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Man könnte meinen, dass es bei einer eidgenössischen Volksinitiative nichts Umstritteneres gebe als der Titel. Sie lauten manchmal ganz kurz wie im Jahr 2001:
Oder manchmal ganze 195 Buchstaben lang, so geschehen im Jahr 2014 (man nannte sie im Alltag nur «Initiative zur ‹Abtreibungsfinanzierung›»).
Titel von Initiativen können mehr oder weniger vom federführenden Komitee frei gewählt werden und haben eine besondere Bedeutung: Sie werden auf den Stimmzettel gedruckt und bestimmen gewissermassen, «worüber» eigentlich diskutiert werden soll. Wir erinnern uns an die Ausschaffungsinitiative, die offiziell den Titel eidgenössische Volksinitiative «für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» trug: Vor der SVP-Initiative wurde das Verb «ausschaffen» nur mit Sachen verwendet – meinte man Personen, sprach man von «ausweisen» oder «abschieben».
Initiativstitel wurden in der Vergangenheit nicht nur für politisches Framing verwendet. Initiantinnen und Initianten waren beim Titel auch besonders kreativ, um den Inhalt des neuen Verfassungstextes zu kaschieren oder abzukürzen. Wir erinnern uns an die «Abzocker-Initiative»:
Sie bekämpfte die Abzockerei nicht direkt, sondern schuf bei Beteiligungsgesellschaften basisdemokratische Möglichkeiten, um über Löhne der Chefinnen-Etage abstimmen zu können. Hätte die Initiative jedoch den Titel «zur Einführung basisdemokratischer Möglichkeiten bei der Festlegung von Salären» getragen, wäre sie wohl nicht so deutlich angenommen worden. Was in Bundesbern schon lange die Frage aufwirft: Wird die freie politische Meinungsbildung verfälscht, wenn ein Titel einer Initiative völlig irreführend ist?
Diese Diskussion wurde vor Jahren von Juristinnen und Staatsrechtlern angestossen, heuer landete sie gar dank eines Vorstosses im Bundeshaus. Es war FDP-Nationalrat Damien Cottier, der 2020 eine gewagte parlamentarische Initiative dazu einreichte. In der Begründung nannte er die «Begrenzungsinitiative» (eigentlich «Volksinitiative ‹Für eine massvolle Zuwanderung›» genannt) der SVP, die von der Gegnerschaft in «Kündigungsinitiative» umgetauft wurde. Es endete in einem Wirrwarr, was in öffentlichen Diskussionen spürbar war: Befürworter- und Gegnerinnen nutzten unterschiedliche Wörter, um über dasselbe zu sprechen.
Der FDP-Nationalrat Cottier wollte selbst keine Vorgaben machen, wie Volksinitiativen «neutraler» klingen sollten. Er verwies aber auf die Diskussion in der Juristenbubble, wo das Modell aus Kalifornien überzeugte. Der US-Bundesstaat hat ein ähnliches Initiativsrecht wie die Schweiz, mit dem grossen Unterschied, dass die Behörden eine Initiative systematisch und mit Stichworten benennen. Das gefiel dem Schweizer Staatsrechtler Andreas Auer so sehr, dass er sich in einem Textbeitrag laut Gedanken dazu machte, wie die Zuwanderungsinitiative der SVP nach US-amerikanischem Vorbild heissen könnte. Sein Ergebnis:
Möglich wären aber auch Nummern statt Titel gewesen, die man vielleicht etwa aus US-amerikansichen Filmen und Serien kennt: Wenn dort für ein Referendum geworben wird, dann hört man Parolen wie «Sagt ‹Ja› zu D-23».
Cottiers Vorstoss überzeugte jedoch nicht: Die zuständige staatspolitische Kommission des Nationalrats lehnte ihn mit 19:5 Stimmen ab. Sie meint, dass es für eine Behörde nicht einfach wäre, objektive Titel zu finden. Es käme zum Streit und es drohten Gerichtsverhandlungen. Und sowieso: In der breiten Bevölkerung würden Initiativen sowieso unter «populären Titeln» diskutiert werden. Falls ein Komitee dennoch einen Titel zu «reisserisch» wähle, läge es an der Gegnerschaft, dies zu thematisieren.
Was die Kommission nur am Rande erwähnte: Die Bundeskanzlei darf heute bereits «Njet» sagen, wenn ein Komitee einen irreführenden Titel für eine Volksinitiative wählt. In der Vergangenheit passierte das aber nur gerade zweimal. So präzisierte die Bundeskanzlei etwa im Jahr 1998 den Titel der Volksinitiative «Das freie Wort» mit dem Zusatz «unter gleichzeitiger Abschaffung des Verbots der Rassendiskriminierung».
Dass das nur zwei Mal passierte, liegt an der hohen Hürde, die das Bundesgericht definierte. Dieses entschied, dass Komitees durchaus einen «werbenden» oder einen «nicht neutralen» Initiativstitel verwenden dürfen. Unklar ist jedoch, ab wann man bereits von Irreführung der Stimmbevölkerung sprechen kann.
Offen ist auch, wie viel ein stark gefärbter, geschickt gewählter oder überspitzter Initiativstitel wirklich bringt. Die Politforschung hat dazu noch keine gefestigte Erkenntnis. 2016 stellte jedoch die Politologin Anja Heidelberger fest, dass sich Stimmbürgerinnen und Stimmbürger gewisse Titel besser merken können und sich dies auch auf den Stimmentscheid auswirkt. Ihre Analyse, die im Blog «defacto.expert» publiziert wurde, konnte anhand der Daten die Gefahr der Irreführung durch Initiativtitel nicht bestätigen. Was jedoch nicht heisst, dass die Behauptung damit widerlegt ist.
Die Diskussion dürfte daher weitergeführt werden. Der Vorstoss von FDP-Nationalrat Cottier wurde zwar von der vorberatenden Kommission abgelehnt, bachab geschickt wurde er damit aber noch nicht. Er wird in den kommenden Monaten im Gesamtnationalrat diskutiert: Scheitert er dort erneut, ist das sein Ende. Ansonsten darf die zuständige Kommission des Ständerats nochmals darüber diskutieren.
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