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Toute flambée des prix du pétrole fait naître la crainte de voir cette ressource indispensable se raréfier, voire s’épuiser. La hausse des prix sur le marché est le reflet d’insuffisances. On observe, cependant, que les ressources pétrolières n’en ont encore jamais souffert. L’analyse historique de leur exploitation démontre que les difficultés actuelles résident plutôt dans une défaillance du marché ou des investissements, laquelle peut être combattue par l’action politique. Celle-ci doit, toutefois, s’insérer dans un cadre international, de préférence celui de l’OMC.
Les débuts du pétrole
Les forages pétroliers ont commencé dans les années 1850, à l’est des États-Unis. Le pétrole était alors utilisé pour s’éclairer, sous forme de kérosène ou pétrole lampant. Les moteurs propulsés aux dérivés du pétrole n’existaient pas encore, pas plus que les chauffages au mazout. Pour se maintenir, une entreprise pétrolière devait contrôler aussi bien le transport que la distribution. Tout déséquilibre entre ces deux éléments faisait fluctuer les prix. Parfois, la demande des consommateurs finaux était forte, mais les moyens de transport insuffisants pour acheminer le pétrole jusqu’à eux. Les prix s’envolaient et le petit commerce prospérait. Quelques années plus tard, la capacité de transport était suffisante, mais le marché de la consommation saturé; les prix s’effondraient alors en entraînant la disparition des petites entreprises pétrolières. Une entreprise a, cependant, toujours su garder sa position sur le marché: la société de John D. Rockefeller, connue sous le nom de Standard Oil, et dont les pratiques anti-concurrentielles ont amené l’État à se doter d’une politique en la matière. La Standard Oil a survécu parce qu’elle a su éliminer ses concurrents du marché en sous-enchérissant systématiquement au niveau des prix, ce qui lui permettait ensuite d’acheter les entreprises en faillite ou, du moins, de reprendre leurs dirigeants dans son comité de direction. Au début des années 1890, elle dominait une grande partie du marché pétrolier américain. Il est à noter que la Standard Oil n’était pas une société au sens habituel, mais un «trust», un conglomérat hétérogène de firmes de formes juridiques parfois diverses, unies seulement par la qualité de leur produit, d’où son nom. Il a fallu près de vingt ans aux autorités judiciaires américaines pour élucider les imbrications et les pratiques de la société, pour les qualifier de nuisibles au commerce et la scinder en plusieurs sociétés par un arrêt de la Cour suprême de 1911. Depuis lors, nul ne conteste à l’État le droit d’intervenir sur le marché du pétrole pour préserver une concurrence loyale face aux entreprises dominant le marché.
L’échec de la politique de concurrence face au commerce d’État
C’est lors de la Première Guerre mondiale, avec le rôle stratégique de plus en plus important du moteur à combustion, que nombre d’États belligérants ont commencé à prendre le contrôle du secteur pétrolier. À l’exception du Mexique (1938), la nationalisation de l’industrie pétrolière ne s’est, cependant, produite qu’après la Deuxième Guerre mondiale, sous l’influence de l’économie planifiée. Elle s’est accompagnée de violences, en particulier en Iran (1951), en Irak (1967) et en Libye (1969). Les années soixante ont été marquées par l’essor international de la demande de pétrole, la chute des prix et l’insuffisance des investissements. Vers la fin de cette période, il n’y avait pratiquement plus de réserves de capacité de production disponibles dans le monde. Les membres de l’Opep1 – organisation fondée en 1960 – ont demandé à percevoir des recettes plus élevées sur les concessions accordées. La Libye a été la première à voir aboutir ses revendications avec une petite société pétrolière occidentale. Peu après, la plupart des pays de l’Opep ont formulé des exigences similaires envers l’ensemble des sociétés pétrolières. L’action quasi-cartellaire de cette organisation a rendu possible l’embargo de 1973 contre les États occidentaux. En 1982, le prix du pétrole était pratiquement multiplié par vingt. Les pays producteurs ont ressenti cet événement comme le triomphe du commerce d’État face au marché libre. Par la suite, le Venezuela (1974), le Koweït (1975) et l’Arabie saoudite (1973-80) ont eux aussi nationalisé leurs sociétés pétrolières. Ces dernières décennies, deux plaintes contre l’Opep relevant du droit des cartels ont été déposées aux États-Unis, ainsi qu’une motion politique interne visant à qualifier cette organisation de trust et à geler ses avoirs aux États-Unis. Ces initiatives ont échoué en raison des problèmes internationaux qu’elles auraient suscités.
Une action collective des États pour assurer l’approvisionnement pétrolier
En réaction à l’embargo de l’Opep, les pays consommateurs de pétrole de l’OCDE ont décidé en 1974 de fonder l’Agence Internationale de l’Énergie (AIE). Ses membres sont tenus de constituer des stocks de pétrole pour au moins 90 jours et de faire preuve de solidarité au cas où l’un d’entre eux aurait des problèmes d’approvisionnement. Ils se donnent également pour but d’augmenter l’efficacité énergétique sur leur territoire et de diversifier leurs sources d’énergie. Il est admis depuis lors que la sécurité de l’approvisionnement en pétrole ne peut être garantie que par des mesures collectives. La libération des réserves de pétrole obligatoires a été prononcée pour la première fois en 1991, lors de la guerre du Golfe. L’action militaire du Conseil de sécurité de l’ONU a légitimé cet événement extraordinaire. Les réserves ont été libérées une deuxième fois à la suite de l’ouragan Katrina qui a frappé le sud des États-Unis en septembre 2005. Soulignons à ce propos que c’était la première fois qu’une telle décision était prise en raison d’un problème prévisible de nature météorologique.
Un revers pour l’Opep qui annonce la fin de l’économie planifiée
Le maintien du cartel de l’Opep a surtout été le fait de l’Arabie saoudite, qui y joue le rôle de producteur d’appoint («swing producer»). En d’autres termes, elle a artificiellement maintenu sa production à un faible niveau pour soutenir les prix sur le marché mondial. Sa part de marché n’a donc cessé de diminuer. En 1986, l’Arabie saoudite ayant refusé de poursuivre cette politique, le prix du pétrole a chuté à un tiers de son niveau précédent en quelques mois. Ce fut pour l’Opep le plus dur revers de son histoire. Les analystes libéraux virent dans l’effondrement de cette organisation une sorte de confirmation que les cartels déclenchent des forces centrifuges qui entraînent à plus ou moins long terme leur éclatement. La vague de libéralisations qui, depuis les années quatre-vingt, a provoqué de vastes réformes dans les secteurs des énergies de réseau (électricité, gaz) a généralement moins touché le secteur pétrolier. Seul le marché multilatéral à court terme, par exemple au Nymex (Bourse des marchandises à New York), a progressé ces dernières décennies face au marché OTC («over the counter») bilatéral à long terme. Dans de nombreux pays en développement ou en transition, l’État contrôle toujours l’exploitation en amont comme en aval. En Russie, la tendance à reprendre le contrôle du secteur énergétique est particulièrement nette.
2005, une situation similaire à celle des années septante?
L’an dernier, la situation du marché était similaire à celle des années septante: forte augmentation de la demande, investissements à la traîne et réserves de capacité insuffisantes dans le monde. Potentiellement, un groupe de producteurs pourrait – comme en 1973 – profiter de la situation pour former un cartel, freiner la production et pratiquer une politique de hausse des prix. Le fait que le «boom» des prix est aujourd’hui fondé sur la demande et non sur l’offre n’y change rien. Bien plus importante est la diversification géographique de la production pétrolière qui s’est opérée depuis 1973. Un cartel ne pourrait plus se limiter aux pays de l’Opep. Il devrait inclure au moins la Russie, les États d’Asie centrale et peut-être le Mexique et la Norvège. Le cas est très différent de celui du gaz naturel en Europe, qui ne provient que de quatre grandes régions, la mer du Nord, la Russie, l’Algérie et la région Moyen-Orient/Asie centrale, et n’est donc pas encore assez diversifié. Il faut aussi noter que le nombre d’événements susceptibles de perturber le marché mondial du pétrole s’est multiplié. S’ils étaient, au départ, uniquement politiques et militaires, l’année 2005 a vu un cas de catastrophe naturelle s’y ajouter. À l’avenir, le marché à l’échelle mondiale pourrait être perturbé par des conflits sociaux (grèves), des incidents techniques (accidents majeurs) et surtout des attentats terroristes. La question de l’adéquation des instruments actuels pour assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique se pose donc. L’analyse qui suit montre qu’il existe des potentiels d’amélioration.
Les problèmes d’approvisionnement dus à une défaillance du marché à court terme
Jusqu’à présent, on a simplement atténué les effets des défaillances du marché à court terme qui se répercutent sur l’approvisionnement. Les mesures d’urgence, comme la libération des réserves de l’AIE, se sont avérées adéquates. Cet instrument se trouve, cependant, limité par le fait que l’AIE – une agence émanant de l’OCDE – ne représente pas l’ensemble de la communauté internationale. L’AIE prône, toutefois, la constitution de réserves de pétrole dans les pays non membres afin de sécuriser l’approvisionnement. Il est en effet important que des pays tiers disposent de réserves, les stocks de l’AIE n’étant pas suffisants pour couvrir les besoins en cas de crise mondiale en ce domaine. Cette mesure est primordiale dans les grands États consommateurs tels que la Chine et l’Inde.
Du traitement des symptômes à la lutte contre les causes
Lorsque la fourniture en pétrole est perturbée en raison d’une défaillance du marché, il serait possible d’en combattre les causes. S’il existe un forum capable de le faire à une vaste échelle à l’avenir, c’est bien l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Ces dernières années, plusieurs États pétroliers importants en sont devenus membres: l’Angola, le Qatar, les Émirats arabes unis (1996), Oman (2000), l’Arabie saoudite (2005). Toutefois, les plus grands producteurs – Algérie, Azerbaïdjan, Iran, Irak, Kazakhstan, Libye, Ouzbékistan, Russie et Soudan – négocient encore leur adhésion. Le Turkménistan n’a pas encore entamé cette démarche. L’Opep et l’OMC (ou son prédécesseur, le Gatt) ont toujours poursuivi des objectifs diamétralement opposés: l’OMC vise une régulation non discriminatoire des flux commerciaux tandis que l’Opep désire se tailler une position de force sur le marché. C’est la raison pour laquelle la demande de l’Opep d’un statut d’observateur auprès de l’OMC est pendante depuis des années. L’adhésion des principaux pays producteurs de pétrole à l’OMC aura une influence déterminante sur la politique internationale en matière de pétrole. Par exemple, l’OMC interdirait de décréter un embargo envers certains États comme l’a fait l’Opep en 1973. Il est possible d’instaurer des restrictions sur les exportations dans le seul but de préserver les ressources non renouvelables, mais sans discriminer des États particuliers. On verra, lors de l’adhésion prochaine de la Russie, si le régime du double prix («dual pricing») – une autre pratique restrictive de ce pays selon laquelle le prix intérieur est artificiellement maintenu au-dessous du prix du marché mondial par des taxes à l’exportation – est compatible avec les règles de l’OMC. Ce système permet de prélever une partie considérable de la rente pétrolière à la frontière, laquelle est ainsi uniquement acquittée par l’étranger. La Russie assure ainsi un avantage stratégique décisif à ses industries fortes consommatrices d’énergie.
Les problèmes d’approvisionnement dus à une défaillance du marché à moyen terme
Nous avons déjà mentionné que la pénurie de réserve de capacité a, par le passé, causé deux hausses des prix du pétrole. Il serait faux de sous-estimer ce facteur dans notre analyse. La cause typique d’une pénurie de réserve de capacité est une défaillance de l’investissement. Divers obstacles peuvent entraver le bon fonctionnement du marché de l’investissement. Les facteurs politiques sont les plus importants: ainsi, selon l’ampleur de la souveraineté nationale exercée sur les ressources énergétiques, les activités en amont sont plus ou moins accessibles aux investisseurs suivant les États. Il est intéressant de comparer l’efficacité des quatre régimes possibles: – monopole d’État total sur les ressources et l’industrie d’exploitation. Dans un secteur très technicisé comme celui du pétrole, on constate souvent un déficit technologique dans les pays appliquant ce régime. Les monopoles intégrés ne sont donc pas considérés comme efficaces. Même les gros producteurs tels que la Russie ont besoin d’une participation étrangère dans le secteur pétrolier; – monopole sur les ressources et contrats d’exploitation. L’État a recours à des entreprises de service pour certaines presta-tions, y compris la prospection et l’extraction. Celles-ci sont indemnisées sur ces seules prestations. L’État demeure le seul vendeur du pétrole extrait. Les contrats de service augmentent l’efficacité du secteur sans que l’État doive renoncer à la rente pétrolière; – monopole sur les ressources et contrats de partage de production ou concessions. L’investisseur vend le pétrole extrait et touche une partie de la rente pétrolière; l’autre revient à l’État sous forme de redevances de concession. L’investisseur supporte tout le risque de l’investissement; – propriété privée des ressources et de l’industrie d’exploitation. L’État renonce à la rente des ressources énergétiques, qui revient entièrement à l’investisseur. Dans le secteur pétrolier, aucun État ne connaît ce régime. Du point de vue de l’investisseur, ce serait le système le plus efficace et celui qui incite le plus à s’engager. Toutefois, c’est aussi celui dans lequel le contrôle des pouvoirs publics sur l’utilisation des recettes, y compris la rente pétrolière, est le plus limité. Outre le régime des investissements, il faut opérer une autre distinction: l’entreprise de service ou l’investisseur est-il choisi selon une procédure non discriminatoire, ou bien seuls les investisseurs nationaux, voire un unique investisseur d’État, sont-ils admis? Dans les États de l’UE, la non-discrimination fait partie de l’acquis communautaire et découle de la libre circulation des capitaux. Dans les pays de l’OCDE, elle est très répandue mais n’a pas de caractère contraignant. À l’OMC, les investissements font partie de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS). L’accès non discriminatoire n’est, toutefois, garanti que si un État a pris, volontairement, un engagement spécifique à cet égard dans un domaine déterminé. Dans le secteur de l’énergie, seuls quelques-uns l’ont fait. Cette problématique est, toutefois, à l’ordre du jour du cycle de Doha en cours. L’intégration aux négociations d’un accord multilatéral autonome sur les investissements a été combattue avec succès par les pays en développement, qui ne veulent pas céder leur souveraineté sans partage dans ce domaine.
Conclusion
Pour assurer l’approvisionnement pétrolier, il serait souhaitable que l’exploitation soit régie au moins par des contrats de service, de partage de production ou de concession partout dans le monde et qu’ils soient ouverts aux plus offrants et aux conditions les moins discriminatoires qui soient. Ce cadre juridique serait idéal pour garder une réserve de capacité de production aussi importante que possible pour faire face à toutes les situations, ce qui permettrait un fonctionnement optimal du marché des investissements. On peut présumer que l’OMC est le forum approprié pour traiter cette question à l’échelle globale. Pour donner à ces négociations une chance d’aboutir au plan politique, il faudrait, cependant, définir le processus et les principes à suivre avant que les grands pays producteurs de pétrole n’entrent à l’OMC car, une fois admis, ils pourraient bloquer toute initiative allant en ce sens.
Encadré 1: Relation entre la rente pétrolière et l’horizon statique des réserves Selon les principes de l’économie de marché, le prix est égal au coût marginal, c’est-à-dire aux coûts du producteur le plus cher qui soit encore sur le marché. Les producteurs meilleur marché obtiennent donc la différence entre leurs coûts et le coût marginal sous la forme d’une rente, appelée rente pétrolière. Le coût marginal détermine également l’horizon statique des réserves énergétiques, c’est-à-dire le nombre d’années pendant lequel elles seront encore disponibles si la consommation et les coûts marginaux actuels restent constants. Actuellement, l’horizon statique est d’un peu plus de 40 ans à l’échelle mondiale. Des coûts marginaux supérieurs entraînent un allongement de cette durée et une augmentation de la rente pétrolière.