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Eingereichter Text
Der Bundesrat wird aufgefordert, in Zusammenarbeit mit den Kantonen im Falle betroffener Ausländer mit humanitären Aufenthaltsbewilligungen (vor allem B-Bewilligungen) die Zumutbarkeit einer allfälligen Ausweisung infolge Arbeitslosigkeit oder Bedürftigkeit systematisch, individuell und sorgfältig zu überprüfen, damit das völkerrechtliche Non-refoulement-Gebot nicht verletzt wird. Der Bundesrat wird überdies aufgefordert, die Kantone anzuhalten, die Ausweisung von allen anderen arbeitslosen Ausländern mit Aufenthaltsbewilligung (B- und C-Bewilligung) im Sinne des Gesetzgebers und der bundesrichterlichen Praxis nur mit äusserster Zurückhaltung und als Ultima ratio vorzunehmen.
Begründung
Wie der Bundesrat in der schriftlichen Stellungnahme zu einer Interpellation vom 13. November 1996 über die Ausweisung von Ausländern mit Aufenthaltsbewilligung schreibt, kann nach Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe d des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) ein Ausländer aus der Schweiz oder einem Kanton ausgewiesen werden, wenn er oder eine Person, für die er zu sorgen hat, der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in erheblichem Masse zur Last fällt. Gemäss Absatz 2 dieser Bestimmung darf eine Ausweisung wegen fortgesetzter und erheblicher Fürsorgeabhängigkeit nur verfügt werden, wenn dem Ausgewiesenen die Heimkehr in seinen Heimatstaat möglich und zumutbar ist. Artikel 11 Absatz 3 bestimmt ferner, dass eine Ausweisung nur verfügt werden soll, wenn sie nach den gesamten Umständen als angemessen erscheint. Auch sollen bei der Ausweisung nach Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe d unnötige Härten vermieden werden. Der Bundesrat schreibt weiter, das Bundesgericht habe eine Unterstützung während fünfeinhalb Jahren als erheblich erklärt, wobei auf die künftige Entwicklung der finanziellen Situation, unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der Gesamtfamilie, Rücksicht zu nehmen sei. Des weiteren führt der Bundesrat aus, dass Kantone solche Ausweisungen nur als Ultima ratio anwenden würden.
Nun scheint es aber heute verschiedenenorts gängige Praxis zu sein, dass relativ systematisch nach arbeitslosen Ausländern gesucht wird und Ausweisungen verfügt werden, auch wenn diese Personen seit Jahren hier gelebt und gearbeitet haben. Besonders problematisch ist dies für Ausländer (oft mit B-Bewilligungen), die aus humanitären Gründen Aufnahme fanden und deren Ausweisung sie an Leib und Leben gefährden könnte. Die Ausweisung aus einem Kanton kommt faktisch einer Ausschaffung ins Ursprungsland gleich, da jeweils die Ausweisung auf alle Kantone ausgedehnt wird und sämtliche Rekursmöglichkeiten ausgeschaltet sind.
Wie kommen Ausländer zu einer humanitären Aufenthaltsbewilligung? Die einen Personen erhielten eine "humanitäre Aufnahme", weil ihnen aufgrund ihrer Situation in der Schweiz eine Rückreise nicht zugemutet werden konnte, z. B. aus medizinischen Gründen oder weil Familien mit Schulkindern aufgrund langjähriger Anwesenheit in der Schweiz geraten wurde, das Asylgesuch zurückzuziehen und statt dessen eine humanitäre Regelung zu beantragen. So erhielten in den achtziger Jahren mittels einer sogenannten Härtefallregelung vor allem Tamilen eine Aufenthaltsbewilligung. Andere ehemalige Asylsuchende erhielten den Status der "vorläufigen Aufnahme", weil die Situation im Heimatland dermassen prekär erschien, dass ihnen eine Rückreise ebenfalls nicht zugemutet werden konnte. Diese beiden Personenkreise gelangten nach einer Übergangsfrist in den Besitz einer regulären Aufenthaltsbewilligung.
Wenn nun ehemalige Asylsuchende und andere Ausländer, die in der Regel schon jahrelang hier leben, infolge Arbeitslosigkeit ausgewiesen werden, so ist das aus menschenrechtlichen Gründen äusserst problematisch, weil unter Umständen die Situation im Herkunftsland unverändert schwierig ist, sich eventuell sogar noch verschlechtert hat. Hinzu kommt eine Entfremdung vom Herkunftsland: die Beziehungen sind abgebrochen, die Kinder hier auf die Welt gekommen, sprechen unsere Sprache, die Familie ist in unser Land integriert.
Bundesrat und Kantone müssen sich dafür einsetzen, dass Artikel 10 Anag nur in absoluten Ausnahmefällen zur Anwendung gelangt, wie es der Absicht des Gesetzgebers und der bundesrichterlichen Praxis entspricht. Es muss eine Unterscheidung vorgenommen werden zwischen Personen mit regulären Aufenthaltsbewilligungen und jenen Personen, die aus humanitären Gründen zu einer solchen Bewilligung gekommen sind. Da die ursprüngliche Kompetenz, einen humanitären Aufenthalt zu bewilligen, beim Bund liegt, kann es nicht Sache der Kantone sein, gefährdete Menschen ungeprüft auszuschaffen. Das mindeste, was der Bund tun kann, ist die Zumutbarkeit einer allfälligen Wegweisung seriös und individuell zu überprüfen, wie er das bei abgewiesenen Asylsuchenden auch tut, um sicher zu gehen, dass das völkerrechtliche Non-refoulement-Gebot nicht verletzt wird. Die Kantone sind dazu kaum in der Lage, weil ihnen das spezifische Know-how und die personelle Infrastruktur fehlt.
Aber auch die Kantone können sich aktiv dafür einsetzen, Hand zu bieten für eine Lösung, langjährig hier ansässige Ausländer, insbesondere jene, die gefährdet sind und aus humanitären Gründen hier sind, nicht einfach kalt auszuschaffen, bloss weil sie arbeitslos sind. Es wäre im Sinne einer fairen Integrations- und Arbeitsmarktpolitik weit sinnvoller, hier ansässige ausländische Arbeitskräfte weiterzuqualifizieren und weiterzubilden, damit ihre Vermittlungsfähigkeit steigt, wie das mit einheimischen Arbeitslosen auch gemacht wird. Ich fordere den Bundesrat auf, in diesem menschenrechtlich heiklen Gebiet zusammen mit der Konferenz der kantonalen Polizeidirektionen eine angemessene und menschenwürdige Lösung zu erarbeiten.
Stellungnahme des Bundesrates
vom
08.12.1997
In seiner schriftlichen Stellungnahme zur Interpellation Keller vom 13. November 1996 hat der Bundesrat klar festgehalten, dass die Schweizer Wirtschaft auch in der heutigen Situation in einem hohen Mass auf ausländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer angewiesen ist.
Wie eine kürzliche Umfrage des Bundesamtes für Ausländerfragen (BFA) ergeben hat, werden wenige Ausländerinnen und Ausländer, die arbeitslos geworden sind, aus der Schweiz aus- oder weggewiesen. Der relativ hohe Ausländeranteil sowohl bei den Bezügern von Leistungen der Arbeitslosenversicherung als auch bei den Fürsorgeempfängern zeigt, dass diese Massnahmen nicht automatisch angewendet werden, wenn eine Langzeitarbeitslosigkeit vorliegt. Ein weiteres Indiz dafür ist die Tatsache, dass sich die ständige ausländische Wohnbevölkerung in den letzten Jahren stabilisierte, während in der wirtschaftlich schwierigen Phase der siebziger Jahre eine deutliche Abwanderung zu verzeichnen war. Zudem besitzen heute rund 73 Prozent der ausländischen Wohnbevölkerung eine unbefristete und nicht mit Bedingungen verbundene Niederlassungsbewilligung (Ausweis C). Wie in der obenerwähnten schriftlichen Stellungnahme zur Interpellation dargelegt wird, dürfen die kantonalen Behörden Niedergelassene nur ausweisen, wenn die durch die Praxis des Bundesgerichtes festgelegten hohen Anforderungen erfüllt sind. Im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Beschwerdeverfahren kann ihre Missachtung gerügt werden.
Bei einer Ausweisung von Niedergelassenen infolge Unterstützungsbedürftigkeit gemäss Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe d Anag ist in jedem Einzelfall eine sorgfältige Interessenabwägung zwischen den öffentlichen Interessen und den Anliegen der betroffenen Personen geboten. Während sich bei unverschuldeter Unterstützungsbedürftigkeit grosse Zurückhaltung aufdrängt, soll die Ausweisung jedoch dort schneller verfügt werden können, wo die betroffene Person die Notwendigkeit finanzieller Hilfe durch eigenes Verschulden verursacht hat.
Gemäss den Empfehlungen des BFA und des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Biga) aus den Jahren 1992 und 1993 werden die Aufenthaltsbewilligungen (Ausweis B) durch die dafür zuständigen kantonalen Behörden während der Dauer der Bezugsberechtigung von Leistungen der Arbeitslosenversicherung in aller Regel verlängert. Eine spätere Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung wegen einer erheblichen Fürsorgeabhängigkeit wird ebenfalls nur nach sorgfältiger Überprüfung des Einzelfalls angeordnet. Massgebend ist dabei insbesondere die familiäre Situation und die bisherige Aufenthaltsdauer. Den betroffenen Personen wird allenfalls eine angemessene Frist eingeräumt, um eine neue Arbeitsstelle zu finden. Diese Grundsätze gelten auch bei ehemaligen Asylbewerbern, die aus humanitären Gründen eine Aufenthaltsbewilligung erhalten haben. Die Anwesenheit dieser Ausländerinnen und Ausländer wird nicht mehr durch das Asylgesetz geregelt, sie unterstehen deshalb den allgemeinen Bestimmungen des Ausländerrechts.
Arbeitslose Ausländer mit Wohnsitz in der Schweiz sind den Schweizern bezüglich der Leistungen der Arbeitslosenversicherung prinzipiell gleichgestellt. Dies gilt namentlich auch für die Arbeitsvermittlungs- und Umschulungsmassnahmen sowie die Beschäftigungsprogramme. Ausländerinnen und Ausländer besitzen jedoch kein uneingeschränktes Anwesenheitsrecht. Die für die Bewilligungserteilung zuständigen kantonalen Behörden haben, unter Berücksichtigung der gesetzlichen Bestimmungen und der völkerrechtlichen Verträge, die Möglichkeit, im Rahmen ihres Ermessens eine Aus- oder Wegweisung anzuordnen. Wie bereits dargestellt, werden diese Massnahmen nur zurückhaltend angewendet. Die Bundesbehörden dürfen zwar eine kantonale Bewilligungserteilung von ihrer Zustimmung abhängig machen, sie können jedoch die Kantone grundsätzlich nicht zur Zulassung einzelner Ausländer verpflichten. Diese Bundeskompetenz besteht lediglich bei anerkannten Flüchtlingen und bei vorläufig Aufgenommenen.
Der kantonale Wegweisungsentscheid verpflichtet nur zur Ausreise aus dem jeweiligen Kantonsgebiet. Das BFA dehnt diesen Wegweisungsentscheid in der Folge regelmässig auf das ganze Gebiet der Schweiz aus, sofern kein anderer Kanton zur Aufnahme der betroffenen Personen bereit ist. Gemäss Bundesgericht muss das BFA dabei aber prüfen, ob allenfalls Gründe für die Anordnung einer vorläufigen Aufnahme vorliegen könnten. Sie wird namentlich dann angeordnet, wenn der Vollzug einer Wegweisung wegen eines Verstosses gegen das völkerrechtliche Non-refoulement-Gebot der Flüchtlingskonvention oder gegen das Verbot einer unmenschlichen Behandlung nach Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention unzulässig oder aus anderen Gründen nicht zumutbar ist. Im Gegensatz zur Zulassung in einem schwerwiegenden persönlichen Härtefall (Art. 13 Bst. f der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer; BVO; SR 823.21) sind nach dem Willen des Gesetzgebers bei der Prüfung der Unzumutbarkeit der Wegweisung nicht die persönlichen Verhältnisse der Ausländerinnen oder der Ausländer in der Schweiz von entscheidender Bedeutung, sondern die Situation, die sich im Fall des Wegweisungsvollzugs im Heimatland für die Betroffenen ergeben würde (BBl 1990 II 668f.). In Zweifelsfällen wird ein Bericht des Bundesamtes für Flüchtlinge eingeholt. Sowohl gegen die kantonale Wegweisungsverfügung als auch gegen die Ausdehnungsverfügung des BFA können Rechtsmittel ergriffen werden, die eine umfassende Überprüfung jedes Einzelfalles ermöglichen.
Die aus humanitären Gründen an ehemalige Asylbewerber erteilten Aufenthaltsbewilligungen wurden nur in wenigen Fällen wegen langandauernder Fürsorgeabhängigkeit nicht mehr verlängert. Wie dargelegt, besteht hier aufgrund der gesetzlich vorgesehenen Kompetenzverteilung ein Ermessensspielraum der zuständigen kantonalen Behörden. Im Rahmen ihrer Aufgaben haben sowohl das BFA als auch das Biga die kantonalen Behörden auf die vorliegende Problematik aufmerksam gemacht. Bei Bedarf können diese Ämter erneut tätig werden. Angesichts dieser Ausgangslage besteht keine Veranlassung für weitere Massnahmen.
Antrag des Bundesrates
vom
08.12.1997
Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzulehnen.