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Messaggio concernente la modificazione della legge federale sull'imposta federale diretta (nuova formulazione dell'art. 20 cpv. 1 lett. a riguardante il trattamento fiscale dei redditi da assicurazioni di capitali con premio unico) del 1° marzo 1993
Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio vi sottoponiamo un disegno di modificazione della legge federale sull'imposta federale diretta.
Nel contempo, vi raccomandiamo di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari: 1992 M 92.3276 Imposizione conforme alla legge delle assicurazioni di capitali (N 14.12.92, Spoerry; S 15.12.92) 1992 M 92.3297 Imposizione conforme alla legge delle assicurazioni di capitali (S 15.12.92, Küchler; N 14.12.92) Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
1° marzo 1993
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In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Ogi II cancelliere della Confederazione, Couchepin
1993 - 144
Compendio Le assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico sono assicurazioni sulla vita per le quali l'assicurato finanzia la prestazione con un pagamento unico.
Un investimento patrimoniale di questo tipo frutta sicuramente un reddito.
Conformemente all'articolo 20 capoverso 1 lettera a della legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta (LIFD; RS 642.11; RU 1991 1184), questi redditi provenienti dal risparmio assicurativo, versati in caso di sopravvivenza o di riscatto, fanno parte dei redditi imponibili da sostanza mobiliare, a condizione che il rapporto contrattuale sia durato meno di dieci anni o l'assicurato non abbia ancora compiuto i 60 anni al momento in cui riceve la prestazione. L'imposizione deve quindi aver luogo ogniqualvolta è soddisfatta l'uno o l'altra delle due condizioni.
Questa interpretazione, corrispondente al testo dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD, è stata tuttavia criticata dal Parlamento. In due mozioni (Spoerry 92.3276 e Küchler 92.3297) si è fatto notare che essa contraddice la volontà del legislatore, il quale non pensava a due situazioni alternative d'imposizione ma a due alternative d'esenzione. Il Consiglio federale è stato quindi sollecitato ad applicare la legge in tal senso.
Nella sua risposta del 9 settembre 1992, il Consiglio federale ha in sostanza affermato che la richiesta degli autori della mozione non può essere soddisfatta in via d'interpretazione e che è invece necessaria una modificazione della legge e ha comunicato la sua intenzione di presentare al Parlamento un messaggio concernente una nuova versione di questa disposizione, che sia soddisfacente sotto il profilo materiale e formale. Il presente messaggio adempie tale intenzione.
Durante i lavori di preparazione, il Consiglio federale è giunto alla conclusione che occorreva riesaminare a fondo l'intera problematica del trattamento fiscale delle assicurazioni di capitali con premio unico. Esso considera infatti importante il fatto che il privilegio fiscale del risparmio assicurativo sia ammesso dalla Costituzione solo nell'ambito della previdenza per la vecchiaia (art.
34quater segnatamente cpv. 6 Cast.). Ciò implica essenzialmente che la prestazione assicurativa giunge a scadenza solo quando l'assicurato ha raggiunto una determinata età e il rapporto
contrattuale è durato diversi anni. Non esiste invece alcun fondamento costituzionale per privilegiare fiscalmente un risparmio assicurativo più ampio, com 'è richiesto dagli autori delle mozioni. Un privilegio di questo tipo contravverrebbe non solo all'articolo 34quater Cast., ma anche al principio secondo cui le imposte devono, essere neutre sotto il profilo della concorrenza e quindi all'articolo 4 Cosi.. In effetti, non si capirebbe perché il risparmio assicurativo dovrebbe beneficiare di un trattamento fiscale più favorevole rispetto, ad esempio, al risparmio mediante obbligazioni, dato che dal punto di vista economico non sussiste alcuna differenza.
La nuova versione dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD tiene conto di queste considerazioni.
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Messaggio I II III
Parte generale Situazione iniziale Nostro messaggio del 1983
Le assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico sono assicurazioni sulla vita per le quali l'assicurato finanzia la prestazione assicurativa con un versamento unico invece che con premi periodici. Da un investimento patrimoniale di questo tipo risulta sicuramente un reddito.
Nel messaggio del 25 maggio 1983 sull'armonizzazione fiscale (FF 1983 III 1 segg.), il nostro Collegio decise di assoggettare completamente questo reddito all'imposta federale diretta (cfr. p. 103), proponendo la seguente formulazione dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD: 1
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Sono imponibili i redditi da sostanza mobiliare, segnatamente: a. gli interessi su crediti compresi quelli di investimenti di capitali per il finanziamento di un'assicurazione di capitali riscattabile.
Dibattito parlamentare
II Consiglio degli Stati, primo a trattare la questione, rifiutò inizialmente l'imposizione di questi redditi (Boll. uff. S 1986 175). Il Consiglio nazionale decise invece che in linea di principio dovevano essere tassati, «sempre che essi non servano alla previdenza» (proposta dì Maximilian Reimann). Anche in questo settore bisognava promuovere la previdenza per la vecchiaia con provvedimenti di politica fiscale, ai sensi dell'articolo 34quater capoverso 6 Cost. concernente la previdenza individuale (cfr. gli interventi del proponente e del relatore della commissione Reichling; Boll. uff. N 1987 1741 e 1742).
Il Consiglio degli Stati si associò al Consiglio nazionale sul principio dell'imposizione ma respinse tuttavia l'eccezione; la sua formulazione corrispondeva praticamente alla nostra proposta. A quel tempo fu respinta anche una proposta minoritaria di Hefti/Miville che intendeva concretizzare l'eccezione del Consiglio nazionale a favore della previdenza (Boll. uff. S 1988 811-815). La commissione del Consiglio nazionale riprese la proposta Hefti/Miville, che venne approvata dal plenum (Boll. uff. N 1989 728). Successivamente anche il Consiglio degli Stati approvò questa decisione senza discussioni (Boll. uff. S 1989 591).
Riprendendo alla lettera la proposta Hefti/Miville, si giunse alla seguente formulazione dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD: 1
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Sono imponibili i redditi da sostanza mobiliare, segnatamente: a. gli interessi su averi, compresi quelli versati da assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico in caso di sopravvivenza o di riscatto, a condizione che il rapporto contrattuale di queste assicurazioni di capitali non sia durato almeno dieci anni o l'assicurato non abbia ancora compiuto i 60 anni;
Questa versione, difficile da capire a causa della doppia negazione nella proposizione subordinata, fu ben presto criticata, tanto che lo Schweizerische Handelszeitung fece notare già P I I gennaio 1990 (p. 3) come questa regolamentazione risultasse poco chiara. Dal momento che non si riscontrarono più divergenze tra i Consigli a questo proposito, il 2 maggio 1990 il capo del Dipartimento federale delle finanze (DFF) si rivolse alle due commissioni consultive, conformemente all'articolo 16 capoverso 3 della legge sui rapporti fra i Consigli, con la proposta di ritornare su questa disposizione. Il testo contenuto nel relativo documento di lavoro dell'Amministrazione federale delle contribuzioni era il seguente: 1
Sono imponibili i redditi da sostanza mobiliare, segnatamente: a. gli interessi su averi, compresi quelli versati da assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico in caso di sopravvivenza o di riscatto, a meno che il rapporto contrattuale di queste assicurazioni di capitali sia durato almeno dieci anni e l'assicurato abbia compiuto i 60 anni;
Da questo testo risulta chiaramente che l'assoggettamento all'imposta dei redditi in discussione è esclusa solo se si realizzano cumulativamente entrambe le condizioni menzionate nella subordinata.
Nella sua seduta del 15 giugno 1990, la commissione del Consiglio degli Stati si associò a questa proposta di formulazione ma il 27 settembre 1990 il plenum dello stesso Consiglio la respinse con 17 voti contro 15, preferendo la vecchia versione. In quell'occasione si sostenne l'opinione secondo cui occorreva esentare i redditi derivanti da ogni tipo di previdenza mediante assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico. Nel corso della discussione, il consigliere agli Stati Ruesch respinse in particolare le critiche al testo dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD. Se la formulazione del Consiglio nazionale consentisse a genitori trentenni di finanziare la formazione dei propri figli si avrebbe comunque una previdenza degna d'essere promossa. Per il privilegio fiscale dovrebbe perciò bastare che il contratto sia durato almeno dieci anni o che l'assicurato abbia compiuto i 60 anni (cfr. intervento Ruesch, Boll, uff. S 1990 729).
Considerato il risultato di misura del voto al Consiglio degli Stati, con un documento di lavoro del 18 ottobre 1990 l'Amministrazione federale delle contribuzioni decise di sottoporre nuovamente il problema alla commissione del Consiglio nazionale, proponendo una migliore formulazione linguistica. La commissione decise tuttavia con 12 voti contro 5 di non ritornare sull'argomento, tanto che nel plenum non se ne discusse più e l'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD mantenne la sua contorta formulazione.
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Controversia
I dibattiti al Consiglio degli Stati spinsero in un primo tempo l'Amministrazione federale delle contribuzioni a interpretare l'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD nel seguente modo: i redditi in discussione non dovevano mai essere tassati se al momento del versamento il rapporto contrattuale era durato al951
meno dieci anni (indipendentemente dall'età dell'assicurato) o se l'assicurato aveva almeno 60 anni (indipendentemente dalla durata del contratto).
Questa interpretazione fu oggetto di critiche: in uno studio motivato in modo inequivocabile, Thomas Koller la definì contraria alla legge (cfr. Revue suisse des assurances sociales e de la prévoyance professionelle, 1991 p. 309 segg.).
Un altro studio confermò la validità logica dell'opinione di Koller (Willi Botta, Revue fiscale, maggio 1992, p. 203 segg.)Dopo aver analizzato la critica summenzionata, l'Amministrazione federale delle contribuzioni giunse alla conclusione che l'interpretazione in vigore, basata unicamente sul dibattito al Consiglio degli Stati del 27 settembre 1990, non fosse in realtà compatibile con il testo dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD. Conformemente al testo legislativo approvato dal Parlamento, è in effetti corretto tassare i redditi da assicurazioni di capitali con premio unico se il relativo rapporto contrattuale è durato meno di dieci anni (senza tener conto dell'età del beneficiario) o se l'assicurato non ha ancora compiuto i 60 anni quando riceve la prestazione (senza considerare la durata contrattuale). L'imposizione deve perciò aver luogo quando è soddisfatta una delle due condizioni menzionale. Al contrario, tali redditi sono esenti dalle imposte se si basano su un rapporto contrattuale almeno decennale e se il beneficiario ha compiuto i 60 anni.
La nuova interpretazione, risultante obbligatoriamente dal testo dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD, è stata confermata ufficialmente dal consigliere federale Stich nell'ora delle domande del Consiglio nazionale del 9 giugno 1992, mentre è stata criticata in due mozioni (Spoerry 92.3276 e Küchler 92.3297) in quanto sarebbe in contraddizione con la volontà del Parlamento.
Rispondendo alle due mozioni, abbiamo fatto notare che il testo legislativo era chiaro, anche se difficile da capire. Secondo dottrina e giurisprudenza, il testo di una disposizione non costituisce un ostacolo insormontabile all'interpretazione. Anche se ha senso linguisticamente, una frase di natura giuridica non ha automaticamente un significato giuridico certo. Quest'ultimo si stabilisce mediante l'interpretazione giuridica. (Fritz Gygi, Vom Anfang und vom Ende der Rechtsfindung,
in: Beiträge zum Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Berna 1986 p. 199 segg. e 220). Dal momento che l'interpretazione dell'articolo 20 capoverso l lettera a LIFD pone problemi e sussiste la possibilità di introdurre tempestivamente una nuova formulazione, abbiamo deciso di presentare al Parlamento un breve messaggio nel minor termine possibile, sottoponendo per questa ambigua disposizione un testo comprensibile da tutti, soddisfacente sotto il profilo oggettivo e linguistico (cfr. la nostra presa di posizione del 9 settembre 1992). Il presente messaggio adempie questa intenzione.
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Nuova formulazione dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD
Dal momento che occorre modificare la legge su questo punto, il Parlamento ha diritto a una presentazione completa del problema. Ciò non sarebbe possibile se ci limitassimo a sottoporre la soluzione proposta dalle due mozioni.
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Al riguardo, l'analisi esaustiva della problematica deve ispirarsi ai principi costituzionali.
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Articolo 34quater Cost. come base per il promovimento fiscale della previdenza individuale
Un privilegio fiscale del risparmio assicurativo è consentito dalla Costituzione solo nell'ambito della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità. Il fondamento al riguardo è costituito dall'articolo 34quater capoverso 6 Cost., entrato in vigore il 1° marzo 1973 (cfr. RU 1973 I 429), il cui testo è il seguente: 6
La Confederazione, in collaborazione con i Cantoni, promuove la previdenza individuale, segnatamente con provvedimenti di politica fiscale e di politica in materia di proprietà.
Conformemente all'articolo 34quaer capoverso 1 Cost., la previdenza individuale rappresenta uno dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità in esso menzionata. Nel messaggio del 10 novembre 1971, nel quale il nostro Collegio propose il nuovo articolo 34quater Cost., il capoverso 6 venne commentato nel seguente modo: Si deve però rilevare che la portata del capoverso 6 del controprogetto è limitata dallo scopo di previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità fissato nel capoverso 1. Questa disposizione non può quindi servire come fondamento dei provvedimenti generali d'incoraggiamento al risparmio.
(Cfr. messaggio del 10 nov. 1971 sul progetto di revisione della Costituzione federale in materia di previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità e rapporto sull'iniziativa popolare «per vere pensioni popolari», FF 1971 II 1205, in particolare 1236 in fondo.)
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Articolo 4 capoverso 1 Cost. come principio per il disciplinamento dell'ordinamento fiscale
Secondo l'articolo 4 capoverso 1 Cost., un atto legislativo viola il principio dell'uguaglianza innanzi alla legge se stabilisce distinzioni giuridiche che non si giustificano in modo ragionevole nella situazione da disciplinare. Ciò che è uguale deve essere trattato in modo uguale, ciò che è diverso in modo diverso.
Nel diritto fiscale, l'articolo 4 Cost. si concretizza da un lato nel principio di generalità e uniformità dell'imposta e, d'altro canto, in quello della proporzionalità dell'onere fiscale basato sulla capacità contributiva. Al riguardo non sono determinanti i criteri formali ma bisogna domandarsi in ultima analisi, se la legge sia equa (cfr. in merito: DTF 114 la 323, Kathrin Klett, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, RDS 1992 II l segg., e Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992 II 147 segg., segnatamente n. 10 segg.).
Solo se sussiste un motivo ragionevole per trattare in modo diverso il risparmio mediante obbligazioni dal risparmio assicurativo con versamenti unici (cfr. art.
62 Foglio federale. 76° anno. Voi. I
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34quater cpv. 6 Cost.), la disparità di trattamento risulta costituzionale. Se un contribuente di trent'anni investe per dieci anni un importo in un'obbligazione, dal punto di vista economico non vi sono differenze rispetto al caso in cui egli stipuli un'assicurazione finanziata con un versamento unico, dal momento che la componente di rischio nell'assicurazione è trascurabile. Nella pratica, la forma assicurativa viene scelta principalmente, se non esclusivamente, per motivi fiscali e nei casi estremi per evadere le imposte. Il Tribunale federale ha dovuto occuparsi di un'assicurazione con premio unico nella quale il contribuente era ricorso a un prestito per finanziare il premio unico. Invece dei premi normali, deducibili solo in parte (art. 33 cpv. 1 lett, g LIFO), avrebbe potuto dedurre integralmente gli interessi debitori del prestito (art. 33 cpv. 1 lett. a LIFD). In determinate condizioni, un simile modo di agire deve essere qualificato di evasione fiscale (DTF 707 Ib 315).
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Conseguenze della riformulazione dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD
Sulla base da un lato della limitazione voluta dal legislatore con l'articolo 34quater capoverso 6 Cost. nell'ambito della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità e, d'altro canto, delle esigenze dell'articolo 4 capoverso 1 Cost., risulta che nell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD non è possibile promuovere fiscalmente qualsiasi tipo di risparmio assicurativo. Un privilegio del genere potrebbe essere contestato non solo in considerazione dell'articolo 34quater Cost., ma anche dell'articolo 4 capoverso 1 Cost. e del principio della neutralità delle imposte sul piano della concorrenza. Non vi sarebbero più differenze in relazione al risparmio, dal momento che ogni forma di risparmio costituisce in un certo senso una misura di previdenza.
L'eccezione all'assoggettamento fiscale dei redditi da premi unici deve perciò limitarsi alla previdenza per la vecchiaia, ai sensi dell'articolo 34quater capoverso 6 Cost.. Conformemente alla definizione, ciò presuppone che la prestazione assicurativa scada solo al raggiungimento di una determinata età dell'assicurato (60 anni) e che il rapporto contrattuale abbia raggiunto una determinata durata (dieci anni), affinchè sia soddisfatto anche il criterio del risparmio a lungo termine determinante per un'assicurazione sulla vita. Il consigliere nazionale Maximilian Reimann ha d'altronde fatto notare questo punto nella motivazione della sua proposta menzionata al punto 112 (Boll uff. N 1987 1741).
Senza la coincidenza cumulativa dei due criteri non si ha una previdenza per la vecchiaia da privilegiare sotto il profilo fiscale ma un investimento patrimoniale qualsiasi per il quale il legislatore non prevede alcuna agevolazione. In quest'ultima categoria rientra anche l'investimento patrimoniale di tipo assicurativo che i genitori effettuano per la formazione dei figli.
In conclusione, riteniamo che l'unica soluzione soddisfacente sotto il profilo materiale debba limitarsi a privilegiare la previdenza per la vecchiaia per i motivi summenzionati.
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Variante all'articolo 20 capoverso l lettera a LIFD
Se tuttavia il Parlamento non dovesse condividere queste considerazioni basate sul diritto costituzionale e dovesse pronunciarsi a favore delle mozioni Spoerry e Küchler, l'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD dovrebbe essere modificato in modo da esprimere chiaramente la volontà del legislatore.
Al riguardo l'attuale versione dovrebbe essere modificata solo lievemente, collegando le due condizioni d'imposizione nella subordinata con una «e» (invece che con una «o»). Inoltre, nella versione tedesca l'espressione «das 60. Altersjahr noch nicht erreicht hat» (che da adito a malintesi dal momento che il 60.esimo anno d'età inizia il primo giorno dopo il 59.esimo compleanno) dovrebbe essere sostituita con «das 60. Altersjahr noch nicht vollendet hat». Questa modifica riguarda anche il testo francese (nuovo: «n'a pas encore accompli sa 60e année») ma non il testo italiano che già ora parla di «compiuto i 60 anni». Infine, la difficile formulazione «non sia durato almeno dieci anni» dovrebbe essere sostituita con «sia durato meno di dieci anni». Infine, bisognerebbe precisare che «negli altri casi» (vale a dire se il rapporto contrattuale è durato almeno dieci anni o se, al momento del pagamento, l'assicurato ha compiuto i 60 anni) la prestazione assicurativa è esente dalle imposte.
Con questa variante, l'articolo 20 capoverso 1 lettera a avrebbe il seguente tenore: 1
2
Sono imponibili i redditi da sostanza mobiliare, segnatamente: a. gli interessi su averi, compresi quelli versati da assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico in caso di sopravvivenza o di riscatto, a condizione che il rapporto contrattuale di queste assicurazioni di capitali sia durato meno di dieci anni e l'assicurato non abbia ancora compiuto i 60 anni. Negli altri casi, la prestazione assicurativa è esente dalle imposte;
Parte speciale: commento alla nuova versione dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD
La nuova formulazione utilizza espressamente la parola previdenza (ai sensi dell'art. 34quater cpv. 6 Cost.) per designare la fattispecie esente dall'imposizione. In un secondo nuovo periodo si precisa quali criteri devono essere soddisfatti affinchè si possa riconoscere che un'assicurazione di capitali con premio unico serva alla previdenza: al momento del pagamento il rapporto contrattuale deve essere durato almeno dieci anni e il versamento della prestazione assicurativa in caso di sopravvivenza o di riscatto non deve avvenire prima che l'assicurato abbia compiuto i 60 anni.
3
Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale
Dal momento che la modificazione legislativa proposta coincide con la soluzione definita nel testo attuale dell'articolo 20 capoverso 1 lettera a LIFD, rispetto a quest'ultima non ha ripercussioni finanziarie. La situazione sarebbe diversa se il Parlamento approvasse la variante menzionata al punto 124, che 955
avrebbe come conseguenza un'esenzione fiscale dei redditi patrimoniali in discussione notevolmente più ampia rispetto alla soluzione proposta. Le perdite d'entrate fiscali conseguenti a questa variante non sono tuttavia quantificabili.
La modificazione legislativa non ha conseguenze sull'effettivo del personale della Confederazione.
4
Programma di legislatura
II progetto non è annunciato nel programma di legislatura 1991-1995.
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Rapporto con il diritto europeo
La modificazione proposta non pone problemi in relazione al diritto europeo.
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Costituzionalità
II disegno si basa da un lato sull'articolo 41ter Cosi., che autorizza la Confederazione a riscuotere un'imposta federale diretta, e dall'altro sull'articolo 34quater capOversi \ e 6 Cost. Conformemente a quest'ultimo articolo costituzionale, la previdenza individuale costituisce una delle tre forme di previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (cpv. 1). La Confederazione, in collaborazione con i Cantoni, ha il compito di promuovere questa previdenza individuale.
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Legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD)
Disegno
Modificazione del
'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 1° marzo 19931', decreta: I
La legge federale del 14 dicembre 19902) sull'imposta federale diretta è modificata come segue: Art. 20 cpv. 1 let, a ' Sono imponibili i redditi da sostanza mobiliare, segnatamente: a. gli interessi su averi, compresi quelli versati da assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico in caso di .sopravvivenza o di riscatto, a meno che queste assicurazioni di capitali servano alla previdenza. Si considera che serva alla previdenza il pagamento della prestazione assicurativa a partire dal momento in cui l'assicurato ha compiuto i 60 anni sulla base di un rapporto contrattuale che è durato almeno dieci anni. In questo caso la prestazione è esente dalle imposte; II 1 2
La presente legge sottosta al referendum facoltativo.
Essa entra in vigore il 1° gennaio 1995.
'> FF 1993 I 948 >RS 642.11; RU 1991
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Messaggio concernente la modificazione della legge federale sull'imposta federale diretta (nuova formulazione dell'art. 20 cpv. 1 lett. a riguardante il trattamento fiscale dei redditi da assicurazioni di capitali con premio unico) del 1° marzo 1993
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Jahr
1993
Année Anno Band
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Volume Volume Heft
15
Cahier Numero Geschäftsnummer
93.029
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
20.04.1993
Date Data Seite
948-957
Page Pagina Ref. No
10 117 376
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