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Das Grundgerüst des schweizerischen Sozialstaats stammt aus der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Zu jener Zeit hatte sich die Schweiz gerade von einem Agrarstaat zu einer Industrienation gewandelt. Die ersten Sozialversicherungen zielten daher darauf ab, eine weitgehend männliche Arbeiterschaft vor den Risiken der Industriearbeit zu schützen. Krankenkassen und Pensionskassen, Unfallversicherung und Arbeitslosenversicherung sollten den Vollzeiterwerbstätigen gegen einen unverschuldeten Lohnausfall absichern. Seither hat sich der Arbeitsmarkt grundlegend verändert.
Der Dienstleistungssektor hat den Industriebereich weit hinter sich gelassen, die Frauenarbeit ist stark expandiert, die Kluft zwischen Hoch- und Niedriglohnsektor hat sich vertieft, und seit den 1980er Jahren kennt die Schweiz eine anhaltende Sockelarbeitslosigkeit. Hinzu kommt ein Trend zu vermehrten Teilzeitstellen und befristeten Arbeitsverhältnissen. Schliesslich hat sich die Erwerbssituation für Niedrigqualifizierte deutlich verschlechtert. In der Blütezeit der Industriegesellschaft, die bis in die 1960er Jahre anhielt, waren Stellen für Ungelernte noch vergleichsweise gut bezahlt. Heute finden sich Stellen für Niedrigqualifizierte fast nur noch im Niedriglohnbereich des Dienstleistungssektors.
Historisch betrachtet, ist der schweizerische Sozialstaat eine bürgerliche und keine sozialdemokratische Erfindung. Bis in die 1950er Jahre wurden sämtliche Sozialversicherungen unter freisinniger Ägide eingeführt, vom Kranken- und Unfallversicherungsgesetz 1912 – das Gesetz führte 1918 zur Gründung der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) – bis zur Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV, 1948). Selbst die Einführung der eidgenössischen Invalidenversicherung (IV) 1960 lag in bürgerlichen, in diesem Fall katholisch-konservativen Händen. Erst seit den 1960er Jahren nahm der Einfluss der Sozialdemokratie auf die Sozialstaatsentwicklung zu, im Zuge der langjährigen Tätigkeit von Hans-Peter Tschudi als Bundesrat und Chef des sozialpolitisch wichtigen Departements des Inneren. Diese sozialdemokratische Phase hat die institutionelle Struktur des Sozialstaats nicht entscheidend verändert, dagegen viel zum Leistungsausbau der Sozialversicherungen beigetragen.
Die bürgerlichen Wurzeln haben den heutigen Sozialstaat in dreifacher Weise geprägt. Erstens ist der Sozialstaat institutionell fragmentiert, zweitens nehmen private Akteure eine gewichtige Rolle ein, drittens manifestiert sich in Teilen des Sozialstaats eine puritanische Sozialethik. Die institutionelle Fragmentierung und die Bedeutung privater Akteure hängen eng zusammen mit dem eidgenössischen Gesetzgebungsverfahren. Die direktdemokratischen Instrumente der Volksinitiative und des Gesetzesreferendums brachten es mit sich, dass über die sozialstaatlichen Ausbauschritte jeweils an der Urne abzustimmen war. Dadurch kam die ursprünglich geplante umfassende Übernahme des deutschen Sozialstaatsmodells nur in Einzelschritten voran und erstreckte sich über mehrere Jahrzehnte. Eine nationale Krankenversicherungspflicht scheiterte um 1900 ebenso klar wie die erste Vorlage für eine AHV 1931. Bis zum Zweiten Weltkrieg war die Unfallversicherung das einzige erfolgreich verwirklichte Sozialstaatsprojekt. Das lag meist an der fiskalpolitischen Dimension der Vorlagen. Mit dem Argument, der Sozialstaatsausbau würde zu seiner Finanzierung neue Steuern erfordern, liess sich problemlos eine breite Opposition gegen die Vorlagen mobilisieren.
Auf entsprechende Niederlagen reagierte der Bund mit einer Politik der Hintertüren, die es föderalistischen und korporatistischen Akteuren erlaubte, die Sozialstaatsentwicklung von unten voranzutreiben. Durch Subventionen oder Steuerbegünstigungen wurden Kantone und Gemeinden, Arbeitgeber und Gewerkschaften ermuntert, eigene Sozialversicherungen zu gründen – im Sinne eines sozialpolitischen Subsidiaritätsprinzips. So geschehen seit dem Ersten Weltkrieg in der Altersvorsorge, der Krankenversicherung oder der Arbeitslosenversicherung. Als Folge entstand ein weitverzweigter und schwer überschaubarer Archipel von Pensionskassen, Krankenkassen und Arbeitslosenkassen sowie von sozialpolitischen Stiftungen, wie Pro Senectute, Pro Familia oder Pro Infirmis, die in der Sozialhilfe oder der Invalidenfürsorge ein tragfähiges soziales Netz zu knüpfen versuchten.
Mit seiner Subsidiaritätspolitik hat der Bund notgedrungen ein System privater oder öffentlich-rechtlicher Einrichtungen und Interessengruppen der sozialen Sicherheit geschaffen, bevor er selbst mit staatlichen Organisationen auf den Plan treten konnte. Die privaten Akteure nutzten die Gunst der Stunde, organisierten sich, gewannen politisch an Gewicht und bekämpften einen staatszentrierten Ausbau der Sozialversicherungen wie er in anderen europäischen Ländern vorangetrieben wurde. Ein treffendes Beispiel ist die Geschichte der AHV.* So scheiterte in den 1930er und 40er Jahren eine Einbindung der Pensionskassen…