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Dieser Artikel mit Fokus auf das KFG soll dazu einen Beitrag leisten, wobei das Primat der Politik selbstverständlich respektiert werden muss. Die parlamentarischen Debatten zu KFG und PHG werden voraussichtlich 2008 stattfinden.
Die vom Bundesrat am 8. Juni 2007 zuhanden des Parlamentes verabschiedeten Gesetzesentwürfe zur Kulturförderung (KFG) und zur Neuordnung von Pro Helvetia (PHG) fanden sowohl Zustimmung als auch Ablehnung. Die kritischen Stimmen meldeten sich in der Öffentlichkeit lauter zu Wort: Kulturpolitik sei nicht bloss Verwaltungstechnik, der Bund ziehe sich zurück und lasse die Kulturschaffenden im Stich. Dabei sollte der Reformgehalt nicht vergessen werden.
Das KFG als Reformprojekt
Die überwiegende Mehrzahl der Stellungnahmen in der Vernehmlassung beurteilte den Entwurf als notwendig, übersichtlich und klar. Das KFG orientiert sich an folgenden kulturpolitischen Leitlinien:
• Die Prioritätensetzung in der Kulturpolitik muss transparent sein.
• Die Kulturförderung durch den Bund ist subsidiär (mit Ausnahme des Films).
• Die Koordination mit den primär für Kulturförderung zuständigen Kantonen, Städten und Gemeinden muss sichergestellt sein.
• Die Kompetenzen der verschiedenen in der Kulturförderung tätigen Bundesinstitutionen sollen klar geregelt sein.
• Bewährte Förderungsmassnahmen des Bundes, denen bisher eine gesetzliche Grundlage fehlte, sollen weitergeführt und im KFG geregelt werden.
• Die Fördervorschriften des KFG sollen generell zu keiner Kostensteigerung führen.
Daraus ergibt sich in dreifacher Hinsicht der Reformgehalt des Gesetzesentwurfs: (a) durch die vertikale Aufgabenteilung und Zusammenarbeit mit Kantonen, Gemeinden und Städten, (b) durch eine zeitgemässe Steuerung und «Verwaltungstechnik» und (c) durch die horizontale Aufgabenteilung und Koordination innerhalb und ausserhalb der Bundesverwaltung.
a) Es ist ein grosser Unterschied, ob der Bund wie beim Film, beim Landesmuseum oder bei der Nationalbibliothek dank spezialgesetzlichen Grundlagen die Kulturhoheit besitzt. Die Verfassung (Art. 69 BV) überträgt dem Bund die Aufgabe, in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden, die in erster Linie für die Kultur zuständig sind, kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse zu unterstützen und bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die kulturelle und sprachliche Vielfalt des Landes zu nehmen. Das KFG klärt die Zuständigkeitsbereiche zwischen den staatlichen Akteuren dadurch, dass der Bund – und das ist die erste Innovation – das «nationale» Interesse definiert (Art. 6 KFG). Ein solches Interesse liegt insbesondere dann vor, wenn: Ein Kulturgut für die Schweiz oder für die verschiedenen Sprach- und Kulturgemeinschaften von wesentlicher Bedeutung ist, ein Projekt überregionale Auswirkungen hat, das künstlerische Talent einer Person herausragend ist oder eine Organisation einen wesentlichen Beitrag zur Vernetzung der Kulturlandschaft Schweiz leistet. Dieser Katalog ist nicht abschliessend. Die einzelnen Kriterien werden konkret zu bestimmen und zu begründen sein. Unverkennbar ist die Absicht, Wirkungen über die Sprach- und Kulturregionen hinaus und im internationalen Kontext zu erzielen.
b) Das KFG umfasst alle Kulturförderungs-Aktivitäten im Bereich von Artikel 69 BV, inklusive diejenigen von Pro Helvetia und – das ist der springende Punkt – sämtliche Finanzhilfen. Einbezogen sind somit auch die spezialgesetzlich geregelten Kulturbereiche. Das Parlament wird die entsprechenden Kredite künftig im Rahmen einer Kulturbotschaft zu bewilligen haben. Analog zu Bildung und Forschung werden die kulturpolitischen Schwerpunkte für jeweils vier Jahre zu bestimmen sein. Das BAK wird die Kantone, Städte und Gemeinden sowie die interessierten Kreise bei der Ausarbeitung dieser Kulturbotschaft vorgängig konsultieren. Erstmals wird in Öffentlichkeit und Parlament jenseits von Film, Denkmal und Hirschhorn umfassend über die Kultur in der Schweiz debattiert werden müssen. Das birgt natürlich gewisse Risiken. Aber unabhängig davon, ob für das BAK künftig weniger oder – hoffentlich – mehr als die aktuell ca. 210 Millionen Franken zur Verfügung stehen werden, wird diese längst fällige Debatte einen ähnlich inhaltlichen und strukturellen «Impact» haben für die Gestaltung der Kulturlandschaft Schweiz wie dies für Bildung und Forschung bereits heute der Fall ist.
c) Dritte Innovation: Das KFG bestimmt das BAK zur Fachbehörde für die Kulturpolitik des Bundes. Die Zusammenarbeit zwischen BAK und Pro Helvetia ist geregelt: Das BAK ist zuständig für die Erarbeitung einer Kulturpolitik des Bundes; Pro Helvetia konzentriert sich auf Vermittlung und Kulturaustausch im In- und Ausland. Das BAK fördert die berufliche Integration des künstlerischen Nachwuchses, vergibt die Eidgenössischen Auszeichnungen und unterstützt Organisationen sowie besondere kulturelle Anlässe. Das KFG regelt zudem die Finanzhilfen an Dritte im Bereich des kulturellen Erbes (projektbezogene Beiträge, etwa an das Verkehrshaus der Schweiz).
Das BAK hat insgesamt die Aufgabe, als Bindeglied zwischen Politik und Kulturschaffenden eine gestaltende Rolle zu spielen.
Kritik am KFG
Der Entwurf ist in einzelnen Punkten auf Kritik gestossen. Viele Kulturschaffende und Politikerinnen und Politiker, aber auch einige Kantone und Gemeinden äussern sich kritisch, weil ihre Erwartungen an eine zukünftige Kulturpolitik des Bundes enttäuscht worden sind. Während einige gar keine Kulturpolitik des Bundes wollen, fordern andere genau das Gegenteil. Sie sehen im KFG ein zu schwaches Signal für die Kultur und vermissen insbesondere die fehlende Unterstützung des Bundes für sogenannte «Leuchttürme», wie etwa das Opernhaus Zürich. Das BAK hat diese Frage eingehend erörtert. Neben finanzpolitischen Überlegungen gab die Skepsis den Ausschlag, in unserer kulturell so vielfältigen Schweiz einvernehmlich objektive Kriterien finden zu können, die gewisse Kulturinstitutionen als Leuchttürme qualifiziert und andere nicht. Es gibt in unserem reichen Land viele Kulturinstitutionen, die überregionale Bedeutung und internationale Ausstrahlung haben, eine interkulturelle Brückenfunktion wahrnehmen oder eine überdurchschnittliche Bedeutung für die Kunsterziehung und Kulturvermittlung besitzen. Gut möglich, dass das Parlament den «Mut zur Lücke» hat. Die substantielle Unterstützung einiger weniger Leuchttürme hätte aber bereits erhebliche pekuniäre Folgen und könnte mit dem aktuellen Budget des BAK nicht bestritten werden.
Kritisiert wird weiter, dass keine Massnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit von Kulturschaffenden vorgesehen sind. Angeregt wird namentlich die Mitfinanzierung einer Vorsorgeeinrichtung durch den Bund (2. Säule). Aus Sicht des BAK wäre ein solcher Anspruch schwierig zu begründen: Weshalb sollen Künstlerinnen und Künstler gratis eine Sozialversicherung erhalten, während andere Berufsleute, die wenig verdienen, leer ausgehen? Diese gesellschaftliche Frage muss grundsätzlicher angegangen werden. Am 28. Februar 2007 konnte der Bundesrat einen Bericht zur sozialen Sicherheit der Kulturschaffenden zur Kenntnis nehmen. Der Bericht enthält Empfehlungen, welche das Problem grundsätzlich und über den Kulturbereich hinaus angehen: Das BAK empfiehlt Lösungen für alle Arbeitnehmenden in Berufen mit häufi g wechselnden oder befristeten Anstellungen zu prüfen sowie Art. 46 BVG zur freiwilligen Versicherung in der beruflichen Vorsorge zu revidieren und die freiwillige Versicherung attraktiver auszugestalten.
Die Absicht des Bundes, künftig keine direkten Werkbeiträge auszurichten, wird schliesslich von den meisten Kantonen und Städten bedauert. Dieses Bedauern ist zwar verständlich, muss aber gemessen an der Bedeutung dieser Werkbeiträge relativiert werden: Die rund zwei Millionen Franken, die heute vom Bund dafür aufgewendet werden, machen rund ein Promille der insgesamt rund zwei Milliarden Franken aus, welche die öffentlichen Hände der Kultur pro Jahr zur Verfügung stellen. Das BAK hat bei diesem Entscheid auch die Kulturhoheit der Kantone im Auge gehabt. Weil in unserem Land stets im Lokalen beginnt, was auf der nationalen Bühne leuchten soll, ist es sinnvoll, dass der Bund für die Kulturvermittlung im In- und Ausland sowie für Auszeichnungen zuständig ist (und die bisherigen Werkbeiträge dafür einsetzt), während es der Freiheit der Kantone, Städte und Gemeinden obliegt, das Kulturschaffen vor Ort zu fördern oder es zu unterlassen.
Die Gesetzesentwürfe im Kontext
Gesetze sind auch im Kulturbereich keine Vision. Sie sind eine Sammlung von praktischen Lösungen, die in einer Demokratie zu einem ganz bestimmten Zeitpunkt in einer ganz bestimmten Gesellschaft das Potenzial haben sollten, mehrheitsfähig zu sein. Das KFG entstand unter Berücksichtigung historischer, staatlicher und kulturwirtschaftlicher Entwicklungen und Fakten. Diesen Kontext versuchte das BAK bei der Ausarbeitung des Entwurfs seit 2000 möglichst realistisch einzuschätzen.
So gibt es spezifisch helvetische Gründe, weshalb ein für den nationalen Zusammenhalt und die Vielfältigkeit von Staat und Gesellschaft so wichtiger Politikbereich wie die Kultur bis 1999 ohne Verfassungsartikel und bis heute ohne Ausführungsgesetz auskommen musste. Die Zeiten haben sich jedoch im Vergleich zu 1848, 1939
(Gründung von Pro Helvetia) und 1975 (Clottu-Bericht als erstes umfassendes Dokument zur Rolle der öffentlichen Hand im Bereich der Kultur) verändert. Der Bund will heute die Kultur als Trägerin von Innovation und als sozio-ökonomischen Faktor anerkennen. Er will der Kultur die Aufgabe zuweisen, Kommunikation und Austausch nach innen und aussen zu ermöglichen und die Zukunft zu gestalten.
Gerade weil sich die Schweiz seit dem Ende des Kalten Krieges «normalisiert» hat, indem sie sich von der Sonderfallmentalität verabschieden musste (EWR-Nein, Bergier-Bericht, Swissair-Grounding), gerade weil sie an ihre Grenzen als Leistungsstaat stösst und gerade weil direkte Demokratie und Föderalismus durch Globalisierung und europäische Frage herausgefordert und teilweise in Frage gestellt worden sind, muss die Zusammenarbeit unter den staatlichen Akteuren optimiert werden, damit die Kultur weiter wachsen kann. Die Kultur kann auch nicht allein dem freiwilligen Engagement der Künstler, den zufälligen Entscheidungen des privaten Mäzenatentums oder der Konkurrenz des freien Marktes überlassen werden.
Es gibt heute vier politische Gründe, den Kulturbereich genauso mit mehr Kreativität und Gestaltungskraft begünstigenden Rahmenbedingungen zu versehen, wie dies für Wirtschaft, Sicherheit oder Soziales längst eine Selbstverständlichkeit ist:
• Erstens wissen wir seit Jacob Burckhardt, dass Kultur auf Staat und Gesellschaft oder Religion genauso kittend wie zersetzend wirken kann.
• Zweitens hat Kultur die erwähnte sozio-ökonomische Dimension. Der erste Kulturwirtschaftsbericht von Christoph Weckerle und Michael Söndermann von 2003 zeigt, dass der jährliche Gesamtumsatz im weiten Bereich der Kultur in der Schweiz rund 17,7 Milliarden Franken ausmacht, mehr als in der Uhrenindustrie. Dies bedeutet Arbeit und Einkommen für 100‘000 Menschen, mehr als im Banken- oder Versicherungssektor.
• Weil Kultur, drittens, ein Wirtschaftsfaktor ist, ist sie auch ein wesentlicher Standortfaktor. Es ist kein Zufall, dass der Kultur in dem vom Bundesrat verabschiedeten Bericht zu den Herausforderungen 2007-2011 diese Funktion zugewiesen wird: Ein qualitativ hochstehendes Kulturangebot und ein vielfältige, gepflegte Kulturlandschaft übe – neben dem Beitrag zur Wohlfahrt und Lebensqualität der Bevölkerung – einen günstigen Einfluss auf die Standortwahl von Wirtschaftsunternehmen aus. (Bericht Herausforderung 2007- 2011, Bundeskanzlei, 2007, S.10).
• Viertens wird Kultur in der Schweiz stark von den öffentlichen Händen gefördert. Auch der Umstand, dass das BAK mit rund 210 Millionen Franken weniger als einen Achtel dieser rund zwei Milliarden CHF öffentlichen Gelder beansprucht, spricht nicht gegen das KFG. Dies hat mit dem Wandel der Staatlichkeit zu tun: Öffentliche Güter sind zunehmend das Ergebnis eines offenen Aushandlungsprozesses gleichberechtigter Akteure, egal ob diese aus Regierung, Parlament, Verwaltung oder Zivilgesellschaft kommen. Der Bund muss sich positionieren. Die Frage nach oben oder unten, horizontal oder vertikal, wird immer irrelevanter, weil sich der moderne Staat – zumindest in Friedenszeiten – genauso wenig über alle andern stellen kann, wie auch eine klare Trennung zwischen fremd und eigen, innen und aussen, immer weniger durchzuhalten ist.
Die Kultur braucht mehr Politik. Die Politik braucht gleichzeitig mehr Kultur.
Die Rolle des BAK
Ein aktiver Staat mit aktiven Bürgern und dem Ziel, das labile Gleichgewicht zwischen Einzelinteressen im Gleichgewicht zu halten und wo nötig für Ausgleich zu sorgen, ist das Gebot der Stunde. Dazu gehört eine Verwaltung, der es gelingt, tragfähige Netzwerke zu etablieren, die Zusammenarbeit mit allen relevanten Akteuren zu verstärken, Synergien zu nutzen, Führungsstrukturen zu vereinfachen und Doppelspurigkeiten zu vermeiden. Das BAK hat als Bindeglied zwischen Politik und Kulturschaffenden eine wichtige gestaltende, moderierende und ressourcenbeschaffende Rolle zu erfüllen.
Beim zu beobachtenden Wandel der Staatlichkeit hat sich das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung in den letzten Jahren verändert. Unübersehbar ist die zunehmende Vernetzung der Verwaltungsspitzen untereinander und mit den Führungskräften aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Verwaltung erfolgt immer weniger über Statuten und Erlasse – das KFG ist als Rahmengesetz allerdings unabdingbar – , sondern zunehmend über Geld, Wissen und Kommunikation. Interne Kontrollstrukturen und Verfahren der ständigen Evaluation und Innovation etablieren sich. Verwaltungstechnik ist auch Politikgestaltung.
Um diesen Ansprüchen zu genügen, waren in den letzten Jahren auch im BAK teilweise einschneidende Veränderungen nötig. Dazu gehört die Verwandlung der Nationalbibliothek in ein Teil-FLAG-Amt. Erinnert sei auch an die Flurbereinigung im Schweizerischen Landesmuseum, damit dieses einmal wie die ETH als öffentliche Anstalt funktionieren kann (vgl. Museumsgesetz). Weitere Reformen werden nötig sein, wenn KFG und PHG in Kraft treten und eine erste Kulturbotschaft in Bundesrat und Parlament eine Mehrheit finden. Das BAK hat keine Alternative zu noch mehr Wirkungsorientierung, Flexibilität und Kommunikationsfähigkeit.
Das KFG ist auch das Ergebnis organisationalen Lernens. Zu diesem Lernen gehört die kreative Gestaltung der genannten Kontextbedingungen. Diese hat am 8. Juni 2007 zum erfreulichen Zwischenresultat geführt, dass der Bundesrat den Gesetzesentwurf zuhanden des Parlamentes verabschieden konnte. Dies ist nicht selbstverständlich, wenn wir beispielsweise an die Geschichte des Sprachengesetzes denken. Das KFG wird eine andere Geschichte schreiben. Es ist zu erwarten, dass 2008 in der Schweiz nicht nur das Jahr des Fussballs, sondern auch dasjenige der Kulturdebatte sein wird.
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Zum Autor:
Dr. Jean-Frédéric Jauslin, Direktor des Bundesamtes für Kultur, Oktober 2007
(in Zusammenarbeit mit Dr. Thomas Moser, Leiter Stabsstelle Direktion, Bundesamt für Kultur)
Die Kulturpolitik des Bundes – Verwaltungstechnik oder Politikgestaltung?
KFG und PHG werden die Kulturlandschaft Schweiz nachhaltig verändern. Ein solches Reformprojekt setzt einen ergebnisorientierten Diskurs zwischen Politik (strategische Führung) und Verwaltung (technische Ebene) voraus.