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Der schwedische Postmarkt wurde bereits 1993 vollständig liberalisiert. Die Marktöffnung erwies sich als erfolgreiche Massnahme. Massen- und Briefsendungen ab einer bestimmten Gewichtsgrenze sind heute real günstiger, und die entsprechenden Margen sind gesunken. Innovationen wurden rascher realisiert, während die Qualität der Dienstleistungen unverändert auf einem hohen Niveau liegt. Die Produktivität wurde gesteigert, während gleichzeitig die Preise unter Druck gerieten. Die Grunddienstleistungen werden von der Schwedischen Post nach wie vor ohne staatliche Beiträge erbracht. Die ausschlaggebenden Erfolgsfaktoren einer Postmarktreform sind klare Ziele hinsichtlich der Liberalisierung, gleiche Marktvoraussetzungen für alle Anbieter und die Förderung des Markteintritts durch die Beseitigung von Zugangsbeschränkungen.
Schweden war weltweit das erste Land, das seinen Postmarkt wirklich liberalisierte, und ist nach wie vor eines der wenigen Länder, die ihr Postmonopol vollständig abgeschafft haben. Die Aufhebung des gesetzlich verankerten Monopols des staatlichen Postunternehmens erfolgte am 1. Januar 1993. Per 1.März 1994 wurde das staatliche Postunternehmen in ein öffentliches Unternehmen umgewandelt, das vollständig im Eigentum des Staates steht. Zum gleichen Zeitpunkt wurde die alte Monopol-Proklamation aus dem Jahr 1888 durch ein neues Postgesetz und eine Postverordnung ersetzt sowie eine Regulierungsbehörde geschaffen. Seit 1994 wurde das Postgesetz in den Jahren 1996, 1998 und 1999 drei Mal revidiert und ergänzt. Im Januar 2005 legte eine Regierungskommission eine detaillierte Analyse der damaligen Situation im Postmarkt vor und beantragte ein neues Postgesetz.
Ziele der Liberalisierung
Im Zusammenhang mit der Liberalisierung standen für Schweden ursprünglich drei Hauptziele im Vordergrund: Steigerung des wirtschaftlichen Wachstums, Vorteile für die Anbieter im Postsektor und die Gewährleistung des Universaldienstes. Weitere Ziele, die erst später hinzukamen, waren die wirtschaftliche Effizienz des Marktes und der Konsumentennutzen.
Steigerung des Wirtschaftswachstums
Dieses Ziel war 1990 in einem Gesetzesentwurf der Sozialdemokraten zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums in Schweden enthalten. Der Auslöser für die Vorlage war die Tatsache, dass Schweden während 20 Jahren nur ein schwaches Wirtschaftswachstum zu verzeichnen hatte. Durch die Änderung der Wettbewerbsbedingungen und der Organisation des staatlichen Postunternehmens sollte der Postsektor – zusammen mit anderen liberalisierten Sektoren – dazu beitragen, das Problem der Wachstumsschwäche zu lösen. Dieses Ziel wurde 1991 auch von der neuen, nicht sozialdemokratischen Regierung beibehalten, die ein Jahr danach die Marktöffnung beschloss. Das Wachstumsziel ist im Zusammenhang mit der EU-Richtlinie für Postdienstleistungen ebenfalls von Bedeutung, da es ein Element zur Realisierung der Lissabon-Strategie ist.
Vorteile für die Anbieter im Postsektor
Das Ziel im Zusammenhang mit den Vorteilen für die Anbieter im Postsektor spielte in zweierlei Hinsicht eine wichtige Rolle. Zunächst gingen die Verantwortlichen davon aus, dass die künftigen Gewinne und Geschäftsmöglichkeiten des staatlichen Postunternehmens gefährdet seien. Die Liberalisierung wurde von der Geschäftsleitung der staatlichen Post – und später auch von den Politikern – als Lösung erachtet, um das staatliche Postunternehmen mit gleich langen Spiessen wie die Konkurrenten im Wettbewerb operieren zu lassen. Als zu einem späteren Zeitpunkt die Zukunft des neu in den Markt eingetretenen Unternehmens City Mail gefährdet war, wurde rasch eine vollständige Öffnung des Markts realisiert, um den einzig möglichen Konkurrenten zur Schwedischen Post im Markt zu retten.
Gewährleistung des Universaldienstes
Bei diesem Ziel geht es um das klassische Motiv der politischen Intervention im Postbereich. In Schweden sollen die postalischen Grunddienstleistungen im ganzen Land gewährleistet sein. Dies bedeutet, dass alle Schweden die Möglichkeit haben müssen, Postsendungen bis zu einem Höchstgewicht von 20 kg zu verschicken und zu erhalten. Die Postdienstleistungen sollen von guter Qualität sein und die Postsendungen zu angemessenen Preisen befördert werden. Für Einzelpostsendungen sollen einheitliche Preise angeboten werden. In Schweden machten die Verantwortlichen des staatlichen Postunternehmens bereits 1990 geltend, es beständen keine Zielkonflikte zwischen der Gewährleistung des Universaldienstes und der angestrebten Liberalisierung. Aufgrund der realisierbaren Skalenerträge könnten solche Dienstleistungen in einem deregulierten Umfeld sogar in einer noch besseren Qualität erbracht werden. Bislang hat sich auch diese Voraussage als richtig erwiesen. Gemäss den Verantwortlichen der Schwedischen Post war das Unternehmen dank der Deregulierung in der Lage, sich dem Wettbewerb durch neue Anbieter und neue Technologien zu stellen, welchen den künftigen Erfolg in Frage stellten.
Markteffizienz und Konsumentennutzen
Ein weiteres Motiv im Zusammenhang mit der Liberalisierung ist die wirtschaftliche Effizienz des Marktes per se, was erstaunlicherweise anfänglich nicht zu den Prioritäten gehörte. Erst im Jahr 2005 wurde die Markteffizienz zu einem bedeutenden Ziel erklärt. In einer ersten Phase gehörte auch der Nutzen für die Konsumenten nicht zu den Hauptzielen der Liberalisierung. Im Rahmen von späteren Reformen sowie von Massnahmen der Regulierungsbehörde und der Wettbewerbsbehörde wurde dann aber dem Konsumentennutzen die entsprechende Bedeutung eingeräumt.
Auswirkungen der Liberalisierung
Die Auswirkungen der Liberalisierung sind nur schwer von den Auswirkungen anderer Faktoren inner- und ausserhalb des Postmarktes – wie beispielsweise dem Wandel im Bereich der Nachfrage und der Technologie – zu unterscheiden. Ausserdem wurden in Bezug auf die Liberalisierung zu Beginn keine klar definierten Ziele festgelegt, auf deren Basis die Auswirkungen heute evaluiert werden könnten. Als massgebende Bezugsgrössen für deren Abschätzung müssen daher die Effizienz und Leistungsfähigkeit des Marktes herangezogen werden. Die grössten Auswirkungen wurden im Bereich der Preise und der Produktivität verzeichnet. Das gesamte Preisniveau der Postdienstleistungen in Schweden ist seit der Liberalisierung um ungefähr 30%-40% angestiegen. Diese Steigerung liegt zwar 10%-20% über dem durchschnittlichen Preisanstieg in der Gesamtwirtschaft. Wenn man jedoch berücksichtigt, dass die Kosten im Postsektor, die sich hauptsächlich aus Arbeits- und Transportkosten zusammensetzen, im gleichen Zeitraum um 60%-70% gestiegen sind, hatte der Wettbewerb höchstwahrscheinlich einen insgesamt erheblichen preissenkenden Einfluss. Die Schwedische Post anerkennt die Rolle der Konkurrenz zur Steigerung der Produktivität. Diese Erfahrungen zeigen, dass bei ehemals monopolisierten Märkten ein tatsächlicher Wettbewerb erforderlich ist und ein potenzieller Wettbewerb nicht genügt. Die Liberalisierung ging mit einer radikalen Änderung der Preisstrukturen einher. Die Preise bei verschiedenen Produkten wurden mehr den tatsächlichen Kosten angeglichen. Das Ausmass der Preisanpassungen hängt davon ab, wie gross der Unterschied zwischen den Kosten und Preisen vor der Reform war. In der Regel sind die Preise vor einer Liberalisierung zu einheitlich ausgestaltet. Die Preise für Massensendungen zweiter Klasse, für die Zustellung in grossen Städten und für schwere Briefsendungen sind real deutlich gesunken. Grosskunden erhalten zusätzliche individuelle Rabatte, die ihnen vertraglich zugesichert werden (siehe Tabelle 1). Seit der Liberalisierung hat sich der schwedische Markt nicht deutlich innovativer entwickelt als andere moderne Postmärkte. Der Haupteffekt der Liberalisierung bestand darin, dass zu einem frühen Zeitpunkt innovative Lösungen realisiert wurden. Bezüglich Organisation, Vielfalt des Angebots und Preisanpassungen gehörte Schweden zu den Vorreitern. Das bereits vor der Liberalisierung hohe Qualitätsniveau der schwedischen Postdienstleistungen wurde insbesondere im Geschäftskundensegment noch weiter gesteigert. Sowohl die etablierten als auch die neuen Unternehmen richteten ihre Strategie vermehrt nach den Kundenbedürfnissen aus. Bezüglich der rechtzeitigen Zustellung von Postsendungen über Nacht gehört Schweden zu den europaweit besten Postmärkten. Nach einer Neustrukturierung des Netzes im Jahr 2002 stehen nun sogar mehr Annahmestellen zur Verfügung (siehe Grafik 1). Die Marktkonzentration ist seit der Reform etwas zurückgegangen: Der Marktanteil der Schwedischen Post nahm von 100% auf 92% ab. Im Bereich der Massensendungen besteht nun ein bedeutender Mitbewerber, und was die lokale Zustellung anbelangt, operieren ungefähr 30 Anbieter im Markt. Diese Entwicklung hatte auf die Rentabilität des Sektors zunächst keine nennenswerten Auswirkungen. Doch im Jahr 2002 erodierte der Gewinn der Schwedischen Post infolge eines starken Volumenrückgangs. Dies war hauptsächlich auf einen Substitutionseffekt sowie auf den Verlust von Marktanteilen an das Unternehmen City Mail zurückzuführen, das seine Erträge steigern konnte. Seit der Lancierung der Reform ging die Beschäftigung im Postsektor erheblich zurück. In dieser Entwicklung kommt die Kombination eines abnehmenden Volumens an Postsendungen mit Produktivitätssteigerungen zum Ausdruck, die ihrerseits durch die Liberalisierung und den technischen Fortschritt ausgelöst wurden. Das relative Einkommen der Postangestellten nahm leicht ab. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass eine kleine Lohnprämie wegfiel. Gemäss einer kürzlich durchgeführten Studie resultierte aus der Liberalisierung des Postmarktes in Schweden ein Wohlfahrtsgewinn. Dies bedeutet, dass beträchtliche Verluste aus Regulierungsversagen reduziert wurden. Der Nettoeffekt wird auf ungefähr 125 Mio. Schwedische Kronen geschätzt, wobei keine beträchtliche Umverteilung von den Anbietern zu den Konsumenten erfolgte. Die Reform war somit ganz klar ein Beitrag zu einer verbesserten Effizienz und zu einem höheren Wirtschaftswachstum. Cohen, R. et al. (2006): The Impact of Competitive Entry into the Swedish Postal Market. Studie, die an der Jahreskonferenz der Rutgers University zu Post- und Transportdienstleistungen präsentiert wurde. Bern, 3. Juni 2006.
Kein Widerspruch zur Erbringung des Universaldienstes
Eine Marktöffnung steht nicht im Widerspruch zum Ziel, den Universaldienst zu gewährleisten. Die in Schweden gemachten Erfahrungen zeigen, dass die Verpflichtung zum Universaldienst selbst in einem grossen und nur dünn besiedelten Land mit abnehmender Nachfrage auch 15 Jahre nach Einführung der Liberalisierung erfüllt werden kann. Die Erkenntnisse aus Schweden bestätigen verschiedene Studien, welche die mit der Verpflichtung zum Universaldienst verbundene finanzielle Belastung als verhältnismässig gering einschätzen. Dies gilt auch dann, wenn die landesspezifischen Faktoren stärker ins Gewicht fallen. Unter normalen Umständen werden die Kosten durch den Nutzen, der aus der Möglichkeit zur postalischen Versorgung aller Haushalte eines Landes resultiert, doch mehr als aufgewogen. Durch den Wettbewerb wurde die Erbringung des Universaldienstes verbessert, indem die Produktivität der Schwedischen Post gesteigert wurde. Gleichzeitig gingen die Gewinne in gewissen Sparten zurück. Sollten diese noch weiter abnehmen, ist eine öffentliche Ausschreibung von bestimmten unprofitablen Dienstleistungen unter Umständen die bessere Lösung als ein reservierter Bereich und eine Quersubventionierung, wie sie gegenwärtig in vielen europäischen Ländern praktiziert wird.
Empfehlungen für andere Länder
Bevor eine Liberalisierung eingeleitet wird, müssen unbedingt die Probleme identifiziert werden, die mit der Liberalisierung gelöst werden sollen. Ausserdem sind die allgemeinen Ziele für den Postsektor festzulegen. In Schweden wurde im Vorfeld der ersten Liberalisierungsschritte eine zu wenig detaillierte Analyse vorgenommen, was in der Folge mehrere gesetzgeberische Anpassungen erforderlich machte. Ungerechtfertigte Hindernisse beim Markteintritt sind zu beseitigen. Als Zielsetzung muss die Steigerung der Markteffizienz bei gleichzeitiger Gewährleistung des von der Politik gewünschten Universaldienstes im Vordergrund stehen. Der Wettbewerbsdruck wurde als wirksames Instrument identifiziert, um dieses Ziel zu erreichen. Auch wenn die im Postmarkt bestehenden versunkenen Kosten begrenzt sind, können sie doch einen Markteintritt auf kleiner Ebene verhindern. Ein landesweiter Markteintritt erfordert wiederum so umfangreiche Investitionen, dass ein solcher Schritt nur von bestehenden grossen Unternehmen oder von ausländischen Postunternehmen realisiert werden kann. Es geht darum, ein «Level Playing Field» für alle Anbieter unter Berücksichtigung der historischen Vor- und Nachteile des staatlichen Monopolunternehmens zu schaffen. Alle Wettbewerber müssen punkto Mehrwert-, Gewinn- und anderer Steuern, Treibstoffpreisen sowie Rentenleistungen über die gleichen Voraussetzungen verfügen. Im Bereich der Regulierung muss eine vollständige Trennung der Kompetenzen zwischen dem Eigentümer und dem Regulierungsorgan bestehen. Der uneingeschränkte Zugang für alle Anbieter zur postalischen Infrastruktur – wie z.B. Postleitzahlen und Adressen – war in Schweden anfänglich eines der zu lösenden Probleme. Die Universaldienst-Anbieter müssen einen gleichwertigen und nicht diskriminierenden Zugang zu den nicht substituierbaren Elementen des Netzwerks gewährleisten. Falls der bestehende Anbieter einen zu hohen Preis für diesen Zugang verlangt, um den Markteintritt von anderen Anbietern zu verhindern, ist unter Umständen eine Übergangsregelung für den Preis von Einzelpostsendungen erforderlich. Durch angemessene, nicht einheitliche Regionenpreise für Massensendungen können Markteffizienz und Wettbewerb gefördert werden. Eine wesentliche Voraussetzung ist das Bestehen einer Regulierungsbehörde, die über Integrität, Unabhängigkeit und ausreichende Kompetenzen verfügt und klare Ziele verfolgt. Die obligatorische Marktlizenz der Anbieter sollte so ausgestaltet werden, dass der Markteintritt nicht verunmöglicht wird. In Schweden haben sich einfache Verfahren und günstige Gebühren bezüglich der Vergabe der Marktlizenzen positiv ausgewirkt. Für die Kunden ist es ein Qualitätsmerkmal, wenn neue Anbieter eine Lizenz der Regulierungsbehörde vorweisen können. Schliesslich ist auch eine Trennung zwischen den eigentlichen Postdienstleistungen und den übrigen Aktivitäten zu empfehlen. In Schweden wird die Postbank getrennt von den übrigen Dienstleistungen betrieben. Die früher in den Poststellen angebotenen Finanzdienstleistungen wurden in eine Tochtergesellschaft der Schwedischen Post ausgelagert, die über ein separates Netzwerk verfügt. Diese Umstrukturierung führte in einer ersten Phase zu Verwirrung. Es muss folglich dafür gesorgt werden, dass die Kunden die Verkaufspunkte für Finanzdienstleistungen und andere Postprodukte problemlos erkennen können.
Welche Marktstruktur wird sich durchsetzen?
In Zukunft sind am ehesten drei Arten von Marktstrukturen vorstellbar: – Der frühere Monopolist agiert nach wie vor als marktbeherrschendes Unternehmen, dessen Marktanteil durch neue Nischenanbieter und erweiterte Zuliefermöglichkeiten (Upstream Access) begrenzt wird. Mittelfristig ist dies das Szenario mit der grössten Wahrscheinlichkeit. Der Markteintritt von neuen Anbietern kann entweder in kleinen Gebieten mit einer relativ breiten Produktpalette, in grossen Regionen oder sogar landesweit mit einigen wenigen Produkten erfolgen. Der daraus resultierende Wettbewerbsdruck reicht aus, um die Markteffizienz zu steigern. – Der Markt entwickelt sich zu einem Oligopol mit zwei bis vier Unternehmen, die alle Postdienstleistungen anbieten. Aufgrund der abnehmenden Skalen- und Verbunderträge sowie der rückläufigen Volumina ist dieses Szenario eher unwahrscheinlich. – Der Markt bleibt grundsätzlich ein Monopol mit einer sehr begrenzten Markterweiterung und einem beschränkten Markteintritt von neuen Anbietern. Wenn die Volumina stark zurückgehen und die Markteintrittsschranken (z.B. eine unterschiedliche Besteuerung) beibehalten werden, ist dieses Szenario nicht unwahrscheinlich. Entweder kann das frühere staatliche Monopolunternehmen sein Monopol beibehalten, oder es verliert seine Marktstellung an ein Konkurrenzunternehmen. Für die erste Variante besteht eine höhere Wahrscheinlichkeit, da das bestehende Unternehmen über gewisse Vorteile verfügt. Wenn der frühere staatliche Monopolist jedoch zu wenig effizient operiert und die notwendigen Anpassungen unterlässt, kann ein anderes Unternehmen die Monopolstellung mit tieferen Kosten aushebeln. Das zeigen die Erfahrungen aus der Luftfahrtindustrie. Je heftiger ein Monopolist seine Marktstellung verteidigt, desto grösser ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine Marktöffnung erforderlich ist, um den Wettbewerb zu ermöglichen.
Grafik 1 «Anzahl Verkaufspunkte der Schwedischen Post, 1988-2005»
Tabelle 1 «Veränderung der realen Preise von Postprodukten in Schweden, 1991-2006»
Kasten 1: Bibliografie – Andersson P. (2000): Lokala postoperatörer i Sverige. Tema T, Arbeitspapier Nr. 209, Universität Linköping.- Andersson P. (2004): Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag. Schwedische Wettbewerbsbehörde, April 2004.- Cohen R. et al. (2006): «The Impact of Competitive Entry into the Swedish Postal Market» (Die Auswirkungen der Einführung von Wettbewerb im schwedischen Postmarkt). Studie, die an der Jahreskonferenz der Rutger’s University zu Post- und Transportdienstleistungen präsentiert wurde, Bern, Schweiz, 3. Juni 2006.- Crew M. und Kleindorfer P. (1998): «Efficient Entry, Monopoly, and the Universal Service Obligation in Postal Services». Journal of Regulatory Economics, Band 14, S. 103-125.- ITPS (2004): Samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postarknaden – underlag och överväganden för Postoch kassaserviceutredningen. Falkenhall B: och Kolmodin A. Schwedisches Institut für Studien zur Wachstumspolitik.- PTS (2004): Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys.- PTS (2006a): Service och konkurrens 2006.- PTS (2006b): Undersökning av befolkningens postoch kassavanor 2006.- PWC (2006): The impact on Universal service of the full market accomplishment of the postal internal market in 2009. PricewaterhouseCoopers, Mai 2006.- WIK (2004): Main Developments in the European Postal Sector.