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Incarto n. 52.2021.201 Lugano 5 febbraio 2024 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello cancelliere: Reto Peterhans statuendo sul ricorso dell'11 maggio 2021 del RI 1 patrocinato da: PA 1 contro la risoluzione del 31 marzo 2021 (n. 1561) del Consiglio di Stato che, in accoglimento dell'impugnativa inoltrata dai proprietari del fondo interessato, annulla la decisione del 23 gennaio 2020 del Municipio di RI 1 di inserire tre piante site sul mapp. __________ nell'inventario degli alberi di un certo pregio, previsto dall'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR); ritenuto, in fatto A. L'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore del Comune di RI 1, riferito al piano del paesaggio prevede che: Protezione del verde Le nuove costruzioni devono rispettare gli alberi esistenti di un certo pregio. Per il taglio di questi alberi è prevista la richiesta di un permesso municipale. Questi alberi soggetti a permesso sono iscritti in uno speciale inventario allestito dal Municipio. B. a. Nel corso del 2019 il Municipio ha incaricato la k Sagl di censire e mappare gli alberi monumentali e pregiati presenti all'interno del territorio comunale, con l'intento di proteggerli come previsto dall'art. 39 NAPR. b. Con decisione del 23 gennaio 2020, notificata ai proprietari del mapp. __________, il Municipio ha inserito tre piante rilevate su questo fondo nell'inventario degli alberi di pregio: un ciliegio ( prunus avium, n. 840), una quercia comune (farnia, quercus robur ; n. 841) e un noce comune ( Jaglans regia ). C. Adito dai proprietari del mapp. __________, che con ricorso del 13 febbraio 2020 hanno contestato che gli alberi in parola adempissero i requisiti per essere protetti, il Consiglio di Stato ha annullato la decisione municipale. Secondo il Governo quello previsto all'art. 39 NAPR sarebbe un mandato del Legislativo all'Esecutivo comunale, che dovrebbe provvedervi attraverso un'ordinanza. Il Municipio non avrebbe dunque seguito la procedura corretta, avendo omesso di pubblicare l'inventario per trenta giorni all'albo, come avviene per le ordinanze. Ciò avrebbe permesso ai diretti interessati e alle persone aventi un interesse legittimo di inoltrare ricorso al Consiglio di Stato. In caso contrario l'atto sarebbe entrato in vigore, mantenendo la possibilità di interporre un gravame in caso di applicazione concreta. L'inventario avrebbe poi potuto, come di prassi, essere inserito nel piano del paesaggio seguendo il dovuto iter. Inoltre, la decisione non sarebbe stata sufficientemente motivata, non comprendendo una perizia che spieghi gli aspetti ambientali e paesaggistici nonché una valutazione della salute degli alberi. D. Con ricorso dell'11 maggio 2021, assistito da una replica, il Comune di RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione del Governo. In via principale domanda la conferma della decisione del 23 gennaio 2020 del suo Municipio, in via subordinata chiede di retrocedere gli atti al Consiglio di Stato affinché entri nel merito del ricorso del 13 febbraio 2020. In via supercautelare postula venga fatto divieto ai proprietari del mapp. __________ di tagliare senza l'autorizzazione del Municipio i tre alberi inventariati. Secondo l'insorgente, che stante le ripercussioni sottolinea l'importanza di accertare a titolo pregiudiziale la correttezza formale dell'operato del Municipio, l'allestimento dell'inventario e la sua notifica a ciascun proprietario toccato rappresenta un atto d'esecuzione del piano regolatore, che rientra nelle competenze del Municipio. Esso concretizzerebbe le consegne del piano regolatore tramite l'individuazione di determinati alberi e ben definiti proprietari, configurando una decisione secondo l'art. 2 cpv. 1 LPAmm, sicché il provvedimento non può essere adottato e promulgato nella forma di un atto normativo a carattere generale e astratto qual è l'ordinanza. Del resto, la giurisprudenza di questo Tribunale escluderebbe la regolamentazione per ordinanza in ambito di pianificazione del territorio, competenza che (fatte salve le modifiche minori del piano regolatore, che devono seguire in ogni caso l'iter prescritto dalla legislazione speciale) non è del Municipio. Quanto alla mancata pubblicazione, laddove fosse stato necessario ricorrere a questo mezzo eccezionale di notifica, questo non avrebbe comunque sia giustificato di annullare la determinazione municipale emessa nei confronti dei proprietari del mapp. __________. Dal profilo della proporzionalità sarebbe stato sufficiente ordinare al Municipio di procedere anche alla pubblicazione a posteriori dell'inventario. Infine, la protezione degli alberi non sarebbe assoluta; essa costituirebbe una semplice sorveglianza, dettata dalla volontà del Legislatore comunale di non permettere l'abbattimento di piante di particolare valore senza che un interesse pubblico o privato preponderante (per esempio la sicurezza) lo giustifichi. Non è qui necessario riassumere i motivi sul merito dell'inventariazione. E. Il 12 maggio 2021, in via supercautelare, il giudice delegato ha fatto divieto di tagliare i tre alberi inventariati senza l'autorizzazione del Municipio. F. Il Governo, senza formulare osservazioni, e i già insorgenti in prima istanza, con motivi di cui si dirà se necessario in seguito, resistono al ricorso. Considerato, in diritto 1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC, RL 181.100) e il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC). La legittimazione attiva del Comune, destinatario della decisione impugnata e impegnato a perseguire scopi urbanistici, in particolare paesaggistici e ambientali (art. 65 cpv. 1 LPAmm e 209 lett. b LOC) può in definitiva essere ammessa. Secondo la giurisprudenza, infatti, un ente pubblico è legittimato a interporre ricorso non soltanto quando è colpito da una decisione alla stessa stregua di un privato, ma anche allorquando a essere toccati sono i suoi poteri sovrani e compiti (DTF 146 I 36 consid. 1.4, 136 I 265 consid. 1.4; cfr. pure René Wiederkehr, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, in: Recht 2016, pag. 71 segg., 76 segg.). Ora, il provvedimento contestato e la presente procedura concernono la portata di una norma di piano regolatore, materia nella quale di principio il Comune è competente e dispone, inoltre, di autonomia. Nessuno, del resto, pretende altrimenti. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). 2. Come rettamente individuato dal ricorrente, l'allestimento dell'inventario degli alberi a opera del Municipio è indubbiamente una decisione: essa ha carattere individuale, concerne un numero definito di proprietari, e concreto, assoggetta a protezione determinate piante. Entro questi limiti, a ragione l'insorgente sottolinea che a torto il Consiglio di Stato pretende che esso andrebbe adottato, quale atto normativo a carattere generale e astratto, nella forma dell'ordinanza. Tanto più che, come rettamente sottolinea l'insorgente, il Municipio non ha la competenza di legiferare in materia, salvo per modifiche minori del piano regolatore, che devono comunque seguire la specifica procedura della legge settoriale. Nel solco delle problematiche evidenziate seppur in modo invero confuso dal Governo, si pone tuttavia preliminarmente il quesito di sapere se l'art. 39 NAPR costituisca una valida base legale, ritenuto che l'inserimento delle piante in parola nell'inventario, per gli effetti previsti dall'art. 39 NAPR, incide in modo tutto sommato importante sulla garanzia della proprietà. 3. 3.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se, oltre a essere giustificata da un interesse pubblico preponderante e a rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 2-3 Cost.), si fonda su una base legale; restrizioni gravi devono essere previste dalla legge medesima (art. 36 cpv. 1 Cost.), ovvero una legge formale, mentre per ingerenze lievi può essere sufficiente anche un'ordinanza. L'esigenza di una base legale non concerne unicamente il rango della norma, ma si estende anche al suo contenuto, che dev'essere sufficientemente chiaro e preciso: occorre che la base legale abbia una densità normativa sufficiente perché la sua applicazione sia prevedibile. Per determinare il grado di precisione necessario, occorre tener conto della cerchia dei destinatari e la gravità delle lesioni ai diritti fondamentali che essa autorizza. Secondo il Tribunale federale il principio della precisione delle norme giuridiche non dev'essere inteso in modo assoluto. Il Legislatore non può rinunciare completamente all'utilizzo di termini astratti, in quanto senza tale ausilio egli non sarebbe in grado di formulare leggi capaci di regolare i rapporti più diversi. È pertanto inevitabile che molte leggi contengano concetti più o meno vaghi, la cui interpretazione viene lasciata agli organi preposti alla sua applicazione (per tutto quanto precede, cfr. DTF147 I 478 consid. 3.1.2 e 147 I 393 consid. 5.1.1. con numerosi rinvii). La legge può dunque riservare un certo margine di apprezzamento all'autorità chiamata ad applicarla, specificandone però l'estensione e le modalità di esercizio per rapporto allo scopo ai fini di proteggere l'individuo dall'arbitrio; il Legislatore può far capo anche a concetti giuridici indeterminati, che conferiscono una certa latitudine di giudizio all'autorità ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo ( Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/ Maya Hertig Randall/Alexandre Flückiger, Droit constitutionnel suisse, Volume I: l'État, Berna 2021, n. 1889 segg.). 3.2. Per costante giurisprudenza, il controllo incidentale di un piano regolatore per rapporto al diritto di rango superiore è consentito soltanto in casi eccezionali, ovvero se al momento dell'adozione del piano il proprietario gravato non poteva rendersi pienamente conto delle limitazioni impostegli, se la procedura non gli ha offerto in quella sede la possibilità di tutelare adeguatamente i suoi interessi, oppure se viene fatto valere che a seguito di una modifica delle circostanze o del diritto di rango superiore è venuto meno l'interesse pubblico, che aveva a suo tempo giustificato l'adozione del piano e la conseguente restrizione della proprietà. Il Tribunale federale ha ulteriormente precisato che sono escluse dal controllo costituzionale a posteriori soltanto le disposizioni intrinsecamente connesse con il piano di utilizzazione, che determinano cioè il genere, la natura e la misura dell'utilizzazione cartograficamente illustrata. Possono invece essere esaminate posteriormente nel caso concreto le normative che si riallacciano alla situazione personale dell'interessato o la cui portata prescinde dalle singole zone di utilizzazione (DTF 116 Ia 207 consid. 3b; STA 52.2005.219 del 15 settembre 2005 consid. 2.1). 4. 4.1. In concreto, l'art. 39 NAPR ha per sua natura una portata generale per l'intero territorio comunale, prescindendo dalle singole zone di utilizzazione. La semplice circostanza che al primo capoverso la norma faccia riferimento al fatto che le nuove costruzioni devono rispettare gli alberi esistenti nulla muta al riguardo. La disposizione non ha nemmeno una particolare connessione con le rappresentazioni cartografiche del piano regolatore; essa esplica solo effetti indiretti, ancorché rilevati, sull'utilizzazione del suolo. Ferme queste premesse, nulla osta a un esame pregiudiziale della validità della norma. 4.2. Ai fini della decisione, non è qui necessario verificare se e in quale misura il Comune sia competente a legiferare in materia di protezione del verde. La disposizione, infatti, non può in ogni caso essere tutelata, a prescindere da questo aspetto. 4.2.1. Intanto va detto che, contrariamente a quanto sembra sostenere il ricorrente, la norma in parola incide in modo piuttosto importante sul diritto di proprietà sancito dall'art. 26 Cost. Attraverso l'introduzione dell'obbligo di rispetto degli alberi di un certo pregio e del regime autorizzativo per il loro abbattimento, i proprietari sono condizionati nell'edificazione dei fondi al di là dei parametri edilizi validamente ancorati nel piano regolatore e, più in generale, limitati nella loro utilizzazione conforme alla zona di situazione (cfr. DTF 145 I 156 consid. 4.1 e rinvii); proprietari che, inoltre, vengono caricati (indirettamente) di oneri manutentivi. D'altro canto gli effetti della norma possono estendersi anche ai proprietari confinanti e non, soprattutto (ma non solo) restringendone i diritti di vicinato previsti dall'art. 684 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210). Anche l'edificazione e lo sfruttamento di fondi viciniori potrebbe risultare condizionata. 4.2.2. Il Legislatore ha affidato al Municipio il compito di individuare gli alberi esistenti di un certo pregio. Attraverso questa nozione giuridica indeterminata, con cui nemmeno viene indicato a grandi linee le ragioni che sottenderebbero alla protezione (naturalistiche, ambientali, paesaggistiche ecc., in parte genericamente enunciati quali scopi principali all'art. 2 cpv. 1 NAPR, ciò che comunque non è sufficiente) viene conferita un'ampia latitudine di giudizio al Municipio nell'individuarne il precetto normativo. Esso è in sostanza libero di stabilire - senza particolari vincoli - quali piante presentano un certo pregio. Già sotto questo profilo la norma appare assai problematica. Il cittadino, infatti, non è in grado di comprenderne sufficientemente la portata, così come non lo sarebbe l'autorità di ricorso, in occasione della verifica della sua interpretazione. L'art. 39 NAPR è in ogni caso eccessivamente indeterminato quanto agli effetti dell'inclusione nell'inventario, poiché pur non escludendo in modo assoluto la possibilità di abbattere le piante, non spiega a quali condizioni ciò possa avvenire, conferendo al Municipio un potere di apprezzamento pressoché illimitato nel decidere in merito. Costituisce, in altre parole, un'autorizzazione in bianco ( Blankettermächtigung), ciò che è inammissibile: l'agire dell'autorità nel singolo caso deve sempre essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento giuridica ( Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 342). L'eccessiva libertà lasciata al Municipio è, a ben vedere, la logica conseguenza del fatto che i motivi alla base della tutela delle piante non sono esplicitati dalla base legale. Non basta certo il titolo marginale Protezione del verde a chiarirli, così come il riferimento all'art. 44 NAPR relativo ai Monumenti naturali permette di meglio circoscrivere la portata dell'art. 39 NPAR. Alla luce anche degli effetti ad ampia scala su numerosi proprietari che questa norma esplica, come del resto sottolineato dal Comune stesso, e dell'ingerenza nel diritto di proprietà che, come detto, è di una certa gravità, per finire la base legale non raggiunge la densità normativa necessaria. Ne discende che il provvedimento Municipale all'origine della procedura non si fonda su una valida base legale. A ragione - seppur per altri motivi - il Governo l'ha annullato. 5. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso va respinto. Non si preleva la tassa di giustizia dal Comune (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai resistenti che, sebbene si siano avvalsi di un mandatario professionale, non le hanno richieste (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Per questi motivi, decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Non si preleva la tassa di giustizia, non si assegnano ripetibili. 3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). 4. Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo La presidente Il cancelliere

Incarto n. 52.2021.201 Incarto n. 52.2021.201

Incarto n. Lugano 5 febbraio 2024 Lugano

Lugano 5 febbraio 2024

In nome della Repubblica e Cantone Ticino In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo Il Tribunale cantonale amministrativo

Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: composto dei giudici:

composto dei giudici: Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello Flavia Verzasconi, presidente,

Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello

Matteo Cassina, Fulvio Campello cancelliere: cancelliere:

cancelliere: Reto Peterhans Reto Peterhans

Reto Peterhans statuendo sul ricorso dell'11 maggio 2021 del

RI 1 patrocinato da: PA 1 RI 1

RI 1 patrocinato da: PA 1

patrocinato da: PA 1 contro contro

contro la risoluzione del 31 marzo 2021 (n. 1561) del Consiglio di Stato che, in accoglimento dell'impugnativa inoltrata dai proprietari del fondo interessato, annulla la decisione del 23 gennaio 2020 del Municipio di RI 1 di inserire tre piante site sul mapp. __________ nell'inventario degli alberi di un certo pregio, previsto dall'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR); la risoluzione del 31 marzo 2021 (n. 1561) del Consiglio di Stato che, in accoglimento dell'impugnativa inoltrata dai proprietari del fondo interessato, annulla la decisione del 23 gennaio 2020 del Municipio di RI 1 di inserire tre piante site sul mapp. __________ nell'inventario degli alberi di un certo pregio, previsto dall'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR);

la risoluzione del 31 marzo 2021 (n. 1561) del Consiglio di Stato che, in accoglimento dell'impugnativa inoltrata dai proprietari del fondo interessato, annulla la decisione del 23 gennaio 2020 del Municipio di RI 1 di inserire tre piante site sul mapp. __________ nell'inventario degli alberi di un certo pregio, previsto dall'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR); ritenuto, in fatto

A. L'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore del Comune di RI 1, riferito al piano del paesaggio prevede che:

Protezione del verde

Protezione del verde Le nuove costruzioni devono rispettare gli alberi esistenti di un certo pregio. Per il taglio di questi alberi è prevista la richiesta di un permesso municipale. Questi alberi soggetti a permesso sono iscritti in uno speciale inventario allestito dal Municipio.

Le nuove costruzioni devono rispettare gli alberi esistenti di un certo pregio. Per il taglio di questi alberi è prevista la richiesta di un permesso municipale. Questi alberi soggetti a permesso sono iscritti in uno speciale inventario allestito dal Municipio. B. a. Nel corso del 2019 il Municipio ha incaricato la k Sagl di censire e mappare gli alberi monumentali e pregiati presenti all'interno del territorio comunale, con l'intento di proteggerli come previsto dall'art. 39 NAPR.

B. a. Nel corso del 2019 il Municipio ha incaricato la k Sagl di censire e mappare gli alberi monumentali e pregiati presenti all'interno del territorio comunale, con l'intento di proteggerli come previsto dall'art. 39 NAPR. b. Con decisione del 23 gennaio 2020, notificata ai proprietari del mapp. __________, il Municipio ha inserito tre piante rilevate su questo fondo nell'inventario degli alberi di pregio: un ciliegio ( prunus avium, n. 840), una quercia comune (farnia, quercus robur ; n. 841) e un noce comune ( Jaglans regia ).

C. Adito dai proprietari del mapp. __________, che con ricorso del 13 febbraio 2020 hanno contestato che gli alberi in parola adempissero i requisiti per essere protetti, il Consiglio di Stato ha annullato la decisione municipale.

Secondo il Governo quello previsto all'art. 39 NAPR sarebbe un mandato del Legislativo all'Esecutivo comunale, che dovrebbe provvedervi attraverso un'ordinanza. Il Municipio non avrebbe dunque seguito la procedura corretta, avendo omesso di pubblicare l'inventario per trenta giorni all'albo, come avviene per le ordinanze. Ciò avrebbe permesso ai diretti interessati e alle persone aventi un interesse legittimo di inoltrare ricorso al Consiglio di Stato. In caso contrario l'atto sarebbe entrato in vigore, mantenendo la possibilità di interporre un gravame in caso di applicazione concreta. L'inventario avrebbe poi potuto, come di prassi, essere inserito nel piano del paesaggio seguendo il dovuto iter. Inoltre, la decisione non sarebbe stata sufficientemente motivata, non comprendendo una perizia che spieghi gli aspetti ambientali e paesaggistici nonché una valutazione della salute degli alberi.

D. Con ricorso dell'11 maggio 2021, assistito da una replica, il Comune di RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione del Governo. In via principale domanda la conferma della decisione del 23 gennaio 2020 del suo Municipio, in via subordinata chiede di retrocedere gli atti al Consiglio di Stato affinché entri nel merito del ricorso del 13 febbraio 2020. In via supercautelare postula venga fatto divieto ai proprietari del mapp. __________ di tagliare senza l'autorizzazione del Municipio i tre alberi inventariati.

Secondo l'insorgente, che stante le ripercussioni sottolinea l'importanza di accertare a titolo pregiudiziale la correttezza formale dell'operato del Municipio, l'allestimento dell'inventario e la sua notifica a ciascun proprietario toccato rappresenta un atto d'esecuzione del piano regolatore, che rientra nelle competenze del Municipio. Esso concretizzerebbe le consegne del piano regolatore tramite l'individuazione di determinati alberi e ben definiti proprietari, configurando una decisione secondo l'art. 2 cpv. 1 LPAmm, sicché il provvedimento non può essere adottato e promulgato nella forma di un atto normativo a carattere generale e astratto qual è l'ordinanza. Del resto, la giurisprudenza di questo Tribunale escluderebbe la regolamentazione per ordinanza in ambito di pianificazione del territorio, competenza che (fatte salve le modifiche minori del piano regolatore, che devono seguire in ogni caso l'iter prescritto dalla legislazione speciale) non è del Municipio. Quanto alla mancata pubblicazione, laddove fosse stato necessario ricorrere a questo mezzo eccezionale di notifica, questo non avrebbe comunque sia giustificato di annullare la determinazione municipale emessa nei confronti dei proprietari del mapp. __________. Dal profilo della proporzionalità sarebbe stato sufficiente ordinare al Municipio di procedere anche alla pubblicazione a posteriori dell'inventario. Infine, la protezione degli alberi non sarebbe assoluta; essa costituirebbe una semplice sorveglianza, dettata dalla volontà del Legislatore comunale di non permettere l'abbattimento di piante di particolare valore senza che un interesse pubblico o privato preponderante (per esempio la sicurezza) lo giustifichi. Non è qui necessario riassumere i motivi sul merito dell'inventariazione.

E. Il 12 maggio 2021, in via supercautelare, il giudice delegato ha fatto divieto di tagliare i tre alberi inventariati senza l'autorizzazione del Municipio.

F. Il Governo, senza formulare osservazioni, e i già insorgenti in prima istanza, con motivi di cui si dirà se necessario in seguito, resistono al ricorso.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC, RL 181.100) e il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC). La legittimazione attiva del Comune, destinatario della decisione impugnata e impegnato a perseguire scopi urbanistici, in particolare paesaggistici e ambientali (art. 65 cpv. 1 LPAmm e 209 lett. b LOC) può in definitiva essere ammessa. Secondo la giurisprudenza, infatti, un ente pubblico è legittimato a interporre ricorso non soltanto quando è colpito da una decisione alla stessa stregua di un privato, ma anche allorquando a essere toccati sono i suoi poteri sovrani e compiti (DTF 146 I 36 consid. 1.4, 136 I 265 consid. 1.4; cfr. pure René Wiederkehr, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, in: Recht 2016, pag. 71 segg., 76 segg.). Ora, il provvedimento contestato e la presente procedura concernono la portata di una norma di piano regolatore, materia nella quale di principio il Comune è competente e dispone, inoltre, di autonomia. Nessuno, del resto, pretende altrimenti. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Secondo la giurisprudenza, infatti, un ente pubblico è legittimato a interporre ricorso non soltanto quando è colpito da una decisione alla stessa stregua di un privato, ma anche allorquando a essere toccati sono i suoi poteri sovrani e compiti (DTF 146 I 36 consid. 1.4, 136 I 265 consid. 1.4; cfr. pure René Wiederkehr, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, in: Recht 2016, pag. 71 segg., 76 segg.). René Wiederkehr Ora, il provvedimento contestato e la presente procedura concernono la portata di una norma di piano regolatore, materia nella quale di principio il Comune è competente e dispone, inoltre, di autonomia. Nessuno, del resto, pretende altrimenti. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). 2. Come rettamente individuato dal ricorrente, l'allestimento dell'inventario degli alberi a opera del Municipio è indubbiamente una decisione: essa ha carattere individuale, concerne un numero definito di proprietari, e concreto, assoggetta a protezione determinate piante. Entro questi limiti, a ragione l'insorgente sottolinea che a torto il Consiglio di Stato pretende che esso andrebbe adottato, quale atto normativo a carattere generale e astratto, nella forma dell'ordinanza. Tanto più che, come rettamente sottolinea l'insorgente, il Municipio non ha la competenza di legiferare in materia, salvo per modifiche minori del piano regolatore, che devono comunque seguire la specifica procedura della legge settoriale.

2. Come rettamente individuato dal ricorrente, l'allestimento dell'inventario degli alberi a opera del Municipio è indubbiamente una decisione: essa ha carattere individuale, concerne un numero definito di proprietari, e concreto, assoggetta a protezione determinate piante. Entro questi limiti, a ragione l'insorgente sottolinea che a torto il Consiglio di Stato pretende che esso andrebbe adottato, quale atto normativo a carattere generale e astratto, nella forma dell'ordinanza. Tanto più che, come rettamente sottolinea l'insorgente, il Municipio non ha la competenza di legiferare in materia, salvo per modifiche minori del piano regolatore, che devono comunque seguire la specifica procedura della legge settoriale. Nel solco delle problematiche evidenziate seppur in modo invero confuso dal Governo, si pone tuttavia preliminarmente il quesito di sapere se l'art. 39 NAPR costituisca una valida base legale, ritenuto che l'inserimento delle piante in parola nell'inventario, per gli effetti previsti dall'art. 39 NAPR, incide in modo tutto sommato importante sulla garanzia della proprietà.

3. 3.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se, oltre a essere giustificata da un interesse pubblico preponderante e a rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 2-3 Cost.), si fonda su una base legale; restrizioni gravi devono essere previste dalla legge medesima (art. 36 cpv. 1 Cost.), ovvero una legge formale, mentre per ingerenze lievi può essere sufficiente anche un'ordinanza. L'esigenza di una base legale non concerne unicamente il rango della norma, ma si estende anche al suo contenuto, che dev'essere sufficientemente chiaro e preciso: occorre che la base legale abbia una densità normativa sufficiente perché la sua applicazione sia prevedibile. Per determinare il grado di precisione necessario, occorre tener conto della cerchia dei destinatari e la gravità delle lesioni ai diritti fondamentali che essa autorizza. Secondo il Tribunale federale il principio della precisione delle norme giuridiche non dev'essere inteso in modo assoluto. Il Legislatore non può rinunciare completamente all'utilizzo di termini astratti, in quanto senza tale ausilio egli non sarebbe in grado di formulare leggi capaci di regolare i rapporti più diversi. È pertanto inevitabile che molte leggi contengano concetti più o meno vaghi, la cui interpretazione viene lasciata agli organi preposti alla sua applicazione (per tutto quanto precede, cfr. DTF147 I 478 consid. 3.1.2 e 147 I 393 consid. 5.1.1. con numerosi rinvii). La legge può dunque riservare un certo margine di apprezzamento all'autorità chiamata ad applicarla, specificandone però l'estensione e le modalità di esercizio per rapporto allo scopo ai fini di proteggere l'individuo dall'arbitrio; il Legislatore può far capo anche a concetti giuridici indeterminati, che conferiscono una certa latitudine di giudizio all'autorità ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo ( Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/ Maya Hertig Randall/Alexandre Flückiger, Droit constitutionnel suisse, Volume I: l'État, Berna 2021, n. 1889 segg.).

Secondo il Tribunale federale il principio della giuridiche non dev'essere inteso in modo assoluto. Il Legislatore non può rinunciare completamente all'utilizzo di termini astratti, in quanto senza tale ausilio egli non sarebbe in grado di formulare leggi capaci di regolare i rapporti più diversi. È pertanto inevitabile che molte leggi contengano concetti più o meno vaghi, la cui interpretazione viene lasciata agli organi preposti alla sua applicazione. La legge concetti giuridici indeterminati, che conferiscono una certa latitudine di giudizio all'autorità ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo ( Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/ Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/ Maya Hertig Randall/Alexandre Flückiger, Hertig 3.2. Per costante giurisprudenza, il controllo incidentale di un piano regolatore per rapporto al diritto di rango superiore è consentito soltanto in casi eccezionali, ovvero se al momento dell'adozione del piano il proprietario gravato non poteva rendersi pienamente conto delle limitazioni impostegli, se la procedura non gli ha offerto in quella sede la possibilità di tutelare adeguatamente i suoi interessi, oppure se viene fatto valere che a seguito di una modifica delle circostanze o del diritto di rango superiore è venuto meno l'interesse pubblico, che aveva a suo tempo giustificato l'adozione del piano e la conseguente restrizione della proprietà. Il Tribunale federale ha ulteriormente precisato che sono escluse dal controllo costituzionale a posteriori soltanto le disposizioni intrinsecamente connesse con il piano di utilizzazione, che determinano cioè il genere, la natura e la misura dell'utilizzazione cartograficamente illustrata. Possono invece essere esaminate posteriormente nel caso concreto le normative che si riallacciano alla situazione personale dell'interessato o la cui portata prescinde dalle singole zone di utilizzazione (DTF 116 Ia 207 consid. 3b; STA 52.2005.219 del 15 settembre 2005 consid. 2.1). di un piano regolatore per rapporto al diritto di rango superiore è consentito soltanto in casi eccezionali, ovvero se al momento Possono invece essere esaminate posteriormente nel caso concreto le normative che si riallacciano alla situazione personale dell'interessato o la cui portata prescinde dalle singole zone di utilizzazione (DTF 116 Ia 207 consid. 3b; STA 52.2005.219 del 15 settembre 2005 consid. 2.1). 4. 4.1. In concreto, l'art. 39 NAPR ha per sua natura una portata generale per l'intero territorio comunale, prescindendo dalle singole zone di utilizzazione. La semplice circostanza che al primo capoverso la norma faccia riferimento al fatto che le nuove costruzioni devono rispettare gli alberi esistenti nulla muta al riguardo. La disposizione non ha nemmeno una particolare connessione con le rappresentazioni cartografiche del piano regolatore; essa esplica solo effetti indiretti, ancorché rilevati, sull'utilizzazione del suolo. Ferme queste premesse, nulla osta a un esame pregiudiziale della validità della norma.

4.2. Ai fini della decisione, non è qui necessario verificare se e in quale misura il Comune sia competente a legiferare in materia di protezione del verde. La disposizione, infatti, non può in ogni caso essere tutelata, a prescindere da questo aspetto.

4.2.1. Intanto va detto che, contrariamente a quanto sembra sostenere il ricorrente, la norma in parola incide in modo piuttosto importante sul diritto di proprietà sancito dall'art. 26 Cost. Attraverso l'introduzione dell'obbligo di rispetto degli alberi di un certo pregio e del regime autorizzativo per il loro abbattimento, i proprietari sono condizionati nell'edificazione dei fondi al di là dei parametri edilizi validamente ancorati nel piano regolatore e, più in generale, limitati nella loro utilizzazione conforme alla zona di situazione (cfr. DTF 145 I 156 consid. 4.1 e rinvii); proprietari che, inoltre, vengono caricati (indirettamente) di oneri manutentivi. D'altro canto gli effetti della norma possono estendersi anche ai proprietari confinanti e non, soprattutto (ma non solo) restringendone i diritti di vicinato previsti dall'art. 684 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210). Anche l'edificazione e lo sfruttamento di fondi viciniori potrebbe risultare condizionata.

4.2.2. Il Legislatore ha affidato al Municipio il compito di individuare gli alberi esistenti di un certo pregio. Attraverso questa nozione giuridica indeterminata, con cui nemmeno viene indicato a grandi linee le ragioni che sottenderebbero alla protezione (naturalistiche, ambientali, paesaggistiche ecc., in parte genericamente enunciati quali scopi principali all'art. 2 cpv. 1 NAPR, ciò che comunque non è sufficiente) viene conferita un'ampia latitudine di giudizio al Municipio nell'individuarne il precetto normativo. Esso è in sostanza libero di stabilire - senza particolari vincoli - quali piante presentano un certo pregio. Già sotto questo profilo la norma appare assai problematica. Il cittadino, infatti, non è in grado di comprenderne sufficientemente la portata, così come non lo sarebbe l'autorità di ricorso, in occasione della verifica della sua interpretazione.

L'art. 39 NAPR è in ogni caso eccessivamente indeterminato quanto agli effetti dell'inclusione nell'inventario, poiché pur non escludendo in modo assoluto la possibilità di abbattere le piante, non spiega a quali condizioni ciò possa avvenire, conferendo al Municipio un potere di apprezzamento pressoché illimitato nel decidere in merito. Costituisce, in altre parole, un'autorizzazione in bianco ( Blankettermächtigung), ciò che è inammissibile: l'agire dell'autorità nel singolo caso deve sempre essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento giuridica ( Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 342). L'eccessiva libertà lasciata al Municipio è, a ben vedere, la logica conseguenza del fatto che i motivi alla base della tutela delle piante non sono esplicitati dalla base legale. Non basta certo il titolo marginale Protezione del verde a chiarirli, così come il riferimento all'art. 44 NAPR relativo ai Monumenti naturali permette di meglio circoscrivere la portata dell'art. 39 NPAR. Alla luce anche degli effetti ad ampia scala su numerosi proprietari che questa norma esplica, come del resto sottolineato dal Comune stesso, e dell'ingerenza nel diritto di proprietà che, come detto, è di una certa gravità, per finire la base legale non raggiunge la densità normativa necessaria. Ne discende che il provvedimento Municipale all'origine della procedura non si fonda su una valida base legale. A ragione - seppur per altri motivi - il Governo l'ha annullato.

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann 5. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso va respinto. Non si preleva la tassa di giustizia dal Comune (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai resistenti che, sebbene si siano avvalsi di un mandatario professionale, non le hanno richieste (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

Per questi motivi, decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. Non si preleva la tassa di giustizia, non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a: 4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Per il Tribunale cantonale amministrativo La presidente Il cancelliere

La presidente Il cancelliere