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Raumentwicklung
Unter Raumentwicklung wird die Summe aller räumlichen Planungen der öffentlichen Hand verstanden. Die Raumentwicklung in der Schweiz ist als Gemeinschaftsaufgabe von Bund, Kantonen und Gemeinden ausgestaltet. Der Begriff wird häufig als Synonym für Raumplanung verwendet, ist aber umfassender, da er darüber hinaus alle Politikbereiche mit Bezug zur räumlichen Entwicklung umfasst, also zum Beispiel auch die Wirtschafts-, Umwelt- oder Verkehrspolitik. Ziele der Raumentwicklung sind die unterschiedlichen Bedürfnisse der Gesellschaft an den Raum abzustimmen, dadurch zielgerichtet auf die räumliche Entwicklung einzuwirken und die knappe Ressource Boden zu schonen. Die Schweiz hat in ihrer Raumplanungsgesetzgebung als sozialpolitisches Ziel formuliert, «das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken». Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Raumentwicklung – insbesondere über den Wohnungsmarkt – einen wesentlichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Bevölkerung an einem bestimmten Ort hat.
Die Siedlung in der Schweiz ist im 20. Jh. stark gewachsen. Mit dieser Ausdehnung der Siedlung ist zuerst in den Städten, dann auch in den übrigen Teilen der Schweiz der Bedarf aufgekommen, die Siedlungsentwicklung zu planen. Erste Nutzungspläne, welche Art und Mass der baulichen Nutzung an einem bestimmten Ort regeln, wurden auf kommunaler Ebene in den 1930er Jahren erstellt. 1969 wurde ein Artikel in die Bundesverfassung aufgenommen, der dem Bund die Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung in der Raumplanung zuweist. Das Bundesgesetz über die Raumplanung ist 1980 in Kraft getreten.
Die Raumplanung in der Schweiz ist geprägt durch das föderalistische Staatssystem. Entscheidungen werden soweit möglich auf der untersten staatspolitischen Ebene, also auf der Ebene der Gemeinde, getroffen. Nur wenn dies nicht möglich ist, zum Beispiel bei Gemeindegrenzen überschreitenden Auswirkungen von Planungen, wird die Aufgabe an die geeignete höherliegende staatspolitische Ebene delegiert.
Der Bund beschränkt sich bei seiner Gesetzgebung zur Raumplanung auf wenige Bereiche: Das Raumplanungsgesetz enthält Vorgaben zu den von Kantonen und Gemeinden anzuwendenden Planungsinstrumenten, Koordinationsregeln für die raumwirksamen Massnahmen, sowie zentrale Grundregeln der Raumplanung wie die Trennung von Bauzonen und Nichtbauzonen oder die zulässige Grösse der Bauzonen. Neben dieser beschränkten Rolle in der engeren Raumplanung beeinflusst der Bund die Raumentwicklung über weitere Politikbereiche. Zu nennen sind insbesondere die Verkehrspolitik, z. B. Luftfahrt, Eisenbahn- und Nationalstrasseninfrastruktur, die Landwirtschaftspolitik, die Regionalpolitik sowie die Finanz- und Steuerpolitik.
Die Kantone sind verantwortlich für die die Schaffung der Raumplanung. Einerseits erlassen die Kantone eine kantonale Ausführungsgesetzgebung zur Raumplanung. In diesen kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzen werden die Planungsinstrumente, Begriffe, Verfahren, sowie Vorschriften zu Konstruktion und Gestaltung der Bauten festgelegt. Andererseits erlassen die Kantone Richtpläne. In diesen Richtplänen zeigen die Kantone, wie die raumwirksamen Tätigkeiten innerhalb des Kantonsgebiets aufeinander abgestimmt werden. Häufig liegen den Richtplänen auch sozialpolitische Zielsetzungen wie die Förderung einer gewissen sozialen Durchmischung zu Grunde. Die Richtpläne werden vom Bundesrat genehmigt und sind verbindlich für die Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden.
In den meisten Schweizer Kantonen sind die Gemeinden zuständig für die Nutzungsplanung. Diese detaillierte, grundeigentümerverbindliche Planung grenzt das Baugebiet vom Nichtbaugebiet ab und setzt Nutzungsart und das zulässige bauliche Mass in den Bauzonen fest. Die Nutzungspläne bestehen normalerweise aus einem Reglement und einem Zonenplan. Gestützt auf diese Nutzungsplanungen werden wiederum meist durch die Gemeinden Baubewilligungen für einzelne Bauvorhaben erteilt.
Die Raumentwicklungspolitik und die Raumplanung beeinflusst die sozioökonomische Zusammensetzung der Bevölkerung im Raum insbesondere über den Immobilien- und Wohnungsmarkt. Die Kantone und Gemeinden setzen mit ihren raumplanerischen Instrumenten die Rahmenbedingungen für die räumliche Entwicklung. Sie bestimmen wie dicht an einem bestimmten Ort gebaut werden darf und welche Nutzung zulässig ist. Damit beeinflussen sie das Angebot von Bauland und indirekt von Wohnraum an einem bestimmten Ort. In den Schweizer Städten besteht aktuell eine grosse Nachfrage nach Wohnraum. Die Preise für Wohnraum sind höher als im Umland. Haushalte mit geringen Einkommen weichen entsprechend in solche Gebiete aus.
Auch das von der öffentlichen Hand bereitgestellte Verkehrsangebot wirkt sich auf die soziale Durchmischung innerhalb von Städten und Agglomerationen aus. Der Ausbau des Strassennetzes und des S-Bahnangebots im 20. Jh. hat die räumliche Trennung von Arbeits- und Wohnstandort und die Bildung von grossräumigen Agglomerationen in der Schweiz ermöglicht. Dank der guten Erreichbarkeit können beispielsweise Haushalte mit hohen Einkommen auch Orte als Wohnstandort wählen, die weiter entfernt von den Arbeitsplätzen in den Stadtzentren liegen, aber ansonsten hohe Lagequalitäten aufweisen.
Am 3. März 2013 stimmte die Schweizer Stimmbevölkerung mit über 60 % einer Änderung des Raumplanungsgesetzes zu. Kerninhalte der Gesetzesänderung sind die Begrenzung der Siedlungsausdehnung und die Vermeidung einer weiteren Zersiedelung. Die Kantone müssen gemäss Gesetz nachweisen, dass sie nur so viele Bauzonen bereitstellen, um den erwarteten Bedarf für 15 Jahre zu decken. Gleichzeitig sind sie verpflichtet, eine stärkere Siedlungsentwicklung in den bestehenden Bauzonen zu ermöglichen. Diese sogenannte Innenentwicklung ist in den letzten Jahren zu einem zentralen Prinzip der Raumplanung in der Schweiz geworden. Der Raum, insbesondere in den wirtschaftlichen Zentren, ist beschränkt und muss auch angesichts des anhaltenden Bevölkerungswachstums möglichst effizient genutzt werden. Diese Eindämmung der Zersiedlung kann auch zu Zielkonflikten mit sozialpolitischen Zielen führen: So führt eine Verknappung des Baulandangebots zu einer Preissteigerung im Wohnungsmarkt, wodurch einkommensschwächere Haushalte zunehmend Schwierigkeiten haben eine Wohnung zu finden.
Die zunehmende Knappheit der Ressource Boden und die damit einhergehenden steigenden Wohnungspreise bergen soziale Herausforderungen. In verschiedenen Städten und Agglomerationen besteht der Wunsch, die soziale Durchmischung zu fördern oder zu erhalten. Um auch wirtschaftlich schwächeren Haushalten das Wohnen an zentralen Lagen zu ermöglichen, haben vor allem grössere Städte in den vergangenen Jahrzehnten verschiedene Massnahmen ergriffen. Viele Städte und Gemeinden bauen selbst preisgünstige Wohnungen oder geben eigenes Land an gemeinnützige Bauträger ab, die darauf günstigen Wohnraum erstellen. Zunehmend kommt aber auch die Raumplanung in den Fokus: Die Mehrwerte, die Grundeigentümern durch die Raumplanung entstehen, können für den preisgünstigen Wohnraum genutzt werden. So gibt es Gemeinden die in bestimmten Gebieten eine bauliche Entwicklung an die Realisierung eines Anteils für preisgünstigen Wohnraum koppeln. Ob sich diese und andere Massnahmen der Raumplanung zur Förderung von preisgünstigem Wohnraum bewähren, wird noch zu sehen sein.
Literaturhinweise
Beck, L., Buser, B., Diggelmann, H., Eugster, C., Haase, R. & Thoma, M. (2012). Preisgünstiger Wohnraum mittels raumplanerischer Massnahmen? Wirkungsanalyse und Handlungsempfehlungen [im Auftrag des Bundesamtes für Wohnungswesen]. Zürich: Ernst Basler + Partner.
Häussermann, H., Siebel, W. & Wurtzbacher, J. (2004). Stadtsoziologie: Eine Einführung. Frankfurt a.M.: Campus.
Schweizerische Vereinigung für Landesplanung VLP-ASPAN (Hrsg.) (2012). Raumplanung in der Schweiz: Eine Kurzeinführung. Bern: VLP-ASPAN.