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Freihandelsabkommen kombinieren und Zölle sparen
Die Schweizer Textilindustrie würde besonders profitieren, wenn Freihandelsabkommen kumuliert werden könnten. Textilfabrik in Fehraltorf ZH. (Bild: Keystone)
Die Schweiz verfügt über zahlreiche Freihandelsabkommen, welche für die Schweizer Wirtschaft wesentliche Vorteile mit sich bringen, darunter auch Zollersparnisse im Warenhandel.[1] Um von den tieferen Präferenzzöllen der Freihandelsabkommen zu profitieren, müssen die exportierten Güter die im jeweiligen Abkommen festgehaltenen Ursprungsregeln erfüllen. Das heisst, die Güter müssen zu einem genügend grossen Anteil in der Schweiz hergestellt worden sein.[2]
Ursprungskumulation als Lösung
Die Schweiz ist eine hoch entwickelte Volkswirtschaft mit einem kleinen Binnenmarkt. Daher sind Schweizer Unternehmen stark in internationale Produktions- und Wertschöpfungsketten eingebunden und beziehen viele Vorleistungen aus dem Ausland, insbesondere aus der Europäischen Union (EU). Dies führt dazu, dass die Unternehmen die Ursprungsregeln teilweise nicht erfüllen und somit nicht von den Präferenzzöllen der Freihandelsabkommen profitieren können. Im internationalen Wettbewerb kann dies ein schwerwiegender Nachteil sein.
Zusätzliche Kumulierungsmöglichkeiten in Freihandelsabkommen vorzusehen, wäre eine potenzielle Lösung. Die Freihandelspartner könnten beschliessen, dass Vorleistungen aus Drittländern den einheimischen Vorleistungen gleichgestellt werden. So würde nicht nur die Schweizer Produktionsleistung angerechnet, sondern auch Vorleistungen aus Drittländern («Kumulation»). Für die Unternehmen würde es damit einfacher, die Ursprungsregeln zu erfüllen und von den tieferen Präferenzzöllen der Freihandelsabkommen zu profitieren. Es bestehen bereits solche Kumulierungsmöglichkeiten, beispielsweise innerhalb der PEM-Zone[3]. Damit haben Schweizer Unternehmen bisher gute Erfahrungen gemacht.
Neue Kumulierungszonen als Chance
Wie gross ist das Potenzial weiterer Kumulierungsmöglichkeiten, und mit welchen Partnerländern wären diese besonders attraktiv? Im Rahmen einer Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) ist das Forschungs- und Beratungsunternehmen Ecoplan zusammen mit der Universität St. Gallen diesen Fragen nachgegangen.[4] Im Zentrum standen dabei die Auswirkungen einer Regionalisierung der Ursprungsregeln. Dabei würden sich mehrere Länder mit untereinander bestehenden Freihandelsabkommen zu einer Kumulierungszone zusammenschliessen. Speziell anbieten würden sich Länderkombinationen, an denen sowohl die Schweiz wie auch die EU beteiligt sind, da diese mit Ländern wie Kanada, Japan, Südkorea oder Mexiko über zahlreiche gemeinsame Freihandelspartner verfügen. Die bestehenden Freihandelsabkommen, einschliesslich der Zollpräferenzen, blieben mit Ausnahme der Ursprungsregeln unverändert.
Im Beispiel einer Kumulierungszone zwischen der Schweiz, der EU und Japan könnten Schweizer Firmen bei ihren Exporten nach Japan nun Vorleistungen aus der EU kumulieren und so häufiger von den tieferen Präferenzzöllen der Freihandelsabkommen profitieren. Alle beteiligten Länder hätten dieselben Vorteile: So könnten dann Unternehmen aus der EU bei ihren Exporten in die Schweiz mögliche Vorleistungen aus Japan ebenfalls kumulieren. Die Regionalisierung der Ursprungsregeln bedeutet für die beteiligten Länder also Veränderungen auf der Export- und der Importseite.
Vorteile durch Regionalisierung
Die Ergebnisse der Studie zeigen, dass die Schweizer Volkswirtschaft und ihre Unternehmen von der Regionalisierung der Ursprungsregeln in Freihandelsabkommen profitieren würden. Abbildung 1 illustriert dies am Beispiel der potenziellen Auswirkungen auf die Schweizer Textilindustrie im erwähnten Fall einer Kumulierungszone Schweiz-EU-Japan. Weil Schweizer Textilunternehmen neu Vorleistungen aus der EU kumulieren, können sie bei Exporten nach Japan häufiger von den tieferen Präferenzzöllen des Freihandelsabkommens profitieren. Dies bringt der Branche im Absatzmarkt Japan einen zusätzlichen Wettbewerbsvorteil. Gemäss Berechnungen führt dies mittelfristig zu einem Anstieg der Schweizer Textilexporte in der Grössenordnung von 21 Millionen Schweizer Franken pro Jahr.
Als Folge der gesteigerten Exporte nimmt auch der Bedarf an Vorleistungen zu, was sich wiederum in leicht höheren Importen niederschlägt. Besonders gross ist der Effekt bei Importen aus der EU: rund acht Millionen Schweizer Franken pro Jahr. Der Gesamteffekt auf die Schweizer Textilindustrie ist damit eindeutig positiv. Von den neuen Kumulierungsmöglichkeiten profitiert nicht nur die Schweiz, sondern auch die EU, welche ihre Exporte nach Japan ebenfalls steigern kann. Japanische Unternehmen sowie Konsumentinnen und Konsumenten erhalten Zugang zu nun günstigeren Produkten aus der Schweiz und der EU, mit welchen sie teilweise Importe aus anderen Ländern substituieren.
Der Effekt regionalisierter Ursprungsregeln zwischen der Schweiz, der EU und Japan auf Importe und Exporte der Textilindustrie
Quelle: Ecoplan (2022) / Die Volkswirtschaft
Positive Auswirkungen auf die Schweiz
Im Rahmen der Studie wurden auch andere Länderkonstellationen untersucht. Dabei zeigte sich, dass sich für die Schweiz primär dann nennenswerte Effekte ergeben, wenn die EU als mit Abstand wichtigster Ursprungsmarkt für Vorleistungen ebenfalls beteiligt ist. Als weitere Partner wären aus Sicht der Schweiz gemäss den Studienresultaten insbesondere Südkorea und das Vereinigte Königreich (UK) interessant. Durch eine Vereinbarung mit der EU und einem dieser Länder könnte die Schweiz ihre Exporte über alle Sektoren und Handelspartner hinweg um rund 55 bzw. 80 Millionen Schweizer Franken pro Jahr steigern – mit positiven Effekten auf die Wohlfahrt.[5]
Das positive Fazit aus den Modellsimulationen wird auch durch Antworten aus Interviews mit Unternehmen gestützt. Diese befürworten weitere Kumulierungsmöglichkeiten und sehen darin zusätzliches Potenzial für die Schweizer Exportwirtschaft. Weiterhin weisen die Interviews darauf hin, dass regionalisierte Abkommen weitere positive Effekte mit sich bringen könnten, indem beispielsweise die Position der Schweizer Unternehmen in den weltweiten Wertschöpfungsketten gesichert wird. In der Studie wurde auch die Situation nach der für Anfang 2024 vorgesehenen unilateralen Abschaffung der Industriezölle durch die Schweiz berücksichtigt.[6] Die Effekte sind qualitativ und quantitativ ähnlich.
Auch wenn das Ausmass der Effekte auf den ersten Blick nicht besonders gross erscheinen mag, sind sie für handelspolitische Massnahmen durchaus relevant. Ein Beispiel: Die Regionalisierung der Ursprungsregeln mit der EU und Südkorea würden der Schweiz – im Vergleich zu den bestehenden Abkommen ohne Regionalisierung – zusätzliche Zollersparnisse in etwa derselben Höhe bringen wie das bestehende bilaterale Freihandelsabkommen mit Kanada. Noch grössere Effekte würden sich ergeben, wenn nicht nur drei, sondern eine noch grössere Zahl von Staaten eine Kumulierungszone bilden würden. Von einer «Mega-Kumulierungszone» mit der Schweiz, der EU, dem Vereinigten Königreich und den elf Staaten des CPTPP-Abkommens[7] würden in der Regel alle beteiligten Länder profitieren, da für alle sowohl wichtige Absatzmärkte als auch Ursprungsmärkte für Vorleistungen in der Kumulierungszone enthalten sind.[8]
In diesem Sinne ist die Regionalisierung der Ursprungsregeln in Freihandelsabkommen aus Sicht der Schweiz eine empfehlenswerte handelspolitische Option. Sie ist auch ein interessanter Weg, um die Schweizer Exportindustrie im internationalen Wettbewerb neben der Aushandlung von neuen sowie der Modernisierung von bestehenden bilateralen Freihandelsabkommen weiter zu stärken.
- Siehe Seco (2022).
- Siehe Nutzung von Freihandelsabkommen (Admin.ch).
- Die PEM-Zone (PEM = Pan-Euro-Med) ist eine Zone bestehend aus der EU, der Efta sowie verschiedenen mittel- und osteuropäischen Staaten, in welcher unter bestimmten Bedingungen Vorleistungen kumuliert werden können.
- Siehe Ecoplan (2022) und Präferenzieller Ursprung (Admin.ch).
- Im Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und dem UK sind bereits einige Kumulierungsmöglichkeiten enthalten. Die genannten Effekte beziehen sich auf Möglichkeiten, die sich durch die Regionalisierung darüber hinaus ergeben würden.
- Siehe Aufhebung Industriezölle (Admin.ch).
- Das Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) ist eine Partnerschaft zwischen den Ländern Australien, Brunei, Kanada, Chile, Japan, Malaysia, Mexiko, Neuseeland, Peru, Singapur und Vietnam.
- Hierfür müssten jedoch zuerst alle aufgelisteten Staaten Freihandelsabkommen miteinander abschliessen. Die beschriebenen Effekte beziehen sich aber ausschliesslich auf die Auswirkungen der Regionalisierung der Ursprungsregeln.
Literaturverzeichnis
-
Ecoplan (2022). Auswirkungen einer Regionalisierung der Ursprungsregeln in Freihandelsabkommen. Analyse mit einem Mehrländer-Gleichgewichtsmodell.
-
Staatssekretariat für Wirtschaft Seco (2022). FHA-Monitor 2020.
Bibliographie
-
Ecoplan (2022). Auswirkungen einer Regionalisierung der Ursprungsregeln in Freihandelsabkommen. Analyse mit einem Mehrländer-Gleichgewichtsmodell.
-
Staatssekretariat für Wirtschaft Seco (2022). FHA-Monitor 2020.
Zitiervorschlag: Roman Elbel, André Müller, Stefan Legge, Christoph Böhringer (2023). Freihandelsabkommen kombinieren und Zölle sparen. Die Volkswirtschaft, 16. Januar.