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«Switzerland; No wars, beautiful mountains, women not voting – wonderful country!»1 Die Schweizer gelten als friedfertig, eine Eigenschaft, die der japanischen Selbsteinschätzung, aus der Geschichte gelernt zu haben, entspricht. General Douglas MacArthur, der amerikanische «Shogun» während der Besatzung von 1945 bis 1952 sah in Japan eine «Schweiz des Ostens». Die Schweiz war lange die beliebteste Nation der Japaner. Japaner nehmen die Schweiz als Modell und die Neutralität als Vorbild, meinte der ehemalige Ministerpräsident Junichiro Koizumi.2 Die Schweiz ist «klein, sauber, gut verwaltet und neutral, wird mit dem Westen identifiziert und respektiert». Dies sind Ziele, die viele anstreben.3 Kriegsächtung und Verzicht auf militärische Gewalt, zwei Anliegen des Genfer Völkerbundes, in dem Japan von 1919 bis 1933 engagiert mitwirkte, wurden nach 1945 in dem Artikel 9 der japanischen Verfassung (JV), der dem Krieg als Institution eine Absage erteilt, internalisiert. Einhellig gingen japanische Autoren davon aus, dass Japans «Neutralität und Integrität von den Vereinten Nationen gewährleistet werden würden».4 In den auf- und abschwellenden öffentlichen Diskussionen der darauf folgenden Jahrzehnte um die japanische Kriegsabschaffungsbestimmung ging es – ähnlich wie bei den Debatten um die Neutralität und die konkrete Neutralitätspolitik der Schweiz – immer wieder und wieder darum, wie die Realität erhöht und aufgehoben werden könne, um dem Ideal zu entsprechen und das Ideal dadurch mit der Realität in Einklang zu bringen.5 Die Vorstellung, Japan schnell und bald in ein neutrales «Switzerland of Asia» zu verwandeln, verschwand mit dem Aufkommen des Kalten Krieges und der Koreakrise. Die amerikanischen und japanischen Pläne zwischen 1945 und 1947, das Militär ganz abzuschaffen, die kollektive Sicherheit einzurichten und die Ziele der Friedensverfassung zu realisieren sowie eine von der Uno garantierte Neutralität aufrecht zu erhalten, wurden aufgegeben. Stattdessen wurde Japans Wiederbewaffnung gefordert, als Bollwerk gegen die kommunistischen Expansionsbestrebungen in Ostasien. Diese Kehrtwendung erschwerte es den Amerikanern jedoch, die volle Unterstützung der Japaner zu bekommen.6
Sowohl Japan als auch die Schweiz sind konventionell gut bewaffnet. Obwohl die Schweiz kein stehendes Heer hat, ist sie militärisch hervorragend ausgerüstet. Im Juni 2006 hat der Schweizer Bundesrat gegen die Proteste der Friedensbewegung und der Grünen Partei das kontroverse «Rüstungsprogramm 2006» mit einem Beschaffungskredit von 1,5 Milliarden Franken verabschiedet. Die Gesamtrüstungsausgaben betrugen in der Schweiz im Jahre 2001 jedoch nur rund 2,53 Milliarden Franken, während Japans Rüstungsausgaben 2005 insgesamt 60,8 Mrd. Franken oder rund 1 Prozent des Bruttosozialprodukts betrugen. Dennoch liegen die Rüstungsausgaben pro Kopf sowohl in Japan als auch der Schweiz mit rund 423 Franken pro Jahr in beiden Ländern fast gleich. (Zum Vergleich die offiziellen jährlichen Prokopfausgaben einiger anderer Staaten: BRD ca. 395 Franken, USA 1745 Fr., Frankreich 709 Fr., GB 634 Fr. und China 30.10 Fr.) Dies steht den friedlichen Absichten der beiden Länder nicht entgegen. Schon der Pazifist und Friedensnobelpreisträger Alfred H. Fried (1964–1921) hatte erkannt, dass die «Rüstungen (...) vernünftig (sind), solange das System unvernünftig ist.»7 So hat Japan zwar 60 Jahre lang in seiner Verfassung (in Artikel 9-A9) dem Krieg eine Absage erteilt, aber dennoch so genannte Selbstverteidigungsstreitkräfte (Self-Defense Forces – SDF, japanisch: Jieitai) unterhalten; geradeso hat die Schweiz ihre bewaffnete Neutralität behauptet. Inwieweit ähneln sich die Prinzipien «Neutralität» und «A-Neunität?»
Das Neutralitätsprinzip erteilt dem Militarismus, ähnlich wie japanische Verfassung und Uno-Charta, eine Absage. Für den ehemaligen Schweizer Aussenminister Max Petitpierre gehörten Neutralität und Solidarität in der Aussenpolitik zusammen. Während des Zweiten Weltkrieges kreuzte eine Flotte von 40 Schiffen die Meere, um unter der weissen Fahne und dem roten Kreuz fremden Staatsangehörigen Hilfe zu leisten.8 Für neutrale Staaten ist es «ausgeschlossen, dass das Heerwesen derselben jemals in einen den Frieden bedrohenden Militarismus ausarten könnte».9 Das Element der Androhung von Gewalt, das die Systeme der meisten anderen Staaten auszeichnet, fehlt in der Schweiz wie in Japan. Neutralität bedeutet konsequenterweise, wie auch die «A-Neunität», die «Nichtbeteiligung an einem bewaffneten Konflikt zwischen anderen Staaten».10 Dies steht in Einklang mit Artikel 2, Absatz 4 der UN-Charta, der unmissverständlich bestimmt: «Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.» Der Völkerrechtler Hans Kelsen meinte dazu nach 1945, dass Massnahmen zur kollektiven oder individuellen Selbstverteidigung nach Artikel 51 der UN-Charta erst nach Eintreten eines völkerrechtswidrigen Angriffs erfolgen dürften. Alle Staaten sind verpflichtet ihre Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln beizulegen. Zu diesem Zweck wurde der Internationale Gerichtshof (IGH) ins Leben gerufen. Statt den Waffengang als ultima ratio zu erlauben, sollten die Staaten verpflichtet werden, den Rechtsweg einzuschlagen. Dies war bereits der tragende Gedanke auf den Haager Friedenskonferenzen 1899 und 1907. Mit dieser Hoffnung hatte sich die Schweiz, obwohl bis zum Jahre 2002 nicht Mitglied der Vereinten Nationen, der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofes bereits am 28. Juli 1948 bedingungslos unterworfen.
Obwohl ein internationaler Gerichtshof existiert und die Vereinten Nationen in Zukunft in der Lage sein sollten internationales Recht wirksam durchsetzen, sind diese langfristig angelegten Ziele noch nicht realisiert worden. Daher behält Neutralität auch weiter ihre Bedeutung.11
Neutralitätspolitik muss nach Auffassung der Schweiz «flexibel und dem aktuellen aussen- und sicherheitspolitischen Umfeld Rechnung tragend (...) ausgestaltet» werden. Dieser Satz ist angesichts der Unsicherheit und Unbeständigkeit der gegenwärtigen politischen Konstellationen zu beachten.
Die schweizerische Neutralität ist zudem «selbstgewählt, dauernd und bewaffnet.»12 Solange die Schweiz neutral bleibt, hat sie «gewisse Regeln zu respektieren». Das heisst unter anderem, dass der Neutralitätsstatus «bei Bedarf militärisch zu verteidigen» ist.13 Das Dilemma, das dieser Tatbestand bezeichnet, ist dass naturgemäss, bei fortdauerndem Wettrüsten und fehlender kollektiver Sicherheit, irgendwann ein gewaltsamer Konflikt nicht mehr ausgeschlossen werden kann, in den die Schweiz verwickelt wird. Wenn der Zweck der Neutralität ist, nicht in bewaffnete Konflikte verwickelt zu werden, würde eine Verwicklung oder ein kriegerisches Engagement, um den neutralen Status zu verteidigen, die Neutralität aufheben. Im Ernstfall wird die Handlungsfähigkeit eines neutralen Staates daher, ähnlich wie im Fall der japanischen SDF kaum beeinträchtigt.14
Keine Anwendung findet das Neutralitätsrecht konsequenterweise nicht nur bei internen Konflikten, sondern auch «wenn die Vereinten Nationen zur Wahrung des internationalen Friedens und der Sicherheit gegen einen Rechtsbrecher mit Zwangsmassnahmen vorgehen».15 Da die Vereinten Nationen auch mehr als 60 Jahre nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges noch nicht voll operativ und wirksam sind, wie es in den Artikel 24,16 26 und dem Kapitel VII der Charta angelegt ist, befindet die Staatengemeinschaft sich erst am Anfang der Übergangsphase (siehe Artikel 106 der Charta), in der die verschiedenen Quellen und Konzepte des Völkerrechts miteinander in Einklang gebracht werden müssen.
Neutralität wird in der offiziellen Schweizer Diktion als Mittel verstanden, nicht als Zweck. Das heisst solange sie «zum Schutz vor äusseren Bedrohungen und Gefahren wesentlich beitragen kann», bleibt die Neutralität Instrument schweizerischer Aussen- und Sicherheitspolitik. Das bedeutetet nicht mehr und nicht weniger, als dass die Schweiz – wie alle anderen Staaten auch – beständig Bedrohungen ausgesetzt ist, die daher rühren, dass eine rechtsverbindliche internationale Friedensordnung fehlt.17 Ob sie die aussen- und sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz wirklich optimal gewähren kann, muss immer wieder neu entschieden werden. «Sollte sich eines Tages ein tragfähiges internationales Sicherheitsdispositiv (...) bewähren, welches der Schweiz ebenso viel Sicherheit bieten würde wie die Neutralität, so könnte zu Gunsten eines solchen Sicherheitssystems auf die Neutralität verzichtet werden.»18 In dieser Hinsicht befindet sich die Schweiz in einer ähnlichen Situation wie Japan, das auch zwischen dem Ideal, dem Wunsch nach der kollektiven Sicherheit der Vereinten Nationen, und der Realität, dem regionalen Sicherheitsbündnis mit den USA hin- und hergerissen wird. Bedenklich würde es, wenn diese Trends in Japan und der Schweiz dazu führten, dass diese beiden (und andere) Länder durch Druck von Staaten, die traditionell dem Militär als Mittel der (Aussen-) Politik und Ausdruck souveräner Staatlichkeit verbunden sind, die militärische Friedenssicherung endgültig festschreiben und damit ein Orwell'sches Szenario heraufbeschwören würden.
Solange die kollektive Sicherheit keine Realität für sich beanspruchen kann, bleibt Japan auf das Sicherheitsbündnis mit den USA angewiesen. Der Artikel 9 der japanischen Verfassung (JV) legt die japanische Aussen- und Sicherheitspolitik, ähnlich wie die schweizerische Neutralität, auf ein strikt defensives Verteidigungskonzept fest, das ohne Zweifel zur Wahrung des Friedens in der Region beigetragen hat.19
Japan kann/will auf den Schutz der USA verzichten, sobald ein tragfähiges Sicherheitssystem im Rahmen der kollektiven Sicherheit der Vereinten Nationen in der Region eingerichtet wird.20 So bestimmt es der Artikel 10 des US-Japanischen Sicherheitsbündnisses (Nchi-Bei An-po).21 Falls die kollektive Sicherheit einmal Realität wird und in und um Japan (Japan area) Wirksamkeit entfaltet, so sieht der Artikel 10 des US-Japanischen Sicherheitsvertrages auf Antrag mindestens einer der Vertragsparteien die Auflösung des Bündnisses vor.22 Da der Krieg völ-kerrechtlich geächtet und verboten ist, sollte ein internationaler Gerichtshof und ein «tragfähiges internationales Sicherheitsdispositiv», sprich: kollektive Sicherheit, die bisherige Aussen- und Sicherheitspolitik im Sinne einer neuen Weltinnenpolitk, die dann möglich würde, ersetzen. In dieser Frage ist sich die Mehrheit in Japan und der Schweiz offenbar einig. Eindeutig ist der bereits 1948 erfolgte schweizerische Beitritt zum Internationalen Gerichtshof in Den Haag (IGH) in diesem Sinne zu werten. Japan, das sich ebenfalls der Rechtsprechung des IGH unterworfen hat, befindet sich rechtlich in einer vergleichbaren Lage.23 Der frühere Artikel 89, Absatz 5 der Verfassung von 1982 machte den Beitritt zur kollektiven Sicherheit von einem Referendum abhängig.
Der japanische Artikel 9 muss ausserdem im Normenkontext, das heisst im Zusammenhang mit der allgemeinen historischen Entwicklung des «Friedensverfassungsrechts» (Droit consti-tutionelle de la paix)24 gesehen werden. Auch die Schweiz hat dazu Beiträge geleistet und lange Jahre hindurch erwogen, eine ähnliche Bestimmung in die Bundesverfassung (BV) aufzunehmen. Eine Bestimmung, wonach die Schweiz ermächtigt werden sollte, Hoheitsrechte auf internationale Organisation durch Gesetz zu übertragen oder mit dem Ziel der Friedenssicherung zu beschränken,25 ähnlich wie es das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vorsieht, war in Erwägung gezogen worden, setzte sich aber nicht durch. Die Revision der Schweizerischen Bundesverfassung wurde am 3. Juni 1987 vom Parlament beschlossen.26 Wahrscheinlich hat letztendlich der schweizerische Pragmatismus und Realismus die Oberhand gewonnen, nachdem vor allem die Bundesrepublik Deutschland – trotz entgegenstehender Hinweise – in den letzten sechzig Jahren keine Anstalten unternommen hat, ihren verfassungsmässigen Auftrag wahrzunehmen und sich in die kollektive Sicherheit der Vereinten Nationen einzuordnen bzw. Schritte zum Inkraftsetzen des Uno-Sicherheitssystems nach Artikel 24, I. des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland zu unternehmen.27
In Japan wie in der Schweiz haben sich Interpretation und Anwendung der Bestimmungen aufgrund neuer sicherheitspolitischer und internationaler Gegebenheiten im Laufe der Zeit verändert. Die schweizerische Sanktionspolitik insbesondere hat im 20. Jahrhundert Wandlungen durchlaufen. Als Mitglied des Genfer Völkerbundes hat die Schweiz z.B. in den zwanziger und dreissiger Jahren an Wirtschaftssanktionen gegen Völkerrechtsbrecher teilgenommen; nach dem Zweiten Weltkrieg schienen Sanktionen «unter dem Eindruck des Kalten Krieges» politisch nicht mehr angebracht. «Mit der Beendigung der bipolaren Weltordnung zu Beginn der 90er-Jahre hat sich die Schweiz [wieder] grundsätzlich bereit erklärt, wie auch die übrigen neutralen Staaten, nichtmilitärische Zwangsmassnahmen der internationalen Staatengemeinschaft gegen einen Rechtsbrecher zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Friedens solidarisch zu unterstützen.»28 Zur Wahrung von internationalem Recht und Ordnung nimmt die Schweiz seit 1990 an Sanktionen teil. Der Vergleich mit Japan zeigt, dass die Diskussion in beiden Ländern in den letzten Jahren ähnlich verlaufen ist.
Japan hat sich nach dem Golfkrieg 1992 verpflichtet und durch gesetzgeberische Massnahmen ermöglicht, von Fall zu Fall an nichtmilitärischen Aktionen der internationalen Gemeinschaft teilzunehmen.29 Japanische Selbstverteidigungsstreitkräfte (SDF) nehmen seit 1992 an Friedensmissionen der Vereinten Nationen teil, u.a. in Angola, Kambodscha, Mosambique, El Salvador, Ruanda, auf den Golanhöhen, in Bosnien, Ost-Timor, Afghanistan, im Irak und im Kongo.
Da die internationale Ordnung und nationale Souveränität durch kriminelle Vereinigungen und Terrorismus zunehmend herausgefordert und in Frage gestellt werden, hat die Schweiz in den 90er Jahren, wie Japan auch, ihre internationale Zusammenarbeit in der Aussen- und Sicherheitspolitik «konsequent ausgebaut». Die Neutralität der Schweiz wurde dadurch nicht «in Zweifel gezogen».30 So nimmt die Schweiz seit 1996 an der Partnerschaft für den Frieden teil und stellt Armee-Einheiten für internationale Friedensmissionen (z.B. Bosnien und Herzegowina von 1996 bis 2000 oder Kosovo seit 1999) zur Verfügung. Dabei haben nach dem Ende des Kalten Krieges konventionelle kriegerische Auseinandersetzungen zwischen Staaten nachgelassen. Gewaltsame Konflikte finden heute meist innerhalb von Staaten und nicht mehr zwischen Staaten statt. Auch sie können die internationale Sicherheit betreffen. «Auf solche Konflikte ist jedoch die Neutralität nicht zugeschnitten und bietet folglich auch keine Orientierungshilfe für die Ausgestaltung der schweizerischen Sicherheitspolitik.»
Auch der japanische Kriegsverzicht ist in gewisser Hinsicht auf solche Fälle nicht zugeschnitten, obwohl die Teilnahme an kollektiven Sicherheitsmassnahmen mit dem Verfassungsgrundsatz offenbar grundsätzlich in Einklang steht.31 Es wäre jedenfalls verfehlt den Schluss zu ziehen, der Artikel 9 sei keine Orientierungshilfe mehr für die Herstellung einer übergeordneten Regelung zur Konfliktlösung im Sinne der UN-Charta und des Artikel 10 des US-Japanischen Sicherheitsbündnisses. Das wäre eine falsche Annahme, zumal der Artikel 9 und Neutralität in diesem Punkt unterschiedliche Konzepte darstellen. Artikel 9 zielt bereits auf ein «tragfähiges internationales Sicherheitsdispositiv» und leistet dazu de iure bereits einen Beitrag, indem es einen Präzedenzfall darstellt, während im Gegensatz dazu das Konzept der Neutralität aufgegeben würde, wenn und sobald solch ein Sicherheitsmechanismus, wie ihn die UN-Charta vorsieht, funktionsfähig ist.
Im Rahmen und zur Ermöglichung solcher internationalen Kooperation, also in Friedensmissionen, nutzen die Schweiz und Japan alle legitimen Möglichkeiten des geltenden Rechts. Um mit der realen Situation fertig zu werden und den Kernbestand des Artikel 9 zu erhalten, musste das Cabinet Legislation Bureau der Regierung immer wieder neue Rechtsbehelfe (kyûsaisaku) heranziehen. Für die Schweiz sind der Beitritt zur EU und Uno sowie die «institutionalisierte Zusammenarbeit mit regionalen Sicherheitsorganisationen und -strukturen wie die OSZE und die Partnerschaft für den Frieden (...) mit der dauernden Neutralität ebenso vereinbar wie Kooperationen mit der Nato oder der WEU», d.h. auch ohne Mitglied zu sein, aber vorzugsweise «im Rahmen der Ausführung von Mandaten des Uno-Sicherheitsrates».32
Die Frage ist, wer so ein tragfähiges System zu initiieren überhaupt in der Lage ist. Der Blick auf die ständigen Sicherheitsratsmitglieder bleibt ergebnislos. Sie haben lediglich die Aufgabe gemäss Artikel 106 der UN-Charta für die Übergangszeit Sicherheitsverantwortung zu übernehmen, um von der gegenwärtigen Ausgangslage A (bewaffneter Friede) zur angestrebten Situation B (unbewaffneter Friede) zu gelangen, also bis die kollektive Sicherheit eingerichtet ist.33 Notwendig ist eine substantielle Stärkung der Vereinten Nationen durch den nationalen Gesetzgeber, d.h. insbesondere der in der Charta vorgesehenen Polizeifunktion, um so den Abbau der konventionellen Streitkräfte wie der «Jieitai» – aber ebenso auch der nationalen Streitkräfte in Europa – auf ein Minimum zu ermöglichen. Dies könnte sich als die historische Aufgabe und Chance für Europa erweisen, dessen Verfassungen (Friedensverfassungsrecht – Droit constitutionnel de la paix) einen sicheren Weg weisen,34 um zukünftigen Kriegen einen Riegel vorzuschieben.
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