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De Moscou à Sarajevo: une idée qui fait son chemin
Moscou, automne 1991. Dans le cadre de la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), la Troisième conférence sur la dimension humaine se déroule du 10 septembre au 4 octobre. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ne laisse pas passer l'occasion de se réunir en marge de cet événement et son Bureau charge pas moins de quatre sous-commissions différentes d'organiser à Moscou une réunion jointe sur le thème de la conférence.
La plupart des parlementaires qui se sont déplacés viennent pour la première fois à Moscou. L'adhésion de la Russie au Conseil de l'Europe est encore bien loin de figurer à l'ordre du jour, et la délégation parlementaire russe dotée du statut d'invité spécial se compose encore de membres du Soviet suprême de l'URSS. A Moscou, les discussions se déroulent en trois phases : la première avec les chefs de délégation des Etats membres du Conseil de l'Europe à la CSCE, la seconde avec des représentants du Canada et des Etats-Unis, la troisième enfin avec les chefs de délégation des Etats non membres du Conseil de l'Europe. Parmi nombre d'autres questions, une idée se dégage des débats: le Conseil de l'Europe pourrait proposer aux Etats non membres appartenant à la CSCE des mécanismes juridiques pour la protection des droits de l'homme.
Le rapport de la réunion de Moscou, établi peu après au nom de la sous-commission des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire, contient un passage sur le partage des tâches entre le Conseil de l'Europe et la CSCE: «le thème de la répartition des tâches entre le Conseil de l'Europe et la CSCE dans le domaine des droits de l'homme a été abordé dans toutes les séries d'entretiens. Les droits de l'homme indiscutablement sont un problème trop fondamental pour que l'on puisse empêcher telle ou telle institution de contribuer à leur mise en _uvre et à leur réalisation. C'est ce qu'il faut avant tout retenir. Pourtant il s'est dégagé des entretiens en particulier de ceux auxquels ont pris part les chefs de délégation des Etats membres du Conseil de l'Europe une tendance générale: tandis que la CSCE se donne pour mission de mettre en _uvre les droits de l'homme essentiellement grâce à des mécanismes et à une pression politiques, le Conseil de l'Europe a pour première tâche de réaliser ces droits par des processus juridiques. Cette répartition des tâches découle de la structure et de l'évolution historique des deux organisations.»(1) Des mots qui nous sont aujourd'hui encore familiers: une brève description de la situation telle que nous la connaissons. A ceci près que le texte laisse deviner un champ de tension politico-juridique, qui est devenu de plus en plus évident en six ans. Mais nous y reviendrons plus tard. Nous allons d'abord suivre le cheminement qui a été celui de l'idée née en 1991.
Synergies dans le cadre du Conseil de l'Europe
Dès le 5 mai 1992, l'Assemblée parlementaire adopte et transmet au Comité des Ministres des propositions sur la manière dont les Etats non membres pourraient bénéficier des mécanismes prévus dans différentes conventions du Conseil de l'Europe. L'idée maîtresse est que la Cour européenne des Droits de l'Homme et le Comité d'experts de la Charte sociale européenne pourraient émettre des avis à la demande des Etats concernés, et que le Comité européen pour la prévention de la torture et des traitements inhumains ou dégradants pourrait étendre son action à ces pays. Les propositions sont soumises par le Comité des Ministres aux organes concernés, ainsi qu'à la Commission européenne des Droits de l'Homme pour avis.
Sous le coup de la guerre qui s'est entre-temps aggravée en Bosnie, l'Assemblée adopte en février 1993, à l'intention du Comité des Ministres une deuxième proposition modifiée qui renvoie à un débat auquel avait participé Lord Owen, alors coprésident de la Conférence internationale pour la paix en ex-Yougoslavie, qui avait soumis à l'Assemblée des propositions concrètes relatives aux mécanismes de protection. Il s'était probablement inspiré de réunions de bureaux à Strasbourg où l'on était précisément attaché à élaborer des prises de position sur la première proposition.
Le Comité des Ministres également inspiré par le débat avec Lord Owen a déjà demandé le lancement de travaux préliminaires sur la deuxième proposition au moment où il est officiellement saisi de la recommandation de l'Assemblée. Finalement, le Comité des Ministres adopte le 9 mars 1993 la Résolution (93) 6, qui jette les bases de la mise en place d'institutions pour la protection des droits de l'homme dans les pays qui ne font pas encore partie du Conseil de l'Europe. Il ne donne pas suite à l'idée présentée dans la première proposition de l'Assemblée. Ces travaux aboutissent néanmoins à un Protocole additionnel à la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, qui prévoit que cet instrument sera également ouvert aux Etats non membres du Conseil de l'Europe pour signature et ratification.
Un schéma classique au CE vient une fois de plus de faire la preuve de son efficacité: je veux parler de l'action conjointe de différents organes, en particulier l'Assemblée parlementaire et le Comité des Ministres. En 1950, il avait déjà conduit, peu après la création de l'Organisation, à l'adoption de la Convention européenne des Droits de l'Homme (CEDH). Les suggestions de l'Assemblée parlementaire au Comité des Ministres, ainsi que le soutien compétent d'une part du Secrétariat et d'autre part des comités directeurs, avec tout le savoir-faire des ministères des Etats membres, peuvent encore créer des synergies qui permettent à cette respectable Organisation assez fortement structurée de franchir de nouvelles étapes. C'est ce à quoi on a à nouveau assisté lors de la naissance du 11e Protocole additionnel à la CEDH, qui va entraîner la fusion de la Commission et de la Cour européennes des Droits de l'Homme en un organe unique.
L'idée de mettre le Conseil de l'Europe au service de la promotion du respect des droits de l'homme dans les Etats non membres a désormais une base juridique. La voie est libre pour passer à l'action concrète en Europe centrale et orientale. En Europe centrale, le champ d'action en Europe centrale est d'ailleurs déjà limité, puisque plusieurs pays de cette région sont entre-temps devenus membres du Conseil de l'Europe. Mais l'ironie du sort entraîne tout d'abord notre idée de l'autre côté de l'Océan atlantique.
Le chemin passe par Washington et Dayton
Peu après l'adoption de la Résolution (93) 6, son application est envisagée pour la Croatie, mais l'idée est ensuite abandonnée au profit d'autres formes juridiques. La résolution trouve son premier écho formel dans l'Accord de Washington du 1er mars 1994, qui jette les bases de la création de la Fédération de Bosnie et Herzégovine. La mise en place de la Cour des Droits de l'Homme prévue dans l'accord est provisoirement suspendue: la Fédération, composée en majorité de Croates de Bosnie et de Bosniaques, a proposé à la partie serbe de s'y joindre, de telle sorte qu'il faut attendre la suite des événements.(2) Le rattachement des Serbes de Bosnie ne se fait pas, et la guerre fait encore rage pendant plus d'un an, les Croates de Bosnie et les Bosniaques s'alliant pour reprendre du territoire aux Serbes de Bosnie. La Fédération croato-bosniaque deviendra finalement l'une des deux entités du futur Etat de Bosnie et Herzégovine.
Finalement, les accords de paix de Dayton et Paris conclus le 14 décembre 1995 font de la CEDH partie intégrante du droit national de l'Etat de Bosnie et Herzégovine: pour la première fois, les droits garantis par la Convention sont directement applicables hors des Etats membres du Conseil de l'Europe. En ce qui concerne la discrimination, toute une série d'autres conventions de droit international public sont en outre directement applicables. La CEDH ne peut pas être ratifiée par la Bosnie et Herzégovine qui n'est pas membre du Conseil de l'Europe, dont les organes ne peuvent pas agir dans ce pays. Par contre, l'annexe 6 de l'accord de paix prévoit deux institutions qui doivent se consacrer en particulier à l'application des instruments de droit international public : un médiateur et une Chambre des droits de l'homme.
La Chambre des droits de l'homme est fondée sur la Résolution (93)6 du Conseil de l'Europe. Elle se compose de 6 membres bosniens et de 8 membres internationaux, ces derniers étant nommés par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. Le médiateur doit être mis à disposition par la communauté internationale et nommé par l'OSCE. Ces deux organes sont des institutions de l'Etat de Bosnie et Herzégovine, même s'ils dépendent des autorités internationales pendant les cinq premières années. C'est le Conseil de l'Europe qui parraine la Chambre des droits de l'homme et l'OSCE le médiateur. Il s'agit donc d'une sorte de «joint-venture» entre le Conseil de l'Europe et l'OSCE. Les deux institutions entrent en fonction fin mars 1996.
Expérience à Sarajevo
Le mandat de la Chambre des droits de l'homme peut être comparé à celui des organes de la CEDH. Le mandat du médiateur est très large; il comprend non seulement la publication de rapports concernant des requêtes individuelles de manière analogue à ce que fait la Commission européenne des Droits de l'Homme, mais également la traditionnelle fonction d'intermédiaire ou la publication de rapports spéciaux sur des thèmes librement choisis. Toutefois, le médiateur se concentre surtout, du moins au début, sur le premier point. En 1996, le pays n'est pas mûr pour la forme traditionnelle du médiateur, car pour qu'il puisse effectivement y avoir médiation informelle entre le plaignant et l'autorité, il faut qu'il existe une administration plus ou moins fonctionnelle.
Le fait que l'activité du médiateur se concentre sur le traitement relativement formel des requêtes individuelles, de manière analogue à la Commission européenne des Droits de l'Homme, concrétise le rôle combiné des deux institutions conformément à l'annexe 6 en tant que joint-venture entre l'OSCE et le Conseil de l'Europe, car les deux institutions suivent pour le traitement des requêtes la démarche des organes de la CEDH à Strasbourg. Cette manière d'agir accélère en outre l'intégration des nouveaux instruments de droit international dans la vie juridique de la Bosnie.
Il est intéressant de noter que pour de nombreux collaborateurs des organisations internationales qui _uvrent dans le domaine des droits de l'homme en Bosnie, cette démarche très juridique des organes institués par l'annexe 6 et l'application directe du droit international prépondérant sont au début peu familières. Cela ne vaut pas seulement pour les Américains et les Canadiens, mais également pour les Européens. Cette ignorance est compréhensible dans la mesure où c'est la première fois que la CEDH est directement applicable hors des pays membres du Conseil de l'Europe et que des organes spéciaux sont mis en place à cet effet. Il est cependant étonnant de constater que de nombreux fonctionnaires internationaux qui s'occupent du suivi des droits de l'homme ne connaissent parfois pas du tout le mécanisme de Strasbourg et la jurisprudence correspondante. L'applicabilité directe des normes de droit international public et surtout son corollaire, la non-applicabilité des normes du droit local qui leur seraient contraires semblent dépasser pour le moment l'imagination de nombre d'«internationaux».
Partant de cette expérience, il pourrait être utile d'aborder brièvement les différentes étapes de l'évolution en matière de protection des droits de l'homme. La protection internationale des droits de l'homme va en se renforçant, le processus est lent mais continu. La première étape est celle des déclarations et de la définition d'objectifs politiques des organisations internationales, auxquels il est possible de se référer et dont la mise en _uvre intervient de ce fait sur le plan politique. A l'étape suivante, ces objectifs politiques se traduisent sous forme de traités internationaux, signés et ratifiés par les Etats, et dont l'application reste toutefois politique, en tout cas au niveau international. La troisième étape complète les traités par la possibilité d'introduire des requêtes individuelles devant une instance qui adresse des recommandations à l'Etat concerné. Enfin, la quatrième étape voit le recours individuel déboucher sur un jugement ayant force obligatoire en droit international public.
L'avance européenne
L'Europe a systématiquement limité l'influence des gouvernements nationaux dans la mise en _uvre des droits de l'homme, en quelque sorte par un transfert de compétences vers le haut ainsi que vers le bas. C'est la Cour européenne des Droits de l'Homme qui décide s'il y a effectivement une violation des droits garantis par la CEDH, et le gouvernement concerné n'intervient que comme partie à la procédure. Il s'agit donc d'une délégation de compétences à une instance internationale supérieure. Seul le requérant potentiel décide si une procédure doit être engagée, ce qui équivaut à une délégation de compétence vers le bas. La restriction des pouvoirs des gouvernements est renforcée par le 11e Protocole additionnel à la CEDH, le Comité des Ministres perdant sa compétence antérieure à statuer lui-même sur la question de la violation, et ce dans les affaires qui n'étaient jusqu'alors pas transmises à la Cour.
L'attribution aux gouvernements de fonctions aussi limitées s'explique dans le contexte de la fin des années 40. A l'époque, l'Europe était encore sous le coup des monstrueuses violations des droits de l'homme perpétrées sur le continent. Il était clair depuis longtemps en Europe que la démocratie à elle seule ne constituait pas une garantie absolue de protection de la dignité humaine, et des personnalités parvenues au pouvoir par la voie démocratique avaient activement contribué aux atrocités. Ainsi, les rédacteurs de la CEDH ne se sont pas contentés de créer un catalogue des droits de l'homme, mais y ont également ajouté le mécanisme des requêtes, qui restreint comme on l'a vu le pouvoir des gouvernements, et qui est resté unique sous cette forme par son caractère d'obligation politique générale pour tout un continent.
Certes, la Convention interaméricaine des droits de l'homme connaît un mécanisme semblable, qui ne prévoit toutefois que des rapports et des recommandations adressés à l'Etat concerné. Au plan politique toutefois, ce système n'a pas pu s'imposer totalement. Seule une partie des Etats signataires a reconnu le principe du recours individuel, et la Convention n'a par exemple jamais été ratifiée par les Etats-Unis. La ratification de la CEDH et la reconnaissance du mécanisme de protection qu'elle contient sont, par contre, politiquement une condition sine qua non pour l'appartenance d'un pays à l'Europe. L'adhésion au Conseil de l'Europe n'est effective que lorsque les Etats s'engagent à ratifier la CEDH dans un délai donné. La reconnaissance du recours individuel est rendue obligatoire par le 11e Protocole additionnel. L'indépendance vis-à-vis du gouvernement et l'expression juridique de la protection des droits de l'homme sont donc aujourd'hui des éléments constitutifs de la réalité européenne.
L'activité de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies se fonde au contraire sur la pression politique directe, laquelle est exclusivement entre les mains des gouvernements. L'ouverture du débat sur les violations ainsi que l'interprétation de ces droits sont ici tributaires du libre jeu des forces politiques, tandis que l'Europe a soustrait à ce jeu l'une et l'autre. Au sein de la Commission des droits de l'homme de l'ONU, les représentations des gouvernements sont chargées d'exhorter les autres gouvernements à respecter les droits de l'homme, sans pour autant perdre de vue les intérêts de leur propre gouvernement, qu'ils soient de nature économique ou politique, ce qui peut aboutir à des marchandages problématiques. Il n'en reste pas moins que le travail de la Commission des droits de l'homme de l'ONU a une grande importance dans le processus mondial de concrétisation des droits de l'homme.
Il existe également dans le cadre de l'ONU un mécanisme indépendant des gouvernements permettant le dépôt de requêtes individuelles devant le Comité des droits de l'homme, mis en place par un protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Il peut «transmettre un avis» au gouvernement concerné et au requérant; il ne s'agit pas d'un tribunal et il ne peut pas rendre de décision obligatoire en droit international. Il fait pourtant _uvre utile et a acquis une grande expérience de l'interprétation des dispositions du Pacte.
Après l'entrée en vigueur du 11e Protocole additionnel à la CEDH, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ne sera plus chargé que du suivi de l'exécution des jugements. L'ouverture du débat sur les violations reste du ressort de l'individu, et l'interprétation des droits garantis relèvera exclusivement de la justice, qui rend des jugements ayant force obligatoire au niveau international. Cette claire répartition des rôles revêt une importance qu'il convient de ne pas sous-estimer. Elle a permis au système européen de protection des droits de l'homme de prendre de l'avance dans le processus de renforcement lent mais continu que l'on observe dans le monde entier. La subordination de l'action politique des gouvernements dans le domaine des droits de l'homme à la jurisprudence internationale, sur la base de principes établis en commun, marque en matière de civilisation un progrès non négligeable.
En presque cinquante ans, la CEDH a acquis une grande importance, non seulement pour les requérants individuels, mais également pour la prévention, car les jugements prononcés peuvent entraîner et ont souvent entraîné des modifications législatives dans les pays signataires. Le véritable «test» pour la Convention, pour ses organes et pour le Conseil de l'Europe reste encore à venir, dans l'élargissement du domaine d'application à l'Europe centrale et orientale. Mais avant de regarder l'avenir, revenons d'abord à l'histoire qui a conduit à la situation actuelle.
L'histoire européenne: malédiction et bénédiction?
Ce qui s'est passé en Europe, c'est la «juridisation» de la protection des droits de l'homme. Certes, il existe des domaines de la vie dans lesquels ce phénomène, s'il est poussé, peut avoir des conséquences problématiques en ce sens que les structures sociales deviennent trop rigides. Les droits de l'homme n'appartiennent toutefois pas à cette catégorie, ils concrétisent de manière claire et nette la dignité de l'homme, et à cet égard la plus stricte rigidité dans leur application doit être absolument primordiale.
A la fin des années 40, cette réalité était communément admise en Europe. Elle avait germé dans le terreau d'une longue histoire européenne, pleine d'égarements, d'horreurs et de culpabilité y compris vis-à-vis d'autres continents mais riche aussi de ses contradictions constructives et de sa diversité culturelle qui poussent à traverser les frontières à la rencontre de l'Autre et qui ont nourri une philosophie, une philosophie entre autres du droit et de l'Etat. Ce terreau historique et la compréhension du présent se sont conjugués pour rendre possible l'avance prise à cette époque par l'Europe dans l'application des droits de l'homme. Ainsi, la malédiction et la bénédiction de l'histoire semblent parfois se conditionner.
Cette évolution n'est nullement un monopole de l'Europe. Certains rêvent déjà d'une Cour mondiale des droits de l'homme, qui serait reconnue par tous les gouvernements. Constater que l'avenir commence souvent par des rêves n'est incompatible en rien avec le sens des réalités. Pourtant, il faut bien voir à ce point précis que l'Europe ne devrait plus prétendre à un rôle de modèle mondial, car l'histoire de ce continent est trop lourde à tous les égards. Trop longtemps, la capacité d'innovation de l'Europe s'est traduite dans le monde par l'usage de la force. Et sur notre continent, même l'avance ici en question est historiquement parlant le «fruit» d'un degré de monstruosité en matière de droits de l'homme qui devrait inciter à la modestie.
Modestie, dans ce contexte, signifie que l'avance européenne dans l'application des droits de l'homme doit certes être considérée comme une contribution au lent mais incessant processus de renforcement dans ce domaine, mais qu'il ne faut pas vouloir l'imposer aux autres continents. Cette modestie a pourtant son revers: c'est l'obligation de préserver et développer ce que l'Histoire a engendré. D'une part, l'Europe se doit à elle-même de protéger l'avance résultant de sa douloureuse histoire. Toutefois, cette même obligation résulte, par ailleurs, de la culpabilité historique de l'Europe qui a commis des violations des droits de l'homme sur d'autres continents. Si la malédiction historique engendre finalement une bénédiction, celle-ci s'accompagne de l'obligation d'en prendre soin et de la tenir à la disposition de ceux dont l'Histoire a pris d'autres chemins. Elle s'accompagne aussi de l'obligation de la défendre si elle est menacée. L'Histoire peut être obligation.
Les différences structurelles entre le Conseil de l'Europe et l'OSCE
Revenons à ce «joint-venture», cette entreprise commune du Conseil de l'Europe et de l'OSCE en Bosnie, et aux différences entre les acteurs au niveau de l'information et de la perception. Celles-ci sont directement liées aux différences de structure entre l'OSCE et le Conseil de l'Europe.
L'organisation née en 1975 sous le nom de CSCE puis rebaptisée Organisation, OSCE, regroupe 55 membres, dont les Etats-Unis et le Canada. La participation de la République fédérale de Yougoslavie est actuellement suspendue. En fait, l'activité de l'organisation est définie quasi exclusivement et très directement par les gouvernements. Le Secrétariat, situé à Vienne, emploie directement un peu plus de 120 personnes. Le budget de l'organisation s'élève (en 1997) à environ 340 millions de schillings autrichiens (environ 170 millions de francs français). Toutefois, les gouvernements mettent continuellement à la disposition de l'organisation du personnel temporaire qu'ils sélectionnent et rémunèrent eux-mêmes. Une petite partie de ce personnel travaille au Secrétariat, mais participe en majeure partie aux nombreuses missions de l'organisation. Toutes les activités en cours ainsi que le budget de l'organisation sont décidés par le Conseil permanent des représentants des gouvernements. Les décisions de principe sont prises au Conseil des ministres et lors de rencontres au sommet. Le choix du Secrétaire général appartient également au Conseil des ministres, de même que l'aval officiel ou informel des nominations à des postes importants. Le Secrétaire général met en _uvre les décisions du Conseil permanent; le secrétariat n'a pas de programme d'activités propre. C'est le président en exercice, c'est-à-dire le ministre des Affaires étrangères du pays assurant la présidence, qui est responsable de l'activité opérationnelle de l'organisation.
Le Conseil de l'Europe, fondé en 1949, regroupe 40 Etats membres. Le Secrétariat emploie environ 1 200 fonctionnaires, auxquels le Statut interdit expressément d'être rémunérés par un gouvernement ou membres d'un parlement national, et dont la sélection est effectuée par le Secrétariat par voie de concours. Le Secrétariat met ses services à la disposition de tous les organes du Conseil de l'Europe: le Comité des Ministres, l'Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe. Le budget s'élève (pour 1997) à environ 1 milliard de francs français. Les compétences de décision sont réparties entre les organes. Pour ne citer que quelques exemples, la compétence budgétaire revient au Comité des Ministres, l'Assemblée parlementaire est chargée d'élire, à la demande du Comité des Ministres, le Secrétaire général et son adjoint, ainsi que les juges de la Cour européenne des Droits de l'Homme. Les délégations des parlements nationaux doivent comporter des représentants de la majorité ainsi que de l'opposition, de sorte que cette répartition des compétences assure un soubassement politique relativement large au niveau européen.
L'Assemblée parlementaire de l'OSCE ressemble par sa composition à celle du Conseil de l'Europe; elle existe depuis le début des années 90, et dispose à Copenhague d'un secrétariat distinct en locaux et en personnel de celui de l'OSCE. Elle se réunit une semaine par an. Aucune compétence d'intervention dans les actions de l'OSCE n'est prévue, et l'Assemblée n'a aucun droit formel de recommandation vis-à-vis des gouvernements. Comme nous l'avons vu plus haut, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe par contre adresse des recommandations au Comité des Ministres, et la fréquence des sessions est nettement plus élevée. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, constitué selon le même schéma que l'Assemblée parlementaire, peut également adresser des recommandations au Comité des Ministres.
Les structures des deux organisations ne pourraient pas être plus différentes. En fait, l'OSCE est presque exclusivement le champ clos des gouvernements, tandis que le Conseil de l'Europe est caractérisé par la coexistence et l'équilibre entre les différents niveaux, que complète, et fonde en partie, la mission des organes de la CEDH. En ce qui concerne les gouvernements eux-mêmes, l'activité du Conseil permanent de l'OSCE est décidée dans les capitales, essentiellement dans les ministères des Affaires étrangères et, en partie, de la Défense. Par opposition, l'activité du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe concerne également d'autres ministères, avec une prédominance souvent nette du ministère de la Justice.
En ce qui concerne l'application des droits de l'homme, les différences structurelles existant entre les deux organisations expliquent leurs situations différentes dans le déroulement du lent processus mondial de renforcement dans lequel nous avons distingué quatre étapes. Le Conseil de l'Europe agissait jusqu'ici dans le cadre de la troisième étape, mais il passera bientôt définitivement à la quatrième, où tous les recours individuels débouchent sur un jugement ayant force obligatoire en droit international. L'OSCE agit au niveau de la première étape, celle de la réalisation d'objectifs politiques communs. La logique de cette différence découle aussi du fait que pour l'OSCE les droits de l'homme sont surtout importants lorsque leur non-respect met en danger la stabilité d'une région ou d'un Etat.
Des méthodes de travail différentes
C'est ainsi que l'OSCE travaille principalement sur place; les gouvernements mettent du personnel à disposition pour une mission déterminée de plusieurs mois, les missions actuelles se concentrant sur l'Europe de l'Est et du Sud-Est. Le choix des lieux d'intervention tient compte du potentiel de risque en termes de conflit et d'instabilité. Lorsqu'un travail d'ordre conceptuel est nécessaire, on fait le plus souvent appel aux Etats membres. Parmi les méthodes de travail de l'OSCE, on notera également les conférences, auxquelles participent souvent, outre les représentations des gouvernements, des organisations non gouvernementales.
Les contacts du Conseil de l'Europe sur place ne durent généralement que quelques jours, et le travail conceptuel est effectué à Strasbourg. Dans ce contexte, on nommera les nombreux programmes d'aide et de reconstruction, destinés aux Etats d'Europe centrale et orientale, qui sont proposés par le Secrétariat. En théorie, le risque de chevauchement avec les activités du bureau de l'OSCE pour les institutions démocratiques et les droits de l'homme, situé à Varsovie n'est pas exclu, mais dans la pratique, les efforts sont aujourd'hui généralement coordonnés de manière adéquate.
Le Conseil de l'Europe accorde actuellement une importance particulière au «monitoring» ou mécanisme de suivi, qui vise à contrôler la mesure dans laquelle les nouveaux Etats membres respectent les engagements qu'ils ont pris lors de leur adhésion à l'Organisation. L'Assemblée parlementaire et le Comité des Ministres ont mis en place des dispositifs pour l'exécution de cette tâche. Si, dans ce domaine, une sorte de concurrence se dessine entre les organes du Conseil de l'Europe, cela a toutes chances d'être plus utile que néfaste à l'exercice et à ses objectifs. Il s'agit de mécanismes de type politique mais qui reposent sur des bases juridiques.
Cependant, les contacts politiques réguliers de l'Assemblée parlementaire, surtout dans les pays d'Europe centrale et orientale, sont également importants, et leur signification pour les droits de l'homme ne doit pas être sous-estimée. Nombreux sont les membres des délégations parlementaires au Conseil de l'Europe qui, outre leur travail dans les parlements nationaux, consacrent un temps précieux à ces contacts, qui leur permettent de rencontrer leurs collègues parlementaires dans les pays concernés où à l'occasion de visites dans leur propre pays, pour construire avec eux une relation de confiance, contribuant ainsi directement à la diffusion des valeurs européennes.
Finalement, il faut mentionner la coopération intergouvernementale du Conseil de l'Europe, qui réunit régulièrement des hauts fonctionnaires venant des capitales au sein de nombreux comités spécialisés. Là aussi, des relations de confiance s'établissent et permettent une diffusion du savoir et des valeurs correspondantes, qui ne serait pas possible sans cette coopération régulière.
Derrière toutes ces différences de structures et de méthodes de travail entre les deux organisations se cache pourtant une différence éminemment politique: l'OSCE est et reste une structure légère, qui permet aux gouvernements d'exposer leurs exigences et leurs valeurs dans un cadre prédéfini et de les faire passer dans leur activité gouvernementale quotidienne. Seuls les objectifs politiques communs sont fixés, et la politique quotidienne détermine ceux de ces objectifs qui doivent prendre le pas sur les autres.
Les valeurs fondamentales du Conseil de l'Europe sont par contre en grande partie consacrées dans des conventions et s'imposent juridiquement aux Etats signataires. Ces valeurs fondamentales sont mises en application au-delà des intérêts quotidiens de la politique gouvernementale des Etats membres, ou parfois même, comme dans le domaine des droits de l'homme, en opposition avec ces intérêts, dans la mesure où les Etats membres se sont soumis à une juridiction internationale qui a force obligatoire. L'examen des différences structurelles entre les deux organisations ramène donc à la différence de contenu dans l'application des droits de l'homme.
La politique juridique, pivot des relations entre le Conseil de l'Europe et l'OSCE
Le Conseil de l'Europe et l'OSCE ne se distinguent pas seulement au niveau structurel mais également au niveau politique, et la différence la plus importante est d'ordre politico-juridique. Depuis sa création, le Conseil de l'Europe incarne cette progression de la civilisation que représente le passage politique au juridique, et ce sans se limiter, d'ailleurs au domaine des droits de l'homme. De nos jours, on oublie souvent que l'harmonisation juridique entre les membres du Conseil de l'Europe est à l'origine du droit communautaire supranational de l'Union européenne dans de nombreux domaines. La diversité culturelle et nationale qui fait l'originalité et la richesse de l'Europe était une incitation à s'engager sur la voie de l'harmonisation des systèmes juridiques suivie de l'intégration économique qui elle-même entraîne l'unification supranationale d'un nombre croissant de domaines juridiques dans le cadre de l'Union européenne.
Une fois de plus, l'Europe doit aujourd'hui emprunter de nouvelles voies. Dans le cadre de l'Union européenne, on est en train, par l'intégration des Etats nationaux, de créer une structure qui, selon toute probabilité, n'aura pas à sa tête un gouvernement central tout-puissant comparable à celui des Etats-Unis, mais dont les organes directeurs devront néanmoins être opérationnels. Dans le domaine économique, la mondialisation imposera probablement un cadre universel assez contraignant. Par contre, en ce qui concerne les structures politiques et les principes fondamentaux, l'Europe continuera dans la voie qui lui est propre et qui tient compte de la diversité des cultures et des traditions politiques ainsi que de l'histoire du continent.
La politique juridique demeure donc le pivot des relations entre l'OSCE et le Conseil de l'Europe. En ce qui concerne les valeurs fondamentales, le Conseil de l'Europe maintiendra son cap et son ancrage dans le droit, démarche qui peut paraître relativement pesante aux yeux d'un collaborateur de l'OSCE. De son côté, l'OSCE conservera sa mobilité à court terme, qui tient à la proximité des politiques gouvernementales au quotidien, mais qui peut donner à un collaborateur du Conseil de l'Europe l'impression d'un flottement au niveau des valeurs fondamentales. C'est précisément grâce à cette différence qu'a pu s'établir entre les deux organisations une coopération constructive sur le plan pratique, qui bénéficie des avantages respectifs de chacune, c'est-à-dire de la mobilité à court terme de l'OSCE et des compétences et de l'expérience du Conseil de l'Europe.
Le directeur du Bureau de l'OSCE pour les institutions démocratiques et les droits de l'homme à Varsovie a résumé l'activité de son Bureau par cette formule: «les pompiers des droits de l'homme», une sorte d'organisation pour les situations d'urgence.(3) Cette image s'applique également à la coopération entre les deux organisations sur le plan pratique: le Conseil de l'Europe envoie des bâtisseurs et l'OSCE des pompiers. Pompiers et bâtisseurs doivent coordonner leurs actions mais emploient chacun un savoir, des procédés et des matériaux différents. Autrement dit: la politique juridique dont le Conseil de l'Europe est le symbole, est aujourd'hui reconnu par l'OSCE dans la coopération pratique.
L'heure de vérité
Ces derniers mois, on a souvent déploré hors de l'Organisation mais malheureusement quelquefois en son sein la trahison de ses propres valeurs que le Conseil aurait commise en acceptant de nouveaux membres d'Europe de l'Est. Ces lamentations ne sont pas de mise, et négligent deux aspects de la question: premièrement, la structure du Conseil de l'Europe et deuxièmement le décalage dans le temps que l'avance européenne dans l'application des droits de l'homme entraîne nécessairement.
La valeur critique pour la capacité d'intégration du Conseil de l'Europe s'agissant des nouveaux membres ne tient pas en premier lieu au Comité des Ministres. Dans d'autres organisations internationales, l'indicateur est effectivement l'exécutif, car c'est lui seul qui y détermine les activités. La structure particulière du Conseil de l'Europe, que sa fonction de gardien de l'acquis politico-juridique européen rend nécessaire, entraîne un déroulement quelque peu différent des événements. Cette valeur critique pour la capacité d'intégration à l'égard des nouveaux membres dépend de la Cour européenne des Droits de l'Homme, dont les jugements ne subissent pas la pression politique des gouvernements. La jurisprudence étendue des organes de la CEDH ne permet pas de penser qu'un revirement aussi rapide de la pratique pourrait se produire.
L'heure de vérité sonnera donc lorsque les premiers arrêts rendus contre les Etats concernés seront transmis au Comité des Ministres pour le suivi de leur exécution. Jusqu'à présent, les arrêts de la Cour européenne ont toujours été acceptés en fin de compte. Mais même si le processus d'exécution est parfois long et laborieux, il avance toujours et assure la marche du progrès dans le pays concerné. Que se passerait-il si des Etats membres voulaient se soustraire à ce processus? Comme la procédure européenne laisse au requérant le soin de dénoncer les violations des droits de l'homme et que la Cour européenne après l'entrée en vigueur du 11e Protocole additionnel reste chargée de statuer, la seule question qui se pose est celle des mesures que l'Etat concerné prendra pour exécuter l'arrêt rendu.
La discussion sur les droits de l'homme au niveau gouvernemental n'y gagnera pas seulement une qualité nouvelle, mais aussi une dynamique nouvelle que les autres organisations internationales ne seraient pas en mesure d'imprimer, car les conditions juridico-politiques n'y sont pas réunies. Il serait donc erroné de penser que le processus européen d'application rendrait superflu l'exercice d'une influence politique. Le processus européen accorde toutefois au niveau politique un rôle plus limité et donc plus concentré, à savoir le suivi de l'exécution d'arrêts ayant force obligatoire en droit public international.
Il faut ici revenir aux différentes étapes du développement de la protection des droits de l'homme, et au processus lent mais continu de renforcement qu'elle connaît dans le monde entier. Il faut voir ce processus dans son ensemble, c'est pourquoi il importe de faire, chaque fois que possible, le lien entre les différentes étapes et de contribuer ainsi à l'avancement du processus. On recherchera donc la synergie dans le suivi de l'exécution des jugements. Au sein même du Conseil de l'Europe, la coopération des différents organes aura son importance dans ce domaine également. A l'Assemblée parlementaire, au Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, ainsi que dans les différents comités directeurs, l'exécution des jugements peut être mise à l'ordre du jour et abordée lors de contacts personnels.
Les conséquences concrètes apparaissent cependant principalement au niveau des gouvernements: par cette nouvelle dynamique, la discussion sur l'exécution des jugements ne devrait plus se limiter aux salles de réunion du Comité des Ministres à Strasbourg. Un débat sur l'exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme devrait être mené par la Commission des droits de l'homme des Nations Unies. Mais l'on pourrait recourir encore davantage au cadre bilatéral. La discussion sur l'exécution des arrêts devrait systématiquement passer par les capitales des Etats membres dans le cadre de contacts bilatéraux.
Les institutions nationales pour la protection des droits de l'homme
A la lumière de l'expérience acquise en Bosnie, nous devons encore aborder un thème, qui n'est pas sans répercussions pour la coordination des activités des différentes organisations internationales.
Le mécanisme d'application de la CEDH ne suffira pas à faire respecter partout les droits de l'homme dans les pays d'Europe centrale et surtout orientale. Certains de ces Etats prendront des mesures supplémentaires pour créer des institutions nationales de protection des droits de l'homme, commissions, médiateurs ou autres.
Les institutions nationales de protection des droits de l'homme ne peuvent pas être constituées de la même façon dans les futurs Etats signataires de la CEDH que dans les Etats qui ne peuvent pas ratifier cette convention faute d'appartenir au Conseil de l'Europe. Cela serait possible en théorie, mais n'aurait aucun sens. Dans un Etat signataire de la CEDH, un médiateur des droits de l'homme doit par exemple être en mesure de juger s'il doit conseiller à un client en litige avec les autorités de renoncer ou plutôt d'engager une procédure devant les organes de la CEDH. Pour que le médiateur soit en mesure de le faire, il doit connaître la CEDH et au minimum les grandes lignes de la jurisprudence, ou du moins savoir comment et où se procurer ces informations. Ces connaissances lui sont également nécessaires dans ses relations avec les autorités, auxquelles il adresse en liaison avec des cas particuliers des recommandations sur les moyens d'éviter les violations des droits de l'homme. Dans un Etat signataire de la CEDH, celle-ci constitue toujours la référence ultime, la base de la critique et de toute exigence crédible en matière de droits de l'homme.
Il se dégage de ces réflexions une conclusion concrète: lors de la conception des institutions nationales de protection des droits de l'homme dans les Etats qui ont ratifié la CEDH ou vont le faire, il faut veiller à ce que ces institutions fassent le lien entre le niveau de développement des droits de l'homme dans l'Etat concerné et celui que la procédure de la CEDH garantit au niveau international. Seuls des spécialistes connaissant parfaitement le mécanisme d'application de la CEDH sont en mesure de faire office de conseillers pour la création de ces institutions. Cette conclusion s'adresse aux organisations internationales qui se consacrent à la création d'institutions nationales de protection des droits de l'homme, c'est-à-dire le Bureau de l'OSCE pour les institutions démocratiques et des droits de l'homme à Varsovie, le Conseil de l'Europe ainsi que le Bureau correspondant de l'ONU.
Politisation des droits de l'homme?
Dans le cadre d'un débat récemment ouvert sur la question de savoir si la Déclaration universelle des droits de l'homme ne devrait pas être complétée par une déclaration similaire des devoirs de l'homme, on peut lire la déclaration suivante: «Aujourd'hui, près d'un demi-siècle après la Déclaration universelle des droits de l'homme, son nécessaire impératif moral vis-à-vis de l'humanité et de ses deux cents Etats souverains est menacé. Car certains politiciens occidentaux, aux Etats-Unis surtout, ont fait des mots « droits de l'homme » non plus une devise, mais une sorte de cri de guerre, d'instrument agressif de pression en politique extérieure. Et ce, le plus souvent, de manière extrêmement sélective?».(4) Quant à savoir si, au niveau mondial, la réponse à la politisation des droits de l'homme doit consister en une déclaration des devoirs de l'homme, la question peut rester ouverte, mais les doutes et réserves à ce sujet sont tout à fait justifiés .
Ce qui ne fait pas de doute c'est que la politisation des droits de l'homme dans le processus international de renforcement de leur protection constitue une régression. Au niveau européen, formuler les devoirs de l'homme serait une réaction totalement inadaptée face au danger d'une telle régression, car l'Europe a fait obstacle à la politisation des droits de l'homme par un autre moyen, à savoir le mécanisme d'application de la CEDH. Par ailleurs, la citation ci-dessus renvoie à des circonstances qui ne sont pas sans importance pour notre sujet. Deux thèmes devraient permettre d'illustrer mon propos.
Le premier concerne l'influence des médias sur la société. Les phénomènes de société ne semblent être pris en compte en tant que tels que s'ils se traduisent efficacement dans les médias. Si l'on accepte la thèse selon laquelle le passage de la guerre à la confrontation politique et l'intégration ultérieure de la politique dans le droit constituent un progrès de la civilisation, on ne peut échapper à la conclusion que l'influence des médias peut compromettre ce progrès: les médias visuels surtout ont tendance à considérer les conflits comme plus attractifs que les événements politiques, et comparés à la politique, ce qui peut se passer sur le plan juridique est encore plus inintéressant du point de vue des médias, à moins qu'il ne s'agisse de procès à grand spectacle.
Le second maître mot est: rapidité. Les actions militaires ont la vitesse de l'éclair, l'action politique nécessite déjà un peu plus de temps, et les processus juridiques sont à maints égards encore plus lents. Entre la rapidité d'un processus et son efficacité médiatique, il existe une relation évidente. Ces deux éléments rapidité et portée médiatique semblent d'une certaine manière inversement proportionnels à ce qui vient d'être défini comme un progrès pour la civilisation.
En d'autres termes, ce sont les acquis politico-juridiques de l'Europe dans le domaine des droits de l'homme eux-mêmes qui entravent l'efficacité médiatique. C'est dans ces domaines que se trouve l'une des réponses à la question des différences d'information et de perception des divers acteurs en Bosnie. Celui qui ne connaît pas de manière professionnelle la systématique de l'avance européenne dans l'application des droits de l'homme ne peut pas tirer cette connaissance des médias. Par contre, la pression directe en politique étrangère dans le cadre bilatéral ainsi que les discussions politiques à la Commission des droits de l'homme de l'ONU ont une portée médiatique: or toutes ces activités partent exclusivement des gouvernements, et leur traitement politique est entre les mains de ces derniers.
On posera maintenant logiquement la question de savoir si le Conseil de l'Europe devrait se préoccuper d'assurer une plus grande portée médiatique au mécanisme d'application de la CEDH. Il ne fait aucun doute que cela serait utile. Il convient toutefois de revenir à «l'heure de vérité»: la discussion sur les droits de l'homme au niveau gouvernemental sur la base de la CEDH ne gagnera pas seulement une nouvelle qualité, mais également une nouvelle dynamique, processus qui sera en grande partie conditionné par les efforts déployés pour étendre la discussion politique sur l'exécution des jugements de la Cour européenne des Droits de l'Homme, au-delà du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, à d'autres instances, l'OSCE, la Commission des droits de l'homme de l'ONU et à de multiples contacts bilatéraux.
Si l'on y parvenait, l'efficacité médiatique ne pourrait qu'y gagner. La portée médiatique sous cette forme repose certes sur le débat politique et la pression politique, sans risque toutefois de «politisation des droits de l'homme» au sens précédemment défini, car la compétence de la Cour européenne et le droit de recours des individus demeurent intacts.
La sauvegarde politique de l'acquis juridique
Dans ce contexte, il nous reste un deuxième domaine à aborder, dans lequel le niveau politique est primordial pour l'«avantage» européen: le maintien et au besoin la défense de cette avance en tant qu'acquis politico-juridique est effectivement une mission éminemment politique.
L'avance acquise par l'Europe dans l'application des droits de l'homme entre aujourd'hui dans le champ de la discussion sur la mondialisation et la déréglementation. En cette époque de déréglementation, l'avis prédominant est qu'en économie, il vaut mieux résoudre les conflits d'intérêts par des compromis à court terme plutôt que par des réglementations de principe. Certes, il n'est pas question de déréglementation dans le domaine des droits de l'homme. Si c'était le cas, l'acquis politico-juridique européen serait menacé.
Sous l'effet de la mondialisation, qui ne se limite plus depuis longtemps à l'économie mais touche également la culture et la politique, la culture et la politique européennes sont de plus en plus fortement et de plus en plus souvent confrontées à la situation mondiale. C'est pourquoi il est non seulement utile mais nécessaire que les acteurs européens dans le domaine des droits de l'homme soient conscients des différences et ne perdent pas de vue les différentes étapes de développement de la protection des droits de l'homme ainsi que le lent processus mondial de renforcement. La réussite politico-juridique de l'Europe dans le domaine des droits de l'homme est d'avoir soustrait la protection de ces droits aux négociations politiques quotidiennes entre les gouvernements, en ne leur laissant plus que le suivi de l'exécution des jugements. Aux étapes moins avancées de la protection des droits de l'homme les formes sont plus déréglementées que la structure européenne, ou en d'autres termes, historiquement plus corrects: l'initiative européenne a connu une «juridisation» plus intensive, car le renforcement mène par principe de la politique vers le droit.
Lorsque, dans la déclaration de Madrid de l'OTAN, datée du 8 juillet 1997, le passage assez long sur la démocratie et les droits de l'homme décrit l'OSCE comme l'organisation et implicitement la seule chargée de l'application de ces valeurs en Europe, cela fait dresser l'oreille. Cela montre bien que les représentants des gouvernements européens qui ont participé à la rédaction ou à l'adoption de cette déclaration, ignorent que l'OSCE, à l'aune du processus mondial d'application des droits de l'homme, apporte quelque chose de moins fort que le Conseil de l'Europe, de sorte qu'une telle déclaration pourrait effectivement marquer une régression.
Si l'OSCE elle-même évite délibérément de mentionner la CEDH dans le mandat du délégué à la liberté des médias qu'elle prévoit d'instituer, si bien que les 34 Etats membres de l'OSCE qui ont ratifié cette convention publient une déclaration interprétative selon laquelle ce délégué aux médias devrait également prendre en compte la liberté d'expression, y compris la liberté des médias telle que la garantit la CEDH, on ne peut là aussi que dresser l'oreille. Cela montre qu'il faut encore plus attirer l'attention sur l'importance des liens entre les différentes étapes du lent processus mondial de renforcement de la protection des droits de l'homme pour contribuer à la poursuite de ce processus.
Perspective
Sarajevo, novembre 1997. Les premières fleurs de givre apparaissent sur la vitre du petit logement au-dessus de la vieille ville où est né cet exposé. Il y a quelques jours, le troisième hiver d'après-guerre s'est installé à Sarajevo. Bientôt, les deux institutions créées par l'annexe 6 des accords de paix de Dayton et Paris pourront faire le bilan de deux années d'activité pendant lesquelles elles ont avant tout tenté d'intégrer la CEDH dans la vie juridique de la Bosnie et Herzégovine. Au début, cela s'est fait très doucement, presque totalement à l'écart de l'omniprésence médiatique des premiers mois de l'après-guerre. Il fallait mettre en place un modus operandi et familiariser la communauté internationale avec le principe juridique qui est à la base de l'activité des deux institutions. Cela a été possible car on savait exactement d'où l'on partait, il s'agissait de poursuivre une tradition vieille de presque cinquante ans. Il a fallu un certain temps pour que les premiers effets de ce travail se fassent sentir, et pour que les médias commencent à s'y intéresser. Aujourd'hui, il est clair que ces effets ne se seraient pas manifestés si l'on avait axé les activités principalement sur la portée médiatique. Peut-être est-il finalement possible de briser le lien funeste qui existe entre efficacité médiatique et rapidité.
A Moscou, à l'automne 1991, personne n'aurait pu prévoir le cheminement de la Résolution (93) 6 mènerait jusqu'à l'Accord de Dayton et à Sarajevo. Différentes choses se sont clarifiées entre-temps. Les mécanismes de protection des droits de l'homme dans les Etats non membres du Conseil de l'Europe resteront une exception, car la plupart des Etats d'Europe centrale et orientale sont depuis devenus membres du Conseil de l'Europe. L'expérience de la Bosnie, outre sa signification pour le pays lui-même, sera toutefois utile pour mieux comprendre l'intégration de la CEDH et de son mécanisme d'application dans le paysage des organisations européennes.
L'Histoire peut engendrer un devoir. L'Europe, plus que tout autre continent, est marquée par le devoir né de son histoire. En ce qui concerne les droits de l'homme, ce devoir résultait, jusqu'à ces dernières années, essentiellement de l'histoire antérieure à 1945. Strasbourg est devenue le symbole de ce devoir, et le «plus jamais» historique a trouvé son expression politico-juridique dans la CEDH. Aujourd'hui, un autre «plus jamais» est lié à l'histoire de l'Europe balkanique en cette fin de siècle. A cet égard, Sarajevo est devenue comme Strasbourg en son temps le symbole de ce devoir historique.
Le devoir né de l'Histoire forme pourtant un tout indivisible. Dans le domaine des droits de l'homme, l'Europe fait face à la mission passablement lourde d'étendre son acquis politico-juridique à l'application de ces droits en Europe centrale et orientale. Comme cet acquis a trouvé son expression dans la CEDH, le plus lourd de la charge incombe au Conseil de l'Europe. Celui-ci s'est immédiatement attelé à cette mission historique nouvelle, élargie, d'une part en intégrant rapidement les Etats d'Europe centrale et orientale, et d'autre part en réformant le mécanisme d'application de la CEDH. Toutes les organisations européennes ainsi que les gouvernements de tous les Etats européens seront appelés à contribuer à ce développement en soutenant activement le processus d'application de la CEDH.
1. Rapport de la réunion de la Sous-commission des droits de l'homme à Moscou, le 30 septembre et le 1er octobre 1991.
2. Communication du Comité des Ministres réponse intermédiaire à la Recommandation 1204 (1993) et à la Recommandation 1219 (1993) sur l'établissement d'un mécanisme pour la protection des droits de l'homme dans les Etats européens non membres du Conseil de l'Europe (Doc. 7113).
3. Neue Zürcher Zeitung du 15 octobre 1997.
4. Helmut Schmidt dans «Die Zeit» du 3 octobre 1997.