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Dans un Etat fédéral, la concurrence fiscale à l'épreuve des faits
Auteur: Roger Nordmann*
Les bienfaits supposés de la concurrence fiscale entre communes et cantons ne sont pas forcément vérifiés. Les petites communes sont les grandes perdantes. D'où l'intérêt d'entamer le débat sur leur fusion, selon l'auteur.
Selon une théorie à la mode, la concurrence fiscale horizontale entre les Etats, les cantons et les communes fait baisser les impôts en raison de la mobilité supposée élevée des contribuables. Le mécanisme paraît irréfutable au premier abord: les premières communes qui baissent les impôts pour attirer les contribuables forcent les autres à suivre le mouvement, sous peine d'un exode de contribuables. Finalement toutes les communes se retrouvent avec des impôts plus bas. Le même raisonnement vaut pour la concurrence fiscale aux échelons supérieurs. Selon la vision classique de la concurrence, plus les entités sont fractionnées, c'est-à-dire plus il y a d'Etats, de cantons ou de communes, plus la concurrence est vive et plus les impôts sont bas. Les partisans de cette théorie la propagent pour justifier la concurrence fiscale censée baisser les impôts. Généralement, ils omettent de mentionner une autre conséquence de cette théorie, à savoir qu'en situation de concurrence fiscale effective, les impôts sont en dessous de «l'optimum économique». Cela signifie que la production économique n'est pas maximisée, ce qui conduit à une perte de bien-être matériel de l'ensemble de la société. Il est vrai que ce n'est pas l'intérêt général qu'ils défendent, mais les intérêts spécifiques des revenus les plus élevés – qui sont souvent les plus mobiles.
Tenir compte de la structure fédérale de la Suisse
Lorsqu'on se trouve dans un état fédéral, les communes, les cantons et la Confédération taxent les mêmes contribuables. La théorie de la concurrence fiscale tient compte de cet effet en parlant de «concurrence fiscale verticale».
Illustrée à l'échelle d'un canton et de ses communes, la compétition fiscale verticale fonctionne ainsi, toujours selon la théorie: plus une commune augmente ses impôts, plus des contribuables s'en iront. Une partie des contribuables en partance iront s'établir hors du canton, ce qui aura pour effet de diminuer le substrat fiscal total du canton, et par ricochet de réduire le bien-être y compris dans la commune concernée.
S'il s'agit d'une commune qui ne représente qu'une petite part du canton (par exemple 1% des habitants du canton), elle négligera l'effet de sa propre décision sur le rendement des impôts du canton et fixera les impôts «trop» haut. Mais lorsqu'un grand nombre de petites communes se comportent ainsi, l'érosion du substrat fiscal qui en découle fait perdre au canton des recettes substantielles, ce qui amène celui-ci à monter lui aussi les impôts ou à supprimer des prestations utiles. Selon la théorie, cela nous éloigne de «l'optimum économique» dans la fixation des impôts aux deux niveaux.
Par contre, si l'on a affaire à des communes de grande taille par rapport au canton, la théorie de la compétition fiscale verticale nous dit que la commune tiendra davantage compte de l'effet sur les finances du canton au moment de fixer le taux d'impôt, et fixera de ce fait un taux plus bas. Dans l'exemple de Lausanne, qui représente 1/5 du canton de Vaud, on voit bien qu'une hausse des impôts à Lausanne peut avoir des effets quantitativement importants sur le canton, dont un cinquième des administrés sont justement des Lausannois. Selon la théorie économique, le taux lausannois sera plus proche de l'optimum, parce que les Lausannois seront de ce fait plus enclins à tenir compte de tous les paramètres. La théorie prédit ainsi que plus une fédération est fractionnée en petites entités, plus la charge fiscale globale est élevée.
La théorie «pure» arrive donc à des résultats contradictoires dans un Etat fédéral: la concurrence fiscale horizontale fait baisser les impôts en dessous de l'optimum, alors que la concurrence verticale fait monter les impôts au-dessus de l'optimum.
Les résultats empiriques: le taux est plus élevé en cas de fort fractionnement
Esprit curieux et indépendant, le professeur Brülhart*
a voulu savoir lequel des deux effets de la concurrence fiscale – verticale ou horizontale – prédomine en pratique. Pour le savoir, il se sert du fédéralisme suisse comme de 26 mini-laboratoires permettant d'étudier la concurrence fiscale entre communes. L'échantillon était constitué de communes dans lesquelles le taux d'impôt est fixé par l'assemblée de tous les citoyens, ou au moins soumis au référendum, afin d'exclure les cas où les autorités sont davantage soucieuses de leur intérêt que du bien-être des habitants. Cet élément de démocratie direct étant cependant présent dans la plupart des communes et cantons suisses, les résultats sont généralisables.
L'analyse économétrique des données aboutit à un résultat situé à l'exact opposé de l'interprétation habituelle: plus les communes sont petites par rapport à l'ensemble du canton, plus le taux d'imposition communal est élevé. Dans la logique de la théorie, c'est un indice que les effets de la compétition verticale sont finalement plus forts que ceux de la compétition horizontale. Ce qui signifie que la concurrence fiscale dans le système fédéral suisse pourrait bien aboutir à des impôts trop élevés! Les constats de cette recherche piègent les adeptes bornés de la théorie de la concurrence fiscale à l'intérieur d'un Etat fédéral, puisqu'il est plausible que leur système arrive au résultat inverse de celui escompté, même dans un contexte de mobilité totale des contribuables.
Les limites de la théorie
De manière plus générale, le bon sens et l'expérience politique amènent à souligner deux grosses faiblesses supplémentaires de la notion traditionnelle de la concurrence fiscale:
– en pratique, les contribuables ne sont pas si mobiles que cela. On ne change pas de canton, ni même de commune comme on change de caisse maladie. Les considérations fiscales ne sont pas les seules à peser dans le choix d'un domicile ou la décision de déménager;
– quelle grande commune tient réellement compte de l'effet sur le niveau supérieur au moment de prendre une décision? Les décisions politiques ne sont pas aussi rationnelles que ne l'exige le modèle de la concurrence verticale. Ou plus exactement, elles obéissent à différentes rationalités, et heureusement pas uniquement à celle de l'optimisation économique.
Autrement dit, la version simple de la théorie de la concurrence fiscale censée baisser les impôts ressemble à une souris OGM de laboratoire: elle meurt dès qu'on la lâche dans le monde réel, n'en déplaise à M. Merz et ses amis.
Si l'on sort du cadre pas toujours très réaliste de la théorie de la concurrence fiscale, les observations empiriques du professeur Brülhart pourraient à mon avis s'expliquer ainsi:
– pour fournir les prestations publiques, les grandes communes sont mieux organisées et arrivent à un niveau d'efficacité plus grand dans la dépense des deniers publics. Ce qui fait que, pour atteindre le même niveau de prestations, il faut des impôts plus bas que dans les petites communes.
– Malgré certaines exceptions avérées, on observe en général que les grandes communes concentrent les activités économiques et la richesse, alors que les petites communes sont plutôt rurales et pauvres. Or, plus les contribuables sont pauvres, plus il faut un taux d'imposition élevé pour encaisser des recettes suffisantes, ce qui peut expliquer les taux élevés dans les petites communes.
A quand les fusions territoriales et une harmonisation fiscale matérielle?
Ces dernières années, la concurrence fiscale et la structure hyperfédéraliste de notre pays ont acquis le rang de dogme d'Etat. Pourtant, les recherches évoquées ci-dessus montrent que le moment serait venu de s'en écarter. En particulier, il serait temps de:
– réduire la fragmentation du territoire en fusionnant entre elles les communes et entre eux les cantons;
– établir une meilleure coordination des politiques fiscales à l'intérieur de l'Etat fédéral, pour palier les effets négatifs de la concurrence, en allant en direction d'une harmonisation matérielle;
Malheureusement, on n'en prend pas le chemin. Dernier exemple en date, les députés libéraux vaudois ont déployé durant un matin entier des trésors d'imagination procédurale pour bloquer ou retarder l'adoption d'une loi favorisant les fusions de communes. J'observe hélas que la majorité politique de ce pays ne semble pas disposée à enlever ses oeillères.
* Marius Brülhart, University of Lausanne, Mario Jametti, McMaster University, Vertical Versus Horizontal Tax Externalities: An Empirical Test, September 2004.