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Perrin Yvan (V, NE), pour la commission:
Nous nous penchons ici sur le projet issu de deux initiatives parlementaires qui touchent deux lois différentes, mais qui sont suffisamment liées pour être traitées simultanément.
La première, déposée par notre ancien collègue et maintenant conseiller aux Etats Burkhalter, propose de passer des programmes annuels d'armement à un crédit-cadre quadriennal, ce qui permettrait une meilleure planification des besoins et des achats.
La seconde, déposée par le groupe UDC, demande que le Conseil fédéral soumette au cours de chaque législature un rapport sur la politique de sécurité - sécurité entendue au sens large, et pas seulement axée sur les problèmes militaires. Les questions liées aux risques environnementaux et sanitaires devraient également être abordés dans ce document.
L'initiative parlementaire Burkhalter touche la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire, tandis que celle du groupe UDC apporte une modification à la loi sur le Parlement. Comme vous pouvez le constater, le projet issu de ces initiatives ne se présente pas dans le dépliant dans un ordre correspondant à la chronologie du dépôt des deux initiatives, eu égard au fait que l'on peut considérer que la première découle de la seconde. En effet, il convient tout d'abord d'examiner les problèmes de sécurité auxquels notre pays peut être confronté avant de réfléchir aux réponses à apporter, et donc au matériel qu'il convient d'acquérir.
Dans ces conditions, je vais commencer par l'initiative parlementaire du groupe UDC qui a été examinée par votre commission une première fois le 15 janvier 2007. Les intervenants ont unanimement relevé le caractère insatisfaisant de la situation actuelle: nous travaillons en effet avec le rapport sur la politique de sécurité de la Suisse 2000, élaboré il y a près de dix ans. Ce document sert encore pour l'essentiel de base aux réflexions relatives aux programmes d'armement ainsi qu'à de nombreuses décisions en matière de sécurité, alors que les affaires du monde ont beaucoup changé durant la décennie écoulée. Pour mémoire, ce rapport a été établi avant les attentats du 11 septembre 2001, événements qui ont mis en évidence de nouvelles menaces dont la gravité était fortement sous-estimée jusque-là. La nécessité d'une remise à jour plus fréquente d'un tel rapport a bénéficié d'un soutien unanime. Il a notamment été relevé que le Parlement assume une coresponsabilité en matière de politique de sécurité, rôle qu'il ne peut pleinement jouer que s'il est parfaitement informé des enjeux, encore une fois, non seulement en matière militaire, mais aussi liés aux autres risques que j'ai évoqués.
Les membres de la commission ont relevé que le Conseil fédéral n'aurait pas à réinventer la roue à chaque fois puisqu'une adaptation du rapport précédent prenant en compte les nouveaux défis suffirait à tenir ce rapport à jour et permettrait au Parlement de disposer d'un outil de travail adapté aux exigences du moment.
Les 22 membres présents de la commission ont décidé, à l'unanimité, de donner suite à l'initiative du groupe UDC.
L'initiative parlementaire Burkhalter a quant à elle été examinée le 24 octobre 2006. Pour l'essentiel, les intervenants ont relevé que la pratique actuelle en matière de programme d'armement n'était pas satisfaisante. Dans la plupart des cas, les discussions n'interviennent que fort tard dans le processus et portent plus souvent sur des détails que sur des aspects stratégiques. On peut relever que l'absence de rapport sur la politique de sécurité constitue un handicap en vue de l'élaboration d'une stratégie à long terme, ce qui atteste que ces deux initiatives constituent les deux faces d'une même médaille.
Les partisans du projet ont salué le caractère pluriannuel du programme qui correspond bien à la procédure, puisque les achats d'armement s'étalent le plus souvent sur plusieurs années. Cette vision à long terme permet une meilleure planification et offre une meilleure sécurité à l'industrie qui peut développer des projets sur une base plus solide.
Les opposants estiment, pour leur part, qu'un tel programme donnerait trop de poids à l'exécutif, ceci au détriment du législatif. Au niveau pratique, cette façon de faire provoquerait une perte d'influence des Commissions de politique de la sécurité au profit des Commissions des finances dont le travail se trouverait alourdi. De plus, un tel programme ne permettrait de parler des programmes d'armement que tous les quatre ans, ce qui constitue un déficit démocratique regrettable. Une discussion annuelle garantit un meilleur ancrage dans la population et renforce ainsi la légitimité non seulement des programmes d'armement mais aussi de l'armée dans son entier.
Malgré les réserves, la commission a souhaité poursuivre la réflexion et, par 15 voix contre 7 et 2 abstentions, elle a donné suite à l'initiative parlementaire Burkhalter.
Comme cela a déjà été dit, la grande proximité entre ces deux initiatives parlementaires leur a valu très vite d'être examinées simultanément, ce que la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats a fait le 20 février 2007. Si l'initiative parlementaire du groupe UDC a été soutenue, à l'unanimité, par les onze membres présents de ladite commission, l'initiative parlementaire Burkhalter a fait débat.
Les membres de la commission du Conseil des Etats ont repris pour l'essentiel les arguments évoqués lors de la discussion en commission du Conseil national, insistant eux aussi sur le transfert de compétences en faveur des Commissions des finances, ce qui placerait le débat sous l'angle financier et non plus stratégique. La commission du Conseil des Etats a néanmoins soutenu l'initiative parlementaire Burkhalter, par 6 voix contre 4 et 1 abstention.

AB 2009 N 402 / BO 2009 N 402

Forte de ce soutien, votre commission a repris ses travaux, chargeant une sous-commission présidée par Monsieur Jakob Büchler d'approfondir les questions soulevées en première phase et d'étudier les mesures permettant de combler les lacunes existantes.
Cette sous-commission s'est réunie à près de dix reprises entre mars 2007 et mars 2008. Elle a notamment procédé aux auditions de Monsieur le divisionnaire Jakob Baumann, chef de l'Etat-major de planification de l'armée, de Messieurs Hans Jürg Wieser et Albert Gaide en qualité d'industriels. Un exercice à blanc a été mené, le chef adjoint de l'Etat-major de planification de l'armée, le colonel EMG Heinz Liechti, étant chargé de présenter deux messages fictifs portant sur des programmes d'armement de quatre ans et des crédits-cadres de même durée.
Sur la base des éléments obtenus, la sous-commission a transmis ses conclusions à la commission plénière qui a arrêté ses positions lors de sa séance du 9 mai 2008. Ainsi, la commission propose, à l'unanimité, l'introduction d'un rapport sur la politique de sécurité tous les quatre ans. Par 17 voix contre 8, la commission propose de rejeter un programme d'armement quadriennal - une minorité Engelberger recommande par contre de l'adopter.
Votre commission s'est aussi penchée sur le sort qu'il convient de réserver au rapport sur la politique de sécurité. Deux options s'offrent à nous: en prendre acte ou l'accepter. Votre commission a souhaité en prendre acte, par 22 voix contre 1 et 1 abstention. Ce rapport émane en effet du Conseil fédéral et représente donc sa vision des choses. Si nous avions à l'accepter, nous aurions la possibilité d'y apporter des changements, ce qui pose le problème de la séparation des pouvoirs.
De plus, s'il y avait lieu d'accepter un tel rapport, dire oui signifierait que l'Assemblée fédérale adhère à l'ensemble du contenu, ce qui paraît pour le moins hasardeux. Que se passerait-il dans le cas contraire, c'est-à-dire au cas où l'Assemblée fédérale refuserait le rapport? La question n'a pas été tranchée.
Le projet a été soumis au Conseil fédéral qui a donné son avis le 2 juillet 2008. L'exécutif soutient la modification de la loi sur l'Assemblée fédérale, c'est-à-dire qu'il accepte le principe de l'élaboration d'un rapport sur la politique de sécurité au milieu de chaque législature, document destiné à l'Assemblée fédérale qui aura à en prendre acte, comme cela a été évoqué plus haut. S'agissant de la modification de la loi sur l'armée et l'administration militaire, le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité Engelberger, à savoir des programmes d'armement quadriennaux.
Ces prises de position ont été débattues par la commission le 18 août 2008. A cette occasion, les représentants de l'administration ont expliqué que le Conseil fédéral considère notamment que l'introduction de programmes quadriennaux permettrait aux Commissions de la politique de sécurité de se concentrer sur l'aspect stratégique des décisions qu'il leur incombe de prendre, l'intendance pour ainsi dire étant laissée aux soins de l'exécutif. Basé sur un rythme de quatre ans, le programme d'armement collerait ainsi mieux au rapport sur la politique de sécurité.
Ces explications n'ont pas convaincu la majorité de la commission qui a décidé d'en rester à sa position initiale.
J'ajoute maintenant quelques mots sur la pratique de nos voisins en matière de programmes d'armement. La France connaît le principe de la loi de programmation militaire, qui couvre une période de six ans et concerne les dépenses consacrées non seulement au matériel mais aussi au personnel. A chaque passage devant le Parlement, le gouvernement assortit cette loi d'un rapport relatif à la mise en oeuvre du programme précédent. Les questions pratiques - choix du matériel notamment - sont ensuite laissées aux services du Ministère de la défense, le Parlement se contentant de ne se prononcer qu'au travers de la procédure budgétaire. L'Allemagne connaît également le principe des programmes pluriannuels. Le Ministère de la défense procède aux évaluations nécessaires et, là aussi, le Parlement n'intervient que dans le cadre de la procédure budgétaire. L'Autriche connaît cette procédure depuis 2006. Voilà donc pour ce qui se passe chez nos voisins.
Je vous rappelle le résultat des votes de votre commission. La commission vous recommande, à l'unanimité, d'accepter l'introduction du rapport sur la politique de sécurité établi par le Conseil fédéral au milieu de chaque législature et, par 17 voix contre 8, elle vous recommande de rejeter le programme d'armement quadriennal.