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«Die Demokratie spielt eigenständig mit»
75 Jahre Raumplanung in der Schweiz
In der Schweiz sei Raumplanung seit jeher ein wichtiges Element politischer Teilhabe und Gestaltung, sagt Jurist und Raumplanungsexperte Martin Lendi. Eine rein wissenschaftliche Politikberatung sei daher undenkbar.
SIA: Herr Lendi, 1942, vor 75 Jahren, war die Geburtsstunde der schweizerischen Raumplanung. Wie ging das vor sich?
Martin Lendi: Vom 1. bis 3. Oktober 1942 fand an der ETH Zürich unter dem Vorsitz ihres Präsidenten Arthur Rohn eine grosse Tagung zur Landesplanung statt. 33 Referenten, davon 19 ETH-Professoren, widmeten sich – wohlgemerkt mitten im Krieg – der Frage, wie die Schweiz ihren Lebensraum pflegen und nutzen soll. Vorausgegangen waren seit ca. 1910 zahlreiche Bestrebungen ideeller und politischer Vereinigungen, die «Landesplanung» als
Herausforderung anzugehen.
Auf die Tagung folgten rasch Taten: Schon ein halbes Jahr später, am 26. März 1943, wurde die Schweizerische Vereinigung für Landesplanung (VLP) mit Sitz in Zürich gegründet, zudem eine Forschungsstelle zur Landesplanung an der ETH Zürich etabliert. Zum ersten Präsidenten der VLP wählte man übrigens Armin Meili, Architekt und kurz vorher Direktor der Schweizerischen Landesausstellung «Landi» in Zürich. Der Geograph Heinrich Gutersohn übernahm an der ETH ab 1943 die Verantwortung für die Landesplanung.
SIA: Die Themen der Landi korrespondierten mit den raumplanerischen Ideen dieser Pionierjahre?
Martin Lendi: Ja, sehr deutlich. Die Landesaustellung «Landi» konfrontierte 1939 die moderne, urban werdende Schweiz, dargestellt am linken Seeufer bei Wollishofen, beinah plakativ mit der ländlich-traditionellen, die das «Dörfli» am Zürichhorn auf dem rechten Seeufer repräsentierte. Die traditionelle und die moderne Schweiz waren durch eine Luftseilbahn über den See verbunden. Diese Gegenüberstellung war fast prophetisch für die Entwicklung der Schweiz in der Nachkriegszeit.
SIA: Welche Themen und Modelle bestimmten die Frühzeit der Raumordnung?
Martin Lendi: Den Zeitumständen entsprechend bildeten die Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet, die Eigenernährung, die Regionalplanung und die Planung der Verkehrswege die Kernthemen. Die Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet wirkt als elementares Prinzip bis heute nach. Sich um Methoden und Theorien der räumlichen Entwicklung zu kümmern, war primär Aufgabe der Forschungsstelle an der ETH. Diese verlor sich aber nicht darin, sondern suchte den Schritt zu gekonnten Orts- und Regionalplanungen. Interessant sodann, dass in dieser frühen Phase eben nicht nach einem Bundesamt, also dem Staat gerufen wurde. Der VLP-Präsident Armin Meili vertrat sogar die Auffassung, es sei primär Sache der Verbände, landesplanerische Konzepte und Programme zu entwerfen.
SIA: Wie hat sich die Methodologie seither entwickelt?
Martin Lendi: Mit der Konstituierung des ORL-Instituts an der ETH Zürich 1961 gewann die wissenschaftliche Grundlegung an Bedeutung: Geforscht und gelehrt wurde zur Methodik der Planung, zur Struktur des Planungsrechts, zur Erarbeitung von landesplanerischen Leitbildern usw. In dieser Zeit setzte sich auch die Idee von einer Raumplanung als Prozess durch – also weg von der bis dahin dominierenden Idee einer finalisierten Endzustandsplanung. Das war eine wesentliche Erkenntnis. Sie fand Eingang in das Bundesgesetz zur Raumplanung, u. a. mit dem Instrument des Richtplans, der Idee einer periodischen Prüfung der Pläne und der Änderbarkeit des Rechts.
SIA: Welche Meilensteine waren in den zurückliegenden 75 Jahren aus Ihrer Sicht wesentlich?
Martin Lendi: Sehr wichtig war der Erlass des Verfassungsartikels über die Raumplanung im Jahre 1969. Weshalb? Es war überfällig, dass der Bund, der immer mehr raumwirksame Aufgaben erfüllt, in die Verantwortung für den Lebensraum eingebunden wird. Folglich gibt er seitdem den Kantonen Ziele, Instrumente und minimale Massnahmen vor. Dies funktioniert gut. Selbst der heikle Punkt «Raumplanung und Eigentum» konnte gemeistert werden, auch wenn das Bodenrecht natürlich Beschränkungen mit sich bringt. Schliesslich galt es, Instrumente wie die landesplanerischen Ziele mit der Realität abzugleichen: In den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg hat sich die Schweiz von einem agrarisch geprägten Land in eine moderne Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft verwandelt, das Mittelland wächst zu einer grossen Stadt zusammen.
SIA: Welches sind schweiztypische Elemente der Raumplanung?
Martin Lendi: Die Demokratie spielt neben Rechtsschutz und Partizipation in der Raumplanung stets eigenständig mit, bis in den Erlass von Plänen hinein. Aber auch durch die Gesetzgebung mittels Initiativen und Referenden. Raumplanung und Politik sind also stets eng aufeinander bezogen. Die hiesige Raumordnungspolitik wirkt lebhafter, weniger in die akademische Sphäre entrückt als in anderen Ländern.
SIA: Ist das geltende Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) nach wie vor tauglich?
Martin Lendi: Das seit 1980 geltende Raumplanungsgesetz hat sich grundsätzlich bewährt. Insbesondere den gesetzgeberischen Willen, die Raumplanung als Prozess zu verstehen, gilt es zu unterstreichen. Die Schwäche des Grundsatzgesetzes liegt im Verhältnis zur umgebenden Rechtsordnung: Das geltende Recht ist gemäss der Vorgabe der Verfassung ein Grundsatzgesetz. Das übrige raumrelevante Bundesrecht und die nationalen Problemstellungen entspringen zunehmend einem umfassenden Recht (z. B. Umweltrecht, Nationalstrassenrecht), mit dem das Grundsatzrecht des RPG in Widerspruch gerät und den Gesetzgeber zwingt, den tradierten Charakter zu übergehen. Die Raumordnung und -entwicklung ist also in hohem Mass dem Einfluss anderer Rechtsgebiete ausgesetzt.
SIA: Wie beurteilen Sie den aktuellen Entwurf zur 2. Revisionsetappe des Raumplanungsgesetzes?
Martin Lendi: Gefragt wäre eine echte Totalrevision des Raumplanungsgesetzes. Dabei muss vorbedacht werden, ob der geltende Verfassungsartikel, der die Bundeskompetenz auf eine Grundsatzgesetzgebung beschränkt, wirklich ausreicht. Meines Erachtens muss eine Verfassungsrevision erwogen werden. Ohne eine solche stösst der Gesetzgeber beim rechtlichen Gerüst der Raumplanung schnell an Grenzen.
SIA: Hat die Politikberatung Einfluss auf die Raumplanung?
Martin Lendi: Eine rein wissenschaftliche Politikberatung ist in der Schweiz undenkbar; ihre Argumente werden also nicht nur fachlich geprüft, sondern auch politisch gewürdigt. Hinter jedem Experten steht ein Stimmbürger, der politisch mitdenkt.