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2. Der Konvent nach dem Gesetzüber die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. November 1979 zählt -- bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise -- nicht zu den Gremien, die über Forschung und Lehre unmittelbar betreffende Fragen entscheiden (im Anschluß an BVerfGE 35,79 [140 f.]).
Beschluß
des Ersten Senats vom 20. Oktober 1982
|-- 1 BvR 1470/80 --|
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Professoren 1. Dr. A. ... und 261 anderer -- Bevollmächtigter: Professor Dr. Willi Blümel, Angelhofweg 65, Wilhelmsfeld -- gegen § 126 Abs. 2 Satz 3, § 23 Abs. 2 Satz 1 und § 130 Abs. 1 Satz 3 sowie gegen § 13 Abs. 2 Satz 2 (insbesondere in Verbindung mit § 22 Abs. 2 Satz 2) und § 15 Abs. 7 des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (WissHG) vom 20. November 1979.
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
Gründe:
A.
Die Beschwerdeführer wenden sich gegen Vorschriften des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (WissHG) vom 20. November 1979 (GVBl. NW S. 926), welche die mitgliedschaftsrechtliche Stellung der Studienprofessoren im Universitätsdienst und das Stimmgewicht der Professoren im Konvent betreffen. Sie beanstanden ferner, daß dieses Gesetz nähere Regelungen über die Hochschulgremien (Zusammensetzung, Verfahren) nicht selbst trifft, sondern der Grundordnung der Universität überläßt.
1. § 126 WissHG regelt die Stellung der nicht als Professoren oder Hochschulassistenten übernommenen Beamten und rechnet sie mitgliedschaftsrechtlich der Gruppe der wissenschaftlichen Mitarbeiter zu. Für Studienprofessoren wird eine Ausnahme gemacht; das Gesetz bestimmt insoweit:
§ 126
Nichtübernommene Beamte
(1) ...
(2) ... Die in dem Verfahren nach §§ 120 und 121 nicht als Professoren und nicht nach Absatz 1 übernommenen . .. Studienprofessoren zählen mitgliedschaftsrechtlich zur Gruppe der Professoren.
Die in Bezug genommenen Vorschriften regeln Voraussetzungen und Verfahren bei der Übernahme.
2. Aufgaben und Zusammensetzung des Konvents werden im Gesetz wie folgt geregelt:
§ 23
Konvent
(1) Der Konvent hat folgende Aufgaben:
1. Beschlußfassung über den Erlaß und die Änderung der Grundordnung auf Vorschlag des Senats,
2. Wahl des Rektors und der Prorektoren,
3. Entgegennahme des jährlichen Rechenschaftsberichtes des Rektorats und Stellungnahme zu diesem Bericht,
4. Stellungnahme zum Hochschulentwicklungsplan.
Der Beschluß über die Grundordnung bedarf der Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Konvents.
(2) Dem Konvent gehören Professoren, wissenschaftliche Mitarbeiter, Studenten sowie nichtwissenschaftliche Mitarbeiter im Verhältnis zwei zu eins zu eins zu eins an. ...
Nach § 130 WissHG erläßt der neu zu bildende Konvent die Grundordnung; die vorläufige Wahlordnung und eine vorläufige Verfahrensordnung für den Konvent erläßt die Hochschulleitung.
Insoweit wird bestimmt:
(1) ... § 23 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 findet Anwendung. ...
(2) ...
3. Die Zusammensetzung der Hochschulgremien ist im Gesetz wie folgt geregelt:
§ 13
Zusammensetzung der Hochschulgremien
(1) Für die Vertretung in den Gremien bilden
1. die Professoren,
2. die Hochschulassistenten, wissenschaftlichen Mitarbeiter und Lehrkräfte für besondere Aufgaben (Gruppe der wissenschaftlichen Mitarbeiter),
3. die nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter,
4. die Studenten jeweils eine Gruppe.
In der Grundordnung ist zu regeln, daß die Mitglieder nach Satz 1 Nr. 2 zahlenmäßig in einem angemessenen Verhältnis vertreten sind.
(2) Art und Umfang der Mitwirkung der Mitglieder der Hochschule sowie die zahlenmäßige Zusammensetzung der Kollegialorgane, Ausschüsse und sonstigen Gremien bestimmen sich nach deren Aufgaben sowie nach der Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder der Hochschule. Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, sind die entsprechenden Regelungen durch die Grundordnung oder nach Maßgabe der Grundordnung zu treffen.
(3) ...
Für die Wahl zu den ständigen Kommissionen gilt folgende Regelung:
§ 22
Ständige Kommissionen
(1)...
(2) Vorsitzender einer ständigen Kommission nach Absatz 1 Nr. 1 bis 3 ist der nach § 20 Abs. 5 Satz 2 zuständige Prorektor.
Die übrigen Mitglieder der ständigen Kommissionen werden vom Senat nach Gruppen getrennt gewählt.
Die Verfahrensgrundsätze regelt § 15 WissHG. Absatz 7 dieser Vorschrift lautet:
Im übrigen trifft die Hochschule in der Grundordnung Verfahrensregelungen für die Gremien. Sie bestimmt insbesondere
1. die Einberufung und Beschlußfähigkeit der Gremien;
2. die für eine Beschlußfassung notwendige Mehrheit;
3. die Art und Durchführung der Wahlen und Abstimmungen in den Gremien und das Rederecht von Personen, denen Gelegenheit zur Teilnahme an Beratungen gegeben wird oder die auf Grund vertraglicher Vereinbarung gemäß § 45 Abs. 1 zugezogen worden sind.
Der in Bezug genommene § 45 Abs. 1 betrifft medizinische Einrichtungen außerhalb der Hochschule, die nach Maßgabe vertraglicher Vereinbarungen für Zwecke der Forschung und Lehre genutzt werden.
II.
Die Beschwerdeführer sind Professoren der Universität Köln und der Technischen Hochschule Aachen.
Ihre Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen Bestimmungen des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen.
Sie wenden sich gegen die unterschiedslose mitgliedschaftsrechtliche Zuordnung der nicht übernommenen Studienprofessoren zur Gruppe der Professoren (§ 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG); insoweit rügen sie die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG.
Außerdem beanstanden sie die Zusammensetzung des Konvents im Verhältnis zwei zu eins zu eins zu eins (§ 23 Abs. 2 Satz 1, § 130 Abs. 1 Satz 3 WissHG); insoweit rügen sie einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG.
Schließlich bemängeln sie, daß die Vorschriften über die Zusammensetzung der Hochschulgremien, insbesondere der ständigen Kommissionen des Senats (§ 13 Abs. 2 Satz 2, § 22 Abs. 2 Satz 2 WissHG), sowie über die Verfahrensgrundsätze (§ 15 Abs. 7 WissHG) die näheren Regelungen dieser Materien der Grundordnung überlassen; insoweit rügen sie die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip sowie (im Falle des § 15 Abs. 7 WissHG) mit dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz.
Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerden führen sie im wesentlichen aus:
1. Die Verfassungsbeschwerden seien zulässig; denn die Beschwerdeführer würden selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das Gesetz und nicht erst durch einen auf dem Gesetz beruhenden Vollzugsakt in einem Grundrecht betroffen.
Soweit ein Verstoß gegen die homogene Gruppenbildung gerügt und die Zusammensetzung des Konvents beanstandet werde, sei die Frage der Zulässigkeit wie im Hochschulurteil (BVerfGE 35, 79) zu beurteilen.
Auch soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen § 13 Abs. 2 Satz 2 (insbesondere in Verbindung mit § 22 Abs. 2 Satz 2) und gegen § 15 Abs. 7 WissHG richteten, stehe der Zulässigkeit nicht die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entgegen. Die Beschwerdeführer könnten nämlich nicht darauf verwiesen werden, daß sich unmittelbare Beeinträchtigungen erst dann ergäben, wenn der Konvent von dem ihm eingeräumten Satzungsrecht Gebrauch gemacht habe, und daß sie die Möglichkeit hätten, gegen die Grundordnung, soweit sie davon unmittelbar betroffen seien, Verfassungsbeschwerde zu erheben. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers sei dadurch begrenzt, daß die zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit erforderlichen Sicherungsvorkehrungen organisatorischer und verfahrensrechtlicher Art in dem gebotenen Umfang von ihm selbst zu treffen seien und nicht dem Konvent als Satzungsgeber überlassen bleiben dürften. Zwar sei nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Verleihung von Satzungsautonomie an sich mit dem System der grundgesetzlichen Ordnung vereinbar. Wenn aber eine Regelung in den Grundrechtsbereich eingreife, dann könne in einer rechtsstaatlich-parlamentarischen Demokratie der Vorbehalt, daß in den Grundrechtsbereich lediglich durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden dürfe, nur den Sinn haben, daß der Gesetzgeber die grundlegenden Entscheidungen selbst verantworten solle. Das Ausmaß des vorliegend gegebenen gesetzlichen Regelungsdefizits zeige sich, wenn man das Gesetz über die wissenschaftlichen Hochschulen mit den ursprünglich vorgesehenen Regelungen im Entwurf, mit anderen Hochschulgesetzen oder den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder vergleiche.
Die Zulässigkeit ergebe sich außerdem aus dem Gesichtspunkt, daß Grundrechtsschutz weitgehend auch durch Gestaltung von Verfahren zu bewirken sei. Durch eine Verfassungsbeschwerde gegen die Grundordnung könnten Verfassungsverstöße weder beseitigt noch zuvor ergangene rechtswidrige Entscheidungen der Gremien wieder aus der Welt geschafft werden; der Anspruch auf effektiven Rechtsschutz liefe praktisch leer.
Selbst wenn man die gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführer verneinen würde, müßten die gerügten Verfassungsverstöße in anderem Zusammenhang durchschlagen. Eine so weitgehende, die Wissenschaftsfreiheit der Hochschullehrer unmittelbar berührende Regelungsbefugnis könne nicht auf einen Konvent übertragen werden, in dem die Gruppe der Professoren nicht mindestens über die Hälfte der Stimmen verfüge.
2. Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet.
a) § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG sei mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, soweit die in dem Verfahren nach §§ 120, 121 WissHG nicht als Professoren und nicht nach § 126 Abs. 1 WissHG als wissenschaftliche Mitarbeiter oder Lehrkräfte für besondere Aufgaben übernommenen Studienprofessoren mitgliedschaftsrechtlich endgültig der Gruppe der Professoren (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 WissHG) zugeordnet würden. Dadurch habe der Gesetzgeber gegen das verfassungsrechtliche Gebot der homogenen Gruppenbildung verstoßen. Die Studienprofessoren, die vielfach gar nicht promoviert seien oder keine entsprechende Leistung nachweisen könnten, erfüllten nicht die Voraussetzungen des materiellen Hochschullehrerbegriffs nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
b) Aufgaben und Entscheidungsbefugnisse des Konvents unterschieden sich so erheblich von den Kompetenzen des Konzils nach dem früheren niedersächsischen Recht, daß eine Überprüfung und Fortentwicklung der einschlägigen Aussagen im Hochschulurteil des Bundesverfassungsgerichts geboten sei. Eine typisierende Betrachtungsweise sei unzulässig und eine klare Trennung zwischen mittelbar und unmittelbar wissenschaftsrelevanten Entscheidungen praktisch nicht möglich.
Die Entgegennahme des jährlichen Rechenschaftsberichts des Rektorats und die Stellungnahme zu diesem Bericht sowie die Stellungnahme zu dem vom Senat zu beschließenden Entwicklungsplan könnten zwar bei vordergründiger Betrachtung für die Wissenschaftsfreiheit unerheblich sein. Jedoch schon der Bericht des zuständigen Landtagsausschusses gehe davon aus, daß der Konvent dem Senat jederzeit Empfehlungen geben könne und sehe den Rechenschaftsbericht im Rahmen einer "Kontrollfunktion". In der politisierten Gruppenuniversität könne der Senat auch -- an sich unverbindliche -- Stellungnahmen und Empfehlungen des Konvents kaum unberücksichtigt lassen.
Nicht minder problematisch sei die integrierte Wahl des Rektors und der Prorektoren durch den Konvent, die ohne eine einzige Professorenstimme erfolgen könne. In dieser Situation nütze es auch nichts, daß der Rektor von der Landesregierung ernannt werde. Im übrigen könne man auch die unmittelbare und mittelbare Wissenschaftsrelevanz der Tätigkeit des Rektors und des Rektorats nicht in Abrede stellen. Sie hätten insbesondere auch eine Entscheidungsbefugnis über Gruppeninteressen, z.B. über das Stimmrecht der nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter, und eine beträchtliche Kompetenzfülle. Rektor und Rektorat hätten Kompetenzen, die eine unzulässige Einflußnahme auf die freie wissenschaftliche Betätigung der Hochschullehrer ermöglichten.
Unmittelbar wissenschaftsrelevant würden auch zahlreiche Regelungen der Grundordnung sein, die vom Konvent erlassen werde. Die insoweit notwendige Zweidrittelmehrheit helfe nichts, da die Sperrminorität der Professorengruppe klein sei. Sie könne zwar eine Beschlußfassung verhindern, aber keine Grundordnung nach den Vorstellungen der Professoren ermöglichen.
Daß in der Grundordnung unmittelbar wissenschaftsrelevante Regelungen getroffen werden müßten, ergebe sich auch daraus, daß es der Gesetzgeber -- mit voller Absicht -- an vielen Stellen des Gesetzes unterlassen habe, selbst die zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit erforderlichen Regelungen zu treffen. Bei dem weiten, aus zahlreichen Vorschriften des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen folgenden Regelungsumfang der Grundordnung liege die Wissenschaftsrelevanz auf der Hand.
Die verfassungsrechtlichen Bedenken der Beschwerdeführer ließen sich schließlich nicht mit dem Hinweis entkräften, daß die Grundordnung vom Minister für Wissenschaft und Forschung genehmigt werden müsse, da bloße nachträgliche Kontroll- und Aufsichtsbefugnisse nicht genügten; auch lasse die bisherige Genehmigungspraxis des Ministers, der sogar bei der Eröffnung des Habilitationsverfahrens wissenschaftliche Mitarbeiter und Studenten mitentscheiden lassen wolle, einen ausreichenden Schutz nicht erwarten.
c) Unabhängig von diesen Überlegungen verstießen einige der aufgeführten Kompetenznormen auch als solche gegen das Grundgesetz. § 13 Abs. 2 Satz 2 WissHG sei deshalb verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber nicht die erforderlichen organisatorischen Sicherungsvorkehrungen selbst getroffen, sondern sie dem Konvent als Satzungsgeber überlassen habe. Das habe zur Folge, daß die mit weitreichenden Befugnissen ausgestatteten ständigen Kommissionen des Senats sich nach Maßgabe der Grundordnung, nicht des Gesetzes selbst zusammensetzten. Wegen der Befugnisse und Funktionen der ständigen Kommissionen, etwa bei der Verteilung von Forschungsmitteln, sei die Wissenschaftsfreiheit nachhaltig und in erheblichem Umfang betroffen.
Dieselben verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden gegen die Blankett-Ermächtigung in § 15 Abs. 7 WissHG. Insoweit sei auch der Anspruch auf effektiven Rechtsschutz verletzt.
Äußerungen zu den Verfassungsbeschwerden haben der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen namens der Landesregierung, die Westdeutsche Rektorenkonferenz und der Hochschulverband abgegeben.
1. Der Ministerpräsident hat auf seine Stellungnahme im Verfahren 1 BvR 1467/80 (vgl. Beschluß vom heutigen Tag) Bezug genommen und ergänzend vorgetragen:
Die Verfassungsbeschwerden gegen § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 15 Abs. 7 WissHG seien unzulässig. § 13 Abs. 2 Satz 2 WissHG habe lediglich § 38 Abs. 1 HRG umgesetzt. Daß die ursprünglich im Regierungsentwurf vorgesehene detaillierte Regelung nicht Gesetz geworden ist, sei auf den Vorwurf der Hochschulen zurückzuführen, ihr Selbstverwaltungsrecht werde ausgehöhlt. Gleiches gelte hinsichtlich der beanstandeten Regelung des § 15 Abs. 7 WissHG.
Im übrigen seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet.
§ 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG sei eine Übergangsregelung, da Studienprofessoren nach dem 1. Januar 1980 nicht mehr ernannt werden könnten. Wieviele Studienprofessoren übergeleitet würden und deshalb gar nicht unter die beanstandete Regelung fallen könnten, sei gegenwärtig nur schwer absehbar; es sei aber jedenfalls zu erwarten, daß deren Zahl nicht unerheblich sein werde. Nach einer Erhebung vom 1. März 1979 seien insgesamt etwa 192 Studienprofessoren in Nordrhein-Westfalen tätig, von denen 18 habilitiert und 98 promoviert seien. Wieviele darüber hinaus promotionsadäquate Leistungen erbracht hätten, lasse sich erst nach Abschluß der Überleitungsverfahren feststellen. An der Technischen Hochschule Aachen seien 22 Studienprofessoren, davon drei habilitiert und sieben promoviert, an der Universität Köln 17 Studienprofessoren, davon zwei habilitiert und 11 promoviert, tätig. Da die Abteilungen der ehemaligen Pädagogischen Hochschule Rheinland am Standort Aachen und Köln übergangsweise noch in eigenen Fachbereichen zusammengeschlossen seien, könne man diese Fachbereiche wegen der dort zu erbringenden spezifischen Leistungen im Rahmen der Lehrerausbildung außer Betracht lassen. Berücksichtige man sie nicht, verblieben bei der Technischen Hochschule Aachen lediglich sechs und bei der Universität Köln lediglich zwei nicht habilitierte und nicht promovierte Studienprofessoren.
Eine Beeinträchtigung der homogenen Gruppenzusammensetzung durch die wenigen Studienprofessoren sei praktisch kaum vorstellbar. Von den insgesamt etwa 7500 Professorenstellen des Landes entfielen ungefähr 400 auf die Technische Hochschule Aachen und etwa 500 auf die Universität Köln. Hinzu komme, daß an eine Übergangsvorschrift verfassungsrechtlich nicht die gleichen strengen Anforderungen hinsichtlich der Homogenität gestellt werden könnten.
Wenn man sich dieser Auffassung nicht anschließe, könne § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG verfassungskonform in der Weise ausgelegt werden, daß die Regelung des § 124 WissHG über das begrenzte Stimmrecht bestimmter als Professoren übernommener Fachhochschullehrer entsprechend anwendbar sei. Die Notwendigkeit einer solchen -- notfalls im Wege der Rechtsaufsicht sicherzustellenden -- Rechtsanwendung würde sich erst nach Abschluß des Überleitungsverfahrens beantworten lassen und könne gegenwärtig keinen Anlaß zur Aufhebung des § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG bieten.
Auch § 23 Abs. 2 Satz 1 und § 130 Abs. 3 WissHG seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Konvent habe eigene Entscheidungsbefugnisse nur im Zusammenhang mit dem Erlaß und der Änderung der Grundordnung -- insoweit sogar noch eingeschränkt durch das ausschließliche Initiativrecht des Senats -- und der Wahl des Rektors und der Prorektoren. Es ergäben sich keine Konventsaufgaben, die in wissenschaftsrelevante Regelungsbereiche eingreifen könnten; es bestehe kein Anlaß zur Änderung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die Stellung des Rektors nach niedersächsischem Recht habe sich in den grundsätzlichen Fragen von der nach dem Gesetz über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen nicht wesentlich unterschieden. Überdies könne zum Rektor und Prorektor nur ein Professor gewählt werden.
Soweit in der Grundordnung Aussagen über die fachliche Gliederung der Hochschule gemacht würden, seien diese nicht rechtsbegründend. Für Errichtung, Änderung und Aufhebung von Fachbereichen und Einrichtungen der Hochschule sei gemäß §§ 129, 134 WissHG ausschließlich der Senat zuständig. Das Vorschlagsrecht nach § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WissHG stelle die Verbindung zu dieser Senatsaufgabe her; eine abweichende eigene Beschlußfassung sei im Konvent nicht möglich. Auch hinsichtlich des erstmaligen Erlasses der neuen Grundordnung seien diese hochschulorganisatorischen Fragen nach den Übergangsvorschriften aus der Entscheidung des neuen Konvents ausgeklammert, weshalb die Bedenken der Beschwerdeführer insoweit gegenstandslos seien.
Im übrigen seien die im wissenschaftsrelevanten Bereich von den Grundordnungen noch zu treffenden Regelungen von gesetzlichen Vorschriften so weit vorgeprägt, daß der Konvent beim Beschluß über die Grundordnung hiervon nicht mehr abweichen könne. Dies gelte etwa für die Frage der Zusammensetzung der Kollegialorgane mit Aufgaben im wissenschaftsrelevanten Bereich. Bei nur beratenden Gremien, wie etwa den ständigen Kommissionen, gälten die Grundsätze des maßgebenden oder ausschlaggebenden Einflusses der Professorengruppe hingegen nicht.
2. Die Westdeutsche Rektorenkonferenz hat sich durch eine Stellungnahme ihres Präsidiums wie folgt geäußert:
Die Zuordnung der in § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG genannten Studienprofessoren zur Gruppe der Professoren werde von den Beschwerdeführern mit Recht beanstandet, da diese Studienprofessoren nicht die für Hochschullehrer im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche Qualifikation besäßen. Verfassungsrechtlich unbedenklich sei eine Regelung, die die Zuordnung aller Studienprofessoren zur Gruppe der Professoren von der Einzelfallprüfung abhängig mache, ob neben gleichwertiger Qualifikation auch eine Identität mit den Aufgaben der Professoren vorliege.
Für die Beurteilung der Zusammensetzung des Konvents sei weniger die Sitzzahl als das Stimmenverhältnis maßgeblich.
Hinsichtlich des Aufgabenbereichs "Stellungnahme zum Hochschulentwicklungsplan und Entgegennahme des jährlichen Rechenschaftsberichts des Rektorates sowie Stellungnahme zu diesem Bericht" überlasse das Gesetz die Regelung über die erforderliche Mehrheit der Grundordnung; allenfalls durch eine dort nicht ausreichende Stimmrechtsregelung könnten die Beschwerdeführer in Grundrechten verletzt werden.
Bei der Beschlußfassung über Erlaß und Änderung der Grundordnung habe die Gruppe der Professoren zwar nur eine Sperrminorität; falls wissenschaftsrelevante Fragen betroffen seien, stelle aber § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 WissHG den ausschlaggebenden Einfluß dieser Gruppe sicher. Der Gesetzgeber möge zwar seine Auffassung zu erkennen gegeben haben, daß § 14 WissHG hier nicht Platz greife; treffe die Meinung der Beschwerdeführer zu, sei ein Rückgriff auf § 14 WissHG durch verfassungskonforme Auslegung möglich.
Hinsichtlich der Wahl des Rektors erscheine das Anliegen der Beschwerdeführer berechtigt, die einschlägigen Aussagen im Hochschulurteil zu überprüfen. Insoweit habe die Gruppe der Professoren keinen ausschlaggebenden Einfluß, obwohl eine Bewertung der Kompetenzen von Rektor und Rektorat deren großen Einfluß auch auf wissenschaftsrelevante Entscheidungen ergebe. Dabei seien insbesondere die Außenvertretung der Universität, die Förderung ihres Ansehens, die für die Beschaffung von Forschungsmitteln bedeutsam sein könne, die Hochschulleitung, die Vorbereitung der Sitzungen des Senats und die Ausführung von dessen Beschlüssen zu berücksichtigen. Das Rektorat sei oftmals als Schiedsstelle tätig, etwa in der Grundsatzfrage, ob Forschung und Lehre unmittelbar betroffen seien. Wenn es sich bei der Wahl des Rektors um eine Forschung und Lehre unmittelbar betreffende Entscheidung handele, müsse für die Stimmrechtsregelung im Konvent ebenfalls auf § 14 WissHG zurückgegriffen werden können.
Hinsichtlich der Wahl der Prorektoren könnten die Beschwerdeführer nicht in Grundrechten verletzt sein, da die erforderliche Mehrheit erst in der Grundordnung geregelt werde.
Das Recht der Selbstverwaltung der Hochschule erfordere einen Handlungs- und Gestaltungsspielraum. Die Wissenschaftsfreiheit der Beschwerdeführer sei durch § 14 Abs. 1 und Abs. 2 WissHG ausreichend geschützt, weshalb der Vorwurf des gesetzlichen Regelungsdefizits, bezogen auf § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 15 Abs. 7 WissHG, unbegründet sei.
3. Der Hochschulverband hat als Stellungnahme ein Gutachten von Prof. Knemeyer vorgelegt. Das Gutachten schließt sich hinsichtlich der Studienprofessoren der in den Verfassungsbeschwerden vertretenen Auffassung an.
Den Einfluß der Professoren im Konvent bei wissenschaftsrelevanten Entscheidungen hält das Gutachten für unzureichend. Ein Rückgriff auf § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 WissHG sei wegen der in § 23 Abs. 2 Satz 2 WissHG enthaltenen eigenen Abstimmungsregelung nicht zulässig, weshalb es allein auf die Paritätenregelung ankomme. Damit sei aber die Wissenschaftsrelevanz der Konventsbeschlüsse entscheidend. Eine Abgrenzung zwischen mittelbarer und unmittelbarer Wissenschaftsrelevanz sei nicht möglich. Forschung und Lehre seien dann "unmittelbar" berührt, wenn die Forschungs- oder Lehrfreiheit von Hochschulmitgliedern betroffen sei. Da Art. 5 Abs. 3 GG jedem einzelnen Forscher und Lehrer einen Anspruch darauf gebe, in jedem Fall von Maßnahmen frei zu bleiben, die seine Rechte einschränken, sei die typisierende Betrachtungsweise des Bundesverfassungsgerichts verfehlt. Statt dessen sei in aufgabenbezogener Betrachtungsweise vorzugehen. Es müsse also in der Gruppenuniversität auch die bloße Möglichkeit ausgeschlossen werden, daß Hochschullehrern in Angelegenheiten der Lehre und Forschung nicht mehr der ihrer Stellung entsprechende maßgebliche Einfluß gesichert sei.
Bei der Wahl des Rektors durch den Konvent seien die weiten Kompetenzen des Rektors mit unmittelbarer Wirkung auch gegenüber wissenschaftsrelevanten Entscheidungen zu berücksichtigen. Der Rektor könne nicht lediglich als unpolitischer, technokratischer Leiter einer Körperschaft oder eines kollegialen Beschlußgremiums angesehen werden. Auch wenn man vom möglichen Machtmißbrauch absehe, könne schon die persönlichkeitsbestimmte Art der Universitätsleitung Auswirkungen auf Forschung und Lehre, vornehmlich allerdings auf die Forschung, haben.
Schließlich habe auch die Beschlußfassung über Erlaß und Änderung der Grundordnung Auswirkungen auf Forschung und Lehre, wobei es dafür teilweise keiner weiteren Umsetzung durch Einzelakte bedürfe.
Bei den als verfassungswidrig gerügten Bestimmungen des § 13 Abs. 2 und des § 15 Abs. 7 WissHG fehle die unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführer.
IV.
Die Beschwerdeführer haben eine Gegenäußerung zu den Stellungnahmen vorgelegt, die sich im wesentlichen mit der Stellungnahme der Landesregierung auseinandersetzt.
Die Haltung der Landesregierung zur Beschlußfassung über die Grundordnung sei widersprüchlich. Sie gehe einerseits davon aus, daß eine vom Vorschlag des Senats abweichende eigene Beschlußfassung im Konvent nicht möglich sei. Andererseits habe der Minister für Wissenschaft und Forschung diese Ansicht in der Praxis schon mehrfach abgelehnt; dementsprechend sei dann teilweise auch verfahren worden. An der Universität -- Gesamthochschule -- Essen sei in der vorläufigen Wahl- und Verfahrensordnung ausdrücklich festgelegt worden, daß ausschließlich der Konvent die Aufgabe habe, die Grundordnung für die Universität zu erlassen; auch im Falle der Universität Dortmund gehe der Minister davon aus, daß der Konvent für die Beschlußfassung über den Erlaß der Grundordnung allein zuständig sei. Er habe nicht einmal Grund zum Einschreiten gesehen, als der Konvent für die Ausarbeitung der Grundordnung eine viertelparitätisch zusammengesetzte Kommission eingesetzt habe.
Die Verfassungsbeschwerden sind nur zum Teil zulässig.
I.
Sie sind zulässig, soweit sie sich gegen § 23 Abs. 2 Satz 1 WissHG wenden. Diese Vorschrift regelt die gruppenmäßige Zusammensetzung des Konvents; die Beschwerdeführer sind dadurch selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen (BVerfGE 35, 79 [107 f.]). Das gleiche gilt für § 130 Abs. 1 Satz 3 WissHG, der auf § 23 Abs. 2 verweist.
II.
Die Verfassungsbeschwerden sind hingegen unzulässig, soweit sie sich gegen § 13 Abs. 2 Satz 2, § 15 Abs. 7 und § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG richten; die Beschwerdeführer sind durch diese Vorschriften nicht gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
1. Die Vorschriften des § 13 Abs. 2 Satz 2 und des § 15 Abs. 7 WissHG, die der Grundordnung nähere Regelungen über Hochschulgremien und deren Verfahren vorbehalten, stecken nur einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen ab, innerhalb dessen dem Grundordnungsgeber Ausgestaltungsfreiheit zusteht; von der Art und Weise, wie dieser davon Gebrauch macht, wird die Stellung der Beschwerdeführer abhängen (vgl. BVerfGE 40, 187 [193]; 43, 242 [266]; 47, 327 [365]; 55, 37 [52 f.]). Erst wenn die Grundordnung erlassen ist, kann daher abgesehen werden, welche Folgen die Ermächtigungen in § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 15 Abs. 7 WissHG für die Beschwerdeführer haben.
a) Die Beschwerdeführer sehen selbst, daß dieser Teil ihrer Verfassungsbeschwerden nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sein könnte. Sie erkennen auch an, daß es grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich ist, wenn einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft Satzungsautonomie eingeräumt wird (vgl. hierzu BVerfGE 33, 125 [157] m. w. N.).
Sie halten die Beschwerden jedoch hier für zulässig, weil der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten sei, selbst die Regelungen zu treffen, die er der Grundordnung überläßt. Der Gesetzgeber dürfe sich seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern und seinen Einfluß auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden Normen nicht gänzlich preisgeben. Das folge sowohl aus dem Prinzip des Rechtsstaates wie aus dem der Demokratie.
Die Beschwerdeführer lassen bei ihrer Argumentation jedoch die Zulässigkeitsvoraussetzung jeder Verfassungsbeschwerde außer Betracht, daß der Beschwerdeführer durch den angegriffenen Hoheitsakt überhaupt beschwert sein muß. Um eine Beschwer festzustellen, müßte das Bundesverfassungsgericht hier auf einem Gebiet, das der Gesetzgeber gerade deshalb disponibel halten wollte, weil er auf die größere Sachnähe der satzungsgebenden Körperschaft vertraute, abstrakt Erwägungen darüber anstellen, was alles geregelt werden könnte und welche Auswirkungen dies für die Beschwerdeführer haben würde. Dabei bliebe grundsätzlich die Möglichkeit offen, daß der Satzungsgeber eine Regelung trifft, welche sie überhaupt nicht beschwert. Die Beschwerdeführer liefern selbst ein Beispiel hierfür: Sie fürchten eine unzulässige Einschränkung ihres Rederechts durch die Grundordnung; es ist aber völlig offen, ob überhaupt das Rederecht der Professoren in der Grundordnung beschränkt wird. Der Hinweis der Beschwerdeführer auf die "Wesentlichkeitstheorie" führt nicht weiter. Zwar ist nach ständiger Rechtsprechung der Gesetzgeber verpflichtet, "in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen" (BVerfGE 49, 89 [126] m. w. N.). Ob aber ein danach zu beanstandendes Unterlassen des Gesetzgebers die Beschwerdeführer beschwert, kann im vorliegenden Falle erst nach Erlaß der untergesetzlichen Regelung (hier: Grundordnung) abschließend beurteilt werden.
b) Die Beschwerdeführer weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, der Gesetzgeber müsse durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherstellen, daß Störungen und Behinderungen ihrer freien wissenschaftlichen Tätigkeit durch Einwirkungen anderer Gruppen soweit wie möglich ausgeschlossen werden (BVerfGE 35, 79 [128]). Sie übersehen aber, daß es grundsätzlich der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers anheimgegeben ist, durch welche organisatorischen Maßnahmen er diesen Anforderungen nachkommen will. Es bietet sich ihm ein breiter Fächer organisatorischer Formen und verfahrensrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten an, deren Erörterung im einzelnen nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts ist (BVerfGE 35, 79 [135]). Der Gesetzgeber kann auch so vorgehen, daß er mit bestimmten Vorgaben dem Satzungsgeber die nähere Regelung überträgt. Geeignete organisatorische Maßnahmen können in diesem Rahmen auch durch Satzung beschlossen werden. Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn der Gesetzgeber von vornherein damit rechnen müßte, daß bei der Ausfüllung des Rahmens das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit mißachtet würde. Davon kann man aber nicht schon deshalb ausgehen, weil im Konvent die Professorengruppe nicht die Mehrheit hat.
2. Es ist auch nicht erkennbar, daß die Beschwerdeführer durch die Vorschrift des § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung eine unmittelbare Betroffenheit von Hochschullehrern durch hochschulrechtliche Organisationsnormen für den Fall angenommen, daß eine gesetzliche Neuregelung eine strukturelle Veränderung der Selbstverwaltungsorganisation der Hochschule bewirkt und nicht nur eine personelle Umbesetzung der Kollegialorgane mit sich bringt (vgl. BVerfGE 35, 79 [107 f.]; 43, 242 [265]; 47, 327 [363]). In der Entscheidung zur Auflösung der Pädagogischen Hochschule des Saarlandes (BVerfGE 51, 369 [377 f.]) wurden Zweifel an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde mit dem Hinweis begründet, daß angesichts der geringen Zahl neu zugeordneter Professoren keine "Überfremdung" drohe und deshalb die unmittelbare Betroffenheit fehlen könnte. Die Beschwerdeführer haben im vorliegenden Falle keine Angaben gemacht, wie groß die Anzahl der Studienprofessoren ist, die unter § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG fallen. Dies kann gegenwärtig auch nicht endgültig festgestellt werden, da noch nicht alle Übernahmeverfahren abgeschlossen sind. Nach den Darlegungen der Landesregierung, die von den Beschwerdeführern nicht in Zweifel gezogen werden, dürfte es sich jedenfalls nur um eine im Verhältnis zur Gesamtzahl der Professoren sehr geringe Anzahl handeln. Außerdem ist § 126 Abs. 2 Satz 3 WissHG eine Vorschrift mit zeitlich begrenzter Auswirkung, da Studienprofessoren nach dem 1. Januar 1980 nicht mehr ernannt werden konnten. Das Bundesverfassungsgericht hat für Übergangsregelungen im mitgliedschaftsrechtlichen Bereich großzügigere Maßstäbe gelten lassen, soweit der Gesetzgeber seinen Gestaltungsraum nicht dahin ausnutzt, daß der neugebildeten Gruppe der Hochschullehrer auf eine nicht absehbare Zeit Personen zugeordnet werden, welche die für den Begriff des Hochschullehrers entscheidenden Merkmale nicht erfüllen (BVerfGE 43, 242 [272 f.]; vgl. auch BVerfGE 39, 247 [257]). Vieles spricht dafür, daß die Zuordnung einiger weniger nicht übernommener Studienprofessoren zur Professorengruppe eher einer Einzelfallmaßnahme ähnelt und nicht als eine die Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführer berührende strukturelle Veränderung der Universitätsselbstverwaltung anzusehen ist.
Auch soweit die Verfassungsbeschwerden zulässig sind, können sie keinen Erfolg haben.
Die Regelung über die Zusammensetzung des Konvents (§ 23 Abs. 2 Satz 1, § 130 Abs. 1 Satz 3 WissHG) verletzt die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Die Gruppe der Professoren verfügt zwar gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 WissHG im Konvent nur über zwei Fünftel der Stimmen. Dies kann jedoch verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, weil der Konvent bei der hier gebotenen typisierenden Betrachtungsweise (vgl. BVerfGE 35, 79 [140 f.]) nicht zu den Gremien zu zählen ist, die über Forschung und Lehre unmittelbar betreffende Fragen entscheiden.
I.
1. Für das Konzil nach früherem niedersächsischem Recht -- ein dem Konvent grundsätzlich vergleichbares zentrales Organ der Universitätsselbstverwaltung -- hat das Bundesverfassungsgericht im Hochschulurteil ausgeführt, es gehöre nicht zu den Gremien, die -- bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise -- über Forschung und Lehre unmittelbar betreffende Fragen zu entscheiden hätten. Das Konzil sei vorwiegend für korporationsrechtliche Angelegenheiten zuständig, von denen alle Hochschulangehörigen in gleicher Weise berührt seien. Sie beträfen die Grundstruktur der Körperschaft "Universität", nicht unmittelbar die in ihr geleistete wissenschaftliche Arbeit. Zu dieser könne das Konzil im wesentlichen nur (unverbindliche) Stellungnahmen und Empfehlungen abgeben, welche die Meinung der Hochschulangehörigen in ihrer Gesamtheit zum Ausdruck brächten (BVerfGE 35, 79 [140 f]).
Das Konzil nach früherem niedersächsischem Recht hatte den Rektor zu wählen, über Anträge auf Satzungsänderungen zu beschließen, Empfehlungen und Gutachten zu grundsätzlichen Fragen des Hochschulwesens abzugeben und in den ihm vom Rektor oder vom Senat übertragenen Angelegenheiten der Gesamtuniversität zu beschließen (vgl. BVerfGE a.a.O. [87]). Daraus ergibt sich zwar, daß innerhalb der Universitätsselbstverwaltung das Konzil nach früherem niedersächsischem Recht und der Konvent nach dem Gesetz über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen eine vergleichbare Stellung einnehmen; da die Befugnisse des Konvents gemäß § 23 WissHG aber nicht völlig mit denen des niedersächsischen Konzils identisch sind, ist schon aus diesem Grunde eine nähere Prüfung geboten.
2. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt es entscheidend darauf an, ob der Konvent regelmäßig über Fragen zu befinden hat, die Forschung und Lehre unmittelbar berühren. Zu diesen auch als "wissenschaftsrelevant" bezeichneten Angelegenheiten rechnet das Hochschulurteil beispielhaft die Planung wissenschaftlicher Vorhaben, d. h. die Forschungsplanung, das Aufstellen von Lehrprogrammen und die Planung des Lehrangebotes, die Koordinierung der wissenschaftlichen Arbeit, also das Abstimmen der Forschungsvorhaben und der Lehrangebote aufeinander, die Harmonisierung der Lehraufgaben mit den Forschungsvorhaben, ferner die organisatorische Betreuung und Sicherung der Durchführung von Forschungsvorhaben und Lehrveranstaltungen, insbesondere ihre haushaltsmäßige Betreuung einschließlich der Mittelvergabe, die Errichtung und den Einsatz von wissenschaftlichen Einrichtungen und Arbeitsgruppen, die Festsetzung der Beteiligungsverhältnisse bei wissenschaftlichen Gemeinschaftsaufgaben, die Festlegung und Durchführung von Studien- und Prüfungsordnungen und schließlich die Personalentscheidungen in Angelegenheiten der Hochschullehrer und ihrer wissenschaftlichen Mitarbeiter (BVerfGE 35, 79 [123]).
Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere zum Abgrenzungskriterium der Wissenschaftsrelevanz und zur typisierenden Betrachtungsweise, die auch im wissenschaftlichen Schrifttum Kritik erfahren hat (vgl. das oben angeführte Gutachten Knemeyer, ferner ders., in Karpen/Knemeyer, Verfassungsprobleme des Hochschulwesens, 1976, S. 75 f.; Scholz, in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Rdnr. 158 zu Art. 5 Abs. III; Leuze/ Bender, Gesetz über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen, 1981, § 23 Rdnr. 3; Blümel, MittHV 1981, S. 162; Streffer, MittHV 1979, S. 189 und S. 255).
Das Bundesverfassungsgericht relativiere seine Aussagen durch Begriffe wie "vorwiegend" oder "im wesentlichen"; daraus ergebe sich, daß es anerkenne, auch im zentralen Kollegialorgan würden Fragen behandelt, die durchaus für Forschung und Lehre unmittelbar relevant seien. Zu seinem Ergebnis komme das Bundesverfassungsgericht denn auch nur im Wege der sogenannten typisierenden Betrachtungsweise; die Legitimation einer solchen Betrachtungsweise bleibe aber verborgen. Wenn schon eine Typisierung zulässig sein sollte, so müsse sie der am meisten eingreifenden Maßnahme folgen.
Diese Kritik wäre dann berechtigt, wenn die im Mittelpunkt der Überlegungen stehende "Unmittelbarkeit" des Bezugs zu Forschung und Lehre im Sinne einer naturwissenschaftlichen Kausalitätsbetrachtung zu sehen wäre. In einem weiten Sinne sind alle Entscheidungen der Gremien sowie alle Handlungen und Unterlassungen eines jeden an der Hochschule Beschäftigten kausal für die gesamte Institution Hochschule und insofern wissenschaftsrelevant. Will man den aus Art. 5 Abs. 3 GG hergeleiteten besonderen Einfluß der Professoren nicht auf alle denkbaren Bereiche der Hochschule ausdehnen, was nicht geboten ist und auch nicht ernsthaft vertreten wird, bleibt nur eine wertende Einschränkung der kausalen Betrachtungsweise. Hierbei wird versucht, bestimmte Kausalverläufe nach Wertungsgesichtspunkten auszugrenzen. In Grenzbereichen ist dies schwierig; oft ist die Wertung nur durch die Bildung von Fallgruppen und die Orientierung an Beispielen transparent zu machen (vgl. hierzu etwa die beispielhafte Aufzählung im Hochschulurteil).
Das Bundesverfassungsgericht hat nicht verkannt, daß auch das Konzil nach niedersächsischem Recht Fragen zu entscheiden hatte, die Forschung und Lehre berühren. Dies wird im Hochschulurteil indirekt zum Ausdruck gebracht, wenn im Zusammenhang mit der Erörterung der Befugnisse des Senats darauf hingewiesen wird, dieser sei wesentlich stärker als das Konzil an der eigentlichen Wissenschaftsverwaltung beteiligt und stehe damit in einer engeren Beziehung zu der Arbeit des einzelnen Wissenschaftlers (BVerfGE 35, 79 [141]). Einerseits stecken die Entscheidungen des Konvents aber nur weite Rahmenbedingungen für die Tätigkeit der Hochschullehrer ab, andererseits stellt die Entscheidung solcher Fragen nicht den Schwerpunkt der Tätigkeit des Gremiums dar. Insofern braucht die typisierende Betrachtungsweise keine besondere Legitimation, sondern sie ist Ausdruck der wertenden Betrachtung, die auf den Schwerpunkt der Aufgaben sieht.
Es gibt keine Hochschulgremien, die nur wissenschaftsrelevante Entscheidungen im dargelegten Sinne treffen, wohl aber solche, deren Tätigkeit infolge ihrer Kompetenz regelmäßig wissenschaftsrelevant ist, woraus sich Folgerungen für die Zusammensetzung ergeben.
II.
Aus diesen Überlegungen folgt, daß erst die Summe der konkreten Kompetenzen Rückschlüsse auf den "Typus" des Gremiums zuläßt. Außerdem können Einzelkompetenzen so weitreichend und bedeutsam sein, daß für sie Ausnahmen geboten sind.
1. An diesen Maßstäben gemessen erscheint die Befugnis des Konvents gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 WissHG, den jährlichen Rechenschaftsbericht des Rektorats entgegenzunehmen und zu diesem Bericht sowie zum Hochschulentwicklungsplan eine Stellungnahme abzugeben, nicht wissenschaftsrelevant.
Zwar haben während der Gesetzesberatung die Fraktionen der SPD und der FDP ausdrücklich darauf hingewiesen, daß der Konvent dem Senat jederzeit Empfehlungen geben könne, was sich aus § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 WissHG ergebe; die Qualifizierung als "Rechenschaftsbericht" solle die Kontrollfunktion des Konvents gegenüber Rektorat und Senat verdeutlichen (LTDrucks. 8/5090, S. 71). Kontrolle ohne Sanktionsmöglichkeit hat jedoch nur Appellcharakter und steht deshalb den Empfehlungen gleich.
Wenn die Beschwerdeführer befürchten, in der politisierten Gruppenuniversität werde der Senat Stellungnahmen und Empfehlungen des Konvents kaum unberücksichtigt lassen können, so ändert sich doch hinsichtlich der Kompetenzen, um die es hier allein geht, nichts daran, daß die Entscheidung im Senat getroffen wird.
2. Schwieriger ist die Zuständigkeit des Konvents zur Wahl des Rektors und der Prorektoren (§ 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WissHG) zu beurteilen.
Der Wissenschaftsfreiheit der Beschwerdeführer wird in gewissem Umfang bereits dadurch Rechnung getragen, daß der Rektor Professor und Beamter auf Lebenszeit sein muß (§ 19 Abs. 3 Satz 1 WissHG), daß er auf Vorschlag des Senats gewählt wird (§ 19 Abs. 4 WissHG) und daß er dem Minister für Wissenschaft und Forschung zur Ernennung durch die Landesregierung vorgeschlagen wird (§ 19 Abs. 5 WissHG). Davon abgesehen ergibt die nähere Prüfung, daß die Zuständigkeiten des Rektors, der Prorektoren und des Rektorats nicht als wissenschaftsrelevant in dem dargelegten Sinne anzusehen sind. Ihre Befugnisse berühren sowohl für sich genommen als auch bei einer Gesamtbetrachtung Forschung und Lehre nicht in einem solchen Ausmaß unmittelbar, daß die Wahl durch den Konvent, in dem die Gruppe der Professoren nicht über eine Mehrheit verfügt, einen Eingriff in das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 5 Abs. 3 GG darstellen würde.
a) Zur Wissenschaftsrelevanz der Tätigkeit eines Rektors hat das Bundesverfassungsgericht bereits in früheren Verfahren Stellung genommen. In der Entscheidung BVerfGE 54, 363 [385 f.] ist -- allerdings unter dem Gesichtspunkt des Zugangs der einzelnen Professoren zum Amt des Rektors -- ausgeführt, die Besetzung der Position des Rektors (nach baden-württembergischem Hochschulrecht) habe keinerlei unmittelbaren oder mittelbaren Einfluß auf die wissenschaftliche Tätigkeit der Beschwerdeführer, da dem Rektor keine Kompetenzen zustünden, welche die Forschungsarbeit der Beschwerdeführer und ihre wissenschaftliche Entfaltung beeinträchtigen könnten. Zu der -- insoweit vergleichbaren -- Position des Universitätspräsidenten in Hessen ist in der Entscheidung BVerfGE 47, 327 [409] ausgeführt, eine Gesamtbewertung seiner Stellung ergebe, daß zwar dem Erfordernis einer starken und kontinuierlichen zentralen Leitung der Universität Rechnung getragen werde, ohne daß aber eine unzulässige Einflußnahme auf die freie wissenschaftliche Betätigung der Hochschullehrer möglich sei.
Die wesentlichen Kompetenzen des Rektors oder Präsidenten, die diesen Entscheidungen zugrunde lagen (Repräsentation und Vertretung nach außen, Leitung der Verwaltung, beratende Stimme oder Vorsitz in einzelnen Gremien, Beanstandungsrecht; vgl. § 12 des Gesetzes über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg vom 22. November 1977 -- GBl. S. 473 --; § 10 des Gesetzes über die Universitäten des Landes Hessen i. d. F. vom 6. Dezember 1974 -- GVBl. I S. 603 --), entsprechen in den Grundzügen denen des Rektors in Nordrhein-Westfalen. Dennoch ist auch hier eine nähere Prüfung geboten; denn neben der Beschreibung des generellen Aufgabenbereichs sind auch Einzelbefugnisse mit zu berücksichtigen, die für sich betrachtet oder in ihrer Summe erheblich sein könnten (vgl. Streffer, MittVH 1979, S. 189, der die Machtfülle des Rektors betont; ähnlich Leuze, MittHV 1980,5.31 [37]).
b) Mehrere Aufgaben des Rektors sind allerdings ohne weiteres nicht als wissenschaftsrelevant anzusehen. Er übt das Hausrecht aus (§ 19 Abs. 2 WissHG). Das Rektorat bereitet die Sitzungen des Senats vor und führt dessen Beschlüsse aus (§ 20 Abs. 1 Satz 3 WissHG), wirkt auf die Aufgabenerfüllung durch andere Organe hin (§ 20 Abs. 2 Satz 1 WissHG) und legt jährlich einen Rechenschaftsbericht über die Erfüllung der Aufgaben der Hochschule ab (§ 20 Abs. 2 Satz 2 WissHG). Gemäß § 20 Abs. 4 Satz 1 und 2 WissHG hat es Auskunftsrecht gegenüber Organen, Gremien und Funktionsträgern und kann an Sitzungen mit beratender Stimme teilnehmen. In Angelegenheiten der Hochschulverwaltung, die grundsatzlich der Kanzler leitet, kann, wenn sie von grundsätzlicher Bedeutung sind, das Rektorat entscheiden (§ 47 Abs. 1 Satz 2 WissHG). Das Rektorat schreibt auf Vorschlag der Fachbereiche die Stellen für Professoren öffentlich aus (§ 51 Abs. 1 Satz 1 WissHG) und prüft, ob die Aufgabenumschreibung der Stelle geändert, die Stelle einem anderen Fachbereich zugewiesen oder nicht wieder besetzt werden soll (§ 51 Abs. 1 Satz 3 WissHG); die Entscheidung bei einer Umschreibung oder anderweitigen Zuweisung der Stelle liegt jedoch beim Senat (§ 51 Abs. 1 Satz 4 WissHG). Unbedenklich erscheinen auch die Befugnisse des Rektorats im Zusammenhang mit der Exmatrikulation (§ 69 Abs. 6 und 7 WissHG), die Rechtsaufsicht über die Studentenschaft (§ 71 Abs. 6 WissHG), die Genehmigung der Satzung der Studentenschaft (§ 72 Abs. 3 WissHG), die Vorlagepflicht des Haushaltsplans der Studentenschaft an das Rektorat (§ 79 Abs. 4 WissHG) und das Vorschlagsrecht bei Entscheidungen des Senats über Hochschulentwicklungs- und -ausstattungspläne, welches das Rektorat mit den betroffenen Fachbereichen zusammen ausübt (§ 101 Abs. 2 WissHG), sowie die Zustimmung zur Bestellung des Leiters einer Betriebseinheit der Fachbereiche (§ 30 Abs. 2 Satz 2 WissHG).
Auch die Befugnisse im medizinischen Bereich, auf welche die Beschwerdeführer besonders hinweisen, können nicht als wissenschaftsrelevant angesehen werden. Bei Streitigkeiten zwischen Fachbereich und Klinischem Vorstand im Hinblick auf die Belange der Krankenversorgung und des öffentlichen Gesundheitswesens ist in § 37 Abs. 3 Satz 2 bis 5 WissHG ein Einspruchsverfahren zum Rektorat vorgesehen; insoweit wird nur eine Schiedsrichterfunktion zwischen verschiedenen Organen ausgeübt, in denen jeweils die Professoren Einfluß haben. Gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 8 WissHG sorgt der Klinische Vorstand für die Ausführung der Anordnungen der Hochschulleitung und erläßt eine Hausordnung, die der Genehmigung des Rektors bedarf; das Rektorat erlaßt gemäß § 39 Abs. 7 WissHG die Wahlordnung für die Wahlen zum Klinischen Vorstand und genehmigt dessen Geschäftsordnung. Im Benehmen mit dem Klinischen Vorstand und dem Fachbereich Medizin hat das Rektorat ein Vorschlagsrecht für die Bestellung des Ärztlichen Direktors (§ 40 Abs. 2 Satz 2 WissHG); das Rektorat ernennt die Leitende Pflegekraft und ihren Stellvertreter (§ 42 Abs. 2 WissHG); schließlich erläßt das Rektorat für die Wahlen zum Vorstand des medizinischen Zentrums eine Wahlordnung (§ 43 Abs. 5 WissHG).
c) Neben diesen, auch in ihrer Fülle weniger problematischen Kompetenzen bedürfen andere Aufgabenbereiche einer kritischeren Betrachtung.
Der Rektor vertritt die Hochschule nach außen (§ 19 Abs. 1 WissHG), das Rektorat leitet sie (§ 20 Abs. 1 Satz 1 WissHG). Die Auswirkungen, die sich aus der Persönlichkeit des Rektors und der Art seiner Amtsführung insgesamt für die Universität als Ganzes hinsichtlich deren Ansehen und Bedeutung ergeben, liegen auf der Hand. Ein Mißgriff bei der Wahl eines Rektors kann sich in der Tat nachteilig auf die Hochschule auswirken. Dabei handelt es sich aber -- in dem oben dargelegten Sinn -- um typische mittelbare Auswirkungen auf die freie wissenschaftliche Tätigkeit der Beschwerdeführer.
Die subsidiäre Zuständigkeit des Rektorats gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 WissHG ist im Hinblick darauf wenig bedeutsam, daß die wissenschaftsrelevanten Aufgaben auf andere Organe verteilt sind.
Das Beanstandungsrecht des Rektorats (§ 20 Abs. 3 WissHG) betrifft nur rechtswidrige Handlungen, nicht die Beurteilung der Zweckmäßigkeit.
Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 21 Abs. 3 Nr. 1 WissHG entscheidet der Rektor als Vorsitzender des Senats darüber, ob ein nichtwissenschaftlicher Mitarbeiter über besondere Erfahrungen verfügt, die ihn ausnahmsweise berechtigen, bei Entscheidungen, die Forschung und Lehre oder die Berufung von Professoren unmittelbar berühren, mitzustimmen. Der maßgebende oder ausschlaggebende Einfluß der Gruppe der Professoren kann dadurch jedoch nicht ausgeschlossen werden.
Wenn zweifelhaft ist, ob es sich um eine Entscheidung handelt, die Forschung, künstlerische Entwicklungsvorhaben, Lehre oder die Berufung von Professoren unmittelbar berührt, entscheidet darüber das Rektorat (§ 14 Abs. 3 WissHG). Diese Entscheidung kann zwar den Einfluß der Professorengruppe beeinträchtigen. Berücksichtigt man aber, daß Rektor und Prorektor Professoren sein müssen, daß das Rektorat als Kollegialorgan entscheidet, daß feste Anhaltspunkte für die Abgrenzung in der Rechtsprechung gegeben sind und notfalls ein Rechtsweg eröffnet ist, so erscheint die Kompetenz nicht so bedeutsam, daß sie bei einer typisierenden Betrachtungsweise für die hier zu entscheidende Frage wesentlich ins Gewicht fällt.
Die zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen entscheiden über den Einsatz der wissenschaftlichen und nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter und der wissenschaftlichen Hilfskräfte sowie über die Verwendung der Sachmittel, die ihnen vom Rektorat zugewiesen sind (§ 31 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 29 Abs. 3 Satz 1 WissHG). Entsprechendes gilt für die zentralen Betriebseinheiten (§ 32 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 31 Abs. 2 Satz 2 und § 29 Abs. 3 Satz 1 WissHG). Mit diesen Zuweisungen ist ein Einfluß des Rektorats auf die Tätigkeit dieser zentralen Institutionen gegeben. Da aber über Errichtung, Änderung und Aufhebung von zentralen wissenschaftlichen Einrichtungen und Betriebseinheiten der Senat beschließt (§ 31 Abs. 2 Satz 1, § 32 Abs. 2 Satz 1 WissHG) und zentrale Einrichtungen sowie Betriebseinheiten unter der Verantwortung des Senats stehen (§ 31 Abs. 1 Satz 1, § 32 Abs. 1 Satz 1 WissHG), hält sich der Einfluß des Rektorats im Rahmen dessen, was ihm als Hochschulleitung ohnehin zusteht.
§ 98 WissHG sieht die Forschung von Mitgliedern der Hochschule im Rahmen ihrer dienstlichen Aufgaben mit Mitteln Dritter vor. Solche Projekte sind dem Rektorat anzuzeigen; es kann Projekte unter bestimmten Voraussetzungen untersagen oder nur mit Auflagen gestatten (§ 98 Abs. 4 WissHG). Dies ist jedoch an die genau bestimmten Voraussetzungen des § 98 Abs. 2 WissHG gebunden. Es darf auch nicht übersehen werden, daß hier ein zusätzlicher Forschungsbereich betroffen ist, der über die Teilnahme der Professoren an der Hochschulorganisation hinausgeht.
Auch im Rahmen der Verteilung der Haushaltsmittel sind die Befugnisse des Rektorats nicht unerheblich. Es beschließt über die Verteilung der Stellen und Mittel auf die Fachbereiche, die zentralen Einrichtungen und die Medizinischen Einrichtungen nach Stellungnahme des Senats und im Benehmen mit den Betroffenen (§ 103 Abs. 1 WissHG). Die Höhe der Zuweisungen überprüft das Rektorat regelmäßig (§ 103 Abs. 2 Nr. 4 WissHG). Auch hier ist die Einflußnahme jedoch durch die allgemeinen haushaltsrechtlichen Vorschriften beschränkt; der Senat und die Betroffenen haben Einfluß auf die Entscheidung; schließlich kann die Entscheidung nicht gegen die Stimme des Kanzlers in seiner Eigenschaft als Beauftragter für den Haushalt getroffen werden.
Soweit der Rektor über die Übernahme der Wissenschaftlichen Assistenten entscheidet (§ 125 Abs. 4 WissHG), trifft er zwar eine Personalentscheidung in Angelegenheiten wissenschaftlicher Mitarbeiter der Hochschullehrer. Seine Entscheidungsbefugnis ist jedoch dadurch begrenzt, daß er die Feststellungen des Fachbereichsrates und des Senats zu berücksichtigen hat. Da es sich nur um Entscheidungen in der Übergangszeit handelt und lediglich Wissenschaftliche Assistenten betroffen sind, die bereits an der Kochschule tätig waren, berührt auch diese Kompetenz die Freiheit von Forschung und Lehre der Hochschullehrer nur unwesentlich, zumal da eine Neueinstellung eines nicht übernommenen Assistenten in dem dafür vorgesehenen Verfahren nicht ausgeschlossen ist.
Soweit der Rektor Dienstvorgesetzter der Hochschulassistenten und der wissenschaftlichen Mitarbeiter sowie der Lehrkräfte für besondere Aufgaben (§ 63 Abs. 2 WissHG) ist, kann auf die Entscheidung BVerfGE 47, 327 [409] hingewiesen werden. Dort wird zur Frage der Dienstaufsicht über Hochschullehrer ausgeführt, daß jede dienstrechtliche Maßnahme im Hinblick auf die Wissenschaftsfreiheit an der Wertentscheidung des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen ist und deshalb die dienstrechtlichen Befugnisse auf diesem Gebiet begrenzt sind. Eine entsprechende Begrenzung der Befugnisse hat auch für § 63 WissHG zu gelten.
Im Bereich der medizinischen Krankenversorgung entscheidet das Rektorat, wenn kein Einvernehmen zwischen Fachbereichsrat und Klinischem Vorstand über Angelegenheiten im Bereich von Forschung und Lehre hergestellt werden kann; auch über die Zweifelsfrage, ob Forschung und Lehre betroffen sind, entscheidet das Rektorat (§ 39 Abs. 1 Satz 4 und 5 WissHG). Für diesen Problemkreis gelten die oben angestellten Erwägungen zu § 14 Abs. 3 WissHG entsprechend. Hinzu kommt hier, daß sowohl im Fachbereichsrat als auch im Klinischen Vorstand der Einfluß der Professoren gesichert ist.
d) Die für den Rektor angestellten Überlegungen gelten entsprechend für die Prorektoren, die als Stellvertreter, im Kollegialorgan Rektorat oder als Vorsitzende der ständigen Kommissionen (§ 22 Abs. 2 Satz 1 WissHG) tätig sind.
3. Soweit der Konvent gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und § 130 Abs. 1 Satz 1 WissHG über den Erlaß (und die Änderung) der Grundordnung zu entscheiden hat, ist bei verfassungskonformer Auslegung dieser Vorschriften der nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG gebotene besondere Einfluß der Gruppe der Professoren hinreichend gesichert.
a) Die Beschwerdeführer versuchen, die Wissenschaftsrelevanz der Grundordnung anhand von einzelnen Vorschriften im Gesetz über die wissenschaftlichen Hochschulen darzulegen, in denen Regelungen durch die Grundordnung vorgesehen sind. Ob und inwieweit dem zu folgen wäre, braucht hier nicht näher geprüft zu werden. Die Bedenken der Beschwerdeführer werden gegenstandslos, wenn die Vorschrift des § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WissHG verfassungskonform dahin auszulegen ist, daß der Konvent in wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten insofern gebunden ist, als er den Vorschlag des Senats nur annehmen oder ablehnen kann, aber keine selbständige Änderung vornehmen darf.
Bei dieser Auslegung sind die Interessen der Professoren, die bei der Beschlußfassung im Konvent ohnehin über eine Sperrminorität verfügen (§ 23 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 WissHG), durch die Mehrheit ihrer Gruppe im Senat gewahrt.
H. Hirsch (MittHV 1981, S. 156) vertritt die Meinung, der Konvent sei an den Vorschlag des Senats generell gebunden, mit dem Argument, ein abgeänderter Text wäre nicht "auf Vorschlag des Senats" beschlossen; der Gesetzeswortlaut sei ausdrücklich nicht so formuliert, daß der Senat ein Vorschlagsrecht habe.
Gegen Hirsch weist Walter (MittHV 1981, S. 216 [217], und 1982, S. 54) darauf hin, der Grundsatz des "ne varietur" könne schon vom Wortlaut her nicht gelten, da der Konvent zur Grundordnung nicht lediglich seine Zustimmung zu geben, sondern sie auf Vorschlag zu beschließen habe. Dem Sinn des speziell für die Grundordnungsgebung eingerichteten zentralen Hochschulorgans laufe es zuwider, die satzungsgebende Funktion nicht auch mit inhaltlich-normgestaltender Substanz auszustatten.
Eine mittlere Auffassung vertreten Leuze/Schmittgen (MittHV 1981, S. 157 [158]), die eine Bindung des Konvents an Vorschläge des Senats für gegeben halten, falls der Senat Beschlußkompetenz gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 WissHG habe, also für alle wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten (vgl. auch Schmittgen, MittHV 1982, S. 52 [53]). Die verfassungsrechtliche Absicherung des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen sei nur dann möglich, wenn in diesen Fragen letztlich das mit der "Professorenmehrheit" versehene Organ, der Senat, zu entscheiden habe. Falls der Konvent in diesen Fällen von dem Grundordnungsvorschlag des Senats abweichen wolle, habe er deshalb seinen Änderungsvorschlag vor der endgültigen Beschlußfassung an den Senat zur Zustimmung zurückzuverweisen.
Jedenfalls diese letztgenannte Auffassung führt zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis. Dabei braucht hier nicht entschieden zu werden, ob nach dem Kompetenzsystem des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen oder nach seinen Einzelbestimmungen wissenschaftsrelevante Angelegenheiten durch die Grundordnung zu regeln sind. Soweit dies der Fall ist, muß der maßgebende oder ausschlaggebende Einfluß der Professoren gesichert sein. Dies ist aber nicht nur durch eine Professorenmehrheit im Konvent möglich. Vielmehr läßt sich das Vorschlagsrecht des Senats, in dem die Professoren über die erforderliche Mehrheit verfügen, verfassungskonform so auslegen, daß jedenfalls in wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten der Konvent nicht vom Vorschlag des Senats abweichen darf; insoweit ist allerdings auch eine abweichende Regelung durch Satzung nicht zulässig.
b) Ein weiterer Streit entzündete sich an der Frage, ob der neu zu bildende Konvent als Satzungskonvent unabhängig von Vorschlägen des Senats entscheiden kann.
Leuze/Schmittgen (a.a.O., S. 158) verstehen die Regelung des § 130 WissHG, wonach der neu zu bildende Konvent die Grundordnung zu erlassen hat, so, daß der dort beschriebene Konvent reiner Satzungskonvent sei und gerade nicht die Aufgaben gemäß § 23 Abs. 1 WissHG übernehmen solle.
Dem hält Hirsch (a.a.O., S. 156) entgegen, § 130 Abs. 1 Satz 1 WissHG schließe die Anwendung des § 23 Abs. 1 WissHG nicht aus; denn nach dem Erlaß der Grundordnung gemäß § 130 Abs. 1 Satz 1 WissHG komme ein weiterer Erlaß, wie in § 23 Abs. 1 WissHG doch auch aufgeführt sei, nicht mehr in Betracht, sondern lediglich noch eine Änderung.
Die Landesregierung scheint -- jedenfalls nach den bisher unwidersprochenen Angaben der Beschwerdeführer -- nach anfänglichem Zögern eine Praxis an den Universitäten zu dulden, die eine Beteiligung des Senats beim Erlaß der Grundordnung gemäß § 130 Abs. 1 Satz 1 WissHG ausschließt. In ihrer Stellungnahme weist sie darauf hin, daß gemäß §§ 129, 134 WissHG der Senat über die Neuorganisation der wissenschaftlichen Einrichtungen und Betriebseinheiten beschließe. Damit wären zwar wesentliche wissenschaftsrelevante Angelegenheiten der Kompetenz des neu zu bildenden Konvents entzogen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, daß die Grundordnung andere wissenschaftsrelevante Angelegenheiten regelt.
Auch hier bedarf es keiner Entscheidung über die generelle Beteiligung des Senats beim erstmaligen Erlaß der Grundordnung.
Nach den obigen Ausführungen ist aber als verfassungskonform nur eine Auslegung des § 130 Abs. 1 Satz 1 WissHG anzusehen, nach der jedenfalls dann, wenn wissenschaftsrelevante Angelegenheiten betroffen sind, der Konvent nur auf Vorschlag des alten Senats (oder des ihm entsprechenden Gremiums) oder des neuen Senats beschließen darf.