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Über lange Zeit konnte die Schweizer Aussenwirtschaftspolitik als Erfolg gewertet werden. Die Zahl der mit 35 Freihandelsabkommen abgedeckten 74 Länder ist rekordverdächtig, die Handelsbeziehungen sind intensiv, die Exporte sichern hochqualifizierte Arbeitsplätze und eine hohe Wertschöpfung, die Importe sind als Vorprodukte für unsere Industrie essenziell und für die Konsumenten nutzbringend.
In den letzten fünf Jahren nur kleine Abkommen abgeschlossen
Wie sieht der aussenwirtschaftspolitische Erfolgsausweis Berns in den letzten fünf Jahren aus? Zeit, Bilanz zu ziehen. 2016 und 2017 kam es nicht zu einer Erweiterung des Freihandelsnetzwerkes. 2018 traten die Freihandelsabkommen mit Georgien (Anteil am gesamten Waren-Aussenhandel der Schweiz 2020: 0,02%) und den Philippinen (0,2%) in Kraft. Im gleichen Jahr konnte das Abkommen mit der Türkei (1,3%) modernisiert werden – jedoch wurde es bislang nicht in Kraft gesetzt. 2020 folgte Ecuador (0,1%) und im November 2021 wird das Abkommen mit Indonesien (0,5%) in Kraft gesetzt – beinahe hätte es an der Urne Schiffbruch erlitten. Ebenfalls erwähnenswert ist der unilaterale Abbau der Importzölle auf Industriegüter, der nach langem Hin und Her im Parlament diesen Herbst doch noch verabschiedet wurde.
In grösstenteils stockenden oder gar auf unbestimmte Zeit unterbrochenen Verhandlungen befinden sich Abkommen mit Indien (2,2%; siebtwichtigster Handelspartner der Schweiz), Thailand (1,7%; 10.), dem Mercosur (0,9%; 13.), der Zollunion Russland-Belarus-Kasachstan (0,8%; 14.), Vietnam (0,6%; 18.), Malaysia (0,3%; 24.), Algerien (0,1%; 51.) und Moldova (0,01%; 76.).
Stillstand oder Rückschritte bei den wichtigsten Handelspartnern
Stillstand und teilweise gar Rückschritte sind mit viel gewichtigeren Handelspartnern zu vermelden – die fünf wichtigsten Aussenhandelspartner der Schweiz vereinen 75% des Volumens auf sich: Den wichtigsten Handelspartner EU-27 (45%) hat man zuerst über zwei Jahre warten lassen, um eine Antwort auf den Entwurf zum institutionellen Rahmenabkommen (InstA) zu finden. Während dieser Zeit besetzten die Gegner des Abkommens erfolgreich das vom Bundesrat hinterlassene Interpretationsvakuum. So überraschte der Entscheid am 26. Mai 2021 nicht wirklich, die Verhandlungen einseitig abzubrechen. Vor den Kopf gestossen fühlte sich die EU trotzdem, seither wird der Schweiz nichts mehr geschenkt. Die bilateralen Abkommen erodieren, die Hürden für Schweizer Unternehmen beim Export in den EU-Binnenmarkt werden höher, die Zusammenarbeit in den Bereichen Forschung, Studentenaustausch oder Gesundheit liegen auf Eis, und der Abschluss weiterer Marktzugangsabkommen ist in weiter Ferne.
Mehrere Chancen mit den USA verpasst
Am zweitmeisten Waren tauscht die Schweiz mit den USA (16%) aus. Bereits drei Anläufe für ein Abkommen sind gescheitert: 2006 schlug der Bundesrat den USA die Türe vor der Nase zu, denn zu gross war die Angst vor den innenpolitischen Auseinandersetzungen um den Schweizer Agrarschutz. 2013 kam im Parlament Hektik auf, als die Gefahr bestand, dass die EU und die USA handelseinig würden und Schweizer Unternehmen damit gegenüber ihren wichtigsten Konkurrenten im Nachteil wären. Doch es kam nicht dazu. Der Druck von aussen auf die Schweiz liess nach, die innenpolitische Diskussion über ein Abkommen mit den USA erlahmte augenblicklich. Unter der Administration Trump fanden wieder exploratorische Gespräche statt, zu offiziellen Verhandlungen kam es aber nie. Auch ein kurzfristig anberaumtes Treffen zwischen Präsident Trump und Bundespräsident Maurer im Weissen Haus erzeugte nicht den nötigen Schub. Die neue Administration Biden scheint sogar das Interesse an exploratorischen Gesprächen verloren zu haben. Mehrmals hat die Schweiz das Momentum verpasst, ein grosszügiges Angebot an die USA – Stichwort Agrarfreihandel – blieb aus.
Schwierige Ausgangslage für Modernisierungen bestehender Abkommen
Auf dem dritten Platz folgt China (6%). Zwar besteht ein Freihandelsabkommen, das 2014 in Kraft gesetzt wurde, doch es ist bereits veraltet. Das Update ist innenpolitisch unter Beschuss, gleichzeitig zeigt sich China kompromissloser als bisher, Themen wie Menschenrechte auch im Rahmen des Abkommens zu behandeln. Es würde nicht erstaunen, wenn hier in den nächsten Jahren keine Fortschritte zu verzeichnen wären.
Der viertwichtigste Export- und Importmarkt für die Schweiz ist das Vereinigte Königreich (UK, 5%). Anfang 2021 konnten die Folgen des Brexit für die bilateralen Handelsbeziehungen mit einem Abkommen teilweise aufgefangen werden. Darüber hinausgehende Verträge – auf die u.a. die Gegner des InstA setzen – konnten bislang nicht abgeschlossen werden.
An fünfter Stelle steht Hongkong (3%). Die Sonderverwaltungszone Chinas wird für Schweizer Firmen durch ein gesondertes Freihandelsabkommen von 2011 (Inkraftsetzung 2012) erschlossen. Es darf angenommen werden, dass Modernisierungsbedarf besteht – jedoch dürften die Verhandlungen stärker als bisher durch Peking selbst beeinflusst und somit auch von einer Aktualisierung des Abkommens Schweiz-China abhängig gemacht werden.
25% des Handelsvolumens mit 182 Ländern
Der sechste Platz wird durch den Kooperationsrat der Arabischen Golfstaaten (GCC, 2,9%) belegt. Dazu gehören u.a. die Vereinigten Arabischen Emirate, Katar und Oman. Das Abkommen wurde 2014 in Kraft gesetzt. Am siebtwichtigsten ist der Handelspartner Indien (IN, 2,2%); wie erwähnt stocken die Diskussionen über ein Freihandelsabkommen. An achter Stelle steht Japan (JP, 2,1%). Das bilaterale Freihandelsabkommen von 2009 entspricht nicht mehr vollumfänglich den Bedürfnissen der Unternehmen, doch eine Aktualisierung gestaltet sich schwierig und scheint auf japanischer Seite keine Priorität zu haben. Konkurrenten aus dem EU-Raum profitieren von einem aktuelleren Abkommen, das die EU mit Japan 2018 abgeschlossen hat. Alle weiteren Handelspartner der Schweiz – von Platz neun an aufwärts – haben Anteile von weniger als 2% am gesamten Aussenhandelsvolumen der Schweiz.
75% des Handelsvolumens mit nur fünf Ländern – die EU bleibt am wichtigsten
Drei Viertel des Schweizer Aussenhandelsvolumens mit Waren (Exporte und Importe) wurden 2020 mit nur fünf Ländern bzw. Wirtschaftsräumen abgewickelt. Weitere 15% entfielen auf zehn Länder, die restlichen 10% teilen sich auf 172 Länder bzw. Gebiete.
Krise des Multilateralismus
Doch damit nicht genug. Das bisher regelbasierte, multilaterale Handelssystem der Welthandelsorganisation (WTO) ist unter Druck. Die aktuelle Welthandelsrunde wurde 2001 gestartet und konnte bislang nicht abgeschlossen werden, weshalb die weitere Liberalisierung des internationalen Handels stockt. Ausserdem ist seit Ende 2019 die Berufungsinstanz der WTO nicht mehr in der Lage, Entscheide zu fällen, da mehrere Richter pensioniert wurden und die Nominierung neuer Richter durch die USA blockiert wird. Das internationale Handelssystem wird zunehmend machtbasierter – der Stärkere setzt sich durch. Keine gute Entwicklung für wirtschaftlich mittelgrosse Länder wie die Schweiz.
Eine weitere Herausforderung ist das mögliche Auseinanderbrechen der Welt in einen amerikanischen und einen chinesischen Normenraum. Noch ist der Druck nicht so stark, dass sich Länder zwischen den beiden Grossmächten entscheiden müssen, doch sich «durchzumogeln» bzw. einen Mittelweg zu finden, wird immer schwieriger. Die Spielräume werden – nicht nur für die Schweiz – geringer.
Ernüchternde aussenwirtschaftspolitische Bilanz der letzten fünf Jahre
Die aussenwirtschaftspolitische Bilanz der letzten fünf Jahre fällt ernüchternd aus. Die neuen Abkommen decken nur etwas mehr als 2% des Schweizer Aussenhandels ab, in der grösstenteils blockierten Pipeline befinden sich weitere knapp 7%. Dies, während die Schweiz mit den wichtigsten fünf Handelspartnern – die 75% des Aussenhandelsvolumens abdecken – entweder selbst die Pausentaste gedrückt hat oder schlichtweg beim Gegenüber keine Priorität geniesst. Der frühere Elan ist erlahmt und die aussenwirtschaftspolitischen Herausforderungen werden in Zukunft wachsen. Während in politischen Sonntagsreden die Bedeutung des Aussenhandels für den Wohlstand unseres Landes nach wie vor Erwähnung findet, konterkariert man unter der Woche in Bundesbern die hehren Worte mit Nonchalance.
Insbesondere der Bundesrat agiert zunehmend visionslos, wovon die eingeschlagene EU-Strategie zeugt. Insbesondere den strukturierten politische Dialog hätte man schon vor Jahren aufnehmen müssen. Auch die kürzlich bewilligte Auszahlung der zweiten Kohäsionsmilliarde wird kaum zu einem plötzlichen, nachhaltigen Stimmungsaufschwung zugunsten der Schweiz führen. Sie ist die finanzielle Gegenleistung über zehn Jahre für die Schweizer Teilnahme am EU-Binnenmarkt. Ein Binnenmarkt, der notabene durch Hunderte von Milliarden Euro der europäischen Länder auch über Transfers an ärmere Länder mitaufgebaut wurde und weiterentwickelt wird. Das System ist dem nationalen Finanzausgleich (NFA) der Schweiz nicht unähnlich.
Die Pläne der InstA-Gegner scheinen bislang nicht aufzugehen. Der Abschluss neuer Abkommen mit Ländern ausserhalb Europas gestaltet sich schwierig. Selbst wenn es in den nächsten Jahren zu Verträgen käme: Bis die Handelsvolumina – trotz vielsprechender Wachstumsraten – die Dimension des Austausches Schweiz–EU erreichten, vergehen aller Voraussicht nach noch Jahrzehnte. So lange kann die Schweiz nicht warten. Das Vertrauen, ohne Konsequenzen von der erarbeiteten Basis zehren zu können, scheint bisher grenzenlos. Dass sich dies in Zukunft rächen wird, interessiert heute politisch zu wenige. Doch das Prinzip Hoffnung, auf dem die aktuelle Aussenwirtschaftspolitik aufbaut, ist auf Dauer kein zielführender Ansatz.