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von Dr. rer. pol. Werner Wüthrich
Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es in der Schweizergeschichte eine kurze Phase von wenigen Jahren, in denen das Volk in verschiedenen Abstimmungen die Grundlagen gelegt hat für die soziale Marktwirtschaft, in der wir heute leben. Es ging dabei in der Bundesverfassung nicht nur um neue Wirtschaftsartikel, sondern auch um einen Familienartikel und in einem neuen Gesetz um die Errichtung der AHV. Zeit-Fragen hat in der Artikelfolge «Die Bedeutung der direkten Demokratie für die Sicherung des sozialen Friedens» (Teil 1 vom 26.5., Teil 2 vom 9.6., Teil 3 vom 23.6., Teil 4 vom 21.7., Teil 5 vom 15.9., Teil 6 vom 24.1.2015) die Vorgeschichte dieser zentralen Ereignisse für die heutige Schweiz aufgezeigt.
Das Jahr 1943 ist ein besonderes Jahr in der Weltgeschichte. Das Kriegsglück von Hitlers Armeen im Zweiten Weltkrieg wendete sich. In Afrika musste sich Rommel nach der Schlacht von El Alamein zurückziehen. Auch im Osten begann nach der Niederlage von Stalingrad der Rückzug. Auf den Weltmeeren gerieten die deutschen U-Boote immer mehr in die Defensive, und es gelang den USA immer besser, ihre Verbündeten in Eu-ropa materiell zu unterstützen. In Teheran trafen sich Churchill, Roosevelt und Stalin zum ersten Mal und besprachen die Nachkriegsordnung – nach der Kapitulation von Hitler. Der Krieg dauerte jedoch länger, als viele damals dachten.
Auch in der glücklicherweise von Kampfhandlungen verschonten Schweiz machten sich bereits im Jahre 1943 manche Bürgerinnen und Bürger Gedanken über die Frage: «Wie weiter nach dem Krieg?» Die lähmende Stimmung der dreissiger Jahre und die Ängste im Krieg wurden schwächer und machten einer politischen Aufbruchstimmung Platz. Die Arbeitslosigkeit blieb zwar nach wie vor zuoberst auf der politischen Traktandenliste. Im April 1943 fand an der ETH Zürich eine grosse, zweitägige nationale Tagung zum Thema «Staat und Wirtschaft im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit» statt, an der Persönlichkeiten aus den Gemeinden, dem Bundesrat, den Gewerkschaften und der Wirtschaft teilnahmen. Drei Volksinitiativen, die das «Recht auf Arbeit» zum Thema hatten und das Wirtschaftsleben neu ordnen wollten, wurden in diesen Monaten eingereicht. Die neuen Wirtschaftsartikel in der Bundesverfassung, die vom Parlament überarbeitet wurden, waren bereit für die Abstimmung. Damit nicht genug. Zwei weitere Volksinitiativen kamen in diesen Monaten dazu, die zentrale sozialpolitische Fragen des gesellschaftlichen Lebens neu beantworten wollten: nämlich den Schutz der Familie und die Alterversorgung. Man konnte gespannt sein.
Bereits 1925 hatte das Volk in einem Verfassungsartikel der Errichtung einer Alters- und Hinterlassenenversicherung grundsätzlich zugestimmt. Die konkrete Umsetzung in einem Bundesgesetz war jedoch nicht so einfach. 1930 hatten der Bundesrat sowie die eidgenössischen Räte zusammen mit Versicherungsexperten ein Gesetz zur AHV ausgearbeitet – und zwar nach folgendem Konzept: Die staatliche Versicherung sollte obligatorisch sein und – ähnlich wie heute – über Lohnabzüge und Arbeitgeberbeiträge finanziert werden. Gelder aus der Tabak- und Alkoholsteuer kämen dazu. Die Versicherung sollte – wiederum ähnlich wie heute – nach dem Umlageverfahren funktionieren, das heisst, die eingegangenen Prämien sollten sofort wieder als Rente an Alte ausbezahlt werden. Im Unterschied zu heute waren die Prämien und Renten jedoch einheitlich, das heisst, unabhängig vom Einkommen und sehr bescheiden. Ein Mann zahlte im Jahr 18 Franken, eine Frau 12 Franken Prämien. Der Arbeitgeberbeitrag betrug 15 Franken. Die jährliche Rente nach dem 65. Altersjahr sollte 200 Franken für alle betragen. Dies war wenig, auch wenn man den Wertzerfall des Geldes im 20. Jahrhundert berücksichtigt.
Diese AHV war als Mindestversicherung gedacht und baute von Anfang an darauf, dass die Bürgerinnen und Bürger im Rahmen der Familie selber vorsorgen und die Kantone Ergänzungsversicherungen einrichten. Der Kanton Glarus hatte es vorgemacht. Bereits 1918 hatte die Landsgemeinde eine AHV und eine Invalidenversicherung in offener Abstimmung angenommen. Die einheitliche Rente betrug im Jahr 180 Franken ab dem 66. Altersjahr und stieg dann Jahr für Jahr an. Zuvor hatte die Bürgerversammlung bereits einer Arbeitslosenversicherung zugestimmt. Glarus war damit seinem Ruf als Pionierkanton gerecht geworden, hatte doch die Landsgemeinde bereits 1863 – europaweit – das erste in der damaligen Zeit moderne Fabrikgesetz beschlossen. Das Konzept der Altersvorsorge basierte in den dreissiger Jahren auf drei Säulen: 1. auf der Eigenvorsorge in der Familie, 2. auf der öffentlichen oder privaten Altersversicherung und 3. auf der Altersfürsorge, die von den Gemeinden und auch von gemeinnützigen Einrichtungen (wie zum Beispiel der «Stiftung für das Alter» (heute Pro Senectute) getragen wurde. Sie halfen in Fällen, wo das Geld nicht ausreichte. Auch führten Gemeinden Bürgerheime – die ursprünglich, wie der Name sagt, mit dem Bürgerrecht verbunden waren. Sie betreuten und pflegten Alte, die nicht mehr für sich selber sorgen konnten.
Aus heutiger Sicht fällt sofort auf, dass in der 1931 geplanten Altersversicherung der soziale Ausgleich vollständig fehlte. Arm oder Reich sollten gleich viel Prämien bezahlen und im Alter die gleiche Rente bekommen. Im Parlament stimmten alle grossen Parteien, sogar die SP, zu. Es gab jedoch Bürger und kleinere Parteien, die damit nicht einverstanden waren. Die Kommunisten befürworteten eine Art Volkspension und lehnten die Vorlage ab, weil die Renten viel zu tief bemessen seien. Sie sprachen von einer unwürdigen «Bettelsuppe». Katholische Kreise orientierten sich an der päpstlichen Enzyklika «Quadragesimo Anno» und wünschten sich eine Alterversorgung, die von der Familie, den Berufsgemeinschaften und der Kirche getragen würde. Liberale Kreise sahen die AHV eher als private Angelegenheit, die sie ergänzen wollten mit einer freiwilligen Altersversicherung und einer vom Bund gestützten Altersfürsorge. Nur so könne verhindert werden, dass Personen eine staatliche Rente beziehen, die sie gar nicht brauchen.
Wie oft in einer solchen Situation ergriffen Bürger, die nicht einverstanden waren, das Referendum (das auch zustandekam). Andere machten in einer Volksinitiative einen Vorschlag, wie man es anders machen könnte. So verlangten gewerbliche Kreise auf diesem Weg, dass der Bund die Altersfürsorge der Gemeinden und Kantone subventionieren sollte – mindestens so lange, bis eine Altersversicherung eingerichtet sei.
Der 6. Dezember 1931 war einer der nicht so seltenen Abstimmungstage, an dem die Classe politique am Abend feststellen mu-sste, dass das Volk anders «tickte», als sie angenommen hatte. Fast 80 Prozent der Stimmberechtigten gingen an die Urne und sagten mit 60,3 Prozent wuchtig nein zur AHV in der damals vorliegenden Form. Dies war erstaunlich, hatte doch die grosse Wirtschaftskrise mit all ihren Nöten begonnen. Weiter fällt auf, dass die einzelnen Landesgegenden stark unterschiedlich stimmten. Während Zürich mit 57 Prozent annahm, stimmten in Freiburg lediglich 7 Prozent für diese Art der Altersvorsorge. – Die AHV war noch weit davon entfernt, eine staatstragende Institution zu sein, wie sie heute ist.
Nach dem Volks-Nein verzögerten Krise und Weltkrieg die schnelle Ausarbeitung einer neuen Vorlage. Der Bund unterstützte in diesen schweren Jahren die Altersfürsorge der Gemeinden und Kantone finanziell, wie es die Liberalen in ihrer Volksinitiative gefordert hatten. Der Ruf nach einer obligatorischen Alters- und Hinterlassenversicherung für alle verstummte jedoch nicht.
Im Zweiten Weltkrieg entstand eine neue Idee, wie die Altersvorsorge eingerichtet werden könnte. Sie hatte ihren Ursprung in den Erfahrungen der Soldaten in der Milizarmee. Anfangs September 1939 hatte der Bundesrat die ganze Armee mit etwa 500 000 Mann mobilisiert, um einen befürchteten Angriff aus dem Norden abzuwehren. Als Hitler 1941 die Sowjetunion angriff, wurden die aktiven Truppen nach und nach um mehr als die Hälfte reduziert. Nach der Schlacht von Stalingrad im Jahr 1943 sank die Zahl der im Einsatz stehenden Soldaten zeitweise gar unter 100 000 Mann. Die deutschen Armeen waren nun an so vielen Fronten gebunden, dass die Gefahr eines Angriffs nicht mehr als «hoch» eingeschätzt wurde. Manche der Milizsoldaten konnten an ihren Arbeitsplatz zurückkehren. Andere dagegen mussten an der Grenze und in den Alpenfestungen bis zum Schluss ausharren. In diesen langen Jahren war es wichtig, dass der Lohnersatz der im Aktivdienst stehenden Soldaten geregelt war. Im Ersten Weltkrieg war das nicht der Fall gewesen, was zu schweren sozialen Spannungen geführt hatte und mit einer der Gründe war, der zum Generalstreik von 1918 geführt hatte.
1939 handelte der Bundesrat schnell. Bereits im ersten Kriegsmonat wurde der Lohnersatz für die Soldaten eingerichtet, und zwar nach folgendem Prinzip: Den Frauen und Männern, die noch an ihrem Arbeitsplatz waren, wurden zwei Prozent vom Lohn abgezogen. Der Arbeitgeber bezahlte zusätzlich den gleichen Betrag. Ergänzt wurde dieses Geld mit öffentlichen Mitteln. In diesem System war ein sozialer Ausgleich eingebaut, indem gut Verdienende deutlich mehr einzahlten, weil die Prämien prozentual vom Einkommen berechnet wurden. In den Kantonen wurden Ausgleichskassen eingerichtet, die die Gelder verwalteten und den Lohnausgleich an die Soldaten auszahlten.
1942 dachten die Kaufleute des Schweizerischen Kaufmännischen Vereins SKV «kaufmännisch»: Genau dieses System könnte für die zukünftige AHV übernommen werden, war ihre Idee. Die gut funktionierenden Ausgleichskassen für den Lohnausgleich der Soldaten könnten nach Kriegsende in Kassen der AHV umgewandelt und weitergeführt werden. Die Solidarität zwischen der Bevölkerung und ihren Soldaten könnte Vorbild sein für die Solidarität zwischen Jung und Alt, dachten die Kaufleute und zögerten nicht lange. Sie sammelten Unterschriften für eine Volksinitiative. Sie erlebten, dass ihre Argumente überzeugten und ihre Mitbürger gerne unterschrieben. Ein Mehrfaches der erforderlichen Unterschriftenzahl kam schnell zusammen.
Es kam damals (und es kommt auch heute) nicht selten vor, dass die Landesregierung auf eine neue Volksinitiative abwehrend reagiert, weil sie ihre Pläne stört. Das war diesmal nicht der Fall. Der zuständige Bundesrat, Walter Stämpfli, nahm die Initiative aus dem Volk dankend entgegen. 1944 versprach er in der Neujahrsansprache, dass er zusammen mit dem Parlament und Fachleuten ein AHV-Gesetz ausarbeiten werde, das die Grundgedanken der Volksinitiative enthalte. Mehr noch: Er versprach, dass das neue Gesetz am 1. Januar 1948 in Kraft treten würde. Darauf teilte das Initiativkomitee mit, in diesem Fall würde sie die Initiative zur gegebenen Zeit zurückziehen.
Stämpfli, den man heute als «Vater» der AHV bezeichnen könnte, sollte sein Versprechen halten. Das Referendum gegen seine Gesetzesvorlage wurde zwar – wie erwartet – ergriffen, und es kam am 6. Juli 1947 zur Abstimmung. Die Gegner brachten im Abstimmungskampf ähnliche Argumente vor wie bereits 1931. Katholische Kreise wollten die Altervorsorge lieber in der Obhut der Kirche und in den Händen der Berufsgemeinschaften wissen. Liberale Kreise aus der französischen Schweiz (die das Referendum ergriffen hatten) favorisierten – ähnlich wie bereits 1931 – ein Konzept mit einer privaten Altersversicherung, die ergänzt wurde mit einer vom Bund mitfinanzierten Alterfürsorge, die Bedürftige unterstützt. Nur so könne verhindert werden, dass jemand eine staatliche Rente bezieht, der sie gar nicht braucht. – Das Votum des Volkes war jedoch klar. Mehr als 80 Prozent der Stimmberechtigten gingen an diesem denkwürdigen Tag an die Urne und sagten mit fast 80 Prozent deutlich ja zur neuen AHV.
Die AHV ist in ihrem Grundgedanken bis heute unbestritten. Sie ist ein Musterbeispiel von einem Gesetz, das auf eindrückliche Art von der Bevölkerung direkt mitgestaltet wurde.
Fast gleichzeitig mit der Initiative zur Altersversorgung wurde eine weitere sozialpolitische Volksinitiative lanciert. Der Katholisch-Konservative Verein KKV reichte 1943 eine Volksinitiative zum «Schutz der Familie» mit 178 000 Unterschriften ein. Sie sollte in der Verfassung die Grundlage schaffen, um die Politik stärker auf Bedürfnisse der Familie auszurichten. Als Folge sollten die Familienausgleichskassen FAK in den Kantonen gefördert werden. Familien mit Kindern sollten mehr Lohn erhalten. Einzelne Unternehmen berücksichtigten dies allerdings schon seit längerem. Das Wohnungswesen sollte familienfreundlicher gestaltet werden und manches mehr.
Auch diesmal nahmen Bundesrat und Parlament die Volksinitiative positiv auf. Mehr noch: Das Parlament arbeitete einen Gegenvorschlag aus, der noch weiter ging als der Vorschlag der Initianten (so dass diese ihre Initiative später zurückziehen konnten). Der Gegenvorschlag enthielt nämlich zusätzlich eine Mutterschaftsversicherung. Die entsprechende Passage im vorgeschlagenen Verfassungsartikel (heute Art. 116) lautete wie folgt: «Der Bund wird auf dem Wege der Gesetzgebung die Mutterschaftsversicherung einrichten. Er kann den Beitritt allgemein oder für einzelne Bevölkerungsgruppen obligatorisch erklären, und es dürfen auch Personen, die nicht in den Genuss der Versicherungsleistungen kommen können, zu Beiträgen verpflichtet werden. […]» Der neue Verfassungsartikel fand am 25.11.1945 in der Volksabstimmung mit 76 Prozent Ja-Stimmen eine klare Mehrheit in der Bevölkerung.
Die Umsetzung des Familienartikels war allerdings nicht immer einfach. Im Wohnungs- und Mietwesen wurde vieles familienfreundlicher gestaltet. Familienausgleichskassen wurden nach und nach in allen Kantonen eingeführt oder bereits bestehende ausgebaut, wobei die Unterschiede recht gross waren. 2006 sagten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger ja zu einem Bundesgesetz, das die Familienausgleichkassen in den Kantonen vereinheitlichte, indem es zum Beispiel Mindestbeträge für die Kinderzulagen festlegte. Auch dieser Schritt wurde von einer Volksinitiative angestossen, die zurückgezogen wurde, nachdem das Parlament einen Gegenvorschlag ausgearbeitet hatte.
2013 sagte der Souverän jedoch knapp nein zu einem neuen Familienartikel, der in der Bundesverfassung die «Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit» noch stärker ausbauen wollte. So sollten zum Beispiel Kinderhorte überall gesetzlich vorgeschrieben werden. Die Vorlage wurde vom Volk angenommen, scheiterte jedoch am Ständemehr, das heisst am Nein vor allem der kleineren, ländlichen Kantone. Schwierig war es auch, für die Mutterschaftsversicherung eine Lösung zu finden. In den Jahren nach 1945 wurden immer wieder Vorschläge eingebracht, die aber nie Gesetzesreife erlangten. Später wurde der Schutz der Mutterschaft im Kranken-versicherungsgesetz berücksichtigt. Frauenverbände waren damit nicht einverstanden. 1980 lancierte die Organisation für die Frau OFRA zusammen mit den Progressiven Organisationen der Schweiz POCH eine Volksinitiative und reichte sie mit 136 000 Unterschriften ein. Der Bundesrat wehrte sich gegen den Vorwurf, den Verfassungsauftrag von 1945 nicht erfüllt zu haben. Er gestand ein, dass es dem Namen nach keine Mutterschaftsversicherung gebe. Von der Sache her sei diese Versicherung jedoch in das Sozialversicherungssystem integriert und werde in diesem Rahmen auch ausgebaut werden. Den Initiantinnen war das nicht genug. Sie verlangten eine separate Mutterschaftsversicherung mit Elternurlaub, Taggeld, Kündigungsschutz und Finanzierung über Lohnprozente. Diese Volksinitiative von links wurde 1984 in der Volksabstimmung mit 84 Prozent Nein-Stimmen und von allen Kantonen abgelehnt. 1987 und 1999 kam es zu zwei weiteren Volksabstimmungen, ebenfalls mit negativem Ausgang. Streitpunkt war vor allem die Frage, ob nicht erwerbstätige Mütter (die ja keinen Lohn bezogen) ein Taggeld erhalten sollten. Erst 2004 sagte das Volk ja zur heutigen Mutterschaftsversicherung, die den erwerbstätigen Frauen 80 Prozent ihres Lohnes während 14 Wochen nach der Geburt gewährt. Die Mutterschaftsversicherung wurde in die Erwerbsersatzordnung EO für Armeeangehörige eingefügt – und zwar aus ganz praktischen Gründen. Dort war Geld vorhanden, das in der kleiner gewordenen Armee nicht gebraucht wurde und nun als Lohnersatz für erwerbstätige Mütter verwendet werden konnte. Die Mutterschaftsversicherung kehrte so nach einer fast sechzig Jahre dauernden Debatte mit zahlreichen Volksabstimmungen zum Ausgangspunkt der heutigen Sozialversicherungen zurück: zur Lohnersatzordnung der Soldaten im Zweiten Weltkrieg.
Kehren wir zurück in die Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg: Die Volksabstimmung über eine neue Familienpolitik im November 1945 war nur der Auftakt zu einer Reihe von wegweisenden Volksabstimmungen, die die soziale Marktwirtschaft bis heute prägen. Im Zentrum dieser grossen politischen Auseinandersetzung stand die Reform der Wirtschaftsartikel. Sie war notwendig geworden, weil in den dreissiger Jahren zahlreiche mit Notrecht erlassene Bundesbeschlüsse gegen das Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit verstiessen. Sie waren befristet und oft eine Art Feuerwehrübung, so dass ein verlässlicher gesetzlicher Ordnungsrahmen als Rechtsgrundlage für die Wirtschaftspolitik dringlich geworden war. Dazu kam, dass zahlreiche Volksinitiativen in den dreissiger Jahren die Verfassungsdiskussion angestossen hatten (vgl. Teil 5 und 6 der Artikelfolge «Die Bedeutung der direkten Demokratie für die Sicherung des sozialen Friedens» in Zeit-Fragen vom 15.9. und 24.11.2015). Die Reformarbeit des Parlaments war zu Beginn des Zweiten Weltkrieges abgeschlossen. Die Volksabstimmung sollte nach dem Krieg stattfinden.
Welches waren die Hauptpunkte des Reformvorschlags von 1939/1945? Den Kern der Wirtschaftsartikel in der Bundesverfassung bildete die Handels- und Gewerbefreiheit als Grundrecht des Bürgers und als wegleitender Grundsatz für die Wirtschaftsordnung (vgl. Teil 2, Zeit-Fragen vom 9.6.2015). Sie blieben beide unangetastet.
Die Behörden sollten jedoch neu weitgehende Befugnisse erhalten, in das wirtschaftliche Geschehen zu intervenieren. Der Bund sollte Massnahmen treffen können über die «Ausübung von Handel und Gewerbe» und zur «Förderung einzelner Wirtschaftszweige und Berufe», wobei er an den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit gebunden bliebe. In fünf Bereichen könnte der Bund im Gesamtinteresse Massnahmen ergreifen und dabei nötigenfalls von der Handels- und Gewerbefreiheit abweichen – und zwar
1. zum Erhalt existentiell gefährdeter Wirtschaftszweige oder Berufe,
2. zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes,
3. zum Schutz wirtschaftlich bedrohter Landesteile,
4. zur Bekämpfung des Missbrauchs von Kartellen und Preisabsprachen,
5. um die Landesversorgung sicherzustellen – auch in Krisen- und Kriegszeiten. Weiter könnte der Bund Vorschriften aufstellen über den Schutz der Arbeitnehmer, über das Verhältnis zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern, über die berufliche Ausbildung, über die Arbeitsvermittlung, über die Arbeitslosenversicherung und über die Arbeitslosenfürsorge.
Gesamtarbeitsverträge könnten allgemein verbindlich erklärt werden, so dass diese ihre friedensstiftende Wirkung nicht nur für die beteiligten Verbände, sondern in einer ganzen Branche entfalten könnten.
Die neuen Wirtschaftsartikel würden die Wirtschafts- und Berufsverbände ganz allgemein aufwerten, indem sie ihnen das ausdrückliche Recht gäben, im Gesetzgebungsverfahren angehört zu werden (Vernehmlassung). Neu war dies allerdings nicht. Die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften und insbesondere auch die landwirtschaftlichen Verbände hatten schon immer eine wichtige Rolle gespielt, sowohl bei der Vorbereitung als auch der Umsetzung der Gesetze. Die Verwaltung war auf ihren Sachverstand angewiesen.
Die ausgearbeiteten Wirtschaftsartikel wurden 1945 vom Parlament noch ein zweites Mal kurz durchberaten. Der Bundesrat gab ihnen für die spätere Abstimmung folgendes Geleit: Die neue Wirtschaftsverfassung würde das Recht auf Arbeit wahren, am freiheitlichen Wirtschaftssystem festhalten und der sozialen Demokratie Rechnung tragen.
Die Vorlage des Parlamentes sollte jedoch nicht ohne Widerspruch bleiben. Im Jahr 1943 waren drei Volksinitiativen eingereicht worden, die alle erst nach 1945 zur Debatte standen. Sie alle hatten das «Recht auf Arbeit» zum Thema (vgl. die Einzelheiten dazu in Teil 6, Zeit-Fragen vom 24.11.2015):
1. Die Sozialdemokraten wollten die Handels- und Gewerbefreiheit abschaffen und die Wirtschaft vermehrt staatlich lenken.
2. Gottlieb Duttweiler und der Landesring der Unabhängigen wehrten sich dagegen, dass der «alte» Wirtschaftsliberalismus mit mehr Gesetzen und Vorschriften eingeengt werde. Sie verlangten in ihrer Initiative mehr Wirtschaftsfreiheit, verbunden mit einem Mehr an Ethik und Verantwortung, um so Kapital und Arbeit zu versöhnen.
3. Im Bereich der Landwirtschaft verlangten die Jungbauern (Bauernheimatbewegung) ein neues Bodenrecht, das den Boden mit der Arbeit verbindet. Landwirtschaftlichen Boden sollte nur erwerben können, wer ihn als Existenzgrundlage auch bearbeitet.
Nach dem Zweiten Weltkrieg stand das Volk vor der anspruchsvollen Aufgabe, in zahlreichen Abstimmungen zu grundlegenden Fragen der Wirtschaftsordnung, der Altersvorsorge und des Familienschutzes Stellung zu nehmen und die Weichen in eine neue Zeit zu stellen.
Die Initiative des Landesrings «Recht auf Arbeit», die die Wirtschaftsfreiheit mit sozialer Gesinnung und Verantwortung verbinden wollte, wurde 1946 mit 81 Prozent Nein-Stimmen deutlich abgelehnt. Die Initiative der Sozialdemokraten, die die Wirtschaftsordnung grundsätzlich auf einen neuen Boden stellen wollte, wurde einige Monate später mit 69 Prozent Nein-Stimmen ebenfalls deutlich abgelehnt. Am 6. Juli 1947 sagte das Volk mit 53 Prozent Ja-Stimmen zur Reform der Wirtschaftsartikel, die das Parlament ausgearbeitet hatte (heute BV Art. 27, Art. 94–113). Ein Grund für den recht knappen Ausgang lag darin, dass die SP – die damals stärkste Fraktion im Parlament – dagegen gestimmt hatte, weil sich die Vorlage zu wenig aktiv für die Vollbeschäftigung einsetzen würde. Die Befürchtung der Genossen, es könnte zu einer Nachkriegskrise kommen, zeigte sich im nachhinein als unbegründet. Die Arbeitslosigkeit sollte in der Schweiz für ein Vierteljahrhundert kein Thema mehr sein – im Gegenteil.
In einer weiteren Abstimmung wurde die Volksinitiative der Jungbauern abgelehnt, nachdem das Parlament einen Gesetzesentwurf zum Erhalt des bäuerlichen Grundbesitzes ausgearbeitet hatte, der den Mitgliedern der Bauernfamilie und den Pächtern beim Landerwerb und im Erbfall Vorrechte einräumt. Der neue Familienartikel (heute BV Art. 116) und das Bundesgesetz über die AHV, das – wie bereits erwähnt – am gleichen Tag wie die Wirtschaftsartikel mit einem überwältigenden Mehr von fast 80 Prozent der Stimmen vom Volk angenommen wurde, rundeten den Abstimmungsreigen in den vierziger Jahren ab.
Es kam bis heute zu zahlreichen weiteren Abstimmungen im Sozial- und Wirtschaftsbereich. Sie bewegten sich in dem Rahmen, wie ihn das Volk in den Nachkriegsjahren vorgegeben hatte. Über die AHV wurde oft abgestimmt – zum Beispiel über die Rentenhöhe, die Lohnabzüge, das Rentenalter, die Zusatzfinanzierung, über die Mehrwertsteuer und manches mehr. Wenige Jahre nach der Gründung der AHV wurde die Invalidenversicherung nach dem gleichen Prinzip eingerichtet. 1972 wurde das 3-Säulen-Modell in der Verfassung verankert – mit der AHV, IV und EO als 1. Säule, der beruflichen Vorsorge als 2. und der Selbstvorsorge als 3. Säule. Auch diesmal stimmte das Volk mit 74 Prozent eindrucksvoll zu. Es lehnte mehrere Volksinitiativen von links klar ab, die die AHV zu einer Volkspension umbauen wollten.
Es waren historische Abstimmungen, die unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg die Verfassungsgrundlagen schufen für die moderne Schweiz, in der wir heute leben. Im Wirtschaftsbereich fand 1947 eine «kleine Totalrevision der Bundesverfassung statt, die sich im grossen Ganzen bis heute gehalten hat». (Alfred Kölz) Die Abstimmungen zur Altersvorsorge und zum Familienschutz waren nicht weniger wichtig. Sie gaben der Marktwirtschaft das soziale Gepräge, das wir heute kennen. Das Zusammenspiel zwischen Regierung, Parlament und Volk hatte hervorragend funktioniert, so dass die Wirtschaftsverfassung, verbunden mit ihrer sozialen Ausrichtung, heute ein Abbild der schweizerischen Demokratie ist.
Es fällt auf, wie echt und lebensnah die direkte Demokratie in diesen Jahren funktioniert hat und wie viele Unterschriften damals für die Volksinitiativen gesammelt wurden. Es beeindruckt, wie viele der Stimmberechtigten an die Urne gingen, obwohl die Themen anspruchsvoll waren. Es erstaunt, wie selbstverständlich ganz unterschiedliche Bevölkerungskreise aus der deutschen, französischen, italienischen und romanischen Schweiz ihre Rechte als Volk in Anspruch nahmen und sich so am Aufbau der modernen Schweiz direkt beteiligten. – Es fällt weiter auf, dass etliche Punkte aus den in der Abstimmung abgelehnten Volksinitiativen später Eingang in die Bundesverfassung oder in die Gesetzgebung fanden. So können heute bestimmte Verbandsbeschlüsse allgemeinverbindlich erklärt werden, wie das eine Volksinitiative bereits im Jahr 1934 verlangt hatte, die damals den Verbänden und Berufsgenossenschaften mehr politisches Gewicht geben wollte (vgl. Teil 5 vom 15.9.2015). Das Recht auf Existenz (das dem Recht auf Arbeit zugrunde liegt und in verschiedenen Volksinitiativen enthalten war) ist heute in der Bundesverfassung ausdrücklich garantiert – einerseits direkt über das Recht auf Hilfe in Notlagen (BV Art 12) und andererseits indirekt über das ausgebaute Netz von Sozialversicherungen. Es wird weiter deutlich, dass es falsch wäre, die Wirtschaftsverfassung einfach auf die Handels- und Gewerbefreiheit – heute Wirtschaftsfreiheit – und auf ihre zahlreichen Abweichungen zu reduzieren. Dieses Freiheitsrecht ist wohl die grundrechtliche Säule der liberalen Wirtschaftsverfassung und steht für ein freiheitliches Privatwirtschaftssystem. Dieses funktioniert jedoch nur, weil es in einem staatlichen Rahmen eingebettet ist und auch soziale Bereiche ordnet. Weiter ist es abgestützt durch ein stabiles Geldwesen und wird ergänzt von einem öffentlichen Wirtschaftssektor, den man heute als Service public bezeichnet. Und nicht zuletzt funktioniert es, weil die Ernährungsgrundlagen aus dem eigenen Land – zum mindesten zu einem grösseren Teil – gesichert sind. Dies sind weitere Bereiche, die aus dem Blickwinkel der direkten Demokratie noch zu untersuchen sind.
Die vielen Volksabstimmungen auf Bundesebene, die obligatorisch abgehalten oder über die Volksrechte herbeigeführt werden, bestimmen das wirtschaftliche und soziale Leben in der Schweiz. Dazu kommen die unzähligen weiteren Abstimmungen in den Gemeinden und Kantonen, wo Bürgerinnen und Bürger sich mit verschiedensten Interessen und politischen Ansichten äussern. Dass die Volksvertreter im Parlament diese Stimmen aus dem Volk oft nicht richtig wahrnehmen, ist in zahlreichen der oben beschriebenen Abstimmungen zu beobachten. Es hat sich gezeigt, dass wirklich tragfähige, zukunftstaugliche politische Lösungen sich oft erst aus dem Zusammenspiel des Parlaments mit dem Volk ergeben – und manchmal braucht es dazu mehrere Abstimmungen. Es braucht also Zeit, was der Qualität nicht abträglich ist – im Gegenteil.
Heute wird von verschiedenen Seiten Kritik vorgebracht gegenüber einzelnen Volksinitiativen auf Bundesebene. Sie würden gegen das Völkerrecht oder gegen das Prinzip der Gewaltenteilung verstossen. Manchmal wird verlangt, die Unterschriftenzahl müsse erhöht oder Volksinitiativen müssten vom Parlament vermehrt ungültig erklärt werden. Es gibt auch andere Stimmen. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti hat zum Beispiel 1954 in einer seiner berühmten Reden als Rektor der Universität Zürich das Volk als «Hüter der Menschenrechte» gewürdigt (vgl. Teil 3 vom 23.6.2014).
Die heutige Kritik verstellt den Blick auf das Ganze und auf die Bedeutung der Volksrechte. Die zahlreichen Volksabstimmungen auf Bundesebene (über 600 seit der Gründung des Bundesstaates) und die zahlreichen eingereichten Volksinitiativen (über 300 seit Einführung dieses Volksrechts im Jahre 1891) bilden in ihrer Vielzahl und in ihrer Dynamik das Leben und die gesellschaftliche Entwicklung in der Schweiz ab. Sie sind in ihrer gestalterischen Kraft ein Ausdruck der sozialen Natur des Menschen – weit stärker und unmittelbarer als die rein repräsentative Demokratie, in der der Mensch seine Angelegenheiten politisch aus der Hand gibt und sich vertreten lässt. Darin liegt wohl das Geheimnis für den Erfolg der Schweiz. •
Alfred Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte (mit Quellenbuch), Bern 2004
100 Jahre Sozialdemokratische Partei. Zürich 1988
Häner Isabelle. Nachdenken über den demokratischen Staat und seine Geschichte. Beiträge für Alfred Kölz. Zürich 2003
W. Linder, C. Bolliger, Y. Rielle. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. 2010
Bruno Hofer. Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Ernst Nobs, Die Glarner Alters- und Invalidenversicherung, in Rote Revue (sozialistische Monatsschrift) Bd. 6 1926
Delegierter für Arbeitsbeschaffung: Staat und Wirtschaft im Kampf gegen Arbeitslosigkeit Bd. I und II, Zürich, 1943
René Rhinow, Gerhard Schmid, Giovanni Biaggini, Felix Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 2011
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