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An der Sitzung der Sektionschefs der Direktion für internationale Organisationen vom 28. Januar 1976 bei Herrn Botschafter de Ziegler wurde u. a. darüber diskutiert, welche Schlussfolgerungen für den 3. Bericht des Bundesrates über das Verhältnis der Schweiz zu den Vereinten Nationen2 denkbar wären.
Herr Botschafter de Ziegler resümierte zuerst seine eigenen Gedanken. Danach könnte der Bundesrat grundsätzlich folgende Lösungen vorschlagen:
Eine Volksabstimmung würde derzeit bestimmt negativ ausgehen3. Auch der vorläufige Verzicht auf einen 3. Bericht wäre politisch nicht glücklich. Ein Bericht ohne Schlussfolgerungen würde uns keinen Schritt weiterbringen.
Demnach scheint es richtig, die ursprüngliche Konzeption eines Berichtes mit Schlussfolgerungen beizubehalten. Diese sollten im Verhältnis zu den beiden früheren Berichten einen Fortschritt, «un pas sérieux de plus»4, bringen. Man muss aufzeigen, dass die UNO und ihre Spezialorganisationen ein weltumfassendes Zentrum bilden, wo sich jedes Jahr Vertreter aller Staaten treffen. Bis jetzt hat keine Regierung die Organisation verlassen. Dagegen bedeutet allerdings die Technik der Suspendierung eines Staates durch Nichtanerkennung seiner Vollmachten (Südafrika) eine gewisse Gefahr für die Universalität der Organisation.
Was den schweizerischen UNO-Beitritt anbelangt, so muss die grundsätzliche Frage von jener des «timing» getrennt werden5. Im Prinzip ist der Beitritt der Schweiz zur UNO wünschenswert. Aber die öffentliche Meinung ist heute noch nicht reif dafür. Eine Volksabstimmung wäre zurzeit mit beträchtlichen Risiken verbunden. Eine gross angelegte Information des Publikums wird in Zukunft unerlässlich sein.
Im Bericht könnte der Bundesrat feststellen, ein Beitritt der Schweiz zur UNO sei wünschenswert oder – als Variante mit mehr operationellem Charakter – die Schweiz müsse der UNO beitreten. Ein Zeitpunkt für den Beitritt sollte derzeit nicht fixiert werden. Dagegen könnte man vorschlagen, alljährlich oder alle zwei Jahre einen Bericht zu verfassen oder in Aussicht stellen, eines Tages auf die Frage zurückzukommen.
Beim ganzen Bericht sollte man stets im Auge behalten, dass er publiziert wird. Die Öffentlichkeit darf nicht schockiert werden.
Herr Bill gibt zu bedenken, dass ein UNO-Beitritt kurzfristig vor allem wegen bestimmter Ereignisse innerhalb der Weltorganisation ungünstig wäre. Langfristig sprechen aber wohl mehr Argumente für die Zweckmässigkeit eines schweizerischen Beitritts. Nicht etwa, dass die Hoffnung genährt werden dürfte, die Verhältnisse in der UNO würden sich bessern. Aber es bleibt mehr Zeit für eine Information der breiten Bevölkerung über die Bedeutung der UNO. Der Bericht sollte einen konkreten Beitrittsvorschlag enthalten. Man muss auch bedenken, dass die Schweiz durch ihre Nichtmitgliedschaft in eine immer schwierigere Situation gerät6. Wir finden bei den anderen Staaten immer weniger Sympathie.
Herr Quinche sieht das eigentliche Problem nicht in der Frage der Zweckmässigkeit des Beitritts, sondern in der Tatsache, dass wir der einzige Staat sind, welcher der UNO aus freiem Willen fern geblieben ist. Wenn wir den Beitritt bis zur Stabilisierung der Verhältnisse aufschieben wollen, können wir lange warten. Man muss vorwärtsmachen. Problematisch scheint die Struktur der UNO, insbesondere das Vetorecht im Sicherheitsrat. Wäre das Vetorecht für uns im Prinzip überhaupt annehmbar?
Botschafter de Ziegler beantwortet die letzte Frage dahin, dass das Vetorecht die Schweiz davor bewahren würde, in einen Konflikt hineingezogen zu werden und daher einen Schutz ihrer Neutralität darstelle. Wir haben alles Interesse daran, dass das Vetorecht auch weiterhin besteht. Es bietet eine Garantie gegen unverantwortliche Beschlüsse.
Herr Rial bedauert die Formulierung über die Beitrittsfrage in der Rede Bundesrat Grabers in Les Brenets7. Er teilt die Ansicht, dass es keinen «günstigen Moment» für den UNO-Beitritt gibt. Man muss den Beitritt an die Hand nehmen.
Botschafter de Ziegler weist darauf hin, dass in der Rede Bundesrat Grabers nur festgestellt worden sei, in der UNO hätten bedauernswerte Ereignisse stattgefunden, die dazu geführt hätten, die öffentliche Meinung aufzubringen. Die gute Atmosphäre der 7. ausserordentlichen Generalversammlung ist durch diese Ereignisse zerstört worden. Heute wird die Krise in der UNO durch Missbrauch der Mehrheit heraufbeschworen. Auf der andern Seite wird die UNO auch durch den Nord-Süd-Dialog8 beeinflusst, der seine Auswirkungen auf die Generalversammlung und auf die Spezialorganisationen hat.
Herr Barbey bemerkt, dass unsere Beiträge an die Spezialorganisationen in den beiden bisherigen UNO-Berichten als positive Elemente hervorgehoben worden seien und diese Beiträge seit 1971 noch beträchtlich zugenommen haben. Ein wichtiger Punkt ist auch, dass im Rahmen der Restrukturierung des UNO-Systems erwogen wird, die grossen Konferenzen in das System zu integrieren, was uns möglicherweise von der Teilnahme ausschliessen könnte.
Herr Stauffer betont, dass die Trennung zwischen technischen und politischen Organisationen heute weitgehend illusorisch geworden sei9. Wir werden von den politischen Fragen als Mitglied der Spezialorganisationen so oder so tangiert. So stellt sich die Frage gar nicht mehr grundsätzlich. Der Beitritt zur UNO wäre kein historischer Entscheid, denn heute ist die Zugehörigkeit zur Weltorganisation ein simples Attribut der Staatlichkeit geworden. Ohne Zweifel gehören wir als Mitglied in die UNO.
Auf der andern Seite stellt sich die Frage, wie verbindlich der Beitritt im Bericht befürwortet werden soll. Je energischer und konkreter dies geschieht, desto mehr verpflichtet sich der Bundesrat, den Beitritt voranzutreiben, d. h. den Volksentscheid herbeizuführen. Wünschenswert erscheint eher ein vorsichtiges Vorgehen. Zurzeit bleibt die Information der öffentlichen Meinung ein Kernproblem. Der Bürger muss erzogen werden, weil die Meinungen ohne genaue Kenntnisse emotional sind10. Die Stellungnahmen der öffentlichen Meinung sind in der Schweiz oft vehementer als anderswo, so dass wir aus dem Ausland oft gefragt werden, ob wir in diesem Punkt überhaupt «neutral» seien. Wir müssen uns bewusst sein, dass Stellungnahmen der Schweiz als Mitglied der UNO im Innern stets zu Kontroversen führen würden. Sie könnten innenpolitische Zerreissproben schaffen. Deshalb ist die Erziehung der Presse und der Bürger zur Nüchternheit so unerlässlich.
Herr Kamer erinnert daran, dass die Beitrittsfrage von uns seit 1945 beiseite gestellt wurde. Beeindruckt insbesondere von der französischen Haltung an der Konferenz in San Francisco hat der Bundesrat damals entgegen der Meinung der ersten UNO-Konsultativkommission von einem Beitritt zur UNO abgesehen11. Seither sind die Beitrittschancen noch und noch verpasst worden, namentlich 1955 bei der Aufnahme Österreichs und 1973 bei der Aufnahme der beiden deutschen Staaten in die Vereinten Nationen12. In der Zwischenzeit haben wir uns der UNO so angenähert, dass der Beitritt im Grunde nur noch eine «Flurbereinigung» bedeuten würde. Ein wichtiger Punkt wäre, die Meinung des Parlaments zu der Beitrittsfrage zu kennen. Die Verwaltung sollte für ihr Verhalten in dieser Frage Richtlinien13 bekommen.
Herr Bourgnon ist dem UNO-Beitritt gegenüber positiv eingestellt, hält ihn aber noch nicht für reif. Er verweist insbesondere auf die prekäre Situation des schweizerischen Beobachters in New York14. Sein Statut hat keine rechtliche Grundlage, er verfügt kaum über Verhandlungsmöglichkeiten, auch wenn er in der Vergangenheit bei Fragen, welche die Schweiz besonders interessieren, in der 5. und 6. Kommission das Wort ergreifen konnte. All diese Probleme sind in der Öffentlichkeit nicht genügend bekannt.
Herr Conus meint, ein wichtiger Aspekt sei auch die Feststellung, was der Schweiz alles entgangen sei dadurch, dass sie nicht Mitglied der Vereinten Nationen sei.
Botschafter de Ziegler nennt zum Abschluss als weiteren positiven Aspekt eines Beitritts, dass die Generalversammlung eine ausgezeichnete Gelegenheit biete, bilaterale Probleme zu besprechen oder gar zu regeln, da Staatschefs und Aussenminister fast aller Mitgliedstaaten zur Generaldebatte nach New York reisen.