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Premier débat
Le président. Nous attaquons le PL 11583-A. Le rapporteur de majorité, M. Murat Julian Alder, est remplacé par M. Pierre Conne, à qui je passe la parole.
M. Pierre Conne (PLR), rapporteur de majorité ad interim. Je vous remercie, Monsieur le président. Chers collègues, j'aimerais vous rappeler en introduction que ce projet de loi constitue le deuxième train de mesures législatives adaptant la loi portant règlement du Grand Conseil à la nouvelle constitution d'octobre 2012. Entrée en vigueur le 1er juin 2013, celle-ci comportait un certain nombre de modifications qui imposaient de faire très rapidement des adaptations. C'est la raison pour laquelle nous avons adopté le 7 juin 2013 un premier projet de loi modifiant la LRGC notamment sur les points suivants: l'apparition de députés suppléants dans notre Grand Conseil, la liste des incompatibilités et la notion de postulat. Ces changements opérés en 2013 étaient nécessaires puisque nous étions en année électorale et allions débuter une nouvelle législature en octobre de la même année. Nous abordons aujourd'hui le deuxième projet de loi, que la commission a pu traiter de façon plus approfondie, en lui accordant le temps nécessaire, et qui poursuit cette modification de la LRGC de manière à l'adapter à la nouvelle constitution. Déposé en décembre 2014 par le Bureau du Grand Conseil, il comporte essentiellement treize articles... (Brouhaha.)
Le président. Excusez-moi, Monsieur le rapporteur, nous allons attendre que le silence se fasse. (Un instant s'écoule.) Je pense que vous pouvez poursuivre, maintenant.
M. Pierre Conne. Attention, il y aura une interrogation écrite en fin de séance pour vérifier si tout le monde a bien écouté ! (Rires.)
Une voix. Ou bien lu !
M. Pierre Conne. Voilà, je poursuis. Ce deuxième train de mesures législatives, qui adapte la LRGC à la nouvelle constitution, comporte treize articles, et deux d'entre eux ont particulièrement animé les débats de la commission des droits politiques. Il s'agit de l'article 24, qui concerne l'obligation pour les députés dans certains cas de s'abstenir lors de votes, ainsi que de l'article nouveau 65A relatif à la composition des départements telle que proposée par le Conseil d'Etat en début de législature.
S'agissant tout d'abord de l'article 24, je rappelle qu'il correspond à l'article 84 de la constitution intitulé «Indépendance», lequel stipule ceci: «Les membres du Grand Conseil exercent librement leur mandat. [...] Ils s'abstiennent de participer au débat et au vote d'un objet dans lequel ils ont un conflit d'intérêts ou lorsqu'ils ont collaboré à l'élaboration de la proposition ou de la position du Conseil d'Etat en qualité de membre de l'administration cantonale.» En effet, la nouvelle constitution entérine le fait que les fonctionnaires sont potentiellement députés. Cet article constitutionnel se traduit dans la LRGC à l'article 24 sous le titre «Obligation de s'abstenir», dont voici la teneur: «Dans les séances du Grand Conseil et des commissions, les députés qui, pour eux-mêmes, leurs ascendants, descendants, frères, soeurs, conjoint, partenaire enregistré, ou alliés au même degré, ont un intérêt personnel direct à l'objet soumis à la discussion, ne peuvent intervenir ni voter, à l'exception du budget et des comptes rendus pris dans leur ensemble.» A cet article 24, qui est pour l'heure un alinéa unique, le projet de loi propose d'ajouter les deux alinéas suivants: «Il en va de même lorsqu'ils ont collaboré à l'élaboration de la proposition ou de la position du Conseil d'Etat en qualité de membre de l'administration cantonale.» On retrouve ici dans la loi exactement ce qu'introduit la constitution. «Par intérêt personnel direct, on entend un intérêt matériel ou financier. Ne sont pas comprises les normes générales et abstraites.» Voilà en l'état actuel ce sur quoi nous allons nous prononcer.
Quelques mots maintenant sur la teneur des débats au sein de la commission des droits politiques, qui ont été très nourris et ont porté sur deux aspects: premièrement, il fallait définir de manière plus précise sur ce en quoi consistaient les intérêts personnels directs; deuxièmement, et cela a été largement débattu, il fallait déterminer si le Grand Conseil pouvait se doter d'un pouvoir de sanction à l'endroit d'un député qui n'aurait pas respecté son devoir de s'abstenir. Nous sommes arrivés à la conclusion que tout député était légitimement élu et devait pouvoir exprimer pleinement ses droits politiques, que la liste des incompatibilités, qui est autre chose que le devoir de s'abstenir, était mentionnée à la fois dans la constitution et dans la LRGC et que, dans ces conditions, il ne s'agissait pas d'imposer plus de restrictions ni surtout de doter le Grand Conseil d'un pouvoir de sanction. Voilà pour ce qui est de l'article 24.
Le second article ayant fait l'objet d'un débat très nourri et qui a probablement motivé pour l'essentiel la présentation d'un rapport de minorité concerne l'ordre dans lequel doivent s'effectuer les modifications de composition des départements au début de chaque législature ainsi que, comme le prévoit la constitution, leur ratification par le Grand Conseil. Dans le fond, la question qui s'est posée était de savoir qui décide: la LRGC doit-elle avoir un effet constitutif, c'est-à-dire qu'il revient au Grand Conseil de décider en premier, de valider en quelque sorte l'organisation proposée, ou alors le Grand Conseil a-t-il un pouvoir cassatoire, c'est-à-dire qu'il possède un droit de veto sur la proposition faite par le Conseil d'Etat ? En l'état actuel et en référence à la constitution, la commission a considéré dans sa majorité que le Conseil d'Etat, lors de son installation au début d'une législature et en tant que responsable des départements, devait d'emblée pouvoir s'organiser et mettre en place la nouvelle administration; qu'il pouvait dans un second temps la faire valider par le Grand Conseil via une résolution de manière à assurer une continuité de la responsabilité politique des départements et à éviter qu'il n'y ait des ruptures dans les chaînes de commandement et surtout que des chefs de départements...
Le président. Il vous faut conclure.
M. Pierre Conne. ...politiques ne soient obligés, dans le fond, de rentrer dans la vie de leur prédécesseur...
Le président. C'est terminé, Monsieur le rapporteur.
M. Pierre Conne. ...en sachant qu'une nouvelle organisation allait être proposée.
Le président. Monsieur, c'est terminé !
M. Pierre Conne. Je reprendrai la parole tout à l'heure. Merci, Monsieur le président.
Le président. Vous n'avez plus de temps de parole et vous avez épuisé celui de votre groupe. (Commentaires.) Je passe la parole à la rapporteure de minorité, Mme Frédérique Perler.
Mme Frédérique Perler (Ve), rapporteuse de minorité. Merci, Monsieur le président. Le rapporteur de majorité ayant été très complet, je vais aller droit au but et repréciser pour celles et ceux... (Brouhaha.) Chers collègues, permettez-moi de vous dire que si ces quelque quatre pages de rapport de minorité que j'ai écrites sont rapidement lues et consultables, j'en appelle tout de même à votre plus grande attention, parce que la source de ce rapport de minorité est liée à notre constitution, que nous devons respecter. J'aimerais donc repréciser que ce rapport de minorité concerne uniquement l'article 65A, alinéa 3, c'est-à-dire l'amendement du Conseil d'Etat supprimant, de l'article originel proposé par le Bureau dans sa grande sagesse, la phrase suivante: «Dans l'intervalle, l'organisation antérieure demeure.» Permettez-moi d'attirer votre attention sur la question suivante: qui est garant de la constitution, si ce n'est l'Etat ? Je vous rappelle que la constitution genevoise votée par le peuple est notre cadre, elle existe, et nous devons nous y soumettre. S'agissant de cet amendement du Conseil d'Etat, je ne reviendrai pas sur les raisons énoncées par le rapporteur de majorité, l'interprétation est divergente.
La commission des droits politiques n'ayant pas jugé nécessaire de se pencher de manière détaillée sur les textes des travaux de la Constituante, la minorité l'a fait et en a conclu qu'il était choquant de supprimer cette phrase de cet alinéa proposé par le Bureau du Grand Conseil; il s'agit donc de la rétablir dans le respect de la constitution. Tous les arguments contenus dans le rapport de minorité démontrent clairement que le nouveau Conseil d'Etat se doit obligatoirement d'entrer en fonction dans les départements organisés selon la précédente législature. Certes, d'aucuns ne sont pas d'accord avec cet article 106 de la constitution, estiment que le Grand Conseil empiète sur le pouvoir du Conseil d'Etat et que celui-ci doit pouvoir s'organiser selon ses compétences et son bon vouloir; c'est une option que je partage personnellement, mais là n'est pas la question. La question concerne le fait suivant: si vous approuvez ce projet de loi tel quel, vous serez sur le point d'enfreindre la constitution, et cela est assez grave.
Aussi la minorité propose-t-elle un amendement visant à rétablir le sens de cet article, que je vous relis: «En cas de refus, le Conseil d'Etat dispose de 30 jours pour présenter une nouvelle résolution. L'alinéa 2 est applicable. Dans l'intervalle, l'organisation antérieure demeure.» Mesdames et Messieurs, je vous demande de voter cet amendement en votre âme et conscience et, pour cela, Monsieur le président, je souhaiterais le vote nominal. J'en ai terminé pour le moment et reprendrai la parole plus tard.
M. Bernhard Riedweg (UDC). La commission s'est attardée sur deux aspects en particulier. Le premier consistait à savoir si des députés exerçant un certain métier pouvaient se prononcer sur des éléments législatifs y relatifs. Il serait bon de prévoir une procédure qui empêche un député ayant des liens d'intérêts personnels directs de voter afin d'éviter toute contestation ultérieure. Par exemple, si un élu au Grand Conseil est maître d'ouvrage et obtient un marché, il serait louable qu'il s'abstienne de voter le crédit correspondant car il a un intérêt matériel et financier direct dans l'affaire. Les liens d'intérêts ont toujours relevé d'un aspect de responsabilité individuelle non contraignante. Nous avons débattu à plusieurs reprises pour déterminer s'il y avait un problème de confusion des pouvoirs entre le fait de siéger au parlement et d'être fonctionnaire. Un compromis a été trouvé pour le cas éventuel de personnes qui, sans être de hauts cadres de l'administration, auraient tout de même participé à l'élaboration d'une position ou d'une proposition du gouvernement, ce qui pourrait être le cas au sein du secrétariat général d'un département.
Le second aspect concerne le début d'une nouvelle législature. Le Conseil d'Etat soumet au Grand Conseil par voie de résolution la validation de sa proposition d'organisation départementale, que celui-ci a le droit de refuser. Si tel est le cas, le Conseil d'Etat est obligé de remanier son projet de répartition des départements et des services et de revenir devant le Grand Conseil avec un nouveau projet, ceci dans les trente jours. Or il est nécessaire que l'administration puisse fonctionner même dans le cas où le Grand Conseil n'a pas encore validé l'organisation gouvernementale, et les responsabilités doivent être bien définies durant la période de transition. C'est la nouvelle constitution qui prévoit que le Grand Conseil organise le gouvernement et se prononce sur la composition des départements, ce qui relève de l'opérationnel. La seule prérogative du Grand Conseil demeure celle de pouvoir accepter ou refuser la composition des départements. Cela dit, les conseillers d'Etat savent pertinemment qu'ils ont tout intérêt à faire une proposition qui sera acceptée par le Grand Conseil et, de ce fait, se montrent raisonnables dans leur projet de réorganisation. L'Union démocratique du centre vous propose de voter ce projet de loi. Merci, Monsieur le président.
M. Boris Calame (Ve). J'ai été particulièrement étonné par la position de mes anciens collègues constituants dans cette commission. En effet, tout au long des travaux de l'Assemblée constituante, trois quarts des constituants ont considéré que le Conseil d'Etat ne pouvait pas modeler ses départements à sa guise. Le président actuel du Conseil d'Etat s'est même opposé à l'article constitutionnel, il n'a pas été suivi. Pour moi, il y a clairement tromperie du Conseil d'Etat vis-à-vis du Grand Conseil dans l'interprétation de l'effet de cet article. Si le Conseil d'Etat décide de ses départements et que le Grand Conseil vient simplement les valider ou pas après coup sans possibilité de contraindre le Conseil d'Etat, l'exercice constitutionnel est tout simplement un échec.
Nous avons ici une demande claire de l'Assemblée constituante à travers la constitution: le Conseil d'Etat présente sa réorganisation et, quand il reçoit l'aval du Grand Conseil, il peut la mettre en place. L'argument selon lequel il faut que tout soit en place le jour où le Conseil d'Etat entre en fonction... Non, ce n'est pas nécessaire. Le texte constitutionnel est très clair à ce sujet: c'est uniquement le jour où le Grand Conseil a validé la nouvelle organisation que le Conseil d'Etat peut la mettre en place. Je vous remercie de votre attention.
M. Thierry Cerutti (MCG). Mesdames et Messieurs les députés, notre position ne s'est pas tant affirmée sur le fond du projet de loi lui-même que sur l'article 134 en particulier. Pour le groupe MCG, il est tout simplement inacceptable que nous autres députés, Mesdames et Messieurs, devenions les laquais du Conseil d'Etat, nous nous y refusons totalement. Nous trouvons important que le Conseil d'Etat puisse s'exprimer en amont et non pas en aval de ses projets de lois, qu'il puisse prendre la parole au début et non à la fin du débat. Dans la pratique actuelle, le Conseil d'Etat peut prendre la parole à la fin, c'est une règle non écrite. Il aurait été de bon aloi que chaque groupe puisse répliquer au Conseil d'Etat pour confirmer ou infirmer ses déclarations, ça nous semble d'une évidence élémentaire, comme dirait ce cher Holmes. En l'occurrence, ça n'a pas été le cas, nous n'avons pas été suivis en commission et le regrettons amèrement. L'article 134 explique également un autre élément auquel nous sommes opposés sur le fond comme sur la forme. C'est la raison pour laquelle le groupe MCG n'a pas soutenu - et ne soutiendra pas - ce projet de loi et suivra le rapport de minorité.
M. Cyril Mizrahi (S). Mesdames et Messieurs les députés, chères et chers collègues, s'agissant tout d'abord de la position du MCG, je pense que le groupe se trompe de cible puisqu'il s'agit ici d'une adaptation de la loi à la nouvelle constitution; les questions que vous soulevez peuvent tout à fait, cas échéant, faire l'objet d'un autre projet de loi.
J'en viens maintenant aux autres questions qui ont été brièvement évoquées. L'article 24 comporte deux éléments d'amélioration: premièrement, la question de membres de l'administration qui seraient députés et auraient participé à l'élaboration d'une proposition du Conseil d'Etat - cas assez hypothétique mais qui pourrait arriver. Je me permets de rectifier quelque peu les propos de mon collègue Riedweg puisque le texte de loi ne fait que reprendre une innovation déjà introduite au stade de la constitution. Deuxièmement, la précision concernant la définition de l'intérêt personnel en cas de conflit d'intérêts. On aurait pu souhaiter une formulation meilleure encore mais, le mieux étant l'ennemi du bien, nous nous réjouissons que la notion d'intérêt personnel ait été à tout le moins précisée sur ce point, ce qui évitera peut-être à l'avenir certaines polémiques un peu stériles.
Maintenant, concernant le point qui fait l'objet du rapport de minorité, à savoir la question de l'organisation des départements, nous avons une petite nuance à émettre par rapport à l'opinion de nos collègues Verts. Nous pensons en effet que la constitution n'a pas réglé la question ici débattue et que les deux possibilités restent ouvertes, que je résumerais ainsi: soit la décision de réorganisation des départements prend effet à compter du moment où elle est prise par le Conseil d'Etat et, partant, si le Grand Conseil décide de ne pas l'adopter, il faut revenir en arrière, ce qui est tout de même un peu illogique, soit - c'est ce que les Verts proposent et que je vous invite pour ma part à soutenir - le Conseil d'Etat reprend les départements tels qu'ils sont, se les répartit, soumet ensuite une éventuelle modification au Grand Conseil et, au moment où le Grand Conseil l'adopte et seulement à ce moment-là, cette modification prend effet. En réalité, je pense que les deux modèles sont possibles mais, la rapporteure de minorité l'a dit, il ne faut pas remettre en cause l'idée de base qui est effectivement une petite entorse à la séparation des pouvoirs mais une entorse minime parce que ce n'est pas le Grand Conseil qui décide, cher collègue Riedweg, de l'organisation des départements, il se contente de valider ou non la proposition de modification qui lui est soumise par le Conseil d'Etat. Pour toutes ces raisons, vous l'aurez compris, je vous invite à entrer en matière sur ce projet de loi et à voter ensuite l'amendement de la rapporteure de minorité. Je vous remercie.
Mme Béatrice Hirsch (PDC). Je ne vais pas revenir sur tous les articles - la plupart ont fait l'unanimité - mais uniquement sur cet article 65A. Il n'est pas indiqué dans le projet de loi, et c'est à dessein que la commission est restée floue à ce sujet, ce qui se passe dans l'intervalle. Certes, comme vient de le dire le député Mizrahi, on ne peut pas remettre en question ce qui a été fait au niveau de la Constituante, même s'il y a une petite entorse. Mais si on regarde de plus près comment les constituants ont imaginé les choses, ils ont d'une certaine façon défini l'existence d'un département présidentiel: il incombe au président d'avoir un département comprenant la Genève internationale, même s'il y a la possibilité de la mettre dans un autre département. De facto, les constituants ont ainsi dessiné le contour d'au moins un département inexistant au départ ou en tout cas pas tel quel. Pourtant, ils n'ont pas imaginé de disposition transitoire s'agissant de ce qui allait se passer au moment où ce nouveau Conseil d'Etat allait entrer en fonction. Or au moment où les nouveaux conseillers d'Etat arrivent, ils reprennent les sept départements existants et doivent en fait caser ce département présidentiel. On voit bien que les constituants n'ont pas pensé à ce bref intervalle, ce moment où le Conseil d'Etat entre en fonction. Bien sûr, je partage le souci de respecter la constitution, mais ce projet de loi n'y fait absolument pas entorse, il n'y est juste pas indiqué ce qui se passe dans l'intervalle. Je pense qu'il vaut vraiment la peine de rester pragmatique, au plus près de ce qui se passe, et de ne pas tordre les choses en contraignant beaucoup trop l'organisation du Conseil d'Etat. A mon sens, il ne revient pas à notre Grand Conseil de décider, il faut laisser le Conseil d'Etat faire et conserver le flou dans cette loi. Le PDC vous encourage donc à accepter ce projet de loi tel qu'issu des travaux de la commission et à refuser l'amendement qui vous sera proposé. Je vous remercie, Monsieur le président.
M. Thierry Cerutti (MCG). J'aimerais juste revenir sur l'article 134, puisque je n'ai fait que l'effleurer, et dire que pour le groupe MCG, il n'est tout simplement pas acceptable. Nous voulons notamment économiser du temps pour éviter que le Conseil d'Etat ne refuse le troisième débat. Je vous rappelle quand même que cette chambre est celle qui se détermine et prend les décisions, on propose et le Conseil d'Etat dispose - ah non, c'est le contraire ! C'est simplement la réalité, et il n'est pas normal que le Conseil d'Etat dise qu'il ne veut pas du troisième débat et que l'objet soit renvoyé aux calendes grecques - bon, en l'occurrence, ce que je dis n'est pas tout à fait juste puisqu'on le renvoie simplement à la session suivante. Pour nous, si la majorité prend une décision, on doit pouvoir voter le troisième débat immédiatement, sans le demander au Conseil d'Etat. Nous sommes le pouvoir qui décide, nous devons l'assumer, et c'est pour ça que nous voulions supprimer cet article 134 demandant que le Conseil d'Etat valide nos choix au sein de cet hémicycle, ce qui a malheureusement été refusé par la majorité des commissionnaires. Mais nous vous invitons à nous rejoindre sur cette position et accepter l'amendement que nous allons déposer sur ce sujet.
M. Boris Calame (Ve). J'aimerais réagir aux propos de ma collègue Béatrice Hirsch, qui disait tout à l'heure que les constituants n'ont pas réfléchi à une disposition transitoire qui créerait le lien entre un gouvernement à sept départements bien définis et une nouvelle composition dont seul un département est défini par la nouvelle constitution. Eh bien si, justement ! La Constituante a souhaité définir un département, ce fameux département présidentiel, et laisser une marge de manoeuvre au Conseil d'Etat pour organiser les six autres, dans l'idée qu'à ce moment-là de son exercice, il crée des départements cohérents. On a entendu bon nombre de personnes dire: «C'est quoi cette histoire, qu'est-ce qu'on a fait avec les départements du nouveau gouvernement ?» Le but était que le Conseil d'Etat puisse bénéficier d'une marge de manoeuvre pour créer des départements de la façon la plus cohérente possible afin qu'on puisse les maintenir lors de l'exercice suivant. Alors oui, la Constituante a réfléchi à cette problématique.
Maintenant, si l'amendement des Verts devait être refusé, vous pouvez être sûrs que le projet de loi sera cassé devant la Chambre constitutionnelle parce que l'esprit du texte constitutionnel n'aura pas été respecté. Tous les éléments que vous pouvez trouver dans le rapport de minorité et qui font référence au Mémorial de l'Assemblée constituante démontrent très clairement l'intention du Conseil d'Etat tout au long des travaux de la Constituante; on retrouve la même intention ici devant notre assemblée, et c'est effectivement contraire à l'esprit de notre constitution. Je vous encourage donc vraiment à voter tel quel l'amendement des Verts. Je vous remercie.
Le président. Merci, Monsieur le député. Nous sommes en procédure de vote et allons nous prononcer sur l'entrée en matière de ce projet de loi.
Mis aux voix, le projet de loi 11583 est adopté en premier débat par 91 oui (unanimité des votants).
Deuxième débat
Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés, de même que les art. 2, lettre e (abrogée) et lettre g (nouvelle teneur), et 24, al. 2 et 3 (nouveaux).
Le président. A l'article 65A, nous sommes saisis d'un amendement consistant à ajouter la phrase suivante à la fin de l'alinéa 3: «Dans l'intervalle, l'organisation antérieure demeure.»
Une voix. Vote nominal !
Le président. Est-ce que vous êtes soutenu ? (Plusieurs mains se lèvent.) Très bien, nous passerons au vote nominal après l'intervention de M. Lionel Halpérin, à qui je cède la parole.
M. Lionel Halpérin (PLR). Je vous remercie, Monsieur le président. Je vais un tout petit peu contourner les règles: comme nous n'avons pas eu de temps de parole tout à l'heure, je voudrais évoquer en deux mots l'article 24 et vous dire qu'il n'y a pas eu d'amendement déposé parce que nous avons décidé qu'il fallait laisser aller à son terme ce processus de modification qui découle de la nouvelle constitution. En revanche, nous reviendrons dessus parce que, comme nous avons déjà eu l'occasion de le dire, il ne nous paraît pas admissible que les fonctionnaires puissent voter dans le cadre du parlement, en tout cas quand il s'agit de la décision sur les salaires qui doivent leur être attribués.
Le président. Merci, Monsieur le député. Chers collègues, je vous invite maintenant à voter sur l'amendement de Mme Perler à l'article 65A.
Mis aux voix, cet amendement est adopté par 55 oui contre 31 non et 3 abstentions (vote nominal).
Mis aux voix, l'art. 65A (nouveau) ainsi amendé est adopté.
Mis aux voix, l'art. 66 (nouvelle teneur) est adopté, de même que les art. 96 (nouvelle teneur) à 208, al. 2 (abrogé).
Mis aux voix, l'art. 1 (souligné) est adopté, de même que l'art. 2 (souligné).
Troisième débat
La loi 11583 est adoptée article par article en troisième débat.
Le président. Nous passons au vote sur l'entier de ce projet de loi...
Une voix. Vote nominal !
Le président. Etes-vous soutenu ? (Plusieurs mains se lèvent.) Oui, vous l'êtes.
Mise aux voix, la loi 11583 est adoptée en troisième débat dans son ensemble par 75 oui et 14 abstentions (vote nominal).