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Begleitartikel zu: "Reformziele werden bei Gemeindereformen nicht immer erreicht"

Die Auswirkungen von Gemeindereformen zeigen auf, dass das Management des Wandels von grosser Bedeutung ist. Für die Exekutive stellt sich die Frage, wie die Gemeinde umsichtig geführt werden kann, so dass allfälliger Reformbedarf rechtzeitig erkannt wird und nach der Inangriffnahme eines Projekts die gesetzten Ziele erreicht werden. Ausgehend von den Fallstudien lassen sich fünf Gestaltungsempfehlungen formulieren. Die angesprochenen Aspekte haben sich in den untersuchten Gemeinden als kritische Erfolgsfaktoren herauskristallisiert.
Eine Gemeinde benötigt regelmässige Informationen über ihre Leistungsfähigkeit
Zu Beginn eines Reformprozesses steht das Bewusstsein, dass Handlungsbedarf besteht. Oft deuten nur wenige Indikatoren, die einzeln gesehen nicht unmittelbar als allarmierend erscheinen, auf das Vorhandensein von Problemen. Beachtliche Schulden, dringend notwendiger, aber nicht finanzierbarer Erneuerungsbedarf veralteter Infrastruktur oder auch personelle Engpässe können solche Indikatoren sein, die auf Leistungsgrenzen hinweisen. Zudem kann eine Gemeinde feststellen, dass sie eine Gemeindeaufgabe erfüllen sollte, aber mit ihren Ressourcen dazu nicht (mehr) in der Lage ist. Ein an die Grössenverhältnisse der Gemeinde angepasstes Führungsinformationssystem ermöglicht ein frühzeitiges Erkennen von Leistungsgrenzen. Häufig fehlen insbesondere in kleineren Gemeinden solche Informationen. Ein Informationssystem (Cockpit) für Gemeinden könnte beispielsweise die Dimensionen Finanzen/Wirtschaftlichkeit, Aussensicht (der externen Anspruchsgruppen), Innensicht (der internen Anspruchsgruppen), Umwelt/Gesellschaft sowie Zukunft/Entwicklungsperspektiven abdecken. Zudem empfiehlt sich die periodische Durchführung interkommunaler Leistungsvergleiche.
Die Initiierung eines Reformprojekts ist immer ein Führungsentscheid
Je weitreichender die Konsequenzen eines beabsichtigten Reformprojektes sind, umso dringlicher ist die Initiierung eines Projekts durch die Exekutive oder sogar Legislative. Werden solche Projekte nicht von der Regierung getragen, dann haben sie es bei der Realisation schwer. Die Regierung hat im Rahmen des Veränderungsprozesses die Rolle des legitimierten Machtpromotors.
Bei der Bewertung der Gestaltungsalternativen ist ein differenziertes, sachlich abgestütztes Vorgehen zu wählen
In einer Gemeinde werden die unterschiedlichen Handlungsoptionen nicht nur anhand analytischer Instrumente bewertet, sondern vor allem im politischen Diskurs. Es muss davon ausgegangen werden, dass einzelne Kriterien plötzlich ein grösseres Gewicht erlangen als ihnen beispielsweise die Exekutive zu Beginn des Reformprozesses zugestanden hat. Damit die politische Diskussion möglichst sachlich bleibt, ist eine umfassende Situationsanalyse und eine anhand verschiedener Kriterien durchgeführte Bewertung der Gestaltungsalternativen von Bedeutung. Dadurch verringert sich die Gefahr des Scheiterns eines Projektes. Mögliche Bewertungskriterien sind die Auswirkungen auf die finanzielle Situation, das Dienstleistungsangebot, die politische Integration, die Gemeindeautonomie, die Anpassungsfähigkeit der Organisation, die Führbarkeit und Begrenzung des Koordinationsaufwandes und die Motivation der Mitarbeitenden. Nebst diesen Kriterien muss eine Gemeinde auch das politisch-rechtliche, sozio-kulturelle, technologische und wirtschaftliche Umfeld einer Gemeinde berücksichtigen, damit ein Projekt Aussicht auf Erfolg hat. Bei einem Gemeindezusammenschluss sind beispielsweise die kantonalen Gemeindestrategien und das bestehende soziale Band zwischen den beteiligten Gemeinden von Bedeutung.
Die Einführung von Reformen erfordert ein umsichtiges Projektmanagement
Managementreformen, die Einführung der interkommunalen Zusammenarbeit und insbesondere Gemeindezusammenschlüsse sind komplexe Veränderungsprozesse. Die Fallstudien haben aufgezeigt, dass bei verschiedenen Projekten in der Umsetzungsphase Probleme auftraten: Widerstand in der Verwaltung und bei einzelnen Bevölkerungsgruppen, aber auch eine Fehlplanung des Ressourcenbedarfs waren nur einige Beispiele, die zu einer Verzögerung bei der Projektumsetzung führten. Das Projektmanagement sollte deshalb umsichtig angegangen werden. Der Beizug eines externen Beraters, der mit seinem methodischen Wissen als Veränderungshelfer den Veränderungsprozess unterstützt, kann von grossem Nutzen sein.
Strategie, Struktur und Kultur bilden eine Einheit
Ein umsichtiges Management des Wandels muss immer aufeinander abgestimmt den Strategie-, den Struktur- und den Kulturwandel berücksichtigen.
In erster Linie geht es um die Frage nach den grundsätzlichen Zielen einer Gemeinde und ihrer Aktivitäten. Was soll die Gemeinde überhaupt tun? Unter welchen Gesichtspunkten sollen die Aufgaben erfüllt werden? Solche Fragestellungen gehören zur Strategiebildung und -festlegung. Wir bezeichnen die Veränderungen in diesem Bereich als Strategiewandel. Es handelt sich um eine Problemstellung, welche insbesondere die Legislative, die Exekutive und die betriebliche Führung (Gemeindeschreiberinnen und –schreiber sowie Amtsvorsteherinnen und -vorsteher) beantworten müssen.
Verändern sich die Ziele einer Gemeinde, dann hat das im optimalen Fall auch eine Veränderung der organisatorischen Regeln (z. B. Pflichtenhefte, Aufgaben-, Kompetenz- und Verantwortungsprofile) zur Folge. Wer hat welche Verantwortung hinsichtlich der zu erreichenden Ziele? Wie unterstützen die Arbeitsabläufe die anvisierten Ziele am besten? Welche Steuerungs- und Kontrollinstrumente sind dazu notwendig? Gibt es Widersprüche, Zielkonflikte oder Überlagerungen zwischen den verschiedenen Vorgehensweisen zur Erreichung der strategischen Ziele und wie lassen sich diese möglichst vermeiden? Veränderungen bei den Strukturen, Prozessen, Instrumenten oder institutionellen Regeln werden dem Strukturwandel zugeordnet. Der Strukturwandel ist eine Hauptaufgabe der Exekutive und der betrieblichen Führung.
Eine dritte Kategorie von Fragestellungen an die Gemeindeführung umfasst die zentralen Wertgrundlagen und Verhaltensweisen, die zur Erreichung der strategischen Ziele notwendig sind. Welche Werte bilden das Fundament einer Gemeinde im Hinblick auf die Ziele der Institution? Mit welchen Mitteln und Massnahmen fördert die Gemeinde solche Werthaltungen? In welche Richtung müssen sich die Werte und Verhaltensweisen der Beteiligten ändern, um die Ziele erreichen zu können? Fördern wir Einstellungen oder pflegen wir Werte, die den beabsichtigten Zielen entgegenlaufen? Die Veränderung der Werthaltungen von Personen und somit auch der Gemeinde wird als Kulturwandel bezeichnet. Der Kulturwandel ist eine äusserst wichtige Aufgabe für alle Politik- und Verwaltungsangehörigen, welcher aber oft vernachlässigt wird. Personalentwicklungsmassnahmen und das Vorleben der neuen Werte durch die Vorgesetzten sind entscheidende Ansatzpunkte, die Kultur zu beeinflussen.
Nur die integrierte Sicht und der vollständige Einbezug der Veränderung von Zielen und Aufgaben (Strategiewandel), Instrumenten, Verfahren und Strukturen (Strukturwandel) sowie von Werten (Kulturwandel) trägt zum Gelingen von Reformen bei.
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Zum Autor:
Dr. Reto Steiner, Dozent am Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern, 31.07.03

Die wichtigsten Ergebnisse in Kürze (Medienmitteilung)
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Die Schweizer Kantone messen Gemeindefusionen eine hohe Bedeutung bei, dies zeigt eine Untersuchung der Universität Bern. Die kantonale Gemeindepolitik gegenüber Fusionen ist nicht wirkungslos: Die rund 510 Gemeinden mit Fusionsplänen sind insbesondere in Kantonen mit fusionsunterstützender Politik anzutreffen.
Fusionen von politischen Gemeinden sind gemäss einer im September 2008 durchgeführten Befragung des Kompetenzzentrums für Public Management (KPM) der Universität Bern für 16 von 26 Schweizer Kantone von grosser oder sogar sehr grosser Bedeutung. Bei einer vergleichbaren Befragung vor zehn Jahren waren es erst zehn Kantone, welche diese Aussage machten. Der Fusionszug hat damit an Dynamik gewonnen. Bereits in 17 Kantonen gibt es politische Vorstösse, welche Fusionen fordern. In je sechs Fällen gehen die Fusionsinitiativen auf kommunale respektive kantonale Vorstösse zurück, in den übrigen fünf Kantonen auf gemeinsame Vorstösse beider Staatsebenen.
Wo Fusionen zur Diskussion stehen
Nebst den bereits definitiv beschlossenen Fusionen und weit fortgeschrittenen Fusionsprojekten (154 Gemeinden sind daran beteiligt), gibt es nach Information der Kantone insgesamt 355 weitere Gemeinden, die sich eine Fusion überlegen und dies auch öffentlich kommuniziert haben. Diese Gemeinden befinden sich in 15 Schweizer Kantonen, darunter etwa Tessin, Bern, Waadt und Glarus. Nebst der Fusion von Einwohnergemeinden sind auch andere Fusionsarten durchaus ein Thema. In sieben Kantonen, welche noch Schulgemeinden kennen, stehen diese zur Disposition: Beispielsweise ist im Kanton St. Gallen per 1. Januar 2009 vorgesehen, in 14 Projekten insgesamt 31 Schulgemeinden mit anderen Schulgemeinden oder mit ihrer politischen Gemeinde zusammenzuschliessen. Projekte führen nicht immer zu einer definitiven Fusion, wie die Kantonsbefragung zeigt. So gab es beispielsweise im Kanton Freiburg seit dem Jahre 2002 elf gescheiterte Projekte mit 32 beteiligten Gemeinden, im Kanton Tessin acht Projekte mit 38 betroffenen Gemeinden und im Kanton Bern sechs erfolglose Versuche mit 18 beteiligten Gemeinden. Schweizweit erwähnen die Kantone 53 Projekte mit 204 Gemeinden.
Die Kantone setzen Anreize
Die Kantone, welche Fusionen hohes Gewicht beimessen, lassen es nicht bei Appellen bewenden. Sie setzen mit unterschiedlichen Methoden Anreize. In 60 Prozent der Schweizer Kantone leistet die übergeordnete Staatsebene fusionswilligen Gemeinden finanzielle Unterstützung. In der Mehrheit der Fälle handelt es sich dabei um allgemeine Finanzhilfen im Falle einer Fusion, um Fusionshilfen für die Fusionsabklärungen oder um Finanzhilfen für das Fusionsprojekt. Jeder vierte Schweizer Kanton ist sogar bereit, Beiträge zur Entschuldung einzelner Gemeinden zu gewähren. Die allgemeine Finanzhilfe besteht beispielsweise aus einem Fixbetrag pro Einwohner. In 75 Prozent der Kantone erbringen die Kantone Beratungsleistungen für fusionsinteressierte Gemeinden. Diese beinhalten entweder eine projektbegleitende oder eine punktuelle fachliche Beratung durch Kantonsangestellte. Externe Berater werden nur in Ausnahmefällen durch den Kanton direkt engagiert und bezahlt. Arbeitshilfen für Gemeindefusionen bieten 56 Prozent der Kantone an. In den meisten Fällen handelt es sich dabei um Musterdokumente oder allgemeine Leitfäden zum Thema Gemeindefusion. Nur eine Minderheit verfügt über spezifische Leitfäden für Fusionsabklärungen. Diese Lücke wird zurzeit durch die Universität Bern mit einem Forschungsprojekt der Kommission Technologie und Innovation (KTI) geschlossen. Der detaillierte Leitfaden soll 2009 verfügbar sein. In den meisten Kantonen werden Berechnungen der finanziellen Auswirkungen kostenlos durchgeführt. Ein eigentliches Rechnungstool, mit welchem die Gemeinden mögliche finanzielle Auswirkungen von Fusionen in Szenarien selber abklären können, findet sich in keinem Kanton.
Anreize zeitigen Wirkung
Da in verschiedenen Kantonen diskutiert wird, ob die kantonale Ebene Fusionen stärker fördern soll, interessieren die Auswirkungen der Unterstützungsmassnahmen. Dazu werden alle definitiv beschlossenen Fusionen, welche zwischen 2009 und 2011 in Kraft treten, berücksichtigt und in Beziehung zu den kantonalen Unterstützungsmassnahmen gesetzt. Nebst der absoluten Anzahl an Projekten pro Kanton interessiert insbesondere auch die prozentuale Häufigkeit im Verhältnis zur Gemeindezahl jedes Kantons, weil andernfalls Fusionsbestrebungen in Kantonen mit wenigen Gemeinden systematisch unterschätzt werden. Statistisch nachweisbaren fördernden Einfluss auf Fusionen haben die gewährte kantonale finanzielle Unterstützung, die Bereitstellung von Arbeitshilfen und zur Verfügung gestellte Beratungsleistungen. Wenn Kantone Fusionen folglich aktiv fördern wollen, sollten sie sich nicht nur auf die durchaus wirksamen finanziellen Anreize fokussieren, sondern auch der Prozessbegleitung einen gebührenden Stellenwert beimessen. Interessanterweise hat die Gemeindestruktur in den Kantonen wenig statistisch nachweisbaren Einfluss auf die Fusionsintensität: Eine grosse Anzahl Gemeinden pro Kanton, viele kleine Gemeinden und eine Vielzahl leistungsschwächere Gemeindeverwaltungen (basierend auf Gemeindebefragung 2005) führen nicht nachweislich zu mehr Fusionen. Interkommunale Zusammenarbeit kann zudem auf der Grundlage der vorliegenden Daten der Kantonsbefragung 2008 und der Gemeindebefragung 2005 weder als Auslöser noch als Substitut von Gemeindefusionen verstanden werden. Einen belegbaren Einfluss hat jedoch die Entwicklung der Gemeindesteuern. Fusionen sind in Kantonen häufiger verbreitet, wo sich die kommunalen Steuererträge schwächer als im schweizerischen Schnitt entwickelt haben. Als Fazit kann festgehalten werden, dass sich Kantone mit fusionsaktiven Gemeinden in erster Linie durch die kantonale Gemeindepolitik von den übrigen Kantonen unterscheiden. Unterstützungsmassnahmen beeinflussen folglich das Verhalten. Zudem sind Fusionen in Kantonen mit finanziell gesehen strukturschwachen Gemeinden verbreitet. Von Kantonen verwendete Slogans wie «Ein starker Kanton braucht starke Gemeinden» scheinen also tatsächlich ein Leitmotiv der kantonalen Politik zu sein.
Kanton spielt eine wichtige Rolle
Bei Fusionsentscheiden hat in der Schweiz in elf Kantonen das Kantonsparlament das letzte Wort. In vier weiteren Kantonen kann die Bevölkerung das fakultative Referendum ergreifen, in sieben Kantonen ist eine Referendumsabstimmung sogar obligatorisch. Lediglich in drei Kantonen entscheiden die betroffenen Gemeinden abschliessend über die Fusion. Dies verdeutlicht, dass den Kantonen bei Gemeindefusionen eine wichtige Bedeutung zukommt. Das Bundesgericht schützt diese Rolle der Kantone. So musste sich etwa die Gemeinde Sala Capriasca dem Verdikt der Tessiner Bevölkerung beugen, welche gegen den Willen der betroffenen Gemeinde die Fusion in einem Referendum bestätigt hatte. Es liegt folglich am kantonalen Gesetzgeber festzulegen, wer in den Prozess wie involviert wird und ob die kantonalen Behörden gegen den Willen der Gemeinden Zwang verordnen können. Nach Ansicht der Kantone verliert die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) durch Fusionen nicht an Bedeutung. Lediglich in einem Schweizer Kanton (Glarus) gibt es keine rechtlichen Bestimmungen für IKZ. 72 Prozent der Kantone gehen davon aus, das die IKZ weiter an Bedeutung gewinnen wird, die restliche Schweiz sieht eine Stabilisierung. Eine zunehmende Rolle werde in Zukunft insbesondere das Vertragsverhältnis spielen, da es mehr Flexibilität biete. Der Zweckverband scheint dagegen bezüglich seiner Bedeutung den Zenit erreicht zu haben. Interessant ist, dass nur zwei Kantone davon ausgehen, dass die Region als Gebietskörperschaft in Form einer Jurisdiktion an Bedeutung gewinnen werde. Die bedeutende Rolle der IKZ hängt wohl unter anderem mit den bestehenden Instrumenten zur Förderung der IKZ zusammen. So setzen 55 Prozent der Kantone konkrete Anreizmechanismen ein. Als Fazit der Kantonsbefragung kann gesagt werden, dass die Kantone deutlich aktiver als noch vor einigen Jahren ihre Rolle als Aufsichtsstelle der Gemeinden wahrnehmen: Sie fördern kommunale Reformen und wollen bei den Strukturveränderungen mitreden. Das stärkere Engagement der Kantone bedeutet aber nicht, dass die Kantone gegenüber den Gemeinden grundsätzlich autoritärer auftreten. Es ist bei allen Kantonen nach wie vor ein grosser Wille spürbar, die zukünftige Rolle der Gemeinden und die zweckmässigen Instrumente zusammen mit den Gemeinden zu diskutieren und so breit akzeptierte Lösungen zu finden, welche die Gemeinden nach ihren Bedürfnissen auswählen können. Eine komplette Reformverweigerung wird jedoch von den Kantonen immer weniger akzeptiert.
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Zu den Autoren:
Prof. Dr. Reto Steiner und Pascal Reist, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern
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Artikel erschienen in:
Schweizer Gemeinde 11/08
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Artikel in Originalversion und -länge:

Das „Haus der Kantone“ besteht nun seit 100 Tagen. Welches ist ihr erstes Zwischenfazit? Was hat sich bewährt, was muss noch optimiert werden?
Die verschiedenen Direktorenkonferenzen und interkantonalen Institutionen haben sich meines Erachtens sehr gut und schnell im neuen gemeinsamen Domizil eingelebt. Die Nähe zu den einzelnen Institutionen hat bereits positive Auswirkungen in der Zusammenarbeit, indem Absprachen und Koordination gemeinsamer Dossiers erheblich rascher und zielführender vorangetrieben werden können. Optimierungspotential sehe ich vor allem im weiteren Nutzen von Synergien im Bereich der Zusammenarbeit in zentralen Aufgaben wie Informatik, Übersetzungen oder Sekretariatsarbeiten.
Denken Sie, dass die Kantone durch dieses Haus vermehrt eine gemeinsame Stimme im politischen Prozess finden?
Das Haus der Kantone setzt sich zum Ziel, die Kantone im bundespolitischen Umfeld geeint wahrzunehmen, wo eine konsolidierte Haltung der Kantone notwendig ist. Die gemeinsame Stimme wird aber nicht durch das Haus erwirkt, sondern durch die Meinungsbildung in den Kantonen selber. Das Zusammenführen der kantonalen Meinungen ist die Kernaufgabe der Institutionen im Haus der Kantone. Die Kantonsregierungen wissen um die Bedeutung, dass ihre Meinung dann wahrgenommen wird, wenn sie möglichst geeint sind.
Im Vorfeld wurde das Projekt zum Teil stark kritisiert. Worte wie „die vierte Staatsgewalt“ oder „Kantonslobbyismus“ fielen im Zusammenhang mit dem Haus der Kantone. Wie stehen Sie zu dieser Kritik?
Diese Vorwürfe werden den interkantonalen Konferenzen nicht erst seit dem Projekt des Hauses der Kantone gemacht, sie fallen immer dann, wenn in einer politischen Meinungsbildung die Kantonsregierungen Aussagen machen, die allenfalls den bundespolitischen Institutionen zuwider laufen. Wir müssen wohl mit dieser Kritik leben und dieser begegnen durch korrekte Meinungsbildungsprozesse in den Kantonen selber.
Wie viel Personal arbeitet im Haus der Kantone? Wurde der Personalbestand durch die Bündelung vor Ort erhöht oder gesenkt?
Im Haus der Kantone arbeiten zur Zeit rund 160 Personen. Durch die Bündelung vor Ort wurde in der ch Stiftung die Schaffung einer zusätzlichen Stelle notwendig, für die Sicherstellung des Empfangs. Ansonsten wurden keine neuen Stellen geschaffen.
Ob mittelfristig Personalsenkungen möglich werden, muss sich aus der Weiterentwicklung der interkantonalen Strukturen erweisen.Dies müsste meines Erachtens aber eine mittelfristige Zielsetzung sein.
Wird durch das Haus der Kantone nicht die Stellung der Parlamente und der Stimmberechtigten unterlaufen? Findet nicht ein Trend zur Exekutivlastigkeit statt?
Ich denke, dass wir seit geraumer Zeit in der Politik einen Trend zur Exekutivlastigkeit erleben, das ist nicht ein spezifisch kantonales oder interkantonales Phänomen. Wir setzen bei der Konferenz der Kantonsregierungen alles daran, dass Exekutive wie Legislative in Entsprechung der jeweiligen gesetzlichen Zuständigkeiten in die Entscheidfindung unserer Dossiers einbezogen werden. In der Regel sind es Entscheide, die in der Kompetenz der Exekutive liegen – wir sind letztlich auch ein Organ nach dem Willen der kantonalen Exekutiven.
Muss durch die gestärkte Rolle der Kantone und vermehrte Zusammenarbeit ein Zentralismus befürchtet werden, der ausgerechnet von den Kantonen herkommt (z. B. Vorwurf bei HarmoS)?
Die gestärkte Rolle der Kantone in der Bundespolitik ist von grosser Bedeutung, weil diese heute mehr dem Willen der Verfassungsgeber entspricht, als es auch schon der Fall war. Dass durch die interkantonale Zusammenarbeit dem Zentralismus Grenzen gesetzt werden, ist der Kern dieser Aktivitäten. Das Beispiel „HarmoS“ ist ein Musterbeispiel, wo die Kantone durch die interkantonale Zusammenarbeit einer zentralistischen Lösung einen Riegel geschoben haben. Ich bin aber der Auffassung, dass solche gesamtschweizerischen Konkordate eigentlich eine „ultima ratio“ sind für die Bewahrung kantonaler Hoheit.
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Interview mit:
Canisius Braun, Geschäftsleitender Sekretär KdK
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Interviewerin:
Webmasterin SGVW-Wissensplattform