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Die Diskussionen um die Wiederwahl von Bundesrichter Yves Donzallaz haben der Öffentlichkeit ein von Politik und Rechtswissenschaft bislang ungelöstes Problem aufgezeigt: Wie können die Mitglieder von Gerichten durch demokratische Wahlen legitimiert werden und gleichzeitig über richterliche Unabhängigkeit verfügen? Solche Debatten sind auch in anderen demokratischen Staaten unter den jeweils spezifischen Gegebenheiten an der Tagesordnung. Dennoch wird in der Schweiz von Seiten der Medien, der Politik, aber auch der Wissenschaft der Eindruck erweckt, die richterliche Unabhängigkeit sei hierzulande in besonderer Weise bedroht. Ist dem wirklich so?
Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt ist das Gebot, dass in der Demokratie die Ausübung aller Staatsgewalt auf das Volk zurückgeführt werden kann. Um eine hinreichende demokratische Legitimation der Richterinnen und Richter sicherzustellen, muss das Volk somit in irgendeiner Weise an der Bestellung der Richterschaft mitwirken. Das kann unmittelbar durch eine Volkswahl geschehen, wie dies beispielsweise bei den Bezirksgerichten im Kanton Zürich und vielen weiteren Gerichten in der Schweiz der Fall ist. Unter Geltung des Demokratieprinzips ebenso unproblematisch ist eine Wahl der Gerichtsmitglieder durch das vom Volk gewählte Parlament. Dies ist in der Schweiz auf Bundesebene und in verschiedenen Kantonen bei den obersten Gerichten der Fall. Weitet man den Blick auf das Ausland aus, bietet sich ein äusserst vielfältiges Bild. Nicht selten werden in europäischen Staaten Auswahlverfahren angewendet, bei denen Legislative und Exekutive zusammenwirken. Gerade bei Verfassungsgerichten lässt sich aber eine Dominanz der Wahl durch das Parlament beziehungsweise von spezifisch hierfür eingesetzten Gremien aus dem Kreis der Parlamentarier feststellen.
In der Hand des Parlaments
Sämtliche demokratischen Verfahren zur Bestellung von Gerichten geraten in einen strukturellen Konflikt mit dem ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten Gebot der richterlichen Unabhängigkeit. Dies gilt jedenfalls, soweit die richterliche Unabhängigkeit vor Beeinflussungen durch die anderen Staatsgewalten schützt. Jedes demokratische Staatswesen steht daher vor der Herausforderung, die Anforderungen an die demokratische Legitimation der Gerichte in einen Ausgleich mit der richterlichen Unabhängigkeit zu bringen. Die Staaten verfügen dabei über einen weiten politischen Spielraum, wie auch das Bundesgericht, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der Gerichtshof der Europäischen Union anerkennen. Dabei kann festgehalten werden, dass das gegenwärtig auf Bundesebene geltende Verfahren zur Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter durch das Parlament auf eine Amtszeit von sechs Jahren in der Bundesverfassung selbst verankert ist und auch mit den Vorgaben des internationalen Rechts wie insbesondere der Europäischen Menschenrechtskonvention im Einklang steht. Auch in anderen europäischen Staaten geht der Trend hin zu einer Bestellung jedenfalls der obersten Gerichte durch die Parlamente. Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, an der Zuständigkeit des Parlaments zu rütteln. Dies gilt auch im Hinblick auf die Justizinitiative. Diese schlägt vor, dass eine vom Bundesrat eingesetzte Kommission eine Auswahl geeigneter Kandidaten trifft, unter denen danach das Los entschiede. Ein solches Verfahren muss unter den Gesichtspunkten von Transparenz und Pluralität als Rückschritt bezeichnet werden.
Nun könnte es aber sein, dass sich in der Praxis Usanzen oder gar gewohnheitsrechtliche Regeln herausgebildet haben, die das verfassungsrechtlich austarierte Gleichgewicht stören. In diesem Zusammenhang genannt werden die Vergabe der einzelnen Stellen an Gerichten nach dem Parteienproporz und die damit verbundene Mitgliedschaft der Richterinnen und Richter in einer Partei. Die Parteimitgliedschaft zieht eine je nach Partei unterschiedlich hohe Mandatsabgabe nach sich. Der Kritik hieran liegt die Auffassung zugrunde, die Verbindungen der Gerichtsmitglieder zu den Parteien mache diese politisch voreingenommen und beeinträchtige dadurch deren Unabhängigkeit.
«Es würde sich lohnen, über eine Beschneidung der Zuständigkeiten des
Bundesgerichts in hochpolitischen Fragen nachzudenken – auch um eine
Instrumentalisierung der Justiz durch die Politik zu erschweren.»
Letztlich bleibt die Diskussion um die Parteizugehörigkeit indes an der Oberfläche und versucht dem Kernproblem mithilfe eines rein formalen Kriteriums auszuweichen. Denn wie immer auch das Verfahren zur Besetzung von Gerichten ausgestaltet…