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Über die EuZ
Leitartikel
Waldemar Hummer*
Die „Konditionalitätsregelung“ zum Schutz des Haushalts der EU vor Verstössen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit
Die massiven Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit in den „illiberalen“ Demokratien Ungarns und Polens wurden zwar durch Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV sowie die Einleitung des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV zu sanktionieren versucht, was aber nicht zu dem gewünschten Ergebnis führte. Die Europäische Kommission musste trotzdem diesen beiden „Visegrád-Staaten“, die noch dazu die grössten Netto-Empfänger von EU-Haushaltsmittel waren, die vorgesehenen Finanzhilfen auszahlen, da für deren Zurückbehaltung bzw. Einziehung in den Verträgen keine Rechtsgrundlage existierte. Erst die im Jahr 2020 verabschiedete, und auf die Haushaltsvorschrift des Art. 322 Abs. 1 lit. a) AEUV gestützte, „Verordnung über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union“ (sog. „Konditionalitäts-VO“) enthielt eine Rechtsgrundlage zur Sanktionierung allgemeiner Rechtsstaatsmängel in den Mitgliedstaaten, die sich unmittelbar auf den Haushalt der EU auswirken. Ende April 2022 wurde der „Konditionalitätsmechanismus“ erstmals gegen Ungarn eingeleitet.
* Dr. iur., Dr. rer. pol., Dr. phil. Waldemar Hummer wurde 1977 an der Universität Linz für die beiden Fächer Völkerrecht und Europarecht habilitiert. Im Fach „Europarecht“ blieb er anschliessend 20 Jahre lang der einzige in Österreich habilitierte Dozent, der 1984 als ordentlicher Univ.-Prof. für Völkerrecht und Europarecht an die Universität Innsbruck berufen wurde, wo er bis 2005 das einschlägige Institut an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät leitete.
Aktuelle Entwicklungen im Europarecht
Allgemeines und Institutionelles
Der Europäische Rat hat an seiner Tagung vom 23. und 24. Juni 2022 beschlossen, der Ukraine und der Republik Moldau den Status eines Bewerberlands zuzuerkennen. Die Fortschritte der einzelnen Länder auf dem Weg in die Europäische Union werden davon abhängen, inwieweit sie die Kopenhagener Kriterien erfüllen, wobei die Fähigkeit der EU, neue Mitglieder aufzunehmen, berücksichtigt wird.
Zuvor hatte die EU-Kommission am 17. Juni 2022 dem Rat empfohlen, die Ukraine und die Republik Moldau offiziell zu EU-Beitrittskandidaten zu ernennen. Sie forderte allerdings auch Reformen in den Ländern. In beiden Ländern gibt es unter anderem Defizite im Bereich der Rechtsstaatlichkeit und im Kampf gegen Korruption. Für Georgien, das ebenfalls einen EU- Beitritt anstrebt, empfahl sie vorerst nur eine „europäische Perspektive“.
Anlässlich seiner europapolitischen Klausur vom 17. Juni 2022 wurde der Bundesrat über den Stand der Sondierungen zwischen der Schweiz und der EU informiert. Der Bundesrat hat gestützt darauf entschieden, die Sondierungen mit der EU zu intensivieren. Des Weiteren nahm er Kenntnis vom Schlussbericht über den Abbau von Regelungsunterschieden zwischen dem schweizerischen Recht und dem Recht der EU. Die im Schlussbericht aufgezeigten Spielräume und Lösungsansätze werden in den weiteren Sondierungen mit der EU berücksichtigt.
Der Europäische Rat hat am 3. Juni 2022 das 6. Sanktionspaket gegen Russland beschlossen. Das darin vorgesehene Ölembargo gegen Russland betrifft vorerst nur russische Lieferungen von Ölerzeugnissen mittels Schiffen (Ölimporte in die EU über Pipelines – wie über die Druschba-Leitung nach Ungarn – sind nach wie vor erlaubt). Nach Angaben der Kommission deckt das Einfuhrverbot für russisches Öl auf dem Seeweg 90 % der gesamten Öleinfuhren aus Russland ab. Es soll mit einer Übergangsfrist bis Jahresende umgesetzt werden. Das Strafpaket umfasst auch Sanktionen gegen rund 60 Kreml nahe Persönlichkeiten, darunter Militärs und Persönlichkeiten aus Politik und Wirtschaft (nicht gegen den russisch-orthodoxen Patriarchen Kirill). Zudem sollen drei weitere russische Banken vom internationalen Finanzsystem Swift ausgeschlossen werden.
Die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA) hat im Juni den europäischen Drogenbericht 2022 veröffentlicht. Nach der Gesamteinschätzung der EMCDDA sind die Verfügbarkeit und der Konsum von Drogen in der gesamten EU nach wie vor hoch, auch wenn es zwischen den einzelnen Ländern erhebliche Unterschiede gibt. Ungefähr 83,4 Mio. oder 29 % der Erwachsenen in der EU haben schätzungsweise schon einmal eine illegale Droge konsumiert, wobei mehr Männer (50,5 Mio.) als Frauen (33,0 Mio.) über den Konsum berichten. Die am häufigsten konsumierten Substanzen sind Cannabis, Kokain (3,5 Mio.), gefolgt von MDMA, Amphetamine und Heroin oder ein anderes illegales Opioid. Opioide machen immer noch den grössten Anteil der dem illegalen Drogenkonsum zugeschriebenen Schäden aus, da sie bei etwa 75 % der für 2020 in der EU gemeldeten tödlichen Überdosierungen gefunden wurden.
Seit dem 7. Juni 2022 gilt die Verordnung über terroristische Online-Inhalte unmittelbar in den Mitgliedstaaten. Terroristische Inhalte im Internet müssen nun innerhalb von einer Stunde gelöscht werden. Zudem müssen Online-Plattformen Massnahmen ergreifen, wenn sie mit terroristischen Inhalten konfrontiert werden. Entfernungsanordnungen müssen Gründe darüber aufweisen, warum Inhalte als «terroristisch» eingestuft werden. Ferner sind strenge Schutzklauseln vorgesehen, um die Wahrung von Grundrechten wie der Meinungsfreiheit zu gewährleisten.
Die EU-Kommission hat am 15. Juni 2022 das im März 2021 eingeleitete, im Juli 2021 aber im Interesse konstruktiver Zusammenarbeit ausgesetzte Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich wegen Nichtbefolgung zentraler Regeln des Nordirland-Protokolls wieder aufgenommen. Zwei Tage zuvor hatte die britische Regierung einen Gesetzesentwurf vorgelegt, wonach zentrale Elemente des Protokolls ausser Kraft gesetzt würden.
Arbeitsrecht
Die Abgeordneten des Beschäftigungsausschusses des Europäischen Parlaments haben einen Bericht über psychische Gesundheit in der digitalen Arbeitswelt angenommen. Neben den positiven Folgen der Heimarbeit, wie grössere Flexibilität und Autonomie, bringe diese auch erhebliche Gesundheitsrisiken mit sich, so die Abgeordneten. Problematisch für die psychische Gesundheit könne die übermässige Vernetzung, die Verwischung der Grenzen zwischen Arbeit und Privatleben oder eine höhere Arbeitsintensität sein. Die Abgeordneten fordern, dass Fragen der psychischen Gesundheit im Rahmen einer EU-Strategie für psychische Gesundheit, einer Europäischen Pflegestrategie und eines Europäischen Jahres für gute psychische Gesundheit im Jahr 2023 angegangen werden.
Gesundheit
Am 23. Juni 2022 haben sich das Europäische Parlament und der Rat über die Verordnung über schwerwiegende grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren geeinigt. Mit diesen neuen Vorschriften verfügt die EU über einen umfassenden Rechtsrahmen für gemeinsame Massnahmen in den Bereichen Vorsorge, Überwachung, Risikobewertung sowie Frühwarnung und Reaktion.
Das Europäische Parlament und der Rat haben sich am 13. Juni 2022 darauf geeinigt, die Gültigkeit des digitalen COVID-Zertifikats um ein Jahr zu verlängern, wie von der Kommission vorgeschlagen. Ausserdem haben sie sich auch auf einige zusätzliche Änderungen geeinigt, damit das digitale COVID-Zertifikat der EU für die Bürgerinnen und Bürger noch einfacher zugänglich ist.
Handel
Die Europäische Kommission hat am 22. Juni 2022 einen Plan vorgelegt, mit dem dafür gesorgt werden soll, dass EU-Handelsabkommen einen stärkeren Beitrag zum Schutz des Klimas und der Arbeitnehmerrechte leisten. In ihrer Mitteilung „Die Macht von Handelspartnerschaften: gemeinsam für ein grünes und gerechtes Wirtschaftswachstum“ legt die Kommission dar, wie die Umsetzung und Durchsetzung der Kapitel in den Handelsabkommen der EU, die Handel und nachhaltige Entwicklung betreffen, weiter gestärkt werden soll.
Migration
Die von der EU-Kommission angekündigte EU-Plattform zur Registrierung von Personen, die nach nationalem Recht vorübergehenden Schutz oder angemessenen Schutz geniessen, wurde am 31. Mai 2022 eingerichtet. Die Plattform soll den EU-Mitgliedstaaten ermöglichen, Informationen über registrierte Personen in Echtzeit auszutauschen, so dass Personen, die aus der Ukraine fliehen, ihre Rechte in allen Mitgliedstaaten wirksam wahrnehmen können, während gleichzeitig Fälle von Doppel- oder Mehrfachregistrierungen vermieden und möglicher Missbrauch eingeschränkt werden sollen.
Die EU-Kommission hat am 14. Juni 2022 Leitlinien für den Zugang ukrainischer Flüchtlinge zum Arbeitsmarkt und zur Berufs- und Erwachsenenbildung vorgelegt. Bisher sei nur eine geringe Zahl in den EU-Arbeitsmarkt eingetreten oder habe sich bei den öffentlichen Arbeitsverwaltungen registriert. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten deswegen unter anderem auf, Informationen über Unterstützungsangebote bereitzustellen, Integration in den Arbeitsmarkt breit zu fördern und Kompetenzen und Qualifikationen zu bewerten, zu beurteilen und rasch anzuerkennen. Zudem müsse auch der Zugang zur beruflichen Erstausbildung, zu Weiterbildungen und Umschulungen, zur allgemeinen Bildung und zur Hochschulbildung gewährleistet sein.
Strafrecht
Im Jahr 2021 hat das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) Massnahmen zur (Wieder-)Einziehung von insgesamt über 527 Mio. EUR zugunsten des EU-Haushalts empfohlen – rund 234 Mio. EUR mehr als im Jahr zuvor. Im dem am 8. Juni 2022 veröffentlichten Bericht für 2021 werden neue Betrugstrends in zahlreichen Bereichen beleuchtet sowie Untersuchungen und operative Massnahmen vorgestellt, die sich insbesondere mit umweltschädigenden Betrugsmustern oder mit gross angelegten Betrugsdelikten im Zollbereich und beim Schmuggel von Abfällen befasst haben.
Am 25. Mai 2022 hat die EU-Kommission einen Richtlinienvorschlag zur Vermögensabschöpfung und Einziehung vorgelegt. Damit sollen Straftätern ihre unrechtmässig erworbenen Gewinne entzogen werden. Die Kommission will auch sicherstellen, dass Vermögenswerte von Personen und Einrichtungen, die gegen EU- Sanktionen verstossen, effektiver eingezogen werden können. Der Vorschlag enthält u. a. Vorschriften zur Stärkung des Mandats der Vermögensabschöpfungsstellen. Diese sollen etwa Befugnisse erhalten, Vermögenswerte aufzuspüren und zu identifizieren. Auch sollen Vermögenswerte eingefroren werden können, wenn die Gefahr besteht, dass sie ansonsten verschwinden. Weiter enthält der Vorschlag Regelungen zur Einziehung ohne strafrechtliche Verurteilung (etwa im Todesfall oder bei Immunität der Beschuldigten). Zuletzt gibt es Vorschriften zur Verwaltung von eingefrorenem oder beschlagnahmten Vermögen und der Einrichtung von Vermögensverwaltungsstellen.
Umwelt
Am 22. Juni 2022 haben sich das Europäische Parlament und der Rat über den Vorschlag der EU-Kommission für eine Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen (CSRD) geeinigt. Kernstück der Richtlinie ist die Einführung verbindlicher europäischer Standards für die Nachhaltigkeitsberichterstattung, die derzeit von der European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG) erarbeitet werden. Die CSRD wird die bestehenden Anforderungen der Richtlinie über die nichtfinanzielle Berichterstattung (NFRD) ändern. Die neuen Vorschriften stellen sicher, dass Investoren und andere Interessengruppen Zugang zu den Informationen haben, die sie benötigen, um Investitionsrisiken aufgrund des Klimawandels und anderer Nachhaltigkeitsthemen zu bewerten. Die Berichtspflichten werden für verschiedene Arten von Unternehmen schrittweise eingeführt. Die ersten Unternehmen werden die neuen Regeln zum ersten Mal im Geschäftsjahr 2024 für Berichte anwenden müssen, die im Jahr 2025 veröffentlicht werden.
Die EU-Kommission hat am 22. Juni 2022 Vorschläge zur Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme und Renaturierung in ganz Europa – von landwirtschaftlichen Flächen und Meeresgebieten bis hin zu Wäldern und städtischen Gebieten – angenommen. Die Kommission schlägt ferner vor, die Verwendung chemischer Pestizide und der von ihnen ausgehenden Risiken bis 2030 um 50 % zu verringern. Dies sind die wichtigsten Legislativvorschläge zur Umsetzung der Biodiversitätsstrategie und der Strategie „Vom Hof auf den Tisch“, die dazu beitragen werden, die Widerstandsfähigkeit und Sicherheit der Nahrungsmittelversorgung in der EU und weltweit zu gewährleisten.
Verbraucherschutz
Die Europäische Kommission hat am 1. Juni 2022 beschlossen, die Europäische Bürgerinitiative mit dem Titel „Hochwertige Kleidung, faire Löhne“ („Good Clothes, Fair Pay“) zu registrieren. In der Initiative wird die Kommission aufgefordert, Rechtsvorschriften vorzuschlagen, mit denen Unternehmen der Bekleidungs- und Schuhindustrie verpflichtet werden, in ihren Lieferketten auf existenzsichernde Löhne zu achten. Wenn eine Europäische Bürgerinitiative innerhalb eines Jahres eine Million Unterstützungsbekundungen aus mindestens sieben verschiedenen Mitgliedstaaten erhält, muss die Kommission darauf reagieren. Sie kann dann selbst entscheiden, ob sie der Initiative nachkommen will oder nicht, muss ihre Entscheidung aber in jedem Fall begründen.
Am 2. Juni 2022 hat der EuGH in der Rechtssache C-122/21 entschieden, dass Mitgliedstaaten den Vertrieb von kosmetischen Mitteln, die aufgrund ihres Aussehens mit Lebensmitteln verwechselt werden und zu Gefahren für die Gesundheit führen können, unter bestimmten Voraussetzungen einschränken können. Der EuGH erläutert, dass die entsprechenden Verbraucherschutzvorschriften (Richtlinie 87/357/EWG) ein zu Gunsten des Verbraucherschutzes dienendes Verbot u. a. der Vermarktung vorsehen. Zwar müssten diese Risiken im Einzelfall beurteilt werden, allerdings bestehe keine Verpflichtung der nationalen Behörden, die Verwechslungsgefahr oder die Gesundheitsgefahren durch objektive und belegte Daten nachzuweisen. Hintergrund des Vorabentscheidungsverfahrens war ein Rechtsstreit vor den litauischen Gerichten infolge eines vom nationalen Verbraucherschutzamt ausgesprochenen Verbots der Vermarktung bestimmter kosmetischer Mittel (Badekugeln).
Der Rat, das Europäische Parlament und die EU-Kommission haben am 7. Juni 2022 eine politische Einigung über den Richtlinienvorschlag für einheitliche Ladegeräte für Mobiltelefone und Tablets erzielt. Mit der Richtlinie wird ein USB-C-Ladeanschluss für eine breite Palette von elektronischen Geräten verbindlich vorgeschrieben, u.a. für Mobiltelefone, Tablets und E-Reader, Digitalkameras und Videospielkonsolen, Kopfhörer, Ohrstöpsel und tragbare Lautsprecher, Computermäuse und drahtlose Tastaturen sowie tragbare Navigationssysteme. Dadurch können die genannten Geräte mit demselben Ladegerät aufgeladen und Elektroschrott reduziert werden. Für die Mehrzahl der Geräte müssen die neuen Vorschriften 24 Monate nach Inkrafttreten der Richtlinie umgesetzt werden. Darüber hinaus werden 40 Monate nach Inkrafttreten der Richtlinie auch alle Laptops von den neuen Vorschriften erfasst sein.
Verkehr
Am 23. Mai 2022 hat die EU-Kommission ihren Notfallplan für den Verkehr angenommen. Ziel ist es, den Verkehrssektor besser auf Pandemien und andere schwere Krisensituationen vorzubereiten und die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes zu erhalten. Der Notfallplan sieht insgesamt zehn Massnahmen vor, darunter Sicherstellung der Freizügigkeit von Gütern, Dienstleistungen und Personen, Erprobung von Transportkontingenten sowie internationale Zusammenarbeit. So sollen zum Beispiel bevorzugte Fahrspuren („Green Lanes“) für den Güterverkehr, wie während der COVID-19-Pandemie, auch für den Export von Agrargütern aus der Ukraine zum Einsatz kommen.
Wirtschaft und Finanzen
In seinem Urteil vom 22. Juni 2022 hat der EuGH die Entscheidung der EZB bestätigt, der AAB Bank, ein Kreditinstitut mit Sitz in Österreich, die Zulassung zur Aufnahme der Tätigkeit eines Kreditinstituts zu entziehen. Grund dafür war die anhaltende und wiederholte Missachtung der Anforderungen hinsichtlich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie der internen Unternehmensführung durch die AAB Bank der Auffassung, dass die AAB Bank kein solides Risikomanagement gewährleisten könne.
Der Rat der Europäischen Zentralbank (EZB) hat am 9. Juni 2022 beschlossen, seine Nettoankäufe im Rahmen des Programms zum Ankauf von Vermögenswerten (Asset Purchase Programme – APP) ab Juli 2022 einzustellen und die Leitzinsen im Juli um 25 Basispunkte sowie im September zu erhöhen. In der gegenwärtigen, von hoher Unsicherheit geprägten Situation will er bei der Durchführung der Geldpolitik weiterhin Optionalität, Datenabhängigkeit, Gradualismus und Flexibilität wahren. Die jährliche Inflationsrate wurde gegenüber den März-Projektionen deutlich nach oben und die Jahreswachstumsrate des realen Bruttoinlandsprodukts (BIP) in Jahren 2022 sowie 2023 nach unten korrigiert.
Unionsbürgerrechte
Mit Urteil vom 9. Juni 2022 hat der EuGH festgestellt, dass britische Staatsangehörige, nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU nicht mehr über das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen in ihrem Wohnmitgliedstaat verfügen. Dies sei auf den Verlust der Unoinsbürgerschaft zurückzuführen und gelte auch dann, wenn sie nach dem Recht des Staates, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, nicht mehr an den Wahlen im Herkunftsstaat teilnehmen dürfen.
Die Passager-Name-Record-Richtlinie (PNR) schreibt zur Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität die systematische Verarbeitung einer grossen Zahl von PNR-Daten der Fluggäste von Flügen zwischen der Union und Drittstaaten (Drittstaatsflüge) bei der Einreise in die bzw. der Ausreise aus der Union vor. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten diese Richtlinie nach ihrem Art. 2 auch auf Flüge innerhalb der Union (EU-Flüge) anwenden.
Mit Urteil vom 21. Juni 2022 in der Rechtssache C-817/19 hat der EuGH hervorgehoben, dass EU-Rechtsakte stets im Einklang mit den Bestimmungen der Grundrechtecharta auszulegen sind. Dies bedeute, dass die in der PNR-Richtlinie vorgesehene Übermittlung, Verarbeitung und Speicherung von PNR-Daten als auf das für die Bekämpfung terroristischer Straftaten und schwerer Kriminalität absolut Notwendige beschränkt angesehen werden kann, sofern die in der Richtlinie vorgesehenen Befugnisse eng ausgelegt werden.