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L'essentiel en bref
Diverses tâches de la Confédération non intégrées dans l’administration fédérale centrale sont assumées par des entreprises et établissements de la Confédération juridiquement autonomes. En 2006, dans son rapport sur le gouvernement d'entreprise, le Conseil fédéral a défini des critères uniformes applicables à l’externalisation de tâches et à la gestion des entreprises chargées de l’exécution de tâches de la Confédération. Ce rapport propose des réponses à trois questions centrales relatives à la politique de la Confédération en tant que propriétaire:
- Quelles tâches se prêtent à une externalisation? (typologie des tâches)
- Quels doivent être la forme juridique et le modèle de gestion des entreprises chargées de l'exécution de ces tâches? (principes directeurs et modèle de gestion)
- Comment la Confédération doit-elle s'organiser sur le plan interne pour défendre au mieux ses intérêts de propriétaire? (répartition des rôles)
Le rapport sur le gouvernement d'entreprise a permis de développer avec cohérence la politique de la Confédération en tant que propriétaire. Par le biais d'un rapport complémentaire (mars 2009), le Conseil fédéral a répondu à diverses questions posées par le Parlement dans le cadre du débat sur le rapport de base de 2006 et complété les principes directeurs qu'il avait présentés dans ce dernier. Parallèlement, le Conseil fédéral a aussi approuvé le plan de mise en œuvre qui décrit comment il entend appliquer ces principes. Enfin, en décembre 2010, les Chambres fédérales ont adopté une initiative parlementaire intitulée «Instrument parlementaire concernant les buts stratégiques des unités indépendantes» et approuvé une loi concernant la réglementation de la haute surveillance du Parlement.
1 Typologie des tâches
- Tâches ministérielles: ces tâches comprennent notamment la préparation des dossiers politiques et les tâches relevant de la puissance publique, dont l’exécution implique une limitation des droits fondamentaux (par ex. sécurité et justice). C’est pourquoi elles requièrent un degré élevé de légitimité démocratique et de pilotage politique et présentent un besoin marqué en coordination avec d’autres tâches de l’administration fédérale centrale. Les tâches ministérielles ne se prêtent donc pas à une externalisation.
- Prestations à caractère monopolistique: ces tâches englobent, d’une part, les domaines de la formation, de la recherche et de la culture. Proches du marché, ces prestations pourraient en principe être également fournies par le secteur privé; toutefois, en raison du risque de défaillance du marché (prestations non indemnisées par le marché et problèmes d’approvisionnement) et pour des raisons tant historiques que sociopolitiques, elles sont le plus souvent fournies par les pouvoirs publics dans le cadre d'un monopole. D’autre part, les prestations de ce type sont soumises à des normes scientifiques, techniques ou internationales et ne permettent qu’une marge de manœuvre politique réduite. Ces prestations ont toutes en commun le fait qu’elles ne relèvent pas de la puissance publique et qu’elles ne doivent guère être coordonnées avec d’autres tâches de la Confédération. En revanche, il est préférable qu’elles jouissent d’une certaine autonomie. Il est toutefois indispensable qu’elles soient soumises à un pilotage politique strict. Cependant, comme ces tâches ne relèvent guère de la puissance publique et qu’une certaine autonomie leur assure une meilleure efficacité, elles sont en principe aptes à une externalisation.
- Prestations fournies sur le marché: ces prestations sont dépendantes du marché, un service minimal devant toutefois être garanti essentiellement pour des raisons d'intérêt public. A cet égard, l’intérêt public doit généralement être assuré par le biais des dispositions légales relatives à l’approvisionnement de base (par ex. pour les prestations du service postal). Les prestations fournies sur le marché se prêtent parfaitement à une externalisation, étant donné que le fournisseur nécessite une large autonomie en vue d’occuper une position optimale sur le marché.
- Tâches de surveillance de l'économie et de la sécurité: bien que relevant de la puissance publique, ces tâches doivent, au niveau opérationnel, être soustraites à toute influence politique, comme dans le cas de la jurisprudence. Une externalisation s’impose afin de garantir l’indépendance de l’activité de surveillance (par ex. surveillance des marchés financiers, surveillance des centrales nucléaires).
Les tâches des catégories 2 à 4 sont susceptibles d’être externalisées, sans que l’on puisse pour autant déduire une stratégie d’externalisation de la typologie. Cette dernière doit plutôt être comprise comme:un repère lors des décisions d’externalisation, montrant à l’aide de critères objectifs quelles tâches se prêtent ou non à une externalisation; un point de départ pour la gestion des organisations et entreprises de la Confédération chargées de telles tâches.
2 Modèle de gestion et principes directeurs
Dans le rapport sur le gouvernement d'entreprise du 13 septembre 2006 et dans le rapport complémentaire du 25 mars 2009, le Conseil fédéral a fixé 37 principes directeurs relatifs à l'aménagement, à la gestion et au contrôle des entités de la Confédération devenues autonomes. Le 26 juin 2019, il a décidé de compléter le principe no 6 (4e et 5e phrases). Bien que ces principes directeurs n'aient pas force légale, tout écart doit être dûment motivé (principe du «comply or explain»). Ces principes s’appliquent avant tout aux établissements. Pour ce qui est des sociétés anonymes (de droit privé), les principes directeurs sont partiellement respectés par l’application de la législation relative à la société anonyme. La combinaison de ces principes directeurs et des types de tâches susceptibles d’être externalisées donnent naissance au modèle de gestion spécifique aux organisations et entreprises de la Confédération.
Pour ce qui est des tâches externalisées, la Confédération exerce son influence d'une part en tant qu'autorité de délégation des tâches, et d'autre part en qualité de propriétaire d'entreprise. Dans ce dernier rôle, elle peut être actionnaire principal ou majoritaire. Son influence en tant que propriétaire dépend en grande partie de la forme juridique de l’entreprise. Compte tenu des principes directeurs présentés dans le rapport, l'AFF a développé un modèle de loi d'organisation qui doit servir de standard aux établissements en cas d'externalisation de nouvelles tâches ou de modification de lois d'organisation existantes. Les objectifs stratégiques pour les entités devenues autonomes constituent eux aussi un instrument central de la politique de la Confédération en tant que propriétaire. En règle générale, le Conseil fédéral adopte tous les quatre ans des objectifs stratégiques pour chaque entité devenue autonome, sauf pour les entités assumant des tâches de surveillance de l'économie et de la sécurité, dont les objectifs stratégiques sont généralement adoptés par l'organe de surveillance. Les objectifs stratégiques ont trois fonctions qui s'enchevêtrent:
- Ils constituent l'instrument supérieur permettant de piloter de manière dynamique les entités devenues autonomes et ont pour but de préciser de manière périodique les prescriptions légales concernant les objectifs et les tâches de ces entités.
- Ils servent de base et de référence pour l'établissement des rapports et forment avec ceux-ci un lien logique de pilotage (définition et atteinte des objectifs) entre l'organe de surveillance de l'entité devenue autonome et le Conseil fédéral, d'une part, et entre le Conseil fédéral et le Parlement, d'autre part.
- Ils servent ainsi de repère au Parlement dans l'exercice de sa haute surveillance et de sa participation, qui prévoit notamment que le Parlement peut charger le Conseil fédéral de définir ou de modifier des objectifs stratégiques.
En vue d'une meilleure harmonisation, l'AFF a également créé un modèle d'objectifs stratégiques que les départements peuvent utiliser comme boîte à outils pour l'élaboration et la modification des objectifs stratégiques des entités devenues autonomes.
3 Répartition des rôles, compétences
Les acteurs de la politique de la Confédération en tant que propriétaire sont notamment le Parlement, le Conseil fédéral et l'administration fédérale, à savoir les secrétariats généraux, les offices spécialisés et l'Administration fédérale des finances (AFF). Vis-à-vis des entreprises de la Confédération, le Conseil fédéral intervient principalement en tant que propriétaire, tandis que le Parlement exerce la haute surveillance.
Au sein de l’administration, les compétences pour la préparation et la coordination des affaires relevant de la politique de la Confédération en tant que propriétaire dépendent de l’importance de l’entreprise: la responsabilité est endossée conjointement par le département concerné et l’AFF pour les entreprises fournissant des prestations sur le marché de même que pour les organisations dont les prestations ont un caractère monopolistique et qui dépendent d’importantes subventions. Le département concerné assume seul la responsabilité pour les autres organisations fournissant des prestations à caractère monopolistique et pour les unités chargées de la surveillance de l’économie ou de la sécurité.
4 Documents
Rapports, bases
Instruments
Dernière modification 06.08.2019