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Schattenboxen im Bundeshaus
Die Schuldenbremse des Bundes ist eine Erfolgsgeschichte. Durch einen austarierten Mechanismus sorgt sie gleichzeitig für eine antizyklische Fiskalpolitik und eine rückläufige Schuldenquote. Die beiden mit der Schuldenbremse verbundenen Schattenrechnungen, das Ausgleichskonto und das Amortisationskonto, haben hingegen nur einen geringen finanzpolitischen Nutzen. Zudem können die gesetzlichen Vorgaben zum Ausgleich dieser beiden Schattenrechnungen die antizyklische Wirkung der Schuldenbremse beeinträchtigen. Damit verbundene finanzpolitische Konsequenzen wie Sparmassnahmen oder Steuererhöhungen mitten in einer Rezession verfügen deshalb über wenig Rückhalt beim Bundesrat und beim Parlament. Der Sinn und die Praxistauglichkeit eines Ausgleichs der beiden Schattenrechnungen sind somit fragwürdig. Ihre Rolle soll deshalb auf statistische Funktionen beschränkt werden. Die Stabilität der Bundesfinanzen ist durch den Grundmechanismus der Schuldenbremse genügend gut gesichert.
Die Schuldenbremse des Bundes ist ein überzeugendes und erfolgreiches finanzpolitisches Konzept. Ihr Grundmechanismus basiert auf der Idee einer antizyklischen Finanzpolitik, die den konjunkturellen Schwankungen in einer Volkswirtschaft Rechnung trägt. Mit Hilfe eines Konjunkturfaktors wird für das Budget und den Finanzplan ein Ausgabenplafonds definiert. Der Konjunkturfaktor ist gleich dem Verhältnis zwischen dem Bruttoinlandprodukt bei Vollauslastung der Wirtschaft, dem Trend-BIP, und dem aktuellen BIP. Zur Berechnung des Ausgabenplafonds wird der Konjunkturfaktor mit den geschätzten Einnahmen multipliziert. In einer Rezession, das heisst wenn das aktuelle BIP kleiner ist als das Trend-BIP, ist der Konjunkturfaktor grösser als 1 und der Ausgabenplafonds folglich höher als die geschätzten Einnahmen. Der Bund soll deshalb ein Defizit schreiben und damit zusätzliche finanzielle Mittel in den Wirtschaftskreislauf schicken. In der Hochkonjunktur hingegen, wenn das aktuelle BIP über dem Trend-BIP liegt, ist der Konjunkturfaktor kleiner als 1. Der Ausgabenplafonds ist in diesem Fall kleiner als die geschätzten Einnahmen, so dass der Bund einen Überschuss erzielen muss. Damit entzieht er einer überhitzenden Wirtschaft finanzielle Mittel. Der Grundmechanismus der Schuldenbremse hat damit die Funktion eines automatischen Stabilisators für die Volkswirtschaft.
Da die Schuldenbremse des Bundes Investitionen und Zinszahlungen miteinschliesst, führt dieser Mechanismus über einen Konjunkturzyklus hinweg zu einem Gleichgewicht von Ausgaben und Einnahmen und folglich zu einem konstanten Schuldenstand. Das Risiko einer Schuldenspirale ist deshalb selbst bei steigenden Zinsen äusserst gering. Bei einem wachsenden Trend-BIP führt die Schuldenbremse zudem zu einer sinkenden Schuldenquote des Bundes, weil der (konstante) Schuldenstand im Verhältnis zur (wachsenden) Wirtschaftsleistung immer kleiner wird. Dieser Effekt wurde in den vergangenen Jahren zusätzlich verstärkt, weil der Ausgabenplafonds nie ausgeschöpft wurde und damit so genannte Kreditreste anfielen. Diese sind dadurch bedingt, dass die Verwaltung vorsichtig budgetiert, weil die bewilligten Ausgaben rechtlich bindend sind und nicht überschritten werden dürfen. Zudem gibt es bei Investitionen und Beschaffungen oft Verzögerungen, z.B. wegen Einsprachen bei Bauten. In einigen Jahren wurden ausserdem die Einnahmen stark unterschätzt. Der Bund erwirtschaftete deshalb seit der Einführung der Schuldenbremse fast jährlich so genannte strukturelle Überschüsse, die in den Schuldenabbau flossen. Als Folge davon und aufgrund des Wirtschaftswachstums ist seit der Einführung der Schuldenbremse im Jahr 2003 die Schuldenquote des Bundes von damals 24,9 Prozent auf 12,1 Prozent im Jahr 2019 gesunken. Betrachtet man sämtliche Einheiten des Staates, das heisst Bund, Kantone, Gemeinden und staatliche Sozialversicherungen zusammen, so sank die Schuldenquote im gleichen Zeitraum von 46,3 Prozent auf 25,9 Prozent.
Ergänzt wird die Schuldenbremse durch eine Ausnahmereglung für Notlagen. Sie erlaubt es dem Parlament mit qualifizierter Mehrheit Ausgaben als ausserordentlich zu beschliessen, womit sie nicht unter den Ausgabenplafonds fallen. Bedingung dafür ist, dass die Mehrausgaben aufgrund von aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbare Entwicklungen notwendig sind. Ebenfalls zulässig sind ausserordentliche Ausgaben als Folge von Anpassungen des Rechnungsmodells oder durch verbuchungsbedingte Zahlungsspitzen. Aktuelles Beispiel für ausserordentliche Ausgaben sind der Grossteil der durch die Corona-Pandemie bedingten Mehrausgaben. Sie könnten bis Ende 2021 ein Total von gegen 40 Milliarden Franken erreichen. Die Klassifizierung als ausserordentliche Ausgaben ist im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie, welche zweifellos sowohl aussergewöhnlich als auch vom Bund nicht steuerbar ist, mehr als berechtigt.
Die ausserordentlichen Ausgaben zur Bewältigung der Corona-Pandemie haben eine bisher unerreichte Höhe angenommen. Dennoch werden sie die Schuldenquote nur geringfügig anheben, auf schätzungsweise 15,5 Prozent beim Bund und auf 30,2 Prozent für den Gesamtstaat per Ende 2021. Die Stabilität der Schweizer Staatsfinanzen ist damit in keiner Art und Weise gefährdet. Auch zusätzliche Ausgaben bei allfälligen künftigen Notlagen wären weiterhin gut finanzierbar und tragbar für den Bundeshaushalt. Denn der oben beschriebene Grundmechanismus der Schuldenbremse wird in den kommenden Jahren die Staatsschuld wieder stabilisieren und – zusammen mit dem Wirtschaftswachstum – die Schuldenquote reduzieren. Zudem konnte der Bund die für die Corona-Ausgaben benötigten finanziellen Mittel am Kapitalmarkt langfristig zu Negativzinsen aufnehmen. Die ordentlichen Bundesausgaben werden somit nicht durch hohe Zinszahlungen verdrängt. Es gibt deshalb keinen Grund, an der hohen Bonität der Schweizer Staatsfinanzen zu zweifeln. Die Refinanzierung der Bundesanleihen dürfte selbst bei steigenden Zinsen problemlos möglich sein.
So weit so gut also; oder doch nicht? Neben dem Grundmechanismus und der Ausnahmeregelung für Notsituationen sind zwei Schattenrechnungen Teil der Schuldenbremse: das Ausgleichskonto und das Amortisationskonto. Diese beiden Schattenrechnungen sind gesetzlich geregelt und halten die Ausgaben und Einnahmen des Bundes über die Jahre hinweg minutiös fest. Finanzielle Konsequenzen ergeben sich erst dann, wenn eine der beiden Rechnungen ins Minus fällt. Beim Ausgleichskonto, auf welchem die ordentlichen Ausgaben und Einnahmen aufsummiert werden, muss ein Negativsaldo in den Folgejahren mit zusätzlichen Überschüssen im Budget abgebaut werden. Ein Negativsaldo, der 6 Prozent der Ausgaben überschreitet, muss sogar innert 3 Jahren abgebaut werden. Allerdings ist die Wahrscheinlichkeit eines Negativsaldos zur Zeit sehr gering, da aufgrund der strukturellen Überschüsse in den vergangenen Jahren das Ausgleichskonto ein kumulierter Überschuss von mittlerweile 29 Milliarden Franken aufweist. Beim Amortisationskonto, auf welchem die ausserordentlichen Ausgaben und Einnahmen festgehalten werden, muss ein Negativsaldo innert 6 Jahren mit zusätzlichen Überschüssen im Budget ausgeglichen werden. Das Parlament kann jedoch in besonderen Fällen diese Frist verlängern.
Im Gegensatz zum Grundmechanismus der Schuldenbremse ist der finanzpolitische Nutzen dieser beiden Schattenrechnungen zweifelhaft. Denn wie erwähnt führt bereits der Grundmechanismus der Schuldenbremse zu einer Stabilisierung der Staatsschuld und einer rückläufigen Schuldenquote. Die Abbauvorgaben für die Schattenrechnungen erhöhen deshalb die Stabilität der Staatsfinanzen – wenn überhaupt – nur geringfügig. Andererseits besteht die Gefahr, dass die Abbauvorgaben die antizyklische Fiskalpolitik und somit den Grundmechanismus der Schuldenbremse aushebeln. Angenommen das Ausgleichskonto würde mitten in einer Rezession ins Minus fallen. In diesem Fall müsste der Bund zu seinem Ausgleich mitten in einer Wirtschaftskrise zusätzliche Einnahmen generieren oder Sparmassnahmen beschliessen. Solche Zusatzbelastungen für die Haushalte und die Wirtschaft würden prozyklisch wirken und somit den wirtschaftlichen Einbruch verstärken.
Das Gleiche gilt für das Amortisationskonto, was sich sehr gut am Beispiel der Corona-Ausgaben veranschaulichen lässt. Durch die ausserordentlichen Ausgaben in den Jahren 2020 und 2021 wird der Saldo des Amortisationskontos per Ende 2021 voraussichtlich einen Fehlbetrag von rund 30 Milliarden Franken aufweisen. Müsste diese Summe in den kommenden sechs Jahren durch zusätzliche Budgetüberschüsse abgebaut werden, wären Sparmassnahmen oder höhere Steuereinnahmen von jährlich 5 Milliarden Franken notwendig. Angesicht der durch die Corona-Pandemie bewirkten Unterauslastung der Wirtschaft und den grossen Herausforderungen, die sich in den kommenden Jahren durch den Klimawandel und seine Eindämmung ergeben, wäre dies unverantwortlich. Bundesrat und Parlament sind sich deshalb einig, dass gesetzliche Anpassungen notwendig sind, welche zumindest die Frist für den Abbau des Fehlbetrags des Amortisationskontos erstrecken, so dass Sparmassnahmen oder Steuererhöhungen vermieden werden können.
Der Bundesrat will zwei Varianten für den Abbau des Fehlbetrags beim Amortisationskonto in die Vernehmlassung geben. Beide Varianten basieren einerseits auf den vereinbarten jährlichen Zusatzausschüttungen der Nationalbank in der Höhe von 1,3 Milliarden. Diese sollen als ausserordentliche Einnahmen verbucht und somit dem Amortisationskonto gutgeschrieben werden. Dadurch reduzieren sie kontinuierlich den hohen Fehlbetrag dieser Schattenrechnung. Die Zusatzausschüttungen stehen deshalb aber nicht mehr zur Finanzierung von ordentlichen Ausgaben zur Verfügung und fliessen direkt in den Schuldenabbau. In beiden Varianten sollen zudem die jährlich anfallenden Kreditreste bzw. strukturellen Überschüsse in der Höhe von erfahrungsgemäss rund 1 Milliarde Franken nicht mehr dem Ausgleichskonto, sondern dem Amortisationskonto gutgeschrieben werden. Dadurch wird sein Fehlbetrag zusätzlich reduziert, wobei auch diese Mittel in den Schuldenabbau fliessen. Durch die beiden Massnahmen könnte somit der Fehlbetrag des Amortisationskontos jährlich um 2,3 Milliarden Franken abgebaut werden, so dass es innert 12 Jahren wieder ausgeglichen wäre. Die gesetzliche Frist müsste also verdoppelt werden. Damit verbunden wäre ein entsprechender Schuldenabbau in der Höhe von insgesamt 30 Milliarden Franken.
Eine Variante sieht zusätzlich vor, dass die Hälfte des in den vergangenen Jahren entstandenen kumulierten Überschusses des Ausgleichskontos (rund 30 Milliarden Franken) auf das Amortisationskonto überschrieben wird. Dadurch würde der Fehlbetrag des Amortisationskontos auf einen Schlag um 15 Milliarden Franken sinken, wodurch es deutlich schneller ausgeglichen werden könnte. Der effektive jährliche Schuldenabbau erfolgt jedoch bei beiden Varianten gleich schnell, nämlich im Umfang der jährlichen Kreditreste und der jährlichen Zusatzausschüttungen der Nationalbank von zusammen 2,3 Milliarden Franken. Dabei handelt es sich um finanzielle Mittel, welche dem Bundeshaushalt in den kommenden Jahren sowieso zufliessen. Bei den vom Bundesrat in die Vernehmlassung geschickten Varianten zum Abbau der Corona-Schulden handelt sich somit im übertragenen Sinn lediglich um Schattenboxen.
Die etwas skurril anmutende Diskussionen über den Abbau der so genannten «Corona-Schulden» stellt den Sinn und die Praxistauglichkeit der beiden Schattenrechnungen generell in Frage. Zum einen hat der Grundmechanismus der Schuldenbremse, die antizyklische Wirkung, bereits eine ausreichend stabilisierende und im Vergleich zur Wirtschaftsleistung sogar reduzierende Wirkung auf die Staatsschuld. Diese wird durch die systembedingten jährlichen Kreditreste verstärkt. Das bedeutet, dass jede Erhöhung der Staatsschuld, sei sie nun durch ordentliche oder ausserordentliche Defizite bedingt, in relativ kurzer Zeit automatisch wieder abgebaut wird. Die zusätzlichen Abbauvorgaben für allfällige Fehlbeträge der beiden Schattenrechnungen sind deshalb aus finanzwissenschaftlicher Sicht unnötig. Zudem besteht bei beiden Schattenrechnungen die Gefahr, dass der geforderte rasche Ausgleich zur konjunkturellen Unzeit kommt, das heisst in einer Rezession. Wie es sich gegenwärtig bei den Corona-Ausgaben zeigt, sind aber Bundesrat und Parlament nicht gewillt, bei einer nicht ausgelasteten Wirtschaft Sparmassnahmen oder Mehreinnahmen zu beschliessen und damit Unternehmen und Haushalte zusätzlich zu belasten. Damit verlieren die Abbauvorgaben für die beiden Schattenrechnungen auch politischen ihren Zweck. Das Ausgleichskonto und das Amortisationskonto sollten deshalb im Sinne einer schlanken, rationalen Gesetzgebung auf ihre Funktion als Statistiken zur Messung der Wirksamkeit der Schuldenbremse reduziert werden, ohne dabei konjunkturpolitisch fragwürdige und finanzpolitisch unnötige Korrekturen bei den Ausgaben und Einnahmen des Bundes hervorzurufen. Denn die Stabilität der Bundesfinanzen ist durch den Grundmechanismus der Schuldenbremse genügend gut gesichert.