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Im Februar 1994 nahm das Schweizer Stimmvolk überraschend die Volksinitiative "zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr" an. Ein Ja, das zum Synonym für eine Wende in der Verkehrspolitik wurde. Mit dem Ziel der Umlagerung des Schwerverkehrs auf die Schiene allerdings hapert es.
Am 20. Februar vor 20 Jahren schlief der damalige Verkehrsminister Adolf Ogi wahrscheinlich ziemlich unruhig ein. Das Schweizer Stimmvolk hatte die so genannte "Alpen-Initiative" mit 51,9% und einer Mehrheit von 19 der 26 Kantone angenommen.
Der Bundesrat der Schweizerischen Volkspartei war mit dem Entscheid in den kleinen Kreis jener Minister geraten, die an der Urne abgestraft wurden, nachdem sie eine Kampagne gegen eine Volksinitiative geführt hatten.
Seit 1891, als dieses politische Instrument eingeführt wurde, bis 1994 hatten sich die vom Bundesrat abgelehnten, vom Volk aber angenommenen Initiativen an den Fingern einer einzigen Hand abzählen lassen.
"Es war tatsächlich eine grosse Überraschung. Es war ein wenig der Sieg Davids gegen Goliath, dessen Rolle von der Regierung und allen institutionellen Kräften gespielt wurde, welche die Initiative abgelehnt hatten", erinnert sich Fabio Pedrina, derzeitiger Präsident des Vereins Alpen-Initiative.
Der Initiativtext verankert das Prinzip des Schutzes des Alpenraums vor den negativen Konsequenzen des Transitverkehrs in der Bundesverfassung. Ein Prinzip, das zwei Massnahmen vorsieht: Umlagerung des Transit-Schwerverkehrs auf die Schiene und Verzicht auf einen Ausbau der Transitrouten.
Paradigmenwechsel
"Es stimmt, dass diese Abstimmung in einer Zeit stattfand, in der das Umweltbewusstsein zunahm. Das Resultat hat jedoch einen Paradigmenwechsel erlaubt. Es war ein Wendepunkt", sagt Pedrina.
"Während von den 1960er- bis Anfang der 1990er-Jahre die Strasse den grössten Teil der öffentlichen Investitionen erhielt, kamen danach die Eisenbahnen mit mehr Geldern zum Zug, womit sie fast zu den Budgets für die Strasse aufschliessen konnten."
Diese Kehrtwende wurde in den folgenden Jahren mehrmals bei Abstimmungen bestätigt, wie etwa 1998, als das Stimmvolk die leistungsabhängige Schwerverkehrs-Abgabe (LSVA) annahm, oder 2004, als der Gegenentwurf zur Avanti-Initiative abgelehnt wurde, der einen Ausbau der Autobahnen beinhaltete.
"Die Initiative", erklärt der Ökonom Angelo Geninazzi, Spezialist für Transportpolitik beim Wirtschafts-Dachverband Economiesuisse, "verdient Lob dafür, dass sie es schaffte, in einem grossen Teil der Bevölkerung die Idee zu verwurzeln, die Verlagerung des Verkehrs von der Strasse auf die Schiene sei das maximal mögliche Ziel, das man anstreben könne – und dass alles dafür getan werden müsse, um dieses umzusetzen."
Laut Geninazzi führte die Initiative in gewisser Weise zu einer kontraproduktiven Politik, weil Strasse und Schiene als konkurrierende und nicht als sich ergänzende Verkehrsträger dargestellt wurden. Die Subventionen an die Eisenbahn hätten dazu geführt, dass Strukturwandel und Innovation bei der Bahn stehengeblieben seien.
Entwicklung Güterverkehr durch Schweizer Alpen
1990
Bahn: 17,9 Mio. t (81%)
Strasse: 4,3 Mio. t (19%) – 732'000 Fahrten
2000
Bahn: 20,6 Mio. t (70%)
Strasse: 8,9 Mio. t (30%) – 1,4 Mio. Fahrten
2012
Bahn: 23,7 Mio. t (63%)
Strasse: 13,7 Mio. t (37%) – 1,2 Mio. Fahrten
"Dadurch ist der stark besteuerte Transport auf der Strasse im Vergleich zu vor 20 Jahren viel konkurrenzfähiger und innovativer geworden. Betrachten wir etwa die Abgase, so sind die Lastwagen heute viel sauberer", sagt er.
"Einbindung Europas verpasst"
Die neue Positionierung der Schweiz "hat Europa dazu angespornt, viele Vorschläge und Ideen der Alpen-Initiative zu übernehmen, zumindest auf der Ebene von Erklärungen", sagt Pedrina, ehemaliger Nationalrat der Sozialdemokratischen Partei.
So schlägt die Europäische Kommission in ihrem Weissbuch 2011 das Ziel vor, bei Strecken von mehr als 300 Kilometern bis 2030 30% des Güterverkehrs von der der Strasse auf die Schiene zu bringen.
"Im gleichen Weissbuch sagt die Kommission aber auch, dass der Strassenverkehr Vorrang habe. Das Problem ist, dass diese Politik des Alpenschutzes etwas sehr Schweizerisches ist", sagt Geninazzi.
"Es kommt nicht von ungefähr, dass wir die Modernisierung der Linie Bellinzona-Luino-Gallarate finanzieren müssen (der Grossteil der Strecke und der Bauten befinden sich in Italien, A.d.R.). Das ist die grosse Kritik an der Alpen-Initiative und der daraus folgenden Politik: Man wollte einen globalen Ansatz, der andere Länder mit einbezog, doch das klappte nicht."
Der Präsident der Alpen-Initiative reicht diese Kritik weiter an die Eidgenössischen Behörden und die Wirtschaft, welche bereits vor der Abstimmung über die Alpen-Initiative den Weg des Einzelkämpfers beschritten hätten, vor allem weil sie wollten, dass die Schweiz die Finanzierung der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) allein übernehmen solle.
Pedrina stellt überdies fest, "dank der leistungsabhängigen Schwerverkehrs-Abgabe, einem der einschneidendsten Instrumente, die dank der Alpen-Initiative entstanden sind, leisten die ausländischen Lastwagen einen bedeutenden finanziellen Beitrag an die schweizerische Transportpolitik".
Fehlt es am politischen Willen?
Doch ein Blick auf den Anteil des Schienengüterverkehrs in den anderen Alpenländern reicht, um zu erkennen, dass das Ziel immer noch eine Fata Morgana ist. Und auch die Schweiz ist – obwohl sie über den höchsten Anteil verfügt – noch weit entfernt von ihrem Verlagerungsziel.
Das Bundesgesetz über die Verlagerung des alpenquerenden Güterschwerverkehrs von der Strasse auf die Schiene sieht zwei Jahre nach der Eröffnung des Gotthardbahn-Basistunnels, der 2016 fertiggestellt werden soll, eine Höchstzahl von 650'000 internationalen Strassengütertransport-Fahrten pro Jahr vor.
Gegenwärtig sind es 1,2 Millionen Fahrten, und letzten November hat die Landesregierung erklärt, das Ziel sei innerhalb des gesetzlichen Rahmens nicht zu erreichen.
Fabio Pedrina hingegen möchte das Glas lieber halb voll sehen: "Ohne die Alpen-Initiative wären wir vermutlich näher an 2 Millionen Transitfahrten. "Hart ins Gericht geht er mit den Behörden: "Wenn sie es nicht schaffen, das Ziel zu erreichen, so liegt das nur am fehlenden politischen Willen. Bei diesem Thema ist die parlamentarische Mehrheit noch in den frühen 1990er-Jahren stehen geblieben. Niemand wagt es, das Prinzip der Verlagerung anzufechten, aber wenn es dann um Taten statt Worte geht…"
Er zitiert als Beispiele den Entscheid der Regierung, im Hinblick auf die Sanierung des Gotthard-Strassentunnels (der dafür während mehrerer Monate geschlossen werden muss) eine zweite Röhre zu bauen, oder den Entscheid, auf die Einführung einer Alpentransitbörse zu verzichten.
Für Angelo Geninazzi allerdings sind die Gründe, warum die Ziele nicht erreicht wurden, anderswo zu suchen. "Der Marktanteil der Schiene hat sich in den letzten Jahren tatsächlich verringert (2000: 70%, 2012: 63%, A.d.R.). Dies aber nicht, weil man den Verkehr nicht umlagern möchte, sondern wegen der Qualitätsunterschiede zwischen den beiden Verkehrsträgern Strasse und Schiene", erklärt er.
"Heute hat sich die Wirtschaft stark in Richtung Dienstleistungen entwickelt. Die Mengen sind viel kleiner geworden und müssen immer häufiger 'just in time', praktisch über Nacht, geliefert werden. Die Schiene bietet diese Flexibilität nicht", betont Geninazzi.
"Zudem macht die Eisenbahn für Lieferungen von weniger als 400 bis 500 Kilometern schlicht keinen Sinn. Man kann also alles besteuern, was man will und der Schiene die maximal möglichen Subventionen zukommen lassen, doch ein Unternehmen kann trotzdem in den meisten Fällen nicht ohne die Strasse auskommen."
(Übertragen aus dem Italienischen: Christian Raaflaub), swissinfo.ch