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«Es müssen überhaupt in den befruchtenden, unter Umständen aber auch verheerenden Strom der Fabrikindustrie gewisse Dämme eingesetzt werden, welche, ohne das Gedeihen der Industrie zu hemmen und deren Wohlthaten zu beeinträchtigen, den Nachtheilen und Gefahren vorbeugen, welche dieser moderne Gewerbsbetrieb in der Schweiz wie überall mit sich führt.»[1]
Mit diesen Worten fasste der Bundesrat seine Ziele in der Botschaft an die Bundesversammlung betreffend den Gesetzesentwurf über die Arbeit in den Fabriken im Dezember 1875 zusammen. Der Strom als Metapher veranschaulicht in den Worten des Bundesrats, mit welchen Umwälzungen die Schweizer Gesellschaft durch die industrielle Revolution konfrontiert war. Und das Sprachbild des Damms unterstreicht den politischen Willen, ein Übertreten dieses Stroms möglichst zu verhindern.
Der industrielle Wandel der Schweizer Wirtschaft nahm zu Beginn des 19. Jahrhunderts seinen Anfang. Bis zur Annahme der neuen Verfassungsgrundlage im Jahr 1874 war die Gesetzgebung in diesem Bereich den Kantonen vorbehalten. Einige von ihnen wurden denn auch ab Mitte des 19. Jahrhunderts gesetzgeberisch tätig. Das vom Kanton Glarus 1864 erlassene Fabrikgesetz wird häufig als wegweisender Rechtstext angeführt.
Der Bundesrat sucht den Ausgleich
In der Botschaft von 1875 wird ein Gesetzgebungsprozess skizziert, der sich kaum von den heutigen Abläufen unterscheidet. So hatte das Eidgenössische Eisenbahn- und Handelsdepartement (heute Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, WBF) zunächst die Kantone zu konsultieren und dann die Stellungnahmen verschiedener Institutionen, von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen sowie von Industriellenverbänden einzuholen.
Das Departement sollte relevante Berichte und Statistiken aus unterschiedlichen Quellen sichten. Dazu gehörten auch im Ausland erschienene Arbeiten über das Thema und die Gesetzgebungen verschiedener Länder wie England, Frankreich und Deutschland. Unter Federführung des Bundesrats Johann Jakob Scherer wurde ein erster Gesetzesentwurf verfasst und in einer «Kommission, bestehend aus einigen Fabrikanten, aus Repräsentanten der Arbeiter, aus zwei Ärzten und mehreren Männern der Administration», beraten.[2]
Im folgenden Vernehmlassungsverfahren hatten der Schweizerische Handels- und Industrieverein, die wichtigsten Arbeitervereine sowie der Schweizerische Ärztliche Verein Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Reaktionen fielen sehr unterschiedlich aus. Die Expertenkommission nahm einige Änderungen vor, erhielt ansonsten aber «in Abweichung sowohl von den Vorschlägen des Handels- und Industrievereins als auch von denjenigen des Arbeiterbundes die ursprünglichen Positionen unverändert aufrecht».[3] Der dem Bundesrat vorgelegte Entwurfstext stellte einen Kompromiss dar. Dieses Verfahren bildet quasi den Prototyp des Mechanismus, der die Sozialpartnerschaft begründet hat und sie bis heute flankiert.
Das Volk hat das letzte Wort
Gegen das vom Parlament 1877 verabschiedete Bundesgesetz betreffend die Arbeit in den Fabriken organisierten Arbeitgeberkreise ein Referendum. Das Gesetz wurde aber vom Volk knapp mit 181’000 Ja-Stimmen gegen 170’000 Nein-Stimmen gutgeheissen und trat 1878 in Kraft.
Dies ebnete den Weg für eine staatliche Arbeitsmarktpolitik. Bis zum Entstehen einer echten Arbeitsbehörde sollte zwar noch fast ein halbes Jahrhundert vergehen. Das hinderte den Bundesrat aber nicht daran, sich schnell die nötigen Instrumente zu verschaffen, um die Arbeitsbedingungen auf nationaler Ebene zu regulieren.
Die neue gesetzliche Grundlage führte zu beträchtlichen Veränderungen. So wurde etwa die tägliche Arbeitszeit auf elf Stunden begrenzt und der Grundsatz festgeschrieben, dass der Arbeitgeber für die Gesundheit und die Sicherheit am Arbeitsplatz verantwortlich ist. Das Gesetz führte auch besondere Schutzvorschriften für Frauen und Kinder ein und verpflichtete die Behörden, in den Unternehmen Kontrollen durchzuführen. Der Bundesrat benannte zu diesem Zweck drei Eidgenössische Fabrikinspektoren und wies ihnen bestimmte Einsatzbereiche (Kreise) zu, die aus mehreren Kantonen bestanden.
In der Praxis oblag die Durchführung des Gesetzes explizit den Kantonen[4], wobei die Eidgenössischen Fabrikinspektoren die Gesetzesdurchführung kontrollierten[5]. Die Inspektoren erschienen somit eher als Sonderbeauftragte des Bundes denn als Beamte im klassischen Sinn und erwarben sich so einen Sonderstatus. Die Rolle der Fabrikinspektoren wurde mehr als 40 Jahre lang von starken Persönlichkeiten ausgefüllt. Eine von ihnen war der Arzt Fridolin Schuler. Er war schon vorher durch sein Engagement für den Arbeiterschutz aufgefallen und wurde 1878 vom Bundesrat zum Fabrikinspektor ernannt. Dieses Amt übte er bis 1902 aus. Eine weitere eindrückliche Persönlichkeit war der aus dem Waadtland stammende Industrielle und Politiker Ami Campiche. Er trat von seinem Amt als Nationalrat zurück, um von 1891 bis 1910 als Fabrikinspektor im II. Kreis (Lausanne) zu fungieren.
Eine anspruchsvolle Aufgabe
Als Pioniere für bessere Arbeitsbedingungen mussten die Eidgenössischen Inspektoren der ersten Stunde zwei zentrale Aufgaben meistern, die sich letztlich kaum von den heutigen Herausforderungen unterscheiden. Erstens ging es darum, die Gesundheitsrisiken der Industriearbeit zu identifizieren. Und zweitens die im nationalen Recht festgelegten Regeln zu fördern und einheitlich anzuwenden, was in einem föderalen Kontext von Natur aus eine schwierige Aufgabe ist.
Zwischen September 1878 und April 1879 führten die drei frisch ernannten Inspektoren gemeinsame Inspektionsreisen in der Schweiz durch. Dabei waren sie insgesamt 127 Arbeitstage unterwegs. Der im Bundesblatt vom 20. September 1879 veröffentlichte Bericht enthält eine lange, nach den Regulierungsfeldern des neuen Gesetzes strukturierte Liste von Problemen, die in den Unternehmen festgestellt wurden.
Er vermittelt einen Eindruck davon, wie umfangreich die Aufgaben der Inspektoren waren. Die Autoren erfreuten sich dem eigenen Bekunden nach «durchweg der besten Aufnahme»[6] durch die Kantone. Gleichzeitig wiesen sie recht unverblümt auf unterschiedliche Praktiken in den einzelnen Kantonen und auf Mängel hin, die sie in den Unternehmen beobachtet hatten. Diese betrafen etwa Gefahren bei der Bedienung von Maschinen wie etwa Dampfkesseln, Sägen und Warenaufzügen, die Belastung durch Staub und giftige Stoffe, die Arbeit von Kindern unterhalb des gesetzlich vorgeschriebenen Mindestalters, die Überschreitung der maximalen Arbeitszeit, das Fehlen von Fabrikordnungen sowie unzureichende Belüftung oder unregelmässige Lohnzahlungen.
Trotzdem zogen die Inspektoren ein eher optimistisches Fazit: «Wir haben gefunden, dass die Schwierigkeiten, das Gesetz durchzuführen, kleiner sind als wir gefürchtet (…). Die Fabrikanten fangen an, ruhiger das gefürchtete Neue ins Auge zu fassen, ruhig im Ganzen beobachtet auch der Arbeiterstand die Entwicklung der Dinge.»[7]
Ein neuer Akteur tritt auf
Nach dieser ersten Gesamtbeurteilung verwendeten die Eidgenössischen Inspektoren viel Energie darauf, die Kantone und Unternehmen zu einer nachhaltigen Verbesserung der Arbeitsbedingungen zu bewegen. Sie kümmerten sich aber auch um spezifischere Probleme, wie etwa die Verwendung von Phosphor bei der Herstellung von Zündhölzern[8] oder die Arbeit in den Bergwerken[9].
In den ersten 40 Jahren seines Bestehens entwickelte sich das Eidgenössische Fabrikinspektorat in der ganzen Schweiz schrittweise zu einer festen Referenzgrösse und entfaltete in der Arbeitswelt bleibende Wirkung. Es baute sich nach und nach umfangreiches Wissen in den Bereichen Gesundheit und Arbeitssicherheit auf[10] und entwickelte sich zu einer unverzichtbaren, angesehenen Ansprechstelle für die Sozialpartner.
1917 rief der Bundesrat vier Eidgenössische Inspektorate ins Leben, die der Abteilung für Industrie und Gewerbe des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (heute WBF) unterstellt waren. Diese dezentrale Struktur mit den vier Kreisen Lausanne, Aarau, Zürich und St. Gallen sollte bis in die Nullerjahre dieses Jahrhunderts überdauern.
Nachdem die Eidgenössischen Fabrikinspektorate eine dominante Stellung eingenommen hatten, betrat 1918 ein neuer wichtiger Akteur die Bühne: die damals neu gegründete Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva). In der Folge deckte die Arbeitsgesetzgebung immer mehr Bereiche ab, während gleichzeitig die Rolle der Kantone gestärkt wurde. Die Inspektorate passten sich an diese Entwicklung an – etwa indem sie ab 1966 neu als Eidgenössische Arbeitsinspektorate auftraten. In der Folge büssten sie aber langsam an Profil ein und wurden schliesslich zwischen 2000 und 2010 in zwei Etappen zentralisiert. Trotz der Integration in dieses klassische Verwaltungsschema bewahrte sich die Eidgenössische Arbeitsinspektion stets ihren individuellen, durch die weitreichende Autonomie der einzelnen Regionaleinheiten geprägten Charakter.
Und heute?
Durch diese letztlich wohl logische Entwicklung hat die Eidgenössische Arbeitsinspektion allmählich an direktem Einfluss verloren. Die verschiedenen Akteure, die heute in der Prävention tätig sind, verfolgen jeweils für sich den vom Bundesrat ab 1875 vorgezeichneten Weg. Im Rückblick kann man sich jedoch fragen, ob die schrittweise Aufsplitterung der Kompetenzen zielführend gewesen ist.
Ursprünglich hatte der Gesetzgeber einen globalen Ansatz verfolgt. Entsprechend deckte das Fabrikgesetz sowohl arbeitsgesundheitliche Aspekte als auch Fragen der Arbeitssicherheit und der Arbeitszeit ab. Das als starke zentrale Stelle konzipierte Eidgenössische Fabrikinspektorat intervenierte, ohne zwischen diesen verschiedenen Bereichen zu unterscheiden. Diese integrierte Vorgehensweise manifestierte sich übrigens noch im Arbeitsgesetz von 1964, bevor die Bereiche Arbeitssicherheit und Berufskrankheiten im Zuge der Verabschiedung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung von 1981 ausgeklammert wurden.
Die aktuelle Covid-19-Krise hat gezeigt, dass dieses segmentierte Modell an seine Grenzen stösst. Dies könnte eine neue Debatte auslösen. Denn durch die Corona-Pandemie und die damit verbundene globale Gefahr ist deutlich geworden, dass die Aufsplitterung von Ressourcen und Kompetenzen Koordinationsprobleme aufwirft und die Effizienz mindert. Es geht nicht darum, die Geschichte zu wiederholen. Man könnte sich aber durchaus von dem innovativen, zielgerichteten Ansatz inspirieren lassen, der Ende des 19. Jahrhunderts gewählt wurde.
- Bundesrat (1875), S. 925.
- Bundesrat (1875), S. 928.
- Bundesrat (1875), S. 929.
- Gemäss Artikel 17, Bundesgesetz betreffend die Arbeit in den Fabriken.
- Gemäss Artikel 18, Bundesgesetz betreffend die Arbeit in den Fabriken.
- Schweizerisches Bundesblatt (1879), S. 358.
- Schweizerisches Bundesblatt (1879), S. 359.
- Siehe das von Fridolin Schuler im Auftrag des Eidgenössischen Industriedepartements erstellte Gutachten vom 21. September 1891, im Schweizerischen Bundesblatt (1891) auf S. 439–455.
- Siehe Kreisschreiben des Bundesrates im Schweizerischen Bundesblatt (1895) auf S. 632–645.
- Mehrere Berichte über dienstliche Auslandsreisen der Eidgenössischen Fabrikinspektoren um 1900 lagern im Schweizerischen Bundesarchiv. So auch ein Bericht über eine fast einmonatige Reise von Ami Campiche 1893 in Deutschland und Frankreich.