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Der Wert des institutionellen Abkommens
Der wirtschaftliche Nutzen
Der wirtschaftliche Nutzen eines institutionellen Abkommens ist vielschichtig: Abbildung 1 zeigt Bereiche, welche potenziell durch eine (Nicht-)Unterzeichnung des institutionellen Abkommens tangiert würden. Die Nutzenbereiche betreffen die heutigen und künftigen Marktzugangsabkommen, weitere bilaterale Abkommen und generell den gesamten Beziehungskontext mit unserem wichtigsten Handelspartner, der EU. Entsprechend schwierig ist es, mit einer ökonomischen Analyse den Nutzen des institutionellen Abkommens in Franken genau abzuschätzen. Beschränken wir uns daher zunächst auf den Wert der heutigen Beziehung zur EU und fokussieren uns quantitativ auf jene Abkommen, bei denen die Informationslage gut ist.
Abbildung 1
Marktzugangsabkommen
Welchen ökonomischen Wert hat der Marktzugang zur EU, der durch die bilateralen Abkommen verbessert wird? Die Diskussionen rund um den Nutzen der Bilateralen I – von welchen die Marktzugangsabkommen ein Teil sind – standen im Nachgang zur Masseneinwanderungsinitiative im Fokus des öffentlichen Interesses. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) beauftragte daraufhin die zwei unabhängigen Forschungsinstitute BAK Economics und Ecoplan, den Nutzen der Verträge zu quantifizieren. Die genannten Forschungsinstitute untersuchten, welche Auswirkungen bei einer Kündigung der Abkommen des bilateralen Vertragspakets I auf die Volkswirtschaft ausgingen.
Die beiden Studien zum Wert der bilateralen Abkommen
Die beiden Studien von BAK Economics und Ecoplan verfolgen das Ziel, die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Bilateralen I zu bestimmen. Beide Studien gehen dabei von den gleichen Szenarien aus: Im Basisszenario haben die Bilateralen I weiterhin Bestand. Im Alternativszenario hingegen fallen die Bilateralen I weg. Die wichtigste Annahme dabei ist – neben dem Rückgang der Zuwanderung aus der EU um 25 Prozent –, dass es zu keinen politischen Reaktionen seitens der Schweiz und der EU kommt. Bei der Methodik bzw. der Simulation der beiden Szenarien unterscheiden sich die beiden Studien.
BAK Basel verwendet ein makroökonomisches Strukturmodell. Es handelt sich hierbei um ein Modell, bei der auf Basis von über 250 Gleichungen die wichtigen Märkte und wirtschaftlichen Kreisläufe in der Schweiz einschliesslich Aussenverhandlungsverflechtungen abgebildet werden. Um den Wegfall der Bilateralen I simulieren zu können, werden zuerst die Primäreffekte (Partialeffekte) der verschiedenen Verträge quantifiziert und dann in die entsprechenden Modellschnittstellen übertragen. Das Strukturmodell ermöglicht dann, die Wirkung der Primäreffekte im gesamtwirtschaftlichen Kreislauf unter Berücksichtigung der relevanten Interdependenzen zu ermitteln.
Ecoplan simuliert die beiden Szenarien mit einem Mehrländergleichgewichtsmodell. Dabei handelt es sich um ein multiregionales, multisektorielles allgemeines Gleichgewichtsmodell, das Produktions- und Konsumstrukturen sowie bilaterale Handelsbeziehungen erfasst. Das Modell charakterisiert Handel über Produktvielfalt, Firmenheterogenität und unvollständigen Wettbewerb gemäss dem Melitz-Ansatz. Im Gegensatz zum BAK-Modell werden im Mehrländergleichgewichtsmodell keine systemischen Effekte erfasst.
Dabei resultierten trotz der unterschiedlichen Methodik überraschend ähnliche Ergebnisse: Für die Schweizer Volkswirtschaft beträgt der ökonomische Nutzen der fünf direkt betroffenen Marktzugangsabkommen über den Simulationshorizont durchschnittlich 24 Milliarden Franken pro Jahr. Auch in unserer Studie zum BIP-Wachstum der Schweiz (2016) konnten wir eine systematische Wachstumserhöhung nach Inkrafttreten der Bilateralen I nachweisen. Das Einkommen pro Kopf der Bevölkerung ist vor allem dank der bilateralen Verträge in der Grössenordnung von 4'400 Franken gestiegen. Allerdings kann mit der dort verwendeten Methodik der Wert der einzelnen Marktzutrittsabkommen nicht ausgesondert werden, und die Betrachtung ist retrospektiv. Auch ist der Gewinn durch die Bilateralen in der Vergangenheit nicht notwendigerweise gleich gross wie die Kosten bei einem Verlust der Bilateralen in der Zukunft.
Wir stützen uns daher im Folgenden auf die zwei Studien von Ecoplan und BAK Basel (siehe Box «Die beiden Studien zum Wert der bilateralen Abkommen»). Diese haben den Vorteil, dass die Effekte der Bilateralen I isoliert betrachtet werden können. Allerdings kumulieren sich die Effekte in den beiden Studien über die Jahre 2018 bis 2035. Um eine Grössenordnung pro Jahr angeben zu können, haben wir den Jahresdurchschnitt des über die Simulationsperiode (18 Jahre) entgangenen Nutzens bei einem Wegfall der Marktabkommen errechnet (siehe Box «Was haben wir gerechnet?»). Diese Zahlen können nun als grobe Approximation des durchschnittlichen jährlichen Nutzens dienen, auf den die Schweizer Volkswirtschaft bei einem völligen Wegfall der bilateralen Verträge verzichten müsste. Entsprechend besteht das ernst zu nehmende Risiko, dass dieser Nutzen für die Schweiz ohne institutionelles Abkommen zwar nicht auf einen Schlag wegfällt, aber längerfristig erodiert.
Was haben wir gerechnet?
Die Studien von BAK Economics und Ecoplan simulieren den kumulierten volkswirtschaftlichen Wert der bilateralen Abkommen auf eine Zeitperiode von 18 Jahren. Der gewählte Zeithorizont ist nicht wissenschaftlich begründet, sondern vielmehr der verwendeten Methodik der beiden Modelle geschuldet. Da wir im Falle des institutionellen Abkommens nicht genau wissen, wann und wie stark die Abkommen erodieren werden und welcher Nutzen so in welcher Periode wegfällt, betrachten wir den durchschnittlichen jährlichen Nutzen der gesamten simulierten Periode. Wir nehmen hierzu den Wert der fünf direkt betroffenen Abkommen (ohne die systemischen Effekte) und berechnen davon das arithmetische Mittel. Daraus ergibt sich ein mittlerer jährlicher Nutzen von rund 24 Milliarden Franken, der langfristig auf dem Spiel steht. Auch die jährlichen Durchschnittsnutzen der einzelnen Marktzugangsabkommen, des Abkommens zum öffentlichen Beschaffungswesen, der systemischen Effekte und des Forschungsabkommens sind gleich berechnet und basieren auf den Zahlen von BAK Economics.
Personenfreizügigkeit
Das Freizügigkeitsabkommen erteilt Staatsangehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der EU das Recht, Arbeitsplatz und Aufenthaltsort frei zu wählen. Die Personenfreizügigkeit stärkt den Wirtschaftsstandort Schweiz aufgrund der besseren Verfügbarkeit von gut qualifizierten Arbeitskräften und führt zu einer stärkeren Zuwanderung aus den EU-Staaten. Die Zuwanderung von gut qualifizierten Arbeitskräften erhöht die Produktivität, lässt die gesamtwirtschaftliche Nachfrage ansteigen und sorgt insgesamt für ein grösseres Wirtschaftswachstum. Auch wenn in einzelnen Bereichen wie zum Beispiel dem Baugewerbe ausländische Mitarbeiter die inländischen konkurrieren, erfolgt die Zuwanderung weitestgehend komplementär: In allen Sprachregionen der Schweiz ist die Erwerbstätigkeit zwischen 2002 und 2016 gestiegen, ohne dass negative Einkommens- und Beschäftigungseffekte zu beobachten sind. Die Schätzungen kommen im Mittel auf einen Wert der Personenfreizügigkeit von knapp 14 Milliarden Franken pro Jahr.
Technische Handelshemmnisse
Technische Handelshemmnisse sind zollfremde Massnahmen, die Einfuhren erschweren. Das entsprechende Abkommen zwischen der Schweiz und der EU schränkt diese Möglichkeit ein. Es sieht die gegenseitige Anerkennung der Konformitätsbewertungen in der Schweiz und der EU für die Mehrheit der industriellen Produkte vor. Für die Schweizer Unternehmen hat die Abschaffung der doppelten Konformitätsbewertung mehrere Vorteile: Einerseits bedeutet es niedrigere Kosten und kürzere Fristen bei der Vermarktung von neuen Produkten in der EU, und andererseits erleichtert es die Einfuhr von Produkten aus der EU. Der Abbau administrativer Handelsbarrieren fördert also den Handel und den Wohlstand. Der durchschnittliche Nutzen der Beseitigung der technischen Handelshemmnisse beläuft sich auf fast zwei Milliarden Franken jährlich.
Landwirtschaft
Das Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen erleichtert den Handel mit Agrarprodukten. Dies geschieht durch den Abbau tarifärer (Importkontingente und Zollabbau) und nichttarifärer (unterschiedliche Produktevorschriften und Zulassungsbestimmungen) Handelshemmnisse. Das Abkommen verschafft der Schweiz damit neue Exportchancen im Landwirtschaftsbereich mit ihrer wichtigsten Handelspartnerin – und umgekehrt. Im Mittel beträgt der jährliche Nutzen des Abkommens rund 100 Millionen Franken. Die Wiedereinführung von Zöllen und administrativen Barrieren würde die Exporte (beispielsweise beim Käse) senken, die Preise für Schweizer Abnehmer erhöhen und die Auswahl an Lebensmitteln verkleinern.
Landverkehr
Das Abkommen zum Landverkehr öffnet den Strassen- und Schienenverkehrsmarkt für Güter und Personen. Gleichzeitig schafft das Abkommen die Grundlage für die Einführung und stufenweise Erhöhung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA). Das Abkommen hat einen geschätzten jährlichen Wert von rund 500 Millionen Franken. Der Wegfall der Liberalisierung des Strassenverkehrs würde das Geschäft für hiesige Transporteure, die mit deutlich mehr Leerfahrten und einem Rückgang von Auslandsaufträgen rechnen müssten, verteuern.
Luftverkehr
Das Luftverkehrsabkommen von 1999 regelt den Zugang von Schweizer Fluggesellschaften zum Luftverkehrsmarkt der EU. Schweizer Fluggesellschaften können dadurch die Destinationen, die sie anfliegen wollen, frei wählen und die Tarife eigenständig gestalten. Flugpassagiere profitieren von tieferen Preisen sowie von einer grösseren Auswahl an Flugverbindungen. Der Nutzen wird auf jährlich etwa sieben Milliarden Franken beziffert. Ohne Abkommen würde es weniger Direktflüge von Schweizer Städten in die EU geben. Gefährdet wären dadurch auch Langstreckenverbindungen. Denn wenn weniger Passagiere aus Europa die Schweizer Flughäfen als Drehkreuz benutzen, könnten etliche Verbindungen nicht aufrechterhalten werden. Dies würde die Zahl der Verbindungen reduzieren und die Preise ansteigen lassen. Besonders gravierend wäre der Attraktivitätsverlust der Schweiz für Firmensitze internationaler Unternehmen, die auf gute Flugverbindungen angewiesen sind.
Die verschiedenen Werte stellen den ökonomischen Nutzen der Einzelabkommen dar. Sie summieren sich im Durchschnitt auf rund 24 Milliarden Franken. Zwar bedeutet eine Ablehnung des institutionellen Abkommens durch die Schweiz nicht den Wegfall der Bilateralen und somit des Gesamtnutzens. Ohne institutionelle Lösung verliert das bestehende Vertragswerk aber längerfristig seinen Wert. So steht beim Abkommen über die technischen Handelshemmnisse, das etwa einen Viertel der Schweizer Exporte in die EU abdeckt, eine Aktualisierung an – und diese steht nun auf dem Spiel. Zudem hat die EU verschiedentlich betont, dass es ohne institutionelles Abkommen auch keine weiteren Marktzugangsabkommen gäbe. Dann ist zum Beispiel das Stromabkommen, über das die Schweiz bereits seit 2007 mit der EU verhandelt, Makulatur. Gemäss alt-Bundesrätin Doris Leuthard kostet das Ausbleiben des Stromabkommens die Schweizer Konsumenten jährlich rund 120 Millionen Franken.
Weitere bilaterale Abkommen
Das institutionelle Abkommen betrifft aber auch viele bilaterale Vereinbarungen, welche nicht direkt dem institutionellen Abkommen unterstehen. So ist davon auszugehen, dass ohne Rahmenvertrag der Wert des gesamten bilateralen Wegs schleichend erodiert, da auch Abkommen, die nicht den Marktzugang betreffen, nicht erneuert werden könnten. Ein aktuelles Beispiel ist das besonders bedeutende Forschungsabkommen. Es ermöglicht den Schweizer Hochschulen und Forschenden Zugang zu einem weltweit führenden Forschungsnetzwerk. In der Vergangenheit gehörten hiesige Forschende stets zu den erfolgreichsten Antragsstellern, so dass oftmals mehr Fördergelder in die Schweiz flossen, als einbezahlt wurden. Fast wichtiger ist jedoch der Zugang zu qualitativ hochstehenden Forschungsprojekten und der Aufbau von Netzwerken. Gemäss Schätzungen führt der Einbezug ins europäische Forschungsnetzwerk zu Effizienzgewinnen von bis zu 20 Prozent. Das Abkommen generiert dadurch einen Wert von über zwei Milliarden Franken. Der erstklassige Forschungsplatz ist strategisch von zentraler Bedeutung für den innovationsbasierten Wirtschaftsstandort Schweiz.
Aber auch das Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen könnte betroffen sein. Heute müssen Schweizer Unternehmen dank der Vereinbarung an öffentliche Ausschreibungen in der EU zugelassen werden – das Gleiche gilt für europäische Unternehmen in der Schweiz. Das Abkommen weitet den Geltungsbereich der WTO-Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen unter anderem auf Gemeinden aus. Dies stärkt den Wettbewerb. Ohne Bilaterale würden Schweizer Firmen bei weniger Ausschreibungen in der EU zum Zug kommen, denn die Ausschreibungen auf Gemeindeebene machen etwa die Hälfte aller öffentlichen Ausschreibungen aus. Zudem müssten Schweizer Gemeinden bei ihren Ausschreibungen wegen der Reduktion des Wettbewerbs mit höheren Preisen rechnen. Der Nutzen des Abkommens wird auf eine Milliarde Franken pro Jahr geschätzt.
Sehr bedeutend für die Schweiz ist auch das Schengen/Dublin- Abkommen. Während die Schengen-Assoziierung durch die Aufhebung von Personenkontrollen an den Binnengrenzen den Reiseverkehr zwischen der Schweiz und der EU erleichtert und eine engere Zusammenarbeit von Polizei und Justiz ermöglicht, bringt das Dublin-Abkommen grosse bürokratische Erleichterungen, indem ein Asylgesuch nur noch durch einen Staat im Dublin-Raum geprüft werden muss. Studien zeigen, dass das Schweizer Bruttoinlandprodukt ohne Schengen bis zum Jahr 2030 um fast vier Prozent geringer ausfallen würde. Der Bundesrat listet aber noch eine Reihe von weiteren Dossiers auf, bei denen die EU Druck machen könnte, etwa in den Bereichen öffentliche Gesundheit oder Lebensmittelsicherheit.
Weiterer Beziehungskontext
Der Nutzen des institutionellen Abkommens und damit der Beziehungen zur EU geht aber über die formalen Verträge hinaus. Die verschiedenen Studien konzentrieren sich auf den konkret bezifferbaren Nutzen der Bilateralen und lassen die Kosten möglicher Nadelstiche seitens der EU ausser Acht. Ein aktuelles Beispiel: Kurzfristig droht der Schweiz die Nichtanerkennung der Börsenregulierung. Die EU-Kommission hat die separaten Themen der Börsenäquivalenz und des Abkommens aus politischen Gründen verknüpft. Es geht um die Bescheinigung der Gleichwertigkeit des Schweizer Börsenplatzes seitens der EU, was wiederum Wertpapierhändlern aus der EU den Handel an der Schweizer Börse ermöglicht. Auf technischer Ebene sind sämtliche Voraussetzungen für eine unbefristete Anerkennung erfüllt. Mit der Befristung der Börsenanerkennung bis Mitte 2019 droht in den bilateralen Beziehungen eine Negativspirale. Der Schweizer Handelsplatz ist zum Spielball der Politik geworden. Ein führender Holdingstandort in der Grösse der Schweiz ist aber auf einen erstklassigen Kapital- und Sekundärmarkt angewiesen. Dies setzt die Teilnahme möglichst vieler Akteure voraus. Das Schadenspotenzial bei einer Nichtanerkennung der Börsenäquivalenz für den Holdingstandort ist schwer abschätzbar, geht jedoch in grosse Dimensionen. Das Gleiche gilt für den Rohstoffhandelsplatz, der auf einen hochentwickelten Finanzmarkt angewiesen ist.
Es drohen gar weitere Vergeltungsmassnahmen: So könnte die EU durch einen Verhandlungsabbruch verhindern, dass Schweizer Fluggesellschaften Inlandflüge in der EU anbieten können. Hier verhandelt Bern und Brüssel seit 2011. Zudem würden weitere Verhandlungen, die für Bern relevant sind, torpediert – beispielsweise die Anerkennung der Äquivalenz der Datenschutzbestimmungen.
Systemische Effekte
Damit aber noch nicht genug: Der Wert der Bilateralen besteht aus mehr als bloss der Summe der einzelnen Abkommen. Eine anhaltende Rechtsunsicherheit über die Beziehungen zum wichtigsten Handelspartner würde die Standortattraktivität der Schweiz vermindern. Dies würde sich direkt in tieferen Investitionen in den Wirtschaftsstandort Schweiz niederschlagen, sei dies aufgrund geringere ausländischer Direktinvestitionen, Teilauslagerungen ins Ausland, Firmenabwanderungen oder eines Rückgangs der Anzahl Unternehmensgründungen. Investitionen erhöhen grundsätzlich den Kapitalstock, also beispielsweise den Einsatz von Maschinen. Dies führt wiederum zu erhöhter Produktivität und so zu steigenden Einkommen, mehr Arbeitsplätzen und schliesslich zu mehr Wohlstand. Ein Ausbleiben der Investitionen ist daher besonders problematisch. Sie hat negative Auswirkungen auf Produktivität, Beschäftigung, Einkommen, Konsumausgaben und Steuereinnahmen.
Wie einschneidend diese Effekte sein können, zeigt die Studie von BAK Economics. So entstünde bei einem Wegfall der Bilateralen I allein durch erhöhte Rechtsunsicherheit und verminderte Standortattraktivität ein Schaden von durchschnittlich acht Milliarden Franken pro Jahr. Von den eingangs betrachteten Marktzugangsabkommen ist lediglich die Personenfreizügigkeit wertmässig bedeutender als dieser systemische Effekt. Die Verwerfungen rund um den Brexit-Entscheid geben ein Gefühl für die Grössenordnung: Investitionen in die britische Autoindustrie haben sich laut einem englischen Branchenverband wegen der Unsicherheit rund um den anstehenden Brexit fast halbiert. Auch im Falle einer Ablehnung des institutionellen Abkommens durch die Schweiz muss mit schwerwiegenden wirtschaftlichen Konsequenzen gerechnet werden, denn eine längerfristig angespannte Beziehung zum wichtigsten Handelspartner dürfte dem Ansehen des Schweizer Wirtschaftsstandorts über die Grenzen Europas hinaus Schaden zufügen.
Abbildung 2