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Steuern in Riehen
Georg Vischer
Mit etwelchem Neid blicken Basler nach Riehen, wenn die Sprache auf das Thema «Steuern» kommt. Die günstigen Riehener Steuertarife sind weitherum bekannt. Woher kommt es aber, dass Anwohner der (Basler) Landauerstrasse bis zu hundert Prozent mehr Steuern bezahlen müssen als die nur 300 Meter weiter östlich an der Rauracherstrasse wohnenden Riehener? Ist eine solche Regelung gerecht und auch künftig politisch haltbar?
Die Entwicklung des Riebener Steuerwesens
Von der Helvetik bis nach dem ersten Weltkrieg Vor der Helvetik, als der Kanton seine Haupteinnahmen zur Erfüllung seiner Aufgaben aus Zehnten und Bodenzinsen, den Gewinnen aus dem Salzregal, dem Ertrag der Wein- und Mehlsteuer sowie aus Zöllen, Weggeldern und Kaufhausgebühren erzielte, kannte die Gemeinde Riehen noch Fronlasten, das heisst ihre Einwohner mussten gratis zu Gunsten der Gemeinde arbeiten. Als Vorgängerin der allgemeinen Einkommenssteuer wurde im Kanton 1822 eine Handels-, Gewerbs-, Kapitalisten- und Beamtenabgabe, eine Mischung aus Einkommens- und Umsatzsteuer, eingeführt. 1840 kam das Gesetz über die allgemeine Einkommens- und Erwerbssteuer zustande, welches wegen der darin in der Schweiz erstmals vorgesehenen progressiven Besteuerung (maximal drei Prozent) heftig umkämpft war. Ergänzend wurde 1866 die Vermögenssteuer eingeführt. Die anonymen Erwerbsgesellschaften belegte man ab 1879 mit einer Patentgebühr und ab 1889 mit einer Ertragssteuer.
Die Gemeinde Riehen erhob erstmals 1863 eine Grundsteuer, von welcher die vom jeweiligen Steuerpflichtigen geleisteten Frondienste abgezogen wurden. Ab 1878 besass die Gemeinde ein eigenes Steuerreglement, welches eine progressiv gestaffelte Personal- oder Kopfsteuer, eine Kataster- oder Häusersteuer sowie eine Vermögenssteuer vorsah. Die Riehener Personalsteuer war der städtischen Gemeindesteuer nachgebildet. Sie bestand anfänglich aus sieben, später aus 20 Klassen.
Das kantonale Steuergesetz von 1922
In seinem Ratschlag über die Lage des Staatshaushaltes und die Revision der Steuergesetzgebung vom 15. Januar 1920 wies der Regierungsrat auf die eigenartige politische Gestaltung des Stadtkantons und die dadurch bedingte Verwischung der Grenze zwischen Kanton und Gemeinden hin. Da häufig nicht feststellbar sei, was staatliche und was kommunale Aufgabe sei, setzte sich der Regierungsrat für die Abschaffung der Gemeindesteuern ein. Die Landgemeinden sollten stattdessen künftig die Hälfte von den in den Landgemeinden eingehenden Steuerbeträgen erhalten, soweit es sich um die Einkommens- und Vermögenssteuern sowie die Steuern der anonymen Erwerbsgesellschaften handelte. Diese vom Regierungsrat vorgesehene Regelung hätte allerdings die Selbstbestimmung der Gemeinden in einem wesentlichen Bereich aufgehoben. Der Gemeinderat Riehen und die Vertreter der Landgemeinden im Grossen Rat setzten sich deshalb dagegen zur Wehr und konnten die noch heute gültige Steuerabgrenzung zwischen Kantonsund Gemeindesteuern und die Kompetenz der Landgemeinden zur Erhebung einer eigenen Einkommenssteuer erreichen. Im vom Volk angenommenen kantonalen Steuergesetz vom 6. April 1922 lautete der die Landgemeinden betreffende Paragraph 36: «In den Landgemeinden erhebt der Kanton nur die Hälfte der nach den Bestimmungen dieses Gesetzes errechneten Einkommenssteuer. Die Landgemeinden sind befugt, gemäss § 6 des Gemeindegesetzes unter Vorbehalt der regierungsrätlichen Genehmigung besondere Gemeindesteuern zu erheben. Ausserdem erhalten die Landgemeinden die Hälfte der Ertragssteuer und der Kapitalsteuer der anonymen Erwerbsgesellschaften, welche in ihrem Gebiet niedergelassen sind.» In der Folge erliess Riehen am 20. Juli 1923 ein neues Steuerreglement, welches für die Riehener eine annähernd gleich hohe Steuerbelastung vorsah wie für die Bewohner der Stadt.
Das Steuergesetz von 1949
In den Krisenjahren nach 1930 mussten zur Deckung der stets steigenden Staatsausgaben progressive Zuschläge auf den Kantonssteuern erhoben werden. Die dadurch bewirkten änderungen der Steuerabgrenzung zwischen Kanton und Landgemeinden wollte der Regierungsrat beibehalten. Vorgesehen war ein besonderer Tarif zur Einkommenssteuer für die Steuerpflichtigen der Landgemeinden.
In ausführlichen Eingaben begehrten die beiden Landgemeinden, dass wieder die Hälfteteilung eingeführt werde, wie sie nach dem Gesetz von 1922 bestand. Nicht nur werde dadurch der Besteuerungsspielraum für die Landgemeinden erweitert, sondern es ergebe sich auch eine deutliche Ermässigung der Steuerlast für die Landgemeinden. Dies könne für Steuerpflichtige aus der Stadt einen wichtigen Anreiz bieten, statt in die Nachbarkantone in die Landgemeinden Riehen und Bettingen abzuwandern, was für den Kanton von grossem Vorteil sei. Die Steuerabgrenzung zwischen Kanton und Landgemeinden wurde in der von Riehen gewünschten Form ins Gesetz aufgenommen.
Die Gemeinde Riehen erliess darauf am 9. Mai 1950 ein neues Steuerreglement. Wie das Basler Gesetz sah es in den unteren Einkommensbereichen bis zu 10000 Franken einen Doppeltarif für Steuerpflichtige mit, respektive ohne Unterhaltspflicht vor; bei höheren Einkommen galt für alle Steuerpflichtigen der gleiche Tarif. Durchschnittlich mussten Riehener rund 13 Prozent weniger Steuern zahlen als in Basel Wohnende. Das Steuerreglement wurde zwölf Mal revidiert.
Die Teilrevision von 1976
Eine 1973 eingesetzte Expertenkommission für die Revision des Basler Steuergesetzes beschäftigte sich im Verlaufe ihrer Arbeit mehrmals mit der Frage der Abgrenzung der Steuerhoheit zu den Landgemeinden. Diskutiert wurden neben einer änderung der Steuerabgrenzung im Verhältnis 60 Prozent (Kanton) zu 40 Prozent (Gemeinde) auch die Frage einer eventuellen Neuaufteilung der Lasten, der Schaffung eines Finanzausgleichs oder einer Kombination dieser Möglichkeiten. Die vorberatende Grossratskommission wollte aber zum damaligen Zeitpunkt an der bisherigen Regelung nichts ändern. Auch der anlässlich der Debatte im Grossen Rat von den Fraktionen der Partei der Arbeit (PdA) und der Progressiven Organisationen (POB) eingebrachte Antrag, den Kantonsanteil an den Einkommensund Kapitalgewinnsteuern mit 55 Prozent festzusetzen, blieb in der Abstimmung knapp erfolglos. Statt dessen wurde eine vermehrte übernahme öffentlicher Aufwendungen durch die Landgemeinden gefordert. Als Ziel sollte eine Entlastung des Kantons mindestens in Höhe der bei einer Steuerschlüsseländerung von fünf Prozent anfallenden geschätzten Mehrerträge, das heisst ungefähr drei Millionen Franken, erreicht werden.
Die Riehener Steuerordming von 1983 In fast allen Kantonen haben die Gemeinden bloss die Kompetenz, die Steuerhöhe mittels eines Steuerfusses in Prozent der Kantonssteuer oder mittels anderer Umrechnungsmethoden festzusetzen. Nur die Kantone Neuenburg und Basel-Stadt gewähren ihren Gemeinden das Recht, für die kommunalen Steuern einen eigenen progressiven Tarif festzusetzen. Riehen hat diese umfassende Befugnis dazu benützt, mit der Steuerordnung von 1983 in vielen Bereichen neue Wege zu gehen und seine Steuergesetzgebung sehr sozial auszugestalten. Folge davon ist unter anderem, dass die Besteuerung erst bei höheren Einkommen einsetzt als beim Kanton. Erzielt beispielsweise ein alleinstehender Riehener mehr als 10000 Franken, aber weniger als 14000 Franken steuerbares Einkommen pro Jahr, so muss er nur den halben Anteil an der Kantonssteuer, aber noch keine Gemeindesteuer entrichten. Mit Einsetzen der Gemeindesteuerpflicht nehmen aber mit zunehmender Höhe des steuerbaren Einkommens sowohl die absoluten als auch die prozentualen Differenzen der Steuerbetreffnisse zwischen Basler und Riehener Steuerpflichtigen ab.
Ursachen der günstigen Riehener Steuertarife
Im Verhältnis zwischen Riehen und Basel spielen verschiedene Faktoren eine Rolle, dass Riehen pro Kopf der Bevölkerung einen geringeren Finanzbedarf hat als Basel. Infolge der speziellen Situation unseres Stadtkantons sind verschiedene Aufgaben, welche andernorts von den Gemeinden wahrgenommen werden (zum Beispiel Kindergärten), bei uns Sache des Kantons. Im weiteren verfügt Riehen verhältnismässig über eine grössere Steuerkraft und kann es sich damit leisten, beim einzelnen Steurpflichtigen prozentual weniger Steuern abzuschöpfen. Weiter könnte ins Gewicht fallen, dass die Riehener Verwaltung dank ihrer überschaubaren Grösse effizienter und kostengünstiger arbeitet als die kantonale Administration, welche ja gleichzeitig auch noch die kommunalen Aufgaben der Stadt mitverwaltet. überdies werden in Riehen auch heute noch von Einwohnern unentgeltlich Dienste zu Gunsten der Gemeinde verrichtet, zum Beispiel auf kulturellem Gebiet.
Vorschläge zur Verringerung der Steuerdifferenzen zwischen Rieben und Basel
Niemand bezahlt gerne Steuern. Es ist daher verständlich, dass viele Basler wegen der für bestimmte Einkommenskategorien prozentual riesigen Steuerunterschiede zwischen Riehen und Basel gerne eine Angleichung der Steuerbelastung sähen (Steuererhöhung in Riehen zu Gunsten einer Steuersenkung in Basel). Auf politischer Ebene sind folgende Vorstösse hiezu eingereicht worden: Aufgabenübertragungen vom Kanton auf die Landgemeinden Im Rahmen ihrer Bemühungen um eine Vergrösserung der Gemeindeautonomie haben sich die Gemeinden Riehen und Bettingen wiederholt anerboten, Leistungen, welche in andern Kantonen teilweise oder ganz in den kommunalen Aufgabenbereich fallen, in Basel aber vom Kanton erbracht werden, zu übernehmen. Seit 1975 bis heute sind so sukzessive bis anhin kantonale Aufgaben mit jährlichen Kosten von über zehn Millionen Franken auf die beiden Landgemeinden übertragen worden. Unter anderem als Folge dieser Aufgabenübertragungen sah sich Riehen 1989, trotz guter allgemeiner Konjunkturlage, gezwungen, die Gemeindesteuern zu erhöhen. Zur gleichen Zeit konnte der Kanton die Einkommenssteuern senken.
Änderung des Steuerschlüssels
Eine Volksinitiative sowie mehrere parlamentarische Eingaben im Grossen Rat wollen die Steuerunterschiede mittels einer änderung des Steuerschlüssels verringern. Der Kantonsanteil an den Einkommens- und Kapitalgewinnsteuern (seit 1989 nur noch Grundstückgewinnsteuern) soll von bisher 50 Prozent auf 60 Prozent erhöht werden. Durch diese änderung des Steuerschlüssels könnte der Kanton etwa 12 Millionen Franken Mehreinnahmen erzielen, was einem Anteil von knapp einem Prozent der kantonalen Einkommens- und Grundstückgewinnsteuern entspricht. Diese Mehreinnahmen wären zu gering, als dass deswegen die kantonalen Steuern gesenkt werden könnten.
Für die Riehener hätte die Änderung des Steuerschlüssels um zehn Prozent zu Gunsten des Kantons Steuererhöhungen bis zu 20 Prozent zur Folge, ohne dass sie hiefür einen Gegenwert erhielten. Der Riehener Gemeinderat bekräftigt daher in seiner Stellungnahme zum Initiativbegehren, dass er nach wie vor daran interessiert sei, zusätzliche einer Gemeinde zustehende Aufgaben vom Kanton zu übernehmen, sofern der Kanton dadurch wirksam entlastet werde und die Autonomie der Gemeinde gestärkt werden könne.
Verminderung der Kantonssteuer für Basler
Anstelle der Änderung des Steuerschlüssels zu Lasten der Landgemeinden sieht ein anderer im Grossen Rat eingereichter Anzug vor, den Einwohnern der Stadt Basel trotz fehlender Gemeinde-Steuerhoheit künftig eine Reduktion des Steuersockels zuzugestehen. Während die Steuerpflichtigen in den Landgemeinden weiterhin bloss 50 Prozent der Kantonssteuer sowie zusätzlich die Gemeindesteuer bezahlen müssten, sollte von den Einwohnern der Stadt Basel nur 85 Prozent vom Steuersockel erhoben werden.
Diese Lösung hätte Steuerausfälle von etwa 120 Millionen Franken zur Folge. Aus Gründen der Rechtsgleichheit ist überdies fraglich, ob eine Ermässigung der Kantonssteuer ohne Abspaltung der kommunalen städtischen von der kantonalen Rechnung überhaupt möglich ist.
Innerkantonaler Finanzausgleich
Im Februar 1990 haben die 13 Grossräte der Landgemeinden die Idee eines innerkantonalen Finanzausgleichs in die Diskussion über eine gerechtere Aufgaben- und Steueraufteilung zwischen Basel und den Gemeinden Riehen und Bettingen eingebracht. Das Prinzip besteht darin, dass die reichen Gemeinden über einen Fonds Zahlungen an arme Gemeinden des gleichen Kantons leisten. Das Ausmass der Zahlungen berechnet sich nach einer gesetzlich festzulegenden Formel, welche die entscheidenden Parameter (zum Beispiel das Steuerpotential pro Einwohner, die Abschöpfung des Steuersubstrats, die von der Gemeinde erfüllten Aufgaben) festlegt.
Die Riehener Steuerautonomie
Die eingangs erwähnten steuerlichen Belastungsunterschiede zwischen nahe beieinander wohnenden Steuerpflichtigen unseres Kantons haben diesbezüglich zu einer gereizten Atmosphäre zwischen Einwohnern der Stadt Basel und der Landgemeinden geführt. Verschiedene Vorschläge, die eine Verminderung dieser Unterschiede bezwecken, sind bei den zuständigen kantonalen Instanzen eingereicht. Sie werden zurzeit durch eine grossrätliche Spezialkommission, welche die nächste Revision des Steuergesetzes vorbereitet, behandelt.
Die Situation unseres Stadtkantons ist in verschiedener Hinsicht speziell und mit andern Kantonen nicht vergleichbar. Während die Gemeindeautonomie im Kanton BaselStadt in weiten Bereichen nur rudimentär ausgebildet ist, werden den beiden Landgemeinden für die Gestaltung der Einkommenssteuern über das anderswo übliche Mass hinausgehende Kompetenzen gewährt.
Aus verschiedenen Gründen konnte es sich Riehen leisten, die steuerliche Belastung seiner Einwohner gegenüber den übrigen Kantonseinwohnern tief zu halten und über die Jahre hinweg sogar zu senken. Eine Wende brachten die durch die Aufgabenübertragungen vom Kanton auf die Landgemeinden bedingten neuen Ausgaben. Während der Kanton dank der guten allgemeinen Wirtschaftslage 1989 seine Steuern senken konnte, musste Riehen erstmals seit langer Zeit seine Einkommenssteuertarife wieder erhöhen. Noch immer bestehen aber zwischen in der Stadt und in Riehen steuerpflichtigen Kantonseinwohnern teilweise namhafte Belastungsunterschiede. Soll Riehen seine Steuerautonomie beibehalten können, scheint eine Verminderung der heutigen Steuerdifferenzen bis auf ein bestimmtes Mass unumgänglich. Unabhängig vom Weg, der hiezu eingeschlagen wird, wird die Stellung Riehens um so stärker sein, je mehr die Gemeinde von sich aus aktiv zur Beseitigung des gegenwärtigen Zustandes beiträgt.
Quellen
GKR S. 226-231 Emanuel Grüninger/Walter Studer: «Kommentar zum Basler Steuergesetz», Basel 1970, S. 3 f.
Ratschläge und Gesetzesentwürfe des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 7. April 1879,10. November 1921,14. Oktober 1948,13. März 1975, 7. Dezember 1989 Berichte der Grossratskommissionen betreffend die direkten Steuern vom 9. Dezember 1920,10. Februar 1921, 30. März 1922, 7. Dezember 1949, 14. April 1976 Bericht der Expertenkommission für die Revision des Basler Steuergesetzes, Januar 1975