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Heute gibt es weltweit 36 Handelssysteme für Emissionsrechte auf Treibhausgase. Zusammen decken sie knapp 18 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen ab. Nimmt man die Steuern auf Treibhausgase hinzu, so ist etwa ein Viertel aller globalen Emissionen durch Handelssysteme oder Steuern abgedeckt. Verursacher sollen so für die entstandenen Emissionen bezahlen. Dies soll ihnen einen Anreiz geben, ihre Emissionen durch Umstellung auf emissionsarme Technologien zu senken.
Während Steuern eine fixe Abgabe pro Emissionseinheit darstellen, funktionieren viele bestehende Emissionshandelssysteme nach dem «Cap and Trade»-System. Staaten oder supranationale Institutionen legen eine Obergrenze für Emissionen fest – den sogenannten Cap. Die Emissionen können in Form von Zertifikaten, die als Verschmutzungsrechte fungieren, unter den Unternehmen gehandelt werden – der sogenannte Trade.
Der Preis für diese Zertifikate ergibt sich aus Angebot und Nachfrage. Der ökonomischen Theorie folgend, investieren nun die Unternehmen mit den geringsten Kosten für eine Umstellung auf eine emissionsarme Produktion zuerst in neue Anlagen und verkaufen ihre Zertifikate an Unternehmen mit höheren Umstellungskosten. Das Handelssystem ist somit marktorientiert und kosteneffizient. Wird die Obergrenze an Zertifikaten regelmässig gesenkt, steigen die Kosten für die Emissionen, sodass die Unternehmen – so die Theorie – ihre Produktion stetig dekarbonisieren.
Emissionen in Europa: Der Markt soll es richten
Der europäische Emissionshandel (EHS) hat zum Ziel, die Emissionen bis 2030 im Vergleich zum Gründungsjahr 2005 um 62 Prozent zu reduzieren. Dieses Reduktionsziel ist in den letzten Jahren schrittweise nach oben geschraubt worden. Der europäische EHS umfasst aktuell die Energiewirtschaft und energieintensive Industrien wie zum Beispiel Zement, Stahl und Glas. Damit sind knapp 40 Prozent der europäischen Emissionen erfasst. Von 2023 bis 2026 wird die Schifffahrt schrittweise miteinbezogen. Ab 2026 wird es ein paralleles Handelssystem für Gebäude und Strassentransport geben, das etwa 34 Prozent der Emissionen abdecken wird, sodass ab 2026 insgesamt über 70 Prozent der Emissionen in der EU vom EHS erfasst werden.
Gleich lange Spiesse dank dem CO2-Grenzausgleichssystem
Da internationale Unternehmen ihre Produktionsstandorte bei Bedarf verlagern können, birgt ein regional begrenztes Emissionshandelssystem wie das europäische EHS die Gefahr, dass die emissionsintensive Produktion aus der EU abwandert. Um dieser Gefahr zu begegnen, hat die EU im Oktober 2023 ein CO2- Grenzausgleichssystem (CBAM) eingeführt. In einer ersten Phase bis Ende 2025 müssen Importeure auf Einfuhren von ausserhalb der EU die in der Produktion entstandenen CO2- Emissionen offenlegen. Ab 2026 fällt eine Gebühr für diese CO2-Emissionen an, sofern der Importeur nicht schon im eigenen Land eine äquivalente Abgabe leisten musste.
Ein weiterer Effekt des Grenzausgleichssystems ist die Gleichstellung der inländischen und ausländischen Industrie. Gleich lange Spiesse für alle soll die Devise sein – unabhängig vom Produktionsstandort. Das gelingt allerdings nicht ganz: Europäische Unternehmen, die in Länder ausserhalb der EU exportieren, die keine CO2- Abgaben kennen, haben nach wie vor einen finanziellen Nachteil. Auch andere Länder mit einem EHS wie etwa Kanada oder Australien sind im Begriff, ähnliche grenzüberschreitende Ausgleichsmechanismen zu installieren. Bisher hat das EHS nicht zu einer massiven Abwanderung energieintensiver Unternehmen geführt. Allerdings haben diese Unternehmen bislang viele ihrer Zertifikate kostenlos erhalten. Mit der Einführung des Grenzausgleichssystem soll nun die Praxis der kostenlosen Vergabe zurückgefahren werden.
Einnahmen: Wohin fliesst das Geld?
Für die EU hat das EHS den angenehmen Nebeneffekt, dass neue Einnahmen generiert werden. Aktuell fliessen diese in zwei Fonds: Zum einen in den Innovationsfonds, der neue emissionsarme Projekte fördert, und zum anderen in den Modernisierungsfonds für die wirtschaftsschwächeren EU-Mitgliedstaaten, deren Energiesektor vor besonders grossen Herausforderungen steht.
Vielfältige und kurzfristige Nachfragetreiber
Die Nachfrage nach Zertifikaten wird von mehreren Faktoren bestimmt:
- Industrie und Energieerzeugung: Je höher die Emissionsintensität und je teurer die Umstellung auf emissionsarme Technologien ist, desto mehr Zertifikate werden nachgefragt
- Die Konjunktur: In einer Hochkonjunkturphase wird mehr emissionsverursachende Energie gebraucht als in einer Rezession
- Die innere Mechanik der Energiebranche: Ab einem bestimmten Zertifikatspreis lohnt es sich beispielsweise, von Kohle auf den weniger emissionsintensiven Energieträger Gas umzusteigen
- Die Politik: Beispielsweise mit Entscheidungen wie der Stilllegung von Kernkraftwerken
- Die Investorinnen und Investoren: Indem sie sich z.B. unter der Annahme steigender Zertifikationspreise frühzeitig mit Zertifikaten für spätere Allokationsphasen eindecken
- Das Wetter: Sehr heisse Sommer oder sehr kalte Winter erfordern mehr Energie zur Kühlung bzw. zum Heizen
Angebot: Lange Allokationsphasen
Auf der Angebotsseite wird für jede Branche die durchschnittliche Emissionsintensität der 10 Prozent effizientesten Anlagen über die letzten zwei Jahre ermittelt. Dieser Wert gilt fortan als Massstab für den Emissionsbedarf der ganzen Branche. Auf dieser Basis wird zu Beginn jeder neuen Zuteilungsperiode die Menge der Zertifikate festgelegt. Die aktuelle Allokationsphase begann 2021 und dauert bis 2025. Mit einem linearen Reduktionsfaktor von 4,2 Prozent wird die Obergrenze der Emissionszertifikate zu jeder neuen Allokationsphase reduziert. Die Zertifikate werden entweder kostenlos zugeteilt oder von den teilnehmenden Unternehmen ersteigert. In der ersten Phase von 2005 bis 2007 wurden 99 Prozent der Zertifikate kostenlos zugeteilt, inzwischen wird mehr als die Hälfte der Zertifikate versteigert.
Schätzungen oft höher als tatsächliche Nachfrage
Seit Beginn des Emissionshandels im Jahr 2005 hat knapp die Hälfte der teilnehmenden Unternehmen – die Energiewirtschaft ausgenommen – mehr Zertifikate erhalten als sie tatsächlich benötigten. Diese Überallokation hat ihre Ursache im Mechanismus, mit dem das Angebot an Zertifikaten bestimmt wird: Die Anzahl herausgegebener Zertifikate wird mit dem Blick in den Rückspiegel für eine lange Zeitspanne festgelegt und berücksichtigt die vielen kurzfristigeren Nachfragetreiber wie z.B. auch Krisen nicht. Dennoch ist die kostenlose Verteilung von Zertifikaten gerade im jungen Emissionshandel keine Seltenheit. So fangen die meisten EHS mit kostenlosen Zertifikaten an, um ihre Industrien langsam an das neue System zu gewöhnen.
Preise: Langer Winterschlaf und neuerliche Aktivität
Die EU befindet sich mit ihrem Markt für Emissionsrechte in einem Spannungsfeld: Einerseits will sie der eigenen Industrie finanzielle Anreize zur Dekarbonisierung geben, andererseits ihr aber auch keine Standortnachteile aufbürden. Gerade zu Beginn überwog die Vorsicht der Regulatoren, sodass viele Zertifikate kostenlos verteilt wurden und es zu einer Überallokation von Zertifikaten kam. Industrien, die stark von einer Abwanderung der emissionsintensiven Industrie betroffen waren, erhielten besonders viele Gratiszertifikate. Der Preis fängt erst seit 2018 an zu steigen (vgl. Grafik). Zwischen Gründung des EHS in 2015 und 2018 dümpelte der Preis lange unter Euro 20 vor sich hin.