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Abwehrhaltung gegenüber der Einklagbarkeit wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte
Entspricht die Position des Bundesrats der Rechtswirklichkeit?
Die Empfehlungen
- Zwei an die Schweiz gerichtete Empfehlungen fordern im Kern die Anerkennung der Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte (WSK-Rechte) oder mit anderen Worten die Schaffung der Möglichkeit, dass auch Garantien wie das Recht auf Gesundheit oder Bildung oder das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard grundsätzlich als gerichtlich einklagbar anzuerkennen seien.
- Empfehlung 124.4 fordert von der Schweiz, sie solle sich „auf eine umfassende Gesetzgebung verständigen, so dass alle wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte von Bund und Kantonen gleichermassen umgesetzt werden können“. Zudem soll die Schweiz „wirksame rechtliche Sanktionen bei Verletzung der darin enthaltenen Rechte sicherstellen“. Im Kern wird damit die direkte Anwendbarkeit der Rechte des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I), aber auch der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in anderen die Schweiz bindenden menschenrechtlichen Verträgen (z.B. das Übereinkommen über die Rechte des Kindes) gefordert. Bereits im UPR-Verfahren im Jahre 2008 wurde eine ähnliche Empfehlung an die Schweiz gerichtet.
- Inhaltlich eng damit verbunden ist die Empfehlung 123.3, welche der Schweiz nahelegt, „[d]as Fakultativprotokoll zum Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte [zu] ratifizieren“ (FP/UNO-Pakt I). Das 2008 entstandene Fakultativprotokoll, das im Mai 2013 in Kraft treten wird, schafft für Einzelpersonen die Möglichkeit, mittels einer Beschwerde vor dem Überwachungsorgan des UNO-Pakts I, dem Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, eine Verletzung der Paktrechte gegenüber dem eigenen Staat geltend zu machen. Damit wurde auf völkerrechtlicher Ebene die Justiziabilität von WSK-Rechten anerkannt.
Die Reaktion der Schweiz
Die Empfehlung 124.4 wurde von der Schweiz als eine von nur vier Empfehlungen direkt und ohne Begründung abgelehnt. Folgerichtig lehnte die Schweiz am 27. Februar 2012 auch die Ratifizierung des FP/UNO-Pakt I ab, denn „der Bundesrat sowie das Bundesgericht sind der Auffassung, dass der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte mit einigen Ausnahmen programmatischer Natur ist“.
Die Haltung von Bundesrat und Bundesgericht
Diese die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte (WSK-Rechte) dezidiert ablehnende Haltung der Schweiz lässt sich bis zur Botschaft zum Beitritt der Schweiz zu den UNO-Pakten I und II aus dem Jahr 1991 zurückverfolgen. Damals argumentierte die Regierung, die Garantien des Pakt I stellten programmatische Zielbestimmungen dar, die keine subjektiven Rechte begründen. Sie ging mit anderen Worten von einer generellen Andersartigkeit dieser Menschenrechtskategorie im Vergleich zu den bürgerlichen und politischen Rechten aus. Besonders deutlich manifestiere sich diese Differenz – so damals der Bundesrat – auch auf internationaler Ebene, wo kein Beschwerdeverfahren für die WSK-Rechte existiere.
Bezugnehmend auf diese Belegstelle verneint auch das Bundesgericht seit seinem Grundsatzentscheid aus dem Jahr 1994 in einer konstanten Praxis grundsätzlich die Justiziabilität der Pakt-I-Garantien. Diese Gerichtspraxis diente dem Bundesrat in seiner Berichterstattung an den Ausschuss für WSK-Rechte aus dem Jahr 2008 wiederum für die Begründung seiner ursprünglichen Haltung, sei er doch „gemäss dem Prinzip der Gewaltentrennung an die (…) Auslegung durch die Rechtsprechung gebunden“.
In jüngerer Zeit bestätigte der Bundesrat diese Haltung etwa in seiner Botschaft zum Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen aus dem Jahr 2012. Auch in einer Antwort auf einen parlamentarischen Vorstoss, der die Ratifikation des FP/UNO-Pakt I forderte, hielt der Bundesrat fest, eine Ratifizierung dieses Vertrages würde dem UNO-Pakt I nachträglich eine Tragweite zukommen lassen, „die weit über das hinausgeht, was Bundesrat und Parlament bei dessen Ratifikation beabsichtigten“ (vgl. Motion 09.3279).
Die Haltung internationaler Menschenrechtsorgane
Diese Einstufung der Rechtsnatur der WSK steht je länger je mehr im Widerspruch zur internationalen Entwicklung und zur Haltung des Ausschusses für WSK-Rechte. Nicht nur der Pakt I, sondern auch alle anderen Verträge, welche WSK-Rechte kodifizieren, anerkennen mittlerweile die Möglichkeit von Individualbeschwerden. In der Doktrin ist daher heute weitgehend unbestritten, dass alle Menschenrechtsgarantien eine dreifache Verpflichtungsdimension aufweisen, d.h. die Staaten sowohl zu einem Unterlassen, Schützen und Gewährleisten verpflichten. Dabei ist allgemein anerkannt, dass Unterlassungs- und Schutzpflichten in aller Regel unmittelbare Verpflichtungen begründen, während dies im Gewährleistungsbereich nur für Minimalverpflichtungen oder etwa bei umfassender staatlicher Kontrolle über eine Person, wie etwa im Haftkontext, gilt.
Sozialziele und Sozialrechte in der Bundesverfassung
Wie kann dieser gordische Knoten aufgelöst werden? Widerspricht die Umsetzung der WSK-Rechte in der Schweiz tatsächlich diametral den internationalen Vorgaben? Reflektieren die Ausführungen von Bundesrat und Bundesgericht die tatsächliche Situation der WSK-Rechte in der Schweiz auf adäquate Weise?
Auf den ersten Blick scheint die Verfassungslage auf Bundesebene die skeptische Haltung von Exekutive und Judikative diesen Rechten gegenüber zu belegen. So finden sich Inhalte klassischer WSK-Rechte – wie etwa Gesundheit, soziale Sicherheit oder Unterkunft – in Art. 41 BV einzig als Sozialziele. Gemäss Abs. 4 dieser Bestimmung können aus diesen Zielen explizit „keine unmittelbaren Ansprüche auf staatliche Leistungen abgeleitet werden“.
Andererseits finden sich in der Bundesverfassung auch eigentliche soziale Grundrechte, wie das Recht auf Grundschulbildung oder das Recht auf Hilfe in Notlagen, welche wichtige Bereiche der Pakt-I-Rechte auf Bildung und auf angemessenen Lebensstandard umsetzen, indem sie einklagbare Positionen des Individuums begründen. Aber auch das typisch schweizerische Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit beinhaltet Unterlassungspflichten, welche aus dem Recht auf Arbeit folgen, indem es etwa die Freiheit der Berufswahl und wirtschaftlicher Tätigkeiten garantiert. Personen in Haftsituationen haben darüber hinaus, basierend auf einer reichhaltigen, sich auf die persönliche Freiheit abstützenden Praxis des Bundesgerichts, subjektive Ansprüche auf Nahrung, Unterkunft und angemessene Gesundheitsleistungen. Diese Tatsachen werden aber in den Berichten der Schweiz an den Ausschuss für WSK-Rechte kaum reflektiert.
Kantonal verankerte subjektive Ansprüche
Da zahlreiche im Pakt I verankerte Garantien Politikbereiche betreffen, die in der Schweiz in die Domäne der Kantone fallen, verlangt eine Übersicht über die schweizerischen Umsetzungsmodalitäten auch einen Blick in das kantonale Recht. Hier soll nur ein Bereich exemplarisch gestreift werden: Im Bericht der Schweiz an den Ausschuss für WSK-Rechte aus dem Jahr 2008 bemerkte der Bundesrat, in der Schweiz existiere „[i]m Prinzip (…) kein subjektives Recht auf bestimmte Leistungen der Sozialhilfe“. Diese Sichtweise ist zumindest missverständlich. Ein Blick in kantonale Sozialhilfegesetze zeigt nämlich, dass ein subjektives Recht auf Hilfe, das über die Leistungen aus dem verfassungsrechtlich anerkannten Recht auf Nothilfe hinausreicht, sehr wohl anerkannt wird.
So stipuliert etwa das Sozialhilfegesetz des Kantons Bern: „Jede bedürftige Person hat Anspruch auf wirtschaftliche und persönliche Hilfe“, während das glarnerische Gesetz gar von einen „Rechtsanspruch auf die Gewährung der notwendigen Hilfe“ spricht. Die Sozialhilfegesetzgebung der übrigen Kantone anerkennt unter Verwendung ähnlicher Formulierungen ebenfalls bei Vorliegen der Bedürftigkeit einen Anspruch auf Unterstützung durch das Gemeinwesen oder zumindest eine entsprechende Verpflichtung des Gemeinwesens. Damit erfüllt das kantonale Recht die Vorgaben des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard sowie auf soziale Sicherheit weitgehend und dies unter Einräumung subjektiver Rechte.
Fazit
Mit diesen Ausführungen soll nicht der Eindruck erweckt werden, die Schweiz setze alle Vorgaben des UNO-Pakts I punktgenau um. Ein Blick auf das Bundes- und kantonale Recht illustriert aber deutlich, dass die tatsächlichen Differenzen zwischen der Rechtswirklichkeit in der Schweiz und den internationalen Vorgaben weit geringer sind, als es die offiziellen Verlautbarungen vermuten lassen.
14.03.2013