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Die Bedeutung von offenen Märkten für die Schweizer Volkswirtschaft ist immens. Angesichts der ungewissen Zukunft der multilateralen Verhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation bieten sich autonome Importerleichterungen für wichtige Industriegüter – bis hin zum kompletten Zollabbau – an. In diesem Kontext prüft nun auch die Schweiz die Möglichkeit einer solchen unilateralen Massnahme.[1]
Mehrere Länder – darunter die offenen und entwickelten Volkswirtschaften Singapur, Hongkong, Neuseeland, Australien, Chile, Kanada und Norwegen – verfügen bereits über Erfahrungen mit dem autonomen Zollabbau. Bisher liegen jedoch noch keine belastbaren quantitativen Analysen der volkswirtschaftlichen Effekte solcher Massnahmen vor, die Schweizer Entscheidungsträgern an die Hand zu geben wären. Deshalb hat die Wirtschaftskanzlei Sidley Austin LLP im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) untersucht, wie sich ein unilateraler Zollabbau auf Exportwachstum, Produktivität und Beschäftigung in Neuseeland, Kanada und Norwegen ausgewirkt hat.[2] Aufgrund der enormen Wichtigkeit des Exportsektors für die Schweizer Wirtschaft konzentrierten wir uns für diesen Beitrag auf die Auswirkungen des autonomen Zollabbaus auf die Exportstärke dieser drei Länder.
Ein unilateraler Zollabbau führt aus volkswirtschaftstheoretischer Sicht nicht nur zu steigenden Import-, sondern auch zu steigenden Exportraten. Der Grund: Niedrige Zölle reduzieren die Preise und erhöhen Auswahl und Qualität von wichtigen Vorleistungsgütern, die zur Herstellung von hochwertigen Exportartikeln verwendet werden.[3] Eine weiter gehende Integration in globale Wertschöpfungsketten trägt dazu bei, dass Exporteure konkurrenzfähig bleiben und teilweise vor den Wirkungen einer Aufwertung der einheimischen Währung abgeschirmt werden. Generell ermöglichen niedrigere Zölle eine Ressourcen-Reallokation zugunsten der Exporteure.
Die Ausgangslage für den einseitigen Zollabbau unterscheidet sich in den drei Staaten und ist durch den jeweiligen wirtschaftspolitischen Kontext geprägt. So waren einseitige Importerleichterungen in Neuseeland nur ein kleiner Teil eines gross angelegten Wirtschaftsreformpakets Ende der Achtzigerjahre, welches das Land vor dem finanziellen Kollaps bewahren sollte. In einer ersten Phase, die von 1988 bis 1992 dauerte, setzte die Regierung den radikalen Abbau von nicht tarifären Handelshemmnissen sowie von Importzöllen in allen Sektoren – Agrargüter, Konsumgüter und Rohstoffe – durch. Zudem trieb Neuseeland eine rigorose Konvertierung von Mengen- und Mischzöllen zu reinen Wertzöllen voran. In einer zweiten Phase wurden zwischen 1993 und 1996 weitere Importzölle verringert. Insgesamt senkte Neuseeland seine Wertzölle von durchschnittlich 16 Prozent auf 6 Prozent, was dem damaligen OECD-Durchschnitt entsprach.
In Kanada wiederum war der einseitige Zollabbau ein wichtiger Teil von Wirtschaftsreformen, welche nach der Weltwirtschaftskrise von 2008 die Bürokratie und den Verwaltungsaufwand abbauen sollten. Nach intensiven Konsultationen der Industrie liberalisierte die kanadische Regierung zwischen 2009 und 2015 die Zölle von mehr als 1900 Gütern über drei Phasen hinweg. Der Zollabbau beschränkte sich weitgehend auf Kapital- und Investitionsgüter. Zölle auf Agrar- und Konsumgüter blieben hingegen unangetastet. Da viele Zolltarife bereits vor der Reform niedrig waren, war die Regierung bestrebt, vor allem sogenannte Nuisance Tariffs zu eliminieren. Damit sind tiefe Zollsätze gemeint, deren Administration mehr kostet, als die Zölle einbringen. Ende 2016 waren 74 Prozent aller entsprechenden Zolltarife gänzlich eliminiert, und lediglich knapp 7 Prozent der Zölle – vornehmlich auf Textilien und Schuhwaren – verblieben über der 10-Prozent-Schwelle.
Norwegen verfolgte die Strategie des kompletten Abbaus von Nuisance Tariffs auf Industriegüter. Dies geschah ohne äusserlichen wirtschaftlichen Druck. Ausschlaggebend waren vielmehr die steigende Bedeutung des asiatischen Marktes, das Streben nach der Produktion höherwertiger Exportgüter und der Abbau von bürokratischen Hürden. Quasi über Nacht senkte Norwegen im Jahr 2006 den Durchschnittszoll auf Nichtagrargüter von 2,29 auf 0,54 Prozent – womit im Industriegütersektor derzeit lediglich 144 Zollpositionen im Textil- und Luxussegment nicht zollbefreit sind.
Messbarer Effekt in allen drei Ländern
Um die Effekte des unilateralen Zollabbaus zu quantifizieren, verwendeten wir eine sogenannte Event-Analyse. Basierend auf historischen Daten, verglichen wir darin das tatsächliche Exportverhalten (mit Zollabbau) mit einer Schätzung des Exportaufkommens ohne Zollabbau. Die Differenz zwischen den beiden Szenarien gibt einen Hinweis auf den Effekt des «Events», d. h. des Zollabbaus. Den Zeitpunkt des «Events» wählten wir jeweils so, dass der Zollabbau möglichst isoliert von anderen durchgeführten Reformmassnahmen betrachtet werden kann.
Die Auswertung zeigt: Bei Neuseeland setzte der Effekt der autonomen Zollabbaumassnahmen nach der zweiten Reformphase von 1993 bis 1996 ein (siehe Abbildung). Das tatsächlich erwirtschaftete Exportwachstum lag in den fünf Jahren nach der zweiten Reformphase – im ersten Quartal 1993 – durchwegs über der Prognose: Im Vergleich zur Schätzung ohne Zollabbau stiegen die Exporte zusätzlich jährlich um 2,4 Prozent.
Tatsächliches und geschätztes Exportwachstum
Anmerkung: Wenn sich die tatsächlichen Exportraten (grüne Linie) oberhalb der vorhergesagten (blaue Linie) befindet, haben die einseitigen Zollabbaumassnahmen eine Erhöhung der Exporte des jeweiligen Landes bewirkt.
Quelle: OECD; Berechnungen Sidley Austin LLP basierend auf einer autoregressive distributed lag (ARDL) Eventanalyse / Die Volkswirtschaft
Für Kanada registrieren wir kleinere Effekte, was auf die geringere Anzahl liberalisierter Zolltarife und auf die «Überschaubarkeit» der Zollsenkungen zurückzuführen ist. In der Schätzung berücksichtigen wir einen möglichen Aufholeffekt nach der Weltwirtschaftskrise. Dabei resultiert mit Zollabbau ein um 0,75 Prozent höheres jährliches Wachstum der Exporte in den fünf Jahren nach dem «Event».
Auch im Fall von Norwegen verzeichnen wir Effekte, selbst wenn wir Erdöl- und Grossindustrieexporte wie Schiffbau und Ölbohrinseln aus den Exporten herausnehmen. Die Ergebnisse weisen darauf hin, dass das Exportwachstum dank der Zollabbaumassnahmen mindestens 1,2 Prozent höher ausgefallen ist als in einer Situation ohne Zollabbau.[4]
Kanadisches Modell für die Schweiz interessant
Die Ergebnisse unserer Studie machen deutlich, dass der einheimische Exportsektor vom einseitigen Zollabbau profitiert. In Zeiten global integrierter Wertschöpfungsketten sind Einfuhrzölle auf wichtige Industrie- und Vorleistungsprodukte schlicht kontraproduktiv. Importzölle schwächen die Konkurrenzfähigkeit des Exportsektors: Sie reduzieren Auswahl und Qualität von Zwischengütern und machen die exportorientierten Firmen gegenüber einer Währungsaufwertung verwundbarer.
Für das Exportland Schweiz mit seinem importsensiblen Landwirtschaftssektor sind die Erfahrungen dieser drei Länder von primärer Bedeutung. Aufgrund der direkten Demokratie in der Schweiz scheint das kanadische Modell besonders relevant für das Schweizer Vorhaben: Mit einem À-la-carte-Ansatz zum Zollabbau (Liberalisierung von speziellen Industrie-, Investitions- und Vorleistungsgütern), einem schrittweisen und geordneten Abbau von Zollpositionen, einer zielorientieren Vernehmlassung und einer ergebnisoffenen und integrativen Kommunikationspolitik hat Kanada beispielhafte Arbeit geleistet. Dies hat sich nicht nur in höheren Ausfuhrvolumina bezahlt gemacht hat, sondern auch die kanadische Privatwirtschaft vom Nutzen des unilateralen Zollabbaus überzeugt. Letztere fordert nun sogar von sich aus weiter gehende Importerleichterungen auf Konsumgüter und Nahrungsmittel.
- Bundesrat beschliesst Massnahmen gegen Hochpreisinsel, Medienmitteilung vom 20. 12. 2017.
- Sidley Austin (2017), Empirical Analysis of the Potentials and Economic Impact of the Unilateral Easing of Import Restrictions
- Siehe auch Beitrag von Larissa Müller (Seco) in dieser Ausgabe.
- Statistisch knapp insignifikant (18% Signifikanzniveau). Bei einer kürzeren Schätzperiode ohne vollen Konjunkturzyklus sind die Effekte grösser und statistisch signifikant.