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Der föderalistische Aufbau des politischen Systems der Schweiz bringt es mit sich, dass Untersuchungen zur Finanzlage des gesamten öffentlichen Sektors neben der Ebene des Bundes stets auch diejenige der Kantone und der Gemeinden berücksichtigen müssen. Während jedoch der Bundeshaushalt bereits für die 1850er Jahre hervorragend dokumentiert ist, konnte eine umfassende und einheitlich geführte Statistik der Kantonsfinanzen erst 1930, als die statistische Bearbeitung der Kantonsfinanzen der Eidgenössischen Steuerverwaltung anvertraut wurde, realisiert werden. Danach dauerte es noch einmal ein gutes Vierteljahrhundert, bis den amtlichen Erhebungsstellen erstmals die vollständige Erfassung der Gemeindehaushalte gelang. Dass wir uns heute überhaupt in der Lage sehen, homogene Zahlenreihen zu den Finanzen der Kantone und Gemeinden – und damit auch für den öffentlichen Sektor als Ganzes – für einen mehrere Jahrzehnte umfassenden Zeitraum präsentieren zu können, verdanken wir der Eidgenössischen Steuerverwaltung, die in den Jahren 1973 und 1974 drei Bände mit bis in die frühen 1930er Jahre zurück reichendem Datenmaterial herausgegeben hat. Weitere retrospektive Übersichten fanden sich in den Jahrgängen 1977–1992 der vom Eidgenössischen Statistischen Amt bzw. vom Bundesamt für Statistik herausgegebenen Reihe «Öffentliche Finanzen der Schweiz». Da das Bundesamt für Statistik seit 1990 bei der Bearbeitung des Zahlenmaterials nach einer neuen Methode verfährt, haben wir die in den Tabellenteil dieses Kapitels aufgenommenen Zeitreihen nicht über das Jahr 1989 hinaus verlängert.
Ausgaben und Wertschöpfung von Bund, Kantonen und Gemeinden 1850–1913
Im Rahmen ihrer Lizentiatsarbeit zum Nationalfondsprojekt «Geldmenge und Wirtschaftswachstum in der Schweiz 1851–1913», haben Patrick Halbeisen und Roman Lechner die Wertschöpfung von Bund, Kantonen und Gemeinden in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts unter Anwendung moderner finanzstatistischer Kategorien rekonstruiert. Das Schätzkonzept beruht auf der Annahme, dass die Ausgaben des öffentlichen Sektors einen Gradmesser für den Nutzen abgeben, den die öffentlichen Güter stiften.
Empirisch liegen der Schätzung eine Vollerhebung für den Bund und Teilerhebungen für einzelne Kantone und Gemeinden zugrunde. Die Wertschöpfung der Kantone wurde über eine Hochrechnung ermittelt, in die einerseits zeitgenössische Erhebungen aus den Jahren 1863, 1888 und 1913 in allen Kantonen und andererseits die jährlichen Abschlüsse der Staatsrechnungen der Kantone Zürich, Bern, Basel-Stadt, St. Gallen, Aargau, Waadt und Genf eingeflossen sind. Da diese sieben Kantone mit ungefähr 70% an der gesamten zwischen 1850 und 1913 durch die Kantone erwirtschafteten Wertschöpfung partizipierten, vermittelt die Schätzung einen zuverlässigen Eindruck. Die Entwicklung der Gemeindefinanzen liess sich dagegen nur in grober Weise nachzeichnen. Zwar sind wir auch auf dieser politisch-administrativen Ebene im Besitz von drei zeitgenössischen Erhebungen resp. Schätzungen, die kantonsweise über die Gesamtausgaben der Gemeinden in den Jahren 1863, 1900 und 1910 informieren. Durchgehende Jahresreihen konnten indessen nur für die Kantone Zürich, Basel-Landschaft, Waadt und Neuenburg beigebracht werden. Hinzu kommt, dass diese Reihen nicht sehr weit ins 19. Jahrhundert zurück reichen; die frühesten Angaben datieren aus dem Jahr 1879. Davon abgesehen stand Halbeisen und Lechner bloss noch das Zahlenmaterial aus den periodischen Erhebungen der Kantone Bern, Glarus und Zug zur Verfügung, um den Kurvenverlauf der Gemeindeausgaben zu ermitteln.
Die Konstruktion einer Wertschöpfungsreihe der Gemeinden setzte zwei zusätzliche Hypothesen voraus: Erstens wurde unterstellt, dass die Abweichungen vom Trend der Wertschöpfungskurve bei Kantonen und Gemeinden identisch waren. Diese Annahme drängte sich auf, nachdem eine Gegenüberstellung zwischen den Gemeindeausgaben in den Kantonen Zürich, Basel-Landschaft, Waadt und Neuenburg und dem Wertschöpfungsindex der Kantone ergeben hatte, dass die beiden Grössen im Zeitraum 1879–1913 hoch miteinander korreliert haben müssen. Zweitens wurde davon ausgegangen, dass das arithmetische Mittel der für die Gemeinden der Kantone Zürich und Basel-Landschaft berechneten Wertschöpfungsquote (26%) auf die Gemeinden der übrigen Kantone übertragbar sei. Neben den Wertschöpfungsschätzungen enthält der von Halbeisen und Lechner verfasste Beitrag zur Entwicklung der öffentlichen Finanzen in der Schweiz zwischen 1850 und 1913 auch detaillierte Übersichten über die einzelnen Komponenten der Ausgaben und Einnahmen der Kantone Zürich und Bern. Es erschien angebracht, auch diese Tabellen in die vorliegende Publikation aufzunehmen, wobei allerdings angemerkt werden muss, dass Vergleiche mit den 1930 einsetzenden Statistiken der Eidgenössischen Steuerverwaltung nur unter Vorbehalt möglich sind.
Bundesfinanzen seit 1913
Die beiden Weltkriege, der tiefe Konjunktureinbruch zu Beginn der 1920er Jahre und die Grosse Depression der Jahre 1932–1936 haben den Bundeshaushalt aufs Äusserste strapaziert und sowohl auf der Ausgaben- wie auch auf der Einnahmenseite der schweizerischen Staatsfinanzen tiefe Spuren hinterlassen. Dass die Finanzpolitik des Bundes im Zeitalter der Weltkriege immer wieder von neuem auf veränderte politische, soziale und ökonomische Rahmenbedingungen abgestimmt werden musste, hat die Anlage einer einheitlich strukturierten Bundesfinanzstatistik zwischen 1914 und 1950 praktisch verunmöglicht. Überliefert sind uns aus dieser bewegten Epoche eine Vielzahl von sich teils ergänzenden, teils aber auch widersprechenden Einzelstatistiken, deren quellenkritische Überarbeitung noch keineswegs abgeschlossen ist. Ausreichend aufgearbeitet sind zur Zeit erst die Jahre 1938–1953, die der Historiker Jakob Tanner zum Gegenstand einer fundierten finanzsoziologischen Analyse gemacht hat. An Quellen, die über einzelne Bereiche der Bundesfinanzen in den vorangegangenen Jahrzehnten orientieren, sind zunächst verschiedene Publikationen des Eidgenössischen Statistischen Amtes, sodann die Arbeiten des Altmeisters der schweizerischen Finanzstatistik, Jakob Steiger, und schliesslich die Untersuchung Hanspeter Oechslins über das schweizerische Bundessteuersystem zu nennen.
Bei den Bundessubventionen erwies es sich als erforderlich, den Zeitraum 1913–1989 in vier Abschnitte zu unterteilen. Immerhin hat uns die Konzeption der amtlichen Statistik die Erstellung von Tabellen erlaubt, die sich um jeweils mehrere Jahre überlappen, so dass der Datenbenutzer überprüfen kann, welche Reihen miteinander verknüpfbar sind.
Gesamtausgaben und Gesamteinnahmen der Kantone 1894–1989
Im Statistischen Jahrbuch der Schweiz sind die Gesamtausgaben und Gesamteinnahmen der Kantone seit 1894 dokumentiert. Als zu Beginn der 1930er Jahre die Eidgenössische Steuerverwaltung mit der Bearbeitung und Herausgabe der bislang von den Kantonsbehörden geführten Statistik betreut wurde, hatte dies, wie aus einem Vergleich zwischen den Angaben der beiden Statistiken für die Jahre 1930–1932 hervorgeht, eine bedeutsame qualitative Zäsur zur Folge. Ohne Einfluss auf die Vergleichbarkeit der Zahlen blieb dagegen die Übernahme der Statistik durch die Eidgenössische Finanzverwaltung in den frühen 1970er Jahren.
Bundes-, Kantons- und Gemeindefinanzen 1930–1989
Während die erste der drei erwähnten Sonderpublikationen der Eidgenössischen Steuerverwaltung aus den Jahren 1973 und 1974 ausschliesslich dem Finanzhaushalt der Kantone gewidmet ist, behandelt der Nachfolgeband die Finanzen von Bund, Kantonen und Gemeinden. Die beiden Veröffentlichungen enthalten für den Zeitraum 1930–1950 keine Jahresreihen, sondern lediglich Angaben für einige ausgewählte Jahre. Die Einnahmen des Bundes sind ab 1951 jährlich dokumentiert; die nach funktionalen und volkswirtschaftlichen Kategorien desaggregierten Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden und die nach Sachgruppen unterteilten Einnahmen der Kantone und der Gemeinden sind auch noch zwischen 1950 und 1965 nur periodisch erfasst bzw. im nachhinein berechnet worden. Karl Hänecke hat in seiner finanzstatistischen Pionierstudie über den Finanzbedarf von Bund, Kantonen und Gemeinden im Jahr 1938 neben den Steuereinnahmen der Gemeinden auch die funktional gegliederten Ausgaben der Gemeinden geschätzt. Unseres Wissens ist seitdem kein Versuch mehr unternommen worden, die Gemeindeausgaben in der Zwischenkriegszeit retrospektiv zu schätzen.
Im Verlauf des 20. Jahrhunderts ist die schweizerische Finanzstatistik zunehmend komplexer geworden. Infolge der wachsenden Bedeutung der Bundessubventionen an die Kantone und Gemeinden, der gesetzlich geregelten Anteile der Kantone an den Bundeseinnahmen und des Finanzausgleichs zwischen den Kantonen und Gemeinden und den Kantonen untereinander begannen sich die Grenzen zwischen den Ebenen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden immer mehr zu verwischen. Befasst man sich nur mit einer der drei Ebenen, kann man problemlos mit den Bruttowerten operieren; sobald jedoch Angaben für die Kantone und Gemeinden zusammen oder für den gesamten öffentlichen Sektor gemacht werden sollen, benötigt man bereinigte Zahlen. Die amtliche Statistik gibt denn auch jeweils an, in welchen Fällen Doppelzählungen vermieden oder ex post in Abzug gebracht worden sind. Diese Vermerke sind von uns unverändert übernommen worden. Bereits in der Dissertation von Hänecke stösst man auf einen Tabellenanhang, der sowohl auf Kantonsals auch auf Gemeindeebene nach Kantonen gegliederte Werte enthält. Auch in den retrospektiven Übersichten der Eidgenössischen Steuerverwaltung und in der vom Eidgenössischen Statistischen Amt betreuten Jahresreihe «Öffentliche Finanzen der Schweiz» werden die nach Sachgruppen, d. h. funktional aufgeschlüsselten Ausgaben und Einnahmen der Kantone und Gemeinden für jeden Kanton separat ausgewiesen. Abgedruckt sind überdies auch die Ausgaben und Einnahmen der Kantone und Gemeinden insgesamt nach Abzug der Doppelzählungen. Ein Teil dieser Angaben ist von uns neu zusammengestellt und in die vorliegende Publikation integriert worden.
Steuerbelastung von Einkommens- und Vermögensklassen in den Kantonshauptorten 1914–1989
Der letzte Band der drei von der Eidgenössischen Steuerverwaltung herausgegebenen Sonderpublikationen ist mit «Vierzig Jahre Steuern» überschrieben. In erster Linie bietet diese Veröffentlichung einen von 1930 bis 1973 reichenden Überblick über die Belastung verschiedener Einkommens- und Vermögensklassen in den Kantonshauptorten. Wir haben nun diese Statistik nicht einfach übernommen, sondern über eine Auswertung weiterer Quellen nach vorwärts bis 1989 und nach rückwärts bis 1914 verlängert. Bei der Interpretation der ausgewiesenen Prozent- und Promillewerte gilt es freilich zu beachten, dass sie sich auf nominelle Grössen beziehen. Ausserdem darf nicht über die qualitative Zäsur hinweggelesen werden, die diese Statistik in der zweiten Hälfte der 1960er Jahre verzeichnet.
QUELLE: «Öffentliche Finanzen» in Ritzmann/Siegenthaler, Historische Statistik der Schweiz, Zürich: Chronos, 1996, 939-943