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Öffentliche Ausschreibungen sind ein häufig angewendetes Instrument zur Schaffung eines wettbewerblichen Rahmens für Grundversorgungsleistungen. Private unterbreiten im Rahmen eines Auktionsverfahrens Angebote, ein Regulator wählt jenes aus, das die tiefsten Subventionen für die Erbringung der Leistungen verlangt. Damit verbunden sind zwei wichtige Vorteile: Erstens verhindert das System ein (staatliches) Monopol und/oder aufwändige Preisregulierungen. Zweitens reduziert der Bieterwettbewerb die Gefahr von «Mitnahmeeffekten» (Unternehmen erhalten Subventionen für Leistungen, die sie aufgrund des marktlichen Ertragspotenzials ohnehin anbieten würden). Die Erfahrungen sind – etwa im öffentlichen Regionalverkehr – mehrheitlich positiv, doch gibt es in der Praxis je nach Ausgestaltung und Anwendungsgebiet auch Schwächen. Dazu zählen Probleme bei der Leistungsqualität, zu wenig Wettbewerb (Kollusion, zu wenig Bieter) sowie der «Fluch des Gewinners» (nicht der günstigste, sondern der optimistischste Anbieter erhält den Auftrag) und die nachträgliche Modifikation von Vertragsbedingungen.
Auch mediale Inhalte mit Service-public-Charakter lassen sich mittels Ausschreibungen bei privaten Anbietern beschaffen. Anstelle der Beauftragung und Finanzierung eines dedizierten Grundversorgers (SRG) könnten sämtliche privaten Medien Subventionen für Leistungen mit Service-public-Charakter erhalten. Ein solches System kennt seit 1989 Neuseeland. Doch illustriert das Beispiel, dass dies bei medialen Leistungen, deren Qualität ex ante schwer zu definieren ist, an enge Grenzen stösst. Die Intensität des Wettbewerbs ist gering, da das Modell in der Praxis eher einem Beauty Contest gleicht, wie ihn die Schweiz bei lokalen Rundfunk-Konzessionen bereits kennt, allerdings mit dem Unterschied, dass in Neuseeland Subventionen für Einzelsendungen gewährt werden.
Erfahrungen aus Neuseeland
2013 beschaffte die zentrale Behörde NZ On Air für rund 83 Mio. NZD (65 Mio. Fr.) TV-Inhalte (einzelne Sendungen) mit nationalem bzw. regionalem Bezug. 98% wurden für Produktionen mit nationalem Bezug verwendet (43% für das Genre Drama/Comedy, 20% für Dokumentarfilme, 18% für Kinderprogramme, 19% für Kultur/Special Interest), 2% für regionale Informationen. Weil sich die meisten TV-Inhalte nicht mit objektiv messbaren Qualitätsparametern definieren lassen, sind die Ausschreibungen von NZ On Air weniger wettbewerbliche Auktionen, sondern gleichen eher Beauty-Contest-Verfahren: Produzenten reichen Projekte ein, deren Inhalt und Budget in einem Angebotsvorschlag dargelegt werden. Im Budget wird auch ein finanzieller Beitrag des TV-Veranstalters definiert, der den Inhalt senden wird. Dieser Beitrag wird vom TV-Veranstalter auf Basis der Opportunitätskosten kalkuliert: Welche Kosten und Werbeerträge würden durch einen alternativen, kommerziellen TV-Beitrag im selben «Primetime-Slot» generiert? Angebote können nur Produzenten einreichen, die bereits einen Vertrag mit einem TV-Veranstalter besitzen, der auch eine ausreichend grosse Reichweite aufweist. Damit soll sichergestellt werden, dass subventionierte Inhalte ein breites Publikum finden. NZ On Air wählt die Projekte aus und finanziert die Differenz zwischen den Kosten und dem finanziellen Beitrag der TV-Station. Das Modell hat den Vorteil, dass es einen monopolistischen Service-public-Anbieter verhindert, indem es Subventionen breit streut. Die Schwäche liegt darin, dass es nicht fähig ist, wirklichen Wettbewerb zu schaffen.
- Der Preiswettbewerb sielt aufgrund der heterogenen und schwer vergleichbaren Inhalte eine untergeordnete Rolle.
Dies illustriert die enorme Spannweite der Zuschüsse (berechnet pro Stunde): 800 bis 35 000 NZD für Regionalprogramme, 9000 bis 334 000 NZD für Dokumentarfilme, 80 000 bis 1,4 Mio. NZD für Drama/Comedy. Für vergleichbare Inhalte behilft sich NZ On Air bei der Verteilung der Subventionen mit standardisierten Ansätzen je nach Genre und TV-Veranstalter. Unter Ausklammerung besonders hoher oder tiefer Beiträge reduziert sich auch die Varianz der Subventionen. Regionale TV-News erhalten üblicherweise Zuschüsse von rund 1000 bis 2000 NZ$ pro Stunde, einstündige Dokumentarfilme bei Maori TV werden meist mit rund 125 000 NZ$ subventioniert. Darüber hinaus macht NZ On Air explizite budgetäre Vorgaben, die eher an eine Preisregulierung erinnern als an ein wettbewerbliches Verfahren – Beispielsweise dürfen «Overhead»-Kosten des Produzenten oder Reserven für Unvorhergesehenes maximal 10% der Herstellungskosten («Below-the-Line Costs»).
- Der Wettbewerb wird durch die geringe Anzahl Akteure beschränkt.
Zwar entwickelte sich mit der Rundfunkliberalisierung in Neuseeland ein wettbewerblicher Markt unabhängiger Produzenten, doch werden ihre Inhalte nur bei vier TV-Veranstaltern übertragen. 2013 gingen 58% der Subventionen an die staatliche TVNZ, 32% bzw. 7% an die privaten Gesellschaften MediaWorks und Prime, 3% an das ebenfalls staatliche Maori TV.
- Das System kann nicht verhindern, dass auch Sendungen subventioniert werden, die sich im Markt finanzieren liessen.
Stattdessen schafft es bei den TV-Veranstaltern Anreize, auch Projekte mit kommerziellem Charakter bei NZ On Air einzureichen, um zusätzlich von Subventionen zu profitieren. Dass sich vor allem in den Genres Drama und Comedy sowie Dokumentarfilme ein Trend zu populären Inhalten abzeichnet, dürfte nicht zuletzt auf den dominanten Einfluss der TV-Veranstalter zurückzuführen sein.
- Im System entscheidet weniger ein wettbewerblicher Mechanismus, sondern eine zentrale Behörde über die Zuteilung der Gelder.
NZ On Air hat ihre Rolle in der Wertschöpfungskette stetig ausgebaut. Die Behörde begleitet und unterstützt teilweise die Projektentwicklung und ist involviert in der Gestaltung der Inhalte sowie dem Casting.
- Das System gilt als wenig innovativ.
Sowohl bei NZ On Air als auch bei den TV-Veranstaltern gibt es Anreize zur Risikominimierung: Die TV-Veranstalter möchten ihre Primetime mit bewährten Inhalten und Akzeptanz bei einem breiten Publikum füllen. NZ On Air will mit den knappen Mitteln möglichst viele TV-Minuten bereitstellen. 2003 beschloss die Labour Regierung die Vergabe eines zusätzlichen Leistungsauftrages inklusive Budget für TVNZ («TVNZ Charter»). Damit sollte TVNZ nicht-kommerzielle Inhalte mit Service-public-Charakter finanzieren. Die Doppelrolle (Service public, Gewinnorientierung) von TVNZ erwies sich als wenig nachhaltig. 2009 wurde TVNZ Charter abgeschafft, die frei gewordenen Mittel (jährlich 15 Mio. NZD) wurden in den «Platinum Fund» überführt, der von NZ On Air verwaltet und für innovative und kostspielige Projekte eingesetzt wird.
Weitergehende Informationen finden Sie im Diskussionspapier «Medienförderung im digitalen Zeitalter».