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Potentatengelder
1. Oktober 2017
Die Affären Duvalier (Haiti, 1986), Marcos (Philippinen, 1986), Salinas (Mexiko, 1996) und Mobutu (DRK, 1997) offenbarten die Schwächen der schweizerischen Gesetzgebung hinsichtlich der Eindämmung des Zuflusses unrechtmässig erworbener Vermögenswerte.
Diese Affären führten 1998 zur Verabschiedung des Geldwäschereigesetzes (GwG). Dem Wortlaut entsprechend sind die Finanzintermediäre verpflichtet, die rechtmässige Herkunft der Vermögen politisch exponierter Personen (PEP) zu gewährleisten und dabei eine erhöhte Wachsamkeit walten zu lassen. Dennoch geniessen die Banken bei der Anwendung dieses Gesetzes weitgehende Autonomie.
In den 2000er-Jahren zeigte sich im Zuge der Affären Abacha (Nigeria), Dos Santos (Angola) und Nasarbajew (Kasachstan) sowie der in den Wirren des Arabischen Frühlings 2011 vom Bundesrat beschlossenen Sperrungen von Vermögen der Clans Ben Ali (Tunesien), Gbagbo (Elfenbeinküste), Mubarak (Ägypten) und Gaddafi (Libyen), dass die gesetzlichen Bestimmungen zur Eindämmung des Zuflusses unrechtmässig erworbener Vermögenswerte auf Schweizer Konten nicht wirksam angewendet wurden.
Public Eye setzt sich seit vielen Jahren dafür ein, dass unrechtmässig erworbene Potentatengelder in der Schweiz keine Zuflucht finden und dass FinanzintermediärInnen, welche diese annehmen, bestraft werden. Sie kämpft ferner für die Rückerstattung der beschlagnahmten Vermögenswerte an die Bevölkerung der geschädigten Länder, die auf diese riesigen Geldsummen angewiesen sind, um ihre wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu sichern.
Rückerstattung der unrechtmässig erworbenen Vermögenswerte
Die Blockierung und Beschlagnahmung der Potentatengelder ist ein erster wichtiger Schritt. Danach stellt sich die schwierige Frage der Rückerstattung dieser Gelder an die durch ihre Machthabenden geschädigte Bevölkerung. An der gemeinsam von der Schweizer Regierung und der Weltbank organisierten Konferenz zum Thema Rückführung der gestohlenen Vermögenswerte und wirtschaftliche Entwicklung vom 8. und 9. Juni 2010 in Paris bezeichnete die damalige Schweizer Aussenministerin Micheline Calmy-Rey die Schweiz als «Pionierin» und «Vorbild» in diesem Bereich. Von den weltweit zurückerstatteten 5 Milliarden Dollar hat allein die Schweiz seit Ende der 1990er-Jahre rund 1,7 Milliarden Franken an die Länder des Südens zurückerstattet. Damit führt sie die Liste aller Länder an, die Gelder zurückgezahlt haben. Dennoch besteht kein Grund, stolz zu sein. Denn obwohl die Schweiz besser abschneidet als andere Finanzplätze, verdeutlicht die Höhe der rückerstatteten Vermögenswerte, dass die Schweizer Banken für die Diktatoren eine Zuflucht erster Wahl sind. Auch aufgrund des Fiaskos um die Rückerstattung des Mobutu-Vermögens im Jahr 2009 – die gesperrten Gelder wurden an das Umfeld des früheren Präsidenten zurückgezahlt und nicht an die geschädigte Bevölkerung – sowie der juristisch-politischen Irrtümer bei der Rückerstattung der Duvalier-Gelder erscheint der Stolz und Enthusiasmus der Schweizer Behörden nicht gerechtfertigt.
Das Gesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte (RuVG), das seit Anfang Februar 2011 in Kraft ist, ist zu einem grossen Teil auf diese Misserfolge zurückzuführen. Bedauerlicherweise bleibt der Anwendungsbereich des Gesetzes zu eng, sodass die Möglichkeiten seiner Anwendbarkeit allzu stark eingeschränkt sind.
Forderungen
Public Eye setzt sich für eine strikte Anwendung der im Geldwäschereigesetz (GwG) vorgesehenen Massnahmen sowie für einen verbesserten rechtlichen Rahmen ein, damit unrechtmässige Geldflüsse in die Schweiz verhindert werden können. Sie fordert, dass FinanzintermediärInnen, die ihre Sorgfaltspflicht verletzen, bestraft werden und dass in der Schweiz deponierte Potentatengelder an die betrogene Bevölkerung und nicht an die Betrüger zurückerstattet werden.
- Die Bundesbehörden analysieren regelmässig die Wirksamkeit des Schweizer Dispositivs zur Bekämpfung der Geldwäscherei und sanktionieren Finanzintermediäre streng, welche sich nicht daran halten.
- Der gesetzliche Rahmen zur Identifizierung, Blockierung, Beschlagnahmung und Rückführung von unrechtmässig erworbenen Vermögenswerten politisch exponierter Personen soll verbessert werden. Insbesondere im häufigen Fall, dass die für die Veruntreuung der Gelder verantwortliche Person noch an der Macht ist, muss Handlungsmöglichkeit bestehen.
- Die Verfahren zur Rückerstattung von Potentatengeldern müssen auf nachhaltige Art und Weise geführt werden, d.h. die rückerstatteten Vermögen der Bevölkerung des Herkunftslands zugutekommen. Die Verwendung der Gelder muss von den Schweizer Behörden oder einer gleichwertigen Stelle (z.B. der Weltbank) überwacht werden.
Gesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte (RuVG)
Am 1. Oktober 2010 verabschiedete das Parlament das Bundesgesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen (PEP) – Gesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte (RuVG). Dieses Gesetz trat am 1. Februar 2011 in Kraft. Es ermöglicht die Beschlagnahmung und das Einziehen von unrechtmässig erworbenen Potentatengeldern sowie deren Rückerstattung an die geschädigte Bevölkerung. Damit werden – zumindest theoretisch – die Gesetzeslücken geschlossen, die sich im Zuge der Affären Mobutu und Duvalier offenbart hatten.
Das Inkrafttreten des RuVG ist ein wichtiger Schritt, denn das Gesetz stärkt das rechtliche Dispositiv zur Bekämpfung unrechtmässiger Finanzflüsse. Es ermöglicht in erster Linie die Beschlagnahmung und Einziehung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen, wenn der Eigentümer nicht nachweisen kann, dass diese rechtmässig erworben wurden. Diese «Beweislastumkehr» stellt den wichtigsten Fortschritt dar, der durch dieses Gesetz ermöglicht wird, das jedoch unter anderen Aspekten weiterhin fragwürdig erscheint.
In einer Stellungsnahme bedauert Public Eye, dass das Gesetz nur sehr beschränkt anwendbar ist. Voraussetzung für die Anwendung ist, dass ein Herkunftsland hinsichtlich des fraglichen Betrags ein Rechtshilfegesuch stellt und dass dieser Staat danach für «geschwächt» befunden wird. Wie soll jedoch ein Rechtshilfegesuch gestellt werden, wenn es sich um einen geschwächten Staat handelt oder wenn die Justiz des betreffenden Landes unter der Fuchtel eines Machthabers steht? In dieser Hinsicht ist es bedauerlich, dass das Gesetz der Zivilgesellschaft der betreffenden Länder nicht ermöglicht, das Verfahren zur Sperrung, Beschlagnahmung und Rückerstattung unrechtmässig erworbener Gelder zu eröffnen, obwohl in erster Linie sie Opfer der Ausbeutung durch Potentaten ist.
Artikel 4 des RuVG, der die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte über die sogenannte «Verhandlungslösung» regelt, ist ebenfalls fragwürdig. Dadurch wird dem Bundesrat ermöglicht, in der Schweiz gesperrte Beträge aufgrund eines politischen Abkommens mit dem Herkunftsstaat zurückzuerstatten. Diese «einvernehmliche» Rückerstattung umgeht somit jedes rechtliche Verfahren, das in der Schweiz angestrengt wurde. Sofern die betreffenden Machthaber weiterhin an der Macht sind, wird also mit den Dieben über eine Rückerstattung eines Teils ihres Diebesgutes verhandelt. Die Rückerstattung darf nicht um jeden Preis stattfinden und unter keinen Umständen den Kampf gegen die Straflosigkeit raffgieriger Machthaber hintertreiben.
Die Rolle der Schweiz
Gemäss Schätzungen der OECD, auf die sich der Bundesrat in seinem Bericht vom April 2012 über Vor- und Nachteile von Informationsabkommen mit Entwicklungsländern abstützt, fliessen jedes Jahr rund 850 Milliarden Dollar aus den Entwicklungsländern in ausländische Steuerparadiese.
Diese Geldflüsse stammen aus der Korruption, der Veruntreuung öffentlicher Gelder, dem Verbrechertum, der Steuerhinterziehung und ähnlichen Vergehen. Sie leisten der schlechten Regierungsführung, der Wirtschaftskriminalität und den darin verwickelten Organisationen Vorschub und hindern die ärmsten Länder daran, ihre Ressourcen effizient für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung einzusetzen. Die veruntreuten Summen wären jedoch dringend notwendig, um die Infrastruktur, das Gesundheitssystem und das Bildungswesen im eigenen Land zu verbessern.
Als stark internationalisierter Finanzplatz ist die Schweiz weltweit führend im grenzüberschreitenden Vermögensverwaltungsgeschäft. Nach einer Schätzung der Boston Consulting Group, die vom Bundesrat übernommen wurde, beträgt ihr Anteil in diesem Markt ca. 27 Prozent. Damit gehört sie zu den von dieser Problematik unmittelbar betroffenen Ländern. Zwar beteuern ihre VertreterInnen – namentlich die Mitgliederbanken der Stiftung «Finanzplatz Genf» – , dass das in der Schweiz umgesetzte System zur Bekämpfung der Geldwäscherei «zu den strengsten der Welt gehört», doch werden diese Behauptungen widerlegt durch die Einschätzungen der GAFI und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die mehrfach auf diesbezügliche Lücken hingewiesen haben.