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Bern und Brüssel versuchen noch immer, eine einvernehmliche Lösung im Problem um den freien Personenverkehr zu finden. Die von der Schweizer Regierung vorgesehene Schutzklausel hat jedoch kaum Chancen, von der Europäischen Union unterstützt zu werden.
"Es bleibt schwierig", sagte Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga am 8. Dezember bei ihrem Überraschungsbesuch in Brüssel. Sie traf sich mit dem luxemburgischen Aussenminister Jean Asselborn (dessen Land gegenwärtig die EU-Ratspräsidentschaft innehat) und dem Chefunterhändler der EU-Kommission, Christian Leffler. Die "Konsultationen", die Bern und Brüssel zur Lösung der harten Nuss der Personenfreizügigkeit führen, die sonst zum Scheitern verurteilt wäre, sind zumindest ein Hoffnungsschimmer.
Die Fakten des Problems sind bekannt: Die Schweiz hat sich in ein heilloses Durcheinander hineinmanövriert, nachdem das Stimmvolk am 9. Februar 2014 die Masseneinwanderungs-Initiative angenommen hatte.
Die Schweizer Bundesverfassung gibt Regierung und Parlament bis zum 9. Februar 2017 Zeit, um ein neues Kontingentierungssystem für die Zuwanderung in die Schweiz einzuführen. Für die EU ist dies absolut unvereinbar mit den Bestimmungen des 1999 abgeschlossenen bilateralen Abkommens über den freien Personenverkehr. Die Folge: Falls kein Kompromiss gefunden wird, könnten zahlreiche Abkommen, die mit einer "Guillotine-Klausel" miteinander verbunden sind, verfallen.
Schutzklausel
Am 4. Dezember präzisierte die Schweizer Regierung ihre Ziele: Der Bundesrat möchte mit der EU über eine so genannte Schutzklausel verhandeln, deren Umrisse allerdings unklar bleiben. Diese Klausel würde es der Schweiz erlauben, Aufenthaltsbewilligungen für EU-Bürger zeitweise und gezielt einzuschränken, falls bei der Zuwanderung bestimmte Schwellenwerte überschritten werden.
Im institutionellen Schraubstock
Am 4. Dezember erklärte der Bundesrat (Landesregierung), eine einvernehmliche Lösung mit der EU würde erlauben, die Erweiterung des Freizügigkeits-Abkommens auf Kroatien zu ratifizieren. Kroatien ist das 28. Mitgliedsland der Europäischen Union, mit der die Schweiz das Abkommen über die Freizügigkeit von Personen abgeschlossen hat und auf dieses das Abkommen erweitert werden soll.
"Dies ist eine der Voraussetzungen, damit sich die Schweiz auch nach Ende 2016 am europäischen Forschungs-Rahmenprogramm Horizon 2020 beteiligen kann", schrieb die Regierung.
Anders herum betrachtet bedeutet dies, dass wenn keine einvernehmliche Lösung gefunden wird, die Schweiz das Protokoll nicht ratifizieren kann und ihre Forschenden ab 2017 von diesem wichtigen Forschungs- und Entwicklungsprogramm der Union ausgeschlossen würden.
Bern wird daher alles daran setzen, einen Kompromiss mit der EU zu finden, die sich ihrerseits nicht übertölpeln lässt. Wird die Union diesen Hebel nutzen, um der Schweiz Konzessionen abzuringen, besonders im institutionellen Bereich? Unter anderem wollen die Europäer einen wirksamen Mechanismus zur Streitbeilegung mit Bern schaffen, dem eine wichtige Rolle am Gerichtshof der Europäischen Union eingeräumt werden soll.
Das Beharren der Schweiz auf eine Schutzklausel im Abkommen über den freien Personenverkehr wird die EU sicher nicht dazu bringen, ihre Ansprüche an die Schweiz herunterzuschrauben.
"Man hat sich hier auf einen unsicheren Drahtseilakt begeben", kommentiert der Brüsseler Wirtschaftsanwalt Jean Russotto, ein erfahrener Beobachter der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU.
Die von der Schweiz vorgestellte Schutzklausel stützt sich auf eine Interpretation des Artikels 14 des Abkommens über die Personenfreizügigkeit. Es geht darum, die "schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Probleme" genau zu definieren, die es der Schweiz allenfalls erlauben würden, "geeignete Abhilfemassnahmen" zu ergreifen, die "in Umfang und Dauer auf das zur Abhilfe erforderliche Mindestmass zu beschränken" seien, damit diese "das Funktionieren dieses Abkommens so wenig wie möglich beeinträchtigen".
"Sind die Kriterien einmal definiert, zwangsläufig mit Feingefühl, bleibt offen, wer was entscheidet", sagt Russotto. Da liege der Hund begraben. Artikel 14 sieht vor, dass alle Entscheide "einvernehmlich" innerhalb eines Gemischten Ausschusses gefällt werden, der aus Vertretern der Schweiz und der EU besteht. Dieser ist "für die Verwaltung und die ordnungsgemässe Anwendung dieses Abkommens verantwortlich".
Unilateral durchsetzen?
Das Problem ist, dass die EU am Grundsatz von Quoten überhaupt keine Freude hat. Und dass die Schweiz ihrerseits künftig verpflichtet ist (Artikel 121a der Bundesverfassung), die Zuwanderung "eigenständig" zu steuern.
Kurz, unterstreicht der Anwalt, "man muss nicht besonders bewandert sein, um zu merken, dass die Chancen über 50 Prozent liegen, dass die Schweiz auf ihren Plan B wird zurückgreifen müssen": Die Annahme einer unilateralen Schutzklausel, die das Justizministerium bis Anfang März 2016 erarbeiten soll.
Dieses tollkühne Szenario erscheint umso wahrscheinlicher, als dass die 28 EU-Mitgliedsländer der Europäischen Kommission noch keinen formellen Auftrag erteilt haben, mit der Schweiz über was auch immer zu verhandeln.
Die Botschafter der 28 Länder haben am 9. Dezember darüber beraten, ohne aber irgendeinen Entscheid gefällt zu haben. "Für sie bleibt die Einführung von Quoten inakzeptabel", hiess es.
Während also für Bern die Zeit drängt, droht das Verfahren in der Union besonders langsam und kompliziert zu werden, zumal diese eine weitere harte – in ihren Augen viel wichtigere – Nuss zu knacken hat: Das Vereinigte Königreich, wo die Behörden bis spätestens 2017 ein Referendum über die Zugehörigkeit zur EU organisieren werden.
Geisel Londons
Auch wenn sie kein Mitglied der EU ist, "wird die Schweiz von London als Geisel genommen", sagt man in Brüssel. Das Vereinigte Königreich möchte ebenfalls die Zuwanderung auf sein Territorium einschränken, auch jene von EU-Bürgern.
Dessen Forderungen sind aber weniger fundamental als jene Berns: Grossbritannien und Nordirland geht es nicht darum, Quoten für ausländische Arbeitskräfte festzulegen, sondern beispielsweise nicht-britischen Arbeitnehmenden den Zugang zu den Sozialwerken auf vier Jahre zu beschränken.
Unter den EU-Mitgliedern "gibt es keinen Konsens" in dieser Frage – auch wenn sie leichter zu schlucken ist als die Schweizer Forderungen. Dies sagte der Präsident des Europäischen Rates, Donald Tusk, am 7. Dezember. Der Pole schürt keinerlei Hoffnung, dass die "substanziellen politischen Differenzen" zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU in dieser Frage vor Februar 2016 gelöst werden könnten.
Die Gefahr besteht", sagt Jean Russotto, "dass London 'ich auch' verlangen könnte, sollten die 28 Staaten der Schweiz bis dann gewichtige Zugeständnisse machen." Anders gesagt: Die Pattsituation ist noch nicht vorüber.
(Übertragen aus dem Französischen: Christian Raaflaub)