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Brexit is done – und die Schuld für den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union scheint klar verteilt. Mit einem übersteigerten, „toxischen“ Nationalismus, so sind sich zahlreiche Kommentator:innen einig, habe England den anderen Landesteilen die Trennung von Europa aufgezwungen. Dass seit der Brexit-Abstimmung in Schottland die Stimmen lauter werden, die ein neues Unabhängigkeitsreferendum fordern, und auch in Nordirland Sorgen vor neuen Autonomiebestrebungen bestehen, hat vor diesem Hintergrund viel Häme hervorgerufen: Wenn die Auflösung des Vereinigten Königreichs der Preis des Brexit sei, könnte sich England im Streben nach früherem Glanz und internationaler Größe selber ein Bein gestellt haben. Doch diese Betrachtung greift zu kurz. Die Sorge um ein „Break-up of Britain“ ist weitaus älter, als es auf den ersten Blick scheinen mag. Wenn man deren Geschichte verfolgt, zeigt sich, dass gerade die politischen Bemühungen der vergangenen Jahrzehnte, die unterschiedlichen Landesteile durch Verfassungsreformen zusammenzuhalten, entscheidend zum Brexit und dem momentanen Aufschwung des Nationalismus in Großbritannien beigetragen haben.
Zerbricht das Vereinigte Königreich?
Das Schlagwort des „Break-up of Britain“ geht auf den schottischen Politologen Tom Nairn zurück, der sich Ende der 1970er Jahre aus marxistischer Perspektive Gedanken zu den damaligen Wahlerfolgen nationalistischer Parteien in Schottland und Wales machte. Eigentlich war man in den 1960er Jahren überzeugt gewesen, dass der schottische Nationalismus der Vergangenheit angehörte. Doch dann gewann die Scottish National Party (SNP) 1967 in einer Nachwahl einen Parlamentssitz in Hamilton: ein Sieg, der als Sensation wahrgenommen wurde. Zudem hatte bereits ein Jahr zuvor Gwynfor Evans den Sitz in Carmarthen für die walisisch-nationalistische Partei Plaid Cymru gewonnen. Und auch in England fanden englisch-nationale Politiker wie Enoch Powell großen Zulauf. Vor diesem Hintergrund veröffentlichte Nairn 1977 seine Aufsatzsammlung The break-up of Britain. Crisis and neo-nationalism, deren Titel Programm war. Das Stichwort des „Break-up of Britain“ beschrieb eine politische Sorge – oder im Falle Nairns: Hoffnung –, die vor allem Mitte der 1970er Jahre aufkam und die der heutigen Debatte erstaunlich ähnlich war: nämlich, dass das Vereinigte Königreich angesichts nationalistischer Tendenzen in Schottland auseinanderbrechen könnte.
Indem Nairn Nationalismus als möglicherweise fatalen Stoß für das Vereinigte Königreich betrachtete, folgte er der Diagnose vom „Niedergang Großbritanniens“ – einer populären Debatte, die zunächst vor allem unter linksliberalen Intellektuellen seit den 1960er Jahren geführt wurde. Nairn spitze sie auf den Aspekt des Nationalismus zu. Die politische Situation besonders der frühen 1970er Jahre schien dem Autor recht zu geben: Streiks, Ölkrise, Drei-Tage-Woche, Nationalismus in Schottland und Wales und Bürgerkrieg in Nordirland konnten als Indikatoren für die Krise des britischen Staates und den bevorstehenden „Niedergang Großbritanniens“ gelesen werden.
Home Rule und Devolution
Auch in Westminster warfen die Wahlerfolge von SNP und Plaid grundsätzliche Fragen danach auf, wie die Einheit des Vereinigten Königreiches angesichts des wachsenden Nationalismus bewahrt werden konnte. Eine mögliche Option schienen Zugeständnisse gegenüber den Teilnationen durch eine Verfassungsreform, an der die Regierung allerdings kaum Interesse hatte. Die Diskussion wurde in eine breit angelegte und lang laufende Kommission ausgelagert: Die Royal Commisson on the Constitution nahm im April 1969 ihre Arbeit auf, legte ihren Bericht aber erst im Oktober 1973 vor. Doch auf politischer Ebene lebte die Debatte weiter und erhielt durch die erneuten Erfolge nationalistischer Parteien in den Unterhauswahlen 1974 neue Nahrung. Die Forderung nach „Home Rule“, nach der Selbstverwaltung der einzelnen Teile des Vereinigten Königreichs durch Gebietskörperschaften, wurde wieder aktuell.
Das Projekt einer „Devolution“, über das die Parlamentarier:innen in Westminster seit Ende des 19. Jahrhunderts in unregelmäßigen Abständen immer wieder debattiert hatten, erlebte so eine Renaissance, das die Übertragung administrativer oder legislativer Funktionen aus London in die Regionen in Aussicht stellte. Vorbild der Maßnahmen war Nordirland, wenn auch nicht unbedingt ein strahlendes: Dort war bereits 1921 im Zuge der politischen Teilung der Insel ein eigenes Parlament geschaffen worden, das allerdings seit 1972 machtlos war. Aufgrund des Nordirlandkonflikts wurde der Landesteil von Westminster aus regiert. Auch die Autonomiebestrebungen in Schottland und Wales stießen zu dieser Zeit an Grenzen: 1978 wurden zwar in beiden Landesteilen Referenden über die Schaffung von Regionalregierungen durchgeführt, aber diese verfehlten ihr Ziel. Während in Wales der Gesetzesvorschlag abgelehnt wurde, wurde in Schottland das notwendige Quorum an Wähler:innen nicht erreicht.
Verfassungsreform und nationale Autonomie
Auch wenn das politische Projekt der Devolution in den 1970er Jahren vorerst gescheitert war, verlor das Narrativ des „break-up of Britain“ nicht an Schlagkraft. Aus ihrem marxistischen Kontext gelöst fanden Nairns Ideen im Gegenteil unter diesem prägnanten Titel Eingang in den politischen Diskurs und wurden in den folgenden Jahren vor allem wissenschaftlich diskutiert. Politisch spielten die Fragen von „Home Rule“ und „Devolution“ hingegen nur eine untergeordnete Rolle; die Regierungen Margaret Thatchers und John Majors waren daran erklärtermaßen uninteressiert. Erst mit dem Wahlsieg der Labour Party 1997 stießen die Sorge vor einem Niedergang des Vereinigten Königreichs und der Wunsch nach politischer Erneuerung größere Änderungen am britischen Verfassungsgefüge an. Devolution wurde Teil eines großangelegten Reformprogramms, mit dem das Gespann Tony Blair und Gordon Brown, nachdem sie ihre eigene Partei ideologisch und organisatorisch zu New Labour aufgerüstet hatten, nun auch das Vereinigte Königreich für die Zukunft neu aufstellen wollten.
Über die Möglichkeiten einer grundlegenden Reform der britischen Verfassung war seit den 1960er Jahren diskutiert worden. In den 1980er Jahren hatten sich die Stimmen vor allem linksliberaler Intellektueller gemehrt, die eine „written constitution“, also eine schriftlich kodifizierte Verfassung mit festgelegter Gewaltenteilung forderten. Solche Reformvorschläge hätten also deutlich tiefer in das über Jahrhunderte gewachsene Verfassungsgefüge eingegriffen als das letztendlich umgesetzte Reformprojekt, das sich in dieser Hinsicht als ein Kompromiss erwies. Eine schriftlich kodifizierte Verfassung nach europäischem Vorbild wurde nicht eingeführt und die Souveränität der Zentralregierung in Westminster nicht prinzipiell beschnitten: Die im Zuge der Devolution nun in die einzelnen Landesteile von der Regierung Blair übertragenen Kompetenzen und Befugnisse konnten – wie es in den 1970er Jahren in Nordirland geschehen war – auch wieder entzogen werden. Nach zwei erfolgreichen Referenden wurden durch den Scotland Act 1998 und den Government of Wales Act 1998 ein Parlament in Schottland und eine Assembly in Wales eingerichtet. Auch Nordirlands Parlament wurde als Teil des Friedensprozesses durch den Northern Ireland Act 1998 wieder eingesetzt: Die Gewährung einer begrenzten Selbstbestimmung wurde hier als ein integraler Bestandteil des Friedensprozesses verstanden und war ebenfalls an ein erfolgreiches, ebenfalls 1998 durchgeführtes Referendum gebunden.
Autonomierechte und das Schwarze-Peter-Spiel
Auch wenn Schott:innen, Waliser:innen und Nordir:innen durch die Verfassungsreform seit Ende der 1990er Jahre über begrenzte Selbstbestimmung verfügten, barg eben das neu entstandene System begrenzter Autonomierechte längerfristig erhebliche politische Sprengkraft. Das Grundproblem lag in der ungleichen Behandlung der Landesteile: Politische Kompetenzen wurden nicht nach einheitlichen Grundsätzen, sondern nach der angenommenen Stärke des jeweiligen Nationalbewusstseins von Westminster an die einzelnen Landesteile übergeben. Dementsprechend unterschieden sich die Regelungen für Schottland, Wales und Nordirland teils deutlich voneinander. Die Leerstelle blieb England, das über kein eigenes Parlament verfügte. Damit führte das System des partiellen „Home Rule“ zu der Situation, dass Abgeordnete aus Nordirland, Schottland und Wales in der Lage waren, über Angelegenheiten abzustimmen, die nur England betrafen, während umgekehrt Abgeordnete aus England nicht über Angelegenheiten abstimmen durften, die an die nordirische Versammlung, das schottische Parlament und die walisische Assembly übertragen worden waren.
Zugleich rückte diese Konstruktion die Regionalregierungen und -parlamente Schottlands, Wales’ und Nordirlands und damit auch deren Wähler:innen in eine andere Position zur EU. Das Devolutionssystem ermöglicht Schott:innen, Waliser:innen und Nordir:innen und vor allem den jeweiligen Regionalregierungen der Zentralregierung in Westminster Schuld für politische Fehlentwicklungen in die Schuhe zu schieben; eine Möglichkeit, die momentan besonders von Nicola Sturgeon, First Minister of Scotland für die Scottish National Party, genutzt wird. Politiker:innen in England schoben den Schwarzen Peter für unpopuläre Entscheidungen hingegen über den Ärmelkanal nach Brüssel. Dass die Europäische Union in den 1990er Jahren begann, mit dem Konzept des „Europa der Regionen“ als wichtige Schutzmacht von Regionalregierungen und -parteien aufzutreten, verstärkte diesen Unterschied noch weiter.
Der Brexit und der “Break-up of Britain“
Die Sorge vor dem „Break-up of Britain“ wurde so ironischerweise nicht nur zum Ausgangspunkt, sondern auch zum Resultat der Verfassungsreformen: Die Beunruhigung um die Zukunft des politischen Systems des Vereinigten Königreichs hatte zu den Devolutionsmaßnahmen geführt, aber genau diese entwickelten nun erhebliches politisches Konfliktpotenzial. Schott:innen und Waliser:innen, so warnten Kritiker, könnten sich schon bald nicht mehr mit den Devolutionsbestimmungen zufriedengeben und vollständige Unabhängigkeit einfordern. Aber auch die Sorge vor englischen Ressentiments, einer englisch-nationalistischen Gegenbewegung, nahm zu. Betrachtet man die Abstimmungsergebnisse des Brexit-Referendums, zeigt sich innerhalb der Landesteile ein deutliches Gefälle – wenn auch nicht ganz so eindeutig, wie manche Devolutionskritiker erwartet hatten: Während bei einer Beteiligung von insgesamt 72,2% der Wahlberechtigten 51,9% der Wähler für den Austritt stimmten und sich 48,1% für den Verbleib aussprachen, stimmte in Schottland mit 62% eine deutliche Mehrheit für den Verbleib. In Nordirland, wo die EU aufgrund ihrer Rolle für die Sicherung des Karfreitagsabkommens ein wichtiger Faktor ist, sprachen sich 55.8% der Wähler:innen für den Verbleib aus.
Allein Wales stimmte mit England mehrheitlich für den Austritt. Dennoch ist nicht zu übersehen, dass sich hinter dem Referendumsergebnis mehr verbirgt als nur tumber Euroskeptizismus der in England lebenden Bevölkerung und die Hybris von Politiker:innen. Das Brexit-Votum muss vielmehr auch aus der Geschichte der britischen Verfassungsreformen heraus verstanden werden, deren Wurzeln in den Niedergangs- und Reformdiskursen seit den 1960er Jahren liegen. Der Brexit ist damit mindestens ebenso sehr eine Geschichte der inneren Auseinandersetzungen im politischen System des Vereinigten Königreichs wie der Konflikte zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU.
Die Sorge um ein mögliches Auseinanderbrechen des Vereinigten Königreichs hat derweil zugenommen. Nachdem sich die Schotten 2014 nur knapp für den Verbleib in der Union ausgesprochen hatten, forderte Nicola Sturgeon ein erneutes Unabhängigkeitsreferendum. Ob es ihr gelingen wird, das durch Annexion, politische Union und Eroberung vereinigte Königreich aufzubrechen, werden die nächsten Monate und Jahre zeigen.