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Wenn in der Schweiz über Steuerreformen diskutiert wird, dann steht der Steuerwettbewerb jeweils im Mittelpunkt der Debatte. So erscheint dieser Aspekt denn auch zuvorderst im Kapitel zu den wirtschaftlichen Auswirkungen einer nationalen Erbschaftssteuer in der bundesrätlichen Botschaft zur entsprechenden Volksinitiative: «Bisher war es möglich, durch Wegzug in einen Kanton mit niedriger Erbschaftssteuer die Steuerbelastung der Erben und Erbinnen zu reduzieren. Würde die Kompetenz für die Erhebung der Erbschafts- und Schenkungssteuer dem Bund übertragen, so würde der Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen ausgeschaltet.»[1] Drei Sätze später folgt die zentrale Befürchtung: «Die höhere Besteuerung der Erbschaften und Schenkungen könnte dazu führen, dass sehr vermögende Personen ins Ausland wegziehen oder Betriebsvermögen ins Ausland verlagern. Ebenso könnte eine Erbschaftssteuer vermögende Privatpersonen und Unternehmen von einem Zuzug in die Schweiz abhalten.»
Killerargument Steuerwettbewerb
Die Sorge um mobile Erblasser spielte bei den zahlreichen kantonalen Erbschaftssteuerreformen der letzten drei Jahrzehnte ebenfalls die Hauptrolle. Die Grafik 1 illustriert eine Analyse der offiziellen Abstimmungsbüchlein zu 15 kantonalen Erbschaftssteuersenkungsvorlagen seit 1990.[2] Die Grafik macht deutlich, dass 64% des Textvolumens dem Wettbewerb um mobile Steuerzahler gewidmet waren. Zudem ist ersichtlich, dass der Steuerwettbewerb von den Befürwortern der Erbschaftssteuersenkung in 13 der 15 analysierten Broschüren als erstes Argument angeführt wurde. Wenn man die Erbschaftssteuern nicht auch reduzieren würde, so wurde vorhergesagt, dann verlöre man begüterte Steuerzahler an die Kantone, in welchen reiche Erben weniger streng zur Kasse gebeten werden.
Die Logik des Steuerwettbewerbs ist bestechend. Doch entscheidend ist nicht, ob mobile Steuerzahler durch tiefere Steuern angezogen werden, sondern wie viele. Wenn Steuerzahler en masse zuziehen, kann sich eine Steuersenkung für die Staatskasse tatsächlich lohnen, da sie in diesem Fall die Steuereinnahmen erhöht, statt sie zu reduzieren. Umgekehrt würde eine Steuererhöhung zum fiskalischen Eigentor, wenn sie eine sehr starke Abwanderung finanzkräftiger Steuerzahler auslösen würde. Je schwächer solche Wanderungsreaktionen jedoch ausfallen, desto «normaler» wird der Zusammenhang zwischen Steuerbelastung und Steuereinnahmen.
Wenn im Extremfall Steuerzahler weder mit Wanderungsbewegungen noch sonst irgendwie auf Veränderungen der Steuerbelastung reagieren, steigen und fallen die Steuereinnahmen proportional zur Steuerbelastung. Die Intensität der von Veränderungen der Steuerbelastung ausgelösten Wanderungsreaktionen – im Jargon spricht man von der «Elastizität des Steuersubstrats» – ist daher von entscheidender Bedeutung. Diese Elastizität ist in der Regel negativ, denn höhere Steuern ziehen ein kleineres Steuersubstrat nach sich und umgekehrt. Bei einer Elastizität von null (keine Verhaltensanpassungen) verändern sich die Steuereinnahmen proportional zur Steuerbelastung. Bei einer Elastizität von –1 kompensieren die Verhaltensanpassungen die Steuerbelastungsänderungen exakt, sodass die Steuereinnahmen auf Anpassungen des Steuersatzes nicht reagieren. Bei einer Elastizität unter –1 schliesslich «lohnen» sich Steuersenkungen für den Fiskus, denn sie ziehen steigende Steuereinnahmen nach sich.
Was sagt die Statistik?
Wir haben die Elastizität des kantonalen Erbschaftssteuersubstrats ökonometrisch zu erfassen versucht.[3] Die grösste methodische Herausforderung einer solchen Analyse liegt bei der Messung des durch die Erbschaftssteuer betroffenen Steuersubstrats. Im engsten Sinn ist das relevante Steuersubstrat die Summe von vererbten Vermögen. Systematische Daten liegen dazu in der Schweiz jedoch nicht vor.
Im Normalfall verstreicht eine geraume Zeit zwischen dem Moment, an welchem ein künftiger Erblasser einen steuerbedingten Umzug unternimmt, und dem Erbgang. Somit stehen die Chancen, steuerbedingte Wanderungsreaktionen von künftigen Erblassern statistisch zu identifizieren, wesentlich besser, wenn man die Erblasser zu deren Lebzeiten verfolgt. Dies wiederum stellt einen vor die Frage, wie ein «Erblasser» zu definieren sei, denn früher oder später werden wir uns alle in dieser Rolle vorfinden (wenn auch nicht in jedem Fall mit einem vererbbaren Vermögen). Unter der Annahme, dass die Sorge um ihre Erben in erster Linie Menschen im Rentenalter betrifft, haben wir uns systematisch auf diese Steuerzahler konzentriert. Zudem ist davon auszugehen, dass vermögendere Rentner empfindlicher auf Erbschaftssteueränderungen reagieren als weniger vermögende. Als bevorzugtes Mass des Erbschaftssteuersubstrats betrachten wir daher die Einnahmen der direkten Bundessteuer aus Rentnerhaushalten im obersten Einkommensdezil. Dank der starken Progression der direkten Bundessteuer bringt diese Definition des Steuersubstrats eine besonders hohe Gewichtung von einkommensstarken Rentnern mit sich.[4]
Zur Quantifizierung der Erbschaftssteuerbelastung haben wir gewichtete Durchschnitte von Steuersätzen nach Verwandtschaftsgrad berechnet. Der Datensatz umfasst die 26 Kantone über den Zeitraum 1971–2008. Die Rohdaten sind per Internet einsehbar (siehe Grafik 2).
Unsere zentrale Schätzung der kurzfristigen Erbschaftssteuerelastizität ist –0,09. Dieser Wert ist jedoch nicht statistisch signifikant. Das heisst, wir können die Hypothese, dass kantonale Erbschaftssteueränderungen gar keine Auswirkungen auf das Steuersubstrat hatten, nicht schlüssig verwerfen. Der geschätzte Wert ist auch in der Hinsicht gering, als er weit über der Elastizität von –1 liegt, die nötig wäre, damit sich eine Steuersenkung aus Sicht der Erbschaftssteuereinnahmen lohnen könnte.
Wie plausibel ist unsere Schätzung? Zum einen liegt sie nahe bei den Koeffizienten, welche für Erbschaftssteuerveränderungen unter US-amerikanischen Staaten berechnet wurden. Auch in den USA sind mittels statistischer Methoden kaum erbschaftssteuerbedingte Wanderungsbewegungen von begüterten älteren Steuerzahlern auszumachen (siehe Kasten 1).
Zum anderen berücksichtigen unsere Modelle auch weitere Steuerarten, was erlaubt, die damit verbundenen Schätzwerte als Plausibilitätstests herbeizuziehen. So errechnen wir für die Vermögenssteuer eine Elastizität von –0,13. Wohlhabende Rentner scheinen also etwas empfindlicher auf Veränderungen bei der Vermögenssteuer zu reagieren als auf Veränderungen der Erbschaftssteuerbelastung. Allerdings ist auch dieser Schätzwert statistisch nicht signifikant. Anders sieht es bei der Einkommenssteuer aus: Hier liegt die geschätzte Elastizität bei –0,81. Dieser Schätzwert ist statistisch signifikant. Die sehr schwachen Wanderungswirkungen der Besteuerung von Erbschaften scheinen somit nicht an ungenügend präzisen Daten oder Schätzmethoden zu liegen, denn bei der Einkommenssteuer finden wir wie erwartet einen relativ starken und statistisch ziemlich präzis messbaren Effekt.
Kritische Wertung der Ergebnisse
Es liegt anhand dieser Ergebnisse nahe, für eine allfällige landesweite Erbschaftssteuer noch schwächere Ausweichreaktionen zu prognostizieren, denn die internationale Mobilität von Haushalten ist viel geringer als die interkantonale Mobilität. Gemäss Eichenberger (2013) ist ein solcher Schluss jedoch nicht angebracht. In einer eingehenden Besprechung der Studie erhebt er drei unseres Erachtens gewichtige Kritikpunkte.
Erstens macht Eichenberger geltend, dass Steuererhöhungen stärkere Reaktionen auslösen könnten als Steuersenkungen, auf die sich unsere Analyse in erster Linie abstützt. Für die jüngste Fassung der Studie haben wir den Datensatz bis zurück in die 1970er-Jahre verlängern können, womit nun auch mehrere Episoden von kantonalen Erbschaftssteuererhöhungen in die Schätzungen einfliessen. Dabei stellen wir tatsächlich fest, dass Steuererhöhungen etwas stärkere Reaktionen bewirkten als Steuersenkungen. Allerdings ist auch dieser Wert statistisch nicht signifikant.
Zweitens erinnert Eichenberger an die Schwierigkeit, die Wirkungen von Steuersatzänderungen statistisch zu erfassen, da Steuerzahler oftmals zeitverschoben reagieren – sei es vorausschauend in Erwartung einer bestimmten Reform oder erst mit Verzögerung nach der Reform. Unsere Studie trägt diesem Aspekt Rechnung, indem wir dynamische Modelle schätzen, welche unter gewissen Annahmen die Berechnung von Langfristwirkungen zulassen. Diese Langfristschätzungen erweisen sich als nicht signifikant verschieden von unseren Hauptschätzergebnissen. Einen alternativen Zugang zu dieser Problematik bietet die Grafik 3. Einfach zusammengefasst, sehen wir dort, wie sich die Erbschaftssteuereinnahmen in fünf Kantonen mit besonders markanten Erbschaftssteuersenkungen vor und nach diesen Senkungen entwickelt haben. Im Szenario, welches Steuersenkungsbefürwortern üblicherweise vorschwebt, ziehen Steuersenkungen wohlhabende Steuerzahler an, welche dann an ihrem Lebensende zu lukrativen Erblassern werden. Gemäss diesem Szenario würde man einen Einbruch der Erbschaftssteuereinnahmen zum Zeitpunkt der Steuersenkung erwarten, gefolgt von einem allmählichen Wiederanstieg bis auf oder gar über das Niveau von vor der Steuersenkung. Die Grafik 3 zeigt jedoch, dass ein solches Aufholen der Steuereinnahmen in den verfügbaren Daten nicht erkennbar ist – und dies immerhin über einen Zeithorizont von bis zu 20 Jahren nach der Reform.
In seinem vielleicht wichtigsten Einwand erinnert Eichenberger daran, dass ein wegen hoher Erbschaftssteuern weggezogener Steuerzahler dem Fiskus nicht bloss via künftig reduzierte Erbschaftssteuereinnahmen schadet, sondern auch – oder gar vor allem – durch entgangene Einkommens- und Vermögenssteuerzahlungen zu Lebzeiten. Dies bedeutet, dass die relevante Erbschaftssteuerelastizität, jenseits welcher sich Erbschaftssteuersenkungen aus fiskalischer Sicht lohnen würden, nicht –1 beträgt, sondern näher bei null liegt. Wenn man davon ausgeht, dass die Einkommenssteuereinnahmen von Rentnern im obersten Einkommensdezil das Erbschaftssteuersubstrat gut abbilden, dann kann man aufzeigen, dass unter Einbezug anderer Steuern bereits ab einer Elastizität von –0,285 einnahmensteigernde Erbschafssteuersenkungen möglich wären. Auch dieser Grenzwert liegt jedoch noch einiges tiefer als unsere geschätzten Elastizitäten. Somit scheinen einnahmensteigernde Erbschaftssteuersenkungen auch unter Einbezug aller direkten Steuern ziemlich unwahrscheinlich.
Vermeintlicher Steuerwettbewerb
Gemäss unserem gegenwärtigen Kenntnisstand ist das Steuersubstrat der Erbschaftssteuer wenig elastisch. Senkungen der kantonalen Erbschaftssteuern erwuchsen somit kaum einem Sachzwang durch den Steuerwettbewerb: Man könnte von einem «vermeintlichen Steuerwettbewerb» reden. Die Mobilität der Steuerzahler sollte daher erst recht nicht überbewertet werden bei der Abwägung der Auswirkungen einer allfälligen Erbschaftssteuer auf eidgenössischer Stufe. Der tatsächliche Druck des Steuerwettbewerbs ist nicht unbedingt so stark, wie es die Logik vermuten lassen könnte.
- Bundesrat (2013), S. 141.
- Vgl. Brülhart und Parchet (2014).
- Vgl. Brülhart und Parchet (2014). Der Bundesrat (2013, S. 142) schreibt zum Thema Wanderungsreaktionen auf Erbschaftssteueränderungen: «Empirische Untersuchungen bezüglich der Bedeutung dieses Problems liegen nicht vor.» Unsere Studie bezweckt, diese Lücke in der wissenschaftlichen Literatur zu füllen.
- Jährlich und nach Altersklasse erhobene Daten für Vermögen sind leider nicht erhältlich. Es liegt jedoch nahe, dass gerade bei Rentnerhaushalten eine hohe Korrelation besteht zwischen Einkommen (inklusive Vermögenserträgen) und Vermögen. Wir haben auch eine Anzahl alternativer Steuersubstrats-Definition beigezogen, aber unsere Schätzwerte sind durchs Band ähnlich.