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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 15 novembre 2023 Composition M. Alain Thévenaz, président ; M. Philippe Grandgirard et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier. Recourante A.________, à ********, représentée par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne, Autorité intimée Municipalité d'Echallens, à Echallens, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne, Tiers intéressé B.________, à ********. Objet permis de construire Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité d'Echallens du 13 mars 2023 (affectation de locaux) et du 27 mars 2023 (autorisation complémentaire pour l'agrandissement du rez-de-chaussée et modification de l'accès au parking souterrain – CAMAC 214071), parcelle n° 508. Vu les faits suivants: A. A.________ est une société dont le siège est à Echallens et qui a pour but l'achat, la vente, la mise en valeur et la gestion de biens immobiliers. Elle est administrée par C.________. Cette société détient tous les lots (n os 508-1 à 508-5) de la propriété par étages (PPE) constituée sur la parcelle n o 508 du registre foncier, sur le territoire de la commune d’Echallens. D’une surface de 1'973 m 2, cette parcelle est principalement colloquée en " zone industrielle " (58%) selon le plan des zones de la commune d'Echallens, adopté par le Conseil communal le 30 juin 1977 et approuvé par le Conseil d'Etat le 23 septembre 1977. Le reste de la parcelle est affecté en " zone de verdure ". La parcelle n o 508 est soumise aux dispositions du règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), adopté par le Conseil communal le 15 novembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 1 er mars 1991. L'art. 2.3 RATC définit la zone industrielle de la manière suivante: " La zone industrielle (ZIN) est destinée à l'activité professionnelle qui nécessite des constructions, installations et aménagements appropriés. Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont: - des bâtiments affectés au travail tels que, par exemple: fabriques, ateliers, entrepôts, locaux d'exploitation, y compris les services administratifs de l'entreprise; [...] " B. Par permis de construire du 28 mai 2021 (CAMAC 197120), la Municipalité d'Echallens (ci-après: la municipalité) a autorisé la construction, notamment, de halles industrielles sur la parcelle n o 508. Le permis de construire comprenait la condition spéciale suivante: "Les locaux destinés à l'activité professionnelle devront faire l'objet d'une nouvelle demande de permis de construire une fois que l'aménagement des locaux sera connu." C. Lors de sa séance du 1 er février 2022, la municipalité a adopté une " directive zone industrielle " visant à préciser l'application de l'art. 2.3 RATC. Pour les nouvelles constructions, cette directive prévoit notamment ce qui suit: "Le rez-de-chaussée est exclusivement dédié aux activités artisanales ou industrielles. Une activité commerciale ou un showroom peut être autorisé lorsqu'il est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment." Par courrier du 4 mars 2022, la municipalité a informé l'administrateur de A.________ (ainsi que d’autres propriétaires de parcelles en zone industrielle) qu'elle avait édicté une directive pour les nouveaux projets de construction situés dans la zone industrielle de la Clopette. Les propriétaires concernés étaient invités à contacter le service technique intercommunal en cas de projet de construction ou de transformation. D. Afin de préciser, conformément au permis de construire du 28 mai 2021, l'affectation des locaux, A.________ a déposé, le 14 juin 2022, par l'intermédiaire de son architecte, une demande de permis complémentaire (CAMAC 214071). Cette dernière portait notamment sur l'aménagement, au niveau du rez-de-chaussée, d'un atelier "show room" d'une surface de 193,5 m 2. Le 23 décembre 2022, la municipalité a adressé à l'administrateur de A.________ un courrier qui a la teneur suivante: "Dans sa séance du 13 décembre 2022, la Municipalité a pris connaissance des entreprises envisagées pour occuper le bâtiment. Nous sommes au regret de vous informer que la Municipalité n'est pas favorable à la présence d'un commerce de détail dans la zone industrielle. Cette dernière est destinée à recevoir des entreprises artisanales ou industrielles qui ne peuvent pas se localiser dans le bourg en raison des nuisances qu'elles provoquent." Une enquête publique complémentaire a toutefois eu lieu du 24 décembre 2022 au 22 janvier 2023. Puis, par courrier du 16 février 2023, la municipalité a avisé l'administrateur de l'intéressée de ce qui suit: "Nous avons constaté que les travaux concernant l'objet cité en titre sont en cours alors que le permis de construire n'a pas encore été délivré. Dès lors, nous vous demandons de stopper les travaux immédiatement et nous vous donnons un délai au 24 février 2023 pour nous fournir des explications. Par ailleurs, nous vous rappelons que le projet initial a été mis à l'enquête sous l'intitulé: " Construction d'une halle industrielle ". Nous vous demandons donc de respecter cette affectation et nous vous rappelons que les activités commerciales et tertiaires ne seront pas tolérées." E. A.________ a remis en location les locaux aménagés sur sa parcelle, permettant à B.________ d'y exploiter son entreprise individuelle B.________. Cette dernière est devenue D.________, société qui a notamment pour but la fabrication de bijoux thérapeutique, la taille et le polissage de minéraux, le commerce de cristaux, minéraux, bijoux et produits y relatifs, cadeaux, instruments de son et de musique, de produits de soins et de santé. Elle dispense en outre tous cours de formation, de massages en lithothérapie, réflexologie et divers. Le 13 mars 2023, la municipalité a adressé à A.________, en relation avec la procédure d'enquête complémentaire, une décision ainsi libellée: "Dans sa séance du 28 février 2023, la Municipalité a constaté que la société D.________ avait emmenagé dans les locaux, [...] alors que le permis de construire pour l'enquête complémentaire n'a pas encore été délivré [...]. L'enquête complémentaire réalisée du 24 décembre 2022 au 22 janvier 2023, précisait l'affectation du rez-de-chaussée sur les plans comme: "activité/showroom", or la société D.________ exploite aujourd'hui les locaux comme une surface commerciale, ce qui est non conforme à la destination prévue [...] et non conforme à la destination de la zone industrielle. Dès lors, en vertu de l'art. 105 LATC, la Municipalité exige que les locaux soient occupés par un locataire exploitant les lieux conformément à la destination prévue. Un délai au 30 avril 2023 vous est donc donné pour faire le nécessaire et résilier le bail à loyer de la société D.________. Si rien n'a été entrepris dans le délai imparti, la Municipalité fera procéder, à vos frais, à la fermeture du commerce. Par ailleurs, nous vous informons qu'un courrier est adressé à la Préfecture pour dénonciations y relatives (sic)." F. Le 27 mars 2023, la municipalité a établi et délivré à A.________ le permis de construire relatif à l'enquête complémentaire (CAMAC 214071). Ce permis de construire était assorti de la condition spéciale suivante (en gras): "L'affectation mentionnée sur le plan du rez-de-chaussée: "Atelier showroom" n'est autorisée que si elle est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment. Elle ne doit pas s'apparenter à une surface commerciale." G. Agissant le 20 avril 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision du 13 mars 2023 (cf. supra consid. E.) et de réformer la décision du 27 mars 2023 (cf. supra consid. F.) en ce sens que la condition spéciale précitée est supprimée. Sur le plan formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue: la décision de remise en état n'aurait pas été précédée d'un avertissement, la privant de la possibilité de faire valoir ses moyens devant l'autorité inférieure. Au fond, elle prétend que la mesure litigieuse serait fondée sur une base légale insuffisante, contestant la directive municipale adoptée le 1 er février 2022. La recourante se dit enfin victime d'une inégalité de traitement, dans la mesure où de nombreuses autres entreprises à caractère tertiaire ou commercial sont implantées dans la zone industrielle de la Clopette. B.________ s'est déterminée sur le recours le 2 mai 2023, concluant implicitement à son admission et soulignant le caractère artisanal de l'activité de son entreprise. Dans sa réponse du 5 juin 2023, la municipalité conclut au rejet du recours. Les 20 juin 2023 et 27 juillet 2023, B.________ et la recourante ont déposé leurs observations respectives sur la réponse, persistant dans leurs conclusions. La municipalité a dupliqué le 28 août 2023, maintenant ses conclusions. Par courriers des 31 août et 6 septembre 2023, la recourante s'est déterminée sur la duplique, confirmant ses conclusions. Elle a en particulier indiqué à la CDAP que les autorités communales ont permis l'installation, dans la zone industrielle, de plusieurs entreprises à caractère tertiaire et commercial, se plaignant d'une inégalité de traitement. Elle a requis la production des dossiers de demandes d'autorisation, respectivement de mises à l'enquête en lien avec ces entreprises. H. Le 13 septembre 2023 s'est tenue une inspection locale. On extrait ce qui suit du procès-verbal: " [...] M. E.________ [administrateur] explique qu'auparavant, l'entreprise D.________ était installée dans le bourg d'Echallens. Les locaux étaient cependant trop exigus et ne permettaient pas l'aménagement de machines (scies, meuleuses). L'entreprise n'était ainsi pas en mesure de se développer. De plus, la pandémie de coronavirus a contraint D.________ à diversifier ses activités. Mme B.________ et lui-même ont donc décidé de s'installer au Chemin de l'Usine 8c. M. E.________ s'occupe de l'artisanat, notamment en taillant et en polissant les minéraux. Mme B.________ dispense pour sa part des cours de formation et donne des conférences, notamment en lien avec la fabrication de bijoux thérapeutiques et la lithothérapie. Mme B.________ explique que le personnel employé s'occupe aussi bien de la production des pierres et des pendentifs que de leur vente. Avant que les locaux n'ouvrent aux clients, à 10 heures, les vendeurs s'occupent de fabriquer les bijoux. Me Haldy fait remarquer que de nombreux autres produits sont vendus dans les locaux. Il désigne à ce propos la présence, sur les rayons, d'objets divers (livres, tasses, bols, récipients, statuettes, éléments décoratifs). Interpellé par le président, M. E.________ déclare que ces objets n'ont pas été fabriqués dans les locaux de D.________, à l'exception de sachets de bolets et d'élixirs. M. E.________ présente, dans une autre partie des locaux, le plan de travail (deux tables pourvues de plusieurs tiroirs) sur lequel il fabrique les bijoux thérapeutiques et les pendentifs. Les pierres qu'il travaille proviennent de montagnes ou de rivières (notamment le Talent, qui s'écoule à proximité) suisses. On constate que le plan de travail comprend plusieurs meules de polissage ainsi qu'une scie qui sert à la découpe des pierres. Il y a également divers objets (marteau, lunettes de protection, tournevis, papier-ménage). À côté, on voit des étagères en bois sur lesquelles sont disposées de nombreuses pierres de tailles diverses. M. E.________ explique le processus de fabrication des objets vendus. Il enclenche la scie, qui produit un certain bruit. Mme B.________ présente, à côté du plan de travail, des instruments de son et de musique réalisés à partir de pierres ou de cylindres en cuivre (tuyaux de chauffage). Le président demande à Mme B.________ si le chiffre d'affaires provient essentiellement des objets fabriqués sur place ou des autres produits. Mme B.________ n'est pas en mesure de se prononcer. M. E.________ présente un second plan de travail. On relève la présence d'un tonneau de polissage et d'un tour, qui servent à polir et à percer les pierres. La mèche du tour est refroidie à l'aide d'une pompe. Me Haldy fait remarquer que la surface commerciale est nettement plus importante que les espaces de fabrication. La Cour de droit administratif et public (CDAP) et les parties se rendent à l'intérieur d'un local à l'arrière du comptoir. On constate que de nombreux produits (notamment des pierres brutes) sont entreposés dans des caisses en plastique. Dans un coin, un espace est dédié à la gestion administrative de l'entreprise, avec un ordinateur et une photocopieuse. Mme B.________ déclare que les motifs pour lesquels la municipalité veut faire cesser son activité ne relèvent pas de l'aménagement du territoire, mais de la méfiance liée à son activité "ésotérique". Elle expose qu'elle a été blessée par certains propos tenus dans le village à son encontre, y compris au sein de la municipalité. La CDAP et les parties se rendent à l'extérieur, à l'ouest des locaux. M. E.________ présente une scie de 70 cm et l'enclenche. Elle génère un bruit important. Les parties échangent leurs arguments respectifs. M. C.________ soutient que l'activité de D.________ est conforme à l'affectation de la zone. MM. F.________ et G.________ relèvent que la municipalité a autorisé la construction d'une halle industrielle afin de permettre l'exercice d'activités artisanales et/ou industrielles; or, les locaux sont utilisés à des fins d'activités tertiaires. M. G.________ reproche à la recourante d'avoir mis les autorités communales devant le fait accompli, en n'annonçant pas l'installation de D.________. Mme B.________ déplore que les autorités communales l'aient dénoncée auprès de la Préfecture et fait valoir que son entreprise répond à un besoin de la population d'Echallens. Après avoir fait le tour des locaux de l'entreprise D.________, la CDAP et les parties procèdent à l'inspection locale, conformément à la requête de la recourante, de divers autres bâtiments situés dans la zone, dans lesquels sont exercées des activités sans caractère artisanal et/ou industriel. La CDAP et les parties visitent successivement les bâtiments sis Chemin de l'Usine 6 (location et vente de matériel selon M. C.________), Route de Cossonay 14f (locaux comprenant des cabinets de physiothérapie, logopédie, pédiatrie et acupuncture), Route de Cossonay 14e (importation de containers maritimes et, auparavant, bureau d'architectes selon M. C.________) et Route de Cossonay 14d (à l'étage sont aménagées des salles de soin). Les représentants de la municipalité font valoir que ces activités n'ont été ni autorisées, ni même annoncées. M. F.________ admet que les exploitants de ces locaux n'ont pas été dénoncés auprès de la Préfecture. La CDAP et les parties se rendent encore au pied des locaux sis Route de Cossonay 18, un "espace soin" qui a ouvert au printemps 2023; avant cela, les locaux étaient occupés, selon M. C.________, par une entreprise active dans l'informatique. Les représentants de la municipalité réitèrent que ces activités n'ont pas été annoncées. La CDAP et les parties se portent devant des streetboxs construits entre la Route de Cossonay et le Chemin de la Clopette. M. C.________ expose que des dépôts sont aménagés au rez, tandis que l'étage est occupé par des bureaux et des fiduciaires. La CDAP et les parties longent les streetboxs en direction du nord et rejoignent le Chemin de la Clopette. On constate que des activités sans caractère artisanal et/ou industriel sont exercées dans certains bâtiments alentour (bureau d'ingénieurs, salle de soins, vente de skis)." Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal, apportant des précisions et formant des réserves. Considérant en droit: 1. Le présent recours est dirigé, d'une part, contre la décision du 13 mars 2023 par laquelle la municipalité demande que les locaux aménagés sur la parcelle n o 508 soient occupés de manière conforme au droit, et, d'autre part, contre le permis de construire établi le 27 mars 2023, en tant que ce dernier est assorti d'une condition spéciale selon laquelle l'activité projetée (atelier "show room") n'est autorisée que si cette dernière est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment. Ces deux décisions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par une personne morale ayant manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond. 2. Dans un grief d'ordre formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue. Elle reproche à la municipalité de ne pas l'avoir interpellée avant de rendre la décision lui ordonnant d'occuper les locaux de façon conforme à la destination prévue. Ce faisant, elle l'aurait empêchée de s'exprimer sur les éléments pertinents et de participer à l'administration des preuves. De plus, la recourante déclare ne pas savoir quand ni comment la municipalité a pu constater les faits, au surplus contestés, qu'elle lui reproche. Il est vrai que l'ordre de rétablissement de l'état de droit a été envoyé à la recourante sans avertissement préalable. Cette dernière a toutefois eu l'occasion de s'exprimer à plusieurs reprises sur la problématique, que la municipalité a mise en évidence dans ses différentes correspondances. Ainsi, dans son courrier du 23 décembre 2022, l'autorité intimée a avisé la recourante qu'elle n'était " pas favorable à la présence d'un commerce de détail dans la zone industrielle. Cette dernière est destinée à recevoir des entreprises artisanales ou industrielles qui ne peuvent pas se localiser dans le bourg en raison des nuisances qu'elles provoquent ". Par lettre du 16 février 2023, la municipalité a à nouveau enjoint la recourante à " respecter [l'] affectation [de la zone industrielle]", lui rappelant que " les activités commerciales et tertiaires ne ser [aie] nt pas tolérées ". La recourante ne pouvait ignorer qu'en louant ses locaux à une entreprise à caractère commercial, elle s'exposait au prononcé d'une mesure de police, vu la position claire de la municipalité à ce sujet. Quoi qu'il en soit, tant la recourante que les administrateurs de la société D.________ ont pu faire valoir leurs arguments et présenter leurs moyens dans le cadre de la présente procédure de recours, y compris à l'occasion d'une inspection locale. Dans ces conditions, toute violation du droit d'être entendu peut être écartée, compte tenu du large pouvoir d’examen en fait et en doit de la cour de céans (art. 98 LPA-VD). 3. Au fond, il s'agit essentiellement d'examiner si l'activité exercée par la société D.________, locataire des locaux aménagés sur la parcelle n o 508, est conforme (ou non) à l'affectation de la zone industrielle, afin de déterminer si la municipalité était fondée à prononcer la mesure litigieuse. a) L'ordre de rétablissement de l'état de droit est fondé sur l'art. 105 LATC, disposition en vertu de laquelle la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la jurisprudence, le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). b) La recourante conteste que l'activité exercée dans ses locaux soit contraire à l'affectation de la zone industrielle. Elle souligne en particulier que de nombreuses autres entreprises à caractère tertiaire ou commercial sont implantées dans la zone industrielle de la Clopette, et que la directive sur laquelle s'est fondée la municipalité pour prononcer la mesure litigieuse constitue une base légale insuffisante. aa) Sur le plan communal, l'art. 2.3 RATC permet de construire, en zone industrielle, " des bâtiments affectés au travail tels que, par exemple: fabriques, ateliers, entrepôts, locaux d'exploitation, y compris les services administratifs de l'entreprise ". La municipalité a précisé l'application de cette norme communale par une directive adoptée le 1 er février 2022 qui, pour les nouvelles constructions envisagées dans la zone industrielle, prévoit notamment ce qui suit: " [l] e rez-de-chaussée est exclusivement dédié aux activités artisanales ou industrielles. Une activité commerciale ou un showroom peut être autorisé lorsqu'il est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment." Selon la jurisprudence cantonale, les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des activités commerciales peuvent toutefois également être autorisées dans une zone industrielle ou artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante consistant à admettre dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisirs (CDAP AC.2022.0010 du 27 janvier 2023 consid. 2c et les réf. cit.). bb) La municipalité considère que l'activité exercée par D.________ dans le bâtiment de la recourante est commerciale, et non pas artisanale ou industrielle. Elle expose que selon sa pratique communale, une activité commerciale en zone industrielle est possible, à condition qu'elle soit l’accessoire de l'activité artisanale ou industrielle: tel ne serait toutefois pas le cas de D.________. Cette appréciation ne prête, compte tenu des constats que la CDAP a pu effectuer sur place, pas le flanc à la critique. En effet, lors de l'inspection locale, le tribunal a pu constater que l'activité de D.________ était essentiellement commerciale. S'il est vrai que deux plans de travail ont été aménagés dans les locaux – ils servent à la fabrication de bijoux thérapeutiques et de pendentifs –, il n'en demeure pas moins que l'activité artisanale qui y est exercée apparaît comme marginale. La majeure partie de la surface exploitée l'est à des fins commerciales. D'ailleurs, dans leur aspect général, les locaux présentent les caractéristiques d'un établissement de commerce: D.________ vend de nombreux produits qui sont exposés sur des rayons d'étagères, tels des livres, tasses, bols chantants, récipients, statuettes, éléments décoratifs, etc. La plupart de ces objets ne sont pas fabriqués sur place. On ne saurait, dans ces conditions, admettre que l'activité prétendument "show room" de l'exploitante est l'accessoire d'une activité artisanale ou industrielle. C'est ainsi sans violer le droit que la municipalité a retenu que l'activité exercée dans les locaux de la recourante, de nature essentiellement commerciale, n'était pas conforme à l'affectation de la zone industrielle. Elle était dès lors tenue d’exiger le rétablissement de l'état de droit. c) Concernant la proportionnalité de la mesure – que la recourante ne remet pas en cause –, il y a lieu de relever qu'elle est apte à atteindre le but visé et que, sous l'angle de la nécessité, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive aurait pu être ordonnée. Sur le plan de la proportionnalité au sens strict, l'intérêt privé de la recourante, d'ordre financier, à obtenir l'annulation de la mesure litigieuse ne saurait l'emporter sur l'intérêt public (découlant du droit de l'aménagement du territoire) lié à une utilisation des locaux conformes à l'affectation de la zone industrielle. À ce propos, le syndic d'Echallens a relevé, lors de l'inspection locale, que "[l] a municipalité souhaite désormais que seules des activités artisanales et/ou industrielles soient exercées dans la zone industrielle, à l'exclusion, notamment, des activités commerciales ". Il a ajouté, dans ce cadre, " qu'il existe aujourd'hui un besoin – des entreprises cherchent assidûment des locaux pour leurs activités artisanales et/ou industrielles – et que la commune n'est pas en mesure d'y répondre ". La mesure litigieuse procède ainsi d'un intérêt public important, qui a manifestement le pas sur celui de la recourante. Au surplus, la décision du 13 mars 2023 ne concerne que l’utilisation des locaux; il n’y aura donc pas de frais générés par des travaux de transformation de la construction. d) Les autres arguments avancés par la recourante ne convainquent pas. Contrairement à ce qu'elle prétend, la mesure litigieuse repose sur une base légale suffisante, à savoir les art. 105 LATC et 2.3 RATC. Ces dispositions légale et réglementaire fondent à satisfaction de droit le prononcé de la remise en état, la directive du 1 er février 2022 ne faisant que clarifier la pratique municipale. Lors de l'inspection locale, les représentants de la municipalité ont expliqué que cette directive allait dans le sens d'une application plus rigoureuse de la réglementation communale, les autorités ayant, comme le relève à juste titre la recourante, laissé s'implanter plusieurs entreprises à caractère commercial ou tertiaire dans la zone industrielle. Elle ne saurait pour autant se prévaloir, comme elle le fait, d'une violation du principe de l'égalité de traitement: il n'y a pas de droit à l'égalité dans l'illégalité (cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n o 683) et les conditions auxquelles une exception à ce principe entre en ligne de compte ne sont pas remplies. En particulier, la municipalité n'a aucune intention de persévérer dans une pratique illégale, comme l'attestent l'adoption de la directive du 1 er février 2022, d'une part, et les conditions spéciales posées dans les permis de construire, d'autre part. 4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé, et à la confirmation des décisions attaquées. Un nouveau délai au 31 mars 2024 est imparti à la recourante pour assurer une affectation des locaux conforme à la zone industrielle. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Cette dernière supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune d'Echallens, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD). Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête: I. Le recours est rejeté. II. La décision rendue le 13 mars 2023 par la Municipalité d'Echallens est confirmée, un nouveau délai au 31 mars 2024 étant imparti à la recourante A.________ pour rétablir une affectation des locaux situés au rez-de-chaussée du bâtiment sis sur la parcelle n° 508 conforme à la réglementation de la zone industrielle et aux permis de construire délivrés. III. Le permis de construire établi le 27 mars 2023 par la Municipalité d'Echallens (CAMAC 214071) est confirmé. IV. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________. V. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à verser à la Commune d'Echallens à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________. Lausanne, le 15 novembre 2023 Le président: Le greffier: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

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Arrêt du 15 novembre 2023 Composition Composition

M. Alain Thévenaz, président ; M. Philippe Grandgirard et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier. M. Alain Thévenaz, président ; M. Philippe Grandgirard et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

M. Alain Thévenaz, président ; M. Philippe Grandgirard et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier. Recourante Recourante

Recourante A.________, à ********, représentée par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne, A.________, à ********, représentée par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée Autorité intimée

Autorité intimée Municipalité d'Echallens, à Echallens, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne, Municipalité d'Echallens, à Echallens, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Tiers intéressé Tiers intéressé

Tiers intéressé B.________, à ********. B.________, à ********.

Objet Objet

permis de construire permis de construire

Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité d'Echallens du 13 mars 2023 (affectation de locaux) et du 27 mars 2023 (autorisation complémentaire pour l'agrandissement du rez-de-chaussée et modification de l'accès au parking souterrain – CAMAC 214071), parcelle n° 508. Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité d'Echallens du 13 mars 2023 (affectation de locaux) et du 27 mars 2023 (autorisation complémentaire pour l'agrandissement du rez-de-chaussée et modification de l'accès au parking souterrain – CAMAC 214071), parcelle n° 508.

Vu les faits suivants:

A. A.________ est une société dont le siège est à Echallens et qui a pour but l'achat, la vente, la mise en valeur et la gestion de biens immobiliers. Elle est administrée par C.________.

Cette société détient tous les lots (n os 508-1 à 508-5) de la propriété par étages (PPE) constituée sur la parcelle n o 508 du registre foncier, sur le territoire de la commune d’Echallens. D’une surface de 1'973 m 2, cette parcelle est principalement colloquée en " zone industrielle " (58%) selon le plan des zones de la commune d'Echallens, adopté par le Conseil communal le 30 juin 1977 et approuvé par le Conseil d'Etat le 23 septembre 1977. Le reste de la parcelle est affecté en " zone de verdure ". La parcelle n o 508 est soumise aux dispositions du règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), adopté par le Conseil communal le 15 novembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 1 er mars 1991.

L'art. 2.3 RATC définit la zone industrielle de la manière suivante:

" La zone industrielle (ZIN) est destinée à l'activité professionnelle qui nécessite des constructions, installations et aménagements appropriés.

Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont:

- des bâtiments affectés au travail tels que, par exemple: fabriques, ateliers, entrepôts, locaux d'exploitation, y compris les services administratifs de l'entreprise;

[...] "

[...] B. Par permis de construire du 28 mai 2021 (CAMAC 197120), la Municipalité d'Echallens (ci-après: la municipalité) a autorisé la construction, notamment, de halles industrielles sur la parcelle n o 508. Le permis de construire comprenait la condition spéciale suivante:

"Les locaux destinés à l'activité professionnelle devront faire l'objet d'une nouvelle demande de permis de construire une fois que l'aménagement des locaux sera connu."

C. Lors de sa séance du 1 er février 2022, la municipalité a adopté une " directive zone industrielle " visant à préciser l'application de l'art. 2.3 RATC. Pour les nouvelles constructions, cette directive prévoit notamment ce qui suit:

"Le rez-de-chaussée est exclusivement dédié aux activités artisanales ou industrielles. Une activité commerciale ou un showroom peut être autorisé lorsqu'il est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment."

Par courrier du 4 mars 2022, la municipalité a informé l'administrateur de A.________ (ainsi que d’autres propriétaires de parcelles en zone industrielle) qu'elle avait édicté une directive pour les nouveaux projets de construction situés dans la zone industrielle de la Clopette. Les propriétaires concernés étaient invités à contacter le service technique intercommunal en cas de projet de construction ou de transformation.

D. Afin de préciser, conformément au permis de construire du 28 mai 2021, l'affectation des locaux, A.________ a déposé, le 14 juin 2022, par l'intermédiaire de son architecte, une demande de permis complémentaire (CAMAC 214071). Cette dernière portait notamment sur l'aménagement, au niveau du rez-de-chaussée, d'un atelier "show room" d'une surface de 193,5 m 2.

Le 23 décembre 2022, la municipalité a adressé à l'administrateur de A.________ un courrier qui a la teneur suivante:

"Dans sa séance du 13 décembre 2022, la Municipalité a pris connaissance des entreprises envisagées pour occuper le bâtiment.

Nous sommes au regret de vous informer que la Municipalité n'est pas favorable à la présence d'un commerce de détail dans la zone industrielle. Cette dernière est destinée à recevoir des entreprises artisanales ou industrielles qui ne peuvent pas se localiser dans le bourg en raison des nuisances qu'elles provoquent."

Une enquête publique complémentaire a toutefois eu lieu du 24 décembre 2022 au 22 janvier 2023.

Puis, par courrier du 16 février 2023, la municipalité a avisé l'administrateur de l'intéressée de ce qui suit:

"Nous avons constaté que les travaux concernant l'objet cité en titre sont en cours alors que le permis de construire n'a pas encore été délivré.

Dès lors, nous vous demandons de stopper les travaux immédiatement et nous vous donnons un délai au 24 février 2023 pour nous fournir des explications.

Par ailleurs, nous vous rappelons que le projet initial a été mis à l'enquête sous l'intitulé: " Construction d'une halle industrielle ". Nous vous demandons donc de respecter cette affectation et nous vous rappelons que les activités commerciales et tertiaires ne seront pas tolérées."

Construction d'une halle industrielle E. A.________ a remis en location les locaux aménagés sur sa parcelle, permettant à B.________ d'y exploiter son entreprise individuelle B.________. Cette dernière est devenue D.________, société qui a notamment pour but la fabrication de bijoux thérapeutique, la taille et le polissage de minéraux, le commerce de cristaux, minéraux, bijoux et produits y relatifs, cadeaux, instruments de son et de musique, de produits de soins et de santé. Elle dispense en outre tous cours de formation, de massages en lithothérapie, réflexologie et divers.

Le 13 mars 2023, la municipalité a adressé à A.________, en relation avec la procédure d'enquête complémentaire, une décision ainsi libellée:

"Dans sa séance du 28 février 2023, la Municipalité a constaté que la société D.________ avait emmenagé dans les locaux, [...] alors que le permis de construire pour l'enquête complémentaire n'a pas encore été délivré [...].

[...] [...] L'enquête complémentaire réalisée du 24 décembre 2022 au 22 janvier 2023, précisait l'affectation du rez-de-chaussée sur les plans comme: "activité/showroom", or la société D.________ exploite aujourd'hui les locaux comme une surface commerciale, ce qui est non conforme à la destination prévue [...] et non conforme à la destination de la zone industrielle.

[...] Dès lors, en vertu de l'art. 105 LATC, la Municipalité exige que les locaux soient occupés par un locataire exploitant les lieux conformément à la destination prévue. Un délai au 30 avril 2023 vous est donc donné pour faire le nécessaire et résilier le bail à loyer de la société D.________.

Si rien n'a été entrepris dans le délai imparti, la Municipalité fera procéder, à vos frais, à la fermeture du commerce.

Par ailleurs, nous vous informons qu'un courrier est adressé à la Préfecture pour dénonciations y relatives (sic)."

(sic) F. Le 27 mars 2023, la municipalité a établi et délivré à A.________ le permis de construire relatif à l'enquête complémentaire (CAMAC 214071). Ce permis de construire était assorti de la condition spéciale suivante (en gras):

"L'affectation mentionnée sur le plan du rez-de-chaussée: "Atelier showroom" n'est autorisée que si elle est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment. Elle ne doit pas s'apparenter à une surface commerciale."

G. Agissant le 20 avril 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision du 13 mars 2023 (cf. supra consid. E.) et de réformer la décision du 27 mars 2023 (cf. supra consid. F.) en ce sens que la condition spéciale précitée est supprimée. Sur le plan formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue: la décision de remise en état n'aurait pas été précédée d'un avertissement, la privant de la possibilité de faire valoir ses moyens devant l'autorité inférieure. Au fond, elle prétend que la mesure litigieuse serait fondée sur une base légale insuffisante, contestant la directive municipale adoptée le 1 er février 2022. La recourante se dit enfin victime d'une inégalité de traitement, dans la mesure où de nombreuses autres entreprises à caractère tertiaire ou commercial sont implantées dans la zone industrielle de la Clopette.

B.________ s'est déterminée sur le recours le 2 mai 2023, concluant implicitement à son admission et soulignant le caractère artisanal de l'activité de son entreprise.

Dans sa réponse du 5 juin 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les 20 juin 2023 et 27 juillet 2023, B.________ et la recourante ont déposé leurs observations respectives sur la réponse, persistant dans leurs conclusions.

La municipalité a dupliqué le 28 août 2023, maintenant ses conclusions.

Par courriers des 31 août et 6 septembre 2023, la recourante s'est déterminée sur la duplique, confirmant ses conclusions. Elle a en particulier indiqué à la CDAP que les autorités communales ont permis l'installation, dans la zone industrielle, de plusieurs entreprises à caractère tertiaire et commercial, se plaignant d'une inégalité de traitement. Elle a requis la production des dossiers de demandes d'autorisation, respectivement de mises à l'enquête en lien avec ces entreprises.

H. Le 13 septembre 2023 s'est tenue une inspection locale. On extrait ce qui suit du procès-verbal:

" [...] M. E.________ [administrateur] explique qu'auparavant, l'entreprise D.________ était installée dans le bourg d'Echallens. Les locaux étaient cependant trop exigus et ne permettaient pas l'aménagement de machines (scies, meuleuses). L'entreprise n'était ainsi pas en mesure de se développer. De plus, la pandémie de coronavirus a contraint D.________ à diversifier ses activités. Mme B.________ et lui-même ont donc décidé de s'installer au Chemin de l'Usine 8c. M. E.________ s'occupe de l'artisanat, notamment en taillant et en polissant les minéraux. Mme B.________ dispense pour sa part des cours de formation et donne des conférences, notamment en lien avec la fabrication de bijoux thérapeutiques et la lithothérapie. Mme B.________ explique que le personnel employé s'occupe aussi bien de la production des pierres et des pendentifs que de leur vente. Avant que les locaux n'ouvrent aux clients, à 10 heures, les vendeurs s'occupent de fabriquer les bijoux.

[...] [administrateur] Me Haldy fait remarquer que de nombreux autres produits sont vendus dans les locaux. Il désigne à ce propos la présence, sur les rayons, d'objets divers (livres, tasses, bols, récipients, statuettes, éléments décoratifs). Interpellé par le président, M. E.________ déclare que ces objets n'ont pas été fabriqués dans les locaux de D.________, à l'exception de sachets de bolets et d'élixirs.

M. E.________ présente, dans une autre partie des locaux, le plan de travail (deux tables pourvues de plusieurs tiroirs) sur lequel il fabrique les bijoux thérapeutiques et les pendentifs. Les pierres qu'il travaille proviennent de montagnes ou de rivières (notamment le Talent, qui s'écoule à proximité) suisses. On constate que le plan de travail comprend plusieurs meules de polissage ainsi qu'une scie qui sert à la découpe des pierres. Il y a également divers objets (marteau, lunettes de protection, tournevis, papier-ménage). À côté, on voit des étagères en bois sur lesquelles sont disposées de nombreuses pierres de tailles diverses. M. E.________ explique le processus de fabrication des objets vendus. Il enclenche la scie, qui produit un certain bruit. Mme B.________ présente, à côté du plan de travail, des instruments de son et de musique réalisés à partir de pierres ou de cylindres en cuivre (tuyaux de chauffage).

Le président demande à Mme B.________ si le chiffre d'affaires provient essentiellement des objets fabriqués sur place ou des autres produits. Mme B.________ n'est pas en mesure de se prononcer.

M. E.________ présente un second plan de travail. On relève la présence d'un tonneau de polissage et d'un tour, qui servent à polir et à percer les pierres. La mèche du tour est refroidie à l'aide d'une pompe.

Me Haldy fait remarquer que la surface commerciale est nettement plus importante que les espaces de fabrication.

La Cour de droit administratif et public (CDAP) et les parties se rendent à l'intérieur d'un local à l'arrière du comptoir. On constate que de nombreux produits (notamment des pierres brutes) sont entreposés dans des caisses en plastique. Dans un coin, un espace est dédié à la gestion administrative de l'entreprise, avec un ordinateur et une photocopieuse.

Mme B.________ déclare que les motifs pour lesquels la municipalité veut faire cesser son activité ne relèvent pas de l'aménagement du territoire, mais de la méfiance liée à son activité "ésotérique". Elle expose qu'elle a été blessée par certains propos tenus dans le village à son encontre, y compris au sein de la municipalité.

La CDAP et les parties se rendent à l'extérieur, à l'ouest des locaux. M. E.________ présente une scie de 70 cm et l'enclenche. Elle génère un bruit important.

Les parties échangent leurs arguments respectifs. M. C.________ soutient que l'activité de D.________ est conforme à l'affectation de la zone. MM. F.________ et G.________ relèvent que la municipalité a autorisé la construction d'une halle industrielle afin de permettre l'exercice d'activités artisanales et/ou industrielles; or, les locaux sont utilisés à des fins d'activités tertiaires. M. G.________ reproche à la recourante d'avoir mis les autorités communales devant le fait accompli, en n'annonçant pas l'installation de D.________. Mme B.________ déplore que les autorités communales l'aient dénoncée auprès de la Préfecture et fait valoir que son entreprise répond à un besoin de la population d'Echallens.

Après avoir fait le tour des locaux de l'entreprise D.________, la CDAP et les parties procèdent à l'inspection locale, conformément à la requête de la recourante, de divers autres bâtiments situés dans la zone, dans lesquels sont exercées des activités sans caractère artisanal et/ou industriel.

La CDAP et les parties visitent successivement les bâtiments sis Chemin de l'Usine 6 (location et vente de matériel selon M. C.________), Route de Cossonay 14f (locaux comprenant des cabinets de physiothérapie, logopédie, pédiatrie et acupuncture), Route de Cossonay 14e (importation de containers maritimes et, auparavant, bureau d'architectes selon M. C.________) et Route de Cossonay 14d (à l'étage sont aménagées des salles de soin). Les représentants de la municipalité font valoir que ces activités n'ont été ni autorisées, ni même annoncées. M. F.________ admet que les exploitants de ces locaux n'ont pas été dénoncés auprès de la Préfecture. La CDAP et les parties se rendent encore au pied des locaux sis Route de Cossonay 18, un "espace soin" qui a ouvert au printemps 2023; avant cela, les locaux étaient occupés, selon M. C.________, par une entreprise active dans l'informatique. Les représentants de la municipalité réitèrent que ces activités n'ont pas été annoncées.

La CDAP et les parties se portent devant des streetboxs construits entre la Route de Cossonay et le Chemin de la Clopette. M. C.________ expose que des dépôts sont aménagés au rez, tandis que l'étage est occupé par des bureaux et des fiduciaires.

La CDAP et les parties longent les streetboxs en direction du nord et rejoignent le Chemin de la Clopette. On constate que des activités sans caractère artisanal et/ou industriel sont exercées dans certains bâtiments alentour (bureau d'ingénieurs, salle de soins, vente de skis)."

Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal, apportant des précisions et formant des réserves.

Considérant en droit:

1. Le présent recours est dirigé, d'une part, contre la décision du 13 mars 2023 par laquelle la municipalité demande que les locaux aménagés sur la parcelle n o 508 soient occupés de manière conforme au droit, et, d'autre part, contre le permis de construire établi le 27 mars 2023, en tant que ce dernier est assorti d'une condition spéciale selon laquelle l'activité projetée (atelier "show room") n'est autorisée que si cette dernière est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment. Ces deux décisions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par une personne morale ayant manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Dans un grief d'ordre formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue. Elle reproche à la municipalité de ne pas l'avoir interpellée avant de rendre la décision lui ordonnant d'occuper les locaux de façon conforme à la destination prévue. Ce faisant, elle l'aurait empêchée de s'exprimer sur les éléments pertinents et de participer à l'administration des preuves. De plus, la recourante déclare ne pas savoir quand ni comment la municipalité a pu constater les faits, au surplus contestés, qu'elle lui reproche.

Il est vrai que l'ordre de rétablissement de l'état de droit a été envoyé à la recourante sans avertissement préalable. Cette dernière a toutefois eu l'occasion de s'exprimer à plusieurs reprises sur la problématique, que la municipalité a mise en évidence dans ses différentes correspondances. Ainsi, dans son courrier du 23 décembre 2022, l'autorité intimée a avisé la recourante qu'elle n'était " pas favorable à la présence d'un commerce de détail dans la zone industrielle. Cette dernière est destinée à recevoir des entreprises artisanales ou industrielles qui ne peuvent pas se localiser dans le bourg en raison des nuisances qu'elles provoquent ". Par lettre du 16 février 2023, la municipalité a à nouveau enjoint la recourante à " respecter [l'] affectation [de la zone industrielle]", lui rappelant que " les activités commerciales et tertiaires ne ser [aie] nt pas tolérées ". La recourante ne pouvait ignorer qu'en louant ses locaux à une entreprise à caractère commercial, elle s'exposait au prononcé d'une mesure de police, vu la position claire de la municipalité à ce sujet. Quoi qu'il en soit, tant la recourante que les administrateurs de la société D.________ ont pu faire valoir leurs arguments et présenter leurs moyens dans le cadre de la présente procédure de recours, y compris à l'occasion d'une inspection locale. Dans ces conditions, toute violation du droit d'être entendu peut être écartée, compte tenu du large pouvoir d’examen en fait et en doit de la cour de céans (art. 98 LPA-VD).

3. Au fond, il s'agit essentiellement d'examiner si l'activité exercée par la société D.________, locataire des locaux aménagés sur la parcelle n o 508, est conforme (ou non) à l'affectation de la zone industrielle, afin de déterminer si la municipalité était fondée à prononcer la mesure litigieuse. a) L'ordre de rétablissement de l'état de droit est fondé sur l'art. 105 LATC, disposition en vertu de laquelle la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la jurisprudence, le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). b) La recourante conteste que l'activité exercée dans ses locaux soit contraire à l'affectation de la zone industrielle. Elle souligne en particulier que de nombreuses autres entreprises à caractère tertiaire ou commercial sont implantées dans la zone industrielle de la Clopette, et que la directive sur laquelle s'est fondée la municipalité pour prononcer la mesure litigieuse constitue une base légale insuffisante. aa) Sur le plan communal, l'art. 2.3 RATC permet de construire, en zone industrielle, " des bâtiments affectés au travail tels que, par exemple: fabriques, ateliers, entrepôts, locaux d'exploitation, y compris les services administratifs de l'entreprise ".

La municipalité a précisé l'application de cette norme communale par une directive adoptée le 1 er février 2022 qui, pour les nouvelles constructions envisagées dans la zone industrielle, prévoit notamment ce qui suit:

" [l] e rez-de-chaussée est exclusivement dédié aux activités artisanales ou industrielles. Une activité commerciale ou un showroom peut être autorisé lorsqu'il est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment."

[l] Selon la jurisprudence cantonale, les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des activités commerciales peuvent toutefois également être autorisées dans une zone industrielle ou artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante consistant à admettre dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisirs (CDAP AC.2022.0010 du 27 janvier 2023 consid. 2c et les réf. cit.). bb) La municipalité considère que l'activité exercée par D.________ dans le bâtiment de la recourante est commerciale, et non pas artisanale ou industrielle. Elle expose que selon sa pratique communale, une activité commerciale en zone industrielle est possible, à condition qu'elle soit l’accessoire de l'activité artisanale ou industrielle: tel ne serait toutefois pas le cas de D.________. Cette appréciation ne prête, compte tenu des constats que la CDAP a pu effectuer sur place, pas le flanc à la critique. En effet, lors de l'inspection locale, le tribunal a pu constater que l'activité de D.________ était essentiellement commerciale. S'il est vrai que deux plans de travail ont été aménagés dans les locaux – ils servent à la fabrication de bijoux thérapeutiques et de pendentifs –, il n'en demeure pas moins que l'activité artisanale qui y est exercée apparaît comme marginale. La majeure partie de la surface exploitée l'est à des fins commerciales. D'ailleurs, dans leur aspect général, les locaux présentent les caractéristiques d'un établissement de commerce: D.________ vend de nombreux produits qui sont exposés sur des rayons d'étagères, tels des livres, tasses, bols chantants, récipients, statuettes, éléments décoratifs, etc. La plupart de ces objets ne sont pas fabriqués sur place. On ne saurait, dans ces conditions, admettre que l'activité prétendument "show room" de l'exploitante est l'accessoire d'une activité artisanale ou industrielle.

C'est ainsi sans violer le droit que la municipalité a retenu que l'activité exercée dans les locaux de la recourante, de nature essentiellement commerciale, n'était pas conforme à l'affectation de la zone industrielle. Elle était dès lors tenue d’exiger le rétablissement de l'état de droit. c) Concernant la proportionnalité de la mesure – que la recourante ne remet pas en cause –, il y a lieu de relever qu'elle est apte à atteindre le but visé et que, sous l'angle de la nécessité, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive aurait pu être ordonnée. Sur le plan de la proportionnalité au sens strict, l'intérêt privé de la recourante, d'ordre financier, à obtenir l'annulation de la mesure litigieuse ne saurait l'emporter sur l'intérêt public (découlant du droit de l'aménagement du territoire) lié à une utilisation des locaux conformes à l'affectation de la zone industrielle. À ce propos, le syndic d'Echallens a relevé, lors de l'inspection locale, que "[l] a municipalité souhaite désormais que seules des activités artisanales et/ou industrielles soient exercées dans la zone industrielle, à l'exclusion, notamment, des activités commerciales ". Il a ajouté, dans ce cadre, " qu'il existe aujourd'hui un besoin – des entreprises cherchent assidûment des locaux pour leurs activités artisanales et/ou industrielles – et que la commune n'est pas en mesure d'y répondre ". La mesure litigieuse procède ainsi d'un intérêt public important, qui a manifestement le pas sur celui de la recourante. Au surplus, la décision du 13 mars 2023 ne concerne que l’utilisation des locaux; il n’y aura donc pas de frais générés par des travaux de transformation de la construction. d) Les autres arguments avancés par la recourante ne convainquent pas. Contrairement à ce qu'elle prétend, la mesure litigieuse repose sur une base légale suffisante, à savoir les art. 105 LATC et 2.3 RATC. Ces dispositions légale et réglementaire fondent à satisfaction de droit le prononcé de la remise en état, la directive du 1 er février 2022 ne faisant que clarifier la pratique municipale. Lors de l'inspection locale, les représentants de la municipalité ont expliqué que cette directive allait dans le sens d'une application plus rigoureuse de la réglementation communale, les autorités ayant, comme le relève à juste titre la recourante, laissé s'implanter plusieurs entreprises à caractère commercial ou tertiaire dans la zone industrielle. Elle ne saurait pour autant se prévaloir, comme elle le fait, d'une violation du principe de l'égalité de traitement: il n'y a pas de droit à l'égalité dans l'illégalité (cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n o 683) et les conditions auxquelles une exception à ce principe entre en ligne de compte ne sont pas remplies. En particulier, la municipalité n'a aucune intention de persévérer dans une pratique illégale, comme l'attestent l'adoption de la directive du 1 er février 2022, d'une part, et les conditions spéciales posées dans les permis de construire, d'autre part.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé, et à la confirmation des décisions attaquées. Un nouveau délai au 31 mars 2024 est imparti à la recourante pour assurer une affectation des locaux conforme à la zone industrielle. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Cette dernière supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune d'Echallens, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 13 mars 2023 par la Municipalité d'Echallens est confirmée, un nouveau délai au 31 mars 2024 étant imparti à la recourante A.________ pour rétablir une affectation des locaux situés au rez-de-chaussée du bâtiment sis sur la parcelle n° 508 conforme à la réglementation de la zone industrielle et aux permis de construire délivrés.

III. Le permis de construire établi le 27 mars 2023 par la Municipalité d'Echallens (CAMAC 214071) est confirmé.

IV. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

V. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à verser à la Commune d'Echallens à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.

Lausanne, le 15 novembre 2023

Le président: Le greffier: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le président: Le greffier: Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.