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These 1a
In ihrer aussenpolitischen Zielausrichtung unterstreicht die Schweiz ihre Absicht, einen wesentlichen und deutlich sichtbaren Beitrag zur Verhütung von Gewaltkonflikten und zur Sicherung von Stabilität und Frieden leisten zu wollen. Da sich weltweit die Friedensförderung als ein wichtiges Instrument zur Erreichung dieser Zielsetzung erweist und weiter an Bedeutung gewinnen wird, sollte die Schweiz ihr Engagement in diesem Bereich verstärken.
Es gibt eine ganze Reihe von überzeugenden Belegen für ein signifikant verstärktes Engagement der Schweiz im Bereich der zivilen Friedensförderung: Auf der Ebene der Inputs lässt sich leicht nachweisen, dass die eingesetzten Budgetmittel wesentlich gesteigert worden sind. So ist die Budgetlinie der Politischen Abteilung IV für zivile Konfliktbearbeitung und Stärkung der Menschenrechte 2010 mit 62,8 Mio. Schweizer Franken um 25 % höher als noch im Jahr 2006.
Dazu sind die Ausgaben für die drei Genfer Zentren9 zu rechnen, welche bis in das Jahr 2010 von EDA und VBS getragen wurden. Sie sind über den fraglichen Zeitraum stabil geblieben und beliefen sich auf knapp 30 Mio. Franken pro Jahr. Weniger klar beziffern lassen sich hingegen die Aktivitäten der DEZA im Bereich der Konfliktprävention und der Friedenskonsolidierung, welche ebenfalls der zivilen Friedensförderung zugerechnet werden können. Angesichts der Zunahme von Ländern hoher Fragilität, in welchen die Schweiz über eine Gesamtstrategie verschiedene aussenpolitische Instrumente gleichzeitig einsetzt (vgl. weiter unten), kann davon ausgegangen werden, dass auch seitens der DEZA mehr Mittel in diesem Bereich ausgegeben worden sind. Interessanterweise zeigt eine andere Kennziffer nicht denselben Trend: Die Personalressourcen der PA IV bleiben über den fraglichen Zeitraum weitgehend stabil. Der permanente Personalbestand in der Zentrale hat sich trotz des Rahmenkredits zwischen 66 und 68 Stellen eingependelt. Dies ist unzweifelhaft Ausdruck einer harten Konkurrenz um Personalressourcen angesichts verschiedener gleichzeitig laufender Reformvorhaben im Departement - so der Aufbau der thematischen, hauptsächlich für Finanz- und Wirtschaftsfragen zuständigen Politischen Abteilung V oder die Verstärkung des Generalsekretariats. Angestiegen ist in der PA IV nur die Zahl der bilateral im Feld, auf Botschaften und Koordinationsbüros eingesetzten Friedens- und Menschenrechtsexperten (2006: 11; 2009: 13), der so genannten Peacebuilding und Human Rights Advisers, sowie der in der Zentrale beschäftigten Praktikantinnen und Praktikanten (2006: 13; 2009: 19). Hingegen ist insgesamt wesentlich qualifizierteres und damit auch teureres Personal angestellt worden. Dieser Trend spiegelt die Nachfrage nach hochqualifizierter Expertise auf dem äusserst kompetitiven Markt für friedens- und menschenrechtspolitische Dienstleistungen wider. Er zeigt sich beispielsweise in der Verdoppelung der Zahl von Sondergesandten im Botschafterrang10 (2010: 4) und der von Bern eingesetzten Spitzenvermittler (2010: 2) der PA IV.
Noch bedeutsamer als gesteigerte Inputs sind jedoch konkrete Resultate als Beleg für ein verstärktes Engagement in der zivilen Friedensförderung. In den unter dem Titel «Frieden und Menschenrechte in der schweizerischen Aussenpolitik» 200611 und 200712 publizierten Jahresberichten wie auch im Aussenpolitischen Bericht 200913 und 201014 sind die wichtigsten Resultate nachgezeichnet. Von den konkreten Beiträgen, welche die Schweiz in Friedensprozessen sowie auf multilateraler Ebene an Politikentwicklungsprozesse geleistet hat, sollen an dieser Stelle nur einige stichwortartig erwähnt werden:
Bei aller Relevanz dieser Leistungen gilt es jedoch immer wieder in Erinnerung zu rufen, dass die Schweiz in einem Friedensprozess nur eine katalytische oder unterstützende Rolle spielen kann. Es ist nicht die externe Drittpartei, welche «den Frieden macht», sondern es sind die Parteien vor Ort, das heisst die Nepali, die Burunder oder die Sudanesen. Es sind die Armenier und Türken, die sich angenähert haben und den politischen Willen aufbringen müssen, diesen Prozess weiter zu tragen. Die Schweiz kann sie dabei unterstützen. Zudem ist sie dabei immer auch auf Unterstützung angewiesen. Friedensprozesse sind heute dermassen komplexe Prozesse, dass sie in den meisten Fällen als Joint Ventures einer Vielzahl von Akteuren konzipiert werden müssen, zu deren Umsetzung es starke Allianzen braucht. Allianzen, bei welchen es in der Regel auch auf eine geschickte Verbindung von soft und hard power ankommt. Dies gilt grundsätzlich natürlich ebenso für multilaterale Prozesse der Politikentwicklung, die ebenfalls zum Kerngeschäft der zivilen Friedensförderung der Schweiz gehören. Auch hierzu einige Stichworte zu wichtigen Resultaten seit 2006:
These 1b
Aufgrund der zunehmenden Notwendigkeit der Kooperation von ziviler Friedensförderung, militärischer Friedensförderung und Entwicklungszusammenarbeit erscheint die konzeptionelle Zusammenführung dieser drei Bereiche in einer schweizerischen Gesamtstrategie «Friedensförderung» sinnvoll und gewinnbringend.
Seit 2006 ist von Seiten des Bundes viel konzeptionelle und praktische Arbeit geleistet worden, um das Zusammenspiel von ziviler und militärischer Friedensförderung sowie der Entwicklungszusammenarbeit zu verbessern. In seinem Bericht vom 25. März 2009 verweist der Bundesrat dabei auch auf das Kapitel 3.2 der «Botschaft vom 15. Juni 2007 über die Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte», welches sich ausführlich mit der gegenseitigen Ergänzung der verschiedenen Instrumente der Friedenspolitik des Bundes, ihrer Akteure sowie mit den Führungs- und Koordinationsmassnahmen befasst. Der Bundesrat stellt in diesem Bericht wie auch in seiner Antwort auf ein Postulat der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerats22 einen «Gesamtbericht über seine künftige Strategie für Friedensförderung und Abrüstung» in Aussicht. Nach heutigem Wissensstand wird die geforderte Gesamtstrategie jedoch nicht in absehbarer Zeit zur Verfügung stehen.
Der Aussenpolitische Bericht 2010 macht Aussagen zu Einsatz und Koordination der drei Instrumente, zur Schaffung eines eigentlichen «Leitbildes Frieden»23 aber leistet er kaum einen nennenswerten Beitrag. Dies ist zwar grundsätzlich bedauerlich, zumal auf Stufe Verwaltung umfassende Vorarbeiten geleistet wurden. Nach den jüngsten Erfahrungen mit dem Sicherheitspolitischen Bericht, der unter dem Fazit «viel Politik, wenig Strategie»24 zusammengefasst werden kann, ist es jedoch mehr als fraglich, ob die geforderte friedenspolitische Gesamtschau den Ansprüchen einer «Gesamtstrategie» hätte gerecht werden können. Ein «Leitbild Frieden» könnte wohl positive Impulse für weitere Fortschritte im Sinne eines kohärenten und wirkungsvollen Einsatzes aller friedenspolitischen Instrumente des Bundes geben, in letzter Instanz kann es jedoch kein Substitut für den fehlenden politischen Willen sein, einzelne dieser Instrumente besser zu nutzen und auszubauen. Mit anderen Worten: Solange die Bereitschaft, die militärische Friedensförderung stärker zu engagieren, politisch nicht besser abgestützt ist, riskiert eine friedenspolitische Gesamtschau zum Feigenblatt zu werden. Der politische Wille ist dabei aber nicht einfach eine unabänderliche Funktion der öffentlichen Meinung in unserem Land, sondern stark abhängig vom Leadership seitens der Politik. Mit je einem Kontingent und einem Detachement im Westbalkan und einer Reihe von Militärbeobachtern, Minenräumungs- und weiteren Spezialisten in rund einem Dutzend weiterer Operationen ist heute das militärische Engagement der Schweiz qualitativ zwar beeindruckend, quantitativ aber weit unterdurchschnittlich.25 Für die aussen- und sicherheitspolitische Abstimmung deren Einsatzes genügen die bestehenden Strategien und Koordinationsmechanismen vollumfänglich.
Dies will nicht heissen, dass sich die friedenspolitischen Akteure unseres Landes nicht national wie international ernsthaft mit der Zusammenarbeit der drei grossen D - Diplomacy, Defense und Development - auseinandergesetzt hätten. Zeugnis dafür ist eine diplomatische Initiative der DEZA, welche zur Durchführung einer viel beachteten internationalen Konferenz im März 2009, umfangreichen Follow-up-Aktivitäten sowie einer Referenz im G-8-Gipfel-Dokument geführt haben. Die Veranstaltung beziehungsweise der Prozess, welcher unter dem Titel «3C Conference» (coherent - coordinated - complementary) zusammengefasst wurde, strebt bessere Resultate bei der Bewältigung von Konfliktsituationen durch eine kohärentere, koordiniertere und komplementärere Gestaltung der Zusammenarbeit zwischen Akteuren der Sicherheit, Diplomatie, Entwicklungszusammenarbeit und Finanzen an.26 Die Konferenz verhalf der Schweiz nicht nur zu internationaler Anerkennung, sondern erlaubte es ihr auch, im Rahmen der Vorbereitungen eigene Erfahrungen im Bereich der Koordination und Kooperation relevanter Akteure kritisch aufzuarbeiten. So wurde beispielsweise anhand einer Fallstudie untersucht, inwiefern das schweizerische Engagement im Sudan dem Anspruch des «Whole of Government»-Ansatzes gerecht wird.27 Eine Empfehlung der genannten Untersuchung lautete, dass eine für alle im Sudan tätigen Akteure des Bundes verbindliche Mittelfriststrategie zu erarbeiten sei - ein Postulat, das übrigens mittlerweile erfüllt worden ist. Ein anderes für die Konferenz geschaffenes Arbeitspapier untersuchte die Zusammenarbeit der relevanten Verwaltungseinheiten in der Gestaltung der Kleinwaffenpolitik.28 Auch hier resultierten nützliche Empfehlungen insbesondere für die Interdepartementale Arbeitsgruppe Kleinwaffen (IDAG SALW). Was das Zusammenspiel der verschiedenen Akteure im Rahmen von multilateralen Friedensoperationen anbelangt, verabschiedete das EDA 2009 ein internes Konzeptpapier zu den relevanten Ansätzen der UNO (Integrated Missions), der EU beziehungsweise der NATO (Comprehensive Approach).29 Wenn auch noch keine Gesamtstrategie am Horizont zu erkennen ist, so sind die Koordinationsmechanismen zwischen den relevanten Bundesakteuren seit 2006 dennoch kontinuierlich weiterentwickelt worden. Dazu gehören gemeinsame Mittelfriststrategien für geografische Kontexte, in welchen mehrere friedenspolitische Instrumente zum Einsatz gelangen. Heute liegen solche Strategien für Nepal, Sri Lanka, das Gebiet der Grossen Seen und den Sudan vor. Für weitere relevante Regionen wie den Nahen Osten, den Westbalkan oder Kolumbien sind zumindest breit konsultierte und bewusst komplementär ausgestaltete Amtsstrategien erarbeitet worden. Die Koordination der operationellen Arbeit erfolgt über länderspezifische Arbeitsgruppen oder Task Forces, welche in unterschiedlichem Grad formalisiert sind. Neben den geografisch ausgerichteten Koordinationsgremien gibt es auch eine Reihe thematisch orientierter Mechanismen. Dazu gehören die bereits erwähnte IDAG Kleinwaffen, die IDAG Sicherheitssektorreform und Regionale Militärische Kooperation sowie die IDAG Minen, welche über je einen eher operationell und einen politisch tätigen Arm verfügen. Die Gesamtkoordination aller friedenspolitischen Akteure auf der Policy-Ebene obliegt der Kerngruppe (KG) Frieden. Sie wird vom Chef der PA IV geleitet und umfasst die regionalen Politischen Abteilungen sowie das Politische Sekretariat des EDA, die relevanten Bereiche von DEZA und VBS ebenso wie vom Bundesamt für Polizei. Interessanterweise sind die Nachrichtendienste bisher in keiner dieser friedenspolitischen Koordinationsinstanzen systematisch vertreten. Ebenfalls bemerkenswert ist der Umstand, dass sich die Steuerungsinstanzen der Sicherheitspolitik, der Sicherheitsausschuss des Bundesrates wie auch die Lenkungsgruppe Sicherheit, bisher nicht mit dem friedenspolitischen Auslandengagement beschäftigt haben. Eine Ausnahme bildete lediglich die Operation «SUMA» zugunsten der Tsunami-Opfer in Indonesien, die zwar in erster Linie humanitären Charakter hatte, aber doch auch als friedenspolitisch relevanter Stabilisierungsbeitrag gesehen werden kann. Dies macht deutlich, dass diese Gremien zum einen weiterhin mit einer stark auf die innere Sicherheit ausgerichteten Perspektive arbeiten und zum anderen wohl friedenspolitische Auslandengagements noch nicht als sicherheitspolitisch relevante Aktionen wahrnehmen.
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