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Der chinesische Staatschef Xi Jinping (Mitte, rechts) anlässlich der Unterzeichnung des Übereinkommens mit weiteren Gründungsteilnehmern – darunter Bundesrat Johann N. Schneider-Ammann (Mitte, links). (Bild: Getty)
Der Bedarf an Infrastruktur in Asien ist enorm. Rund 1,8 Milliarden Menschen haben keinen Zugang zu sanitären Anlagen. 800 Millionen sind ohne Elektrizität, und 600 Millionen haben keinen Zugang zu sauberem Wasser.[1] Eine Studie der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) von 2012 kommt zum Schluss, dass Asien zwischen 2010 und 2020 rund 8 Billionen Dollar in Infrastruktur investieren müsste, um die Wachstumsdynamik und den damit verbundenen Erfolg in der Armutsbekämpfung beibehalten zu können. Die Bereitstellung von Infrastruktur soll Arbeitsplätze schaffen, die Produktionskosten verringern, die Verbindungen zu Beschaffungs- und Absatzmärkten erleichtern und damit zu einem gesellschaftlich und geografisch breit abgestützten Wachstum beitragen.
Zugang zu günstiger Finanzierung
Als neue regionale Finanzinstitution will die Asiatische Infrastrukturinvestmentbank (AIIB) substanzielle, zusätzliche Finanzierung bereitstellen. Diese soll hauptsächlich für Projekte in den Sektoren Transport, Energie, Wasser und Abwasser, aber auch für Investitionen in Hafenanlagen, Umweltschutzmassnahmen, Informations- und Telekommunikationstechnologie zur Verfügung stehen. Auch Investitionen in die wirtschaftliche Entwicklung und die Logistik in städtischen und ländlichen Räumen sind vorgesehen. Die AIIB arbeitet mit staatlichen und privaten Partnern und auch mit öffentlich-privaten Partnerschaften. Dabei gewährt sie Darlehen, stellt Garantien und übernimmt Obligationen und Eigenkapitalbeteiligungen. Sie will insbesondere auch Mittel Dritter mobilisieren. Zudem kann sie technische Unterstützung (inklusive Investitionszuschüsse) leisten sowie Sonderfondsmittel einrichten, welche beispielsweise für vergünstigte Finanzierungen an die ärmsten Länder verwendet werden.
Ausgerüstet wird die AIIB von ihren Eigentümern mit einem Stammkapital von rund 100 Milliarden Dollar, wovon 20 Milliarden einzubezahlen sind. Der Rest dient als Garantiekapital. Vom Stammkapital werden 75 Prozent durch die regionalen, vornehmlich asiatischen Länder aufgebracht. Zur asiatischen und pazifischen Region gehören neben den südost- und südasiatischen Staaten und den pazifischen Inselstaaten auch Zentralasien (inklusive Kaukasus), die Türkei, Australien und Neuseeland sowie diverse arabische Länder und Israel. Zur Finanzierung ihrer Aktivitäten wird die Bank Mittel auf den internationalen Kapitalmärkten aufnehmen, wobei sie hofft, auch neue Finanzierungsquellen zu erschliessen. Die breite internationale Kapitalbeteiligung der Mitgliedsländer und der verhältnismässig hohe Anteil des einzuzahlenden Kapitals haben eine positive Auswirkung auf die Kreditwürdigkeit der AIIB und damit auf ihre Fähigkeit, Anleihen zu günstigen Bedingungen aufzunehmen und an die Empfängerländer weiterzugeben.
Eine chinesische Initiative
Die AIIB geht auf eine Initiative Chinas zurück. Sie dürfte ihre Entstehung nicht zuletzt auch der Unzufriedenheit in der wirtschaftlich erstarkten Region über die nur zögerlichen Führungsreformen in der Weltbank und anderen multilateralen Entwicklungsbanken zu verdanken haben. Nachdem die Absichtserklärung zur Bankengründung im Oktober 2014 «nur» 21 regionale Länder unterzeichneten, zählt die Bank heute 57 Gründungsmitglieder. Davon sind 37 regionale und 20 nicht regionale, vorwiegend europäische Länder. Der Gründungsprozess der Bank stand bis Ende März 2015 für neue Länder offen. Mit dem Näherrücken dieses Termins kam eine beachtliche Hektik um den Beitritt neuer Länder auf. Viele nicht regionale Länder sind erst im letzten Moment beigetreten, nachdem zuvor Bedenken überwogen hatten, China könnte die neue Institution zu stark dominieren und die internationalen Standards unterlaufen. Die nun erreichte breite Abstützung macht die AIIB zu einer echten internationalen Finanzinstitution. Dies ist zweifellos auch als Erfolg Chinas zu werten.
Die bedeutendsten regionalen Gründungsmitglieder sind China, Indien, Indonesien, Pakistan, die Philippinen, Singapur und Kasachstan. Auch Saudi-Arabien, Kuwait und Katar sowie Australien, Südkorea und Neuseeland gehören zu dieser Gruppe. Russland wurde ebenfalls als regionales Land aufgenommen. Die meisten der regionalen Länder gelten im Entwicklungskomitee der OECD als Empfänger öffentlicher Entwicklungszusammenarbeit. Zudem sind viele dieser Länder[2] auch Empfängerländer der Internationalen Zusammenarbeit (IZA) der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) und des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco). Bei den nicht regionalen Mitgliedern handelt es sich – neben der Schweiz – vor allem um eine Reihe anderer westeuropäischer Länder wie Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Italien, die Niederlande, Spanien, Polen, Österreich, Finnland und die skandinavischen Länder. Ausserhalb Europas gehören Brasilien, Ägypten und Südafrika dazu. Prominente Abwesende sind die USA und Japan, welche von Anfang an sehr skeptisch gegenüber dieser von China initiierten Entwicklungsbank waren. Dagegen hat eine Reihe anderer, regionaler wie auch nicht regionaler Länder (darunter viele der verbleibenden EU-Länder) ein Interesse an einem späteren Beitritt bekundet.
Regelwerk visiert internationale Standards an
Entgegen den Befürchtungen vieler westlicher Industrieländer hat die Bank mit ihrem Übereinkommen und den operationellen und finanziellen Politiken sowie mit den Sozial- und Umweltbestimmungen die Grundzüge eines Regelwerks entworfen, das den internationalen Standards weitgehend entspricht. Ihrem Leitmotiv «lean, clean and green» folgend, strebt sie gleichzeitig effiziente Strukturen, klare Verantwortlichkeiten und Kundennähe an. Im Gegensatz zu den anderen Entwicklungsbanken verzichtet sie auf ein Resident Board, also die permanente Präsenz der Direktoren am Sitz der Bank in Peking. Die Sozial- und Umweltstandards sollen kompatibel sein mit denjenigen der anderen Entwicklungsbanken. Bei Investitionen und Projekten will sie eng mit den anderen Entwicklungsbanken zusammenarbeiten und sich auf deren Vorarbeit abstützen. Die AIIB sieht sich nicht in erster Linie als Konkurrentin. Es besteht jedoch der Anspruch, effizienter und wirksamer zu sein als die bestehenden Finanzinstitutionen.
Die Statuten der Bank entsprechen weitgehend denjenigen ähnlicher Institutionen. Sie stützen sich auf deren Erfahrungen. In einigen Punkten, etwa bei den Instrumenten, den finanziellen Auflagen und der Kapitalnutzung, bewahren sie sich grösseren Handlungsspielraum. Bezüglich wichtiger Bereiche wie Gouvernanz, Einhaltung der internationalen Standards und Aufbau adäquater interner Kontrollmechanismen geben die Statuten wesentliche Zusicherungen. Zusammen mit den im Entwurf vorliegenden Grundlagenpapieren zu Organisation, Operationen und Finanzen sowie der Ausschreibungspolitik und den Sozial- und Umweltstandards liegt ein Regelwerk vor, das eine korrekte und standardmässige Führung der AIIB ermöglicht. Dank diesem Regelwerk und der breiten, internationalen Abstützung nimmt auch die Gefahr ab, dass die AIIB durch Ländergruppen oder einzelne Länder instrumentalisiert werden könnte.
Die AIIB ist eine durch regionale Länder dominierte Entwicklungsbank, in der sich die westlichen Industrieländer erstmals deutlich als Minderheit einfügen. Damit reflektiert sie auch die globale wirtschaftliche Kräfteverschiebung und das gestärkte Selbstverständnis dieser Region. Der Umstand, dass diese Länder mehr Verantwortung übernehmen und ihr Schicksal stärker in die eigene Hand nehmen, ist grundsätzlich positiv. Die AIIB bietet zudem die Möglichkeit, China an die internationalen Standards bei der Finanzierung von Entwicklungsprojekten heranzuführen. Gleichzeitig bedeutet dies aber für die westeuropäischen Länder, dass es Überzeugungsarbeit braucht, um ihren Anliegen zum Durchbruch zu verhelfen. Obwohl bisher ein klarer Wille zur Zusammenarbeit und zum Aufbau einer beispielhaften neuen Entwicklungsbank zum Ausdruck kam, kann nicht ausgeschlossen werden, dass es zu Meinungsverschiedenheiten kommt, bei denen die nicht regionalen Länder bedeutende Kompromisse eingehen müssen. In diesem Sinne stellt diese besondere Eigentümerschaft auch eine neue Risikokonstellation dar.
Die Schweiz macht mit
Der Bundesrat beabsichtigt der neuen Bank beizutreten. Bundesrat Schneider-Ammann hat am 29. Juni 2015 in Peking das Übereinkommen mit 49 anderen Gründungsmitgliedern unterzeichnet. Ein Beitritt fügt sich in die schweizerische Aussen-, Aussenwirtschafts- und Entwicklungspolitik ein. Die Bank erfüllt die Voraussetzungen, um zu einem bedeutenden Pfeiler der internationalen Entwicklungsbankenarchitektur zu werden. Sie kann einen wesentlichen Beitrag zur Deckung des grossen Infrastrukturbedarfs, zur Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung und damit zur Armutsbekämpfung in Asien leisten. Die Teilnahme der Schweiz stärkt zudem die Beziehungen zu China, mit dem die Schweiz seit letztem Jahr ein Freihandelsabkommen hat, und dem asiatischen Raum und eröffnet schweizerischen Unternehmen Möglichkeiten, die Geschäftsbeziehungen zu dieser Region zu verstärken.
Die Schweiz würde sich dabei – entsprechend der für sie berechneten Quote – mit 706,4 Millionen Dollar an der AIIB beteiligen. Davon sind 141,5 Millionen US-Dollar in fünf jährlichen Tranchen einzubezahlen. Die ersten drei Tranchen werden vollständig in den Budgets der IZA der Deza und des Seco kompensiert. Noch offen ist die Finanzierungsquelle für die vierte und die fünfte Tranche. Sie sollen im Ausmass der dereinst international vereinbarten Anrechenbarkeit der AIIB-Kapitalbeteiligung an die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit in der IZA kompensiert werden. Mit diesem Entscheid trägt der Bundesrat der entwicklungspolitischen Ausrichtung der neuen Bank, bzw. der diesbezüglich noch bestehenden Unsicherheit, Rechnung.
Den Aufbau mitgestalten
Nachdem sie sich als eines der ersten westeuropäischen Länder zu einer Teilnahme entschieden hat, will die Schweiz nun weiterhin am Aufbauprozess teilnehmen. Sie strebt deshalb an, gerade in der wichtigen Anfangsphase eine besonders aktive Rolle über das Direktorium der Bank zu spielen. Dabei will sie insbesondere sicherstellen, dass die internationalen Standards eingehalten werden und es nicht zu Unterbietung und unlauterem Wettbewerb mit anderen Finanzinstitutionen kommt. Zudem soll dem Bedarf der weniger entwickelten Länder grosses Augenmerk geschenkt werden. Wesentlich sind auch eine enge Zusammenarbeit mit anderen Finanzinstitutionen, die regionale Koordination und dass man offen für innovative Finanzierungsmechanismen bleibt und die Länder bei der Ausarbeitung finanzierungsfähiger Projekte unterstützt.
Nach einer kurzen Vernehmlassung liegt die Vorlage nun beim Parlament, das in der Wintersession 2015 über das Geschäft beraten wird. Die Vernehmlassung hat eine breite Unterstützung für einen Schweizer Beitritt gezeigt. Insbesondere die Rolle der Bank in der Entwicklungs- und Infrastrukturfinanzierung und die wirtschaftlichen Möglichkeiten für die Schweiz wurden hervorgehoben. Bedenken wurden hinsichtlich der entwicklungspolitisch noch unklaren Ausrichtung und Bedeutung der neuen Bank und der noch unsicheren Einhaltung der Umwelt- und Sozialstandards laut. Auch die Kompensation der Kapitalbeteiligung in der IZA wurde kritisiert.
Die AIIB wird voraussichtlich noch Ende 2015 oder spätestens anfangs 2016 formell errichtet werden. Die Schweiz könnte die Ratifizierungsdokumente im ersten Halbjahr 2016 hinterlegen und damit ihre Mitgliedschaft bei der Bank vollziehen. Eine rasche Ratifizierung ist im Interesse der Schweiz, damit sie so schnell wie möglich als vollwertiges Mitglied am Aufbauprozess dieses wichtigen, neuen Finanzierungsakteurs in der Region teilnehmen kann.
- Infrastructure for Supporting Inclusive Growth and Poverty Reduction in Asia, Asian Development Bank 2012; Estimating Demand for Infrastructure in Energy, Transport, Telecommunications, Water and Sanitation in Asia and the Pacific: 2010-2020. Asian Development Bank Institute Working Paper #248, 2010.
- Aserbaidschan, Bangladesch, Georgien, Indonesien, Jordanien, Kambodscha, Kirgistan, Laos, Mongolei, Myanmar, Nepal, Pakistan, Sri Lanka, Tadschikistan, Usbekistan und Vietnam.
Zitiervorschlag: Werner Gruber (2015). Eine neue Entwicklungsbank, die sich betont regional gibt. Die Volkswirtschaft, 26. Oktober.
Die Schweiz ist an mehreren multilateralen Entwicklungsbanken beteiligt. Die wichtigste ist die Weltbank. Die Schweiz ist zudem Mitglied bei einer Reihe bedeutender regionaler Entwicklungsbanken. Hier die wichtigsten:
- die Weltbankgruppe mit der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD), der Internationalen Entwicklungsgesellschaft, der Internationale Finanzkorporation (IFC) und der Multilateralen Investitionsgarantie-Agentur (Miga);
- die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD);
- die Asiatische Entwicklungsbank (ADB);
- die Afrikanische Entwicklungsbank (AFDB) und
- die Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB).
Um globale Herausforderungen zu bewältigen, braucht es international abgestimmte Antworten. Diese Institutionen verfügen über umfangreiche finanzielle Ressourcen und wirksame Instrumente, um Lösungen für globale Probleme zu finden. Die Mitfinanzierung an diesen Banken gibt der Schweiz ein Mitspracherecht. Die Beteiligung an einer Entwicklungsbank, welche sich auf den Kapitalmärkten finanziert, ermöglicht es zudem, einen bedeutenden Hebeleffekt bei der Mobilisierung von Ressourcen für die Entwicklungszusammenarbeit zu erzielen. Diese Banken sind schliesslich oft richtungsweisend, verfügen über viel Know-how und sind deshalb wichtige Partner der schweizerischen Internationalen Zusammenarbeit.
Die AIIB als neue regionale Akteurin in Asien ergänzt diese Beteiligungen sinnvoll.