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Die Schweiz setzt die neuen Standards in der weltweiten Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung um. Damit die erforderlichen Rechtsgrundlagen bis 2017 bereit sind, läuft der Gesetzgebungsprozess auf vollen Touren. Für den Bund geht es darum, seine politischen und wirtschaftlichen Interessen angesichts der internationalen Herausforderungen zu wahren, ohne dabei die Persönlichkeitsrechte der Steuerzahler zu vernachlässigen.
a. Übereinkommen der OECD und des Europarats über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen
Im Berichtsjahr wurden wir im Rahmen verschiedener Vernehmlassungsverfahren zur internationalen Zusammenarbeit in Steuersachen angehört. Seit die Schweiz sich im März 2009 zur Übernahme der internationalen Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet verpflichtete, (vgl. 19. Tätigkeitsbericht 2011/2012, Ziffer 1.9.1) hat sich die Lage stark verändert. Am 15. Oktober 2013 unterzeichnete der Bund das Übereinkommen der OECD und des Europarats über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen (Übereinkommen). Dieses stammt aus dem Jahr 1988 und bildet ein multilaterales Kooperationsinstrument, mit dem sich die Parteien auf eine Amtshilfe für eine Vielzahl von Steuern einigen können.
Mehrere Formen der Zusammenarbeit sind vorgesehen, einschliesslich des automatischen Informationsaustausches. Die Umsetzung dieser Form einer neuartigen Amtshilfe im Landesrecht erfordert die Schaffung von Gesetzesgrundlagen und die Revision gewisser Normen. Der Bundesrat hat daher vorgeschlagen, im Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen (StAhiG) punktuelle Weichenstellungen vorzunehmen. Darüber hinaus wurde ein Entwurf für ein Spezialgesetz ausgearbeitet, das die Einzelheiten des automatischen Informationsaustausches regeln soll (siehe b. «Internationaler automatischer Austausch von Steuerinformationen»).
Auf die Unterzeichnung des Übereinkommens folgte die Vorbereitung eines Bundesbeschlusses betreffend seine Genehmigung. Die Teilrevision des StAhiG, die im Anhang dieses Beschlusses vorgesehen ist, bildete das Hauptziel unserer Bemerkungen. Daher lenkten wir bei der Ämterkonsultation die Aufmerksamkeit des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) besonders auf Fragen betreffend die Regelungsdichte, die Verfahrensrechte der Steuerzahler und die Probleme im Zusammenhang mit der Verwendung der AHV-Nummer zur internationalen Steueridentifikation. Das EFD hat unseren Bemerkungen teilweise Rechnung getragen, namentlich in Bezug auf die Schaffung einer sektoreigenen Identifikationsnummer an Stelle der AHV-Nummer.
Gewisse Divergenzen mit dem EFD blieben auch nach der Ämterkonsultation bestehen und wurden unsererseits Gegenstand eines Mitberichtsverfahrens beim Bundesrat. Der Entwurf zur Revision des StAhiG sieht beispielsweise die Möglichkeit einer Weitergabe von Personendaten an andere schweizerische Behörden (abgesehen von den Steuerbehörden) und zu nicht steuerlichen Zwecken vor. Dies ist problematisch hinsichtlich des Spezialitätsprinzips und der Wahrung des Bearbeitungszwecks, der im vorliegenden Fall rein steuerlicher Natur sein sollte. Gemäss unserem Vorschlag wäre deshalb zu präzisieren, an welche weiteren Behörden Personendaten gegebenenfalls weitergegeben werden dürfen. In einem solchen Szenario müssen die Verfahrensrechte und insbesondere das rechtliche Gehör der betroffenen Personen ausdrücklich gewährleistet sein. Bei den Beratungen vom 5. Juni 2015 beschloss der Bundesrat indes, den Vorschlag des EFD unverändert anzunehmen.
b. Internationaler automatischer Austausch von Steuerinformationen
In unserem letzten Tätigkeitsbericht (vgl. 22. Tätigkeitsbericht 2014/2015, Ziffer 1.9.2) erwähnten wir die Arbeitsgruppe, die eingesetzt wurde, nachdem die OECD im Juli 2014 den Standard für den automatischen Informationsaustausch im Steuerbereich (Common Reporting Standard; CRS oder Standard) beschlossen hatte. Wir wurden zu verschiedenen Punkten in Verbindung mit dem Datenschutz angehört. Heikle Themen konnten so im Voraus aufgegriffen und erörtert werden. Angesichts des bedeutenden Umfangs des Dossiers und seines doch sehr ambitionierten Zeitplans war dieses Vorgehen zu begrüssen. Tatsächlich wurde im Laufe des Jahres 2015 eine erhebliche Anzahl Gesetzeserlasse in die Vernehmlassung geschickt, um den neuen Standard umzusetzen und die von der OECD vorgeschriebenen Fristen einzuhalten.
Der Standard sieht für die Staaten einen automatischen Informationsaustausch (AIA) über Steuerzahler vor, die Konten bei einem Finanzinstitut im Ausland besitzen. Er ist auch mit einem verbindlichen völkerrechtlichen Instrument für die multilaterale Umsetzung des automatischen Austauschs ausgestattet. Gemeint ist die Multilaterale Vereinbarung der zuständigen Behörden über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten (Multilateral Competent Authority Agreement; MCAA), welche die Schweiz am 19. November 2014 unterzeichnet hat. Damit die Bestimmungen dieser Vereinbarung sowie des CRS angewendet werden können, müssen sie mit einem Ausführungsgesetz einhergehen. Diese Rolle wird dem neuen Gesetz über den internationalen automatischen Informationsaustausch in Steuersachen (AIAG) zukommen, dessen Inkraftsetzung für 2017 vorgesehen ist. Es wird Bestimmungen über die Organisation, das Verfahren, die Rechtsmittel sowie Strafbestimmungen enthalten.
Bei der Ämterkonsultation sprachen wir uns im Wesentlichen für eine grössere Regelungsdichte aus, das heisst für eine klarere und detailliertere Formulierung gewisser Bestimmungen. Darüber hinaus verlangten wir, dass die durch eine automatische Deklaration betroffenen Steuerzahler ausdrücklich informiert werden. Dies bietet die Gewähr, dass das Transparenzprinzip und der Grundsatz von Treu und Glauben bei der Bearbeitung eingehalten werden. Diese Prinzipien setzen voraus, dass die betroffene Person vorgängig die Richtigkeit der an das Ausland weitergegebenen Informationen überprüfen kann. Ohne diesen Mechanismus müsste der Steuerzahler systematisch ein Auskunftsgesuch bei einem Finanzinstitut stellen. Eine generelle und abstrakte Information beispielsweise über die allgemeinen Geschäftsbedingungen ist nicht ausreichend.
Wie schon in der Ämterkonsultation zum Bundesbeschluss über die Genehmigung des Übereinkommens gab es auch beim Entwurf des AIAG weiterhin Divergenzen. Das EFD trug sie indes dem Bundesrat nicht vor. Wir unterbreiteten sie ihm daher im Mitberichtsverfahren. In diesem Rahmen machten wir unter Anderem erneut unseren Standpunkt deutlich, wonach Personen, die von einer Meldung betroffen sind, einzeln und konkret informiert werden sollten. Bei den Beratungen vom 5. Juni 2015 beschloss der Bundesrat jedoch, den Vorschlag des EFD unverändert anzunehmen.
Anlässlich des parlamentarischen Verfahrens stellte sich die Frage der Steueridentifikation mit der AHV-Nummer erneut, obwohl der Bundesrat beschlossen hatte, eine sektoreigene Nummer einzuführen. In der Herbstsession hatte sich der Nationalrat als erstbehandelnder Rat zunächst unserem Standpunkt angeschlossen (siehe zu diesem Thema das Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz vom 5. August 2015, veröffentlicht auf: www.parlament.ch). Der Ständerat entschied sich indes für die Verwendung der AHV-Nummer. Diese Divergenz endete schliesslich bei der Schlussabstimmung in der Wintersession mit der Annahme des ursprünglichen Beschlusses des Ständerats. Damit hat sich das Parlament für die internationale Steueridentifikation mit der AHV-Nummer im Rahmen des automatischen Informationsaustausches ausgesprochen.
c. Verfahren für die zwischenstaatliche Umsetzung des AIA
Die Anwendung des Standards zwischen den Staaten kann auf zwei Arten erfolgen: entweder über ein bilaterales Abkommen wie das am 27. Mai 2015 zwischen der Schweiz und der Europäischen Union unterzeichnete Abkommen (siehe E: «Bundesbeschluss über die Genehmigung eines Protokolls zur Änderung des Zinsbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und der EU»);
oder auf der Basis der MCAA, die wiederum auf dem Übereinkommen beruht. Diese zweite Lösung wurde namentlich für die Einführung des AIA zwischen der Schweiz und Australien bevorzugt (siehe d. «Bundesbeschluss über die Einführung des AIA mit Australien»). Eine Aktivierung auf der Grundlage der MCAA muss die folgenden vier Voraussetzungen erfüllen:
- das Übereinkommen muss für beide Staaten in Kraft sein;
- beide Staaten müssen die MCAA unterzeichnet haben;
- beide Staaten müssen bestätigt haben, dass sie über die für die Umsetzung des Standards notwendigen Gesetze verfügen;
- beide Staaten müssen dem Sekretariat der Koordinationsstelle ihre Absicht mitgeteilt haben, den AIA gegenseitig anzuwenden.
Ganz allgemein richtet sich die Wahl der Partnerstaaten der Schweiz nach anderen Kriterien. Insbesondere sind dies das Bestehen wirtschaftlicher und politischer Beziehungen, eines Verfahrens für die Regularisierung der Vergangenheit, mittels der die Steuerzahler im Bedarfsfall ihre steuerlichen Verhältnisse bereinigen können, eines Marktzugangs und eines ausreichenden Datenschutzniveaus. Das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) überprüft diese Anforderungen und hat schon mehrmals unsere Meinung zu Fragen des Datenschutzes eingeholt. Wir wiesen es darauf hin, dass keinerlei zusätzliche Garantien erforderlich sind im Rahmen der bilateralen Aktivierung eines AIA mit einer ausländischen Rechtsordnung, in der gemäss der auf unserer Website veröffentlichten Staatenliste ein angemessenes Schutzniveau gilt. Bezüglich der Länder, die nicht unter diese Kategorie fallen, sind indes zusätzliche Garantien vorzusehen.
Ein Panel bestehend aus zwölf Experten, hauptsächlich Informatikern, wurde von der OECD beauftragt, die Vertraulichkeit und die Einhaltung des Spezialitätsprinzips in verschiedenen ausländischen Rechtsordnungen namentlich auf der Basis von Modellfragebogen im Anhang 4 des CRS zu beurteilen. Diese befassen sich im Wesentlichen mit den technischen Erfordernissen und den Aspekten der Informationssicherheit. Generell stehen Kontrollen vor Ort in diesem Kontext nicht zur Debatte. Überdies werden darin die aus dem Grundrecht auf Privatsphäre abgeleiteten Rechte wie das Recht auf Berichtigung, das Auskunftsrecht und das Recht auf Löschung der Daten nicht geprüft. Der Fragebogen ist daher ein unvollständiges Instrument, das eine Gesamtbeurteilung des Schutzniveaus für Personendaten in einem ausländischen Rechtssystem nicht ermöglicht. Wir wiesen das SIF darauf hin, dass die Aktivierung eines AIA mit einem Drittstaat ohne die Einführung zusätzlicher Garantien trotz einer guten Bewertung durch das Expertenpanel mit Risiken verbunden ist.
d. Bundesbeschluss über die Einführung des AIA mit Australien
Wie oben erwähnt bestimmen die MCAA und der Entwurf des AIAG die Rechtsgrundlagen des AIA, ohne die Staaten zu beschreiben, mit denen dieser eingeführt werden soll. Australien ist einer der Partner, mit denen die Schweiz den AIA mit einem für 2018 geplanten ersten Austausch einführen möchte. Die Vorlage ist im Laufe des Jahres 2015 in die Vernehmlassung gegangen, und wir hatten die Gelegenheit, einige Bemerkungen zu dem Thema anzubringen. Wir hoben insbesondere hervor, dass zu prüfen sei, ob die australische Gesetzgebung über das Recht auf Privatsphäre den Steuerbereich abdeckt und ob sie gegebenenfalls auch die Daten von Ausländern und juristischen Personen erfasst.
Laut der Auswertung des EFD in seinem Vorschlag an den Bundesrat bietet die australische Gesetzgebung angemessene datenschutzrechtliche Garantien im Rahmen der Einführung des AIA mit Australien.
e. Bundesbeschluss über die Genehmigung eines Protokolls zur Änderung des Zinsbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und der EU
Die bilaterale Aktivierung des AIA mit der EU wurde am 27. Mai 2015 unterzeichnet. In diesem Fall ist das Vorgehen anders als bei einer Aktivierung über die MCAA, wie sie für Australien gilt. Hier konnte das bisherige Zinsbesteuerungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU für die Umsetzung des AIA genutzt werden. Dafür wurde ein Änderungsprotokoll vorgesehen. Dieses wandelt inhaltlich das Abkommen über die Zinsbesteuerung fast vollständig in ein Abkommen über den AIA um.
In der Ämterkonsultation betrafen unsere Bemerkungen insbesondere die Einhaltung des Zweckbindungsprinzips, das eine ausschliessliche Bearbeitung zu Steuerzwecken gewährleisten muss. Dem hat das EFD teilweise Rechnung getragen.