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Une fois de plus, la neutralité suisse est soumise à une forte pression. La dernière fois, c’était au début des années 1990, après la fin de la «Guerre froide». Le politologue américain Francis Fukuyama avait alors proclamé la «fin de l’histoire». Il se référait à la philosophie de l’Histoire de Hegel, qui conduit effectivement à une fin au sens d’une synthèse finale, où, selon Fukuyama, il n’y a plus de contradictions politiques mondiales, mais seulement la paix et la démocratie. En été 1989 Fukuyama a publié sa thèse pour la première fois et dès janvier 1991 celle-ci a été réfutée, lorsqu’une coalition de pays belliqueux menée par les Etats-Unis a initié la première guerre du Golfe. La Suisse a alors dérapé en matière de politique de neutralité, s’est finalement écartée de la neutralité intégrale et a participé aux sanctions économiques contre l’Irak. Depuis lors, la Suisse applique la neutralité différentielle, tandis que les Etats-Unis sont en guerre pratiquement en permanence. Aujourd’hui, avec la guerre en Ukraine, la neutralité suisse est de nouveau visée de la politique mondiale et risque d’être complètement vidée de son sens.
Définition, contenu et objectifs
Au fond, la neutralité signifie la non-participation d’un Etat à une guerre menée par d’autres Etats. La Suisse a pratiqué la neutralité depuis le début des temps modernes et a largement contribué à en définir le contenu. Rétrospectivement, l’histoire de la neutralité suisse est une histoire à succès pour le pays, pour l’Europe et au niveau mondial, même si des ruptures et des contradictions peuvent toujours être constatées. Au fil du temps, les citoyens suisses ont dû s’assurer de la valeur de la neutralité et ont ainsi réussi à garantir l’existence du pays et à tenir la guerre à distance. D’autres pays n’ont pas toujours eu que de la sympathie pour la neutralité suisse. Mais l’engagement humanitaire de la Suisse a souvent atténué ces critiques. Cet engagement s’est notamment manifesté par l’action du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) ou des Bons offices suisses. L’objectif central que l’on peut déduire de l’histoire est la préservation de la paix intérieure et extérieure ainsi que le bien commun.
«Ne s’allier à aucune partie belliciste»
caractérise l’ancienne neutralité fédérale
Depuis 1291 la neutralité s’est développée progressivement au fur et à mesure de la croissance de la Confédération suisse. Par exemple, lorsque Bâle a rejoint la Confédération en 1501, le nouveau partenaire de l’alliance se voyait imposer la pratique de «Stillesitzen» (non-alliance), de ne s’allier à aucune partie belliciste.
En 1515, la défaite à la bataille de Marignan fut l’expérience d’une politique extérieure cruciale qui provoqua un revirement fondamental. Cette guerre désastreuse conduisit à la consolidation de la structure fédérale de la Confédération et à l’annulation d’une politique d’expansion fédérale déterminée et pratiquée en commun. En 1674, ils conduisirent finalement à la première déclaration officielle de la diète fédérale affirmant son statut de neutralité.
Cependant, de nombreuses questions étaient restées en suspens, car le droit international public réel n’évoluait qu’à partir du 17ème siècle, notamment par Hugo Grotius et Emer de Vattel, ce dernier représentant l’école de droit naturel de Suisse romande. Ainsi, la conclusion d’alliances défensives était toujours garantie aux Lieux-Etats tandis que la Confédération se trouvait impliquée dans de nombreuses alliances. Ce qui entraînait une discorde continuelle et avait comme effet une paralysie du développement pacifique à cause des intérêts de la politique de puissance. Le mercenariat, qui avait jadis fait la réputation de la Suisse, dévalorisa une politique étrangère basée sur la confiance. En dépit de tout cela, la neutralité déclarée et pratiquée de la Suisse se soldait par une approche continuelle de davantage d’unité, notamment après la reconnaissance de sa souveraineté. Cette évolution prospice s’accentuait lors du traité de Westphalie (1648). Ensuite la Confédération a bien réussi à se tenir à l’écart des guerres de religion, de conquête et de succession européennes du début des temps modernes. Face à la guerre de Trente Ans (1618-1648), la neutralité armée de la Confédération prit forme de manière plus concrète encore avec le Défensional de Wil, le premier règlement de défense contraignant la Confédération tout entière (1647).
Reconnaissance internationale
de la neutralité perpétuelle suisse
A partir de 1798, sous le régime helvétique initié de Napoléon I, la Suisse fut privée de sa neutralité jusqu’en 1815. Les conséquences étaient désastreuses: son territoire se transforma en champ de bataille, le pays vivait l’occupation et subissait maints passages militaires. Ce n’est qu’après la défaite de Napoléon que la Suisse redevint un état souverain. Au Congrès de Vienne (1814–1815), la délégation suisse, pourtant en discorde interne, obtint la reconnaissance officielle et garantie selon le droit international de sa neutralité perpétuelle et de l’intangibilité de son territoire. Les grandes puissances de l’époque, à savoir l’Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie, ont garanti cette inviolabilité territoriale à la Suisse, sans laquelle le droit d’intervention aurait en principe pu en être déduit (2èmePaix de Paris). Cette garantie internationale, toujours en vigueur, était due à la volonté des grandes puissances d’établir une sorte d’«équilibre» entre eux en Europe, mais elle était expressément voulue par la Suisse aussi et ne lui a pas été «gracieusement accordée», comme certains le prétendent avec ténacité.
En 1848, après la guerre du Sonderbund, la fondation de l’Etat fédéral a permis de consolider son statut de pays neutre, bien que les pères de la Constitution ne l’aient pas explicitement ancré dans l’article définissant les buts de la Constitution fédérale, mais seulement dans les articles réglant les compétences de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral. La neutralité a ensuite été éminemment importante pour les décennies à venir, pesant de tout son poids pour cette jeune Suisse en quête de soi comme pays multiculturel et multilingue, et ceci face à la formation d’Etats-nations (notamment l’Italie et l’Allemagne). La neutralité suisse a ensuite été renforcée par l’interdiction imposée aux cantons de conclure des alliances avec des puissances étrangères et par l’interdiction aux citoyens suisses de servir des armées étrangères en tant que mercenaires (1859). A cette époque, la Suisse existait donc en seule république dans un «océan de monarchies européennes» et existait avec des risques face à son entourage. Sa conscience nationale croissante et sa volonté de défendre le pays contre des agressions extérieures ont cependant permis au pays de surmonter de nombreuses difficultés. Le fait que la Suisse ne se soit pas contentée de rester à l’écart et contempler passivement les conflits extérieurs, mais prenne des initiatives humanitaires décisives, a également favorisé cette évolution. En 1871, par exemple, la Suisse s’est engagée en faveur de l’évacuation de la population civile de Strasbourg assiégée ainsi que pour l’accueil de l’armée Bourbaki défaite, deux actions humanitaires d’envergure se situant en pleine guerre franco-allemande. En outre, c’est à cette époque que la Suisse a suggéré, avançant sur un nouveau terrain, la création de mandats de protection. Elle a développé également, de manière autonome, des procédures d’arbitrage pour le règlement pacifique de conflits internationaux. La fondation de la Croix-Rouge et la première Convention de Genève de 1864 ont posé les premiers fondements dont est issu l’engagement humanitaire durable de la Suisse qu’elle a pu exercer et étendre de manière crédible, précisément grâce à sa neutralité.
Finalement ce furent les Conventions de La Haye de 1907 qui ont établi l’ancrage de la neutralité sur le plan de la loi internationale. Pour en imaginer leur portée, il suffit de se rappeler les libellés des deux premiers articles déclarant que «le territoire des puissances neutres est inviolable» (art. 1) et qu’il est «interdit aux pays neutres de soutenir des pays en guerre avec des troupes ou de leur fournir des armes» (art. 2).
Outre la non-participation à des guerres, La Haye soumet les Etats neutres à l’interdiction d’alliance affirmant en même temps, à quelques exceptions près, leur droit de maintenir des relations économiques avec tous les belligérants. La Suisse a constamment réajusté sa politique de neutralité dans le tourbillon de l’histoire mondiale, il est vrai, mais elle a toujours su veiller à garantir la prévisibilité et la crédibilité de la neutralité par son armée permanente.
Les deux guerres mondiales
comme «épreuves des réalités»
Dans l’ensemble, la Première Guerre mondiale a réconforté les forces intégratives émanant du principe de la neutralité assurant une meilleure cohésion interne, qui était pourtant précaire au début de la guerre. L’adhésion de la Suisse à la Société des Nations en 1920 a modifié la politique de neutralité de manière décisive: la Suisse a certes été libérée de la participation à des sanctions militaires, mais pas à des sanctions économiques. La neutralité se définit désormais en tant que «neutralité différentielle». Genève put se profiler comme siège de la Société des Nations et la Suisse, riche de ses propres expériences, s’engagea en particulier pour l’établissement de procédures d’arbitrage. Au cours des années 1930, la Société des Nations s’est retrouvée dans une situation difficile avec l’émergence de systèmes totalitaires. Le fait que les Puissances telles le Japon, l’Allemagne et de l’Italie quittèrent cette première communauté internationale ont finalement incité la Suisse à revenir à sa «neutralité intégrale», ce qui l’a libérée de ses obligations de sanctions économiques.
Pendant la Seconde Guerre mondiale, à partir de 1940, la Suisse se retrouvait entourée de puissances totalitaires et menacée de manière décisive dans son existence. Les plans d’attaque des puissances de l’Axe existaient, la Suisse dépendait existentiellement des importations de biens vitaux, ce qui, selon le droit de la neutralité, exigeait impérativement des contreparties. En raison de la situation de guerre très difficile, la Suisse n’a pas toujours appliqué le droit de la neutralité à la lettre, elle n’a par exemple pas suffisamment contrôlé le trafic de transit entre l’Allemagne et l’Italie. Tolérer le siège de la centrale de renseignements américaine à Berne constituait également une violation de la neutralité. Quant aux belligérants, ils ont souvent agi en pleine mépris du respect des droits garantis aux pays neutres de sorte que, jusqu’à la fin de la guerre, la Suisse a subi de nombreuses enfreintes, comme par exemple les violations réitérées de l’espace aérien suisse par les Alliés. La réalité de la guerre a clairement montré combien il est difficile, d’une part, de respecter les droits d’un pays neutre et, de l’autre, de mener une politique de neutralité perspicace. Ce qui n’a jamais été négligé, c’est l’engagement humanitaire et les Bons offices suisses. Cet engagement n’avait jamais été plus important: le CICR a employé, entre autres tâches, 4000 personnes pour l’encadrement de prisonniers de guerre et en faveur de la recherche de personnes disparues. Dans le cadre des Bons offices suisses, 1200 personnes ont géré 319 mandats individuels en faveur de 35 pays.
La guerre froide
Après la Seconde Guerre mondiale, l’image des pays neutres a connu une grave crise. Comme cela se répète aujourd’hui, certains considéraient le droit de la neutralité comme obsolète, car en temps de guerre il avait été affaibli par de nombreuses défaillances. Cette crise de la neutralité n’a toutefois pas duré longtemps, et nombreux sont ceux qui ont rapidement réestimé la valeur de la neutralité, notamment face aux systèmes de bloc caractérisant la Guerre froide. Dans la lutte entre l’Est et l’Ouest, les pays non-alignés se considéraient tous comme des Etats neutres. Le mouvement des pays non-alignés s’est engagé en faveur de la paix et du désarmement, ce qui a culminé en 1975 avec l’Acte final de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE, devenue l’OSCE en 1995), que la Suisse a influencée avec insistance. Cette conférence inter-blocs, à laquelle participaient 35 Etats, notamment les Etats-Unis, le Canada, l’Union soviétique et pratiquement tous les Etats européens, a confirmé vis-à vis-de la totalité des Etats participants «leur droit à la neutralité». Avec la CSCE, les Etats neutres et non alignés ont promu la politique de détente et ont joué avec succès un rôle de médiateur dans l’opposition Est-Ouest. Dans le cadre de cette évolution, il a finalement été possible d’amorcer la fin de la guerre froide.
Pour des raisons de politique de neutralité, la Suisse a longtemps gardé ses distances par rapport aux Nations unies (ONU) et à la Communauté européenne. Elle a finalement adhéré au Conseil de l’Europe en 1963 et a mis le fondement de l’Association européenne de libre-échange (AELE), une alliance économique qui n’avait pas de caractère supranational. Dans le cadre de la devise de politique étrangère dénommée «Neutralité et solidarité», la Suisse a renforcé son engagement en faveur de ses Bons offices (notamment en faveur de Cuba et de l’Iran) et s’est établie comme garant capable d’initier et organiser d’importantes conférences de désarmement et de paix sur un terrain neutre.
Erosion après 1989
Comme mentionné au début, la Suisse est revenue à la neutralité différentielle après la fin de la Guerre froide et avec la première guerre du Golfe en 1991, proscrite par le Conseil de sécurité de l’ONU. Le pays a maintenu cette attitude, également face aux guerres qui ont suivi. Lors de la guerre de Bosnie, en 1995, la Suisse a accordé des droits de transit aux pays belligérants (IFOR/SFOR) envoyant des troupes de maintien de la paix, qui ont même été armées par la suite. La guerre d’agression de l’OTAN contre la Serbie en 1999, nouvelle enfreinte contre le droit international, n’a pas conduit la Suisse à mettre fin à ses sanctions non militaires à l’encontre de la Yougoslavie, refusant pourtant d’accorder des droits de transit à l’OTAN. Après la guerre, la Suisse a participé à la force de maintien de la paix KFOR. Lors de la guerre contre l’Irak en 2003, en enfreinte du droit international encore, la Suisse a poursuivi sa politique de neutralité différentielle, maintenant les sanctions économiques contre l’Irak, tout en apportant, comme dans tous les conflits, de l’aide humanitaire dans les régions en crise. En 2002, la Suisse a adhéré à l’ONU, tentant de préserver sa neutralité par une déclaration à part. Depuis 1996 déjà, la Suisse est intégrée dans le «Partenariat pour la paix de l’OTAN», avance qu’il faut pourtant considérer avec délicatesse du point de vue de la politique de neutralité, conduisant à une zone grise du point de vue du maintien des principes essentiels au droit des Etats neutres.
Revaloriser la neutralité
Pour empêcher cette érosion de la neutralité et lui redonner le poids qu’elle mérite, la Suisse doit revenir à la neutralité intégrale. La neutralité suisse a une dimension extrêmement importante, en temps de paix comme en temps de guerre, car, comme l’écrit l’historien suisse Wolfgang von Wartburg: «Il faut qu’il y ait, dans ce monde, un endroit qui soit exclusivement au service de la paix.» C’est la seule attitude convenable à la Suisse pour que le CICR et ses Bons offices reprennent de l’élan, pour déployer pleinement leurs effets, faute de quoi leur crédibilité sera réduite encore, au grand dam des populations civiles dans de nombreux conflits dans notre monde déchiré. Le droit de la neutralité engage certes exclusivement l’Etat et non pas l’économie. Mais pour que la neutralité redevienne politiquement crédible, l’économie doit s’y retrouver intégralement impliquée. Par exemple, la Suisse se doit d’appliquer l’interdiction générale d’exporter des armes. En 1972, il s’en est fallu de peu pour que le peuple suisse accepte une initiative populaire allant dans ce sens (avec 49,7 % d’acceptation, la majorité des cantons la refusant). La loi adoptée un an plus tard, qui limitait l’exportation de matériel de guerre, n’a cessé d’être affaiblie au cours des dernières décennies. Au moins, à partir du 1er mai 2022, les critères pour les exportations d’armes seront désormais ancrés dans la loi et donc sorties de leur droit d’existence en simples arrêts nourrissants les ordonnances fédérales sur le matériel de guerre. En outre, les lois contre le blanchiment d’argent et les fonds de potentats démocratiquement illégitimes déposés en Suisse devraient être renforcées et appliquées de manière rigoureuse. L’économie suisse, en particulier l’économie d’exportation, devra agir le plus systématiquement possible en faveur du maintien et de la promotion de la paix. Ce n’est qu’ainsi qu’une neutralité intégrale resterait crédible et pourrait déployer ses bienfaits.
La population suisse soutient la neutralité à une large majorité, il en sera toujours ainsi si le pays adopte une politique de neutralité proactive. Elle doit à nouveau mettre en place un travail conséquent et au-delà des soupçons, délibérément en faveur de la paix mondiale, et se montrer active vis-à-vis des pays sous l’emprise des conflits armés. Il ne s’agit pas d’une neutralité d’opinion, mais d’un renoncement fondamental à la politique de grande puissance. C’est ainsi que la Suisse peut préserver son impartialité en matière de politique étrangère et promouvoir au mieux la politique en direction de la paix universelle. Avec une telle éthique renouvelée inspirée du «Stillesitzen» et de la médiation active, la Suisse resterait un modèle pour d’autres pays qui, à l’instar de l’Autriche en 1955, aspirent eux aussi à ancrer la neutralité comme principe d’Etat. Cela constituerait également une issue réaliste pour l’Ukraine, susceptible de lui apporter la paix et le développement à sa région. Elle n’aura qu’à déclarer, honnêtement, sa neutralité, et à renoncer à la guerre et à la violence. •
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