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Les assureurs privés font partie intégrante du système suisse de sécurité sociale depuis ses origines. Cet enchevêtrement entre acteurs publics et privés rappelle que la protection contre des risques sociaux est aussi un marché âprement disputé.
Le terme d'Etat social est trompeur car il ne rend pas compte de la diversité des formes d’organisation de la protection sociale depuis la fin du 19e siècle. En parallèle au développement de la sécurité sociale gérée par l'Etat fédéral, deux type d’assurances privées doivent être mentionnés ici. En premier lieu les caisses mutuelles organisées sur une base locale, professionnelle, syndicale, ou encore confessionnelle. Le plus souvent sans but lucratif, ces structures aujourd'hui marginales ont été actives notamment dans le domaine de la couverture maladie autour de 1900. Les compagnies d'assurances à but lucratif – sous forme de sociétés par actions ou de sociétés coopératives – sont un deuxième type dont l'importance n'a cessé de croître au cours du 20e siècle, notamment dans le domaine de la prévoyance vieillesse ou de l’assurance maladie.
Les assurances privées, les mutuelles et l'émergence de l'Etat social, 1880-1920
Le mouvement mutualiste a connu son apogée à la fin du 19e siècle. Son développement accompagne l'industrialisation naissante dans de nombreuses localités et contribue à la fondation de nombreuses organisations ouvrières, qui se sont souvent structurées autour d'une caisse de secours. Ces institutions d'entraide s'adressent le plus souvent à des travailleurs masculins et couvrent tout une série de risques – du décès à la maladie en passant par des rentes pour veuves ou orphelins – liés à la perte de revenu du soutien de famille masculin. En 1880, près de 15% de la population en Suisse est membre d'une société de secours mutuel. Toutefois, l'émiettement du monde mutualiste, qui ne permet pas à ces assurances de réaliser un équilibre entre personnes cotisantes et prestations versées, ainsi que les déficiences de leurs bases actuarielles fragilise les caisses existantes. Dès 1890, ces dernières se retrouvent également mises sous pression par les premiers projets d'assurances sociales. Les organisations mutualistes contribuent à l'échec du premier projet d'assurance maladie et accident en 1900 et à l'abandon du régime obligatoire dans le projet adopté en 1912. Après la Première Guerre mondiale, les caisses mutuelles d’assurance maladie et accident reçoivent des subventions fédérales et, dès les années 1950, leur nombre décroît rapidement à la suite de fusions. Si plusieurs grandes caisses d'assurance maladie actives au début du 21e siècle sont les héritières directes de cette époque, elles font désormais partie du monde de l'assurance privée et n'ont pas conservé, à de rares exceptions près, une structure mutualiste.
La fin du 19e siècle marque également l'expansion du marché de l'assurance et la naissance de grandes compagnies couvrant le risque accidents, telles la Zurich ou la Winterthur (dès 2007: AXA Winterthur), ou orientées vers le marché de l'assurance vie, comme la Société suisse d'Assurances générales sur la vie humaine (dès 2004: Swiss Life). Ces acteurs puissants adoptent des stratégies diversifiées face à l'Etat social. Pourvoyeurs d'un savoir actuariel indispensable à l'édification des assurances sociales, les assureurs défendent également le libéralisme économique et considèrent l'Etat comme un compétiteur sur le marché du risque. A l'instar des organisations mutualistes, les compagnies d'assurance accidents s'opposent avec succès au premier projet d'assurance sociale de 1900, mais ne peuvent finalement pas empêcher en 1912 l'étatisation d’une partie importante du marché de l’assurance accidents. Cette perte de marché en Suisse est compensée par l'internationalisation croissante de leurs activités, en Europe et outremer. Le marché de l’assurance accidents de travail sera ouvert à nouveau aux compagnies privées en 1984.
Avant 1914, les assureurs vie réagissent aux premiers débats sur la mise en place d'une assurance vieillesse et survivants en développant des produits de prévoyance spécifiquement destinés aux milieux ouvriers, comme l'assurance populaire. Malgré leur diffusion rapide avant la Première guerre mondiale, ces contrats ne couvrent qu'une faible proportion de la population et servent des prestations très limitées. Entre 1880 et 1914, les assureurs développent donc deux réponses face à l’Etat social en constitution: une stratégie d'opposition, afin d'empêcher l’Etat d’intervenir dans des domaines jusqu’alors occupés par des acteurs privés, et une stratégie de préemption, afin de devancer – et de pouvoir désigner comme superflue – l’intervention de l’Etat dans le domaine social. Après 1918, l’absence d’Assurance vieillesse et survivants (AVS) va favoriser l'émergence d'une troisième stratégie, celle de la complémentarité. Dans ce cadre, les assureurs considèrent l’intervention de l’Etat acceptable pour autant que cette dernière demeure minimale et garantisse le développement de prestations sociales complémentaires dont la gestion demeure entre les mains d’acteurs privés.
Compétition et complémentarité entre assurances privées et assurances publiques au 20e siècle
Entre 1918 et 1947, l’enjeu d’une division des tâches entre l’AVS et les caisses de pension existantes constitue un cas d’école de cette stratégie de complémentarité. Actifs dans le domaine de l'assurance de groupe, une forme de prévoyance vieillesse dans laquelle les entreprises délèguent la gestion de leur prévoyance vieillesse à une compagnie d'assurance vie, les ténors de l'assurance vie suivent de très près les premiers débats sur une loi AVS (1919), l'acceptation de l'article constitutionnel sur l'AVS (1925), l'échec du premier projet de loi AVS (1929-1931) et finalement l’aboutissement du projet AVS durant la Deuxième Guerre Mondiale (1944-1947). Si les assureurs ne comptent pas parmi les adversaires les plus résolus des retraites fédérales, ils sont résolument partisans de retraites minimales, servant en quelque sorte de marche pied pour le développement de l'assurance de groupe (caisses de pension) et de la prévoyance vieillesse individuelle (assurance vie). Les assureurs s'opposent également à ce que la future AVS soit financée par le biais de la constitution de réserves et à leur placements sur les marchés financiers (capitalisation), une configuration qui pourrait constituer une concurrence directe pour les placements des compagnies d'assurance.
La mise en place de l'AVS n’est pas une défaite pour les assureurs. Au contraire, le programme minimal de 1947 repose sur une division des tâches entre l'Etat, qui fournit des rentes très basses, et les caisses privées, qui gardent des marges manœuvre importantes pour développer des prestations. Cette complémentarité aurait pu être remise en cause par les révisions de l'AVS et notamment par les améliorations successives du niveau de ses rentes. Mais, dès les années 1960, des assureurs vie clairvoyants, à l'instar de Peter Binswanger de la Winterthur, lancent une campagne de longue haleine afin de garantir à long terme le marché de la prévoyance vieillesse tout en mettant un terme à l'expansion de l'AVS. Cette campagne aboutit à l’élaboration de la doctrine dite des « trois piliers », dont l’acceptation en 1972 ouvre la voie pour la Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP, 1985). Cette doctrine est à la fois une réaffirmation de la stratégie de complémentarité et le signe d’une quatrième attitude des assureurs face à l’Etat social : la stratégie de l’endiguement.
Au début du 21e siècle, les assureurs privés sont présents en force dans les deux domaines qui mobilisent le plus de moyens financiers, à savoir la prévoyance vieillesse et l’assurance maladie. Cet enchevêtrement entre assurances privées et assurances sociales est typique de la sécurité sociale helvétique et nous rappelle que la couverture des risques sociaux est aussi un marché âprement disputé.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Leimgruber Matthieu (2006), La politique sociale comme marché. Les assureurs vie et la structuration de la prévoyance vieillesse en Suisse (1890–1972), Studien und Quellen, 31, 109–139, Zürich; Lengwiler Martin (2013), Switzerland : insurance and the need to export, in Borscheid Peter, Viggo-Haueter Niels, World Insurance. The evolution of a global risk network, 143-166, Oxford. DHS / HLS / DSS: Assurances ; Mutuelles.
(12/2014)