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Im November 2014 trat in der Eurozone der einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus in Kraft, der ein wesentlicher Pfeiler der Europäischen Bankenunion ist.[1] Seither unterstehen grosse Banken in der Eurozone einer einheitlichen überstaatlichen Regulierung und Aufsicht durch die Europäische Zentralbank. Die Regulierung von Banken ist eine komplexe Aufgabe. Wie die Finanzkrise 2008/09 zeigte, konnte die Regulierung nicht verhindern, dass Banken übermässige Risiken eingingen. Welche organisatorischen und institutionellen Reformen können dazu beitragen, die Stabilität des Finanzsystems zu erhöhen?
Ein wesentlicher Punkt ist, ob die Banken durch nationale oder überstaatliche Aufsichtsbehörden überwacht werden. Während nationale Aufsichtsbehörden besseren Zugang zu Informationen über den lokalen Bankensektor haben, verfügt eine überstaatliche Behörde über mehr Ressourcen wie etwa qualifizierte Mitarbeitende. Auch die Anreize können sich je nach Regulierungsebene unterscheiden: Angesichts des häufigen Personalwechsels zwischen lokalen Behörden und Banken sowie starkem Lobbying sind nationale Behörden anfälliger für Interessenkonflikte und tendenziell nachsichtiger in der Aufsicht. Dagegen kann eine überstaatliche Behörde unabhängiger agieren.
Stimmt das? Welche konkreten Auswirkungen hatte der Systemwechsel von einer nationalen zu einer supranationalen Bankenaufsicht in der Eurozone auf die Kreditvergabe der Banken und die Stabilität des Finanzsystems? Carlo Altavilla, Miguel Boucinha, José-Luis Peydró und Frank Smets von der Europäischen Zentralbank sowie der Universität Pompeu Fabra in Barcelona gehen dieser Frage nach. Dazu untersuchen sie Daten aus 15 europäischen Kreditregistern mit rund 280 Millionen Beobachtungen im Zeitraum von Juni 2012 bis Dezember 2017. In ihrer Analyse nutzen sie die Tatsache, dass nicht alle, sondern nur die bedeutenden Banken unter die neue supranationale Aufsicht fallen. Zum Vergleich berücksichtigen sie auch das Verhalten von Banken ausserhalb der Eurozone, welche nicht von der Umstellung betroffen waren. Dadurch können sie die geschätzten Effekte tatsächlich dem Systemwechsel zuordnen.
Weniger riskante Kreditvergabe
Die Schätzungen der Forscher zeigen, dass die Banken bei überstaatlicher Aufsicht ihre Kreditvergabe an Firmen mit hohem Kreditrisiko einschränken und stattdessen die Kredite an weniger riskante Firmen ausweiten. Firmen gelten als riskant, wenn sie mit einem grossen Teil ihrer Kredite in Verzug sind. Die überstaatliche, zentralisierte Aufsicht senkt demnach das Risiko im Kreditgeschäft der Banken. Die Banken schichten von riskanteren zu weniger riskanten Firmen um, ohne dass das gesamte Kreditvolumen leidet.
In ihrer Analyse unterscheiden die Forscher zwischen Banken in finanziell stabilen und instabilen Mitgliedsstaaten der Eurozone. Italien, Portugal und Spanien gelten als finanziell instabil. Österreich, Belgien, Frankreich, Deutschland, Litauen und die Slowakei zählen als stabile Länder. Der Effekt des Systemwechsels ist für finanziell instabile Länder ausgeprägter als für stabile: In den instabilen Ländern reduziert die zentrale Bankenaufsicht die Kreditvergabe von Banken an Firmen mit dem höchsten Kreditrisiko um 43 Prozent. In stabilen Ländern beträgt dieser Rückgang zwar weniger, aber immerhin noch 36 Prozent. Steigt das Kreditrisiko (um eine Standardabweichung) an, so geht die Kreditvergabe an diese Firmen bei zentraler Aufsicht in den instabilen Ländern um rund acht Prozent und in den stabilen Staaten um fünf Prozent zurück.
Wie ist dieser Effekt zu bewerten? Problematisch wäre es, wenn die riskanteren Firmen gleichzeitig in besonders produktiven Sektoren tätig wären und nun weniger Kredite erhielten. Die Forscher stellen jedoch fest, dass dies nicht der Fall ist. Dies gilt unabhängig davon, ob die Banken in finanziell stabilen oder instabilen Ländern tätig sind. Die supranationale Bankenaufsicht scheint die Kreditvergabe an produktivere Firmen sogar tendenziell zu erhöhen, allerdings ist dieser Effekt nicht statistisch signifikant. Betrachtet man hingegen nur Kredite mit gleichem Ausfallrisiko, dann vergeben die Banken, die einer überstaatlichen Bankenaufsicht unterstehen, mehr Kredite an produktivere Firmen. So erhalten etwa Firmen in einem Sektor, dessen Arbeitsproduktivität um eine Standardabweichung über dem Mittelwert liegt, bei gegebenem Risiko um fünf Prozent mehr Kredite.
Banken ändern ihr Verhalten frühzeitig
Die einheitliche Bankenaufsicht in der Eurozone trat im November 2014 in Kraft. Dies war jedoch schon seit Oktober 2013 bekannt. Wann genau traten die Änderungen im Risikoverhalten der Banken ein? Die Abbildung zeigt, wie die supranationale Aufsicht die Kreditvergabe an Firmen mit dem höchsten Kreditrisiko in finanziell instabilen Mitgliedsstaaten beeinflusste. Es zeigt sich, dass die Banken teilweise schon vorab ihr Verhalten änderten, d. h. der effektive Systemwechsel könnte schon früher stattgefunden haben. Der Effekt ist jedoch erst in der zweiten Jahreshälfte 2014 signifikant. Banken scheinen daher ihr Risikoverhalten tatsächlich erst dann angepasst zu haben, als die neue Aufsicht im November 2014 ihren Betrieb aufnahm.
Die Forscher gingen noch einen Schritt weiter und analysierten das Zusammenspiel des regulatorischen Systemwechsels mit der expansiven Geldpolitik der Europäischen Zentralbank. Ihre Schätzungen zeigen, dass eine Lockerung der Geldpolitik dazu beiträgt, dass Banken mehr Risiken eingehen und zusätzliche Kredite an Firmen mit hohem Kreditrisiko vergeben. Der Wechsel zur überstaatlichen Bankenaufsicht hebt diesen Effekt jedoch auf. Die Kreditvergabe an weniger riskante Firmen wird dabei nicht beeinträchtigt.
Mehr Mittel und Personal entscheidend
Weshalb ist die Aufsicht durch eine überstaatliche Behörde offenbar effektiver? Das Forscherteam stellt dafür zwei Hypothesen auf. Die Anreizhypothese stellt auf die möglicherweise veränderte Anreize der Aufsichtsbehörden ab, die bei zentraler Aufsicht unabhängiger agieren können. Die Kapazitätshypothese betont die Bedeutung einer qualitativ und quantitativ besseren Ressourcenausstattung der überstaatlichen Behörde.
Effekt der einheitlichen Bankenaufsicht auf die Kreditvergabe an Firmen mit dem höchsten Kreditrisiko in instabilen Ländern (2013–2015)
Quelle: Altavilla et al. (2020)
Die Studienautoren stellen fest, dass die zentralisierte Aufsicht vor allem das Risikoverhalten von sehr grossen Banken mit einer Bilanzsumme von mehr als 500 Milliarden Euro stark beeinflusst. Da die Komplexität der Regulierung für jene Banken überproportional zunimmt, ist dies ein Indiz für die Kapazitätshypothese. Für die Anreizhypothese finden die Forscher hingegen kaum Hinweise. So ist beispielsweise bei sehr schwachen Banken, welche von einer lokalen Behörde stärker geschützt werden könnten, keine Veränderung des Risikoverhaltens festzustellen. Die Autoren kommen daher zum Schluss, dass die effektivere Regulierung in erster Linie darauf zurückzuführen ist, dass die supranationale Behörde über mehr Mittel und Personal verfügt, um eine effiziente Kontrolle auch in sehr komplexen Fällen zu gewährleisten.
Die Studie des Forscherteams um José-Luis Peydró zeigt, dass die Wahl der Aufsichtsebene einen wesentlichen Einfluss auf das Risikoverhalten der Banken und somit auf die Stabilität des Finanzsystems haben kann. Im Fall der Eurozone hat der Wechsel von nationaler zu supranationaler Regulierung dazu geführt, dass die Banken ihre Risiken im Kreditgeschäft trotz der lockeren Geldpolitik verringert haben.
- Dieser Artikel basiert auf den wissenschaftlichen Erkenntnissen von Altavilla, Boucinha, Peydró und Smets (2020).