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Was macht man in der Privatwirtschaft mit einem gescheiterten Projekt? – Man stoppt es, bezahlt Lehrgeld und trägt die Konsequenzen. In der Politik hingegen werden gescheiterte Projekte unter Vertuschung der Faktenlage als Erfolge verkauft, was schliesslich dazu führt, dass die mangelhaften Projekte immer weiter ausgebaut werden, was noch weitere Kostenfolgen nach sich zieht. Am Schluss trägt niemand mehr die Verantwortung für die in Kaskaden getroffenen Fehlentscheide. So geschehen bei der NEAT. Die hauptsächlichen Leidtragenden dieser Politik sind heute noch nicht einmal geboren.
Am 27. September 1992 stimmte das Schweizer Stimmvolk der Neuen Eisenbahnalpentransversale (NEAT) mit 63 Prozent zu. Dies vor allem auch deshalb, weil der Bund damals der Bevölkerung vorgaukelte, die NEAT würde nach Inbetriebnahme Erträge abwerfen. Man sprach damals beispielsweise davon, dass die in den Gotthard investierten Mittel reale Zinsen von 0.8 bis 1.6 Prozent erbringen würden - nominell wurden die Erträge sogar auf 1.1 bis 3.4 Prozent beziffert [1]. Weiter wurde wie folgt für die Notwendigkeit der NEAT geworben: „Mit der NEAT kann der gesamte künftig auf unsere Nord- und Südgrenzen zurollende Gütertransitverkehr von der Bahn bewältigt werden.“…()…„Zur NEAT gibt es keine Alternative; es sei denn um den Preis verstopfter Strassen [2]." Es zeigte sich jedoch bald, dass die Rentabilität der NEAT viel weniger rosig als vielmehr tief rot war. Bereits 1996 war in einer offiziellen Botschaft des Bundes folgendes nachzulesen: „Bei der NEAT mehrten sich ab 1994 die Zweifel, ob die betriebswirtschaftliche Rentabilität gegeben sei. Seit Mitte der siebziger Jahre ist ein anhaltender Rückgang der Verkehrserträge, insbesondere im Güterverkehr, festzustellen. Es überraschte deshalb kaum, dass zu heutigen Preisen ein betriebswirtschaftlich vollständig rentabler Betrieb der NEAT auszuschliessen ist [3].“ Ebenfalls interessant: Bereits damals waren SBB und BLS unfähig, die ihnen vom Bund für den Bahn 2000-Bau gewährten Darlehen zurückzuzahlen.
Die Fakten lagen schon 1996 auf dem Tisch!
Nur vier Jahre nach der NEAT-Abstimmung war also klar, dass die NEAT niemals rentieren kann. Was würde man in der Privatwirtschaft in einer solchen Situation tun? Man diskutierte wohl alle Optionen von Redimensionierung bis Übungsabbruch intensiv. Nicht so bei der NEAT. Hier wurde nicht im Traum an eine echte Redimensionierung gedacht – im Gegenteil.
Wundermittel FinöV-Fonds
Kluge Köpfe sind erfinderisch – so auch, wenn es um die Vortäuschung falscher Tatsachen geht. Zur Realisierung der NEAT brauchte man Geld. Das (Kuckucks-)Ei des Kolumbus bestand in der Schaffung eines neuen, von der Bundeskasse losgelösten Fonds, welcher die Finanzierung der Projekte des öffentlichen Verkehrs (NEAT, Bahn 2000, Lärmsanierung und Hochgeschwindigkeitsnetz) regeln sollte. Zu dessen Speisung wurde die Schwerverkehrsabgabe (LSVA) eingeführt. Weiter wurde die Mehrwertsteuer zu Gunsten der NEAT von 7.5 auf 7.6 Prozent erhöht und schliesslich wurden auch Erträge aus der Mineralölsteuer in den FinöV-Fonds gegeben. Ausserdem sollten die Bahnen zu einem späteren Zeitpunkt 5 Milliarden Franken an den FinöV-Fonds zurückzahlen, da sie von einer verbesserten Bahninfrastruktur profitieren. Da die Projekte aber sofort beginnen und die Finanzquellen erst später sprudeln, wurden anstelle der Bahnen aus der Bundeskasse 4.2 Milliarden Franken für den Bau der Eisenbahngrossprojekte bevorschusst (so genannte Bevorschussungslimite). Im Originaltext wurde der Fonds damals so erläutert: „Für die Finanzierung wird ein spezieller Fonds geschaffen, der die Verschuldung begrenzt und die ordentliche Bundesrechnung entlastet. Denn ohne diesen Fonds müsste zumindest die 1. Etappe der Bahn 2000 über den ordentlichen Haushalt finanziert werden. Der Spardruck auf andere Aufgabenbereiche des Bundes, z. B. den öffentlichen Regionalverkehr, oder der Zwang, neue Steuern zu erheben, würde damit erhöht“. Das Schweizer Stimmvolk folgte der Argumentation des Bundes und bewilligte am 29. November 1998 30.5 Milliarden Franken zur Realisierung der FinöV-Projekte.
FinöV-Fonds: Schulden als grösste Aktivposten
Der FinöV-Fonds ist gemäss den Ausführungen des Bundes ein wahres Wundermittel. Mit ihm konnte massiv in die Bahninfrastruktur investiert werden. Doch wie war dies möglich? Wieso ist es mit der Herauslösung aus dem Bundeshaushalt möglich, mehr Geld für den öffentlichen Verkehr auszugeben, ohne Sparen zu müssen und ohne die Steuern zu erhöhen? Handelt es sich bei diesem Wunder-Fonds um eine Verkehrsmittelbeschaffungsmaschine? Wo ist der Haken an der Sache?
Nun – der FinöV-Trick ist so simpel, dass er schon wieder genial ist – weil niemand, der einen Grundkurs in Buchhaltung belegt hat, eine solch „kreative“ Form der Buchführung beim Staat vermuten würde. Man löse die Projekte des öffentlichen Verkehrs aus der normalen Staatsrechnung hinaus – damit werden sie dort nicht mehr konsolidiert. Weiter schaffe man einen separaten Fonds. Die dortigen Erträge sind zu ca. zwei Dritteln rein hypothetisch, da es sich bei diesen so genannten „Erträgen“ nur um auf die Aktivseite der Bilanz (und Erfolgsrechnung) gezogene Schulden handelte. Mit diesem Mechanismus wurde es möglich, mehr Geld in die Projekte zu stecken, ohne nur die geringsten Einsparungen beim Rest des Bundeshaushaltes machen zu müssen – ausserdem war der FinöV-Fonds durch die Herauslösung aus dem Bundeshaushalt von der Unterstellung unter die später eingeführte Schuldenbremse befreit.
Finis…?
Doch selbst mit so viel kreativer Buchführung werden die Probleme nicht kleiner, denn wenn die Löcher im Berg – und damit in der FinöV-Kasse – immer grösser werden dann kann zwar die Buchhaltung munter kreativ weitergeführt werden, aber früher oder später wird die Liquidität äusserst knapp. Im Jahr 2004 traf die beschriebene kritische Situation schon 6 Jahre nach der Finanzierungsabstimmung ein, was den Bund in arge Bedrängnis brachte. Kurzzeitig waren die Mittel sogar so knapp, dass der Bund mehr Geld in den Fonds bevorschusste als er aufgrund der gesetzlichen Grundlagen zu diesem Zeitpunkt hätte dürfen (4.2 Milliarden Franken). Auch wenn die zuständigen Verwaltungseinheiten diesen Umstand bis heute nicht zugeben, kann man im Jahr 2004 nachweisen, dass die Ausgaben des Fonds grösser waren als sämtliche Einnahmen plus die Bevorschussungslimite, was nichts anderes bedeutet als dass der Bund kurzzeitig mehr Geld vorschoss als vom Gesetzgeber erlaubt (aufgrund der Unrentabilität des Projekts wäre es ein wahres Wunder, wenn es noch weitere private Geldgeber gegeben hätte). Der Liquiditätsengpass veranlasste die Verwaltung schliesslich, dem Parlament eine neue Finanzierungsbotschaft mit dem lateinischen Namen Finis (Ende!) vorzulegen. Diese gab nun offiziell zu, was bereits vor der Abstimmung im Jahr 1998 bekannt gewesen war: „Die Bahnen können die FinöV-Projekte innert der vorgesehenen Fristen weder verzinsen noch zurückzahlen“.
Nur noch Steuerzahler und Strasse zahlen
Was heisst dies für die Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte? Von den ursprünglich vier Quellen (Mehrwertsteuer, Mineralölsteuer, LSVA und Bahnanteil) bleiben nur noch drei übrig, da die Bahnen unfähig sind (und voraussichtlich für immer bleiben werden) auch nur einen Rappen der ihnen gewährten Darlehen zurückzuzahlen. Statt zu Dreivierteln werden die Eisenbahngrossprojekte neu zu 100 Prozent durch den Strassenverkehr und die Steuerzahler finanziert, während der öffentliche Verkehr keinen Rappen an die neuen Infrastrukturen beisteuern konnte, obwohl er den überwiegenden Nutzen davon trägt. Noch perfider ist aber die Tatsache, dass der Bund die Bevorschussungslimite (an die Bahnen für die Rückzahlung der Darlehen) von 4.2 auf 8.6 Milliarden erhöhte, obwohl er in der gleichen Botschaft sagte, die Bahnen seien unfähig die Darlehen zu verzinsen und zurückzuzahlen! Spätestens hier wurde klar, dass der Finanzengpass in der NEAT immer grösser wurde.
Kreative Buchführung erlaubt weiteren Kosten-Blindflug
Doch, obwohl die NEAT schleichend sämtliche Mittel für andere vorgesehenen Bauprojekte weg frisst, ist dies für Leuenbergers UVEK noch lange nicht Grund genug, um endlich zugegeben, dass im FinöV-Fonds kein Geld mehr zur Verfügung steht. Im Gegenteil: im Rahmen der Vernehmlassungsvorlage über die Zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur (ZEB - auch 2. Etappe der Bahn 2000) hat das UVEK einmal mehr darzulegen versucht, dass für diese wichtigen Projekte noch Geld aus dem FinöV-Fonds gezogen werden könnte. Obwohl man aufgrund des Jahresberichts 2006 der NEAT-Aufsichtsdelegation und der ZEB-Vernehmlassungsvorlage dem BAV schon im Frühjahr 2007 schwarz auf weiss vorrechnen konnte, dass für ZEB nur noch gut 2.2 (statt der angegebenen 5) Milliarden Franken übrig bleiben, brachte dies das Departement Leuenberger nicht davon ab, den Vernehmlassungsteilnehmern erneut vorzugaukeln, dass die zukünftige Entwicklung der Bahnprojekte auch noch aus dem FinöV-Fonds finanziert werden könnte.
Die Kommunikation der NEAT-Kosten durch das UVEK erinnert damit stark an den ehemaligen irakischen Informationsminister Mohammed Said el Sahhaf, welcher selbst als halb Bagdad zerbombt war, noch den Medien kommunizierte, dass keine fremden Truppen im Land seien. Doch im Unterschied zum eben zitierten Beispiel von arabischer Realsatire, handelt es sich bei der NEAT-Kommunikation um den täglichen Umgang eines Departements mit den Steuergeldern und einem am 29. November 1998 von 63.5 Prozent der Schweizerischen Bevölkerung festgesetzten Kostendach von 30.5 Milliarden Franken.
Nur was ausgegeben ist, wird auch kommuniziert…
Am 17. Oktober 2006 präsentierte die SVP ein Grundlagenpapier zur NEAT. Erstmals zeigte jemand im Detail auf, was im Bereich der NEAT der Öffentlichkeit vorgemacht wird. Keine zwei Stunden nach der Pressekonferenz machte das Bundesamt für Verkehr eine „ad hoc-Gegenpressekonferenz“ – bestes Zeichen, dass einiges im Argen liegt im UVEK. Kernaussage der SVP am 17. Oktober 2006 war, dass die NEAT massive Mehrkosten verursacht. Das Kostendach von 30.5 Milliarden Franken von 1998 könnte nie und nimmer eingehalten werden. Die 1998 vom Volk bewilligten Projekte würden dereinst statt 30.5 Milliarden über 50 Milliarden Franken kosten.
Die dosierte Kostenkommunikation beginnt langsam zu bröckeln
Am 9. August 2007 erlitt die Mauer des Schweigens über die NEAT-Endkosten einen ersten Einbruch. Während das Bundesamt für Verkehr noch Mitte April 2007 in gewohnter Weise mit verschiedenen Szenarien und Preisständen die Unklarheit über die NEAT-Endkosten vernebelte und im Rahmen eines Szenarios die ZEB-Umsetzung innerhalb des FinöV-Investitionsvolumens als „möglich“ taxierte, folgte nun die Wende. An der Pressekonferenz äusserte sich BAV-Direktor Friedli wie folgt: „Die NEAT hat Mehrkosten – offen ist wie viel?“. Das FinöV-Investitionsvolumen (gemäss Volksabstimmung von 1998 bei 30.5 Milliarden Franken) muss gemäss den Angaben des Departements Leuenberger um 1 Milliarde Franken (Preisstand 1995 – es kommen noch Zinsen und Teuerung hinzu) erhöht werden. Was die SVP schon lange publik gemacht hatte, wurde nun auch endlich von den NEAT-Verantwortlichen eingestanden. In der am 17. Oktober 2007 veröffentlichten Botschaft über die zukünftige Entwicklung der Eisenbahngrossprojekte (ZEB) wurde die schon im Oktober 2006 gemachte Feststellung der SVP, wonach das Kostendach überschritten wird, auch schriftlich bestätigt. Wie hoch werden die Gesamtkosten aller FinöV-Projekte (NEAT, Bahn 2000, Hochgeschwindigkeitszüge, Lärmsanierung) dereinst sein, wenn der bewilligte Kredit bereits nach knapp der Hälfte der Bauzeit nicht mehr ausreicht?
Die NEAT frisst die ZEB-Gelder auf
Der 1998 vom Volk bewilligte Kredit über 30.5 Milliarden (Preisstand 1995) reicht nirgends hin. Anstelle der ursprünglich vorgesehenen 13.6 Milliarden, wird die NEAT gemäss Botschaft vom 17. Oktober 2007 nun 19.8 Milliarden Franken kosten (exklusive Teuerung, Mehrwertsteuer und Zinsen versteht sich!). Dies bedeutet, dass für die restlichen Projekte (Bahn 2000, Lärmsanierung, Hochgeschwindigkeitsanschlüsse und ZEB) statt der ursprünglich vorgesehenen 16.9 gerade einmal noch 10.7 Milliarden Franken übrig bleiben – im besten Fall. Wahrscheinlich muss auch diese Prognose in wenigen Monaten wieder korrigiert werden. O-Ton Friedli vom 9. August 2007: „Im Idealfall werden die Endkosten der heutigen Prognose entsprechen“. Und selbst wenn die heutige Prognose eingehalten werden könnte und Bundesrat und Parlament, den FinöV-Plafonds um 1 Milliarde aufstocken, ist aufgrund der Fakten des letzten NAD-Jahresberichts schon heute klar, dass diese Milliarde für ZEB nie und nimmer ausreichen wird. Dies wissen auch die UVEK-Verantwortlichen. Bevor die Kostenüberschreitungen kommuniziert werden, soll ZEB bewilligt werden (weitere 5 Milliarden werden zu den 31.5 Milliarden draufgepackt, bevor an beiden Projekten Mehrkosten kommuniziert werden). Aber bereits versucht die Verwaltung die Schuld für allfällige Kostenüberschreitungen von sich zu weisen. So BAV-Direktor Friedli im August: „Die Summe von 30.5 Milliarden sind rechtlich nicht fixiert“.
ZEB wird aber nicht redimensioniert, sondern ausgebaut
Doch die Kostenüberschreitungen im Halbjahresrhythmus bei der NEAT bewegen die BAV-Verantwortlichen zu keinerlei Gedanken bezüglich Redimensionierung von Projekten oder Sparmassnahmen. Sie nehmen ZEB als unverrückbar an, was erstaunlicherweise nicht einmal kritisiert wird. So sagte BAV-Direktor Friedli am 9. August 2007 etwa folgendes: „Wir müssen heute weggehen von den mutmasslichen Endkosten hin zur Ermittlung des Finanzbedarfs“. Für den einfachen Bürger übersetzt heisst dieser Satz, dass die NEAT-Kosten aus dem Ruder laufen, dass für ZEB eigentlich kein Geld mehr vorhanden wäre und dass dies dem UVEK egal ist und man ZEB realisieren will. Und zwar nicht etwa in einer abgespeckten Version, sondern in einer ausgebauten!
„Gleichgewicht der Summen herstellen“
In Sachen gezielte Kommunikation zur Erlangung von Geld für den öffentlichen Verkehr kann man dem UVEK nicht viel vormachen – es ist einsame Spitze. Statt als Amt zuzugeben, dass ein Bauprojekt aus dem Ruder läuft, werden die Kosten verschleiert und alle Projekte im bisherigen Umfang realisiert – obwohl man bereits jetzt weiss, dass hierfür die Gelder nicht ausreichen werden. Doch mehr noch. Durch ein geschicktes Ausspielen der einzelnen regionalpolitischen Interessen gegeneinander wird der ZEB-Kredit mit grösster Wahrscheinlichkeit sogar noch aufgestockt werden. Dies geht so: Die 1998 vom Volk bewilligten Tunnels Hirzel und Zimmerberg werden vom BAV aus dem NEAT-Projekt „gestrichen“, obwohl sie weiterhin im Gesetz verankert bleiben – also gebaut werden müssen. Dadurch werden Zürich und die Ostschweiz auf den Plan gerufen, welche sich zur Wehr setzen. Es entsteht eine Koalition mit der Westschweiz, welche eine dritte Linie von Genf nach Lausanne, und der Nordwestschweiz, welche einen zusätzlichen Juradurchstich am Wiesenberg will. Dies führt zu unheiligen Allianzen, welche zur Folge haben, dass unfinanzierbare Bauprojekte nicht etwas redimensioniert, sondern aufgestockt werden. In der Sprache des BAV-Direktors heisst dies, es „sei wieder ein Gleichgewicht der Summen herzustellen.“ Bezahlt wird alles aus dem FinöV-Fonds, dessen Existenz mit der neuen Botschaft vom 17. Oktober 2007 über den Sankt-Nimmerleinstag hinaus erstreckt werden wird.
Die NEAT: Ein unsägliches Trauerspiel…
Was bei der NEAT abläuft ist ein unsägliches Trauerspiel. Man gaukelte 1992 der Bevölkerung vor, die NEAT würde es schaffen, sämtlichen grenzüberschreitenden Güterverkehr auf die Bahn zu verlagern – wie wir heute wissen eine Illusion. Weiter sagte man der Bevölkerung, die NEAT würde dereinst Ertrag abwerfen – wie wir seit 1996 wissen – ebenfalls eine Illusion. Seit dannzumal weiss man auch, dass die Bahnen unfähig sind, die ausgebaute Eisenbahninfrastruktur in zusätzliche Erträge umzumünzen – was bedeutet, dass sie keinen Rappen an die Infrastruktur zahlen können. Trotzdem wurde dem Schweizervolk 1998 eine Vorlage vorgelegt, welche davon ausging, dass die Bahnen 5 Milliarden Franken beitragen können. Ebenfalls Teil dieser Vorlage war ein Fonds, dessen überwiegende Aktiven Schulden sind. Als 2004 dann effektiv keine Mittel mehr vorhanden waren und der Bund mehr Geld bevorschusst hatte als ihm gemäss Gesetz erlaubt gewesen wäre, legte der Bund in einer Art Notaktion eine neue Finanzierungsbotschaft vor, welche entgegen ihres Namens (Finis) nicht die letzte Gelderbettelaktion für die NEAT an das Parlament sein wird. 2 Jahre nach der Bewilligung dieser Botschaft stehen wir heute vor der Situation, dass die NEAT fast alle Gelder des FinöV-Fonds aufgefressen hat und dass für weitere Projekte kein Geld mehr da ist. Bereits nach der knappen Hälfte der Bauzeit haben sich die NEAT-Kosten von ursprünglich 13.6 Milliarden bereits auf 19.8 Milliarden Franken erhöht. An den anderen Projekten wurden keine Abstriche gemacht. Daher ist es nur eine Frage der Zeit, bis das BAV kommunizieren wird, dass die jetzt um 1 Milliarde Franken aufgestocke Gesamtsumme von 31.5 Milliarden Franken ebenfalls nicht ausreichen wird, um alle Projekte zu realisieren. Bereits heute ist klar, dass die Hochrechnung der SVP vom 17. Oktober 2006, wonach die Projekte am Schluss mehr als 50 Milliarden Franken (inkl. Bauzinsen, Teuerung und Mehrwertsteuer) kosten werden, so falsch nicht sein kann. Fest steht auch heute schon, dass die Leidtragenden dieser Politik noch nicht einmal geboren sind. Je länger der FinöV-Fonds „erstreckt“ wird, desto grösser die Schuldenwirtschaft, desto grösser die Belastung des Strassenverkehrs auf Kosten des Schienenverkehrs und desto grösser die Versuchungen der Politik, Bahnprojekte zu bewilligen, für welche kein Geld da ist, da sie an der Schuldenbremse vorbei gebucht werden.
PS: Falls ihnen jemand ein Angebot machen sollte, die NEAT nach Fertigstellung für einen Franken zu übernehmen, falls Sie für den Unterhalt aufkommen, machen sie es nicht! Alleine der Unterhalt der neuen Bahninfrastruktur dürfte dereinst weit über 1 Milliarde Franken jährliche Kosten verursachen.
[1] Alptransit-Beschluss vom 23. Mai 1990, S. 1195.
[2] Bundesbüchlein zur NEAT-Abstimmung vom 27. September 1992.
[3] Botschaft über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs, BBl 1996 IV 686.
publiziert am 07.12.2007 in der Schweizerzeit