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Comme je l’avais signalé dans un commentaire, le Conseil fédéral a mis en consultation en mars 2021 un contre-projet indirect à l’initiative populaire « Pour l’avenir de notre nature et de notre paysage », baptisée « Initiative biodiversité ». Le gouvernement trouve que la proposition de compléter la Constitution fédérale va trop loin et préfère opter pour quelques modifications législatives. Le projet qui est soumis au Parlement une année plus tard tient compte des résultats de la procédure de consultation.
Il faut d’abord revenir sur la teneur de l’initiative. Sa caractéristique principale est l’exigence de préservation à la fois de la nature, des paysages et du patrimoine bâti. L’initiative est rédigée en termes généraux et le Parlement a cinq ans pour proposer des dispositions d’exécution. En fait, le terme « biodiversité » n’apparaît que trois fois dans l’initiative :
- Dans le titre du nouvel art. 78a de la constitution qui est proposé « Paysage et biodiversité »
- À la lettre c du 1er al. : les autorités s’engagent. « à mettre à disposition les surfaces, les ressources et les instruments nécessaires à la sauvegarde et au renforcement de la biodiversité ».
- Au quatrième alinéa qui prévoit : « La Confédération soutient les mesures prises par les cantons pour sauvegarder et renforcer la biodiversité ».
Ce qui est frappant, c’est que nulle part le terme « biodiversité » n’est défini clairement. Une première analyse montre qu’il s’agit de tout « geler » à la fois la nature et le périmètre bâti. Donc quelque part les initiants reconnaissent que l’homme a profondément modifié les paysages et la nature et ne réclament pas un retour au jardin d’Eden. C’est cette exigence de geler la situation actuelle qui justifie le fait que le Conseil fédéral propose de rejeter l’initiative en assurant que les modifications législatives proposées au Parlement permettent de répondre aux besoins les plus urgents.
Le projet du Conseil fédéral repose sur une révision de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage. De manière intéressante, ce texte ne parle pas de biodiversité mais de diversité biologique. Ce terme n’est pas défini dans la loi mais dans le message à l’appui de la révision. A la page 7, on lit : « Par biodiversité. On comprend la diversité des écosystèmes, des espèces et des gènes, ». L’élément principal de la révision est l’introduction de la notion d’infrastructure écologique qui doit permettre de relier les différentes zones de préservation de la nature. L’étendue de ces zones devrait atteindre 17% du territoire suisse à l’horizon 2030. Actuellement ces zones représentent 13.4% du territoire alors que la proportion de 17% correspondait à l’engagement pris en 2010 dans le cadre d’Aïchi et qui aurait dû être atteint en 2020.
Dans la mesure où la biodiversité ne se mesure que très difficilement, l’étendue des zones de protection devenait un moyen plus aisé pour les politiciens désireux de quantifier leurs engagements. Cette approche est attrayante pour des pays qui disposent de vastes étendues inhabitées, mais est problématique pour des pays densément peuplés comme la Suisse, et qui de surcroît veulent consacrer leur espace alpin au tourisme. Le même travers se retrouve dans l’évolution récente : dans le cadre de la COP de Kunming, qui n’est pas encore terminée, l’Union européenne et d’autres pays proposent d’étendre ces zones de protection à 30% de la planète (cf. article). Dans son message, le Conseil fédéral mentionne d’ailleurs que la Suisse a rejoint en 2020 une initiative à très hautes ambitions (High ambition coalition for nature and people) mais oublie de signaler que l’objectif principal de cette coalition est d’atteindre ces fameux 30% en 2030. A mon avis il conviendrait que le gouvernement soit un peu plus clair sur les limites de tels engagements pour notre pays, à moins qu’il souhaite faciliter la communication politique de NGOs comme l’organisation au Panda…
Le reproche majeur du Conseil fédéral à l’initiative est qu’elle gèlerait la situation actuelle et entrerait en contradiction avec notre politique énergétique. C’est pour cette raison que le gouvernement a renoncé à mettre en place une protection accrue des milieux aquatiques car les prescriptions sur les eaux résiduelles bloqueraient l’exploitation de la force hydraulique. Le message ne fait pas mention de la production d’électricité par les éoliennes, mais je soupçonne que les conflits d’objectifs seraient encore plus importants dans ce cas.
Au niveau financier, le projet du Conseil fédéral « coupe la poire en deux » : au lieu des 203 millions annuels supplémentaires pour la Confédération et 240 pour les cantons, le contre-projet entrainerait des dépenses annuelles supplémentaires de 96 millions pour la Confédération et de 90 pour les cantons.
Le Parlement a maintenant jusqu’au 8 mars 2023 pour adopter la recommandation de vote qu’il adressera au Peuple et aux cantons. Il reste à voir comment il accueillera le contre-projet du Conseil fédéral.