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Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo
federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung IIB-4024/2010
{T 0/2}
Urteil
vom 8. November 2010
Besetzung
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Ronald Flury,
Francesco Brentani,
Gerichtsschreiberin Patricia Egli.
Parteien
C._______,
vertreten
durch Dr. Ivo P. Baumgartner und Dr. iur. Markus Hess, Kellerhals Anwälte,Rämistrasse 5, Postfach,
8024 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Spielbankenkommission
ESBK,
Eigerplatz 1, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Sanktion (Art. 51 SBG
).
Sachverhalt:
A.
Am
27. Oktober 2009 war einem Zeitungsartikel zu entnehmen, dass die Mitarbeiterin eines Finanzinstituts
in D._______ bei ihrem Arbeitgeber 2.8 Millionen Franken veruntreut haben soll. Als Grund für ihre
Tat habe die Mitarbeiterin ihre Spielsucht genannt.
Gestützt auf diese Information nahm das
Sekretariat der Eidgenössischen Spielbankenkommission ESBK (nachfolgend: Vorinstanz) nähere
Abklärungen vor. Sie kontaktierte am 28. Oktober 2009 den Direktor der C._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin),
der bestätigte, dass es sich bei der verdächtigen Person um eine Kundin der A._______ (nachfolgend:
Spielbank) handle. Er führte weiter aus, die Kundin sei am 28. September 2009 mit einer Spielsperre
belegt worden, nachdem die Spielbank vom zuständigen Untersuchungsrichteramt aufgefordert worden
sei, Unterlagen betreffend die Kundin einzureichen.
Nach entsprechender Aufforderung der Vorinstanz
vom 3. November 2009 reichte die Beschwerdeführerin am 6. November 2009 unter anderem das auf Grund
der Vorgaben des Geldwäschereigesetzes erstellte Dossier sowie das Sozialkonzept-Dossier der betroffenen
Kundin ein.
Mit Schreiben vom 11. Januar 2010 informierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin
darüber, dass nach Prüfung der Unterlagen die förmliche Eröffnung eines Administrativverfahrens
beschlossen worden sei.
In der Folge stellte die Vorinstanz am 17. Februar 2010 der Beschwerdeführerin
den Entwurf einer Verfügung betreffend einer Sanktion im Sinne von Art. 51
des Spielbankengesetzes
(Bundesgesetz über Glücksspiele und Spielbanken vom 18. Dezember 1998 [SBG, SR
935.52]) zur
Stellungnahme zu.
Innert erstreckter Frist nahm die Beschwerdeführerin am 29. März 2010
zum Verfügungsentwurf Stellung und beantragte, von einer Sanktion sowie von einer Kostenauflage
sei abzusehen. Die Beschwerdeführerin sei zudem angemessen in der Höhe ihrer Anwaltsrechnung
zu entschädigen.
Mit Verfügung vom 30. April 2010 sprach die Vorinstanz gegen die Beschwerdeführerin
eine Sanktion in der Höhe von Fr. 684'000.- aus. Zudem wurden der Beschwerdeführerin die Kosten
des Verfahrens von Fr. 24'350.- auferlegt. Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen
aus, für die Beschwerdeführerin sei ersichtlich gewesen, dass der Kundin innert dreieinhalb
Jahren von der Spielbank Fr. 3'054'250.- ausbezahlt worden seien. Der Beschwerdeführerin sei ebenfalls
bekannt gewesen, dass die Kundin als Kassiererin gearbeitet und ein Monatseinkommen von rund Fr. 5'500.-
erzielt habe. Obwohl sich mehrere Mitarbeitende der Spielbank gefragt hätten, wie sich die Kundin
ihr Spielverhalten leisten könne und entsprechende Meldezettel zur Früherkennung von spielsuchtgefährdeten
Personen verfasst hätten, habe es mehr als zwei Jahre gedauert, bis die Beschwerdeführerin
von der Kundin formell einen Finanznachweis verlangt habe. In der Folge habe die Beschwerdeführerin
zudem die falschen Schlussfolgerungen aus den Finanzunterlagen gezogen. Bei gründlicher Analyse
hätte die Beschwerdeführerin erkennen müssen, dass die Kundin Spieleinsätze riskierte,
die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen gestanden hätten. Spätestens
nach dem Gespräch mit der Kundin vom 23. März 2009 habe die Beschwerdeführerin über
alle erforderlichen Daten verfügt, auf Grund derer sie eine Spielsperre hätte aussprechen müssen.
Eine Spielsperre hätte zudem auch nach den Vorgaben ihres Sozialkonzepts ausgesprochen werden müssen,
als die Kundin ihre Finanzunterlagen nicht innert Frist eingereicht habe. Indem die Beschwerdeführerin
keine Spielsperre ausgesprochen habe, habe sie gegen Art. 22 Abs. 1 Bst. b
SBG sowie gegen das Sozialkonzept
und damit gegen die Konzession verstossen. Die für diesen Verstoss aufzuerlegende Sanktion bestimme
sich nach dem durch den Verstoss erzielten Gewinn, multipliziert mit einem nach der Schwere des Verstosses
abgestuften Faktor. Der durch den Verstoss erzielte Gewinn sei auf Fr. 547'787.- zu beziffern. Mit Blick
auf die bisherige Praxis sei zudem vorliegend von einem leichten Verstoss auszugehen, bei dem der geschätzte
Gewinn mit einem Faktor zwischen 1.25-1.75 multipliziert werde. In Anbetracht der konkreten Umstände
sei der geschätzte Gewinn mit dem minimalen Faktor für einen leichten Verstoss (1.25) zu multiplizieren,
was eine Sanktion in der Höhe von Fr. 684'000.- ergebe.
B.
Am 2. Juni 2010 reichte
die Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen diese Verfügung ein und
stellt folgende Anträge:
"1. Die Verfügung der Eidgenössischen Spielbankenkommission
vom 30. April 2010 betreffend Sanktion sei aufzuheben und es sei gegenüber der Beschwerdeführerin
keine Sanktion gemäss Art. 51
SBG auszusprechen;
2. Eventuell sei eine Sanktion in Höhe
von höchstens CHF 74'400 auszusprechen;
3. der Beschwerdeführerin seien aus dem
vorliegenden Verfahren keine Kosten aufzuerlegen;
4. der Beschwerdeführerin sei eine
angemessene Entschädigung zuzusprechen.
Verfahrensanträge
5. Das Bundesverwaltungsgericht
habe die ESBK aufzufordern, die ihr zur Verfügung stehenden Akten aus dem Strafverfahren des Untersuchungsrichteramtes
B._______ gegen Frau [X]. beizubringen; eventuell seien die Akten vom Untersuchungsrichteramt B._______
beizuziehen, es sei der Beschwerdeführerin sodann Akteneinsicht zu gewähren und eine angemessene
Fristansetzung zur Stellungnahme anzusetzen;
6. Das angerufene Bundesverwaltungsgericht habe
die offerierten Beweise selbst abzunehmen, namentlich die beantragten Zeugeneinvernahmen durchzuführen,
in der Sache selbst zu entscheiden und das Verfahren nicht an die Vorinstanz zurückzuweisen;
7.
bei einer Veröffentlichung des Urteils (auch in elektronischer oder anderer Form) sei eine vollständige
Anonymisierung vorzunehmen."
Zur Begründung des Hauptantrags führt sie im Wesentlichen
an, die Verfügung verletze in verschiedener Hinsicht Bundesrecht. Die Vorinstanz habe zu Unrecht
eine Verletzung der Pflichten der Beschwerdeführerin aus Art. 22
SBG sowie aus ihrem Sozialkonzept
und damit einen Verstoss gegen die Konzession im Sinne von Art. 51
SBG angenommen. Auch im März
2009 habe es keine konkreten Anzeichen dafür gegeben, dass die Kundin auf Grund ihrer finanziellen
Verhältnisse vom Spielbetrieb hätte ausgesperrt werden müssen. Weiter rügt die Beschwerdeführerin
die Verletzung von Verfahrensrechten, da sich die Vorinstanz weder mit ihren Argumenten noch den offerierten
Beweismitteln auseinander gesetzt habe. Die Vorinstanz habe zudem ihren Anspruch auf rechtliches Gehör
dadurch verletzt, dass sie ihr keine Einsicht in die der Vorinstanz zur Verfügung stehenden Strafuntersuchungsakten
gewährt habe. Die Vorinstanz habe weiter den Sachverhalt unrichtig bzw. unvollständig festgestellt.
Zur Begründung des Eventualantrags führt die Beschwerdeführerin sodann an, die Höhe
der Sanktion erscheine als unangemessen. In Anbetracht der konkreten Umstände sei höchstens
eine Sanktion in der Höhe von Fr. 74'400.- auszusprechen.
C.
Die Vorinstanz liess
sich mit Eingabe vom 7. Juli 2010 vernehmen. Sie beantragt, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen.
Auf die beantragten Zeugeneinvernahmen sei zudem zu verzichten. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen
vor, die Spielbank habe auf Grund ihrer eigenen Berechnungen annehmen müssen, dass die Spielbankkundin
Einsätze riskiert habe, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen
gestanden hätten. Die Sanktion sei zudem äusserst mässig ausgefallen, da vom minimalen
Gewinn der Beschwerdeführerin ausgegangen worden sei, der auf Grund des als leicht qualifizierten
Verstosses mit dem Minimalfaktor von 1.25 multipliziert worden sei. Die Sanktion schöpfe im Wesentlichen
den Gewinn ab, den die Spielbank habe erzielen können, weil sich die Kundin die nötigen finanziellen
Mittel auf illegale Art und Weise verschafft habe.
D.
Mit Zwischenverfügung vom
9. September 2010 wurde dem Begehren der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht teilweise entsprochen.
Die Beschwerdeführerin hat am 23. September 2010 eine Stellungnahme zu den ihr übersandten
Akten eingereicht und ihr Begehren um uneingeschränkte Einsicht in die dem Bundesverwaltungsgericht
vorliegenden Strafakten erneuert.
E.
Am 11. Oktober 2010 (Poststempel) hat die Beschwerdeführerin
beim Bundesgericht Beschwerde gegen die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. September
2010 erhoben.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht
beurteilt gestützt auf Art. 31
des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17.
Juni 2005 (VGG, SR
173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR
172.021). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
richtet sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.1
Der Entscheid der ESBK vom 30. April 2010 ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG. Bei der
ESBK handelt es sich um eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. f
VGG.
Ein Ausschlussgrund nach Art. 32
VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a
-c
VwVG
ist zur Beschwerde berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführerin hat vor der ESBK am Verfahren teilgenommen. Sie ist als
Entscheidadressatin von der angefochtenen Verfügung besonders betroffen und hat ein schützenswertes
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3
Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht, und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
liegen vor (vgl. Art. 50 Abs. 1
und Art. 52 Abs. 1
VwVG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Gemäss
Art. 62 Abs. 4
VwVG bindet die Begründung der Begehren die Beschwerdeinstanz in keinem Falle. Diese
Bestimmung ist Ausdruck des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Demzufolge ermittelt die
Beschwerdeinstanz im konkreten Fall das einschlägige Recht selber und misst ihm den ihres Erachtens
richtigen Sinn bei, ohne in irgendeiner Weise an die von den Parteien in ihren Eingaben vorgetragene
Rechtsauffassung gebunden zu sein. Das bedeutet insbesondere, dass die Beschwerdeinstanz befugt ist,
eine angefochtene Verfügung mittels Motivsubstitution zu schützen, wenn die rechtliche Begründung
der Vorinstanz fehlerhaft sein sollte (Thomas Häberli, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger
[Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf
2009, Art. 62, N. 37 ff.; Madeleine Camprubi, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen
2008, Art. 62, N. 15).
3.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst in mehrerer
Hinsicht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
3.1 Die Beschwerdeführerin
bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe ihr zwar die Möglichkeit zur Stellungnahme zum Verfügungsentwurf
vom 17. Februar 2010 gewährt, sich dann aber in der angefochtenen Verfügung weder mit ihren
Argumenten noch den offerierten Beweismitteln auseinander gesetzt.
3.1.1 Der verfassungsmässige
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV, SR
101]) dient einerseits der Sachverhaltsaufklärung und stellt andererseits
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Aus dem formellen Anspruch auf rechtliches
Gehör, der für das Verwaltungsverfahren in Art. 26 ff
. VwVG konkretisiert worden ist, ergibt
sich die Pflicht der Behörde, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen; sie soll den
Betroffenen anhören, seine Einwände sorgfältig prüfen und diese bei der Entscheidfindung
angemessen berücksichtigen. Die Begründung ist so abzufassen, dass der Betroffene den Entscheid
sachgerecht anfechten kann. Hierzu müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt (BGE 134
I 83
E. 4.1, BGE 129 I 232
E. 3.2, BGE 126 I 97
E. 2b). Es ist jedoch nicht erforderlich, dass sie sich
mit jedem einzelnen Einwand im Detail auseinandersetzt. Die Entscheidbegründung darf und soll sich
auf die wesentlichen Elemente beschränken (BGE 130 II 530
E. 4.3, BGE 126 I 97
E. 2b, BGE 126 V
75
E. 5b/dd).
3.1.2 Die Vorinstanz legt in der angefochtenen Verfügung zunächst die Rechtsgrundlagen
dar, auf die sie sich stützt (E. 1 und E. 2). Sodann begründet sie ausführlich, warum
sie davon ausgeht, dass die Beschwerdeführerin spätestens nach dem Gespräch mit der Kundin
vom 23. März 2009 über alle erforderlichen Daten verfügte, aufgrund derer sie eine Sperre
hätte aussprechen müssen (E. 3). Dabei geht sie auch auf die Einwände der Beschwerdeführerin
ein, dass die Kundin Belege über ein Vermögen von Fr. 130'000.- vorweisen konnte und in den
Kontoauszügen Hinweise auf weitere Vermögenswerte vorhanden gewesen seien. Ebenso berücksichtigt
sie den Einwand der Beschwerdeführerin, die Kundin habe immer wieder glaubhaft dargelegt, dass sie
keine finanziellen Probleme habe und zudem die wirtschaftliche Berechtigung an ihrem Spielgeld unterschriftlich
bestätigt habe. Sie legt weiter nachvollziehbar dar, warum sie diesen Einwänden nicht folgt
und aus welchen Gründen nach ihrer Auffassung das Unterlassen der Spielsperre ein Verstoss gegen
Art. 22 Abs. 1 Bst. b
SBG darstellt. Die Vorinstanz legt in der Folge eingehend die Rechtsgrundlagen
für die Sanktion und ihre Sanktionspraxis dar (E. 5 und E. 6). Sie begründet weiter, warum
gemäss ihrer Praxis vorliegend von einem leichten Verstoss auszugehen sei (E. 7) und stellt beim
Gewinn auf den von der Beschwerdeführerin selbst berechneten Minimalwert ab (E. 8). Unter Berücksichtigung
der Vorbringen der Beschwerdeführerin setzt die Vorinstanz sodann den Faktor, mit dem der Gewinn
zu multiplizieren ist, auf 1.25 fest (E. 8). In E. 9 geht die Vorinstanz weiter auf die Beweisanträge
der Beschwerdeführerin ein und nennt die wesentlichen Gründe, weshalb sie diese ablehnt. Die
Beschwerdeführerin konnte der angefochtenen Verfügung daher alle wesentlichen Argumente entnehmen,
auf welche die Vorinstanz ihren Entscheid stützt. Die Beschwerdeführerin war damit in der Lage,
die Verfügung sachgerecht anzufechten. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
liegt dementsprechend nicht vor.
3.2 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz
habe ihr die Einsicht in die ihr zur Verfügung stehenden Strafuntersuchungsakten betreffend die
Kundin verweigert.
3.2.1 Das Akteneinsichtsrecht bildet einen Teilgehalt des verfassungsmässigen
Anspruchs auf rechtliches Gehör (STEPHAN C. BRUNNER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St.
Gallen 2008, Art. 26
, N. 1). Für das Verfahren vor Bundesverwaltungsbehörden wird das Akteneinsichtsrecht
in Art. 26 ff
. VwVG konkretisiert. Gestützt auf Art. 26 Abs. 1 Bst. b
VwVG hat die Partei oder ihr
Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke am Sitze der
verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen. Diese Bestimmung
umfasst nicht nur die im konkreten Fall tatsächlich als Beweismittel herangezogenen Aktenstücke,
sondern alle Unterlagen, welche grundsätzlich geeignet sind, als Beweismittel zu dienen. Das Einsichtsrecht
bezieht sich damit grundsätzlich auf alle Dokumente, die im Rahmen des Verfahrens erstellt oder
beigezogen worden sind (BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger
[Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf
2009, Art. 26
, N. 58 mit Hinweisen). Die Behörde darf jedoch gemäss Art. 27 Abs. 1 Bst. a
VwVG
die Einsichtnahme in die Akten verweigern, wenn wesentliche öffentliche Interessen die Geheimhaltung
erfordern, wozu auch das Interesse zählt, zu verhindern, dass Informationen aus einem Verfahren
missbräuchlich benutzt werden, um sich für künftige Verfahren Vorteile zu verschaffen
(WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27
, N. 25). Weiter darf die Behörde gestützt auf Art. 27 Abs.
1 Bst. b VwVG
die Einsichtnahme in die Akten verweigern, wenn wesentliche private Interessen, insbesondere
von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern. Einschränkungen des Akteneinsichtsrechts können
auch zum Schutz der Geheim- und Privatsphäre Dritter gerechtfertigt sein (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O.,
Art. 27, N. 28; BRUNNER, a.a.O., Art. 27, N. 28). Insbesondere sind die Persönlichkeitsrechte Dritter
in Fällen zu achten, in denen sie nicht am Verfahren beteiligt und damit nicht in der Lage sind,
ihre Rechte geltend zu machen (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27 N. 29; BRUNNER, a.a.O., Art. 27 N.
31). Die Behörde kann gestützt auf Art. 27 Abs. 1 Bst. c
VwVG die Einsicht in die Akten auch
verweigern, wenn das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert.
Davon sind insbesondere auch strafrechtliche Untersuchungen erfasst, bei denen die Ermittlung des Sachverhalts
behindert werden könnte (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27 N. 21). Zu beachten gilt es, dass nach
Art. 27 Abs. 2 VwVG
die Verweigerung des Akteneinsichtsrechts auf das Erforderliche zu beschränken
ist. Nur Akten und Aktenstücke, die einen geheimhaltungswürdigen Inhalt aufweisen, dürfen
der Einsichtnahme entzogen werden. Die übrigen Inhalte müssen dagegen in geeigneter Form zugänglich
gemacht werden (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27 N. 37 f.).
3.2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts
kann eine Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren geheilt werden, wenn die Beschwerdeinstanz in
Sach- und Rechtsfragen über dieselbe Kognition verfügt wie die Vorinstanz und dem Betroffenen
dieselben Mitwirkungsrechte wie vor dieser zustehen (vgl. BGE 132 V 387
E. 5.1, mit Verweis auf BGE 115
V 305
E. 2h). Nach der Rechtsprechung kann trotz des formellen Charakters des Anspruchs auf rechtliches
Gehör - selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung - von einer Rückweisung der Sache an die
Verwaltung abgesehen werden, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und
damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen
Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (Entscheid
des Bundesgerichts 2C_694/2009
vom 20. Mai 2010 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
3.2.3 Da sich das Einsichtsrecht
auf alle Dokumente bezieht, die im Rahmen des Verfahrens erstellt oder beigezogen wurden, unterliegen
auch die der Vorinstanz vom zuständigen Untersuchungsrichteramt zugestellten Kopien der Strafuntersuchungsakten
betreffend die der Spielbankkundin vorgeworfenen strafbaren Handlungen grundsätzlich dem Einsichtsrecht.
Jedoch gilt es zu beachten, dass sich diese Strafuntersuchungsakten auch auf die höchstpersönlichen,
finanziellen und beruflichen Verhältnisse sowie auch auf gesundheitliche Daten der Spielbankkundin
beziehen, an deren Geheimhaltung ein wesentliches privates Interesse besteht. Die Akten umfassen zudem
finanzielle Daten und Angaben zu den internen Abläufen der geschädigten Person, an deren Geheimhaltung
sie ein grosses geschäftliches Interesse hat. Die Ausführungen der Angestellten der geschädigten
Person, die im Strafverfahren als Auskunftspersonen vernommen wurden, legen sowohl Details der internen
finanziellen Transaktionen der geschädigten Person als auch ihre persönlichen Arbeitsverhältnisse
dar. Die Angaben eines Kollegen der beschuldigten Person, der ebenfalls als Auskunftsperson einvernommen
wurde, enthalten zudem persönliche Informationen zur finanziellen und gesundheitlichen Situation
der beschuldigten Person. Sowohl an der Geheimhaltung der Personendaten dieser Auskunftspersonen im Strafverfahren
als auch an ihren persönlichen Angaben in Bezug auf die interne bzw. persönliche Situation
der beschuldigten und der geschädigten Person bestehen wesentliche private Interessen. Diese privaten
Interessen sind um so höher zu gewichten, als alle betroffenen Personen am vorliegenden Verfahren
nicht beteiligt sind. Bei der Strafuntersuchung gegen die Spielbankkundin handelt es sich zudem um ein
noch nicht abgeschlossenes Strafverfahren. Die in den Akten der Strafuntersuchung enthaltenen tatbestandlichen
Einzelheiten in Bezug auf die beschuldigte Person und die geschädigte Person sind im Übrigen
für den vorliegenden verwaltungsrechtlichen Entscheid nicht von Belang. Das Gericht stellt in seiner
Entscheidung denn auch in keinster Weise auf diese ab. Die den privaten Interessen an Geheimhaltung entgegenstehenden
Interessen der Beschwerdeführerin an Einsicht in alle Akten der Strafuntersuchung sind daher gering.
Der Wahrung der im Strafverfahren involvierten Dritten auf Geheim- und Privatsphäre kommt daher
vorliegend eine als überwiegend zu wertende Bedeutung zu. Unter Würdigung aller Umstände
und der gewichtigen privaten Interessen durfte die Vorinstanz die Einsichtnahme in die Strafuntersuchungsakten
betreffend die Spielbankkundin, die geschädigte Person sowie die genannten Auskunftspersonen gestützt
auf Art. 27 Abs. 1 Bst. a
, b und c VwVG verweigern. Allerdings hätte sie die Einsichtnahme in diejenigen
Akten der Strafuntersuchung gewähren müssen, die keinen geheimhaltungswürdigen Inhalt
im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a
, b und c VwVG
aufweisen. Insoweit, als die Vorinstanz der Beschwerdeführerin
die Einsicht in diese Akten verweigert hat, liegt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
vor, welche jedoch im Beschwerdeverfahren geheilt worden ist (dazu nachfolgende Erwägung). Zur Begründung
der Einschränkung der Akteneinsicht kann hier ferner auf die Zwischenverfügung vom 9. September
2010 verwiesen werden.
3.2.4 Dem Bundesverwaltungsgericht kommt im vorliegenden Beschwerdeverfahren
volle Überprüfungsbefugnis zu (Art. 9
VwVG). Es verfügt damit über dieselbe Kognition
wie die Vorinstanz. Das Gericht hat der Beschwerdeführerin mit Zwischenverfügung vom 9. September
2010 die nicht der Geheimhaltung im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a
, b und c VwVG unterliegenden Akten
des Strafverfahrens zugestellt und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Die Beschwerdeführerin
konnte sich daher vorliegend in Kenntnis sämtlicher nicht der Geheimhaltung unterliegenden Akten
umfassend zu den tatsächlichen und rechtlichen Fragen äussern. Das Bundesverwaltungsgericht
hat sodann alle Eingaben entgegengenommen und zur Klärung des Sachverhalts beigezogen. Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass die nicht besonders schwer wiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs
im vorinstanzlichen Verfahren durch das vorliegende Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht geheilt wurde.
3.2.5
Soweit die Beschwerdeführerin ihr Begehren um vollständige Akteneinsicht mit Eingabe vom 23.
September 2010 erneuert hat, bringt sie inhaltlich nichts vor, was am Zwischenentscheid vom 9. September
2010, ihr nur eingeschränkte Akteneinsicht zu gewähren, etwas zu ändern vermöchte.
Aus den darin in Erwägung 3.2.3 hiervor dargelegten Gründen ist das Begehren abzuweisen.
4.
Die
Beschwerdeführerin stellt weiter den "Verfahrensantrag", es sei die ESBK aufzufordern,
die ihr zur Verfügung stehenden Akten aus dem Strafverfahren des Untersuchungsrichteramtes B._______
gegen Frau [X]. beizubringen; eventuell seien die Akten vom Untersuchungsrichteramt B._______ beizuziehen.
Zudem sei bei einer Veröffentlichung des Urteils (auch in elektronischer oder anderer Form) eine
vollständige Anonymisierung vorzunehmen.
4.1 Soweit sich die Begehren auf die Abnahme
von offerierten Beweisen und auf den Beizug von der Vorinstanz zur Verfügung stehenden Akten aus
dem Strafverfahren betreffend die Kundin und eventualiter auf den Beizug von Akten des Untersuchungsrichteramtes
B._______ bezieht, stellen sie keine Verfahrens-, sondern Beweisanträge dar. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens,
das vom Untersuchungsprinzip (Art. 12 VwVG
) beherrscht wird, ist über Beweisanträge nicht in
allgemeiner, von konkreten Sachfragen losgelöster Weise zu befinden. Vielmehr sind Beweisanträge
immer nur bezogen auf bestimmte Fragestellungen und konkret zu bezeichnende Unterlagen zu prüfen,
wenn die Erwägungen zur Sache anzustellen sind. Im Übrigen ist festzuhalten, dass das Bundesverwaltungsgericht
die gesamten Akten der Vorinstanz, auch die ihr zur Verfügung stehenden Akten aus dem Strafverfahren
betreffend die Spielbankkundin, im Sinne des Beweisantrags der Beschwerdeführerin beigezogen hat.
Der Eventualantrag auf Beizug der Akten direkt vom zuständigen Untersuchungsrichteramt ist dementsprechend
abzulehnen.
4.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat Entscheide grundsätzlich in anonymisierter
Form zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2
VGG i.V.m. Art. 8 des Informationsreglements für das
Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 [Informationsreglement, SR
173.320.4]). Die von der Beschwerdeführerin
beantragte Anonymisierung bei Veröffentlichung des Urteils erfolgt daher bereits aufgrund gesetzlicher
Vorschriften.
Insoweit sich der Antrag nicht nur auf die Veröffentlichung des Urteils, sondern
auch auf die öffentliche Auflage des Dispositivs und des Rubrums bezieht (Art. 42 VGG
i.V.m. Art.
4 Informationsreglement), ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Entscheide
in nicht anonymisierter Form auflegt, sofern eine Anonymisierung nicht zum Schutz der Persönlichkeit
oder anderer privater oder öffentlicher Interessen geboten ist (Art. 4 Abs. 2 Informationsreglement).
Entsprechende gewichtige Interessen sind von der Beschwerdeführerin nicht hinreichend dargetan worden
und auch nicht ersichtlich, weshalb die Urteilsauflage in nicht anonymisierter Form erfolgen wird.
5.
5.1
Das Spielbankengesetz regelt das Glücksspiel um Geld oder andere geldwerte Vorteile sowie die Konzessionierung,
den Betrieb und die Besteuerung der Spielbanken (Art. 1 Abs. 1 SBG
). Das Gesetz bezweckt, einen sicheren
und transparenten Spielbetrieb zu gewährleisten, die Kriminalität und die Geldwäscherei
in oder durch Spielbanken zu verhindern sowie den sozialschädlichen Auswirkungen des Spielbetriebes
vorzubeugen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
-c
SBG).
Für den Betrieb einer Spielbank braucht es eine Betriebskonzession
(Art. 10 Abs. 2 SBG
). Diese kann nur erteilt werden, wenn die Gesuchstellerin ein Sicherheitskonzept
und ein Sozialkonzept vorlegt (Art. 13 Abs. 2 Bst. b SBG
). Im Sozialkonzept muss dargelegt werden, mit
welchen Massnahmen die Spielbank den sozial schädlichen Auswirkungen des Spiels vorbeugen oder diese
beheben will (Art. 14 Abs. 2 SBG
). Der Bundesrat legt die Anforderungen an die Konzepte fest (Art. 14
Abs. 3
SBG). In Ausübung dieser Kompetenz hat der Bundesrat die Bestimmungen zum Sozialschutz in
Art. 37 ff
. der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken vom 24. September 2004 (Spielbankenverordnung
[VSBG, SR
935.521]) konkretisiert.
5.2 Die Spielsperre ist eine der Massnahmen, durch welche
die sozial schädlichen Auswirkungen des Spielbetriebs so weit als möglich eingeschränkt
werden sollen. Die Spielbank sperrt gestützt auf Art. 22 Abs. 1
SBG Personen vom Spielbetrieb aus,
von denen sie auf Grund eigener Wahrnehmung in der Spielbank oder auf Grund Meldungen Dritter weiss oder
annehmen muss, dass sie überschuldet sind oder ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen
(Bst. a), Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen
stehen (Bst. b) oder den geordneten Spielbetrieb beeinträchtigen (Bst. c). Die Spielsperre muss
aufgehoben werden, sobald der Grund dafür nicht mehr besteht (Art. 22 Abs. 3 SBG
).
In der Botschaft
zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die Spielbanken vom 26. Februar 1997 (BBl
1997 III 145
; nachfolgend Botschaft) wird zu dieser Bestimmung ausgeführt, dass es zur Spielsperre
gestützt auf Art. 22 SBG
kein positives Wissen über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse
brauche. Es genüge vielmehr die Annahme auf Grund eigener Wahrnehmungen innerhalb der Spielbank
bzw. die durch Hinweise Dritter gestützte Vermutung. Eigene aktive Nachforschungen seien der Spielbank
nicht gestattet. Die in Art. 22 Abs. 1 SBG
genannten Gründe führten zudem obligatorisch zu
einer Spielsperre. Nur so sei ein wirksamer Schutz dieser Spieler vor sich selber und ihrer Angehörigen
möglich (Botschaft, S. 178).
Die gesetzliche Regelung der Spielsperre in Art. 22 SBG
wird durch
die Spielbankenverordnung weiter konkretisiert. Die Spielbank legt nach Art. 41 Abs. 2 VSBG
das Verfahren
bei verhängten sowie bei selbst beantragten Spielsperren fest. Bei Spielsperren registriert die
Spielbank gemäss Art. 41 Abs. 3 VSBG
Name, Vorname, Geburtsdatum und Adresse der gesperrten Person
(Bst. a), die Art der Sperre (Bst. b), das Ausstellungsdatum der Sperre (Bst. c) und die Begründung
der Sperre (Bst. d). Zusätzlich registriert sie gestützt auf Art. 41 Abs. 4
VSBG nach Möglichkeit
die berufliche und familiäre Situation der Spielerin oder des Spielers (Bst. a), die Ereignisse,
welche zur Spielsperre geführt haben, namentlich die Anzahl Besuche, Feststellungen über getätigte
Einsätze, Meldungen und Auskünfte Dritter sowie Massnahmen, welche die Spielbank vor der Spielsperre
getroffen hat (Bst. b), die nach dem Aussprechen der Spielsperre getroffenen Massnahmen wie Gespräche,
Empfehlungen, finanzielle Unterstützung, Vermittlung von Beratungs- und Unterstützungsprogrammen
sowie das Ergebnis dieser Massnahmen. Die Spielbank legt zudem nach Art. 42 Abs. 2 Bst. c VSBG
das Verfahren
zur Aufhebung von Spielsperren fest. Im Rahmen dieses Verfahrens lädt die Spielbank die betroffene
Person mittels eines Schreibens zu einem Gespräch ein und verlangt von ihr die für die Beurteilung
ihrer finanziellen Situation geeigneten Dokumente wie Betreibungsregisterauszug oder Lohnabrechnung (Art.
42 Abs. 2 Bst. c
VSBG).
5.3 Mit Erteilung der Konzession auferlegt der Bundesrat den Konzessionären
die Verpflichtung, sämtliche spielbankenrechtlichen Vorschriften einzuhalten. Zudem sind alle Konzessionsvorschriften
und die damit zusammenhängenden Bedingungen und Auflagen zu wahren. Ein Verstoss gegen eine spielbankenrechtliche
Vorschrift stellt daher ebenso eine Konzessionsverletzung im Sinne von Art. 51 SBG
dar wie die Verletzung
einer näher bestimmten Konzessionsvorschrift (Entscheid des Bundesgerichts 2C.177/2008
vom 20. Juni
2008 E. 3.2).
Verstösst eine Konzessionärin zu ihrem Vorteil gegen die Konzession oder
gegen eine rechtskräftige Verfügung, so wird sie gemäss Art. 51 SBG
mit einem Betrag bis
zur dreifachen Höhe des durch den Verstoss erzielten Gewinnes belastet. Liegt kein Gewinn vor oder
kann er nicht festgestellt oder geschätzt werden, so beträgt die Belastung bis zu 20 % des
Bruttospielertrags im letzten Geschäftsjahr.
5.4 Mit der Beaufsichtigung der Spielbanken
ist die ESBK als verwaltungsunabhängige Spezialinstanz betraut, die sich aus unabhängigen Sachverständigen
zusammensetzt (Art. 46 Abs. 2 SBG
). Sie beaufsichtigt die Spielbanken, überwacht die Einhaltung
der gesetzlichen Vorschriften und erlässt die zum Vollzug des Gesetzes notwendigen Verfügungen
(Art. 48 Abs. 1 SBG
). Sie überwacht insbesondere die Umsetzung des Sozialkonzepts (Art. 48 Abs.
2 Bst. c SBG
).
6.
Die Beschwerdeführerin rügt in materieller Hinsicht eine
Verletzung von Bundesrecht. Die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Beschwerdeführerin
im März 2009 über die notwendigen Hinweise verfügt habe, um gegen die Spielbankkundin
eine Spielsperre gestützt auf Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
zu verhängen.
6.1 Um vorliegend
zu beurteilen, ob die Beschwerdeführerin Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
verletzt hat, gilt es zu prüfen,
ob sie auf Grund eigener Wahrnehmung in der Spielbank oder auf Grund von Meldungen Dritter wusste oder
annehmen musste, dass die Kundin Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis zu ihrem
Einkommen und ihrem Vermögen standen. Andere Gründe für eine Spielsperre fallen ausser
Betracht. Dabei gilt es mit Blick auf die Materialien zu dieser Bestimmung zu beachten, dass der Gesetzgeber
die Schwelle zum Verhängen einer Spielsperre bewusst niedrig angesetzt hat. Dem Ziel der Bestimmung
entsprechend, einen wirksamen Schutz der spielenden Person vor sich selber und ihrer Angehörigen
zu ermöglichen, muss die Spielbank nicht mit Sicherheit wissen, dass die Spieleinsätze einer
Person in keinem Verhältnis zu ihrer finanziellen Situation stehen. Die Spielsperre ist vielmehr
bereits zwingend auszusprechen, wenn lediglich Hinweise den hinreichend verdichteten Verdacht begründen,
die Person tätige Einsätze, die im Vergleich zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen als
unverhältnismässig erscheinen. Nur wenn die Spielsperre bereits gestützt auf eine durch
konkrete Hinweise begründete Vermutung einer solchen Diskrepanz zwischen der Höhe der Einsätze
und der Höhe des Einkommens und Vermögens erfolgt, dient sie dem auch in der neusten Rechtsprechung
des Bundesgerichts hervorgehobenen Zweck der Spielbankengesetzgebung, sozialschädlichen Auswirkungen
des Spielbetriebs vorzubeugen (Entscheid des Bundesgerichts 2C.694/2009
vom 20. Mai 2010 E. 4). Dies
hat insbesondere durch die frühzeitige Erfassung gefährdeter Spieler und deren Fernhaltung
vom Spielbetrieb zu erfolgen (Botschaft, S. 156 f.).
6.2 Aus dem von der Beschwerdeführerin
eingereichten Sozialkonzept-Dossier geht hervor, dass die Kundin seit Mai 2006 die Spielbank besuchte.
Der erste "Meldezettel Früherkennung" im Dossier der Kundin wurde am 30. Juni 2006 erstellt
und weist darauf hin, dass die Kundin immer häufiger komme. Einem zweiten Meldezettel vom 3. Juli
2006 ist zu entnehmen, dass sie das Casino mehr als zwölf Mal pro Monat besuche. Am 4. Juli 2006
wurde die erste "Checkliste Früherkennung" eröffnet. In dieser Checkliste wurde festgehalten,
dass die Kriterien "Auffällige Veränderung der Anzahl Besuche" und "Regelmässiger
Spieler" in Bezug auf die Kundin erfüllt seien. Die Kundin wurde daher bis zum 29. August 2006
gezielt beobachtet. Der Sozialkonzeptverantwortliche sprach die Kundin zudem am 16. August 2006 an. Gemäss
Gesprächsnotiz hat die Kundin im Rahmen dieses Kontaktgesprächs angegeben, dass sie seit 15
Jahren in einer Bank als Kassiererin arbeite. Am 1. September 2006 entschied die Spielbank, die Checkliste
zu schliessen, da sich keine konkreten Anzeichen für eine Glücksspielsucht oder Finanzprobleme
gezeigt hätten.
Am 17. November 2006 wurde ein dritter Meldezettel erstellt. Gemäss diesem
spiele die Kundin mit hohen Einsätzen und bleibe immer bis zur Schliessung des Casino. Unter den
Bemerkungen wurde zudem ausgeführt, dass die Kundin seit einer Zeit "eine gute Welle"
habe und nicht schlecht gewinne. Es wurde jedoch vermutet, "wenn es sich dreht und sie verliert,
kann sie nicht aufhören." Sie hole mehrmals Geld, wenn sie in der Spielbank sei und wechsle
immer Tausendernoten in Hunderter. Schliesslich wurde vermerkt: "Sie ist 'normale' Bankschalter-Angestellte.
Ich frage mich woher sie dieses Geld hat." Am 19. November 2006 wurde eine weitere Checkliste eröffnet
und die Kundin bis zum 15. Januar 2007 gezielt beobachtet. Am 13. Januar 2007 sprach der Sozialkonzeptverantwortliche
die Kundin an, als diese Geld an der Kasse gewechselt hatte. Die Kundin führte bei dieser Gelegenheit
aus, dass es momentan bei ihr gut laufe, weshalb sie die Spielbank häufig besuche und hohe Einsätze
tätige. Am 15. Januar 2007 fiel der Entscheid, die Checkliste mangels konkreter Anzeichen für
Glücksspiel- oder Finanzprobleme zu schliessen.
Ein vierter Meldezettel wurde am 16. März
2007 angelegt. In diesem wurde festgehalten, dass die Kundin schon einmal beobachtet worden sei, immer
noch sehr hoch spiele und sehr viel komme. Sie spiele immer mit dem Maximum am Super Cherry und habe
sich auch schon darüber geäussert, dass sie sehr viel Geld verspiele. Am 18. März 2007
wurde erneut eine Checkliste eröffnet. Da in der Checkliste als Kriterium neben "Gast versucht,
seine Verluste wieder einzuspielen" und "Regelmässiger Spieler" auch das Kriterium
"Gast macht negative Aussagen über seine finanzielle Situation" angekreuzt wurde, führte
ein Mitarbeiter der Spielbank am 8. Juli 2007 mit der Kundin ein Gespräch und befragte sie nach
ihrem Spielverhalten und ihrer finanziellen Situation. Als Gesprächsnotiz wurde festgehalten:
"Die
Spieleinsätze stehen bei ihr nicht im Verhältnis zu ihrem Einkommen. Sie gewann jedoch 80'000
letzte Woche + finanziert meist das Spiel mit ihren Gewinnen. Sie berührt dabei ihre Ersparnisse
nicht, sie steht finanziell gesund da und hat keine Schulden. Sie gab zu, ihre Verluste zu versuchen
wieder einzuspielen, sie betritt jedoch das Casino mit einem fixen Geldbetrag + geht nicht an den Bancomat."
Da
für die Spielbank keine konkreten Anzeichen für Glücksspiel- oder Finanzprobleme vorlagen,
wurde die Checkliste gleichentags wieder geschlossen.
Am 20. Dezember 2008 erstellte der Sozialkonzeptverantwortliche
selbst einen weiteren Meldezettel, auf welchem sich die Bemerkung findet, dass die Kundin während
des Spiels mehr trinke als gewohnt und gleichzeitig mehrere Automaten mit "Maximumeinsätzen"
auf automatisches Spiel eingestellt habe. Deshalb wurde gleichentags erneut eine Checkliste eröffnet.
Die Kriterien "Gast spielt gleichzeitig exzessiv an mehreren Automaten/Tischen" und "Gast
zeigt auffällige Veränderung von Verhalten und Erscheinungsbild" wurden angekreuzt, wonach
sie bis zum 14. Februar 2009 gezielt beobachtet wurde. Am 23. Februar 2009 fand ein weiteres Kontaktgespräch
statt. Bei der Gesprächsnotiz wurde vermerkt: "Unserer Meinung nach spielt sie weit über
ihre Verhältnisse." Die Kundin wurde daher zur Einreichung finanzieller Unterlagen innert zehn
Tagen aufgefordert. Die Kundin empörte sich, worauf sie von der Security aus der Spielbank begleitet
wurde und der Sozialkonzeptverantwortliche den Eintrag der provisorischen Spielsperre im C-Key System
veranlasste. Die Kundin liess die zehntägige Frist verstreichen, reichte aber dann mit Schreiben
vom 16. März 2009 die verlangten Unterlagen ein. Mit Schreiben vom 17. März 2009 wurde sie
von der Beschwerdeführerin zu einem Gespräch eingeladen, welches am 23. März 2009 stattfand.
Der Mitarbeiter vermerkte zum Gespräch, die Kundin arbeite bei einem Finanzinstitut als Kundenberaterin
und erhalte ein monatliches Salär von Fr. 5'490.25. Anhand der Kontoauszüge weise ihr Konto
per 20. Februar 2009 einen Saldo in der Höhe von Fr. 69'960.88 auf. Die auf den Kontoauszügen
aufgeführten Gutschriften sowie Zahlungseingänge seien von ihr als Zinsvergütungen von
Aktien und Anlagefonds oder als Spielgewinne bezeichnet worden. Auf der Checkliste wurde als Gesprächsnotiz
festgehalten, dass die finanziellen Unterlagen positiv zu bewerten seien und keine Glücksspielprobleme
bestehen würden. Die Checkliste wurde daher am 23. März 2009 geschlossen und die provisorische
Spielsperre aufgehoben.
Nachdem die Beschwerdeführerin ein Editionsbegehren des zuständigen
Untersuchungsrichteramtes erhielt, wurde die Kundin am 28. September 2009 mit einer Spielsperre belegt,
worüber die Kundin am 30. Oktober 2009 informiert wurde.
6.3 Aus den vorstehenden Unterlagen
des Sozialkonzept-Dossiers ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin über genügend Hinweise
zur Annahme verfügte, dass die Spielbankenkundin Einsätze riskierte, die in keinem Verhältnis
zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen standen und daher eine Spielsperre nach Art. 22 Abs. 1 Bst.
b SBG
hätte aussprechen müssen. Die Spieleinsätze der Kundin waren nach den dokumentierten
Beobachtungen der Mitarbeitenden der Spielbank hoch (Meldezettel vom 17. November 2006) resp. sehr hoch
(Meldezettel vom 16. März 2007), und am Super Cherry spielte die Kundin sogar immer mit dem Maximum
(Meldezettel vom 16. März 2007). Nach den eigenen Berechnungen der Beschwerdeführerin ist davon
auszugehen, dass sich die Einsätze der Spielbankkundin pro Monat auf rund Fr. 98'810.- beliefen
(vgl. dazu E. 6.4.2 und 10.3). Diese Einsätze standen unbestrittenermassen in keinem Verhältnis
zum Einkommen der Kundin als Kassiererin in einer Bank, was der Beschwerdeführerin schon sehr früh
(vgl. Checkliste vom 4. Juli 2006) bekannt war bzw. bekannt gewesen sein musste. Bereits auf dem Meldezettel
vom 17. November 2006 wird denn auch die Frage aufgeworfen, woher die Spielbankkundin als normale Bankschalter-Angestellte
dieses Geld habe, und nach dem Gespräch vom 8. Juli 2007 wurde sogar ausdrücklich vermerkt,
dass die Spieleinsätze der Kundin nicht im Verhältnis zu ihrem Einkommen stehen würden.
Für die Vermutung, dass die hohen, sehr hohen resp. maximalen Einsätze der Kundin auch nicht
durch ein entsprechend hohes Vermögen gedeckt waren, bestanden ebenfalls ausreichende Anhaltspunkte.
Zum einen machte die Spielbankkundin selber negative Aussagen über ihre finanzielle Situation (vgl.
Meldezettel vom 16. März 2007; Checkliste vom 18. März 2007), wozu es bei ausreichend vorhandenen
Vermögenswerten kaum Anlass gegeben hätte. Zum anderen erweisen sich die von der Kundin im
Rahmen des Gesprächs vom 8. Juli 2007 gemachten Angaben zu ihren finanziellen Verhältnissen
als offensichtlich unglaubwürdig. Als notorisch bekannt (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz vom
7. Juli 2010, S. 3 f.) und im Übrigen durch die Aufstellung der Beschwerdeführerin selbst belegt
(act. 15) muss die Tatsache gelten, dass der Spielbank durchschnittlich rund 20 % der Spieleinsätze
als Ertrag verbleiben. Vor diesem Hintergrund ist zweifelhaft, ob eine regelmässig spielende Person
mittel- bis langfristig ihre Spieleinsätze allein durch die erzielten Gewinne decken kann. Die Aussage
der Kundin am 8. Juli 2007, sie finanziere ihr Spiel mit ihren Gewinnen und berühre ihre Ersparnisse
nicht, hätten Zweifel wecken und näher hinterfragt werden müssen. Insbesondere hätte
diese Aussage einem zur Erkennung von spielsuchtgefährdeten Personen ausgebildeten Mitarbeiter der
Spielbank (vgl. Art. 37 Abs. 1 Bst. c
i.V.m. Art. 39 VSBG
) Anlass geben müssen, Zweifel an der Stabilität
der Vermögensverhältnisse der Kundin zu haben. Dies gilt umso mehr, als der Mitarbeiter explizit
festgehalten hat, dass die Spieleinsätze der Kundin in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen
stehen würden. Zweifel an den Ausführungen der Kundin waren im Übrigen auch darum angebracht,
weil ihre Aussage, sie betrete das Casino mit einem fixen Geldbetrag und gehe nicht an den Bancomaten,
im Widerspruch zu den Beobachtungen eines Mitarbeitenden standen, dass sie in der Spielbank mehrmals
Geld hole und Tausendernoten in Hunderter wechsle (Meldezettel vom 17. November 2006). Mit Blick auf
das seit Juni 2006 dokumentierte problembehaftete Spielverhalten der Kundin hätte sich daher bereits
am 16. März 2007 eine Spielsperre gerechtfertigt. Ob die Spielbank die Kundin auch schon zu diesem
Zeitpunkt zwingend vom Spielbetrieb hätte aussperren müssen, kann jedoch offen bleiben. Ausschlaggebend
erscheint, dass spätestens nach dem Gespräch mit der Kundin am 8. Juli 2007 genügend gewichtige
Anhaltspunkte für die Annahme bestanden, dass die hohen, sehr hohen resp. maximalen Einsätze
der Kundin in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen standen. Da mit Blick
auf Ziel und Zweck der Spielbankengesetzgebung für das Aussprechen einer Spielsperre bereits ein
solcher begründeter Verdacht ausreicht (vgl. E. 5.1 und E. 4.2), lagen am 8. Juli 2007 alle Voraussetzungen
vor, um die Kundin vom Spielbetrieb auszusperren. Indem die Beschwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt
keine Spielsperre aussprach, verletzte sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
.
6.4 Was die Beschwerdeführerin
dagegen einwendet, vermag nicht zu überzeugen.
6.4.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst
geltend, sie habe die Vermögensverhältnisse der Spielbankkundin im März 2009 genügend
abgeklärt und keine Anzeichen für das Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 22 Abs. 1 Bst.
b SBG
gefunden. Die Spielbankkundin habe Kontoauszüge vorgelegt, die ihr ein Vermögen von rund
Fr. 130'000.- bescheinigt hätten. Die Übertragungen auf den von der Kundin beigebrachten Kontoauszügen
hätten zudem aufgezeigt, dass sie über verschiedene Konten verfüge und die Aufstellungen
bestimmte Anlagekategorien nicht einschliessen würden. Daraus sei zu schliessen gewesen, dass das
Vermögen der Kundin mehr als Fr. 130'000.- betragen müsse. Die Kundin habe zudem im Gespräch
vom 23. März 2009 glaubhaft versichert, dass die Zahlungseingänge auf den Kontoauszügen
von Zinsvergütungen auf Aktien und Anlagefonds herrührten. Auch diese Aussagen hätten
auf weitere Vermögenswerte hingedeutet.
6.4.2 Wie in E. 6.3 aufgezeigt, waren die Voraussetzungen
für eine Spielsperre nach Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
bereits am 8. Juli 2007 gegeben. Diese lagen
- entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin - auch nach Abklärung der finanziellen
Verhältnisse der Kundin am 23. März 2009 noch vor. Das monatliche Einkommen der Spielbankkundin
belief sich unbestrittenermassen auf rund Fr. 5'490.-. Zum Nachweis ihres Vermögens reichte die
Kundin einen Auszug aus einem Privatkonto (...) ein, dessen Schlusssaldo per 23. Februar 2009 Fr. 69'960.88
betrug. Zudem legte sie eine Übersicht der Anlagen nach Anlagekategorie per 23. Februar 2009 vor,
die ein Nettovermögen exkl. gebundene Vorsorge von total Fr. 33'955.- aufwies. Schliesslich brachte
sie einen Bankauszug per 23. Februar 2009 bei, auf dem die Saldi von drei weiteren Konten belegt wurden:
ein Privatkonto über Fr. 8'000.-, ein weiteres Privatkonto über Fr. 8'000.- und ein Sparkonto
über Fr. 7'600.-. Daraus resultierte per 23. Februar 2009 ein Gesamtvermögen von Fr. 127'515.88.
Hinweise auf weitere Vermögenswerte sind den eingereichten Unterlagen nicht zu entnehmen. Alle Übertragungen
auf das Privatkonto (...) stammten von den anderen bei der Berechnung des Gesamtvermögens bereits
berücksichtigten drei Konten. Der Anlagenübersicht ist zudem nicht zu entnehmen, dass bestimmte
Anlagekategorien nicht eingeschlossen wären. Die Annahme, es seien noch weitere Vermögenswerte
vorhanden, ist daher nicht nachvollziehbar. Im Übrigen hat die Spielbank gemäss Art. 42 Abs.
2 Bst. b VSBG
von einer vom Spielbetrieb ausgesperrten Person geeignete Dokumente, d.h. schriftliche
Belege, für die Beurteilung ihrer finanziellen Situation zu verlangen. Lediglich auf mündliche
Aussagen und Zusicherungen der betroffenen Spielerin durfte dementsprechend vorliegend nicht abgestellt
werden.
Die von der Kundin mit den vorstehend genannten Unterlagen belegten Vermögens- und
Einkommensverhältnisse stehen offensichtlich in keinem Verhältnis zu den von der Beschwerdeführerin
dokumentierten hohen, sehr hohen resp. maximalen Einsätzen der Kundin in der Spielbank. Nach den
eigenen Berechnungen der Beschwerdeführerin hat die Kundin pro Monat Spieleinsätze von rund
Fr. 98'810.- in der Spielbank getätigt. Diese monatlichen Spieleinsätze sind rund 18 Mal höher
als ihr Monatseinkommen und betragen rund 77.5 % ihres Gesamtvermögens am 23. Februar 2009. Beim
durchschnittlichen Verlust von rund 20 % auf den Spieleinsätzen wäre das Vermögen der
Kundin somit in rund sechs Monaten nahezu aufgebraucht gewesen. Da somit ein klares Missverhältnis
zwischen den Einsätzen und den Einkommens- und Vermögensverhältnissen der Kundin vorlag,
waren die Voraussetzungen einer Spielsperre gemäss Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
auch am 23. März
2009 erfüllt.
6.4.3 Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, die Kundin sei in den
Jahren 2006 und 2007 unter dem Namen ihres Ehemannes bekannt gewesen, der ein erfolgreicher und vermögender
Geschäftsmann sei. Die Kundin habe gegenüber den Mitarbeitenden der Spielbank zudem stets glaubhaft
dargelegt, dass sie im Rahmen der Scheidung grosszügig abgefunden worden sei. Ihre Wohnsituation
und ihr beibehaltener hoher Lebensstil hätten davon gezeugt. Die Kundin habe weiter keine Gelegenheit
ausgelassen, darauf hinzuweisen, dass sie keine finanziellen Probleme habe und der Spassfaktor bei den
Spielbankbesuchen im Vordergrund stünde. Gegenüber einer Kassenmitarbeiterin soll sie zudem
erklärt haben, dass sie Geld aus einer Erbschaft erhalten habe. Immer wieder habe sie glaubhaft
versichert, dass sie ihre Spieleinsätze mit den erzielten Spielgewinnen tätige. Es hätten
keine Anhaltspunkte bestanden, den glaubwürdigen Aussagen der Kundin zu misstrauen, zumal keine
Anzeichen von einem problembehafteten Spielverhalten zu erkennen gewesen seien.
6.4.4 Diese Vorbringen
der Beschwerdeführerin stehen im Widerspruch zu den zahlreichen Beobachtungen der mit der Umsetzung
des Sozialkonzepts betrauten Mitarbeitenden der Spielbank, die auf mehreren Meldezetteln und Checklisten
ein problembehaftetes Spielverhalten der Kundin dokumentierten (vgl. E. 6.2). Ebenfalls dokumentiert
sind negative Aussagen der Kundin selbst über ihre finanzielle Situation (Checkliste vom 18. März
2007) sowie die Auffassung der Spielbankmitarbeitenden, die Einsätze der Kundin stünden in
keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen (Meldezettel vom 17. November 2006; Checkliste vom 8. Juli
2007). Die Aussagen der Kundin in Bezug auf die Finanzierung ihrer hohen Spieleinsätze waren im
Übrigen offensichtlich unglaubwürdig (vgl. E. 6.3), was bereits für sich genommen als
deutliches Alarmzeichen in Bezug auf das Spielverhalten der Kundin und dessen Auswirkungen auf ihre finanziellen
Verhältnisse hätte wahrgenommen werden müssen. Wie bereits aufgezeigt, bestanden daher
am 8. Juli 2007 ausreichende, belegte Hinweise darauf, dass die Einsätze der Kundin in keinem Verhältnis
zu ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen standen. Da diese Anhaltspunkte im Sozialkonzept-Dossier
von dafür spezifisch ausgebildeten Mitarbeitenden der Spielbank rechtsgenüglich dokumentiert
wurden, kann auf die von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang beantragten Zeugeneinvernahmen
verzichtet werden.
6.4.5 Die Beschwerdeführerin beurteilt den Vorwurf, nach dem sie verpflichtet
sei, die Vermögensentwicklung ihrer Kunden intensiver zu beobachten oder zu analysieren, wie ihr
Vermögen geäufnet werde, als verfehlt. Die Spielbank habe weder auf Grund von Art. 22
SBG noch
auf Grund eines Prozesses oder einer Vorgabe der Vorinstanz die Pflicht, eine umfassende Vermögensanalyse
vorzunehmen. Art. 22 SBG
verbiete eine solche Vermögensanalyse geradezu. Die Spielbank müsse
wachsam sein, könne aber nicht eingehende Finanzanalysen und Bonitätsbewertungen vornehmen.
6.4.6
Die vorstehenden Einwände der Beschwerdeführerin sind bei der Beurteilung der Frage, ob sie
Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
verletzt hat, rechtlich unbeachtlich. Den Materialien zu Art. 22 SBG
ist klar
zu entnehmen, dass die Spielbank für das Aussprechen einer Spielsperre kein positives Wissen über
die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der betroffenen Person haben muss. Eigene aktive
Nachforschungen sind der Spielbank diesbezüglich sogar untersagt. Finanzanalysen und Bonitätsbewertungen
sind daher für das Verhängen einer Spielsperre rechtlich nicht verlangt und daher entbehrlich
(vgl. E. 5.2 und E. 6.1).
Insoweit die Beschwerdeführerin im Übrigen geltend machen will,
sie sei bei der Aufhebung der Spielsperre nicht verpflichtet, eine eingehende Finanzanalyse und Bonitätsbewertung
vorzunehmen, kann ihr nicht gefolgt werden. Für die Aufhebung der Spielsperre hat die Spielbank
von der betroffenen Person die für die Beurteilung ihrer finanziellen Situation geeigneten Dokumente
zu verlangen (Art. 42 Abs. 2 Bst. b VSBG
). Die Spielbank hat auf Grund dieser Unterlagen abzuklären,
ob der Grund für die Sperre nicht mehr besteht. Dies setzt zwingend voraus, dass die dafür
verantwortlichen Mitarbeitenden beurteilen können, ob die Person überschuldet ist, ihren finanziellen
Verpflichtungen nicht nachkommen kann oder Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis
zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen stehen. Die Beurteilung, ob eine Spielsperre aufgehoben werden
kann, bedingt daher Kenntnisse zur Analyse der entsprechenden Finanzunterlagen. Ohne diese Fähigkeiten
kann kein wirksamer Schutz der betroffenen Person vor sich selber und ihrer Angehörigen gewährleistet
und damit Ziel und Zweck von Art. 22 SBG
nicht realisiert werden. Die Spielbank ist daher verpflichtet,
mit einer entsprechenden Ausbildung und einer regelmässigen Weiterbildung ihres Personals sicherzustellen,
dass es die notwendigen Kenntnisse besitzt, um beurteilen zu können, ob die finanzielle Situation
einer Person die Aufhebung einer Spielsperre erlaubt oder nicht (Art. 37 Abs. 1 Bst. c
i.V.m. Art. 39
VSBG
).
6.4.7 Unbeachtlich für die Beurteilung der Frage, ob die Beschwerdeführerin Art.
22 Abs. 1 Bst. b SBG
verletzt hat, sind im Übrigen die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten
Überlegungen zu einer allfälligen Vernachlässigung von Sicherheitsvorschriften bei der
Arbeitgeberin der Spielbankkundin und die daraus folgenden günstigen Gelegenheiten, zu grossen Geldbeträgen
zu kommen. Die Spielbank hat gemäss Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
zwingend Personen vom Spielbetrieb
auszusperren, von denen sie auf Grund eigener Wahrnehmung in der Spielbank weiss oder annehmen muss,
dass sie Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen
stehen. Die Herkunft oder die Umstände der Erlangung der finanziellen Mittel für die unverhältnismässig
hohen Spieleinsätze ist für das Verhängen der Spielsperre gestützt auf Art. 22 Abs.
1 Bst. b SBG
jedoch nicht massgebend.
6.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
spätestens am 8. Juli 2007 ausreichende Hinweise zur Annahme hatte, dass die Kundin Spieleinsätze
riskierte, die in keinem Verhältnis zu ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen standen.
Indem die Beschwerdeführerin die Spielbankkundin zu diesem Zeitpunkt nicht vom Spielbetrieb aussperrte,
verletzte sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
. Darin hat die Vorinstanz zu Recht eine Konzessionsverletzung
erblickt (E. 6.3).
7.
Die Vorinstanz hat eine weitere Konzessionsverletzung im Sinne
von Art. 51 SBG
darin erblickt, dass die Beschwerdeführerin entgegen den Vorgaben ihres Sozialkonzepts
die provisorische Spielsperre der Kundin nicht in eine "angeordnete Spielsperre" umwandelte,
nachdem sie ihre Finanzbelege nicht innert der vorgegebenen Frist einreichte.
Die Beschwerdeführerin
bestreitet diesen Vorwurf. Dass die Kundin die Unterlagen zu ihren finanziellen Verhältnissen nach
entsprechender Aufforderung vom 23. Februar 2009 nicht nach der Frist von zehn Tagen eingereicht habe,
sondern erst am 16. März 2009, sei nicht aussergewöhnlich und könne vielfältige unverdächtige
Beweggründe haben. Sie habe die provisorische Spielsperre der Kundin daher nicht in eine "angeordnete
Spielsperre" umwandeln müssen.
7.1 Das Sozialkonzept der Beschwerdeführerin
sieht unbestrittenermassen vor, dass die Spielbank einem Gast, von dem sie zur Klärung der Situation
einen finanziellen Nachweis verlangt, eine provisorische Sperre erteilt. Erfolgt der finanzielle Nachweis
nicht innerhalb der Frist, ist die provisorische Sperre in eine "angeordnete" umzuwandeln.
Diese Vorgaben des Sozialkonzepts stellen Teil der zu wahrenden Konzessionsvorschriften dar (vgl. E.
5.3). Werden sie nicht eingehalten, liegt eine Konzessionsverletzung vor.
7.2 Die Spielbankkundin
wurde am 23. Februar 2009 aufgefordert, Unterlagen zur Abklärung ihrer finanziellen Verhältnisse
innert einer Frist von zehn Tagen einzureichen. Gleichzeitig wurde eine provisorische Spielsperre gegen
die Kundin ausgesprochen. Unbestrittenermassen reichte die Kundin die verlangten finanziellen Nachweise
nicht innerhalb der Frist von zehn Tagen ein. Die Beschwerdeführerin hätte daher in Umsetzung
der Vorgaben ihres Sozialkonzepts die provisorische Sperre der Kundin in eine "angeordnete"
umwandeln müssen. Die Vorgaben des Sozialkonzepts sind diesbezüglich zwingend und sehen keine
Ausnahme vor, auch nicht bei Vorliegen von unverdächtigen Beweggründen seitens der Kundin.
Indem die Beschwerdeführerin das Verhängen einer angeordneten Spielsperre nach Ablauf der Frist
von zehn Tagen unterliess, verletzte sie daher die Vorgaben des Sozialkonzepts und damit auch die Konzessionsbestimmungen.
7.3
Daran vermag der Einwand der Beschwerdeführerin, die provisorische Spielsperre sei der "angeordneten"
im Ergebnis gleich und hätte nach Prüfung der finanziellen Unterlagen und der Besprechung vom
23. März 2009 sowieso aufgehoben werden müssen, nichts zu ändern. Wie bereits ausführlich
gezeigt, waren die Voraussetzungen einer Spielsperre auch am 23. März 2009 erfüllt (E. 6.4.2).
8.
Die
Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unrichtig bzw. unvollständig
festgestellt. Soweit ein Verstoss gegen die Konzession nach Art. 51 SBG
alleine aufgrund des Umstandes
behauptet werde, dass sich im Nachhinein in einem Fall herausstelle, dass ein Spieler spielsüchtig
sei und dazu Gelder veruntreut haben soll, so wäre diese Spielsucht abzuklären. Die Vorinstanz
habe aber die Motive der Spielerin für die ihr vorgeworfenen strafbaren Handlungen zum Nachteil
ihrer Arbeitgeberin nicht näher untersucht. Die Vorinstanz habe zudem sämtliche von der Beschwerdeführerin
zur Entkräftung der Vorwürfe beantragten Personenbefragungen nicht durchgeführt und sich
wohl auf Presseberichte gestützt. Weiter seien die Feststellungen der Vorinstanz, die im Rahmen
von Inspektionen vor dem Bekanntwerden der angenommenen Verfehlungen der Kundin bei der Beschwerdeführerin
durchgeführten worden seien, nicht näher untersucht worden.
8.1 Im Verwaltungsverfahren
des Bundes stellt die Behörde nach Art. 12 VwVG
den Sachverhalt von Amtes wegen fest. Der Sachverhalt
umfasst dabei nur die rechtserheblichen Tatsachen, d.h. jene faktischen Grundlagen, die für die
Regelung des in Frage stehenden Rechtsverhältnisses relevant sind (vgl. auch Art. 49 Bst. b VwVG
).
Sachverhaltselemente, die für den Ausgang des Verfahrens nicht wesentlich sind, brauchen nicht erhoben
zu werden (CHRISTOPH AUER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 12, N.
2; PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG,
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art.
12, N. 28).
8.2 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, über die Spielbankkundin
nicht rechtzeitig eine Spielsperre verhängt zu haben und damit Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
sowie die
Vorgaben ihres Sozialkonzepts und damit ihre Konzession verletzt zu haben. Als rechtserhebliche Tatsachen
sind daher lediglich diejenigen faktischen Grundlagen zu betrachten, die als Voraussetzungen für
das Verhängen einer Spielsperre nach Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
sowie nach dem Sozialkonzept der
Beschwerdeführerin gegeben sein müssen. Diese relevanten Tatsachen hat die Vorinstanz unter
Heranziehung der geeigneten Unterlagen des Sozialkonzept-Dossiers der Kundin sowie der Eingaben der Beschwerdeführerin
rechtsgenüglich abgeklärt (vgl. E. 6.2 und E. 7.2). Da weder eine allfällige Spielsucht
der Kundin, noch ihre Motive für die vorgeworfene strafbare Handlung, noch Ergebnisse von vorgängigen
Inspektionen vorliegend rechtserhebliche Tatsachen darstellen, mussten diese von der Vorinstanz auch
nicht abgeklärt und weiter untersucht werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz
habe den Sachverhalt unrichtig resp. unvollständig festgestellt, erweist sich als unbegründet.
Deshalb erübrigen sich Weiterungen hierzu sowie insbesondere die Durchführung der von der Beschwerdeführerin
beantragten Zeugenbefragungen und zusätzlichen Beweismassnahmen. Die entsprechenden Beweisanträge
sind daher abzuweisen.
8.3 Da die Vorinstanz wie gezeigt zutreffend angenommen hat, die Beschwerdeführerin
habe die ihr vorgeworfenen Konzessionsverletzungen begangen, kann hier auch offen bleiben, ob die Beschwerdeführerin
beim Vollzug des Sozialkonzeptes im konkreten Fall auch verpflichtet gewesen wäre, Daten aus der
Geldwäscherei-Aufsicht beizuziehen.
9.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die
Beschwerdeführerin gegen Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
sowie gegen die Vorgaben ihres Sozialkonzepts
verstossen hat. Es liegt damit eine Konzessionsverletzung im Sinne von Art. 51 SBG
vor. Die Beschwerde
ist daher im Hauptantrag abzuweisen.
10.
Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin,
die Sanktion sei höchstens auf Fr. 74'400.- festzusetzen, da die Höhe der von der Vorinstanz
ausgesprochenen Sanktion in mehrerer Hinsicht unangemessen sei.
10.1 Zunächst führt
die Beschwerdeführerin aus, die Vorinstanz gehe in der Berechnung der Sanktion zu Unrecht davon
aus, dass der Gewinn während der ganzen Zeitdauer, in welcher die Kundin die Spielbank besucht habe,
heranzuziehen sei. Korrekterweise sei erst der Gewinn ab dem Zeitpunkt zu berücksichtigen, ab dem
ihr eine Verletzung von Art. 22 SBG
vorgeworfen werde. Es sei daher zur Berechnung der Sanktion lediglich
der Gewinn heranzuziehen, der ab dem 23. März 2009 bis zur Spielsperre am 30. Oktober 2009 erzielt
worden sei.
10.2 Gemäss Art. 51 SBG
wird die Konzessionärin mit einem Betrag bis
zur dreifachen Höhe des durch den Verstoss erzielten Gewinnes belastet, wenn sie zu ihrem Vorteil
gegen die Konzession verstösst. Die gestützt auf Art. 51 SBG
auszusprechende Sanktion bemisst
sich somit in erster Linie in Relation zum durch den Verstoss erzielten Gewinn. Die konkrete Höhe
der Sanktion ist nach den Umständen des Einzelfalls zu bemessen, wobei sie nur in krassen Fällen
die in Art. 51 SBG
vorgesehenen Höchstsätze erreichen wird. Eine Belastung in der Höhe
des erzielten Gewinnes bildet aber regelmässig die untere Grenze der Sanktion (Botschaft, S. 189).
Zu beachten gilt es, dass die Wirksamkeit der Spielbankengesetzgebung entscheidend von der Präventivwirkung
der Sanktionen abhängt, die gestützt auf Art. 51 SBG
gegen die fehlbaren Unternehmen gerichtet
werden. Die Belastung soll daher für das fehlbare Unternehmen spürbar sein (Botschaft, S. 188).
In
ihrer Praxis unterscheidet sie vier Arten von Verletzungen. Bei der ersten Kategorie handelt es sich
um einfache Ordnungswidrigkeiten. Eine zweite Kategorie betrifft die leichten Verstösse, worunter
Fehlleistungen zu verstehen sind, die bei normaler Aufmerksamkeit hätten vermieden werden können,
bei denen aber keine ernsthafte Gefährdung der Ziele des Spielbankengesetzes zu befürchten
ist. Als mittelschwer gelten Verstösse, die mittelbar oder unmittelbar die Erreichung der Ziele
des Spielbankengesetzes in nicht leicht zu nehmender Weise gefährden können, wie beispielsweise
Verstösse gegen Normen, die direkt mit den Zielen des Gesetzes zusammenhängen. Als schwer erachtet
die Vorinstanz Verstösse, die unmittelbar die Ziele der Spielbankengesetzgebung gefährden und/oder
zentrale Vorschriften auf gravierende Weise verletzen.
Erzielen die Casinos durch den Verstoss einen
bezifferbaren Gewinn, so wird dieser nach der Praxis der Vorinstanz mit einem Faktor multipliziert, der
bei einfachen Ordnungswidrigkeiten 1.0-1.5 beträgt, bei einem leichten Verstoss 1.25-1.75, bei einem
mittelschweren Verstoss 1.5-2.0 und bei einem schweren Verstoss 1.75-3.0. Bei der Bestimmung des Faktors
sind zudem die konkreten Umständen zu berücksichtigen. Sanktionsverschärfend wirken sich
Arglist oder generell verwerfliche Gesinnung bei der Begehung, Dreistigkeit oder Skrupellosigkeit, renitentes
Verhalten oder der Versuch, den Fehler zu vertuschen, aus. Sanktionsmindernd wirken sich dagegen das
Eingeständnis des Fehlers aus, aufrichtige, eventuell tätige Reue, Kooperationsbereitschaft
bei der Ermittlung oder der Umstand, dass Massnahmen zur Schadensbegrenzung ergriffen wurden.
Die
Spielbankenkommission wirkt in einem Bereich, in dem sie Fachfragen mit einem technischen, ökonomischen,
gesellschaftspolitischen und verhaltenspsychologischen Hintergrund zu beurteilen hat (Entscheid des Bundesgerichts
2C_694/2009
vom 20. Mai 2010 E. 2.2.2). Bei der konkreten Bemessung der Sanktion kommt der Vorinstanz
daher nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein grosses Ermessen zu (Entscheid des Bundesgerichts 2A.15/2005
vom 27. Mai 2005 E. 2.3). Das Bundesverwaltungsgericht übt dementsprechend gegenüber der Praxis
der Vorinstanz eine gewisse Zurückhaltung und stellt seine eigene Einschätzung nicht an die
Stelle der für die kohärente Konkretisierung und Anwendung des Gesetzes primär verantwortliche
Vorinstanz (Entscheid des Bundesgerichts 2C_694/2009
vom 20. Mai 2010 E. 2.2.2; BGE 131 II 680
E. 2.3.2
und 2.3.3). Das Gericht hat so lange nicht einzugreifen, als die Auslegung der Vorinstanz als vertretbar
erscheint (BGE 127 II 184
E. 5a, BGE 126 II 111
E. 3b, BGE 125 II 225
E. 4a).
10.3 Zur Bestimmung
der Sanktion ist nach dem Wortlaut von Art. 51 SBG
nur der Gewinn massgebend, den die Spielbank durch
den Verstoss gegen die Konzession realisiert hat. Zu berücksichtigen sind daher lediglich diejenigen
finanziellen Gewinne, welche die Beschwerdeführerin zeitlich nach Verletzung der spielbankenrechtlichen
Vorschriften resp. nach Verletzung der Vorgaben des Sozialkonzepts und damit der Konzession erzielt hat.
Unbeachtlich für die Berechnung der Sanktion sind demgegenüber Gewinne, die von der Spielbank
zeitlich vor ihrer Konzessionsverletzung erzielt wurden, da sie sich zu diesem Zeitpunkt rechtskonform
verhalten hat. Das entspricht auch dem Sinn und Zweck der Bestimmung, mit der Sanktion einen von der
fehlbaren Spielbank erwirtschafteten unrechtmässigen Gewinn abzuschöpfen und damit die Einhaltung
der spielbankenrechtlichen Vorschriften sicher zu stellen. Die Vorinstanz ist mit ihrer Sanktionsberechnung,
der sie den während der gesamten Spielzeit der Kundin vom 8. Mai 2006 bis zum 29. August 2009 erzielten
Bruttospielertrag der Spielbank zu Grunde gelegt hat, von dieser gesetzlichen Konzeption zu Unrecht abgewichen.
Für die Berechnung der Sanktion kann nur der Gewinn der Spielbank im Zeitraum nach ihrer Konzessionsverletzung
massgebend sein. Dieser Zeitraum erstreckt sich vorliegend vom 8. Juli 2007 bis zum 23. Februar 2009
und vom 23. März 2009 bis zum 27. September 2009. Die Beschwerdeführerin hätte am 8. Juli
2007 eine Spielsperre gegen die Kundin verhängen müssen (E. 6.3). Eine solche wurde allerdings
erst am 23. Februar 2009 provisorisch verhängt und am 23. März 2009 wieder aufgehoben. Schliesslich
wurde die Beschwerdeführerin nach Erhalt eines Editionsbegehrens des zuständigen Untersuchungsamtes
am 27. September 2009 vom Spielbetrieb ausgesperrt. Stellt man mit der Beschwerdeführerin und der
Vorinstanz darauf ab, dass die Spielbank zwischen dem 8. Mai 2006 und dem 29. August 2009 (1'209 Tage)
durch das Spielen der Kundin einen minimalen Bruttospielertrag von Fr. 927'823.- erzielte, ergibt sich
für die vorliegend relevante Zeitspanne vom 8. Juli 2007 bis zum 23. Februar 2009 und vom 23. März
2009 bis zum 27. September 2009 (785 Tage) einen Bruttospielertrag von rund Fr. 600'000.-. Dazu gilt
es zu bemerken, dass dieser Betrag lediglich eine Schätzung darstellt, die sich auf die durch die
Geldwäschereigesetzgebung vorgeschriebenen Aufzeichnungen der Auszahlungen über Fr. 15'000.-
an die Kundin stützt (vgl. Art. 2 Abs. 3 Bst. a der Verordnung der Eidgenössischen Spielbankenkommission
über die Sorgfaltspflichten der Spielbanken zur Bekämpfung der Geldwäscherei vom 12. Juni
2007 (Geldwäschereiverordnung ESBK [GwV ESBK, SR
955.021]). Mangels genaueren, gesicherten Angaben
zu dem von der fraglichen Casino-Besucherin im massgebenden Zeitraum effektiv verspielten Gelder muss
es bei dieser sehr konservativen Schätzung bleiben. Da in der Berechnung die Auszahlungen an die
Kundin unter dem Betrag von Fr. 15'000.- nicht erfasst sind, dürfte sich der geschätzte Bruttospielertrag
von rund Fr. 600'000.- jedenfalls im unteren Bereich des effektiven Bruttospielertrags bewegen.
10.4
Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, die Vorinstanz habe vom Bruttospielertrag korrekterweise
die Spielbankenabgabe in Abzug gebracht. Neben der Spielbankenabgabe sei jedoch auch die Gewinnsteuer
von Bund und Kanton sowie die von der Kundin geltend gemachten Schadenersatzforderungen und die dadurch
ausgelösten erheblichen Kosten vom Bruttospielertrag abzuziehen.
10.5 Die Vorinstanz
hat zur Berechnung der Sanktion praxisgemäss vom berechneten Bruttospielertrag die Spielbankenabgabe
in Abzug gebracht, die sich vorliegend auf durchschnittlich 40.96 % belief. Sie hat dementsprechend ihren
Berechnungen den Nettospielertrag zu Grunde gelegt.
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kommt
der Vorinstanz bei der Bemessung der Sanktion ein grosses Ermessen zu, weshalb sich das Bundesverwaltungsgericht
bei der Überprüfung der entsprechenden Ermessensentscheide eine gewisse Zurückhaltung
auferlegt (E. 10.2). Bei der vorerwähnten Praxis der Vorinstanz handelt es sich um eine vertretbare
Auslegung des Gewinnbegriffs von Art. 51 SBG
. Dies gilt um so mehr, als der Wortlaut von Art. 51 SBG
lediglich von dem durch den Rechtsverstoss erzielten Gewinn spricht, nicht etwa vom Unternehmensgewinn,
der sich unter Berücksichtigung der direkten Unternehmenssteuern von Bund und Kantonen berechnen
würde (JEAN-PAUL THOMMEN, Lexikon der Betriebswirtschaft, 3. Aufl., Zürich 2004, S. 258). Auch
die Botschaft zum Spielbankengesetz geht davon aus, dass der Begriff "Gewinn" den Ertrag der
Spielbank vor Abzug der Steuern von Bund und Kantonen bezeichnet (Botschaft, S. 185). Die von der Beschwerdeführerin
im Weiteren geltend gemachten Abzüge sind zudem weder substantiiert noch rechtsgenüglich belegt.
Es besteht daher vorliegend kein Anlass, von einem anderen Gewinnbegriff auszugehen. Die Vorinstanz durfte
daher der Sanktionsberechnung den durch den Verstoss erzielten Bruttospielertrag der Spielbank abzüglich
der Spielbankenabgabe zu Grunde legen.
10.6 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin
geltend, bei der Festsetzung der Sanktion seien mehrere Faktoren zu berücksichtigen, die zwingend
zu einer Milderung der Belastung führen müssten. So seien die Aussagen der Spielbankkundin
zu jeder Zeit sehr glaubwürdig gewesen, und es hätten keine Anhaltspunkte bestanden, den Aussagen
der selbstsicher auftretenden Kundin zu misstrauen. Die Beschwerdeführerin habe zudem anlässlich
von Sozialkonzeptinspektionen mehrfach unter Beweis gestellt, dass sie ihre Verpflichtungen in diesem
Bereich ernst nehme. Es sei weiter nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerin mit einer
gerichtlichen Forderung nach Rückerstattung der von der Kundin verspielten Gelder konfrontiert werde.
Die Beschwerdeführerin habe sich zudem im Rahmen der Ermittlungen fair und kooperativ verhalten.
Der Gewinn sei daher nicht mit dem Faktor 1.25, sondern mit 0.7 zu multiplizieren.
10.7 In
Ausübung ihres grossen Ermessensspielraums bei der Bemessung der Sanktion hat die Vorinstanz unter
weitgehender Berücksichtigung der von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Aspekte den Faktor
zur Multiplikation des Gewinnes bereits auf das Minimum von 1.25 für einen leichten Verstoss festgesetzt.
Eine weitere Reduktion erscheint mit Blick auf den Beurteilungsspielraum der Vorinstanz und auf die im
Übrigen nicht weiter substantiierten Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht angebracht. Insbesondere
kann vorliegend nicht - wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht - auf einen Faktor von 0.7
abgestellt werden, da nach der gesetzgeberischen Konzeption eine Belastung in der Höhe des erzielten
Gewinnes regelmässig die untere Grenze der Sanktion bildet (Botschaft, S. 189). Es bestehen somit
vorliegend keine Gründe, um von dem von der Vorinstanz festgesetzten Faktor von 1.25 abzuweichen.
Das
Gesagte gilt umso mehr, als vorliegend - wie auch die Vorinstanz bemerkt - von einem Verstoss auszugehen
ist, der jedenfalls an der Grenze zu einer mittelschweren Verletzung liegt. Da die Kundin auf Grund des
Verhaltens der Beschwerdeführerin während der langen Zeitspanne von 785 Tagen mit hohen, sehr
hohen resp. maximalen Einsätzen weiterspielte, obwohl sie vom Spielbetrieb hätte ausgesperrt
werden müssen, wurde der Sozialschutz als ein zentrales Ziel des Spielbankengesetzes in nicht leicht
zu nehmender Weise gefährdet. Auch wenn somit gute Gründe bestünden, von einem mittelschweren
Verstoss auszugehen, kann die Frage vorliegend offen gelassen werden, da die Höhe der Sanktion in
einer Gesamtbetrachtung der Umstände als verhältnismässig erscheint. Sie trägt der
objektiven Schwere der Verletzung angemessen Rechnung und ist für die fehlbare Spielbank durchaus
spürbar, so dass ihr eine gewisse Präventivwirkung zukommt.
10.8 Zusammenfassend
ergibt sich, dass der durch den Verstoss erzielte Bruttospielertrag auf rund Fr. 600'000.- zu beziffern
ist. Von diesem ist die Spielbankenabgabe in Abzug zu bringen (40.96 %), so dass der für die Sanktionsberechnung
wesentliche Nettospielertrag Fr. 354'240.- beträgt. Dieser ist mit dem Faktor von 1.25 zu multiplizieren,
was eine Sanktion in der Höhe von Fr. 442'800.- ergibt. Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin
ist daher insoweit gutzuheissen, als die Sanktion auf Fr. 442'800.- festzusetzen ist.
11.
Aus
dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Beschwerde im Hauptpunkt abzuweisen ist. Der Eventualantrag der
Beschwerdeführerin ist hingegen insoweit teilweise gutzuheissen, als Ziffer 1 des Dispositivs der
angefochtenen Verfügung abzuändern und die Sanktion auf Fr. 442'800.- festzulegen ist.
12.
Die
Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr,
Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise,
so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG
). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen
auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG
). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der
Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG
).
12.1
Die Verfahrenskosten belaufen sich vorliegend mit Blick auf den Streitwert, den erheblichen Umfang der
Streitsache und die Schwierigkeit der behandelten Rechtsfragen auf insgesamt Fr. 20'000.-. Da vorliegend
das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin in einem wesentlichen Teil gutzuheissen ist, rechtfertigt
es sich, die Verfahrenskosten zu 2/3, ausmachend Fr. 12'000.-, der Beschwerdeführerin unter Anrechnung
des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 20'000.- aufzuerlegen. Der den Kostenvorschuss übersteigende
Betrag von Fr. 8'000.- ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils der Beschwerdeführerin
zurückzuerstatten.
12.2 Für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten ist der Beschwerdeführerin, da sie teilweise obsiegt, eine gekürzte Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
, Art. 7 Abs. 2
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Wurde, wie im vorliegenden
Fall, keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest
(Art. 14 Abs. 2 VGKE
). Das Gericht erachtet eine entsprechend gekürzte Parteientschädigung
in Höhe von Fr. 2'500.- (inkl. MwSt.) als angemessen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 Abs. 2
,
Art. 9
und Art. 14 VGKE
).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziffer 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung vom
30. April 2010 wird insoweit geändert, als die Sanktion auf Fr. 442'800.- festgesetzt wird.
Soweit
weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten
von Fr. 12'000.- auferlegt. Diese Verfahrenskosten werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 20'000.- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 8'000.-
wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
3.
Der
Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (inkl.
MwSt.) zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde;
Beilage: Rückerstattungsformular)
die Vorinstanz (Ref-Nr. J162-0058; Gerichtsurkunde)
Der
vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger
Patricia Egli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach
Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
geführt werden (Art. 82 ff
., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG
, SR
173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG
).
Versand:
9. November 2010