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A L'OCCASION DE LA RENTRÉE SOLENNELLE DES COURS UNIVERSITAIRES
RECTEUR DE L'UNIVERSITÉ
FRIBOURG (SUISSE) IMPRIMERIE DE L'OEUVRE DE SAINT-PAUL PAR
SOIXANTE ANS DE CENTRALISATION ECONOMIQUE EN SUISSE
Le voyageur qui franchit la frontière suisse en l'an de grâce 1911 se trouve aussitôt en contact avec des fonctionnaires portant un uniforme fédéral: douaniers gris aux parements rouges, cheminots à la tunique noire, postiers et télégraphistes en blouse grise ou veste bleue. Il ne peut faire les gestes économiques les plus simples sans emprunter les services d'une institution fédérale. Qu'il change de la monnaie ou du papier, sa poche s'emplira de nickel, d'argent, voire même d'or à l'effigie de la Confédération, son portefeuille se gonflera de billets de la Banque nationale suisse. Qu'il s'asseye à la table d'un café et demande une absinthe, au nom d'une loi fédérale on la lui refusera, mais on pourra lui offrir un petit verre d'alcool fédéral. Qu'il s'élève entre lui et un tiers une contestation au sujet d'un contrat, c'est la législation fédérale qui s'applique. Qu'il cause avec un agriculteur, un industriel, un commerçant, un ouvrier, un homme d'études, un magistrat cantonal, il constatera quel compte ils sont obligés de tenir des lois fédérales, de la réglementation fédérale et même des subventions fédérales dans l'organisation de leur vie économique.
Ce voyageur est-il un jeune Français, citoyen d'un pays où la centralisation règne en souveraine, ces constatations lui semblent toutes naturelles et il s'étonnera seulement qu'en Suisse, par exemple, l'impôt direct soit encore cantonal.
Mais si, par aventure, il est très vieux, s'il a doublé le cap difficile des quatre-vingts ans, et s'il est venu une première fois en Suisse aux beaux. jours de son adolescence, alors qu'il pouvait parcourir allègrement le pays sac au dos et canne à la main, un grand changement ne manquera pas de le frapper. - -
En 1847 aucun service économique n'était fédéral. En passant d'un canton à l'autre on risquait de changer de régime douanier, de régime postal, de monnaie, de billet de banque, de législation civile et commerciale.
La Suisse n'était encore qu'une Confédération d'Etats. C'est la Constitution de 1848 qui l'a transformée en un Etat fédératif possédant son budget et sa vie propre, ses attributions à lui et les ressources nécessaires pour les remplir. Depuis lors ses fonctions se sont organisées, diverses revisions constitutionnelles ont accru ses compétences et la Confédération a poursuivi dans tous les domaines un travail incessant de pénétration et de conquête.
Ce travail, les Suisses qui sont ici l'ont suivi pas à pas depuis qu'ils savent lire, et il y aurait de ma part quelque ridicule à vouloir le leur révéler. Pourtant avoir vécu au jour le jour une assez longue période d'histoire, cela ne suffit pas pour en embrasser aisément l'ensemble. Le piéton qui remonte une vallée parce que c'est son chemin et qui jette de temps à autre, quand il y pense, un regard en arrière, n'en possède qu'une série de vues fragmentaires et brisées. Mais qu'au bout d'une longue étape il s'élève sur une sommité, qu'il fasse une pause et se retourne vers le panorama qu'il avait laissé derrière lui, il percevra enfin le pays dans son ensemble, dans sa physionomie générale, dans son juste relief. Chaque détail apparaîtra à sa place, sera remis à son rang, le bilan géographique de la région se dressera de lui-même devant l'oeil attentif de l'observateur.
La solennité de cette séance de rentrée m'a paru un lieu favorable pour jeter avec vous un regard sur le demi-siècle — et plus — de centralisation économique par lequel la
Suisse vient de passer. Je vous convie à cette vue historique générale qui sera aussi pour vous une sorte d'examen de conscience ou de bilan.
Impressions de choses déjà vues, paysages législatifs un peu austères, énumérations de textes pénibles à traverser comme certains éboulis de vos monts, j'espère que vous me pardonnerez tout cela en songeant que votre guide — depuis dix ans qu'il est ici — n'a pas craint de parcourir souvent ces durs chemins pour apprendre à connaître votre pays. Chercher à comprendre, n'est-ce pas la meilleure manière d'aimer? Il est facile d'aimer la Suisse en touriste, j'ai voulu l'aimer en économiste. Cet amour-ci se manifeste de façon moins plaisante que celui-là; peut-être son hommage est-il moins banal.
Je me propose donc en premier, lieu de vous remémorer les grandes étapes de l'oeuvre de centralisation depuis 1848, en second lieu d'appeler votre attention sur les méthodes de conquête du parti centraliste, en troisième lieu de rechercher les résultats obtenus au point de vue de l'organisation et de la gestion des principaux services économiques fédéraux. Je vous préviens immédiatement que cet exposé sera forcément sommaire et très schématique. Un discours d'une heure sur un sujet un peu général ne peut guère se concevoir autrement 1
Je vous fais remarquer ensuite que je n'envisage ici l'oeuvre de centralisation, que. sous son angle économique. Je néglige à dessein tout ce qui concerne l'évolution proprement politique de la Confédération: organisation des pouvoirs publics, de l'armée, de la justice, de l'instruction en général, questions
religieuses. De cette distinction — un peu artificielle, si l'on veut — entre les questions politiques et les questions économiques, les Constituants de 1848 avaient déjà posé le principe dans l'organisation de leurs travaux préparatoires et cela donne une justification en quelque sorte historique au cadre de ce travail 1.
Nous croyons pouvoir distinguer quatre grandes étapes dans l'histoire de la centralisation économique en Suisse:
1° La Constitution de 1848 et son application (1848-1866);
2° La revision partielle de 1866 (1866-1870);
3° La Constitution de 1874 et ses premiers développements (1870-1879);
4° La suite du développement de la Constitution de 1874 et ses revisions partielles (depuis 1879).
Sans doute la gestation de l'oeuvre de centralisation ne s'est pas faite en un jour, mais le peu de temps dont je dispose ici m'interdit de remonter aux premiers germes de cette oeuvre, d'analyser ses origines dans les périodes antérieures de l'histoire économique suisse.
Qu'il' me suffise de vous rappeler les faits suivants:
D'abord, sous l'Ancien Régime, les tentatives faites pour sortir du chaos monétaire au milieu duquel les cantons se
débattaient et la concentration des postes sur une grande partie du territoire entre les mains des de Fischer, fermiers des postes de Berne, Fribourg, Soleure et autres lieux 1.
Ensuite, de 1798 à 1803, le programme d'unification politique et économique de la République helvétique une et indivisible et ses essais de réalisation dans les mêmes domaines des postes et des monnaies 2.
Enfin, de 1815 à 1848, la période de préparation et d'incubation du mouvement centraliste qui semble avorter en 1832 avec l'échec du projet ou pacte Rossi et qui finit par aboutir, non sans l'emploi de la force — c'est la guerre du Sonderbund — à l'élaboration et au vote de la Constitution du 12 septembre 1848 3.
Dans cette première phase l'oeuvre de centralisation est déjà importante:
a) La Constitution de 1848 pose virtuellement le principe de toutes les compétences économiques futures de la Confédération. Aux termes de l'art. 2: «La Confédération a pour but d'assurer l'indépendance de la patrie contre l'étranger, de maintenir la tranquillité et l'ordre à l'intérieur, de protéger la liberté et les droits des Confédérés et d'accroître leur prospérité commune». Dès le premier jour — cela est à remarquer — la Confédération se déclare en principe habile à remplir toutes les fonctions économiques possibles, à prendre tous les moyens. pour accroître la prospérité commune; attributions obligatoires, attributions facultatives de l'Etat, éventuellement elle se croit appelée à les exercer toutes. La
centralisation économique t ut entière est en germe dans ces mots. Il n'y aura qu'à développer le germ. Ce membre de phrase est un programme, une affirmation et comme une main-mise sur l'avenir.
b) Pourtant pour le présent, à raison des circonstances, - il faut limiter le champ d'action de la Confédération. Celle-ci vient à peine de naître: il ne convient pas de la surcharger de besogne. On ne lui attribue donc que quelques compétences économiques déterminées et, sommé toute, peu nombreuses.
D'abord elle se charge de quatre services en possession exclusive desquels elle entre immédiatement: les postes, (art. 33 C on fehle), la monnaie (art. 36), la poudre de guerre (art. 38) et les douanes (art. 23). En second lieu, elle se reconnaît le droit d'en organiser deux autres: une Université suisse et une Ecole Polytechnique (art. 22).
Elle peut aussi ordonner à ses frais ou encourager par des subsides les travaux publics qui intéressent la Suisse ou une partie considérable du pays (art. 21). Dans ce but, elle peut ordonner l'expropriation moyennant une juste indemnité. -
Enfin elle se reconnaît un droit de haute surveillance sur les routes et les ponts dont le maintien l'intéresse (art. 35) et elle déclare qu'elle introduira l'uniformité des poids et mesures dans toute l'étendue de son territoire en prenant pour base le concordat fédéral touchant cette matière (art. 37). Elle reçoit aussi un certain droit de police sanitaire (art. 59).
Elle garantit la liberté du commerce (art. 29). Elle garantit aussi le libre établissement, dans un canton quelconque, de tous les Suisses de l'une des deux confessions chrétiennes (art. 41).
Pour faire face à ces dépenses, elle ne dispose que des ressources suivantes: les intérêts des fonds de guerre fédéraux, le produit des postes, les contributions des cantons et les douanes (art. 39).
c) La Confédération a organisé très rapidement les divers
services à elle attribués: les postes et les poudres en 1849, les douanes et les monnaies en 1805, le Polytechnicum en 1855.
Le 1 er mai 1850 elle votait une loi sur l'expropriation et le 28 juillet 1852 une loi sur les chemins de fer. Dès le mois d'août l'Assemblée fédérale approuvait plusieurs concessions faites par les cantons à des compagnies.
Il y a donc là une courte période d'intense activité législative et organisatrice 1.
Le 1er juillet 1865, le Conseil fédéral proposait d'accorder aux Israélites suisses le droit de libre établissement d'un canton à l'autre, dont le traité franco-suisse de 1864 venait de faire bénéficier les Israélites français, et de modifier en ce sens les articles 41 et 48 de la Constitution.
Toujours à l'affût de nouvelles compétences, il profita de l'occasion pour faire voter par les Chambres un certain nombre d'autres modifications constitutionnelles, dont cinq d'ordre économique.
Le 14 janvier 1866 le peuple accepta les modifications aux art. 41 et 48 et rejeta les autres.
Cette première manoeuvre du Conseil fédéral avait donc échoué 2.
Le 17 juin 1870, le Conseil fédéral revenait à la charge et proposait de modifier la Constitution sur treize points différents. C'était un projet de centralisation bien plus complet que
celui de 1866. Vous savez qu'il fallut s'y reprendre à deux fois pour le faire accepter par le peuple. Repoussé à cinq mille voix de majorité, en 1872, puis allégé de certains articles combattus par les cantons romands, il finit par passer en 1874 à plus de 40,000 voix de majorité et par devenir la Constitution du 29 mai 1874.
Ce texte marque un accroissement considérable des attributions économiques de la Confédération. Deux ordres de services importants entrent dans sa compétence directe:
La législation sur la construction et l'exploitation des chemins de fer lui appartient désormais (art. 26 C on fed le). - Elle peut à son gré réglementer les Compagnies ou racheter leurs concessions et exploiter elle-même. Elle peut créer ou subventionner à son gré tous établissements d'enseignement supérieur.
En second lieu, la Confédération reçoit des pouvoirs assez étendus en matière d'eaux et forêts (art. 24) et le droit de réglementer un certain nombre de matières qui, jusque-là, n'étaient pas de son ressort: la pêche et la chasse (art. 85), l'exercice des professions libérales (art. 33), l'émission des billets de banque (à l'exclusion de l'établissement d'un monopole fédéral) (art. 39), le travail des fabriques (art. 34), les agences d'émigration (art. 34), les entreprises d'assurance (art. 43), les loteries (art. 35). Les maisons de jeu sont interdites (art. 35). Les pouvoirs de la Confédération sont accrus en matière de police sanitaire (art. 69) et de poids et mesures (art. 45). La. Constitution fédérale garantit les citoyens contre les doubles impositions intercantonales (art. 46).
Sont reconnues comme du ressort de la Confédération la législation sur la capacité civile, le droit commercial, les transactions mobilières, la propriété littéraire et artistique, la poursuite pour' dettes et faillites, la nationalité (art. 64 et 44). ,
On voit sur combien de domaines divers la Confédération va pouvoir étendre son action.
De 1874 à 1879, le Conseil fédéral fit voter une série de lois pour mettre en valeur ses conquêtes, notamment la fameuse loi sur le travail des fabriques du 16 mars 1877 qui ne trouva grâce devant le peuple qu'à une très faible majorité (voyez aussi les lois sur l'état civil et le mariage, 24 décembre 1874, — le système métrique des poids et mesures, 3 juillet 1875 — la surveillance fédérale sur la chasse, 17 septembre 1875 — la pêche, 18 septembre 1875 — les forêts, 24 mars 1876 — les taxes postales, 23 mars 1876 — les marques de fabriques 23 mars 1877 — la police des eaux dans les régions élevées, 12 juin 1877 —l'exercice de la médecine, 19 décembre 1877, et l'ordonnance du Conseil fédéral attribuant les téléphones à la Confédération, 18 février 1878). — Il subit un échec en 1876 sur la réglementation du billet de banque (vote référendaire, du 23 avril) 1.
Dès 1879, le Conseil fédéral jugea nécessaire de recourir aux revisions partielles pour élargir le cercle des attributions fédérales.
En même temps se continue le travail de la mise en application, par le vote de lois nouvelles, d'un certain nombre de dispositions de principe posées dans la Constitution de 1874.
A) Au cours d'une première période qui va de 1879 à 1885, les tentatives de centralisation ne sont pas très heureuses.
Le peuple rejette successivement le monopole des allumettes (23 décembre 1879), celui de l'émission des billets de banque (31 octobre 1880), la protection des inventions (30 juillet 1882), la patente des voyageurs de commerce (11 mai 1884).
Il ratifie tacitement le vote du Code fédéral des obligations (loi du 14 juin i88i révisée par la loi du 30 mars 1911), la loi sur les objets d'or et d'argent (du 23 décembre 1880) et celle sur les agences d'émigration (du 24 décembre 1880).
B) Après cette première période s'ouvre enfin une dernière phase d'activité centralisatrice incessante qui n'est pas encore close. Plus d'une fois le Conseil fédéral n'a pas même besoin de pousser à la roue. C'est l'Assemblée fédérale qui réclame telle ou telle mesure de centralisation. C'est aussi le peuple lui-même, qui depuis 1891 a conquis le droit d'initiative constitutionnelle. Plus de trente votations populaires sont d'ordre économique. -
Le parti centraliste n'emporte pas toutes les positions sans coup férir. Le nombre de ses défaites balance presque celui de ses victoires. Mais en fin de compte, au besoin en s'y reprenant à plusieurs fois, il conquiert de haute lutte des positions très importantes.
Sans doute, l'opposition parlementaire a lutté énergiquement contre la conquête de certains grands services : émission des billets de banque et chemins de fer. Mais pour bien d'autres elle s'est relâchée de son ancienne intransigeance.
Au fur et à mesuré qu'on s'éloignait de la période aiguë du Kulturkampf, les catholiques considéraient d'un oeil moins hostile les extensions de compétence du pouvoir central. Ils envisageaient avec plus d'objectivité au point de vue de l'intérêt national certaines mesures de centralisation économique.
D'autre part, depuis une vingtaine d'années; la Confédération a été amenée à orienter sa politique douanière dans un sens de plus en plus protectionniste (tarifs de 1887, 1891, 1903 approuvés par le peuple). D'où une élévation considérable de ses recettes. Les catholiques, après avoir vainement essayé de faire attribuer directement ce surplus de recettes aux cantons (initiative dite du Beute-zug rejetée par l'Assemblée fédérale, puis par le peuple le 4 novembre 1894), veulent du moins recevoir leur part de la manne fédérale sous forme
de subvention à certaines institutions cantonales; cela les oblige à une attitude plus conciliante vis-à-vis du parti centraliste.
Enfin celui-ci laisse en fait aux cantons leur autonomie religieuse.
Pour ces diverses raisons, la centralisation ne trouve plus devant elle d'adversaires irréductibles. On discute chaque question d'espèce.
Parmi les hommes d'Etat catholiques qui ont contribué à cette orientation nouvelle, il en est un que je ne nommerai pas pour ne point faire violence à sa modestie, qu'il me suffise de dire que le rayonnement de son influence a depuis longtemps franchi les frontières de ce canton.
Au Conseil fédéral les noms de Welti, Ruchonnet, Schenk, Numa Droz, Zemp, pour ne citer que les disparus, resteront comme ceux des agents les plus actifs du travail de centralisation dans les vingt-cinq dernières années.
Pendant cette période si pleine, la Confédération a réussi à s'emparer de trois services importants: le commerce de l'alcool (vote populaire du 25 octobre 1885, loi organique du 23 octobre i886 partiellement modifiée par celle du 29 juin 1900), l'émission des billets de banque (vote populaire du 18 octobre. 1891, loi du 6 octobre 1905 partiellement modifiée par celle du 24 juin 1911), les grandes lignes de chemins de fer (loi de rachat du 15 octobre 1897 ratifiée par le vote populaire du 20 février 1898), ces deux derniers, après des péripéties nombreuses que nous raconterons plus loin. M. Zemp, qui a fait aboutir le rachat des chemins de fer, représentait la minorité catholique au sein du Conseil fédéral.
Elle a échoué dans sa nouvelle tentative de créer le monopole des allumettes (vote populaire du 29 septembre 1895) et fait rejeter par le peuple l'initiative tendant à inscrire dans la Constitution le droit au travail (vote populaire du 3 juin 1894).
Elle a conquis le droit d'organiser l'assurance-maladie et
l'assurance-accident vote populaire du 26 octobre 1890, art. 34 bis nouveau, C on fed le) et après des péripéties diverses (voir plus loin) a fini par régler la question dans la loi du 13 juin 1911 qui va prochainement être soumise au peuple.
Elle a conquis en 1898 le droit de centraliser la législation civile et pénale (vote populaire du 13 novembre 1898, art. 64 et 64 bis nouveau, C on fed le) et fait aboutir le vote du Code civil suisse le 10 octobre 1907.
Elle a conquis encore le droit de réglementer la police des denrées alimentaires (vote populaire du 11 juin I897, art. 69 bis, C on féd le), la protection des inventions (votes populaires des 10 juillet 1887 et 19 mars 1905, art. 64, C on féd le), les arts et métiers (vote populaire du 5, juillet 1908, art. 43 ter, C on féd le), les forces hydrauliques (vote populaire du 25 octobre 1908, art. 34 bis nouveau, C on féd le), et usé des deux premiers (loi du 8 décembre 1905 acceptée par le peuple le 10 juin 1906 et loi du 29 juin i888 révisée par la loi du 21 juin 1907).
Elle a donné une nouvelle législation à la pêche (loi du 21 décembre 1888) et à la chasse (loi du 24 juin 1904) sans cependant supprimer en ces matières le principe de la souveraineté cantonale.
Ses droits sur la police des forêts en haute montagne ont été étendus (vote populaire du 11 juillet 1897, art. 24, C on féd le).
Elle a créé le service des chèques et virements postaux (loi du 16 juin 1905).
Elle a refondu ses lois sur les télégraphes (loi du 16 décembre, 1907), les postes (loi du 5 avril 1910), les poids et mesures (loi du 24 juin 1909), légiféré sur les salaires (loi du 26 juin 1902) et le repos hebdomadaire (loi du 1er avril 1905). Un projet de revision totale de la loi de 1877 sur les fabriques est soumis aux Chambres.
Le peuple lui a récemment imposé la prohibition de l'absinthe (vote populaire du 5 juillet 1908, nouvel art. 32 bis C on féd le) dont les détails ont été réglés par une loi du 24 juin 1910. ' -
Enfin, nous l'avons dit, sur les ressources disponibles de son budget, la Confédération a pris l'habitude de subventionner certains services cantonaux comme les institutions d'enseignement commercial, les sociétés agricoles, ou certains services d'intérêt général comme le secrétariat ouvrier, le secrétariat des paysans, ou certaines organisations internationales (bureaux de Berne).
Quant aux projets de centralisation, chaque année en voit éclore de nouveaux et la Confédération rêve déjà, pour parer à ses nouvelles dépenses, à étendre son domaine fiscal. Telles sont — parcourues avec les bottes de sept lieues du Petit-Poucet — les quatre grandes étapes de la centralisation depuis 1848.
Deux chiffres marquent l'importance de l'oeuvre réalisée en 60 ans. Ce sont les, totaux des budgets des dépenses pour 1849 et pour 1909; 7 millions et 154 millions en chiffres ronds; le second chiffre est 22 fois plus grand que le premier. Or entre ces deux dates la population de la Suisse n'a pas même doublé.
Si maintenant nous comparons les comptes des dépenses de la Confédération à l'ensemble de ceux des cantons; nous constatons qu'en 1850 la Confédération dépensait 10 millions et les cantons 20 millions et qu'en 1909 la Confédération dépensait (environ) 154 millions et les cantons 181 millions 1. Il y a 60 ans, la Confédération avait donc un budget d'un volume deux fois moindre que celui de l'ensemble des budgets cantonaux. A l'heure actuelle, le volume du budget fédéral tend à se rapprocher de celui de l'ensemble de ceux-ci. Or depuis 1850 il y a eu un mouvement étatiste très marqué dans un grand nombre de cantons. Ceux-ci ont créé, par exemple, de nombreux établissements d'instruction, ont établi des usines de force motrice, etc..., bref, ont fait de la centralisation cantonale. C'est donc que la centralisation
fédérale n'est pas une simple apparence, mais bien une réalité. C'est une série de conquêtes que la Confédération a faites et elle n'est pas près de s'arrêter.
Quel a été le secret de ses victoires? Est-il possible d'analyser la méthode, de surprendre la tactique qui a valu au Conseil fédéral le succès final de la plupart de ses entreprises?
C'est ce que nous voudrions essayer de faire maintenant. Et d'abord il faut bien reconnaître que le parti centraliste était porté par le courant naturel des évènements. Le besoin de sortir d'un régime d'anarchie économique et de particularisme étroit était généralement senti. Pressée entre quatre grands peuples, carrefour des principales routes de l'Europe, la Suisse ne pouvait aspirer à vivre d'une vie économique normale qu'en se créant un système de circulation nationale. Chacun voulait se donner de l'air. Les vieux cadres étaient prêts à éclater sous la poussée irrésistible des intérêts.
Le Conseil fédéral n'avait donc pas à provoquer une réaction, à remonter un courant, tâches toujours difficiles, souvent périlleuses, parfois impossibles.
Il n'avait qu'à suivre une pente, à diriger, à activer un mouvement puissant, à le guider au travers des obstacles plus ou moins solides que lui opposaient les traditions cantonales, certains intérêts privés, les conflits d'influence romande et germanique.
Il a réussi parce qu'il devait réussir, pourrait-on dire en exagérant un peu.
Je dis: en exagérant un peu.
La victoire finale était en effet certaine mais à la condition d'une action incessante, d'une lutte inlassable, d'échecs momentanés. Il fallait, pour vaincre, faire preuve d'un esprit
d'initiative toujours en éveil, d'une indéfectible énergie, d'une persévérance jamais rebutée, d'une souplesse à toute épreuve.
Telles furent précisément les caractéristiques de l'action du parti centraliste dans cette campagne offensive, ouverte en 1848, et qui n'a jamais cessé depuis lors.
Toujours persévérante, tour à tour autoritaire, insinuante, conciliante, essayons de la définir par ces quatre traits.
Avant tout, le parti centraliste a été persévérant. La persévérance est en politique une des vertus maîtresses. Cette vertu, il l'a eue à un degré éminent. La première partie de cet exposé vous a donné à cet égard une impression générale. Tâchons de la préciser sur deux ou trois points déterminés.
Quelques services ont été conquis et organisés dès l'origine. Mais telle de ces conquêtes pouvait être arrondie. Le Conseil fédéral s'y est employé ans relâche.
Nous avons raconté ailleurs les luttes épiques qu'il a livrées depuis 1849 pour arracher aux cantons le dernier lambeau de leur souveraineté en matière postale: la franchise de port 1. Il s'y est repris à neuf fois pour emporter cette position; huit fois battu, jamais découragé, il a fini par obtenir en 1910 un avantage partiel qui ne constitue qu'une demivictoire.
Beaucoup d'autres conquêtes ont demandé cinquante ans d'efforts.
Celle des chemins de fer, par exemple.
La Constitution de 1848 donnait pleine compétence à la Confédération en matière de travaux publics d'intérêt général. Dès le 7 avril 1851, le Conseil fédéral présentait un projet de loi sur l'établissement des chemins de fer en Suisse dans lequel il se faisait sa part tout en laissant la leur aux cantons,
l'absence de ressources financières l'empêchant de tout absorber.
Ce projet n'est pas accepté par les Chambres et la loi du 28 juillet 1852 rend pratiquement aux cantons la souveraineté en matière de chemins de fer: ce sont eux qui accordent les concessions. C'est, là un grave échec pour la politique centraliste.
Cinq ans se passent: par un message du 17 juin 1857, le Conseil fédéral propose aux Chambres d'employer les fonds fédéraux disponibles à acheter des actions de chemins de fer. C'est un moyen indirect de remettre la main sur les lignes. Le projet est repoussé.
En 1869, sur le voeu exprimé par l'Assemblée fédérale elle-même, le Conseil fédéral se met à rechercher les moyens «de donner plus d'extension à la compétence de la Confédération relativement à l'exploitation des chemins de fer». Son travail aboutit au vote de la loi du 23 décembre 1872 qui donne à la Confédération le droit d'accorder les concessions.
En 1883 il essaie de racheter une des Compagnies, le Central; en 1887 une autre, le Nord-Est; en 1890, il se rend acquéreur d'un paquet d'actions du Jura-Simplon; en 1891, de 90,000 actions du Central et il arrive même à signer un traité de rachat avec cette Compagnie. Les Chambres le ratifient. Cette fois la victoire est acquise...
Mais le referendum est demandé, le peuple trouve l'acquisition trop chère, et le 6 décembre 1891, par 289,000 voix contre, 130,000 il repousse la convention 1. -
Eh quoi! voilà l'aboutissement de quarante années d'efforts pour reprendre cet organe essentiel de la circulation nationale que sont les chemins de fer! Avoir touché le but du doigt et être brutalement renversé de son- rêve par la main rude
du peuple souverain, n'y a-t-il pas là de quoi décourager un parti, et ne va-t-il pas s'avouer vaincu cette fois?
Mais les dirigeants du pays de Suisse ne se laissent pas dominer par leurs nerfs. - Le succès était proche, ils ont su l'atteindre. Le 29 janvier 1892, les Chambres fédérales invitaient le Conseil fédéral à reprendre la question des chemins de fer.
C'est ce qu'il fit. Le 27 mars 1896 il faisait aboutir la loi sur la comptabilité et le 15 octobre 1897 la loi sur le rachat des cinq grandes Compagnies que le peuple ratifiait le 20 février 1898 par 380,000 voix contre 179,000.
Second exemple: la Banque nationale suisse.
Sous le régime de 1848, l'émission des billets de banque restait dans la compétence des cantons. La Constitution de 1874 donne à la Confédération le droit de décréter des prescriptions générales sur l'émission et le remboursement des billets.
Le 18 septembre 1875, le Conseil fédéral fait voter par les Chambres une loi sur ce sujet. Le peuple la rejette le 23 avril 1876.
Le 8 mars 1881, le Conseil fédéral réussit à faire voter une loi créant un type unique de billet, réglementant l'émission, mais autorisant la pluralité des banques et particulièrement large pour les banques cantonales.
Ce régime est très imparfait.
Le Conseil fédéral voudrait lui substituer celui d'une Banque unique, mais redoutant un échec il n'ose le proposer et présente seulement un projet de réglementation plus strict.
C'est le Conseil national qui pousse à la roue, déclare le projet insuffisant et invite le Conseil fédéral à présenter un projet de Banque unique.
Le principe d'une Banque nationale unique est accepté par le peuple en 1891.
Le Conseil fédéral présente un projet de Banque d'Etat
qui devient la loi du 18 juin 1896. Le peuple la rejette au referendum.
Le Conseil fédéral présente un second projet: compromis entre le système de la Banque d'Etat et celui de la Banque privée. Le projet est voté, mais les Chambres ne peuvent s'entendre sur le siège de la Banque que se disputent Berne et Zurich.
Le Conseil fédéral doit préparer un troisième projet donnant une demi-satisfaction à chacune des deux villes et qui est devenu la loi du 6 octobre 1905, partiellement révisée le 23 juin 1911.
Ces trois exemples suffisent à mettre en lumière la persévérance du parti centraliste. Son action a su d'ailleurs se nuancer de beaucoup de souplesse et se faire tour à tour autoritaire, insinuante, conciliante.
Autoritaire.
Le problème monétaire est un des premiers dont le Conseil fédéral ait eu à s'occuper. La question était pour lui de savoir s'il s'orienterait du côté du système monétaire de la France réclamé par les cantons de l'Ouest ou de celui de l'Allemagne du Sud, réclamé par les cantons orientaux. La procédure indiquée consistait à provoquer tout d'abord une consultation des cantons. Le Conseil fédéral semble s'y arrêter. Le 21 février 1849 il invite par une circulaire les cantons à rassembler les matériaux sur l'état de la question.
Les réponses de ceux-ci tardent un peu à venir, comme d'ordinaire en pareil cas. -
Le Conseil fédéral ne les attend pas. D'autorité il décide in petto d'adopter un système dérivé du système français et cherche un expert pour préparer un rapport dans ce sens. Le 14 août 1849 il nomme M. Speiser, directeur de la Banque de Bâle, une des intelligences pratiques les plus lumineuses de son temps. Celui-ci travaille avec acharnement. Dès le 6 octobre, il dépose son rapport; en novembre-décembre
la question peut être soumise aux Chambres. Les partisans du système allemand demandent vainement une contreexpertise. Ils doivent se borner à faire des rapports de minorité, à discuter dans la presse. Le 7 mai 1850, les deux lois monétaires sont adoptées et la Suisse est définitivement entraînée dans l'orbite monétaire de la France. Voilà une position enlevée d'autorité.
Il en est d'autres dont le parti centraliste a tenté de s'emparer par surprise. C'est ce que j'appelle la méthode insinuante.
Hâtons-nous d'ajouter que cette tactique ne lui a pas toujours réussi. Elle s'est heurtée parfois à un. double obstacle: l'indépendance du Tribunal fédéral, ou tout simplement la sagacité du peuple lui-même.
L'indépendance du Tribunal fédéral. L'exemple classique est la question du prix du rachat des chemins de fer. Nous avons dit qu'en 1896 le Conseil fédéral, pour préparer le rachat, avait fait voter la loi sur la comptabilité que le peuple ratifia sans en mesurer peut-être exactement la portée. Par cette loi, la Confédération obligeait les Compagnies à tenir leurs comptes d'une certaine manière, selon certaines normes qui en réalité n'étaient pas seulement interprétatives des concessions; du moins s'agissait-il d'une interprétation donnée unilatéralement par une des parties contractantes.
Dans la loi de 1897 elle inscrivit que le calcul de l'indemnité de rachat se ferait «conformément à la législation fédérale et aux concessions» (art. 2), c'est-à-dire sur les bases de cette comptabilité, et non pas seulement sur celles inscrites dans les concessions. Calculé de cette nouvelle sorte le prix de rachat devait être notablement inférieur à ce. qu'il aurait été d'après les seules concessions.
Le Conseil fédéral fit donc miroiter aux yeux des députés et plus tard du peuple le bon marché de l'opération. L'opposition protesta. La majorité fit la sourde oreille et le peuple
ne parut pas touché par l'injustice du procédé dont on voulait le faire profiter. La loi de rachat basée sur la loi de comptabilité fut votée.
Les Compagnies n'acceptèrent pas leur étranglement. Le moment d'effectuer le rachat étant venu, le «Central» recourut devant le Tribunal fédéral. La haute juridiction — avec cette impartialité qui est la garantie suprême des libertés suisses —jugea par son arrêt des 18/21 janvier 1899 que dans les cas où il existe des contradictions entre le texte de la loi de comptabilité de 1896 et le texte des concessions, c'est ce dernier qui lie le juge. Cet arrêt a fait jurisprudence dans la question du rachat.
A diverses autres reprises, c'est le peuple lui-même qui ne se laissa pas prendre aux procédés insinuants du parti centraliste.
Nous parlions tout à l'heure de la Banque nationale.
Lorsqu'en 1890 le Conseil fédéral voulut faire adopter la modification constitutionnelle nécessaire pour l'organisation d'une Banque unique, il eut grand soin de dire que dans ses intentions cette Banque ne serait pas une Banque d'Etat. Le texte qu'il proposait envisageait deux alternatives: «La Confédération peut exercer le monopole au moyen d'une Banque d'Etat ou d'une Banque par actions seulement administrée avec son concours et sous son contrôle»; mais dans le message explicatif du projet du 30 décembre 1890, le Conseil fédéral insistait sur ce point qu'il inclinait à rejeter la Banque d'Etat.
La même année mourut M. Hammer, directeur des finances, partisan de la Banque par actions. Le Conseil fédéral le remplaça par M. Hauser, partisan de la Banque d'Etat; celui-ci rallia à son système une majorité d'une voix au sein du Conseil et le 24 janvier 1894, il présentait un projet de Banque d'Etat pure qu'il faisait voter par les Chambres le 18 juin 1896.
Mais le peuple était là. Nous avons dit que le 28 février 1897 il rejetait la loi par 256,000 voix contre 195,000.
En matière d'assurance, la tactique fut à peu près la même. En 1889, le Conseil fédéral avait chargé M. Forrer d'étudier la question. Celui-ci rédigea un rapport où il concluait en faveur de l'assurance obligatoire maladie et accidents (et de l'assurance d'Etat).
Le Conseil fédéral, bien décidé à entrer dans cette voie, redoutait cependant de n'y être pas suivi s'il montrait de plano au peuple où il voulait en venir. Les sociétés de secours mutuels se sentiraient menacées, l'opinion se soulèverait contre les envahissements de la bureaucratie, etc....
Aussi le Conseil fédéral proposa-t-il une formule édulcorée de modification constitutionnelle: Art. 34 bis : «La Confédération introduira l'assurance contre les accidents et les maladies, en tenant compte des caisses de secours existantes. Elle pourra déclarer ces assurances obligatoires pour tout le monde ou seulement pour certaines professions.»
Le peuple, escomptant une solution moyenne, accepta cet article le 26 octobre 1891 par 283,000 oui contre 92,000 non.
Grosse victoire Le Conseil fédéral crut pouvoir en profiter pour abattre son jeu et pousser au maximum ses avantages.
Il fit sien le projet Forrer qui instituait une assurance obligatoire très généralisée et une assurance d'Etat soit pour les accidents, soit même en fait pour la maladie La mort des sociétés de secours mutuels y était — sinon décrétée —- du moins préparée et prévue, comme l'avouèrent sans ambage au cours des débats parlementaires certains orateurs radicaux.
Les Chambres adoptèrent avec enthousiasme le projet qui devint la loi du 5 octobre 1899. On sait qu'un seul député, M. Odier, membre du Conseil national, eut la hardiesse de voter contre. Les autres opposants s'étaient abstenus.
L'habileté du Conseil fédéral n'avait jamais obtenu un succès de cette envergure.
Mais le referendum est demandé et le 20 mai 1900 le peuple rejette le projet par 341,000 non contre 148,000 oui. On sait la part active prise par notre collègue, M. le professeur Beck, à cette victoire populaire.
Trop d'habileté nuit. Telle est la morale que le peuple suisse en ces diverses occurrences sut offrir aux trop habiles du parti centraliste.
Celui-ci d'ailleurs — et c'est là le dernier trait qui achève de dessiner sa physionomie accepte la leçon de bonne grâce. Heureux pays de Suisse où les crises parlementaires sont inconnues, où, lorsque le peuple désavoue les erreurs de ses ministres, ceux-ci se croient obligés non pas de descendre du pouvoir, mais tout simplement de les corriger, où la politique ministérielle est une politique stable dans son personnel, mais conciliante dans son action.
Nous venons de parler des assurances. Depuis l'échec de la loi Forrer, le Conseil fédéral s'est courageusement remis à l'oeuvre et il a pu faire voter la loi du 13 juin 1911 sur laquelle le peuple sera appelé à se prononcer le 4 février 1912 et que, selon toute vraisemblance, il ratifiera.
Ce texte marque dans ses grandes lignes un incontestable progrès, les centralistes diraient: un incontestable recul — car tout dépend du point de vue auquel on se place — sur celui de 1899.
L'assurance-maladie n'est plus, en principe, obligatoire. Les cantons et les communes peuvent la déclarer obligatoire sur leur territoire pour tous ou pour telle catégorie de personnes. La Confédération se contente de la subventionner. Les caisses privées seront subsidiées et les caisses confessionnelles comme les autres.
L'assurance-accidents reste obligatoire et confiée à une Caisse nationale d'assurances mais d'organisation sensiblement moins étatiste que celle de 1899.
De même au cours des débats devant les Chambres sur
l'organisation des chemins de fer et de la Banque nationale suisse, des concessions ont été faites aux cantons. Ceux-ci ont reçu une part dans l'administration de ces services.
Le projet sur le rachat des chemins de fer soumis aux Chambres par le Conseil fédéral mettait entièrement l'administration dans les mains du pouvoir central. Les cantons ne recevaient qu'une seule compétence, celle de nommer le conseil des chemins de fer à raison de 1 membre par 50,000 habitants, mais les attributions de ce conseil étaient insignifiantes et la concession se trouvait donc être illusoire.
Dans le texte de loi qui a été finalement voté par les Chambres, la part faite aux cantons est bien plus raisonnable. Ils nomment la majorité des membres des Conseils d'arrondissement et indirectement la majorité des membres du Conseil d'administration. Ce dernier a des compétences non négligeables.
En ce qui concerne la Banque nationale, le premier projet la remettait en somme entre les mains de la Confédération.
D'après la loi de 1905, la plus grosse part du capital et des bénéfices est réservée aux cantons, ou à leurs anciennes banques cantonales. Leurs représentants ont la majorité dans l'assemblée générale qui approuve la gestion et les comptes, nomme la commission de contrôle et 15 membres sur 40 du Conseil de Banque.
Il ne faut pas s'exagérer la part d'influence fédéraliste que représentent ces délégués des cantons dans les administrations fédérales, car il y a des cantons centralistes et leurs délégués opteront en général pour les solutions que la Confédération désire, mais il n'en reste pas moins vrai que le cantonalisme garde un pied dans ces services fédéraux c'est beaucoup pour son prestige, à certaines heures ce peut être quelque chose pour ses intérêts.
Nous connaissons maintenant les méthodes de conquête
du parti centraliste et nous avons tenté de caractériser son action. Essayons, pour terminer, de dégager les principaux résultats de la conquête.
Nous pouvons envisager ici les fonctions propres de la Confédération, ses fonctions d'intervention, son administration financière.
Fonctions propres. — Ne nous arrêtons pas aux moins importants des services fédéraux: poudres, haras, bureau de statistique, monopole de l'alcool, Polytechnicum fédéral. Saluons seulement au passage ce dernier dont la réputation est européenne et qui donne à tant de jeunes gens étrangers une formation pratique universellement appréciée.
Et venons à l'essentiel, aux organes de circulation.
Eh bien! si nous jetons un coup d'oeil sur leur ensemble, nous constaterons que ces services font très honorable figure à côté de leurs similaires des pays voisins.
Que l'unification monétaire ait constitué un incommensurable progrès sur le chaos monétaire d'avant 1848, c'est ce que personne ne contestera. Sans doute on comprend qu'en 1849 les cantons de la Suisse orientale aient fait campagne en faveur du système monétaire de l'Allemagne du Sud; mais il faut bien reconnaître que le prestige du système monétaire français était bien plus grand. L'unité allemande se préparait, elle n'était pas faite. L'Alsace avec laquelle une partie de la Suisse et spécialement l'importante place de Bâle —patrie de l'expert choisi par le Conseil fédéral — entretenait des rapports d'affaires si nombreux, était encore française. D'ailleurs, du choix qu'elle a fait, la Suisse n'a pas eu — à mon sens à se repentir. Après diverses oscillations elle est arrivée au bimétallisme incomplet de l'Union latine et ce fut pour elle un grand bienfait. Elle frappe sa
monnaie à son effigie. Cet emblème de sa souveraineté circule entre toutes les mains. Dans le concert international auquel elle a adhéré, elle est traitée d'égale à égale par ces grandes puissances qui s'appellent la France et l'Italie. Elle est une alliée qu'on ménage et non une vassale qui obéit. Suivant ses besoins, elle puise dans le plus riche réservoir de monnaies qui soit au monde. Grâce à ces emprunts, elle s'est à peine aperçue de la dépréciation du métal blanc. En cas de crise le rempart d'écus de la Banque de France la protégerait encore 1
Le billet de la Banque nationale suisse est aussi un instrument bien supérieur aux billets des Banques concordataires de 1881. La liquidité de celles-ci n'était pas toujours à la hauteur de leur solidité. L'émission de leurs billets ne correspondait pas exclusivement aux besoins du crédit à court terme, mais souvent même du crédit à long terme ou tout simplement au désir des banques de spéculer sur l'émission; en cas de crise générale, d'une guerre européenne, par exemple, il eût été difficile de soutenir plus de trente établissements différents et, somme toute, autonomes, et de constituer une réserve d'or nationale. La Suisse, enfin, manquait d'une politique d'escompte une et les Banques étaient incapables d'influer utilement sur le change. En présence de l'évolution générale qui pousse toutes les nations au système d'une grande Banque unique, son infériorité s'affirmait.
Le régime de la loi de 1905 l'a replacée à son rang. La Banque nationale suisse, avec une organisation plus compliquée, rappelle à certains égards le type de la Reichsbank allemande. Elle n'est pas une Banque d'Etat pure, le capitalactions n'est pas fourni par la Confédération et exerce un droit de contrôle, mais la Confédération choisit la direction et la majorité des membres des organes de gestion. Les opérations
que la Banque peut faire sont strictement limitées au domaine proprement commercial. Sa situation est essentiellement liquide. La couverture du billet est facilement réalisable. Elle a déjà régularisé l'escompte et influé favorablement sur le change. Son papier est parfaitement sain. On lui reproche d'être trop exigeante pour sa clientèle. Je suis de ceux qui l'en louent. Il y a assez de banques en Suisse pour distribuer le crédit à tous et pour que la Banque nationale reste seulement la Banque des banques, comme la Banque d'Angleterre ou la Banque de France. Une loi de revision du 24 juin 1911 desserre un peu les mailles de sa réglementation. Elle peut désormais escompter non seulement les effets de change et les chèques, mais même les simples obligations. à trois mois sur la Suisse. Elle n'est plus tenue de garder en tout temps la couverture de ses engagements à courte échéance. Espérons qu'elle ne profitera qu'à bon escient de ces facilités nouvelles.
La Suisse a donc bonne monnaie, bon billet de banque. La Confédération lui a également donné des postes excellentes. L'éloge est ici superflu. Les postes suisses occupent un des premiers rangs dans le monde par les commodités qu'elles offrent au public et par l'importance du trafic 1. Certains hôtels des postes sont un peu somptueux, mais l'orgueil que ce luxe semble manifester est après tout légitime.
La nationalisation des chemins de fer mérite-t-elle les mêmes éloges? Chacun sait qu'elle a causé plus d'une déception, notamment au point de vue financier.
Le rachat a coûté en chiffres très ronds 110 millions de plus que le prix indiqué en 1897 par le Conseil fédéral: Les abaissements de tarifs et les améliorations se sont produits après le rachat. On a dû ensuite relever le prix des abonnements généraux, ce qui a d'ailleurs fait diminuer les recettes, et l'administration a demandé le relèvement du prix des
billets d'aller et retour. C'est que l'ère des déficits était venue: de 1903 à 1908 le coefficient d'exploitation avait passé de 65,5 % à 72,82 %. Les Chemins de fer fédéraux ont mis de côté une quarantaine de millions pour l'amortissement, mais leur dette oscille déjà autour de 1,400 millions et nous voici bien loin du milliard prévu en 1897. Il est permis de se demander si dans soixante ans la Confédération aura amorti ses chemins de fer.
Ici donc on avait trop promis. Et une si grosse réforme était-elle nécessaire? Les vieilles Compagnies avaient organisé très convenablement les transports et n'aurait-on pu unifier encore davantage leur action sans recourir à une entreprise d'étatisation aussi considérable, sans remettre à la Confédération une affaire colossale et difficile et sans lui donner bénévolement une armée de 35,000 fonctionnaires? Honneur aux hommes d'Etat clairvoyants du canton de Fribourg qui ont montré en 1897 les dangers du rachat 1 !
Le rachat marque-t-il du moins une victoire de l'intérêt national sur les influences étrangères naguère si considérables dans les conseils de telle ou telle Compagnie? Si cela était, il pourrait lui être beaucoup pardonné. Mais ce résultat — escompté par le Conseil fédéral dans son message de 1897 -— n'a été que partiellement atteint. En ce qui concerne le Gothard, le Conseil fédéral a signé le 20 avril 1909 avec les gouvernements de Rome et de Berlin une convention qui aliène à perpétuité la liberté de fixation des tarifs sur cette ligne et celle des tarifs de transit sur toutes les lignes des Chemins de fer fédéraux. Si cette convention est ratifiée, les mauvais esprits ne manqueront pas de faire observer que la Confédération entend dans un sens très spécial le mot de «nationalisation» des chemins de fer.
Ceci dit, nous devons faire une constatation qui ne coûte guère d'ailleurs à l'impérieux besoin d'impartialité de l'homme d'études.
C'est que l'Administration des Chemins de fer fédéraux semble garantie contre deux écueils opposés auxquels n'ont pas échappé les administrations similaires de Prusse et de France. - -
En Prusse, le ministre des Finances a pris l'habitude d'équilibrer son budget avec les bonis des chemins de fer au lieu de les consacrer à l'amélioration du service. La loi suisse de 1897 a donné aux chemins de fer fédéraux un budget autonome; s'ils font des bénéfices nets après versements aux fonds de renouvellement, de réserve et d'amortissement, la clientèle en profitera, le budget général ne les dévorera point.
En France, les déficits sont plus à redouter que les bonis sur le réseau de l'Etat. Le contribuable en sait quelque chose. C'est une cinquantaine de millions par an que l'Ouest-Etat coûte au budget national, et ce chiffre va être incessamment et de beaucoup dépassé. Les Chemins de fer fédéraux nous l'avons dit, ont connu les années déficitaires: 1908 et 1909 (déficit avoué), et il n'y a pas de disposition réglementaire en effet qui puisse empêcher le déficit, mais l'administration a eu le grand mérite de se ressaisir, de sortir de l'engrenage des dépenses excessives. En 1910, le coefficient d'exploitation est retombé à 65,48 %, c'est-à-dire à peu près au niveau de 1903, le nombre des fonctionnaires — ceci ne se voit qu'en Suisse — a été diminué de 655 et l'exercice s'est clos avec un boni de 8 millions qui a permis de couvrir à 1 million 1/2 près les déficits antérieurs. L'administration fédérale a des traditions de prudence, de parcimonie qui sont rassurantes pour l'avenir. Bref, il n'est pas déraisonnable d'espérer que l'expérience des chemins de fer d'Etat, sans être brillante, ne sera pas ruineuse en Suisse.
Le dernier des grands services fédéraux qui nous reste à nommer est celui des douanes. Et il semble qu'il y ait peu à
en dire. Nous trouvons tout naturel de ne rencontrer la douane qu'aux frontières fédérales et de n'y trouver que des donnanies obligeants. Nous oublions que l'unification est un grand progrès historique et qu'à d'autres frontières les douaniers sont moins débonnaires. Mais ce qui nous frappe, c'est le produit sans cesse grandissant des douanes et le fait qu'il alimente presque exclusivement le budget fédéral. La Confédération suisse est devenue protectionniste par entraînement à la suite des grands pays de l'Europe centrale et contrairement aux principes posés dans la Constitution de 1848. Cette attitude est nécessaire, encore ne faudrait-il pas l'exagérer; le marché intérieur est si étroit, les ressources d'alimentation sont si restreintes, les matières premières si rares en Suisse que ce pays souffre plus qu'un grand peuple, qu'une nation normale, pour parler. comme List, d'un protectionnisme à outrance.
Diverses industries suisses ont déjà transporté à l'étranger une partie de leur activité productive, ont ouvert directement des usines dans des pays comme l'Angleterre, l'Allemagne ou la France qui leur offrent matière première abondante ou vaste marché
Et le fait que ce protectionnisme est le principal expédient financier du régime —puisque ce sont les douanes qui alimentent essentiellement le budget fédéral —tend à lui donner une direction artificielle et faussée. C'est là un des points noirs de l'avenir économique de la Suisse.
Ce n'est pas d'ailleurs le Conseil fédéral qui est le premier responsable de cette orientation. Pas plus en Suisse qu'en Allemagne ou en France, le gouvernement n'est favorable à un protectionnisme intense. Ce sont les intérêts organisés et coalisés dans les Chambres qui le poussent. Et par un curieux choc en retour l'accentuation de la politique douanière de la Confédération a donné plus d'importance aux représentants des cantons aux Chambres fédérales. Les cantons sont devenus des entités économiques véritables qui réclament protection pour leur agriculture et leur industrie:
des ententes se nouent entre, eux pour le vote de tel ou tel article des tarifs. Le gouvernement a besoin de leur concours pour former une majorité et aboutir à un résultat d'ensemble. Bref, en un certain sens, leur rôle économique a grandi.
Si les fonctions propres de la Confédération se réduisent aux quelques services que nous venons de passer en revue, ses fonctions d'intervention sont trop nombreuses pour que nous puissions donner ici à leur sujet autre chose qu'un jugement sommaire et général. Pardonnez-moi de n'en toucher qu'un mot. ..
Le droit économique fédéral dans ses grandes lignes reste libéral et modéré, laissant une certaine marge à l'action des pouvoirs cantonaux. Son esprit est plus traditionaliste à certains égards et moins individualiste que le droit français 1.
La législation sur les fabriques a été une des plus souvent citées de l'Europe. Celle des assurances a subi un retard considérable par suite de l'échec de la loi Forrer, mais sera bien plus acceptable que celle-ci.
Les réglementations fédérales sont pour la plupart judicieuses sans être tracassières.
Les subventions ont servi d'excitant assez vif aux progrès que les cantons ont réalisés depuis vingt ans un peu dans tous les domaines. -
Enfin les finances fédérales sont menées avec une circonspection qui est devenue légendaire'. Quand le Conseil fédéral annonce un déficit dans le projet de budget qu'il dépose, personne ne doute —parmi les citoyens avertis — qu'en fin d'exercice le déficit ne se transforme en boni. Sur une soixantaine d'exercices écoulés depuis 1849, dix-sept seulement ont bouclé leurs comptes en déficit: La dette fédérale proprement dite est insignifiante: 117 millions en 1910, exigeant
le service d'une annuité de 3,7 millions de francs sur un budget de 167 millions. Et la Confédération possède une fortune nette d'une centaine de millions, dont une certaine partie représente une valeur réalisable. Sans le milliard et demi de la dette des chemins de fer dont le réseau forme d'ailleurs le gage, la situation présente serait exceptionnellement favorable 1.
Il est temps de conclure. Je le ferai avec la plus entière franchise. -
En elle-même, et sous les réserves faites au sujet de tel ou tel service déterminé, au sujet, par exemple, de la politique douanière ou des Chemins de fer fédéraux, l'oeuvre de centralisation économique accomplie par la Confédération depuis 1848 me paraît bonne. La vie économique en Suisse est plus large qu'autrefois. Un sang plus riche circule plus librement dans les veines au corps social. Et cependant la vie économique locale n'est pas étouffée, elle a même trouvé des aliments nouveaux.
Envisagée dans ses conséquences, cette oeuvre n'est pas sans provoquer certaines inquiétudes. Encore que celles-ci ne soient pas d'ordre économique, je ne me crois pas le droit de les ignorer. Les conséquences d'un acte sont inséparables de l'acte lui-même et nous ne pouvons le juger intégralement qu'en fonctions de celles-ci.
La machine à centraliser, puissamment montée à Berne, marche constamment. Il faut chaque année lui mettre sous 1
la dent quelque aliment nouveau. A chaque tour qu'on lui donne, c'est un fil qui s'attache à une activité, à une liberté locale et qui ne les lâchera plus.
Or ce qui fait le charme de la Suisse pour ses enfants, ce n'est pas seulement la beauté de sa terre qu'aucun régime ne peut totalement lui ravir — et sur laquelle au surplus le Heimatschutz veille —, ce sont ses libertés cantonales et communales.
Chaque canton a sa politique et ce n'est pas celle de tout le monde. Mais entre vingt-cinq Républiques qui se gouvernent à leur guise et chacune à sa façon, il faudrait être un Suisse d'espèce bien rare pour ne pas en trouver une où pouvoir s'épanouir conformément à ses convictions, à ses origines, à sa mentalité, où pouvoir exercer l'influence correspondante à sa valeur et prendre sa part des avantages et des honneurs qui s'attachent à la vie publique.
Eh bien! une centralisation complète, c'est la fin de ces libertés, c'est la fin de ces Républiques, c'est la fin de la Suisse comme Confédération.
Avec la disparition de la vie locale coïnciderait une recherche de bien-être exacerbée et uniforme. Comparé à celui qu'offrent les grands pays, le champ ouvert aux ambitions personnelles paraîtrait à beaucoup bien étroit. Sur cet espace restreint; la puissance du gouvernement se ferait sentir plus lourdement que dans les pays plus vastes. En ce sens-là le mot de M. Ernest Bovet serait vrai: l'individu est plus libre dans un horizon plus grand, plus libre à Lausanne qu'à Vevey, plus à Zurich qu'à Lausanne et j 'ajouterai plus à Berlin, à Paris ou à Rome qu'à Zurich. De là un malaise, des germes de désaffection et de dissociation que certaines ambitions voisines se feraient un jeu de cultiver.
Voilà le danger.
Jusqu'ici, grâce au sens politique du gouvernement et de la minorité —qu'il serait inexact désormais d'appeler l'opposition —l'intérêt général et les libertés locales se concilient.
La Confédération a la sagesse de laisser aux gouvernements
cantonaux le soin d'assurer l'exécution de la plupart des lois fédérales. Là où un contrôle est nécessaire, il s'exerce avec tact et discrétion. Les inspecteurs fédéraux font moins figure de baillis en résidence que de chargés de mission.
Et quand il s'agit non plus des intérêts matériels mais des intérêts de l'âme, le vote du peuple suisse du 26 novembre 1882 qui a renvoyé dans les limbes d'où il sortait à peine le fameux bailli scolaire a montré, la puissance latente des forces fédéralistes. L'école publique a continué à former des générations de croyants — catholiques ou protestants — dans tous les cantons — la liste en serait longue — où le peuple l'a voulu, et en fait l'invocation au Dieu tout-puissant qui sert de préface à la Constitution fédérale n'est pas devenue un hommage stérile et vain.
Chacun s'accommode donc de l'état de choses actuel.
L'action coordinatrice, réglementaire, subsidiante du pouvoir central se répand en bienfaits. Et puisque jusqu'ici il ne les fait pas payer du prix du sang, les cantons croient pouvoir les accepter sans déchoir.
Ainsi, au milieu d'inévitables difficultés — et tout en se transformant — la Suisse a su rester elle-même.
Puisse-t-elle maintenir cet équilibre encore bien des années!
Si elle avait à choisir entre mille l'accomplissement d'un souhait, je lui dirais sans hésiter: Faites dont celui-là!