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Sachverhalt:
A.
A._______
absolvierte für das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz
und Sport VBS im Rahmen der Friedensförderung zwischen dem 1. Oktober 2013 und 23. April 2015
mehrere befristete Auslandeinsätze bei der Kosovo Force (KFOR).
B.
Mit
Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 vereinbarten A._______ und die Schweizerische Eidgenossenschaft, handelnd
durch den Führungsstab der Armee, Kompetenzzentrum SWISSINT (heute: Kommando Operationen, Kompetenzzentrum
SWISSINT; nachfolgend: SWISSINT), einen vom 1. Mai 2017 bis 30. April 2018 dauernden Einsatz
im Rahmen der Friedensförderung der Vereinten Nationen (UN) in der Demokratischen Republik Kongo
(DR Kongo). A._______ trat seine Stelle als "Logistik Advisor" beim UN Mine Action Service
(UNMAS) bzw. im UN Mine Action Coordination Center in the DR Congo (UNMACC DRC) vereinbarungsgemäss
an.
C.
Nachdem
A._______ am 26. Juni 2017 bei der SWISSINT einen Antrag auf Einsatzverlängerung um zwölf Monate
gestellt hatte, schlossen die Parteien am 10. September 2017 einen weiteren Arbeitsvertrag ab und
vereinbarten eine Verlängerung des Einsatzes um ein Jahr bis 30. April 2019. Dieser Vertrag
wurde schliesslich durch den leicht modifizierten Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2018 ersetzt.
D.
Mit
E-Mail vom 16. Februar 2018 teilte das United Nations Office for Project Services (UNOPS) der SWISSINT
betreffend A._______ mit, dass der Programm-Manager des UNMAS sie dahingehend informiert habe, dass für
das aktuelle Personal keine Verlängerung beantragt werde, ein Ersatz jedoch sehr geschätzt
werde. Ein Antrag ("letter of request") mit den entsprechenden Anforderungen werde bald zugestellt
werden.
E.
In
der Folge teilte die SWISSINT A._______ - u.a. auch anlässlich eines Gesprächs am 25. April
2018 - mit, dass die vorgesehene Verlängerung seines Einsatzes in der DR Kongo vom UNMAS nicht
akzeptiert werde. Die SWISSINT schlug A._______ stattdessen einen Einsatz im Kosovo bei der SWISSCOY
(KFOR) vor.
F.
Mit
E-Mail vom 30. April 2018 teilte A._______ der SWISSINT mit, dass er einem Einsatz im Kosovo bis vorerst
Ende des Einsatzes des aktuellen Kontingents und in vorgeschlagener Funktion als Deputy Airport Manager
auf dem Militärflughafen in Pristina grundsätzlich positiv gegenüberstehe, sofern bestimmte
Bedingungen - u.a. keine Verschlechterung des Salärs inkl. Zulagen - erfüllt würden.
G.
Die
SWISSINT unterbreitete daraufhin A._______ am 9. Mai 2018 einen neuen Arbeitsvertrag, welcher einen
Einsatz vom 11. Mai 2018 bis 11. Oktober 2018 bei der SWISSCOY im Kosovo in der Funktion als "Admin
DAMO" (Admin Duty Air Movements Officer) vorsah. Gleichentags teilte A._______ mit, er werde den
Dienst gemäss Anordnung antreten, den Arbeitsvertrag vor Unterzeichnung aber noch prüfen lassen.
Am 16. Mai 2018 informierte A._______ die SWISSINT schliesslich dahingehend, dass er den neuen Arbeitsvertrag
nicht unterzeichnen werde, da aus seiner Sicht keine Notwendigkeit dafür bestehe. Der bisherige
Arbeitsvertrag bleibe in Kraft. Man könne ihn mittels schriftlicher Anordnung jederzeit und für
eine kurze Dauer anweisen, eine andere Tätigkeit auszuführen. Sodann schlug er der SWISSINT
zwei Varianten vor, um die noch bestehenden Differenzen betreffend die Entschädigungen auszuräumen.
H.
Am
18. Mai 2018 ordnete die SWISSINT den vorerwähnten Einsatz von A._______ als "Admin DAMO"
bei der SWISSCOY (KFOR) im Kosovo gestützt auf Art. 25 Abs. 3bis
Bst. a der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR <ip-pii>) an, wobei
der Arbeitsantritt (Abflug in den Kosovo) auf den 22. Mai 2018 festgesetzt wurde. Die Anordnung wurde
A._______ per E-Mail zugestellt.
I.
Mit
E-Mail vom 20. Mai 2018 teilte A._______ der SWISSINT mit, er sei mit der Anordnung nicht einverstanden,
sehe sich aber mangels zeitlicher Überprüfungsmöglichkeit genötigt, den Einsatz gemäss
Anordnung anzutreten, was er in der Folge auch tat.
J.
Mit
Eingabe vom 18. Juni 2018 erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) gegen die Anordnung der
SWISSINT (nachfolgend: Vorinstanz) vom 18. Mai 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren
A-3558/2018) und stellt folgende Rechtsbegehren:
"1.Die Anordnung des
Kompetenzzentrum SWISSINT vom 18. Mai 2018 sei aufzuheben.
2.Der Beschwerdeführer
sei an eine Arbeitsstelle zu versetzen, die betreffend Funktion, Arbeitsbereich und Grad im Einsatz den
Anforderungen des Arbeitsvertrages vom 19./23. Januar 2018 entspricht.
3.Eventualiter sei der Beschwerdeführer
berechtigt zu erklären, seine Arbeitsleistung zu verweigern, bis ihm von der Beschwerdegegnerin
eine adäquate Arbeitsstelle angeboten wird, welche der Vereinbarung vom 19./23. Januar 2018
entspricht.
4.Der Beschwerdeführer
sei entsprechend der Vereinbarung vom 19./23. Januar 2018 finanziell zu entschädigen. Insbesondere
sei er betreffend finanzieller Nebenfolgen so zu stellen, wie wenn er den Einsatz beim Minenaktionsdienst
der Vereinten Nationen gemäss Vereinbarung vom 19./23. Januar 2018 geleistet hätte.
5.Der Beschwerdeführer
sei betreffend Ferien und Freizeit so zu stellen, wie wenn er den Einsatz beim Minenaktionsdienst der
Vereinten Nationen geleistet hätte.
6.Eventualiter sei festzustellen,
dass der Beschwerdeführer neben dem Lohnanspruch Anspruch auf finanzielle Nebenleistungen und Entschädigung
für entgangene Ferien und Freizeit hat, wie sie der Vereinbarung vom 19./23. Januar 2018 i.V.m.
den UNMAS-Einsatzbedingungen entnommen werden können, mindestens jedoch im Umfang von Fr. 45'580.50
zzgl. 5 % Zins ab Beschwerdeerhebung.
7.Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Staatskasse."
Seine Anträge begründet er im Wesentlichen damit, die Anordnung vom 18. Mai 2018 sei
eine beschwerdefähige Verfügung. Er unterliege keiner Versetzungspflicht, weshalb die Ausnahmeregelung
von Art. 34 Abs. 1bis des
Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) nicht zur Anwendung gelange.
Die Versetzung sei weder dienstlich erforderlich noch zumutbar. Die ihm zugeordnete Stelle im Kosovo
stelle hinsichtlich Entschädigung, Funktion, Rang, Ferien und Freizeit eine erhebliche Verschlechterung
im Vergleich zur vereinbarten Stelle in der DR Kongo dar.
K.
In
ihrer Vernehmlassung vom 19. Juli 2018 beantragt die Vorinstanz, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
Eventualiter verlangt sie deren Abweisung. Zur Begründung führt sie zusammengefasst aus, die
Anordnung vom 18. Mai 2018 stelle eine dienstliche Weisung ohne Verfügungscharakter dar und sei
daher nicht beschwerdefähig. Die Beschwerde sei zudem verspätet erfolgt. In materieller Hinsicht
macht sie geltend, die Anordnung sei dienstlich erforderlich gewesen und die dem Beschwerdeführer
zugewiesene Stelle zumutbar. Eine Schlechterstellung liege nicht vor.
L.
Sowohl
der Beschwerdeführer als auch die Vorinstanz bekräftigen in ihren Schlussbemerkungen vom 21.
August 2018 bzw. 24. September 2018 ihre Anträge und Standpunkte.
M.
Am
27. September 2018 erlässt die Vorinstanz eine zweite Anordnung gestützt auf Art. 25 Abs.
3bis Bst. a BPV. Diese sieht vor, dass der
Beschwerdeführer ab 12. Oktober 2018 bis Einsatzende am 30. April 2019 in der Funktion als
"DAMO" bei der SWISSCOY im Kosovo zu verbleiben hat.
N.
Gegen
diese persönlich übergebene Anordnung vom 27. September 2018 erhebt der Beschwerdeführer
mit Eingabe vom 29. Oktober 2018 ebenfalls Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-6181/2018)
und stellt inhaltlich dieselben Rechtsbegehren wie im Verfahren A-3558/2018. Er macht geltend,
auch die neue Funktion als "DAMO" sei nicht zumutbar und er sei weiterhin im gleichen Umfang
schlechter gestellt.
O.
Die
Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 23. November 2018, es sei auch im Verfahren A-6181/2018
nicht auf die Beschwerde einzutreten oder eventualiter sei diese abzuweisen. Sodann stellt sie den Antrag
auf Vereinigung der beiden Verfahren A-3558/2018 und A-6181/2018. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen
dieselben Argumente vor wie im Verfahren A-3558/2018.
P.
Mit
Verfügung vom 26. November 2018 vereinigt das Bundesverwaltungsgericht die beiden Verfahren A-3558/2018
und A-6181/2018 und führt sie unter der Verfahrensnummer A-3558/2018 weiter.
Q.
In
ihren jeweiligen Schlussbemerkungen vom 21. Dezember 2018 bzw. 28. Januar 2019 halten die Parteien
an ihren Anträgen und Standpunkten fest.
R.
Auf
weitere Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten befindlichen Unterlagen wird - soweit
entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das
Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss
Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG
gelten individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die eine konkrete verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird.
Für das Vorliegen einer Verfügung ist dabei nicht massgebend, ob sie als solche bezeichnet
ist und eine Rechtsmittelbelehrung enthält oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine
Verfügung entspricht. Massgebend ist vielmehr, ob die inhaltlichen Strukturmerkmale einer Verfügung
vorhanden sind (Urteile des BVGer A-4464/2015 vom 23. November 2015 E. 1.1 und C-8135/2010 vom 10. Januar
2013 E. 1.4; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 849 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 16 ff. und § 29 Rz. 3).
1.1.1 Strittig
ist zunächst, ob die vom Beschwerdeführer angefochtenen Anordnungen der Vorinstanz vom 18. Mai
2018 und 27. September 2018 zulässige Anfechtungsobjekte sind. Während die Vorinstanz
den Standpunkt vertritt, die gestützt auf Art. 25 Abs. 3bis
Bst. a BPV erlassenen Anordnungen würden arbeitgeberseitige Weisungen ohne Verfügungscharakter
darstellen, die der Anwendbarkeit des VwVG entzogen seien (vgl. Art. 3 Bst. b VwVG), beruft
sich der Beschwerdeführer auf deren Verfügungsqualität. Da er keiner Versetzungspflicht
unterliege, komme die Ausnahmeregelung von Art. 34 Abs. 1bis
BPG nicht zur Anwendung.
1.1.2 Kommt
bei Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis keine Einigung zu Stande, so erlässt der Arbeitgeber
eine Verfügung (Art. 34 Abs. 1 BPG). Keine Verfügungen stellen Versetzungsentscheide oder andere
dienstliche Anweisungen an das einer Versetzungspflicht unterstehende Personal gemäss Art. 21 Abs. 1
Bst. a und cbis BPG dar (Art. 34 Abs. 1bis
BPG). Art. 3 Bst. b VwVG schliesst sodann bestimmte personalrechtliche Entscheidungen von den
verwaltungsrechtlichen Verfahrensregeln des VwVG aus. In der Aufzählung finden sich auch dienstliche
Anordnungen an das Bundespersonal. Die Rede ist hierbei von individuell-konkreten Anordnungen im Rahmen
der Dienstaufsicht, sog. Dienstbefehlen, welche von den allgemeinen Dienstanweisungen generell-abstrakter
Natur (Verwaltungsverordnungen) zu unterscheiden sind. Dienstbefehl und Verfügung sind gleichermassen
Anordnungen einer Behörde, regeln einen Einzelfall, ergehen einseitig, sind verbindlich und stützen
sich auf öffentliches Recht. Der Unterschied liegt in der Qualität der bewirkten Rechtsbindungen.
Der Dienstbefehl trifft die angestellte Person im Gegensatz zur Verfügung nicht in ihrer Rolle als
Trägerin von Rechten und Pflichten. Vielmehr bestimmt er, in welcher Art und Weise die kraft arbeitsrechtlicher
Anstellung bereits begründeten Rechte und Pflichten wahrzunehmen sind. Nicht jede Handlungsanweisung
an einen Mitarbeitenden ist ein blosser Dienstbefehl. Im Verhältnis zwischen Verwaltungsträger
und -funktionär können auch echte Verfügungen ergehen. Um innerhalb des Dienstverhältnisses
anfechtbare Verfügungen von nicht anfechtbaren innerdienstlichen Anordnungen abgrenzen zu können,
unterscheidet die Lehre zwischen Grund- und Betriebsverhältnis. Der gerichtlichen Kontrolle unterliegen
sollen diejenigen Entscheide, welche das gegenseitige Verhältnis von Rechten und Pflichten, mithin
die private Rechtssphäre des Adressaten betreffen, wie namentlich solche bezüglich Pflichtenheft,
Gehalt oder Niederlassung. Dem nicht justiziablen Betriebsverhältnis werden dagegen dienstliche
Anordnungen zugerechnet, welche sich auf das Verhalten des Funktionärs in seiner Eigenschaft als
Organ der Verwaltung beziehen, so beispielsweise Anordnungen, welche die Arbeitsorganisation und -weise
betreffen. Sofern jedoch durch betriebliche Massnahmen indirekt Rechte und Pflichten der Angestellten
betroffen werden, stellt sich die Frage nach dem Rechtsschutz. Dienstbefehle, welche nämlich das
Grundverhältnis des Bediensteten berühren und damit verkappte Verfügungen sind, unterliegen
wie jede Verfügung der ordentlichen Beschwerde (BGE 136 I 323 E. 4.4 und 4.5; Urteile des BVGer
A-4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.1.1 und A-7309/2010 vom 7. April 2011 E. 2.3
und 2.4, je m.w.H.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O.,
§ 41 Rz. 3 ff.; Pierre Tschannen in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 3 Rz. 5).
Eine Verfügung ist grundsätzlich auch erforderlich für Versetzungen gestützt
auf Art. 25 Abs. 3 bzw. 3bis Bst. a
BPV, wenn nicht ausnahmsweise aufgrund wesentlicher, ausserordentlicher Umstände eine vom Weisungsrecht
des Arbeitgebers umfasste lediglich vorübergehende Versetzung erfolgt (Urteil des BVGer A-2180/2016
vom 30. August 2016 E. 3.2 m.w.H.).
1.1.3 Der
Beschwerdeführer unterliegt unbestritten keiner Versetzungspflicht nach Art. 21 Abs. 1 Bst.
a und cbis BPG. Eine solche ergibt sich weder
aus dem Arbeitsvertrag noch aus dem BPG bzw. den vorliegend anwendbaren Ausführungsbestimmungen
(vgl. zu den anwendbaren Rechtsgrundlagen nachfolgend E. 3.1). Damit ist aber noch nicht gesagt, dass
die beiden Anordnungen vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018 als beschwerdefähige Verfügungen
anzusehen sind. Entscheidend ist nach dem vorgehend Dargelegten vielmehr, ob die Anordnungen das Grund-
oder lediglich das Betriebsverhältnis betreffen.
1.1.4 Anstatt
wie vertraglich vereinbart als "Logistik Advisor" beim UNMAS in der DR Kongo eingesetzt zu
werden, wurde der Beschwerdeführer mit den in Frage stehenden Anordnungen angewiesen, seinen Dienst
in der Funktion als "Admin DAMO" bzw. "DAMO" bei der SWISSCOY im Kosovo zu leisten.
Damit ist der Beschwerdeführer zwar weiterhin im Rahmen der Friedensförderung tätig, allerdings
in einem anderen Land, einer anderen Einheit und einer anderen Funktion. Die ihm neu zugewiesenen Funktionen
sind sodann im Vergleich zur vereinbarten Funktion als "Logistik Advisor" hierarchisch tiefer
angesiedelt. So beinhaltet z.B. zumindest die Stelle als "Admin DAMO" keine Weisungsbefugnisse
mehr. Bei seinem Einsatz bei der SWISSCOY hat der Beschwerdeführer zudem militärische Uniform
zu tragen, während er beim UNMAS gemäss Arbeitsvertrag in Zivilbekleidung hätte arbeiten
können. Schliesslich sind mit der Versetzung auch Änderungen bei den Einsatz- und Gefahrenzulagen,
den Spesen sowie den Ferien verbunden. Die angefochtenen Anordnungen konkretisieren somit nicht bloss
die kraft arbeitsrechtlicher Anstellung bereits begründeten Rechte und Pflichten, sondern greifen
in diese und damit in die private Rechtssphäre des Beschwerdeführers modifizierend ein. Sie
betreffen damit nicht nur das Betriebsverhältnis, sondern auch das Grundverhältnis und sind
entsprechend als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren. Dass sie u.a. nicht als
solche bezeichnet wurden und keine Rechtsmittelbelehrung enthalten, ändert daran nichts (vgl. vorstehend
E. 1.1). Dieses Ergebnis trägt auch der Rechtsprechung Rechnung, wonach bei der Frage der Anfechtbarkeit
von Akten das Rechtsschutzbedürfnis des Betroffenen zu berücksichtigen ist. Dies im Übrigen
auch wegen der in Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101) verankerten Rechtsweggarantie
(vgl. Urteil des BGer 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.3 und Urteil des BVGer A-2180/2016 vom 30. August
2016 E. 6.3, je m.w.H.).
1.1.5 Die
angefochtenen Anordnungen stellen nach dem Ausgeführten zulässige Anfechtungsobjekte dar. Da
es sich bei der Vorinstanz um eine Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG handelt und zudem keine
Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerden zuständig (vgl. auch Art. 36 Abs. 1 BPG, wonach Verfügungen des Arbeitgebers
mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können).
1.2 Der
Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügungen, mit welchen die Vorinstanz
seinen Einsatz als "Admin DAMO" bzw. "DAMO" bei der SWISSCOY im Kosovo angeordnet
hat, sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48
Abs. 1 VwVG).
1.3
1.3.1 Die
Vorinstanz erachtet die Beschwerde vom 18. Juni 2018 zudem als verspätet. Wie sich aus der E-Mail-Korrespondenz
zwischen den Parteien ergebe, sei dem Beschwerdeführer spätestens am 4. Mai 2018 bekannt gewesen,
dass er sich von der DR Kongo in den Kosovo begeben werde. Am 9. Mai 2018 sei ihm sogar ein entsprechender
neuer Arbeitsvertrag unterbreitet worden und er habe persönliche und dienstliche Vorbereitungen
für den neuen Einsatz getroffen. Die dienstliche Anordnung vom 18. Mai 2018 habe somit nur
noch einmal schriftlich festgehalten, was dem Beschwerdeführer gegenüber bereits mindestens
10 Tage vorher angeordnet worden sei.
1.3.2 Nach
Art. 50 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung
einzureichen. Die Behörde eröffnet Verfügungen den Parteien schriftlich (Art. 34 Abs.
1 VwVG). Mit Einverständnis der Parteien können Verfügungen den Parteien elektronisch
eröffnet werden. Sie sind mit einer elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März
2016 über die elektronische Signatur zu versehen (Art. 34 Abs. 1bis
VwVG). Schriftliche Verfügungen sind, auch wenn die Behörde sie in Briefform eröffnet,
als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 35
Abs. 1 VwVG).
1.3.3 Weder
die Umstände, dass der Beschwerdeführer bereits vor Erlass der schriftlichen Anordnung vom
18. Mai 2018 über seine Versetzung in Kenntnis gesetzt wurde und er Vorbereitungshandlungen für
den Einsatz im Kosovo unternahm, noch die Unterbreitung eines neuen Arbeitsvertrages mit entsprechendem
Inhalt vermögen die 30-tägige Beschwerdefrist auszulösen. Es ist nicht ersichtlich und
wird von der Vorinstanz auch nicht dargelegt, inwiefern damit die vorgehend erwähnten Anforderungen
an die Eröffnung einer Verfügung erfüllt worden sein sollten. Die blosse Kenntnis des
Beschwerdeführers vom künftigen Inhalt der Anordnung genügt hierfür jedenfalls nicht.
Selbst die schriftliche Anordnung vom 18. Mai 2018 wurde dem Beschwerdeführer mangelhaft eröffnet.
Die Zustellung erfolgte lediglich per E-Mail und ohne elektronische Signatur. Zudem wurde die Verfügung
nicht als solche bezeichnet und enthielt keine Rechtsmittelbelehrung. Nichtdestotrotz hat der Beschwerdeführer
mit der Einreichung der Beschwerde vom 18. Juni 2018 die 30-tägige Beschwerdefrist gemäss Art.
50 Abs. 1 VwVG - ausgehend von einer Eröffnung der Verfügung am 18. Mai 2018 -
eingehalten. Vor diesem Hintergrund ist von der Rechtzeitigkeit der Beschwerde auszugehen, zumal dem
Beschwerdeführer aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil entstehen darf (Art. 38
VwVG).
1.4 Da
die Beschwerde vom 29. Oktober 2018 unbestritten fristgerecht erfolgte und beide Beschwerden im Übrigen
formgerecht (vgl. Art. 52 VwVG) eingereicht wurden, ist auf diese einzutreten.
2.
Das
Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen,
einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechterheblichen Sachverhalts
und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es
die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen
an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Der
Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2018 untersteht der Verordnung vom 2. Dezember 2005 über
das Personal für die Friedensförderung, die Stärkung der Menschenrechte und die humanitäre
Hilfe (PVFMH, SR <ip-pii>) sowie der Verordnung des VBS vom 30. November 2017 über das
Personal für die Friedensförderung, die Stärkung der Menschenrechte und die humanitäre
Hilfe (PVFMH-VBS, SR <ip-pii>). Das Personal nach der PVFMH - wozu der Beschwerdeführer
gehört - ist der BPV nicht direkt unterstellt (Art. 1 Abs. 2 Bst. f BPV). Allerdings gelten
nach Art. 2 PVFMH gewisse Bestimmungen der BPV dennoch sinngemäss, u.a. Art. 25 BPV und damit auch
dessen Abs. 3bis Bst. a, worauf die Vorinstanz
die beiden Anordnungen vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018 stützt. Art. 25 Abs. 3bis
Bst. a BPV bestimmt, dass der Arbeitgeber ohne Änderung des Arbeitsvertrages und für längstens
zwölf Monate Änderungen der Funktion beziehungsweise des Arbeitsbereichs und des Arbeitsorts
anordnen kann, wenn diese dienstlich erforderlich und zumutbar sind.
3.2 Die
Parteien vereinbarten mit Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 einen einjährigen Einsatz des Beschwerdeführers
als "Logistik Advisor" in der DR Kongo. Dieses Arbeitsverhältnis wurde mit Arbeitsvertrag
vom 23. Januar 2018 um weitere zwölf Monate verlängert. Mit den beiden angefochtenen Anordnungen
vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018 hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer für das
zweite Jahr des insgesamt auf zwei Jahre befristeten Arbeitsverhältnisses einen anderen Arbeitsort
und eine andere Funktion zugewiesen. Die maximal zulässige Dauer gemäss Art. 25 Abs. 3bis
BPV von zwölf Monaten ist damit eingehalten. Zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der beiden
Anordnungen gilt es nachfolgend somit noch zu prüfen, ob diese auch dienstlich erforderlich und
zumutbar waren.
4.
Zunächst
ist auf die dienstliche Erforderlichkeit einzugehen.
4.1 Der
Beschwerdeführer bestreitet die dienstliche Notwendigkeit seiner Versetzung. Diese sei einzig deshalb
erfolgt, weil die Vorinstanz es versäumt habe, rechtzeitig beim UNMAS um eine Verlängerung
seines Einsatzes zu ersuchen. Der Programmleiter des UNMAS habe sich durch das Vorgehen der Vorinstanz
übergangen gefühlt und sei deshalb nicht gewillt gewesen, seinen Einsatz für ein zweites
Jahr zu bewilligen. Wäre die Vorinstanz ihren Verpflichtungen rechtzeitig nachgekommen, hätte
der Programmleiter des UNMAS einer Einsatzverlängerung wohl auch zugestimmt. Die Ablehnung durch
den UNMAS sei nicht auf seine Person zurückzuführen. Andernfalls hätte der UNMAS seine
Einwilligung bereits im Sommer 2017 und nicht erst im Februar 2018 verweigert. Damit wäre es gar
nicht zur Unterzeichnung des Vertrages gekommen und eine Zwangsversetzung hätte sich erübrigt.
Es sei Sache der Arbeitgeberin, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass der Arbeitnehmer seine
Arbeitsstelle gemäss Vereinbarung antreten könne. Verpasse dies die Arbeitgeberin, gerate sie
in Annahmeverzug.
4.2 Die
Vorinstanz begründet die dienstliche Erforderlichkeit der Versetzung damit, dass der UNMAS erklärt
habe, den Beschwerdeführer nicht für eine Einsatzverlängerung zu akzeptieren. Ein weiterer
Einsatz in der DR Kongo sei daher aus Gründen, die in der Person des Beschwerdeführers gelegen
hätten, nicht möglich gewesen. Es habe nur zwei Möglichkeiten der Arbeitszuweisung gegeben,
nämlich entweder innerhalb der Verteidigung in der Schweiz oder in einem anderen Einsatzgebiet der
militärischen Friedensförderung im Ausland. Innerhalb der Verteidigung in der Schweiz habe
es keine Einsatzmöglichkeiten gegeben. Neben dem Kontingentseinsatz im Kosovo entsende die Schweizer
Armee eine überschaubare Anzahl an individuell eingesetztem Personal in Missionsgebiete der UN.
Diese Positionen seien im Zeitpunkt der Anordnungen vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018 vollumfänglich
besetzt gewesen. Selbst bei Verfügbarkeit einer solchen Position wäre aber eine kurzfristige
Entsendung nicht möglich gewesen, da für jeden Einsatz eine vorgängige einsatzbezogene
Ausbildung notwendig sei und auch missionsspezifische Fähigkeiten und Kenntnisse vorausgesetzt würden.
Da der Beschwerdeführer bereits mehrere Einsätze im Kosovo geleistet und entsprechend keine
einsatzbezogene Ausbildung mehr benötigt habe, habe er dort direkt eingesetzt werden können.
Die Position "Admin DAMO" sei damals auf der Vakanzenliste der KFOR gestanden. Der Beschwerdeführer
sei mit der Anordnung vom 18. Mai 2018 dem SWISSCOY-Kontingent 38 zugewiesen worden. Da dieses Kontingent
am 11. Oktober 2018 aufgelöst und durch das SWISSCOY-Kontingent 39 ersetzt worden sei, sei
eine erneute Anordnung notwendig gewesen. Die Schweizer Armee sei kurz vor dem Kontingentswechsel von
der KFOR angefragt worden, eine grundsätzlich nicht zum Teil der Stammfunktionen der SWISSCOY gehörende
zusätzliche Position als "DAMO" zu übernehmen. Diese sei dem Beschwerdeführer
zugewiesen worden.
4.3 Als
dienstlich erforderlich gelten sämtliche Gründe, welche sich auf das Dienstverhältnis
auswirken können, so beispielsweise personelle Spannungen oder ein gestörtes Vertrauensverhältnis.
Im Weiteren kann sich eine Vertragsänderung auch dann als dienstlich erforderlich erweisen, wenn
die Verhältnisse objektiv betrachtet eine sorgfältige Aufgabenerfüllung nicht mehr zulassen
bzw. im bisherigen Arbeitsbereich die erforderliche Vertrauensgrundlage für die Zusammenarbeit ganz
oder zumindest teilweise fehlt. Nach der Rechtsprechung kann die Massnahme der Versetzung losgelöst
von einer Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten angeordnet werden. Dies bedeutet, dass weder ein Verschulden
noch eine Treuepflichtverletzung vorausgesetzt wird (Urteil des BGer 2A.394/2001 vom 27. November
2001 E. 4a, Urteile des BVGer A-4464/2015 vom 23. November 2015 E. 3.1, A-5046/2014 vom
20. März 2015 E. 4.2.4 und A-5218/2013 vom 9. September 2014 E. <ip-pii>).
4.4 Vorliegend
hat der UNMAS, bei welchem der Beschwerdeführer seinen Einsatz hätte leisten sollen, eine Verlängerung
des Einsatzes des Beschwerdeführers abgelehnt. Unklar ist der Grund dieser Ablehnung. Aus der Leistungsbeurteilung
des Beschwerdeführers durch den UNMAS vom 23. Mai 2018 geht hervor, dass seine Leistungen insgesamt
zufriedenstellend waren. Kritisiert wurde jedoch, dass er rasch ungeduldig werde und mehr an den Beziehungen
mit Menschen in einer mulitkulturellen und multiethnischen Umgebung arbeiten müsse. Dies beeinträchtige
seine Fähigkeiten, seine Botschaften richtig zu kommunizieren. Er habe zwar gute Fortschritte in
diesem Bereich gemacht, trotzdem werde nicht empfohlen, ihn wieder beim UNMAS einzustellen, sondern eher
in einer anderen Umgebung mit der gleichen Art von Aufgaben. Bereits im "Assessment Report"
des UNMAS von September 2017 wurden die Führungskompetenzen des Beschwerdeführers kritisiert
und festgehalten, er müsse mehr mit gutem Beispiel vorangehen. Dies spricht somit gegen die Ansicht
des Beschwerdeführers, die Ablehnung sei nur deshalb erfolgt, weil sich der Programmleiter des UNMAS
durch das Vorgehen der Vorinstanz übergangen gefühlt habe. Hierfür ergeben sich auch ansonsten
keine Anhaltspunkte aus den Akten. Hingegen muss sich die Vorinstanz zumindest vorwerfen lassen, den
Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 voreilig um ein weiteres Jahr verlängert zu haben. Es ist nicht
dokumentiert und wird von der Vorinstanz auch nicht behauptet, dass vor der Vertragsverlängerung
- die Vorinstanz unterzeichnete den entsprechenden Arbeitsvertrag vom 10. September 2017 bereits
am 27. Juli 2017 - Rücksprache mit dem UNMAS gehalten worden war. Bei einem vorgängigen
Informationsaustausch zwischen der Vorinstanz und dem UNMAS wäre es allenfalls gar nicht zu einer
Vertragsverlängerung gekommen. Wie es sich verhalten hätte, wenn der UNMAS damals einer Weiterbeschäftigung
des Beschwerdeführers noch zugestimmt hätte, bleibt rein spekulativ.
Schlussendlich muss auf diese Fragen nicht näher eingegangen werden und es kann offen bleiben,
wer die Versetzung des Beschwerdeführers zu vertreten hat. Einerseits ist, wie erwähnt, für
eine Versetzung kein Verschulden des Arbeitnehmers erforderlich. Andererseits bleibt eine Versetzung
- vorausgesetzt die neu zugewiesene Stelle erweist sich als zumutbar - auch dann zulässig,
wenn man mit dem Beschwerdeführer davon ausgeht, dass die Vorinstanz als Arbeitgeberin es zu vertreten
hat, dass der Beschwerdeführer seinen Einsatz in der DR Kongo nicht wie vereinbart fortführen
konnte und die Vorinstanz deshalb (verschuldet oder unverschuldet) in Annahmeverzug geriet. Im Falle
eines Annahmeverzuges bleibt der Arbeitgeber zwar zur Entrichtung des Lohnes verpflichtet, der Arbeitnehmer
muss sich auf den Lohn aber anrechnen lassen, was er wegen Verhinderung an der Arbeitsleistung erspart
oder durch anderweitige Arbeit erworben oder zu erwerben absichtlich unterlassen hat (vgl. Art. 6 Abs.
2 BPG i.V.m. Art. 324 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]). Dabei
kann ihm gemäss der im Privatrecht ergangenen Lehre zu Art. 324 OR zumutbare Ersatzarbeit auch vom
bisherigen Arbeitgeber zugewiesen werden (vgl. Adrian STAEHELIN,
in: Zürcher Kommentar, Bd. V/2c, Art. 319-330a OR, 4. Aufl. 2006, Art. 324 N 34;
Streiff/von Kaenel/Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319-362
OR, 7. Aufl. 2012, Art. 324 N 12; Rehbinder/Stöckli
in: Berner Kommentar, Obligationenrecht, Der Arbeitsvertrag, Art. 319 - 362 OR, 2010, Art. 324
N 23). Die Frage, ob Annahmeverzug des Arbeitgebers vorliegt, ist insofern für die Zulässigkeit
der Versetzung irrelevant. Von Bedeutung wäre dies allenfalls dann, wenn mit der Versetzung auch
eine Lohnkürzung verbunden wäre. Wie noch zu zeigen sein wird (vgl. nachfolgend E. 6),
erhält der Beschwerdeführer aber auch nach seiner Versetzung in den Kosovo den vertraglich
vereinbarten Lohn und erfährt auch ansonsten keine finanziellen Einbussen, die zu entschädigen
wären. Entsprechend kann offen bleiben, ob vorliegend ein Fall von Annahmeverzug des Arbeitgebers
vorliegt.
Massgebend bleibt damit, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführer nach Beendigung des ersten
Einsatzjahres wegen der Ablehnung durch den UNMAS nicht mehr wie vereinbart als "Logistik Advisor"
in der DR Kongo einsetzen konnte und insofern gezwungen war, diesem eine andere Stelle zuzuweisen. Eine
solche war bei der SWISSCOY im Kosovo vakant. Die beiden Versetzungsanordnungen erweisen sich daher als
dienstlich erforderlich.
5.
Nachdem
sich die Versetzung des Beschwerdeführers als dienstlich erforderlich erweist, bleibt deren Zumutbarkeit
zu prüfen.
5.1 Der
Beschwerdeführer erachtet die ihm neu zugewiesenen Stellen als "Admin DAMO" und "DAMO"
im Kosovo als nicht zumutbar. Er habe einem Einsatz im Kosovo nie zugestimmt. Die vertraglich vereinbarte
Funktion als "Logistik Advisor" sei auf Stufe Kader/Management anzusiedeln, was sich auch aus
der Einstufung in die Lohnklasse 21 ergebe. Sie beinhalte sodann Weisungsbefugnisse gegenüber UN-Personal.
Als "Logistik Advisor" wäre er im Range eines Offiziers tätig (UN-Level "P3",
was dem militärischen Grad eines Hauptmannes oder Majors entspreche). Die Funktion "Admin DAMO"
enthalte demgegenüber keine Weisungsbefugnisse, stehe im Rang eines Wachtmeisters und sei üblicherweise
maximal in der Lohnklasse 16 eingestuft. Er sei mehrere Dienstgrade zurückgestuft worden, was unzumutbar
sei. Die Funktion "DAMO" würde zwar Weisungsbefugnisse beinhalten, allerdings arbeite
er auch nach der Anordnung vom 27. September 2018 weiterhin faktisch als "Admin DAMO".
Die zugesicherte Leitungsfunktion, die fachliche und persönliche Herausforderung sowie der Umstand,
dass der Einsatz in zivil geleistet werden könne, seien entscheidend gewesen für die Vertragsverlängerung
betreffend seine Tätigkeit in der DR Kongo. Er sei bereits früher im Kosovo in derselben Organisationseinheit
auf dem Militärflughafen Pristina in leitender Stellung als "Deputy Air Operations Manager"
tätig gewesen, welcher hierarchisch mindestens zwei Stufen über dem "Admin DAMO"
stehe. Es sei demütigend, nun von Personen Anweisungen zu erhalten, welche früher von ihm kommandiert
und in der Zwischenzeit nicht befördert worden seien. Er sei diesen aufgrund seiner Ausbildung und
Erfahrung zudem fachlich überlegen. Der Entzug der Führungsverantwortung sowie die Tatsache,
der er nun wieder in Uniform im Militärbetrieb einen Arbeitseinsatz leisten müsse, würden
eine Vertragsverletzung darstellen. Die Einbindung in eine militärische Einheit bringe diverse Einschränkungen
seines Privatlebens mit sich. Die Tätigkeit im Kosovo unterfordere ihn. Seine Arbeit sei mehrheitlich
überflüssig und er müsse anderen Mitarbeitern faktisch Arbeit wegnehmen. Genauso wie die
Nichtbeschäftigung eines Arbeitnehmers eine ungerechtfertigte Persönlichkeitsverletzung sein
könne, stelle die Beschäftigung mit letztlich überflüssiger Arbeit eine Persönlichkeitsverletzung
dar. Er sei aufgrund der Geschehnisse psychisch angeschlagen. Im Zeitpunkt der Versetzung seien zwei
Positionen als "DAMO" vakant gewesen, trotzdem sei er nur als "Admin DAMO" eingesetzt
worden. Seine Unterkunft in der DR Kongo sei komfortabler eingerichtet gewesen, habe er dort doch zusammen
mit einer anderen Person eine 3.5-Zimmerwohnung mit eigenen Sanitäranlagen bewohnt. Im Kosovo wohne
er in einem Seefrachtcontainer und müsse die sanitären Anlagen teilen. Im Gegensatz zu seinem
Einsatz in der DR Kongo könne er im Kosovo nicht mehr selber kochen oder sich im Restaurant verpflegen,
sondern habe sich in einer der drei zur Verfügung stehenden Einrichtungen zu verpflegen.
5.2 Die
Vorinstanz hingegen erachtet die dem Beschwerdeführer neu zugewiesenen Stellen als zumutbar. Im
Kosovo seien markant bessere und fortschrittlichere Bedingungen vorzufinden als in der DR Kongo. Das
Umfeld werde als sicherer beurteilt, die zur Verfügung gestellte Unterkunft sei komfortabler und
die Mahlzeiten könnten in diversen Verpflegungseinrichtungen innerhalb der militärischen Camps
kostenlos eingenommen werden. Es handle sich um eine adäquate Einsatzmöglichkeit und der Beschwerdeführer
verfüge über die erforderlichen missionsspezifischen Kenntnisse. Er kenne zudem die Einsatzverhältnisse
und Arbeitsbedingungen vor Ort. Auch die Aufgaben auf dem Flughafen seien ihm aus früheren Einsätzen
bestens bekannt. Während seines Einsatzes im Kosovo vom 17. Oktober 2014 bis 16. April 2015
habe er aktiv beim Aufbau der Funktion "DAMO" mitgearbeitet. Mit der Zuweisung der Funktion
"Admin DAMO" sei der Einstieg in das laufende Kontingent problemlos möglich gewesen. Der
Beschwerdeführer habe zu diesem Einsatz denn auch sein Einverständnis gegeben. Dass der Beschwerdeführer
degradiert worden sei und nun Befehle von Personen entgegennehmen müsse, welchen er früher
selber Anweisungen erteilt habe, sei den internationalen Gepflogenheiten in solchen Einsätzen geschuldet
und hinzunehmen. Der Beschwerdeführer trage in seiner Milizfunktion den ersten militärischen
Unteroffiziersgrad (Korporal). Gemäss Art. 12 Abs. 1 Bst. a PVFMH-VBS bekleide das Personal während
des Einsatzes grundsätzlich den Grad, den es bisher in der Armee innegehabt habe. Aus der lediglich
befristeten und funktionsbezogenen Verleihung eines Offiziersgrad in einem früheren Einsatz, im
vorliegenden Fall aus den Jahren 2014 und 2015, liessen sich für den Beschwerdeführer keine
dauerhaften Ansprüche ableiten. Als "DAMO" trage er den Grad eines Fachoffiziers. Auch
das Tragen von Militäruniform sei zumutbar, gelte das Personal im Rahmen der Friedensförderung
der Schweizer Armee, unabhängig von den Bekleidungsvorschriften in einem Einsatzgebiet, doch als
Zeitmilitär. Der Einsatz dauere sodann nur bis 20. Mai 2019. Die kurzfristige Zuweisung einer anderen
Stelle wäre nicht möglich gewesen. Die Funktionen "Admin DAMO" sowie "DAMO"
seien zumutbar, wobei Letztere für den Beschwerdeführer adäquater sei. Dass der Einsatz
im Kosovo zumutbar sei, bekräftige der Antrag des Beschwerdeführers um Verlängerung des
Einsatzes zugunsten der SWISSCOY vom 21. November 2018.
5.3 Was
den unbestimmten Rechtsbegriff der Zumutbarkeit anbelangt, so hält z.B. Art. 104a Abs. 1 BPV im
Zusammenhang mit Umstrukturierungen und Reorganisationen fest, eine Stelle in der Bundesverwaltung sei
dann zumutbar, wenn sie höchstens drei Lohnklassen tiefer eingereiht ist als die bisherige Stelle
(Bst. a); für den Hin- und Rückweg zwischen Wohn- und Arbeitsort mit den öffentlichen
Verkehrsmitteln insgesamt höchstens vier Stunden benötigt werden (Bst. b) und die angestellte
Person nach Abschluss der Einführung und unter Berücksichtigung von Vorbildung, Sprache und
Alter in der Lage ist, die Leistungs- und Verhaltensziele auf der Ebene der Beurteilungsstufe 3 zu erreichen.
Art. 104a BPV gilt grundsätzlich nur bei Stellenwechseln aufgrund von Umstrukturierungen und Reorganisationen.
Die Bestimmung ist denn auch in Art. 2 PVFMH bei der Aufzählung der sinngemäss anwendbaren
Bestimmungen der BPV nicht aufgeführt. Allerdings ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
auch bei einer Versetzung nach Art. 25 Abs. 3 Bst. a BPV auf Art. 104a Abs. 1 BPV abzustellen
(Urteile des BVGer A-4464/2015 vom 23. November 2015 E. 3.5.2 und A-5218/2013 vom 9 September
2014 E. <ip-pii>). Der einzige Unterschied zwischen Art. 25 Abs. 3 BPV und dem vorliegend massgebenden
Art. 25 Abs. 3bis BPV liegt darin, dass es
sich bei Abs. 3bis nicht um eine dauerhafte
Versetzung handelt, sondern lediglich um eine bis maximal zwölf Monate befristete, und diese ohne
Einhaltung der Kündigungsfristen nach Art. 30a BPV vom Arbeitgeber vorgenommen werden kann. Erweist
sich eine Stelle dauerhaft als zumutbar, muss dies umso mehr für eine Zeit von längstens zwölf
Monaten gelten. Entsprechend kann die Zumutbarkeit der neuen Stelle auch vorliegend nicht losgelöst
von den in Art. 104a BPV genannten Kriterien bestimmt werden, wobei dem speziellen Umstand, dass es sich
um einen befristeten Auslandeinsatz im Rahmen der Friedensförderung handelt, Rechnung zu tragen
ist. Sodann sind jedoch weitere, in der BPV nicht aufgeführte Gründe denkbar, welche die Beurteilung
der Zumutbarkeit einer Stelle beeinflussen können. So kann sich eine Stelle als unzumutbar erweisen,
wenn diese zu einer völligen Unter- oder Überforderung führt (vgl. Urteile des BVGer A-5218/2013
vom 9 September 2014 E. <ip-pii> und A-2662/2013 vom 9. September 2013 E. 7.4.5).
Nach grundsätzlich gleichen Kriterien bestimmt sich auch die Zumutbarkeit von Ersatzarbeit beim
Annahmeverzug des Arbeitgebers im Sinne von Art. 324 OR (vgl. vorstehend E. 4.4). So muss die
Ersatzarbeit dem Arbeitnehmer sachlich, örtlich und zeitlich zumutbar sein. Dabei gilt eine Arbeitsstelle
als örtlich zumutbar, wenn sie den Arbeitsweg nicht wesentlich verlängert. Als sachlich zumutbar
gilt eine Stelle, die der Leistungsfähigkeit und der sozialen Stellung des Arbeitnehmers entspricht.
Er ist nicht gezwungen, jede beliebige Stelle anzutreten, insbesondere nicht solche, die seiner Ausbildung
und seinen Fähigkeiten nicht entsprechen (vgl. Rehbinder/Stöckli,
a.a.O., Art. 324 N 23). Das Kriterium der örtlichen Zumutbarkeit korrespondiert somit inhaltlich
mit Art. 104a Abs. 1 Bst. b BPV und dasjenige der sachlichen Zumutbarkeit mit Art. 104a Abs. 1 Bst.
c BPV. Die zeitliche Zumutbarkeit spielt sodann nur dann eine Rolle, wenn es um Ersatzarbeit bei einem
anderen Arbeitgeber geht, weshalb dieses Kriterium vorliegend unbeachtlich ist (vgl. Rehbinder/Stöckli,
a.a.O., Art. 324 N 23).
5.4
5.4.1 Der
Beschwerdeführer erhält auch nach seiner Versetzung in den Kosovo den vertraglich vereinbarten
Lohn und ist weiterhin in der Lohnklasse 21 eingereiht. Es kann sodann nicht gesagt werden, die Funktionen
"Admin DAMO" bzw. "DAMO" wären grundsätzlich mehr als drei Lohnklassen
tiefer einzureihen als die ursprünglich vorgesehene Stelle als "Logistik Advisor". Gemäss
dem Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 wurde der Beschwerdeführer für seinen Einsatz vom 1. Mai
2017 bis 30. April 2018 in der DR Kongo als "Logistik Advisor" in die Lohnklasse 19 eingereiht.
Erst mit der Vertragsverlängerung um ein weiteres Jahr wurde er für die gleiche Stelle der
Lohnklasse 21 zugeteilt. Der dem Beschwerdeführer am 9. Mai 2018 unterbreitete Arbeitsvertrag,
welcher einen Einsatz vom 11. Mai 2018 bis 11. Oktober 2018 bei der SWISSCOY im Kosovo in der Funktion
als "Admin DAMO" vorsah und die Arbeitsverträge vom 7. April 2017 und 23. Januar
2018 ersetzen sollte, sah eine Einreihung des Beschwerdeführers in die Lohnklasse 21 vor. Insofern
ist einerseits die Stelle als "Logistik Advisor" nicht per se der Lohnklasse 21 zuzurechnen
und andererseits kann nicht behauptet werden, die Stelle als "Admin DAMO" sei maximal in die
Lohnklasse 16 einzureihen. Aus der Lohnklassen-Einreihung der Stellen lässt sich daher nicht schliessen,
dass die Stelle als "Admin DAMO" unzumutbar wäre.
5.4.2 In
örtlicher Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer einen Auslandeinsatz
im Rahmen der Friedensförderung in der DR Kongo hätte leisten sollen. Nach der Ablehnung des
Beschwerdeführers durch den UNMAS war dieser Einsatz nicht mehr möglich. Es liegt daher in
der Natur des Arbeitsverhältnisses, dass eine Versetzung erhebliche Auswirkungen auf den Wohn- und
Arbeitsort hat. Als Ersatzlösung kam lediglich eine Stelle innerhalb der Verteidigung in der Schweiz
oder in einem anderen Einsatzgebiet der militärischen Friedensförderung im Ausland in Betracht.
Durch die Versetzung zur SWISSCOY in den Kosovo wurde dem Beschwerdeführer wiederum eine Stelle
im Ausland im Rahmen der Friedenförderung zugewiesen, womit der Zweck des Arbeitsverhältnisses
gewahrt werden konnte. Dem Beschwerdeführer war der Einsatzort auf dem Militärflughafen in
Pristina aus früheren Einsätzen sodann bestens bekannt. Auch gilt der Kosovo unbestritten als
sicherer als die DR Kongo, was sich auch anhand der tieferen Gefahrenzulage zeigt (vgl. hierzu nachfolgend
E. 6.1). Schliesslich wird nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich, dass sich der Hin- und
Rückweg zwischen Wohn- und Arbeitsort im Kosovo im Vergleich zu den Verhältnissen in der DR
Kongo wesentlich verlängern würde. Die örtliche Versetzung in den Kosovo ist deshalb grundsätzlich
als zumutbar anzusehen.
Nach Art. 10 Abs. 3 PVFMH-VBS gilt das Personal im Rahmen der Friedensförderung als Zeitmilitär
im Sinne von Art. 47 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und Militärverwaltung
(Militärgesetz, MG, SR 510.10) und damit als militärisches Personal. Die Einbindung in
einen Militärbetrieb samt Unterkunft und Verpflegung kann daher nicht als unzumutbar angesehen werden,
auch wenn damit gewisse Einschränkungen verbunden sind und dem Beschwerdeführer diesbezüglich
in der DR Kongo mehr Freiheiten zukamen. Dasselbe gilt auch in Bezug auf die Bekleidungsvorschriften.
Solche können bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer neuen Stelle wohl ohnehin nur in untergeordneter
Weise berücksichtig werden. Dass der Beschwerdeführer im Kosovo Militäruniform tragen
muss und seine Tätigkeit nicht mehr in zivil ausführen kann, vermag jedenfalls in Anbetracht
dessen, dass er zum militärischen Personal gehört und Einsätze von Personal für die
Friedensförderung nach Art. 3 Abs. 3 PVFMH in zivil oder uniformiert erfolgen, keine Unzumutbarkeit
zu begründen. Insgesamt erweisen sich die Bedingungen vor Ort im Kosovo als zumutbar. Dies wird
auch dadurch bekräftigt, dass der Beschwerdeführer bereits zuvor mehrere Einsätze im Kosovo
geleistet hatte und mit Schreiben vom 21. November 2018 der Vorinstanz seine Bereitschaft mitteilte,
auch in Zukunft seine Arbeitsleistung für die Koordination und Abwicklung der Flugaufträge
zu Gunsten der KFOR zur Verfügung zu stellen.
5.4.3
<ip-pii> Der
Beschwerdeführer ist ohne Weiteres in der Lage in seiner Funktion als "Admin DAMO" oder
"DAMO" die Leistungs- und Verhaltensziele - wie in Art. 104a Abs. 1 Bst. c BPV gefordert
- auf der Ebene der Beurteilungsstufe 3, was dem Prädikat "gut" entspricht (vgl.
Art. 17 BPV), zu erreichen, macht er doch eine Unterforderung geltend. Zu prüfen bleibt jedoch,
ob die dem Beschwerdeführer neu zugewiesenen Stellen eine unzumutbare Herabstufung darstellen oder
zu einer unzumutbaren Unterforderung führen.
<ip-pii> Gemäss
dem Stellenbeschrieb "Admin DAMO" gehören zu dessen Hauptaufgaben die Sicherstellung der
pünktlichen Abfertigungen der Flugzeuge und Passagiere, der Funktionsfähigkeit des Passagier
Reception Centers sowie der Einhaltung gewisser Prozesse. Nebst der Qualitätskontrolle und der Kontrolle
der Zugänge zu Sicherheitszonen obliegt dem "Admin DAMO" zudem die Überwachung des
Ground Handling während der Abfertigung der Flugzeuge und der Sicherheits-Disziplin. Sodann unterstützt
er den "DAMO" bei Flugbewegungen. Vorausgesetzt für diese Stelle werden u.a. Teamfähigkeit,
hohe Sozialkompetenz, Initiative, Selbständigkeit und sehr gute kommunikative und organisatorische
Fähigkeiten. Was demgegenüber die Stelle als "Logistik Advisor" anbelangt, so geht
aus der Leistungsbeurteilung durch den UNMAS vom 23. Mai 2018 hervor, dass der Beschwerdeführer
hauptsächlich für die Koordination der Logistik des UNMAS verantwortlich war. Gemäss dem
"Assessment Report" des UNMAS von September 2017 arbeitete der Beschwerdeführer in einem
Zweierteam, wobei die zweite Person ihm unterstellt war. Seine Weisungsbefugnis bzw. Führungsverantwortung
beschränkte sich somit offenbar auf eine ihm unterstellte Person. Angaben zu den Aufgaben und Verantwortlichkeiten
des Beschwerdeführers als "Logistik Advisor" ergeben sich sodann aus dem "Letter
of Request" des UNMAS vom 4. April 2018, mit welchem dieser bei der Vorinstanz um einen Ersatz
für den Beschwerdeführer ersuchte (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. D). Gemäss der Beschreibung
der nun allerdings als "Logistics Officer" bezeichneten Stelle ist dieser unter der direkten
Aufsicht des "Associate Support Services Officer" tätig. Er koordiniert und unterstützt
die Verwaltung sämtlicher Bestände des UNMAS und ist für die Koordination der Logistikbewegungen
und der Fahrzeugflotte zuständig. Zu dessen konkreten Aufgaben gehören u.a. die Überwachung
der Verwaltung sämtlicher Bestände gemäss Richtlinien, der Inventarprüfungen und
der Fahrzeugflotte; die Unterstützung des UNMAS beim Containermanagement und der Logistik; Qualitätsprüfungen;
die Sicherstellung der fristgerechten Berichterstattung über den Bestand und der korrekten Führung
von Datenbanken sowie auch die Beratung und Anleitung des oberen Managements auf Anfrage. Vorausgesetzt
für diese Stelle werden u.a. Teamfähigkeit, starke zwischenmenschliche Fähigkeiten in
einem multikulturellen und multiethischen Umfeld, organisatorische, kommunikative und analytische Fähigkeiten,
Kreativität und Innovation sowie die Fähigkeit, Probleme zu lösen.
<ip-pii> Es
ist unbestritten, dass die Stelle eines "Admin DAMO" im Vergleich zur derjenigen eines "Logistik
Advisor" auf tieferer Stufe anzusiedeln ist und die Versetzung für den Beschwerdeführer
insofern in hierarchischer Hinsicht eine Herabstufung bzw. Verschlechterung darstellt. Damit ist aber
freilich noch nicht gesagt, dass die Stelle als "Admin DAMO" unzumutbar wäre. Nach Art. 104a
Abs. 1 Bst. a BPV gilt selbst eine drei Lohnklassen tiefer eingereihte Stelle als zumutbar, womit selbstredend
eine nicht unwesentliche hierarchische Herabstufung und damit auch ein Verlust von Kompetenzen und Weisungsbefugnissen
einhergehen kann. Während dem Beschwerdeführer als "Logistik Advisor" Weisungsbefugnisse
zukamen, ist er als "Admin DAMO" Weisungsempfänger. Allerdings waren die Weisungsbefugnisse
nach dem vorgehend Dargelegten eher beschränkt. Die beiden Stellen erfordern sodann zum Teil übereinstimmende
Fähigkeiten (Teamfähigkeit, Sozialkompetenz, kommunikative und organisatorische Fähigkeiten)
und beinhalten zumindest teilweise ähnliche Aufgaben (Qualitätskontrolle, Überwachung,
Unterstützung der übergeordneten Stellen), wenn auch in einem anderen Arbeitsumfeld. Objektiv
betrachtet kann daher nicht von einer völligen Unterforderung ausgegangen werden, benötigt
der Beschwerdeführer doch auch in seiner Funktion als "Admin DAMO" wesentliche Fähigkeiten,
welche auch als "Logistik Advisor" erforderlich waren. Es kann daher nicht gesagt werden, die
Stelle als "Admin DAMO" trage den Fähigkeiten des Beschwerdeführers keine Rechnung.
<ip-pii> Die
Vorinstanz wies dem Beschwerdeführer die Stelle im Kosovo auch deshalb zu, weil in diesem Bereich
auf der Vakanzenliste der KFOR zwei Stellen aufgeführt waren. Es kann der Vorinstanz insofern nicht
vorgeworfen werden, sie hätte den Beschwerdeführer mit überflüssiger Arbeit betraut.
Dass es für den Beschwerdeführer als "Admin DAMO" möglicherweise dann wenig
zu tun gab, kann daher keine Unzumutbarkeit begründen. Dies auch vor dem Hintergrund, dass sein
Einsatz als "Admin DAMO" schlussendlich weniger als fünf Monate dauerte. Danach wurde
er als "DAMO" eingesetzt.
<ip-pii> Nicht
zu beanstanden ist zudem der Umstand, dass der Beschwerdeführer als "Admin DAMO" den Grad
eines Wachtmeisters trägt. Einerseits ist nicht klar, welchen militärischen Grad dem Beschwerdeführer
als "Logistik Advisor" zukam. Im Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2019 wird als Grad im Einsatz
"zivil" angegeben. Andererseits trägt der Beschwerdeführer in der Armee den unter
dem Grad eines Wachtmeisters liegenden Grad eines Korporals (vgl. zu den militärischen Graden Art.
22 des Dienstreglements der Armee vom 22. Juni 1994 [DRA, SR 510.107.0]). Nach Art. 12
Abs. 1 Bst. a PVFMH-VBS bekleidet das Personal während des Einsatzes im Rahmen der Friedensförderung
grundsätzlich den Grad, den es bisher in der Armee innehatte. Möglich bleibt zwar eine befristete
Verleihung eines anderen Grades, wenn dies zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist, allerdings bekleiden
die Personen nach Ablauf der Funktionsausübung oder des Einsatzes wieder ihren ursprünglichen
Grad (vgl. Art. 12 Abs. 2 Bst. b PVFMH-VBS i.V.m. Art. 75 Abs. 2 Bst. c und Abs. 3
der Verordnung vom 22. November 2017 über die Militärdienstpflicht [VMDP, SR 512.21]).
Entsprechend kann es nicht als unzumutbar angesehen werden, wenn dem im Grad eines Korporals stehenden
Beschwerdeführer nach Beendigung der Funktionsausübung als "Logistik Advisor" für
den Einsatz als "Admin DAMO" der Grad eines Wachtmeisters verliehen wurde.
<ip-pii> Bekleiden
die in der Friedensförderung eingesetzten Personen nach Ablauf der Funktionsausübung oder des
Einsatzes wieder ihren ursprünglichen Grad, kann der Beschwerdeführer aus seinen früheren
befristeten Einsätzen im Kosovo, in welchen er in einer höheren Position eingesetzt wurde und
den Grad eines Offiziers trug, nichts ableiten. Nach Wegfall der temporären Gradverleihung können
Personen in einem darauf folgenden Einsatz ohne Weiteres ihrem ursprünglichen Grad entsprechend
in tieferer Position eingesetzt werden. Diese Regelung bringt es mit sich, dass Situationen entstehen
können, in welchen die Personen ihren ehemaligen Weisungsempfängern bei einem erneuten Einsatz
plötzlich untergeordnet sind. Dass der Beschwerdeführer als "Admin DAMO" Anweisungen
von Personen erhielt, welche früher von ihm kommandiert wurden, ist dem System der temporären
Gradverleihung immanent und auch auf die jeweils befristete Anstellung zurückzuführen. Dies
vermag deshalb keine Unzumutbarkeit zu begründen.
5.4.4 In
sachlicher Hinsicht ist zudem zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer weiterhin in der
Friedensförderung in einem ihm bereits aus früheren Einsätzen bekannten Umfeld tätig
ist. Schliesslich ist auch zu beachten, dass es sich um eine insgesamt auf rund ein Jahr befristete Versetzung
handelt. Eine Herabstufung vom "Logistik Advisor" zum "Admin DAMO" für eine
solch begrenzte Zeit ist dem Beschwerdeführer daher eher zumutbar, als dies bei einer dauerhaften
Versetzung der Fall wäre.
5.5 Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass die Voraussetzungen gemäss Art. 104a Abs. 1 BPV erfüllt sind
und auch keine unzumutbare Herabstufung oder Unterforderung vorliegt. Die Versetzung des Beschwerdeführers
als "Admin DAMO" zur SWISSCOY in den Kosovo erweist sich insgesamt als zumutbar. Ist die Stelle
als "Admin DAMO" als zumutbar anzusehen, muss dies auch für die hierarchisch übergeordnete
Stelle als "DAMO" gelten. Es erübrigt sich daher, auf diese Stelle näher einzugehen.
Dasselbe gilt in Bezug auf den Einwand des Beschwerdeführers, er sei lediglich als "Admin DAMO"
eingesetzt worden, obwohl im Zeitpunkt der Versetzung auch Stellen als "DAMO" vakant gewesen
seien.
6.
Zu
klären bleibt, ob der Beschwerdeführer durch die Versetzung finanzielle Einbussen oder andere
Nachteile erleidet, die allenfalls zu entschädigen sind.
6.1
6.1.1 Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Einsatz- und Gefahrenzulagen im Kosovo würden nur noch
je Fr. 629.- pro Monat betragen anstatt wie in der DR Kongo Fr. 839.-. Insgesamt ergebe
sich dadurch eine Reduktion von monatlich Fr. 420.-. Zudem würden die Tagesspesen von Fr. 42.-
entfallen. Die Nebenkostenpauschale von Fr. 300.- pro Monat und die Verpflegungspauschale von Fr.
7.50 pro Tag würden diesen Ausfall nicht kompensieren. Insgesamt entstehe ihm ein Verlust von Fr.
1'155.- pro Monat beziehungsweise Fr. 13'860.- für die ganze Vertragsdauer von zwölf
Monaten. Die Höhe der Einsatz- und Gefahrenzulage ändere sich gemäss Vertrag aufgrund
der Einschätzung der Einsatzbedingungen und der Sicherheitslage. Eine Veränderung der Höhe
der finanziellen Entschädigung aufgrund einer dienstlich nicht notwendigen und unzumutbaren Versetzung
rechtfertige keine Verschlechterung.
6.1.2 Die
Vorinstanz führt demgegenüber aus, die Zulagen würden zum Ausgleich und zur Abgeltung
besonderer Einsatzbedingungen wie permanenter Verfügbarkeit, Isolation, Klima und Entbehrungen sowie
erhöhter Risiken für Leib und Leben ausgerichtet. Die Zulagen seien einsatz- und ortsgebunden
sowie sachbezogen. Gemäss Ziff. 3 des Arbeitsvertrages könne die Höhe der Zulagen jederzeit
aufgrund der Einschätzung der Einsatzbedingungen und der Sicherheitslage angepasst werden. Da sich
die Einsatzbedingungen im Kosovo markant positiv von denjenigen in der DR Kongo unterscheiden würden,
hätten die Zulagen angepasst werden müssen. Tagesspesen würden in Missionen ausgerichtet,
in welchen keine Verpflegungsmöglichkeiten durch die Mission selber zur Verfügung gestellt
würden und die Armeeangehörigen für ihre Mahlzeiten selbständig aufkommen müssten.
Im Gegensatz zur DR Kongo würden im Kosovo diverse Verpflegungsmöglichkeiten innerhalb der
militärischen Camps kostenlos zur Verfügung stehen. Daher würden keine Spesen entrichtet.
Da der Beschwerdeführer aus operationellen Gründen den Flughafen zur Mittagszeit wohl nicht
immer verlassen könne, werde eine reduzierte Verpflegungspauschale von Fr. 7.50 pro Tag ausgerichtet.
Spesen würden keinen Lohnbestandteil darstellen, sondern Entschädigungen für Kosten, die
den Angestellten durch den externen Einsatz entstehen.
6.1.3 Nach
Art. 18 PVFMH kann für jeden Einsatz eine Einsatzzulage gewährt werden (Abs. 1). Sie dient
der Abgeltung besonderer Einsatzbedingungen wie permanenter Verfügbarkeit, Isolation, Klima und
Entbehrungen sowie dem materiellen Ausgleich für die mit dem Einsatz verbundenen Mehrkosten (Abs.
2). Das zuständige Departement setzt nach Koordination mit den anderen Departementen die Höhe
der Einsatzzulage fest. Diese beträgt monatlich höchstens Fr. 800.- (Abs. 3). Eine Gefahrenzulage
kann gemäss Art. 19 Abs. 1 PVFMH zum Ausgleich erhöhter Risiken für Leib und Leben ausgerichtet
werden. Das zuständige Departement setzt nach Koordination mit den anderen Departementen die Höhe
der Gefahrenzulage fest. Diese beträgt monatlich höchstens Fr. 800.- (Art. 19 Abs. 2
PVFMH). Art. 31 PVFMH sieht zudem vor, dass die zuständige Stelle die tatsächlichen Kosten
für eine zweckmässige ortsübliche Unterkunft ganz oder teilweise vergüten (Abs. 1)
und für Mahlzeiten ein Taggeld, das den ortsüblichen Kosten entspricht, ausrichten kann (Abs.
3). Der Auslagenersatz ist nicht als Lohn zu betrachten, da er nicht die Arbeitsleistung, sondern im
Interesse des Arbeitsgebers gemachte Spesen entschädigt. Eine Pauschalentschädigung gilt nur
dann (teilweise) als Lohnbestandteil, wenn sie die effektiven Spesen wesentlich übersteigt und als
verkappter Lohn anzusehen ist (Vischer/Müller, Der
Arbeitsvertrag, in: Schweizerisches Privatrecht, Bd. VII/4, 4. Aufl. 2014, § 10 Rz. 122;
Rehbinder/Stöckli, a.a.O., Art. 327a N 1 und 7; Streiff/von
Kaenel/Rudolph, a.a.O., Art. 327a N 2).
6.1.4 Der
Beschwerdeführer erhält für seinen Einsatz im Kosovo weiterhin den vertraglich vereinbarten
Lohn. Eine Reduktion erfolgte jedoch bei den Einsatz- und Gefahrenzulagen. Dies betragen im Kosovo monatlich
je Fr. 629.-, während sie gemäss Ziff. 3 des Arbeitsvertrages vom 23. Januar 2018
für den Einsatz in der DR Kongo je Fr. 839.- pro Monat betragen hätten. Ziff. 3
des Arbeitsvertrages hält aber auch fest, dass die Höhe dieser Zulagen jederzeit aufgrund der
Einschätzung der Einsatzbedingungen und der Sicherheitslage geändert werden kann. Eine solche
Anpassung entspricht auch dem Sinn und Zweck von Art. 18 und 19 PVFMH, mit den Zulagen die jeweils
konkreten Einsatzbedingungen und Sicherheitsrisiken abzugelten. Bessere Einsatzbedingungen bzw. tiefere
Risiken für Leib und Leben haben somit auch tiefere Zulagen zur Folge. Durch die Anpassung der Einsatz-
und Gefahrenzulage aufgrund der Versetzung von der DR Kongo in den Kosovo erfolgt somit keine Schlechterstellung
des Beschwerdeführers. Auch im Kosovo erhält er den konkreten Einsatzbedingungen und der Sicherheitslage
entsprechende Zulagen, wie dies auch in der DR Kongo der Fall gewesen wäre. Die Reduktion der Einsatz-
und Gefahrenzulage ist daher nicht zu beanstanden.
6.1.5 Gemäss
Ziff. 3 des Arbeitsvertrages vom 23. Januar 2018 hätte der Beschwerdeführer für seinen
Einsatz in der DR Kongo zur Deckung der Auslagen für Unterkunft und Verpflegung eine Vergütung
im Sinne von Art. 31 PVFMH in der Höhe der jeweils geltenden Mahlzeitenpauschale in Anhang
1.1 zu Anhang 1 des Spesenreglements der Bundesverwaltung erhalten. Die Tagesspesen von Fr. 42.-
stellen entsprechend keinen Lohnbestandteil dar, sondern Ersatz für die Auslagen des Beschwerdeführers
in der DR Kongo. Die pauschal ausgerichteten Tagesspesen sind auch nicht derart hoch, dass von einer
verkappten Lohnzahlung auszugehen wäre. Im Kosovo steht dem Beschwerdeführer demgegenüber
sowohl Unterkunft als auch Verpflegung grundsätzlich kostenlos zur Verfügung. Für den
Fall, dass er den Flughafen zur Mittagszeit nicht verlassen kann, wird ihm eine Verpflegungspauschale
von Fr. 7.50 pro Tag ausgerichtet. Zudem erhält er eine monatliche Nebenkostenpauschale von Fr. 300.-.
Dass dies die tatsächlich anfallenden Auslagen des Beschwerdeführers nicht decken würde,
wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Dem Beschwerdeführer wird zwar eine tiefere
Spesenentschädigung ausgerichtet, ihm fallen jedoch auch entsprechend weniger Auslagen an. Damit
sind trotz unterschiedlicher Regelung sämtliche Kosten für Unterkunft und Verpflegung auch
im Kosovo vollständig gedeckt. Eine finanzielle Schlechterstellung liegt deshalb nicht vor.
6.2
6.2.1 Der
Beschwerdeführer macht weiter geltend, es seien auch die Arbeitsbedingungen des UNMAS zu berücksichtigen.
Die Bedingungen einer Mission seien für einen Arbeitnehmer zentral beim Entschluss, den Arbeitsvertrag
überhaupt zu unterzeichnen. Durch seine Versetzung habe er weniger Freizeit und Ferien. In der UNMAS-Mission
in der DR Kongo habe er fünf Tage pro Woche arbeiten müssen. Bei der SWISSCOY müsse er
hingegen eine Sechstagewoche leisten. Damit arbeite er in den zwölf Monaten im Kosovo mindestens
40 Tage zusätzlich. Gemäss den Bestimmungen der UN entstehe nach Ablauf einer Periode von 56
Tagen ununterbrochenen Einsatzes im Einsatzland zudem ein Anspruch auf sieben Wochentage bzw. fünf
Arbeitstage "rest and recuperation". Dies ergebe pro Kalenderjahr Anspruch auf 25 freie Tage.
Neu verfüge er zwar über einen Ferienanspruch von 43 anstatt 35 Tagen, diese würden jedoch
nicht den effektiven Verlust an freien Tagen kompensieren. Insgesamt würden ihm durch die Versetzung
57 freie Tage entgehen. Diese Schlechterstellung sei zu beseitigen, eventualiter sei der dadurch bedingte
finanzielle Nachteil von Fr. 31'720.50 festzustellen.
6.2.2 Die
Vorinstanz führt hierzu aus, gemäss Art. 16 Abs. 1 PVFMH-VBS gelte am Arbeitsort eine Arbeitswoche
von sechs Arbeitstagen und einem Ruhetag, sofern nichts anderes vereinbart sei. Der Arbeitsvertrag mit
dem Beschwerdeführer enthalte keine abweichende Regelung. Zusätzliche freie Tage, die allenfalls
von der Mission gewährt würden und ihre Grundlage nicht im Arbeitsverhältnis hätten,
sondern dem Handlungs- und Ermessensspielraum der jeweiligen Mission entspringen würden, könnten
nicht berücksichtigt werden. Der Ferienanspruch richte sich sodann nach Art. 24 PVFMH und sei eingehalten.
Zusätzliche freie Tage, welche der UNMAS dem Beschwerdeführer gewährt habe, seien nicht
zu berücksichtigen. Die geltend gemachten freien Tage "rest and recuperation" würden
keine Ferien im Sinne der PVFMH darstellen. Beim Konzept "rest and recuperation" handle es
sich um eine Massnahme der UN, um die Gesundheit und das Wohlbefinden von Einsatzpersonal in besonders
schwierigen und gefährlichen Einsatzräumen zu verbessern. Diese zusätzlichen freien Tage
seien einsatzspezifisch und zweckgebunden. Die Festlegung liege nicht in der Kompetenz der truppenstellenden
Staaten. Der Zweck entfalle im Einsatzgebiet des Kosovo aber ohnehin, da die Sicherheitslage und die
allgemeine Situation viel positiver zu bewerten seien.
6.2.3 Nach
Art. 16 Abs. 1 PVFMH-VBS gilt am Einsatzort eine Arbeitswoche von sechs Arbeitstagen und einem Ruhetag,
sofern im Arbeitsvertrag nichts anderes vereinbart wird. Arbeitszeit und Dienstplan richten sich gemäss
Art. 23 PFVMH nach den Bedürfnissen des Einsatzes. Der Dienstplan wird am Einsatzort durch die für
den Einsatz zuständige Stelle festgelegt. Die Ferien werden in Art. 24 PVFMH geregelt. Demnach hat
das Personal Anspruch auf sechs Wochen Ferien pro Jahr (Abs. 1). Gewähren ein anderer Staat, eine
internationale Organisation oder Dritte weniger Ferien als in Absatz 1 erwähnt, so gleicht die zuständige
Stelle die Differenz aus Abs. 3).
6.2.4 Der
Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2019 enthält keine Bestimmung zur Anzahl Arbeitstage pro Woche. Massgebend
ist daher die Regelung von Art. 16 Abs. 1 PVFMH-VBS, womit eine Arbeitswoche von sechs Arbeitstagen gilt.
Daran vermag auch die Gewährung eines zusätzlichen freien Tages pro Woche durch den UNMAS nichts
zu ändern. Jene Regelung ist nicht Bestandteil des Arbeitsvertrages zwischen dem Beschwerdeführer
und der Vorinstanz geworden. Es kann auch nicht von einer entsprechenden stillschweigenden Übereinkunft
ausgegangen werden, zumal für eine gültige Vereinbarung Schriftlichkeit erforderlich ist (vgl.
Art. 8 Abs. 1 BPG und Art. 25 Abs. 1 BPV; Peter Helbling
in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Handkommentar Bundespersonalgesetz, 2013, Art. 8 N 36). Zudem richtet
sich der Dienstplan nach den Bedürfnissen des Einsatzes und wird von der für den Einsatz zuständigen
Stelle vor Ort festgelegt. Auch bei einem Einsatz in der DR Kongo hätte der Beschwerdeführer
eine Arbeitswoche von sechs Arbeitstagen leisten müssen, sofern dies vom UNMAS verlangt worden wäre.
Ein Anspruch auf zwei Ruhetage pro Woche besteht deshalb nicht. Die Verhältnisse bei der SWISSCOY
im Kosovo mit sechs Arbeitstagen pro Woche entsprechen dem Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2018. Eine zusätzliche
Entschädigung ist daher nicht geschuldet.
6.2.5 Gemäss
dem Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2018 beträgt der Ferienanspruch des Beschwerdeführers 35
Tage. Dieser Anspruch erhöhte sich durch die Versetzung auf 43 Tage und geht damit sowohl über
das arbeitsvertraglich Vereinbarte als auch über den in Art. 24 Abs. 1 PVFMH vorgesehenen Mindestanspruch
von sechs Ferienwochen hinaus. Der Beschwerdeführer beruft sich jedoch auf die Regelung der UN betreffend
"rest and recuperation". Nach Ziff. 1.1 der in englischer Sprache verfassten "Administrative
instruction on rest and recuperation" der UN vom 28. Juni 2011 (bei den Akten sowie abrufbar
unter < http://www.un.org/Depts/OHRM/salaries_allowances/allowances/orb.htm >), soll
dem Personal, das längere Zeit unter gefährlichen, anstrengenden und schwierigen Bedingungen
arbeitet, regelmässig Ruhe und Erholung ("rest and recuperation") gewährt werden,
um dessen Gesundheit und Wohlbefinden zu schützen und eine optimale Arbeitsleistung bei Wiederaufnahme
des Dienstes sicherzustellen. "Rest and recuperation" stellt keinen zusätzlichen Jahresurlaubsanspruch
und keine finanzielle Entschädigung für die am Einsatzort bestehende Belastung und Unsicherheit
dar ("Rest and recuperation is not an additional leave entitlement or financial compensation for
the degree of hardship and insecurity of a duty station"). Die gestützt auf diese Regelung
gewährten freien Tage gelten somit nicht als Ferien, sondern dienen dem Schutz der Gesundheit und
des Wohlbefindens des unter gefährlichen und anstrengenden Bedingungen eingesetzten Personals. Sie
sind insofern zweckgebunden und abhängig von den konkreten Einsatzbedingungen.
Die "Administrative instruction on rest and recuperation" der UN vom 28. Juni 2011
ist nicht Bestandteil des Arbeitsvertrages vom 23. Januar 2018, weshalb sich der Beschwerdeführer
gegenüber der Vorinstanz nicht auf diese Regelung berufen kann (vgl. hierzu auch die vorstehenden
Ausführungen unter E. 6.2.4). Beim Einsatz des Beschwerdeführers im Kosovo handelt es sich
sodann nicht um eine UN-Mission. Folglich gelangen die Regelungen der UN und damit auch die "Administrative
instruction on rest and recuperation" vom 28. Juni 2011 nicht zur Anwendung. Schliesslich ist
auch nicht ersichtlich, inwiefern die Einsatzbedingungen im Kosovo zusätzliche freie Tage im Sinne
der UN-Regelung betreffend "rest and recuperation" rechtfertigen würden. Die Sicherheitslage
im Kosovo ist im Vergleich zu derjenigen in der DR Kongo positiver einzustufen und auch die Arbeitsbedingungen
des Beschwerdeführers am Militärflughafen Pristina können nicht als derart gefährlich,
anstrengend und schwierig angesehen werden, dass sich zusätzliche Erholungstage zum Schutz der Gesundheit
und des Wohlbefindens als notwendig erweisen würden. So macht der Beschwerdeführer selbst geltend,
er sei unterfordert und es habe zu wenig Arbeit. Selbst wenn also die UN-Regelung betreffend "rest
and recuperation" zur Anwendung gelangen würde, wären die Bedingungen zur Gewährung
zusätzlicher freier Tage nicht erfüllt. Eine finanzielle Entschädigung wegen Nichtgewährung
zusätzlicher freier Tage steht dem Beschwerdeführer somit nicht zu.
6.3 Nach
dem Ausgeführten kann festgehalten werden, dass der Beschwerdeführer durch die Versetzung keine
finanzielle Einbussen oder andere Nachteile erleidet, die zu entschädigen wären.
7.
Zusammengefasst
erweisen sich die angefochtenen Anordnungen der Vorinstanz vom 18. Mai 2018 und 27. September
2018 als rechtmässig und führen nicht zu einer Schlechterstellung des Beschwerdeführers,
die zu entschädigen wäre. Die Beschwerden vom 18. Juni 2018 und 29. Oktober 2018
sind deshalb abzuweisen.
8.
Das
Beschwerdeverfahren ist in personalrechtlichen Angelegenheiten unabhängig vom Verfahrensausgang
kostenlos, ausser bei Mutwilligkeit (Art. 34 Abs. 2 BPG). Es sind entsprechend keine Verfahrenskosten
zu erheben. Eine Parteientschädigung ist weder dem unterliegenden Beschwerdeführer (vgl. Art. 64
Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) noch der Vorinstanz
als Bundesbehörde (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) zuzusprechen.
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse
können beim Bundesgericht angefochten werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit
geht, bei welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder bei der sich eine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1 Bst. b und
Abs. 2 BGG). Bei einer nicht vermögensrechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig,
wenn sie die Gleichstellung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG). Steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnung
dieses Entscheids beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, erhoben werden (Art. 82
ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat,
beizulegen (Art. 42 BGG).