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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 19 janvier 2023 Composition M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Serge Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière. Recourante A.________, à ********, représentée par Me Denys GILLIERON, avocat à Nyon, Autorité intimée Municipalité de Rolle, à Rolle, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne, Objet permis de construire Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Rolle du 6 janvier 2022 refusant d'autoriser la construction d'un jardin d'hiver non chauffé sur la terrasse sud de la villa, sise sur la parcelle n° 747 (CAMAC n° 191897). Vu les faits suivants: A. La société A._______ – dont le but est l'achat, la vente et la restauration de meubles anciens, d'antiquités, de mobilier, notamment – est propriétaire de la parcelle n° 747, sur le territoire de la commune de Rolle. Selon le registre foncier, cette parcelle a une surface totale de 1'481 m 2 ; il s'y trouve un bâtiment d'habitation d'une surface au sol de 133 m 2 (n° ECA 1031, "Villa Mésange"). Ce bâtiment a été construit en 1960, avec au niveau inférieur une salle de réunion, un dépôt et une cave, et à l'étage un logement. Le bâtiment est actuellement inoccupé. A._______ est également propriétaire d'une parcelle voisine, où se trouvent des locaux commerciaux ou artisanaux (ateliers, dépôts, magasin). B. Selon le plan général d'affectation de la commune, approuvé par le Conseil d'Etat le 6 novembre 1992, la parcelle n° 747 est classée dans la zone artisanale. Elle fait partie d'un secteur de zone artisanale, de forme triangulaire (environ 1,5 ha), situé entre la route de Genève et la route de Gilly, à l'entrée sud de la localité (lieu-dit "Bellevue"). La destination de la zone artisanale est définie dans les termes suivants, à l'art. 28 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPGA): " La zone artisanale est destinée à l'artisanat compatible avec l'habitat. Dans les nouvelles constructions, l'habitat n'est autorisé que s'il est directement lié à l'activité artisanale. L'habitat ne doit, en tout état de cause, pas dépasser plus de la moitié de la surface de plancher. Une clinique vétérinaire devrait y trouver son intégration. " C. Le 19 décembre 2019, l'administrateur de A._______ a déposé une demande de permis de construire pour un projet de rénovation énergétique de la villa. Cela consiste à poser une isolation périphérique sur les façades, à réhausser la toiture (isolation sur chevrons), à installer une pompe à chaleur (PAC air-eau), à changer certaines fenêtres et à créer un jardin d'hiver non chauffé au rez-de-chaussée supérieur (ou premier étage), sur une terrasse au sud (à savoir au-dessus de pièces du rez-de-chaussée inférieur). La surface de ce jardin d'hiver est de 41 m 2. Il ne s'étend pas au-delà de l'emprise au sol du bâtiment existant et il est séparé des pièces habitables par une baie vitrée. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 11 septembre au 10 octobre 2021. La synthèse CAMAC n° 191897 du 28 octobre 2021 contient une autorisation spéciale et des préavis positifs des services concernés de l'administration cantonale. D. Le 6 janvier 2022, la Municipalité de Rolle (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis, en précisant toutefois qu'elle n'autorisait pas la réalisation du jardin d'hiver prévu au premier étage sur la terrasse Sud du bâtiment (condition particulière n° 1.1 du permis de construire n° 37/2021). La municipalité a motivé sa décision dans un courrier adressé le même jour à A._______, en indiquant ceci: " Le périmètre dans lequel se situe la parcelle 747 est actuellement colloqué dans la zone réservée du secteur de Bellevue, entrée en vigueur le 04.02.2020. Le règlement de cette zone prévoit à son art. 3 que le périmètre de la zone réservée est inconstructible et que la Municipalité peut autoriser les rénovations et transformations des bâtiments existants. En l'occurrence, la rénovation énergétique du bâtiment constitue une rénovation autorisée. En revanche, la réalisation du jardin d'hiver non chauffé constitue un agrandissement du bâtiment existant prohibé par l'art. 3 du règlement de la zone réservée. " E. Le Conseil communal de Rolle a en effet adopté le 8 octobre 2019 le plan d'une zone réservée, qui a été approuvé le 4 février 2020 par le Département cantonal du territoire et de l'environnement. Le périmètre global de cette zone réservée est subdivisé en quatre secteurs. L'un de ces secteurs correspond à la zone artisanale du lieu-dit "Bellevue". Les art. 3 et 4 du règlement de la zone réservée sont ainsi libellés: " Art. 3 - Effet(s) Le périmètre de la zone réservée est inconstructible. La Municipalité peut autoriser les rénovations et transformations des bâtiments existants. Art. 4 - Mise en vigueur La zone réservée déploie ses effets dès sa mise en vigueur par le Département compétent pour la durée prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements communaux qui lui sont contraires. " Lors de l'élaboration du plan de la zone réservée, la municipalité avait mandaté un bureau d'urbanisme (B._______), qui a rédigé un rapport justificatif (rapport 47 OAT, du 19 novembre 2018). Les passages suivants figurent dans ce rapport: " Objectifs de la zone réservée (p. 6): Les objectifs de la zone réservée sont de: – rendre provisoirement inconstructibles certains secteurs communaux sur lesquels la Municipalité souhaite engager une réflexion sur les possibilités d'évolution de leur affectation et de leur densité; – assurer la faisabilité de la mise en œuvre de ces réflexions dans le cadre de la prochaine révision des planifications communales afin de répondre aux exigences fixées par l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et par le Plan directeur cantonal (PDCn). [...] Justification du périmètre de la zone réservée – zone artisanale (p. 11): La commune de Rolle dispose de trois zones artisanales sur les secteurs Bellevue, Closel et Châtelain. Le règlement d'aménagement sur cette zone autorise jusqu'à 50% de logements dans cette zone. [...] Or, la pratique depuis plusieurs décennies fait que cette zone artisanale est, de fait, une zone mixte d'habitation et activités. Ces dispositions posent aujourd'hui deux types de problèmes: 1. Le lien entre les logements et les activités artisanales se distend progressivement, au fur et à mesure que les logements changent de propriétaires et/ou de locataires. Cette situation génère régulièrement des conflits d'usage et la création de nouveaux logements dans les zones artisanales viendrait renforcer cette problématique. De plus, les locaux destinés à l'artisanat sont régulièrement occupés par des commerces, services ou activités s'écartant sensiblement de la notion "artisanale". 2. Dans les projets récents soumis à la Municipalité, la création de logements est généralement privilégiée par les porteurs de projet au détriment de l'artisanat, alors même que les terrains dédiés aux activités artisanales et industrielles tendent à se raréfier à l'échelle régionale. Le SDT est en train de mettre en place un système de gestion des zones d'activités en collaboration avec le SPECO et Région de Nyon. Au regard de leur caractère intercommunal, ces travaux vont être réalisés selon une temporalité que la Commune ne peut pas complètement maîtriser. La Commune souhaite néanmoins s'associer à ces réflexions afin d'intégrer, dans la future révision du PGA, une révision de l'affectation des trois zones artisanales dont les règles en vigueur ne permettent pas une utilisation en adéquation avec leur affectation de base. De plus, le SDT et le SPECO appliquent actuellement un cadre contraignant concernant la gestion des zones d'activités, notamment en demandant une compensation des potentiels d'emplois en cas de changement d'affectation de zones d'activités. Dans ce cadre, la zone réservée sur les trois zones artisanales constitue l'outil adéquat pour préserver l'avenir des trois secteurs. Elle permettra de ne pas accentuer la tendance en cours et de laisser le temps à la Commune, en collaboration avec le SDT et Région de Nyon, de mener une réflexion sur les besoins en zone artisanale à Rolle et plus largement dans le district de Nyon. " F. Agissant le 7 février 2022 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de prononcer que la décision de la municipalité du 6 janvier 2022 "doit être modifiée en ce sens qu'une autorisation doit également être délivrée pour la réalisation d'un jardin d'hiver non chauffé situé au premier étage sur la terrasse du bâtiment situé sur la parcelle n° 747". Dans sa réponse du 16 mars 2022, la municipalité conclut au rejet du recours ainsi qu'à la confirmation de la décision attaquée. Invitée à répliquer, la recourante a confirmé ses conclusions dans un mémoire du 5 mai 2022. A sa requête, la municipalité a été autorisée à déposer des déterminations complémentaires le 31 mai 2022; elle n'a pas modifié ses conclusions. La recourante a déposé à son tour des déterminations complémentaires le 15 septembre 2022 en maintenant ses conclusions et en requérant une inspection locale. Considérant en droit: 1. a) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; ATF 131 V 164 consid. 2.1). En l'espèce, le recours est dirigé contre un seul élément de la décision de la municipalité du 6 janvier 2022, à savoir le refus d'autoriser la réalisation du jardin d'hiver prévu au premier étage sur la terrasse Sud du bâtiment. Tel est l'objet du litige devant le Tribunal cantonal. Par conséquent, le permis de construire délivré pour les éléments du projet de rénovation énergétique de la villa est entré en force. b) La décision municipale peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire du bien-fonds, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en matière. 2. La recourante fait valoir en substance que le refus d'autorisation, fondé sur la réglementation de la zone réservée, ne respecte pas le principe de la proportionnalité. La création du jardin d'hiver augmenterait certes le volume de la construction existante, mais il ne s'agirait pas d'un agrandissement de la surface habitable. Ce serait bien plutôt un complément nécessaire à l'amélioration énergétique du bâtiment existant, la pose d'une isolation périphérique ayant été autorisée sur les trois autres façades. a) La décision attaquée est fondée exclusivement sur le règlement de la zone réservée, la municipalité n'ayant pas examiné si la création du jardin d'hiver était une transformation, voire un agrandissement de la villa existante conforme aux règles ordinaires d'aménagement du territoire et de police des constructions, notamment à la réglementation de la zone artisanale. La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui dispose que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum. La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification. La zone réservée permet à la collectivité publique compétente d'éviter que des projets de construction viennent entraver sa liberté de planifier. Dans des quartiers déjà largement bâtis, la zone réservée ne doit pas avoir l'effet d'une interdiction absolue de construire - en principe et sauf circonstances particulières - car des modifications de l'état actuel de l'utilisation du sol doivent pouvoir être autorisées tant que ces modifications ne compromettent pas l'établissement du plan d'affectation envisagé; cela découle de la règle de la nécessité, composante du principe de la proportionnalité (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, Art. 27 N. 38; cf. également, à propos de la proportionnalité d'une telle restriction de la propriété, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7 e éd. Berne 2022, p. 264; dans la jurisprudence, cf. notamment ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; arrêts CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2; AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a; AC.2021.0109 du 9 novembre 2021 consid. 2 et les arrêts cités). b) Dans plusieurs communes du canton de Vaud, ces dernières années, des zones réservées ont été adoptées en relation avec une révision du plan général d'affectation destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT (" Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites ") dans le cadre prévu par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Cette mesure A11, qui vise le redimensionnement des "zones d'habitation et mixtes", prévoit différents critères pour vérifier l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants, dans ces zones, et la croissance démographique projetée; un potentiel de croissance démographique est déterminé, à l'horizon de planification 2036 et sur cette base, les communes doivent décider s'il y a lieu de réaffecter les terrains excédant les besoins et densifier le territoire urbanisé, notamment. La mesure A11 a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017; elle prévoit que les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir soumettent leur plan d'affectation révisé à l'approbation du canton au plus tard cinq après cette date. Le Tribunal cantonal a été amené à se prononcer à plusieurs reprises au sujet de zones réservées adoptées pour garantir la mise en œuvre de cette mesure A11 (cf. notamment AC.2019.0105 du 8 octobre 2021; AC.2020.0109 du 1 er avril 2021). Avec les critères fixés par le Plan directeur cantonal, les communes "surdimensionnées" - c'est-à-dire celles dont la zone à bâtir a une capacité d'accueil en habitants excessive au regard du principe de l'art. 15 al. 2 LAT – doivent suivre un processus obligatoire, découlant clairement du droit fédéral. La zone réservée constitue alors la première étape de ce processus bien cadré et il n'est pas nécessaire, pour qu'elle soit conforme à l'art. 27 LAT, que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir (cf. arrêt TF 1C_545/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.2). c) En l'espèce, la zone réservée adoptée pour le secteur de zone artisanale du lieu-dit "Bellevue" n'est pas une mesure conservatoire destinée à la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. Cette zone artisanale n'est pas considérée par la commune comme une "zone d'habitation et mixte" qui devrait éventuellement être réduite à cause d'une capacité d'accueil en habitants excessive. D'après les écritures de la municipalité, qui se réfère pour l'essentiel au rapport 47 OAT, c'est parce que les autorités cantonales et régionales sont en train de mettre en place un système de gestion des zones d'activités qu'il faut "préserver l'avenir" des secteurs concernés. Ni l'horizon de planification ni la date probable de révision du plan d'affectation ne sont précisés (selon le rapport 47 OAT, la commune ne peut pas maîtriser la temporalité de ce projet). Dans sa dernière écriture – quatre ans après la rédaction du rapport 47 OAT et deux ans et demi après l'entrée en vigueur de la zone réservée –, la municipalité évoque toujours, à ce propos, la nécessité de "se ménager la possibilité de réflexions pour les futures affectations de la zone" avec la "perspective de la future réglementation en devenir", mais elle n'indique pas plus précisément ce que pourrait contenir cette future réglementation, ni en quoi le projet actuel de la recourante pourrait en entraver l'établissement. Le processus semble être lié à la mise en œuvre de l'art. 30a al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), norme qui prévoit que " l a délimitation de nouvelles zones d’activités économiques requiert l’introduction par le canton d’un système de gestion des zones d’activités garantissant, globalement, leur utilisation rationnelle "; néanmoins, on ne voit pas, sur la base du dossier, quand ni comment l'affectation de la zone artisanale concernée sera modifiée pour garantir l'utilisation rationnelle des terrains et des bâtiments existants. Ces questions n'ont toutefois pas à être examinées plus en détail dans le présent arrêt. d) Il convient en revanche d'examiner si le projet litigieux peut être autorisé dans le cadre défini par l'art. 3 RZR. Cette règle pose le principe de l'inconstructibilité provisoire (cf. art. 4 RZR) de la zone réservée tout en précisant, à propos des bâtiments existants, que la municipalité peut autoriser "les rénovations et transformations". L'art. 3 RZR est une norme communale. Or, d 'après la jurisprudence, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (cf. notamment ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_499/2017 du 19 avril 2018 consid. 3.1.2; AC.2020.0291 du 17 février 2022 consid. 8a; AC.2020.0260 du 7 juillet 2021 consid. 3). Or ces principes, valables pour l'application des véritables règles d'aménagement du territoire – celles qui définissent le mode d'utilisation du sol dans le cadre des art. 14 ss LAT et fixent les prescriptions de police des constructions – ne peuvent pas être repris sans autre lorsqu'il s'agit d'interpréter la portée d'une zone réservée, qui est une mesure conservatoire. En cas de contestation sur un refus de permis de construire justifié seulement par la mesure conservatoire, il incombe à l'autorité cantonale de recours d'exercer son libre pouvoir d'examen, conformément à l'art. 33 al. 3 let. b LAT, pour déterminer si les conséquences de la zone réservée sont compatibles avec le principe de la proportionnalité. Dans le cas particulier, comme la réglementation de la zone réservée permet les rénovations et transformations, ces deux notions doivent être interprétées librement par le Tribunal cantonal, en fonction des objectifs et des limites de l'art. 27 LAT (cf. AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2; AC.2019.0172 du 16 janvier 2020 consid. 3a). En l'occurrence, l'examen de la portée de l'art. 3 RZR peut être effectué sur la base du dossier, sans compléter l'instruction par une inspection locale. e) L'utilisation de la villa litigieuse pour l'habitation est admise par la municipalité, qui a du reste autorisé la réalisation de diverses mesures de rénovation énergétique afin que le bâtiment corresponde aux normes usuelles actuelles. L'installation d'un jardin d'hiver sur la terrasse existante, sans nouvelle emprise sur le terrain et sans modification de la destination principale de la villa (l'habitation), n'est à l'évidence pas susceptible d'entraver la révision du plan d'affectation communal, les intentions des autorités communales n'étant au demeurant pas de sortir de la zone à bâtir ce compartiment de zone artisanale. La villa, comme bâtiment d'habitation, devant bénéficier de la protection de la situation acquise, en vertu du droit constitutionnel (ATF 113 Ia 119) et dans les limites définies notamment à l'art. 80 LATC, pourrait subsister et être entretenue – avec le jardin d'hiver – même si la réglementation de la zone à bâtir excluait, à l'avenir, la réalisation de logements. Aussi la notion de transformation, à l'art. 3 RZR, ne doit-elle pas être interprétée restrictivement. Cette clause de la zone réservée ne peut à tout le moins pas justifier l'interdiction d'une installation annexe au logement, qui n'entraîne pas un changement d'affectation du bâtiment. En définitive, selon toute vraisemblance, le projet litigieux – qui ne représente pas une transformation importante de la maison – ne rendra pas durablement plus difficile la réalisation du futur plan d'affectation communal, même si ce plan devait favoriser à cet endroit les activités au détriment du logement (cf., dans un contexte analogue, arrêt TF 1C_518/2016 du 26 septembre 2017 publié in ZBl 120/2019 p. 584, avec note d'Arnold Marti). f) Il en découle que le refus du permis de construire procède d'une interprétation excessivement restrictive de l'art. 3 RZR, incompatible avec les règles du droit fédéral et cantonal sur la zone réservée, singulièrement avec le principe de la proportionnalité. Le recours est bien fondé, dans cette mesure, et il doit être admis. La décision attaquée doit par conséquent être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, à propos de la création d'un jardin d'hiver non chauffé au rez-de-chaussée supérieur. Cette nouvelle décision sera prise en application des règles de police des constructions, le projet étant réputé conforme à la réglementation de la zone réservée. 3. Vu l'issue de la cause et les circonstances, il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Rolle (art. 55 LPA-VD). Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête: I. Le recours est admis. II. La décision rendue le 6 janvier 2022 par la Municipalité de Rolle, refusant d'autoriser la réalisation d'un jardin d'hiver, est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants. III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Rolle. Lausanne, le 19 janvier 2023 Le président: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

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COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 19 janvier 2023 Arrêt du 19 janvier 2023

Arrêt du 19 janvier 2023 Composition Composition

M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Serge Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière. M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Serge Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

M. André Jomini, président ; Mme Imogen Billotte et M. Serge Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière. Recourante Recourante

Recourante A.________, à ********, représentée par Me Denys GILLIERON, avocat à Nyon, A.________, à ********, représentée par Me Denys GILLIERON, avocat à Nyon,

Autorité intimée Autorité intimée

Autorité intimée Municipalité de Rolle, à Rolle, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne, Municipalité de Rolle, à Rolle, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Objet Objet

permis de construire permis de construire

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Rolle du 6 janvier 2022 refusant d'autoriser la construction d'un jardin d'hiver non chauffé sur la terrasse sud de la villa, sise sur la parcelle n° 747 (CAMAC n° 191897). Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Rolle du 6 janvier 2022 refusant d'autoriser la construction d'un jardin d'hiver non chauffé sur la terrasse sud de la villa, sise sur la parcelle n° 747 (CAMAC n° 191897).

Vu les faits suivants:

A. La société A._______ – dont le but est l'achat, la vente et la restauration de meubles anciens, d'antiquités, de mobilier, notamment – est propriétaire de la parcelle n° 747, sur le territoire de la commune de Rolle. Selon le registre foncier, cette parcelle a une surface totale de 1'481 m 2 ; il s'y trouve un bâtiment d'habitation d'une surface au sol de 133 m 2 (n° ECA 1031, "Villa Mésange"). Ce bâtiment a été construit en 1960, avec au niveau inférieur une salle de réunion, un dépôt et une cave, et à l'étage un logement. Le bâtiment est actuellement inoccupé. A._______ est également propriétaire d'une parcelle voisine, où se trouvent des locaux commerciaux ou artisanaux (ateliers, dépôts, magasin).

B. Selon le plan général d'affectation de la commune, approuvé par le Conseil d'Etat le 6 novembre 1992, la parcelle n° 747 est classée dans la zone artisanale. Elle fait partie d'un secteur de zone artisanale, de forme triangulaire (environ 1,5 ha), situé entre la route de Genève et la route de Gilly, à l'entrée sud de la localité (lieu-dit "Bellevue").

La destination de la zone artisanale est définie dans les termes suivants, à l'art. 28 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPGA):

" La zone artisanale est destinée à l'artisanat compatible avec l'habitat. Dans les nouvelles constructions, l'habitat n'est autorisé que s'il est directement lié à l'activité artisanale. L'habitat ne doit, en tout état de cause, pas dépasser plus de la moitié de la surface de plancher. Une clinique vétérinaire devrait y trouver son intégration. "

" La zone artisanale est destinée à l'artisanat compatible avec l'habitat. Dans les nouvelles constructions, l'habitat n'est autorisé que s'il est directement lié à l'activité " artisanale. L'habitat ne doit, en tout état de cause, pas dépasser plus de la moitié de la surface de plancher. Une clinique vétérinaire devrait y trouver son intégration. " " C. Le 19 décembre 2019, l'administrateur de A._______ a déposé une demande de permis de construire pour un projet de rénovation énergétique de la villa. Cela consiste à poser une isolation périphérique sur les façades, à réhausser la toiture (isolation sur chevrons), à installer une pompe à chaleur (PAC air-eau), à changer certaines fenêtres et à créer un jardin d'hiver non chauffé au rez-de-chaussée supérieur (ou premier étage), sur une terrasse au sud (à savoir au-dessus de pièces du rez-de-chaussée inférieur). La surface de ce jardin d'hiver est de 41 m 2. Il ne s'étend pas au-delà de l'emprise au sol du bâtiment existant et il est séparé des pièces habitables par une baie vitrée.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 11 septembre au 10 octobre 2021. La synthèse CAMAC n° 191897 du 28 octobre 2021 contient une autorisation spéciale et des préavis positifs des services concernés de l'administration cantonale.

D. Le 6 janvier 2022, la Municipalité de Rolle (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis, en précisant toutefois qu'elle n'autorisait pas la réalisation du jardin d'hiver prévu au premier étage sur la terrasse Sud du bâtiment (condition particulière n° 1.1 du permis de construire n° 37/2021). La municipalité a motivé sa décision dans un courrier adressé le même jour à A._______, en indiquant ceci:

" Le périmètre dans lequel se situe la parcelle 747 est actuellement colloqué dans la zone réservée du secteur de Bellevue, entrée en vigueur le 04.02.2020.

" Le règlement de cette zone prévoit à son art. 3 que le périmètre de la zone réservée est inconstructible et que la Municipalité peut autoriser les rénovations et transformations des bâtiments existants.

En l'occurrence, la rénovation énergétique du bâtiment constitue une rénovation autorisée. En revanche, la réalisation du jardin d'hiver non chauffé constitue un agrandissement du bâtiment existant prohibé par l'art. 3 du règlement de la zone réservée. "

" E. Le Conseil communal de Rolle a en effet adopté le 8 octobre 2019 le plan d'une zone réservée, qui a été approuvé le 4 février 2020 par le Département cantonal du territoire et de l'environnement. Le périmètre global de cette zone réservée est subdivisé en quatre secteurs. L'un de ces secteurs correspond à la zone artisanale du lieu-dit "Bellevue". Les art. 3 et 4 du règlement de la zone réservée sont ainsi libellés:

" Art. 3 - Effet(s)

" Le périmètre de la zone réservée est inconstructible. La Municipalité peut autoriser les rénovations et transformations des bâtiments existants.

Art. 4 - Mise en vigueur

La zone réservée déploie ses effets dès sa mise en vigueur par le Département compétent pour la durée prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements communaux qui lui sont contraires. "

" Lors de l'élaboration du plan de la zone réservée, la municipalité avait mandaté un bureau d'urbanisme (B._______), qui a rédigé un rapport justificatif (rapport 47 OAT, du 19 novembre 2018). Les passages suivants figurent dans ce rapport:

" Objectifs de la zone réservée (p. 6):

" Les objectifs de la zone réservée sont de:

– rendre provisoirement inconstructibles certains secteurs communaux sur lesquels la Municipalité souhaite engager une réflexion sur les possibilités d'évolution de leur affectation et de leur densité;

– assurer la faisabilité de la mise en œuvre de ces réflexions dans le cadre de la prochaine révision des planifications communales afin de répondre aux exigences fixées par l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et par le Plan directeur cantonal (PDCn).

[...]

[...] Justification du périmètre de la zone réservée – zone artisanale (p. 11):

La commune de Rolle dispose de trois zones artisanales sur les secteurs Bellevue, Closel et Châtelain. Le règlement d'aménagement sur cette zone autorise jusqu'à 50% de logements dans cette zone. [...] Or, la pratique depuis plusieurs décennies fait que cette zone artisanale est, de fait, une zone mixte d'habitation et activités.

[...] Ces dispositions posent aujourd'hui deux types de problèmes:

1. Le lien entre les logements et les activités artisanales se distend progressivement, au fur et à mesure que les logements changent de propriétaires et/ou de locataires. Cette situation génère régulièrement des conflits d'usage et la création de nouveaux logements dans les zones artisanales viendrait renforcer cette problématique. De plus, les locaux destinés à l'artisanat sont régulièrement occupés par des commerces, services ou activités s'écartant sensiblement de la notion "artisanale".

2. Dans les projets récents soumis à la Municipalité, la création de logements est généralement privilégiée par les porteurs de projet au détriment de l'artisanat, alors même que les terrains dédiés aux activités artisanales et industrielles tendent à se raréfier à l'échelle régionale.

Le SDT est en train de mettre en place un système de gestion des zones d'activités en collaboration avec le SPECO et Région de Nyon. Au regard de leur caractère intercommunal, ces travaux vont être réalisés selon une temporalité que la Commune ne peut pas complètement maîtriser. La Commune souhaite néanmoins s'associer à ces réflexions afin d'intégrer, dans la future révision du PGA, une révision de l'affectation des trois zones artisanales dont les règles en vigueur ne permettent pas une utilisation en adéquation avec leur affectation de base.

De plus, le SDT et le SPECO appliquent actuellement un cadre contraignant concernant la gestion des zones d'activités, notamment en demandant une compensation des potentiels d'emplois en cas de changement d'affectation de zones d'activités.

Dans ce cadre, la zone réservée sur les trois zones artisanales constitue l'outil adéquat pour préserver l'avenir des trois secteurs. Elle permettra de ne pas accentuer la tendance en cours et de laisser le temps à la Commune, en collaboration avec le SDT et Région de Nyon, de mener une réflexion sur les besoins en zone artisanale à Rolle et plus largement dans le district de Nyon. "

" F. Agissant le 7 février 2022 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de prononcer que la décision de la municipalité du 6 janvier 2022 "doit être modifiée en ce sens qu'une autorisation doit également être délivrée pour la réalisation d'un jardin d'hiver non chauffé situé au premier étage sur la terrasse du bâtiment situé sur la parcelle n° 747".

Dans sa réponse du 16 mars 2022, la municipalité conclut au rejet du recours ainsi qu'à la confirmation de la décision attaquée.

Invitée à répliquer, la recourante a confirmé ses conclusions dans un mémoire du 5 mai 2022.

A sa requête, la municipalité a été autorisée à déposer des déterminations complémentaires le 31 mai 2022; elle n'a pas modifié ses conclusions.

La recourante a déposé à son tour des déterminations complémentaires le 15 septembre 2022 en maintenant ses conclusions et en requérant une inspection locale.

Considérant en droit:

1. a) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; ATF 131 V 164 consid. 2.1).

En l'espèce, le recours est dirigé contre un seul élément de la décision de la municipalité du 6 janvier 2022, à savoir le refus d'autoriser la réalisation du jardin d'hiver prévu au premier étage sur la terrasse Sud du bâtiment. Tel est l'objet du litige devant le Tribunal cantonal. Par conséquent, le permis de construire délivré pour les éléments du projet de rénovation énergétique de la villa est entré en force. b) La décision municipale peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire du bien-fonds, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en matière. b) La décision municipale peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire du bien-fonds, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en matière. 2. La recourante fait valoir en substance que le refus d'autorisation, fondé sur la réglementation de la zone réservée, ne respecte pas le principe de la proportionnalité. La création du jardin d'hiver augmenterait certes le volume de la construction existante, mais il ne s'agirait pas d'un agrandissement de la surface habitable. Ce serait bien plutôt un complément nécessaire à l'amélioration énergétique du bâtiment existant, la pose d'une isolation périphérique ayant été autorisée sur les trois autres façades. a) La décision attaquée est fondée exclusivement sur le règlement de la zone réservée, la municipalité n'ayant pas examiné si la création du jardin d'hiver était une transformation, voire un agrandissement de la villa existante conforme aux règles ordinaires d'aménagement du territoire et de police des constructions, notamment à la réglementation de la zone artisanale.

La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui dispose que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui dispose que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum. La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification.

La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification. La zone réservée permet à la collectivité publique compétente d'éviter que des projets de construction viennent entraver sa liberté de planifier. Dans des quartiers déjà largement bâtis, la zone réservée ne doit pas avoir l'effet d'une interdiction absolue de construire - en principe et sauf circonstances particulières - car des modifications de l'état actuel de l'utilisation du sol doivent pouvoir être autorisées tant que ces modifications ne compromettent pas l'établissement du plan d'affectation envisagé; cela découle de la règle de la nécessité, composante du principe de la proportionnalité (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, Art. 27 N. 38; cf. également, à propos de la proportionnalité d'une telle restriction de la propriété, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7 e éd. Berne 2022, p. 264; dans la jurisprudence, cf. notamment ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; arrêts CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2; AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a; AC.2021.0109 du 9 novembre 2021 consid. 2 et les arrêts cités).

La zone réservée permet à la collectivité publique compétente d'éviter que des projets de construction viennent entraver sa liberté de planifier. Dans des quartiers déjà largement bâtis, la zone réservée ne doit pas avoir l'effet d'une interdiction absolue de construire - en principe et sauf circonstances particulières - car des modifications de l'état actuel de l'utilisation du sol doivent pouvoir être autorisées tant que ces modifications ne compromettent pas l'établissement du plan d'affectation envisagé; cela découle de la règle de la nécessité, composante du principe de la proportionnalité (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, Art. 27 N. 38; cf. également, à propos de la proportionnalité d'une telle restriction de la propriété, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7 e éd. Berne 2022, p. 264; dans la jurisprudence, cf. notamment ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; arrêts CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2; AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a; AC.2021.0109 du 9 novembre 2021 consid. 2 et les arrêts cités). b) Dans plusieurs communes du canton de Vaud, ces dernières années, des zones réservées ont été adoptées en relation avec une révision du plan général d'affectation destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT (" Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites ") dans le cadre prévu par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Cette mesure A11, qui vise le redimensionnement des "zones d'habitation et mixtes", prévoit différents critères pour vérifier l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants, dans ces zones, et la croissance démographique projetée; un potentiel de croissance démographique est déterminé, à l'horizon de planification 2036 et sur cette base, les communes doivent décider s'il y a lieu de réaffecter les terrains excédant les besoins et densifier le territoire urbanisé, notamment. La mesure A11 a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017; elle prévoit que les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir soumettent leur plan d'affectation révisé à l'approbation du canton au plus tard cinq après cette date. Le Tribunal cantonal a été amené à se prononcer à plusieurs reprises au sujet de zones réservées adoptées pour garantir la mise en œuvre de cette mesure A11 (cf. notamment AC.2019.0105 du 8 octobre 2021; AC.2020.0109 du 1 er avril 2021). b) Dans plusieurs communes du canton de Vaud, ces dernières années, des zones réservées ont été adoptées en relation avec une révision du plan général d'affectation destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT (" Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites ") dans le cadre prévu par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Cette mesure A11, qui vise le redimensionnement des "zones d'habitation et mixtes", prévoit différents critères pour vérifier l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants, dans ces zones, et la croissance démographique projetée; un potentiel de croissance démographique est déterminé, à l'horizon de planification 2036 et sur cette base, les communes doivent décider s'il y a lieu de réaffecter les terrains excédant les besoins et densifier le territoire urbanisé, notamment. La mesure A11 a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017; elle prévoit que les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir soumettent leur plan d'affectation révisé à l'approbation du canton au plus tard cinq après cette date. Le Tribunal cantonal a été amené à se prononcer à plusieurs reprises au sujet de zones réservées adoptées pour garantir la mise en œuvre de cette mesure A11 (cf. notamment AC.2019.0105 du 8 octobre 2021; AC.2020.0109 du 1 er avril 2021). Avec les critères fixés par le Plan directeur cantonal, les communes "surdimensionnées" - c'est-à-dire celles dont la zone à bâtir a une capacité d'accueil en habitants excessive au regard du principe de l'art. 15 al. 2 LAT – doivent suivre un processus obligatoire, découlant clairement du droit fédéral. La zone réservée constitue alors la première étape de ce processus bien cadré et il n'est pas nécessaire, pour qu'elle soit conforme à l'art. 27 LAT, que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir (cf. arrêt TF 1C_545/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.2).

Avec les critères fixés par le Plan directeur cantonal, les communes "surdimensionnées" - c'est-à-dire celles dont la zone à bâtir a une capacité d'accueil en habitants excessive au regard du principe de l'art. 15 al. 2 LAT – doivent suivre un processus obligatoire, découlant clairement du droit fédéral. La zone réservée constitue alors la première étape de ce processus bien cadré et il n'est pas nécessaire, pour qu'elle soit conforme à l'art. 27 LAT, que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir (cf. arrêt c) En l'espèce, la zone réservée adoptée pour le secteur de zone artisanale du lieu-dit "Bellevue" n'est pas une mesure conservatoire destinée à la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. Cette zone artisanale n'est pas considérée par la commune comme une "zone d'habitation et mixte" qui devrait éventuellement être réduite à cause d'une capacité d'accueil en habitants excessive. D'après les écritures de la municipalité, qui se réfère pour l'essentiel au rapport 47 OAT, c'est parce que les autorités cantonales et régionales sont en train de mettre en place un système de gestion des zones d'activités qu'il faut "préserver l'avenir" des secteurs concernés. Ni l'horizon de planification ni la date probable de révision du plan d'affectation ne sont précisés (selon le rapport 47 OAT, la commune ne peut pas maîtriser la temporalité de ce projet). Dans sa dernière écriture – quatre ans après la rédaction du rapport 47 OAT et deux ans et demi après l'entrée en vigueur de la zone réservée –, la municipalité évoque toujours, à ce propos, la nécessité de "se ménager la possibilité de réflexions pour les futures affectations de la zone" avec la "perspective de la future réglementation en devenir", mais elle n'indique pas plus précisément ce que pourrait contenir cette future réglementation, ni en quoi le projet actuel de la recourante pourrait en entraver l'établissement. Le processus semble être lié à la mise en œuvre de l'art. 30a al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), norme qui prévoit que " l a délimitation de nouvelles zones d’activités économiques requiert l’introduction par le canton d’un système de gestion des zones d’activités garantissant, globalement, leur utilisation rationnelle "; néanmoins, on ne voit pas, sur la base du dossier, quand ni comment l'affectation de la zone artisanale concernée sera modifiée pour garantir l'utilisation rationnelle des terrains et des bâtiments existants. Ces questions n'ont toutefois pas à être examinées plus en détail dans le présent arrêt. c) En l'espèce, la zone réservée adoptée pour le secteur de zone artisanale du lieu-dit "Bellevue" n'est pas une mesure conservatoire destinée à la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. Cette zone artisanale n'est pas considérée par la commune comme une "zone d'habitation et mixte" qui devrait éventuellement être réduite à cause d'une capacité d'accueil en habitants excessive. D'après les écritures de la municipalité, qui se réfère pour l'essentiel au rapport 47 OAT, c'est parce que les autorités cantonales et régionales sont en train de mettre en place un système de gestion des zones d'activités qu'il faut "préserver l'avenir" des secteurs concernés. Ni l'horizon de planification ni la date probable de révision du plan d'affectation ne sont précisés (selon le rapport 47 OAT, la commune ne peut pas maîtriser la temporalité de ce projet). Dans sa dernière écriture – quatre ans après la rédaction du rapport 47 OAT et deux ans et demi après l'entrée en vigueur de la zone réservée –, la municipalité évoque toujours, à ce propos, la nécessité de "se ménager la possibilité de réflexions pour les futures affectations de la zone" avec la "perspective de la future réglementation en devenir", mais elle n'indique pas plus précisément ce que pourrait contenir cette future réglementation, ni en quoi le projet actuel de la recourante pourrait en entraver l'établissement. Le processus semble être lié à la mise en œuvre de l'art. 30a al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), norme qui prévoit que " l d) Il convient en revanche d'examiner si le projet litigieux peut être autorisé dans le cadre défini par l'art. 3 RZR. Cette règle pose le principe de l'inconstructibilité provisoire (cf. art. 4 RZR) de la zone réservée tout en précisant, à propos des bâtiments existants, que la municipalité peut autoriser "les rénovations et transformations".

L'art. 3 RZR est une norme communale. Or, d 'après la jurisprudence, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (cf. notamment ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_499/2017 du 19 avril 2018 consid. 3.1.2; AC.2020.0291 du 17 février 2022 consid. 8a; AC.2020.0260 du 7 juillet 2021 consid. 3). Or ces principes, valables pour l'application des véritables règles d'aménagement du territoire – celles qui définissent le mode d'utilisation du sol dans le cadre des art. 14 ss LAT et fixent les prescriptions de police des constructions – ne peuvent pas être repris sans autre lorsqu'il s'agit d'interpréter la portée d'une zone réservée, qui est une mesure conservatoire. En cas de contestation sur un refus de permis de construire justifié seulement par la mesure conservatoire, il incombe à l'autorité cantonale de recours d'exercer son libre pouvoir d'examen, conformément à l'art. 33 al. 3 let. b LAT, pour déterminer si les conséquences de la zone réservée sont compatibles avec le principe de la proportionnalité. Dans le cas particulier, comme la réglementation de la zone réservée permet les rénovations et transformations, ces deux notions doivent être interprétées librement par le Tribunal cantonal, en fonction des objectifs et des limites de l'art. 27 LAT (cf. AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2; AC.2019.0172 du 16 janvier 2020 consid. 3a). En l'occurrence, l'examen de la portée de l'art. 3 RZR peut être effectué sur la base du dossier, sans compléter l'instruction par une inspection locale.

L'art. 3 RZR est une norme communale. Or, d e) L'utilisation de la villa litigieuse pour l'habitation est admise par la municipalité, qui a du reste autorisé la réalisation de diverses mesures de rénovation énergétique afin que le bâtiment corresponde aux normes usuelles actuelles. L'installation d'un jardin d'hiver sur la terrasse existante, sans nouvelle emprise sur le terrain et sans modification de la destination principale de la villa (l'habitation), n'est à l'évidence pas susceptible d'entraver la révision du plan d'affectation communal, les intentions des autorités communales n'étant au demeurant pas de sortir de la zone à bâtir ce compartiment de zone artisanale. La villa, comme bâtiment d'habitation, devant bénéficier de la protection de la situation acquise, en vertu du droit constitutionnel (ATF 113 Ia 119) et dans les limites définies notamment à l'art. 80 LATC, pourrait subsister et être entretenue – avec le jardin d'hiver – même si la réglementation de la zone à bâtir excluait, à l'avenir, la réalisation de logements. Aussi la notion de transformation, à l'art. 3 RZR, ne doit-elle pas être interprétée restrictivement. Cette clause de la zone réservée ne peut à tout le moins pas justifier l'interdiction d'une installation annexe au logement, qui n'entraîne pas un changement d'affectation du bâtiment. En définitive, selon toute vraisemblance, le projet litigieux – qui ne représente pas une transformation importante de la maison – ne rendra pas durablement plus difficile la réalisation du futur plan d'affectation communal, même si ce plan devait favoriser à cet endroit les activités au détriment du logement (cf., dans un contexte analogue, arrêt TF 1C_518/2016 du 26 septembre 2017 publié in ZBl 120/2019 p. 584, avec note d'Arnold Marti). f) Il en découle que le refus du permis de construire procède d'une interprétation excessivement restrictive de l'art. 3 RZR, incompatible avec les règles du droit fédéral et cantonal sur la zone réservée, singulièrement avec le principe de la proportionnalité. Le recours est bien fondé, dans cette mesure, et il doit être admis. La décision attaquée doit par conséquent être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, à propos de la création d'un jardin d'hiver non chauffé au rez-de-chaussée supérieur. Cette nouvelle décision sera prise en application des règles de police des constructions, le projet étant réputé conforme à la réglementation de la zone réservée.

3. Vu l'issue de la cause et les circonstances, il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Rolle (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 6 janvier 2022 par la Municipalité de Rolle, refusant d'autoriser la réalisation d'un jardin d'hiver, est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Rolle.

Lausanne, le 19 janvier 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.