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Mit dem im Jahr 2002 in Kraft getretenen Agrarabkommen zwischen der EU und der Schweiz wurden die Zölle und Exportsubventionen für den gesamten Käsesektor über eine Zeitspanne von fünf Jahren (2002 – 2007) gegenseitig und schrittweise abgebaut. Seit dem 1. Juni 2007 wird Käse mit der EU frei gehandelt (vgl. Medienmitteilung Bundesrat). Trotz anfänglich grossen Befürchtungen von Interessenvertretern hat die vollständige gegenseitige Marktöffnung positive Entwicklungen auch für die betroffene Branche in der Schweiz angestossen.
Der Emmentaler im Jammertal …
Die Jahre vor der Käseliberalisierung galten aus Sicht des Exports als ausgesprochen mager: Seit Anfang der 1990er Jahre sanken die Schweizer Käseexporte in die EU beinahe kontinuierlich (-1,3% in Fr. bzw. -1,4% in kg pro Jahr zwischen 1988 und 2001, vgl. Grafik). Dieser negative Trend lässt sich zu einem grossen Teil auf die Absatzprobleme des Emmentalers im Ausland zurückführen. Der Emmentaler war dank grosszügigen Subventionen lange Zeit der unangefochtene Meister des Käseexports. Während Jahrzehnten diente er als Überschussventil für den Schweizer Milchmarkt, doch der Niedergang war unaufhaltsam: Die weltweiten Exporte gingen von 27’194 Tonnen im Jahr 2002 auf 11’333 Tonnen im Jahr 2017 zurück – das entspricht einem Minus von 58%. Dies hatte Auswirkungen auf die Produktion: Von 2000 bis 2016 sank die Emmentaler-Produktion gemäss Auskunft des Landwirtschaftlichen Informationsdienstes (LID) um 60%; von 539 Emmentaler-Käsereien im Jahr 1998 gab es 2016 nur noch 128.
Experten nennen zwei Ursachen für diese Entwicklung: den fehlenden Markenschutz und Qualitätsprobleme (vgl. Basler Zeitung). Weil die Emmentaler-Produzenten anfänglich keine konsequente Markenführung und keinen Markenschutz verfolgten, sondern lieber auf die mit Steuergeldern finanzierte Förderung vertrauten, erschwerte sich die Positionierung auf dem liberalisierten Markt. In der Folge gibt es heute neben dem schweizerischen Emmentaler AOP («Appellation d’Origine Protégée») mehrere ausländische Emmentaler mit geschützten Qualitätszeichen (z.B. den Allgäuer Emmentaler AOP aus Deutschland), was die Markenerkennung verwässert und die Differenzierung gegenüber billigeren ausländischen Kopien behindert. Auch bei der Qualität wurden falsche Kompromisse gemacht. Man gab dem Käse teilweise nicht genügend Reifezeit und verkaufte ihn im Ausland zu Dumpingpreisen – mit entsprechend negativer Signalwirkung für Konsumenten und nachteiligen Folgen für das Image.
… innovative Käser im Aufwind
Der Rückgang der Emmentaler-Exporte konnte in der gleichen Zeit (2002-2017) durch die Ausfuhren anderer Käsesorten (118%) mehr als kompensiert werden. Die höchsten Zunahmen wurden im Bereich Weichkäse (+310 %) und Halbhartkäse (+172 %) verzeichnet. Nach der Liberalisierung nahmen die Exporte in die EU zwischen 2002 und 2017 insgesamt jährlich um durchschnittlich 1,1% in Fr. bzw. 1,8% in kg zu (vgl. Grafik). Der negative Gesamttrend konnte also nach der Liberalisierung des Käsemarktes mit der EU umgekehrt werden.
Auch auf Exportziele ausserhalb der EU hatte die Liberalisierung positive Auswirkungen. Betrachtet man diese Exportzahlen, kann festgestellt werden, dass der durchschnittliche Wert (Preis/kg) stark gestiegen ist (von 6.80 Fr. vor der Liberalisierung auf 10.80 Fr. nach der Liberalisierung). Dies geschah vorwiegend aufgrund einer steigenden Qualität und gut positionierten Käsespezialitäten. Der Freihandel mit der EU scheint über den Wettbewerbsdruck indirekt auch die Exportchancen in Drittländer verbessert zu haben, mit denen (noch) kein freier Handel von Käse stattfindet.
Fazit: Die Marktöffnung konnte den Rückgang der Schweizer Käseexporte nicht nur stoppen, sondern führte sogar zu einer Trendumkehr. Kurz vor der Liberalisierung betrug das gesamte Exportvolumen 53’099 Tonnen Käse (bzw. 500,2 Mio. Fr., 2001), jüngst ist es auf 67’285 Tonnen (bzw. 601 Mio. Fr., 2017) gestiegen (Daten der eidgenössischen Zollverwaltung). Die Marktliberalisierung hatte also insgesamt stark positive Effekte, denn der negative Trend bei den Schweizer Käseexporten der 1990er Jahre hätte sich gemäss einer Studie des BAK Basel (im Auftrag des Bundesamts für Landwirtschaft) ohne Käsefreihandel fortgesetzt.
Breiteres Angebot und höhere Produktion im Inland
Die Marktöffnung gegenüber der EU hatte nicht nur auf die Exporte positive Auswirkungen. Auch der einheimische Markt profitierte von der Liberalisierung. So gibt es heute für die Schweizer Konsumenten eine grössere Auswahl an Käsesorten aus der EU. Dank dem breiteren Angebot an verschiedenen Sorten ist laut BAK Basel der Käsekonsum in der Schweiz deutlich stärker gestiegen als in den umliegenden Ländern: Ohne Freihandel wäre der Käsekonsum nicht so stark gewachsen.
Dies hatte wiederum positive Auswirkungen auf die Produktion im Inland, die trotz deutlich steigender Käseimporte zunahm (vgl. TSM Daten für 2017): Vor der Öffnung produzierten inländische Betriebe 172’217 t Käse (2001) zuletzt waren es 189’292 t (2017), was einem Anstieg um rund 10% entspricht.
Während die Mengen der Käseimporte aus der EU konstant zugenommen haben und schneller wachsen als vor der Liberalisierung (2% pro Jahr zwischen 1988 und 2001 vs. 4,4% pro Jahr zwischen 2002 und 2017), entwickelt sich der Wert der Importe langsamer. Die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate ist von 3,1% pro Jahr (1988 – 2001) auf 2,6% pro Jahr (2002 – 2017) gesunken. Der durchschnittliche Wert pro Kilo Käse hat dabei um 1.36 Fr./kg abgenommen. Die Schweiz importiert heute günstigeren Käse aus dem EU-Raum als in früheren Jahren.
Für Schweizer Konsumenten ist dies eine erfreuliche Nachricht: Die Marktöffnung brachte ihnen nicht nur mehr Wahlfreiheit, sondern entlastete auch das Haushaltsbudget, was vor allem einkommensschwächeren Konsumenten zugutekommt.
Weiterführende Informationen finden Sie in der Studie «Eine Agrarpolitik mit Zukunft» sowie in der Online-Übersicht «Privilegienregister der Schweizer Landwirtschaft».