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Le droit d’accès du public aux informations en matière d’environnement détenues par les autorités publiques est consacré par différents instruments juridiques du droit de l’Union européenne, relevant tant des sources externes (la convention d’Aarhus), que des sources internes (la directive 2003/4). La directive 2003/4 établit comme règle générale la divulgation des informations environnementales, tout en permettant aux Etats membres d’y apporter des limites. L’arrêt de la Cour de justice rendu en grande chambre, le 14 février 2012, vient préciser ces limites.
Saisie d’un litige opposant un fabricant de verre (Flachgas), qui participe à l’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, au Ministère fédéral allemand de l’Environnement, au sujet du refus de ce dernier de fournir des informations relatives à la procédure législative d’adoption de la loi nationale sur l’allocation des quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la période 2005 à 2007, ainsi qu’à la mise en œuvre de celle-ci, la Cour administrative fédérale a adressé à la Cour de justice deux questions préjudicielles sur l’interprétation de la directive 2003/4. Par la première de ces questions, la juridiction de renvoi visait à savoir si les ministères entrent dans la catégorie des autorités publiques dispensées de l’obligation d’information en vertu de l’article 2, point 2, alinéa 2, phrase 1, de la directive 2003/4. Par la seconde question, la Cour de justice était invitée à déterminer dans quelles conditions les autorités publiques pourraient se prévaloir d’un motif de refus d’accès aux informations environnementales tiré de la confidentialité des délibérations des autorités publiques, au regard de l’article 4, paragraphe 2, alinéa 1, sous a), de la directive 2003/4.
Dans sa réponse à la première question préjudicielle, la Cour de justice rappelle d’abord que l’article 2, point 2, alinéa 2, phrase 1, de la directive 2003/4 autorise expressément les Etats membres à exclure du champ d’application de ladite directive les « organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs ». Une telle dérogation s’inscrit d’ailleurs dans la ligne de la conventiond’Aarhus, dont l’article 2, paragraphe 2, prévoit que l’expression« autorités publiques » visée par la convention « n’englobe pas les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs ». La Cour de justiceretient une interprétation large de l’article 2, point 2, alinéa 2, phrase 1, de la directive 2003/4, ayant vocation à y englober les ministères qui, « en vertu du droit national, ont la charge de préparer les projets de loi, de les présenter au Parlement et de participer à la procédure législative ». Selon la Cour de justice, l’autorisation des Etats membres de faire usage de la faculté prévue audit article à l’égard de leurs ministères, afin de refuser l’accès du public aux informations environnementales relevant d’une procédure législative à laquelle lesdits ministères participent, est justifiée par la nécessité d’assurer un bon déroulement de la procédure d’adoption des lois. Cependant, ladite faculté ne saurait être mise en œuvre une fois que la procédure législative en cause est terminée, puisqu’à partir de ce moment, le refus lié à la transmission d’informations environnementales n’apparaît plus justifié.
S’agissant de la deuxième question préjudicielle, la Cour de justice rappelle que les autorités des Etats membres peuvent, à la lumière de l’article 4, paragraphe 2, alinéa 1, sous a), de la directive 2003/4, se prévaloir de la confidentialité des délibérations pour refuser une demande de transmission d’informations environnementales, sous la condition que cette confidentialité soit « prévue en droit ». Cette condition correspond à l’exigence prévue à l’article 4, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus, aux termes duquel le secret des délibérations doit être « prévu par le droit interne ». Selon la Cour de justice, l’article 4, paragraphe 2, alinéa 1, sous a), de la directive 2003/4 impose l’existence dans le droit national d’une « règle explicite », qui établisse clairement la portée de la notion de « délibérations ». S'il n'est pas nécessaire que l'ensemble des conditions de mise en œuvre de ce motif de refus soit déterminé dans le détail, les autorités publiques ne sauraient déterminer unilatéralement les circonstances dans lesquelles la confidentialité est opposable. Dans le même ordre d’idées, la Cour de justice considère qu’il incombe à l’autorité publique concernée de procéder pour chaque cas particulier à une mise en balance des intérêts en présence, avant qu’une demande de transmission d’informations environnementales ne soit refusée pour des motifs liés à la confidentialité des délibérations.
Cet arrêt a le mérite de préciser la portée des exceptions relatives à la divulgation d’informations environnementales, en favorisant le maintien d’un juste équilibre entre les intérêts en jeu. Ainsi, si le droit d’accès d’information du public ne l’emporte pas sur l’impératif de préserver la procédure législative des Etats membres, les autorités publiques ne pourront invoquer la confidentialité des délibérations pour refuser l’accès aux informations détenues qu’en respectant les critères établis par la Cour de justice.
Reproduction autorisée avec l’indication: Mihaela Nicola, "Le droit d’accès du public à l’information en matière d’environnement et ses limites", www.ceje.ch, actualité du 22 février 2012.