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Le principe de la transparence est en train de s’établir au sein de l’administration fédérale. L’année passée, les offices fédéraux ont, pour deux tiers des demandes reçues, accordé un accès complet ou au moins partiel aux documents. En ce qui concerne les demandes en médiation, nous avons dans presque tous les cas réussi à obtenir un résultat plus favorable pour le requérant. Ce sont surtout les journalistes qui recourent aux possibilités de la loi sur la transparence.
Depuis le 1er juillet 2006, les citoyens ont un droit d'accès aux documents officiels de l'administration fédérale, des Services du Parlement et d'organismes ou personnes de droit public ou de droit privé qui sont soumis à la loi sur la transparence. Si un de ces organismes refuse entièrement ou partiellement sa demande d'accès, le requérant peut déposer chez nous une demande en médiation. Le premier bilan sur une année entière montre une image à tous points de vue positive: la population utilise de plus en plus les possibilités de la loi sur la transparence et reçoit dans la majorité des cas aussi l'accès aux documents demandés.
Demandes d’accès reçues auprès des offices fédéraux et départements
Les organes qui sont soumis à la loi sur la transparence doivent nous communiquer chaque année combien de demandes d'accès ils ont reçues et comment ils ont tranché. Ainsi, en 2007 les autorités fédérales auraient reçu 249 demandes d'accès. Dans 147 cas, les autorités ont accordé un accès sans restriction et dans 20 cas un accès limité. Dans 82 cas, l'accès aux documents a été refusé.
Ceci nous permet de conclure ce qui suit:
- Pour deux tiers des demandes d'accès déposées, un accès sans restriction ou un accès limité ont été accordés. On parle d'un accès limité lorsque certaines parties du document en question sont caviardées et/ou si des noms de personne ont été anonymisés. Pour un peu moins du tiers des demandes, l'accès a été complètement refusé.
- Le nombre élevé de refus ainsi que le nombre relativement bas d'accès limités permettent de conclure une fois de plus que les autorités fédérales font (trop ?) peu usage de la possibilité d'accorder un accès limité. Il semble que l'on préfère refuser complètement l'accès plutôt que de vérifier s'il serait possible d'accorder un accès limité. La loi sur la transparence prévoit explicitement cette possibilité et les unités administratives devraient dans le cadre de l'application du principe de proportionnalité davantage veiller à accorder à un requérant au moins un accès à une partie du document dans les cas où un accès sans restriction ne peut pas être accordé.
- De nombreuses unités administratives n'ont, selon leurs propres indications, pas reçu de demandes en 2007, d'autres nous signalent qu'ils ont reçu plus de 30 demandes. Une des explications possibles pour ces différences importantes est que certains offices sont plus exposés au public que d'autres, en fonction des thèmes et des matières qu'ils traitent et reçoivent donc plus ou moins de demandes d'accès. Dans ce contexte, la question se pose néanmoins de savoir si toutes les unités administratives reconnaissent effectivement comme telles les demandes reçues et si elles sont saisies de manière systématique. Sur la base de réactions que nous avons reçues des offices, nous avons en outre pu constater qu'il existe des difficultés à distinguer une demande d'accès selon la loi sur la transparence d'une demande générale de renseignements. La loi sur la transparence ne se prononce pas clairement sur cette question. En principe, nous tendons à dire qu'une saisie correcte et systématique de toutes les demandes d'accès aboutirait à un nombre bien plus élevé de demandes rapportées.
- Il n'a pas été possible d'obtenir des informations fiables sur les émoluments perçus dans le cadre des accès accordés ainsi que sur la charge de travail que ceux-ci occasionnent dans les offices et départements. Les informations qui nous ont été transmises ne sont pas assez significatives. Il est néanmoins possible d'en dégager les tendances suivantes: dans la grande majorité des cas, aucun émolument n'est demandé pour l'accord de l'accès. En ce qui concerne la charge de travail occasionnée par la loi sur la transparence, les indications des divers offices et départements sont très divergentes (pour autant que la charge de travail nous ait été communiquée): on y trouve de tout, de la charge de travail minime à une charge de travail très importante.
Afin de pouvoir procéder à l'évaluation demandée par la loi sur la transparence, il est absolument nécessaire que ces informations soient dorénavant saisies de manière plus correcte et systématique.
Demandes en médiation
Si un requérant voit sa demande d'accès refusée ou limitée à une partie des documents ou s'il ne reçoit pas de réponse de l'autorité dans les délais prévus par la loi, il peut déposer chez nous une demande en médiation. Alors que pendant les six premiers mois qui ont suivi l'entrée en vigueur de la loi sur la transparence (1er juillet 2006), nous n'avons reçu que six demandes en médiation, le nombre est passé à 36 en 2007.
En 2007, nous avons pu clore 26 demandes en médiation. Dans 7 cas, nous avons conclu que la loi sur la transparence n'était pas applicable. Dans deux cas, nous avons pu trouver une solution consensuelle avec les parties impliquées et dans 14 cas nous avons, faute d'avoir pu trouver une solution à l'amiable, émis des recommandations. Dans 3 cas, l'accès aux documents a encore été accordé par l'office par la suite.
Ces chiffres permettent de conclure ce qui suit:
- Dans 102 cas, les autorités ont complètement refusé l'accès (82) ou ne l'ont accordé que de manière limitée (20). 36 demandes en médiation ont été déposées chez nous. Cela signifie donc que nous avons reçu une demande en médiation dans un tiers des demandes d'accès entièrement ou partiellement refusées.
- Dans 14 des 16 cas de médiation, nous avons réussi à trouver une solution plus favorable pour le requérant (à savoir un accès plus large que ce qui avait à l'origine été accordé par l'office fédéral).
- A deux exceptions près, toutes nos recommandations ont été acceptées par les requérants et les offices fédéraux; dans deux cas, le requérant a exigé que l'autorité rende une décision (nous ne savons pas encore à l'heure actuelle si un recours a été déposé auprès du Tribunal administratif fédéral).
- Dans trois cas, les procédures en médiation ont pu être suspendues parce que les autorités sont revenues sur leur décision et ont quand même accordé l'accès aux documents souhaités. Ces cas montrent que l'introduction du principe de transparence dans l'administration fédérale a mené à une situation où l'on choisit plutôt de publier un document que de le retenir. Cette évolution nous est également confirmée lors de nos discussions répétées avec les offices et les départements.
- Une année et demie après l'introduction de la loi sur la transparence, nous pouvons constater que l'institution de la médiation est fortement utilisée par les citoyens. En contemplant le pourcentage de réussite des demandes, nous pouvons faire un premier constat intermédiaire: le but poursuivi par le législateur, à savoir d'éviter les procédures judiciaires longues et coûteuses par la mise en place d'un organe de conciliation indépendant et interne à l'administration, a été atteint.
Finalement, nous pouvons également constater ce qui suit:
- Un des gros problèmes dans la procédure d'accès interne à l'administration est le retard important qui intervient dans le traitement des demandes en médiation. Ces retards sont regrettables et sont en contradiction avec l'esprit du principe de la transparence. C'est notamment dans le cadre des médiations qu'on peut régulièrement constater que les offices non plus ne respectent pas toujours les délais fixés par la loi pour l'appréciation d'une demande d'accès.
- N'importe qui peut déposer une demande d'accès et par conséquent aussi une demande en médiation. Il n'est pas nécessaire de justifier d'un intérêt, ni dans le premier, ni dans le deuxième cas. Ceci pourrait être une raison qui explique le nombre relativement élevé de demandes en médiation reçues.
- Il s'avère que ce sont surtout les journalistes, les avocats et les représentants de milieux intéressés qui savent tirer profit des avantages de la loi sur la transparence. Ainsi, les demandes d'accès et les demandes en médiation sont plus souvent déposées par des représentants de milieux intéressés (par exemple par une organisation de défense des consommateurs dans le cas de l'étude faite par l'EPF sur les acides gras trans) ou par des entreprises concurrentes ou leurs avocats (par ex. dans le cas du contrat souscrit par l'OFSP pour l'achat d'un vaccin prépandémique ou la recommandation relative à l'homologation de médicaments). Le corps de métier qui dépose le plus de demandes en médiation est cependant celui des journalistes (11).
- Les raisons les plus avancées pour justifier le refus ou la limitation d'une demande d'accès ont été le secret d'affaires ou de fabrication, les relations internationales ou les décisions politiques ou administratives qui n'ont pas encore été prises.
- À notre avis, les autorités ont tendance à se référer à une disposition d'exception pour justifier leur refus d'accorder l'accès afin d'éviter de devoir fournir une justification plus détaillée, ceci aussi bien lors de l'appréciation des demandes d'accès que lors de la médiation. Les offices semblent nous faire confiance que nous prendrons une décision dans ce sens dans le cas d'une médiation.
Cette manière de procéder est insatisfaisante et choquante pour les requérants. Ceux-ci devraient au moins être en mesure de comprendre pour quelles raisons une autorité fait valoir une disposition d'exception. Nous tenons également à rappeler ici que l'intention du législateur n'était pas que le PFPDT soit une instance judiciaire anticipée, mais qu'il joue en premier lieu un rôle de médiateur, ce qui signifie qu'il s'efforce de trouver une solution qui soit acceptable pour les deux parties.
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