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An Diagnosen und Reformvorschlägen fehlt es nicht, ein Konsens über Ursachen und einzuschlagende Wege ist aber gegenwärtig nicht in Sicht. Der Dissens ist nicht zuletzt auf unterschiedliche Beurteilungen von Nutzen und Nachteil marktförmiger Beziehungen zwischen Menschen zurückzuführen. Ich möchte im Folgenden zwei gegensätzliche Positionen darstellen, die auch in den gegenwärtigen Kontroversen über die wünschbare Gestaltung der ökonomischen Globalisierung ihre Spuren hinterlassen haben.
Laut Friedrich von Hayek, der als Begründer der neoliberalen Doktrin gelten kann, sind Begriffe wie soziale oder distributive Gerechtigkeit sinnlos. Der Markt hat sich, so seine Sicht der Dinge, spontan entwickelt, er ist keine Schöpfung der menschlichen Vernunft, und daher sollte diese sich auch nicht anmassen, seine Regeln im Namen der Gerechtigkeit verändern zu wollen. Dass die Menschen an den Segnungen des Marktes in ganz unterschiedlichem Masse teilhaben, ist zwar unbestreitbar, ist aber nicht auf Absicht zurückzuführen und kann folglich auch nicht als ungerecht gelten. Hingegen wäre es ungerecht, bestimmten Leuten - gemeint sind die Benachteiligten - einen Rechtsanspruch auf bestimmte Anteile zuzubilligen, der anderen Leuten - gemeint sind die Privilegierten - vorenthalten wird. Ebenso unzulässig wäre es, die Ordnung des Marktes einem Entlohnungssystem zu unterwerfen, das auf der Bewertung von Leistungen, Verdiensten oder gar Bedürfnissen basiert. Über die angemessene Entlöhnung entscheiden in neoliberaler Sichtweise ausschliesslich die Gesetze von Angebot und Nachfrage.
Der Markt, so Hayeks Grundgedanke, kann nicht ungerecht sein, vielmehr bestimmt er die Kriterien gerechten und ungerechten Handelns. Ausgehend von dieser Annahme hat Hayek die moderne Idee von den wirtschaftlich-sozialen Bereich einbeziehenden Menschenrechten grundsätzlich abgelehnt. Tatsächlich führt seine Annahme zu einem ganz spezifischen Rechtsverständnis: In seiner Existenz als Angestellter, Arbeitnehmer, Beamter, kurz: als Lohnempfänger kann der Mensch keine Rechte beanspruchen. Rechte kommen ihm ausschliesslich in seiner Rolle als Marktakteur zu.
Ein Blick auf die gegenwärtige globale Wirtschaftspolitik lässt den Einfluss erkennen, den Hayeks Gedankengut nach wie vor ausübt. Eine dogmatische Marktgläubigkeit sowie eine davon geprägte einseitige Konzeption von Recht und Gerechtigkeit haben lange Zeit die internationalen Finanzinstitutionen (Internationaler Währungsfonds, Weltbank) geleitet. Mittlerweile sind zwar auch in diesen Institutionen Zweifel an der Tauglichkeit einiger der von ihnen verschriebenen Rezepte aufgekommen, doch die Überzeugung, dass letztlich nur die Liberalisierung der Märkte die Welt aus Not und Elend erlöst, prägt nach wie vor die globale Wirtschaftspolitik.
Diese Politik stösst allerdings weltweit auf mehr oder weniger dezidierte Opposition. Neuerdings artikulieren sich auch Stimmen, die für eine globale Sozialdemokratie plädieren (z.B. David Held). Im Rahmen der Nationalstaaten haben die Arbeiterbewegung wie auch der Sozialstaat eine Politik ermöglicht, die korrigierend und zivilisierend in die Marktmechanismen eingreift. Die Forderung, eine solche Politik sei auch auf supranationaler Ebene anzustreben, lässt sich angesichts der für zahllose Menschen katastrophalen Auswirkungen globaler Marktwirtschaft gut begründen. Doch was könnte das Ziel einer solchen Politik sein? Geht es darum, den Benachteiligten einen grösseren Anteil an globalen Kooperationsgewinnen zuzugestehen, oder geht es darum, sie an der Gestaltung der sozioökonomischen Verhältnisse mitwirken zu lassen?
Die radikale Gegenposition zur oben erwähnten konservativen oder neoliberalen Ideologie findet sich bei Karl Marx. Es mag überraschen, dass Marx, den heute viele nur noch vom Hören Sagen kennen, die Idee distributiver Gerechtigkeit ebenfalls kritisiert hat. Die "gerechtere" Verteilung der Konsumtionsmittel kann, so sein Gedanke, die Situation der Lohnabhängigen auf Dauer nicht verbessern, und zwar deshalb nicht, weil diese Situation aus der Verteilung von Eigentum über die Produktionsbedingungen resultiert, also aus der Verteilung ökonomischer Macht. Der Arbeiter ist nur Eigentümer seiner persönlichen Produktionsbedingung, nämlich seiner Arbeitskraft. Ungerecht ist dieser Umstand nicht deshalb, weil er weniger besitzt als andere, sondern weil er aufgrund dieses Mangels nicht frei entscheiden kann, wie er leben und arbeiten will.
Verwechselt man die Welt mit einem Markt, dann kann man sich der Illusion hingeben, alle Menschen seien frei und verfügten über gleiche Chancen. Doch die Welt reduziert sich nicht auf den Markt; mindestens so wichtig ist die Produktionssphäre, in die Menschen nach Abschluss eines Arbeitsvertrags eintreten. Natürlich resultiert der Arbeitsvertrag aus einer Übereinkunft im Arbeitsmarkt, aber gerade der Arbeitsmarkt zeigt, weshalb der Markt nicht zum Massstab einer vernünftigen Gestaltung der Welt werden kann: von einem freiwilligen und für beide Seiten vorteilhaften Tausch kann nicht die Rede sein. Die Verkäufer der Ware Arbeitskraft stehen den Käufern nicht als gleichberechtigte Vertragspartner gegenüber, da der Mangel an Subsistenz- oder Produktionsmitteln sie zum Abschluss eines für sie unvorteilhaften Arbeitsvertrags zwingt.
In der Sichtweise von Marx ist somit nicht die ungleiche Verteilung materieller Güter das entscheidende Indiz für die Ungerechtigkeit des Kapitalismus, sondern der Umstand, dass jenen, die ihre Arbeitskraft verkaufen müssen, eine wirkliche Wahlfreiheit fehlt. Diese Fremdbestimmung kann erst im Zuge einer Neuverteilung der wirtschaftlichen Macht überwunden werden. Die Stärkung der Rechte der Lohnabhängigen ist ein erster Schritt zu einer solchen Neuverteilung.
Wenden wir uns nun der Frage zu, inwiefern diese beiden Konzeptionen in zeitgenössischen Ideen und Strategien ihren Niederschlag gefunden haben. Die in den letzten Jahrzehnten umgesetzte Weltwirtschafts- und Sozialpolitik ist weitgehend dem konservativen Paradigma verpflichtet. Hier ist nur an den "Washington Consensus" zu erinnern, ein Programm, das finanzielle Hilfe an Bedingungen wie Freihandel, Kapitalmarkt-Liberalisierung, Deregulierung der Märkte und Privatisierung knüpft. Eine Reihe eher schlechter Erfahrungen in den 90er Jahren in Lateinamerika, der früheren Sowjetunion und Südost-Asien hat zwar auch zu vorsichtiger Selbstkritik geführt, doch das grundlegende Problem bleibt bestehen: Über welche aussergewöhnlichen Kompetenzen verfügen die Verantwortlichen der internationalen Finanzinstitutionen, wenn sie beanspruchen, besser als nationale Regierungen über die richtige Wirtschaftspolitik Bescheid zu wissen?
Wenn, wie Hayek gelehrt hat, der Markt als "spontane" Ordnung über die Prinzipien einer guten Gesellschaft entscheidet, können diese nicht Gegenstand demokratischer Erörterung und Entscheidung sein. Statt dessen braucht es Menschen, die in die unergründlichen Geheimnisse des Marktes eingeweiht sind. Wie jedoch die Geschichte lehrt, entstehen Märkte in der Regel nicht spontan. Es handelt sich um soziale Konstruktionen; diese funktionieren aufgrund von Regeln, die im Rahmen politischer Auseinandersetzungen und Kompromisse bestimmt worden sind. Der Ausschluss eines grossen Teils der Betroffenen von der Definition der Regeln ist daher nicht zu rechtfertigen. Kritiker wie Joseph Stiglitz sprechen von globaler Politikgestaltung ohne globale Regierung. Sie wird im Rahmen von WTO, IWF und Weltbank von wenigen staatlichen und privaten Akteuren beschlossen, die den von ihren Entscheidungen Betroffenen keine Rechenschaft schulden; diese verfügen ihrerseits in ihrer Mehrheit über kein Mitspracherecht.
Das konservative Paradigma hat sich in der internationalen Wirtschaftspolitik in den 70er Jahren gegen alternative Konzeptionen durchgesetzt. In den Debatten, die damals in der Uno um die Gestaltung der Internationalen Wirtschaftsordnung geführt worden sind, ging es auch um die Verteilung ökonomischer Macht zwischen Staaten und privaten Akteuren. In der Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten ist das Recht der Staaten zur Regulierung und Überwachung ausländischer Investitionen und multinationaler Unternehmen postuliert worden. Im Gegenzug veröffentlichte die OECD 1976 Richtlinien für multinationale Unternehmen, die grössere Investitionsfreiheit und Schutz der Vertrags- und Eigentumsrechte forderten. 1980 wurde endgültig klar, dass die ärmeren Länder keine Chance hatten, ihre Vorstellungen einer neuen Weltwirtschaftsordnung zu realisieren. Die Initiative ging von der Uno über zum GATT, später zur WTO. Angestrebt wird heute längst nicht mehr eine neue internationale Wirtschaftsordnung, sondern eine neue Weltordnung für Handel und Investition, welche die Regulationsmöglichkeiten der Gastländer stark einschränkt.
Die ökonomische Globalisierung der letzten Jahrzehnte geht also mit der Einschränkung der wirtschaftspolitischen Handlungsmöglichkeiten der ärmeren Länder sowie mit einer zunehmenden Privatisierung ökonomischer Entscheidungsmacht einher. In diesem Zusammenhang spielt die Definition von Eigentumsrechten eine wichtige Rolle, wie etwa Kontroversen über die Patentierung von Wissen und biologischen Ressourcen oder über die Privatisierung des Wassers zeigen. Ökonomische Privatisierung wird von ihren Kritikern als Entmächtigung der Öffentlichkeit, als Verlust demokratischer Kontrolle begriffen.
Schliesslich hat sich die neoliberale Globalisierung auf das Rechtsverständnis ausgewirkt. Die Globalisierung des Rechts hat in den letzten Jahren grosse Fortschritte gemacht, allerdings hauptsächlich in der Sphäre des Marktes. Dem Recht auf Investition und Handel wird ungleich entschlossener Achtung verschafft als dem Recht auf menschenwürdige Arbeitsbedingungen. Als Konsumenten und Steuerzahler werden die Menschen heute eher als Rechtssubjekte respektiert denn als Lohnabhängige, die unter oft nicht freiwillig gewählten Bedingungen arbeiten müssen. Die Idee ökonomischer und sozialer Rechte ist in der letzten Zeit immer mehr entwertet worden, auch in dieser Hinsicht hat sich Hayek schliesslich durchgesetzt.
Handelsgesetze können von der WTO nicht nur beschlossen werden, ihre Verletzung kann auch mit relativ effizienten Mitteln wie Strafzöllen sanktioniert werden. Die ILO verfügt nicht über eine vergleichbare Regulierungs- und Sanktionsmacht. Arbeitsrechtliche Abkommen werden von den Staaten nur zögerlich ratifiziert. Die Erfahrung, dass der Anspruch auf Investition in einem Land mit schwacher Regulierung des Arbeitsmarktes mit Rechtsnormen in Konflikt geraten kann, die mittlerweile in den Rang von Menschenrechten aufgerückt sind, wird oft verdrängt. Man muss nicht an jüngere Fälle sklavenähnlicher Arbeitsbedingungen erinnern, um festzustellen, dass die Rechtsansprüche jener Menschen, die nur ihre Arbeitskraft besitzen, heute besonders gefährdet sind.
Häufig wird argumentiert, billige Arbeitskraft, ein flexibler Arbeitsmarkt und eine schwache Arbeitsgesetzgebung seien komparative Vorteile, von denen langfristig das betroffene Land profitieren könne. Dieses utilitaristische Argument ist in normativer Hinsicht fragwürdig, weil Menschen als blosse Mittel zum Zweck eines künftigen Wohlstands, von dem sie selbst möglicherweise nicht einmal profitieren, gebraucht werden, und weil sie sich in der Regel nicht freiwillig für Arbeitsbedingungen entscheiden, die einen weitgehenden Verzicht auf Rechtsschutz erfordern. Die liberalen Demokratien der westlichen Industriestaaten berufen sich gerne auf eine Idee von Gerechtigkeit, die auf der Garantie möglichst umfassender individueller Freiheitsrechte beruht. Es entbehrt nicht der Ironie, wenn heute ausgerechnet die neoliberale Doktrin die moderne, individualistische Rechtskonzeption unterminiert.
Als Fazit dieser Überlegungen ergibt sich somit: Die Gerechtigkeit der globalen Ordnung bemisst sich nicht primär nach der Verteilung materieller Güter, sondern nach der Verteilung von Handlungsmöglichkeiten.
Urs Marti ist Privatdozent und lehrt politische Theorie an der Universität Zürich.
Literatur
Friedrich von Hayek: Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Band 2, Die Illusion der sozialen Gerechtigkeit, 1981
David Held: Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus, 2004
Karl Marx: Das Kapital I, 1867
Karl Marx: Randglossen zum Programm der deutschen Arbeiterpartei, 1875
Joseph Stiglitz: Die Schatten der Globalisierung, 2002
Friedrich August von Hayek: Österreichischer Ökonom und Verfechter des sich selbst regulierenden Marktes (1899-1992).
IWF/Weltbank: Der Internationale Währungsfonds und die Weltbank-Gruppe sind Schwesterorganisationen, die beide 1945 aufgrund der Beschlüsse von Bretton Woods gegründet wurden, um den Wiederaufbau des Weltwirtschaftssystems zu finanzieren.
David Held: Professor für Politikwissenschaften in London (geb. 1951)
Karl Marx: Deutscher Ökonom und wichtigster Vordenker der frühen Arbeiterbewegung (1818-1883)
Washington Consensus: Basiert auf einer Initiative von John Williamson und wurde bei einer Konferenz 1990 in Washington D.C. eingeleitet. Dort versuchte eine Gruppe von lateinamerikanischen und karibischen Policy-Makern (Vertreter internationaler Organisationen und Akademiker) die Fortschritte in der Wirtschaftspolitik der lateinamerikanischen Staaten zu bewerten.
Joseph Eugene Stiglitz: US-amerikanischer Ökonom und Nobelpreisträger (geb. 1943)
WTO: Welthandelsorganisation (World Trade Organization), gegründet 1994, Dachorganisation für die internationalen Handelsverträge (GATT, GATS und TRIPS)
OECD: Organisation für Entwicklung und Zusammenarbeit (Organisation for Economic Co-operation and Development); gegründet 1961, ihre Wurzeln reichen aber bis zum Marshall-Plan (1948) zurück.
GATT: Allgemeines Zoll- und Handelsübereinkommen (General Agreement on Tariffs and Trade), gegründet 1947, seit 1994 Bestandteil der WTO
ILO: Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization), gegründet 1919, seit 1949 Uno-Sonderorganisation
Charta: Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten (Uno-Charta vom 12. Dezember 1974)
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