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Swish! So zerreisst es den Finanzausgleich
Der Finanzausgleich zwischen den Kantonen soll den Zusammenhalt im Land sichern. Doch eine kleine, steueraggressive Gruppe sprengt das System.
Von Simon Schmid, 12.11.2018
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Nennen wir sie die Swish-Kurve.
Sie sieht aus wie ein schräg liegendes «j» oder, mit etwas Fantasie, wie das Logo einer bekannten Sportartikelmarke. Und sie macht deutlich, wie es um das finanzielle Gleichgewicht im Schweizer Föderalismus steht: schlecht.
Die Swish-Kurve ist eine Darstellung des Steuerpotenzials der Kantone: vor dem Ressourcenausgleich (horizontal) und nach dem Ausgleich (vertikal).
Sie zeigt, wie gross die Diskrepanz zwischen den Zahlern (allen voran in Zug) und den Empfängern (im Jura, im Wallis und in vielen weiteren Kantonen) geworden ist. Und zwar für das Jahr 2019, also elf Jahre nach der Einführung des Neuen Finanzausgleichs (NFA), der eigentlich eine Balance zwischen ressourcenstarken und ressourcenschwachen Kantonen hätte schaffen sollen.
Hier ist sie, die Swish-Kurve. Berühren Sie die einzelnen Punkte, um die Werte für die jeweiligen Kantone anzuzeigen.
Was bildet die Swish-Kurve genau ab? Warum hat sie diese spezielle Form?
Blicken wir zuerst nach oben rechts, zum finanzstärksten Kanton: Zug. Dort liegt der Standardisierte Steuerertrag vor dem Ressourcenausgleich bei 21’755 Franken pro Einwohner. Dabei handelt es sich um eine fiktive Grösse, die ausdrückt, wie viele Einnahmen der Kanton generieren würde, wenn er alle natürlichen und juristischen Personen unter seiner Hoheit nach einem schweizweit einheitlichen System besteuern würde. Zieht man davon den Betrag ab, den Zug nächstes Jahr in den nationalen Ressourcenausgleich einzahlen wird, kommt man noch auf 19’039 Franken pro Einwohner, also auf einen um 12 Prozent kleineren Betrag.
Der Ressourcenausgleich zwingt Zug demnach zu einem Solidaritätsakt zugunsten der anderen Kantone. Ähnlich ist es mit Schwyz, Nidwalden oder Basel-Stadt: Auch dort wird ein Teil des Steuerpotenzials abgezwackt. Darum verläuft die Swish-Kurve nicht in einem 45-Grad-Winkel, sondern ist flacher.
Blicken wir nun nach unten links, zum finanzschwächsten Kanton: Jura. Dort liegt der Standardisierte Steuerertrag vor dem Ressourcenausgleich bei 5730 Franken pro Einwohner. Weil der Jura nächstes Jahr kein Geld in den Topf einzahlen, sondern einen Betrag daraus erhalten wird, verbessert sich die Ressourcenausstattung des Kantons; das Steuerpotenzial nach dem Ressourcenausgleich liegt höher als zuvor – bei 7745 Franken pro Einwohner. Das sind ganze 35 Prozent mehr als vor dem Ausgleich.
Der Jura profitiert also über den Ressourcenausgleich von der Solidarität anderer Kantone. Und zwar stark: Der Mechanismus ist so ausgestaltet, dass kein Kanton unter einen gewissen Schwellenwert fällt. Darum ist die Swish-Kurve am Ansatz flach und geht nur gemächlich in eine Steigung über.
Das eigentliche Problem an der Kurve ist aber nicht ihre Form oder ihre Steigung.
Das wirkliche Problem an der Swish-Kurve ist, an welcher Stelle darauf die Kantone liegen. Beziehungsweise: wie gross die Spannweite zwischen den ressourcenstärksten und den ressourcenschwächsten Kantonen ist.
Zwischen dem Standardisierten Steuerertrag von Zug und jenem im Jura liegt ein Faktor von vier. Das bedeutet: Umgerechnet auf die Anzahl Einwohner gibt es in Zug im Vergleich zum Jura viermal mehr Firmengewinne und Personeneinkommen, die der Staat besteuern und für öffentliche Ausgaben verwenden kann. (Durch den Ressourcenausgleich reduziert sich die Spannweite auf den Faktor drei, auch das ist immer noch viel.)
Dieser Unterschied ist enorm – selbst wenn man bedenkt, dass die öffentliche Hand im abgelegenen Jura geringere Ausgaben hat als in Zug.
Und er tendiert dazu, sich mit der Zeit weiter auszuweiten. Denn das enorme Ressourcenpotenzial erlaubt es dem Kanton Zug, den dortigen Firmen und Einwohnern viel günstigere Steuersätze anzubieten, als es im Jura jemals möglich wäre. Die schiere Masse an wirtschaftlicher Substanz sichert Zug genug Steuereinkommen und macht den Kanton obendrein attraktiv: Die niedrigen Steuersätze locken weitere reiche Privatpersonen und Firmen an. Umgekehrt ist die Situation im Jura mit seiner viel kleineren Substanz.
Mit anderen Worten: Zug «swisht» immer weiter von der Restschweiz weg.
Das Problem betrifft nicht nur den Zentralschweizer Wirtschaftskanton. Als die Schweiz nach der Jahrtausendwende den Neuen Finanzausgleich beschloss, war die Idee, dass sich die Unterschiede mit der Zeit ausgleichen würden. Ressourcenschwache Kantone würden die Steuern senken und dadurch Ressourcen anziehen, am Ende wären alle Kantone gleichauf.
Passiert ist – nicht gerade das Gegenteil, aber doch etwas ziemlich anderes.
Das zeigt die nächste Grafik. Sie bildet ab, wie sich die Position der einzelnen Kantone auf der Swish-Kurve über die vergangenen Jahre verändert hat. Die Vergleichseinheit ist diesmal nicht der Standardisierte Steuerertrag in Franken, sondern der sogenannte Ressourcenindex. Diese Grösse ist um den Wert von 100 kalibriert: In ressourcenstarken Kantonen liegt sie über dieser Zahl, in ressourcenschwachen darunter, im Mittel genau bei 100.
Man sieht, wie eine Gruppe von vier Innerschweizer Kantonen ab 2008 stark an Steuerpotenzial gewonnen hat: Zug, Schwyz, Obwalden und Nidwalden. Und man sieht, wie der Rest der Schweiz hinter diesen vier Kantonen – die grösstenteils auch schon vor elf Jahren gut ausgestattet waren – zurückbleibt.
30 Punkte und mehr: Um so viel ist der Ressourcenindex in der besagten Gruppe der Innerschweizer Kantone (blau) zwischen 2008 und 2019 angestiegen. Die steuerbaren Einkommen und die Unternehmensgewinne pro Einwohner haben in diesen Kantonen also stark zugenommen: Sie sind über 30 Prozent stärker angestiegen als im gesamtschweizerischen Durchschnitt.
Der Indexverlauf der drei anderen Kantonsgruppen ist im Gegensatz dazu eher unspektakulär: Er steigt leicht an, bleibt konstant oder nimmt leicht ab.
Schaut man bei diesen drei Gruppen genau hin, so entdeckt man sogar eine leichte Konvergenz: Kantone wie Luzern oder Uri (grün), die anfänglich ein niedriges Steuerpotenzial aufwiesen, haben etwas aufgeholt, während Waadt oder Basel-Landschaft (rot) etwas von ihrem höheren Potenzial eingebüsst haben.
Die Streuung hat innerhalb von diesen drei Kantonsgruppen also abgenommen; die föderalistische Balance wurde einigermassen gewahrt.
Aber eben: Vier Ausreisserkantone haben das Muster gesprengt.
Die Suche nach Erklärungen dafür dauert nicht allzu lange. Sie führt direkt zu den Steuersätzen für Firmen und damit zum kantonalen Wettbewerb.
Obwalden und Zug, zwei Ausreisser, waren bereits vor Inkrafttreten des Neuen Finanzausgleichs im Jahr 2008 sehr steuerattraktive Kantone; Nidwalden und Schwyz, zwei weitere Ausreisser, senkten ihre Steuern gegen Ende der Nullerjahre. Allen vier Kantonen gelang es dadurch, Firmen und reiche Personen anzuziehen und sich im Ressourcenindex zu verbessern.
Ähnliches versuchte man später in Luzern, Uri und den beiden Appenzell. Doch in diesen Kantonen (grün) blieben die grossen Zugewinne aus. Der Ressourcenindex dieser Kantone stieg nur um wenige Prozentpunkte an.
Fast alle anderen Kantone, die zur stagnierenden Gruppe oder zur Gruppe mit sinkendem Ressourcenindex gehören, sind dagegen Hochsteuerkantone. Im Vergleich mit den restlichen Kantonen haben sie in den letzten elf Jahren an Substanz verloren, ihre Position im Ressourcenindex verschlechterte sich.
Man sieht dies in der folgenden Grafik. Sie zeigt die Gewinnsteuersätze in den Kantonen fürs Jahr 2007, also ein Jahr vor dem NFA (horizontale Achse), und die Zugewinne im Ressourcenindex von 2008 bis 2019 (vertikale Achse).
Wie sind diese Entwicklungen zu bewerten? Sind die schwachen Kantone selber schuld, dass sie nicht besser abschneiden? Oder liegt es am System?
Die Medien zeigen mit dem Finger in der Regel auf die Kantone. So betitelte der «Tages-Anzeiger» die Nettozahler in den Finanzausgleich kürzlich als «fleissige» Kantone und sprach von den anderen als «Faulpelze».
Eine nüchterne Analyse über die vergangenen elf Jahre muss jedoch zum Schluss kommen, dass vermeintliche Unterschiede in der Arbeitskultur wenig zur Sache beitragen. Es hat nichts mit dem Arbeitseifer der Appenzeller, der Berner oder der Nidwaldner zu tun, ob diese Kantone jeweils Geld in den föderalen Topf einzahlen oder Geld daraus erhalten.
Nein: Das hängt vor allem davon ab, ob ein Kanton zu jener Gruppe von Schlaumeiern gehörte, die bereits früh in den Nullerjahren aggressiv ihre Steuern senkten; ob er ein Nachzügler war, der später mit mässigem Erfolg versuchte, diese Strategie zu kopieren; oder ob er zum Rest der Kantone zählte, die bis heute mit einigermassen normalen Steuersätzen operieren.
Diese Einordnung ist wichtig. Denn sie bestimmt, wie wir über den innerschweizerischen Steuerwettbewerb nachdenken, der sich in den letzten Jahrzehnten akzentuiert hat und der, wie wir in der Republik bereits beschrieben haben, mit der Steuervorlage 17 zusätzlich beschleunigt wird: Mit der Abschaffung der Privilegien für multinationale Konzerne wird auch der hinterste und letzte Kanton gezwungen sein, seine Steuern zu senken, um im helvetischen Vergleich einigermassen konkurrenzfähig zu bleiben.
Die Folgen dieser Entwicklung werden den Föderalismus in naher Zukunft prägen. Möglich, dass sich die kantonalen Unterschiede wieder nivellieren – so, wie es für den Zusammenhalt der Schweiz eigentlich unabdingbar wäre.
Möglich aber auch, dass sich die finanziellen Probleme in diversen Kantonen dadurch verschärfen, dass die Spannweite vom ressourcenstärksten zum ressourcenschwächsten Kanton weiter zunimmt und die Solidarität unter den Kantonen und ihren Steuerzahlern immer weiter strapaziert wird.
Bis der Finanzausgleich irgendwann reisst: Swish!
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