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Ein Mitte Oktober 2017 erschienener Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle hat sich mit einer allfälligen Überprüfung der Quellenbesteuerung von ins Ausland überwiesenen Renten aus der 1. und 2. Säule befasst. Darin kam die Finanzkontrolle mitunter zur empfehlenden Konklusion, dass AHV-Renten, die an Rentenbeziehern mit Wohnsitz in einem Lande, das mit der Schweiz kein Doppelbesteuerungsabkommen führt, in der Schweiz quellenbesteuert werden sollen. Der Bericht ist bei uns via Mail bestellbar, die Zusammenfassung der Finanzkontrolle fügen wir unten an. An dieser Stelle seien gegen das Vorhaben, das wir ablehnen, einige Argumente angeführt:
+ Die Zusatzbesteuerung generiert für schweizerische Verhältnisse kaum nennenswerte Zusatzerträge. Überdies würde der Kanton Genf, wo die Schweizerischen Ausgleichskasse Sitz hat, über Gebühr profitieren.
+ Die Massnahme würde etliche Schweizer mit Wohnsitz in Drittweltländern betreffen, die in der Vergangenheit durch ihre Tätigkeiten zum guten Ruf der Eidgenossenschaft beigetragen haben.
+ Viele der potentiell Betroffenen leben mit geringen Einkommen, so dass Rückwanderungen von einkommensschwachen Personen, die im Alpenland Unterstützungsleistungen beanspruchen könnten, folgen dürften.
+ Das Ansinnen schwächt indirekt die Attraktivität der freiwilligen AHV.
+ Mag sein, dass die doppelte Nullbesteuerung international zunehmend verpönt ist. Die Schweiz sollte hier aber keine Vorreiter-Rolle übernehmen. Ebenso sollte sie vermeiden, dass eine Doppelbesteuerung entsteht, wenn die Renten im Nicht-DBA-Land belastet werden. Folgerichtig sollte die Quellenbesteuerung darüber hinaus auf DBA-Länder, welche Renten nicht oder nur gnädig besteuern, ausgeweitet werden, was aber ohne DBA-Änderungen nicht möglich ist.
+ Die Schweiz als freiheitliche Nation sollte Aussensteuerrechtsregelungen möglichst minimieren.
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Zusammenfassung des Berichts
Die Renten der 1. und 2. Säule können auch an Bezügerinnen und Bezüger mit Wohnsitz im Ausland ausgerichtet werden. Was geschieht hinsichtlich der Besteuerung dieser «exportierten» Leistungen? Besteht das Risiko einer doppelten Nichtbesteuerung (oder einer Doppelbesteuerung)? Wie würde sich eine Änderung, die auf eine Verringerung dieser Risiken zielt, steuerlich auswirken? Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die Besteuerung der Renten aus der 1. und 2. Säule verglichen, da beide Systeme sich stark voneinander unterscheiden.
2014 haben über 800 000 Rentnerinnen und Rentner der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) – d. h. ein Drittel der Bezüger – die Leistungen an ihren Wohnsitz im Ausland bezogen. Die Summe dieser «exportierten» Renten beläuft sich auf 5,6 Milliarden Franken pro Jahr, das macht 14 Prozent des gesamten AHV-Volumens aus. Den Versicherten der 1. Säule werden die Beiträge vom steuerbaren Einkommen abgezogen. Die Besteuerung der in der Schweiz ansässigen Bezügerinnen und Bezüger erfolgt zum Zeitpunkt der Auszahlung der Leistungen. Die Besteuerung der im Ausland wohnhaften Pensionierten kann allerdings von diesem System abweichen. Denn manche Länder erlauben keinen Abzug der Beiträge vom Einkommen, in anderen wiederum sind die Altersrenten steuerbefreit. Da das Schweizer Steuerrecht keine Quellenbesteuerung von «exportierten» Renten aus der 1. Säule vorsieht, wird der/die Pensionierte gar nicht besteuert, wenn sein/ihr Wohnsitzstaat diese Art von Einkommen nicht vorsieht.
Prüfung der Quellenbesteuerung der Renten aus der 1. Säule
Die überwiegende Mehrheit der Rentnerinnen und Rentner mit Wohnsitz im Ausland lebt in Staaten, die ein bilaterales Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung (DBA) mit der Schweiz abgeschlossen haben, welches die Besteuerung im Ansässigkeitsstaat vorsieht – oftmals innerhalb der Europäischen Union. In allen anderen Staaten würde die Einführung im Schweizer Recht des Quellensteuerprinzips für die Renten aus der 1. Säule das Risiko einer Nichtbesteuerung vermeiden. Denkbar ist die Quellenbesteuerung der Renten aus der 1. Säule, wenn die Person in einem Staat wohnt, mit dem gar kein DBA oder aber ein DBA abgeschlossen wurde, das der Schweiz die Kompetenz zur Besteuerung überlässt. Auf diese beiden Konstellationen entfielen 2014 zahlenmässig etwas mehr als 7 Prozent der Renten und geldwertmässig 9 Prozent der «exportierten» AHV-Renten (57 000 Renten für insgesamt 480 Millionen Franken). Die EFK schätzt die aus einer solchen Änderung resultierenden zusätzlichen Steuereinnahmen langfristig auf 25 bis 30 Millionen Franken pro Jahr, 10 Prozent davon würden in die Bundeskasse fliessen. Von dieser Massnahme würde der Kanton Genf, Sitz der Schweizerischen Ausgleichskasse (SAK), am meisten profitieren. Die EFK empfiehlt, die Einführung einer Quellenbesteuerung der Renten aus der 1. Säule zu prüfen. Dies geht in dieselbe Richtung wie die Besteuerung von zurückerstatteten AHV-Beiträgen, welche jüngst von den eidgenössischen Räten beschlossen worden ist. Dieser Beschluss soll eine bestehende Steuerlücke schliessen. Auch international verstärkt sich der Trend zur Quellenbesteuerung, und die neue Governance im Steuerbereich zielt darauf ab, Instrumente zu finden, mit denen sich die doppelte Nichtbesteuerung der Einkommen vermeiden lässt. Vor einer etwaigen Änderung ist es allerdings notwendig, die Auswirkungen auf die Steuer-verwaltungen und die SAK zu beurteilen. Erste Erkenntnisse sollten nach der Umsetzung der Quellenbesteuerung von zurückerstatteten AHV-Beiträgen gewonnen werden können.
2. Säule: Ein funktionierendes, aber statistisch wenig transparentes Besteuerungssystem
Die Befugnis zur Besteuerung der Renten aus der 2. Säule ist im DBA zwischen der Schweiz und dem Ansässigkeitsstaat der Rentenbezügerin oder des Rentenbezügers verankert. Wenn kein solches Abkommen besteht, besteuert die Schweiz. Die Steuererhebung obliegt den Vorsorgeeinrichtungen. Schwieriger gestaltet sich die Umsetzung für die öffentlich-rechtlichen Einrichtungen aufgrund von Besonderheiten, die noch aus dem Musterabkommen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) stammen. Für die Aufsicht sind die Revisionsstellen der betreffenden Vorsorgeeinrichtungen zuständig. Dieses System verringert das Nichtbesteuerungsrisiko. Trotz einer komplexen und sehr dezentralen Organisation scheint es gut zu funktionieren. Dem System mangelt es jedoch an Transparenz. Weder die Anzahl und der Umfang der «exportierten» Leistungen noch das Volumen der quellenbesteuerten Leistungen und deren Ertrag sind bekannt. Die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) und das Bundesamt für Statistik (BFS) haben die Schwierigkeiten sowie die administrativen Kosten hervorgehoben, die mit der Datenerhebung bei den kantonalen Steuerverwaltungen (durch die ESTV) oder direkt bei den Pensionskassen (durch das BFS) verbunden sein würden. Die EFK verzichtet deshalb darauf, zu dieser Frage eine Empfehlung abzugeben.