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Fehlende Kontrollen der Aufsichtsbehörden und Profitgier der Gemeinderäte sorgten im Kanton Luzern dafür, dass ab den 1860-er Jahren zehntausende Franken aus den Gemeindekassen verschwanden. Dutzende Räte kamen unbestraft davon oder flüchteten vor allfälligen Verurteilungen.
Ende des 19. Jahrhunderts waren in den ländlichen Gemeinden des Kantons Luzern jeweils drei Männer an der Macht. Als Stellvertreter der Gemeinde waren sie dafür verantwortlich, dass die Gesetze durchgesetzt wurden. Die Räte wurden jeweils von der Gemeindeversammlung gewählt.
Diese setzte sich aus den volljährigen Schweizer Männern der jeweiligen Gemeinde zusammen. Die politisch bemächtigten männlichen Wähler bestimmten, wer in den Rat kam und welche Funktion dem Gewählten zuteilwurde. Frauen war es verboten, politisch mitzuwirken. Auch an den Gemeindeversammlungen durften sie nicht abstimmen.
Gemeinderäte im 19. Jahrhundert
Der Erste der drei und der wohl Mächtigste unter den Räten war der Gemeindeammann. Häufig übernahm dieser auch das zusätzliche Amt des Gemeindepräsidenten. Jener war als Polizei- und Vollzugsbeamter für die Ausführung der Beschlüsse des Gemeinderates, den Bezug der Polizeisteuern, das Rechnungswesen der Einwohnergemeinde, das Betreibungswesen und zu guter Letzt auch für die gerichtliche Polizei und das Strafuntersuchungswesen in der Gemeinde verantwortlich.
Der Zweite der Räte war der sogenannte Waisenvogt. Dieser war für die Armenpflege, das Rechnungs- und das Steuerwesen der Ortsbürgergemeinde zuständig. Dritter im Bunde war der Verwalter. Er überwachte das Vormundschafts- und Beistandswesen und war für die sogenannte Depositalkasse verantwortlich.
Neben den Räten gab es jeweils noch einen Gemeindeschreiber, welcher sich um die Verschriftlichung aller Beschlüsse, Protokolle und Korrespondenzen zu kümmern hatte. Der Gemeindeschreiber war der einzige, welcher für seine Arbeit ein Fähigkeitszeugnis brauchte. Während der Rat in Luzern wöchentlich tagte, geschah dies auf dem Land eher zweiwöchentlich oder sogar monatlich.
Eine halbe Demokratie
Zunächst scheint es, als ob jeder in der Gemeinde wohnhafte, in solch ein Amt gewählt werden konnte. Doch dies wäre ein viel zu kurzer Schluss und verfehlte die Realität weit. Weil die Räte lediglich Taggelder erhielten und nur nebenberuflich als Räte fungierten, war es mehrheitlich den Reichen möglich, solche Positionen zu übernehmen, ohne in den finanziellen Ruin zu geraten.
So waren fast ausschliesslich Männer aus wohlhabenden Verhältnissen in der Führungsriege vertreten. Wie die Historikerin Heidi Bossard-Borner im Buch über den Kulturkampf in Luzern schreibt, loteten viele Gemeinderäte ihre Macht maximal aus. Sie neigten dazu, die Gesetzeslage und die Vorschriften über die Vorgänge in der Verwaltung grosszügig zu interpretieren und immer wieder ein oder gar beide Augen zuzudrücken.
Weil die kantonale Aufsichtsbehörde nicht wirklich an einer flächendeckenden Kontrolle festhielt, ging es in vielen Gemeinden recht schlampig zu und her. Unsaubere Rechnungen, fehlende Belege oder Quittungen und zu spätes Erledigen von Aufgaben waren an der Tagesordnung. Oft musste die Amtsbehörde oder der Regierungsrat eingeschaltet werden, um Bitten und Anliegen durchzusetzen.
Selbstbereicherung aus der Gemeindekasse
Das Gesetz hielt fest, dass jede Gemeinde über eine Depositalkasse verfügen musste. In dieser wurden die Wertschriften der Polizei-, Armen- und Schulgemeinden aufbewahrt. Weiter wurde das Vermögen der Vögte und auch Vermögen von Privatpersonen, die ihr Geld «sicher» aufbewahren wollten, gelagert.
Gutgläubig forderte das Gesetz, dass die Kasse durch drei Schlösser gesichert werden musste. Ausserdem sollte sie an einem sicheren, öffentlichen Ort, wie der Kirche, aufbewahrt werden. Jeder Gemeinderat hatte nur einen Schlüssel, so dass die Kasse nur bei Anwesenheit aller drei Räte geöffnet werden konnte.
Verjährung schon nach zwei Jahren
Das fast märchenhaft erscheinende Gesetz befolgte man in kaum einer Gemeinde. Meist bewahrten die Verwalter die Kasse bei sich zuhause auf und sicherten die Kasse mit nur einem Schloss, zu dem manchmal sogar alle drei Räte alleine Zugang hatten. Fehlende Kontrollmechanismen erlaubten den profitgierigen Räten, ihre eigenen Geldreserven auf Kosten der Gemeinde aufzustocken.
Unrechtmässiges Entwenden von Geld aus der Depositalkasse wurde theoretisch mit einer Amtsenthebung und einer Geldstrafe bestraft. Doch davor mussten sich die Räte nicht wirklich fürchten. Weil alle drei Räte für die Schäden in der Depositenkasse hafteten, wurden Ungenauigkeiten und Veruntreuungen oft unter der Hand bereinigt, um nicht in öffentliche Missgunst zu fallen. Zusätzlich spielte ihnen das Gesetz noch weiter in die Karten, weil die Untersuchungsbehörden oft sehr langsam agierten und Veruntreuungen gegenüber der Gemeindekasse nach zwei Jahren verjährten.
Korruption: Kaum eine Luzerner Gemeinde blieb sauber
Dutzende Räte hatten sich in vielen Gemeinden Luzerns grosse Mengen Geld auf Kosten der Bürgerinnen angeeignet. Als in den 1870-er Jahren schliesslich eine Wirtschaftskrise die Schweiz heimsuchte, stieg die Anzahl an Diebstählen aus der Gemeindekasse noch weiter an. So zeigen einige Beispiele die Ruchlosigkeit der Gemeindeverwalter. Klemens Troxler aus Sempach entwendete fast 30’000 Franken aus der Gemeindekasse. Auch der Inwiler Gemeindeverwalter Jost Scherer sah sich, weil er in «finanzielle Verlegenheit» geraten war, «gezwungen», fast 34’000 Franken aus der Depositalkasse zu entwenden. Während die Mehrheit der Räte ungeschoren davon kam, wurden einige hin und wieder doch bestraft.
Franz Josef Müller, Gemeindeschreiber von Schlierbach und später von Aesch, verurteilte man beispielsweise zu 18 Monaten Zuchthaus, weil er unrechtmässig Geld entwendet hatte. Auch Martin Meyer aus Buchs hatte Geld gestohlen und flog auf. Nach erfolgter Verurteilung verliess er kurzerhand die Schweiz, um der Bestrafung zu entgehen. Der Luzerner Grossrat und Nationalrat Josef Leonz Weibel schrieb 1891, dass sich in den letzten Jahrzehnten weit über 50 Gemeindeverwalter unrechtmässig selbst bereichert hatten.
Zeitungen machten Korruption im Kanton Luzern publik
Weitaus grössere Dimensionen nahmen die Diebstähle der beiden Gemeindeschreiber Leonz Ineichen aus Ballwil und Xaver Heim aus Neuenkirch an. Ersterer entwendete 60’000 Franken aus der Gemeindekasse, flog aber auf und wurde zu 12 Jahren Zuchthaus verurteilt. Xaver Heim entwendete sogar 70’000 Franken und musste eine Strafe von sechs Jahren Zuchthaus hinnehmen. Solche Fälle kamen selten ans Licht der Öffentlichkeit, sorgten aber dafür, dass das Problem immer bekannter wurde.
Die publik gemachten Skandale sorgten in Luzern für grossen Aufruhr. Auflagenstarke Zeitungen wie das Tagblatt oder das Volksblatt echauffierten sich öffentlich über die korrupten Beamten, welche sich mit dem Geld für die Gemeinde selbst bereichert hatten. Das gefundene Fressen für die Verlage sorgte bei den Lesern natürlich für riesigen Unmut.
Nur äusserst langsam bekam Luzern das Korruptionsproblem in den Griff. Ab dem neuen Jahrhundert verbesserte sich die Situation aber stetig. Intensivere Kontrollen, strengere Vorschriften, härtere Strafen und auch die wieder stabilisierte Wirtschaft sorgten dafür, dass kaum noch Räte leichtfertig die Gemeindekassen plündern konnten.
- Heidi Bossard-Borner, Vom Kulturkampf zur Belle Epoque, Der Kanton Luzern 1875-1914, Band 46, Staatsarchiv des Kantons Luzern und Stadtarchiv Luzern (Hg.), Basel, 2017.