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Dans l’arrêt Mattern et Cikotic du 30 mars 2006 (aff. C-10/05), la Cour de justice a précisé l’étendue du droit d’accès aux activités lucratives pour les ressortissants d’Etats tiers, membres de la famille de citoyens communautaires. Elle a considéré qu’un ressortissant d’un Etat tiers marié à une citoyenne de l’Union a un droit d’accès au marché du travail uniquement sur le territoire de l’Etat membre où son épouse exerce ou a exercé une activité lucrative.
M. Cikotic, ressortissant yougoslave, est marié à Mme Mattern, ressortissante luxembourgeoise avec laquelle il réside en Belgique depuis 2003. Alors que son épouse effectue un stage professionnel d’aide soignante en Belgique, M. Cikotic a trouvé un emploi au Luxembourg, à proximité de la frontière belge et de la résidence familiale. En vue de régulariser sa situation, il a fait une demande de permis de travail auprès des autorités luxembourgeoises. La demande ayant été refusée, le couple a introduit un recours en faisant valoir que M. Cikotic devait être dispensé de permis de travail au Luxembourg au motif qu’il est ressortissant d’un Etat tiers marié à une citoyenne de l’Union et qu’il bénéficie de ce fait du droit d’accéder à une activité lucrative dans tout Etat membre. Les juridictions de recours ont rejeté sa demande en relevant notamment que l’épouse de M. Cikotic n’exerçait pas d’activité lucrative salariée en Belgique. M. Cikotic et sa femme ont fait appel de cette décision devant la Cour administrative qui a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour de justice sur l’interprétation du règlement 1612/68.
L’article 11 du règlement 1612/68 confère un droit d’accès à une activité salariée pour les membres de la famille d’un travailleur migrant sur le territoire de l’Etat membre d’accueil. Ce droit découle de l’article 39 CE.
La Cour de justice rappelle aux juridictions nationales qu’un stage, lorsqu’il est effectué dans les conditions d’une activité salariée réelle et effective, constitue un travail au sens de 39 CE (jurisprudence Lawrie-Blum de 1986, confirmée par l’arrêt Kranemann de 2005). Ni le niveau limité de la rémunération du stage ni l’origine de son financement ne peuvent avoir de conséquences sur la qualité de travailleur. Mme Mattern est donc bien un travailleur au sens du droit communautaire. Il incombe cependant au juge national de vérifier que son activité salariée est réelle et effective.
Reprenant l’interprétation de l’Avocat général (conclusions présentées le 15 décembre 2005) , la Cour de justice considère que l’article 11 du règlement 1612/68 requiert que le lieu d’activité du travailleur provenant de la Communauté et celui de son conjoint provenant d’un Etat tiers se situent dans le même Etat membre. De ce fait, le droit d’un ressortissant d’un Etat tiers, conjoint d’un ressortissant communautaire, d’accéder au marché du travail ne peut être invoqué que dans l’Etat membre où le ressortissant communautaire exerce une activité salariée ou non salariée. Les membres de la famille des travailleurs migrants ne bénéficient en effet d’aucun droit propre à la libre circulation.
M. Cikotic, ressortissant d’un Etat tiers, ne peut donc se prévaloir de l’article 11 qu’en Belgique, Etat membre où son épouse, ressortissante communautaire, exerce une activité salariée. Il ne peut invoquer aucun droit à un permis de travail envers le Luxembourg, qui n’a aucune obligation de nature communautaire de lui ouvrir son marché du travail.
Il aurait été envisageable que la Cour de justice adopte une interprétation plus extensive du règlement 1612/68 et qu’elle permette aux membres de la famille d’un citoyen de l’Union, quelque soit leur nationalité, d’exercer un droit dérivé à la libre circulation sur l’ensemble du territoire de l’Union, sans qu’ils ne soient limités par les frontières intracommunautaires.
La Cour de justice a pourtant choisi une interprétation « littérale » et « historique » de l’article 11 du règlement 1612/68 dont l’objectif est d’assurer l’intégration du travailleur migrant dans l’Etat membre d’accueil en lui permettant, à lui et aux membres de sa famille, de trouver au même endroit à la fois un logement, un travail et une formation. Elle respecte ainsi le choix du législateur communautaire dans un domaine sensible où les Etats membres ont souhaité conserver un maximum de contrôle. Cette réserve des Etats membres est également présente dans le Traité d’Athènes , par exemple, où l’accès aux activités salariées est limité pendant les périodes transitoires pour les membres de la famille des travailleurs, citoyens des nouveaux Etats membres (voir point 8 des sections « libre circulation des personnes » des annexes V à l’XIV à l’Acte d’adhésion des 10 nouveaux Etats membres, à l’exception de Chypre et de Malte).
L’interprétation de la Cour de justice dans le cas d’espèce a le mérite de maintenir une certaine sécurité juridique dans l’Union. Il aurait été en effet plus difficile pour les Etats membre de s’assurer qu’un citoyen, dont les membres de la famille pourraient tirer un droit à un permis de travail dans toute l’Union, réalise l’ensemble des conditions du droit de séjour dans un autre Etat membre que celui où les membres de la famille souhaitent obtenir l’accès au marché du travail.
L’Avocat général regrette cependant dans ces conclusions que le législateur n’ait « visiblement » pas décidé d’étendre le droit des membres de la famille à l’exercice d’une activité salariée au-delà des frontières de l’Etat membre d’accueil concerné. Le fait que l’article 11 du règlement permette au conjoint et aux enfants à charge d’exercer une activité salariée « sur l’ensemble du territoire » de l’Etat membre d’accueil, et donc dans d’autres lieux que celui de la résidence commune, n’est en effet pas toujours suffisant pour trouver un emploi dans les environs du lieu de résidence commun. Dans les régions frontalières, il arrive ainsi fréquemment qu’il soit plus simple de rechercher un emploi dans l’Etat membre voisin que dans l’ensemble de l’Etat membre d’accueil.
L’état actuel du droit communautaire ne permet pas aux membres de la famille d’aller chercher un emploi au-delà des frontières intracommunautaires. Afin d’éviter les inconvénients résultant de cette interprétation de l’article 11 pour le couple Citokic et Mattern, l’Avocat général proposait à la Cour de justice de tenir compte, dans la mesure où le droit procédural national le permet, des changements intervenus dans le cas d’espèce suite au refus du permis de travail de M. Citokic par les autorités luxembourgeoises. En l’occurrence, Mme Mattern a repris une activité lucrative au Luxembourg depuis le début de la procédure. Cela signifie qu’au moment où la juridiction nationale a été saisie, M. Citokic ne sollicitait plus un accès au marché du travail dans un Etat membre autre que celui où travaillait son épouse mais bien dans le « même Etat » où a lieu l’activité de sa femme. Cette nouvelle situation de fait devrait lui donner un droit à un permis de travail au Luxembourg. En effet, si après avoir fait usage de son droit à la libre circulation, un travailleur migrant revient dans l’Etat membre dont il est ressortissant, son conjoint, ressortissant d’un Etat tiers, dispose du droit, en vertu de l’article 11 du règlement 1612/68, d’exercer toute activité salariée dans cet Etat. L’Avocat général exclut l’existence d’une situation purement interne à l’Etat du Luxembourg, situation qui empêcherait l’application du règlement 1612/68. Selon lui, s’il existe un rapport avec le droit communautaire, notamment du fait qu’une personne souhaite faire usage de son droit à la libre circulation, le droit communautaire s’applique à l’Etat membre dont cette personne est ressortissante. L’Avocat général concluait donc que M. Citokic a droit à un permis de travail au Luxembourg depuis, et dans la mesure où, son épouse, citoyenne luxembourgeoise, a exercé son droit à la libre circulation avant de rentrer dans son Etat d’origine.
Cette solution n’a pas été retenue par la Cour de justice dans l’arrêt. Sans l’écarter explicitement, la Cour a évité de se prononcer sur les changements de circonstances intervenus dans la vie des époux et s’en est tenue à la question de l’accès à une activité lucrative des ressortissants d’un Etat tiers dans un autre Etat membre que celui où travaille leur conjoint ressortissant de l’Union.
L’article 23 de la directive 2004/38 qui se substituera à l’article 11 du règlement 1612/68 le 30 avril 2006 n’apportera aucune modification à la solution de la Cour de justice car sa formulation est semblable à celle de l’article 11 du règlement.
Seule la directive 2003/109, dont le délai de transposition est échu au 23 janvier 2006, pourrait avoir un impact sur l’accès aux activités lucratives des ressortissants d’un Etat tiers membres de la famille d’un citoyen communautaire. Cette directive accorde un octroi d’un droit de séjour permanent dans l’Union (à l’exception du Danemark, de l’Irlande et du Royaume Uni) pour les ressortissants d’un Etat tiers qui résident de façon stable sur le territoire d’un Etat membre depuis 5 ans. Elle permet, à certaines conditions, d’exercer une activité lucrative dans un autre Etat membre que l’Etat qui accorde le droit de séjour permanent, accordant une forme de libre circulation aux ressortissants d’Etats tiers dans l’Union. Ainsi, après 5 ans de résidence dans un Etat membre, des personnes qui se trouveraient dans la situation de M. Citokic, pourraient bénéficier de cet accès. Il est vrai que la directive 2003/109 ne vise en principe pas les ressortissants d’un Etat tiers au bénéfice du regroupement familial. Ces derniers ont acquis un droit de séjour de manière dérivée et il serait envisageable de considérer qu’ils ne bénéficient de ce fait d’aucun droit propre issu de la directive. Cette interprétation devrait être rejetée car elle irait à l’encontre de la systématique des directives en matière de libre circulation des personnes, notamment de la directive 2004/38 qui leur octroie également un droit de séjour permanent dans un Etat membre après 5 ans de résidence.
Reproduction autorisée avec indication : Silvia Gastaldi, "Accès aux activités lucratives des membres de la famille : limitation au territoire d’un seul Etat membre", www.ceje.ch, actualité du 27 avril 2006.