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Mit 100‘000 Unterschriften innert 18 Monaten können die Schweizer Stimmbürger eine Volksabstimmung über eine Änderung der Bundesverfassung erzwingen. Erreicht die Volksinitiative fristgerecht die nötige Unterschriftenzahl, hat der Bundesrat bzw. in letzter Instanz die Bundesversammlung (National- und Ständerat) drei Reaktionsmöglichkeiten:
- Sie beschliesst einen direkten Gegenvorschlag. Dieser beinhaltet eine alternative Verfassungsänderung, die meist in die gleiche Richtung, aber weniger weit als die Initiative geht. Über ihn wird gleichzeitig mit der Initiative abgestimmt.
- Sie beschliesst, das Anliegen der Initiative (meist ebenfalls in abgeschwächter Form) in eine Gesetzesvorlage aufzunehmen. Die Initianten reagieren auf einen (aus ihrer Sicht) einigermassen zufriedenstellenden Gegenvorschlag üblicherweise mit dem Rückzug ihrer Initiative, da ihre Forderung damit zumindest in Teilen erfüllt ist, ohne sich in einer Volksabstimmung bewähren zu müssen. Die Chancen, hier zu bestehen, sind nämlich nicht allzu gross: Gesamthaft liegt die Erfolgsquote von Volksinitiativen nur bei 11,2%, in jüngster Zeit hat sie sich immerhin auf ca. 20% erhöht.
- Sie tut gar nichts und lässt das Volk über die Initiative abstimmen, wobei sie sie üblicherweise zur Ablehnung empfiehlt.
Gegenvorschläge, vor allem indirekte, sind für die Initiativkomitees normalerweise ziemlich gern gesehene Geschenke. Um politischen Druck zu erhöhen, damit das Parlament das Anliegen in einem Gegenvorschlag aufnimmt, werden deshalb Initiativen zuweilen mit deutlich mehr als der benötigten Unterschriftenzahl oder deutlich vor Ablauf der 18-Monate-Frist eingereicht.
Doch ist die Zahl der für eine Initiative gesammelten Unterschriften überhaupt ein gutes Indiz für deren Erfolgschancen in der Volksabstimmung? Die Abbildung zeigt für jede Initiative seit 1891 (ab da war die Initiative auf Teilrevision der Bundesverfassung möglich) ihr Ja-Stimmen-Anteil und die pro Monat gesammelten Unterschriften (gemessen in % der Stimmberechtigten), also eine Art Sammelrate:
Die Streuungsbreite der Punkte in letztgenannter Dimension (mehr als Faktor 100) ist enorm. Das ist – neben oben genanntem Effekt – damit zu erklären, dass die Unterschriftenhürde im Verhältnis zur Anzahl Stimmberechtigten über die Zeit deutlich gesunken ist. Die Sammelfrist von 18 Monaten wurde zudem erst 1978 eingeführt. Sie hat die durchschnittliche Dauer der Unterschriftensammlung interessanterweise erhöht, nicht gesenkt – obwohl sie eine Reaktion war auf einige Unterschriftensammlungen in den 1970er-Jahren, die sich über zwei oder gar drei Jahre hinzogen. Da die Initiativkomitees sich aber fortan an der Frist von 18 Monaten orientierten, nutzten sie diese mehrheitlich voll oder fast voll aus. Davor hingegen dauerte nur jede achte Unterschriftensammlung 18 oder mehr Monate, der Normbereich lag zwischen 6 und 9 Monaten.
Der absolute Rekordhalter punkto Zuspruchs während der Unterschriftensammlung ist eine Volksinitiative aus dem Jahr 1903 «für die Wahl des Nationalrates aufgrund der Schweizer Wohnbevölkerung», die nach bloss 44 Tagen mit 57379 Unterschriften (7,5% der Stimmberechtigten) eingereicht wurde. Rekordhalter in jüngerer Zeit ist die Initiative «für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge», über die 1993 abgestimmt wurde, und die innerhalb von 34 Tagen 181707 Unterschriften (4,0%) erreichte. Interessanterweise wurden beide Initiativen mit deutlicher (Kampfflugzeuge) oder gar überwältigender Mehrheit (Nationalratswahl) abgelehnt. Generell zeigt sich nur ein schwacher Zusammenhang zwischen dem Erfolg bei der Unterschriftensammlung und dem Ja-Stimmen-Anteil bei der Abstimmung. Jaronicki et al. (2013) weisen zwar die Signifikanz eines positiven Zusammenhangs nach, in der Realität dürfte der Effekt – beispielsweise zur Prognose der Annahmewahrscheinlichkeit auf Basis des Erfolgs der Unterschriftensammlung – nur von geringer Relevanz sein:
- Über den gesamten Zeitraum betrachtet erhöht eine Verdoppelung der Unterschriftenzahl pro Zeiteinheit den Erwartungswert der Ja-Quote um gerade einmal 1,5 Prozentpunkte und die Unterschriftenzahl erklärt nur 2% der Varianz in den Abstimmungsergebnissen.
- Betrachtet man nur die Volksabstimmungen seit 2001, kommt man immerhin auf 5,5 Prozentpunkte und der Erklärungsgehalt steigt auf gut 5%. Das bedeutet aber immer noch, dass für einen Erwartungswert von 50% Ja-Stimmen 625‘000 Unterschriften in 18 Monaten – oder 100‘000 Unterschriften in weniger als 3 Monaten – oder 250‘000 Unterschriften in gut 7 Monaten nötig wären. Eine solche Sammelrate wurde in dieser Periode nur ein einziges Mal übertroffen (Volksabstimmung vom 4.3.2001: «Für tiefere Arnzeimittelpreise»).
Der Bundesrat und das Parlament wären also möglicherweise gut beraten, bei ihrer Reaktion auf Volksinitiativen ein bisschen weniger Kompromissbereitschaft und Vorsicht walten zu lassen. Wie man sieht, sagt eine eindrückliche Unterschriftensammlung nicht allzu viel über die Erfolgschancen einer Volksinitiative aus.
Literatur:
- Jaronicki, Katharina; Marti, Christian; Bütler, Monika (2013): Signature Collection in Direct Democracies: Lessons from the Swiss Initiative Process from 1891 to 2010. Gallen: SEW Universität St. Gallen.