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Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht Appellationsgericht

Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt

des Kantons Basel-Stadt

des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

Dreiergericht VD.2022.163

VD.2022.163 URTEIL

URTEIL vom 22. November 2022

Mitwirkende

Mitwirkende Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

Beteiligte A____ Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

gegen

Bereich Bevölkerungsdienste und Migration

Migrationsamt

Spiegelgasse 6, 4051 Basel

Gegenstand

Gegenstand Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 3. Juni 2022

betreffend Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt

Sachverhalt

Die brasilianische Staatsangehörige A____ (Rekurrentin) reiste am 2. Oktober 2002 als B____ in die Schweiz ein. Nach einem studienbedingten Aufenthalt in [...] hielt sie sich im Kanton Bern auf. Sie ging am 21. Februar 2012 eine eingetragene Partnerschaft mit einem portugiesischen Staatsangehörigen ein, worauf ihr der Kanton Bern am 14. Mai 2012 eine Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs erteilte. Am 28. August 2014 hat sie eine Niederlassungsbewilligung erhalten, deren Kontrollfrist am 31. August 2019 abgelaufen ist.

Am 22. August 2016 hat die Rekurrentin ihren Namen von B____ zu A____ geändert. Seit dem 26. August 2016 ist sie unter anderem mit dem Ziel, zu ihrer eigenen, auch geschlechtlichen Identität zu finden, in psychologischer Behandlung, und seit dem 22. Januar 2018 am Universitätsspital Basel, Schwerpunkt Geschlechtervarianz, auch in medizinischer Behandlung.

Im Rahmen der Opferhilfe brachte der Kanton Bern die Rekurrentin am 8. Februar 2019 aufgrund hängiger Strafverfahren betreffend häusliche Gewalt im Frauenhaus in Basel unter, worauf sie am 22. März 2019 beim Migrationsamt Basel-Stadt ein Gesuch um Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt stellte. Mit Verfügung des Migrations­amts (Bereich Bevölkerungsdienste und Migration, BdM) vom 10. Januar 2020 wurde dieses Gesuchsverfahren aufgrund einer damals hängigen Strafuntersuchung wegen unrechtmässigen Bezugs von Leistungen einer Sozialversicherung oder der Sozialhilfe sistiert. Nach erfolgter Verurteilung der Rekurrentin mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft des Kantons Bern vom 18. März 2020 zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen zu CHF 30.– wurde die Sistierung aufgehoben. Zwischenzeitlich zog die Rekurrentin aus dem Frauenhaus an die [...] in Basel.

Mit Verfügung vom 4. August 2021 wies das Migrationsamt des Bereichs BdM das Gesuch der Rekurrentin um Wohnsitznahme im Kanton kostenfällig ab und verpflichtete sie, den Kanton Basel-Stadt bis zum 26. August 2021 zu verlassen. Gegen diese Verfügung erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 16. August 2021 Rekurs an das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), mit dem sie um Bewilligung des beantragten Kantonswechsels ersuchte. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, es sei ihr für die Dauer des departementalen Rekursverfahrens der Aufenthalt und Verbleib im Kanton Basel-Stadt zu gewähren. Weiter beantragte sie die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung. Mit Zwischenentscheid vom 13. September 2021 wies das JSD den Antrag der Rekurrentin auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme im Sinne der Bewilligung des Verbleibs der Rekurrentin im Kanton Basel-Stadt während der Dauer des Verfahrens ab. Den dagegen erhobenen Rekurs hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil VD.2021.241 vom 20. März 2022 gut und gestattete der Rekurrentin, während der Dauer des vor­instanzlichen Verfahrens im Kanton Basel-Stadt zu verbleiben.

Mit Entscheid vom 7. April 2022 setzte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Basel-Stadt eine Beiständin für die Rekurrentin ein.

Mit Entscheid vom 3. Juni 2022 wies das JSD den Rekurs der Rekurrentin in der Sache ab, wobei der Rekurrentin die unentgeltliche Prozessführung gewährt worden ist.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 13. Juni und 4. Juli 2022 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, welchen der Regierungspräsident mit Schreiben vom 20. Juli 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. Mit ihrem Rekurs beantragt die Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids des JSD vom 3. Juni 2022 und dessen Anweisung, ihr die Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt zu bewilligen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Rekurrentin, es sei ihr vorsorglich und vorläufig für die Dauer des Verfahrens der Verbleib im Kanton Basel-Stadt zu gewähren und das JSD anzuweisen, ihr eine provisorische Aufenthaltsbewilligung auszustellen. Schliesslich beantragt sie die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung. Mit Verfügung vom 1. August 2022 gewährte der Instruktionsrichter der Rekurrentin die unentgeltliche Prozessführung und gestattete ihr vorläufig, während der Dauer des Verfahrens im Kanton Basel-Stadt zu verbleiben. Das JSD beantragt mit Vernehmlassung vom 11. August 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin mit Eingabe vom 25. August 2022 repliziert.

Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg unter Beizug der Vor- und der Rekursakten ergangen. Die Einzelheiten und Parteistandpunkte ergeben sich – soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind – aus dem angefochtenen Entscheid sowie den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 20. Juli 2022 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen.

1.2 Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von der Abweisung ihres Gesuchs um Kantonswechsel unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist daher einzutreten.

1.3 Gemäss der Rechtsprechung zu § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 VRPG hat eine rekurrierende Partei ihren Standpunkt in ihrer Rechtsmittelbegründung substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinanderzusetzen. Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten Beanstandungen. In diesem Sinn gilt das sogenannte Rügeprinzip (VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober 2019 E. 1.3.2, VD.2018.40 vom 20. November 2018 E. 1.2, VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.62 vom 30. September 2016 E. 1.2.1; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277 ff., 305).

Wullschleger/Schröder 1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Vor­instanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler: VGE VD.2014.110 vom 25. September 2014 E. 1.2).

2.

2. 2.1 Gemäss Art. 37 Abs. 3 des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG; SR 142.20) haben Personen mit Niederlassungsbewilligung Anspruch auf einen Kantonswechsel, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen. Dabei muss der jeweils vorliegende Grund den Widerruf konkret auch rechtfertigen, dieser also verhältnismässig und zumutbar erscheinen ( Tremp, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar AuG, Bern 2010, Art. 37 N 30; Bolzli, in: Spescha et al. [Hrsg.], OFK-Migrationsrecht, 5. Auflage, Zürich 2019, Art. 37 N 8). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Bewilligung im neuen Kanton daher nur verweigert werden, wenn ein Widerrufsgrund gegeben ist, der eine Wegweisung aus der Schweiz rechtfertigen würde. Vom neuen Kanton sei deshalb zu prüfen, ob ein Widerrufsgrund gegeben ist und eine Wegweisung aus der Schweiz verhältnismässig wäre (BGer 2D_16/2015 vom 25. Oktober 2015 E. 3.2; 2D_19/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 3.2). Es handle sich dabei um eine hypothetische Frage (BGer 2C_2020 vom 9. Juli 2020 E. 3.2). Wird der Kantonswechsel verweigert, so führt dies zur Wegweisung in den Ursprungskanton, hat die Verweigerung doch nicht den Verlust der Bewilligung im alten Kanton zur Folge ( Bolzli, a.a.O., Art. 37 N 9, 14 f.).

2.1 Tremp Bolzli Bolzli 2.2

2.2.1 Vorliegend ist es von den Vor­instanzen als zumindest fraglich bezeichnet worden, ob namentlich aufgrund der langen Aufenthaltsdauer der Rekurrentin in der Schweiz eine Wegweisung verhältnismässig wäre. Die Vor­instanz erwog aber, dass wegen Integrationsdefiziten der Rekurrentin eine sogenannte Rückstufung angeordnet werden könne, womit ihre Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt würde (Art. 63 Abs. 2 AIG in der seit dem 1. Januar 2019 geltenden Fassung).

2.2.2 Wie das Bundesgericht erwogen hat, sollen die Migrationsbehörden mit der Rückstufung bei einem Wegfall der Integrationskriterien nach Erteilung der Niederlassungsbewilligung die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und differenzierter zu handeln. Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Mit ihr soll erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert. Der Zweck der Rückstufung besteht darin, nicht oder nur mangelhaft integrierte niedergelassene Personen, denen unter dem bisherigen Recht die Niederlassungsbewilligung nicht hätte entzogen werden dürfen, auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückstufen zu können, um sie verbindlich an ihre Integrationsverpflichtungen zu erinnern (BGer 2C_48/20121 vom 16. Februar 2022 E. 3.4.1). Damit soll ein ernsthaftes Integrationsdefizit beseitigt werden, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (BGer 2C_222/2021 vom 12. April 2022 E. 3.2 m.V. auf BGE 148 II 1 E. 2.3.1, 2.4, zur Publikation vorgesehen). Die Rückstufung setzt dabei ein aktuelles Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht voraus (BGer 2C_48/‌2021 vom 16. Februar 2022 E. 5.1). Aufgrund der Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung (Art. 34 Abs. 1 AIG) muss bei einer Rückstufung in Beachtung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit angeknüpft werden (BGer 2C_222/2021 vom 12. April 2022 E. 3.3 m.H. auf BGE 148 II 1 E. 5.2 u. 5.3 sowie E. 6.3 u. 6.4, zur Publikation vorgesehen, sowie BGer 2C_96/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.3). Dabei haben die Migrationsbehörden ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und zur Vermeidung einer unzulässigen echten Rückwirkung auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen (BGer 2C_222/2021 vom 12. April 2022 E. 3.4 m.H. auf Kneer/Schindler, Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in: Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, Bern 2020, S. 35 ff., 53; BGer 2C_48/20121 vom 16. Februar 2022 E. 3.). Vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente dürfen aber gleichwohl mitberücksichtigt werden, um die neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (vgl. BGer 2C_222/2021 vom 12. April 2022 E. 3.4 m.H. auf BGE 148 II 1 E. 5.3, zur Publikation vorgesehen). Schliesslich muss die Rückstufung, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein. Die Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit ist daher jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen.

Kneer/Schindler 2.2.3 Auch eine Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG bildet somit nach dem Willen und der Systematik des Gesetzgebers einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung. Das Vorliegen eines Rückstufungsgrundes kann daher ebenfalls zum Verlust des grundsätzlichen Anspruchs auf Kantonswechsel als niedergelassene Person gemäss Art. 37 Abs. 3 AIG führen. Da die Rückstufung aber zum Ersatz der Niederlassungsbewilligung führt, ist mit den Erwägungen der Vor­instanz beim Vorliegen eines Rückstufungsgrundes zu prüfen, ob die betroffene Person die Voraussetzungen für einen Kantonswechsel für ausländische Personen mit Aufenthaltsbewilligung erfüllt. Hierfür setzt Art. 37 Abs. 2 AIG voraus, dass sie nicht arbeitslos ist und keine Widerrufsgründe gemäss Art. 62 AIG vorliegen.

3.

3.1 Die Vor­instanz erwog, gemäss Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. a und d AIG könnten die Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder eine mangelhafte Teilnahme am Wirtschaftsleben und am Erwerb der Bildung als Integrationsdefizite einen Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77a Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201) liege eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung unter anderem dann vor, wenn die betroffene Person gesetzliche Vorschriften und behördliche Verfügungen missachte (lit. a) oder öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfülle (lit. b). Gemäss Art. 77e Abs. 1 VZAE nehme eine Person am Wirtschaftsleben nach dem Grundsatz der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht, deckten. Ausländerinnen und Ausländer sollten in der Lage sein, für sich und ihre Familie aufzukommen, sei dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Anspruch bestehe. Demgegenüber nehme nicht am Wirtschaftsleben teil, wer Sozialhilfe beziehe (BGer 2C_430/2011 vom 11. Oktober 2011 E. 4.2). Bei einer Behinderung, Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen könne von der Teilnahme am Wirtschaftsleben abgesehen werden (vgl. 58a Abs. 2 AIG), wobei eine Krankheit eine ‘gewisse Schwere’ aufweisen und/oder über einen längeren Zeitraum andauern und im schlimmsten Fall gar nicht (vollständig) heilbar sein müsse (Weisungen AIG des Staatssekretariats für Migration Ziff. 3.3.1.5.1). Diese rechtlichen Erwägungen der Vor­instanz werden von der Rekurrentin mit ihrem Rekurs zu Recht nicht beanstandet.

3.2

3.2.1 Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt hat die Vor­instanz zunächst das Vorliegen eines Integrationsdefizits aufgrund der Unterstützung der Rekurrentin durch die Sozialhilfe geprüft. Sie erwog dabei, dass die Rekurrentin im Kanton Bern von der Gemeinde [...] ab dem 1. Juli 2016 bis zum 31. Juli 2019 von der Sozialhilfe mit einem Sozialhilfesaldo von CHF 79’338.50 habe finanziell unterstützt werden müssen. Seit dem 1. August 2019 sei die Rekurrentin von der Sozialhilfe Basel-Stadt mit einem gegenwärtigen Saldo per 3. Mai 2022 von CHF 104’001.40 unterstützt worden. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin könne der bereits im Jahr 2006 erlittene Schlaganfall die zehn Jahre später eingetretene Sozialhilfeabhängigkeit nicht begründen, denn die Rekurrentin sei in der Zwischenzeit noch über Jahre berufstätig gewesen. Für Krankheiten, aufgrund deren von einer Teilnahme am Wirtschaftsleben abgesehen werden könne, werde eine ‘gewisse Schwere’ im Sinne von Art. 58a AIG verlangt. Diese Schwere sei im Fall der Rekurrentin trotz der dokumentierten Arztzeugnisse aufgrund der ebenfalls belegten Arbeitstätigkeiten nicht gegeben. Nicht ausser Acht gelassen werden dürfe aber in diesem Zusammenhang die Problematik bezüglich der Frage um die eigene Geschlechtsidentität der Rekurrentin. Gemäss dem Arztzeugnis vom 23. April 2021 sei die Rekurrentin zwei von sadomasochistischer Gewalt geprägte Beziehungen eingegangen. Daraus habe sie sich gemäss Aktenlage nachhaltig loslösen können. Sie habe sich insgesamt durchaus in schwierigen persönlichen Umständen befunden und befinde sich aufgrund der psychischen und physischen Probleme im Zusammenhang mit ihrer Geschlechtsumwandlung wie auch aufgrund der erlittenen Gewalt in den beiden erwähnten Beziehungen teilweise noch immer darin. Die Vor­instanz liess es aber offen, ob diesbezüglich derart schwierige persönliche Umstände vorlägen, dass bei der Rekurrentin vom Vorwurf der ungenügenden Teilnahme am Wirtschaftsleben (im Sinne von Art. 58a Abs. 2 AIG) abgesehen und ihr deshalb die fehlende wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit aufgrund des jahrelangen Sozialhilfebezugs nicht vorgeworfen werden könne.

3.2.2 Die Vorinstanz stützte die von ihr bejahten Voraussetzungen für eine Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG vielmehr darauf, dass das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht erfüllt sei. Sie verwies dabei auf die mehrfachen Verurteilungen der Rekurrentin. So sei sie mit Strafbefehlen der Staatsanwaltschaft des Kantons Bern, Region Berner Jura-Seeland, vom 19. Oktober 2015 resp. 7. Januar 2016 wegen Nichtabgabe von Ausweisen und/oder Kontrollschildern zu bedingten Geldstrafen von je fünf Tagessätzen à CHF 50.– sowie zu Bussen von je CHF 200.– verurteilt worden. Mit Strafbefehl derselben Staatsanwaltschaft vom 18. Juli 2017 sei sie wegen Förderung der rechtswidrigen Ein-/Ausreise oder des rechtswidrigen Aufenthalts zu einer bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 16 Tagessätzen à CHF 30.– sowie einer Busse von CHF 120.– verurteilt worden. Schliesslich verwies die Vor­instanz auf ihre Verurteilung wegen Betrugs mit Strafbefehl dieser Staatsanwaltschaft vom 18. März 2020 zu einer bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 60 Tagessätzen à CHF 30.–. Hinzu kämen unzählige, nicht bezahlte Bussen aus den Jahren 2016 und 2017 wegen Verstössen gegen das Strassenverkehrsgesetz sowie wegen Schwarzfahrens, welche in eine Ersatzfreiheitsstrafe umgewandelt und von ihr während 33 Tagen bis zum 18. November 2018 verbüsst worden seien. Aufgrund dieser zahlreichen Verstösse gegen die geltende Rechtsordnung sei erstellt, dass bei der Rekurrentin kein einwandfreier Leumund vorliege, wie dies im Rahmen der Integrationskriterien gefordert werde. Insbesondere falle die Verurteilung wegen Betrugs der Sozialhilfe ins Gewicht, handelt es sich hier doch um eine sogenannte Katalogtat, welche grundsätzlich mit einer Landesverweisung geahndet werde, auch wenn im konkreten Fall aufgrund des Vorliegens eines Härtefalls hiervon abgesehen worden sei.

Weiter verwies die Vor­instanz auf eine massive Verschuldung der Rekurrentin. Gemäss dem Auszug aus dem Betreibungsregister des Betreibungsamts Seeland des Kantons Bern vom 15. März 2021 habe sie neben sechs offenen Betreibungen über einen Gesamtbetrag von CHF 14’337.70 66 nicht getilgte Verlustscheine über CHF 89’365.91 aufgewiesen. Ihre letzte Betreibung datiere zwar vom 3. Juni 2019. Nach ihrem Umzug im Kanton Basel-Stadt sei sie jedoch mit einer sogenannten Fachadresse geführt worden und könne nun auch hier betrieben werden. Daher sei sie nun per 18. Mai 2022 zwischenzeitlich auch im baselstädtischen Betreibungs- und Verlustscheinregister mit acht Betreibungen über CHF 8’085.30 aus den Jahren 2021 und 2022 sowie acht offenen Verlustscheinen über CHF 8’866.40 verzeichnet. Zudem habe die Rekurrentin in den Jahren 2019 und 2020 auch Steuerschulden generiert. Ihre Verschuldung über gesamthaft CHF 98’232.31 in Form von Verlustscheinen sowie Betreibungen über mehr als CHF 20'000.– sei ohne weiteres als erheblich zu qualifizieren. Soweit sie ihre Schuldenwirtschaft auf das Verhalten ihrer Lebenspartner zurückführe, sei sie hierfür jeden Beweis schuldig geblieben. Es sei auch nicht nachvollziehbar und werde auch nicht substantiiert, weshalb ihr die Steuerschulden aus der gemeinsamen Zeit mit ihrem eingetragenen Partner nicht vorgeworfen werden könnten. Ihre Lebenshaltungskosten seien durch ihre Erwerbseinkünfte, Kranken- oder Arbeitslosentaggelder oder aber durch die finanzielle Unterstützung von der Sozialhilfe jederzeit finanziell gesichert gewesen. Dennoch habe sie sich parallel dazu massiv verschuldet. Sie habe offenbar ihre Ausgaben nicht auf das Notwendige beschränkt und über ihre Verhältnisse gelebt. Ein nachvollziehbarer Grund sei hierfür auch unter Berücksichtigung ihres Gesundheitszustandes nicht ersichtlich. Ihr Wiedererwägungsgesuch für ihre Steuerschulden sei löblich, erfolge aber erst sehr spät und unter dem Eindruck des ausländerrechtlichen Rekursverfahrens, weshalb es nicht zu ihren Gunsten berücksichtigt werden könne. Sie habe auch über beratende Unterstützung verfügt und sei durchaus in der Lage gewesen, sich um ihre finanziellen Belange zu kümmern. Auch ihre mit Entscheid der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Basel-Stadt (KESB) vom 7. April 2022 erfolgte Verbeiständung mit Verwaltung ihres Einkommens und Erledigung ihrer Zahlungen ändere diesbezüglich nichts, da ihrem engen Umfeld zweifellos aufgefallen wäre, wenn eine Verbeiständung bereits früher notwendig gewesen wäre. Somit sei erstellt, dass der Rekurrentin ihre Verschuldung anzulasten sei.

3.2.3 Zusammenfassend schloss die Vor­instanz daraus, dass die Rekurrentin aufgrund ihrer mehrfachen Verurteilungen, aber insbesondere aufgrund der erheblichen Verschuldung, welche sie parallel zum Sozialhilfebezug in vorwerfbarer Weise und damit mutwillig angehäuft habe, das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG nicht erfülle. Damit seien die Voraussetzungen für das – am 1. Januar 2019 eingeführte – Institut der Rückstufung erfüllt. Da dies einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung gleichkomme (Art. 63 Abs. 2 AIG), bestehe kein Anspruch auf einen Kantonswechsel nach Art. 37 Abs. 3 AIG.

3.3

3.3.1 Dem hält die Rekurrentin zunächst entgegen, dass die Invalidenversicherung (IV) aufgrund ihrer Anmeldung vom 20. März 2020 ihre gesundheitliche Lage und einen allfälligen Rentenanspruch abkläre. Die IV habe nur deshalb eine Integrationsmassnahme beim Integrationsbetrieb C____ finanziert, weil sie gemäss den bisherigen Abklärungen eine gesundheitliche, die Arbeitsfähigkeit der Rekurrentin einschränkende Beeinträchtigung angenommen habe. Vor diesem Hintergrund sei die Schlussfolgerung der Vor­instanz, es liege keine Krankheit mit der geforderten ‘gewissen Schwere’ im Sinne von Art. 58a AIG vor, und der daraus folgende Vorwurf der ungenügenden Teilnahme am Wirtschaftsleben nicht haltbar und stelle eine Kompetenzüberschreitung dar. Weiter rügt die Rekurrentin, dass der sie behandelnde Psychiater, Dr. D____, ihre von der erlittenen häuslichen Gewalt geprägte Situation sicher besser einzuschätzen wisse und darüber ausführlich berichtet habe. Zudem seien ihre Aufenthalte in diversen Frauenhäusern dokumentiert.

Wie es sich damit verhält, kann wiederum offengelassen werden. Wie ausgeführt hat die Vor­instanz explizit offengelassen, ob ihr der Bezug von Sozialhilfeleistungen aufgrund ihrer schwierigen persönlichen Umstände vorgeworfen werden könne. Sie hat ihr den Bezug von Sozialhilfeleistungen und ihre fehlende Fähigkeit, ihre Lebenshaltungskosten mit eigenen Mitteln zu decken, somit gerade nicht als Integrationsdefizit im Sinne von Art. 77e Abs. 1 VZAE vorgeworfen.

3.3.2 Mit Bezug auf ihre strafrechtlichen Verurteilungen verweist die Rekurrentin auf ihre hochproblematischen Partnerschaften. Auch ihr behandelnder Psychiater habe geschildert, unter welch unerträglichem Druck sie in ihren Partnerschaften gestanden habe. Sie sei unter erheblichem Druck gestanden, gedemütigt und gezwungen worden, ihr Einkommen dem ehemaligen Lebenspartner auszuhändigen, diesen trotz fehlender Aufenthaltsbewilligung bei sich aufzunehmen sowie seine Kosten zu übernehmen. Wie es sich damit verhält, kann letztlich offenbleiben. Die Rekurrentin zeigt nicht auf, in welchem Verhältnis ihre Verurteilung konkret mit ihren Partnerschaften zusammengehangen haben. Auch aus der von ihr angerufenen Bestätigung von Dr. D____ vom 23. April 2021 ergibt sich bloss, dass sie lange unter Störungen der Persönlichkeitsentwicklung gelitten habe, weshalb sie ein entsprechend chaotisches Leben mit geringer Frustrationstoleranz und Impulskontrolle geführt habe. Sie habe sich wiederholt in klar sadomasochistischen Beziehungen vorgefunden, wo sie zum Opfer von häuslicher Gewalt geworden sei. Zum sadomasochistischen Modell habe auch gehört, dass alles, was mit sozialen Pflichten und Behörden zu tun gehabt habe, einem «sadistischen Täter» zugeschrieben worden sei, was ihr damaliger Partner natürlich noch unterstützt habe (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 429 f.). Daraus ergibt sich aber kein hinreichender Konnex ihrer Persönlichkeitsstörung zu ihrer Delinquenz.

Zu beachten ist aber, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Kompetenz der Migrationsbehörden zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung entfällt, wenn ein Strafgericht in einem Urteil für seit dem 1. Oktober 2016 begangene Taten aufgrund eines Härtefalls von der Landesverweisung abgesehen hat (Art. 66a Abs. 2 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]) und dabei im Rahmen einer Gesamtwürdigung auch die vor diesem Datum begangenen Delikte einbezogen hat (BGer 2C_945/‌2019 vom 15. Januar 2020 E. 2.2.1 m.H. auf BGE 146 II 1 E. 2). Hingegen bleiben die Migrationsbehörden zuständig, wenn im Rahmen von Verurteilungen für ab dem 1. Oktober 2016 begangene Delikte eine Landesverweisung gar nicht geprüft wurde und demzufolge auch keine Härtefall-Gesamtwürdigung erfolgte, zumal wenn eine solche Verurteilung auf dem Wege des Strafbefehls ergeht, der ohnehin keine Landesverweisung vorsehen kann (BGer 2C_945/2019 vom 15. Januar 2020 E. 2.2.1 m.H. auf Art. 352 Abs. 2 StPO e contrario; BGer 2C_628/2019 vom 18. November 2019 E. 7.4 und 2C_358/2019 vom 18. November 2019 E. 3.4).

Es ist unbestritten, dass die Staatsanwaltschaft des Kantons Bern, Berner Jura-Seeland, mit Strafbefehl vom 18. März 2020 bei der Verurteilung wegen Sozialhilfebetruges aufgrund der Annahme eines Härtefalls auf eine Landesverweisung gemäss Art. 66a Abs. 2 StGB verzichtet hat. Gemäss dem Strafregistereintrag (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 344) liegen dieser Verurteilung Taten aus den Jahren 2017 und 2018 zu Grunde. Die Staatsanwaltschaft hat auf eine Anklage verzichtet und im Strafregister explizit einen Härtefall nach Art. 66a Abs. 2 StGB eintragen lassen. Mit diesem Strafbefehl wurde die Rekurrentin zu einer Teilzusatzsatzstrafe zu ihrer Verurteilung vom 18. Juli 2017 wegen Förderung der rechtswidrigen Ein-/‌Ausreise oder des rechtswidrigen Aufenthalts verurteilt (vgl. Strafregistereintrag sowie die Verfügung des Migrationsamts vom 4. August 2021 E. 3.3, Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 344, 492), weshalb diese Verurteilung bei der Prüfung des Härtefalls mitberücksichtigt worden ist. Die beiden Verurteilungen wegen Nichtabgabe von Ausweisen und/oder Kontrollschildern müssen im migrationsrechtlichen Zusammenhang für sich betrachtet als Bagatellen beurteilt werden. Dies gilt auch für die weiteren Bussen wegen Strassenverkehrsdelikten wie Parkbussen gemäss dem Eintritt Stammblatt des Regionalgefängnis Biel vom 16. Oktober 2018 (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 272 ff.), welche zudem allesamt vor dem 1. Januar 2019 datieren.

3.3.3 Die Rekurrentin bestreitet ihre massive Verschuldung nicht. Sie verweist aber auf die mittlerweile erfolgte Einsetzung einer Beiständin durch die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde, welche sich eine Übersicht zu verschaffen und, wo möglich, für Abhilfe zu sorgen habe. Diese Einsetzung einer Beistandschaft zeige, dass die Rekurrentin für die selbständige Erledigung ihrer finanziellen und administrativen Angelegenheiten offensichtlich nicht in der Lage sei.

Wie die Vor­instanz zutreffend erwog, genügt Schuldenwirtschaft für sich allein nicht zur Begründung eines schwerwiegenden Verstosses gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG. Es bedarf vielmehr des erschwerenden Merkmals der Mutwilligkeit. Blosse Liederlichkeit rechtfertigt einen solchen Widerruf demnach nicht. Die Verschuldung muss vielmehr selbst verschuldet und qualifiziert vorwerfbar sein (BGer 2C_997/2013 vom 21. Juli 2014 E. 2.2, 2C_273/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 3.3). Erforderlich ist ein erheblicher Ordnungsverstoss, der aber auch in einer qualifizierten Leichtfertigkeit liegen kann (vgl. BGer 2C_573/2019 vom 14. April 2020 E. 2.2, 2C_724/2018 vom 24. Juni 2019 E. 3.1, 2C_789/2017 vom 7. März 2018 E. 3.3.1). Die Mutwilligkeit setzt mithin ein von Absicht, Böswilligkeit oder qualifizierter Fahrlässigkeit getragenes Verhalten voraus (BGer 2C_573/2019 vom 14. April 2020 E. 2.2, 2C_789/2017 vom 7. März 2018 E. 3.3.1; VGE VD.2020.95 vom 8. Januar 2021 E. 4.2).

Die Rekurrentin bestreitet, über ihren Verhältnissen gelebt und sich mutwillig verschuldet zu haben. Sie verweist dabei auf ihre problematischen Paarbeziehungen und macht geltend, dass sich ihr Aufenthalt in Basel trotz helfendem Umfeld als ausserordentlich hürdenreich gestaltet habe. Entgegen der Auffassung der Vor­instanz habe weder die Heilsarmee noch ihre Vertreterin sie diesbezüglich unterstützen können.

Zu beachten ist diesbezüglich, dass die noch vor ihrer Übersiedlung nach Basel im Kanton Bern entstandene Verschuldung in intertemporaler Hinsicht nur dann von Bedeutung erscheint, als daraus auf ein aktualisiertes, hinreichend gewichtiges und somit fortbestehendes Integrationsdefizit geschlossen werden kann (vgl. oben E. 2.2.2). Dabei ist festzustellen, dass die Rekurrentin mittlerweile mit Entscheid vom 7. April 2022 erwachsenenschutzrechtlich verbeiständet worden ist. Die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde hat dabei festgestellt, ihre Abklärungen hätten ergeben, dass die Rekurrentin aufgrund ihrer psychischen Einschränkungen nicht in der Lage sei, ihre finanziellen und administrativen Angelegenheiten ausreichend und in ihrem eigenen Interesse zu erledigen. Sie habe zwar mit der Sozialhilfe Basel-Stadt, der Beratungsstelle der Stiftung Rheinleben und mit ihrem Psychiater ein professionelles Helfersystem. Dieses sei aber nicht in der Lage, die notwendige Unterstützung in allen erforderlichen Angelegenheiten zu leisten (act. 10/3). Entgegen der Auffassung der Vor­instanz kann daraus aber nicht geschlossen werden, dass die Rekurrentin bis zu diesem Zeitpunkt noch in der Lage gewesen ist, ihren finanziellen Belangen eigenständig nachzukommen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der genannte Schwächezustand krankheits- oder unfallbedingt plötzlich aufgetreten ist. Es ist daher davon auszugehen, dass er sich bereits vor dem Entscheid der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde manifestiert hat. Zwar konnte etwa mit Hilfe der Stiftung Rheinleben eine Wiedererwägung der im Kanton Bern amtlich veranlagten Steuern in die Wege geleitet werden. Wie die Erwachsenenschutzbehörde aber festgestellt hat, deckte diese Begleitung den Unterstützungsbedarf der Rekurrentin nur partiell. Insgesamt bestehen daher nicht ausreichende Anzeichen, dass die seit ihrem Umzug nach Basel unter der Geltung des neuen Rechts ab Januar 2019 aufgetretene Verschuldung im Sinne der beschriebenen Rechtsprechung als mutwillig bezeichnet werden kann.

3.4 Daraus folgt, dass die im Verfahren betreffend Kantonswechsel hypothetisch zu beantwortende Frage, ob ein Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG besteht, welcher eine Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG rechtfertigen würde, verneint werden muss. Liegt aber kein Widerrufsgrund gemäss Art. 63 AIG vor, so hat die Rekurrentin aufgrund ihrer Niederlassungsbewilligung Anspruch auf den beantragten Kantonswechsel.

4.

Daraus folgt, dass der Rekurs gutzuheissen und die Sache zur Bewilligung des Kantonswechsels an das Migrationsamt des Bereichs BdM zurückzuweisen ist.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben und ist der Vertreterin der unentgeltlich prozessierenden Rekurrentin zu Lasten der Vor­instanz eine Parteientschädigung zuzusprechen. Der mit ihrer Honorarnote vom 9. September 2022 belegte Aufwand von 13 Stunden und 50 Minuten erscheint angemessen und ist zum geltend gemachten Tarif von CHF 200.– zu vergüten. Hinzu kommen die geltend gemachten Auslagen sowie die Mehrwertsteuer von 7,7% auf dem Honorar von CHF 2’766.65 und den Auslagen von CHF 68.80.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird gutgeheissen und der Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 3. Juni 2022 sowie die Verfügung des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration, Migrationsamt, vom 4. August 2021 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Bewilligung des Kantonswechsels an den Bereich Bevölkerungsdienste und Migration, Migrationsamt, zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.

Zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege wird der Rechtsvertretung der Rekurrentin, [...], für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ein Honorar von CHF 2'766.65, zuzüglich Auslagen von CHF 68.80 und 7,7 % MWST von CHF 218.35, aus der Gerichtskasse ausgerichtet.

Mitteilung an:

- Rekurrentin

- Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

- Regierungsrat Basel-Stadt

- Staatssekretariat für Migration (SEM)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.