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89.042
Botschaft über bodenrechtliche Sofortmassnahmen im Siedlungsbereich
vom 16. August 1989
Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen eine Botschaft zu drei Bundesbeschlüssen, die den Verkauf und die Pfandbelastungsgrenze nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke sowie die Anlage institutioneller Anleger in Grundstücken zum Gegenstand haben, mit dem Antrag auf Zustimmung.
Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, folgende parlamentarische Vorstösse abzuschreiben: 1984
P 84.439
Versicherungen und Pensionskassen. Grundund Wohneigentum (N 14.12.84, Wick)
1984
P 84.532
Pensionskassengelder. Anlage in Liegenschaften (N 14.12.84, Bundi)
1988
P 86.393
Bodensparendes Wohneigentum, Förderung (N 18.3.88, Nussbaumer; Punkt 3)
1988
P 88.362
BVG. Anlagen in Grundeigentum (N 23.6.88, Engler)
1989
P 88.822
Wiederverkauf von Bauland. Sperrfrist (N 17.3.89, Scheidegger)
1989
P 88.823
Verbesserung der Situation auf dem Bodenmarkt (S 9.3.89, Rhinow; Punkte l und 6)
1989-483
8 Bundesblatt. 141.Jahrgang. Bd.III
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M 88.823
Verbesserung der Situation auf dem Bodenmarkt (S 9.3.89, Rhinow; Punkte 2 bis 5)
1989
P 88.824
Bekämpfung der Bodenspekulation (S 9.3.89, Schmid)
1989
P 88.825
Massnahmen zur Bekämpfung der Bodenspekulation und Baulandhortung (S 9.3.89, Schmid; Punkte l, 3b und 3c)
M 88.825
Bekämpfung der Bodenspekulation (S 9.3.89, Schmid; Punkte 2, 3a und 4)
Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
16. August 1989
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Delamuraz Der Bundeskanzler: Buser
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Uebersicht Der Bundesrat hat im Zusammenhang mit der "Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation" die Weiterentwicklung des Bodenrechts in Aussicht gestellt. Das Volksbegehren wurde deutlich abgelehnt. Ausschlaggebend für die Ablehnung waren in erster Linie die radikalen Mittel der Initiative, nicht die offensichtlichen Mängel auf dem Bodenmarkt und die unbestrittene Notwendigkeit staatlichen Handelns. Das Augenmerk des Bundesrates richtete sich schon damals auf ausgewogenere siittel- und längerfristige Massnahmen.
Seit der Verabschiedung der Botschaft zur erwähnten Initiative im Jahre 1985 hat sich die Lage auf dem Bodenmarkt jedoch wesentlich verschärft. Die Entwicklung der Bodenpreise und das Oberhandnehmen rein spekulativer Geschäfte verlangen dringlich Abhilfe. Die angestiegenen Hypothekarzinse dürften zwar eine Dämpfung der Nachfrage bewirken. Es ist aber ungewiss, wie lange diese Wirkung anhält und wie sich die Zinsen zukünftig entwickeln werden. Obschon sich der Bundesrat vor allem von den mittel- und langfristigen Massnahmen eine nachhaltige Verbesserung der Situation auf dem Bodenmarkt verspricht, erachtet er Sofortmassnahmen als unausweichlich. Damit möchte er sich auch die nötige Zeit verschaffen, um eine tiefergreifende Ursachentherapie erarbeiten zu können.
Ziel der Sofortmassnahmen ist es, die Spekulationsmentalität auf dem Bodenmarkt zu brechen, Auswüchse zu bekämpfen, die Nachfrage nach Boden kurzfristig zu dämpfen und, in bescheidenem Ausmass, das Angebot an baureifem Land zu vergrössern.
Das Paket des Bundesrates enthält Massnahmen in vier Teilbereichen: - Einführung einer Sperrfrist für die Veräusserung von nichtlandwirtschaftlichen Grundstücken,
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- Einführung einer Belastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke, - Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Versicherungseinrichtungen, - Revision der Raumplanungsverordnung.
Der Bundesrat legt dem Parlament zu diesem Zweck in den drei erstgenannten Bereichen je einen Bundesbeschluss vor. Die Revision der Raumplanungsverordnung liegt in der Kompetenz des Bundesrates. Die vorliegende Botschaft beschränkt sich deshalb auf die ersten drei Massnahmen und umreisst bei der Raumplanungsverordnung lediglich die Ziele der angestrebten Aenderung.
Der Bundesrat ist sich durchaus bewusst, dass die vorgeschlagenen Massnahmen zum Teil bloss Folgeerscheinungen eines sich ungünstig entwickelnden Marktes bekämpfen. Die Sofortmassnahmen sollen durch ursachentherapeutische Massnahmen ergänzt und in einem späteren Zeitpunkt abgelöst werden. Die laufenden Revisionen und Arbeiten im Bereich der Raumplanung und des Bodenrechts im Siedlungsbereich werden deshalb zügig vorangetrieben. Längerfristig soll auch eine Revision der einschlägigen Verfassungsbestimmungen geprüft werden. Daneben sind die Kantone und Gemeinden aufgerufen, ihre insbesondere fiskalischen, raumplanerischen und baupolizeilichen Kompetenzen, die ihnen nach geltendem Recht zustehen, wahrzunehmen.
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Botschaft
I
Allgemeiner Teil
II
Ausgangslage
Im Jahre 1983 wurde die "Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation" (BB1 1983 II 1485) eingereicht. Diesem Versuch einer grundlegenden Neuorientierung der Bodenpolitik war kein Erfolg beschieden. Die Initiative wurde am 4. Dezember 1988 deutlich abgelehnt (BEI 1989 I 230). Die Mehrheit der Stimmbürger wollte damit nicht die Probleme auf dem Bodenmarkt verniedlichen, sie missbilligte vielmehr die zur Lösung der Probleme vorgeschlagenenen radikalen Mittel.
Parallel zur Diskussion über die Volksinitiative haben verschiedene Parlamentarier Vorstösse zum Bodenrecht im Siedlungsbereich eingereicht und parlamentarische Initiativen ergriffen. Insgesamt waren es in den letzten fünf Jahren mehr als fünfzig Vorstösse.
Anlass dazu gaben insbesondere folgende Mängel des Bodenmarktes: - In letzter Zeit hat sich die Lage auf dem Wohnungsmarkt verschärft. Die Versorgung der schweizerischen Bevölkerung mit Wohnungen ist zwar statistisch gesehen im Durchschnitt genügend. Es bestehen jedoch regionale und sektoriell unterschiedlich stark ausgeprägte Knappheiten an preisgünstigem Wohn- und Gewerberaum. Ein Grund für diese Entwicklungen ist der steigende Raumbedarf im Bereich Wohnen (mehr Flächenbedarf pro Kopf der Bevölkerung, mehr Haushaltbildungen sowie mehr Zweit- und Drittwohnungen).
Weitere Gründe sind die teilweise hohen Unterschiede der Mietzinse zwischen Alt- und Neubauten (Mietpreisverzerrung) , die Expansionstendenzen im gewerblichen, industriellen und im Dienstleistungssektor, der Bevölkerungszuwachs der letzten Jahre, die gute Einkommensentwicklung und die hohe Vermögensbildung.
- Ein weiteres Problem liegt im Mangel an baureifem Bauland.
Oft ist der grössere Teil der ausgeschiedenen Bauzonen
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nicht erschlossen, mit Bauverbotsverträgen belegt, oder er wird in Erwartung steigender Preise gehortet. Dies hat eine künstliche Verknappung des Angebots zur Folge.
Der für Wohn- und Geschäftsbauten nutzbare Boden ist ein Gut, das sich nicht mehr wesentlich vermehren lässt. Als Folge davon verteuert er sich mit seiner zunehmenden Verknappung. Die Bodenpreise sind zudem - unter anderem als Folge der günstigen Wirtschaftsaussichten und tiefer Hypothekarzinsen - in den letzten Jahren sehr stark gestiegen.
Dies lässt sich allerdings in Ermangelung einer gesamtschweizerischen Bodenstatistik nur anhand von Beispielen belegen. Ein hohes Preisniveau wirkt einer breiten Streuung des Grundeigentums entgegen. Hohe Erwerbskosten schlagen sich häufig auch bei bestehenden Bauten in den Mietpreisen nieder. Als Folge dieser Vorgänge ist es heute für einkommensschwache Personen immer schwieriger, zu tragbaren Bedingungen Wohnungen und Geschäftsräume zu finden. Es ist ihnen praktisch nicht mehr möglich, Grundeigentum zu erwerben.
Selbst für den Mittelstand stellt die Finanzierung von Wohneigentum heute zunehmend Probleme.
Mit dem Zwischenhandel von Grundstücken werden dank der schlechten Transparenz des Marktes ohne wesentlichen Beitrag teilweise exzessive Gewinne erzielt, was eine breite Oeffentlichkeit als Ärgernis empfindet.
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Hangige Revisionsvorhaben
Folgende bodenpolitisch relevante Revisionen stehen in parlamentarischer Beratung oder in Bearbeitung durch die Verwaltung: - Mietrecht: Nach schutzinitiative
Annahme des Gegenentwurfs zur Mieterwurde der Bundesbeschluss über Miss-
bräuche im Mietwesen verlängert, damit ein ordentliches Gesetz darüber verabschiedet und das Mietrecht im Obligationenrecht revidiert werden kann. Das Missbrauchsgesetz und die Revision des Obligationenrechts (inzwischen systema-
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tisch zusammengelegt) befinden sich im Stadium der parlamentarischen Differenzbereinigung.
Steuerrecht: Das Bundesgesetz über die formelle Steuerharmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden enthält auch bodenrelevante Bestimmungen (Grundstückgewinnsteuer, Vermögenssteuer). Hier steht noch die Differenzenbereinigung in den Räten bevor.
Revision Raumplanungsgesetz : Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) wird dem Bundesrat demnächst die Eröffnung der Vernehmlassung bei Kantonen und Verbänden über eine zukunftsweisende Revision des Raumplanungsgesetzes beantragen. Ziel der Revision ist es, die Abgrenzung der Bauzone von der Landwirtschaftszone zu verbessern, die Erschliessung der Bauzonen zu fördern und den Vollzug des Gesetzes zu verbessern. Das revidierte Gesetz dürfte frühestens anfangs der neunziger Jahre in Kraft treten.
Berufliche Vorsorge: Die Kommission für berufliche Vorsorge hat dem Bundesrat sowohl auf Gesetzesstufe (Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Vorsorge; SR 831.40; Obligationenrecht; SR 220) als auch auf Verordnungsstufe (BW 3, gebundene Selbstvorsorge) Verbesserungen der Wohneigentumsförderung beantragt.
Sperrfrist für die Weiterveräusserung von nichtlandwirtschaftlichen Grundstücken: Die Kommission des Nationalrates, die sich mit den beiden parlamentarischen Initiativen "Bodenrecht" (N 82.224, Bundi) und "Stopp der Bodenspekulation" (N 88.236, Leuenberger) befasst, schlägt in der Form einer Kommissionsinitiative eine Sperrfrist von fünf Jahren für die Weiterveräusserung von nichtlandwirtschaftlichen Grundstücken (Bauland und überbaute Grundstücke) vor (BB1 1989 I 1366).
Bodenrechtsartikel
in der Bundesverfassung: Die vorerwähnte
nationalrätliche Kommission hat eine Subkomraission beauftragt, einen Gegenentwurf zur parlamentarischen Initiative "Bodenrecht" (Bundi) zu erarbeiten.
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Totalrevision der Verfassung; Im Rahmen der Totalrevision ist vorgesehen, die eigentumspolitischen Grundsätze umfassender darzulegen.
Bodenstatistik; Aufgrund eines parlamentarischen Vorstosses werden gegenwärtig die Grundlagen für eine systematische gesamtschweizerische Erfassung von Bodendaten erarbeitet.
Die verwaltungsinterne Arbeitsgruppe "Weiterentwicklung des Bodenrechts" prüft gegenwärtig konkrete Vorschläge für die Weiterentwicklung des Bodenrechts. Diese Arbeiten werden koordiniert mit dem laufenden Nationalen Forschungsprogramm "Boden" (NFP 22) .
Nationales Forschungsprogramm "Boden" (NFP 221 ; Das Programm umfasst 58 Projekte mit sieben Teilsynthesen. Erste Forschungsresultate liegen vor. Das Programm wird 1991 abgeschlossen.
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Ergebnisse des Vorverfahrens
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Vorentwürfe
Für die Erarbeitung der Vorentwürfe konnte die Verwaltung auf die Arbeiten der verwaltungsinternen Arbeitsgruppe zurückgreifen, die sich mit der Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation befasst hat. Der Schlussbericht dieser Arbeitsgruppe mit dem Titel "Weiterentwicklung des Bodenrechts" wurde im Dezember 1985 veröffentlicht. Im Dezember 1988 wurde eine neue verwaltungsinterne Arbeitsgruppe (Arbeitsgruppe "Weiterentwicklung des Bodenrechts") eingesetzt. Ihre Aufgabe ist es, nach Möglichkeiten der Weiterentwicklung des Bodenrechts im Siedlungsbereich zu suchen und konkrete Vorschläge zu erarbeiten. Erste Vorbereitungsarbeiten dieser Gruppe konnten schon für die Erarbeitung der Vorentwürfe fruchtbar gemacht werden.
Um sich ein besseres Bild über die aktuellen Verhältnisse auf dem Bodenmarkt und über das Verhalten der Anbieter und Nachfrager machen zu können, ist das Bundesamt für-Justiz im Auf-
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trag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes mit verschiedenen Organisationen in Kontakt getreten. Es hat rund ein Dutzend Dachorganisationen mündlich angehört. Die dabei gewonnenen Informationen dienten als zusätzliche Grundlage bei der Auswahl der Massnahmen und für die Ausarbeitung der Vorentwürfe.
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Vernehmlassungsverfahren
Der Bundesrat hat im Juni 1989 ein kurzes Vernehmlassungsverfahren zu den Vorentwürfen durchgeführt. Dieses hat folgendes Bild ergeben:
132.1
Zum Handlungsbedarf und zur Dringlichkeit
Die meisten Vernehmlassungsadressaten stimmen mit dem Bundesrat darin überein, dass Massnahmen zur Stabilisierung der Bodenpreise getroffen werden müssen. Auch die Dringlichkeit solcher Massnahmen wird nur von wenigen in Frage gestellt.
Indessen wird verschiedentlich die Meinung vertreten, dass das Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage Grund für die heutigen Zustände auf dem Bodenmarkt sei und dass mit Massnahmen auf der Angebotsseite ebensoviel, wenn nicht sogar mehr gegen die herrschenden Missstände getan werden könne.
Vorgeschlagen wird etwa die Förderung des Angebots an Bauland durch eine Revision des Raumplanungsgesetzes mit der Möglichkeit der Rückzonung, falls das Land innert Frist nicht überbaut wird, eine Erhöhung der Ausnützungsziffern nach kantonalem Recht, eine Vereinfachung der Baubewilligungsverfahren, eine vermehrte Durchsetzung der Erschliessungspflicht des Gemeinwesens oder sogar die Möglichkeit der Selbsterschliessung durch den Grundeigentümer.
Verschiedentlich wird in bezug auf die Dringlichkeit darauf hingewiesen, dass der Bundesrat die Möglichkeit haben müsste, die Beschlüsse jederzeit wieder aufzuheben, falls sich die Lage auf dem Bodenmarkt verbessere.
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132.2
Zur Sperrfrist
Die Kantone und die politischen Parteien sprechen sich mehrheitlich für die Einführung einer Sperrfrist aus. Hingegen gehen bei den interessierten Organisationen die Meinungen sowohl bezüglich der Notwendigkeit als auch bezüglich der Ausgestaltung der Massnahme stark auseinander. Vielfach wird eine Verkürzung der Sperrfrist auf zwei bis drei Jahre vorgeschlagen. Anderseits sind auch Stellungnahmen eingegangen, die eine Ausdehnung der Sperrfrist auf zehn Jahre fordern.
Diskussionspunkte bilden vor allem der Geltungsbereich des Beschlusses und die Bewilligung für eine vorzeitige Veräusserung. In bezug auf letzteres wird verschiedentlich gefordert, eine Generalklausel für Härtefälle vorzusehen. Bezüglich Geltungsbereich wird angeführt, dass der Beschluss nicht für Käufe und Verkäufe des Gemeinwesens oder im Rahmen der Wohnbauförderung gelten sollte.
132.3
Zur Belastungsgrenze
Auch diesem Beschluss stimmen die Kantone und die politischen Parteien mehrheitlich zu. Die interessierten Organisationen haben sich sehr unterschiedlich geäussert. Kritisiert wird einerseits die Belastungsgrenze als solche, anderseits der Geltungsbereich; es müssten weitere Ausnahmen gemacht werden.
So wird verschiedentlich verlangt, selbstgenutztes Wohneigentum generell auszunehmen oder die Grenze zumindest höher anzusetzen. Auch wird etwa die Meinung vertreten, eine Belastungsgrenze solle dort nicht gelten, wo Pfandrechte zur Sicherung finanzieller Leistungen im Rahmen der Wohnbauförderung oder der Wirtschaftsförderung errichtet würden. Mitunter wird auch vorgeschlagen, neben oder an Stelle einer Belastungsgrenze eine Amortisationspflicht einzuführen.
132.4
Zu den Anlagevorschriften
Während die Kantone sich mehrheitlich für den Bundesbeschluss aussprechen, sind die politischen Parteien und die interes-
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sierten Organisationen geteilter Meinung. Die Vernehmlassungsadressaten, die sich gegen die Massnahmen aussprechen, machen geltend, dass die institutionellen Anleger diejenigen seien, die längerfristig Anlagen in Grundeigentum tätigten und von .daher nicht mit Massnahmen gegen die Spekulation getroffen werden sollten. Auch treffe die Begrenzung der einzelnen Anlagen vor allem die kleineren Vorsorgeeinrichtungen, die die Prozent-grenze eher erreichten als die grossen. Kritisiert wird ferner die vorgesehene Bewertung der Anlagen nach dem tatsächlichen Wert im Zeitpunkt der Bewertung. Zur Begründung wird angeführt, eine solche Vorschrift widerspreche geltenden Bilanzierungsgrundsätzen und zwinge zu einer Mobilisierung stiller Reserven, was längerfristig zu einer Schwächung der Vorsorgeeinrichtungen führe.
Daneben wird verschiedentlich angeregt, die Vorsorgeeinrichtungen zu verpflichten, ihre Anlagen, allenfalls bis zu einem bestimmten Prozentsatz, in Hypotheken und Pfandbriefen zu tätigen .
132.5
Zusätzliche Vorschläge
Einige Vernehmlassungsadressaten versprechen sich von der Einführung eines Vorkaufsrechts für Mieter und Pächter oder für die öffentliche Hand zusätzliche Abhilfe gegen die Missstände auf dem Bodenmarkt. Weiter wird mehrmals die Veröffentlichung von Eigentumsübertragungen an Grundstücken (mit oder ohne Nennung von Kaufpreis, Zone, Fläche, Parteien u.a.)
angeregt. Schliesslich nehmen auch einige Vernehmlasser Bezug auf steuerliche Massnahmen und regen eine Abstufung der Grundstücksgewinnsteuer nach Besitzdauer an. Vorgebracht wird auch das alte Anliegen, dass Isimobilienaktiengesellschaften nur noch Namenaktien ausgeben dürfen.
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2
Konzept der Hassnahmen
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Bekämpfung der Problemursachen
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Abstimmung von Angebot und Nachfrage
Die Raumplanungs-, Boden- und Eigentumspolitik ist nur dann erfolgreich, wenn es Bund, Kantonen und Gemeinden gelingt, die Nachfrage nach Wohnungen und Boden in einer auch verteilungspolitisch befriedigenden Weise mit dem Angebot an Boden und Bauten abzustimmen. Geht man von einem durch soziale und gesellschaftspolitische Erwägungen bestimmten Preisniveau aus, so klaffen bei diesem Nachfrage und Angebot heute derart auseinander, dass staatliche Massnahmen auf beiden Seiten sowie zur direkten und indirekten Wohneigentumsförderung nötig sind. Dem Bundesrat liegt daran, eine tiefgreifende, längerfristige Gesundung des Bodenmarktes herbeizuführen. Wichtig ist dabei die ökonomische Erkenntnis, dass der Anstieg der Bodenpreise nicht Ursache der Boden- und Wohnungsmarktprobleme ist, sondern die Folge von Veränderungen in der Nachfrage und im Angebot. Massnahmen, welche direkt beim Bodenpreis (oder beim Mietzins) ansetzen, sind deshalb zum Scheitern verurteilt. Sie hätten zudem unerwünschte Fernwirkungen auf den Boden- und Wohnungsmarkt sowie negative Auswirkungen auf andere Politikbereiche (Raumplanung, berufliche Vorsorge usw.). Eine sofortige Behebung der Ursachen der rasanten Bodenpreissteiaerungen ist freilich nicht möglich. Denn bis die Ursachentherapie erarbeitet ist und greift, können einige Jahre vergehen.
Das vorliegende Paket zeitlich befristeter Massnahmen kann und will dieses ehrgeizige Ziel der Ursachentherapie nur ansatzweise erreichen. Sein Zweck ist vielmehr, den nötigen zeitlichen Spielraum zu gewinnen, um die mittel- und langfristigen Dispositionen treffen zu können. Es muss anschliessend von einem Massnahmenpaket abgelöst werden, das eine tiefergreifende Kausaltherapie ermöglicht.
Für die Ursachentherapie ist davon auszugehen, dass das Angebot an Boden, der für Siedlungszwecke zur Verfügung steht, nur in beschränktem Umfang erweitert werden kann. Im Vorder-
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grund
stehen
raumplanerische Massnahmen, insbesondere zur
Verflüssigung des Baulandmarktes. Einmal eingezontes Bauland soll möglichst rasch seiner Zweckbestimmung zugeführt werden.
Dies setzt voraus, dass von Seiten des Gemeinwesens die Erschliessung zügig vorgenommen wird, und - auf selten der Grundeigentümer - der Boden nicht unnötig gehortet wird. In Prüfung stehen deshalb Instrumente wie die Erschliessungspflicht, die Ueberbauungspflicht und die Verkehrswertbesteuerung von Bauland. Eine breitere Streuung des Wohneigentums ohne gleichzeitigen zusätzlichen Flächenverbrauch kann durch vermehrte Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen erreicht werden. Angesichts des hohen Preisniveaus kommt einer zusätzlichen Förderung des preisgünstigen Wohnungsbaus von staatlicher Seite wachsende Bedeutung zu. Ein bisher noch zu wenig ausgeschöpftes Potential an Wohn- und Geschäftsräumen liegt unter anderem in der besseren Ausnützung von bestehenden Bauten. Auf kantonaler und kommunaler Ebene bedürfen die Vorschriften über Ausnützungsziffern einer Revision. Denkbar wäre neben der bisher üblichen Höchstbegrenzung der Ausnützung auch eine Mindestausnützungsziffer. Zudem sollte eine verdichtete Bauweise ganz allgemein gefördert werden. Das Angebot auf dem Bodenmarkt kann ferner verbessert werden, wenn die Baubewilligungsverfahren weniger aufwendig und zeitraubend ausgestaltet werden. Mit einem Wohnanteilsplan kann das Angebot zusätzlich gesteuert werden. Ein Wohnanteilsplan schreibt einen Mindestanteil an Wohnnutzung vor oder reserviert, insbesondere in Touristikgebieten, einen bestimmten Anteil an Wohnraum für die ansässige Bevölkerung. Der Boden insgesamt jedoch lässt sich nicht vermehren; jede Ausweitung des Siedlungsbereichs bedeutet eine Verminderung der andern Flächen (Landwirtschaftsland, Schutzzonen, Wald, Verkehrsflächen). Langfristig werden wir deshalb prüfen müssen, ob dem Siedlungsbereich sogar eine absolute Grenze der Ausdehnung zu setzen ist.
Auf der Nachfraaeseite ist es weitaus schwieriger, Massnahmen vorzusehen, da sie zwangsläufig mit stärkeren Einschränkungen verbunden sind als Massnahmen auf der Angebotsseite. So dürfte beispielsweise ein generelles Bewilligungsverfahren für den Erwerb von Grundstücken, wonach Boden nur noch aus
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bestimmten Gründen (z.B. Eigenbedarf) oder nur noch bis zu einem bestimmten Mass erworben werden könnte, auf starken Widerstand stossen und im Widerspruch zum geltenden Verständnis der Eigentumskonzeption stehen. Denkbar ist ferner eine Wohnflächenbesteuerung im Sinne einer Luxussteuer auf überdurchschnittlicher individueller Wohnfläche und die Einschränkung von Zweit- und Drittwohnungen.
Der Bodenmarkt zeichnet sich durch einige Besonderheiten aus.
Er ist vergleichsweise trag und für viele potentielle Marktteilnehmer von ungenügender Transparenz. Zudem lässt sich das Angebot, wie bereits erwähnt, nur beschränkt vergrössern.
Diesen Eigenheiten gilt es Rechnung zu tragen.
Verschiedene andere Massnahmen, die in der öffentlichen Diskussion vorgeschlagen wurden, kommen nach Meinung des Bundesrates nicht in Frage, weil sie aus wirtschaftlicher Sicht das Problem nicht lösen können, sondern lediglich Symptome bekämpfen und zudem mit einem verhältnismässig hohen administrativen Aufwand verbunden sind oder gar kontraproduktiv wirken. Zu diesen Massnahmen zählt unter anderem ein Preisstopp oder eine Preiskontrolle für Grundstücke. Andere Massnahmen, wie die guantitative Erwerbsbegrenzung, erfordern einen hohen administrativen Aufwand und dürften auch politisch stark umstritten sein.
Für die Lösung der anstehenden Probleme ist indessen nicht nur der Bund angesprochen. Auch den Kantonen und Gemeinden stehen verschiedenste Instrumente im Bereich der Wohnbauförderung, der Verfügungsbeschränkungen, der Raumplanung und des Fiskalrechts zur Verfügung. Zu erwähnen sind insbesondere die Schaffung kommunaler Wohnanteilspläne, kantonale oder kommunale Vorschriften über die Erhaltung von Wohnraum, verdichtetes Bauen, die Erhöhung der Ausnützungsziffern, die Einräumung eines Vorkaufsrechtes für das Gemeinwesen und die effizientere Ausgestaltung der Grundstückgewinnsteuer.
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212
Erarbeitung der längerfristigen Massnahmen
212.1
Laufende Revisionen
Einige Massnahmen, die eine grundlegende Verbesserung der Situation auf dem Bodenmarkt versprechen, können bereits mit laufenden Vorhaben verwirklicht werden. Dies gilt insbesondere für die raumplanerischen Instrumente: Die Revision des Raumplanungsgesetzes kann, nachdem die Ergebnisse der Expertenkommission vorliegen, demnächst in die Vernehmlasssung gegeben und danach dem Parlament vorgelegt werden.
212.2
Arbeitsgruppe "Weiterentwicklung des Bodenrechts"
Die interdépartementale verwaltungsinterne Arbeitsgruppe "Weiterentwicklung des Bodenrechts" wurde im Dezember 1988 eingesetzt und hat ihre Arbeiten im Januar 1989 aufgenommen.
Sie ist beauftragt, verschiedene mittel- und langfristige Massnahmen zu prüfen. Die Arbeitsgruppe untersucht zuerst grundsätzliche Aspekte über Wirkungsmechanismen des Bodenmarktes und würdigt entsprechende Forschungsarbeiten. In einem zweiten Schritt sollen, gestützt auf diese Grundlagen, verschiedene konkrete Vorschläge erarbeitet werden. Das Schwergewicht liegt dabei auf Massnahmen, die einem längerfristigen Konzept zufolge eine Abstimmung von Angebot und Nachfrage aufgrund von Mechanismen versprechen, die in gesellschaftspolitischer Hinsicht eine günstigere Beurteilung als die heute wirksamen erfahren. Zur Diskussion stehen insbesondere : - Vorkaufsrecht des Mieters und der öffentlichen Hand, - Grundstückgewinnsteuer, - Verkehrswertbesteuerung von Bauland, - Wohnflächenbesteuerung, - Abschöpfung von planerischen Mehrwerten, - Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen, - Quantitative
Erwerbsbeschränkungen,
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- Wohnanteilspläne, - Nutzungsvorschriften fern) ,
(verdichtetes Bauen, AusnützungsZif-
- Verbesserungen im Stockwerkeigentumsrecht.
212.3
Revision der bodenpolitischen Verfassungsartikel
Die verfassungsrechtlichen Diskussionen im Bereich des Bodenrechts für den Siedlungsbereich haben gezeigt, dass der Handlungsspielraum des Bundes je nach Rechtsverständnis unterschiedlich, insgesamt aber verhältnismässig eng ist. Der Bundesrat betrachtet deshalb auf längere Sicht die Prüfung als sinnvoll, ob und gegebenenfalls wie die Verfassung zu ergänzen ist und die Kompetenzen klarer zu definieren sind. Mit der Verfassungsrevision soll die Eigentumsgarantie nicht ausgehöhlt, sondern die Voraussetzung für eine breite Eigentumsstreuung geschaffen werden. Das Grundeigentum des einzelnen schränkt zwingend die Möglichkeit der andern ein, ebenfalls Eigentum zu erwerben, weil es nicht in beliebiger Menge vorhanden ist (ausschliessender Charakter des Eigentums). Die Eigentumsgarantie muss deshalb nicht nur den Bestand des einmal erworbenen Eigentums schützen, sondern auch den Zugang zum Eigentum gewährleisten. In diesem Sinn werden Möglichkeiten zur Verbesserung des eigentumspolitischen Verfassungskonzeptes zu suchen sein.
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Sofortmassnahmen
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Formelles Konzept
Das übergeordnete Ziel der verschiedenen Massnahmen liegt in der kurzfristigen Dämpfung der Nachfrage nach Boden, in der Bekämpfung der Spekulation und im Zeitgewinn für mittel- und längerfristige Massnahmen der Ursachentherapie. Das Massnahmenpaket könnte, ohne den Grundsatz der Einheit der Materie zu verletzen, abstimmungspolitisch in einem einzigen Erlass zusammengefasst werden. Der Bundesrat möchte den Stimm-
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bürgern jedoch die Möglichkeit geben, zu jeder der drei Massnahmen (Sperrfrist für die Veräusserung von Grundstücken, Pfandbelastungsgrenze für Grundstücke sowie Anlagevorschriften für institutionelle Anleger) gesondert Stellung zu nehmen. Er beantragt deshalb den Erlass von drei unabhängigen Bundesbeschlüssen, für welche die Referendumsmöglichkeit je einzeln besteht.
Die raumplanerischen Instrumente dieses Massnahmenpakets setzen lediglich Aenderungen auf der Verordnungsstufe voraus.
Sie fallen in die Kompetenz des Bundesrates und bilden nicht Gegenstand seiner Anträge an das Parlament.
Die Wirkung der Sofortmassnahmen soll rasch und ohne grossen Verwaltungsaufwand eintreten. Es sollen zudem keine aufwendigen Abklärungen und umfangreichen gesetzgeberischen Arbeiten nötig sein. Auch die Inkraftsetzung der Massnahmen muss unverzüglich erfolgen können. Eine weitere Anforderung an die Sóforfcmassnahmen liegt darin, dass ihr Vollzug ohne erheblichen zusätzlichen Personalaufwand möglich ist. Die Massnahmen sollen schliesslich möglichst marktkonform und politisch konsensfähig sein. Der Bundesrat hat die vorliegenden Massnahmen anhand dieser Kriterien ausgewählt. Weitere Massnahmen, wie beispielsweise das Vorkaufsrecht des Mieters, werden eingehend geprüft und allenfalls in einem späteren Zeitpunkt vorgeschlagen (vgl. Ziff. 212.2).
Zusätzliche Ausführungen zu den Fragen der Verfassungsmässigkeit und der Rechtsform der Massnahmen finden sich unter Ziffer 7.
Die drei Bundesbeschlüsse sind zeitliche befristet und treten - ohne gegenteiligen Beschluss des Parlaments - Ende 1996 ausser Kraft. Nach Meinung des Bundesrates sollte es bis zu diesem Zeitpunkt möglich sein, mittel- und langfristige Massnahmen zu erarbeiten, die das Sofortprogramm ablösen und gleichzeitig eine umfassendere Steuerung von Angebot und Nachfrage auf dem Bodenmarkt erlauben.
Bei den Anlagevorschriften hat sich der Bundesrat dafür entschieden, alle Bestimmungen in einem Bundesbeschluss zusam-
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menzufassen. Dies drängte sich auf, weil für einen Teil der Anleger noch gar keine Anlagevorschriften bestehen und weil sowohl Gesetze als auch Verordnungen betroffen sind. Die vorgeschlagene Lösung ist deshalb klarer als die zeitlich befristete Revision der bestehenden Vorschriften und dem gleichzeitigen Erlass eines Bundesbeschlusses. Der Rechtsuchende wird in den geltenden Gesetzen und Verordnungen mittels Fussnoten auf die befristeten Aenderüngen aufmerksam gemacht, die sich durch den beantragten Bundesbeschluss ergeben.
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Materielles Konzept
222.l
Sperrfrist für die Veräusserung nicbtlandwirtschaftlicher Grundstücke
Die Fälle haben sich gehäuft, in denen Grundstücke innert kurzer Zeit mehrmals die Hand wechselten und dabei mit zum Teil exorbitantem Gewinn veräussert wurden. Leidtragende sind oft die Mieter in solchen Liegenschaften: Der hohe Kaufpreis wird entweder (soweit möglich) auf die Mieter überwälzt, ohne dass damit eine Mehrleistung verbunden ist, oder den alten Mietern wird gekündigt, um von neuen wesentlich höhere Mietzinse verlangen zu können. Gleichzeitig wird damit das ortsübliche Mietzinsniveau, das zu Vergleichszwecken herangezogen wird, angehoben. Indirekt wirken sich spekulative Käufe deshalb preistreibend auf das generelle Mietzinsniveau aus.
Das Ziel, die Anzahl unliebsamer kurzfristiger Grundstückkäufe und -verkaufe stark zu vermindern und so eine Folge der schlechten Markttransparenz und des Nachfrageüberhangs zu bekämpfen, soll mit einer zeitlich befristeten Veräusserungssperre erreicht werden. Die Massnahme zielt darauf ab, die kurzfristige Weiterveräusserung (sog. Kaskadenverkäufe) von überbauten Grundstücken und von Bauland ohne Wertvermehrung zu verbieten.
Der Nachfrageüberhang selbst wird mit der Sperrfrist kaum abgebaut; dies ist Aufgabe der mittel- und längerfristigen Massnahmen (vgl. Ziff. 212). Preissteigerungen werden mit ei-
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ner Sperrfrist nicht verhindert, sondern - je nach Entwicklung - nur zeitlich verlagert. Der Charakter der Sperrfrist als zeitlich befristete Massnahme verlangt deshalb ihre Ablösung durch andere Instrumente.
Wie in Ziffer 12 bereits erwähnt, schlägt eine nationalrätliche Kommission als Alternative zur parlamentarischen Initiative "Stopp der Bodenspekulation" die Einführung einer zeitlich befristeten Sperrfrist auf dem Dringlichkeitsweg vor (BEI 1989 I 1366). Der Nationalrat hat am 21. Juni 1989 beschlossen, auf die Initiative "Stopp der Bodenspekulation" nicht einzutreten. Er beschloss aber, auf die Kommissionsinitiative betreffend Sperrfrist einzutreten. Die Vorlage wurde jedoch an die Kommission zurückgewiesen, damit die verschiedenen Aenderungsäntrage und die hier beantragte Fassung einer Sperrfrist für die Veräusserung von Grundstücken koordiniert und die übrigen Massnahmen in die Ueberlegungen der parlamentarischen Beratung einbezogen werden können.
222.2
Pfandbelastungsgrenze
für nichtlandwirtschaftliche
Grundstücke Der Bundesrat schlägt ferner eine Pfandbelastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke vor. Damit soll die Nachfrage nach Boden zu Siedlungszwecken gedämpft werden. Es sind verschiedentlich Fälle bekannt geworden, wonach insbesondere Banken Hypothekardarlehen in der Höhe des Kaufpreises und sogar darüber hinaus (Vorschuss für die Zinsen für ein bis zwei Jahre, Möblierung usw.) gewährt haben. Es handelte sich dabei oft um spekulativen Erwerb von Wohnungen im Stockwerkeigentum, die der Erwerber sofort mit Gewinn weiterzuverkaufen versuchte. Weiter gibt es Erwerber von Grundeigentum, die mangels genügender Eigenmittel vorsorglich Bauland kaufen, das sie in einem späteren Zeitpunkt, wenn sie genügend Mittel gespart haben, überbauen möchten. Die Pfandbelastungsgrenze hat ferner die erwünschte Nebenwirkung, dass Schwarzzahlungen unattraktiver werden, weil damit die Belastungsmöglichkeiten eines Grundstücks beschränkt werden.
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Mit
der Beschränkung
der Hypothekardarlehen
könnten diese
Fälle zahlenmässig vermindert und damit die Nachfrage nach Wohnbauten und Bauland gebremst werden. Eine generelle Belastungsgrenze hat allerdings den Nachteil, dass damit vor allem einkommensschwachen bzw. vermögensschwachen Personen der Erwerb von Grundeigentum zum Eigengebrauch erschwert wird.
Damit stünde dieses Instrument der Nachfragedämpfung im Widerspruch zu den Absichten, das Wohneigentum für den Eigengebrauch zu fördern. Deshalb sind bestimmte Ausnahmen nötig, insbesondere für den Erwerb von Erstwohnungen zum Eigengebrauch. Selbst unter dem Aspekt der Wohneigentumsstreuung ist es allerdings erwünscht, dass der Erwerber einer Wohnung über minimale Eigenmittel verfügt. Die wiederkehrenden Wohnkosten sollen für ihn tragbar bleiben, auch wenn beispielsweise der Hypothekarzins, wie dies gegenwärtig der Fall ist, ansteigt.
222.3
Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Versicherungseinrichtungen
Die Einrichtungen für die berufliche Vorsorge und die Versicherungseinrichtungen (vereinfachend oft als institutionelle Anleger bezeichnet) verfügen aufgrund ihrer Finanzierungsmethode über grosse Vermögen, die sie langfristig anlegen.
Sie haben bei der Kapitalanlage gewisse aufsichtsrechtliche Vorschriften zu beachten. Für die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge sind diese in Artikel 71 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenenund Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.401 und, detaillierter, in den Artikeln 49 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BW 2; SR 831.441.11 geregelt. Danach ist das Vermögen sicher anzulegen, und die Risiken sind zu verteilen. Ferner ist eine genügende Liquidität sicherzustellen und eine angemessene Rendite zu erzielen. Für die Versicherungseinrichtungen gelten im wesentlichen dieselben Grundsätze. Sie sind zum Teil in der Aufsichtsverordnung vom 11. September 1931 (AVO, Art. llä ff-, SR 961.051, zum Teil in Weisungen des Bundes-
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aitites fur Privatversicherungswesen festgehalten. Die nicht registrierten Einrichtungen der beruflichen Vorsorge (Vorsorgegenossenschaften und öffentlichrechtliche Einrichtungen) unterstehen dagegen keiner Aufsichtsbehörde und haben auch keine gesetzlich vorgeschriebenen Anlagerichtlinien zu beach-
ten.
Die angesparten Mittel der Vorsorge- und Versicherungseinrichtungen (jährlich über 20 Mia. Fr.) werden je nach Einzelfall zu einem mehr oder weniger grossen Teil in Grundstücken und in der Form von Hypothekardarlehen angelegt. Aufgrund der Pflicht, das Vermögen risikogestreut anzulegen, besteht für die Vorsorgeeinrichtungen der zweiten Säule eine Höchstbegrenzung für Anlagen in Grundstücken. Sie beträgt 50 Prozent des Gesamtvermögens; für Hypothekardarlehen beträgt der Höchstwert 75 Prozent (Art. 54 Bst. b und c BW 2). Gegenwärtig werden durchschnittlich nur knapp 20 Prozent in Grundstücken angelegt. Für die Berechnung dieser Angaben wurde allerdings auf die Werte nach den geltenden Bilanzierungsvorschriften abgestellt. Diese Zahlen haben für die tatsächliche Präsenz auf dem Bodenmarkt nur eine beschränkte Aussagekraft, da beispielsweise eine Bilanzierung zum Preis der .Anschaffung, die Jahrzehnte zurückliegen kann, oder infolge Amortisation zu noch tieferen Werten zulässig ist.
Für die Lebensversicherungseinrichtungen fehlen vergleichbare Vorschriften über eine Kaximalguote betreffend Erwerb von Grundeigentum und Gewährung von Hypothekardarlehen. Die Aufsichtsbehörde gemäss Versicherungsaufsichtsgesetz beanstandet jedoch Grundstückbestände, die wesentlich über 30 Prozent des Sollbestandes des Sicherungsfonds hinausgehen.
Instititutionelle Anleger treten in der Regel als Käufer und nur ausnahmsweise als Verkäufer auf dem Bodenmarkt auf. Das Problem ihrer Kapitalanlage liegt weniger in der kurzfristigen Spekulation als vielmehr darin, dass diese Investoren zu Verschiebungen in der Eigentümerstruktur - von den Privaten hin zu den juristischen Personen - beitragen ("Kollektivierung" des Grundeigentums). Die Beschränkung der Anlage institutioneller Anleger in Grundstücken auf neu 25 Prozent ist insbesondere mit den neuen Bewertungsvorschriften geeignet,
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die Nachfrage der kapitalkräftigen institutionellen Anleger auf dem Bodenmarkt mit sofortiger Wirkung zu bremsen.
Verschiedene Untersuchungen haben gezeigt, dass die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und die Versicherungseinrichtungen vorzugsweise in den Agglomerationen investieren und Mehrfamilienhäuser mit 10-50 Wohneinheiten bevorzugen. Ihre Wohnungen entsprechen in der Regel gehobenen Ansprüchen. Die Mietzinse in Wohnungen der institutionellen Anleger sind in dem von ihnen abgedeckten Marktbereich jedoch vergleichsweise günstig.
Der grösste Teil der neu gebauten Wohnungen in Form von Miethäusern und Ueberbauungen wird im Auftrag der Vorsorge- und Versicherungseinrichtungen gebaut oder von ihnen nach der Erstellung erworben. Sie sind damit in den letzten Jahren zum hauptsächlichen Träger der Wohnungsneuproduktion geworden.
Mit der beantragten massvollen Beschränkung, die Rücksicht auf die heutige Anlagepraxis nimmt, wird diesem Umstand Rechnung getragen. Eine Beschränkung der Anlage in Grundstücken ist aber mit Blick auf die Eigentumsstreuung und auf das bevorzugte Marktsegment nötig und zu verantworten. Es ist ungewiss, ob die vorgeschlagene Massnahme auch Auswirkungen auf die Bodenpreise hat.
Um den Spielraum der Anleger nicht unnötig einzuengen, sollen gleichzeitig neue und erweiterte Anlagemöglichkeiten geschaffen werden. Künftig soll der Erwerb von ausländischen Grundstücken erlaubt sein. Ferner wird der Höchstwert für ausländische Aktien und ähnliche Wertpapiere angehoben.
Ein weiteres Anliegen ist die Gleichbehandlung der Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und der Lebensversicherungseinrichtungen. Die Anlagevorschriften dienen der Wahrung der Interessen der Versicherten. Die Interessen der im Rahmen der beruflichen Vorsorge Versicherten sind mit jenen der privat Versicherten vergleichbar. Für die Vermögensverwaltung sollten deshalb die selben Grundsätze und Vorschriften bezüglich Sicherheit, Risikoverteilung und Liquidität gelten. Auch die bodenpolitischen Kriterien gelten für beide Anlegerkategorien
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gleichermassen. Hit der vorliegenden Gleichstellung kann deshalb ein altes Koordinationsanliegen erfüllt werden.
Die Zusammenhänge
zwischen Sozialversicherungssparen und Im-
mobilienmarkt werden gegenwärtig wissenschaftlich untersucht.
Ergebnisse sind im kommenden Jahr zu erwarten. Bereits heute steht jedoch fest, dass eine Nachfragedämpfung auch bei diesen Nachfragern sinnvoll ist, da ihr angespartes Kapital in Zukunft noch wächst und der unerwünschte prozentuale Zuwachs des Grundeigentums der juristischen Personen zulasten der natürlichen Personen gebremst werden sollte. Schliesslich drängt sich auch eine Korrektur der BewertungsvorSchriften auf, die es erlaubt, die Einhaltung der erlaubten Höchstwerte auf der Grundlage der tatsächlichen Grundstückswerte zu kontrollieren.
Während mit der Sperrfrist und der Belastungsgrenze in einem neuen Bereich legiferiert wird, bestehen für die meisten institutionellen Anleger bereits Anlagevorschriften. Die beantragten Anlagebestiinmungen gehen als übergeordnetes Recht dem allenfalls abweichenden Verordnungsrecht vor. Gegenüber gesetzlichen Bestimmungen gelten die vorgeschlagenen Normen als derogierende Spezialregeln.
222.4
Rauaplanerische Massnahmen
Das Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) ist am 1. Januar 1980 in Kraft getreten. Auch wenn sich das Gesetz in der Anlage bewährt hat, so zeigen sich im Vollzug des Gesetzes gewisse Mängel und Lücken. Diese Probleme hat der Bundesrat im "Bericht über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und Besiedlung in der Schweiz (Raumplanungsbericht 1987)" dargelegt (BEI 1988 I 871). Der Bericht wurde im Frühjahr und Herbst 1988 durch die Bundesversammlung behandelt.
Vor dem Hintergrund · der Erfahrungen, die Bund, Kantone und Gemeinden in der Raumplanung sammeln konnten, hat das EJPD bereits 1985 erste Vorarbeiten für eine Revision des Raumplanungsgesetzes an die Hand genommen. Angesichts der politi-
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sehen und sachlichen Bedeutung des Revisionsvorhabens wurde im Herbst 1986 eine verwaltungsexterne Expertenkommission unter dem Vorsitz von Ständerat Jagmetti (ZH) mit den weiteren Vorarbeiten zu einer Gesetzesrevision betraut. Entwurf und Bericht der Kommission liegen vor; sie wurden im Januar dieses Jahres veröffentlicht. Akzente wurden bei fünf Punkten gesetzt: Bessere Abgrenzung von Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet, Bereitstellung von Land innerhalb der Bauzone, Förderung der Siedlungsqualität, Differenzierung der Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen, Verbesserung des Instrumentariums zur Durchsetzung des Gesetzes.
Die sofortigen Massnahmen im Siedlungsbereich berühren auch die hängige Revision des Raumplanungsrechts. Der Bundesrat beabsichtigt, im Bereich seiner eigenen Kompetenz einen Beitrag zur kurzfristigen Qualitätsverbesserung im Vollzug der Raumplanung zu leisten. Zu diesem Zweck soll unverzüglich die Verordnung über die Raumplanung revidiert werden. Zum Teil wird sich die Revision an Vorschläge aus dem Expertenentwurf anlehnen, soweit sie auf Stufe Verordnung verwirklicht werden können und kurzfristigen Nutzen versprechen. Darüber hinaus sind gewisse technische Ergänzungen vorgesehen, mit denen sich die Expertenkommission von vornherein nicht zu befassen hatte. In erster Linie fallen Massnahmen in Betracht, von denen zu erwarten ist, dass sie sich günstig auf das Baulandangebot auswirken, ohne der Bodenverschwendung Vorschub zu leisten.
In diesem Sinne wird die Raumplanungsverordnung neue Schwerpunkte setzen:
vorab drei
- Präzisieruncr der Planungspflicht, insbesondere im Bereich der Richtplanung; Eine konsequente Erfüllung der Planungspflicht kann dazu beitragen, das Feld unerwünschter spekulativer Preisbildungen längerfristig einzuengen; damit leistet sie einen Beitrag zur Stabilisierung der Bodenpreise. In der Praxis zeigt sich allerdings, dass die Planungspflichtigen Behörden vielfach methodisch mangelhaft und inkonsequent vorgehen. Eine technische Präzisierung der Planungspflicht namentlich mit Hilfe ausdrücklicher "Checklisten" wird willkommene Arbeitshilfe bieten. Beson-
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ders dringend sind Verdeutlichungen dieser Art im Bereich der Richtplanung, wo eine bunte Formenvielfalt den Quervergleich unter den Kantonen erschwert und damit insbesondere die föderativen Koordinationsleistungen des i Richtplans unnötig schwächt.
Verdeutlichung der Erschliessungspflicht: Gemäss Artikel 19 RPG ist das Gemeinwesen verpflichtet, die Bauzonen "zeitgerecht" zu erschliessen. Es ist notorisch, dass die Gemeinden dieser Pflicht nur teilweise genügen. Dazu kommt in erheblichem Masse unerwünschte Baulandhortung durch private Eigentümer. Beide Umstände zusammengenommen führen zum Paradox, dass es trotz landesweit zu grosser Bauzonen vielfach an verfügbarem Bauland mangelt. Folgerichtig bildet das Erschliessungsrecht einen Hauptpunkt im Gesetzesentwurf der Expertenkommission. Soweit sich die Vorschläge der Experten mit der Erschliessungspflicht des Gemeinwesens befassen, lassen sie sich indessen bereits auf Verordnungsstufe verwirklichen. In diesem Sinne wird die Verordnung das Gemeinwesen unter Androhung der Ersatzvornahme anhalten, einen Erschliessungsbereich zu bezeichnen und dabei unter anderem auf die Absichten der betroffenen Eigentümer zu achten. Die individuellen Rechte und Pflichten der Eigentümer hingegen bedürfen der Regelung durch Gesetz.
Differenzierung der Baumöglichkeit im ländlichen Raum; Das RPG stellt, was die Baumöglichkeiten im ländlichen Raum betrifft, zwei grundsätzliche Alternativen zur Verfügung.
Entweder wird eine Bauzone bezeichnet: dann sind Bauten und Anlagen des allgemeinen Siedlungsbedarfs zulässig. Oder es wird auf die Bezeichnung einer Bauzone verzichtet: dann dürfen grundsätzlich nur landwirtschaftliche Gebäude errichtet werden, und etwaige Ausnahmen bedürfen einer Bewilligung nach Artikel 24 RPG. Dieses Instrumentarium ist bereits heute einer gewissen Differenzierung und Verfeinerung zugänglich. Die Kantone nutzen die vorhandenen Spielräume indessen nur ungenügend. Das Bedürfnis nach Differenzierung zeigt sich vor allem für drei typische Situationen: für landwirtschaftliche Kleinsiedlungen wie Weiler und abgelegene Ortsteile, für Abwanderungsgebiete mit traditio-
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neller Streubauweise und für erhaltenswerte Bausubstanz in Landschaften mit schützenswerten Bauten. Hier soll die Raumplanungsverordnung eine kontrollierte Öffnung herbeiführen, zugleich aber die Grenzen des gesetzlich Erlaubten klar markieren.
Die Änderungen auf Verordnungsstufe präjudizieren die Revision des Raumplanungsgesetzes nicht. Vielmehr dient die Gesetzesrevision einer längerfristig verbesserten Problemlösung. Die Gesetzesrevision wird unter anderem zum Gegenstand haben: eine Präzisierung der bundesrechtlichen Nutzungszonentypen, die Rechte und Pflichten der Eigentümer bei der Erschliessung von Bauland, die Förderung der Überbauung ungenutzten Baulandes, die Rechtsschutzbestimmungen.
3
Besonderer Teil: Kommentar zu den einzelnen Gesetzesbestimmungen
3l
Bundesbeschluss über eine Sperrfrist für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke
Artikel l
Grundsatz
,
Dieser Artikel legt den Grundsatz fest und erläutert die einzelnen Begriffe der Veräusserung, des Erwerbs und des nichtlandwirtschaftlichen Grundstückes.
Absatz l entspricht dem Vorschlag der Kommission des Nationalrats; dort wie hier wird die Dauer der Sperrfrist auf fünf Jahre festgelegt. Das Bundesgericht hat kantonalrechtliche Planungszonen, deren Wirkung mit derjenigen der Sperrfrist vergleichbar ist, als mit der Eigentumsgarantie vereinbar erklärt (Prä. 78 1989 Nr. 102). Der Begriff der Veräusserung (Abs. 1) wird inhaltlich gleich verstanden wie im Vorschlag der nationalrätlichen Kommission: Als Veräusserung gilt jedes freiwillig abgeschlossene Rechtsgeschäft (Vertrag) auf Übertragung des Grundeigentums, aber auch jedes andere freiwillig abgeschlossene Rechtsgeschäft, das wirtschaftlich einem solchen Vertrag gleichkommt; der Entwurf nennt einige Beispiele solcher Rechtsgeschäfte. Hinsichtlich des Erwerbs von Antei-
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len an einer juristischen Person, in deren Vermögen sich Grundstücke befinden, lehnt sich der Entwurf an jenen zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BB1 1988 III 953, 1108) an. Als Grundstück gilt auch eine Mehrheitsbeteiligung an einer juristischen Person, deren Aktiven zu mehr als der Hälfte aus Grundstücken bestehen. Diese Lösung entspricht zudem derjenigen des Vorgängererlasses zum Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG; SR 211.412.4) .
Die heute geltende Regelung jenes Gesetzes ist für eine Massnahme, die zeitlich befristet ist und zudem sofort in Kraft treten soll, zu differenziert. Eine im Ergebnis vergleichbare Lösung ist ferner mit der Aenderung vom 4. Oktober 1985 in das Bundesgesetz über das Schiffsregister aufgenommen worden. Hinsichtlich des Rechtsverkehrs sind bekanntlich die im Schiffsregister aufgenommenen Schiffe den Grundstücken gleichgestellt. Vom BewG wird indessen die Regelung übernommen, dass die Grundstücke bei der Ermittlung, ob ein vom Gesetz erfasster Tatbestand vorliegt, zu ihrem tatsächlichen Wert eingesetzt werden müssen. Es darf damit nicht auf den blossen Anschaffungswert oder den steuerrechtlich zulässigen Wert abgestellt werden. Die gleiche Bewertungsmethode schlägt der Bundesrat grundsätzlich auch im beiliegenden Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Versicherungseinrichtungen vor. In jenem Bundesbeschluss wird der Begriff des tatsächlichen Werts näher umschrieben. Der Begriff "Mehrheitsbeteiligung" bedeutet in der Regel eine Beteiligung am Kapital von mehr als 50 Prozent und den Besitz von Stimmrechten im selben Umfang. Bei besondern Verhältnissen (z.B. Stimmrechtsaktien) kann eine Mehrheitsbeteiligung bereits bei einem tieferen Prozentsatz vorliegen.
Bei der Umschreibung des Begriffs der Eigentumsübertragung (Abs. 3) wird zunächst von Artikel 656 des Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) ausgegangen; grundsätzlich bedarf es der Eintragung in das Grundbuch. Bei den wirtschaftlichen Handänderungen, wie dem Erwerb einer Mehrheitsbeteiligung an einer juristischen Person, deren Aktiven überwiegend aus Grund-
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stücken bestehen, sowie der Einräumung und der Zession eines Kaufsrechts, wird auf die tatsächliche Verfügung abgestellt.
In Absatz 4 wird der Geltungsbereich mit demjenigen der Sperrfrist für landwirtschaftliche Grundstücke abgestimmt.
Nach Artikel 218 Absatz 2 des Obligationenrechts wird Bauland nicht erfasst. Es soll deshalb unter die hier zur Diskussion stehende Sperrfrist fallen. Die Rechtsprechung hat den Begriff wenn
Bauland hinreichend umschrieben: Bauland liegt vor, das Land "sofort" überbaut werden darf. Im weitern
deckt sich der Geltungsbereich dieses Bundesbeschlusses mit demjenigen für die Pfandbelastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke.
Artikel 2
Ausnahmen vom Geltungsbereich
Diese Bestimmung nennt die Veräusserungsgeschäfte, bei denen die Sperrfrist nicht anwendbar ist.
Von der Regelung der Sperrfrist sollen solche Veräusserungsgeschäf te ausgenommen sein, bei denen aufgrund der beteiligten Personen oder der Art des Geschäfts spekulative Absichten ausgeschlossen werden können. Dies betrifft vorab alle erbund familienrechtlich motivierten Veräusserungen (Erbgang, Erbteilung, Veräusserung an den Ehegatten oder an Nachkommen). Im weitern soll, um eine doppelte Kontrolle zu vermeiden, dort die Sperrfrist keine Anwendung finden, wo das Veräusserungsgeschäft unter Mitwirkung einer Behörde abgewickelt wurde.
Darunter fallen die Zwangsvollstreckung, einschliesslich freihändigem Verkauf durch das Betreibungs- oder Konkursamt, die Enteignung, einschliesslich Verkauf unter Androhung der Enteignung, die Baulandumlegung und die Veräusserung infolge einer Zusammenlegung, Trennung sowie einer vollständigen oder teilweisen Auflösung einer Einrichtung der beruflichen Vorsorge. Ferner sollen auch der Erwerb einer zusätzlichen Fläche, welche das Grundstück nur geringfügig vergrössert, und der Erwerb einer zusätzlichen, geringfügigen Miteigentums- oder Stockwerksquote nicht der Sperrfrist unterliegen. Diese Veräusserungstatbestände können vom Grund-
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buchverwalter anhand der beteiligten Personen, der Vertragsbestimmungen oder weiterer Urkunden überprüft werden; eine Genehmigung durch die Bewilligungsbehörde entfällt. Damit kann das Verfahren erheblich vereinfacht werden.
Im weitern soll die Sperrfrist auch dann keine Anwendung finden (Abs. 2), wenn der Richter die Aenderung der Eigentumsverhältnisse im Grundbuch anordnet (Art. 975 ZGB) oder ein anderer Erlass des Bundes eine besondere Regelung vorsieht (vgl. Art. 8 Abs. l Bst. d BewG; SR 211.412.41 und Art. 11 Abs. l Bst. e BewV; SR 211.412.411Ì.
Artikel 3
Fristberechnung
Für die Berechnung der Sperrfrist gelten die gleichen Grundsätze wie bei der Sperrfrist für landwirtschaftliche Grundstücke (Art. 218 OR) . Massgeblich für die Berechnung der Frist sind das Datum des Erwerbs (Art. 656 und 714-717 ZGB) und das Datum des Abschlusses des Veräusserungsgeschäfts (Abs. l und 2). Liegen zwischen diesen beiden Daten mehr als fünf Jahre, so gilt keine Sperrfrist mehr. Die Frist beginnt grundsätzlich mit jedem Erwerb neu zu laufen, unabhängig davon, ob bei der Veräusserung die Sperrfrist zu beachten war oder nicht (Abs. 3).
Keine neue Frist beginnt jedoch zu laufen, wenn das Grundstück durch Erbgang (Art. 560 ZGB) erworben wird. Da es sich um eine Gesamtnachfolge handelt, tritt hier der Erwerber in die Rechte und Pflichten des bisherigen Eigentümers ein (BGE 110 II 209 betreffend Sperrfrist für landwirtschaftliche Grundstücke). Es rechtfertigt sich hinsichtlich der Gesamtnachfolge bei Begründung oder Auflösung der ehelichen Gütergemeinschaft dieselbe Regelung aufzustellen. Ferner soll auch keine neue Frist zu laufen beginnen, wenn der Eigentümer eine geringfügige Grundstücksfläche erwirbt oder wenn ein Miteigentümer eine zusätzliche, geringfügige Quote erwirbt.
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Artikel 4
Bewilligung für eine vorzeitige Veräusserung
Eine Sperrfrist von fünf Jahren wäre unverhältnismässig, wenn nicht für besondere Fälle eine vorzeitige Veräusserung bewilligt werden könnte. Anders würde es sich nur dann verhalten, wenn eine kurze Sperrfrist von ein bis zwei Jahren vorgesehen wäre. Der Umschreibung der Gründe für die Erteilung einer Bewilligung zur vorzeitigen Veräusserung kommt deshalb eine zentrale Bedeutung zu. Dabei ist der enge Bezug zur Dauer der Sperrfrist und der Umschreibung der Veräusserungstatbestände, bei denen die Sperrfrist nicht anwendbar ist (Art. 2), zu beachten. Zum einen: Je kürzer die Sperrfrist, desto einschränkender können die Bewilligungsgründe geregelt werden.
Zum andern: Ein Bewilligungsgrund erübrigt sich, wenn der entsprechende Veräusserungstatbestand Sperrfrist fällt. So kann auf den
gar nicht unter Bewilligungsgrund
die der
Erbteilung verzichtet werden, weil bei der Veräusserung in-^ folge Erbteilung die Sperrfrist nicht anwendbar ist.
Da der Katalog der Veräusserungstatbestände, bei denen die Sperrfrist nicht anwendbar ist, recht weit gefasst ist, können die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung zur vorzeitigen Veräusserung knapp gehalten werden. Im Hinblick darauf, dass der Bundesbeschluss sofort in Kraft treten soll und zeitlich befristet ist, müssen die Voraussetzungen klar und abschliessend umschrieben sein. Es darf nicht der kantonalen Bewilligungspraxis überlassen bleiben, die Voraussetzungen zu konkretisieren und unbestimmten Rechtsbegriffen Inhalt zu geben. Es wird daher ein abschliessender Ausnahmekatalog vorgeschlagen.
Als Ausnahmegründe fallen vorweg diejenigen in Betracht, bei denen - ähnlich der Veräusserungstatbestände nach Artikel 2 eine Spekulationsabsicht weitgehend ausgeschlossen werden kann. Dies ist zunächst der Fall, wenn das Grundstück ohne Gewinn veräussert wird (Abs. l Bst. a); ferner auch dann, wenn ein Eigennutzer sein Grundstück weiterveräussert 'Abs. l Bst. b).
Im weitern darf die Sperrfrist keine kontraproduktiven Auswirkungen auf die Produktion von Wohn- und Gewerberäumen ha-
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ben. Bauunternehmer, Handwerker und Architekten, die Bauland erwerben, sollen die Bewilligung zur vorzeitigen Veräusserung erhalten, wenn sie sich an der Planung, Erschliessung oder Erstellung des Bauwerks massgeblich mit Arbeitsleistungen oder Materiallieferungen beteiligen (Abs. l Bst. c).
Artikel 5
Verletzung der Sperrfrist
Die Verletzung der Bestimmungen über die Sperrfrist darf nicht ohne Folge bleiben. Der Bundesrat schlägt, wie bereits die Kommission des Nationalrats, als Sanktion die Nichtigkeit der Rechtsgeschäfte vor. Die gleiche Rechtsfolge gilt bereits für die Sperrfrist für landwirtschaftliche Grundstücke. Auch das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland sieht bei Widerhandlungen diese Rechtsfolge
Wenn das Verpflichtungsgeschäft ungültig ist, weil die Sperrfrist anwendbar ist und keine Bewilligung für deren Abkürzung vorliegt, weist der Grundbuchverwalter die Anmeldung ab. Ob die Sperrfrist im Einzelfall anwendbar ist oder nicht, kann der Grundbuchverwalter aufgrund des angemeldeten Geschäfts ohne weiteres erkennen (vgl. Ausführungen zu Art. 2). In den allermeisten Fällen bestehen darüber keine Zweifel. Es erübrigt sich deshalb die Möglichkeit vorzusehen, dass der Grundbuchverwalter den Erwerber an die Bewilligungsbehörde verweist, damit diese über die Anwendung der Sperrfrist oder die Erteilung einer Ausnahmebewilligung entscheidet. Die Bestimmungen über die Sperrfrist sind in dieser Hinsicht nicht vergleichbar mit denjenigen des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland. Dort ist es mitunter schwierig zu erkennen, ob das Gesetz Anwendung findet. Im Sinne eines raschen und einfachen Vollzugs der Bestimmungen über die Sperrfrist ist der klaren Regelung der Vorzug zu geben, wonach der Grundbuchverwalter eine Anmeldung abweist, wenn die Bestimmungen über die Sperrfrist anwendbar sind und die Bewilligung für die vorzeitige Veräusserung fehlt.
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Artikel 6
Rechtsschutz
Weist der Grundbuchverwalter die Eintragung eines Veräusserungsgeschäftes ab, weil er die Sperrfrist für anwendbar hält und eine Bewilligung für die vorzeitige Veräusserung fehlt, so kann gegen diese Verfügung Grundbuchbeschwerde erhoben werden (Abs. 1) . Das gleiche gilt bei der Anwendung der Bestimmungen über die Sperrfrist für landwirtschaftliche Grundstücke.
Auch gegen die Verfügung der Bewilligungsbehörde (Art. 4) muss eine Beschwerde an eine kantonale Beschwerdeinstanz zulässig sein. Den Kantonen ist es freigestellt, eine oder mehrere Beschwerdeinstanzen vorzusehen. Wie auf andern Gebieten des Bodenrechts ist eine bundesrechtlich einheitliche Beschwerdefrist vorzusehen. Gegen den Entscheid der kantonalen Beschwerdeinstanz ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (Abs. 3} . Dies entspricht der Regelung, wie sie für die Sperrfrist für landwirtschaftliche Grundstücke gilt; sie ergibt sich ferner aus den Artikeln 97 ff. des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; SR 173.110).
Artikel 7
Vollzug
Der Vollzug obliegt den Kantonen. Vorab werden sich die Grundbuchverwalter mit der Anwendung dieses Bundesbeschlusses befassen müssen. Im weitern müssen die Kantone mindestens eine Bewilligungsbehörde und mindestens eine Beschwerdeinstanz (Art. 6 Abs. 2) bezeichnen.
Artikel 8
Uebergangsbestimmung
Da das Datum des Abschlusses eines Veräusserungsvertrags und dasjenige der Anmeldung zur Eigentumsübertragung im Grundbuch (Art. 656 Abs. l, 657 Abs. l und 972 ZGB) auseinanderfallen können, sind besondere Uebergangsbestimmungen notwendig.
Dabei soll der Bundesbeschluss grundsätzlich keine echte
200
Rückwirkung
in
dem
Sinn
entfalten,
dass
Veräusserungen
nachträglich der Bewilligung unterstellt werden. Dies bedeutet, dass Veräusserungsverträge, unabhängig vom Datum des Vertragsabschlusses nicht der Sperrfrist unterliegen, wenn die Anmeldung zur grundbuchlichen Behandlung vor dem Inkrafttreten der Massnahme erfolgt ist (Bst. a).
Im weiteren besteht in einigen Kantonen die weitverbreitete Praxis, dass Veräusserungsverträge von bestimmten Voraussetzungen abhängig gemacht werden (z.B. Vorliegen einer Baubewilligung, Fertigstellung des Bauwerks, Feststellung, dass hinsichtlich Grundstückserwerb durch Personen im Ausland keine Einwände mehr bestehen). Solche Verträge werden erst nach Erfüllung dieser Voraussetzungen beim Grundbuchamt angemeldet. Dies dauert mitunter mehr als ein Jahr. Es wäre stossend, wenn ein solcher Vertrag, der aus diesen Gründen nicht vor dem Inkrafttreten der Massnahme beim Grundbuch angemeldet werden kann, nachträglich ungültig würde. Die Vertragsparteien mussten im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses nicht mit dem baldigen Inkrafttreten dieser Massnahme rechnen. Es rechtfertigt sich daher, einen Stichtag festzulegen, bis zu welchem Verträge abgeschlossen werden durften, ohne unter die Massnahme zu fallen (Bst. b) . Das Datum des Stichtags muss aber so gewählt werden, dass nicht kurz vor Inkrafttreten der Massnahme noch spekulative Geschäfte abgeschlossen werden können.
Die Frage, welches Recht anwendbar ist, darf nicht mit der Berechnung der Sperrfrist verwechselt werden. Für die Fristenberechnung gelten die Bestimmungen von Artikel 3. Das Datum des Erwerbs, von dem an die Sperrfrist zu laufen beginnt, kann dabei in der Zeit vor dem Inkrafttreten der Massnahme liegen. Darin ist aber nach übereinstimmender Rechtslehre keine unzulässige Rückwirkung zu erblicken.
Artikel 9
Schlussbestimmungen
Hinsichtlich des Inkrafttretens
(Abs. 1) wird auf Ziffer 72
verwiesen, hinsichtlich der zeitlichen Beschränkung der Mass-.
9 Bundesblatt. 141.Jahrgang. Bd.III
201
nahmen auf Ziffer
221. Die Sperrfrist
wie die
Pfandbela-
stungsgrenze sind Sofortmassnahmen, die nur solange dauern sollen, als dies nötig ist. Der Bundesrat soll deshalb die Kompetenz erhalten, sie vorzeitig ausser Kraft zu setzen.
Dies wird dann der Fall sein, wenn entweder die Sof ortmassnahmen durch die in Aussicht gestellten mittel- und langfristigen Massnahmen abgelöst werden können oder wenn sich die Lage auf dem Immobilienmarkt wesentlich und nachhaltig beruhigen sollte.
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Bundesbeschluss Ober eine Pfandbelastungsgrenze für nichtlandwirtschaftiiche Grundstücke
Artikel l
Grundsatz
Die Massnahme der Pfandbelastungsgrenze (Abs. 1) verfolgt grundsätzlich die gleichen Ziele wie die Sperrfrist. Sie soll zunächst mithelfen, die kurzfristige Spekulation zu unterbinden. Wer keine Eigenmittel einsetzen muss, ist viel eher versucht, bei Spekulationsgeschäften ein hohes Risiko in Kauf zu nehmen. Darüber hinaus soll auch die Nachfrage gedämpft werden. Wer ein Grundstück erwerben will, sollte über minimale Eigenmittel verfügen.
Für landwirtschaftliche Grundstücke besteht seit langem eine Pfandbelastungsgrenze (Art. 84 des Bundesgesetztes vom 12.
Dez. 1940 über die Entschuldung landwirtschaftlicher Heimwesen, LEG; SR 211.412.12; in Kraft seit 1. Januar 1947). Diese hat sich grundsätzlich bewährt und ist deshalb auch in den Entwurf zu einem Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BB1 1988 III 953 ff.) übernommen worden. Es ist freilich nicht zu verkennen, dass eine Belastungsgrenze auch ihre Nachteile haben kann. Sie erfasst nur Kreditgeschäfte, die durch ein Grundpfandrecht gesichert werden; Blankokredite und Kredite, die durch Bürgschaften gesichert sind, werden durch diese Massnahme nicht berührt. Dieser Nachteil wird indessen auch bei der Belastungsgrenze für landwirtschaftliche Grundstücke in Kauf genommen. Ein weiterer Nachteil könnte darin liegen, dass finanzschwachen Personen der Zugang zum Wohn-
202
und
Geschäftseigentum
zusätzlich
erschwert
wird. Um diese
unerwünschte Nebenwirkung auszuschalten, werden einerseits von der Belastungsgrenze Pfandrechte für Darlehen ausgenommen, die der Bund oder ein Kanton auf Grund der Gesetzgebung über die Wohneigentums- und Wohnbauförderung oder der Gese,tzgebung über die Wirtschaftsförderung gewährt oder verbürgt (Art. 3 Abs. 3). Anderseits wird die Belastungsgrenze für selbstgenutztes Eigentum (Art. 5) höher angesetzt als die Belastungsgrenze im allgemeinen.
Die Pfandbelastungsgrenze gilt für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke und für Bauland (Abs. 2). Der Geltungsbereich der Massnahme wird damit mit demjenigen des Bundesgesetzes über die Entschuldung landwirtschaftlicher Heimwesen, das heisst mit demjenigen der Belastungsgrenze für landwirtschaftliche Grundstücke abgestimmt. Bauland, das heisst Land, für welches Anspruch auf eine Erteilung einer Baubewilligung für nichtlandwirtschaftliche Bauten besteht, untersteht nach neuer Praxis der Belastungsgrenze für landwirtschaftliche Grundstücke nicht mehr.
Bereits eingetragene Pfandrechte werden von der Massnahme nicht berührt; erfasst werden nur Pfandrechte, die nach dem Inkrafttreten des Beschlusses errichtet oder erhöht werden.
Artikel 2
Geltungsdauer der Belastungsgrenze
Die Belastungsgrenze ist wie die Sperrfrist zeitlich befristet, das heisst sie entfällt nach einer bestimmten Dauer seit dem Eigentumserwerb oder der Errichtung eines Pfandrechts. Sie unterscheidet sich damit von der Belastungsgrenze für landwirtschaftliche Grundstücke, die unbefristet gilt.
Die zeitliche Befristung rechtfertigt sich deshalb, weil anders als bei landwirtschaftlichen Grundstücken, bei denen der Ertragswert massgebllch ist - auf den Verkehrswert abgestellt wird. Der Verkehrswert richtet sich nach der Marktlage; es würde zu stossenden Ergebnissen führen, wenn für ein Grundstück, das vor Jahrzehnten erworben wurde, immer noch die auf dem seinerzeitigen Erwerbspreis bemessene. Belastungs-
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grenze gälte. Die Dauer der Belastungsgrenze entspricht derjenigen der Sperrfrist. Damit beim Erwerb eines Grundstücks die Belastungsgrenze nicht dadurch umgangen werden kann, dass der Veräusserer unmittelbar vor der Veräusserung Eigentümertitel errichtet und diese auf den Erwérber überträgt, muss zudem die Belastungsgrenze während einer bestimmten Frist nach Errichtung oder Erhöhung eines Pfandrechts gelten. Diese Frist muss nicht notwendigerweise mit der Frist, die nach dem Erwerb eines Grundstücks gilt, übereinstimmen; sie wird auf zwei Jahre festgesetzt. Dies führt im Ergebnis dazu, dass der Eigentümer grundsätzlich während fünf Jahren seit dem Erwerb und danach jeweils während zwei Jahren seit der letzten Errichtung oder Erhöhung eines Pfandrechts an die Belastungsgrenze gebunden ist (Abs. 1).
Wie die Sperrfrist soll auch die Belastungsgrenze nicht mit jedem neuen Erwerb oder jeder Pfandrechtserrichtung neu zu laufen beginnen (Abs. 2). So sollen insbesondere Handänderungen innerhalb der Familie, die oft unentgeltlich oder unter Anrechnung an guter- und erbrechtliche Ansprüche erfolgen, oder solche, mit welchen das Eigentumsrecht nur unbedeutend erweitert wird, keine neue Frist auslösen. Gleiches gilt auch für die Pfandrechte, die von Gesetzes wegen entstehen.
Artikel 3
Ausnahmen
Neben dem zeitlichen wird auch ein sachlicher Geltungsbereich für die Belastungsgrenze festgelegt. Wie bei landwirtschaftlichen Grundstücken sollen Grundpfandrechte, die bestimmte vom Gesetz umschriebene Forderungen sichern, von der Belastungsgrenze ausgenommen sein (Abs. 1). Es handelt sich dabei um Darlehen, die auf Grund der Gesetzgebung über die Wirtschaftsförderung oder die Wohnbau- und Eigentumsförderung vom Bund oder Kanton gewährt oder verbürgt werden. Durch eine Belastungsgrenze würden solche Förderungs- oder Selbsthilf emassnahmen durchkreuzt. Anderseits bietet die Prüfung durch die Behörde hinreichend Gewähr, dass keine spekulativen Erwerbs- und Pfandgeschäfte abgeschlossen werden.
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Hat ein Versicherter von seiner beruflichen Vorsorgeeinrichtung ein pfandgesichertes Darlehen im Umfang seiner ihm gutgeschriebenen Ansprüche (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge) zum Erwerb von Wohneigentum erhalten, so soll die Belastungsgrenze keine Anwendung finden (Abs. 2). Wirtschaftlich betrachtet wird hier der Pfandschuldner so behandelt, wie wenn er über Eigenmittel verfügen würde.
Artikel 4
Allgemeine Belastungsgrenze
Da für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke kein nach einheitlichen Normen geschätzter Ertragswert zur Verfügung steht, ist auf den Verkehrswert abzustellen. Als Verkehrswert gilt dabei der im Handänderungsvertrag verurkundete Erwerbspreis. Mit dieser Lösung verliert der Erwerber, der seinen Grundstückserwerb zum grossen Teil mit fremden Mitteln finanzieren muss, jegliches Interesse an der Leistung einer "Schwarzzahlung", da diese für die Berechnung der Belastungsgrenze nicht berücksichtigt wird.
Eine besondere Regelung über die Festlegung des Verkehrswerts ist nötig, wenn ein Grundstück überbaut oder eine bestehende Baute umgebaut wird oder wenn im Veräusserungsvertrag kein zahlenmässig bestimmter Preis genannt wird; letzteres kann der Fall sein, wenn ein Grundstück geschenkt oder auf Rechnung künftiger erbrechtlicher Ansprüche überlassen wird (Abs. 2, zweiter Satz und Abs. 3).
Die Belastungsgrenze wird auf vier Fünftel des Verkehrswerts festgelegt. Dies entspricht einer weitverbreiteten Praxis derjenigen Banken und Sparkassen, die traditionsgemäss und schwergewichtig im Hypothekar- und Spareinlagegeschäft tätig sind. Von der Möglichkeit, die Belastungsgrenze unter besondern Voraussetzungen mit einer behördlichen Bewilligung zu überschreiten, wird abgesehen. Die Befristung der Belastungsgrenze, die Umschreibung der Ausnahmen und die nach der Nutzung abgestufte Höhe der Belastungsgrenze erübrigen eine solche Bestimmung.
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Artikel 5
Selbstgenutztes Eigentum
Damit nicht Personen, die wenig kapitalkräftig sind, vom Erwerb von selbstgenutztem Eigentum (Wohneigentum und Eigentum zu gewerblichen Zwecken) ausgeschlossen werden, wird für diesen Fall die Belastungsgrenze auf neun Zehntel festgelegt.
Als selbstgenutztes Eigentum gilt dabei auch Grundeigentum einer Wohnbaugenossenschaft, die den Wohnraum ihren Genossenschaftern zur Verfügung stellt.
Artikel 6
Nichtbeachtung der Belastungsgrenze
Die Verletzung der Bestimmungen über die Belastungsgrenze darf nicht ohne Sanktion bleiben. Im Vordergrund steht dabei - da es sich um ein Institut des Zivilrechts handelt - die Nichtigkeit. Allerdings soll nicht die Pfandrechtserrichtung schlechthin nichtig sein, sondern nur insoweit, als damit die Belastungsgrenze überschritten wird. Es handelt sich um eine sogenannte Teilnichtigkeit (Abs. 1). Die Nichtigkeit des gesamten Pfandrechtes vorzusehen, wäre unverhältnismässig.
Der Grundbuchverwalter weist aus diesen Gründen die Anmeldung auf Errichtung eines Grundpfandrechts ab, soweit es die Belastungsgrenze übersteigt, und trägt das Pfandrecht für den zulässigen Betrag ein (Abs. 2).
Für den Fall, dass die Vertragsparteien den Pfandvertrag wegen der Teilnichtigkeit ganz dahinfallen lassen möchten, steht einem Rückzug der Anmeldung auf Errichtung des Pfandrechts nichts entgegen. Diese Lösung entspricht jener über die Teilnichtigkeit in Artikel 20 Absatz 2 des Obligationenrechts .
Die Pflicht zur Prüfung, ob die Vorschriften über die Pfandbelastungsgrenze eingehalten sind, liegt damit ausschliesslich beim Grundbuchverwalter. Den Grundsätzen der Grundbuchführung entsprechend, stellt der Grundbuchverwalter für eine Grundbucheintragung einzig auf die Urkunden ab, die ihm zusammen mit der Anmeldung eingereicht werden. Die Artikel 3 Absatz 3 und 5 Absatz 2 nennen deshalb die Urkunden, die ge-
206
eignet sind, den Beweis über eine bestimmte Tatsache oder die Nutzung des Grundstücks zu erbringen.
Artikel 7
Rechtsschutz
Der Vollzug der Massnahrae erfolgt einzig durch den Grundbuchverwalter. Da keine Ausnahmebewilligungen für die Überschreitung der Belastungsgrenze vorgesehen werden, bedarf es auch keiner besondern Bewilligungsbehörde und damit auch keines Rechtsmittels gegen deren Verfügungen. Zweckmässigerweise wird daher der Rechtsschutz durch das Mittel der Grundbuchbeschwerde (Art. 102-104 der Verordnung vom 22. Febr. 1910 betreffend das Grundbuch; ,SR 211.432.11 gewährleistet. Die Grundbuchverordnung ist kürzlich revidiert worden (Änderung vom 18. Nov. 1987, in Kraft seit 1. Januar 1988; AS 1987 1600, 1988 876); dabei wurde unter anderen die Grundbuchbeschwerde den allgemeinen Grundsätzen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens angepasst.
Mit dieser Lösung erübrigt es sich, dass die Kantone zum Vollzug der Massnahme der Belastungsgrenze neue Behörden einsetzen müssen; dieser Vorteil fällt umso mehr ins Gewicht, als es sich um eine befristete Massnahme handelt.
Artikel 8
Vollzug
Diese Bestimmung entspricht der entsprechenden Vorschrift für die Sperrfrist für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke.
Artikel 9
Schlussbestimmungen
Dieser Artikel entspricht den Schlussbestimmungen für die Sperrfrist für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke. Hinsichtlich des Inkrafttretens wird auf Ziffer 72 verwiesen, hinsichtlich
der zeitlichen
Beschränkung
der Massnahme
auf
Ziffer 221.
207
33
Bundesbeschluss über Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Versicherungseinrichtungen
Artikel l
Grundsatz
Mit dem Bundesbeschluss soll die Anlage institutioneller Anleger in Grundstücke sowie Aktien und ähnliche Wertpapiere geregelt werden. Absatz l hält diesen Grundsatz fest. In Absatz 2 wird umschrieben, was unter institutionellen Anlegern zu verstehen ist. Darunter fallen alle Einrichtungen der beruflichen Vorsorge, unabhängig davon, ob sie nach Artikel 48 BVG registriert sind oder nicht, und unabhängig davon, in welchem Bereich sie tätig sind. Der Bundesbeschluss findet auch Anwendung auf Stiftungen, die Gelder der Säule 3a (gebundene Vorsorge) verwalten. Ferner werden alle Lebensversicherungseinrichtungen erfasst, auch jene, die weder der Versicherungsaufsicht des Bundes noch jener der Kantone - wenn überhaupt - unterstellt sind. Damit werden alle Einrichtungen erfasst, die planmässig grosse Mengen von Beiträgen einziehen, die sie nach dem System der Kapitaldeckung äufnen und demzufolge langfristig anlegen müssen.
In Absatz 3 wird definiert, welche Anlagen in Grundstücken geregelt werden. Neu sollen auch Grundstücke im Ausland erworben werden dürfen. Mit dieser Oeffnung soll die Beschränkung der Anlage in schweizerischen Grundstücken ausgeglichen werden. Die Aufzählung der Buchstaben a-e ist eine auf das Ziel der Massnahme ausgerichtete, pragmatische Lösung, wobei juristische Elemente der Grundstücksdefinition nach ZGB neben wirtschaftlichen Begriffen stehen. Diese Mischung hat sich aufgedrängt, damit einerseits die Systematik der Anlagebegrenzung nach dem geltenden Recht (vor allem nach BW 2) beibehalten werden kann, gleichzeitig aber Umgehungen möglichst verhindert werden.
Eine nähere Umschreibung der Aktien und ähnlicher Wertpapiere erübrigt sich, da diesbezüglich nicht von den Definitionen des geltenden Rechts abgewichen wird.
208
Artikel 2
Zulässige Anlagen in Grundstücken
Bei den Einrichtungen der beruflichen Vorsorge bestehen Höchstwerte für den Anteil der Grundstücke am Gesamtvermögen dieser Einrichtungen (Art. 54 ff. BW 2). Absatz l wiederholt diesen Grundsatz. Bei den Lebensversicherungseinrichtungen ist nicht das Gesamtvermögen, sondern der Sollbetrag des Sicherungsfonds die massgebliche Gesamtgrösse, an der sich der Höchstanteil an Grundstücken zu bemessen hat. In Absatz 2 wird festgehalten, was zu geschehen hat, wenn ein institutioneller Anleger beim Inkrafttreten des Beschlusses bereits mehr Vermögen in Grundstücken angelegt hat, als dies nach neuem Recht zulässig ist: Diese Anleger sollen nicht zum Verkauf ihrer Grundstücke gezwungen werden. Sie dürfen aber so lange keine Anlagen in Grundstücken mehr tätigen, als ihr Anteil an Grundstücken über den zulässigen Höchstwerten liegt.
Durch den relativ raschen und starken Zuwachs an Vermögen wird die Einhaltung dieser Anlagebegrenzung in kurzer Zeit ermöglicht.
Artikel 3
Begrenzung der einzelnen Anlagen
Die Anlagen in schweizerischen Grundstücken dürfen neu nur noch 25 Prozent des Vermögens beziehungsweise des Sollbetrags des Sicherungsfonds betragen. Dies ist neben den Bewertungsvorschriften nach Artikel 5 der Kernpunkt des Beschlusses. Damit wird die Quote bei den Einrichtungen der beruflichen Vorsorge um die Hälfte gekürzt und bei den Lebensversicherungseinrichtungen gegenüber den geltenden Weisungen, die einen Drittel des Sollbestandes zulassen, ebenfalls herabgesetzt. Die Massnahme bewirkt eine gewisse Nachfragedämpfung und bremst die unerwünschte "Kollektivierung" oder "Anonymisierung" des Grundeigentums. Betrachtet man die tatsächliche Anlagen in Grundstücken, könnte der Eindruck entstehen, diese Beschränkung schreibe bloss den gegenwärtigen Zustand fest, denn die Vorsorgeeinrichtungen nutzten die alten Höchstwerte nur in Ausnahmefällen aus.
Aehnliches gilt für die Lebensversicherungseinrichtungen. Immerhin zwingt bereits die Herabsetzung der zulässigen Quote
209
(ohne Neubewertung) etliche Anleger, für einige Zeit keine oder geringe Mittel in Grundstücke zu investieren.
Der Höchstwert von Artikel 4 Buchstabe a steht aber gleichzeitig in engem Zusammenhang mit den Bewertungsvorschriften für Grundstücke. Die heute oft angewendeten Buchwerte, welche die Grundlage der statistischen Angaben für die Berechnung der Grundstückguote bilden, sagen nämlich nur wenig über den tatsächlichen Wert der Grundstücke aus. Es ist zu vermuten, dass diese regelmässig wesentlich höher liegen als die Buchwerte. Nach bisherigem Recht war es zulässig, Grundstücke beispielsweise zum Anschaffungspreis zu bilanzieren (Art. 48 Abs. 2 BW 2; Art. 16 Abs. 6 AVO). Damit konnten erhebliche stille Reserven gebildet werden. Aus boden- und eigentumspolitischer Sicht vermag dieser Zustand nicht zu befriedigen, denn die Kontrolle, ob die Höchstwerte für Grundstücke eingehalten werden, wird dadurch praktisch verünmöglicht. Ferner fordert auch die rechtsgleiche Behandlung der vom Bundesbeschluss erfassten Anleger gleiche Berechnungsgrundlagen für die Höchstwerte. Während die dem BVG unterstehenden Einrichtungen weitgehend nach dem Niedrigstwertprinzip bilanzieren, ist für die Lebensversicherungseinrichtungen schon heute ein in der Regel höherer Schätzungswert massgebend. Auch aus der Sicht der Versicherten rechtfertigt es sich, die Transparenz der Bewertungsvorschriften zu verbessern. Aus diesem Grund werden zudem besondere Bewertungsvorschriften für Grundstücke vorgeschlagen (vgl. Ausführungen zu Art. 5).
Als
Ausgleich
zur generellen
Beschränkung
der
Anlage
in
schweizerischen Grundstücke sollen die Anlagevorschriften in anderen Bereichen gelockert werden: Zum einen wird künftig generell auch eine Anlage lassen. Der Erwerb von allerdings Kenntnisse der ditemöglichkeiten voraus,
in ausländischen Grundstücken zugeausländischen Grundstücken setzt örtlichen Marktbedingungen und Rendie nicht ohne weiteres vorhanden
sind. Zudem müssen in der Anfangsphase Erfahrungen mit den Verwertungsmöglichkeiten (Transfer der Mittel) und ähnlichen Problemen gesammelt werden. Der Bundesrat erachtet deshalb einen Höchstwert von 5 Prozent als richtig. Um die Wohnbauproduktion
210
nicht unnötig zu behindern, kann die
Begrenzung
für Grundstücke in der Schweiz überschritten werden, wenn es sich um Wohnungen mit staatlich kontrollierten preisgünstigen Mietzinsen handelt. Bei den ausländischen Aktien und ähnlichen Wertschriften scheint ferner eine zusätzliche Oeffnung möglich, ohne dass dadurch unverhältnismässige Risiken für die angelegten Vermögenswerte entstünden. Der bisherige Höchstwert für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge lag bei 10 Prozent (Art. 54 Est. g BW 2). Er soll nun - für alle institutionellen Anleger - 25 Prozent betragen. Zugelassen sind alle an Börsen gehandelten Aktien (kotierte Titel, Vor- und Nachbörse).
Artikel 4
Gesamtbegrenzungen
Aus Gründen der Risikostreuung sind zusätzlich zur Begrenzung der einzelnen Anlagekategorien (Aktien, Obligationen usw. ) grundsätzlich auch bestimmte Anlagegruppen (beispielsweise alle Sachwerte) einer Begrenzung zu unterwerfen. Die Aenderung der einzelnen Anlagebegrenzungen bedingt eine Anpassung dieser Gesamtbegrenzungen. Entsprechend den erweiterten Anlagemöglichkeiten im Bereich der Aktien und Auslandanlagen wurden die entsprechenden Gesamtbegrenzungen erhöht, soweit dies risikomässig verantwortbar ist.
Artikel 5
Bewertung
Abklärungen des Bundesamtes für Justiz haben ergeben, dass Grundstücke von den verschiedenen Institutionen unterschiedlich bewertet werden. Einzelne institutionelle Anleger bewerten die Grundstücke bereits heute nach ihrem tatsächlichen Wert und machen auf der Passivseite gewisse Rücklagen. Dieses Bewertungssystem, das im Prinzip den Lebensversicherungseinrichtungen bereits heute vorgeschrieben ist, überzeugt wegen seiner Transparenz und soll künftig für alle institutionellen Anleger gelten (Abs. 1). Es stellt die finanzielle Sicherheit der Vorsorgeeinrichtung keineswegs in Frage, da dadurch eine Reservebildung nicht schlechtweg ausgeschlossen ist.
211
Die Neubewertung ermöglicht eine echte Kontrolle, wieweit die aus eigentumspolitlschen und versicherungstechnischen Gründen vorgeschriebenen Höchstwerte eingehalten werden. Der Bundesrat möchte allerdings nicht so weit gehen und die Bewertungsvorschriften generell ändern. Es bleibt den betroffenen Anlegern unbenommen, neben der neuen Bewertungsmethode, die nur zur Beurteilung der Einhaltung der Anlagebegrenzung in Grundstücke dient, für die übrigen Belange die Bilanzierung weiterhin nach der bisherigen Methode vorzunehmen.
Was unter dem "tatsächlichen Wert" eines Grundstücks zu verstehen ist, soll in einer bundesrätlichen Verordnung näher ausgeführt werden. Ausgangspunkt bilden dabei der Ertragswert eines Grundstücks sowie sein Realwert (Bodenpreis plus Wert der Bauten). Diese beiden Grossen führen in einer Mischrechnung zum tatsächlichen Wert im Sinne von Absatz 2.
Artikel 6
Abweichungen
Insbesondere für kleinere Einrichtungen kann sich das Problem stellen, dass sie durch die Anschaffung eines einzigen Grundstücks die Höchstwerte überschreiten. Denkbar ist auch, dass unabhängig von Erwerb oder Veräusserung von bestimmten Vermögenswerten, beispielsweise durch die Wertsteigerung der Grundstücke (vor allem etwa in Verbindung mit einem gleichzeitigen Kurssturz der Aktien) eine Veränderung in der Quotenverteilung eintritt. Die Ueberschreitung soll zulässig sein, sofern sie sich im erwähnten Sinn rechtfertigen lässt und die Höchstwerte dadurch nur vorübergehend nicht eingehalten werden (Abs. 1). Für jene Anleger, auf welche die Vorschriften der BW 2 Anwendung finden, ändert nur die Anpassungsfrist (Art. 60 Abs. 2 BW 2): Sie wird von fünf auf drei Jahre verkürzt. Diese Vorschrift hat insbesondere für alle übrigen Anleger Bedeutung. Für sie muss die Möglichkeit erst geschaffen werden, in besondern, begründeten Fällen die Höchstwerte überschreiten zu dürfen. Um Missbräuche zu verhindern, sind die Kontrollstellen verpflichtet, in ihren Berichten an die Aufsichtsbehörden Ueberschreitungen zu melden.
Diese verfügen über das nötige Instrumentarium, um den
212
rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Bei krassen Widerhandlungen kann die Aufsichtsbehörde beispielsweise der fehlbaren Institution eine Frist für die Veräusserung bestimmter Vermögenswerte ansetzen (BGE 108 II 352).
Artikel 7
Kontrolle und Aufsicht
Die bestehenden Kontroll- und Aufsichtsmechanismen bleiben grundsätzlich bestehen. Folgende Ergänzung ist jedoch nötig: Jene Anleger, die bisher keiner Aufsicht unterstanden (nicht registrierte Personalvorsorgegenossenschaften und nicht registrierte öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen), aber vom Bundesbeschluss erfasst werden, müssen für die Kontrolle der Einhaltung der Anlagebegrenzungen einer staatlichen Aufsicht unterstellt werden. Als Aufsichtsbehörde wird das Bundesamt für Sozialversicherung bezeichnet (Abs. 1). Eine vom Anleger bezeichnete Kontrollstelle hat die Einhaltung der Höchstwerte zu überprüfen und dem Bundesamt für Sozialversicherung periodisch Bericht zu erstatten (Abs. 2 und 3). Es kann im Widerhandlungsfall die nötigen Anordnungen treffen, um den rechtmässigen Zustand herzustellen.
Artikel 8
Vollzug
Die Aufsicht über einen Teil der institutionellen Anleger, die durch diesen Bundesbeschluss betroffen sind, obliegt den Kantonen. Bei diesen Anlegern haben die kantonalen Ausichtsbehörden die Einhaltung der Anlagebegrenzungen zu kontrollieren (Abs. 1). Für die übrigen Vorsorgeeinrichtungen und für die Lebensversicherungseinrichtungen sind Bundesstellen zuständig. Bundesrechtliche Ausführungsbestimmungen sind insbesondere in einem Punkt nötig: Die Ermittlung des tatsächlichen Werts eines Grundstücks soll nach einheitlichen Gesichtspunkten erfolgen. Die Art der Ermittlung soll deshalb in einer Verordnung umschrieben werden (Abs. 2).
213
Artikel 9
Schlussbestimmung
Im Gegensatz zu den andern Beschlüssen wird dem Bundesrat hier keine Möglichkeit zur vorzeitigen Aufhebung des Beschlusses eingeräumt, weil die Bewertungsvorschriften nicht mehrmals kurzfristig geändert werden sollten. Hinsichtlich des Inkrafttretens wird auf Ziffer 72 verwiesen, hinsichtlich der zeitlichen Beschränkung der Massnahme auf Ziffer 221.
4
Finanzielle und personelle Auswirkungen
41
Auswirkungen auf den Bund
Die Sperrfrist für die Veräusserung von nichtlandwirtschaftlichen Grundstücken sowie die Belastungsgrenze für diese Grundstücke wirken sich nur in bescheidenem Umfang finanziell und personell auf den Bund aus. Die zu erwartenden Beschwerden aufgrund der beiden erwähnten Massnahmen könnten zu einer bescheidenen Mehrbelastung des Bundesgerichts führen. Die neuen Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und Versicherungseinrichtungen könnten die Aufsichtsorgane in einem gewissen Masse zusätzlich belasten und einen geringfügigen zusätzlichen Personalbedarf von ein bis zwei Stellen zur Folge haben.
42
Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
Der Vollzug der Bundesbeschlüsse betreffend Veräusserungssperre und Belastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke bringt einen gewissen Mehraufwand mit sich. So erwachsen insbesondere den Grundbuchverwaltern zusätzliche Prüfungsaufgaben. Die Kantone haben zudem eine Behörde für die Bewilligung der vorzeitigen Veräusserung zu schaffen beziehungsweise eine bestehende Behörde mit dieser Aufgabe zu betrauen. Insgesamt dürfte der zusätzlich Aufwand mit der vorhandenen Infrastruktur zu bewältigen sein.
214
5
Legislaturplanung
Die drei Vorlagen sind in der Legislaturplanung 1987-1991 nicht angekündigt. Die sofortige Behandlung der drei beantragten Bundesbeschlüsse drängt sich jedoch angesichts der jüngsten ungünstigen Entwicklung auf dem Bodenmarkt auf. Angekündigt wurden einzig zwei Vorhaben, die bezüglich der mittelfristigen bodenrechtlichen Massnahmen von Bedeutung sind: die Revision des Raumplanungsgesetzes als Richtliniengeschäft der zweiten Legislaturhälfte (BB1 1988 I 395, Ziff. 2.22) und eine Auflistung der Probleme im Bereich der beruflichen Vorsorge (Vorbereitung einer Gesetzesrevision; BB1 1988 I 395, Ziff. 2.3).
6
Verhältnis zum europäischen Recht
Das Gemeinschaftsrecht (Art. 222 EWGV) enthält einen allgemeinen Vorbehalt zugunsten der Eigentumsordnungen der Mitgliedstaaten. Diesen obliegt die Ausgestaltung der wesentlichen Nutzungsrechte im Sachenrecht, namentlich auch im Bodenrecht. Einschränkungen dieser Zuständigkeit aufgrund des Gemeinschaftsrechts ergeben sich indes im Zusammenhang mit dem allgemeinen Diskriminierungsverbot und den Gleichstellungsregeln im Bereiche der wirtschaftlichen Grundfreiheiten. Insbesondere die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das freie Niederlassungsrecht verbieten eine je nach Nationalität unterschiedliche Behandlung etwa im Wohnungsmarkt oder hinsichtlich von Produktions- und sonstigen Erwerbsmitteln. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, dass den genannten Anforderungen selbst durch eine formelle Gleichbehandlung nicht genüge getan wird, sobald eine Regelung zu tatsächlicher Schlechterstellung von Ausländern führt.
Vor diesem allgemeinen Hintergrund werden die vorgeschlagenen Bundesbeschlüsse zu keinen Inkompatibilitäten unseres Bodenrechts mit dem Gemeinschaftsrecht führen. Formelle Diskriminierungen bestehen nicht bzw. sind im Falle·der Sperrfrist (Ausnahme gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. a) positiver Art und Aus-
215
fluss der geltenden Ausnahmeordnung im Bereiche des Grundstückserwerbs durch Ausländer.
Was die vorgeschlagene Pfandbelastungsgrenze im besonderen betrifft, ist mit Blick auf das EG-Recht darauf hinzuweisen, dass das Binnenmarktprogramm auch Harmonisierungsmassnahmen auf dem Gebiet des Hypothekarkreditwesens enthält. Diese sollen den Zugang zum Hypothekarkreditgeschäft auch ausländischen Finanzinstituten ohne Diskriminierungen öffnen. Die vorgeschlagenen Regelungen zielen im einzelnen vornehmlich auf die Koordinierung der Zulassungs- und Aufsichtskompetenzen ab. Sie sehen keine Angleichung in Bezug auf Belastungslimiten von Grundstücken vor.
Hinsichtlich des EG-Hintergrundes der vorgeschlagenen Anlagevorschriften ist festzuhalten, dass die Verwirklichung eines einheitlichen europäischen Versicherungsmarktes etappenweise, unterschiedlich im Nichtlebens- und Lebenssektor sowie gestuft für Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, voranschreitet. Wie im erwähnten Finanzbereich stehen auch hier Koordinierungsmassnahmen für Zulassung und Aufsicht im Vordergrund. Anlagevorschriften der vorgeschlagenen Art erscheinen nun selbst unter Annahme eines schweizerischen Versicherungsmarktes mit erweiterter Freizügigkeit solange unproblematisch, als die Aufsicht über alle niedergelassenen Institute nach nichtdiskriminierenden Grundsätzen erfolgt. Diesem Erfordernis ist für den Versicherungsbereich durch Artikel 8 Absatz l Buchstabe b des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland Rechnung getragen worden, womit insoweit bereits gleiche Anlagegrundsätze gelten.
Etwas heikler wären unter Umständen die Auswirkungen der vorgeschlagenen Anlagevorschriften bei Verwirklichung grenzüberschreitender Dienstleistungsfreiheit ohne Niederlassungszwang zu beurteilen. Für diesen Fall wäre die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen zwischen in- und ausländisch domizilierten Versicherern nicht ganz auszuschliessen. Da aber die Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs im Lebensversicherungsbereich voraussichtlich erst nach der Integration im Nichtlebensbereich und nach Einführung der Freizügigkeit zu erwarten ist, kann diese Frage zu gegebener Zeit er-
216
neut im Gesamtzusainmenhang des Boden-, Ausländer- und Versicherungsrechts geprüft werden und braucht jetzt noch nicht abschliessend beantwortet zu werden.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die drei vorgeschlagenen Massnahmen zu keinen neuen Inkompatibilitäten mit dem geltenden sowie geplanten Gemeinschaftsrecht führen. Auch im Hinblick auf übrige europäische Rechtsquellen (EFTA, FHA, EMRK einschliesslich Probleme.
Zusatzprotokolle)
7
Rechtliche Grundlagen
71
Verfassungsnässigkeit
ergeben
sich
keine
Die Frage der Verfassungsmässigkeit der vorgeschlagenen Massnahmen ist nicht leichthin zu beantworten. Einig ist man sich darin, dass die vorgeschlagenen Massnahmen nicht auf eine besondere Sachkompetenz des Bundes abgestützt werden können.
Da die Massnahmen weder zu den herkömmlichen Bereichen der Raumplanung (Art. 22<3uater BV) , der Wirtschaftspolizei bis (Art. 31 Abs. 2 BV) und der Versicherungsaufsicht (Art. 34 Abs. 2 BV) zählen noch unter die Förderung der Selbstvorsorge oder des Eigentums im Sinne von Artikel 34
Umstritten ist hingegen, ob die Zivilrechtskompetenz des Bundes nach Artikel 64 der Bundesverfassung eine ausreichende Grundlage abgibt. Dies wiederum hängt entscheidend davon ab, wie der Begriff des "Zivilrechts" gedeutet wird.
Wissenschaft und Praxis bemühen sich von jeher um die Klärung dieser Frage und um die Abgrenzung zwischen privatem und öffentlichem Recht, ohne dass bisher allseits anerkannte und gefestigte Ergebnisse erzielt worden wären. Auch der Bundesrat musste sich seit den sechziger Jahren wiederholt mit diesem Problem auseinandersetzen. Im Vorfeld der bundesrätlichen Meinungsäusserung war es vor allem Sache des Bundesamtes für Justiz, Beurteilungskriterien zu erarbeiten. Die Praxis des
217
Bundesamtes, welche sich der Bundesrat und dann auch die eidgenössischen Räte im wesentlichen zu eigen machten, beruht auf einem typologischen Verständnis von Artikel 64 der Bundesverfassung (zusammengefasst in VPB 1982, Nr. 20). Danach können Rechtsnormen insbesondere dann auf die Privatrechtskompetenz abgestützt werden, wenn sie die Voraussetzungen privatautonomer Rechtsgestaltung umschreiben, herkömmlicherweise mit der Privatrechtskodifikation zusammenhängen und typisch privatrechtliche Ziele verfolgen. Als zivilrechtlich gelten sodann auch Normen, welche darauf abzielen, strukturelle Ungleichgewichte zwischen den Vertragspartnern zu mildern (Schutz der schwächeren Partei). Sachbereiche, die den Zielen des Zivilrechts fremd sind, bedürfen nach dieser Auffassung einer besonderen Verfassungsgrundlage. Die Bundesbehörden haben aber stets betont, dass die hier skizzierte Praxis keine schematische Zuordnung von Rechtsnormen zum privaten oder öffentlichen Recht ermögliche, sondern allemal eine wertende Annäherung verlange.
Gestützt auf diese nach und nach entwickelte, von den Bundesbehörden freilich nicht immer gradlinig verfolgte Praxis gelangte das Bundesamt für Justiz in einer ersten Stellungnahme zuhanden der nationalrätlichen Kommission, welche sich mit einer parlamentarischen Initiative für eine Sperrfrist für die Wiederveräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke befasste, am 26. Januar 1989 zum Ergebnis, dass die geltende Verfassung keine hinreichende Grundlage enthalte - bzw. die Abstützung auf Artikel 64 mindestens zweifelhaft sei (Arbeitspapier vom 27. April 1989). Der Bundesrat hat diese Bedenken in seiner Stellungnahme zur erwähnten Initiative aufgegriffen (vgl. BB1 1989 II 738), gleichzeitig aber Herrn alt Ständerat Jean-François Aubert, Professor an der Universität Neuenburg, mit der Klärung dieser Frage beauftragt. Der Bundesrat sah sich dazu insbesondere veranlasst, weil die nationalrätliche
Kommission,
die
sich
mit
der
Einführung
der
Sperrfrist befasste, gestützt auf ein Gutachten von Herrn Professor Hans Huber, Bern, aus dem Jahre 1963 mehrheitlich die Verfassungsmässigkeit bejahte.
218
Professor Aubert nimmt in seinem Gutachten vom 20. Juni 1989 die von Professor Huber und anderen Autoren vertretene modale Theorie, die sich an den Rechtsstrukturen des Privatrechts orientiert, auf und bezeichnet die Sanktion (Rechtsfolge) als das für die Zuordnung zum Privatrecht entscheidende Kriterium. Nach seiner Auffassung fallen Rechtsnormen deshalb vor allem dann in die Privatrechtskompetenz des Bundes, wenn sie mit einer zivilrechtlichen Sanktion versehen sind oder verse-r hen werden könnten. Der Experte wählt dieses Zuordnungskriterium nicht zuletzt auch deshalb, weil er verhindern will, dass in bestimmten Bereichen weder der Bund (mangels verfassungsrechtlichter Zuständigkeit) noch die Kantone (wegen Unvereinbarkeit mit der Privatrechtskodifikation) Rechtsnormen erlassen dürfen. Im vorliegenden Zusammenhang nimmt er an, dass das Bundesgericht kantonale Regelungen der vorgeschlagenen Art als mit der Zivilrechtskodifikation unvereinbar werten würde. Da die Verletzung der Sperrfrist und der Belehnungsgrenze zivilrechtlich sanktioniert wird und bei Verletzung der Anlagebeschränkungen lediglich aus Praktikabilitätsgründen eine andere Sanktion gewählt werden muss, erachtet Professor Aubert die Regelungszuständigkeit des Bundes nach Artikel 64 der Bundesverfassung für ausgewiesen.
Der Bundesrat hat bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der vorgeschlagenen Massnahmen diesen Erwägungen und den eingangs geäusserten Bedenken Rechnung getragen und ist zum Ergebnis gelangt, dass die Verfassungsmässigkeit zu bejahen ist. Die Abstützung auf Artikel 64 der Bundesverfassung lässt sich sowohl nach der Lehre als auch nach der neueren Praxis der Bundesbehörden begründen und verantworten. So können Rechtsnormen nach der etablierten Praxis insbesondere dann auf die Privatrechtskompetenz abgestützt werden, wenn sie typisch privatrechtliche Ziele verfolgen und herkömmlicherweise zum Privatrechtsbereich gehören, insbesondere wenn sie die Voraussetzungen für einen funktionierenden Privatrechtsverkehr schaffen oder wiederherstellen. Dies ist bei den vorgeschlagenen Massnahmen der Fall. Die Sperrfrist
für nicht-
landwirtschaftliche Grundstücke findet eine Vorläuferin in der 1936 eingeführten Sperrfrist für landwirtschaftliche Grundstücke. Was die Belehnungsgrenze betrifft, so lässt sie
219
sich mit der bereits in Artikel 848 des Zivilgesetzbuches enthaltenen Belastungsgrenze vergleichen. Und die Anlagebeschränkungen finden eine Parallele in der Beschränkung des Grundstückserwerbs durch Personen im Ausland. Zwar hat der Bundesrat angesichts verbreiteter Kritik in der Rechtslehre für die Abstützung dieser Beschränkung nicht nur Artikel 64 der Bundesverfassung angerufen, sondern zusätzlich die Kompetenz in auswärtigen Angelegenheiten (BB1 1981 III 640 f.).
Doch zog er die Abstützung auf Artikel 64 nicht grundsätzlich in Zweifel. Wenn er heute davon ausgeht, die Anlagebeschränkungen könnten ebenfalls gestützt auf Artikel 64 erlassen werden, so bedeutet das nicht, jedwelche Beschränkung der Vertragsfähigkeit und Vertragsfreiheit, gleichgültig, welchen Zielen sie diene, falle in den Geltungsbereich der Privatrechtskompetenz. Vielmehr ist bei der Konkretisierung von Artikel 64 auf Sinn und Zweck der übrigen Kompetenzen des Bundes Bedacht zu nehmen. Andernfalls gerät man leicht mit der Grundsatznorm über die Kompetenzverteilung in Artikel 3 in Konflikt. Die Argumentation des externen Experten stützt dieses Ergebnis.
Massnahmen des Bundes sind nicht schon deshalb verfassungsmässig, wenn der Bund für ihren Erlass zuständig ist. Sie müssen überdies ganz allgemein mit der Bundesverfassung vereinbar sein. Im vorliegenden Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage nach der Vereinbarkeit mit den Grundrechten. Die vorgeschlagenen Massnahmen bedeuten zwar eine Beschränkung der Eigentumsfreiheit und teilweise auch der Handels- und Gewerbefreiheit. Doch wird die Eigentumsfreiheit nicht in einer Weise eingeschränkt, welche einer materiellen Enteignung gleichkäme. Und die Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit erreicht nicht die Intensität und Qualität einer Abweichung im Sinne von Artikel 31 Absatz 3 der Bundesverfassung .
Was das Gebot der Gleichbehandlung
und der Wettbewerbsneu-
tralität betrifft, kann man sich fragen, ob die Anlagebeschränkungen ausser für die unterstellten Einrichtungen nicht auch für weitere Unternehmen gelten müssten. Der Bundesrat ist hier der Meinung, dass die Beschränkung auf die unter-
220
stellten Einrichtungen keine relevanten Wettbewerbsverzerrungen schafft und dass sachliche Ungleichheiten die Beschränkung rechtfertigen. Tatsächlich haben nur die unterstellten Einrichtungen - im Hinblick auf ihre eigentliche Geschäftstätigkeit - einen derart ausgeprägten Anlagebedarf in Immobilien.
72
Rechtsform
Die vorgeschlagenen Massnahmen sollen zeitlich befristet werden. Unter diesen Umständen sind sie nach Artikel 6 Absatz l des Geschäftsverkehrsgesetzes (SR 171.11) in allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse zu kleiden.
Allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse können nach Artikel 8gbis Absatz l BV. für dringlich erklärt werden, wenn sie sachlich und zeitlich dringlich sind. Diese Voraussetzungen sind zunächst einmal für die Sperrfrist gegeben. Es gilt zu verhindern, dass vor dem Inkrafttreten der Massnahme noch zahlreiche Veräusserungsgeschäfte getätigt werden und derweise die Wirkung der Sperrfrist beeinträchtigt wird. Die beiden andern Massnahmen sind sachlich ebenfalls dringlich.
Sie stehen ferner in einem so engen Zusammenhang mit der Sperrfrist, dass sie im Interesse eines möglichst klaren und einfachen Vollzugs gleichzeitig in Kraft zu setzen sind. Weil die Bundesbeschlüsse über die Sperrfrist und über die Pfandbelastungsgrenze aus grundbuchtechnischen Gründen erst am Tag nach der Verabschiedung in Kraft treten können, wird dieser Zeitpunkt auch für das Inkrafttreten des Bundesbeschlusses über die Anlagevorschriften vorgeschlagen.
3364
221
Bundesbeschluss über eine Sperrfrist für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke
Entwurf
vom
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 64 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 16. August 1989 ^, beschliesst: Art. l
Grundsatz
1
Nichtlandwirtschaftliche Grundstücke dürfen nach ihrem Erwerb während fünf Jahren weder als Ganzes noch in Teilen veräussert werden.
2
Als Veräusserung gilt ein Vertrag auf Übertragung des Eigentums sowie jedes andere Rechtsgeschäft, das wirtschaftlich einem solchen Vertrag gleichkommt, namentlich: a. der Vorvertrag sowie die Begründung, Übertragung oder Ausübung eines Kaufsrechts ; b. der Vertrag auf Begründung oder Übertragung eines selbständigen und dauernden Baurechts; c. die Verpflichtung zur Übertragung einer Mehrheitsbeteiligung an einer juristischen Person, deren Aktiven nach ihrem tatsächlichen Wert zu mehr als zur Hälfte aus Grundstücken bestehen.
3
Als Erwerb gilt die Eigentumsübertragung im Grundbuch sowie jede andere rechtliche oder tatsächliche Verfügung über eine Sache, die wirtschaftlich einer Eigentumsübertragung gleichkommt.
4 Baulandgrundstücke gelten als nichtlandwirtschaftliche Grundstücke.
Art. 2 1
Ausnahmen
Die Sperrfrist ist nicht zu beachten, wenn Eigentum veräussert wird: a. im Erbgang oder in der Erbteilung; b. an den Ehegatten oder einen Nachkommen des Veräusserers ; c. an eine Person, die bereits Gesamteigentümer des Grundstücks ist; d. im Rahmen einer Zwangsverwertung oder eines Enteignungsverfahrens; e. im Rahmen einer Baulandumlegung, die unter behördlicher Mitwirkung durchgeführt wird;
" BEI 1989 III169
222
Sperrfrist für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke
f. auf Grund einer Grenzänderung, die eine Vergrösserung des Grundstücks um höchstens 10 Prozent mit sich bringt; g. im Rahmen einer Erhöhung der Wertquote von Mit- oder Stockwerkeigentum um höchstens 10 Prozent; h. bei Zusammenlegung, Trennung oder Auflösung von Einrichtungen der beruflichen Vorsorge, wenn dafür eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde vorliegt.
2 Die Sperrfrist ist ferner nicht zu beachten, wenn: a. der Eigentümer das Grundstück aufgrund einer Anordnung nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 lj über den Erwerb von Grundstükken durch Personen im Ausland veräussern müss; b. der Pachter die Änderung der Eigentumsverhältnisse im Grundbuch anordnet.
Art. 3 Berechnung der Sperrfrist 1 Die Sperrfrist beginnt zu laufen: a. beim aussergrundbuchlichen Erwerb mit dem Zeitpunkt, in dem das Eigentum tatsächlich erworben wurde; b. in den übrigen Fällen am Tag der Eintragung in das Grundbuch.
2 Als Zeitpunkt der Veräusserung gilt das Datum des Vertragsabschlusses.
3 Die Sperrfrist beginnt mit jedem Eigentumserwerb neu zu laufen, ausgenommen wenn: a. das Grundstück durch Erbgang oder durch Begründung oder Auflösung einer ehelichen Gütergemeinschaft erworben wird; b. das Grundstück um höchstens 10 Prozent vergrössert wird; c. ein Miteigentümer oder ein Stockwerkeigentümer eine Wertquote von höchstens 10 Prozent dazuerwirbt.
Art. 4 Bewilligung für eine vorzeitige Veräusserung 1 Die kantonale Behörde bewilligt eine Veräusserung vor Ablauf der Sperrfrist, wenn: a. der Veräusserer damit keinen Gewinn erzielt; b. das Grundstück während mindestens zwei Jahren dem Veräusserer oder seiner Familie als Wohnung oder dem Veräusserer oder seinem Unternehmen überwiegend als Betriebsstätte eines Handels-, Fabrikations- oder eines andern kaufmännisch geführten Gewerbes, eines Handwerkbetriebes oder eines freien Berufes gedient hat; c. der Veräusserer das Grundstück als Bauland oder zum Umbau erworben hat und im Rahmen seiner Geschäftstätigkeit massgeblich mit Arbeit oder
» SR 211.412.41 223
Sperrfrist für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke
Materiallieferungen an der Planung, Erschliessung oder Erstellung des Baus mitgewirkt hat.
2 Als Gewinn nach Absatz l Buchstabe a gilt die Differenz zwischen den Gestehungskosten, erhöht um die Teuerung nach dem Landesindex der Konsumentenpreise, und dem Veräusserungspreis.
Art. 5 Verletzung der Sperrfrist 1 Rechtsgeschäfte, die diesem Beschluss zuwiderlaufen oder seine Umgehung bezwecken, sind nichtig und geben keinen Anspruch auf Eintragung in das Grundbuch.
2 Der Grundbuchverwalter weist die Anmeldung zur Grundbucheintragung ab, wenn die Sperrfrist zu beachten ist und die Bewilligung für eine vorzeitige Veräusserung fehlt.
Art. 6 Rechtsschutz 1 Weist der Grundbuchverwalter eine Anmeldung gemäss Artikel 5 Absatz 2 ab, so können der Anmeldende sowie alle übrigen, die von der Abweisung berührt sind, innert 30 Tagen bei der kantonalen Aufsichtsbehörde dagegen Beschwerde führen.
2 Gegen Verfügungen der Bewilligungsbehörden nach Artikel 4 kann innert 30 Tagen bei einer kantonalen Beschwerdeinstanz Beschwerde erhoben werden.
3 Gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig.
Art. 7 Vollzug 1 Die Kantone vollziehen diesen Beschluss.
2 Die Kantonsregierungen können vorläufig die nötigen Vorschriften auf dem Verordnungsweg erlassen.
Art. 8 Übergangsbestimmung Der Beschluss gilt nicht für Veräusserungsverträge, die: a. vor dem Inkrafttreten des Beschlusses zur Eigentumsübertragung im Grundbuch angemeldet werden; b. vor dem 15. August 1989 abgeschlossen, aber nach dem Inkrafttreten des Beschlusses beim Grundbuch zur Eigentunisübertragung angemeldet werden.
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Sperrfrist für die Veräusserung nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke
Art. 9 Schlussbestimmung 1 Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich.
2 Er wird nach Artikel 89bls Absatz l der Bundesverfassung als dringlich erklärt und tritt am Tag nach seiner Verabschiedung in Kraft.
3 Er untersteht nach Artikel 89bis Absatz 2 der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum und gilt bis zum 31. Dezember 1996.
4 Der Bundesrat kann diesen Beschluss vorzeitig aufheben, wenn er feststellt, dass sich die Lage auf dem Immobilienmarkt beruhigt hat.
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Bundesbeschluss über eine Pfandbelastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke
Entwurf
vom
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 64 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 16. August 19891), beschliesst: Art. l Grundsatz 1 Nichtlandwirtschaftliche Grundstücke dürfen nicht über die Belastungsgrenze nach den Artikeln 4 und 5 hinaus mit Grundpfandrechten belastet werden; bereits eingetragene Pfandrechte werden in ihrem Bestand nicht berührt.
2 Baulandgrundstücke gelten als nichtlandwirtschaftliche Grundstücke.
Art. 2 Geltungsdauer der Belastungsgrenze 1 Die Belastungsgrenze gilt während fünf Jahren seit dem letzten Eigentumserwerb und während zwei Jahren seit der letzten Eintragung oder Erhöhung eines Grundpfandrechts.
2 Für die Berechnung der Frist nach Absatz l sind nicht zu beachten: a. der Erwerb im Erbgang oder in der Erbteilung; b. der Erwerb durch den Ehegatten oder einen Nachkommen des Veräusserers; c. die Vergrösserung eines Grundstücks um höchstens 10 Prozent infolge Grenzänderung; d. die Erhöhung der Wertquote durch einen Mit- oder Stockwerkeigentümer um höchstens 10 Prozent; e. die gesetzlichen Pfandrechte nach den Artikeln 808, 810, 819, 820 und 836 des Zivilgesetzbuches (ZGB)2>.
Art. 3 Ausnahmen 1 Die Belastungsgrenze ist nicht zu beachten für Pfandrechte: a. die von Gesetzes wegen bestehen (Art. 808, 810, 819, 820 und 836 ZGB2)); b. auf deren Errichtung der Gläubiger einen gesetzlichen Anspruch hat (Art. 712;; 779*'und 837-841 ZGB sowie Art.523 des Obligationenrechts3)).
0 BEI 1989 III169 > SR 210 ) SR 220
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Pfandbelastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke
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Die Belastungsgrenze ist ferner nicht zu beachten für Pfandrechte, die finanzielle Leistungen sichern, die: a. der Bund oder die Kantone aufgrund der Gesetzgebung über die Wohneigentunis- und Wohnbauförderung oder die Gemeinden oder andere Institutionen des öffentlichen oder privaten Rechts zu diesem Zweck gewähren oder verbürgen; b. der Bund oder die Kantone aufgrund der Gesetzgebung über Wirtschaftsförderung gewähren oder verbürgen; c. gewerbliche Bürgschaftsgenossenschaften zum Zweck der Betriebsfmanzierung verbürgen; d. eine Einrichtung der beruflichen Vorsorge einem Versicherten zum Erwerb eines Grundstücks zu Wohnzwecken gewährt,' sofern dabei sein Altersguthaben nicht überschritten wird.
3 Der Grundbuchverwalter darf zur Prüfung der Voraussetzungen abstellen: a. im Falle von Absatz 2 Buchstaben a und b auf eine schriftliche Bestätigung der für die Wohneigentums- und Wohnbauförderung beziehungsweise Wirtschaftsförderung zuständigen Bundes- oder kantonalen Behörde; b. im Falle von Absatz 2 Buchstaben c und d auf eine Erklärung der Bürgschaftsgenossenschaft, die das Darlehen verbürgt, beziehungsweise der Einrichtung der beruflichen Vorsorge, die das Darlehen gewährt.
Art. 4 Allgemeine Belastungsgrenze 1 Die Belastungsgrenze entspricht vier Fünfteln des Verkehrswerts.
2 Als Verkehrswert gilt der beurkundete Erwerbspreis. Sind Neu- oder Umbauten geplant, so sind die vom Darlehensgeber anerkannten Kosten nach Voranschlag hinzuzurechnen.
3 Wird in der Urkunde kein Erwerbspreis angegeben, so gilt als Verkehrswert die amtliche Schätzung nach Artikel 843 des Zivilgesetzbuches ''.
Art. 5 Belastungsgrenze für selbstgenutztes Eigentum 1 Die Belastungsgrenze beträgt neun Zehntel des Verkehrswertes, wenn: a. das Grundstück ganz oder zu einem wesentlichen Teil dem dauernden Aufenthalt des Eigentümers oder seiner Familie dient; b. das Grundstück dem Eigentümer ganz oder zu einem wesentlichen Teil als ständige Betriebsstätte seines Handels-, Fabrikations- oder eines andern nach kaufmännischer Art geführten Gewerbes, eines Handwerksbetriebes oder eines freien Berufes dient; c. es sich um das Grundstück einer Wohnbaugenossenschaft handelt, die den Wohnraum ihren Genossenschaftern zur Verfügung stellt.
" SR 210 227
Pfandbelastungsgrenze für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke
2
Der Grundbuchverwalter darf zur Prüfung der Voraussetzungen von Absatz l im Falle der Buchstaben a und b auf eine schriftliche Erklärung des Eigentümers und im Falle von Buchstabe c auf eine solche der Genossenschaftsverwaltung abstellen.
Art. 6 Nichtbeachten der Belastungsgrenze 1 Rechtsgeschäfte auf Errichtung eines Pfandrechts sind nichtig, soweit das Pfandrecht die Belastungsgrenze übersteigt.
2 Der Grundbuchverwalter weist die Anmeldung auf Errichtung eines Grundpfandrechts ab, soweit es die Belastungsgrenze übersteigt, und trägt das Pfandrecht für den zulässigen Betrag ein.
Art. 7 Rechtsschutz Der Rechtsschutz richtet sich nach den Bestimmungen über die Grundbuchbeschwerde.
Art. 8 Vollzug Die Kantone vollziehen diesen Beschluss.
Art. 9 Schlussbestimmung 1 Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich.
2 Er wird nach Artikel 89bis Absatz l der Bundesverfassung als dringlich erklärt und tritt am Tag nach seiner Verabschiedung in Kraft.
3 Er untersteht nach Artikel 89bis Absatz 2 der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum und gilt bis zum 31. Dezember 1996.
4 Der Bundesrat kann diesen Beschluss vorzeitig aufheben, wenn er feststellt, dass sich die Lage auf dem Immobilienmarkt beruhigt hat.
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Bundesbeschluss
Entwurf
über Anlagevorschriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Versicherungseinrichtungen
vom
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 64 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 16. August 19891\ beschliesst: Art. l Grundsatz 1 Dieser Beschluss regelt die Anlage finanzieller Mittel in Grundstücke sowie Aktien und ähnlichen Wertschriften durch Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und von Versicherungseinrichtungen.
2
Als Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und als Versicherungseinrichtungen gelten: a. die nach Artikel 48 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 19822) über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge registrierten Einrichtungen der beruflichen Vorsorge; b. die nicht registrierten Personalfürsorgestiftungen nach Artikel 331 des Obligationenrechts3) sowie die nicht registrierten Personalvorsorgegenossenschaften und nicht registrierten öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen; c. die für die berufliche Vorsorge tätigen Gemeinschaftsstiftungen, -Finanzierungsstiftungen, Freizügigkeitsstiftungen und Bankstiftungen; d. die Lebensversicherungseinrichtungen, die dem Versicherungsaufsichtsgesetz vom 23. Juni 19784' unterstehen; e. die übrigen Lebensversicherungseinrichtungen.
3 Als Anlagen in Grundstücken gelten in- und ausländische Anlagen in: a. Wohn- und Geschäftshäusern; b. Bauten im Baurecht; c. Stockwerkeigentum; d. Bauland; e. Anteilen an juristischen Personen, insbesondere an Immobilienaktiengesellschaften, Anlagestiftungen und Anlagefonds, deren Aktiven nach ihrem tatsächlichen Wert zu mehr als zur Hälfte in Grundstücken nach den Buchstaben a-d besteht.
D 2 > > 4 > 3
BB1 1989 III169 SR 831.40 SR 220 SR 961.01
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Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und Versicherungseinrichtungen
Art. 2 Zulässige Anlagen in Grundstücken 1 Der Grundstücksanteil von Anlegern nach Artikel l Absatz 2 Buchstaben a-c und e am Gesamtvermögen beziehungsweise von Anlegern nach Artikel l Absatz 2 Buchstabe d am Sollbetrag des Sicherungsfonds darf die Begrenzungen nach den Artikeln 3 und 4 nicht übersteigen.
2 Anleger, deren Grundstücksanteil am Gesamtvermögen oder am Sollbetrag des Sicherungsfonds beim Inkrafttreten dieses Beschlusses die Begrenzungen nach den Artikeln 3 und 4 bereits überschreitet, dürfen so lange keine zusätzlichen Anlagen in Grundstücken tätigen, als sie die Anlagebegrenzungen nicht einhalten können.
Art. 3 Begrenzung der einzelnen Anlagen 1 Der Anteil der einzelnen Anlagekategorien am Gesamtvermögen beziehungsweise am Sollbetrag des Sicherungsfonds darf höchstens betragen: a. 25 Prozent für Anlagen in Grundstücken in der Schweiz ; b. 5 Prozent für Anlagen in ausländischen Grundstücken und für Anteile an juristischen Personen, deren Vermögen zu mehr als zur Hälfte in ausländischen Grundstücken besteht; c. 25 Prozent für an Börsen gehandelte Aktien und ähnliche Wertschriften von Gesellschaften mit Sitz im Ausland, je Gesellschaft aber höchstens 5 Prozent.
2 Die Begrenzung für die Anlage von Grundstücken in der Schweiz (Abs. l Bst. a) kann bis zur Gesamtbegrenzung nach Artikel 4 Buchstabe b überschritten werden, sofern die Grundstücke bezüglich der Mietzinse den Bestimmungen des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 ') oder einer entsprechenden kantonalen Gesetzgebung unterstellt sind.
Art. 4 Gesamtbegrenzungen Für die Anlage des Vermögens und des Sicherungsfonds gelten folgende Gesamtbegrenzungen (Anteil am Gesamtvermögen oder am Sollbetrag des Sicherungsfonds) : a. 50 Prozent für Aktien und ähnliche Wertschriften; b. s 80 Prozent für Grundstücke, Aktien, ähnliche Wertschriften und andere Beteiligungen ; c. 30 Prozent für Fremdwährungen sowie konvertible Fremdwährungsforderungen, sofern sie nicht der Deckung von Versicherungsansprüchen in Fremdwährungen dienen, und für Aktien und ähnliche Wertschriften von Gesellschaften mit Sitz im Ausland.
') SR 843 230
Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und Versicherungseinrichtungen
Art. 5 Bewertung 1 Massgebend für die Beurteilung, ob die Anlagebegrenzungen eingehalten sind, ist der tatsächliche Wert der Grundstücke im Zeitpunkt der Bewertung. Der tatsächliche Wert wird unter Berücksichtigung des Ertragswerts und des Realwerts berechnet.
2 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.
Art. 6 Abweichungen 1 Die Anleger können von den Höchstwerten für Anlagen in Grundstücken (Art. 3 Abs. l Bst. a) für höchstens drei Jahre abweichen, wenn: a. besondere Verhältnisse dies rechtfertigen und b. die Erfüllung des Vorsorge- oder Versicherungszwecks nicht gefährdet ist.
2 Die Kontrollstelle meldet in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde allfällige Überschreitungen der zulässigen Höchstwerte.
Art. 7 Kontrolle und Aufsicht 1 Einrichtungen nach Artikel l Absatz 2, die keiner andern Aufsichtsbehörde unterstellt sind, unterstehen der Aufsicht des Bundesamtes für Sozialversicherung (Bundesamt).
2 Sie haben dem Bundesamt innert sechs Monaten eine von ihm anerkannte Kontrollstelle zu bezeichnen, welche die Einhaltung der Höchstwerte nach den Artikeln 3-5 überprüft.
3 Diese Kontrollstellen haben dem Bundesamt jährlich Bericht zu erstatten.
4 Das Bundesamt ergreift im Widerhandlungsfall die nötigen Massnahmen zur Herstellung des rechtmässigen Zustandes.
Art. 8 Vollzug 1 Die Kantone vollziehen diesen Bundesbeschluss, soweit die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und die Versicherungseinrichtungen der kantonalen Aufsicht unterstehen.
2 Der Bund erlässt die erforderlichen Ausführungsbestimmungen und vollzieht diesen Beschluss, soweit dies nicht den Kantonen obliegt.
Art. 9 Schlussbestimmung 1 Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich.
2 Er wird nach Artikel 89bls Absatz l der Bundesverfassung als dringlich erklärt und tritt am Tag nach seiner Verabschiedung in Kraft.
3 Er untersteht nach Artikel 89bls Absatz 2 der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum und gilt bis zum 31. Dezember 1996.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Botschaft über bodenrechtliche Sofortmassnahmen im Siedlungsbereich vom 16. August 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année Anno Band
3
Volume Volume Heft
36
Cahier Numero Geschäftsnummer
89.042
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
12.09.1989
Date Data Seite
169-231
Page Pagina Ref. No
10 051 155
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