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Besonderheiten der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung
Bei der Finanzierung von Verkehrsinfrastrukturen kommt dem Staat eine besondere Rolle zu. In dieser Hinsicht unterscheiden sich die Verkehrsinfrastrukturen von anderen Infrastrukturnetzen, die vollständig durch den Markt finanziert werden – wie zum Beispiel in der Stromversorgung oder in der Telekommunikation. Im Folgenden wird den Gründen für die Sonderstellung des Staates bei der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur nachgegangen.
Struktur der Verkehrsausgaben in der Schweiz
Gemäss Transportkostenrechnung des Bundes Vgl. BFS/ARE (2006): Transportkostenrechnung – Konzept und Pilotrechnung. verursachte der Verkehr in der Schweiz im Jahr 2003 Gesamtkosten von rund 80 Mrd. Franken. Davon entfielen vier Fünftel auf den Strassenverkehr; das restliche Fünftel verteilte sich im Verhältnis 2:1 auf den Schienen- und auf den Luftverkehr (siehe Grafik 1). Rund zwei Drittel der Gesamtsumme wurden für Anschaffung, Unterhalt und Betrieb der Verkehrsmittel aufgewendet, und 20% machten Unfall- und Umweltkosten aus. Der Anteil der Infrastrukturkosten lag insgesamt bei 15%, wobei es grosse Unterschiede zwischen den einzelnen Verkehrsträgern gab: Im Strassenverkehr betrug der Anteil der Infrastrukturkosten an den Gesamtkosten 11%, in der Zivilluftfahrt 17% und im Schienenverkehr 42%. Im Referenzjahr der erwähnten Studie gaben Bund, Kantone und Gemeinden insgesamt knapp 15 Mrd. Franken für Verkehr aus. Davon wurden rund 8 Mrd. Franken für Infrastrukturen aufgewendet. Ein Fünftel der Gesamtkosten des Verkehrs wurde somit über staatliche Budgets umgesetzt. Dabei war eine starke Konzentration auf die Infrastrukturen festzustellen: Zwei Drittel der gesamten Infrastrukturkosten des Verkehrs wurden durch die öffentliche Hand bezahlt. Die Zahlstelle ist jedoch nicht unbedingt auch der wirtschaftliche Träger. Gemäss Transportkostenstudie wurden 86% der volkswirtschaftlichen Gesamtkosten des Verkehrs durch die Verkehrsteilnehmer selbst getragen. 6% entfielen auf die Steuerzahler, insbesondere in Form von Abgeltungen für gemeinwirtschaftliche Leistungen des öffentlichen Verkehrs, und 8% wurden als nicht gedeckte Unfall- und Umweltkosten auf die Allgemeinheit überwälzt. In diesen Zahlen widerspiegelt sich die Tatsache, dass der weitaus grösste Teil der Ausgaben für Verkehrsinfrastrukturen durch zweckgebundene Abgaben im Strassenverkehr (Treibstoffsteuer, Autobahnvignette, LSVA) finanziert wird. Anders als in der Stromversorgung oder in der Telekommunikation kommen im Verkehr die Nutzer nicht über Marktpreise, sondern über hoheitliche Zwangsabgaben für die Kosten der Infrastruktur auf. Weswegen ist das so?
Bedeutung des Verkehrs für das Gemeinwohl
Zunächst gilt festzuhalten, dass Mobilität nicht nur ein individuelles Grundbedürfnis ist, sondern auch eine staatspolitische Dimension hat. Ein offenes, demokratisches Gemeinwesen ist ohne freie Mobilität undenkbar. Das Verkehrswesen bildete darum seit jeher eine Kernaufgabe des liberalen Staates. Die Eisenbahnfrage bildete eine der grössten Herausforderungen des neu gegründeten schweizerischen Bundesstaates. Die Entwicklung verlief gradlinig in Richtung verstärkter Bundeskompetenzen und führte letztlich zur Verstaatlichung der grossen Privatbahnen. Zu dieser gesellschaftspolitischen kommt die volkswirtschaftliche Bedeutung des Verkehrs, die unter drei verschiedenen Blickwinkeln betrachtet werden kann: – Erstens handelt es sich beim Transportwesen um einen bedeutenden Wirtschaftszweig, der je nach Berechnungsweise zwischen 2% und 3,5% zum BIP sowie zwischen 3% und 4,5% zur Gesamtbeschäftigung der Schweiz beiträgt. Quelle: Ecoplan. Die Berechnungen basieren auf der Input-Output-Tabelle für das Jahr 2005. Eingeschlossen sind die Noga-Klassen 601 (Eisenbahnen), 602 (sonstiger Landverkehr) und 62 (Luftverkehr). Die höheren Angaben umfassen zusätzlich die Noga-Klasse 63 (Nebentätigkeiten des Verkehrs: Frachtumschlag, Lager, Spedition etc.). Der nichtgewerbliche Verkehr (z.B. private Autoverkehr) bleibt ausgeklammert; würde man ihn berücksichtigen, verdoppelte sich der Anteil des Verkehrs an der direkten und indirekten Wertschöpfung in der Schweiz (vgl. ARE/Astra, 2006: Die Nutzen des Verkehrs, Teilprojekt 2: Beitrag des Verkehrs zur Wertschöpfung in der Schweiz). Dies entspricht ungefähr dem Stellenwert des Gastgewerbes oder der Uhrenindustrie. – Zweitens hat der Transportsektor eine multiplikative Wirkung auf andere Wirtschaftszweige, von denen er Vorleistungen bezieht. Da die Importquote des Transportsektors im Vergleich zu anderen Wirtschaftszweigen eher niedrig ist, fällt der Multiplikatoreffekt relativ gross aus. Diesen eingerechnet, hängen – wiederum je nach Abgrenzung – rund 4% bis 6,5% des BIP sowie ca. 5,5% bis 9% der Beschäftigung direkt und indirekt vom Verkehr ab. – Drittens – und dies ist der bei Weitem wichtigste Aspekt – spielt die Mobilität eine fundamentale Rolle für die wirtschaftliche Entwicklung. Ein gut funktionierendes Verkehrssystem senkt die Transaktionskosten für alle Wirtschaftsteilnehmer, indem es den raschen Austausch von Waren und Arbeitskräften über grosse Distanzen hinweg ermöglicht. Dadurch erweitert es den Perimeter für die Erschliessung neuer Absatz-, Beschaffungs- und Rekrutierungsmärkte und fördert die gesellschaftliche Arbeitsteilung. Ein leistungsfähiges Verkehrssystem ist deshalb eine zentrale Voraussetzung für die Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Produktivität, welche ihrerseits der entscheidende Treiber des langfristigen Wirtschaftswachstums ist. Im Umkehrschluss gilt allerdings auch, dass Störungen oder gar Unterbrüche des Verkehrssystems enormen volkswirtschaftlichen Schaden anrichten können. Dies zeigt allein die Berechnung der Staukosten in der Schweiz, welche auf rund 1,5 Mrd. Franken pro Jahr oder 0,33% des BIP veranschlagt werden. Vgl. ARE (2007): Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz. Zum Teil gelten diese Feststellungen natürlich auch für andere Infrastruktursektoren. Die Bedeutung für das Gemeinwohl und für die wirtschaftliche Entwicklung ist wohl ein wichtiger, aber kein hinreichender Grund für den grossen Stellenwert des Staates bei der Finanzierung der Verkehrsinfrastrukturen. Dessen spezifische Ursachen liegen in den technisch-ökonomischen Eigenschaften der Verkehrsnetze.
Technisch-ökonomische Eigenschaften von Verkehrsnetzen
Allein ihre schiere Grösse und Wahrnehmbarkeit macht die Verkehrsinfrastrukturen zu einem Gegenstand des öffentlichen Interesses. Die Auswirkungen des Nationalstrassenbaus auf Landschaft und Siedlungsräume wirkten als Katalysator für die umweltpolitische Diskussion in der Schweiz. Verkehrsnetze sind überdies komplexe, interdependente Gebilde, die einen gewissen Grad an zentraler Koordination und Planung erfordern. Ihre Funktionalität und Leistungsfähigkeit ergibt sich nicht einfach aus der addierten Kapazität ihrer einzelnen Elemente, sondern hängt von der Abstimmung all dieser Elemente untereinander ab. Mangelnde Homogenität an neuralgischen Stellen eines Netzes kann das gesamte Verkehrssystem beeinträchtigen. Das zeigt sich am Beispiel des Autobahnabschnitts Härkingen-Wiggertal, auf dem sich die West-Ost-Achse A1 und die Nord-Süd-Achse A2 überlagern. Durch die Verengung von acht auf vier Fahrspuren entstehen an diesem zentralen Knotenpunkt des Schweizer Autobahnnetzes, für den es keine Umgehungsmöglichkeit gibt, bei der heutigen Verkehrsbelastung fast täglich Staus. Das gilt nicht nur in Bezug auf Kapazitäten, sondern auch für technische Normen (z.B. Signalsysteme bei der Eisenbahn), Schnittstellen zu anderen Infrastrukturnetzen (z.B. Park&Ride-Anlagen) sowie die Steuerung der Verkehrsflüsse (z.B. Fahrpläne, Verkehrsregeln, Lichtsignalanlagen). Die erforderlichen koordinativen Funktionen können in manchen Fällen von Privaten übernommen werden (z.B. Branchenlösungen für industrielle Standards). Doch sobald öffentliche Güter – wie Sicherheit, Gesundheitsoder Umweltschutz – betroffen sind, gibt es keine Alternative zu direktem staatlichem Handeln, und das ist im Verkehrsbereich häufig der Fall. Schliesslich begünstigen auch die ökonomischen Eigenschaften von Infrastrukturnetzen ein staatliches Engagement. Infrastrukturinvestitionen sind in der Regel «versunkene Kosten»: Das in den Anlagen gebundene Kapital kann nicht bei Bedarf für andere Zwecke mobilisiert werden. Zudem lässt sich der Zugang zu gewissen Verkehrsinfrastrukturen nicht oder nur mit grossem Aufwand beschränken, sodass es für private Betreiber kaum möglich wäre, einen Preis für deren Benutzung zu verlangen. So wäre die Einrichtung von Zahlstellen nach französischem oder italienischem Vorbild auf dem Schweizer Nationalstrassennetz, das über zahlreiche, relativ dicht beieinander liegende Zufahrten verfügt, sehr aufwendig und verkehrstechnisch kaum praktikabel. Aufgrund dieser hohen Hürden würden private Investitionen in Verkehrsinfrastrukturen oft unterbleiben, selbst wenn sie über eine sehr hohe volkswirtschaftliche Rentabilität verfügten. Nur der Staat kann dieses Marktversagen durch öffentliche Investitionen korrigieren. Eine weitere ökonomische Besonderheit von Verkehrsnetzen ist ihr hoher Fixkostenanteil. Der Bau von Verkehrsinfrastrukturen ist teuer, doch ihr Betrieb verursacht – solange die Kapazitätsgrenze nicht erreicht ist – meist nur verhältnismässig geringe Grenzkosten. So erhöht ein zusätzlicher Zug auf einer nicht ausgelasteten Bahnstrecke den Gesamtaufwand für die Infrastruktur nur geringfügig, ermöglicht es aber, diesen auf mehr Züge zu verteilen. Der durchschnittliche Aufwand pro Zug sinkt, wenn mehr Züge das Netz befahren. Umgekehrt wird eine Bahnverbindung für die Nutzer umso attraktiver, je mehr Züge darauf verkehren; das zeigte sich sehr deutlich nach dem Abschluss der ersten Etappe von Bahn 2000, als die Passagierzahlen infolge der Fahrplanverdichtung massiv anstiegen. Da die Tarife nicht zugleich im Ausmass der Qualitätsverbesserung erhöht wurden, handelte es sich bei der Attraktivitätssteigerung des öffentlichen Verkehrs um einen positiven externen Effekt. Zusammen mit sinkenden Durchschnittskosten begünstigen solche Netzwerkexternalitäten die Bildung natürlicher Monopole, indem das grösste Netz grundsätzlich das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweist. Monopole bei den Verkehrsinfrastrukturen sind – im Unterschied zu anderen Monopolen – volkswirtschaftlich keineswegs schädlich, sondern theoretisch die effizienteste Marktform. Die praktische Schwierigkeit liegt indes darin, diesen Effizienzvorteil zum Wohl der Konsumenten und der Volkswirtschaft zu nutzen. Da in einem Monopol keine Marktpreise gebildet werden können, muss die Allokation anderweitig erfolgen. In allen modernen Volkswirtschaften ist die Regulierung des Zugangs zu den natürlichen Infrastruktur-Monopolen eine hoheitliche Aufgabe. Die zuständige Autorität (Gesetzgeber, unabhängige Regulierungsbehörde) hat dabei Vorsorge zu treffen, dass die Zugangspreise weder zu tief liegen, damit genügend Mittel und Anreize für Investitionen in Unterhalt, Modernisierung und Ausbau der Infrastruktur erhalten bleiben, noch zu hoch sind, um das Abschöpfen ungerechtfertigter Monopolrenten durch den Betreiber zu verhindern. Es liegt auf der Hand, dass politische Werturteile und Zielvorstellungen in diesem Prozess eine ausschlaggebende Rolle spielen.
Zugangsregulierung: Finanzierungsziel vs. Lenkungsziel
Neben das ursprüngliche Finanzierungsziel tritt mehr und mehr auch ein Lenkungsziel. Strassenabgaben, Trassenpreise und Tarife des öffentlichen Verkehrs sollen so ausgestaltet werden, dass ein Anreiz zur effizienteren Nutzung der Infrastrukturen geschaffen wird. Das ist notwendig, weil die Verkehrsinfrastrukturen in Spitzenzeiten zunehmend an ihre Kapazitätsgrenzen stossen. Unter diesen Umständen entsteht zwischen den Nutzern der Infrastruktur eine Rivalität: Jeder zusätzliche Nutzer schränkt die Bewegungsfreiheit aller anderen ein. Insoweit sich dies nicht in einem höheren Zugangspreis zur Infrastruktur niederschlägt, handelt es sich um einen negativen externen Effekt, der – wie alle negativen Externalitäten – eine Tendenz zur Übernutzung der vorhandenen Kapazitäten zur Folge hat. Dieser Tendenz kann mit nach Strecke, Zeit und Fahrzeugtyp abgestuften Zugangspreisen entgegengewirkt werden. Zum einen lassen sich so die Externalitäten des Verkehrs leichter internalisieren; zum anderen kann die effektive Zahlungsbereitschaft der Verkehrsteilnehmer besser berücksichtigt werden. Zugleich eröffnen nachfrageabhängige Preise neue Perspektiven für die Beteiligung von privatem Kapital an der Finanzierung von Verkehrsinfrastrukturen. Differenzierte Tarife bewähren sich in der Luftfahrt schon seit Langem. Derzeit werden praktikable Modelle für den öffentlichen Personenverkehr in der Schweiz geprüft. Dank innovativer Informations- und Kommunikationstechnologien sind in Zukunft auch im Strassenverkehr flächendeckend nachfrageabhängige Preise möglich; die LSVA war ein erster Meilenstein auf dem Weg zur Ablösung der undifferenzierten Strassensteuern. Langfristig könnte die Verkehrsinfrastrukturfinanzierung mit einem alle Verkehrsträger umfassenden, verursachergerechten und nachfragewirksamen Mobility Pricing auf eine neue Grundlage gestellt werden.
Grafik 1 «Volkswirtschaftliche Kosten des Verkehrs»
Zitiervorschlag: Urs Weber (2009). Besonderheiten der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung. Die Volkswirtschaft, 01. Mai.