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Treffen des EITI-Boards im Herbst in Bern. EITI-Sekretär Jonas Moberg (Mitte) und Vorstandsvorsitzende Clare Short (2. v. r.). (Bild: Seco)
Rohstoffe wie Öl und Metalle sind zentral für die Weltwirtschaft. Die Schweiz, wo der Rohstoffhandel bereits 4 Prozent zum Bruttoinlandprodukt beiträgt, spielt dabei als Handelsplatz eine bedeutende Rolle.
Rohstoffunternehmen tätigen in Entwicklungsstaaten Investitionen und schaffen Arbeitsplätze. Zudem sind Einnahmen aus dem Rohstoffabbau für viele Staaten eine wichtige Finanzierungsquelle und können zur wirtschaftlichen Entwicklung und zur Reduktion der Armut beitragen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn durch effektive Institutionen adäquate gesetzliche Grundlagen und Transparenz geschaffen werden, welche dazu führen, dass die Ressourcen effizient eingesetzt werden. Korruption und Konflikte gilt es hingegen zu vermeiden. Die freiwillige und von allen Interessengruppen getragene Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)[1] stärkt in rohstoffreichen Ländern die Gouvernanz.
Was ist die Extractive Industries Transparency Initiative?
Die EITI wurde auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg 2002 ins Leben gerufen. Die Initiative fördert die Offenheit und die Rechenschaftspflicht im Umgang mit natürlichen Ressourcen durch die Schaffung eines globalen Transparenzstandards. Sie verfolgt einen Multi-Stakeholder Ansatz, welcher auf Konsens und Freiwilligkeit beruht. Die drei wichtigsten Interessengruppen, nämlich Regierungen, rohstofffördernde Unternehmen und zivilgesellschaftliche Organisationen, sind die Hauptakteure in der EITI und entsprechend in den Gremien (siehe Kasten) vertreten.
Der Beitritt der Länder zur EITI und die Umsetzung der Initiative sind freiwillig. Wenn sich ein Land jedoch zur Umsetzung entschliesst, muss es dafür sorgen, dass alle Rohstoffunternehmen die entsprechenden Informationen gemäss dem EITI-Standard offenlegen (siehe Abbildung). Staaten, welche den Standard umsetzen, müssen jährliche Berichte[2] vorlegen. Darin sind Informationen über staatliche Einnahmen, Fördermengen, Förderlizenzen und rechtliche und steuerliche Rahmenbedingungen für staatseigene Betriebe aufzulisten. Länder, welche den Standard vollständig umsetzen, werden mit dem Zertifikat «EITI compliant» ausgezeichnet.
In diesen Staaten überwachen wiederum Gruppen bestehend aus Vertretern der Regierung, der Unternehmen und der Zivilgesellschaft die Umsetzung der nationalen EITI-Prozesse. Ein von der Weltbank verwalteter Treuhandfonds[3], welcher implementierende Länder mit Darlehen und technischer Hilfe unterstützt, wird vom Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) mitfinanziert.
Schematische Darstellung des EITI-Prozesses
Quelle: EITI / Die Volkswirtschaft
Im Jahr 2013 wurde der EITI-Standard überarbeitet. Während vor der Revision nur die Offenlegung und der Vergleich der Zahlungen zwischen Firmen und rohstofffördernden Staaten im Vordergrund standen, wurde der neue Standard auf die Gouvernanz des gesamten Rohstoffsektors ausgeweitet. So werden nun etwa Lizenzierungsprozesse, Steuerregimes und Informationen über die Verwendung der Mittel aus dem Rohstoffabbau beschrieben sowie Förderlizenzen und Schürfrechte offengelegt. Zudem müssen staatliche Firmen Informationen zu den Rohstoffverkäufen veröffentlichen – wobei dieser erste Schritt der Verkaufskette den Anknüpfungspunkt zum Rohstoffhandel darstellt. Die ersten Berichte gemäss dem neuen Standard wurden Anfang 2015 publiziert.
Greifbare Resultate – national und global
Seit ihrer Lancierung erfreut sich die EITI einem steigenden Interesse: Heute wird der EITI-Standard von 49 Ländern[4] umgesetzt und von über 90 rohstofffördernden Firmen und 900 zivilgesellschaftlichen Organisationen unterstützt. Zu den Ländern, welche den Standard umsetzen, gehören neben zahlreichen Entwicklungs- und Schwellenländern auch Norwegen, die USA und Grossbritannien[5]. Die EITI-Berichte legen Zahlungen von über 1,7 Billionen Dollar offen, welche in den bisherigen Berichtsjahren über alle implementierenden Länder verteilt erfasst wurden.
Obwohl der direkte Zusammenhang von mehr Transparenz zu mehr Rechenschaftsplicht und nachhaltigerem Umgang mit Rohstoffen schwierig nachzuweisen ist, zeigen Berichte aus Ländern wie Ghana, Peru oder Sierra Leone, wie die Initiative wirkt: Die Umsetzung des EITI-Standards führt üblicherweise in einem ersten Schritt dazu, dass Daten gesammelt und aufbereitet werden müssen – was das Bewusstsein der Bevölkerung und der Regierung für die Thematik steigert. Dadurch werden Informationslücken rasch aufgedeckt. So resultiert der Prozess üblicherweise in stärkeren Informationssystemen innerhalb der Regierungen.
In einem zweiten Schritt werden die publizierten Daten hinterfragt. Zivilgesellschaftliche Organisationen und Parlamentarier prüfen die Wirtschaftlichkeit der Verträge zwischen den Regierungen und den Rohstoffunternehmen. Dies führt zu Verbesserungen im gesetzlichen Rahmen sowie zu Verhandlungen von besseren Verträgen in der Zukunft, sodass die Abschöpfung der Rohstoffrente zugunsten des Staates für die Zukunft optimiert wird.
Schliesslich wird die Verwendung der Einnahmen hinterfragt, was in vielen Ländern zu mehr öffentlichen Investitionen in Infrastruktur und Sozialkapital sowie zur Einrichtung von Stabilitäts- und Rücklagefonds führt. Dadurch wird die Volatilität der Rohstoffpreise abgefedert. Zudem werden die Rohstoffeinnahmen im Idealfall vermehrt zugunsten von zukünftigen Generationen angelegt. Insgesamt stärkt die Initiative somit Regierungs- und Unternehmenssysteme, trägt zu einer informierten öffentlichen Debatte bei und schafft Vertrauen zwischen den Interessengruppen in rohstofffördernden Ländern.
Der EITI-Standard stellt einen gemeinsamen Nenner aller Interessengruppen dar, welcher in der Umsetzung zwingend eingehalten werden muss. Gleichzeitig kann er über Erweiterungen an nationale Gegebenheiten angepasst werden. So wird beispielsweise in Peru aufgrund der starken Dezentralisierung die EITI-Umsetzung auf Provinzebene geprüft; in der Demokratischen Republik Kongo werden die wirtschaftlich Berechtigten von Rohstoffunternehmen publiziert, oder in Burkina Faso, Mauretanien und Sambia werden alle Bergbauverträge offengelegt.
Der EITI-Standard wird so weit global anerkannt, als die USA, Kanada und die EU Gesetze erlassen haben, welche die Offenlegungspflicht der Zahlungen von im Rohstoffabbau tätigen börsenkotierten oder grossen Firmen an Regierungen in nationales Recht umsetzen. Diese Gesetze lehnen sich eng an den EITI-Standard an. Während der sogenannte Dodd-Frank Act in den Vereinigten Staaten aufgrund von fehlenden Verordnungen noch nicht in Kraft getreten ist, befinden sich die Mitgliedsländer der Europäischen Union bereits im Umsetzungsprozess.[6]
Die Schweiz als aktive Partnerin
Da der Standard nur für rohstofffördernde Länder anwendbar ist, kann ihn die Schweiz selbst nicht umsetzen. Stattdessen unterstützt sie die Initiative seit 2009 über eine Beteiligung an den laufenden Kosten des EITI-Vereins sowie am Treuhandfonds der Weltbank, welcher die nationalen EITI-Prozesse in den implementierenden Ländern unterstützt. Zudem hilft sie implementierenden Ländern vereinzelt auf bilateralem Weg. Beispielsweise in Peru, wo dies 2009 im «compliant status» des Landes resultierte.
Von 2012 bis 2014 hatte die Schweiz den Vorsitz in ihrer Stimmrechtsgruppe inne. In dieser Rolle hat sie die Revisionsprozesse des Standards mitgetragen. Ausserdem unterstützt die Schweiz die Bemühungen, weitere Länder zur Umsetzung des freiwilligen Transparenzstandards zu bewegen. So wird das Thema systematisch an Treffen mit Regierungen von rohstofffördernden Entwicklungs- und Schwellenländern aufgenommen.
Im Jahr 2013 hat der Bundesrat im «Grundlagenbericht Rohstoffe» die Initiative als wichtige Massnahme zur Verbesserung der Transparenz identifiziert und eine Vertiefung des schweizerischen Engagements gefordert. Als Zeichen für das Engagement kann das 30. Board Meeting[7], welches Ende Oktober auf Einladung der Schweiz in Bern stattfand, betrachtet werden. Im Rahmen dieses Treffens organisierte die Schweiz auch ein öffentliches Symposium zum Thema Rohstoffhandel und Transparenz.
Öffentliche Finanzen – ganzheitlicher Ansatz gefragt
Der Rohstoffabbau stellt das öffentliche Finanzwesen in vielen Entwicklungsländern vor grosse Herausforderungen. Deren schwache Institutionen sowohl auf nationaler als auch auf subnationaler Ebene haben oft Mühe, mit den substanziellen Ressourcen aus dem Rohstoffsektor umzugehen. Deshalb sollen die Steuerpolitik und die Steuerverwaltung an die spezifischen Charakteristika des Rohstoffsektors angepasst werden. Dazu gehören unter anderem die Wahl und die Umsetzung eines passenden Steuerregimes, die Prognose von Einnahmen oder der Umgang mit internen Verrechnungspreisen bei multinationalen Konzernen.
Zudem soll festgelegt werden, welcher Anteil an den Einnahmen investiert und wie viel Geld auf die Seite gelegt werden soll. Anschliessend müssen die Prozesse für die öffentliche Investitionsplanung auf die höheren Investitionsvolumen vorbereitet und gestärkt werden. Das Ersparte muss zudem professionell verwaltet und angelegt werden, was technisches Wissen und oft auch eine Anpassung des rechtlichen Rahmens erfordert.
Das Seco verfolgt einen ganzheitlichen Ansatz zur Stärkung der Kapazitäten im öffentlichen Finanzwesen in den Prioritätsländern der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit. Die Unterstützung der EITI erfolgt im Einklang mit einer Reihe von globalen, regionalen und bilateralen Instrumenten.
Zu den globalen Programmen gehört ein vom Internationalen Währungsfonds betreuter Treuhandfonds[8], welcher Finanzministerien im Umgang mit Einkommen aus der Rohstoffförderung unterstützt. Regional beteiligt sich das Seco unter anderem am regionalen Zentrum des Natural Resource Governance Institute[9] für Osteuropa und Zentralasien. Schliesslich arbeitet das Seco bilateral mit verschiedenen rohstoffreichen Partnerländern zusammen: so etwa in Ghana, wo seit 2008 die Steuerpolitik und die Steuerverwaltung gestärkt werden, oder in Peru, wo die Effizienz der Ausgaben auf subnationaler Ebene erhöht wird.
Die Diskussionen rund um das Board-Meeting in Bern bekräftigten den Mehrwert von freiwilligen Standards wie der EITI, um die Transparenz in Zusammenarbeit mit allen wichtigen Akteuren zu erhöhen. Zudem wurde auch klar, dass die Initiative weiterentwickelt werden kann, wenn diese an einem offenen Dialog interessiert sind.
Mit der Organisation des Symposiums über EITI und Rohstoffhandel vom Oktober unterstreicht die Schweiz ihr Interesse an mehr Transparenz im Rohstoffhandel und ihre Bereitschaft, sich im Rahmen eines konzertierten Vorgehens an diesen Bemühungen zu beteiligen. Die Stärkung der Kapazitäten für einen verantwortungsvollen Umgang mit den Rohstoffen in den Herkunftsländern bleibt dabei die zentrale Herausforderung für die Nachhaltigkeit des Rohstoffsektors. Deshalb wird die Schweiz ihr Engagement in Entwicklungsländern weiterführen und sich gleichzeitig am internationalen Dialog zu diesen Themen aktiv beteiligen.
- www.eiti.org
- Siehe «EITI Reports» auf der Website der Initiative.
- Vgl. Medienmitteilung des WBF, Bundesrat Schneider-Ammann unterzeichnet Abkommen für Transparenz, vom 21. Oktober 2015.
- Davon sind 31 Länder «EITI compliant» und 17 Kandidaten. Für die Liste aller Länder siehe www.eiti.org/countries.
- Während Norwegen bereits «EITI compliant» ist, sind die USA und Grossbritannien noch Kandidaten.
- Zur Situation in der Schweiz vgl. Artikel von Adrian Tagmann, Bundesamt für Justiz, in dieser Ausgabe.
- Eine Zusammenfassung der Diskussion des EITI-Boards ist unter dem Stichwort 30th EITI Board Meeting auf www.seco-cooperation.admin.ch abrufbar.
- Siehe IMF (2010). IMF Launches Trust Fund to Help Countries Manage Their Natural Resource Wealth, Press Release 10/497.
- Das Natural Resource Governance Institute ist eine zivilgesellschaftliche Organisation, welche auf die Aufklärungsarbeit und den Wissenstransfer mit Journalisten und Parlamentariern spezialisiert ist. Vgl. www.resourcegovernance.org.
Zitiervorschlag: Monica Rubiolo, Thomas Benninger, (2015). Schweiz unterstützt globale Transparenzinitiative in der Rohstoffförderung. Die Volkswirtschaft, 24. November.
Die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) ist ein Verein nach norwegischem Recht. Die Mitglieder des Vereins stammen aus den drei wichtigsten Interessengruppen (Länder, Rohstoffunternehmen und zivilgesellschaftliche Organisationen).
Alle drei Jahre findet eine Generalversammlung – die Globale EITI-Konferenz – statt. Die Generalversammlung wählt den Vorstand – das EITI-Board – für jeweils drei Jahre. Dieses trifft sich üblicherweise zwei bis drei Mal pro Jahr. Das Board setzt sich aus 20 Mitgliedern aus den drei Interessengruppen und der Vorsitzenden des Boards, welche als Präsidentin des Vereins fungiert, zusammen.
Die Mitglieder sind für die Vertretung im Board in Stimmrechtsgruppen organisiert. Zur Gruppe der Schweiz – vertreten durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) – gehören Deutschland, Frankreich, Italien, die Niederlande und die EU-Kommission, wobei Letztere momentan den Vorsitz der Gruppe innehat und die Schweiz im Board vertritt.
Das Internationale Sekretariat der EITI in Oslo setzt die Entscheidungen des Boards um und unterstützt die Umsetzung des Standards.