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L’accord trouvé dans la nuit du 23 juin entre les Etats membres de l’Union européenne, réunis en sommet à Bruxelles, prévoit l’ouverture d’une Conférence intergouvernementale au cours de l’été 2007, qui devra finaliser la rédaction d’un nouveau traité réformateur d’ici à la fin 2007. L’entrée en vigueur de ce texte, prévue pour 2009, est soumise à la ratification par tous les Etats membres.
L’événement marquant de ce Conseil européen des 21-22 juin 2007 aura été la convocation d’une conférence intergouvernementale, étape obligatoire en vue d’une révision des traités. Au-delà des changements purement terminologiques (il est prévu notamment que le traité instituant la Communauté européenne sera intitulé « traité sur le fonctionnement de l’Union » ou encore que le terme « Communauté » sera supplanté par le terme « Union »), les conclusions envisagent des modifications substantielles des traités originaires. D’emblée, il est indiqué que l’idée d’une Constitution européenne est abandonnée en faveur d’un nouveau traité qualifié de « traité modificatif ». Plus spécifiquement, les points forts de ce nouveau texte portent sur la délimitation des compétences respectives de l’Union et des Etats membres, le rôle accru des parlements nationaux, la valeur juridique de la Charte des droits fondamentaux, l’avenir de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Concernant en particulier la Charte des droits fondamentaux, elle ne figurera pas en principe dans le corps du traité ; l’article 6 relatif aux droits fondamentaux se limitera à la mentionner, afin de lui conférer une valeur juridique identique à celle des traités. La position du Royaume-Uni fera l’objet d’un protocole lui permettant de bénéficier d’un régime dérogatoire, dans la mesure où la Charte ne lui sera pas opposable. Des modifications de fond toucheront à l’organisation institutionnelle de l’Union. Citons au titre des innovations la transformation du Conseil européen en une institution et la création de la fonction de président ou encore la possibilité d’un retrait volontaire de l’Union, principe déjà consacré antérieurement par le traité constitutionnel et dont la reconnaissance avait fait l’objet de vives controverses.
Le choix d’instaurer un Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité en lieu et place d’un Ministre des Affaires étrangères de l’Union a été unanimement accepté par les Etats membres, ces derniers refusant toute perte de souveraineté dans un domaine éminemment sensible où les enjeux et les intérêts nationaux sont souvent vitaux.
Un nouveau titre II, intitulé « Dispositions relatives aux principes démocratiques », sera consacré à l’égalité démocratique, la démocratie représentative, la démocratie participative ainsi qu’à l’initiative citoyenne, la finalité étant ici de mobiliser les citoyens autour du projet européen dans la perspective de les rapprocher d’une Europe qui leur semble quelquefois, à juste titre, lointaine et abstraite. Par ces dispositions, les négociateurs du traité modificatif avaient à cœur de remédier à la crise de légitimité qui affecte l’Union. C’est dans ce cadre que les parlements nationaux verront leur rôle renforcé, au nom du principe de subsidiarité. Pour ce faire, les parlements nationaux contribueront activement au bon fonctionnement de l’Union, d’une part, en étant informés par les institutions communautaires et en recevant notification des projets d’actes législatifs européens, d’autre part, en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (à cet égard, le délai accordé aux parlements nationaux pour examiner de tels projets et donner un avis motivé est passé de 6 à 8 semaines). Il appartiendra également aux parlements nationaux de prendre part aux procédures de révision des traités et d’être tenus informés des demandes d’adhésion à l’Union. Dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ils participeront aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre des politiques de l’Union au sein de cet espace en étant associés au contrôle politique d’Europol et à l’évaluation des activités d’Eurojust. Bien plus, un véritable réseau de coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement européen sera mis en place dans le futur.
Dans un souci de cohérence, et en vue de réorganiser la structure du traité UE, l’actuel article 48 sera modifié de manière à regrouper les procédures de révision des traités (à savoir la procédure ordinaire ainsi que les deux procédures simplifiées) en un article unique. Cet article indiquera désormais, de façon expresse, que les traités pourront être révisés pour accroître ou pour réduire les compétences attribuées à l’Union. Cette « clause d’ajustement des compétences de la Communauté » vise à permettre une adaptation optimale des compétences aux circonstances de chaque cas d’espèce. Les exigences de proportionnalité requièrent en effet que la Communauté ne puisse agir que dans la limite de ce qui est strictement nécessaire à la réalisation de l’objectif à atteindre, conformément à ce que prescrit le principe d’attribution des compétences. Conscients qu’une clarification des compétences s’imposait, les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres ont souhaité insérer une nouvelle disposition sur les catégories de compétences qui précisera, en outre, que ces derniers exerceront à nouveau leur compétence dans la mesure où l’Union aura décidé de cesser d’exercer la sienne. La délimitation des compétences constituant une question épineuse qu’il convenait de résoudre, une déclaration en ce sens devrait, en principe, être adoptée lors de la prochaine Conférence intergouvernementale.
Il a également été convenu d’établir un système de vote à la double majorité à compter du 1er novembre 2014, le système actuel de la majorité qualifiée demeurant en vigueur jusqu’à cette échéance. Rappelons que la règle de vote à la double majorité stipule qu’une décision doit être prise par 55% des Etats membres et 65% de la population. En cas de litige, les pays pourront se référer jusqu’en 2017 au traité de Nice et exiger ainsi le report d’une décision.
En définitive, force est de constater que globalement, les modifications d’ordre institutionnel apportées aux traités originaires œuvrent en faveur d’une modernisation de la structure de l’Union, rendant désormais possible une reprise de l’intégration européenne après une perte de vitesse notable. Il était impératif de résoudre la question du vote au sein du Conseil. Il en allait de l’efficacité de l’Union et de sa légitimité démocratique aux yeux des citoyens européens. L’instauration du système de la double majorité constitue une avancée incontestable dans ce sens, dans la mesure où l’équilibre entre grands et petits pays dans le cadre du processus décisionnel du Conseil est maintenu grâce à une prise en compte du poids démographique de chaque Etat. Dans la perspective d’une Europe élargie, une telle mesure était indispensable. Toutefois, à l’instar du Royaume-Uni qui n’est pas lié par la Charte des droits fondamentaux, la multiplication des régimes dérogatoires et des formules d’opting out risque, sur le long terme, de mettre en péril l’intégration européenne. Il est grand temps de mettre fin à une Europe « à la carte ». L’« union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » exige des compromis communs et une solidarité entre les Etats.
Reproduction autorisée avec indication : Aurore Garin, "Vers l’adoption d’un nouveau traité pour l’Union européenne ?", www.ceje.ch, actualité du 19 juillet 2007.