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Vortrag von David Best, Informationsbeauftragter des Integrationsbüros EDA/EVD, gehalten am 1. März 2000 (Vortragszyklus « Die Schweiz und Europa » an der Volkshochschule Bern).
Einleitung
Die schweizerische Europapolitik hat sich seit 1945 kontinuierlich im Sinne einer engeren zwischenstaatlichen Zusammenarbeit mit den westeuropäischen Staaten entwickelt. Die Schweiz hat dabei immer darauf geachtet, deren Grundlagen rein völkerrechtlich und zwischenstaatlich zu gestalten. Sie verfolgte deshalb die Herausbildung der europäischen Integration im überstaatlichen Rahmen der Europäischen Gemeinschaft (EG) mit grosser Skepsis. Die Errichtung des europäischen Binnenmarktes und die veränderte weltpolitische Lage nach dem Ende des Kalten Krieges veranlassten die Schweiz aber zu einem Überdenken dieser Position. Im Verbund mit den anderen Staaten der Europäischen Freihandelszone (EFTA) stand sie mit der EG in Verhandlungen über die Schaffung des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR). Nach dessen Ablehnung durch das Volk ist sie nun daran, ihre Position mittels bilateraler sektorieller Verhandlungen neu zu definieren.
Phase 1 - Ende des Zweiten Weltkrieges bis zur Gründung der EFTA
Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges war in Europa das Bedürfnis gross, sich politisch und wirtschaftlich zu einigen. Die Schweiz jedoch sah keine Veranlassung, im westeuropäischen Integrationsprozess mitzumachen, denn ihre Wirtschaft florierte und ihre politische Abstinenz hatte sich bis anhin bewährt. Sie trat deshalb auch dem Europarat nicht bei, der 1949 mit dem Endziel eines europäischen Bundesstaates gegründet worden war. Erst die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gemäss der Römer-Verträge von 1957 vertrieb die eidgenössischen Zweifel an der Institution des Europarates, welchem sie im Mal 1963 beitrat.
Von wirtschaftlicher Bedeutung in dieser Zeit war für die Schweiz die Gründung der EFTA 1960. Nachdem sich Frankreich gegen eine Erweiterung der Sechser-Gemeinschaft der EWG ausgesprochen hatte, taten sich Grossbritannien, Dänemark, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden und die Schweiz zu einer Freihandelszone zusammen, um so ihre Handelsinteressen zu schützen. Vor allem Grossbritannien und Dänemark sahen diese Vereinigung nur als Übergangslösung an im Gegensatz zur Schweiz, die einen Freihandelsvertrag mit der EWG anstrebte. Die Schweiz legte damit in den 60er Jahren den Grundstein für ihre Politik eines pragmatischen Vorgehens der kleinen Schritte auf bilateraler Ebene. Als Instrument diente ihr dabei das 1961 gegründete Integrationsbüro.
Phase 2: Vom Freihandelsabkommen zur Einheitlichen Europäischen Akte
Die Schweiz verwirklichte 1972 in Form eines Freihandelsabkommens (FHA) mit der EWG ihre Zielsetzung, nämlich einerseits beim EG-Integrationsprozess nicht ganz abseits zu stehen, andererseits doch nicht auf Teile ihrer Souveränität verzichten zu müssen und gleichzeitig ihre Selbständigkeit für den Abschluss weiterer Handelsverträge zu wahren. Einziges gemeinsames Organ wurde der ohne jegliche supranationale Kompetenzen ausgestattete Gemeinsame Ausschuss. Somit blieben Neutralität, Föderalismus und direkte Demokratie unangetastet. Dieses FHA liess einen Spielraum für weitere Vereinbarungen, den die Schweiz in den darauffolgenden 20 Jahren nutzte, um weit über 100 bilaterale Sonderabkomrnen abzuschliessen. Insgesamt lag das Hauptaugerunerk auf Vereinbarungen, die den Warenverkehr betrafen. Konsultationen und Zusammenarbeit fanden jedoch genauso in den Bereichen Verkehr, Umwelt oder Forschung und Entwicklung statt. Zu erwähnen ist ferner die Teilnahme an 'den Normierüngs- und b Standardisierungsorganisationen der Gemeinschaften.
Dieses sachbezogene Vorgehen auf bilateraler Ebene wurde als eine auf die Dauer gangbare Lösung angesehen. Zudem haben diese Sicht der Dinge und die wirtschaftliche wie politische Krise der EWG Anfang der 80er Jahre dazu beigetragen, dass in der Schweiz lange Zeit keine ernsthafte Europa-Diskussion zustande gekommen ist. Dies obwohl sich auf europäischer Ebene eine nachhaltige Intensivierung des westeuropäischen Einigungsproszesses ankündigte, der 1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) gipfelte.
Erst nach der Ablehnung eines Schweizer Beitritts zu den Vereinten Nationen 1986 begann ein Umdenkprozess, der seinen Ursprung in der französischsprachigen Schweiz hatte, wo man eine zunehmende Isolation des Landes befürchtete. Die Sorge, dass die Schweiz sowohl wirtschaftlich diskriminiert als auch politisch isoliert werden könnte, trat bald aber auch in der deutschsprachigen Schweiz auf. Nach wie vor war der Bundesrat jedoch von der Richtigkeit der drei Säulen seiner Integrationspolitik überzeugt, die da waren: Zusammenarbeit im Rahmen der EFTA, vertragliche Beziehungen mit den EG und bilaterale Beziehungen mit den einzelnen Staaten Europas. Da für den Bundesrat ein Vollbeitritt zu den EG aus neutralitätspolitischen, föderalistischen und demokratischen Gründen nicht in Frage kam, er aber gleichzeitig die Notwendigkeit einer aktiveren Integrationspolitik sah, verblieb als Alternative einzig ein Mittelweg, der sich Ende der 80er Jahre in der Form des EWR abzeichnen sollte.
Phase 3: Der Europäische Wirtschaftsraum
Als Österreich, Norwegen und Schweden 1987 laut über einen EG-Beitritt nachdachten, wurde in der Schweiz die Beunruhigung über eine drohende Diskriminierung und Marginalisierung spürbar. Eine aktivere Europapolitik war die Folge, die im Mai 1988 mit der Prüfung jeder neuen Rechtsvorschrift auf ihre Vereinbarkeit mit dem EG-Rechtsbestand (Acquis Communautaire) begann. Zudem veröffentlichte der Bundesrat im August desselben Jahres seinen ersten grossen Europabericht, über die Stellung der Schweiz im europäischen Integrationsprozess. Darin befürwortete er die handlungsbezogene und sektoriell angelegte Integrationspolitik, anerkannte aber gleichzeitig die veränderten Realitäten und schloss zum ersten Mal einen EG-Beitritt nicht mehr kategorisch aus.
Im Januar 1989 verkündete der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors seine EWR-Initiative vor dem Europaparlament in Strassburg. Für die Schweiz schien der goldene Mittelweg gefunden zu sein, denn der EWR verlangte weder eine gemeinsame Politik gegenüber Drittstaaten, noch eine gemeinsame Wirtschafts- und Währungspolitik, und die rechtlichen Anpassungen schienen gering. Die Schweiz war auch bereit, den binnemnarktrelevanten Teil des EG-Rechtsbestandes (Acquis Communautaire) als alleinige Verhandlungsbasis zu akzeptieren, wenn sie als Gegenleistung eine Mitbestimmung bei der Rechtsfortentwicklung erhalten würde. Damit aber begann Ende 1989 das Feilschen einerseits zwischen den EG und der EFTA, anderseits aber auch unter den EFTA-Partnern, die sich nicht auf die einzelnen Verhandlungspunkte einigen konnten. Erst im Oktober 1991 gelang in Luxemburg der Durchbruch, der der Schweiz die Beteiligung an den vier Freiheiten (Freier Warenverkehr, freier Personenverkehr, freier Dienstleistungsverkehr, freier Kapitalverkehr) ermöglichte. Da das EWR- Abkommen aber nicht in allen seinen Teilen den Grundsatz der Gleichheit der Vertragsparteien respektiert und insbesondere keine Mit-Entscheidung vorsieht, sah der Bundesrat den EWR nur noch als Zwischenlösung. Er stellte am 26. Mai 1992 in Brüssel ein Beitrittsgesuch, nachdem er am 2. jenes Monats den EWR in Porto unterzeichnet hatte.
Am 6. Dezember 1992 lehnten 50,3% der Stimmberechtigten sowie 14 Kantone und 4 Halbkantone den EWR ab. Die Regierung fasste dieses Resultat als Mandat auf, die wichtigsten Nachteile der Nichtteilnahme am EWR durch die Aushandlung bilateraler sektorieller Verträge mit der EU zu beheben oder zu verringern. Gleichzeitig sah sie die Notwendigkeit einer inneren Erneuerung zur Verbesserung der Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz, die mittels Abbau von Schranken und der Liberalisierung im Binnenmarkt- und Kartellbereich erreicht werden sollte.
Ende 1993 bestätigte der Bundesrat in seinem Bericht zur Aussenpolitik der Schweiz der 90er Jahre den EU-Beitritt als längerfristiges Ziel seiner Integrationspolitik. Priorität kam Eende 90er Jahre jedoch den bilateralen sektoriellen Verhandlungen zu, welche formell im Dezember 1994 eröffnet wurden.
Die obige geschichtliche Darstellung könnte auch kritischer ausfallen, sie entstammt aber dem Intergrationsbüro. Um einige Fakten - etwa für Schülervorträge - zu haben, ist sie durchaus brauchbar. Eine lesenwerte Geschichte der Schweizerischen EG-Politik findet sich des weiteren im "Bericht über die Stellung der Schweiz im europäischen Integrationsprozess vom 24. August 1988 (88.045). Diese Bericht, der vor der EG-politischen Wende des Bundesrates veröffentlicht wurde, enthält viele lesenswerte Gründe für eine EU-kritische Haltung.