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La formation de la volonté politique est un processus qui permet, par échange de vues et par jeu d'influence, de parvenir à des décisions collectives à caractère obligatoire. Sous l'Ancien Régime, ce processus avait lieu dans les conseils, assemblées d'états, landsgemeinden, assemblées des communiers et consultations populaires. Actuellement, il est ouvert aux simples citoyens, en vertu de leurs droits politiques et notamment du droit de vote. Les lignes qui suivent le traitent dans le cadre de l'Etat fédéral. Dans la vie des entreprises, il a pour pendant la participation.
On peut distinguer trois phases. Dans la phase d'énonciation, une proposition ou un problème deviennent l'objet du discours public (Opinion publique). Dans la phase de discussion et de cristallisation, on examine la gravité du problème et les manières de le résoudre, on pèse les intérêts appelés à se manifester et l'on élabore diverses variantes en vue d'une intervention. La troisième phase est celle de la décision collective: adoption ou refus de normes constitutionnelles, de lois, d'arrêtés fédéraux, de crédits, de traités. La procédure peut être consensuelle, si le plus grand nombre possible d'acteurs est impliqué, ou majoritaire, si la majorité politique agit sans égard aux minorités.
Les participants à ce processus peuvent se ranger dans diverses catégories: instances étatiques ou non, nationales ou étrangères. En Suisse, les organismes étatiques sont le Conseil fédéral, l'administration fédérale, l'Assemblée fédérale, les tribunaux, les cantons et les communes avec leurs institutions et organisations; les principaux organismes non gouvernementaux sont les divers groupes de pression, notamment les partis et les fédérations, ainsi que les médias. Les instances étrangères officielles sont des gouvernements ou des organisations internationales. La participation de tous ces acteurs peut être institutionnalisée ou s'exercer par des canaux informels. Une procédure est institutionnalisée si elle a bien fonctionné durant une assez longue période ou si elle est inscrite dans l'ordre juridique, telle la participation des fédérations à la préparation et à l'application de lois fédérales (Procédure de consultation). La prise de décision ne suit pas toujours un cours rationnel: des lacunes dans l'information, des contraintes sociales, des réactions émotionnelles, l'actualité, l'urgence et l'incertitude peuvent y jouer un rôle.
La formation de la volonté politique est caractérisée en Suisse par la multitude des acteurs, une participation largement institutionnalisée, la recherche du consensus (Démocratie de concordance), la lenteur lorsqu'il s'agit de sujets controversés et une très bonne acceptation du résultat. Le grand nombre des acteurs résulte de la complexité des structures politiques, sociales et économiques du pays. Les vingt-six cantons et les quelque 2700 communes disposent d'une autonomie administrative substantielle et bénéficient d'appréciables droits de participation. Les intérêts linguistiques et confessionnels, ainsi que ceux des diverses fédérations doivent être pris en considération. La nécessité d'un consensus se retrouve dans les institutions: démocratie directe, systèmes électoral et gouvernemental. Les instruments de la démocratie directe font de la volonté du peuple celle de l'Etat. Depuis 1874, une partie de l'électorat peut demander qu'une loi soit soumise au vote populaire (Référendum populaire). Cette seule éventualité oblige les autorités à élaborer des lois acceptables par une majorité. De même, une partie de l'électorat peut, depuis 1891, proposer au moyen d'une initiative populaire une modification de la Constitution. De la sorte, des groupes de pression sont à même de présenter leurs propositions directement à l'électorat. Chaque campagne précédant une votation populaire engage aussi une discussion. Le Conseil national est élu, depuis 1919, à la proportionnelle (Systèmes électoraux), ce qui a augmenté le nombre des partis politiques et renforcé la nécessité de rechercher le consensus. Dans la quasi-totalité des communes et cantons, de même qu'au niveau de la Confédération, les grands partis sont représentés à l'exécutif, bien qu'il n'existe à ce sujet aucune contrainte légale (Formule magique).
Les divers acteurs participant à la formation de la volonté politique n'ont pas tous le même impact sur le résultat final, l'influence du gouvernement, de l'administration et des principales fédérations de l'économie étant la plus forte. Le poids du parti radical, qui dominait la scène politique avant 1919, a diminué depuis la création d'institutions et de procédures vouées à la recherche du consensus. Aujourd'hui, à l'ère de la globalisation, la solution des problèmes échappe de plus en plus aux cadres communal, cantonal, voire national, imposant le recours à des procédures internationales ou transfrontalières qui impliquent en premier lieu les gouvernements et les administrations. Plus les problèmes sont réglés ainsi, par des accords entre collectivités territoriales, plus l'influence du Parlement et du corps électoral se rétrécit, tandis que grandit celle des fédérations et groupes de pression organisés au niveau international.
Bibliographie
– U. Klöti, «Politikformulierung», in Manuel système politique de la Suisse, 2, éd. U. Klöti, 1984, 313-339
– U. Klöti et al. éd., Manuel de la politique suisse, 42006
– S. Moeckli Das politische System der Schweiz verstehen, 22008
Auteur(e): Silvano Moeckli / AN