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Rekursentscheid des Verwaltungsgerichts, Rechtsmittellegitimation zufolge Lichtimmissionen

§ 103 PBG, § 113 Abs. 2 PBG, § 44 Ziff. 1 VRG

1. Ist der Staat alleiniger Eigentümer einer Liegenschaft, so ist der Rekurs gegen ein darauf geplantes Bauprojekt durch das Verwaltungsgericht zu beurteilen, denn § 113 Abs. 2 PBG ist lex specialis gegenüber § 43 VRG (E. 1 des Entscheids VG.2014.269/E vom 25. November 2015). 2. Erst wenn die Schwelle zum Bagatellbereich überwunden ist, kann die Legitimation zur Rechtsmittelerhebung zufolge Lichtimmissionen als gegeben betrachtet werden.

Die X AG beabsichtigt, auf der Liegenschaft Nr. ZZ, welche dem Staat Thurgau gehört und an die Liegenschaft Nr. YY angrenzt, worauf das Spital L steht, einen Neubau für das Spital S zu errichten. Gegen das Baugesuch erhob F, Eigentümer einer ca. 300 m südlich davon gelegenen Liegenschaft, Einsprache. Im Wesentlichen wurden ästhetische Beeinträchtigungen sowie zusätzliche Lärmimmissionen geltend gemacht. Die Politische Gemeinde A trat mangels Einsprachelegitimation von F nicht auf die Einsprache ein und erteilte die Baubewilligung. Gegen diesen Entscheid erhob F beim Verwaltungsgericht Rekurs. In der Replik des Rekursverfahrens führte F aus, seine Liegenschaft werde abends und nachts durch Lichtimmissionen massiv beeinträchtigt. Das Verwaltungsgericht weist den Rekurs mit Entscheid VG.2014.269/E vom 25. November 2015 vollumfänglich ab.

Aus den Erwägungen:

1. 1.1 1.1.1 Der Rekurrent macht geltend, das DBU haben den Rekurs zu Unrecht gestützt auf § 113 Abs. 2 PBG ans Verwaltungsgericht überwiesen. Ein solches Überweisen dürfe nicht leichtfertig erfolgen, weil dem Rechtsuchenden eine Rechtsmittelinstanz verloren gehe, was rechtsstaatlich äusserst bedenklich sei. Einzig durch die Tatsache, dass der Kanton Eigentümer der Liegenschaft Nr. ZZ sei, werde er noch nicht Partei im Sinne von § 113 Abs. 2 PBG.

1.1.2 (…)

1.1.3 Laut § 113 Abs. 2 PBG wird der Rekurs durch das Verwaltungsgericht entschieden, wenn der Staat oder eine seiner unselbständigen öffentlichen Anstalten in einem Bewilligungsverfahren Partei ist. Die Bestimmung von § 113 Abs. 2 PBG ist - wie auch diejenige von § 113 Abs. 1 PBG - Ausfluss der Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 14 KV, welche die Unbefangenheit der entscheidenden Behörden garantieren (vgl. hierzu TVR 2002 Nr. 1). Grundsätzlich geht das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass die Anforderungen an die Unparteilichkeit, Unabhängigkeit und Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden geringer sind als diejenigen gegenüber gerichtlichen Behörden. Das Bundesgericht führt diesbezüglich aus, dass Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Verwaltungsbehörden immer in Berücksichtigung der Aufgabe der Organisation der entsprechenden Verwaltungsbehörden beurteilt werden müssen. Als Beispiel wird jeweils die kantonale Exekutivbehörde im Zusammenhang mit einem kantonalen Strassenbauprojekt erwähnt. Die Exekutivbehördenmitglieder seien nicht allein deshalb als befangen und parteilich zu betrachten, weil sie einerseits als Vertreter des Bauherrn und andererseits gleichzeitig als Planbewilligungsbehörde auftreten würden, weil diese beiden Aufgaben organisatorisch vom Staat so gewollt seien. Mit anderen Worten könne die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Behörden nicht zur Organisationsmaxime erhoben werden (BGE 125 I 123 ff. E. 3b - 3f sowie E. 8a).

1.1.4 Das Verwaltungsgericht hatte in TVR 2002 Nr. 1 einen Fall zu beurteilen, in dem eine Gemeinde im Rahmen eines Gestaltungsplanperimeters einen aussergewöhnlich hohen Anteil an gemeindeeigenem Land besass. In diesem Entscheid führte das Verwaltungsgericht in E. 3b/cc aus, angesichts eines aussergewöhnlich hohen Anteils an gemeindeeigenem Land im Gestaltungsplanperimeter und angesichts der Abhängigkeit zumindest eines Grundeigentümers von der Gemeinde als (weiterer) Grundeigentümerin bezüglich der Überbaubarkeit der ihr zugewiesenen Parzelle müsse darauf geschlossen werden, dass auch bei geringeren Anforderungen an Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von Verwaltungsbehörden § 14 KV und Art. 29 Abs. 1 BV zu berücksichtigen seien, weshalb grundsätzlich nicht die Gemeindebehörde, sondern in analoger Anwendung von § 109 PBG das der Gemeinde übergeordnete Departement über den Fall zu entscheiden habe. Diese Überlegungen müssen auch für diesen Fall analog angewendet werden, wo der Staat Thurgau Landeigentümer ist und das DBU Rechtsmittelinstanz wäre. Der Staat (Kanton Thurgau) ist alleiniger Eigentümer der Liegenschaften Nrn. ZZ und YY. Zu Recht weist der Verfahrensbeteiligte 2 (Staat Thurgau) darauf hin, dass unter diesen Umständen die Unabhängigkeit und die Unparteilichkeit der entscheidenden Behörde nur gegeben seien, wenn nicht der Landeigentümer selbst, sondern die ihm übergeordnete Behörde über den Rekurs entscheide. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten kann dies auch nicht ein anderes Departement sein. Durch die Bestellung eines Ersatzdepartements würde nichts gewonnen. § 113 Abs. 2 PBG ist daher gegenüber der in § 43 VRG statuierten Ordnung, wonach Entscheide der obersten Gemeindeorgane ordentlicherweise beim zuständigen Departement anzufechten sind, als lex specialis anzusehen. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist somit gegeben.

2. und 3. (…)

4. 4.1 Der Rekurrent macht in der Replik weiter geltend, er werde durch das Bauprojekt der Verfahrensbeteiligten 1 (X AG) abends und nachts durch Lichtimmissionen massiv beeinträchtigt. (…)

4.2 (…)

4.3 In BGE 140 II 214 E. 2.3 führte das Bundesgericht aus, dass die Rechtsprechung zur Frage der Legitimation/besonderen Betroffenheit grundsätzlich auch für Lichtimmissionen gelte. Wenn man diese Rechtsprechung auf Lichtimmissionen übertrage, so sei die besondere Betroffenheit in der Regel zu bejahen, wenn eine direkte Sichtverbindung zur Lichtquelle bestehe und diese deutlich wahrnehmbar sei. Dies sei in einem Umkreis von 100 m in der Regel zu bejahen, sofern die Beleuchtung eine gewisse Mindeststärke überschreite. Beim Fehlen einer direkten Sichtverbindung bzw. bei grosser Entfernung trage die Beleuchtung zur Aufhellung des Nachthimmels bei, die für praktisch alle Bewohner einer Region sichtbar sei. In solchen Fällen müssten spezielle Umstände vorliegen, damit die erforderliche besondere Betroffenheit zu bejahen sei. Ob eine Person deutlich wahrnehmbaren, sie spezifisch treffenden Lichtimmissionen ausgesetzt sei, sei aufgrund qualitativer Kriterien (Art des Lichtes) und quantitativer Kriterien (Ausmass der Raumaufhellung) zu beurteilen. Dabei seien insbesondere die Umgebung und die darin vorbestehenden Lichtimmissionen zu berücksichtigen (BGE 140 II 214 E. 2.4, vgl. auch Aemisegger, Aktuelle Rechtsprechung des Bundesgerichts im Planungs- und Umweltrecht, St. Gallen 2015, S. 94). Zur Frage, wann Schutzmassnahmen nach Art. 12 Abs. 2 USG zu ergreifen seien, führte das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_216/2010 vom 28. September 2010 aus, es müssten nicht sämtliche im strengen Sinne unnötigen Immissionen untersagt werden. Es gebe keinen Anspruch auf völlige Ruhe oder darauf, dass eine Anlage völlig geruchsfrei funktionieren müsse. Im sogenannten Bagatellbereich seien keine Massnahmen zu treffen. Prozessrechtlich finde das Bagatellprinzip seine Entsprechung in den Bestimmungen zur Beschwerdebefugnis: Nur wer durch eine Anlage bzw. deren Immissionen in besonderer Weise, mehr als jedermann, betroffen werde, könne die Anordnung vorsorglicher emissionsbegrenzender Massnahmen beantragen. Erst wenn diese Schwelle überwunden sei, seien emissionsmindernde Massnahmen und deren Verhältnismässigkeit zu prüfen, was folgerichtig zur Legitimation eines Rechtsmittelklägers führen würde. Diese Überlegungen gelten selbstverständlich auch für Lichtimmissionen.

4.4 4.4.1 - 4.4.3 (…)

4.4.4 Beim Gutachten der B GmbH vom 12. August 2015 handelt es sich wiederum um in Anwendung von § 100 Abs. 1 PBG einzureichende Unterlagen für das Baugesuch. Die im Gebäudeinnern verursachten Lichtimmissionen wurden zudem mit der Eingabe vom 11. September 2015 beurteilt. Die Kritik des Rekurrenten ist erneut lediglich allgemein gehalten. Gerade beim Vorliegen von externen Beurteilungen genügt aber (…) eine solche, allgemein gehaltene Kritik nicht, um die Ergebnisse dieser Beurteilung/Begutachtung in Zweifel zu ziehen. Hierfür wäre eine detaillierte Kritik notwendig. Der Augenschein hat denn sowohl am Standort auf der Liegenschaft des Rekurrenten als auch beim geplanten Parkplatz gezeigt, dass der östlich gelegene Parkplatz und die dort gelegene Beleuchtung (16 Mastleuchten) sowie die Ein- und Ausfahrt der Tiefgarage mit Nordleuchten vom Rekurrenten von seiner Liegenschaft aus gar nicht einsehbar sind. Allein der lediglich rund 10 Plätze umfassende westliche Parkplatz mit Beleuchtung (7 Mastleuchten und 3 Bodenleuchten, angeordnet in Nord-Süd-Richtung) ist einsehbar, während der Haupteingang wiederum durch den westlichen Baukörper verdeckt ist. Die Innenbeleuchtung, die nach aussen strahlt, weist keine besonderen störenden Eigenschaften auf. Insbesondere werden auch in einem Spital wie dem Spital S die Lichter nicht die ganze Nacht hindurch brennen gelassen. Dies umso weniger, als es sich dabei nicht um ein Akutspital handelt. Auch die Spitalfenster werden, zumindest soweit es sich um Patientenzimmer oder Operationsräume handelt, in der Nacht mit Vorhängen oder mit Rollläden geschlossen werden. Anlässlich des Augenscheins erklärten die Vertreter der Verfahrensbeteiligten 1, Operationen würden in der Regel lange Zeit im Voraus geplant und somit normalerweise während der regulären Arbeitszeit vorgenommen. Im westlichen Teil, der vom Rekurrenten einsehbar ist, seien Büros und die Reha geplant. Es werde dort sicher viel gearbeitet, aber keine Nachtarbeit geben. Der Sterilgang werde für die Materialbestückung des OPs genutzt. Somit werde er in der Nacht nicht beleuchtet. Auch nicht bei Not-OPs, da die Materialien vorgängig während des Tages bestückt würden. Die Patientenzimmer im 1. OG seien für Normalpatienten. Auch dort werde es in der Regel keine Nachtbeleuchtung geben, da diese Patienten einem normalen Tag-/Nachtrhythmus folgen würden.

4.5 Zusammenfassend ergibt sich mit Bezug auf die Lichtimmissionen somit im Hinblick auf die eingangs unter E. 4.3 zitierte Rechtsprechung, dass - analog wie hinsichtlich der Frage der zusätzlichen Lärmimmissionen - beim Rekurrenten nur schon wegen der Distanz von 280 m ohne das Vorliegen besonderer Umstände nicht von einer besonderen Betroffenheit, welche zu einer Einspracheberechtigung führen würde, ausgegangen werden kann. Die zusätzliche Beleuchtung durch den Bau des Spitals S wird aber zweifelsfrei nicht zu einer merkbaren Mehrbelastung für den Rekurrenten führen, zumal von der Liegenschaft des Rekurrenten aus betrachtet ein grosser Teil des projektierten Baukörpers durch bereits bestehende Gebäude abgedeckt wird. Daher ist es auch unerheblich, dass der Rekurrent durch den bereits bestehenden Betrieb des Spitals L vorbelastet ist. Eine besondere Betroffenheit durch (zusätzliche) Lichtimmissionen liegt ebenfalls nicht vor.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2014.269/E vom 25. November 2015

Gegen diesen Entscheid erhob F beim Bundesgericht Beschwerde. Mit Urteil 1C_101/2016 vom 21. November 2016 hiess das Bundesgericht die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurück. In den Erwägungen wurden sämtliche Einwände von F mit Ausnahme eines Punktes abgewiesen. Das Bundesgericht führte in E. 3.6.3 seines Entscheids aus, dass das BAFU in seiner Vernehmlassung die Ergebnisse der bisherigen Lichtgutachten mit beachtlichen Argumenten in Frage gestellt habe. Der angefochtene Entscheid sei daher aufzuheben und die Sache ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen mit der Anweisung, die Legitimationsfrage allein unter dem Gesichtspunkt der Lichtimmissionen neu zu beurteilen.

Das Verwaltungsgericht führte in der Folge auf der Liegenschaft von F zu nächtlicher Stunde einen Augenschein durch und wies daraufhin den Rekurs mit Entscheid VG.2016.176/E vom 31. Mai 2017 erneut ab.

Aus den Erwägungen:

7. Nach wie vor gelten zur Beurteilung der Frage, ob dem Rekurrenten wegen der zu erwartenden Lichtimmissionen die Rechtsmittellegitimation bzw. eine besondere Betroffenheit zukommt, die Ausführungen, die im Entscheid VG.2014.269/E vom 25. November 2015, E. 4.3, unter Verweis auf BGE 140 II 214 E. 2.3 gemacht wurden. (…) Vorliegend ist aber von einer solchen Betroffenheit nicht auszugehen, denn der geplante Spitalneubau kommt in eine in der Nacht bereits durch verschiedene Lichtimmissionen vorbelastete Umgebung zu liegen. Der geplante Spitalneubau befindet sich in 300 m Distanz zur Liegenschaft des Rekurrenten und der Höhenunterschied zwischen der Liegenschaft des Rekurrenten und dem Spitalneubau beträgt 20 m. Von seinem gesamten Gesichtsfeld wird der Rekurrent, wenn er nach Norden blickt, auf ca. 1 m Distanz lediglich die Umrisse der Spitalbaute in der Grössenordnung von 2,6 cm x ca. 13 cm wahrnehmen, wobei zusätzlich ein nicht unwesentlicher Teil davon durch das bereits heute bestehende landwirtschaftliche Gebäude abgedeckt wird. Sowohl die Aussen- als auch die Innenbeleuchtung erreichen nicht die strengsten vom BAFU herangezogenen Grenzwerte, wie insbesondere die Stellungnahmen der B GmbH vom 16. September 2016 sowie vom 27. Februar 2017 aufzeigen konnten. Für die Innenbeleuchtung wird ein Wert von 54,5 cd/m 2 bzw. 72,2 cd/m 2 (= Leuchtdichte-Einheit „Candela“ pro m 2 ) erreicht. Aufgrund der grossen Distanz von ca. 300 m des Rekurrenten zum 20 m tiefer gelegenen, geplanten Spitalneubau, aufgrund der durch Fachstellungnahmen nachgewiesenen, geringen Lichtabstrahlung sowohl der Aussen- als auch der Innenbeleuchtung und aufgrund des Augenscheins, welcher aufgezeigt hat, dass die Umgebung, in die die geplante Spitalneubaute zu liegen kommt, bereits erheblich mit Lichtimmissionen vorbelastet ist, muss davon ausgegangen werden, dass die durch den geplanten Spitalneubau verursachten zusätzlichen Lichtimmissionen für den Rekurrenten im Sinne der genannten bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei Weitem nicht deutlich wahrnehmbar sind, weder mit Bezug auf die Aufhellung des Wohnbereichs noch mit Bezug auf eine belästigende Blendung. Nachdem das Verwaltungsgericht gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 1C_101/2016 vom 21. November 2016 E. 3.6.3 die Legitimationsfrage nur noch unter dem Gesichtspunkt der Lichtimmission neu zu beurteilen hatte und das Bundesgericht alle anderen Einwände des Rekurrenten ansonsten verworfen hatte, ist somit der Rekurs auch unter diesem Gesichtspunkt und damit vollumfänglich abzuweisen.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2016.176/E vom 31. Mai 2017

Eine hiergegen erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hat das Bundesgericht zwar in einem Nebenpunkt gutgeheissen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts, wonach der Rekurrent nicht legitimiert sei, Rechtsmittel gegen das Bauprojekt zu erheben, aber geschützt (Urteil des Bundesgerichts 1C_475/2017 vom 21. September 2018).

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