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L’évolution du droit du bail
Le droit du bail actuel, en tant que partie du Code des obligations (CO), est entré en vigueur le 1er juillet 1990. Précédemment, les règles étaient contenues dans un arrêté fédéral de 1972 instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif (AMSL). Parallèlement, l’Ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme (OBLF) a été adoptée par le Conseil fédéral et est également entrée en vigueur le 1er juillet 1990.
Bien que les travaux de révision aient duré plus de 10 ans, des appels provenant aussi bien des locataires que des bailleurs n’ont cessé de s’élever, après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, pour réclamer d’autres modifications.
Depuis lors, seules les dispositions de procédure ont été abrogées dans le Code des obligations, suite à l’entrée en vigueur du Code de procédure civile suisse. Aucune modification légère ou plus conséquente proposée par le Conseil fédéral ou par initiative populaire n’a été acceptée par le Parlement ou le peuple, et ce pour diverses raisons. Quelques petites modifications à l’OBLF ont en revanche été apportées par le Conseil fédéral. De nombreuses tentatives de révision partielle, par le bais d’interventions parlementaires (interpellations, initiatives, postulat), ont été examinées par les Chambres, mais toujours sans succès. Tout récemment, soit à la dernière session de septembre 2017, trois initiatives parlementaires sur lesquelles la CGI a collaboré ont été déposées.
Initiative parlementaire « pour des loyers loyaux » et contre-projet indirect du Parlement
En mars 1997, l’ASLOCA Suisse a déposé l’initiative parlementaire « pour des loyers loyaux », à laquelle le Conseil fédéral a décidé d’opposer un contre-projet indirect. Après quelques modifications apportées par les Chambres, le texte du contre-projet a été adopté fin 2002. Tant l’initiative que le contre-projet (objet d’un référendum) ont été soumis au peuple et ont tous deux été rejetés, respectivement en 2003 et 2004.
L’initiative proposait en substance une nouvelle définition des loyers abusifs, la fixation des variations des loyers sur la base d’éléments influençant directement les coûts (à l’exclusion des motifs en lien avec les loyers du marché ou le rendement) ainsi que la limitation et l’échelonnement des augmentations de loyer liées à un transfert d’immeuble.
S’agissant des augmentations de loyer liées au taux hypothécaire, l’initiative demandait que la variation du taux soit calculée sur une moyenne de 5 ans. Le texte du contre-projet prévoyait pour sa part une variation du loyer sur la base de l’évolution de l’indice suisse des prix à la consommation (ISPC) calculée sur une moyenne de deux ans.
A cette époque déjà, le Conseil fédéral, comme les milieux intéressés, relevait la problématique du couplage entre le taux hypothécaire et les loyers. A noter que le taux hypothécaire était passé de 6 % à la date d’adoption du droit en vigueur à 7 % avant de redescendre progressivement à 3,75 % à la fin 2002.
Les propositions d’un système dualiste
Suite à cet échec, l’Office fédéral du logement, conscient des faiblesses du droit actuel, a travaillé sur une nouvelle réglementation qui a été mise en consultation fin 2005. Ce projet prévoyait en résumé un système dualiste, avec une liberté de choix des parties entre l’adaptation du loyer à l’ISPC (indexation du loyer) et l’adaptation du loyer en fonction de l’évolution des coûts (loyer basé sur les coûts). Dans son rapport, l’OFL relevait encore la problématique du couplage du loyer avec le taux hypothécaire et les critiques émises tant par les organisations de locataires que de bailleurs, les banques et les milieux scientifiques.
Ce projet a été mis en consultation auprès des associations concernées. Celles-ci divergeant diamétralement sur des questions fondamentales, le Conseil fédéral a décidé de ne pas poursuivre la révision du droit du bail mais de s’atteler à une révision de l’OBLF.
Les modifications de l’OBLF
Dès le 1er avril 2017, la Banque cantonale de Genève a cessé de publier le taux des hypothèques qui était utilisé dans le canton comme référence pour les variations de loyer. D’autres banques cantonales ont fait de même. Les taux, alors à 3 % depuis le mois d’août 2005, allaient augmenter et les banques craignaient d’être montrées du doigt face aux augmentations de loyer qui allaient s’ensuivre.
Le Conseil fédéral a donc adopté une modification de l’OBLF prévoyant que le taux hypothécaire de référence serait un taux publié par l’Office fédéral du logement et non plus par les banques cantonales du lieu de situation de l’immeuble. Adoptée le 28 novembre 2007, la modification est entrée en vigueur le 1er janvier 2008 et le premier taux publié le 1er septembre 2008 a été de 3,5 %.
Dans le même temps, il a été précisé dans l’OBLF que les améliorations énergétiques devaient être assimilées à des investissements créant une plus-value et justifiant une augmentation de loyer.
Le projet de modification du Conseil fédéral du 12 décembre 2008
Toujours conscient de la nécessité de réviser le droit du bail, le Conseil fédéral a réuni les milieux concernés en 2007 pour aboutir à un consensus après plusieurs mois de négociations. Le projet issu de cet accord « historique » a été mis en consultation en février 2008. L’élément principal de cette révision était le découplage des loyers avec le taux hypothécaire et le passage à un système de loyers suivant le renchérissement (indexation à l’ISPC). Malgré l’accord trouvé quant à une indexation à 100 % de l’ISPC, de nombreuses voix se sont élevées pendant la procédure de consultation, amenant le Conseil fédéral à revoir son projet pour proposer une indexation sur la base d’un indice modifié, dont seraient exclus les coûts du logement et de l’énergie, lors du dépôt devant les Chambres fédérales.
Tout en reconnaissant de façon unanime le besoin de révision, les parlementaires ont enterré ce projet, les uns au motif que l’indexation n’était pas prise en compte entièrement, les autres menaçant d’organiser un référendum si l’indice spécial proposé par le Conseil fédéral n’était pas retenu.
Le projet de modification du Conseil fédéral du 23 juin 2015
En 2015, le Conseil fédéral a déposé un nouveau projet, prévoyant notamment l’obligation de la formule officielle d’avis de fixation de loyer dans toute la Suisse (alors qu’elle n’est rendue obligatoire, selon le droit actuel, que par les cantons, en cas de pénurie). Ce projet prévoyait quelques autres modifications mineures, destinées à faire pencher la balance du côté des bailleurs, mais insuffisantes. Ce projet a également été rejeté par le Parlement en septembre 2016.
Les interventions parlementaires
Depuis 1990, des centaines d’interventions parlementaires ont occupé les Chambres fédérales, avec plus ou moins de succès. Des interpellations ont donné lieu à des réponses du Conseil fédéral. Mais aucune initiative parlementaire n’a été acceptée telle quelle. Certaines ont été classées sans examen, d’autres ont été examinées, mais, bien souvent, les parlementaires ont estimé qu’il n’était pas opportun de légiférer de manière partielle. Sur les questions de loyer, il a souvent été retenu qu’il fallait traiter le problème dans sa globalité. A ce jour, une douzaine d’initiatives sont en cours d’examen.
Les 3 initiatives du HEV et de la CGI
Les trois initiatives les plus récentes ont été élaborées de concert avec le HEV Schweiz (Association suisse des propriétaires de maison, comprenant plus de 330 000 membres). L’une d’elles demande la modernisation des modalités de calcul du rendement admissible, la seconde prévoit d’instaurer des critères à valeur probante pour établir le caractère comparable des objets loyers (dans le cadre de l’examen des loyers comparatifs) et la troisième réclame le renforcement de l’équivalence des règles légales relatives aux loyers.
Modernisation des modalités de calcul du rendement admissible en droit du bail
La première initiative prévoit une modification de l’article 269 CO. Cette disposition stipule que les loyers sont abusifs lorsqu’ils procurent au bailleur un rendement excessif ou lorsqu’ils résultent d’un prix d’achat manifestement exagéré. Le législateur n’ayant pas détaillé les critères permettant de déterminer le caractère excessif d’un rendement, ceux-ci ont été fixés par le Tribunal fédéral. Selon ce dernier, le rendement admissible équivaut au rendement des fonds propres investis par le bailleur au moment de l’acquisition de l’immeuble, augmentés des investissements ultérieurs ayant créé une plus-value et réévalués en fonction du renchérissement (mais pour 40 % de ces fonds seulement). Le Tribunal fédéral a par ailleurs décidé, en 1986, sous le régime de l’ancien droit, que le rendement des fonds propres investis ne devait pas dépasser de plus de 0,5 % le taux moyen des hypothèques en premier rang accordées par les banques cantonales du lieu de situation de l’immeuble. A l’époque, le taux était de 5,5 %, ce qui permettait un rendement de 6 % des fonds propres ! A l’heure où le taux de référence est à 1,5 %, cette initiative demande que les fonds propres puissent être rentabilisés au taux hypothécaire de référence majoré de 2 % (au lieu de + 0,5 %), ce qui permettrait d’avoir des loyers un peu plus en adéquation avec la situation économique actuelle.
Loyers usuels dans la localité ou dans le quartier. Instaurer des critères à valeur probante
Cette initiative prévoit une modification de l’article 269c CO. Son texte indique, pour vérifier si les loyers se situent bien dans les limites des loyers usuels de la localité ou du quartier (considérés ainsi comme non abusifs), que les loyers déterminants à prendre en considération sont ceux qui sont comparables quant à l’emplacement, la dimension, l’équipement, l’état et l’année de construction (il ne s’agit pas là d’une nouveauté). Le texte précise que, pour l’année de construction, il s’agit de prendre les loyers des immeubles construits 20 ans avant ou 20 ans après l’immeuble en question, mais que pour les immeubles construits avant 1930, ils sont tous comparables. Actuellement, il convient de prendre comme loyers de comparaison ceux des immeubles construits dans la même décennie, ce qui complique énormément la tâche (et restreint d’autant les exemples de comparaison). Pour l’état et l’équipement, l’initiative prévoit de les classer dans trois catégories (simple, bon, très bon), à nouveau pour faciliter l’exercice. Le texte demande de pouvoir prendre en considération les statistiques, suffisamment détaillées, officielles ou établies par la branche, et de ne requérir que 3 et non plus 5 éléments de comparaison.
Ces simplifications se justifient à nos yeux pleinement, dès lors qu’il est aujourd’hui quasiment impossible de démontrer l’admissibilité d’un loyer sur la base des loyers comparatifs, tant les critères sont stricts, trop détaillés et impossibles à appliquer. Cela est d’ailleurs largement admis par tous les milieux, y compris le Tribunal fédéral.
Renforcer l’équivalence des règles légales relatives aux loyers
Cette initiative demande que les critères d’examen du caractère abusif des loyers visés aux articles 269 et 269a CO soient de même rang et que si le loyer n’est pas abusif selon l’un de ces critères, il soit exclu de faire valoir le caractère abusif du loyer sur la base d’un autre critère.
Aujourd’hui, deux méthodes (décrites ci-dessus) sont prévues pour vérifier si un loyer est abusif : le calcul de rendement (calcul fondé sur les coûts) et les loyers comparatifs (calcul fondé sur le marché). Elles sont le fruit d’un compromis entre les milieux intéressés obtenu lors de la révision de 1990. Toutefois, le Tribunal fédéral a considéré que même si un loyer était conforme au marché, il fallait encore s’assurer qu’il ne procurait pas de rendement abusif au bailleur. Ainsi, la méthode du loyer fondé sur les coûts prédomine toujours, alors que le législateur avait envisagé deux méthodes de même rang. Le but de cette initiative est de prévoir que, si un loyer est conforme aux loyers du marché, il n’y a pas à se poser la question de savoir s’il procure un rendement abusif. Elle permet aussi d’admettre une hausse de loyer qui serait justifiée par un critère tel que la hausse du taux hypothécaire ou les prestations à plus-value sans encore devoir examiner le caractère abusif du loyer. Cette initiative nous paraît parfaitement légitime et nécessaire pour rétablir la situation voulue initialement par le législateur.
Conclusions
Nous espérons vivement que ces trois dernières initiatives seront accueillies favorablement par le Parlement et qu’elles permettront d’améliorer la situation des bailleurs, en particulier concernant la question de la fixation des loyers. Hélas, nous craignons qu’elles ne subissent le même sort que toutes les initiatives déposées ces dernières années, à savoir un classement après ou sans examen. Il nous apparait toutefois que le droit du bail actuel, tout comme l’interprétation qui en a été faite par les tribunaux, nécessitent réellement d’être revus et adaptés à la situation d’aujourd’hui, en particulier sur les questions de contestation et de fixation des loyers au vu de l’évolution des taux hypothécaires.