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Opinion de Jefferson sur la constitutionnalité d'une banque nationale : 1791
Le projet de loi pour l'établissement d'une Banque Nationale s'engage entre autres à :
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De former les souscripteurs en une corporation.
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Leur permettre, en leur qualité de personnes morales, de recevoir des concessions de terres, ce qui est contraire aux lois de la Mainmorte. (1)
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Rendre les souscripteurs étrangers capables de détenir des terres, ce qui va à l'encontre des lois sur l'aliénation.
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Transmettre ces terres, à la mort d'un propriétaire, à une certaine lignée de successeurs ; ce qui change le cours des descendances.
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Mettre les terres hors de la portée de la confiscation ou de la déshérence, ce qui est contraire aux lois de la confiscation et de la déshérence.
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Transmettre des biens personnels aux successeurs d'une certaine lignée, ce qui va à l'encontre des lois de la distribution.
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Leur donner le droit unique et exclusif de faire des opérations bancaires sous l'autorité nationale, ce qui est contraire aux lois du monopole.
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Leur communiquer le pouvoir de faire des lois qui priment sur les lois des États ; car c'est ainsi qu'elles doivent être interprétées, pour protéger l'institution du contrôle des législatures des États, et c'est ainsi, probablement, qu'elles seront interprétées.
Je considère que le fondement de la Constitution est établi sur cette base : Que "tous les pouvoirs qui ne sont pas délégués aux États-Unis par la Constitution, ni interdits par elle aux États, sont réservés aux États ou au peuple". [Faire un seul pas au-delà des limites ainsi spécialement tracées autour des pouvoirs du Congrès, c'est s'emparer d'un champ de pouvoir illimité, qui n'est plus susceptible d'aucune définition.
L'incorporation d'une banque, et les pouvoirs assumés par ce projet de loi, n'ont pas, à mon avis, été délégués aux États-Unis par la Constitution.
I Ils ne font pas partie des pouvoirs spécialement énumérés, car ceux-ci sont : Le pouvoir de lever des impôts dans le but de payer les dettes des États-Unis ; mais aucune dette n'est payée par ce projet de loi, ni aucun impôt levé. S'il s'agissait d'un projet de loi pour lever des fonds, son origine au Sénat le condamnerait par la Constitution.
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"Pour emprunter de l'argent". Mais ce projet de loi n'emprunte pas d'argent et ne garantit pas son emprunt. Les propriétaires de la banque seront aussi libres que tous les autres détenteurs d'argent, de prêter ou de ne pas prêter leur argent au public. L'opération proposée dans le projet de loi, de leur prêter d'abord deux millions, et de les réemprunter ensuite, ne peut changer la nature de ce dernier acte, qui sera toujours un paiement, et non un prêt, appelez-le du nom qu'il vous plaira.
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Pour "réglementer le commerce avec les nations étrangères, et entre les États, et avec les tribus indiennes". Eriger une banque et réglementer le commerce sont des actes très différents. Celui qui érige une banque, crée un sujet de commerce dans ses billets, de même que celui qui fabrique un boisseau de blé, ou extrait un dollar des mines ; cependant, aucune de ces personnes ne réglemente le commerce par ce moyen. Faire une chose qui peut être achetée et vendue, ce n'est pas prescrire des règlements pour l'achat et la vente. En outre, si c'était là un exercice du pouvoir de réglementer le commerce, il serait nul, car il s'étendrait aussi bien au commerce intérieur de chaque État qu'à son commerce extérieur. En effet, le pouvoir donné au Congrès par la Constitution ne s'étend pas à la réglementation interne du commerce d'un État, (c'est-à-dire du commerce entre citoyens) qui relève exclusivement de sa propre législature, mais à son commerce extérieur seulement, c'est-à-dire à son commerce avec un autre État, ou avec les nations étrangères, ou avec les tribus indiennes. En conséquence, le projet de loi ne propose pas la mesure comme une réglementation de la trace, mais comme "produisant des avantages considérables pour le commerce". Ces pouvoirs ne sont encore moins couverts par aucune autre des énumérations spéciales.
II. Ils ne relèvent pas non plus de l'une ou l'autre des phrases générales, qui sont les deux suivantes :
- Le pouvoir de lever des impôts pour pourvoir au bien-être général des États-Unis, c'est-à-dire "lever des impôts dans le but de pourvoir au bien-être général". Car l'établissement des impôts est le pouvoir, et le bien-être général le but pour lequel le pouvoir doit être exercé. Ils ne peuvent pas lever des impôts ad libitum pour n'importe quel but, mais seulement pour payer les dettes ou assurer le bien-être de l'Union. De la même manière, ils ne peuvent pas faire tout ce qu'ils veulent pour assurer le bien-être général, mais seulement lever des impôts dans ce but. Considérer cette dernière phrase, non pas comme décrivant l'objectif de la première, mais comme donnant un pouvoir distinct et indépendant de faire tout ce qui leur plaît, qui pourrait être pour le bien de l'Union, rendrait toutes les énumérations de pouvoir précédentes et suivantes complètement inutiles.
Cela réduirait tout l'instrument à une seule phrase, celle d'instituer un Congrès ayant le pouvoir de faire tout ce qui serait pour le bien des États-Unis ; et, comme ils seraient les seuls juges du bien ou du mal, ce serait aussi un pouvoir de faire tout le mal qu'ils voudraient.
C'est une règle d'interprétation établie, lorsqu'une phrase peut avoir l'une ou l'autre de deux significations, de lui donner celle qui permettra de donner un sens aux autres parties de l'instrument, et non celle qui rendrait toutes les autres inutiles. Il est certain qu'aucun pouvoir universel de ce genre n'était destiné à leur être donné. L'intention était de les encadrer strictement dans les pouvoirs énumérés, et dans ceux sans lesquels, en tant que moyens, ces pouvoirs ne pourraient être mis en œuvre. On sait que le pouvoir même qui est maintenant proposé comme moyen a été rejeté comme fin par la Convention qui a formé la Constitution. Il leur a été proposé d'autoriser le Congrès à ouvrir des canaux, et une proposition modificative de les habiliter à se constituer en société. Mais l'ensemble fut rejeté, et l'une des raisons de ce rejet invoquée lors du débat fut qu'ils auraient alors le pouvoir d'ériger une banque, ce qui rendrait les grandes villes, où il y avait des préjugés et des jalousies sur le sujet, défavorables à la réception de la Constitution.
- La deuxième phrase générale est : "faire toutes les lois nécessaires et appropriées pour mettre en œuvre les pouvoirs énumérés". Mais ils peuvent tous être exécutés sans une banque. Une banque n'est donc pas nécessaire, et par conséquent pas autorisée par cette phrase.
On a prétendu qu'une banque faciliterait grandement la perception des impôts. Supposons que cela soit vrai, la Constitution n'autorise que les moyens " nécessaires ", et non ceux qui sont simplement " pratiques " pour l'exercice des pouvoirs énumérés. Si l'on accorde à cette phrase une latitude d'interprétation telle qu'elle puisse donner un pouvoir non énuméré, il ira à tout le monde, car il n'y en a pas un que l'ingéniosité ne puisse transformer en une commodité dans un cas ou un autre, pour l'un ou l'autre des pouvoirs énumérés. Cela engloutirait tous les pouvoirs délégués et réduirait l'ensemble à un seul pouvoir, comme nous l'avons déjà observé. C'est pourquoi la Constitution les a limités aux moyens nécessaires, c'est-à-dire aux moyens sans lesquels l'octroi du pouvoir serait sans valeur.
Mais examinons cette commodité et voyons ce qu'elle est. Le rapport sur ce sujet, page 3, déclare que la seule commodité générale est d'empêcher le transport et le re-transport de l'argent entre les États et le trésor, (car je passe sur l'augmentation du moyen de circulation, qui lui est attribué comme un besoin, et qui, selon mes idées sur le papier-monnaie, est clairement un démérite). Chaque État devra verser au trésor une somme d'impôt ; et le trésor devra payer, dans chaque État, une partie de l'intérêt de la dette publique, et les salaires des officiers du gouvernement résidant dans cet État. Dans la plupart des États, il y aura encore un excédent de recettes fiscales qui sera versé au siège du gouvernement pour les fonctionnaires qui y résident. Les paiements des intérêts et des salaires dans chaque État peuvent être effectués par des ordres du Trésor sur le collecteur de l'État. Cela absorbera la plus grande partie de l'argent qu'il a collecté dans son État, et par conséquent empêchera la grande masse de cet argent d'être retirée de l'État. S'il y a une balance commerciale en faveur de cet État contre celui où réside le gouvernement, l'excédent des impôts sera remis par les lettres de change tirées pour cette balance commerciale. Et il doit en être ainsi s'il y avait une banque. Mais s'il n'y a pas de balance commerciale, soit directe, soit détournée, toutes les banques du monde ne pourraient faire remonter l'excédent des impôts que sous forme d'argent. Les ordres du Trésor et les lettres de change peuvent donc empêcher le déplacement de la masse principale de l'argent collecté, sans l'aide d'aucune banque ; et lorsque ceux-ci échouent, on ne peut l'empêcher même avec cette aide.
Peut-être, en effet, les bons de banque peuvent-ils être un véhicule plus pratique que les bons du Trésor. Mais une petite différence dans le degré de convenance ne peut pas constituer la nécessité que la Constitution fonde pour assumer un pouvoir non énuméré.
D'ailleurs, les banques existantes concluront sans doute des arrangements pour prêter leur agence, et d'autant plus favorables qu'il y aura concurrence entre elles pour l'obtenir ; tandis que le projet de loi nous livre liés à la banque nationale, qui sont libres de refuser tout arrangement, mais à leurs propres conditions, et le public non libre, sur ce refus, d'employer une autre banque. Celui de Philadelphie, je crois, fait maintenant cette affaire, par leurs billets postaux, qui, par un arrangement avec le trésor, sont payés par tout collecteur d'État à qui ils sont présentés. Cet expédient suffit à lui seul à empêcher l'existence de cette nécessité qui peut justifier l'hypothèse d'un pouvoir non énuméré comme moyen d'exercer un pouvoir énuméré. La chose peut être faite, et a été faite, et bien faite, sans cette hypothèse, donc elle ne repose pas sur ce degré de nécessité qui peut honnêtement la justifier.
On peut dire qu'une banque dont les effets auraient une monnaie dans tous les États serait plus commode qu'une banque dont la monnaie est limitée à un seul État. Il serait donc encore plus commode qu'il y ait une banque dont les effets aient une monnaie dans le monde entier. Mais il ne suit pas de cette convenance supérieure, qu'il existe nulle part un pouvoir d'établir une telle banque ; ou que le monde ne pourrait pas très bien s'en passer.
Peut-on penser que la Constitution a voulu que pour une nuance ou deux de commodité, plus ou moins, le Congrès soit autorisé à briser les lois les plus anciennes et les plus fondamentales des différents États ; comme celles contre mainmorte, les lois de l'aliénation, les règles de descendance, les actes de distribution, les lois de déshérence et de confiscation, les lois du monopole ? Rien qu'une nécessité invincible par tout autre moyen ne peut justifier une telle prostitution de lois, qui constituent les piliers de tout notre système de jurisprudence. Le Congrès sera-t-il trop strict pour appliquer la Constitution dans un effet honnête, à moins qu'il ne puisse passer outre les lois fondatrices du gouvernement de l'État pour la moindre convenance de sa part ?
Le négatif du Président est le bouclier prévu par la Constitution pour se protéger contre les invasions du législatif : 1. Le droit de l'Exécutif. 2. Du pouvoir judiciaire. 3. Des États et des législatures d'État. Il s'agit ici d'un droit appartenant exclusivement aux Etats, et par conséquent de ceux que la Constitution entend placer sous sa protection,
Il doit être ajouté, cependant, qu'à moins que l'esprit du président sur une vue de tout ce qui est préconisé pour et contre ce projet de loi, est assez clair qu'il est interdit par la Constitution ; si le pour et le contre penchaient de manière à équilibrer son jugement, un juste respect pour la sagesse du législateur déciderait naturellement la balance en faveur de son opinion. C'est principalement pour les cas où ils sont clairement induits en erreur par erreur, ambition ou intérêt, que la Constitution a placé un chèque dans le négatif du Président.
(1) Bien que la Constitution contrôle les lois de mainmorte jusqu'à permettre au Congrès lui-même de détenir des terres à certaines fins, mais pas jusqu'à leur permettre de communiquer un droit similaire à d'autres personnes morales.-T. J.Retour
La source:
Ford, Paul Leicester
The Federalist : Un commentaire sur la Constitution des États-Unis par Alexander Hamilton, James Madison et John Jay édité avec des notes, des documents illustratifs et un copieux index par Paul Leicester Ford.
New York : Henry Holt et compagnie, 1898.