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Christian Koller. Mit der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) feiert dieses Jahr eine UNO-Sonderorganisation mit 187 Mitgliedstaaten ihr hundertjähriges Jubiläum, deren Entstehung eng mit der Schweiz verknüpft ist. Ihre Geschichte ist geprägt von einem stetigen Kampf für die Rechte der Arbeiter*innen.
Die in Genf domizilierte ILO ist fast drei Jahrzehnte älter als die UNO selber. Ihre Entstehung fiel in die Umbruchzeit am Ende des Ersten Weltkriegs, als viele Staaten wirtschaftlich am Boden lagen und schwere soziale Unruhen beinahe an der Tagesordnung waren. Die Gründung der ILO in diesem Umfeld kam indessen nicht aus dem Nichts. Viele Gründungsmitglieder kannten sich aus grenzüberschreitenden Netzwerken der Vorkriegszeit wie der «Internationalen Vereinigung für gesetzlichen Arbeiterschutz» oder den internationalen Verbünden und Konferenzen der Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen.
1877: die Schweiz erhält ein Fabrikgesetz
Seit den 1870er Jahren mit dem Einsetzen der sogenannten «zweiten industriellen Revolution» hatte es in der Sozialpolitik Internationalisierungsbestrebungen gegeben. Sie wurden besonders gepusht von Nationalökonomen wie auch seitens reformbürgerlicher Kräfte, die ein Gegengewicht zur sich herausbildenden internationalen Arbeiterbewegung und die Einbindung von deren reformistischem Flügel anstrebten. Die Schweiz spielte zu jener Zeit beim internationalen Arbeiterschutz eine wichtige Rolle. Im Jahre 1881, vier Jahre nach der Zustimmung des Stimmvolks zum eidgenössischen Fabrikgesetz, fragte der Bundesrat bei den Regierungen Frankreichs, des Deutschen Reichs, Österreich-Ungarns, Grossbritanniens und Belgiens an, ob Interesse an einer internationalen Konvention zur Fabrikarbeit bestehe. Dabei ging es nicht zuletzt darum, durch internationale Vereinheitlichung potenzielle Wettbewerbsnachteile infolge der durch das Fabrikgesetz eingeführten arbeitsrechtlichen Minimalstandards (wie der 65-Stunden-Woche) abzufedern. Der Vorstoss versandete und 1889 nahm der Bundesrat einen zweiten Anlauf. Dieses Mal kam das Deutsche Reich zuvor, das 1890 einen Kongress zum Arbeiterschutz in Berlin veranstaltete.
1901: das Internationale Arbeitsamt in Basel
Nachdem diese Zusammenkunft wenig konkrete Ergebnisse gebracht hatte, fand 1897 auf Anregung des Schweizerischen Arbeiterbundes eine weitere Konferenz in Zürich mit über 500 Teilnehmer*innen statt, die ein umfassendes Arbeiterschutzprogramm postulierte. Beteiligt waren gemässigt sozialistische Arbeiter*innenverbände, Vertreter der katholischen Sozialreform sowie reformbürgerliche Ökonom*innen. Drei Jahre später wurde in Paris die «Internationale Vereinigung für gesetzlichen Arbeiterschutz» (IALL) aus der Taufe gehoben. Ihrem ersten Vorstand gehörte mit dem freisinnigen Basler Ständerat Paul Scherrer auch ein Schweizer Politiker an. Gleichzeitig entstand als Büro der IALL das «Internationale Arbeitsamt», das 1901 als private, von einigen Staaten finanziell unterstützte Organisation mit Sitz in Basel seine Arbeit aufnahm. Zu seinen Aufgaben gehörten die Behandlung arbeitsrechtlicher Fragen, die Sammlung und Publikation von Arbeiterschutzgesetzen und die Organisation internationaler Kongresse zu dieser Thematik. Die Entstehung dieser Strukturen lag in einem allgemeinen zeitgenössischen Trend zu multilateralen Problemlösungen durch internationale Kongresse, Ämter und Vereinigungen, die durch die wirtschaftliche, technische und kulturelle Globalisierung nötig geworden waren und bei denen auch Kleinstaaten wie die Schweiz mitredeten.
Innert kurzer Zeit entstanden in 15 Staaten IALL-Landessektionen, während hierzulande die «Schweizerische Vereinigung zur Förderung des internationalen Arbeiterschutzes» bereits seit 1900 bestand. Deren Akten wie auch die Zirkulare und Konferenzprotokolle der IALL befinden sich im Archiv der Nachfolgeorganisation «Schweizerische Vereinigung für Sozialpolitik», das im Sozialarchiv aufbewahrt wird. Auf Ersuchen der IALL organisierte der Bundesrat 1905 die Zusammenkunft einer vorbereitenden Expertenkommission, deren Vorschläge 1906 anlässlich einer in Bern durchgeführten diplomatischen Konferenz zu Verboten der industriellen Nachtarbeit für Frauen* sowie der Verwendung von weissem Phosphor in der Zündholzindustrie führten. Auch sämtliche Vorkriegskonferenzen der IALL fanden in der Schweiz statt: 1904 in Basel, 1906 in Genf, 1908 in Luzern, 1910 in Lugano und 1912 in Zürich.
1919: Gründung der ILO
Infolge des Kriegsausbruchs konnten vorerst keine weiteren Konventionen vereinbart werden. Forderungen nach einer internationalen Standardisierung des Arbeitsrechts wurden dann in der wirtschaftlich und sozial zunehmend kritischen Situation der zweiten Kriegshälfte aber wieder in verschiedenen Ländern von Gewerkschaften wie auch sozialpolitischen Behörden erhoben. Die Pariser Friedenskonferenz griff dann solche Ideen auf, insbesondere angesichts der bolschewistischen Revolution in Russland 1917, linksradikaler Erhebungen in Zentraleuropa im Frühjahr 1919 und der Furcht vor internationalen Spannungen aufgrund sozialer Verwerfungen wie auch ruinöser Konkurrenz zwischen den Staaten. Der erste internationale Nachkriegskongress der Gewerkschaften in Bern forderte im Februar 1919 eine durch den Friedensvertrag gewährleistete internationale Arbeitsgesetzgebung. Im selben Monat trat an der Friedenskonferenz eine mit dieser Thematik befasste Kommission erstmals zusammen. Die britische Delegation schlug dabei die Einrichtung eines internationalen Parlaments vor, in das jedes Mitgliedsland des Völkerbunds je einen Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter wählen solle und das für alle Mitgliedsländer verbindliche Arbeitsgesetze erlassen könnte. Dieser Vorschlag unterlag jedoch der Position der amerikanischen Delegation, gemäss der die internationale Arbeitsorganisation lediglich Vorschläge zuhanden des Völkerbunds machen sollte, der dann für seine Umsetzung besorgt war. Auch entwarf die Kommission eine Charta für Arbeitsschutz mit den folgenden Punkten: Keine Behandlung der Arbeit als simples Gut, existenzsichernde Löhne, gleiche Löhne für Männer und Frauen bei gleicher Arbeit, Organisationsfreiheit, Verbot des internationalen Transports von in Kinderarbeit angefertigten Produkten, Achtstundentag.
Der Schlussbericht der Kommission wurde am 11. April 1919 von der Friedenskonferenz verabschiedet und als XIII. Teil in den Friedensvertrag von Versailles integriert, der auch die Gründung des Völkerbundes enthielt. Begründet wurde die Einrichtung einer Sonderorganisation zum Arbeiterschutz damit, dass das vom Völkerbund verfolgte Ziel der Friedenssicherung «nur auf dem Boden der sozialen Gerechtigkeit aufgebaut werden kann» und «Arbeitsbedingungen bestehen, die für eine grosse Anzahl von Menschen mit so viel Ungerechtigkeit, Elend und Entbehrungen verbunden sind, dass eine den Weltfrieden und die Welteintracht gefährdende Unzufriedenheit entsteht». Mit dem Inkrafttreten des Vertrags ging die bisher vom Internationalen Arbeitsamt in Basel ausgeübte Vorbereitung von Arbeiterschutzkonventionen auf eine neue, dem Völkerbund angegliederte Organisation, die ILO, mit Sitz in Genf über. Ihr erster Generaldirektor wurde der französische Sozialist Albert Thomas.
1920: Reformvorschläge werden abgelehnt
Der Aufbau der ILO folgte einem konsequent «tripartiten» Ansatz: Die Delegationen der Mitgliedstaaten bestanden und bestehen an der «Internationalen Arbeitskonferenz» und im «Verwaltungsrat» bis heute aus Vertretungen der Regierungen, der Gewerkschaften und der Arbeitgeberorganisationen (im Verhältnis 2:1:1). Hinzu kommt das «Internationale Arbeitsamt» als Sekretariat der Organisation. Mit dieser für eine internationale Organisation einmaligen Struktur lehnte man sich an Gremien an, die während des Ersten Weltkriegs in verschiedenen Ländern zur Schlichtung von Arbeitskonflikten und teilweise als Reaktion auf sozialistische Arbeiterrätebewegungen geschaffen worden waren: Die amerikanische Regierung hatte nach dem Kriegseintritt 1917 einen paritätisch aus Gewerkschafts- und Arbeitgebervertretern zusammengesetzten «War Labor Board» ins Leben gerufen. In Grossbritannien entstanden ab 1918 «Joint Industrial Councils» zur Konsultation zwischen Arbeitgebern und -nehmern. Die Verfassung der Weimarer Republik sah dann die Einrichtung eines «Reichswirtschaftsrates» mit Vertretungen der Arbeitgeber, Arbeitnehmer, Freiberuflichen und Konsumenten zur Beratung des Reichstags in sozial- und wirtschaftspolitischen Fragen vor. Das Gremium kam aber nie über das Stadium eines Provisoriums hinaus. In der Schweiz empfahlen in der Landesstreikzeit reformbürgerliche Kräfte und Angestelltenverbände «paritätische Industrieräte» nach britischem Vorbild sowie einen ähnlich zusammengesetzten «eidgenössischen Wirtschaftsrat». Seitens der Arbeitgeber stiessen solche Ideen teilweise auf Zustimmung, während bei den Gewerkschaften die Meinungen darüber kontrovers bis ablehnend waren. Der Entwurf für ein «Bundesgesetz betreffend die Ordnung des Arbeitsverhältnisses» von 1919 enthielt unter anderem – etwa der Lohngleichheit zwischen Mann und Frau – die Einrichtung einer eidgenössischen Lohnkommission mit einem Drittel Arbeiternehmervertretern und paritätisch zusammengesetzten Lohnausschüssen mit weitreichenden Kompetenzen. Er wurde 1920 an der Urne knapp verworfen.
Auf der Pariser Friedenskonferenz waren es vor allem die Gewerkschaftsvertreter, die für die ILO eine tripartite Struktur forderten. Die Gewerkschaften hatten bereits vor dem Ersten Weltkrieg internationale Strukturen entwickelt, so waren seit den 1890er Jahren internationale Branchensekretariate entstanden und 1913 der Internationale Gewerkschaftsbund gegründet worden. Die Struktur der ILO beförderte nun auch die Formalisierung der bislang eher lockeren internationalen Netzwerke der Arbeitgeberorganisationen in der 1920 gegründeten «International Organization of Industrial Employers». Auch staatliche Behörden sahen in der neu geschaffenen ILO ein Mittel zur Bearbeitung sozial- und wirtschaftspolitischer Fragen. Beispielsweise schlug der Zürcher Regierungsrat, nachdem er während des Landesstreiks ein umfangreiches Reformprogramm mit sozialpolitischen Massnahmen und der Prüfung der Beteiligung der Belegschaften an den Unternehmensleitungen sowie am Geschäftsgewinn in Aussicht gestellt hatte, zwei Jahre später der vorberatenden Kantonsratskommission vor, die Frage der Gewinnbeteiligung an die ILO weiterzuleiten. Die Kommission lehnte dies aber, wie die restlichen Reformvorschläge, ab.
Forschungstätigkeit
Hauptsächliche Mittel der ILO waren und sind Konventionen und Empfehlungen. Bei den Konventionen handelt es sich um völkerrechtliche Verträge, die von der Internationalen Arbeitskonferenz gutgeheissen und dann den gesetzgebenden Behörden der Mitgliedstaaten, also in der Regel den Parlamenten, zur Ratifikation oder Ablehnung vorgelegt werden. Demgegenüber sind die Empfehlungen völkerrechtlich nicht verbindlich. Daneben legte die ILO seit Beginn auch Forschung im Bereich der Arbeit betrieben und eine Vielzahl von Publikationen vor. Davon zeugen die zahlreichen Studien und Periodika der ILO in den Abteilungen Bibliothek und Sachdokumentation des Sozialarchivs.
1944: Philadelphia-Deklaration
Die erste Internationale Arbeitskonferenz der ILO fand im Oktober und November 1919 in Washington statt. Sie verabschiedete sechs Konventionen zu den Themen Arbeitszeit, Arbeitslosigkeit, Mutterschaftsschutz, Nachtarbeit von Frauen und Jugendlichen und Kinderarbeit. Die USA, die trotz der wichtigen Rolle Präsident Woodrow Wilsons bei der Gründung des Völkerbunds dieser Organisation nicht beitraten, wurden 1934, zur Zeit von Franklin Delano Roosevelts «New Deal», durch eine Sonderregelung ILO-Mitglied. Auf der anderen Seite traten 1935 das nationalsozialistische Deutschland und 1937 das faschistische Italien aus der ILO aus. Im Zweiten Weltkrieg wurde der Sitz der ILO aufgrund der Umzingelung der Schweiz durch die Achsenmächte von 1940 bis 1948 von Genf nach Montreal verlegt. Anlässlich des 25-Jahre-Jubiläums verabschiedete die ILO 1944 die «Philadelphia-Deklaration», die festhielt, dass Arbeit kein Gut sei. Im Unterschied zum Vertrag von Versailles, wo auf britischen Antrag hin die entsprechende Passage noch relativiert worden war (nicht «bloss» ein Gut) wurde damit betont, dass die Lohngestaltung nicht allein den Märkten überlassen werden sollte und Arbeitskräfte nicht ohne Zustimmung wie eine Handelsware an einen anderen Arbeitgeber transferiert werden dürften. Auch betonte die Deklaration Meinungs- und Vereinsfreiheit, Armutsbekämpfung sowie die Gleichheit der Menschen ungeachtet von «Rasse», Religion und Geschlecht.
1946: Sonderorganisation der UNO
1946 wurde die Internationale Arbeitsorganisation nach der Auflösung des Völkerbunds zu einer Sonderorganisation der neu gegründeten UNO. 1969 erfolgte die Auszeichnung der ILO mit dem Friedensnobelpreis. Mit der Dekolonisation der Nachkriegszeit einerseits und der zunehmenden Verrechtlichung der Arbeitsbeziehungen in Europa im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses andererseits verschob sich der Tätigkeitsschwerpunkt der ILO tendenziell in den Globalen Süden, mit dem die technische Zusammenarbeit stark ausgebaut wurde. Gegen Ende des 20. Jahrhunderts stellte sich die Frage des Verhältnisses der ILO zum GATT bzw. der WTO und teilweise auch zu Programmen und Initiativen der UNO. Die am ersten WTO-Ministertreffen von 1996 verabschiedete Singapur-Erklärung bezeichnete einerseits die ILO als die kompetente Organisation für Arbeitsfragen, verurteilte aber zugleich den Gebrauch von Arbeitsstandards für protektionistische Zwecke und schützte ausdrücklich die komparativen Handelsvorteile von Tieflohnländern. Die ILO begegnete den Herausforderungen der institutionalisierten Globalisierung mit der Lancierung der Initiative «Decent Work for All» 1999 und der Einsetzung einer «Weltkommission für die soziale Dimension der Globalisierung» drei Jahre darauf.
Anständige Arbeit für alle!
Insgesamt erliess die ILO in den ersten hundert Jahren ihres Bestehens je knapp 200 Konventionen und Empfehlungen . Acht Konventionen zu den Themen Beseitigung der Zwangsarbeit (1930 und 1957), Vereinigungsfreiheit (1948), Recht auf Kollektivverhandlungen (1949), Lohngleichheit der Geschlechter (1951), Diskriminierungsverbot am Arbeitsplatz (1958) und Abschaffung der Kinderarbeit (1973 und 1999) gelten als «Kernkonventionen». Die Schweiz hat knapp einen Drittel der ILO-Konventionen ratifiziert, worunter die Kernkonvention zur Vereinigungsfreiheit erst 1999, ein halbes Jahrhundert nach ihrer Lancierung. Darüber hinaus hat die ILO in ihrer bisherigen Geschichte sechs Deklarationen erlassen. Nach der bereits erwähnten Philadelphia-Deklaration während des Zweiten Weltkriegs folgten Deklarationen bezüglich Massnahmen gegen die Apartheid in Südafrika (1964), Chancengleichheit und gleiche Behandlung von Frauen (1975), Grundsätze über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik (1977), grundlegende Rechte und Prinzipien bei der Arbeit (1998) sowie soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung (2008).
Christian Koller ist Direktor des Schweizerischen Sozialarchivs