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Inhaltsverzeichnis
Was ist eine Gemeindefusion?
Das Gemeindegesetz sieht zwei Formen von Gemeindfusionen vor: den Zusammenschluss von Gemeinden und die Auflösung von Schulgemeinden.
Bei den Zusammenschlüssen gibt es zwei Arten, unabhängig davon, ob diese zwischen politischen Gemeinden, politischen- und Schulgemeinden oder nur zwischen Schulgemeinden stattfinden. Die Gemeinden sind frei, sich für eine der beiden Zusammenschlussarten zu entscheiden.
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Es stehen den Gemeinden zudem diverse Möglichkeiten für Zusammenschlüsse mit anderen Gemeinden und Auflösungen von Schulgemeinden offen. Dabei können zwei Dimensionen unterschieden werden:
- In der horizontalen Dimension schliessen sich benachbarte Gemeinden zusammen.
- In der vertikalen Dimension lösen sich Schulgemeinden auf und deren Aufgaben werden von den in ihrem Gebiet liegenden politischen Gemeinden übernommen.
Bestimmte Möglichkeiten von Fusionen hat der Gesetzgeber grundsätzlich ausgeschlossen oder zumindest erschwert.
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Entwicklung
Gemeindefusionen werden im Kanton Zürich immer wichtiger. Ab 2012 sind eine Reihe von Fusionen von politischen Gemeinden und Schulgemeinden erfolgreich umgesetzt worden.
Seit Jahresbeginn 2019 gibt es im Kanton Zürich noch 162 Politische Gemeinden und seit anfangs 2021 82 Schulgemeinden. Von den 162 politischen Gemeinden nehmen 94 Aufgaben der Volksschule wahr. Mittlerweile leben über 80 Prozent der Zürcher Bevölkerung in politischen Gemeinden, die auch Aufgaben der Volksschule wahrnehmen. Zahlreiche Projekte zeigen, dass diese Entwicklung weiter anhält.
Fusionsprojekte
Laufende Fusionsprojekte
- Die Politischen Gemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon haben ein neues Fusionsprojekt gestartet für einen Zusammenschuss der drei politischen Gemeinden.
- Parallel eröffneten die Primarschulgemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon ebenfalls ein Fusionsprojekt für einen Zusammenschluss der Primarschulgemeinden. Das Projekt umfasst auch das Gebiet der Politischen Gemeinde Kleinandelfingen, welches bereits heute zum Gebiet der Primarschulgemeinde Andelfingen gehört. Mit dem geplanten Zusammenschluss würde auch die zwischen den Primarschulgemeinden Adlikon und Andelfingen notwendige Grenzbereinigung vollzogen.
- Inzwischen aufgelöst wurden die drei Primarschulgemeinden Wildberg, Aeugst a. A. und Ottenbach.
- Neben den verbleibenden Projekten zur Bildung sogenannter «Einheitsgemeinden» ist neu projektiert die Auflösung der Schulgemeinden Urdorf und Grüningen.
- Inzwischen beschlossen, aber noch nicht in Kraft ist die Auflösung der Schulgemeinde Eglisau und der Primarschulgemeinden Bachenbülach und Winkel.
Abgeschlossene Fusionen
|Zusammenschluss zur Gemeinde||im Jahr||Fusionsart||Anzal pol. Gemeinden

[ganzer Kanton]
|Fusionsbeitrag

(Mio. Franken)
|1934-2013||171
||-|
|Wiesendangen, (Bertschikon)||2014||Absoprtion||170||1.4|
|Bauma, (Sternenberg)||2015||Absoprtion||169||3.5|
|Illnau-Effretikon, (Kyburg)||2016||Absoprtion||168||1.9|
|Elgg, (Hofstetten)||2018||Absoprtion||167||2.4|
|Horgen, (Hirzel)||2018||Absoprtion||166||3.3|
|Wädenswil, (Schönenberg, Hütten)
||2019||Absoprtion||164||7.6|
|Stammheim (Oberstammheim, Unterstammheim, Waltalingen)||2019||Kombination||162||7.5|
Ziele und Grundsätze
Vorrang der politischen Gemeinde als Träger der Volksschulaufgaben
Heute erfüllen die meisten politischen Gemeinden auch die Aufgaben der Volksschule. Diese Realität entspricht erstmals auch der Kantonsverfassung, welche die politischen Gemeinden als Träger möglichst aller öffentlichen kommunalen Aufgaben vorsieht (Art. 83. KV).
Prinzip der Freiwilligkeit
Der Kanton kann keine Gebietsreformen auf Gemeindeebene anordnen. In Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Gemeindeautonomie entscheidet jede Gemeinde selbst, welche Reform für sie die richtige ist (Art. 84 Abs. 1 KV).
Zukunftsfähigkeit Zürcher Gemeinden
Der Regierungsrat hat 2008 Leitsätze für eine Reform der Gemeindestrukturen verabschiedet (RRB Nr. 1004/2008). Danach braucht es einfachere und leistungsfähigere Gebietsstrukturen, um die Zukunftsfähigkeit der Zürcher Gemeinden zu sichern. Dieses Ziel kann erreicht werden, wenn Gemeinden sich zusammen schliessen.
Kantonale Rahmenbedingungen
Der Kanton sorgt für Rahmenbedingungen, die es den Gemeinden ermöglichen, ihre Aufgaben im Interesse der Bevölkerung selbständig, demokratisch, rechtmässig und wirtschaftlich zu erfüllen. Dieser Grundsatz ist auch in den Richtlinien der Regierungspolitik 2019-2023 festgeschrieben
Stärkung Gemeindeautonomie
Die Gemeinde kann nach einer Fusion wieder vermehrt Aufgaben selbständig erfüllen und gewinnt an Gestaltungsspielraum. Dies ist für die Bürger attraktiv (weitere Aufführungen zu den Zielen und zum Nutzen von Gemeindefusionen in RRB Nr. 384/2012).
Verfahren einer Fusion
Die folgende Darstellung zeigt den Musterablauf einer Fusion. Das Zusammenschlussverfahren umfasst grundsätzlich vier Phasen:
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Wenn Gemeinden fusionieren wollen, so stösst in der Regel der Gemeindevorstand einer oder auch mehrerer Gemeinden an, dass ein Zusammenschluss geprüft wird oder Zusammenschlussverhandlungen aufgenommen werden. Es ist aber auch möglich, dass die Stimmberechtigten das Verfahren auslösen.
Mögliche Vorverfahren vor Beschluss über einen Zusammenschlussvertrag:
- Prüfungsinitiativen
- Grenzbereinigungen
- Grundsatzabstimmungen
- Parlamentarische Vorstösse
- Initiativen
Grundsatzabstimmung
Eine Grundsatzabstimmung findet statt, bevor ein konkretes Projekt von grosser politischer Bedeutung (hier: ein Fusionsvorhaben) vorliegt. Es geht dabei darum, möglichst früh eine erste Entscheidung herbeizuführen. Damit können Zeit und Aufwand in einem vernünftigen Mass gehalten werden. Die Durchführung einer Grundsatzabstimmung ist fakultativ.
Im Rahmen der Grundsatzabstimmung dürfen den Stimmberechtigten auch Varianten zur Abstimmung vorgelegt werden (z.B. die Wahl zwischen verschiedenen möglichen Gemeinden als Fusionspartnerinnen).
Grundsatzabstimmungen über eine Fusion finden an der Urne statt. Sind mehrere Gemeinden an der Grundsatzabstimmung beteiligt, muss die Abstimmung am selben Datum stattfinden. Im Falle einer Variantenabstimmung muss der Gemeindevorstand oder das Gemeindeparlament die von ihm bevorzugte Variante zu bezeichnen. Das Abstimmungsergebnis wird in jeder beteiligten Gemeinde separat ermittelt. Nur wenn die Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde für die Fusion stimmt, erfolgt daraus der Auftrag, eine Umsetzungsvorlage auszuarbeiten.
Ein Ja zur Grundsatzfrage verpflichtet die Behörde, innert einer bestimmten Frist eine Umsetzungsvorlage zu erarbeiten. Den Vertrag muss eine geeignete Projektorganisation erarbeiten. Dabei muss sie Vertreterinnen und Vertreter aller beteiligten Gemeinden miteinbeziehen. Die Umsetzungsvorlage wird wiederum den Stimmberechtigten an der Urne vorgelegt. Spricht sich die Mehrheit gegen die Vorlage aus, so können die Behörden den Stimmberechtigten später eine neue Grundsatzfrage für eine Fusion mit verändertem Perimeter zur Abstimmung vorlegen (z.B. nur mit den Gemeinden, die in der ersten Grundsatzabstimmung Ja gesagt haben).
Prüfungsinitiative
Mit einer Prüfungsinitiative kann die Prüfung eines Zusammenschlusses verlangt werden. Bei Annahme der Initiative durch die Gemeindeversammlung wird der Gemeindevorstand verpflichtet, die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament über die Prüfung des Zusammenschlusses zu informieren. Gestützt auf das Resultat der Prüfung entscheidet der Gemeindevorstand entweder von sich aus, den Zusammenschluss weiterzuverfolgen, oder er wird von den Stimmberechtigten mit einer weiteren Initiative hierzu verpflichtet.
Zusammenschlussvertrag
Die dritte Phase dreht sich um den Zusammenschlussvertrag - und damit das zentrale rechtliche Element der Gemeindefusion. Vertragsparteien sind die am Zusammenschluss beteiligten Gemeinden. Der Vertrag regelt insbesondere, wie der Fusionsprozess organisiert und vollzogen werden soll (vgl. Muster Zusammenschlussverträge). Für die Abstimmung über den Vertrag erarbeiten die Gemeinden meist eine gemeinsame Weisung zuhanden der Stimmberechtigten.
Urnenabstimmung
Über den Zusammenschluss stimmen die Stimmberechtigten jeder beteiligten Gemeinde getrennt, aber gleichentags an der Urne ab.
Das Abstimmungsergebnis wird in jeder beteiligten Gemeinde separat ermittelt. Damit der Zusammenschluss zustande kommt, ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich. Ein Ja zum Vertrag verpflichtet die zuständige Behörde (Übergangsbehörde), die im Vertrag vorgesehene Umsetzung an die Hand zu nehmen. Lehnt eine Gemeinde den Vertrag ab, kommt der Zusammenschluss nicht zustande. Die Behörden haben jedoch die Möglichkeit, den Stimmberechtigten einen geänderten Vertrag (sofern sich das Nein mutmasslich auf bestimmte Vertragspunkte bezieht) oder einen neuen Vertrag mit geändertem Fusionsperimeter zu unterbreiten. Der Vertrag kann aber auch eine Klausel enthalten, wonach der Vertrag für die zustimmenden Gemeinden auch dann verbindlich ist, wenn ihn einzelne Gemeinden ablehnen. Damit käme die Fusion in einem kleineren Perimeter zustande.
Erarbeitung und Umsetzung von Massnahmen zur Umsetzung
Nach der Zustimmung zum Zusammenschlussvertrag können die Umsetzungsarbeiten beginnen.
Diese Phase endet mit dem Inkrafttreten der neuen Gemeinde. Für die beteiligten Behörden und Gemeindeverwaltungen bedeutet die Umsetzung viel Arbeit. Es müssen diverse Massnahmen erarbeitet und umgesetzt werden. Die vor allem in den Bereichen:
- Verwaltungsorganisation (Behördenorganisation, Personal, Pflichtenhefte, Standort der Verwaltung, EDV),
- Finanzen (Finanzplanung, Budget, Liegenschaften)
- Rechtsgrundlagen (Vereinheitlichung von Reglementen und Erlassen).
Prozessplanung
Da im Laufe des Fusionsprozesses viele Aufgaben anstehen und Einzelfragen geklärt werden müssen, ist durch die Projektorganisation eine Priorisierung festzulegen. Eine Prozessplanung stellt sicher, dass die Umsetzung reibungslos abläuft und gleichzeitig das Leistungsangebot der beteiligten Gemeinden nicht beeinträchtigt wird. Dabei hat es sich bewährt, sich am Rechnungsmodell zu orientieren, wo sich alle kommunalen Aufgabenbereiche spiegeln. Eine Fusion bietet zudem die Gelegenheit, das bestehende Leistungsangebot zu überprüfen und anzupassen. Wie viele zusätzliche Reformen im Rahmen einer Fusion angepackt werden sollen, ist eine Frage der politischen Gewichtung.
Kantonale Unterstützung
Das Gemeindeamt unterstützt interessierte Gemeinden mit folgenden Dienstleistungen:
Beratung
- Auskünfte zum Ablauf eines Zusammenschlusses
- Teilnahme an Informationsveranstaltungen
- Beratung bei rechtlichen und finanziellen Fragen
- Mustervorlagen für Zusammenschlussverträge
- Vorprüfung des Zusammenschlussvertrags
- Ermittlung der Auswirkungen eines Zusammenschlusses auf die Beiträge des kantonalen Finanzausgleichs
Das Staatsarchiv unterstützt interessierte Gemeinden bei Fragen im Zusammenhang mit der Zusammenlegung von Archiven sowie bei Fragen zur Namens- und Wappengebung.
Finanzielle Beiträge
Die finanzielle Unterstützung von Gemeindezusammenschlüssen durch den Kanton ist im Gemeindegesetz und in der Gemeindeverordnung detailliert geregelt. Gestützt darauf lässt sich die Höhe der Beiträge, welche die Gemeinden bei einem Zusammenschluss erwarten können, zum Voraus eindeutig bestimmen.
Der Kanton spricht nur dann eine finanzielle Unterstützung, wenn durch den Zusammenschluss eine zweckmässig abgegrenzte Gemeinde entsteht. Die zweckmässige Abgrenzung ergibt sich aus einer Gesamtbetrachtung verschiedener Faktoren wie die Gliederung des Raums (Geografie, Topografie), die Infrastruktur (Verkehr, Ver- und Entsorgung), die Siedlungsstruktur sowie die bestehende Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Gemeinden. Zudem müssen die Interessen anderer Gemeinden und des Kantons berücksichtigt werden.
Je nach Art der Gemeinde können die Behörden mit unterschiedlichen kantonalen Beiträgen rechnen.
|Politische Gemeinden||Schulgemeinden||Einheitsgemeinden|
|Beitrag an Projektkosten

(pauschal)
|Beitrag an Projektkosten

(pauschal)
|Beitrag an Projektkosten

(pauschal)
|Zusammenschlussbeitrag

(pauschal)
|Zusammenschlussbeitrag

(pauschal)
|Zusammenschlussbeitrag

(pauschal)
|Entschuldungsbeitrag

(individuell)
|Entschuldungsbeitrag

(individuell)
|--|
|Ausgleich von Einbussen beim

Finanzausgleich
(individuell)
|--||--|
Mit dem Berechnungstool kann eine Gemeinde die provisorischen kantonalen Beiträge an Gemeindefusionen selber berechnen.
Auflösung Schulgemeinde
Die Auflösung von Schulgemeinden wird in der Praxis oft unter dem Begriff «Einheitsgemeinde» thematisiert. Rechtlich stellt diese jedoch einfach eine politische Gemeinde dar, die Aufgaben der Volksschule wahrnimmt. Löst sich eine Schulgemeinde auf, so wird sie von einer oder mehreren politischen Gemeinden absorbiert. Die politischen Gemeinden übernehmen dann die Aufgaben der vormaligen Schulgemeinde.
Die folgenden Schulträgerkarten zeigen, wo überall noch immer Schulgemeinden die Aufgaben der Volksschule wahrnehmen – und wo bereits politische Gemeinden dafür zuständig sind.
Auflösung im Gebiet einer politischen Gemeinde
Im Gebiet einer politischen Gemeinde kann sich eine Schulgemeinde auflösen, wenn ihr Gebiet mit demjenigen der politischen Gemeinde deckungsgleich ist. Bei der sich auflösenden Schulgemeinde kann es sich um eine (Volks-) Schulgemeinde (Primar- und Sekundarschulgemeinde) oder um eine Spezialschulgemeinde handeln (Primar- oder Sekundarschulgemeinde).
Schulpflege und Gemeindevorstand sind zur gegenseitigen Zusammenarbeit verpflichtet. Sind sei sich einig, unterbreiten sie ihren Stimmberechtigten gemeinsam eine Vorlage. Diese beinhaltet eine entsprechende Revision der Gemeindeordnung der politischen Gemeinde und die Auflösung der Schulgemeinde. Da die Stimmberechtigten der Schulgemeinde mit denjenigen der politischen Gemeinde im Regelfall identisch sind, beschliessen sie gleichzeitig darüber. Die Abstimmung findet an der Urne statt, wobei die Mehrheit der Stimmenden erforderlich ist.
Auflösung im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden
Im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden kann sich eine Schulgemeinde auflösen, wenn ihr Gebiet mit demjenigen der politischen Gemeinden deckungsgleich ist. In der Regel handelt es sich bei der sich auflösenden Schulgemeinde um eine Sekundarschulgemeinde.
Die Auflösung der Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden macht es notwendig, dass die übrigen politischen Gemeinden im Gebiet der früheren Schulgemeinde einen Anschlussvertrag mit der Schulstandortgemeinde abschliessen. Hierbei sind die Stimmberechtigten der Schulgemeinde mit denjenigen der politischen Gemeinde nicht identisch. Es sind somit mehrere, zeitlich koordinierte oder gestufte Vorlagen notwendig.
Um eine (Sekundar-) Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden aufzulösen, müssen alle drei Schritte erfolgen:
- Auflösung der Sekundarschulgemeinde; es entscheiden allein die Stimmberechtigten der Schulgemeinde.
- Teilrevision der Gemeindeordnung der politischen Schulstandortgemeinde; es entscheiden die Stimmberechtigten jener politischen Gemeinde, die künftig die Aufgaben der früheren Schulgemeinde übernehmen wird. Sie wird zur politischen Schulstandortgemeinde.
- Anschlussvertrag politische Anschluss- an politische Schulstandortgemeinde; es entscheiden die jeweils zuständigen Gemeindeorgane der beteiligten Gemeinden (massgebend sind die Ausgabenbefugnisse).
Der Auflösungsbeschluss (1.) ist rechtlich unabhängig von den Beschlüssen über die Gemeindeordnung (2.) und den Anschlussvertrag (3.).
Die obigen Informationen finden Sie auch in den beiden folgenden Merkblättern.
Verfahren mit Initiative
Die Auflösung einer Sekundarschul- oder einer anderen Schulgemeinde kann jederzeit mit einer Einzelinitiative angeregt werden (i.d.R. in der Form der allgemeinen Anregung). Dabei ist es unerheblich, ob diese sich über das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden erstrecken. Allerdings sind in Bezug auf den Verfahrensablauf Unterschiede zu beachten.
Die Umsetzungsarbeiten sind innert 18 Monaten nach Annahme der Initiativen zur Abstimmung zu bringen.
Als Beispiel für eine Behördenvorlage dient die Auflösung der Sekundarschulgemeinde Wetzikon-Seegräben. Hierbei hat die Politische Gemeinde Seegräben die Aufgaben der Sekundarschule mit Anschlussvertrag an die Politische Gemeinde Wetzikon übertragen (RRB NR. 556/2017).
Fusionsauswirkungen
Sowohl bei Zusammenschlüssen von Gemeinden wie bei Auflösung von Schulgemeinden kommt der Grundsatz der Universalsukzession zur Anwendung. Danach gehen alle Rechtsverhältnisse – inkl. das Gemeindevermögen – der an einer Fusion beteiligten und nach der Fusion nicht mehr weiter bestehenden Gemeinden universalsukzessiv auf die fusionierte Gemeinde über.
Den beteiligten Gemeinden steht es offen, dies anderes zu regeln. Entweder können sie eine andere Regelung im Zusammenschlussvertrag vereinbaren oder mit dem Beschluss der Stimmberechtigten über die Auflösung der Schulgemeinde beschliessen.
Bei der Auflösung von Schulgemeinden im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden übernimmt in der Regel die politische Schulstandortgemeinde das Vermögen. Dies liegt im öffentlichen Interesse einer optimalen Aufgabenerfüllung. Es empfiehlt sich, den Vermögensübergang an die Sitzgemeinde mit der Vorlage zur Auflösung der Schulgemeinde durch die Stimmberechtigten der Schulgemeinde an der Urne mitbeschliessen zu lassen. Eine Vermögensaufteilung erscheint nicht zweckmässig; eine Ausnahme vom Universalsukzession kann aber vereinbart werden.
Wenn eine bestehende Gemeinde auf bestehende Nachbargemeinden aufgeteilt wird, muss zwingend eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattfinden und im Zusammenschluss- bzw. Aufteilungsvertrag festgehalten werden.
Grenzbereinigung
Notwendige Grenzbereinigung von Schulgemeinden
In manchen Fällen stimmt das Gebiet einer Schulgemeinde nicht mit demjenigen einer oder mehrerer politischer Gemeinden überein. Das Gemeindegesetz fordert die Schulgemeinden in solchen Fällen auf, ihr Gebiet an jenes der politischen Gemeinden anzupassen. Davon sind derzeit (Stand Januar 2020) zwölf Schulgemeinden betroffen. Sie haben vier Jahre Zeit, um diese Grenzbereinigungen durchzuführen.
Inzwischen ist die erste von sechs Grenzbereinigungen genehmigt und bereits in Kraft getreten. Die Sekundarschulgemeinden Seuzach und Rickenbach haben mit Urnenabstimmung im November 2020 ihre Gemeindegebiete so bereinigt, dass sie das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden umfassen (RRB Nr. 66/2021).
Am 7. März 2021 folgen in drei weiteren Fällen die Urnenabstimmungen über die zur Zustimmung beantragten Grenzbereinigungsverträge (Sekundarschulgemeinden Turbenthal-Wildberg und Wila sowie Primarschulgemeinden Turbenthal und Wila und Sekundarschulgemeinden Rümlang-Oberglatt und Niederhasli Niederglatt Hofstetten). Zudem soll die Grenzbereinigung der Primarschulgemeinden Andelfingen und Adlikon mit dem Fusionsprojekt zur Primarschulgemeinde Andelfingen-Humlikon-Adlikon absehbar im Gebeit der fusionierten Primarschulgemeinde aufgehen.
Wir empfehlen den betroffenen Gemeinden, die Gebietsbereinigung rechtzeitig zu planen und mit einer zweckmässigen Projektorganisation zu begleiten. Darin sollten auch die von der Bereinigung betroffenen politischen Gemeinden vertreten sein.
|Primarschulgemeinden||Sekundarschulgemeinden|
|Adlikon und Andelfingen||Rümlang-Oberglatt und Niederhasli Niederglatt Hofstetten

|Turbenthal und Wila||Turbenthal-Wildberg und Wila

|Nänikon-Greifensee und Uster|
Änderungen im Gebiet von Gemeinden
Politische Gemeinden können ihr Gebiet zusammen mit benachbarten politischen Gemeinden verändern. Sie müssen dazu den neuen Grenzverlauf und die Rechtsfolgen der Gebietsänderung in einem Vertrag regeln. Befinden sich im selben Gebiet noch Schulgemeinden, so müssen die politischen Gemeinden die Gebietsänderung mit diesen absprechen, weil folglich auch ihre Gebiete angepasst werden müssen.
Nach Abschluss der notwendigen Grenzbereinigungen von Schulgemeinden, müssen alle noch bestehenden Schulgemeinden immer das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden umfassen.
Bei einer Fusion von politischen Gemeinden, die bisher keine Volksschul-Aufgaben übernommen haben, müssen sich folglich die Schulgemeinden im betreffenden Gebiet zusammenschliessen oder auflösen und in der neuen (Einheits-)Gemeinde aufgehen.