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Premier débat
Le président. Mesdames et Messieurs, le premier point de l'ordre du jour est le PL 12660-A. Nous sommes en catégorie II, trente minutes. Je cède la parole à M. Alberto Velasco... Monsieur le rapporteur de majorité, je crois que vous avez oublié votre carte. (M. Alberto Velasco va chercher son badge.) Voilà, allez-y.
M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Merci, Monsieur le président. Nous avons examiné ce projet de loi à la commission des finances, Mesdames et Messieurs, et l'entrée en matière a été refusée pour les raisons suivantes: il remet en question l'indépendance de la Cour des comptes et, de fait, est anticonstitutionnel. Ce texte demande la soumission d'une évaluation du ratio coût/bénéfice pour chaque objet traité par cette entité, ce qui pose certains problèmes.
Une voix. On n'entend rien !
M. Alberto Velasco. Les dispositions de ce projet remettent en cause l'indépendance de la Cour des comptes. Par la loi, on veut imposer, vous le verrez dans le rapport, les critères qu'elle devrait retenir avant de décider d'entrer en matière ou non sur un contrôle, sur un audit. Evidemment, cela entrave son autonomie. Or cette autonomie, comme vous le savez, chers collègues - je le répète encore une fois -, est garantie par notre constitution. C'est pourquoi, ainsi que je viens de l'indiquer, la commission des finances a rejeté ce texte de loi par... (Brouhaha.)
Le président. Un instant, s'il vous plaît ! (Le président marque un temps d'arrêt en attendant que le silence se rétablisse.)
Une voix. On ne t'entend pas !
M. Alberto Velasco. Ah bon, on ne m'entend pas ?
Le président. Vous pouvez reprendre... un peu plus fort.
M. Alberto Velasco. C'est la raison pour laquelle, Mesdames et Messieurs, l'entrée en matière sur ce projet de loi a été rejetée à la commission des finances par 8 non contre 5 oui, les voix positives étant celles du PLR et du PDC, les voix négatives celles du parti socialiste, des Verts, de l'UDC, du MCG... Est-ce que j'ai oublié un groupe ? Ah oui, et d'Ensemble à Gauche. Voilà, Monsieur le président, c'était une introduction synthétique. C'est bon, j'ai terminé.
M. Jacques Béné (PLR), rapporteur de minorité. Ce projet de loi a été mal perçu par la commission et surtout par la Cour des comptes. La minorité souhaite relever que le travail réalisé par cette entité est reconnu et salué, il ne s'agit absolument pas de le remettre en question. Il ne s'agit pas non plus de remettre en cause le principe d'indépendance de la Cour des comptes, mais le parlement a le droit d'avoir une implication dans le traitement administratif des dossiers instruits.
Je rappelle que la Cour des comptes choisit ses missions selon une analyse des risques, en fonction des demandes des différentes instances qui la sollicitent, en fonction aussi de l'intérêt public et des avantages que la structure contrôlée peut retirer d'une intervention. Ce texte prévoit de donner la possibilité à la Cour des comptes de ne pas entrer en matière si, après évaluation du rapport coût/bénéfice, elle juge que les montants de traitement de l'audit sont trop importants en regard de l'économie potentielle pour l'Etat.
La Cour des comptes a trouvé, suite à un avis de droit succinct que la minorité estime très orienté, que ces modifications posaient problème du point de vue de la conformité à la constitution cantonale, mais sans vraiment convaincre. Pourquoi ? Parce que l'examen par les pairs effectué par le Contrôle fédéral des finances souligne un réel potentiel d'amélioration. Celui-ci mentionne notamment que la Cour des comptes a utilisé «nettement plus de ressources que prévu dans les quatre missions où une estimation du temps avait été effectuée». Une évaluation du ratio entre le coût du traitement de la demande, tant pour la Cour des comptes que pour l'audité, et le bénéfice attendu devrait lui permettre de se concentrer sur les poches d'optimisation les plus essentielles pour l'Etat, ce qui ne peut pas être le cas sans analyse préalable.
Le Contrôle fédéral des finances indique également: «Les services évalués perçoivent souvent les recommandations comme demandant des moyens supplémentaires. [...] Si la CdC se préoccupe de cette question, le CDF n'a pas trouvé d'indication concrète montrant que la CdC avait eu cette réflexion lors de chacune des évaluations.»
Le présent projet introduit l'évaluation systématique des ressources nécessaires à la mise en place des recommandations, et la minorité est d'avis qu'un tel système ne met pas en péril l'autonomie de la Cour des comptes. L'objectif est simplement de permettre à cet organe de ne pas se lancer dans des dossiers présentant un ratio coût/bénéfice défavorable après avoir mesuré les moyens requis pour exécuter des prescriptions, ce qui devrait induire un gain financier.
La Cour des comptes voit dans cette démarche une entrave à son action; c'est regrettable. Il y a pourtant un intérêt à accepter ce projet de loi: cela permettrait d'éviter que certaines recommandations formulées à l'attention des entités contrôlées soient suivies simplement par gain de paix. Nous vous invitons donc soit à voter ce texte, soit à soutenir ma proposition de renvoi en commission visant à auditionner l'Association des communes genevoises et les autres organismes susceptibles d'être intéressés par le projet. Merci.
Le président. Bien, je prends note de votre requête. Un mot sur le renvoi en commission, Monsieur le rapporteur de majorité ?
M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Oui, Monsieur le président. Je ne suis pas étonné que notre collègue M. Béné demande le renvoi en commission. Il faut bien se rappeler le contexte dans lequel ce projet de loi a été déposé. Souvenez-vous de cet audit qui avait été effectué à la Ville de Genève, Mesdames et Messieurs, qui avait mis en cause certaines dépenses. Une délégation de l'Association des communes genevoises était venue à la commission de contrôle de gestion et avait relevé que les coûts engendrés par de telles inspections étaient inadmissibles non seulement pour la Cour des comptes elle-même, mais aussi pour les communes concernées, remettant ainsi en question le travail de cette instance. C'était vraiment choquant. A l'époque, nous avions reçu un rapport, et le bénéfice indiqué par la Cour des comptes grâce aux recommandations en matière de gestion était évalué à cent millions. Je ne vois pas l'utilité d'auditionner des entités qui ont déjà été entendues par ailleurs à la commission de contrôle de gestion, donc en qualité de rapporteur de majorité, je rejetterai le renvoi en commission. Merci.
Le président. Merci à vous. Je mets aux voix la proposition de renvoi à la commission des finances.
Mis aux voix, le renvoi du rapport sur le projet de loi 12660 à la commission des finances est rejeté par 55 non contre 36 oui.
Le président. Nous poursuivons la discussion. La parole est sollicitée par M. Eric Leyvraz.
M. Eric Leyvraz (UDC). Merci, Monsieur le président. Nous avons beaucoup de chance de pouvoir débattre tranquillement de nos différents sujets alors qu'une guerre éclate en Europe et que déjà, des dizaines de pères et de mères pleurent leurs fils.
Pour l'UDC, la Cour des comptes est une entité qui, depuis 2005, a montré son efficacité et son utilité. La qualité de ses travaux doit rester attachée à une notion essentielle, sa totale indépendance dans ses choix et le traitement de ses dossiers. L'article 39 de ce projet de loi est plus que problématique. La Cour des comptes n'a pas à se justifier quand elle décide d'entrer en matière ou non. L'article 42, alinéa 1, c'est-à-dire l'estimation de l'impact financier, est lui aussi très discutable, incertain et contraire à l'esprit même du rôle de la Cour des comptes. L'aspect moral d'une prise en compte peut être important, quel que soit le coût engendré; il n'y a pas toujours une relation linéaire entre la nécessité d'entreprendre une démarche et les frais que cela implique.
Laissons la Cour des comptes accomplir son travail en toute conscience, en toute liberté - elle le fait très bien - et cessons de vouloir imposer des contrôles inutiles partout. Quand ce parlement comprendra que chaque fois qu'il dépose un projet de loi - nous en sommes à plus de 13070 -, il grignote un peu de nos libertés, nous finirons peut-être par avoir un ordre du jour moins indécent - près de 260 objets actuellement, ce qui est unique en Suisse, voire au monde. L'UDC refusera l'entrée en matière sur ce projet de loi.
M. Olivier Cerutti (PDC). Mesdames et Messieurs les députés, j'aimerais d'abord remercier M. Nicollier d'avoir osé soulever ce point, parce qu'il a presque commis un crime de lèse-majesté. Cela étant dit, le parti démocrate-chrétien a toujours été très attaché à la Cour des comptes, qui réalise un travail exemplaire dans nombre de cas. La question posée a tout de même du sens, et sans doute a-t-elle été mal comprise par la commission des finances qui est plus forte pour parler d'argent que de lois.
Les communes sont contrôlées à plusieurs niveaux. Le Conseil administratif, qui est chargé des finances et de la gestion, est surveillé dans un premier temps par son Conseil municipal, puis un audit accrédite les comptes, lesquels peuvent être vérifiés également par la Cour des comptes, et enfin tous les quatre ans, la municipalité est jugée par la «vox populi». Oui, Mesdames et Messieurs, être conseiller administratif, ce n'est pas simple, cela requiert énormément de rigueur, et je crois que la plupart des magistrats font généralement preuve d'une telle discipline.
L'interrogation de M. Nicollier a de l'intérêt, parce qu'à un moment donné, exiger de tels efforts des administrations sans avoir évalué l'impact financier au préalable semble peu pertinent. Pour ma part, je rejoins le PLR et je vous demanderai de renvoyer ce projet de loi en commission, pas à celle des finances, mais à la judiciaire, qui dispose des compétences pour traiter ce problème sous un autre angle, avec un autre regard. Monsieur le président, je propose formellement un renvoi à la commission judiciaire. Merci de votre écoute.
Le président. Je vous remercie. Monsieur le rapporteur de minorité, une réaction ? Non ? Monsieur le rapporteur de majorité ?
M. Alberto Velasco. Oui, Monsieur le président...
Le président. Attendez, excusez-moi, le rapporteur de minorité a été un peu lent à la détente. Monsieur Béné, vous pouvez vous exprimer sur le renvoi à la commission judiciaire.
M. Jacques Béné (PLR), rapporteur de minorité. C'est une excellente suggestion !
M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Mesdames et Messieurs les députés, pour ceux et celles qui ont lu le rapport - il est assez volumineux -, on y trouve toutes les réponses aux questions qui peuvent se poser, notamment à celle soulevée par notre collègue du PDC pour justifier un renvoi en commission. Refuser aujourd'hui de voter sur ce projet de loi, qui ne mérite pas un renvoi à la commission judiciaire, est une manière de noyer le débat. Aussi, en ce qui nous concerne, Monsieur le président, nous nous opposerons à cette demande.
Le président. Je vous remercie. Mesdames et Messieurs les députés, vous êtes priés de vous prononcer sur le renvoi à la commission judiciaire et de la police.
Mis aux voix, le renvoi du rapport sur le projet de loi 12660 à la commission judiciaire et de la police est rejeté par 54 non contre 37 oui.
Le président. Nous continuons nos travaux, et je donne la parole à M. Jean Burgermeister.
M. Jean Burgermeister (EAG). Oui, merci, Monsieur le président. En premier lieu, ce projet de loi privilégie une approche particulièrement bureaucratique de la question tout en exigeant de la Cour des comptes qu'elle introduise dans ses rapports des évaluations financières qui seraient elles-mêmes onéreuses à mettre en place. Au final, les auteurs se tirent une balle dans le pied, ils contribuent à faire grossir encore la machine, ce qui aura inévitablement un coût. Toutefois, ce n'est pas le principal problème de ce texte.
Il y a d'une part - cela a déjà été souligné, je n'insisterai pas dessus - la question de l'indépendance de la Cour des comptes que le PLR tente ici de restreindre de manière totalement arbitraire. D'autre part, l'idée que chaque proposition doit faire l'objet d'une pesée d'intérêts entre coût et bénéfice est foncièrement problématique. Ce que cherche ce parti, c'est à faire primer les économies financières sur tout le reste, Mesdames et Messieurs, sur tout le reste ! Cela soulève des enjeux démocratiques fondamentaux et surtout cela révèle la vision profondément mercantile qu'a le PLR de la société. Tout ne peut pas être résumé à une simple affaire de gains financiers, que ce soit pour l'Etat ou pour les communes, Mesdames et Messieurs, il existe de nombreux autres sujets sur lesquels la Cour des comptes devrait, doit ou va se pencher et qui, dans l'immédiat, ne rapporteront pas nécessairement beaucoup d'argent à l'Etat; ce n'est pas forcément le but que doit atteindre cet organe.
A présent, j'aimerais revenir sur un point, puisque nous avons déjà été saisis de deux demandes de renvoi en commission - des demandes qui avaient été justifiées de manière plus transparente lorsque nous étions à la commission des finances, notamment pour poursuivre des auditions, qui avaient effectivement été refusées par la majorité de la commission. Un député avait indiqué: «Mais comprenez bien, Mesdames et Messieurs: lorsque la Cour des comptes visite des villes périphériques, il arrive qu'elle crée des problèmes d'organisation avec ses requêtes.»
Mesdames et Messieurs du PDC et du PLR, ce n'est pas notre rôle d'éviter que la Cour des comptes crée des problèmes ! La Cour des comptes est là précisément pour soulever des problèmes; à nous ensuite - ou aux autorités municipales, puisqu'on parle des communes - de les résoudre, mais ce processus doit, peut aussi faire l'objet d'une discussion démocratique dont on ne devrait pas mesurer le ratio coût/bénéfice. Il est important de mener ce genre de débat public avec la population, et pas uniquement entre élus. Mesdames et Messieurs, nous ne pouvons pas voter un projet de loi sous prétexte qu'il ne faudrait surtout pas que la Cour des comptes pose problème lorsqu'elle effectue un audit, et c'est pour cette raison que le groupe Ensemble à Gauche, avec la majorité éclairée de la commission des finances, vous invite à refuser cet objet.
Mme Dilara Bayrak (Ve). L'essentiel a malheureusement été dit, il me reste juste à répéter les points les plus saillants pour lesquels il faut refuser ce texte, qui propose une évaluation systématique du coût que vont engendrer les recherches de la Cour des comptes. Ce n'est concrètement pas possible, il suffit de penser aux travaux que nous menons ici, au Grand Conseil, pour nous en rendre compte: quand on se lance dans un dossier, on ne sait jamais combien de temps cela va prendre, le nombre de séances qui seront nécessaires pour mener le processus à bien, pour parvenir à une idée claire de tous les tenants et aboutissants. A ce titre, le projet de loi n'est tout simplement pas réalisable.
Deuxièmement, Mesdames et Messieurs, en demandant à la Cour des comptes d'effectuer une analyse préalable, on l'astreint en réalité à diminuer son efficacité. En effet, le temps qu'elle passera à estimer l'impact financier sera autant de temps où elle n'avancera pas, où elle n'effectuera pas son travail, où elle ne consultera pas de documents, où elle n'auditera pas les entités concernées. Pour cette raison principale et les prochaines que je vais vous citer, on constate que le projet de loi n'apporte rien et cause plus de problèmes qu'il n'en résout.
La question soulevée par Jean Burgermeister est primordiale: certains sujets au sein des communes et des structures que la Cour des comptes audite ne sont pas d'ordre pécuniaire. Celle-ci met néanmoins le doigt sur des points importants, et refuser de se lancer dans cette démarche uniquement parce que le coût serait trop élevé n'est pas digne de nos institutions. Nous sommes à Genève, dans une république où il faut que les choses roulent, que tout soit correct, que tout fonctionne comme il faut, et c'est la Cour des comptes qui y veille par le biais de ses contrôles.
Enfin, il y a encore le fait qu'on ne sait jamais sur quelle affaire on va aboutir dans une enquête. La Cour des comptes peut très bien commencer à examiner un dossier X et, au fur et à mesure, à force de compulser des documents, réaliser qu'une anomalie bien plus grave se trouve dans le dossier Y. Sans avoir ouvert le dossier X et constaté l'ampleur du problème, cela n'aurait pas été découvert, il n'aurait pas été possible de le mettre en lumière. Voilà pourquoi une évaluation financière préalable n'est pas indiquée. Pour ces motifs, nous vous invitons à rejeter le texte.
Mme Françoise Sapin (MCG). En plus de ce qui a été signalé précédemment, je relèverai que ce projet de loi contrevient aux normes professionnelles d'audit reconnues en la matière. Il n'est pas compatible avec la constitution genevoise ni avec le principe d'un examen coût/utilité. L'article 20 de la LSurv, la loi sur la surveillance de l'Etat, stipule que la Cour des comptes «a pour but d'assurer un contrôle indépendant et autonome». Selon l'article 128 de la constitution, elle organise librement son travail.
Lors de l'audition de cette instance, Mme Terrier nous a confié qu'elle abordait chaque contrôle avec un esprit libre et sans a priori. De manière générale, on ne peut pas - et surtout pas la Cour des comptes - soumettre un audit à une exigence de temps ou d'argent. Rappelez-vous le scandale Enron, aux Etats-Unis, qui a mis fin au prestigieux cabinet d'audit Arthur Andersen: ils avaient lié les finances au client, ils avaient subi des pressions énormes et avaient fait passer les honoraires avant le résultat. Je le répète, il n'est absolument pas possible d'effectuer une analyse coût/bénéfice d'un audit à l'avance. Pour ces raisons, le MCG refusera ce projet de loi.
Une voix. Bravo !
Le président. Merci, Madame la députée. Je laisse la parole à M. Pierre Nicollier pour deux minutes vingt.
M. Pierre Nicollier (PLR). Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, parmi les responsabilités qui incombent à la Cour des comptes figure le bon emploi des fonds publics, c'est-à-dire leur efficacité, leur efficience, leur rentabilité, leur performance. L'objectif du projet de loi n'est pas de défaire cette instance ni de l'affaiblir, mais de faire un point sur son fonctionnement après dix-sept ans d'activité, un fonctionnement qui est fixé dans la loi. Nous n'aurions donc plus le droit, nous, Grand Conseil, de modifier la législation une fois la Cour des comptes constituée ?
Il s'agit ici de réfléchir à des opportunités d'améliorations pour que la Cour des comptes soit plus efficace et efficiente. Cela semble être la moindre des choses considérant sa mission. En effet, si elle effectue des analyses de risques, comme cela a été mentionné, elle n'évalue pas le coût de ses recommandations. Ni formellement ni dans les faits la Cour des comptes n'estime systématiquement les frais de traitement des dossiers ou le retour sur investissement de ses directives liées au fonctionnement de l'Etat. Quand des recommandations sont formulées, il n'y a pas d'appréciation du montant nécessaire à leur mise en place. Celles-ci sont largement acceptées, mais aucun budget ne permet de les réaliser. On se retrouve dans des situations qui ne font pas sens ! Nous devons absolument estimer les ressources requises pour l'application des prescriptions de la Cour des comptes.
Le Contrôle fédéral des finances, qui audite la Cour des comptes, indique ne pas avoir trouvé d'indication concrète montrant qu'elle aurait mené une telle réflexion lors des contrôles. Voilà qui est incroyable ! Nous sommes saisis de recommandations, mais aucune information quant à leur coût ne les accompagne. C'est un peu léger pour un organe qui surveille l'Etat et toutes ses entités, c'est léger pour un service qui doit améliorer la gestion du canton.
Je suis personnellement atterré de constater que la Cour des comptes ne souscrit pas au concept d'optimisation continue qu'elle est elle-même censée promouvoir. Celle-ci a eu une réaction épidermique à la lecture de cet objet et a payé - combien, on l'ignore - un avis de droit orienté pour indiquer que le Grand Conseil ne pouvait pas modifier la loi. Mesdames et Messieurs, je vous invite à soutenir ce texte. Merci.
Le président. Je vous remercie. La parole échoit maintenant à M. Bertrand Buchs pour une minute.
M. Bertrand Buchs (PDC). Merci, Monsieur le président. J'aimerais juste souligner deux éléments pour bien faire comprendre le contexte. La loi sur la surveillance de l'Etat a été élaborée conjointement par la commission des finances et celle de contrôle de gestion, avec l'appui de l'ancien conseiller d'Etat Hiler.
Nous avions défini que la Cour des comptes ne constituait pas un pouvoir en soi; elle ne l'a jamais été. Celle-ci voulait obtenir ce statut, être inscrite dans la législation comme le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, mais le Grand Conseil s'y était opposé, parce qu'il voulait exercer un contrôle sur cet organe.
En tant que parlement, nous avons une mission de haute surveillance sur la Cour des comptes, et il me semble justifié que la question posée par M. Nicollier dans ce projet de loi soit étudiée par cette assemblée. Le Grand Conseil doit contrôler la Cour des comptes, c'est normal, cela figure dans la loi sur la surveillance de l'Etat. Je vous remercie.
M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Je répondrai au député Nicollier que la mise en place des recommandations est du ressort du Conseil d'Etat. Or celui-ci, au moment de présenter son budget, a tout le loisir d'y inscrire des coûts. Je vois difficilement comment la Cour des comptes pourrait évaluer le nombre de personnes nécessaires pour appliquer ses directives.
Ensuite, j'insiste sur le fait qu'aucune entité de l'Etat, aucun département n'a jamais remis en question la Cour des comptes. Les seules à l'avoir fait jusqu'à présent, Mesdames et Messieurs, ce sont certaines communes. Voilà qui est tout de même significatif ! Quand elles ont été auditées pour la première fois et qu'on a découvert certains dysfonctionnements, ça les a choquées. Vous savez très bien qu'elles ont mis du temps - plus de trois mois - pour ouvrir leur comptabilité à la Cour des comptes, celle-ci a dû s'adresser à la commission des finances. Aussi, je trouve étonnant qu'on nous demande maintenant de renvoyer le projet en commission pour auditionner à nouveau les communes.
Alors peut-être que les communes ne sont pas habituées à être contrôlées par un organe étatique, mais enfin, comme l'a souligné Mme Bayrak, nous sommes en république, et elles semblent bien souvent l'oublier. Voilà pourquoi, Mesdames et Messieurs, tout en appuyant les propos de M. Leyvraz et de Mme Sapin, je vous recommande de suivre la décision de la commission des finances, c'est-à-dire de rejeter l'entrée en matière sur ce projet de loi. Merci.
Le président. Je vous remercie. La parole n'étant plus demandée, nous procédons au vote d'entrée en matière sur le projet de loi.
Mis aux voix, le projet de loi 12660 est rejeté en premier débat par 48 non contre 34 oui.