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Die Abstimmungen der letzten Monate haben einen Streit sichtbar gemacht, der in der Schweiz, vor allem in der deutschsprachigen, schon länger schwelt: den Streit zwischen Singularisten und Pluralisten. Die Singularisten kennen und anerkennen nur ein einziges demokratisches Grundrecht: das Recht auf freie, allgemeine, gleiche und geheime Wahlen und Abstimmungen. Alle übrigen Grundrechte, meinen sie, sind diesem einen und einzigen Recht untergeordnet und dürfen ihm zufolge per Abstimmung eingeschränkt oder gar gestrichen werden. Demgegenüber meinen die Pluralisten, es gebe kein einzelnes und besonderes Grundrecht, sondern nur einen Korpus von Grundrechten, die gleichberechtigt nebeneinander stünden, was unter Umständen auch zu einer Begrenzung des Stimmrechts führen könne. Das mögen die Singularisten selbstverständlich nicht hören. Deshalb nennen sie die Pluralisten gern und oft die «Totengräber der Demokratie».
Schauen wir uns die Metapher mal genauer an. Wen begraben Totengräber? Tote. Sollten also die Pluralisten tatsächlich die Totengräber der Demokratie sein, müsste die Demokratie bereits zuvor den Tod gefunden haben. Folglich müsste sich auch jemand ausfindig machen lassen, der ihr den Tod bringen könnte.
Demokratie. Wir sind an das Wort inzwischen so gewöhnt, dass wir schon wissen, was wir uns unter ihm vorzustellen haben, ohne weiter darüber nachzudenken. Gehen wir deshalb doch einmal an den Anfang und Aufgang des Begriffs in der europäischen Moderne zurück. Was für eine Herrschaft welchen Volks ist damit gemeint?
«Wer … zu einem Gesellschaftsverband zusammentritt, muss sich dazu verstehen, alle Gewalt, die für die Zwecke, zu deren Erreichung er in die Gesellschaft eingetreten ist, erfordert wird, zugunsten der Mehrheit in diesem Gemeinwesen aufzugeben … So ist das, was jede staatliche Gesellschaft begründet und tatsächlich ausmacht, nur die Übereinstimmung einer beliebigen Anzahl freier, zur Mehrheitsbestimmung bereiter Menschen.» (John Locke, «Two Treatises of Government, Buch II, Kap.8, London 1690) Genau besehen ist ungeheuerlich, was hier festgesetzt wird. Menschen bilden von jeher Verbände sozialer, ökonomischer, ideologischer, politischer, religiöser, kultureller Natur, die alle dazu dienen, gemeinsame Zwecke durchzusetzen, und die dafür besondere Formen der Macht und die ihnen eigentümlichen Praktiken und Prozeduren der Gewalt benutzen. Nichts von alledem soll in dem neuen Gemeinwesen mehr entscheidend sein. Hier gibt nach dem Grundsatz one man one vote allein die Zahl den Ausschlag (das blosse Mehrheitsprinzip), also die abstrakteste, kargste, inhaltsärmste Bestimmung, zu deren Subjekt man jemanden machen kann, insofern aber auch eine unmittelbar einfache und damit allgemeine. Welcher der mannigfaltigen Zweckgemeinschaften – die sich in dieser und durch diese Gesellschaft sammeln – es gelingt, eine Stimmenmehrheit zu erringen, darf ihren besonderen Zweck von der Gesamtheit aufgefasst und verwirklicht wissen, als wäre er der ihre. Und die diesmal Unterlegenen? Die Minderheit? Jede andere Zweckgemeinschaft, die sich mit ihrem besonderen Zweck (noch) nicht von der Gesamtgesellschaft vertreten sieht?
So simpel Lockes Modell auf den ersten Blick erscheint, so komplex wird es auf den zweiten. Die Mehrheit, auf der es beruht, ist keine ewige, sondern eine vergängliche und veränderliche Kategorie. Mehrheiten und ihre Zwecke gelten für einen geschichtlichen Augenblick, dessen Dauer sich dadurch bestimmt, wie die betroffenen Minderheiten sie an- und aufnehmen und welche Folgerungen sie aus ihnen ziehen, um selber die Mehrheit zu gewinnen. Diese Anstrengungen hat die momentane Mehrheit nicht nur zu dulden, sondern zu begrüssen, zu schützen und zu fördern, weil sie allein ihre Herrschaft rechtfertigen. Nur eine bestrittene Mehrheit ist eine bestätigte Mehrheit. Ein besonderer Zweck verdient nur allgemeine Anerkennung, wenn er darin zugleich alle übrigen besonderen Zwecke als mögliche allgemeine anerkennt. Das demokratische Grundrecht des Mehrheitsentscheids gestattet also nicht nur Rechte, die es relativieren und präzisieren, es verlangt sie geradezu um seiner eigenen Rechtmässigkeit willen. Stellt nämlich die eben in der Mehrheit befindliche politische Gruppierung ihr Mehrheitsrecht über die Schutz- und Förderungsrechte der momentanen Minderheit, strebt sie nicht mehr danach, sich mit deren Anspruch politisch zu messen, sondern trachtet im Gegenteil, ihn zu schwächen und letztlich zum Schweigen zu bringen. Demokratie entartet zur Demokratur. Sie braucht dann keine Totengräber mehr, nur noch Bestattungsunternehmer, die für die Herrichtung einer schönen Leiche sorgen. – Das sei wirklichkeitsferne Theorie, meinen Sie? Ich meine nicht. Ich halte die Grundsatzentscheidung, um die es im Streit zwischen Singularisten und Pluralisten geht, für bedrohlich aktuell, vielleicht sogar bald für aktuell bedrohlich.
In der seit August 2003 gültigen Neufassung von Art. 139 der schweizerischen Bundesverfassung, der das Initiativrecht regelt, lautet der zweite Absatz jetzt wie folgt: «Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, so erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig.» Was zum ius cogens, zum zwingenden Völkerrecht gehört, ist im einzelnen umstritten. Allgemeine Übereinstimmung herrscht in bezug auf die folgenden Bestimmungen: Verbot des Völkermordes und von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Verbot von Verstössen gegen das humanitäre Völkerrecht, insbesondere gegen Art. 3 der Genfer Konvention, Verbot der Folter und der Sklaverei.
Dieser Katalog der Verbote und der in ihm enthaltenen Rechte deckt sich jedoch keineswegs mit den in Art. 7 bis 28 der schweizerischen Bundesverfassung festgeschriebenen Grundrechten. Deren Bestimmungen gehen sehr viel weiter. Was geschieht nun, falls eine Initiative eines oder mehrere dieser Grundrechte antastet? Wenn sie etwa das Recht auf Bewegungsfreiheit (Art. 10), das Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12), das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 13), das Recht auf das öffentliche Bekenntnis der religiösen Überzeugung (Art. 15) oder das Recht auf Versammlungsfreiheit (Art. 22) in Frage stellt? Nach dem Wortlaut von Art. 139, Abs. 2 ist dies kein Hindernis für die Bundesversammlung, eine Initiative für gültig zu erklären. (Ich höre schon den Chor der Entrüsteten: Aber wir wollen doch die Grundrechte nicht antasten! Das will niemand! Wir wollen sie doch nur konkretisieren, präzisieren, verwesentlichen. Gewiss. Nur. Auch dieser Weg zur Hölle ist mit den besten Vorsätzen gepflastert.)
Man könnte über die Idee eines Verfassungsgerichts nachdenken – doch dürfte dies wiederum einer Politisierung des höchsten Gerichts Vorschub leisten. Wir sollten deshalb, meine ich, in Art. 139, Abs. 2 den Zusatz «oder die von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte» einfügen. Das Projekt Demokratie, wie es vor mehr als 300 Jahren in Westmitteleuropa begonnen hat, fusst darauf, dass der Wille der Minderheiten zur Mehrheitsmacht ebensowenig zu entmutigen oder gar zu brechen ist wie ihre Achtung vor jeglicher anderen Minderheit, insbesondere vor ihrer letzten und unteilbaren Einheit: dem Individuum. Widerstehen wir also demgemäss jedem Versuch, dem gewaltfreien Wettbewerb gleichberechtigter Minderheiten um die künftige Mehrheit, der demokratische Gesellschaften begründet und rechtfertigt, die Grube zu graben, in der die Demokratie schliesslich beerdigt würde.