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Surveillance du canton dans le domaine des constructions
Le professeur Kurt Nuspliger, ancien chancelier d'Etat du canton de Berne, a remis au gouvernement son rapport sur la surveillance du canton sur les communes dans le secteur des constructions. Il relève, dans le cas de Verbier, que la responsabilité principale pour les erreurs commises incombe à la commune de Bagnes. Le canton porte quant à lui une part de responsabilité avec l'homologation en 2002 d'une disposition incorrecte du règlement communal. S'il a transmis à juste titre une directive claire à la commune en 2012 au sujet de la non-conformité de son règlement, il aurait été opportun qu'il en contrôle l'application. Lors de la publication en 2016 de l'expertise sur les constructions de Verbier mandatée par la commune, le Conseil d'Etat a en revanche pris les mesures adéquates. Le rapport propose trois possibilités d'action. Le gouvernement favorise l'optimisation du système en place. Il a demandé au groupe de travail en charge de ce dossier d'approfondir cette variante qui respecte au mieux l'autonomie communale voulue par le législateur.
Mandaté par le Conseil d'Etat pour analyser le rôle du canton suite au dossier des constructions illicites de Verbier, le professeur Kurt Nuspliger, ancien chancelier d'Etat du canton de Berne, livre une expertise juridique détaillée sur la surveillance et la haute surveillance exercées par le canton sur les communes dans le domaine des constructions au sens large, avec un focus particulier sur le cas de Bagnes.
Importance du principe général de l'autonomie communale
Selon les conclusions du rapport, l'autonomie communale, inscrite dans la Constitution cantonale et dans la loi sur les communes, implique que les communes sont responsables de leurs actions. Il leur incombe de respecter le droit de rang supérieur, à savoir les bases légales cantonales et fédérales, et de veiller à un autocontrôle de l'application de ces dispositions.
La surveillance du canton doit quant à elle s'effectuer avec une certaine retenue. En tant qu'instance de haute surveillance sur la police des constructions, le Conseil d'Etat n'intervient que si les autorités responsables ont négligé leurs devoirs et que des intérêts publics se trouvent menacés.
Cas particulier de la commune de Bagnes
Dans le dossier de Verbier, c'est la commune de Bagnes qui porte, selon l'expert, la responsabilité principale pour les erreurs commises. Avec l'homologation, en 2002, d'un règlement communal comportant une disposition incorrecte, le canton porte également une part de responsabilité, qualifiée de «mauvaise évaluation et non d'un non-respect conscient du devoir de surveillance à l'égard de la commune de Bagnes».
Le rapport relève en revanche une intensification de la surveillance de la part du canton à partir de 2012, avec la transmission en juillet 2012 d'une directive claire à la commune de Bagnes sur la non-conformité de son règlement et la primauté du droit supérieur. Cette directive indiquait clairement que seule une modification du règlement communal aurait permis une mise en conformité du droit communal au droit supérieur. Une adaptation des bases légales cantonales aurait également pu offrir une solution légale à la commune. En parallèle, le canton a initié les démarches de révision totale de la loi et de l'ordonnance sur les constructions. En considérant la situation du point de vue actuel, il aurait été opportun que le canton effectue un contrôle de la mise en oeuvre de cette directive, en particulier après la première médiatisation du dossier en août 2015. En avril 2016, après la publication du rapport d'experts mandaté par la commune de Bagnes, le Conseil d'Etat a pris des «mesures claires et adéquates» selon le professeur Nuspliger.
Recommandations de l'expert et décisions du conseil d'Etat
Pour l'expert, il existe trois options possibles de réformes. La première consiste à attribuer au canton les compétences d'autorisations de construire actuellement en mains des communes. La mise en oeuvre de cette option n'est pas proposée, car elle ne respecterait pas l'orientation politique adoptée par le Parlement avec la nouvelle loi sur les constructions.
Le professeur Nuspliger envisage comme deuxième possibilité l'introduction d'un contrôle intensif et généralisé par le canton de l'action des communes en matière de procédures d'autorisation. Une telle pratique entrerait toutefois en contradiction avec le principe de base de l'autonomie communale.
C'est pourquoi la troisième variante, visant à optimiser le système en place, est privilégiée. L'expert recommande notamment au canton les mesures suivantes: la création d'une base légale pour lui permettre d'effectuer des enquêtes officielles auprès des communes, l'élaboration d'un concept de surveillance vis-à-vis des communes avec des procédures standardisées et transparentes ou encore l'examen de la possibilité de créer un organe de médiation. Ces mesures nécessiteraient des ressources financières et humaines supplémentaires.
Les communes devraient quant à elles s'organiser de façon à pouvoir agir conformément au droit, à identifier les erreurs et à être capable de les corriger. La coopération intercommunale et l'engagement de personnel qualifié au niveau communal sont par conséquent encouragés.
Le Conseil d'Etat favorise cette troisième option, à savoir l'optimisation du système en place qui respecte au mieux l'autonomie communale voulue par le législateur. Il a demandé au groupe de travail en charge de ce dossier d'approfondir cette variante et de lui soumettre des propositions.