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Der Bundesrat hat einen Bericht zur Kritik an der UNRWA veröffentlicht. Dieser zieht eine positive Bilanz und bekräftigt die Bedeutung des Hilfswerks im Nahen Osten. Gleichzeitig verlangt die Schweiz Reformen und spricht ihre finanzielle Unterstützung künftig nur noch für zwei statt vier Jahre aus. Untergräbt sie mit dem neuen Planungshorizont nicht ihre langfristigen Ziele in der Konfliktregion?
Traditionellerweise pflegen die Schweiz und die UNRWA ein gutes Verhältnis. Die Schweiz ist seit 2005 Mitglied der beratenden Kommission des UN-Hilfswerks und betrachtet es als «strategische Partnerin im Nahen Osten». Mit jährlichen Beiträgen von rund 20 Millionen Franken gehört sie zu den wichtigsten Geberländern der UNRWA. Der aktuelle UNRWA-Chef Philippe Lazzarini ist Schweizer, ebenso sein Vorgänger Pierre Krähenbühl.
In den letzten drei Jahren hat sich die Beziehung allerdings verschlechtert: 2018 stellte Bundesrat Ignazio Cassis nach einer Jordanienreise in der Aargauer Zeitung die Frage, ob die UNRWA «Teil der Lösung oder Teil des Problems» sei. 2019 setzte die Schweiz wegen Ermittlungen gegen den damaligen UNRWA-Chef Pierre Krähenbühl vorübergehend ihre Beitragszahlungen aus. Krähenbühl, der später weitgehend entlastet wurde, trat zurück. Parallel dazu mehrten sich im Schweizer Parlament die kritischen Stimmen zur UNRWA, neuerdings auch aus der politischen Mitte.
Teil des Problems oder Teil der Lösung?
Die Kritik an der UNRWA ist zu Teilen berechtigt: Missmanagement und die Schaffung von langfristigen Abhängigkeiten können kaum zur nachhaltigen Lösung eines komplizierten Konfliktes beitragen. Doch gibt es realistische Alternativen?
Stimmen aus Israel und den USA fordern seit langem die Übertragung der Aufgaben an das UNHCR. Auf den ersten Blick scheint der Vorschlag praktikabel: Das UNHCR hat ein umfassendes politisches Mandat zur Versorgung von Flüchtlingen. Anders als bei der UNRWA gehört es aber zum expliziten Auftrag des UNHCR, dauerhafte Lösungen für die betreuten Flüchtlingsgruppen zu finden, beispielsweise durch eine volle Integration in die Aufnahmeländer. Das scheint bei den palästinensischen Flüchtlingen derzeit unrealistisch.
Dazu kommt: Selbst wenn das UNHCR das Mandat für palästinensische Flüchtlinge übernehmen würde, bliebe das Rückkehrrecht gemäss UN-Resolution 194 für Palästinenser und ihre Nachkommen bestehen. Die Übertragung der Aufgaben an das UNHCR ändert also nichts an der Notwendigkeit, politische Lösungen mit allen beteiligten Parteien zu finden.
Auch wenn die Kritik an der Organisation teilweise begründet ist: Die UNRWA bleibt ein unverzichtbarer Stabilitätsfaktor in einem komplizierten Konflikt und einer fragilen Region – gerade, weil die Rückkehr der über 5 Millionen registrierten Flüchtlingen aus heutiger Sicht unwahrscheinlich scheint. Sie sind auf die humanitären Hilfsprogramme angewiesen, vor allem in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Soziales.
Von der Kritik zur konstruktiven Unterstützung
Im November 2020 trafen sich der neue UNRWA-Generalkommissar Philippe Lazzarini und Bundesrat Ignazio Cassis in Bern erstmals persönlich. Der Besuch kam zu einem wichtigen Zeitpunkt. Kurz zuvor veröffentlichte der Bundesrat einen Bericht zur UNRWA und zum Engagement der Schweiz, zu dem er vom Parlament aufgefordert wurde.
Der Bericht sendet ein klares Signal: Das Hilfswerk wird weiterhin Gelder von der Schweiz erhalten. Gleichzeitig koppelt der Bundesrat die Beiträge an die Umsetzung der angekündigten Reformen – richtigerweise. Die UNRWA ist bereits dabei, Lehren aus den Krisen der letzten Jahre zu ziehen. In diesem Prozess sollte sie die Schweiz als Mitglied der beratenden Kommission unterstützen.
Nach der öffentlichen Kritik aus Bern ist es jetzt angezeigt, zu einem Modus konstruktiver Zusammenarbeit überzugehen. Denn die Reformierung des Hilfswerks liegt im Interesse einer Schweiz, die sich in ihrer Aussenpolitik klar zum Multilateralismus bekennt. Weiter erhöht die Unterstützung der Reformprozesse die Glaubwürdigkeit der Schweiz als neutrale Vermittlerin. Der Bundesrat stellt in seinem Bericht richtigerweise fest: Die UNRWA war, bleibt und ist eine zentrale multilaterale Organisation für die Schweiz im Nahen Osten.
Langfristige Ziele und kurzfristige Finanzierung nur schwer vereinbar
Mit der Unterstützung der UNWRA verfolgt die Schweiz vier langfristige Ziele: die prekäre humanitäre Situation zu lindern, Perspektiven für junge Menschen zu schaffen, das Risiko einer Radikalisierung zu reduzieren und die Stabilität in der Region zu verbessern. Gleichzeitig erhält das UNRWA die finanziellen Beiträge vorerst nur noch für zwei statt vier Jahre. Für die Periode 2020 bis 2022 sind das rund CHF 40 Millionen. Aber: Perspektiven kann man kaum in zwei Jahren schaffen und Radikalisierung verhindert man in diesem Zeitraum nicht nachhaltig. Dafür benötigt es langfristige Programme, in vertrauensbasierter Zusammenarbeit mit den Gastländern.
Die UNRWA und die 5,6 Millionen Flüchtlinge sind eine politische Realität, die sich so schnell nicht ändern wird. Wenn die UNRWA alle Jahre um ihre Finanzierung zittern muss, sind die Anreize gross, auf kurzfristige und vorzeigbare Resultate zu fokussieren, statt die humanitären Herausforderungen grundlegend anzugehen. Dabei setzt der Bundesrat in seinem Bericht wichtige Prioritäten für die Arbeit des Hilfswerks: wirtschaftliche Eigenständigkeit, Förderung des Jungunternehmertums und eine wertebasierte Ausbildung. Insofern kann man sich fragen, ob die Schweiz mit ihrer neuen Finanzierungsstrategie nicht ihren eigenen aussenpolitischen Zielen im Wege steht.
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