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Emil Zehnder besucht das Lehrerseminar Hauterive und studiert anschliessend an den Universitäten Bern und Freiburg Philologie, Philosophie und alte Geschichte. Nach dem Erwerb des Mittelschullehrerdiploms unterrichtet er von 1943 bis 1953 Deutsch, Latein, Griechisch, Englisch und Geschichte in Murten. Von 1943 bis 1959 ist er Gemeindeschreiber der Stadt Murten und Präsident der Burgergemeinde.
Nach dem Rücktritt von Pierre Glasson wird er 1959 in stiller Wahl in den Staatsrat gewählt und leitet die Direktion der Justiz, der Gemeinden und der Pfarreien. Vor dem Grossen Rat setzt er sich für neue Gesetze über die politischen Rechte und das Notariat ein (1966). Als Reformierter, Deutschsprachiger und Freisinniger dreifach in der Minderheit, muss er sich in der Regierung behaupten und stellt verschiedentlich fest : « Das Parkett des Staatsratszimmers ist glatt ! »
In seine Amtszeit fallen die Vorarbeiten für die Revision des Gemeinde- und des Gemeindefusionsgesetzes. Erfolgreich setzt er sich für die Revision des Gemeindegesetzes und dessen Bestimmungen über die Gemeindezweckverbände (1963) ein. Er wirkt an der Erarbeitung eines Westschweizer Konkordats über den Strafvollzug mit. 1966 und 1970 ist er Staatsratspräsident. Beim Einzug der Sozialdemokraten in die Regierung 1971 wird er abgewählt. Mit einer gewissen Enttäuschung zieht er sich ganz aus dem politischen Leben zurück. Nach seinem Abgang aus dem Staatsrat nimmt er auf Veranlassung von Bundesrat Ernst Brugger, Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, Einsitz in der ständigen Wohnungsbaukommission des Bundes. Zudem ist er Mitarbeiter der Zeitung Der Murtenbieter.
Am 10. April 1974 stirbt er im Alter von 64 Jahren in Freiburg.