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Im Katalog der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1948 fehlt, so meine These,1 ein zentrales Recht, das Hannah Arendt das „Recht, Rechte zu haben“2 nennt. Dadurch bleibt vielen Menschen, wenn sie nicht Staatsbürger*innen des Landes ihres Aufenthaltes sind, in der nationalstaatlichen Praxis das Recht auf politische Mitgestaltung vorenthalten. 70 Jahre nach der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ist daher eine kritische Revision des Menschenrechtsverständnisses dringend erforderlich.
Die Verbreitung und Durchsetzung der Menschenrechtsidee ab der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wird gemeinhin als ‚Erfolgsprojekt‘ gewertet. Trotz der positiven Bilanz, z.B. im Völkerrecht, lässt sich nicht jedoch leugnen, dass das vollmundige Versprechen der Menschenrechte auf Freiheit und Gleichheit längst nicht für alle Menschen umgesetzt wird. So steht den internationalen Verrechtlichungsbemühungen eine zunehmende Entrechtlichungstendenz gegenüber, wie sie sich etwa in der Abwehr von Menschen an den EU-Außengrenzen zeigt.3 Etliche Menschenrechtsabkommen bestehen lediglich auf dem Papier und führen in der Praxis nicht zur Verbesserung der Schutzbedürftigen. Wären jedoch institutionelle Defizite oder politischer Unwille der Grund, dass Menschenrechte nicht gewährt werden, bestünde kein Anlass, die Konzeption der Menschenrechte in begrifflicher Hinsicht zu reflektieren.
In Anlehnung an Hannah Arendt möchte ich auf einen fundamentalen, begrifflichen Missstand der modernen Menschenrechtskonzeption aufmerksam, der auch dann bestehen bliebe, wenn UN-Abkommen verstärkt implementiert würden. Die universalen Menschenrechte stehen in einem Spannungsverhältnis zu den partikularen Bürgerrechten, die in erster Linie nach wie vor Nationalstaaten gewähren. Das bedeutet, Flüchtlinge, Staatenlose und Menschen, die keine Staatsbürger*innen des Landes ihres Aufenthaltes sind, können sich zwar in moralischer Hinsicht auf Menschenrechte berufen, doch tasten die Menschenrechte die Verfügungsgewalt der souveränen Nationalstaaten über die Entscheidung, ob und in welchem Umfang Menschenrechte für Nicht-Staatsangehörige gelten, letztlich nicht an. So kann etwa das Recht auf Asyl kann, wie sich an der Einführung des Art. 16a GG in der Bundesrepublik Deutschland 1992 zeigt, inhaltlich so beschränkt werden, dass viele Motive für Flucht und unfreiwillige Migration letztendlich nicht in die Kategorie eines menschenrechtlichen Grundrechts mehr fallen. Ausgerechnet denjenigen Menschen, die besonders auf den Schutz der Menschenrechte angewiesen sind wie Geflüchteten, Staatenlosen oder Migrierenden, bleibt er somit versagt. Damit ist genau die Aporie, also die Ausweglosigkeit der Menschenrechte, angesprochen, die im Zentrum von Arendts scharfer Kritik steht: Sie vergleicht die universellen Menschenrechte mit einem Zustand faktischer Rechtlosigkeit.4 Das Recht auf Staatsangehörigkeit in Artikel 15 der AEMR ist zwar eines der Menschenrechte, die den Angehörigen eines Staates, der den Menschenrechtskatalog implementiert hat, verbürgt wird. Doch dieses universelle Recht ist bedeutungslos für Staatenlose. Arendt bemängelt entsprechend am Menschenrechtskatalog, das ihm ein Recht mit einer ‚Schlüsselfunktion‘ fehlt, durch die Menschen ein Zugang zum Set an Menschenrechten überhaupt erst ermöglicht würde. Arendt nennt ein solches Recht, aus dem alle andern Rechte folgen würden, das „Recht, Rechte zu haben“.5
Arendt bleibt allerdings in ihrer Kritik am defizitären Menschenrechtskatalog insgesamt eher vage in Bezug darauf, wie das von ihr postulierte Recht, Rechte zu haben, politisch in einer Weise wirksam werden könnte, die sich von der Implementierung als staatsbürgerliche Rechte unterscheidet. Meiner Ansicht nach besteht ein Ansatzpunkt darin, den Gehalt der Menschenrechte in einem originär politischen Sinne zu verstehen. Würde das Recht auf Rechte als ein universelles Recht auf politische Partizipation unabhängig von der Staatszugehörigkeit begriffen, bedeutete dies, dass der gegenwärtige Menschenrechtskatalog – mit Arendt und über Arendt hinausgehend – einer Revision unterzogen und um ein Recht auf politische Partizipation, unabhängig von staatsbürgerlicher Zugehörigkeit, ergänzt werden müsste.
Derzeit verortet der Menschenrechtskatalog der AEMR verortet die Möglichkeit zur politischen Partizipation ausschließlich im nationalstaatlichen Rahmen, und zwar vornehmlich als ein Recht von Staatsbürger*innen: So wird mit Art. 15 Abs. 1 AEMR jedem Individuum zum einen das Recht auf Staatsbürgerschaft („Jeder hat das Recht auf eine Staatsbürgerschaft“), zum anderen mit Art. 21 Abs. 1 AEMR das Recht auf „Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten seines Landes“ formuliert. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang, dass erstens das Recht auf Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten auf einen jeweiligen Nationalstaat bezogen wird, zweitens das Possessivpronomen („seines“ Landes, „his“ country im englischen Original) nahelegt, dass das Recht auf Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten von der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Staat abhängt. Somit steht die Deutung des Rechts auf politische Partizipation als staatsbürgerliches Recht mit der de iure bestehenden nationalstaatlichen Souveränität, über die Bedingungen der staatlichen Mitgliedschaft von Individuen entscheiden zu können, in Einklang. Insofern das Recht auf politische Partizipation von einer bestimmten Staatszugehörigkeit abhängig gemacht wird, erhält es im Menschenrechtskatalog jedoch nicht den gleichen Status wie das Recht auf Meinungs- oder Versammlungsfreiheit in Art. 20 AEMR, geschweige denn wie das Recht auf Leben oder Freiheit in Art. 3 AEMR, das als universell gültig aufgefasst und entsprechend auch unabhängig von der Staatszugehörigkeit jedem Individuum zugesprochen wird.
An diesem Punkt wird meines Erachtens deutlich, dass ein Recht auf politische Mitbestimmung (unabhängig von Staatsbürgerschaft) zum Kernbestand der Menschenrechte zählen sollte: Solange politische Partizipation lediglich in abgeleiteter Form, nämlich als Derivat des Rechts auf Staatsbürgerschaft, vorgesehen ist, ist es in normativer Hinsicht als problematisch einzustufen, dass Nicht-Staatsbürger*innen ein entscheidender Aspekt eines menschenwürdigen Lebens versagt bleibt. Eine zwingende Schlussfolgerung bestünde dann darin, das Recht auf politische Partizipation in eine Liste der unabdingbaren menschenrechtlichen Minimalstandards aufzunehmen, damit Menschen dazu befähigt werden, gleichermaßen an nationalstaatlichen wie transnationalen politischen Prozessen teilzuhaben.6 Dabei geht es letztlich auch um den Aspekt der politischen Legitimität des Menschenrechtskatalogs selbst, die nicht gegeben ist, solange ein explizites Recht auf politische Partizipation fehlt: Die politische Legitimität des Menschenrechtskatalogs ist nicht gegeben, wenn dem Recht auf politische (= demokratische) Partizipation kein zentraler Stellenwert zugemessen wird.
Ich meine, dass Menschenrechte, richtig verstanden, Ansprüche auf eine gleichberechtigte Teilhabe an einem menschenwürdigen gesellschaftlichen und politischen Leben formulieren.7 Ein Verständnis der Menschenrechte, das dem Recht auf politische Partizipation eine Schlüsselrolle zuweist, kann somit die Ausgangslage für die gemeinsame Ausgestaltung der Bedingungen eines menschenwürdigen Lebens an die Hand geben – und zwar durch die politische Mitbestimmung über die Bedingungen des gemeinschaftlichen Miteinanders weltweit.
1 Die Argumentation lege ich ausführlich dar in: Martinsen, Franziska 2019: Grenzen der Menschenrechte. Staatsbürgerschaft, Zugehörigkeit, Partizipation. Bielefeld: Transcript. Open access: https://www.transcript-verlag.de/978-3-8376-4740-2/grenzen-der-menschenrechte/?number=978-3-8394-4740-6.
2 Arendt, Hannah 1986 [1951]: Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft. Antisemitismus, Imperialismus, totale Herrschaft. München: Piper, S. 604.
3 Vgl. Schulze Wessel, Julia 2017: Grenzfiguren. Zur politischen Theorie des Flüchtlings. Bielefeld: Transcript, Kap. 6.
4 Vgl. Arendt, Hannah 1986 [1951]: Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft. Antisemitismus, Imperialismus, totale Herrschaft. München: Piper, S. 604.
5 Arendt 1986 [1951], S. 614.
6 Vgl. Peter, Fabienne 2013: The Human Right to Political Participation. Journal of Ethics & Social Philosophy 7, 1, S. 1-16.
7 Kreide, Regina 2008, Globale Politik und Menschenrechte. Macht und Ohnmacht eines politischen Instruments. Frankfurt/M.: Campus, S. 180f.