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Titel
Gesandte,
diejenigen
Personen, welche zur Unterhaltung des völkerrechtlichen
Verkehrs von einem
Staat an einen andern
gesendet werden. Sie werden notwendig, sobald
Staaten in friedlichen
Verkehr treten. Das frühere
Altertum hatte keine ständigen
diplomatischen
Verbindungen. Die
Athener wählten ihre
Gesandten (presbeis,
»Alte«) durch Stimmenmehrheit,
gaben ihnen bestimmte
Vollmachten und ließen sich in der
Regel nach vollbrachtem
Geschäft Rechenschaft von ihnen ablegen.
Die Legati oratores der
Römer
[* 2] standen unter der speziellen
Aufsicht des
Senats.
Gesandte auswärtiger
Könige oder
Staaten mußten
sich bei den Praefecti aerarii im Saturnustempel melden. Sie erhielten freie
Wohnung, standesmäßige
Verpflegung und
Plätze im
Zirkus und im
Theater
[* 3] neben den
Rittern. Den
Gesandten feindlicher
Völker wurde in der
Villa publica
auf dem
Marsfeld
Wohnung angewiesen und zur
Audienz der
Apollo- oder der Minervatempel geöffnet. Der gesandtschaftliche
Verkehr
im klassischen
Altertum bewegte sich durchaus in den
Formen der
Mündlichkeit.
Solange die republikanischen und demokratischen Staatseinrichtungen in
Griechenland
[* 4] und
Rom
[* 5] bestanden, traten die
Gesandten
als Redner
vor der
Volksversammlung oder im
Senat auf. Die Heilighaltung der
Gesandten war übrigens keine Eigentümlichkeit
der klassischen
Welt, selbst bei den rohesten Völkern gilt sie als
Grundsatz. Je mehr das europäische Staatsleben sich entwickelte,
um so wichtiger wurde das Gesandtschaftswesen, zuerst in
Italien,
[* 6] vornehmlich in
Venedig;
[* 7] doch kannte man vor den
Zeiten der
Reformation nur eine Art
Gesandte, nämlich die
Botschafter (magni legati, oratores, ital. ambasciatóri, span.
embajadóres, franz. ambassadeurs, wahrscheinlich von ambacti oder dem in der karolingischen
Zeit gebrauchten envagiar).
Ministerresidenten erscheinen zu Anfang des 16. Jahrh.
Alle
Gesandten wurden
nur zu bestimmten
Zwecken
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gesendet, nach deren Erledigung sie zurückkehrten. Nur der Papst hielt frühzeitig am Hof
[* 9] des oströmischen Kaisers und in
den fränkischen Reichen ständige Apokrisiarier oder Responsales. Unleugbar hat auch das päpstliche Legatenwesen auf die
Entwickelung des weltlichen Gesandtschaftswesens einen bedeutenden Einfluß geübt. Die Venezianer hatten eine im Mittelalter
bereits genau bestimmte Praxis. Von den französischen Monarchen soll zuerst Ludwig XI. ständige
Gesandte unterhalten
haben.
Erst seit dem 15. Jahrh. entwickelten sich gleichzeitig mit der Geheimpolitik und mit den
stehenden Heeren auch in den andern europäischen Staaten stehende Gesandtschaften, die in dem durch den Westfälischen Frieden
begründeten europäischen Staatensystem eine festere Ausbildung erhielten. Einen Abschluß erhielt die
formale Seite des Gesandtschaftswesens im Anfang des gegenwärtigen Jahrhunderts. Die Unterzeichner des ersten Pariser Friedens
einigten sich auf dem Wiener Kongreß über ein in dem Protokoll vom niedergelegtes, nachmals durch ein Übereinkommen
der fünf Großmächte auf dem Kongreß zu Aachen
[* 10] vom in einem Punkt modifiziertes Reglement über
die Klassen und den Rang der eigentlichen
Gesandten, welches seitdem allgemein angenommen worden ist.
Den in Europa
[* 11] befolgten Grundsätzen über das
Gesandtenwesen, die man, soweit sie rechtlicher Natur sind, Gesandtschaftsrecht
nennen kann, haben sich die amerikanischen Staaten angeschlossen. In der neuesten Zeit hat ein regelmäßiger
Verkehr mit den großen ostasiatischen Staaten, namentlich mit China
[* 12] und Japan, begonnen. Japan ist der erste heidnische Staat,
welcher ständige Gesandtschaften an europäischen Höfen (Berlin,
[* 13] London,
[* 14] Paris,
[* 15] Rom etc.) unterhält, während China in dem Amerikaner
Burlingame zuerst einen außerordentlichen
Gesandten an die europäischen Höfe abordnete. Im Verkehr mit
den halbzivilisierten Staaten Asiens, Afrikas und Australiens läßt sich außer der Unverletzlichkeit der
Gesandten von festen
Regeln nicht sprechen; doch ist zu bemerken, daß die nordamerikanische Unionsregierung mit den in ihrem Territorium weilenden
Indianerstämmen nach den Formen des europäischen Gesandtschaftsrechts verkehrte.
Die Veranlassungen des gesandtschaftlichen Verkehrs sind auch heute noch verschiedener Art. Abgesehen von bloßen Zeremonialgesandtschaften (zur Anzeige von Thronbesteigungen, zur Anteilnahme an großen Hoffesten), kommen Bevollmächtigte verschiedener Art, teils ständig, teils nur zu einem vorübergehenden Zweck (ordentliche, außerordentliche), vor:
1)
Gesandte mit einem öffentlich beglaubigten Charakter zur unmittelbaren Verhandlung mit fremden höchsten Staatsgewalten (legati
publice missi, ministres publics);
2) Agenten, die zwar zu gleichem Zweck; jedoch ohne öffentlichen amtlichen Charakter abgeordnet werden, z. B. weil die Umstände
noch keine dauernde Verbindung (wie bei provisorischen, völkerrechtlich nicht anerkannten Regierungen) gestatten, oder weil
die Förmlichkeiten, die mit der Akkreditierung eines
Gesandten der ersten Klasse verbunden sind, umgangen werden sollen;
3) Kommissare, die mit öffentlichem Charakter zur Verhandlung bestimmter Gegenstände mit ausländischen Behörden bestimmt sind;
4) Konsuln (s. d.) zur Wahrung der Handelsinteressen, wenn dieselben zugleich
den Titel als agents politiques (wie in Serbien
[* 16] vor seiner Selbständigwerdung und in manchen amerikanischen Republiken der
Fall) führen; Konsuln ohne Akkreditierung haben nicht die Rechte der
Gesandten;
5) Agenten zur Besorgung von Geschäften mit Privaten, oder um geheime Erkundigungen einzuziehen, oder zur Verwaltung von Gütern im Ausland. Diese letztern haben keinen öffentlichen oder völkerrechtlichen Charakter, und werden lediglich als Privatpersonen behandelt. Im folgenden wird zunächst von den Bevollmächtigten der ersten Art gesprochen werden.
Das Recht, in Staatsangelegenheiten zu senden, hat jeder Souverän, d. h. jede höchste Staatsgewalt; aber
auch nur dieser kann charakterisierte
Gesandte mit amtlicher Beglaubigung bestellen. Doch wird auch den unter fremdem Schutz stehenden
sogen. Halbsouveränen (wie dem Fürsten von Monaco)
[* 17] durch positive Einräumung das gleiche Recht zugestanden. Dem Recht, Gesandte zu
entsenden (aktivem Gesandtschaftsrecht), entspricht das Recht, Gesandte zu empfangen. Es sind nur Souveräne befugt,
Gesandte anzunehmen (passives Gesandtschaftsrecht).
Dem Deutschen Bund war sowohl das aktive als das passive Gesandtschaftsrecht beigelegt. In einem Bundesstaat dagegen hat nur die Gesamtregierung das Recht der internationalen Vertretung durch Gesandte. Das deutsche Kaiserreich beließ, im Widerspruch mit dieser staatsrechtlichen Überlieferung, den einzelnen deutschen Bundesstaaten das aktive und passive Gesandtschaftsrecht. Die deutschen Mittelstaaten entsenden und empfangen Gesandte neben den Reichsgesandtschaften.
Die Weigerung, den Gesandten einer fremden Macht zu empfangen, ist zwar rechtlich zulässig; man würde aber erwarten müssen, daß der eigne an diese gesendete gleichfalls zurückgewiesen und überhaupt jeder diplomatische Verkehr abgebrochen würde, was immer mit großen Unbequemlichkeiten verbunden ist. Indessen wird vorkommenden Falls das Recht, sich gewisse Personen, z. B. eigne Unterthanen, als Gesandte zu verbitten, geübt, und ebenso ist der Staat berechtigt, Gesandte zurückzuweisen, deren Vollmachten mit seinen Gesetzen in Widerspruch stehen, z. B. Nunzien mit Vollmachten, deren Ausübung die Kirchenhoheit beeinträchtigen würde.
In der Annahme eines fremden Gesandten liegt das Zugeständnis, ihm diejenige Sicherheit und Freiheit einzuräumen, ohne welche die gültige, ehrenhafte und ungestörte Vollziehung der Staatsgeschäfte nicht möglich ist. Dazu gehört vor allem die Unverletzbarkeit des Gesandten und die Befreiung desselben von gewissen Einwirkungen der Staatsgewalt. Die völkerrechtliche Praxis ist aber darin weiter gegangen und hat dem Gesandten in dem Staat, bei dem er beglaubigt ist, Exterritorialität beigelegt, d. h. eine vollkommene Befreiung von den Zwangswirkungen des fremden Staats, wie wenn er in dem eignen sich befände.
Daraus ergeben sich folgende Wirkungen:
1) Die Unverletzbarkeit des Gesandten ist auf sein Personal, sein Wohnhaus, [* 18] auf das dazu gehörige Mobiliar und auf die Gesandtschaftsequipage erstreckt worden, so daß diese Sachen als befriedet gelten; ein Asylrecht aber liegt hierin nicht, es muß vielmehr jede der fremden Staatsgewalt unterworfene Person dieser vom Gesandten ausgeliefert werden, wenn sie bei ihm Schutz gesucht haben sollte, und es könnte im Notfall sogar eine Durchsuchung angeordnet werden.
2) Dem Gesandten steht das Recht der freien Übung seiner Religion, auch wenn diese sonst verboten sein sollte, innerhalb der Grenzen [* 19] der Hausandacht zu; er darf also eine eigne Kapelle, einen eignen Geistlichen halten; es müssen aber in jenem Fall die auffälligen Zeichen des besondern Gottesdienstes, als Glocken, Orgel, Kirchenfenster, vermieden werden.
3) Der Gesandte ist von jeder Gerichtsbarkeit, sowohl von ¶
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der bürgerlichen und polizeilichen als von der strafrechtlichen, befreit und steht unter den Gesetzen seiner Heimat mit alleiniger Ausnahme der aus dem Grundbesitz (in foro rei sitae) folgenden Klagansprüche. Das deutsche Reichsbeamtengesetz bestimmt den Gerichtsstand, den Reichsgesandte während ihrer ausländischen Funktionen haben sollen. Durch die Exterritorialität ist übrigens dem Gesandten kein Privilegium zu Widerrechtlichkeiten gegeben; vielmehr würde bei unangemessenem Verhalten nicht nur eine vertrauliche Warnung erfolgen oder in schwereren Fällen seine Abberufung verlangt und, wenn diese nicht geschehen sollte, die Wegschaffung über die Grenze verfügt werden, sondern es würden auch Maßregeln zur Sicherheit gegen fernere Beeinträchtigungen, ja bei offenbaren Konspirationen und Kriegsunternehmungen sogar feindselige Behandlung, besonders präventive Gefangennehmung, eintreten können.
4) Aus der Exterritorialität folgert man zuweilen eine gewisse Selbstgerichtsbarkeit über das Gesandtschaftspersonal; der hat in Straffällen das Recht des ersten Angriffs, also z. B. der Festnahme des Verbrechers, der Feststellung des Thatbestandes, während er die weitere Untersuchung und Bestrafung den Gerichten seines Staats überlassen muß und nur etwa deren Requisitionen zu vollziehen hat. Er kann zu gunsten der Angehörigen der Gesandtschaft die freiwillige Gerichtsbarkeit ausüben, insbesondere Testamente annehmen, Beglaubigungen vornehmen, Siegel anlegen. In streitigen Fällen übt er zwar kein Richteramt aus, kann jedoch die desfallsigen Requisitionen vollziehen, z. B. Zeugenverhöre vornehmen.
Eine weiter gehende Gerichtsbarkeit ist zwar wohl bisweilen behauptet worden, aber nie allgemein in Gebrauch gewesen. Zu diesen Vorrechten ist aus Rücksichten der Gastlichkeit 5) noch die Freiheit von Abgaben gekommen, ohne daß jedoch eine Verbindlichkeit, dieselbe zu beachten behauptet werden könnte. Auf keinen Fall kann die Befreiung der den Gesandten gehörigen Grundstücke von den desfallsigen dinglichen Lasten behauptet werden. Diese Vorrechte sind allen Gesandten gemeinsam, und es nimmt an denselben, außer dem unter 4), auch das ihnen beigegebene Gesandtschaftspersonal teil.
Was dagegen die Zeremonialrechte der Gesandten betrifft, so sind dieselben je nach dem Rang verschieden. Nach dem bereits erwähnten Reglement von 1815 und 1818 bestehen dermalen vier Rangklassen: I. Botschafter, Großbotschafter (ambassadeurs), päpstliche Legaten (legati de oder a latere) und Nunzien;
II. mit dem Titel eines Internunzius, Gesandten oder Ministers bei dem fremden Souverän beglaubigte Diplomaten (envoyés, ministres ou autres accrédités auprès des souverains); III. Ministerresidenten (ministres résidents); IV. Geschäftsträger, die, wenn auch mit dem Titel eines Ministers, doch lediglich bei dem Ministerium der auswärtigen Angelegenheiten beglaubigt sind (chargés d'affaires accrédités auprès des ministres chargés des affaires étrangères).
Die sämtlichen Gesandten rangieren untereinander nach diesen vier Klassen und in jeder Klasse nach der Zeit der öffentlichen Bekanntmachung ihrer Annahme. Dem Gesandten ersten Ranges wird vorzugsweise die Repräsentation der Person seines Souveräns zugeschrieben sowie der Titel »Exzellenz«, ferner das Recht, einen Thronhimmel in seinem Empfangssaal zu haben, das Recht, sich in Gegenwart des fremden Souveräns zu bedecken, wenn dieser darin vorangegangen ist, das Recht, mit sechs Pferden und mit Staatsquasten (fiocchi) zu fahren, zugestanden. Es ist Brauch, daß der Gesandte nach seiner Ankunft sich zuvörderst bei dem Minister der auswärtigen Angelegenheiten meldet und ihn ersucht, die weitern Veranstaltungen zur Vorstellung bei dem Souverän, wenn er bei diesem beglaubigt ist, zu treffen. Es erfolgt dann der Empfang durch den Souverän in feierlicher oder privater Audienz; auch wird der Gesandte nicht unterlassen, bei den Mitgliedern der Familie des Souveräns, bei dem Minister der auswärtigen Angelegenheiten und bei den Mitgliedern des diplomatischen Korps sich vorzustellen und Besuche zu machen; Gesandte ersten Ranges haben indessen gewöhnlich den ersten Besuch seitens des Ministers der auswärtigen Angelegenheiten und der Mitglieder des diplomatischen Korps zu erwarten.
An sich hängt es von dem Willen des Souveräns ab, welchen Rang er seinen Gesandten beilegen will. Souveräne von königlichem Rang senden aber herkömmlich an Souveräne geringern Ranges weder Gesandte ersten Ranges, noch empfangen sie solche von ihnen; auch schickt man jedem Staat Gesandte von demselben Rang zu, wie man von ihm empfängt. In der Wahl der Person ist der absendende Souverän an sich unbeschränkt; er kann ebensowohl mehrere Gesandte senden, wie mehrere Staaten Einem Gesandten Vollmacht geben können. Für kleinere Staaten ist es aber, wenn sie nicht überhaupt auf die Ausübung des Gesandtschaftsrechts verzichten, jedenfalls und zwar nicht bloß der Kostenersparnis wegen geraten, mit der Führung ihrer Angelegenheiten Gesandte größerer Mächte zu betrauen.
Der völkerrechtliche Repräsentativcharakter des Gesandten beginnt für den fremden Staat mit der amtlichen Kenntnisnahme von der Sendung und Person desselben. Zu dem Zweck erhält der ein Beglaubigungsschreiben (Kreditiv, lettre de créance), das, wenn er den drei ersten Klassen angehört, von dem Souverän, außerdem von dem Minister der auswärtigen Angelegenheiten ausgestellt und in jenem Fall an den auswärtigen Souverän, in dem zweiten an das Ministerium des auswärtigen Staats gerichtet ist.
Darin wird darum nachgesucht, dem Gesandten Gehör [* 21] zu geben. Er hat dies bei seiner Ankunft dem Adressaten zu überreichen. Zur Verständigung über die Person des Gesandten geht gewöhnlich eine Mitteilung der Abschrift des Kreditivs an die letztere Behörde voraus, und es werden dem Gesandten zur größern Sicherheit von dem absendenden Staat sowohl als von dem empfangenden Pässe zur Reise ausgestellt. Die Stellung des Gesandten endigt mit dem Ablauf [* 22] der etwa zum voraus dafür bestimmten Zeit, z. B. bei einem nur ad interim bestellten Geschäftsträger mit der Niederlegung oder dem Widerruf des Auftrags, welcher auch in der Verwendung des Gesandten zu einem mit seiner Stellung unvereinbaren Geschäft liegt, mit der Vollziehung des Auftrags oder mit der eintretenden Unmöglichkeit derselben, z. B. wegen Ausbruchs eines Kriegs, oder weil die beschickte Macht den Gesandten nicht empfangen oder nicht mit ihm verhandeln will oder ihn etwa gar zurücksendet, eine an sich feindselige Maßregel, welche Retorsion oder Genugthuungsforderungen veranlaßt, wenn sie nicht etwa durch schuldhaftes Verhalten des Gesandten selbst veranlaßt war. Ein Regierungswechsel führt nur dann das Erlöschen des Auftrags herbei, wenn die Vollmacht ausdrücklich nur auf die Person des absendenden oder beschickten Souveräns gestellt war. In jedem Fall muß der beschickte Staat die Unverletzbarkeit des Gesandten, seines Personals und seines Vermögens so lange achten, bis der ¶