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Regierungsratssitzung 13. August 2019 • Der Regierungsrat beantwortet das Postulat «Überprüfung der Zuteilung der Landratsmandate auf die Wahlkreise als Folge der unterschiedlichen Bevölkerungsentwicklung in den drei Gemeinden».
Nach einer Auslegeordnung und dem Vergleich verschiedener Systeme kommt der Regierungsrat zum Schluss, dass die Aufteilung auf vier statt wie heute drei Wahlkreise langfristig notwendig werden kann. Vorderhand ist das vorliegende Wahlsystem jedoch gut und zweckmässig.
Anliegen
Am 13. Februar 2019 reichten die Landräte Mathias Zopfi und Karl Mächler ein Postulat ein, mit dem sie – ausgehend von der unterschiedlichen Bevölkerungsentwicklung in den drei Gemeinden – um eine Überprüfung des geltenden Zuteilungsverfahrens der Landratsmandate auf die Wahlkreise ersuchen. Sie verweisen dabei auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung bezüglich Stimmgewichts- und Erfolgswertgleichheit und auf das Ziel, eine gleichmässige Verteilung der Mandate auf die drei Wahlkreise zu erreichen.
Aktuelles Landratswahlsystem
Für die im Verhältniswahlverfahren durchgeführten Landratswahlen bestehen die drei Wahlkreise Gemeinde Glarus Nord, Gemeinde Glarus und Gemeinde Glarus Süd. Die Mandate werden auf die Wahlkreise nach Massgabe der ständigen Wohnbevölkerung verteilt. Bei den Landratswahlen vom 10. Juni 2018 wurden die 60 Landratssitze folgendermassen auf die Wahlkreise verteilt: Gemeinde Glarus Nord (27 Sitze), Gemeinde Glarus (19 Sitze), Gemeinde Glarus Süd (14 Sitze).
Unterschiedliche Wahlkreisgrössen bewirken, dass im Vergleich zwischen den Wahlkreisen nicht jeder Wählerstimme das gleiche Gewicht zukommt. Ein reines Proporzverfahren setzt deshalb nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts voraus, dass der Kanton entweder in möglichst grosse und gleiche Wahlkreise mit vielen Sitzen eingeteilt ist oder dass ein Einheitswahlkreis gebildet wird.
Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung auf die Mandatsverteilung
Unter der Annahme einer linearen Entwicklung der künftigen Bevölkerung basierend auf den Zahlen seit 2011 dürfte sich die Mandatsverteilung auf die drei Wahlkreise bei den nächsten Landratswahlen auf der Basis des geltenden Rechts wie folgt präsentieren:
Bei den nächsten Landratswahlen 2022 kommt es wohl noch zu keiner Mandatsverschiebung zwischen den Wahlkreisen. Hingegen ist bei den übernächsten Landratswahlen 2026 mit einer Verschiebung zugunsten des Wahlkreises Gemeinde Glarus Nord (+1 Mandat) zu rechnen. Diese Verschiebung geht tendenziell zulasten des Wahlkreises Gemeinde Glarus Süd. Ausgehend von der Faustregel, dass die Wahlkreisgrösse nicht mehr als einen Drittel (+/- 6–7 Mandate) vom Durchschnitt (20 Mandate) gegen oben oder unten abweichen sollte (13/14 bzw. 26/27 Mandate), dürften somit wohl erst die Landratswahlen 2026 im Lichte der Stimmkraftgleichheit kritisch werden, spätestens jedoch die Landratswahlen 2030.
Varianten für ein künftiges Landratswahlsystem
Für eine bessere Gewährleistung der Stimmkraft- und Erfolgswertgleichheit könnte das Landratswahlsystem wie folgt angepasst werden:
- Neueinteilung der Wahlkreise oder Einführung von Wahlkreisverbänden:
Je weniger Mandate auf einen Wahlkreis fallen, desto mehr Stimmen muss eine Liste erreichen, um wenigstens ein volles Mandat zu erhalten. Grosse Wahlkreise ermöglichen den Einsitz aller politischen Kräfte im Parlament nach Massgabe ihrer Parteistärke. Kleine Wahlkreise führen hingegen zum Ausschluss von Klein und Kleinstparteien. Unterschiedlich grosse Wahlkreise bewirken zudem, dass im Vergleich zwischen den Wahlkreisen nicht jede Wählerstimme das gleiche politische Gewicht zukommt. Das Bundesgericht hat das höchstzulässige natürliche Quorum in seiner Rechtsprechung auf 10 Prozent festgelegt: Eine Partei, die 10 Prozent der Stimmen erhält, soll einen Sitz erhalten. Vor diesem Hintergrund wäre eine Möglichkeit zur Verbesserung der Wahlrechtsgleichheit, den bisherigen Wahlkreis Gemeinde Glarus Nord in zwei Wahlkreise aufzuteilen («Wahlkreis Nord»: Bilten, Niederurnen, Oberurnen; «Wahlkreis Südost»: Näfels, Mollis, Mühlehorn, Obstalden, Filzbach) oder die bisherigen Wahlkreise Gemeinde Glarus und Gemeinde Glarus Süd zu verbinden.
- Schaffung eines Einheitswahlkreises: Der Verzicht auf die Einteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise lässt eine sehr genaue Abbildung der politischen Kräfte im Parlament zu. Solche grossen Wahlkreise können jedoch unübersichtlich sein und verhindern, dass regionalen Unterschieden Rechnung getragen werden kann.
- Wechsel zum Sitzzuteilungsverfahren nach Pukelsheim: Eine weitere Alternative stellt das Zuteilungsverfahren nach Pukelsheim dar. Das doppeltproportionale Sitzzuteilungsverfahren mit Standardrundung führt jedoch dazu, dass zwischen der Listenstimmenzahl einer Liste und der ihr zugewiesenen Sitzzahl kein direkter, sondern nur noch ein tendenzieller Bezug besteht. Die Erfolgswertgleichheit wird nur wahlkreisübergreifend, nicht jedoch innerhalb eines Wahlkreises zwischen den Parteien oder innerhalb einer Listengruppe zwischen den Wahlkreisen sichergestellt. Dies ist insofern problematisch, als in den kantonalen Wahlsystemen den Wahlkreisen grosse Bedeutung zukommt.
- Mandatsverteilung auf die Wahlkreise auf der Grundlage der Bürgerzahl oder der Stimmbürgerzahl statt der Bevölkerungszahl: Bei der Zuteilung der Mandate auf die Wahlkreise stützt sich der Kanton Glarus wie die meisten anderen Kantone auf die ständige Wohnbevölkerung. Die unterschiedliche Verteilung der ausländischen und schweizerischen Wohnbevölkerung auf sowie die unterschiedliche Altersstruktur der Bevölkerung in den drei Gemeinden hätten Auswirkungen auf die Verteilung der Landratsmandate auf die drei Wahlkreise, wobei der Wahlkreis Gemeinde Glarus Süd im Verhältnis zu den beiden anderen Wahlkreisen zumindest kurz bis mittelfristig profitieren dürfte.
Beurteilung durch den Regierungsrat
Die Landratswahlen 2018 konnten verfassungskonform und erfolgreich abgewickelt werden. Das neue Sitzzuteilungsverfahren hat sich bewährt. Die Erwartungen wurden erfüllt.
Allerdings ist die Differenz der Anzahl Sitze bei der Mandatsverteilung auf die drei Wahlkreise zwischen dem Wahlkreis Glarus Süd mit 14 und Glarus Nord mit 27 Sitzen bereits heute gross. Mittelfristig – ab den Landratswahlen 2026, jedoch wohl noch nicht für Landratswahlen 2022 – ist die Stimmkraftgleichheit kritisch zu bewerten. Es besteht somit, hier geht der Regierungsrat mit den Postulanten einig, mittelfristig Handlungsbedarf.
Kriterien für die Anpassung des Landratswahlsystems
Wahlen im Verhältniswahlverfahren sollen sicherstellen, dass die stimmberechtigte Bevölkerung als Gesamtheit in der Legislative vertreten ist. Die Repräsentation soll möglichst rechtgleich, d. h. ohne Bevorzugung oder Benachteiligung von gewissen Bevölkerungsgruppen oder Kantonsteilen erfolgen. Dies spricht dagegen, einzelne Kantonsteile aufgrund der Bevölkerungsentwicklung zu privilegieren oder zu benachteiligen. Das Risiko einer Dominierung der kantonalen Politik durch die Vertreter einer Gemeinde im Landrat erachtet der Regierungsrat als gering, da regelmässig die Landsgemeinde als Korrektiv eingreifen kann. Es würde wohl niemand in Erwägung ziehen, eine gewisse Anzahl stimmberechtigter Personen von der Landsgemeinde auszuschliessen, nur, weil sie Einwohner der bevölkerungsmässig grössten Gemeinde sind.
Bei Wahlen im Verhältniswahlverfahren sollen zudem möglichst alle Bevölkerungsschichten und -kreise repräsentiert sein. Dies gilt auch für Einwohner ohne Stimmrecht, unabhängig von Alter und Nationalität. Hier erfolgt die Repräsentation einfach indirekt. Schweizweit sind Bestrebungen im Gange, das Ausländerstimmrecht auf kommunaler oder kantonaler Ebene einzuführen. Diese Entwicklung spricht nach Auffassung des Regierungsrates gegen eine Änderung bei der Berechnungsgrundlage für die Mandatsverteilung auf die Wahlkreise von der ständigen Wohnbevölkerung zur Bürgerzahl oder gar zur Stimmbürgerzahl als Basis.
Das Wahlsystem soll zudem der Zersplitterung des Parteiensystems nicht Vorschub leisten. Das spricht eher gegen die Schaffung noch grösserer Wahlkreise, in welchen die Kleinstparteien tendenziell grössere Chancen auf einen Sitz haben. Beim bestehenden Wahlsystem ist ein Mindestquorum nicht notwendig.
Das Proporzwahlsystem ist für Stimmbürgerinnen und Stimmbürger schwieriger nachvollziehbar als das Majorzwahlverfahren. Das alte Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff wurde erst gerade durch ein moderneres und gerechteres System (Sainte-Laguë) ersetzt. Ein System nach nur einer Wahl durch ein anderes System zu ersetzen, schadet der Rechtsbeständigkeit und dem Vertrauen in die politischen Instanzen. Dies spricht nach Ansicht des Regierungsrates gegen einen Wechsel zum komplexen Sitzzuteilungsverfahren nach Pukelsheim.
Ein wesentliches Kriterium ist für den Regierungsrat eine gute Handhabbarkeit und Nachvollziehbarkeit des Landratswahlsystems. Schon jetzt haben Parteien Schwierigkeiten, Listen mit 27 Listenplätzen zusammenzustellen. Auch für die Stimmberechtigten ist es schwieriger, eine fundierte Auswahl aus den Listen zu treffen, je grösser diese sind. Mit der Schaffung eines Einheitswahlkreises, d. h. nur einer Liste für den ganzen Kanton, würde zwar der Proporzgedanke vollständig verwirklicht, die Landratswahlen würden aber dadurch zu reinen Parteiwahlen. Proporzwahlen enthalten im Kanton Glarus jedoch nach wie vor gewisse personenbezogene Elemente. Dem wird insbesondere durch die Möglichkeit Rechnung getragen, die vorgedruckten Listen abändern zu können oder eine nicht vorgedruckte Liste selber zu gestalten. In überschaubaren Wahlkreisen, in welchen die Kandidierenden noch bekannt sind, kommt das personenbezogene Element eher zum Tragen. Aus diesen Gründen kommt für den Regierungsrat die Schaffung eines Einheitswahlkreises nicht in Frage.
Künftiges Landratswahlsystem
Eine Anpassung des Landratswahlsystems hat nach Auffassung des Regierungsrates ausgehend vom geltenden Recht zu erfolgen. Für ihn ist nur eine Neueinteilung von Wahlkreisen oder die Schaffung von Wahlkreisverbänden eine ernsthafte Option. Auch wenn diese für die Postulanten nicht die erste Wahl ist. Bei einer Aufteilung des Wahlkreises Glarus Nord in zwei Wahlkreise («Wahlkreis Nord»: Bilten, Niederurnen, Oberurnen; «Wahlkreis Südost»: Näfels, Mollis, Mühlehorn, Obstalden, Filzbach) würden sich die Mandate aktuell wie folgt auf die nunmehr vier Wahlkreise verteilen:
Daraus wird ersichtlich, dass die Aufteilung des Wahlkreises Glarus Nord in zwei neue Wahlkreise eine gleichmässigere Verteilung der Sitze auf die nunmehr vier Wahlkreise mit sich brächte, ohne dass dadurch die Wahlkreise an sich zu klein wären. Zudem hätte eine solche Lösung wohl auch längerfristig Bestand, es sei denn, einzelne Wahlkreise würden stark wachsen oder schrumpfen.
Der Regierungsrat favorisiert aus kantonaler Sicht im Moment die einfachste und naheliegende Lösung: eine Aufteilung des Wahlkreises Glarus Nord in zwei Wahlkreise.
Der Regierungsrat wird in der Folge die Landratswahlen 2022, allenfalls 2026, beobachten und dann auf der Basis dieser Stellungnahme spätestens 2028 eine Vorlage zur Anpassung des Proporzwahlsystems für die Landratswahlen unterbreiten. Im Rahmen dieser Vorlage können die Fragen nochmals fundiert diskutiert werden. Sollte sich schon 2022 Handlungsbedarf ergeben, wäre auf die Landgemeinde 2024 eine Vorlag zu erarbeiten.