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Arbeitslosigkeit
Der moderne Begriff der Arbeitslosigkeit kommt Ende des 19. Jahrhunderts auf, als für die Unterstützung von Menschen, die keine Beschäftigung finden, schrittweise öffentliche und private Massnahmen ergriffen werden. Es handelt sich also nicht um Bedürftige, sondern um «Arbeitslose», die etwas anderes benötigen als öffentliche Fürsorge. Nicht alle Personen ohne Beschäftigung werden jedoch als Arbeitslose betrachtet, sondern sie müssen die Kriterien der Arbeitsfähigkeit und der Arbeitswilligkeit erfüllen. Die Geschichte der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ist eng mit der Geschichte der Stabilisierung und Reglementierung des Arbeitsmarktes verbunden.
Vor dem Hintergrund der Industrialisierung und einer Wirtschaftskrise am Ende des 19. Jahrhunderts wurde der Begriff der Arbeitslosigkeit zur Umschreibung eines spezifischen Risikos unter Sozialreformern immer gebräuchlicher. Erwerbslosigkeit wurde nicht mehr als Ausnahmeerscheinung betrachtet, sondern als ein Risiko, das der kapitalistischen Beschäftigungsordnung inhärent war. Als arbeitslos galt jedoch nur, wer regulär einer Erwerbsarbeit nachging und aus wirtschaftlichen Gründen die Stelle vorübergehend verlor. Zudem galt es, die Arbeitslosigkeit von anderen Risiken zu unterscheiden. Arbeitslose mussten arbeitsfähig sein, was Krankheit, Beeinträchtigungen oder ein hohes Alter zu Ausschlusskriterien machte. Die Stellenlosigkeit sollte zudem ein temporärer Status sein, Arbeitslose mussten ihre Arbeitswilligkeit über Kontrollen beweisen. Ein Stellenverlust führte nicht automatisch zu einer sozialen Absicherung; eine als arbeitslos geltende Person musste weitere Kriterien erfüllen. Das Risiko Arbeitslosigkeit blieb damit stets mit der Norm einer regulären Erwerbsarbeit verbunden.
Die Behörden waren durch die aufkommende Arbeiterbewegung gefordert und darauf bedacht, einerseits die Ursachen sozialer Spannungen zu lindern, andererseits der Industrie stabile Arbeitsbeziehungen zu garantieren. Sie mussten sich deshalb mit dem Risiko der Arbeitslosigkeit auseinandersetzen. Einige Gemeinden wurden aktiv, doch es waren vor allem die neu entstandenen Gewerkschaftsorganisationen, welche die ersten Arbeitslosenkassen gründeten. Die Gewerkschaftsführer, insbesondere jene des reformistischen Flügels, betrachteten die Arbeitslosenversicherung als ein Mittel zur Förderung der gewerkschaftlichen Solidarität, zur Begrenzung des Drucks auf die Löhne und zur Rekrutierung und Bindung von Mitgliedern. Der Beitritt zu einer Arbeitslosenkasse bedingte nämlich die Mitgliedschaft in der Gewerkschaft, und eine Arbeitslosenentschädigung wurde erst nach mehreren Monaten Beitragszahlungen ausbezahlt. Dauer und Höhe der Entschädigung hingen mitunter sogar direkt von der Dauer der Mitgliedschaft bei der Kasse respektive der Gewerkschaft ab. Vor allem die Arbeiter der Metall-, Uhren-, Bau-, Holz- und Textilindustrie waren gegen Arbeitslosigkeit versichert. Die Arbeiterinnen, die zu Beginn des 20. Jahrhunderts rund ein Drittel der Erwerbstätigen in den Fabriken ausmachten, bildeten rund einen Viertel der Versicherten. Die Frauen waren also von der Versicherung nicht ausgeschlossen, blieben aber untervertreten; ihr Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung wurde zudem häufig in Frage gestellt, genauso wie ihre Präsenz auf dem Arbeitsmarkt.
Arbeitslosenpolitik über Subventionen
Als das Parlament am 17. Oktober 1924 das erste Bundesgesetz über die Arbeitslosenversicherung verabschiedete, waren weniger als ein Zehntel der erwerbstätigen Bevölkerung gegen Arbeitslosigkeit versichert, davon 94 Prozent bei einer Gewerkschaftskasse. Das Gesetz löste die Bundessubventionen an die Arbeitslosenkassen ab, die gegen Ende des Ersten Weltkriegs aufgrund der Verarmung breiter Bevölkerungskreise, grosser sozialer Spannungen und einer Wirtschaftskrise, welche die Finanzen der Kassen stark unter Druck setzte, eingeführt worden waren. Die Gewerkschaften hatten damals ihre Bemühungen um öffentliche Finanzbeiträge verstärkt, und einige Kantone und Gemeinden entrichteten bereits Subventionen nach einem Modell, das in anderen Ländern, namentlich in Belgien, zur Anwendung kam: das sogenannte Genter-Modell. Von Seiten der bürgerlichen Parteien und den Arbeitgeberdachverbänden wurde die öffentliche Finanzierung der Gewerkschaftskassen zwar mit Vorbehalt aufgenommen, dennoch entsprach die Einführung einer Arbeitslosenversicherung auch ihrer Politik des Anreizes zur regelmässigen Arbeit. Eine solche war notwendig, um qualifizierte Arbeitskräfte auch in Zeiten sinkender Produktion an sich zu binden. Die Arbeitgeber erreichten, dass sie sich finanziell nicht verpflichten mussten und das System die Finanzierung der gewerkschaftlichen und öffentlichen Arbeitslosenkassen auf die Versicherten und die öffentliche Hand abwälzte. Das 1924 verabschiedete System sollte schliesslich die Entwicklung öffentlicher und freiwillig eingerichteter, paritätischer (von Arbeitgebern und -nehmern zusammen finanzierten) Kassen fördern. Dies ging zulasten der Gewerkschaftskassen, die geringere Subventionen erhielten.
Die paritätischen Kassen wurden vielfach, vor allem in der Textilbranche, auf Initiative einzelner Arbeitgeber gegründet und zeugen von deren Interesse, die Arbeitskräfte an sich zu binden. Vor 1924 war nur ein Prozent der Versicherten in dieser Form versichert, doch der Anteil wuchs bis Ende der 1920er-Jahre auf 20 Prozent, ein Prozentsatz, der bis Mitte der 1970er-Jahre stabil blieb. Auch die öffentlichen Kassen expandierten und erhöhten den Anteil der Versicherten von 5 Prozent vor 1924 auf 30 Prozent während der Krise der 1930er-Jahre. Mitte der 1960er-Jahre überstieg die Zahl ihrer Versicherten dann die Anzahl Personen, die bei Gewerkschaftskassen versichert waren. Letztere umfassten 1964 noch 40 Prozent der Versicherten; 1924 hatten noch 94 Prozent der Versicherten Gewerkschaftskassen angehört.
Absenz einer nationalen Arbeitslosenpolitik während der Krise der 1930er-Jahre
Nach dem Erlass des Bundesgesetzes von 1924 und vor allem während der Krise der 1930er-Jahre (1932-1937) erliessen auch die Kantone Gesetze über die Arbeitslosenversicherung, eröffneten Kassen und führten für Tieflohnkategorien Versicherungsobligatorien ein. Diese kantonalen Gesetzgebungen erklären die Zunahme der Mitgliederzahlen bei den Arbeitslosenkassen. Sie führten zu einer Übertragung eines Teils der Sozialhilfekosten, die ausschliesslich zulasten der Gemeinden gingen, auf die Versicherungen, die auch durch Beiträge der Versicherten und durch den Bund finanziert wurden. Während der Krise der 1930er-Jahre förderte das zunehmende Risiko der Arbeitslosigkeit den Beitritt zu einer Arbeitslosenkasse zusätzlich: Innerhalb weniger Jahre stieg der Anteil der Versicherten von 16 Prozent auf 28 Prozent der aktiven Bevölkerung. Eine Mehrheit der Berufstätigen und vor allem der berufstätigen Frauen blieb jedoch weiterhin von der Versicherung ausgeschlossen.
Frauen waren zwar besonders stark vom Verlust von Arbeitsplätzen in der Uhren- und Textilindustrie betroffen, dennoch wurden sie nur teilweise entschädigt. Sie mussten häufig Kurzarbeit leisten und Lohneinbussen hinnehmen, die nicht kompensiert und mit der generellen Abwertung der Frauenarbeit gerechtfertigt wurden: Der Lohn der Frau wurde als Zusatz zum Lohn des Mannes betrachtet. Die 1930er-Jahre zeichneten sich auch durch Kampagnen gegen die qualifizierte weibliche Beschäftigung aus, die die Situation der erwerbstätigen Frauen schwächten. Unter den männlichen Erwerbstätigen waren von der Krise vor allem die Beschäftigten in der Uhren-, Metall- und Bauindustrie betroffen.
In den 1930er-Jahren ergriffen in erster Linie die Kantone und Gemeinden Notmassnahmen gegen die Arbeitslosigkeit. Sie eröffneten Kantinen, Schlafstätten und Baustellen für die Arbeitslosen, insbesondere für jene mit Familien. Der Bund beschränkte sich auf die Teilsubventionierung von Beschäftigungsprogrammen für Arbeitslose und auf Krisenzuschüsse, eine Form von Sozialhilfe, die die Kantone an Arbeitslose ausrichteten, die ihren Leistungsanspruch ausgeschöpft hatten. Die Leistungen der Arbeitslosenkassen beschränkten sich dagegen auf die vom Gesetz von 1924 vorgeschriebenen Leistungen. Personen mit Familie erhielten während 90 Tagen 60 Prozent des versicherten Verdiensts, die übrigen Versicherten 50 Prozent während der gleichen Dauer. Die gesetzlichen Änderungen in Bezug auf die Arbeitslosigkeit durch den Bund in den 1930er-Jahren trugen trotzdem zu einer Stärkung des Versicherungsprinzips bei. Weiter wurden die Arbeitslosen dazu angehalten, jede Arbeit anzunehmen.
Ein neuer Kompromiss für die Nachkriegszeit
Während des Zweiten Weltkriegs, zu einem Zeitpunkt, als die offizielle Arbeitslosenquote dank dem Aufschwung der Kriegsproduktion und der Mobilmachung der Armee sehr tief war, wurde in der Arbeitslosenversicherung ein neuer Kompromiss zwischen Staat, Arbeitgeber und Gewerkschaften ausgehandelt. Die Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes von 1942 berücksichtigte die Forderungen der Gewerkschaften, indem sie die ungleiche Subventionierung der gewerkschaftlichen, paritätischen und öffentlichen Kassen aufhob und ein Ausgleichsfonds auf eidgenössischer Ebene schuf. Sie entsprach auch den Anliegen der Bundesbehörden, die eine Zunahme der Arbeitslosigkeit unmittelbar nach dem Krieg befürchteten und soziale Unruhen wie nach dem Ersten Weltkrieg vermeiden wollten. Vertreter der Arbeiterschaft und des Bundes einigten sich darauf, die Arbeitgeber dazu anzuhalten, dienstentlassene Soldaten wieder anzustellen und dafür die während des Krieges angestellten Frauen zu entlassen. Die Gesetzgebung von 1942 untersagte den verheirateten Frauen, sich gegen Arbeitslosigkeit zu versichern, wenn das Einkommen des Ehemanns für den Familienunterhalt ausreichte; damit konnten, verheiratete Arbeiterinnen ohne Entschädigung entlassen werden. Unter dem Druck von feministischen Bewegungen wurden diese diskriminierenden Massnahmen durch das Bundesgesetz über die Arbeitslosigkeit von 1951 aufgehoben. Die Anspruchsberechtigung blieb auf 90 Tage beschränkt, aber das revidierte Gesetz ermächtigte den Bundesrat zu einer Erhöhung auf 120 oder 150 Tage, um der wirtschaftlichen Lage Rechnung zu tragen. Der maximal versicherbare Lohn wurde unter dem Druck der Gewerkschaftsvertreter angehoben, was vor allem qualifizierte Erwerbstätige begünstigte. Schliesslich wurde der Prozentsatz der Entschädigung auf 65 Prozent für Personen mit Familie angehoben (für die übrigen Versicherten auf 60 Prozent).
Die beunruhigenden Prognosen der Behörden trafen nicht ein und es kam nach dem Kriegsende zu keiner Massenarbeitslosigkeit. Im Gegenteil, ab den 1950er-Jahren führte das Produktions- und Leistungswachstum eher zu einem Mangel an Arbeitskräften. Die Arbeitgeber liessen Arbeitskräfte aus dem Ausland kommen, die den Produktionsaufschwung mittrugen (1950-1975). Ein Teil der Eingewanderten, insbesondere jene mit einer Saisonbewilligung, hatte keinen Anspruch auf eine Arbeitslosenversicherung. Bewusst liess man die eingewanderten Arbeitskräfte in einer Situation der Ungewissheit, so dass die Behörden eine flexible Personalpolitik betreiben konnten. Diese Migrationspolitik sollte schliesslich eine zentrale Rolle bei der Bewältigung der Wirtschaftskrise Mitte der 1970er-Jahre spielen. Die massive Abweisung von Arbeitskräften aus dem Ausland, insbesondere durch die Nichterneuerung der Saison- und Jahresaufenthaltsbewilligung, trug dazu bei, dass die Jahresarbeitslosigkeit während der ganzen Krise unter einem Prozent bleibt. Die Arbeitslosigkeit wurde somit in die angrenzenden Länder exportiert, welche die Kosten zu tragen hatten. Die schwache Verbreitung der Versicherung und die Nichtberücksichtigung der Kurzarbeit, die vor allem die erwerbstätigen Frauen traf, trugen ebenfalls zur statistisch erfassten tiefen Arbeitslosenquote bei.
Die Einführung der obligatorischen Arbeitslosenversicherungin der Krise der 1970er Jahre
Als Mitte der 1970er-Jahre die Wirtschaftskrise ausbrach, war nur ein Fünftel der Erwerbstätigen gegen Arbeitslosigkeit versichert. Eine umfassende Revision der Arbeitslosenversicherung drängte sich auf. 1976 wurden eine Verfassungsänderung und ein dringlicher Bundesbeschluss verabschiedet. Die Einführung des obligatorischen Beitritts zur Arbeitslosenversicherung erfolgte ab 1977. Zum Abschluss kam das Gesetzgebungsverfahren mit der Annahme des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) im Juni 1982 (Inkrafttreten 1983). Die Schweiz führte damit das Obligatorium im internationalen Vergleich spät ein. Ausgeschlossen von der Versicherung waren Selbstständige und Personen, die weniger als 500 Franken im Monat verdienten. Die Mehrheit der Erwerbstätigen entrichtet Beiträge nach dem entsprechenden Kooperationsmodus (50% vom Arbeitgeber, 50% vom Arbeitnehmer bezahlt). Die Beitragszahlung gewährleistet jedoch nicht das Recht auf eine Entschädigung bei Arbeitslosigkeit. Wie in der früheren Gesetzgebung ist auch beim AVIG ein Minimum an Beitragsmonaten erforderlich, um Versicherungsleistungen beziehen zu können (6 Monate, seit der 4. Revision des AVIG 2012 12 Monate). Das AVIG sieht auch Massnahmen zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt vor. Es stand somit am Anfang einer Aktivierungspolitik, die vor allem seit den 1990er-Jahren einsetzte. Demnach geht es nicht mehr darum, Arbeitsplätzen oder öffentliche Arbeiten zu finanzieren, um einzelne Arbeitslose zu beschäftigen, sondern diese werden verpflichtet, temporäre Stellen anzunehmen und Kurse und Praktika zu besuchen. Die betroffenen Personen sollen so „aktiviert“ werden, um anschliessend rascher und theoretisch auch leichter wieder in den Arbeitsmarkt integriert werden zu können.
Die Höhe der Entschädigung richtet sich auch im AVIG nach der Höhe des versicherten Verdienstes: 80 Prozent für Personen mit Familie oder schwachem Einkommen, 70 Prozent für die übrigen Versicherten. Das Prinzip des Einkommensverlustes für Arbeitslose, die im Gegensatz zu den Arbeitgebern den Preis für die Entlassung und die Arbeitslosigkeit direkt bezahlen, wurde damit nicht in Frage gestellt. Das AVIG von 1982 sah eine progressive Reduktion der Leistungen entsprechend der Dauer der Arbeitslosigkeit vor. Diese Degression bestrafte die Langzeitarbeitslosen und wurde in der ersten Revision 1990 aufgehoben, stand jedoch bei der 4. Revision von 2010 wieder zur Diskussion. Das Parlament lehnte die Wiedereinführung der Leistungsdegression zwar ab, knüpfte jedoch die Dauer des Leistungsbezugs an die Zahl der Beitragsmonate: Um Anspruch auf 400 Taggelder zu haben, muss man mindestens 18 Monate eingezahlt haben, bei 12 Monaten Beitragszahlungen sinkt der Anspruch auf 260 Taggelder. Auch für Personen nach dem Ausbildungsabschluss hat die 4. Revision die Leistungen reduziert und die Wartefrist verlängert. Seit 1982 sind diese Personen allerdings von der Beitragspflicht befreit, das heisst, sie können Leistungen beziehen, ohne eine vorausgehende Erwerbstätigkeit nachweisen zu müssen. Arbeitslose unter 25 Jahre erhalten ebenfalls nur 200 statt 400 Taggelder. In den westlichen Industrieländern gibt es keine grossen Unterschiede bei den Leistungen für kurzfristige Arbeitslosigkeit. Mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit gehen die Leistungen jedoch unterschiedlich stark zurück. Die Schweiz gewährt gleich wie Schweden, Frankreich und Deutschland relativ hohe Leistungen bei längerer Arbeitslosigkeit, während in Grossbritannien die entsprechenden Leistungen sehr gering ausfallen.
Die 4. Revision kam vor dem Hintergrund einer Wirtschaftskrise zustande, die zwischen 2008 und 2010 zu einer steigenden Arbeitslosigkeit führte. Seit der Wirtschaftskrise der 1990er-Jahre schwankt die Arbeitslosenquote in Abhängigkeit mit der Konjunktur, aber auch aufgrund der Revisionen des AVIG, welche die Kriterien zur Bestimmung der als arbeitslos geltenden Personen verändern. Die Arbeitslosenquote bewegt sich seither zwischen 3,5 und 4 Prozent, mit Ausnahme der Jahre 1999–2002, als die Quote auf 2,5 Prozent sank.
Die Arbeitslosenversicherung deckt weiterhin nur die Lohnarbeit ab und schliesst somit Selbstständige und Frauen aus, die Hausarbeit leisten. Die in der Revision von 1995 eingeführte Betreuungszeit war eine Ausnahme, denn sie befreite Personen von der Beitragspflicht, die sich der Betreuung ihrer Kinder widmen. Sie hielt sich aber nur bis zur Revision 2002, als der Begriff der Betreuungszeit modifiziert wurde: Eltern, die sich um die Betreuung ihrer Kinder gekümmert haben, sind nun nicht mehr von der Beitragspflicht befreit. Seither begründet wieder nur mehr eine Erwerbstätigkeit Ansprüche auf Entschädigung.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Tabin Jean-Pierre, Togni Carola (2013), L’assurance chômage en Suisse. Une socio-histoire (1924-1982), Lausanne; Togni Carola (2013), Le genre du chômage. Assurance chômage et division sexuée du travail en Suisse, Thèse de doctorat, Université de Berne. HLS / DHS / DSS: Arbeitslosigkeit, Arbeitslosenversicherung.
(12/2018)