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Les groupes d’intérêt jouaient encore un rôle clé dans la politique suisse au XXe siècle. Dans notre petite économie dépendante des exportations, des compromis et des accords étaient négociés entre les employeurs, les employés et l’État. Ils garantissaient la stabilité – notamment surtout dans le domaine de la politique économique et sociale – face aux changements qui s’opéraient sur la scène économique internationale. Le corporatisme «libéral» suisse était principalement dominé par les intérêts de l’économie privée[1]. Si les associations économiques et les syndicats trouvaient des solutions internes, sans parfois consulter les milieux politiques, cela influençait considérablement le processus législatif officiel. Il est souvent arrivé que des groupes de travail ou des commissions d’experts élaborent des compromis durant la phase préliminaire et qu’ils soient acceptés quasiment tels quels par le Parlement.
Dans les années septante et quatre-vingts, l’association faîtière Economiesuisse (alors nommée Vorort), l’Union patronale suisse (UPS), l’Union suisse des arts et métiers (Usam), l’Union suisse des paysans (USP) et l’Union syndicale suisse (USS) étaient des acteurs incontournables de la politique helvétique (voir graphique 1)[2]. En effet, les groupes d’intérêt nationaux avaient beaucoup plus de poids que les partis, lesquels étaient principalement organisés au niveau cantonal. Les associations influençaient en outre davantage la politique suisse que les offices spécialisés de l’administration fédérale, qui disposaient de moins de ressources et d’expertise.
Dans le camp bourgeois surtout, il existait un entrelacs extrêmement dense de relations personnelles entre les associations, les partis (en particulier radical) et l’administration fédérale. Les associations et les partis bourgeois formaient ainsi, avec les représentants de l’administration fédérale, un cercle étroit qui imprimait sa marque sur les domaines politiques importants[3]. Même certains de ceux qui ne relevaient pas de la politique économique et sociale – la santé ou les infrastructures, par exemple – étaient pilotés par un réseau sectoriel dense d’associations spécialisées et d’entités administratives. La démocratie directe était pour beaucoup dans le pouvoir des groupes d’intérêt. La menace d’un référendum lancé à l’issue d’un processus incite en effet les acteurs politiques à intégrer rapidement et largement les principaux lobbyistes dans la prise de décision[4].
Les partis gouvernementaux montent en puissance
La politique suisse a changé au cours des dernières décennies. Une comparaison entre les années 1971-1976 et 2001-2006 montre clairement que les groupes de pression ont perdu de leur influence sur les principaux processus politiques de décision (voir graphique 1)[5].
Les auteurs de l’étude intitulée The Swiss decision-making system in the 21th century: power, institutions, conflicts ont mené des entretiens avec des parties prenantes d’un processus politique. En utilisant la méthode dite «réputationnelle», ils les ont invités à évaluer l’influence d’autres protagonistes (voir encadré 1). L’agrégation des résultats livre un aperçu de la structure du pouvoir. Alors qu’elles façonnaient la politique suisse dans les années septante, les associations économiques – à l’exception d’Economiesuisse – ont clairement perdu de leur influence durant la période d’observation. Les partis gouvernementaux, par contre, ont pris le dessus. L’intégration d’acteurs politiques dans des réseaux renseigne également sur leurs possibilités d’influence: dans les années septante, le maillage étroit que formaient l’administration, les partis bourgeois et les groupes de pression laissait de toute évidence à ces derniers la place d’honneur. Aujourd’hui, elle est surtout dévolue aux partis gouvernementaux.
Les représentants classiques de l’économie intérieure, à savoir l’USP et l’Usam, sont les plus fortement touchés par cette perte de pouvoir. La majorité des grands processus de décision qui ont eu lieu au début du XXIe siècle le montre bien: dans la plupart des dossiers qui suscitaient son intérêt, l’Usam avait peu de liens avec les acteurs clés et ne pouvait donc guère peser. L’USS a, elle aussi, perdu de son influence par rapport aux années septante. Dans la majorité des processus auxquels ils participaient, les représentants des syndicats se retrouvaient du côté des perdants. Par contre, Economiesuisse a réussi à imposer son point de vue dans tous les processus qui l’ont fortement intéressée entre 2001 et 2006.
Le constat est sans appel: à l’exception d’Economiesuisse, les groupes d’intérêt ont perdu du terrain dans la politique suisse et ont été dépassés par les partis. Le rôle et la force des groupes de pression varie, toutefois, considérablement d’un domaine politique à l’autre (voir encadré 2)[6].
La modification du contexte réduit le pouvoir des associations
L’évolution observée ces quarante dernières années correspond à quatre grands mouvements.
Les champs politiques traditionnels ont moins de poids
Aujourd’hui, certains domaines politiques revêtent plus d’importance qu’avant. Les groupes de pression sont mal outillés pour les appréhender. Lorsque le miracle économique de l’après-guerre a pris fin dans les années septante et que la crise économique a éclaté au début des années quatre-vingts, la politique socioéconomique occupait un espace très important. Entre 2001 et 2006, un seul processus majeur relevait de la politique sociale: la 11e révision de l’AVS. La politique économique, au sens classique du terme, était totalement absente. Cependant, il est évident que les processus politiques portant sur l’énergie, les télécommunications, les infrastructures ou la finance touchent directement des intérêts économiques. De même, la politique européenne, omniprésente aujourd’hui, est souvent fortement teintée d’économie: les principaux processus de décision menés au début du XXIe siècle soulevaient des questions migratoires, douanières ou fiscales.
Des groupes de pression hétérogènes
Étant donné que les domaines politiques ont tendance à se différencier et à se spécialiser, il est toujours plus difficile de regrouper divers intérêts particuliers à l’intérieur des groupes de pression. Prenons l’exemple de la révision de la loi sur les télécommunications, qui visait à libéraliser le dernier kilomètre du réseau téléphonique. Ce sont surtout des entreprises individuelles qui jouaient un rôle important dans ce dossier. Les grandes associations économiques n’avaient qu’une influence limitée sur le processus. L’explication réside dans l’importante complexité technique du dossier et le savoir spécialisé qu’il sous-tend, de même que dans la divergence des intérêts: au sein d’Economiesuisse, Swisscom, qui disposait jusque-là d’un monopole, et ses entreprises concurrentes défendaient des positions diamétralement opposées.
Le contexte international marque la politique suisse
L’européanisation de la politique contribue au recul des groupes de pression. La nécessaire coordination avec la politique européenne entraîne une bureaucratisation du processus politique de décision. Des questions importantes sont souvent discutées dans les négociations internationales et non plus au sein du Parlement national. Dès lors, les acteurs étatiques sont bien mieux informés que les groupes de pression ou les associations, ce qui leur confère davantage de poids.
La divergence des intérêts, mentionnée ci-dessus, provient également des liens que la politique suisse entretient avec le contexte international et européen. Depuis les années nonante, les secteurs économiques tournés vers l’exportation sont moins disposés à verrouiller le marché suisse pour le protéger et la pression internationale conduit à affaiblir les associations qui représentent le marché intérieur (par exemple l’USP ou l’Usam).
Médiatisation de la politique
Dans la politique suisse, la force traditionnelle des groupes de pression tenait à leur capacité de trouver des compromis viables dans un cadre corporatiste qui échappe au processus politique ou durant la phase préparlementaire. La médiatisation et la polarisation actuelles de la politique suisse ont réduit à la fois les possibilités en matière de confidentialité et l’esprit de compromis. En comparant l’importance accordée respectivement aux phases préliminaire et parlementaire des processus de décision, on s’aperçoit que la première, nettement prépondérante dans les années septante, a largement perdu de son importance.
Les associations ont, bien évidemment, dû réagir à ces changements et redoublé d’efforts pour tenter d’influencer le cours des affaires politiques au Parlement. En effet, le lobbying semble s’être intensifié et professionnalisé. On peut, toutefois, douter que cela suffise pour compenser la perte d’influence observée ici.
Depuis quelque temps, la polarisation des débats parlementaires s’est renforcée. Cela limite également l’impact que les groupes de pression pouvaient avoir à travers les députés. Contrairement aux années septante et quatre-vingts, il n’existe plus de majorité bourgeoise stable aux Chambres fédérales.
Des signes indiquent une perte d’influence d’Economiesuisse
Bien que la majeure partie des faits évoqués ici viennent de processus de décision qui ont déjà dix ans, on peut présumer que la situation actuelle des associations dans la politique suisse n’a guère changé. Des facteurs déterminants, comme la dépendance de la Suisse à l’égard de la politique européenne et internationale ou la médiatisation, n’ont en aucune façon perdue de leur importance. La levée du secret bancaire montre que les groupes d’intérêt – en l’occurrence ceux qui défendent le secteur financier – n’exercent plus guère d’influence sur la politique nationale, lorsque celle-ci cède à la pression internationale ou européenne.
La Stratégie énergétique 2050 constitue également un exemple récent de divergence des intérêts. Les associations économiques n’accordent plus un soutien quasi exclusif à l’énergie nucléaire, comme c’était traditionnellement le cas. Le domaine des énergies renouvelables et de l’efficience énergétique réunit, à son tour, une partie du monde de l’économie. La nouvelle association Swisscleantech en est un exemple.
Par ailleurs, on voit s’accumuler des signes indiquant qu’Economiesuisse perd elle aussi de l’influence. Cette fédération ne semble plus avoir sa force d’antan, du moins dans les campagnes de votation. C’est en tout cas ce que suggèrent les défaites qu’elle a essuyées lors des scrutins consacrés aux initiatives sur les résidences secondaires, contre l’immigration de masse et contre les rémunérations abusives.
- Katzenstein (1985).
- Kriesi (1980).
- Kriesi (1980).
- Neidhart (1970).
- Sciarini (2014), Sciarini et al.
- Voir Fischer (2012).