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Résultats de la première enquête nationale sur l'exécution du « travail d'intérêt général »
Christoph Urwyler, collaborateur scientifique Connaissances spécialisées & analyse, SKJV & Fabio Scascighini, Chef du Secteur PMO, Service de l'exécution des sanctions pénales et de la probation SESPP, Fribourg
Les peines privatives de liberté jusqu'à six mois ainsi que les peines pécuniaires ou les amendes peuvent être exécutées sous forme de travail d'intérêt général. Il est considéré comme une forme d'exécution socialement constructive avec un fort potentiel de resocialisation et d'intégration. Avec le travail d'intérêt général, le condamné apporte une contribution positive à la société et reste socialement intégré, alors qu'en détention, il génère avant tout des coûts et est désocialisé. La révision du Code pénal (CP) entrée en vigueur le 1er janvier 2018 a apporté des changements importants concernant l'ordonnance et l'exécution du travail d'intérêt général. Une enquête menée par le Service de l'exécution des sanctions pénales et de la probation SESPP du canton de Fribourg montre comment ces changements se sont répercutés sur la pratique.
Depuis son introduction en 1990 et jusqu'à fin 2006, le travail d'intérêt général (TIG) a connu une grande popularité dans la pratique. Avec la révision du CP de 2007, le travail d'intérêt général n'a toutefois plus été conçu comme une forme particulière d'exécution, mais comme une sanction principale1, déplaçant ainsi les compétences de l'autorité d'exécution vers les tribunaux. La « judiciarisation » et la « formalisation de l'ordonnance et de la conversion du travail d'intérêt général qui en a résulté » (Brägger 2022) ont entraîné dans la pratique une diminution du nombre de cas. En raison de cette expérience négative, le travail d'intérêt général (art. 79a CP) a de nouveau été conçu depuis le 1er janvier 2018 comme une forme particulière d'exécution, dont l'ordonnance et la mise en œuvre relèvent de la compétence de l'autorité cantonale d'exécution.
Quel a été l'impact sur la pratique de la réintroduction du travail d'intérêt général en tant que forme particulière d'exécution ? Pour répondre à cette question, le SESPP a mené une enquête2 auprès des cantons. Celle-ci permet de savoir comment le travail d'intérêt général est mis en œuvre dans la pratique et quels sont les facteurs juridiques et institutionnels qui influencent son application. Il en ressort également qu'en raison des différences de mise en œuvre entre les cantons, les personnes condamnées n'ont pas partout les mêmes chances de bénéficier de cette forme particulière d'exécution.
Inégalité des modes de calcul
En principe, le travail d'intérêt général ne peut être autorisé que si la peine privative de liberté (PPL) prononcée ne dépasse pas 6 mois (=180 jours). Cela correspond à une durée maximale de TIG de 720 heures (1 jour PPL = 4 heures TIG). Dans la pratique, ce calcul n'est toutefois pas effectué de manière uniforme, ce qui se répercute sur la fréquence d'application : Près de la moitié des 24 cantons qui ont participé à l'enquête autorisent, en cas de cumul entre peine privative de liberté et peine pécuniaire, un dépassement de la durée maximale de 720 heures, pour autant que la peine privative de liberté ne dépasse pas 6 mois. A cela s'ajoute le fait que les cantons latins basent le calcul de la durée en cas de sursis partiel sur la seule partie ferme (principe net), alors que les concordats de Suisse alémanique se basent ici sur la durée totale (principe brut). Selon le cas, le nombre de candidats au travail d'intérêt général est plus ou moins important dans les cantons. Il faut encore tenir compte d'un autre facteur : le travail d'intérêt général est en principe exclu pour l'exécution d'une peine privative de liberté de substitution3 (art. 79b, al. 2, CP). Néanmoins, certains cantons autorisent, à certaines conditions ou parfois régulièrement, l'exécution de la peine (de substitution) sous forme de TIG, ce qui élargit d'autant ses possibilités d'application.
Communication et accès
Voilà pour les méthodes de calcul. Un deuxième facteur qui peut influencer le seuil d'accès au TIG est la manière dont la personne condamnée est informée de cette option d'exécution. Selon les cantons, cette information est donnée soit uniquement dans le jugement, soit, pour les peines pécuniaires, dans la facture envoyée avec le jugement, soit en ce que l'autorité d'exécution prend directement contact avec les personnes condamnées. Plus la communication est directe et transparente, plus il est probable qu'une personne condamnée opte pour un TIG. Un autre aspect peut encore faciliter le dépôt de la demande : Ainsi, 20 cantons autorisent le dépôt d'une demande par un proche (en règle générale par procuration), ce qui peut être une alternative utile, notamment pour les personnes de langue étrangère.
Quelles sont les personnes condamnées qui peuvent demander un TIG ?
Un entretien préalable permet d'évaluer les aptitudes personnelles et la motivation du requérant, ce qui devrait avoir un effet positif sur le déroulement de l’exécution du TIG. La pratique est toutefois différente : seuls sept cantons invitent à un entretien d'évaluation dans tous les cas ; dans les autres cantons, la réalisation dépend du nombre d'heures à exécuter, dans quelques cantons le type de sanction prononcée ou les antécédents de la personne.
Un TIG ne pouvant être autorisé que s'il n'y a pas de risque de fuite et de récidive, les autorités d'exécution procèdent à un examen correspondant sur la base de l'entretien et de l'extrait de casier judiciaire. En outre, des services tels que les Offices régionaux de placement (ORP) ou l'assurance-invalidité (AI) peuvent être sollicités afin de vérifier si le demandeur est autorisé ou apte au travail. Dans la grande majorité des cantons, les autorités entrent en matière sur une demande de TIG même pour les personnes bénéficiant d'une rente AI complète et placent la personne soit auprès d’un employeur-TIG ordinaire, soit auprès d’un employeur-TIG spécialement adapté aux personnes ayant un statut AI. Cela permet à son tour une application aussi large que possible du TIG. En revanche, la pratique (isolée) consistant à refuser le TIG à des personnes uniquement en raison de l’infraction commise peut constituer une déviation du sens premier du texte de la loi.
La pratique n'est pas unanime en ce qui concerne la condition de bénéficier d'une autorisation de séjour valable. En Suisse alémanique, cette condition est considérée comme obligatoire - conformément à une réglementation concordataire en la matière ; en revanche, le concordat latin autorise, sur la base d'un récent arrêt du Tribunal fédéral (ATF 145 IV 10), l'octroi d’un TIG même pour les étrangers en situation irrégulière. Cette pratique plus libérale ne s'est toutefois pas encore imposée à l'ensemble des cantons romands.
Les demandes de TIG formulées sont en général acceptées : Selon les cantons, cette proportion varie entre 78 et 100 pour cent. Cela vaut indépendamment du fait qu'il s'agisse d'une peine privative de liberté ou d'une peine pécuniaire/amende.
Employeurs-TIG
Les établissements d'affectation sont le plus souvent des fondations ou des associations d'utilité publique, reconnues comme telles par le droit public ou privé. Par ailleurs, les cantons font également appel à des sociétés anonymes qui poursuivent des objectifs de service public ou parfois mêmeà des entreprises privées qui travaillent sur mandat d'une institution d'utilité publique. Certains cantons disposent en outre de structures mises à disposition spécialement dans le but du TIG. En revanche, seuls deux cantons ont dit faire usage de la possibilité prévue par le CP d'organiser des interventions auprès de personnes dans le besoin (Art 79a al 3).
L'exécution/organisation d'un TIG dépend également de l'offre d'établissements d'affectation. La moitié des cantons dispose d'un réseau allant jusqu'à 50 établissements d'affectation ou de 10 établissements avec lesquels ils collaborent régulièrement (>5 cas par an). Cependant, seule une minorité de cantons indemnise les établissements pour leurs services et les démarches qui en découlent. L'établissement d'affectation n'est en principe donc indemnisé que par le travail fourni par la personne condamnée. Pour de nombreux cantons, le recrutement de nouveaux établissements d'affectation s'avère souvent difficile. Le recrutement d'employeurs-TIG proposant des missions à des personnes souffrant de problèmes physiques ou psychiques ou bénéficiant d'une rente AI s'avère particulièrement difficile.
Condition préalable à une intervention réussie
« En raison des heures d'intervention parfois très élevées et de la longue durée des interventions, il convient d'accorder une attention particulière à la mise en œuvre concrète de l'exécution de la prestation de travail si l'on veut éviter des interruptions fréquentes, voire inutiles ». (Brägger, 2022) Pour ce faire, les cantons devraient disposer de personnel d'encadrement capable de contrôler les interventions sur place et d'assurer l'encadrement nécessaire. Dans la pratique, de tels contrôles et entretiens ne constituent certes pas la règle. Ils sont réalisés lorsque "les circonstances l'exigent", ce qui concerne entre deux et trente pour cent des cas selon les cantons ; un canton sur trois renonce même totalement à ce type d’entretiens. De même, plus de la moitié des cantons n’effectuent pas d’entretiens de réseau avec les établissements d'affectation. Même si l'on part du principe qu'un tel suivi ou contrôle n'est pas nécessaire dans tous les cas, ces résultats suggèrent que l'exigence de qualité formulée dans la littérature n'est pas entièrement réalisée dans la pratique.
La révision du CP a introduit une nouveauté importante, à savoir la possibilité de libération conditionnelle (art. 86 CP) du TIG si celui-ci a été ordonné à la place d'une peine privative de liberté, rendant ainsi cette modalité d’exécution de peine plus attractive en comparaison à l'ancienne réglementation, notamment en cas de peines de longue durée. L'octroi de la libération conditionnelle est par ailleurs la règle dans presque tous les cantons.
Le travail d'intérêt général est sur la bonne voie, mais il a encore du potentiel
Depuis que l'octroi et l'exécution du travail d'intérêt général ont été à nouveau confiés aux autorités d'exécution, le nombre de cas a augmenté et le nombre d’exécutions interrompues a diminué. Ces résultats réjouissants correspondent à une pratique prudente et libérale des cantons en matière de prescription et d'exécution, comme l'a révélé l'enquête du SESPP.
Par ailleurs, des possibilités d’exploitation plus large du TIG existent :
- l’amélioration des modalités d’information de cette possibilité auprès des personnes condamnées ;
- la simplification des modalités d’envoi des demandes et de leur traitement par les autorités d’exécution ;
- un recrutement accru d'établissements d'affectation d'utilité publique ayant d'autres formes juridiques, ainsi qu'une extension des affectations de travail pour les personnes ayant besoin d'aide.
Pour des raisons d'égalité juridique, il serait également souhaitable que les cantons adoptent une pratique d'application plus uniforme.
Pour réduire le nombre d'interruptions et augmenter ainsi les chances de réinsertion, il faudrait accompagner davantage de personnes pendant l'exécution de leur travail. Aujourd'hui, c'est plutôt l'exception que la règle. Et comme, du point de vue des autorités d'exécution, ce ne sont pas seulement les exécutants qui devraient profiter du TIG, mais aussi les établissements d'affectation, il faudrait prévoir des mesures pour élargir le réseau d'établissements d'affectation appropriés disponibles dans le canton, en particulier ceux qui accueillent des personnes souffrant d'un handicap physique ou psychique.
Dans son enquête, le SESPP a mis en lumière de manière complète et détaillée la pratique d'application du travail d'intérêt général dans les cantons. Il en ressort clairement que la révision de la loi de 2018 et l'attitude positive des autorités d'exécution envers la forme d'exécution du travail d'intérêt général ont à nouveau ouvert la voie à une application plus large de cette alternative importante à l'exécution des peines intra muros. L'aperçu de cette diversité peut constituer pour les praticiens une base précieuse de réflexion sur leur activité et leur montrer également des perspectives de développement.
1 Les principales sanctions sont les peines privatives de liberté, les peines pecuniaires, les mesures thérapeutiques et l'internement. C'est le tribunal qui décide de la sanction. Les sanctions peuvent être exécutées sous différentes formes (travail d'intérêt général, surveillance électronique, exécution en milieu fermé ou ouvert). C'est l'autorité d'exécution qui décide de la forme de l’exécution de la sanction.
3 Une peine privative de substitution est une peine d'emprisonnement qui est exécutée lorsqu'une amende infligée par le tribunal n'est pas payée.