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1996 wurde das eidgenössische Umweltschutzgesetz revidiert und der Bund hat die Kompetenz erhalten, eine vorgezogene Entsorgungsgebühr auf Papier und Karton einzuführen. STAR (Swiss Team für Altpapier-Recycling), der ursprünglich gegründet wurde um zu prüfen, ob eine freiwillige Finanzierungs- lösung mit vorgezogenen Recyclingbeiträgen zur Entschädigung der Gemeinden für deren Altpapiersammlung möglich wäre, hatte 1997 in einem Schlussbericht dem Bund mitgeteilt, dass erstens eine freiwillige Lösung nicht realisiert werden könne, weil die Marktstruktur zu komplex sei (Trittbrettfahrerproblematik), und zweitens wurde empfohlen, am bisherigen Finanzierungssystem (nachgezogenen Gebühren und Grundgebühren/Steuern) festzuhalten.
In der Folge haben die Städte den politischen Druck aufgebaut und darauf gepocht, dass der Bund die Einführung einer vorgezogenen Entsorgungsgebühr vorantreiben solle, damit sie endlich verursachergerecht erhobene Gelder erhielten, um ihre ungedeckten Kosten der Altpapiersammlung zu decken.
Im Oktober 2003 präsentierte das BUWAL den interessierten Branchen in einem informellen Verfahren den ersten Entwurf einer Verordnung zur Einführung einer vorgezogenen Entsorgungsgebühr auf Papier nach dem Modell der bestehenden Gebühren auf Batterien und Glasflaschen. Davon betroffen wären vor allem die Hersteller und Importeure von Papieren, die Verleger, die Distributoren von Zeitschriften und Werbedrucksachen.
Die Branche lehnt eine solche Lösung unverändert ab, weil sie einen grossen administrativen Aufwand im Verhältnis zu den Erträgen befürchtet. Eine solche Gebühr verschlechtert auch die Konkurrenzsituation der Printprodukte gegenüber den elektronischen Medien, zu denen man in einem scharfen Wettbewerb steht. Last but not least ist aber eine stetig fliessende Finanzquelle in die Gemeindekassen, die - wohlverstanden! - zu den ohnehin schon bestehenden Finanzierungsinstrumenten einfach noch hinzukommt - die denkbar schlechteste Motivation, die teilweise ineffiziente und mangels Koordination überteuerte Gemeindesammlung zu optimieren. Es würde jeglicher Anreiz wegfallen, die Sammlungen zu optimieren und die Kosten herunterzubringen.
In der Folge haben vier Papier- und Kartonfabriken zusammen mit dem Städteverband einen Rahmenvertrag entworfen, der den Gemeinden ein attraktives Angebot für die Übernahme des gesammelten Altpapiers macht und diese insbesondere gegen volatile Schwankungen der internationalen Altpapierpreise absichert. Die neue Führung des Städteverbandes zieht den direkten Verhandlungsweg nämlich auch vor und ist bereit, die Kosten der Gemeinden transparenter zu machen und als Verhandlungsbasis die Kosten effizienter und optimierter Sammlungen gelten zu lassen.
In der Rahmenvereinbarung verpflichten sich die Abnehmer, allen Gemeinden und allen interkommunalen Zweckverbänden, die dies wünschen, einen Einzelvertrag über die Abnahme des gesammelten Altpapiers anzubieten. Der jeweilige Abnehmer garantiert die Entgegennahme des gesamten Altpapiers, richtet der abgebenden Gemeinde mindestens die in der Rahmenvereinbarung genannte Entschädigung aus und übernimmt die Transportkosten. Die Gemeinde verpflichtet sich zur Ablieferung ihres gesamten Altpapiers. Eine Treuhandstelle überprüft, ob alle Einzelverträge konform zur Rahmenvereinbarung sind.
Die Rahmenvereinbarung bezweckt, die vitalen Interessen der verschiedenen Parteien zu wahren, daneben aber die Vertragsfreiheit möglichst zu respektieren. Die Gemeinden sind interessiert, das anfallende Altpapier laufend abgeben zu können und dafür ungefähr im Rahmen der üblichen Kosten entschädigt zu werden, unabhängig von den unvorhersehbaren Schwankungen der Weltmarktpreise. Die Fabriken sind auf eine stetige Nachlieferung des benötigten Hauptrohstoffs in guter Qualität und zu kalkulierbaren Preisen angewiesen. Die Entsorger benötigen den ungehinderten Zugang zu einem fairen Markt der Altstoffe und der dabei benötigten Dienstleistungen.
Die Rahmenvereinbarung belässt jeder Gemeinde und jeder Entsorgerfirma (Altpapierhändler) die Wahlfreiheit mitzumachen oder wie bisher die Altpapierentsorgung unabhängig davon zu regeln. Die beteiligten Gemeinden und Abnehmer haben auch unter dem Regime der Rahmenvereinbarung die Freiheit, Einzelverträge abzuschliessen, bei denen ein Warenerlös über dem garantierten Minimum ausgehandelt wird. Neu ist die Garantie der Abnehmer, jeder Gemeinde auf deren Wunsch einen Einzelvertrag für die Abnahme des Sammelgutes zu den Mindestkonditionen der Rahmenvereinbarung anzubieten. Dabei soll keine Rolle spielen, wo diese Gemeinde geografisch liegt. Die Abnehmer verpflichten sich in gewissem Ausmass zu einem Service public gegenüber der betroffenen Bevölkerung.
Die Information der Gemeinden über die gemäss Rahmenvereinbarung garantierten Mindesterlöse dürfte überdies das Bewusstsein der Verantwort- lichen in den Gemeinden für "normale" Preise schärfen und sie ermutigen, unvorteilhafte Verträge nicht zu erneuern. Die Rahmenvereinbarung beinhaltet also auch wettbewerbsfördernde Elemente.
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