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Extension du réseau des traités bilatéraux et multilatéraux instaurant une coopération en matière pénale
Objectif: lutter plus efficacement contre la criminalité internationale
La facilité avec laquelle on se déplace de nos jours et les nouvelles technologies disponibles sur le marché ont pour corollaire une internationalisation de plus en plus marquée de la criminalité: bien souvent, les autorités de poursuite pénale ont affaire à des suspects et à des éléments de preuve qui ne se trouvent pas sur le territoire de l'Etat auquel s'étend leur juridiction. C'est dire que sans le concours des autorités d'autres Etats, les investigations et procédures qu'elles conduisent sur un plan national risquent de ne pas aboutir. Cela étant, l'assistance mutuelle entre autorités de poursuite pénale joue un rôle de plus en plus important.
Il arrive également, dans nombre de cas, qu'il ne soit pas possible de conduire une procédure pénale dans un Etat déterminé ou encore de faire exécuter des jugements pénaux sur le territoire de l'Etat où ils ont été prononcés. En pareille occurrence, les autorités de poursuite pénale et les autorités responsables de l'exécution des peines sont également tributaires de la coopération d'autres Etats.
Le programme de la législature 2019 à 2023 (FF 2020 1709 ss, en particulier 1788) fixe pour objectif la lutte efficace contre la criminalité et le terrorisme. De plus, l'extension du réseau des traités fait partie de la politique de sécurité du Conseil fédéral, comme le prévoit la stratégie du DFJP en la matière.
1. Domaines couverts par la coopération internationale en matière pénale
La coopération internationale en matière pénale porte sur les différentes procédures suivantes:
- extradition;
- entraide judiciaire accessoire dite aussi "petite entraide judiciaire"
(elle comprend notamment l'audition de témoins ou d'inculpés, la notification de citations et de jugements, la saisie et la remise de pièces à conviction, enfin la remise de valeurs);
- délégation de la poursuite pénale;
- exécution de décisions pénales étrangères
(y compris le transfèrement des personnes condamnées à leur Etat d'origine).
2. Motifs justifiant la conclusion d'un instrument bilatéral d’entraide judiciaire
La loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP) constitue une base juridique qui permet à la Suisse de coopérer avec d'autres Etats même si elle n'a pas passé avec eux un traité international. Il peut s’avérer nécessaire pour elle, cependant, de conclure un traité bilatéral ou un Memorandum of Understanding (MoU), pour l’une ou l’autre des raisons suivantes:
- l’autre Etat n’est pas en mesure de coopérer en l’absence de traité;
- les difficultés que pose la collaboration ne peuvent être surmontées que moyennant un traité bilatéral;
- l'ampleur de la coopération est telle ou les relations sont à ce point intenses qu'elles justifient une simplification de la procédure d'entraide judiciaire;
- il importe de conclure des traités multilatéraux aux fins d'harmoniser ou de rendre plus efficaces les dispositions des législations nationales.
3. Missions de l'unité des Traités internationaux
La mission principale de l'unité est d'assurer l'extension du réseau des traités conclus par la Suisse dans le domaine de la coopération internationale en matière pénale. A cette fin, elle examine les demandes soumises à la Suisse ou élabore ses propres projets.
L’unité conclut en priorité des traités classiques, réglant la coopération entre les Etats de manière contraignante. Mais elle recourt aussi, et de plus en plus, à des instruments internationaux tels qu’échanges de notes ou de lettres ou encore déclarations d’intention politiques (appelées Memorandums of Understanding ). Conclus à l'échelon gouvernemental, ces instruments ne requièrent pas l'aval du parlement. Ils constituent une solution de rechange dans les relations avec des Etats qui ne remplissent pas encore les conditions qui permettraient de convenir d’obligations juridiques réciproques. Souvent, ils représentent le stade précédant immédiatement la conclusion d’un traité et témoignent d’une volonté d'intensifier la coopération.
L’unité conclut en priorité des traités classiques, réglant la coopération entre les Etats de manière contraignante. Mais elle recourt aussi, et de plus en plus, à des instruments internationaux tels qu’échanges de notes ou de lettres ou encore déclarations d’intention politiques (appelées Memorandums of Understanding ). Conclus à l'échelon gouvernemental, ces instruments ne requièrent pas l'aval du parlement. Ils constituent une solution de rechange dans les relations avec des Etats qui ne remplissent pas encore les conditions qui permettraient de convenir d’obligations juridiques réciproques. Souvent, ils représentent le stade précédant immédiatement la conclusion d’un traité et témoignent d’une volonté d'intensifier la coopération.
En sus de l'extension du réseau des traités bilatéraux, l'unité participe à l'élaboration d'instruments multilatéraux en matière d'entraide judiciaire ainsi que de conventions internationales portant sur la répression d'infractions déterminées et contenant des dispositions relatives à l'entraide judiciaire (par ex. dans les domaines du terrorisme, de la corruption, de la criminalité transnationale organisée, de la cybercriminalité, etc.). Pour ce faire, l'unité suit toutes les affaires qui ont trait à l'entraide judiciaire internationale en matière pénale et elle défend la perspective suisse dans les négociations.
L'unité est également responsable des projets législatifs nationaux touchant la coopération internationale en matière pénale. Elle les suit lors des délibérations parlementaires en tant que service spécialisé du DFJP (préparation de projets de loi et de messages du Conseil fédéral à l’intention du Parlement). Parmi les dossiers législatifs récemment bouclés, citons les modifications de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale dans le cadre du volet sur le terrorisme (entraide judiciaire dynamique et équipes communes d’enquête)et de la coopération avec les institutions pénales internationales.
4. Genèse d’un instrument d’entraide judiciaire internationale
4.1 Traités bilateraux
- La négociation de traités bilatéraux, de protocoles d’accord (ou MoU Memorandums of Understanding) a toujours pour origine l'initiative prise par un Etat. Dans le domaine de l'entraide judiciaire, on renonce, la plupart du temps, à établir un mandat de négociation en bonne et due forme. Si le contenu des négociations ne peut pas encore être défini avec toute l'exhaustivité voulue, on engage d'abord des pourparlers exploratoires qui permettent également de déterminer s'il existe des chances réelles de conclure un traité ou s'il faut d'abord envisager un MoU. Souvent, la première étape consiste pour l'Etat intéressé par la conclusion d'un traité, à soumettre au partenaire pressenti – après des contacts informels – un projet censé servir de base de négociation. Il arrive parfois que l'Etat en question réagisse en proposant lui-même un contre-projet.
- Le premier tour des négociations est consacré à l'examen du projet, du contre-projet ainsi que d'éventuelles propositions supplémentaires. En règle générale, le premier tour ne permet pas d'éliminer toutes les divergences. Il est donc nécessaire d'organiser un, voire plusieurs, tours supplémentaires. Les négociations ont toujours lieu alternativement dans l'un ou l'autre Etat. Lorsque les deux parties sont parvenues à se mettre d'accord sur un texte, celui-ci est généralement paraphé. En d'autres termes, les chefs de délégation des deux Etats apposent sur chaque page, à la main, leurs initiales. La signature formelle du traité intervient après que le Gouvernement en a approuvé le texte. En Suisse, elle est subordonnée à l'autorisation expresse du Conseil fédéral. Elle a souvent lieu à l'occasion d'une visite officielle d'un membre du Conseil fédéral dans l'Etat partenaire ou d'un membre du Gouvernement de cet Etat en Suisse.
- Le traité une fois signé, les parties contractantes engagent la procédure d'approbation conformément à leur droit national. A cette fin, le Conseil fédéral adopte à l'intention du Parlement un message par lequel il lui propose d'approuver le texte du traité qui aura été préalablement établi par traduction dans toutes les langues officielles. Ce n'est qu'après que le Conseil national et le Conseil des Etats ont donné leur approbation que peut avoir lieu la ratification soit sous forme d'échange des instruments de ratification soit encore sous celle de la notification que les procédures d'approbation sont closes dans les deux Etats.
4.2 Traités multilatéraux
Les conventions multilatérales, quant à elles, prennent naissance au sein des différentes organisations internationales, souvent à la suite d'une résolution (Assemblée générale des Nations Unies) ou d'interventions parlementaires (Conseil de l'Europe). Le projet de convention élaboré par l'organisation elle-même ou par un ou plusieurs Etats membres est mis au point au cours de plusieurs rondes de négociations. Tous les Etats peuvent présenter des propositions et formuler des prises de position. En règle générale, le texte définitif de la convention est adopté formellement lors d'une réunion de la Conférence des Ministres. Au Conseil de l'Europe, cette tâche incombe au Comité des Ministres qui siège deux fois par an. Cette étape achevée, les procédures de signature, d'approbation et de ratification peuvent suivre leur cours.
5. Projets d'actualité
dont l'unité des Traités internationaux a la charge:
Projets bilatéraux
Traité d'entraide judiciaire avec les Bahamas
- Négociations lancées
Traité d'entraide judiciaire avec le Japon
- Discussions exploratoires en cours
Traité d'entraide judiciaire avec le Kosovo
- Négociations achevées
Traité d'entraide judiciaire avec le Panama
- Discussions exploratoires en cours
Traité d'entraide judiciaire avec Singapour
- Négociations lancées
Convention de transfèrement avec le Brésil
- Approbation par le Conseil fédéral le 5 juin 2015 (communiqué aux médias)
- Traité signé le 23 novembre 2015.
- Ratification par le Brésil en suspens
Projets multilatéraux
Initiative pour un traité multilatéral d’entraide judiciaire en matière de violations du droit international humanitaire (MLA Initiative)
- Conférences préliminaires en 2018 et en 2019
- Consultations informelles depuis 2020
- Conférence diplomatique prévue pour 2023
Protocole portant amendement au Protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées
- Le protocole n’est pas encore entré en vigueur, bien que la Suisse l’ait ratifié le 21 novembre 2019. Il est appliqué à titre provisoire depuis le 1er janvier 2020 avec les Etats qui ont rendu une décision analogue.
Dernière modification 01.03.2022