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Das letzte Wort sei noch nicht gesprochen, sagt der ehemalige Weltbankvertreter im Tschad, der Schweizer Gregor Binkert. Er gesteht kleine Fehler ein und setzt auf Verhandlungen.
WOZ: Es heisst, dass Sie massgeblich an der Ausarbeitung des Gesetzes 001 beteiligt gewesen sind [siehe ganz unten]. Dann sind Sie wohl persönlich erschüttert durch die Änderungen, die das tschadische Parlament am Gesetz 001 einseitig vorgenommen hat?
Gregor Binkert: Nein, am Gesetz selber war ich nicht beteiligt, es wurde schon vor meiner Zeit im Tschad verfasst. Aber ich war an den Ausführungsbestimmungen des Gesetzes stark beteiligt. Es ging darum, alles zum Funktionieren zu bringen. Das Capacity Building im Finanzministerium, die Verbesserung der öffentlichen Ausgaben. Das lief sehr harzig. Dennoch gab es «süferli» gewisse Fortschritte. Früher gab es praktisch keinen Budgetprozess, der Tschad hatte ja auch kaum Einnahmen. Der Rest wurde durch ausländische Hilfe finanziert und kontrolliert.
War die Weltbank zu Anpassungen am Gesetz 001 nicht bereit?
Wir waren offen für Verhandlungen. Das Gesetz wurde ja 1998 diskutiert und 1999 unterzeichnet, lange bevor Erdöl gefördert wurde. Man hatte noch keine Erfahrung, das war weltweit erstmalig. 1998 gab es auch eine Table ronde. Die Regierung stellte allen internationalen Donatoren ihr Regierungsprogramm und speziell ihre Armutsbekämpfungsprogramme vor. Dort benannte die Regierung die vier Prioritätssektoren Bildung, Gesundheit, Infrastruktur und ländliche Entwicklung. Das Gesetz 001 berief sich genau auf diesen Konsens der Table ronde. Das waren die Prioritäten der Regierung, nicht der Weltbank, und alle fanden das richtig.
Ab dem Jahr 2000 mussten praktisch alle Staaten, die von Entschuldungsaktionen profitiert und die Zahlungsbilanzhilfen bekommen haben, ein Strategiepapier zur Armutsbekämpfung ausarbeiten, das so genannte PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper). Das war im Tschad ein interessanter Prozess, bei dem intensive nationale Konsultationen stattfanden. Viele Teams gingen in die entlegensten Dörfer. Sie veranstalteten Seminare zur Frage: Was ist Armut? Wo drückt der Schuh? Dann verdichtete man das zu einem Strategiepapier. Aus diesen Konsultationen wurde deutlich: Zur Reduktion der Armut braucht es mehr als Gesundheit, Bildung und so weiter. Ganz zentral ist beispielsweise auch die Infrastruktur. Grosse Teile des Tschad sind während sechs Monaten pro Jahr nicht zugänglich. Wenn es regnet, kommt man einfach nicht mehr durch. Sogar zu Fuss ist es schwierig. Gerade während der Ernte ist alles zu, und die Bauern können ihre Produktion nicht verkaufen. Gut, Infrastruktur gehörte bereits seit der Table ronde zu den Prioritätssektoren. Aber ein anderes zentrales Thema ist die Sicherheit. Im Tschad gibt es eine ganze Reihe ethnischer Konflikte, die häufig mit Landfragen und Weiderechten verbunden sind. Somit ist Sicherheit auch wichtig für die Armutsreduktion in den ländlichen Gebieten. Doch meint «Sicherheit» auch Ausgaben für das Militär? Sicherheit als Teil der Armutsbekämpfung bedeutet jedenfalls nicht, dass man gegen externe Regierungen Kriege führen kann. Und schliesslich gibt es noch die Frage der Gouvernanz, also das Problem der Korruption und der schlechten staatlichen Dienstleistungen. Dazu gehört auch eine gut funktionierende Justiz.
Und als dann 2004 die Erdölgelder zu fliessen begannen, wurde erneut über das Gesetz diskutiert?
Dass man die Prioritäten im Gesetz 001 an die neue Armutsreduktionsstrategie des PRSP anpassen müsste, war schon 2003 deutlich. Wir waren offen, das zu diskutieren. Was die Regierung auch zu den Prioritätssektoren rechnen wollte, und da waren wir ebenfalls offen, ist die zivile Administration in den Provinzen. Viele Provinzen wurden de facto mehr oder weniger vom Militär verwaltet. Der Militärkommandant war derjenige mit Auto; er war derjenige mit einem Funkgerät und so weiter. Der zivile Administrator war darauf angewiesen. Wenn er beispielsweise in die Hauptstadt weitergeben wollte: Die Militärs bauen Mist - dann musste er zum Militärkommandanten und bei ihm funken. Das zivile Gegengewicht in den Provinzen war meistens schwach. Darum leuchtet es mir auch ein, dass der Aufbau einer zivilen Verwaltung durchaus zur Armutsbekämpfungsstrategie gehört und durch Öleinkünfte finanziert werden soll. Dann kann man immer noch diskutieren, wie viel es dafür braucht - das ist die normale Budgetdebatte. Braucht es ein grosses Auto, oder reicht auch ein mittelgrosses, braucht es ein grosses Haus, oder reicht auch ein mittelgrosses?
Es gab im Gesetz auch Bestimmungen, die nicht durchdacht waren. Ein Beispiel: Das Gesetz sah vor, dass das Geld vom Sperrkonto in London an Kommerzbanken im Tschad überwiesen wird und nicht an die Zentralbank. Das ist natürlich unmöglich. Wenn sehr viel Geld kommt und der Staat das während beispielsweise sechs Monaten oder drei Jahren nicht braucht, dann würden die Kommerzbanken das Geld einfach weiterverleihen und dadurch die Inflation in fantastische Höhen treiben. Das Geld muss zur Zentralbank. Dann kann man die Liquidität managen. In den Ausführungsbestimmungen fanden wir einen Mechanismus, um dieses Problem zu lösen. Aber es wäre einfacher gewesen, das Geld direkt vom Sperrkonto aus an die Zentralbank zu überweisen.
Und dann wurden neue Ölvorkommen entdeckt?
Das Gesetz von 1998/99 beschränkte sich auf die drei Erdölfelder, die damals bekannt waren. In der Zwischenzeit hat man in der gleichen Region neue Felder gefunden. Die Einkommen aus diesen Feldern sind nicht durch das Gesetz 001 geregelt. Auch die NGOs haben immer wieder auf diese Lücke im Gesetz hingewiesen. Ich führte diese Diskussion vor allem mit dem damaligen Premierminister. Wir fanden einen recht guten Konsens, und das hat die Regierung auch schriftlich bestätigt. Sie sei einverstanden, die Einnahmen aus den neuen Erdölfeldern ebenfalls nach den Prinzipien des Gesetzes 001 zu verwalten. Aber die Prioritätssektoren sollen kohärent mit dem PRSP sein.
Wieso hat denn der Dialog trotzdem nicht funktioniert? Warum hat das Parlament das Gesetz einseitig geändert?
2004, das erste Jahr der Erdöleinnahmen, war ein schwieriges Jahr für den Tschad. Die Regierung und der Internationale Währungsfonds (IWF) konnten sich nicht auf ein neues Programm einigen, und der IWF hat sich faktisch zurückgezogen. Weil es keine IWF-Programme gab, konnte die EU zwanzig Millionen Euro an Zahlungsbilanzhilfe nicht auszahlen. Die Weltbank konnte den geplanten Strukturanpassungskredit nicht auszahlen. Der gesamte Nichterdölanteil des Budgets 2004 ist kollabiert. Das löste massive soziale Spannungen aus. Trotzdem hat sich die Regierung an das Gesetz 001 gehalten. Der IWF kam zwar 2005 wieder zurück, aber diese Spannungen liessen sich nicht so einfach lösen.
Zweitens kamen mit dem Erdöl viele - schon lange vorhandene - Ambitionen hervor. Und drittens gibt es Spannungen wegen des Darfurkonflikts im benachbarten Sudan. Das ist wahrscheinlich die grösste Ursache der Probleme. Je länger dieser Konflikt nicht gelöst ist, umso schwieriger wird es für den Tschad. All die humanitären Probleme, die es jetzt im Osten gibt - laut Gesetz darf man nichts vom Erdölgeld für humanitäre Aktionen ausgeben, für die Flüchtlinge und für andere Aufgaben, die die internationale Gemeinschaft nicht finanziert. Dazu kommt, dass sich Déby selber massiv unter Druck gesetzt hat, weil er ein drittes Mandat als Präsident will.
Dafür braucht er Geld?
Ja, aber schlimmer sind die internen Spaltungen innerhalb der Regierungspartei, weil viele sagten, es war Teil der Abmachungen mit Déby, dass er sich nur für zwei Mandate zur Verfügung stellt. Die Spaltungen reichen tief in den Clan von Déby hinein. Diese Spaltungen und der Darfurkonflikt haben den Tschad in eine schwierige Lage gebracht.
Der tschadische Ölminister fordert unterdessen, dass der Erdölkonzern ExxonMobil den tschadischen Anteil an den Erdöleinnahmen direkt und nicht mehr auf das Sperrkonto in London überweist - oder die Förderung ganz einstellt.
Alle Abkommen, die Exxon auch unterschrieben hat, gelten weiter. Einzig das bilaterale Abkommen Tschad-Weltbank ist ein Problem. Im Projektabkommen, dem Vertrag zwischen der Weltbank und dem Tschad, verpflichtete sich der Tschad, das Gesetz 001 nicht substanziell zu verändern, ohne sich mit der Weltbank abzusprechen. Details wären immer möglich gewesen, aber was jetzt gelaufen ist, ist eine substanzielle Änderung. Die einseitige Änderung hat also den Vertrag zwischen der Regierung und der Weltbank infrage gestellt.
Das Projektabkommen ist aber nicht einklagbar. Worauf basieren die Sanktionen der Weltbank?
Wo soll man auch klagen und mit welchem Ziel? Flugzeuge beschlagnahmen lassen von einer Fluggesellschaft, die es gar nicht gibt? Die Sanktionen, die die Weltbank jetzt gewählt hat - alle Projekte und Auszahlungen zu stoppen und das Londoner Konto zu sperren -, sind die härtestmöglichen vor dem definitiven Bruch mit dem Tschad. Das klare Argument der Weltbank lautet: Entweder hat man gemeinsame Ziele, oder man hat sie nicht. Ein Gesundheits- oder Strassenprojekt kann das Ziel der Armutsreduktion nicht erreichen, wenn der grössere Rahmen nicht stimmt. Aber das Ziel ist weiterhin, durch Verhandlungen eine neue Lösung zu finden.
Die einseitige Änderung von Gesetz 001 ist für die Weltbank der schlimmste denkbare Fall. Und das in einem Modellprojekt. Was lernt die Weltbank daraus?
Ich bin sicher, dass das letzte Kapitel noch nicht geschrieben ist. Darum will ich auch noch nicht zu viele Lektionen daraus ziehen. Es hängt auch viel davon ab, wie sich der komplizierte Darfurkonflikt entwickelt. Neben den internen Dimensionen kommen dort Grossmachtsinteressen dazu. Die Frage ist auch, wie viel Druck Exxon macht. Im Detail lernen wir schon einiges daraus. Wie müssten solche Gesetze in anderen Fällen verfasst werden? Damit es etwas mehr Flexibilität gibt, damit es etwas kohärenter ist.
Man glaubte, der Tschad als armer Staat könne sich den Bruch mit der Weltbank nicht leisten.
Wir sind noch nicht am Ende angekommen. Vielleicht kann man wieder einen akzeptablen Kompromiss finden. Wenn Ende 2006 immer noch alles schief ist, muss man natürlich andere Schlussfolgerungen ziehen. Lassen Sie uns in einem Jahr noch einmal darüber diskutieren.
Der 49-jährige Schweizer Gregor Binkert leitete das Büro der Weltbank im Tschad von Oktober 2001 bis September 2004, also unmittelbar vor und während der ersten Erdölexporte. Heute arbeitet er als Chefökonom der Weltbank für die Region Afrika in Moçambique. Vor seiner Zeit im Tschad arbeitete er dreieinhalb Jahre im Schweizer Büro bei der Weltbank in Washington. Binkert hat in den USA Entwicklungsökonomie studiert.
Das Gesetz 001
Grundlage für das Engagement der Weltbank ist das tschadische Gesetz 001. Es schreibt vor, dass 80 Prozent der Gelder, die im Tschad ankommen, für Armutsreduktion eingesetzt werden. Und zwar in den «Prioritätssektoren» Bildung, Gesundheit, Infrastruktur und ländliche Entwicklung. 15 Prozent der 90 Prozent gehen an das normale Budget des Staates für die Verwaltung (inklusive Militär). 5 Prozent gehen direkt an die Förderregion Logone Orientale. Durch diese Region führt auch die Exportpipeline.
Ein unabhängiges Gremium überprüft die 80 Prozent für die Prioritätssektoren und die 5 Prozent für die Entwicklungsregion. Kommerzbanken dürfen nicht auszahlen, wenn nicht die Bewilligung von diesem Collège de contrôle et supervision des ressources petrolières vorliegt. Die Überweisung von London nach N’Djaména hingegen muss vom Collège nicht bewilligt werden.
Die vom tschadischen Parlament Ende Dezember 2005 einseitig beschlossene Änderung reduziert die 80 Prozent für die Prioritätssektoren auf 65 Prozent. Dafür wird der Anteil für die allgemeine staatliche Verwaltung vergrössert. Gleichzeitig wird die Definition der Prioritätssektoren ausgeweitet. Insbesondere werden die Zivilverwaltung darin aufgenommen sowie die Sicherheitssektoren und die Justiz. Zusätzlich wird der Fonds für künftige Generationen abgeschafft.