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Auch im Jahr 2017 forderte die zentrale Mittelmeerroute als Fluchtweg nach Europa zahlreiche Todesopfer.[1] Trotz oder zum Teil auch gerade wegen ihrer wichtigen Rolle bei der Seenotrettung standen die im Mittelmeer tätigen zivilgesellschaftlichen Organisationen[2] immer wieder stark in der Kritik. Ihre Tätigkeiten wurden öffentlich mit den Aktivitäten von Schleppern in Verbindung gebracht und es wurde gegen in der zivilen Seenotrettung involvierte Personen rechtlich vorgegangen.[3] Diese Entwicklung zeigt sich auch in den laufenden Ermittlungen gegen Mitarbeitende der spanischen Nichtregierungsorganisation (NGO) «Proactiva» und der erfolgten Beschlagnahmung ihres Rettungsbootes «Open Arms».[4] Als Reaktion auf diese Ereignisse forderte die Europäische Kommission die Parteien lediglich erneut zur Einhaltung des umstrittenen italienischen Verhaltenskodex für die in der Seenotrettung tätigen NGOs auf.[5]
Der folgende Beitrag beschäftigt sich mit der rechtlichen wie auch der faktischen Situation von zivilgesellschaftlichen Such- und Rettungsorganisationen (SAR[6] NGOs) im Mittelmeer. Nach einer Einleitung in die Thematik der Seenotrettung beleuchtet der Beitrag die Phänomene der Kriminalisierung und Regulierung ihrer Aktivitäten, um deren Zusammenspiel aufzuzeigen. Anschliessend wird die Vereinbarkeit dieser Entwicklung mit der Vereinigungsfreiheit der SAR NGOs am Beispiel des italienischen Verhaltenskodex' geprüft.
Die Pflicht zur Seenotrettung ist ein Grundprinzip des internationalen Seerechts und findet sich in verschiede- nen Übereinkommen, namentlich dem UN-Seerechtsübereinkommen (SRÜ)[7], dem internationalen Übereinkommen zum Schutze des menschlichen Lebens auf See (SOLAS)[8] und dem internationalen Übereinkommen über Seenotrettung (SAR-Übereinkommen)[9].[10] Art. 98 SRÜ verpflichtet einerseits die Küstenstaaten, effektive Such- und Rettungsdienste zu errichten und so für «die Sicherheit auf und über der See» zu sorgen; andererseits müssen die Flaggenstaaten die Kapitäne ihrer Schiffe in die Pflicht nehmen, Personen in Seenot Hilfe zu leisten.[11] Diese völkerrechtliche Rettungspflicht gilt unterschiedslos gegenüber allen Menschen in Seenot.[12] Die geretteten Personen müssen nach erfolgter Rettung an einen «sicheren Ort»[13] gebracht werden.[14] Jedoch fehlen eindeutige Regelungen über diesen «sicheren Ort» bzw. über die Bestimmung des Staates, der für die Aufnahme der geretteten Personen zuständig ist.[15] Aus dieser fehlenden klaren rechtlichen Regelung entstehen Unsicherheiten in der Rechtsanwendung, die von den Staaten teilweise als Handlungsspielraum ausgenutzt werden.[16] Wie die aktuellen Beispiele der «Aquarius» und «Lifeline» zeigen, birgt dies die Gefahr, dass dem Rettungsboot samt geretteten Personen das Hafenzugangsrecht verweigert wird.[17] Dieser faktische Handlungsspielraum der Staaten ist insbesondere deswegen problematisch, da bei Personen, von denen vermutet wird, dass sie internationalen Schutz beantragen wollen, die Aufnahmebereitschaft der Staaten geringer zu sein scheint und damit auch Probleme mit dem Zugang zu einem Asylverfahren verbunden sind.[18] Zudem droht dem Kapitän und ggf. der Crew bei Missachtung der Verweigerung des Hafenzuganges eine Strafverfolgung.[19]
Die Pflicht zur Seenotrettung ergibt sich auch aus menschenrechtlichen Garantien.[20] Im europäischen Kontext kommt dabei insbesondere der EMRK[21] erhebliche Bedeutung zu.[22] Das Recht auf Leben (insb. verankert inArt. 2 EMRK und Art. 2 GRC[23]) verpflichtet die Mitgliedstaaten sowie die Organe und Institutionen der EU[24], Menschen in Seenot Hilfeleistungen zu gewähren, sowie durch Such- und Rettungsoperationen das menschliche Leben im Mittelmeerraum aktiv zu schützen.[25] Das Non-Refoulement-Prinzip (Art. 3 EMRK, Art. 33 GFK[26]) verbietet ausserdem, die betroffenen Menschen auf dem Seeweg in Länder zurückzuweisen, in welchen ihnen Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Strafe oder Behandlung drohen.[27]
Trotz des Bestehens der völker- und menschenrechtlichen Seenotrettungspflicht wurden die Tätigkeiten von NGOs im Seenotrettungsbereich vermehrt kritisiert und mit Vorwürfen zur Zusammenarbeit mit Schleppern konfrontiert.[28] In jüngster Zeit wurden in zwei bekannten Fällen Rettungsschiffe von SAR NGOs beschlagnahmt.[29] In Griechenland stand zudem die Verhandlung gegen Mitarbeitende einer spanischen NGO an, welche des Menschenschmuggels beschuldigt, schliesslich jedoch freigesprochen wurden.[30] Diese Ereignisse zeigen die (reale) Gefahr der Kriminalisierung der Seenotrettungsaktivitäten der NGOs auf, welche die staatlichen Behörden meist mit der Bekämpfung der Schlepperei rechtfertigen.[31] Nachfolgend wird deshalb der Tatbestand der Schlepperei näher beleuchtet.
Auf internationaler Ebene wird der Schleppertatbestand hauptsächlich durch das sogenannte «Migrant Smuggling Protocol»[32], einem Zusatzprotokoll des UN-Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität[33], geregelt.[34] Art. 3 lit. a des Protokolls definiert die «Schlepperei von Migranten» als «Herbeiführung der illegalen Einreise einer Person […], mit dem Ziel, sich unmittelbar oder mittelbar einen finanziellen oder sonstigen materiellen Vorteil zu verschaffen». Der Tatbestand der Schlepperei ist also nur dann erfüllt, wenn das Element der Bereicherung gegeben ist.[35] Ausweislich der Materialien zum Protokoll sollte dadurch die Unterstützung von Personen aus humanitären Gründen vom Tatbestand der Schlepperei ausgeschlossen werden.[36]
Auf EU-Ebene wurde im Jahr 2002 das sogenannte «facilitators package»[37] erlassen, welches aus der Richtlinie 2002/90/EG[38] zur Definition der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt, sowie einem Rahmenbeschluss des Rates[39] besteht.[40] Gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 2002/90/EG sollen die Mitgliedstaaten Personen sanktionieren, welche Drittstaatsangehörigen bei der irregulären Ein- oder Durchreise in den bzw. im EU-Raum vorsätzlich helfen.[41] Entgegen der völkerrechtlichen Bestimmung ist das Element der Bereicherung im EU-Recht somit keine explizite Bedingung, um unter dem Tatbestand sanktioniert bzw. kriminalisiert zu werden.[42] Jedoch können die Mitgliedstaaten durch innerstaatliche Rechtsvorschriften jene Handlungen von der Sanktionierung ausschliessen, welche als Ziel die humanitäre Unterstützung der betroffenen Person verfolgen (Art. 1 Abs. 2 RL 2002/90/EG).[43] Die Umsetzung dieser Schutzbestimmung für humanitäre Akteure in nationales Recht liegt im Ermessen der Mitgliedstaaten, was zur Folge hat, dass nur einige wenige Staaten eine solche in ihrem Recht auch tatsächlich verankert haben.[44] Unter anderem deshalb sind die Vorgaben des «facilitators package» - und dadurch auch die meisten nationalen Regelungen - nicht im Einklang mit den völkerrechtlichen Vorschriften.[45] Um dem Normzweck des «Migrant Smuggling Protocol» entgegenstehende Verurteilungen zu verhindern, ist zumindest eine Ausnahmeregelung von der Strafbarkeit für Personen, die aus humanitären Gründen bzw. ohne Bereicherungsabsicht handeln, erforderlich.[46] Der europarechtliche Tatbestand der Schlepperei birgt bei einer wortlautbasierten Auslegung der Rechtsnorm die Gefahr der Kriminalisierung der Seenotrettungsaktivitäten der NGOs und scheint deshalb als Droh- bzw. Druckmittel gegenüber den humanitären Akteuren verwendet zu werden.[47]
Bereits im Februar 2017 wurden von mehreren im Mittelmeer tätigen NGOs Anstrengungen unternommen, ihre SAR-Operationen zu koordinieren und das Misstrauen gegenüber ihren Aktivitäten zu vermindern, indem die Transparenz in den Tätigkeiten der NGOs erhöht wird.[48] Der von zivilen NGOs vorgeschlagene freiwillige Verhaltenskodex für Such- und Rettungsaktionen im Mittelmeer[49] soll deshalb einen gemeinsamen ethischen Standard sowie das operationelle Vorgehen für effiziente, effektive und rechtmässige Such- und Rettungsoperationen definieren.[50] Im Einzelnen betont der Verhaltenskodex die (Menschen-)Rechte, welche durch die Aktivitäten der SAR NGOs besser gesichert werden und legt einen gewissen Minimalstandard betreffend das Einsatzverhalten sowie die Vorausplanung der Einsätze fest.[51] Der zweite Teil widmet sich den leitenden humanitären Grundsätzen der im Mittelmeer tätigen NGOs, namentlich die Menschlichkeit, die Unparteilichkeit, die Neutralität, die Unabhängigkeit und die Transparenz.[52] Diese bilden einen wichtigen Bestandteil ihrer Identität als humanitäre NGOs und sollen ihnen eine gewisse Akzeptanz der lokalen Behörden sichern und dadurch ermöglichen, weitgehend unabhängig von der Politik zu agieren.[53] Die Regulierung und Kontrolle der NGOs kann deshalb - wenn dabei die Wahrung der humanitären Grundsätze in ihrer Tätigkeit gefährdet wird - im Konflikt zu ihrer eigentlichen Natur stehen, was am Beispiel des italienischen Verhaltenskodex' veranschaulicht werden kann.[54]
Trotz der Anstrengungen der NGOs - oder gerade als Reaktion auf diese - veröffentlichte die Europäische Kommission am 4. Juli 2017 den Vorschlag zum sogenannten «Aktionsplan zur Unterstützung Italiens, zur Verringerung des Migrationsdrucks und für mehr Solidarität»[55]. Dieser enthielt unter anderem die Aufforderung an Italien, einen Verhaltenskodex für SAR NGOs zu verfassen. Der Verhaltenskodex sollte in Beratung mit der Kommission und im Dialog mit den NGOs entstehen.[56] Zwei Tage nach der Veröffentlichung des Vorschlags der Kommission begrüssten die EU-Innenminister im Rahmen einer informellen Tagung des Rates Justiz und Inneres in Tallinn die Idee eines italienischen Verhaltenskodex' für SAR NGOs, welcher allerdings in der Folgezeit eher als Initiative Italiens präsentiert wird.[57]
Der Verhaltenskodex[58] enthält 13 Punkte, zu deren Einhaltung sich die unterzeichnenden NGOs verpflichten sollten.[59] Einige der Verpflichtungen stehen mit den genannten humanitären Grundsätzen - der Menschlichkeit, der Unparteilichkeit, der Neutralität, der Unabhängigkeit und der Transparenz - in Konflikt.[60] Die unterzeichnenden NGOs verpflichten sich zur Übermittlung angefragter Informationen an die italienischen Behörden zu Ermittlungszwecken, zur Kooperation mit den italienischen Behörden und der EU-Grenzschutzoperation Triton, sowie zur Duldung italienischer Polizisten an Bord von Rettungsschiffen, was insbesondere mit den humanitären Grundsätzen der Neutralität, der Unabhängigkeit und der Unparteilichkeit in Konflikt steht.[61] Auch das im Verhaltenskodex enthaltene Verbot der Einfahrt in libysche Gewässer, sowie die Unterbindung der Telekommunikation und des Sendens von Lichtsignalen zur Erkennung des Standortes des Rettungsschiffes ist mit dem Grundsatz der Menschlichkeit nicht vereinbar.[62] Die Verpflichtungen verletzen zudem teilweise auch völkerrechtliche Vorschriften.[63]
Die Unterzeichnung durch die NGOs erfolgt formal «freiwillig», jedoch hält der Verhaltenskodex ausdrücklich fest, dass die fehlende Unterschrift zu «Massnahmen» gegenüber den betreffenden Schiffen führen kann.[64] Trotz der Tatsache, dass die Androhung von Sanktionen - welche die Verweigerung des Hafenzuganges beinhalten könnten[65] - unter den Vorbehalt der Vereinbarkeit mit internationalem Recht und dem Interesse der Rettung von Menschenleben gestellt ist, spricht die Sanktionsdrohung - schon aufgrund der geschilderten Unsicherheiten hinsichtlich der Rechtslage - gegen eine Freiwilligkeit. Die Androhung allfälliger Sanktionen gibt somit einen deutlichen Hinweis auf die Regulierungs- und Kontrollabsichten Italiens gegenüber den SAR NGOs.[66]
Das Zusammenspiel von Kriminalisierung und Regulierung(-sversuchen) der SAR NGOs erschwert deren Tätigkeit erheblich, insbesondere im Hinblick auf die Wahrung der humanitären Grundsätze ihrer Einsätze.[67] Dies führt in Kombination mit der umstrittenen Zusammenarbeit zwischen der EU bzw. Italien und Libyen[68] und den daraus entstandenen Konflikten mit der «libyschen Küstenwache»[69] zu einem starken Rückgang der Tätigkeiten der im Mittelmeerraum aktiven SAR NGOs.[70] Tätigkeiten von NGOs fallen jedoch unter die v.a. in Art. 11 EMRK und Art. 12 GRC geschützte Vereinigungsfreiheit.[71] Die Effekte der versuchten Regulierung können demnach einen Eingriff in die Vereinigungsfreiheit der SAR NGOs darstellen, was nachfolgend geprüft werden soll.
Eine staatliche bzw. supranationale[72] Massnahme weist Eingriffsqualität auf, wenn sie sich als abschreckend bzw. beeinträchtigend auf die Ausübung der garantierten Freiheit auswirkt, was gemäss dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) selbst bei der Befürchtung einer weniger vorteilhaften Behandlung gegeben sein kann.[73] Die Art bzw. die rechtliche Natur der Massnahme spielt dabei keine Rolle, sondern ausschliesslich deren Wirkung, weshalb auch der formal «freiwillige» Charakter einer Massnahme nichts an dessen Eingriffsqualität ändert.[74] So kann gemäss der Rechtsprechung des EGMR bereits eine Aussage der öffentlichen Gewalt als Eingriff qualifiziert werden, wenn diese praktisch eine beeinträchtigende Wirkung auf die Ausübung der von der Vereinigungsfreiheit geschützten Aktivitäten hat.[75]
Der italienische Verhaltenskodex hat in Anwendung dieser Massstäbe Eingriffsqualität in Bezug auf die Vereinigungsfreiheit: Im Falle der Nichtunterzeichnung des Verhaltenskodex' müssen die NGOs Sanktionen befürchten, was sich in der Praxis auf die Möglichkeit zur Ausübung ihrer Tätigkeiten auswirkt.[76] Im Falle der Unterzeichnung des vorgesehenen Verhaltenskodex', müssen sie sich an die vereinbarten - und teilweise mit ihren humanitären Prinzipien in Konflikt stehenden - Regelungen halten, welche sich ebenfalls einschränkend auf ihre Tätigkeiten auswirken.[77]
Eingriffe in die Vereinigungsfreiheit können gerechtfertigt werden und stellen - sofern der Wesensgehalt unangetastet bleibt - nicht per se eine Verletzung von Art. 11 EMRK dar.[78] Dafür müssen die in Art. 11 Abs. 2 EMRK festgelegten Bedingungen kumulativ erfüllt sein.[79]
Nach Art. 11 Abs. 2 EMRK muss die staatliche Massnahme zunächst gesetzlich vorgesehen sein. Da die rechtliche Grundlage für den Erlass des italienischen Verhaltenskodex' nicht ersichtlich ist, fehlt es bereits an diesem Erfordernis.[80]
Zudem muss der Eingriff ein in Art. 11 Abs. 2 EMRK genannteslegitimes Ziel verfolgen und die Massnahme in einer demokratischen Gesellschaft notwendig - d.h. verhältnismässig - sein.[81] Als legitime Ziele kommen der Schutz der nationalen und öffentlichen Sicherheit, die Aufrechterhaltung der Ordnung, die Verhütung von Straftaten, der Schutz der Gesundheit oder der Moral, oder der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer in Frage.[82] Selbst wenn der staatliche Eingriff unter eines der legitimen Ziele subsumiert werden könnte, wie beispielsweise im Rahmen des «Kampfs gegen Schleuser»[83] unter die Verhütung von Straftaten, ist er unverhältnismässig. Der Verhaltenskodex wäre im «Kampf gegen Schleuser» weder geeignet noch notwendig, da die Tätigkeiten der SAR NGOs keinerlei Verbindung zu Schleppertätigkeiten aufweisen und zur Verhütung einer solchen Verbindung beispielsweise auch ein freiwilliger Verhaltenskodex ausreichen würde, der die Verpflichtung enthält, nicht mit Schleppern zusammenzuarbeiten.[84] Zudem stellt dieser subtile Regulierungsversuch die NGOs vor die Wahl, in partieller Verletzung ihrer humanitären Prinzipien zu kooperieren oder eine Kriminalisierung ihrer Tätigkeiten zu riskieren.[85] Die Einhaltung der humanitären Prinzipien fällt jedoch für die NGOs unter den Wesensgehalt ihres Daseins.[86] Obwohl die Vereinigungen im Mittelmeer nach wie vor tätig sein können, ähneln die Wirkungen einer solchen Regulierung einem Verbot der Tätigkeit als NGO.[87] Sie riskieren durch die Kooperation mit den staatlichen Behörden ihre Identität als unabhängige, humanitäre Organisation zu verlieren.[88] Gerade aufgrund dieser Unabhängigkeit kommt den NGOs im politischen Diskurs jedoch eine wichtige Rolle zu, da sie oftmals eine Gegenstimme zu ausschliesslich staatlichen Interessen bilden.[89]
Wird die Tätigkeit der SAR NGOs an Bedingungen geknüpft, die den humanitären Prinzipien entgegenstehen, kommt dies einem Verbot oder einer Nichtzulassung der Vereinigung gleich, an welche der Gerichtshof hohe Anforderungen stellt.[90] Namentlich müssen konkrete Anhaltspunkte bestehen, dass die in Art. 11 Abs. 2 EMRK genannten Rechtsgüter durch die Ziele oder Aktivitäten der Vereinigung gefährdet werden, was im Falle der Seenotrettung durch zivilen Organisationen im Mittelmeer nicht der Fall ist, da keinerlei Verbindungen zu Schleppertätigkeiten bestehen.[91]
Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung muss zudem eine gesamtheitliche Abwägung zwischen betroffenen Rechten und Rechtsgütern stattfinden.[92] Bei der Regulierung der Aktivitäten der SAR NGOs fällt dabei insbesondere das fundamentale Menschenrecht auf Leben bzw. der Schutz des Lebens der Personen in Seenot ins Gewicht.[93] Problematisch ist dabei, dass die Rettung von Menschenleben auch als (rechtlich und faktisch nicht überzeugendes)[94] Argument für Regulierungs- und sogar Restriktionsversuche der Seenotrettungsaktionen benutzt wird, indem argumentiert wird, dass hierdurch ein «pull factor» wegfällt und sich somit weniger Leute auf den gefährlichen Weg über das Mittelmeer machen.[95] Tatsächlich ist so ein Effekt jedoch nicht nachweisbar.[96] Die einschränkenden Massnahmen führen jedoch dazu, dass die NGOs in der Praxis daran gehindert werden, Menschenleben im Mittelmeer zu retten.[97] Unter anderem dadurch steigt die Anzahl der Todesfällen vor der libyschen Küste spürbar an.[98] Der Staat - in diesem Fall Italien - verletzt somit seine positive Schutzplicht, die ihm aus dem Recht auf Leben (Art. 2 EMRK) erwächst.[99]
Abschliessend kann festgestellt werden, dass auch die Europäische Kommission im Rahmen der Regulierung von NGOs die erhebliche Bedeutung der Zivilgesellschaft als «Gerüst unserer demokratischen Gesellschaft»[100] anerkennt.[101] Im Juli 2017 leitete sie deshalb ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn wegen dessen neu verabschiedetem Gesetz ein, welches nichtstaatliche Organisationen, die Gelder aus dem Ausland erhalten, verpflichtet sich zu kennzeichnen.[102] Dabei betont die Kommission, dass das Gesetz insbesondere auch gegen das in der Grundrechtscharta verankerte Recht auf Vereinigungsfreiheit verstosse, da es die NGOs an der Geldeinwerbung und der Ausübung ihrer Aufgaben hindere.[103] Dass Italien im selben Zeitraum zu einer (einschränkenden) Regulierung der Tätigkeiten der SAR NGOs im Mittelmeer aufgefordert wurde, ist mit diesen Vorbringen nicht kohärent.
Der vorliegende Beitrag hat gezeigt, dass die Situation von SAR NGOs im Mittelmeer rechtlich und tatsächlich immer komplexer wird. Trotz und zum Teil wegen ihrer wichtigen Rolle in der Rettung von Menschenleben und einer bestehenden völker- und menschenrechtlichen Pflicht zur Seenotrettung werden die Aktivitäten der NGOs sowohl von der Kommission selbst als auch von den Mitgliedstaaten praktisch erheblich erschwert, wenn nicht sogar verunmöglicht. Diese und weitere Massnahmen der EU führen dazu, dass der Weg von und durch Libyen über die zentrale Mittelmeerroute nach Europa immer gefährlicher wird und fundamentale Rechte der geflüchteten Personen verletzt werden.[104] Sichere Zugangswege fehlen, weshalb die Flucht übers Mittelmeer oftmals die einzige noch verbleibende Möglichkeit ist, nach Europa zu gelangen und einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen. Der Zugang zu Schutz in Europa wird dadurch erheblich erschwert bzw. vielen Menschen faktisch verwehrt.
Das Zusammenspiel von Kriminalisierung und Regulierung der Aktivitäten der zivilgesellschaftlichen Seenotrettungsorganisationen im Mittelmeer führt dazu, dass deren Aktionsradius und Handlungsfähigkeit erheblich verringert wurden. Den SAR NGOs wird es nahezu verunmöglicht, ihren Tätigkeiten unter Wahrung der humanitären Prinzipien nachzugehen. Diese Situation stellt einen Eingriff in die Vereinigungsfreiheit dar, auf welche sich die SAR NGOs berufen können. Die Prüfung des italienischen Verhaltenskodex' hat ergeben, dass staatliche und supranationale Regulierungsversuche, die faktische Abhängigkeiten schaffen und die SAR NGOs dadurch in eine Zwangslage versetzen, eine Verletzung der Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 11 EMRK darstellen, da sich die NGOs zunehmend von ihrer eigentlichen Natur entfernen müssen, um im Sinne des Kodex' im Mittelmeer aktiv bleiben zu können.
Wie den Vorbringen der Kommission bezüglich der Regulierung der NGOs im oben genannten Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn zu entnehmen ist, spielen die zivilgesellschaftlichen Akteure und deren Recht auf Vereinigungsfreiheit eine wichtige Rolle im europäischen Wertesystem, das sich in der Grundrechtecharta und der EMRK spiegelt. Im Diskurs über die Regulierung der SAR NGOs auf der zentralen Mittelmeerroute finden diese Argumente jedoch keine relevante Berücksichtigung. In Anbetracht des politischen Kontextes der Massnahmen wird hier wohl mit zweierlei Mass gemessen: Im Rahmen des von der EU Kommission formulierten Ziels der «Verringerung der Migrationsströme»[105] scheint die EU keine Mittel zu scheuen und bereit zu sein, selbst den Schutz fundamentaler Menschenrechte bzw. die Rettung von Menschenleben in den Hintergrund treten zu lassen.