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Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen in Haftanstalten
Der Vorbehalt gegenüber Art. 37 Bst. c KRK und die Schwierigkeit, in Haftanstalten eine vollständige Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen sicherzustellen
Zusammenfassung
Im Rahmen der Universellen Periodischen Überprüfung (UPR) 2008 und 2012 (Empf. 123.80) wurden Empfehlungen an die Schweiz gerichtet, welche die aus der Kinderrechtskonvention (KRK) erwachsende Verpflichtung betreffen, Jugendliche und Erwachsene in Haftanstalten zu trennen. Die Schweiz hat diese Empfehlungen zurückgewiesen. Dieser Artikel untersucht die internationalen Forderungen, die Situation in unserem Land im Hinblick auf das Bundesgesetz über das Jugendstrafrecht (JStG) und die Schweizerische Jugendstrafprozessordnung (JStPO) sowie die konkreten Möglichkeiten des Vollzugs des Freiheitsentzugs.
Die Frage
Die Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen in den Haftanstalten in der Schweiz wird von den UNO-Vertragsorganen schon lange gefordert. Sowohl der UNO-Kinderrechts-Ausschuss 2002 wie der UNO-Ausschuss gegen Folter 2010 zeigten sich besorgt über die Situation und empfahlen der Schweiz, die vollständige Trennung zwischen Jugendlichen und Erwachsenen sicherzustellen. Die zweite UPR der Schweiz 2012 enthält eine Empfehlung, welche direkt diese Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen in Haftanstalten betrifft:
- 123.80. "Protect minors and ensure that imprisonment of minors is separated from imprisonment of adults."
Zwei weitere an die Schweiz gerichtete Empfehlungen haben die Vorbehalte der Schweiz gegenüber der KRK zum Inhalt und betreffen dasselbe Thema:
- 123.7. "Withdraw remaining reservations to the CRC";
- 123.9. "Withdraw its reservations to Article 37 (c) of CRC"
Diese Empfehlungen wurden von der Schweiz nicht direkt nach der Debatte angenommen, sondern einer detaillierten Prüfung unterzogen. Am 27.02.2013 beschloss der Bundesrat, die Empfehlungen 123.79, 123.7 und 123.9 abzulehnen.
Die Frage der Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen in den Haftanstalten war bereits Gegenstand der ersten UPR (Empf. 57.10: "Minderjährige Inhaftierte in allen Formen des Freiheitsentzugs anders behandeln als die Erwachsenen").
Während sich die Empfehlung 57.10 aus dem Jahr 2008 auf Polizeigewahrsam oder Untersuchungshaft bezog, spezifizieren die Empfehlungen von 2012 die Art der Haft nicht, sondern sprechen allgemein vom Freiheitsentzug der "Minderjährigen" und fordern den Rückzug des Vorbehalts gegenüber Art. 37 c) KRK, welcher die Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen in Haftanstalten fordert (Empf. 123.8), bzw. den Rückzug aller von der Schweiz angebrachten und noch nicht zurückgezogenen Vorbehalte gegenüber der KRK (Empf. 123.7).
Die internationalen Forderungen
Um die allgemeine Bedeutung dieser Frage aufzuzeigen, seien hier die diesbezüglichen internationalen Verpflichtungen in Erinnerung gerufen:
a) Auf internationaler Ebene sind die Regeln des Jugendstrafrechts in der KRK (insbesondere in Art. 37) sowie in Art. 10 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR) enthalten. Art. 10 Abs. 2 Bst. b dieses Paktes lautet: "Jugendliche Beschuldigte sind von Erwachsenen zu trennen, und es hat so schnell wie möglich ein Urteil zu ergehen." In der KRK finden sich die unsere Frage betreffenden jugendstrafrechtlichen Forderungen in Artikel 37 und beinhalten die Pflicht, die Kinder mit Menschlichkeit und Achtung vor der ihnen innewohnenden Würde zu behandeln, sie von den Erwachsenen zu trennen, sofern nicht ein anderes Vorgehen als dem Wohl des Kindes dienlich erachtet wird, und die Verbindung zur Familie (Briefwechsel und Besuche) sicherzustellen (Bst. c).
b) Weitere Regeln sind in internationalen Dokumenten ohne bindenden Charakter (Soft Law) zu finden, wie in den "Regeln der Vereinten Nationen für den Schutz Minderjähriger unter Freiheitsentzug" (1990), auch "Havanna-Regeln" genannt, die den Schutz und das Wohlergehen von Minderjährigen im Freiheitsentzug betreffen. Es geht darum, diese Kinder vor den schädlichen Folgen des Freiheitsentzugs zu bewahren, indem die Rechte der KRK garantiert werden. Diese Regeln greifen erneut die Pflicht auf, Jugendliche in allen Hafteinrichtungen von den Erwachsenen zu trennen.
c) Die europäischen Strafvollzugsvorschriften von 2006 (Empfehlung Rec(2006)2 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten über die Europäischen Strafvollzugsgrundsätze) erläutern die Minimalbehandlung, die den jugendlichen Inhaftierten zuzukommen hat, wie die Unterbringung in eigens für Jugendliche geschaffenen Einrichtungen, die Trennung von den Erwachsenen bzw. die Berücksichtigung ihrer besonderen Situation und Bedürfnisse.
d) Die 2010 verabschiedeten Leitlinien des Europarats zu einer kinderfreundlichen Justiz (vgl. hierzu auch den Artikel im SKMR-Newsletter vom 26.10.2011), legen fest, dass bei der Behandlung von Jugendlichen in Haftanstalten insbesondere die folgenden Punkte zu beachten sind: Trennung von den Erwachsenen, Aufrechterhaltung des Kontakts zur Familie, Zugang zur Bildung.
Rechtliche Situation in der Schweiz
Der Vorbehalt
Hinsichtlich des Vorbehalts gegenüber Art. 37 c) hat sich die Schweiz 2012 in ihrem 2., 3. und 4. Bericht an den Ausschuss für die Rechte des Kindes sehr klar geäussert und darauf hingewiesen, dass dieser "… nicht zurückgezogen werden kann, solange die 10-jährige Übergangsfrist, die den Kantonen für die Errichtung der notwendigen Einrichtungen gewährt wurde, nicht abgelaufen ist." Der Bericht spricht hier von der Frist, die in Art. 48 des Bundesgesetzes über das Jugendstrafrecht (JStG) gewährt wurde. Es ist daher nicht überraschend, dass die Schweiz die diesbezüglichen im Oktober 2012 gemachten Empfehlungen zurückgewiesen hat.
Das Jugendstrafgesetz und die Jugendstrafprozessordnung
Das neue Bundesgesetz über das Jugendstrafrecht (JStG) verlangt in Art. 27 Abs. 2 die Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen für den Strafvollzug nach der Verurteilung. Allerdings räumt Art. 48 JStG den Kantonen für die Errichtung der notwendigen Einrichtungen eine Frist von 10 Jahren (d. h. bis am 31. Dezember 2016) ein, was das heutige Recht verurteilter Kinder, nicht mit erwachsenen Gefangenen untergebracht zu werden, deutlich schwächt.
Weiter muss auch an die Minderjährigen gedacht werden, die sich in der Schweiz in Administrativhaft befinden. In diese Richtung zielt die Empfehlung 123.79 der UPR 2012, welche verlangt, dass unbegleitete minderjährige Asylbewerbende in den Hafteinrichtungen von den Erwachsenen getrennt werden. Sie wurde jedoch Ende Februar von der Schweiz zurückgewiesen. Diese Forderung war bereits im Jahre 2009 Thema des Berichts des Bundesrates über die Kinderrechtskonformität der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht.
Die Schweizerische Jugendstrafprozessordnung (JStPO) trat am 01.01.2011 in Kraft. Hinsichtlich des Haftvollzugs vor der Verurteilung hält Art. 28 Abs. 1 fest: "Untersuchungs- und Sicherheitshaft werden in einer für Jugendliche reservierten Einrichtung oder in einer besonderen Abteilung einer Haftanstalt vollzogen, wo die Jugendlichen von erwachsenen Inhaftierten getrennt sind. Eine angemessene Betreuung ist sicherzustellen." Diese Bestimmung nimmt Artikel 6 Abs. 2 des alten JStG wieder auf und übernimmt den Grundsatz der Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen.
Hinsichtlich der Untersuchungshaft hält das Bundesgericht sehr deutlich fest, dass bei deren Vollzug die Jugendlichen von den Erwachsenen zu trennen seien und dass es keine Ausnahme von diesem Grundsatz gebe (BGE 133 I 286, 1P.7/2007). Was die Umsetzung durch die Kantone betrifft, so stellte das Bundesgericht fest, dass der Vollzug der Untersuchungshaft in Art. 48 JStG in keiner Weise erwähnt ist. Es schloss daraus, dass Art. 48 JStG sich nicht auf den Haftvollzug vor der Verurteilung erstreckt und dass demzufolge auch die Übergangsfrist, die den Kantonen zur Errichtung entsprechender Einrichtungen eingeräumt wurde, nicht gilt.
Was die Entwicklung auf der schweizerischen Ebene betrifft, so haben die Mitgliederkantone der lateinischen Konferenz der Justiz- und Polizeidirektoren (LKJPD) am 24. März 2005 ein Konkordat verabschiedet, um in den Kantonen der lateinischen Schweiz die Fragen rund um den strafrechtlichen Freiheitsentzug bei Jugendlichen zu regeln, wie dies vom JStG verlangt wird. Dieses Konkordat trat am 1. Januar 2007 in Kraft und verlangt in Art. 20 die vollständige Trennung von minderjährigen und erwachsenen Inhaftierten.
Stand in der Schweiz
In der im Januar 2012 erschienenen SKMR-Studie zur Umsetzung der Empfehlungen aus dem ersten UPR-Zyklus 2008 (Etude du CSDH sur le suivi des recommandations UPR de 2008) befassten sich die Autorinnen und Autoren der Erwägungen zur Empfehlung 57.10 mit dem heutigen Stand der Trennung bzw. Nichttrennung von Jugendlichen und Erwachsenen im Haftvollzug. Anhand einer vom Bundesamt für Justiz (BJ) 2007 durchgeführten Studie sowie einer neuen, 2009 bei den Kantonen durchgeführten Untersuchung, deren Ergebnisse nicht publiziert wurden, konnten sie aufzeigen, dass die in der Schweiz inhaftierten Jugendlichen nicht anders behandelt wurden als Erwachsene, weil es zu diesem Zeitpunkt nicht genügend Plätze für Minderjährige in Polizeigewahrsam oder Untersuchungshaft gab.
Gemäss den Auskünften, welche das Bundesamt für Justiz (BJ) im Februar 2013 erteilte, hat sich die Lage in der Zwischenzeit zwar nicht wesentlich verändert, einige Verbesserungen sind aber im Gange, so wird im Januar 2014 z. B. das erste Jugendgefängnis der lateinischen Schweiz in Palézieux (Waadt) den Betrieb aufnehmen. Grundlage dieses Projekts war das interkantonale Konkordat, welches die Kantone der Romandie und Teile des Kantons Tessin verabschiedet haben, um den Anforderungen des neuen JStG gerecht zu werden. Dieses Konkordat sieht zudem den Bau einer Einrichtung für Mädchen in Cornaux (NE) vor. In der Deutschschweiz scheint das Angebot an Plätzen mit einer spezifisch auf die Jugendlichen zugeschnittenen Betreuung in den Kantonen St. Gallen, Zürich, Basel-Stadt und Basel-Land sowie Bern in normalen Zeiten ausreichend zu sein.
Schlussfolgerungen
Die Schweiz kann ihren Vorbehalt gegenüber Art. 37 c) KRK noch nicht zurückziehen und kann auch die Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen in Haftanstalten noch nicht vollumfänglich sicherstellen; dies gilt insbesondere für den Straf- und Massnahmenvollzug. Gemäss dem BJ unterstützt sie jedoch die Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen beim Freiheitsentzug sowie bei der Betreuung und bemüht sich, diese zu erreichen. Zudem gewährt der Bund keine Subventionen (weder für den Bau noch für den Betrieb) mehr, wenn diese Trennung nicht umgesetzt und garantiert ist. Nach Ablauf der den Kantonen eingeräumten Übergangsfrist (2016) sollte die Trennung von Jugendlichen und Erwachsenen in allen Bereichen des Freiheitsentzug vollumfänglich sichergestellt sein.
14.03.2013