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Elf Massnahmen auf Bundesebene sollen dazu beitragen, Lücken in der Umsetzung der Kinderrechtskonvention zu schliessen. Dies hat der Bundesrat am 19. Dezember 2018 beschlossen. Er greift dabei Empfehlungen des UN-Kinderrechtsausschusses zur besseren Umsetzung der Konvention in der Schweiz auf.
Mit der Kinderrechtskonvention (KRK) hat die Uno 1989 eine weltweite Grundlage für die Rechte der Kinder geschaffen. Die Konvention wurde von sämtlichen Mitgliedstaaten ausser den USA ratifiziert und hat zum Ziel, die Lage der Kinder zu verbessern. Die 54 Artikel der Konvention verankern Rechte und Pflichten für alle Lebensbereiche der Kinder. Die Konvention soll das Überleben, den Schutz sowie die gesunde Entwicklung jedes Kindes garantieren Die Artikel basieren auf den Grundsätzen der Nichtdiskriminierung, des Kindeswohls sowie der Anhörung von Kindern (Unicef 1989). Die Schweiz hat die KRK 1997 ratifiziert (SR 0.107). Damit verpflichtet sie sich, Verhältnisse zu schaffen, in welchen die in der Konvention festgelegten Kinderrechte gewährleistet sind.
Der Umsetzungsprozess Am 4. Februar 2015 gab der UN-Kinderrechtsausschuss 40 Empfehlungen zur besseren Umsetzung der Kinderrechtskonvention an die Schweiz ab (UN-Committee on the Rights of the Child 2015). Die Bekanntmachung der Empfehlungen, die Analyse von Lücken und Erarbeitung möglicher Massnahmen, der Entscheid über die umzusetzenden Massnahmen sowie die Rückmeldung der Schweiz an den Kinderrechtsausschuss sind als wiederkehrender Prozess – den sogenannten Follow-up-Prozess – organisiert, in den auch interkantonale Akteure eingebunden sind (vgl. Grafik G1; Werner/Wegrich 2003). Im nächsten Staatenbericht wird die Schweiz zu den Empfehlungen Stellung nehmen und aufzeigen, welche Massnahmen ergriffen worden sind, um Lücken bei der Umsetzung der Kinderrechtskonvention zu beseitigen.
Die Massnahmen Die 40 Empfehlungen des UN-Kinderrechtsausschusses an die Schweiz sind in rund 120 Einzelempfehlungen unterteilt worden. Dies deshalb, weil pro Empfehlung teilweise unterschiedliche Aspekte einer Problematik angesprochen oder unterschiedliche Massnahmen zu deren Behebung vorgeschlagen worden sind. Anfang 2016 hat die Analyse zum Umsetzungsstand der Empfehlungen gezeigt, dass für rund die Hälfte der knapp 120 Einzelempfehlungen Massnahmen geplant wurden. Bis 2020 werden die entsprechenden Arbeiten voraussichtlich abgeschlossen oder aufgenommen worden sein. Die übrigen Einzelempfehlungen wurden in einer Arbeitsgruppe mit Vertreterinnen und Vertretern der jeweils thematisch zuständigen Bundesämter sowie interkantonalen Konferenzen in einem mehrstufigen Selektionsverfahren geprüft. Die Arbeitsgruppe hat elf Massnahmen mit prioritärem Handlungsbedarf auf Bundesebene festgelegt. Letztere hat der Bundesrat am 19. Dezember 2018 verabschiedet:
- Situationsanalyse und Rückzug des Vorbehalts der Schweiz zu Art. 37c der Kinderrechtskonvention prüfen: Art. 37c KRK fordert die räumliche Trennung von Minderjährigen und Erwachsenen während eines Freiheitsentzugs, sei es im Strafvollzug oder in Administrativhaft. Da zum Ratifikationszeitpunkt noch nicht alle Kantone diese Anforderung erfüllten, musste die Schweiz einen entsprechenden Vorbehalt anbringen. Die gesetzliche Übergangsfrist für die Kantone lief am 1. Januar 2017 ab. Nun soll die aktuelle Situation analysiert werden. Das Bundesamt für Justiz (BJ) will prüfen, in welchem Rahmen eine Studie zum Umsetzungsstand dieser Forderung durchgeführt werden kann. Je nach Resultat werden dann die Vorbereitungsarbeiten zum Rückzug des Vorbehalts an die Hand genommen.
- Bestandsaufnahme der Sensibilisierungs- und Schulungsangebote zu den Kinderrechten in der Aus- und Weiterbildung bei Berufsgruppen, die mit und für Kinder arbeiten sowie Finanzhilfen zum Schliessen allfälliger Lücken: Heute gibt es keinen Überblick über die Thematisierung der Kinderrechte in der Aus- und Weiterbildung von Berufsgruppen, die mit Kindern und für Kinder arbeiten. Anhand einer Bestandsaufnahme will das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) allfällige Lücken in der Aus- und Weiterbildung feststellen. Mit geeigneten Massnahmen sollen diese geschlossen werden, wie beispielsweise durch Information und Sensibilisierung von Fachinstitutionen sowie von Behörden, Gerichten, Staatsanwaltschaften, Polizei etc. Bei Bedarf können die Massnahmen zwischen 2021 und 2025 durch Finanzhilfen des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) unterstützt werden.
- Finanzielle Anreize zur Förderung der Partizipation von Kindern: Der Bund will die Partizipation von Kindern fördern. Organisationen, die gestützt auf das Kinder- und Jugendförderungsgesetz (KJFG) ein Finanzierungsgesuch stellen, sollen deshalb dazu angehalten werden, sich verstärkt mit den Mitsprachemöglichkeiten von Kindern auseinanderzusetzen. Bei der Vergabe Finanzhilfen will das BSV den Aspekt der Partizipation künftig stärker gewichten.
- Schutz der Kinder vor jeglicher Form von Gewalt – anhand aktueller Studienergebnisse den Handlungsbedarf definieren und geeignete Massnahmen entwickeln: Der Schutz von Kindern vor Gewalt hat für den Bund hohe Priorität. Die Ergebnisse neuerer Studien (z. B. Optimus-Studie 2018) zeigen Handlungsbedarf auf. Deshalb will das BSV mit den zuständigen Stellen auf Bundes- und Kantonsebene die Studienergebnisse analysieren und Massnahmenvorschläge zum verstärkten Schutz von Kindern vor Gewalt erarbeiten.
- Verbesserte Koordination bei Interventionen infolge von Gewalt an Kindern: In Fällen von Gewalt an Kindern finden in verschiedenen Kantonen koordinierte Interventionen statt, bei welchen die beteiligten Fachpersonen eng zusammenarbeiten. Durch das Verbreiten von Good Practice bei Interventionen nach dem Kinder- und Erwachsenenschutzgesetz bzw. in Anwendung des Opferhilfegesetzes will das BSV die Koordination bei Interventionen infolge Gewalt an Kindern fördern.
- Informationsbeschaffung zur Situation fremdplatzierter Kinder: Die Schweiz kennt keine gesamtschweizerische Statistik zur Situation fremdplatzierter Kinder. Diese wäre aber nötig, um Einsicht in den Vollzug von Fremdplatzierungsmassnahmen zu erhalten und allenfalls Korrekturen einzuleiten. Derzeit bauen das BJ und die Kantone mit Casadata eine Plattform für Heimerziehung und Familienpflege auf und es wird ein entsprechendes Erhebungstool entwickelt. Das BJ will gemeinsam mit dem BFS evaluieren, wie die Plattform Casadata weiterentwickelt werden kann und welche Ressourcen hierfür erforderlich sind. Zudem soll Casadata künftig auch zur Verbreitung von Good Practice bei Fremdplatzierungsmassnahmen eingesetzt werden.
- Quantitative Daten über Kinder mit inhaftiertem Elternteil zusammenführen: Zur Situation von Kindern mit einem inhaftierten Elternteil sowie zur Beziehungspflege zwischen dem inhaftierten Elternteil und den Kindern sind heute kaum Aussagen möglich. Dazu fehlen überregionale qualitative und quantitative Daten. Mit Unterstützung des Bundesamts für Statistik (BFS) und der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) will das BJ prüfen, ob die bestehende Erhebung der Strafvollzugsstatistik mit Daten über die Kinder der inhaftierten Personen ergänzt werden kann.
- Qualitative Erhebung zur Beziehungspflege zwischen Kind und inhaftiertem Elternteil: Den zuständigen Stellen des Bundes und der Kantone liegen ausserdem keine Informationen darüber vor, wie die Strafanstalten mit dem Recht auf Beziehungspflege zwischen inhaftiertem Elternteil und ihren Kindern umgehen. Deshalb soll dies analysiert werden. Das BJ will prüfen, in welchem Rahmen eine Studie durchgeführt werden kann.
- Packing als Behandlungsmethode von Kindern mit Autismus-Spektrum-Störungen: Gemäss Angaben des UN-Kinderrechtsausschusses wird in der französischen Schweiz die Behandlungsmethode des Packing – das Einwickeln in kalte Tücher – bei Kindern mit Autismus-Spektrums-Störungen angewendet. In anderen Ländern ist diese nicht-medikamentöse Behandlungsmethode verboten. Da der Wirksamkeitsnachweis für das Packing fehlt – eine der unabdingbaren Voraussetzungen für eine Kostenübernahme durch die Invalidenversicherung (IV) – ist seine Finanzierung durch die IV seit dem 1. Januar 2019 explizit untersagt. Zudem prüft das Bundesamt für Gesundheit (BAG), ob die Finanzierung von Packing auch durch die Obligatorische Krankenpflegeversicherung ausgeschlossen werden soll.
- Bundesunterstützung für die Umsetzung der Konvention in den Kantonen: Im Rahmen seiner ordentlichen Kredite und personellen Ressourcen unterstützt das BSV die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) sowie die Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutz (KOKES) bei der Umsetzung der Massnahmen zum Schliessen von Lücken auf Kantonsebene. Dies beispielsweise bei der Erarbeitung von Instrumenten (Leitlinien, Manual) zur Umsetzung der Kinderrechtskonvention sowie der Empfehlungen des UN-Kinderrechtsausschusses, für deren Umsetzung die Kantone zuständig sind.
- Bundesunterstützung für den Erfahrungsaustausch und für die Vernetzung von Personen, die mit und für Kinder arbeiten: Die zuständigen Stellen des Bundes und der Kantone wollen künftig gemeinsam den Erfahrungsaustausch und die Vernetzung von Fachleuten fördern, welche mit und für Kinder arbeiten. Dadurch lassen sich die Fachkompetenzen zu den Kinderrechten erweitern. Überdies wird im Rahmen des Austauschs die Verbreitung von Good Practice gefördert. Abgestützt auf Art. 18–21 KJFG kann das BSV den fachlichen Austausch und die Vernetzung finanziell unterstützen. Mindestens ein Anlass soll zu Partizipationsmöglichkeiten von Kindern durchgeführt bzw. finanziell unterstützt werden.
Weiteres Vorgehen Die zuständigen Akteure auf Bundes- und Kantonsebene nehmen die Umsetzung der elf Massnahmen gemeinsam an die Hand. Dabei hat jeder Akteur die Aufgabe, die Zivilgesellschaft und mit ihr die Kinder dort einzubeziehen, wo es sinnvoll ist. Im nächsten Staatenbericht zuhanden des UN-Kinderrechtsausschusses – erstmals nach dem vereinfachten Berichtsverfahren – wird die Schweiz Rechenschaft über ihre Bestrebungen ablegen. Zuvor legt der UN-Kinderrechtsausschuss 2019 einen Fragekatalog vor. Diese «List of Issues Prior to Reporting» (LOIPR; Committe on the Rights of the Child 2014) wird als erstes der Zivilgesellschaft unterbreitet, die vom Netzwerk Kinderrechte Schweiz vertreten wird. Im Anschluss daran nehmen Bund und Kantone Stellung. Diese Rückmeldungen im Rahmen des Staatenberichts sowie des sogenannten Schattenberichts der Zivilgesellschaft bilden die Grundlage für den nächsten Zyklus des Follow-up.
- Literatur
- Bundesrat (2018): Massnahmen zum Schliessen von Lücken bei der Umsetzung der Kinderrechtskonvention. Bericht des Bundesrates infolge der Empfehlungen des UN-Kinderrechtsausschusses an die Schweiz vom 4. Februar 2015: www.bsv.admin.ch > Sozialpoltische Themen > Kinder- und Jugendpolitik > Kinderrechte.
- Optimus-Studie (2018): Kindeswohlgefährdung in der Schweiz. Formen, Hilfen, fachliche und politische Implikationen; [Zürich: UBS Optimus Foundation]: www.kinderschutz.ch > Standpunkte & Publikationen > Studien > Optimus-Studie > UBS Optimus Studie 2018 (PDF).
- Zuständigkeiten für die Empfehlungen des UN-Kinderrechtsausschusses und Kontaktorgane: www.bsv.admin.ch > Sozialpolitische Themen > Kinder- und Jugendpolitik > Kinderrechte > thematische Zuständigkeiten_UNO_Empfehlungen (PDF, 2.11.2016).
- Empfehlungen des UN-Kinderrechtsausschusses vom 4. Februar 2015: Schlussbemerkungen: www.bsv.admin.ch > Sozialpolitische Themen > Kinder- und Jugendpolitik > Kinderrechte > Schlussbemerkungen UNO-Kinderrechtsausschuss (PDF, 4.2.2015).
- Committee on the Rights of the Child (2014): Simplified Reporting Procedure; [Geneva: United Nations Human Rights Office of the High Commissioner]: www.ohchr.org > Human Rights Bodies > Treaty Bodies > CRC > Reporting to the Committee > Simplified reporting procedure > Information Notes.
- «Soziale Sicherheit» CHSS Nr. 4/2007: Schwerpunkt Kinderrechte, S. 173–205.
- Werner, Jann; Wegrich, Kai (2003): «Phasenmodelle und Politikprozesse: Der Policy-Cycle», in: Klaus Schubert und Nils Bandelow (Hg.); Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München: Oldenbourg, S. 76.
- SR 0.107 Übereinkommen über die Rechte des Kindes (abgeschlossen in New York am 20. November 1989; von der Bundesversammlung genehmigt am 13. Dezember 1996; Ratifikationsurkunde durch die Schweiz hinterlegt am 24. Februar 1997; in Kraft getreten für die Schweiz am 26. März 1997): www.admin.ch > Bundesrecht > Systematische Rechtssammlung.
- Unicef (1989): Konvention über die Rechte des Kindes: www.unicef.ch > Über UNICEF > International > Kinderrechtskonvention.