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A. Par un "contrat de travail de droit privé" du 1er novembre 1995 d'une durée déterminée du 1er janvier au 31 décembre 1996, X. a été engagée par le service du personnel de l'Etat en qualité de vétérinaire cantonale adjointe pour une activité égale à 50 % d'un poste complet. Ce contrat a été prolongé le 20 décembre 1996 pour une année, soit du 1er janvier au 31 décembre 1997. Par courrier du 2 juillet 1997, le vétérinaire cantonal a infor- mé l'intéressée qu'il demanderait au Conseil d'Etat de ne pas renouveler son contrat de travail à son échéance du 31 décembre 1997 et de mettre ainsi un terme à ses rapports d'activité à cette date. A l'appui de cette communication, il faisait valoir en particulier le manque de ponctualité de sa collaboratrice en matière d'horaire de travail, des problèmes liés à l'exercice conjoint de son activité privée, des difficultés à assumer seule le règlement de dossiers qui lui étaient attribués, des lacunes dans sa formation ainsi que des manquements à ses engagements qui avaient con- tribué à rompre la confiance qu'il devait pouvoir lui témoigner. A sa demande, X. a été entendue par le chef du Département de l'économie publique lors d'un entretien du 28 août 1997 au cours duquel il lui a été loisible de s'exprimer sur les griefs formu- lés à son encontre par le vétérinaire cantonal. Par lettre du 8 septembre 1997, le service du personnel de l'Etat a rappelé à l'intéressée, afin d'éviter tout malentendu, que juri- diquement ses rapports de travail s'éteindraient automatiquement le 31 dé- cembre de la même année sans qu'aucune décision ne doive être rendue en la matière. B. X. assimilant cette information du 8 sep- tembre 1997 à une décision rendue par le service du personnel de l'Etat, mais émanant en fait du chef du Département de l'économie publique, la conteste par un recours devant le Tribunal administratif. Elle relève en substance qu'aucun élément objectif valable ne justifie que le vétérinaire cantonal adjoint soit engagé sous l'empire d'un contrat de droit privé et qu'il n'existait en l'occurrence aucun motif permettant au Conseil d'Etat d'engager à titre exceptionnel du personnel sous contrat privé. Le poste de vétérinaire cantonal(e) adjoint(e) mis au concours était d'ailleurs défini comme un poste de fonctionnaire ordinaire sans durée limitée et consistait à seconder le vétérinaire cantonal dans ses nombreuses tâches, de sorte qu'elle était fondée à penser qu'elle bénéficierait, après une période d'essai de deux ans, du statut de fonctionnaire. Cela d'autant plus qu'il est de principe que les rapports entre la collectivité et ses employés relèvent du droit public. Il est dès lors illégal et arbitraire de vouloir la soumettre à un contrat de droit privé; en pratiquant de la sorte, le Département de l'économie publique a également contrevenu au principe de la bonne foi des autorités publiques; en effet, par un subterfuge juridique que les travailleurs ne sont pas à même de saisir, il s'est réservé la possibilité de contourner la loi sur le statut de la fonction publique qui établit une procédure précise quant à la fin des rapports de service des fonctionnaires et ne permet pas de se séparer d'eux sans une décision motivée. Elle ne pouvait donc s'attendre, surtout après que son contrat eut été reconduit sans aucune remarque, à ce qu'il soit mis fin à ses rapports de service. Au surplus, la recourante relève que les griefs qui lui ont été adressés par le vétérinaire cantonal sont dénués de tout fondement et ne sauraient donc constituer des motifs va- lables de résiliation de ses rapports de service. Elle conclut, principa- lement, à l'annulation de la décision entreprise et à ce qu'elle soit maintenue au poste de vétérinaire cantonale adjointe et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. C. Le service du personnel de l'Etat conclut principalement à l'ir- recevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet. C O N S I D E R A N T en droit 1. a) La présente contestation soulève la question préalable de savoir si les relations de travail convenues entre la recourante et le service du personnel de l'Etat par contrat du 1er novembre 1995 ressor- tissent au droit public. En effet, la compétence juridictionnelle du Tribunal administratif dépend en particulier de la nature du litige à trancher, dans la mesure où il ne connaît que des actions de droit admi- nistratif (art.58 LPJA) et des recours formés contre des décisions admi- nistratives, c'est-à-dire fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal (art.3, 26 LPJA). b) Si les rapports de droit entre l'Etat (ou une autre corpora- tion de droit public) et ses agents relèvent en règle générale du droit public, il n'est pas moins constant qu'en Suisse la majorité des collecti- vités publiques sont libres de se lier avec des collaborateurs par des liens contractuels de droit privé (v. sur cette question RJN 1987, p.130). La jurisprudence admet d'ailleurs qu'une base légale et une mention expresse dans l'acte d'engagement suffisent à rendre le droit privé ap- plicable (ZBl 1989, p.205; BJM 1988, p.28; JAB 1991, p.65; RDAF 1985, p.474). Dans le canton de Neuchâtel, le Conseil d'Etat ou l'autorité qu'il désigne à cet effet peut, à titre exceptionnel, engager du personnel par contrat de droit privé, notamment pour l'exécution de tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique (art.7 al.1 de la loi sur le statut de la fonction publique). Dans ses observations sur le recours, le service du personnel de l'Etat explique que l'engagement de l'intéressée s'est réali- sé sur la base de cette disposition, une réorganisation du service vété- rinaire venant d'être mise à l'essai avec notamment un changement d'attri- bution des tâches dévolues à son personnel et plus particulièrement au vétérinaire adjoint avec une modification de son taux d'activité. On peut admettre que de telles circonstances, justifiant pour le moins durant une période d'essai la mise à l'épreuve du nouvel organigramme du service con- cerné, constituaient des motifs suffisants pour permettre l'application de l'article 7 al.1 LSt, car ces derniers entrent bien dans le cadre de ceux qu'énonce la disposition en question d'une manière non exhaustive, et cela même à l'aune d'une interprétation restrictive qu'exige une telle norme dérogatoire. A cet égard, il importe peu que l'intéressée n'ait pas été in- formée du projet de réorganisation du service vétérinaire ou que l'emploi mis au concours eût été présenté en la forme d'un poste ordinaire de fonc- tionnaire. En effet, nonobstant ces faits, il ne pouvait lui échapper que son engagement n'est pas intervenu sur la base d'un acte administratif unilatéral, comme il en va pour les titulaires de fonction publique - soit dans le canton de Neuchâtel un arrêté de nomination émanant, sauf excep- tion, du Conseil d'Etat (art.9 al.1 LSt) - mais qu'il a été conclu sur la base d'un contrat passé avec le service du personnel de l'Etat. Par ail- leurs, le document qu'elle a signé le 1er novembre 1995 porte en titre gras "Contrat de travail de droit privé", prévoit expressément que les dispositions du code des obligations (art.319 ss) lui sont applicables, contient une clause spéciale spécifiant que la personne engagée en vertu dudit contrat ne saurait bénéficier du statut du personnel de l'Etat et indique précisément la durée d'un an de l'engagement avec son expiration fixée au 31 décembre 1996. Dans ces conditions la recourante, titulaire d'un diplôme de médecin-vétérinaire, ne peut sérieusement prétendre qu'elle ignorait que ses relations de travail étaient soumises au droit privé et invoquer sa bonne foi pour revendiquer le statut de fonction- naire. c) Au vu de la clarté ne souffrant d'aucune ambiguïté avec la- quelle ses liens professionnels de droit privé ont été noués, puis son "contrat de travail de droit privé" prolongé d'une année jusqu'au 31 dé- cembre 1997 - toutes solutions dont X. s'est du reste accommodée sans se plaindre d'une discrimination par rapport aux agents de la fonction publique -, la recourante n'est pas plus heureuse en soutenant qu'elle a été victime de "subterfuges juridiques" de la part des autorités publiques qui, en lui proposant arbitrairement un contrat de droit privé, se sont de la sorte réservé la possibilité de se séparer d'elle sans rendre de décision motivée. Outre qu'il a déjà été démontré que la base légale permettant de rendre applicable le droit privé à l'engagement de l'intéressée était donnée en l'occurrence, les précisions les plus ex- presses qui lui ont été données quant à la nature de ses liens de travail et leur durée déterminée suffisent à réfuter ses allégations. En particu- lier, le contrat qu'elle a signé le 1er novembre 1995 - soit avant son engagement le 1er janvier 1996 - stipulait en toutes lettres qu'elle ne pourrait bénéficier du statut du personnel de l'Etat. Au surplus, on retiendra que l'intéressée surestime les garan- ties dont elle aurait pu profiter si ses rapports de service avaient re- levé du droit public. Dans une telle éventualité, elle aurait été soumise à une période probatoire de deux ans (art.12 al.1 LSt), durant laquelle chaque partie peut signifier son congé à l'autre moyennant un avertisse- ment donné par écrit au moins deux mois à l'avance pour la fin d'un mois, le congé ne devant cependant pas être abusif au sens de l'article 336 du code des obligations (art.12 al.3 LSt). Or, la Cour de céans a eu l'occa- sion de préciser que la résiliation d'un engagement à l'essai est notam- ment admissible de la part de l'autorité lorsqu'il apparaît de façon suf- fisante, sur la base des constatations faites par les supérieurs, que la preuve des capacités et des aptitudes de l'employé n'a pas été apportée ou qu'elle ne pourra probablement pas l'être, étant précisé qu'en raison du caractère provisoire de l'engagement à l'essai, il convenait de laisser à l'administration une grande latitude de jugement sur ce point (ATA du 28.06.1997 en la cause J.). 2. Il suit de là que le litige ne trouvant pas de fondement dans le droit public, le Tribunal administratif n'est pas compétent pour en con- naître. Par application analogique de la pratique dans les contestations relatives aux rapports de service de titulaires de la fonction publique, il ne se justifie pas de percevoir des frais de justice. Il n'est pas al- loué de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario). Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 1. Déclare le recours irrecevable. 2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens. Neuchâtel, le 11 décembre 1997

A. Par un "contrat de travail de droit privé" du 1er novembre 1995

d'une durée déterminée du 1er janvier au 31 décembre 1996, X. a été engagée par le service du personnel de l'Etat en qualité de

vétérinaire cantonale adjointe pour une activité égale à 50 % d'un poste

complet. Ce contrat a été prolongé le 20 décembre 1996 pour une année,

soit du 1er janvier au 31 décembre 1997.

Par courrier du 2 juillet 1997, le vétérinaire cantonal a infor-

mé l'intéressée qu'il demanderait au Conseil d'Etat de ne pas renouveler

son contrat de travail à son échéance du 31 décembre 1997 et de mettre

ainsi un terme à ses rapports d'activité à cette date. A l'appui de cette

communication, il faisait valoir en particulier le manque de ponctualité

de sa collaboratrice en matière d'horaire de travail, des problèmes liés à

l'exercice conjoint de son activité privée, des difficultés à assumer

seule le règlement de dossiers qui lui étaient attribués, des lacunes dans

sa formation ainsi que des manquements à ses engagements qui avaient con-

tribué à rompre la confiance qu'il devait pouvoir lui témoigner.

A sa demande, X. a été entendue par le chef

du Département de l'économie publique lors d'un entretien du 28 août 1997

au cours duquel il lui a été loisible de s'exprimer sur les griefs formu-

lés à son encontre par le vétérinaire cantonal.

Par lettre du 8 septembre 1997, le service du personnel de

l'Etat a rappelé à l'intéressée, afin d'éviter tout malentendu, que juri-

diquement ses rapports de travail s'éteindraient automatiquement le 31 dé-

cembre de la même année sans qu'aucune décision ne doive être rendue en la

matière.

B. X. assimilant cette information du 8 sep-

tembre 1997 à une décision rendue par le service du personnel de l'Etat,

mais émanant en fait du chef du Département de l'économie publique, la

conteste par un recours devant le Tribunal administratif. Elle relève en

substance qu'aucun élément objectif valable ne justifie que le vétérinaire

cantonal adjoint soit engagé sous l'empire d'un contrat de droit privé et

qu'il n'existait en l'occurrence aucun motif permettant au Conseil d'Etat

d'engager à titre exceptionnel du personnel sous contrat privé. Le poste

de vétérinaire cantonal(e) adjoint(e) mis au concours était d'ailleurs

défini comme un poste de fonctionnaire ordinaire sans durée limitée et

consistait à seconder le vétérinaire cantonal dans ses nombreuses tâches,

de sorte qu'elle était fondée à penser qu'elle bénéficierait, après une

période d'essai de deux ans, du statut de fonctionnaire. Cela d'autant

plus qu'il est de principe que les rapports entre la collectivité et ses

employés relèvent du droit public. Il est dès lors illégal et arbitraire

de vouloir la soumettre à un contrat de droit privé; en pratiquant de la

sorte, le Département de l'économie publique a également contrevenu au

principe de la bonne foi des autorités publiques; en effet, par un

subterfuge juridique que les travailleurs ne sont pas à même de saisir, il

s'est réservé la possibilité de contourner la loi sur le statut de la

fonction publique qui établit une procédure précise quant à la fin des

rapports de service des fonctionnaires et ne permet pas de se séparer

d'eux sans une décision motivée. Elle ne pouvait donc s'attendre, surtout

après que son contrat eut été reconduit sans aucune remarque, à ce qu'il

soit mis fin à ses rapports de service. Au surplus, la recourante relève

que les griefs qui lui ont été adressés par le vétérinaire cantonal sont

dénués de tout fondement et ne sauraient donc constituer des motifs va-

lables de résiliation de ses rapports de service. Elle conclut, principa-

lement, à l'annulation de la décision entreprise et à ce qu'elle soit

maintenue au poste de vétérinaire cantonale adjointe et, subsidiairement,

au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au

sens des considérants.

C. Le service du personnel de l'Etat conclut principalement à l'ir-

recevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) La présente contestation soulève la question préalable de

savoir si les relations de travail convenues entre la recourante et le

service du personnel de l'Etat par contrat du 1er novembre 1995 ressor-

tissent au droit public. En effet, la compétence juridictionnelle du

Tribunal administratif dépend en particulier de la nature du litige à

trancher, dans la mesure où il ne connaît que des actions de droit admi-

nistratif (art.58 LPJA) et des recours formés contre des décisions admi-

nistratives, c'est-à-dire fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou

communal (art.3, 26 LPJA). b) Si les rapports de droit entre l'Etat (ou une autre corpora-

tion de droit public) et ses agents relèvent en règle générale du droit

public, il n'est pas moins constant qu'en Suisse la majorité des collecti-

vités publiques sont libres de se lier avec des collaborateurs par des

liens contractuels de droit privé (v. sur cette question RJN 1987, p.130).

La jurisprudence admet d'ailleurs qu'une base légale et une mention

expresse dans l'acte d'engagement suffisent à rendre le droit privé ap-

plicable (ZBl 1989, p.205; BJM 1988, p.28; JAB 1991, p.65; RDAF 1985,

p.474). Dans le canton de Neuchâtel, le Conseil d'Etat ou l'autorité qu'il

désigne à cet effet peut, à titre exceptionnel, engager du personnel par

contrat de droit privé, notamment pour l'exécution de tâches spéciales, ou

de durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un

titulaire de fonction publique (art.7 al.1 de la loi sur le statut de la

fonction publique). Dans ses observations sur le recours, le service du

personnel de l'Etat explique que l'engagement de l'intéressée s'est réali-

sé sur la base de cette disposition, une réorganisation du service vété-

rinaire venant d'être mise à l'essai avec notamment un changement d'attri-

bution des tâches dévolues à son personnel et plus particulièrement au

vétérinaire adjoint avec une modification de son taux d'activité. On peut

admettre que de telles circonstances, justifiant pour le moins durant une

période d'essai la mise à l'épreuve du nouvel organigramme du service con-

cerné, constituaient des motifs suffisants pour permettre l'application de

l'article 7 al.1 LSt, car ces derniers entrent bien dans le cadre de ceux

qu'énonce la disposition en question d'une manière non exhaustive, et cela

même à l'aune d'une interprétation restrictive qu'exige une telle norme

dérogatoire.

A cet égard, il importe peu que l'intéressée n'ait pas été in-

formée du projet de réorganisation du service vétérinaire ou que l'emploi

mis au concours eût été présenté en la forme d'un poste ordinaire de fonc-

tionnaire. En effet, nonobstant ces faits, il ne pouvait lui échapper que

son engagement n'est pas intervenu sur la base d'un acte administratif

unilatéral, comme il en va pour les titulaires de fonction publique - soit

dans le canton de Neuchâtel un arrêté de nomination émanant, sauf excep-

tion, du Conseil d'Etat (art.9 al.1 LSt) - mais qu'il a été conclu sur la

base d'un contrat passé avec le service du personnel de l'Etat. Par ail-

leurs, le document qu'elle a signé le 1er novembre 1995 porte en titre

gras "Contrat de travail de droit privé", prévoit expressément que les

dispositions du code des obligations (art.319 ss) lui sont applicables,

contient une clause spéciale spécifiant que la personne engagée en vertu

dudit contrat ne saurait bénéficier du statut du personnel de l'Etat et

indique précisément la durée d'un an de l'engagement avec son expiration

fixée au 31 décembre 1996. Dans ces conditions la recourante, titulaire

d'un diplôme de médecin-vétérinaire, ne peut sérieusement prétendre

qu'elle ignorait que ses relations de travail étaient soumises au droit

privé et invoquer sa bonne foi pour revendiquer le statut de fonction-

naire. c) Au vu de la clarté ne souffrant d'aucune ambiguïté avec la-

quelle ses liens professionnels de droit privé ont été noués, puis son

"contrat de travail de droit privé" prolongé d'une année jusqu'au 31 dé-

cembre 1997 - toutes solutions dont X. s'est du reste

accommodée sans se plaindre d'une discrimination par rapport aux agents de

la fonction publique -, la recourante n'est pas plus heureuse en soutenant

qu'elle a été victime de "subterfuges juridiques" de la part des autorités

publiques qui, en lui proposant arbitrairement un contrat de droit privé,

se sont de la sorte réservé la possibilité de se séparer d'elle sans

rendre de décision motivée. Outre qu'il a déjà été démontré que la base

légale permettant de rendre applicable le droit privé à l'engagement de

l'intéressée était donnée en l'occurrence, les précisions les plus ex-

presses qui lui ont été données quant à la nature de ses liens de travail

et leur durée déterminée suffisent à réfuter ses allégations. En particu-

lier, le contrat qu'elle a signé le 1er novembre 1995 - soit avant son

engagement le 1er janvier 1996 - stipulait en toutes lettres qu'elle ne

pourrait bénéficier du statut du personnel de l'Etat.

Au surplus, on retiendra que l'intéressée surestime les garan-

ties dont elle aurait pu profiter si ses rapports de service avaient re-

levé du droit public. Dans une telle éventualité, elle aurait été soumise

à une période probatoire de deux ans (art.12 al.1 LSt), durant laquelle

chaque partie peut signifier son congé à l'autre moyennant un avertisse-

ment donné par écrit au moins deux mois à l'avance pour la fin d'un mois,

le congé ne devant cependant pas être abusif au sens de l'article 336 du

code des obligations (art.12 al.3 LSt). Or, la Cour de céans a eu l'occa-

sion de préciser que la résiliation d'un engagement à l'essai est notam-

ment admissible de la part de l'autorité lorsqu'il apparaît de façon suf-

fisante, sur la base des constatations faites par les supérieurs, que la

preuve des capacités et des aptitudes de l'employé n'a pas été apportée ou

qu'elle ne pourra probablement pas l'être, étant précisé qu'en raison du

caractère provisoire de l'engagement à l'essai, il convenait de laisser à

l'administration une grande latitude de jugement sur ce point (ATA du

28.06.1997 en la cause J.).

2. Il suit de là que le litige ne trouvant pas de fondement dans le

droit public, le Tribunal administratif n'est pas compétent pour en con-

naître.

Par application analogique de la pratique dans les contestations

relatives aux rapports de service de titulaires de la fonction publique,

il ne se justifie pas de percevoir des frais de justice. Il n'est pas al-

loué de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel, le 11 décembre 1997