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In der neuen Studie von Avenir Suisse zum Regulierungsdickicht wird ein ganzes Bündel an Massnahmen für bessere Regulierung analysiert und zur Einführung vorgeschlagen: unter anderem ein Quality-Check, eine systematische Regulierungskostenmessung oder eine Regulierungsbremse. Die Umsetzung dieser Forderungen liegt unter dem heutigen System bei der Verwaltung. Doch diese Selbstkontrolle führt, ebenso wie die Durchführung der bereits bestehenden Regulierungsfolgenabschätzung (RFA), zu substantiellen Interessenskonflikten. Ein Blick ins Ausland zeigt: Eine unabhängige Prüfstelle kann diesen Konflikt lösen.
Seit 1999 kennt die Schweiz auf Bundesebene das Instrument der RFA: Alle neuen Gesetze und Verordnungen sollen in Bezug auf Kosten und Nutzen systematisch untersuchen werden. Davon erhofft man sich, die Qualität der Regulierung substanziell zu verbessern. Denn die RFA – so die Zielvorgabe – soll die Transparenz verbessern und zur Optimierung der Regulierung beitragen. Die RFA wird allerdings mehrheitlich in jenem Departement durchgeführt, das für die betreffende Regulierung zuständig ist. Hilfestellungen zur Erarbeitung der RFA werden vom Seco reichlich zur Verfügung gestellt. Dennoch ist sie ein Papiertiger geblieben – mit entsprechend bescheidenen Ergebnissen.
Ausschlaggebend für die schlechte Wirkung der RFA ist deren institutionelle Konzeption. Die Departemente selbst haben oftmals kein Interesse, ihre eigens erarbeiteten Regulierungen kritisch zu hinterfragen und tun sich somit schwer, eine objektive RFA zu verfassen. In einigen europäischen Ländern, zum Beispiel in den Niederlanden, Deutschland, Grossbritannien oder Schweden, hat man den Konflikt mit der Schaffung einer unabhängigen Prüfstelle erfolgreich verringert.
Klarer Auftrag
Der Interessenkonflikt innerhalb der Verwaltung besteht nicht nur bei der RFA, sondern auch bei der Regulierungskostenmessung oder bei einer Regulierungsbremse. Eine unabhängige Prüfstelle braucht daher ein umfassendes, klar definiertes Pflichtenheft, das folgende Punkte umfasst:
- Möglichkeit, die Durchführung von Quality-Checks und RFA zu verlangen;
- Qualitative Beurteilung von Quality-Checks und RFA vor der Vernehmlassung und vor der parlamentarischen Beratung;
- Veröffentlichung der Quality-Checks, der RFA und der Stellungnahmen dazu;
- Prüfung der Regulierungskostenberechnungen (Quality-Check, RFA, «One-in, one-out»-Mechanismus);
- Koordination von Ex-post-Evaluationen von Regulierungen beispielsweise im Falle von «Sunset»-Klauseln;
- Überwachung der Umsetzung verschiedener Regulierungsbremsen («One-in, one-out», gesamwirtschaftliche Regulierungsbremse).
Auch wenn die unabhängige Prüfstelle den ganzen Gesetzgebungsprozess begleitet (vgl. Grafik), hat sie weder richterliche Befugnis, noch äussert sie sich zum Inhalt der jeweiligen Regulierungsvorhaben. Ihre Aufgabe besteht darin, durch ihre unabhängige Meinung zur Qualität der RFA und der Regulierungskostenmessung beizutragen und eine möglichst vollständige Informationsbasis für die Politik und die Öffentlichkeit zu schaffen.
Schlanke Struktur
Die personelle Ausstattung ausländischer Prüfstellen vermittelt einen Eindruck von der Grösse solcher Institutionen: Der NKR (Deutschland) und der Regelrådet (Schweden) haben je acht Mitglieder, Actal (Niederlande) hat drei. Unterstützt werden alle Prüfstellen von einem Sekretariat, das jeweils um die zehn Mitarbeiter umfasst. Umgemünzt auf die Schweiz bedeutet dies: Das Gremium bestünde aus drei bis fünf Mitgliedern mit je einem 20%-Pensum. Unterstützt würde es von einem Sekretariat mit etwa fünf Mitarbeitern. Die heute im Seco mit Regulierung und administrativer Entlastung betrauten Personen (ca. 4 Vollzeitstellen), sollten in die neu geschaffene Prüfstelle eingegliedert werden.
Nach dem Vorbild Deutschlands wäre die Ansiedlung der unabhängigen Prüfstelle bei der Bundeskanzlei denkbar. Alternativen wären die Anbindung an die eidgenössische Finanzkontrolle, die Schaffung einer ausserparlamentarischen Kommission ähnlich dem KMU-Forum oder die Ansiedlung beim Parlament analog zur Geschäftsprüfungskommission.
Effiziente Nutzung
Die ausländischen Erfahrungen machen deutlich, dass durch die Prüfung einer unabhängigen Stelle eine deutlich höhere Qualität der RFA erzielt wird. Dadurch können unnötige Regulierungen – nicht immer, aber sehr viel öfter – verhindert und die Qualität der nötigen Regulierungen verbessert werden. Im Fall der Schweiz kommt dazu, dass unbeliebte Gesetzesänderungen mittels Referendum bekämpft werden können. Genau diese direktdemokratischen Instrumente könnten dazu führen, dass qualitativ hochstehende Informationen zu neuen Regulierungen im politischen Prozess besonders effizient eingesetzt werden.