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L’adage populaire voudrait que la Suisse soit le pays de la liberté, notamment économique. Dans le rapport «Les aides d’État – l’État des aides» Samuel Rutz[1] démontre que la Suisse est, au contraire, plutôt candidate au titre de pays de la subvention. Comment expliquer cette réalité ? Dans cette contribution, nous reviendrons dans un premier temps sur les subventions d’un point de vue théorique (pourquoi elles existent, avec quelles conséquences), puis nous nous intéresserons aux subventions que l’on trouve en Suisse aujourd’hui, notamment avec une comparaison internationale, et aux défis que cette situation pose. Finalement, nous aborderons quelques pistes pour y remédier.
1. Les subventions, définition et justification
Samuel Rutz donne la définition suivante des subventions : «Les subventions comprennent tous les avantages économiques que l’État accorde à certaines entreprises dont elles ne bénéficieraient normalement pas sur le marché». On peut citer comme exemple les paiements directs classiques de l’État (agriculture, etc.), les avantages fiscaux accordés expressément à certaines entreprises, les prêts publics à des conditions non conformes au marché (donc plus avantageuses que pour les entreprises «normales») ou encore les garanties et cautionnements de l’État (notamment des banques cantonales) ainsi que les renflouements d’entreprises insolvables ou surendettées.
Se pose la question de ce qui explique l’existence des subventions définies ci-avant. On peut distinguer trois tentatives de justifications :
a. Lutter contre les défaillances de marché
En théorie économique, l’État ne doit intervenir que lorsqu’une «défaillance de marché» existe. Cette défaillance signifie que le marché libre spontané ne fournit pas un bien/service en quantité/qualité suffisante, car les incitatifs ne sont pas optimaux. Dans le cadre des subventions auxquelles nous nous intéressons ici, cette justification est principalement utilisée dans le but d’encourager des «externalités positives».
On parle d’externalité lorsqu’une action entraîne des répercussions sur des tiers non concernés, sans que l’auteur de l’action n’en tienne compte dans sa prise de décision. Ces externalités peuvent être négatives ou positives. Un exemple classique d’externalité négative est la pollution de l’air due au trafic routier, que les non-automobilistes doivent accepter sans compensation (financière). En présence d’externalités négatives, la consommation d’un bien est plus élevée que ce qui serait efficient. Inversement, en présence d’une externalité positive, la production du bien considéré sur le libre marché est inférieure à ce qui serait optimal pour la société. C’est pourquoi de nombreux États tentent, par le biais de subventions, d’inciter les acteurs économiques à s’intéresser davantage aux activités qui promettent des externalités positives. (Rutz, p.16)
Parmi les activités en question, on retrouve par exemple les activités de recherche et développement, ou la formation continue.
b. Atteindre des objectifs politiques au moyen d’une redistribution des richesses
À côté de l’impôt progressif qui est habituellement cité comme outil politique permettant de redistribuer les richesses, d’autres formes de redistribution existent. Notamment les politiques de subventions de certains secteurs d’activité ou de régions. On peut citer ici en exemple le secteur agricole ou les médias, notamment la SSR.
c. Volonté de mener une politique industrielle «stratégique»
Ici, il existe deux approches, celle de protéger d’anciennes entreprises et celle de soutenir des jeunes pousses. Dans le premier cas, on peut parler de protectionnisme nostalgique, qui a pour but de freiner un changement qui impacte une industrie ou un secteur établi de longue date (mines de charbon, usines, compagnies historiques, etc.). Dans le deuxième cas, l’État croit pouvoir identifier des «industries naissantes» et suppose qu’en les subventionnant, elles finiront par s’établir et parviendront à vivre sans aides étatiques.
2. Pourquoi c’est une mauvaise approche
Tout d’abord, l’argent d’une collectivité publique est limité. De fait, en subventionnant certaines activités, elle doit renoncer à d’autres dépenses, qui pourraient s’avérer plus productives (infrastructures, formation, etc.). De plus, selon Rutz, le rapport coût/efficacité des subventions est souvent défavorable et n’est pas une allocation rationnelle des ressources publiques.
Secondement, l’introduction de subventions engendre des conséquences indirectes non voulues. Comme le disait déjà l’économiste Frédéric Bastiat au 19e siècle, lors d’une décision, il y a toujours «ce qu’on voit et ce qu’on ne voit pas». Ce qu’on voit ici, c’est la subvention accordée, mais on oublie les changements que cela entraîne dans la structure du marché et parmi les acteurs d’une branche, qui font évoluer leur comportement en fonction des subventions. On parle d’effet d’aubaine, car les subventions attirent des acteurs qui auraient également fait ces dépenses sans aide de l’État ou d’effet d’éviction, car les subventions découragent l’investissement privé dans un secteur, étant donné qu’il est désormais perçu comme ne relevant plus du marché libre et sujet à des interventions étatiques arbitraires qui empêchent d’investir avec une certaine visibilité et stabilité.
Ces faiblesses structurelles des subventions étatiques qui ont pour but d’encourager les «externalités positives» s’expliquent par le fait qu’un État centralisé ne possède pas, dans la plupart des cas, les informations nécessaires pour calibrer à bon escient sa politique d’encouragement et ne maîtrise pas les spécificités du secteur d’activité en question. Ce qui entraîne, par nature, une allocation des ressources inefficientes. Et pose la question de la pertinence de cette approche.
Rutz en arrive à la conclusion que «les subventions ont un coût d’opportunité élevé, sont peu ciblées, entraînent des distorsions du marché et des inefficacités et représentent souvent un gaspillage de l’argent public» (p.24).
3. La situation en Suisse
En 2020, le volume de ces subventions s’est élevé à 57 milliards. Boostée par le Covid, cette tendance à la subvention est un trend de fond en Suisse.
Alors qu’en 1970, il s’élevait à 3,2 milliards de francs, il atteignait déjà 42,3 milliards de francs en 2019. Les subventions fédérales ont donc été multipliées par plus de 13 au cours des 50 dernières années. Même corrigé de l’inflation, le volume des subventions a augmenté d’un facteur de 4,5 au cours de la période considérée. L’évolution est un peu moins dramatique si l’on rapporte les subventions fédérales aux dépenses annuelles de la Confédération. La valeur correspondante était encore de 40% en 1970 et est passée à 59% en 2019. Néanmoins, ces chiffres montrent que les subventions au niveau fédéral ont tout de même gagné en importance au fil du temps. (Rutz, p.39)
Cette situation est d’autant plus étonnante que parmi les pays membres de l’OCDE ou de l’UE les subventions sont, en moyenne, en baisse (avant Covid) ces dernières décennies. Cette baisse fait suite à une prise de conscience des effets négatifs que les subventions entraînent et montrent une volonté claire de les supprimer ou, au minimum, de mieux les encadrer, notamment en renforçant la transparence, quand elles persistent. La Suisse de son côté suit une politique différente, à rebours de ce qui se passe ailleurs dans les pays développés. En plus d’être in fine une charge pour le contribuable et un frein pour le pays – car les subventions ralentissent le marché intérieur et nuisent à la productivité – cette approche représente un danger pour un pays ouvert comme la Suisse, dépendante des autres pays et donc des accords qu’elle signe avec eux, qui exigent de plus en plus l’abolition de ce genre de subventions économiques, car elles faussent le marché. Ainsi, certaines aides (subventions) qui subsistent en Suisse, surtout dans les cantons (garanties d’État pour les banques cantonales, exonération fiscale pour les entreprises énergétiques, etc.), ont été supprimées depuis longtemps dans l’Union européenne, sans être regrettées. Pourquoi garder des aides néfastes pour le reste de l’économie, quand leur suppression a fait ses preuves ailleurs ?
Finalement, notons encore que les politiques de subventions vont parfois à l’encontre d’autres objectifs que se fixe l’État. Ainsi, dans le rapport «Plus d’initiative privée dans la santé publique» (Taboada & Cosandey) on découvre que «la Confédération finance des campagnes de prévention tout en subventionnant, à hauteur de centaines de millions de francs par an, la production et la distribution de produits malsains comme le sucre, le sel, l’huile, le fromage, l’alcool ou le tabac». Cette absence de cohérence devrait nous motiver, collectivement, à vouloir mettre un terme à ce système.
4. Ce qu’il faut changer
Les défauts de la politique actuelle de subvention de la Suisse sont établis et connus. Pourtant, elle continue de se développer. Se pose donc la question de la popularité sur le plan politique des subventions. Selon Rutz :
La réponse politico-économique simple est qu’elles constituent le moyen idéal de distribuer des cadeaux, ce qui augmente la popularité et les chances de (ré)élection des personnalités politiques. Le fait que ces cadeaux soient en fin de compte payés par les contribuables passe souvent inaperçu dans la discussion. Alors qu’en règle générale, peu de personnes profitent de subventions, leurs coûts sont répartis sur un grand nombre d’entre elles. (…) De plus, la suppression des subventions échoue régulièrement (et ce même si la raison initiale de la subvention n’a plus lieu d’être) en raison de la forte résistance bien organisée des groupes d’intérêt qui en profitent. Les subventions sont en fin de compte des instruments extrêmement statiques, qui manquent souvent de la dynamique nécessaire pour réagir à l’évolution des conditions-cadres. (Rutz, p.24)
Emmanuel Combe (professeur des universités (Paris 1 Panthéon-Sorbonne) et vice-président de l’Autorité de la concurrence en France) confirme ce diagnostic :
Restreindre la concurrence est une tentation forte, mais coûteuse. Non seulement les réformes pro-concurrentielles reçoivent un soutien limité au sein de l’opinion publique mais il est politiquement porteur de limiter la concurrence. (Dans son manuel Concurrence[2], p.160)
La tendance naturelle du politique, de droite ou de gauche, est de s’assurer le soutien d’une partie de la population qu’il rend captive par le biais des avantages qu’il peut lui octroyer, aux dépens du reste de la population. Pour remédier à cette situation, il faut donc instaurer des mécanismes correcteurs indépendants du politique, qui augmentent la transparence et rendent la distribution de cadeaux électoraux plus difficile. Samuel Rutz propose plusieurs pistes, dont notamment un contrôle renforcé des subventions, assuré par des tiers indépendants et non pas directement par le politique comme aujourd’hui (malgré le conflit d’intérêt évident que cela pose). Il avance également l’importance de mettre en place davantage de transparence (principalement dans les cantons), d’instaurer une date d’expiration (clause sunset) pour les subventions ou encore un meilleur encadrement des entreprises proches de l’État, car elles ont aujourd’hui tendance à s’immiscer de façon décomplexée et déloyale dans l’économie privée, au détriment d’entreprises qui ne bénéficient pas des «avantages» implicites qu’offre une garantie étatique.
Emmanuel Combe rappelle que «la concurrence est avant tout un mécanisme d’élimination des rentes injustifiées». Les groupes d’intérêts qui bénéficient aujourd’hui de subventions ou d’avantages grâce à l’État (les «rentes injustifiées»), savent s’organiser pour maintenir ces privilèges et se mobiliser en cas de remise en cause de leur avantage, et faire barrage. C’est ce qui explique que les réformes partielles et circonstancielles en la matière échouent souvent en cours de route. La lutte est inégale. Les bénéficiaires des subventions sont identifiables et se défendent, parfois publiquement et médiatiquement, alors que les gagnants d’une économie plus concurrentielle que sont les consommateurs et le reste de l’économie, ne se manifestent pas, car leurs gains sont futurs et diffus. De ce fait, pour les décideurs politiques, la tentation du statu-quo est grande. Seule une dynamique de fond, s’emparant de la problématique de façon globale, saura surmonter cela. La fin de ces subventions permettrait une intensification de la concurrence. Soit une bonne nouvelle, car comme l’explique Combe : «au delà de ses effets usuels sur les prix, la concurrence peut être un vecteur important de gains de productivité et d’innovation.»
En résumé, nous avons vu que la Suisse et ses élus poursuivent une politique de subventions datée, qui freine l’économie sans résultats probants, et qui risque de ralentir l’accès aux marchés extérieurs. Cette situation ne peut plus durer. Et si le changement, c’était maintenant ?
[1] Samuel Rutz est Senior Fellow et responsable «Programme et recherche» chez Avenir Suisse. Auparavant, il a travaillé pour le secrétariat de la Commission de la concurrence, où il est devenu économiste en chef et membre de la direction générale en 2005.
[2] La concurrence, Presses universitaires de France (PUF), (2021)
Remarque
Dans mes articles, je partage des informations issues de mes lectures, sur des thèmes qui m’intéressent. Si vous avez d’autres livres/études à proposer qui traitent de la thématique et qui complètent le propos, n’hésitez pas à le faire savoir dans les commentaires.