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Quali sono le conseguenze di una decisione dell’Assemblea federale che diverge dalla decisione presa precedentemente dalla Delegazione delle finanze (DelFin)? Ulteriori informazioni su dati, considerazioni e conclusioni.
1 Contesto giuridico e questione di fondo
Nel contesto attuale è posta la questione di quali siano le conseguenze di una decisione dell’Assemblea federale che diverge dalla decisione presa precedentemente dalla Delegazione delle finanze delle Camere federali (DelFin).
L’articolo 28 capoverso 1 della legge federale del 7 ottobre 2005 sulle finanze della Confederazione (LFC) stabilisce quanto segue:
«Per i progetti la cui esecuzione non ammette rinvii, il Consiglio federale può autorizzare l’avvio o il proseguimento dei lavori prima dello stanziamento del credito d’impegno. Domanda previamente il consenso della Delegazione delle finanze delle Camere federali (Delegazione delle finanze).»
L’articolo 34 capoverso 1 LFC ammette la medesima procedura anche per i crediti a preventivo e i crediti aggiuntivi. In entrambi i casi per approvare a posteriori il credito occorre svolgere una sessione straordinaria in Parlamento, a condizione che il credito superi la soglia di 500 milioni e che un quarto dei membri di una Camera o il Consiglio federale chiedano la convocazione dell’Assemblea federale. La sessione straordinaria si svolge nella terza settimana successiva al deposito della domanda di convocazione (art. 28 cpv. 3 e art. 34 cpv. 3 LFC).
2 Documentazione
In occasione delle deliberazioni sulla revisione totale della LFC nel 2005, il Consiglio degli Stati ha dibattuto sulle possibili conseguenze di una decisione a posteriori divergente da parte dell’Assemblea federale. Allora, il portavoce della commissione Lauri ha riassunto la questione come segue:1
«Bisognerà stabilire nel singolo caso quali siano le ripercussioni di una mancata approvazione a posteriori. Personalmente, posso immaginare che per quanto riguarda, ad esempio, i crediti d’impegno non ancora impiegati sia possibile ritrattare un affare, qualora il Parlamento non dovesse dare la propria approvazione, mentre se dovessero già essersi prodotti effetti su terzi, la mancata approvazione del Parlamento assume un carattere puramente politico. Tengo inoltre a precisare che l’articolo 28 capoverso 2 non stabilisce niente di diverso da ciò che sancisce l’articolo 34 nell’ambito, a mio avviso, molto più problematico dei crediti di pagamento, che da anni, forse decenni, è legge e non ha mai causato problemi.»
Il consigliere federale Merz ha quindi presentato al Consiglio nazionale le seguenti argomentazioni:2
«Il Parlamento non sta rinunciando alla sua sovranità in materia di preventivo, al contrario di quanto è stato affermato. Ma decide piuttosto di delegare tale sovranità in determinati casi, per poi disciplinarla attraverso le proprie procedure. Ora, spesso si dice – anche il signor Weyeneth lo ha ribadito – che nel caso Swissair, su cui si fonda il presente dibattito, si sia tenuta unicamente una discussione di facciata, perché non vi sarebbe stato più nulla da decidere. Di fatto il signor Weyeneth ha ampiamente ragione, ma dal punto di vista giuridico, in tal caso, il Parlamento avrebbe avuto la possibilità di annullare i contratti conclusi dalla Delegazione delle Finanze e dal Consiglio federale. Così facendo, il Parlamento avrebbe però poi dovuto assumersi le relative conseguenze. La collaborazione tra la Delegazione delle finanze e il Consiglio federale in tale ambito si è dimostrata valida in decenni di pratica; lo dimostra anche la storia della Delegazione delle finanze, che ha ormai più di cento anni. Ci tengo anche a sottolineare che la Delegazione delle finanze non è un organo qualsiasi, ma un organo composto proporzionalmente in base alla forza dei partiti rappresentati in Parlamento e la cui presidenza cambia ogni anno.»
2 Boll. Uff. 2005 N 991 (trad.).
Il rapporto del 5 febbraio 2010 della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale concernente l’iniziativa parlamentare «Salvaguardia della democrazia, dello Stato di diritto e della capacità di agire in situazioni straordinarie» offre un’ottima panoramica di tutti gli aspetti rilevanti:3
Pag. 1406 seg.:
«Nella sessione invernale 2001, [dopo il grounding di Swissair / il finanziamento del programma di ridimensionamento dell’aviazione civile svizzera, 01.067] sono state depositate un’iniziativa parlamentare e diverse mozioni, tutte intese a modificare la procedura d’approvazione dei crediti urgenti in modo da ridurre le competenze del Consiglio federale e della Delegazione delle finanze in questo ambito: questi ultimi non dovevano più avere, in alcun caso, la possibilità di liberare crediti a partire da un determinato importo senza averli sottoposti previamente all’Assemblea federale per approvazione. Occorreva infatti garantire che decreti finanziari di simile portata avessero una sufficiente legittimazione democratica. La CIP-S, che all’epoca esaminava il disegno di nuova legge sul Parlamento, condivideva questa posizione e ha chiesto una corrispondente modifica della LFC. Il 20 marzo 2002, il Consiglio degli Stati ha tuttavia respinto questa proposta con 24 voti contro 15 – come proponeva l’allora consigliere agli Stati Merz (Boll. Uff. 2002 S 233 [inizio 227]) –, sostenendo che la procedura vigente si era dimostrata soddisfacente e che un evento eccezionale non giustificava l’emanazione di una «lex Swissair». A suo avviso, il Consiglio federale doveva disporre di uno strumento per la gestione delle crisi per poter affrontare situazioni estreme come l’immobilizzazione al suolo della flotta di Swissair.
La stessa discussione si è svolta nell’ambito dell’esame della revisione parziale della LFC, che la CIP-N ha sottoposto al proprio Consiglio il 25 marzo 2004 in applicazione dell’iniziativa parlamentare depositata dal gruppo UDC (01.462. Assicurare il controllo democratico. Modifica della legge sulle finanze della Confederazione) (FF 2004 2451). Il progetto prevedeva che per l’approvazione di crediti di pagamento e crediti d’impegno superiori a 250 milioni di franchi sia in ogni caso competente l’Assemblea federale, anche trattandosi di crediti urgenti. I crediti urgenti di un importo inferiore a questo limite possono invece essere decisi dalla Delegazione delle finanze. Nel suo parere del 19 maggio 2004 (FF 2004 2469), il Consiglio federale si è opposto al progetto, facendo valere in particolare che esso limiterebbe la sua capacità di agire. Il 2 giugno 2004, il Consiglio nazionale ha tuttavia seguito la propria Commissione approvando il progetto di atto normativo con 150 voti contro 7. Il 7 ottobre 2004, il Consiglio degli Stati ha invece aderito agli argomenti del Consiglio federale e ha deciso, con 29 voti contro 4, di non entrare in materia. La discussione è continuata nell’ambito dell’esame del disegno di revisione totale della LFC (04.079), che il Consiglio federale aveva sottoposto nel frattempo. Il 17 marzo 2005, il Consiglio nazionale ha seguito la propria Commissione delle finanze con 88 voti contro 67, la quale si era conformata al parere della CIP. Il 13 giugno 2005, il Consiglio degli Stati si è invece espresso per il mantenimento dello status quo, conformemente alla proposta del Consiglio federale. Nel corso della procedura di appianamento delle divergenze, il Consiglio nazionale ha dapprima mantenuto la sua posizione, il 19 settembre 2005, con 92 voti contro 63, per poi aderire alla decisione del Consiglio degli Stati il 3 ottobre 2005, con 112 voti contro 48.»
Pag. 1409 seg.:
«La legge sulle finanze della Confederazione (LFC) oggi autorizza il Consiglio federale a contrarre, con o senza il consenso della DelFin, impegni finanziari per un importo illimitato, che vengono sottoposti all’Assemblea federale per la successiva approvazione. Secondo il diritto vigente, il Consiglio federale sottopone le decisioni di questo genere all’Assemblea federale per approvazione con la successiva aggiunta al preventivo o addirittura con il consuntivo. Il progetto della CIP prevede che l’approvazione dei crediti urgenti rimanga di competenza del Consiglio federale, ma che quest’ultimo debba sempre ottenere preventivamente il consenso della DelFin – ad eccezione dei casi di esigua importanza – e non solo unicamente «se possibile». Trattandosi di spese eccezionalmente elevate superiori a 500 milioni di franchi, un quarto dei membri di uno dei Consigli può chiedere la convocazione dell’Assemblea federale in sessione straordinaria affinché essa si pronunci sull’approvazione successiva. … Se l’Assemblea federale sarà coinvolta più rapidamente nelle procedure legate alle decisioni urgenti, rischierà meno spesso di essere messa di fronte al fatto compiuto dato che, all’occorrenza, potrà bloccare i crediti già provvisoriamente liberati ma non ancora eseguiti. La credibilità delle istituzioni democratiche nei confronti dell’opinione pubblica verrà così rafforzata.
Una minoranza della Commissione auspica che tutte le spese urgenti che superano i 500 milioni di franchi, senza eccezioni, siano decise preventivamente dall’Assemblea federale e non possano più essere approvate a posteriori come avveniva finora. Essa considera infatti che le decisioni di questa importanza non hanno una sufficiente legittimità democratica, dato che la competenza decisionale è di fatto delegata ai sei membri della Delegazione delle finanze. Se necessario, l’Assemblea federale potrebbe essere convocata molto rapidamente in sessione straordinaria. Questa proposta è stata tuttavia respinta con 16 voti contro 10.
La proposta della minoranza coincide con la strategia prevista dalla CIP nel suo progetto del 25 marzo 2004 e con la proposta fatta dalla Commissione delle finanze del Consiglio nazionale nell’ambito della revisione totale della legge sulle finanze della Confederazione nel 2005 (cfr. n. 1.3.4). Questa strategia si era tuttavia scontrata con la forte opposizione del Consiglio degli Stati, pertanto la Commissione non ritiene ragionevole ripresentare la stessa proposta. Essa sottolinea inoltre che vi sono situazioni d’emergenza in cui occorre decidere in modo talmente immediato, per evitare danni considerevoli al Paese, che anche una convocazione rapida dell’Assemblea federale in sessione straordinaria richiederebbe troppo tempo.»
Nel suo parere del 21 aprile 20204 in merito a questo rapporto, il Consiglio federale ha sostenuto la maggioranza della Commissione precisando quanto segue:
Pag. 2475:
«Il Consiglio federale ritiene che in linea di massima la normativa vigente di tali attribuzioni nella Costituzione federale (Cost.) e nella LFC abbiano dato buoni risultati. Parte inoltre dal presupposto che ogni potere eserciti le proprie competenze secondo il principio della buona fede. Nel suo rapporto del 5 febbraio 2010, anche la CIP-N riconosce che il Consiglio federale esercita generalmente con discrezione le sue competenze in situazioni straordinarie (Rapporto della Commissione, n. 2.1). Il Consiglio federale comprende tuttavia che occorra disciplinare determinati aspetti dell’esercizio di tali prerogative e le loro conseguenze. Al riguardo è tuttavia opportuno fare assolutamente in modo di mantenere l’equilibrio tra le possibilità di azione del Consiglio federale, da un lato, e il controllo da parte dell’Assemblea federale, dall’altro. È importante che le competenze esecutive conferite al Governo dalla Costituzione federale non siano limitate. La nuova normativa dovrà quindi concernere solo l’esercizio di tali competenze. Il Consiglio federale deve continuare ad essere in grado di agire tempestivamente e in modo conforme a una situazione straordinaria. La normativa proposta dalla CIP-N tiene per lo più conto di questa preoccupazione dell’Esecutivo. Per questo motivo, il Consiglio federale non si oppone al progetto.»
Pag. 2481:
«In sostanza la proposta della minoranza della Commissione prevede la soppressione della procedura d’urgenza in materia di crediti per gli importi superiori a 500 milioni di franchi. L’unica eccezione prevalentemente teorica concerne le spese o uscite per investimenti coperte da un credito d’impegno. In simili casi, tuttavia, non vi è comunque la condizione dell’urgenza. Il Consiglio federale ritiene che la proposta della minoranza della Commissione riduca palesemente e considerevolmente la capacità di agire dello Stato in periodi di crisi. Questa proposta deve quindi essere fermamente respinta.»
4 FF 2010 2473 segg.
3 Bibliografia di riferimento
Secondo l’ex vicedirettore dell’Ufficio federale di giustizia Luzius Mader5, l’Assemblea federale non può, in linea di principio, respingere l’approvazione a posteriori se il Consiglio federale ha già assunto degli impegni legali. Un’eventuale decisione divergente dell’Assemblea federale dovrebbe essere intesa dal Consiglio federale come un mandato per revocare – laddove ciò sia possibile nella prassi – eventuali impegni legali contratti nel rispetto di una valida procedura, in modo che la decisione del Parlamento possa, per quanto possibile, essere presa in considerazione nel futuro. Anche Stefan Koller, segretario delle Commissioni delle finanze, è dello stesso avviso6.
Gli autori Lienhard/Mächler/Zielniewicz7 si allineano alla stessa posizione e reputano che una decisione divergente presa a posteriori dall’Assemblea federale sia una «mera» critica politica nei confronti della DelFin.
Altri autori, in particolare nei commentari di base sulla sovranità del Parlamento in materia di preventivo secondo l’articolo 167 Cost.8, non si esprimono sull’effetto di una decisione divergente presa a posteriori dall’Assemblea federale. Tuttavia, apparentemente nessuno ritiene che, per motivi giuridici, il Consiglio federale debba attendere, dopo il consenso espresso dalla DelFin, fino alla decisione dell’Assemblea federale. Inoltre, si riconosce che nelle situazioni di crisi l’Esecutivo debba poter agire rapidamente.
5 LUZIUS MADER, Aushöhlung des Budgetrechts in Krisenzeiten? Die Fälle Swissair und UBS, in: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht - Staatshaftung - öffentliches Dienstrecht, Berna 2010, pag. 114 segg.
6 STEFAN KOLLER, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basler Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) del 13.12.2002, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basilea 2014, art. 51 n. 28, pag. 215.
7 ANDREAS LIENHARD/AUGUST MÄCHLER/AGATA ZIELNIEWICZ Öffentliches Finanzrecht, Stämpfli Verlag, Berna 2017, pag. 377.
8 Cfr. Thomas Stauffer, Ulrich Cavelti, Die Schweizerische Bundesverfassung ‒ St. Galler Kommentar, terza edizione, Basilea 2014, art. 167 n. 21 segg.; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft ‒ Orell Füssli Kommentar, seconda edizione, Zurigo 2017, art. 167 n. 8; Reto Häggi Fuhrer, Michael Merker, Basler Kommentar Bundesverfassung, Basilea 2015, art. 167 n. 26; Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts ‒ Band I: Organisation, Zurigo 1980, pag. 209 e pag. 211; Ralph Trümpler, Das Bundesgesetz über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen: Palliation mit klingendem Namen, in: Schweizerische Juristen-Zeitung 108 (2012), pag. 316, che avrebbe preferito addirittura un puro obbligo di consultare la DelFin.
4 Considerazioni e conclusioni
Quale organo esecutivo, in situazioni di emergenza il Consiglio federale deve essere capace di agire per salvaguardare importanti interessi pubblici, ad esempio la sicurezza pubblica, la salute e l’approvvigionamento economico del Paese. Le situazioni di emergenza possono richiedere non soltanto una procedura giuridica rapida, soprattutto tramite le ordinanze di necessità rette dalla Costituzione, ma anche un rapido intervento finanziario del Consiglio federale. A tale scopo nella LFC è stata sancita la procedura d’urgenza, nell’ambito della quale la DelFin può accordare al Consiglio federale in brevissimo tempo i crediti per far fronte a impegni e pagamenti. In virtù degli articoli 28 e 34 LFC legittimati democraticamente, in questo caso la DelFin assume la funzione del Parlamento.
Nella sua richiesta alla DelFin, il Consiglio federale deve motivare in modo circostanziato l’urgenza temporale e materiale del suo agire, l’ammontare e le modalità del credito nonché dell’esecuzione successiva. Deve spiegare che la situazione è tale per cui è costretto – sulla base delle informazioni disponibili – a intervenire così rapidamente sul piano finanziario che non è possibile attendere una convocazione dell’Assemblea federale, neppure in sessione straordinaria. Il Consiglio federale deve altresì indicare come, considerate le circostanze, intende ridurre al minimo i rischi finanziari.
Tutto questo risulta dall’obbligo del Consiglio federale di agire, nell’ambito delle misure d’urgenza che adotta, secondo il principio della proporzionalità e quindi di esercitare possibilmente con riguardo le competenze di cui dispone in materia di diritto di necessità e di urgenza.
Il rapporto tra il consenso della DelFin e l’approvazione parziale o la mancata approvazione a posteriori del Parlamento non è disciplinato esplicitamente negli articoli 28 e 34 LFC. Dalla documentazione e dalla bibliografia di riferimento emerge quanto segue.
- Se sussiste il consenso della DelFin, il Consiglio federale può utilizzare subito il credito accordato. Qualora ciò non fosse possibile, la capacità di agire dell’Esecutivo in periodi di crisi sarebbe notevolmente compromessa e contravverrebbe alla volontà del Legislativo, che nel 2010 ha sottoposto a revisione la procedura della DelFin.
- Se il Parlamento respinge a posteriori, in tutto o in parte, il credito accordato dalla DelFin, è necessario tracciare, per ogni singolo caso, un quadro globale di tutte le conseguenze giuridiche, finanziarie e politico-economiche:
- nel caso in cui il credito sia già stato completamente utilizzato e la revoca di tale utilizzo produca un onere finanziario sproporzionato per il bilancio federale o altri svantaggi per la Confederazione, la decisione del Parlamento assume un carattere di mera critica politica nei confronti della DelFin e del Consiglio federale;
- nel caso in cui il Consiglio federale disponga di un effettivo margine d’azione, in particolare quando (i) un credito d’impegno o un credito iscritto a preventivo non è ancora stato utilizzato, (ii) l’intero piano di emergenza del Consiglio federale non risulta compromesso (ad es. che non sorge alcuna perdita di fiducia, attuale o futura, nei confronti del Consiglio federale) e (iii) per il bilancio della Confederazione o per l’economia nazionale non incombono conseguenze finanziarie di portata considerevole, il Consiglio federale deve cercare di attuare la decisione del Parlamento. Tuttavia, l’esperienza insegna che un effettivo margine d’azione non si presenta quasi mai. Le procedure d’emergenza di rilevanza politica riguardano sempre crediti d’impegno e crediti iscritti a preventivo dell’ordine di miliardi di franchi che finanziano interventi di sostegno e salvataggio di portata macroeconomica indotti da fattori esogeni e che sono inseriti in un piano globale non ripartibile (cfr. crediti COVID-19, linea di credito alla Axpo, diversi piani di salvataggio di compagnie aeree o imprese attive in settori affini all’aviazione, salvataggio di UBS nel 2008). In ultima analisi, anche questo caso assumerà un carattere di mera critica politica.
- nel caso in cui il credito sia già stato completamente utilizzato e la revoca di tale utilizzo produca un onere finanziario sproporzionato per il bilancio federale o altri svantaggi per la Confederazione, la decisione del Parlamento assume un carattere di mera critica politica nei confronti della DelFin e del Consiglio federale;
Ultima modifica 28.02.2024