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Ein erfolgreiches System
Vor 50 Jahren, am 1. Januar 1966, ist das Gesetz über die Ergänzungsleistungen (EL) in Kraft getreten. Damit wurde ein Rechtsanspruch auf Leistungen geschaffen, wenn die Alters- und IV-Renten nicht zur Existenzsicherung ausreichen. Zunächst als Übergangslösung vorgesehen, entwickelten sich die EL zu einem festen Leistungsbereich der Sozialversicherungen und des Dreisäulenprinzips. Im Herbst 2015 gab der Bundesrat einen Vorschlag für eine umfassende Reform der EL in die Vernehmlassung, mit welcher das EL-System optimiert wird. Dieser enthält auch Auswirkungen auf die Leistungen der 2. Säule, der beruflichen Vorsorge (BVG).
Besonderheiten der EL
Die Ergänzungsleistungen (EL) werden ausnahmslos durch Bund und Kantone, also mit Steuergeldern finanziert. Sie sichern die Lebenshaltungskosten von Rentnerinnen und Rentnern, deren Leistungen der 1. und 2. Säule dafür nicht ausreichen. Zu unterscheiden ist zwischen den jährlichen (periodischen) Ergänzungsleistungen und der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten. Die EL-Ausgaben erreichten im Jahr 2014 eine Höhe von 4,7 Milliarden Franken. Sie wurden an 309 400 Personen ausbezahlt.
Gegenseitige Auswirkungen von Gesetzesrevisionen
In den letzten zehn Jahren gab es mehrere Gesetzesrevisionen ausserhalb der EL, welche die Entwicklung des EL-Systems sowohl in struktureller wie auch in finanzieller Hinsicht stark beeinflusst haben.
Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA)
2008 trat die NFA in Kraft. Mit der NFA wurde die Finanzierung der EL grundlegend geändert. Bis Ende 2007 beteiligte sich der Bund sowohl an den jährlichen (periodischen) EL wie auch an der Vergütung von Krankheits-und Behinderungskosten. Seither beteiligt sich der Bund nicht mehr an der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten, die von den Kantonen nunmehr alleine finanziert werden. Die Finanzierung der Existenzsicherung ist dagegen überwiegend zur Sache des Bundes geworden. So werden die jährlichen EL zu 5/8 vom Bund und zu 3/8 von den Kantonen finanziert.
Revisionen der AHV und IV
1997 wurden die ausserordentlichen Renten mit Einkommensgrenze aufgehoben und in die EL überführt. Ab demselben Zeitpunkt wurde in der Altersversicherung sukzessive die Möglichkeit des Rentenvorbezugs eingeführt. Die Renten werden dabei dauerhaft gekürzt. Bei EL-beziehenden Personen wird diese Kürzung durch die EL kompensiert. Beide Massnahmen haben für die EL zu Mehrkosten geführt.
Mit dem Inkrafttreten der 4. IV-Revision entstand ab 2004 kein Anspruch mehr auf eine Zusatzrente für den Ehegatten. Gleichzeitig wurden die Härtefallrenten in die EL überführt. Sie wurden aufgehoben und an ihrer Stelle konnte für Bezügerinnen und Bezüger einer Viertelsrente neu ein EL-Anspruch entstehen. Mit dem Inkrafttreten der 5. IV-Revision wurden 2008 die laufenden Zusatzrenten und der Karrierezuschlag aufgehoben. Die genannten Massnahmen waren für die EL ebenfalls mit Mehrkosten verbunden; durch die Aufhebung der Zusatzrenten entstanden zudem rund 1400 neue EL-Fälle.
Die drei jüngsten IV-Revisionen (4, 5 und 6a) verfolgten ein Hauptziel: Eingliederung vor Rente. Als Folge davon nimmt seit 2004 die Anzahl der Neuberentenden ab. Dieser Rückgang drückt sich in einem deutlich schwächeren Ausgabenwachstum aus.
Freizügigkeitsabkommen CH/EU
Um einen EL-Anspruch zu erwerben, müssen sich ausländische Staatsangehörige unmittelbar vor der EL-Anmeldung während fünf oder zehn Jahren ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten haben (Karenzfrist). 2002 trat das Freizügigkeitsabkommen mit der EU in Kraft, mit welchem die Karenzfrist für EU-Staatsangehörige mit Wohnsitz in der Schweiz aufgehoben wurde. Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) hält den Einfluss auf die Gesamtentwicklung für mässig, da die Detailinformationen nicht verfügbar wären.
Neuordnung der Pflegefinanzierung
2011 ist die Neuordnung der Pflegefinanzierung in Kraft getreten. Sie regelt die Aufteilung der Kosten für die ambulante Krankenpflege, die Krankenpflege im Pflegeheim sowie für die Akut- und Übergangspflege. Die Pflegekosten werden zwischen Krankenkassen, Patientinnen und Patienten sowie der öffentlichen Hand aufgeteilt. Angesichts der unterschiedlichen kantonalen Regelungen ist es nicht möglich, die Kosten der Neuordnung der Pflegefinanzierung zu beziffern. Die gleichzeitige Erhöhung der Vermögensfreibeträge in der EL als einzelne Massnahme hat zu einer Erhöhung der EL-Gesamtausgaben von rund 77 Millionen Franken geführt.
BVG-Revision
Leistungen der 2. Säule werden in der Regel in Rentenform ausgerichtet. Seit 2005 (1. BVG-Revision) können Versicherte unter gewissen Voraussetzungen verlangen, dass ihnen die Austrittsleistung ganz oder teilweise als einmalige Kapitalabfindung ausgerichtet wird. Als Folge des ganzen oder teilweisen Kapitalbezugs erhalten sie beim Erreichen des Rentenalters keine oder nur eine gekürzte Rente.
Altersvorsorge 2020
Die Reform sorgt in erster Linie dafür, dass AHV und BVG ausreichend finanziert sind und einen flexibleren Übergang in den Ruhestand erlauben. Die Änderungen im Bereich des Altersrücktritts gewähren auch einen flexibleren Zugang zu den EL. In finanzieller Hinsicht werden sich die Verbesserungen der beruflichen Vorsorge (Ausdehnung der freiwilligen Versicherung, Bezug von Freizügigkeitsguthaben in Rentenform, Herabsetzung der BVG-Eintrittsschwelle) positiv auf die EL auswirken, da die Alters- und Invalidenrenten verbessert werden. Dasselbe gilt für die Erhöhung des Rentenalters für Frauen auf 65 Jahre, die Neugestaltung der Hinterlassenenrenten, die Aufhebung der Beitragspflicht an die Sozialversicherungen im Falle eines Rentenvorbezugs sowie in geringerem Ausmass auch der Vorbezug für Personen mit niedrigem und mittlerem Einkommen. Insgesamt dürfte die Vorlage die EL im Jahr 2030 um rund 160 Millionen Franken entlasten.
VORSICHT BEI GESETZESÄNDERUNGEN
Gemessen am Bundesbudget machten die Ausgaben der EL 2014 etwas mehr als 7% aus, wovon die Kantone etwa 70% tragen müssen. Bei Gesetzesrevisionen wird der damit verbundenen Mehrbelastung der EL kaum Rechnung getragen.