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L’Etat social suisse porte l’empreinte du fédéralisme. Cela implique que la Confédération ne dispose que d’une marge de manœuvre restreinte en matière de politique sociale, mais également que les cantons et les villes ont la possibilité de faire œuvre de pionnier dans le développement de l’Etat social.
La Confédération a fondé ses institutions sociales étatiques sur la base des services sociaux qui existaient déjà aux niveaux cantonal et communal. Ce processus est à l’origine d’un Etat providence aussi fragmenté que décentralisé et de la diversité des formes de soutien octroyées aux personnes qui en ont besoin selon la région, le canton ou la commune.
Fédéralisme et sécurité sociale en Suisse
La Constitution suisse de 1848 établit le principe de subsidiarité. Les compétences qu’elle n’attribue pas de manière explicite à la Confédération relèvent de la responsabilité des cantons et des communes. En vertu de ce principe fédéraliste, déléguer des compétences cantonales ou communales à la Confédération induit souvent un processus très long. La Constitution de 1874 va pour la première fois permettre à la Confédération d’agir dans le domaine de la politique sociale. Mais à cette époque, des dispositions constitutionnelles spécifiques sont encore nécessaires pour permettre l’édification des différentes assurances sociales. Plusieurs cantons suivent ce développement avec scepticisme, affichant parfois même une attitude ouvertement hostile. Tout comme les instruments de la démocratie directe, le fédéralisme a quelque peu retardé le développement de l’Etat social en Suisse. Cela fut notamment le cas lors de la création de la SUVA ou de l’AVS. Le fédéralisme s’est répercuté sur l’organisation des assurances sociales. Lors de la mise en œuvre des régimes nationaux d’assurance obligatoire comme l’AVS, l’assurance-maladie ou l’assurance-chômage, la Confédération s’est fondée sur les structures administratives cantonales et communales, tout en misant également sur des assureurs privés.
Le rôle des cantons et des villes dans l’Etat social
Les cantons et les villes ont souvent été des acteurs déterminants du développement de l’Etat social, devançant la Confédération par leurs initiatives en politique sociale. C’est notamment le cas pendant la période précédant la création des assurances sociales au niveau fédéral. Dès les années 1840, les cantons de Zurich, Glaris, St-Gall, Berne, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Schaffhouse, Argovie, Tessin et Schwyz inscrivent dans leur législation des mesures visant à protéger les travailleurs, alors que la Confédération devra attendre la révision de la Constitution en 1874 pour obtenir la compétence de légiférer sur les fabriques.
A partir des années 1880, les villes et les syndicats instituent des caisses de chômage locales que l’on peut considérer comme les précurseurs de l’assurance-chômage. Au tournant du siècle, ces caisses seront subventionnées par de nombreux cantons, puis par la Confédération à partir de 1917. La plus importante d’entre elles est la Städtische Arbeitslosenkasse de Berne (1893). Outre les caisses de pension des entreprises, des initiatives cantonales contribuent de bonne heure au développement de la prévoyance vieillesse. Des assurances populaires facultatives sont notamment instituées en 1898 à Neuchâtel et en 1907 dans le canton de Vaud. La première caisse obligatoire voit le jour dans le canton de Glaris en 1916. D’autres suivront durant l’entre-deux-guerres. En 1941, les caisses de pension cantonales obligatoires n’assurent toutefois que 5 % de la population.
Entre les deux guerres, des exécutifs municipaux inspirés par la social-démocratie, comme à Bâle ou à Zurich, instituent un régime d’assurance obligatoire dont les prestations sont plus élevées que dans le reste du pays. Nombre de cantons et de villes n’entreprennent toutefois rien sur le plan de la politique sociale ou sont freinés dans leurs efforts par des référendums populaires.
Durant la phase de développement de l’Etat social après la Seconde Guerre mondiale, les cantons gardent une longueur d’avance sur la Confédération, notamment en instaurant des allocations pour enfant dans le cadre de la protection de la famille. Une évolution similaire a été constatée plus récemment dans le domaine de l’assurance-maternité. Les cantons de Genève et de Vaud institueront un régime cantonal obligatoire pendant la période allant du dernier rejet par le peuple de l’assurance-maternité en 1999 à son acceptation en 2004.
L’aide sociale (autrefois nommée assistance) est le secteur le plus ancien des affaires sociales. Il relève aujourd’hui encore dans une large mesure de la compétence des communes, des cantons et des organisations caritatives. Malgré les efforts d’uniformisation de la CSIAS, l’aide sociale demeure fragmentée en Suisse. Les bénéficiaires des prestations sociales sont confrontés à des conditions d’éligibilité et à des services très variés. Mais dans ce domaine aussi, les cantons font office de laboratoires en aménageant sans cesse des institutions d’un nouveau genre pour la sécurité sociale. Les programmes de réinsertion pour les chômeurs de longue durée lancés dans les années 1990 à Genève et dans le canton de Vaud en sont des exemples.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Obinger Herbert et al. (2005), Switzerland. The marriage of direct democracy and federalism, in H. Obinger et al. (ed.), Federalism and the welfare state : New World and European experiences, 263–306, New York ; Studer Brigitte (1998), Soziale Sicherheit für alle? Das Projekt Sozialstaat 1848–1998, in B. Studer (ed.), Etappen des Bundesstaates. Staats- und Nationsbildung in der Schweiz, 159–186, Zürich; HLS / DHS / DSS: Travailleurs, protection des; Assurance chômage (AC); Prévoyance vieillesse; Maternité.
(12/2016)