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Ohne Einbezug des internationalen Kontexts verkommt die Untersuchung der Schweizer Südafrikapolitik zur Nabelschau.
Der Auftrag war klar formuliert. «Es gilt, die Geschichte der Beziehungen Schweiz-Südafrika in eine längerfristige Perspektive zu stellen und (…) Vergleiche anzustreben, um die Beschränkung auf eine Sonderfalloptik zu vermeiden (das schweizerische Verhältnis zu Südafrika ist im internationalen Kontext zu analysieren).» So lautete die Empfehlung der interdepartementalen Arbeitsgruppe Schweiz-Südafrika vom Oktober 1999. Das mit der Aufgabe betraute Nationale Forschungsprogramm NFP 42+ formulierte 2001 das Ziel so: «Die Projekte sollen (…) das schweizerische Verhältnis zu Südafrika im internationalen Kontext analysieren (…).»
Einbezug des internationalen Kontexts bedeutet, auch zu fragen: Was geschah damals im südlichen Afrika? Wie und wann reagierten die anderen (insbesondere die westlichen) Staaten, die Uno, ausserstaatliche Akteure? All dies beeinflusste das Handeln in Bern. Wird die Schweizer Südafrikapolitik nicht im ständigen Vergleich mit jener der anderen Akteure untersucht, sondern Nabelschau mit verbundenen Augen betrieben, ergeben sich folgende Probleme (abgesehen davon, dass die Zielvorgabe nicht eingehalten wird): Die Forschenden werden Mühe haben, die Schweizer Akten umfassend zu interpretieren, sie erkennen unter Umständen insbesondere deren Brisanz nicht. Und es kann vorkommen, dass sie unhinterfragt den Standpunkt der zu untersuchenden Akteure übernehmen. Ohne Kontext können auch die LeserInnen weder die Brisanz noch die unreflektierte Übernahme von Positionen erkennen.
Diese Problematik lässt sich beispielhaft anhand der Studie des Politikwissenschaftlers Adrian Vatter* aufzeigen, der die «Kohärenz in der schweizerischen Aussenpolitik» mit einem Minimum an internationalem wie nationalem Kontext untersucht hat. So widmet die Studie dem «wesentlichen politischen Kontext» (Seite 73) 9 von knapp 400 Seiten.
Krieg in Angola
Dafür steht auf Seite 256 der Satz, Südafrika habe sich «zu keinem Zeitpunkt der Untersuchungsperiode 1985 bis 1994 in einem Kriegszustand mit einem anderen Staat befunden». Wie bitte? Bereits im August 1975, noch vor der Unabhängigkeit Angolas, stiessen südafrikanische Truppen auf angolanisches Territorium vor, um mit Unterstützung des CIA der Unita im Kampf gegen die MPLA beizustehen. Die spätere Regierungspartei MPLA wurde von kubanischen Truppen unterstützt. Es war ein klassischer Stellvertreterkonflikt des Kalten Krieges, der sich in den folgenden Jahren intensivierte und im Juni 1987 - also mitten im Untersuchungszeitraum der Vatter-Studie - mit der Belagerung der angolanischen Stadt Cuito Cuanavale zum damals weltweit grössten konventionellen Krieg eskalierte. Die südafrikanischen Angriffe auf Nachbarstaaten waren nebst der Gewaltanwendung im eigenen Land auch der Grund, weshalb der Uno-Sicherheitsrat 1977 gegenüber dem Apartheidstaat ein Waffenembargo verhängte - die einzige verbindliche Uno-Sanktion.
Wie also kommt die Vatter-Studie zu einer solchen Erkenntnis? Mangels Kontext - und indem sie schlicht die damalige Position der Schweizer Regierung übernimmt. Der Völkerrechtler Jörg Künzli, der ebenfalls eine NFP-42+-Studie erstellte und anders als Vatter nebst Bundesakten auch Dokumente der Schweizer Antiapartheidbewegung sowie den Schlussbericht der südafrikanischen Wahrheits- und Versöhnungskommission konsultierte, erwähnt Angola nicht nur ausführlich, er kommt auch zu einem anderen Schluss: «Wie oben ausführlich dargestellt, war Südafrika gemäss zeitgenössischem schweizerischem Verständnis nicht Partei eines internationalen bewaffneten Konflikts, weshalb das Neutralitätsrecht in rechtlichen Evaluationen des bilateralen Verhältnisses Schweiz-Südafrika durch die Verwaltung kaum Beachtung fand. Diese Ansicht ist m.E. zumindest hinsichtlich der jahrelangen bewaffneten Auseinandersetzung Südafrikas mit Angola und dessen Alliierten kaum haltbar» (Seite 353).
Aussagen anonymisiert
Nun könnte man Vatter zugute halten, er habe ja nicht die Schweizer Aussenpolitik an und für sich, sondern bloss deren Kohärenz untersucht (wann je ist Aussenpolitik kohärent? Sind menschenrechtliche und wirtschaftliche Interessen nicht meist gegensätzlich, also inkohärent?). Doch auch bei dieser Fragestellung sollte der Kontext - wenigstens der schweizerische - nicht ausgeblendet werden. Vatter hat auch Interviews mit Zeitzeugen geführt. Das macht Sinn. Wie die Autoren der Studie selber erwähnen, können verschiedene Fragen anhand der schriftlichen Dokumente nicht abschliessend beantwortet, Arbeitshypothesen jedoch mittels Interviews nochmals überprüft werden. Und das macht die Thematik ja auch brisant: Zahlreiche der damaligen Schlüsselakteure leben noch.
Doch Vatter hat nur (hochrangige) Vertreter der Bundesverwaltung befragt; eher kritische, wie Tim Guldimann und Peter Maurer vom Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), fehlen auf der Liste. Parlamentarier und ausserparlamentarischen Schlüsselakteurinnen kamen nicht zu Wort. Zudem hat Vatter die Aussagen der Befragten anonymisiert. Seine Studie bezieht sich an zahlreichen Stellen ausdrücklich auf die Interviewpartner - mit dem Quellenverweis «Interviewpartner». Zwar findet sich im Anhang eine Liste der Befragten, doch zu ihren Aussagen stehen müssen sie nicht. Die Vertreter der Bundesverwaltung, die Objekte der Untersuchung, dürfen ihre Politik erläutern, beurteilen, rechtfertigen - und dies anonym.
Das ist nicht nur politisch (sollte zum Beispiel ein Staatssekretär nicht zu seinem Handeln, seinen Positionen stehen?), sondern auch wissenschaftlich ein fragwürdiges Vorgehen. Die Aussagekraft anonymer Statements ist nicht eben vertrauenswürdig. Es fragt sich, wie weit da das eigene Handeln geschönt, das der andern kritisiert wurde - ein willkommener Anlass, offene Rechnungen zu begleichen. Einen quellenkritischen Kommentar mit solchen Überlegungen sucht die Leserin vergeblich.
Auf die Frage nach den Gründen für dieses wissenschaftlich unübliche Vorgehen erklärte Adrian Vatter zunächst, die Interviewpartner hätten klar gemacht, brisante Aussagen nur anonym zu machen. Ausserdem habe das EDA die Interviewpartner nur unter dieser Bedingung von der amtlichen Schweigepflicht entbunden. Das wäre eigentlich ein weiterer Grund für mehr Kontext gewesen. Doch wie die verwaltungsinterne Arbeitsgruppe Schweiz-Südafrika bereits vor Beginn der Untersuchungen festhielt: «Mit der Formulierung von forschungsleitenden Fragen soll das Skandalisierungspotenzial abgebaut werden (…).» Brisantes zutage zu fördern, gehörte wohl nicht zum Auftrag.
Von Jubilee Südafrika