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Untersuchungen der Weltbank zeigen, dass die Entwicklungshilfe in Ländern mit funktionierenden Regierungsstrukturen sehr wirksam war; sie hat das Wirtschaftswachstum gefördert und die Armut gemildert. Ich selber habe viele erfolgreiche Projekte, etwa im Bereich der Bewässerung, gesehen. Sie haben es den Bauern auf den Philippinen und in Nepal ermöglicht, dreimal statt nur einmal im Jahr zu ernten, wodurch sich ihr Einkommen verdoppelt, wenn nicht gar verdreifacht hat. Ich weiss auch von Erziehungsprogrammen in Kolumbien, dank denen Kinder Lesen und Schreiben gelernt haben. Ohne diese Unterstützung hätten sie keine Chance gehabt.
Ich bin allerdings auch anderen Formen sogenannter Entwicklungshilfe begegnet, etwa in Argentinien, wo der IWF Milliarden von Dollars hineinpumpte und wo die wirtschaftlichen Ratschläge sowie die an diese Gelder geknüpften Bedingungen eine Verschlechterung der ökonomischen Lage des Landes zur Folge hatten.
Der Begriff «Washington Consensus» steht für die marktwirtschaftlich orientierte Entwicklungshilfe-Strategie der multilateralen Finanzinstitutionen. Sie gehören zu den prominentesten Kritikern dieses Ansatzes. Handelt es sich bei Ihrer Kritik um eine fundamentale, oder geht es eher um Differenzen bezüglich der Art und Weise, wie diese Strategie umgesetzt wurde?
Meine Kritik enthält von beidem etwas. Der «Washington Consensus» vertraut ganz stark auf den freien Markt. Ich glaube, dass die Stärkung der Marktwirtschaft ein sehr wichtiger Bestandteil jeder Entwicklungshilfe-Strategie sein muss. Ich glaube aber auch, dass die Marktwirtschaft nur funktionieren kann, wenn der Staat eine angemessene Rolle spielt. Es ist diese Art von Gleichgewicht, die den Erfolg von Ländern wie den USA oder gewissen Staaten in Ostasien ausmacht.
Beim «Washington Consensus» hingegen handelt es sich nicht um einen ausgeglichenen Ansatz. Er beruht auf einer Art Marktfundamentalismus – dem Glauben, dass die Märkte, sind sie erst sich selbst überlassen, alle Probleme lösen werden. Aber selbst in fortgeschrittenen Ökonomien wie etwa der amerikanischen lassen sich immer wieder Beispiele für Probleme finden, die einer ungenügenden Regulation der Märkte entspringen. Man denke nur an den jüngsten Skandal um den Energiehandelskonzern Enron oder an das Debakel im amerikanischen Spar- und Leihkassensektor Ende der achtziger Jahre. Wenn selbst in Ländern mit hochentwickelten Institutionen ein Übermass an Vertrauen in die Märkte zu solchen Zusammenbrüchen führen kann, liegt es auf der Hand, dass dies erst recht in Ländern gilt, in denen die Märkte weit weniger entwickelt sind.
Was würde geschehen, wenn man den «Washington Consensus» auf die Vereinigten Staaten anwenden würde?
Das gäbe wohl ein Desaster. Tatsächlich drehen sich viele politische Debatten hierzulande um die angemessene Rollenverteilung zwischen Staat und Markt. Die Vereinigten Staaten haben zum Beispiel ein sehr erfolgreiches staatliches Pensionssystem. Eine Mehrheit der Amerikaner sträubt sich denn auch gegen eine Privatisierung der Social Security. Gleichwohl hält der IWF, ganz im Geiste des «Washington Consensus», die Länder, die er unterstützt, oft zur Privatisierung dieses Sektors an. Und das, obwohl dort die Kapitalmärkte zumeist unterentwickelt, die Transaktionskosten hoch sind und das Bildungsniveau der Leute tief ist.
Wie verträgt sich diese staatsfreundliche Haltung mit der von Ihnen früher geäusserten Einschätzung, dass die Anreize im öffentlichen Sektor systematisch zu schlechteren Ergebnissen führen als die im privaten Sektor?
Ich glaube, entscheidend ist, die Anreize sowohl im öffentlichen wie auch im privaten Sektor richtig zu setzen. Ohne geeigneten rechtlichen Rahmen wirken Anreize in die falsche Richtung und tragen statt zur Mehrung des Wohlstands zu seiner Zerstörung bei. Die Gründe für das Scheitern der sozialistischen Systeme lagen nicht zuletzt in ihrer missratenen Anreizstruktur.
Aber auch im privaten Sektor funktionieren Anreize nicht a priori. Der Fall Enron etwa zeigt, welche Folgen falsche Anreize in der Privatwirtschaft haben; es waren Anreize, die eine kleine Gruppe an der Spitze des Unternehmens dazu trieben, sich masslos zu bereichern, und zwar zulasten der restlichen Mitarbeiterschaft sowie der künftigen Pensionäre. Wir brauchen den Staat, um solches zu verhindern.
Der Clinton-Administration, der Sie selbst als Vorsitzender des Council of Economic Advisers angehörten, wurde immer wieder vorgeworfen, mit ihren milliardenschweren Rettungsaktionen lediglich den rücksichtslosen Umgang mit Krediten gefördert zu haben, und zwar auf Kosten der westlichen Steuerzahler. Unter der Regierung Bush scheint man eher darum bemüht, eine Art internationales Konkursverfahren einzuführen, das überschuldeten Ländern eine Atempause zur Restrukturierung ihrer maroden Wirtschaft gewähren würde. Was halten Sie davon?
Nun, heute teilen fast alle die Einschätzung, dass die grossen Kreditpakete versagt haben. Sie versagten in Korea, Taiwan, Indonesien, Russland, Brasilien und zuletzt auch in Argentinien. Das viele Geld diente bloss der Aufrechterhaltung überbewerteter Wechselkurse, so dass sich schlechte Investitionen weiterhin auszahlten und die Reichen ihr Geld unvermindert zu vorteilhaften Bedingungen aus dem Lande schaffen konnten. Diese Politik führte zu einer steigenden Verschuldung dieser Länder, und irgendwann kollabierten die Wechselkurse gleichwohl.
Nicht nur funktionierte diese Strategie nicht, sie stellte sogar einen wesentlichen Teil des Problems dar. Denn angesichts der Zusicherung massiver Finanzhilfen durch den IWF waren die privaten Geldgeber nicht gezwungen, sorgfältige Abklärungen zu treffen oder sich gegen allfällige Wechselkursrisiken abzusichern. Entsprechend sorglos gingen sie bei der Kreditvergabe vor und trugen damit zum Misslingen der Rettungsaktionen bei. Ich setzte mich während der Asienkrise vergeblich für einen Rückgriff auf Elemente des Konkursverfahrens ein, wie etwa die vorübergehende Aussetzung von Zins- und Schuldenrückzahlungen. Wäre man damals darauf eingegangen, hätte die Asienkrise wahrscheinlich nicht derartige Ausmasse angenommen.
Es bleibt abzuwarten, wie ernst es der neuen US-Regierung mit ihren Vorschlägen wirklich ist. Schliesslich hat sie aktiv an den problematischen Kreditpaketen für Argentinien mitgewirkt. Ausserdem darf dem IWF als gewichtigem Einzelschuldner nicht die Rolle des Richters in einem internationalen Konkursverfahren zugewiesen werden.
Wie schätzen Sie die Chancen eines internationalen Konkursverfahrens ein?
Ich bin optimistisch. Verschiedene Regierungen, mit denen ich Kontakte pflege, unterstützen den Gedanken. Im 19. Jahrhundert entsandten die Briten und Franzosen noch Truppen in Länder, die ihre Schulden nicht zurückzahlten. Das ist heute nicht mehr so. In der Tat wird man zur Einsicht gelangen müssen, dass man selbst dafür verantwortlich ist, wenn man jemandem Geld ausleiht, der es nicht zurückzahlen kann.
Kritiker werfen dem IWF vor, dass die an die Kreditvergabe geknüpften Bedingungen die Demokratie in den Nehmerländern untergraben. Aber auch die von denselben Kritikern propagierte Rücksichtnahme auf den jeweiligen «nationalen Konsens» ist nicht selten ein Deckmantel für die Interessen der in den betreffenden Ländern herrschenden Elite.
Ich meine auch, dass die vom IWF auferlegten Konditionen grösstenteils die Demokratie in diesen Ländern untergraben und dass sie in aller Regel den Interessen der regierenden Elite dienen. Oft zählt die Bankenwelt zu den grössten Befürwortern der vom IWF aufgezwungenen Politik. Die negativen Konsequenzen haben die Arbeiter meist allein zu tragen.
Wie kann vermieden werden, dass Länder, die sich verschulden, am Ende über ihre Verhältnisse leben?
Mein Rat an die Entwicklungsländer wäre, sich nicht so stark zu verschulden. Ich bin überzeugt, dass die Geldgeber, wenn sie wüssten, dass man ihnen im Notfall nicht aus der finanziellen Patsche helfen wird, den Nehmerländern diese Botschaft ebenfalls signalisieren würden. Vor der Russlandkrise machten die involvierten privaten Kreditgeber mehrmals deutlich, dass sie fest mit einem Hilfspaket des IWF und der G-7-Länder zur Rettung ihrer gewagten Investitionen rechneten.
Zudem muss man sich bewusst sein, dass die vom IWF auferlegten Konditionen wenig mit jener Art Bedingungen gemein haben, mit denen Geschäftsbanken üblicherweise die Rückzahlung von Krediten zu gewährleisten suchen. Die vom IWF geforderte Gegenleistung betrifft oftmals politische Aspekte, die nichts mit der Wahrscheinlichkeit einer Schuldenrückzahlung zu tun haben. So werden etwa staatlichen Institutionen wie der Zentralbank Bedingungen auferlegt, die in vielen Demokratien als inakzeptabel gelten würden.
Kommt die Globalisierung primär den grossen multinationalen Unternehmen zugute? Stecken diese mit den multilateralen Finanzinstitutionen wie dem IWF und der Weltbank unter einer Decke?
Ich würde das nicht so klischeehaft ausdrücken. Es gibt grosse Unterschiede zwischen Institutionen wie der Weltbank, dem IWF oder der WTO, der Welthandelsorganisation. Der IWF reflektiert weitgehend die Sicht und die Interessen der internationalen Bankengemeinschaft. In den Verhandlungen im Rahmen der WTO werden dagegen primär die Interessen der global tätigen Unternehmen oder ganzer Industriezweige vertreten.
1993/94, während meiner Tätigkeit als Vorsitzender des Wirtschaftsbeirats im Weissen Haus, vertrat ich die Ansicht, dass die damals ausgehandelten Vorkehrungen zum Schutz des geistigen Eigentums im Handelsverkehr ein sehr unausgeglichenes Abkommen darstellen. Dieser Schutz nimmt vornehmlich auf die Interessen der Pharmaindustrie Rücksicht und trägt wenig dazu bei, den Wissensfortschritt zu fördern, geschweige denn, dass er auf die Sorgen der ärmsten Länder einginge, beispielsweise auf ihr Bedürfnis nach einem angemessenen Zugang zu lebensrettenden Medikamenten.
Zeigt sich hier wieder einmal die doppelbödige Haltung des Westens in Sachen Freihandel?
Ja, das kann man sagen. Es gibt Leute, die vertreten das Paradox, Handel sei gut, Importe aber seien schlecht. Ein Beispiel für diese Haltung sind die USA, wo Präsident Bush, der sonst immer die Tugenden des Freihandels betont, die Einfuhr von Stahl beschränkte. Wenn schon die reichste Nation der Welt Mühe hat, sich an die Idee wachsender Importe zu gewöhnen, so wird man es den ärmsten Ländern wohl kaum übelnehmen können, dass auch sie damit Probleme haben. Es gibt diesbezüglich viel Ungerechtigkeit.
Ein anderes Beispiel: Die USA insistierten, dass China, das angesichts seines Pro-Kopf-Einkommens in der Kategorie «low income country» rangiert, seine Märkte rascher für die ausländische Konkurrenz öffne, als dies von Entwicklungsländern üblicherweise verlangt wird. Anderseits beanspruchten die Vereinigten Staaten im Rahmen der Gespräche über einen WTO-Beitritt Chinas für die eigene Marktöffnung eine Anpassungsfrist von 14 Jahren. Das ist deutlich mehr als das im Rahmen der Uruguay-Runde zugestandene Maximum von 10 Jahren.
Wo ziehen Sie die Grenze zwischen Ihrer Position und jener der Globalisierungsgegner?
Die Globalisierung kann, wenn man sie in die richtigen Bahnen lenkt, ein machtvolles Instrument zur Verminderung der Armut sein. Die in neuerer Zeit erfolgreichsten Länder auf diesem Globus, jene Ostasiens, haben von der Globalisierung, der Umsetzung exportorientierter Politik, profitiert. Die weltumspannende Verbreitung von Wissen ist Teil dieser Globalisierung, zusammen mit der Verbesserung der Gesundheit und einer höheren Lebenserwartung. Natürlich gibt es auch Beispiele, wo die Globalisierung nicht funktioniert hat. Ich bin jedoch optimistisch und möchte den Prozess nicht unterbinden.
Ich versuche den Leuten klarzumachen, dass es Probleme mit der Art und Weise gibt, wie die Globalisierung vollzogen wird. Aber diese Probleme können angegangen werden. Zum Beispiel mit einem Schuldenerlass für die ärmsten Länder dieser Welt. Das Wirken von Basisorganisationen hat viele in der entwickelten Welt auf die Probleme der unterentwickelten aufmerksam gemacht. Sie setzten daraufhin ihre eigenen Regierungen unter Druck, was zu einem Schuldenerlass für über zwanzig Nationen führte. Ein Vorteil von Demokratien ist, dass die Regierungen auf die Wünsche ihrer Bevölkerungen eingehen müssen.
In der Zeit, in der Sie Chefökonom der Weltbank waren, bekannte sich diese Institution vermehrt zur sogenannten Ermächtigungsstrategie – «empowerment» heisst das Schlagwort. Manche sehen darin den Grundsatz in Frage gestellt, Wachstum sei das wirksamste Mittel zur Armutsbekämpfung. Ist das so?
Die Weltbank ist der Frage nachgegangen, woran die Armen am meisten leiden. Man stellte fest, dass nicht nur das fehlende Einkommen ein Problem ist, sondern auch das beständige Gefühl der Unsicherheit und der Machtlosigkeit. Wer das Los der Armen wirklich verbessern will, sollte folglich nicht nur ihr Einkommen verbessern, sondern auch ihre Fähigkeit, sich Gehör zu verschaffen, und für ein Umfeld sorgen, das Sicherheit und Geborgenheit gibt.
Die Uno hat von den reichen Industrieländern eine Verdoppelung der staatlichen Entwicklungsgelder verlangt. Dieser Aufruf löste eine hitzige Debatte aus, in der die Regierung Bush einen effizienteren Einsatz der bestehenden Mittel forderte. Sie plädiert dafür, weniger Entwicklungskredite zu vergeben und dafür mehr Zuschüsse, die nicht mehr zurückgezahlt werden müssen. Wie stehen Sie zu diesem Vorschlag?
Das vom US-Finanzministerium vorgebrachte Argument, wonach weniger die Höhe der Hilfsgelder ein Problem sei, sondern vielmehr die fehlende Effektivität, mit der sie eingesetzt werden – dieses Argument ist eine Ausflucht, um nicht mehr Mittel zur Verfügung stellen zu müssen. Tatsächlich ist nicht jeder ausgegebene Dollar im öffentlichen Sektor gut aufgehoben, aber das gilt für viele Gebiete, und es gilt auch für den Privatsektor. Auch im Militärbereich gibt es Verschwendung, und dennoch verlangt niemand, man solle kein Geld mehr fürs Militär aufbringen, solange nicht jeder Dollar effizient ausgegeben wird.
Natürlich ist es wichtig, Hilfsgelder sinnvoll einzusetzen. Aus diesem Grund hat man bei der Weltbank die Bedingungen untersucht, unter denen die Hilfe am wirksamsten ist. Das führte zu einer strengeren Selektion bei der Projektauswahl. Um das von der Uno angepeilte Ziel – die Halbierung der in Armut lebenden Weltbevölkerung bis zum Jahr 2015 – zu erfüllen, müssten die Hilfsgelder vermutlich verdoppelt werden. Sollte es uns mit der Bekämpfung des Analphabetismus und der Verbesserung der Gesundheit ernst sein, gäbe es eine enorme Zahl sinnvoller Projekte, für die sich diese zusätzlichen Mittel bestens verwenden liessen.
Nochmals: Sollten Entwicklungskredite vermehrt abgelöst werden durch nicht zurückzuzahlende Zuschüsse? Heute liegt der Anteil der Zuschüsse an den Hilfeleistungen bei nicht einmal zehn Prozent.
Ich glaube nicht, dass sich darüber abstrakt debattieren lässt. Es hängt vom Verwendungszweck der Hilfsgelder ab. Ein Teil davon sollte in Form von Zuschüssen erfolgen. Im Falle von Kraftwerkprojekten jedoch sollte der Beitrag in Form von Krediten gewährt werden. Denn ein Kernkraftwerk dürfte eine finanzielle Rendite abwerfen, die eine Rückzahlung des Kredits ermöglicht.
Der grosse Fehler, den die US-Regierung in dieser Frage begeht, ist, dass sie sich ausschliesslich auf eine Institution – die Weltbank – einschiesst. Sie sollte jedoch die ganze Palette an Hilfsgeldern, die von den Industrie- zu den Entwicklungsländern fliessen, im Auge behalten. Die bilaterale Hilfe der Europäer etwa erfolgt zum grössten Teil in Form von Zuschüssen. Ja ich glaube, man sollte den Mix tatsächlich mehr in Richtung Zuschüsse verändern. Ich glaube jedoch auch, dass es falsch wäre, nur Zuschüsse zu gewähren.
Haben Ihre Erfahrungen als Chefökonom der Weltbank Ihre Wahrnehmung der Probleme verändert?
Sie haben meinen Blickwinkel verändert. Zuvor, als Chef-Wirtschaftsberater von Präsident Clinton, widmete ich mich der Aufgabe, mir eine neue wirtschaftliche Rahmenordnung für die USA auszudenken. Der neue Ansatz sollte sozialen Themen mehr Gewicht einräumen als zu Zeiten der Reagan-Bush-Administrationen. So befasste ich mich im Kontext der USA oft mit Fragen, denen ich später auch auf internationaler Ebene begegnete.
Was mir auffiel, war, dass hier in den USA, also auf nationaler Ebene, verschiedene Varianten diskutiert wurden, während der IWF den Entwicklungsländern jeweils eine einzige Möglichkeit präsentierte. Das Fehlen jeglicher Debatte empfand ich als störend. Als Mangel empfand ich auch, dass in den Wirtschaftsmodellen, die der IWF als Grundlage für seine Politikempfehlungen verwendete, die Erkenntnisse aus der Informationsökonomik vernachlässigt wurden. Der IWF bekam so nicht in den Blick, dass sich auch die Handlungsträger im Privatsektor beträchtlichen Informationsproblemen gegenübersehen.
Haben Sie sich in Ihrer Rolle als Chefökonom der Weltbank jemals missbraucht gefühlt?
Mir scheint, dass jene, die mir wegen meiner Kritik besonders an den Karren fuhren, dies auch deshalb taten, weil sie wussten, sie trifft den Punkt. Hätte sich die Strategie der grossen «bail-outs», der staatlichen Unterstützung privater Gläubiger, oder der vom IWF gemanagte Transformationsprozess in Russland als Erfolg erwiesen, hätten meine Bemerkungen nicht jene Feindseligkeit bewirkt. Fünf Jahre nach dem Ausbruch der Asienkrise stelle ich fest, dass viele meiner damaligen Vorschläge heute akzeptiert werden. Mit der Zeit beruhigen sich die Leute, und die Lage beruhigt sich auch.