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Weder AHV noch IV bieten nach ihrer Gründung existenzsichernde Renten. Im Jahr 1965 beschliesst das Parlament deshalb die Einführung von Ergänzungsleistungen. Zunächst nur als Übergangslösung gedacht, werden sie bald zum festen Bestandteil des schweizerischen Sozialstaats.
Nach Einführung der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) 1948 zeigte sich schnell, dass die staatliche Altersvorsorge den Verfassungsauftrag der „Existenzsicherung“ nicht erfüllen konnte. Das Gleiche galt für die 1960 gegründete Invalidenversicherung (IV). Als Folge lebten Mitte der 1960er-Jahre in der Schweiz schätzungsweise 200’000 AHV- und IV-Rentnerinnen und Rentner unter dem Existenzminimum. Sie besassen keine berufliche Vorsorge und kein eigenes Vermögen und waren von der Fürsorge oder von Familienangehörigen abhängig. Überdurchschnittlich betroffen waren Frauen, Selbständigerwerbende, Teilzeitarbeitende sowie Personen mit Beschäftigungsunterbrüchen und niedrigen Einkünften.
Einführung der Ergänzungsleistungen
Anlässlich der 6. AHV-Revision (1962-1964) nahmen sich die Behörden vor, das vieldiskutierte Problem der Altersarmut anzugehen. Zur Debatte stand zunächst die Altersvorsorge als Ganzes. Sollten die Leistungen der AHV massiv erweitert werden? Diesem Vorgehen standen vor allem die Arbeitgeberschaft und die bürgerlichen Parteien ablehnend gegenüber. Die AHV sollte eine Basisversicherung bleiben, die Altersvorsorge aber mittelfristig über die berufliche Vorsorge (Pensionskassen) weiterentwickelt werden (1972: 3-Säulen-Doktrin). Die gute Wirtschafts- und Lohnentwicklung während den Boomjahren (1950-1975: Hochkonjunktur) rückte diesen Weg in den Bereich des Möglichen. Im Zuge der 6. AHV-Revision wurden die Altersrenten schliesslich um einen Drittel erhöht, um sie an die gestiegenen Löhne anzupassen. Um das Problem der Altersarmut zu lösen, war jedoch ein zusätzliches Sicherungsinstrument notwendig. Im Jahr 1965 wurden deshalb Ergänzungsleistungen zu AHV und IV beschlossen, entsprechend einem Vorstoss des sozialdemokratischen Nationalrats und ehemaligen Bundesrats Max Weber aus dem Jahr 1962. Wer mit der IV-Rente beziehungsweise einer AHV-Rente und den Beträgen aus der beruflichen Vorsorge kein Minimaleinkommen erreichte, hatte Anrecht auf Ergänzungsleistungen. Diese wurden ab 1966 ausbezahlt.
Ergänzungsleistungen als Teil der Sozialen Sicherheit
Die Ergänzungsleistungen waren zuerst nur als Übergangslösung vorgesehen. Sie hätten wieder abgeschafft werden sollen, sobald die IV und die kombinierte Altersvorsorge (AHV und Pensionskassen) ein existenzsicherndes Niveau erreicht hätten. Da dies aber nicht umfassend geschah, wurden die Ergänzungsleistungen weitergeführt und gelten heute als fester Bestandteil der Sozialen Sicherheit in der Schweiz.
Die Ergänzungsleistungen stellen eine Mittellösung zwischen Sozialhilfe und Versicherung dar. Ihre Leistungen sind bedarfsgeprüft und über Steuermittel finanziert wie die Sozialhilfe. Die Rechtsansprüche der Betroffenen und der Leistungsrahmen sind jedoch stärker normiert als bei der Fürsorge und das festgelegte Minimaleinkommen ist das höchste, das im schweizerischen Sozialstaat verwendet wird. Zudem sind die Ergänzungsleistungen rechtlich gesehen ein Teil der AHV und der IV, auch wenn sie selber nicht nach dem Versicherungssystem funktionieren. Mit Blick auf die drei Säulen der Altersvorsorge gelten die Ergänzungsleistungen auch als „Pensionskasse der kleinen Leute“ (Erwin Carigiet).
Seit der 2. Revision des Ergänzungsleistungsgesetzes von 1987 können auch die Bewohnerinnen und Bewohner von Pflegeheimen ihre oft hohen Auslagen durch Ergänzungsleistungen finanzieren, wenn die Renteneinkünfte dazu nicht ausreichen. Heute sind über die Hälfte der Insassen von Pflegeheimen davon betroffen. Auch Spitexleistungen können teilweise durch Ergänzungsleistungen finanziert werden. Damit erfüllen jene auch die Funktion einer Pflegeversicherung, die in Deutschland als eigener Sozialstaatszweig besteht. 2019 verschärfte das Parlament mit einer Reform den Zugang zu Ergänzungsleistungen. Die Mietzinsmaxima wurden angehoben, strengere Regelungen für Personen mit Vermögen eingeführt und die Mindestrente gesenkt.
Verwaltung und Finanzierung
Die Verwaltung der Ergänzungsleistungen ist eine Verbundsaufgabe. Die Kantone entrichten die Ergänzungsleistungen mit Hilfe der Ausgleichskassen und werden dabei vom Bundesamt für Sozialversicherungen beaufsichtigt und subventioniert. Je nach Finanzkraft der Kantone steuerte der Bund zunächst 10 bis 35 Prozent der Mittel für die Ergänzungsleistungen bei. Seit Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs 2008 müssen die Kantone die Pflege- und Heimkosten, die in den Ergänzungsleistungen enthalten sind, vollumfänglich tragen. Die restlichen Aufwendungen werden zwischen Bund (5/8) und Kantonen (3/8) aufgeteilt. Anlässlich der Neugestaltung des Finanzausgleichs von 2008 wurde das System der Ergänzungsleistungen umfassend revidiert und ins ordentliche Verfassungsrecht überführt.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Leimgruber Matthieu (2008), Solidarity without the state? Business and the shaping of the Swiss welfare state, 1890–2000, Cambridge ; Luchsinger Christine (1995), Solidarität, Selbständigkeit, Bedürftigkeit. Der schwierige Weg zu einer Gleichberechtigung der Geschlechter in der AHV, 1939-1980, Zürich ; Carigiet Erwin, Koch Uwe (2009), Ergänzungsleistungen zur AHV/IV. Darstellung, Charakterisierung und Wirkungsweise, Zürich.
(01/2020)