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Quo vadis WTO?
Am 27. Juli 2006 entschied der Generalrat der Welthandelsorganisation (WTO), die Verhandlungen zur Doha-Runde ohne Nennung eines Datums für deren Wiederaufnahme stillzulegen. Im vorliegenden Beitrag werden die Gründe untersucht, die zu diesem Scheitern geführt haben. Auch die Frage des «Wie weiter?» bringt der Autor zur Sprache. «Es ist Zeit, dass wir uns eine Denkpause gönnen!» lautete die Anregung der Schweizer Delegation. In dieser Denkpause geht es darum, die Möglichkeiten des multilateralen Handelssystems auszuloten und die Grundlagen dafür zu schaffen, dass wieder Fortschritte auf dem Weg der Stärkung des Wirtschaftsvölkerrechtes und der weiteren schrittweisen Liberalisierung des Welthandels möglich sind.1
Vorgeschichte
Beim Abschluss der Uruguay-Runde 1994 verpflichteten sich die Mitglieder der WTO, im Jahre 2000 die Verhandlungen im Bereich der Reform der landwirtschaftlichen Handelspolitik und die schrittweise Liberalisierung der Dienstleistungen weiterzuführen. Nach Beginn der Verhandlungen wurde sehr bald klar, dass weitere Fortschritte in diesen Bereichen zu keinem Erfolg führen können, falls nicht auch andere Themen mit einbezogen werden. Drei grundsätzliche Positionen wurden vertreten: – Die Landwirtschaftsexporteure und die USA bestanden darauf, dass sich die Verhandlungen in Ergänzung zur Uruguay-Runde nur auf den Marktzutritt bei industriellen und landwirtschaftlichen Gütern sowie bei Fischereiprodukten und Dienstleistungen konzentrieren sollten. – Die EU, Japan, Korea, die Schweiz und Norwegen plädierten für eine breit angelegte Runde, um einen Ausgleich zu erreichen zwischen Ländern, die hohe Konzessionen machen müssen (die Promotoren der Idee einer breiten Runde haben alle eine defensive Stellung in den Landwirtschaftsverhandlungen), und solchen, die von einer schrittweisen Liberalisierung der Landwirtschaft profitieren. – Schliesslich war eine Gruppe von Entwicklungsländern unter der Führung von u.a. Indien, Ägypten und Malaysia nicht an einer neuen Runde interessiert, weil die ihnen in der Uruguay-Runde eingeräumten Übergangsfristen von 10 bis 15 Jahren im Jahr 2000 noch nicht abgelaufen waren.
Lancierung der Doha-Runde
Nach einem erfolglosen Versuch in Seattle wirkten die Ereignisse vom 11. September 2001 wie ein Katalysator und gestatteten in Doha (Katar) die Lancierung einer neuen Runde im Dezember 2001. Die Erklärung von Doha widerspiegelt mit «konstruktiver» Vieldeutigkeit die obgenannten drei Ansätze: viel Marktzutritt, eine breit angelegte Runde, möglichst keine neuen Verpflichtungen für Entwicklungsländer. Es wurde vereinbart, nach Cancún im Herbst 2003 Bilanz zu ziehen, um sodann die weitere Entwicklung der Verhandlungen zu gestalten. Die Konferenz von Cancún In der Vorbereitungsphase entstanden neue Allianzen: die G-20 und die G-10 (siehe Tabelle 1). scheiterte: Auf der einen Seite, weil es nicht gelang, den spezifischen Anliegen der kleinen und mittleren Entwicklungsländer entgegenzukommen, und auf der anderen Seite, weil sich eine Mischung von Entwicklungsländern und Nichtregierungsorganisationen (NGO) zu einer Opposition formierte, um gegen die Weiterverfolgung der so genannten «Singapur Issues» Investitionen, Wettbewerb, Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen, Trade Facilitation. anzukämpfen. Schliesslich waren auch die USA nur an den Handelserleichterungen interessiert. Die Konsequenz von Cancún war, dass die Runde bis Anfang 2004 dahindümpelte. Es brauchte viel Energie, um zu einem Zwischenresultat zu kommen, das als Rahmenwerk (Framework) am 1. August 2004 verabschiedet wurde. Einzelne G-10-Mitglieder – darunter die Schweiz – plädierten für Grundlagen, in welchen sich alle Mitglieder wiederfinden konnten. Dieses Framework hätte den Weg zur Aushandlung der Modalitäten für die Verhandlungen in den Bereichen Landwirtschaft und Industriegüter sowie Fortschritte bei den Dienstleistungen ermöglichen sollen. Doch bereits kurz nach dessen Verabschiedung geriet die Verhandlung erneut ins Stocken, denn die Agrarexporteure kamen mit Maximalforderungen, waren aber ihrerseits nicht bereit, auf Anliegen der EU und der G-10 zu reagieren. An der Konferenz von Hongkong im Dezember 2005 gelang es eigentlich nur, ein Minimalpaket zu schnüren, nämlich ein Datum für die Aufhebung aller Exportsubventionen und vergleichbarer Instrumente bis ins Jahr 2013 festzulegen und eine verwässerte Privilegierung für die am wenigsten entwickelten Entwicklungsländer zu verabschieden. Seit Hongkong sind die Verhandlungen nur wenig vorangekommen. Die einzigen neuen Elemente wurden ausgerechnet von der G-10 eingeführt, die Wege aufzeigten, wie sensible Produkte behandelt und die verschiedenen Ansätze der Mitglieder unter einen Hut gebracht werden könnten. Als Pascal Lamy im Juni 2006 die Minister nach Genf einberief, um mit ihnen die «Landing Zone» der Verhandlungen in den drei umstrittenen Bereichen Marktzutritt für landwirtschaftliche Produkte, Inlandstützung und Marktzutritt für Industriegüter auszuloten, rief eine Vertreterin in den Raum: «Warum sollen wir über die Landebahn sprechen, wenn wir noch gar nicht abgehoben haben?» Diese Aussage war eine realistische Einschätzung des Verhandlungsprozesses. In den nachfolgenden Konsultationen gelang es nicht, die Standpunkte der G-6 anzunähern. In der G-6 vertraten die EU und Japan die Position, dass sie im Landwirtschaftsbereich nicht weitergehen könnten, wenn ihnen die andern Partner in ihren sensiblen Bereichen – namentlich die Inlandstützung der USA und der industrielle Marktzutritt von Australien, Indien und Brasilien – nicht entgegenkämen. Dies führte zum Abbruch der Sitzungen in Genf. Als auch in St. Petersburg die Gespräche der G-8 mit den wichtigen Entwicklungsländern China, Indien und Brasilien zu nichts führten, blieb Pascal Lamy nur noch übrig, eine Verhandlungspause einzuläuten.
Wie konnte es so weit kommen?
Von Beginn an stellten die Agrarexporteure Maximalforderungen, wie sie noch nie in einer Gatt/WTO-Runde haben erfüllt werden können. Als die USA beim Abschluss der Uruguay-Runde ihre bescheidenen Zollsenkungen von 3%-5% im Textilbereich qualifizierten, sprachen sie von einer substanziellen Marktzutrittsverbesserung. Im Gegenzug forderten sie eine 90%ige Senkung der Agrarzölle, ohne zu akzeptieren, dass diese in der Uruguay-Runde vertraglich zugesichert wurden, weil sich die Mitglieder verpflichteten, alle ihre andern Massnahmen an der Grenze abzuschaffen und in Zölle umzuwandeln. Deshalb liegen die Agrarzölle – gerade in den Mitgliedern der G-10, aber auch in der EU – noch auf einem imposanten Niveau. In Doha konzentrierten sich die Agrarexporteure auf die Abschaffung der Exportsubventionen. Diese Konzessionen machte die EU im Prinzip im Sommer 2004 und bestätigte in Hongkong das Datum von 2013, welches bei den internen EG-Agrarreformen als Enddatum für Exportsubventionen be-reits feststand. Während Japan, die EU und die Schweiz in der Landwirtschaftspolitik Vierjahres-Reformschritte umsetzten (Agrarpolitiken 2002, 2007 und 2011), erhöhten die USA ihre Inlandstützung mit der neuen Trade Bill von 2002 und erreichten damit das von der WTO plafonierte Höchstmass an Inlandstützung. Durch die internen Reformen und das Einfrieren des Agrarbudgets auf den Stand von 2002 verschaffte sich die EU einen Spielraum auch bei der Inlandstützung. Sie konnte diesen mit der Osterweiterung noch vergrössern, weil das gleiche Budget nicht mehr unter 15, sondern unter 25 Staaten aufgeteilt wird. Die USA waren nie bereit, massive Subventionssenkungen zu akzeptieren, und verweigerten bis kurz vor Juni 2006 auch eine Verhandlung über Kriterien, nach welchen eine neue für die USA zugeschnittene «Blue Box» funktionieren sollte, mit dem Ergebnis, dass die USA einfach einzelne Programme von der «Orange Box» in die «Blue Box» verschieben würden. Eine echte Verminderung der Unterstützung der Landwirtschaft wäre nicht die Folge. Die USA haben sich in ihre Position eingegraben, laut welcher sie nur bereit wären, bei der Inlandstützung Zugeständnisse zu machen, wenn sie dafür signifikanten Marktzutritt bekämen – und zwar nicht nur in den andern OECD-Ländern, sondern auch in den Schwellenländern wie Indien und Brasilien. Dagegen wehrte sich vor allem Indien, das sich in den letzten Jahren durch autonome Zollsenkungen – insbesondere im Industriebereich – auszeichnete. Indien vertritt die Theorie des nationalen politischen Spielraums und weigert sich, diese unilateralen Reformen in der WTO festzuschreiben. Gleichzeitig schloss sich Indien der Maximalposition der Agrarexporteure an, da das Land sehr bald auch zu den Exporteuren im Agrarbereich gehören wird. Brasilien schliesslich konnte von jeder Bewegung nur profitieren. Es verbündete sich beim Marktzutritt mit den andern Agrarexporteuren und den USA gegen die EU und Japan und bei der Inlandstützung mit der EU und Japan gegen die USA.
Gründe für den Misserfolg
Verschiedene Gründe führten dazu, dass die Doha-Runde unter keinem guten Stern steht. Erstens ist heute die Nord-Süd-Teilung eine Fiktion. Durch Exportsteigerung im Güterbereich seitens der Entwicklungsländer auf über 50% des Welthandels klaffen die Interessen der Entwicklungsländer unter sich weit auseinander. Somit geht es in der Doha-Runde auch um einen verbesserten Marktzutritt für Entwicklungsländer in andere Entwicklungsländer. Zweitens haben die Entwicklungsländer Mühe mit der Idee, je nach Entwicklungsgrad der einzelnen Länder und der Abstufung der Privilegien, die sich daraus ergeben sollten, zu differenzieren. Mit dem alten Gatt-System werden aber die gleichen Privilegien sowohl Brasilien, Südafrika und Togo gewährt. Damit würden Brasilien, das wettbewerbsfähig ist, und Südafrika in den Bereichen, wo es wettbewerbsfähig ist, Länder wie Togo vom Weltmarkt verdrängen. Das führt zum Paradox, dass die kleinen und mittleren Entwicklungsländer, die einen privilegierten Marktzutritt zur EU, Schweiz, Norwegen und teilweise auch zu Amerika und Japan geniessen, von ihren Interessen her eigentlich gleich gelagert sind wie die EU und die G-10, dies aber Kraft der Solidarität unter den Entwicklungsländern nicht ausdrücken können. Die Tatsache, dass sich Länder wie Korea, Singapur, Hongkong, Brasilien, Indien, Südafrika, Mexiko und die Türkei weiterhin als Entwicklungsländer betrachten, verfälscht das Bild. Der dritte Grund für die Schwierigkeiten in der Doha-Runde liegt in den äusserst schwachen Mehrheiten, welche den handelspolitischen Spielraum der Regierungen in den USA, Japan, der EU und Indien stark einengen. Das Verhandlungsmuster mit den sechs Grössten (G-6) hat sich nicht bewährt. Denn im Gegensatz zur Uruguay-Runde kamen hier selten oder nie die mittleren oder kleinen Brückenbauer zum Tragen. In der Uruguay-Runde spielten – nebst den Efta-Ländern – Kanada, Australien, Neuseeland, aber auch Uruguay und Chile sowie einzelne Asean-Länder diese Rolle. Heute ist die Verhandlungslandschaft durch die Gruppenbildungen (siehe Tabelle 1) polarisiert. Ein weiterer Hauptgrund liegt wohl darin, dass die Verhandlungen sehr früh auf Ministerebene angehoben wurden, was zur Folge hatte, dass die Unterhändler von einem Ministertreffen zum andern immer wieder abwarteten, was nun die Minister zusätzlich entscheiden würden. Es fehlten jedoch die Entscheidungsgrundlagen, aufgrund derer die Minister tatsächlich hätten entscheiden können. Schliesslich übernahm keine Handelsmacht die Führung. Das gesteigerte Interesse der USA für bilaterale Abkommen legte sogar die Vermutung nahe, dass die USA im multilateralen Bereich nicht wirklich zu Verhandlungen bereit waren. Allerdings haben sich die USA immer wieder zum multilateralen Handelssystem bekannt. Aufgrund der schwachen Mehrheiten für zusätzliche Liberalisierungen hatte die Regierung aber im Kongress keinen Spielraum. Die EU konnte ihrerseits die Führungsrolle nicht übernehmen, weil ihre sehr komplexe Entscheidfindungsstruktur und die Defensive, in welche sie durch die Agrarexporteure gedrängt wurde, auch ihren Spielraum einengten. Die Polarisierung um das Landwirtschaftsdossier führte dazu, dass heute zwar Ansätze für Lösungen im Agrarbereich auf dem Tisch liegen, jedoch in allen andern Bereichen praktisch nichts vorhanden ist. Ein Wiederbeleben der Doha-Runde wird nur dann Erfolg haben, wenn man sich auf alle wesentlichen Verhandlungsthemen gleichzeitig konzentrieren kann und immer im Auge behält, dass die kleinen und mittleren Entwicklungsländer nicht die gleichen Interessen haben wie «Emerging Markets».
Wie weiter?
In Anbetracht der innenpolitischen Konstellationen mit Präsidentenwahlen in Frankreich und Brasilien sowie Parlamentswahlen in den USA bis Mitte 2007 ist es unwahrscheinlich, dass bis dahin noch mutige Entscheidungen getroffen werden. Somit bestehen folgende Optionen: – Die Runde ruht, bis eine neue amerikanische Verwaltung ihre Arbeiten im ersten Semester 2009 aufnimmt. – Die Runde wird mit einem minimalen Resultat abgeschlossen. Das würde voraussetzen, dass die Agrarexporteure ihre Ambitionen zurücknehmen würden, die Arbeiten in allen andern Bereichen ausser der Landwirtschaft zügig vorangetrieben würden und die Entwicklungsländer, die dazu in der Lage sind, einen genügend starken Korb von Verpflichtungen übernehmen würden. – Als dritte Möglichkeit sehen wir eine Neuaushandlung der Doha-Erklärung, was sehr zeitintensiv und – in Anbetracht der divergierenden Interessen der Mitglieder – nur mit starker Leadership zahlreicher Länder möglich ist. – Schliesslich bleibt die Option, das Scheitern der Runde festzustellen oder – um es diplomatischer auszudrücken – wie bereits bei der Ministerkonferenz 1982 das ganze Verhandlungsprogramm in ein Arbeitsprogramm umzuwandeln. Die Experten würden die technischen Fragen vorantreiben, während die politischen Fragen bis 2009 ruhten.
Was geschieht in der Zwischenzeit?
In den Medienkommentaren zum vorläufigen Scheitern der Doha-Runde wurde zu wenig betont, dass das ganze Bündel von Verträgen aus der Uruguay-Runde nach wie vor funktioniert und auch die Streitbeilegung weitergeführt wird. Diese beiden Pfeiler der WTO bleiben also intakt. Allerdings wird eine Verschiebung von der Verhandlung zur Streitbeilegung stattfinden, wie das zahlreiche Mitglieder bereits angekündigt haben. Hier werden vor allem die handelsverzerrenden Stützungen des Agrarsektors in den USA und der EU infrage gestellt werden. Daneben dürften Themen, die bisher nicht so prominent behandelt wurden, verstärkt aufs Tapet kommen. Wenn man bedenkt, dass der Handel mit gefälschten bzw. kopierten Produkten 12% des Welthandels umfasst und damit sogar den weltweiten Agrarhandel (10%) übersteigt, stellt sich die dringende Frage: Was tut denn hier die WTO? Im Zeichen der Verknappung der Energie und der Probleme mit der Wasserversorgung sind auch dies Themen, die als Handelsperspektive sowohl in der OECD wie auch in der WTO aufgegriffen werden sollten. Die Frage von Handel und Sicherheit ist gerade in einem Zeitpunkt, wo die terroristischen Bedrohungen wieder akuter werden, von grösster Bedeutung. Der Glaube, dass man den Terror mit bürokratischen Massnahmen bekämpfen und gleichzeitig den Handel nicht einschränken könne, ist nicht sehr realistisch. Je einfacher die bürokratischen Auflagen, desto leichter die Kontrollen im Feld. Schliesslich bedürfen die Themen Investitionen, Handel und Wettbewerb sowie Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen weiterhin der Aufmerksamkeit der Handelsexperten. Es gilt auch, Überlegungen zu machen, wie die WTO sowohl demokratischer als auch effizienter gestaltet werden könnte. Der Idee einer parlamentarischen Abstützung der WTO, wie sie vor einigen Jahren gefordert wurde, kann sich die Schweiz problemlos anschliessen. Allerdings haben zahlreiche Mitglieder der WTO keine parlamentarischen Systeme und verhalten sich deshalb eher ablehnend. Parallel zur WTO werden in den nächsten Jahren zahlreiche neue Freihandelsabkommen entstehen. Diese Tendenz birgt zwei Gefahren: Auf der einen Seite drohen sie, die kleinen handelspolitisch unattraktiven Entwicklungsländer noch stärker zu marginalisieren; auf der andern Seite wird der Welthandel durch unterschiedliche Ursprungsregeln und unterschiedliche Anwendung dieser Regeln fragmentiert, womit das Bedürfnis wachsen wird, multilaterale Lösungen zu finden, um den Handel tatsächlich zu erleichtern. Mittelfristig gibt es keine Alternative zum Welthandelssystem. Die Möglichkeiten sind vorhanden, die Verhandlungen anders zu organisieren und deren Spielregeln zu ändern. Ob sich hier eine Bewegung auslösen lässt, die in der Zwischenzeit diesen Fragen nachgeht, ist offen, bedarf aber unserer Überlegung.
Fazit
Wie auch immer: Es gibt keine Alternative zum multilateralen Handelssystem. Dieses wird sich mittel- und langfristig auch durchsetzen, sofern die Regierungen eine genügende Portion Vernunft walten lassen. Für die Schweiz macht es also Sinn, interne Reformen zur Erhaltung und Steigerung unserer Wettbewerbsfähigkeit zügig fortzusetzen – in der Landwirtschaft und in allen binnenmarktrelevanten Wirtschaftsbereichen.
Tabelle 1 «Verhandlungsallianzen in der Doha-Runde»
Zitiervorschlag: Luzius Wasescha (2006). Quo vadis WTO. Die Volkswirtschaft, 01. September.