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La récolte de signatures en vue d’une initiative populaire ou d’un référendum sur le territoire communal
La récolte de signatures en vue d’une initiative populaire ou d’un référendum fait partie des droits politiques et, à ce titre, constitue un droit fondamental. Pour autant, une telle pratique n’est pas totalement libre et son exercice répond à certaines règles. La présente contribution vise à définir les lieux du territoire de la commune (hors domaine privé) où une récolte de signatures peut se tenir et à quelles conditions.
Les lieux où la récolte de signatures est interdite
La loi exclut explicitement toute récolte des signatures dans un seul endroit. En effet, l’article 20 alinéa 5 de la loi sur l’exercice des droits politiques dispose que toute propagande ou récolte de signatures est interdite dans les locaux de vote et à leurs abords immédiats. Cette interdiction vaut pendant les heures d’ouverture du local de vote. Quant à la notion d’« abords immédiats », elle n’est pas précisée par la loi et doit être définie en fonction de la topographie des lieux en veillant à respecter le principe de proportionnalité ; le périmètre dans lequel la récolte des signatures est interdite ne doit ainsi pas être plus large que ce qui apparaît nécessaire pour assurer l’exercice paisible du droit de vote des citoyens souhaitant voter à l’urne.
Les lieux où la récolte de signatures est libre (en principe)
La récolte de signatures est libre et ne requiert aucune autorisation de la municipalité lorsqu’elle se déroule sur le domaine public. Le domaine public comprend l'ensemble des biens qui peuvent être utilisés librement par tout un chacun. Il est donc ouvert à tous, en principe de manière libre, égale et gratuite.
Appartiennent ainsi au domaine public les espaces naturels publics, tels les cours d'eau mais aussi – ce qui apparaît plus important en l’occurrence – les ouvrages affectés à un but d'intérêt général – comme les routes, rues et places publiques. La récolte des signatures est ici libre et non soumise à autorisation pour autant qu’elle n’entrave pas l’utilisation régulière du domaine public par les autres usagers.
En somme, si les personnes chargées de la récolte des signatures se contentent de déambuler sur une place ou une rue une feuille de signatures à la main, on ne peut pas dire qu’elles gênent la circulation des autres usagers. Dès lors, elles n’ont pas besoin de demander une autorisation.
En revanche, si les récoltants entendent utiliser un stand ou toute autre installation gênant la circulation – on parle dans ce cas d’usage accru du domaine public – ils sont tenus d’obtenir préalablement une autorisation auprès de la municipalité.
Dans la mesure où la récolte de signatures est un droit fondamental, le refus de l’autorisation doit être motivé par un intérêt public prépondérant – par exemple assurer la fluidité du trafic des piétons et véhicules dans un lieu exigu – et être proportionné au regard de l’intérêt public visé. De préférence, l’autorité devrait suggérer aux récoltants de procéder à l’installation d’un stand dans un lieu plus adapté plutôt que d’opposer un refus direct et total.
Les lieux où la récolte de signatures est nécessairement soumise à autorisation
La récolte de signatures pour un référendum ou une initiative populaire ne peut avoir lieu librement dans les espaces relevant du patrimoine administratif de la commune. Relèvent du patrimoine administratif les biens de la commune qui sont directement affectés à la réalisation d'une tâche publique.
En font partie les immeubles et terrains qui abritent notamment les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques, les installations sportives, la déchetterie communale, et, de manière générale, les services administratifs de la commune.
Le patrimoine administratif est régi par le principe selon lequel l'autorité accorde la priorité à une utilisation ordinaire (conforme au droit) par rapport à une utilisation extraordinaire par des personnes privées, cette dernière utilisation – dont relève la récolte de signatures – n'entrant en considération que si elle est compatible avec la destination de l'ouvrage ou de l'installation en question.
La municipalité, qui est chargée de gérer le patrimoine administratif, est donc en droit de refuser que des activités qui ne sont pas conformes à un usage ordinaire s'y développent ou d'en limiter l'ampleur par un système d'autorisation. Une récolte des signatures n’est donc envisageable, sur le principe, que si elle ne compromet pas le bon fonctionnement du service public auquel le lieu a été affecté : le fonctionnement de la déchetterie ne doit pas être perturbé, l’accès à l’école ne doit pas être entravé, etc…
En tout état de cause, la récolte de signatures dans un lieu relevant du patrimoine administratif est soumise à autorisation, quelles que soient ses modalités.
À cet égard, la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) ne recommande pas forcément aux autorités communales d’autoriser la récolte de signatures dans les lieux affectés à la réalisation d’une tâche publique.
Si la municipalité autorise une formation politique à procéder de la sorte, le principe de l’égalité de traitement l’obligera à octroyer les mêmes prérogatives aux autres mouvement politiques. Dès lors, la prolifération de récoltants ne peut que gêner le bon fonctionnement du service public concerné.
D’une manière générale, on relèvera que les espaces relevant du domaine public sont en nombre suffisant et d’un périmètre assez vaste pour permettre aux différents comités et partis d’approcher les membres du corps électoral en vue d’obtenir leur paraphe.
Direction des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC),
Direction des affaires communales et des droits politiques (DACDP)
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