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Idéalisée, l’initiative populaire devient «une proposition du peuple adressée au peuple». Plus prosaïquement, les initiatives émanent de groupes d’intérêts, de comité ad hoc ou de partis qui récoltent le nombre de signatures permettant de les faire aboutir.
Elles suivent ensuite une procédure qui permet aux autorités de dicter leur propre rythme en fonction de la conjoncture politique: désamorçage par accélération ou temporisation, contre-projet direct ou indirect. Ainsi une dizaine d’initiatives déposées entre 1931 et 1942 n’ont jamais été traitées par le Conseil fédéral. A l’autre extrême, l’initiative Schwarzenbach est soumise à la votation populaire huit mois seulement après son dépôt. Illustration de la stratégie de temporisation avec l’initiative «contre les rémunérations excessives».
Cette initiative, lancée par Thomas Minder, patron d’une petite entreprise de produits d’hygiène dentaire, est déposée en février 2008. Elle traduit le mécontentement populaire engendré par les salaires mirobolants de quelques managers. Un mécontentement encore accru par l’éclatement de la crise financière et partagé par les autorités. En effet, le Conseil fédéral publie son message 11 mois plus tard en approuvant les objectifs de l’initiative, mais en proposant de les concrétiser dans la révision en cours du droit de la société anonyme. En particulier, il veut soumettre les indemnités des administrateurs à l’approbation annuelle de l’assemblée générale des actionnaires.
A l’été 2009, le Conseil des Etats rejette l’initiative et adopte une révision du Code des obligations très édulcorée par rapport au projet gouvernemental.
Saisi à son tour en mars 2010, le Conseil national choisit une autre voie. Il accepte l’initiative tout en adoptant un contre-projet direct de niveau constitutionnel auquel il donne la préférence dans le cadre de la question subsidiaire.
A la session d’hiver, le Conseil des Etats refuse d’entrer en matière sur le projet direct du National et formule un nouveau contre-projet indirect. Il y a quelques jours, la commission des affaires juridiques de la Chambre du peuple a rejeté la solution des Etats. La situation paraît complètement bloquée et les solutions possibles sont maintenant très affaiblies par rapport à celle initialement proposée par le Conseil fédéral.
Ces tergiversations semblent indiquer que le Parlement travaille à l’usure, tablant sur l’écoulement du temps et le renouvellement de l’actualité pour calmer le mécontentement populaire. Les députés disposent de trente mois à partir du dépôt d’une initiative pour adopter leur mot d’ordre. Ce délai était donc échu le 26 août dernier. Mais il a été prolongé d’un an car le Parlement a opté pour un contre-projet. Les députés peuvent donc faire traîner le dossier jusqu’au 26 août de cette année. Et même une année supplémentaire si d’ici là les divergences entre les deux Chambres ne sont pas levées. Faute d’un accord à cette échéance, le Conseil fédéral ordonnera alors la votation populaire sur l’initiative, votation qui pourrait intervenir au mieux en 2013 seulement.
La procédure de traitement des initiatives populaires laisse une marge d’action importante aux autorités. Cette possibilité peut être utile pour élaborer une solution de compromis, ouvrir le choix proposé au souverain et éventuellement obtenir le retrait d’un texte mal rédigé ou incomplet. Elle devrait permettre aussi d’éviter des décisions populaires prises sous l’empire d’une émotion momentanée.
Mais elle ouvre également la porte à des abus: tel est manifestement le cas en l’espèce. Après le choc provoqué par la crise financière, les milieux économiques ont travaillé le terrain parlementaire pour minimiser la réglementation du gouvernement d’entreprise. Mais le retour du boomerang pourrait faire mal. Déjà Thomas Minder, excédé par le sort réservé à son initiative, en prépare une nouvelle qui prévoit d’écarter de la procédure le Conseil fédéral et le Parlement et de soumettre au vote populaire les initiatives dans un délai de 12 mois après leur dépôt. Les autorités seront mal placées pour s’indigner du triomphe de la démocratie émotionnelle.