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Beschluß
des Ersten Senats vom 24. Mai 1967
|-- 1 BvL 18/65 --|
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 des Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) vom 14. April 1964 (BGBl. I S. 265) -- Vorlagebeschluß des Sozialgerichts Gelsenkirchen vom 15. Juli 1965 -- S 4 Ar 53/64 --.
§ 7 Absatz 1 Nummer 4 des Bundeskindergeldgesetzes (BKGG) vom 14. April 1964 (Bundesgesetzbl. I Seite 265) war auch vor dem 1. April 1965 mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe:
I.
1. Nach dem Bundeskindergeldgesetz (BKGG) vom 14. April 1964 (BGBl. I S. 265) wird -- in der Regel -- den Eltern für das zweite und jedes weitere noch nicht 18 Jahre alte Kind ein Kindergeld gewährt. Seine Höhe steigt nach der Zahl der Kinder von 25 DM auf 70 DM monatlich an (§ 1 Abs. 1, § 2, § 10 Abs. 1). Für das zweite Kind wird es nur Personen gewährt, deren Einkommen eine bestimmte Höhe nicht übersteigt (§ 4); im übrigen ist der Anspruch von der wirtschaftlichen Lage des Berechtigten unabhängig.
Die erforderlichen Mittel bringt der Bund auf. Die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung führt unter der Bezeichnung "Kindergeldkasse" das Gesetz durch (§ 15). Es ist am 1. Juli 1964 in Kraft getreten (§ 47).
Von dem Anspruch auf Kindergeld sind die Angehörigen des öffentlichen Dienstes ausgenommen; im einzelnen sind dies die im Dienst und im Ruhestand befindlichen Beamten (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2), die Arbeitnehmer (Angestellte und Arbeiter) des öffentlichen Dienstes (Nr. 3) [im folgenden: unmittelbare Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes] sowie schließlich diejenigen Arbeitnehmer, die im Dienste einer in den Formen des privaten Rechts geführten Betriebsverwaltung einer öffentlich-rechtlichen juristischen Person stehen und daher zum öffentlichen Dienst in einem weiteren Sinne gehören (Nr. 4) [im folgenden: mittelbare Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes]. Diese zuletzt bezeichnete Gruppe soll in erster Linie die Arbeitnehmer der in der Rechtsform einer privatrechtlichen juristischen Person betriebenen Verkehrs- und Versorgungsunternehmen der Gemeinden umfassen (Regierungsentwurf BT-Drucks. I V/818 S. 16).
Dabei gab das BKGG nach seinem ursprünglichen Wortlaut ausdrücklich nur den unmittelbaren Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes für den Fall, daß ihre Arbeitgeber ihnen keine Kinderzuschläge zahlten, ein Äquivalent für den Ausschluß von dem gesetzlichen Kindergeld: dann sollen sie von ihren Arbeitgebern Leistungen in der Höhe des gesetzlichen Kindergeldes beanspruchen können. Die mittelbaren Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes erwähnte das Gesetz nicht ausdrücklich. Dementsprechend bestimmte es:
§ 7
Öffentlicher Dienst
(1) Kindergeld wird nicht gewährt, wenn eine Person ...,
1. ... [Beamter]
2. ... [pensionierter Beamter]
3. Arbeitnehmer des Bundes, eines Landes, einer Gemeinde, eines Gemeindeverbandes oder einer sonstigen Körperschaft, einer Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts ist oder
4. Arbeitnehmer einer Vereinigung, Einrichtung oder Unternehmung ist und auf ihr Arbeitsverhältnis die Tarifverträge, die für die Arbeitnehmer des Bundes oder eines Landes gelten, oder vergleichbare tarifvertragliche Regelungen angewandt werden.
(2) bis (5) ...
(6) Arbeitnehmer des Bundes, der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen Körperschaften, der Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, für deren Kinder nach Absatz 1 Nr. 3 in Verbindung mit den Absätzen 3 und 4 kein Kindergeld gewährt wird, haben gegen ihre Arbeitgeber, wenn diese auf ihr Arbeitsverhältnis nicht die für Beamte geltenden besoldungsrechtlichen Vorschriften über Kinderzuschläge oder Regelungen anwenden, die den besoldungsrechtlichen Vorschriften mindestens entsprechen, unter den übrigen Voraussetzungen dieses Gesetzes für das zweite und jedes weitere Kind Anspruch auf Leistungen in Höhe des Kindergeldes ...
Später hat das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Bundeskindergeldgesetzes vom 5. April 1965 (BGBl. I S. 222) den ersatzweisen Anspruch gegen die Arbeitgeber auf Leistungen in Höhe des gesetzlichen Kindergeldes ausdrücklich auch auf die mittelbaren Arbeitnehmer ausgedehnt, und zwar für die Zeit ab 1. April 1965.
2. Auf Grund des Bundesmanteltarifvertrags für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe vom 31. Januar 1962 (BMT-G II), der auch für Arbeitnehmer rechtlich selbständiger gemeindlicher Betriebe gilt, sah ein besonderer Tarifvertrag für alle Arbeitnehmer einen Kinderzuschlag vor. Der "Tarifvertrag zur Änderung und Ergänzung des Tarifvertrags über Kinderzuschläge" vom 12. Juni 1964 (TVKZ) entzog jedoch den mittelbaren (aber nicht den unmittelbaren) Arbeitnehmern der Gemeinden vom 1. Juli 1964 ab, also mit dem Tage des Inkrafttretens des Bundeskindergeldgesetzes, den Kinderzuschlag für das dritte und jedes weitere Kind.
Der BMT-G II entspricht in seiner Gesamtregelung dem Manteltarifvertrag für Arbeiter der Länder vom 14. Januar 1959 (MTL); nur hat dieser den Kinderzuschlag in vollem Umfange bestehen lassen.
3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Omnibusfahrer bei einem in der Rechtsform der Aktiengesellschaft betriebenen kommunalen Verkehrsunternehmen. Auf seinen Arbeitsvertrag wird der BMT-G II und der TVKZ angewandt.
Seine fünf Kinder sind noch nicht 18 Jahre alt. Für seine drei jüngsten Kinder lehnte seine Arbeitgeberin auf Grund des TVKZ seit dem 1. Juli 1964 die rechtliche Verpflichtung zur Weitergewährung des Kinderzuschlags ab, zahlte ihm aber tatsächlich wie allen ihren anderen Arbeitnehmern unter dem Vorbehalt einer späteren Rückforderung den Kinderzuschlag weiter; so haben es in der Regel auch die anderen selbständigen gemeindlichen Versorgungsunternehmen gehalten.
4. Die Kindergeldkasse lehnte die Zahlung des gesetzlichen Kindergeldes im Hinblick auf § 7 Abs. 1 Nr. 4 BKGG ab. Durch diese Norm sieht sich auch das Sozialgericht, das die sonstigen Voraussetzungen für die Gewährung des Kindergeldes bejaht, an einer Entscheidung zugunsten des Klägers gehindert; es hält die Norm aber für die Zeit bis zum 31. März 1965 mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht für vereinbar und will dies durch das Bundesverfassungsgericht geklärt wissen.
Die Norm schließe den Kläger von dem Bezug des Kindergeldes aus. Denn der sein Arbeitsverhältnis gestaltende BMT-G II sei dem MTL vergleichbar; hierfür komme es lediglich auf die tarifliche Gesamtregelung und nicht auch auf die Regelung der Kinderzuschläge an.
Die Norm verstoße aber gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Die in § 7 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BKGG angeführten Ausnahmen seien durch zureichende Gründe gerechtfertigt; insbesondere seien den unmittelbaren Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes durch § 7 Abs. 6 BKGG gleichwertige arbeitsrechtliche Ansprüche gegenüber ihren Arbeitgebern gesetzlich gewährleistet; diese Gewährleistung fehle jedoch für die mittelbaren Arbeitnehmer und benachteilige diese daher ungerechtfertigterweise gegenüber den sonstigen Kindergeldberechtigten.
5. Die Bundesregierung hält zwar den Tatbestand der zur Prüfung gestellten Norm dann nicht für gegeben, wenn auf die Arbeitnehmer keine tarifliche Kinderzuschlagsregelung angewandt wird, die der besoldungsrechtlichen entspricht. Auf die hier in Frage kommende Arbeitnehmergruppe sei die Norm aber anzuwenden, da der TVKZ immerhin für das erste und zweite Kind einen Kinderzuschlag vorsehe und durch die Streichung des Zuschlags für das dritte und jedes weitere Kind lediglich den Ausschlußtatbestand der zu prüfenden Norm umgehen wolle. Die Norm sei verfassungsmäßig, weil auf die ausgeschlossene Arbeitnehmergruppe die Bestimmung des § 7 Abs. 6 BKGG im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung analog angewandt werden müsse. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine solche Belastung der betroffenen Unternehmen seien nicht gerechtfertigt.
Auch das Bundessozialgericht hält die Regelung des § 7 Abs. 6 BKGG auf die in der Norm bezeichnete Arbeitnehmergruppe für analog anwendbar und daher die Norm für verfassungsmäßig.
Dagegen hält der Kläger des Ausgangsverfahrens die tarifliche Regelung im BMT-G II und im TVKZ nicht für vergleichbar mit dem MTL, da gerade der Kinderzuschlag verschieden geregelt sei; daher sei die umstrittene Ausnahmevorschrift auf ihn überhaupt nicht anwendbar. Andernfalls verstoße die Ausnahmevorschrift gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine verfassungskonforme Auslegung des § 7 Abs. 6 BKGG sei ausgeschlossen; die dort den Arbeitgebern auferlegte Verpflichtung zur Zahlung eines Kinderzuschlags könne nicht auf einen nur kleinen Teil der privatrechtlichen Gesellschaften ausgedehnt werden; ihre Mehrbelastung gegenüber den anderen Kapitalgesellschaften würde wiederum gegen Art. 3 Abs. 1 GG und, da die Belastung von der Anwendung von Tarifverträgen abhänge, gegen die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG verstoßen. Diesen Ausführungen hat sich die Arbeitgeberin des Klägers im Ergebnis angeschlossen.
Die Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr und die Vereinigung der Kommunalen Arbeitgeberverbände haben von einer Stellungnahme abgesehen.
Die zur Prüfung gestellte Norm ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. Ihre Anwendbarkeit auf den Fall des Klägers bejaht das Sozialgericht mit einer Begründung, die jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar ist. Für die Zulässigkeit der Vorlage ist daher von der Entscheidungserheblichkeit der Norm auszugehen.
Bei der materiellen Prüfung, ob die Norm mit dem Grundgesetz vereinbar ist, muß das Bundesverfassungsgericht dagegen von sich aus die Rechtslage nach einfachem Recht prüfen; denn nur auf der Grundlage einer zutreffenden Auslegung aller in Betracht kommenden Vorschriften kann es beurteilen, ob eine Vorschrift des einfachen Rechts und gegebenenfalls welche mit dem Grundgesetz vereinbar ist oder nicht (BVerfGE 7, 45 [50]; 10, 340 [345]). Diese Prüfung führt zu dem Ergebnis, daß gegen die vom Sozialgericht der Norm gegebene Auslegung, sie stelle nur auf eine vergleichbare tarifvertragliche Gesamtregelung und nicht auch auf eine vergleichbare Kinderzuschlagsregelung ab, keine Bedenken bestehen. Diese Auslegung wird auch vom Bundessozialgericht und von der Bundesregierung geteilt.
2. Die Verfassungsmäßigkeit der hiernach auf den Kläger anzuwendenden Norm hängt, wie das Sozialgericht zutreffend ausführt, davon ab, ob den mittelbaren Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes für den Fall, daß der Tarifvertrag ihnen keinen Kinderzuschlag zubilligt, als Äquivalent für ihren Ausschluß von dem Bezug des Kindergeldes ein Ersatzanspruch nach Maßgabe des § 7 Abs. 6 BKGG zusteht.
a) Durch die Aufwendungen für ihre Kinder erwächst den Eltern aller Einkommensschichten eine besondere wirtschaftliche Belastung. Im Gegensatz zu den früheren Regelungen geht das BKGG davon aus, daß es die Aufgabe der Allgemeinheit ist, diese wirtschaftliche Familienlast in gewissem Umfange auszugleichen; daher hat es die Aufbringung der für diesen Ausgleich erforderlichen Mittel dem Bund auferlegt. Dementsprechend stellt es die Regel auf, daß allen Eltern (ggf. sonstigen Empfangsberechtigten) für das zweite Kind unter der Voraussetzung der Bedürftigkeit, für das dritte und jedes weitere Kind ohne dieses Erfordernis ein Kindergeld aus den Mitteln des Bundes durch die Kindergeldkasse gewährt wird.
b) Ausnahmen von dieser selbst gewählten Regel sind, auch unter Berücksichtigung der im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit dem Gesetzgeber zustehenden großen Gestaltungsfreiheit, nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn sie durch einen sachlich einleuchtenden Grund gerechtfertigt sind. Der Ausschluß der Angehörigen des öffentlichen Dienstes von dem Kindergeld ist sachlich gerechtfertigt, soweit ihnen aus einem anderen Rechtsgrunde ein Anspruch gegen die öffentliche Hand auf vergleichbare Leistungen gesichert ist; in diesem Falle sind sie durch den Wegfall des Kindergeldes nicht schlechtergestellt als alle anderen Eltern; doppelte Leistungen der öffentlichen Hand für den gleichen Zweck werden vermieden.
Diese Erwägungen rechtfertigen grundsätzlich den Ausschluß der in § 7 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BKGG bezeichneten Gruppen von dem Bezug des Kindergeldes. Im Dienst und im Ruhestand befindliche Beamte (Nr. 1 und 2) erhalten Kinderzuschläge schon auf Grund der Besoldungs- und Beamtengesetze; sie bedürfen daher keines Kindergeldes aus der Kindergeldkasse. Den unmittelbaren Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes (Nr. 3) gewähren in erster Linie die geltenden Tarifverträge einen Kinderzuschlag; für den Fall, daß die Tarifverträge dies nicht tun, gibt ihnen § 7 Abs. 6 BKGG einen arbeitsrechtlichen Anspruch auf Leistungen in der Höhe des Kindergeldes gegen ihren öffentlichrechtlichen Arbeitgeber.
Einen gleichen Ersatzanspruch sah der bis zum 31. März 1965 geltende Wortlaut der bezeichneten Bestimmung für die mittelbaren Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes nicht vor. Für die mittelbaren Arbeitnehmer des Bundes und der Länder ergaben sich daraus keine Schwierigkeiten; ihnen war ein Anspruch auf einen Kinderzuschlag durch Tarifverträge gewährleistet. Eine solche tarifliche Regelung war aber für die Arbeitnehmer der rechtlich selbständigen Versorgungsunternehmen der Gemeinden hinsichtlich des dritten und der weiteren Kinder durch den TVKZ entfallen; für ihren Ausschluß von dem Bezug des Kindergeldes würde es daher an einem einleuchtenden Grund fehlen, wenn ihnen ein subsidiärer Anspruch gegen ihren Arbeitgeber auf Leistungen in der Höhe des Kindergeldes, wie er nach dem Wortlaut des § 7 Abs. 6 BKGG auf die unmittelbaren Arbeitnehmer beschränkt ist, nicht gesichert wäre.
3. Indes war, wie die Bundesregierung und das Bundessozialgericht mit Recht annehmen, auch in der Zeit bis zum 31. März 1965 den mittelbaren Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes ein Ersatzanspruch gegen ihre Arbeitgeber nach Maßgabe des § 7 Abs. 6 BKGG gewährleistet.
a) Der Sinn und der Zweck dieser Bestimmung erfordern ihre analoge Anwendung für den bezeichneten Zeitraum auch auf die in § 7 Abs. 1 Nr. 4 bezeichnete Arbeitnehmergruppe. Deren Lage gleicht für den hier in Frage kommenden Bereich des Kindergeldes und der Kinderzuschläge der der unmittelbaren Arbeitnehmer. Sowohl den unmittelbaren wie den mittelbaren Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes war die Zahlung von Kinderzuschlägen lediglich durch die auf sie angewandten Tarifverträge, also -- wenigstens bis zum 31. März 1965 -- nicht durch Gesetz gesichert. Für beide Gruppen von Arbeitnehmern konnte also der Fall eintreten, daß Tarifverträge auf sie überhaupt nicht angewandt wurden oder daß die angewandten Tarifverträge keine Kinderzuschläge oder nur solche in geringerer Höhe vorsahen.
Der Gesetzgeber wollte aber allen Eltern die ihnen durch die Sorge für ihre Kinder entstehende wirtschaftliche Belastung aus öffentlichen Mitteln in gewissem Umfang ausgleichen; die Angehörigen des öffentlichen Dienstes hat er nur deshalb von der allgemeinen Regel des BKGG ausgenommen, weil er die Zahlung von Kinderzuschlägen an sie aus öffentlichen Mitteln durch andere Regelungen für gewährleistet ansah. Auch in diesen Fällen hat der Gesetzgeber mögliche Lücken auszufüllen gesucht. So hat er das gesetzliche Kindergeld gewährt, wenn die Voraussetzungen für die Gewährung von Kinderzuschlägen nach den besoldungsrechtlichen Vorschriften nicht erfüllt sind; für die Kalendermonate, in denen Arbeitnehmer nicht voll beschäftigt oder arbeitsunfähig sind und deshalb keinen Kinderzuschlag bekommen, soll das gesetzliche Kindergeld gezahlt werden (§ 7 Abs. 3 und 4).
Für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes hat der Gesetzgeber sehr wohl bedacht, daß der Inhalt der auf sie anzuwendenden Tarifverträge auf Grund der Tarifhoheit der Tarifpartner lediglich von deren Willen und nicht von dem des Gesetzgebers abhängt. Er hat daher mit der Möglichkeit gerechnet, daß die künftige tarifliche Regelung im öffentlichen Dienst die Erwartungen, von denen er grundsätzlich ausging, nicht erfüllen würde. Für diesen möglichen Fall hat er offenbar dadurch versorgen wollen, daß er hilfsweise den Arbeitnehmern einen arbeitsrechtlichen Anspruch gegenüber ihren Arbeitgebern in Höhe des Kindergeldes zuzuwenden gesucht hat. Da dies in gleicher Weise für die mittelbaren wie für die unmittelbaren Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zutrifft, ist kein verständlicher Grund ersichtlich, aus dem der Gesetzgeber den Ersatzanspruch auf die unmittelbaren Arbeitnehmer hat beschränken und die mittelbaren hätte leer ausgehen lassen wollen. Daher kann dem § 7 Abs. 6 BKGG über seinen Wortlaut hinaus vernünftigerweise nur der Sinn zukommen, daß die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, und zwar nicht nur die dort ausdrücklich genannten unmittelbaren, sondern auch die nicht genannten mittelbaren beim Versagen einer tariflichen Regelung allgemein einen Ersatzanspruch in Höhe des gesetzlichen Kindergeldes gegen ihre Arbeitgeber haben sollten.
b) Gegenüber dieser aus dem Sinn des § 7 Abs. 6 BKGG gewonnenen Auslegung muß der Wortlaut zurücktreten. Das BKGG konnte zwar die Erfahrungen der früheren Kindergeldregelungen übernehmen, gründet sich aber trotzdem, schon wegen des Abgehens von dem früheren Versicherungsprinzip, auf eine eigene Konzeption. Die Vielschichtigkeit der dabei neu zu regelnden Fragen brachte es mit sich, daß der Gesetzgeber nicht von vornherein jede Einzelheit mit voller Sicherheit überblicken und einer in sich vollkommenen Regelung zuführen konnte. Daher darf die Auslegung des Bundeskindergeldgesetzes nicht zu streng an dem Wortlaut haften, sondern muß dem wirklichen Sinn der jeweiligen Bestimmung soweit als möglich Rechnung tragen.
Dasselbe gilt von der Novelle vom 5. April 1965. Durch sie hat der Gesetzgeber nachträglich seinen Willen zum Ausdruck gebracht, der Ersatzanspruch des Absatzes 6 solle auch den mittelbaren Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes zugute kommen. Wenigstens nach dem Wortlaut der Novelle soll dies aber nicht schon vom Inkrafttreten des BKGG ab, sondern erst seit dem 1. April 1965 gelten. Da aber bei der gebotenen ausdehnenden Auslegung der Ersatzanspruch, wie bereits ausgeführt, schon vor diesem Zeitpunkt den mittelbaren Arbeitnehmern zustand, kommt dieser zeitlichen Beschränkung keine entscheidende Bedeutung zu.
4. Ein solcher Ersatzanspruch verstößt auch nicht aus den Gründen, die der Kläger des Ausgangsverfahrens und seine Arbeitgeberin anführen, gegen die Verfassung.
Daß er einseitig nur die in der öffentlichen Hand befindlichen und nicht sämtliche privatrechtlichen Kapitalgesellschaften belastet, verletzt nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Ihrem Wesen nach sind die betroffenen Kapitalgesellschaften kommunale Verkehrs- und Versorgungsunternehmen; ihr Betrieb dient nicht der Gewinnerzielung, sondern der den Gemeinden obliegenden Daseinsvorsorge. Letztlich ist es wiederum die öffentliche Hand, die für das wirtschaftliche Ergebnis dieser Versorgungsunternehmen einsteht.
In ihrer Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) sind die betroffenen Unternehmen durch die Regelung nicht behindert. Die Regelung knüpft zwar an die Anwendung von Tarifverträgen an, ist aber auch nur nebenbei nicht darauf gerichtet, die betroffenen Kapitalgesellschaften in ihrer Zugehörigkeit zu einem Arbeitgeberverband oder in dem Abschluß von Tarifverträgen irgendwie zu beeinflussen.
Da der Ersatzanspruch aus Abs. 6 bereits mit dem Inkrafttreten des BKGG entstanden ist, kommt auch eine den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz verletzende Rückwirkung nicht in Frage. Im übrigen trifft die Ausdehnung der Auslegung die betroffenen Unternehmen keineswegs unerwartet. Der gegebenen tatsächlichen und rechtlichen Situation mußten sie entnehmen, daß der Gesetzgeber grundsätzlich von dem Fortbestehen ihrer bisherigen tariflichen Verpflichtung zur Zahlung eines Kinderzuschlags an ihre Arbeitnehmer ausging; daher konnten sie nicht damit rechnen, daß sie sich mit Erfolg dieser wirtschaftlichen Belastung durch eine Änderung der Tarifverträge würden entziehen können. Schließlich haben sie auch tatsächlich, wenn auch unter Vorbehalt, in weitem Umfange die Kinderzuschläge gezahlt.