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Am 3. Dezember 1972 stimmten Volk und Stände der verfassungsrechtlichen Verankerung des Dreisäulenkonzepts für die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge zu. Ebenso deutlich verwarfen sie die PdA-Initiative für eine Volkspension, die mehr als eine staatlich verantwortete Basissicherung wollte: Demnach sollte die Altersrente 60 Prozent der durchschnittlich
besten fünf Jahreseinkommen einer Erwerbskarriere betragen.
Auf einen Blick
- Vor 50 Jahren wurde das Dreisäulenkonzept in der Verfassung verankert.
- Gleichzeitig wurde die PdA-Initiative für eine wirkliche Volkspension abgelehnt. Damit war der substanzielle Ausbau der AHV in den kommenden Jahrzehnten politisch chancenlos.
- Das Dreisäulenkonzept gelangte Anfang der 1960er-Jahre über Wirtschafts- und Versicherungskreise in die politische Diskussion. Es wurde v.a. von den Bürgerlichen, aber auch von zahlreichen Gewerkschaften unterstützt.
- Die Verfechter des Dreisäulenkonzepts sahen in einer staatlichen Basissicherung – ergänzt durch eine starke private Vorsorge – den entscheidenden Gegenentwurf zu einer ausgebauten staatlichen Alterssicherung. Letztere wurde als Volkspension v.a. von der extremen Linken und dem linken Flügel der SP portiert.
- Nach der Annahme des Verfassungsartikels dauerte es noch einmal gut zwölf Jahre bis das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen und Invalidenvorsorge (BVG) Anfang 1985 in Kraft trat.
- Sogar in der Wahrnehmung seiner Befürworter löste das BVG nur wenige der Versprechungen ein, die vor der Volksabstimmung vom 3. Dezember 1972 zum politischen Potenzial des Dreisäulenkonzepts abgegeben worden waren.
- Mit der verfassungsrechtlichen Verankerung des Dreisäulenkonzepts vermochten dessen Befürworter ihr Modell als Grundprinzip der sozialen Sicherung zu etablieren und die Verwirklichung des Konzepts einer einzigen Altersversicherung, die zum Leben reicht, bis heute zu verhindern.
Die verfassungsrechtliche Verankerung des Dreisäulenkonzepts Anfang Dezember 1972 war ein Höhepunkt in der gesellschaftlichen und politischen Auseinandersetzung um existenzsichernde Altersrenten, die sich für viele Versicherte unter dem Existenzminimum bewegten. Das politische Seilziehen hatte in den 1950-er-Jahren kurz nach Einführung der AHV begonnen und sich im nachfolgenden Jahrzehnt zugespitzt (Leimgruber 2008, 245; BSV 2022).
Am 14. Januar 1970 bestätigte die Bundeskanzlei das Zustandekommen der eidgenössischen Volksinitiative ‘für eine wirkliche Volkspension’ (BBl 1970 I 50). Die Partei der Arbeit (PdA) hatte diese im März 1969 im Nachgang der 7. AHV-Revision lanciert. Die Unzufriedenheit mit der 7. AHV-Revision war allerdings nicht nur in linken Kreisen ein Thema. Neben der PdA hatte zuvor auch die SP eine
Initiative für eine Volkspension angekündigt, diese aber später auf den Weg gebracht. Im Kern forderten beide Initiativen Altersrenten, die 60 Prozent des früheren Einkommens entsprechen würden. Zusammen mit der Zeitschrift «Beobachter» lancierten zudem ein überparteiliches bürgerliches Komitee sowie Versicherungs- und Pensionskassenvertreter die Initiative ‘für eine zeitgemässe AHV’. Gleichzeitig mehrten sich Stimmen, die eine 8. AHV-Revision verlangten (Leimgruber 2008, 187; APS 1969).
Politisches Ringen um eine «spezifisch schweizerische» Form der sozialen Sicherung
Erstmals wurde die Dreisäulenidee ab den beginnenden 1960er-Jahren in Wirtschaftskreisen diskutiert. Die Vertreter der Pensionskassen, v.a. der Lebensversicherer, trugen sie in die politische Debatte. Sie erkannten in ihr ein wichtiges Instrument, um die bisherige Aufgabenteilung zwischen der AHV sowie den Pensionskassen und Lebensversicherern, die sie durch die Volkspension gefährdet sahen, zu erhalten (Leimgruber 2008, 1987).
In einem offiziellen Behördenpapier tauchte der Entwurf einer auf drei Träger verteilten sozialen
Sicherung erstmals in der bundesrätlichen Botschaft zur 6. AHV-Revision vom 16. September 1963
(BBl 1963 II 517) auf. Zwar war noch nicht von den drei Säulen die Rede. Gleichwohl sprach der Bundesrat von einer «spezifisch schweizerische[n]» Form der sozialen Sicherung mit der Selbst-Vorsorge ergänzt durch eine berufliche Versicherung sowie einer staatlich garantierten Basissicherung:
- Botschaft zur 6. AHV-Revision vom 16.9.1963 (BBl 1963 II 520)
«Die Sicherung unserer Bevölkerung gegen die wirtschaftlichen Folgen des Alters, des Todes und der Invalidität erfolgt, wenn man von den sittlichen und familienrechtlichen Verpflichtungen absieht, im wesentlichen auf drei Arten, nämlich durch die Selbstvorsorge (Sparen, Einzelversicherung), durch die berufliche (Kollektivversicherung, Pensions-, Gruppen- und Verbandsversicherung) und durch die
Sozialversicherung sowie die sie ergänzende Fürsorge. Diese spezifisch schweizerische Struktur der Vorsorgebestrebungen darf durch die sechste AHV-Revision nicht verändert werden. Der Ausbau der Sozialversicherung soll vielmehr in der Weise erfolgen, dass ihre Leistungen auch in Zukunft Grundlage und Anreiz für die beiden übrigen Sicherungsbestrebungen sind. Die AHV-Rente und mit ihr die IV-Rente müssen also weiterhin sogenannte Basisleistungen bleiben, die für sich allein die Bedürfnisse der Versicherten in den genannten Wechselfällen des Lebens nicht zu decken vermögen.»
In den nachfolgenden Jahren wurde die Idee in der politischen Auseinandersetzung rund um die Aufgabenteilung zwischen AHV und den Pensionskassen zum eigentlichen Konzept geschärft. Die Dreisäulenidee wurde v.a. von Privatversicherungskreisen und Lebensversicherern sowie von Bürgerlichen, aber auch zahlreichen Gewerkschaften gestützt. Ihre Verfechter sahen die durch eine starke private Vorsorge ergänzte staatliche Basissicherung als Gegenentwurf zur ausgebauten staatlichen Alterssicherung, die unter dem Schlagwort der sogenannten Volkspension, v.a. von der extremen Linken und dem linken Flügel der SP portiert wurde (APS 1969; BSV 2022).
Von der Idee zur Handlungsmaxime
In der Botschaft zur 7. AHV-Revision vom März 1968, welche die Bundesversammlung als indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative des christlich-nationalen Gewerkschaftsbunds (CNG) ‘für den weiteren Ausbau der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung’ (BBl 1966 II 318) verabschiedete, erhob der Bundesrat die Dreisäulenidee zum Gesamtkonzept. Unter dem Titel «Gesamtkonzeption nach dem sogenannten Dreisäulenprinzip» hielt er folgendes fest:
- Botschaft zur 7. AHV-Revision vom 7.3.1968 (BBl 1968 I 616)
«Anlässlich der 6. AHV-Revision haben wir eine Gesamtkonzeption der Vorsorgepolitik aufgestellt und festgehalten, dass die Sicherung unserer Bevölkerung im Falle des Alters, der Invalidität und des Todes des Ernährers auf drei Arten erfolge, nämlich durch die soziale Rentenversicherung (AHV, IV, Ergänzungsleistungen), die berufliche Kollektivversicherung (Pensions-, Gruppen und Verbandsversicherung) und die Selbstvorsorge (Sparen, Einzelversicherung). Mit der Eidgenössischen AHV/IV-Kommission sind wir der Auffassung, dass dieses sogenannte Dreisäulenprinzip weiterhin als Richtlinie für den Ausbau der Sozialen Sicherheit gelten soll. […] soll am Charakter der AHV und IV als Basisversicherung festgehalten werden, was bedeutet, dass eine weitere Verbesserung dieser Versicherungen nicht zum Abbau der gut ausgebauten betrieblichen Vorsorgeeinrichtungen führen darf. Ebenso muss den Alten, Hinterlassenen und Invaliden, die über keine oder ungenügende Einkünfte verfügen, ein Existenzminimum gesichert bleiben.»
Den wissenschaftlichen Ritterschlag erhielt das Konzept im Bundesratsbericht vom 2. September 1970, in welchem der Bundesrat ein Postulat der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK-N) vom 23. September 1968 (AB NR 1968 III 480) beantwortete:
«Die Sicherung unserer Bevölkerung gegen diese Wechselfälle des Lebens soll nämlich auf drei Arten erfolgen: durch die Sozialversicherung (erste Säule), durch die berufliche Kollektivversicherung (zweite Säule) und durch die individuelle Selbstvorsorge (dritte Säule)» BBl 1970 II 560).
Der im Bericht integrierte Expertenbericht, der unter der Leitung des BSV-Mathematikers Ernst Kaiser erstellt worden war, diente den Räten als Grundlage, den Bundesrat damit zu beauftragen, das Dreisäulenprinzip in der Verfassung zu verankern.
Gegenentwurf zur Volkspension
In einer Sondersession im Januar 1971 überwiesen beide Kammern gleichlautende Motionen, die den Bundesrat dazu aufforderten, das Dreisäulenprinzip in Art. 34quater BV aufzunehmen und eine entsprechende Ausführungsgesetzgebung auszuarbeiten. Der geforderte Verfassungsartikel wurde durch die eidg. AHV-/IV-Kommission entworfen. Er sah eine nach dem Umlageverfahren organisierte 1. Säule zur Deckung des Existenzbedarfs vor. Die 2. Säule war dem Kapitaldeckungsverfahren zu unterstellen und sollte die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung erlauben. Die dritte beruhte auf Selbstvorsorge, wobei u.a. an die Förderung des Bausparens gedacht wurde (APS 1971).
Praktisch unverändert gelangte der Vorschlag der AHV-/IV-Kommission in die Botschaft vom 10. November (BBl 1971 II 1615 ff.). Gleichzeitig schlug der Bundesrat dem Parlament die Verfassungsänderung als direkten Gegenvorschlag zur PdA-Initiative vor. Diese forderte im Kern Maximal- und Minimalrenten, die im Schnitt 60 Prozent der fünf besten Jahreseinkommen betragen sollten, die jemand während seines Erwerbslebens erzielt hatte (BBl 1970 I 50).
Der bundesrätliche Vorschlag für den revidierten Verfassungsartikel, der vom Parlament weitgehend unverändert übernommen wurde, fixierte neben dem Grundprinzip weitere Grundsätze, die seither unbestrittene Elemente des Dreisäulenkonzepts sind: So führte er für die 1. Säule ein bestimmtes Verhältnis zwischen Höchst- und Mindestrente, die Anpassung an die Preisentwicklung oder den Grundsatz der Existenzsicherung ein (wobei es bereits seit 1966 der Ergänzungsleistungen bedurfte, um diesem Versprechen nachzukommen). Für die 2. Säule bestimmte er das Obligatorium und die paritätische Finanzierung zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern, wobei letztere mindestens die Hälfte zu tragen hatten (AB NR 1972 I 324 ff., 336 ff., 260 ff., 288 ff.; AB SR 1972 III 286 ff.; APS 1972).
Klares Ja von Volk und Ständen
Am 3. Dezember 1972 erteilten Volk und Stände der Volksinitiative ‚für eine wirkliche Volkspension‘ eine deutliche Abfuhr. Kein einziger Stand und lediglich 15,6 Prozent der Stimmenden vermochte sich für das Anliegen zu erwärmen, das neben der PdA nur die Unterstützung einiger Kantonalparteien aus der SP und dem unabhängigen Lager erhalten hatte. Die Stimmbeteiligung war überdurchschnittlich hoch und betrug knapp 53 Prozent (BBl 1973 I 75; APS 1972).
Ebenso deutlich votierten Volk und Stände für den direkten Gegenentwurf der Bundesversammlung (AS 1973 429), der das Dreisäulenkonzept verfassungsrechtlich verankerte (Art. 34quater BV 1874): In Absatz 1 hielt Artikel 34quater neu fest «Der Bund trifft Massnahmen für eine ausreichende Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Diese beruht auf einer eidgenössischen Versicherung, der beruflichen Vorsorge und der Selbstvorsorge». In den nachfolgenden Absätzen wurden die Aufgaben von Bund, Kantonen, Arbeitgebern und Arbeitnehmenden diesem Prinzip folgend gefasst und gegeneinander abgegrenzt.
Schleppende Umsetzung
Obschon mit Annahme von Art. 34quater BV 1874 das Dreisäulenkonzept samt obligatorischer 2. Säule 1972 verfassungsrechtlich verankert war und der Bundesrat drei Jahre später, am 19. Dezember 1975, den Entwurf für das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen und Invalidenvorsorge (BVG) vorlegte (APS 1976; BBl 1976 I 149 ff.), sollte es fast weitere zehn Jahre dauern bis das BVG am 1. Januar 1985 in Kraft trat (BBl 1982 II 385). Die Wirtschaftskrise 1974–77 und das Lobbying der Privatvorsorge, die alles daransetzte, die staatliche Regulierung der beruflichen Vorsorge auf ein Minimum zu beschränken, verzögerten die Verabschiedung der Vorlage. Überdies wichen die Gestaltungsideen der politischen Akteure so erheblich voneinander ab, dass der Bundesrat die Vorlage zweimal in die Vernehmlassung schickte (APS 1974).
Im Parlament schliesslich waren die meisten Punkte vom Deckungsverfahren, über die Berechnungsgrundlagen der Leistungen (Stichwort Leistungs- vs. Beitragsprimat) bis hin zur Sicherheit der angelegten Gelder so umstritten, dass die Parteien auch nicht davor zurückschreckten, mit Gutachten externer Experten auf die Ratsdebatten Einfluss zu nehmen (APS 1979). 1982 resultierte ein minimales Rahmengesetz (BSV 2022). Dabei wurde mit Art. 82 BVG 1874 (Art. 78 E-BVG1874) auch die dritte Säule gesetzlich festgehalten und in der Verordnung über die steuerliche Abzugsberechtigung für Beiträge an anerkannte Vorsorgeformen (BVV 3) präzisiert. Das Resultat hatte selbst in der Wahrnehmung seiner Befürworter nicht mehr viel mit den Versprechungen gemein, die anlässlich der Volksabstimmung vom 3. Dezember 1972 zum politischen Potenzial des Dreisäulenkonzepts abgegeben worden waren (APS 1981):
«Les syndicats, comme les partis progressistes, se sont montrés déçus par les choix du Conseil national. Ils ont relevé l’étiolement de la solidarité dans le nouveau système et se sont offusqués devant le peu de considération relative aux promesses faites lors de l’acceptation de l’article constitutionnel. Sur ce point toutes les parties sont tombées d’accord. Certaines voix patronales ont en effet reconnu que la formulation de l’article 34quater avait éveillé des espoirs excessifs.»
Seit seiner verfassungsrechtlichen Verankerung am 3. Dezember 1972 zeichnet sich das Dreisäulenkonzept als Grundprinzip der schweizerischen Altersvorsorge durch eine erstaunliche Beständigkeit aus. Zwar haben die verschiedenen Pfeiler verschiedene Revisionen erfahren, wobei die 1. Säule etwas häufiger unter die Lupe genommen wurde als die zweite und die Erfolgsaussichten der Revisionen in den letzten Jahren mit erhöhter Dringlichkeit merklich abgenommen haben. Aber den Befürwortern des Dreisäulenkonzepts war es gelungen, ihr Modell als Grundprinzip der sozialen Sicherung zu etablieren und die Verwirklichung des Konzepts einer einzigen Altersversicherung, die zum Leben reicht, bis heute zu verhindern (Leimgruber 2008, 50).
Literaturverzeichnis
BSV (2022). Geschichte der sozialen Sicherheit (Website): Alter (letzter Zugriff 10.1.2022).
Leimgruber, Matthieu (2008). Solidarity without the State? Business and the Shaping of the Swiss Welfare State 1890–2000. Cambridge: Cambridge University Press. doi: 10.1017/CBO9780511497094.007
Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen und Invalidenvorsorge (BVG) vom 25. Juni 1982 (SR.831.40).
BBl 1982 II 385.
Année politique suisse = APS
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APS (1979). Sozialpolitik/Sozialversicherungen. Berufliche Vorsorge.
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Bundesrat (1975). Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975 (75.099). BBl 1976 I 149.
APS (1974). Sozialpolitik/Sozialversicherungen. Berufliche Vorsorge.
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Bundesrat (1971). Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf betreffend die Änderung der Bundesverfassung auf dem Gebiete der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge und Bericht über das Volksbegehren für eine wirkliche Volkspension vom 10. November 1971. BBl 1971 II 1597.
APS (1969). Sozialpolitik/Sozialversicherungen. Alters- Hinterlassenen- und Invalidenversicherung.
Bundesrat (1968). Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes betreffend Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung und zum Volksbegehren für den weiteren Ausbau von Alters- und Hinterlassenenversicherung und Invalidenversicherung vom 4. März 1968. BBl 1968 I 616.
Bundesrat (1963). Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung und zum Volksbegehren für die Erhöhung der Renten der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zur Sicherung eines genügenden Existenzminimums vom 16. September 1963. BBl 1963 II 517.