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Schaffhausen wartet seit 166 Jahren auf einen eigenen Bundesrat. Was nur wenige wissen: In den Anfangstagen der Bundesstaats hatte der Kanton für kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung. Möglich machten dies eine ungeschriebene Regel – und ein glückloser Tessiner.
Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster
Nach offizieller Statistik haben in der 166-jährigen Geschichte des Bundesstaats nur fünf Kantone noch nie einen eigenen Bundesrat gestellt: Uri, Schwyz, Nidwalden, Jura und Schaffhausen. Allerdings: Im Fall von Schaffhausen trifft diese Aussage nicht ganz zu. Denn im 19. Jahrhundert, nach der Gründung des Bundesstaats, stellte der Kanton für eine kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung – zumindest formell.
In den ersten Dekaden war der junge Bundesstaat liberal-radikal dominiert; die sieben ersten Bundesräte gehörten allesamt der freisinnigen Familie an. Um in den stürmischen Anfangszeiten sicherzustellen, dass die Magistraten einen gewissen Rückhalt im Volk genossen, bürgerte sich eine ungeschriebene Regel ein: Alle Mitglieder der Landesregierung – neu kandidierende wie auch bisherige – mussten die Wahl in den Nationalrat schaffen, um als Bundesräte (wieder-)gewählt werden zu können. Man nannte das «Komplimentswahl». Entsprechende Regeln galten bereits in vielen Kantonen bei der Wahl der Kantonsregierung (bevor die Volkswahl eingeführt wurde).
Opfer «pfäffisch-österreichischer Ränke»?
Statue von Stefano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme
Die Komplimentswahl wurde dem Tessiner Stefano Franscini 1854 zum Verhängnis. Der Statistiker, alt Regierungsrat, ETH-Mitbegründer sowie Vater der Volksschule und Volkszählung war 1848 noch mit einem Glanzresultat in die grosse Kammer und kurz darauf in den ersten Bundesrat gewählt worden. Doch seine Position war nicht gefestigt. Die im Sonderbundskrieg geschlagenen Katholisch-Konservativen wurden immer stärker – auch im Tessin. Hinzu kam, dass der progressive Franscini innerhalb seines eigenen Lagers, der Freisinnigen, nicht unumstritten war.
Bei den ersten Neuwahlen 1851 (damals dauerte die Legislatur nur drei Jahre) schaffte er die Wahl in den Nationalrat noch ganz knapp als dritter und letzter Vertreter seines Wahlkreises. Doch 1854 verliess ihn das Glück: Im ersten Wahlgang am 29. Oktober erreichte er nur das viertbeste Resultat und verpasste die Wahl. Geschlagen geben musste er sich einem liberalen und zwei katholisch-konservativen Kandidaten.[1]
Damit hätte er eigentlich als Bundesrat zurücktreten müssen. Durch eine glückliche Fügung erhielt er jedoch noch eine Chance. Denn im Kanton Schaffhausen hatte nach zwei Wahlgängen mit etlichen Kandidaten erst der bisherige Nationalrat Johann Georg Fuog das absolute Mehr erreicht, womit der zweite Schaffhauser Sitz noch nicht besetzt war.
Kurzerhand portierten einige Schaffhauser Freisinnige Franscini als Kandidaten für den freien Sitz. In mehreren Zeitungsartikeln rührten sie die Werbetrommel für den Tessiner. Dieser sei in seinem Heimatkanton «durch pfäffisch-österreichische Ränke» unterlegen, heisst es etwa in einem Beitrag im «Tage-Blatt». Darin wird an den Patriotismus der Schaffhauser appelliert: Der Bundesrat drohe «einen würdigen Patrioten» zu verlieren, «wenn nicht eidgenössischer Sinn die Hand bietet». Die Wähler sollten sich deshalb «über den Kantönligeist wegsetzen» und Franscini ihre Stimme geben.[2]
Im dritten Wahlgang holte Franscini zunächst nur 569 Stimmen (10.5 Prozent). Weil aber keiner seiner Konkurrenten das absolute Mehr erreichte, kam es am 19. November zu einem vierten Wahlgang. Da dort nur noch die drei besten des vorhergehenden Wahlgangs antreten durften, klappte es für Franscini schliesslich: Er schaffte die Wahl mit 57.3 Prozent der Stimmen und zog als Vertreter Schaffhausens in den Nationalrat ein. Kurz darauf wurde er am 6. Dezember mit 81 von 147 Stimmen als Bundesrat bestätigt.
Weniger Glück hatte sein Kollege Ulrich Ochsenbein. Der Berner verpasste 1854 die Wahl in den Nationalrat in seinem Wahlkreis ebenfalls. In der Folge verweigerte ihm die Bundesversammlung – wo er indes schon vorher umstritten war – die Wiederwahl als Bundesrat.[3]
Schaler Beigeschmack
Das Comeback Franscinis ist erstaunlich. Zwar gab es im protestantischen Schaffhausen keine katholisch-konservative Opposition, die ein Interesse daran gehabt hätte, einem freisinnigen Bundesrat ein Bein zu stellen. Zudem mussten die Schaffhauser den Sitz Franscini ja nur vorübergehend überlassen und konnten ihn nach dessen Wiederwahl als Bundesrat nach ein paar Monaten wieder mit einem «Einheimischen» besetzen.
Dennoch ist bemerkenswert, wie sich trotz der damals noch umständlichen und langsamen Kommunikation innert neun Tagen eine Mehrheit der Bürger dazu mobilisieren liess, einem nicht-ortsansässigen Kandidaten ihre Stimme zu geben. Weil damals noch im Majorzsystem (mit absolutem Mehr) gewählt wurde und es keine vorgedruckten Stimmzettel gab, konnten sie ja nicht einfach eine vorgedruckte Liste einwerfen, sondern mussten ihn aktiv auf ihren Stimmzettel schreiben.
Trotz des Erfolgs bleibt natürlich ein schaler Beigeschmack: Denn welchen Sinn machte die Anforderung, dass ein Bundesrat vorab als Nationalrat gewählt werden muss, wenn sie einfach umgangen werden konnte?
Revitalisiertes Vertrauensvotum?
Die ungeschriebene Regel der Komplimentswahl blieb noch bis in die 1880er Jahre bestehen, ehe sie zusehends ignoriert und nach 1896 gar nicht mehr angewandt wurde. Die Idee, dass Bundesräte einen gewissen Rückhalt in der Bevölkerung haben sollen, bleibt aber bis heute relevant. Der Politgeograf Michael Hermann nahm die alte Regel zum Vorbild, als er vor einigen Jahren im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative für die Volkswahl des Bundesrates einen Kompromissvorschlag formulierte.[4] Demnach sollten sich amtierende Bundesräte jeweils zeitgleich mit den Nationalratswahlen einem «Vertrauensvotum» des Volkes stellen: Jene, die eine Mehrheit der Schweizer Stimmbürger hinter sich hätten, wären direkt wiedergewählt. Die anderen müssten sich wie bisher der Bundesversammlung zur Wiederwahl stellen.
Ob Franscini sich nach seiner dritten Amtszeit als Bundesrat erneut in Schaffhausen zur Wahl gestellt hätte, muss offen bleiben: Er verstarb noch vor den Wahlen 1857 im Amt.
Dieser Beitrag ist der zweite Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:
[1] Sämtliche Angaben zu den Wahlresultaten stammen aus: Erich Gruner (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat 1848–1919.
[2] Walter Wettstein (1918): Eine interessante Schaffhauser Wahl – Die Wahl von Bundesrat Stefano Franscini zum Schaffhauser Nationalrat im Jahre 1854, in: Beiträge zur vaterländischen Geschichte, Heft 9, Hg. vom Hist.-antiquar. Verein Schaffhausen.
[3] Paul Fink (1995): Die «Komplimentswahl» von amtierenden Bundesräten in den Nationalrat 1851-1896, in: Schweizerische Zeitschrift für Geschichte, Band 45, Heft 2. Später gab es noch weitere Bundesräte, denen die Komplimentswahl im eigenen Kanton misslang. Nicht immer wurde die ungeschriebene Regel allerdings strikt befolgt. Der Genfer Jean-Jacques Challet-Venel wurde 1866 als Bundesrat wiedergewählt, obwohl er bei den Nationalratswahlen unterlegen war. Der Luzerner Josef Martin Knüsel nahm der Bundesversammlung die Entscheidung ab, als er 1875 nach verpasster Komplimentswahl zurücktrat. Andere Magistraten waren weniger mutig: Numa Droz zog 1878, nachdem ihm seine Partei in Neuenburg die Unterstützung verweigert hatte, gar nicht zur Nationalratswahl an und vermied so ein Misstrauensvotum. Paul Ceresole erwartete 1872 in seinem Heimatkandton Waadt ebenfalls eine Niederlage und trat lieber im Berner Oberland zur Wahl an.
[4] Michael Hermann (2011): Konkordanz in der Krise. Ideen für eine Revitalisierung.