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«Der Staat ist immer da.» Mit dieser Gewissheit – ob als Hoffnung oder Drohung zu verstehen, sei dahingestellt – wurde der unhaltbare Zustand gerechtfertigt, wieso der Bund vor der Jahrtausendwende seine Arbeitgeberbeiträge an die zweite Säule nur zu zwei Dritteln einzahlte. Die Zahlungsversprechen an künftige Rentner wurden somit vom Bund nicht vorfinanziert. Die Pensionskassen des Bundes befanden sich in starker Unterdeckung.
Das Selbstverständnis des ewigen Staates musste damals revidiert werden. Zwar glaubt(e) niemand, dass die Eidgenossenschaft mal in Konkurs gehen könnte. Die Staatsaufgaben selbst ändern sich aber mit der Zeit. Mit der Auslagerung gewisser Bundesbetriebe wie der SBB, der Swisscom oder der Post und damit deren Pensionskassen mussten die ausgebliebenen Anteile der Beträge nachbezahlt werden. Insgesamt beliefen sich diese Nachschüsse in die verschiedenen Pensionskassen vor rund zwanzig Jahren auf über 36 Milliarden. Ein Grossteil davon ging an die verselbständigte Pensionskasse der Bundesangestellten Publica. Diese erreicht heute einen Deckungsgrad von über 100 Prozent. Dies bedeutet, dass die künftigen Zahlungsversprechen durch das Vermögen der Pensionskasse gedeckt sind.
Mochten dies gute Nachrichten für die Pensionskasse des Bundes sein, gab es aber auf Ebene der Kantone und Gemeinden noch eine Vielzahl weiterer öffentlicher Pensionskassen, die oft mit ähnlichen Problemen zu kämpfen hatten. Die Unterdeckung war teilweise markant – der Deckungsgrad lag zum Teil unter 60 Prozent. Mit der sogenannten Strukturreform versuchte 2010 der Gesetzgeber, die Situation zu ändern und somit die Zahlungsversprechen zu decken. Einige öffentliche Pensionskassen waren aber in derart drastischer Unterdeckung, dass eine rasche Vollkapitalisierung, also das Erreichen eines Deckungsgrads von mindestens 100 Prozent, die Mittel der öffentlichen Hand überstrapaziert hätte. Als «Ausweg» wurde eine deutliche Lockerung der Anforderungen angeboten: Neu soll auch ein Deckungsgrad von 80 Prozent genügen, und um diesen zu erreichen, haben die betroffenen Pensionskassen sogar bis zum Jahr 2052 (!) Zeit – sofern der Staat (also der betroffene Kanton oder die betroffene Gemeinde) eine explizite Staatsgarantie ausspricht, um die künftigen Renten dieser Kassen zu schützen. Man spricht hier von einer Teilkapitalisierung. Ohne diese Staatsgarantien müssen die Pensionskassen öffentlichen Rechtes die Vollkapitalisierung innert zehn Jahren ab Inkrafttreten der Reform, also bis 2022, erreichen.1
Unterschiedliche Wege
Diese Strukturreform hat vieles in Bewegung gebracht. Teilweise wurden massive Eingriffe ausgelöst. Der Einschuss in die Pensionskassen des Bundes war nur ein Beispiel. Einige Kassen führten Rentenkürzungen durch, erhöhten das reglementarische Rentenalter oder die Lohnbeiträge. Doch was sind die Auswirkungen dieser Massnahmen auf den Zustand der öffentlichen Pensionskassen?
Für eine Vollkapitalisierung fehlten 2011 allein den kantonalen Pensionskassen rund 30 Mrd. Franken – wahrlich ein Zeichen für die damalige Notwendigkeit einer Strukturreform. Zudem «schönten» einige Kantone ihren Kapitalbedarf mit unrealistisch hohen technischen Zinssätzen (diese werden zur Berechnung des heutigen Werts der zukünftigen Zahlungsverpflichtungen herangezogen). Korrigiert um diesen Effekt, fehlten sogar 36,1 Mrd. Franken. Die Wahl der Option «Teilkapitalisierung» – vorwiegend durch die Pensionskassen der Westschweizer Kantone – senkte den Kapitalbedarf 2012 auf 17,4 Mrd. Franken. Der Hauptanteil (10,9 Mrd. Fr.) entfiel dabei immer noch auf die teilkapitalisierten Pensionskassen, obwohl diese ja bloss noch an einem Deckungsgrad von 80 Prozent gemessen wurden.
An diesem Bild hat sich in den letzten Jahren nicht viel verändert. Der Kapitalisierungsbedarf für einen 100prozentigen Deckungsgrad belief sich Ende 2018 auf insgesamt 36,8 Mrd. Franken und ist damit gegenüber 2011 sogar leicht gestiegen. Verändert hat sich bloss die Zusammensetzung dieser Schuld.2 Ausgerechnet die «Schulden» der teilkapitalisierten Kassen sind in diesem Zeitraum weiter gewachsen, wogegen die vollkapitalisierten die ihrigen sogar halbieren konnten (vgl. Abbildung 1). Bei…