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Auf einer Pressekonferenz im Juni 1956 erteilte US-Präsident Dwight D. Eisenhower den Zuhörern eine kurze Geschichtsstunde: «Wir waren einst ein junges Land», erinnerte er sich. «In den ersten hundert Jahren, besser gesagt 150, waren wir neutral. Wir haben stets behauptet, dass wir in den Kriegen der Welt neutral bleiben.» Neutralität sei je nach der geopolitischen Position eines Landes vollkommen legitim. Diese Position könne sich jedoch ändern, meinte Eisenhower, wie das im Falle der Vereinigten Staaten Mitte des 20. Jahrhunderts halt geschehen sei.
Im unmittelbaren Anschluss an den Zweiten Weltkrieg war die Neutralität in zwei Regionen Europas ein fester Teil des Selbstverständnisses: Zwischen der Nato und dem Warschauer Pakt lagen geopolitisch sowohl die nordischen (Finnland und Schweden) als auch die alpinen Neutralen (Österreich und die Schweiz). Einige Jahrzehnte später wird sich dieses Gleichgewicht nun ändern: Die nordischen Neutralen werden bald Mitglied der Nato sein, während die alpinen Neutralen noch an ihrem Verständnis der Neutralität festhalten. Ich möchte diese unterschiedlichen Strategien analysieren, indem ich jeweils ein Mitglied jedes Blocks genauer unter die Lupe nehme: Finnland und die Schweiz.
Von der Finnlandisierung zur Nato-Mitgliedschaft
Finnland ist aufgrund seiner geografischen Grenzlage zu Russland und seines politischen Systems als repräsentative Demokratie eine Besonderheit. Während des Kalten Krieges war es für die aufeinanderfolgenden finnischen Regierungen stets schwierig, die Aussenwelt von der eigenen Neutralität zu überzeugen. Dies war auf eine Klausel im Finnisch-Sowjetischen Vertrag von 1948 zurückzuführen, die Konsultationen zwischen Helsinki und Moskau vorsah, falls es Anzeichen für eine mögliche Nutzung finnischen Territoriums als Basis für einen Angriff gegen die UdSSR geben sollte.
Daraus entstand das Konzept der Finnlandisierung. Die Sowjetunion hatte zwar kein direktes Vetorecht bei der Ausrichtung der finnischen Aussen- und Sicherheitspolitik. Doch die Sorge, dass Moskau jedes Anzeichen einer Zusammenarbeit zwischen Finnland und der Nato als Vorbereitung für einen antisowjetischen Vorstoss interpretieren würde, hatte tiefgreifende Auswirkungen auf das Verhalten der Finnen auf internationalem Parkett. Eine offene Kritik an der UdSSR kam für die finnische Diplomatie nicht in Frage: Die sowjetische Invasion in Afghanistan ab 1979 löste keinen offiziellen Protest aus. Die Verfolgung von Dissidenten und andere Menschenrechtsverletzungen innerhalb der UdSSR wurden als interne Angelegenheit abgetan. Stattdessen blieb die Sowjetunion in der finnischen Innenpolitik einflussreich und förderte zahlreiche hochrangige Vertreter aus verschiedenen Parteien. Der langjährige Präsident Urho Kekkonen wurde im Westen wiederholt als sowjetischer Agent beschimpft.
Der lange Schatten der Sowjetunion schränkte die Freizügigkeit des neutralen Finnland im gesamten Zeitraum des Kalten Krieges beträchtlich ein. Selbst die Teilnahme an der europäischen Wirtschaftsintegration war auf spezielle bilaterale Abkommen begrenzt, bis Finnland 1987 der Europäischen Freihandelszone (Efta) beitrat – ein frühes Zeichen dafür, dass sich mit dem Amtsantritt von Michail Gorbatschow im Kreml die sowjetische Aussenpolitik änderte und sich neue Möglichkeiten nicht nur für die Staaten des Warschauer Paktes, sondern auch für Finnland eröffneten.
Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion hat sich die finnische Aussenpolitik rasch weiterentwickelt. Das Vertragswerk von 1948 wurde hinfällig und durch eine «normale» diplomatische Beziehung zur Russischen Föderation ersetzt. 1995 trat Finnland der Europäischen Union bei – was dadurch erleichtert wurde, dass die meisten anderen europäischen Neutralen (mit Ausnahme der Schweiz) diesen Schritt ebenfalls tätigten. Finnland schien nun das Beste aus beiden Welten zu geniessen: Das Land nahm eine neutrale Position in der Sicherheitspolitik ein und war gleichzeitig ein Mitgliedstaat des reichsten Handelsblocks der Welt.
Der Haken an der Sache war, dass Finnland an seine Geografie gebunden blieb: Der mächtige Nachbar im Osten stellte für das Land nach wie vor ein ernst zu nehmendes Sicherheitsrisiko dar. Finnland hielt offiziell zwar an der Blockfreiheit fest, begann jedoch schrittweise intensiver mit der Nato zusammenzuarbeiten und bezog seine militärische Ausrüstung fast ausschliesslich aus dem Westen. Besonders eng wurde die Beziehung nach der russischen Annexion der Krim im Jahr 2014. Doch erst nach dem russischen Einmarsch in der Ukraine im Februar 2022 wurde der Beitritt zum Bündnis zu einem offenkundigen Ziel für das gesamte politische Spektrum – zuvor war ein solcher Schritt lediglich von der konservativen Partei befürwortet worden. Obwohl die Richtung der finnischen Sicherheitspolitik seit Jahrzehnten weg von der Neutralität und hin zur Nato zeigte, wurde ihr logischer Höhepunkt politisch erst durch den Schrecken der russischen «Sonderoperation» möglich.
Westliche Neutralität par excellence
Der Fall Schweiz ist ein anderer. Die Wurzeln der Neutralität reichen hierzulande weit in die Geschichte zurück, der Status konnte gar in beiden Weltkriegen zumindest formell aufrechterhalten werden – was die Überzeugung der eigenen Haltung zweifellos bekräftigt hat. Der Ausbruch des Kalten Krieges und die Fragmentierung Europas in zwei Militärbündnisse haben den Glauben an die Blockfreiheit als sicherheitspolitischen Königsweg für die Schweizerische Eidgenossenschaft noch verstärkt: Allein schon aus geopolitischen Gründen wäre es nämlich nur von begrenztem Nutzen gewesen, die Neutralität zu überdenken. Einfacher ausgedrückt: Mit Ausnahme eines Grenzabschnitts zum neutralen Österreich (und Liechtenstein) war die Schweiz von der Nato umgeben. Die Wahrscheinlichkeit eines militärischen Konflikts in unmittelbarer Umgebung zur Schweiz war während des Kalten Krieges äusserst gering. Folglich war das Bedürfnis nach zusätzlichen Sicherheitsgarantien in Form einer Mitgliedschaft in einem Militärbündnis kein Thema.
Formal neutral zu sein, zu diesem Zeitpunkt sogar auf die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen zu verzichten, war jedoch nur eine Seite der Medaille. «Gedankliche» Neutralität war etwas ganz anderes, und hier scheute sich die Schweiz keineswegs vor der Parteinahme: Tatsächlich war sie vermutlich das antikommunistischste Land in Westeuropa. Das mag daran liegen, dass die Schweizer davon profitierten, dass sie sich aus den beiden Weltkriegen herausgehalten hatten: Das Land war wirtschaftlich wohlhabend, politisch stabil und kulturell konservativ. Der revolutionäre Marxismus war ein rotes Tuch in einem Land, das eine fortschrittliche Vorstellung der direkten Demokratie mit einer rückständigen Einstellung zur Gleichstellung der Geschlechter unter einen Hut brachte.
«Die Schweiz war vermutlich das antikommunistischste
Land in Westeuropa.»
Die Schweizer Neutralität war kaum absolut. Im Zweiten Weltkrieg hatten die Schweizer Behörden Verletzungen des Luftraums des Landes durch die Alliierten als «Unfälle» behandelt. Während des Kalten Krieges beteiligte sich die Schweiz indirekt und inoffiziell an den westlichen Handelsembargos gegen den Sowjetblock. Der Kalte Krieg hat das Verständnis der Neutralität inhaltlich kaum beeinflusst, diente aber als Gelegenheit zur Profilierung: Für die Schweizer war es selbstverständlich, ein neutraler Ort der Begegnung zu sein – gerade die Stadt Genf wurde zu einer globalen Marke. Schon seit dem Völkerbund wurde Genf fest mit internationalen Gipfeltreffen und Versammlungen, Abkommen und Institutionen in Verbindung gebracht. Das «internationale Genf», wie es oft genannt wird, wurde in den Nachkriegsjahrzehnten nicht nur zu einem Symbol für multilaterale Diplomatie und Humanität, sondern auch zu einem Bezugspunkt für die unparteiische Schweizer Neutralität.
Zusammenarbeit ja, Beitritt nein
Das Ende des Kalten Krieges und das zunehmende Zusammenrücken des Westens stellten die langjährige Aussen- und Sicherheitspolitik der Schweiz auf den Prüfstand. Die Schweizerinnen und Schweizer haben dem Druck zur Veränderung weitgehend widerstanden: Im Jahr 1992 votierte das Land gegen den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum. Dreissig Jahre später ist diese Entscheidung immer noch gültig: Die Schweiz ist das einzige neutrale Land des Kalten Krieges, das der Europäischen Union nicht beigetreten ist. Selbst die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen, die 2002 in einer Volksabstimmung bestätigt wurde, stiess auf heftigen Widerstand: Knapp 45 Prozent der Stimmbürger stimmten gegen einen Beitritt.
Auch wenn es in der Schweizer Politik gegenüber der europäischen Integration keinen Meinungsumschwung gegeben hat, wurde die Schweiz nach dem Kalten Krieg kooperativer gegenüber dem Militärbündnis Nato. Damit ist nicht gerade vollständige Einbindung gemeint, denn selbst nach dem russischen Einmarsch in der Ukraine gibt es kaum Anzeichen dafür, dass die Schweizerinnen und Schweizer der Nato beitreten wollen. In den letzten dreissig Jahren hat sich jedoch ein klarer Trend zu einer verstärkten Zusammenarbeit abgezeichnet. Die Schweiz war schon immer eine «westliche Neutrale» – sie ist es heute noch mehr als während des Kalten Krieges.
Der Trend zu mehr Zusammenarbeit begann in den 1990er-Jahren, als die Schweiz sowohl der Partnerschaft für den Frieden (PfP) als auch dem Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat (EAPC) beitrat. Im Jahr 1995 gestattete die Schweiz der von der Nato geführten Implementation Force (IFOR) die Durchführung von Missionen in Bosnien-Herzegowina unter Nutzung des Schweizer Luftraums. Die Schweiz leistet einen Beitrag zu den von der Nato geführten Kosovo-Truppen (KFOR) und beteiligte sich von 2004 bis 2007 an der ISAF (der Nato-Mission in Afghanistan). Die Schweiz hat sich auch zu einem Land entwickelt, das Sanktionsregelungen mitträgt, in der Regel auf der gleichen Seite wie die meisten Nato-Länder. Das offensichtlichste Beispiel sind die Sanktionen, die nach Februar 2022 gegen Russland verhängt wurden.
«Wie die USA, die sich in den ersten 150 Jahren ihres Bestehens hinter zwei Ozeanen in Sicherheit wähnten, können es sich die Schweizer
leisten, mit dem Beitritt zu einem kollektiven Verteidigungsbündnis zuzuwarten.»
Die verstärkte Zusammenarbeit mit der Nato wird zum Teil vom Schweizer Militär vorangetrieben, das darin eine Möglichkeit sieht, die nationale Verteidigung zu stärken – insbesondere gegen hybride Bedrohungen, beispielsweise im Cyberspace. Ausserdem hat sich die öffentliche Meinung in der Schweiz zugunsten einer engeren Partnerschaft verschoben: In Umfragen aus dem Jahr 2022 bewerten mehr als 50 Prozent die Zusammenarbeit mit der Nato als positiv. Gleichzeitig ist das Interesse der Nato deutlich gestiegen, die Schweiz stärker in ihre Netzwerkpartnerschaften einzubinden: einerseits um die operativen und logistischen Kapazitäten zu verbessern, andererseits um die Bedrohung der Stabilität im gesamten eurasischen Sicherheitsraum durch russische Aktionen seit 2014 noch signalwirksamer zu unterstreichen.
Kein Grund zum Umdenken
Zwar wird allgemein anerkannt, dass die Schweiz seit dem Kalten Krieg enger mit der Nato verbunden ist. Doch selbst im Zusammenhang mit dem Ukrainekrieg ist es schwer vorstellbar, dass die Schweiz ihre Neutralität aufgeben und dem Bündnis als Vollmitglied beitreten wird. Die wiederholte Berufung auf Artikel 5, die kollektive Verteidigungsklausel der Nato, hat in der schweizerischen Neutralitätsdebatte eine abschreckende Wirkung: Was für die Finnen eine attraktive Sicherheitsgarantie gegen eine nahe militärische Bedrohung ist, ist für die Schweizer das Risiko, in einen ungewollten Krieg weit weg von zu Hause hineingezogen zu werden.
Die Finnen und die Schweizer haben in ihrer Geschichte nicht dieselben Erfahrungen gemacht. Für die Finnen war die jahrzehntelange verstärkte Zusammenarbeit mit der Nato kein Anlass, einen Antrag auf Nato-Mitgliedschaft zu stellen. Doch die Realität eines vom mächtigen Nachbarn geführten Krieges war der Kipppunkt, der das Ende der finnischen Neutralität einleitete. Für die Schweiz ist die Situation eine andere: Wie die USA, die sich in den ersten 150 Jahren ihres Bestehens hinter zwei Ozeanen in Sicherheit wähnten, können es sich die Schweizer leisten, mit dem Beitritt zu einem kollektiven Verteidigungsbündnis zuzuwarten. Zumindest vorläufig.