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Eignerpolitik des Bundes: Zur Oberaufsicht durch das Parlament
Die Schweiz hat mit dem Bundesgesetz über die Mitwirkung der Bundesversammlung bei der Steuerung der verselbständigten Einheiten vom Dezember 2010 die gesetzliche Basis für die Wahrnehmung der Oberaufsicht über die Eignerpolitik des Bundes durch das Parlament ergänzt und konkretisiert. Damit hat sie ein umfassendes Kontrollsystem in diesem Bereich geschaffen, das auch im internationalen Vergleich gut abschneidet. Es wird im Jahr 2012 zum ersten Mal nach den neuen Regeln umgesetzt.
Die Corporate-Governance-Politik des Bundes hat sich an den allgemeinen Bestimmungen der Verfassung zu orientieren. Diese enthält ein sorgfältig austariertes Beziehungssystem zwischen den drei Gewalten, verkörpert durch den Bundesrat, die Bundesversammlung und die Bundesgerichte. Im Bereich der Corporate Governance öffentlicher Unternehmen obliegt dem Bundesrat in der Regel die direkte Aufsicht über solche Unternehmen. Er ist dabei an die für die einzelnen verselbständigten Unternehmen geltenden gesetzlichen Bestimmungen gebunden. Zusätzlich ist er der Bundesversammlung rechenschaftspflichtig: Artikel 169 BV weist dieser die Oberaufsicht «über den Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die anderen Träger von Aufgaben des Bundes» zu. Die Aufsicht über die Aufsicht öffentlicher Unternehmen obliegt demzufolge dem Parlament.
Harmonisierung und Konsolidierung der Oberaufsicht
Der Bundesrat hat mit Bericht vom 13. September 2006 seine Vorstellungen über die künftige Politik der Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben dargelegt. Zum Thema Aufsicht über die Aufsicht verwies er auf die Oberaufsicht des Parlaments. Einerseits habe dieses aufgrund der Budgethoheit und der Kompetenz zur Genehmigung der Staatsrechnung sehr direkte Prüf- und Einflussmöglichkeiten, die sich auch auf die Steuerung verselbständigter Einheiten auswirkten. Andererseits überwache das Parlament durch seine allgemeine Aufgabe der Oberaufsicht über den Bundesrat auch die Umsetzung von dessen Politik gegenüber solchen Einheiten. Für die Gestaltung der Oberaufsicht sei jedoch das Parlament selber zuständig.
Parlamentarische Initiative mit drei Zielen
Die Finanzkommission des Nationalrats (FK-N) nahm diesen Ball auf und veröffentlichte am 29. März 2010 einen Initiativtext, in dem sie anregte, dass die Instrumente für eine wirkungsvolle Oberaufsicht geschaffen werden sollten. Sie verfolgte dabei drei Ziele, die im Gesetz festgeschrieben werden sollten:1. Anknüpfungspunkt der Oberaufsicht des Parlaments sollen die strategischen Ziele sein, durch die der Bundesrat nach dem Corporate-Governance-Bericht die Steuerung verselbständigter Einheiten vornimmt. 2. Das Parlament solle die Möglichkeit erhalten, dem Bundesrat Aufträge zu erteilen, strategische Ziele festzulegen oder abzuändern.3. Die Grundlage für die Wahrnehmung der Oberaufsicht solle die Vereinheitlichung der Berichterstattung über sämtliche ausgelagerten Einheiten des Bundes sein. Wichtig war, dass sich Bundesrat und Parlament einig waren, welche Einheiten Gegenstand dieser Politik sein sollten. Die Liste umfasst 17 Unternehmen und Anstalten, die unter die von der Finanzkommission formulierten Kriterien fallen.Der Bundesrat hatte im Corporate-Governance-Bericht dargelegt, dass in Fällen, in denen eine grössere Unabhängigkeit der verselbständigten Einheit dies erfordert, nicht er, sondern der Verwaltungs- oder Institutsrat ermächtigt werden soll, strategische Ziele festzulegen. Die FK-N hielt ausdrücklich fest, dass die Möglichkeit einer differenzierten Ausgestaltung des Zieles 1 auch in Zukunft bestehen sollte. Bei der Möglichkeit, dem Bundesrat Aufträge für strategische Ziele zu erteilen (Ziel 2), muss darauf geachtet werden, dass damit die Grenze zwischen Oberaufsicht und strategischer Führung nicht verwischt wird. Die entsprechenden Aufträge des Parlaments sollten somit einen mittel- oder langfristigen Horizont aufweisen. Die wichtigste Neuerung betraf die Vereinheitlichung der Berichterstattung über die Erreichung der strategischen Ziele (Ziel 3). Während der Bundesrat bis anhin dem Parlament oder den entsprechenden Aufsichtskommissionen in verschiedener Art über die Einhaltung seiner Vorgaben an die verselbständigten Einheiten berichtet hatte, sollte künftig die Berichterstattung auf alle Einheiten ausgedehnt und nach einheitlichen Kriterien gestaltet werden. Konkret schlug die Initiative künftig einen jährlichen Kurzbericht und – je nach Einheit – einen vertiefenden Bericht in einem jährlichen oder Vierjahres-Rhythmus vor. Absender sollte in jedem Fall der Bundesrat sein. Der Kurzbericht sollte veröffentlicht, die vertiefenden Berichte hingegen ausschliesslich den Aufsichtskommissionen zugestellt werden, nicht zuletzt um den Schutz von Geschäftsgeheimnissen sicherzustellen. Einen vertieften Bericht im Jahresrhythmus erstellt der Bundesrat heute über folgende Einheiten: ETH-Bereich, Finma, Post, Ruag, SBB, Serv, Skyguide und Swisscom.
Erster Berichterstattungszyklus nach neuem Modus
Der Bundesrat begrüsste diese Ziele und die zu deren Verankerung beantragten Gesetzesänderungen der FK-N. Das Parlament verabschiedete das entsprechende Bundesgesetz über die Mitwirkung der Bundesversammlung bei der Steuerung der verselbständigten Einheit am 17. Dezember 2010. Um eine erstmalige Berichterstattung nach den neuen Regeln für das Jahr 2011 zu ermöglichen, wurde das Gesetz auf den 1. Januar 2012 in Kraft gesetzt. Das federführende Eidg. Finanzdepartement (EFD) erarbeitete die für die Anwendung der neuen Bestimmungen notwendigen Grundlagen, namentlich eine Weisung zur Berichterstattung und eine Mustervorlage für strategische Ziele, die einheitlichere Ziele und damit auch eine einheitlichere Berichterstattung über deren Erreichung gewährleisten soll. Der grösste Nachholbedarf bestand in der Umsetzung von Ziel 3 über die Berichterstattung. Die Ausdehnung der Berichterstattungspflicht auf sämtliche verselbständigten Einheiten des Bundes und vor allem das Erfordernis nach einer einheitlichen Berichterstattung verlangen klare zeitliche und inhaltliche Vorgaben an die für die Erstellung der Berichte verantwortlichen Stellen sowie eine verstärkte politische Kontrolle durch den Bundesrat. Mit der Veröffentlichung des integrierten Kurzberichts über die Erreichung der strategischen Ziele in den bundeseigenen Unternehmen und Anstalten am 25. April 2012 wurde der erste Berichterstattungszyklus nach neuem Modus beendet.
Umsetzung in den Kommissionen und Subkommissionen
In die Umsetzung der erwähnten Bestimmungen werden auch die traditionellen Kontrollmöglichkeiten des Parlaments zur Überprüfung der Eignerpolitik des Bundesrates einbezogen, nämlich die Finanzkontrolle und die Geschäftsprüfung. Zuständig dafür sind die Finanz- und Geschäftsprüfungskommissionen der beiden Räte. Während erstere die Oberaufsicht über den gesamten Finanzhaushalt des Bundes ausüben, prüfen letztere die Geschäftsführung des Bundesrates nach den Kriterien der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit. Die verantwortlichen Subkommissionen führen seit jeher gemeinsam jährliche Treffen mit den grösseren verselbständigten Unternehmen durch (Ruag, SBB, Swisscom, Post, Skyguide), an denen deren Leitungsorgane und das zuständige Bundesratsmitglied Rede und Antwort stehen. Getreu den Prinzipien der Oberaufsicht konzentrieren sich die Subkommissionen auf die Prüfung und Umsetzung der strategischen Ziele, die der Bundesrat den Unternehmen vorgegeben hat. Sie stützen sich dabei auf die Geschäftsberichte der Unternehmen, welche auch den Bericht der Revisionsstelle zur Jahresrechnung enthalten, und die Berichte des Bundesrates über die Erreichung der strategischen Ziele der jeweiligen Einheiten. Die Rechnung der grossen verselbständigten Einheiten (Ruag, Post, SBB, Swisscom, Skyguide) wird von privaten Revisionsgesellschaften geprüft, diejenige der ETH von der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK). Die Resultate der Aussprachen werden der Finanz- und Geschäftsprüfungskommissionen weitergeleitet, die ihrerseits die Möglichkeiten haben, bei weiteren Fragen auf die Verantwortlichen in der Verwaltung zurückzugreifen bzw. das Vorgehen des Bunderatse zu beurteilen. Die im Kasten 1
Weiterentwicklung der Steuerung des Bundes von Post, SBB und Swisscom ist anzustreben
In ihrem am 9. Mai 2012 veröffentlichten Bericht kommt die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) zum Schluss, dass sich die aktuelle Praxis des Bundes zur strategischen Steuerung von Post, SBB und Swisscom in der Praxis zwar grundsätzlich bewährt. Sie sieht jedoch auch einige Optimierungsmöglichkeiten. Die Kommission empfiehlt vor allem eine klare Zuordnung der Verantwortlichkeiten des Bundesrates und der drei Unternehmen beziehungsweise deren Verwaltungsräte. Insbesondere in aussergewöhnlichen Situationen und Krisen, welche ein grosses politisches Interesse hervorrufen, hat der Bund wiederholt direkt in Entscheide eingegriffen, welche gemäss dem geltenden Recht und den Corporate-Governance-Grundsätzen des Bundesrates in der Verantwortung der Unternehmen liegen. Die GPK-N erachtet es ebenfalls als besonders wichtig, dass die Kohärenz und Klarheit der strategischen Ziele verbessert wird. Dadurch kann ihres Erachtens das Potenzial zur Steuerung durch strategische Ziele erhöht und die Transparenz des staatlichen Handelns verstärkt werden. Dazu wäre vor allem eine klarere Gewichtung und Priorisierung der strategischen Ziele durch den Bundesrat nötig. Die strategischen Ziele sollen kohärenter und stufengerecht formuliert werden, und der Umgang mit allfälligen Zielkonflikten soll geklärt werden. Ausserdem regt die Kommission den Bundesrat dazu an, aufgrund der bisherigen Erfahrungen klarere Kriterien für die Formulierung von strategischen Zielen zu entwickeln. Ein weiteres zentrales Anliegen der GPK-N ist es, eine unabhängige Kontrolle der Zielerreichung von SBB, Post und Swisscom zu ermöglichen.
aufgeführte Medienmitteilung der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 9. Mai 2012 zeigt auf, dass dies durchaus auch in einem kritischen Ton geschehen kann.
Die nach dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 2010 harmonisierte Berichterstattung wird die Aufgabe der erwähnten Kommissionen und Subkommissionen erleichtern. Die im Zuge der Neuerung eingeführten Gesetzesanpassungen ermöglichen es dem Parlament auch, dem Bundesrat den Auftrag zu erteilen, strategische Ziele zu formulieren oder abzuändern. Dieser hat freilich die Möglichkeit, nicht darauf einzugehen, muss seinen Entscheid aber begründen. Die FK-N war in ihrem Initiativtext klar der Meinung, «dass solche Abweichungen die Ausnahme darstellen und auf wichtige Gründe zurückgeführt werden müssen». Die Zukunft wird zeigen, ob das Parlament von dieser Möglichkeit auch Gebrauch machen wird.
Praktiken in den OECD Mitgliedstaaten
Ausgangspunkt eines internationalen Vergleichs über die Ausgestaltung der Oberaufsicht müssen entsprechende Vorgaben der OECD sein. Diese hat mit der Veröffentlichung von Leitsätzen in den Jahren 2000 und 2004 (Revision) den international anerkannten Standard im Bereich der Corporate Governance gesetzt. Basierend darauf hat die OECD im April 2005 Guidelines on the Corporate Governance of State-Owned Enterprises erlassen. Die Guidelines sind in sechs Kapitel unterteilt, die ihrerseits eine Anzahl von Empfehlungen und Standards an die Adresse der Mitgliedstaaten enthalten. Mittels Anmerkungen (Annotations) werden die allgemein formulierten Leitsätze konkretisiert. Das Thema Oberaufsicht ist darin zwar nicht umfassend angesprochen; einige Leitsätze sind jedoch relevant für das Thema. So bestimmt Leitsatz E in Kapitel 2 (The State Acting as an Owner), dass die Eigner gegenüber repräsentativen Organen wie dem Parlament rechenschaftspflichtig und gegenüber öffentlichen Finanzkontrollinstitutionen klar definierten Regeln unterstellt sein sollen. Leitsatz F im gleichen Kapitel anerkennt, dass die Wahrnehmung von Eignerrechten durch den Staat je nach rechtlicher Form der öffentlichen Unternehmung verschieden sein kann.Eine grosse Bedeutung kommt der Berichterstattung zu. Leitsatz F im bereits erwähnten Kapitel 2 bestimmt, dass der Staat für eine Berichterstattung sorgen soll, die geeignet ist, eine regelmässige Überprüfung der Wahrnehmung der Aufgaben von staatlichen Unternehmen sicherzustellen. Leitsatz A in Kapitel 5 (Transparency and Disclosure) legt fest, dass Eigner eine konsistente und zusammenfassende Berichterstattung über staatlichen Unternehmen entwickeln und jährlich einen umfassenden Bericht zum Thema veröffentlichen sollten. Darin soll nicht nur Rechenschaft über die Wahrnehmung der Aufgaben (Performance) von staatlichen Unternehmen abgelegt, sondern auch aufgezeigt werden, welche Ziele sich der Eigner selber gesetzt und wie er sie umgesetzt hat. Sowohl das Parlament als auch die Öffentlichkeit und die Medien sollen sich eine Meinung über die Tätigkeiten von staatlichen Unternehmen bilden können.
Periodische Überprüfung der Umsetzung der Leitsätze
Im Zusammenhang mit der Erarbeitung der Leitsätze hat die OECD die Praktiken der Mitgliedstaaten gegenüber öffentlichen Unternehmen untersucht und danach periodisch geprüft, wie die Leitsätze umgesetzt werden. Von besonderem Interesse ist die Darstellung der Umsetzung der Leitsätze in Kapitel 5 (Transparency and Disclosure). Der Bericht aus dem Jahre 2005 unterscheidet drei Arten von Berichterstattung von staatlichen Unternehmen in den Mitgliedstaaten: ex ante, ex post und umfassend (Aggregate). Zusätzlich können Eigner auch Ad-hoc-Berichte oder -Auskunft verlangen, um zu verhindern, dass sie möglicherweise zu spät mit unangenehmen Realitäten konfrontiert werden, um noch Gegensteuer geben zu können. Während Ex-ante-Berichte vor allem die anvisierten Ziele der Eignerpolitik zum Gegenstand haben, bestehen Ex-post-Veröffentlichungen in erster Linie aus Finanzberichterstattung und Rechenschaftsberichten.Umfassende Berichte können sich mit verschiedenen Aspekten befassen, werden von den Leitsätzen bevorzugt (vgl. Leitsatz V.A) und sind auch dazu geeignet, neben den Parlamenten das weitere Publikum und die Medien zu informieren. In mehreren OECD-Ländern wurden bereits vor 2005 zuhanden des Parlaments umfassende jährliche Berichte erstellt. Seither hat sich dieser Trend verstärkt. Die Praxis ebenso wie Anforderungen bezüglich Zeitrahmen, Inhalt und Qualität variieren jedoch stark unter den OECD-Mitgliedern. Einige Länder bezeichnen es als schwierig, einen Ausgleich zu finden zwischen dem Informationsbedürfnis von Parlament und dem Risiko, vertrauliche Informationen einem weiteren Publikum zugänglich zu machen. Dies ist nicht zuletzt deswegen relevant, weil einige Länder grossen Wert darauf legen, Berichte der Öffentlichkeit und den Medien zugänglich zu machen, um diese aktiv in die Diskussion über die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben von staatlichen Unternehmen einzubinden.
Gute Noten für die Finanzberichterstattung
Eine recht gute Note wird staatlichen Unternehmen bezüglich der Finanzberichterstattung erteilt. Deren Anforderungen gehen zum Teil sogar weiter als für Firmen, die nur den privatrechtlichen Regeln unterstehen. In den meisten OECD-Ländern geht auch die Finanzprüfung staatlicher Unternehmen recht weit. Neben der regulären Revision unterstehen sie einer staatlichen Finanzkontrolle, deren Ausgestaltung und Art der Kontrolle allerdings variiert. In einigen Ländern hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine Überprüfung neben der Finanzbuchhaltung auch die finanziellen und unternehmerischen Risiken beinhalten sollte. Dementsprechend wird von Unternehmen in diesen Ländern verlangt, dass sie ein Risk Management durchführen und deren Resultate in ihren Geschäftsberichten auch erwähnen.
Die Schweiz im internationalen Vergleich
Die Schweiz hat sich mit dem konsolidierten System der Oberaufsicht ein Regelwerk gegeben, das sich harmonisch in das verfassungsmässig vorgegebene Beziehungsgeflecht zwischen Parlament und Bundesrat einfügt und auch im internationalen Vergleich gut dasteht. Es erlaubt die Weiterführung bestehender Praktiken, soweit diese sich bewährt haben. Vor allem werden aber durch die Harmonisierung der Berichterstattung neue Standards gesetzt, die eine effizientere Wahrnehmung der Oberaufsicht durch das Parlament ermöglichen sollten. Durch die Aufteilung in Kurz- und vertiefende Berichte kann die Eignerpolitik des Bundesrates auch einem breiteren Publikum zugänglich gemacht werden, ohne Geschäftsgeheimnisse zu verletzen. Die Verankerung der wichtigsten Elemente der Oberaufsicht in den entsprechenden Gesetzen verschafft dem Parlament die Möglichkeit, notfalls dem Bundesrat auch Vorgaben in Form von Aufträgen für strategische Ziele zu erteilen. Auskunft darüber, ob das Parlament von dieser Möglichkeit auch Gebrauch macht, wird allerdings erst die Zukunft zeigen.
Kasten 1: Weiterentwicklung der Steuerung des Bundes von Post, SBB und Swisscom ist anzustreben
Weiterentwicklung der Steuerung des Bundes von Post, SBB und Swisscom ist anzustreben
In ihrem am 9. Mai 2012 veröffentlichten Bericht kommt die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) zum Schluss, dass sich die aktuelle Praxis des Bundes zur strategischen Steuerung von Post, SBB und Swisscom in der Praxis zwar grundsätzlich bewährt. Sie sieht jedoch auch einige Optimierungsmöglichkeiten. Die Kommission empfiehlt vor allem eine klare Zuordnung der Verantwortlichkeiten des Bundesrates und der drei Unternehmen beziehungsweise deren Verwaltungsräte. Insbesondere in aussergewöhnlichen Situationen und Krisen, welche ein grosses politisches Interesse hervorrufen, hat der Bund wiederholt direkt in Entscheide eingegriffen, welche gemäss dem geltenden Recht und den Corporate-Governance-Grundsätzen des Bundesrates in der Verantwortung der Unternehmen liegen. Die GPK-N erachtet es ebenfalls als besonders wichtig, dass die Kohärenz und Klarheit der strategischen Ziele verbessert wird. Dadurch kann ihres Erachtens das Potenzial zur Steuerung durch strategische Ziele erhöht und die Transparenz des staatlichen Handelns verstärkt werden. Dazu wäre vor allem eine klarere Gewichtung und Priorisierung der strategischen Ziele durch den Bundesrat nötig. Die strategischen Ziele sollen kohärenter und stufengerecht formuliert werden, und der Umgang mit allfälligen Zielkonflikten soll geklärt werden. Ausserdem regt die Kommission den Bundesrat dazu an, aufgrund der bisherigen Erfahrungen klarere Kriterien für die Formulierung von strategischen Zielen zu entwickeln. Ein weiteres zentrales Anliegen der GPK-N ist es, eine unabhängige Kontrolle der Zielerreichung von SBB, Post und Swisscom zu ermöglichen.
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