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Am 1. März 2019 erliess der Kanton Aargau eine Verordnungsänderung: Personen, die «in verschiedenen Lebensbereichen Unterstützung bedürfen», können zwecks «Umsetzung entsprechender Betreuungs- oder Integrationsmassnahmen» einer Unterkunft zugewiesen werden. Nach erheblichem zivilgesellschaftlichem Druck wurde die Änderung rückgängig gemacht. Der Erlass der Regelung ist Ausdruck einer gesellschaftlichen Normvorstellung: Wer auf staatliche Unterstützung angewiesen ist, darf deswegen einer Unterkunft zugewiesen werden. Damit sind die Grundrechte der Bewegungsfreiheit, des Schutzes der Privatsphäre und der persönlichen Freiheit tangiert.
Dies ist ein Abbau des Rechtsschutzes und eine Einschränkung der Verfahrensrechte von Personen, die Sozialhilfe beziehen.
Am 14. Januar 2020 entschied das Bundesgericht, dass Sozialhilfebeziehende gegen Auflagen und Weisungen nicht direkt rekurrieren können. Erst wenn sie einer Weisung zuwiderhandeln und dafür bestraft werden, können sie Rekurs einlegen. Dies ist ein Abbau des Rechtsschutzes und eine Einschränkung der Verfahrensrechte von Personen, die Sozialhilfe beziehen.
Dies sind nur zwei Beispiele für gegenwärtige Bestrebungen, die Grund- und Menschenrechte von Armutsbetroffenen einzuschränken. Diese Entwicklungen sind indes nicht neu. Der Blick in die Vergangenheit zeigt, dass bezüglich derartiger Einschränkungen der Grundrechte von verletzlichen Gruppen eine gewisse Kontinuität besteht.
Administrative Versorgung
Im Rahmen der sogenannten fürsorgerischen Zwangsmassnahmen wurden im 20. Jahrhundert in der Schweiz zahlreiche Menschenrechtsverletzungen begangen. Als fürsorgerische Zwangsmassnahmen gelten im historischen Sinne verschiedenste staatliche Massnahmen der Sozialpolitik. Opfer waren beispielsweise Verdingkinder, Heimkinder, Zwangssterilisierte, Zwangsadoptierte, die «Kinder der Landstrasse» sowie Menschen, die administrativ versorgt wurden.
Internierte Frauen und Mädchen arbeiten im Gemüsegarten. Erziehungs-Anstalt für katholische Mädchen, Richterswil, vor 1914 (Bild: Schweizerisches Sozialarchiv; Quelle: Bilder aus Anstalten des Schweizerischen Armenerziehervereins zur Landesausstellung Bern 1914; Signatur: Sozarch_F_Fe-0002-23)
Allein von der administrativen Versorgung waren vermutlich bis zu 60 000 Personen betroffen. Eine genauere Zahl lässt sich gegenwärtig aufgrund der Quellenlage, des nach wie vor grossen Forschungsbedarfs, der föderalen Rechtsstruktur und der heterogenen Opfergruppen nicht ermitteln.
Klar ist aber, dass es sich bei den fürsorgerischen Zwangsmassnahmen insgesamt keinesfalls um Einzelfälle handelte, sondern um ein weitverbreitetes, institutionelles Problem. Die fürsorgerischen Zwangsmassnahmen stellten vielfach schwere Menschenrechtsverletzungen dar.
Mangelnder Rechtsschutz
Insbesondere betroffen war dabei das Recht auf ein faires Verfahren. Es bestand ein komplexes, föderales Geflecht von Rechtsnormen und variierenden Rechtsmittelinstanzen. Dies und die mangelnde Professionalisierung führten vielfach zur Überforderung der kantonalen Laienbehörden und zu einem Mangel an Rechtskenntnissen der Behörden. Darüber hinaus sahen die kantonalen Rechtsgrundlagen oftmals keine unabhängige, gerichtliche Überprüfung von Entscheiden vor, deren Begründungen waren oft unzureichend und basierten auf Vermutungen. Im Weiteren wurden die Verfahrensabläufe nicht eingehalten, Entscheide nicht schriftlich festgehalten oder die Akteneinsicht verweigert. Es bestand folglich kein hinreichender und einheitlicher Rechtsschutz.
Demokratisch legitimiertes Unrecht
Wie konnte es zu solchen Menschenrechtsverletzungen kommen? Die nicht menschenrechtskonformen Rechtsnormen und -praxis waren oft direktdemokratisch legitimiert – beispielsweise wurden viele Versorgungsgesetze durch Volksabstimmungen eingeführt. Rechtsnormen sind zudem nie abstrakte Konstruktionen, sondern immer ein Abbild gesellschaftlicher Prozesse und Normen, auch wenn sie nicht durch Volksabstimmungen eingeführt werden.
Versorgt wurden Menschen, die von der Norm abwichen.
In Bezug auf die administrative Versorgung heisst das: Versorgt wurden Menschen, die von der Norm abwichen. Dabei waren verschiedene Normen relevant: Beispielsweise führte die Idee der «bürgerlichen Arbeitsmoral» zu einer Gleichsetzung von Armut mit moralischer Verkommenheit, herrschende Geschlechternormen beeinflussten sowohl die Wahrnehmung von Devianz im Allgemeinen als auch die Begründungen für Einweisungen. Angehörige von bereits stigmatisierten Familien waren besonders gefährdet, von Massnahmen betroffen zu werden. Bei Abweichung von einer Norm wurden fundamentale Grundrechte aberkannt bzw. nicht zugestanden. Somit wurden unterschiedliche Gesellschaftsklassen (re)produziert, die nicht alle dieselben Rechte genossen.
Zeitgenössische Kritik blieb lange wirkungslos
Die verfahrensrechtlichen Probleme waren zum Teil bereits damals bekannt. Die zeitgenössische Kritik änderte jedoch nichts an der Rechtspraxis: Diese bestand bis in die 1970er Jahre fort. Verbesserungsvorschläge aus den Fachbereichen wurden nicht umgesetzt, bzw. Fachwissen gelangte nicht an die richtige Stelle. Die Zuwiderhandlungen gegen Fachempfehlungen dürften darüber hinaus auch ökonomische Gründe gehabt haben.
Späte Änderung der Rechtsnormen und -praxis
Erst in den 1970er Jahren begann die Überarbeitung der Rechtsgrundlagen und der Rechtspraxis. Ausgelöst wurde dieser Prozess durch verschiedene Faktoren. Zum Beispiel war die praktizierte Vollzugspraxis nicht mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vereinbar, die von der Schweiz schliesslich 1974 ratifiziert wurde. Ab 1972 wurde daher mit der Revision des Familienrechts begonnen. Dazu gehörten auch die Anpassung des Adoptionsrechts, des Kindsrechts sowie die Kodifizierung des fürsorgerischen Freiheitsentzugs, die 1981 in Kraft traten.
Zudem spielten wissenschaftliche Erkenntnisse und zivilgesellschaftliches Engagement eine wichtige Rolle, beispielsweise die Kampagne des Beobachters im Zusammenhang mit den «Kindern der Landstrasse».
«Die sechs Sorten»: Zeichnung eines Internierten in den Anstalten Witzwil, 1929. (Bild: Staatsarchiv Bern; Quelle: «Witzwiler Illustrierte»; Signatur: BB.4.2.248)
Aufarbeitung durch den Bund
2014 setzte der Bund eine Unabhängige ExpertInnenkommission Administrative Versorgungen (UEK) ein. Diese veröffentlichte 2019 ihren Abschlussbericht. Die UEK untersuchte die Geschichte der administrativen Versorgung in der Schweiz vor 1981 sowie ihre Bezüge zu anderen fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen. Diese und weitere wissenschaftliche Untersuchungen der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen zeigen verschiedene menschenrechtliche Missstände auf.
Zeitliche Begrenzung schliesst mögliche Opfer aus
Zudem richtete der Bund im Rahmen des Bundesgesetzes über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981 (AFZFG) einen Fonds für Opfer von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen ein. Diese können auf Gesuch hin einen Solidaritätsbeitrag erhalten. Das AFZFG bezieht sich dabei nur auf Massnahmen, die vor 1981 erlassen wurden. Opfer von Menschenrechtsverletzungen, die nach 1981 angeordnet wurden, haben keinen Anspruch auf einen Solidaritätsbeitrag gestützt auf das AFZFG. Diese zeitliche Begrenzung der Wiedergutmachungsmassnahmen trägt der Tatsache keine Rechnung, dass eine jahrzehntelange Unrechtspraxis nicht durch das Inkrafttreten neuer Rechtsgrundlagen, wie es 1981 erfolgte, vom einen auf den anderen Tag überwunden wird.
Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte am 28. Januar 2020 die zeitliche Begrenzung in zwei Urteilen. In einem der beiden Urteile anerkennt das Gericht immerhin, dass sie «ungerecht erscheinen mag». Zudem anerkennt es das Trauma und das beträchtliche Leid der Beschwerdeführerin. Trotzdem habe sich das Gericht an den politischen Entscheid der zeitlichen Begrenzung zu halten.
Lehren aus vergangenem Unrecht
Diese menschenrechtsverletzende Praxis des 20. Jahrhunderts wurde aufgehoben, und private und öffentliche Akteurinnen und Akteure beschäftigen sich mit deren Aufarbeitung und der «Wiedergutmachung». Aber hat man in der Schweiz aus dem vergangenen Unrecht gelernt? Der aktuelle Umgang mit Sozialhilfebeziehenden bzw. Armutsbetroffenen im Allgemeinen lässt daran zweifeln.
Die Menschenrechte gelten für alle Menschen, ungeachtet ihrer ökonomischen Stellung in der Gesellschaft.
Die Geschichte der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen in der Schweiz zeigt, dass besonders verletzlichen Gruppen beim Menschenrechtsschutz spezielle Beachtung zukommen sollte. Denn die Menschenrechte, im erwähnten Fall insbesondere das Recht auf ein faires Verfahren, gelten für alle Menschen ungeachtet ihrer ökonomischen Stellung in der Gesellschaft.
Der Blick auf vergangenes Unrecht sollte nicht nur dazu dienen, irreversible Menschenrechtsverletzungen durch Entschädigungen auszugleichen, sondern auch künftige Verletzungen zu verhindern.
Dabei darf sich der Schutz der Menschenrechte keinesfalls nur auf die abstrakte Normenkontrolle beschränken, sondern muss die tatsächliche Rechtspraxis und die Lebenswelten der Betroffenen miteinbeziehen. In diesem Sinne besteht auch in diesem Bereich Bedarf nach einer Nationalen Menschenrechtsinstitution.