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Le 21 juin dernier, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme a jugé, par quinze voix contre deux, que la Suisse avait violé le droit à un procès équitable, garanti par l’article 6§1 de la Convention, en ne permettant pas aux tribunaux de vérifier, même sous l’angle restreint de l’arbitraire, les mesures de gel d’avoirs bancaires prises en application d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies. Elle a ainsi confirmé le résultat auquel était parvenu la deuxième section de la Cour qui, le 26 novembre 2013, avait également considéré, par quatre voix contre trois, que la Suisse avait violé l’article 6§1 de la Convention.
L’affaire concernait le gel des avoirs d’un ressortissant irakien et d’une société panaméenne dont il était directeur, inscrits sur une liste dressée par le comité des sanctions des Nations Unies. Le 16 novembre 2006, le Département fédéral de l’économie avait décidé de confisquer ces avoirs en vue de les verser au Fonds de développement de l’Irak. Saisi, le Tribunal fédéral avait considéré qu’il n’était pas autorisé à vérifier si l’inscription sur la liste de l’ONU s’était faite conformément aux garanties de procédure.
Dans sa majorité, la Cour a estimé que l’inscription de particuliers sur les listes de personnes soumises aux sanctions décrétées par le Conseil de sécurité des Nations Unies entraîne concrètement des ingérences pouvant être d’une extrême gravité pour les droits garantis par la Convention à ceux qui y figurent. Etablies par des organes dont le rôle est limité à la déclinaison individuelle de décisions politiques prises par le Conseil de sécurité, ces listes traduisent néanmoins des choix dont les conséquences peuvent être si lourdes qu’elles ne sauraient être mises en œuvre sans que soit ouvert un droit à un contrôle adéquat, d’autant plus indispensable que les listes en question sont le plus souvent établies dans des circonstances de crises internationales et à partir de sources d’informations peu propices aux garanties qu’exigent de telles mesures.
La Cour admet certes que le Tribunal fédéral ne pouvait pas se prononcer sur le bien-fondé ou l’opportunité des mesures prises, mais avant d’exécuter ces mesures, les autorités suisses devaient s’assurer de l’absence de caractère arbitraire dans l’inscription sur la liste. Le Tribunal fédéral ne pouvait se contenter de contrôler si les noms des requérants figuraient effectivement sur les listes établies par le comité des sanctions et si les avoirs concernés leur appartenaient. Les requérants auraient dû disposer au moins d’une possibilité réelle de présenter et de faire examiner au fond, par un tribunal, des éléments de preuve adéquats pour tenter de démontrer que leur inscription sur les listes litigieuses était entachée d’arbitraire.
La majorité de la Cour a estimé que les résolutions du Conseil de sécurité devaient s’interpréter comme devant s’harmoniser avec les principes fondamentaux en matière de sauvegarde des droits de l’homme, puisque l’article 1er de la Charte des Nations Unies dispose que ces dernières ont été créées pour réaliser la coopération internationale en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ce n’est donc qu’en présence d’une formule claire et explicite de la résolution que l’on peut déduire que cette dernière exclut ou restreint le respect des droits garantis par la Convention dans le contexte de l’exécution des sanctions visant des particuliers ou des entités non gouvernementales au niveau national.
L’arrêt est suivi par un certain nombre d’opinions séparées, la plupart concordantes avec le résultat auquel parvient la majorité de la Cour. Parmi ces dernières, celle rédigée par le juge portugais est particulièrement remarquable et didactique. Il met en lumière la valeur constitutionnelle de la Convention et en tire la conclusion que l’exigence de protection équivalente s’impose à toutes les obligations découlant d’autres traités et accords internationaux, y compris la Charte des Nations Unies. Autrement dit, tant que les Nations Unies n’organisent pas une procédure judiciaire véritablement indépendante pour traiter de ces questions, la Cour européenne des droits de l’homme est compétente pour en juger. La juge suisse a également émis une opinion séparée concordante, d’une teneur analogue.
Il convient de noter que depuis l’arrêt du Tribunal fédéral critiqué, la pratique suisse a évolué. En effet, les décisions du Département fédéral de l’économie – ou d’un autre département – sont désormais susceptibles de recours auprès du Tribunal administratif fédéral qui examine librement, et non pas sous l’angle restreint de l’arbitraire, si la décision est justifiée. De tels cas se sont présentés récemment en rapport avec des affaires syriennes ou égyptiennes, portées ensuite devant le Tribunal fédéral.
* Avocat au Barreau de Genève, membre du comité de l’Association des juristes progressistes.