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L'invasion russe en Ukraine a mis en lumière les principales faiblesses de la politique étrangère helvétique. Comme au cours des mois précédents, alors que les tensions entre la Russie, l'Ukraine et l'OTAN ne cessaient de croître, le Conseil fédéral a joué, au cours de la première semaine de guerre, le rôle qui correspond à l'image que la Suisse officielle donne dans le monde en matière de politique étrangère. Il s'agit notamment des principes de neutralité, de médiation diplomatique entre les parties au conflit ("bons offices") et de l'insistance sur le respect des droits humains et des peuples. Le ministre des Affaires étrangères et président de la Confédération Ignazio Cassis a ainsi proposé aux belligérants une rencontre à Genève afin d'entamer des négociations de paix. Pendant ce temps, le gouvernement ukrainien a préféré se tourner vers Israël. Entre-temps, les belligérants se parlent en Biélorussie, près de la frontière ukrainienne. La Suisse n'y joue aucun rôle. On ne peut pas s'empêcher de penser que les bons offices de la Suisse intéressent actuellement surtout la Suisse.
Dans le pétrin entre le lobby de la place financière et l'UE/les États-Unis
Alors que la diplomatie suisse a travaillé pour la galerie ces dernières semaines et ces derniers mois, il a fallu quatre longues journées chaotiques au Conseil fédéral pour se rallier pleinement aux sanctions de l'Union européenne contre la Russie. Quatre jours pendant lesquels il a été possible pour des fortunes russes proches du régime de restructurer leurs constructions transnationales d'entreprises, de placements et de comptes, dans lesquelles des banques suisses et d'autres prestataires de services financiers jouent (ou ont joué) un rôle, de telle sorte qu'elles ne puissent plus du tout être touchées par les sanctions. La NZZ rapporte en tout cas de l'intérieur de la place financière que l'agitation est très grande dans les affaires russes. La manière dont les banques réagissent aux sanctions semble être une question stratégique : les unes misent sur une application aussi stricte que possible pour minimiser les risques juridiques considérables dans ce contexte ; les autres sur un manque de transparence maximal, ce qui devrait les rendre encore plus attractives pour les clients russes. On peut supposer que la pression politique exercée par l'UE et les Etats-Unis sur le Conseil fédéral, pour qu'il prenne des sanctions, a dû dépasser celle exercée par les représentants politiques de la place financière pour que notre gouvernement, à majorité de droite, se décide à prendre cette mesure.
Il n'est toutefois pas garanti que les sanctions financières contre les Russes fortunés soient vraiment plus qu'une politique symbolique. Les structures offshore par lesquelles les personnes fortunées du monde entier gèrent aujourd'hui leur argent sont transnationales et si imbriquées qu'il s’avère souvent presque impossible pour les autorités d'attribuer clairement des avoirs à des personnes précises. Le New York Times a ainsi rapporté que Vladimir Poutine, sanctionné par les Etats-Unis et la Suisse, était probablement le plus riche des Russes, mais que personne ne savait où se trouvait exactement son argent. Même le président de la Confédération Cassis a dû admettre il y a quelques jours que l'on ne savait pas si Poutine disposait de comptes en Suisse. L'application des sanctions se heurte ici au modèle commercial traditionnel de la place financière suisse, qui mise sur les chambres noires plutôt que sur la transparence. Les banques et les conseillers financiers continuent de proposer en Suisse des services qui favorisent l'évasion fiscale, le blanchiment d'argent, la corruption et les affaires criminelles. C'est ce qu'ont montré récemment - comme de nombreuses autres fuites auparavant - les "SuisseSecrets" ; une très vaste collection de données provenant de la gestion de fortune globale de Credit Suisse (CS), qui a été transmise par un lanceur d'alerte à la Süddeutsche Zeitung. A la question de savoir à combien s'élèvent les sommes d'argent russe gérées par des banques en Suisse, personne ne peut donner de réponse précise. La NZZ a écrit qu'il s'agissait de 50 à 150 milliards de francs. Rien que cette énorme fourchette est révélatrice du manque de transparence de la place financière locale. Ces estimations ne tiennent de toute façon pas compte des fortunes des Russes qui ont un domicile en Suisse. La somme des fortunes de ces résidents devrait être du même ordre de grandeur que celle des étrangers. Un domicile en Suisse est en effet très intéressant pour les riches, y compris en termes de gestion de fortune, puisqu'ils bénéficient de la protection encore très stricte du secret bancaire national. La côte d'or zurichoise, les stations alpines comme Gstaad ou St-Moritz et les rives des lacs de Zoug et de Genève témoignent du fait que les riches Russes aiment vivre au moins partiellement en Suisse.
Une banque à l'origine d'un nouveau scandale
De son côté, CS n'a pas seulement fait les mauvais titres de la presse ces dernières semaines avec les "Suisse Secrets". Le Financial Times a révélé hier que la grande banque suisse avait demandé ces derniers jours à des hedge funds et à d'autres investisseurs, sous l'effet des sanctions, de détruire des documents de certains clients russes sanctionnés. La banque leur avait accordé des crédits pour lesquels des yachts, des biens immobiliers et d'autres jouets avaient servi de garantie. Fin 2021, la banque avait "transféré" une partie de ces risques de crédit aux hedge funds concernés. On soupçonne CS d'avoir voulu, par cette demande, aider les clients russes à échapper aux sanctions. Au vu des scandales que l'une des principales banques suisses a produits quasiment toutes les semaines ces derniers mois, le principe de base de la philosophie suisse en matière de « compliance », à savoir l'autocontrôle des banques sur le respect de leur devoir de diligence, apparaît comme une plaisanterie.
La réaction extrêmement hésitante du Conseil fédéral face au déclenchement de la guerre en Ukraine et le comportement commercial très déloyal simultané de l'une des deux grandes banques helvétiques nuisent à la réputation de la Suisse et menacent ainsi également la crédibilité de sa politique étrangère. La semaine dernière, le ministre des Affaires étrangères Cassis a encore justifié la renonciation initiale du Conseil fédéral à appliquer les sanctions de l'UE et des Etats-Unis par la volonté de garder ouverte la voie du dialogue avec Poutine. De telles excuses ne sont pas nouvelles, mais, contrairement au mythe, elles constituent la fonction réelle de la neutralité suisse : Elle représente, surtout en cas de conflit, bien plus une possibilité de (continuer à) faire des affaires avec toutes les parties qu'elle ne permet à la diplomatie de jouer un véritable rôle de médiateur entre les parties en conflit. L'affirmation de cette dernière a toujours été et est toujours plus facile à justifier politiquement. C'est ce qui s'est passé pendant la Seconde Guerre mondiale avec l'Allemagne nazie ou dans les années 1980 avec le contournement des sanctions économiques dans les échanges avec l'Afrique du Sud de l'apartheid. Au vu des nouveaux grands conflits dramatiques dans le monde, la Suisse ne semble plus pouvoir se permettre, jusqu’à nouvel ordre, une stratégie de politique étrangère aussi hasardeuse. Le fait que la Suisse, après avoir initialement refusé les sanctions américaines et européennes, les ait finalement adoptées (ou ait dû le faire), le laisse en tout cas penser.
Une inversion de la politique étrangère est nécessaire
Le Conseil fédéral et le Parlement seraient donc bien avisés de saisir l'occasion fournie par les crises actuelles pour inverser le rapport entre la politique étrangère et la politique économique extérieure de la Suisse : les valeurs fondamentales de la politique étrangère suisse ne devraient plus servir de feuille de vigne morale pour les intérêts économiques extérieurs. Au lieu de cela, la pratique de cette dernière devrait s'orienter sur les principes de la première. La Suisse s'est d'ailleurs engagée en faveur d'une telle cohérence politique lorsqu'elle a promis en 2015, avec tous les Etats membres de l'ONU, de mettre en œuvre les Objectifs de développement durable de l'ONU, qui ont alors été ancrés dans l'Agenda 2030. Celle-ci se base sur le principe de la cohérence politique pour le développement durable. En principe, ce principe signifie qu'aucun domaine politique ne doit contredire les objectifs d'un autre.
Comme premier pas efficace à moyen terme vers une politique fiscale et financière suisse cohérente du point de vue du droit international et des droits humains, la Berne fédérale pourrait augmenter la transparence des constructions offshore. Pour cela, il faut un registre public qui indique les véritables ayants droit économiques d'un compte bancaire ou d'une société-écran. A court terme, le Conseil fédéral doit mettre sur pied une task force réunissant toutes les institutions fédérales concernées (Département fédéral des finances (DFF), Autorité de surveillance des marchés financiers (FINMA), Ministère public de la Confédération (MPC), Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent (MROS)). Celle-ci pourrait permettre la mise en œuvre effective des sanctions en examinant les structures patrimoniales réelles des personnes sanctionnées et en établissant ainsi un lien entre les noms et les patrimoines. D'autres pays ont déjà décidé de mettre en place une telle task force - notamment l'Allemagne et les États-Unis.
Des sociétés plus justes, plus écologiques et plus démocratiques sont la meilleure assurance contre les despotes brutaux comme Vladimir Poutine. Une politique commerciale et économique qui favorise l'équilibre politique en répartissant équitablement les richesses est à son tour une condition nécessaire à leur construction. La Suisse, en tant que centre financier et commercial important, dispose de leviers efficaces à l'échelle mondiale qui lui permettent de contribuer à de tels développements.