Kosten auf die KonsumentenInnen überwälzen zu können. Es wird davon ausgegangen, dass der Überwälzungsspielraum in den Wirtschaftszweigen der Sektoren 1 und 3, d.h. bei den strukturstarken Branchen mit hochqualifizierten MitarbeiterInnen, am grössten ist. Diesen Wirtschaftszweigen fällt es leichter, ihre Produktion flexibel den veränderten Marktbedingungen anzupassen und Produkte anzubieten, für die es keine oder nur eine beschränkte Zahl von homogenen Konkurrenzprodukten gibt. Während sich die international tätigen Grosskonzerne auf Grund ihrer Kapitalkraft, ihrer Marktposition und ihres Know-Hows auf die veränderten Bedingungen des Weltmarkts anpassen können, geraten klein und mittelgrosse, national und regional agierende Unternehmen immer mehr unter Druck.(20)
Wie reagieren nun die Unternehmungen beispielsweise auf eine Lohnerhöhung für niedrigqualifizierte Arbeitskräfte? Sie werden versuchen, durch innovative Produktionsverfahren ihre Nachfrage nach niedrigqualifizierten Arbeitskräften zu vermindern. Oder sie werden ihr Produktesortiment in Richtung höherwertiger Produkte anpassen, v.a. im Sinne einer Erweiterung und Flexibilisierung der Produktpalette(21), so dass sie die höheren Arbeitskosten besser verkraften bzw. leichter überwälzen können. In beiden Fällen wird die Nachfrage nach hochqualifizierten Arbeitskräften und/oder nach Kapital steigen.
Die erleichterte Rekrutierung von hochqualifiziertem Personal begünstigt die strukturstarken Wirtschaftssektoren (Sektoren 1 und 3). Dadurch ergäben sich gesamtwirtschaftlich grössere Produktivitätsfortschritte. Aber auch im Falle einer Plafonierung der Einwanderung ergibt sich eine anteilsmässige Verbesserung für die strukturstarken Sektoren, weil die daraus entstehende Verteuerung der Lohnkosten von den strukturschwachen Sektoren weniger überwälzt werden können.
Die Verbesserung der strukturstarken Wirtschaftssektoren geht einher mit einem Strukturwandel in Richtung human- und sachkapitalintensiver Produktion, was wiederum mit höheren Produktivitätsfortschritten verbunden ist. Bleibt die geltende Saisonnierregelung weiterhin bestehen, führt dies zur Immigration einer hohen Zahl von unqualifizierten Arbeitskräften, d.h. der Strukturwandel wird verzögert, weil strukturschwache Sektoren durch diese Regelung in besonderen Masse unterstützt werden.
Aus oben Gesagtem kann zusammenfassend folgender Zusammenhang für den schweizerischen Arbeitsmarkt angenommen werden: Wenn gesamtwirtschaftlich grössere Produktivitätsfortschritte erzielt werden sollen, muss vor allem in strukturstarke Branchen investiert werden. Dadurch steigt die Nachfrage nach hochqualifizierten Arbeitskräften. Auf der anderen Seite sinkt die Nachfrage nach niedrigqualifizierten Arbeitskräften, weil die strukturschwachen Branchen ihr Produktesortiment in Richtung höherwertiger Produkte anpassen oder durch Verfahrensinnovationen die Produktionskosten senken. Dieser Strukturwandel hat zur Folge, dass unqualifizierte ArbeitnehmerInnen vermehrt arbeitslos werden. Traditionsgemäss wird unqualifizierte Arbeit in der Schweiz vor allem durch ImmigrantInnen erledigt.
Zum vom Bundesamt für Konjunkturforschung herausgegebenem Bericht bleibt kritisch anzumerken, dass in den darin formulierten Prognosen grundsätzlich von einem vorhandenen Angebot an hochqualifizierten Arbeitskräften auf dem europäischen Arbeitsmarkt ausgegangen wird. Die Arbeitsleistung jedoch ist untrennbar mit der Person verbunden. Persönliche Lebensverhältnisse bestimmen das Verhalten der Arbeitskräfte entscheidend mit.(22) Der Arbeitsmarkt ist dadurch ein unvollkommener Markt, da das Verhalten von ArbeitnehmerInnen und Arbeitgebern durch eine Fülle von Faktoren mitbestimmt werden, die ausserhalb der marktwirtschaftlichen Mechanismen zu suchen sind. "Spricht man von einem europäischen Arbeitsmarkt, muss man sich also vor Augen halten, dass es zwar räumlich ein grösserer Markt ist, es sich ansonsten aber immer um einen Teilmarkt handelt, der nur einen Teil der Arbeitskräfte, nämlich die prinzipiell Mobilitätsbereiten umfasst, und der eine Reihe von weiteren zusätzlichen Hemmnissen (z.B. Anerkennung der Ausbildungsabschlüsse) und Barrieren (z.B. Sprache) im Vergleich zu nationalen Arbeitsmärkten aufweist" (Werner, 1992, S. 130).
5. Demographische Daten zur Arbeitsmigration der 90er Jahre
Nachfolgend sollen die letzten beiden Kapitel anhand der vom "Bundesamt für Statistik" (BfS) herausgegebenen demographischen Daten nochmals interpretiert werden.(23) In diesem Zusammenhang soll auch auf den speziellen Problembereich der zweiten Generation von AusländerInnen eingegangen werden.
5.1. Der Europäische Einigungsprozess und die Folgen für die Rekrutierung von Arbeitskräften
Mitte der 70er Jahre ging die Nachkriegsphase der Arbeitskräftemigrationen zu Ende. Mehrere hunderttausend ausländische ArbeitnehmerInnen wanderten in ihr Heimatland zurück. Dies betraf vor allem die italienischen ImmigrantInnen. Besassen 1960 noch 59,2% der ständigen ausländischen Bevölkerung in der Schweiz das italienische Bürgerrecht, so sank diese Zahl bis 1994 kontinuierlich auf 28,0% zugunsten der BürgerInnen aus Ex-Jugoslawien (1994: 21,0%) (Graphik A).
(Graphik A)
Quelle: BfS (1995)
Die italienische Population hat sich von einer Einwanderungspopulation zu einer weitgehend "sedentären und demographisch deutlich ausgeglicheneren Population" verwandelt.(24) Knapp 90% aller ItalienerInnen verfügen über die Niederlassungsbewilligung. Über ein Drittel von ihnen ist in der Schweiz geboren. Werden zusätzlich diejenigen Personen hinzugezählt, die zwar nicht in der Schweiz geboren, wohl aber hier aufgewachsen sind, steigt der Anteil an ItalienerInnen der zweiten Generation auf rund 40%.
Durch die Einbindung der südeuropäischen Staaten in die Europäische Union, verlor die Schweiz als Zielland für MigrantInnen aus Italien und Spanien an Anziehungskraft. Trotzdem stieg die Zahl der ausländischen Bevölkerung nach 1980 wieder an. Die Rekrutierungsgebiete verschoben sich immer mehr an die Ränder des Mittelmeerraumes. Um 1900 stammten gegen 96% aller AusländerInnen in der Schweiz aus den Nachbarstaaten, vor allem aus Italien und Deutschland. 1960 waren es noch 87%. 1990 kamen nur noch 44,5% aller AusländerInnen aus den Nachbarstaaten. 16% wanderten aus nicht-europäischen Ländern ein (Graphik B).
(Graphik B: Ausländische
Bevölkerung nach Staatsangehörigkeit)
Quelle: BfS (1995)
ItalienerInnen, SpanierInnen und Deutsche wanderten mehrheitlich in ihre Herkunftsgebiete zurück, dafür wurden neue Arbeitskräfte vor allem in den Republiken Ex-Jugoslawiens und in Portugal rekrutiert. Eine neue Phase in der schweizerischen Migrationsgeschichte begann.
5.2. Die Flüchtlingsproblematik
Mangels legaler Immigrationsmöglichkeiten bot sich das Asylverfahren auch für wirtschaftlich motivierte MigrantInnen an, um nach Westeuropa zu gelangen. Im Begriff des "Wirtschaftsflüchtlings" gelingt es, die semantischen Gehalte des Überfremdungsbegriffs in den Asylbegriff hineinzunehmen.(25) "Damit gelingt es historisch erstmals, den Asylbegriff beinahe vollständig von seinen "humanitären" Konnotationen zu befreien: es handelt sich nicht um politisch, religiös oder rassisch Verfolgte, sondern um Arbeitssuchende." (ibd. S. 11)
Mit dieser Semantik wird der öffentliche Diskurs ab 1988 weitgehend besetzt. Dabei gestaltet sich der Diskurs entlang von zwei Positionen. Die eine Position betrachtet die Asylwanderung vor allem als Arbeitsimmigration und knüpft dadurch an die Überfremdungsdebatten der 60er und 70er Jahre an. Die andere Position betrachtet die Asylwanderung zuerst als humanitäres Problem. In ihrer Argumentationslinie betonen sie die kulturelle Toleranz einer multikulturellen Gesellschaft.
Die "Asylmigration" überlagerte zusehends die legale innereuropäische Arbeitskräftewanderung. Zwischen 1985 und 1991 stieg die Zahl der jährlich neu eingereichten Asylgesuche von rund 10‘000 auf rund 42'000 sprunghaft an. Danach schwankte die Gesuchszahl zwischen 15'000 und 25'000 pro Jahr (Graphik C).
(Graphik C)
Quelle: BfS (1995)
Die Anerkennungsquote von Asylgesuchen beträgt deutlich weniger als 10%. Mindestens die Hälfte der Gesuchssteller der letzten Jahre konnten unter verschiedenen Titeln (anerkannte Flüchtlinge, humanitäre Regelung, vorläufige Aufnahme, hängige Verfahren usw.) in der Schweiz bleiben. Nominal lebten Ende 1994 etwa 94'000 Personen in der Schweiz, die ein Asylgesuch eingereicht haben, aber nicht oder noch nicht als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannt sind.
AsylbewerberInnen und vorläufig aufgenommene Personen sind vorwiegend in der Restauration und Hotellerie (6% aller in dieser Branche tätigen), auf dem Bau und in Reinigungsbetrieben beschäftigt.(26) Sie arbeiten ausserdem zu 97% in den untergeordneten Positionen, d.h. als angelernte Hilfskräfte. Aus Interviews mit Arbeitgebern wird deutlich, dass Asylsuchende v.a. für Stellen rekrutiert werden, für welche sich keine anderen ausländischen Arbeitskräfte mehr finden lassen. Asylsuchende in dieser Position kommen auch nach längerer Beschäftigungszeit kaum für eine Höherstellung in Betracht, solange ihr Aufenthaltsstatus ungeklärt bleibt und die Zukunftsperspektiven dementsprechend unsicher sind. Die berufliche Einbindung von AsylbewerberInnen hat zu einem Prozess der kollektiven Aufwärtsmobilität der anderen Migrantenkohorten geführt. Mit zunehmender Aufenthaltsdauer und Stabilität des Aufenthaltsstatus werden die unattraktiven Branchen, Regionen und Positionen verlassen.
5.3. Die Ergebnisse der Arbeitskräfteerhebung
Die Arbeitsmarktnachfrage war die Hauptursache für die starke Immigration auch in den 80er Jahren. 1989 und 1990 war die Zahl der gemeldeten Stellen sogar höher als jene der registrierten Arbeitslosen. Aus Folge davon stieg die Zahl der ausländischen Arbeitskräfte ununterbrochen an. Auch AsylbewerberInnen wurden relativ rasch in den Arbeitsmarkt integriert. Auf dem Höhepunkt des Arbeitsplatzwachstums im Jahr 1991 waren über 1'050'000 AusländerInnen (Niedergelassene, Jahresaufenthalter, Saisonniers, Grenzgänger) in der Schweiz beschäftigt.
Während der Rezessionphase zwischen dem 2. Quartal 1991 und dem 2. Quartal 1994 kam es zu einer Trendwende: die Erwerbstätigenzahl ging gesamtschweizerisch um 140'000 zurück. Während in dieser Phase auf der einen Seite Arbeitsplätze verschwanden, nahm auf der anderen Seite als Folge der demographischen Entwicklung die erwerbsfähige Bevölkerung zu. Die Arbeitslosenzahlen explodierten, vor allem auch bei AusländerInnen. Ende Dezember 1997 wurden insgesamt rund 850'000 ausländische Arbeitskräfte gezählt. 1997 waren somit im Vergleich zu 1991 insgesamt rund 200‘000 weniger ausländische ArbeitnehmerInnen in der Schweiz beschäftigt. Vor allem bei den SaisonarbeiterInnen und den GrenzgängerInnen ist der Rückgang besonders markant.
5.3.1. Die Erwerbstätigenstatistik
Mitte 1996 waren in der Schweiz 3,804 Millionen Personen erwerbstätig. Von ihnen arbeiteten 4% im primären Sektor, 28% im sekundären Sektor und 68% im tertiären Sektor. Der AusländerInnenanteil unter den Beschäftigten betrug 26%. Über die Hälfte der ausländischen Erwerbstätigen (57%) verfügten über eine Niederlassungsbewilligung. 20% waren JahresaufenthalterInnen, 15% GrenzgängerInnen und 4% SaisonarbeiterInnen. Die übrigen AusländerInnen, d.h. KurzaufenthalterInnen und AsylbewerberInnen zusammen, machten 4% aus. Der höchste Anteil an ausländischen Erwerbstätigen kann erwartungsgemäss im sekundären Sektor verzeichnet werden (37%). Die meisten sind in der Metall- und Maschinenindustrie, im Gastgewerbe und im Baugewerbe angestellt. Im tertiären Sektor waren es 23% und lediglich 9% im primären.
Während 49% der einheimischen Erwerbstätigen jünger als 40 Jahre waren, betrug der Anteil dieser Altersgruppe bei den AusländerInnen 63%. Besonders hoch war dieser Anteil (über 80%) bei den SaisonarbeiterInnen und den JahresaufenthalterInnen.
Die Zahl der ausländischen Erwerbstätigen verringerte sich zwischen Mitte 1995 und Mitte 1996 um 0,9% (9000 Personen), zwischen 1996 und 1997 nochmals um 2,5%. Allein bei den SaisonarbeiterInnen betrug der Rückgang 1997 8,2%. Dieser Trend kann vermutlich auf den verminderten Anteil des zweiten Sektors (Industrie, Gewerbe und Bau) an der Schweizer Wirtschaft zurückgeführt werden (minus 1,1%).
5.3.2. Die Erwerbslosenstatistik
Im Juni 1996 galten in der Schweiz 147‘000 Personen (3,7%) als erwerbslos (Graphik D). Betrachtet man die Erwerbslosenquote unter den AusländerInnen, fällt dieser Wert deutlich höher aus, nämlich 6,6%. Fast die Hälfte (47,4%) aller Arbeitslosen sind AusländerInnen. Zwischen Juni 1995 und Juni 1996 stieg die Erwerbslosenzahl bei AusländerInnen um 40% auf 69'700 Personen (+19‘900). Es sind vor allem Frauen und in noch ausgeprägterem Masse ausländische Frauen, die unter der starken Zunahme der Erwerbslosigkeit leiden (+51,8%). Zum Vergleich: die Erwerbslosenzahl bei den Einheimischen stieg auf 77'400 Personen, was einer Zunahme von 3‘400 Personen (+4,6%) entspricht.
Arbeitsplätze wurden vor allem im Baugewerbe (1997: minus 9%) und in der Metall- und Maschinenindustrie (1997: minus 4,7%) abgebaut.
(Graphik D)
Vom Anstieg der Arbeitslosigkeit sind vor allem die schlecht qualifizierten ArbeitnehmerInnen betroffen, weil sie grösstenteils in jenen Branchen tätig sind, die vom weltwirtschaftlichen Strukturwandel besonders erfasst wurden. Das Risiko den Arbeitsplatz zu verlieren, war in der Rezession 1991/93 für AusländerInnen vier bis fünf Mal grösser als für SchweizerInnen. Im Vergleich zu früheren Arbeitskrisenphasen hat sich gezeigt, dass der Arbeitsmarkt insofern an Flexibilität verloren hat, als Arbeitslosigkeit nur noch begrenzt "exportiert" werden kann. Dies weist deutlich auf die Gefahren einer nachfrageorientierten Migrationspolitik hin, die den qualitativen Veränderungen des Arbeitsmarktes zu wenig Rechnung trägt.
5.4. Qualifikationsstruktur und sozioprofessionelle Stellung
ImmigrantInnen sind im allgemeinen wesentlich schlechter qualifiziert als SchweizerInnen. Die meisten eingewanderten Personen haben eine obligatorische Grundschule oder eine Anlehre absolviert. Interessant ist auch, dass der Anteil der Personen mit Universitäts- und Hochschulausbildung bei AusländerInnen höher ist als bei Einheimischen. Über 40% der WissenschaftlerInnen im Forschungs- und Entwicklungsbereich der Privatwirtschaft sind ausländischer Nationalität. Der AusländerInnenanteil ist somit an beiden Polen des Ausbildungsspektrums überdurchschnittlich hoch.
Die Qualifikationsstruktur der ImmigrantInnen hat sich in den letzten 20 Jahren nur unwesentlich verbessert. Einzig der Anteil jener, die überhaupt keine Schul- und Berufsbildung abgeschlossen haben, ist gesunken. Die mitgebrachte Ausbildung wirkt sich direkt auf die sozioprofessionelle Stellung der ausländischen Erwerbstätigen aus. Fast die Hälfte der über 750‘000 ungelernten Angestellten und ArbeiterInnen in der Schweiz sind AusländerInnen. Etwas differenzierter wird dieses Bild, wenn nach dem Aufenthaltsstatus und dem Herkunftsland unterschieden wird. Saisonniers und AsylbewerberInnen sind fast nur als ungelernte Angestellte und ArbeiterInnen tätig, während die Niedergelassenen und vor allem die Jahresaufenthalter wesentlich häufiger in höheren sozioprofessionellen Stellungen zu finden sind. Die bessere Qualifikationsstruktur der Jahresaufenthalter im Vergleich zu den Niedergelassenen spiegelt die bereits z.T. veränderte Rekturtierungspraxis der letzten Jahre wider.
Die Unterschiede zwischen Männern und Frauen sind ausgeprägter als jene der Herkunft. Die Nachteile der Herkunft und des Geschlechts kumulieren sich bei den ausländischen Frauen. Sie sind fast ausnahmslos in ausführenden Positionen ohne Vorgesetztenfunktion zu finden.
Qualifikationsstruktur und Branchenverteilung haben dazu geführt, dass AusländerInnen in einzelnen Berufsgruppen fast gänzlich ausgeschlossen wurden. Zum Beispiel besitzen die Einheimischen ein Quasi-Monopol in den Berufen des öffentlichen Sektors oder der Landwirtschaft. Die Migration hat zu einer Segmentierung des schweizerischen Arbeitsmarktes beigetragen. Dies hat nicht nur ökonomische, sondern auch soziale und politische Auswirkungen gehabt. Berufsbilder, Karrierechancen, Lebensformen und Werthaltungen der Einheimischen wurden mitbeeinflusst. In der Schweiz kam es zu einer "Unterschichtung der Sozialstruktur" durch die ImmigrantInnenen.(27) Unterschichtung impliziert, dass in der Basis des Schichtsystems neue Positionen im Einwanderungsland geschaffen werden, oder/und bisher von Einheimischen eingenommene Positionen aufgegeben und durch Einwanderer besetzt werden. Die Unterschichtung durch ImmigrantInnen hat zu einer Erhöhung der Mobilitätschancen grosser Teile der einheimischen Bevölkerung geführt.
5.5. Die Arbeitssituation von ausländischen Jugendlichen
Das Problem der ungelernten Jugendlichen, insbesondere derer aus den unteren Bildungsschichten, hat sich in den vergangenen Jahren vor allem auch zu einem Problem der ausländischen Jugendlichen entwickelt.(28) Unter der veränderten Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage gewinnt die "Ungelerntenfrage" eine zusätzliche Dimension. Es werden steigende Qualifikationserfordernisse an Ausbildung und Beruf gestellt bei gleichzeitig rapide sinkenden Beschäftigungschancen für ungelernte Arbeitskräfte. Jugendliche ausländischer Herkunft sind beim Zugang zum Arbeitsmarkt in zweierlei Hinsicht benachteiligt: erstens sind sie von ausländerspezifischen Problemen tangiert, und zweitens von den Problemen, die für alle Jugendlichen gelten. Nicht alle ausländischen Jugendlichen sind gleichermassen davon betroffen. Daten des BfS zeigen, dass SchülerInnen aus neuen Einwanderungsnationen im Bildungssystem eindeutig schlechter dastehen, als Kinder der deutlich früher Eingewanderten.(29) Bei den ausländischen Kindern und Jugendlichen handelt es sich somit nicht um eine homogene Gruppe. Je nach Einreisealter lassen sich drei Sozialisationsgruppen unterscheiden(30)
Die AusländerInnen in der Schweiz, die das schweizerische Schul- und Bildungssystem durchlaufen haben, verfügen im allgemeinen über eine wesentlich bessere Ausgangssituation auf dem Arbeitsmarkt als Neuzugewanderte. Angehörige der Zweiten Generation sind nur noch selten als ungelernte ArbeitnehmerInnen tätig. Die Zweite Generation hat im Vergleich zur ersten AusländerInnengeneration oder zu später eingereisten Jugendlichen durch die Integrationsleistung des Schul- und Bildungssystems eine Aufwärtsmobilität erfahren. Vor allem ItalienierInnen und SpanierInnen haben im Vergleich zu anderen ausländischen Gruppen einen Integrationsvorsprung. Zwischen der ersten und der zweiten AusländerInnengeneration zeigt sich eine starke Verschiebung in Richtung Tertiärsektor (Banken, Versicherungen, Immobilien).
Trotzdem kann nicht von voller Chancengleichheit in der Ausbildung gesprochen werden. Nach der obligatorischen Grundschule fällt ausländischen Jugendlichen der Übergang in weiterführende Ausbildungen bedeutend schwerer als den Schweizer Jugendlichen. Zu ähnlichen Ergebnissen kam man auch in einer in Deutschland durchgeführten Längsschnittstudie.(32) Die Erhebungen ergaben, dass ausländische Kinder, die die deutschen Schulen besucht haben, zunächst ihre Ausbildungswünsche und Berufsziele mit ihren deutschen SchulabgängerInnen teilten. Im Unterschied zu ihren deutschen KollegInnen erwiesen sich aber die Realisierungschancen als ungleich schlechter. Es zeigte sich auch, dass ausländische Jugendliche aufgrund antizipierter Schwierigkeiten bei der Lehrstellensuche sich eher entmutigen lassen als Deutsche.
In der Schweiz besuchen fast 23% (1995) der ausländischen Jugendlichen nach der obligatorischen Schule keine weitergehende Ausbildung mehr. Bei Schweizer Jugendlichen sind dies lediglich 8%. So erstaunt es nicht, dass gerade ausländische Jugendliche ohne weitergehenden Berufsabschlüsse im Zeichen des Strukturwandles besonders stark von der Arbeitslosigkeit betroffen sind. Diese Jugendliche, die neben der Arbeitslosigkeit auch eine soziale Ausgrenzung erfahren, sind durch ihre Lage besonders gefährdet, in die Jugendkriminalität abzudriften.(33)
Mit steigender Bildungsstufe sinkt die Partizipation der AusländerInnen daran. Noch immer ist der Zugang zu den höheren Fachschulen und den Universitäten für AusländerInnen schwierig. Während 1995 8% der 25 bis 34-jährigen SchweizerInnen einen Hochschulabschluss besitzen, sind dies in der vergleichbaren Population unter den Angehörigen der zweiten Generation nur halb so viele, nämlich 4%.
5.6. Zusammenfassung
Die italienischen Einwanderer sind auch heute noch die grösste Gruppe von ausländischen GastarbeiterInnen in der Schweiz, wenngleich ihre Anzahl seit Jahren stetig abnimmt. Immer weniger AusländerInnen in der Schweiz stammen aus den traditionellen Rekrutierungsgebieten der Nachbarländer. Dafür immigrierten vermehrt Menschen aus Ländern, die nicht in der Europäischen Union eingebunden sind. Vor allem die Anzahl der GastarbeiterInnen aus Ex-Jugoslawien könnte in den nächsten Jahren die italienische Population übertreffen.
Parallel zum konjunkturellen Aufschwung in der Schweiz stieg seit den 80er Jahren die Anzahl der Asylgesuche kontinuierlich an, bis 1991 der Kulminationspunkt erreicht war. Seitdem pendelt sich die Anzahl von neuen Gesuchen zwischen 15'000 und 25'000 pro Jahr ein. Vermehrt werden die AsylbewerberInnen in den Arbeitsmarkt integriert. Sie sind dann fast ausschliesslich als ungelernte Angestellte und ArbeiterInnen tätig. Bei den niedergelassenen AusländerInnen hat dies zu einer Aufwärtsmobilität geführt, wenngleich nicht im grossen Stil.
Weil AusländerInnen meist unqualifizierte Arbeit verrichten, sind sie im Zeichen des Strukturwandels, die von der Arbeitslosigkeit am meisten betroffenen ArbeitnehmerInnen. AusländerInnen sind vor allem in den Arbeitsfeldern des sekundären Sektors tätig. Niedergelassene und vor allem Personen der Zweiten Generation sind wesentlich häufiger in höheren sozioprofessionellen Stellungen anzutreffen, vermehrt auch im Dienstleistungssektor. Vor allem dank der Integrationsleistung des Schul- und Bildungssystems konnten sie eine Aufwärtsmobilität erfahren. Jedoch kann zwischen inländischen und ausländischen Jugendlichen noch nicht von einer Chancengleichheit in der Ausbildung gesprochen werden. Vor allem der Zugang zu höheren Berufsschulen und Universitäten fällt AusländerInnen schwerer. Ausländische Jugendliche, die nur ungenügend in das Bildungssystem integriert werden konnten, haben besonders grosse Mühe eine Lehr- oder Arbeitsstelle zu finden. Betroffen sind vor allem Kinder und Jugendliche, die die primäre Sozialisation in ihrem Heimatland erfahren haben.
6. Die Entwicklung der migrationspolitischen Positionen in den 90er Jahren
In diesem Abschnitt soll zunächst nochmals die aktuelle Situation in der Migrationspolitik nachskizziert werden. Danach werden die ökonomischen, politischen und sozialen Grundpositionen innerhalb der migrationspolitischen Arena der Schweiz diskutiert. Dabei sollen die "Konfliktfelder" entlang des "migrationspolitischen Dreiecks" aufgezeigt werden. Im letzten Teil soll über die mögliche Ausgestaltung einer zukünftigen Migrationspolitik reflektiert werden.
Die vom Bundesrat zu Beginn der 80er Jahren im Konsens formulierte Stabilisierungspolitik hat zu einer starken Nachfrage nach unqualifizierten ausländischen Arbeitskräften geführt. Die Zuwanderung im Asylbereich, die z.T. als Kompensation für die fehlende Freizügigkeit auf dem europäischen Binnenmarkt eingeführt werden musste, schränkten den politischen Handlungsspielraum ein. Zu Beginn der 90er Jahren schien die Immigration ausser Kontrolle geraten zu sein. Weite Teile der Bevölkerung waren verunsichert.
Erst die Rezession zu Beginn der 90er Jahre und die Schaffung von EWR und EU haben den notwendigen Druck bewirkt, um den Bruch mit der Fremdarbeiterpolitik der Nachkriegszeit einzuleiten. Dies hat aber noch nicht zu einer eigentlichen, den neuen Bedürfnissen angepassten Migrationspolitik geführt. Es hat sich gezeigt, dass ein künftiges Migrationskonzept nicht nur den quantitativen, sondern vor allem auch den qualitativen Anforderungen des Arbeitsmarktes Rechnung tragen müsste.
Im Hinblick auf geographische Auswahlkriterien wird vom sogenannten "Drei-Kreise-Modell" ausgegangen. Danach soll die Rekrutierung von Arbeitskräften nach geopolitischen Kriterien unterschieden werden. Unter dem Ersten Kreis werden Einwanderer aus der EU und den EFTA-Staaten zusammengefasst. Der Zweite Kreis betrifft die Einwanderung aus den europäischen Nicht-EU resp. Nicht-EFTA-Ländern. Zum Dritten Kreis gehören Arbeitssuchende, die ausserhalb von Europa stammen. Legale Zuwanderung aus dem Dritten Kreis für Nichtverfolgte ist grundsätzlich ausgeschlossen. Der Erste Kreis hingegen steht unter dem Zeichen der Liberalisierung. Das Problem dieses Modells stellt sich in der Abgrenzung zwischen dem Zweiten und Dritten Kreis. Wie soll die Zuordnung eines Landes zum Zweiten oder zum Dritten Kreis legitimiert werden, ohne dem Vorwurf des Rassismus ausgesetzt zu werden?
Hinter dem Modell steht die Implikation, dass bei zunehmender kultureller Distanz, die Integrationsschwierigkeiten der ImmigrantInnen und die fremdenfeindlichen Ressentiments bei den Einheimischen zunähmen. Eine solch selektive Zulassung nach Staatsangehörigkeit mit Bevorzugung europäischer Zuwanderer wird auch in anderen Ländern betrieben. In der Schweiz hat erst der explizite Verweis auf die ethnisch-kulturellen begründeten Auswahlverfahren in der Arbeitskräfterekrutierung die Kontroverse zum Drei-Kreise-Modell entfacht. Eine zukünftige praktische Einführung dieses Modells hängt nicht zuletzt davon ab, wie es genau definiert werden wird.
Das Angebot billiger und zumeist schlecht qualifizierter Arbeitskräfte hat in der Vergangenheit den wirtschaftlichen Strukturwandel in verschiedenen Branchen verzögert. Es erstaunt deshalb nicht, dass aus gesamtwirtschaftlichen Überlegungen die Forderung nach einer Änderung in der Qualifikationsstruktur der MigranteInnen und mehr Wettbewerb und Mobilität im Arbeitsmarkt immer lauter gefordert werden. Das wirtschaftlich Wünschenswerte ist aber nicht immer deckungsgleich mit dem gesellschaftlich Gewollten. Die immer wieder aufkeimenden Überfremdungsängste in weiten Teilen der Bevölkerung und die dazugehörenden Überfremdungsdebatten zeugen von der konfliktgeladenen Situation in der sich die Migrationspolitik befindet.
Die migrationspolitische Arena der Schweiz wird von drei Grundpositionen dominiert, die sowohl politische wie ökonomische Interessen, als auch gewisse weltanschauliche Grundüberzeugungen widerspiegeln. Die drei Grundpositionen lassen sich in ein "migrationspolitisches Dreieck" einordnen (Abbildung 2).
(Abbildung 2: Das "migrationspolitisches Dreieck" - Die drei migrationspolitischen Grundpositionen)
(1)
Wirtschaftsliberalismus
Quelle: Mahnig (1996: S. 16)
Die Eckpfeiler des Dreiecks können folgendermassen beschrieben werden:
Aus den Spannungen zwischen den Akteuren der jeweiligen Grundpositionen entstehen "Konfliktfelder", die auf eine Grundsatzdiskussion hinweisen. Die Kontroversen entstehen entlang den Fragen: Wie soll das Verhältnis zur EU ausgestaltet werden? Soll die Freizügigkeit unterstützt werden, und mit welcher Geschwindigkeit soll dieser Prozess vorangetrieben werden? Wird das Drei-Kreise-Modell des Bundesrats oder ein Zwei-Kreise-Modell bevorzugt? Sollen SpezialistInnen auch aus dem dritten Kreis rekrutiert werden dürfen? Wie sollen zeitlich begrenzte Arbeitsverhältnisse geregelt werden (Saisonnierstatut)? Wie soll das Verhältnis zwischen internationaler Flüchtlings-, Asyl- und AusländerInnenpolitik ausgestaltet werden? Soll eine aktivere Integrationspolitik betrieben werden, und wenn ja, auf welcher inhaltlichen Ebene?
7. Analysen und Ausblick
Mahnig hat in seiner Studie für das "Schweizerische Forum für Migrationsstudien" (1996) herausgearbeitet von welchen Konfliktfeldern in der migrationspolitischen Diskussion der Schweiz auszugehen ist. Die Untersuchung zeigte, dass die Interessensgegensätze weniger in der öffentlich deutlicher in Erscheinung tretenden Asylpolitik anzusiedeln sind, als vielmehr in der AusländerInnenpolitik. Die migrationspolitischen Diskussionen werden von gewissen immer wieder modifizierten Grundfragen dominiert. Die Gesamtdebatte lässt sich auf folgende sechs Kernfragen zuspitzen:
Mahnig kommt zum Schluss, dass die Freizügigkeit mit der EU innenpolitisch durchsetzbar sein könnte, wenn sie in mehreren Schritten eingeführt und mit flankierenden sozialen Massnahmen versehen wird. Eine auf Freizügigkeit mit der EU basierende AusländerInnenpolitik müsste von einer als restriktiv und gut beherrschbar rezipierten Asylpraxis begleitet werden. Zudem müsste eine Vertragsklausel mit der EU ausgehandelt werden, die vor allzu hohen Einwanderungsquoten schützen würde. Die Freizügigkeit mit der EU würde eine konsequente Umsetzung des Drei-Kreise-Modells bedingen. Danach könnten nur noch hochqualifizierte Arbeitskräfte aus dem Zweiten und Dritten Kreis rekrutiert werden. Das Saisonnierstatut könnte aufgehoben werden, wenn dafür ein EU-kompatibles Kurzaufenthalterstatut eingeführt wird. Hingegen scheint es eher schwierig zu sein, das Konzept einer umfassenden Migrationspolitik durchzusetzen und dies in einem konkreten Migrationsgesetz umzusetzen. Insofern ist es wichtig, AusländerInnen-, Asyl- und internationale Flüchtlingspolitik als drei getrennte sektorielle Politiken weiterzuführen.
Eine aktivere Integrationspolitik des Bundes würde nicht auf starke Opposition stossen, unter der Bedingung, dass deutlich gemacht werden könnte, dass sie im Interesse der gesamten Bevölkerung verfolgt wird.
Der eben skizzierte Gesamtkompromiss existiert heute in dieser Form nicht. Er scheint aber im Bereich des politisch Machbaren zu liegen, obwohl mit einer prononcierten Opposition zu rechnen ist, die vor allem in Form von Initiativen- und Referendumsabstimmungen ihren Einfluss geltend machen wird.(36)
Das zentrale Problemfeld stellt aber die Freizügigkeit mit der EU dar. Diese Frage wird auf direktdemokratischem Weg entschieden werden müssen. Die meisten politischen Parteien und Verbände sprechen sich für ein Freizügigkeitsabkommen mit der EU aus. Angesichts der klaren Mehrheit könnte der Eindruck entstehen, die Frage der Freizügigkeit sei politisch gelöst. Dagegen ist einzuwenden, dass es noch immer höchst ungewiss ist, ob ihnen die Basis in diesem Entscheid folgen wird oder nicht.
Die Schwierigkeiten in den Bereichen "Drei-Kreise-Modell" und "Freizügigkeit" eine politisch tragbare Lösung zu finden, sind zum grossen Teil durch die Überfremdungsangst grosser Teile der Bevölkerung bedingt, auf welche Parteien und Organisationen Rücksicht nehmen müssen. Vielmals wird die latente Überfremdungsangst als unveränderliches Phänomen akzeptiert, ohne genauer den Ursachen nachzugehen. Viele Überfremdungsbefürchtungen sind unfundiert und von Vorurteilen geprägt. Als man in Deutschland in den 60er Jahren über die Gewährung der Freizügigkeit diskutierte, wurde befürchtet, dass die mitteleuropäischen EG-Staaten von italienischen EmmigrantInnen "überflutet" würden.(37) Dies ist nicht eingetreten. Auch der Betritt von Grossbritannien, Irland, Dänemark und Griechenland hat zu keinen Wanderungsströmen nach Mitteleuropa geführt. Arbeitskräftewanderungen hängen stark vom unterschiedlichen ökonomischen Entwicklungsniveau und damit von den Verdienstmöglichkeiten ab. Innerhalb der EU werden die konjunkturellen Unterschiede je länger je mehr nivelliert und die Verdienstsituation und somit der Lebensstandard allgemein verbessert. Dadurch sind typische Auswanderungsländer selbst zu Zuwanderungsländern geworden. So schätzt man beispielsweise, dass in Italien 1,5 Millionen Nicht-EU-AusländerInnen leben.
Die Befürchtungen die Freizügigkeit für EU-Länder, wie sie im Drei-Kreise-Modell vorgesehen ist, würde der Schweiz eine massenhafte Einwanderung von Arbeitssuchenden aus dem EU-Wirtschaftsraum bescheren, ist nach Beurteilung der sachlichen Kriterien kaum aufrechtzuerhalten.
Aus obigem Zusammenhang wird klar, dass eine zukünftige Migrationspolitik von der Wahrnehmung des Fremden durch den Volkssouverän bedeutend mitentschieden werden wird. Die Überfremdungsängste in der Bevölkerung werden – wie schon in der Vergangenheit – zu wichtigen Determinanten der Migrationspolitik. Gerade durch die heutigen immer schneller verlaufenden Modernisierungsschübe, die nicht nur chancenvoll sind (technischer Fortschritt, grössere Möglichkeit der Selbstentfaltung etc.), kann die damit einhergehende Individualisierungstendenz zu Problemen führen.(38) Zu diesen gehören: Orientierungsunsicherheit, Identitätsverlust, Vereinsamung und verschärfte Status- und Konkurrenzängste. Die Vorurteilsbildung resp. Stereotypisierung von Minderheiten, d.h. die Unterscheidung zwischen dem Eigenen und dem Fremden, kann zur Reduzierung von Spannungslagen führen und zur Überwindung von Orientierungskrisen beitragen.(39) Oder anders formuliert: Überfremdungsängste und Fremdenfeindlichkeit in der Bevölkerung sind zumeist Indikatoren von Krisenphasen des sozialen Wandels.
Für die Zukunft ist davon auszugehen, dass die schweizerische Wirtschaft weiterhin auf internationale Migration angewiesen bleibt. Dies stellt das Land auch vor die Aufgabe, aus den Versäumnissen der Vergangenheit zu lernen und eine aktivere Integrationspolitik zu betreiben. Wie die Erfahrung lehrt, ist die Vorstellung des "Gastarbeiters auf Zeit" in der Praxis nicht länger eine gangbare Lösung. In Anbetracht dessen, dass die AusländerInnen keine homogene Gruppe sind, müssen zudem differenzierte Integrationsbemühungen gegenüber verschiedenen MigrantInnengruppen verfolgt werden.
Zeitungsartikel:
Fussnoten:
[1] Sassen (1997)
Last update: 02 Feb 15

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