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Ein Gastbeitrag von H. Ebert
Zwischen dem 05.-23. Dezember 2011 fand die Wintersession der Eidgenössischen Räte statt. Es ist die erste Session nach den Eidgenössischen Parlamentswahlen. Als Highlight wählte die Vereinigte Bundesversammlung am 14. Dezember 2011 die Bundesräte für die 49. Legislaturperiode. Wie üblich fassen wir hier die wichtigsten Punkte im Bereich der Sicherheitspolitik zusammen, welche sich in der Wintersession auf eine überschaubare Anzahl beschränkt. Deshalb werden wir zusätzlich noch einen genaueren Blick auf die Eidgenössische Volksinitiative “Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik – Staatsverträge vors Volk!” werfen.
Erster (?) Kommandant des Joint Regional Detachement im Norden Kosovos
In der Herbstsession 2011 nahm der Ständerat den Bundesbeschluss über die Genehmigung des Übereinkommens über Streumunition einstimmig an. Danach, im Oktober 2011, entschied die Sicherheitskommission des Nationalrats (SiK-N) überraschend mit 13 zu 11 Stimmen bei 2 Enthaltungen nicht auf den Bundesbeschluss einzutreten. Gemäss der Mehrheit der Kommission wurden die Konsequenzen einer Ratifikation des Übereinkommens auf die Schweizer Armee zu wenig beachtet und eine Abschaffung der Kanistermunition würde diese übermässig schwächen. Das Hauptproblem der Kommission lag darin, dass mit einer Annahme des Übereinkommens bereits über die Abschaffung der Kanistermunition entschieden werden musste, bevor der Bundesrat seinen Bericht auf das Postulat “Zukunft der Artillerie” der Sicherheitspolitischen Kommission vom 4. Juli 2011 verfassen konnte (der Bericht wird im Parlament voraussichtlich Ende 2013 besprochen). Der Bundesrat teilte in einer Stellungnahme jedoch mit, dass die Botschaft über die Genehmigung des Übereinkommens über Streumunition die künftige Rolle der Artillerie nicht präjudiziert. Dies macht auch Sinn, denn mit der Inanspruchnahme der Fristverlängerungen im Übereinkommens über Streumunition bei der komplette Vernichtung der Kanistergeschosse wird mit der Vernichtung der Schweizer Bestände zeitgleich auch das Ende der Lebensdauer der 15,5-cm-Panzerhaubitze M-109 KAWEST erreicht. Die Minderheit der Kommission ist der Meinung, dass Streumunition wegen der hohen Blindgängerrate ein folgenschweres humanitäres Problem in Konfliktgebieten darstellt. Schliesslich sei deshalb der Einsatz von Streumunition in einem unwahrscheinlichen Konfliktszenario innerhalb der Schweiz nicht realistisch: die Schweiz sei dazu zu dicht besiedelt und die eigene Bevölkerung wäre damit zu stark gefährdet. Für die Tessiner ist zu hoffen, dass Nationalrat Ulrich Schlüer (SVP, ZH) bei einem Konfliktfall keinen Einfluss auf militärische Entscheidungen hat:
Sie können beispielsweise mit einem vom Gotthard abgeschossenen [Kanister-]Geschoss die ganze Leventina für den Angreifer unpassierbar machen. Das ist der Zweck dieser Munition. Das ist Munition, die insbesondere auch davor bewahrt, dass man eigene Infanteristen in ein Blutbad entsenden muss. — Nationalrat Ulrich Schlüer zitiert in “Kalter Krieg in der Kommission“, Schweizer Fernsehen, 19.10.2011.
Wenn irgendwelche Ideen kommen, die Leventina zu verminen, damit die lombardische Volksarmee die Schweiz nicht überlaufen kann, muss ich Ihnen schon sagen, dass das abenteuerliche Argumente sind […]. — Nationalrat Geri Müller, Wintersession 2011, 21.12.2011.
Schliesslich entschied der Nationalrat gegen den Willen der SiK-N einzutreten und gab das Geschäft der Kommission zur Detailberatung zurück.
Update vom 11.03.2012: In der Detailberatung der SiK-N wurde Divisionär Hanspeter Walser, Chef Armeeplanung VBS, als Fachperson zur Weiterentwicklung der Artillerie geladen. Er gab zu, dass mit der Ratifizierung des Übereinkommens die Vernichtung der Kanistermunition etwas früher durchgeführt werden muss, als es aufgrund des Verfallsdatums ohnehin geplant war. Dadurch sei die Ausbildung der Artillerie nicht gefährdet. Die Weiterentwicklung der Artillerie werde im Gleichschritt mit der Weiterentwicklung der Armee geplant. Die Zukunft der Artillerie gehe weg vom Flächenfeuer in Richtung präzis gelenktem Feuer – dies sei auch international klar erkennbar und auch die Munition entwickle sich in diese Richtung. Nach den klärenden Worten von Divisionär Walser stimmte die SiK-N mit 20 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen für die Ratifizierung des Übereinkommens. Schliesslich sprach sich auch der Nationalrat in der Frühjahressession 2012 mit 146 zu 24 Stimmen für die Ratifizierung des Übereinkommens aus – die Nein-Stimmen kamen alle aus der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei.
Einsatz des Staatstrojaners in der Schweiz
Am 8. Oktober 2011 veröffentlichte der Chaos Computer Club (CCC) die extrahierten Binärdateien der Version 3.4.26 eines staatlichen Überwachungsprogramms der Firma DigiTask für 32-Bit-Betriebssystemversionen von Microsoft Windows (die neuere Version 3.6.44 wurde vom CCC am 26. Oktober 2011 analysiert und Kaspersky Lab analysierte eine 64-Bit-Version). Die staatliche Überwachungssoftware kann Screenshots erstellen, Skype- und andere VoIP-Gespräche abhören (vgl.: “Skype and SSL Interception letters – Bavaria – Digitask“, Wikileaks, 24.01.2008), weitere Schadmodule nachladen und ausführen. Besonders brisant ist die Möglichkeit durch Ausnützung der Software falsche Beweise auf dem Zielrechner zu platzieren und/oder den Ermittlungsbehörden zukommen zu lassen. Die gesammelten Daten werden zu den IP-Adressen <ip-pii> (Standort: QSC in Hessen, Deutschland) und <ip-pii> (Standort: Web Intellects in San Diego in den USA) gesendet. 38 von 42 Antivirenprogramme erkennen den Staatstrojaner als Schadsoftware.
Wir möchten darauf hinweisen, dass für die Zielpersonen die Unschuldsvermutung und für ihre Rechner das Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme gilt. Es ist für uns unbegreiflich, wie ein solcher Trojaner die vertraulichen und möglicherweise aus dem zu schützenden Kernbereich der privaten Lebensgestaltung stammenden Daten durch ein Drittland leiten kann, zumal noch ein in Fragen der Menschenrechte schlecht beleumundetes [(damit ist die USA gemeint)]. Durch die Umleitung der Daten durch ein Land ausserhalb der Jurisdiktion der EU wird dem betroffenen Bürger möglicherweise auch ein wirksamer Rechtsbehelf verwehrt. Besonders die Privatsphäre, aber auch Wirtschaftsgeheimnisse sind schützenswert. Das hier vorliegende Schadprogramm geht grob fahrlässig mit den sensiblen abgeschnorchelten Daten um. Insbesondere entsetzt der Umstand der Durchreichung der unzureichend gesicherten Daten durch ein nicht näher kontrolliertes Netzwerk. — CCC, “Analyse einer Regierungs-Malware“, 08.10.2011.
Der Staatstrojaner wurde trotz fehlender Rechtsgrundage in mindestens vier Fällen durch die Schweizerische Bundesanwaltschaft und in mindestens einem Fall von der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich eingesetzt (vgl.: “Staatstrojaner im Fall Stauffacher eingesetzt“, NZZ, 15.10.2011). Der grenzüberschreitende Informationsaustausch über den Einsatz des Staatstrojaners wird seit 2008 innerhalb der “Remote Forensic Software User Group” gepflegt, die sich zwei Mal im Jahr trifft und bei der auch die Schweiz teilnimmt (Quelle: Matthias Monroy, “Internationaler Trojaner-Stammtisch“, Telepolis, 02.11.2011). Aus der Interpellation “Verschärfung der Internetüberwachung” von Nationalrätin Viola Amherd (VS, CVP) stellte sich heraus, dass der Bundesrat die Internetüberwachung verschärfen will bzw. bereits hat. Mit der revidierten Verordnung vom 31. Oktober 2001 über die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (VÜPF), welche seit dem 01. Januar 2012 in Kraft ist, können Internetzugänge und Internetanwendungen analog zum Post- oder Fernmeldeverkehr überwacht werden (VÜPF Art. 24). Im Rahmen der Totalrevision des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) soll der Einsatz des Staatstrojaners rechtlich geregelt werden und dort zum Einsatz kommen, wo auch eine verdeckte Ermittlung gemäss Schweizerische Strafprozessverordnung Art. 286 Abs. 1 zulässig wäre. Ausserdem soll mit dem Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG) dem Nachrichtendienst die Möglichkeit der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs zugestanden werden.
Update vom 19.02.2012: In Deutschland ist der Bericht des Bundesdatenschutzbeauftragten, Peter Schaar zum Staatstrojaner geleakt. In den 40 eingesetzten Fällen wurde teilweise schwere Verstösse gegen geltendes deutsches Recht festgestellt. Die Ermittler schreckten auch nicht vor dem Aufzeichnen und einer Verschriftlichung von Telefonsex-Dialogen zurück, was ein Verstoss gegenüber dem grundgesetzlich geschützten Kernbereich der privaten Lebensgestaltung darstellt. Die Ermittler vermerkten “Liebesbeteuerungen” und “Selbstbefriedigungshandlungen” zwischen “15.52 Uhr und 16.01 Uhr” (Vgl: “Bericht des Bundesdatenschutzbeauftragten zum Staatstrojaner geleakt“, CCC, 18.02.2012 und auf Seite 12 des geleakten Berichts). Nach der Aufzeichnung wurden diese Stellen nicht wie geboten gelöscht, da die dazu notwendige Funktion in der Software der Firma DigiTask fehlt.
Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik – Staatsverträge vors Volk
In einer der nächsten Volksabstimmungen wird über die Vorlage der Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS) “Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik – Staatsverträge vors Volk” entschieden. Die Initiative wurde im März 2008 lanciert, am 11. August 2010 mit 108’579 gültigen Unterschriften eingereicht und sie ist die erste Initiative der AUNS in ihrem 20-jährigem Bestehen. Gemäss AUNS soll die Volksinitiative der Tendenz der Einschränkung der direkten Demokratie bzw. der Volksrechte durch internationale Verträge und durch fremdes Recht entgegenwirken. Ausserdem soll sie einen schleichenden Beitritt zur EU sowie zu anderen internationalen Machtgebilden verhindern. Dazu will die Initiative das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge erheblich ausweiten. Neu sollen Staatsverträge dem obligatorischen Referendum unterliegen, wenn sie…
- …eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in “wichtigen Bereichen” herbeiführen;
- …die Schweiz verpflichten, zukünftig rechtsetzende Bestimmungen in “wichtigen Bereichen” zu übernehmen;
- …Rechtsprechungszuständigkeiten in “wichtigen Bereichen” an ausländische oder internationale Instutionen übertragen;
- …eine einmalige Ausgabe von mehr als 1 Milliarde Franken oder wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich ziehen.
Bereits bei der Revision der Bundesverfassung 1999 war das Bestreben vorhanden, die Volksrechte bei Staatsverträgen auszubauen. Im Gegensatz zum Vorschlag der AUNS ging es dabei jedoch um die Ausweitung des fakultativen Referendums. Dieser Ansatz wurde vom Bundesrat unterstützt, doch Kritiker bemängelten, dass der Reformvorschlag über das Ziel hinausschiesse, indem er das Staatsvertragsreferendum auch auf Verträge von geringer Tragweite ausdehnen würde, bei denen keinerlei Bedürfnis nach einem Referendumsrecht bestehe. “Aus diesem Grund legt[e] [der Bundesrat] eine eingrenzendere Formulierung für ein neugestaltetes Staatsvertragsreferendum vor, die sicherstellen soll[te], dass nur die “wichtigen Verträge” dem Referendum unterstellt werden” (Quelle: “Botschaft über eine neue Bundesverfassung“, 20.11.1996, S.472; Hervorhebung durch den Autor). Als Resultat wurde später der heutige gültige Art. 141 Abs. 1 lit. d Ziff. 3 der Bundesverfassung in der Volksabstimmung vom 09.11.2003 über den Bundesbeschluss über die Änderung der Volksrechte angenommen.Der Punkt 1 der AUNS-Initiative lehnt sich an die Bestrebungen während der Revision der Bundesverfassung 1999 an und geht noch einen Schritt weiter. Damit ist die damalige Kritik erst Recht im Falle der AUNS-Initiative gültig: das Anliegen schiesst über das Ziel hinaus und produziert eine unnötige Flut an Abstimmungsvorlagen. Seit 2001 bis Ende 2009 hätte das Volk über 65 anstatt über 4 Staatsverträge abstimmen müssen. Der Punkt 2 der AUNS-Initiative ist bereits durch den Punkt 1 abgedeckt und wird somit in der Praxis keine eigenständige Relevanz entwickeln. Der Punkt 3 ist offensichtlich gegen Fälle wie denjenigen der Anerkennung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg (EGMR) gerichtet. Die Mittgliedschaft der Schweiz zum Europarat 1963 stellte sie unter die Gerichtsbarkeit des EGMR. Die Mitgliedschaft im Europarat und auch die Ratifizierung der Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) im Jahre 1974 wurde wegen seiner Kündbarkeit vom Parlament unter kein Referendum gestellt, so dass das Volk dazu nicht entscheiden konnte. Ausserdem verkannte das Parlament die Tragweite der EMRK, so dass aus heutiger Sicht die fehlende Volksentscheidung bemängelt werden muss. Nach heutigem Recht unterläge die Ratifizierung einem fakultativen Referendum (gemäss BV Art. 141 Abs. 1 lit. a und c). Betreffend Punkt 4: bis dato schloss die Schweiz kein dementsprechender Staatsvertrag ab. (Quelle: Barbara Kammermann, Simon Haefeli, Johan Rochel und David Suter, “Staatsverträge vors Volk“, Diskussionspapier, foraus, September 2011, S.9f; 17ff).
Der Bundesrat sprach sich gegen die AUNS-Initiative aus, da sie seinen aussenpolitischen Handlungsspielraum unnötig einschränke und die aussenpolitische Glaubwürdigkeit der Schweiz aufs Spiel setze. Trotzdem teilt der Bundesrat die Ansicht der Initianten, dass die direktdemokratischen Instrumente in der Aussenpolitik zu optimieren seien. Mit einem direkten Gegenentwurf beantragte er daher die Verankerung eines obligatorischen Referendums für Staatsverträge, welche von derartiger Bedeutung sind, dass ihnen Verfassungsrang zukommt. Am 13.04.2010 behandelte der Nationalrat das Geschäft als Erstrat: er empfahl der Bevölkerung die Initiative abzulehnen, unterstützte jedoch den bundesrätlichen Gegenvorschlag. Insbesondere die juristisch schwammige Formulierungen “wichtige Bereiche” führte zu erheblicher Kritik bei den Nationalräten – dies würde im Gegenzug bedeuten, dass es auch “unwichtige” oder “nicht wichtige” Bereiche gäbe. Das Parlament müsste bei der Annahme der Initiative bestimmen, ob beispielsweise im europapolitischen Kontext ein Abkommen über den Luftverkehr wichtiger als ein Abkommen über die Forschungsförderung wäre, was zu unnötigen und unproduktiven Debatten führen würde. Dieser Kritik muss jedoch entgegengehalten werden, dass prinzipiell bereits bei der Botschaft über eine totalrevidierte Bundesverfassung von 1996 definiert wurde, was unter dem Begriff “wichtige Verträge” zu verstehen ist. Daraus entsprang die jetzige Formulierung des BV Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3: “wichtige rechtsetzende Bestimmungen [enthaltend] oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen [erfordernd]”. Das heisst, dass “wichtige völkerrechtliche Verträge” heute unter das fakultative Referendum fallen, welches bei der Annahme der AUNS-Initiative durch ein obligatorisches Referendum ersetzt würde. Die AUNS setzt somit die Hürde für Staatsverträge höher, da bei einem obligatorischen Referendum sowohl Volk wie auch Stände zustimmen müssten. Damit wird das Gewicht der Kantone bei Staatsverträgen unverhältnissmässig erhöht (Kantone haben andere Mitwirkungsmöglichkeiten bei Staatsverträgen). Rund ein Dutzend Staatsverträge von den 20-40 Staatsverträgen, welche dem Parlament jährlich vorgelegt werden bzw. den durchschnittlich 300 Staatsverträgen die vom Bundesrat jährlich abgeschlossen werden, würden demnach unter das obligatorische Referendum fallen – Tendenz steigend. Mit dem würde sich das Initiativkomitee jedoch kaum begnügen, denn gemäss den Ausführungen von Nationalrat Luzi Stamm wird mit “wichtig” auf die Liste in der BV Art. 164 Abs. 1 verwiesen (vgl.: Nationalrat Luzi Stamm, “Die Initiative Staatsverträge vors Volk aus verfassungsrechtlicher Sicht“,
Pressekonferenz vom 13. März 2008, S.9). Im Gegensatz dazu schätzt das Forum Aussenpolitik (foraus) eine Zunahme von “nur” 7-8 Abstimmungen pro Jahr; der Bundesrat geht von rund 10 zusätzlichen Abstimmungen aus. Der zahlenmässige Umfang der zu behandelnden Staatsverträge macht eine genaue Definition der Kriterien, bei welchen ein Staatsvertrag unter ein obligatorisches Referendum fallen würde, unumgänglich. Ansonsten sind mit unproduktive Debatten über die Wichtigkeit von einzelnen Staatsverträgen im Parlament zu rechnen.
Im Gegenvorschlag versucht der Bundesrat eine solche Definition: Staatsverträge sollen dann unter ein obligatorisches Referendum fallen, wenn diese “eine Änderung der Bundesverfassung erfordern oder einer solchen gleichkommen”. Diese Definition bleibt damit ebenfalls schwammig, eröffnet sie eine ähnliche Diskussion, was als “verfassungswürdig” zu betrachten sei. Rechtlich ist “verfassungswürdig”, was in der Verfassung enthalten ist und es gibt demnach keine Staatsverträge, die einer Änderung der Bundesverfassung gleich kommen ohne sie effektiv zu ändern. Änderungen an der Bundesverfassung unterliegen bereits heute dem obligatorischen Referendum. Im Ständerat scheiterte nicht nur die Initiative, sondern zusätzlich auch der Gegenvorschlag des Bundesrates deutlich. Diesem Ergebnis schloss sich anschliessend der Nationalrat in der Differenzbereinigung an, denn sowohl die Gegener der Initiative wie auch deren Befürworter lehnten den Gegenvorschlag aus verschiedenen Gründen ab. Deshalb empfehlen Bundesrat und Parlament dem Stimmvolk im Bundesbeschluss über die Volksinitiative für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!) die AUNS-Initiative abzulehnen und verzichten auf einen Gegenvorschlag..
Das Ideal unserer Demokratie ist nicht ein planloser Ausbau und das Erreichen eines Maximums an direktdemokratischen Institutionen. Erstrebenswert scheint vielmehr die Konzentration des Mitspracherechts des Volkes auf das Grundsätzliche unter Ausklammerung alles Unwesentlichen. — Der Bundesrat, 1974, zitiert in “Botschaft zur Volksinitiative “Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)”, 01.10.2010, S.6982.