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Widmer-Schlumpf Eveline, Bundesrätin:
Der Bundesrat hat am 26. Oktober 2004 die Assoziierung der Schweiz an Schengen unterzeichnet. Die Bundesversammlung hat der Assoziierung im Dezember 2004 zugestimmt, und das Schweizervolk hat in der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 ebenfalls Ja dazu gesagt. Am gleichen Tag, an dem die Schweiz die Assoziierung an Schengen unterzeichnet hat, hat die Europäische Gemeinschaft die Verordnung des Rates zur Errichtung von Frontex verabschiedet. Frontex übernimmt die Koordination der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Aussengrenzen. Es geht um die Eindämmung der illegalen Migration, der illegalen Einwanderung; es geht zumindest darum, die ganze Problematik besser in den Griff zu bekommen.
Was will Frontex? Frontex unterstützt die Mitgliedstaaten zum Beispiel bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten. Frontex führt Risikoanalysen durch, unterstützt die Mitgliedstaaten in Situationen, die einen verstärkten operativen und technischen Beistand an den Aussengrenzen erfordern, und hilft bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen. Die Agentur ist bereits tätig. Sie übt ihre Tätigkeit seit dem 1. Mai 2005 aus. Heute hat sie 109 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Es wurden bereits verschiedene Aktionen durchgeführt, namentlich in Zusammenhang mit der Bekämpfung der illegalen Einwanderung an den südeuropäischen Seegrenzen.
Am 4. Juli 2007 notifizierte die EU auch die Verabschiedung der Verordnung EG 863/2007 des Europäischen Parlamentes und des Rates "über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung EG 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten". "Abgestellte Beamte" ist kein schöner, aber ein technischer Ausdruck. Mit der Übernahme der Rabit-Verordnung könnte die Schweiz dazu verpflichtet werden, spezialisierte Grenzwächter in geringer Anzahl zur Verfügung zu stellen, wenn Frontex darum ersucht. Frontex- und Rabit-Einsätze werden von Verwaltungsrat und Exekutivdirektor beschlossen. Sie entscheiden darüber, welches Anforderungsprofil die Personen mitbringen müssen, und auch über die Einsatzdoktrin. In der Verordnung des Bundesrates soll vorgesehen werden, welche Behörde über die Genehmigung solcher Einsätze entscheiden wird.
Einsätze des Grenzwachtkorps zugunsten von Frontex werden keinen direkten Einfluss haben auf die zivilen Einsätze im Balkan und auf die Arbeit von Angehörigen des Grenzwachtkorps als Visa-Sachbearbeiter in der Botschaft. Wenn hier von grossem Einsatz von Grenzwächtern beziehungsweise von Polizisten - sogar das wurde behauptet - die Rede ist, so stimmt das schlicht nicht. Es geht nicht darum, dass Kantonspolizisten eingesetzt werden sollen, sondern es geht um Angehörige des Grenzwachtkorps. Drei bis vier Personen aus einem Bestand von rund 2000 Personen: Ich denke, da kann man nicht von einem übermässigen Einsatz sprechen. Es ist im Übrigen davon auszugehen, dass die Schweiz an ihren Aussengrenzen - wir haben nur die Flughäfen als Aussengrenzen - keinen Bedarf an Frontex- oder Rabit-Einsätzen hat.
Ich möchte noch kurz auf die Einhaltung der Grundrechte zu sprechen kommen. Es wurde von verschiedener Seite die Besorgnis geäussert, dass die Grundrechte bei Frontex- und Rabit-Einsätzen nicht respektiert würden. Ich meine, dass diese Besorgnis grundsätzlich unbegründet ist. Es darf doch davon ausgegangen werden, dass im EU-Raum die Grundrechte eingehalten werden. Die EU hat an sich einen hohen Standard an Recht und Sicherheit. Wir sind nicht das einzige Land, das darauf grossen Wert legt. Alle Mitgliedstaaten der EU sind heute Rechtsstaaten in unserem Sinn, sie sind auch Mitglieder des Europarates. Ich denke, man darf davon ausgehen, dass sie sich auch an den Grundrechtsbestand halten und sich zur Einhaltung der Grundrechte verpflichten.
Die finanzielle Beteiligung der Schweiz an Frontex wird auf durchschnittlich 2,3 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Aus der Anordnung der Rabit-Verordnung ergeben sich für die Schweiz keine zusätzlichen finanziellen Konsequenzen.
Für die Schweiz stellen diese Verordnungen eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Sinne des Schengen-Assoziierungsabkommens dar. Entsprechend wurden sie der Schweiz notifiziert. Im Sommer 2007 führte das Finanzdepartement eine Vernehmlassung zu Frontex durch. Alle Kantone unterstützen Frontex. Auch die Parteien haben diese Vorlage unterstützt. Am 13. Februar 2008 hat der Bundesrat der Bundesversammlung beantragt, die Frontex- und die Rabit-Verordnung zu übernehmen. Die Übernahme unterliegt, wie die Schengen-Assoziierung auch, dem fakultativen Staatsvertragsreferendum, weil mit dieser Übernahme auch das Zollgesetz geändert werden muss.
Die Übernahme der Frontex-Verordnung setzt eine zusätzliche Vereinbarung mit der EU über die Modalitäten der Beteiligung der Schweiz an Frontex voraus, so über die finanzielle Beteiligung, das Stimmrecht und die Anerkennung der Zuständigkeit des Gerichtshofes der EU in den Fällen, die in den Absätzen 2 und 4 von Artikel 19 der Frontex-Verordnung verankert sind. Es geht hier um eine ganz eingeschränkte Gerichtsbarkeit des Gerichtshofes, also nicht um eine stark ausgeweitete Zuständigkeit. Es geht darum, dass der Gerichtshof als Schiedsgericht amten kann, wenn eine Schiedsklausel in einem Vertrag dies vorsieht. Es braucht in diesem Fall eine ergänzende staatsvertragliche Regelung. Die entsprechende Vereinbarung mit Norwegen und Island enthält eine solche Schiedsklausel. In Absatz 4 von Artikel 19 - darauf wurde heute in einem Votum hingewiesen - wird auf Absatz 3 verwiesen. Danach entscheidet der Schiedsgerichtshof im Fall einer ausservertraglichen Haftung, wenn ein Bediensteter von Frontex Dritten einen Schaden zufügt. Das ist eine mit der Staatshaftung vergleichbare Situation, wie wir sie gemäss dem Verantwortlichkeitsgesetz auch bei uns kennen. Das heisst also, dass die Zuständigkeit des Gerichtshofes sehr beschränkter Natur ist. Die Zuständigkeit zum Abschluss dieser Vereinbarung soll dem Bundesrat übertragen werden. Die Bundesversammlung wird sich nicht mehr damit beschäftigen müssen, das ist verfassungskonform.
Welches sind nun die Gründe für die Übernahme der beiden Verordnungen? Der erste und wichtigste Grund ist ein institutioneller: Durch die Assoziierung an Schengen ist die Schweiz verpflichtet, den gesamten Schengen-Besitzstand zu übernehmen. Man kann hier nicht ein Menu à la carte haben. Man sagt A, und dann sagt man auch B. Eine Verweigerung könnte die gesamte Schengen-Assoziierung zumindest einmal infrage stellen.
Zum Zweiten stellt Frontex eine Institution dar, die den Schengen-Staaten Unterstützung leisten soll, vor allem jenen, die eine lange Schengen-Aussengrenze aufweisen und entsprechend Probleme haben. Gerade für die Schweiz, die ausser den internationalen Flughäfen keine Schengen-Aussengrenzen hat, ist die Übernahme auch ein Akt der Solidarität. Die bisherige Tätigkeit von Frontex hat sich für die Schweiz positiv ausgewirkt, das haben wir bereits im Zusammenhang mit der Euro 2008 festgestellt. Wir haben dort gesehen, wie hilfreich dieses Instrument sein kann. Wir wären ohne Frontex kaum in der Lage gewesen, unsere Schengen-Verpflichtungen im Rahmen der Euro 2008 zu erfüllen. Was heute aufgrund der interkantonalen Polizeikooperationskonkordate mit der Entsendung von Polizisten in andere
Kantone gang und gäbe ist, könnte in Zukunft - in ganz reduzierter Form - für Grenzwachtbeamte auf europäischer Ebene gelten.

AB 2008 N 1314 / BO 2008 N 1314

Die beiden Verordnungen stellen sicherheitspolitisch einen Gewinn für die Schweiz dar. Sie sind sinnvoll, und der Bundesrat ist der Auffassung, dass wir diese Verordnungen übernehmen müssen, um die Assoziierung an Schengen nicht zu gefährden. Mit der Assoziierung an Schengen hängt nicht nur Frontex zusammen. Wir haben bereits über das Schengener Informationssystem (SIS) diskutiert. In Bezug auf Schengen sind die Sachfahndung, die Personenfahndung und die Datenbank SIS - zuerst jetzt SIS I, irgendwann dann SIS II - zu erwähnen, die uns sehr stark helfen, vor allem auch dabei, gesuchte Personen im europäischen Raum aufzufinden. Dann haben wir das zweite Projekt, das auch sehr stark damit zusammenhängt, das ist Dublin. Wir haben den Schengener Grenzkodex; Sie haben dem Schengener Grenzkodex zugestimmt und damit auch zum Ausdruck gebracht, dass Sie davon profitieren wollen, dass wir die Möglichkeit haben, Asylsuchende, die bereits in einem anderen europäischen Land ein Asylgesuch gestellt haben, wieder ins Land des Erstgesuches zurückzubringen.
Wir profitieren also von Schengen/Dublin. Es ist nicht so, dass die EU davon profitiert, dass wir dabei sind. Der Bundesrat hat am 18. Juni 2008 das Verhandlungsmandat für den Abschluss eines Zusatzabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Einzelheiten der Beteiligung der Schweiz an Frontex verabschiedet.
Ich möchte Sie bitten, den Notenwechsel zwischen der Schweiz und der Europäischen Union betreffend die Übernahme der Frontex-Verordnung und der Rabit-Verordnung und dessen Umsetzung zu genehmigen.