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Ausländerinnen und Ausländer, die in die Schweiz einwandern, erhalten im 20. Jahrhundert je nach Aufenthaltsbewilligung nur einen begrenzten sozialstaatlichen Schutz. Vor allem die Saisonniers sind weitgehend von Sozialleistungen ausgeschlossen. Nach dem Zweiten Weltkrieg werden Ausländerinnen und Ausländer dank bilateraler Sozialversicherungsabkommen allmählich bessergestellt. Eine weitgehende rechtliche Gleichstellung erfahren sie erst mit der Abschaffung des Saisonnierstatuts im Jahr 2002.
Im 19. Jahrhundert waren Ausländerinnen und Ausländer von der öffentlichen Fürsorge ausgeschlossen, sofern diese an ein Gemeindebürgerrecht gebunden war. Folglich waren sie auf Unterstützung von privaten Wohlfahrtseinrichtungen angewiesen. Diese Situation änderte sich seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert, als die Fürsorgebehörden allmählich zum Wohnortprinzip übergingen. Sofern ein regelmässiges Einkommen vorhanden war, konnten Ausländerinnen und Ausländer als Mitglieder von gegenseitigen Hilfsvereinen gegen Krankheit und Todesfall vorsorgen. Faktisch war aber nur ein kleiner Teil der Arbeiterschaft in Hilfskassen versichert.
Als der Bund seit den 1870er-Jahren den Arbeiterschutz verstärkte und später erste Sozialversicherungen einführte, stellte sich die Frage, in welchem Mass Ausländerinnen und Ausländer davon profitieren sollten. Bis vor dem Ersten Weltkrieg tendierte die Politik zur Gleichbehandlung der ausländischen Arbeitskräfte. Die Sozialpolitik war ein Instrument, ausländische Arbeitskräfte an die einheimischen Arbeitgeber zu binden und Konfliktpotenziale vorsorglich einzudämmen. Diese Haltung zeigte sich sowohl beim Fabrikgesetz (1877) wie bei der Lex Forrer (1900).
Der Erste Weltkrieg markierte eine migrationspolitische Wende. Unter dem Schlagwort der „Überfremdung“ breitete sich eine immigrationskritische Haltung in Politik und Bevölkerung aus, die eine Einschränkung der Immigration bewirkte. Erste klare Diskriminierungen finden sich bereits im Kranken- und Unfallversicherungsgesetz (KUVG) von 1912. Nach diesem erhielten ausländische Beschäftigte bis 1927 nur drei Viertel der Versicherungsleistungen, insofern keine Reziprozität zwischen der Schweiz und der betreffenden Nation bestand. Das Prinzip der Reziprozität gewährte Ausländerinnen und Ausländern einer bestimmten Nation Zugang zu den Sozialwerken, wenn Schweizer Bürgerinnen und Bürger als Niedergelassene im betreffenden Land das gleiche Recht erhielten. Das KUVG deckte zudem keine Berufskrankheiten, deren Ursache vor die Zeit des Aufenthalts in der Schweiz zurückging. Im Jahr 1931 zementierte das „Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer“ die neue immigrationskritische Haltung, indem es die Kurzaufenthalter oder „Saisonniers“ schaffte, die rechtlich von sozialer Sicherheit weitgehend ausgeschlossen waren. Die Ausländerinnen und Ausländer wurden fortan je nach Dauer ihres Aufenthalts unterschieden: Niedergelassene Ausländerinnen und Ausländer wurden nahezu gleich wie Inländer behandelt, während die Saisonniers von den Sozialversicherungen weitgehend ausgeschlossen waren.
Die Arbeitslosenkassen machten zunächst keine Unterscheidung zwischen Beschäftigten mit oder ohne Bürgerrecht. Das Bundesgesetz über die Arbeitslosenversicherung von 1924 führte jedoch die Möglichkeit ein, Ausländerinnen und Ausländer auszuschliessen, die aus einem Land ohne Reziprozitätsabkommen mit der Schweiz stammten. Auf dieser Grundlage setzte sich in den 1930er-Jahren eine restriktivere Haltung durch: Saisonniers wurden von den Arbeitslosenkassen ausgeschlossen und mussten bei Arbeitslosigkeit das Land wieder verlassen. Diese Regelung bewirkte später in der Krise der 1970er-Jahre, dass sich der Verlust von Arbeitsplätzen in der Schweiz nur teilweise in inländische Arbeitslosigkeit übersetzte.
Die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) erschwerte in manchen Fällen den Bezug von Altersrenten im Ausland bis in die 1960er-Jahre. Bei den Pensionskassen fehlte in den meisten Fällen die Freizügigkeit bis zum Inkrafttreten der obligatorischen beruflichen Altersvorsorge 1985.
Organisationen wie die Internationale Vereinigung für gesetzlichen Arbeiterschutz oder die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) wirkten im Interessen der Betroffenen auf die Anerkennung gleicher Rechte hin. Ihre Mittel waren Studien und Erhebungen über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer sowie die Aushandlung von internationalen Übereinkommen. Im Jahr 1962 verabschiedete die IAO das Übereinkommen Nr. 118 über die „Gleichbehandlung von Inländern und Ausländern in der Sozialen Sicherheit“. Auch das Völkerrecht verlangt eine Gleichbehandlung von In- und Ausländern. Im Jahr 1961 beschloss der Europarat die Europäische Sozialcharta, die das „Recht auf soziale Sicherheit“ auch für ausländische Staatsangehörige festschrieb. Die Schweiz ratifizierte bis heute weder das Übereinkommen der IAO noch die Sozialcharta und setzte stattdessen auf bilaterale Sozialversicherungsabkommen.
Bilaterale Migrationsabkommen existierten seit Ende des Zweiten Weltkriegs. In den 1960er-Jahren wurden sie aufgrund von internationalem Druck und im Interesse der Industrie, die auf Arbeitskräfte angewiesen war, neu ausgehandelt und mit Sozialversicherungsabkommen ergänzt. Die Schweiz handelte sie mit Staaten aus, die über bedeutende Migrationsströme mit der Schweiz verbunden waren. Während die Sozialversicherungsabkommen den Zugang zu den Sozialwerken liberalisierten, bewirkte die Überfremdungsbewegung zur gleichen Zeit, dass die Regierung die Zahl der ausländischen Arbeitskräfte plafonierte.
Das erste Sozialversicherungsabkommen wurde 1962 mit Italien abgeschlossen. Es stand im Zusammenhang mit dem sogenannten „Italienerabkommen“, einem zwei Jahre später verabschiedeten Migrationsabkommen. Die beiden Abkommen bewirkten eine Verbesserung bei den Kinderzulagen für in Italien lebende Kinder und gewährten Zugang zur Arbeitslosenversicherung ab fünfjährigem Aufenthalt. Umfassende Sozialversicherungsabkommen wurden ferner mit Spanien (1969) sowie einer Reihe weiterer Nationen ausgehandelt.
Mit den bilateralen Sozialversicherungsabkommen verbesserte sich die Lage der Kurzaufenthalter. Ganz abgeschafft wurde das Saisonnierstatut 2002 im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens mit der Europäischen Union. Um den migrationsbedingten Verlust von Ansprüchen zu verhindern, regelte das Freizügigkeitsabkommen auch die Koordinierung der Sozialversicherungssysteme. EU-Bürgerinnen und -Bürger wurden den Schweizer Bürgerinnen und Bürgern gleichgestellt. Sie wurden im gleichen Ausmass beitragspflichtig und erhielten dieselben Anrechte auf Sozialleistungen. Sozialhilfe konnten sie jedoch nur beziehen, wenn sie mindestens ein Jahr lang in der Schweiz gearbeitet hatten und eine gültige Aufenthaltsbewilligung besassen.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Arlettaz Gérald, Arlettaz Silvia (2006), L’Etat social national et le problème de l’intégration des étrangers 1890-1925, Studien und Quellen, 31, 191–217; Gees Thomas (2006), Die Schweiz im Europäisierungsprozess. Wirtschafts- und gesellschaftspolitische Konzepte am Beispiel der Arbeitsmigrations-, Agrar- und Wissenschaftspolitik 1947-1974, Zürich; Lengwiler Martin (2015), Arbeitsgesellschaft: Kodifizierungen von Arbeit im 20. Jahrhundert, in: B. Bernet, J. Tanner (ed.), Ausser Betrieb. Metamorphosen der Arbeit in der Schweiz, Zürich; HLS / DHS /DSS: Ausländer; Saisonniers.
(01/2020)