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A. A. est titulaire d'une licence en droit qui lui a été délivrée le 5 juillet 1991 par l'Université de Fribourg. Après avoir notamment accompli un stage dans une étude du canton de Genève, il a échoué à trois sessions d'examens du brevet d'avocat genevois en février, mai et novembre 1994. L'intéressé n'est dès lors plus admis à s'y présen- ter. Le 23 janvier 1996, il a saisi l'Autorité de surveillance des avocats du canton de Neuchâtel d'une requête tendant d'une part à être autorisé à effectuer un stage dans une étude d'avocats du chef-lieu et auprès du Ministère public, d'autre part à obtenir une réduction de la durée ordi- naire du stage d'avocat. Cette dernière requête ayant toutefois été reti- rée par son auteur, le dossier a été transmis au Département de la jus- tice, de la santé et de la sécurité (ci-après : le département), seul compétent pour délivrer l'autorisation de stage. Celle-ci a été refusée le 19 novembre 1996. Le département a considéré que la reconnaissance des titres en matière de professions libérales, selon l'article 5 des disposi- tions transitoires de la Constitution fédérale, avec la libre-circulation qui en découle, devait avoir pour corollaire la reconnaissance du carac- tère définitif d'un échec subi; qu'il n'était pas admissible qu'une per- sonne jugée inapte à pratiquer le barreau dans un canton puisse finalement le faire tout de même après avoir obtenu le brevet nécessaire dans un autre canton; que le nombre limité de places de stage à Neuchâtel justi- fiait qu'on le réservât aux candidats qui n'ont pas échoué. B. A. défère ce prononcé au Tribunal administratif le 11 décembre 1996. Il fait valoir, entre autres moyens, qu'il remplit toutes les conditions légales pour obtenir l'autorisation sollicitée et se prévaut de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'article 31 Cst.féd. Le recourant conclut à l'annulation de la décision entreprise avec renvoi de la cause à l'intimé pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. C. Dans ses observations, le département exprime l'avis que la loi sur la profession d'avocat est entachée d'une lacune sur la question li- tigieuse. Il estime que l'autorité doit la combler en tenant compte de l'intérêt public et conclut au rejet du recours. C O N S I D E R A N T en droit 1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece- vable. 2. a) L'article 24 de la loi sur la profession d'avocat (LAv) dis- pose que, pour être admis au stage d'avocat, il faut remplir toutes les conditions nécessaires à l'obtention du brevet d'avocat (énoncées à l'art.22 al.1 litt.a à e, al.2 LAv), à l'exception évidemment de l'ac- complissement du stage lui-même et de la réussite de l'examen (art.22 al.1 litt.f LAv). Ces dispositions ont été édictées pour éviter certains abus et parce qu'il a été jugé préférable d'éconduire avant le stage, plutôt qu'après 18 ou 24 mois, tout candidat manifestement inapte (BGC 150 II, p.1567). Celui qui veut obtenir l'autorisation de stage, laquelle est dé- livrée par le Département de justice (art.25 LAv), doit être de nationa- lité suisse ou, sauf exception (al.2), être au bénéfice d'un permis d'éta- blissement (art.22 al.1 litt.a LAv); avoir l'exercice des droits civils (litt.b); ne pas se trouver en faillite ou en sursis concordataire et n'avoir aucune dette constatée par acte de défaut de biens (litt.c); pré- senter des garanties suffisantes d'honorabilité (litt.d); être licencié en droit de l'Université de Neuchâtel ou justifier d'une licence ou d'un doc- torat en droit d'une autre université suisse, en tant que ce titre ouvre le droit au stage d'avocat dans le canton où il a été délivré et, dans ce cas, établir en outre avoir suivi les cours à l'Université de Neuchâtel et réussi les examens fixés par l'autorité de surveillance des avocats, sur préavis de la commission d'examens (litt.e). Ces conditions sont cumula- tives. b) En l'espèce, l'intimé n'a pas examiné si le recourant remplissait les différentes conditions qui viennent d'être rappelées. Son refus est fondé uniquement sur l'épuisement par l'intéressé de ses pos- sibilités d'obtenir un brevet d'avocat à Genève, puisqu'il y a subi trois échecs successifs. Il y a lieu dès lors d'examiner si une telle circons- tance empêche l'accès au stage dans le canton de Neuchâtel. 3. a) La liberté du commerce et de l'industrie de l'article 31 Cst.féd. garantit le droit de choisir ou d'exercer une profession déter- minée, entre autres celle d'avocat (ATF 122 I 133 cons.3a et les réfé- rences). La formation professionnelle correspondante est elle aussi pro- tégée (ATF 73 I 1 cons.5; Rhinow, Commentaire de la Constitution, nos 69, 80 ss ad art.31). Les cantons disposent du pouvoir général d'exiger des preuves de capacité de ceux qui souhaitent se livrer à une activité éco- nomique sur leur territoire. Ce pouvoir découle de l'article 31 al.2 Cst.féd. D'autre part, ils jouissent de la faculté spéciale d'exiger des preuves de capacité de ceux qui veulent exercer des professions libérales comme par exemple celle d'avocat. Cette faculté est réservée par l'article 33 al.1 Cst.féd. Ces deux dispositions constitutionnelles ont le même objectif : celui de protéger le public contre des dangers qu'une capacité professionnelle formellement établie peut éloigner. Seulement, pour être conforme à la Constitution, l'exigence du certificat de capacité fondée sur la première de ces dispositions doit se justifier par des motifs de police pertinents; tandis que la question ne se pose pas pour la seconde, puisque le constituant l'a lui-même introduite. Quelle que soit la nature de la restriction, policière ou non, elle ne saurait dès lors violer la liberté du commerce et de l'industrie (Coveris, Certificat de capacité et liberté du commerce et de l'industrie, thèse, Lausanne, 1988, p.118). Par ailleurs, selon l'article 5 des dispositions transitoires de la Consti- tution fédérale (DT), les personnes qui exercent une profession libérale et qui, avant la promulgation de la loi fédérale prévue à l'article 33, ont obtenu un certificat de capacité d'un canton ou d'une autorité concor- dataire représentant plusieurs cantons peuvent exercer cette profession sur tout le territoire de la Confédération. Or, il est généralement admis que l'avocat-stagiaire n'exerce pas une profession libérale et que ni l'article 33 Cst.féd., ni l'article 5 DT ne lui sont applicables (ATF 70 I 1, 50 I 18, JT 1925 I 63; Bois, Commentaire de la Constitution no 6 ad art.33 n.20; Theurillat, Monopole et libre-circulation des avocats in RJJ 1994, p.211). C'est donc uniquement la conformité de la décision querellée aux dispositions de l'article 31 Cst.féd. qui est en cause. b) Pour être compatibles avec la garantie constitutionnelle de l'article 31 Cst.féd., les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant, respecter le principe d'égalité et, selon le principe de proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réa- lisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 122 I 133 cons.3a; 119 Ia 43 cons.4a et les références). c) En l'espèce, comme l'admet l'intimé lui-même, il y a lieu de constater que ni l'article 22, ni l'article 24 LAv ne prévoient que l'accès au stage d'avocat doit ou peut être refusé à celui qui a définiti- vement échoué dans sa tentative d'obtenir un brevet d'avocat dans un autre canton. Une telle condition - négative - n'apparaît pas non plus implici- tement au travers du texte légal. L'intimé soutient que la loi serait af- fectée d'une lacune qu'il incomberait à l'autorité de combler. Il ne peut être suivi. En effet, l'exigence d'une autorisation pour l'exercice d'une profession - donc pour l'accès à la formation nécessaire - est une at- teinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie et nécessite une base légale formelle (ATF 122 I 134 cons.bb et les références). Dès lors, comme en ce qui concerne toutes les restrictions aux libertés indivi- duelles, l'existence de lacunes n'est pas admise puisque le principe de la base légale l'exclut (Moor, Droit administratif, t.I, 1994, p.155 et les références; Grisel, Traité de droit administratif, p.127). Le fait qu'en application des dispositions de l'article 5 DT le recourant pourrait, s'il obtenait le brevet d'avocat dans le canton de Neuchâtel, exercer cette profession même dans le canton de Genève où il a pourtant été jugé inapte à le faire, peut certes apparaître choquant. Tou- tefois, c'est au législateur neuchâtelois qu'il appartiendrait d'adopter, dans les limites admissibles au regard du droit fédéral, les dispositions légales nécessaires si l'on voulait empêcher la survenance d'une telle situation. Pour le surplus, la LAv ne prévoit pas de limitation du nombre de places de stage ni, à plus forte raison, de règle qui permettrait la sélection des candidats en trop grand nombre. En l'état de la législation à tout le moins, on ne saurait donc refuser l'accès au stage d'avocat pour un motif de cet ordre. 4. a) Il suit des considérants qui précèdent que le recours est bien fondé. En l'état, le dossier ne permet pas de déterminer si l'inté- ressé remplit toutes les conditions posées par la loi pour l'autorisation de stage. La décision attaquée sera donc annulée et le dossier renvoyé au département pour qu'il procède à cet examen avant de se prononcer à nou- veau. b) Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Il y aura lieu dès lors de rembourser au recourant l'avance qu'il a fournie. Il a droit en outre à des dépens (art.48 LPJA). Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 1. Annule la décision attaquée et renvoie la cause au département pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considé- rants. 2. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 500 francs. 3. Statue sans frais. Neuchâtel, le 13 mai 1997

A. A. est titulaire d'une licence en droit qui lui

a été délivrée le 5 juillet 1991 par l'Université de Fribourg. Après avoir

notamment accompli un stage dans une étude du canton de Genève, il a

échoué à trois sessions d'examens du brevet d'avocat genevois en février,

mai et novembre 1994. L'intéressé n'est dès lors plus admis à s'y présen-

ter. Le 23 janvier 1996, il a saisi l'Autorité de surveillance des avocats

du canton de Neuchâtel d'une requête tendant d'une part à être autorisé à

effectuer un stage dans une étude d'avocats du chef-lieu et auprès du

Ministère public, d'autre part à obtenir une réduction de la durée ordi-

naire du stage d'avocat. Cette dernière requête ayant toutefois été reti-

rée par son auteur, le dossier a été transmis au Département de la jus-

tice, de la santé et de la sécurité (ci-après : le département), seul

compétent pour délivrer l'autorisation de stage. Celle-ci a été refusée le

19 novembre 1996. Le département a considéré que la reconnaissance des

titres en matière de professions libérales, selon l'article 5 des disposi-

tions transitoires de la Constitution fédérale, avec la libre-circulation

qui en découle, devait avoir pour corollaire la reconnaissance du carac-

tère définitif d'un échec subi; qu'il n'était pas admissible qu'une per-

sonne jugée inapte à pratiquer le barreau dans un canton puisse finalement

le faire tout de même après avoir obtenu le brevet nécessaire dans un

autre canton; que le nombre limité de places de stage à Neuchâtel justi-

fiait qu'on le réservât aux candidats qui n'ont pas échoué.

B. A. défère ce prononcé au Tribunal administratif

le 11 décembre 1996. Il fait valoir, entre autres moyens, qu'il remplit

toutes les conditions légales pour obtenir l'autorisation sollicitée et se

prévaut de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'article

31 Cst.féd. Le recourant conclut à l'annulation de la décision entreprise

avec renvoi de la cause à l'intimé pour nouvelle décision, sous suite de

frais et dépens.

C. Dans ses observations, le département exprime l'avis que la loi

sur la profession d'avocat est entachée d'une lacune sur la question li-

tigieuse. Il estime que l'autorité doit la combler en tenant compte de

l'intérêt public et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2. a) L'article 24 de la loi sur la profession d'avocat (LAv) dis-

pose que, pour être admis au stage d'avocat, il faut remplir toutes les

conditions nécessaires à l'obtention du brevet d'avocat (énoncées à

l'art.22 al.1 litt.a à e, al.2 LAv), à l'exception évidemment de l'ac-

complissement du stage lui-même et de la réussite de l'examen (art.22 al.1

litt.f LAv). Ces dispositions ont été édictées pour éviter certains abus

et parce qu'il a été jugé préférable d'éconduire avant le stage, plutôt

qu'après 18 ou 24 mois, tout candidat manifestement inapte (BGC 150 II,

p.1567). Celui qui veut obtenir l'autorisation de stage, laquelle est dé-

livrée par le Département de justice (art.25 LAv), doit être de nationa-

lité suisse ou, sauf exception (al.2), être au bénéfice d'un permis d'éta-

blissement (art.22 al.1 litt.a LAv); avoir l'exercice des droits civils

(litt.b); ne pas se trouver en faillite ou en sursis concordataire et

n'avoir aucune dette constatée par acte de défaut de biens (litt.c); pré-

senter des garanties suffisantes d'honorabilité (litt.d); être licencié en

droit de l'Université de Neuchâtel ou justifier d'une licence ou d'un doc-

torat en droit d'une autre université suisse, en tant que ce titre ouvre

le droit au stage d'avocat dans le canton où il a été délivré et, dans ce

cas, établir en outre avoir suivi les cours à l'Université de Neuchâtel et

réussi les examens fixés par l'autorité de surveillance des avocats, sur

préavis de la commission d'examens (litt.e). Ces conditions sont cumula-

tives. b) En l'espèce, l'intimé n'a pas examiné si le recourant

remplissait les différentes conditions qui viennent d'être rappelées. Son

refus est fondé uniquement sur l'épuisement par l'intéressé de ses pos-

sibilités d'obtenir un brevet d'avocat à Genève, puisqu'il y a subi trois

échecs successifs. Il y a lieu dès lors d'examiner si une telle circons-

tance empêche l'accès au stage dans le canton de Neuchâtel.

3. a) La liberté du commerce et de l'industrie de l'article 31

Cst.féd. garantit le droit de choisir ou d'exercer une profession déter-

minée, entre autres celle d'avocat (ATF 122 I 133 cons.3a et les réfé-

rences). La formation professionnelle correspondante est elle aussi pro-

tégée (ATF 73 I 1 cons.5; Rhinow, Commentaire de la Constitution, nos 69,

80 ss ad art.31). Les cantons disposent du pouvoir général d'exiger des

preuves de capacité de ceux qui souhaitent se livrer à une activité éco-

nomique sur leur territoire. Ce pouvoir découle de l'article 31 al.2

Cst.féd. D'autre part, ils jouissent de la faculté spéciale d'exiger des

preuves de capacité de ceux qui veulent exercer des professions libérales

comme par exemple celle d'avocat. Cette faculté est réservée par l'article

33 al.1 Cst.féd. Ces deux dispositions constitutionnelles ont le même

objectif : celui de protéger le public contre des dangers qu'une capacité

professionnelle formellement établie peut éloigner. Seulement, pour être

conforme à la Constitution, l'exigence du certificat de capacité fondée

sur la première de ces dispositions doit se justifier par des motifs de

police pertinents; tandis que la question ne se pose pas pour la seconde,

puisque le constituant l'a lui-même introduite. Quelle que soit la nature

de la restriction, policière ou non, elle ne saurait dès lors violer la

liberté du commerce et de l'industrie (Coveris, Certificat de capacité et

liberté du commerce et de l'industrie, thèse, Lausanne, 1988, p.118). Par

ailleurs, selon l'article 5 des dispositions transitoires de la Consti-

tution fédérale (DT), les personnes qui exercent une profession libérale

et qui, avant la promulgation de la loi fédérale prévue à l'article 33,

ont obtenu un certificat de capacité d'un canton ou d'une autorité concor-

dataire représentant plusieurs cantons peuvent exercer cette profession

sur tout le territoire de la Confédération. Or, il est généralement admis

que l'avocat-stagiaire n'exerce pas une profession libérale et que ni

l'article 33 Cst.féd., ni l'article 5 DT ne lui sont applicables (ATF 70 I

1, 50 I 18, JT 1925 I 63; Bois, Commentaire de la Constitution no 6 ad

art.33 n.20; Theurillat, Monopole et libre-circulation des avocats in RJJ

1994, p.211). C'est donc uniquement la conformité de la décision querellée

aux dispositions de l'article 31 Cst.féd. qui est en cause. b) Pour être compatibles avec la garantie constitutionnelle de

l'article 31 Cst.féd., les restrictions à la liberté du commerce et de

l'industrie doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un

intérêt public prépondérant, respecter le principe d'égalité et, selon le

principe de proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réa-

lisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 122 I 133 cons.3a; 119

Ia 43 cons.4a et les références). c) En l'espèce, comme l'admet l'intimé lui-même, il y a lieu de

constater que ni l'article 22, ni l'article 24 LAv ne prévoient que

l'accès au stage d'avocat doit ou peut être refusé à celui qui a définiti-

vement échoué dans sa tentative d'obtenir un brevet d'avocat dans un autre

canton. Une telle condition - négative - n'apparaît pas non plus implici-

tement au travers du texte légal. L'intimé soutient que la loi serait af-

fectée d'une lacune qu'il incomberait à l'autorité de combler. Il ne peut

être suivi. En effet, l'exigence d'une autorisation pour l'exercice d'une

profession - donc pour l'accès à la formation nécessaire - est une at-

teinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie et nécessite une

base légale formelle (ATF 122 I 134 cons.bb et les références). Dès lors,

comme en ce qui concerne toutes les restrictions aux libertés indivi-

duelles, l'existence de lacunes n'est pas admise puisque le principe de la

base légale l'exclut (Moor, Droit administratif, t.I, 1994, p.155 et les

références; Grisel, Traité de droit administratif, p.127).

Le fait qu'en application des dispositions de l'article 5 DT le

recourant pourrait, s'il obtenait le brevet d'avocat dans le canton de

Neuchâtel, exercer cette profession même dans le canton de Genève où il a

pourtant été jugé inapte à le faire, peut certes apparaître choquant. Tou-

tefois, c'est au législateur neuchâtelois qu'il appartiendrait d'adopter,

dans les limites admissibles au regard du droit fédéral, les dispositions

légales nécessaires si l'on voulait empêcher la survenance d'une telle

situation.

Pour le surplus, la LAv ne prévoit pas de limitation du nombre

de places de stage ni, à plus forte raison, de règle qui permettrait la

sélection des candidats en trop grand nombre. En l'état de la législation

à tout le moins, on ne saurait donc refuser l'accès au stage d'avocat pour

un motif de cet ordre.

4. a) Il suit des considérants qui précèdent que le recours est

bien fondé. En l'état, le dossier ne permet pas de déterminer si l'inté-

ressé remplit toutes les conditions posées par la loi pour l'autorisation

de stage. La décision attaquée sera donc annulée et le dossier renvoyé au

département pour qu'il procède à cet examen avant de se prononcer à nou-

veau. b) Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Il y aura lieu

dès lors de rembourser au recourant l'avance qu'il a fournie. Il a droit

en outre à des dépens (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision attaquée et renvoie la cause au département pour

instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considé-

rants.

2. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 500 francs.

3. Statue sans frais.

Neuchâtel, le 13 mai 1997