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Le Conseil des Etats est une institution typiquement suisse: elle est le résultat d’un compromis né en 1848 dont personne ne se satisfaisait vraiment. Les plus centralisateurs voulaient doter le nouvel Etat fédéral d’un parlement unicaméral sur le modèle républicain. Les fédéralistes et les catholiques étaient au contraire attachés à l’ancienne Diète, une réunion des ambassadeurs des cantons, où ceux-ci étaient représentés à égalité. Un peu comme à l’Assemblée générale des Nations Unies. On a donc créé une chambre où les cantons sont représentés à égalité – concession au camp conservateur – mais dont les membres votent librement sans en référer aux gouvernements cantonaux – concessions au camp radical, à l’époque progressiste.
Que le Conseil des Etats ne défende pas plus les intérêts des cantons que le Conseil national est donc conforme à nos institutions. Pourtant, certains radicaux d’aujourd’hui souhaitent remettre en cause l’héritage de leurs pères fondateurs et revenir à un Conseil des Etats qui serait calqué sur le modèle de l’ancienne Diète de la Confédération. Les radicaux genevois avancent ainsi l’idée que des membres du gouvernement cantonal devraient représenter leur canton au Conseil des Etats ou désigner ceux-ci. Il faudrait modifier la Constitution qui prévoit que les parlementaires fédéraux sont libres de leurs votes (art. 161 Cst): l’origine de cette disposition était précisément d’empêcher les conseillers aux Etats de voter selon les instructions des parlements ou gouvernements cantonaux!
Le droit a d’ailleurs tendance à refléter une certaine identité entre les deux Chambres. Si, à l’origine, les représentants au Stöckli étaient souvent désignés par le parlement ou le gouvernement cantonal, tous les cantons ont fini par introduire l’élection populaire. Berne fut le dernier en 1977. Pendant longtemps, la durée de la législature – fixée par les cantons – était différente de celle des conseillers nationaux, souvent plus courte. Le droit cantonal a évolué vers une harmonisation logique avec l’élection des autres parlementaires fédéraux: tous les sénateurs sont désormais élus pour quatre ans, et seuls ceux de Zoug ne sont pas réélus en même temps que la chambre du peuple. Elus pour deux ou pour six ans, les Conseillers aux Etats ne deviendraient pas par enchantement les porte-parole des intérêts des cantons.
L’une des raisons d’être du bicamérisme est que les deux hémicycles offrent des lieux de débat différents. La chambre numériquement moins importante devrait être le lieu de la réflexion plus que la passion, de l’écoute plus que de l’invective, du respect plus que de la polémique. On en a eu récemment une illustration en France avec le débat sur les tests ADN où les sénateurs ont adouci le texte adopté par l’Assemblée nationale. Le Conseil des Etats suisse n’échappe pas à cette règle: orateurs s’exprimant depuis leur pupitre, débats de plus haute tenue, atmosphère plus feutrée que dans la salle voisine du National, participation plus intense aux travaux de commission. Cet aspect est évidemment variable au fil du temps et des personnalités qui composent le Conseil des Etats.
On objectera qu’en Allemagne, les députés à la chambre haute du parlement, le Bundesrat, sont désignés par les Länder. Mais, ce système présente des différences importantes avec le bicamérisme helvétique, plus proche de celui des Etats-Unis que de l’Allemagne. D’une part, les deux chambres allemandes n’ont pas les mêmes pouvoirs: seule la chambre basse peut par exemple retirer sa confiance au gouvernement. D’autre part, les Etats fédérés n’ont pas d’autres moyens de se faire entendre tandis que la Constitution suisse fait une large place aux cantons: ceux-ci ont le droit d’initiative et de référendum et l’obligation d’être consultés. En fait, il ne serait pas acceptable que des membres des gouvernements cantonaux, même élus au suffrage universel, puissent bloquer l’adoption de lois fédérales et participer à l’élection du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral. Ce poids politique serait excessif pour des parlementaires qui ne défendraient qu’un intérêt particulier – celui des cantons – même s’il est important pour l’équilibre de la Confédération.
Cela ne signifie pas que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes. Mais, pour discuter des réformes, il faut distinguer défense des intérêts des cantons et Conseil des Etats.
Après la réforme du mode d’élection de la chambre basse (DP 1750), attelons nous à celle de la chambre haute. Le bicamérisme ne présente pas que des inconvénients. Mais, le Conseil des Etats, en raison de la faible taille des circonscriptions et de l’application du système majoritaire à deux tours dans la plupart des cantons, favorise trop les grandes formations. Un équilibre plus respectueux des forces politiques pourrait être obtenu par une réforme du scrutin électoral pour instituer un système proportionnel, voire un système majoritaire avec une majorité peu qualifiée au premier tour, comme à Genève.
En donnant autant de poids aux voix des Glaronnais qu’à celles des Zurichois, le système de représentation du Conseil des Etats s’écarte du principe démocratique. Ces inégalités augmentent. Une autre voie à explorer constituerait donc à augmenter légèrement le nombre de Conseillers aux Etats. Celui-ci ne correspond déjà plus à une stricte égalité entre les cantons. La nouvelle Constitution fédérale a supprimé les «demi-cantons» mais, par une de ces curiosités institutionnelles dont nous avons le secret, ceux-ci n’ont conservé qu’un siège au Conseil des Etats. La proposition du PS de donner 15 sièges supplémentaires aux représentants des villes (2 pour les villes de plus de 100’000 habitants et 1 pour celles de plus de 50’000) ouvre une piste de réflexion intéressante. Elle renforcerait le caractère démocratique de la chambre haute sans la dénaturer.