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Während die Europäische Union über ein Verteilsystem diskutiert, werden in der Schweiz die Asylsuchenden seit mehr als zwanzig Jahren nach einem einzigen Kriterium auf die Kantone verteilt: deren Bevölkerungszahl. Eine Praxis, die von den Kantonen als zufriedenstellend beurteilt wird. Doch nach Ansicht der NGOs beeinträchtigt sie die Integrationsmöglichkeiten der Flüchtlinge.
"Es handelt sich um ein sehr einfaches und effizientes Verteilsystem: jedem Kanton wird ein festgelegter Prozentsatz in Bezug zur Bevölkerungszahl an Asylsuchenden zugeteilt. Auf der Basis von Schätzungen des Staatssekretariats für Migration (SEM) – das für 2015 zum Beispiel mit der Ankunft von 29'000 Migranten rechnet – haben die Kantone eine Vorstellung, wie viele Personen sie ungefähr aufnehmen müssen und können sich dementsprechend vorbereiten", erklärt Roger Schneeberger, Generalsekretär der Konferenz der Kantonalen Justiz- Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD).
"Wenn der Bund bei jeder neuen Ankunft von Asylsuchenden bei den Kantonen nach ihrer Bereitschaft fragen müsste, wäre das äusserst schwierig. In einer angespannten Situation wie der heutigen würden wahrscheinlich einige Kantone es ablehnen, noch weitere Asylsuchende aufzunehmen, und es wären nur die grosszügigeren, die sich bemühen würden". Ein wenig so, wie es jetzt in der Europäischen Union geschieht.
Vor der Einführung dieses Verteilschlüssels im Jahr 1991 hatten die Asylsuchenden eine gewisse Wahlmöglichkeit. Dies führte jedoch zu einer Ungleichheit zwischen den Kantonen. Einige wurden mehr beansprucht als andere, aus geographischen (Kanton Tessin) oder wirtschaftlichen (Kanton Zürich) Gründen, oder weil bereits eine Gemeinschaft vorhanden war.
Heute stützt sich die Verteilung von Asylsuchenden auf ein Solidaritätsprinzip. Auch wenn einige Kantone und Gemeinden Mühe haben, verfügbare Unterkünfte zu finden, wird das System als solches nicht in Frage gestellt, denn "sein Erfolg gab ihm in den letzten Jahren recht", unterstreicht Roger Schneeberger. Zu erwähnen ist zudem, dass die Kantone nicht allein gelassen wurden, sie erhielten Bundessubventionen für die Unterbringungskosten, die Sozialhilfe und eventuelle Integrationsmassnahmen.
Sicht der Migranten
Ein System, das also allen gerecht wird? Nicht wirklich. Die Organisationen, die sich für die Migranten engagieren, sehen dies kritischer. "Der Verteilschlüssel, den die Schweiz anwendet, basiert einzig auf reiner Arithmetik, es werden weder die Bedürfnisse der Asylsuchenden berücksichtigt noch die unterschiedliche Behandlung in den Kantonen oder deren alternative Möglichkeiten", betont Cristina Del Biaggio, Geografin und Forscherin an den Universitäten Freiburg und Genf und Mitglied der Vereinigung "Vivre Ensemble", einem Dokumentationsdienst zum Asylrecht. "Eine Praxis, wie übrigens auch jene der Europäischen Union, die die Leute verteilt, als wären sie Pakete bei der Post", sekundiert Aldo Brina vom "Centre social protestant".
Schweiz scharf kritisiert
2010 wurde die Schweiz vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechteexterner Link (EGMR) verurteilt, weil sie zwei asylsuchende Ehepaare getrennt hatte, deren Gesuche abgelehnt worden waren.
Die Trennungen erfolgten jeweils, weil die Behörden die Verteilung gemäss Schlüssel unter den Kantonen priorisierten.
Quelle: Urteil Agrw e Mengehsa Kimfe (19 Juli 2010, Nr. 3295/06 et Nr. 24404/05)
Der Fall von Sarah*, einer jungen Flüchtlingsfrau aus Eritrea, ist sinnbildlich. Sie kam 2008 in die Schweiz, zusammen mit ihrem kleinen schwer behinderten Sohn, und bat darum, in der Nähe ihrer Schwester im Kanton Genf wohnen zu dürfen. Die Behörden" teilten" sie jedoch dem Kanton Tessin "zu", auf der andern Seite des Landes. "Ich war am Boden zerstört, das hatte ich nicht erwartet… und noch heute verstehe ich nicht warum. Alleine war alles viel schwieriger: die Sprache zu erlernen, die Betreuung meines Kindes, das sich nicht bewegen kann, eine Arbeit zu finden…"
Gerade weil ihre Familie bereits hier war, entschied sich Sarah für die Schweiz. Sie hoffte, hier wieder leben zu können und eine gewisse Sicherheit zu finden. "Ich bin in der Nacht geflüchtet. Ich habe meine Mutter verlassen, ohne mich von ihr zu verabschieden. Seit acht Jahren habe ich sie nicht mehr gesehen, sie fehlt mir sehr. Wenn ich wenigstens mit meiner Familie zusammen wäre…"
Der Bund macht eine einzige Ausnahme bei der Verteilung: wenn bereits ein Ehepartner oder minderjährige Kinder in einem bestimmten Kanton sind. Nur in diesem Fall können Asylsuchende versetzt werden. Die erweiterte Familie, eine bereits bestehende Gemeinschaft oder Sprachkompetenzen werden nicht in Betracht gezogen. So wurde Mebraton*, auch er Eritreer, einem deutschsprachigen Kanton zugeteilt, obwohl er fliessend Italienisch spricht. Diese Kenntnisse hätten ihm vielleicht geholfen, sich in die Arbeitswelt zu integrieren anstatt von der Sozialhilfe abhängig zu sein - er, seine Frau und die drei Kinder.
"Keine Gettos"
Warum zieht der Bund keine andere Faktoren in Betracht, die wenigstens die Integration der Menschen aus Syrien und Eritrea begünstigen würden, die gute Chancen haben, aufgenommen zu werden?
Auf Anfrage antwortet das Staatssekretariat für Migration schriftlich, dass "die Asylsuchenden nicht ausgewählt, noch den Kantonen auf Grund ihrer Nationalität zugeteilt werden, weil man verhindern will, dass sich Gettos bilden".
Eine Antwort, die Cristina Del Biaggio nicht überzeugt. "Es geht nicht darum, Gettos zu bilden, sondern die Integration zu erleichtern. Dank gemeinschaftlichen Bindungen findet eine Person viel einfacher eine Arbeit, kann Freundschaften knüpfen, weiss schneller, wo es Sprachkurse gibt usw." Die Asylsuchenden könnten aus Prinzip keine Wünsche äussern, wahrscheinlich aus Gründen der Abschreckung, wie Denise Efionayi-Mäder vermutet, Vizedirektorin des Schweizerischen Forums für Migrations- und Bevölkerungsstudien.
Die Generalsekretärin der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren, Margrith Hanselmann, anerkennt, dass es "für eine einzelne Person von Vorteil sein kann, wenn sie in einer Region untergebracht wird, in welcher ihre Sprache gesprochen wird. Dies ist aber nicht kompatibel mit dem geltenden Verteilschlüssel. Das System hat sich sehr bewährt."
Eine Studie, die vom SEM in Auftrag gegeben und im April 2014 publiziert wurde, hebt klar hervor, dass "der Einfluss der Sprache gross ist und dass, zumindest aus Sicht einer Optimierung der Arbeitsmarktchancen, eine Zuteilung von französischsprachigen Asylsuchenden in die französischsprachigen Kantone naheliegend wäre".
Föderalismus auf dem Prüfstand
Bei ihrer Ankunft in einem Kanton werden die Asylsuchenden zudem mit sehr unterschiedlichen Situationen konfrontiert. Einige Kantone wollen eine möglichst schnelle Integration, andere hingegen sind restriktiver.
Im Kanton Graubünden werden die Asylsuchenden angehalten, drei Monate nach ihrer Ankunft zu arbeiten. Gemäss Statistik hat einer von dreien eine Arbeit, während in Bern oder Baselland, wo die Regeln strenger sind, nur einer auf fünfzig arbeitet. Zahlreiche Studien zeigen: je länger sich die inaktive Zeit hinzieht, desto schwieriger wird es, eine Anstellung zu finden, vor allem für Ausländer, die keinen anerkannten Studienabschluss haben oder Erfahrungen aufweisen können, die von den Arbeitgebern anerkannt werden.
Die Ungleichheit betrifft auch andere Aspekte, wie das Angebot an Sprachkursen oder Workshops und die Wohnbedingungen für die Migranten. Eine Reportage von Radio Télévision Suisse (RTS) brachte das Schicksal von minderjährigen Asylsuchenden ohne Begleitung im Kanton Aargau ans Licht. Ungenügend ernährt und gekleidet fristeten sie ihr Leben im Zentrum. Im Wallis hingegen erhalten die Jugendlichen eine besondere Behandlung gemäss ihrem höchst verletzlichen Status.
Aus föderalistischen Gründen greift der Bund nicht ins Auswahlverfahren der Kantone ein, sie tragen die Verantwortung für die Betreuung der Asylsuchenden. Aber es gibt sicher innerhalb der Kantone oft einen grossen Handlungsspielraum.
Fürs ganze Leben blockiertDer geltende Verteilschlüssel in der Schweiz habe den Vorteil, "unnütze Diskussionen" zu verhindern und die Aufnahme zu vereinfachen wie Margrith Hanselmann beteuert.
Er kann aber auch einen wichtigen Einfluss auf das Schicksal der Migranten haben, der weit über die Dauer des Asylverfahrens hinausgeht. Diese Personen wechseln in der Tat ihren Wohnort selten, auch nicht, nachdem sie einen Schutzstatus erhalten haben. Sei es, weil ein Wechsel zu teuer, zu kompliziert, weil das Recht es ihnen nicht erlaubt oder weil sie sich mittlerweile integriert haben.
Ein Fragzeichen bleibt: sollte nicht eine rasche Integration das oberste Gebot sein? Vor allem wenn man bedenkt, dass heute der grösste Teil der Asylsuchenden – 57 % im Jahr 2014 – einen Schutzstatus erhält und folglich wahrscheinlich für Jahre in der Schweiz bleiben wird, wenn nicht für immer.
(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob), swissinfo.ch