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In welche Richtung soll die Regulierung in der Schweiz gehen, damit der Staat nicht erneut eine Bank aus einer existentiellen Krise retten muss? Wie kann sichergestellt werden, dass jede Schweizer Bank für ihre Tätigkeit selbst geradestehen muss? Wie kann verhindert werden, dass sie Risiken auslagert, weil sie so gross ist, dass sie darauf zählen kann, in der Not nicht vom Staat fallengelassen zu werden? Nachdem die UBS mit der vom Bund angestossenen Übernahme der Credit Suisse (CS) deutlich grösser geworden ist, stellen sich diese Fragen mit besonderer Dringlichkeit.1
Die vom Bundesrat im Mai in eine Kurzvernehmlassung geschickte Vorlage für eine Verankerung einer staatlichen Liquiditätssicherung (Public Liquidity Backstop, PLB) im Bankengesetz ist grundsätzlich zu begrüssen.2 Die Neuerung ermöglicht es der Schweizerischen Nationalbank (SNB), einer systemrelevanten Bank über die bisher verfügbaren Instrumente hinaus Darlehen zu gewähren, weil ihr der Bund für die Rückzahlung eine Garantie abgibt. Das zusätzliche Instrument ist notwendig, wie der CS-Fall zeigte, wo es bereits per Notrecht zum Einsatz gelangte. Denn wenn die Kundschaft unvermittelt das Vertrauen in eine Bank verliert, erweisen sich dauerhafte und massiv höhere Liquiditätsanforderungen letztlich als unzweckmässig und für die Banken als sehr teuer. Die PLB-Vorlage erlaubt es, vom Notrecht wegzukommen.
In einem wichtigen Punkt ist sie indes zu ergänzen: Alle systemrelevanten Banken müssen bei der SNB in guten Zeiten Liquiditätsoptionen3 kaufen. Damit würden sie von der SNB in Krisenfällen flüssige Mittel zu Bedingungen (Zinssatz, Rückzahlungsfristen usw.) erhalten, die im voraus festgelegt werden. Banken, die keine solchen Mittel beanspruchen, entrichten lediglich eine marktgerechte Optionsprämie. Der PLB wäre dann höchstens noch eine letzte Verteidigungslinie.
Gleichzeitig sollte auch der Finanzmarktaufsicht Finma die Kompetenz eingeräumt werden, Bussen gegen Banken zu verhängen, die sich nicht regelkonform verhalten. Um zu verhindern, dass die Banken diese aus der «Portokasse» bezahlen können, müssten angemessene Mindesthöhen für die Bussen verankert werden, zum Beispiel im Verhältnis zur Bilanzsumme, zum Betriebsertrag und/oder zu den Boni.
Die Bankenregulierung kann nicht alle möglichen Fälle berücksichtigen. Es wird immer wieder Situationen geben, in denen Ad-hoc-Massnahmen zu treffen sind. Die Erfahrungen mit UBS 2008 und CS 2023 haben aber eines klar gezeigt: Die bisherige Regulierung, insbesondere das als Antwort auf 2008 erlassene Too-Big-to-Fail-Regelwerk (TBTF), hat sich offensichtlich nicht bewährt. Die Massnahmen, die in einer Krise zur Verfügung stehen, müssen einfach, transparent und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sein und sehr schnell umgesetzt werden können. So können die Erwartungen der Marktteilnehmer eingegrenzt und der Druck aus dem Ausland reduziert werden, der bei einer drohenden Pleite einer global operierenden Grossbank oder eines Teils davon immer entstehen wird.
Gezielte Vorgaben fürs Geschäftsmodell
Der Bundesrat hat eine Überprüfung der gesamten TBTF-Regulierung angeordnet. Der entsprechende Bericht soll im Frühling 2024 dem Parlament vorgelegt werden. Zudem wird eine Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) die Umstände der CS-Übung durchleuchten. Falls der Bericht des Bundesrates und die Abklärungen der PUK nicht zu anderen Schlüssen führen sollten, stehen vier Massnahmen im Vordergrund:
- Mit der bestehenden Regulierung führt ein Scheitern der UBS das Schweizer Bankensystem in den Abgrund. Deshalb ist eine radikale Vereinfachung der TBTF-Regulierung erforderlich. Nicht bewährt haben sich die detaillierten Abwicklungs- und Notfallpläne, weil eine systemrelevante Bank diese dank ihres Informationsvorsprungs immer in ihrem Sinne ausformuliert, so dass die Finma diese kaum auf ihre Praxisfähigkeit prüfen kann. Stattdessen braucht es Vorgaben für das Geschäftsmodell:
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- Holdingstruktur für die UBS: Zumindest das Inlandgeschäft, und möglicherweise auch das Investment Banking, ist permanent (d.h. vor einer möglichen Krise) rechtlich und betrieblich völlig eigenständig zu organisieren. Im Krisenfall muss die Inlandbank innerhalb von zwei Tagen von der Restbank abgetrennt und selbständig weiterbetrieben werden können. Dies könnte auch für die Investmentbank gelten. Sie würde entweder bankrottgehen oder von einer anderen Bank übernommen. Allerdings wären angesichts der starken globalen Verflechtung des Investment Bankings die Anforderungen an die rechtliche Ausgestaltung besonders hoch.
- Für die drei inländisch systemrelevanten Banken, also die ZKB, die Raiffeisen und die PostFinance, ist die TBTF-Regulierung ebenfalls so zu vereinfachen, dass die (im voraus definierten) Kernaktivitäten im Krisenfall problemlos weitergeführt werden können.
- Sowohl CS als auch UBS haben im ersten Quartal 2023 die regulatorischen Anforderungen an das Eigenkapital klar übererfüllt.4 Eine Erhöhung der Anforderungen an Eigenkapital und Liquidität für die UBS ist angesichts ihrer Grösse zwar angezeigt, sollte aber massvoll und risikogerecht sein. Die ungewichtete Eigenkapitalquote, die Leverage Ratio (hartes Kernkapital in Prozent des Gesamtengagements), ist für die laufende Geschäftstätigkeit wie auch für den Sanierungsfall von heute je 5 auf je 6 bis 7 Prozent zu erhöhen. Weiter müssen die Prämien für die oben erwähnten Liquiditätsoptionen risikogerecht festgelegt werden.
- Die Entschädigungen (Fixgehälter und Boni) der Leitungspersonen von systemrelevanten Banken sind stärker an die eingegangenen Risiken zu knüpfen. Konkret bedeutet dies nicht nur, dass Boni gestaffelt über mehrere Jahre und in Form von eigenen Aktien auszurichten sind. Falls der Markt das Kreditausfallrisiko einer solchen Bank (gemessen an den Prämien für Credit Default Swaps) höher bewertet als eine von der Regulierung im voraus festgelegte Limite, sind die Entschädigungen dem Geschäftsverlauf anzupassen. Dazu gehört auch ein Malus (d.h. die Rückgabe früherer Boni) bei Verlusten. So bleibt es einer Bank im Falle einer Krise oder eines Konkurses erspart, überrissene Entschädigungen zurückfordern zu müssen.
- Die Einlagensicherung deckt heute nur ein Volumen von 1,6 Prozent der gesicherten Schweizer Bankeinlagen.5 Im Klartext: Für rund 500 Milliarden Franken gesicherte Einlagen stehen bei einer Bankenpleite etwa 8 Milliarden für die Einleger zur Verfügung. Im Fall der CS wäre der Verein Esisuisse, der die gesetzliche Einlagensicherung umsetzt und damit die Kundengelder bei einem Konkurs schützen soll, total überfordert gewesen. Ebenso bei einem Kollaps einer der drei inlandorientierten systemrelevanten Banken und sogar bei einem Unfall einer mittleren Bank – zum Beispiel der Berner Kantonalbank mit einer Bilanzsumme von rund 40 Milliarden und Kundeneinlagen von 27 Milliarden Franken. Eine Ausweitung der Einlagensicherung auf mindestens das Dreifache des heutigen Umfangs ist deshalb angezeigt.
Die Schweiz muss rasch handeln
Niemand kann garantieren, dass die Regulierung jeden Krisenfall verhindern kann. Und die Bankenwelt ist zu komplex und ändert sich speziell mit der Digitalisierung zu rasch, als dass die Abwicklung eines konkursiten Instituts in jedem Fall im voraus planbar wäre. Gleichwohl würden die vier oben vorgeschlagenen Massnahmen unser Bankensystem deutlich krisenfester machen.
Falls jedoch nicht einzelne Institute, sondern ein grosser Teil oder die gesamte Bankenbranche von einer umfassenden Krise betroffen wäre, dürfte dies die Widerstandskraft des Systems übersteigen. Dann wäre mit Sicherheit der Staat gefordert, um einen Zusammenbruch mit den damit verbundenen hohen volkswirtschaftlichen Schäden abzuwenden. Die UBS in ihrer jetzigen Grösse wird heute zu Recht als «Too Big to Rescue» (zu gross, um gerettet zu werden) bezeichnet. Umso dringender ist der Handlungsbedarf.
Siehe auch Peter Kuster: «Bankenkrisen gehören zum Kreditwesen». In: Schweizer Monat 1108, Juli/August 2023, S. 42 ff. ↩
Die Vernehmlassung dauerte nur bis zum 21. Juni. ↩
Zum Instrument der Liquiditätsoptionen siehe z.B. Volkert Paulsen: «Liquiditätsoptionen: Bewertung und Risikomanagement». Universität Kiel. ↩
SNB: Bericht zur Finanzstabilität 2023, S. 29. ↩
Esisuisse: Geschäftsbericht 2022, S. 5. ↩