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Le 20 novembre 2013, le Conseil fédéral a décidé de recommander au Parlement de rejeter l’initiative populaire «Pour le renvoi effectif des étrangers criminels» et de la déclarer partiellement nulle. Le Conseil fédéral demande à ce que soit retirée du texte d’initiative la phrase suivante: «Par normes impératives du droit international, s'entendent exclusivement l'interdiction de la torture, du génocide, de la guerre d'agression, de l'esclavage ainsi que l'interdiction de refouler une personne vers un État où elle risque d'être torturée ou tuée». Dans leur communiqué de presse, les sept soulignent que «cette définition est plus étroite que celle admise en droit international» et annoncent: «Les conflits de normes sont donc programmés».
Alors que l’UDC veut redéfinir seule ce qu’est ou n’est pas le «droit international impératif», humanrights.ch revient sur la définition juridique de ce concept essentiel à l’ordre mondial et aux ordres nationaux.
Droit d'initiative
Lorsqu’une initiative est déposée auprès de la Chancellerie fédérale, celle-ci se charge de contrôler la validité des signatures. Le Parlement contrôle ensuite la validité de l’initiative elle-même (art. 173 Cst. § f). D’après la Constitution, une initiative ne peut être déclarée valide qu’à partir du moment où elle respecte le principe de l'unité de la forme, celui de l'unité de la matière et les «règles impératives du droit international» (art. 139 § 3). A cela s’ajoute un quatrième critère non inscrit et développé par le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence concernant les initiatives cantonales: il faut que l’initiative ne soit pas de façon évidente impossible à mettre en œuvre.
Aujourd’hui, ce sont les «règles impératives du droit international», autrement appelées jus cogens, qui sont au cœur de la discussion. Un critère de validité d’autant plus intéressant qu’il est à la fois de nature juridique et politique.
Dans l’histoire des Chambres fédérales, une seule initiative a à ce jour été déclarée nulle sur la base de ce critère. Il s’agit de l’initiative populaire «pour une politique d'asile raisonnable», déposée en 1996 par les Démocrates suisses.
Le jus cogens dans la Convention de Vienne sur le droit des traités
La Convention de Berne sur les traités de 1969 définit comme une norme impérative du droit international «une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n'est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère» (art. 53). La garantie contenue dans cette norme doit être reprise par les États dans leur pratique juridique, ainsi que dans la jurisprudence des tribunaux internationaux. Sur le plan international, le jus cogens n’est pas arrêté de façon précise, bien que certaines parties en soient unanimement acceptées.
Conception du Conseil fédéral
Depuis 1996, le Conseil fédéral a fait évoluer sa conception de «normes impératives du droit international». Voici résumée en quelques points la présentation détaillée qu’il en a faite dans son rapport «La relation entre le droit international et le droit interne» :
- La prohibition du recours à la force entre États;
- la prohibition de la torture et des traitements ou peines inhumains ou dégradants (y compris le non-refoulement), ainsi que du génocide et de l’esclavage;
- Le noyau du droit international humanitaire (il s’agit notamment des interdictions des atteintes à la vie et à l’intégrité corporelle, des prises d’otages, des atteintes à la dignité des personnes et des condamnations prononcées et des exécutions effectuées sans un jugement préalable rendu par un tribunal régulièrement constitué);
- les garanties intangibles de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), qui comprennent d’après l’art. 15 CEDH l’interdiction d’infliger la mort intentionnellement (art. 2 CEDH § 1), l’interdiction de la torture (art. 3), interdiction de l’esclavage et du travail forcé (art. 4 § 1), ainsi que le principe «pas de peine sans loi» (art. 7)
- les garanties intangibles du Pacte II de l’ONU pour les droits civils et politiques, qui comprennent d’après l’article 4 § 2 du Pacte II le droit à la vie (art. 6) interdiction de la torture ainsi que des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (art. 7), interdiction de l’esclavage et du travail forcé (art. 8), l’emprisonnement pour cause de dette (art. 11), le principe «pas de peine sans loi» (art. 15), le principe du droit à la reconnaissance de sa personnalité juridique (art. 16), ainsi que la liberté de religion (art. 18).
Cette conception, toute détaillée qu'elle est, n'est cependant pas définitive ni exhaustive. Il ne faut en effet pas oublier qu’il existe aussi du droit international qui est de facto impératif, notamment les Conventions ratifiées par la Suisse qu’il n’est juridiquement pas possible de dénoncer, tel le Pacte II.
Par ailleurs, le consensus international minimum tel qu’on le connaît aujourd’hui est le produit de nombreux changements et ne manquera pas de continuer d’évoluer à l’avenir. Pour s’adapter à cette évolution mondiale, la conception suisse des règles impératives doit savoir rester ouverte.
Répétion n’est pas réussite
En 2009, l’UDC avait déjà déposé une initiative parlementaire visant à définir de façon irrévocable les «règles impératives du droit international» en deçà du niveau adopté par le Conseil fédéral. Cette initiative avait été rejetée massivement par le Conseil national. Il semble donc aujourd’hui cohérent que le Conseil fédéral demande au Parlement de déclarer l’initiative populaire de mise-en-œuvre partiellement invalide, alors que l’UDC y reprend exactement la même approche.
Instrumentalisation du débat
Les débats récents dans les médias, notamment en Suisse alémanique ont montré une brèche politique évidente dans le débat sur les règles impératives du droit international. Les présidents des partis du centre, notamment du PLR (Parti libéral radical) et du PDC (Parti démocrate chrétien) s’y expriment bien sûr pour que le droit international soit appliqué. Mais ils ont même temps plus ou moins explicitement relégué le droit international «normal» derrière une volonté populaire mystifiée. Voilà que désormais, seules les garanties intangibles de la CEDH (droits garantis même en temps de guerre et listés dans l’article 15 CEDH) sont impératives et que toutes les autres seraient soumises aux variations de notre constitution au gré des votes populaires.
Il est certain que si les partis centristes font leur ce genre de raccourci, l’on peut dire adieu à la valeur des droits fondamentaux en Suisse. Sous cet auspice, faire passer une éventuelle initiative «le droit populaire avant le droit international» serait un jeu d’enfant pour l’UDC.
Sources
- Initiative de mise en œuvre: rejet et nullité partielle
Communiqué de presse du Conseil fédéral, 20 novembre 2013
- L'initiative UDC risque d'être amputée
ATS, 20 novembre 2014
- Initiatives déclarées nulle
Liste sur le site de la Confédération
- La relation entre droit international et droit interne
Rapport du Conseil fédéral, 5 mars 2010
- Accroître la transparence dans le domaine des droits populaires
Postulat 09.3118 déposé par Bea Heim (PS/SO) le 17 mars 2009
- Non à une défintion restrictive des règles impératives du droit international
Article humanrights.ch, 10 octobre 2010
- Politik am Volk vorbei
Emission en allemand Arena, 22 novembre 2013
Informations supplémentaires
- Les conséquences politiques de la polémique de l’UDC contre Strasbourg
Article humanrights.ch, 12 novembre 2013
- Convention européenne des droits de l’homme (CEDH)
Documentation humanrights.ch
- Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Pacte II de l’ONU)
Documentation humanrights.ch
26.11.2013