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P. sind selbstständige, d.h. sich nicht auf einen anderen hängigen Beratungsgegenstand beziehende, Anträge oder Fragen von Mitgliedern eines Parlaments. Sie richten sich in der Regel an die Regierung, in Ausnahmefällen an das Ratsbüro (Leitungsorgan des Parlaments) oder an ein Gericht. Es lassen sich zwei Kategorien von P.n auseinanderhalten: Mit einer Interpellation oder einer schriftl. Anfrage (auch Kleine Anfrage oder Einfache Anfrage genannt) wird eine bestimmte Auskunft verlangt. Im Gegensatz zur schriftl. Anfrage kann mit der Interpellation auch eine Debatte im Parlament eingefordert werden. Zweitens besteht die Möglichkeit, Anträge für die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs (Entwurf eines Gesetzes oder eines anderen Parlamentsbeschlusses) oder für die Ergreifung einer Massnahme einzureichen. Mit der Motion - andere Begriffe mit z.T. leicht unterschiedl. Definition ihrer Wirkung lauten Auftrag oder Anzug - kann ein entsprechender Auftrag erteilt werden; das Postulat hingegen verlangt, dass geprüft wird, ob ein Erlassentwurf ausgearbeitet oder eine Massnahme ergriffen werden soll. Die Regierung nimmt in diesen Fällen Stellung zum Anliegen des Vorstosses. Stimmt das Parlament ihm anschliessend zu, so wird der parlamentar. Vorstoss zum verbindl. Auftrag oder zumindest zu einer Richtlinie für die Regierung. Sobald diese das Anliegen erfüllt hat, wird der parlamentar. Vorstoss abgeschrieben.
Die parlamentar. Initiative ist zwar im allg. Sprachgebrauch, nicht aber im rechtl. Sinn ein parlamentar. Vorstoss, denn ihr Adressat ist nicht die Regierung, sondern das Parlament selbst. Mit der parlamentar. Initiative wird dem Parlament der Entwurf eines Erlasses unterbreitet oder die Ausarbeitung eines solchen Entwurfs durch eine parlamentar. Kommission verlangt.
Seit der Helvet. Republik verfügen die Mitglieder der Parlamente in der Schweiz über versch. Instrumente der P. Diese (inkl. parlamentarische Initiative) bilden in allen schweiz. Parlamenten wichtige Mittel für die Ratsmitglieder, um die von ihnen verfochtenen polit. und sozialen Interessen zu vertreten oder die Regierungstätigkeit zu kontrollieren (Politische Rechte). Die Bezeichnungen der P. und die Definitionen ihrer Rechtswirkung unterschieden sich allerdings im Lauf der Geschichte teilweise erheblich.
Zur Zeit der Restauration (1815-30) blieb das Initiativrecht grossenteils den kant. Regierungen vorbehalten. Die Verankerung des parlamentar. Initiativrechts in den Kantonsverfassungen ab 1830 und in der Bundesverfassung von 1848 stellte eines der zentralen Elemente der in der Regeneration errichteten Suprematie der Parlamente über die Regierungen dar. Der Ausbau der den Regierungen zur Verfügung stehenden Verwaltungen und der zunehmend exekutivstaatl. Zeitgeist führten ab dem Ende des 19. Jh. bis zum letzten Drittel des 20. Jh. zu einem weitgehenden Verschwinden der parlamentar. Initiative im eigentl. Sinn. Als Initiativinstrument wurde fast nur noch die Motion verwendet, welche die Ausarbeitung der Gesetzesentwürfe der Regierung überliess. Gegen Ende des 20. Jh. gewann die parlamentar. Initiative im Rahmen der allg. Stärkung der Bundesversammlung gegenüber dem Bundesrat wieder erheblich an Gewicht. Die Bundesversammlung macht wieder vermehrt von der Möglichkeit Gebrauch, in eigener Regie Recht zu setzen, auch gegen den erklärten Willen des Bundesrats. In den Kantonen ist eine ähnl. Entwicklung nur ansatzweise erkennbar; den kant. Parlamenten fehlt in der Regel die zur wirksamen Anwendung der parlamentar. Initiative notwendige eigene Infrastruktur.
Während es im 19. Jh. noch weitgehend selbstverständlich war, dass ein Parlament mit einer Motion der Regierung quasi jeden beliebigen Auftrag erteilen durfte, wurde dieses Recht ab Ende des 19. Jh. eingeschränkt. In Lehre und Praxis wurde zunehmend die Auffassung vertreten, dass mit einer Motion nur eine Massnahme im Zuständigkeitsbereich des Parlaments verlangt werden dürfe. Das Verlangen auf Änderung einer Verordnung der Regierung wurde z.B. auf kant. und eidg. Ebene als unzulässig erklärt. Gegen Ende des 20. Jh. wurde hingegen in vielen Kantonen und auch mit der Bundesverfassung von 1999 (Art. 171) anerkannt, dass das Parlament auf den Zuständigkeitsbereich der Regierung einwirken darf.
Im letzten Drittel des 20. Jh. nahm die Anzahl der eingereichten P. in den meisten Parlamenten stark zu. Die Anzahl der Motionen im Nationalrat multiplizierte sich im Laufe von elf Legislaturperioden um den Faktor 13,7 (1963-67: 87 Motionen, 2003-07 1'192). Die Ursachen dafür liegen einerseits in der zunehmenden Komplexität der polit. Themen, andererseits in der Individualisierung der Gesellschaft, die sich auch in der Parlamentstätigkeit spiegelt. Die zeit- und sachgerechte Behandlung der P. wird durch deren grosse Zahl in den durch Gesetzesvorlagen der Regierung ohnehin bereits überlasteten Parlamenten erschwert, im Nationalrat fast verunmöglicht. Trotzdem geniessen die Vorstossrechte der Ratsmitglieder einen hohen Stellenwert, so dass eine Einschränkung dieser Rechte nicht zur Diskussion steht.
Literatur
– J. Zurkirchen, Die Instrumente des parlamentar. Vorstosses, 1979
– A. Lamprecht, Die parlamentar. Initiative im Bund, 1989
– M. Graf, «Motion und parlamentar. Initiative», in Das Parlament, "oberste Gewalt des Bundes"?, 1991
Autorin/Autor: Martin Graf