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Eine umfassende Lösung für die Eurokrise muss drei Hauptkomponenten aufweisen: eine Reform und Rekapitalisierung des Bankensystems, ein Eurobondregime und einen Ausstiegsmechanismus.
Zunächst zum Bankensystem. Der Vertrag von Maastricht der Europäischen Union war lediglich darauf ausgelegt, Ungleichgewichte im öffentlichen Sektor zu bewältigen; wie sich freilich gezeigt hat, waren die Exzesse im Bankensektor deutlich schlimmer. Die Einführung des Euro führte zu Immobilienbooms in Ländern wie Spanien und Irland. Die Banken im Euroraum entwickelten sich zu den am stärksten überschuldeten Banken der Welt – und wurden vom Crash 2008 am stärksten getroffen. Nach wie vor bedürfen sie dringend des Schutzes vor der drohenden Insolvenz.
Als erster Schritt wurde kürzlich die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) ermächtigt, neben Staaten auch Banken zu retten. Weitere Schritte müssen folgen. Das Eigenkapital der Banken muss dringend deutlich erhöht werden. Und wenn eine europäische Behörde die Solvenz von Banken garantieren soll, muss sie sie auch beaufsichtigen.
Eine europäische Bankbehörde würde die inzestuöse Beziehung zwischen Banken und Regulierern aufbrechen, die den Exzessen, die die gegenwärtige Krise angeheizt haben, zugrunde lag. Und sie würde sehr viel weniger in die nationale Souveränität eingreifen als die Unterordnung der nationalen Fiskalpolitik unter eine EU- oder euroraumweite Behörde.
Europa braucht Eurobonds
Zweitens braucht Europa Eurobonds. Die Einführung des Euro sollte die Konvergenz fördern; tatsächlich hat sie Divergenzen hervorgerufen: Deutlich unterschiedliche Verschuldungs- und Konkurrenzfähigkeitsniveaus trennen die Mitgliedsländer. Wenn die schwer verschuldeten Länder hohe Risikoaufschläge zahlen müssen, werden ihre Schulden untragbar. Und das passiert derzeit.
Die Lösung ist offensichtlich: Man muss den Defizitländern gestatten, den Großteil ihrer Schulden zu denselben Bedingungen zu refinanzieren, die für die Überschussländer gelten. Dies lässt sich am besten durch Autorisierung der Ausgabe von Eurobonds erreichen, die von allen Mitgliedsstaaten gemeinsam garantiert werden.
Während das Prinzip klar ist, erfordern die Details eine Menge Arbeit. Welche supranationale Behörde wird für die Ausgabe der Eurobonds zuständig sein? Was für Regeln wird sie bei der Autorisierung der Ausgabe folgen? Wie wird sie diese Regeln durchsetzen?
Voraussichtlich würden die Eurobonds der Kontrolle der Finanzminister des Euroraums unterliegen. Der Verwaltungsrat wäre das fiskalische Gegenstück zur Europäischen Zentralbank; zugleich wäre er das europäische Gegenstück zum Internationalen Währungsfonds.
Debatte wird sich um Stimmrechte drehen
Die Debatte wird sich daher um Stimmrechte drehen. Die EZB operiert nach dem Grundsatz einer Stimme pro Land; der IWF überträgt Stimmrechte je nach Kapitalbeitrag des betreffenden Landes. Welches System sollte sich durchsetzen? Das Erstere würde den Schuldnerländern carte blanche einräumen, ihre Defizite auszuweiten; das Letztere könnte dauerhaft ein Europa der zwei Geschwindigkeiten festschreiben. Man wird einen Kompromiss finden müssen.
Da das Schicksal Europas an Deutschland hängt, und da die Ausgabe von Eurobonds Deutschlands eigene Bonität in Gefahr bringt, wird man bei diesem Kompromiss Deutschland klar das Steuer überlassen müssen. Leider hat Deutschland einige unvernünftige Vorstellungen im Bereich der makroökonomischen Politik; es will z.B., dass das übrige Europa seinem Beispiel folgt. Aber was für Deutschland funktioniert, kann für das übrige Europa nicht funktionieren: Kein Land kann einen chronischen Handelsüberschuss erwirtschaften, ohne dass andere Defizite machen. Deutschland muss Regeln vorschlagen, denen die anderen Länder folgen können.
Diese Regeln müssen einen allmählichen Schuldenabbau erlauben. Sie müssen es Ländern mit hoher Arbeitslosigkeit wie Spanien zudem gestatten, weiter Haushaltsdefizite auszuweisen. Regeln, die Ziele für zyklisch angepasste Defizite umfassen, können beide Ziele erreichen. Vor allem müssen die Regeln ihre eigene Unvollkommenheit anerkennen – und daher eine Revision und Verbesserung zulassen.
Je höher das Volumen, desto strenger die Bedingungen
Die Ideenschmiede Bruegel in Brüssel hat vorgeschlagen, dass die Eurobonds 60 Prozent der im Umlauf befindlichen Auslandsverschuldung der Mitglieder der Eurozone abdecken sollten. Angesichts der hohen Risikoaufschläge, die derzeit in Europa vorherrschen, ist dieser Prozentsatz zu niedrig, um Chancengleichheit für alle zu begründen. Meiner Ansicht nach sollten Neuemissionen bis zu einem vom Verwaltungsrat festgelegten Limit ausschließlich als Eurobonds erfolgen. Je höher das Eurobondvolumen ist, das ein Land ausgeben will, desto strengere Bedingungen würde der Verwaltungsrat ihm auferlegen. Der Verwaltungsrat dürfte keine Probleme haben, seinen Willen durchzusetzen, da eine Verweigerung des Rechts auf Ausgabe zusätzlicher Eurobonds ein starkes Abschreckungsmittel wäre. Man muss jedoch die Überwachung verbessern, um Länder rechtzeitig auf Verstöße hinzuweisen.
Dies führt unmittelbar zum dritten ungelösten Problem: Was passiert, wenn ein Land nicht bereit oder im Stande ist, die vereinbarten Bedingungen einzuhalten? Die Unfähigkeit zur Ausgabe von Eurobonds könnte zu einem ungeordneten Zahlungsausfall bzw. einer ungeordneten Abwertung führen. Ohne einen Ausstiegsmechanismus hätte dies katastrophale Folgen. Einem Abschreckungsmittel, das zu gefährlich ist, um es einzusetzen, würde es an Glaubwürdigkeit mangeln. Griechenland ist ein warnendes Beispiel.
Sanktionen nötig
Dies ist der schwierigste der drei Problembereiche, und ich gebe nicht vor, eine fertige Lösung parat zu haben. Eine Menge hängt davon ab, wie die griechische Krise ausgeht. Möglicherweise ließe sich ein geordneter Ausstieg für ein kleines Land wie Griechenland auszuarbeiten, der auf ein großes Land wie Italien nicht anwendbar wäre. In diesem Fall müsste das Eurobondregime Sanktionen beinhalten, denen man nicht ausweichen kann – so etwas wie ein europäisches Finanzministerium, das neben finanzieller auch über politische Legitimität verfügt und aus der (besonders in Deutschland) so dringend erforderlichen intensiven Debatte und inneren Prüfung hervorgehen könnte.
Eins ist sicher: Für diese drei Problembereiche – eine Reform und Rekapitalisierung des Bankensystems, ein Eurobondregime und ein Ausstiegsmechanismus – muss eine Lösung gefunden werden, um den Euro zu einer lebensfähigen Währung zu machen. Aber die Finanzmärkte werden Europa möglicherweise nicht die erforderliche Atempause gewähren, um die neuen Arrangements einzuführen.
Unter anhaltendem Druck der Märkte könnte der Europäische Rat gezwungen sein, eine provisorische Regelung zu finden, um ein Unheil zu vermeiden. Er könnte die EZB ermächtigen, Regierungen, die am Markt zu vernünftigen Bedingungen keine Kredite bekommen, direkt Geld zu leihen, bis ein Eurobondregime eingeführt ist.