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Der norwegische Nationale OECD-Kontaktpunkt im Vergleich zur Praxis der Schweiz
Die revidierten OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen lassen den Mitgliedstaaten grosse Spielräume bei der Ausgestaltung ihrer Nationalen Kontaktpunkte
Bedeutung für die Praxis
- Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen gewähren den Mitgliedstaaten eine grosse Autonomie bei der Umsetzung. Dies hat zur Folge, dass sich die verschiedenen Nationalen Kontaktpunkte (NKP) stark unterscheiden.
- Anhand des kürzlich reorganisierten NKP Norwegen und eines aktuellen Falles wird ersichtlich, in welche Richtung Bemühungen um grösstmögliche Transparenz führen können.
- Bei einer allfälligen Anpassung des schweizerischen NKP an die revidierten OECD-Leitsätze wäre im Interesse sämtlicher Anspruchsgruppen der Fokus auf Transparenz zu legen.
OECD-Leitsätze als Grundlage der Nationalen Kontaktpunkte
Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erlässt seit 1976 Leitsätze für multinationale Unternehmen. Diese stellen im Wesentlichen eine Sammlung von best practices der Unternehmensverantwortung dar. Sie sind als Empfehlung der Regierungen an multinationale Unternehmen ausgestaltet und ohne Umsetzung im nationalen oder internationalen Recht als solche für die Unternehmen rechtlich nicht bindend.
Die Leitsätze fordern von den Mitgliedstaaten u.a. die Einrichtung sog. Nationaler Kontaktpunkte (NKP), welche die Umsetzung der Leitsätze fördern, indem sie unter anderem als Anlaufstelle für Fragen und Beanstandungen dienen. Sowohl Einzelpersonen, Regierungen als auch Interessengruppen wie NGOs oder Gewerkschaften können sich an den jeweiligen NKP des Landes wenden, in welchem ein behaupteter Verstoss gegen die Leitsätze stattgefunden hat oder an den NKP des Heimatstaates des betreffenden Unternehmens.
Revision 2011 und unterschiedliche Ausgestaltung der Nationalen Kontaktpunkte
Die OECD-Leitsätze wurden zuletzt im Mai 2011 aufdatiert, und dabei unter anderem durch ein eigenständiges Menschenrechtskapitel ergänzt (siehe dazu auch den Artikel aus dem SKMR-Newsletter Nr. 2). Mit der Revision sind auch einige Präzisierungen der NKP, insbesondere der Verfahrensabläufe, einhergegangen.
Die Diskussionen im Rahmen der Revision verdeutlichten die grossen Unterschiede in der Ausgestaltung der NKP in den Mitgliedstaaten. Während viele Staaten ihren NKP als Amtsstelle dem Volkswirtschaftsministerium angegliedert haben – so auch die Schweiz –, statten ihn einzelne Staaten, wie die Niederlande, mit gerichtsähnlichen Befugnissen aus. Norwegen kennt seit einem Jahr einen NKP, welcher mit umfassenden Untersuchungsbefugnissen ausgestattet wurde und weitgehend unabhängig von der Verwaltung agiert. Grosse Beachtung fand eine kürzlich vom norwegischen NKP publizierte fundierte Auseinandersetzung mit der Eingabe einer NGO zu einem Bergbauprojekt in den Philippinen (siehe im nächsten Abschnitt).
Die unterschiedliche Praxis bei der Ausgestaltung der NKP rührt daher, dass die OECD-Leitsätze den teilnehmenden Staaten einen relativ grossen Spielraum einräumen. Die Mitgliedstaaten müssen sich aber zumindest an den Kriterien der Sichtbarkeit, Zugänglichkeit, Transparenz und der Rechenschaftspflicht orientieren sowie eine ausreichende Zusammenarbeit mit den verschiedenen Interessengruppen wie z.B. NGOs, Unternehmensverbänden und Gewerkschaften sicherstellen.
Die Praxis des norwegischen Nationalen Kontaktpunkts
Der norwegische Kontaktpunkt wurde 2010 umfassend neu strukturiert. Auslöser war ein im Vorjahr publizierter Bericht der norwegischen Regierung mit dem Titel Corporate social responsibility in a global economy, in welchem u.a. verschiedene Möglichkeiten geprüft wurden, den NKP so zu reorganisieren, dass daraus eine insgesamt kohärentere Corporate social responsibility-Strategie Norwegens resultiert. Im Rahmen dieser Umstrukturierung wurden die Abläufe verbessert, die Tätigkeit des NKP sichtbarer gemacht, und die personellen Ressourcen verstärkt. Zudem ist der norwegische NKP seit März 2011 auch institutionell unabhängig.
Die personelle Zusammensetzung des NKP basiert auf einem Multistakeholder-Ansatz: Die Regierung ist durch das Aussendepartement sowie das Handels- und Industrieministerium vertreten; die Privatwirtschaft durch den norwegischen Unternehmerverband, die Seite der Arbeitnehmer schliesslich durch den Gewerkschaftsverband. Die Zivilgesellschaft hingegen ist – im Gegensatz z.B. zu Schweden – nicht direkt beteiligt.
Das Verfahren bei einer Beanstandung ist dreigeteilt: In einem ersten Schritt wird die Beschwerde zur Kenntnis genommen und eine erste Einschätzung vorgenommen, welche dem Unternehmen zur Stellungnahme übermittelt wird. Wenn die Beschwerde als zulässig erachtet wurde, wird danach in einem zweiten Schritt eine vertiefte Auseinandersetzung vorgenommen. Schliesslich wird ein Schlussbericht ausgearbeitet und auf der Website des norwegischen NKP publiziert. Während des ganzen Verfahrens besteht ein regelmässiger Austausch mit den Parteien. Weiter verfügt der NKP über die Möglichkeit, Tatsachenfeststellungen zur Klärung des Sachverhalts durchführen zu lassen. Im Vordergrund steht dabei stets die Schlichtungs- und Mediationsrolle des NKP.
Die Vorteile dieser Ausgestaltung zeigen sich in einem beachtenswerten Bericht zu einem Fall betreffend die Investition des norwegischen Bergbauunternehmens Intex auf den Philippinen: Der norwegische NKP legt in einem über 50-seitigen Dokument fundiert dar, in welchen Bereichen mögliche Risiken im Zusammenhang mit der Einhaltung der OECD-Leitsätze liegen. Diese differenzierte Analyse mündet schliesslich in eine Reihe von Empfehlungen, deren Befolgung dem Unternehmen nahegelegt wird.
Der Nationale Kontaktpunkt der Schweiz
Der schweizerische NKP wurde bereits im SKMR-Newsletter Nr. 2 im Zusammenhang mit der Revision der OECD-Leitsätze besprochen. Dort wurde auch auf das teilweise wenig transparente Verfahren hingewiesen.
Während der Verfahrensablauf in den grossen Zügen demjenigen des norwegischen NKP gleicht, gibt es auch klare Unterschiede: So verfügt der schweizerische NKP beispielsweise über keinerlei Ermittlungskompetenzen. Gemäss Verfahrensanleitung obliegt es ausschliesslich den Parteien, die Substanz der Eingabe darzustellen und sich aktiv am Dialog zu beteiligen. Die Aufgabe des NKP sei die Förderung des Dialogs zwischen den Parteien und nicht die Feststellung eines möglichen Verstosses gegen die OECD-Leitsätze.
Ein weiterer Unterschied betrifft die zur Verfügung stehenden Ressourcen – der NKP der Schweiz muss diesbezüglich mit sehr bescheidenen Mitteln auskommen. Schliesslich ist der schweizerische NKP im Gegensatz zum norwegischen NKP auch nicht institutionell unabhängig, da er – wie erwähnt – dem eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement zugeordnet ist. Zudem besteht gegenwärtig kein Multi-Stakeholder-Ansatz in der Zusammensetzung des NKP.
Schlussfolgerungen für die Schweiz
Entsprechend der in den Leitsätzen vorgesehenen Autonomie in der innerstaatlichen Ausgestaltung des NKP gibt es neben dem norwegischen Modell auch weitere interessante Beispiele (Niederlande, Schweden), welche eine genauere Betrachtung verdienen würden.
Es geht also nicht darum, eine einzige „richtige“ Umsetzung der Leitsätze in einen idealen NKP zu definieren und zu fordern, dass sich sämtliche Mitgliedstaaten – und damit auch die Schweiz – danach zu richten hätten. Im Zentrum sollte vielmehr die Frage stehen, wie der schweizerische NKP seine Aufgabe, die Umsetzung der OECD-Leitsätze zu fördern und den damit verbundenen legitimen Erwartungen der verschiedenen Stakeholder – also nicht nur der Betroffenen und der Zivilgesellschaft, sondern auch der Unternehmen – möglichst gerecht werden kann. Das bedeutet nicht, dass der NKP zwingend mit möglichst grossen Entscheidungskompetenzen auszustatten ist und auf jede Beschwerde notwendigerweise einzutreten hat. Eine glaubwürdige Umsetzung der positiven Schutzpflicht des Staates (duty to protect) durch die Schweiz verlangt jedoch nach grösstmöglicher Transparenz; auch wenn dies im Einzelfall dazu führen kann, dass gewisse Schwachstellen im Bereich der Unternehmensverantwortung aufgezeigt werden. Solange dies nach rechtlich klar definierten Kriterien geschieht, wie das dem norwegischen NKP im Intex-Fall gelungen ist, gewinnen längerfristig betrachtet sämtliche Beteiligten.
01.02.2012