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Hochkomplex, aufwendig und personalintensiv – in den Anfangsjahren war die Suva als «Bürokratiemonster» verschrien. Für die Berechnung der Prämien in 154 Gefahrenklassen, für die Neuberechnung von Zehntausenden von Renten nach jedem Teuerungsausgleich brauchte es tatsächlich eine Heerschar von Beamten. Bis in die Siebzigerjahre war die Suva zurückhaltend, wenn es um die Automatisierung von Arbeitsprozessen ging. Damals begann das elektronische Aufrüsten, heute ist die Digitalisierung nicht mehr aus dem Verwaltungsbetrieb wegzudenken. Gewandelt hat sich vor allem die Prämienberechnung – von einem starren Gefüge zu einem flexiblen System mit 220 Gefahrenklassen, 150 Tarifstufen, mit Bonus-Malus-Anreizen und einer konsequenten Bekämpfung von Missbräuchen.
«Bürokratie» wurde schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts als Kampfbegriff eingesetzt – gegen den überbordenden Staat, gegen Monopolanstalten. «Bürokratismus» war die Steigerungsform, zu den Zielscheiben gehörte auch die Suva. 1918 begann die Versicherungsanstalt mit 525 Mitarbeitern, 34 000 Betrieben und 500 000 Versicherten. Heute sind es 4200 Mitarbeiter (verteilt auf 3 375 Vollzeitstellen), die Zahl der versicherten Betriebe ist auf 127 000, die Zahl der versicherten Personen auf fast 2 Millionen gestiegen.
«Und der Bureaukratismus! Ein ergiebiges Thema für Kritiken! … Die einen nennen uns Bureaukraten, weil wir uns bei Anwendung des Gesetzes zu ängstlich an den Buchstaben klammern, die andern, weil wir dasselbe nach Gutfinden auslegen und willkürliche Entscheide treffen.» Suva-Geschäftsbericht, 1918
Wie sehr sich die Gesetzgebung, vor allem die Revision des Unfallversicherungsgesetzes von 1984 (mit dem Wegfall des Suva-Monopols und der Ausweitung der Versicherungspflicht auf alle Branchen und Betriebe), sowie der veränderte Auftrag der Suva (mit dem Ausbau der Rehabilitationskliniken in Bellikon und Sion sowie der Übernahme der Militärversicherung im Jahr 2005) auf die Geschäftstätigkeit der Suva auswirkte, zeigen die Zahlen.
Abgenommen hat seit 1990 die Zahl der Unfälle – als Folge von Präventionsbemühungen, Strukturwandel und technischen Fortschritten. Gleichzeitig nahm die Zahl der versicherten Betriebe als Folge des Wirtschaftswachstums zu.
Seit der Gründung der Suva entwickelten sich die Angestelltenzahlen immer in Einklang mit der Zahl der versicherten Betriebe. Dass sich der Personalbestand vor allem seit 1995 vergrösserte, hat einerseits mit dem veränderten Auftrag zu tun (Kliniken, Militärversicherung, Case Management etc.), andererseits mit Regulierungsvorschriften (Risiko-Management, Finanzmarktregulierungen etc.) und mit dem Strategiewechsel der Suva (Aufbau von Nebenbeschäftigungen, etwa der Schadenabwicklung für Dritte; «Service total»: Positionierung als Anlaufstelle für alle Kundendienstleistungen; Kommunikation für Prävention und Marketing). Ebenso investierte die Suva in den Aufbau von IT-Plattformen, was zunächst nicht Einsparungen, sondern die Ausweitung des Personalbestandes in der Informatik um 75 Prozent bedeutete.
Schon früh wurden einfache Arbeiten automatisiert. Comptometer, Buchhaltungsmaschinen, «Adressographen», Rechnungsschreib- und Frankiermaschinen hielten Einzug – 1928 sogar eine automatische Telefonanlage. Immer gehörte die Suva aber nicht zu den Ersten, die sich auf ein neues System einliessen.
Auch mit der Einführung des Lochkartenverfahrens – der führenden Technologie in den Dreissigerjahren – tat sich die Direktion schwer. Die erste Lochkartenmaschine für die «Erledigung einer ganzen Reihe von lebenswichtigen Geschäftsvorgängen» wurde erst 1949 angeschafft. Noch während Jahren war sie offenbar ein Sorgenkind der Suva. Sie brachte nicht die erhofften Personaleinsparungen, niemand schien sich für die Führung des «Lochkartenbüros» zu interessieren. 1955 wurde es dem späteren Direktor der Suva, Willy Wunderlin, unterstellt.
Erst mit der Elektronisierung und dem Druck des Arbeitsmarktes kam die Wende. 1961 stellte der Verwaltungsrat fest, dass «kaufmännische Angestellte – wenn sie überhaupt für die Anstalt gewonnen werden können – nicht mehr gewillt sind, stets wiederkehrende, eintönige Routinearbeiten zu verrichten, die ebenso gut durch Maschinen bewältigt werden können». So wurde der erste IBM-Computer angeschafft, 1971 folgte der zweite, 1980 wurden erstmals Bildschirme eingesetzt, und 1981 traten Datenbanken und ein zentrales Textsystem an die Stelle von Karteien und Registraturen. Das moderne Zeitalter hatte die Suva erreicht.
«Es ist zu berücksichtigen, dass diese Maschinen nicht von selbst laufen; es handelt sich keineswegs um künstliche Gehirne.» Willy Wunderlin zur Anschaffung des ersten IBM-Computers, Verwaltungsratssitzung vom 27. Oktober 1961
Comptometer-Wettbewerbe stellten eine willkommene Auflockerung des Arbeitsalltages dar. Die jungen Mitarbeiter tippten sich dabei die Finger wund. Schnell war nur, wer die Fertigkeit hatte, mehrere Tasten gleichzeitig zu drücken. Darin lag der Hauptvorteil der mechanischen Rechenmaschine: Dezimalstellen mussten nicht, wie bei einem heutigen Taschenrechner, hintereinander eingegeben werden.
In der mathematisch-statistischen Abteilung in Luzern sassen sie hinter ihren Comptometern – in Reih und Glied, die Hälfte der rund hundert Tasten jeder Rechenmaschine abgedeckt – und rechneten um die Wette.
«Die verhältnismässig vielen Rechnungsfehler, die dort vorkommen und berichtigt werden müssen, sind darauf zurückzuführen, dass der Rentenauszahlungsdienst als Comptometerschule für Anfänger im Maschinenrechnen benützt wird.» Walter Thalmann, Subdirektor der Suva von 1949 bis 1957, vor dem Verwaltungsausschuss am 27. Januar 1950
Beim Wettbewerb ging es nicht um Preise, sondern um die Ehre – der Direktion waren die Anfänger allerdings ein Dorn im Auge. 1950 beklagte sich der zuständige Subdirektor der Suva über die «vielen Rechnungsfehler» in der Rentenauszahlung. Er mahnte, den Rentenauszahlungsdienst nicht «als Comptometerschule für Anfänger im Maschinenrechnen» zu benützen.
Schon früher hatte es der Verwaltungsrat abgelehnt, «Schnelligkeitsprämien» für Maschinenschreiben und -rechnen einzuführen. 1930 lag ein Vorschlag auf dem Tisch, der angesichts der «vermehrten Verwendung von arbeitsparenden Maschinen» auf die Förderung der «richtigen Benützung dieser Maschinen» zielte. Immer wieder zeige sich, «dass viele Angestellte nicht methodisch, mit allen 10 Fingern und blind, an den Schreib-, Rechen- und Buchhaltungsmaschinen arbeiten und daher nicht zu optimalen Leistungen gelangen können». In der vorgeschlagenen «Schnelligkeitsprüfung» mit einer «Schnelligkeitsprämie in Form eines Gehaltszuschlags» sah der Verwaltungsrat aber einen falschen Anreiz: Nicht nur gingen dadurch die Maschinen kaputt, auch entstehe ein ungesunder Wettbewerb, der zu einer erhöhten Fehleranfälligkeit führe.
«Papierverschwendung und Bureaukratismus; zwei Worte, die sich in einer grossen Anzahl von Aussetzungen an der Geschäftsführung der Anstalt finden. Wir verbrauchen Papier, jawohl viel mehr, als uns lieb ist, aber wo liegt der Fehler?» Geschäftsbericht der Suva, 1918
Aufwendig für die Verwaltungsangestellten waren die Rentenauszahlungen – allein aufgrund der hohen Fallzahlen und der regelmässigen Teuerungsanpassungen. Die hohe Kunst beziehungsweise die hohe Wissenschaft der Verwaltungsarbeit bestand aber in der Berechnung der Prämien. Dabei galten zwei Prinzipien: Erstens war der Spielraum für die Suva begrenzt, denn sie durfte höchstens kurzfristig einen kleinen Gewinn oder Verlust schreiben. Zweitens mussten die einzelnen Gefahrenklassen, das heisst Branchen und Berufsgruppen, ihre eigenen Risiken decken. Konkret: Bauunternehmen bezahlen eine Prämie, die 25 Mal höher ist als die Prämie von Verwaltungsbetrieben.
Lange war das System der Prämienbemessung starr – für die damalige Zeit hochkomplex mit 154 Gefahrenklassen, aber starr, was die Eigenart der einzelnen Betriebe in einer Gefahrenklasse betraf. Zwar gab es Abstufungen, die auch die Anstrengungen um die Unfallverhütung berücksichtigten. Grundsätzlich waren aber die übergeordneten Risikomerkmale ausschlaggebend, Kleinunternehmen wurden mit Branchenführern gleichgesetzt. So galt der Tarif, der mit der Swissair für die Luftfahrtbranche ausgehandelt wurde, auch für ein Helikopter-Unternehmen mit 15 Angestellten.
Erst in den Neunzigerjahren ging die Suva zu einem flexibleren Tarifmodell über – 1995 mit der Einführung eines Bonus-Malus-Systems. Dieses betonte das Verursacherprinzip und galt 2005 bereits für 90 Prozent der versicherten Betriebe. 2005 wurde auch der 150-stufige Grundtarif eingeführt, der noch heute in Kraft ist. Um die grosse Vielfalt der Unternehmen zu berücksichtigen, erfolgt die Prämienberechnung heute aufgrund von 31 Branchen, 50 Gefahrenklassen und 220 sogenannten «Unterklassenteilen». Auf diese werden die 150 Stufen angewendet.
Konkret bedeutet dies aufgrund der Risikoberechnungen, dass beispielsweise Helikopter-Unternehmen heute eine höhere Prämie bezahlen als Unternehmen mit Grossflugzeugen. In der Branche «Luftfahrt», Unterklasse 50A, Unterklassenteil «Helikopter», sind sie der Prämienstufe 107 zugeteilt. Für den Unterklassenteil «Grossflugzeuge» gilt die Stufe 66. Umgerechnet auf die Bruttoprämie macht dies einen Faktor von 7,3 aus.
Zu einer gerechten Prämienpolitik gehörte auch immer das Aufdecken und Ahnden von Missbräuchen. Allerdings konzentrierte sich die Suva während Jahrzehnten nicht auf das öffentliche Anprangern von Privatpersonen, die versuchten, Leistungen zu erschleichen, sondern auf Ärzte, die «überpraktizierten», das heisst Leistungen verschrieben, die nicht nötig waren, und auf Betriebsinhaber, die Lohnlisten fälschten, um Prämien zu sparen.
Dabei sind die Begrifflichkeiten interessant: «Missbrauch» wurde fast immer für die fehlbaren Ärzte verwendet, «Betrug» galt den Firmenbesitzern. Als eine Art von Versicherungsbetrug bezeichnete die Suva auch die sogenannten «Heftli-Versicherungen», die Versicherungsangebote von Zeitschriften-Verlagen, die zu Doppel- und Überversicherung führten.
1946 äusserte sich die Suva erstmals zu den Versicherungsnehmern, die Versicherungsbetrug begingen. Sie zitierte eine Studie aus Deutschland, wo man den Bogen des Sozialstaates überspannt habe. Dort sitze die wirkliche Krankheit nicht in der Hand, «sondern in der Seele und heisst Rentenbegehren». Auch in der Schweiz sei die Zahl der Simulanten mit der Einführung der Unfallversicherung angestiegen.
Weiterhin thematisierte die Suva aber den privaten Versicherungsbetrug in der Öffentlichkeit nicht. Aufgerüttelt wurde sie erst 2001 durch ein Urteil des Bundesgerichts.
Das höchste Gericht in Lausanne begründete seinen Freispruch damit, dass der Kanalarbeiter nicht mit Arglist gehandelt habe. Er habe zwar falsche Angaben gemacht, die Suva habe es aber an einem «Mindestmass an Vorsicht, mit dem sie sich hätte schützen können, fehlen lassen». Erstaunlich sei die Arglosigkeit der Suva, so das Bundesgericht, zumal es sich um einen Arbeiter handle, der innerhalb von vier Jahren schon elfmal Leistungen beantragt habe.
«Vielmehr muss die Arglosigkeit der Suva erstaunen.» Bundesgerichtsentscheid 6S.525/2001, 29. November 2001
Für die Suva wirkte das Urteil von 2001 wie ein Weckruf, und auch in der Öffentlichkeit nahm die Sensibilisierung zu. Versicherungs- und Sozialmissbrauch wurden vermehrt als Betrug an der Öffentlichkeit verstanden. 2007 handelte die Suva. Sie gründete die Koordinationsstelle zur Bekämpfung des Versicherungsmissbrauches – eine Abteilung, deren Ressourcen schon bald verdoppelt wurden. In fast der Hälfte der untersuchten Fälle stösst sie auf einen effektiven Betrug, seit 2007 ist die Zahl der Verdachtsfälle auf mehr als das Zwanzigfache angestiegen.
Kostspielig für die Suva sind vor allem Grossereignisse – wie der Abbruch des Allalingletschers, der am 30. August 1965 zu einer Katastrophe führte. 88 Arbeiter starben damals auf der Grossbaustelle Mattmark.