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Vor fünfzig Jahren unterzeichnete die Schweiz mit der EWG das Freihandelsabkommen – ein Markstein der Geschichte.
Das Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, heute EU), das am 22. Juli 1972 in Brüssel unterschrieben wird, hat ein klares handelspolitisches Ziel: Es soll durch Ausweitung des Warenverkehrs den beiderseitigen Wohlstand begünstigen. Der freisinnige Bundesrat Ernst Brugger, der zusammen mit dem Chefunterhändler Paul Jolles und Botschafter Paul Henri Wurth den formellen Akt für die Schweiz vollzieht, spricht indes von einem Schritt im Bemühen des Landes, «an der Integration unseres Kontinentes mitzuarbeiten».
Das Abkommen stelle «eine dauerhafte Verbindung mit den Europäischen Gemeinschaften her». Auch wenn er «aus einem Departement von Krämern und Händlern» komme, sagt Wirtschaftsminister Brugger später, sei er in der Lage, «die geistigen Hintergründe» des Vertragsschlusses zu erkennen.
Nach Umwegen am Ziel
Mit der vereinbarten vollständigen Aufhebung der Einfuhrzölle auf Industriegüter, die in fünf Schritten bis 1977 erfolgt, hatte die Schweiz auch sachlich ein wichtiges, seit langem angestrebtes Ziel erreicht. Zumal die EWG analoge Abkommen mit fünf anderen Nichtmitgliedern schliesst, entsteht ein westeuropäischer Markt mit 300 Millionen Menschen. Weil eine Beteiligung an der engeren Integration für die Schweiz nicht infrage kommt, hat sie vorher auf eine Freihandelslösung im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa (OECE, Vorgängerin der OECD) gehofft. Verhandlungen darüber scheitern aber 1958 vor allem am Widerstand Frankreichs, das in erster Linie die junge EWG stärken will.
Die 1960 unter Mitwirkung der Schweiz gegründete Europäische Freihandelsassoziation (Efta) erstrebt eine Liberalisierung neben der damaligen Sechsergemeinschaft, hängt jedoch vom Schwergewicht Grossbritannien ab. Als dieses zusammen mit weiteren Staaten 1961 in die EWG wechseln will, stellt die Schweiz in Brüssel gleich ein Gesuch um Assoziationsverhandlungen. Die EWG ist aber erst nach dem Rücktritt des französischen Präsidenten Charles de Gaulle zu einer Erweiterung bereit. Zugleich erklärt sie sich Ende 1969 willens, mit den verbleibenden Efta-Staaten über «besondere Beziehungen» zu verhandeln, wie es ohne weitere Konkretisierung heisst.
Die Schweiz ihrerseits zieht ein recht breites Spektrum von Verhandlungsthemen in Betracht. Bei der Eröffnung der exploratorischen Gespräche im November 1970 erwähnt Wirtschaftsminister Brugger beispielsweise den Dienstleistungsverkehr, die technischen Handelshemmnisse und das Heilmittelrecht. Zu prüfen sei auch eine Zusammenarbeit in der Wirtschafts- und der Währungspolitik sowie in der Forschung. Bern will dabei an einer eigenen Aussenwirtschaftspolitik gegenüber Drittstaaten festhalten und im Agrarhandel die Bauern pfleglich behandeln.
Zu hohe Ambitionen
Das resultierende Abkommen beschränkt sich auf den Zollabbau, auf Ursprungs- und wenige Wettbewerbsregeln. Trotzdem bedeutet es einen Erfolg; denn an sich legt die EWG Wert auf gemeinsame Aussenzölle (Zollunion) und dann auch auf eine rechtliche Harmonisierung. Zudem ist sie, in der Wahrnehmung des Chefunterhändlers Jolles, «von ihren ursprünglichen dogmatischen Grundsätzen» bezüglich Neutralität abgewichen. Als wichtiges Zeichen für die weitere Zusammenarbeit gilt für die Schweiz die «Entwicklungsklausel», wonach jede Vertragspartei Verhandlungen über neue Bereiche beantragen kann.
Bemerkenswert ist jedenfalls, dass die beiden Parteien – mit Blick auf den Fahrplan der EWG-Beitritte – für die Verhandlungen nach einer einjährigen Erkundungsphase nur gut sieben Monate brauchen. In dieser Zeit hätten weitere, komplexere Fragen kaum geregelt werden können. Da es zu keinen Integrationsschritten kommt, erübrigt sich auch das Anliegen der «gestaltenden Mitwirkung» des Nichtmitglieds in der Gemeinschaft – ein Anliegen, mit dem es die Schweiz immer wieder schwer haben wird.
«Aufklärung» an der Innenfront
Das hohe Tempo wird auch in Bern durchgehalten. Am 16. August 1972 verabschiedet der Bundesrat die Botschaft, und das Parlament behandelt das Abkommen in der Septembersession. Das Projekt ist neuartig, doch innenpolitisch relativ wenig umstritten. Auch die Gewerkschaften sehen die positive Seite internationaler Konkurrenz. Neben Brugger steht Aussenminister Pierre Graber (SP) in spezieller Verantwortung. Im Bundesrat wird am Schluss nur noch diskutiert, ob ein obligatorisches Referendum angebracht sei. In den Verhandlungen hat die Schweiz immer auch mit dieser «Drohung» operiert. Justizminister Kurt Furgler verweist hingegen auf die Verfassung, die für einen solchen Fall eindeutig keine Volksabstimmung vorsieht. Hans Peter Tschudi wiederum argumentiert damit, dass der Vertrag «eine Entwicklung unseres Landes in Richtung Europa einleitet, die praktisch irreversibel ist». Wie die Regierung entscheiden dann der Nationalrat und in der Differenzbereinigung der Ständerat zugunsten einer Volksabstimmung.
Sorglos sieht der Bundesrat dem Urnengang aber nicht entgegen und unternimmt besondere Informationsanstrengungen. Ein Mitarbeiter des Integrationsbüros hält in einem Papier sogar fest, «Was man in der Aufklärung des Volkes über das Abkommen Schweiz-EWG nicht sagen soll»: etwa, dass es «einen ersten Schritt der Schweiz nach Europa darstellt». Heikel ist ferner ein indirekter Zusammenhang mit der Ausländerpolitik. Italien hat die Verhandlungen zwischen Brüssel und Bern erfolgreich als Druckmittel benützt, um für seine Emigranten, die in der Eidgenossenschaft leben, mehr Rechte zu erwirken. «Doch ist die Schwelle zur Erpressung nie überschritten worden», sagt der Diplomat Jolles im Nachhinein. Dem Freihandelsabkommen wird eine vage gemeinsame «Erklärung über Arbeitskräfte» beigegeben. Behauptungen seitens der Überfremdungsparteien, es gebe ein Geheimabkommen, verfangen nicht.
Die Landesregierung hat die Abstimmungskampagne ungewöhnlicherweise auch mit einer «Meinungsuntersuchung» vorbereitet. Sie ergibt eine für Jolles «erstaunliche Mehrheit» von drei Vierteln der Befragten zugunsten der Vorlage. Am 3. Dezember 1972 erreicht diese tatsächlich eine Zustimmung von 72,5 Prozent der Stimmenden bei einer Beteiligung von 53 Prozent. Bis zum nächsten europapolitischen Volksentscheid – über den EWR – dauert es dann fast auf den Tag genau zwanzig Jahre und bis zum nächsten positiven – über die Bilateralen – nochmals acht. NZZ, 21. Juni 2022, S. 8
Die Glaubwürdigkeit der EU
Die für heute angekündigte Ernennung der Ukraine zum EU-Beitrittskandidaten ruft in Südosteuropa schweren Unmut hervor. Zwar heißt es regelmäßig, man habe keine Einwände dagegen, die Ukraine dergestalt aufzuwerten. Allerdings werde damit etwa Bosnien-Herzegowina „erniedrigt“, da ihm der gleiche Status seit Jahren verweigert werde, warnt die einstige kroatische Ministerpräsidentin Jadranka Kosor. Dem Land wurde – ebenso wie Serbien, Montenegro, Albanien, Nordmazedonien und dem Kosovo – auf dem EU-Gipfel im Juni 2003 der Beitritt zur Union in Aussicht gestellt. „Die Zukunft der Balkanstaaten liegt in der Europäischen Union“, hieß es damals. Ähnliches soll heute der Ukraine und Moldawien zugesagt werden – allerdings ebenso unverbindlich. Mit Blick auf die Versprechungen gegenüber Kiew dringt jetzt auch Nordmazedonien erneut darauf, Beitrittsverhandlungen mit der EU beginnen zu dürfen. Dies scheitert an einem Veto Bulgariens. In Bulgarien befürworten zur Zeit fast 40 Prozent der Bevölkerung einen Austritt aus der NATO; das lässt es Berlin als heikel erscheinen, den Druck auf Sofia zu verstärken.
„Ein moralischer Schub“
Die EU-Staats- und Regierungschefs schlossen sich dem Vorschlag der Kommission an und erklärten die Ukraine und Moldawien offiziell zu EU-Beitrittskandidaten. Beide erfüllen die bislang dafür erforderlichen Voraussetzungen nicht. Die Ukraine erhält den Status, weil ihr das – so hat es ein hochrangiger EU-Beamter formuliert – im Krieg gegen Russland „einen moralischen Schub“ verleihen soll.[1] In Moldawien steht die Regierung unter anderem wegen der krass gestiegenen Lebensmittel- und Energiepreise stark unter Druck. Da Präsidentin Maia Sandu und Ministerpräsidentin Natalia Gavrilița klar auf die EU orientiert sind und bei ihrem etwaigen Sturz weniger prowestlich ausgerichtete Kräfte an die Macht gelangen könnten, gilt die Ernennung des Landes zum Beitrittskandidaten als strategisch hilfreiche Stütze für die Regierung. In Georgien wiederum, das sich nicht wirklich negativ von der Ukraine und Moldawien abhebt, strebt die aktuelle Regierung zwar den EU-Beitritt an, ist aber, anders als Teile der Opposition, auf eine gewisse Eigenständigkeit gegenüber dem Westen bedacht. Die EU-Kommission erklärt nun, das Land dürfe noch nicht zum Beitrittskandidaten erklärt werden; es müsse zunächst eine Reihe an Vorbedingungen erfüllen.[2] Die Entscheidung stärkt Georgiens offen prowestliche Opposition.
Doppelte Standards
Die flexiblen doppelten Standards der EU zeigen sich auch beim Blick auf Südosteuropa. Dort kommen die Beitrittsbestrebungen Serbiens und Montenegros, Nordmazedoniens und Albaniens sowie Bosnien-Herzegowinas und des von Serbien abgespaltenen Kosovo kaum voran, obwohl der gesamten Region im Juni 2003 auf dem EU-Gipfel in Thessaloniki der EU-Beitritt klar in Aussicht gestellt worden war. 19 Jahre später schleppen sich die Beitrittsverhandlungen mit Serbien und Montenegro dahin, während Verhandlungen mit Nordmazedonien und Albanien noch nicht gestartet wurden und Bosnien-Herzegowina bis heute nicht einmal zum Beitrittskandidaten erklärt worden ist; das Kosovo wird unverändert von fünf EU-Mitgliedern (Spanien, Slowakei, Rumänien, Griechenland, Zypern) aufgrund seiner völkerrechtswidrigen Sezession von Serbien nicht einmal als Staat anerkannt. Davon, dass die Bedingungen für den EU-Beitrittskandidatenstatus von Bosnien-Herzegowina in geringerem Umfang erfüllt würden als von der Ukraine oder Moldawien, kann keine Rede sein. Dennoch erklärte der Leiter der EU-Delegation für das Land, Johann Sattler, zuletzt am Dienstag, die Regierung in Sarajevo habe die Annäherung an die EU noch nicht im erforderlichen Maß vorangebracht.[3]
„Vernachlässigt und erniedrigt“
Die Benachteiligung insbesondere Bosnien-Herzegowinas gegenüber der Ukraine hat in Südosteuropa herben Unmut ausgelöst. Indem sie „der Ukraine grünes Licht gegeben“ habe, habe die EU „eine andere Region vollständig vernachlässigt und erniedrigt“, protestierte zu Wochenbeginn die einstige Ministerpräsidentin Kroatiens Jadranka Kosor.[4] Die Regierung Sloweniens hat in Aussicht gestellt, sich beim heute startenden EU-Gipfel für die sofortige Ernennung Bosnien-Herzegowinas zum Beitrittskandidaten stark zu machen. Bleibt dies aus, dann drohen neue Auseinandersetzungen: Milorad Dodik, einflussreichster Politiker der bosnischen Serben, hat angekündigt, in diesem Fall die Unterschrift unter eine Vereinbarung zurückzuziehen, in der sich kürzlich er und zahlreiche weitere führende Politiker des Landes verpflichtet haben, gemeinsam auf die EU-Mitgliedschaft hinzuarbeiten.[5] Dodik hatte zuvor Schritte vorbereitet, die geeignet waren, den Zusammenhalt Bosnien-Herzegowinas weiter zu schwächen und unter Umständen sogar eine Sezession der Republika Srpska in die Wege zu leiten.[6] Diese Schritte hat die Republika Srpska zuletzt vertagt – allerdings nur in der, freilich recht vagen, Hoffnung auf Zugeständnisse der EU beim Beitrittsprozess.
Wackelkandidat Bulgarien
Protest ruft auch hervor, dass die EU den Beginn von Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien unverändert verschleppt. Ursache ist, dass Bulgarien ein Veto dagegen eingelegt hat (german-foreign-policy.com berichtete [7]). Zwar erhöhen nicht zuletzt Berlin und Paris den Druck auf Sofia, sein Veto fallenzulassen. Allerdings gilt dieser Wunsch als heikel. Erst kürzlich ist Bulgariens Regierung unter anderem an der Frage zerbrochen, ob man mit Blick auf das Veto Zugeständnisse machen könne; der Ministerpräsident Kiril Petkow wurde denn auch per Misstrauensvotum gestürzt. Die Haltung der bulgarischen Bevölkerung in Sachen Ukraine-Krieg lässt das Land dabei als Wackelkandidat erscheinen. So sind einer aktuellen Umfrage zufolge trotz des Kriegs 30 Prozent der Bulgaren der Meinung, Russland sei der wichtigste strategische Partner ihres Landes. Nur 33 Prozent halten Russland für eine Bedrohung für Bulgarien; ebenso viele denken dies von den USA. Die Zahl derjenigen, die für den Austritt aus der EU plädieren, ist von 27 auf 33 Prozent gestiegen, während die Zahl der Anhänger eines Austritts aus der NATO von 27 auf 38 Prozent in die Höhe geschnellt ist.[8] Zuviel Druck auf Sofia verbietet sich daher aus Sicht Brüssels und Berlins.
Unverbindliche Versprechungen
Bei alledem weisen Politiker in Südosteuropa darauf hin, dass die Ukraine vom Status eines EU-Beitrittskandidaten nicht wirklich profitiert und ihre Aussichten, tatsächlich in die Union aufgenommen zu werden, nicht größer sind als diejenigen beispielsweise Nordmazedoniens oder Bosnien-Herzegowinas. Diesen beiden war, gemeinsam mit den vier anderen Nicht-EU-Ländern Südosteuropas, auf dem EU-Gipfel im Juni 2003 in Thessaloniki ähnlich viel versprochen worden wie heute Kiew. Damals hieß es: „Die EU bekräftigt, dass sie die europäische Ausrichtung der westlichen Balkanstaaten vorbehaltlos unterstützt. Die Zukunft der Balkanstaaten liegt in der Europäischen Union.“[9] Ähnliche Formulierungen sind in diesen Tagen über die Zukunft der Ukraine sowie Moldawiens zu hören, von denen es schon jetzt allerdings auch heißt, selbstverständlich hätten sie die „Kopenhagener Beitrittskriterien“ zu erfüllen, an denen etwa Serbien und Montenegro bis heute scheitern. Bleibt die erhoffte Annäherung der Ukraine an die EU jenseits unverbindlicher Versprechungen aus, ist mit schwerem Unmut auch dort zu rechnen – mit entsprechenden politischen Folgen. 23. Juni, 2022; https://www.german-foreign-policy.com/news/detail/8956
[1] Thomas Gutschker: „Streng nach Lehrbuch“. Frankfurter Allgemeine Zeitung 18.06.2022.
[2] Reinhard Veser: Georgiens Schwierigkeiten mit der EU. Frankfurter Allgemeine Zeitung 18.06.2022.
[3] Warnings of more political instability if Bosnia fails to secure EU candidate status. intellinews.com 22.06.2022.
[4] Sebastijan R. Maček, Zoran Radosavljevic: Croatia ex-pm: By only backing Ukraine, EU humiliated Bosnia. euractiv.com 20.06.2022.
[5] Warnings of more political instability if Bosnia fails to secure EU candidate status. intellinews.com 22.06.2022.
[8] Nearly 40% of Bulgarians want out of Nato as pro-Russian propaganda strengthens. bne.eu 05.06.2022.
[9] Gipfeltreffen EU – westliche Balkanstaaten. Erklärung. Thessaloniki, 21. Juni 2003.
WTO-Ergebnisse zum Ende schädlicher Fischereisubventionen
Am 17. Juni 2022 haben die Mitgliederstaaten der Welthandelsorganisation WTO ein Übereinkommen über schädliche Fischereisubventionen beschlossen und setzten damit auch ein UN-Nachhaltigkeitsziel (Nr. 14.6) um. Das Übereinkommen beinhaltet ein entschiedenes Verbot von Subventionen, die zur illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischerei beitragen, hinzu kommen neue Transparenzbestimmungen. Es umfasst außerdem ein absolutes Verbot von Subventionen für die unregulierte Hochseefischerei. Drittens werden mit der Bestimmung zu überfischten Beständen in der ersten Phase des Übereinkommens Nachhaltigkeitsvorschriften für Subventionen bei den am stärksten gefährdeten Beständen eingeführt. Entwicklungsländer sollen technische Hilfe bei der Umsetzung des Übereinkommens erhalten – es wurde ein spezieller Treuhandfonds angekündigt. Allerdings müssen vor Inkrafttreten des WTO-Abkommens die Verhandlungen über das UN-Nachhaltigkeitsziel Nr. 14.6 abgeschlossen werden. EU-News | 22. Juni 2022