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Von Simon Haefeli – Rechtzeitig zum Start des neuen Abstimmungskampfes ist das foraus-Diskussionspapier zur AUNS-Initiative „Staatsverträge vors Volk“ erschienen. Die Initiative will verschiedene Staatsverträge dem obligatorischen Referendum unterstellen. Die Autoren sehen bei der Interpretation des Initiativtexts grosse Unsicherheiten. Dies dürfte dazu führen, dass die Entscheidung, welche Staatsverträge zur Abstimmung gelangen, vorab durch (partei)politische Interessen bestimmt wäre.
- eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen herbeiführen,
- die Schweiz verpflichten, zukünftige rechtsetzende Bestimmungen in wichtigen Bereichen zu übernehmen,
- Rechtsprechungszuständigkeiten in wichtigen Bereichen an ausländische oder internationale Institutionen übertragen,
- neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Milliarde Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich ziehen.
Fehlinformation der Initianten
Die Darlegungen der Initianten bezüglich der exakten Interpretation dieser Kriterien sind wenig erhellend. Nach ihnen wäre etwa die Ostmilliarde unter die durch die Initiative erwirkte Abstimmungspflicht gefallen, ebenso sämtliche Doppelbesteuerungsabkommen. Auch über alle bilateralen Abkommen müsste abgestimmt werden.
Bei der Ostmilliarde handelte es sich aber nicht um einen Staatsvertrag, sondern um ein Gesetz. Die Doppelbesteuerungsabkommen sind bilateral und sehen keine dynamische Rechtsübernahme vor – sie fallen also nur unter den Initiativtext, wenn sie Rechtsprechungszuständigkeiten in wichtigen Bereichen an internationale oder ausländische Institutionen übertragen. Einige Doppelbesteuerungsabkommen, etwa jenes mit den USA, sehen ein Schiedsgericht vor. Dieses würde aber ad-hoc gebildet und ist wohl nicht als Institution anzusehen, da der Begriff Institution eine gewisse Dauerhaftigkeit impliziert. Und bei Verträgen mit der EU ist noch immer umstritten, ob diese als multilateral oder bilateral angesehen werden müssen, insbesondere nachdem der Konstitutionalisierungsprozess der EU mit den Verträgen von Lissabon weiter vorangeschritten ist.
Multilateralismus als sachliches Kriterium
Die in ihrer Auswirkung relevanteste Bestimmung ist das obligatorische Referendum für Staatsverträge, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen vorsehen. Das Kriterium der multilateralen Rechtsvereinheitlichung wurde 2003 in einer Volksabstimmung aus der Verfassung gestrichen, weil wichtige bilaterale Verträge nicht erfasst wurden, dagegen aber viele unumstrittene, technische Verträge darunter fielen. Auch heute gibt es keinen Grund, weshalb ein Staatsvertrag mit vielen Staaten eher zur Abstimmung gelangen sollte als ein Staatsvertrag mit nur einem Staat.
Der wichtige Bereich
Eine weitere grosse Unsicherheit steckt im Begriff des „wichtigen Bereichs“ – einer verfassungsrechtlichen Neuschöpfung. In seiner Einschätzung geht der Bundesrat davon aus, dass das Parlament, welches weiterhin darüber entscheiden würde, ob ein Staatsvertrag einem Referendum unterliegt, mit einer neuen Praxis den „wichtigen Bereich“ konkretisierte. Die Autoren des Diskussionspapiers erwarten dagegen, dass sich das Parlament an der bisherigen Praxis zum fakultativen Staatsvertragsreferendum orientieren würde, wonach Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterliegen, wenn sie „wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder [ihre] Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.“
Die Formulierung der Initiative birgt insgesamt einen zu grossen Interpretationsspielraum. Dies führte vermehrt zu politischen Grabenkämpfen im Parlament – in einem Fall, in welchem es eigentlich nur Recht anwenden sollte. Zudem führt die Initiative Kriterien ein, die keine sachliche Entscheidungsgrundlage dafür bieten, ob ein Staatsvertrag Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden soll.
lic. iur. Simon Haefeli (28) ist Jurist und Vorstandsmitglied von foraus sowie Mitverfasser der foraus-Studie zur Initiative.
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