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Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal 1C_271/2023 Urteil vom 11. November 2024 I. öffentlich-rechtliche Abteilung Besetzung Bundesrichter Kneubühler, Präsident, Bundesrichter Chaix, Haag, Gerichtsschreiberin Gerber. Verfahrensbeteiligte Stadt Opfikon, Stadtverwaltung, vertreten durch den Stadtrat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwälte Martin Looser und/oder Dr. Adrian Strütt, gegen Flughafen Zürich AG, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen. Gegenstand Schutzkonzept Süd Phase 2, Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18. April 2023 (A-844/2021). Sachverhalt: A. Mit Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 (auszugsweise publiziert in BGE 137 II 58 ) hiess das Bundesgericht mehrere Beschwerden (darunter auch diejenige der Stadt Opfikon) betreffend das vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) genehmigte sog. vorläufige Betriebsreglement der Flughafen Zürich AG (vBR) teilweise gut. Es erachtete u.a. die Einführung von Südanflügen auf Piste 34 am Morgen aus Sicherheitsgründen grundsätzlich als zulässig. Allerdings sei die Schallschutzauflage des vBR zum Schutz vor Schlafstörungen durch Südanflüge in der ersten Morgenstunde (06.00 bis 07.00 Uhr) ergänzungsbedürftig. Es sei Sache der Flughafen Zürich AG (FZAG), ein entsprechendes Konzept auszuarbeiten. Dessen Grundzüge seien als Ergänzung des vBR bzw. der Genehmigungsverfügung vom 9. März 2005 mit einem Zeitplan für die Umsetzung des Konzepts vom BAZL zu genehmigen bzw. zu verfügen (E. 7.4). B. Die FZAG erarbeitete in der Folge das sog. Schutzkonzept Süd. Dieses sah im Wesentlichen den Einbau von automatischen Fensterschliessmechanismen an Schlafzimmerfenstern vor; auszunehmen seien Gebäude, die bereits im Rahmen des Schallschutzprogramms 2010 mit Schallschutzfenstern ausgestattet worden seien. Der Perimeter des Schutzkonzepts Süd entsprach dem sogenannten Dachziegelklammerungssektor, also jenem Gebiet, in dem die Dachziegel zum Schutz vor Randwirbelschleppen grösserer Flugzeuge geklammert werden müssen. Das BAZL genehmigte das Schutzkonzept Süd am 29. November 2013 unter Auflagen. Es bestimmte unter anderem, dass den Eigentümern und Eigentümerinnen der betroffenen Gebäude die Wahl zwischen dem Einbau von Fensterschliessmechanismen und Schalldämmlüftern (auf eigene Kosten mit Wärmetauschern) zu gewähren sei. Zudem müssten Schlafzimmerfenster ersetzt werden, sofern sie eine bestimmte minimale Schalldämmung nicht erreichten. Das Massnahmengebiet sei (zusätzlich) auf der Grundlage eines akustischen Kriteriums zu definieren, unter Berücksichtigung der neueren Erkenntnisse der Lärmforschung. Diese Verfügung wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 im Wesentlichen bestätigt. C. Die FZAG erarbeitete daraufhin ein ergänzendes Schallschutzkonzept (Schutzkonzept Süd Phase 2). Dagegen erhoben die Stadt Opfikon und drei Privatpersonen Einsprache. In der Folge wurde das Konzept überarbeitet. Das angepasste Gesuch vom 5. September 2019 definiert den Perimeter anhand verschiedener akustischer Kriterien neu. Eigentümer und Eigentümerinnen von Liegenschaften innerhalb dieses Perimeters haben grundsätzlich die Wahl, in Schlafzimmern einen automatischen Fensterschliessmechanismus oder Schalldämmlüfter einbauen zu lassen. Allerdings werden gewisse einschränkende Voraussetzungen bzw. Ausschlusskriterien formuliert. Die Bauten müssen im Allgemeinen vor dem 1. Januar 2011 errichtet worden sein; für Liegenschaften in den Städten Opfikon und Wallisellen gelten dagegen die Stichdaten 1. Februar 1978 (Datum der öffentlichen Auflage der Fluglärmzonen) bzw. 23. Februar 1999 (Datum der öffentlichen Auflage der Baukonzession für die 5. Ausbauetappe). Mit Verfügung vom 19. Januar 2021 genehmigte das BAZL das angepasste Schallschutzkonzept Süd (Phase 2) unter Auflagen. D. Dagegen gelangten die Stadt Opfikon und drei Privatpersonen am 22. Februar 2021 gemeinsam mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragten, die angefochtene Verfügung sei insoweit aufzuheben, als damit Liegenschaften in der Stadt Opfikon, die nach dem 1. Februar 1978 bzw. dem 23. Februar 1999 erbaut worden seien, von Schallschutzmassnahmen gemäss dem Schutzkonzept Süd ausgeschlossen würden. Mit Urteil vom 18. April 2023 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut, soweit darauf einzutreten sei. Es ging davon aus, dass kein sachlicher Grund für die im Schutzkonzept Süd Phase 2 vorgesehenen und von den Beschwerdeführenden beanstandeten Einschränkungen bestehe. Es hob daher die Verfügung des BAZL vom 19. Januar 2021 in Bezug auf die Beschwerdeführenden auf und legte ersatzweise fest, dass diese für die in ihrem Eigentum stehenden Gebäude Anspruch auf Massnahmen des passiven Schallschutzes (Einbau Schalldämmlüfter oder automatischer Fensterschliessmechanismus) haben. Dagegen trat es auf die Beschwerde der Stadt Opfikon nicht ein, soweit sich diese für Schallschutzmassnahmen zugunsten anderer Eigentümer und Eigentümerinnen von Liegenschaften in der Stadt Opfikon einsetzte. E. Dagegen hat die Stadt Opfikon am 26. Mai 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, es sei Disp.-Ziff. 1 des angefochtenen Urteils insoweit aufzuheben, als damit auf ihre Beschwerde nicht eingetreten werde und nicht allen Eigentümern und Eigentümerinnen von zu Wohnzwecken genutzten Liegenschaften in der Stadt Opfikon, die innerhalb des Massnahmenperimeters liegen und vor 2011 bewilligt worden sind, Anspruch auf Massnahmen des passiven Schallschutzes gemäss dem Schutzkonzept Süd Phase 2 (überarbeitete Fassung vom 5. September 2019) eingeräumt worden sei. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, die Schutzmassnahmen gemäss Schutzkonzept Phase 2 allen Eigentümern und Eigentümerinnen von zu Wohnzwecken genutzten Liegenschaften in der Stadt Opfikon anzubieten, die innerhalb des Massnahmenperimeters liegen und vor 2011 bewilligt wurden, soweit dies durch Disp.-Ziff. 1 des vorinstanzlichen Entscheids nicht bereits angeordnet worden sei. F. Die FZAG beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Eventualiter, im Fall der vollständigen oder teilweisen Gutheissung der Beschwerde, sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das BAZL schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf das angefochtene Urteil und hat keine weiteren Bemerkungen. In der Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren und deren Begründung fest. Es wurde keine Duplik eingereicht. Erwägungen: 1. Gegen den Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a und 90 BGG). Der Beschwerdeführerin wurde im vorinstanzlichen Verfahren die Beschwerdeberechtigung teilweise abgesprochen; insoweit ist sie durch den angefochtenen Entscheid beschwert und kann mit Beschwerde vor Bundesgericht eine formelle Rechtsverweigerung geltend machen ( Art. 89 Abs. 1 BGG ). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ( Art. 100 Abs. 1 BGG ) ist daher grundsätzlich einzutreten. Streitgegenstand vor Bundesgericht ist allerdings nur der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz. Soweit die Beschwerdeführerin einen Entscheid in der Sache beantragt, ist darauf nicht einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht bejahte die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin gemäss Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021), soweit diese als Eigentümerin einer im Schutzperimeter gelegenen Liegenschaften in gleicher oder ähnlicher Weise wie Private betroffen sei. Dagegen sei sie nicht legitimiert, sich für einen weitergehenden Schallschutz für alle betroffenen Grundeigentümer und -eigentümerinnen auf dem Gemeindegebiet einzusetzen. Es erwog, die Regelung der Beschwerdebefugnis in Art. 48 Abs. 1 VwVG sei in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Die Rechtsprechung bejahe allerdings eine allgemeine Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen, wenn diese durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie Private oder aber in spezifischer und (somit) schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen seien und nicht nur das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend machten. Erforderlich sei eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen (mit Hinweis auf BGE 141 II 161 E. 2.1). Im Bereich des Umweltschutzes werde die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen z.B. bejaht zum Schutz des Grundwassers oder gegen drohende Lärm- oder Schadstoffimmissionen, die einen Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar betreffen. Gemeinden könnten sodann als Trägerinnen der Baupolizeikompetenz und der kommunalen Raumplanung von Lärmimmissionen betroffen sein (mit Verweis auf Urteil 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.2 f. und Urteil des BVGer A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 3.3.2; je mit Hinweisen). Das vorliegende Verfahren betreffe nicht den Betrieb des Flughafens Zürich und damit verbunden die Begrenzung der Auswirkungen auf die Umwelt etwa durch Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen; dies sei Gegenstand des Betriebsreglements bzw. dessen Genehmigung durch die Vorinstanz. Gegenstand des Verfahrens sei vielmehr die (vorläufig) abschliessende Umsetzung einer Schallschutzauflage aus dem Urteil des Bundesgerichts zum vBR, zum Schutz vor Aufwachreaktionen in der Zeit zwischen 06.00 und 07.00 Uhr. Die Ausdehnung des Perimeters des Schutzkonzepts sei nicht mehr streitig; die Beschwerde richte sich vielmehr gegen bestimmte einschränkende Voraussetzungen. Streitig sei auch nicht mehr, ob innerhalb des Perimeters Massnahmen des passiven Schallschutzes geboten seien, sondern nur noch, ob Gebäude, die in Schlafräumen bereits über Schallschutzfenster verfügten, zusätzlich Anspruch auf den Einbau eines Schalldämmlüfters oder eines automatischen Fensterschliessmechanismus hätten. Die Gemeinde sei damit weder in der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe betroffen noch in ihren baupolizeilichen und raumplanungsrechtlichen Befugnissen. 3. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, sie sei nach ständiger Praxis befugt, zum Schutz ihrer Einwohnerinnen und Einwohner gegen Fluglärm Beschwerde zu führen; der angefochtene Entscheid schränke Art. 48 VwVG in unzulässiger Weise ein. Es sei nicht sachgerecht, Gemeinden nur insoweit zur Beschwerde zuzulassen, als die Zulässigkeit der Lärmimmissionen als solche bzw. die Ausdehnung des Massnahmenperimeters in Frage stehe, nicht aber gegen die Formulierung einschränkender Bedingungen, die eine grosse Anzahl von Betroffenen innerhalb des Perimeters wieder ausschliessen könnten. Die Stadt Opfikon habe sich am Verfahren betreffend das vBR als Beschwerdeführerin beteiligt und sich insbesondere für die Aufhebung oder Einschränkung der morgendlichen Südanflüge eingesetzt. Sie müsse daher auch zu den nachfolgenden Verfahren zugelassen werden, in denen es um den richtigen Vollzug der bundesgerichtlich angeordneten Massnahme zum Schutz vor Aufwachreaktionen durch morgendliche Südanflüge gehe. Dies sei auch für andere Auflagen so gehandhabt worden (mit Hinweis auf den Entscheid des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.1.3 und Urteil 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 1 betreffend Rückversetzung des Abdrehpunkts der Abflugroute ab Piste 28 nach Westen zur Entlastung der Siedlungsgebiete von Regensdorf und Dällikon). Die Umsetzung der bundesgerichtlichen Auflage müsse für alle Betroffenen in rechtsgleicher Weise erfolgen. Vorliegend stelle sich die Grundsatzfrage, ob für Liegenschaften in der Stadt Opfikon, die nach dem 1. Februar 1978 bzw. nach dem 23. Februar 1999 überbaut worden seien, gleich wie für Liegenschaften in den Gemeinden südlich von Opfikon, spezifische Massnahmen zum Schutz vor den Einwirkungen der Südanflüge geboten seien, oder die Opfikoner Liegenschaften davon ausgeschlossen werden dürften. Grundlegende Fragen der Gleichbehandlung stellten sich auch in Bezug auf die in den Nordgemeinden unter dem Schallschutzprogramm 2010 angebotenen zusätzlichen Massnahmen des passiven Schallschutzes. 4. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, der Einbau von Schalldämmlüftern bzw. automatischen Fensterschliessmechanismen sei eine freiwillige Massnahme, die lediglich auf Wunsch der Eigentümer und Eigentümerinnen umgesetzt werde und - wie die Erfahrung zeige - bei Weitem nicht von allen Berechtigten gewünscht werde. Deshalb seien die Eigentümer und Eigentümerinnen lärmbetroffener Liegenschaften selbst gefordert und demzufolge keine "spezifischen öffentlichen Interessen" der Beschwerdeführerin gegeben. Der Nachteil der Nichtberücksichtigung gewisser Gebiete sei primär finanzieller Art. Solche Nachteile über eine Art Sammelklage abzuwenden, sei nicht Sache der Gemeinde. Ob Betroffene allenfalls in der Lage seien, sich selbst rechtzeitig um die Wahrung ihrer Interessen zu kümmern, könne keine Rolle spielen. Die Beschwerdeführerin entgegnet, es gehe darum, ob die betroffenen Eigentümer und Eigentümerinnen die fraglichen zusätzlichen Massnahmen beanspruchen könnten; dass sie diese Massnahmen nicht beanspruchen müssten, ändere daran nichts. 5. Zur Beschwerde nach Art. 48 Abs. 1 VwVG (wie auch nach dem gleichlautenden Art. 89 Abs. 1 BGG ) ist berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung besitzt. Art. 57 des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) ermächtigt sodann die Gemeinden, gegen Verfügungen der kantonalen und der Bundesbehörden in Anwendung des USG die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, "sofern sie dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben". Diese Umschreibung der Beschwerdebefugnis entspricht im Wesentlichen derjenigen in Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG, weshalb Art. 57 USG überwiegend keine eigenständige Bedeutung zugeschrieben wird (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl., Art. 57 N. 1 und N. 6; THEO LORETAN USG-Kommentar, Stand März 2002, Art. 57 N. 1: "Erinnerungsfunktion"; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 2013, N. 987). GRODECKI/PETERS ( in: Moor/Favre/Flückiger, Commentaire LPE, Bern 2010, Art. 57 N. 6 und 23) qualifizieren Art. 57 USG zwar als besonderes Beschwerderecht, räumen aber ein, dass sich kaum ein Fall finden lasse, in der eine Gemeinde ihre Beschwerdebefugnis auf Art. 57 USG stützen könne, ohne zugleich nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde befugt zu sein. 5.1. Die Vorinstanz hat die Praxis zur Beschwerdebefugnis der Gemeinden nach Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG und Art. 57 USG grundsätzlich zutreffend dargelegt. Die Gemeinden sind auch unabhängig von Planungs- und Bewilligungskompetenzen als zuständige Gebietskörperschaft befugt, spezifisch kommunale Anliegen, wie insbesondere den Schutz ihrer Einwohnerinnen und Einwohner vor Immissionen, geltend zu machen ( BGE 136 I 265 E. 1.4; 131 II 753 E. 4.3.3.; 124 II 293 E. 3b; 123 II 371 E. 2c; Urteil 1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 E. 1.1; HANS RUDOLF TRÜEB; Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990, S. 196). Dazu gehören insbesondere auch Massnahmen des passiven Schallschutzes (vgl. z.B. Urteil 1C_27/2022 vom 20. April 2023 E. 1.2; Urteil des BVGer A-2575/2013 E. 2 vom 17. September 2014 E. 1.2; beide betreffend Nationalstrassen-Ausführungsprojekte). 5.2. Voraussetzung ist, dass es sich um wichtige Anliegen der Gemeinde handelt und nicht um die Vertretung von Individualinteressen. In BGE 131 II 753 E. 4.3.3 wurde verlangt, dass die Gesamtheit oder ein Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar betroffen sein müsse, wie dies z.B. bei drohendem Fluglärm oder einer möglichen Beeinträchtigung des Trinkwassers der Fall sei. In einem späteren Entscheid wurde es für ausreichend erachtet, dass sich die Gemeinde für den Schutz einer "Vielzahl" von Bewohnern ihres Siedlungsgebiets einsetzt (Urteil 1C_27/2022 vom 20. April 2023 E. 1.2 betreffend Nationalstrassen-Ausführungsprojekt). Das Bundesverwaltungsgericht erachtete die Stadt Zürich als legitimiert, Beschwerde gegen ein Nationalstrassenprojekt zu erheben, um Lärm- und Schallschutzmassnahmen für die Anwohnerinnen und Anwohner des angrenzenden Wohngebiets Grünau zu erlangen, wo "ein nicht unbeachtlicher Teil der Bevölkerung der Stadt Zürich" von den Emissionen der Nationalstrasse betroffen sei (Urteil A-2575/2013 E. 2 vom 17. September 2014 E. 1.2). Gemäss TRÜEB ( a.a.O., S. 196) ist ein schutzwürdiges öffentliches Interesse der Gemeinde bei der Bewilligung oder Sanierung einer Anlage stets zu vermuten, wenn mindestens ein Teil des Gemeindegebiets im Immissionsbereich liegt. GRODECKI/PFEIFFER lassen (für die Beschwerdebefugnis nach Art. 57 USG ) einen Eingriff in die Umwelt auf dem Gemeindegebiet genügen (a.a.O., N. 32 zu Art. 57 BGG ). 5.3. In dem von der Vorinstanz zitierten Urteil 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 war das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde der Gemeinde Neerach gegen die Genehmigung des Schallschutzprogramms 2015 nicht eingetreten. Die Gemeinde hatte verlangt, weitere Dorfteile in den Perimeter aufzunehmen. Das Bundesgericht bestätigte diesen Nichteintretensentscheid. Es erwog, der Schallschutzperimeter sei bereits mit der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen anhand umhüllender Lärmbelastungskurven bestimmt worden; im Schallschutzprogramm 2015 seien nur noch Detailkorrekturen (sog. "Franselung") zulässig (E. 2); es sei weder dargelegt noch ersichtlich, inwiefern sich diese nachteilig auf wichtige öffentliche Belange der Gemeinde Neerach auswirken könnten (E. 3.4). 6. Vorliegend ist unstreitig, dass ein Grossteil der Bevölkerung Opfikons von starken Fluglärmimmissionen betroffen ist. Die Stadt Opfikon wurde daher stets als befugt erachtet, sich für Lärm- und Schallschutzmassnahmen zugunsten ihrer Bevölkerung einzusetzen und wurde sowohl zur Beschwerde gegen das vorläufige Betriebsreglement des Flughafens Zürich (Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010) als auch gegen das Schallschutzkonzept Süd (Erste Phase) zugelassen (vgl. Urteil des BVGer A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.2). Sie erhob auch Einsprache gegen die erste Fassung des Schutzkonzepts Süd (Phase 2), u.a. um eine Ausweitung des Schallschutzperimeters zu erreichen. Anders als im zitierten Urteil 1C_30/2018 (Gemeinde Neerach) ergibt sich der Perimeter des (speziell auf morgendliche Südanflüge ausgerichteten) Schutzkonzepts Süd Phase 2 nicht bereits aus der vorangehenden Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen, sondern erst aus dem Schutzkonzept selbst (vgl. angefochtenen Entscheid, E. 2.2.3 S. 19 unten). Nachdem der Perimeter im überarbeiteten Gesuch vom 5. September 2019 im Sinne der Einsprechenden angepasst worden war, beschränkte sich der Streitgegenstand vor Bundesverwaltungsgericht auf die einschränkenden Voraussetzungen des Schutzkonzepts. 6.1. Wie aufgezeigt, setzt sich die Stadt Opfikon seit langem für den Schutz ihrer Bevölkerung gegen Fluglärm ein. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse daran, dass der vom Bundesgericht verlangte Schutz gegen Aufwachreaktionen durch frühmorgendliche Südanflüge auf ihrem Gemeindegebiet konsequent und möglichst lückenlos umgesetzt wird. Von den streitigen Einschränkungen der Anspruchsberechtigung ist sie insofern besonders berührt, als das Schutzkonzept Süd (2. Phase) eine Sonderregelung für Opfikon und Wallisellen enthält: Nur für diese Gemeinden wird ein erheblich weiter zurückliegendes Stichdatum festgesetzt (1. Februar 1978 bzw. 23. Februar 1999 statt 1. Januar 2011). Es ist ein berechtigtes Anliegen der Gemeinde, dass ihre Bevölkerung nicht ohne zureichenden Grund gegenüber derjenigen anderer Flughafengemeinden benachteiligt wird. 6.2. Fraglich ist jedoch, ob die Zahl der betroffenen Grundstücke zu gering ist, um noch ein öffentliches Interesse an der Beschwerdeführung zu begründen, mit der Folge, dass nur die von den Schallschutzleistungen ausgenommenen Grundeigentümer und -eigentümerinnen, jeweils für ihr Grundstück, Einsprache und Beschwerde hätten erheben können. 6.2.1. Die Beschwerdeführerin schätzt, dass rund 120 Liegenschaften in Opfikon (davon drei Viertel Einfamilienhäuser und ein Viertel Mehrfamilienhäuser), bei denen in der Vergangenheit bereits Schallschutzfenster eingebaut worden waren, nicht in den Genuss der im Schutzkonzept Süd vorgesehenen Massnahmen (Fensterschliessmechanismus oder Schalldämmlüfter) kommen. Genaue Angaben seien jedoch nicht möglich, weil die Tragweite der umstrittenen Einschränkungen unklar sei und die Beschwerdegegnerin (anders als beim Schallschutzprogramm 2015) bis heute keine Gebäudeliste erstellt habe, aus der sich ergebe, für welches Gebäude aufgrund welcher Kriterien ein Anspruch bestehe oder ausgeschlossen sei. 6.2.2. Die Beschwerdegegnerin nennt in ihrer Vernehmlassung keine konkrete Zahl, ist aber der Auffassung, es wäre Sache der Gemeinde gewesen, die relevanten Grundlagen ihrer Beschwerde angemessen aufzuarbeiten. Diese verfüge über alle erforderlichen Daten, um auch ohne Gebäudeliste abzuklären, welche Liegenschaften Anspruch auf Massnahmen gemäss dem Schutzkonzept Süd (Phase 2) hätten. 6.2.3. Das Bundesverwaltungsgericht hielt im angefochtenen Entscheid (E. 2.2.4, S. 22) fest, dass sich die Anspruchsberechtigung nicht bereits aus dem Schutzkonzept Süd (2. Phase) selbst ergebe, sondern dieses auf die am 1. Februar 1978 öffentlich aufgelegten Fluglärmzonen und die Perimeter des Schallschutzprogramms 2015 sowie des Schutzkonzepts Süd Phase 1 verweise. Die einschränkenden Anspruchsvoraussetzungen nach Ziff. 62 lit. a (darunter die von der Stadt Opfikon beanstandeten Stichdaten) würden in lit. b und c teilweise relativiert. Der genaue Gehalt bzw. die Tragweite dieser Relativierungen seien unklar (E. 2.2.4 S. 25). Das Bundesverwaltungsgericht benötigte insgesamt sieben Seiten, um aufgrund einer "Gesamtbetrachtung" der verschiedenen Regelungen und Konzepte die Anspruchsberechtigung zu umschreiben (E. 2.2.4 S. 22), die es der Beurteilung der Beschwerdeberechtigung zugrunde legte (E. 2.2.4 in fine). Für die Stadt Opfikon - und erst Recht für die betroffene Grundeigentümerschaft - war es daher (jedenfalls im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung vor Bundesverwaltungsgericht) nicht möglich, mit Sicherheit abzuschätzen, welche und wie viele Liegenschaften bzw. Personen von den Schallschutzmassnahmen des Schutzkonzepts Süd (Phase 2) ausgeschlossen sein würden. Die Gemeinde musste daher damit rechnen, dass ein nicht unbeachtlicher Teil der von morgendlichen Südanflügen betroffenen Liegenschaften, obwohl im Perimeter gelegen, die vorgesehenen Leistungen nicht beanspruchen könnte. Unter diesen Umständen bestand ein gewichtiges öffentliches (und nicht bloss privates) Interesse an der Beschwerdeführung, um die Anspruchsberechtigung abzuklären und eine Benachteilung Opfikons gegenüber anderen Flughafengemeinden zu verhindern. Dies gilt unabhängig davon, ob die vorgesehene Massnahme (Einbau von Fensterschliessanlagen bzw. Schalldämmlüftern) nach USG geboten ist, um die Frischluftzufuhr während der Nacht zu ermöglichen (wie die Beschwerdeführerin geltend macht) oder nicht (wie die Beschwerdegegnerin meint) : Entscheidend ist, dass sie Teil eines verbindlichen, behördlich genehmigten Schutzkonzepts bildet, das rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechen muss. Dieses darf Personen bzw. Liegenschaften nicht nach Gutdünken, ohne sachlichen Grund, von den vorgesehenen Leistungen ausschliessen. 7. Nach dem Gesagten hat das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin unzulässigerweise auf die in deren Eigentum stehenden Liegenschaften beschränkt. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden kann. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben, soweit darin auf die Beschwerde der Stadt Opfikon nicht eingetreten wird. Die Sache ist insoweit zu materieller Beurteilung und allfälliger Anpassung der Kosten- und Entschädigungsregelung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. Nicht einzutreten ist auf die Rechtsbegehren 2 und 3, mit denen ein materieller Entscheid des Bundesgerichts beantragt wird. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin, die in ihren vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist, kosten- und entschädigungspflichtig ( Art. 66 Abs. 3 und Art. 68 BGG ). Demnach erkennt das Bundesgericht: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18. April 2023 aufgehoben, soweit er auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin vom 22. Februar 2021 nicht eintritt. Auf die Rechtsbegehren 2 und 3 wird nicht eingetreten. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen. 2. Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. 3. Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen. 4. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt. Lausanne, 11. November 2024 Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts Der Präsident: Kneubühler Die Gerichtsschreiberin: Gerber

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_271/2023

Urteil vom 11. November 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Chaix, Haag,

Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte

Stadt Opfikon,

Stadtverwaltung, vertreten durch den Stadtrat,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwälte Martin Looser

und/oder Dr. Adrian Strütt,

gegen

Flughafen Zürich AG,

Beschwerdegegnerin,

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,

Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen.

Gegenstand

Schutzkonzept Süd Phase 2,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18. April 2023 (A-844/2021).

Sachverhalt:

A.

Mit Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 (auszugsweise publiziert in BGE 137 II 58 ) hiess das Bundesgericht mehrere Beschwerden (darunter auch diejenige der Stadt Opfikon) betreffend das vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) genehmigte sog. vorläufige Betriebsreglement der Flughafen Zürich AG (vBR) teilweise gut. Es erachtete u.a. die Einführung von Südanflügen auf Piste 34 am Morgen aus Sicherheitsgründen grundsätzlich als zulässig. Allerdings sei die Schallschutzauflage des vBR zum Schutz vor Schlafstörungen durch Südanflüge in der ersten Morgenstunde (06.00 bis 07.00 Uhr) ergänzungsbedürftig. Es sei Sache der Flughafen Zürich AG (FZAG), ein entsprechendes Konzept auszuarbeiten. Dessen Grundzüge seien als Ergänzung des vBR bzw. der Genehmigungsverfügung vom 9. März 2005 mit einem Zeitplan für die Umsetzung des Konzepts vom BAZL zu genehmigen bzw. zu verfügen (E. 7.4).

B.

Die FZAG erarbeitete in der Folge das sog. Schutzkonzept Süd. Dieses sah im Wesentlichen den Einbau von automatischen Fensterschliessmechanismen an Schlafzimmerfenstern vor; auszunehmen seien Gebäude, die bereits im Rahmen des Schallschutzprogramms 2010 mit Schallschutzfenstern ausgestattet worden seien. Der Perimeter des Schutzkonzepts Süd entsprach dem sogenannten Dachziegelklammerungssektor, also jenem Gebiet, in dem die Dachziegel zum Schutz vor Randwirbelschleppen grösserer Flugzeuge geklammert werden müssen.

Das BAZL genehmigte das Schutzkonzept Süd am 29. November 2013 unter Auflagen. Es bestimmte unter anderem, dass den Eigentümern und Eigentümerinnen der betroffenen Gebäude die Wahl zwischen dem Einbau von Fensterschliessmechanismen und Schalldämmlüftern (auf eigene Kosten mit Wärmetauschern) zu gewähren sei. Zudem müssten Schlafzimmerfenster ersetzt werden, sofern sie eine bestimmte minimale Schalldämmung nicht erreichten. Das Massnahmengebiet sei (zusätzlich) auf der Grundlage eines akustischen Kriteriums zu definieren, unter Berücksichtigung der neueren Erkenntnisse der Lärmforschung. Diese Verfügung wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 im Wesentlichen bestätigt.

C.

Die FZAG erarbeitete daraufhin ein ergänzendes Schallschutzkonzept (Schutzkonzept Süd Phase 2). Dagegen erhoben die Stadt Opfikon und drei Privatpersonen Einsprache.

In der Folge wurde das Konzept überarbeitet. Das angepasste Gesuch vom 5. September 2019 definiert den Perimeter anhand verschiedener akustischer Kriterien neu. Eigentümer und Eigentümerinnen von Liegenschaften innerhalb dieses Perimeters haben grundsätzlich die Wahl, in Schlafzimmern einen automatischen Fensterschliessmechanismus oder Schalldämmlüfter einbauen zu lassen. Allerdings werden gewisse einschränkende Voraussetzungen bzw. Ausschlusskriterien formuliert. Die Bauten müssen im Allgemeinen vor dem 1. Januar 2011 errichtet worden sein; für Liegenschaften in den Städten Opfikon und Wallisellen gelten dagegen die Stichdaten 1. Februar 1978 (Datum der öffentlichen Auflage der Fluglärmzonen) bzw. 23. Februar 1999 (Datum der öffentlichen Auflage der Baukonzession für die 5. Ausbauetappe).

Mit Verfügung vom 19. Januar 2021 genehmigte das BAZL das angepasste Schallschutzkonzept Süd (Phase 2) unter Auflagen.

D.

Dagegen gelangten die Stadt Opfikon und drei Privatpersonen am 22. Februar 2021 gemeinsam mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragten, die angefochtene Verfügung sei insoweit aufzuheben, als damit Liegenschaften in der Stadt Opfikon, die nach dem 1. Februar 1978 bzw. dem 23. Februar 1999 erbaut worden seien, von Schallschutzmassnahmen gemäss dem Schutzkonzept Süd ausgeschlossen würden.

Mit Urteil vom 18. April 2023 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut, soweit darauf einzutreten sei. Es ging davon aus, dass kein sachlicher Grund für die im Schutzkonzept Süd Phase 2 vorgesehenen und von den Beschwerdeführenden beanstandeten Einschränkungen bestehe. Es hob daher die Verfügung des BAZL vom 19. Januar 2021 in Bezug auf die Beschwerdeführenden auf und legte ersatzweise fest, dass diese für die in ihrem Eigentum stehenden Gebäude Anspruch auf Massnahmen des passiven Schallschutzes (Einbau Schalldämmlüfter oder automatischer Fensterschliessmechanismus) haben. Dagegen trat es auf die Beschwerde der Stadt Opfikon nicht ein, soweit sich diese für Schallschutzmassnahmen zugunsten anderer Eigentümer und Eigentümerinnen von Liegenschaften in der Stadt Opfikon einsetzte.

E.

Dagegen hat die Stadt Opfikon am 26. Mai 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, es sei Disp.-Ziff. 1 des angefochtenen Urteils insoweit aufzuheben, als damit auf ihre Beschwerde nicht eingetreten werde und nicht allen Eigentümern und Eigentümerinnen von zu Wohnzwecken genutzten Liegenschaften in der Stadt Opfikon, die innerhalb des Massnahmenperimeters liegen und vor 2011 bewilligt worden sind, Anspruch auf Massnahmen des passiven Schallschutzes gemäss dem Schutzkonzept Süd Phase 2 (überarbeitete Fassung vom 5. September 2019) eingeräumt worden sei. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, die Schutzmassnahmen gemäss Schutzkonzept Phase 2 allen Eigentümern und Eigentümerinnen von zu Wohnzwecken genutzten Liegenschaften in der Stadt Opfikon anzubieten, die innerhalb des Massnahmenperimeters liegen und vor 2011 bewilligt wurden, soweit dies durch Disp.-Ziff. 1 des vorinstanzlichen Entscheids nicht bereits angeordnet worden sei.

F.

Die FZAG beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Eventualiter, im Fall der vollständigen oder teilweisen Gutheissung der Beschwerde, sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das BAZL schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf das angefochtene Urteil und hat keine weiteren Bemerkungen.

In der Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren und deren Begründung fest. Es wurde keine Duplik eingereicht.

Erwägungen:

1.

Gegen den Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a und 90 BGG). Der Beschwerdeführerin wurde im vorinstanzlichen Verfahren die Beschwerdeberechtigung teilweise abgesprochen; insoweit ist sie durch den angefochtenen Entscheid beschwert und kann mit Beschwerde vor Bundesgericht eine formelle Rechtsverweigerung geltend machen ( Art. 89 Abs. 1 BGG ). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ( Art. 100 Abs. 1 BGG ) ist daher grundsätzlich einzutreten. Streitgegenstand vor Bundesgericht ist allerdings nur der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz. Soweit die Beschwerdeführerin einen Entscheid in der Sache beantragt, ist darauf nicht einzutreten.

Art. 89 Abs. 1 BGG Art. 100 Abs. 1 BGG 2.

Das Bundesverwaltungsgericht bejahte die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin gemäss Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021), soweit diese als Eigentümerin einer im Schutzperimeter gelegenen Liegenschaften in gleicher oder ähnlicher Weise wie Private betroffen sei. Dagegen sei sie nicht legitimiert, sich für einen weitergehenden Schallschutz für alle betroffenen Grundeigentümer und -eigentümerinnen auf dem Gemeindegebiet einzusetzen.

Es erwog, die Regelung der Beschwerdebefugnis in Art. 48 Abs. 1 VwVG sei in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Die Rechtsprechung bejahe allerdings eine allgemeine Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen, wenn diese durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie Private oder aber in spezifischer und (somit) schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen seien und nicht nur das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend machten. Erforderlich sei eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen (mit Hinweis auf BGE 141 II 161 E. 2.1). Im Bereich des Umweltschutzes werde die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen z.B. bejaht zum Schutz des Grundwassers oder gegen drohende Lärm- oder Schadstoffimmissionen, die einen Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar betreffen. Gemeinden könnten sodann als Trägerinnen der Baupolizeikompetenz und der kommunalen Raumplanung von Lärmimmissionen betroffen sein (mit Verweis auf Urteil 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.2 f. und Urteil des BVGer A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 3.3.2; je mit Hinweisen).

Art. 48 Abs. 1 VwVG Das vorliegende Verfahren betreffe nicht den Betrieb des Flughafens Zürich und damit verbunden die Begrenzung der Auswirkungen auf die Umwelt etwa durch Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen; dies sei Gegenstand des Betriebsreglements bzw. dessen Genehmigung durch die Vorinstanz. Gegenstand des Verfahrens sei vielmehr die (vorläufig) abschliessende Umsetzung einer Schallschutzauflage aus dem Urteil des Bundesgerichts zum vBR, zum Schutz vor Aufwachreaktionen in der Zeit zwischen 06.00 und 07.00 Uhr. Die Ausdehnung des Perimeters des Schutzkonzepts sei nicht mehr streitig; die Beschwerde richte sich vielmehr gegen bestimmte einschränkende Voraussetzungen. Streitig sei auch nicht mehr, ob innerhalb des Perimeters Massnahmen des passiven Schallschutzes geboten seien, sondern nur noch, ob Gebäude, die in Schlafräumen bereits über Schallschutzfenster verfügten, zusätzlich Anspruch auf den Einbau eines Schalldämmlüfters oder eines automatischen Fensterschliessmechanismus hätten. Die Gemeinde sei damit weder in der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe betroffen noch in ihren baupolizeilichen und raumplanungsrechtlichen Befugnissen.

3.

Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, sie sei nach ständiger Praxis befugt, zum Schutz ihrer Einwohnerinnen und Einwohner gegen Fluglärm Beschwerde zu führen; der angefochtene Entscheid schränke Art. 48 VwVG in unzulässiger Weise ein. Es sei nicht sachgerecht, Gemeinden nur insoweit zur Beschwerde zuzulassen, als die Zulässigkeit der Lärmimmissionen als solche bzw. die Ausdehnung des Massnahmenperimeters in Frage stehe, nicht aber gegen die Formulierung einschränkender Bedingungen, die eine grosse Anzahl von Betroffenen innerhalb des Perimeters wieder ausschliessen könnten.

Art. 48 VwVG Die Stadt Opfikon habe sich am Verfahren betreffend das vBR als Beschwerdeführerin beteiligt und sich insbesondere für die Aufhebung oder Einschränkung der morgendlichen Südanflüge eingesetzt. Sie müsse daher auch zu den nachfolgenden Verfahren zugelassen werden, in denen es um den richtigen Vollzug der bundesgerichtlich angeordneten Massnahme zum Schutz vor Aufwachreaktionen durch morgendliche Südanflüge gehe. Dies sei auch für andere Auflagen so gehandhabt worden (mit Hinweis auf den Entscheid des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.1.3 und Urteil 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 1 betreffend Rückversetzung des Abdrehpunkts der Abflugroute ab Piste 28 nach Westen zur Entlastung der Siedlungsgebiete von Regensdorf und Dällikon).

Die Umsetzung der bundesgerichtlichen Auflage müsse für alle Betroffenen in rechtsgleicher Weise erfolgen. Vorliegend stelle sich die Grundsatzfrage, ob für Liegenschaften in der Stadt Opfikon, die nach dem 1. Februar 1978 bzw. nach dem 23. Februar 1999 überbaut worden seien, gleich wie für Liegenschaften in den Gemeinden südlich von Opfikon, spezifische Massnahmen zum Schutz vor den Einwirkungen der Südanflüge geboten seien, oder die Opfikoner Liegenschaften davon ausgeschlossen werden dürften. Grundlegende Fragen der Gleichbehandlung stellten sich auch in Bezug auf die in den Nordgemeinden unter dem Schallschutzprogramm 2010 angebotenen zusätzlichen Massnahmen des passiven Schallschutzes.

4.

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, der Einbau von Schalldämmlüftern bzw. automatischen Fensterschliessmechanismen sei eine freiwillige Massnahme, die lediglich auf Wunsch der Eigentümer und Eigentümerinnen umgesetzt werde und - wie die Erfahrung zeige - bei Weitem nicht von allen Berechtigten gewünscht werde. Deshalb seien die Eigentümer und Eigentümerinnen lärmbetroffener Liegenschaften selbst gefordert und demzufolge keine "spezifischen öffentlichen Interessen" der Beschwerdeführerin gegeben. Der Nachteil der Nichtberücksichtigung gewisser Gebiete sei primär finanzieller Art. Solche Nachteile über eine Art Sammelklage abzuwenden, sei nicht Sache der Gemeinde. Ob Betroffene allenfalls in der Lage seien, sich selbst rechtzeitig um die Wahrung ihrer Interessen zu kümmern, könne keine Rolle spielen.

Die Beschwerdeführerin entgegnet, es gehe darum, ob die betroffenen Eigentümer und Eigentümerinnen die fraglichen zusätzlichen Massnahmen beanspruchen könnten; dass sie diese Massnahmen nicht beanspruchen müssten, ändere daran nichts.

5.

Zur Beschwerde nach Art. 48 Abs. 1 VwVG (wie auch nach dem gleichlautenden Art. 89 Abs. 1 BGG ) ist berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung besitzt. Art. 57 des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) ermächtigt sodann die Gemeinden, gegen Verfügungen der kantonalen und der Bundesbehörden in Anwendung des USG die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, "sofern sie dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben". Diese Umschreibung der Beschwerdebefugnis entspricht im Wesentlichen derjenigen in Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG, weshalb Art. 57 USG überwiegend keine eigenständige Bedeutung zugeschrieben wird (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl., Art. 57 N. 1 und N. 6; THEO LORETAN USG-Kommentar, Stand März 2002, Art. 57 N. 1: "Erinnerungsfunktion"; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 2013, N. 987). GRODECKI/PETERS ( in: Moor/Favre/Flückiger, Commentaire LPE, Bern 2010, Art. 57 N. 6 und 23) qualifizieren Art. 57 USG zwar als besonderes Beschwerderecht, räumen aber ein, dass sich kaum ein Fall finden lasse, in der eine Gemeinde ihre Beschwerdebefugnis auf Art. 57 USG stützen könne, ohne zugleich nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde befugt zu sein.

Art. 48 Abs. 1 VwVG Art. 89 Abs. 1 BGG Art. 48 Abs. 1 VwVG Art. 89 Abs. 1 BGG Art. 57 USG Art. 57 USG Art. 57 USG Art. 89 Abs. 1 BGG 5.1. Die Vorinstanz hat die Praxis zur Beschwerdebefugnis der Gemeinden nach Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG und Art. 57 USG grundsätzlich zutreffend dargelegt. Die Gemeinden sind auch unabhängig von Planungs- und Bewilligungskompetenzen als zuständige Gebietskörperschaft befugt, spezifisch kommunale Anliegen, wie insbesondere den Schutz ihrer Einwohnerinnen und Einwohner vor Immissionen, geltend zu machen ( BGE 136 I 265 E. 1.4; 131 II 753 E. 4.3.3.; 124 II 293 E. 3b; 123 II 371 E. 2c; Urteil 1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 E. 1.1; HANS RUDOLF TRÜEB; Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990, S. 196). Dazu gehören insbesondere auch Massnahmen des passiven Schallschutzes (vgl. z.B. Urteil 1C_27/2022 vom 20. April 2023 E. 1.2; Urteil des BVGer A-2575/2013 E. 2 vom 17. September 2014 E. 1.2; beide betreffend Nationalstrassen-Ausführungsprojekte).

Art. 48 Abs. 1 VwVG Art. 89 Abs. 1 BGG Art. 57 USG 5.2. Voraussetzung ist, dass es sich um wichtige Anliegen der Gemeinde handelt und nicht um die Vertretung von Individualinteressen. In BGE 131 II 753 E. 4.3.3 wurde verlangt, dass die Gesamtheit oder ein Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar betroffen sein müsse, wie dies z.B. bei drohendem Fluglärm oder einer möglichen Beeinträchtigung des Trinkwassers der Fall sei. In einem späteren Entscheid wurde es für ausreichend erachtet, dass sich die Gemeinde für den Schutz einer "Vielzahl" von Bewohnern ihres Siedlungsgebiets einsetzt (Urteil 1C_27/2022 vom 20. April 2023 E. 1.2 betreffend Nationalstrassen-Ausführungsprojekt). Das Bundesverwaltungsgericht erachtete die Stadt Zürich als legitimiert, Beschwerde gegen ein Nationalstrassenprojekt zu erheben, um Lärm- und Schallschutzmassnahmen für die Anwohnerinnen und Anwohner des angrenzenden Wohngebiets Grünau zu erlangen, wo "ein nicht unbeachtlicher Teil der Bevölkerung der Stadt Zürich" von den Emissionen der Nationalstrasse betroffen sei (Urteil A-2575/2013 E. 2 vom 17. September 2014 E. 1.2). Gemäss TRÜEB ( a.a.O., S. 196) ist ein schutzwürdiges öffentliches Interesse der Gemeinde bei der Bewilligung oder Sanierung einer Anlage stets zu vermuten, wenn mindestens ein Teil des Gemeindegebiets im Immissionsbereich liegt. GRODECKI/PFEIFFER lassen (für die Beschwerdebefugnis nach Art. 57 USG ) einen Eingriff in die Umwelt auf dem Gemeindegebiet genügen (a.a.O., N. 32 zu Art. 57 BGG ).

Art. 57 USG Art. 57 BGG 5.3. In dem von der Vorinstanz zitierten Urteil 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 war das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde der Gemeinde Neerach gegen die Genehmigung des Schallschutzprogramms 2015 nicht eingetreten. Die Gemeinde hatte verlangt, weitere Dorfteile in den Perimeter aufzunehmen. Das Bundesgericht bestätigte diesen Nichteintretensentscheid. Es erwog, der Schallschutzperimeter sei bereits mit der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen anhand umhüllender Lärmbelastungskurven bestimmt worden; im Schallschutzprogramm 2015 seien nur noch Detailkorrekturen (sog. "Franselung") zulässig (E. 2); es sei weder dargelegt noch ersichtlich, inwiefern sich diese nachteilig auf wichtige öffentliche Belange der Gemeinde Neerach auswirken könnten (E. 3.4).

6.

Vorliegend ist unstreitig, dass ein Grossteil der Bevölkerung Opfikons von starken Fluglärmimmissionen betroffen ist. Die Stadt Opfikon wurde daher stets als befugt erachtet, sich für Lärm- und Schallschutzmassnahmen zugunsten ihrer Bevölkerung einzusetzen und wurde sowohl zur Beschwerde gegen das vorläufige Betriebsreglement des Flughafens Zürich (Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010) als auch gegen das Schallschutzkonzept Süd (Erste Phase) zugelassen (vgl. Urteil des BVGer A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.2). Sie erhob auch Einsprache gegen die erste Fassung des Schutzkonzepts Süd (Phase 2), u.a. um eine Ausweitung des Schallschutzperimeters zu erreichen. Anders als im zitierten Urteil 1C_30/2018 (Gemeinde Neerach) ergibt sich der Perimeter des (speziell auf morgendliche Südanflüge ausgerichteten) Schutzkonzepts Süd Phase 2 nicht bereits aus der vorangehenden Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen, sondern erst aus dem Schutzkonzept selbst (vgl. angefochtenen Entscheid, E. 2.2.3 S. 19 unten). Nachdem der Perimeter im überarbeiteten Gesuch vom 5. September 2019 im Sinne der Einsprechenden angepasst worden war, beschränkte sich der Streitgegenstand vor Bundesverwaltungsgericht auf die einschränkenden Voraussetzungen des Schutzkonzepts.

6.1. Wie aufgezeigt, setzt sich die Stadt Opfikon seit langem für den Schutz ihrer Bevölkerung gegen Fluglärm ein. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse daran, dass der vom Bundesgericht verlangte Schutz gegen Aufwachreaktionen durch frühmorgendliche Südanflüge auf ihrem Gemeindegebiet konsequent und möglichst lückenlos umgesetzt wird. Von den streitigen Einschränkungen der Anspruchsberechtigung ist sie insofern besonders berührt, als das Schutzkonzept Süd (2. Phase) eine Sonderregelung für Opfikon und Wallisellen enthält: Nur für diese Gemeinden wird ein erheblich weiter zurückliegendes Stichdatum festgesetzt (1. Februar 1978 bzw. 23. Februar 1999 statt 1. Januar 2011). Es ist ein berechtigtes Anliegen der Gemeinde, dass ihre Bevölkerung nicht ohne zureichenden Grund gegenüber derjenigen anderer Flughafengemeinden benachteiligt wird.

6.2. Fraglich ist jedoch, ob die Zahl der betroffenen Grundstücke zu gering ist, um noch ein öffentliches Interesse an der Beschwerdeführung zu begründen, mit der Folge, dass nur die von den Schallschutzleistungen ausgenommenen Grundeigentümer und -eigentümerinnen, jeweils für ihr Grundstück, Einsprache und Beschwerde hätten erheben können.

6.2.1. Die Beschwerdeführerin schätzt, dass rund 120 Liegenschaften in Opfikon (davon drei Viertel Einfamilienhäuser und ein Viertel Mehrfamilienhäuser), bei denen in der Vergangenheit bereits Schallschutzfenster eingebaut worden waren, nicht in den Genuss der im Schutzkonzept Süd vorgesehenen Massnahmen (Fensterschliessmechanismus oder Schalldämmlüfter) kommen. Genaue Angaben seien jedoch nicht möglich, weil die Tragweite der umstrittenen Einschränkungen unklar sei und die Beschwerdegegnerin (anders als beim Schallschutzprogramm 2015) bis heute keine Gebäudeliste erstellt habe, aus der sich ergebe, für welches Gebäude aufgrund welcher Kriterien ein Anspruch bestehe oder ausgeschlossen sei.

6.2.2. Die Beschwerdegegnerin nennt in ihrer Vernehmlassung keine konkrete Zahl, ist aber der Auffassung, es wäre Sache der Gemeinde gewesen, die relevanten Grundlagen ihrer Beschwerde angemessen aufzuarbeiten. Diese verfüge über alle erforderlichen Daten, um auch ohne Gebäudeliste abzuklären, welche Liegenschaften Anspruch auf Massnahmen gemäss dem Schutzkonzept Süd (Phase 2) hätten.

6.2.3. Das Bundesverwaltungsgericht hielt im angefochtenen Entscheid (E. 2.2.4, S. 22) fest, dass sich die Anspruchsberechtigung nicht bereits aus dem Schutzkonzept Süd (2. Phase) selbst ergebe, sondern dieses auf die am 1. Februar 1978 öffentlich aufgelegten Fluglärmzonen und die Perimeter des Schallschutzprogramms 2015 sowie des Schutzkonzepts Süd Phase 1 verweise. Die einschränkenden Anspruchsvoraussetzungen nach Ziff. 62 lit. a (darunter die von der Stadt Opfikon beanstandeten Stichdaten) würden in lit. b und c teilweise relativiert. Der genaue Gehalt bzw. die Tragweite dieser Relativierungen seien unklar (E. 2.2.4 S. 25). Das Bundesverwaltungsgericht benötigte insgesamt sieben Seiten, um aufgrund einer "Gesamtbetrachtung" der verschiedenen Regelungen und Konzepte die Anspruchsberechtigung zu umschreiben (E. 2.2.4 S. 22), die es der Beurteilung der Beschwerdeberechtigung zugrunde legte (E. 2.2.4 in fine).

Für die Stadt Opfikon - und erst Recht für die betroffene Grundeigentümerschaft - war es daher (jedenfalls im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung vor Bundesverwaltungsgericht) nicht möglich, mit Sicherheit abzuschätzen, welche und wie viele Liegenschaften bzw. Personen von den Schallschutzmassnahmen des Schutzkonzepts Süd (Phase 2) ausgeschlossen sein würden. Die Gemeinde musste daher damit rechnen, dass ein nicht unbeachtlicher Teil der von morgendlichen Südanflügen betroffenen Liegenschaften, obwohl im Perimeter gelegen, die vorgesehenen Leistungen nicht beanspruchen könnte. Unter diesen Umständen bestand ein gewichtiges öffentliches (und nicht bloss privates) Interesse an der Beschwerdeführung, um die Anspruchsberechtigung abzuklären und eine Benachteilung Opfikons gegenüber anderen Flughafengemeinden zu verhindern.

Dies gilt unabhängig davon, ob die vorgesehene Massnahme (Einbau von Fensterschliessanlagen bzw. Schalldämmlüftern) nach USG geboten ist, um die Frischluftzufuhr während der Nacht zu ermöglichen (wie die Beschwerdeführerin geltend macht) oder nicht (wie die Beschwerdegegnerin meint) : Entscheidend ist, dass sie Teil eines verbindlichen, behördlich genehmigten Schutzkonzepts bildet, das rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechen muss. Dieses darf Personen bzw. Liegenschaften nicht nach Gutdünken, ohne sachlichen Grund, von den vorgesehenen Leistungen ausschliessen.

7.

Nach dem Gesagten hat das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin unzulässigerweise auf die in deren Eigentum stehenden Liegenschaften beschränkt. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden kann. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben, soweit darin auf die Beschwerde der Stadt Opfikon nicht eingetreten wird. Die Sache ist insoweit zu materieller Beurteilung und allfälliger Anpassung der Kosten- und Entschädigungsregelung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. Nicht einzutreten ist auf die Rechtsbegehren 2 und 3, mit denen ein materieller Entscheid des Bundesgerichts beantragt wird.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin, die in ihren vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist, kosten- und entschädigungspflichtig ( Art. 66 Abs. 3 und Art. 68 BGG ).

Art. 66 Abs. 3 und Art. 68 BGG Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18. April 2023 aufgehoben, soweit er auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin vom 22. Februar 2021 nicht eintritt. Auf die Rechtsbegehren 2 und 3 wird nicht eingetreten. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.

Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. November 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Gerber