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Bericht Kommission Widmer 1993
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Rapport de la commission consultative du Conseil fédéral et des cantons de Berne et du Jura, 31 mars 1993
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Rapport de la commission WIDMER (31 mars 1993)
Chapitre 1: Introduction historique
Section 1. L'histoire antérieure à 1979
1. L'histoire de la question jurassienne de ses origines jusqu'à l'entrée en souveraineté du canton du Jura le premier janvier 1979, a été amplement décrite. La commission se réfère sur ce point notamment à deux ouvrages fondamentaux: l'histoire du Jura bernois et de l'ancien Evêché de Bâle (Moutier 1977, 3ème édition) de Paul-Otto Bessire, Bernard Prongué (cf. p. 355 ss, le Jura de 1936 à 1975) et la Nouvelle histoire du Jura, publiée par le Cercle d'études historiques de la Société jurassienne d'Emulation (cf. p. 282 ss). La commission n'estime pas indispensable de revenir, dans le cadre du présent rapport, sur l'aspect historique de la question jurassienne. Elle le suppose connu. Dans les chapitres qui suivent, elle se réserve d'y faire référence dans la mesure utile.
Section 2. Quelques brefs rappels de 1979 à aujourd'hui
2. La commission croit utile de rappeler, sans d'ailleurs porter de jugement, quelques dossiers qui, après les votes de 1974 et 1975 et l'entrée en souveraineté du canton du Jura, ont contribué à rendre plus difficiles les relations entre les cantons de Berne et du Jura.
§ 1. L'affaire des caisses noires
3. Cette affaire, qui a provoqué une grande agitation dans l'opinion publique, a été déclenchée par un fonctionnaire, qui a demandé au Grand Conseil bernois d'ouvrir une enquête disciplinaire contre le Conseil-exécutif pour avoir violé la loi sur les finances de l'Etat. Le Grand Conseil a nommé une commission spéciale d'enquête. La justice pénale, saisie, s'est prononcée.
4. Les enquêtes ont révélé entre autres que, de 1979 à 1984, le gouvernement bernois avait effectué des versements de l'ordre de 395'000.- francs à des organisations jurassiennes antiséparatistes. Le Conseil-exécutif a admis par la suite que les versements avaient débuté en 1974 déjà et qu'une somme de 730'000.-francs avait été versée de 1974 à 1982.
5. Sur la base de ces révélations, le gouvernement de la République et canton du Jura a requis le Conseil fédéral, le 14 novembre 1985, d'annuler les scrutins issus de l'Additif constitutionnel bernois du 1er mars 1970, en alléguant qu'ils avaient été faussés par ces versements.
Le Conseil fédéral s'est déclaré incompétent pour connaître de cette requête et l'a transmise au Tribunal fédéral. Ce dernier, dans son arrêt du 13 mars 1991, a débouté le canton du Jura. Il ne s'est pas prononcé sur le fond de la question. Il a jugé qu'à l'époque des plébiscites, le canton du Jura n'avait pas qualité pour se plaindre d'éventuelles irrégularités électorales, car il n'était pas lui-même titulaire du droit de vote et ne pouvait se prévaloir d'une norme particulière qui aurait été édictée en sa faveur.
6. L'issue de cette affaire a laissé un sentiment de frustration parmi les autorités jurassiennes et les mouvements séparatistes.
§ 2. Le Laufonnais
7. La procédure d'autodétermination du district de Laufon sur la base de l'article 5 de l'Additif constitutionnel bernois du 1er mars 1970 a été laborieuse et dure depuis plus de 20 ans. Le Tribunal fédéral a été saisi à neuf reprises du dossier. Lors du premier plébiscite du 23 juin 1974, le Laufonnais s'est prononcé contre la création d'un nouveau canton pour garder toutes les options ouvertes. Par une initiative populaire lancée en novembre 1977 et signée par plus de 60 pour-cent du corps électoral, le district du Laufon a engagé une procédure pour le rattachement à un canton voisin. Cette initiative a été acceptée lors du scrutin populaire du 18 juin 1978. Après deux votations, le canton de Bâle-Campagne a été choisi comme canton de rattachement.
8. Le Traité du Laufonnais, élaboré par le canton de Bâle-Campagne et la commission du district de Laufon, a été signé le 10 février 1983. Le 11 septembre 1983, le corps électoral du canton de Bâle-Campagne l'a approuvé, tandis que les citoyens Laufonnais le rejetaient. Ce dernier vote a été attaqué à la suite des révélations en rapport avec les caisses noires. Il a finalement été annulé par le Tribunal fédéral , pour le motif que le Conseil-exécutif du canton de Berne avait illicitement engagé des fonds publics dans une campagne précédant une votation populaire. Le 12 novembre 1989, une seconde consultation populaire a été organisée dans le district de Laufon. Le corps électoral a accepté le Traité par 4650 voix contre 4343. Ce scrutin a été confirmé en dernière instance par le Tribunal fédéral (cf. ATF 117 Ia 41 ss).
Enfin, le 22 septembre 1992, la population du canton de Bâle-Campagne a approuvé le Traité du Laufonnais et le rattachement du district de Laufon. Les recours formés contre ce scrutin ont été également rejetés par le Tribunal fédéral.
9. Le 27 janvier 1993, le Conseil fédéral a transmis aux Chambres fédérales le message sur le rattachement du district de Laufon au canton de Bâle-Campagne et sur la garantie de la constitution révisée de Bâle-Campagne. Le vote du peuple et des cantons suisses sur le transfert des territoires est prévu pour l'automne de cette année. Ainsi, le transfert pourrait avoir lieu le premier janvier 1994. Les communes de Roggenburg, Brislach et Wahlen ont manifesté leur intention de se séparer du nouveau canton pour rejoindre le canton de Berne, respectivement le canton de Soleure.
§ 3. L'affaire Hêche
10. Cette affaire, qui a également contribué à accroître les tensions entre les cantons de Berne et du Jura, remonte à1986. La nuit du 13 au 14 octobre 1986, des inconnus ont détruit la fontaine de la Justice dans la vieille ville de Berne. Pascal Hêche, membre actif du groupe Bélier, a été inculpé de dommages à la propriété. Il a été condamné par les autorités judiciaires bernoises à une peine de 22 mois d'emprisonnement et au paiement de 200'000.-- francs de dommages-intérêts. Le 20 décembre 1991, le Tribunal fédéral a confirmé la sentence et rejeté le pourvoi en nullité formé par Pascal Hêche. Ce dernier s'est réfugié dans le canton du Jura. Le gouvernement jurassien a refusé de l'extrader pour l'exécution de la peine. Il a fait valoir qu'il s'agissait d'un délit politique et que le coupable devait être jugé par la justice jurassienne conformément à l'article 352, alinéa 2, du Code pénal suisse.
11. Le 15 décembre 1992, le Tribunal fédéral, tout en admettant la nature politique de l'infraction au sens de l'art. 352 CP, a refusé d'annuler le jugement et a donné au canton du Jura un délai au 3 février 1993 pour l'exécuter. Le gouvernement jurassien a décidé de se charger de l'exécution de la peine.
§ 4. L'initiative et la loi Unir
12. Le 15 novembre 1989, une initiative populaire munie de 23338 signatures a été déposée à la chancellerie d'Etat du canton du Jura. Elle tendait à la "promulgation d'une loi sur l'unité institutionnelle du Jura, de Boncourt à la Neuveville." Donnant suite à cette initiative, le gouvernement jurassien a élaboré un projet de loi, qu'il a présenté au parlement le 17 décembre 1991.
13. Entre-temps, le 20 décembre 1990, le canton de Berne avait saisi le Tribunal fédéral en lui demandant de déclarer l'initiative nulle et d'ordonner au canton du Jura de n'y donner aucune suite. Il alléguait que cette initiative violait la garantie constitutionnelle du territoire cantonal bernois ainsi que la paix confédérale. Le parlement jurassien a adopté le projet de loi en première lecture le 17 juin 1992. Le même jour, le Tribunal fédéral a admis la réclamation du canton de Berne, constaté la nullité de l'initiative " Unir " et invité les autorités jurassiennes à n'y donner aucune suite. En dépit de cet arrêt, le Parlement jurassien a adopté définitivement la loi le 23 septembre 1992 en considérant qu'elle n'était pas identique à l'initiative. Contestant cet avis, le canton de Berne s'est adressé le même jour au Conseil fédéral en lui demandant de pourvoir à l'exécution de l'arrêt du Tribunal fédéral du 17 juin 1992. Cette procédure est actuellement pendante.
§ 5. Moutier
14. La ville de Moutier, chef-lieu du district de Moutier s'est prononcée lors du premier scrutin du 23 juin 1974 avec une différence de 70 voix (soit 2194 contre 2124) pour son maintien dans le canton de Berne. Les sous-plébiscites de 1975 ont confirmé ce résultat, avec des différences de 286, respectivement 389 voix. Les séparatistes contestent la validité de ces scrutins du fait que le canton de Berne aurait influencé illicitement les votations avec l'argent des caisses noires.
15. Le Conseil municipal de Moutier demande à pouvoir rejoindre le canton du Jura. Depuis les élections communales de 1982, marquées par la question jurassienne, les séparatistes occupent la majorité des sièges du conseil municipal. Aux dernières élections de 1990, alors qu'ils militaient en faveur d'un contrat de législature prévoyant le rattachement de la ville au canton du Jura, ils ont obtenu plus de 60 pour-cent des votes. Le conseil municipal a décidé récemment d'instituer une commission chargée de préparer un contrat de rattachement avec le canton du Jura.
§ 6. Vellerat
16. La commune de Vellerat, qui compte une septantaine d'habitants, appartient au district bernois de Moutier. Elle ne peut être atteinte que par la commune de Courrendlin, qui fait partie du canton du Jura. Elle souhaite rejoindre le canton du Jura. Lors du plébiscite de 1974, elle s'était nettement prononcée en faveur de la création d'un nouveau canton. Elle n'a pu participer au dernier des sous-plébiscites du fait qu'elle n'était pas une commune limitrophe.
17. Le 8 octobre 1975, le Conseil-exécutif du canton de Berne, dans une lettre adressée au Conseil communal de Vellerat, a pris acte de la volonté de cette commune de rejoindre le canton du Jura et a confirmé qu'il était "décidé à entreprendre auprès du nouvel Etat cantonal, dès qu’il sera constitué, les démarches nécessaires afin que la situation de Vellerat soit réglée à la satisfaction de ses citoyens".
18. Las d'attendre que les démarches aboutissent, le Conseil communal, après consultation de ses électeurs, a décidé le 11 août 1 982 dans une "Déclaration d'indépendance" de se séparer du canton de Berne et de devenir une "commune libre". Depuis 1983, la commune refuse d'organiser les votations cantonales bernoises et elle n'entend pas revenir sur sa décision.
§ 7. Ederswiler
19. La commune d'Ederswiler est la seule commune germanophone du canton du Jura. Elle entretient des liens étroits avec la commune de Roggenburg, sa voisine, qui a été rattachée au district bernois de Laufon. Elle a été transférée contre son gré dans la République et canton du Jura. Elle s'était en fait opposée à la création du nouveau canton. Mais, n'étant pas une commune limitrophe, elle n'a pu participer aux sous-plébiscites.
20. Les autorités communales ont laissé entendre que la commune désirait retourner dans le canton de Berne. Un vote sur cette question n'a cependant jamais été organisé. La situation ne semble plus aussi claire depuis les dernières élections communales. Un "pro-jurassien" qui veut assurer un enseignement bilingue aux élèves de sa commune a été élu maire. Une partie de l'électorat a demandé qu'un vote sur la question de l'appartenance cantonale soit organisé.
§ 8. Des actes de violence
21. Un certain nombre d'actes de violence, notamment le renversement de la Sentinelle du Col des Rangiers, la destruction de la fontaine de la justice à Berne et les incendies de diverses constructions militaires, du pont de Büren, de la scierie de Marc-André Houmard et de l'école de Montbautier, ont choqué l'opinion publique suisse. Ces incidents ont fréquemment été cités - à tort ou à raison - en relation avec la question jurassienne. Le public a souvent attribué ces actes au Groupe Bélier malgré les démentis de ce dernier et l'absence de preuves formelles. En fait, les enquêtes pénales n'ont que très rarement permis d'identifier les auteurs des infractions commises. Les événements les plus graves ont été enregistrés au début de cette année. Le 7 janvier 1993, Christophe Bader, militant du Groupe Bélier, a été tué par l'explosion d'une bombe qu'il préparait lui-même. Les enquêtes menées à la suite de cette explosion et de celle de Courtelary ont révélé que d'autres attentats à l'explosif avaient été préparés.
Ces divers actes ont été fermement condamnés par toutes les parties engagées à trouver, par la voie démocratique, une solution à la question jurassienne.
§ 9. Les interventions du Conseil fédéral
22. Depuis 1979, le Conseil fédéral a eu régulièrement des séances avec le Conseil-exécutif du canton de Berne et le gouvernement jurassien dans le but de trouver des solutions aux problèmes qui n'ont pas pu être résolus avec la création du 26 ème canton de la Confédération. Ces négociations tripartites n'ont cependant pas été couronnées de succès et les parties ont décidé en 1985 de ne pas les poursuivre.
Le 12 mars 1990, notamment à la suite d'interventions parlementaires, le Conseil fédéral est réintervenu plus activement dans la question jurassienne. Une délégation du Conseil fédéral a rencontré à cet effet et séparément le gouvernement jurassien in corpore et une délégation du gouvernement bernois pour discuter les modalités d'une reprise des rencontres tripartites. Les deux gouvernements ont salué cette initiative. Ils ont souhaité la reprise du dialogue sous les auspices du Conseil fédéral en le priant d'assumer le rôle de médiateur et de conseiller. Des rencontres tripartites, les premières depuis 1985, ont eu lieu au mois de mai et septembre 1991. Les pourparlers ont finalement abouti à l'institution de la Commission consultative du Conseil fédéral et des cantons de Berne et du Jura.
Chapitre 2: Le Mandat de la commission
23. Le Conseil fédéral a nommé la commission le 9 mars 1992. Il l'a composée de M. Sigmund Widmer, ancien maire de Zurich, président, et de quatre anciens Conseillers d'Etat, MM. Marcel Blanc et Claude Bonnard, proposés par le canton de Berne, Bernard Comby et Guy Fontanet proposés par le canton du Jura.
24. Dans son arrêté du 9 mars 1992, le Conseil fédéral a fixé comme suit le mandat de la commission: "La commission consultative du Conseil fédéral et des cantons de Berne et du Jura examine les problèmes pendants dans les relations entre les deux cantons et propose des solutions concrètes à l’intention du Conseil fédéral et des cantons concernés." (traduction)
25. Dans une lettre qu'il a adressée le 16 décembre 1991 au président de la délégation du Conseil-exécutif pour les affaires jurassiennes, le chef du Département fédéral de justice et police a précisé le cadre dans lequel la commission avait à remplir sa mission. Il s'est exprimé de la manière suivante:
"Depuis le création du canton du Jura, le Conseil fédéral a déclaré publiquement ... à réitérées reprises que les frontières entre les cantons de Berne et du Jura ont été fixées au cours d'un processus de décision démocratique et ont été approuvées par le peuple et les cantons. Les deux cantons ont droit à ce que ces frontières soient respectées par tous."
"Selon le droit en vigueur et la pratique suivie jusqu'ici, des modifications de territoire sont possibles dans notre Etat fédéral. Elles doivent cependant respecter les règles du jeu démocratique et les limites du droit. Notre droit constitutionnel en vigueur ne les admet que moyennant l'accord de la région concernée, des cantons touchés et du peuple et des cantons. Ces conditions sont applicables aux communes qui changent de canton."
"Enfin, le Conseil fédéral a constaté que l'additif constitutionnel bernois de 1970 avait été épuisé avec le dernier plébiscite sur l'appartenance cantonale du Laufonnais (Réponse du Conseil fédéral à la motion Spielmann du 19 mars 1991)"
"... Pour le Conseil fédéral, il va de soi que la commission consultative s 'en tiendra à ces données du droit constitutionnel".
26. Au vu de cette lettre, la commission considère qu'elle n'a pas à se prononcer sur la procédure qui a conduit à la création du canton du Jura. Pour le surplus, elle prend acte - et c'est d'ailleurs aussi son avis - qu'aucune modification de territoire n'est admissible si elle n'obtient pas, dans un processus démocratique, l'accord de la région concernée, des cantons touchés ainsi que, le cas échéant, du peuple suisse et des cantons. La commission considère qu'il s'agit là de règles fondamentales, au respect desquelles tous les organes qui sont appelés à participer à la solution des questions posées dans le présent dossier doivent prêter la plus grande attention.
27. Pour le surplus, la commission estime que le mandat qui lui a été confié, rédigé en termes généraux, lui laisse une grande liberté. Dans le cadre défini par le représentant du Conseil fédéral, elle lui a donné une interprétation large. Elle juge de son devoir d'examiner toutes les questions qui sont pendantes entre les deux cantons et dont la solution pourrait contribuer à apaiser les tensions actuelles, à créer les conditions d'un dialogue constructif entre ces deux Etats confédérés et entre les populations concernées et, le cas échéant, à préparer les bases de rapports entre eux, nouveaux et durables. Quant au choix des solutions, la commission considère qu'elle a également une grande liberté. Elle ne voit dans le mandat qu'elle a reçu aucune exclusive, pourvu qu'elle respecte les règles constitutionnelles rappelées ci-dessus. C'est pourquoi elle s'estime en droit d'examiner aussi des solutions impliquant des changements de territoire entre les deux cantons.
28. La commission dans son ensemble a été nommée par le Conseil fédéral, sur proposition du Conseil-exécutif du canton de Berne pour deux de ses membres et sur proposition du Conseil d'Etat du canton du Jura pour deux autres. Durant les travaux de la commission, les deux membres proposés par le Conseil-exécutif du canton de Berne ont eu plusieurs entretiens avec la délégation dudit conseil pour les affaires jurassiennes ou son président. Ils ont pu ainsi éclaircir certaines questions et mieux comprendre les positions bernoises. Les deux membres proposés par le gouvernement jurassien en ont fait de même. Néanmoins, les uns comme les autres ont estimé devoir conserver leur entière indépendance de jugement à l'égard des positions prises par chacun des cantons. A leurs yeux; cette nécessaire indépendance est inhérente à la mission confiée à la commission, qui est de proposer au Conseil fédéral et aux deux cantons les bases possibles d'une médiation.
Chapitre 3: Les travaux de la commission
29. La commission a tenu une première séance le 13 avril 1992, notamment pour rencontrer le chef du Département fédéral de justice et police et le directeur de l'Office fédéral de la justice, ainsi que pour arrêter les grandes lignes de son programme de travail. Depuis lors, elle s'est réunie à vingt-cinq reprises, le plus souvent à Lausanne.
30. Dans une première phase, la commission a rassemblé des informations. Elle a entendu tout d'abord les gouvernements des cantons de Berne et du Jura afin de connaître leur position sur les problèmes existants entre les deux cantons et leur degré d'urgence.
31. Sur la base de propositions des deux gouvernements, la commission a ensuite dressé la liste des personnes à entendre. En sept jours de séance, du 13 au 16 juillet 1992, les 27 et 28 octobre 1992 et le 26 février 1993, elle a rencontré 107 personnalités provenant essentiellement du canton du Jura et du Jura bernois et représentant les partis politiques, ainsi que des organisations politiques, culturelles et économiques, des églises, des autorités communales, des syndicats ouvriers et patronaux et des parlementaires fédéraux et cantonaux.
32. Les personnalités entendues, dont la liste est jointe au présent rapport, ont formulé diverses propositions de solution qui sont résumées au chapitre 4 ci-après. Considérant que la question jurassienne intéresse la Suisse entière, la commission a décidé de demander aux partis politiques représentés au Conseil fédéral leur avis sur ces propositions. A la fin du mois de janvier 1993, les partis ont remis les résultats de leurs réflexions à la commission.
33. Après avoir consacré plusieurs séances à la mise au point de ses propositions, la commission s'est réunie à deux reprises pour préparer son rapport.
Chapitre 4: Les auditions
Section 1. Généralités
34. La commission a entendu un grand nombre de personnalités provenant des milieux les plus divers. Toutes ces personnalités, qui ont été choisies d'entente avec les deux gouvernements cantonaux, exercent des activités qui les mettent en contact quasi journalier soit avec des habitants du canton du Jura, soit avec des Jurassiens bernois, soit encore avec les uns et les autres. D'une manière générale, mais il est vrai à des degrés divers, elles vivent concrètement les multiples aspects de l'affaire jurassienne. Elles ont donné l'impression d'être profondément préoccupées par l'ensemble du problème et d'éprouver des craintes pour l'avenir.
35. La commission, dont le premier souci était de saisir la question jurassienne dans toute sa complexité actuelle, attachait une importance déterminante à ces auditions. Elle tient à exprimer sa gratitude aux personnalités entendues pour le niveau et la qualité du dialogue qu'elle a pu avoir avec elles.
36. De ces auditions, la commission a acquis une première conviction: Si la question jurassienne. ne se présente plus aujourd'hui comme dans les années 70, elle n'en demeure pas moins un problème à la fois complexe et délicat. Plusieurs éléments le démontrent:
- La présence d'un mouvement séparatiste relativement stable dans le Jura bernois, les progrès du séparatisme à Moutier, l'importance, dans nombre d'élections, de la position des candidats dans la question jurassienne;
- Le besoin souvent exprimé dans le canton du Jura de retrouver l'unité jurassienne et une majorité antiséparatiste dans le Jura bernois;
- L'appel que lancent beaucoup de personnalités interrogées provenant de milieux divers de part et d'autre de la frontière et qui demandent, parfois avec insistance, que des mesures soient prises pour trouver une issue à une situation préoccupante ou pour rétablir au moins la paix et des relations normales entre les deux communautés jurassiennes;
- L'appel lancé à la Confédération par des personnalités de toutes tendances, dans le canton du Jura et dans le Jura bernois, afin qu'elle prenne en main une situation qui se dégrade et mette en place les voies et moyens destinés à réduire les tensions et ouvrir le dialogue dont pourrait sortir une solution durable;
- L'augmentation récente des actions violentes et l'inquiétude qu'elles causent dans de larges milieux, non seulement dans le Jura bernois, mais aussi dans le canton du Jura.
Section 2. Les divers aspects de la question Jurassienne
37. Durant les auditions, les différents aspects de la situation actuelle ont été largement évoqués. Etant donné le mandat qu'elle a reçu, la commission n'entend pas revenir sur la procédure plébiscitaire des années 1974/1975, ni sur les critiques dont, à tort ou à raison, elle fait l'objet. Ces plébiscites ont conduit à la création du canton du Jura et au maintien dans le canton de Berne des trois districts de Moutier, Courtelary et La Neuveville. C'est de cette situation de fait que part la commission.
38. Les personnalités entendues ont souvent insisté sur les collaborations qui se sont nouées entre les cantons de Berne et du Jura et qui ont notamment pour objet les relations entre le Jura bernois et le canton du Jura. La commission a demandé aux gouvernements des deux cantons d'en établir les listes. Celles-ci ne sont pas exhaustives, mais elles donnent une bonne idée des collaborations actuelles et possibles. Ces collaborations touchent les domaines les plus variés allant de l'exécution des peines et mesures à la fourniture d'énergie en passant par exemple par la formation, la culture, la protection de l'environnement, les voies de communication. Les personnalités entendues ont maintes fois exprimé l'avis que la collaboration entre le canton du Jura et le Jura bernois pourrait encore être renforcée.
39. A côté de ces collaborations qui dépendent des deux gouvernements, les personnalités entendues en ont signalé de nombreuses, dans différents domaines, qui sont animées par d'autres autorités politiques, par des instituions para-étatiques ou privées. Certaines de ces organisations n'ont pas été divisées après la séparation du canton du Jura et du Jura bernois. Elles exercent leur activité indifféremment sur les deux territoires: ainsi les églises catholique et réformée, l’Association cantonale bernoise des fabricants d’horlogerie, l’Association pour la défense des intérêts du Jura, la Fédération chrétienne des travailleurs de la construction suisse, le Salon des industries de l'automation, de la mécanique et de la sous-traitance, la Coopérative de cautionnement des arts et métiers, la Fondation pour l'impulsion économique régionale, l'Université populaire, l'Association Pro Jura. Les autres ont été divisées après la séparation. Elles n'exercent plus leur activité que sur un seul des territoires, mais souvent en contact étroit avec l'organisation mise en place sur l'autre. Tel est le cas de certains syndicats et partis politiques.
40. Au cours des auditions, la situation économique du canton du Jura et du Jura bernois a été souvent évoquée. Sur ce point, la commission a demandé aux organes compétents des deux cantons de lui fournir tous renseignements utiles.
41. Les personnalités entendues, qui se sont exprimées sur cet aspect de la question jurassienne, ont souligné les similitudes entre l'économie du canton du Jura et celle du Jura bernois, toutes deux liées à l’arc jurassien plus qu’au canton de Berne, tournées vers l'exportation, et dépendant dans une mesure importante de l'horlogerie, de la microtechnique et de l'industrie des machines. Du fait de leurs structures très proches, les deux économies sont confrontées à des problèmes analogues, qui appellent des solutions semblables. Les auditions ont fait ressortir l'intérêt d'une collaboration renforcée sur le plan économique non seulement entre le canton du Jura et le Jura bernois, mais au travers de tout l'arc jurassien. Elles ont fait ressortir aussi que, dans de larges milieux du canton du Jura et du Jura bernois, les graves difficultés liées à la récession économique, ont fait passer au second plan les antagonismes politiques nés de la question jurassienne.
42. La position du Jura bernois à l'égard du canton de Berne a fait, lors des auditions, l'objet d'appréciations diverses. Au sein des milieux antiséparatistes, qui sont fortement majoritaires dans le Jura bernois, certains sont satisfaits de la politique conduite par les autorités bernoises en faveur du Jura bernois, d’autres ont une opinion plus réservée. La persistance d’un "bouchon" routier à Bienne, l’affaire de la route des Convers, l'idée évoquée de supprimer la ligne ferroviaire Sonceboz-Moutier sont source d'inquiétude et d'amertume. Les députés francophones au Grand Conseil bernois ont parfois des doutes sur la volonté et la capacité d'écoute de la majorité alémanique.
43. En discutant les solutions envisageables, les personnalités entendues ont souligné les différences de caractère qui existent entre les Jurassiens, selon qu'ils viennent du canton du Jura ou du Jura bernois. Chacun convient de la réalité de ces différences, qu'on retrouve d'ailleurs dans d'autres cantons, mais les appréciations varient quant à leur importance pour la solution à trouver.
44. Les auditions ont fait également ressortir l’aspect confessionnel de la question jurassienne. Elles n'ont pas permis cependant d'en définir clairement la portée, tant les avis émis ont été nuancés.
45. L'aspect culturel enfin a été abondamment évoqué. Au travers des avis exprimés apparaît la volonté de larges milieux de maintenir, développer et transmettre aux générations futures une culture ressentie comme le patrimoine commun du canton Jura et du Jura bernois. La langue française, elle aussi commune à ces deux régions jurassiennes, renforce ce sentiment d'unité culturelle.
46. Malgré ce lien culturel entre le canton du Jura et du Jura bernois, mais à cause peut-être des différences de caractère, voire des différences confessionnelles entre Jurassiens bernois et Jurassiens du nord, la commission a senti chez les premiers, au travers des auditions, la crainte d'être dominés par les seconds. Cette crainte a aussi sa source dans la politique de réunification conduite par le canton du Jura ainsi que dans les blessures que le combat du milieu des années 70 a causées chez nombre d'antiséparatistes, et qui aujourd'hui encore demeurent profondes et mal cicatrisées.
47. C'est probablement pourquoi plusieurs personnalités entendues ont, lors de la discussion de solutions possibles, évoqué le risque d’éclatement du Jura bernois face à la perspective d'une éventuelle réunification, certaines régions du Jura bernois préférant peut-être se tourner vers Bienne ou le canton de Neuchâtel, plutôt que vers le canton du Jura.
Section 3. Les solutions envisageables
48. Au cours des auditions, la commission a demandé aux personnes entendues de s'exprimer sur leur solution de la question jurassienne. Elle résume comme suit les différentes propositions qui lui ont été présentées:
- Le statu quo: la situation actuelle de chacun des deux cantons de Berne et du Jura n'est pas modifiée; leurs institutions et leurs frontières restent les mêmes;
- Le statut d'autonomie: dans le cadre d'un statut particulier, le canton de Berne confère au Jura bernois le pouvoir de régler certaines affaires de manière autonome, notamment d'entretenir des relations directes et de collaborer avec le canton du Jura dans des domaines déterminés;
- La solution communaliste: les communes qui en expriment démocratiquement la volonté peuvent, à certaines conditions, demander d'être transférées sous la souveraineté d'un autre canton;
- La création d'un nouveau canton (ou demi-canton) du Jura bernois, formé des trois districts de Courtelary, la Neuveville et Moutier;
- La création d'un nouveau canton formé du canton du Jura et des trois districts précités.
49. Ces solutions, résumées ici dans leurs grandes lignes, ont été parfois présentées en des variantes diverses. Ainsi, dans la solution communaliste, le droit de changer de canton pourrait être reconnu soit à toute commune du Jura bernois, soit seulement à celles qui jouxtent aujourd'hui la frontière entre les deux cantons ou qui viendraient à la toucher par suite du changement d'appartenance cantonale d'une commune voisine.
La solution d'un demi-canton du Jura a été envisagée aussi bien avec la transformation du canton du Jura en demi-canton, que sans cette modification, la Confédération comptant, dans cette seconde variante, vingt-trois cantons et demi et le Conseil des Etats quarante-sept députés.
La création d'un nouveau canton formé du canton du Jura et du Jura bernois a été présentée soit comme une solution définitive, soit comme un essai à tenter pendant un certain nombre d'années. Une procédure a été proposée pour la création de ce nouveau canton. Elle comporterait la désignation d'une commission paritaire de "sages", dont la mission serait de relancer un dialogue constructif entre les parties en discutant d'une part les moyens d'améliorer la collaboration entre le canton du Jura et le Jura bernois, d'autre part les conditions auxquelles la création du nouveau canton serait subordonnée.
50. Les personnalités entendues sur ces diverses solutions s'accordent en général sur quelques points importants. De part et d'autre, elles admettent la nécessité de respecter les règles du jeu démocratique et les exigences de l'ordre constitutionnel et légal. De part et d'autre aussi, elles reconnaissent la situation de fait actuelle, en particulier la volonté de réunification du canton du Jura et le refus, sauf à Moutier, d'une forte majorité des Jurassiens bernois de rejoindre le canton du Jura. Elles en déduisent qu'une solution globale et immédiate est probablement impossible; mais elles estiment que la situation actuelle n'est pas définitive et qu'elle peut évoluer. Enfin, elles ont souvent souhaité, d'un côté comme de l'autre, qu'un véritable dialogue s'amorce, animé d'un esprit nouveau permettant de dépasser les antagonismes qui subsistent.
Chapitre 5: Appréciation de la commission et proposition
Section 1. Le rôle de la Confédération
51. La question jurassienne, telle qu'elle se présente aujourd’hui, est un conflit entre deux cantons voisins ayant pour objet la souveraineté sur un territoire comprenant plus de 50'000 habitants. Ce conflit territorial, le plus grave sans doute qu'ai connu l'Etat fédéral moderne, intéresse non seulement les cantons de Berne et du Jura, mais la Suisse tout entière. Il touche en effet un territoire important, dont, de surcroît, l'appartenance cantonale pourrait avoir, selon la solution adoptée, des effets sur les rapports entre la Suisse romande et la Suisse alémanique. Il relève dès lors de la Confédération, conformément aux art. 5, 14ss, 85 ch. 7, 102 ch. 2, 3 et 10 Cst. La commission tient à le souligner de la manière la plus nette. En effet, le public a parfois eu l'impression, notamment dans les régions concernées, que la Confédération hésitait à s'engager dans ce dossier. La commission n'a pas en juger. Elle se borne à constater - et cela est décisif - que le Conseil fédéral l'a désignée et lui a confié un mandat qui témoigne de la volonté des autorités fédérales d'assumer leurs responsabilités dans l'affaire jurassienne.
Section 2. Les solutions à écarter en l'état actuel
52. Dans l'état actuel des choses, la commission ne croit pouvoir proposer ni le maintien du statu quo, ni la solution communaliste, ni la transformation du Jura bernois en un demi-canton ou en un canton à part entière, ni enfin la réunification immédiate.
§1. Le statu quo
53. La situation actuelle est déjà ressentie comme une situation tendue. Les dossiers relatifs aux "caisses noires", à l'initiative et à la loi "Unir", ainsi qu'au cas Hêche, qui ont connu des rebondissements divers et nombreux, ont sans doute contribué à cette tension. Depuis quelques semaines, celle-ci s'est accrue à la suite des violences que l'on sait. Décider aujourd'hui qu'il n'y a pas d'autre solution que de maintenir le Jura bernois dans le canton de Berne, c'est aller vers une situation plus tendue encore et plus difficile à maîtriser. La commission en a acquis la conviction. Elle ne saurait dès lors proposer au Conseil fédéral le maintien du statu quo.
54. En prenant cette position, la commission doit dire aussi sa préoccupation devant le fait qu'on n'ait pas toujours senti dans le canton du Jura que, si le désir de voir se reconstituer l'unité jurassienne était compréhensible, il n'en fallait pas moins respecter la volonté de la population du Jura bernois.
§ 2. La solution communaliste
55. La solution selon laquelle chaque commune du Jura bernois recevrait le droit de décider, par scrutin populaire, de son appartenance au canton de Berne ou au canton du Jura peut apparaître séduisante à première vue. La commission lui voit cependant de tels inconvénients qu'elle la juge impraticable et dangereuse, du moins en l'état. En effet, cette solution dite communaliste risquerait de conduire, entre les territoires cantonaux que choisiraient les communes, à un enchevêtrement qui, suivant le degré qu'il atteindrait, serait incompatible avec une gestion efficace des affaires publiques et peu favorable à un développement harmonieux de la région. En outre, les communes ne pouvant guère être contraintes de se déterminer toutes au même moment, le processus risquerait de s'étendre sur une trop longue durée. Il s'ensuivrait dans toute la région un climat d'insécurité qui ne permettrait pas aux deux gouvernements cantonaux responsables de conduire en faveur de leurs communes une politique conforme aux exigences d'une certaine continuité. Enfin, cette période d’insécurité s’accompagnerait d’une constante agitation politique, alors que, dans les circonstances économiques difficiles que la région traverse et traversera plusieurs années encore, elle a besoin d'unir ses forces et non de vivre d'affrontements.
56. Il est vrai que la solution communaliste présenterait moins d'inconvénients, si le droit à l'autodétermination n'était reconnu qu'aux communes devenues limitrophes de la frontière intercantonale par suite de la décision d'une commune voisine qui jusque là les en séparait. Ce système éliminerait le risque d'enchevêtrement évoqué plus haut. Il ne supprimerait en revanche ni la longue durée, ni l'insécurité, ni l'agitation politique.
57. Dans ces conditions, la commission ne croit pas devoir proposer aujourd'hui à ses mandants la solution communaliste.
§ 3. Le canton ou le demi-canton du Jura bernois
58. Si le Jura bernois se transformait en un demi-canton, ou en un canton à part entière, il acquerrait une liberté de manœuvre à laquelle beaucoup de ses habitants aspirent jusque dans les rangs antiséparatistes. Il retrouverait mieux son identité propre. Il entretiendrait avec le canton du Jura des rapports moins tendus et parviendrait à collaborer avec lui dans une mesure plus large qu'aujourd'hui. Dans l'hypothèse où la solution choisie par le Jura bernois serait celle du demi-canton, il ne serait peut-être pas même nécessaire de transformer aussi le canton du Jura en un demi-canton. La constitution fédérale ne paraît pas l'exiger.
59. Ces avantages très réels ne doivent cependant pas faire oublier les inconvénients d'une telle solution. Ceux-ci sont importants.
60. Tout d'abord, avec ses quelque 52'000 habitants, le canton (ou le demi-canton) n’atteindrait pas la taille souhaitable. Certes des cantons ou demi-cantons existent aujourd'hui, qui sont d'une dimension plus modeste encore. Toutefois, fort anciens, ils sont nés dans d'autres temps. Aujourd'hui, les innombrables tâches auxquelles un canton doit faire face ont pris une ampleur telle qu'elles requièrent un équipement considérable en personnel et en moyens matériels. Or, notre fédéralisme exige qu'un canton soit en mesure de conduire une politique qui soit véritablement marquée du sceau de son identité. Dans les circonstances actuelles, un canton ne le peut pas s'il n'a pas une taille suffisante. Il risque alors de dépendre à l'excès de la Confédération ou des cantons voisins. Le fédéralisme, pierre angulaire de nos institutions, n'y trouve pas son compte.
61. Le canton ou demi-canton du Jura bernois serait d'ailleurs dépourvu d'un véritable centre où pourraient trouver place les institutions publiques au service de l'ensemble de sa population. Sa topographie et son territoire sont tels qu'il serait comme écartelé entre des pôles d'attraction sis hors de son territoire: La Chaux-de-Fonds, Neuchâtel, Bienne, Delémont ou Porrentruy. La commune identité, qui fait la force et la vitalité d'un canton, en souffrirait. Le risque d’éclatement en deviendrait d'autant plus réel. Ce risque ne se réaliserait probablement pas d'un seul coup, mais progressivement, pour aboutir finalement à la disparition d'un canton qui n'aurait eu qu'une existence éphémère.
62. De toutes manières, la création d'un canton ou d'un demi-canton du Jura bernois suppose un scrutin populaire. Il faudrait s’attendre, dans une telle votation, à ce que la ville de Moutier et quelques autres communes du district à majorité séparatiste se prononcent négativement dans l’espoir de rejoindre le canton du Jura. La question jurassienne réapparaîtrait sous une nouvelle forme, peut-être plus limitée mais tout aussi virulente. Au vu de ces risques, qui l'emportent à ses yeux sur les, avantages exposés plus haut, la commission renonce en l'état à proposer la création d'un canton ou d'un demi-canton du Jura méridional.
§ 4. La réunification immédiate
63. La commission constate que la politique de réunification du canton du Jura se heurte aujourd'hui dans le Jura bernois à une nette majorité de refus. Si les Jurassiens bernois devaient se prononcer sur la réunification dans un avenir proche et sans aucun préalable l'issue du scrutin ne ferait pas de doute: elle serait négative. La campagne qui précéderait la votation déchaînerait les passions. Un refus porterait l'exaspération des séparatistes à son comble. La situation qui en résulterait risquerait de poser de sérieux problèmes d'ordre public.
64. Certes, les auditions ont montré que la politique du canton du Jura ne tend pas à l’annexion pure et simple du Jura bernois, mais à la création, à des conditions à discuter, d’un nouveau canton formé du canton du Jura et du Jura bernois. Il faut en donner acte aux autorités jurassiennes. Il n'en reste pas moins que de très larges milieux de la population du Jura bernois ressentent aujourd'hui cette politique comme l'expression d'une volonté annexionniste, qu'ils redoutent et réprouvent.
65. La commission considère que cet antagonisme profond lui interdit de proposer à ses mandants d'entamer dès maintenant une procédure de réunification.
Section 3. Vers une réunification à terme
66. Si la commission est convaincue que la réunification n'est pas envisageable maintenant, elle n'en croit pas moins que c'est vers cette solution que les deux cantons et les populations concernées se tourneront finalement. Plusieurs éléments l'ont conduite à cette conclusion.
§ 1. L'histoire
67. Le canton du Jura et le Jura bernois ont une histoire commune, qui s'étend sur des siècles. Sous des régimes divers, ils ont formé une communauté ou constitué ensemble un élément d'une communauté plus vaste. Cette longue vie commune a connu ses turbulences, voire ses affrontements. Elle n'en pèse pas moins d'un grand poids aujourd'hui encore. On ne rompt pas d'un jour à l'autre des relations qui ont existé si longtemps. On les rompt d'autant moins lorsque, comme en l'espèce, le besoin existe, de part et d'autre de la frontière créée par les plébiscites, de poursuivre d'anciennes activités communes et d'en développer de nouvelles.
§ 2. La culture
68. La culture jurassienne, c'est-à-dire une culture commune au canton du Jura et au Jura bernois est une réalité. Elle s'exprime à travers la langue française, très largement majoritaire. Elle s'exprime également au travers de plusieurs organisations culturelles actives aussi bien dans le canton du Jura que dans le Jura bernois: ainsi l’Université populaire, l’Association Pro Jura, l’Institut des sciences, de lettres et des arts, la société jurassienne d’émulation. Ces organisations regroupent, par dessus la frontière, des hommes et des femmes qui ont le sentiment de partager une identité commune et qui, de ce fait, éprouvent le besoin d'avoir des échanges entre eux et de travailler ensemble au delà de leurs différences de mentalité ou de confession. Ces associations ont incontestablement du rayonnement. Elles ont sans doute joué un rôle dans l'évolution des esprits. Il ne dépend que d'elles d'en jouer un plus grand encore.
§ 3. La collaboration
69. Par l'intermédiaire du canton de Berne, le Jura bernois collabore aujourd'hui dans de nombreux domaines avec le canton du Jura. Il importe de souligner à cet égard qu'après la période très tendue qui a précédé les plébiscites des années 1974/1975 et malgré les blessures datant de cette époque, il n'aura pas fallu quinze ans pour que s institue une collaboration normale entre cantons suisses. Ce fait témoigne de l'intérêt que le canton du Jura et le Jura bernois ont à s'entraider. Il témoigne aussi de la clairvoyance des deux gouvernements cantonaux, qui favorisent cette entraide.
70. Hors du domaine des activités de l'Etat, de nombreuses collaborations existent aussi, par exemple en matière économique, religieuse, sociale. Des organisations qui, avant les plébiscites, travaillaient dans l'ensemble du Jura, ont continué à le faire après la création du nouveau canton. Dans d'autres secteurs, des organismes spéciaux ont été mis en place dans le canton du Jura, mais ils n'ont pas tardé à nouer des relations et à collaborer avec leur correspondant dans le Jura bernois. D'une manière plus générale, les personnes entendues, qu'elles soient du canton du Jura ou du Jura bernois, ont souvent manifesté un besoin réel de collaborer par dessus la frontière qui les sépare. Certaines d'entre elles se sont même plaintes des difficultés que la création d'une nouvelle frontière politico-administrative avait entraînées pour leur activité.
§ 4. L'économie
71. L'économie du canton du Jura et celle du Jura bernois présentent des similitudes certaines et posent des problèmes analogues. Le secteur primaire y est nettement plus représenté que dans la moyenne suisse. Le secteur secondaire y est fortement dominant et, à l'intérieur de ce secteur, l'industrie des machines et l'horlogerie représentent une composante essentielle. On a même été jusqu'à parler, tant pour le canton du Jura que pour le Jura bernois, de régions monoindustrielles. Toutes ces similitudes mettent les pouvoirs publics et les milieux économiques, d'un côté comme de l'autre, devant des problèmes analogues. Aussi bien, les politiques économiques conduites par les deux gouvernements sont très proches. Elles sont axées sur la fiscalité, les voies de communication, la formation, l'aménagement du territoire, la diversification du tissu industriel, l'encouragement à l'innovation. La commission sent venir à terme une pression de plus en plus forte pour que la politique économique soit conduite dans le canton du Jura et dans le Jura bernois par une autorité unique, en mesure de vouer toute son attention aux problèmes spécifiques de l'arc jurassien et, partant, de la région concernée. La commission n’entend pas dire pour autant que cette autorité ne pourrait appartenir qu’à l’actuel canton du Jura. Elle désire simplement souligner la force des intérêts économiques communs du canton du Jura et du Jura bernois.
§ 5. La relève des générations
72. La commission observe enfin que les hommes et les femmes qui, il y a un quart siècle ou davantage, se sont engagés d'une manière ou d'une autre dans le combat politique relatif à la création du canton du Jura en ont été souvent profondément affectés et en ressentent aujourd'hui encore une vive amertume. Il est certains problèmes qu'il est parfois difficile d'aborder avec eux dans la sérénité. Cependant, la commission constate aussi que, parmi les générations plus jeunes, qui peu à peu prennent la relève, le climat est en passe de changer. Qu'il s'agisse de Jurassiens du nouveau canton ou de Jurassiens bernois, les opinions se font plus nuancées et plus tolérantes, les esprits sont plus ouverts, le dialogue devient possible.
Section 4. Le dialogue, condition de la solution à terme
73. La commission estime indispensable qu'un véritable dialogue s'instaure entre Jurassiens du' nouveau canton et Jurassiens bernois. Pour que ce dialogue soit fructueux, il doit être entouré de certaines garanties, se dérouler dans certaines conditions et porter sur des objets clairement définis
§ 1. Les garanties
74. Quant aux garanties, les deux gouvernements cantonaux doivent donner l'assurance aux populations des deux cantons qu’ils s’emploieront activement et de bonne foi à ce qu’il n’y ait plus, sur le territoire de deux cantons, d’actions ou de décisions qui soient en relation avec la question jurassienne et qui puissent être ressenties, par l’une ou l’autre partie, comme une contrainte ou une provocation.
75. De tels engagements - la commission en est bien consciente - ne supprimeront pas toute difficulté. Les gouvernements cantonaux ne disposent en effet pas nécessairement de tous les moyens pour empêcher que ne surviennent des événements contraires à leurs intentions. Il n'en reste pas moins que, s'ils sont pris, ces engagements auront une portée morale considérable. Ils manifesteront la volonté de voir s'établir une trêve que de très larges milieux attendent. La commission croit pouvoir affirmer qu'ils recevront l'appui des partis politiques engagés dans le canton du Jura et dans le Jura bernois.
76. Les Jurassiens bernois doivent ensuite recevoir du Conseil fédéral la garantie qu'aucune solution, et notamment pas une réunification, ne sera adoptée sans qu'elle leur ait été soumise en votation populaire et acceptée par la majorité d'entre eux. La question de savoir si le résultat du vote sera calculé en prenant les trois districts du Jura bernois ensemble ou séparément, peut demeurer pour l'instant indécise. Elle dépendra du projet de solution qui sera présenté aux électeurs jurassiens bernois et du moment auquel il le sera. Or ces deux problèmes ne sont pas encore élucidés.
§ 2. Les conditions du dialogue
77. Quant aux conditions, la commission considère que, le dialogue sera constructif s'il est tourné essentiellement vers l'avenir et évite toute polémique inutile. Aucune solution ne sera valable, qui viserait à punir l’un ou l’autre canton, jugé principalement responsable des difficultés actuelles. Sous l'autorité de la Confédération et dans la meilleure tradition confédérale, c'est-à-dire dans le respect de leurs diversités et des exigences de la bonne foi, les deux parties chercheront ensemble la voie qui leur permettra enfin d'avoir entre eux des relations normales et durables. Rien ne sert, dans cette perspective, de revenir aux plébiscites des années 1974/1975 et aux critiques dont ils ont fait l'objet ou à l'affaire des caisses noires ou encore aux dossiers de l'initiative "Unir" et de la condamnation Hêche.
§ 3. L'objet du dialogue
78. Quant à l'objet du dialogue, la commission le définit en fonction de la solution dont elle pense que les parties se rapprochent peu à peu, à savoir la constitution d'un nouveau canton réunissant le canton du Jura et le Jura bernois. Pour l'instant, on l'a dit, cette solution n'est pas mûre. Il faut la préparer.
79. Pour y parvenir, les Jurassiens du canton du Jura et les Jurassiens bernois doivent renouer un dialogue sur l'avenir de la communauté jurassienne. Certes, il arrive que des représentants de la classe politique fassent des déclarations publiques donnant à penser que le temps n'est pas au dialogue. La commission croit pourtant que la population d'une façon générale aspire à la paix et éprouve de la lassitude devant un conflit apparemment sans issue. C'est sans doute le cas dans le Jura bernois, et il semble aussi en aller de même dans le canton du Jura. C'est pourquoi le moment est venu que, dans des milieux divers, Jurassiens du Nord et Jurassiens bernois se mettent autour de la même table et échangent leurs vues sur l'avenir de la communauté qu'ils forment, notamment par l'histoire et la culture, et sur les voies et moyens de sortir de l'impasse actuelle.
80. Ce dialogue, qui se situe à un niveau élevé, ne saurait suffire. Il faut en outre que les Jurassiens du canton du Jura et les Jurassiens bernois examinent ensemble et très concrètement comment renforcer la collaboration entre eux. Nombre de personnes entendues, de part et d'autre de la nouvelle frontière, souhaitent ce renforcement. Le moment est venu aussi de donner suite à ce vœu, afin que la communauté jurassienne puisse résoudre en son sein les problèmes qui lui sont propres. Point ne sera besoin de mettre en place des structures compliquées. Il s'agira plus simplement de prendre des dossiers précis, par exemple dans les domaines de la formation, de l'aménagement du territoire, des voies de communication, de la santé publique ou de la politique économique, et d'examiner si et comment il serait possible de résoudre les questions concrètes qui se posent dans l'intérêt tant du canton du Jura que du Jura bernois.
81. Les projets que le Conseil-exécutif du canton de Berne prépare actuellement au sujet de la participation politique du Jura bernois devraient fournir les bases nécessaires pour permettre à ce dernier, s'il le souhaite, de renforcer sa collaboration avec le canton du Jura et de négocier avec lui de façon autonome.
82. Le dialogue décrit aux ch. 79 et 80 ci-dessus doit conduire à des propositions adressées aux deux gouvernements cantonaux sur les moyens de sortir de l'impasse actuelle et sur le renforcement de la collaboration entre le canton, du Jura et le Jura bernois. Il appartiendra aux gouvernements cantonaux, sur la base de ces propositions, de prendre ou de faire prendre par les autorités compétentes les décisions nécessaires.
83. La commission est convaincue que, dans le cadre des réflexions et discussions mentionnées aux chiffres 79 et 80 ci-dessus, la question se posera de savoir s'il est opportun ou non de créer un nouveau canton formé du canton du Jura et du Jura bernois.
Supposé que cette idée soit retenue, elle ne pourrait être soumise au vote populaire sans autre précaution ni préparation. Il ne saurait en effet être question que le Jura bernois soit purement et simplement annexé au canton du Jura. Les principes essentiels de l'ordre juridique suisse s'y opposeraient. La réunification ne peut, procéder que de la création d'un nouveau canton, dont les principes fondamentaux auront été préalablement arrêtés d'un commun accord par le canton du Jura et le Jura bernois. D'ailleurs, dans leur majorité, les Jurassiens bernois craignent que le nouveau canton, tel qu'il est envisagé, ne soit soumis à l'influence sinon exclusive, du moins prédominante des Jurassiens du Nord. Tant que cette crainte n'aura pas été dissipée, la création de ce nouveau canton restera problématique.
C'est pourquoi, avant de lancer un processus pouvant conduire à la création du nouveau canton, il faut donner aux Jurassiens bernois la garantie qu'ils participeront pleinement à la direction du nouvel Etat avec le poids correspondant à leur force, soit celle qu'implique une population représentant presque le 50 % de la population du nouveau canton du Jura.
Cette garantie résultera de règles touchant notamment l'étendue des droits populaires, leurs modalités d'exercice, la composition des autorités, leur mode d'élection, le siège du gouvernement et du parlement, la localisation de l'administration, la composition de la députation aux Chambres fédérales et celle du corps des fonctionnaires cantonaux, en particulier dans les postes supérieurs.
C'est seulement une fois ces garanties définies qu'une votation populaire pourra avoir lieu. Au cours de ce scrutin, les électeurs et les électrices auront à décider si, avec les garanties données au Jura bernois, ils acceptent l'idée de créer le nouveau canton. En répondant affirmativement à cette question, ils déclencheront la procédure de constitution du nouvel Etat.
Section 5. Vellerat, Ederswiler, Roggenburg et Moutier
84. Les cas des communes précitées mérite d'être l'objet de réflexions et de propositions indépendamment du dialogue défini aux ch. 73 à 83 ci-dessus.
§ 1. Les cas particuliers de Vellerat, Ederswiler, et Roggenburg
85. Les communes de Vellerat et d’Ederswiler sont dans une situation particulière. En effet, dans la procédure plébiscitaire, elles ont manifesté une intention contraire à celle exprimée par les cantons auxquels elles appartiennent maintenant. La commission estime que leur sort pourrait et devrait être réglé sans plus attendre. Elle ne croit pas possible de se fonder simplement sur le vote émis lors des plébiscites. Elle juge nécessaire qu'une nouvelle votation soit organisée prochainement dans les deux communes. Si, dans l'une d'elles ou dans les deux, la votation confirme la volonté de changement, les deux gouvernements cantonaux organiseront et exécuteront le transfert dans les meilleurs délais. Le transfert de l'une dés communes ne pourra pas être subordonné à la condition du transfert de l'autre.
86. La situation de la commune de Roggenburg est différente. Elle appartient au district de Laufon, dont le passage dans le canton de Bâle-Campagne est prévu pour le premier janvier 1994, sous réserve d'un vote positif du peuple suisse et des cantons. Elle jouxte la commune d'Ederswiler, avec laquelle elle collabore étroitement. Elle souhaite vivement que cette collaboration puisse se poursuivre. Elle a reçu l'assurance du chef du Département fédéral de justice et police que le canton de Bâle-Campagne ne s'y opposerait pas. Dans ces conditions, la commission estime que le cas de Roggenburg doit être pour l'instant laissé en suspens. Lorsque l'appartenance cantonale du Laufonnais aura été définitivement tranchée et si la commune de Roggenburg éprouve des difficultés sérieuses de ce fait, son dossier pourra toujours être repris.
§ 2. Le cas de Moutier
87. Le cas de la commune de Moutier est le plus délicat. Depuis plusieurs années, ses autorités sont à majorité séparatiste et veulent rejoindre le canton du Jura. Le gouvernement bernois s'y oppose résolument, notamment parce que la ville de Moutier est le chef-lieu du district du même nom. Divers incidents témoignent de la tension qui existe entre les autorités de Moutier et le Conseil-exécutif du canton de Berne.
88. Pourtant, la commission n'estime pas pouvoir proposer de régler le cas de Moutier dès maintenant pour lui-même. Elle sait en effet qu'il y a dans le district quelques communes qui partagent les tendances du chef-lieu. Si elle proposait de traiter le cas de Moutier, elle devrait en faire autant à l'égard de ces autres communes. Elle mettrait ainsi le doigt dans l'engrenage de la solution communaliste qu'elle propose d'écarter. De plus, elle contribuerait à augmenter le risque d'éclatement du Jura, alors qu'elle croit qu'à terme de nombreux facteurs conduiront les trois districts du Jura bernois à créer, avec le canton du Jura, un nouveau canton suisse. C'est pourquoi elle est convaincue que l'intérêt du Jura tout entier commande aux autorités de Moutier de ne rien entreprendre qui puisse compromettre le bon déroulement de la médiation fédérale et d'attendre le résultat des opérations proposées dans le présent rapport.
Section 6. Le processus proposé
§1. Généralités
89. Pour parvenir à terme à la création d'un nouveau canton formé du canton du Jura et du Jura bernois, la commission propose un processus en deux étapes:
- 1ère étape: le conseil interrégional de coopération
- 2ème étape: le nouveau canton.
90. La première étape sera à la fois préparatoire et transitoire. Elle s'ouvrira par la désignation d'un conseil paritaire chargé de trois missions:
- Promouvoir, dans divers cercles et milieux du canton du Jura et du Jura bernois, le dialogue entre les Jurassiens des deux côtés de la nouvelle frontière sur l'avenir de la communauté jurassienne (ch. 79 ci-dessus);
- Proposer une collaboration renforcée entre le canton du Jura et le Jura bernois dans des dossiers déterminés et des projets concrets (ch. 80 ci-dessus);
- Négocier et proposer les garanties à fournir au Jura bernois dans le cadre du nouveau canton (ch. 83 ci-dessus).
La première étape s'achèvera par un scrutin populaire (cf. ch. 83 ci-dessus in fine) au cours duquel les citoyens et citoyennes du canton de Jura et du Jura bernois, votant séparément, accepteront ou refuseront ces garanties et, s'ils les approuvent, ouvriront la voie à la création, sur cette base, du nouveau canton.
91. La deuxième étape sera consacrée à la mise en place du nouveau canton.
§ 2. La première étape: le conseil interrégional de coopération
92. Cette étape débutera avec la désignation, par le Conseil fédéral, d'un conseil paritaire de "sages" formé de dix-huit membres jurassiens, dont neuf proposés par le gouvernement bernois et neuf par le gouvernement jurassien, siégeant sous une présidence neutre choisie par le Conseil fédéral après consultation des deux gouvernements cantonaux. Le Conseil fédéral pourra désigner de son propre chef les délégués d'un des deux cantons, qui n'aurait pas présenté de proposition dans un délai convenable.
93. Le conseil paritaire désigné, le Conseil fédéral en fixera le mandat, après avoir pris l'avis des deux gouvernements cantonaux. Ce mandat portera sur les trois objets définis au chiffré 90 ci-dessus, savoir la promotion du dialogue, le renforcement de la collaboration et les garanties à fournir au Jura bernois dans la perspective de la création du nouveau canton. La commission souhaite que, sur chacun de ces points, le mandat soit rédigé en termes généraux, de manière à laisser au conseil paritaire une grande liberté dans le choix des moyens à employer pour atteindre les objectifs fixés.
94. Le conseil paritaire exécutera d'abord les mandats relatifs à la promotion du dialogue et au renforcement de la collaboration. Il adressera aux gouvernements cantonaux toutes propositions utiles à cet effet. Parallèlement, les représentants du Jura bernois au conseil paritaire examineront avec le Conseil-exécutif du canton de Berne la législation sur la participation politique du Jura bernois afin d'en tirer le meilleur parti possible pour renforcer la collaboration entre le canton du Jura et le Jura bernois (cf. ch. 81 ci-dessus).
95. Ensuite, mais sans attendre nécessairement la fin des travaux évoqués au chiffre 94, le conseil paritaire négociera et définira les garanties à fournir au Jura bernois dans la perspective de la création du futur canton. Il adressera ses propositions aux deux gouvernements cantonaux et en donnera connaissance au Conseil fédéral. Le dialogue qu'il doit promouvoir (cf. ch. 79 et 90) lui fournira nombre des éléments d'appréciation qui lui seront nécessaires pour élaborer ces propositions.
96. Les deux gouvernements cantonaux prendront ou feront prendre les décisions nécessaires sur la base des propositions du conseil paritaire, au fur et à mesure que celui-ci les saisira.
97. La votation populaire (cf. ch. 83 in fine) qui clôturera cette première phase sera organisée sous les auspices de la Confédération. Elle aura pour objet les garanties à fournir au Jura bernois dans la perspective de la création du nouveau canton. Elle sera organisée dans le canton du Jura et dans le Jura bernois. Le projet ne sera accepté que s'il trouve une majorité tant dans le canton du Jura que dans le Jura bernois.
98. Indépendamment du processus qui vient d'être décrit, la première étape comportera en outre les éléments suivants:
Le règlement par les deux cantons du cas des communes d'Ederswiler et Vellerat (cf. ch. 85 ci-dessus); la commission répète que ces deux cas peuvent et doivent être liquidés sans plus attendre;
- L'engagement à prendre par les deux gouvernements cantonaux (cf. ch. 74 ci-dessus);
- La garantie fournie par le Conseil fédéral au Jura bernois (cf. ch. 76 ci-dessus).
99. Quant à la durée de la première étape, la situation actuelle, qui est tendue, exige que les diverses opérations proposées se déroulent selon un rythme qui ne prête le flanc ni au reproche de lenteur ni à celui d'une hâte excessive. Les problèmes doivent mûrir, mais les discussions et les pourparlers ne sauraient s'enliser. C'est pourquoi la commission est d'avis que la première étape ne pourra s'étendre au delà de quelques années. Elle propose une durée maximale de sept ans.
§ 3. La deuxième étape: le nouveau canton
100. La deuxième étape ne pourra s'ouvrir que si la votation populaire clôturant la première étape a été positive tant dans le canton du Jura que dans le Jura bernois. Elle sera consacrée à la mise en place du nouveau canton.
101. Une constituante sera élue séparément par les citoyens du canton du Jura et du Jura bernois. Elle comportera, sous une présidence neutre, un nombre égal de députés du Jura bernois élus par le Jura bernois et de députés du canton du Jura élus par ledit canton. La présidence neutre sera désignée par le Conseil fédéral après consultation des gouvernements des deux cantons.
102. La constituante préparera un projet de constitution. Elle ne pourra s'écarter des principes adoptés lors de la votation populaire clôturant la première étape que pour des motifs importants. Elle mettra ces raisons clairement en évidence dans son message et les expliquera.
103. La votation populaire sur la nouvelle constitution aura lieu séparément dans le canton du Jura et dans le Jura bernois. Le projet ne sera réputé accepté que s'il obtient la majorité dans le Jura bernois et dans le canton du Jura.
104. Si la votation est positive, les autorités du nouveau canton seront élues et prendront toutes mesures utiles pour que celui-ci entre en souveraineté.
105. La procédure de cette seconde étape devra être fixée par la Confédération. Celle-ci prévoira le cas où des désaccords surviendraient, qui bloqueraient l'avancement du processus ou le freineraient à l'excès. Le Conseil fédéral devrait recevoir le pouvoir d'intervenir en pareil cas pour imposer les mesures propres à débloquer la situation.
Section 7. La forme juridique
106. La commission considère que la question jurassienne est un problème politique et non un problème juridique. C'est ce que ses membres, anciens magistrats de l'ordre exécutif, ont ressenti clairement tout au long de leurs travaux et notamment au cours des auditions auxquelles ils ont procédé. La commission estime en outre que, la tension croissant, elle ne saurait tarder à faire connaître ses propositions. C'est pourquoi, elle n'a pas jugé opportun d'examiner dans le cadre du présent rapport les questions juridiques que ne manquera pas de poser la solution qu'elle suggère. Il sera assez tôt d'étudier ces problèmes lorsque la solution aura été admise. Il appartiendra alors aux conseillers juridiques de la Confédération et des deux cantons de donner à la solution politique choisie la forme juridique nécessaire.
Chapitre 6: Les mesures en cas d'échec
107. La commission doit prévoir l'éventualité où, à un stade ou à un autre du processus, les autorités compétentes refuseraient la solution qui leur serait soumise. Elle estime que, si cette hypothèse devait se réaliser, la Confédération et les deux cantons prendraient des risques considérables en se satisfaisant du statu quo. La tension remonterait aussitôt et des problèmes sérieux d'ordre public ne tarderaient pas à surgir. C'est pourquoi la commission considère de son devoir de dire dans quel ordre de préférence elle mettrait les autres solutions envisagées jusqu'ici.
108. Partant de l'hypothèse que la solution refusée serait celle de la création d'un nouveau canton formé du canton du Jura et du Jura bernois, la commission range les autres solutions dans l'ordre suivant:
- La création d'un canton ou demi-canton du Jura bernois, avec ou sans transformation du canton du Jura en un demi-canton;
- Le statut d'autonomie favorisant une large collaboration entre le Jura bernois et le canton du Jura;
- La solution communaliste selon la variante décrite au ch. 56;
- La solution communaliste pure, telle qu'elle est résumée au début du ch. 55.
109. La commission fixe ainsi l'ordre de priorité des autres solutions possibles en fonction de sa conviction qu'un processus de rapprochement entre le canton du Jura et le Jura bernois est en cours et qu'il ira en se développant. Dans cette perspective, la création d'un canton ou d'un demi-canton du Jura bernois serait la formule la plus appropriée tandis que la solution communaliste pure serait la pire.
110. La commission fait cependant une réserve importante pour la commune de Moutier. Celle-ci est à majorité séparatiste et paraît vouloir rejoindre le canton du Jura. S'il s'avérait impossible de créer le futur canton, il s'imposerait alors de régler en priorité et pour lui-même le cas de cette commune, afin de lui permettre, si elle en exprime démocratiquement la volonté, de passer sous la souveraineté du canton du Jura.
111. Pour le surplus, la commission juge inutile de définir maintenant déjà le processus qu'il conviendrait d'arrêter pour étudier et réaliser l'une ou l'autre des solutions rappelées ci-dessus. Ce processus dépendra en effet largement de la solution proposée et des circonstances du moment.
Chapitre 7: Conclusion générale
112. Au moment de déposer son rapport, la commission tient à remercier vivement tous ceux et celles qui, d'une manière ou de l'autre, l'ont aidée dans son travail. Elle est bien consciente qu'elle ne soumet pas aujourd'hui à ses mandants une solution miracle. Elle a voulu avant tout proposer une voie à suivre pour sortir la question jurassienne de l'impasse où elle se trouve. Tous ceux et celles qui auront à parcourir ce long chemin en surmonteront les difficultés, s'ils s'efforcent constamment de dépasser leurs antagonismes, de dialoguer dans la sérénité et de chercher ensemble et de bonne foi le meilleur avenir pour la communauté jurassienne. La commission est persuadée qu'à ces conditions, la solution progressive qu'elle propose, fondée sur un véritable dialogue entre partenaires égaux et respectueux les uns envers les autres, permettra de rétablir dans cette région de la Suisse la paix confédérale.
La commission:
Le président:
Sigmund Widmer
Les délégués du canton de Berne:
Marcel Blanc
Claude Bonnard
Les délégués du canton du Jura:
Bernard Comby
Guy Fontanet
Le secrétaire:
Markus Ducret
Lausanne, le 31 mars 1993
Annexe: Liste des personnes entendues par la commission
- Aellen Jean-Pierre (PSA/JB)
- Ammann Edouard (conseiller communal de la Neuveville)
- Annoni Mario (président de la délégation des affaires jurassiennes du Conseil-exécutif du canton de Berne)
- Aubry Geneviève (conseillère nationale, BE)
- Auer Andreas (professeur de droit)
- Bandelier André (professeur, Institut jurassien des sciences des lettres et des arts)
- Béguelin Roland (secrétaire général du RJ)
- Benoit Roland (UDC/JB)
- Beuret Jean-Pierre (ministre du canton du Jura)
- Bloque Jacques (chef du service de l'économie du canton du Jura)
- Boillat Hubert (président de la députation Jura bernois et Bienne romande au GC bernois)
- Boillat Pierre (président du gouvernement jurassien (1992))
- Botteron Pierre (Jurassiens de l'Extérieur)
- Bourquin Constant (Cercle agricole du Jura bernois)
- Brahier Gaston (ministre du canton du Jura)
- Buchs John (maire de St-Imier)
- Carnal Jean-Michel (Entente Prévôtoise, UDC)
- Carnal Jean-René (Région de montagne Jura-Bienne)
- Chalverat Jean-Rémy (maire de Moutier)
- Charmillot Philippe (assistant paroissial)
- Chatelain Roger (président de l'AJE)
- Comte Pierre-André (maire de Vellerat, président de l'UJ)
- Cottier Anton (conseiller aux Etats, vice-président du PDC suisse)
- Crevoisier Jean-Claude (ADIJ, PS)
- Daetwyler Françis (PS/JB)
- Deneys Heidi (secrétaire centrale du PSS)
- Dietlin Jean-Pierre (PLR/JU)
- Droz Roger (secrétaire général de Force démocratique)
- Dumont Nicolas (Entente Prévôtoise, PRD)
- Eicher René (maire de Tavannes)
- Enz Marie-Louise (Amis du Jura bernois)
- Erard Victor (Pro Jura)
- Etique Pierre (conseiller national, JU)
- Etter Jacqùeline (vice-chancelière du canton de Berne)
- Fehr Hermann (conseiller d'Etat du canton de Berne)
- Flückiger Michel (conseiller aux Etats, JU)
- Frainier Hubert ( PDC/JB)
- Gauchat Emile (Office du tourisme du Jura bernois)
- Gentil Pierre-Alain (Union syndicale jurassienne)
- Gerber Ernst (maire de Roggenburg)
- Gerber Jean-Frédéric (Chambre de commerce du Canton du Jura)
- Gfeller Jean-Marjo (PRD/JB)
- Giger Walter (Amis du Jura bernois)
- Goetschmann Max (CS/JU)
- Graber Jean-Pierre (secrétaire de la FJB)
- Graf Frédéric (Entente Prévôtoise, PS/JB)
- Grimm-Gobat Geneviève (membre du Comité directeur de l'UJ)
- Grisel Denis (adjoint du délégué à la promotion économique du canton de Berne)
- Hammel Gérald (Jeunesse radicale suisse)
- Houmard Marc-André (président de Force démocratique)
- Houriet Jean-Philippe (Jurassiens de l'Extérieur)
- Imhof Rudoîf (Präsident des Bezirksrates Laufen)
- Jacquod Sigismond (chancelier du canton du Jura)
- Jeannerat Marc (Université populaire jurassienne)
- Jeanneret Etienne (Force démocratique)
- Jeanneret Willy (maire de Tramelan)
- Jeanprêtre Francine (conseillère nationale, vice-présidente du PSS)
- Junod Biaise (vice-maire de Porrentruy)
- Koller Francis (Chambre d'économie publique du Jura bernois)
- Kreis Georg (professeur d'histoire)
- Laville Claude (PCS/JU)
- Loetscher Francis (PS/JB)
- Logos Marguerite (groupement féminin de Force démocratique)
- Matti Roland (PRD, BE)
- Merkelbach Christian (PS)
- Mertenat Bernard (membre du Comité directeur du RJ)
- Michlig Rudoîf (PDC/BE)
- Milani Marcel (CS/JU)
- Miserez Jean-Marie (PS/JU)
- Moeckli Jean-Marie (Université populaire jurassienne)
- Monnin Yves (Unité bernoise)
- Oeuvray Jacques (chanoine)
- Paupe Pierre (maire de Saignelégier)
- Pelli Fulvio (vice-président du PRD Suisse)
- Péquignot Maurice (Force démocratique)
- Philippe Pierre (vice-président du RJ)
- Ramseyer Reinhold (Pro Jura)
- Reimann Rolf (pasteur, église catholique chrétienne)
- Roth Jean-François (conseiller aux Etats, JU)
- Roth Robert (SIB, Union syndicale du JB)
- Roulet Philippe (pasteur)
- Salvadé Robert (Banque cantonale jurassienne)
- Schaffter René (UDC/JU)
- Schaller Gérald (PDC/JU)
- Schindler Dietrich (professeur, juriste)
- Schlumpf Leon (ancien conseiller fédéral)
- Schmied Walter (conseiller national, BE)
- Schuhmacher Jean-Jacques (Chambre d'économie publique du Jura bernois)
- Schwander Marcel (journaliste, Lausanne)
- Spies André (président du conseil paroissial, Ederswiler)
- Spies Josef (maire d'Ederswiler 1992)
- Stadelmann Jacques (maire de Delémont)
- Staehli Roland (Force démocratique)
- Steullet Alain (secrétaire général de l'UJ) Steullet Michel (PSIJU)
- Theubet Gabriel (conseiller national, JU)
- Vaquin Christian (président du RJ)
- Vermeille Vincent (FCTC Jura-Neuchâtel)
- Visinand Paul-André (pasteur, église réformée évangélique)
- Voirol Jean-Claude (FTMH)
- von der Weid Nicolas (ACBFH)
- von Kaenel Walter (PRD/JB)
- Voyame Joseph (professeur de droit)
- Walther Bernard (PS/JB)
- Wernli Jean-Louis (FIER)
- Wicht Philippe (Société d'émulation)
- Zwahlen Jean-Claude (conseiller national, BE)
Bibliographie
- Rapport de la commission consultative du Conseil fédéral et des cantons de Berne et du Jura. Publié par la commission consultative du Conseil fédéral et des cantons de Berne et du Jura. Berne: Office central fédéral des imprimés et du matériel, 31 mars 1993.(version française du rapport Widmer)
- Bericht der Konsultativkommission des Bundesrates und der Kantone Bern und Jura. Hg. v. der Jura-Konsultativkommission des Bundesrates und der Kantone Bern und Jura. Bern: Eidgenössische Drucksachen- und Materialzentrale: 31. März 1993. (deutsche Fassung des Widmer-Berichts)