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Public-Private Partnerships in Afrika
Die Basisinfrastruktur und das Bildungs- und Gesundheitswesen wurden lange als typische Beispiele für öffentliche Güter angesehen, für die der Staat zu sorgen hat. Seit Ende der Achtzigerjahre waren aber immer mehr Entwicklungsländer nicht mehr in der Lage, diese Dienstleistungen flächendeckend zu erbringen. Das Problem verschärft sich in vielen Ländern der Sub-Sahara-Zone noch durch eine rasch wachsende Bevölkerung. Niedrige Kreditwürdigkeit und durch makroökonomische Stabilitätsprogramme vorgegebene Ausgabedisziplin verunmöglichen es diesen Ländern zunehmend, das für Infrastrukturinvestitionen nötige Kapital aufzubringen. Als «dritter Weg» zwischen staatlichem Monopol und Privatisierung bietet sich die Public-Private Partnership (PPP) an. Sie kann bei der Mobilisierung der benötigten finanziellen Mittel und beim Wissenstransfer helfen.
Der Begriff «Public-Private Partnership» wird für Verträge verwendet, bei denen die öffentliche Hand und private Unternehmen gemeinsam Infrastruktur und andere Dienstleistungen erstellen oder betreiben. In einem solchen Vertrag werden Verantwortung, Rechte und Risiken zwischen der öffentlichen und der privaten Seite aufgeteilt. Vgl. Economic Commission for Africa (2004).7 Vgl. Farlam (2005).8 Vgl. Thomsen (2005).9 Vgl. Farlam (2005).10 Vgl. Thomsen (2005).11 Vgl. Farlam (2005).
Private Beteiligung an Infrastruktur nimmt tendenziell zu
Der technologische Fortschritt beeinflusst die Beteiligung des Privatsektors an Infrastrukturinvestitionen. In der Vergangenheit haben Branchen, die einen raschen und andauernden technologischen Wandel erlebt haben, am meisten zu privaten Investitionen im Infrastrukturbereich beigetragen. Seit Anfang der Neunzigerjahre hat die Mobiltelefonie die Art und Weise, wie Menschen kommunizieren, nachhaltig verändert. Sonnen- und Windkraft sind Formen der dezentralen Elektrizitätserzeugung, die neue Möglichkeiten für die Beteiligung des Privatsektors geschaffen haben. Auch im Bildungsbereich wurden Fernstudien durch die Entwicklungen in der Informatik für eine breitere Masse zugänglich. Die Anzahl und das Investitionsvolumen von Public-Private Partnerships haben sich seit Anfang der Neunzigerjahre vervielfacht. Im Jahr 1990 machten in Entwicklungsländern Investitionen im Infrastrukturbereich mit privater Beteiligung 18 Mrd. US-$ aus. 1997 ereichten sie mit 131 Mrd. US-$ ihre Spitze und fielen 2003 unter 60 Mrd. US-$. Dieser Rückgang wurde durch verschiedene Faktoren ausgelöst. Ein bedeutender Faktor waren die finanziellen Schwierigkeiten, die international tätige Firmen in ihren Herkunftsländern zu bewältigen hatten. Dadurch wurde ihre Risikobereitschaft deutlich geringer. Vgl. Thomsen (2005).
Afrikanische Länder: Geringe private Beteiligung an Infrastrukturinvestitionen
Die Erfahrungen der afrikanischen Länder betreffend Infrastrukturinvestitionen mit privater Beteiligung waren etwas anders als diejenigen der Entwicklungsländer insgesamt. Die Länder der Sub-Sahara-Zone konnten zwischen 1990 und 2003 nur gerade 4% der gesamten Infrastrukturinvestitionen und 8% der Projekte anlocken. Der Löwenanteil floss nach Lateinamerika mit 47% der Investitionen. Vgl. Thomsen (2005). Das Investitionsvolumen in der Sub-Sahara-Zone ereichte jeweils in den Jahren 1997 (4,29 Mrd. US-$), 1999 (4,57 Mrd. US-$) und 2001 (5,10 Mrd. US-$) einen Höhepunkt (siehe Grafik 1). Diese Entwicklung wurde stark von der Entwicklung in der Telekommunikationsbranche bestimmt, die aufgrund technologischer Neuerungen in den Neunzigerjahren starke Wachstumsraten verzeichnete. Vor allem die Einführung und Verbreitung der Mobiltelefonie hat den Sektor von Grund auf verändert. Die zweite treibende Kraft in der Entwicklung der Investitionen im Infrastrukturbereich war die Transportbranche; neue Mautstrassen und Hafenlizenzen trugen zu dieser Steigerung bei. Verglichen mit Industrieländern haben Entwicklungsländer eine eher niedrige Beteiligung des Privatsektors in Branchen mit Netzwerkcharakter. So gibt es nur in 36% der Entwicklungsländer eine Beteiligung des Privatsektors an der Elektrizitätsverteilung, gegenüber einem Anteil von 42% in den Industrieländern. Noch deutlicher ist der Unterschied im Bereich der Trinkwasser- und Abwassereinrichtungen: In 80% der Industrieländer ist der Privatsektor an deren Bereitstellung beteiligt; in Entwicklungsländern ist dies nur gerade bei 35% der Fall. Die Sub-Sahara-Zone liegt in beiden Sektoren noch unter dem Durchschnitt der Entwicklungsländer. Bei der Elektrizitätsverteilung verzeichnen 28% dieser Länder eine Beteiligung des Privatsektors. Bei der Bereitstellung von Trinkwasser- und Abwassereinrichtungen sind es gar nur 20%. Vgl. Estache, Perelman & Trujillo (2005). In der Sub-Sahara-Zone besteht also immer noch ein grosses Potenzial für eine breitere Beteiligung des Privatsektors an der Bereitstellung von Infrastruktur.
Drei vertragliche Formen von Public-Private Partnerships
Verträge, die als Public-Private Partnership bezeichnet werden, können verschiedene Formen annehmen. Vgl. Thomsen (2005). Hauptsächlich sind drei Arten von Verträgen zu unterscheiden.
Dienstleistungen durch Private
Bei der ersten Vertragsart kauft die öffentliche Hand Dienstleistungen von einem privaten Anbieter. Dies kann ein Vertrag sein, bei dem der Anbieter technische Ressourcen und Humankapital gegen eine Gebühr zur Verfügung stellt. Fast alle Rechte und Risiken bleiben bei der öffentlichen Hand. Eine Variante dieser Vertragsart ist, dass der private Anbieter für den Betrieb und das Management zuständig ist. Dies gibt dem Unternehmen mehr Verantwortung – etwa für die Geschäftsführung und den Unterhalt der Anlagen -, aber auch mehr Risiken. Die Abgeltung hängt vom Erreichen bestimmter im Voraus festgesetzter Ziele ab.
Delegiertes Management
Bei der zweiten Vertragsart delegiert die öffentliche Hand das Management einer Anlage an einen privaten Anbieter, behält aber das Eigentum. Normalerweise ist die Dauer eines solchen Vertrages etwas länger als bei der erstgenannten Vertragsart. Eine Varian-te dieser Vertragsart ist das Leasing. Dabei übernimmt der private Betreiber die Verantwortung für sämtliche Anlagen und Mitarbeitenden; er stellt Rechnung an den Endkonsumenten und treibt die Zahlungen ein. Die öffentliche Hand ist verantwortlich für die Finanzierung und den Bau neuer Anlagen. Eine andere Variante ist die Konzession. In diesem Fall ist der private Anbieter zusätzlich für die Finanzierung und den Bau neuer Anlagen verantwortlich. Der Umfang der neu zu erstellenden Anlagen wird meistens bereits im Vertrag festgelegt. Da das private Unternehmen diese Neuinvestitionen amortisieren muss, ist der Vertrag in der Regel längerfristig (auf ca. 20 Jahre) ausgelegt.
Bau und Betrieb durch Private
Bei der dritten Vertragsart ist der private Anbieter für den Bau und anfänglich für den Betrieb der Anlage verantwortlich. Die Anlage bleibt jedoch meistens Eigentum der öffentlichen Hand. Der private Anbieter trägt die Risiken, die mit dem Design, Bau und Betrieb der Anlage zu tun haben. Die Vertragsdauer ist so gewählt, dass das Unternehmen die Investition rentabilisieren kann. Ein wichtiger Teil dieses Vertrages ist die Übergabe der Anlage an die öffentliche Hand. Es fällt häufig in den Aufgabenbereich der privaten Firma, die Mitarbeitenden der öffentlichen Institution so auszubilden, dass diese den Betrieb nach Ende des Vertrages reibungslos übernehmen können (so genanntes «Capacity Building»).
Erfolgreiche Beispiele öffentlich-privater Zusammenarbeit in Afrika
Basisinfrastruktur und soziale Einrichtungen spielen eine wichtige Rolle bei der Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen. Gerade in diesem Bereich aber sind Public-Private Partnerships umstritten. Es gibt allerdings einige Beispiele die zeigen, dass erfolgreiche Partnerschaften möglich sind. Das Erreichen der Millenniums-Entwicklungsziele innerhalb des gesetzten Zeitrahmens erfordert unter anderem eine koordinierte und massive Erweiterung der elementarsten Infrastruktur. Es ist daher wichtig, von erfolgreichen Beispielen öffentlich-privater Zusammenarbeit zu lernen.
Windenergieerzeugung auf Kap Verde
Auf den Kapverden sind natürliche Ressourcen rar. Traditionell wurde Holz aus den lokalen Wäldern zur Energiegewinnung verwendet. Der Inselstaat hat ein grosses Potenzial für Windenergie. Diese wurde seit langem zum Pumpen von Wasser genutzt. Seit 1994 erzeugen Windfarmen 2,6 Megawatt Elektrizität, was etwa 10%-15% der Energieversorgen entspricht. Die Global Environmental Facility der Weltbank unterstützte eine Public-Private Partnership, die zur Erstellung eines Windkraftwerkes mit einer Kapazität von 7,8 Megawatt führte. Dies hat nicht nur positive Auswirkungen auf die Energieversorgung des Landes, sondern hilft auch, CO2-Emissionen zu verringern.6
Mautstrasse zwischen Südafrika und Mosambik
Die N4-Mautstrasse von Südafrika nach Mosambik ist Teil eines Entwicklungsplans für die Region. Neben der Wiederherstellung der Strasse wurde auch der Hafen von Maputo durch eine Public-Private Partnership modernisiert. Da weder Südafrika noch Mosambik genügend Ressourcen für Unterhalt und Ausbau der Strasse hatten, entschieden sich die Regierungen der beiden Länder für eine Public-Private Partnership. Eine Konzession für 30 Jahre wurde an ein privates Konsortium vergeben. Die Betreiberfirma stellte die Strasse instand und führte eine Mautstruktur ein, bei der die Maut im ärmeren Mosambik niedri-ger ist als in Südafrika. Weiter gibt es substanzielle Rabatte für lokale Benutzer aus Mosambik. Zwischen 2003 und 2004 wuchs das Verkehrsaufkommen auf der Mautstrasse um 4,5%. Die Betreiberin bezeichnete dies als akzeptabel. Vgl. Farlam (2005).
Wasserversorgung in Senegal
Senegal schloss 1995 eine Public-Private Partnership im Bereich der Wasserversorgung ab. Seither hat die gelieferte Wassermenge um 20% und die Anzahl der Anschlüsse um 35% zugenommen. Die Betreiberin gehört auch zu den ersten Wasserfirmen in Afrika, die eine Qualitätszertifizierung (ISO 9001:2000) erhielt. Die Vorbereitungen für die Public-Private Partnership dauerten lange. Internationale Geber halfen der Regierung beim Capacity Building in den betroffenen Ministerien. Die öffentliche Hand bleibt Eigentümerin der Anlagen und entscheidet über die Tarifausgestaltung. Die Tarifstruktur wurde so gewählt, dass die ersten zehn Kubikmeter Wasser zu einem niedrigeren Preis abgegeben werden. Dieser Massnahme liegt die Annahme zugrunde, dass Haushalte mit niedrigerem Einkommen hauptsächlich kleine Wasserverbraucher sind. Die private Betreiberin wird nach einem Schema bezahlt, das neben einer Grundgebühr auch Prämien für verbesserte Rechnungsstellung und -eintreibung, Wasserverlustverminderung und Ausweitung der Dienstleistungen enthält. Ein wichtiger Faktor für das Gelingen dieser Public-Private Partnership war die Flexibilität, die beide Seiten an den Tag gelegt haben. So war die Regierung zum Beispiel bereit, den Vertrag neu zu verhandeln, als die Betreiberin feststellte, dass die bestehenden Leitungen schlechter waren als anfänglich angenommen. Dies machte es der Betreiberin möglich, die nötigen Reparaturen und Instandsetzungen auszuführen. Vgl. Thomsen (2005).
Public-Private Partnerships sind nicht immer ein Erfolg
Die Erfahrungen mit Public-Private Partnership in Entwicklungsländern waren in den letzten 15 Jahren gemischt. Sie reichen von umfassendem Erfolg bis zur vorzeitigen Auflösung des Vertrages. Allgemein waren Public-Private Partnerships eher in Bereichen wie Strassen, Hafenanlagen, Mobiltelefonie und Tourismus erfolgreich. Der Grund dafür liegt unter anderem in der Struktur dieser Branchen. Vgl. Farlam (2005). An Beispielen gescheiterter Public-Private Partnerships mangelt es nicht. Weltweit wurden zwischen 1990 und 2003 Projekte, die 9,2% der gesamten Investitionen mit Beteiligung des Privatsektors ausmachen, entweder abgebrochen oder eine der Parteien ersuchte um Vertragsauflösung. Vgl. Thomsen (2005).
Stromversorgung in Tansania
Ein Beispiel einer nicht erfolgreichen Public-Private Partnership ist ein Vertrag von 1995 zur Stromlieferung zwischen einem privaten Stromerzeuger und der staatlichen tansanischen Elektrizitätsgesellschaft. Die Abklärungen und die Planung vor Vertragsabschluss waren mangelhaft. Nicht alle Stakeholders wurden konsultiert. Zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung wurde in Tansania genügend Strom produziert; hingegen hatte das Verteilernetz seine Kapazitätsgrenze erreicht. Nicht eine Erhöhung der Produktion, sondern ein Ausbau des Netzwerkes war nötig. Der Vertrag verpflichtete die staatliche Elektrizitätsgesellschaft, eine bestimmte Menge Energie zu kaufen oder aber Ersatzzahlungen für nicht in Anspruch genommene Kapazität zu bezahlen. Diese zusätzlichen Kosten belasteten die Elektrizitätsgesellschaft stark. Vgl. Farlam (2005). Public-Private Partnerships haben das Potenzial, die Stärken der öffentlichen Institutionen (z.B. Gleichbehandlung, universelle Dienstleistung) mit den Stärken privater Unternehmen (z.B. Effizienz, Konsumentenorientiertheit) zu kombinieren. Es ist aber auch möglich, dass eine Public-Private Partnership die schlechten Seiten der beiden Sektoren vereint.
Problemfeld Gesundheit
Investitionen im Gesundheitsbereich sind in Afrika dringend nötig. Doch genau in diesem Bereich haben sich Public-Private Partnerships als schwierig und selten erwiesen. Private Gesundheitsinstitutionen – z.B. pri-vat praktizierende Ärzte und kommerzielle Privatspitäler – sind zwar durchaus nicht selten. Sie sprechen das bessergestellte Seg-ment der Bevölkerung an. Auch Nichtregierungsorganisationen (NGO) und religiöse Organisationen sind im Gesundheitssektor präsent. Sie betreiben unter anderem auf Prävention ausgerichtete Gesundheitszentren und Spitäler. Diese Beteiligung Privater an der Bereitstellung von Dienstleistungen im Gesundheitssektor kann aber kaum als Public-Private Partnership bezeichnet werden. Obwohl oft eine Zusammenarbeit zwischen Staat und privaten Anbietern besteht, handelt es sich eher um eine Regulierungstätigkeit des Staates.
Was zum Erfolg beiträgt
Verschiedene Faktoren tragen zum Erfolg einer Public-Private Partnership bei. Beim Start ist es besonders eine sorgfältige und systematische Vorbereitung. Generell gilt: Der Ist-Zustand, der Soll-Zustand und die für das Erreichen des Soll-Zustandes nötigen Massnahmen müssen definiert und festgehalten werden. Vertragsverhandlungen brauchen Zeit. Es muss sichergestellt werden, dass alle wesentlichen Interessen befriedigt oder zumindest nicht verletzt werden. Offensive und anhaltende Information der Regierung über das Projekt, die Gründe für eine Public-Private Partnership, deren Vor- und Nachteile sowie das Auswahlverfahren schaffen in der Öffentlichkeit Vertrauen. Der Übergang von ausschliesslich staatlicher zu gemischter Bereitstellung darf nicht von heute auf morgen erfolgen. Konsumenten akzeptieren Preiserhöhungen eher, wenn sie graduell sind, sich gleichzeitig die Qualität verbessert und die Bereitstellung auf neue Gebiete ausgeweitet wird. Werden die Preise massiv und von Anfang an angehoben, ist die Wahrscheinlichkeit öffentlicher Unzufriedenheit höher. Schliesslich sind das Bekenntnis zum Projekt und die Entschlossenheit zum Erfolg des Projektes aller beteiligten Parteien ein wichtiger Faktor für dessen Gelingen. Halbherzige Public-Private Partnerships sind weniger erfolgreich. Public-Private Partnerships sind kein Wundermittel für die Entwicklung Afrikas oder zur Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele. Angesichts der grossen Herausforderungen, denen sich die Länder Afrikas gegenüber sehen, können sie aber eine prüfenswerte Alternative sein.m
Kasten 1: Bibliografie – Economic Commission for Africa, 2004. «Economic Report on Africa 2004: Unlocking Africa’s Trade Potential». Adis Abeba.- Estache, Antonio, Sergio Perelman, Lourdes Trujillo, 2005. «Infrastructure Performance and Reform in Developing and Transition Economies: Evidence from a Survey of Productivity Measures». World Bank Policy Research Working Paper 3514, Februar 2005.- Farlam, Peter, 2005. «Working Together: Assessing Public-Private Partnership in Africa». The South African Institute of International Affairs, Nepad Policy Focus Report Nr. 2.- Thomsen, Stephen, 2005. «Encouraging Public-Private Partnerships in the Utilities Sector: The Role of Development Assistance». Overview study prepared for the NEPAD/OECD Investment Initiative conference on «Investment in African Development: Making it Happen», Imperial Resort Beach Hotel Kama Hal, Entebbe, Uganda, 25.-27. Mai 2005.- World Bank Group, PPI Database, Internet: http://ppi.worldbank.org/reports/customQueryAggregate.asp, assessed 8. September, 2005.- Public-Private Partnership for Water Supply and Sanitation. «Implementation Guidelines Manual for Sustainable Municipal Water Services», Internet: www.partnershipsforwater.net . Public Release Version 1, April 2005. Work in Progress.
Zitiervorschlag: Reto Thoenen (2005). Public-Private Partnerships in Afrika. Die Volkswirtschaft, 01. Oktober.