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Verteilung der Nationalratsmandate auf die Kantone: «Kleine setzen sich eher durch»
in Neue Zürcher Zeitung, 4. Juli 2002
Auf Grund veränderter Bevölkerungszahlen verlieren Bern, Basel-Stadt und Appenzell Ausserrhoden je einen Nationalratssitz, erben können Schwyz, Freiburg und die Waadt. Würde bei der Sitzverteilung an die Kantone das gleiche Verfahren angewandt wie bei der Mandatsaufteilung an die Parteien, dann sähe es anders aus: Profitieren würden Zürich, Bern und St. Gallen, dies auf Kosten von Schwyz, Zug, Neuenburg und Jura.
Im Vergleich zur Volkszählung 1990 hat sich die Zahl der Wohnbevölkerung im Jahr 2000 um sechs Prozent vergrössert. Am stärksten war das Wachstum in den Kantonen Zug, Schwyz und Freiburg; sehr niedrig war es dagegen in Bern, gar negativ in Basel-Stadt und in Glarus. Auf Grund der am Mittwoch vom Bundesrat beschlossenen Neuverteilung der Nationalratssitze auf die Kantone verlieren Bern, Basel-Stadt und Appenzell Ausserrhoden je einen Sitz im Nationalrat, dagegen kommen Schwyz, Freiburg und die Waadt zu einem zusätzlichen Mandat.
Das Verteilungsverfahren
Schon in der Bundesverfassung von 1848 findet sich die Bestimmung, dass die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone proportional zu erfolgen habe. Diese legte fest, dass «auf je 20 000 Seelen der Gesamtbevölkerung» ein Mitglied in den Nationalrat zu wählen sei und dass die Zahl der Sitze im Nationalrat jeweils auf Grund der alle zehn Jahre durchgeführten Volkszählung neu berechnet werden soll. Bis 1922 stieg die Sitzzahl von 111 auf 198 an. Darauf wurde, um die Zahl der Nationalräte nicht zu gross werden zu lassen, die sogenannte Vertretungsziffer zweimal erhöht: 1931 auf 22 000 und 1950 auf 24 000 Einwohner. 1962 schliesslich stimmten Volk und Stände jener Regelung zu, die heute noch Gültigkeit hat: Die Zahl der Abgeordneten im Nationalrat beträgt 200, und die Sitze werden proportional auf die Kantone verteilt.
Während das Bundesgesetz über die politischen Rechte für die Verteilung der Mandate auf die Parteien ein Verfahren vorsieht, welches auf der sogenannten Divisorenmethode beruht, bestimmt es für die Verteilung der 200 Sitze auf die Kantone das sogenannte Bruchzahlverfahren. Dieses Verfahren teilt die Zahl der Wohnbevölkerung durch die Zahl der zu verteilenden Nationalratssitze, was für jeden Kanton einen sogenannten Hauptverteilungsquotienten ergibt. Bei diesem werden die Zahlen vor und hinter dem Komma gesondert gewertet: Die Zahl vor dem Komma bezeichnet die Zahl der Nationalratssitze, welche jedem Kanton zustehen. Da auf diese Weise nicht alle Sitze verteilt werden, erhalten jene Kantone mit den grössten Restzahlen hinter dem Komma die übrigen Sitze. Bei dieser Restverteilung werden grosse und kleine Kantone gleich behandelt.
Das Paradoxon
Der Bruchzahlmethode wird vorgeworfen, sie verstosse gegen einen Grundsatz des Proporzes: Sie sei logisch nicht konsistent und verletze das Prinzip der Monotonie. Der Berner Statistiker Hans Riedwyl illustrierte dies anhand eines Paradoxons: Wenn 1990 bei der Sitzverteilung die Zahl der Sitze im Nationalrat auf 201 erhöht worden wäre, so hätte Zug seinen damals neu gewonnenen Sitz mit dem Bruchzahlenverfahren wieder verloren; ebenso bei 202 Sitzen. Erst bei 203 Sitzen hätte Zug den Sitz wieder erhalten. Nach der neuen Sitzverteilung kann Ähnliches für den Kanton Wallis berechnet werden. Als mögliche Alternative zur Bruchzahlmethode wird die Divisorenmethode des Belgiers Victor d'Hondt diskutiert (eine Variante dieser Methode, ausgearbeitet vom Basler Eduard Hagenbach-Bischoff, kommt bei der Verteilung der Nationalratsmandate auf die Parteien zum Zug). Die Divisorenmethode vergibt jedes Mandat einzeln an den «Meistbietenden», was grössere Kantone oder Parteien begünstigt. Dieser Effekt wird deutlich, wenn wir die Nationalratssitze auf der Basis der Volkszählungsresultate 2000 fiktiv nach der Divisorenmethode verteilen: Am stärksten profitieren würde der Kanton Zürich, der 36 statt 34 Sitze erhielte, auch Bern (27 statt 26) und St. Gallen (13 statt 12) würden zulegen. Ein Mandat weniger ginge dagegen an die Kantone Schwyz (3 statt 4), Zug (2 statt 3), Neuenburg (4 statt 5) und Jura (1 statt 2). Somit würde die Zahl der Majorzkantone, die nur einen Sitz im Nationalrat haben, auf sieben steigen. Ein Systemwechsel vom Bruchzahlverfahren zur Divisorenmethode würde tendenziell den kleineren Kantonen schaden, während die grossen Kantone profitieren würden.
Drei Gewinner - drei Verlierer
se. Der Bundesrat hat am Mittwoch die definitiven Ergebnisse der Volkszählung 2000 erwahrt. Auf Grund der veränderten Bevölkerungsstärke der Kantone bekommen drei Stände einen zusätzlichen Nationalratssitz zugeteilt: In der Waadt sind ab 2003 neu 18 statt 17 Sitze zu vergeben, im Kanton Freiburg 7 statt 6 und im Kanton Schwyz 4 statt bisher 3. Die Gewinne gehen auf Kosten der drei Kantone Bern (26 statt 27 Sitze), Basel- Stadt (5 statt 6) und Appenzell Ausserrhoden (1 statt 2). Der Kanton Bern musste bereits 1995 auf 2 Sitze verzichten, auf einen davon auf Grund der Abtretung des Laufentals. Auch Zürich musste damals einen Sitz abgeben. Profitiert haben 1995 die Kantone Aargau, Luzern und Zug.
Effekte auf die Parteienvertretung
se. Die Neuverteilung der Sitze an die Kantone kann auch die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrates beeinflussen. Auf der Grundlage der Wahlergebnisse von 1999 hat Werner Seitz vom BfS berechnet, welche Mandate durch die Sitzverschiebungen zwischen den Kantonen betroffen sein könnten (vgl. Haupttext). Gemäss dieser fiktiven Betrachtung müsste die CVP ihr Berner Mandat abgeben, die SVP würde einen Sitz in Basel-Stadt und die FDP einen in Appenzell Ausserrhoden verlieren. Profitieren würden die SVP in Schwyz, die CVP in Freiburg und die Kommunisten in der Waadt.
Wären die Sitze gemäss Divisorenmethode auf die Kantone verteilt worden, so würden (wiederum fiktiv auf der Basis der Resultate von 1999 berechnet) die zwei zusätzlichen Zürcher Sitze an die SP und an die FDP gehen. Die SP müsste in Neuenburg und im Jura einen Nationalratssitz abgeben. Die SVP könnte in St. Gallen ein Mandat zulegen, würde aber eines in Zug verlieren und käme in Schwyz nicht zu einem zweiten Sitz. Ihr Mandat in Bern halten könnte bei dieser fiktiven Berechnung schliesslich die CVP. Die Ergebnisse zeigen, dass der Verteilungsmodus keine Partei systematisch bevorzugt und dass die Diskussionen über die Verteilmethode letztlich mehr von regionalem als von parteipolitischem Interesse sind.