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L'abandon du projet USIS fait de l'Armée XXI un pilier de la sécurité intérieure
9 novembre 2002
n ordonnant faute de moyens l'abandon du réexamen de la sécurité intérieure, le Conseil fédéral a décidé que l'engagement de militaires aux côtés des forces civiles sera la règle, et non plus l'exception. Mais est-ce que l'armée aura les ressources et l'organisation nécessaires pour ces missions accrues ?
Durant sa dernière séance hebdomadaire, le Conseil fédéral a pris une décision de première importance : en raison de ses conséquences financières, le réexamen de la sécurité intérieure (USIS) est avorté aux trois quarts de sa gestation, et les moyens supplémentaires qu'il prévoyait pour les forces de police et les garde-frontières seront fournis par l'armée sous la forme d'engagements subsidiaires.
La création de 290 postes de travail supplémentaires à la frontière et le recrutement de 600 à 900 agents de polices disponibles pour des tâches fédérales ou cantonales auraient coûté des centaines de millions de francs, ce que les comptes de la Confédération et le frein à l'endettement rendaient irréalisable. Le manque d'argent est venu à bout d'un projet lancé 3 ans plus tôt.
Au lieu de relever le seuil d'intervention de l'armée au-delà de la normalité, ce qui constituait l'un des objectifs d'USIS, le gouvernement fait ainsi de l'engagement militaire une véritable règle, applicable au moins pour ces prochaines années. Concrètement, cela signifie que l'armée accomplira de façon durable des tâches de police de sécurité, pour assurer la protection des frontières, de conférences ainsi que de bâtiments et d'installations ; le Corps des garde-frontières (CGFr) sera par exemple renforcé par des militaires supplémentaires, principalement professionnels, de manière à pouvoir également assurer le contrôle des trains internationaux. Toutefois, cette décision pose une question essentielle : est-ce que l'armée aura les moyens d'intervenir en permanence avec des effectifs importants, tout en maintenant à terme une capacité de défense conventionnelle ?
L'Armée XXI à l'épreuve
Pour renforcer les formations de sécurité civiles, le Conseil fédéral prévoit l'engagement de trois types différents de forces militaires : la police militaire, les fantassins en service long et les troupes en cours de répétition. Première concernée, la police militaire sera dans l'Armée XXI une structure mixte rassemblant notamment les professionnels de l'actuel Corps des garde-fortifications (CGF) instruits aux tâches de sécurité ; plus de 200 d'entre eux sont aujourd'hui engagés, en appui à la frontière ou pour la protection et la surveillance de représentations diplomatiques, et le Plan directeur de l'Armée XXI prévoit l'engagement en permanence d'un seul des deux bataillons de 250 militaires de métier intégrés à la police militaire. Un troisième bataillon, constitué de miliciens, pourra ponctuellement les renforcer.
En deuxième lieu, les soldats d'infanterie en service long sont l'une des grandes innovations de la nouvelle armée. Initialement, les planificateurs militaires ont imaginé des formations de recrues accomplissant 10 mois de service en un bloc, et pouvant assumer à terme des tâches de sûreté grâce à 3 départs d'écoles aboutissant à une relève tous les 4 mois. Pourtant, les premières expériences d'engagements subsidiaires effectuées par le projet-pilote de l'école service long de Savatan, depuis une année, ont montré que 6 semaines à la suite fixaient la durée maximale de ces engagements – du moins sous leur forme actuelle. Toutefois, même en parvenant à mieux utiliser ces militaires bien instruits aux missions de sécurité, le nombre maximal de fantassins oscillera aux alentours de 600.
Troisièmement, les militaires en cours de répétition auront à terme une efficacité supérieure, grâce à l'amélioration de l'instruction de base et au retour du rythme annuel pour les CR. En contrepartie, la réduction drastique des effectifs et la mise en place de la nouvelle armée limiteront la disponibilité opérationnelle. Seuls les 14 bataillons d'infanterie actifs de l'Armée XXI seront capables de remplir des missions de sécurité subsidiaires avec armement et protection, mais il faudra attendre entre 2006 et 2008 pour que leur transformation et l'afflux de recrues leur fournissent une capacité opérationnelle ; à ce stade, 1200 hommes pourront être engagés sur une période de 2 semaines, soit 28 semaines par an. Bien entendu, d'autres formations de combat ou d'appui seront disponibles, mais avec une aptitude tellement réduite aux missions de sûreté que seule la surveillance sans armes sera à leur portée.
Les années à venir verront donc une mise à l'épreuve de l'Armée XXI. Selon notre estimation, le Département de la Défense pourra mettre à disposition des autorités civiles jusqu'à 250 militaires professionnels à partir de 2003, jusqu'à 600 soldats en service long dès l'automne 2004 et jusqu'à 1200 fantassins en cours de répétition à partir de 2006 ; toutefois, les rotations nécessaires entre les formations de milice feront qu'il sera difficile de dépasser la barre des 1200 militaires engagés en permanence avec leur arme personnelle.
Même si cela ne prend en compte que les missions subsidiaires de sûreté, ce chiffre reste bien bas pour une armée de 120'000 militaires actifs, auxquels il convient d'ajouter 20'000 recrues. Le hiatus de l'Armée 95 clairement souligné en 1999 va-t-il se reproduire ?
Il serait faux à ce sujet de blâmer les seuls planificateurs militaires. En fait, ce sont les bases de la réforme Armée XXI, le rapport de la Commission d'étude pour les questions stratégiques (rapport Brunner) et le rapport du Conseil fédéral pour la politique de sécurité 2000 (RAPOLSEC 2000), qui ont clairement véhiculé l'intention de strictement limiter le recours à l'armée pour la sécurité intérieure. Ces dernières années, de nombreux hommes et femmes politiques ont même parlé d'un prétendu tabou empêchant l'engagement de l'armée à la frontière, alors que nos voisins autrichiens le pratiquent par exemple sans heurts depuis des années. Aujourd'hui, les nécessités financières ayant entraîné l'arrêt du projet USIS montrent que la classe politique de ce pays a privilégié l'inertie idéologique à la réalité économique et sécuritaire.
Pourtant, en plus de la restriction de leur marge de manœuvre, les réformateurs de l'armée ont également pêché par conformisme. De manière à estimer les besoins en engagements subsidiaires, les militaires ont en effet étudié les missions remplies par l'armée tout au long des années 90, et notamment en 1999, lorsque la protection des bâtiments consulaires et l'encadrement des réfugiés ont nécessité l'engagement d'un millier de soldats. En conséquence, il a été calculé qu'environ 800 militaires disponibles immédiatement suffiraient à remplir la plupart des missions, ce qui a largement déterminé le format du service long. Là encore, l'absence d'une vision prospective ont amené à confondre spontanément la normalité du passé avec celle de l'avenir.
La fin des apparences
Il n'est pas difficile de prévoir comment l'écueil sera de prime abord contourné par l'armée : on engagera dans les missions de sûreté subsidiaire des militaires sans arme et équipés d'une simple protection individuelle, au terme d'une formation réduite au strict minimum, comme cela s'est fait voici 3 ans à Genève et à Berne. Avec le retour à un rythme annuel des cours de répétition, les bataillons et groupes de l'Armée XXI permettront d'engager un nombre suffisant de miliciens pour appuyer durablement les forces de police ou le CGFr. Jusqu'à ce qu'un incident grave vienne briser les apparences. Que se passera-t-il lorsque le premier soldat suisse sera tué en mission de sûreté dans son pays ? Comment sera-t-il possible d'expliquer et de justifier l'instruction insuffisante et l'absence d'autoprotection ?
Mais la capacité de défense conventionnelle est également concernée par l'engagement massif de troupes de combat et d'appui dans des missions subsidiaires. La transformation de l'armée en une force de police parallèle ne s'oppose pas seulement au maintien, à long terme, des risques purement militaires ; elle est surtout contradictoire avec la radicalisation du terrorisme et la prolifération des armes de guerre dans la criminalité quotidienne. A une époque où même des délinquants endurcis possèdent des fusils d'assauts, des grenades à fragmentation et des lance-roquettes antichars, les formations militaires doivent rester capables d'exercer en permanence une coercition armée équivalente à un combat symétrique. C'est donc l'élargissement du spectre de missions et l'aptitude à traiter des menaces fluctuantes qui sont de première importance.
Aujourd'hui déjà, il possible d'affirmer que l'articulation et la taille actuelles de l'Armée XXI ne correspondent pas entièrement aux besoins de la décennie à venir. A dire vrai, ses concepteurs n'ont jamais ignoré la difficulté de leur tâche, et c'est pourquoi la nouvelle armée a été d'emblée construite pour évoluer en permanence ; ce sont en fait les politiques, notamment en fixant une limite au nombre de soldats en service long et à la durée de l'instruction de base, qui ont réduit la flexibilité de l'outil militaire. Pourtant, l'inertie propre à l'institution a également eu des effets néfastes : comment est-il encore possible de justifier 12 bataillons blindés et mécanisés ainsi que 12 groupes d'obusiers blindés, dont les moyens lourds et spécialisés ne peuvent répondre qu'à des menaces lointaines, alors que l'armée peine à engager des soldats instruits face aux menaces urgentes ?
Dans les mois qui ont suivi les attentats du 11 septembre, les forces armées occidentales ont réévalué leurs capacités opérationnelles faces aux adversaires asymétriques de ce début de siècle. En France, le calibrage de l'armée de terre sur les seules opérations extérieures a généré un débat quant à la création d'une véritable réserve ; en Grande-Bretagne, une brigade blindée complète va rendre ses chars Challenger et Warrior pour être transformée en formation d'infanterie polyvalente et projetable. Bien d'autres exemples pourraient être cités, mais rien de tel n'a été discuté en Suisse. La décision du Conseil fédéral montre qu'il est grand temps de prendre au sérieux les engagements contemporains.
Cap Ludovic Monnerat
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