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La Suisse a longtemps été considérée comme un Etat social peu développé en comparaison internationale. Sous l’angle des coûts, elle se situe aujourd’hui dans la moyenne supérieure parmi les pays comparables. L’importance du fédéralisme et de la prévoyance individuelle, l’influence des institutions privées et la faible proportion des moyens fiscaux dans le financement de la sécurité sociale comptent parmi les spécificités de l’Etat social suisse.
Les comparaisons internationales entre Etats sociaux sont difficiles à réaliser, car il s’agit de systèmes extrêmement complexes. Elles se font sous différents angles : les comparaisons quantitatives se concentrent sur les dépenses sociales ; les comparaisons qualitatives, sur certaines constructions caractéristiques des Etats sociaux, et les comparaisons historiques, sur les particularités qui ont marqué leur développement. Ces trois perspectives comparatives ont chacune leurs avantages et inconvénients.
Comparaison des Etats sociaux sous l’angle des dépenses
Le développement quantitatif de la sécurité sociale est souvent mesuré au moyen du taux des prestations sociales (la sécurité sociale en chiffres). Celui-ci rapporte la somme totale des dépenses des assurances sociales (par ex. les rentes de l’AVS, de l’AI ou des caisses de pension), des prestations sociales sous condition de ressources (les prestations complémentaires à l’AVS, les sommes versées au titre de l’aide sociale) et des subventions (notamment destinées aux hôpitaux ou aux institutions pour les personnes handicapées) au produit intérieur brut. Selon les calculs de l’OCDE, la Suisse a utilisé en 2015 19,6 % de son produit national brut pour les dépenses sociales et se situe juste au-dessous de la moyenne des pays de l’OCDE, qui s’élève à 21 %. La Suisse se place ainsi à proximité immédiate de pays comme la Nouvelle-Zélande, la Tchéquie, la Pologne, la Slovaquie et les Etats-Unis. L’état actuel des dépenses publiques et sociales est stable depuis les années 1980. Mais avant cette période, la Suisse se caractérise par sa réticence en matière de dépenses sociales et se situe clairement au-dessous de la moyenne des Etats européens. En particulier l’Allemagne, la Grande-Bretagne et la Suède ont des taux de prestations sociales plus élevés. Le développement des dépenses de la Suisse au 20e siècle est comparable à celui d’Etats comme la France et les Pays-Bas.
Les comparaisons entre Etats sociaux établies en fonction du taux de prestations sociales montrent souvent une image incomplète. En effet, pendant longtemps, ces comparaisons n’ont pas inclus les dépenses privées pour la sécurité sociale. Or celles-ci furent et sont en Suisse exceptionnellement élevées, surtout dans le domaine des caisses de pension et des caisses-maladie. C’est pourquoi la comparaison des « net social expenditures », qui incluent aussi les dépenses privées pour la sécurité sociale, est plus instructive. Enregistrée dans cette banque de données de l’OCDE seulement depuis 2009, la Suisse se place dans la moyenne supérieure du rang mondial.
Différences qualitatives entre les Etats providence
Dans les sciences sociales, les Etats sociaux sont souvent distingués les uns des autres en fonction de certaines caractéristiques. Particulièrement répandue, la typologie développée dans les années 1990 par Gosta Esping-Andersen relève trois types d’Etat providence : socio-démocrate, conservateur et libéral. Cette typologie conjugue la valeur des dépenses (degré d’indépendance qu’accordent les prestations des assurances sociales à l’égard du marché du travail) et la valeur de redistribution (degré de solidarité sociale ou de redistribution intégré dans la protection sociale). Esping-Andersen classe la Suisse sous le type libéral, vu le rôle important que le marché joue dans ses systèmes de protection. Mais il lui reconnaît aussi des caractéristiques du type socio-démocrate, à cause de l’universalité de l’AVS, et du type conservateur, vu le maintien des droits acquis propre à l’assurance-chômage.
La validité de la typologie d’Esping-Andersen, tout comme celle des typologies similaires, est néanmoins limitée. Le modèle d’Esping-Andersen s’inspire implicitement de l’idée normative selon laquelle les Etats providence scandinaves sont plus avancés que des pays libéraux comme les Etats-Unis. En outre, une typologie renseigne généralement peu sur la dimension historique du développement de l’Etat considéré. L’Etat social suisse fut dans son histoire marqué par différents modèles. Une typologie ne peut guère refléter une telle évolution historique.
Spécificités historico-institutionnelles
Une comparaison historique de la Suisse avec les autres pays peut montrer les spécificités du développement institutionnel et organisationnel de la sécurité sociale suisse. Parmi les facteurs de développement déterminants de la Suisse figurent en particulier les instruments de la démocratie directe et la force du fédéralisme.
Les instruments de la démocratie directe ont eu un effet de ralentissement sur le développement de l’Etat social suisse. Ils autorisent les électeurs à participer directement aux questions fondamentales et aux orientations générales de la politique sociale. Ce fut par exemple le cas au niveau fédéral, lorsque les électeurs durent statuer sur la question de savoir si les fondements juridiques d’un nouveau système de protection devaient être inscrits dans la Constitution. Plus tard, l’instrument du referendum facultatif a autorisé les électeurs à voter également sur les nouvelles lois sociales. Ce fut par exemple le cas pour l’assurance-maladie et accidents (1900) et pour l’assurance-vieillesse (1930). Les instruments de la démocratie directe ont cependant pu avoir aussi un effet accélérateur – notamment grâce aux initiatives populaires, qui initient ou influencent des processus législatifs.
Les obstacles politiques rencontrés au cours de la création des assurances sociales ont souvent conduit la Confédération à passer par la voie du fédéralisme et à promouvoir les initiatives émanant des cantons ou d’acteurs non étatiques, comme les caisses de pension, les caisses-maladie, les compagnies d’assurances et les mutuelles. Un exemple de cette stratégie est la promotion des caisses de pension dans le domaine de l’assurance-maladie et de la prévoyance vieillesse. Une fois créés, de tels systèmes de protection parallèles réduisaient l’urgence de trouver des solutions nationales et engendrèrent une diversité institutionnelle qui restait active même lorsqu’un dispositif national était créé. En contrepartie, les institutions fédérales ont aussi pu servir de modèles innovants pour l’Etat social.
Une autre caractéristique de l’Etat social suisse est la proportion comparativement élevée des paiements directs que les assurés effectuent, en particulier dans le domaine de l’assurance-maladie. Les réformes de l’assurance-maladie des dernières décennies tendent à augmenter la contribution personnelle des assurés, notamment par la franchise dans l’assurance de base. La participation financière des assurés aux coûts de la santé – par le biais des primes d’assurance et des frais qu’ils paient eux-mêmes – se situe aujourd’hui à plus de deux tiers.
L’activation marquée de l’Etat social, appliquée en premier lieu dans le domaine de l’assurance-chômage, fait partie des spécificités récentes de l’Etat social suisse. Depuis la réforme de l'assurance-chômage et la création des offices régionaux de placement de 1994, les bénéficiaires de l’indemnité de chômage sont responsabilisés plus fortement par le biais de mécanismes de contrainte et d’incitation. Cela devrait leur permettre de réintégrer la vie professionnelle aussi rapidement que possible. Des efforts similaires en vue d’activer les bénéficiaires de prestations ont lieu actuellement dans le domaine de l’assurance-invalidité.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Alber Jens (1982), Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat. Analysen und Entwicklung der Sozialversicherungen in Westeuropa, Frankfurt a. M.; Obinger Herbert, Armingeon Klaus et al. (2005), Switzerland. The marriage of direct democracy and federalism, in H. Obinger, S. Leibfried et al. (ed.), Federalism and the welfare state : New World and European experiences, 263–306, New York; Schmid Walter (2013), Besonderheiten der Schweizer Sozialpolitik, in A. M. Riedli et al. (ed.), Handbuch Sozialwesen Schweiz, 419-427, Bern.
(12/2016)