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Quelle législation est prééminente en Suisse, des traités internationaux ou du droit national ? Charles-Albert Morand, professeur de droit à l’université de Genève évoque les diverses positions en présence sur cette question délicate.
Le Tribunal fédéral doit-il enjoindre le Conseil fédéral d’autoriser l’importation de maïs transgénique, en application des règles de l’OMC ?
Selon sa jurisprudence, il répondrait non à cette question. Bien que très favorable au principe de l’applicabilité directe des traités internationaux et à la primauté du droit international, il s’est montré très réticent à appliquer ces deux principes aux traités de commerce. Pourtant, deux grands courants de la doctrine juridique suisse critiquent cette jurisprudence, et voudraient que la primauté du traité de l’OMC soir reconnue. Cette question revêt une importance capitale au moment où s’ouvre une nouvelle étape de négociation.
Pour une primauté du droit international
Le premier courant, idéaliste-mondialiste, raisonne à peu près comme suit. Le droit qui garantit les échanges commerciaux génère la démocratie. Les textes internationaux comme ceux de l’OMC, ainsi que d’autres assurant la protection des droits de l’homme, tiennent lieu en quelque sorte de constitution du monde. Et a constitution du monde l’emporte sur n’importe quel texte national contraire.
Le deuxième courant, idéaliste-européaniste, s’est développé au moment où la Suisse songeait à ratifier le traité sur l’Espace économique européen. Il préconisait d’étendre aux relations entre les traités de commerce et le droit suisse la solution adoptée par la Cour des Communautés européennes au sujet de l’applicabilité directe et de la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux. Pour le juge fédéral Jacot-Guillarmot, applicabilité directe et primauté sont de faux problèmes. La plupart des traités, et en particulier les traités de commerce, ont vocation à être appliqués par le juge suisse et à prévaloir sur le droit interne contraire.
Les deux thèses doivent être rejetées vigoureusement pour des raisons tenant à la nature des traités relatifs à l’OMC et au droit constitutionnel suisse.
Conciliation, médiation, arbitrage
Les traités de l’OMC s’adressent exclusivement aux Etats, pas aux particuliers. Cela est manifeste si on considère le mécanisme de règlement des différends. On y trouve toutes les techniques interétatiques que sont la conciliation, la médiation, l’arbitrage, la recherche de solutions concertées, la négociation de compensation lorsque l’Etat n’entend pas se soumettre aux décisions de l’organe d’appel de l’OMC. Le juge national qui mettrait ses pieds dans des mécanismes interétatiques aussi subtils ferait figure d’éléphant dans un magasin de porcelaine. Les accords de l’OMC comportent par ailleurs des milliers de pages incompréhensibles pour les non-spécialistes. On voit mal dans ces conditions comment le juge suisse pourrait les faire prévaloir sur les règles nationales contraires. Il ne faut pas être naïf non plus. Les grandes puissances économiques refusent ostensiblement l’applicabilité directe des règles de l’OMC. On connaît la position négative des Etats-Unis. Le Conseil de la Communauté européenne pour sa part a précisé, dans sa décision du 22 décembre 1994 approuvant les accords de l’OMC, que par leur nature elles ne sont pas susceptibles d’être invoquées devant les juridictions communautaires et les Etats membres. Le Conseil voulait par là faire en sorte que la Cour des Communautés n’étende pas aux relations extérieures les principes de primauté et d’applicabilité directe qu’elle avait énoncés au sujet des relations entre le droit communautaire et celui des Etats membres.
Depuis l’adoption de la nouvelle Constitution suisse, il faut se montrer très prudent au sujet de l’applicabilité directe et de la primauté du droit international. En effet, le constituant a refusé aussi bien le principe de la primauté du droit international que la compétence pour le Tribunal fédéral de contrôler la conformité des lois fédérales à la Constitution et au droit international. Renvoyée à une date ultérieure, cette dernière proposition vient d’être enterrée par les Chambres fédérales.
On peut donc conclure que les relations entre le droit international et le droit suisse ne sont pas les mêmes que celles qui prévalent dans un Etat fédéral, où on applique le principe « Bundesrecht bricht Landesrecht ». Le droit de l’OMC est un droit purement interétatique, il n’est pas la Constitution du monde. Il n’appartient pas dès lors au Tribunal fédéral de décider que les consommateurs peuvent ou doivent manger des produits transgéniques.
Charles-Albert Morand, professeur à la Faculté de droit de Genève