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1849, im Jahr nach der Gründung des schweizerischen Bundestaates, beschäftigte die Zentralverwaltung 80 Angestellte. Heute sind es gegen 40 000. Wesentlich weniger dynamisch entwickelte sich die Anzahl der Regierungsmitglieder: Sie ist immer gleichgeblieben. Die Tagsatzung einigte sich im Frühling 1848 nach nur zwei Sitzungen auf einen siebenköpfigen Bundesrat – und dabei ist es bis heute geblieben. Die Zahl sieben hat zwar in vielen Kulturen, Mythologien und Religionen eine hohe Bedeutung; gerade in der jüdischen und christlichen Tradition ist die Sieben eine besonders heilige Zahl. Doch mit Magie und Zahlenmystik haben Entstehung und Konstanz des Siebnergremiums kaum etwas zu tun.
Regierung als Direktorialsystem
Vielmehr spielen praktische und historische Gründe die zentrale Rolle. Man definierte 1848 sieben Politikfelder, mit den sich die Regierung des jungen Bundesstaates zu befassen hatte: Innenpolitik, Aussenpolitik, Finanzen, Handel, Justiz und Polizei, Militär, Postwesen. Noch immer erkennt man in diesen sieben Kernbereichen von damals die heutigen sieben Departemente. Zudem hat das schweizerische Regierungssystem viel mit der Französischen Revolution zu tun. Bereits in der Zeit der Helvetik (1798 bis 1803) regierte in der Schweiz ein fünf- und später siebenköpfiger Exekutivausschuss nach dem Vorbild des französischen Direktoriums der Revolutionszeit. Die Schweiz ist das einzige Land der Welt, das dieses System, mit Anpassungen, übernommen hat: ein Gremium aus sieben gleichberechtigten Mitgliedern. Die Politikwissenschaft bezeichnet es als Direktorialsystem.
Ein «hybrides Regierungssystem»
Damit weicht die Schweiz von den beiden klassischen Demokratiemodellen ab. In der parlamentarischen Demokratie geht die Regierung aus der Mehrheit im Parlament hervor, wie etwa in Deutschland oder in Grossbritannien. In der Präsidialdemokratie werden Regierung und Parlament in separaten Wahlen gewählt, wie etwa in den USA oder in Frankreich. Der Berner Politikwissenschaftler und Professor Adrian Vatter bezeichnet in seinem jüngsten Buch (Der Bundesrat. Eine Schweizer Regierung, 2020), das Schweizer Modell als «hybrides Regierungssystem».
Kontinuität «wie sonst nur in einer Monarchie»
Die Institution des Bundesrates ist jedenfalls eine genuin schweizerische Erfindung; oder, wie der Historiker und emeritierte Professor Urs Altermatt im Bundesratslexikon (2019) schreibt, «ohne Zweifel die originellste Schöpfung des politischen Systems der Schweiz». In Anbetracht des gewaltigen Wandels der politischen Systeme seit der Mitte des 19. Jahrhunderts ist die im Wesentlichen unveränderte Institution des Schweizerischen Bundesrates «in internationaler Perspektive ein herausragendes Faktum». Die Schweizer Regierung ist zudem seit 1848 ohne auch nur einen Tag Unterbruch im Amt. Sie ist nie vollständig ausgewechselt, sondern nach Abgängen immer nur durch einzelne Mitglieder ergänzt worden. Altermatt: «In der Tat sorgt das institutionelle Regelwerk des Regierungssystems für eine Kontinuität, wie sie sonst nur in Monarchien vorkommt.»
Aufstockungsversuch Nummer 13
Diese institutionelle Stabilität ist umso erstaunlicher, als immer wieder versucht worden ist, das zu ändern – bisher erfolglos. Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts behandelte das Parlament insgesamt zwölf Vorlagen, die den Bundesrat von sieben auf neun Köpfe erweitern wollten. Nicht mitgezählt sind dabei diverse parlamentarische Vorstösse, die gar nie behandelt oder zurückgezogen wurden. Erstmals versuchte man es 1894, der letzte Versuch scheiterte 2016.
Nun liegt wieder ein neuer Vorschlag auf dem Tisch – wobei «neu» wohl das falsche Adjektiv ist. Denn erstens stammt die jüngste Parlamentarische Initiative vom 16. April 2021 aus der gleichen Küche wie der gescheiterte Vorstoss von 2016: von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (SPK-N). An argumentativer Originalität hat das Anliegen nicht zugelegt. Ausser der unterschiedlichen Gewichtung einzelner Punkte geht es seit rund 130 Jahren immer etwa um die gleichen Forderungen: «Besteht der Bundesrat aus neun Mitgliedern, könnten die parteipolitischen Verhältnisse besser abgebildet werden. Auch die verschiedenen Landesgegenden, Sprachregionen und Geschlechter können besser vertreten werden», schreibt die SPK-N. Zudem «könnten die zunehmenden Regierungsaufgaben auf mehr Schultern verteilt und die einzelnen Regierungsmitglieder entlastet werden.» So konstant die Argumentation, so konstant zeigte der Bundesrat dem Anliegen bisher die kalte Schulter. Seine Haltung hat er zuletzt in seiner Stellungnahme von 2016 zusammengefasst.
Verlustängste bei den Bundesratsparteien
Was steckt hinter den einzelnen Argumenten? Beginnen wir mit der parteipolitischen Zusammensetzung. Während bei der 2016 gescheiterten Variante vor allem die Sprachregionen herausgestrichen wurden, steht beim jüngsten Versuch die parteipolitische Vertretung im Vordergrund: «Eine Vergrösserung des Gremiums würde Spielraum bieten, um alle relevanten politischen Kräfte angemessen in die Regierung einzubinden», findet die SPK-N. Der Hintergrund: Die verstärkte politische Konkurrenz setzt praktisch alle im Bundesrat vertretenen Parteien massiv unter Druck. Sämtliche Bundesratsparteien büssten bei den letzten eidgenössischen Wahlen von 2019 Wähleranteile ein, während die im Bundesrat nicht vertretenen Grünen und Grünliberalen deutlich zulegten.
Eine Strategie der Besitzstandwahrung
Bemerkenswert ist, wer den Anstoss zur jüngsten Initiative gegeben hat: die Berner SP-Nationalrätin Nadine Masshardt. Denn auch die SP spürt, dass ihre beiden Bundesratssitze nicht in Stein gemeisselt sind. Geht man von einem – rein mathematischen – Wähleranteil von 14,3 Prozent pro Bundesratssitz aus, ist die SP bei den Wahlen von 2019 mit einer Parteistärke von 16,8 Prozent ebenso übervertreten wie die FDP mit 15,1 Prozent. Die Sozialdemokratische Partei hat schon früher versucht, mit einer Vergrösserung des Bundesrates Regierungssitze zu erkämpfen. Gleich zweimal forderte die SP mit Volksinitiativen die Volkswahl des Bundesrates unter gleichzeitiger Erweiterung des Gremiums auf neun Mitglieder. Beide Vorlagen scheiterten in den Jahren 1900 und 1942.
Für alle etwas
Ob die nun vorliegende Parlamentarische Initiative mehr Chancen hat als frühere Versuche, wird sich zeigen. Geht man von der machtpolitischen Interessenlage der Parteien aus, könnte der Vorstoss Rückenwind erhalten, weil er Druck von den Parteien nimmt. Man könnte die Ansprüche der Grünen und allenfalls der Grünliberalen auf einen Bundesratssitz ebenso befriedigen, wie die Absicherung der Doppelvertretung von FDP und SP und des Sitzes der Mitte. Je nach Konstellation könnte sich die SVP als wählerstärkste Partei gar Hoffnung auf einen dritten Sitz machen. Man darf sich jedoch keine Illusionen machen: Ein vergrösserter Bundesrat wird die unterschiedlichen Auffassungen über eine «gerechte» Verteilung der Bundesratsmandate an Parteien oder politische Lager nicht in Luft auflösen; verändert wäre ja bloss die Zahl, nicht aber das Wahlsystem.
Die Minderheit der Staatspolitischen Kommission warnt jedenfalls vor dem Experiment: Sie ist der Ansicht, «dass es der Stabilität des politischen Systems abträglich ist, wenn man aufgrund geänderter politischer Kräfteverhältnisse im Parlament die Grösse des Regierungsorgans ändert.»
Bundesrat ist kein föderalistisches Gremium
In allen früheren Debatten hat vor allem das Standardargument der besseren Vertretung der Landesgegenden und Sprachregionen eine grosse Rolle gespielt. Natürlich kann man mit sieben Köpfen nie die ganze regionale und sprachlich-kulturelle Vielfalt der Schweiz abbilden. Es gibt sogar Kantone, die noch gar nie ein Bundesratsmitglied stellen konnten, nämlich – ausgerechnet – die Urkantone Uri, Schwyz und Nidwalden, aber auch Schaffhausen und Jura. Andere wie Zürich (20), Waadt (15) und Bern (14) stellten überdurchschnittlich viele Bundesratsmitglieder; dazu zählt auch Neuenburg, das als eher kleiner Kanton bereits neun Bundesräte stellte.
Der Bundesrat spielt in seiner Stellungnahme von 2016 den Ball dem Parlament zu: Das bestehende Verfassungsgebot der Rücksichtnahme auf eine angemessene Vertretung der Landesgegenden und Sprachregionen richte sich primär an die Bundesversammlung als Wahlorgan. «Rechtliche Hindernisse, die die Bundesversammlung daran hindern, ihre Verantwortung wahrzunehmen, gibt es nicht», kommentiert der Bundesrat leicht süffisant. In der Praxis zeige sich jedoch, dass das Parlament dieses Erfordernis «insgesamt gut berücksichtige».
Die permanente föderalistische Ausgewogenheit des Bundesrates ist wohl kaum ein entscheidendes Kriterium für das Funktionieren der Regierung. Wichtiger ist, dass die einzelnen Landesteile auf der Zeitachse immer wieder einmal zu ihrem Recht auf eine Vertretung im Bundesrat kommen. Der Bundesrat als oberste leitende und vollziehende Behörde des Gesamtstaates muss nicht zwingend die Vielfalt der Schweiz bis in alle ihre Verästelungen abbilden. Die Anliegen des Föderalismus sind in den beiden Parlamentskammern und mit der starken Stellung der Kantone gut aufgehoben.
Hohe Belastung als ernstes Problem
Ein viel ernsteres Problem ist die sehr hohe Arbeitsbelastung, die ein Bundesratsmitglied zu tragen hat; das zeigt die Corona-Pandemie einmal mehr sehr deutlich. Mehrmals haben sich deshalb alt Bundesräte für eine Erhöhung der Mitgliederzahl eingesetzt. Adolf Ogi sprach sogar einer Erweiterung auf 11, 13 oder 15 Mitgliedern das Wort. Der amtierende Bundesrat sieht allerdings in einem grösseren Gremium keine Vorteile. Das würde bloss «das Kollegialprinzip stärkeren Belastungen aussetzen. Der administrative Aufwand würde grösser, weil mehr interdepartementale Schnittstellen entstünden. Die Departementalisierung würde zunehmen», heisst es in der Stellungnahme des Bundesrates von 2016.
Der Politologe Adrian Vatter ortet dagegen – abgesehen von einem grundlegenden Wechsel des politischen Systems hin zu einem parlamentarischen oder Präsidialsystem – im Kern zwei Reformvarianten zur Entlastung des Bundesrates: ausser der Vergrösserung des Kollegiums «eine vertikale Erweiterung, indem dem Bundesrat ihm untergeordnete Fachminister zur Seite gestellt werden». Da beide Varianten bisher nicht mehrheitsfähig waren, bringt Vatter deshalb drei kleine Reformvorschläge ins Spiel, welche die Durchschlagskraft des Gremiums stärken sollen: Die gleichzeitige Listenwahl der Bundesratsmitglieder als Team statt aufeinanderfolgende Einzelwahlen, ein Präsidialdepartement sowie ein Konkordanzvertrag.
Die Schwellentheorie als starkes Gegenargument
Als sehr starkes Argument gegen die Aufstockung des Bundesrates bezeichnet Adrian Vatter die Schwellentheorie. Diese besagt, dass ein Gremium bis zu sieben Mitgliedern auch ohne Führung funktioniert, also nicht zwingend eine Hierarchie braucht. Sitzen mehr als sieben Personen am Tisch, ist eine stärkere Führung notwendig. Aber ein deutlich gestärktes Bundespräsidium würde die Schweiz in Richtung eines Präsidialsystems führen. Diese Kombination – mehr Bundesräte und ein stärkeres Bundespräsidium – könnte heikel werden. Denn das schweizerische politische System beruht auf einer starken Machtteilung. Zudem ist in den Kantonen seit längerer Zeit eine umgekehrte Entwicklung im Gang, indem die Kantonsregierungen verkleinert werden. Früher hatten diese häufig neun oder mehr Mitglieder, üblich sind heute fünf bis sieben.
Fazit: Die Einführung eines neunköpfigen Bundesrates könnte das übers Ganze gesehen und auch im internationalen Vergleich gut funktionierende schweizerische Regierungssystem bei minimalem Gewinn einer maximalen Belastungsprobe aussetzen.
Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors
Keine
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