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Zwei Merkmale kennzeichnen das politische System der Schweiz im internationalen Vergleich: die Konkordanz und die direkte Demokratie. Interessanterweise beruhen diese beiden Spezifika auf gegensätzlichen Logiken der Entscheidungsfindung. Die Konkordanzdemokratie äussert sich in ausgeprägter Machtteilung und steter Verhandlung: Die stabile grosse Regierungskoalition, das Proporzsystem und der Interessensausgleich mit Verbänden und Kantonen sind nur einige, besonders sichtbare Elemente dieser Konkordanzlogik. Die Entscheidungsprozesse sind lang und inklusiv und sie führen zu moderaten, breit abgestützten und austarierten Entscheidungen.
Die direkte Demokratie funktioniert grundlegend anders: Eine kleine Minderheit der Bevölkerung kann zwingende direktdemokratische Abstimmungen verlangen, welche per einfacher Mehrheit der Stimmenden (im Fall der Referenden) oder per Mehrheitsentscheid der Stimmenden und der Kantone (im Fall von Volksabstimmungen) verbindliche Entscheide fällen.
Ein widersprüchliches politisches System
Diese strukturelle Widersprüchlichkeit prägt das politische System der Schweiz latent seit dem späten 19. Jahrhundert, als das fakultative Gesetzesreferendum (1874) und die Verfassungsinitiative (1891) eingeführt und ebenfalls die erste Koalitionsregierung gebildet wurde: Auf der einen Seite funktioniert die Konkordanz nach dem Konsensprinzip, und auf der anderen Seite die direkte Demokratie nach dem Mehrheitsprinzip in Volksabstimmungen. Die Konkordanzdemokratie bringt wenig spektakuläre, aber berechenbare und breit abgestützte politische Entscheidungen hervor, während die direkte Demokratie wohl mutigere, aber auch weniger konsistente Entscheide begünstigt.
Die Vorteile der Konkordanzlogik liegen vor allem aus ökonomischer Perspektive auf der Hand: Die Schweiz ist eine kleine, offene Volkswirtschaft, die auf Gedeih und Verderb von den internationalen Märkten abhängt. Der Politökonom Peter Katzenstein hat schon 1985 gezeigt, dass solche „smopec“ (small open economies) durchs Band ausgeprägt verhandlungsbasierte Entscheidungsprozesse kennen. Die Schweiz galt für Katzenstein sogar als Extremfall dieser wirtschaftspolitisch bedingten Konkordanz. Aus wirtschaftlicher Sicht ist diese Berechenbarkeit in „smopec“ zentral, weil diese Länder ökonomisch nur prosperieren können, wenn ihre Produzenten in der Lage sind, flexibel und pragmatisch auf die Schwankungen der internationalen Märkte zu reagieren, und wenn sie sicher sein können, in einem stabilen, berechenbaren politischen Umfeld zu agieren.
Konkret bedeutet das, dass sie z.B. die Sozialpartnerschaft zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern benötigen, einen flexiblen Arbeitsmarkt, eine stabile Geldpolitik und Kontinuität in der Regierungspolitik. Das Konkordanzsystem der Schweiz hat genau diese Erfordernisse erfüllt. Alle grösseren Parteien, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände haben, in einem komplexen System der Austarierung von Interessen, politische Entscheide gemeinsam gefällt und getragen, auch gegenüber dem Volk. Insofern ist jedes zu Stande gekommene Referendum, das eine Gesetzesvorlage des Parlaments an die Urne bringt, und jede Volksinitative, die ein Anliegen gegen die Entscheidungsträger aufbringt, ein Zeichen des Versagens dieser Verhandlungsdemokratie.
Die Bändigung der direkten Demokratie durch Verhandlung…
Dieser Gedanke gilt auch im Umkehrschluss: Wenn nur wenige Referenden und Initiativen ergriffen werden, ist das ein Zeichen für das gute Funktionieren der Konkordanzdemokratie. Die Verhandlungsdemokratie ist – oder zumindest war – denn auch fraglos ein Instrument der Vermeidung direktdemokratischer Mobilisierung. Denn wenn ein Referendum einmal zustande gekommen ist, ist der Ausgang der Abstimmung höchst ungewiss, weil die Karten neu gemischt werden: Es findet keine eigentliche Deliberation (wie im Parlament) mehr statt, und es greifen neue Argumente und Entscheidungslogiken, wie etwa die Politikwissenschaftler Pascal Sciarini und Alexander Trechsel in ihrer Studie „Direct democracy in switzerland: do elites matter?“ (1998) und Yannis Papadopoulos in seinem Buch Démocratie Directe (1998) zeigen. Insofern zeigt jedes ergriffene Referendum, dass die Verhandlungsdemokratie versagt hat: eine oder mehrere politische Parteien oder Verbände können oder wollen einen erzielten Kompromiss nicht mittragen, oder es wurde gar kein Kompromiss erzielt. Ähnliches gilt für die Volksinitiative. Diese wäre eigentlich als Instrument minoritärer, von der Verhandlung ausgeschlossener Interessen zu verstehen, die punktuell – und quasi in Opposition zu Bundesrat und Parlament – Anliegen in den politischen Entscheidungsprozess einbringen können, der ihnen sonst verschlossen bleibt.
… funktioniert nicht mehr
Von dieser eigentlichen Funktion sind Initiative und Referendum heute allerdings weit entfernt. Die Instrumente der direkten Demokratie werden immer mehr von den gleichen Akteuren benutzt, die bereits im Konkordanzsystem am Verhandlungstisch sitzen und die eigentlich vielfältige andere Kanäle hätten, ihre Interessen einzubringen und ihre Verhandlungspartner von ihren Anliegen zu überzeugen. Am deutlichsten ist dieser Funktionswandel der direkten Demokratie für den Fall der vier in einer grossen Koalitition vereinten Schweizer Regierungsparteien. Seit der Einführung der sogenannten „Zauberformel“ 1959, mit der die – mit nur geringen Schwankungen – bis heute gültige parteipoltische Machtteilung im Bundesrat bestimmt wird, hat sich der Gebrauch der Volksinitiative durch die Parteien dramatisch verändert. In den 1960er, 70er und 80er Jahren wurden pro Jahrzehnt jeweils nur gerade vier Initiativen von Regierungsparteien lanciert. In den 1990er Jahren waren es deren sieben – und zwischen 2000 und 2011 über 20, worauf der Politikwissenschaftler Lucas Leemann 2015 hinwies.
Diese vermehrte Nutzung der direkten Demokratie ist ein Symptom für das zunehmende Versagen der Konkordanzdemokratie. Worauf ist dieses Versagen zurückzuführen? Es ist das Resultat einer dramatisch angestiegenen Parteipolarisierung. Parteipolarisierung meint die Distanz zwischen den Parteipositionen. Diese Distanz kann mittels verschiedener Daten gemessen werden, z.B. anhand des Abstimmungsverhaltens im Parlament, anhand von Parteiprogrammen, Experteneinschätzungen oder anhand von Umfragen bei den Kandidierenden der Parteien selber. Unabhängig davon welche Datenquelle benutzt wird, kommen alle Studien zu den gleichen zwei Schlüssen : Erstens ist die Polarisierung der Parteien in der Schweiz in den letzten 30 Jahren sehr stark angestiegen, und zweitens gehört die Schweiz mittlerweile zu den am stärksten polarisierten Parteisystemen in ganz Europa.
Die Schweizer Parteien stehen in einem scharfen und akuten Parteiwettbewerb und sie benutzen die direkte Demokratie als Instrument in diesem Wettbewerb. Deshalb benutzen mittlerweile sogar alle Bundesratsparteien die direkte Demokratie – ganz so, als ob sie in der Opposition wären. Der Anteil an Volksinitiativen, zu denen alle vier Regierungsparteien die gleiche Abstimmungsempfehlung abgeben, ist seit den 1970er Jahren von 80% auf heute 10% gesunken, wie der Politikwissenschaftler Adrian Vatter in seinem Buch Das politische System der Schweiz (2014) nachweist. Im Parlament hat sich nur schon seit den 90er Jahren die Chance halbiert, dass alle Regierungsparteien eine Vorlage gemeinsam tragen. Kurz : die Konkordanzregierung erfüllt ihren mässigenden und pragmatischen Zweck nicht mehr. Die strategische Handlungslogik der Parteien und die, so Adrian Vatter, „institutionellen Konkordanzzwänge“ passen nicht mehr zusammen.
Bedrohte Reformfähigkeit
Die Folgen dieser Entwicklung sind eine verstärkte Volatilität und Unberechenbarkeit der Politik. Sie sind nicht nur aus volkswirtschaftlicher Sicht problematisch – siehe die langsame, noch immer umstrittene Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative und die ungewisse Zukunft der Bilateralen Verträge mit der EU. Auch sozialpolitisch leidet die Reformfähigkeit unter der verstärkten Polarisierung. Die grosse Rentenreform „Altersvorsorge2020“, über welche am 24. September abgestimmt werden wird, ist zum eigentlichen Lehrstück über den Zustand der Schweizer Politik geworden. Über drei Jahre lang haben sich Bundesrat und verschiedene Verbands- und Parteienvertreter – im Wissen um die Konkordanzzwänge des Systems – für eine breite Kompromisslösung eingesetzt, und tatsächlich haben sich die ehemals diametral entgegengesetzten Positionen des linken und rechten Lagers im Verlauf der Verhandlungen deutlich angenähert. Während z.B. die Linke zu Beginn der Vernehmlassung noch die Erhöhung des Frauenrentenalters auf 65 ablehnte, hat sie letztlich diesen Punkt widerstandslos geschluckt. In ähnlicher Weise hat die Rechte über die Zeit akzeptiert, dass Kürzungen in Pensionskassenleistungen durch höhere Sparguthaben kompensiert werden sollen.
Dennoch scheiterte eine eigentliche Einigung auf den letzten Metern, und die Vorlage kam nur mit dem knappst-möglichen Mehr durch die Schlussabstimmung. In dieser polarisierten Lage ist der Ausgang der Volksabstimmung vom September komplett offen, weil für die Stimmenden keinerlei Elitenkonsens erkennbar ist. Somit ist es durchaus möglich, dass die Vorlage in der Volksabstimmung scheitert, obwohl gut 85% der StimmbürgerInnen Reformen in der Altersvorsorge für notwendig halten; und obwohl ein Scheitern jede weitere Reform vor noch viel grössere Schwierigkeiten stellt, weil sich in der Altersvorsorge für jüngere Versicherte über die Zeit die Anreize verstärken, am status quo festzuhalten.
In dieser Spannung zwischen institutionellen Konsenszwängen und strategischen Polarisierungstendenzen leiden Berechenbarkeit und Reformfähigkeit der Politik. Die „Entzauberung“ der Schweizer Politik ist Realität und ein Ende der Polarisierung nicht in Sicht.