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RAPPORT DE LA MAJORITÉ
Rapporteur : M. Bernard Lescaze
I. Introduction
La Commission des finances a examiné le projet de loi susmentionné lors des séances du 29 janvier, 5 mars et 12 mars 1997, à la suite de l'examen durant plusieurs séances du projet de loi 7493 sur le statut de fonction publique présenté par le Conseil d'Etat et adopté par le Grand Conseil en 1997.
Le texte original du projet de loi de MM. Pierre Vanek, Jean Spielmann, Christian Ferrazino et Christian Grobet, figure au Mémorial de la séance du 7 novembre 1996 (Mémorial N° 43 - VI, p. 6418) lorsque ce dernier fut présenté par ses auteurs.
Ces derniers, inquiets du fait que la compétence du Tribunal administratif, lors de licenciements pour justes motifs, était limitée à proposer au Conseil d'Etat ou à la Commission administrative la réintégration de la personne licenciée abusivement, jugeaient cette compétence totalement insatisfaisante et souhaitaient que le Tribunal administratif puisse annuler un licenciement abusif et ordonner la réintégration du recourant dans l'administration cantonale, ou dans celle des Etablissement publics médicaux. Telle était la nouvelle teneur de l'art. 30 proposé.
Les auteurs de ce projet de loi soulignaient que selon eux, une protection accrue se justifiait d'autant plus dans la fonction publique pour assurer l'indépendance de ses membres face aux pouvoirs politiques.
Lors du tour de préconsultation, l'un des auteurs du projet de loi soulignait que, pour lui, le recours au Tribunal administratif n'était qu'un alibi dans la mesure où l'autorité saisie n'avait aucun pouvoir décisionnaire. Jugeant que le projet de loi 7493 portant réforme du statut de la fonction publique affaiblissait, en réalité, le statut de cette dernière, ce que les associations représentatives du personnel elles-mêmes ont contesté, les proposants souhaitaient donc renforcer la protection juridique des fonctionnaires en permettant à un tribunal de réintégrer, cas échéant, un fonctionnaire alors même qu'il avait été licencié, si ce licenciement avait été jugé abusif.
Au cours du débat de préconsultation, d'autres députés avaient fait remarquer qu'il n'était guère pensable de réintégrer une personne licenciée, compte tenu de l'ambiance dans laquelle elle devrait continuer à travailler avec sa hiérarchie. Le Conseil d'Etat lui-même, sans s'opposer au renvoi en commission de ce projet, rappelait que le Tribunal fédéral, dès 1979, avait très clairement indiqué qu'il ne pouvait contraindre un canton à maintenir à son service un fonctionnaire qu'il a révoqué ou congédié pour justes motifs, le principe étant qu'en droit public comme en droit privé, même si l'employé a été congédié à tort, il n'a pas, à moins que le contraire ne soit expressément prévu, le droit d'être réengagé.
Le projet de loi de l'Alliance de gauche visait précisément à inscrire dans la loi, la possibilité de réintégration du fonctionnaire, et non pas simplement la nécessité de lui verser des indemnités correspondant à la somme qu'il aurait pu perdre selon les barèmes fixés.
II. Auditions
Le 5 mars 1997
En examinant une première fois le projet de loi de l'Alliance de gauche, plusieurs députés considéraient qu'il s'agissait d'un texte qui aurait pu être présenté sous la forme d'un amendement au projet de loi portant révision du statut du personnel de la fonction publique. Toutefois, l'aspect formel était secondaire. En revanche, quant au fond, en droit privé comme en droit public, il était rappelé que l'employé congédié à tort n'avait aucun droit à faire valoir son réengagement, à moins qu'une disposition expresse ne prévoie le contraire.
Il s'agit donc de savoir si l'on accepte d'introduire dans la législation cantonale, une disposition permettant aux tribunaux de procéder à une telle réintégration, au risque de transformer le Tribunal administratif en arbitre suprême de la fonction publique.
Comme les députés souhaitaient adopter sans modifications importantes la révision du statut du personnel de la fonction publique, les uns trouvant que cette révision allait trop loin, les autres qu'elle n'allait pas assez loin, il ne s'est pas dégagé de consensus pour transformer le projet de loi 7526 de l'Alliance de gauche en simple amendement au projet de loi 7493.
Dans ces conditions, il fut décidé de traiter d'une manière totalement disjointe les deux projets de lois tout en acceptant de débattre du projet de loi 7526 après le vote du projet de loi 7493.
Le 12 mars 1997
En présence de M. Benno Gartenmann, directeur général de l'Office du personnel de l'Etat, et de M. Benedikt Cordt-Möller, directeur des finances, le projet de loi 7526 est abordé pour lui-même en commission.
Au nom de ses auteurs, un député rappelle que le Tribunal administratif n'a pour l'instant que la compétence de recommander la réintégration et qu'à plusieurs reprises lorsqu'il a usé de cette compétence, celle-ci n'a pas été suivie d'effet. Un président du Tribunal administratif aurait même dit qu'il ne ferait plus de recommandation vu cet état de fait. Il s'agit donc de modifier l'art. 31 de la loi, afin que le Tribunal administratif puisse procéder à la réintégration d'un employé licencié abusivement.
Le directeur de l'Office du personnel de l'Etat signale que le projet de loi 7526 paraît, en l'état, tout à fait inopportun pour diverses raisons. D'une part, le Conseil d'Etat et les partenaires sociaux ont trouvé un accord sur la révision du statut de la fonction publique, qui satisfait les deux parties. Revenir maintenant avec un autre projet, alors que ni les partenaires sociaux ni le Conseil d'Etat ne le demandent, paraît d'autant plus curieux qu'il faudrait reprendre toute la procédure de concertation. Deuxièmement, il n'a jamais été question de réintégration d'une personne licenciée pour suppression de poste pour motif abusif dans les discussions avec les partenaires sociaux. Enfin, le projet de loi se réfère à des notions qui ont désormais disparu. Certes, dans l'ancien texte on parlait de licenciement pour motifs graves, termes qui n'existent plus dans le texte révisé. En conséquence, le projet de loi ne saurait s'intégrer tel quel dans la nouvelle loi votée par la Commission des finances et par le Grand Conseil.
Le directeur général de l'Office du personnel de l'Etat souligne, par ailleurs, que dans le nouveau statut du personnel, on tient déjà compte des reproches formulés à l'encontre des anciennes dispositions puisqu'à titre d'exemple les voies de recours de l'agent, tant en période probatoire qu'après, ont été largement ouvertes. Pour lui, la possibilité de réintégration suite à un licenciement abusif par le Tribunal administratif apparaît totalement dépassée. En effet, il convient de se rappeler qu'en 1986 déjà, au moment de l'adoption du premier statut de la fonction publique révisé, on soulignait : « Toute l'économie du projet repose sur l'idée qu'il n'est pas satisfaisant pour personne de voir un collaborateur licencié être réintégré dans son poste par voie de justice » .
On peut penser que ce principe fondamental du statut de la fonction publique adopté en 1986, n'a jamais été contesté par les parties. De plus, le projet proposé ignore les grandes options actuelles de la gestion des ressources humaines où la réintégration peut poser d'énormes problèmes, non seulement au niveau des responsables, mais également au niveau du personnel. Enfin, les rapports de travail régis par le droit civil ne connaissent pas la réintégration, et ce serait là un privilège exorbitant accordé par le droit public.
Enfin, le directeur général de l'Office du personnel de l'Etat souligne que ce projet de loi paraît excessif dans la mesure où, dans la pratique, le risque de licenciement est insignifiant puisque le droit public doit respecter les principes de l'égalité, de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. De plus, une réparation est prévue en cas de transgression, soit par la réintégration soit par l'indemnisation de la personne lésée.
Eu égard au licenciement consécutif à une suppression de poste, le projet de loi est irréaliste. Comment le Tribunal administratif pourrait-il juger des besoins de l'Etat en matière de structure et d'organisation des ressources de personnel ? Ceci est de la compétence du Conseil d'Etat.
Enfin, à son avis comme à celui du Conseil d'Etat qu'il représente ici ce jour, le projet de loi est anticonstitutionnel dans la mesure où la compétence du Conseil d'Etat d'organiser l'administration, ne saurait être remis en question par une loi. Il y a donc là contradiction entre la Constitution et le projet de loi.
Répondant à des questions de députés, le directeur général de l'Office du personnel de l'Etat relève que dans les nouveaux statuts révisés de la fonction publique, les voies de recours ont été ouvertes non seulement pour le personnel nommé, c'est-à-dire les fonctionnaires, mais également pour le personnel en période probatoire.
III. Discussion de la Commission
Au nom des auteurs du projet de loi, un député refuse de considérer la proposition comme inopportune, car il estime illogique que le Tribunal administratif n'ait pas la possibilité de réintégrer la personne, mais seulement de proposer sa réintégration. D'ailleurs, tout fonctionnaire pourrait être réintégré au sein de l'administration, mais dans un autre poste si effectivement il y avait conflit avec un supérieur hiérarchique, par exemple. Il est vrai qu'en cas de tension la réintégration n'est pas toujours possible au poste antérieur. L'objectif du projet de loi est d'arriver à ce que la personne ne soit pas licenciée d'un poste à l'Etat.
Pour d'autres députés, il apparaît suffisant que le Tribunal administratif puisse faire une recommandation au Conseil d'Etat en cas de licenciement abusif, celle de réintégrer éventuellement la personne. Le Conseil d'Etat en charge sera suffisamment apte à prendre une décision de réintégration en fonction des intérêts du département, voire du service. Les règles de la bonne foi démontrent assez s'il y a eu licenciement abusif ou non. Si un service connaît une ambiance conflictuelle, il n'y a pas d'autre solution parfois que le licenciement. On ne saurait rentrer dans une logique de réintégration systématique. Le principe actuel semble, à ces députés, être dans l'intérêt du service et de l'Etat.
A la suite de la discussion, il est admis que le projet de loi a pour but d'apporter une disposition déclarant non pas « Le Tribunal ordonne la réintégration… » mais « Le Tribunal peut ordonner la réintégration… ».
Une députée pense que le projet de l'Alliance de gauche doit être envisagé pour lui-même, et non pas en lien avec la révision du statut de la fonction publique adoptée récemment. En effet, lorsque quelqu'un est victime d'une erreur, délibérément voulue ou non, il convient qu'il y ait un droit et non une éventuelle possibilité d'être réintégré.
D'autres députés soulignent toutefois, que si les représentants de la fonction publique avaient jugé important d'introduire cette réintégration, ils l'auraient dit puisqu'il s'agit d'un élément essentiel. S'ils ne l'ont pas demandé lors de la concertation, c'est qu'ils se sont assurément contentés de la rédaction de l'art. 31 al. 2 de la loi B 5.0.5, qui leur convenait. Il est évident que la réintégration n'est pas toujours possible, pour des raisons de compatibilité entre les personnes, et la personne licenciée doit souvent se contenter d'un juste dédommagement tel qu'il est prévu par les art. 30, 31 et 32.
Il paraît également choquant à certains députés que le réengagement soit ordonné par un tribunal, alors que l'Etat employeur n'aurait pas donné son accord, et que des rapports contractuels avec un collaborateur soient imposés à un employeur. En revanche, il est toujours possible de suggérer le réengagement, et il n'y a donc pas de raison d'accepter le projet de loi de l'Alliance de gauche.
Le directeur général de l'Office du personnel de l'Etat souligne, par ailleurs, que l'enquête administrative prévue par le statut de la fonction publique signifie que les procédures sont minutieuses et lourdes. Elles sont surtout objectives, et le Conseil d'Etat ne peut pas décider, simplement en se fondant sur une appréciation arbitraire, du licenciement de quelqu'un. Il prend toujours sa décision sur la base d'un rapport fait par une personnalité neutre, et l'enquête est préavisée par deux instances, dont l'Office du personnel de l'Etat. Dans la pratique, il n'est donc pas possible qu'une décision arbitraire puisse être prise à ce niveau-là par le Conseil d'Etat.
Le conseiller d'Etat en charge trouve d'ailleurs choquant de constater, en lisant l'exposé des motifs, que celui-ci fait pratiquement la démonstration de vouloir mieux protéger l'employé face à des automatismes de licenciement. Il s'agit-là d'une méconnaissance des relations entre employeurs et employés, personne ne trouvant en réalité un quelconque intérêt à rechercher un automatisme dans le licenciement du personnel.
L'Office du personnel de l'Etat souligne que, s'il y a dans un service des questions d'incompatibilités évidentes, l'OPE s'efforce de trouver des solutions par le biais d'un transfert. On ne saurait résoudre ce type de problème tout à fait humain, par un licenciement.
IV. Conclusions et vote
L'entrée en matière est rejetée par 6 non (2 L, 2 R, 2 DC), contre 5 oui (2 S, 2 AdG, 1 Ve), et une abstention (1 L), sur douze commissaires présents.
Ce refus d'entrée en matière signifie que la majorité de la Commission a décidé de proposer au Grand Conseil de rejeter le projet de loi demandant que le Tribunal administratif puisse ordonner la réintégration aux Services de l'Etat d'un fonctionnaire, et non seulement de proposer une telle réintégration.
La majorité de la Commission a fait siens les arguments suivants selon lesquels ce projet, dans la situation actuelle où les employés de l'Etat sont protégés contre des licenciements abusifs bien davantage que dans le secteur privé, est inacceptable.
Premièrement, l'accord trouvé avec les partenaires sociaux, qui a abouti à la révision du statut de la fonction publique, n'a jamais été remis en cause par ceux-ci. Il faut donc constater que les partenaires sociaux n'ont pas réclamé ce nouveau droit.
Deuxièmement, le texte proposé se réfère à des textes légaux, aujourd'hui caduques.
Troisièmement, le nouveau statut révisé de la fonction publique tient précisément compte de certains des reproches formulés contre l'ancien texte.
Quatrièmement, avant d'intégrer un tel droit, avec toutes les conséquences que cela implique sur la fonction publique, il conviendrait de recommencer la procédure de consultation.
Cinquièmement, la réintégration d'un employé licencié n'est guère imaginable contre le voeu de l'Etat employeur, sans parler des répercussions possibles sur les anciens collègues de travail de l'employé. De ce point de vue, le texte du mémorial 1986, p. 3502, résume bien la philosophie du statut de la fonction publique adoptée à l'Etat de Genève.
Sixièmement, il paraît abusif de laisser à un tribunal le soin de juger de la « judiciosité » d'une suppression de poste. Cela paraît anticonstitutionnel et contraire au principe général de la séparation des pouvoirs. Il convient ici de rappeler clairement que la Constitution genevoise délègue au Conseil d'Etat, et à lui seul, le soin d'organiser l'administration.
Dans ces conditions, la majorité de la Commission des finances, inquiète des répercussions qu'un tel projet pourrait avoir sur l'administration cantonale et sur la réforme tant attendue de l'Etat de Genève, inquiète du signe négatif que cela pourrait entraîner parmi les citoyens quant à l'éventuel immobilisme de l'administration, inquiète également d'une trop grande extension du gouvernement des juges, alors que ceux-ci peuvent recommander, mais non ordonner la réintégration, conformément à toute la philosophie du nouveau statut de la fonction publique, la Commission des finances vous recommande, Mesdames et Messieurs les députés, de rejeter le projet de loi 7526, convaincue de l'importance de maintenir tant les compétences du Conseil d'Etat que celles du Tribunal administratif dans le souci du bon fonctionnement de l'administration cantonale.
Projet de loi(7526)
modifiant la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux (B 5 05)
Le GRAND CONSEIL de la République et canton de Genèvedécrète ce qui suit :
Article 1
La loi générale relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux, du 15 octobre 1987, est modifiée comme suit:
Art. 30 Recours contre une décision de licenciement (nouvelle teneur)
Le membre du personnel licencié en application des articles 17, alinéa 4, 23 ou 24, peut recourir au Tribunal administratif. Si ce Tribunal retient que le licenciement est abusif, il peut l'annuler et ordonner la réintégration du recourant.
Article 2
La loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits, du 29 mai 1970, est modifiée comme suit:
Art. 8, al. 1, 9° (nouvelle teneur)
9° licenciements et sanctions disciplinaires, autres que l'avertissement et le blâme, infligées au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux (B 5 05, art. 29).
RAPPORT DE LA MINORITÉ
Rapporteur : M. Bernard Clerc
Le projet de loi qui vous est soumis est d'une grande simplicité : il vise à permettre au Tribunal administratif, lorsqu'il est saisi d'un recours contre un licenciement, d'ordonner, le cas échéant, la réintégration de la personne licenciée.
En effet, jusqu'à présent, le Tribunal administratif a la possibilité de proposer la réintégration au Conseil d'Etat ou à la Commission administrative concernée. Dans la pratique, il s'avère que les recommandations du Tribunal administratif ne sont généralement pas suivies d'effets. Il n'est pas admissible qu'un licenciement sur la base de motifs infondés ne puisse pas être annulé et la personne lésée réintégrée. La majorité de la Commission s'est opposée à cette disposition en arguant que la réintégration au même poste peut parfois poser des problèmes lorsque les relations de travail sont devenues difficiles. Or la modification que nous proposons consiste à réintégrer la personne concernée dans un poste du secteur public et non pas obligatoirement au poste précédemment occupé.
Depuis le dépôt de ce projet de loi, en septembre 1996, le Grand Conseil a adopté, en décembre 1997, une modification de la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements médicaux. De ce fait, l'article 30 précédemment visé est devenu l'article 31. Par ailleurs l'alinéa 3 de l'article 31 prévoit le versement d'une indemnité au cas où l'autorité compétente refuserait la réintégration. Il convient donc de ne réserver le versement éventuel d'une indemnité que lorsque le Tribunal administratif n'ordonne pas la réintégration. Compte tenu des changements intervenus, il convient de modifier la forme de la proposition initiale du projet de loi 7526 de la manière suivante :
Article 1
Art. 31 (nouvelle teneur)
La minorité de la commission, composée des socialistes, des Verts et de l'Alliance de gauche, vous recommande, Mesdames et Messieurs les députés, d'accepter le projet de loi modifié tel qu'amendé.
Premier débat
M. Bernard Lescaze (R), rapporteur de majorité. Je regrette un peu qu'un projet aussi important soit traité ce soir, parce que je ne suis pas sûr que l'ensemble de l'assemblée ait réellement pris conscience de ses conséquences. Je vous signale que la majorité de la commission a refusé d'entrer en matière sur ce projet. Cela signifie que la majorité de la commission voulait rejeter le projet de loi présenté par MM. Vanek, Spielmann, Ferrazino et Grobet.
Pourquoi ? Ce projet demande que le Tribunal administratif puisse ordonner la réintégration dans les services de l'Etat d'un fonctionnaire et pas seulement «proposer»... Cela signifie qu'un fonctionnaire pourrait, sur l'ordre du Tribunal administratif, retrouver le service qui a souhaité s'en séparer... La majorité de la commission pense que ce projet est inacceptable pour l'ensemble des raisons qui sont exprimées en page 7 du rapport, étant donné que les employés de l'Etat sont protégés des licenciements abusifs bien davantage que dans le secteur privé. Genève serait le premier canton suisse à rendre possible une telle réintégration... Je vous laisse à penser combien la mobilité de la fonction publique serait entravée par un tel projet !
A l'heure où le budget 2000 est discuté à la commission des finances, des députés réclament à chaque séance davantage de mobilité dans la fonction publique. Et ce projet, au contraire, risque de geler complètement certaines situations, ce qui empêcherait, en réalité, tout véritable transfert. Je sais bien que M. Bernard Clerc dira le contraire, mais il nous paraît malsain qu'une autorité judiciaire soit finalement la dernière instance à pouvoir décider de l'emploi et de la situation d'un fonctionnaire dans l'administration ! Ce projet ne peut être accepté, et nous vous invitons à voter le refus de l'entrée en matière.
M. Bernard Clerc (AdG), rapporteur de minorité. Comme l'a relevé M. Lescaze, ce projet est important. Il est tellement important qu'il aura fallu au rapporteur de majorité trente-deux mois pour rendre son rapport... Je pense que vous appréciez l'importance de l'enjeu : trente-deux mois pour rendre un rapport ! Alors, évidemment, j'en vois quelques-uns sourire...
Néanmoins, soyons réalistes et regardons quand ce projet a été traité : c'était en mars 1997 ! Le retard de M. Lescaze n'était donc pas si grand, mais le problème est que la majorité ayant changé après les élections, M. Lescaze n'était évidemment plus du tout pressé de rendre son rapport, compte tenu du vote qui était intervenu en commission... (Exclamations.) Ça c'est pour la politique politicienne !
J'aimerais maintenant en venir au fond. En fait, M. Lescaze nous présente la chose ainsi : le Tribunal va ordonner la réintégration de n'importe quel fonctionnaire qui se plaint de n'importe quoi... Non ! Non, ce n'est pas du tout cela, Monsieur Lescaze, et vous le savez bien ! Il s'agit de cas extrêmement précis de licenciements abusifs : c'est-à-dire des cas extrêmement rares, il faut le reconnaître. Des procédures sont prévues dans la fonction publique pour ces cas où il est reconnu que l'employé a été licencié à tort. Alors, Mesdames et Messieurs les députés, quoi de plus normal que le Tribunal puisse ordonner la réintégration d'une personne qui a été licenciée à tort ?
M. Lescaze nous dit que c'est scandaleux parce que les travailleurs de la fonction publique sont mieux protégés que dans le privé. Eh bien, moi je ne trouve pas cela scandaleux ! Ce que je trouve scandaleux, c'est que dans le privé les travailleurs ne soient pas aussi bien protégés que dans la fonction publique ! Evidemment, c'est une vision un peu différente, mais qui a toute son importance, parce que je n'ai jamais vu qu'une détérioration de la protection dans le secteur public conduisait, pour contrebalancer, à une amélioration de la situation dans le privé. Je constate que c'est plutôt le contraire. Lorsqu'il y a détérioration des conditions de travail dans le public, c'est un argument supplémentaire pour détériorer les conditions de travail des salariés dans le privé.
On nous dit que le texte est caduc... Non, il n'est pas caduc ! Le projet de loi que nous avons déposé l'a été avant la dernière révision du statut de la fonction publique. Nous avons effectivement, dans notre rapport de minorité, tenu compte de cette révision, puisque vous trouvez en page 11 un article unique qui modifie l'article 31 de la loi révisée et qui permet au Tribunal d'ordonner la réintégration d'un employé. Et puis, ordonner la réintégration ne veut pas dire que la personne va forcément retrouver le poste qu'elle occupait. Nous sommes effectivement conscients que des relations conflictuelles peuvent se créer sur la question du licenciement et qu'il est parfois délicat, voire impossible que la personne retrouve la fonction qu'elle occupait précédemment.
Ce qui nous paraît le plus important, c'est que la personne soit réintégrée et qu'elle puisse, le cas échéant, trouver un poste ailleurs, dans le secteur public.
Ce sont les raisons pour lesquelles, Mesdames et Messieurs les députés, nous vous proposons d'accepter notre rapport de minorité et de modifier l'article 31 de la loi relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux.
M. Pierre Ducrest (L). Si une personne étrangère à ce canton, voire étrangère à ce Grand Conseil ou étrangère à nos us et coutumes et, plus particulièrement, au statut des fonctionnaires de la fonction publique lisait l'exposé des motifs du projet présenté fin 96 par les proposants, elle dirait que l'Etat est un négrier et que les fonctionnaires sont des esclaves corvéables à merci...
En effet, dans l'exposé des motifs de ce projet, critiquant le projet de loi proposé par le Conseil d'Etat qui modifiait, justement, ces statuts, on pouvait lire que le projet de loi du Conseil d'Etat visait à précariser encore davantage le statut des membres de la fonction publique; que la garantie de l'emploi était illusoire, puisque le Tribunal administratif est incompétent, et qu'il y avait de nombreux recours pour licenciements abusifs... Qu'en est-il, Monsieur le rapporteur de minorité ? Vous savez comme moi que les licenciements abusifs sont très peu nombreux à l'Etat, pour ne pas dire qu'il n'y en a pas. Nos fonctionnaires sont les salariés les plus protégés du monde de par leur statut. Grand bien leur fasse ! Mais alors, n'exagérons pas et n'allons pas trop loin dans ce domaine ! Sinon, que l'on soit bon ou mauvais, dans l'industrie privée comme dans la fonction publique, plus personne ne pourra être mis à la porte.
Monsieur le rapporteur de minorité, vous avez très bien vu la chose... Vous savez très bien que ce projet ne passera pas et que vous exagérez... Alors vous proposez un amendement à cette loi et vous tombez dans le mercantilisme... En effet, sachant que vous avez été trop loin et craignant que ce projet ne passe pas, vous vous dites qu'il faut obtenir un prix de consolation - financier, en l'occurrence ! Alors, vous faites une proposition d'amendement qui est une surenchère par rapport aux conventions liant l'Etat à la fonction publique et du privé.
C'est pour cette raison que nous ne pouvons pas entrer en matière sur votre proposition : nous la refuserons donc et nous voterons le rapport de majorité.
M. David Hiler (Ve). Le projet qui nous est proposé dans le rapport de minorité diffère effectivement de celui qui avait été proposé initialement, pour les raisons qui vous ont été expliquées par le rapporteur de minorité.
En ce qui nous concerne, il nous semble tout de même un peu difficile d'avoir une discussion de ce type, sur la nature exacte de la protection que l'on entend donner contre les licenciements abusifs et sur les possibilités, d'une part, de réintégration et, d'autre part, d'annulation du congé, dans le cadre de cette plénière. Nous avons été intéressés, à vrai dire, par la solution choisie au niveau fédéral, qui prévoit bel et bien - je le signale tout de même aux députés représentant les partis qui sont largement majoritaires à Berne - dans le nouveau statut du fonctionnaire, la possibilité d'annuler un congé lorsque celui-ci est manifestement abusif ou souffre d'un vice de forme. A ce stade, la solution fédérale nous semble mériter un examen en commission.
Nous demandons donc, puisque la discussion n'a jamais été approfondie pour les raisons déjà exposées, le renvoi de ce projet en commission des finances, de sorte que nous puissions faire le travail qui n'avait pas été effectué à l'époque.
M. Rémy Pagani (AdG). Je suis très étonné de la prise de position de cette majorité : les partis de droite alliés à quelques-uns d'entre nous...
En définitive, certains se gaussent de vouloir absolument adhérer à l'Europe, mais ils rejettent ce projet qui ne fait qu'introduire la démocratie dans les entreprises, notamment dans le service public ! Ce qui existe en Europe, et entre autres en France, aurait pu bien évidemment être mis en place dans notre service public si un accord bilatéral honnête avait été signé entre la Suisse et l'Europe. Or, je le constate une fois de plus, lorsqu'il s'agit d'améliorer la situation concrète des employés, que ce soit dans le privé comme dans le public, une majorité s'y oppose ! La procédure proposée vise à rétablir un équilibre fondamental dans les entreprises et notamment dans le service public, qui considèrent que le contrat de travail est un contrat de soumission - en dehors du moment de la signature du contrat...
Et on connaît la nature fondamentale de tous les contrats de soumission... Ces contrats conduisent aux abus, et abus il y a dans notre administration ! Alors, qu'on ne vienne pas dire aujourd'hui, que ces mesures vont supprimer toute mobilité : c'est faux ! L'objectif précis de ce projet de loi est justement de rétablir un minimum d'équité - je ne parle pas de justice - quant à la dignité des travailleurs et des employés que nous avons sous notre responsabilité. Il s'agit pour ceux qui verraient - j'insiste - leurs droits bafoués et leurs droits consacrés par le Tribunal administratif - dont je vous rappelle qu'il n'a pas été élu par la majorité actuelle de l'Alternative, mais par une majorité de vos partis, Messieurs les députés des bancs d'en face - de retrouver un minimum de dignité et l'emploi dont on les a exclu abusivement.
Bien évidemment, le projet de loi qui nous est soumis ce soir permet une certaine mobilité ou flexibilité, dans la mesure où il permettrait à un employé dans cette situation d'être réintégré ailleurs au sein de l'administration et pas forcément à la place qu'il occupait. Chaque mois - et je le dis par expérience - des fonctionnaires subissent des vexations et des injustices flagrantes de la part d'un certain nombre de chefs de service, voire de directeurs qui ne veulent plus d'eux pour des raisons trop souvent liées à leur faciès... Nous ne devons pas entériner ce genre de pratique dans notre administration ! Je le rappelle, l'administration doit être un exemple !
J'espère que nous voterons ce projet de loi, après qu'il eut été examiné en commission. Il nous semble aller dans la bonne direction, dans ce que nous voulons comme Europe sociale, à laquelle je m'associe fermement.
Le président. Mesdames et Messieurs les députés, nous sommes saisis d'une demande de renvoi de ce projet de loi en commission des finances. La parole a été demandée par MM. Spielmann, Blanc, Hausser, ainsi que par les deux rapporteurs. Je souhaiterais que l'on s'exprime exclusivement sur le renvoi en commission.
M. Jean Spielmann (AdG). Je trouve la proposition de M. Hiler particulièrement opportune. Pourquoi ? Parce que nous sommes dans une période de transition dans laquelle les statuts du service public se modifient et où apparaît un système parfois hybride entre le service public et les établissements autonomes. Il manque des mesures de protection contre le licenciement abusif et ce projet de loi se limite à protéger les fonctionnaires qui feraient l'objet d'un tel licenciement en prévoyant leur réintégration ou des indemnités. Dans le cadre de la nouvelle loi fédérale sur le personnel fédéral, une série de dispositions ont été prises qui vont dans le même sens. Il serait donc judicieux d'harmoniser l'ensemble de ces mesures pour mettre en place les différents statuts des établissements autonomes et des établissements publics.
Par conséquent, je suis aussi d'avis que ce projet mérite d'être renvoyé en commission pour, précisément, examiner les modifications intervenues dans la législation en ce qui concerne la protection contre les licenciements abusifs.
M. Bernard Lescaze (R), rapporteur de majorité. Je ne vois pas trop ce que vous voulez renvoyer en commission ! Il y a tout de même dans ce Grand Conseil des procédures qu'il conviendrait de respecter !
Les initiants nous ont proposé un projet de loi. La commission des finances a proposé le rejet d'entrer en matière. Dans son rapport de minorité, tenant compte des observations qui avaient été faites en commission, M. Bernard Clerc nous propose un autre projet de loi, qui va certes dans le même sens, mais qu'il a adapté - il l'a du reste reconnu... Ce n'est donc plus le projet initial, et je ne vois pas pourquoi on renverrait en commission un projet qui n'existe pour l'instant que dans le rapport de minorité de M. Clerc !
D'autre part, même prétendument remanié, ce projet reste totalement insatisfaisant à la forme - je ne parle pas du fond - puisque l'article 2, souligné, sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits, doit être modifié, en raison de la nouvelle attribution de compétence générale au Tribunal administratif.
Alors, il m'apparaîtrait légitime de refuser l'entrée en matière aujourd'hui et que M. Clerc présente un nouveau projet de loi, en prenant conseil des juristes de son groupe et en modifiant l'article 2, souligné, de façon qu'il soit conforme à la législation actuelle. Ce nouveau projet serait soumis à la procédure normale au Grand Conseil, lors d'une prochaine séance.
Je le regrette, mais je maintiens qu'il n'est pas nécessaire de renvoyer ce projet en commission. Si vous deviez renvoyer un projet, il faudrait renvoyer le projet de loi originel que M. Clerc devrait amender... Je préfère que la situation soit nette : nous refusons l'entrée en matière du précédent projet de loi, qui est devenu obsolète - je suis heureux que les auteurs le reconnaissent - et les auteurs referont un nouveau projet de loi, rédigé convenablement sur le plan juridique.
M. Claude Blanc (PDC). Je pense également qu'il faut faire table rase d'un projet qui, comme vient de le dire excellemment M. Lescaze, est devenu obsolète ! Et vous devez préparer un autre projet. Dans l'intervalle, peut-être que d'autres éléments viendront nous éclairer sur la véritable volonté politique de ce canton quant au statut de la fonction publique...
En effet, je vous rappelle tout de même que dans toute la Suisse, y compris dans l'administration fédérale, la forme du statut de la fonction publique est remise en question. Il n'y a donc pas de raison ! Françoise Buffat écrivait l'autre jour dans la «Tribune de Genève» : «Un nouveau mur se lézarde...» ! Ce nouveau mur c'est effectivement le mur de «la protection tous azimuts de la fonction publique». Il se lézarde dans toute la Suisse, sauf à Genève, où certains tentent de le recrépir envers et contre tout ! Tout ce que vous pourrez faire, Mesdames et Messieurs d'en face, c'est d'y mettre du crépi ! Mais le mur, vous le savez, s'effondrera comme un autre qui s'est effondré il y a dix ans ! Vous ne pourrez pas le tenir, parce que l'opinion publique a évolué et que la manière dont on concevait la fonction publique au début du siècle n'est pas celle d'aujourd'hui. Il faut voir les choses autrement. Les performances ne sont plus évaluées de la même manière. On ne peut pas commencer dans un emploi en pensant y rester quarante ans. Les choses évoluent... Les formations évoluent... Le statut de la fonction publique doit lui aussi évoluer en fonction de l'évolution de la vie moderne et des techniques en particulier. Ça vous ne l'éviterez pas ! Vous ne faites aujourd'hui que du replâtrage, mais ce replâtrage ne tiendra pas, parce que le mur s'écroulera malgré cela !
Je pense donc qu'il faut faire table rase de ce projet, quitte à ce que vous en présentiez un autre qui s'inscrive un peu mieux dans l'air du temps !
M. Dominique Hausser (S). M. Blanc lit comme il peut !
Il est vrai que si les rapporteurs et principalement le rapporteur de majorité avaient déposé ce rapport quelques semaines après le 12 mars 1997, nous n'aurions pas cette discussion ésotérique.
Deuxième remarque. La proposition qui se trouve dans le rapport de minorité a bel et bien été faite en commission des finances à l'époque. Cela ne figure pas dans le rapport de majorité, ce qui sème le doute quant à l'objectivité de ce rapport... Deux ans après, il peut y avoir quelques «oublis» !
Il est en effet important de se rendre compte que l'article formulé dans le rapport de minorité correspond bien à l'esprit des débats de l'époque, même si je peux comprendre que des problèmes nouveaux sont venus se greffer... M. Lescaze en a soulevé un à l'article 2, souligné. Même si je pense que nous pourrions voter raisonnablement ce projet ce soir, un petit passage en commission permettra de clarifier les choses et permettra ce que vous souhaitez, Monsieur le président : une discussion politique en plénière et non une discussion technique !
M. Bernard Clerc (AdG), rapporteur de minorité. Monsieur le président, je constate que M. Blanc s'est exprimé sur le fond et non sur le renvoi en commission ! Néanmoins, je ne ferai pas comme lui, car j'aurais beaucoup de choses à lui répondre...
Comme l'a dit M. Spielmann, nous sommes d'accord de renvoyer ce projet de loi en commission. Mais, je le répète, la formulation telle qu'elle est proposée à l'article 11 est la formulation du projet de loi initial simplement adaptée à la reformulation de la loi B 5 05, qui a été modifiée entre-temps. Il était donc normal de modifier le texte. Il n'y a donc pas de changement de fond sur l'objectif du projet de loi, mais seulement un changement de forme. Mais nous en discuterons en commission.
M. Bernard Annen (L). La seule chose qui me heurte dans le fait que nous devions nous prononcer sur le renvoi ou non en commission, c'est qu'en définitive on nous propose un projet différent...
Mesdames et Messieurs les députés des bancs d'en face, vous avez la majorité, alors, nous nous y plierons. Il n'en reste pas moins que nous sommes en plein dérapage : en effet, quand on se rend compte qu'un projet ne tient pas la route, et, au moment où... (L'orateur est interpellé.) Voyez, même M. Hausser fait l'âne ! (Exclamations.) Il n'a pas de peine à le faire ! Il n'a pas non plus de peine à faire le singe ! Malgré tout il ne me fera pas changer d'avis. La seule différence entre vous et moi, Monsieur Hausser, c'est que j'ai du respect, mais pas vous !
Le fait de renvoyer ce projet de loi en commission n'est pas très important s'agissant du fond, car celui-ci est tout à fait inacceptable ! M. Claude Blanc, lui, a tenu des propos réalistes. Mesdames et Messieurs, devant un tel projet de loi vous avez deux possibilités : essayer de prendre en main le destin des fonctionnaires - et que les fonctionnaires prennent leur destin en main - ou concrétiser la volonté populaire, comme cela a été fait à Zurich sans aucune nuance. Choisissez votre camp ! Pour ma part, je pense que vous faites une grave erreur ! Le mur tombera, mais, malheureusement, vous n'arriverez pas à le reconstruire !
Le président. Vous vous exprimez sur le renvoi en commission, Monsieur le député Grobet ?
M. Christian Grobet (AdG). Oui, Monsieur le président, ne vous faites pas de souci, je vais m'exprimer sur le renvoi en commission !
Monsieur Lescaze vous avez raison d'un point de vue juridique : l'article 2 aurait dû être corrigé. Mais je regrette qu'en tant que président de la commission législative et rapporteur de majorité, vous n'ayez pas attiré l'attention de la commission qui traite ce projet de loi sur ce point... Personnellement, en tant que membre de la commission législative, chaque fois que je siège dans une commission où sont traités des projets de lois - c'était le cas l'autre jour en commission des affaires communales - dont certains textes sont dépassés, je demande, comme c'était convenu à la commission législative, que M. Raphaël Martin examine le texte et l'adapte en conséquence. Monsieur le rapporteur de majorité, vous avez donc raison sur ce point, et je suis d'accord qu'il n'est pas possible de faire ce travail en séance plénière.
Par ailleurs, nous sommes prêts à examiner les propositions que pourraient faire les Verts. Nous vous demandons simplement, Monsieur Hiler, que vous formuliez votre demande de renvoi en commission après le débat d'entrée en matière. Cela nous permettra de voter sur l'entrée en matière de ce projet et, après votre demande, nous voterons - pour notre part - le renvoi en commission, parce que nous pensons qu'il doit être possible d'en discuter en commission. Par contre, s'il n'y a pas de vote d'entrée en matière sur ce projet, on risque de nous répondre qu'il n'est pas possible de discuter des amendements... Je vous prie donc de bien vouloir retirer votre proposition de renvoi en commission et de la formuler sitôt après le vote d'entrée en matière.
M. David Hiler (Ve). La démarche proposée par M. Grobet me paraît sage. Je retire donc ma demande à ce stade.
Mme Micheline Calmy-Rey. Mesdames et Messieurs les députés, je comprends bien les motifs qui ont présidé au dépôt de ce projet de loi, comme, d'ailleurs, la demande de procédure pour obtenir un vote d'entrée en matière préalable.
Je me permets simplement de formuler le souhait que ce projet de loi puisse être examiné en commission, parce qu'il met le doigt sur un certain nombre de situations délicates. D'un côté, il y a la question de principe : il semble logique lorsqu'un licenciement a été déclaré abusif par une juridiction que l'on puisse réintégrer la personne quelque part dans le service public. Mais, d'un autre côté, il y a des impératifs de gestion du personnel et ce projet de loi prévoit que la réintégration ou l'indemnisation ne se limite plus seulement aux fonctionnaires nommés mais qu'elle est valable également pour les personnes en période probatoire.
Je souhaite que vous examiniez plus avant le projet de loi en commission et que vous puissiez y auditionner l'office du personnel de l'Etat.
Le président. Mesdames et Messieurs les députés, nous allons donc voter la prise en considération de ce projet de loi. La demande de renvoi en commission ayant été retirée, nous votons sur la proposition du rapport de majorité, soit le rejet de ce projet de loi. Celles et ceux qui approuvent le rejet de ce projet de loi...
Une voix. L'entrée en matière ! (Exclamations.)
M. Claude Blanc (PDC). Il faut d'abord savoir si le Grand Conseil accepte ou refuse l'entrée en matière ! Vous ne votez pas sur un rapport, mais sur un projet de loi ! Je vous prie de m'excuser de vous donner ce conseil, mais j'ai un peu d'expérience en la matière...
Le président. Mais j'ai besoin de vos conseils, Monsieur Blanc ! Et je vous remercie de votre aide !
L'entrée en matière de ce projet de loi est mise aux voix.
Le résultat est douteux.
Il est procédé au vote par assis et levé.
Le sautier compte les suffrages.
Mis aux voix, ce projet est adopté en premier débat par 45 oui contre 44 non.
M. David Hiler (Ve). Monsieur le président, je propose le renvoi en commission !
Mise aux voix, la proposition de renvoyer ce rapport à la commission des finances est adoptée.
La séance est levée à 21 h 50.