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Unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs schien es, als würde die zukünftige Weltgesundheitsorganisation (WHO) tatsächlich die Staaten der Erde im Kampf gegen Krankheiten vereinen können. Immerhin genoss sie für einen Augenblick den ungeteilten Rückhalt der Vereinigten Staaten: Im Herbst 1945 plädierte der US-Kongress euphorisch für die Gründung einer Institution, die einen „großen internationalen Kreuzzug gegen Krankheiten“ anführen könne. Aber es kam anders. Bald wurde die Organisation von Kritikern als Agent einer socialized medicine und damit als Einfallstor für den Sozialismus denunziert. Und Mitglied wurden die USA 1948 nur zu erheblichen Sonderkonditionen: Unter anderem erließ der Kongress strenge Obergrenzen für die amerikanischen Beiträge zum Budget der WHO; Washington setzte zudem eine spezielle Ausstiegsklausel durch, die es den USA ermöglichen sollte, die Weltgesundheitsbehörde ohne lange Vorwarnzeit zu verlassen.
Die Sowjetunion ging wenig später noch weiter: Bereits im Februar 1949 erklärte sie, das Interesse an einer Zusammenarbeit mit Genf verloren zu haben. Schließlich verschwende die WHO ihre Ressourcen für sinnlose Expertentreffen und sei politisch kompromittiert – eine Marionette der Vereinigten Staaten. Erst im Zuge einer Neuausrichtung der Außenpolitik nach Stalins Tod nahmen die Sowjetunion und ihre Verbündeten ihre Mitgliedschaft in der WHO wieder auf.
Im Jahr 2020 klingt derartige Kritik auffällig vertraut. US-Präsident Trump verkündete Ende Mai, die Vereinigten Staaten würden ihre Beziehungen zur WHO abbrechen: Seit Monaten attackiert er die Genfer Behörde als verschwenderisch, ineffektiv und von China gesteuert. Aber die Angriffe auf die WHO kommen nicht nur aus dem Weißen Haus. Es scheint sich vielmehr eine lagerübergreifende Enttäuschung über die Weltgesundheitsorganisation breit gemacht zu haben. Im Hintergrund stehen häufig irreführende Vorstellungen davon, was die WHO sei, und unrealistische Erwartungen, was sie leisten könne. Viele KritikerInnen scheinen davon auszugehen, dass es sich um eine Art schnelle Eingreiftruppe handele, die im Seuchennotfall unmittelbar und überall dort tätig werden sollte, wo Gefahren entstehen. Für diese Aufgabe war die WHO aber weder ausgestattet, noch hätten ihre Mitgliedsstaaten ihr jemals eine solche Rolle zugestanden. Seit ihrer Gründung ist die WHO immer von den Wogen des internationalen Systems abhängig gewesen; auf die Gezeiten der globalen Politik hatte sie dabei kaum je Einfluss.
Politik des Unpolitischen
Die WHO wurde 1948 als Sonderorganisation der Vereinten Nationen gegründet. Wie die übrigen specialized agencies auch, folgte sie dem Grundgedanken, dass es möglich sei, rein technische von politischen Fragen zu trennen. Auf diese Weise sollten nicht nur Sachprobleme fernab politischer Streitereien gelöst, sondern auch Vertrauen und Vertrautheit zwischen den Nationen der Erde geschaffen werden. Zeitgenössische Beobachter betonten häufig, dass dieser funktionalistische Grundgedanke nirgends mehr Plausibilität besitze als im Bereich der globalen Gesundheit – schließlich hielten sich Krankheiten offenkundig nicht an politische Grenzen.
Eine solche rein technische, einvernehmliche internationale Kooperation hat es allerdings in der Praxis niemals gegeben. Die Zusammenarbeit im Bereich der globalen Gesundheit war von Beginn an von politischen Interessen und von der permanenten Auseinandersetzung darüber geprägt, was als „politisch“ – und damit außerhalb der Zuständigkeit der WHO – und was als „technisch“ anzusehen sei. Es bildete sich eine spezifische Form der „Politik des Unpolitischen“ aus, die sich etwa im komplizierten Verhältnis der WHO zur Menschenrechtsarbeit der Vereinten Nationen niederschlug. Der erste Generaldirektor der WHO, der kanadische Psychiater Brock Chisholm, etwa war davon überzeugt, dass es ein universelles Menschenrecht auf Gesundheit gebe. Anfang 1951 legte er der UN-Menschenrechtskommission dementsprechend auf Anfrage einen umfassenden Katalog mit Maßnahmen vor, zu denen nationale Regierungen rechtlich verpflichtet werden sollten: Sie mussten sich demnach nicht nur um die öffentliche Gesundheitsfürsorge im engeren Sinne kümmern, sondern beispielsweise auch angemessene Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie eine gesunde Ernährung für alle Bürgerinnen und Bürger garantieren.
Die amerikanische Regierung reagierte prompt und legte Chisholm unmissverständlich nahe, die WHO möge sich aus solch politisch umstrittenen Fragen raushalten. Denn die Vereinigten Staaten weigerten sich vehement, neben bürgerlichen und politischen auch soziale und wirtschaftliche Rechte als Menschenrechtsfragen zu thematisieren. Die Botschaft kam offenbar an: Die WHO ruderte rasch zurück und distanzierte sich von ihrem ursprünglichen Vorschlag. Tatsächlich weigerte sich Genf im weiteren Verlauf der 1950er und 60er Jahre sogar, mit der UN-Menschenrechtskommission überhaupt noch in irgendeiner substanziellen Weise zusammenzuarbeiten. Ganz ähnliche Erfahrungen machte die WHO 1952, als verschiedene katholische Staaten mit einem Ausstieg drohten, weil die Organisation plante, die indische Regierung in Sachen Verhütungsmethoden zu beraten und so das Bevölkerungskontrollprogramm des Landes zu unterstützen. Aus solchen Konflikten zogen die WHO-Offiziellen eine eindeutige Lehre: Sie würden sich zukünftig auf einen recht eng definierten Bereich von „unpolitischen“ – sprich: unumstrittenen – Tätigkeiten beschränken müssen.
Breites Mandat – Beschränkte Mittel
Das stand im Widerspruch zur Tatsache, dass die Weltgesundheitsorganisation wenigstens auf dem Papier mit einem denkbar breiten Mandat ausgestattet ist. Ihre Verfassung schreibt als Ziel fest, „allen Völkern zur Erreichung des bestmöglichen Gesundheitszustandes zu verhelfen“ und definiert „Gesundheit“ zugleich in umfassender Weise als „Zustand des vollständigen körperlichen, geistigen und sozialen Wohlergehens“. Allerdings war die WHO zu keinem Zeitpunkt auch nur annähernd mit den Mitteln ausgestattet, um dieser Mission gerecht werden zu können. In den späten 1940er Jahren startete sie mit kläglichen 5 Millionen US-Dollar pro Jahr. Derzeit steht ihr ein zweijährliches Budget von rund 4,5 Milliarden US-Dollar zur Verfügung – und damit nur geringfügig mehr als der Universitätsklinik Genf beziehungsweise deutlich weniger als einigen großen US-amerikanischen Krankenhäusern.
Die Kombination aus unzureichenden finanziellen Ressourcen und den engen „unpolitischen“ Grenzen, die ihr ihre Mitgliedsstaaten auferlegten, führte dazu, dass sich die WHO Zeit ihres Bestehens auf einige zentrale Bereiche konzentrieren musste. In den 1950er und 60er Jahren setzte sie vor allem auf den Kampf gegen ausgewählte Infektionskrankheiten, gegen die biomedizinische oder chemische „Superwaffen“ wie Impfstoffe, Antibiotika oder Insektizide zur Verfügung standen. Der Fokus der Nachkriegsjahrzehnte lag vor allem auf Malaria. In ihr erblickten die Gesundheitsexperten ein zentrales Hindernis für die wirtschaftliche Entwicklung im Globalen Süden. Das machte die Malariabekämpfung aus Sicht der USA als Strategie im Kalten Krieg attraktiv: Auf diese Weise sollten der ökonomische Fortschritt in den (sub-) tropischen Gegenden der Welt befördert und die betroffenen Staaten somit gegen die kommunistische Verlockung „immunisiert“ werden.
Häufig teilten die post-kolonialen Eliten das Ziel der raschen Industrialisierung, auch wenn sich ihre Sorge in der Regel weniger darauf richtete, den Kommunismus einzudämmen. Diese Konstellation ermöglichte es der WHO, 1955 ein Malaria Eradication Program (MEP) zu lancieren, durch das Malaria weltweit innerhalb weniger Jahre „ausgerottet“ werden sollte. Das MEP setzte auf den Einsatz des neuartigen Insektizids DDT gegen Moskitos als Überträger der Krankheit. Zu Beginn der 1960er Jahre liefen „Ausrottungsprogramme“ in rund 90 Ländern gleichzeitig, und mehrere Hunderttausend Sprüharbeiter behandelten im Namen des MEP rund 600 Millionen Gebäude mehrmals pro Jahr mit DDT.
Das eradication-Zeitalter
Diese Anstrengungen entfalteten ambivalente Wirkungen. In vielen Regionen der Welt gingen die Malariazahlen tatsächlich drastisch und bleibend zurück. Aber im sub-saharischen Afrika kam das MEP über halbherzige Versuche niemals hinaus, und der massenhafte Einsatz von DDT verursachte erhebliche ökologische Schäden. Gegen den ausdrücklichen Willen vieler betroffener Staaten wurde das Programm 1969 auf Betreiben der Industrienationen eingestellt. Aus organisationsgeschichtlicher Perspektive allerdings bleibt festzuhalten, dass es die WHO nicht nur geschafft hatte, einen großen Teil der Weltgemeinschaft hinter einem der ambitioniertesten Vorhaben internationaler Zusammenarbeit in der Geschichte des 20. Jahrhunderts zu versammeln, sondern auch, dieses Unterfangen über anderthalb Jahrzehnte hinweg zu planen, zu koordinieren und zu evaluieren.
In ganz ähnlicher Weise agierte sie als effektive Vermittlerin zwischen den Supermächten, als sie 1967 zu einer globalen Kampagne zur Ausrottung der Pocken aufbrach. Die großangelegte Impfkampagne wurde überwiegend von den USA finanziert, war aber gleichzeitig darauf angewiesen, dass die Sowjetunion Millionen Impfdosen stellte. Der weltweit letzte Pockenfall wurde im Oktober 1977 in Somalia registriert; nach aufwendigen Studien konnte die WHO im Mai 1980 die Welt offiziell für pockenfrei erklären – es war der erste und bislang einzige Sieg der Geschichte über eine Krankheit, die den Menschen betraf.
Das eradication-Zeitalter bewies, dass die WHO unter bestimmten Umständen eine wichtige und effektive Rolle in der internationalen Gesundheitspolitik spielen konnte. Aber es zeigte auch, wie gering der Einfluss der Genfer Behörde auf ebendiese Umstände war. Als Ende der 1960er Jahre neuartige Sorgen die internationale politische Landschaft zu dominieren begannen, gerieten Programme zur Bekämpfung von Krankheiten zunehmend in die Kritik und wurden nicht selten als kontraproduktiv erachtet: Kurzfristig, so argumentierten vor allem VertreterInnen der Industriestaaten, mochten sie Menschenleben retten – aber verschärften sie dadurch nicht lediglich das zentrale Problem der „Überbevölkerung“ und behinderten somit auch das dringend notwendige wirtschaftliche Wachstum? Und richtete nicht gerade der großangelegte Einsatz von Insektiziden zur Bekämpfung von Malaria enorme Umweltschäden an? In dieser Situation versiegten die Gelder für die Initiativen der Weltgesundheitsorganisation, und die Plädoyers und Mahnungen aus Genf verhallten weitgehend ungehört. Den WHO-Offiziellen blieb nichts anderes übrig, als sich so gut wie eben möglich an die veränderten Rahmenbedingungen anzupassen.
Die postkoloniale WHO und der Westen
In den 1970er Jahren wandelte sich das Verhältnis der WHO zur westlichen Welt grundlegend. Durch den Beitritt zahlreicher seit den 1950er Jahren unabhängig gewordener Staaten änderten sich die Mehrheitsverhältnisse in der Organisation zugunsten der post-kolonialen Welt und die Anliegen des Globalen Südens fanden in Genf verstärkt Gehör. Das allerdings führte zu einem zunehmend angespannten Verhältnis zur westlichen Führungsmacht, das in den 1980er Jahren in offenen Konflikt umschlug. Als sich die WHO anschickte, in die weltweite Produktion und den Vertrieb von Pharmaprodukten und medizinischen Gütern regulierend einzugreifen, gingen die USA auf Konfrontationskurs – und schließlich 1985 so weit, erhebliche Gelder zurückzuhalten, um finanziellen Druck auf die WHO auszuüben.
In diesem Kontext ist auch die Entscheidung zu sehen, das reguläre Budget der Organisation einzufrieren: Die verbindlichen Mitgliedsbeiträge, aus denen es sich zusammensetzt, sind seit den 1980er Jahren inflationsbereinigt sogar gesunken. Das hat dazu geführt, dass die WHO seither in immer stärkerem Maße von freiwilligen Zahlungen durch Staaten oder private Akteure wie der Bill-und-Melinda-Gates-Stiftung abhängig geworden ist. Diese Zahlungen und Spenden machen mittlerweile über 80 Prozent der Mittel aus, die der WHO insgesamt zur Verfügung stehen. Über sie kann die Organisation in aller Regel nicht frei verfügen, sondern muss sich den Wünschen und Forderungen ihrer Gönnerinnen und Gönner beugen.
Seit den 1980er Jahren ist das Verhältnis des Westens zur Arbeit der WHO von längeren Phasen völliger Indifferenz gekennzeichnet, die immer mal wieder von Momenten der zugespitzten, aber meist nur kurz andauernden Sorge unterbrochen werden. Der Umgang mit der AIDS-Pandemie verdeutlicht diese Dynamik besonders anschaulich. Die WHO legte ihr Augenmerk erst gegen Ende der 1980er Jahre auf HIV/AIDS, als deutlich wurde, dass es sich nicht um ein spezifisch westliches Problem handelte, sondern das HI-Virus kurz davorstand, ungeheures Leid im Globalen Süden anzurichten. Genau zu diesem Zeitpunkt allerdings begannen die westlichen Staaten das Interesse an AIDS zu verlieren. Ihnen war es gelungen, die Verbreitung des Virus einzudämmen; die zwischenzeitlich befürchtete Apokalypse war im Westen ausgeblieben. Die wohlhabendsten Staaten der Erde konnten sich deshalb in den 1990er Jahren auch kaum dazu durchringen, in die internationale Bekämpfung von HIV/AIDS zu investieren, während sich die Seuche um den Erdball verbreitete.
Tatsächlich sind die WHO und die Probleme, mit denen sie sich befasst, für die westlichen Gesellschaften zumeist nur dann von Belang, wenn sie sich akut von globalen Gesundheitsgefahren bedroht fühlen. Solche Bedrohungswahrnehmungen haben aber zumeist nur eine sehr kurze Halbwertzeit, wie nicht nur das Beispiel HIV/AIDS verdeutlicht. Man vergleiche etwa die ungeheure Aufmerksamkeit für die Ebola-Epidemie in Westafrika 2014 mit der Tatsache, dass die zweitschwerste Ebola-Epidemie der Geschichte, die seit 2018 in Zentralafrika wütet, im Westen kaum mehr eine Reaktion hervorgerufen hat.
Die WHO ist reformbedürftig. Das war sie eigentlich immer, und das liegt nicht zuletzt in der Natur der Sache, mit der sie befasst ist. Aber an den grundlegenden Problemen, die der WHO seit ihrer Gründung zu schaffen machten, werden Reformen allein wenig ändern können. Wer an einer effektiven Weltgesundheitsorganisation interessiert ist, die den globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts angemessen begegnen kann, muss die wohlhabendsten Staaten davon überzeugen, aus dem ewigen Zyklus von Panik und Verdrängung auszubrechen und sich endlich nachhaltig im Bereich der globalen Gesundheit zu engagieren.