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Einst Motor rechter Wirtschaftsreformen, fällt der Internationale Währungsfonds seit der Finanzkrise 2008 mit immer kritischeren Positionen auf. Ein Gespräch mit dem stellvertretenden Chefökonomen Jonathan D. Ostry, der eben ein Buch über die globale Ungleichheit veröffentlicht hat.
Im Jahr 2014 publizierte der Internationale Währungsfonds (IWF) eine Studie, die rund um den Globus für Aufsehen sorgte. Ausgerechnet der IWF, der in den neunziger Jahren der halben Welt die radikale Wirtschaftspolitik des «Washington Consensus» aufgedrückt hatte, behauptet darin, dass Ungleichheit der Wirtschaft schade. Mitautor der Studie war Jonathan D. Ostry, stellvertretender Direktor der IWF-Forschungsabteilung.
Seither hat der IWF unter Führung der Französin Christine Lagarde die wissenschaftlichen Erkenntnisse der Forschungsabteilung in grossen Teilen übernommen. 2017 riet Lagarde ihrer Jahreskonferenz, Reiche stärker zu besteuern, um damit soziale Sicherheitsnetze zu finanzieren. Das heisst nicht, dass der IWF zur linken Organisation mutiert wäre. So wie viele vor allem angelsächsische ÖkonomInnen nach der Wirtschaftsdepression der 1930er Jahre sieht der IWF mehr Gleichheit als den einzigen Weg, um den Kapitalismus vor dem Kollaps zu retten.
Ostry hat die WOZ zum Interview getroffen unter der Bedingung, nicht über einzelne Länder zu reden. Der 56-jährige Kanadier hatte in Oxford, in London an der London School of Economics und in Chicago Ökonomie studiert, bevor er 1988 zum IWF stiess, wo er seither zahlreiche Posten bekleidet hat.
WOZ: Herr Ostry, üblicherweise sind es Linke, die die wachsende Ungleichheit kritisieren. Was stört Sie daran?
Jonathan Ostry: Ungleichheit verursacht moralische und soziale Kosten. Doch darüber nachzudenken, ist nicht die Aufgabe des IWF. Wir interessieren uns für die ökonomischen Kosten. Selbst wenn Sie es gut finden würden, dass ein Grossteil der Einkommen an die Reichsten geht: Wenn ich Ihnen sage, dass dies das Wachstum bremst und die Wirtschaft anfälliger für Krisen macht, werden Sie aufmerksam werden und mir zuhören.
Bitte …
Die beiden Erkenntnisse basieren auf Daten zahlreicher Länder und mehrerer Jahrzehnte. Dass Ungleichheit zu Krisen führt, ist entscheidend: Arme Länder finden nur dann aus ihrer Situation heraus, wenn ihre Wirtschaft über Jahrzehnte ohne Unterbrechung wächst, so wie zuletzt in vielen asiatischen Ländern.
Warum bremst Ungleichheit das Wachstum?
Das geschieht über viele Wege. Etwa über den Zugang zu Bildung, Gesundheit, Ernährung und zu politischen Entscheidungsprozessen: Für Menschen, denen der Zugang dazu verschlossen bleibt, ist es schwierig, einen Beitrag zum Wachstum zu leisten. Oder: Wird die Wirtschaft von einer Krise heimgesucht, sind oft schmerzhafte Massnahmen nötig. Diese sind aber nur politisch durchsetzbar, wenn alle damit rechnen können, dass sie von den Früchten dieser Politik profitieren werden.
Viele Ökonomen argumentieren zudem, dass die Ungleichheit das Wachstum bremst, weil sie die ökonomische Nachfrage dämpft: Unten fehlt das Geld für den Konsum.
Ja, das sagt die These der säkularen Stagnation, die ich bis zu einem gewissen Grad teile. Doch auch in den Jahren vor der Finanzkrise 2008, als die Nachfrage und das Wachstum hoch waren, gab es viele, die nicht davon profitierten. Wir müssen uns also nicht nur darum sorgen, dass die private Nachfrage zu wenig steigt, weil der Grossteil des Wachstums zu den Reichen fliesst und diese einen weniger grossen Teil davon konsumieren als die Armen. Wir müssen uns per se um die Verteilung sorgen.
Die Nachfrage war damals auch hoch, weil sich viele ärmere Haushalte verschuldet haben, um Häuser zu kaufen und konsumieren zu können.
Das ist ein guter Punkt. Mein Kollege Raghuram Rajan, ehemaliger Chefökonom des IWF, hat darüber ein Buch geschrieben. Viele potenzielle Käufer hatten zu wenig Geld, um sich ein Haus zu kaufen. Die Deregulierung des Finanzsektors ermöglichte es den Banken, diesen Kunden Geld zu leihen, um Häuser zu kaufen und ihren Konsum aufrechtzuerhalten. Doch am Ende des Tages waren sie nicht in der Lage, die Kredite zu bedienen, was in die Finanzkrise führte. Dahinter steckt die grosse Einkommensungleichheit.
Kurz: Ungleichheit führt zu Finanzkrisen.
Ja. Wenn ich sage, dass Ungleichheit die Wirtschaft krisenanfälliger macht, denke ich dabei ganz konkret an Finanzkrisen.
Warum braucht es Wachstum? Am Ende steckt auch hinter diesem Ziel eine politische Überzeugung.
Das ist eine schwierige Frage. Ich bin mir bewusst, dass heutiges Wachstum die Möglichkeit von künftigem Wachstum reduziert, weil es das Klima und die Umwelt gefährdet. Doch es gibt nach wie vor viel Armut auf dieser Welt. Wachstum war bisher der Schlüssel, um Milliarden von Menschen aus dieser Armut zu befreien.
Ist mehr Gleichheit nicht auch eine Antwort auf die Klimakatastrophe? Ist der Reichtum besser verteilt, braucht es weniger Wachstum, um die Armut zu reduzieren.
Ich glaube nicht, dass es reicht, den Kuchen lediglich besser zu verteilen. Viele Länder sind schlicht viel zu arm.
Warum hat die Ungleichheit weltweit so stark zugenommen?
Es gibt dafür drei Faktoren. Erstens die mangelnde Chancengleichheit: Der ungleiche Zugang zu Bildung, Gesundheit, Ernährung und zu politischen Entscheidungsprozessen führt dazu, dass viele auf der Strecke bleiben. Zweitens die politischen Spielregeln, denen der Kapitalismus unterliegt: etwa die Regeln des Finanzmarkts, des Arbeitsmarkts, des Wettbewerbs oder der Globalisierung. Je nach Regeln wird der Kuchen zwischen Kapital und Arbeit unterschiedlich aufgeteilt. Hinzu kommen die Renten, die an eine kleine Gruppe von Leuten fliessen.
Was verstehen Sie darunter?
Um die Löhne der Arbeitskräfte erhöhen zu können, müssen die Unternehmen investieren, damit die Produktivität steigt. Doch wir sehen, dass die Produktivität vielerorts viel stärker gestiegen ist als die Löhne. Der Grund dafür sind Firmenmonopole, die als alleinige Nachfrager von Arbeit viel Verhandlungsmacht bei der Festsetzung der Löhne haben. Dagegen gibt es keinen monopolistischen Anbieter von Arbeit, vielerorts wurden die Gewerkschaften durch Deregulierungen geschwächt.
Was ist der dritte Faktor, der die Ungleichheit verschärft?
Das Ausmass der Umverteilung durch das Steuersystem: In Skandinavien beispielsweise werden wie in anderen Ländern auch die Einkommen vom Markt sehr ungleich verteilt, aber das Steuersystem tut viel mehr als zum Beispiel jenes der USA, um dies auszugleichen.
Sie thematisieren in Ihrem Buch auch die Rolle, die der Abbau von Kapitalverkehrsschranken zwischen den Ländern spielt.
Ja. Vor allem in Branchen, in denen die Verhandlungsmacht der Arbeitskräfte klein ist, sinkt dadurch der Anteil der Wirtschaftsleistung, der an die Arbeitskräfte geht. Öffnet sich ein Land für Kapital, besteht stets die Gefahr, dass Investitionen in andere Länder abfliessen. Dies schwächt die Verhandlungsmacht der Arbeitskräfte, die sie brauchen, um sich einen fairen Anteil der Wertschöpfung zu sichern. Zudem versuchen Regierungen, durch tiefe Steuern Kapital anzuziehen. Sie sagen: Kommt her, wir werden eure Steuerrechnung senken.
Die Schweiz ist darin Weltmeisterin.
Dazu äussere ich mich nicht. Das Versprechen, die Globalisierung für alle profitabel zu machen, verliert durch den Steuerwettlauf an Glaubwürdigkeit. Will man alle an der Wirtschaft teilhaben lassen, muss man bereit sein, dafür Mittel einzusetzen. Wenn der Staat jedoch nichts einnimmt, wird es schwieriger, etwa durch Bildung alle in die Globalisierung einzubeziehen. Und einige lassen sich auch nicht mehr in den Arbeitsmarkt integrieren, diesen muss der Staat ein gewisses Einkommen bereitstellen.
Was tun?
Der Zugang zu Bildung, Gesundheit und so weiter muss gestärkt werden. Zudem sollten wir Reformpakete schnüren, in denen die einzelnen Reformen unterschiedliche Gewinner und Verlierer hervorbringen. Schliesslich müssen wir weniger zögerlich mit Umverteilen sein. Es gibt diese Idee vom löchrigen Kessel, wonach Umverteilung von Reich zu Arm zu Effizienzverlusten führt. Unsere Daten zeigen jedoch, dass es diese nur bei extremer Umverteilung gibt. Ich hätte nichts dagegen, wenn Eigentum, Renten und hohe Einkommen stärker besteuert würden.
Wie soll das gehen, wenn die Mobilität des Kapitals die Arbeitskräfte schwächt und die Regierungen dazu verleitet, die Steuern zu senken?
Eine schwierige Frage. Grundsätzlich muss man sagen, dass es unterschiedliche Gesellschaftsverträge gibt. Nicht alle Länder wollen gleich viel umverteilen. Ökonomen wissen zudem wenig über die Wirkung von Schulden. Ein Land mit hohen Schulden muss viel Steuereinkommen aufwenden, um die entsprechenden Zinsen zu bezahlen. Zudem wird es weniger einfach, auf eine Wirtschaftskrise reagieren zu können. Deshalb sind Schulden schlecht für das Wachstum. Doch für ein Land, das bereits hoch verschuldet ist, stellt sich auch die Frage, was es kostet, die Schulden abzubauen: Wenn ein Land etwa weniger in Bildung oder Infrastruktur investiert, wird die Wirtschaft weniger wachsen. Für gewisse Länder kann es sinnvoll sein, mit den Schulden zu leben.
Seit der Finanzkrise 2008 überbieten sich die Regierungen mit Steuersenkungen. Ihre Ideen scheinen nicht anzukommen.
Ich höre von den Leuten, die an der Macht sind, dass sie die Ungleichheit und die mangelnde Integration vieler Menschen in die Wirtschaft als Problem anerkennen. Sie wissen, dass die drohenden Handelskriege und die weltweite Tendenz zu einer populistischen und identitären Politik unter anderem darauf zurückzuführen sind, dass die Globalisierung nicht für alle funktioniert.
Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani, Andrew Berg: «Confronting Inequality. How Societies Can Choose Inclusive Growth». Columbia University Press. New York 2019. 192 Seiten. 38 Franken.