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Der schweizerische Sozialstaat kennt einen ausgeprägten Föderalismus. Dies schränkt zum einen die sozialpolitischen Handlungsspielräume des Bundes ein. Zum andern bietet er Kantonen und Städten die Möglichkeit, als Pioniere der Sozialstaatsentwicklung aufzutreten.
Der Bund hat seine sozialstaatlichen Einrichtungen auf Basis der bereits bestehenden kantonalen und kommunalen Sozialeinrichtungen aufgebaut. Dies führte zu einem stark fragmentierten und dezentralisierten Wohlfahrtsstaat und zu vielfältigen Formen der Unterstützung von Bedürftigen je nach Region, Kanton und Gemeinde.
Föderalismus und soziale Sicherheit in der Schweiz
Die Schweizerische Bundesverfassung von 1848 gründete auf dem Subsidiaritätsprinzip. Jegliche Aufgabe, welche die Verfassung nicht explizit dem Bund zuwies, lag in der Verantwortung der Kantone und Gemeinden. Dieses föderalistische Prinzip hatte zur Folge, dass es einen oft langwierigen Prozess brauchte, um vormals kantonale oder kommunale Aufgaben auf den Bund zu übertragen. Erst die Bundesverfassung von 1874 ermächtigte den Bund, auf dem Feld der Sozialpolitik aktiv zu werden. Trotzdem brauchte es noch spezifische Verfassungsbestimmungen, um die verschiedenen Sozialversicherungen errichten zu können. Verschiedene Kantone begleiteten diesen Prozess mit einer skeptischen, teilweise offen ablehnenden Haltung. Der Föderalismus hatte ähnlich wie die Instrumente der direkten Demokratie eine verzögernde Wirkung auf die Sozialstaatsentwicklung in der Schweiz. Dies zeigte sich beispielsweise in der Gründungsgeschichte der SUVA wie auch bei der Errichtung der AHV. Der Föderalismus wirkte sich auch auf die Organisation der Sozialversicherungen aus. Für die Umsetzung der nationalen Obligatorien, etwa bei der AHV, der Kranken- und der Arbeitslosenversicherung, stütze sich der Bund auf kantonale und kommunale Verwaltungsstrukturen und nahm teilweise private Versicherungsträger ins System auf.
Die Rolle der Kantone und Städte im Sozialstaat
Kantone und Städte waren oft wichtige Promotoren der Sozialstaatsentwicklung, indem sie mit eigenen sozialpolitischen Initiativen dem Bund vorangingen. Dies gilt zunächst für die Zeit vor der Einführung der Sozialversicherungen auf Bundesebene. Im Bereich des Arbeiterschutzes gingen seit den 1840er-Jahren die Kantone Zürich, Glarus, St. Gallen, Bern, die beiden Basel, Schaffhausen, Aargau, Tessin und Schwyz mit Gesetzen voran, während der Bund erst mit der Verfassung von 1874 die Kompetenz erhielt, das Fabrikwesen zu regulieren.
Im Bereich der Arbeitslosenversicherung gingen die Städte und die Gewerkschaften seit den 1880er-Jahren mit lokalen Arbeitslosenkassen voran. Diese wurden ab der Jahrhundertwende von manchen Kantonen und ab 1917 auch vom Bund subventioniert. Die bedeutendste unter ihnen war die städtische Arbeitslosenkasse von Bern (1893). Auch in der Altersvorsorge gab es neben den betrieblichen Pensionskassen frühe kantonale Initiativen. Freiwillige Volksversicherungen entstanden unter anderem 1898 in Neuenburg und 1907 in der Waadt. Die erste obligatorische Kasse schuf der Kanton Glarus 1916; weitere folgten in der Zwischenkriegszeit. Im Jahr 1941 versicherten die obligatorischen kantonalen Pensionskassen jedoch nur 5 Prozent der Bevölkerung.
In der Krankenversicherung führten in der Zwischenkriegszeit sozialdemokratisch beeinflusste Stadtregierungen, etwa in Zürich oder Basel, Versicherungsobligatorien mit vergleichsweise grosszügigen Leistungen ein. Manche Städte und Kantone blieben jedoch sozialpolitisch inaktiv oder wurden bei ihren Anstrengungen durch Volksreferenden gestoppt.
Auch beim Ausbau des Sozialstaats nach dem Zweiten Weltkrieg gingen die Kantone dem Bund voran, etwa mit der Einführung von Kinderzulagen im Bereich des Familienschutzes. Eine ähnliche Entwicklung spielte sich in jüngerer Zeit bei der Mutterschaftsversicherung ab, indem Genf und Waadt kantonale Obligatorien im Zeitraum zwischen der gescheiterten und der erfolgreichen Einführung der nationalen Mutterschaftsversicherung (1999–2004) errichteten.
Das älteste Feld des Sozialwesens – die Sozialhilfe (früher Armenpflege oder Fürsorge) – blieb bis heute weitgehend in der Kompetenz der Gemeinden, Kantone und karitativer Organisationen. Trotz Harmonisierungsbestrebungen der SKOS ist die Sozialhilfe in der Schweiz nach wie vor stark fragmentiert. Die Empfängerinnen und Empfänger von Sozialhilfeleistungen stossen auf unterschiedliche Teilnahmebedingungen und Leistungspaletten. Doch auch in der Sozialhilfe agierten die Kantone als Versuchslabore für neuartige Einrichtungen der sozialen Sicherheit. Ein Beispiel dafür sind die Programme zur Reintegration von Langzeitarbeitslosen, die in den 1990er-Jahren in Genf und Waadt gestartet wurden.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Obinger Herbert et al. (2005), Switzerland. The marriage of direct democracy and federalism, in H. Obinger et al. (ed.), Federalism and the welfare state: New World and European experiences, 263–306, New York; Studer Brigitte (1998), Soziale Sicherheit für alle? Das Projekt Sozialstaat 1848–1998, in B. Studer (ed.), Etappen des Bundesstaates. Staats- und Nationsbildung in der Schweiz, 159–186, Zürich; HLS / DHS / DSS: Arbeiterschutz; Arbeitslosenversicherung; Altersvorsorge; Mutterschaft.
(12/2016)