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Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf zeigt in der Affäre um die Tinner-Akten Dialogbereitschaft. Die Kontroverse um das Notrecht hält jedoch an. Gespräch mit Rainer J. Schweizer, Professor für Staatsrecht an der Uni St. Gallen, über Gründe und Konsequenzen der Notrechts-Politik des Bundesrates.
swissinfo.ch: Die spezielle Kommission des Nationalrats, die kürzlich gegen Alleingänge des Bundesrates gegründet wurde, spricht von "inflationärem Gebrauch" des Notrechts. Ist der Gebrauch inflationär?
Rainer J. Schweizer: Beim so genannten Notrecht handelt es sich um besondere Massnahmen in ausserordentlichen Situationen.
Es wurde lange vor dem Fall UBS und Tinner in den 1990er-Jahren angewendet, so etwa im Zusammenhang mit Embargo und Verbot des Waffenhandels während des Jugoslawien-Kriegs. Ebenfalls 2001 in Form der Al-Kaida-Verordnung.
In den 1930er-Jahren und vor allem auf Grund des Vollmachtenregimes während der Kriegs- und Nachkriegszeit hat sich der Bundesrat sehr viele Kompetenzen alleiniger Machtvollkommenheit zugesprochen.
In den 1950er-Jahren, in der Zeit des Kalten Kriegs, wurden insbesondere im Sicherheitsbereich verschiedene geheime Beschlüsse gefasst, etwa bezüglich besonderen Befugnissen der Bundesanwaltschaft. Aber seit den 1960er-Jahren kam das kaum mehr vor.
Dass sich der Bundesrat so oft wieder auf diese ausserordentlichen Massnahmenkompetenzen beruft, ist meines Wissens neu.
swissinfo.ch: Was hat sich verändert?
R.J.S.: In jüngster Zeit berief sich der Bundesrat auf das so genannte Notrecht auch für wirtschaftliche oder zum Teil für nachrichtendienstliche Anliegen als angebliche Sicherheitsprobleme.
Das Notrecht bzw. selbständige Massnahmenrecht des Bundesrats basiert auf dem Artikel 184 über 'Massnahmen zur Wahrung der auswärtigen Interessen' und Artikel 185 betreffend 'Massnahmen bei schweren Störungenen der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz' der Bundesverfassung.
Das UBS-Rettungspaket war weder von aussenpolitischer noch von sicherheitspolitscher Dimension, sondern rein wirtschaftspolitischer Natur. Der verfassungsrechtlich korrekte Weg wäre gewesen, dass die Bundesversammlung einen dringlichen Bundesbeschluss gefasst hätte. Im englischen Parlament und im deutschen Bundestag wurde es für die Rettung einzelner Banken so gemacht.
Im Falle der Schredderung und Nicht-Herausgabe der Tinner-Akten haben wir zwar ein sicherheitspolitisches Problem. Die Frage ist nur, ob es dringlich ist. Die Akten waren ja schon seit zwei Jahren bekannt, und die wiederaufgefundenen Dokumente seit einem halben Jahr.
swissinfo.ch: Kritiker werfen dem Bundesrat vor, er sei sowohl im Fall UBS wie im Fall Tinner schlecht vorbereitet gewesen. Liegt dies an der fehlenden Kompetenz des Bundesrates oder sind die Herausforderungen für die Regierung komplexer geworden?
R.J.S.: Ich möchte hier nicht den Bundesrat in seiner Leitungskompetenz anzweifeln, sondern vor allem den Finger darauf legen, dass offensichtlich im Moment bestimmte Lösungsmodelle Mode sind.
In den letzten vier Jahren wurden namentlich im Sicherheitsbereich eine Art Lösungen gesucht, die einfach nicht verfassungsrechtlich ist.
So hat der Bundesrat ohne gesetzliche Grundlage eine Verordnung über private Sicherheitsdienste erlassen. Das wäre zwingend notwendig eine Sache des Parlaments gewesen, denn es geht - wie etwa bei den Gefangenentransporten durch die Securitas - um schwere Grundrechtseingriffe. Das wird jetzt durch einen privatrechtlichen Vertrag von der Exekutive geregelt.
Weiter hat der Bundesrat mehrere Verordnungen über den Gebrauch von Schuss- und anderen Waffen erlassen, für die es zum Teil keine Gesetzesgrundlage gibt.
swissinfo.ch: Weshalb handelt die Regierung heute so?
R.J.S.: Ich erkläre mir das nicht zuletzt mit dem gespannten Verhältnis zum Parlament. Das Parlament ist heute weniger regierungstreu, es ist vielleicht auch etwas chaotischer in seinem Wirken.
Der Bundesrat hat mehr Schwierigkeiten im Parlament, seine Politik durchzusetzen. Die Kooperation ist nicht mehr so eng und friedlich wie sie vielleicht vor 10 oder 20 Jahren bei einer beständigen Konkordanz war.
Ein weiterer Grund ist sicher, dass die Kontrolle der Justiz gegenüber der Bundesverwaltung ausgebaut wurde. Der Bundesrat fühlt sich stärker durch die Justiz kontrolliert.
Dazu kommt das seltsame Sicherheitsdenken der jüngsten Zeit, das sich bereits im Entwurf für die Änderung des Staatschutzgesetzes (BWIS) manifestierte. Der Entwurf schlägt grausliche Instrumente der geheimen Informationsbeschaffung vor, deren Auswirkungen nicht begrenzbar sind. Die Bundesversammlung hat dann die Vorlage zur Überarbeitung zurückgewiesen.
swissinfo.ch: Was sind Ihre Lösungsvorschläge, um das Gleichgewicht zwischen Regierung, Justiz und Parlament wiederherzustellen?
R.J.S.: Es gibt einen Vorstoss von FDP-Ständerat Thomas Pfisterer, der die Schaffung einer von Parlament und Regierung unabhängigen verfassungsrechtlichen Prüfinstanz vorsieht.
Es gibt auch mehrere Vorstösse im Nationalrat für den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber dem Bundesgesetzgeber. Auch die Forderungen der neu gegründeten Subkommission des Nationalrats finde ich absolut richtig. Das ist der richtige Weg. Die Sache ist von höchster Dringlichkeit.
swissinfo.ch: Wo liegt die Gefahr, wenn vermehrt Notrecht angewendet wird?
R.J.S.: Es lässt die Bürger am Rechtsstaat Schweiz zweifeln, wenn man mehr als 250 Bank-Akten der Justizkontrolle entzieht und an ihr vorbei Personen an die Strafverfolgungsbehörden der USA ausliefert. Oder wenn man in einem hängigen Strafverfahren Akten vernichtet.
Es wirft auch ein schlechtes Licht auf Parlament und Justiz des Bundes. Indem der Bundesrat solche Schritte unternimmt, erweckt er den Eindruck, dass diese Behörden zur Bewältigung schwieriger Aufgaben weniger befähigt sind. Statt so genanntes Notrecht zu erlassen, sollte der Bundesrat stärker mit Parlament und Justiz zusammen arbeiten.
Corinne Buchser, swissinfo.ch
Notrecht
Die Bundesverfassung spricht nicht von Notrecht, sondern von einer Befugnis des Bundesrates, ohne Gesetz ausserordentliche Massnahmen zu treffen.
Dabei kann es sich um eine Verordnung oder eine Entscheidung handeln.
Das Notrecht basiert auf dem Artikel 184 "Massnahmen zur Wahrung der auswärtigen Angelegenheiten" und Artikel 185 "Schwere Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit" der Bundesverfassung.
Bundesrat zeigt Dialogbereitschaft
Justizministerin Eveline Widmer-Schlumpf sucht in der Tinner-Affäre den Dialog mit der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) von National- und Ständerat. Entsprechende Gespräche seien aufgenommen worden, teilte das Justizdepartement (EJPD) am Freitag mit.
Widmer-Schlumpf und die Kommissions-Mitglieder seien bestrebt, eine für alle Beteiligten akzeptable Lösung zu finden. Die Justizministerin habe sich zudem mit einem Experten der Internationalen Atomenergieagentur (IAEO) getroffen. Dabei sei auch eine Vertretung der GPDel anwesend gewesen.
Gegenstand der Gespräche und des Treffens mit dem IAEO-Experten sei jener Teil der im Dezember 2008 wiederaufgefundenen Tinner-Aktenkopien gewesen, der gemäss Bundesratsbeschluss vernichtet werden solle.
Gegen Alleingang des Bundesrats
Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats (SPK) hat eine spezielle Unterkommission gebildet, die sich mit den bundesrätlichen Alleingängen, wie sie in den Fällen UBS-Rettungspaket und Tinner-Akten vorkamen, auseinandersetzen soll.
"Es geht darum, das Gleichgewicht zwischen demokratischen sowie rechtsstaatlichen Grundsätzen und der schnellen Handlungsfähigkeit wiederherzustellen", sagt Kurt Fluri, FDP-Nationalrat und Mitglied der SPK-Subkommission, gegenüber swissinfo.ch.
Die Kommission fordert, dass der Bundesrat die zuständigen parlamentarischen Organe konsultieren oder unverzüglich informieren soll, sobald er in dringenden Situationen Verfügungen ohne gesetzliche Grundlage erlässt.
Notverordnungen und -verfügungen sollen innerhalb einer bestimmten Frist auf eine ordentliche Gesetzesgrundlage gestellt werden.
Ausgehend vom UBS-Rettungspaket verlangt die Subkommission ebenfalls, dass Beschlüsse über dringliche Ausgaben in grosser Höhe in einer ausserordentlichen Session unverzüglich dem Parlament unterbreitet werden können.
Die Kommission soll am 13. August erstmals tagen.