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S. 5 / Nr. 2 Gewaltentrennung (d)
BGE 70 I 5
2. Auszug aus dem Urteil vom 3. April 1944 i. S. Bühler Kappler und Genossen
gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt.
Regeste:
Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung einer Beschwerde wegen
Missachtung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, wenn sie sich auf den
Widerspruch kantonaler Erlasse und Verfügungen zu einem Bundesgesetze
administrativen oder polizeilichen Inhalts, wie dem KUVG, stützt. OG Art. 189
II, VDG Art. 22 litt. d (Erw. 1).
Gewährleistung der Gewaltentrennung durch Zuweisung der verschiedenen
Funktionen der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege an verschiedene
Organe. Hängt das Schicksal
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einer Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltentrennung von der Auslegung eines
kantonalen Gesetzes ab, so muss sich das Bundesgericht an die von den obersten
kantonalen Behörden vertretene Auslegung halten, soweit sie nicht willkürlich
ist (Erw. 3)
Voraussetzungen der Verbindlichkeit der authentischen Interpretation eines
allgemein verbindlichen Erlasses (Erw. 5 b und 6).
Compétence du Conseil fédéral en matière de recours pour violation de la force
dérogatoire du droit fédéral lorsque le recours est fondé sur la contradiction
entre des prescriptions ou des décisions cantonales et une loi fédérale
administrative ou de police, telle que la LAMA par exemple. Art. 189 II OJ et
22 lit. d JAD (consid. 1).
Garantie de la séparation des pouvoirs par l'attribution des fonctions
législative, administrative et judiciaire à des organes distincts. Lorsque le
sort d'un recours pour violation de la séparation des pouvoirs dépend de
l'interprétation d'une loi cantonale le Tribunal fédéral est lié par
l'interprétation qu'en ont donnée les autorités cantonales supérieures, pour
autant qu'elle n'est pas arbitraire (consid. 3).
Condition que doit remplir, pour être obligatoire, l'interprétation
authentique d'une prescription de portée générale (consid. 5 b et 6).
Competenza del Consiglio federale in materia di ricorso per violazione della
forza derogatoria del diritto federale, quando il ricorso è basato sulla
contraddizione tra prescrizioni o decisioni cantonali e una logge federale
amministrativa o di polizia quale la LAMI. Art. 189 II OGF e 22 lett. d GAD
(consid. 1).
Garanzia della separazione dei poteri mediante l'attribuzione delle funzioni
legislativa, amministrativa e giudiziaria ad organi distinti. Se l'esito d'un
ricorso per violazione della separazione dei poteri dipende
dall'interpretazione d'una logge cantonale il Tribunale federale è vincolato
dall'interpretazione data dalle autorità cantonali in quanto non sia
arbitraria (consid. 3).
Presupposti cui deve soddisfare, per essere obbligatoria, l'interpretazione
autentica d'una prescrizione di portata generale (consid. 5 b e 6).
Vier Mitglieder der Öffentlichen Krankenkasse des Kantons Basel-Stadt haben
beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben gegen eine Verordnung
des Regierungsrats dieses Kantons, wodurch die Beiträge der Kassenmitglieder
an die Betriebskosten der Kasse näher bestimmt wurden. Zu einer der
angefochtenen Bestimmungen der Verordnung hatte der Regierungsrat nachträglich
einen Beschluss gefasst, der den Sinn der Bestimmung «authentisch
interpretieren» sollte.
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Die Beschwerdeführer machten geltend, dass die Verordnung in diesem Punkte
sowohl nach der ursprünglichen Fassung als mit dem ihr durch die authentische
Interpretation gegebenen Sinne gegen das kantonale Gesetz über die Öffentliche
Krankenkasse verstosse und deshalb den Grundsatz der Gewaltentrennung
verletze. Ausserdem wurde die verfassungsrechtliche Zulässigkeit und
Verbindlichkeit der authentischen Interpretation noch aus anderen Gründen
bestritten. In der ursprünglichen Fassung widerspreche die fragliche
Vorschrift der Verordnung auch dem Bundesgesetz über die Kranken- und
Unfallversicherung (KUVG). Eine von einem Interpellanten beantragte motivierte
Tagesordnung, wonach die streitigen Verordnungsbestimmungen hätten missbilligt
und der Regierungsrat eingeladen werden sollen sie abzuändern, war vom Grossen
Rat mit Mehrheit abgelehnt werden.
§ 42 der Verfassung von Basel-Stadt lautet:
«Ein aus sieben Mitgliedern bestehender Regierungsrat ist mit der Vollziehung
und Handhabung der Gesetze beauftragt und erlässt die hierzu erforderlichen
Verordnungen und Beschlüsse. Diese dürfen jedoch niemals mit den bestehenden
Gesetzen im Widerspruch stehen.»
Aus den Erwägungen:
1. Nach feststehender Praxis hat der Bundesrat auf Grund von Art. 189 II OG,
Art. 22 litt. d VDG auch die Rüge der Missachtung der derogatorischen Kraft
des Bundesrechts zu beurteilen, wenn sie sich auf den Widerspruch kantonaler
Erlasse und Verfügungen zu einem Bundesgesetze administrativen oder
polizeilichen Inhalts stützt (BGE 52 I S. 159 E. 1 mit Zitaten). Zu diesen
Gesetzen gehört das KUVG. Der Bundesrat ist denn auch mit dem Bundesgericht
darüber einig, dass er infolgedessen über die geltend gemachte Verletzung des
genannten Gesetzes auch aus jenem Gesichtspunkte allein zu erkennen habe .
3. Die Verfassung von Basel-Stadt spricht im Gegensatz zu manchen anderen
den Grundsatz der
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Gewaltentrennung nicht allgemein ausdrücklich aus. Trotzdem muss er auch für
sie dadurch als anerkannt und gewährleistet gelten, dass die
Verfassungsurkunde (§§ 30, 39, 42, 49) die verschiedenen Funktionen der
Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege verschiedenen Organen zuweist (BGE
52 I S. 160 E. 3). § 42 KV spricht lediglich eine daraus sich ergebende
Folgerung, die Bindung des Regierungsrats an die bestehenden Gesetze bei
Ausübung der Verordnungsgewalt, noch besonders aus
Hängt die Entscheidung darüber, ob der Regierungsrat durch einen Erlass die
ihm zustehende Verordnungsbefugnis überschritten und in das Gebiet der
Gesetzgebung eingegriffen habe, von der Auslegung eines kantonalen Gesetzes
ab, so kann das Bundesgericht diese, wie die Anwendung und Auslegung einfachen
kantonalen Gesetzesrechts überhaupt, nur im beschränkten Rahmen von Art. 4 BV
überprüfen. Es muss eine Auslegung, die nach seiner Ansicht unrichtig, aber
immerhin vertretbar und nicht willkürlich ist, auch dann hinnehmen, wenn sie
für das Schicksal der Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltentrennung
präjudiziell ist (BGE 48 I S. 560; 55 I S. 162 E. 2, und gegenüber dem
Vorbehalt in 60 I S. 205 die nicht veröffentlichten Urteile vom 16. September
1938 i. S. Bachtler E. 4 S. 18, vom 19. Mai 1939 i. S. Seiler E. 2, vom 12.
Oktober 1942 i. S. Einwohnergemeinde Biberstein E. 2, vom 19. Februar 1943 i.
S. Gertsch E. 2).
...........................................................
5. Die zu überprüfenden Vorschriften der Verordnung (§§ 15 litt. a, 16)
werden mit Recht angefochten, und zwar sowohl nach der ursprünglichen Fassung
des Erlasses als nach der ihm nachträglich vom Regierungsrat gegebenen
authentischen Interpretation.
a).........................................................
b) Als Behörde, welche die angefochtene Verordnung erlassen hat, kann der
Regierungsrat sie grundsätzlich auch authentisch interpretieren (BGE 41 I S.
13 E. 1). Die Verbindlichkeit eines solchen Beschlusses kann nicht mit
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der Begründung bestritten werden, dass er den interpretierten Erlass in
Wahrheit nicht auslege, sondern abändere. Die authentische Interpretation ist
Rechtssetzung. Sie schöpft ihre Kraft nicht aus der inneren Wahrheit, sondern
aus der formellen Autorität, die ihr als einem Akte der rechtssetzenden Gewalt
zukommt. Daher ist sie, sobald sie von der dafür zuständigen Behörde in
verfassungsmässiger Form vorgenommen wird, schlechthin verbindlich,
gleichgültig ob sie den Inhalt des erläuterten Rechtssatzes richtig feststellt
oder nicht (ebenda S. 14 E. 2).
Als Akt der Rechtssetzung kann sie andererseits nur auf dem für diese
vorgeschriebenen Wege vorgenommen werden (BGE 33 I S. 631). Dazu gehört auch
bei einer Verordnung die öffentliche Bekanntmachung in dem dafür bestimmten
Organ. Solange sie für den Interpretationsbeschluss vom 12. Dezember 1941
nicht erfolgt ist, kann der Beschluss den Rekurrenten schon aus diesem Grunde
nicht entgegengehalten werden.
Auch mit dem so ergänzten Inhalt verstossen zudem die §§ 15 litt. a und 16 der
angefochtenen Verordnung vom 14. November 1941 offensichtlich gegen das Gesetz
über die Öffentliche Krankenkasse.
...........................................................
6.- Ob der Grosse Rat bei Ablehnung der ihm in der Sitzung vom 20. November
1941 unterbreiteten Tagesordnung von der nämlichen Auslegung des Gesetzes über
die Öffentliche Krankenkasse ausgegangen sei wie heute der Regierungsrat, ist
unerheblich, wenn diese Auslegung, wie dargelegt, mit dem wirklichen Sinn des
Gesetzes unvereinbar ist. Als authentische Interpretation des Gesetzes kann
dieser Beschluss des Grossen Rates schon deshalb nicht gelten, weil es an der
hiezu erforderlichen Form fehlt, der Feststellung, dass eine
Gesetzesvorschrift in einem bestimmten Sinne zu verstehen sei. In einem Kanton
mit fakultativem Gesetzesreferendum wie Basel-Stadt kann zudem auch die
authentische Interpretation von Gesetzen nur durch einen dem Referendum
unterstellten Akt
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erfolgen, sofern nicht die Verfassung sie durch eine besondere Bestimmung in
die abschliessende Zuständigkeit des Grossen Rates stellt (BGE 16 S. 674 E. 2;
33 I S. 630 E. 3).
...........................................................
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass die §§ 15 lit. a und 16 der
angefochtenen Verordnung betreffend die Versicherungsprämien und die
Kostenbeiträge der Öffentlichen Krankenkasse vom 14. November 1941 aufgehoben
werden.