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«Il Documento di Montreux è più attuale che mai»
Le società militari e di sicurezza private hanno il dovere di formare il proprio personale in materia di diritto internazionale umanitario e diritti umani, e di sottoporlo a un controllo di sicurezza. Queste e altre raccomandazioni sono contenute nel Documento di Montreux, che da 15 anni fornisce agli Stati linee guida per rapportarsi con le società militari e di sicurezza private. Elaborato su iniziativa della Svizzera e del Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR), il Documento esprime il consenso tra i 56 Stati che vi hanno aderito in merito all’applicabilità del diritto internazionale anche a queste società.
Franz Perrez, direttore della Direzione del diritto internazionale pubblico (a destra), e Gabriel Lüchinger, capo della Divisione Sicurezza internazionale della Segreteria di Stato DFAE, tracciano un bilancio dei 15 anni del Documento di Montreux. © DFAE
Quindici anni fa nell’omonima cittadina sul lago Lemano è stato adottato il Documento di Montreux, dopo appena due anni dal lancio dell’iniziativa promossa dalla Svizzera e dal CICR. Perché questa iniziativa?
Franz Perrez: all’epoca si erano verificati vari casi di società militari e di sicurezza private che non avevano rispettato il diritto internazionale umanitario e i diritti umani. Nel 2007 l’uccisione di civili iracheni in piazza Nisour a Bagdad per mano di dipendenti della società Blackwater, per esempio, ha suscitato accesi dibattiti in tutto il mondo. Per questo motivo – e in considerazione delle sfide umanitarie – nel 2008 la Svizzera e il CICR hanno lanciato questa iniziativa, con l’intento di incoraggiare gli Stati a emanare normative nazionali per le società militari e di sicurezza private allo scopo di garantire un controllo adeguato delle loro attività.
Tra il lancio dell’iniziativa e l’adozione del Documento di Montreux sono trascorsi due anni e mezzo. Questo lasso di tempo relativamente breve è indice che la mancanza di controllo sulle società militari e di sicurezza private rappresentava un problema per molti Stati?
Franz Perrez: Per la Svizzera e il CICR era importante trovare rapidamente una soluzione praticabile. Per questo motivo non si è cercato di concludere un trattato internazionale ma di redigere un documento che chiarisse che tali società non operano in un vuoto giuridico. Il testo avrebbe dovuto contenere misure attuabili e buone pratiche, fornendo così uno strumento per spingere anche le società militari e di sicurezza private a rispettare il diritto internazionale umanitario e i diritti umani durante il loro lavoro. Diciassette Paesi hanno partecipato alla redazione e alla stesura definitiva del Documento. Il fatto che si trattasse di un’iniziativa umanitaria e tecnica ha sicuramente contribuito alla rapida adozione di questo strumento. Inoltre, il Documento di Montreux non è di per sé vincolante, ma la sua adozione nel 2008 nell’omonima cittadina sul lago Lemano ha reso evidente che per gli Stati parte la regolamentazione delle società militari e di sicurezza private era una priorità.
In concreto, cosa impone il Documento di Montreux alle società private?
Franz Perrez: Il documento si rivolge anzitutto agli Stati, ma contiene anche alcune sezioni rilevanti per le società militari e di sicurezza private e per il loro personale. Per esempio, stabilisce che queste società e i loro dipendenti sono tenuti a rispettare il diritto internazionale umanitario, i diritti umani e le norme nazionali applicabili.
Il Codice di condotta internazionale per i servizi privati di sicurezza (ICoC) del 9 novembre 2010, che la Svizzera ha promosso insieme ad altri attori a complemento del Documento di Montreux, si rivolge invece direttamente alle società di sicurezza private. Questo documento definisce norme e standard per il settore fondate sul diritto internazionale dei diritti umani e il diritto internazionale umanitario. L’ICoC integra il Documento di Montreux. I due strumenti sono complementari, ma si tratta di iniziative diverse, ciascuna con i propri membri.
Quali misure del Documento di Montreux riguardano le buone pratiche e come sono state attuate dagli Stati?
Gabriel Lüchinger: Alle buone pratiche è dedicata la seconda parte del Documento di Montreux. Si tratta delle prassi che si sono dimostrate valide nei rapporti tra Stati e società militari e di sicurezza private fondati sulla responsabilità. A titolo di esempio si possono citare l’introduzione di un sistema di autorizzazione e controllo di queste società, i requisiti di formazione e perfezionamento del personale di sicurezza impiegato, e le sanzioni inflitte in caso di comportamenti scorretti. Questo modello intende aiutare gli Stati ad adempiere i propri obblighi in materia di diritto internazionale umanitario e diritti umani.
A seconda dell’ordinamento giuridico, delle risorse e delle normative preesistenti nel campo delle società militari e di sicurezza private, i vari Stati hanno adottato provvedimenti diversi. Nel 2015 in Svizzera è entrata in vigore la legge federale sulle prestazioni di sicurezza private fornite all’estero (LPSP), in base alla quale le imprese che intendono fornire dalla Svizzera prestazioni di sicurezza private sono soggette a un obbligo di notificazione preventivo. Il testo di legge è fortemente influenzato dalle buone pratiche del Documento di Montreux.
Quali sono le Sue esperienze in materia di attuazione delle buone pratiche e della LPSP?
Gabriel Lüchinger: Tradurre queste pratiche in legge affinché la loro attuazione sia ottimale rappresenta una grossa sfida. Sin da prima dell’entrata in vigore della LPSP nel 2015 abbiamo compiuto notevoli sforzi per sensibilizzare le imprese in questione e mettere a punto strumenti di lavoro in grado di aiutarle a rispettare gli obblighi normativi.
Dal 2015 abbiamo ricevuto oltre 2500 notificazioni di prestazioni di sicurezza private fornite all’estero da imprese in Svizzera. Il ventaglio di servizi spazia dalla protezione di persone al sostegno logistico a forze armate straniere, passando per le attività di informazione. Ognuna di queste notificazioni viene esaminata singolarmente. Il controllo prevede la verifica del rispetto dell’obbligo di diligenza di queste imprese e delle persone coinvolte, come anche chiarimenti sulle prestazioni programmate. A seconda dei casi, possono essere necessarie indagini più approfondite in collaborazione con altri organi federali. La decisione di concedere o meno l’autorizzazione a svolgere un’attività prevista viene presa dopo aver valutato tutti i criteri. A questo proposito è determinante l’articolo 1 della legge.
Con questa normativa, la Svizzera ha compiuto un passo importante verso una migliore regolamentazione delle prestazioni di sicurezza private svolgendo un ruolo di apripista in questo ambito.
Nel 2010, due anni dopo l’adozione del Documento di Montreux, l’apertura in Svizzera della sede di una società di sicurezza privata ha suscitato un acceso dibattito nel Paese sull’obbligo di autorizzazione relativo a queste imprese. Per quale motivo, dato che esisteva già questo Documento?
Gabriel Lüchinger: È vero, si trattava dell’impresa Aegis Defence Services, all’epoca una delle società militari e di sicurezza private più grandi al mondo. L’azienda britannica operava principalmente in Iraq e Afghanistan su mandato del Dipartimento della difesa statunitense.
Queste imprese attive in zone di crisi e di conflitto attirano naturalmente critiche sul Paese in cui hanno sede. Inoltre, le attività della società Aegis Defence Services non erano in linea con gli obiettivi di politica estera della Svizzera e con la sua neutralità. Al momento del suo insediamento nel nostro Paese, tuttavia, non esisteva ancora una regolamentazione a livello federale delle società militari e di sicurezza private operanti in zone di crisi e conflitto. Anche se la Svizzera era sempre stata in grado di adempiere i suoi obblighi internazionali, che si riflettono nel Documento di Montreux, l’insediamento della società Aegis in Svizzera e le discussioni che ne sono scaturite hanno dato un ulteriore slancio al processo che ha portato all’emanazione della LPSP.
Che impatto ha avuto il Documento di Montreux negli ultimi 15 anni? Qual è il vostro bilancio?
Franz Perrez: Da un punto di vista quantitativo, il numero di Stati parte è triplicato: nel 2008, 17 Stati hanno firmato il Documento di Montreux. Oggi il Documento è sostenuto da 58 Paesi e tre organizzazioni internazionali.
Ma non si tratta solo di numeri: il Documento di Montreux è stato elaborato da 17 Stati di varie regioni del mondo con il sostegno delle conoscenze di rappresentanti dell’industria, del mondo accademico e di organizzazioni non governative. Per la prima volta, un documento interstatale ha riassunto i principali obblighi giuridici internazionali relativi alle società militari e di sicurezza private, confutando l’opinione, al tempo diffusa, secondo cui queste imprese operano in un vuoto legislativo.
Come già accennato, il Documento ha poi portato alla stesura del Codice di condotta internazionale del 2010, al quale aderiscono attualmente 126 società militari e di sicurezza private. Nel 2014, con l’istituzione del Forum sul Documento di Montreux, è stata inoltre creata una piattaforma di scambio tra gli Stati partecipanti.
Oggi 46 di questi Stati si sono dotati di una legge specifica finalizzata a disciplinare le società militari e di sicurezza private. Uno studio è inoltre giunto alla conclusione che l’attuazione del Documento di Montreux su scala nazionale aumenta le chance che vengano rispettati gli obblighi internazionali e, di conseguenza, favorisce la riduzione delle violenze nei confronti dei civili durante i conflitti e dopo la cessazione di ostilità.
Ha citato il Forum sul Documento di Montreux. Qual è il suo obiettivo?
Franz Perrez: L’obiettivo generale del Forum è migliorare le pratiche delle società militari e di sicurezza private. Da un primo bilancio del Documento di Montreux a cinque anni dalla sua emanazione e su richiesta degli Stati partecipanti è emerso il desiderio di istituire un dialogo regolare sulle esperienze, le buone pratiche e le sfide connesse alla regolamentazione di queste imprese.
Da allora, il Centro per la governance del settore della sicurezza (DCAF) di Ginevra funge da segretariato del Forum. Questo organo fornisce consulenza a molti Stati per quanto riguarda il disciplinamento di dette società, organizza workshop per i diversi portatori di interesse, effettua studi in relazione al Documento di Montreux ed elabora strumenti per una migliore regolamentazione del settore. Queste basi e risorse sono importanti per una molteplicità di attori.
Con l’inizio dell’aggressione militare della Russia contro l’Ucraina le attività del gruppo Wagner sono finite sotto i riflettori. Le azioni di questa società militare e di sicurezza privata non mettono forse in discussione l’importanza e l’efficacia del Documento di Montreux?
Gabriel Lüchinger: No, affatto. Che si tratti di Blackwater o del gruppo Wagner, le società militari e di sicurezza private esistono e operano da decenni. La regolamentazione di questo settore è sempre stata delicata ed è periodicamente influenzata da avvenimenti specifici. Il caso del gruppo Wagner potrebbe essere un nuovo esempio di questo tipo. Bisogna tenere conto anche dell’ampia gamma di attività riconducibili a questo settore. Anche se quando si parla di tali società oggi molti pensano al gruppo Wagner, la maggior parte delle prestazioni di sicurezza viene fornita da piccole imprese locali. In molti Paesi queste aziende possono dare un contributo utile alla sicurezza, a condizione che siano adeguatamente regolamentate.
Se non altro, la guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina ha riportato l’attenzione anche sull’impiego di società militari e di sicurezza private nelle zone di conflitto in tutto il mondo. Questa situazione dovrebbe essere sfruttata per esaminare lo stato attuale della regolamentazione del settore e per rafforzarla, soprattutto a livello nazionale.
In definitiva, quanto è «attuale» il Documento di Montreux a 15 anni dalla sua adozione? Dal vostro punto di vista, quali ambiti del rapporto tra lo Stato e le società militari e di sicurezza private dovrebbero ancora essere regolamentati? E come potrà in futuro il Forum sul Documento di Montreux incentivare le discussioni tra Paesi su questi temi?
Gabriel Lüchinger: Il Documento di Montreux è più attuale che mai. Talvolta, le società militari e di sicurezza private operano a fianco delle milizie locali, di unità governative, di gruppi di volontari o di altre organizzazioni. In alcuni casi la loro espansione è legata a dottrine operative che prevedono l’impiego di attori non statali per il perseguimento di obiettivi geopolitici.
Al contempo, sempre più spesso compiti di sicurezza statali sensibili vengono affidati al settore privato, per esempio per quanto riguarda la protezione dei confini. Anche per questo motivo il mercato globale della sicurezza privata è in costante crescita.
Franz Perrez: Questi sviluppi devono essere affrontati nel Forum sul Documento di Montreux. È importante intensificare ulteriormente il dialogo tra le autorità di regolamentazione nazionali, che devono confrontarsi sulle sfide e trovare risposte e soluzioni comuni. Il Forum sul Documento di Montreux costituisce una buona piattaforma per questo scambio.
Il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) si adopera affinché vengano stabilite norme per i servizi di sicurezza privati.
Varie unità del DFAE vigilano sull’attuazione del Documento di Montreux.
La Direzione del diritto internazionale pubblico (DDIP) ha condotto i negoziati che sono sfociati nell’adozione di questo Documento. Ha convocato le sedute negoziali e, insieme al CICR, ha elaborato i contenuti. Inoltre, sempre in collaborazione con il CICR, la DDIP dirige anche il Forum sul Documento di Montreux.
La Sezione Controlli all’esportazione e servizi di sicurezza privati (CESP), che fa parte della Divisione Sicurezza internazionale, è l’autorità competente per l’attuazione della LPSP e applica le procedure amministrative previste dalla normativa. Cura inoltre i contatti con le autorità coinvolte e la comunicazione con il settore, e pubblica informazioni destinate all’opinione pubblica.
La Divisione Pace e diritti umani è responsabile del dossier del Codice di condotta internazionale. Attualmente ne presiede il consiglio di vigilanza e promuove il dialogo tra le società di sicurezza private, gli Stati e le ONG.
La Direzione del diritto internazionale pubblico, la Divisione Sicurezza internazionale e la Divisione Pace e diritti umani – tutte parte del DFAE – partecipano al dialogo internazionale sulle norme nazionali per le imprese militari e di sicurezza private. Al momento, per esempio, sono impegnate nell’elaborazione di un quadro normativo internazionale in questo settore nell’ambito del gruppo di lavoro dell’ONU che si occupa di tali società.