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Seit dem Spätsommer 2015 beschäftigt die «Flüchtlingskrise» die Europäische Union (EU). Auch das Dublin-System, das seit Jahren in der Kritik steht, geriet mehr denn je unter Druck. In den Medien war bereits von einem «Ende von Dublin» zu lesen. Was genau steckt eigentlich hinter dem Dublin-System?
Das Dublin-System wurde 1990 von den damals zwölf Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft errichtet. Seine Rechtsgrundlage war zunächst ein völkerrechtlicher Vertrag, das Dubliner Übereinkommen. Mit wenigen Änderungen wurde es 2003 zu einer Verordnung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft (Dublin-II-Verordnung). Seit 2008 ist die Schweiz an das Dublin-System assoziiert.
Ziel und Zweck des Dublin-Systems
2013 wurde der Rechtsrahmen des Dublin-Systems angepasst; nunmehr gilt die Dublin-III-Verordnung. Das Dublin-System möchte zwei Phänomene bekämpfen: Zum einen das «asylum shopping», also das Aussuchen des besten Asylstaates und das Stellen mehrerer paralleler oder aufeinanderfolgender Asylgesuche, zum anderen aber auch das Phänomen der «refugees in orbit», das heisst Flüchtlinge, für deren Asylgesuch sich kein Staat als zuständig erachtet. Im Dublin-System ist immer (nur) ein Staat für die Prüfung eines Asylgesuchs zuständig («one chance only»). Es ist ein reines Verteilungssystem zwischen Staaten – unabhängig von den Wünschen der betroffenen Person –, das auf einem (modifizierten) Verantwortungsgrundsatz beruht: Derjenige Staat, der die erstmalige Einreise des Asylgesuchstellers in das Gebiet der EU zu verantworten hat, ist in der Regel auch für die Prüfung seines Asylgesuchs zuständig. Achtung: Der Asylantrag ist nur in wenigen Fällen der Anknüpfungspunkt für die Zuständigkeit eines Staates für die Prüfung. Ein Beispiel: Der Drittstaatsangehörige A reist in Italien erstmals (illegal) in die EU ein. Er stellt dort allerdings keinen Asylantrag, sondern reist weiter nach Österreich und Deutschland. In Deutschland stellt er einen Asylantrag. Italien ist für das Asylverfahren zuständig, da A hier erstmals illegal in die EU eingereist ist.
Eine materielle Harmonisierung der Asylgesetze in den Mitgliedstaaten verlangt das Dublin-System nicht. Es beruht aber auf der Prämisse, dass alle Mitgliedstaaten des Systems «sicher» und ihre nationalen Asylregelungen «gleichwertig» sind. Um gemeinsame Standards zu schaffen, hat die EU im Laufe der Zeit Richtlinien erlassen, die aber für die Schweiz nicht bindend sind.
Die Ermittlung des für einen Asylantrag zuständigen Staates
Stellt eine drittstaatsangehörige Person in einem Dublin-Mitgliedstaat einen Asylantrag, wird nach einer festgelegten Rangfolge von Kriterien der zuständige Staat für die Prüfung dieses Asylgesuchs ermittelt. Ein negatives «Sich-für-unzuständig-Erklären» ist nicht vorgesehen; es ist immer ein bestimmter Staat zuständig. In dieser Reihenfolge werden die folgenden Punkte geprüft:
- der Aufenthalt von Familienangehörigen
- bei Minderjährigen ohne Familienangehörige das Stellen eines Asylantrags
- die Einreise mit Visum oder das Vorliegen eines Aufenthaltstitels in einem Mitgliedstaat
- die illegale Einreise oder ein mindestens 5-monatiger illegaler Aufenthalt
- eine visafreie Einreise
- ein Asylantrag im Transitbereich eines Flughafens
Das «Durchwinken» bzw. «Durchreisenlassen» von Flüchtlingen ist kein Kriterium, aus dem eine Zuständigkeit erwächst. D.h. im oben genannten Beispielsfall ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Zuständigkeit Österreichs, sofern sich A dort kürzer als 5 Monate aufgehalten hat.
In der Realität wird in über 80% der Fälle derjenige Staat zuständig, in dem der Asylgesuchsteller oder die Asylgesuchstellerin erstmalig illegal über eine Dublin-Aussengrenze in den Dublin-Raum eingereist ist. Damit sind es die Länder an den Aussengrenzen der EU, die für die Prüfung der meisten Asylgesuche zuständig sind; in erster Linie also Griechenland und Italien. Das System ist somit sehr unausgewogen und bevorteilt die Länder im Zentrum Europas ohne Aussengrenzen. Eine «Lastenverteilung» innerhalb der EU ist nicht vorgesehen. Es besteht aber die Möglichkeit, einen kleinen finanziellen Ausgleich über den Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds zu erhalten.
Die Prüfung des Asylgesuchs in der Realität
Nach Ermittlung des zuständigen Staates fragt der Staat, in dem sich der Asylgesuchsteller oder die Asylgesuchstellerin befindet, den eigentlich zuständigen Staat an, ob dieser die entsprechende Person aufnimmt – oder, wenn bereits ein Asylverfahren im Gang ist, wieder aufnimmt. Der ersuchte Staat muss innerhalb einer festgesetzten Frist antworten, sonst wird er automatisch zuständig. Der Asylgesuchsteller oder die Asylgesuchstellerin muss sodann innerhalb von sechs Monaten in den zuständigen Staat überstellt werden, sonst wird der überstellende Staat zuständig. Das System sieht also als «Strafe» für eine versäumte Frist die Übernahme der Zuständigkeit für das Asylverfahren vor. Erst nach der Überstellung in den zuständigen Staat beginnt das materielle Asylverfahren.
Nur bei «systemischen Schwachstellen» im eigentlich zuständigen Staat kann von der Überstellung abgesehen und ein anderer zuständiger Staat ermittelt werden. Dennoch kann jeder Staat unabhängig vom tatsächlich zuständigen Staat das Asylgesuch selbst prüfen und damit das Asylverfahren übernehmen. Dies macht Deutschland aktuell bei syrischen AsylgesuchstellerInnen. Das Dublin-System wird also nicht verletzt, wenn ein nicht zuständiger Staat Asylgesuche prüft, für die eigentlich ein anderer Staat zuständig wäre.
In der Praxis werden viele AsylgesuchstellerInnen nicht in den eigentlich zuständigen Dublin-Staat überstellt, weil es nicht möglich ist, die Überstellung innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten zu realisieren, wie es die Dublin-Verordnung vorschreibt. De facto ist der Verwaltungsaufwand (und damit die Kosten) für das Betreiben des Dublin-Systems sehr hoch und es bringt nur wenig Nutzen. Die Schweiz allerdings gehört zu den «Netto-Gewinnern»: Sie überstellt mehr Personen, als sie erhält.
Idealerweise würde das Dublin-System durch einen – wie auch immer ausgestalteten – Verteilschlüssel oder ein System von finanziellen Anreizen für die Aufnahme von Flüchtlingen ersetzt. Hierauf konnten sich die EU-Mitgliedstaaten aber bislang nicht einigen.
Sarah Progin-Theuerkauf
Projektleiterin, nccr – on the move, Universität Freiburg