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Der Bundesrat erliess am 19. Juni 2020 die Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, die später mehrfach geändert wurde. Sie enthielt verschiedene Einschränkungen von Versammlungen und Veranstaltungen, insbesondere bezüglich der Teilnehmerzahl. Für politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen galt eine Maskentragpflicht, jedoch keine Beschränkung der Teilnehmerzahl. Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 4. November 2020 die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Diese sah gegenüber der Verordnung des Bundesrates eine Beschränkung der Teilnehmerzahl bei politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen auf 15 Personen vor (später 5, dann wieder 15 Personen). Der Regierungsrat des Kantons Uri erliess am 26. März 2021 das totalrevidierte Reglement zur Bekämpfung der Verbreitung des Coronavirus.
Die zulässige Teilnehmerzahl bei politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen wurde auf 300 Personen beschränkt.
Gegen die Berner Regelung gelangten mehrere politische Parteien sowie Vereinigungen mit Beschwerde ans Bundesgericht, gegen die Urner Regelung eine Privatperson. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde betreffend den Kanton Bern an seiner öffentlichen Beratung vom Freitag gut und weist diejenige bezüglich des Kantons Uri ab. Die beiden kantonalen Regelungen sind heute zwar nicht mehr in Kraft. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerden dennoch ein, da sich die aufgeworfenen Fragen auch in Zukunft stellen könnten und eine rechtzeitige gerichtliche Prüfung sonst kaum je möglich wäre. Die Beschwerdeführenden rügen einerseits eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts, da die angefochtenen kantonalen Regelungen der bundesrätlichen Covid-19-Verordnung besondere Lage widersprechen würden. Andererseits würden Grundrechte verletzt, insbesondere die Versammlungsfreiheit.
Aus dem Epidemiengesetz ergibt sich, dass sowohl der Bund als auch die Kantone befugt sind, Massnahmen zur Bekämpfung ansteckender Krankheiten anzuordnen. Aus Artikel 8 der bundesrätlichen Covid-19-Verordnung besondere Lagen (Fassung vom 4. Dezember 2020) folgt ausdrücklich, dass die Kantone unter gewissen Voraussetzungen auch zusätzliche Massnahmen treffen können. Voraussetzung ist unter anderem, dass die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert. Zudem haben die Kantone die Ausübung der politischen Rechte zu gewährleisten. Die bundesrätliche Verordnung erlaubt damit grundsätzlich verschärfte Massnahmen der Kantone.
In Bezug auf die Verhältnismässigkeit kantonaler Massnahmen hat das Bundesgericht bereits früher festgehalten (u.a. Urteil 2C_941/2020, Medienmitteilung des Bundesgerichts vom 21. Juli 2021), dass nicht beliebig strenge Massnahmen ergriffen werden können, um jegliche Krankheitsübertragung zu verhindern. Vielmehr ist nach dem akzeptablen Risiko zu fragen und eine Abwägung zwischen den involvierten Interessen vorzunehmen. Es ist nicht in erster Linie Sache der Gerichte, sondern des Verordnungsgebers oder der zuständigen Fachbehörden, das akzeptable Risiko festzulegen. Insgesamt muss den politisch verantwortlichen Behörden beim Erlass von CoronaMassnahmen ein relativ bedeutender Beurteilungsspielraum zugestanden werden.
Das Berner System behandelt sämtliche Veranstaltungen und Versammlungen gleich, unabhängig davon, ob sie drinnen oder draussen stattfinden oder ob es sich um eine private Zusammenkunft von Freunden oder um eine politische Kundgebung handelt. Der Bundesrat seinerseits hat entschieden, Kundgebungen differenziert zu betrachten. Er führte dazu aus, dass Kundgebungen in einer grund- und staatsrechtlichen Perspektive eine hohe Bedeutung zukommt. Sie würden daher besonders geregelt und insofern privilegiert, als dass nicht sämtliche an übrige Veranstaltungen gestellten Anforderungen erfüllt sein müssten. Bei Kundgebungen gelte keine Begrenzung der teilnehmenden Personen, sondern nur eine Maskenpflicht. Auf diese Art und Weise könne das Recht auf freie Meinungsäusserung bei Kundgebungen mit dem erforderlichen Schutz gewährleistet werden. Die Berner Regelung trägt dem öffentlichen Interesse an Kundgebungen keine Rechnung und erweist sich als unverhältnismässig. Das öffentliche Interesse an Kundgebungen liegt in der freien Äusserung von politischen oder gesellschaftlichen Ansichten, um die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit darauf zu lenken. Die Regelung des Kantons Bern lässt ausser Acht, dass politische oder zivilgesellschaftliche Kundgebungen bei einer Beschränkung auf 15 Teilnehmer – im Gegensatz zu privaten Veranstaltungen – ihre Bedeutung verlieren. Die Ausübung der Versammlungsfreiheit in diesem Kontext wird damit faktisch verunmöglicht. Grundsätzlich wäre es den Behörden ohne weiteres möglich, Kundgebungen je nach Situation einem bestimmten Schutzkonzept zu unterstellen, das es den Teilnehmenden erlaubt, ausreichend Distanz zu wahren. Es kann im Übrigen nicht davon ausgegangen werden, dass die Beschränkung von Kundgebungen auf 15 Personen durch einen Austausch in den Sozialen Medien kompensiert werden könnte oder dass die Anzahl der Teilnehmenden keinen Einfluss auf die Wirkung einer Kundgebung hätte.
Bei der Urner Regelung wird die Teilnehmerzahl bei Kundgebungen auf 300 Personen begrenzt. Kundgebungen werden damit anders behandelt als private Versammlungen. Die Kantonsregierung hat damit der besonderen Natur von Kundgebungen Rechnung getragen. Die Beschränkung auf 300 Teilnehmer entleert diese nicht ihres Zwecks und liegt innerhalb des weiten Ermessensspielraums der Kantone.
Quelle: Bundesgericht