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1. Hat das Bundesverfassungsgericht ein Gesetz für verfassungswidrig, aber nicht für nichtig erklärt, muß der Gesetzgeber grundsätzlich zumindest mit Wirkung von diesem Zeitpunkt an die verfassungswidrige Lage beseitigen. Für die Zeit vor der Neuregelung kann jedoch keine Abhilfe verlangt werden, wenn diese praktisch nicht mehr durchführbar wäre oder den Betroffenen keinen Nutzen mehr bringen könnte oder wenn sie nur unter unverhältnismäßiger Beeinträchtigung anderer schutzwürdiger Belange möglich wäre.
2. Die Begrenzung des Pachtzinses für Kleingärten in § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG ist in ihrem Ausmaß für private Verpächter mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar.
Beschluß
des Ersten Senats vom 23. September 1992
|-- 1 BvL 15/85 und 36/87 --|
in den Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung 1. des § 16 Abs. 3 des Bundeskleingartengesetzes (BKleingG) vom 28. Februar 1983 (BGBl. I S. 210), soweit danach ein vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes von einem privaten Verpächter geschlossener und bis zu einem Zeitpunkt vor dem Inkrafttreten des Gesetzes befristeter Pachtvertrag über Kleingärten, die keine Dauerkleingärten sind, erst mit dem Ablauf des 31. März 1987 endet, - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Bundesgerichtshofs vom 24. Mai 1985 (V ZR 11/84) - 1 BvL 15/85 -, 2. a) des § 16 Abs. 3 des Bundeskleingartengesetzes (BKleingG) vom 28. Februar 1983 (BGBl. I S. 210), soweit danach ein vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes von einem privaten Verpächter geschlossener und bis zu einem Zeitpunkt vor dem Inkrafttreten des Gesetzes befristeter Pachtvertrag über Kleingärten, die keine Dauerkleingärten sind, erst mit dem Ablauf des 31. März 1987 endet, b) des § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG, soweit danach in den vorgenannten Fällen der Pachtvertrag auf unbestimmte Zeit weiter verlängert wird, wenn die Gemeinde vor Ablauf der in § 16 Abs. 3 BKleingG bestimmten Frist einen Bebauungsplan aufstellt und darin die Pachtfläche für Dauerkleingärten festsetzt, - Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Oberlandesgerichts Hamm vom 26. Juni 1987 und 6. März 1992 (30 U 21/86) - 1 BvL 36/87 -.
Entscheidungsformel:
§ 5 Absatz 1 Satz 1 des Bundeskleingartengesetzes (BKleingG) vom 28. Februar 1983 (Bundesgesetzbl. I Seite 210) ist mit Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit er Pachtverhältnisse mit privaten Verpächtern betrifft.
§ 16 Absatz 3 des Bundeskleingartengesetzes ist nach Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar.
§ 16 Absatz 4 Satz 1 des Bundeskleingartengesetzes ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe:
A.
Die Vorlagen richten sich gegen Überleitungsbestimmungen, die bei der Neuregelung des Kleingartenrechts im Bundeskleingartengesetz (BKleingG) vom 28. Februar 1983 (BGBl. I S. 210) für bestehende Kleingärten getroffen worden sind.
I.
1. Für die Verpachtung von Grundstücken zur kleingärtnerischen Nutzung bestanden schon seit der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg Vorschriften, die die Vereinbarung des Pachtzinses und die Möglichkeiten der Beendigung des Pachtverhältnisses durch den Verpächter weitgehend einschränkten. Nach § 1 der Kleingarten- und Kleinlandpachtverordnung vom 31. Juli 1919 (RGBl. S. 1371), der erst durch das Bundeskleingartengesetz außer Kraft gesetzt wurde (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 BKleingG), durften solche Grundstücke nicht zu höheren als den verwaltungsbehördlich festgesetzten Preisen verpachtet werden; die Preise waren unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des Ertragswerts der Grundstücke festzusetzen. Die Auflösung des Pachtverhältnisses war vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes zuletzt in der Verordnung über Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtliche Vorschriften vom 23. Mai 1942 (RGBl. I S. 343; im folgenden: KSchVO) und im Gesetz zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften (im folgenden: Kleingartenänderungsgesetz -- KGÄndG) vom 28. Juli 1969 (BGBl. I S. 1013) geregelt. Danach galten durch Zeitablauf endende Pachtverhältnisse als auf unbestimmte Zeit verlängert (§ 1 Abs. 1 Satz 2 KSchVO). Die Kündigung des Pachtverhältnisses durch den Verpächter war nur unter eng begrenzten Voraussetzungen zulässig (§ 1 Abs. 2 KSchVO; § 2 Abs. 1 KGÄndG; vgl. zum Inhalt des damaligen Kleingartenrechts im einzelnen BVerfGE 52, 1 [3 f., 6 ff., 18 ff.]).
Mit Beschluß vom 12. Juni 1979 (BVerfGE 52, 1) hat das Bundesverfassungsgericht die Kündigungsschutzverordnung und das Kleingartenänderungsgesetz insoweit für nicht vereinbar mit dem Grundgesetz erklärt, "als ein Kleingartenpachtverhältnis, das nach den Vorschriften des Kleingartenrechts der Preisbindung unterliegt und unbefristet ist, von einem privaten Verpächter nur nach Maßgabe des § 1 der Verordnung vom 15. Dezember 1944 und des § 2 des Gesetzes vom 28. Juli 1969 gekündigt werden kann" (BVerfG, a.a.O., S. 2, 18, 30 ff., 42).
2. a) Mit der Neuregelung des Kleingartenrechts im Bundeskleingartengesetz, das am 1. April 1983 in Kraft getreten ist (§ 22 BKleingG), wollte der Gesetzgeber der verfassungsrechtlichen Beanstandung des alten Rechts abhelfen, die Unübersichtlichkeit der früheren Gesetzeslage beseitigen und das Kleingartenrecht insgesamt mit den heute geltenden Rechtsgrundsätzen in Übereinstimmung bringen; dabei sollte gleichzeitig der sozialpolitischen und städtebaulichen Bedeutung der Kleingärten Rechnung getragen werden (vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks. 9/1900, S. 1, 9; Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, BTDrucks. 9/2232, S. 1, 14).
Das neue Kleingartenrecht ist im wesentlichen wie folgt ausgestaltet: Befristete Kleingartenpachtverträge gelten nur noch dann als auf unbestimmte Zeit geschlossen, wenn die verpachtete Fläche im Bebauungsplan für Dauerkleingärten festgesetzt ist; Pachtverträge über sonstige Kleingärten können befristet werden (§ 4 Abs. 1, § 6 in Verbindung mit § 1 Abs. 3 BKleingG). Die Kündigungsmöglichkeiten des Verpächters sind erweitert worden (§ 9). Insbesondere ist den wirtschaftlichen Interessen des Verpächters durch die Einführung der Kündigungsmöglichkeit wegen Eigenbedarfs (§ 9 Abs. 1 Nr. 3) und der Kündigung zur Verwirklichung einer planungsrechtlich zulässigen anderweitigen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 4) mehr als nach früherem Recht Rechnung getragen worden. Als Pachtzins darf höchstens der doppelte Betrag des ortsüblichen Pachtzinses im erwerbsmäßigen Obst- und Gemüseanbau verlangt werden (§ 5 Abs. 1 Satz 1). Daneben kann der Verpächter für von ihm geleistete Aufwendungen für die Kleingartenanlage vom Pächter Erstattung -- in Teilleistungen in Höhe des Pachtzinses -- verlangen (§ 5 Abs. 4).
Für bestehende Kleingärten enthält § 16 BKleingG Überleitungsvorschriften, darunter auch die mit den Vorlagen zur Prüfung gestellten Regelungen.
b) Die für das vorliegende Verfahren wesentlichen Vorschriften des Bundeskleingartengesetzes lauten:
§ 5 Pachtzins
(1) Als Pachtzins darf höchstens der doppelte Betrag des ortsüblichen Pachtzinses im erwerbsmäßigen Obst- und Gemüseanbau, bezogen auf die Gesamtfläche der Kleingartenanlage, verlangt werden. Die auf die gemeinschaftlichen Einrichtungen entfallenden Flächen werden bei der Ermittlung des Pachtzinses für den einzelnen Kleingarten anteilig berücksichtigt.
(3) Ist der vereinbarte Pachtzins niedriger oder höher als der sich nach den Absätzen 1 und 2 ergebende Höchstpachtzins, kann die jeweilige Vertragspartei der anderen Vertragspartei schriftlich erklären, daß der Pachtzins bis zur Höhe des Höchstpachtzinses herauf- oder herabgesetzt wird. Aufgrund der Erklärung ist vom ersten Tage des auf die Erklärung folgenden Zahlungszeitraumes an der höhere oder niedrigere Pachtzins zu zahlen. Die Vertragsparteien können die Anpassung frühestens nach Ablauf von drei Jahren seit Vertragsschluß oder der vorhergehenden Anpassung verlangen. Im Falle einer Erklärung des Verpächters über eine Pachtzinserhöhung ist der Pächter berechtigt, das Pachtverhältnis spätestens am fünfzehnten Werktag des Zahlungszeitraums, von dem an die Pacht erhöht werden soll, für den Ablauf des nächsten Kalendermonats zu kündigen. Kündigt der Pächter, so tritt eine Erhöhung des Pachtzinses nicht ein.
(4) Der Verpächter kann für von ihm geleistete Aufwendungen für die Kleingartenanlage, insbesondere für Bodenverbesserungen, Wege, Einfriedigungen und Parkplätze, vom Pächter Erstattung verlangen, soweit die Aufwendungen nicht durch Leistungen der Kleingärtner oder ihrer Organisationen oder durch Zuschüsse aus öffentlichen Haushalten gedeckt worden sind und soweit sie im Rahmen der kleingärtnerischen Nutzung üblich sind. Die Erstattungspflicht eines Kleingärtners ist auf den Teil der ersatzfähigen Aufwendungen beschränkt, der dem Flächenverhältnis zwischen seinem Kleingarten und der Kleingartenanlage entspricht; die auf die gemeinschaftlichen Einrichtungen entfallenden Flächen werden der Kleingartenfläche anteilig zugerechnet. Der Pächter ist berechtigt, den Erstattungsbetrag in Teilleistungen in Höhe des Pachtzinses zugleich mit dem Pachtzins zu entrichten.
§ 16 Überleitungsvorschriften für bestehende Kleingärten
(1) Kleingartenpachtverhältnisse, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen, richten sich von diesem Zeitpunkt an nach dem neuen Recht.
(2) Vor Inkrafttreten dieses Gesetzes geschlossene Pachtverträge über Kleingärten, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes keine Dauerkleingärten sind, sind wie Verträge über Dauerkleingärten zu behandeln, wenn die Gemeinde Eigentümerin der Grundstücke ist.
(3) Stehen bei Verträgen der in Absatz 2 bezeichneten Art die Grundstücke nicht im Eigentum der Gemeinde, enden die Pachtverhältnisse mit Ablauf des 31. März 1987, wenn der Vertrag befristet und die vereinbarte Pachtzeit bis zu diesem Zeitpunkt abgelaufen ist; im übrigen verbleibt es bei der vereinbarten Pachtzeit.
(4) Ist die Kleingartenanlage vor Ablauf der in Absatz 3 bestimmten Pachtzeit im Bebauungsplan als Fläche für Dauerkleingärten festgesetzt worden, gilt der Vertrag als auf unbestimmte Zeit verlängert. Hat die Gemeinde vor Ablauf des 31. März 1987 beschlossen, einen Bebauungsplan aufzustellen mit dem Ziel, die Fläche für Dauerkleingärten festzusetzen, und den Beschluß nach § 2 Abs. 1 Satz 2 des Baugesetzbuchs bekanntgemacht, verlängert sich der Vertrag vom Zeitpunkt der Bekanntmachung an um vier Jahre; der vom Zeitpunkt der vereinbarten Beendigung der Pachtzeit bis zum 31. März 1987 abgelaufene Zeitraum ist hierbei anzurechnen. Vom Zeitpunkt der Rechtsverbindlichkeit des Bebauungsplans an sind die Vorschriften über Dauerkleingärten anzuwenden.
II.
Den Vorlagen liegen Räumungsklagen privater Verpächter von Kleingartengrundstücken in Fällen zugrunde, in denen das Pachtverhältnis nach den getroffenen vertraglichen Vereinbarungen schon vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes beendet gewesen wäre.
1. Vorlage des Bundesgerichtshofs (1 BvL 15/85):
a) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist Eigentümerin zweier insgesamt 44.271 qm großer Grundstücke in München, die an den beklagten Kleingartenverein zur kleingärtnerischen Nutzung verpachtet worden sind. Der Pachtvertrag war vom 1. Januar 1955 bis zum 31. Dezember 1979 befristet und sollte sich um fünf Jahre verlängern, falls er nicht sechs Monate vor Fristablauf gekündigt wurde. Der vereinbarte Pachtzins betrug je qm 0,10 DM im Jahr. Mit Schreiben vom 22. November 1976 kündigte die Klägerin den Pachtvertrag zum 31. Dezember 1979. Mit ihrer Klage begehrte sie die Feststellung, daß das Pachtverhältnis mit dem Ablauf dieses Tages aufgelöst sei. Das Landgericht wies die Klage -- noch nach altem Recht -- mit der Begründung ab, daß eine Kündigung des Pachtverhältnisses nach § 1 KSchVO und § 2 KGÄndG nur unter den dort genannten Voraussetzungen möglich sei, die nicht vorlägen.
Im Berufungsverfahren, das zunächst nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 1979 ausgesetzt worden war, beantragte die Klägerin nach dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes, den Beklagten zur Räumung und Herausgabe der Grundstücke zu verurteilen, hilfsweise festzustellen, daß der Beklagte zur Räumung und Herausgabe jedenfalls mit Ablauf des 31. März 1987 verpflichtet sei. Das Oberlandesgericht wies die Berufung zurück. Es führte aus, daß die Klägerin derzeit keinen Anspruch auf Räumung und Herausgabe des Pachtgeländes habe, da dem Beklagten aufgrund eines bestehenden Pachtverhältnisses ein Recht zum Besitz zustehe. Nach § 16 Abs. 1 und Abs. 3 BKleingG könne das Pachtverhältnis frühestens zum 31. März 1987 enden. Wenn die Stadt bis zu diesem Zeitpunkt die Grundstücke im Bebauungsplan als Fläche für Dauerkleingärten festsetze, gelte der Vertrag nach § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG als auf unbestimmte Zeit verlängert.
Mit ihrer Revision hat die Klägerin die im Berufungsverfahren gestellten Anträge weiterverfolgt.
b) Der Bundesgerichtshof hat das Revisionsverfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt,
ob es mit Art. 14 GG vereinbar ist, daß ein vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes von einem privaten Verpächter geschlossener und bis zu einem Zeitpunkt vor Inkrafttreten dieses Gesetzes befristeter Pachtvertrag über Kleingärten, die keine Dauerkleingärten sind, nach § 16 Abs. 3 BKleingG erst mit Ablauf des 31. März 1987 endet.
Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:
aa) Für die Entscheidung des Rechtsstreits komme es auf die Gültigkeit des § 16 Abs. 3 BKleingG an. Falls diese Vorschrift wirksam sei, sei die Revision, soweit sie sich gegen die Abweisung des Hauptantrags auf Räumung und Herausgabe der Grundstücke richte, unbegründet. Gemäß § 16 Abs. 3 BKleingG endeten Pachtverhältnisse über Grundstücke, die nicht im Eigentum der Gemeinde stehen, (erst) mit dem Ablauf des 31. März 1987, wenn der Vertrag -- wie hier -- befristet und die vereinbarte Pachtzeit bis zu diesem Zeitpunkt abgelaufen sei.
Diese Regelung gelte nach § 16 Abs. 1 BKleingG allerdings nur für Kleingartenpachtverhältnisse, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Kleingartenrechts noch bestanden hätten. Auch Kleingartenpachtverhältnisse, die nach der vertraglichen Regelung schon vor dem 1. April 1983 beendet gewesen wären, seien jedoch als "noch bestehend" im Sinne des § 16 Abs. 1 BKleingG anzusehen. Das ergebe sich aus der Systematik des Gesetzes und dem daraus zu entnehmenden rechtlichen Schicksal des § 1 Abs. 1 Satz 2 KSchVO. Unter diesen Umständen komme eine einschränkende, verfassungsrechtliche Bedenken ausschließende Auslegung des § 16 Abs. 1 BKleingG dahin, daß diese Vorschrift nur solche Kleingartenpachtverhältnisse erfasse, die nach der vertraglichen Regelung am 1. April 1983 noch nicht beendet waren, nicht in Betracht.
Da das Pachtverhältnis zwischen den Parteien nach den gesetzlichen Vorschriften folglich noch nicht beendet wäre, hätte das Berufungsgericht den auf sofortige Räumung der Grundstücke gerichteten Hauptantrag der Klägerin zu Recht abgewiesen. Anders läge es hingegen, wenn § 16 Abs. 3 BKleingG hinsichtlich des von der Vorlage umschriebenen Anwendungsbereichs verfassungswidrig und nichtig wäre. Denn dann stände dem Beklagten schon jetzt kein Recht zum Besitz der Grundstücke mehr zu. Die Revision müßte dann im Hauptantrag Erfolg haben.
bb) § 16 Abs. 3 BKleingG sei mit Art. 14 GG nicht vereinbar. Der Gesetzgeber sei aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 1979 verpflichtet gewesen, zumindest für die Zukunft eine verfassungsmäßige Rechtslage zu schaffen. Die Verlängerung der bereits vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes vertragsmäßig beendeten Pachtverhältnisse um weitere vier Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes beeinträchtige den Eigentümer unverhältnismäßig stark, ohne daß diese Einschränkung sachlich geboten wäre. Für diese Verträge habe sich auf die Dauer von Jahren nichts Wesentliches an dem Rechtszustand geändert, den das Bundesverfassungsgericht beanstandet habe. Der vertraglichen Befristung versage der Gesetzgeber für diese Zeit weiterhin die Anerkennung. Zugleich habe der Verpächter nach § 9 Abs. 3 BKleingG nicht teil an den durch das Bundeskleingartengesetz eingeführten Kündigungsmöglichkeiten wegen Eigenbedarfs und wegen anderweitiger wirtschaftlicher Verwertung des Grundstücks. Schließlich sei auch die Pachtpreisbindung im Grundsatz nicht aufgehoben worden. Lege man die Angaben über die Pachtzinsen beim Obst- und Freilandgemüseanbau im Agrarbericht 1982 der Bundesregierung zugrunde, so habe sich die Pachtpreisbindung nach dem neuen Kleingartenrecht dahin ausgewirkt, daß der Verpächter nach dem Stand bei Inkrafttreten des Gesetzes einen Pachtzins von 0,14 DM/qm im Jahr erheben durfte. Der Pachtzins für ein 300 qm großes Grundstück habe sich daher im Monat auf 3,50 DM belaufen. Diese vergleichsweise geringfügige Summe verstärke die belastende Wirkung des Kündigungsschutzes zuungunsten des Eigentümers.
Gründe des Gemeinwohls (Art. 14 Abs. 2 GG) könnten diese Einschränkungen des Eigentumsrechts nicht rechtfertigen. Die vorgesehene Übergangszeit von vier Jahren wahre einseitig die Interessen der Pächter. Diese hätten nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf einen ungeschmälerten Fortbestand ihrer Rechtsstellung vertrauen dürfen, vielmehr mit der Möglichkeit einer Beendigung des Pachtverhältnisses in näherer Zukunft rechnen müssen. Damit sich beide Vertragsparteien auf eine Beendigung des Vertragsverhältnisses einstellen konnten, wäre es allenfalls nötig gewesen, die Auflösung bis zum Ende der nächsten Vegetationsperiode, also bis zum 30. November 1984, hinauszuschieben.
Mit der vierjährigen Verlängerung der Pachtverhältnisse hätten die Gemeinden genügend Zeit erhalten sollen, um einen Bebauungsplan aufzustellen und die Kleingartenanlage als Fläche für Dauerkleingärten auszuweisen oder aber um Ersatzland bereitzustellen. Diese Erwägung verstoße jedoch gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur (baurechtlichen) Veränderungssperre lasse sich dafür schon deshalb nicht heranziehen, weil sie einschränkende Voraussetzungen zugunsten der betroffenen Grundstückseigentümer aufstelle, die im Bundeskleingartengesetz keine Entsprechung fänden. Die Übergangsfrist gemäß § 16 Abs. 3 BKleingG gelte allgemein für alle Kleingartenpachtverhältnisse, unabhängig von den bauplanerischen Absichten der Gemeinde.
c) Am 4. Februar 1987 beschloß die Stadt einen Bebauungsplan, in dem die kleingärtnerisch genutzten Grundstücke der Klägerin als Fläche für Dauerkleingärten ausgewiesen wurden. Die Genehmigung des Bebauungsplans durch die höhere Verwaltungsbehörde erfolgte am 4. März 1987 und wurde am 30. März 1987 im Amtsblatt der Stadt bekanntgemacht.
Der Bundesgerichtshof hat auch danach seine Vorlage aufrechterhalten. Durch den Bebauungsplan habe sie sich nicht erledigt. Wäre § 16 Abs. 3 BKleingG nichtig, so wäre das Pachtverhältnis schon vor dem 30. März 1987 beendet gewesen; durch die Aufstellung des Bebauungsplans wäre es nicht wieder aufgelebt.
2. Vorlage des Oberlandesgerichts Hamm (1 BvL 36/87):
a) Die Kläger des Ausgangsverfahrens sind Eigentümer eines 85.457 qm großen Grundstücks am Stadtrand von Höxter, das seit Jahrzehnten als Kleingartengelände an die Stadt verpachtet ist. Das Pachtverhältnis sollte zunächst bis zum 30. September 1958 laufen. Durch einen Nachtrag aus dem Jahre 1955 wurde es bis zum 30. September 1978 verlängert. Sowohl der Vertrag aus dem Jahr 1949 als auch der Nachtrag enthielten die Klausel, daß der Vertrag stillschweigend jeweils um ein Jahr weiterlaufe, wenn er nicht bis 31. März zum 30. September gekündigt werde.
Im Jahre 1976 kündigten die Kläger den Pachtvertrag mit der Stadt zum 30. September 1978. In der Folgezeit sprachen sie noch mehrfach weitere Kündigungen aus.
Mit ihrer Klage nahmen die Kläger die Stadt und den Kleingartenverein, an den diese das Gelände weiterverpachtet hatte, auf Räumung in Anspruch. Das Landgericht verurteilte die Beklagten zur Räumung bis zum 31. März 1987; die weitergehende, auf sofortige Räumung gerichtete Klage wies es ab.
Während des Berufungsverfahrens beschloß die Stadt am 18. Dezember 1986 einen Bebauungsplan, in dem das in Frage stehende Grundstück als Fläche für Dauerkleingärten festgesetzt wurde. Die Genehmigung des Bebauungsplans durch die höhere Verwaltungsbehörde wurde am 14. März 1987 bekanntgemacht.
(1) ob es mit Art. 14 GG vereinbar ist, daß ein vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes von einem privaten Verpächter geschlossener und bis zu einem Zeitpunkt vor Inkrafttreten dieses Gesetzes befristeter Pachtvertrag über Kleingärten, die keine Dauerkleingärten sind, nach § 16 Abs. 3 BKleingG erst mit Ablauf des 31. März 1987 endet;
bejahendenfalls:
(2) ob es in diesem Fall mit Art. 14 GG vereinbar ist, daß der Pachtvertrag gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG dadurch auf unbestimmte Zeit weiter verlängert wird, daß die Gemeinde vor Ablauf der in § 16 Abs. 3 BKleingG bestimmten Frist einen Bebauungsplan aufstellt und darin die Pachtfläche für Dauerkleingärten festsetzt.
Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt:
aa) Für die Entscheidung des Rechtsstreits komme es auf die Gültigkeit der Vorschriften des § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG an. Die Kläger hätten mit ihrer Räumungsklage Erfolg, wenn das Pachtverhältnis beendet wäre. Dies wäre aber trotz der vertragsgerechten Kündigung nicht der Fall, wenn das Pachtverhältnis zunächst gemäß § 16 Abs. 3 BKleingG bis zum 31. März 1987 und sodann infolge des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bebauungsplans gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG weiter auf unbestimmte Zeit verlängert worden wäre.
Die Anwendbarkeit dieser beiden Vorschriften ergebe sich aus § 16 Abs. 1 BKleingG. Als "noch bestehend" im Sinne dieser Bestimmung seien auch Pachtverhältnisse anzusehen, die -- wie das hier streitige Pachtverhältnis infolge der Kündigung zum 30. September 1978 -- nach der vertraglichen Regelung schon vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes beendet gewesen wären.
Daß der Verlängerungszeitraum des § 16 Abs. 3 BKleingG inzwischen abgelaufen sei, nehme der Vorschrift nicht ihre Erheblichkeit für den vorliegenden Rechtsstreit. Schon für die Kostenentscheidung sei es von Bedeutung, ob die Kläger insoweit im Recht gewesen seien oder nicht. Vor allem aber sei auch im Rahmen des § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG, auf den es für die spätere Zeit ankomme, die Wirksamkeit des § 16 Abs. 3 BKleingG mitzuprüfen, da die erstgenannte Vorschrift auf der letztgenannten aufbaue und im Falle von deren Unwirksamkeit ins Leere falle.
bb) § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG sei verfassungswidrig, soweit darin die Verlängerung von Pachtverhältnissen angeordnet werde, die nach der vertraglichen Regelung vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes beendet gewesen wären.
Durch § 16 Abs. 3 BKleingG werde der vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärte frühere Rechtszustand auf die Dauer von weiteren vier Jahren im wesentlichen unverändert aufrechterhalten. Die neue Pachtzinsregelung in § 5 BKleingG möge zwar im allgemeinen zu einer gewissen Erhöhung des Pachtzinses geführt haben. Die Neuregelung habe hier zu einer Erhöhung des Jahrespachtzinses von 0,08 DM/qm auf 0,24 DM/qm geführt. Diese Erhöhung stelle jedoch kein ausreichendes Äquivalent für die gesetzliche Pachtverlängerung auch nur um vier Jahre dar. Überwiegend lägen Kleingärten in Stadtnähe oder grenzten wie hier sogar unmittelbar an die städtische Bebauung an. Im letzteren Fall seien sie als Bauerwartungsland mit einem Verkehrswert von kaum unter 50 DM einzustufen. An solchen Werten gemessen sei die Pachtzinsverbesserung durch § 5 BKleingG unbedeutend. Der Senat teile deshalb die Auffassung des Bundesgerichtshofs, daß Pachtverhältnisse mit einem vertraglichen Pachtende vor dem 1. April 1983 allenfalls bis zum 30. November 1984 hätten verlängert werden dürfen. Innerhalb dieser Frist hätten die durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1979 vorgewarnten Pächter sich auf die Vertragsbeendigung einstellen und die Gemeinden für eine Bauplanung oder Ersatzlandbeschaffung sorgen können.
§ 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG baue auf § 16 Abs. 3 BKleingG auf und teile deshalb mit ihm das Schicksal der Verfassungswidrigkeit. Die Vorschrift sei aber selbst im Falle der Verfassungsmäßigkeit von § 16 Abs. 3 BKleingG mit dem Grundgesetz unvereinbar. Die Verlängerung des Pachtverhältnisses auf unbestimmte Zeit gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG führe angesichts des geringen Pachtzinses gemäß § 5 BKleingG und der beschränkten Kündigungsmöglichkeiten gemäß §§ 8 ff. BKleingG zu einer unverhältnismäßigen Benachteiligung des privaten Eigentümers. Der aus der Aufstellung des Bebauungsplans möglicherweise folgende Übernahmeanspruch gemäß § 40 Abs. 2, § 44 b Abs. 1 BBauG (jetzt: § 40 Abs. 2, § 43 Abs. 1 BauGB) stehe dieser Wertung schon deshalb nicht entgegen, weil er für den Eigentümer nur die unzulängliche Alternative eröffnen würde, der unzumutbaren Belastung seines Eigentumsrechts durch Rechtsaufgabe auszuweichen.
c) Mit Urteil vom 25. Januar 1991 (NJW 1991, S. 1348) hat der Bundesgerichtshof entschieden, daß befristete Pachtverträge mit fortlaufender Verlängerungsklausel wie auf unbestimmte Zeit geschlossene Verträge zu behandeln seien. Das Oberlandesgericht hat nach dieser Entscheidung seine Vorlage aufrechterhalten und dazu ausgeführt: Es sehe den in Frage stehenden Pachtvertrag auch in Kenntnis der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs als "befristet" im Sinne des § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG an, so daß die Vorlagefrage weiterhin erheblich sei. § 16 Abs. 3 BKleingG bewirke für einen Teil der Verträge aus der Zeit vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes eine Begünstigung, indem er sie ohne Hinderung durch die Kündigungsbeschränkungen des Bundeskleingartengesetzes enden lasse. Da nach altem Recht befristete Verträge nicht zulässig gewesen seien, sei die Besserstellung der befristeten gegenüber den unbefristeten Verträgen wenig einleuchtend. Der Gesetzgeber hätte auch unbefristete Verträge enden lassen sollen, wenn diese vor dem 1. April 1983 gekündigt worden waren. Gerechtfertigt sei danach jedenfalls eine verpächterfreundliche Auslegung dahin, daß die Vorschrift auf einen befristeten Vertrag der hier gewählten Art anwendbar sei, sofern der Verpächter sein Auflösungsrecht vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes ausgeübt habe. Ein unbefristeter und ein befristeter Vertrag mit unbegrenzter Verlängerungsklausel seien nicht das Gleiche.
Zu beiden Vorlagen hat namens der Bundesregierung der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Stellung genommen. Zur Vorlage des Bundesgerichtshofs haben sich außerdem die nachstehend aufgeführten Verbände geäußert, ferner die Klägerin des Ausgangsverfahrens. Zur Vorlage des Oberlandesgerichts Hamm haben sich -- außer dem Bundesminister -- der Bundesgerichtshof, die Kläger des Ausgangsverfahrens und die Stadt Höxter geäußert.
1. Der Bundesminister hält die Übergangsregelung des § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG für mit dem Grundgesetz vereinbar.
Die Übergangsregelung stehe in engem Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Gesetzes, insbesondere mit der Pachtzinsregelung in § 5 Abs. 1 BKleingG. Es handele sich bei diesen Bestimmungen um Elemente eines in sich geschlossenen Regelungssystems, das sich wesentlich von dem früheren, vom Bundesverfassungsgericht beanstandeten System unterscheide und insgesamt verfassungsmäßig sei. Soweit für Dauerkleingärten befristete Verträge und die Kündigung wegen anderer wirtschaftlicher Verwertung des Kleingartengrundstücks ausgeschlossen seien, handele es sich um Auswirkungen des Bebauungsplans, der die zulässigen Nutzungen bestimme. Er und nicht das Kleingartenrecht bestimme insoweit die Bodennutzung und die sich daraus ergebenden Schranken des Eigentums. Auch für Dauerkleingärten bleibe die Möglichkeit einer wirtschaftlichen Eigentumsnutzung erhalten, da die Erträge erheblich über denen aus einer Bodennutzung im erwerbsmäßigen Obst- und Gemüseanbau lägen. Die durch die Festsetzung als Fläche für Dauerkleingärten eintretenden oder fortdauernden Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse seien grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Im Einzelfall könne dem Eigentümer ein Übernahmeanspruch nach § 40 Abs. 2 BauGB zustehen.
Die Aufrechterhaltung befristeter Alt-Pachtverträge bis zum 31. März 1987 sei wegen der sozialpolitischen und städtebaupolitischen Funktion der Kleingartenanlagen gerechtfertigt. Auch wenn heute zu dem wirtschaftlichen Nutzen des Kleingartens dessen Freizeit- und Erholungswert hinzutrete, sei der Kleingärtner auf die Nutzung fremden Eigentums angewiesen. Kleingärten bewirkten einen Ausgleich zu der häufig einseitigen Berufstätigkeit und förderten somit auch im weitesten Sinne die Gesundheit der Bevölkerung. Sie verbesserten die Lebensverhältnisse des Kleingärtners und seiner Familie. Darüber hinaus komme den Kleingärten eine wichtige städtebauliche Funktion als ein wesentliches Element zur Durchgrünung und Auflockerung der Bebauung zu. Die Vorschrift des § 16 Abs. 3 BKleingG wolle verhindern, daß Flächen der kleingärtnerischen Nutzung entzogen würden, und eine Zeitspanne gewährleisten, die notwendig sei, um gegebenenfalls die kleingärtnerische Nutzung bauplanerisch abzusichern.
Die vierjährige Übergangsfrist sei notwendig, um gegebenenfalls vorhandene Kleingartenanlagen planerisch abzusichern. Kleingärtnern und ihren Organisationen ermögliche die Fristenregelung in § 16 Abs. 3 BKleingG, sich ohne unverhältnismäßigen Zeitdruck um die Vertragsverlängerung oder um neues Kleingartenland zu bemühen. Die weitere Verlängerung des Pachtverhältnisses auf unbestimmte Dauer gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG sei aufgrund der Rechtsqualität des Bebauungsplans, der die Nutzungsbefugnisse für die in seinem Geltungsbereich gelegenen Grundstücke verbindlich festlege, gerechtfertigt.
2. Die angehörten Verbände haben auch zu Fragen im Zusammenhang mit der Pachtzinsregelung des Bundeskleingartengesetzes Stellung genommen.
a) Der Deutsche Städtetag hat vorgetragen:
Bei einer Bemessung des Pachtzinses anhand des Verkehrswerts der Grundstücke ergäben sich Beträge, die zur Verdrängung der sozial schwächeren Bevölkerungsschichten aus der Kleingartenpacht führen würden. Beispielsweise seien in München im Jahre 1986 für auf dem freien Markt verpachtete Erholungs- und Gartenflächen oder Wochenendhausgrundstücke 0,80 DM bis 1,20 DM je Quadratmeter und Jahr verlangt worden. Bei einem 300 qm großen Kleingarten ergebe das eine Jahrespacht von 240 DM bis 360 DM. Stelle man auf die Kaufpreise für die den Kleingärten vergleichbaren "Freizeitgärten" ab, so müsse aufgrund der durchgeführten Erhebungen mit einer Jahrespacht für einen 300 qm großen Kleingarten zwischen 140 DM und 900 DM, in Ballungsgebieten von etwa 1.000 DM gerechnet werden.
Der Schutz der sozial schwächeren Bevölkerungsschichten könnte allerdings auch durch Maßnahmen der Gemeinden erreicht werden, in deren Hand sich in den meisten Städten der Großteil der Kleingartenanlagen befinde. Den Gemeinden stehe jedoch nicht überall ausreichendes Gelände zur Verfügung. Ihr Einfluß auf die Vergabe der Kleingärten beschränke sich zudem häufig auf die Gestaltung des Generalpachtvertrages, während die Vergabe an den einzelnen Pächter den örtlichen Kleingartenorganisationen überlassen bleibe.
Das Problem der Aufzehrung des nach dem Bundeskleingartengesetz zulässigen Pachtzinses durch öffentliche Lasten trete auf, wenn Erschließungsbeiträge oder Straßenreinigungskosten zu entrichten seien. Großenteils seien die öffentlichen Lasten jedoch sehr gering. Hinsichtlich der Erschließungsbeiträge komme die Möglichkeit eines Billigkeitserlasses nach § 135 BBauG (jetzt: § 135 BauGB) in Betracht.
b) Der Deutsche Städte- und Gemeindebund und der Bundesverband Deutscher Gartenfreunde e.V. sind der Auffassung, daß das Ziel, die Verdrängung sozial schwächerer Bevölkerungsschichten zu verhindern, nur durch eine Pachtpreisbindung erreicht werden könne. Da der Verkehrswert weitgehend von der Lage des Geländes abhängig sei, würde die Orientierung des Pachtzinses an dem Verkehrswert im übrigen zu einer weder ökologisch noch gesellschaftspolitisch zu verantwortenden Verlagerung der Kleingärten aus den Städten in die freie Landschaft führen. Bei einer freien Pachtzinsvereinbarung wären auch die Städte und Gemeinden aufgrund ihres Haushaltsrechts verpflichtet, die auf dem Kleingartenmarkt zu erzielenden Pachtpreise zu verlangen. Aufgrund der sozialen Komponente könnten allenfalls Abschläge vom marktgerechten Pachtpreis vorgenommen werden.
Der Bundesverband hat darüber hinaus ausgeführt:
Die Verfassungsmäßigkeit des § 16 Abs. 3 BKleingG dürfe nicht nur einseitig aus der Sicht des Grundstückseigentümers und Verpächters gesehen werden. Die Befristung der Pachtverträge bis zum 31. März 1987 greife in verfassungswidriger Weise in die den Pächtern nach altem Recht zustehenden Pachtrechte ein. Die vertraglichen Ansprüche, die die Pächter von Kleingärten aufgrund des alten Rechts gegen die Verpächter erworben hätten, stünden unter dem Schutz des Art. 14 GG. § 16 Abs. 3 BKleingG bewirke durch die nachträgliche Befristung, daß den Pächtern ihr nach altem Recht auf unbestimmte Zeit erworbenes, verfassungsrechtlich geschütztes Pachtrecht entzogen werde. Dies sei unverhältnismäßig, weil es zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgaben der Kleingartenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgereicht hätte, die betroffenen Verträge in die Regelung des § 16 Abs. 1 BKleingG einzubeziehen.
c) Der Bundesverband der Verpächter von Kleingartenland e.V. hat vorgetragen:
Der Anteil der Kleingartenpächter mit kleinerem Einkommen betrage nur 9 vom Hundert. Durch die bestehende Pachtzinsregelung würden daher zu 91 vom Hundert solche Kleingärtner soziale Vergünstigungen erhalten, die ihrer gar nicht bedürften. Die sozial schwachen Pächter könnten in sachgerechter Weise durch die Gemeinden, in deren Eigentum sich das Kleingartenland zum weit überwiegenden Teil befinde, entweder durch Objektförderung oder durch Pachtzinsbeihilfen unterstützt werden.
d) Der Zentralverband der Deutschen Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer e.V. hält § 16 Abs. 3 BKleingG nicht im vollen Umfang für vereinbar mit Art. 14 GG. Für die von § 16 Abs. 3 BKleingG erfaßten Verpächter habe die Neuordnung des Kleingartenrechts, mit der eine Liberalisierung dieser Rechtsmaterie angestrebt worden sei, für einen längeren Zeitraum keine Verbesserung in ihrer Rechtsstellung gebracht. Ihnen sei kraft Gesetzes für eine beträchtliche Zeit die Lösung des Pachtvertrages trotz entgegenstehender vertraglicher Abreden verwehrt. Die Länge der Überleitungsfrist wirke sich deshalb besonders nachteilig aus, weil das Gesetz erst vier Jahre nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in Kraft getreten sei. Das Ziel, die vorhandenen Kleingartenflächen bauplanerisch abzusichern, könne diese langfristige Bindung des Verpächters nicht rechtfertigen. Vielmehr hätten die Gemeinden nach der Kleingartenentscheidung vom 12. Juni 1979 die Zeit bis zum Inkrafttreten des Gesetzes bereits zur planungsrechtlichen Sicherung von Kleingärten nutzen können.
3. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens der Vorlage 1 BvL 15/85 hat vorgetragen:
Die Interessen der sozial schwächeren Bevölkerungsschichten könnten durch Vergabe gemeindeeigener Flächen berücksichtigt werden. Es bestünden keine Hindernisse, den Pachtzins anhand des Verkehrswerts zu bemessen. Zumindest in den Ballungsgebieten von größeren Städten gebe es keinen "ortsüblichen Pachtzins im erwerbsmäßigen Obst- und Gemüseanbau". Der Vollzug des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG sei dadurch unmöglich. Falls Erschließungsbeiträge für eine Straße sowie Straßenreinigungsgebühren von den Eigentümern erhoben würden, überstiegen diese bei weitem den Kleingartenpachtzins.
4. Zur Vorlage 1 BvL 36/87 hat der Präsident des Bundesgerichtshofs eine Stellungnahme des Vorsitzenden des III. Zivilsenats übermittelt:
Der Senat habe bisher nicht entschieden, ob dem Eigentümer bei der bauplanerischen Ausweisung seines Grundstücks als Dauerkleingartenfläche ein Übernahmeanspruch zustehe. Das Bundesverwaltungsgericht habe einen solchen Anspruch nach Maßgabe des § 40 Abs. 1 BBauG bejaht (NVwZ 1984, S. 581). Das erscheine nicht unproblematisch. Mit dem Übernahmeanspruch werde dem betroffenen Eigentümer die Möglichkeit eröffnet, selbst die Initiative zu einer enteignungsrechtlichen Lösung zu ergreifen. Wenn indes die Ausweisung eines Grundstücks für Dauerkleingärten eine den Inhalt des Grundeigentums bestimmende Maßnahme im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sei, dürfte es fernliegen, auf -- unterstellt -- unzumutbare Beeinträchtigungen des Grundeigentums mit einem Instrument des Enteignungsrechts zu reagieren.
6. Die Stadt Höxter erachtet die Vorschriften des § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG für verfassungsmäßig. Die Übergangsfrist gemäß § 16 Abs. 3 BKleingG entspreche dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Die Städte hätten sich erst ab Inkrafttreten der Neuregelung auf die Notwendigkeit einer bauplanerischen Absicherung der vorhandenen Kleingärten einstellen können.
Die Vorlagen sind zulässig.
I.
Die vorlegenden Gerichte haben hinreichend dargelegt, daß es für ihre Entscheidung auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften ankommt (vgl. BVerfGE 80, 96 [100]).
1. Der Bundesgerichtshof ist in seinem Vorlagebeschluß davon ausgegangen, daß der im Ausgangsfall zugrunde liegende Pachtvertrag als befristet anzusehen sei und deshalb unter die Regelung des § 16 Abs. 3 BKleingG falle. Ob diese Auffassung ursprünglich näherer Begründung bedurft hätte, kann dahingestellt bleiben. Sie steht in Einklang mit den Grundsätzen, die der Bundesgerichtshof inzwischen in seiner Rechtsprechung zur Abgrenzung von befristeten und unbefristeten Pachtverhältnissen bei Verträgen mit Verlängerungsklausel entwickelt hat (BGH, NJW 1991, S. 1348 [1349]). Einer Ergänzung der Vorlage in diesem Punkt bedarf es danach nicht mehr.
Die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens geäußerten Zweifel, ob die Bekanntmachung des von der Stadt beschlossenen Bebauungsplans im Amtsblatt zu dessen Inkrafttreten vor Ablauf der Frist des § 16 Abs. 3 BKleingG genügte (vgl. dazu Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, § 12 Rdnr. 14), berühren die Zulässigkeit der Vorlage nicht. Der Bundesgerichtshof hat die Entscheidungserheblichkeit des § 16 Abs. 3 BKleingG unabhängig von der Wirksamkeit des Bebauungsplans daraus hergeleitet, daß im Falle der Nichtigkeit dieser Vorschrift das Pachtverhältnis bereits vor dem 30. März 1987 beendet und danach der Revision im Hauptantrag stattzugeben gewesen wäre. Diese Rechtsauffassung ist nicht offensichtlich unhaltbar und danach für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit maßgeblich (vgl. BVerfGE 81, 40 [49]; st. Rspr.).
2. Auch das Oberlandesgericht hat die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften hinreichend dargelegt. Legt man die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zugrunde, wonach befristete Pachtverträge mit fortlaufender Verlängerungsklausel wie unbefristete Verträge zu behandeln sind (BGH, NJW 1991, S. 1348 [1349]), wäre allerdings der Ausgangsfall von der zur Prüfung gestellten Regelung nicht erfaßt worden. Das Oberlandesgericht hat jedoch mit eingehender Begründung dargelegt, daß und warum es der Auffassung des Bundesgerichtshofs nicht folgt und auch befristete Verträge mit fortlaufender Verlängerungsklausel, zumindest wenn das Auflösungsrecht vom Verpächter vor Inkrafttreten des Gesetzes ausgeübt worden war, als befristete Verträge im Sinne der Regelung ansieht. Seine Ausführungen sind nachvollziehbar und reichen danach für die Zulässigkeit der Vorlage aus.
II.
Die Vorlagen genügen auch dem Erfordernis, daß die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erörtert werden muß, wenn diese nahe liegt (vgl. BVerfGE 85, 329 [333 f.]).
1. Die verfassungsrechtlichen Bedenken der vorlegenden Gerichte würden entfallen, wenn § 16 Abs. 1 BKleingG so ausgelegt werden könnte, daß befristete Alt-Verträge (oder als befristet zu behandelnde Alt-Verträge mit Verlängerungsklausel), die nach der vertraglichen Regelung vor dem Inkrafttreten des Gesetzes beendet gewesen wären, nicht mehr als "noch bestehend" anzusehen sind. Die vorlegenden Gerichte haben dies erkannt, jedoch den Weg einer solchen Auslegung nach dem Sinn der Regelung nicht für gangbar erachtet. Die dafür gegebene Begründung ist nicht offensichtlich unhaltbar. Für sie spricht insbesondere auch das in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommende Ziel der Übergangsregelung, den Interessen der Kleingärtner Rechnung zu tragen und die Fortdauer der kleingärtnerischen Nutzung sicherzustellen, wenn ihre planungsrechtliche Festsetzung "bevorsteht" (vgl. die Begründung im Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks. 9/1900, S. 18; Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau -- im folgenden: Ausschußbericht --, BTDrucks. 9/2232, S. 23).
2. Bei der im Fall des Oberlandesgerichts auftretenden Frage, ob der Pachtvertrag als befristet anzusehen ist und deshalb unter die zur Prüfung gestellte Regelung fällt, handelt es sich nicht um eine Frage der verfassungskonformen Auslegung. Wäre das Oberlandesgericht der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs gefolgt, wäre zwar in seinem Fall die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm entfallen. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Gerichts gegen die Regelung wären aber dadurch nicht beseitigt worden. Das Oberlandesgericht hat im übrigen die Möglichkeit der einschränkenden Auslegung erörtert und mit vertretbarer Begründung verneint.
III.
Die verfassungsrechtliche Prüfung ist über die Vorlagen hinaus auszudehnen. Die Regelungen in § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG sind uneingeschränkt auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen; denn für die verfassungsrechtliche Beurteilung macht es keinen entscheidenden Unterschied, ob die Alt-Pachtverhältnisse, die durch die Übergangsregelung verlängert worden sind, nach der vertraglichen Befristung vor oder nach dem Inkrafttreten des Gesetzes geendet hätten (vgl. unten C I 3). In die Prüfung muß ferner die Pachtzinsbeschränkung des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG einbezogen werden, soweit sie Pachtverhältnisse mit privaten Verpächtern betrifft. Die zur Prüfung gestellte Übergangsregelung hat in Verbindung mit § 16 Abs. 1 BKleingG zur Folge, daß auch die Pachtzinsbeschränkung für die Zeit der Verlängerung der befristeten Alt-Pachtverhältnisse eingreift. Die Beschränkung, die die Pachtzinsregelung für die Verpächter mit sich bringt, ist damit zugleich Teil der Beschwer, die die zur Prüfung gestellte Übergangsregelung für die Grundstückseigentümer enthält.
Die Übergangsregelung in § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG ist mit dem Grundgesetz vereinbar, wobei § 16 Abs. 3 BKleingG einer verfassungskonformen Auslegung bedarf. Die Pachtzinsbeschränkung in § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG ist dagegen mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar, soweit sie Pachtverhältnisse mit privaten Verpächtern betrifft. Die Verfassungswidrigkeit der Pachtzinsbeschränkung läßt jedoch die Übergangsregelung als solche in ihrem Bestand unberührt.
I.
Der Gesetzgeber war durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 1979 (BVerfGE 52, 1) nicht gehindert, bei der Neuregelung des Kleingartenrechts davon auszugehen, daß die in früherer Zeit begründeten Pachtverhältnisse noch fortbestanden, soweit sie nicht nach den Vorschriften des früheren Rechts ausgelaufen waren. Die verfassungsrechtlichen Bedenken der vorlegenden Gerichte sind daher nicht schon unter diesem Gesichtspunkt begründet.
1. Das Bundesverfassungsgericht hat das Regelungssystem des früheren Kleingartenrechts als mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar erachtet, soweit es einerseits keine Befristung der Vertragsdauer zuließ, andererseits die Kündigungsmöglichkeiten eng begrenzte und gleichzeitig zu einem ungewöhnlich niedrigen Pachtzins führte (vgl. BVerfGE 52, 1 [2, 18, 32 f., 40]). Diese Feststellung hatte nicht zur Folge, daß die Beschränkungen der vertraglichen Beendigungsmöglichkeiten durch das alte Kleingartenrecht entfallen sind und die in Frage stehenden Pachtverhältnisse damit bereits vor dem Inkrafttreten des Gesetzes abgelaufen waren.
Im Fall der Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung beschränkt sich das Bundesverfassungsgericht darauf, deren Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz festzustellen, und sieht von einer Nichtigerklärung ab, wenn dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, eine verfassungsmäßige Gesetzeslage herzustellen (vgl. BVerfGE 28, 324 [362 f.]; 81, 242 [263]; st. Rspr.). Es greift dann in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nicht dadurch ein, daß es unmittelbar durch seine Entscheidung eine neue Rechtslage in einem bestimmten Sinne schafft. Das gilt auch, wenn sich die verfassungswidrige Gesetzeslage aus dem Zusammenwirken verschiedener Bestimmungen ergibt und der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Mangel durch eine Nachbesserung bei der einen oder der anderen Regelung beheben könnte (vgl. BVerfGE 82, 60 [84]). Die Unvereinbarerklärung hat regelmäßig die Wirkung, daß Gerichte und Verwaltung die beanstandeten Normen nicht mehr anwenden dürfen, sondern in anhängigen Verfahren die Neuregelung des Gesetzgebers abwarten müssen (vgl. BVerfGE 55, 100 [110]; 81, 363 [383 f.]). Es tritt danach zunächst ein rechtlicher Schwebezustand ein, der grundsätzlich erst durch die Neuregelung des Gesetzgebers beendet wird (vgl. BVerfGE 82, 126 [155]).
Ein solcher Fall lag hier vor. Das Bundesverfassungsgericht hat in den Gründen der Kleingartenentscheidung ausdrücklich darauf hingewiesen, daß es der Entscheidung des Gesetzgebers obliege, wie er den verfassungsrechtlichen Bedenken abhelfe (BVerfGE 52, 1 [40]). Danach hat diese Entscheidung weder unmittelbar zu einer Behebung des festgestellten verfassungsrechtlichen Mangels in einem bestimmten Sinne (etwa zu der hier in Frage stehenden Zulassung einer vertragsgemäßen Beendigung des Pachtverhältnisses) geführt, noch ergibt sich daraus eine Verpflichtung des Gesetzgebers, bei der Neuregelung eine Korrektur gerade in diesem Bereich vorzunehmen.
2. Aus der Entscheidung vom 12. Juni 1979 ergab sich auch keine Verpflichtung des Gesetzgebers, in der Neuregelung Alt- Pachtverhältnisse, die bei Zugrundelegung der vertraglichen Vereinbarungen vor dem Inkrafttreten der Neuregelung ausgelaufen waren, als beendet zu behandeln. Der Gesetzgeber darf sich zwar, wenn das Bundesverfassungsgericht eine bestehende Gesetzeslage für verfassungswidrig erklärt hat, nicht allgemein damit begnügen, erst vom Inkrafttreten der Neuregelung an für Abhilfe zu sorgen. Er muß vielmehr die verfassungswidrige Lage grundsätzlich jedenfalls von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts an beseitigen und kann sogar gehalten sein, für die davorliegende Zeit Regelungen zu treffen, die der verfassungsrechtlichen Beschwer der Betroffenen abhelfen (vgl. BVerfGE 48, 327 [340 f.]; 81, 363 [384 f.]). Das Ausmaß dieser Verpflichtung hängt jedoch von den tatsächlichen Verhältnissen ab, auf die der Gesetzgeber trifft. Für die Zeit vor der Neuregelung kann keine Abhilfe verlangt werden, wenn sie nach der tatsächlichen Lage praktisch nicht mehr durchführbar wäre oder den Betroffenen keinen tatsächlichen Nutzen mehr bringen könnte oder wenn sie nur unter unverhältnismäßig großer Beeinträchtigung anderer schutzwürdiger Belange möglich wäre.
Das ist hier der Fall. Von der Kleingartenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts an waren zwar die Vorschriften des früheren Kleingartenrechts nicht mehr anwendbar; andererseits durften sie aber auch nicht als nichtig behandelt werden. Tatsächlich bestand daher bis zum Inkrafttreten des Gesetzes keine Möglichkeit, Alt-Pachtverhältnisse zu beenden und ein Räumungsbegehren durchzusetzen, sofern die Voraussetzungen für eine Kündigung nach dem früheren Recht nicht vorlagen. An dieser Lage hätte es nichts mehr ändern können, wenn der Gesetzgeber Vertragsbeendigungen auch für die zurückliegende Zeit zugelassen hätte. Andererseits hätten sich erhebliche Rückabwicklungsprobleme ergeben, wenn der Gesetzgeber von einer früheren Vertragsbeendigung ausgegangen wäre und die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen hätte regeln müssen. Der Gesetzgeber war danach nicht gehalten, in diesen Fällen eine Beendigung der Verträge schon vor dem Inkrafttreten seiner Neuregelung anzuerkennen. Ob und inwieweit er in anderer Hinsicht den für verfassungswidrig erklärten Rechtszustand für die Vergangenheit nachbessern mußte, bedarf hier keiner Entscheidung.
3. Entfällt danach eine besondere Verpflichtung des Gesetzgebers, die vertragsgemäße Beendigung von Alt- Pachtverhältnissen bereits für die Zeit vor dem Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes anzuerkennen, so besteht kein Grund, die Übergangsregelung nur insoweit zu überprüfen, als sie sich auf solche Fälle erstreckt. Die Regelung in § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG ist daher uneingeschränkt auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen.
II.
Prüfungsmaßstab ist in erster Linie Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
Durch den Fortbestand der Alt-Pachtverhältnisse (§ 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG) werden die Verfügungsbefugnis und die Nutzungsmöglichkeiten des verpachtenden Grundstückseigentümers in mehrfacher Hinsicht beschränkt: Er bleibt während der Zeit der Verlängerung des Pachtverhältnisses auf die Nutzung des Grundstücks durch Verpachtung als Kleingarten verwiesen, wobei er zugleich den dafür nach den übrigen Vorschriften des Kleingartenrechts aufgestellten Schranken, insbesondere der Pachtzinsbeschränkung, unterliegt. Darüber hinaus bleibt er an die Person seines bisherigen Pächters gebunden. § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG enthält danach Regelungen, die Inhalt und Schranken des (Grundstücks-)Eigentums des Verpächters im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmen, und muß den hierfür bestehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen (vgl. BVerfGE 52, 1 [28 f.]).
Der Gesetzgeber muß bei Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG beiden Elementen des im Grundgesetz angelegten Verhältnisses zwischen der verfassungsrechtlich garantierten Rechtsstellung und dem Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung in gleicher Weise Rechnung tragen; er muß die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dem entspricht die Bindung des Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Beschränkungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. In jedem Falle erfordert die verfassungsrechtliche Gewährleistung die Erhaltung der Substanz des Eigentums (vgl. BVerfGE 79, 174 [198] m.w.N.). Darüber hinaus muß der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Eigentums den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (BVerfG, a.a.O.), so daß die Regelung auch unter diesem Gesichtspunkt zu prüfen ist.
III.
Sieht man von der verfassungsrechtlichen Beschwer der Verpächter durch die Pachtzinsbeschränkung des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG ab, so bestehen gegen § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. § 16 Abs. 3 BKleingG bedarf allerdings im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG einer verfassungskonformen Auslegung.
1. Das Bundeskleingartengesetz hat, anders als das frühere Recht, die Kleingartenpachtverhältnisse unterschiedlich ausgestaltet, je nach dem, ob das Grundstück durch einen Bebauungsplan als Fläche für Dauerkleingärten festgesetzt worden ist (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB; früher § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG) oder nicht. Im ersteren Fall stärkt das Gesetz die Rechtsstellung der Pächter zu Lasten des Verpächters dadurch, daß es eine Befristung des Pachtverhältnisses nicht zuläßt und befristete Verträge als auf unbestimmte Zeit geschlossen behandelt (§ 6 BKleingG). Die Festsetzung des Grundstücks als Fläche für Dauerkleingärten kann darüber hinaus auch auf die Kündigungsmöglichkeiten des Verpächters von Einfluß sein. Die Kündigungsvorschriften des Gesetzes (§§ 8 ff. BKleingG) gelten zwar für alle Pachtverhältnisse. Die Möglichkeit der Kündigung zum Zweck einer anderen planungsrechtlich zulässigen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 BKleingG) wird aber eingeschränkt, wenn das Grundstück als Fläche für Dauerkleingärten festgesetzt ist; im Gesetzgebungsverfahren ist sogar die Auffassung vertreten worden, daß diese Kündigungsmöglichkeit nur für Kleingärten eingreife, die nicht als Dauerkleingärten festgesetzt seien (vgl. die Begründung zum Entwurf der Vorschrift -- dort § 8 Abs. 1 Nr. 4 --, BTDrucks. 9/1900, S. 16; Ausschußbericht, BTDrucks. 9/2232, S. 20).
Mit der Aufrechterhaltung der befristeten und nach der Vertragsregelung abgelaufenen Alt-Pachtverhältnisse für eine Übergangszeit in § 16 Abs. 3 und mit der Anschlußregelung in § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG wollte der Gesetzgeber ermöglichen, daß auch für solche Kleingartenanlagen, deren Grundstücke bisher nicht als Dauerkleingärten festgesetzt waren, bei denen aber die Voraussetzungen hierfür vorlagen, die Festsetzung nachgeholt werden konnte mit der Folge, daß in diesen Fällen die Pachtverhältnisse auf unbestimmte Zeit weiterliefen. Damit sollte nicht nur der Bestand dieser Kleingartenanlagen, sondern -- wie sich aus den Gesetzesmaterialien (Gesetzesbegründung, BTDrucks. 9/1900, S. 19; Ausschußbericht, BTDrucks. 9/2232, S. 23) und der Ausgestaltung der Regelung hinreichend deutlich ergibt -- auch deren weitere Nutzung durch die bisherigen Kleingartenpächter gesichert werden.
2. Das Ziel der Regelung, für die bestehenden Kleingartenanlagen die planerische Festsetzung als Dauerkleingärten und damit deren Bestand zu sichern, rechtfertigt die mit ihr verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse mit Ausnahme der Pachtzinsbeschränkung.
a) § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG führt in Verbindung mit den eingeschränkten Kündigungsmöglichkeiten des Verpächters nach §§ 8 ff. BKleingG im Ergebnis dazu, daß durch Bebauungsplan für Dauerkleingärten festgesetzte Grundstücke vom Eigentümer nicht mehr in anderer Weise als durch Verpachtung als Kleingarten genutzt werden können; ausgenommen sind nur einzelne Parzellen, für die er Eigenbedarf im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 3 BKleingG geltend machen kann. Eine anderweitige Nutzung, die dem Eigentümer mehr wirtschaftliche Vorteile bringen würde, wird damit ausgeschlossen. Das gilt nicht nur für eine planwidrige -- etwa bauliche -- Nutzung, sondern auch für eine Nutzung, die zwar nicht plangemäß, aber doch planverträglich ist und damit nach der fachgerichtlichen Praxis baurechtlich zulässig wäre (vgl. BVerwGE 42, 30 [33 ff.]).
Diese Beschränkung in der Nutzungsart ist, wenn man die für Kleingärten bestehende gesetzliche Pachtzinsbeschränkung außer acht läßt, mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Mit der Bereitstellung von Kleingartenland wird insbesondere den Freizeit- und Erholungsbedürfnissen desjenigen Teils der Bevölkerung entsprochen, der nicht über einen Hausgarten verfügt; sie dient danach einem Gemeinwohlbelang im Sinn des Art. 14 Abs. 2 GG. Der Ausschluß einer der Art nach vorteilhafteren, insbesondere baulichen Nutzung beschwert den Eigentümer nicht unverhältnismäßig. Die Vorschriften des Bauplanungsrechts gewährleisten, daß die Planung sachgerecht unter Berücksichtigung und Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange, also auch derjenigen der betroffenen Eigentümer, erfolgt (§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB). Das Ergebnis einer solchen Planung muß der Eigentümer im Hinblick auf die Sozialgebundenheit des Eigentums grundsätzlich hinnehmen.
Aus der Verfassungsmäßigkeit der planerischen Beschränkung der Nutzungsmöglichkeit folgt, daß der Ausschluß planwidriger -- insbesondere baulicher -- Nutzungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Aber auch der mit der Regelung des Bundeskleingartengesetzes zusätzlich verbundene Ausschluß anderweitiger, planverträglicher Nutzungsarten, etwa einer landwirtschaftlichen oder anderweitigen gärtnerischen Nutzung, wird durch das damit verfolgte Ziel gedeckt. Die darin liegende wirtschaftliche Beeinträchtigung des Eigentümers wiegt (unter der Voraussetzung einer angemessenen Pachtzinsregelung) nicht besonders schwer.
Entsprechendes gilt für die mit der Festsetzung als Dauerkleingärten verbundene (faktische) Beeinträchtigung der Möglichkeit, das Grundstück zu veräußern oder zu beleihen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung von 1979 festgestellt, daß unter dem früheren Kleingartenrecht die Veräußerungsmöglichkeit für Kleingartengrundstücke praktisch aufgehoben und dadurch die Substanz des Eigentums berührt gewesen sei (vgl. BVerfGE 52, 1 [31]). Ob die Veräußerungsmöglichkeit bei Kleingartengrundstücken unzulässig eingeschränkt ist, hängt jedoch wesentlich davon ab, ob und inwieweit ein Ertrag gewährleistet ist. Es handelt sich danach um eine Frage, die von der Pachtzinsregelung beeinflußt wird. Die Festsetzung als Dauerkleingarten kann sich insoweit nur dahin auswirken, daß eine spekulative, auf eine spätere bauliche Nutzung gerichtete Erwartung geschmälert und dadurch der Grundstückswert vermindert wird. Das verletzt jedoch die Eigentumsgarantie nicht.
b) Die Übergangsregelung in § 16 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BKleingG bewirkt durch die Aufrechterhaltung der bisherigen Pachtverhältnisse über die Beschränkung in der Nutzungsart hinaus, daß der Eigentümer innerhalb dieser Nutzungsart an die Person des bisherigen Pächters gebunden bleibt. Auch darin liegt keine unverhältnismäßige Beschwer des Eigentümers. Der Person des Pächters kommt bei Kleingartenpachtverhältnissen für den Verpächter, soweit nicht die Erzielung günstigerer Vertragsbedingungen in Frage steht, regelmäßig nur geringe Bedeutung zu. Für den Fall, daß der Pächter in erheblicher Weise gegen seine Pflichten aus dem Pachtverhältnis verstößt oder der Zwischenpächter solche Verletzungen durch seine Unterpächter duldet, sieht das Gesetz in §§ 8 ff. für den Verpächter Kündigungsmöglichkeiten vor, die ihm insoweit einen angemessenen Schutz, insbesondere auch gegenüber zahlungsunfähigen oder -unwilligen Pächtern, gewährleisten. Bei Kleingärten ist regelmäßig auch nicht zu erwarten, daß sie vom Pächter oder Unterpächter dauerhaft geschädigt werden, so daß auch unter diesem Gesichtspunkt kein besonders ins Gewicht fallendes Interesse des Verpächters besteht, einen anderen, etwa vertrauenswürdigeren Pächter zu suchen. Insoweit ist es daher nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber das Interesse des Pächters am Fortbestand seines Pachtverhältnisses gegenüber dem Verfügungsinteresse des Eigentümers als vorrangig angesehen hat.
c) Das Ziel der Übergangsregelung, nachträglich die planerische Festsetzung als Dauerkleingarten zu ermöglichen und gleichzeitig den kontinuierlichen Bestand der vorhandenen Kleingartenanlagen und der Pachtverhältnisse mit den bisherigen Pächtern zu sichern, rechtfertigt die damit verbundenen Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse auch für die Übergangszeit. Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, daß in vielen Fällen die Voraussetzungen für die planerische Festsetzung schon in der Vergangenheit vorlagen, die Festsetzung jedoch unterblieben war, weil sie nach dem früheren Recht zur Sicherung des Bestands der Kleingartenanlagen praktisch nicht notwendig war. Es ist nicht sachwidrig oder unverhältnismäßig, wenn im Interesse der Kleingartenpächter in diesen Fällen die Eigentümer schon in der Übergangszeit den Beschränkungen unterworfen werden, denen sie nach der nachgeholten Festsetzung unterliegen. Allerdings fallen unter die Verlängerungsfrist des § 16 Abs. 3 BKleingG auch Pachtverhältnisse, bei denen sich später ergeben hat, daß sie nicht als Dauerkleingärten festgesetzt werden konnten. Es wäre jedoch für den Gesetzgeber kaum möglich gewesen, diese Fälle von der Verlängerungsregelung auszunehmen, ohne das Regelungsziel -- Erhaltung der Kleingartenanlagen und der bestehenden Pachtverhältnisse -- zu beeinträchtigen.
Im übrigen gilt auch für die Übergangszeit, daß die mit der Verlängerung der Pachtverhältnisse verbundene Beschränkung der Eigentümerbefugnisse nicht besonders schwer wiegt.
d) Das gilt um so mehr, als § 16 Abs. 3 BKleingG im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG einer verfassungskonformen Auslegung bedarf, die die Beschränkung der Eigentümerbefugnisse in der Übergangszeit abmildert.
Die Vorschrift könnte dahin verstanden werden, daß während der Zeit, in der von Gesetzes wegen die Alt-Pachtverhältnisse weiterlaufen, auch Kündigungen, die nach den Tatbeständen des Bundeskleingartengesetzes gerechtfertigt wären, nicht möglich sind. Mit diesem Inhalt würde die Regelung gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, den der Gesetzgeber auch bei der Ausgestaltung des Eigentums beachten muß.
§ 16 Abs. 3 BKleingG erfaßt nur befristete, nach der vertraglichen Regelung abgelaufene Pachtverhältnisse. Unbefristete Pachtverhältnisse fallen zweifelsfrei unter die Regelung des § 16 Abs. 1 BKleingG, so daß für diese vom Inkrafttreten des Gesetzes an das neue Recht gilt. Das bedeutet, daß für sie von diesem Zeitpunkt an die vom Gesetz dem Verpächter eingeräumten Kündigungsmöglichkeiten bestanden, darunter die Möglichkeit der Kündigung zur Verwirklichung einer in einem Bebauungsplan festgesetzten (etwa baulichen) Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 oder auch die Kündigung zur Verwirklichung einer anderen, planungsrechtlich zwar nicht festgesetzten, aber zulässigen Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 BKleingG. Ein sachlicher Grund, befristete und unbefristete Verträge insoweit unterschiedlich zu behandeln, ist nicht ersichtlich. Die der Übergangsregelung zugrunde liegenden Ziele, insbesondere das Ziel, die Überführung von Altanlagen in Dauerkleingärten unter Aufrechterhaltung der Alt- Pachtverhältnisse zu ermöglichen, bestanden für befristete und unbefristete Alt-Verträge in gleicher Weise. Ob ein Alt- Pachtverhältnis befristet oder nicht befristet war, konnte auch für die Einschätzung des Bedürfnisses für eine planerische Festsetzung durch die Gemeinden nicht erheblich sein. Die Befristung von Pachtverträgen war nach dem früheren Kleingartenrecht ohne Ausnahme wirkungslos (§ 1 Abs. 1 Satz 2 KSchVO). Die vertragliche Ausgestaltung war danach insoweit ohne jede Bedeutung. Sie konnte von Zufälligkeiten abhängen, etwa davon, ob den Vertragsparteien die Beschränkungen des Kleingartenrechts bekannt waren oder nicht. In der Kommentarliteratur werden deshalb in diesem Punkt verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Überleitungsregelung geltend gemacht (vgl. Stang, Bundeskleingartengesetz, 1983, § 16 Rdnr. 16). Daß beim Auslaufen der befristeten Verträge nach § 16 Abs. 3 BKleingG im Gegensatz zum Fall einer Vertragsbeendigung durch Kündigung keine Entschädigung nach § 11 BKleingG gezahlt werden muß, hat keinen sachlichen Bezug zum Regelungsziel und kann deshalb die Ungleichbehandlung nicht ausgleichen.
Den dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken kann durch eine verfassungskonforme Auslegung Rechnung getragen werden. Das Bundeskleingartengesetz läßt selbst für vertraglich befristete Verträge schon während der Laufzeit des Vertrages alle gesetzlichen Kündigungsmöglichkeiten mit Ausnahme derjenigen des § 9 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKleingG zu. Es ist also nicht nur die fristlose Kündigung zugelassen, sondern auch die ordentliche Kündigung in bestimmten Fällen, darunter die Kündigung zur Verwirklichung einer im Bebauungsplan festgesetzten anderen Nutzung nach § 1 Abs. 1 Nr. 5 BKleingG. Es ist nicht ersichtlich, daß für die gesetzliche Verlängerung der Pachtverhältnisse nach § 16 Abs. 3 BKleingG zwingend etwas anderes gelten sollte. Aber auch die anderen Kündigungsmöglichkeiten (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKleingG, insbesondere also die Kündigung zur Verwirklichung einer nicht festgesetzten, aber zulässigen anderen Nutzung) können im Wege einer verfassungskonformen Auslegung in den Fällen des § 16 Abs. 3 BKleingG zugelassen werden. Die gesetzliche Verlängerung einer Pachtzeit muß nicht in jeder Hinsicht mit einer vertraglichen Befristung gleichgesetzt werden. Die vertragliche Befristung beruht auf einem entsprechenden Bindungswillen der Parteien, zu dem eine Kündigung in Widerspruch stehen kann. Die gesetzliche Verlängerung wird den Parteien dagegen ohne oder sogar gegen ihren Willen aufgezwungen, so daß die Einräumung von Kündigungsmöglichkeiten damit nicht unvereinbar ist. Der Regelungszweck steht einer verfassungskonformen Auslegung in diesem Sinne nicht zwingend entgegen. Der Umstand, daß der Gesetzgeber bei unbefristeten Verträgen trotz gleicher Interessenlage die Kündigungsmöglichkeiten nicht für eine Übergangszeit ausgeschlossen hat, zeigt, daß es ihm darauf nicht entscheidend ankam.
e) Die Ausgestaltung der Übergangsregelung im einzelnen, insbesondere die Länge der Frist des § 16 Abs. 3 BKleingG, ist von Verfassungs wegen ebenfalls nicht zu beanstanden.
Die Gemeinden hätten zwar über die Festsetzung von Dauerkleingärten schon seit Bestehen des einschlägigen Planungsrechts entscheiden können. Hinsichtlich der bestehenden Kleingartenanlagen hätte ihnen jedenfalls die Kleingartenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1979 besonderen Anlaß geben können, den Bestand dieser Anlagen, der bis dahin durch die beschränkten Kündigungsmöglichkeiten praktisch gesichert war, nunmehr rechtlich durch eine Bauleitplanung abzusichern (vgl. insbesondere die Ausführungen in BVerfGE 52, 1 [36 f.]). Es war jedoch nicht ohne weiteres abzusehen, daß der Gesetzgeber bei der Neuregelung des Kleingartenrechts anders als im bisherigen Recht entscheidende Unterschiede zwischen Dauerkleingärten und sonstigen Kleingärten machen würde. Jedenfalls haben die Gemeinden in der Praxis einen insoweit etwa bestehenden Regelungsbedarf vielfach nicht erkannt. Der Gesetzgeber konnte es daher für gerechtfertigt erachten, ihnen nachträglich die Möglichkeit einzuräumen, den Fortbestand vorhandener Kleingartenanlagen durch einen Bebauungsplan zu sichern, wenn die Voraussetzungen dafür vorlagen.
Auch die Erforderlichkeit der dafür bestimmten vierjährigen Frist kann -- noch -- bejaht werden. Sie ist zwar reichlich bemessen. Die Gemeinden befanden sich aber nicht in der üblichen Planungssituation, bei der sich die Notwendigkeit bauplanerischer Festsetzungen kontinuierlich entwickelt und laufend von den notwendigen planerischen Überlegungen begleitet werden kann.
IV.
Die Pachtzinsbegrenzung des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG, die infolge der Übergangsregelung auch für die verlängerten Alt- Pachtverhältnisse eingreift, ist bei Pachtverhältnissen mit privaten Verpächtern in ihrem Ausmaß mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar.
1. Der Gesetzgeber war allerdings von Verfassungs wegen nicht grundsätzlich gehindert, eine Pachtzinsbegrenzung einzuführen.
Preisrechtliche Vorschriften, die durch sozialpolitische Ziele hinreichend legitimiert werden, sind verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. Sie konkretisieren im Rahmen von Art. 14 GG die Sozialbindung des Eigentums (vgl. BVerfGE 21, 87 [90]). Das gilt insbesondere für Grundstücke, weil bei diesen sowohl das Angebot als auch die Nachfrage weniger flexibel sind als bei anderen vermögenswerten Gütern, zugleich aber ihre soziale Bedeutung besonders groß ist. Da Grund und Boden nicht vermehrbar sind und Grundstücke für bestimmte Nutzungen auch nicht ohne weiteres ausgetauscht werden können, kann sich am Markt ein Preis bilden, der im Hinblick auf die soziale Funktion des Eigentumsobjekts nicht mehr angemessen ist. Das kann es in besonderem Maße erforderlich machen, die Interessen der Allgemeinheit durch gesetzliche Regelungen zur Geltung zu bringen und die Nutzung nicht völlig dem freien Spiel der Kräfte und dem Belieben des Einzelnen zu überlassen (vgl. BVerfGE 21, 73 [83]).
Diese Erwägungen gelten auch für Kleingärten. Für Kleingartenanlagen werden überwiegend Grundstücke benötigt, die innerhalb des Stadtgebietes oder in seiner unmittelbaren Nähe liegen und verkehrsmäßig gut erschlossen sind. Grundstücke, die diesen Anforderungen entsprechen, sind knapp, und die Nachfrage nach ihnen ist groß. Durch gemeindliche Planungsentscheidungen kann das Angebot nur in engen Grenzen erhöht werden. Andererseits sind viele Menschen auf die Nutzung von Kleingärten in besonderem Maße angewiesen. Zwar ist der Besitz eines Kleingartens heute für den Pächter und seine Familie nicht mehr von existentieller Bedeutung (vgl. dazu BVerfGE 52, 1 [35]). Dem Kleingarten kommt aber weiterhin eine wichtige soziale Funktion zu. Die Kleingartenpächter sind zum überwiegenden Teil Mieter von Wohnungen ohne Hausgarten. Der Kleingarten bietet ihnen einen Ausgleich für Mängel im Wohnbereich und Wohnumfeld sowie für oft einseitige Berufstätigkeit (vgl. BTDrucks. 9/1900, S. 9). Sie können sich dort in natürlicher Umgebung einen privaten Erholungsbereich schaffen. Besonders wichtig ist das für Familien mit kleinen Kindern, die im Wohnbereich häufig nur ungenügende Spielmöglichkeiten vorfinden. Der Gesetzgeber konnte ferner davon ausgehen, daß daneben auch dem wirtschaftlichen Nutzen des Kleingartens für Angehörige der unteren Einkommensschichten und für kinderreiche Familien wesentliche Bedeutung zukommt (vgl. BTDrucks. 9/1900, S. 9).
Unter diesen Umständen kann der Gesetzgeber durch eine Pachtzinsbegrenzung einer Preisentwicklung vorbeugen, die dazu führen würde, daß ein Großteil der Bevölkerungsschichten, für die die Nutzung eines Kleingartens aus den dargelegten Gründen von besonderer Bedeutung ist, durch den Pachtzins unangemessen belastet würde. Bei der gebotenen Abwägung muß der Gesetzgeber dabei seine Entscheidung einerseits an den wirtschaftlichen Verhältnissen des betroffenen Bevölkerungskreises ausrichten. Andererseits darf er bei der Einschätzung der den Eigentümern zumutbaren Einschränkung berücksichtigen, welche Möglichkeiten diesen nach der tatsächlichen und rechtlichen Situation der Grundstücke anderweitig offen stünden. Er darf dabei nicht auf den untersten Bereich des möglichen Grundstücksertrags -- etwa im Obst- und Gartenbau oder in der landwirtschaftlichen Nutzung -- abstellen, ist aber auch nicht verpflichtet, den Eigentümern die höchstmögliche Rendite, wie sie etwa für Wochenendgärten oder Campingplatz-Grundstücke erzielt werden kann, zu gewährleisten.
2. Bei der Ausgestaltung der danach zulässigen Pachtzinsbegrenzung in § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG hat der Gesetzgeber die Eigentümer in unzumutbarer Weise belastet. Die gewählte Begrenzung auf den doppelten Betrag des ortsüblichen Pachtzinses im erwerbsmäßigen Obst- und Gartenbau schränkt die Eigentümer in ihrer Nutzungsbefugnis erheblich ein. Nach den Angaben im Materialband zum Agrarbericht 1982 (BTDrucks. 9/1341, S. 238, 252) zu den im Bundesdurchschnitt erzielten Pachtzinsen im Obstbau und im Freilandgemüseanbau waren aufgrund des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG bei dessen Inkrafttreten im Durchschnitt Höchstpachtzinsen von jährlich 0,14 DM je Quadratmeter zu erwarten. Davon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf, BTDrucks. 9/1900, S. 14). Der Monatsbetrag des Pachtzinses, der zum Vergleich mit den allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnissen, insbesondere den Einkommensverhältnissen, besonders anschaulich ist, belief sich danach für eine Fläche von 400 qm, die nach § 3 Abs. 1 BKleingG ein Kleingarten nicht überschreiten soll (vgl. auch § 9 Abs. 1 Nr. 2 BKleingG), im Durchschnitt auf 4,67 DM. Der Kleingartenpachtzins lag damit erheblich unter den Beträgen, mit denen nach den Stellungnahmen der Verbände die Nutzung von Freizeit- und Wochenendgärten oder sonstigen Freizeit- und Erholungseinrichtungen bewertet wurde. In der weiteren Entwicklung hat sich an dieser Relation nichts geändert, wenn auch die Pachtzinsen im erwerbsmäßigen Obst- und Gartenbau, an die die Pachtzinsgrenze für Kleingärten anknüpft, im Zuge der allgemeinen Preisentwicklung geringfügig gestiegen sind. Legt man die Angaben im Agrarbericht 1991 über die durchschnittlichen Pachterträge im Obst- und im Freilandgemüseanbau (BTDrucks. 12/71, S. 286, 290) zugrunde, beläuft sich der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG berechnete Höchstpachtzins für einen 400 qm großen Kleingarten auf monatlich 5,75 DM.
Eine besondere Beschwer der Eigentümer kann sich durch die Pachtzinsregelung darüber hinaus ergeben, wenn hohe öffentliche Lasten anfallen, etwa Erschließungsbeiträge oder Straßenreinigungskosten. Die Pachtzinsbegrenzung kann in solchen Fällen dazu führen, daß der Eigentümer sogar erhebliche Verluste hinnehmen muß, die er nach der gesetzlichen Lage nicht in angemessener Weise auf die Pächter abwälzen darf. Daß die Gemeinden in solchen Fällen von der Erhebung von Erschließungsbeiträgen durchweg aus Billigkeitsgründen absehen (§ 135 Abs. 5 BauGB), ist rechtlich nicht gesichert.
Das Regelungsziel, die sozial schwächeren Bevölkerungsschichten vor der Verdrängung aus der Kleingartenpacht zu schützen (vgl. BTDrucks. 9/1900, S. 14), kann eine Pachtzinsbegrenzung dieses Ausmaßes nicht rechtfertigen. Die Pachtzinsen, zu denen § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG führt, sind so niedrig, daß sie für den Pächter nahezu nur noch symbolische Bedeutung haben. Schon die Kosten, die für die Anfahrten zum Kleingartengelände anfallen, übersteigen sie in der Regel deutlich. Ein Schutzbedürfnis, das eine so weitgehende Pachtzinsbegrenzung rechtfertigen würde, könnte allenfalls für Bezieher sehr niedriger, weit unter dem Durchschnitt liegender Einkommen gegeben sein. Diese machen jedoch nur einen geringen Anteil der Kleingartenpächter aus. Wie das Bundesverfassungsgericht schon in der Entscheidung vom 12. Juni 1979 unter Berufung auf den im Auftrag des zuständigen Bundesministers erstatteten Forschungsbericht des Instituts für Städtebau, Siedlungswesen und Kulturtechnik der Universität Bonn vom Jahre 1975 hervorgehoben hat, war der Anteil der Kleingärtner "mit kleinerem Einkommen" damals -- bei einer ebenfalls weithin verwirklichten engen Pachtzinsbindung -- mit 9 vom Hundert relativ gering (BVerfGE 52, 1 [34]); die Kleingartenbesitzer gehörten überwiegend den mittleren Einkommensschichten an, während die Bezieher besonders niedriger und besonders hoher Einkommen unter ihnen erheblich geringer vertreten waren als im Durchschnitt der bundesdeutschen Bevölkerung (BVerfGE 52, 1 [11]). Daß sich an diesen Verhältnissen zwischenzeitlich Wesentliches geändert hätte, ist im vorliegenden Verfahren von keiner Seite vorgetragen worden.
Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine durchgehende, alle Fälle erfassende Pachtzinsbegrenzung, darf er sich nicht allein an der Leistungsfähigkeit der Kleingartenpächter mit besonders niedrigem Einkommen orientieren. Hält er für diese Gruppe besondere Schutzmaßnahmen für angebracht, so kann er dies durch gezielte, darauf beschränkte Regelungen zu erreichen versuchen. Dabei ist es ihm insbesondere nicht verwehrt, die Gemeinden, in deren Eigentum das Kleingartenland zu etwa zwei Dritteln steht, zu verpflichten, bei der Vergabe der Kleingärten und bei der Pachtzinsbemessung Angehörige der sozial schwachen Schichten bevorzugt zu berücksichtigen. Von Verfassungs wegen bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, die Gemeinden als Verpächter von Kleingartenland besonderen Pflichten bei der Ausgestaltung der Pachtverhältnisse zu unterwerfen. Es gehört seit der Kleingartenordnung 1919 ohnehin zu ihren Aufgaben, ausreichendes Gelände für Kleingärten bereitzustellen (vgl. BVerfGE 52, 1 [36]). Davon ist auch der Gesetzgeber bei der Schaffung des Bundeskleingartengesetzes ausgegangen (vgl. BTDrucks. 9/1900, S. 18 zu § 15 des Gesetzentwurfs).
Ist somit die Höhe des Pachtzinses schon im Regelfall für den Eigentümer unzumutbar, so gilt das um so mehr, soweit nach der gesetzlichen Regelung keine Möglichkeit besteht, öffentliche Lasten, die für das Kleingartengrundstück in beträchtlicher Höhe anfallen können, in angemessener Weise bei der Bemessung des Pachtzinses zu berücksichtigen, so daß der Eigentümer in solchen Fällen aus dem Grundstück nicht nur keinen Ertrag mehr erzielen kann, sondern sogar Verluste hinnehmen muß.
3. Der Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG führt nicht zur Nichtigkeit des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG, da eine Pachtzinsbegrenzung nicht von vornherein unzulässig ist und es der Entscheidung des Gesetzgebers vorbehalten bleiben muß, ob und in welchem Umfang er eine Preisbindung -- unter Beachtung der dargelegten Maßstäbe -- einführen will. Seine Gestaltungsbefugnis ist allerdings insoweit eingeschränkt, als er jedenfalls sicherstellen muß, daß öffentliche Lasten auf die Pächter in angemessener Weise abgewälzt werden können.
Da bereits im Jahre 1979 durch die Kleingartenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts ersichtlich geworden ist, daß das Regelungssystem der damaligen Vorschriften unter Einschluß der Pachtzinsbeschränkung der Nachbesserung bedurfte, und eine ausreichende Korrektur der Pachtzinsbeschränkung seither aussteht, ist der Gesetzgeber gehalten, nunmehr unverzüglich einen verfassungsmäßigen Rechtszustand hinsichtlich der Pachtzinsen herzustellen. Die Nachbesserung muß für alle Pachtverhältnisse mindestens für die Zeit von der Bekanntgabe der vorliegenden Entscheidung an vorgenommen werden. Für die Vergangenheit muß sie jedenfalls auf Fälle erstreckt werden, in denen Rechtsstreitigkeiten über die Höhe des Pachtzinses anhängig gemacht worden sind, die noch nicht bestandskräftig abgeschlossen sind.
V.
Da es dem Gesetzgeber nicht grundsätzlich verwehrt ist, die verfassungswidrige Pachtzinsregelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG durch eine anderweitige, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrende Pachtzinsbeschränkung zu ersetzen, berührt die Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift den Bestand der zur Prüfung stehenden Übergangsregelung nicht. Sieht der Gesetzgeber weiterhin eine Pachtzinsregelung vor, bestehen auch für die Zukunft gegen die Beschränkung der Grundstückseigentümer in der Nutzungsart des Grundstücks und gegen die Bindung an die Person des gegenwärtigen Pächters, die sich aus den Vorschriften des Bundeskleingartengesetzes für Dauerkleingärten ergibt, keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Wenn der Gesetzgeber allerdings künftig von jeglicher Pachtzinsbegrenzung absehen und die Bildung des Pachtzinses in vollem Umfang der freien Vereinbarung überlassen würde, müßte er dafür Sorge tragen, daß den Eigentümern bestehender Kleingärten die Möglichkeit, frei vereinbarte Pachtzinsen zu erzielen, nicht durch die Festschreibung der bestehenden Kleingartenverhältnisse vorenthalten wird.