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Biodiversità ed economia: il punto della situazione
2. Legislazione nazionale e trattati internazionali della Svizzera sulla biodiversità
Panoramica globale
Sottoscrivendo la Convenzione sulla diversità biologica dell’ONU, la Svizzera si è impegnata a proteggere i servizi ecosistemici e la diversità delle specie. Gli obiettivi detti di Aichi per la biodiversità, che fungono da quadro di riferimento per gli obiettivi nazionali e regionali fino al 2020, sono stati integrati alla strategia Biodiversità Svizzera del Consiglio federale. In qualità di Stato membro delle Nazioni Unite, la Svizzera è inoltre cofirmataria dal 2015 dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. Quest’ultima è il piano d’azione mondiale per affrontare, insieme, le grandi sfide mondiali – tra cui la conservazione della biodiversità. L'obiettivo 15 richiede la protezione, il ripristino e l'uso sostenibile degli ecosistemi terrestri e la cessazione della perdita di biodiversità. La strategia per uno sviluppo sostenibile 2016-2019 del Consiglio federale si basa sull'Agenda 2030; la strategia successiva è in fase di elaborazione.
La Costituzione federale obbliga la Confederazione e i Cantoni a garantire la conservazione a lungo termine delle basi naturali della vita, proteggendo al contempo l'uomo e l’ambiente naturale dagli effetti nocivi (art. 2 e 74 della Costituzione federale). La conservazione e la promozione della biodiversità si riflettono in varie leggi federali, in particolare quelle sulla protezione della natura e del paesaggio, la protezione dell’ambiente, la caccia, la protezione delle acque, la pesca e l’ingegneria genetica. Le leggi, tra cui quella sulla pianificazione del territorio, l’agricoltura, le foreste e il Parco nazionale definiscono la gestione sostenibile della biodiversità.
Convenzione internazionale sulla diversità biologica a partire dal 2020
La 15a conferenza delle Parti della Convenzione dell'ONU (COP15) della Convenzione sulla diversità biologica (CDB), prevista nel prossimo ottobre a Kunming, in Cina, è stata rinviata a causa del coronavirus. Essa avrebbe dovuto permettere di negoziare un nuovo quadro globale per la conservazione della biodiversità a partire dal 2020. Il precedente Piano strategico, relativo al periodo 2011-2020, comprende gli obiettivi detti di Aichi per la biodiversità e serve da riferimento per gli obiettivi nazionali e regionali.
La nuova Convenzione sulla diversità biologica si basa sull’ipotesi che sia necessaria un’azione politica urgente per stabilizzare la perdita di biodiversità nei prossimi dieci anni e per ottenere nei prossimi vent’anni netti miglioramenti nel ripristino degli ecosistemi naturali. L’OCSE condivide questo punto di vista e attribuisce a questo quadro mondiale il potere «di raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile».
Nell’ambito della COP15, si prevede così di fissare degli obiettivi per la protezione delle superfici. Nel contempo, la CDB deve contribuire ad un uso sostenibile della diversità biologica per rispondere ai bisogni dell’uomo. Si tratterà cosi di ampliare le disposizioni per l’accesso alle risorse genetiche e all’equa ripartizione dei benefici derivanti dall’utilizzo di queste risorse. Secondo queste disposizioni sull’accesso alle risorse genetiche e la giusta ed equa condivisione dei benefici derivanti dalla loro utilizzazione (ABS), bisognerebbe già oggi creare un equilibrio tra i vari interessi dei Paesi d’origine delle risorse genetiche e quelli dei Paesi nei quali esse vengono utilizzate. Attualmente sono in corso trattative per stabilire se le informazioni sulla sequenza digitale debbano essere soggette anche in futuro all'obbligo di condividere i benefici. La posizione ufficiale della Svizzera è stata finora chiara: le informazioni digitali non costituiscono risorse genetiche e non devono quindi essere coperte dagli obblighi in materia di ABS.
Punto di vista degli ambienti economici
La conservazione e la protezione della biodiversità sono tra le principali preoccupazioni dell’economia svizzera. Il nostro Paese deve fornire il proprio contributo in questo settore. Di fronte alla sfida mondiale della biodiversità, un coordinamento internazionale è assolutamente indispensabile.
Tuttavia, sussistono numerose questioni aperte circa l’applicazione concreta della Convenzione sulla biodiversità, ad esempio a proposito del finanziamento. Non è così ancora chiaro come saranno utilizzati i fondi provenienti dalla condivisione dei benefici e in particolare se questi possano servire a scopi di biodiversità. Finora, non è stato possibile verificare in quale misura gli obiettivi internazionali vengono raggiunti a livello nazionale da parte degli Stati membri. In generale, si può dubitare che i meccanismi di adozione, responsabilità e monitoraggio possano essere resi obbligatori.
L’economia respinge le nuove regole di accesso alle informazioni sulla sequenza digitale secondo la Convenzione sulla biodiversità – soprattutto se esse sono restrittive, amministrativamente pesanti e finanziariamente sproporzionate. Esse avrebbero un impatto negativo sul polo scientifico ed economico svizzero. Un abbandono del libero accesso attuale a queste informazioni nelle banche dati solleverebbe tre importanti problemi:
- Sovraccarico amministrativo: in molte aree di ricerca centinaia o addirittura migliaia di sequenze di geni vengono regolarmente caricate da banche dati e analizzate. Se in futuro si dovesse chiarire in anticipo per ogni singola sequenza quali sono le modalità legali di accesso e dove si può ottenere un permesso, ciò comporterebbe un enorme lavoro supplementare, che renderebbe praticamente impossibili molti progetti di ricerca.
- Sovraccarico finanziario: laddove l’utilizzo di informazioni di sequenza digitale comporta una condivisione dei benefici, si può distinguere tra compensazione finanziaria (percentuale di entrate derivanti dalla vendita del prodotto, pagamenti ad ogni accesso, ecc.) o non monetaria (cooperazione in materia di ricerca, ad esempio). A dipendenza delle esigenze, questo potrebbe diventare molto costoso – soprattutto se lo sviluppo di un prodotto richiedesse non solo una sequenza digitale, bensì varie centinaia o migliaia di queste.
- Svantaggi per il polo scientifico ed economico svizzero: il libero scambio di informazioni al di là delle frontiere nazionali è indispensabile per l’attrattività e il successo della ricerca svizzera. Se l'accesso alle informazioni sulle sequenze digitali dovesse diventare più difficile, ciò comprometterebbe il progresso scientifico nel nostro Paese - soprattutto in campi di ricerca importanti come la biodiversità o i prodotti farmaceutici.
Piano d’azione Biodiversità
Il piano d’azione Biodiversità deriva dalla strategia Biodiversità del Consiglio federale. Le corrispondenti misure vengono attuate in una prima fase, dal 2017 al 2023 (cf. grafico seguente). Il Consiglio federale deciderà nel 2023 una seconda fase di attuazione per il periodo 2024-2027. Il piano d’azione comprende misure di sostegno pratiche sul campo per promuovere la biodiversità e la creazione di un’infrastruttura ecologica con habitat collegati tra loro, che tengano conto delle esigenze di sviluppo e di mobilità delle specie nelle loro aree di distribuzione. Esso intende cosi sensibilizzare i responsabili delle decisioni e la popolazione sull’importanza della biodiversità come base di vita.
La realizzazione del progetto è posta sotto l’egida dell’Ufficio federale dell’ambiente, in stretta collaborazione con altri servizi federali (in particolare l’Ufficio federale delle strade, l’Ufficio federale dei trasporti e il Dipartimento della difesa nonché l’Ufficio federale dell’agricoltura), i Cantoni e terzi (ONG, ricerca, ecc.). Il budget totale della Confederazione per la prima fase di realizzazione del piano d’azione è di circa 400 milioni di franchi, di cui la maggior parte è destinata a misure immediate.
Il piano d’azione Biodiversità comprende misure di sostegno pratiche, la creazione di sinergie politiche e la trasmissione di conoscenze.
Valutazione del punto di vista dell’economia
A lungo termine, il piano d’azione Biodiversità è positivo per l’economia, poiché permette di continuare a beneficiare dei servizi ecosistemici della biodiversità (ad esempio la regolazione dei cambiamenti climatici o il controllo naturale dei parassiti). A tale scopo è essenziale che le risorse disponibili siano investite con la massima efficacia ed efficienza per poter garantire un rapporto costi-benefici favorevole all’economia. Per il successo del piano d’azione è determinante che si possa costruire un ponte tra la politica della Confederazione in materia di biodiversità e altri settori politici, come la politica agricola o la pianificazione del territorio. Altrettanto cruciale è l'inclusione di una prospettiva economica.
Iniziativa biodiversità
Nel marzo 2019, Pro Natura, BirdLife Suisse, Patrimonio Svizzero e la Fondazione svizzera per la tutela del paesaggio hanno lanciato una doppia iniziativa biodiversità e paesaggio. Il termine impartito per la raccolta delle firme scade il 26 settembre 2020. La doppia iniziativa è legata al fallimento dell’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti e, secondo i suoi autori, all’insoddisfacente attuazione del piano d’azione Biodiversità.
L'iniziativa per la biodiversità ha lo scopo di dare più peso alla biodiversità nella Costituzione nel senso di un'iniziativa di applicazione. In concreto, essa chiede più spazio e più denaro per la natura. In caso d’accettazione, i settori di competenza della Confederazione e dei Cantoni dovranno essere precisati. Se da parte della Confederazione non si notano cambiamenti effettivi, potrebbero però esserci dei cambiamenti sul piano cantonale (ad esempio per quanto riguarda gli interventi nelle aree protette). Inoltre, i promotori a livello federale vorrebbero ottenere un piano settoriale per le infrastrutture ecologiche. Nel caso di interventi in aree protette, si dovrebbe anche garantire che il "contenuto essenziale dei valori di protezione" venga mantenuto inalterato.
Valutazione del punto di vista dell’economia
L’iniziativa biodiversità è formulata in maniera vaga. In particolare, la natura e l’importanza delle superfici, delle risorse e degli strumenti di cui parla l’iniziativa non sono chiari e dovrebbero essere precisati in una legge d’applicazione. Dal punto di vista dell’economia, è sbagliato destinare globalmente e senza distinzione più superfici e risorse alla biodiversità. L’iniziativa dev’essere respinta anche sotto il profilo della pianificazione del territorio. Chiedendo di conservare intatta «l’essenza di ciò che merita di essere protetto», l’iniziativa sarebbe applicabile ad esempio a tre quarti della Città di Zurigo, dove diventerebbe impossibile o quasi costruire. L’inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) è di fatto anch’esso incluso nel campo d’applicazione dell’iniziativa.
Una protezione efficace della biodiversità comporta di conciliare interessi divergenti. Per questo, occorre superare i conflitti tra gli obiettivi delle attività sociali ed economiche, della produzione agricola e della protezione del paesaggio e delle risorse naturali. Gli incentivi governativi esistenti dovrebbero essere rivisti per determinare se siano dannosi per la biodiversità - sotto forma di contributi, prestiti e agevolazioni fiscali per attività che, ad esempio, favoriscono la frammentazione degli habitat. Inoltre, si dovrebbe prima valutare dove esista attualmente un bisogno insoddisfatto di finanziamenti e di superfici.