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Messaggio per la revisione della legge federale sul lavoro a domicilio (Legge sul lavoro a domicilio) del 27 febbraio 1980
Onorevoli presidenti e consiglieri, Oi pregiamo sottoporvi, per approvazione, l'allegato disegno di revisione della legge federale sul lavoro a domicilio.
Vi proponiamo inoltre di togliere di ruolo i postulati seguenti: 1975 P 75.381 Legge sul lavoro a domicilio. Modificazione (N 25.9.1975, Schmid San Gallo) 1977 P 77.425 Legge sul lavoro a domicilio (N 1.3.1978, Besuchet) Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
27 febbraio 1980
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In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Chevallaz II cancelliere della Confederazione, Huber
1980 -- 140
Compendio Per (avaro a domicilio si intende, in senso lato, qualsiasi attività lucrativa svolta in un'abitazione privata o in un locale di propria scelta. Questa attività può essere esercitata in modo indipendente da un imprenditore [artigiano a domicilio, centro artigianale (Heimatwerk)] o in modo dipendente da un lavoratore salariato. Le attuali disposizioni legali vigenti a livello federale concernono unicamente il secondo tipo dell'attività suddetta.
La presente revisione, che tratta della legge federale del 12 dicembre 1940 sul lavoro a domicilio 1) era divenuta necessaria, dacché talune disposizioni della legge sul lavoro a domicilio erano state abrogate, modificate o trasformate in disposizioni di diritto civile dalla legge sul lavoro del 1964 2> e dal nuovo diritto del contratto di lavoro (Titolo decimo del Codice delle obbligazioni3)). Una revisione della legge si imponeva parimente per motivi di tecnica legislativa. Aggiungasi inoltre che il decreto federale sull'industria orologiera svizzera (statuto dell'orologeria 4), pure contenente disposizioni sul lavoro a domicilio, è stato abrogato il 31 dicembre 1971 e che infine la situazione economica in generale si è considerevolmente modificata a contare dal 1940.
Il presente disegno si fonda ampiamente sulla vigente legge sul lavoro a domicilio. Nell'interesse della sicurezza del diritto, la nozione di lavoratore a domicilio è stata però adeguata a quella recentemente istituita in diritto civile nel Codice delle obbligazioni, ancorché il campo d'applicazione della legge rimanga limitato, come finora, alle attività artigianali e industriali svolte nel quadro del lavoro a domicilio. Il disegno prevede, come innovazione essenziale, che il lavoratore a domicilio debba ricevere, di principio, il salario che gli spetterebbe per un lavoro equivalente o simile svolto nell'azienda, percui sono state omesse le disposizioni sulla determinazione del salario minimo da parte del Consiglio federale. Nuove sono pure le norme sul tempo concesso in caso di salario a cottimo, quelle sull'assunzione delle spese per gli utensili di lavoro e il materiale, sulla protezione della vita e della salute e infine le norme sull'obbligo d'informare e sulla responsabilità penale del datore di lavoro. Si è rinunciato ad un disciplinamento particolare in materia di
assicurazioni sociali per i lavoratori a domicilio, poiché questo problema dovrà essere regolato nell'ambito dei singoli istituti previdenziali, che in parte sono già in fase di revisione. Al riguardo, i lavoratori a domicilio devono essere trattati esattamente come gli altri lavoratori.
" RS 822.31 2) RS 822.11
3) RU 1971 1504 *> RU 1961 1133
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I
Genesi del disegno
II
Situazione iniziale
La legge sul lavoro a domicilio del 12 dicembre 1940, entrata in vigore il 1° aprile 1942, fu sottoposta a diverse revisioni parziali in connessione con altre revisioni di leggi federali. Le disposizioni sull'applicabilità della legge (art. 3 cpv. 1), sui crediti del lavoratore a domicilio (art. 8 cpv. 5), sulle commissioni professionali (art. 11), sulla determinazione della mercede (art. 12 cpv. 1), come anche sul segreto d'ufficio (art. 16 cpv. 2) furono modificate dalla legge sul lavoro del 1964. A quell'epoca vennero pure abrogate le disposizioni sulla consultazione dei gruppi professionali, riguardo alle misure restrittive nell'industria orologiera, nonché quelle sulla responsabilità penale dei funzionari, dei membri delle commissioni professionali e dei periti (art. 10 cpv. 2 e 20 cpv. 1 lett. e). Già all'elaborazione della suindicata legge sul lavoro si propose di esaminare, con la revisione del diritto sul contratto di lavoro, l'opportunità di introdurre nel Codice delle obbligazioni talune norme della legge sul lavoro a domicilio, dacché di puro diritto privato (FF 7960 1335 segg.). Quando ebbe poi luogo la disegnata revisione, certe norme di questa legge furono effettivamente abrogate e parzialmente introdotte nei nuovi articoli 351 a 354 del Codice delle obbligazioni; trattasi delle disposizioni concernenti l'applicazione di detto codice (art. 4), il pagamento della mercede (art. 8 cpv. 1, 2 e 5), le trattenute sulla mercede (art. 9), come anche il foro e la procedura in materia civile (art.
19). (Cfr. al riguardo, messaggio del Consiglio federale, FF 1967 II 183 segg.).
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Esame della necessità di una legge sul lavoro a domicilio
La questione della necessità di mantenere la legge risorge all'atto di ogni revisione legislativa. Dacché il contratto di lavoro a domicilio è disciplinato ampiamente nel nuovo diritto del contratto di lavoro, è lecito chiedersi, in particolare, se occorre rafforzare queste disposizioni di diritto civile mediante disposizioni di diritto pubblico.
La questione del salario minimo, non disciplinata nel Codice delle obbligazioni, non è più affatto attuale, da numerosi anni, in materia di lavoro a domicilio. L'ultimo decreto del Consiglio federale determinante i salari minimi per le maglierie a mano eseguite a domicilio è stato infatti abrogato il 31 dicembre 1966 (RU 7965 313).
Gli abusi in materia di lavoro a domicilio, constatati nel corso dei numerosi anni d'esistenza della pertinente legge e menzionati ogni volta nei rapporti annui dell'associazione svizzera del lavoro a domicilio, non concernono la violazione di prescrizioni vigenti della legge sul lavoro a domicilio, ma precipuamente infrazioni alla normativa sul servizio di collocamento.
Nei rapporti dei Cantoni e dell'Associazione svizzera del lavoro a domicilio non è però fatta menzione delle rimanenti disposizioni della legge sul lavoro a domicilio, ossia il divieto di affidare lavoro ai fanciulli, la limitazione 272
nel tempo della fornitura di lavoro a domicilio, la valutazione dei termini di fornitura e d'esecuzione, come anche le attività che non possono essere svolte a domicilio, o che possono essere eseguite solo in condizioni particolari per motivi di protezione della salute, di polizia d'el fuoco o di moralità. La maggior parte dei cantoni tiene bensì registri dei datori di lavoro e degli intermediari, ma non li aggiorna, percui è giustificato affermare che è recensita soltanto una parte di essi. Vista questa situazione, è lecito chiedersi se sia opportuno emanare disposizioni sulla protezione dei lavoratori a domicilio, le quali, a cagione della situazione poco trasparente in questo settore, possono essere eseguite soltanto in base a una denuncia.
Nonostante questi argomenti, siamo del parere che la legge sul lavoro a domicilio dev'essere mantenuta. Infatti, se talune disposizioni, per il mutamento del quadro circostanziale, sono ormai cadute in obsolescenza e non possono pertanto più essere eseguite correttamente, ciò non significa che la legge stessa dev'essere abrogata. I lavoratori a domicilio non sono invero compresi nel campo d'applicazione della legge generale sul lavoro per cui, sopprimendo la legge sul lavoro a domicilio, non resterebbe in vigore più nessuna disposizione di diritto pubblico per la loro protezione. Dato tuttavia che la manifesta evoluzione sempre più rapida della tecnologia li espone incessantemente a nuovi pericoli non sempre percettibili, è ovvio che abbisognano di un minimo di protezione legale, anche se siffatti provvedimenti sono forzatamente incompleti. Non abbiamo però potuto accettare un suggerimento espresso nel corso della procedura di consultazione, inteso a porre i lavoratori a domicilio sotto la protezione della legge sul lavoro, poiché, da un lato, la maggioranza delle prescrizioni legali sul lavoro non sono applicabili al lavoro a domicilio e, dall'altro, poiché i problemi specifici che vanno disciplinati nella legge sul lavoro a domicilio non concernono gli altri lavoratori. Conseguentemente, abbiamo deciso, con l'elaborazione della legge sul lavoro sostitutiva di quella sulle fabbriche, di mantenere le disposizioni sulla protezione del lavoro a domicilio nella legge sul lavoro a domicilio (FF 1960 II 1335 segg.).
Indipendentemente dal fatto che la modificazione
della legge sul lavoro a domicilio del 1940 abbia fatto sorgere talune lacune, la revisione si impone anche poiché la nozione di lavoratore a domicilio, secondo il nuovo diritto del contratto di lavoro, e quella contenuta nella legge sul lavoro a domicilio non si coprono più. Secondo le norme di diritto civile, la nozione di lavoratore a domicilio è, da- un lato, restrittiva, in quanto non comprende il contratto concluso tra l'artigiano a domicilio occupante ausiliari e il suo mandante (art. 351 CO; FF 7967 H 403 segg.); dall'altro è per contro concessiva in quanto, contrariamente alla legge sul lavoro a domicilio, si estende non soltanto alle attività artigianali e industriali, ma a tutti i lavori eseguiti verso salario per il conto di un datore di lavoro. Dev'essere quindi riesaminato il campo d'applicazione di questa legge. È inoltre lecito chiedersi se le norme di diritto civile soppresse nella legge sul lavoro a domicilio e introdotte nel Codice delle obbligazioni non debbano essere rafforzate con disposizioni di diritto pubblico. Nel nostro messaggio sul nuovo Titolo decimo del codice delle obbligazioni, affermammo: «a deroga avve18
Foglio federale 1980, Voi. II
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nuta, la legge sul lavoro a domicilio dovrà essere redatta a nuovo e dovrà limitarsi alle disposizioni di diritto pubblico sulla protezione del lavoratore a domicilio. Soltanto quando si procederà a questa revisione della legge, si potrà decidere quali delle rimanenti disposizioni sulla comunicazione delle condizioni di lavoro e di mercede (art. 5) e sul pagamento della mercede (art. 8 cpv. 3 e 4) non richiedono più il carattere di diritto pubblico» (FF 1968 II 205). Riprenderemo questa tematica nel capitolo dedicato al commento del disegno di legge.
L'inserimento del contratto di lavoro a domicilio nel titolo decimo del Codice delle obbligazioni con la legge del 25 giugno 1971 sul contratto di lavoro !' ha provocato, per il lavoro a domicilio, la seguente delimitazione del disciplinamento legale: la protezione economica del lavoratore a domicilio si fonda sul diritto delle obbligazioni; mentre la protezione fisica del lavoratore a domicilio avviene in virtù della legge sul lavoro a domicilio che vi sottoponiamo; il promovimento del lavoro a domicilio è basato, a sua volta, su un decreto del 12 febbraio 1949 2) , che non si rivolge, come i due testi legali suddetti, ai datori di lavoro e ai lavoratori, ma che obbliga Confederazione e cantoni a. prendere determinati provvedimenti, soprattutto per il sovvenzionamento. Questa tripartizione deve essere mantenuta anche in futuro. Il presente disegno di revisione concerne pertanto unicamente il diritto della protezione del lavoro, ossia la suindicata legge federale del 12 dicembre 1940 sul lavoro a domicilio.
In connessione con l'avviata revisione della legge sul lavoro a domicilio è sorta la questione a sapere se doveva essere riveduto simultaneamente anche il decreto federale del 12 febbraio 1949 sul promovimento del lavoro a domicilio. La commissione federale del lavoro a domicilio è giunta alla conclusione che la decisione circa la necessità di questa revisione dev'essere definitivamente presa soltanto al lume delle esperienze raccolte in connessione con.i nuovi o i rafforzati provvedimenti per l'incoraggiamento del lavoro a domicilio.
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Convenzioni internazionali
Se l'attuale legge sul lavoro a domicilio dovesse essere abrogata senza essere sostituita, la Svizzera dovrebbe probabilmente disdire la convenzione internazionale n. 26 del 16 giugno 1928 3) concernente l'introduzione di metodi per la fissazione dei salari minimi. Inoltre dovrebbero presumibilmente essere disdette anche altre convenzioni, ad esempio quella n. 5 del 28 novembre 1919 4) che fissa l'età minima per l'ammissione dei fanciulli ai lavori industriali e la convenzione n. 81 dell'I 1 luglio 1947 5) concernente l'ispezione del lavoro nell'industria e nel commercio, poiché l'attuale legge sul lavoro " RU 1971 1461 !)
RS 822.32 CS 14 23; RU 1962 1413 " CS 14 8; RU 1962 1413 51 RU 1950 730, 1971 1135 3)
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a domicilio contiene un divieto di lavoro per giovani di meno di 15 anni, come anche un divieto inerente ai lavori costituenti un «pericolo importante di intossicazione. La convenzione n. 26, adottata dalla conferenza internazionale del lavoro il 16 giugno 1928, ha potuto essere ratificata dalla Svizzera soltanto il 7 maggio 1947, dopo che, anche nella legge sul lavoro a domicilio, erano state sancite le basi per la determinazione dei salari minimi (rapporto del Consiglio federale sulla 10a e 11a sessione della Conferenza internazionale del lavoro del 13 dicembre 1928, e messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale dell'8 giugno 1938 sulla protezione dei lavoratori a domicilio).
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Interventi parlamentari
II lavoro a domicilio e in particolare i salari minimi e la situazione generale dell'impiego in questo ramo hanno costituito l'oggetto di numerosi interventi parlamentari, nonostante l'esistenza di una legislazione assai ben elaborata in questo campo: interpellanze Gfeller e Moser (1943), Frei (1961) e interrogazioni Tschumi (1971), Ulrich (1974) e Rothen (1975). Va aggiunta l'interpellanza Arnold (1960) sulla protezione dei lavoratori a domicilio contro la radioattività, della quale è stato tenuto conto, con il divieto della consegna di sostanze radioattive ai lavoratori a domicilio, nell'ordinanza concernente la radioprotezione 1).
Il postulato Schmid San Gallo, accettato dal Consiglio nazionale il 25 settembre 1975, esige che siano presi provvedimenti per promuovere la creazione di' impieghi nel settore del lavoro a domicilio, segnatamente nelle regioni di montagna, onde assicurarvi un flusso continuo di lavoro. Questo scopo dovrebbe essere perseguito obbligando taluni uffici federali a distribuire regolarmente lavoro a domicilio, in connessione con l'aiuto in materia di formazione e l'organizzazione di corsi speciali per i lavoratori a domicilio, con l'istituzione di un marchio di protezione per i prodotti del lavoro a domicilio, come anche con il promovimento dell'attività degli uffici del lavoro e delle organizzazioni di interesse pubblico a livello dell'incoraggiamento del lavoro a domicilio, avantutto per gli handicappati. Dovrebbero peraltro essere istituite disposizioni di diritto sociale e di diritto del lavoro, mediante le quali verrebbe assicurato il principio dell'eguaglianza di rimunerazione tra uomo e donna per lavori equivalenti, e fra i lavoratori a domicilio e quelli occupati nelle aziende. La previdenza professionale, l'assicurazione contro la disoccupazione e l'assicurazione contro le malattie e gli infortuni obbligatoria dovrebbero essere estese a tutti i lavoratori a domicilio.
Infine, in ogni Cantone dovrebbe essere creato un posto di «ombudsmann» per i lavoratori a domicilio.
Il Consìglio nazionale ha inoltre adottato, il 1° marzo 1978, un postulato Besuchet, mediante il quale il Consiglio federale era invitato a proporre non appena possibile alle Camere un disegno di revisione della legge federale sul lavoro a domicilio, considerate le ripercussioni della recessione.
" RS 814.50
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Importanza economica del lavoro a domicilio
Non esiste purtroppo alcuna statistica economica che consente di seguire su decenni l'evoluzione del lavoro a domicilio e di esprimerla in dati numerici. Nei censimenti svolti dal 1910 al 1960 ogni persona era contata nel novero della popolazione attiva (industrialmente), se lavorava in media almeno 20 ore per settimana. Per contro, nel censimento del 1970, tenuto conto dell'armonizzazione intemazionale delle basi statistiche, sono state parimente considerate attive le persone occupate mediamente almeno sei ore per settimana. Si spiega così l'aumento colere del numero di lavoratori a domicilio da 11 620, secondo il censimento del 1960, a 21 146, nel 1970.
Non trattasi dunque di un aumento reale del numero dei lavoratori, ma unicamente di dati i quali, a cagione del mutamento del sistema scelto per la loro determinazione, non possono essere comparati. I dati della statistica concernente l'industria possono invece essere considerati come più fidati. Comunque, nel settembre del 1977 ha avuto luogo, per la prima volta, una inchiesta minuta sui lavoratori a domicilio che svolgevano sei e più ore di lavoro per settimana. Nel secondo censimento del 1978 sono stati contati complessivamente 21 302 lavoratori a domicilio.
Conseguentemente, il numero di questi lavoratori era leggermente aumentato dal 1970. Nel 1978 furono registrati ben 19 967 lavoratori a domicilio impiegati dalle sole aziende industriali, ciò che rappresenta un'aliquota del 2,93 per cento di tutti i 681 819 lavoratori occupati nelle aziende industriali. Le tavole sul lavoro a domicilio riprodotte in allegato forniscono indicazioni sulla ripartizione dei lavoratori a domicilio per classi economiche e per Cantoni. Il totale dei salari lordi dei 21 302 lavoratori censiti era pari, nel mese di settembre 1978, a 136 143 708 franchi, ossia all'I,6 per mille del totale dei redditi dei lavoratori svizzeri ammontante a 86 135 milioni di franchi («La Vie économique» settembre 1978). Questa parte, se confrontata con il volume complessivo, può apparire esigua. Non bisogna però dimenticare che il lavoro a domicilio è concentrato solo in determinate regioni e assume un'importanza economica maggiore avantutto nelle regioni discoste.
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Risultati delle consultazioni
La Commissione federale del lavoro a domicilio si adunò il 12 novembre e il 2 dicembre 1975, in presenza dell'onorevole Hans Schmid, consigliere nazionale, come perito e autore del postulato citato. La Commissione del lavoro a domicilio si espresse dapprima sia sulla questione del pròmovimento del lavoro a domicilio, sia sull'entrata in materia riguardo all'avamprogetto di una nuova legge federale sul lavoro a domicilio, elaborato dall'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro.
Essa giunse alla conclusione che la necessità di promuovere il lavoro a domicilio era incontestata, ma condivise il parere dell'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro, secondo cui si poteva presentemente rinunciare ad una revisione del decreto federale del 12 febbraio 1949 276
sul promovimento del lavoro a domicilio 1). Le competenze previste in questo decreto dovevano però essere sensibilmente rafforzate. Essa raccomandò l'istituzione di un gruppo di lavoro composto di rappresentanti dèi cantoni, dei datori di lavoro e dei lavoratori, come anche della centrale svizzera per il lavoro a domicilio. Questo gruppo fu incaricato di elaborare provvedimenti pratici e adeguati per promuovere il lavoro a domicilio, particolarmente nelle regioni di montagna. La commissione del lavoro a domicilio accettò l'avamprogetto di revisione della legge sul lavoro a domicilio, dopo aver approvato alla maggioranza la necessità di una tale legge e apportato talune modificazioni al disegno. I governi cantonali, le associazioni mantello dell'economia, come anche le organizzazioni professionali interessate furono invitate ad esprimere il loro parere riguardo al disegno ristrutturato dalla legge sul lavoro a domicilio. I pareri manifestarono divergenze fondamentali quanto ai problemi principali, costituiti dal campo di applicazione della legge e dalle prescrizioni sui salari minimi per i lavoratori a domicilio. Taluni Cantoni e associazioni espressero il dubbio che questo disegno, nel caso in cui fosse stato concretato nella medesima forma in una legge, avrebbe potuto frenare, anzi paralizzare l'evoluzione del lavoro a domicilio.
Visto il risultato di questa consultazione fu necessario ricorrere nuovamente alla commissione federale del lavoro a domicilio, che era stata allargata con il ricorso a specialisti delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, onde tentare di appianare le divergenze. Nelle sedute del 18 gennaio e dell'8 marzo furono riesaminate le questioni inerenti alla necessità d'una nuova legge sul lavoro a domicilio, al suo campo d'applicazione, al posto degli intermediari e di qualsiasi altro «capogruppo», al salario, minimo, alla comunicazione del tempo attribuito per il lavoro a cottimo, alle assicurazioni sociali obbligatorie, e cercate soluzioni accettabili per i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori.
Il disegno allegato al presente messaggio costituisce il risultato di tali sforzi.
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Commento del disegno
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Aspetti generali
II disegno si fonda essenzialmente sull'attuale legge concernente il lavoro a domicilio e l'attuale concezione è stata fondamentalmente mantenuta. Il disegno di decreto contiene quattro capitoli raggruppanti complessivamente 22 articoli e tiene conto, salvo in due casi, delle modificazioni apportate dalla commissione allargata del lavoro a domicilio.
Non va dimenticato che le vigenti disposizioni di diritto civile per i lavoratori a domicilio sono norme imperative (art. 362 CO) concernenti la comunicazione delle condizioni di lavoro (art. 351a CO), l'accettazione del prodotto del lavoro (art. 353 CO), il pagamento del salario (art. 353a CO), 11
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il salario in caso di impedimento di lavoro (art. 3536 CO) e le vacanze (art. 353c CO). Conseguentemente si .pone la questione circa la necessità di un loro rafforzamento in norme di diritto pubblico, che già per principio sono imperative. Il diritto privato è invece diritto dispositivo; in altri termini permette di derogare contrattualmente dal quadro dell'ordine giuridico.
Queste discrepanze teoriche si riflettono d'altronde pure in pratica: il diritto pubblico è applicato d'ufficio dall'amministrazione statale, ossia dalle autorità; per contro, il diritto privato, anche se imperativo, dev'essere fatto valere innanzi ali giudice mediante un'azione di diritto civile. Il lavoratore a domicilio sovente non organizzato sindacalmente dipende quasi sempre dalla buona volontà del suo datore di lavoro e non può permettersi un'azione di diritto civile senza affrontare il rischio di non essere più occupato. Per questo motivo è importante che un'autorità indipendente dalla volontà delle parti sorvegli l'osservanza delle prescrizioni sulla protezione dei lavoratori a domicilio e provveda così a compensare, anche se limitatamente, l'ineguaglianza sociale esistente tra datori di lavoro e lavoratori a domicilio. Nell'interesse di questa compensazione riteniamo opportuno che le disposizioni di diritto civile vigenti siano rafforzate in norme di diritto pubblico. Trattasi avantutto delle norme che stabiliscono in modo dteterminante i rapporti tra il datore di lavoro e il lavoratore a domicilio, segnatamente il salario, il rimborso delle spese e la comunicazione anticipata delle condizioni di lavoro. Per le altre disposizioni del disegno, che trattano essenzialmente della protezione della vita, della salute e della moralità, entrano comunque in considerazione unicamente prescrizioni .di diritto pubblico.
Il disegno si sforza di evitare che l'attribuzione di lavori a domicilio sia ostacolata, anzi resa completamente impossibile, da disposizioni protettive eccessive, che potrebbero esplicare un effetto controproducente e frenare pertanto il promovimento del lavoro a domicilio, che è pure compito della Confederazione. D'altro canto, non deve essere dimenticato che, in determinate circostanze, la soppressione di ogni barriera potrebbe indurre taluni datori di lavoro -- segnatamente in periodo di recessione --
a considerare i lavoratori a domicilio una forza di lavoro a buon mercato grazie alla quale possono essere compressi i salari dei lavoratori operanti nell'azienda.
Anche da questa angolatura, il disegno tende ad una compensazione dei vantaggi e degli svantaggi esistenti tra i lavoratori nelle aziende e i lavoratori a domicilio, stabilendo il principio dell'eguaglianza di rimunerazione tra le due categorie di dipendenti per un lavoro identico o equivalente.
In altri termini i lavoratori a domicilio non dovrebbero essere né svantaggiati né privilegiati. Un privilegio sarebbe ad esempio l'istituzione di un obbligo d'assicurazione sociale per i lavoratori a domicilio, ove si consideri che tale obbligo non sussiste ancora per gli altri lavoratori.
E' intermediario qualsiasi persona che raccoglie le ordinazioni di lavoro a domicilio da una o più aziende, l'è distribuisce a ogni singolo lavoratore a domicilio, riceve il prodotto di questo lavoro, lo fornisce all'azienda e paga 278
successivamente i salari a detti lavoratori. A livello del diritto privato, l'intermediario non è considerato lavoratore a domicilio, per cui non è menzionato nel presente disegno. Egli è considerato datore di lavoro nella misura in cui fornisce lavoro a domicilio in modo indipendente.
Se invece esercita la sua attività in modo dipendente, allorquando distribuisce lavoro a domicilio in qualità di rappresentante d'uno o più datori di lavoro, è considerato lavoratore di queste aziende ed è sottoposto, nel quadro di questa sua attività dipendente, alle prescrizioni protettive vigenti per i lavoratori, purché non svolga personalmente lavoro a domicilio. Capita però frequentemente che un unico lavoratore a domicilio riceve le ordinazioni per un gruppo di altri lavoratori, le distribuisce a ciascuno di essi, riceve il prodotto del loro lavoro, l'esamina, lo consegna ed infine ripartisce con gli altri il salario così ottenuto dall'azienda; in tale caso, le prescrizioni protettive vigenti per i lavoratori a domicilio devono poter essere applicate per analogia a questa attività di capogruppo.
Come già menzionammo, la questione del salario minimo non è più attuale da numerosi anni, ancorché abbia rappresentato uno dei punti più controversi del disegno, in seno alla commissione del lavoro a domicilio e nel corso della procedura di consultazione. Secondo il parere dei datori di lavoro, i salari minimi nel lavoro a domicilio non avevano fatto buona prova. Anche le organizzazioni femminili chiesero la soppressione del pertinente articolo, affermando che questa disposizione fornisce ai datori di lavoro la possibilità di creare regioni di bassi salari Per contro le organizzazioni dei lavoratori raccomandarono un rafforzamento di questa disposizione, nel senso che il Consiglio federale deve essere autorizzato a stabilire i salari minimi non soltanto nei casi di salari straordinariamente bassi, ma semplicemente nei casi di salari troppo bassi; d'altro canto fu pure controverso i'1 principio, già contenuto nell'avamprogetto, dell'eguaglianza .di rimunerazione per lavoro a domicilio e per lavori analoghi o equivalenti svolti nell'azienda. Nel quadro della commissione del lavoro a domicilio allargata si è però giunti ad una soluzione di compromesso, dopo ampie discussioni. I promotori di questa soluzione rinunciano
ad autorizzare il Consiglio federale a stabilire salari minimi e propongono invece di ancorare nella legge il suddetto principio dell'eguaglianza di rimunerazione, tenuto conto della situazione particolare del lavoro a domicilio.
Occorse rinunciare a una modificazione di disposizioni del CO sul lavoro a domicilio (art. 351 segg.), suggerita dalla Centrale svizzera del lavoro a domicilio e da talune organizzazioni di lavoratori. Secondo le proposte della Centrale, talune prestazioni a carico del datore di lavoro non dovrebbero più dipendere dall'esistenza di rapporti di lavoro a domicilio «ininterrotti», ma dall'esistenza di rapporti «di almeno 3 mesi», per eliminare l'attuale insicurezza cagionata, nella pratica, dall'espressione «ininterrotti». L'esame di questo tema, da parte dall'Ufficio federale della giustizia, competente per le revisioni del Codice delle obbligazioni, ha però dimostrato che con tale modificazione sorgerebbero altri problemi nel disciplinamento di diritto civile del contratto di lavoro a domicilio, problemi che già la mancanza di tempo non consente di risolvere incidentalmente nel corso della revisione della legge 279
sul lavoro a domicilio, dacché esigono disamine complementari e in particolare una procedura di consultazione completiva presso i Cantoni e le organizzazioni economiche interessate.
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Commento degli articoli
Titolo e ingresso Per il titolo tedesco è stata scelta l'abbreviatura «Heimarbeitsgesetz», dacché questa designazione è ormai invalsa nella dottrina.
Articolo 1 La legge è applicabile ai datori di lavoro di diritto pubblico- e di diritto privato che fanno eseguire lavoro a domicilio. Con datori di lavoro di diritto pubblico si allude soprattutto all'amministrazione militare e all'azienda delle PTT. Nel 1978, Je aziende di riparazione dell'amministrazione pubblica occupavano infatti 1 142 lavoratori a domicilio (ossia il 5,4 per cento dell'insieme di questi lavoratori), ciò che corrisponde ad un importo di redditi lordi di 11910069 franchi, ovvero all'8,7 per cento della somma lorda dei redditi di tutti i lavoratori a domicilio. I problemi particolari dell' esecuzione, che si pongono alle aziende della Confederazione, sono risolti nell'articolo 14 capoverso 2 del disegno.
Per quanto concerne la nozione di lavoratore a domicilio, è determinante il diritto sul contratto di lavoro a domicilio (art. 351 CO), giusta il quale il contratto concluso fra l'artigiano a domicilio, che assume ausiliari, e il suo mandante non è più considerato contratto di lavoro a domicilio. Tali ausiliari, in quanto siano occupati nel locale dell'artigiano a domicilio, soggiacciono alle prescrizioni generali sul contratto individuale di lavoro e beneficiano della protezione della legge generale sul lavoro.
Secondo il diritto vigente, l'intermediario indipendente è considerato datore di lavoro (art. 2 lett. e della legge sul lavoro a domicilio). Tuttavia, le persone e le organizzazioni, che, in rappresentanza di uno o più datori di lavoro, distribuiscono in modo dipendente lavoro a domicilio, devono sottostare alle disposizioni del disegno sulla protezione dei lavoratori, nell'interesse del promovimento del lavoro a domicilio; in altri termini, il datore di lavoro deve loro comunicare, all'attenzione dei lavoratori che esse occupano, le condizioni di lavoro, consegnare il conteggio del salario, pagare la retribuzione e rifondere le spese. Del rimanente, il rapporto di diritto di queste persone e organizzazioni con il datore di lavoro e con il lavoratore a domicilio è disciplinato nel Codice delle obbligazioni.
L'applicazione della legge ai datori di lavoro residenti all'estero pone un problema particolare. In effetti,
accade frequentemente che questi datori di lavoro forniscono lavoro a lavoratori residenti in Svizzera. In questi ultimi anni sono sorte al riguardo frequenti difficoltà, in quanto un numero rilevante di datori di lavoro stranieri sono poco rispettosi della legislazione svizzera e del principio della buona fede ancorato nel no-
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stro diritto. È ovvio che la futura legge sul lavoro a domicilio sarà, come finora, unicamente applicabile sul territorio svizzero, per cui ri·sulterà impossibile iscrivere i fornitori di lavoro domiciliati all'estero nel registro dei datori di lavoro. Dacché però l'esecuzione della legge sul lavoro a domicilio non deve esaurirsi nella registrazione dei datori di lavoro, ma consistere precipuamente nel controllo, da parte delle autorità esecutive, dell'osservanza delle disposizioni protettive per i lavoratori a domicilio, l'impossibilità di registrazione assume un'esigua importanza. Questa prescrizione diviene rilevante in pratica solo qualora il diritto dello Stato di domicilio del datore di lavoro dichiari applicabile ai lavoratori che questo occupa all'estero il diritto del lavoro dello Stato di domicilio dei lavoratori, rispettivamente dei lavoratori a domicilio. In futuro, occorrerà tener conto maggiormente di queste norme del diritto internazionale, segnatamente in considerazione di una eventuale ratificazione della Carta sociale europea e di altre convenzioni internazionali.
Il disegno si limita, come finora, al settore artigianale e industriale della nostra economia, nonostante i postulati più ambiziosi espressi nel corso della procedura di consultazione e in seno alla commissione federale del lavoro a domicilio. Durante le deliberazioni preparatorie della commissione del lavoro a domicilio e nel corso della procedura di consultazione, è stato suggerito di estendere il campo d'applicazione della nuova legge ad altre attività. Taluni cantoni ed associazioni hanno persino auspicato che la legge abbia ad essere applicabile a tutti i lavoratori a domicilio giusta il codice delle obbli'gazioni, ignorando però che, da un lato, una parte dei rapporti di servizio di diritto pubblico non soggiacciono al Codice delle obbligazioni (art. 342, cpv. 1) e che, dall'altro, non esiste una particolare necessità di protezione per tutti i lavoratori occupati a domicilio. Per le professioni scientifiche ed artistiche, ad esempio, un tale bisogno non sussiste e lo stesso vale per le attività commerciali e tecniche, come contabilità, corrispondenza, copiatura, traduzioni, costruzioni tecniche, calcolazioni, disegni di piani ecc. Inoltre, le autorità di esecuzione non possono validamente controllare efficacemente
queste attività. Invece, altri lavori svolti per il conto d'aziende commerciali e tecniche, come ad esempio la preparazione di giornali, di riviste, di pubblicità per la spedizione, la fornitura di merci in visione, di cataloghi, di prospetti ecc. hanno carattere assolutamente artigianale e già presentemente soggiacciono al campo d'applicazione della legge.
Poiché l'articolo 18 del Codice delle obbligazioni sull'interpretazione dei contratti è rivolto alle parti o eventualmente al giudice, occorreva, per il diritto pubblico, nella misura in cui esso concerne contratti di diritto privato, una disposizione analoga per le autorità esecutive, affinchè esse possano prendere una decisione adeguata alla situazione nel caso di contratto simulato o dissimulato. Conseguentemente il disegno stabilisce che, per l'applicazione della legge, determinante è la natura effettiva dei rapporti dì lavoro e non la denominazione del contratto. Questa norma assume un significato particolare, poiché i limiti tra i diversi tipi di contratti applicati non sono fissi (contratto di lavoro a domicilio, contratto di appalto, mandato), nonostante il disciplinamento legale del contratto di lavoro a domi281
cilio. Capita sovente che taluni lavori manuali ed artistici, svolti a domicilio, siano esclusi dalla categoria dei lavori a domicilio nel senso del diritto del contratto di lavoro a domicilio e della legge sul lavoro a domicilio. Fintanto che queste persone mantengono rapporti con i venditori o i distributori (ad esempio: «Heimatwerk») non trattasi regolarmente di un contratto di lavoro a domicilio, bensì di un contratto di appalto, di distribuzione o magari di un mandato, ai quali non sono applicabili le disposizioni protettive della legge sul lavoro a domicilio. Come criterio d'esame d'i un contratto di lavoro a domicilio, sarà ad esempio determinante, in siffatti casi, il rapporto di dipendenza dal mandante oppure il fatto che è pagato un salario.
Articolo 2 La prescrizione sulla valutazione di casi di dubbio corrisponde all'articolo 3 della vigente legge; è stata rafforzata in favore del lavoratore a domicilio in quanto egli può adire le autorità esecutive per ottenere un chiarimento sull'applicabilit della legge Se vi è infrazione, l'autorità d'esecuzione è obbligata a denunciare il caso all'autorità incaricata del procedimento penale (art. 14 cpv. 4).
Articolo 3 E' stato ponderato se poteva essere ripresa la formulazione dell'articolo 351a del Codice delle obbligazioni sulla comunicazione delle condizioni di lavoro. Vi abbiamo rinunciato poiché questa norma di diritto civile è di natura relativamente imperativa. Basta, quindi, che la futura legge sul lavoro a domicilio stabilisca che il datore di lavoro o il suo rappresentante deve comunicare minutamente e per iscritto le condizioni di lavoro all'atto della prima consegna. Il suindicato articolo del Codice delle obbligazioni stabilisce nei particolari quanto dev'essere inteso per «condizioni di lavoro». In altri termini, le autorità esecutive controliano se il datore di lavoro ha osservato l'articolo 35la del CO.
Articolo 4 Con questa disposizione su la mercede, il tempo assegnato e il conteggio, si vuole impedire quanto possibile una discriminazione tra i lavoratori a domicilio e quelli occupati nell'azienda. L'avamprogetto era ancora più ambizioso, in quanto stabiliva come esigenza minima il principio dell'eguaglianza di rimunerazione tra il lavoro industriale e il lavoro a domicilio, disposto però che è stato avversato sia nella
procedura di consultazione, sia in seno alla commissione del lavoro a domicilio. Fu infine accettata, nell'ambito della commissione peritale istituita nel quadro della commissione del lavoro a domicilio, la versione moderata sottoposta in esame, che si fonda sulle proposte concrete di singoli cantoni. Secondo questa norma occorre tener conto, al momento della determinazione del salario, delle maggiori e minori spese del datore di lavoro, ma anche del lavoratore a domicilio, in comparazione con i lavori eseguiti nell'azienda. Queste maggiori o minori spese devono ovviamente essere comprovate dalle parti interessate, affin-
282
che possa essere convenuto un computo conforme a questa prescrizione. Le deroghe in favore del lavoratore a domicilio sono pur sempre possibili grazie al principio, parimente valido per la legge sul lavoro a domicilio, del mantenimento di situazioni più vantaggiose. In mancanza di un salario comparabile nell'azienda, verrà applicata l'aliquota salariale ordinariamente praticata nel pertinente ramo economico per lavori analoghi.
Occorrerà naturalmente tener conto delle differenze regionali di salario.
I reclami riguardo a salari bassi pagati per il lavoro a domicilio procedono sovente dall'insufficiente conoscenza dei fattori importanti per la determinazione del salario. Il guadagno giornaliero di un lavoratore a domicilio, che dedica unicamente talune ore alla sua attività, può essere basso, ancorché la rimunerazione all'ora o a cottimo, comunicata dal datore di lavoro, corrisponda alla norma. Per agevolare agli organi esecutivi l'esame della conformità delle tariffe, il datore di lavoro sarà in avvenire obbligato a comunicare, oltre al salario a cottimo, il tempo valutato o calcolato per la fabbricazione del pezzo, chiamato «tempo concesso». Con questa prescrizione, agli organi esecutivi è conferita la possibilità, su avviso, di comparare i salari dei lavoratori a domicilio con quelli pagati nelle aziende o con quelli di qualsiasi attività analoga.
La prescrizione sull'obbligo di conservare durante 5 anni i conteggi dei salari corrisponde alla norma vigente della legge sul lavoro a domicilio e della sua ordinanza d'esecuzione (art. 8 cpv. 4 LLD; art. 12 OE).
Articolo 5 Le parti non devono poter determinare liberamente chi deve sopportare le spese per gli utensili, le macchine, i materiali e il trasporto, dacché sono stati riscontrati abusi, ad esempio quando il datore di lavoro vendeva i materiali al lavoratore a domicilio ed acquistava però il prodotto finito soltanto se esso rispondeva ad elevate esigenze di qualità. Il lavoratore si vedeva così costretto a ritirare parte della mercé e pertanto a divenire acquirente di un prodotto di cui non abbisognava come consumatore. Tali pratiche non dovrebbero più essere possibili secondo il presente disegno; infatti, l'articolo 1 capoversi 3 a 5 provvede affinchè i datori di lavoro stranieri non possano eludere la legge e l'articolo 5 capoverso 2
prevede che il datore di lavoro non può esigere alcun risarcimento particolare per gli utensili, le macchine, i materiali e il trasporto. Nel caso di materiale o di utensili colpevolmente deteriorati, può sorgere una pretesa di risarcimento del datore di lavoro, pretesa che deve però essere fatta valere con i mezzi abituali di diritto civile. Questa fattispecie (art. 352a cpv. 3 CO) è espressamente riservata nell'articolo 5 capoverso 2.
Al datore di lavoro è stato imposto un obbligo supplementare di fornire istruzioni riguardo ai lavori da eseguire, affinchè il lavoratore a domicilio non risulti svantaggiato in rapporto ai lavoratori occupati nell'azienda.
Articolo 6 Questa prescrizione sull'età minima dei giovani è identica a quella dell'at283
tuale legge sul lavoro a domicilio, anche se purtroppo sia stata sovente mal compresa. Essa non prevede infatti alcun divieto generale d'esecuzione di lavori a domicilio per giovani d'età inferiore a 15 anni, poiché un tale divieto interferirebbe eccessivamente nei rapporti interni della famiglia e non potrebbe essere imposto. Pertanto, la legge e anche il disegno si sono limitati a quanto le autorità esecutive possono controllare e far rispettare, segnatamente il divieto di consegnare, per l'esecuzione indipendente, lavoro a domicilio a giovani in età inferiore a 15 anni. Conseguentemente, l'attività dipendente in questo settore sarebbe di principio consentita a questa categoria di adolescenti. Occorre però osservare che i giovani ausiliari, estranei alla famiglia, non sono più considerati, secondo il CO riveduto, lavoratori a domicilio, ma giovani lavoratori ordinari, comunque subordinati alla legge sul lavoro, per i quali vigono le disposizioni della medesima (art. 2932) sulla protezione dei giovani. Il postulato espresso da diversi Cantoni nella procedura di consultazione, inteso ad ottenere l'adeguamento di questo articolo ai disciplinamento della legge sul lavoro, è quindi superfluo, tanto più che le aziende familiari, e dunque i giovani che esse occupano, sono escluse dal campo d'applicazione della legge sul lavoro (art. 4 LL). Sarebbe incomprensibile che il disciplinamento della legge sul lavoro a domicilio conduca più lontano di quello della legge sul lavoro.
Articolo 7 Questo articolo sulla limitazione del tempo di fornitura del lavoro a domicilio corrisponde all'articolo 7 vigente. Il capoverso 2 riprende, come primo periodo, la prescrizione dell'articolo 9 dell'ordinanza attuale; il problema del sovraccarico del lavoratore a domicilio è infatti considerato talmente importante da doverlo disciplinare in un atto di livello legislativo.
Articolo 8 La disposizione sulla protezione della vita e della salute è nuova. Anche per i lavoratori a domicilio, che lavorano nella loro abitazione o in un locale di loro scelta e la cui attività non può essere sorvegliata, è importante che siano introdotte nella legge disposizioni su la previdenza sanitaria e la prevenzione degli infortuni. In questo modo, il datore di lavoro può essere reso responsabile per gli utensili, le macchine o i materiali
pericolosi consegnati al lavoratore, senza adottare le necessarie misure di sicurezza e senza impartirgli le debite istruzioni. Il capoverso 2 corrisponde alle norme sulla prevenzione degli infortuni usuali in altre leggi (art. 7 LL; art. 65 ter LAMI).
Articolo 9 La prescrizione concernente i lavori pericolosi corrisponde all'articolo 10 ideila legge. Il passo «per ragioni di polizia del fuoco o di moralità» è stato soppresso, poiché la polizia del fuoco e quella dei buoni costumi non appartengono al campo della protezione dei lavoratori. D'altronde, nell'articolo 21 lettera b del disegno, è espressamente riservato il disciplinamento cantonale di polizia.
284
Articolo 10 Questo articolo sulla registrazione dei lavoratori a domicilio, da parte dei datori di lavoro, e dei datori di lavoro stessi, da parte delle autorità esecutive, corrisponde all'articolo 15 della legge. L'intermediario non è più menzionato, come già lo indicammo nel numero 21.
Articolo 11 La disposizione inerente all'obbligo d'informare collima materialmente con l'articolo 16 capoverso 1 della legge attuate, ancorché il testo sia stato integralmente rielaborato, in analogia all'articolo 45 della legge sul lavoro.
Articolo 12 Le disposizioni penali sono state rielaborate e sostituiscono gli articoli 20 e 21 della legge vigente. Il testo corrisponde -- salvo taluni mutamenti specifici -- a una formula che ha fatto buona prova nell'attuale prassi e che presentemente è largamente applicata ira materia di legislazione federale sulle pene accessorie. La formulazione stabilisce, in riferimento all'articolo 333 'Capoverso 3 del Codice penale svizzero, che è punibile anche la contravvenzione per negligenza. Gli elementi costitutivi del reato dell'intermediario (truffa) non devono essere disciplinati nella legge sul lavoro a domicilio, bensì, al massimo, nella legge sul servizio di collocamento.
Articolo 13 Questa disposizione sul procedimento penale sostituisce l'articolo 22 della vigente legge. L'obbligo, imposto in quella norma, di comunicare le decisioni penali deve essere eliminato, poiché tale questione è regolata con la pubblicazione quinquennale di un'ordinanza sulla comunicazione delle decisioni penali cantonali.
Articolo 14 L'esecuzione della legge dev'essere, come finora, di competenza dei cantoni.
Come corollario dell'obbligo del datore di lavoro di farsi iscrivere nel pertinente registro del Cantone, in questa norma è esplicitamente menzionato l'attuale dovere dei Cantoni di tenere a giorno questo registro. Inoltre, dacché la Svizzera ha ratificato anche la seconda parte della convenzione internazionale dell'UIT n. 81 sull'ispezione del lavoro nell'industria e nel commercio (RU 7950 729; 7977 1135), i Cantoni devono presentare il loro rapporto d'esecuzione al Consiglio federale ogni anno e non più ogni biennio (cpv. 5). Le esperienze sull'esecuzione della legge sul lavoro a domicilio hanno mostrato che la protezione dei lavoratori a domicilio dev'essere rafforzata. Per questo
motivo e in analogia con l'articolo 54 della legge generale sul lavoro, le autorità d'esecuzione sono tenute ad annunciare alle autorità competenti del procedimento penale i casi accertati d'infrazione alla legge o alle sue ordinanze (cpv. 4).
285
Articolo 15 La prescrizione concernente i mezzi di ricorso è nuova e, ancorché non sia giuridicamente necessaria, propone i rimedi giuridici disponibili per le persone colpite da decisione. Le autorità esecutive non sono tuttavia esonerate dall'obbligo di indicare detti rimedi giusta l'articolo 35 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 a> . Conformemente a questa legislazione, il Tribunale federale deve, in caso di litigio, decidere, in ultima istanza, circa l'applicabilità della legge. Siffatta procedura non dovrebbe cagionare un sovraccarico per il Tribunale supremo.
Articolo 16 L'alta vigilanza incombe, come finora, all'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro (UFIAML), che ricorre, per l'esecuzione dei suoi compiti, agli ispettorati federali e al servizio medico del lavoro.
Articolo 17 La disposizione sulla commissione federale del lavoro a domicilio collima, ad eccezione di due modificazioni importanti, con l'articolo 11 della legge vigente. La commissione federale del lavoro a domicilio sarà infatti competente non soltanto per l'apprezzamento delle questioni di salario e di rapporto di lavoro, ma anche per la valutazione dei problemi inerenti all' esecuzione della legge sul lavoro a domicilio e alle sue revisioni. Nella commissione, le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro saranno equamente rappresentate.
Articolo 18 II segreto d'ufficio era finora ancorato nell'articolo 16 capoverso 2 della legge. La norma, quanto al contenuto, rimane immutata.
» Articolo 19 La facoltà del Consiglio federale di emanare le disposizioni esecutive è ovvia (finora art. 18 cpv. 2 della legge).
Articolo 20 Con l'entrata in vigore di questa legge, la prescrizione della legge generale sul lavoro, inerente ai lavoratori a domicilio (art. 3 lett. f), deve essere adeguata alla nuova terminologia e la legge vigente sul lavoro a domicilio deve essere abrogata.
Articolo 21 M analogia alla legge generale sul lavoro (art. 71) è esplicitamente riservata qualsiasi prescrizione che potesse avere un significato speciale per il lavoro o domicilio. Questo elenco non è tassativo.
" RS 172.021
286
Articolo 22 La nuova legge verrà sottoposta, se sarà approvata dai vostri Consigli, al referendum, facoltativo e sarà messa in vigore simultaneamente alle sue disposizioni esecutive.
3
Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale
Tenuto conto che il numero dei lavoratori a domicilio censiti in quest'ultimi anni non è aumentato sostanzialmente, è presumibile che l'esecuzione della legge riveduta sul lavoro a domicilio non esigerà un aumento del personale e non cagionerà pertanto alcuna spesa suppletiva. Gli ispettorati cantonali e federali del lavoro potranno fungere nuovamente da autorità esecutive e di sorveglianza.
4
Linee direttive della politica di governo
Abbiamo annunciato la presentazione del disegno di legge nel rapporto del 16 gennaio 1980 concernente le linee direttive della politica di governo per la legislatura 1979-1983 (FF 1980 I 548).
5
Costituzionalità
II disegno di revisione della legge sul lavoro a domicilio, come anche le lievi modificazioni della legge sul lavoro sono atti d'esecuzione dell'articolo 34ter della Costituzione federale, citato nell'ingresso. Dacché il disegno contiene parimente disposizioni di diritto penale, nell'ingresso dev'essere pure menzionato l'articolo 64bis della Costituzione.
5 51
Classificazione di postulati Postulato Schmid San Gallo del 4 giugno 1975 (75.381) Legge sul lavoro a domicilio. Modificazione
Questo postulato c'invitava ad esaminare l'opportunità di adottare provvedimenti per migliorare la situazione dei lavoratori a domicilio, per aumentare le possibilità di impiego e assicurare un afflusso continuo di lavoro, in particolare nelle regioni di montagna.
I provvedimenti intesi a promuovere il lavoro a domicilio sono stati esaminati, in seno alla commissione del lavoro a domicilio, da un gruppo di lavoro paritetico. Quest'ultimo è giunto alla conclusione, con l'accordo della commissione, che la necessità di promuovere il lavoro a domicilio è bensì incontestabile, ma che occorre rinunciare provvisoriamente alla revisione del decreto federale del 12 febbraio 1949 che promuove il lavoro a; domicilio 1), del quale però devono essere rafforzate le competenze previ" RS 822.32 287
ste. La commissione raccomanda inoltre la costituzione di un gruppo di lavoro paritetico, assistito dall'UFIAML, incaricato di elaborare adeguate misure per il promovimento del lavoro a domicilio, segnatamente nelle regioni montane e propone di esaminare la questione di un eventuale rafforzamento, mediante la collaborazione di questo gruppo, della centrale svizzera per il lavoro a domicilio. Abbiamo deciso di respingere le singole misure promozionali proposte dal postulante, dacché, in particolare, gli uffici federali non possono essere obbligati a far eseguire regolarmente lavoro a domicilio, essendo i loro obblighi già determinati a livello costituzionale e legislativo. L'introduzione d'un marchio di protezione per i prodotti del lavoro a domicilio deve pure essere respinta, poiché è un mezzo inadeguato al promovimento del lavoro a domicilio giusta il disciplinamento federale, tanto più che i lavoratori dipendenti di questo settore tendono progressivamente a produrre articoli semilavorati, la cui protezione può essere difficilmente assicurata da un marchio particolare. I prodotti finiti sono invece generalmente confezionati a livello di centro artigianale e ammessi nel mercato attraverso le centrali. Il lavoro a domicilio svolto indipendentemente non soggiace però alla protezione della legge sul lavoro a domicilio e del decreto sul promovimento del lavoro a domicilio.
Per quanto concerne le disposizioni di diritto del lavoro e di diritto sociale, occorre osservare che le assicurazioni sociali (obbligo della previdenza professionale, dell'assicurazione contro gli infortuni, dell'assicurazione contro le malattie e dell'assicurazione contro la disoccupazione) devono essere disciplinate, per tutti i lavoratori, nelle diverse leggi esistenti, di cui una parte è già attualmente in fase di revisione. Un disciplinamento speciale nella legge sul lavoro a domicilio, da un lato privileggerebbe questi lavoratori rispetto agli altri e, dall'altro, potrebbe cagionare un deterioramento della loro posizione sul mercato del lavoro. Nel disegno di legge federale su la previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, è previsto pure un ordinamento per i lavoratori a domicilio, che possono essere considerati lavoratori, giusta la legge sull'AVS, e adempiono determinate condizioni di salario. I
lavoratori a domicilio, occupati da diversi datori di lavoro e pertanto eventualmente non sottoposti all'obbligo della previdenza professionale, devono avere la possibilità d'assicurarsi facoltativamente. Per quanto concerne l'assicurazione infortuni, il nostro disegno di legge del 18 agosto 1976 prevede l'estensione dell'obbligo a tutti i lavoratori. Quelli a domicilio sono persino menzionati esplicitamente nell'articolo 1. Il Consiglio nazionale ha approvato questa versione il 19 marzo 1979.
Riguardo all'assicurazione contro le malattie obbligatoria, i Cantoni hanno già attualmente la possibilità di introdurla per singole categorie di popolazione, quindi anche per i lavoratori a domicilio, oppure di demandare questa facoltà ai Comuni.
Del rimanente, prevediamo di sottoporre ai vostri Consigli, ancora nel corso dell'anno, una revisione parziale dell'assicurazione contro le malattie.
L'avamprogetto del DFI prevede un obbligo esteso, come per la futura assicurazione contro gli infortuni, a tutti i lavoratori. Lo stesso vale anche per il disciplinamento definitivo dell'assicurazione contro la disoccupazione.
288
Abbiamo rinunciato ad ancorare nella legge sul lavoro a domicilio il principio dell'eguaglianza di rimunerazione per i lavoratori dei due sessi, dacché questo tema costituisce presentemente l'oggetto di un'iniziativa popolare, preconizzante una soluzione generale. Del resto, l'introduzione di tale principio nel momento attuale potrebbe, da un lato, privilegiare le lavoratrici a domicilio rispetto alle altre e, dall'altro, svantaggiare le lavoratrici a domicilio sul mercato del lavoro. Queste considerazioni ci hanno indotti a rinunciare provvisoriamente a un disciplinamento speciale nella legge sul lavoro a domicilio.
Per quanto concerne l'istituzione di un posto di «ombudsmann» per i lavoratori a domicilio, va osservato che tale funzione è già svolta alla Centrale svizzera per il lavoro a domicilio, che è sussidiata dalla Confederazione e che dev'essere ulteriormente potenziata, tenuto conto dell'opportunità di promuovere questa attività. Alla Confederazione manca per altro la competenza d'ordinare ai Cantoni l'istituzione di un posto di «ombudsmann» a livello cantonale. Inoltre, secondo il nostro parere, questo bisogno non è manifesto, poiché le autorità esecutive cantonali della legge sul lavoro a domicilio (ossia gli uffici del lavoro e gli ispettorati del lavoro) già operano in questo senso e non è mai stato loro rimproverato di aver trascurato le esigenze della protezione dei lavoratori a domicilio.
52
Postulato Besuchet del 21 settembre 1977 (77.425) Legge sul lavoro a domicilio
II postulante ci chiedeva di proporre senza indugio ai vostri Consigli un disegno di revisione della legge sul lavoro a domicilio, considerati gli sviluppi economici di quest'ultimi anni, e più particolarmente i salari pagati. Con la presentazione del disegno allegato teniamo conto di tali proposte.
19
Foglio federale 1980, Vol. II
289
N> ^O O
Aziende industriali e lavoratori a domicilio secondo le classi economiche, settembre 1978 Aziende industriali Con
Classi economiche
20-38 20 21 22 23 24
60 62 87 90
Industria Alimentari e foraggi Spiritosi e bevande Tabacchi Tessili Vestiario, biancheria, calzature, biancheria da letto 25 Lavorazione del legno e del sughero . . .
26 Carrozzelle, giocattoli, attrezzi sportivi . .
27 Industria della carta 28 Arti grafiche 29 Industria del cuoio 30 Industria del caucciù, sintetici 31 Industria chimica 32 Olii minerali 33 Industria delle pietre e delle terre . . . .
34 Industria metallurgica e artigianato . . .
35 Macchine, apparecchi, veicoli 36 Industria orologiera 37 Gioielleria, stabilimenti d'incisione e conio 38 Strumenti musicali Commercio all'ingrosso Commercio al minuto Pulizia Aziende di riparazione delle amministrazioni pubbliche (arsenali) Altri
Totale
Tavola 1 Lavoratori a domicilio
Lavoratori nei settori industriali d'aziende
Totale
Uomini
Donne
Importo del salario lordo 1977 Fr.
Totale
consegna di lavoro a domicilio
9160 500 127 48 544
2082 24 1 16 176
483 524 31175 4481 3485 31646
19967 104 1 223 2389
1027 2
1 97
18940 102 1 222 2292
814 894 32 190 799 100 293 358 6 386 1385 1725 891 56 12 138 24 97
347 54 15 51 105 56 90 37 -- 10 219 369 495 16 1 6 2 15
32780 21961 808 12876 31621 2067 11269 30826 363 14974 68761 143 592 37895 2671 273 3253 1062 2462
3283 201 133 404 467 611 111 423
61 30 16 11 19 25 46 34
3222 171 117 393 448 586 731 389
17 639 386 2 234 672 493 656 1 852 844 2756610 4239312 3 984 182 2 000 855
30 1674 3517 5623 104 3 8 10 56
5 134 370 171 5 O O O 15
25 1540 3147 5452 99 3 8 10 41
266 488 9 282 438 19 728 954 43 943 406 783 356 7865 57972 68464 319 502
58 325
34 4
5709 7616
1142 119
395 4
747 115
11 910 069 579 029
9 802
2143
503 626
21302
1441
19861
136 143 708
123 208 672 531 009 8138 1 731 287 11724214
Aziende industriali e lavoratori a domicilio secondo i Cantoni, settembre 1978 Lavoratori a domicilio
Aziende industriali Cantoni
Zurigo Berna . .
.
Lucerna Uri Svitto Soprasselva .
Sottoselva .
. .
Glarona Zuso .
Friburgo Soletta . .
. .
Basilea Città . . .
Basilea Campagna Sciaffusa Appenzello Esterno Appenzello Interno .
San Gallo .
Argovia Turgovia Ticino .
Vaud Vallese Neuchâtel Ginevra Totale
. .
. .
Totale
. . . .
. .
.
.
.
Con consegna di lavoro a domicilio
Tavola 2
Lavoratori nei settori industriali d'aziende
Totale
Uomini
Donne
Importo del salario lordo 1977 Fr.
14 478 792 25 340 119 4 393 587 60687 1 850 525 355 179 343 385 945 949 284 531 3 429 967 12 423 317 1 263 187 7 826 872 975 708 1 343 590 947 819 13 783 064 449 246 11 146926 3 248 415 4 100 828 11 289 558 2 436 102 10 806 680 2 619 675
1447 1617 361 32 185 37 '46 101 84 249 467 143 379 101 98 23 779 139 891 426 592 603 242 423 337
276 413 53 6 36 9 10 21 13 49 150 26 77 21 34 8 210 14 201 91 110 99 28 142 46
78206 74625 19842 2583 6889 1226 1958 5137 5566 11449 28835 15437 19098 9491 3358 691 38047 5372 51830 21747 23166 29362 12797 19541 17373
2096 4060 585 20 326 72 66 142 59 602 1759 268 1052 165 256 319 2551 100 1973 704 590 1542 360 1355 280
153 289 78 4 12 5 4 12 2 34 133 45 44 10 15 1 101 4 160 44 20 146 32 62 31
1943 3771 507 16 314 67 62 130 57 568 1626 223 1008 155 241 318 2450 96 1 813 660 570 1396 328 1293 249
9802
2143
503 626
21302
1441
19861
136 143 708
Legge federale sul lavoro a domicilio
Disegno
del
U Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visti gli articoli 34ter e 64bis della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 27 febbraio 1980 1>, decreta: Sezione 1: Campo d'applicazione Art. l Oggetto 1 La legge si applica ai datori di lavoro di diritto pubblico o privato, che fanno eseguire lavoro a domicilio, e ai lavoratori a domicilio che essi occupano.
2 1 provvedimenti protettivi validi per i lavoratori a domicilio sono applicabili, per analogia, alle persone e alle organizzazioni che distribuiscono lavoro a domicilio in rappresentanza del datore di lavoro.
3 La legge è applicabile al datore di lavoro all'estero, nella misura in cui occupa lavoratori in Svizzera.
4 Sono considerati lavori a domicilio i lavori artigianali e industriali eseguiti a mano o a macchina da un lavoratore, solo o con i familiari, nella sua abitazione o in un locale di sua scelta, contro versamento di un salario.
5 Per l'applicazione della legge, è determinante il rapporto di lavoro effettivo e non la designazione del contratto.
Art. 2 Casi di dubbio Nei casi di dubbio sul campo d'applicazione della legge, l'autorità cantonale decide d'ufficio o a domanda di un interessato. Le autorità federali sono competenti per le aziende federali.
Sezione 2: Obblighi del datore di lavoro e del lavoratore a domicilio Art. 3 Comunicazione delle condizioni di lavoro All'atto della prima consegna di lavóro a domicilio, il datore di lavoro deve comunicare al lavoratore e alle persone ed organizzazioni che distribuiscono lavoro in sua rappresentanza le condizioni di lavoro, integralmente e per scritto.
" FF 1980 II 270
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Lavoro a domicilio Art. 4 Salario, tempo concesso, conteggio 1 II datore di lavoro deve versare, per il lavoro a domicilio, il salario pagato per un lavoro equivalente eseguito nella sua azienda. È tenuto conto dei maggiori o dei minori costi dellavoro a domicilio. In mancanza di un salario aziendale comparabile, è applicata l'aliquota di salario usuale per lavori analoghi nel corrispondente ramo economico.
2 Se il salario è stabilito secondo il lavoro fornito (salario a cottimo), il datore di lavoro deve indicare al lavoratore a domicilio, con l'aliquota del salario a cottimo, il tempo valutato per l'esecuzione (tempo concesso).
3 II datore di lavoro consegna al lavoratore a domicilio un conteggio scritto.
Questo deve essere conservato da ambedue durante almeno 5 anni.
Art. 5 Rimborso delle spese, strumenti di lavoro, materiale, istruzioni 1 II datore di lavoro deve rimborsare al lavoratore a domicilio tutte le spese d'esecuzione del lavoro, in particolare quelle per gli strumenti di lavoro, il materiale e il loro trasporto.
2 II datore di lavoro, se mette a disposizione strumenti di lavoro o materiale, non può esigere alcuna indennità dal lavoratore a domicilio. Sono riservati l'obbligo di restituzione alla fine del rapporto di lavoro e le eventuali pretese di risarcimento del datore di lavoro.
3 II datore di lavoro deve istruire il lavoratore a domicilio sul lavoro da svolgere, nella misura in cui le istruzioni sono necessarie per la sicurezza del lavoratore e per l'ottenimento di un salario adeguato.
Art. 6 Giovani È vietato consegnare a giovani in età inferiore a 15 anni, lavoro a domicilio da eseguire in modo indipendente.
Art. 7 Limitazione nel tempo della consegna di lavoro a domicilio 1 È vietato consegnare e ricevere lavoro a domicilio in domenica e nei giorni festivi; gli altri giorni, l'opera può essere consegnata o ricevuta soltanto durante l'orario di lavoro usuale nelle aziende, però né prima delle 6, né dopo le 20. I Cantoni possono concedere deroghe, se lo esigono condizioni particolari.
2 II datore di lavoro deve tener conto delle capacità personali di produzione del lavoratore a domicilio. Deve, in particolare, stabilire il termine impartito per la consegna dell'opera in modo che il lavoratore a domicilio non debba lavorare né più di 9 ore per giorno, né di domenica.
Art. 8 Protezione della vita e della salute 1 Gli istrumenti di lavoro e i materiali, che il datore di lavoro consegna al lavoratore a domicilio, devono essere concepiti in modo che, se manipolati correttamente, siano esclusi gli infortuni e i danni alla salute.
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Lavoro a domicilio 2
1 lavoratori a domicilio sono tenuti ad osservare le disposizioni del datore di lavoro per prevenire gli infortuni e i danni alla salute. In particolare, devono utilizzare correttamente i dispositivi di sicurezza, di cui sono muniti gli strumenti di lavoro, e non possono rimuoverli né modificarli senza il permesso del datore di lavoro.
Art. 9 Lavori pericolosi II Consiglio federale stabilisce i lavori che non possono essere eseguiti a domicilio o che vi possono essere eseguiti soltanto con l'applicazione di particolari misure di sicurezza.
Art. 10 Registro dei lavoratori a domicilio II datore di lavoro deve tenere un registro dei lavoratori a domicilio che occupa e farsi registrare nell'elenco dei datori di lavoro delle autorità d'esecuzione.
Art. 11 Obbligo d'informare I datori di lavoro e i lavoratori a domicilio sono tenuti a fornire agli organi esecutivi e di sorveglianza le informazioni necessarie all'esecuzione della legge e a permettere loro l'accesso ai locali. Gli organi d'esecuzione e di sorveglianza possono procedere a controlli, prelevare campioni, come anche consultare gli elenchi ed altri documenti, in particolare le condizioni di lavoro, i bollettini, i registri delle forniture e i conteggi.
Sezione 3: Disposizioni penali Art. 12 Pene 1 Chiunque, intenzionalmente o per negligenza, contravviene ad una prescrizione della presente legge o alle sue disposizioni esecutive oppure a una decisione particolare comunicatagli con la comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa.
2 In casi gravi di infrazione intenzionale può essere punito con l'arresto.
Art. 13 Procedimento penale 1 II procedimento penale incombe ai Cantoni.
2 Sono applicabili le disposizioni generali del Codice penale svizzero 1) e l'articolo 6 del diritto penale amministrativo 2).
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RS 311.0 "' RS 313.0
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Lavoro a domicilio Sezione 4: Disposizioni esecutive Art. 14 Esecuzione 1 L'esecuzione della legge incombe ai Cantoni. Essi designano le autorità esecutive.
2 Le aziende della Confederazione eseguono la legge sotto la vigilanza degli ispettorati federali del lavoro.
3 Le autorità esecutive tengono un registro dei datori di lavoro e lo verificano almeno una volta all'anno.
4 Le autorità esecutive, se accertano un'infrazione alla presente legge o alle sue disposizioni esecutive, sono tenute a denunciarla alle autorità competenti per il procedimento penale.
6 Esse presentano annualmente all'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro (qui di seguito : «Ufficio federale») un rapporto sull'esecuzione della legge.
Art. 15 Protezione giuridica Contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti il campo d'applicazione della legge è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Art. 16 Alta vigilanza L'Ufficio federale esercita l'alta vigilanza sull'esecuzione della legge.
Art. 17 Commissione federale del lavoro a domicilio 1 II Consiglio federale nomina una Commissione federale del lavoro a domicilio, nella quale sono equamente rappresentati la Confederazione, i Cantoni, le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, come anche periti.
2 La Commissione federale del lavoro a domicilio esprime il suo parere al Dipartimento federale dell'economia pubblica riguardo alle questioni inerenti all'esecuzione della legge. Inoltre può, di moto proprio, presentare proposte a questo Dipartimento riguardo alla legislazione sul lavoro a domicilio.
Art. 18 Obbligo del segreto Le persone incaricate dell'esecuzione della legge o della vigilanza sull'esecuzione o che vi cooperano, come anche i membri della Commissione federale del lavoro a domicilio devono mantenere il segreto d'ufficio sui fatti di cui vengono a conoscenza nell'esercizio della loro funzione.
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Lavoro a domicilio Sezione 5: Disposizioni finali Art. 19 Disposizioni esecutive II Consiglio federale emana le disposizioni esecutive dopo aver udito i Cantoni, le organizzazioni interessate e la Commissione federale del lavoro a domicilio.
Art. 20 Modificazione e abrogazione 1. La legge sul lavoro 1) è modificata come segue: Art. 3 leu. f: La legge non è applicabile:
f. ai lavoratori a domicilio nel senso della legislazione federale ; 2. La legge federale del 12 dicembre 19402> sul lavoro a domicilio è abrogata.
Art. 21 Prescrizioni riservate Sono segnatamente riservate: a. La legislazione federale concernente la prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, la protezione dell'ambiente, la radioprotezione, il commercio dei veleni, le sostanze che presentano pericolo d'esplosione, le derrate alimentari e gli oggetti d'uso e consumo, come anche le assicurazioni sociali; b. Le prescrizioni di polizia cantonali e comunali.
Art. 22 Referendum ed entrata in vigore 1 La presente legge è sottoposta al referendum facoltativo.
2 II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.
" RS 822.11 2 > CS 8 229; RU 1951 1273,1966 57, 1971 1461
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Messaggio per la revisione della legge federale sul lavoro a domicilio (Legge sul lavoro a domicilio) del 27 febbraio 1980
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1980
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
20
Cahier Numero Geschäftsnummer
80.016
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
20.05.1980
Date Data Seite
270-296
Page Pagina Ref. No
10 113 163
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