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Les premières assurances sociales voient le jour en Allemagne à la fin du xixe siècle. Bismarck pense ainsi prendre de vitesse les socialistes. Les mêmes revendications ne tardent pas à se faire entendre en Suisse. Mais il faut l’aggravation de la pauvreté provoquée par la Première Guerre et le choc de la grève générale de 1918 pour que les premiers éléments d’une sécurité sociale se fraient un chemin sur l’agenda politique fédéral.
De manière générale, la Suisse met en place ces différents éléments avec réticence et beaucoup de retard. Cette réticence se lit notamment dans la difficulté à concrétiser des tâches fixées par la Constitution. La Constitution autorise la Confédération à introduire une assurance maladie et accidents depuis 1890 déjà. Un premier projet d’assurance obligatoire est rejeté en référendum en 1900. La loi de 1912 ne retient qu’un subventionnement des caisses et la possibilité pour les cantons et les communes d’imposer l’obligation d’assurance ; par contre elle couvre tous les accidents professionnels dans l’industrie, ce qui soulage les employeurs de leur responsabilité. Il faut attendre 1995 et la LAMal pour que l’assurance maladie devienne obligatoire et que le montant de la prime ne dépende plus de l’âge et du sexe.
En 1925 un article constitutionnel est adopté qui charge la Confédération de mettre sur pied une assurance vieillesse. Un premier projet est rejeté en 1931, en pleine crise économique. Cependant la loi de 1947 est plébiscitée par 75% des votants. Les rentes sont au début très modestes, mais leur versement intervient dès l’entrée en vigueur de la loi grâce au fonds des allocations pour perte de gain des militaires. Même après 50 ans et 10 révisions de l’AVS, elles n’assurent toujours pas un minimum vital comme le prescrit la Constitution. D’où l’importance des prestations complémentaires, versées aux rentiers les plus défavorisés depuis 1965. L’assurance maternité, quant à elle, est au programme depuis 1945 et la dernière tentative de la concrétiser fait présentement l’objet d’une attaque référendaire. Puis, l’assurance invalidité, qui vise prioritairement la réintégration professionnelle, est introduite en 1960. Finalement, la prévoyance professionnelle tient en Suisse une place toute particulière. Même si elle ne fait que tardivement son entrée officielle dans la panoplie des assurances sociales, elle s’est développée très tôt sur une base privée et a contribué au maintien de l’AVS dans un rôle modeste. Le système des trois piliers – AVS, prévoyance professionnelle, prévoyance individuelle (cf. page ci-contre) – fait son entrée dans la Constitution en 1972. Dans l’imaginaire collectif, il traduit une solution typiquement helvétique, un équilibre et une complémentarité idéals. C’est en 1985 qu’est mise en vigueur la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP).
Des rentes à géométrie variable
Mais les caisses de retraite ont commencé à drainer l’épargne et à verser des rentes depuis le début du siècle déjà. Alors que l’AVS peine à se mettre en place, elles profitent de généreux allégements fiscaux accordés par la Confédération dès 1916. Les caisses de pension se développent d’abord en l’absence d’une assurance vieillesse publique. Puis elles bénéficient de la forte croissance économique de l’après-guerre, alors que les prestations de l’AVS, fixées par décision politique, restent modestes jusqu’à la grande révision du début des années septante. Dès le milieu des années cinquante et jusqu’à cette grande réforme, le montant annuel des prestations versées par les caisses de pension à une minorité va dépasser celui des rentes AVS dont bénéficie pourtant toute la population retraitée.
Cette construction à deux piliers, l’un public, l’autre privé, crée deux catégories de rentiers. Les mieux lotis – ceux qui ont cotisé à une caisse de pension publique, d’une grande entreprise industrielle ou de service – disposent d’un revenu supérieur à la moitié de leur ancien salaire. Alors que dans les années cinquante et soixante, la majorité des rentiers doit se contenter de l’AVS, soit en moyenne moins du quart du revenu antérieur. Il faut rappeler que c’est au milieu des années septante seulement que le taux des assurés au 2ème pilier a atteint 50%.
Enfin mentionnons que le compromis élaboré entre la gauche et la droite au moment du baptême des trois piliers (1972) – il s’agissait de faire échec au projet communiste de retraite populaire – n’a pas résisté à la situation précaire des finances fédérales. En effet, l’idée d’une caisse de compensation publique destinée à combler les lacunes des caisses privées les plus faibles est abandonnée. Ainsi «le maintien approprié du niveau de vie antérieur», tel que le prévoit la Constitution, reste lettre morte pour nombre de retraités, auparavant salariés à revenu modeste, travailleurs à temps partiel ou chômeurs.
Le modèle helvétique de la sécurité sociale ne fait pas figure de précurseur ; en comparaison européenne, il se développe tardivement, plus lentement et de manière désordonnée, sans grand souci de coordination. Néanmoins la Suisse est en quelque sorte en avance par rapport à ses voisins qui tous sont en train de redimensionner des modèles aujourd’hui difficilement finançables.
Repères bibliographiques
Pierre Rosanvallon, La crise de l’Etat-providence, Paris, 1981.
Pierre Rosanvallon, La nouvelle question sociale, Paris, 1995.
Jean-Paul Fitoussi, Pierre Rosanvallon, Le nouvel âge des inégalités, Paris 1996.
Jean-Pierre Fragnière, Roger Girod (éd), Dictionnaire suisse de politique sociale, Lausanne, 1998.
Marian Stepczynski, Retraites. Les vrais enjeux, Genève, 2003.
Beat Kappeler, Quelles politiques sociales ? Les politiques sociales en Suisse et à l’étranger, Soleure, 1999.
Pierre Gilliand (éd), Ethique et économie : Etat social et administration publique, Chavannes-près-Renens, 1993.
Yves Flückiger et Javier Suarez, «Propositions de réforme de la sécurité sociale en Suisse», in Pierre-Yves Greber (éd), La sécurité sociale en Europe à l’aube du xxie siècle. Mutations, nouvelles voies, réformes du financement, Bâle, 1996.
Le site Internet de l’Office fédéral des assurances sociales présente de manière synthétique le fonctionnement des différentes branches de la sécurité sociale et contient de nombreuses données statistiques (www.bsv.admin.ch)