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Dès les débuts de la Confédération, le haut commandement militaire a été soumis à un contrôle politique. En temps de paix, les troupes étaient subordonnées aux autorités politiques, qui s'efforçaient de ne pas laisser de trop larges compétences au commandant en chef installé en temps de guerre.
Dans l'ancienne Confédération, à l'époque des milices cantonales, le haut commandement était aux mains du Conseil de guerre réunissant les capitaines des cantons. Le seul commandant en chef de l'ensemble des troupes suisses que la Diète fédérale ait nommé fut Ulrich von Sax (1511-1513), lors des guerres d'Italie. En 1647, le Défensional de Wil sanctionna l'échec des tentatives de nouvelle réglementation du haut commandement militaire (Défensionaux). Cependant, la création d'un état-major en charge même en temps de paix fut une innovation essentielle. La Diète fédérale refusa l'introduction des grades de général proposés par le Conseil de guerre. En revanche, plénière ou partielle, elle nomma à quelques reprises des commandants en chef pour certaines régions ou dans le cadre de certaines mises sur pied (en 1653, 1656, 1792, 1798).
Le régime de l'Helvétique marqua dès 1798 le début d'une évolution qui conduisit d'une part à la création d'un haut commandement aux mains d'un général nommé ou élu, doté de compétences toujours plus larges, et d'autre part à une réduction durable des prérogatives cantonales en matière militaire (Armée). Sous la République helvétique, le Directoire disposait de la force armée. La première Constitution interdisait néanmoins à l'exécutif et à ses membres d'exercer directement le haut commandement. L'exécutif était habilité à nommer et à déposer les officiers de tous grades, y compris le général, dont la loi ne précisait cependant pas les compétences. Les autorités de l'Helvétique nommèrent quatre généraux: Augustin Keller, Johann Weber, Joseph Leonz Andermatt et Pierre von der Weid. L'acte de Médiation de 1803 rendit leur souveraineté militaire aux cantons, mais ceux-ci étaient tenus de mettre des contingents à la disposition de l'armée fédérale. Cette armée était commandée par un général élu par la Diète et, aux termes du règlement militaire de 1807, soumis à elle. Aucune autre disposition relative à l'exercice du haut commandement n'était donnée. Les trois mises sur pied de troupes ordonnées sous le général Niklaus Rudolf von Wattenwyl révélèrent de graves lacunes dues à la trop faible liberté de manœuvre octroyée au haut commandement. En 1815, l'échec de l'expédition du général Niklaus Franz von Bachmann en Franche-Comté confirma ces imperfections. Le Pacte fédéral de 1815 n'étendit pas pour autant ses compétences. Il appartenait à la Diète d'élire le commandant en chef. Par la suite, les adaptations nécessaires se firent exclusivement par le moyen de la législation militaire, en particulier par le règlement de 1817, qui contenait des dispositions détaillées. Pour la première fois, le commandant en chef reçut les compétences d'employer à sa façon les moyens attribués pour accomplir ses missions. Le général disposait du Conseil de guerre fédéral, constitué à partir de la commission de surveillance militaire du temps de paix, qui avait des attributions analogues à celles que détiendra le Département militaire fédéral (DMF) durant les services actifs. Ces dispositions firent largement leurs preuves en 1830 lors de la mobilisation pour la protection de la neutralité (général Charles-Jules Guiguer de Prangins), en 1845 au moment des expéditions des Corps francs (général Peter Ludwig von Donatz), et surtout en novembre 1847, lors de la guerre du Sonderbund (général Guillaume-Henri Dufour).
Les dispositions de 1817 furent partiellement reprises dans la première constitution militaire fédérale, à savoir l'Organisation militaire (OM) de 1850. La compétence d'élire le général, de mobiliser et de licencier des troupes fut accordée à l'Assemblée fédérale, mais elle pouvait être transmise au Conseil fédéral, voire, pour la mise sur pied et le licenciement des troupes, au général lui-même. Sous réserve du droit de l'Assemblée fédérale de donner des directives, le général ordonnait toutes les mesures militaires qu'il considérait comme nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Les circonstances politiques aidant, les mises sur pied de 1849, 1856-1857 et 1859 se déroulèrent sans difficultés notables. Mais en 1870-1871, l'Assemblée fédérale refusa au général Hans Herzog la compétence de convoquer ou de licencier des troupes à son gré. Les complications répétées qui en résultèrent finirent par nécessiter un renforcement de la position du commandant en chef, obtenu au moyen d'une définition claire de ses compétences dans l'OM de 1874. Il fut aussi arrêté que l'Assemblée fédérale devait élire un général dès que la décision de mettre sur pied plusieurs divisions était envisagée, et que le commandant en chef avait le droit d'être consulté sur le nombre de troupes à mobiliser. Mais ces dispositions ne furent jamais appliquées. Avec l'OM de 1907, le commandant en chef vit une nouvelle fois ses compétences sensiblement élargies. Il put dès lors disposer librement des ressources militaires en hommes et en matériel, à l'exception du service territorial, qui était subordonné au DMF.
Cette double appartenance des forces armées fut, pendant le service actif de 1914-1918, à l'origine de graves conflits de compétences entre le général Ulrich Wille et le DMF. L'autonomie considérable dont jouissait le général à l'égard des autorités politiques provoqua des conflits avec l'Assemblée fédérale. Ces tensions avaient toutefois pour principale raison, outre la confrontation de personnalités par trop différentes, l'inexistence de prescriptions concernant l'état de neutralité armée. Les adaptations rendues nécessaires par les expériences faites furent introduites avant 1939 dans l'OM, notamment la subordination de l'instruction et du service territorial au commandant en chef. Contrairement au service actif de 1914-1918, il n'y eut pas, en 1939-1945, de graves tensions entre le commandant en chef d'une part et les autorités politiques et le peuple de l'autre. La volonté de collaborer, largement répandue, et la personnalité charismatique du général Henri Guisan permirent d'éliminer les quelques divergences portant sur l'interprétation de l'OM.
Actuellement, le haut commandement de l'armée est réglé par la loi militaire de 1995. Celle-ci prévoit désormais que même après l'élection du général par l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral reste l'autorité d'exécution et de conduite suprême. Pour les décisions concernant la défense nationale, le Conseil fédéral entend le général, qui est habilité à faire des propositions au gouvernement. Le général peut adapter l'articulation de l'armée aux exigences de la situation. Toutefois, la constitution et la dissolution de grandes unités sont soumises à l'approbation du Conseil fédéral, qui détermine également quelles unités administratives sont subordonnées au général. Si la situation devient particulièrement grave, le Conseil fédéral peut attribuer au général d'autres moyens en personnel et en matériel. L'avenir dira dans quelle mesure le chef de l'armée, fonction instituée en 2004, jouera le rôle d'un commandant en chef en temps de paix.
Bibliographie
– P. Siegenthaler, Der Oberbefehl nach schweizerischem Staatsrecht, 1946
– A. Ernst, Die Ordnung des militärischen Oberbefehls im schweizerischen Bundesstaat, 1948
– V. Monnier, Le général, 1990
Auteur(e): Benoît de Montmollin / LA