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S. 177 / Nr. 27 Gleichheit vor dem Gesetz (Rechtsverweigerung) (i)
BGE 67 I 177
Seite: 177
Regeste:
27. Sentenza 27 ottobre 1941 nella causa Scacchi contro Gran Consiglio del
Cantone Ticino.
L'intero rapporto giuridico dei funzionari pubblici, anche per quanto concerne
il lato patrimoniale, è retto dal diritto pubblico.
Esistenza di diritti acquisiti nel campo del diritto pubblico.
L'art. 37 della logge ticinese 24 maggio 1922 per una cassa pensioni a favore
di magistrati, funzionari, impiegati ed operai al servizio dello Stato
consacra un diritto acquisito a beneficio di una certa categoria di dipendenti
statali.
Lesione di questo diritto acquisito pel fatto che lo Stato vuole liberarsi
unilateralmente dagli obblighi che prevede l'art. 37 suddetto. Violazione
dell'art. 4 CF. Motivi d'interesse pubblico a sostegno di questo modo di
procedere?
Das gesamte Rechtsverhältnis der staatlichen Funktionäre mit Einschluss der
vermögensrechtlichen Beziehungen unterliegt dem öffentlichen Recht;
Existenz wohlerworbener Rechte im Gebiete des öffentlichen Rechts.
Art. 37 des tessinischen Gesetzes vom 24. Mai 1922 betr. die Pensionskasse der
Behördemitglieder, Beamten, Angestellten und Arbeiter, die im Dienste des
Staates stehen, schafft ein wohlerworbenes Recht zugunsten einer bestimmten
Gruppe staatlicher Funktionäre.
Beeinträchtigung dieses wohlerworbenen Rechtes dadurch, dass sich der Staat
von den in Art. 37 übernommenen Verpflichtungen einseitig befreien will.
Verletzung von Art. 4 BV. Öffentliche Interessen zur Begründung dieser
Massnahme?
Tous les rapports de droit qui lient les fonctionnaires publics à l'Etat, y
compris les rapports patrimoniaux, sont régis par le droit public.
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Existence do droits acquis dans le domaine du droit public.
L'art. 37 de la loi tessinoise du 24 mai 1922 instituant une caisse
de pensions en faveur des magistrats, fonctionnaires, employés et ouvriers au
service de l'Etat consacre un droit acquis en faveur d'une certaine catégorie
de personnes qui dépendent de l'Etat. Lésion de ce droit acquis, consistant
dans le fait que l'Etat veut
unilatéralement se libérer des obligations instituées par l'art. 37 précité.
Violation de l'art. 4 CF. Motifs d'intérêt public invoqués en faveur de cette
libération.
A. - Votata dal Gran Consiglio del Cantone Ticino il 24 maggio 1922 e
accettata dai comizi popolari il 3 dicembre di quello stesso anno, entrava in
vigore il primo gennaio 1923 la legge istituente una cassa pensioni a favore
dei magistrati, funzionari, impiegati ed operai al servizio dello Stato.
L'affiliazione alla Cassa è obbligatoria (art. 2 e 38). La pensione varia tra
il 25 e il 60 % dello stipendio a seconda del numero degli anni di servizio
(art. 20). Lo Stato versa alla Cassa il 7 % dello stipendio e il 25 %
dell'aumento del guadagno annuo di ogni singolo assicurato come pure un
contributo annuo sufficiente a far fronte agli interessi e alle annualità dei
disavanzi (art. 28). Gli assicurati pagano una tassa d'ammissione che varia
tra il 4 % e il 12 % dello stipendio, un contributo annuo pari al 6 % dello
stipendio e il 50 % d'ogni aumento di guadagno (art. 29).
Particolarmente importante è l'art. 37 cp. 1 della legge che recita: «IL
bilancio tecnico della Cassa dovrà essere riveduto da un esperto ogni 5 anni.
Le prestazioni degli assicurati dello Stato e della Cassa saranno messe in
relazione coi risultati della Revisione del bilancio tecnico. Le modificazioni
non avranno effetto retroattivo. Se vengono diminuite le prestazioni della
Cassa, la diminuzione ha effetto solo per i nuovi entranti.»
B. - Con decreto legislativo 17 marzo 1941 la legge suddetta subiva le
seguenti modificazioni:
«Art. 1. - È aggiunto un art. 26 bis del seguente tenore
Art. 26 bis. Tutte le pensioni accordate dalla Cassa saranno ridotte del 20 %
ai beneficiari che vivono all'estero.
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Art. 2. - Ê aggiunto un art. 26ter del seguente tenore:
Art. 26ter. Ai pensionati con meno di 30 anni di servizio che risultassero
abili oltre il 50 % per altre professioni, la pensione, su proposta del
Dipartimento delle Finanze ed a giudizio del Consiglio di Stato, subirà una
riduzione da 1 a 20 %.
Questa riduzione cessa col 65° anno di età.
Art. 3. - È aggiunto un art. 26quater del seguente tenore:
Art. 26quater. Se il pensionato esercita una occupazione redditizia, la sua
pensione è ridotta di guisa che l'ammontare totale del reddito e della
pensione non superi 1,80 % dell'onorario assicurato.
Art. 4. - L'art. 29 è modificato come segue:
lett. a) invariata;
lett. b) un contributo annuo del 7 % del guadagno di ciascuno;
lett. c) il 100 % su ogni aumento di guadagno.
Art. 5. - aggiunto un art. 39 bis del seguente tenore:
Art. 39 bis. A tutto il personale che fa parte della Cassa ed al quale, al
momento dell'entrata in vigore della legge 24 maggio 1922, sono stati
computati anni di servizio prestati anteriormente all'istituzione della cassa
pensioni:
a) se già pensionato, oltre alla riduzione prevista dall'art. 39, verrà
praticata una ulteriore riduzione pari al 6 % della differenza tra la pensione
alla quale avrebbe avuto diritto in base agli anni di servizio compiuti dopo
l'entrata in vigore della nuova legge e quella assegnatagli;
b) se ancora funzionario, gli verrà praticata la riduzione di cui alla lett.
a) a partire dal giorno in cui fosse collocato in pensione.
Disposizioni transitorie:
Art. 6. - Sotto questo titolo viene aggiunto un nuovo art. 43 del seguente
tenore:
Art. 43. Tutte le pensioni accordate prima dell'entrata in vigore del presente
decreto legislativo saranno rivedute e fissate in base allo nuove disposizioni
con effetto a partire dal 1 gennaio 1941.
C. - Contro questo decreto hanno interposto tempestivi ricorsi di diritto
pubblico al Tribunale federale, lamentando una violazione dell'art. 4 CF,
a) l'avv. Carlo Scacchi, ex presidente del Tribunale di appello del Cantone
Ticino;
b) la Federazione svizzera del personale dei servizi pubblici, sezione Ticino;
c) il dott. Tito Strozzi, ex segretario del Dipartimento dell'interno.
ad a) L'avv. Carlo Scacchi è nato nel 1870 e fu collocato a riposo nel 1939
con una pensione annua di 7159 fchi. 10.
Il ricorrente, che da molti anni fa parte del consiglio di amministrazione
della Banca dello Stato del Cantone
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Ticino, impugna gli art. 3, 5 e 6 del decreto, adducendo in sostanza quanto
segue:
Il disavanzo della Cassa è dovuto in gran parte al fatto che nel 1923 furono
licenziati per motivi politici numerosi funzionari ancora in grado di
lavorare, senza che lo Stato ne sopportasse l'onere relativo che andò quindi
completamente a carico della Cassa. Anche il sistema di assumere soltanto in
via provvisoria un gran numero d'impiegati anziché nominarli in pianta stabile
ha un influsso deleterio sulla situazione finanziaria della Cassa. D'altra
parte, il Dipartimento delle finanze, nella sua qualità di gestore della
Cassa, non ha osservato regole fondamentali. Infatti, nonostante l'art. 37
della legge, non fu mai preso alcun provvedimento di riassetto del bilancio
tecnico. Se i disavanzi fossero stati colmati ad ogni quinquennio, com'era
espressamente stabilito, non si sarebbe giunti all'odierna situazione. Inoltre
lo Stato che aveva stabilito un suo contributo annuale è venuto ad
assottigliarlo e a sopprimerlo proprio negli anni di maggior bisogno.
Esiste una manifesta contraddizione tra l'art. 37 della legge e l'art. 6 del
decreto. Invece di accollare allo Stato, giusta l'art. 28 lett. c della legge,
l'assestamento del bilancio tecnico della Cassa, il decreto viola i diritti
acquisiti dei singoli che risultano dalla legge e sui quali i funzionari
potevano contare. Ci si trova in presenza di una violazione dell'art. 4 CF,
tanto più che è stato leso non solamente il principio della non retroattività
delle leggi, ma anche l'esplicita garanzia prevista dall'art. 37 della legge,
secondo cui il legislatore cantonale si è preclusa ogni possibilità di
rivedere e modificare in peius le condizioni dell'impiegato messo a riposo.
Il colmo dell'arbitrio sta nell'art. 5 del decreto. I magistrati, in servizio
allorchè fu creata la Cassa, ne diventarono membri a parità di condizioni
degli altri di età minore agli anni quaranta, versando i contributi sullo
stipendio e sugli aumenti, una tassa di entrata del 12 % (la massima stabilita
dall'art. 29 della logge e tripla di
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quella minima). Essi hanno fatto parte della Cassa sino ad oggi e, a venti
anni di distanza, s'intendono mutare a loro svantaggio le condizioni di
ammissione, esigendo che paghino tutte le annualità mancanti ai trent'anni di
servizio per beneficiare del massimo della pensione. Una modifica di queste
condizioni d'ammissione dopo il collocamento a riposo viola in modo manifesto
il diritto acquisito risultante da un contratto che ha avuto vigore per un
ventennio. Con questo di più che non si computano nemmeno le maggiori somme
che furono versate per essere ammessi nel 1923 alla Cassa, sulle quali essa ha
fruito altresì gli interessi.
Tra la Cassa e i suoi affiliati esiste un negozio giuridico bilaterale, che
non può essere modificato unilateralmente da una delle parti.
Secondo le disposizioni del decreto, il ricorrente dovrebbe subire un onere
ché oltrepassa il quarto della pensione, e precisamente il 20 % in virtù
dell'art. 3 e il 6 % in forza dell'art. 5. L'introito che deriva al ricorrente
dalla sua attività nel consiglio di amministrazione della Banca della Stato
del Cantone Ticino non è connesso col collocamento a riposo, ma era da lui
percepito già da molti anni prima.
Ci si trova in presenza di una stridente disuguaglianza degli oneri di
assestamento imposti alle diverse categorie di affiliati, alla Cassa e allo
Stato.
ad b) La Federazione svizzera del personale dei servizi pubblici, sezione
Ticino, interpone ricorso per i suoi membri in generale e per otto di essi
nominativamente designati, chiedendo che gli art. 1, 2, 3, 5 e 6 del decreto
siano dichiarati di nessun effetto per i magistrati ed impiegati già al
servizio dello Stato il 12 maggio 1941 e che l'art. 4 lett. c del decreto sia
annullato.
Uno dei ricorrenti, Luigi Chazai, è pensionato ed abita a Cannes; gli altri
designati per nome sono funzionari che ancora si trovano e già si trovavano al
servizio dello Stato al momento della creazione della Cassa pensioni e che
sarebbero quindi direttamente toccati dal decreto.
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I ricorrenti osservano in sostanza quanto segue:
L'art. 5 del decreto riduce sensibilmente le prestazioni della Cassa nei
confronti del personale che era già al servizio dello Stato al momento
dell'entrata in vigore della legge 24 maggio 1922, quantunque l'art. 37 della
logge preveda che, se vengono diminuite le prestazioni della Cassa, la
diminuzione ha effetto solamente per i nuovi entranti. Ci si trova in presenza
di un manifesto arbitrio, di un'assoluta contraddizione con l'art. 37 non
ancora abrogato. Anche ammettendo che il legislatore non abbia menzionato per
isvista l'art. 37 tra le disposizioni abrogate, il decreto presenta una
gravissima, irreparabile pecca giuridica in quanto viene a decurtare,
nonostante una solenne promessa, le prestazioni pattuite, i diritti acquisiti
dogli assicurati. Una siffatta decurtazione di diritti dichiarati intangibili
dalla legge viola in sommo grado l'art. 4 CF.
L'impugnato decreto appare insostenibile se lo si esamina coi criteri
stabiliti dal Tribunale federale in casi identici od analoghi (cfr. RU 63 I
115 e 23 1001).
Le stesse considerazioni a proposito dell'art. 5 si attagliano anche agli art.
1, 2 e 3 che pure violano la norma dell'intangibilità dei diritti acquisiti.
In particolare ciò vale per l'art. 1 che riduce del 20 % tutte le pensioni
accordate dalla Cassa ai beneficiari che vivono all'estero. IL ricorrente
Chazai deve risiedere, per ragioni di salute, nella Francia meridionale: la
sua misera pensione di 238 fchi. 75 al mese sarebbe ridotta, in virtù
dell'art. 1, di circa 50 fchi.
Arbitrario è pure l'art. 4 lett. c del decreto, secondo il quale il
funzionario deve versare alla Cassa il 100 % su ogni aumento di guadagno. Si
tratta di un contributo manifestamente esorbitante e tale da costituire tra
gli stessi funzionari una disparità di trattamento. Secondo la pratica
costante, è considerato come aumento di guadagno ai sensi dell'art. 29 c non
soltanto l'aumento quadriennale dello stipendio, ma anche l'aumento dello
stipendio in seguito a promozione da una classe all'altra. Cosi, se un
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segretario di un dipartimento è nominato consigliere di Stato (caso già
verificatosi) durante il primo quadriennio della sua attività, egli dovrebbe
versare tutta la differenza di stipendio, ossia 7400 fchi., alla Cassa, oltre
le ordinarie prestazioni. Ciò eccede i limiti dei contributi ad una cassa
pensioni con carattere obbligatorio e crea una disparità di trattamento tra
funzionari che fanno carriera e funzionari che subito, al momento della loro
entrata in servizio, occupano gli impieghi più retribuiti.
Infine l'art. 6 del decreto viola l'art. 4 CF, poichè non soltanto riduce le
pensioni future contrariamente ad una norma esplicita della legge, ma obbliga
altresì gli assicurati a restituire quelle percepite in passato.
ad c) Il dott. Tito Strozzi, ex segretario del Dipartimento dell'interno entrò
al servizio dello Stato il primo gennaio 1900 e fu messo in pensione allorchè
raggiunse i sessantacinque anni di età.
Con decreto 24 dicembre 1940 il Consiglio di Stato, «visto come a stregua
degli art. 19 e 20 della legge 24 maggio 1922 istituente la C.P. l'istante
abbia diritto ad una pensione annua corrispondente al 60 % del guadagno
assicurato, e cioè a 4920 fchi. pari a 410 fchi. al mese, da minorarsi del
4,92 % per la riduzione prevista dall'art. 39 della legge e cioè 242 fchi. 06
all'anno corrispondenti a 20 fchi. 17 al mese;» risolveva:
«1. A1 sig. Dr. Tito Strozzi è assegnata una pensione annua di 4920 fchi.,
salve le riduzioni di legge, a far tempo dal 1 gennaio 1941.
2. Sulla pensione mensile di 410 fchi. vanno trattenuti 20 fchi. 17 per quota
di riduzione di cui all'art. 39 della legge.
3. La pensione verrà corrisposta mensilmente ed anticipatamente in ragione di
389 fchi. 83 (trecentoottantanove e 83 /100) netti.»,
Il dott. Tito Strozzi propone che siano annullati gli art. 5 e 6 del decreto
per motivi che sostanzialmente corrispondono a quelli addotti dagli altri due
ricorsi.
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Lo Strozzi cita il regolamento di applicazione della logge sulla cassa
pensioni, secondo cui il collocamento a riposo è deliberato dal Consiglio di
Stato, il quale nel decreto apposito stabilisce l'ammontare annuo della
pensione, decreto che è ritenuto definitivo se, entro il termine di quindici
giorni dacchè l'ha ricevuto, l'interessato non presenta reclamo.
C. - Nella loro risposta il Consiglio di Stato e il Gran Consiglio del Cantone
Ticino hanno proposto il rigetto dei tre ricorsi, osservando in sostanza
quanto segue:
Se l'art. 29 lett. c è applicato anche nel caso di promozione del funzionario,
si può obbiettare che questa pratica non è conforme alla legge. Ma, anche
ammesso che sia conforme, il contributo indubbiamente rilevante che il
funzionario promosso deve versare nell'anno della sua promozione è
giustificato dalle condizioni eccezionali in cui egli è venuto a trovarsi. Non
vi è adunque disparità di trattamento. Il contributo del 100 % non appare in
sè eccessivamente gravoso e proibitivo, poichè rimane in certo qual modo nel
patrimonio di chi lo versa, gli viene restituito in caso di cessazione
dell'impiego ed è comunque compensato dall'accresciuta pensione. L'art. 37
della legge non prevede alcun limite alla determinazione delle prestazioni
degli assicurati.
Per quanto riguarda i pretesi diritti acquisiti dall'art. 37 della legge,
devesi osservare che i ricorrenti stessi scartano la tesi dell'impegno
contrattuale fondato su rapporti giuridici di diritto privato. Ne segue che
non può essere invocata a favore dei ricorrenti la sentenza del Tribunale
federale su ricorso della Banca cantonale di Friburgo (RU 23 1001), sentenza
che anzi giustifica il decreto impugnato nella presente causa in quanto
riconosce che, per motivi d'utilità e d'interesse pubblico, lo Stato può
ledere, mediante legge, diritti acquisiti. Ma anche la sentenza pronunciata il
21 marzo 1924 dal Tribunale federale su ricorso Docenti ginevrini (RU 50 I 69)
contiene considerazioni che suffragano in concreto il modo di vedere del
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Consiglio di Stato ticinese. Del resto, anche se l'art. 37 della logge
contenesse un impegno contrattuale di natura civile, le circostanze sono tali
che lo Stato non sarebbe più vincolato a quest'impegno. Ciò vale a maggior
ragione pel fatto che l'impegno derivante allo Stato dall'art. 37 non riveste
carattere contrattuale, ma ha origine nel diritto pubblico.
In particolare non è esatto che, come afferma il ricorrente Scacchi, il
disavanzo della Cassa sia stato causato esclusivamente dai licenziamenti di
funzionari nell'anno 1923 e che lo Stato non abbia adempiuto i suoi obblighi
di fronte alla Cassa.
Inoltre, contrariamente a quanto ritiene il dott. Strozzi, il diritto alla
pensione nasce dalla legge e non dal decreto di pensionamento che ha soltanto
carattere regolamentare.
Considerando in diritto:
1.- I ricorrenti chiedono che il decreto 17 marzo 1941 sia annullato perchè
contrario all'art. 4 CF. A ragione essi sostengono che soltanto il Tribunale
federale adito con un ricorso di diritto pubblico può pronunciare un siffatto
annullamento.
I ricorrenti si dividono in tre gruppi:
a) tre ex funzionari già pensionati;
b) sette funzionari ancora in servizio attivo e affiliati alla Cassa ab
initio, ossia dal primo gennaio 1923;
c) un numero indeterminato di membri della Federazione del personale dei
servizi pubblici, sezione Ticino, dei quali non si precisa il momento in cui
sono entrati a far parte della Cassa.
Tutti i ricorrenti, anche la Federazione del personale dei servizi pubblici
per i suoi membri, hanno qualità per aggravarsi dalle disposizioni del
decreto.
Infatti gli art. 1, 2, 3 e 5 del decreto prevedono riduzioni delle pensioni
che, secondo l'art. 6, valgono anche nei confronti di coloro che sono già
pensionati. I ricorrenti collocati a riposo sono lesi nel loro godimento della
pensione;
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gli altri subiscono un pregiudizio nella loro aspettativa legale ad essa.
Inoltre il decreto colpisce gli assicurati ancora in servizio, aumentando le
loro prestazioni alla Cassa: dell'art. 4, che prevede quest'aumento, si chiede
però soltanto che sia annullata la lettera c. Infine, la qualità per agire
della Federazione del personale dei servizi pubblici dev'essere senz'altro
ammessa conformemente alla giurisprudenza di questa Corte (RU 50 I 69; 54 I
146; 66 I 262).
2.- L'art. 37 della logge prevede che il bilancio tecnico della Cassa
dev'essere riveduto tutti i cinque anni da un perito e che le prestazioni
degli assicurati e quelle della Cassa debbono essere poste in relazione col
risultato di questa revisione: se le prestazioni della Cassa vengono
diminuite, la diminuzione deve avere efficacia soltanto per i nuovi entranti.
Quali siano i «nuovi entranti» dipende dal sapere se sia determinante la data
dell'entrata in vigore della legge, oppure quella della riduzione della
prestazione della Cassa.
La risposta del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio ai ricorsi di diritto
pubblico sostiene che i «nuovi entranti», sono quelli affiliati alla Cassa
dopo il primo gennaio 1923. Il ricorso della Federazione del personale dei
servizi pubblici non si pronuncia su tale punto.
Cosi stando le cose, il Tribunale federale ritiene di dover esaminare la
costituzionalità del decreto partendo dall'idea che il beneficio
dell'inefficacia delle riduzioni previsto dall'art. 37 della logge è
applicabile agli assicurati ab initio, cioè dal primo gennaio 1923, i quali,
ad ogni modo, non possono essere considerati come «nuovi entranti,». La
questione di sapere se il beneficio in parola valga anche noi confronti di
coloro che, dopo tale data, ma prima che entrasse in vigore il decreto, sono
diventati membri della Cassa, resta aperta e potrà essere ancora sollevata nei
debiti modi.
3.- I ricorrenti lamentano anzitutto un contrasto d'indole formale tra la
logge ed il decreto in quanto quella
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prevede una norma per cui le prestazioni a favore di una certa categoria di
assicurati non possono essere ridotte, mentre questo le riduce in modo molto
sensibile senza contenere una disposizione che abroghi o comunque modifichi
l'art. 37 della legge.
Al che devesi osservare che questo contrasto Bi risolve formalmente secondo il
principio «lex posterior derogat priori». IL decreto impugnato ha la stessa
efficacia formale di una legge. Come la legge, esso può entrare ed è entrato
in vigore soltanto dopo trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di
referendum (art. 57 della costituzione ticinese).
4.- Ci si trova di fronte ad una contraddizione sostanziale tra il decreto e
la norma dell'art. 37 della legge. Non si tratta tanto di sapere se ed in
quale misura il legislatore abbia annullato l'art. 37, quanto s'egli potesse
annullarlo od eventualmente modificarlo.
L'art. 37 è una disposizione di legge. Come tale, essa può essere modificata
od annullata dal legislatore cantonale, purchè non vi ostino le norme della
costituzione cantonale e di quella federale.
I ricorrenti non pretendono che in concreto il legislatore cantonale abbia
leso la garanzia del diritto di proprietà (garanzia non iscritta nella
costituzione del Cantone Ticino), ma opinano ch'egli abbia violato l'art. 4 CF
pel fatto che col decreto si è messo sostanzialmente in contraddizione con
l'art. 37 della legge.
5.- L'art. 37 della legge afferma in modo molto positivo e categorico che
eventuali riduzioni delle pensioni a motivo del bilancio tecnico della Cassa
hanno effetto soltanto per i nuovi entranti.
Non si tratta adunque di un semplice appello al futuro legislatore di non
ledere la posizione di una certa categoria di assicurati: la disposizione ha
soltanto un senso se costituisce un limite ed un vincolo pel legislatore.
L'art. 37 ha voluto garantire ad una certa categoria di assicurati che
potessero contare anche in futuro sull'importo della pensione fissato dalla
legge, e ciò a scapito del postulato
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economico che la pensione doveva essere adattata al bilancio tecnico della
Cassa.
6.- Ci si trova adunque di fronte ad una garanzia, ad un obbligo che lo Stato
ha assunto verso una certa categoria di funzionari. Quest'obbligo si basa
anzitutto sulla legge; però secondo il senso e lo scopo dell'art. 37, esso è
anche diventato parte integrante del rapporto di servizio come un diritto
soggetto del funzionario. Per quanto concerne i funzionari già pensionati, la
pretesa della pensione è altresì accertata da un decreto individuale, che,
anche prescindendo dall'art. 37, dà origine ad un diritto soggettivo.
La dottrina moderna, accolta anche dal Tribunale federale, insegna che
l'intero rapporto giuridico dei funzionari pubblici, anche per quanto concerne
il lato patrimoniale, è retto dal diritto pubblico (cfr. RU 46 I 150; 56 I
20). Le pretese che in concreto scaturiscono dall'art. 37 sono quindi di
diritto pubblico.
Ci si chiede se esse siano dei diritti acquisiti, la cui esistenza anche nel
campo del diritto pubblico è ammessa dalla giurisprudenza del Tribunale
federale (cfr. RU 65 I 313; 38 II 737; 34 II 131; 65 I 302 /3).
La risposta dev'essere affermativa, dato che, come fu già rilevato più sopra,
la legge non stabilisce soltanto i presupposti e l'ammontare delle pensioni,
ma, con l'art. 37, consacra un impegno solenne dello Stato a favore di una
certa categoria di funzionari, impegno che assicura sia la pensione, sia
l'aspettativa ad essa da un intervento lesivo del legislatore.
Trattandosi di diritti acquisiti, ci si potrebbe domandare se essi non cadano
sotto la garanzia del diritto di proprietà. In concreto la questione può
restare indecisa, poichè, come si vedrà in appresso, il ricorso dev'essere
accolto in virtù dell'art. 4 CF che i ricorrenti invocano.
In concreto il quesito è quello di sapere se l'art. 4 CF sia violato pel fatto
che lo Stato modifica con una nuova legge il diritto acquisito di una certa
categoria di funzionari previsto dall'art. 37.
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L'essenza del diritto acquisito sta nel fatto ch'esso è assicurato da
interventi lesivi dello Stato. Lo Stato si è obbligato a fare certe
prestazioni, dalle quali esso vorrebbe ora liberarsi unilateralmente. Ciò
appare arbitrario. Sta bene che i motivi invocati per questa liberazione sono
in sè degni di tenerne conto: determinante sarebbe la cattiva situazione
finanziaria della Cassa e dello Stato. Ma una tale eventualità fu già vagliata
allorchè si emanò la legge 24 maggio 1922: sui motivi d'indole finanziaria
prevalse appunto l'interesse dei funzionari al mantenimento di una certa
situazione. Si può tutt'al più dire che le finanze della Cassa e dello Stato
sono peggiorate in misura imprevista: si tratta però soltanto di una
differenza di grado, dalla quale non può derivare una liberazione dello Stato
dall'impegno assunto.
Nella sentenza 7 luglio 1897 su ricorso della Banca cantonale di Friburgo (RU
23 1001 e seg.) citata da ambedue le parti, il Tribunale federale ha
dichiarato essere contrario all'uguaglianza davanti alla legge e alla garanzia
del diritto di proprietà che lo Stato modifichi unilateralmente, per via
legislativa, un contratto di diritto civile e costringa l'altra parte
contraente a tollerare queste modificazioni. In concreto il vincolo dello
Stato non deriva, come nel caso or ora citato, da un contratto che il
Tribunale federale ha ritenuto esistere tra le parti, ma discende da un
obbligo che lo Stato si è assunto formalmente a favore di una certa categoria
di funzionari.
Anche nelle sentenze 21 marzo 1924 su ricorso Docenti di Ginevra (RU 50 I 77)
e 4 novembre 1927 su ricorso Agenti di polizia pensionati di Ginevra il
Tribunale federale ha esaminato se, dal lato dell'art. 4 CF, esistesse
violazione dei diritti dei funzionari per opera di leggi cantonali che
introducevano certe modifiche in materia di pensioni. Se in ambedue le
sentenze la conclusione è stata negativa, gli è che si trattava di diritti
risultanti dalla legge, ma non muniti di speciale garanzia come nel caso
presente.
Devesi infine rilevare che il decreto non si basa su un diritto di necessità
per introdurre le riduzioni impugnate.
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Non si deve quindi indagare come la questione dovrebbe essere risolta sul
terreno dell'art. 4 CF, qualora a giustificare i provvedimenti in parola si
fosse fatto capo al diritto di necessità.
7.- I motivi d'interesse pubblico che la risposta invoca a sostegno del
decreto, e cioè la cattiva situazione finanziaria della Cassa pensioni e dello
Stato, hanno carattere fiscale. Anche se esistessero effettivamente motivi
d'interesse pubblico, lo Stato potrebbe ledere per via legislativa i diritti
acquisiti soltanto dietro versamento d'indennizzo. L'obbligo d'indennizzo
verrebbe a cadere soltanto se si trattasse di diritti completamente obsoleti,
in urto con la moderna coscienza giuridica; il che però non si verifica quando
lo Stato garantisce, come in concreto, una certa situazione a una determinata
categoria di funzionari.
Ad ogni modo, il decreto non prevede alcun indennizzo che del resto non
avrebbe senso nel fattispecie, poichè il danno da risarcire corrisponderebbe a
quello risultante dalla decurtazione delle prestazioni della Cassa.
8.- a quanto sopra esposto discende che le riduzioni delle pensioni previste
dal decreto sono inammissibili, perchè contrarie all'art. 4 CF, nella misura
in cui esse sono in contraddizione con la garanzia dell'art. 37 della legge.
Ciò vale senz'altro in quanto colpiscono coloro che erano membri della Cassa
già allorchè la legge entrò in vigore e cioè il I gennaio 1923. Per gli
affiliati alla Cassa dopo quella data, ma prima che entrasse in vigore il
decreto (si trovino essi ancora in servizio o siano già stati pensionati), la
questione resta aperta, come già detto più sopra al considerando terzo.
9.- Quei ricorrenti che tuttora sono funzionari in servizio attivo impugnano
anche l'art. 4 lett. c del decreto, allegando essere eccessivo e contrario
alla parità di trattamento che l'aumento dello stipendio vada ad alimentare la
Cassa nella misura del 100 %, anzichè del 50 % come sin qui previsto dall'art.
29 lett. e della legge. In particolare
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i ricorrenti citano il caso di un segretario di dipartimento che è eletto
consigliere di Stato con un aumento di stipendio di 7400 fchi: quest'aumento
dovrebbe essere versato integralmente alla Cassa a norma dell'art. 4 lett. c
del decreto.
Il Tribunale federale non ritiene che il legislatore cantonale, fissando il
tasso del 100 %, abbia violato l'art. 4 della CF. Tanto maggiore è l'aumento
dello stipendio, tanto più grave è il rischio della Cassa. Oggettivamente si
giustifica il 100 % anche dal lato della parità di trattamento, poichè, quando
un funzionario è promosso, ci si trova in presenza di una speciale situazione
di fatto. Del resto, il caso citato è un caso estremo, che si è verificato una
sol volta. Di rilievo sarebbe soltanto la proporzione tra l'importo da
versarsi nel caso di aumento dello stipendio e il capitale di dotazione. Ma a
tale riguardo nulla contengono i ricorsi presentati.
10.- L'art. 6 è impugnato anche perchè dispone che la riduzione delle pensioni
secondo il decreto ha effetto dal primo gennaio 1941.
Il decreto fu emanato il 17 marzo 1941 ed entrò in vigore dopo la scadenza del
termine di referendum. Le pensioni sono corrisposte mensilmente. Le pensioni
mensili versate prima dell'entrata in vigore del decreto sarebbero quindi pure
colpite e dovrebbero essere restituite nella misura della riduzione.
Questo punto è sollevato soltanto dal ricorrente Chazai. La questione è però
diventata senz'oggetto, poichè la riduzione della pensione è fin d'ora
dichiarata inammissibile per quanto riguarda gli affiliati della Cassa ab
initio, cioè dal primo gennaio 1923. Non si pretende d'altra parte che il
ricorrente Chazai sia diventato membro della Cassa soltanto dopo l'entrata in
vigore della legge 24 maggio 1922.
Il Tribunale federale pronuncia:
1. I ricorsi sono ammessi nel senso che sono annullati:
a) l'art. 5 del decreto legislativo 17 marzo 1941 in
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modificazione parziale della logge 24 maggio 1922 per una cassa pensioni a
favore dei magistrati, funzionari, impiegati ed operai al servizio dello
Stato;
b) gli art. 1, 2, 3 e 6 dello stesso decreto, in quanto applicabili a
magistrati, funzionari, impiegati, operai od a pensionati che stavano al
servizio dello Stato già al momento dell'entrata in vigore della suddetta
logge 24 maggio 1922.
2. Per quanto riguarda i magistrati, funzionari, impiegati, operai o
pensionati ammessi alla cassa pensioni dopo l'entrata in vigore della legge 24
maggio 1922, ma prima dell'entrata in virgore del deoreto 17 marzo 1941, la
questione della costituzionalità degli art. 1, 2, 3 e 6 del decreto resta
riservata.
3. Il ricorso della Federazione svizzera del personale dei servizi pubblici,
sezione Ticino, e liteconsorti, è respinto in quanto impugna l'art. 4 del
decreto (modificazione dell'art. 29 lett. c della legge).