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Dr. rer. oec., Ökonom, Abteilung Volkswirtschaft und Steuerstatistik, Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), Bern
Themenbereich: Wirtschaftspolitik, Verhaltensökonomie, Finanzmärkte
Den besagten Tweet setzte der US-Präsident am 2. März 2018 ab, nachdem er im Januar desselben Jahres in einem ersten Schritt Waschmaschinen und Solarmodule mit Strafzöllen belegt hatte und kurz bevor er die zweite Tranche einer langen Kaskade an Zöllen einleitete. Diese betraf Importe von Stahl und Aluminium aus den meisten Ländern. Die Europäische Union reagierte darauf postwendend mit Vergeltungszöllen auf symbolträchtige US-Güter wie Whisky, Jeans, Erdnussbutter oder Harley-Davidson Motorräder.
Danach eskalierte der Konflikt zwischen den beiden Grossmächten USA und China. Jede neue Tranche von amerikanischen Zöllen auf chinesische Importe wurde mit Vergeltungszöllen der asiatischen Grossmacht erwidert. Dies führte wiederum zur Androhung der nächsten Zoll-Runde aus Washington. Inzwischen betreffen die gegen China gerichteten amerikanischen Zölle einen Warenwert von 250 Milliarden US-Dollar (dazu kommen die nicht nur gegen China gerichteten Zölle auf Aluminium und Stahl). Umgekehrt werden amerikanische Güter im Wert von 110 Milliarden USD mit chinesischen Strafzöllen versehen. Die Sätze betrugen anfänglich für die meisten Güter 10 Prozent, diese wurden aber nach ergebnislosen Gesprächen im Mai 2019 für den grössten Teil der betroffenen Importe auf beiden Seiten auf 25 Prozent erhöht.
Der auffallende Unterschied im Wert der betroffenen Waren ist vor allem auf das grosse und immer noch ansteigende amerikanische Handelsbilanzdefizit mit China zurückzuführen. Im 2018 führten die USA Waren im Wert von 540 Mrd. USD aus China ein, in die andere Richtung waren es 120 Mrd. USD. Der amerikanische Überschuss bei der quantitativ weniger bedeutsamen Dienstleistungsbilanz vermag das Gesamtbild nicht entscheidend zu verschieben. Peking kann also unmöglich im selben Umfang mit Vergeltungszöllen zurückschlagen, selbst wenn sie sämtliche Importe aus den USA mit tarifärem Grenzschutz versehen.
Gegenüber Europa baut Trump gezielt eine Drohkulisse auf. Das Damoklesschwert von möglichen Strafzöllen in Höhe von 25 Prozent auf europäische Autos bereitet insbesondere Deutschen Autobauern wie Daimler, BMW und Volkswagen Bauchschmerzen. Die Winzer unseres westlichen Nachbars zittern davor, dass der US-Präsident mit der zu Beginn dieser Woche wiederholten Androhung von höheren Grenzabgaben auf französischen Wein Ernst machen könnte.
Zölle sind volkswirtschaftlich schädlich
Freier Handel erlaubt es den Ländern, sich auf die Produktion derjenigen Güter zu konzentrieren, die sie besonders effizient herstellen können. Dadurch kann die Produktionsleistung insgesamt gesteigert werden, womit der materielle Wohlstand durch den Freihandel in der Summe erhöht wird. Zölle sind hingegen Steuern auf den Grenzübertritt von Gütern und stehen damit genau dieser länderübergreifenden Spezialisierung im Wege, meistens zum Schaden aller beteiligten Länder.
Zu den Verlierern der US-Zölle gehören insbesondere die amerikanischen Konsumenten, die höhere Preise berappen müssen (was einer Senkung der realen Einkommen gleichkommt) und die ausländischen Anbieter, denen der US-amerikanische Absatzmarkt teilweise wegbricht. Mindestens kurzfristig gibt es aber auch Gewinner: die inländischen Produzenten von Aluminium, Stahl oder Solarzellen werden vom rauen Wind des internationalen Wettbewerbs abgeschirmt und können ihre Produkte auf dem heimischen Markt zu höheren Preisen absetzen. Dieser Gewinn ist deshalb nur kurzfristig, weil die Zölle Investitionsentscheide zugunsten von Branchen verzerren, die ohne die künstlich hochgehaltenen Preise nicht konkurrenzfähig wären.
Für den Wohlstand eines Landes sind Zölle also unter dem Strich ein schlechtes Geschäft. Die Gründe, warum der freie Handel trotz offensichtlicher wirtschaftlicher Vorteile zuweilen einen schweren Stand hat und immer latent in Gefahr ist, sind politischer Natur. Während die erwähnten Nachteile für die Konsumenten auf ganz viele Schultern verteilt sind, geht es bei den inländischen Produzenten pro Kopf um sehr viel, so dass sich bei Letzteren viel leichter eine schlagkräftige Lobby aufbauen lässt. Die Nachteile für die europäischen und chinesischen Produzenten sind aus amerikanischer Sicht sogar erwünscht, um Druck auf die entsprechenden Regierungen auszuüben. Denn diese sind ihrerseits ebenfalls mit einer politisch einflussreichen Unternehmerschaft konfrontiert.
Im laufenden Handelskonflikt zielt der Druck auf den in Trumps Augen zu starken Protektionismus der Chinesen und Europäer ab. Dem Reich der Mitte wirft das Weisse Haus im Weiteren einen unfairen Umgang mit amerikanischen Technologien und geistigem Eigentum vor. Gegenüber Mexiko drängte man mit der Androhung von inzwischen auf Eis gelegten Strafsteuern gar auf eine bessere Kontrolle der Migrationsströme Richtung USA.
Die Tatsache, dass die USA deutlich mehr aus China importieren als umgekehrt, bedeutet nicht, dass die Chinesen stärker vom Handel profitieren als die Amerikaner. Doch weil Handelskonflikte vor allem politische Machtspiele sind, hat Washington in diesem Punkt eine komfortablere Verhandlungsposition als der asiatische Gegenspieler.
Chinesische und Europäische Gegenmassnahmen
Wie reagieren die brüskierten Handelspartner? Freilich wäre es dem Wohlstand in Europa und China am zuträglichsten, wenn man auf die amerikanische Offensive mit einem Abbau protektionistischer Massnahmen reagieren würde. Doch die politischen Kräfteverhältnisse machen diesem Unterfangen aus den erwähnten Gründen ein Strich durch die Rechnung. So setzen Peking und Brüssel – wie einleitend erwähnt – im Wesentlichen auf Gegenmassnahmen nach dem Motto Auge um Auge, Zahn um Zahn und greifen ihrerseits zu Strafzöllen auf amerikanische Einfuhren.
Die Gegenmassnahmen sollen eine möglichst hohe politische Rendite haben, d.h. wenig spürbare Nachteile für die eigenen Konsumenten bringen und für den Gegenspieler politisch so schmerzhaft wie möglich sein. Eine optimale Strategie sieht also wie folgt aus: Erstens sollte bei den mit Steuern belegten Gütergruppen der amerikanische Anteil der Importe möglichst gering sein, sodass die Konsumenten keine spürbaren Preissteigerungen erfahren. Zweitens sollten die Vergeltungszölle vorwiegend Exporteure in Regionen treffen, die für Donald Trump und die Republikaner politisch wichtig sind.
Chinesen schaden Donald Trump um jeden Preis
Zwei Ökonomen der Universität Warwick bringen mit einer kürzlich erschienenen wissenschaftlichen Studie interessante Unterschiede zwischen den Reaktionsmustern der Europäer und der Chinesen ans Tageslicht. Die tarifären Massnahmenbündel der Chinesen treffen besonders zielgenau diejenigen Counties (vergleichbar mit Gemeinden in der Schweiz), die bei den Präsidentschaftswahlen 2016 zu den Republikanern umgeschwenkt waren und für Trump gestimmt haben. Sie tun dies fast ohne Rücksicht auf eigene Verluste. Beispielhaft können an dieser Stelle die Zölle auf Schweinefleisch und Sojabohnen genannt werden, die den politisch umkämpften US-Bundesstaat Iowa stark treffen, der 2016 für Trump stimmte, nachdem 2012 noch Barack Obama das Rennen machte.
Die politischen Entscheidungsträger im alten Kontinent wägen im Spannungsfeld der beiden Ziele sorgfältig ab. Die Vergeltungszölle treffen die republikanischen Stammlande zwar ebenfalls überdurchschnittlich hart, doch sie sind etwas weniger zielgenau, weil gleichzeitig auch versucht wird, den Schaden für die europäischen Konsumenten möglichst klein zu halten.
Der von Donald Trump angekündigte Sieg im Handelskrieg scheint in weiter Ferne. Erstens kennen Handelskriege in aller Regel nur Verlierer, weil der volkswirtschaftliche Schaden für alle Beteiligten schlicht zu gross ist. Erschwerend kommt hinzu, dass die europäischen und chinesischen Gegenspieler bisher kaum Bereitschaft gezeigt haben, dem Druck nachzugeben und den Grenzschutz ihrerseits abzubauen. Viel mehr reagieren sie mit noch mehr Protektionismus und tragen damit zur Eskalation bei. Gerade die chinesischen Entscheidungsträger, die nicht auf die Befindlichkeiten von Wählern Rücksicht nehmen müssen, schrecken auch vor eigenen volkswirtschaftlichen Nachteilen nicht zurück, um Washington die Stirn zu bieten. Die sinngemässe Schlussfolgerung der britischen Zeitschrift The Economist: Wenn schon ein Handelskrieg, dann sollte man nicht gegen ein autokratisches Regime antreten, gegen eine Demokratie hat man bessere Karten.
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Dies ist ein Gastbeitrag. Inhaltlich verantwortlich ist der jeweilige Autor, die jeweilige Autorin.
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