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Die Landwirtschaft ist für die schweizerische Wirtschaft von eher untergeordneter und abnehmender Bedeutung. Ihr Anteil am Bruttoinlandprodukt (BIP) ist in den letzten 20 Jahren von fast 2 Prozent auf unter 1 Prozent geschrumpft, und ihr Beschäftigungsanteil beträgt etwa 4 Prozent. Der Agrarsektor gilt jedoch als wichtiges Element zur Erhaltung der Versorgungssicherheit. Zudem verbindet die Öffentlichkeit mit diesem Bereich positive Attribute wie Umweltleistungen und die Erhaltung von Kulturlandschaften, die in der Bevölkerung einen hohen Stellenwert haben. Landwirtschaft zu betreiben, ist im hügeligen Alpenland anspruchsvoll.
Die schweizerische Agrarpolitik beinhaltet sowohl wirtschaftliche und soziale als auch umweltbezogene Ziele. Sie vereint ein Marktschutzsystem mit einer ausgefeilten, auf die Landwirte ausgerichteten Stützungsstruktur. Diese dient zum einen als Einkommensunterstützung und zum anderen als Anreiz für bestimmte Formen der Bewirtschaftung.
Mit derzeit rund 1 Prozent des BIP – rund 7 Milliarden Franken – kommt die Landwirtschaftspolitik die Schweizer Konsumenten und Steuerzahler verhältnismässig teuer zu stehen.[1] Zum Vergleich: Der Durchschnitt der OECD-Mitglieder liegt bei 0,7 Prozent des BIP. Obwohl das landwirtschaftliche Stützungsniveau in der Schweiz allmählich gesunken ist, gehört es weiterhin zu den höchsten in der OECD (siehe Abbildung). Zusammen mit Norwegen, Südkorea und Japan ist die Schweiz eines der Länder, in denen mehr als die Hälfte der Einnahmen der Landwirtschaft auf politische Massnahmen zurückzuführen sind. Mitte der Neunzigerjahre stammten rund 70 Prozent der Bruttoeinnahmen der Schweizer Landwirtschaft aus öffentlichen Transfers, die von Konsumenten und Steuerzahlern erbracht wurden. Im Zeitraum 2013 bis 2014 betrug dieser Anteil noch immer über 50 Prozent.
Stützungsbeiträge in der Landwirtschaft (in % der Bruttoeinnahmen der Bauern, 2012–2014)
Anmerkung: EU27 für den Zeitraum 2012 bis 2013 und EU28 ab 2014, soweit verfügbar.
Quelle: OECD (2015). Producer and Consumer Support Estimates, OECD Agriculture Statistics / Die Volkswirtschaft
Anreize für mehr Umweltschutz
Seit Anfang der Neunzigerjahre hat die Schweiz politische Reformen umgesetzt, mit denen die Effizienz der Einkommensunterstützung für die Bauern deutlich verbessert und zugleich ökologische und andere gesellschaftliche Ziele angestrebt wurden. Heute erfolgt weniger als die Hälfte der landwirtschaftlichen Stützmassnahmen in Formen, die als stark marktverzerrend gelten können, weil sie sich direkt auf den Preis und die Produktion auswirken oder ohne jegliche Auflagen Vorleistungen stützen. In Bezug auf dieses Merkmal ihrer Agrarreformen unterscheidet sich die Schweiz von anderen Ländern mit hohem Stützungsniveau, die grössere Schwierigkeiten bei der Umstrukturierung ihrer Politik haben.
Die allmähliche Abkehr von einer preisstützenden Politik hat es der Schweiz ermöglicht, ihre Massnahmen zu kanalisieren – in erster Linie durch flächen- oder tierzahlengebundene Direktzahlungen an die Bauern. Eine ähnliche Umgestaltung erfolgte ab den Neunzigerjahren auch in der EU. Durch die Umstrukturierung der Politik verbesserte sich die Effizienz der Transfers an die Landwirte insgesamt. Denn bei Direktzahlungen verbleibt ein grösserer Teil der Unterstützung bei den Produzenten als bei einer Stützung der Marktpreise. Zudem ermöglichte die Umstrukturierung eine gezieltere Unterstützung von geografisch benachteiligten Gebieten.
Die Schweiz gehört zu den Vorreitern bei der Einführung von Umweltauflagen: Seit 1999 werden Direktzahlungen von der Erfüllung bestimmter ökologischer Anforderungen abhängig gemacht.
Tatsächlich wurden bei der Verbesserung der Umweltleistungen der Landwirtschaft erhebliche Fortschritte verzeichnet. Durch die Verlagerung von preisstützenden Massnahmen zu Direktzahlungen hat sich beispielsweise der Einsatz von Mineraldüngern und Pestiziden verringert. Dank der Anreize für einen extensiveren Pflanzenbau und die Umwandlung von Ackerflächen zu Grünland, die vor allem im Mittelland zum Tragen kamen, wirkten sich die politischen Reformen positiv auf die Umwelt aus. Der aktuelle politische Rahmen – die Agrarpolitik 2014 bis 2017 – bietet weitere Anreize für eine nachhaltigere Tierhaltung und kann zu einer geringeren Besatzdichte führen.
Fleisch- und Milchverarbeiter unter Druck
Die schrittweisen Reformen in den letzten zwei Jahrzehnten haben zweifellos zu Verbesserungen geführt. Doch die derzeitige Landwirtschaftspolitik erschwert eine weitere Marktöffnung und beeinträchtigt die Wachstums- und Exportchancen, vor allem für die Agrar- und Nahrungsmittelindustrie. Unterdessen haben die Direktzahlungen im Verhältnis zu den Einnahmen aus dem Verkauf der Produkte am Markt ein derart hohes Niveau erreicht, dass Preis- und Marktsignale für die Entscheidungen der Landwirte nur noch zweitrangig zu sein scheinen. Dies erschwert Strukturanpassungen in der Landwirtschaft und beeinträchtigt ganz allgemein die Entwicklung eines wettbewerbsfähigen Nahrungsmittel erzeugenden Sektors, der zur Versorgungssicherheit beiträgt und weiterhin hochwertige Produkte bereitstellt.
In Bezug auf die Produktivität, die Rentabilität und den Export schneidet die Lebensmittel verarbeitende Industrie in der Schweiz im Vergleich zu ihren europäischen Konkurrenten schlecht ab. Dies gilt insbesondere für die Fleisch- und die Milchverarbeitungsindustrie sowie die Tierfutterverarbeiter, welche die Rohstoffe hauptsächlich aus dem einheimischen Primärsektor beziehen. Die Rohstoffpreise liegen dabei deutlich über dem Niveau der EU.
Weltweit verläuft der Handel mit Agrarprodukten und Lebensmitteln zunehmend in globalen und regionalen Wertschöpfungsketten, in denen spezialisierte Unternehmen das Erzeugnis auf jeder Produktionsstufe aufwerten, bevor es den Endkonsumentenmarkt erreicht. Eine erfolgreiche Beteiligung an solchen Wertschöpfungsketten setzt deshalb den ungehinderten Zugang zu den besten Rohstoffen zum günstigsten Preis voraus und erfordert Regelwerke und technische Normen, die den Austausch von Halbfabrikaten und Fertigprodukten mit Partnerländern ermöglichen.
Die Entwicklung eines stärker marktorientierten, kommerziellen Landwirtschaftssektors würde dazu beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit der Nahrungsmittelindustrie zu erhöhen. Eine Senkung der Rohstoffkosten bei gleichzeitiger Erhaltung und Stärkung des Schweizer Markenimages für Kunden im In- und Ausland dürfte eine nachhaltigere Strategie darstellen als der Versuch, die Branche vor den Wettbewerbskräften zu schützen.
Strukturwandel unausweichlich
Es ist fraglich, ob das derzeitige komplexe Grenzschutzsystem wirklich zur Erreichung der verschiedenen gesellschaftlichen Ziele beiträgt, die für die Landwirtschaft massgebend sind. Auswirkungen der Landwirtschaft wie eine hohe Biodiversität und die Erhaltung von Kulturlandschaften, die von der Bevölkerung geschätzt werden, liessen sich auch durch ein differenziertes Direktzahlungssystem und sogar durch strengere Umweltvorschriften fördern. Es ist nicht notwendig, dazu die Preise für Agrarprodukte hoch zu halten. Zugleich könnte potenziell wettbewerbsfähigen Bauern mehr Freiraum gewährt werden, damit sie ihre Produktion optimieren und auf Marktsignale reagieren können.
Tiefere Direktzahlungen liessen sich durch politische Massnahmen kompensieren, welche die Strukturanpassungen erleichtern – beispielsweise durch Stützung von Investitionen und Innovationen oder mit Erleichterungen für ausstiegswillige Landwirte. Denn: Der Strukturwandel in der Nahrungsmittel- und Agrarindustrie wird weitergehen.
Aus den Erfahrungen, die in verschiedenen Ländern gemacht wurden, lässt sich folgende Erkenntnis ziehen: Eine Landwirtschaftspolitik, die auf eine Verlangsamung des Veränderungsprozesses abzielt, ist mit hohen Kosten für die Steuerzahler und die Konsumenten verbunden und kann den Strukturwandel letztlich nicht aufhalten.
- Steuerliche Aufwendungen zugunsten der Landwirtschaft und Kosten durch erhöhte Preise für Agrarprodukte (Schätzung für 2014).