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[Dieser Beitrag von Maya Brehm erschien unter dem Titel Whose Security is it Anyway? Towards a Treaty Prohibition of Nuclear Weapons auf EJIL:Talk! am 31. Mai 2016. Übersetzung aus dem Englischen von Annette Willi.]
An der zweiten Session der offenen Arbeitsgruppe der Vereinten Nationen (OEWG), die am 13. Mai 2016 endete, forderte eine Mehrheit der teilnehmenden Staaten die Aufnahme von Verhandlungen in 2017 über ein oder mehrere rechtsverbindliche Abkommen zum Verbot von Atomwaffen. Die OEWG wurde am 7. Dezember 2015 auf Beschluss der UN-Generalversammlung (Resolution 70/33) einberufen und hat unter anderem den Auftrag, sich inhaltlich mit „konkreten wirksamen rechtlichen Massnahmen, gesetzlichen Regelungen und Normen“ zu befassen, „die beschlossen werden müssen, um eine Welt ohne Atomwaffen zu erreichen und zu erhalten“.
Zum ersten Mal seit Jahrzehnten bestehen reelle Aussichten auf ein Atomwaffenverbotsabkommen, obwohl (oder vielleicht weil) es die Atomwaffenstaaten vorgezogen haben, der OEWG fernzubleiben. Die OEWG, die sich im August zum dritten Mal versammeln wird, um sich auf Empfehlungen an die UN-Generalversammlung zu einigen, und das anschliessende Tauziehen im ersten Ausschuss der Generalversammlung im Oktober 2016, bieten eine historische Gelegenheit, multilaterale Abrüstungsverhandlungen einen grossen Schritt nach vorne zu bringen. Die Umdeutung der nuklearen Abrüstungsproblematik zu einer primär humanitären Angelegenheit hat die Forderung nach Verhandlungen massgeblich unterstützt.
Dieser Beitrag erläutert einige der rechtlichen Kontroversen, die während der OEWG aufgetreten sind, und zeigt auf, weshalb ein Verbotsvertrag aus humanitärer Perspektive unerlässlich ist und eine wirksame Abrüstungsmassnahme darstellt –auch ohne die Teilnahme der Atomwaffenstaaten.
Das erklärte Ziel: Eine atomwaffenfreie Welt
Die OEWG steht allen offen und mehr als 100 Staaten, internationale Organisationen und Organisationen der Zivilgesellschaft, einschliesslich Überlebende der Atombombenabwürfe, nahmen teil. Weder die Atomwaffenstaaten, d.h. die Staaten, die unter dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen von 1968 (NPT) als solche anerkannt sind (China, Frankreich, Grossbritannien, Russland und die Vereinigten Staaten von Amerika), noch die Demokratische Volksrepublik Korea, Indien, Israel oder Pakistan nahmen teil. Die Nichtteilnahme dieser Staaten lässt weitere Zweifel darüber aufkommen, ob sie ihre Abrüstungsverpflichtungen tatsächlich nach Treu und Glauben erfüllen –eine Frage, mit der sich der Internationalen Gerichtshof in den anhängigen Klagen der Republik der Marschallinseln gegenwärtig auseinandersetzt.
Es besteht allgemeines Einvernehmen darüber, dass das Ziel letztlich eine Welt ohne Atomwaffen ist. Zu diesem Zweck sind alle NPT-Staaten (und wohl alle Staaten) gemäss NPT Art. VI und internationalem Gewohnheitsrecht dazu verpflichtet, „in redlicher Absicht Verhandlungen zu führen über wirksame Massnahmen zur Beendigung des atomaren Wettrüstens in naher Zukunft und zur nuklearen Abrüstung“. Die Ansichten über zielführende Wege und Mittel und über die Dringlichkeit, mit der das Abrüstungsziel erreicht werden soll, gehen allerdings weit auseinander.
Die Mehrheit der Staaten hegt wachsende Besorgnis über die humanitären Auswirkungen einer Atomwaffenexplosion –unabhängig davon, ob diese aus Versehen oder absichtlich ausgelöst würde. Die OEWG wurde vor diesem Hintergrund ins Leben gerufen, nachdem es den NPT-Vertragsstaaten an der Überprüfungskonferenz von 2015 nicht gelungen war, sich auf ein Abschlussdokument zu einigen. Dieser Misserfolg ist Anzeichen einer unüberbrückbaren Kluft zwischen den Atomwaffenstaaten und der Mehrzahl der nicht-Atomwaffenstaaten. Letztere sind frustriert darüber, dass die Atomwaffenstatten die Abrüstungsverpflichtungen, die sie eingegangen sind, nicht erfüllen und weiterhin in die „Modernisierung“ ihrer Atomwaffenarsenale investieren (von den Franzosen unverschämt „pérennisation“ (Fortbestand) genannt).
„Tiefe Besorgnis“ über die „katastrophalen humanitären Auswirkungen“ „jeden Gebrauchs von Atomwaffen“ wurde schon im Schlussdokument der NPT-Überprüfungskonferenz von 2010 ausgedrückt. Dieser Besorgnis wurde seither im Rahmen des NPT und der UN-Generalversammlung wiederholt Ausdruck verliehen. Drei Regierungskonferenzen, in Oslo (März 2013), Nayarit (Februar 2014) und Wien (Dezember 2014), haben sich eingehend mit diesen Auswirkungen auseinandergesetzt. Die Schlussfolgerungen: es gibt keinen adäquaten nationalen oder internationalen Krisenreaktionsmechanismus, um das von Atomwaffen verursachte Leiden zu bewältigen; die Auswirkungen auf die Gesundheit und die Umwelt würden nicht an den Landesgrenzen Halt machen, und wären langanhaltend und potentiell irreversibel (Fihn); in der heutigen vernetzten Welt hätte eine Atomwaffenexplosion erhebliche und potenziell katastrophale Folgen für die Wirtschaft und die Entwicklung (Helfand); das Risiko einer solchen Detonation ist beträchtlich (Lewis et al.; Schlosser).
Angesichts dieser Ergebnisse verpflichteten sich 120 Staaten dazu, „wirksame Massnahmen zu ermitteln und umzusetzen, um die Rechtslücke bezüglich des Verbots und der Abschaffung von Atomwaffen zu schliessen“. 139 Staaten stimmten für die GV-Resolution 70/48 (11. Dezember 2015) zur Unterstützung des sogenannten Humanitarian Pledge und erkannten somit an, dass Atomwaffen „unakzeptables Leid“ verursachen und, „dass die Rechte und Bedürfnisse der Opfer bis anhin nicht gebührend berücksichtig wurden“. Der Pledge wiederholt die Forderung der Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, der Internationalen Kampagne zur Abschaffung von Atomwaffen, der Internationalen Vereinigung von Anwälten gegen Atomwaffen und anderen nach einem Atomwaffenverbotsvertrag.
Machen wir uns nichts aus der Lücke
Das Bestehen und der Inhalt einer Rechtslücke haben in der OEWG einige Kontroversen ausgelöst. Die Staaten, welche dem Humanitarian Pledge beipflichten, betrachten es als eine „unakzeptable Anomalie des internationalen Rechts“, dass Atomwaffen als einzige Massenvernichtungswaffen nicht durch ein universelles Abkommen vollumfänglich verboten sind. Ausserdem erklärten einige Staaten, dass „zusätzliche, spezifischere, rechtsbindende Bestimmungen und andere normative Rechtsakte“ erforderlich seien, um die Nichtverbreitungsbestimmungen des NPT zu operationalisieren und zu ergänzen, und dass solche Massnahmen für die volle Umsetzung seines multilateralen Abrüstungsziels notwendig seien.
Andere Staaten bestreiten das Bestehen einer Rechtslücke und somit die Notwendigkeit diese zu füllen. Die Niederlande erklärten, dass Atomwaffen nicht „an sich rechtswidrig“ seien, auch in Ermangelung einer expliziten, völkerrechtlichen Erlaubnis von Atomwaffen, und dass daher NPT Art. VI „keine rechtliche Lücke aufweise“. Die Niederlande akzeptieren, dass Art. VI nicht nur eine Handlungspflicht beinhaltet, sondern auch die „Ergebnispflicht“, die „komplette Eliminierung aller Atomwaffen“ zu erreichen, was die Einführung von zusätzlichen Durchführungsmassnahmen erfordert. Sie argumentieren aber, dass abgesehen von der Erfordernis, dass diese Massnahmen „wirksam“ sind, die Prinzipien und Vorgehensweisen oder die Abfolge von Schritten zur Verwirklichung dieses Ziels nicht vorgegeben sind. Kanada kann ebenso keine Rechtslücke finden, erkennt aber an, dass seine Abrüstungspolitik „ein Verbot von Atomwaffen vorsieht“.
Es ist somit nicht das Bestehen oder Nichtbestehen einer Rechtslücke (wie auch immer ausgestaltet), die in der Debatte um ein Atomwaffenverbot in Frage steht, sondern die Priorität, die Staaten verschiedenen rechtlichen (oder anderen) Massnahmen beimessen –in Widerspiegelung der zugrundliegenden Motivationen der verschiedenen Akteure.
Wie sähe eine wirksame rechtliche Massnahme aus?
Welche rechtlichen Massnahmen erfolgreich wären, um das gewünschte Ziel zu erreichen, d.h. eine Welt ohne Atomwaffen zu erlangen und zu erhalten, ist zur Schlüsselfrage geworden. Oft zitierte Beispiele solcher Massnahmen sind Verträge über kernwaffenfreie Zonen, der Umfassende Nukleare Teststopp-Vertrag aus dem Jahre 1996 (der noch auf sein „baldiges“ Inkrafttreten wartet) und ein Vertrag zum Produktionsverbot von spaltbarem Material für Waffenzwecke (seit den 90er Jahren in Erwartung des „unverzüglichen Beginns“ seiner Aushandlung).
Viele Staaten erkennen an, dass (schlussendlich) ein zusätzliches, völkervertragsrechtliches Verbot von Atomwaffen notwendig sein wird. Die OEWG hat sich deshalb mit den wesentlichen Elementen eines solchen Verbots und seinen verschiedenen Ausgestaltungsmöglichkeiten befasst. Ein Bericht von ILPI und UNIDIR analysiert die Hauptoptionen auf dem Tisch:
- Ein umfassendes Atomwaffenabkommen, das ein Verbot von Atomwaffen und deren Abschaffung in einer zeitlich befristeten Weise vorsieht.
- Ein Rahmenabkommen, das die Ausgestaltung einer Reihe von rechtlichen Massnahmen vorsieht, die gemäss einer festgelegten Abfolge verhandelt würden (seiner Struktur nach möglicherweise dem Übereinkommen über bestimmte konventionelle Waffen von 1980 ähnlich).
- Ein Vorgehen nach dem „Baukastenprinzip“ oder „schrittweise“, kürzlich in „progressiver Ansatz“ umgetauft, bei dem die Abschaffung von Atomwaffen ihrem Verbot vorangehen würde.
- Ein eigenständiger „Verbotsvertrag“, bei dem das Verbot der Abschaffung vorangehen würde (entsprechend z.B. dem Übereinkommen über Streumunition von 2008).
Abgesehen von den obengenannten zugrundeliegenden Motivationen spiegelt die Vorliebe eines Staates für die eine oder andere Option auch seine Einstellung zur Rolle von völkerrechtlichen Verboten in der Abrüstung wider. Für Verfechter des „progressiven Ansatzes“ kommt ein Verbot erst dann zum Einsatz wenn die Atomwaffenbestände weltweit auf „ein Minimum“ reduziert worden sind –als letzter Baustein im nuklearen Abrüstungsgebilde. Die Teilnahme der Atomwaffenstaaten in einem solchen Abkommen (und daher in dessen Verhandlung) wäre entscheidend für die Wirksamkeit des Verbots. Sein Wert läge hauptsächlich darin, eine atomwaffenfreie Welt zu erhalten, indem es z.B. die Unumkehrbarkeit des Abschaffungsprozesses gewährleistet (Anthony).
Dahingegen unterstreichen Unterstützer eines Verbotsvertrags den Beitrag, den ein umfassendes, nichtdiskriminierendes, in einem Abkommen verankertes Verbot zur Erreichung einer atomwaffenfreien Welt leisten würde. Sie verweisen dabei auf andere Abrüstungsverträge (zu konventionellen und Massenvernichtungswaffen), bei denen ein Verbot der Abschaffung voranging. Ihrer Ansicht nach kann und soll ein Verbot unabhänging vom Abschaffungsprozess verfolgt werden. Die Teilnahme von Atomwaffenstaaten ist nicht notwendig für die Wirksamkeit des Verbots. Obwohl sie anerkennen, dass die Wirksamkeit jeder rechtlichen Massnahme unter anderem von deren Allgemeingültigkeit und politischen Machbarkeit abhängen, betonen Verfechter eines Verbotsvertrags, dass Normen entscheidend beeinflussen, was als politisch machbar und akzeptabel erachtet wird. Ein Verbotsvertrag würde Staaten nicht nur daran hindern, sich an atomwaffenbezogenen Aktivitäten zu beteiligen, einschliesslich deren Finanzierung (Sharkey/Boillot); er würde die normative Landschaft grundlegend verändern, indem er nukleare Gewalt delegitimieren und das Stigma, das Atomwaffen anhaftet, kodifizieren würde (Ritchie).
Um wessen Sicherheit geht es eigentlich?
Die Debatte über Wirksamkeit ist auch eine Debatte über Ermächtigung, Handlungsspielraum, Legitimität und Verantwortung. Seit mehreren Jahrzehnten beanspruchen die Atomwaffenstaaten eine „besondere Verantwortung“ für sich, den Weg hin zur nuklearen Abrüstung zu bestimmen und das Tempo festzulegen –eine Verantwortlichkeit, die ihnen auch gewährt wurde, während der Rest der Welt eine weniger aktive Rolle einnahm.
Wie in anderen humanitären Abrüstungsprozessen hat die Umdeutung der nuklearen Abrüstung zu einem humanitären Anliegen, die Diskussion und die politische Dynamik grundlegend verändert (Borrie/Caughly). Als legitime Teilnehmer in der Debatte gelten nun nicht nur Akteure, die Atomwaffen besitzen, sondern auch solche, die die Auswirkungen von Atomwaffen am eigenen Leib erfahren haben, oder die am meisten unter den Folgen einer Detonation zu leiden hätten. Besonders die Mitgliedstaaten von atomwaffenfreien Zonen und Staaten, die mit der schwierigen Hinterlassenschaft von Atowaffentests zu kämpfen haben, verschaffen sich vermehrt Gehör in der Debatte (auch wenn nicht-Atomwaffenstaaten, deren Sicherheitspolitik auf Abschreckung beruht (sogenannte „umbrella states“) immer noch unverhältnismässig viel Redezeit für sich in Anspruch nehmen).
Infolgedessen werden Atomwaffen immer mehr als „eine existentielle Bedrohung für den Planeten, den Weltfrieden und die Zunkunft der Menschheit“ porträtiert; als gemeinsame Bürde und Verantwortung, und weniger als legitimer Garant für Stabilität oder nationale Sicherheit. Staaten, die sich auf „legitime nationale Sicherheitsbedenken“ berufen, geraten immer mehr in Erklärungsnotstand: wie ist das Risiko für die „kollektive menschliche Sicherheit„, das von ihrer Abhängigkeit von Atomwaffen ausgeht, zu rechtfertigen? Irland bemerkte diesbezüglich: „wenn wir von Sicherheit sprechen, sprechen wir von der Sicherheit der Menschheit, von den Männern, Frauen und Kindern, die in den Staaten leben, die wir vertreten“.
Sicherheit, sowie Souveränität, können und müssen durch Menschlichkeit gerechtfertigt sein (Peters). Wie die Mitgliedstaaten der CELAC betonten gibt es „vernünftigere Wege, um Sicherheitsinteressen zu wahren“, als sich auf „die ständige Bedrohung der gegenseitigen Vernichtung“ zu verlassen.
Zwanzig Jahre nachdem sich der Internationale Gerichtshof zum letzten Mal zur Rechtmässigkeit von Atomwaffen geäussert hat, bieten die OEWG und die anhängigen Klagen der Republik der Marschallinseln eine wertvolle Gelegenheit für eine erneute, kritische Auseinandersetzung mit der Rolle des Völkerrechts und der Rolle und Verantwortung von Völkerrechtler/innen, bei der Verhütung einer Massentötung von Unschuldigen (Koskenniemi).