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Der Verkehrsvertrag mit der EU verletzt den Alpenschutzartikel in der Bundesverfassung. Diesen Widerspruch kann die Regierung auflösen, wenn sie die bilateralen Verträge in einer Verfassungsabstimmung dem Volk vorlegt.
Von Hanspeter Guggenbühl
Der bilaterale Verkehrsvertrag, den Bundesrat Moritz Leuenberger anfangs Dezember mit der EU abgeschlossen hat, bringt mehr Gütertransport auf die Strasse. Damit verletzt er den Alpenschutz-Artikel in der Bundesverfassung, der ein Transitverbot oder zumindest eine Verminderung des gesamten Strassentransports durch die Alpen verlangt (siehe Kästchen).
Staatsrechtlich stellt sich nun die Frage, wie dieser Widerspruch zwischen internationalem Vertrag und nationalem Verfassungsrecht aufgelöst werden kann. Die Antwort ist politisch heikel und rechtlich schwierig. Aus Gesprächen mit den Staatsrechtlern Peter Hänni (Universität Freiburg), Bernhard Ehrenzeller (Uni St.Gallen) und Paul Richli (Uni Basel) lassen sich immerhin drei Möglichkeiten herauskristallisieren:
Alpenschutz verwässern?
Erstens kann der Bundesrat dem Parlament und Volk beantragen, den Alpenschutzartikel in der Verfassung zu streichen oder soweit zu verwässern, dass er dem Ergebnis der bilateralen Verhandlungen nicht mehr widerspricht, sei es durch eine Kann-Formel oder eine Verlängerung der Erfüllungsfrist. Dieses Vorgehen wird allerdings von keinem Gesprächspartner bevorzugt, denn es ist zweischneidig:
Einerseits müsste das Parlament über seinen Schatten springen, nachdem es frühere Vorstösse zur Relativierung des Alpenschutzes stets zurückgewiesen hat. Andererseits könnte ein neuer Widerspruch entstehen, falls das Volk die Streichung oder Schwächung des Alpenschutzartikels an der Urne ablehnt, während das Parlament - oder bei fakultativem Referendum wiederum das Volk - die bilateralen Verträge befürwortet. Denn die politische Hürde für eine Verfassungsänderung, die neben dem Volksmehr auch ein Ständemehr braucht, ist höher als für die bilateralen Verträge, die nur dem fakultativen Referendum unterstehen und kein Ständemehr erfordern.
Widerspruch aussitzen?
Zweitens besteht die Möglichkeit, dass Regierung und Parlament die bilateralen Verhandlungen ratifizieren und den Widerspruch zum Alpenschutzartikel in Kauf nehmen. Oder dafür sorgen, dass dieser Konflikt entschärft wird, indem der Bund den Bahntransport durch die Alpen mit Milliardensubventionen soweit verbilligt, dass ein Teil der mit Kontingenten und tiefen Preisen auf die Schweizer Alpenstrassen gelockten Transitlaster auf die Bahn verladen wird. In diesem Fall könnte das Volk nur indirekt - über ein fakultatives Referendum zu allen bilateralen Verträgen - zum Alpenschutz Stellung nehmen.
Für diese widersprüchliche Lösung zeigen die befragten Staatsrechtler viel Sympathie; dies teils aus politischen Gründen, weil auf diesem Weg die Zustimmung zu den bilateralen Verträgen am leichtesten zu erreichen ist. "Es kam schon früher vor, dass internationale Verträge abgeschlossen wurden, die im Widerspruch zur Verfassung standen", gibt etwa Peter Hänni zu bedenken und meint: "Letztlich handelt es sich um eine politische Frage, die das Parlament beantworten muss." Es gehe um eine "verfassungspolitische Interessenabwägung", sagt auch Paul Richli, betont aber: "Der Bund müsste mit flankierenden Massnahmen zum Verkehrsvertrag immerhin dafür sorgen, dass der Alpenschutz soweit als möglich eingehalten wird."
Tatsächlich hängt die Interpretation der Verfassungsmässigkeit weitgehend von der politischen Mehrheit im Parlament ab, weil die Schweiz kein Verfassungsgericht besitzt und deshalb Verstösse gegen dieses Grundgesetz nicht ahnden kann.
Volk und Ständen vorlegen?
Ein dritter Weg besteht darin, das Resultat der bilateralen Verhandlungen dem Volk in Form einer Verfassungsabstimmung zum Beschluss vorzulegen. Damit könnten Volk und Stände unter gleichen Bedingungen über die bilateralen Verträge abstimmen wie 1994 über den Alpenschutzartikel - und auf diese Weise selber eine neue Interessenabwägung zwischen Alpenschutz und Vertragsabschluss mit der EU vornehmen. "Der neue Verfassungsbeschluss hätte damit Vorrang vor dem alten und würde den Alpenschutzartikel abschwächen", vertritt Paul Richli und urteilt: "Verfassungsrechtlich wäre dies die sauberste Lösung."
Ob Bundesrat oder Parlament auf diesen dritten Weg einschwenken, ist allerdings fraglich. Auf die Frage, ob die bilateralen Verträge mit der EU Verfassungsänderungen notwendig machen, antwortete Justizminister Arnold Koller in einem Interview in der Berner Zeitung vom 19. Dezember: "Nein, im Unterschied zum EWR haben die bilateralen Verträge keinen Verfassungsrang."
"Der alpenquerende Gütertransitverkehr von Grenze zu Grenze erfolgt auf der Schiene. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie unumgänglich sind." So lautet Artikel 36sexies, Absatz 2 der Bundesverfassung, der laut Übergangsbestimmung ab Februar 2004 erfüllt sein muss.
Buchstabengetreu handelt es sich also um ein Transitverbot für Güter auf der Strasse. Um den Artikel sinngemäss und diskriminierungsfrei zu erfüllen, sah der Bundesrat im ersten Entwurf zum Ausführungsgesetz vor, den alpenquerenden Strassentransport auf 650 000 Laster pro Jahr zu reduzieren, was dem heutigen Transportvolumen von total 1,2 Millionen Lastern minus Transitanteil entspricht.
Der bilaterale Verkehrsvertrag hingegen gewährt im Jahr 2004 den Transporteuren der EU und der Schweiz je ein Strassen-Kontingent von 400 000 Vierzigtönnern (total 800 000); davon entfallen 200 000 Vierzigtönner der EU ausdrücklich auf den Strassen-Transit. Zusätzlich lässt die Schweiz pro Jahr 220 000 leichte oder leere EU-Lastwagen zum Dumpingpreis von 80 Franken im Transit durch die Schweizer Alpen fahren. Für die wachsende Zahl der übrigen 28-Tönner, die im Binnen-, Import/Export- und Transitverkehr die Schweizer Alpen queren, ist keine Beschränkung vorgesehen.
Diese Daten zeigen, dass der Strassentransport im allgemeinen und der Transit im besonderen zunehmen wird, wenn die Schweiz die bilateralen Verträge mit der EU in Kraft setzt. Damit lässt sich der Alpenschutzartikel bis zum Jahr 2004 weder buchstäblich (Transitverbot) noch sinngemäss (Plafonierung auf 650 000 Laster) erfüllen.
Der Abschluss der bilateralen Verhandlungen zeigt, dass sich der Bundesrat bei seiner Verhandlungsführung kaum durch die Verfassung leiten liess. Er handelte einen Vertrag aus, der offen der Verfassung und dem durch die Annahme der Alpeninitiative bekundeten Volkswillen widerspricht. In letzter Zeit tendiert der Bundesrat dazu, sich eine Führungsrolle in der Politik zuzuschreiben. Er scheint vergessen zu haben, dass "Exekutive" nicht "führendes", sondern "ausführendes Organ" bedeutet. Für die Ausrichtung in der Politik ist nicht der Bundesrat zuständig, sondern das stimmberechtigte Volk. Entsprechend hat der Bundesrat keine strategischen Ziele zu formulieren. Diese sind vom Volk vorzugeben und erfolgen durch den direktdemokratischen Verfassungssetzungsprozess. Wenn auf die Dauer die Demokratie gegen die Anmassungen von Bundesräten geschützt werden soll, müsste in der Verfassung klar der Grundsatz niedergeschrieben sein, dass der Bundesrat jederzeit die verfassungsmässig festgehaltenen Grundsätze bei seiner Verhandlungsführung voll zu verteidigen hat. Verfassungswidrige Vertragsentwürfe sind als ungültig zu erklären. Dies müsste durch ein Verfassungsgericht erfolgen. Ein solches führte in der Schweiz mit den ausgebildeten direktdemokratischen Werkzeugen keineswegs zu einer 'Richterherrschaft'. p.r.