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Die Schweiz ist ein Grasland. Mit Gras kann man Kühe füttern, und Kühe geben bekanntlich Milch. Milchproduktion macht deshalb den weitaus grössten Teil der Schweizer Landwirtschaft aus, etwa ein Drittel der Endproduktion. Geht es um die Zukunft der Schweizer Landwirtschaft, dann geht es also wesentlich auch um die Zukunft der Milchproduktion. Darüber, wie sie aussehen soll, wird im Moment debattiert: unter den Bauern, in den Verbänden, in der Verwaltung und in der Forschung.
Dabei geht es hauptsächlich um das seit 1977 bestehende Kontingentssystem. Ursprünglich eingeführt, um eine überbordende Milchmenge zu kontrollieren und Einkommen mit dem Milchpreis zu stützen, steht es heute einem freieren Markt im Wege. Die Absichten der Europäischen Union, ihr Kontingentssystem im Jahr 2003 zu überprüfen und im Jahr 2006 oder 2008 abzuschaffen, führen dazu, dass auch in der Schweiz über den mittelfristigen Ausstieg nachgedacht wird.
Grössere Mengen, tiefere Preise
Eine vom Bundesamt für Landwirtschaft in Auftrag gegebene Studie der ETH Zürich hat die zu erwartenden Auswirkungen einer Kontingentsaufhebung untersucht (siehe Kasten). Darin wird davon ausgegangen, dass eine Aufhebung zu vermehrter Milchproduktion führen würde. Damit würden aber auch die Preise sinken. Das würde wiederum dazu führen, dass kleinere Betriebe aus der Milchproduktion aussteigen müssten, was die Menge wiederum verkleinern und die Preise stabilisieren würde.
Auf welchem Niveau sich die Preise stabilisieren würden, interessiert die Bauern, die dann noch im Rennen sind, am meisten. Bernard Lehmann, der Leiter der ETH-Studie, erwartet einen Preis von 60 bis 65 Rappen. Mit einem solchen Preis, so Lehmann, wären Schweizer Milchprodukte auch in der EU konkurrenzfähiger, die Exporte könnten erhöht werden, was entscheidend sein wird, um sich im freien Käsemarkt fünf Jahre nach Inkrafttreten der bilateralen Verträge zu behaupten.
Die ETH-Studie geht davon aus, dass die Produktionskosten der Schweizer Milchproduktion innerhalb von 10 Jahren um mindestens 25 bis 30 Rappen gesenkt werden müssen, damit die Schweizer Milch in der EU konkurrenzfähig wird. Dies sei zu erreichen mit einem Anstieg der Produktionsmenge um 100,000 kg pro Betrieb.
ETH-Studie zur Milchkontingentierung
wy. Das Institut für Agrarwirtschaft der ETH Zürich hat im Auftrag des Bundesamtes für Landwirtschaft die Auswirkungen des Kontingentssystems und die Folgen einer Lockerung oder Aufhebung desselben untersucht. Die Studie kommt im wesentlichen zu folgenden Ergebnissen:
- Die Abschaffung der Kontingentierung würde beim heutigen Milchpreis (etwa 80 Rp.) eine dreifache Produktionsmenge bewirken. Unter diesen Umständen könnte zu einem Milchpreis von 60 Rappen produziert werden.
- Um die Schweizer Milch bei einer Öffnung in Richtung EU konkurrenfähig zu halten, müssen die durchschnittlichen Produktionskosten innerhalb von 10 Jahren um 25 bis 30 Rappen gesenkt werden.
- Um eine Senkung von 25 Rappen mit den herkömmlichen Produktionsmethoden zu erreichen, ist eine Erhöhung der durchschnittlichen Produktionsmenge um etwa 100,000 kg notwendig.
- Kontingentsvergrösserungen sind im Prinzip der richtige Weg um Kosten zu sparen, aber trotzdem ein teurer: Etwa die Hälfte der möglichen Kosteneinsparungen gehen an die früheren Kontingentsbesitzer.
Kontingentshandel ist ein teurer Weg
Will ein Bauer diese 100,000 kg Milch zusätzlich melken, muss er das entsprechende Kontingent kaufen oder mieten. Die Kontingente sind aber gesucht und damit teuer. Das heisst, einen grossen Teil des Gewinnes, den ein Bauer mit Mehrproduktion realisieren könnte, muss er seinem Kontingentsverkäufer bezahlen. Am meisten wäre ihm deshalb gedient, wenn er gar kein Kontingent kaufen müsste, weil es keine Kontingente mehr gäbe. Für alle diejenigen Produzenten dagegen, die nicht in der Lage sind aufzustocken, würde die Situation schwieriger, weil sie immer noch relativ teuer produzieren müssten, aber für die Milch weniger erhielten.
Laut einer aktuellen nicht-repräsentativen Internet-Umfrage der Zeitung "Schweizer Bauer" halten sich Befürworter und Gegner etwa die Waage, mit einer leichten Mehrheit für die Befürworter. Viele rechnen sich also Chancen aus in einer neuen Marktordnung. Auf dem Internet-Forum des "Schweizer Bauer" taucht mehrmals das Argument auf, die Kontingente seien von Anfang an eine ungerechte Sache gewesen.
Der Ausstieg: kein Tabu, aber auch keine Eile
Beim Dachverband Schweizer Milchproduzenten SMP betrachtet man den Ausstieg auch nicht als Tabu. Eine Arbeitsgruppe wird bis Ende Jahr mögliche Lösungen für einen transparenteren und billigeren Kontingentshandel und für einen Ausstieg erarbeiten. Für SMP-Direktor Samuel Lüthi geht es vor allem darum, wichtige Fragen abzuklären: "Es ist zum Beispiel nicht klar, ob die Verkäsungszulage bei nicht mehr begrenzter Produktion noch WTO-tauglich sein wird. Solche Stützungen sind nur bei Mengenbeschränkung blue-box-tauglich und damit erlaubt." Lüthi plädiert für eine sanfte Vorbereitung und will ein "Österreicher-Loch" vermeiden (Österreich wurde mit relativ hohen Preisen EU-Mitglied und war dann mit massiven Preiseinbrüchen konfrontiert). Lüthi sieht auch keinen Zeitdruck; ein Ausstieg lange vor dem Ausstieg der EU würde von dieser gar nicht toleriert. "Die bilateralen Verträge beruhen auf dem jetzigen System. In der EU hätte man gar keine Freude, wenn plötzlich mehr Schweizer Milch als Konkurrenz auftauchen würde."
Was erwartet die Milchproduzenten?
wy. Zwei Fragen an Samuel Lüthi, Direktor der Schweizerischen Milchproduzenten SMP
Laut dem "Schweizer Bauer" sind die Meinungen der Bauern zur Aufhebung der Kontingentierung fast halb-halb. Wie stellt sich die SMP zum Ausstieg aus der Kontingentierung?
Der Ausstieg ist kein Tabu und muss sorgfältig geprüft werden. Wenn die EU ihre Quoten abschafft, ist der Druck, in der Schweiz nachzuziehen, gross. Die EU hat lange Übergangsfristen, deshalb haben auch wir genug Zeit, die nötigen Massnahmen zu treffen und einen "sorgfältigen Landeanflug" vorzubereiten. Dazu muss der Milchpreis dem mutmasslichen Gleichgewichtspreis angenähert werden, mit den notwendigen flankierenden Massnahmen. Wichtige Fragen sind auch, ob die Zulagen ohne Kontingentierung noch WTO-tauglich sind, und was mit den Berggebieten passiert.
Im Moment ist Milch Mangelware, die Konjunktur und der Milchkonsum steigen in der Schweiz und in der EU an. Verarbeiter könnten mehr Milch gebrauchen und Produzenten könnten mehr liefern. Was liegt da näher als eine Erhöhung der Milchkontingente?
Die Märkte sind zwar im Moment gesund, zudem ist von Juli bis Oktober die Milch immer knapper. Die Märkte sind aber grundsätzlich labil. Bei der Milch, die den Verarbeitern fehlt, handelt es sich meist nur um sehr kleine Mengen. Deshalb würde ein grosser Teil der zusätzlichen Milchmenge in die Restverwertung gehen und dort Marktstützungsmittel beanspruchen. Eine Erhöhung der Milchmenge bedeutet unabhängig von den Rahmenbedingungen immer einen Druck auf den Preis. Deshalb ist eine Erhöhung der Kontingente abzulehnen, sie wäre allenfalls der Einstieg zum Ausstieg. Eine Erhöhung könnte im schlimmsten Fall zu einem Butterberg im nächsten Frühling führen, der die Preisverhandlungen für die Produzenten sehr erschweren würde.
Auswirkungen für das Berggebiet
Die Schweiz ist nicht nur ein Grasland, sie ist auch ein Bergland: Die Kontingentierung wurde 1977 auch eingeführt, um die Produktion in den Berggebieten zu erhalten. Deshalb stellt sich die Frage, was bei einer Aufhebung der Kontingente mit den Produzenten in den Berggebieten passiert. Weil die Produktion dort teurer ist (kleinere Betriebe, längere Transportwege), würde sie entprechend zurückgehen. Alternativen wären laut Bernard Lehmann die Aufzucht, um Tiere für Betriebe in den Talgebieten aufzuziehen, und die Produktion von regionalen Spezialitäten, die auch zu höheren Preisen verkauft werden können. Für Jörg Wyder, Direktor der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft für die Berggebiete, steht bei einer Kontingentsaufhebung vor allem die Spezialitätenproduktion im Vordergrund (siehe Kasten).
Bundesamt will Erhöhung für 2001
Ein erster Schritt zur Abschaffung der Kontingente ist deren Erhöhung. Das Bundesamt für Landwirtschaft will mit dem Agrarpaket für das Jahr 2001 die Milchmenge um ein Prozent erhöhen, für Biomilch soll die Menge um 3 Prozent erhöht werden. Den definitiven Entscheid wird der Bundesrat im Januar fällen. Mit der Erhöhung soll die momentan gute Nachfrage nach Milch befriedigt werden können. Der grösste Verarbeiter, die Swiss Dairy Food, hat im laufenden Milchjahr (seit Mai 2000) besonders Mühe, genug Milch zu beschaffen, nachdem etliche Bauern den Abnehmer gewechselt haben.
Der Rohstoff Milch ist mit der anziehenden Konjunktur nicht nur in der Schweiz gesucht, sondern auf der ganzen Welt. Die EU plant Kontingentserhöhungen und eine Absenkung der Interventionspreise. Dies legt eine Erhöhung auch in der Schweiz nahe, um den Anschluss nicht zu verlieren. Doch beim SMP steht man einer Erhöhung sehr skeptisch gegenüber. Für Samuel Lüthi haben vor allem die Verarbeiter an der Kontingentserhöhung ein Interesse. Sie verdienen an jedem Liter verwerteter Milch. Für die Produzenten hingegen bedeute jede Mengenerhöhung ein Sinken des Preises und damit des Gewinnes (siehe Kasten).
Was erwartet die Berggebiete?
wy. Zwei Fragen an Jörg Wyder, Direktor der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft für die Berggebiete SAB
Professor Bernard Lehmann sieht die Aufhebung der Kontingente für die Berggebiete optimistisch. Er sagt, dort könne Tieraufzucht für die Talbetriebe oder Spezialitätenproduktion betrieben werden. Wie beurteilen Sie die Aussichten des Berggebietes im Falle einer Kontingentsaufhebung?
Ich bin optimistisch, wenn Begleitmassnahmen getroffen werden und wenn vor dem Ausstieg eine genügend lange Vorlaufzeit geplant wird, zum Beispiel fünf Jahre. In einem ersten Schritt sollte man die Kontingente für die Biomilch aus dem Berggebiet aufheben, dann die Kontingente für Milch mit wenig Bundesunterstützung, das heisst eben Milch für Spezialitätenproduktion.
Und was halten Sie vom Vorschlag Tieraufzucht?
Den finde ich weniger realistisch. Die Milchmenge im Talgebiet kann nicht einfach verdreifacht werden, nur schon wegen der ökologischen Belastungen in manchen Gebieten. Realistischerweise kann sie höchstens innerhalb von fünf Jahren um etwa die Hälfte erhöht werden. Es bleibt viel Fläche übrig, die anders genutzt wird, unter anderem für Viehzucht. Deshalb sollte man im Berggebiet eher auf Spezialitäten setzen; es ist wichtig, dass die Wertschöpfung dort behalten wird. Das wird auch möglich sein. Vor der Aufhebung müssten die Käsereien und Milchverarbeiter im Berggebiet allerdings mit Bundesmitteln unterstützt werden.