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Des débats dominés par l'émotion
Aux Etats-Unis, principalement, cette technologie a provoqué un véritable essor de l'industrie gazière qui a fait chuter le prix des matières premières et relancé l'économie dans certains Etats (notamment le Texas). Il est donc peu surprenant que d'autres pays s'intéressent à cette technique et évaluent les possibilités de l'appliquer chez eux. La fracturation hydraulique est ainsi devenue un sujet de discussion important en Grande-Bretagne, en France et en Allemagne. Mais les débats sont souvent houleux et dominés par l'émotion. Les opposants sont généralement motivés par la crainte de conséquences fâcheuses pour l'environnement : mal utilisé, le fracking peut en effet entraîner une contamination des nappes phréatiques et la libération dans l'atmosphère de quantités importantes de méthane, un gaz à effet de serre très puissant. D'autre part, la question du devenir et du comportement des produits chimiques pendant et après leur utilisation est encore sujet à inquiétude [2, 3]. Face à ces craintes et incertitudes, le postulat Trede a ainsi demandé au Conseil fédéral de déterminer les bases légales qu'il faudrait créer pour soumettre à un moratoire de dix ans l'exploration et l'exploitation du gaz de schiste.
Selon la législation actuelle, l'utilisation et l'exploitation des ressources et minéraux du sous-sol sont de la compétence des cantons. La fracturation hydraulique ne fait pas alors l'objet de dispositions particulières, mais relève de la loi générale sur la régale des mines et du pouvoir des cantons en matière d'attribution des concessions d'exploitation. Seule l'étude d'impact sur l'environnement, à laquelle tous les projets doivent se soumettre, relève de la compétence de la Confédération. Une interdiction de la fracturation hydraulique ne peut donc être prononcée qu'à l'issue d'un processus de décision politique se déroulant à l'échelon cantonal. Les acteurs sociaux de type collectif – comme les associations et groupes d'intérêts, les partis politiques, les collectivités locales, les administrations, etc. – négocient pour adapter les cadres normatifs aux nouveaux enjeux. Dans le cadre de ces processus politiques, les acteurs poursuivant des objectifs similaires forment généralement des coalitions. Pour comprendre la façon dont les réglementations voient le jour, il est donc pertinent d'analyser le processus de négociation entre les acteurs dans une approche de sciences politiques [4]: Quel est le contexte politique dans les différents cantons ? Quelles coalitions sont opposées ou favorables à une interdiction de la fracturation hydraulique ? Quelle est alors leur démarche ?
Trois cantons, trois contextes différents, mais un même résultat
En Suisse, la région présentant le meilleur potentiel pour une exploitation du gaz de schiste par fracturation hydraulique est celle du Plateau [5, 6]. L'importance du gisement est toutefois difficile à estimer. Le sujet est donc plus ou moins présent dans la vie politique des différents cantons. Ainsi, les cantons de Thurgovie, de Genève, de Fribourg, de Vaud et de Neuchâtel sont à ce jour les seuls ayant connu au moins deux interventions politiques sur le sujet. Dans le cadre d'une étude internationale, nous avons examiné les débats politiques neuchâtelois, vaudois et bernois [7]. Dans un premier temps, nous avons retracé le processus politique de chaque canton à partir de publications officielles, d'articles de journaux et d'autres documents.
Les trois cantons se distinguent aussi bien par leur contexte que par leur processus politiques. A Neuchâtel, une multinationale gazière a déposé une demande de permis d'exploration dès 2008 afin d'évaluer les possibilités d'exploitation dans le Val de Travers. Or cette vallée alimente près de 70 pour cent de la population du canton en eau potable. Malgré l'existence probable d'un gisement intéressant de gaz de schiste en complément de nappes de gaz naturel, la demande du groupe ne concernait officiellement que les possibilités de forage conventionnel. Le projet rencontra pourtant une forte opposition dans les communes concernées. Manifestations, pétitions et initiatives parlementaires ont finalement abouti en 2014 à un moratoire sur l'ensemble des projets d'exploitation gazière. Il est même prévu d'inscrire une interdiction dans la loi lors de la prochaine révision.
Le canton de Vaud dispose depuis 2011 d'un moratoire sur les projets de fracturation hydraulique. Suite à une intervention parlementaire critiquant les incertitudes du savoir, l'importance des risques potentiels et le manque de coordination nationale, les autorités cantonales n'octroient plus de permis d'exploration jusqu'à nouvel ordre. Avant que cette décision ait été prise, trois sociétés ont cependant obtenu des concessions, l'une même de forage. Ces forages sont également suspendus. Pour le moment, aucune interdiction n'est cependant envisagée.
Dans le canton de Berne, deux sociétés bénéficient de permis d'exploration sans qu'il existe de projet concret de fracturation hydraulique. Suite à l'inefficacité des interventions parlementaires à disposer le gouvernement à interdire ce genre de projets, le Parti Vert Bernois a lancé une initiative populaire dans ce sens [Fig. 1]. Dans le même temps, une motion parlementaire a été déposée. Toutes ces actions ont finalement poussé le gouvernement à se prononcer en faveur d'une interdiction. Elle devrait être officialisée lors de la prochaine révision de la loi sur la régale des mines.
Effet déterminant de la cohésion et de la détermination des coalitions
Le but de notre analyse était de mieux comprendre ce qui avait conduit aux décisions politiques prises dans les différents cantons (attribution de concessions, moratoires et interdictions). Pour ce faire, nous avons examiné en détail les coalitions impliquées et notamment leurs acteurs et leurs stratégies. Nous avons identifié les acteurs collectifs engagés dans le processus politique de chacun des cantons : partis politiques, groupes d'intérêts du secteur économique et de la société civile, administrations, structures scientifiques, etc. La liste a été complétée d'acteurs disposant d'un pouvoir de décision en matière de fracturation hydraulique. Le résultat de cette enquête a donné 25 acteurs pour Vaud, 27 pour Berne et 34 pour Neuchâtel. Nous leur avons ensuite soumis un questionnaire dans lequel ils devaient notamment indiquer leurs positions politiques vis-à-vis du fracking et leurs relations avec les autres acteurs et estimer leur degré d'influence. Ces données nous ont alors permis d'appréhender la structure des coalitions.
Etant donné la similitude des mesures de régulation décidées, il est peu surprenant que les trois cantons présentent tous à peu près la même configuration politique : une coalition assez large d'acteurs se prononçant pour ou moratoire sur la fracturation hydraulique voire une interdiction pure et simple (coalition anti-fracturation). Ce collectif regroupe les partis de gauche et du centre (le PLR et l'UDC s'en distancent), les organisations locales et cantonales de protection de la nature et de l'environnement, les conseils municipaux, certains services cantonaux et certains offices fédéraux (notamment l'Office fédéral de l'environnement). Dans les trois cantons, cette grande coalition anti-fracking est opposée à un petit groupe qui ne juge pas la fracturation hydraulique fondamentalement problématique et ne souhaite donc pas son interdiction systématique (coalition anti-interdiction). Il regroupe principalement les entreprises gazières intéressées par les projets, le PLR et l'UDC (sauf dans le canton de Neuchâtel), les associations économiques cantonales (sauf en pays vaudois) et certains offices fédéraux (l'Office fédéral de l'énergie, par exemple).
Plusieurs éléments expliquent pourquoi le canton de Vaud est le seul des trois à ne pas avoir encore prononcé d'interdiction définitive de la technologie controversée. Premièrement, la coalition anti-interdiction y est plus forte que dans des deux autres cantons. Elle a ainsi pu rassembler 40 % de l'opinion dans ce processus politique alors que ses équivalentes bernoise et neuchâteloise n'atteignaient que 30 % [Fig. 3]. Ensuite, le sujet est moins controversé en pays vaudois que dans les deux autres régions. Ainsi, la population ne s'est pas fortement mobilisée que ce soit dans le cadre de manifestations comme à Neuchâtel ou d'une initiative populaire comme à Berne. Enfin, la ligne de démarcation entre la coalition anti-fracturation et la coalition anti-interdiction est moins nette.
A Berne le différend entre les deux coalitions est particulièrement exacerbé. Par ailleurs, la coalition anti-interdiction est divisée par des différences d'opinions entre les entreprises et les partis de droite. Or, sans unité au sein des coalitions, les acteurs ont peu de chances d'obtenir gain de cause. Il est donc peu étonnant que la coalition, bien soudée, des anti-fracturation l'ait emporté dans ce canton. A Neuchâtel, la claire détermination et l'unité des deux camps a rendu un compromis impossible, ce qui explique que la solution souhaitée par la coalition la plus forte a été adoptée [Fig. 4]. La distance idéologique entre les coalitions et leur cohésion interne sont donc les deux éléments qui expliquent pourquoi le canton de Vaud a opté pour un moratoire tandis que les deux autres cantons décidaient d'une interdiction de la fracturation hydraulique.