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Rapport sur le «Rapport de base: matières premières»: entre transparence formelle et incertitude matérielle
Premier rapport du Conseil fédéral concernant la mise en oeuvre des recommandations du «Rapport de base: matières premières»
Pertinence pratique:
- En publiant le «Rapport de base: matières premières» et l’information régulière concernant sa mise en oeuvre, la Confédération fait un nouveau pas en direction de procédures de régulation plus transparentes qui tiennent compte de l'importance du secteur des matières premières.
- Afin de garantir la mise en oeuvre des recommandations pertinentes concernant les droits de l'homme n° 10 à 12 relatives aux responsabilités de l'Etat et des entreprises dans le secteur des matières premières, il est toutefois nécessaire de prévoir une articulation nettement plus étroite des processus parallèles.
Le 26 mars 2014, le Conseil fédéral a publié le premier rapport sur l'état de la mise en oeuvre des 17 recommandations adoptées dans le «Rapport de base: matières premières» concernant le renforcement de l’attractivité de la place financière suisse, l’augmentation de la transparence et l'encouragement de la responsabilité des entreprises dans le secteur des matières premières (cf. en général sur le rapport de base la contribution à la newsletter du 13 juin 2013). Ce rapport montre les mesures prises dans l'intervalle ainsi que les étapes ultérieures.
Transparence dans le processus de régulation
En publiant le «Rapport de base: matières premières» et sa procédure d’information périodique concernant les efforts de mise en oeuvre, la Confédération s’engage dans une voie nouvelle digne d’approbation. La transparence acquise permet à tous les groupes et personnes intéressés de suivre au plus près le processus global et, s’ils le souhaitent, de prendre position de manière ciblée. De plus, certaines recommandations prévoient des principes de multilatéralisme explicitement formalisés concernant leur mise en oeuvre (comme par exemple dans les recommandations 10 et 11 concernant l’application des principes directeurs de John Ruggie et l’élaboration de standards sur la responsabilité sociétale des entreprises dans le secteur des matières premières).
Occasion manquée de dialoguer
Une plus grande transparence de la procédure ne permet pas, seule, de tirer des conclusions sur l’effectivité et la pertinence des recommandations dont elle est la base. Le rapport de base exprime une nette préférence pour encourager et établir des mesures en grande partie volontaires. Il a omis d’expliquer son choix pour cette voie et pourquoi ses chances de succès ont été considérées comme plus grandes qu'une solution légale. Cette lacune n’a pas manqué de susciter une vive critique de la part de la société civile.
Avec le rapport de suivi, la Confédération s’était donné une bonne occasion de prendre position par rapport à cette critique et de publier ses raisons de favoriser l’approche volontaire, entrant ainsi en dialogue avec les parties prenantes sans perdre le contrôle du processus. Malheureusement elle n’a pas saisi cette opportunité, ce qui met en péril l’acceptation de la procédure.
Mesures concrètes dans le domaine de la responsabilité des entreprises
Traitant de la responsabilité de l’Etat et des entreprises dans le secteur des matières premières, les recommandations 10 à 12 sont particulièrement pertinentes en matière de droits de l'homme, et elles doivent être considérées comme un tout. Les options possibles vont de standards spécifiques aux branches, volontaires dans une large mesure (recommandation 11), jusqu’aux mesures législatives (recommandation 12). Celles-ci doivent être reprises dans le processus de mise en oeuvre transversal des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme (recommandation 10). Selon le rapport de suivi, on peut noter que plusieurs processus ont été amorcés ou intensifiés l’année dernière dans le cadre de ces trois recommandations, sans toutefois produire de résultat concret.
Concernant la recommandation 10, des négociations ont eu lieu juste avant la parution du rapport de suivi dans le cadre du dialogue multipartite relatif à la mise en oeuvre des principes directeurs de l’ONU, mais elles n’y ont pas été reprises. A cette occasion, l'administration fédérale a présenté sa feuille de route de mise en oeuvre concrète. Matériellement, on a laissé entrevoir que la Suisse pourrait se concentrer dans son plan d'action sur des mesures étatiques (pilier 1 et 3 des principes directeurs) pour éviter des violations des droits de l'homme qui se produisent à l'étranger. Rapporté au secteur des matières premières, cela englobe au moins une bonne partie du problème. Cependant, comme le rapport de suivi n’y fait pas allusion, la question importante mentionnée dans le «Rapport de base», à savoir la répartition entre la responsabilité des entreprises et celle de l’Etat, est en grande partie laissée ouverte.
Apparemment, en ce qui concerne le secteur des matières premières, cette lacune est censée être comblée par les mesures prises à la recommandation 11 (standards Responsabilité sociétale des entreprises-RSE dans le domaine du négoce des matières premières). Par le biais du rôle de modérateur qu’elle se donne, la Confédération tente d’exécuter ses obligations visant à donner un cadre à l’obligation des entreprises de respecter les droits de l'homme. L’on peut cependant douter du caractère unanimement positif de la procédure de consultation tel qu’il est présenté par le Conseil fédéral dans le rapport de suivi (p14). Les représentant-e-s de la société civile ne ménagent pas leur critique sur la stratégie planifiée par la Confédération, épinglant au passage la restriction des mesures au négoce des matières premières et l’absence de considération de leur exploitation. A la mi-février ils/elles se sont retiré-e-s au moins temporairement du processus.
La publication fin mai d’un rapport de droit comparé sur les mécanismes de diligence en matière de droits de l'homme et d'environnement, lié au postulat 12.3980 (Po. CPE-N), et son commentraire pourraient potentiellement détendre la situation. Elle représente simultanément l’exécution de la recommandation 12. En effet, dès que la nécessité de légiférer se ferait plus concrète, la discussion sur les mesures volontaires des entreprises pourrait se clarifier de telle manière à remettre sur les rails le processus de négociation aujourd’hui au point mort concernant la recommandation 11.
Globalement on peut conclure que seule l’articulation durable de ces deux processus parallèles peut jeter les bases permettant de mettre en oeuvre les recommandations relatives aux droits de l'homme dans le jeu de la responsabilité de l’Etat et des entreprises dans le secteur des matières premières (exploitation et négoce).
05.06.2014