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Der Sozialstaat im Umbruch
Die Schweiz ist ein Sozialstaat. Einer, der vergleichsweise spät ausgebaut wurde, der aber gut funktioniert. Das heutige System ist das Resultat einer langen Geschichte, die Mitte des 19. Jahrhunderts mit der Gründung des Bundesstaats begonnen hatte. Eine Geschichte, die vor allem dank der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), der Invalidenversicherung (IV) und der Arbeitslosenversicherung (ALV) als Erfolgsgeschichte bezeichnet werden kann. Eigentlich. Denn schaut man auf die letzten zwei Jahrzehnte zurück, fällt auf, dass der Sozialstaat vor allem durch kontroverse politische Debatten, Kürzungen von Sozialleistungen, Missbrauchsvermutungen und den Rückbau der sozialen Sicherungssysteme geprägt war. Dies mit dem Resultat, dass die Sozialhilfe immer mehr unter Druck geriet - und noch immer gerät - und als das letzte Netz immer mehr Lasten zu tragen hat.
Wie kam es dazu? Der Wandel beginnt in den 1990er-Jahren, als sich nach Ende des Kalten Kriegs hierzulande eine Polarisierung der politischen Kräfte bemerkbar machte. Verschärft wurde diese durch die Rezession, die zwischen 1991 und 1995 zu Wachstumseinbrüchen und zu einem Beschäftigungsrückgang führte, wie dem Onlineportal «Die Geschichte der sozialen Sicherheit in der Schweiz» entnommen werden kann. Diese Krise hatte unmittelbare Auswirkungen auf die Sozialwerke, in der Folge schrieben die Arbeitslosen- und die Invalidenversicherung rote Zahlen. Gleichzeitig gerieten diese vonseiten der bürgerlichen Parteien und der Wirtschaft unter Druck. Es wurde der Ruf laut, Geld einzusparen, um die Sozialwerke auch für die Zukunft zu sichern – und dabei sollten auch Bezügerinnen und Bezüger von IV-Leistungen oder Sozialhilfe, also Arbeitslose und Menschen mit Beeinträchtigungen, in die Pflicht genommen werden.
Ein Wertewandel ist im Gang
Michelle Beyeler, Dozentin für Soziale Arbeit an der Berner Fachhochschule, spricht in diesem Zusammenhang vom «Aktivierungsparadigma». In den letzten Jahren sei der Druck im Sozialwesen immer grösser geworden. Dies hatte zur Folge, dass beispielsweise die Ansprüche auf Arbeitslosenversicherung und Invalidenversicherung verschärft und die Senkung von Sozialhilfebeiträgen beschlossen wurden. Gleichzeitig würden Menschen mit einer IV-Rente sowie Sozialhilfebezügerinnen und –bezüger professioneller unterstützt und enger begleitet, damit ihre Integration in den Arbeitsmarkt überhaupt erst klappen könne. Beyeler fasst die Veränderung folgendermassen zusammen: «Auf der einen Seite wird gespart und den Menschen mehr Verantwortung auferlegt. Auf der anderen Seite aber wird mehr investiert, damit diese Menschen die Bedingungen erfüllen können, die an sie gestellt werden.» In diesem Zusammenhang wird auch von «Workfare» gesprochen, ein Konzept, das staatliche Leistungen mit der Verpflichtung verknüpft, eine Arbeit anzunehmen. Um für die Arbeitsintegration Hilfeleistung anbieten zu können, bedurfte es einer Professionalisierung und Spezialisierung der Fachpersonen und Behörden. Parallel zur stärkeren Professionalisierung wurde auch in das Management der sozialen Dienste investiert. Zum Beispiel nahmen Konzepte des New Public Management (NPM) Einzug in die Soziale Arbeit. Dies mit dem Ziel, auch in diesem Bereich eine höhere Dienstleistungsqualität und eine bessere Überprüfbarkeit zu gewährleisten.
«Die kollektiven Werte, die über lange Zeit galten und die es überhaupt erst möglich machten, dass wir unseren Sozialstaat aufbauen konnten, verlieren immer mehr an Bedeutung.»
Michelle Beyeler, Dozentin Berner Fachhochschule
Diese Umwälzung des Sozialwesens gründet gemäss Beyeler auf einem generellen Wertewandel, der in den letzten zwei Jahrzehnten beobachtet werden konnte. «Die kollektiven Werte, die über lange Zeit galten und die es überhaupt erst möglich machten, dass wir unseren Sozialstaat aufbauen konnten, verlieren immer mehr an Bedeutung», sagt die Dozentin. Die gesellschaftliche Verantwortung, die Menschen füreinander trügen, falle immer mehr weg. Gleichzeitig habe eine Individualisierung stattgefunden. Damit verbunden sei die Idee, dass jeder und jede selber für sich verantwortlich ist. Ist also jemand arbeitslos, heisse es oftmals, er sei selber schuld und müsse sich nur genügend anstrengen, dann klappe es auch mit einer neuen Stelle. Ein solches Modell könne in einzelnen Fällen durchaus funktionieren. Die Realität sei aber vielfältiger: Es gebe viele Arbeitslose, die gerne arbeiten würden, aus unterschiedlichen Gründen aber nicht könnten. Dies zum Beispiel, weil sie physisch oder psychisch nicht in der Lage sind oder weil sie nicht über die nötigen Qualifikationen verfügen. Aber auch, weil entsprechende Stellen fehlten, so Beyeler.
Zu wenig Arbeitsstellen für Unqualifizierte
Damit spricht die Dozentin eine Problematik an, die auch von anderen Fachleuten und Sozialpolitikerinnen schon lange thematisiert wird. Gerade für unqualifizierte Arbeitskräfte ist die Auswahl von Stellen beschränkt. Indem nun bei der Sozialhilfe gespart werde, entstünden nicht plötzlich mehr Stellen, sagte etwa Markus Kaufmann, Geschäftsführer der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (Skos), im Januar 2017 gegenüber der Zeitung «Der Bund». Das Gegenteil sei der Fall, die offenen Stellen für Unqualifizierte nähmen sogar ab. Etwa durch Rationalisierungen wie die Self-Check-out-Kassen bei Grossverteilern. Zusätzlich drängen immer mehr Menschen, nicht zuletzt aus dem Asylbereich, in den Sektor für Niedrigqualifizierte. Und selbst wenn es freie Stellen gibt, gehören Langzeitarbeitslose nicht zu den bevorzugten Bewerberinnen und Bewerbern. Eine Untersuchung des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) machte deutlich, dass Arbeitslose bei gleichbleibender Bewerbungsfrequenz immer seltener zu Bewerbungsgesprächen eingeladen werden. Am Anfang hatten Arbeitslose bei zehn Bewerbungen pro Monat im Schnitt 0,7 Bewerbungsgespräche, nach zwei Jahren waren es nur noch 0,1 Gespräche.
Der Begriff Workfare wurde in den 1980er-Jahren in den USA kreiert und bezeichnet eine neue Form der Sozialpolitik. Der Begriff setzt sich aus «Work» (Arbeit) und «Welfare» (Wohlfahrt) zusammen und ist inzwischen ins Deutsche übernommen worden. In den USA und in Kanada begann sich das System der sozialen Sicherheit in den 1980er-Jahren zu verändern. Eine Entwicklung, die sich in den 1990er-Jahre auch in Westeuropa manifestierte. Die Idee dahinter ist einfach: Bezügerinnen und Bezüger von Sozialhilfe sollen sich verpflichten, schnell wieder Arbeit zu finden. Tun sie dies nicht, drohen ihnen Kürzungen bei den Sozialleistungen. Workfare wird von zahlreichen Fachleuten kritisiert, basiert die Idee doch auf der Annahme, dass Arbeitslosigkeit selbstverschuldet ist und nicht auf fehlenden Arbeitsplätzen beruht.
Schon lange wird von verschiedener Seite gefordert, mehr Integrationsarbeitsplätze zu schaffen und dabei insbesondere Unternehmen in die Pflicht zu nehmen. Regula Unteregger, die damalige Leiterin des Sozialamts des Kantons Bern, sagte bereits im Jahr 2010, nicht nur die öffentliche Hand, sondern auch die Privatwirtschaft sei gefordert, neue Plätze zu schaffen. Heute hat dies auch der bernische SVP-Regierungsrat Pierre Alain Schnegg erkannt, der für seine harte Gangart bei der Sozialhilfe bekannt ist. Es sei wichtig, dass künftig mehr Integrationsplätze zur Verfügung stünden, sagte er beispielsweise auf einem Podium an der Delegiertenversammlung der SP Stadt Bern im Januar 2018. Im Kanton Bern seien entsprechende Bemühungen im Gang. Wie diese genau aussehen, wollte er zu diesem Zeitpunkt noch nicht preisgeben. Schnegg betonte allerdings, dass Unternehmen nicht gezwungen werden könnten, solche Arbeitsplätze zu schaffen. Dabei wäre das Schaffen von Integrationsplätzen für viele Unternehmen nichts Neues. Noch in den 1990er-Jahren waren in vielen grösseren Unternehmen solche Stellen Gang und Gäbe, zum Beispiel im Postbüro oder auch in der Spedition. Diese fielen aufgrund des Renditedrucks weg – und somit auch «Verdienst- und Integrationsmöglichkeiten für Menschen, die die Anforderungen für andere Stellen nicht mitbringen», wie Nicolas Galladé, Vorsteher des Winterthurer Sozialdepartements und Präsident der Städteinitiative Sozialpolitik, sagt.
Sozialhilfeempfänger unter Generalverdacht
Zusätzliche Eigenverantwortung und fehlende Stellen sind nicht die einzigen Schwierigkeiten, mit denen sich Bezügerinnen und Bezüger von Sozialhilfe oder von IV in den letzten Jahren konfrontiert sahen. Plötzlich standen sie unter Verdacht, gar keinen echten Anspruch auf finanzielle Unterstützung zu haben und den Staat nur abzuzocken. Das Misstrauen in die Praxis der Sozialhilfe wurde nach der Jahrtausendwende immer stärker geschürt. Dies, nachdem regelmässig Fälle von vermeintlichem Sozialhilfemissbrauch in den Medien breitgeschlagen wurden. So war beispielsweise die Rede von Sozialhilfebezügern, die einen BMW fuhren oder die auf Kosten des Staates in luxuriösen Wohnungen wohnten. Hinweise von Fachpersonen, dass es sich dabei um Einzelfälle handelt und dass sich das Gros der Sozialhilfebezügerinnen und –bezüger korrekt verhält, nützten oftmals nichts. Im Gegenteil, die Debatte wurde gar noch härter geführt, der Ruf nach Sanktionen und stärkeren Kontrollen lauter. Es war schliesslich die luzernische Gemeinde Emmen, die sich als erste für einen solchen Schritt entschied und 2005 einen Sozialinspektoren einsetzte. Etliche Gemeinden folgten dem Beispiel und richteten ihrerseits eine entsprechende Stelle ein, dies, obwohl der Nutzen von Sozialinspektoren umstritten war. Seither ist der Einsatz von Sozialinspektoren Gang und Gäbe. Das Thema kam allerdings wieder auf die politische Agenda, nachdem die Stadt Zürich im Herbst 2016 in die Kritik geriet. Grund dafür war ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, der zum Schluss kam, dass für verdeckte Observationen die rechtlichen Grundlagen fehlten.
Nicht nur Sozialhilfebezügerinnen und –bezüger gerieten nun vermehrt unter Druck, sondern auch Politikerinnen und Politiker, die sich mit dem Thema befassten. Am bekanntesten ist wohl der Fall der langjährigen Stadtzürcher Sozialvorsteherin Monika Stocker (Grüne), die nach dem Wirbel um Fälle von Sozialhilfemissbrauch im Februar 2008 ihren Rücktritt bekannt gab. 2009 geriet auch die damalige Berner Gemeinderätin Edith Olibet (SP) in die Kritik, nachdem Fälle von Sozialmissbrauch publik wurden. Die Gemeinderätin machte geltend, die Situation bis Sommer 2007 unterschätzt zu haben. Danach schnürte sie ein Massnahmenpaket, das den Missbrauch von Sozialhilfe eindämmen sollte.
«Die steigenden Sozialhilfekosten widerspiegeln viele ungelöste strukturelle Probleme von Wirtschaft und Gesellschaft.»
Therese Frösch, Co-Präsidentin Skos
Therese Frösch, Co-Präsidentin der Skos und ehemalige Stadtberner Sozialvorsteherin, ist überzeugt, dass die Angriffe auf die Sozialhilfe dieser enorm geschadet haben. Die Arbeit, die sowieso schon äusserst anspruchsvoll war, wurde noch anspruchsvoller und zeitintensiver. Hinzu komme, dass die vorgelagerten Sozialsysteme in den vergangenen Jahren auf Kosten der Sozialhilfe saniert worden waren. Wer nicht mehr auf eine IV-Rente zählen könne oder aufgrund seines Alters, mangelnder Gesundheit oder fehlender Berufsausbildung von der Arbeitslosenversicherung schneller als früher ausgesteuert werde, lande direkt bei der Sozialhilfe, sagt Frösch. «Die steigenden Sozialhilfekosten widerspiegeln viele ungelöste strukturelle Probleme von Wirtschaft und Gesellschaft.» Deshalb sei die Entwicklung, die jüngst im Kanton Bern habe beobachtet werden können, wo eine Reduktion des Grundbedarfs unter die von der Skos ausgearbeiteten und von der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und –direktoren (SODK) verabschiedeten Richtlinien, untauglich. Dieser Entscheid habe womöglich Signalwirkung. Therese Frösch befürchtet, dass dadurch ein System untergraben werden könnte, das in der Vergangenheit wirkungsvoll und kostenbewusst funktionierte – und die Würde der Menschen in Not respektierte. «Deshalb», sagt Frösch, «setzt die Skos alles daran, mit Grundlagenarbeit, Aufklärung und Vernetzung den Kürzungen in der Sozialhilfe entgegenzuwirken». Parallel dazu müssten vermehrt Mittel und Wege gefunden werden für die Integration der steigenden Anzahl von arbeitslosen Menschen aus der Sozialhilfe in den Arbeitsmarkt.
Kennzahlen lassen Gemeinden zielgerichtet handeln
Dass neue Wege und Mittel gefordert werden, um die Integration in den Arbeitsmarkt zu ermöglichen, erstaunt nicht, nimmt doch die Zahl der Sozialhilfefälle stetig zu. Nach der Jahrtausendwende mussten die grösseren Schweizer Städte zwischen 30 und 45 Prozent mehr Sozialhilfefälle betreuen als noch ein paar Jahre zuvor. In Zürich lag die Sozialhilfequote 2005 bei 6,6 Prozent, in Basel-Stadt sogar bei 7,8 Prozent. Dass diese Vergleiche überhaupt erst gezogen werden konnten, war dank des Kennzahlenberichts der Sozialhilfe möglich, den die Städteinitiative Sozialpolitik im Jahr 1999 ins Leben gerufen hatte. Zu Beginn waren es acht Schweizer Städte, darunter Zürich, Basel, Bern, St. Gallen und Luzern. Später kamen weitere Städte und Gemeinden dazu, heute sind es deren 14.
«Der Kennzahlenbericht hat den Umgang mit der Sozialhilfe stark verändert.»
Ruedi Meier, ehemaliger Präsident Städteinitiative
«Der Kennzahlenbericht hat den Umgang mit der Sozialhilfe stark verändert», ist Ruedi Meier, ehemaliger Präsident der Städteinitiative und einstiger Stadtrat und Sozialdirektor der Stadt Luzern, überzeugt. Aufgrund des Berichts war plötzlich klar, wo die grössten Probleme zu orten waren und wer davon betroffen war. So wurde deutlich, dass insbesondere alleinerziehende Mütter mit ihren Kindern, Jugendliche und junge Erwachsene ohne Ausbildung, alleinstehende - geschiedene und verwitwete - Personen sowie Migrantinnen und Migranten abhängig von Sozialhilfe waren. Dieses Wissen konnte von Politik und Behörden nicht einfach ignoriert werden. Die Städte und Agglomerationen waren also gezwungen, konkrete Lösungen für die Probleme zu suchen und auch tatsächlich umzusetzen. Als gelungenes Beispiel nennt Ruedi Meier unter anderem die schnelle und breite Förderung der familienexterne Betreuung im Vorschul- und Schulbereich. In Luzern erfolgte dies über die Einführung von Betreuungsgutscheinen im Jahr 2009. Während Eltern davor oftmals monatelang auf einen subventionierten Kita-Platz warten mussten, konnten sie ihre Kinder nun auch in einer Kita anmelden, die zuvor keine Subventionen erhalten hatte. Statt wie bisher Kindertagestätten zu subventionieren, damit diese günstigere Plätze anbieten können, wurden Eltern direkt mit Gutscheinen für die Betreuung unterstützt. Ob und wie viel Geld die Eltern bekommen, hängt von ihrem Einkommen und dem Erwerbspensum ab. Diese Neuerung habe dazu geführt, dass vorwiegend Frauen, die zuvor gezwungen waren, zuhause zu bleiben, wieder in den Arbeitsmarkt einsteigen konnten, sagt Meier. Andere Städte und Gemeinden hätten sich Luzern zum Vorbild genommen und ähnliche Systeme eingerichtet, so auch die Stadt Bern. Als weiteres gutes Beispiel führt Meier die Kantone Tessin, Solothurn und Waadt ins Feld. Diesen sei es gelungen, die Sozialhilfequote mittels zielgerichteten Massnahmen zu senken. Dies etwa durch Ergänzungsleistungen für Familien, Überbrückungsrenten und Bildungsmassnahmen für junge Erwachsene ohne Ausbildung. Allgemein verstärkt umgesetzt wurde, was die Städteinitiative schon lange und immer wieder gefordert hatte: Neubezügerinnen und –bezüger intensiv zu beraten und in deren Bildung und Weiterbildung zu investieren. Denn je früher interveniert werde, desto grösser die Chance, dass die Integration in den Arbeitsmarkt klappe, so Meier.
Mühlen des Bundes mahlen langsam
Während etliche Gemeinden und auch Kantone Neuerungen im Sozialbereich einführen, laufen die Mühlen auf Bundesebene diesbezüglich etwas langsamer. Das sei insofern nicht erstaunlich, als dass die Schweiz nicht jenes Land sei, das mit Reformen beginne, sagt Dozentin Michelle Beyeler. Hierzulande laufe seit jeher vieles über private Organisationen und Institutionen. So sei beispielsweise die obligatorische Krankenkasse erst enorm spät eingeführt worden. «Im Gegensatz zu zentralistisch organisierten Staaten, wo das progressivere Zentrum eine Neuerung einführt, bevor das neue Konzept in der Peripherie angelangt ist, sind bei uns neue Regelungen auf Bundesebene nur möglich, wenn sich die Gesellschaft in der Breite verändert hat », sagt Beyeler. Das könne auch Vorteile haben. So konnten in der Schweiz Fehler vermieden werden, die andere Länder gemacht hatten.
Wie lange es dauern kann, bis gewisse Reformen hierzulande eine Mehrheit finden, wird bei der AHV deutlich. Die letzte grosse Revision fand 1997 statt, und seither wurden immer wieder Versuche unternommen, die Altersvorsorge für die Zukunft zu sichern. Bisher wurde jedoch jede grössere Reform von Parlament oder Stimmbevölkerung verworfen. Zuletzt die AHV 2020, über die die Schweizer Stimmbevölkerung im September 2017 befand. Dass diese Vorlage abgelehnt wurde, zeige einmal mehr, dass hierzulande derzeit ein Wertewandel – weg von gemeinschaftlichen Werten hin zu individuellen Interessen – im Gang sei, sagt Michelle Beyeler. In der Schweiz seien Reformen in der Regel Kompromisse. Es würde zwar jeweils ein Abbau beschlossen, der aber mit einer Verbesserung in einem anderen Bereich einhergehe. Bei der AHV-Gesamtrevision 1997 wurde zwar das Rentenalter der Frauen erhöht, gleichzeitig aber das Splittingmodell eingeführt, das den Frauen eine bessere Absicherung gewährt. Auch die AHV-Reform 2020 wäre eine solche konsensuale Lösung gewesen. Weil aber offenbar das gemeinsame Wertesystem am Bröckeln sei, sei es heute viel schwieriger, einen Kompromiss zu finden, mit dem sich eine Mehrheit anfreunden könne. Es sei aber gut möglich, dass sich dies ändere, wenn der Druck weiter zunehme, sagt Beyeler. Bei so viel Reformresistenz sei es schon fast aussergewöhnlich, dass 2013 mit der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (Kesb) eine neue Behörde ihre Arbeit aufnahm.
Wie sich das Sozialwesen in der Zukunft entwickeln wird, kann heute nicht abschliessend beantwortet werden. Nicolas Galladé rechnet damit, dass sich die Tendenzen, die wir jetzt spüren, noch verschärfen werden. Auch deutet derzeit wenig darauf hin, dass sich die politischen Mehrheitsverhältnisse in den nächsten Jahren entscheidend verändern werden. Klar ist aber, dass auch künftig Fachpersonen, Behörden, Organisation und Sozialpolitikerinnen und -politiker sich dafür einsetzen werden, dass Menschen wieder in den Arbeitsprozess integriert werden oder gar nicht erst in der Sozialhilfe landen. Und dass jene, die dauerhaft auf Sozialhilfe angewiesen sind, ein Leben in Würde leben dürfen.
sozialinfo.ch: Der Schweizer Sozialstaat funktioniert sehr gut. Und doch fällt auf, dass in den letzten 15 Jahren weniger die Errungenschaften der sozialen Systeme in Vordergrund standen, sondern vielmehr kontroverse Debatten über Kürzungen von Sozialleistung oder aber vermeintlicher Sozialhilfemissbrauch.
Nicolas Galladé: Nun, man muss den Sozialstaat und die Sozialhilfe jeweils in einem grösseren Kontext sehen. Verändert sich die Gesellschaft, hat das automatisch auch Auswirkungen auf das Sozialwesen. Und in den letzten 15 Jahren hat sich die Gesellschaft enorm verändert. Damals hatte noch niemand ein IPhone, die Korrespondenz wurde oftmals noch per Briefpost oder Fax erledigt. Durch die Digitalisierung ist vieles anders geworden. Das Tempo hat sich beschleunigt, unsere Kommunikation, unsere Arbeitswelt, unsere Gesellschaft hat sich verändert. Das hat auch zur Folge, dass es immer mehr Menschen gibt, die nicht mehr mitkommen, die abgehängt sind, die den Anforderungen, etwa des Arbeitsmarktes, nicht mehr genügen. Und so teilweise in der Sozialhilfe, dem letzten Netz der sozialen Sicherung, landen.
Können Sie ein Beispiel geben?
Als ich meine Lehre machte, gab es bei den Banken oder Versicherungen immer Stellen, die von Menschen besetzt waren, die in irgendeiner Weise beeinträchtigt waren. Ich denke dabei an Stellen in der Spedition oder im Postbüro. Solche Stellen sind in vielen grossen Unternehmen aufgrund des Renditedrucks weggefallen. Und damit auch Verdienst- und Integrationsmöglichkeiten für Menschen, die die Anforderungen für andere Stellen nicht mitbringen.
Sind diese Veränderungen nur Folgen der Digitalisierung oder spielt auch die zunehmende Polemik in der Politik eine Rolle?
Ich glaube, das muss man etwas differenzierter anschauen. Die Digitalisierung ist ja nicht per se schlecht. Im Gegenteil, sie bringt auch viele Chancen mit sich, die es zu nutzen gilt. Aber es ist eine Tatsache, dass sich Berufszweige dadurch verändert haben oder gar ganz weggefallen sind. Das betrifft gerade auch Jobs für Menschen mit einem kleineren Ausbildungsrucksack. Dadurch landen – nach Jobverlust, Arbeitslosentaggeldern und Aussteuerung - Menschen in der Sozialhilfe, was zu höheren Sozialkosten führt. An diesem Punkt setzt die Politik ein, die sich mit ebendiesen Kosten befasst und wo auch latent mitschwingt, dass zu viel Geld ausgegeben wird. Interessant dabei ist, dass Kritikerinnen und Kritiker Sozialhilfeempfänger als anonyme Masse behandeln, die den Staat belasten. Kennt aber jemand einen Fall persönlich, ist er oder sie der Meinung, dass diese Person die finanzielle Unterstützung auch tatsächlich verdient, oder gar noch mehr Unterstützung zugute haben sollte.
Sie haben die höheren Sozialhilfekosten erwähnt. Was wäre nötig, um diese künftig wieder zu reduzieren?
Eines der Hauptprobleme ist, dass sich die Funktion der Sozialhilfe verändert hat. Die Sozialhilfe war nie für eine längerfristige oder gar dauerhafte Unterstützung gedacht. Sie war im Sinne des letzten Netzes in der sozialen Sicherung als vorübergehende Nothilfe oder als Überbrückung vorgesehen. Das ist heute nicht anders. In etwa jeder Zweite, der bei uns in der Sozialhilfe anläuft, ist innerhalb eines Jahres wieder abgelöst, tut dies also nur vorübergehend. Allerdings ist der Sockel jener Menschen, die viel länger oder gar dauerhaft auf Sozialhilfe angewiesen sind, grösser geworden. Dies nicht zuletzt, weil die Anforderungen in der Wirtschaft gewachsen sind.
Liesse sich dieser Sockel denn nicht verkleinern oder zumindest etwas auflockern?
Wenn es gelingt, diesen Sockel als Realität zu sehen, dann wäre das ein erster Schritt. Genauso wie eine suchtfreie Gesellschaft eine Illusion ist, ist es bei den aktuellen Realitäten auf dem Arbeitsmarkt unmöglich, eine Gesellschaft ohne Menschen zu haben, die aus diesem dauerhaft ausgeschlossen sind und im aktuellen System am Schluss in der Sozialhilfe verbleiben. Denn es ist klar, dass für diese Menschen gesorgt werden muss. Kann man das akzeptieren, kann man Bemühungen unternehmen, in jene zu investieren, die eine Chance haben, wieder Anschluss an den Arbeitsmarkt zu erhalten. Oder besser noch: zu verhindern, dass Leute überhaupt erst in die Sozialhilfe kommen. Vereinfacht gesagt heisst das, wir wollen die Armut präventiv bekämpfen. Wenn diese Risikofaktoren früh erkannt werden, dann lohnt es sich in den meisten Fällen auch, dort gezielt zu investieren. Ein Beispiel ist die Frühförderung von Kindern mit Migrationshintergrund oder anderen erschwerenden Voraussetzungen, da wird Arbeit geleistet, die sich langfristig auszahlt. Aber es bräuchte noch mehr.
Heute ist die Annahme weit verbreitet, dass Sozialhilfebezügerinnen und –bezüger schneller eine Stelle finden, wenn ihnen mit finanziellen Einbussen gedroht wird, sollten sie sich nicht genügend anstrengen. Ist das sinnvoll?
Ich finde nicht, da es sich ganz klar um ein strukturelles Problem handelt. Menschen finden grundsätzlich nicht schneller Arbeit, wenn man sie dazu zwingt. Das mag in gewissen Fällen zutreffen, aber da hat man heute schon die richtigen Instrumente, Sanktionsmöglichkeiten und gekürzte Ansätze. Etwa bei den jungen Erwachsenen. Mit dem weiteren Anziehen des Sanktionshebels kommt man nicht weiter. Viel sinnvoller ist es, die Klientel differenziert anzuschauen. Wo braucht es Sanktionen und Kürzungen? Wo lohnt es sich, in eine Weiterbildung zu investieren? Wo braucht es eine Überbrückung, bis die Lebenssituation wieder Arbeitsintegrationsbemühungen zulässt? Wo reicht bei Working poor ein finanzieller Zuschuss? Welche Gruppen müssen besonders gut im Auge behalten werden? Das sind die Fragen, die wir uns stellen müssen. Dank der Kennzahlen der Städteinitiative Sozialpolitik und dem damit verbundenen regelmässigen Austausch auch auf Fachebene wissen wir ja heute auch, wo die grössten Probleme liegen. So lassen sich denn auch passende Lösungen finden.
Was sind die grössten Herausforderungen, die in den nächsten Jahren im Sozialbereich auf uns zukommen?
Ich denke, die Trends, die wir heute spüren, drohen sich in den nächsten Jahren noch zu verschärfen. Dabei gilt es ganz klar das Augenmerk auf jene zu richten, die ein hohes Risiko haben, dereinst in der Sozialhilfe zu landen. Es müssen verschiedene Modelle geprüft und deren Finanzierbarkeit sichergestellt werden. Und dabei sollten wir uns nicht fragen, ob überhaupt investiert soll, sondern wo wir wann wieviel investieren. Je früher der Franken investiert wird, desto wirkungsvoller. Das gilt für die frühe Förderung. Das gilt bei Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen, die zu uns kommen und dauerhaft hier bleiben. Und das gilt auch bei den Leuten, die neu in die Sozialhilfe gelangen.
Zur Person
Nicolas Galladé ist Stadtrat in Winterthur und steht dem Departement Soziales vor. Am 4. März 2018 wurde er für eine weitere Legislatur in der Regierung wiedergewählt. Der 42-Jährige ist zudem Präsident der Städteinitiative Sozialpolitik.
Hintergrundwissen
Eine Geschichte in vier Etappen
Die Geschichte des heutigen Systems der sozialen Sicherheit hat seine Anfänge Mitte des 19. Jahrhunderts und lässt sich in vier Phasen teilen, wie dem Onlineportal „Geschichte der Sozialen Sicherheit der Schweiz“, entnommen werden kann. Eine erste Phase dauerte von der Gründung des Bundesstaats 1848 bis zum Ende des Ersten Weltkriegs. In dieser Zeit wurden erste Regelungen erlassen, so zum Beispiel das Fabrikgesetz (1877). Zudem wurde langsam die Einführung von Sozialversicherungen aufgegleist. Mit dem Bundesgesetz über die Militärversicherung wurde 1901 das erste Sozialversicherungsgesetz der Schweiz erlassen. In der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen wurden weitere Programme lanciert. So etwa die Unfallversicherung (1918) und die Erwerbsausfallversicherung für Militärangehörige (1940). In den 1920er Jahren wurde zudem die gesetzliche Grundlage für die Einführung der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) sowie der Invalidenversicherung (IV) geschaffen. Die Nachkriegszeit bis in die 1990er Jahre markiert eine Phase des Leistungsausbaus im Bereich der sozialen Sicherheit: 1948 wurde die AHV gegründet, mit der Invalidenversicherung (1960) und der Arbeitslosenversicherung (1984) errichtete der Bund später weitere Zweige der Sozialversicherung. Die Phase seit Mitte der 1990er Jahre ist von vielfältigen Reformbemühungen gekennzeichnet, die auf der einen Seite eine Erweiterung des Sicherungssystems und auf der anderen Seite einen Abbau bei den Leistungen bewirkt haben. Mit der obligatorischen Krankenversicherung im Jahr 1996 und der Mutterschaftsversicherung 2004 wurden Lücken der sozialen Sicherung geschlossen. In der Altersvorsorge, der Invaliden- und der Arbeitslosenversicherung kam es hingegen zu Einschränkungen und Leistungskürzungen.
AHV - vom Meilenstein zum Sorgenkind
Es war eine jener Abstimmungen, die die Schweiz nachhaltig prägen würden: Am 6. Juli 1947 sagten die Stimmbürger (damals natürlich nur Männer), klar Ja zum AHV-Gesetz. 80 Prozent der Urnengänger stimmten für die Vorlage. Dieses Ja war die Geburtsstunde der Alters- und Hinterlassenenversicherung. Rund ein halbes Jahr nach dem Volksentscheid, ab dem 1. Januar 1948, erhielt, wer das 65. Altersjahr erreicht und somit genug gearbeitet hatte, einen Teil des früheren Gehalts ausbezahlt. Ausgehändigt wurde das Geld jeweils vom Postboten, der mit einem grossen Beutel gefüllt mit Noten und Münzen an der Türe klingelte. Zwischen 40 und 125 Franken erhielten die pensionierten Männer und Frauen vom Postboten, also weit weniger, als heutige AHV-Bezüger erhalten. Finanziert wurde die Sozialversicherung bereits damals durch Beiträge, die den Arbeitgebern und Arbeitnehmenden anteilsmässig vom ausbezahlten respektive erhaltenen Lohn abgezogen wurden. Was lange als eine der grössten Errungenschaften der Schweizer Politik bezeichnet wurde, wandelte sich mit der Zeit zum politischen Sorgenkind. In den letzten Jahrzehnten haben sich die Perspektiven verdüstert. So wird immer wieder betont, dass aufgrund der demografischen Entwicklung eine Reform der AHV unumgänglich sei. Ansonsten drohe der Kollaps. Seit der Einführung der AHV wurde diese zwar immer wieder revidiert (insgesamt zehn Mal). Doch seit es um die Konsolidierung des Sozialwerks und nicht mehr um seinen Auf- und Ausbau geht, gestalten sich die Reformvorhaben zäh. Die letzte umfassende Reform fand 1997 statt, seither sind Reformversuche stets gescheitert. So wurde die 11. Revision im Mai 2004 vom Stimmvolk deutlich bachab geschickt. Eine weitere Vorlage, die die Erhöhung des Frauenrentenalters auf 65 vorsah, versenkte der Nationalrat im Oktober 2010. Zuletzt wehrte sich die Schweizer Stimmbevölkerung im September 2017 gegen die Rentenreform 2020. Auch diese sah eine Erhöhung des Frauenrentenalters vor. Eines ist sicher: Parlament und Stimmbevölkerung werden sich in nicht allzu ferner Zukunft mit dem nächsten Reformversuch auseinandersetzen müssen. Und: Mit einem Ja-Stimmenanteil von 80 Prozent darf dann sicher nicht gerechnet werden.
Flüchtlinge integrieren - ältere Arbeitnehmer behalten
Die Botschaft des Berichts «Arbeit statt Sozialhilfe», den die schweizerische Konferenz für Sozialhilfe Skos im Januar 2017 publizierte war klar und deutlich: Wenn der Bund nicht drastische Massnahmen ergreift, um Asylsuchende in den Arbeitsmarkt zu integrieren, steuern die Gemeinden auf ein finanzpolitisches Desaster zu. Die Skos rechnete vor, dass von den seit 2010 eingereisten Asylsuchenden – es sind knapp 70000 Personen – ohne zusätzliches Engagement ein grosser Teil von der Sozialhilfe abhängig bleiben wird. Und weil nach fünf Jahren (bei Flüchtlingen) respektive sieben Jahren (bei vorläufig Aufgenommenen) nicht mehr der Bund für die Sozialhilfe aufkommt, sondern die Gemeinden diese selber bezahlen müssen, würden deren Ausgaben um jährlich mindestens vier Prozent steigen. Um einer solchen Entwicklung entgegenzuwirken, müssten Staat und Wirtschaft vermehrt in die berufliche Qualifikation investieren, verlangte die Skos. Dabei lag ihr Augenmerk weniger auf den Hilfsjobs für Ungelernte. Dieses würden immer rarer, und zudem reiche der Lohn bei solchen Jobs oftmals nicht aus, um zu Leben, sodass diese Leute trotzdem auf Sozialhilfe angewiesen seien. Vielmehr sollen Fachkräfte ausgebildet werden, die in der Schweiz gesucht sind, beispielsweise in der Pflege. Die Skos präsentierte auch gleich einen Forderungskatalog, mit dem das Ziel erreicht werden soll. So brauche es unter anderem rasch 5000 zusätzliche Plätze in Arbeitsprogrammen, ein individuelles Job-Coaching und wirksame Anreize für Arbeitgeber wie etwa Einarbeitungszuschüsse. Weiter sollen bürokratische Hürden abgebaut und die Integrationspauschale des Bundes erhöht werden.
Nicht nur bei Flüchtlingen, sondern auch bei älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sieht die Skos grossen Handlungsbedarf. Erst Ende Februar 2018 forderte die Skos, dass über 55-Jährige, die ihre Stelle verlieren, in der Arbeitslosenversicherung (ALV) versichert bleiben sollen. Solche Menschen hätten es besonders schwer, wieder eine Arbeitsstelle zu finden. Gemäss Angaben der Skos findet nicht einmal jeder Siebte wieder eine Stelle. Betroffene blieben häufig auf Dauer arbeitslos und würden daher überdurchschnittlich häufig ausgesteuert. Die Folge davon sei, dass sie Sozialhilfe beziehen müssten. Dies soll künftig vermieden werden. Die Skos fordert daher, dass über 55-Jährige nicht mehr ausgesteuert werden, sondern bis zum Erreichen des Pensionsalters in der Arbeitslosenversicherung bleiben. So bleiben sie auch in der Arbeitsvermittlung der Regionalen Arbeitsvermittlungsstellen (Rav). Die neue Regelung soll für Personen gelten, die mindestens 20 Jahre gearbeitet haben, ihre Stelle erst im Alter ab 55 Jahren verloren haben und weiterhin für die Arbeitsvermittlung angemeldet sind. Wer diese Voraussetzungen erfüllt, soll bis zum Pensionsalter existenzsichernde Leistungen erhalten. Das Echo auf die Forderung der Skos war fast ausschliesslich positiv. Auch von Arbeitsgeberseite werden die Bemühungen der Skos begrüsst. Nicht zuletzt wegen des Fachkräftemangels hat auch die Wirtschaft ein grosses Interesse daran, ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Arbeitsprozess zu halten.
Der Weg zur Sozialhilfe führt über mehrere Schritte. Nachdem eine Person ihre Stelle verloren hat, kann oder muss sie während 520 Tagen bei der Arbeitslosenversicherung (ALV) Leistungen beziehen. Nach dieser Frist erfolgt die Aussteuerung. Bevor anschliessend die Sozialhilfe zum Tragen kommt, muss das Vermögen der betroffenen Person bis auf einen Rest von 4000 Franken aufgebraucht sein.
Zürich will weiter auf Sozialdetektive setzen
In Zürich sollen künftig wieder Sozialdetektiven eingesetzt werden. Eine Kommissionsmehrheit des Gemeinderats hat sich für die angepasste Observationsverordnung ausgesprochen. Der Gemeinderat wird das Geschäft voraussichtlich Mitte März 2018 beraten. Stimmt auch er dem Antrag zu, kann das Sozialinspektorat aufgrund dieser Rechtsgrundlage zukünftig wieder Sozialhilfebezüger bei Verdacht auf Sozialhilfemissbrauch während beschränkter Zeit observieren. Allerdings werden Sozialinspektoren nicht mehr die gleichen Möglichkeiten haben wie einst. So wäre die umstrittene Ortung von Fahrzeugen mit technischen Hilfsmitteln nur in Echtzeitverfolgung möglich. Das Erstellen von Bewegungsprofilen wäre hingegen verboten. Der Einsatz von Drohnen, der bereits früher verboten war, wird auch künftig nicht möglich sein.
Die Stadt Zürich verzichtet sei gut einem Jahr auf Observationen bei Verdachtsfällen auf Sozialhilfemissbrauch. Grund dafür ist ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Strassburg. Dieses ist im Falle einer Person, die von einer privaten Unfallversicherung verdeckt überwacht wurde, zum Schluss gekommen, dass dafür keine ausreichende gesetzliche Grundlage besteht. Die Zürcher Regierung stoppte daraufhin die Observationen im Bereich Sozialhilfe, weil umstritten ist, ob die gesetzlichen Grundlagen dafür ausreichen. Der Stadtrat liess in der Folge eine städtische Verordnung zu diesem Thema ausarbeiten.