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Plan d’agglomération: la formule magique?
Les acteurs avaient jusqu’au 9 septembre pour se prononcer sur le programme d’agglomération de 4e génération, qui permet à la Confédération de cofinancer des projets de mobilité. Cet instrument est précieux mais pas parfait.
La 4e mouture du plan d’agglomération devrait couvrir 32 projets d’agglomération constitué d’un nouveau projet, projet d’agglomération Grenchen, et 31 projets remaniés issus des générations précédentes. Ces projets pourront, si la nouvelle enveloppe budgétaire est acceptée par les chambres, bénéficier d’un cofinancement.
Depuis 2006, la Confédération a lancé une politique de soutien aux agglomérations avec l’objectif de favoriser, grâce à un cofinancement fédéral pour des projets d’infrastructures, un développement urbain coordonné avec les réseaux de transports à l’échelle intercommunale. Chaque projet d’agglomération est évalué sur ses qualités en termes de transports, urbanisation, sécurité routière et environnement. Cette évaluation, effectuée par la Confédération, détermine le cofinancement octroyé qui se situe entre un minimum de 30% et un maximum de 50%. Uniquement les mesures qui contribueront à la résolution des problèmes de transports avec le meilleur rapport qualité/coût sont retenus.
Trois générations de plan d’agglomération sont actuellement mises en œuvre à travers la Suisse et, depuis 2019, les projets d’agglomération qui n’ont pas atteint une mise en œuvre suffisante sont frappés d’une réduction de cinq points de pourcentage. Concrètement, pour la 4ème génération (PA4), le cofinancement de la Confédération s’élèvera à 1,30 milliard de francs. Cela signifie que les cantons, les villes et les communes devront débourser pour leur part une somme de 2,21 milliards de francs et supportent donc l’essentiel des investissements. La participation à un programme d’agglomération n’est ni simple ni sans conséquences économiques significatives: mais un co-financement est nécessaire pour faire face aux coûts d’infrastructures qui augmentent avec la concentration de la population et des emplois dans les villes et les agglomérations.
Six communes à cheval entre le Valais et Vaud constituent le projet d’agglomération du Chablais qui a vu le jour en 2011: Aigle, Bex, Collombey-Muraz, Massongex, Monthey et Ollon. Avec un début en demi-teinte où uniquement quelques mesures isolées avaient été retenues pour un co-financement par la Confédération, la structure d’agglomération a évolué pour réussir à présenter un dossier pour la 4e génération qui a obtenu un bon score lors de son évaluation. La structure est maintenant «plus mature» comme le décrit son chef de projet Pierrick Maire.
Cela a été un long processus tant pour les acteurs locaux que pour la Confédération, qui a elle aussi fait évoluer les processus qui entourent les projets d’agglomération vers «un cadre clair et un examen de qualité des différents programmes». Plusieurs nouvelles bases légales ont vu récemment le jour pour codifier les procédures qui entourent ces travaux, comme l’OPTA qui règle les délais de mise en œuvre (2019) ou encore la DPTA qui apporte des précisions sur les procédures d’examen du projet (2020). En 2022, la structure d’agglomération chablaisienne est donc bien loin de la «pêche miraculeuse» de ses débuts comme l’explique son responsable; mais cela ne s’est pas fait sans une charge de travail non négligeable à laquelle pas toutes les communes ne peuvent faire face.
Une autre ombre au tableau complique les futurs travaux: malgré le dépôt d’un dossier de qualité, le taux de contribution fédérale pour les mesures de l’agglomération du chablais ne s’élèvera qu’à 30%, soit le minimum. La faute à une mise en œuvre insuffisante qui coûtera à l’agglomération cinq points de pourcentage. Concrètement, cela signifie que les communes devront cofinancer 70% des mesures plutôt que 65%. Une différence non anodine qui peut représenter des milliers de francs suivant le cofinancement de l’infrastructures en jeu.
«La structure d’agglomération est toujours en train de planifier les nouvelles mesures pour les nouvelles générations, ce qui ne laisse que peu, voire pas de place à un recul nécessaire pour s’attaquer aux problématiques plus complexes.»
Se lancer dans un processus de projet d’agglomération, c’est se plier à une politique fédérale de la «carotte et du bâton». C’est avec cette note d’humour que Pierrick Maire illustre la situation de l’Agglomération Chablais: un processus intense induit par le rythme actuel des générations qui se succèdent tous les quatre ans. «La structure d’agglomération est toujours en train de planifier les nouvelles mesures pour les nouvelles générations, ce qui ne laisse que peu, voire pas de place à un recul nécessaire pour s’attaquer aux problématiques plus complexes comme le stationnement», constate Pierrick Maire. Malgré la charge de travail importante, le programme d’agglomération ne cesse d’attirer des nouveaux projets. Le cofinancement est une composante importante de cet engouement. Mais la plus-value va au-delà de l’aspect financier: les «échanges et les synergies» tant entre communes qu’entre dossiers politiques sont favorisés à travers ces travaux.
Le président du copil de l’Agglomération Chablais, membre du Comité de l’ACS et président de la ville de Monthey (VS) Stéphane Coppey appuie ce constat. Pour l’agglomération chablaisienne, cette collaboration s’est même institutionalisée avec la mise sur pied d’un plan directeur intercommunal (PDI). Une étape importante pour les six communes qui découle directement de la collaboration autour du plan d’agglomération.
Si la plus-value d’une participation à un programme d’agglomération est claire, cela ne rend pas moins sa mise en œuvre effective complexe. Les mesures sont prévues dans des zones urbanisées où, très souvent, les projets s’entremêlent. «Ce qui peut paraître simple sur le papier peut en fait se révéler extrêmement complexe», décrit Stéphane Coppey. C’est le cas des projets soumis à des procédures d’autorisation longues, voire des procédures liées à un processus législatif qui sont elles-mêmes liées à la mise en œuvre d’une autre mesure du plan d’agglomération. Ces réalités du terrain plaident pour une prolongation de la durée d’une génération d’une année (total de cinq ans au lieu de quatre ans).
Le professionnalisme et la maturité des structures d’agglomération existantes rendent le travail des nouveaux entrants d’autant plus complexe. «S’organiser en structure d’agglomération n’est pas à la portée de toutes les communes», précise Stéphane Coppey. Les plans d’agglomérations doivent donc s’adapter à ses réalités politiques, dont le système de milice, pour les travaux des futures générations. Le rythme trop soutenu actuel ne permet pas d’avoir du recul face aux mesures prévues et l’accent est mis sur le dépôt d’un plan d’agglomération plus que sur la mise en œuvre. De plus, une structure d’agglomération demande des ressources propres pour son fonctionnement. Ces dépenses «sont non négligeables pour couvrir les frais de fonctionnement», précise Stéphane Coppey.
«S’organiser en structure d’agglomération n’est pas à la portée de toutes les communes.»
Pour les communes ne pouvant ou ne souhaitant pas s’organiser en structure d’agglomération, une alternative valable doit permettre à toutes les régions de la Suisse de tendre vers une mobilité intégrée et plus respectueuse de l’environnement. Dans ces régions, les possibilités de financement sont actuellement lacunaires.
Pas toutes les communes suisses ne peuvent prétendre à monter une structure d’agglomération. Uniquement les territoires se trouvant dans un périmètre spécifique dit VACo sont éligibles. Ces périmètres sont déterminés par la Confédération et se fondent sur l’espace urbain défini par l’Office fédéral de la statistique selon une méthode qui ne tient pas suffisamment compte de la «réalité du terrain» comme l’affirme Stéphane Coppey.
L’Agglomération du Chablais a dû faire face à cette problématique lorsque qu’elle a demandé l’élargissement du périmètre d’agglomération aux communes de Bex et Ollon, deux communes limitrophes et économiquement d’ores et déjà partie prenante des dynamiques de l’agglomération, mais hors du périmètre définit par la Confédération. Les deux premières demandes se sont soldées par une fin de non-recevoir par la Confédération. «Les arguments de la Confédération étaient très faibles», se rappelle Stéphane Coppey. Actuellement, et grâce à une pression du Parlement, une certaine «souplesse» est maintenant possible, comme le confirme Stéphane Coppey. Depuis, Bex et Ollon sont membres à part entière du plan d’agglomération et deux nouvelles communes, St-Maurice et Lavey, s’apprêtent à les rejoindre.
Les travaux de lancement de la 5e génération sont pratiquement finalisés. Les directives ne devraient pas fondamentalement évoluer pour les prochaines années. Selon les estimations actuelles, environ 100 communes de plus devraient pouvoir nouvellement bénéficier de ce programme. Les plus gros changements sont planifiés pour la 6e génération et devraient entre autres permettre au programme d’agglomération de faire un pas vers un système digitalisé. Ce programme, pas magique mais efficace, à de belles années devant lui.