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Grenzen sind auf einmal umstritten. Aber es gibt auch Lösungen. Das kann für die Schweiz interessant sein. Foto: Keystone
Das Vereinigte Königreich («United Kingdom») besteht aus vier Teilen: England, Schottland, Wales (Grossbritannien) und Nordirland. Geographisch liegt Nordirland aber, wie die Republik Irland, auf der irischen Insel. Das war so lange kein Problem, wie das UK und die Republik Irland der EU angehörten.
Seit dem Brexit ist das nicht mehr so einfach. Deshalb schlossen die EU und das UK als Teil des «Austrittsabkommens» das sogenannte Nordirland-Protokoll ab. Es soll Kontrollen an der Grenze zwischen dem zum Vereinigten Königreich gehörenden Nordirland und der Republik Irland verhindern.
Während der Verhandlungen waren sich alle Seiten einig, dass der Schutz des nordirischen Friedensabkommens von 1998 (des sogenannten «Karfreitagsabkommen»), das den Nordirlandkonflikt zwischen nordirischen Protestanten und Katholiken beendet hat, absolute Priorität haben sollte. Boris Johnson unterzeichnete das Abkommen im Jahr 2019 und versprach während des Wahlkampfs, dass es keine Kontrollen im Warenverkehr zwischen Nordirland und dem restlichen UK geben werde. Genau dies ist das Ziel des Protokolls.
Seitdem das Protokoll Anfang 2021 in Kraft getreten ist, kommt es freilich zu Störungen des Handels zwischen Nordirland und dem restlichen UK – und damit zu Unstimmigkeiten zwischen dem UK und der EU. Die EU verlangt, dass viele Waren – wie Milch und Eier –, die aus Nicht-EU-Ländern stammen, kontrolliert werden, während einige Produkte, wie gekühltes Fleisch (einschliesslich Würsten), überhaupt nicht eingeführt werden durften.
Neue Grenze in der Irischen See
Im Protokoll wurde vereinbart, dass Nordirland weiterhin die EU-Bestimmungen über Produktnormen, welche Teil der EU-Binnenmarktvorschriften sind, befolgen wird, um Kontrollen an der Grenze zu Irland zu vermeiden. Kontrollen würden aber bei Waren stattfinden, die aus England, Schottland oder Wales nach Nordirland gelangen.
Diese Kontrollen werden in nordirischen Häfen durchgeführt, und es müssen Zollpapiere ausgefüllt werden. Damit wurde in der Irischen See faktisch eine neue Grenze geschaffen – quer durch das Vereinigte Königreich. Das wurde bislang kaum virulent, weil die volle Wirkung des Protokolls aufgrund von Übergangsfristen oder durch die Aussetzung der Kontrollen in bestimmten Gebieten begrenzt wurde.
Vor einiger Zeit hat sich die britische Regierung auf den Standpunkt gestellt, das Protokoll beruhe auf einem grossen Entgegenkommen des UK. Die EU wende es zu rigide an. Das Protokoll sollte dahin geändert werden, dass die Zollkontrollen zwischen Nordirland und dem restlichen UK abgeschafft werden und auf die Ehrlichkeit der Unternehmen vertraut wird. Waren sollten in Nordirland frei zirkulieren können, wenn sie entweder den EU- oder den britischen Vorschriften entsprechen. Sinngemäss macht das UK also eine Art Willensmangel bei seiner Zustimmung zum Protokoll geltend.
Die EU hat eine Neuverhandlung des Protokolls zunächst abgelehnt. In der Folge hat sie aber Vorschläge unterbreitet, die ihrer Meinung nach zu einer 80-prozentigen Verringerung der Kontrollen von Lebensmitteln und zu einer Halbierung des Papieraufwands führen würden. Man ist beinahe an die Lage an der liechtensteinisch-österreichischen Grenze erinnert. Im Gegenzug fordert die EU jedoch zusätzliche Sicherheitsvorkehrungen, um zu verhindern, dass Produkte aus dem restlichen UK in die Republik Irland gelangen sowie Zugang zu britischen Daten, die die Handelsströme in Echtzeit zeigen.
Die britische Regierung hat erklärt, dass Umstände vorliegen, welche die Anwendung von Artikel 16 des Protokolls rechtfertigen. Danach können beide Seiten jeden Teil des Abkommens aussetzen, der «wirtschaftliche, gesellschaftliche oder ökologische Schwierigkeiten» verursacht. Pikanterweise war es die EU, die den Artikel 16 bereits im Januar 2021 anrief, um zu verhindern, dass Covid-19-Impfstoffe für den EU-Markt über die nordirische Grenze einen Weg nach Grossbritannien fanden. Ein peinlicher Fauxpas. Heute könnte eine Anrufung von Artikel 16 durch London die EU veranlassen, Zölle oder Einfuhrsteuern auf bestimmten Waren zu erheben.
Der Schweiz-Bezug
Aus Schweizer Sicht ist aber ein anderer Streitpunkt interessant. Die britische Regierung möchte auch die Rolle der Europäischen Kommission und des Europäischen Gerichtshofs bei der Überwachung des Funktionierens des Protokolls abschaffen.
Nach dem Protokoll hat die Kommission nämlich das Recht, bei Streitigkeiten über die Einhaltung des geltenden EU-Rechts vor dem EuGH eine Vertragsverletzungsklage gegen das UK zu erheben. Dieser würde darüber entscheiden, ob das Land gegen seine Verpflichtungen aus dem Protokoll verstossen hat (Art. 12[4] und [5]). Die Briten wollen diese Regelung durch ein echtes Schiedsgericht ersetzen.
Der Brexitminister Lord David Frost hat seine Einwände gegen den EuGH damit begründet, die EU verlange vom UK, dass es eine Aussengrenze der EU durch das Land ziehe, EU-Recht in einem Teil des Landes ohne Zustimmung anwende und dass Konflikte über diese Regelungen vor dem Gericht der anderen Partei ausgetragen werden. Die EU hat die Forderung nach Abschaffung der Kompetenzen von Kommission und EuGH zurückgewiesen.
EuGH hinter dem Vorhang
In britischen und irischen Zeitungen sowie auf den sozialen Medien wurde eine Regelung nach dem Vorbild des nicht unterzeichneten InstA EU-Schweiz ins Spiel gebracht, mit einem «Schiedsgericht» und dem EuGH hinter dem Vorhang («Ukraine»-Mechanismus).
Aber erstens ist das InstA in der Schweiz auch daran gescheitert, dass dieses Panel eben ein Schein-Schiedsgericht gewesen wäre und zweitens sehen die EU-Mitgliedstaaten nicht zuletzt im Hinblick auf die polnische Debatte über den EuGH offenbar nicht ein, warum eine weitere Ebene geschaffen werden soll. Die Regierungen May und Johnson haben fahrlässigerweise einer Lösung zugestimmt, die der ähnelt, welche Schweiz zur Zeit des Duos Rossier/Burkhalter an der Spitze des EDA für das InstA angestrebt hat.
Im Fall des InstA wäre es allerdings nicht um ein Vertragsverletzungsverfahren, sondern um ein Streitbeilegungsverfahren gegangen. Bei Johnson mag der Gedanke mitgespielt haben, dass man sich notfalls des lästigen Protokolls einfach entledigen könnte. Bloss: Die Vertrauenswürdigkeit des UK würde damit nicht gestärkt.
EFTA-Pfeiler wäre die Alternative
Der sauberste Mechanismus wäre unter Souveränitätsgesichtspunkten das Andocken an die EFTA-Überwachungsbehörde und den EFTA-Gerichtshof. Beide Organe wären parteineutral. Das hätte allerdings in den Jahren ab 2017 auf breiter Basis, also sowohl im Austrittsabkommen generell als auch in einem Handels- und Kooperationsabkommen vereinbart werden müssen. EU-Chefunterhändler Michel Barnier hat dem UK das Andocken effektiv offeriert.
Aber wie der Schweizer Bundesrat im Jahr 2013 hat die britische Regierung diese Chance im Jahr 2018 verpasst. Sowohl London als auch Bern haben sich auf Brüssel konzentriert, ohne zu realisieren, dass sie sich bei allen Unterschieden in einer Lage befanden, die eine Zusammenarbeit sinnvoll gemacht hätte. Aus der vom damaligen Londoner Bürgermeister Boris Johnson bei seinem Zürich-Besuch im Dezember 2012 lancierten Idee der Schaffung von «Britzerland» ist erst einmal nichts geworden.
Wie der Streit um das Nordirland-Protokoll ausgehen wird, ist offen. Die Schweiz hat das auf dem Ukraine-Modell fussende InstA am 26. Mai 2021 beerdigt, nachdem die EU schon früher die Verhandlungen für beendet erklärt hatte. Man darf sich freilich keine Illusionen machen. Die InstA-Freaks in Brüssel und in Bern dürften nach einer gewissen Zeit eine Wiederbelebung versuchen.
Es ist daher notwendig, mit den Briten jetzt auszuloten, ob gemeinsame Interessen bestehen. Wenn der Bundesrat nicht handelt, so sollten Zivilgesellschaft und Wirtschaft aktiv werden. Der Druck aus Brüssel wäre leichter auszuhalten, wenn die Schweiz Teil einer zweiten Struktur in Europa wäre. Dazu könnten auch die derzeitigen EWR/EFTA-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen gehören.
Carl Baudenbacher ist Senior Partner Baudenbacher Law, Zürich/Brüssel, war von 2003 bis 2017 Präsident des EFTA-Gerichtshofs – und von 2018 bis 2019 Berater beider Häuser des britischen Parlaments sowie der nordirischen Regierung.