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Stutz Hans W.
Öffentliche Kanalisationen und zentrale Abwasserreinigungsanlagen
1 Die Kantone sorgen für die Erstellung öffentlicher Kanalisationen und zentraler Anlagen zur Reinigung von verschmutztem Abwasser:
a. aus Bauzonen;
b. aus bestehenden Gebäudegruppen ausserhalb von Bauzonen, für welche die besonderen Verfahren der Abwasserbeseitigung (Art. 13) keinen ausreichenden Schutz der Gewässer gewährleisten oder nicht wirtschaftlich sind.
1bis Sie sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb dieser Anlagen.
2 In abgelegenen oder in dünn besiedelten Gebieten ist das verschmutzte Abwasser durch andere Systeme als durch zentrale Abwasserreinigungsanlagen zu behandeln, wenn der Schutz der ober‑ und unterirdischen Gewässer gewährleistet ist.
3 Kann eine private Kanalisation auch öffentlichen Zwecken dienen, so ist sie der öffentlichen Kanalisation gleichgestellt.
4 … (Aufgehoben durch Ziff. I des BG vom 20. Juni 1997; AS 1997 2243; BBl 1996 IV 1217).
Egouts publics et stations centrales d'épuration des eaux
1 Les cantons veillent à la construction des réseaux d'égouts publics et des stations centrales d'épuration des eaux usées provenant:
a. des zones à bâtir;
b. des groupes de bâtiments situés hors des zones à bâtir pour lesquels les méthodes spéciales de traitement (art. 13) n'assurent pas une protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques.
1bis Ils veillent à l'exploitation économique de ces installations.
2 Dans les régions retirées ou dans celles qui ont une faible densité de population, on traitera les eaux polluées par d'autres systèmes que les stations centrales d'épuration, pour autant que la protection des eaux superficielles et souterraines soit assurée.
3 Les égouts privés pouvant également servir à des fins publiques sont assimilés aux égouts publics.
4 … (Abrogé par le ch. I de la LF du 20 juin 1997; RO 1997 2243; FF 1996 IV 1213).
Canalizzazioni pubbliche e stazioni centrali di depurazione delle acque di scarico
1 I Cantoni provvedono alla costruzione di canalizzazioni pubbliche e di stazioni centrali di depurazione per le acque di scarico inquinate provenienti:
a. dalle zone edificabili;
b. da gruppi di edifici esistenti che si trovano fuori della zona edificabile e per i quali i metodi speciali per l'eliminazione delle acque di scarico (art. 13) non garantiscono una protezione sufficiente delle acque o non sono economici.
1bis Essi provvedono a un esercizio economico di questi impianti.
2 Nelle regioni discoste o scarsamente abitate, le acque di scarico inquinate devono essere trattate con altri sistemi e non in una stazione centrale di depurazione, sempreché la protezione delle acque superficiali e sotterranee sia garantita.
3 Le canalizzazioni private che servono anche per scopi pubblici sono equiparate alle canalizzazioni pubbliche.
4 … (Abrogato dal n. I della LF del 20 giu. 1997; RU 1997 2243; FF 1996 IV 1041).
Inhaltsübersicht
1. Die Verpflichtung, öffentliche Kanalisationen und zentrale Abwasserreinigungsanlagen zu erstellen, findet sich bereits in Art. 17 Abs. 1 Satz 1 GSchG 1971. Adressaten der Verpflichtung waren die Kantone, die den Bau und Betrieb der Abwasseranlagen selber vornehmen konnten oder die Aufgabe den Gemeinden, anderen Korporationen des öffentlichen Rechts oder Zweckverbänden übertragen konnten (Art. 17 Abs. 2 GSchG 1971). Die Kantone sollten die Verantwortung für den Bau der öffentlichen Abwasseranlagen tragen; wenn sie die bauliche Ausführung den Gemeinden oder anderen öffentlichrechtlichen Aufgabenträgern übertrugen, mussten sie diese unter eine «dauernde Aufsicht durch die kantonalen Fachorgane» stellen (Botschaft GSchG 1970, 452).
2. Die in Art. 17 GSchG 1971 festgehaltene Pflicht der Kantone, für den Bau der öffentlichen Abwasserinfrastruktur zu sorgen, wurde ins GSchG übernommen (Art. 10 Abs. 1 GSchG). Der Bundesrat stellte dazu in seiner Botschaft fest, dass das bewährte Konzept der zentralen Abwasserreinigung beibehalten werde (Botschaft GSchG 1987, 1086). Nationalrat und Ständerat folgten dem Vorschlag des Bundesrates. In den parlamentarischen Beratungen wurde die in der Botschaft vorgeschlagene Regelung mit wenigen redaktionellen Änderungen übernommen und um einen Absatz ergänzt, wonach in abgelegenen oder in dünn besiedelten Gebieten das verschmutzte Abwasser durch andere Systeme als durch zentrale Abwasserreinigungsanlagen zu behandeln ist, wenn der Schutz der ober‑ und unterirdischen Gewässer gewährleistet ist (Abs. 2). Diese Ergänzung geht auf eine von der nationalrätlichen Kommission eingebrachten Antrag zurück (siehe AB 1989 N 954).
4. Die Vorschrift, wonach der Betrieb öffentlicher Kanalisationen und zentraler Abwasserreinigungsanlagen wirtschaftlich sein muss, wurde im Zuge der Gesetzesrevision vom 20. Juni 1997 (AS 1997 2243) eingeführt. Mit dieser Revision wurde in erster Linie das Verursacherprinzip stärker im Gesetz verankert.
5. Gemäss der Botschaft des Bundesrates bezweckt Abs. 1bis den Schutz der Abwasserproduzenten. Mit der Gesetzesrevision sind sie nämlich verpflichtet worden, die Kosten des Baus und Betriebs der öffentlichen Abwasseranlagen (über Gebühren und andere Abgaben; Art. 60a GSchG) voll zu tragen. Dabei haben sie keine Möglichkeit, ihr Abwasser bei einer anderen, allenfalls günstigeren Abwasserreinigungsanlage behandeln zu lassen. Es besteht somit keine Konkurrenz zwischen den Anlagen und wenig Anreiz für Optimierungen (Botschaft GSchG 1996, 1229).
6. Nationalrat und Ständerat übernahmen den vom Bundesrat vorgeschlagenen Wortlaut von Abs. 1bis unverändert.
7. In der ursprünglichen Fassung des GSchG enthielt Art. 10 Abs. 4 GSchG die Verpflichtung, dass für die einzelnen zentralen Abwasserreinigungsanlagen und die zugehörigen öffentlichen Kanalisationen eine generelle Entwässerungsplanung erstellt wird. Mit der Gesetzesrevision vom 20. Juni 1997 (AS 1997 2243) wurde die Bestimmung systematisch neu platziert und inhaltlich erweitert. Art. 10 Abs. 4 GSchG wurde aufgehoben und als Art. 7 Abs. 3 GSchG neu formuliert.
8. Der Bundesrat begründete diese Änderung einerseits damit, dass die generelle Entwässerungsplanung auch die Entsorgung des nicht verschmutzten Abwassers nicht ausser Acht lassen darf (Botschaft GSchG 1996, 1228 f.). Im Übrigen wurde mit dem neuen Art. 7 Abs. 3 GSchG auch die Planungspflicht insoweit erweitert, als neu auch regionale Entwässerungsfragen – i.d.R. ausgerichtet auf das Einzugsgebiet eines Gewässers – mit der generellen Entwässerungsplanung zu bearbeiten sind (Botschaft GSchG 1996, 1228 f.).
9. Die eidgenössischen Räte folgten dem Bundesrat und übernahmen die von ihm vorgeschlagene Änderung.
10. Am Anfang der modernen staatlichen Bemühungen um den Gewässerschutz stand die Abwassersanierung. Im Laufe des 19. Jahrhunderts wurde vielerorts die Beseitigung der Abwässer aus den Siedlungsräumen zu einer Aufgabe des Gemeinwesens. Zunächst stand dabei die Ableitung der ungereinigten Abwässer in einen Vorfluter, in der Regel ein oberirdisches Gewässer, im Vordergrund («Verdünnungsprinzip»; vgl. Rausch, Umweltschutzgesetzgebung, 159). Da die Selbstreinigungskraft der Gewässer oft nicht ausreichte, um die im Abwasser enthaltenen organischen Stoffe abzubauen, mussten Reinigungssysteme (zunächst eine mechanische Klärung, dann biologisch-chemische Verfahren) eingeführt werden. Die naturwissenschaftlichen Grundlagen hierzu wurden insbesondere an der Eidgenössischen Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (Eawag, Ursprünge seit 1936) und die technischen Grundlagen vom Verband Schweizer Abwasser‑ und Gewässerschutzfachleute (VSA, gegründet 1944) erarbeitet.
11. Seit Mitte des 20. Jahrhunderts hat sich in der Schweiz das Prinzip der Sammlung und zentralen Reinigung der Abwässer durchgesetzt (vgl. Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, N 383). Gefördert wurde der Bau öffentlicher Kanalisationen und zentraler Abwasserreinigungsanlagen (ARA, «Kläranlagen») durch erhebliche Beiträge des Bundes und der Kantone. Der «Startschuss» (Bundi, Wasserwirtschaft, 431) für die systematische Abwasserreinigung erfolgte mit einer Änderung der Vollziehungsverordnung zum GSchG 1955 im Jahr 1962 (AS 1962 96): Nach Art. 7 und Art. 7bis der Vollziehungsverordnung leistete der Bund, abgestuft nach Finanzkraft der Kantone, Beiträge an die Erstellung von öffentlichen Abwasseranlagen (bis zu 35 % der anrechenbaren Kosten, unter der Voraussetzung, dass auch der Kanton eigene Beiträge ausrichtete). Mit diesen Bundes‑ und Kantonsbeiträgen wurde der Bau der öffentlichen Kanalisationen und zentralen Abwasserreinigungsanlagen stark gefördert.
12. Mit dem Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 wurde dann die systematische Erstellung öffentlicher Kanalisationen und zentraler Abwasserreinigungsanlagen angeordnet (Art. 17 GSchG 1971). In der Folge wurden fast flächendeckend die Gebäude und Anlagen, bei denen Abwasser anfällt, an die öffentliche Kanalisation angeschlossen; in der Schweiz sind heute etwa 97 % der Bauten und Anlagen, von denen Abwasser anfällt, an die öffentliche Kanalisation angeschlossen (BAFU, Anschluss‑ und Ausbaugrad).
13. Auch unter dem heute geltenden Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 wird am Prinzip der Sammlung und zentralen Reinigung der Abwässer festgehalten. Allerdings wird heute vermehrt auf die Wirtschaftlichkeit des Kanalisationsanschlusses geachtet. In weit abgelegenen Gebieten kommen – vorab aus Kostengründen – andere Arten der Abwasserentsorgung (Reinigung der Abwässer in Klein-Kläranlagen, oder Sammlung in abflusslosen Gruben und Abtransport in die zentrale Abwasserreinigungsanlage) zur Anwendung.
14. Dennoch stellt die Sammlung und Behandlung des aus den Siedlungen anfallenden Abwassers in den zentralen Abwasserreinigungsanlagen auch heute noch das Rückgrat des qualitativen Gewässerschutzes in der Schweiz dar. Die zentralen Abwasserreinigungsanlagen sorgen dafür, dass die im verschmutzten Abwasser enthaltenen Schadstoffe von den Gewässern weitgehend ferngehalten werden. Im Allgemeinen sind die Anlagen beim Abbau leicht abbaubarer organischer Verbindungen, wie sie typischerweise in kommunalem Abwasser (vgl. Komm. zu Art. 7 GSchG N 34) enthalten sind, sehr effizient: Die zentralen Abwasserreinigungsanlagen weisen einen Wirkungsgrad von 88 % bei der Elimination von leicht abbaubaren Kohlenstoffverbindungen und einen Wirkungsgrad von 84 % mit Bezug auf den Phosphorgehalt des Abwassers auf (Eawag, Schlussbericht Abwasserentsorgung, 35). In der Schweiz fällt jährlich eine Abwassermenge von etwa 1'700 Mio. m3 an (Eawag, Abwasserentsorgung 2025, 131 ff.). Die 839 ARA und etwa 3385 Klein-Kläranlagen haben im Jahr gesamthaft eine Stofffracht von 462'000 t (gemessen als Chemischer Sauerstoffbedarf, CSB), 40'000 t Stickstoff und 6'400 t Phosphor zu bewältigen (Eawag, Kennzahlen).
15. Weniger wirksam sind die zentralen Abwasserreinigungsanlagen mit herkömmlicher Behandlungstechnologie beim Abbau von persistenten (d.h. mikrobiologisch schwer abbaubaren) organischen Verbindungen. Man spricht bei diesen Verbindungen gemeinhin von «Mikroverunreinigungen». Darunter fallen z.B. Lösungs‑, Flammschutz‑, Pflanzenschutz‑, Gefrierschutz‑ und Kältemittel, Hormone und hormonähnliche Verbindungen, Treibstoffe und deren Zusatzstoffe, pharmazeutische Wirkstoffe und Weichmacher. Sie wirken bereits in sehr geringen Konzentrationen und üben nachteilige Wirkungen auf Wasserlebewesen aus (BAFU, Kommunales Abwasser, 22 ff.; Stutz, Herausforderungen, 513). Diesbezüglich sind Bestrebungen im Gange, die bedeutendsten Verschmutzungsquellen zu erfassen und den Eintrag von Mikroverunreinigungen mit geeigneten technologischen Massnahmen (Behandlung mit Aktivkohle, Ozonierung) zum Schutz der Wasserflora und ‑fauna und der Trinkwasserressourcen zu verringern. Der Bund hat im Frühjahr 2014 beschlossen, Massnahmen bei grossen zentralen Abwasserreinigungsanlagen und solchen an Fliessgewässern mit einem hohen Anteil an gereinigtem Abwasser zu unterstützen. Hierfür wird eine gesamtschweizerische Abwasserabgabe pro angeschlossenem Einwohner erhoben (weiterführend die Botschaft GSchG 2013; die eidgenössischen Räte haben die entsprechende Änderung des Gewässerschutzgesetzes am 21. März 2014 beschlossen [siehe Art. 60b und 61a GSchG, die am 1. Januar 2016 in Kraft treten; AS 2014 3327]).
16. Die öffentliche Abwasserentsorgungsinfrastruktur wurde mit einem sehr bedeutenden Mitteleinsatz erstellt. Der heutige Wiederbeschaffungswert der öffentlichen Kanalisationen wird auf CHF 66 Mrd. geschätzt, derjenige der 839 grösseren zentralen Abwasserreinigungsanlagen auf CHF 14 Mrd. (Eawag, Kennzahlen). Es sind bedeutende Anstrengungen zu unternehmen, um diese wichtige Infrastruktur in ihrem Wert dauerhaft zu erhalten und weiterzuentwickeln.
1. Auftrag an die Kantone
17. Der Bundesgesetzgeber überträgt das Bereitstellen der öffentlichen Abwasserentsorgungsinfrastruktur, d.h. die Erstellung der öffentlichen Kanalisationen und der zentralen Abwasserreinigungsanlagen, den Kantonen. Diese haben dafür zu sorgen, dass die erforderlichen öffentlichen Abwasseranlagen erstellt werden. Die Kantone können diese Aufgabe selber wahrnehmen – was eher die Ausnahme darstellt – oder sie den Gemeinden zuweisen. Auch eine Auslagerung an öffentlichrechtliche Körperschaften und Anstalten oder an Private ist nicht ausgeschlossen, erfordert aber eine wirksame Fachaufsicht des Kantons über diese Aufgabenträger.
18. Die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinde wird durch das kantonale Recht geregelt. Dieses muss die Zuständigkeiten derart festlegen, dass eine sachgerechte Umsetzung des bundesgesetzlichen Auftrags gewährleistet ist.
19. Die öffentliche Kanalisation (unter Einschluss der Sonderbauwerke) und die zentralen Abwasserreinigungsanlagen stellen Abwasseranlagen dar, die dem öffentlichen Zweck einer sicheren und umweltgerechten Abwasserentsorgung dienen. An diesen öffentlichen Werken besteht ein erhebliches öffentliches Interesse, da sie dafür sorgen, dass sehr bedeutende Schadstofffrachten von den Gewässern ferngehalten werden (N 10 ff.). Daher muss sichergestellt werden, dass diese Anlagen jederzeit zuverlässig funktionieren.
2. Begriffe und Abgrenzungen
20. Als öffentliche Kanalisationen werden im GSchG Kanalisationssysteme der öffentlichen Hand bezeichnet, die der Ableitung des verschmutzten Abwassers in die zentrale Abwasserreinigungsanlage dienen. Unter den Begriff der öffentlichen Kanalisation fallen im vorliegenden Zusammenhang nicht nur eigentliche Kanalisationsleitungen mit den dazu gehörenden Ausrüstungen (Regenwassersammler, Kontrollschächte, Schlammsammler, Schwerkraftabscheider usw.), sondern ebenso Sonderbauwerke wie Regenüberläufe, Regenbecken, Regenrückhaltebecken, Strassenwasser-Reinigungsbauwerke und Abwasserpumpwerke.
21. Bei der Entwässerung der Grundstücke kommen zwei Entwässerungssysteme zur Anwendung:
22. Das Mischsystem ist in der Schweiz das vorherrschende Entwässerungssystem. Etwa 70 % des Siedlungsgebiets der Schweiz werden auf diese Weise entwässert (BAFU, Kommunales Abwasser, 20), wobei dies je nach Kanton erheblich variieren kann. Obwohl das Mischsystem dem Grundsatz der Trennung von verschmutztem und nicht verschmutztem Abwasser (Art. 7 GSchG) nicht entspricht, ist es als Entwässerungssystem unter Umständen zulässig (BGer 1C_87/2012 vom 27. November 2012, E. 4.3; im zu beurteilenden Fall berücksichtigte das Gericht die Tatsache, dass bei den im Mischsystem entwässerten Flächen Massnahmen zur lokalen Versickerung des nicht verschmutzten Abwassers getroffen wurden und dass künftig eine Entwässerung im Trennsystem vorgesehen war). In der Praxis werden die beiden beschriebenen Entwässerungssysteme auch in Kombinationen erstellt und betrieben (z.B. «Teiltrennsystem»). Die Wahl des Entwässerungssystems hat anhand der konkreten Verhältnisse (Eignung des Untergrunds für die lokale Versickerung des nicht verschmutzten Abwassers, Vorhandensein eines Vorfluters für die Einleitung des nicht verschmutzten Abwassers, nutzungsbezogene Gefährdungssituation bei den zu entwässernden Flächen usw.) zu erfolgen.
23. Wenn in Art. 12 GSchG von der öffentlichen Kanalisation die Rede ist, so ist damit ein Kanalisationssystem gemeint, dessen Hauptfunktion die Ableitung des verschmutzten Abwassers in die zentrale Abwasserreinigungsanlage darstellt. Beim Trennsystem führt nur die Schmutzwasserkanalisation dorthin, während die Regenwasserkanalisation das nicht verschmutzte Abwasser in ein oberirdisches Gewässer leitet. Auch diese Kanalisation ist Teil der öffentlichen Abwasserentsorgungsinfrastruktur. Die Regenwasserkanalisation dient jedoch nicht dem Abtransport des verschmutzten, sondern des nicht verschmutzten Abwassers.
24. Die zentrale Abwasserreinigungsanlage nimmt das von der öffentlichen Kanalisation zufliessende verschmutzte Abwasser auf; sie ist eine Anlage, die der «Reinigung von verschmutztem Abwasser» (Abs. 1) dient, bevor dieses in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet wird. In der Regel ist die zentrale Abwasserreinigungsanlage für die Behandlung von «kommunalem» Abwasser ausgelegt. Gemäss Anhang 3.1 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV umfasst kommunales Abwasser:
a. Häusliches Abwasser (Abwasser aus Haushalten und gleichartiges Abwasser);
b. das von bebauten oder befestigten Flächen abfliessende und mit dem häuslichen Abwasser abgeleitete Niederschlagswasser.
25. Bis zu einem gewissen Grad ist die zentrale Abwasserreinigungsanlage auch in der Lage, Industrieabwasser (Anhang 3.2 GSchV) und anderes verschmutztes Abwasser (Anhang 3.3 GSchV) zu behandeln. Allerdings muss derartiges Abwasser unter Umständen vor der Ableitung in die öffentliche Kanalisation vorbehandelt werden (Komm. zu Art. 12 GSchG N 12).
3. Erstellungspflicht des Gemeinwesens
26. Die Pflicht zur Erstellung öffentlicher Kanalisationen und zentraler Anlagen zur Reinigung von verschmutztem Abwasser umfasst nicht nur die erstmalige Erstellung dieser Abwasseranlagen, sondern zielt auf eine dauernde Erhaltung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Abwasserentsorgungsinfrastruktur ab. Abs. 1 verlangt somit auch, dass das erstellungspflichtige Gemeinwesen seine Anlagen sachgerecht unterhält und festgestellte bauliche Mängel umgehend behebt (sogenannter baulicher Unterhalt).
27. Überdies umfasst der Gesetzesauftrag auch die fortwährende Optimierung der gesamten Infrastruktur:
28. Diese Optimierungen werden in der Regel im Rahmen der generellen Entwässerungsplanung (Art. 7 Abs. 3 GSchG) aufeinander abgestimmt.
29. Schliesslich bezieht sich Abs. 1 auch auf die Erneuerung der Abwasseranlagen. Kanalisationsleitungen weisen eine technische Lebensdauer von 60 bis 80 Jahren auf, bei Sonderbauwerken geht man, je nach Anlage, von 20 bis 40 Jahren aus. Die technische Lebensdauer von zentralen Abwasserreinigungsanlagen bzw. deren Anlageteilen beträgt etwa 20 bis 25 Jahre. Sind Abwasseranlagen zu erneuern, ist als Massstab der Stand der Technik zu nehmen. Darunter ist ein fortschrittliches Technologieniveau zu verstehen («Front des technischen Fortschritts»; vgl. Komm. zu Art. 12 N 38).
30. Mit dem Umfang der Erstellungspflicht des Gemeinwesens ist implizit auch geklärt, dass die entsprechenden Kosten über die Abwasserrechnung der öffentlichen Hand und damit vollumfänglich über Abwasserabgaben zu finanzieren sind (Art. 60a GSchG).
4. Abgrenzung zum Verantwortungsbereich der Privaten
31. Abs. 1 definiert den Umfang der Erstellungspflicht des Gemeinwesens und grenzt damit den Verantwortungsbereich von Kanton oder Gemeinde gegen denjenigen der Privaten ab. Letztere sind unter Umständen verpflichtet, selber für den Anschluss an die öffentliche Kanalisation zu sorgen (vgl. Art. 11 Abs. 2 Bst. c GSchG). Die Erstellungspflicht des Gemeinwesens ist begrenzt auf die Bauzonen (Art. 10 Abs. 1 Bst. a GSchG; angeknüpft wird dabei an Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG) und auf bestehende Gebäudegruppen ausserhalb von Bauzonen, für welche die besonderen Verfahren der Abwasserbeseitigung im Sinne von Art. 13 GSchG keinen ausreichenden Schutz der Gewässer gewährleisten oder nicht wirtschaftlich sind (Art. 10 Abs. 1 Bst. b GSchG).
32. Abs. 1bis verlangt, dass die öffentlichen Abwasseranlagen wirtschaftlich betrieben werden. Die Vorschrift wendet sich in erster Linie an die Kantone: Sie müssen dafür sorgen, dass die Träger der öffentlichen Abwasserentsorgung – meist Gemeinden, Zweckverbände oder interkommunale Anstalten – die ihnen obliegenden Aufgaben bei der Abwasserentsorgung wirtschaftlich wahrnehmen. Diese Vorgabe entspricht dem Gebot der sparsamen Mittelverwendung, wie es allgemein für die Tätigkeit der öffentlichen Hand gilt.
33. Die Verpflichtung von Abs. 1bis, die öffentlichen Abwasseranlagen wirtschaftlich zu betreiben, ist im Einzelfall unmittelbar anwendbar. Die Kantone müssen im Rahmen ihrer Fachaufsicht über die Träger der öffentlichen Abwasserentsorgung dafür sorgen, dass Bau und Betrieb der Anlagen wirtschaftlich erfolgen. «Dies kann im Einzelfall eine Kontrolle und gegebenenfalls eine stärkere Einflussnahme auf die Investitionspolitik von Verbänden bedeuten» (Botschaft GSchG 1996, 1229).
34. Umgesetzt werden kann der Auftrag beispielsweise auch dadurch, dass bauliche Veränderungen an der öffentlichen Kanalisation oder an der zentralen Abwasserreinigungsanlage einer Bewilligungspflicht des Kantons unterworfen werden. Die Kantone können durch Gesetz oder Verordnung den Trägern der öffentlichen Abwasserentsorgung auch genauere Vorgaben zur Wirtschaftlichkeit beim Bau und Betrieb der öffentlichen Abwasserinfrastruktur machen. Ansatzpunkte können etwa der Erlass organisatorischer oder personeller Standards, die kantonsweite Einführung einer einheitlichen Rechnungsführung, Vorschriften zur Höhe der Abschreibungen, Vorgaben über die Dimensionierung von Anlagen oder die Schliessung unwirtschaftlicher Betriebsteile darstellen (Tschannen, Kommentar USG, Art. 31b N 23).
2. Wirtschaftlicher Betrieb
35. Ein wirtschaftlicher Betrieb ist hier in einem umfassenden Sinn zu verstehen: Er bezieht sich nicht nur auf den Betrieb, verstanden als ständiges Aufrechterhalten der Funktionsfähigkeit der Abwasserentsorgungsinfrastruktur, sondern umfasst auch die Erstellung, Optimierung und Erneuerung dieser Infrastruktur.
36. In der Ökonomie wird die Wirtschaftlichkeit definiert als ein Mass für das Verhältnis von Handlungsergebnissen (Nutzen) und dem dafür erforderlichen Mitteleinsatz, wobei sowohl der Nutzen als auch der Mitteleinsatz in Geldeinheiten gemessen werden. Im vorliegenden Zusammenhang lässt sich der Wert des Nutzens (nämlich der Wert des Betriebs der öffentlichen Abwasserentsorgungsinfrastruktur) nicht sinnvoll in Geldeinheiten ausdrücken. Daher muss es genügen, wenn die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der öffentlichen Abwasserentsorgungsinfrastruktur lediglich qualitativ umschrieben wird.
37. Wirtschaftlich ist der Betrieb (im oben beschriebenen Sinn), wenn zur Erreichung des Zieles einer dauernd funktionierenden öffentlichen Abwasserentsorgungsinfrastruktur möglichst geringe Mittel eingesetzt werden müssen. Dieses Ziel soll mit einem möglichst geringen Aufwand erreicht werden.
38. Ein wirtschaftlicher Betrieb der Abwasserentsorgungsinfrastruktur darf dabei aber nicht mit einer unbedachten kurzfristigen Minimierung der Ausgaben gleichgesetzt werden, sondern es ist eine langfristige Perspektive zu wahren. So ist zum Schutz der bestehenden Infrastruktur ein hinreichender baulicher Unterhalt sicherzustellen, um die Funktionstüchtigkeit der Anlagen während ihrer gesamten vorgesehenen Lebensdauer zu erhalten. In dieser Hinsicht bestehen mancherorts noch grosse Defizite.
39. Beim Betrieb der zentralen Abwasserreinigungsanlage bedeutet ein wirtschaftlicher Betrieb, dass die Anlage mit möglichst hohem Wirkungsgrad und damit mit einer guten Umweltleistung bei gleichzeitig niedrigen Kosten betrieben wird. Nicht mit Wirtschaftlichkeitsargumenten begründet werden kann indessen ein Betrieb, bei dem Energie‑ und Stoffverbrauch derart minimiert werden, dass die in der Gewässerschutzverordnung festgehaltenen Anforderungen an die Einleitung des in der zentralen Abwasserreinigungsanlage behandelten Abwassers gerade noch erfüllt werden. Die Anlagen sind vielmehr mit Blick auf das Vorsorgeprinzip so zu betreiben, dass möglichst wenig Stoffe, die Wasser verunreinigen können, in das Gewässer eingeleitet werden (vgl. Anhang 1 Ziff. 1 Abs. 3 GSchV).
40. Auch bei Neuinvestitionen ist darauf zu achten, Anlagen mit hohem Wirkungsgrad und guter Umweltleistung einzusetzen.
41. Abs. 1bis ist schliesslich auch Grundlage für die Bemühungen, unwirtschaftliche kleine zentrale Abwasserreinigungsanlagen, die oft bei vergleichsweise hohen Kosten eine ungenügende Reinigungsleistung aufweisen, aufzuheben und mit anderen zentralen Abwasserreinigungsanlagen zusammenzulegen. Die Tendenz zu grösseren Einheiten und die damit einhergehende Professionalisierung der öffentlichen Abwasserreinigung ist durchaus erwünscht.
42. Die öffentliche Abwasserreinigung setzt zwar zur Hauptsache darauf, dass das verschmutzte Abwasser in zentralen Abwasserreinigungsanlagen behandelt wird; Abs. 1 definiert den Umfang der Erstellungspflicht der öffentlichen Hand. Indes erlaubt Abs. 2 den Kantonen, in abgelegenen oder dünn besiedelten Gebieten angepasste Entsorgungskonzepte umzusetzen. Diese Ausnahme ist ein Gesichtspunkt des mit dem GSchG 1991 verfolgten Ansatzes des differenzierten Gewässerschutzes (vgl. Botschaft GSchG 1987, 1086).
43. Das Gemeinwesen ist gehalten, das verschmutzte Abwasser in den abgelegenen oder dünn besiedelten Gebieten mit dezentralen Systemen zu behandeln (z.B. Klein-Kläranlage). Dabei wird vorausgesetzt, dass der Schutz der ober‑ und unterirdischen Gewässer gewährleistet bleibt. Massgebend sind die Anforderungen an die Einleitung von kommunalem Abwasser gemäss Anh. 3.1 GSchV und die Anforderungen an die Wasserqualität gemäss Anh. 2 GSchV. Lässt sich kein hinreichender Schutz der Gewässer erreichen, ist die Entsorgung des verschmutzten Abwassers auf andere Weise zu organisieren (z.B. Sammeln in abflusslosen Gruben und periodischer Abtransport in die zentrale Abwasserreinigungsanlage; vgl. Hunger, Sanierungspflicht, 224) oder es müssen Nutzungsverbote ausgesprochen werden. Das Vorgehen richtet sich nach Art. 47 GSchV.
44. Art. 10 Abs. 2 GSchG richtet sich ausschliesslich an die Kantone (bzw. die Träger der öffentlichen Abwasserentsorgung); die Privaten können aus Abs. 2 nicht eine Befreiung von ihrer Pflicht zum Anschluss an die öffentliche Kanalisation ableiten (BGer 1A.1/2001 vom 7. Mai 2001, E. 3.b).
45. Grundsätzlich liegt die Verantwortung für öffentliche Kanalisationen beim Gemeinwesen und für private Kanalisationen bei ihren Eigentümern. Gemeinwesen und Private tragen im Regelfall je die Kosten für Erstellung, Betrieb, Unterhalt und Erneuerung ihrer Kanalisation. Abs. 3 regelt nun den Ausnahmefall, bei dem eine private Kanalisation nicht nur der Abwasserentsorgung der oder des Privaten dient, sondern einem grösseren Kreis von Nutzerinnen und Nutzern zur Verfügung steht.
46. Eine private Kanalisation dient öffentlichen Zwecken, wenn sie der Ableitung des verschmutzten Abwassers aus mehreren Gebäuden in die zentrale Abwasserreinigungsanlage dient (BGer 1C_533/2010 vom 20. Juli 2011, E. 5.3). Es kommt somit auf die tatsächliche Verwendung einer Kanalisation an.
47. Dient eine private Kanalisation in diesem Sinn öffentlichen Zwecken, ist sie der öffentlichen Kanalisation «gleichgestellt». Dies bedeutet, dass die Wirkungen von Art. 11 Abs. 1 GSchG zum Tragen kommen, wonach das verschmutzte Abwasser aus Drittliegenschaften, die im Bereich der privaten Kanalisation liegen, in diese eingeleitet werden muss. Ebenso ist Art. 11 Abs. 3 GSchG anzuwenden; somit ist der Inhaber der privaten Kanalisation verpflichtet, den Anschluss von Drittliegenschaften an seine Kanalisation zu dulden und das von diesen Liegenschaften anfallende Abwasser abzunehmen.
48. Dabei bleibt das Verhältnis zwischen Kanalisationsinhaber und den anzuschliessenden Dritten ein privatrechtliches. Die Privaten können Entschädigung für die Mitbenutzung, Unterhalts‑ und Erneuerungspflichten frei auf privatvertraglicher Grundlage regeln. Kommt jedoch keine Einigung zustande, muss das Gemeinwesen mit Verfügung die gegenseitigen Rechte und Pflichten regeln. Ebenso erlässt es eine Verfügung, wenn der Anschluss der Drittliegenschaften nicht freiwillig vorgenommen wird oder sich der Inhaber der privaten Kanalisation weigert, den Anschluss der Drittliegenschaften zu dulden.
49. Das kantonale oder kommunale Recht kann die Voraussetzungen regeln, unter denen private Kanalisationen auch öffentlichen Zwecken dienen können. Ferner können auch öffentlichrechtliche Regeln für die Übernahme solcher Kanalisationen durch das Gemeinwesen, Entschädigung sowie Unterhalt und Erneuerung aufgestellt werden.
Résumé
Aux termes de l'art. 10 al. 1 LEaux, les cantons sont chargés de la construction des réseaux d'égouts publics et des stations centrales d'épuration des eaux usées provenant des zones à bâtir (let. a) et des groupes de bâtiments situés hors des zones à bâtir pour autant que les méthodes spéciales de traitement au sens de l'art. 13 LEaux n'assurent pas une protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (let. b). Les cantons ne sont pas tenus d'exécuter eux-mêmes cette tâche mais peuvent la déléguer aux communes, à des corporations et établissements de droit public ou à des privés. Cet alinéa couvre non seulement la construction de ces installations mais vise également leur fonctionnement durable. Par conséquent, la collectivité doit entretenir correctement les installations et remédier immédiatement aux défauts de construction constatés. De plus, elle doit s'assurer de la constante optimisation de l'ensemble de ces installations par l'amélioration continuelle du système et par l'extension des réseaux d'égouts et des stations centrales d'épuration des eaux usées. L'al. 1bis LEaux impose aux cantons de veiller à l'exploitation économique de ces installations en exerçant un contrôle «et, le cas échéant, une plus grande influence sur la politique d'investissement des associations concernées».
L'al. 2 de l'art. 10 LEaux prévoit que, dans les régions retirées ou celles qui ont une faible densité de population, les eaux polluées peuvent être traitées par d'autres systèmes que les stations d'épuration, pour autant que la protection des eaux superficielles et souterraines soit assurée sur la base des exigences relatives au déversement d'eaux polluées communales dans les eaux (annexe 3.1 OEaux) et des exigences relatives à la qualité des eaux (annexe 2 OEaux).
En principe, la responsabilité ainsi que les coûts pour la construction, l'utilisation, l'entretien et le renouvellement des égouts sont à la charge des communes pour les égouts publics et des propriétaires pour les égouts privés. L'al. 3 instaure cependant une exception à ce principe lorsqu'une conduite d'eaux usées permet l'évacuation d'eaux usées d'un large cercle d'utilisateurs, en assimilant aux égouts publics les égouts privés pouvant également servir à des fins publiques. L'al. 4 a été abrogé avec la révision de la loi du 20 juin 1997 et a été remplacé par l'art. 7 al. 3 de la présente loi.
Literatur: Bundi Ulrich, Wasserwirtschaft als Spielfeld der Interessen, in: URP 2008, 423 ff. (zit. Wasserwirtschaft); Rausch Heribert, Die Umweltschutzgesetzgebung – Aufgabe, geltendes Recht und Konzepte, Zürich 1977 (zit. Umweltschutzgesetzgebung).
Materialien und amtliche Publikationen: Bundesamt für Umwelt (BAFU), Indikator Anschluss- und Ausbaugrad von Abwasserreinigungsanlagen, <http://www.bafu.admin.ch/umwelt/indikatoren/ 08605/08610/index.html?lang=de>, 18.8.2015 (zit. Anschluss- und Ausbaugrad); Eidg. Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (Eawag) (Hrsg.) (verfasst durch Maurer Max/Herlyn Anja), Zustand, Kosten und Investitionsbedarf der schweizerischen Abwasserentsorgung, Schlussbericht im Auftrag des Bundesamts für Umwelt (BAFU), Dübendorf 2006 (zit. Schlussbericht Abwasserentsorgung); Eidg. Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (Eawag), Kennzahlen und Eckdaten – Siedlungswasserwirtschaft Schweiz, Stand 2012, <http://www.eawag.ch/forschung/sww/kennzahlen/index?print=1>, besucht am 27.8.2014 (zit. Kennzahlen).