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Social Impact Bonds werden als ein innovatives Finanzierungsinstrument im Sozialbereich gesehen. Vor acht Jahren in England gestartet läuft zur Zeit ein Pilotprojekt in der Schweiz. Höchste Zeit dieses Instrument vorzustellen.
Was sind Social Impact Bonds?
Social Impact Bonds (SIB’s) stammen aus dem angelsächsischen Raum und sind dort unter dem Stichwort «Pay for Success Bond» bekannt. Rechtlich handelt es sich in der Regel um Darlehen, deren Rückzahlung und Verzinsung davon abhängigen, wie gut ein vordefiniertes soziales Ziel erreicht wurde. Je höher die Verlust- und Gewinnchancen der Investoren sind, desto mehr nähert sich der SIB einer Eigenkapitalinvestition an. Umgekehrt liegt bei tiefen Verlust und Gewinnchance eher eine Obligation vor.
Die Rendite eines SIB‘s ergibt sich meist aus den Kosteneinsparungen der öffentlichen Hand, wenn die Lösung eines sozialen Problems dazu führt, dass beispielsweise die Sozialhilfekosten sinken. Ein Teil dieser Kosteneinsparung wird dem Investor als Rendite weitergegeben. Umgekehrt trägt der Investor die Verluste, wenn die Ziele nicht erreicht werden. Die öffentliche Hand hat im Misserfolgsfall geringere Kosten. Verluste werden sozusagen privatisiert.
Eine der grössten Herausforderungen ist die Messung der Erfolgsquote von sozialen Zielen gegen einen Benchmark oder eine Vergleichsgruppe. Das erfordert ein Wissen über die gegenwärtige Situation und die Kosten einer sozialen Zielgruppe. Während die Daten zur gegenwärtigen Situation (z.B. Beschäftigungsquote von Flüchtlingen) bekannt sind, sind die Kosten häufig schwieriger zu erheben. Der Einsatz von SIB‘s macht auf diesem Hintergrund vor allem in zwei Ausgangslagen Sinn: a) mit dem SIB wird eine höhere Erfolgsquote als der Benchmark erreicht oder b) mit dem SIB wird ein neuer Ansatz getestet und mit einem bestehenden verglichen. Die verschiedenen Elemente können am Social Impact Bond des Kantons Bern illustriert werden.
Social Impact Bond des Kantons Bern
Der SIB des Kantons Bern hat zum Ziel anerkannte Flüchtlinge und vorläufig aufgenommene in den Arbeitsmarkt zu integrieren und diese auszubilden. Die Messung der Erfolgsquote erfolgt gegen vordefinierte Integrations- Ausbildungsziele. Werden diese erreicht oder übertroffen, so erhalten die Investoren die Rückzahlung und eine Verzinsung. Werden die Integrationsziele hingegen nicht erreicht, so verlieren die Investoren einen Teil ihres Kapitals. Für den Leistungsbringer ist ebenfalls eine Bonus- und Maluskomponente vorgesehen. Übertrifft er die Ziele, so erhält einen Bonus, unterschreitet er die Ziele, so muss er einen kleinen Teil des erhaltenen Geldes zurückbezahlen. Damit soll auch auf Seiten des Leistungserbringers ein Anreiz für die Erreichung der Erfolgsquote gesetzt werden. Die Beteiligung des Leistungserbringers an seinem Eingliederungserfolg ist zudem ein öffentliches Bekenntnis zu einer erfolgsorientieren Arbeitsweise und einem verantwortungsvollen Umgang mit öffentlichen Geldern. Viele soziale Angebote werden vom Staat nach der Anzahl Tage entschädigt, die die Klienten in einer Institution verbringen. Es besteht also zumindest finanziell ein Anreiz, Klienten länger in einer Institution zu halten. Die Bonuskomponente funktioniert genau umgekehrt. Sie bezahlt den Leistungserbringer, wenn die Arbeitsmarktintegration gelingt, also letztendlich dafür, dass der Leistungserbringer einen Klienten verliert oder in den Arbeitsmarkt integriert, sprich eine Wirkung erzielt.
Ein weiteres Ziel des SIB ist, verschiedene Methoden der Integration miteinander zu vergleichen. Die Erfolgsmessung des SIB führt dazu, dass die Arbeit von Institutionen und von verschiedenen Methoden bewertet wird. Welche Institution arbeitet besser als eine andere oder welche Methode funktioniert besser als eine andere? SIB‘s wirken idealerweise innovationsfördernd und regen zur Experimentierfreude an. Zu letzterem eignet sich der SIB auch deshalb gut, weil bei einem Misserfolg die Kosten für die öffentliche Hand sinken. Sie muss weniger zurückbezahlen als sie erhalten hat. Im SIB des Kantons Bern wird in diesem Zusammenhang ein neuer Integrationsansatz getestet. Der neue Integrationsansatz lautet verkürzt „first place then train“ und ist unter dem Begriff «supported employment» bekannt. Die Zielgruppe wird in diesem Ansatz schneller in eine Arbeitsstelle integriert, erhält aber dafür an der Arbeitsstelle eine externe Unterstützung durch einen Job Coach.
Die Ziele des SIB des Kantons Bern beziehen sich auf Festanstellungen und Ausbildungen von Flüchtlingen und vorläufig Anerkannten. Bei den Festanstellungen hängen die Ziele von den Voraussetzungen ab, welche die Teilnehmer mitbringen. So müssen von den Teilnehmern mit besseren Voraussetzungen (z.B. Berufskenntnisse) 50 Prozent eine unbefristete Festanstellung mit einem Beschäftigungsgrad von mindestens 50 Prozent aufweisen und der Lohn muss branchenüblich sein. Bei Teilnehmern mit schlechteren Voraussetzungen liegt diese Quote bei 30 Prozent. Mit diesem vorgeschalteten Assessment wird verhindert, dass die Sozialinstitution nicht einfach gut qualifizierte und erfolgreiche Teilnehmer aussucht und die Integrationsquote in der Folge einfachen gegen den breiten Durchschnitt misst. Somit wird ein „cherry picking“ vermieden. Damit eine Ausbildung als Erfolg gewertet wird, muss ein anerkannter Sekundarabschluss II vorliegen. Weitere Messgrössen sind die Stellen- und Ausbildungsabbrüche (Negativkriterien) sowie der Anteil der Personen die mittels Einarbeitungszuschüssen eine Festanstellung erhalten. Daraus errechnet sich die Erfolgsquote, die für Auszahlung des Social Impact Bonds massgebend ist.
Vor- und Nachteile von Social Impact Bonds
Die Vorteile des SIB’s liegen darin, dass ein soziales Problem ziel- und lösungsorientiert angegangen wird und dieser Umstand auch in den finanziellen Strukturen der Verträge abgebildet ist (Bonus und Malus). Der SIB entfaltet seine Wirkung dann am besten, wenn neue Lösungsansätze den Miteinbezug des privaten Sektors erfordern. Der SIB gleicht in seiner Ausgestaltung einem Public Private Partnership. Im SIB des Kantons Bern äussert sich das durch den Miteinbezug der Unternehmervereinigung Fokus Bern, die als Bindeglied zur Wirtschaft bei der Stellensuche mithilft. Der SIB ist auch ein Bekenntnis dazu, dass gewisse Herausforderungen nur gemeinsam gelöst werden können und den Beitrag aller erfordern.
Die Nachteile des SIB liegen in der Messung der Erfolgsquote der sozialen Ziele bzw. in der Konstruktion eines Benchmarks, der auch die Kostenkomponente von ungelösten sozialen Problemen quantifizieren kann. Ein weiterer Nachteil ist die geringe Grösse der SIB’s und die im Verhältnis dazu komplexen Projekt- und Finanzierungsstrukturen. Eine Skalierung der SIB’s hat bisher nicht stattgefunden. Ideologisch und politisch ist es zudem teilweise schwierig, finanzielle Anreizsysteme im Sozialwesen einzuführen. Die Kritik ist teilweise berechtigt, etwa wenn es um die Messung von sozialen Ziele geht, ist aber teilweise auch ein Abwehr eines von einem gesunden Konkurrenzdenken bisher weitgehend vorschonten Bereichs.
SIB’s sind gute Instrumente, wenn neue Lösungsansätze oder neue Experimente vorfinanziert und ausgetestet werden sollen. Aus Sicht der öffentlichen Hand mindert der SIB das Kostenrisiko, sollte sich das Projekt nicht gut entwickeln. Umgekehrt wird es so sein, dass der Erfolg eines SIB’s diesen zum Verschwinden bringen wird. Denn wenn ein Verfahren erfolgreich war, wird die öffentliche Hand in Zukunft dieses Verfahren selber durchführen und muss dann dem Investor keine Prämie mehr bezahlen. Insofern sind SIB’s nicht eine dauerhafte Lösung für ein soziales Problem, sondern eher eine Anschubhilfe zu sehen. Es bleibt natürlich zu hoffen, dass die Erkenntnisse, die aus einem SIB-Projekt gewonnen werden, auch nach der Beendigung des SIB weiter integriert werden. Ein Beispiel für einen solchen Mechanismus wäre beispielsweise das Bonus- Malus- System für den sozialen Leistungserbringer.
Über den Autor:
Marc Baumann ist Geschäftsführer der Invethos AG, Verwaltungsratspräsident der Impact Immobilien AG, der Social Impact AG und der Social Impact Bond AG, Vizepräsident der Siloah – Gruppe und Stiftungsrat verschiedener gemeinnütziger Stiftungen. Die Invethos AG ist eine Vermögensverwaltungsgesellschaft, die nach ethischen Kriterien arbeitet und im Bereich Impact Investments tätigt ist.