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Der UNO-Menschenrechtsausschuss (Human Rights Committee) setzt sich aus 18 Expertinnen und Experten zusammen und ist dafür zuständig, die Umsetzung des «Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte» (Pakt II) der UNO zu überwachen.
Dieser wurde 1966 beschlossen und bisher von 162 Staaten ratifiziert. Der Pakt konkretisiert einen Teil der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, etwa die Versammlungsfreiheit, Religionsfreiheit, das Recht auf Ehe oder den Schutz von Minderheiten.
Die einzelnen Staaten müssen dem Menschenrechtsausschuss regelmässig Bericht erstatten über die Situation dieser Rechte in ihrem Land. Das von rund 100 Staaten zusätzlich unterzeichnete «Erste Fakultativprotokoll» ermöglicht einzelnen Staatsbürgern, Beschwerden gegen ihr Land an den Ausschuss einzureichen.
unipublic: Gemäss Jahresbericht des Menschenrechtsausschusses kommt es nicht selten vor, dass ein Land keinen Bericht zur Lage der Menschenrechte abliefert oder seine Vertreter nicht zu Anhörungen erscheinen. Steht Ihnen eine frustrierende Tätigkeit bevor?
Keller: Wer im Bereich Völkerrecht arbeitet, braucht grundsätzlich eine hohe Frustrationstoleranz. Es gibt keine Weltpolizei, welche die Normen der UNO durchsetzen kann. Die Staaten müssen diese aus eigenem Interesse einhalten. Im Unterschied zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ist der UNO-Menschenrechtsausschuss auch kein Gericht - seine Ansichten und Empfehlungen sind nicht verbindlich.
Wird der Ausschuss überhaupt ernst genommen, wenn gewisse Staaten nicht einmal Bericht erstatten?
Dass nicht alle Länder die geforderten Berichte liefern, ist tatsächlich ein grosses Problem. Es gibt allein zum Thema Menschenrechte sieben internationale Übereinkommen. Bestimmte Länder haben schlicht nicht die Ressourcen, regelmässig zu jedem Abkommen einen Bericht zu verfassen. Innerhalb der UNO wird deshalb diskutiert, die Berichtsverfahren zu vereinfachen, indem beispielsweise ein einziger umfassender Bericht ermöglicht wird oder den Ländern Ressourcen für diese Aufgabe zur Verfügung gestellt werden.
Inwiefern kann der Ausschuss die Menschenrechte tatsächlich verbessern?
Er kann keine Wunder bewirken. Wenn es um die Menschenrechte in einem Land schlecht bestellt ist, kann der Menschenrechtsausschuss diese Situation nicht innerhalb kurzer Zeit ändern. Aber wenn ein Individuum zum Beispiel im Gefängnis gefoltert wurde und in seinem Land vor Gericht kein Recht erhalten hat, kann es sich an den Ausschuss wenden. Wenn dieser ihm dann Recht gibt, ist das oft eine sehr grosse Befriedigung für den betroffenen Menschen.
Obwohl die Ermahnungen und Empfehlungen des Ausschusses nicht verbindlich sind?
Trotzdem, Medien und Nichtregierungsorganisationen nehmen die Äusserungen sehr wohl zur Kenntnis, was einen gewissen Druck auf die Staaten erzeugt. Die Nichtregierungs- organisationen verfassen beispielsweise auch einen «Schattenbericht» zum offiziellen Bericht eines Landes. Dieser wird vom Ausschuss sehr genau gelesen und die Vertreter der Länder müssen sich dann auch zu den darin enthaltenen Vorwürfen erklären.
Die einzelnen Staaten müssen in der Regeln alle vier Jahre einen Bericht abliefern. Werden Staaten mit gravierenden Verletzungen der Menschenrechte nicht schärfer beobachtet als andere?
Nein, der Ausschuss behandelt alle Länder gleich. Seine Richtlinie ist der Pakt und er identifiziert Verstösse gegen die darin enthaltenen Rechte. Er vergleicht die Länder nicht miteinander und relativiert die Situation des einen Landes nicht mit dem Hinweis auf noch gravierendere Verstösse in einem anderen Land. Bei schwerwiegenden Verletzungen der Menschenrechte kommen andere Gremien der UNO ins Spiel. Aufgrund der Anti-Folter-Konvention können beispielsweise Berichterstatter in die Länder geschickt werden.
Wie sieht die Situation der Menschenrechte in der Schweiz aus?
Die Schweiz hat eine lange Tradition des humanitären Völkerrechts. Dieses macht allerdings nur einen kleinen Teil der Menschenrechte aus, indem es insbesondere die Menschenrechte in Zeiten des Krieges regelt. Was den allgemeinen Schutz der Menschenrechte anbelangt, hat sich die Schweiz in der Vergangenheit zögerlich verhalten. Sie hat die Europäische Menschenrechtskonvention wie auch diverse UNO-Abkommen erst spät ratifiziert.
Warum?
Die Schweiz hatte lange das Gefühl, es sei nicht nötig, sich auf internationaler Ebene an diesen Abkommen zu beteiligen. Erst das Volks-Nein zum Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum hat in den 1990er Jahren zu einem Umdenken geführt. Plötzlich war da die Angst, eine zu grosse Abschottung könnte sich negativ auf unser Land auswirken. 1992 hat die Schweiz dann den Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte ratifiziert. Dies geschah allerdings mit diversen Vorbehalten und umfasst nicht das Fakultativprotokoll, welches Individualbeschwerden ermöglicht.
Welches sind weltweit die am häufigsten verletzten Menschenrechte?
Ich kann nicht nur ein bestimmtes Recht nennen. Der Ausschuss muss sich immer wieder zur ganzen Palette der Menschenrechte äussern. An Bedeutung gewonnen haben sicher die so genannten Verfahrensrechte, also die Rechte von Menschen, die einer Straftat verdächtigt werden oder im Strafvollzug befinden. Gerade im Zusammenhang mit dem Kampf gegen Terrorismus wurden dabei in den letzten Jahren immer wieder Grundrechte verletzt, indem etwa Menschen jahrelang inhaftiert wurden, ohne einen Richter zu sehen.
Sind denn die im Pakt enthaltenen Rechte solchen Entwicklungen angepasst worden?
Nein, es gab nie eine Revision der Menschenrechtserklärung oder der UNO-Pakte. Das war nicht nötig, da sie sehr allgemein formuliert sind und in der Praxis weiterentwickelt werden können. So gehört es auch zur Aufgabe des Menschenrechtsausschusses, so genannte «general comments» zu den im Pakt formulierten Menschenrechten zu formulieren. Ein neuerer solcher Kommentar widmet sich beispielsweise den Rechten von Terrorismusverdächtigten.
Welche Veränderungen hinsichtlich der Menschenrechte erwarten Sie in der Zukunft?
Die Klimaveränderung wird ein grosses Thema werden. Bisher gibt es ja kein Recht auf sauberes Wasser oder saubere Luft als Teil der Menschenrechte.
Sollte das Recht auf eine intakte Umwelt als Menschenrecht formuliert werden?
Das wäre denkbar, würde aber nicht reichen. Das Recht auf eine intakte Umwelt ist etwas ganz anderes als die klassischen Menschenrechte, die als reine Abwehrrechte gegenüber dem Staat konzipiert sind. Die Umwelt wird aber nicht von einer bestimmten Regierung verschmutzt. Umweltschäden entstehen global und durch eine Vielzahl von Akteuren, wie etwa der Industrie.
Der Umweltschutz muss deshalb die Wirtschaft mit einbinden. Mit dem Handel von Emissionszertifikaten gibt es sinnvolle Ansätze, die weiter ausgebaut werden müssen. Nach dem Regierungswechsel in den USA, welcher Partei der neue Präsident auch angehören wird, erhoffe ich mir zudem Fortschritte bei der weiteren Arbeit im Rahmen des Kyoto-Protokolls. Auch die WTO sollte stärker umwelt- und menschenrechtliche Aspekte in ihre Arbeit aufnehmen.
Helen Keller(44) ist seit 2004 ordentliche Professorin für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Zürich. Sie beschäftigte sich in ihrer Zeit als Oberassistentin an der UZH insbesondere mit Umweltrecht und leitete ein Projekt, in welchem der Kommentar zum Schweizerischen Umweltschutzgesetz entstand. Seit 2000 liegt ihr Hauptinteresse in der Forschung beim Thema Menschenrechte. Soeben hat sie eine dreijährige Forschungsarbeit abgeschlossen, welche den Einfluss des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) auf die Gesetzgebung in den europäischen Staaten untersuchte. Für Januar bis August 2009 plant Helen Keller ein Sabbatical am EGMR, um zu erforschen, welche Rolle gütliche Einigungen dort spielen. Helen Keller, Alec Stone Sweet (Hrsg.): A Europe of Rights. The Impact of the ECHR on National Legal Systems, Oxford University Press, 2008
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