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Pour façonner ce qui allait être la première grande œuvre sociale de Suisse, on s’est largement inspiré de ce qui se faisait en Allemagne. Même si l’assurance-accidents répondait aux problèmes sociaux provoqués par l’industrialisation, il a fallu deux tentatives avant que son introduction ne soit approuvée par le peuple suisse. La première version de la loi, qui incluait également une assurance-maladie obligatoire, a en effet été rejetée par le souverain en 1900; il a fallu attendre 1912 pour qu’une version allégée du texte ouvre enfin la voie à la création d’une Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents.
Au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, on considérait que les pauvres étaient eux-mêmes responsables de leur situation: la pauvreté était due, jugeait-on, à un caractère faible, à l'absence de volonté de travailler et à une nature trop dépensière. En réalité, les véritables causes étaient le manque d’éducation et l’alcoolisme.
A cela est venue s’ajouter l’industrialisation qui, si elle a permis à la population d’être plus mobile et plus productive, s’est aussi accompagnée de nouveaux dangers: les personnes se retrouvant loin de leurs racines devenaient dépendantes d’un salaire, ce qui s’avérait problématique en cas d’impossibilité de travailler, que ce soit par manque de tâches à accomplir ou à la suite d’un accident.
Jusqu’au début du XXe siècle, l’aide aux plus démunis était du ressort des communes. Celles-ci se sont alors vu confrontées à un nouveau type de pauvreté. En outre, les anciens systèmes de protection sociale (tels que l’assistance patronale instaurée sous l’Ancien Régime, l’aide mutuelle au sein des familles, mais aussi l’auto-approvisionnement des paysans) avaient progressivement disparu au cours du XIXe siècle. Le développement du «laissez-faire» induit par la libre entreprise et la doctrine du libéralisme ont privé les plus démunis de ressources et de protection.
Les différences sociales se sont accentuées non seulement en Allemagne, mais aussi en Suisse. La Confédération a réagi en 1887 en introduisant une dîme de l’alcool et en versant pour la première fois de l’argent aux communes afin de leur permettre de lutter contre la pauvreté. Dans le même temps, les cantons et les communes se sont efforcés de développer l’école obligatoire.
Sur le plan politique, la pauvreté et la détresse dans lesquelles se trouvaient nombre de travailleurs ont donné naissance à de nouveaux mouvements. Le développement de la gauche socialiste a commencé à menacer la paix sociale. Dans le même temps, les organisations ouvrières et le parti radical-démocratique (qui a vu le jour vers 1860) ont exigé de l’Etat qu’il prenne en charge l’assurance des travailleurs contre les maladies et les accidents. On a alors observé ce qui se faisait de l’autre côté de la frontière, en Allemagne.
Une loi sur la responsabilité y a été introduite dès 1871. En Suisse, la révision de la Constitution en 1874 a imposé à la Confédération de protéger les travailleurs. C’est en 1875 que la responsabilité civile a pour la première fois été ancrée dans le droit suisse, par le biais de la loi fédérale sur la responsabilité des compagnies ferroviaires en cas de blessures.
Le principe de la responsabilité civile a ensuite été élargi en 1877 aux usines: une loi sur les fabriques, qui intégrait également des dispositions visant à protéger les femmes et les enfants, a été approuvée à une très faible majorité (51,5 %) par le peuple lors du référendum du 21 octobre 1877. Elle a imposé pour la première fois la prise de mesures de sécurité au travail et introduit la responsabilité civile de droit privé pour les chefs d’entreprise, qui étaient désormais responsables des dommages consécutifs à des accidents ou à des maladies professionnelles. Ce principe a ensuite été étendu aux branches de la construction et du voiturage.
Ludwig Forrer, de Winterthur, alors conseiller national et avocat de travailleurs, a rédigé la première version de la loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents. Il a résumé la logique de l’époque en affirmant en substance, dans le mémorandum qu’il a rédigé en 1889:
«Il convient de mettre sur un même plan la main-d’œuvre louée et le capital emprunté. L’entrepreneur est responsable de ce dernier, mais aussi du facteur productif mis à sa disposition.»
Un nombre croissant de personnes exigeait l’introduction d’une assurance obligatoire; en effet, on a très vite constaté que le principe de la responsabilité civile présentait de nombreux inconvénients. Il était inapplicable dans la plupart des cas de litige et impliquait un risque financier pour l’entrepreneur dès lors que plusieurs travailleurs étaient victimes d’un même accident. Par ailleurs, les travailleurs avaient rarement assez d’argent pour engager des procès. Ils ne bénéficiaient en outre d’aucune protection contre les licenciements et ne pouvaient prétendre à un dédommagement supérieur à 6000 francs.
Ludwig Forrer eu cette fameuse formule: «La solution, c’est l’assurance. La responsabilité civile est synonyme de conflit; l’assurance, de paix.» Comme il l’a écrit en 1889 dans son mémorandum, une expertise juridique réalisée pour le compte du Conseil fédéral: «A elle seule, cette notion permet d’apaiser les esprits».
On s’est alors de nouveau tourné vers l’Allemagne. L’introduction d’un vaste système d’assurance sociale y avait été annoncée par le chancelier Otto von Bismarck le 17 novembre 1881, à l’occasion de l’inauguration du Reichstag au nom de l’empereur, souffrant. C’est ce jour-là qu’il a prononcé le célèbre message impérial («Kaiserliche Botschaft») qui est aujourd’hui considéré comme le discours fondateur de la législation sociale allemande. Ces mesures, prises à la suite de l’échec d’une première tentative d’introduction d’une assurance-accidents, visaient à compenser la répression législative contre les mouvements ouvriers socialistes et consistaient en un programme social de mise en place d’un système de sécurité sociale incluant une protection contre les accidents et les maladies ainsi que le versement de rentes. L’objectif principal était de protéger les travailleurs des entreprises industrielles.
Le Reichstag a d’abord voté en 1883 une loi sur l’assurance-maladie, puis en 1884 une loi sur l’assurance-accidents incluant la prévention des accidents. Une assurance-invalidité et vieillesse a également été introduite en 1889.
C’est en 1885 que l’on a assisté en Suisse à un tournant dans la politique sociale. Enthousiasmé par le modèle allemand, Wilhelm Klein, un conseiller national radical bâlois, déposait une motion en vue d’introduire une «assurance-accidents obligatoire générale pour les travailleurs». Selon cet ancien inspecteur du travail, en Suisse, 1700 familles de travailleurs sombraient chaque année dans la pauvreté à la suite d’un accident, ce qui était dû au développement de la machine, instrument à l’origine d’un changement radical des conditions sociales. Pour lui, la mise en place d’une assurance générale relevait donc d’un socialisme éclairé profitant à tous, aux riches comme aux pauvres.
En effet, «les riches» ont eux aussi reconnu que la législation sur la responsabilité civile, qui était limitée, ne leur permettait pas d’assumer leur responsabilité sociale, tant vis-à-vis du personnel que de l’entreprise. Cet aspect était déterminant, car la prise de mesures politiques (notamment sociales) n’était à l’époque possible que si les partis radicaux-démocrates et libéraux (qui ont fusionné et donné naissance au parti radical-démocratique en 1894) alliaient leurs forces. L’influence des conservateurs catholiques et des partis ouvriers était alors marginale. Le Parti socialiste suisse n’a vu le jour qu’en 1888 – justement en réaction aux problèmes sociaux.
C’est par le biais de la votation du 26 octobre 1890 que le pays a fait un premier pas vers l’introduction d’un système de sécurité sociale: la population y a approuvé, avec 75,4 % de «oui», l’ancrage dans la Constitution fédérale du nouvel article 34bis, qui imposait à la Confédération de mettre en place un dispositif d’assurance contre les maladies et les accidents.
La préparation de la future loi fédérale sur l’assurance-accidents générale a débuté avant même que la votation n’ait eu lieu. Un recensement de la population a ainsi été réalisé en 1888, soit deux ans plus tôt que prévu (ce qui s’explique également par la perspective des élections au Conseil national de 1890); dans le même temps, on a ordonné le recensement des accidents intervenus entre le 1er avril 1888 et le 31 mars 1891.
C’est ainsi que l’on a commencé à réaliser des relevés statistiques, ce qui constituait à l’époque quelque chose de relativement nouveau. La fonction d’actuaire fédéral a été créée en 1891; les mathématiques étaient alors considérées comme une science «charitable».
Au cours de la première année, on a recensé 1020 cas de décès consécutifs à des accidents professionnels (pour 936 424 salariés), ce qui, rapporté au nombre de personnes actives occupées, est 25 fois supérieur aux statistiques actuelles. On a en outre constaté que la proportion d’accidents et de décès était comparable aux valeurs empiriques recensées en Allemagne.
Ludwig Forrer s’est par conséquent inspiré du modèle allemand pour rédiger la première version de la loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents (qui sera plus tard nommée la «lex Forrer»). Il a exposé son point de vue au Conseil national le 24 mars 1885:
«Il serait judicieux de reprendre dans les grandes lignes le système allemand et de l’adapter à nos principes républicains et démocratiques. Nous assurerons uniquement les salariés et les employés, uniquement les travailleurs.»
La commission du Conseil national a dû siéger 58 fois pour examiner les projets de loi. Alors que, dans un premier temps, les avis étaient très partagés, c’est finalement à l’unanimité que l’on a décidé de
«faire passer aussi rapidement que possible une réforme répondant à un véritable besoin actuel d’aide et de protection des faibles ainsi que de solidarité sociale»
Le projet élaboré par Forrer était particulièrement complexe: il incluait 400 articles de loi et visait à assurer la plupart des salariés contre les maladies et les accidents. Il s’agissait d’une réforme de grande envergure.
Il s’est toutefois avéré par la suite qu’elle était trop ambitieuse. L’assurance-maladie obligatoire, en particulier, a donné lieu à une opposition hétéroclite réunissant aussi bien des anticentristes libéraux de Suisse romande que des conservateurs, des compagnies d’assurance privées et une partie des paysans et des ouvriers. La loi s’est heurtée à la résistance des sociétés romandes de secours mutuel et de politiciens chrétiens-sociaux craignant pour les caisses qu’ils géraient.
Un petit groupe constitué de journalistes et d’entreprises de l’industrie textile de Suisse orientale a lancé un référendum contre la loi, qui était pourtant soutenue par tous les partis et groupements économiques. Il est parvenu à récolter très rapidement un nombre suffisant de signatures pour que la loi soit soumise au vote (alors exclusivement masculin) du peuple. Lors du référendum organisé le 20 mai 1900, la «lex Forrer» a été rejetée avec 69,8 % de «non». Dans les cantons du Valais et de Neuchâtel, le «oui» n’a même pas atteint 10 %. Seul le canton de Glaris, qui avait déjà interdit le travail des enfants en 1846 et édicté en 1864 la toute première loi sur les fabriques de Suisse, a approuvé le texte.
Le scénario de la votation de 1900 s’est répété lors de la plupart des votations relatives aux assurances sociales qui ont suivi, et ce, jusqu’à la fin des années 30: tandis que les commissions politiques soutenaient un projet, une résistance se formait hors de Berne. La plupart du temps, cette solide opposition associait les arguments fédéralistes des Romands, qui s’élevaient contre la centralisation, aux arguments financiers des Alémaniques, qui craignaient des coûts trop importants. A chaque fois, le taux de participation à la votation était supérieur à la moyenne: il était d’environ 65 % en 1900 et en 1912, contre 50 % en règle générale à cette époque.
Dans le cadre de la votation de 1900, des travailleurs se sont eux aussi prononcés contre l’introduction d’une couverture d’assurance légale car ils redoutaient l’étatisation des mutuelles d’entreprise, qu’ils contribuaient à gérer et qui constituaient souvent la seule instance où ils jouissaient de droits de codécision (y compris au sein des caisses catholiques). On ne dispose pas de chiffres précis concernant ces caisses de prévoyance et d’assistance de droit privé mais, selon Forrer, on recensait en 1889 1423 «mutuelles et caisses-maladie» qui couvraient 20 à 25 % de la population.
Après l’échec cuisant de la «lex Forrer», seuls de petites avancées demeuraient possibles en matière d’assurance sociale. L’article de loi relatif à l’assurance militaire, qui faisait également partie de la réforme de grande envergure prévue par Forrer mais qui n’a pour sa part jamais été contesté, est entré en vigueur en 1902. Forrer, quant à lui, était dévasté: lui qui s’était vu décerner en 1894 le titre de docteur honoris causa par l’Université de Zurich pour son engagement socio-politique s’était retiré du Conseil national et des milieux politiques à l’issue de la votation.
Cela n’a toutefois pas duré: il avait déjà intégré le Conseil fédéral lorsque ce dernier a décidé en 1904 de tenter à nouveau d’introduire une loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents. Le Conseil fédéral a renoncé cette fois à une assurance-maladie obligatoire, allant même jusqu’à proposer, dans son message du 19 décembre 1906, le versement de subventions fédérales aux caisses existantes. En ce qui concerne l’assurance-accidents, la nouvelle loi reprenait dans les grandes lignes les dispositions figurant dans le projet de 1899 rejeté par le peuple en 1900.
Cette fois, ce n’est pas au Conseil national qu’a été confiée l’élaboration du projet, mais au Conseil des Etats, et plus précisément au Zurichois Paul Usteri. Directeur de la Société suisse d’Assurances générales sur la vie humaine et vice-président de la Banque nationale suisse, Paul Usteri a assumé la fonction de rapporteur de la commission du Conseil des Etats chargée de l’examen préalable de la loi.
Le Conseil fédéral souhaitait que la future Caisse nationale d’assurance en cas d’accidents fasse partie intégrante de l’administration fédérale. Paul Usteri, qui ne l’entendait pas de cette oreille, a imposé l’indépendance organisationnelle et juridique de la nouvelle Caisse nationale en mettant à profit son expérience en tant que co-fondateur et vice-président de la Banque nationale suisse, qui avait vu le jour en 1906 selon le même modèle, loin de la bureaucratie fédérale. Il redoutait en effet de donner vie à une institution similaire aux CFF, qui étaient selon lui pratiquement «une balle que l’administration fédérale s’est tirée dans le pied», comme il l’a affirmé en substance le 5 avril 1910 au cours du débat au Conseil des Etats.
Paul Usteri a également veillé à poser des bases de calcul fiables. Il a reproché au Conseil fédéral de
«bâtir ses calculs relatifs aux risques au sein des entreprises exclusivement sur des données en provenance de l’étranger, notamment les chiffres de la statistique des accidents des compagnies d’assurance de l’Autriche-Hongrie»
et, partant, de ne pas prendre en compte «les facteurs véritablement déterminants pour le risque d’accident en Suisse». Il estimait en outre que le système autrichien, justement, présentait de gros défauts. Il a donc demandé à la «Winterthur» et à la «Zurich» de lui fournir leurs valeurs empiriques relatives à l’assurance-accidents des travailleurs.
Contrairement au projet de 1899, il a restreint le cercle des assurés et misé sur une séparation claire entre accidents professionnels et non professionnels. L’assurance couvrait toutefois toujours les principales branches de l’industrie et des arts et métiers (à savoir l’industrie, le bâtiment, le montage, le transport, la métallurgie ainsi que le travail du bois et de la pierre). Les Chemins de fer fédéraux et l’administration postale étaient eux aussi concernés par cette obligation. La Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents a été conçue comme une entreprise autonome de droit public gérée par ses parties prenantes, c’est-à-dire à la fois les assurés et les employeurs. C’est encore le cas aujourd’hui. Les compétences du Conseil d’administration ont été définies en conséquence, le Conseil fédéral se bornant à assumer un rôle d’organe d’exécution.
Lors du vote final du 13 juin 1911, la loi a été approuvée avec 41 voix contre 0 au Conseil des Etats et 136 voix contre 12 au Conseil national. La plupart des conseillers nationaux ayant rejeté le texte venaient de Suisse romande, où cette version allégée de la loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents avait été accueillie avec un certain scepticisme et où l’on dénonçait la centralisation et l’affaiblissement du fédéralisme.
Une fois encore, le nombre de signatures suffisant pour lancer un référendum a rapidement été récolté: le 26 septembre 1911, le Conseil fédéral recensait 75 930 signatures validées (à l’époque, 50 000 suffisaient). Une votation a donc été organisée le 4 février 1912.
Les principaux opposants au texte étaient les assureurs privés, qui craignaient que cette institution monopoliste ne les contraigne à abandonner le marché de l’assurance-accidents. En Suisse alémanique, la Chambre de commerce zurichoise, notamment, a demandé à ce que les compagnies d’assurance privées obtiennent elles aussi une part du gâteau. En 1912, le pays comptait un peu plus d’une centaine d’assureurs privés, et près de 70 % des assureurs-accidents et dommages venaient de l’étranger.
La «Winterthur» et la «Zurich», les deux grandes compagnies d’assurance suisses, se trouvaient dans une situation particulière. Elles comptaient parmi les principaux assureurs-accidents du pays et avaient toutes deux soutenu le processus législatif malgré l’impact prévisible de celui-ci sur leurs activités. A l’approche du référendum, elles ont ensuite pris des chemins différents: alors que la «Winterthur» a fait preuve de retenue, la «Zurich» s’est fortement impliquée dans la campagne référendaire.
Fritz August Meyer, son directeur général, est lui-même monté au créneau contre la nouvelle loi. Ses collaborateurs et lui ont d’abord coordonné la collecte de signatures en vue du référendum, puis ils ont cherché du renfort et lancé la campagne.
Les deux poids lourds de l’assurance-accidents, qui se préparaient à une telle situation depuis la votation relative à l’article 34bis de la Constitution en 1890, avaient pourtant élargi entre-temps leur modèle d’affaires, enrichi leur offre en matière d’assurance de choses avec des assurances de cautionnement ou contre les vols avec effraction et développé leur activité dans d’autres pays. En 1913, 63 % des primes encaissées par les assureurs suisses provenaient déjà de l’étranger.
Il s’est avéré a posteriori que l’introduction de l’assurance-accidents obligatoire a eu des répercussions positives sur l’activité des assureurs-accidents privés. En effet, des entreprises qui n’étaient pas assujetties à la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents ont elles aussi souhaité s’assurer. Après l’entrée en lice de cette dernière en 1919, la «Winterthur» a certes perdu les trois quarts de ses recettes de primes liées à l’assurance-accidents, mais elle a enregistré dès 1923 des résultats supérieurs à ceux de 1917.
Au cours des mois qui ont précédé le référendum du 4 février 1912, on a assisté à une campagne virulente qui a pris parfois des accents xénophobes. En effet, dans la mesure où les petites entreprises et les exploitations agricoles n’étaient pas concernées par l’obligation d’assurance, on a prétendu que
«des catégories entières de la population suisse» ne bénéficieraient pas de cette loi, contrairement aux «travailleurs étrangers»,
Des centaines d’événements organisés dans toute la Suisse ont vu les partisans et les détracteurs du nouveau texte croiser le fer, et de nombreux articles relatifs à la campagne ont été publiés dans les journaux.
Douze ans après le premier référendum, les caisses-maladie privées soutenaient cette fois le projet. Elles profitaient en effet de subventions et affirmaient qu’en s’opposant à la nouvelle loi, les compagnies d’assurance-accident privées faisaient preuve d’égoïsme et ne pensaient qu’à l’argent. Le «Journal des caisses-maladie suisses», fondé en 1909, a même évoqué une «commission d’agitation chargée de rédiger des appels à la division de la population».
Dans le même temps, les cheminots et les employés de l’administration postale ont été de plus en plus nombreux à s'opposer à ce projet, arguant que la couverture d’assurance dont ils bénéficiaient s’en verrait réduite.
Lorsque les associations du personnel concernées ont menacé de voter «non», le Conseil fédéral est intervenu en la personne de Robert Comtesse, chef du Département des postes et des chemins de fer, qui leur a assuré qu’elles n’auraient à renoncer à aucun acquis et a signé avec elles un accord secret (la fameuse «Promesse Comtesse») qui a eu pour effet de faire naître des inégalités de traitement et a été source de conflit durant plusieurs décennies.
Peu avant le référendum, les cheminots se sont rangés derrière le texte en affirmant que la loi ne s’accompagnerait qu’en apparence d’inconvénients pour eux mais qu’elle présenterait très certainement des avantages considérables, notamment en ce qui concerne les accidents non professionnels et les subventions versées à la «caisse d’assistance et de pension» des CFF. A l’époque, celle-ci accusait un déficit de 25 millions de francs. Les cheminots ont confirmé à demi-mot l’existence de la «Promesse Comtesse» en affirmant que leur couverture d’assurance ne serait pas touchée, comme cela leur «a été répété et fermement garanti par les autorités compétentes».
Les paysans, qui constituaient l’une des cibles des détracteurs du texte, ont eux aussi défendu la loi sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents. L’Union des paysans du canton de Lucerne a ainsi publié un communiqué de presse appelant une dernière fois ses membres à remplir leur devoir d’agriculteurs et de citoyens en se rangeant derrière leurs dirigeants (qui œuvraient selon elle pour le bien des paysans) et en votant avec détermination en faveur du projet de loi.
Une fois les résultats du référendum du 4 février 1912 connus, les milieux politiques fédéraux ont enfin pu respirer, même si, comme l’a affirmé le «Neue Postillon», une revue satirique ouvrière, ce projet avait connu un «accouchement dans la douleur». Ce référendum très disputé, qui s’est soldé par 287 000 «oui» contre 241 000 «non», a permis de poser les bases juridiques préalables à la création de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents à Lucerne. Les deux demi-cantons d’Appenzell et la Suisse romande ont clairement rejeté le texte, qui a également été refusé de justesse par les cantons de Fribourg et de Thurgovie. C’est le canton de Soleure qui a compté le plus grand taux de «oui» avec 84,7 %, tandis que celui de Lucerne a approuvé le projet à 79,4 %.
Ce résultat a également été célébré à Lucerne, où 300 personnes se sont réunies dans la salle du «Löwengarten» pour fêter «la naissance de cette grande œuvre sociale». Heinrich Walther, conseiller d’Etat du canton de Lucerne, qui était alors l’un des chefs de file des conservateurs catholiques en Suisse, s’est réjoui que cette loi fédère jusque dans les campagnes,
«où l’on a senti le courant d’air chaud qu’a fait souffler la protection sociale.»
La «Gazette de Lausanne», en revanche, a analysé d’un œil plus critique les résultats lucernois en affirmant qu’ils s’expliquaient principalement par le fait que Lucerne a été attiré par une carotte, en l’occurrence le siège de la Caisse nationale. Pour le quotidien radical «Luzerner Tagblatt», cet argument n’était pas recevable étant donné que Lucerne devait déjà accueillir le siège de l’institution en 1900, ce qui n’avait pas empêché le canton de rejeter à une large majorité le premier projet de loi. Selon lui, ce renversement de tendance s’expliquait par «une évolution de l’attitude des paysans».
Les sensibilités fédéralistes ont joué un rôle non négligeable dans la constitution de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents: tant à travers la composition du Conseil d’administration et de la Direction que par le biais de la création d’un réseau d’agences proches de la population, tout a été fait pour compenser la centralisation de la gestion de l’établissement à Lucerne.
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