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Inhaltsverzeichnis
Anonymisierter Entscheidtext
Sachverhalt
In Sachen Stadt Zürich, Rekurrentin, vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch Rechtsanwalt X., gegen den Zürcher Verkehrsverbund, Rekursgegner, vertreten durch den Verkehrsrat, betreffend Verbundfahrplan 2022-2023
hat sich ergeben:
A. Der Verkehrsrat stimmte mit Beschluss vom 1. Juli 2021 den gegenüber dem Verbundfahrplan 2021 vorgenommenen Angebotsänderungen für die Fahrpläne 2022 und 2023 zu und ermächtigte die Direktion des Rekursgegners, die entsprechenden Fahrpläne zu erstellen und den Gemeinden in rekursfähiger Form zu eröffnen. Mit Schreiben vom 23. August 2021 eröffnete der Rekursgegner den politischen Gemeinden im Kanton Zürich, und damit der Rekurrentin, diesen Beschluss und den Verbundfahrplan 2022–2023 und wies in der Rechtsmittelbelehrung daraufhin, dass einem Rekurs die aufschiebende Wirkung von Gesetzes wegen entzogen sei.
B. Gegen diese Verfügung erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 22. September 2021 rechtzeitig Rekurs an den Regierungsrat. Sie beantragte, die Einstellung der Linie 38 sowie die Taktreduktion der Linie 46 aufzuheben, auf die damit verknüpfte Änderung im Verbundfahrplan 2022–2023 zu verzichten und das Angebot entsprechend dem Fahrplan 2021 weiterzuführen. Ferner sei der Rekursgegner dazu zu verpflichten, die durch die Einführung von Tempo 30 auf den Strassenabschnitten Höngger-, Limmattal-, Nord- und Ottenbergstrasse verursachten Mehrkosten für den Betrieb der Tramlinie 13 entsprechend dem Fahrplan 2021 und den Betrieb der Buslinie 46 entsprechend dem Fahrplan 2021 vollumfänglich zu übernehmen; in prozessualer Hinsicht sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen oder den Anträgen der Rekurrentin im Sinne einer vorsorglichen Massnahme stattzugeben; unter Kostenfolgen zulasten des Rekursgegners.
C. Mit Verfügung vom 20. Oktober 2021 verpflichtete die Staatskanzlei den Rekursgegner, innert zehn Tagen zum Antrag betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung Stellung zu nehmen. Weiter wurde der Rekursgegner eingeladen, innert 30 Tagen eine Vernehmlassung mit den vollständigen Akten einzureichen.
D. Am 28. Oktober 2021 reichte der Rekursgegner seine Stellungnahme zur Frage der aufschiebenden Wirkung ein. Er beantragte, es seien das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und das für den Eventualfall gestellte Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen abzuweisen.
E. Mit Präsidialverfügung vom 5. November 2021 wurde das Gesuch der Rekurrentin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
F. In seiner Vernehmlassung vom 16. November 2021 beantragte der Rekursgegner die Abweisung des Rekurses; auf den Rekursantrag Nr. 3 (betreffend Kostenübernahme) sei nicht einzutreten, eventualiter sei er abzuweisen.
G. Die Vernehmlassung vom 16. November 2021 wurde der Rekurrentin mit Schreiben vom 17. Dezember 2021 zur Kenntnis- und freigestellten Stellungnahme innert 30 Tagen zugestellt. Mit Eingabe vom 18. Januar 2022 nahm die Rekurrentin zur Vernehmlassung Stellung.
Die Begründungen der Parteien ergeben sich, soweit erforderlich, aus den Erwägungen.
Erwägungen
1. a) Nach § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) können Anordnungen von Kommissionen, die von einem Mitglied des Regierungsrates geleitet werden, an den Regierungsrat weitergezogen werden. Gemäss § 10 des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG; LS 740.1) ist der Verkehrsverbund eine unselbstständige Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts (Abs. 1) mit Partei- und Prozessfähigkeit (Abs. 2). Seine Führung obliegt dem Verkehrsrat (§ 13 Abs. 2 PVG); die unmittelbare Leitung wird durch eine Direktion besorgt, die der Volkswirtschaftsdirektion administrativ angegliedert ist (§ 15 Abs. 1 PVG). Der Verkehrsrat umfasst neun Mitglieder. Er wird von einem Mitglied des Regierungsrates präsidiert (§ 14 Abs. 1 PVG). Der Beschluss des Verkehrsrates vom 1. Juli 2021 kann somit beim Regierungsrat angefochten werden und dieser ist zur Behandlung des form- und fristgerecht eingereichten Rekurses zuständig.
b) Der Rekursgegner gewährleistet gemäss § 18 Abs. 1 PVG eine Grundversorgung; darüber hinaus werden entsprechend der möglichen Nachfrage Fahrplanverdichtungen und zusätzliche Linien eingeführt. In Streitigkeiten über die Ausgestaltung der Grundversorgung, die Festlegung des übrigen Verbundangebotes sowie die Kostenanteile der Gemeinden steht diesen der Rekurs an den Regierungsrat offen (§ 29 PVG). Streitgegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens ist die Einstellung der Buslinie 38 (Waidspital – Meierhofplatz – Schützenhaus Höngg) sowie eine Taktreduktion auf der Buslinie 46 (Bahnhofquai/HB – Bahnhof Wipkingen – Meierhofplatz – Rütihof) auf dem Zürcher Stadtgebiet. Neu soll auf der Buslinie 46 die Taktverdichtung am Sonntag von einem 15-Minuten- auf einen 10-Minuten-Takt statt um 10 Uhr erst um 13 Uhr erfolgen. Die Legitimation der Rekurrentin ist unbestritten, ist sie als Anliegergemeinde doch ohne Weiteres in den von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen betroffen.
2. Gemäss § 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR; LS 172.1) treten Mitglieder des Regierungsrates sowie die Staatsschreiberin oder der Staatsschreiber bei der Beratung und Beschlussfassung in den Ausstand, wenn Anordnungen der von ihnen geleiteten Direktionen, der Staatskanzlei oder von Gremien, in denen sie Einsitz haben, vor dem Regierungsrat angefochten werden. Im Übrigen gelten die Bestimmungen des VRG (§ 18 Abs. 2 OG RR). Vorliegend ist ein Beschluss des Verkehrsrates angefochten, weshalb dessen Präsidentin, Regierungsrätin Carmen Walker Späh, in den Ausstand tritt und am Rekursentscheid nicht mitwirkt.
3. a) Die Rekurrentin rügt in ihrer Rekursschrift vom 22. September 2021 (act. 1) und in ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 2022 (act. 8) eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Die marktverantwortlichen Transportunternehmen (MVU) seien zu den strategischen und finanziellen Vorgaben für das Fahrplanverfahren (FPV) anzuhören. Eine solche Anhörung habe nicht stattgefunden, was bereits eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle. Es könne nicht die Rede davon sein, dass die strategischen und finanziellen Vorgaben vom Rekursgegner gemeinsam mit den MVU erarbeitet worden wären. Die Rekurrentin habe vielmehr stets den Standpunkt vertreten, dass die Mehrkosten aus Tempo-30-Massnahmen im FPV zu berücksichtigen seien. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasse den Anspruch, dass das Gemeinwesen sich mit den Ausführungen einer Partei auch inhaltlich auseinandersetze. Der Rekursgegner habe der Rekurrentin aber verweigert, sich zu den strategischen Vorgaben zu äussern, wonach pauschal keine Mittel zur Verfügung stehen würden, um Mehrkosten zu tragen, die im Fahrplanverfahren aufgrund von Tempo-30-Massnahmen im Strassenraum entstehen. Sodann fänden sich im Beschluss des Rekursgegners keinerlei weitergehenden Ausführungen und Begründungen zu den vorliegend beschlossenen Massnahmen. Insbesondere sei nicht ersichtlich, auf welche Rechtsgrundlage sich der Rekursgegner stütze. Die tatsächlichen Erwägungen des Rekursgegners seien der Rekurrentin nicht bekannt gegeben worden. Der Beschluss vom 1. Juli 2021 weise nur denkbar knapp und ohne weitere Auseinandersetzung mit der Thematik auf das Ergebnis von Überlegungen hin, die der Rekursgegner angestellt haben müsse. Die Begründungsdichte erscheine dadurch mangelhaft, was eine Verletzung der Begründungspflicht darstelle.
b) Der Rekursgegner bestreitet in seiner Vernehmlassung vom 16. November 2021 (act. 4) eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die strategischen und finanziellen Vorgaben für das FPV 2022–2023 seien wie üblich in Absprache mit den MVU festgelegt worden. Dazu habe bereits lange vor Beginn des FPV, am 11. November 2019, eine erste Sitzung zwischen Vertretern des Rekursgegners und den Verkehrsbetrieben Zürich (VBZ) als MVU stattgefunden. Am 28. Januar 2020, zu Beginn des FPV, habe ein weiteres Gespräch stattgefunden, an dem die VBZ ihre Ideen vorgestellt hätten. Unter dem Eindruck der pandemiebedingt knappen finanziellen Mittel habe die VBZ mit E-Mail vom 22. Juli 2020 ihre Projektideen optimiert, worauf am 10. August 2020 ein weiteres Gespräch stattgefunden habe. Mithin seien zahlreiche Absprachen zwischen dem Rekursgegner und der VBZ zu den Vorgaben im FPV erfolgt. Mit Schreiben vom 31. August 2020 seien den VBZ die Vorgaben formell zur Kenntnis gebracht worden. Im Begleitschreiben zu den Vorgaben habe der Rekursgegner erneut darauf hingewiesen, dass aufgrund der notwendigen Einsparungen für das FPV 2022–2023 im Zusammenhang mit den pandemiebedingten massiven Ertragsausfällen nur sehr beschränkte finanzielle Mittel zur Verfügung stünden. In den allgemeinen Grundfür das FPV sei auf die absolut notwendigen Angebotsanpassungen fokussiert worden. Bezüglich Fahrzeitverlängerungen durch Massnahmen im Strassenraum sei dabei ausdrücklich festgehalten worden, dass der Rekursgegner für allfällige zusätzlich benötigte Fahrzeuge aufgrund solcher Massnahmen keine finanziellen Mittel zur Verfügung stellen könne. An der Regionalen Verkehrskonferenz (RVK) Stadt Zürich vom 16. November 2020 seien die inhaltlichen und finanziellen Vorgaben für das FPV 2022–2023 mit den Vertretern der Rekurrentin besprochen worden. Gestützt auf die Vorgaben des Rekursgegners habe die VBZ als MVU unter Einbezug der Rekurrentin die Angebotskonzepte erarbeitet. Am 7. Dezember 2020, vor der ersten Eingabe des Angebotskonzepts der VBZ an den Rekursgegner, habe zudem erneut ein Austausch zwischen Vertretern des Rekursgegners und der VBZ stattgefunden, an dem die Eingabe der VBZ im Lichte der Vorgaben vorbesprochen worden sei. Am 5. Januar 2021 sei die Eingabe des Angebotskonzepts der VBZ an den Rekursgegner erfolgt. In diesem seien die Einstellung der Quartierbuslinie 38 sowie die Taktausdünnung auf der Linie 46 am Sonntagvormittag als Kompensation der Mehrkosten infolge Tempo 30 auf den Linien 13 und 46 vorgesehen gewesen. Vom 8. bis 28. März 2021 seien die entsprechenden Fahrpläne öffentlich aufgelegt worden und die Rekurrentin habe Änderungsbegehren anmelden können. Diese Änderungsbegehren seien an der RVK Stadt Zürich vom 17. Mai 2021 diskutiert worden, wobei die jeweiligen Begründungen für und gegen eine Kostenübernahme der Tempo-30-Massnahme vorgebracht worden sein. Die RVK habe sich schliesslich dafür ausgesprochen, die Begehren betreffend Erhalt der Quartierbuslinie 38 und Verzicht auf die Taktausdünnung auf der Linie 46 zu unterstützen, und habe beantragt, die entsprechenden Mehrkosten seien durch den ZVV zu tragen. Am 4. Juni 2021 sei die zweite, geänderte Eingabe des Angebotskonzepts der VBZ an den Rekursgegner erfolgt. Darin seien entsprechend dem Beschluss der RVK Stadt Zürich vom 17. Mai 2021 die Einstellung der Linie 38 und die Taktausdünnung auf der Linie 46 nicht mehr eingegeben gewesen, sodass die Mehrkosten infolge Tempo 30 auf den Linien 13 und 46 durch den Rekursgegner hätten getragen werden müssen. Gestützt auf die definitiven Eingaben aller MVU und unter Abwägung der eingegangenen Begehren im Lichte der allgemeinen Interessen des öffentlichen Verkehrs habe der Verkehrsrat am 1. Juli 2021 den Verbundfahrplan für die Fahrplanjahre 2022 und 2023 festgelegt.
4. a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst mehrere Teilgehalte. Ein wesentlicher Teilgehalt ist der Anspruch auf vorgängige Äusserung und Anhörung (Alain Griffel, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG] [zit. Kommentar VRG], 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 8 N. 29 ff.). Die Rekurrentin rügt insbesondere, die VBZ als MVU seien zur pauschalen Festsetzung durch den Rekursgegner in seinen Vorgaben, dass keinerlei Tempo-30-Massnahmen finanziert würden, nicht im Sinne von § 12 der Fahrplanverfahrensverordnung vom 15. Oktober 1997 (FVV; LS 740.35) angehört worden. Gemäss § 12 FVV legt der Rekursgegner im Rahmen der Grundsätze des Kantonsrates über die Tarifordnung und die mittel- und langfristige Entwicklung des Angebots in Absprache mit den marktverantwortlichen Transportunternehmen die strategischen und finanziellen Vorgaben für das Fahrplanverfahren in den einzelnen Marktgebieten fest. Das FPV sieht zahlreiche Anhörungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten der Gemeinden, der regionalen Planungsverbände und der Transportunternehmen vor. Die Rekurrentin hatte im Laufe des FPV denn auch wiederholt die Möglichkeit, sich zur Strategie des Rekursgegners zu äussern und deutlich zu machen, dass sie damit nicht einverstanden ist. Die Rekurrentin führt in ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 2022 (act. 8, Rz. 5) selbst aus, sie habe stets den Standpunkt vertreten, dass die Mehrkosten aus Tempo-30-Massnahmen im Fahrplanverfahren zu berücksichtigen seien. Dass aber § 12 FVV eine noch spezifischere Anhörung verlangen würde, ist nicht ersichtlich.
b) Weitere Teilgehalte des rechtlichen Gehörs sind auch der Anspruch auf Auseinandersetzung mit den gestellten Anträgen und den relevanten Sachvorbringen (Alain Griffel, in: Kommentar VRG, § 8 N. 33 ff.) sowie die Begründungspflicht (§ 10 Abs. 1 VRG). Im mit der Vernehmlassung eingereichten vollständigen Beschluss des Verkehrsrates (act. 4/1, S. 22 f.) wird im Hinblick auf die strittigen Kompensationsmassnahmen ausgeführt, sämtliche 40 Begehren, die von der RVK Stadt Zürich aufrechterhalten würden, seien Begehren aus der Bevölkerung im Zusammenhang mit den Kompensationsmassnahmen infolge der Einführung von Tempo 30. Davon forderten 37 Begehren die Beibehaltung der Linie 38, die restlichen drei die Beibehaltung des heutigen Fahrplans auf der Linie 46. Die RVK Stadt Zürich unterstütze die Begehren und fordere, dass die Linie 38 unverändert beibehalten werde und der Fahrplan der Linie 46 keine Anpassung am Sonntag erfahre. Der finanzielle Mehraufwand, der aufgrund der Einführung von Tempo 30 entstehe, sei vollständig durch den Rekursgegner zu tragen. Der Mehraufwand infolge der Einführung von Tempo 30 belaufe sich für die Linien 13 und 46 zusammen auf rund 0,9 Mio. Franken pro Jahr und könne durch die Einstellung der nachfrageschwachen Quartierbuslinie 38 sowie eine moderate Taktausdünnung auf der Linie 46 am Sonntagmorgen kompensiert werden. Auch mit Einstellung der Buslinie 38 werde die Angebotsverordnung nicht verletzt. Die Taktreduktion auf der Linie 46 sei mit Blick auf die notwendige Kapazität problemlos umsetzbar. Weiter wird ausgeführt, die Übernahme der Mehrkosten durch den Rekursgegner im aktuellen FPV wäre richtungsweisend und hätte für diesen künftig gravierende finanzielle Folgen.
c) Der Anspruch auf Auseinandersetzung mit den gestellten Anträgen verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der am Verfahren Beteiligten sorgfältig und ernsthaft prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Alain Griffel, in: Kommentar VRG, § 8 N. 33). In einem langwierigen und komplexen Verfahren wie dem FPV, in das verschiedene Parteien mit zahlreichen Anhörungs- und Mitwirkungsrechten involviert sind, kann nicht verlangt werden, dass sich der Rekursgegner in der Begründung des Beschlusses vom 1. Juli 2021 noch detaillierter als dargelegt mit den Argumenten der Rekurrentin auseinandersetzt. So bestehen bei schematischen Rechtsanwendungsakten und bei Massenverfügungen denn auch geringere Anforderungen an die Begründungsdichte (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, § 10 N. 18 ff.). Der Rekursgegner hat im FPV klargestellt, dass er aufgrund der pandemiebedingt knappen Finanzmittel im FPV 2022–2023 die Strategie verfolgt, keine Kosten von Massnahmen zu übernehmen, die durch die Einführung von Tempo 30 entstehen. Somit entspricht es der schon im Jahr 2020 kommunizierten Strategie des Rekursgegners, diese Mehrkosten nicht zu übernehmen.
d) Die Rekurrentin rügt weiter eine mangelhafte Begründungsdichte des Beschlusses vom 1. Juli 2021, da der Rekurrentin (und den übrigen Gemeinden) bei der Eröffnung des Beschlusses des Verkehrsrates vom 1. Juli 2021 und des Verbundfahrplans 2022–2023 die Begründung des Beschlusses bzw. der Antrag des Direktors des Rekursgegners an den Rekursgegner praxisgemäss nicht miteröffnet wurde. Die Rekurrentin war im FPV jedoch von Anfang an über die Strategie des Rekursgegners, im FPV 2022–2023 keine Kosten von Tempo 30 zu übernehmen, informiert worden. Die Gründe für den Entscheid des Verkehrsrates bezüglich der strittigen Kompensationsmassnahmen waren somit offensichtlich. Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass in der Eröffnung des angefochtenen Beschlusses des Verkehrsrates ohne die dazugehörige Begründung trotzdem eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt, könnte der Mangel der ungenügenden Begründung einer Anordnung nach der verwaltungsrechtlichen Praxis durch die spätere Nachreichung einer genügenden Begründung geheilt werden. Demnach kann es zulässig sein, die ungenügende Begründung im Rahmen der Rechtsmittelbeantwortung nachzuholen (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, § 10 N. 34 ff.). Voraussetzung für die Heilung von Gehörsverletzungen ist, dass die nächsthöhere Instanz über die gleiche Kognition wie der Rekursgegner verfügt und dass das Versäumte nachgeholt werden kann. Unter dieser Voraussetzung wäre selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rückweisung der Sache an die Rekursgegnerin abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führte (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 133 I 201 E. 2.2; 132 V 387 E. 5.1). Der Regierungsrates als Rekursinstanz verfügt bei der Beurteilung des Rekurses gegen den Beschluss des Verkehrsrates über die volle Kognition. Nachdem der Rekursgegner den Antrag des Direktors des Rekursgegners mit der Vernehmlassung vom 16. November 2021 eingereicht und in der Vernehmlassung ausführlich Stellung genommen hat und sich die Rekurrentin dazu mit Eingabe vom 18. Januar 2022 (act. 8) auch nochmals geäussert hat, wäre eine Verletzung der Begründungspflicht, wenn denn eine solche vorliegen würde, geheilt.
e) Wenn die Rekurrentin in ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 2022 (act. 8, Rz. 6) rügt, dass die vom Rekursgegner angeführten knappen Finanzen für sich gesehen keine genügende Begründung seien, die Finanzierung einer konkreten Linie des öffentlichen Verkehrs zu verweigern, vermischt sie die Frage des rechtlichen Gehörs mit der materiell-rechtlichen Beurteilung. Ob die kritisierte Strategie des Rekursgegners rechtlich haltbar ist, ist eine Frage des materiellen Rechts. Nachdem sich die Rekurrentin mehrfach zu dieser Strategie äussern konnte, ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs diesbezüglich nicht ersichtlich. Dass der Rekursgegner die Auffassung der Rekurrentin nicht teilt, ist keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
5. a) In materiell-rechtlicher Hinsicht macht die Rekurrentin im Wesentlichen geltend, das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) und die Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verpflichteten die Behörden zum Lärmschutz an Strassen. In erster Priorität seien dazu Massnahmen an der Quelle zu ergreifen, wozu gemäss Praxis des Bundesgerichts insbesondere Geschwindigkeitsreduktionen zählten. Immer wenn eine wesentliche Änderung im Strassenraum anstünde, müsse die Rekurrentin, die auf Stadtgebiet für den Bau, Betrieb und Unterhalt aller kommunalen und überkommunalen Strassen zuständig sei, ein Lärmsanierungsprojekt ausarbeiten. So sei auch auf der Hönggerstrasse vom Wipkingerplatz bis zur Limmattalstrasse und auf der Limmattalstrasse von der Hönggerstrasse bis zur Ottenbergstrasse die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h herabgesetzt worden. Zudem seien die bestehenden Zonen «Rosengarten» und «Waid», in denen die Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h beschränkt sei, zusammengelegt und um die Nordstrasse, Teilstück Lehensteig bis Rebbergsteig, sowie die Ottenbergstrasse ergänzt worden. An der Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h entlang von sanierungspflichtigen Strassen in der Stadt Zürich bestehe ein ausserordentlich gewichtiges Interesse. Es handle sich letztlich um eine unverzichtbare Massnahme, um die zahlreichen betroffenen Anwohnerinnen und Anwohner auf wirksame und nachhaltige Weise vor gesundheitsschädigendem Lärm zu schützen. Die Rekurrentin habe vor diesem Hintergrund auf den vorliegend betroffenen Streckenabschnitten zu Recht und in Übereinstimmung mit den lärmschutzrechtlichen Anforderungen des Bundes Tempo 30 angeordnet. Die Massnahme führe auf der Linie 13 zu Verlustzeiten von 51 Sekunden in den Hauptverkehrszeiten und 49 Sekunden in den übrigen Zeiten. Zwar würden keine Investitionskosten für neue Fahrzeuge anfallen, jedoch zusätzliche Betriebskosten von jährlich Fr. 330000. An der Nord- und der Ottenbergstrasse würden die Fahrzeitverlängerung auf der Buslinie 46 85 Sekunden (pro Umlauf zu den Haupt- und Nebenverkehrszeiten) betragen. Die jährlichen Mehrkosten für den Betrieb würden sich auf Fr. 560 000 belaufen.
b) Die Rekurrentin macht sodann geltend, es sei unbestritten, dass sie als Eigentümerin der Anlagen die direkten Kosten der Lärmsanierungen zu tragen habe. Das USG regle nur jene Kosten, die durch die umweltrechtliche Massnahme direkt ausgelöst würden und dieser Massnahme damit zurechenbar seien. Auswirkungen auf den Fahrplan von Tram- und Buslinien seien keine zurechenbaren Kosten der verkehrsberuhigenden Massnahme. Die Rekurrentin habe aufgrund des Lärmsanierungsrechts des Bundes keinen Ermessensspielraum, um Tempo 30 einzuführen oder nicht. Demzufolge bestehe kein Unterschied zwischen durch eine Lärmsanierung ausgelösten Mehrkosten und Mehrkosten, die den VBZ namentlich aufgrund neuer gesetzlicher Vorschriften entstehen würden. Solche Kosten würden vom Rekursgegner zu Recht regelmässig übernommen. Der Rekursgegner behindere mit der pauschalen Ablehnung der Übernahme von indirekten Mehrkosten, die durch die Einführung von Tempo 30 entstünden, die Bemühungen der Rekurrentin und der anderen Gemeinden im Kanton Zürich, ihren Verpflichtungen im Bereich der Lärmsanierung nachzukommen. Damit setze der Rekursgegner einen überaus starken Anreiz, dass Tempo 30 nicht eingeführt werde. Als staatliches Organ sei der Rekursgegner an die gleichen Grundsätze gebunden wie alle anderen Behörden und Organe. Die Vorgaben des Rekursgegners stellten aber den Grundsatz der bundesstaatlichen Treuepflicht infrage. Mit seiner Strategie bewirke der Rekursgegner zumindest mittelbar eine Vereitelung des Bundesrechts, einerseits direkt über die Forderung an die MVU, sich strikte gegen die Einführung von Tempo 30 einzusetzen, anderseits mit der Weigerung, sich an den indirekten Kosten der Einführung von Tempo 30 zu beteiligen. Der Rekursgegner dürfe seine Kompetenzen nicht zweckwidrig einsetzen und wegen eigener finanzieller Interessen die vom Lärmsanierungsrecht des Bundes verlangte Interessenabwägung im Einzelfall zu unterbinden versuchen.
c) Weiter führt die Rekurrentin aus, die Notwendigkeit der Beibehaltung des Takts der Linie 13 sei unbestritten. Auch die Beibehaltung des Takts der Linie 46 am Sonntag sei aus systemischen Gründen wichtig, weil der Grossteil der anderen Linien in der Stadt Zürich aufgrund der Nachfrage ebenfalls alle 10 Minuten verkehren würden. Bei der Linie 38 handle es sich um eine Quartierbuslinie, die von rund 230 000 Fahrgästen pro Jahr benutzt werde. Als Quartierbuslinie diene die Linie 38 als Zubringerin zum Hauptnetz und sei damit ein wichtiger Baustein in der Reisekette. Die ersatzlose Streichung der Quartierbuslinie 38 würde die Bestrebungen im betroffenen Gebiet, die Attraktivität des öffentlichen Verkehrs auf der ersten und letzten Meile auszubauen, unterlaufen und die Grundsätze der geltenden Angebotsplanung verletzen. Ausschlaggebend sei vorliegend insbesondere die Topografie (Hanglage) des von der Linie 38 erschlossenen Gebiets. Die effektiv zurückzulegenden Fusswege zu den weiterhin bedienten Haltestellen würden mehr als 400 Meter betragen und wiesen grosse Höhengefälle auf. Die Reisezeit würde sich dadurch erheblich verlängern. Wer im Quartier oben am Hang wohne, müsste 10 bis 15 Minuten längere und anstrengendere Fusswege zurücklegen, als dies aktuell der Fall sei. Darüber hinaus werde die Linie 38 bergwärts stärker benutzt als talwärts, sodass viele Personen mit der Linie 38 das Hochgehen am Hang bisher hätten vermeiden können. Namentlich für ältere und mobilitätseingeschränkte Personen würde eine Einstellung der Linie 38 dazu führen, dass sie nicht mehr mit dem öffentlichen Verkehr in der Stadt Zürich reisen könnten. Die Taktverdünnung auf der Linie 46 am Sonntag würde zudem massive negative Auswirkungen zeitigen, weil sich die Anschlusszeiten einschneidend verlängern würden. Beide Massnahmen erwiesen sich daher aus verkehrsplanerischer und wirtschaftlicher Sicht als ungeeignet und unzweckmässig. Die Rekurrentin habe daher in Übereinstimmung mit der RVK Stadt Zürich beschlossen, die Übernahme der Kosten durch den Rekursgegner zu beantragen, damit auf Angebotsreduktionen als Kompensationsmassnahmen verzichtet werden kann. Der Verkehrsrat sei auf diese Anträge in der Folge mit keinem Wort mehr eingegangen und habe am 1. Juli 2021 den Angebotsabbau beschlossen.
6. a) Der Rekursgegner hält dem im Wesentlichen entgegen, dass die von der Rekurrentin erörterten Grundsatzfragen im Zusammenhang mit der Einführung von Tempo 30 nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens seien. Was die finanziellen Folgen von grossflächigen Temporeduktionen für den öffentlichen Verkehr angehe, so seien diese Kosten grundsätzlich durch die Gemeinde – vorliegend also die Rekurrentin – zu decken, die als Strasseninhaberin für die Lärmsanierung gemäss LSV verantwortlich sei. Es entspreche dem Verursacherprinzip, die Vollkosten einer umweltrechtlichen Massnahme zu überwälzen. Vorliegend handle es sich um Kosten, die der Massnahme zurechenbar seien. Entsprechend sei auch der Rekursantrag Nr. 3 der Rekurrentin (Übernahme der durch die Einführung von Tempo 30 auf den fraglichen Strassenabschnitten verursachten Mehrkosten für den Betrieb der Tramlinie 13 und den Betrieb der Buslinie 46 entsprechend dem Fahrplan 2021 durch den Rekursgegner) in einem Rekurs gemäss § 29 PVG unzulässig. Das Gebiet entlang der Quartierbuslinie 38 werde auch durch die Linien 13, 46 und 69 bedient und erfülle die Anforderungen der Angebotsverordnung, wonach ein Gebiet als erschlossen gelte, wenn es in Luftlinienentfernung von 400 Metern zu Linien, die der Feinerschliessung dienen, liege. Ob die effektiv zurückzulegenden Fusswege zu den weiterhin bedienten Haltestellen mehr als 400 Meter betrügen, sei rechtlich nicht relevant. Die Luftlinienentfernung betrügen vorliegend weniger als 400 Meter. Das Gebiet sei somit nach Einstellung der Quartierbuslinie 38 nach wie vor erschlossen. Die Hanglage vermöge daran angesichts der Nähe der Haltestellen der Linien 46 und 69, die grösstenteils im 7.5-Minuten-Takt (bzw. sogar 5-Minuten-Takt für die Linie 46) verkehren würden, sowie der Tatsache, dass die Linie 38 im Halbstundentakt gefahren sei, nichts zu ändern. Neben den Linien 46 und 69 verfüge auch die Linie 13 über einen sehr dichten Takt (5 bis 7.5-Minuten-Takt), der deutlich über den 30-Minuten-Takt der Linie 38 hinausgehe. Das strittige Angebot der Linie 38 sei für die Erschliessung nach den Kriterien der Angebotsverordnung von vornherein gar nicht notwendig. Die von der Rekurrentin angeführten Nachfragezahlen in absoluten Werten täuschten sodann darüber hinweg, dass die Kurse auf der Linie 38 pro Kurs durchschnittlich mit lediglich 3,6 Fahrgästen belegt seien. In Bezug auf die Linie 46 zeigten die Nachfragezahlen, dass das Fahrgastaufkommen am Sonntagvormittag auch im 15-Minuten-Grundtakt bewältigt werden könne. Die durchschnittliche Belegung der Kurse im fraglichen Zeitraum betrage beim aktuellen 10-Minuten-Takt 15 Fahrgäste. Der nachfragestärkste Kurs habe im Jahr 2019 am stärksten Querschnitt (d. h. auf dem Streckenabschnitt mit der jeweils höchsten Belegung) eine maximale Belegung von 42 Fahrgästen. Umgerechnet auf einen 15-Minuten-Takt ergebe sich eine durchschnittliche Belegung der Kurse von 23 Fahrgästen bzw. eine maximale Belegung von 63 Fahrgästen. Die auf der Linie 46 eingesetzten Gelenktrolleybusse hätten eine Fahrgastkapazität von maximal 114 bis 118 Personen. Die Nachfragezahlen aus dem Jahr 2019 zeigten, dass auf der Linie 46 eine Verkürzung des Intervalls auf einen 10-Minuten-Takt am Sonntagvormittag nicht erforderlich sei.
b) In ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 2022 (act. 8, Rz. 10) macht die Rekurrentin dagegen geltend, der vom Rekursgegner angerufene Begriff «Vollkosten» umfasse alle Kosten umweltrechtlicher Massnahmen, welche nötig seien, um eine Beeinträchtigung der Umwelt zu beheben. Vollkosten seien folglich nur Kosten, die im Sinne des Verursacherprinzips durch die Massnahme selbst entstünden. Jene Aufwendungen, die durch diese umweltrechtlich erforderlichen Massnahmen im Fahrplan notwendig werden, seien hingegen keine umweltrechtlich erforderlichen Massnahmen mehr, sondern nur indirekte Kosten. Die herrschende Lehre lehne die Überwälzbarkeit der mittelbaren Kosten einer umweltrechtlichen Massnahme ab. Mittelbare Kosten könne aber ohnehin nur die Rekurrentin als Massnahmenpflichtige geltend machen, nicht jedoch der Rekursgegner, weil ihm zusätzliche Kosten im Fahrplanverfahren entstünden. Für die Kostenüberwälzung von mittelbaren Kosten unter dem Titel des Verursacherprinzips fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Indem der Rekursgegner die Rekurrentin zwinge, die Buslinie 38, die selbst gar nicht von Lärmsanierungen im Strassenraum betroffen sei, einzustellen oder selbst zu finanzieren, wälze er mittelbare Kosten, welche die Lärmsanierungen im Strassenraum auf den Linien 13 und 46 verursachten, ohne erforderliche gesetzliche Grundlage auf die Rekurrentin ab.
7. a) Nach § 18 PVG gewährleistet der Rekursgegner eine Grundversorgung. Darüber hinaus werden entsprechend der möglichen Nachfrage Fahrplanverdichtungen und zusätzliche Linien eingeführt. Das Verbundangebot gliedert sich gemäss § 2 der Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezember 1988 (Angebotsverordnung; LS 740.3) in drei Angebotsbereiche. Im Angebotsbereich 1 (Grundversorgung) wird eine gute Erschliessung des Kantonsgebietes sichergestellt. Im Angebotsbereich 2 wird eine starke Marktstellung der öffentlichen Verkehrsmittel angestrebt. Das Verbundangebot richtet sich nach dem Verkehrsaufkommen, das sich aufgrund der örtlichen Siedlungs- und Verkehrswegstrukturen zu einzelnen verkehrsstarken Linien zusammenfassen lässt. Die Stadt Zürich ist unbestrittenermassen dem Angebotsbereich 3 zuzuordnen. In diesem wird für grosse, dichte Siedlungsgebiete aufgrund der starken Nachfrage und der Vielfalt der Verkehrsbeziehungen ein flächendeckendes Angebot festgelegt. Dabei gilt der Viertelstundentakt (§ 13 Angebotsverordnung); erfordert es die Nachfrage, wird das Intervall weiter verkürzt, wobei in der Regel Intervalle von 10, 7,5, 6 oder weniger Minuten zu wählen sind. Zusammenhängende, überbaute Siedlungsgebiete mit mindestens 300 Einwohnerinnen und Einwohnern, Arbeits- und Ausbildungsplätzen werden mit mindestens einer Haltestelle erschlossen (§ 4 Abs. 1 Angebotsverordnung). Die Siedlungsgebiete gelten in der Regel als durch den öffentlichen Verkehr erschlossen, wenn die Luftlinienentfernungen zu einer Haltestelle von Linien der Feinerschliessung (Bus) nicht mehr als 400 Meter und zu den Haltestellen von Linien der Groberschliessung (S-Bahn) nicht mehr als 750 Meter beträgt (§ 4 Abs. 3 lit. a und b Angebotsverordnung). Laut den Grundsätzen der Netzgestaltung verbindet das Liniennetz Wohngebiete mit Schwerpunkten von Arbeits- und Ausbildungsplätzen für den Pendler- und Schülerverkehr und mit regionalen Einrichtungen und Einkaufsorten für den Freizeit- und Einkaufsverkehr. Buslinien, die Wohn-, Arbeits- und Ausbildungsgebiete ohne Bahnanschluss erschliessen, werden vorzugsweise auf Bahnlinien, insbesondere auf Linien der S-Bahn, ausgerichtet. Das Liniennetz ist so auszugestalten, dass ein wirtschaftlicher Betrieb gewährleistet ist (§ 6 Angebotsverordnung).
b) Das über die Grundversorgung hinausgehende übrige Verbundangebot im Sinne von § 29 Abs. 1 lit. b PVG richtet sich gemäss § 18 Abs. 1 Satz 2 PVG und §§ 2, 12 und 13 der Angebotsverordnung im Rahmen der betrieblichen und finanziellen Möglichkeiten nach der Nachfrage. Der Rekursgegner hat bei der Ausgestaltung des Angebots somit nach wirtschaftlichen Grundsätzen vorzugehen. Dabei kommt ihm ein weiter Ermessensspielraum zu, in den der Regierungsrat als Rekursinstanz nur zurückhaltend eingreift.
c) Vorliegend ist unbestritten, dass die Rekurrentin als Strasseneigentümerin für die Lärmsanierung ihrer Strassen verantwortlich ist und für die unmittelbaren Kosten von Verkehrsberuhigungsmassnahmen aufzukommen hat. Strittig ist hingegen, wer für die Kosten aufzukommen hat, die entstehen, um trotz der von der Rekurrentin eingeführten Temporeduktion das strittige Angebot aufrechtzuerhalten, bzw. ob der Rekursgegner zu verpflichten sei, auf den strittigen Angebotsabbau zu verzichten und die Kosten für die Beibehaltung des bisherigen Fahrplans zu übernehmen. Die Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, es handle sich dabei um mittelbaren Kosten, die sie nicht zu tragen habe. Der Rekursgegner vertritt hingegen die Auffassung, es entspreche dem Verursacherprinzip, der Rekurrentin die Vollkosten einer umweltrechtlichen Massnahme, und damit auch die Kosten für die Aufrechterhaltung des bisherigen Fahrplans, zu überwälzen.
d) Gemäss Art. 2 USG trägt, wer Massnahmen nach dem USG verursacht, die Kosten dafür. Das Gemeinwesen kann gleich wie ein Privater Verursacher sein und wird dann unter den gleichen Voraussetzungen wie Private kostenpflichtig. In Bezug auf Strassenlärm gilt das Gemeinwesen als Strasseneigentümerin als Zustandsverursacherin (Hansjörg Seiler, in: Vereinigung für Umweltrecht [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich 2004 [zit. Kommentar zum USG], Art. 2 N. 77). Das Verursacherprinzip ist als reines Kostenanlastungsprinzip ausgestaltet. Es besagt, dass derjenige, der Massnahmen verursacht, deren Kosten trägt, legt aber nicht fest, ob und durch wen Massnahmen zu treffen sind. Häufig sind Dritte (namentlich das Gemeinwesen) besser als der Verursacher in der Lage, die erforderlichen Massnahmen zu treffen und werden daher vom Gesetz als massnahmenpflichtig erklärt. In solchen Fällen nimmt die herrschende Lehre eine Unterteilung der Massnahmekosten in unmittelbare und mittelbare Kosten vor. Mittelbare Kosten liegen vor, wenn sie als Folge einer weiter entfernten Ursache erscheinen (Denis Oliver Adler, in: Heribert Rausch / Alain Griffel [Hrsg.], Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und Haftpflicht im Umweltrecht, Zürich 2011, S. 36). Die herrschende Lehre geht von einem engen Kostenbegriff aus und lehnt die Überwälzbarkeit von mittelbaren Kosten ab (Hansjörg Seiler, in: Kommentar zum USG, Art. 2 N. 81), da sie nicht zu den Kosten der Massnahme als solcher gehörten. Nur jene Kosten sollen überwälzbar sein, welche bei der Massnahmeverrichtung selbst anfallen. Diese enge Auslegung des Kostenbegriffs ist jedoch nicht unumstritten (vgl. Denis Oliver Adler, a. a. O., S. 37).
e) Vorliegend sind die fraglichen Lärmsanierungsmassnahmen durch die Rekurrentin als Zustandsverursacherin selbst vorgenommen worden, weshalb sich aus umweltrechtlicher Sicht die Frage der Überwälzbarkeit der Massnahmekosten gar nicht stellt. Ist der Verursacher zugleich massnahmenpflichtig und kommt er seiner Pflicht nach, dann trägt er auch die entsprechenden Kosten. Diese sind damit bereits internalisiert und die Grundidee des Verursacherprinzips ist automatisch erfüllt (Hansjörg Seiler, a. a. O., Art. 2 N. 36). Die Frage, ob der Verursacher auch mittelbare Kosten übernehmen muss, stellt sich in diesen Fällen nur dann, wenn diese mittelbaren Kosten bei einem Dritten anfallen. Die Kosten für die von der Rekurrentin anbegehrte Aufrechterhaltung des Fahrplans 2021 auch in den Jahren 2022 und 2023 entstehen jedoch bei der VBZ, einer Dienstabteilung der Rekurrentin, die zusätzliche Busse einsetzen muss. Selbst wenn man davon ausgehen will, dass es sich bei den Kosten für die Aufrechterhaltung des Fahrplans um mittelbare Kosten handelt, ergibt sich aus Umweltrecht deshalb kein Anspruch des Zu-standsverursachers, dass ihm Dritte, hier der Rekursgegner, solche mittelbaren Kosten ersetzen. Art. 2 USG regelt nur die Frage der Überwälzung von Massnahmekosten, die bei Dritten angefallen sind, auf den Verursacher, nicht aber die Überwälzung von beim Verursacher angefallenen Kosten auf Dritte.
f) Der Rekursgegner hat das Verbundangebot im FPV im Rahmen der Grundsätze des Kantonsrates über die Tarifordnung und die mittel- und langfristige Entwicklung des Angebots und unter Berücksichtigung und Abwägung sämtlicher Interessen der Beteiligten festzulegen. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin obliegt es aber nicht dem Rekursgegner, vorliegend eine umweltrechtliche Interessenabwägung vorzunehmen und den aus dem Umweltrecht fliessenden Interessen damit den Vorrang gegenüber allen anderen Interessen zu geben. Diese spezifisch umweltrechtliche Interessenabwägung ist vielmehr im Rahmen des Entscheids über die Realisierung einer Massnahme zur Lärmsanierung vorzunehmen, vorliegend also durch die Rekurrentin, bevor sie über die Lärmsanierung einer Strasse entscheidet. Der Rekursgegner ist hingegen nicht in das Verfahren zur Lärmsanierung von Strassen involviert, und er ist auch nicht Adressat der aus dem Umweltrecht fliessenden Pflichten. Dass die in den Vorgaben zum FPV 2022–2023 festgelegte Strategie des Rekursgegners, keine aus der Einführung von Tempo 30 für den öffentlichen Verkehr resultierenden Kosten zu übernehmen, die umweltrechtliche Interessenabwägung durch die Rekurrentin (und andere Gemeinden) allenfalls indirekt beeinflusst, ändert daran nichts. Die hier strittige Frage ist entsprechend nicht nach dem Umweltrecht zu beurteilen, sondern nach den für das FPV geltenden gesetzlichen Grundlagen. Entgegen den Ausführungen des Rekursgegners handelt sich beim Rekursantrag Nr. 3 daher um einen Antrag im Rahmen des FPV, und nicht um einen Antrag im Zusammenhang mit umweltrechtlichen Massnahmen, weshalb auch auf diesen Antrag einzutreten ist.
8. a) Aufgrund der pandemiebedingten erheblichen Ertragsausfälle standen für das FPV 2022–2023 nur beschränkte finanzielle Mittel zur Verfügung. Unter diesen Umständen ist es nachvollziehbar, dass sich der Rekursgegner gezwungen sah, Prioritäten zu setzen und im Rahmen seiner Interessenabwägung im FPV zur Auffassung gelangte, dass die begrenzten finanziellen Mittel für Angebotsausbauten im Zusammenhang mit der Fertigstellung von Infrastruktur sowie für notwendige Massnahmen zu verwenden seien und dass keine zusätzlichen finanziellen Mittel zur Verfügung stünden, um die aus Tempo 30 resultierenden Mehrkosten zu finanzieren. Die vorgenommene Priorisierung ist auch vereinbar mit dem Beschluss des Kantonsrates zu den Grundsätzen über die mittel- und langfristige Entwicklung von Angebot und Tarif im öffentlichen Personenverkehr für die Fahrplanjahre 2022–2025 vom 10. Februar 2020 (act. 4/1, S. 247 und 252), worin der Kantonsrat festgehalten hat, dass die Finanzierbarkeit des Gesamtsystems durch die öffentliche Hand hohe Priorität habe und dass die aufgrund der Bevölkerungs-, der Arbeitsplatz- und der Mobilitätsentwicklung erwartete zusätzliche Nachfrage im Orts- und Regionalverkehr unter Berücksichtigung der Finanzierbarkeit abgedeckt werden solle. Der Kantonsrat hat im besagten Beschluss (act. 4/1, S. 248) zudem auch festgehalten, dass das Anliegen einer attraktiven Reisezeit und der behinderungsfreien Fahrt der Busse unter Berücksichtigung des Lärmschutzes, der Verkehrssicherheit sowie einer angemessenen Leistungsfähigkeit für die übrigen Verkehrsteilnehmenden mit Nachdruck zu verfolgen sei. Dabei steht das Anliegen einer attraktiven Reisezeit in Konflikt mit der Einführung von Tempo 30. Der Beschluss des Kantonsrates erwähnt zwar auch, dass der Lärmschutz zu berücksichtigen sei, den Anliegen einer attraktiven Reisezeit und auch der Finanzierbarkeit wird aber der Vorrang eingeräumt. Dass der Rekursgegner unter diesen Umständen die knappen Mittel im FPV 2022–2023 für Angebotsausbauten im Zusammenhang mit der Fertigstellung von Infrastruktur sowie für notwendige Massnahmen verwenden und die aus Tempo 30 resultierenden Mehrkosten nicht finanzieren will, ist schliesslich auch deshalb nicht zu beanstanden, weil die Tragung der strittigen Folgekosten der Einführung von Tempo 30 durch den Rekursgegner geeignet ist, falsche Anreize gegenüber den Gemeinden zu setzen. Temporeduktionen wären dann für die Gemeinden als Strasseneigentümerinnen oft die kostengünstigste Lärmsanierungsmassnahme und würden somit gegenüber anderen möglichen und allenfalls zweckmässigeren Lärmsanierungsmassnahmen bevorzugt, ohne dass der Rekursgegner im Rahmen des umweltrechtlichen Verfahrens auf diesen Entscheid Einfluss nehmen oder dessen Verhältnismässigkeit im FPV überprüfen könnte.
b) Trotz der strittigen Taktreduktion auf der Buslinie 46 wird das gesetzliche Minimum von § 13 der Angebotsverordnung eingehalten. Zwar sieht § 13 der Angebotsverordnung vor, dass der im Angebotsbereich 3 geltende minimale 15-Minuten-Takt weiter verkürzt wird, wenn es die Nachfrage erfordert, auch dies gilt jedoch nur im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten. Der Rekursgegner führte unter Verweis auf die Webseite der VBZ aus, die durchschnittliche Belegung der Kurse im fraglichen Zeitraum betrage beim aktuellen 10-Minuten-Takt 15 Fahrgäste. Der nachfragestärkste Kurs habe im Jahr 2019 am stärksten Querschnitt (d. h. auf dem Streckenabschnitt mit der jeweils höchsten Belegung) eine maximale Belegung von 42 Fahrgästen gehabt. Umgerechnet auf einen 15-Minuten-Takt ergebe sich eine durchschnittliche Belegung der Kurse von 23 Fahrgästen bzw. eine maximale Belegung von 63 Fahrgästen. Die auf der Linie 46 eingesetzten Gelenktrolleybusse hätten eine Fahrgastkapazität von maximal 114 bis 118 Personen. Diesen Angaben hat die Rekurrentin nicht widersprochen. Damit ist eine Überlastung der Buslinie 46 aufgrund der strittigen Taktreduktion im fraglichen Zeitraum am Sonntag zwischen 10 Uhr und 13 Uhr unwahrscheinlich. Die Rekurrentin begründet ihr Begehren um Beibehaltung des bisherigen Takts auch nicht mit Überlastungen, sondern macht geltend, die Taktverdünnung auf der Linie 46 am Sonntag von 10 Uhr bis 13 Uhr würde massive negative Auswirkungen zeitigen, weil sich die Anschlusszeiten einschneidend verlängern würden. Diese «massiven negativen Auswirkungen» werden jedoch weder in der Rekursschrift noch der Stellungnahme vom 18. Januar 2021 substanziiert dargelegt und sind nicht nachvollziehbar. Nachdem die Taktreduktion auf der Linie 46 nur am nachfrageschwachen Sonntagvormittag erfolgt, scheinen die Auswirkungen für die Fahrgäste geringfügig. Auch um ein paar Minuten verlängerte Anschlusszeiten aufgrund des kürzeren Takts anderer Linien scheinen an einem Sonntagvormittag zumutbar.
c) Durch die Einstellung der Buslinie 38 wären im fraglichen Gebiet drei Bushaltestellen, Michelstrasse, Friedhof Hönggerberg und Schützenhaus Höngg, nicht mehr bedient (act. 4/1, S. 233). Diese befinden sich oberhalb der Strecke der Buslinie 46 im oberen Teil (Haltestelle Michelstrasse) bzw. ausserhalb des fraglichen Siedlungsgebiets (Haltestellen Friedhof Hönggerberg und Schützenhaus Höngg). Wie die vom Rekursgegner eingereichte Karte (act. 4/1, S. 233) zeigt, liegt jedoch trotzdem noch jedes Haus innerhalb des fraglichen Siedlungsgebiets in einer Luftliniendistanz von weniger als 400 Metern zur nächsten Bushaltestelle. Lediglich die durch die Haltestelle Schützenhaus Höngg bedienten Sportplätze lägen ausserhalb einer Luftlinie von 400 Metern zur nächsten bedienten Bushaltestelle. Das Schützenhaus und die darum liegenden Sportplätze gehören jedoch nicht zum überbauten Siedlungsgebiet und müssen entsprechend auch nicht gemäss § 4 Abs. 3 der Angebotsverordnung erschlossen werden. Zudem ist davon auszugehen, dass das Schützenhaus und die Sportplätze nur selten von mobilitätseingeschränkten Personen aufgesucht werden. Das Naherholungsgebiet am Hönggerberg ist ausserdem über die Haltestelle ETH Hönggerberg, die von mehreren Buslinien bedient wird, erreichbar. Die vorgegebene Luftliniendistanz von höchstens 400 Metern Luftlinie steht sodann unter dem Vorbehalt besonderer topografischer Verhältnisse. Die Rekurrentin beruft sich hierzu insbesondere auf die Hanglage des fraglichen Gebiets. Grundsätzlich ist denkbar, dass eine starke Hanglage im Einzelfall eine Erschliessung mit einer Distanz von weniger als 400 Metern Luftlinie erforderlich macht. Vorliegend würde die Luftliniendistanz zur nächsten Bushaltestelle aber auch nach Einstellung der Buslinie 38, wie die vom Rekursgegner eingereichte Karte (act. 4/1, S. 233) zeigt, für alle Häuser im fraglichen Siedlungsgebiet bereits weniger als 400 Meter betragen. So beträgt die Luftliniendistanz (gemessen mit Google Maps) zwischen der von der Buslinie 46 bedienten Haltestelle Singlistrasse zu den Häusern am oberen Rand des Siedlungsgebiets westlich der Michelstrasse zwischen rund 270 Metern (Michelstrasse 59) und 310 Metern (Engadinerweg 44). Von der Haltestelle Segantinistrasse der Buslinie 46 ist dieses Gebiet teilweise (Engadinerweg 44) nur 150 Meter Luftlinie entfernt. Das Gebiet östlich der Michelstrasse liegt von der Haltestelle Singlistrasse zwischen rund 280 Metern (Michelstrasse 60) und 340 Metern (Benedikt-Fontana-Weg 25) Luftlinie entfernt. Die gesetzlich gebotene Erschliessung des fraglichen Gebiets ist somit weiterhin gewährleistet. Dass der Friedhof Hönggerberg bei einer Einstellung der Buslinie 38 nicht mehr direkt mit einer Buslinie erschlossen wäre, ist zwar angesichts des Umstands, dass Friedhöfe naturgemäss häufig von älteren Personen besucht werden, ungünstig, verletzt das von der Angebotsverordnung vorgegebene gesetzliche Minimum aber nicht. Zu berücksichtigen ist zudem auch die geringe Wirtschaftlichkeit der Buslinie 38, die gemäss den unwidersprochenen Ausführungen des Rekursgegners pro Kurs mit durchschnittlich nur 3,6 Fahrgästen belegt ist.
9. a) Es sind somit keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Rekursgegner sein Ermessen nach sachfremden Kriterien ausübte. Der Regierungsrat sieht deshalb vorliegend keine Veranlassung, in die entsprechende Planung des Rekursgegners einzugreifen. Der angefochtene Entscheid erweist sich als recht- und verhältnismässig.
b) Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Rekurrentin grundsätzlich die Möglichkeit hat, die Beibehaltung des bisherigen Fahrplans gestützt auf § 20 PVG auf eigene Kosten anzubieten. Eine erneute Prüfung der Situation wird der Rekursgegner sodann im Hinblick auf die nächste Fahrplanperiode vorzunehmen haben.
c) In ihrer Rekursschrift (act. 1, Rz. 60) beantragte die Rekurrentin die Edition des Antrags des Direktors des Rekursgegners an den Verkehrsrat, welcher Grundlage des angefochtenen Beschlusses des Verkehrsrates vom 1. Juli 2021 bildete. Dem kam der Rekursgegner nach, indem er diesen Antrag als Beilage 1 zu seiner Vernehmlassung vom 16. November 2021 (act. 4) einreichte. Das Editionsbegehren der Rekurrentin ist somit als erfüllt und damit als gegenstandslos zu betrachten.
10. Der Rekurs ist daher abzuweisen, soweit er nicht gegenstandslos ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens, einschliesslich derjenigen der Präsidialverfügung vom 5. November 2021, der Rekurrentin aufzuerlegen. Gegen den vorliegenden Entscheid ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht unzulässig (§ 44 Abs. 1 lit. e VRG).
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