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Texte déposé
Le 22 décembre 2003, ZüriPlus, programme télévisé régional, a obtenu du DETEC une concession de cinq ans pour une diffusion réservée aux réseaux câblés du canton de Zurich. Or, l'opérateur de services par câble Cablecom, qui dispose de facto d'un monopole sur une grande partie du canton de Zurich, a retiré ZüriPlus de ses programmes le 27 décembre 2003 et refuse depuis lors de le rediffuser.
Cet exploitant monopolistique de réseau câblé justifie son refus par le fait que tous les canaux dont elle dispose pour diffuser en mode analogique sont occupés par d'autres programmes télévisés. A ce propos, les émissions de 3Sat, par exemple, sont retransmises par deux canaux télévisés. L'émission "Home Shopping Europe" occupe également un canal, bien que l'on puisse se demander si elle contribue davantage que ZüriPlus "à la libre formation de l'opinion des auditeurs et des téléspectateurs", si elle leur fournit "une information générale diversifiée et fidèle", si elle pourvoit "à leur formation générale et à leur divertissement", si elle tient compte "de la diversité du pays et de sa population" ou si elle en fait "prendre conscience au public", comme le veut la loi fédérale sur la radio et la télévision.
La décision de Cablecom n'est pas sans répercussions: la société qui produit ZüriPlus a été contrainte de licencier vingt de ses collaborateurs.
Si l'on veut que le paysage médiatique soit libre et diversifié, il n'est pas tolérable que l'exploitant Cablecom, en situation de monopole, puisse agir selon son bon vouloir et exclure de son réseau un média qui a obtenu une concession. Dans l'intérêt de la liberté d'opinion, il faut garantir à tous les médias électroniques détenteurs d'une concession, quelle que soit leur taille, l'accès aux réseaux câblés à des conditions équivalentes. Dans cet esprit, de nombreux présidents de municipalités et de communes (notamment Zurich, Winterthur, Adliswil, Bülach, Dietikon, Kloten, Schlieren, Uster, Wädenswil, Wetzikon) de couleurs politiques diverses ont protesté contre l'interruption de ZüriPlus. En outre, 111 députés ont déposé une intervention parlementaire au Conseil d'Etat du canton de Zurich en faveur de ZüriPlus.
Dans ce contexte, le Conseil fédéral est chargé de répondre aux questions suivantes:
1. Que pense-t-il, en tant qu'autorité concédante, de la décision de Cablecom concernant ZüriPlus?
2. Quelle est sa position par rapport à l'arrêt forcé de ZüriPlus?
3. Quelles possibilités conçoit-il pour modifier la décision de Cablecom, inconcevable sur le plan de la politique en matière de communication?
4. Quelles possibilités voit-il à plus long terme pour empêcher que se reproduisent de telles situations?
Réponse du Conseil fédéral
du
08.09.2004
Afin d'atteindre le public, les télévisions privées doivent avoir accès aux réseaux câblés pour transmettre leurs programmes. Ceci s'explique par le taux élevé de pénétration du câble dans notre pays et résulte également du fait que les rares fréquences terrestres sont utilisées en premier lieu par la SSR.
Or, l'augmentation du nombre de programmes disponibles ainsi que l'offre croissante en services de télécommunication transmis par les réseaux câblés (accès Internet à large bande, téléphonie vocale) ont réduit les capacités de transmission par le câble. Par conséquent, les possibilités techniques actuelles ne sont pas suffisantes pour satisfaire tous les souhaits de transmission exprimés.
En principe, les exploitants de réseaux câblés peuvent choisir eux-mêmes quels programmes ils veulent proposer sur leurs réseaux. Lorsqu'il s'agit de programmes appréciés du public, cette pratique ne pose généralement pas de problème. Dans ce cas, il est généralement dans le propre intérêt des exploitants de réseaux câblés de diffuser ces programmes: ils peuvent ainsi offrir à leurs abonnés une palette de programmes attrayante et résister à la concurrence que représente pour eux la diffusion par satellite.
Lorsqu'un exploitant de réseau câblé n'accepte pas de diffuser un programme dans son réseau, le droit prévoit certaines possibilités de rectifier la situation. La législation tient ainsi compte du fait qu'en règle générale, chaque région ne dispose que d'un réseau câblé et que donc l'exploitant régional détient de facto une position monopolistique. Cette situation ne changera le cas échéant qu'à moyen terme, une fois que les fournisseurs de services de télécommunication pourront acheminer leurs programmes au moyen de leurs propres infrastructures et qu'ils concurrenceront alors les réseaux câblés locaux. Une expérience allant dans ce sens a été initiée entre-temps par Bluewin, la filiale de Swisscom.
La loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV) prévoit deux cas dans lesquels un exploitant de réseau câblé est obligé de transmettre un programme sur son réseau:
- Premièrement, il existe une obligation générale de rediffusion ("must-carry-rule") qui s'applique aux programmes de la SSR ainsi qu'à tous les programmes de télévision non cryptés qui sont destinés à la zone de service du concessionnaire et qui y sont distribués par voie hertzienne terrestre (art. 42 LRTV).
- Deuxièmement, un exploitant de réseau câblé peut se voir contraint par l'Office fédéral de la communication (OFCOM) de diffuser également d'autres programmes au bénéfice d'une concession pour la région concernée. Une telle contrainte est possible si le réseau dispose encore de capacités libres ou si le programme en question contribue tout spécialement à remplir le mandat de la radio et de la télévision (art. 47 LRTV).
Avec ces instruments de droit, il est possible de prendre suffisamment en compte les besoins spécifiques relevant de la politique des médias. Lorsque ces derniers ne sont pas touchés et que, par conséquent, les conditions préalables concernant l'obligation de transmission inscrite dans le droit de l'audiovisuel ne sont pas remplies, c'est le droit général qui s'applique aux relations entre diffuseur et exploitant de réseau. La question se pose alors de savoir si le refus de transmettre un programme sur un réseau constitue un abus perpétré du fait de la position dominante, au sens de l'article 7 de la loi sur les cartels.
1.-3. ZüriPlus ne remplissant pas les conditions requises pour entrer dans le champ d'application de l'obligation de rediffusion prévue à l'article 42 LRTV, le diffuseur a soumis à l'OFCOM une demande d'accès au réseau conformément à l'article 47 ARTV. L'office est arrivé à la conclusion que le programme ne remplit pas les exigences formulées dans cet article, et a rejeté la demande. Un recours contre cette décision est actuellement en suspens au DETEC. Si cette instance devait elle aussi prononcer une décision négative, ZüriPlus pourrait déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Comme les questions posées concernent une procédure en cours, le Conseil fédéral ne peut pas se prononcer sur le litige en question.
4. Tout comme le droit en vigueur, le projet de nouvelle LRTV contient des instruments permettant d'ouvrir l'accès au réseaux câblés à des programmes qui contribuent tout spécialement à remplir le mandat constitutionnel de la radio et de la télévision. A l'avenir, les diffuseurs qui ne nécessitent pas de ces rares fréquences terrestres et qui ne reçoivent pas de quote-part de la redevance n'auront plus besoin de concession. Dans ce contexte, il ne serait pas proportionnel d'inscrire dans la loi une obligation générale de diffuser, qui s'appliquerait à tous les programmes et ne tiendrait absolument pas compte des prestations proposées par les diffuseurs.