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Après le rachat en urgence du Crédit Suisse par l’UBS, une vieille idée connaît un regain d’intérêt : le système de cloisonnement bancaire. En Suisse, les Vert-e-s se sont à nouveau prononcés en faveur de cette idée, et en Italie, le parti de la Première ministre Giorgia Meloni pousse à la séparation des banques commerciales et des banques d’investissement. Dans les deux cas, on espère que la séparation rendra le système financier plus résilient, mais est-ce vraiment le cas ?
Délimitations réglementaires difficiles
Il convient tout d’abord de noter que la définition du système de cloisonnement bancaire n’est pas encore claire (voir encadré). Il existe une grande marge d’appréciation politique quant à son organisation, ce qui devrait laisser perplexe. Tout comme la réglementation bancaire actuelle, les risques dans le cadre d’un système de cloisonnement bancaire doivent donc être définis, limités et réglementés. Il s’agit d’une tâche sur laquelle le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire débat depuis les années 1980 avec ses normes de Bâle I à Bâle III.
Il n’existe pas de modèle unique pour un système de cloisonnement bancaire
Lorsque l’on parle de système de cloisonnement bancaire, la plupart des gens pensent au système qui a prévalu aux Etats-Unis entre 1933 et 1999. En réaction aux faillites bancaires généralisées pendant la Grande Dépression, le «Glass-Steagall Act» a été adopté. Puis, le système bancaire américain a été séparé en deux. Soit une banque exerçait en grande partie l’activité classique de dépôt et de crédit de la clientèle (pas plus de 10 % des revenus totaux ne pouvaient provenir des opérations sur titres), soit elle fournissait des services de banque d’investissement, c’est-à-dire qu’elle souscrivait et négociait des titres ou des produits dérivés. Afin d’éviter les conflits d’intérêts entre les deux sphères, les postes de directeurs ou de propriétaires communs se chevauchant étaient également interdits.
La répartition des activités commerciales dans le secteur bancaire est également possible sans la stricte séparation décrite ci-dessus. De tels modèles de séparation fonctionnelle des banques ont fait l’objet d’intenses discussions à la suite de la crise financière de 2008. En 2012, un groupe d’experts de la Commission européenne a ainsi proposé de séparer les activités bancaires à haut risque dans une entité juridiquement distincte à partir d’un certain niveau. La définition de «haut risque» n’est toutefois pas claire et rappelle malheureusement les pondérations de risque problématiques du règlement de Bâle. Afin de ne pas devoir toucher au modèle de banque universelle établi depuis longtemps en Europe, les unités devraient en outre pouvoir rester sous une même holding. La Commission européenne a toutefois renoncé à mettre en œuvre cette proposition.
En dépit de ces problèmes pratiques, les milieux politiques ne voient qu’une situation binaire. Il ne faut pas s’en étonner, car la séparation souhaitée entre les banques est porteur d’un message politique problématique : la banque d’investissement est «mauvaise» parce qu’elle prend de gros risques ; la banque commerciale est «bonne» parce qu’elle prend de petits risques. Toutefois, même si une telle séparation entre banques commerciales et banques d’investissement était aussi simple, il ne serait pas pertinent de recourir à une telle catégorisation. Il suffit de jeter un coup d’œil à ces dernières semaines pour s’en rendre compte.
Ainsi, à l’origine des turbulences qui ont secoué le secteur bancaire américain en mars 2023 : le « bon » côté, à savoir les banques commerciales. Ni la Silicon Valley Bank ni la Signature Bank n’étaient de «mauvaises» banques d’investissement. Malgré cela, elles se sont effondrées il y a quelques semaines. Même dans le secteur des banques commerciales, censé être calme, des risques se cachent.
Les risques prenant rapidement une dimension systémique dans le système financier actuel, même les banques commerciales ont finalement dû choisir d’enfreindre la loi : contrairement à la réglementation actuelle, les autorités américaines ont décidé de garantir tous les dépôts à vue des deux banques. Une fois encore, les pertes privées ont été prises en charge par le contribuable, même si, dans ce cas, ce ne sont pas les actionnaires qui en ont profité, mais les prêteurs.
Quels sont les avantages d’une séparation ?
Les banques commerciales peuvent donc, comme les banques d’investissement, également créer des risques systémiques. Toutefois, supposons que les banques commerciales ne prennent pas de risques. Quels seraient alors les avantages d’une séparation ? Même pour les partisans de la séparation des banques, les banques d’investissement prennent de gros risques. On ne voit pas pourquoi, dans leur système, le contribuable n’aurait soudainement plus d’obligations.
La reprise en urgence du Credit Suisse par l’UBS a justement montré que les risques systémiques dans la partie non-commerciale des banques étaient la raison de l’intervention de l’Etat. On dit généralement qu’il aurait été relativement facile de séparer la partie suisse et de la gérer de manière autonome. La banque commerciale n’aurait donc pas été touchée par une liquidation, comme dans un système de cloisonnement bancaire.
La crise financière de 2008 illustre également le fait que le problème réside dans l’existence de risques systémiques et non dans l’endroit où ces risques sont créés dans le système. Ainsi, Lehman Brothers était une banque d’investissement pure (et seulement de taille moyenne) sans activité de dépôt. Malgré cela, son effondrement a conduit le système au bord de la faillite – et même des groupes d’assurance comme AIG ont soudainement dû être soutenus par l’Etat.
Une réglementation visant à étiqueter est une mauvaise idée
L’idée d’un système de cloisonnement bancaire illustre parfaitement les raisons pour lesquelles une réglementation avec une étiquette institutionnelle ne peut pas fonctionner. Ainsi, une telle réglementation s’oriente beaucoup trop vers les notions de «banque», «banque d’investissement» ou «groupe d’assurance». Cela peut avoir du sens pour certaines réglementations. Toutefois, lorsqu’il s’agit de contrôler les risques systémiques, cette approche n’est pas la bonne. Ceux-ci ne peuvent pas être délimités de manière institutionnelle. L’économiste américain Gary Gorton a introduit à ce sujet le terme approprié de «Boundary Problem of Financial Regulation».
Il est intéressant de noter que cette leçon a déjà plus de cent ans. Ainsi, à l’origine de la crise financière de 1907 (celle qui a conduit à la création de la Réserve fédérale), il ne s’agissait pas d’une banque, mais de la Knickerbocker Trust Company. D’une société fiduciaire, elle s’est muée en une société financière, à peine réglementée, mais pratiquant une transformation des échéances à haut risque et créant ainsi des risques systémiques. L’étiquette dissimulait donc les véritables risques : derrière une «trust company» se cachait une banque fantôme.
Le «Boundary Problem of Financial Regulation» s’est aggravé ces derniers temps. Le système financier numérique du 21e siècle est interconnecté par le biais de produits et d’institutions financières à plusieurs niveaux. Si l’étiquette de certaines entreprises était autrefois trompeuse, des risques systémiques peuvent aujourd’hui être pris dans l’interaction de milliers de bilans. C’est pourquoi les tentatives de réglementation visant à étiqueter des institutions financières individuelles et à les réglementer en conséquence sont tout simplement vaines. Pour résoudre le problème des risques systémiques à l’ère numérique, il faut de nouvelles approches, et l’idée réchauffée d’un système de cloisonnement bancaire n’en fait pas partie.