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La forte montée des prix alimentaires et ses conséquences sur les pays pauvres
Des causes multiples
Les causes de la forte progression des prix alimentaires font l’objet de débats intenses. Certains parmi les plus critiques attribuent son ampleur à: – un double échec des politiques agricole et commerciale dans les pays en développement; – des investissements inadéquats pour accroître la productivité et la recherche agricoles; – la libéralisation des importations de denrées alimentaires. D’autres, plus enclins à invoquer l’orthodoxie des lois du marché, répliquent que des politiques de restriction des importations n’auraient en rien augmenté la production alimentaire globale mais l’auraient au contraire diminuée. La Banque mondiale, pour sa part, prend aussi en considération l’impact de la production des biocarburants sur l’évolution des prix alimentaires et invite les gouvernements américain et européens à reconsidérer leurs politiques en la matière. Un constat de base semble réunir tout le monde: de manière globale, la production alimentaire n’a pas été en mesure de s’adapter à une demande croissante. À partir de là, plusieurs facteurs semblent avérés, comme la combinaison des prix élevés de l’énergie et des engrais, qui a pénalisé les agriculteurs, ou des conditions climatiques défavorables. L’expansion des biocarburants aux États-Unis et en Europe est également en cause, alors que les stocks mondiaux de céréales seront, fin 2008, à leur niveau le plus bas depuis 25 ans. On invoque, enfin, les politiques monétaires expansionnistes de ces dernières années, de même que la chute du dollar et, dans une moindre mesure, la spéculation sur le marché des matières premières. À ces causes structurelles combinées s’ajoutent les mesures protectionnistes décidées par d’importants pays exportateurs comme l’Inde, la Chine, l’Argentine ou la Russie. Dans un effort pour limiter les effets de la crise sur leurs marchés domestiques, ces pays ont restreint les exportations, ce qui s’est répercuté sur l’offre globale et a contribué à accroître le déficit en matières de denrées alimentaires: la spirale inflationniste ne pouvait dès lors que s’accélérer. Si la dimension multifactorielle de la crise fait l’objet d’une belle unanimité, les liens de causalité qui réunissent ces facteurs, leur séquence et leur importance relative dans le déclenchement et l’amplification de la crise restent encore sujets à de vives controverses.
Des effets dévastateurs
Quelles que soient les causes de la crise, ce sont cependant bien ses effets qui suscitent l’inquiétude et les interrogations de la population aux quatre coins de la planète. Dans les pays les moins développés, elle prend même un tour particulièrement dramatique. Les Nations Unies estiment que la malnutrition s’abattra sur des dizaines de millions de personnes, qui viendront s’ajouter aux 850 autres millions souffrant déjà de pénurie alimentaire. La Banque mondiale se fait l’écho de ces prévisions alarmistes en estimant que 105 millions de personnes risquent de régresser en dessous du seuil d’extrême pauvreté avec moins d’un USD par jour pour subsister. Les raisons de telles projections sont malheureusement simples: dans des pays où plus de la moitié du budget des ménages pauvres est allouée à la nourriture, on peut établir une corrélation directe entre la hausse du prix international des céréales, ses répercussions sur les prix domestiques et l’évolution de l’indice de pauvreté. La Banque mondiale estime que les tendances inflationnistes actuelles dans plusieurs pays pauvres menacent de réduire à néant la décennie d’efforts et de progrès accomplis pour réduire la pauvreté sur terre. Même les pays à croissance rapide comme l’Inde ne sont pas épargnés par la crise. La hausse des prix alimentaires renforce partout les inégalités et force nombre de ménages à revenus modestes à effectuer soit des coupes dans le nombre de repas journaliers, soit un transfert de dépenses vers des aliments à plus faible teneur nutritionnelle. L’Unicef estime qu’en Inde, près de 2 millions d’enfants supplémentaires risquent aujourd’hui de souffrir de carences alimentaires, alors que ce problème y concerne déjà deux fois plus d’enfants (47%) qu’en Afrique subsaharienne (24%). Pour les gouvernements concernés, il est de plus en plus difficile de trouver une réponse appropriée à la situation. La durée de la crise, aggravée par celle de l’énergie, épuisent leurs réserves et leurs capacités d’ajustement. Alors que de meilleures conditions macroéconomiques avaient permis d’atténuer les effets des chocs pétroliers de 2003/2005 et de la hausse des prix alimentaires jusqu’à l’année dernière, les indicateurs donnent des signes de déséquilibre inquiétants. Le budget de l’État est mis à rude épreuve, lorsqu’il s’agit d’absorber une réduction des droits de douane ou des taxes sur l’importation des céréales, d’instaurer un contrôle des prix ou de financer des mesures sociales additionnelles pour les plus vulnérables. La balance des paiements de la majorité des pays mis à mal par la crise se détériore, l’inflation et les taux d’intérêt sont à la hausse, et tant la croissance des exportations que celle du produit national brut (PNB) marquent un net ralentissement. Souffrant, de surcroît, d’un accès encore très limité au marché des capitaux et du caractère souvent erratique des flux d’investissements étrangers, plusieurs pays en développement courent le risque d’un choc économique et social important. Il y a péril pour les Objectifs du Millénaire pour le développement, qui visent notamment à réduire de moitié l’extrême pauvreté d’ici 2015. Les défis posés par la crise à court et à moyen termes nécessitent donc une action forte, résolue et coordonnée.
La Banque mondiale s’engage
Dans plus de trente pays, de violentes manifestations liées au coût de la vie ont été enregistrées cette année, illustrant par là le risque bien réel de déstabilisation politique sur lequel peut déboucher la crise alimentaire. Sans réelle perspective de voir la tendance des prix s’infléchir de manière significative dans le court terme (voir tableau 1) et face à la capacité restreinte des gouvernements des pays pauvres d’en endiguer les effets, la communauté internationale est confrontée à un défi sans précédent: en sus des risques d’instabilité, c’est en effet près d’une décennie d’aide au développement et de réduction de la pauvreté dans le monde qui est menacée d’anéantissement. Progressivement, la réponse s’organise. Au-delà des initiatives bilatérales qui relèvent de la solidarité entre nations, les institutions multilatérales ont un rôle important à jouer pour, d’une part, aborder la dimension globale de la crise et, d’autre part, offrir une plateforme de coordination des efforts visant à améliorer l’efficacité de l’aide. Fidèle à son rôle de centre de compétences et de mobilisation de ressources en faveur du développement, la Banque mondiale s’est engagée depuis plusieurs mois sur le front de la crise alimentaire et de ses conséquences à court et à moyen termes dans les pays en développement. Le principal défi à court terme est d’aider ces pays à gérer les risques considérables de déséquilibre macroéconomique liés à la crise, tout en assurant simultanément un soutien d’urgence aux couches les plus vulnérables de leur population. Il s’agit également d’assurer un niveau d’investissement adéquat pour pallier aux facteurs structurels de la crise et préparer au mieux les prochaines récoltes. De concert avec les Nations Unies, la Banque mondiale estime à 14,5 milliards de dollars les besoins de financement nécessaires (voir tableau 2) pour: – couvrir les programmes d’aide sociale et alimentaire; – soutenir le budget des États les plus affectés; – permettre l’accès aux semences et engrais pour les petites et moyennes exploitations agricoles; – soutenir l’accélération des réformes destinées à améliorer les conditions-cadres et la productivité du secteur agricole. Les institutions multilatérales ont lancé un appel conjoint auprès des donateurs pour trouver le financement nécessaire. En mai dernier, le Conseil d’administration de la Banque mondiale a approuvé le déblocage de 1,2 milliard de dollars pour la création d’un programme d’assistance financière d’urgence. Celui-ci inclut 200 millions de dollars pour des dons aux pays les plus pauvres: Haïti, Djibouti, le Libéria, le Tadjikistan et le Yémen en ont été les premiers bénéficiaires. La Banque mondiale augmentera de 50%, d’ici fin 2009, son engagement financier annuel dans le secteur agricole, qui atteindra ainsi 6 milliards d’USD par an. De nouveaux produits de garantie et de couverture des risques sont également à l’étude, par exemple pour aider les pays partenaires à mieux se prémunir contre les risques de sécheresse ou des conditions climatiques particulièrement défavorables.
Perspectives à long terme
Si les effets les plus sévères de la crise semblent pouvoir être contenus à court terme par l’aide financière et humanitaire de la communauté internationale, les conséquences à plus long terme ne manquent pas de susciter encore de fortes incertitudes. Au vu des perspectives limitées de rapide réduction des prix alimentaires et de l’énergie, il apparaît en effet clairement que les interventions d’urgence ne sauraient devenir la norme. Des mesures structurelles et institutionnelles seront indispensables pour s’attaquer aux causes profondes de la crise actuelle avec l’objectif ambitieux de réconcilier à terme l’offre et la demande de nourriture sur notre planète. Le chemin est ardu mais les pistes existent, à commencer par la relance des investissements pour accroître la productivité et la recherche agricoles, et ainsi assurer la sécurité alimentaire des pays pauvres. Le seul mérite de cette crise aura sans doute été de relancer le débat sur ce sujet. «L’agriculture est un instrument […] crucial pour la réalisation des objectifs de développement pour le Millénaire qui consistent à réduire de moitié, d’ici 2015, la proportion de la population vivant dans l’extrême pauvreté et souffrant de faim chronique». Cette déclaration du président Robert Zoellick, en préambule du Rapport sur le développement dans le monde 2008 de la Banque mondiale, résume à elle seule la nature de l’enjeu. Les trois quarts des pauvres vivent dans les zones rurales, principalement sur de petites exploitations agricoles. À cet égard, il faut bien reconnaître les erreurs du passé. La libéralisation accélérée de la politique agricole dans les pays en développement ne s’est pas accompagnée d’une forte expansion des investissements privés dans le secteur. Au contraire, le faible prix des matières premières ces vingt dernières années et l’absence de progrès dans les négociations commerciales multilatérales ont représenté des entraves majeures à l’expansion du secteur agricole dans les pays pauvres. Les subventions agricoles des pays de l’OCDE (cinq fois le volume de leur aide publique au développement) créent sur certains produits tels que le coton ou le sucre une barrière souvent infranchissable pour les exportations des pays pauvres. Ces facteurs ont contribué au déclin des investissements dans la recherche, l’innovation technologique et les infrastructures agricoles. Plus décevant encore, cette tendance s’est accompagnée d’une évolution comparable de l’aide internationale; entre 1980 et 2005, le soutien à l’agriculture a chuté de près de 50%. Aujourd’hui en Afrique, elle se situe officiellement à 1,2 milliard d’USD, soit le niveau de 1975.
Un renversement de tendance est indispensable
À terme, sortir de la crise implique donc un renversement de cette tendance. La volonté dans ce sens existe, tout comme les capitaux; les nouvelles technologies et les stratégies de développement s’orientent, pour leur part, vers une plus grande décentralisation et la participation des collectivités concernées. Ce sont des occasions qui demandent à être saisies, mais qui en appellent également au besoin de réformes des institutions et de la gouvernance du secteur agricole, pour améliorer les conditions-cadres et stimuler l’initiative et les investissements privés. Les efforts en incombent d’abord aux pays concernés. À cet égard, des engagements ont déjà été pris, mais ils doivent encore être mieux suivis d’effets. Ainsi, seulement 6 pays africains sur 24 dépensent aujourd’hui au moins 10% de leur budget dans le secteur agricole, malgré des engagements pris dès 2003. La gouvernance mondiale est aussi concernée et doit évoluer. En effet, le changement climatique, la préservation de l’environnement, la gestion des ressources hydrauliques et la coopération internationale dans le domaine de la recherche sont autant de défis associés à l’amélioration de la productivité agricole, qui impliquent une réponse globale et concertée. La réglementation du commerce international, en particulier la libéralisation du commerce des produits agricoles et la fin des subventions exorbitantes distribuées dans les pays de l’OCDE, doit être adaptée pour permettre un accès équitable des pays en développement à de nouveaux marchés et promouvoir ainsi leur production agricole. La crise alimentaire est symptomatique de notre monde contemporain. Ses dimensions multiples illustrent à quel point les enjeux globaux dépassent la capacité d’action des seules nations. Plus que jamais, le système multilatéral est nécessaire à la mobilisation des volontés politiques, des ressources financières et des capacités techniques afin d’apporter une réponse globale et collective à ces enjeux.
Graphique 1 «Hausse du prix des matières premières»
Graphique 2 «Impact de la hausse des prix alimentaires et de l’énergie»
Tableau 1 «Projection du prix réel des cultures vivrières»
Tableau 2 «Besoins de financements à court et à moyen termes»
Proposition de citation: Mordasini, Michel ; Burki, Olivier (2008). La forte montée des prix alimentaires et ses conséquences sur les pays pauvres. La Vie économique, 01 septembre.