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Die Organisation öffentlicher Sozialhilfe in den Gemeinden der Deutschschweiz
Teilauswertung der Spezialbefragung „Wandel des Sozialwesens in der Gemeinde"
Jürgen Stremlow, Mai 1997
Teil 2: Die Organisation der öffentlichen Sozialhilfe auf Verwaltungsebene
Inhalt
Die öffentliche Sozialhilfe ist im Rahmen der schweizerischen Sozialpolitik das letzte soziale Auffangnetz. Ihr Aufgabe ist die materielle Hilfe in Form von Unterstützungsleistungen an Personen oder Familien, die von Armut betroffen sind und die immaterielle Hilfe im Sinne persönlicher Beratung und Betreuung. Mit wenigen Ausnahmen haben die Kantone den Vollzug und die Finanzierung der öffentlichen Sozialhilfe an die Gemeinden delegiert. Die öffentliche Sozialhilfe ist deshalb ausgesprochen föderalistisch strukturiert. Der Aufsatz gibt einen Überblick über die Vielfalt der Organisationsformen im Bereich der öffentlichen Sozialhilfe und fragt nach Determinanten der vorgefundenen Strukturen. Im ersten Teil wird die Behördenebene analysiert und der zweite Teil wendet sich dem Vollzug bei den kommunalen Verwaltungen zu.
Inhaltsverzeichnis
1.1 Einsetzung und Kompetenzen kommunaler SozialbehördenTeil 2: Die Organisation der Sozialhilfe auf Verwaltungsebene
2.1 Organisationsformen kommunaler SozialabteilungenSchlussbetrachtung
Im ersten Kapitel wurde gezeigt, welche Behörden in den einzelnen Kantonen für den Bereich der öffentlichen Sozialhilfe zuständig sind, wie es um die Kompetenzen dieser Behörden bestellt ist und mit welcher Arbeitsbelastung sie zu rechnen haben. Ein wichtiger Befund dabei war, dass ein hohes Problemaufkommen oder ein hoher Problemdruck in einer Gemeinde sich kaum in zusätzlicher Arbeitsbelastung für die Behörde niederschlägt, sondern praktisch gänzlich auf der Verwaltungsebene abgearbeitet wird. Dieses Kapitel möchte zunächst detaillierter zeigen, wie die öffentliche Sozialhilfe bei den einzelnen Gemeindeverwaltungen organisiert ist und dabei versuchen, einige Merkmale zu identifizieren, welche die unterschiedlichen Organisationsformen bedingen. In diesem Zusammenhang wird der Begriff der „Sozialabteilung" eingeführt. Er wird als unspezifischer Oberbegriff für jegliche Verwaltungsabteilungen verwendet, die für den Bereich der öffentlichen Sozialhilfe zuständig sind, egal ob es sich dabei um ausgebaute Sozialämter mit einem professionellen Mitarbeiterstab oder um einen kaum spezialisierten Verwaltungsbereich bei kleineren Gemeinden handelt. Der zweite Abschnitt dieses Kapitels möchte einen Überblick über Stellenausstattung der kommunalen Sozialabteilungen geben und anschliessend der Frage nachgehen, welche Determinanten zu einer besonders grossen bzw. kleinen Ausstattung beitragen. Der dritte Abschnitt widmet sich der Frage der institutionellen Bearbeitung von Unterstützungsleistungen und zeigt auf, welche Stellen oder Behörden wichtige Aufgaben bei der Vergabe wirtschaftlicher Sozialhilfe übernehmen.
Für alle untersuchten Gemeinden zeigt sich zunächst, dass der grösste Teil von ihnen, d.h. etwa 27%, die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe an ein gemeindeeigenes, ausgebautes Sozialamt delegieren. Der Begriff „ausgebaut" meint, dass diese Sozialämter entweder über einen integrierten Sozialdienst, d.h. eine spezialisierte Beratungsstelle mit fachlich qualifiziertem Personal wie z.B. Sozialarbeitern verfügen oder dieser - wenn auch nicht direkt integriert - an das kommunale Sozialamt angeschlossen ist. Wie noch gezeigt wird, handelt es sich bei einem ausgebauten Sozialamt um die am höchsten professionalisierte und ausdifferenzierteste Organisationsform.
In diesem Zusammenhang sei noch einmal erwähnt, dass in der vorliegenden Untersuchung nur Gemeinden mit mehr als 750 Einwohnern befragt wurden. Diese Untersuchungsanlage führt dazu, dass weniger professionalisierte Formen von kommunalen Sozialabteilungen in Wirklichkeit häufiger vertreten sind, als das in dieser Untersuchung der Fall ist.
Am zweit häufigsten, d.h. in 24% aller untersuchten Gemeinden, wird die öffentliche Sozialhilfe an einen regionalen Sozialdienst delegiert, ohne innerhalb der Gemeinde eine entsprechend spezialisierte Verwaltungsabteilung aufzubauen. Wir sprechen in diesem Zusammenhang von „Totaldelegation". Ein regionaler Sozialdienst ist in den meisten Fällen mit fachlich qualifizierten Mitarbeitern besetzt und wird gemeinsam von mehreren Gemeinden, z.B. in Form eines Zweckverbandes, getragen und betrieben. Insbesondere für kleinere Gemeinden kann er als Alternative zum Aufbau eines eigenen Sozialamtes betrachtet werden.
Tabelle
2.1: Organisationsformen kommunaler Sozialabteilungen (n=605)
Weitere 20% der untersuchten Gemeinden sind mit einem kommunalen Sozialamt ausgestattet und gleichzeitig an einen regionalen Sozialdienst angeschlossen. Wir sprechen in diesem Zusammenhang von „Teildelegation", da diese Gemeinden zahlreiche Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe in eigener Regie wahrnehmen und gleichzeitig einen Teil an einen regionalen Sozialdienst delegieren. Diesbezügliche Detailanalysen zeigen, dass die Sozialämter vor allem bei der Gewährung von Unterstützungsleistungen (82% aller Gemeinden) und bei der Alimentebevorschussung (61% der Gemeinden) die Hauptlast in der Aufgabenbearbeitung tragen, während sie komplexere und beratungsintensivere Aufgaben wie z.B. die Betreuung von Personen mit Suchtproblemen (Alkohol oder Drogen), Schuldensanierungen, die Familien- und Jugendberatung usw. an eine regionale Stelle delegieren. Bei 16% der Gemeinden existiert keine spezialisierte Abteilung innerhalb der Gemeindeverwaltung, welche die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe wahrnehmen könnte. In diesen Gemeinden übernimmt die Gemeindeverwaltung, dabei oft auch der Gemeindeschreiber, diese Aufgaben. Von den in der vorliegenden Untersuchung erhobenen Typen von Sozialabteilungen ist diese die am wenigsten ausdifferenzierte Organisationsform. Die verbleibenden 13% der Gemeinden sind mit einem Sozialamt ausgestattet, dass allerdings über kein Fachpersonal verfügt. In diesen Gemeinden hat sich ein Mitarbeiter der Gemeindeverwaltung auf die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe, z.B. auf die Bearbeitung von Unterstützungsleistungen, spezialisiert.
Betrachtet man die interne Organisation der bisher vorgestellten Formen kommunaler Sozialabteilungen, so kann man - allerdings mit einigen Einschränkungen für diejenigen Gemeinden, die diese Aufgaben an einen regionalen Sozialdienst delegieren - unterschiedliche Stadien ihrer Ausdifferenzierung und Professionalisierung beobachten. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass das ausgebaute Sozialamt mit integrierten oder angeschlossenem Sozialdienst als die am höchsten ausdifferenzierte Organisationsform betrachtet werden kann. An zweiter Stelle dürften diejenigen Gemeinden folgen, die mit einem kommunalen Sozialamt ausgestattet sind, gewisse fachlich anspruchsvollere Aufgaben jedoch an eine regionale Sozialberatungsstelle delegieren. Den nächst tieferen Grad an Ausdifferenzierung erreichen diejenigen Gemeinden, die selber über keine eigene Sozialabteilung verfügen, jedoch einem regionalen Sozialdienst angeschlossen sind, der mit fachlich qualifiziertem Personal die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe bearbeitet. Gemeinden, in denen ein Sozialamt besteht, dieses allerdings nicht mit einem Sozialdienst (und damit mit fachlich qualifiziertem Personal) ausgestattet ist, können als noch etwas weniger professionalisiert bezeichnet werden. Der diesbezüglich tiefste Grad ist in Gemeindeverwaltungen zu finden, in denen überhaupt keine spezialisierte Verwaltungsabteilung für die öffentliche Sozialhilfe existiert.
Man kann nun davon ausgehen, dass sich mit zunehmender Gemeindegrösse die kommunalen Sozialabteilungen ebenfalls ausdifferenzieren. Das dürfte einerseits mit einer generell höher differenzierten Binnenorganisation der Gemeindeverwaltungen grösserer Gemeinden zusammenhängen, indirekt sicher aber auch durch eine grössere Anzahl und Komplexität von sozialen Problemen bedingt sein, auf die sich die kommunale Verwaltung, wenn auch wahrscheinlich mit einer gewissen Zeitverzögerung, einzustellen hat. Die nachfolgende Tabelle zeigt, dass im Durchschnitt 60% der kleineren Gemeinden (750 bis 1999 Einwohner) mit keiner spezialisierten kommunalen Sozialabteilung ausgestattet sind. Die Hälfte dieser Gemeinden (insgesamt 33%) sind allerdings an einen regionalen Sozialdienst angeschlossen, der die anfallenden Aufgaben im Bereich der öffentlichen Sozialhilfe übernimmt. Die restlichen 40% der Gemeinden verfügen in irgend einer Form über ein kommunales Sozialamt: 20% sind gleichzeitig einem regionalen Sozialdienst angeschlossen, bei 12% der Gemeinden handelt es sich um ein wenig professionalisiertes Sozialamt und bei 6% um ein Sozialamt mit einem integrierten Sozialdienst. Grosse Gemeinden mit mehr als 10'000 Einwohnern sind dagegen in 80% der Fälle mit einem ausgebauten Sozialamt ausgestattet sowie bei 13% dieser Gemeinden besteht gleichzeitig ein kommunales Sozialamt und ein Anschluss an einen regionalen Sozialdienst.
Tabelle
2.2: Typen der kommunalen Sozialabteilung nach Gemeindegrösse (n=603)
Wie erwartet wächst mit zunehmender Einwohnerzahl der Gemeinden auch der Anteil professionalisierter Sozialabteilungen, wobei er bei einer Gemeindegrösse von 5’000 Einwohnern plötzlich sprunghaft ansteigt: während in Gemeinden mit 2000 bis 4’999 Einwohnern insgesamt 16% der Gemeinden mit einem ausgebauten Sozialamt ausgestattet sind, steigt dieser Anteil bei Gemeinden mit über 5’000 Einwohnern sprunghaft auf 62% an. Insgesamt lässt sich sagen, dass bei einer Einwohnerzahl von mehr als 10'000 praktisch in allen untersuchten Gemeinden Sozialabteilungen existieren, die über qualifiziertes Fachpersonal verfügen. Bei Gemeinden mit 5’000 bis 10'000 Einwohnern trifft dies auf etwa 80% der Gemeinden zu, bei der nächst kleineren Gemeindegrössenklasse auf 70% und bei kleineren Gemeinden mit 750 bis 1’999 Einwohnern auf 60%.
Im ersten Kapitel konnten in den einzelnen Kantonen bei der Behördenorganisation vier unterschiedliche Typen unterschieden werden: (1.) In den Kantonen Luzern, Aargau, Zug, Schaffhausen, Obwalden und Nidwalden amtiert der Gemeinderat gleichzeitig als Sozialbehörde. (2.) In den meisten Gemeinden der Kantone Glarus, Uri, Basel-Land und Zürich existieren dagegen eigenständige, gewählte Sozialbehörden und (3.) in den Kantonen Thurgau, Appenzell-Ausserrhoden, Schwyz, St. Gallen und in den untersuchten deutschsprachigen Gemeinden der Kantone Wallis und Fribourg werden die Sozialbehörden vom Gemeinderat eingesetzt. (4.) Weder im Kanton Bern, noch im Kanton Graubünden herrscht eine einzige Bestellungsart klar vor. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die unterschiedlichen Formen der Behördenorganisation in den einzelnen Kantonen Auswirkungen auf die Ausgestaltung der kommunalen Sozialabteilungen haben. Da sich - wie bereits gezeigt wurde - die Organisationsform der Sozialabteilung entlang der Gemeindegrösse stark modifiziert, wurde sie für diesen Vergleich konstant gehalten, d.h. nur Gemeinden mit ähnlicher Einwohnerzahl verglichen. Für die nachfolgende Analyse werden ausserdem lediglich drei und nicht - wie bis anhin - sechs Organisationsformen von Sozialabteilungen unterschieden. Dies um eine bessere Vergleichbarkeit zu gewährleisten.
Tabelle
2.3: Sozialabteilung nach Behördentyp in Gemeinden mit 750-1’999 Einw.
(n=232)
Für kleinere Gemeinden mit 750 bis 1’999 Einwohnern zeigt sich, dass die Kantone mit einer uneinheitlichen Zusammensetzung der Sozialbehörden (BE, GR) den grössten Anteil professionalisierter Sozialabteilungen aufweisen und dies mit einem grossen Abstand vor den übrigen drei Kantonstypen: 56% ihrer Gemeinden sind einem regionalen Sozialdienst angeschlossen und in 33% der Gemeinden besteht ein ausgebautes Sozialamt. Im Gegensatz dazu erreichen die Sozialabteilungen in den Kantonen mit gewählten Sozialbehörden (Typ 3) den tiefsten Grad an Ausdifferenzierung, denn bei gut der Hälfte aller Gemeinden existiert entweder gar keine Sozialabteilung oder nur ein wenig professionalisiertes Sozialamt. Diese Tatsache hängt vor allem damit zusammen, dass gewählte Behörden die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe häufiger selber bearbeiten und nicht an die Verwaltungsebene delegieren. So behandeln sie z.B. in 60% der kleineren Gemeinden die Gewährung von Unterstützungsleistungen in eigener Regie, wogegen dies in Kantonen mit heterogenen Bestellungsverfahren nur in etwa 20% der Gemeinden der Fall ist. Die Kantone mit eingesetzten Sozialbehörden (Typ 2) nehmen bezüglich des generellen Ausdifferenzierungsgrades der Sozialabteilungen den zweiten Platz ein: Fast zwei Drittel ihrer Gemeinden sind einem regionalen Sozialdienst angeschlossen und 9% mit einem ausgebauten Sozialamt ausgestattet. Kantone, in denen der Gemeinderat als Sozialbehörde amtiert (Typ 1), folgen an dritter Stelle: Bei ihnen sind 56% der Gemeinden einem regionalen Sozialdienst angeschlossen und 4% delegieren die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe an ein ausgebautes Sozialamt.
Bei einer Gemeindegrösse von 2’000 bis 4’999 Einwohnern sind die Sozialabteilungen der Kantone mit uneinheitlicher Bestellungsart der Sozialbehörden nach wie vor am höchsten und die Kantone mit gewählten Sozialbehörden am tiefsten professionalisiert, wie die folgende Tabelle zeigt:
Tabelle
2.4: Sozialabteilung nach Behördentyp in Gemeinden mit 2000-4’999
Einw. (n=187)
Im Unterschied zu den kleineren Gemeinden haben jetzt allerdings die Kantone, in denen der Gemeinderat als Sozialbehörde amtiert (Typ 1), bei der Professionalisierung ihrer kommunalen Sozialabteilungen enorm aufgeholt und sind annähernd so hoch professionalisiert wie die Gemeinden in den Kantonen mit heterogener Behördenorganisation: zwei Drittel ihrer Gemeinden sind einem regionalen Sozialdienst angeschlossen und in 15% besteht ein ausgebautes Sozialamt.
Die Kantone mit Gemeinderat als Sozialbehörde (LU, AG, ZG, SH, OW, NW) tendieren bei Gemeinden mit 5’000 bis 9’999 Einwohnern mit Abstand am stärksten dazu, die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe an ein kommunales Sozialamt mit professionellem Personal zu delegieren: bei 80% ihrer Gemeinden existiert ein ausgebautes Sozialamt. Bei den übrigen drei Kantonstypen liegt dieser Anteil zwischen 50% und 60%. Generell lässt sich sagen, dass der Professionalisierungsgrad der Sozialabteilungen in den Kantonen mit gewählter und eingesetzter Sozialbehörde (Typ 3 und 2) unter demjenigen der beiden anderen Kantonstypen liegt. Bei ihnen beträgt der Anteil von Gemeinden mit wenig professionalisierten kommunalen Sozialämtern etwa 30%, während er bei den beiden anderen Kantonstypen unter 10% liegt.
Tabelle
2.5: Sozialabteilung nach Behördentyp in Gemeinden mit 5’000-9’999
Einw. (n=88)
Bei grossen Gemeinden (mit mehr als 10'000 Einwohnern) besteht in allen Gemeinden der Kantone mit uneinheitlicher Bestellungsart der Sozialbehörden (Typ 4) und in den Kantonen mit Gemeinderat als Sozialbehörde (Typ 1) bei über 90% der Gemeinden ein ausgebautes Sozialamt. Damit verfügen sie, ähnlich wie bei mittelgrossen Gemeinden, über den professionalisiertesten Ausbaustand ihrer Sozialabteilungen, wobei die Unterschiede in grossen Gemeinden wesentlich kleiner ausfallen. In den Kantonen mit gewählten Sozialbehörden (Typ 3) besteht in über 80% der Gemeinden ein ausgebautes Sozialamt und weitere 12% sind an einen regionalen Sozialdienst angeschlossen. Kantone mit eingesetzten Sozialbehörden (Typ 2) neigen mit Abstand am stärksten dazu, die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe an einen regionalen Sozialdienst zu delegieren und zwar bei etwa der Hälfte der Gemeinden.
Zusammenfassend kann man feststellen, dass die Sozialabteilungen in Kantonen mit heteroger Bestellungsart der Sozialbehörden (BE, GR) unabhängig von der Gemeindegrösse den höchsten Ausdifferenzierungs- und Professionalisierungsgrad erreichen. Bei beiden Kantonen fällt auf, dass die Mitwirkung des Kantons an der öffentlichen Sozialhilfe ausgeprägt ist, insbesondere im Kanton Bern. Höpflinger & Wyss (1994, 42) schreiben in ihrer Untersuchung dazu: „Erstens übernimmt der Kanton gemäss gesetzlichen Vorgaben mehr als die Hälfte der direkten Fürsorgeauszahlungen, der Besoldungskosten von Sozialarbeitern in kommunalen und regionalen Sozialdiensten sowie der Wohlfahrts- und Fürsorgeeinrichtungen. Der restliche Teil wird von den Gemeinden übernommen, wobei die Verteilung des Gemeindeanteils auf die einzelnen Gemeinden gemäss Einwohnerzahl und Steuerkraft erfolgt. Im Gegensatz zu vielen anderen Kantonen kennt der Kanton Bern somit einen ausgebauten Lastenausgleich für Fürsorgezwecke. Dies entlastet finanzschwache Gemeinden von Fürsorgekosten und trägt dazu bei, dass auch ländliche Regionen professionelle oder kommunale Sozialdienste eingerichtet haben". Im Kanton Graubünden vergütet der Kanton gemäss Gesetz ein Viertel ihrer Unterstützungsleistungen und trägt die Kosten der regionalen Sozialdienste (Höpflinger & Wyss, 1994, 31/62). Im Gegensatz dazu sind die Sozialabteilungen in Kantonen mit mehrheitlich gewählten Sozialbehörden (Typ 3) im Durchschnitt am wenigsten professionalisiert und zwar am ausgeprägtesten in kleineren Gemeinden. Dieser Befund dürfte sich zum Teil dadurch erklären, dass gewählte Behörden, insbesondere bei der Bearbeitung von Unterstützungsleistungen, mit Abstand am aktivsten sind und diese Aufgaben am wenigsten an kommunale Sozialabteilungen delegieren. Offenbar führt ihre bereits im ersten Kapitel beschriebene Eigenständigkeit und Autonomie dazu, die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe weniger an die Verwaltungsebene abzutreten. Bei den Kantonen mit gewählten Sozialbehörden fällt ausserdem auf, dass ihre Gemeinden am wenigsten an regionale Sozialdienste angeschlossen sind. Kantone, in denen der Gemeinderat gleichzeitig als Sozialbehörde amtiert (Typ 1), zeichnen sich dadurch aus, dass sie besonders in kleinen Gemeinden über wenig professionalisierte Sozialabteilungen verfügen. In Gemeinden mit mehr als 2’000 Einwohnern sind die Sozialabteilungen dann ähnlich hoch professionalisiert wie bei den Kantonen mit heterogener Bestellungsart. Vermutlich behindert die enge Verknüpfung von Behörden- und Verwaltungsebene in kleineren Gemeinden die Ausdifferenzierung eines spezialisierten und stärker professionalisierten Verwaltungsbereichs. Für die Sozialabteilungen in Kantonen mit eingesetzten Sozialbehörden (Typ 2) zeigt sich, dass sie bezüglich ihres Ausdifferenzierungsgrades eine mittlere Position einnehmen: sie sind im Durchschnitt höher professionalisiert als die Sozialabteilungen von Kantonen mit gewählten Sozialbehörden, aber nicht ganz so gut ausgestattet wie die Gemeinden der beiden übrigen Behördentypen.
Um die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe auf Gemeindeebene wahrzunehmen, sind verschiedenste Ressourcen notwendig, dabei insbesondere die Ausstattung mit entsprechend spezialisierten Stellen innerhalb der kommunalen Verwaltung. Dieser Abschnitt möchte im ersten Teil einen Überblick über den Ausbau der kommunalen Sozialabteilungen geben und anschliessend der Frage nachgehen, welche Determinanten zu einem besonders grossen bzw. kleinen Ausbau beitragen.
Die in den nachfolgenden Tabellen aufgeführten Stellenzahlen der kommunalen Sozialabteilungen setzen sich aus der Stellensumme der kommunalen Sozialämter, inklusive ihrer professionellen Sozialdienste oder ihres Anteils an regionalen Beratungsstellen zusammen, sofern diese vorhanden sind. Sie sind sozusagen das Gesamttotal aller zur Verfügung stehenden Stellenressourcen einer Gemeinde für den Bereich der öffentlichen Sozialhilfe.
Tabelle
2.6: Stellenintensität der Sozialabteilungen nach Gemeindegrösse
(n=400)
Zunächst fällt auf, dass - wie man erwarten konnte - mit zunehmender Gemeindegrösse die durchschnittliche absolute Stellenzahl kontinuierlich anwächst. Kleinere Gemeinden verfügen im Durchschnitt über eine kommunale Sozialabteilung mit knapp einer halben Stelle. Die Stellenzahlen wachsen bis zu einer Gemeindegrösse von knapp 100'000 Einwohnern sehr kontinuierlich auf einen Wert von 38 Stellen an. Die Sozialämter der drei Grossstädte mit über 100'000 Einwohnern sind im Durchschnitt mit 770 Stellen besetzt, was im Vergleich zur nächst tieferen Gemeindegrössenklasse ein enormer Sprung ist. Dieses sprunghafte Wachstum dürfte in der Zentrumslast der Grossstädte begründet sein, welche für die Agglomeration und das weitere Umfeld soziale Aufgaben übernehmen und mit einer Reihe von Grossstadt spezifischen Problemen wie z.B. der Drogenszene oder dem Problem der Obdachlosigkeit konfrontiert sind.
Bei der relativen Stellenzahl, d.h. die Anzahl Stellen bezogen auf 1000 Einwohner, zeigt sich, dass kleine Gemeinden im Vergleich zu mittelgrossen einen leicht höheren Ausbaugrad erreichen. Diese Tatsache dürfte damit zusammenhängen, dass kleine Gemeinden kommunale Sozialabteilungen einrichten, obwohl die Problemhäufigkeit diejenige kritische Schwelle unterschreitet, die eine effiziente Auslastung gewährleisten würde. Trotzdem sind sie verpflichtet, ein Angebot für die öffentliche Sozialhilfe aufrecht zu erhalten. Ähnlich wie bei der absoluten steigt die relative Stellenzahl bei mittelgrossen Gemeinden schrittweise an. Beim Übergang zu Grossstädten findet dann ebenfalls ein Sprung statt, der wiederum auf ihre Zentrumslast hinweist. Zwischen Gemeindegrösse und relativer Stellenintensität besteht ein mittlerer (höchst) signifikanter Zusammenhang (r = 0.52).
Im folgenden soll untersucht werden, welche weiteren Strukturmerkmale einer Gemeinde die Stellenausstattung der kommunalen Sozialabteilungen beeinflussen. Zunächst könnte man vermuten, das die Stellenausstattung mit der sozio-ökonomischen Situation einer Gemeinde zusammenhängt. So lässt sich z.B. die These aufstellen, dass die Sozialabteilungen finanzstarker Gemeinden besser ausgebaut sind als bei finanzschwachen Gemeinden. Gerade im Bereich der öffentlichen Sozialhilfe könnte allerdings auch die gegenteilige These sehr plausibel sein: finanzschwache Gemeinden sind aufgrund ihrer „ärmeren" Bevölkerung zu einem stärkeren Ausbau ihrer Sozialabteilungen gezwungen, da sie einem grösseren Nachfragedruck gegenüberstehen. Die diesbezügliche Analyse zeigt, dass keine der beiden Vermutungen zutrifft und zwischen der Finanzstärke einer Gemeinde und der personellen Ausstattung ihrer Sozialabteilung kein Zusammenhang besteht (r=-0.01). Der Wohlstand einer Gemeinde führt offenbar nicht zum Ausbau kommunaler Sozialabteilungen. Weitergehende Analysen, bei denen zusätzlich die Belastung mit Empfängern von Unterstützungsleistungen (Anzahl Fälle auf 1’000 Einwohner) einbezogen wurden, zeigen allerdings eine leichte Tendenz dahingehend, dass bei Gemeinden mit einer hohen Belastung (15 Fälle und mehr auf 1’000 Einwohner) die Unterschiede zwischen finanzstarken und -schwachen Gemeinden beim Ausbau der kommunalen Sozialabteilungen zunehmen: Bei einer hohen Belastung mit Unterstützungsempfängern sind die Sozialabteilungen finanzstarker Gemeinden tendenziell besser ausgebaut. Der entsprechende Zusammenhang ist allerdings gering und nicht signifikant (r = 0.17). Obwohl sich nur Tendenzen abzeichnen, erscheint trotzdem wichtig festzuhalten, dass ausgerechnet da die Ungleichheiten am ausgeprägtesten sind, wo auch der Problemdruck am höchsten ist und daher die Gleichheit in der Ausstattung der Sozialabteilungen am vordringlichsten wäre. Bei einem hohen Problemdruck verfügen gerade finanzschwache Gemeinden über etwas tiefere Stellen-Ressourcen für die Beratung von Unterstützungsempfängern. Diese Ungleichheit ist eine direkte Folge der Delegation der öffentlichen Sozialhilfe in den Verantwortungsbereich der Gemeinden. Der Preis dafür sind Unterschiede bei den entsprechenden Stellenressourcen - je nach Finanzkraft einer Gemeinde. Das Subsidiaritätsprinzip erweist sich in diesem Fall tendenziell als disfunktional.
Auch bei weiteren Merkmalen der sozio-ökonomischen und demographischen Struktur einer Gemeinde und dem Ausbaugrad der Sozialabteilungen lassen sich keine Zusammenhänge feststellen. So besteht z.B. keine Beziehung zur Altersverteilung einer Gemeinde (r=0.09), d.h. die Sozialabteilungen von Gemeinden mit einem relativ hohen Rentneranteil sind nicht besser ausgebaut. Dies dürfte unter anderem dadurch bedingt sein, dass die Beratung von Betagten in erster Linie durch die Pro Senectute, d.h. durch eine private Hilfsorganisation, und nicht durch die öffentliche Hand wahrgenommen wird. 97% der untersuchten Gemeinden haben bestätigt, dass für ihre Gemeinde eine Beratungsstelle der Pro Senecute entsprechende Leistungen erbringt, was einer sehr hohen Versorgungsdichte und Delegation an diese Beratungsstellen entspricht.
Weiter kann man vermuten, dass in mehrheitlich katholischen Gemeinden die Verwaltungsdichte der öffentlichen Hand geringer sein könnte, da durch die kirchlich geprägten Hilfsnetze (im Sinn subsidiärer privater Hilfe) ein weitergehender Stellenausbau der öffentlichen Hand nicht notwendig ist. Diese These kann allerdings durch die Auswertung der Daten nicht gestützt werden (r=-0.07). In diesem Zusammenhang stellt sich auch die grundsätzlichere Frage, ob das Hilfsangebot privater Institutionen die öffentliche Hand zu entlasten vermag. In der vorliegenden Erhebung wurden Dienstleistungen von acht privaten Hilfseinrichtungen (kirchliche Sozialdienste beider Konfessionen, Hilfsinstitutionen im Alters-, Jugend- und Behindertenbereich, Suchtberatungsstellen, gemeinnützige Gesellschaften oder Vereine und Wirtschaftsunternehmen) untersucht, wobei jeweils zwischen finanzieller Hilfe, professioneller Beratung und einer Kombination von beiden Hilfsformen unterschieden wurde. Korrelationsrechnungen zwischen der Anzahl in einer Gemeinde erbrachten privaten Dienstleistungen und dem Ausbau der kommunalen Sozialabteilungen konnten keine substitutiven Auswirkungen privater Hilfe nachweisen. Alle diesbezüglich untersuchten Korrelationskoeffizienten lagen in der Nähe von Null und waren nicht signifikant. Auch mit Detailanalysen nach Gemeindegrösse, nach Nähe/Distanz zur nächsten Grossstadt und für die einzelnen Hilfsinstitutionen liessen sich keine eindeutigen und konsistenten Zusammenhänge nachweisen.
Besonders interessant zu erkunden ist auch, ob eine hohe Belastung mit sozialen Problemen in den vergangenen Jahren zu einem Stellenausbau der Sozialabteilungen geführt hat. Hier zeigt sich, dass Gemeinden, die seit 1990 einen hohen (prozentualen) Anstieg von Unterstützungsfällen verzeichnen, 1994 keine höhere Verwaltungsdichte aufweisen (r=-0.03). Wahrscheinlich ist mit einem wesentlich längeren Zeitraum zu rechnen, bis sich die Problemzunahme auf den Ausbau von zusätzlichen Stellen auswirkt. Vertiefende Analysen zeigen zumindest, dass Gemeinden, die einer hohen Problemzunahme ausgesetzt sind, häufiger Engpässe beim Personalbestand beklagen und diesbezüglich Ausbauwünsche formulieren. Eine etwas ausgeprägtere und auch signifikante Beziehung besteht zwischen dem Anteil von Arbeitslosen einer Gemeinde und dem Ausbau der Sozialabteilungen (r=0.20). Gemeinden mit einem hohen Ausländeranteil sind dagegen nicht besser ausgestattet (r=0.06). Wird die generelle Entwicklung sozial relevanter gesellschaftlicher Veränderungen wie z.B. der Verlust an Arbeitsplätzen in einer Gemeinde, steigende Mieten, wachsende Zahl von Alleinerziehenden, zunehmende Jugendprobleme usw. während der letzten 10 Jahre betrachtet, zeigen sich etwas stärkere Auswirkungen auf die Stellendichte der kommunalen Sozialabteilungen: hier besteht eine geringe, aber signifikante Beziehung (r=0.14). Dies würde auch die These bestätigen, dass der Zeitraum zwischen aktuellem Problemdruck und entsprechender institutioneller Anpassung relativ lang ist.
Bei vielen gesellschaftlichen Entwicklungen und Tatbeständen handelt es sich um gebietsübergreifende und damit auch Gemeindegrenzen übergreifende Phänomene. Dies dürfte in besonderem Mass für soziale Probleme zutreffen. Diesbezügliche Analysen zeigen zum Beispiel, dass mit zunehmender Nähe zu einer Grossstadt oder einer mittelgrossen Stadt die Anzahl sozialer Problemfelder zunimmt. Die Folge davon ist, dass die Zentren auf Grund des stärkeren Problemdrucks zusätzliche Aufgaben - sogenannte Zentrumsfunktionen - übernehmen müssen, was insgesamt zu stärker ausgebauten Sozialabteilungen führt, wie bereits gezeigt wurde. Man kann nun vermuten, dass insbesondere für kleinere und mittelgrosse Gemeinden in der Nähe eines Zentrums ein Umkehreffekt eintritt, da sie von diesen Zentrumsfunktionen profitieren und eine Aufgabenentlastung erfahren. Trifft diese Annahme zu, müssten ihre Sozialabteilungen bei gleicher Gemeindegrösse in der Nähe des Zentrums weniger ausgebaut sein als dies bei entfernteren Gemeinden der Fall ist
Tabelle
2.7: Stellenausbau nach Nähe zur Grossstadt bei gleicher Gemeindegrösse
(n=362)
Die Tabelle bestätigt die vorhergesagten Effekte: Die Nähe zu einem Grosszentrum führt bei kleineren Gemeinden mit 750 bis 1’999 Einwohnern am ausgeprägtesten zu einer Aufgabenentlastung. Bei ihnen nimmt erst ab einer Reisedistanz von 40 Minuten der Stellenausbau der Sozialabteilungen wieder zu. Bei Gemeinden mit 2’000 bis 4’999 ist der gleiche Effekt sichtbar, allerdings in einer leicht abgeschwächten und etwas uneinheitlicheren Form. Im Gegensatz dazu steigt bei einer Gemeindegrösse von mehr als 5’000 Einwohnern die Stellenintensität der Sozialabteilungen in unmittelbarer Nähe des Zentrums weiter an, d.h. es findet keine funktionale Entlastung statt.
Im Zusammenhang mit den Zentrumsfunktionen stellt sich auch die grundsätzliche Frage, ob Sozialabteilungen von Gemeinden, die überdurchschnittlich viele soziale Aufgaben in eigener Regie wahrnehmen und diese nicht an andere Stellen wie z.B. regionale Sozialdienste, kantonale oder private Stellen delegieren, besser mit Stellen ausgestattet sind. Hier zeigt sich zunächst, dass in der Nähe eines Zentrums die Anzahl der von der Gemeinde wahrgenommenen Aufgaben höher ist, was die These der Zentrumsfunktionen von grossen Gemeinden stützt. Aber auch zwischen dem Ausbau der kommunalen Sozialabteilungen und der Anzahl in einer Gemeinde wahrgenommen Aufgaben besteht ein signifikanter Zusammenhang, der allerdings nur relativ gering ist (r=0.15).
Neben sozio-ökonomischen Faktoren, der Zusammensetzung der Bevölkerung und dem Ausbau des kommunalen Sozialwesens ist auch denkbar, dass die politische Kultur einer Gemeinde Auswirkungen auf den Ausbau der Sozialabteilungen zeigt. Man kann z.B. vermuten, dass die Verwaltungsdichte in Gemeinden kleiner ausfällt, die stark von der SVP geprägt sind, oder dass bei starker Präsenz der SP das Gegenteil eintritt. Die erste Hypothese lässt sich nicht bestätigen, aber ein hoher Anteil der SP in der Gemeindeexekutive hat positive und signifikante Auswirkungen auf den Ausbaustandard der kommunalen Sozialabteilungen, auch wenn diese nur relativ gering (aber signifikant) sind (r=0.14). Bei allen übrigen Parteien lassen sich keine Effekte feststellen.
Im vorhergehenden Abschnitt wurde bereits gezeigt, dass je nach Behördentyp der einzelnen Kantone Unterschiede in den Organisationsformen der kommunalen Sozialabteilungen bestehen. So sind z.B. die Sozialabteilungen der Kantone mit uneinheitlicher Bestellungsart der Sozialbehörden bei fast jeder untersuchten Gemeindegrösse am höchsten professionalisiert, besonders in kleineren Gemeinden. Hingegen ist die entsprechende Verwaltungsebene der Kantone mit gewählter Sozialbehörde im Durchschnitt am wenigsten ausdifferenziert. Beim Ausbau der Sozialabteilungen zeigt sich nun, dass die Kantone mit heterogener Bestellungsart am besten ausgestattet sind, besonders bei mittelgrossen Gemeinden. Im Durchschnitt liegt die Stellenaustattung ihrer Sozialabteilungen bei den einzelnen Grössenklassen der Gemeinden um 20 Stellenprozente höher als der jeweils niedrigste Wert.
Tabelle
2.8: Stellenausbau nach Behördentypen der Kantone (n=391)
Insgesamt am wenigsten ausgebaut sind die kommunalen Sozialabteilungen der Kantone, in denen der Gemeinderat gleichzeitig die Sozialbehörde stellt. Dies, obwohl sie - wie im vorhergehenden Abschnitt gezeigt wurde - bezüglich ihrer Binnenorganisation ähnlich hoch professionalisiert sind wie die entsprechenden Verwaltungen der Kantone mit heterogener Behördenzusammensetzung. Sie scheinen einerseits über professionalisierte Sozialabteilungen zu verfügen, die andererseits mit relativ geringen Stellenressourcen ausgestattet sind. Kantone mit eingesetzten und gewählten Sozialbehörden sind bezüglich des Ausbaus ihrer Sozialabteilungen in etwa gleich ausgestattet und nehmen im Vergleich zu den beiden übrigen Kantonstypen eine mittlere Position ein. Die Sozialabteilungen von Kantonen mit eingesetzten Behörden weisen in kleineren Gemeinden die höchste Stellenintensität auf und bei Kantonen mit gewählten Sozialbehörden sind die Sozialämter grosser Gemeinden am besten ausgestattet.
Tabelle
2.9: Multiple Regression zur Stellenausstattung der kommunalen Sozialabteilungen
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Ausbau kommunaler Sozialabteilungen am stärksten mit der Einwohnerzahl zusammenhängt. Daneben sind die Behördenorganisation in den Kantonen, langfristig zunehmender sozialer Problemdruck und kommunalpolitische Faktoren von Bedeutung. So zeigt sich, dass die Sozialabteilungen in Kantonen mit Gemeinderat als Sozialbehörde am wenigsten ausgebaut sind, Kantone mit eingesetzten oder gewählten Sozialbehörden einen mittleren Ausbaugrad erreichen und die beiden Kantone mit uneinheitlicher Bestellung der Sozialbehörden bei ihren Sozialabteilungen die höchste Stellenintensität erreichen. Wie bereits gezeigt wurde, begründet sich diese Tatsache vor allem darin, dass diese beiden Kantone die Gemeinden bei der öffentlichen Sozialhilfe finanziell besonders stark unterstützen und entlasten. Langfristig scheinen sich auch sozial relevante gesellschaftliche Entwicklungen auf den Ausbau der kommunalen Sozialabteilungen auszuwirken: Während die Zunahme der Unterstützungsempfänger seit 1990 vier Jahre später noch zu keinem Stellenausbau führte, zeigte ein Anstieg verschiedener sozialer Problemfelder im Verlauf der letzten 10 Jahre eindeutigere Auswirkungen auf die Stellendichte der Sozialabteilungen. Ausserdem konnte gezeigt werden, dass es sich bei sozialen Problemen um gemeindeübergreifende Phänomene handelt, die insbesondere Zentren und Agglomerationen belasten und damit die lokale, kommunale Behandlung zumindest teilweise in Frage stellen. Angesichts dieses interkommunalen Charakters drängt sich die Frage auf, ob die Delegation der öffentlichen Sozialhilfe auf Gemeindeebene die adäquateste Form der Problembearbeitung ist.
Die Vergabe von Unterstützungsleistungen ist die zentrale Aufgabe der öffentlichen Sozialhilfe. Da sie in praktisch allen Kantonen in den Kompetenzbereich der Gemeinden fällt, sind eine grosse Vielzahl unterschiedlichster Entscheidungs- und Behandlungsprozesse vorzufinden. Dazu kommt, dass je nach Behörden- und Verwaltungsorganisation in den einzelnen Gemeinden die Anzahl und Vielgestaltigkeit der beteiligten institutionellen Akteure ausserordentlich gross ist. Je nach Typ dieser Akteure unterscheiden sich die Bearbeitungsprozesse erheblich. Im wesentlichen können zwei verschiedene Gruppen unterschieden werden: die Sozialbehörden, die in den meisten Fällen den Entscheid in letzter Instanz fällen, aber auch gerade in kleinen Gemeinden einen grossen Teil entscheidungsvorbereitender, abklärender Aufgaben wahrnehmen können. Auf der Ebene der Verwaltung beteiligen sich die unterschiedlichsten Typen von kommunalen Sozialabteilungen an diesem Prozess, seien es Mitarbeiter der Gemeindeverwaltung oder der Gemeindeschreiber in kleinen Gemeinden bis hin zum ausdifferenzierten Sozialamt grosser Gemeinden. Mit der vorliegenden Untersuchung wurde detailliert erhoben, welche institutionellen Akteure sich in welcher Form an diesem Prozess beteiligen. Dabei wurden folgende Schritte bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen berücksichtigt:
a) Typische Bearbeitungskonstellationen bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen
Mit Hilfe einer Cluster-Analyse wurde versucht, typische Behandlungsprozesse und Bearbeitungskonstellationen bei der Vergabe von wirtschaftlicher Sozialhilfe zu eruieren. Dieses Verfahren der Typisierung war in einem ersten Schritt noch wenig erfolgreich; erst als zusätzlich zwischen verschiedenen Professionalisierungsniveaus der kommunalen Sozialabteilungen (professionalisiertes Sozialamt, Anschluss an regionalen Sozialdienst und wenig professionalisierte Sozialabteilungen) unterschieden wurde, ergaben sich aussagekräftige Muster von Bearbeitungsverläufen. Die folgende Tabelle gibt einen ersten Überblick:
Tab.
2.10: Bearbeitungskonstellationen bei Vergabe von Unterstützungsleistungen
(n=559)
Im folgenden werden die einzelnen Bearbeitungskonstellation bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen ausführlicher beschrieben. Wie aus der Tabelle hervorgeht, ist den Gemeinden der ersten drei Konstellation gemeinsam, dass sie auf der Verwaltungsebene relativ tief professionalisiert sind, d.h. entweder gar keine spezialisierte Sozialabteilung besteht oder ein Sozialamt, dies jedoch ohne Fachpersonal. Die folgenden drei Entscheidungsmuster sind alle in irgend einer Form einem regionalen Sozialdienst angeschlossen, z.B. in Form eines Zweckverbandes. Die Gemeinden des siebten und letzten Typs verfügen alle über ein ausgebautes, mit professionellem Personal besetztes Sozialamt oder über ein Sozialamt mit einem angeschlossenen oder integrierten Sozialdienst.
1. Klassisches Milizsystem
Das klassische Milizsystem zeichnet sich dadurch aus, dass die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe praktisch ausschliesslich von einer Sozialbehörde im Nebenamt wahrgenommen werden und innerhalb der Gemeinde keine spezialisierte Stelle für diesen Aufgabenbereich besteht. Allenfalls werden beim Vollzug von Unterstützungsleistungen (z.B. Auszahlungen) die Dienste der Gemeindeverwaltung, oft auch des Gemeindeschreibers in Anspruch genommen, was bei 20% der Gemeinden dieses Typs der Fall ist, wie die folgende Tabelle zeigt:
Tabelle
2.11: Aufgabenverteilung im klassischen Milizsystem (n=50)
Typisch für das klassische Milizsystem ist, dass die öffentliche Sozialhilfe gänzlich als politische Handlung verstanden wird (Höpflinger & Wyss, 1994, 82), bei der kaum fachliche Aspekte (aus der Sicht der Sozialarbeit bzw. des Sozialwesens) miteinbezogen werden. Allenfalls kann dieses System auf Fachkenntnissen nebenamtlicher Behördenmitglieder aufbauen. Bei diesem Typ liegt der Anteil von Fachleuten in der Behörde jedoch bei 3% und damit unterhalb des generellen Durchschnittswertes von 5%. Was die Behördenorganisation betrifft, zeigt sich, dass 64% der Sozialbehörden bei diesem Typ gewählt, 16% vom Gemeinderat eingesetzt werden und dass in 20% der Gemeinden der Gemeinderat als Sozialbehörde amtiert. Generell kann man festhalten, dass das klassische Milizsystem vor allem in kleineren Gemeinden auftritt, in denen die Behörde gewählt wird und die Verwaltungsebene bezüglich der Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe wenig ausgebaut und spezialisiert ist. Die durchschnittliche Einwohnerzahl der Gemeinden dieses Typs beträgt 2’101 Einwohner. Insgesamt gehören 9% aller untersuchten Gemeinden der Deutschschweiz zu dieser Konstellation.
Die Gemeinde Linthal im Kanton Glarus ist ein illustratives Beispiel (Expertengespräch mit dem Fürsorgepräsidenten vom 24.10.1994) für das klassische Milizsystem: Die zuständige Sozialbehörde ist der sogenannte Fürsorgerat, der von der Fürsorgegemeinde an der Gemeindeversammlung gewählt wird. Die Fürsorgegemeinde hat ein eigenes Budget und kann an der Gemeindeversammlung einen Steuerfuss bis maximal 4% Steuerprozente beantragen. Was direkt mit dem Fürsorgewesen zu tun hat, macht der Fürsorgerat als Exekutivorgan praktisch alles selbständig und benötigt dafür keine Leistungen der Gemeindeverwaltung. Der Rat setzt sich aus dem Fürsorgepräsidenten, dem Fürsorgeverwalter, dem Schreiber und weiteren vier Mitgliedern zusammen und ist ein reines Milizgremium. Dabei übernimmt der Fürsorgepräsident die wichtigste Funktion. Er ist in den meisten Fällen Anlaufstelle für Personen, die wirtschaftlicher Sozialhilfe bedürfen, nimmt in der Regel alle Abklärungen vor und bereitet die Sitzungen des Fürsorgerates vor, was etwa einen halben Tag pro Woche beansprucht. Anschliessend stellt er einen Antrag an den Fürsorgerat, welcher knapp einmal im Monat (8-12 Mal im Jahr) tagt. Bei Notfällen können auch Präsidialentscheide getroffen werden, welche dann erst an der nächsten Sitzung des Fürsorgerats abgesegnet werden. Gemäss Aussagen des Fürsorgepräsidenten zeigt es sich bei den Sitzungen der Fürsorgebehörde ab und zu, dass gewisse Abklärungen noch ergänzungsbedürftig sind, weil gewisse Insider-Informationen, die man halt so in einem kleinen Dorf mitbekommt (Stichwort "soziale Kontrolle"), nicht zur Verfügung standen und dann werden die Fürsorgeentscheide in diese Richtung angepasst.
2. Aufgabendelegation an Gemeindeverwaltung
In der Einleitung zu dieser Typologie wurde bereits darauf hingewiesen, dass die ersten drei Bearbeitungskonstellationen auf der Verwaltungsebene für die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe kaum ausgebaut sind, d.h. entweder über ein wenig professionalisiertes Sozialamt oder über gar keine spezialisierte Sozialabteilung verfügen. Für diese Konstellation ist nun charakteristisch, dass in 80% der ihr angeschlossenen Gemeinden keine spezialisierte Sozialabteilung zu finden ist, d.h. dass die Gemeinden dieses Typs auf der Verwaltungsebene besonders tief professionalisiert sind. Im Unterschied zum ersten Typ ist für diese Bearbeitungskonstellation typisch, dass in 72% der ihr zugehörigen Gemeinden der Gemeinderat zugleich auch als Sozialbehörde amtiert. Offenbar neigt die Gemeindeexekutive viel stärker dazu, die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe an die Gemeindeverwaltung zu delegieren als dies eine gewählte Sozialbehörde tun würde. Dieses Vorgehen leuchtet unmittelbar ein, ist doch die Verbindung von Gemeindeexekutive und -verwaltung institutionell wesentlich enger verknüpft als dies bei der autonomeren, gewählten Sozialbehörde der Fall ist. Während beim klassischen Milizsystem die öffentliche Sozialhilfe praktisch ausschliesslich als politische Handlung verstanden werden muss, dominieren in diesem Fall administrative Abläufe. Der folgenden Tabelle ist zu entnehmen, dass dies vor allem beim ersten Kontakt, bei der Abklärung, dem Vollzug und der persönlichen Beratung von unterstützten Personen der Fall ist und hier die Gemeindeverwaltung die Hauptarbeit leistet. Der letztinstanzliche Entscheid bleibt allerdings nach wie vor im Kompetenzbereich der Gemeindeexekutive. Im Vergleich zum ersten Typ liegt die Einwohnerzahl mit 1’538 Einwohnern etwas tiefer und der Anteil von Fachleuten in den Sozialbehörden ist mit 2% ebenfalls geringer.
Tabelle
2.12: Aufgabenverteilung bei Delegation an Gemeindeverwaltung (n=61)
Zusammenfassend kann man festhalten, dass die für diese Bearbeitungskonstellation charakteristische Delegation der öffentlichen Sozialhilfe an die (unspezialisierte) Gemeindeverwaltung immer dann auftritt, wenn der Gemeinderat kleiner Gemeinden zugleich auch als Sozialbehörde amtiert und innerhalb der Gemeindeverwaltung keine Sozialabteilung besteht. Dies ist bei 11% der untersuchten Gemeinden der Fall. Während im klassischen Milizsystem die Vergabe von wirtschaftlicher Sozialhilfe in allen Belangen ein politischer Prozess ist und (fast) sämtliche Handlungen von der Sozialbehörde (als politischem Akteur) wahrgenommen werden, ist diese zweite Bearbeitungskonstellation im Unterschied dazu durch eine Kombination von politischen und administrativen Abläufen geprägt. Dabei wird auf der Verwaltungsebene vor allem die arbeitsintensive Abklärung, der administrative Vollzug und die persönliche Beratung wahrgenommen, wobei der Entscheid in der Hand der Gemeindeexekutive verbleibt. Generell kann man sagen, dass hier administrative und politische Vorgänge eng miteinander verknüpft sind.
3. Aufgabendelegation an wenig professionalisiertes Sozialamt
Während beim letzten Typ 80% der Gemeinden auf der Verwaltungsebene weder über eine eigenständige Sozialabteilung innerhalb der Gemeindeverwaltung noch über ein Sozialamt verfügen, ist für diese Konstellation im Unterschied dazu charakteristisch, dass in knapp 90% der Gemeinden ein Sozialamt besteht, welches allerdings kein ausgebildetes Fachpersonal beschäftigt und daher als relativ wenig professionalisiert bezeichnet werden muss. Daher ist es kaum erstaunlich, dass die zuständigen Sozialbehörden dieser Gemeinden die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe an das verwaltungsinterne, kommunale Sozialamt delegieren. 42% der Sozialbehörden in dieser Gruppe sind durch die Volkswahl bestellt, 29% von der Gemeindeexekutive eingesetzt und in den verbleibenden (29%) der Gemeinden amtiert der Gemeinderat als Sozialbehörde. Damit herrscht bei dieser Konstellation kein bestimmtes Bestellungsverfahren eindeutig vor, so wie bei den beiden bisherigen Typen. Offensichtlich ist die vergleichsweise höhere Spezialisierung auf der Verwaltungsebene für die Konstitution dieses Typs relevanter als die Behördenorganisation. Die durchschnittliche Einwohnerzahl dieser Gruppe beträgt 4’329 Einwohner und ist damit deutlich höher als bei den beiden ersten Konstellationen. Diese vergleichsweise höhere Einwohnerzahl stimmt auch mit dem höheren Ausdifferenzierungsgrad der kommunalen Sozialabteilung überein. Wie die folgende Tabelle zeigt, sind die Sozialbehörden bei dieser Bearbeitungskonstellation - trotz der hauptsächlichen Delegation an das Sozialamt - noch zu etwa 20% in allen Bereichen selber aktiv, d.h. sie nehmen selber Abklärungen vor, regeln den Vollzug und bieten persönliche Beratung an. Im Vergleich zu den beiden anderen Typen fällt auf, dass die Entscheidungsgewalt der Sozialbehörde zugunsten der Verwaltung leicht abnimmt. Beim klassischen Milizsystem (Konstellation 1) hat die Behörde noch in sämtlichen Gemeinden die Entscheidung in letzter Instanz getroffen, bei der Delegation an die Gemeindeverwaltung (Konstellation 2) trat sie in 2% der Gemeinden diese Kompetenz an die Gemeindeverwaltung ab und bei dem hier vorliegenden Typ entscheidet das Sozialamt bereits in 6% der Gemeinden in letzter Instanz.
Tabelle
2.13: Aufgabenverteilung bei Delegation an Sozialamt (n=51)
Ein Beispiel für diesen Typ ist die Gemeinde Gersau im Kanton Schwyz (Expertengespräch vom 26.10. 94). Sie führt eine Sozialhilfestelle, für die etwa eine 20%-Stelle vorgesehen ist. Der zuständige Gemeindeangestellte betreut gleichzeitig die AHV-Zweigstelle, das Bauamt und die Zivilschutzstelle. Betroffene Personen melden sich direkt bei der Sozialhilfestelle und mit einem eigens dafür entwickelten Formular werden die für die Abklärung relevanten Daten aufgenommen. Wenn alle Informationen über die betreffende Person oder Personen eingeholt sind, werden die Antragsteller zu einem gemeinsamen Gespräch mit dem Präsidenten der Fürsorgebehörde und dem Sekretär der Fürsorgebehörde eingeladen, wo man sich einen vertieften Blick in die Problemsituation verschafft. Über die definitive Zusprache von Fürsorgeleistungen entscheidet dann die Fürsorgebehörde. Die anschliessenden Auszahlungen sowie die Alimentebevorschussung und die Mutterschaftsbeihilfe bearbeitet der Gemeindeangestellte auf der Sozialhilfestelle. Jedes Mitglied der Fürsorgebehörde kümmert sich jedoch persönlich um eine bestimmte Anzahl von Fürsorgeklienten.
4. Milizsystem trotz Anschluss an regionalen Sozialdienst
Bei den folgenden drei Bearbeitungskonstellationen liegt überall ein Anschluss an einen regionalen Sozialdienst vor, was grundsätzlich die Möglichkeit impliziert, die Aufgaben der öffentlichen Sozialhilfe, namentlich die Vergabe von Unterstützungsleistungen, von einer fachlich qualifizierten und spezialisierten Stelle bearbeiten zu lassen. Für den hier vorliegenden Typ ist allerdings charakteristisch, dass von dieser Möglichkeit der Aufgabendelegation sehr selten Gebrauch gemacht wird. Die Tabelle 2.14 zeigt, dass die Dienstleistungen von regionalen Sozialberatungsstellen nur sehr sporadisch benützt werden und eine untergeordnete Rolle spielen. Offenbar wird in diesen Gemeinden die Behandlung von Unterstützungsfällen ganz explizit als Aufgabe verstanden, die in den Zuständigkeitsbereich der Sozialbehörde gehört. Sie wird damit klar als politische Aufgabe definiert, obwohl grundsätzlich eine fachlich höher spezialisierte Beratungsstelle zur Verfügung stehen würde. Bei der Hälfte dieser Gemeinden amtiert der Gemeinderat gleichzeitig als Sozialbehörde und etwa zu je einem Viertel eine eingesetzte oder gewählte Behörde. Die Dominanz des Gemeinderats könnte ein Indiz für die spärliche Aufgabendelegation an einen regionalen Sozialdienst sein: durch die enge Verknüpfung der Behörden- und Verwaltungsebene ist die direkte Bearbeitung der anfallenden Unterstützungsfälle naheliegender als eine Delegation. Die durchschnittliche Gemeindegrösse dieses Typs beträgt 2’025 Einwohner und ist damit von allen drei Konstellationen, die einem regionalen Sozialdienst angeschlossen sind, die kleinste Durchschnittszahl. Von allen untersuchten Gemeinden entsprechen etwa 12% diesem Typ.
Tabelle
2.14: Aufgabenverteilung beim Milizsystem trotz Anschluss an regionalen
Sozialdienst (n=66)
Die Gemeinde Sargans (Expertengespräch vom 31.10.1994) ist ein typisches Beispiel für diese Konstellation: Anlaufstelle für Gesuche um Unterstützungsleistungen ist einerseits die Gemeindeverwaltung mit dem Gemeindepräsidenten, der zugleich auch Präsident der Fürsorgebehörde ist. Auf der anderen Seite ist die Gemeinde an den regionalen Sozialdienst des Bezirks Sarganserland (Gemeinden Quarten, Walenstadt, Flums, Mels, Sargans, Vilters, Bad Ragaz, Pfäffers) angeschlossen, bei dem sich ebenfalls Klienten melden und welcher dann Anträge an die Fürsorgebehörde stellt. Auch der Bereich der Beratung läuft eigentlich doppelspurig: einerseits klärt der regionale Sozialdienst Unterstützungsleistungen ab und führt Beratungen durch, andererseits nehmen diese Arbeit auch die Mitarbeiter der Gemeindeverwaltung wahr, insbesondere der Gemeindepräsident, der Gemeindeschreiber und der Kassier (v.a. bei Alimentebevorschussungen und -inkasso, Auszahlungen der Unterstützungsleistungen). Die Gemeinde hat ausserdem eine Fürsorgerin angestellt (ist von Beruf Krankenpflegerin), welche bei komplizierteren Abklärungen oder aufwendigeren Betreuungen zu den Leuten nach Hause geht. Ihre Arbeit entspricht in etwa einer 15% bis 20%-Stelle. Der Entscheid über Fürsorgeleistungen liegt in den Händen der Fürsorgebehörde, welche mit dem Gemeinderat und der Vormundschaftsbehörde identisch ist. Der Gemeinderat besteht aus fünf Mitgliedern und ist mit Ausnahme des Gemeinde(rats-)präsidenten, der zu 100% angestellt ist, ein reines Milizgremium. Mit wenigen Ausnahmen werden die Anträge, welche gemeinsam vom Gemeindeschreiber und Gemeindepräsidenten oder von der regionalen Beratungsstelle abgeklärt wurden, vom Gemeinderat genehmigt. Der Gemeinderat tagt alle 14 Tage und dann werden die anstehenden Fürsorgeentscheide gefällt.
5. Delegation von Fachaufgaben an regionalen Sozialdienst
Gut die Hälfte aller Gemeinden (54%), die einem regionalen Sozialdienst angeschlossen sind, delegieren die fachlich anspruchsvolleren Aufgaben bei der Vergabe von wirtschaftlicher Sozialhilfe an die regionale Stelle. Wie Tabelle 2.15 zeigt, betrifft das hauptsächlich die Abklärung von Unterstützungsleistungen und die weiterführende persönliche Beratung, die von knapp 80% der Gemeinden dieses Typs einem regionalen Sozialdienst übergeben wird. Trotz der Möglichkeit der Fachdelegation übernehmen die Sozialbehörden und auch die Gemeindeverwaltungen/Sozialämter der angeschlossenen Gemeinden nach wie vor einen grossen Aufgabenanteil. So sind z.B. etwa in 20% der Gemeinden dieses Typs die Sozialbehörden in fast allen Bereichen aktiv. Den Vollzug von Unterstützungsleistungen nehmen gar 60% der Gemeinden selber wahr. Grundsätzlich hätte man vielleicht erwarten können, dass eine stärkere Aufgabendelegation an die spezialisierten regionalen Sozialdienste stattfinden würde, als dies tatsächlich der Fall ist. Die Vergabe von wirtschaftlicher Sozialhilfe ist offensichtlich nach wie vor eine Aufgabe, die viele Gemeinden in ihrer Obhut wissen möchten. Nicht ganz so ausgeprägt wie bei der letzten Konstellation amtiert auch bei diesem Typ in vielen Gemeinden der Gemeinderat zugleich als Sozialbehörde (45%). Bei einem Drittel der Gemeinden wird die Sozialbehörde vom Gemeinderat eingesetzt und beim verbleibenden Viertel wird sie gewählt. Die durchschnittliche Einwohnerzahl beträgt 2’479 und ist damit etwas höher als beim letzten Typ. Von allen untersuchten Gemeinden gehören 25% zu dieser Bearbeitungskonstellation, welche damit am zweithäufigsten vorkommt.
Tabelle
2.15: Aufgabenverteilung bei Fachdelegation an regionalen Sozialdienst
(n=137)
Am Beispiel der Gemeinde Reinach (Expertengespräch vom 28.10.1994) im Kanton Aargau sollen einige weitere Merkmale dieses Typs dargestellt werden. Die Anlaufstelle für Gesuchsteller ist die Gemeindeverwaltung, wobei der Gemeindeschreiber die Klienten direkt an die regionale Beratungsstelle weiterleitet und keine Erstgespräche führt. Der regionale Sozialdienst Oberwynetal (Gemeinden Reinach, Menziken, Leimbach, Burg) übernimmt dann die weiteren Arbeiten. Der Träger dieses Sozialdienstes ist ein Zweckverband, dessen Aufsichtskommission sich aus Mitgliedern der jeweiligen Gemeindebehörden zusammensetzt. Aus der Gemeinde Reinach sitzen der Gemeindeschreiber und der Gemeinderat des Sozialressorts in der Aufsichtskommission. Der Sozialdienst arbeitet sehr polyvalent: die Bearbeitung materieller Einzelfallunterstützung, die Alimentebevorschussung, die Mutterschaftsbeihilfe, Lohn- und Rentenverwaltungen, der gesamte Vormundschaftsbereich (Entscheid: Gemeinderat) wird durch ihn abgedeckt. Die Anträge des regionalen Sozialdienstes werden mit dem Gemeindeschreiber vorbesprochen und bereinigt, bevor sie dem Gemeinderat zum Entscheid vorgelegt werden. Dieses Verfahren hat dazu geführt, dass praktisch keine Anträge abgelehnt werden. Der Gemeinderat setzt sich aus 5 Mitgliedern zusammen, wovon eine Person dem Ressort "Soziales" vorsteht. Der Gemeinderat ist mit Ausnahme des Gemeindeammanns ein reines Milizgremium.
6. Delegation an kommunales Sozialamt trotz Anschluss an regionalen Sozialdienst
Ähnlich wie für die Bearbeitungskonstellation 4 „Milizsystem trotz Anschluss an einen regionalen Sozialdienst" ist für diesen Typ charakteristisch, dass hier die Aufgaben im Bereich der wirtschaftlichen Sozialhilfe nicht an den regionalen Sozialdienst delegiert werden, sondern vom kommunalen Sozialamt in eigener Regie bearbeitet werden. Im Unterschied zum Typ 4 verfügen praktisch alle Gemeinden dieses Typs (96%) über ein eigenes Sozialamt und sind damit höher professionalisiert, was sich auch auf Grund der durchschnittlichen Einwohnerzahl von 5’378 erwarten lässt. Die Vergabe von Unterstützungsleistungen wird auch hier in erster Linie als kommunale Aufgabe definiert, was nicht ausschliesst, dass der regionale Sozialdienst in diesem Bereich ebenfalls aktiv tätig ist. Insgesamt gehören 9% der untersuchten Gemeinden diesem Typ an.
Tabelle
2.16: Aufgabenverteilung bei Delegation an kommunales Sozialamt trotz Anschluss
an regionalen Sozialdienst (n=49)
Die Gemeinde Sursee ist ein Beispiel für diesen Typ. Die Bürgergemeinde der Stadt führt ein eigenes Sozialamt, das vor allem die Aufgaben der gesetzlichen Sozialhilfe wahrnimmt, d.h. einerseits den gesamten Bereich der materiellen Einzelfallunterstützung und andererseits vormundschaftliche Aufgaben. Zugleich gehört die Stadt Sursee dem Zweckverband des regionalen Sozialdienstes Amt Sursee an, der in mit einem ähnlichen Stellenpensum (etwa 100%) Klienten aus der Stadt Sursee betreut. Bei vormundschaftlichen Fragen und wirtschaftlicher Sozialhilfe entscheide der Bürgerrat Sursee in letzter Instanz.
7. Delegation an ausgebautes Sozialamt
Die Delegation der Aufgaben (bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen) an ein ausgebautes Sozialamt mit ausgebildetem Personal ist die homogenste und grösste Bearbeitungskonstellation. 26% der Gemeinden gehören dieser Konstellation an. Die durchschnittliche Einwohnerzahl beträgt 15'465 und erreicht damit ebenfalls klar den höchsten Durchschnittswert. Die Bearbeitung der Unterstützungsleistungen ist hier am höchsten professionalisiert: 57% der Mitarbeiter verfügen über eine Fachausbildung. Der gesamte Bearbeitungsprozess ist jetzt im eigentlichen Sinn Aufgabe des Sozialwesens und nur noch sehr beschränkt von politischen Einflüssen geprägt. Diese Tatsache zeigt sich auch bei der Entscheidungsverteilung: in 12% der Gemeinden dieses Typs wird sie von den Sozialämtern in eigener Kompetenz wahrgenommen und nur noch zu 88% auf Behördenebene.
Tabelle
2.17: Aufgabenverteilung bei Delegation an ausgebautes Sozialamt (n=145)
Das Sozialamt der Stadt Aarau (Expertengespräch vom 30.10.1994) ist ein typisches Beispiel für diese Konstellation. Betroffene Personen wenden sich direkt an das Sozialamt. Das Erstgespräch führt einer der zuständigen Sozialarbeiter, der ebenfalls die weiteren Abklärungen und Beratungen vornimmt. Der gesamte Stadtrat von Aarau genehmigt die Unterstützungsanträge des Sozialamtes, wobei die Mitarbeiter über eine einmalige Überbrückungshilfe bis 5’000 Franken je Fall selber entscheiden können. Alle regelmässigen Unterstützungen und Auszahlungen über 5000 Franken fallen in die Kompetenz des Stadtrates. Im Stadtrat ist eine Stadträtin (ist von Beruf Sozialarbeiterin) für das Ressort „Soziales" zuständig, der das Sozialamt untersteht. Einmal in der Woche werden mit ihr die aktuellen Fälle für die Stadtratssitzungen vorbesprochen und mit zusätzlichen Informationen versehen. Früher war die Ablehnungsquote der Anträge des Sozialamtes sehr klein. Seit der Kostendruck in den letzten beiden Jahren gestiegen ist, ist die Behörde sensibler geworden und die Ablehnungsquote gestiegen. Es gibt seither wesentlich mehr Diskussionen zwischen Stadtrat und Sozialamt. Die Unterstützungsleistungen werden nach wie vor aufgrund der neusten SKÖF-Richtlinien festgelegt, wobei der Stadtrat in jüngster Zeit vermehrt Entscheidungsgrundlagen verlangt. Organisatorisch gliedert sich das Sozialamt der Stadt Aarau in vier Unterbereiche: das Arbeitsamt, den Bereich der materiellen Hilfe, die Vormundschaftsabteilung und die AHV-Zweigstelle.
b) Professionalisierungsaspekte bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen
Im Kapitel über die Behördenorganisation wurde gezeigt, dass der durchschnittliche Anteil von Fachpersonen in den Sozialbehörden bei 5% liegt. Im Vergleich zu Baubehörden, die sich zu einem Viertel aus Fachleuten zusammensetzen, kann man die Professionalisierung von Sozialbehörden als tief bezeichnen. Vor diesem Hintergrund soll in diesem Abschnitt der Frage nachgegangen werden, in welchem Ausmass ausgebildete Fachleute an der Bearbeitung und Genehmigung von Unterstützungsleistungen beteiligt sind.
Was die letztinstanzliche Entscheidung von Unterstützungsleistungen betrifft, zeigt die Tabelle 2.18, dass in den untersuchten Gemeinden der Deutschschweiz (N=663) das wichtigste Entscheidungsgremium bei der Zusprache von Unterstützungsleistungen eingesetzte oder gewählte Sozialbehörden sind. Der Entscheid in letzter Instanz liegt zur Hälfte in ihren Händen, wobei ihre Bedeutung erst mit wachsender Gemeindegrösse zunimmt. Als zweitwichtigste Entscheidungsinstanz amtiert die Gemeindeexekutive, die insgesamt in etwa 40% aller Gemeinden über wirtschaftliche Sozialhilfe entscheidet.
Tabelle
2.18: Entscheidungsgremien bei Unterstützungsleistungen nach Gemeindegrösse
Bezieht man die Gemeindegrösse in die Analyse mit ein, so zeigt sich, dass in kleinen Gemeinden die Gemeindeexekutive in knapp 60% aller Gemeinden entscheidet und eigenständige Sozialbehörden in einem guten Drittel der Gemeinden (37%). In den restlichen 5% der kleinen Gemeinden wird die Entscheidungsgewalt an die Verwaltungsebene (Gemeindeverwaltung, Sozialamt, regionale Stelle) delegiert. Die mit Abstand wichtigste Entscheidungsinstanz kleiner Gemeinden ist damit der Gemeinderat. Im Hinblick auf die Fachkompetenz, mit denen diese Entscheide gefällt werden, lässt sich folgendes feststellen: 81% der (gewählten oder eingesetzten) Sozialbehörden kleiner Gemeinden arbeiten gänzlich ohne Fachleute mit einer höheren Ausbildung. Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass der Entscheid über Unterstützungsleistungen beim grössten Teil dieser Gemeinden ohne professionelle Fachkompetenz (aus der Sicht des Sozialwesens) gefällt wird. Er ist in erster Linie eine politische Angelegenheit.
Mit zunehmender Gemeindegrösse nimmt die Bedeutung des Gemeinderates als Entscheidungsinstanz ab. Dafür werden eigenständige Sozialbehörden und kommunale Sozialämter als Entscheidungsträger immer wichtiger. In 66% der grossen Gemeinden (über 10'000 Einwohner) entscheiden eigenständige Sozialbehörden über die Vergabe von Unterstützungsleistungen, gefolgt von ausgebauten Sozialämtern in 20% der Gemeinden und der Gemeindeexekutive, die noch in 14% der Gemeinden entscheidet. Was die Fachkompetenz dieser Behörden oder Stellen betrifft, zeigt sich im Gegensatz zu kleinen Gemeinden (750-1’999 Einwohner), dass in der Hälfte der grossen Gemeinden Entscheide unter dem Einbezug von spezifischer fachlicher Kompetenz gefällt werden: einerseits in den 20% der Gemeinden, die den Entscheid an ein Sozialamt delegieren und andererseits in den 30% der Gemeinden, deren Sozialbehörden Fachleute in ihren Reihen wissen. Bei mittelgrossen Gemeinden (5’000 - 9’999 Einwohner) werden in 10% der Fälle die Entscheide an ein Sozialamt delegiert und verfügen 20% der Sozialbehörden über Mitglieder mit einer höheren Fachausbildung, d.h. bei einem knappen Drittel der Gemeinden sind die Entscheide fachlich qualifiziert. Bei der nächst kleineren Gemeindegrösseklasse (2’000 - 4’999 Einwohner) ist dies noch in 18% der Gemeinden der Fall.
Bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen gibt es - neben dem letztinstanzlichen Entscheid - insbesondere zwei Bearbeitungsschritte, die in besonderem Ausmass fachlicher Kompetenz bedürfen: das ist einerseits die Abklärung der Bedürftigkeit und andererseits die persönliche Beratung. Bei der Abklärungsarbeit zeigt sich zunächst für die gesamte Stichprobe, dass der grösste Teil der untersuchten Gemeinden (41%) diese Aufgabe an das kommunale Sozialamt delegiert. Die beiden zweitwichtigsten abklärenden Instanzen mit praktisch identischen Anteilen von etwa 20% sind die Gemeindeverwaltung und die Sozialbehörde. An dritter Stelle folgt eine regionale, bzw. kantonale Stelle, welche noch in 12% der Gemeinden die Abklärungsarbeiten vornimmt. In den verbleibenden 8% der Gemeinden nimmt die Gemeindeexekutive diese Aufgabe wahr.
Tabelle
2.19: Abklärungsgremien bei Unterstützungsleistungen nach Gemeindegrösse
Die Detailanalyse nach Gemeindegrösse zeigt, dass in kleineren Gemeinden (750-1999 Einwohner) die Gemeindeverwaltung und die Behörde bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen die beiden wichtigsten Abklärungsinstanzen sind und je zur Hälfte in 60% der Gemeinden diese Tätigkeiten wahrnehmen. In den restlichen Gemeinden (40%) teilen sich der Gemeinderat, das kommunale Sozialamt und eine regionale (bzw. kantonale) Stelle diese Aufgaben. Wertet man die an diesem Abklärungsprozess beteiligten Stellen oder Behörden im Hinblick auf ihre Fachkompetenz aus, so kommt man zum Schluss, dass insgesamt bei etwa einem Viertel der kleinen Gemeinden die Abklärungen für Unterstützungsleistungen unter Berücksichtigung fachlicher Kompetenz ausgeführt werden: und zwar bei den 14% der Gemeinden, welche die Abklärungen an einen regionalen Sozialdienst delegieren, bei den 6% der Gemeinden, deren Sozialbehörden sich aus Mitgliedern mit einer höheren Fachausbildung zusammensetzen und bei den 5% der Gemeinden, deren Sozialamt mit einem Sozialdienst ausgestattet ist.
Mit zunehmender Gemeindegrösse werden die Abklärungsaufgaben immer stärker vom kommunalen Sozialamt übernommen, während alle anderen Stellen oder Behörden an Bedeutung verlieren. In 96% der Gemeinden mit mehr als 10'000 Einwohnern werden die Abklärungen von den kommunalen Sozialämtern bearbeitet, welche praktisch alle (93%) mit einem professionellen Sozialdienst ausgestattet sind. Damit werden in grossen Gemeinden fast alle Abklärungsaufgaben mit professioneller Fachkompetenz ausgeführt. In Gemeinden mit einer Grösse von 5’000 bis 9'999 Einwohnern geschieht dies in 75% der Gemeinden und bei Gemeinden mit einer Einwohnerzahl zwischen 2’000 und 4’999 Einwohnern noch bei 44%.
Vergleicht man die persönliche Beratung mit den oben analysierten Abklärungstätigkeiten, so zeigt sich insgesamt eine etwas ausgeprägtere Delegation an Fachstellen. Die wichtigste Instanz für persönliche Beratung ist wiederum das kommunale Sozialamt, das in 41% der untersuchten Gemeinden diese Aufgabe wahrnimmt. Am zweithäufigsten, d.h. bei 19% der Gemeinden, wird die persönliche Beratung an eine regionale (oder kantonale) Stelle delegiert oder von der Sozialbehörde übernommen. In den restlichen Gemeinden (21%) teilen sich die Gemeindeexekutive und die Gemeindeverwaltung diese Aufgabe.
Tabelle
2.20: Persönliche Beratung nach Gemeindegrösse (n=645)
In kleinen Gemeinden sind die Sozialbehörde und die Gemeindeverwaltung, ähnlich wie bei der Abklärungstätigkeit, die beiden wichtigsten Instanzen für die persönliche Beratung von Unterstützungsleistungsempfängern. Sie übernehmen bei der Hälfte aller kleinen Gemeinden diese Aufgabe. Hingegen wird hier im Vergleich zur Abklärung der Bereich der persönlichen Beratung etwas häufiger an Fachstellen delegiert und zwar in 21% der Gemeinden an eine regionale (oder kantonale) Stelle und in 14% an das kommunale Sozialamt. Insgesamt ergibt dies (gegenüber der Abklärungstätigkeit) eine leicht höhere Anzahl Gemeinden, die diese Aufgabe mit professioneller Fachkompetenz ausführen. Während es bei Abklärungen noch ein Viertel waren, sind es hier ein Drittel.
Praktisch identisch wie bei der Abklärungstätigkeit steigt mit zunehmender Gemeindegrösse auch die Bedeutung des kommunalen Sozialamtes für den Bereich der persönlichen Beratung. In Gemeinden mit mehr als 10'000 Einwohnern werden fast alle dieser Aufgaben vom Sozialamt wahrgenommen. Was die Professionalität bei der persönlichen Beratung betrifft, sind die Anteile kleiner und mittelgrosser Gemeinden ebenfalls etwas höher als dies für die Abklärungstätigkeiten zutrifft: bei den beiden Gemeindegrössen von 750 bis 1’999 Einwohner und 2’000 bis 4’999 Einwohner jeweils um knapp 10%. Bei den beiden nächstfolgenden Gemeindegrössenklassen sind sie identisch mit den Anteilen bei der Abklärung: jeweils 75% für Gemeinden mit einer Grösse von 5’000 bis 9’999 Einwohner und knapp 100% bei Gemeinden mit mehr als 10'000 Einwohnern.
Abschliessend ergibt sich der Eindruck, dass insbesondere in kleineren Gemeinden die Entscheide, Abklärungen und die persönliche Beratung bei der Vergabe von Unterstützungsleistungen bei einem relativ hohen Anteil von Gemeinden ohne Fachkompetenz bearbeitet werden. Man kann davon ausgehen, dass nur bei einem Viertel der kleineren Gemeinden professionelle Kompetenz von Bedeutung ist.
Tabelle
2.21: Professionalisierung bei der Bearbeitung von Unterstützungsleistungen
Bei einer Gemeindegrösse von 2’000 bis 4’999 Einwohnern ist dies etwa bei der Hälfte der Gemeinden der Fall und bei mittelgrossen Gemeinden mit 5’000 bis 9’999 Einwohnern etwa bei drei Viertel der Gemeinden. In grossen Gemeinden geschieht die persönliche Beratung in allen Gemeinden und die Abklärung in drei Vierteln der Gemeinden von professionellen Stellen. Im Anschluss an diese Analyse stellt sich die Frage nach Bezugspunkten für die Einschätzung der vorgefundenen Professionalisierung. Sie soll hier nicht vertieft erörtert werden, da im folgenden Kapitel mögliche theoretische Bezugspunkte im Ansatz vorgestellt werden.
In diesem kurzen Kapitel sollen im Sinn eines Ausblicks einige grundsätzlichere Überlegungen angestellt werden, die sich auf die vorliegende Datenauswertung beziehen, bisher aber nicht diskutiert wurden. Insbesondere im ersten Abschnitt wird skizzenhaft versucht, Anschlüsse zu einer universelleren Theorie des modernen Sozialwesens zu schaffen und die öffentliche Sozialhilfe diesbezüglich zu verorten.
a) Öffentliche Sozialhilfe im Spannungsfeld zwischen politisch geprägter Fürsorge und der Hilfskultur des modernen Sozialwesens
Im Abschnitt über die Entscheidungsprozesse und die Vergabe von Unterstützungsleistungen zeigte sich besonders deutlich, dass viele Gemeinden die Bearbeitung der dabei anfallenden Aufgaben in erster Linie als ihren Hoheitsbereich definieren, obwohl sie vielleicht an einen regionalen Sozialdienst angeschlossen sind, der diese Tätigkeit mit höherer fachlicher Kompetenz ausführen könnte (siehe Abschnitt 2.3, Bearbeitungskonstellation 4). In Zeiten zunehmender sozialer Probleme und knapper Finanzmittel dürften sich Tendenzen zur vermehrten Rücknahme und Kontrolle der öffentlichen Sozialhilfe durch die zuständigen politischen Behörden eher noch verstärken, wie sich am Beispiel des Sozialamtes der Stadt Aarau zeigen lässt. In letzter Zeit musste das Sozialamt seine Anträge (zur Genehmigung von Unterstützungsleistungen) gegenüber dem Stadtrat spürbar stärker legitimieren. Aufgrund dieser Überlegungen und Beobachtungen kann man die These aufstellen, dass die öffentliche Sozialhilfe - die grundsätzlich im Spannungsfeld zwischen Legitimationserfordernissen der Politik und fachlichen Erwägungen des modernen Sozialwesens steht - wieder verstärkt politischer Kontrolle unterzogen wird und dabei ausgeprägter finanziellen Aspekten und weniger fachlichen Erwägungen (aus der Sicht des Sozialwesens) zu entsprechen hat.
Auf dem gleichen Hintergrund kann die Frage der Professionalisierung der öffentlichen Sozialhilfe diskutiert werden. Die vorliegende Untersuchung zeigte diesbezüglich, dass insbesondere der Professionalisierungsgrad von Sozialbehörden, z.B. im Vergleich zu Baubehörden, wesentlich tiefer liegt. Ausserdem kann gerade in kleineren Gemeinden (bis 2000 Einwohner) auch die Verwaltungsebene als relativ wenig professionalisiert bezeichnet werden. Vertritt man die These, dass es bei der öffentlichen Sozialhilfe vor allem darum geht, individuell angepasste und wenig standardisierbare Hilfeleistungen vorzunehmen und weniger ein komplexes Regelwerk von Gesetzen anzuwenden, wie das z.B. im Bauwesen der Fall ist, kann man sich zurecht fragen, ob diese Tätigkeiten ausgewiesener Fachkompetenz bedürfen. Dieser Argumentation kann man entgegenhalten, dass auch bei der öffentlichen Sozialhilfe ein Netzwerk von Regeln besteht, dessen Anwendung und Interpretation umfangreiche und spezialisierte Fachkenntnisse voraussetzen. Es sei hier nur an die Richtlinien der SKÖF (Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge) für die Bemessung wirtschaftlicher Sozialhilfe oder an die unzähligen Bedingungen und Bestimmungen der Sozialversicherungen erinnert. Die Regeldichte und -komplexität ist derart hoch, dass das Sozialamt der Stadt Zürich - das wahrscheinlich am höchsten professionalisierte Sozialamt der Schweiz - ein Team von Juristen eingesetzt hat, das ausschliesslich auf Sozialversicherungsfragen spezialisiert ist um die gesetzlich vorgesehenen Sozialversicherungsbeiträge voll auszuschöpfen und insbesondere Rückerstattungsansprüche geltend zu machen (Teilprojekt 4 des Projekts Sterntaler, 1994). Ein weiteres Teilprojekt bestand darin, die Fachkenntnisse der Sozialarbeiter im Bereich der Sozialversicherungen zu erhöhen, um finanzielle Mittel einsparen zu können. Dass die Professionalisierung der öffentlichen Sozialhilfe noch nicht so weit vorangeschritten ist, wie das z.B. im Bauwesen der Fall ist, scheint mit anderen Faktoren zusammenzuhängen. Wir betrachten es als ein Problem von Codierungswidersprüchen des politischen Systems und des Sozialwesens, d.h. die öffentliche Sozialhilfe steht im Spannungsfeld zwischen dem politischen System auf der einen Seite und dem Sozialwesen auf der anderen Seite. Beide Funktionssysteme formulieren je unterschiedliche Ansprüche an die öffentliche Sozialhilfe. Stephan Müller (1991) schreibt dazu: „Der politische Code entscheidet - wie alle anderen Codierungen in Form einer binären Schematisierung - zwischen kollektiv bindenden und nicht legitimen Entscheidungsprämissen. Vereinfacht gesagt: alle politischen Prozeduren sind Verfahren, die das politisch durchsetzbare vom politisch nicht durchsetzbaren unterscheiden. Eine solche Codierungstechnologie kann natürlich für eine gesellschaftlich ausdifferenzierte und professionelle Hilfskultur nicht mehr Richtschnur des Handelns, Planens und Reflektierens sein". Weiter stellt er fest, dass eine Theorie und Praxis des Helfens in modernen Gesellschaften nicht adäquat im politischen System prozessiert oder auch nur nachvollzogen werden. Trotz dieser Situation ist ein beträchtlicher Teil des heutigen Hilfsangebotes im Sozialwesen entweder unmittelbar Teil des politischen Systems oder seiner Verwaltung, eben z.B. kommunale Sozialämter oder Sozialdienste, oder durch die Subventionspolitik indirekt davon abhängig (Stiftungen, Hilfswerke, Vereine, usw.). Wir vertreten die (etwas gewagte) These, dass der politische Code bei der öffentlichen Sozialhilfe im Vergleich zu höher spezialisierten Bereichen des Sozialwesens, wie z.B. die Suchtberatung oder die Jugend- und Familienberatung, noch stärker etabliert ist. Die öffentliche Sozialhilfe hat sich daher noch in ausgeprägterem Ausmass politischen Prämissen zu unterziehen. Ausserdem gibt es Anzeichen dafür, dass die Politik in letzter Zeit wieder vermehrt Einfluss auf die öffentliche Sozialhilfe nimmt, d.h. die Codierungswidersprüche zwischen Sozialwesen und Politik wieder zunehmen dürften. Es wäre ausserordentlich interessant, diesbezüglich verschiedene (theoretisch begründete) Szenarien zu entwickeln und über die damit verbundenen Leistungskapazitäten und Problembezüge nachzudenken.
b) Soziale Probleme als überlokale Phänomene und ihre lokale Bearbeitung
Höpflinger und Wyss (1994, 2) fragen sich in ihrem Buch, inwiefern die öffentliche Sozialhilfe tatsächlich noch als kommunale Aufgabe verstanden werden kann. Sie sind der Ansicht, dass wirtschaftliche Armut und soziale Not nur noch zum kleinsten Teil lokale Wurzeln haben und sich selbst ländlich-kleingewerblich geprägte Regionen mehr und mehr mit sogenannt städtischen Problemen konfrontiert sehen. Obwohl sich die vorliegende Arbeit ausschliesslich auf die Analyse der Organisationsformen und Strukturen öffentlicher Sozialhilfe beschränkt und das Auftreten sozialer Probleme und die damit verbundenen Problembelastungen nicht untersucht wurden, kann man bereits schon auf Organisationsebene unterschiedliche Formen im Umgang mit der gebietsübergreifenden Natur sozialer Probleme beobachten. In diesem Zusammenhang ist insbesondere der Kanton Bern (in etwas eingeschränkter Form gilt dies auch für den Kanton Graubünden) zu erwähnen, der eine spezielle Lastenverteilung für Fürsorgezwecke zwischen den einzelnen Gemeinden eingerichtet hat. Konkret bedeutet das, dass Gemeinden, die in besonderem Ausmass durch soziale Problemen betroffen sind, von Gemeinden unterstützt werden, welche diesbezüglich weniger Belastungen zu bewältigen haben. Ein derartiger Lastenausgleich trägt den regional unterschiedlichen Belastungen mit sozialen Problemen wesentlich besser Rechnung als eine Parzellierung entlang von Gemeindegrenzen. Eine direkte Folge dieses Lastenausgleichs ist, dass der Professionalitätsgrad und die Stellenausstattung der Gemeinden des Kantons Bern im Vergleich zu anderen Kantonen besonders hoch ist.
Man kann das Problem der „Überlokalität" sozialer Probleme auch noch theoretisch verorten: So müssten sich die Strukturen des modernen Sozialwesens, um ihre volle Funktionalität entfalten zu können, entlang von sozialen Problemen entwickeln können und weniger entlang von politisch geprägten, räumlichen Einheiten (politischen Gemeinden. Oder anders ausgedrückt: um soziale Probleme sinnvoll (funktional) bearbeiten zu können, sollten sich die Strukturen des Sozialwesens am Auftreten dieser Probleme orientieren. Das politische System differenziert seine Strukturen hingegen über Gemeinden, Kantone und Bundesebene als politische Einheiten aus. Die öffentliche Sozialhilfe als ein Teil des politischen Systems hat sich an dessen räumliche Strukturen anzupassen und kann ihre Strukturen nur beschränkt entlang ihrer eigenen Funktionalität ausdifferenzieren.
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Wyss, K. & Höpflinger, F. (1994). Öffentliche Sozialhilfe in den Gemeinden des Kantons Thurgau. Frauenfeld: Schriftenreihe der Staatskanzlei des Kantons Thurgau.

aktualisiert am 21.10.2011