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Gleichlange Spiesse bei Abstimmungen
Im Wesentlichen regelt das «Bundesgesetz über die politischen Rechte» (BPR) die normativen Voraussetzungen für die Informationspolitik des Bundesrats bei Abstimmungskämpfen, zu denen auch die Abstimmungserläuterungen gehören.
“Art. 10a20 Information der Stimmberechtigten
1 Der Bundesrat informiert die Stimmberechtigten kontinuierlich über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen.
2 Er beachtet dabei die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit.
3 Er legt die wichtigsten im parlamentarischen Entscheidungsprozess vertretenen Positionen dar.
4 Er vertritt keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung.
Art. 11 Abstimmungsvorlage, Stimmzettel und Erläuterungen21
2 Der Abstimmungsvorlage wird eine kurze, sachliche Erläuterung des Bundesrates beigegeben, die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt. Die Abstimmungsvorlage muss den Wortlaut der auf dem Stimmzettel gestellten Fragen enthalten. Für Volksinitiativen und Referenden teilen die Urheberkomitees ihre Argumente dem Bundesrat mit; dieser berücksichtigt sie in seinen Abstimmungserläuterungen. Der Bundesrat kann ehrverletzende, krass wahrheitswidrige oder zu lange Äusserungen ändern oder zurückweisen. Verweise auf elektronische Quellen dürfen nur in die Abstimmungserläuterungen aufgenommen werden, wenn der Urheber der Verweise schriftlich erklärt, dass diese Quellen keine rechtswidrigen Inhalte enthalten und nicht zu elektronischen Publikationen rechtswidrigen Inhalts führen.”
Referenden- oder Initiativkomitees, die sog. Urheberkomitees, können gestützt auf das «Bundesgesetz über die politischen Rechte» ihre Position in den Abstimmungserläuterungen, im sog. Abstimmungsbüchlein, darlegen. Die Stellungnahme der Urheberkomitees wird quantitativ (2500 Zeichen, ca. eineinhalb A5 Seiten) sowie inhaltlich reglementiert. Dadurch wird die Stellungnahme der Urheberkomitees strukturell benachteiligt und der Grundsatz der «Verhältnismässigkeit» sowie der «Sachlichkeit» bei der Information der Stimmberechtigten verletzt.
Grundvoraussetzung demokratischer Abläufe ist die Gewährleistung der freien und unverfälschten Meinungsbildung. Diese obliegt insbesondere bei Volksabstimmungen der mündigen Bürgerin und dem mündigen Bürger. Wird die Meinungsbildung der stimmberechtigten Bevölkerung durch ein zentrales und offizielles Informationsmittel einseitig beeinflusst, liegt ein prinzipieller demokratietheoretischer Missstand vor.
Die Abstimmungserläuterungen über das Referendum zum Covid-19-Gesetz waren ein besonders krasses Beispiel von unvollständiger und manipulativer Information. Den Stimmenden wurde die Information vorenthalten, dass das Gesetz bereits in zwei Sessionen mit folgenschweren Ergänzungen erweitert worden war. Die Gesetzesergänzungen waren zwar nicht direkter Gegenstand der Abstimmungsvorlage, jedoch wäre bei einem Nein an der Urne das Covid-19-Gesetz mit sämtlichen Ergänzungen abgelehnt worden. Diese entscheidende Information wurde den Stimmenden willentlich vorenthalten. Wenn der Bundesrat über die Tragweite der Vorlage falsch informiert, verletzt er über die Pflicht zu objektiver Information,2 was auch das Bundesrecht in seiner Rechtsprechung festgehalten hat.3
Es war aber nicht die einzige Nicht-Information. Über die Tatsache, dass die grundlegende Architektur des Gesetzes zehn Jahre länger in Kraft bleiben soll, wurde der Souverän ebenfalls nicht informiert. Die meisten Abstimmenden glaubten fälschlicherweise, das Gesetz würde 2021 enden.
Angesichts dieser für die Abstimmung wesentlichen Informationslücken und angesichts der Tatsache, dass der Gesetzgeber, sprich das Parlament, bei der Ausarbeitung des Gesetzes die Vorgabe der «Einheit der Materie» ignorierte – wie sie bei Initiativen obligatorisch ist – und angesichts des späten Abstimmungsdatums aufgrund des Dringlichkeitsbeschlusses des Parlaments war die Abstimmungsvorlage für die Stimmenden in höchstem Masse verwirrend und unübersichtlich. Der Anspruch auf vollständige und transparente Information wurde massiv verletzt. Es oblag dem Abstimmungskomitee während des Abstimmungskampfes die unvollständigen und manipulativen Erläuterungen des Bundesrats zu korrigieren und gegen diese Desinformationspolitik anzukämpfen.
2 Schweizer Bundesstaatsrecht, 10. Auflage, S. 440
3 «Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit gebietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben.» (BGE 139 I 2 E. 6.2, Gemeinde Freienbach)
Das Abstimmungsbüchlein spielt auch im digitalen Zeitalter im Abstimmungskampf eine entscheidende Rolle, da es trotz diverser Informationsmöglichkeiten des Souveräns in der Bevölkerung geschätzt und in der politischen Bildung in den Bildungsinstitutionen als Unterrichtsmaterial vielfach genutzt wird.4
Diese Informationsquelle muss in den Kontext aller Informationsmöglichkeiten des Bundesrats mit der Unterstützung seiner «Kommunikationsexperten» gestellt werden, um das Machtgefälle zwischen Exekutive, sprich Bundesrat, plus Bundesverwaltung mit Hunderten von sogenannten Kommunikationsexperten und den Urheberkomitees realistisch zu gewichten. Weitere offizielle Informationskanäle sollen hier nur summarisch aufgelistet werden: Erklärvideos auf youtube, Dossiers auf admin.ch, Pressemitteilungen, Twitter-Auftritt des Bundesratssprechers, Pressekonferenzen, Teilnahme an Podiumsdiskussionen, um nur die bekanntesten zu erwähnen. Über diese Informationswege werden die Stellungnahmen des Bundesrats in der Regel von den Medien zumeist ungefiltert in die breite Öffentlichkeit transferiert.
4 Die Auflage des Abstimmungsbüchleins beträgt 6 Mio. Exemplare. Auch die VOX-Analyse vom Juni 2021 zeigt, dass über 80% der Stimmenden die Abstimmungserläuterungen nutzen.
Die Abstimmungserläuterungen werden in der Regel von einer Arbeitsgruppe unter Vorsitz des Bundeskanzlers mit Vertreterinnen und Vertretern der zuständigen Departemente sowie Fachpersonen der Bundeskanzlei erarbeitet. In der Regel wird ein zweimal überarbeiteter Entwurf dem Bundesrat vorgelegt. Nach einer ersten Aussprache wird eine eventuell überarbeitete Version vom Bundesrat formell verabschiedet. Das Abstimmungsbüchlein wird somit als ein «acte de gouvernement» verstanden und ist deshalb nicht beschwerdefähig.
Der Aufbau des Abstimmungsbüchleins ist von der Bundeskanzlei vorgegeben. Dem Initiativ- oder Referendumskomitees werden ca. eineinhalb A5 Seiten zugestanden. Ungefähr gleichlang ist in der Regel die politische Stellungnahme von Bundesrat und Parlament. Jedoch fliesst die Position des Bundesrats auf ca. vier A5 Seiten bei der Vorstellung der Abstimmungsvorlage durch Schwerpunktsetzung, zusätzliche Erläuterungen und Kommentare ebenfalls ein.
Am 1. Juni 2005 lehnte die Schweizer Bevölkerung (Stimmbeteiligung = 39,51%) diese Volksinitiative mit einem Nein-Stimmen-Anteil von 75,2% deutlich ab. Dabei wurden folgende Änderung der BV vorgeschlagen:
«Die Initiative verlangt eine Ergänzung von Artikel 34 BV über die Garantie der politischen Rechte. Die Informationstätigkeit von Bundesrat und Bundesverwaltung vor Abstimmungen soll mit wenigen Ausnahmen verboten werden. Vorgeschlagen werden die folgenden Massnahmen:
– Verbot der Informations- und Propagandatätigkeit für den Bundesrat, die obersten Kader der Bundesverwaltung und die Bundesämter im Vorfeld von Abstimmungen. Zulässig bleibt eine einmalige kurze Information an die Bevölkerung durch die zuständige Departementsvorsteherin oder den zuständigen Departementsvorsteher.
– Verbot der Finanzierung, Durchführung und Unterstützung von Informations- und Abstimmungskampagnen sowie der Produktion, Publikation und Finanzierung von Informations- und Propagandamaterial durch alle Behörden des Bundes im Vorfeld von Abstimmungen. Ausgenommen bleibt eine sachliche Broschüre mit den Erläuterungen des Bundesrates an die Stimm- berechtigten, die die befürwortenden und ablehnenden Argumente ausgewogen zu berücksichtigen hat.
– Gebot für Bund, Kantone und Gemeinden, Abstimmungstermine mindestens sechs Monate im Voraus zu publizieren.
– Gebot für Bund, Kantone und Gemeinden, den Stimmberechtigten die Abstimmungsvorlagen zusammen mit den geltenden Rechtsgrundlagen unentgeltlich zur Verfügung zu stellen.
– Für die Verletzung der politischen Rechte soll der Gesetzgeber innert zwei Jahren nach Annahme der Initiative Sanktionen anordnen.»5
Das Initiativbegehren sah vor, dass einzig das Abstimmungsbüchlein als offizielle Informationsquelle dem Bundesrat und der Bundesverwaltung zugestanden würde. Dieses müsse gemäss Initianten ausgewogen und sachlich sein. Die Abstimmungserläuterungen seien gemäss Art. 11a BPR zugelassen. Weitergehende Anforderungen an das Abstimmungsbüchlein stellte das Initiativkomitee nicht. Es versteht sich, dass Bundesrat und Bundesversammlung die Initiative zur Ablehnung empfohlen hatten. Käme diese Initiative heute zur Abstimmung, würde das Abstimmungsergebnis mit grosser Wahrscheinlichkeit anders ausfallen.
5 Aus der «Botschaft über die Volksinitiative «Volkssouveränität statt Behördenpropaganda» vom 29. Juni 2005», S. 4374
Es gehört zu den verfassungsmässigen Kernaufgaben des Parlaments, die Arbeit des Bundesrats zu kontrollieren. Art. 169 BV verlangt, dass National- und Ständerat die Oberaufsicht über Bundesrat und Bundesverwaltung ausüben.6 So gab es in der Vergangenheit nur ganz vereinzelte parlamentarische Vorstösse, welche die Informationspolitik des Bundesrats im Vorfeld von eidgenössischen Abstimmungen kritisierten. Da die erzielte Wirkung gegen Null tendierte, muss der Bundesversammlung vorgeworfen werden, in diesem Bereich ihren verfassungsmässigen Auftrag zu vernachlässigen.
6 Siehe auch Art. 26 «Bundesgesetz über die Bundesversammlung»: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2003/510/de#art_26
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Quelle: SwissAnwalt
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Bern, 29.07.2020
Quelle: SwissAnwalt