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1. Ausgangslage
Die öffentlichen Unternehmen befinden sich gegenwärtig in der grössten Umbruchphase seit ihrem Entstehen im 19. Jahrhundert. Die ehemaligen Regiebetriebe des Bundes, SBB und PTT, welche während mehr als 100 Jahren stabile Institutionen mit einem ebenso stabilen Rahmen waren, sind innerhalb weniger Jahre vollständig verändert worden: An die Stelle der bisherigen Staatsmonopole traten geöffnete Märkte und aus den Regiebetrieben wurden selbständigen Unternehmen.
Bevor ich auf die Corporate Governance von SBB, Post und Swisscom eingehe, möchte ich stichwortartig ein paar Fakten in Erinnerung rufen:
- SBB, Post und Swisscom gehören zu den Grossunternehmungen unseres Landes: Zusammengenommen weisen sie einen Umsatz von rund 24 Milliarden Franken auf und beschäftigen gegen 90’000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.
- SBB und Post gehören vollständig, die Swisscom zu 63 % dem Bund. Swisscom ist an den Börsen von Zürich und New York kotiert.
- Rechtlich gesehen ist die Post eine Anstalt, während Swisscom und SBB spezialgesetzliche Aktiengesellschaften darstellen. Organisation und Verantwortlichkeiten aller drei Gesellschaften unterscheiden sich jedoch nur in sehr wenigen Punkten von einer privaten Aktiengesellschaft.
- Post und SBB haben einen in Gesetzen, Verordnungen und Leistungsvereinbarungen festgelegten Auftrag zur flächendeckenden Grundversorgung. Swisscom hat aufgrund einer öffentlichen Ausschreibung die Grundversorgungskonzession für eine fünfjährige Periode erhalten.
- Einzelne gemeinwirtschaftliche Leistungen werden durch den Staat bestellt und finanziell abgegolten. Dies ist der Fall für die Infrastruktur der SBB sowie für den regionalen Personenverkehr (SBB und Postauto).
Die drei Unternehmen befinden sich damit in einem „Zwischenbereich“ zwischen Markt und Staat bzw. zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor:
- Sie haben einen öffentlichen Leistungsauftrag und müssen sich gleichzeitig im Wettbewerb behaupten.
- Sie gehören vollständig oder mehrheitlich dem Staat, sind aber nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen organisiert.
- Ihre Tätigkeit findet in einem Zwischenbereich zwischen öffentlichem und privatem Recht statt.
- Öffentlichkeit und Politik erwarten von ihnen privatwirtschaftliche Effizienz und gleichzeitig die Rücksichtnahme auf vielfältige politische Ansprüche.
Diese vielfältigen Spannungsfelder irritieren natürlich Leute, welche gerne klare Ordnungen haben. So raten uns Oekonomen, entweder diese drei Unternehmen so rasch wie möglich vollständig zu privatisieren und sie in den Wettbewerb zu entlassen oder wieder richtige Staatsmonopole zu errichten. Juristen beklagen die Verwischung der einst klaren Grenzen zwischen Privatrecht und öffentlichem Recht. Und ein ehemaliger Verwaltungsratspräsident der Post (der aus der Privatwirtschaft kam) beklagte lauthals den „Spagat zwischen Service public und Wettbewerb“.
Wir haben uns in der Praxis nicht mit derartigen ordnungspolitischen Grundsatzdebatten zu befassen, denn der Gesetzgeber hat in den Neunzigerjahren diesen Zwischenbereich bewusst geschaffen. Unsere Aufgabe ist es, diese öffentlichen Unternehmungen, die sich zwischen Markt und Staat befinden, möglichst gut zu steuern, d.h. eine intelligente Corporate Governance für die öffentlichen Unternehmen zu entwickeln. Ich möchte im Folgenden darstellen, wie diese Corporate Governance aussieht und auch eine erste Bilanz der bisherigen Erfahrungen ziehen. Im abschliessenden Kapitel komme ich gerne auf die Frage zurück, ob der Zwischenbereich zwischen Markt und Staat tatsächlich ein ordnungspolitischer Sündenfall oder nicht vielmehr Ausdruck einer entwickelten und komplexen Gesellschaft ist.
2. Die Corporate Governance der öffentlichen Unternehmen
Corporate Governance in öffentlichen Unternehmen muss zwei wichtigen Anforderungen genügen:
- Sie muss sicherstellen, dass der öffentliche Auftrag erfüllt wird und dass es Sache der Politik bleibt, diesen öffentlichen Auftrag zu definieren.
- Gleichzeitig muss sie gewährleisten, dass die Unternehmen so effizient wie möglich arbeiten und wettbewerbsfähig werden.
Um diese Ansprüche zu erfüllen, gehen wir vom Grundsatz der klaren Trennung von politischer und unternehmerischer Verantwortung aus. Der Bund als Eigner setzt den Unternehmen strategische Ziele, während die konkrete Umsetzung dieser Ziele Sache der unternehmerischen Organe ist. Die Unternehmungen erhalten damit einen wesentlich grösseren unternehmerischen Handlungsspielraum als bisher.
Die Rolle des Eigentümers eines öffentlichen Unternehmens ist anspruchsvoll. Es geht im Kern darum, den politischen Auftrag an die Unternehmen auf der strategischen Ebene zu formulieren, die Spitze der Unternehmen personell richtig zusammenzusetzen und einen Controlling-Prozess über die Erreichung der gesetzten Ziele zu institutionalisieren – ohne sich in die unternehmerische Tätigkeit einzumischen.
Der Bund verfügt gemäss Gesetzgebung über drei Instrumente, um seine Rolle als Eigentümer wahrzunehmen (direkt oder über seine Mehrheit an der Generalversammlung):
- Festlegung der strategischen Ziele
- Wahl bzw. Abwahl des Verwaltungsrates
- Genehmigung von Geschäftsbericht und Rechnung (und damit Entlastung des Verwaltungsrates)
Der Bund beschränkt sich konsequent auf diese drei Instrumente, nimmt sie jedoch sehr ernst. Dort, wo der Bund im Allgemeininteresse von den Unternehmen Leistungen verlangt, welche nicht kostendeckend erbracht werden können, bestellt er zudem gemeinwirtschaftliche Leistungen und legt ihre finanzielle Abgeltung vorgängig fest (Bund in der Rolle des Bestellers).
2.1 Strategische Ziele
Gemäss Gesetz legt der Bundesrat für alle drei Unternehmungen strategische Ziele fest. Diese Ziele stellen den Auftrag dar, welcher der Bund dem Unternehmen gibt. Gleichzeitig beinhalten die Ziele auch eine Selbstbindung des Eigentümers und schaffen damit Transparenz und Verlässlichkeit. Die Ziele werden für jeweils vier Jahre festgelegt, wobei eine jährliche Überprüfung stattfindet. Die strategischen Ziele enthalten folgende Teile:
- Strategische Stossrichtung (Märkte/Geschäftsbereiche)
- Finanzielle Ziele
- Personalpolitische Leitplanken
- Leitplanken für Kooperationen und Beteiligungen
Die strategischen Ziele haben einen Umfang zwischen drei und fünf Seiten. Wir haben versucht, sie so präzis wie möglich abzufassen und gleichzeitig auf der Ebene des strategischen Auftrages des Eigentümers an den Verwaltungsrat zu bleiben.
Die einzelnen strategischen Ziele sind, soweit dies irgendwie möglich ist, mit Kennziffern versehen. Diese Kennziffern dienen als Indikatoren dafür, wie weit die einzelnen Ziele erreicht werden. Gleichzeitig ermöglichen sie Vergleiche über die Jahre hinweg – teilweise können sie auch als Benchmark zu andern Unternehmen dienen. Die Erarbeitung der Kennziffern war sehr anspruchsvoll,
- da die einzelnen Indikatoren relevant sein müssen für die Zielerreichung,
- da die Daten im Unternehmen vorhanden sein müssen
- und da die Daten auf die unternehmensinternen Kennziffernsysteme abgestimmt sein müssen.
Am einfachsten war die Festlegung der finanziellen Kennziffern, da hier auf die allgemein gebräuchlichen Indikatoren wie Gewinn, Cash-flow, Eigenkapitalrendite usw. zurückgegriffen werden kann. Schwieriger war es, die Qualität der Dienstleistungen der einzelnen Unternehmen abzubilden. Wir haben hier mit verschiedenen Grössen gearbeitet: Marktanteile; Pünktlichkeit von Zügen, Briefen und Paketen; Umfragen über die Kundenzufriedenheit usw. Im Falle der Swisscom wird ein Benchmark mit den besten europäischen Telecom-Gesellschaften anhand bestimmter Indikatoren durchgeführt. Schliesslich verlangen wir von allen drei Unternehmungen eine systematische Umfrage über die Mitarbeiterzufriedenheit.
2.2 Wahl des Verwaltungsrates
Der Bundesrat wählt (direkt oder über die Generalversammlung) die Verwaltungsräte der drei Unternehmungen und kann sie auch abberufen. Die Verwaltungsräte sind als oberste Führungsorgane des Unternehmens konzipiert, welche gegenüber dem Eigentümer Bund die volle Verantwortung tragen. Sie haben die Aufgabe, die vom Bundesrat gesetzten strategischen Ziele in eine Unternehmensstrategie umzusetzen, und sie sind für die Erreichung dieser Ziele verantwortlich.
Angesichts der grossen Verantwortung der neuen Verwaltungsräte wurden diese Gremien grundlegend umgestaltet. Bis 1998 waren die Verwaltungsräte von öffentlichen Unternehmungen relativ grosse Gremien, welche primär nach partei- und regionalpolitischen Proporzkriterien zusammengesetzt wurden. Neu gelten folgende Grundsätze:
- Die Verwaltungsräte umfassen höchstens neun Mitglieder.
- Sie verfügen über ein starkes Präsidium (Aufwand 30 – 50 %).
- Es gibt keine personelle Verflechtung zwischen Verwaltungsrat und Geschäftsleitung (kein Delegierter).
- Die Auswahl der Verwaltungsräte erfolgt ausschliesslich aufgrund von professionellen Kriterien. Grundlage sind dabei vom Bundesrat verabschiedete Anforderungsprofile für die Veraltungsräte von Swisscom, Post und SBB. Diese Anforderungsprofile halten im Einzelnen fest, über welche konkreten Fähigkeiten, Kenntnisse und Erfahrungen der Verwaltungsratspräsident, jedes einzelne Mitglied und der Verwaltungsrat als Ganzes verfügen muss.
2.3 Genehmigung von Geschäftsbericht und Rechnung
Die Genehmigung von Geschäftsbericht und Rechnung ist nicht nur ein formeller Akt, sondern bedeutet wie bei einer privaten Aktiengesellschaft zugleich auch die Entlastung des Verwaltungsrates. Dieser Genehmigungsakt ist deshalb auch der Anknüpfungspunkt für die jährliche Überprüfung, ob die strategischen Ziele des Bundesrates erreicht worden sind oder nicht.
2.4 Verknüpfung der Instrumente / Ablauf des Controlling-Prozesses
Von besonderer Bedeutung ist die Verknüpfung der drei Instrumente, so dass zwischen dem Eigentümer Bund und den Unternehmungen ein Steuerungsprozess entsteht, in welchem Ziele gesetzt, ihre Erreichung überprüft und Korrekturmassnahmen erfolgen können. Der Ablauf dieses Controlling-Prozesses sieht wie folgt aus:
- Die Verwaltungsräte der drei Unternehmen erstatten dem Bundesrat im 1. Quartal jeden Jahres Bericht über den Stand der Erreichung der strategischen Ziele (zusammen mit dem jährlichen Geschäftsbericht). Sie legen dabei im einzelnen dar, inwieweit die einzelnen Ziele erreicht werden konnten, welche Ziele aus welchen Gründen nicht erreicht wurden und welche zusätzlichen Massnahmen sich aufdrängen. Falls dies erforderlich ist, können die Verwaltungsräte dem Bundesrat auch Änderungen der strategischen Ziele beantragen.
Diese Berichterstattung erfolgt nach einem systematischen Raster und umfasst selbstverständlich auch die Kennziffern.
- Nach der Analyse dieses Berichtes findet ein vertieftes Gespräch zwischen den federführenden Departementen (UVEK und EFD) und den Verwaltungsräten statt.
- Gestützt auf die Analyse der schriftlichen Unterlagen und die Ergebnisse des Gespräches unterbreiten die beiden Departemente dem Bundesrat einen Bericht über die Erfüllung der strategischen Ziele und stellen Antrag über die Genehmigung des Geschäftsberichtes und die Entlastung des Verwaltungsrates. Bei Bedarf beschliesst der Bundesrat auch über die Anpassung der strategischen Ziele, über personelle Änderungen im Verwaltungsrat oder weitere sich aufdrängende Massnahmen.
3. Eine erste Bilanz
Nach einigen Jahren Erfahrung mit der neuen Corporate Governance kann eine erste Bilanz gezogen werden.
- Das neue System der Corporate Governance für die öffentlichen Unternehmen funktioniert und hat wesentlich dazu beigetragen, dass die drei Unternehmen SBB, Post und Swisscom sich in geöffneten Märkten gut behauptet und ihre Leistungen insgesamt verbessert haben. Der Grundsatz der klaren Trennung zwischen politischer und unternehmerischer Verantwortung hat sich bewährt – auch wenn zuzugestehen ist, dass er in der Öffentlichkeit und im Parlament nicht immer auf Verständnis stösst.
- Das Instrument der strategischen Ziele hat sich als wirksam und effizient erwiesen. Es schafft Klarheit darüber, was der Eigner von den Unternehmungen erwartet und woran die Verwaltungsräte gemessen werden. Gleichzeitig stellen die strategischen Ziele auch eine Selbstbindung des Bundesrates dar. Sie schützen die Unternehmungen vor tagesaktuellen und punktuellen Eingriffen. Das Indikatorensystem kann selbstverständlich noch verbessert werden – doch haben wir hier eine brauchbare Qualität erreicht.
- Der Zielerreichungsgrad der strategischen Ziele ist bei allen drei Unternehmungen gut, zum Teil sehr gut – wobei es selbstverständlich immer Negativpunkte gibt. Gesamthaft darf man feststellen, dass die drei Unternehmungen die Qualität ihrer Leistungen gehalten und ausgebaut haben, dass sie ihre Effizienz stark gesteigert haben und dass ihre finanziellen Ergebnisse gut (Swisscom und Post) bzw. zufriedenstellend (SBB) sind. Die grossen Herausforderungen stehen allen drei Unternehmungen allerdings erst noch bevor: Der Wettbewerbsdruck wird in den nächsten Jahren zunehmen – und die Konsolidierungsprozesse auf europäischer Ebene stehen erst am Anfang.
- Die massive Verkleinerung der Verwaltungsräte und das systematische Vorgehen bei der Auswahl aufgrund eines Anforderungsprofils haben sich bewährt. Die Verwaltungsräte spielen die ihnen zugedachte Rolle eines obersten unternehmerischen Führungsorgans. Vor Ablauf der Amtsdauer überprüfen wir das Anforderungsprofil und die Leistungen des bisherigen Verwaltungsrates. Aufgrund dieser Überprüfung behalten wir uns personelle Änderungen vor. Im Falle der Swisscom haben wir gemeinsam mit dem Verwaltungsrat eine Reduktion der Amtsdauer auf zwei Jahre vereinbart, um in der sehr schnelllebigen Telecom-Industrie genügend Handlungsspielraum für personelle Anpassungen zu haben. Die Generalversammlung hat diesem Antrag zugestimmt. Einem Aspekt werden wir in Zukunft vor allem bei Post und SBB besondere Beachtung schenken: Neben der notwendigen unternehmerischen und fachlichen Kompetenz muss im Verwaltungsrat auch genügend Sensibilität für die politischen Prozesse in unserem Lande vorhanden sein. Denn beide Unternehmungen stehen – ob sie dies wollen oder nicht – dauernd im Scheinwerferlicht der Öffentlichkeit und der Politik.
- Der Ablauf des Controlling-Prozesses ist aus unserer Sicht sinnvoll: Er ermöglicht mit einem vertretbaren Aufwand eine kritische Überprüfung der Leistungen der drei Unternehmen und eine Rechenschaftsablage an Bundesrat und Parlament. Dabei hat sich gezeigt, dass der jährliche Rhythmus richtig ist. Eine halbjährliche oder gar vierteljährliche systematische Berichterstattung über die Zielerreichung bringt wenig zusätzlichen Nutzen, jedoch einen grossen Aufwand.
- Die Aufgabenteilung zwischen Geschäftsleitung, Verwaltungsrat, Bundesrat (Generalversammlung) und Parlament hat sich grundsätzlich eingespielt, doch bestehen hier auch einige Probleme:
- Die Aufgabenteilung zwischen Geschäftsleitung und Verwaltungsrat ist – wie in privaten Unternehmungen – immer wieder Gegenstand von Diskussionen. Gesamthaft bin ich der Auffassung, dass heute ein gesundes Spannungsverhältnis, aber eine sehr konstruktive Zusammenarbeit besteht.
- Das Verhältnis zwischen Verwaltungsrat und Departementen/Bundesrat funktioniert aus unserer Sicht sehr gut. Divergenzen und Meinungsunterschiede werden professionell ausgetragen. Ein Problem besteht hier darin, dass die strategischen Ziele bewusst ein gewisses Abstraktionsniveau einhalten, so dass im Einzelfall durchaus Meinungsunterschiede entstehen können, ob eine bestimmte Frage durch den Eigentümer oder durch den Verwaltungsrat zu entscheiden ist. Zudem können plötzlich Fragen auftauchen, welche für den Bundesrat als Eigner von grosser Tragweite sind, obwohl sie aus unternehmerischer Sicht keine strategische Bedeutung haben und in den strategischen Zielen auch nicht enthalten sind. Ich darf befriedigt feststellen, dass wir bei allen diesen Konflikten gemeinsame Lösungen gefunden haben, welche sowohl der unternehmerischen Verantwortung des Verwaltungsrates wie den politischen Interessen des Bundesrates entsprochen haben.
- Ein gewisses Spannungsfeld besteht zwischen Bundesrat als Eigner der Unternehmungen und Parlament, welches die Oberaufsicht über den Bundesrat ausübt. Zwar beschränkt das Gesetz die direkten Einwirkungsmöglichkeiten des Parlamentes auf die Unternehmen und den Bundesrat bewusst. Rein rechtlich ist die Aufgabenteilung völlig klar. Es liegt jedoch auf der Hand, dass das Parlament politische Themen, welche die Öffentlichkeit bewegen, aufgreift und den Bundesrat zum Handeln auffordert. Darüber hinaus werden selbstverständlich in jeder Session zahlreiche Vorstösse eingereicht zu allen Themen, welche die Öffentlichkeit bewegen. Auch hier zeigt sich: Was für ein Unternehmen in der Kompetenz einer untergeordneten Linienstelle liegt, kann für die Politik von strategischer Bedeutung sein.
4. Erwartungen an die Wissenschaft
Sie haben mich gebeten, auch Erwartungen an die Wissenschaft zu formulieren. Ich möchte dies in drei kurzen Punkte tun und damit auch einen Beitrag an die anschliessende Diskussion leisten:
- Mit dem heutigen Preisträger, Prof. Pollitt, bin ich überzeugt davon, dass der Austausch zwischen Wissenschaft und Praxis für beide Seiten sehr fruchtbar sein kann. Dieser Austausch findet heute nur in sehr bescheidenem Ausmass statt. Von einer Intensivierung würden beide Seiten profitieren.
- Die Bildung abgegrenzter wissenschaftlicher Disziplinen ist sicher legitim für die Organisation des Wissenschaftsbetriebes. Wenn es aber um den Austausch mit der Praxis, d.h. um die Befassung mit konkreten gesellschaftlichen Problemen geht, führt nur ein interdisziplinärer Ansatz weiter.
- Die wissenschaftliche Beschäftigung mit dem „Zwischenbereich“ zwischen Staat und Markt könnte sowohl für die Forschung wie für die Praxis sehr fruchtbar sein. Ordnungspolitische Abgrenzungen zwischen Markt und Staat oder zwischen privatem und öffentlichem Recht mögen interessante wissenschaftliche Debatten abgeben – für die Erfassung und Erklärung der heutigen Realitäten taugen sie wenig. Ich bin überzeugt davon, dass entwickelte und komplexe Gesellschaften vielfältige „Zwischenformen“ aufweisen müssen – und dass es heute darum geht, diesen „Zwischenbereich“ intelligent zu organisieren. Wenn die Wissenschaft hier einen Beitrag leisten kann, ist er sehr willkommen.
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Zum Autor:
Dr. Hans Werder, Generalsekretär UVEK
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Weiterführende Informationen:
Reden des UVEK-Generalsekretärs
Website des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation