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Update: 23.04.2013
Der Hohe Kommissar für nationale Minderheiten
Der Hohe Kommissar für nationale Minderheiten (HKNM) ist das wichtigste Organ für den Schutz von Minderheiten der OSZE. Das Amt wurde 1992 am KSZE-Folgetreffen von Helsinki geschaffen. Als ersten Hohen Kommissar ernannte der Ministerrat der OSZE den früheren niederländischen Aussenminister Max van der Stoel, der das Amt von 1993 bis 2001 ausübte. Sein Nachfolger war der schwedische Diplomat Rolf Ekéus, der das Amt des HKNM von 2001 bis 2007 bekleidete. Von 2007 bis 2013 hatte der ehemalige norwegische Aussenminister und Diplomat Knut Vollebaek das Amt des HKNM inne. Am 20. August 2013 hat die ehemalige Europaparlamentarierin und finnische Ministerin für Migration und europäische Angelegenheiten Astrid Thors ihre Amtsperiode als HKNM angetreten.
Was der Hochkommissar nicht ist
Die Bezeichnung Hoher Kommissar für nationale Minderheiten erweckt den Eindruck, dass dieser eine Art Ombudsmann für nationale Minderheiten sei und individuelle Beschwerden von Angehörigen nationaler Minderheiten entgegen nehme. Dies ist jedoch nicht die Aufgabe des HKNM und sein Mandat schliesst die Entgegennahme von Individualbeschwerden sogar ausdrücklich aus. Er ist der Hohe Kommissar der OSZE zu Fragen nationaler Minderheiten, steht aber nicht im Dienste nationaler Minderheiten. Die englische Bezeichnung «High Commissioner on National Minorities» (und nicht «for national Minorities») verdeutlicht dies.
Der Hohe Kommissar tritt des Weiteren nicht in allen Minderheitenfragen in Erscheinung, sondern nur dann, wenn Auswirkungen auf die Sicherheit zwischen den Staaten zu befürchten sind.
Das Mandat
Gemäss seinem Mandat hat der HKNM die Aufgabe, im Hinblick auf Spannungen bezüglich Fragen nationaler Minderheiten, die sich noch nicht über ein Frühwarnstadion hinaus entwickelt haben, die jedoch das Potential haben, sich im OSZE-Gebiet zu einem den Frieden, die Stabilität und die Beziehungen zwischen den Teilnehmerstaaten beeinträchtigenden Konflikt zu entwickeln, für Frühwarnung und für Sofortmassnahmen zu sorgen (Beschlüsse von Helsinki, Kap. II, Ziff. 3).
Der HKNM hat eine zweifache Aufgabe: Erstens soll er versuchen, Spannungen zu begrenzen und zu entschärfen. Zweitens hat er die OSZE zu alarmieren, wann immer solche Spannungen ein Niveau zu erreichen drohen, die er mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln nicht zu begrenzen in der Lage ist.
Der HKNM ist demnach in erster Linie als ein Instrument der Konfliktverhütung und der Frühwarnung und nicht als ein solches des Menschenrechts- oder Minderheitenschutzes (der so gennanten «menschlichen Dimension» der OSZE) konzipiert.
Die wichtigsten Arbeitsprinzipien des Hohen Kommissars sind die Vertraulichkeit (oder stille Diplomatie) sowie die Unparteilichkeit. Beide Prinzipien sollen dazu beitragen, Vertrauen zwischen den Parteien und dem HKNM aufzubauen und zu stärken.
Beschränkungen des Mandats
Das Mandat des HKNM enthält einige Beschränkungen; die wichtigsten betreffen folgende Punkte:
- Die Beschränkung auf Situationen, welche die Sicherheit zwischen den Staaten gefährden könnten, führt dazu, dass Minderheitenprobleme innerhalb eines Staates nicht erfasst werden. Zudem werden Minderheiten ohne Titularnation («kin-state») vom Mandat ebenfalls nicht berücksichtigt, denn gerade in solchen Fällen fehlt der zwischenstaatliche Bezug. Dies führt dazu, dass sich der HKNM nicht mit den der Situation der Roma beschäftigen kann, da diese zwar in mehreren Staaten leben, aber keinen «Mutterstaat» haben. Mit Fragen von Sinti und Roma beschäftigt sich aber das OSZE-Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR) in Warschau.
- Dem Hohen Kommissar ist die Befassung mit Minderheitenkonflikten untersagt, bei denen Akte organisierter Gewalt im Spiel sind. Damit sind Situationen wie auf Korsika, im Baskenland oder in Nordirland ebenso ausgeschlossen wie die der Kurden.
- In Situationen, in denen sich Spannungen bereits jenseits des Frühwarnstadiums entwickelt haben oder mit denen der Ständige Rat (Staatssekretäre bzw. politische Direktoren der OSZE-Staaten) befasst ist, darf der HKNM nur mit Zustimmung des Ständigen Rates tätig werden.
Instrumente
Zur Erfüllung seiner Aufgabe stehen dem HKNM verschiedene Instrumente zur Verfügung. Hierzu gehören das Sammeln und Entgegennehmen von Informationen, Besuche in den Teilnehmerstaaten, die Hinzuziehung von Experten, Berichterstattung und Frühwarnerklärung.
- Der HKNM kann Informationen aus verschiedenen Quellen beziehen: Erstens von Regierungen der Teilnehmerstaaten, in denen nationale Minderheiten leben. Zweitens von Vertretern von Verbänden, NGOs sowie Vertretern direkt betroffener nationaler Minderheiten. Ferner kann der HKNM allgemeine Informationen aus jeglicher Quelle sammeln und entgegennehmen, einschliesslich der Medien.
- Für Reisen in die Teilnehmerstaaten braucht der HKNM keine formelle Erlaubnis des betreffenden Staates. Reisen in die Teilnehmerstaaten ermöglichen den Angehörigen nationaler Minderheiten Zugang zu einem auf Minderheitenfragen spezialisierten Organ.
- Der HKNM hat die Möglichkeit, Experten mit einschlägiger Sachkenntnis zu seinen Reisen hinzuzuziehen.
- Nach einem Abschluss eines Einsatzes erstattet der HKNM dem amtierenden Vorsitzenden einen streng vertraulichen Bericht über Beobachtungen, Ergebnisse und Schlussfolgerungen. Ausserdem wird eine Empfehlung zuhanden der betroffenen Regierung verfasst. Obwohl nicht im Mandat verankert, sind die Berichte und Empfehlungen des Hohen Kommissars - getreu den OSZE-Grundsätzen - nicht bindend.
- Der HKNM kann eine Frühwarnerklärung abgeben, wenn aufgrund seines Kenntnisstands das Risiko eines möglichen Konflikts vorliegt (Ziff. 13). Der Ständige Rat setzt diese Frühwarnerklärung automatisch auf die Tagesordnung der nächsten Ausschusstreffens. Gewinnt dort mindestens ein Staat den Eindruck, dass die Frühwarnung der sofortigen Konsultation bedarf, kann der nichtmilitärische Krisenmechanismus oder («Berliner Mechanismus» (Konsens-minus-eins-Verfahren) in Gang gesetzt werden.