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Colonel Dominik Knill, président SSO. ASMZ-édition 7-2022
La neutralité suisse est armée, permanente et choisie. Certains milieux considèrent la défense de ces valeurs comme de la faiblesse et du parasitisme. Le Conseil fédéral est confronté à l’incompréhension. Les actions de la Suisse sont observées par d’autres Etats avec plus d’attention que nous ne le pensons généralement. La neutralité et les exportations d’armes suscitent des débats houleux et controversés au sein des conseils nationaux et de la population.
La neutralité est un moyen de préserver, d’imposer et de réaliser les intérêts et les valeurs de la Suisse sur le plan international. Elle n’est pas une fin en soi ni un objectif de la politique étrangère. Elle sert l’indépendance et la sécurité. Même si ce statut est reconnu au niveau international et garanti par le droit international, la Suisse est libre d’y renoncer. Elle pourrait décider unilatéralement de ne plus être neutre. La neutralité n’interdit ni à la Suisse, en tant qu’État, ni à ses citoyens d’exprimer librement leur opinion sur les événements internationaux et de prendre position. La neutralité ne signifie pas être neutre en termes de valeurs ou être indifférent. La Suisse peut être neutre dans la guerre en Ukraine tout en condamnant la violation de valeurs fondamentales.
La neutralité se compose du droit de la neutralité et de la politique de neutralité. Le droit de la neutralité est constitué de traités internationaux basés sur la Convention de La Haye de 1907, dont il découle que la Suisse n’adhère à aucune alliance de défense, n’est soumise à aucune obligation d’assistance armée et n’apporte aucun soutien militaire aux parties en conflit. Le droit de la neutralité ne s’applique qu’en cas de conflit interétatique, mais pas lorsqu’il existe un mandat du Conseil de sécurité de l’ONU pour prendre des mesures militaires dans le cadre d’un conflit armé international. Ce n’est pas le cas dans la guerre en Ukraine, c’est donc le droit de la neutralité qui s’applique.
En revanche, la politique de neutralité comprend les mesures qu’un Etat neutre prend librement en temps de guerre ou déjà en temps de paix, afin de garantir l’efficacité et la crédibilité de sa neutralité. La politique de neutralité est donc une politique étrangère active, alors que la neutralité est en soi quelque chose de passif. D’ailleurs, le Conseil fédéral a justifié l’adoption des sanctions de l’UE par le fait que la Russie avait moins violé le droit international lors de l’annexion de la Crimée que lors de l’attaque contre l’Ukraine. Une telle distinction est étrangère au droit international.
La neutralité ne fonctionne que si elle est perçue, comprise et acceptée comme telle par les autres Etats. Cela présuppose que la Suisse reste digne de confiance avec sa neutralité et qu’elle communique activement sa pratique de la neutralité. La compréhension de la neutralité se construit sur de nombreuses années, mais est rapidement réduite à néant. Une neutralité crédible doit en outre être prévisible pour les autres.
La Suisse est tributaire de la coopération, de la collaboration en matière d’armement et de l’interopérabilité. Le rapport sur la politique de sécurité 2000 s’intitulait déjà « La sécurité par la coopération ». On y lit : « La neutralité seule, notamment lorsqu’elle serait placée sur un même pied d’égalité que le renoncement à une coopération en matière de politique de sécurité avec l’étranger, est insuffisante pour garantir la sécurité de la Suisse. (…) Il importe pour l’avenir que la neutralité ne devienne pas un obstacle pour notre sécurité. »
Notre sécurité dépend des Etats européens et de l’OTAN. Autrefois et encore aujourd’hui, il y a des exercices militaires dans le but de combattre le « méchant » ennemi de l’Est. Il n’a jamais été question de l’OTAN. Du point de vue de la politique de neutralité, rien ne s’oppose à une collaboration plus étroite avec l’OTAN – tant qu’il n’en résulte pas une obligation d’adhésion et d’assistance.
Dans le cas des exportations de matériel de guerre, la marge de manœuvre du Conseil fédéral n’a pas seulement été réduite au-delà des impératifs du droit de la neutralité, l’initiative de correction lui interdit depuis mai 2022 les autorisations spéciales. Cela concerne avant tout les exportations, la réexportation, la description du matériel de guerre ainsi que des biens militaires spéciaux ou des biens à double usage. La Suisse est tributaire des produits d’armement provenant de l’étranger, tout comme d’autres Etats sont intéressés par les biens d’armement en Suisse. En fait, c’est un paradoxe : d’une part, notre propre industrie d’armement est une condition de la neutralité armée, d’autre part, celle-ci doit justifier l’interdiction des livraisons d’armes pertinentes pour la guerre. La notion de « pertinent pour la guerre » n’est plus guère d’actualité. Qu’est-ce qui n’est pas pertinent dans une guerre moderne? Les exportations de matériel de guerre et la loi sur la neutralité doivent être traitées de manière différenciée. Les autorisations d’exportation doivent être limitées au matériel de guerre proprement dit, qui sert directement au combat. La gestion du domaine cybernétique constituera un défi supplémentaire pour la politique de neutralité et la loi sur le matériel de guerre (LFMG).
La Suisse dispose d’une LFMG stricte et éprouvée. Celle-ci ne devrait pas être sacrifiée de manière opportuniste dans la perspective de la guerre en Ukraine. Nous perdons plus de crédibilité avec une politique symbolique et une solidarité hésitante que nous n’en gagnons avec une prolifération d’armements en Ukraine.
La neutralité « perpétuelle » limite la marge de manœuvre. Un abandon de la neutralité ordinaire devrait être abordé. Celle-ci permettrait à la Suisse d’être fondamentalement neutre, mais de pouvoir y renoncer selon la forme du conflit. Un adage militaire dit que plus l’évolution est incertaine et complexe, plus la liberté d’action est importante.
Citation : « La neutralité ne signifie pas être neutre en termes de valeurs ou indifférent ».
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Dominik Knill est membre du groupe d’experts du DFAE « Rapport sur la neutralité 22 »