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Suerie Moon
2023 kann es von entscheidender Bedeutung sein, die Welt auf die nächste Pandemie vorzubereiten und sich mit den dringlichen alltäglichen Krankheiten zu befassen, die Milliarden von Menschen betreffen. Die Regierungen haben sich einen ehrgeizigen Zeitrahmen gesetzt, denn sie wollen sich bis Mai 2024 nicht nur auf eine, sondern gleich auf zwei Reihen international geltender Richtlinien einigen: 1) die Ergänzung der bereits vorhandenen und zuletzt vor fast 20 Jahren aktualisierten internationalen Gesundheitsvorschriften (International Health Regulations, IHR), mit denen die länderübergreifende Ausbreitung von Infektionskrankheiten geregelt werden, und 2) die Schaffung eines umfassenden, weitgesteckten „Pandemie-Instruments“ (vielfach als Abkommen bezeichnet), das auch Themen ausserhalb des IHR-Rahmens behandeln könnte. Das alles ist noch in Verhandlung, doch die resultierenden Vereinbarungen könnten weitreichende Folgen für die Ausbreitung neuer Pathogene haben (bei Fragen nach dem Aufspüren und Eindämmen ihres Ursprungs und der Funktionalität aktueller Gesundheitssysteme, um nur zwei Punkte zu nennen).
Gegen Ende 2022 hatten sich die Regierungen auf ein „erstes Entwurfskonzept“ für ein Pandemie-Abkommen, eine Vorstufe des ersten Entwurfs, geeinigt, das den Ausgangspunkt für die Ende Februar 2023 beginnenden Auftaktverhandlungen bilden soll. Es war ein langer Weg zu diesem Dokument, doch es wurden stetig - wenn auch langsam - Fortschritte erzielt. Ende 2020 machte der Gedanke an ein Pandemie-Abkommen erstmals die Runde. Ende 2021 kamen die Mitgliedsstaaten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) überein, die Verhandlungen voranzutreiben, und Mitte 2022 vereinbarten sie, dass das Instrument rechtlich bindend sein sollte. Jetzt ist die Frage, zu welchen Verpflichtungen die Regierungen sich bereit erklären werden.
Dabei zeichnen sich fünf grosse Fragen ab.
Erstens geht es um Ungleichheit. Hier in Genf werden die ungleichen Machtverhältnisse zwischen den Ländern oft anhand der Grösse der diplomatischen Vertretungen ersichtlich. Grössere und wohlhabendere Länder verfügen über speziell dafür vorgesehene Arbeitsgruppen mit GesundheitsdiplomatInnen, die von einem grösseren Team aus FachexpertInnen in den jeweiligen Hauptstädten unterstützt werden. Im Gegensatz dazu haben viele kleinere Länder – sowohl wohlhabende als auch Entwicklungsländer – oftmals nur eine Diplomatin bzw. einen Diplomaten, die bzw. der nicht nur Gesundheitsaspekte, sondern auch Menschenrechte, Abrüstung, humanitäre Krisen, Migration und viele weitere von Genf aus geleitete Themen abdecken soll. Viele Länder haben überhaupt keine Beauftragten für Gesundheitsfragen. Dieses Missverhältnis macht es vielen Länder schwer, auf sinnvolle Weise Einfluss auf die Verhandlungen zum Pandemieabkommen zu nehmen, was sich wiederum negativ auf die zur Umsetzung dieser Verpflichtungserklärung erforderlichen politischen Akzeptanz auswirken kann. Sind die internationalen Richtlinien erst einmal vereinbart, ist es schwierig, diese zu verändern. Auf diese Weise können internationalen Richtlinien die zum Zeitpunkt ihrer Vereinbarung herrschenden Ungleichheiten institutionalisieren, mit Nachwirkungen in die kommenden Jahrzehnte.
Die zweite Frage betrifft die Art und Weise wie die Delegierten die IHR-Verhandlungen bestreiten werden, die derzeit parallel zu den Pandemieabkommensverhandlungen starten. Die IHR waren die primären internationalen Richtlinien zur Regelung von Pandemien vor Covid-19. Das klingt nicht nur verwirrend, sondern ist es auch. Die Tatsache, dass wir jetzt zwei parallel stattfindende internationale Pandemie-Gesetzgebungsverhandlungen haben, ist das Resultat eines politischen Kompromisses: zwischen Ländern, die die IHR während der Covid-19-Pandemie zu schwach fanden und auf ein Pandemie-Abkommen drängten, und Ländern, die es als einfacher einstuften, die IHR abzuändern. Wir sehen bereits jetzt, wie komplexe Verhandlungen auf zwei Bühnen ausgetragen werden, während DiplomatInnen die für ihre Länder wichtigsten Prioritäten in beiden Arenen verfolgen. So werden beispielsweise die Verpflichtung der Regierungen zur Bekanntgabe von sensiblen Daten über neue Krankheitsausbrüche oder die gemeinsame Nutzung von Technologie vermutlich gleichzeitig für die IHR als auch für das Pandemie-Abkommen ausgehandelt. Dadurch besteht die reelle Möglichkeit, dass keine Vereinbarung getroffen wird, bevor nicht über alles Einigkeit besteht, und alles wesentlich länger dauern wird als der Zeitrahmen von 12-16 Monaten, den sich die Regierungen selbst gesetzt hatten.
„Viele Länder erklärten sich hauptsächlich deshalb zur Schaffung eines Abkommens bereit, um mehr Gleichheit in internationalen Richtlinien zu schaffen.“
Drittens stellt sich die Frage, wie effektiv das Abkommen sich mit den seit langem bestehenden Anliegen der Entwicklungsländer hinsichtlich des Zugangs zu Impfstoffen und anderen Gesundheitstechnologien befassen wird. Zum einen ist das geistige Eigentum das augenscheinlich am meisten umstrittene Thema im derzeitigen Entwurf des Pandemie-Abkommens, bei dem sehr viel Text in Klammern gesetzt wurde und der langjährige politische Konflikt zwischen Globalem Norden und Globalem Süden zum Tragen kommt. Die Gespräche mit der Welthandelsorganisation (WTO) über eine vorübergehende Aufhebung des Schutzes von geistigem Eigentum während der COVID-19-Pandemie könnten länger dauern als die Pandemie selbst und waren grösstenteils eine Nullsummenspiel. Zum anderen kann das Pandemie-Abkommen Gelegenheit zu einer Paketlösung bieten – falls die industrialisierten Länder in die gemeinsame Nutzung von geistigem Eigentum und Technologie einwilligen, könnten die Entwicklungsländer sich bereit erklären, Pathogenproben und die damit verbundenen Genomsequenzierungsdaten weiterzugeben, was sowohl für die Überwachung als auch für die rasche Entwicklung von Diagnosetests und Impfstoffen wichtig ist. Viele Länder erklärten sich hauptsächlich deshalb zur Schaffung eines Abkommens bereit, um mehr Gleichheit in internationalen Richtlinien zu schaffen. Sollte keine Einigung darüber erzielt werden, wie Technologie weltweit entwickelt und weitergegeben wird, damit bei der nächsten Pandemie alle darauf zugreifen können, könnte das ein Scheitern des gesamten Projekts zur Regulierung von Pandemien zur Folge haben.
Viertens drängt sich die Frage auf, welchen Einfluss geopolitische Spannungen darauf haben, ob ein Konsens erzielt werden kann. Bisher schien die Weltgesundheit, mit einigen bedeutsamen Ausnahmen, relativ immun gegenüber den 2022 massgeblichen geopolitischen Spaltungen. Zum Beispiele heben die US-amerikanischen, europäischen und russischen Vorschläge zur Abänderung der IHR verschiedene Prioritäten hervor, weichen aber nicht radikal voneinander ab. China hat bisher noch gar keine IHR-Änderungsvorschläge eingereicht. Doch die tatsächlichen Verhandlungen stehen erst bevor. Sowohl bei der Abänderung der IHR als auch beim Entwurf des Pandemie-Abkommens wurde viel Mühe darauf verwendet, das grundsätzliche Souveränitätsprinzip zu bekräftigen – das bedeutet zum Beispiel keine zwingend vorgeschriebene internationale Untersuchung von Ausbruchsorten und keine zwingenden Finanzverpflichtungen. Insofern scheinen die Vorschläge unauffällig die Möglichkeit umgehen zu wollen, dass die WHO den Anliegen souveräner Staaten zuwiderhandeln könnte und dabei Machtinstrumente wie Reputation, Transparenz und öffentliche Blossstellung einsetzt, um Regierungen bei der nächsten Pandemie zu einer besseren Kooperation zu bewegen.
Obwohl es unwahrscheinlich scheint, dass die Länder der WHO weitreichendere neue Befugnisse einräumen werden, könnten die Verhandlungen dennoch von VerschwörungstheoretikerInnen in Frage gestellt werden, in Frage gestellt, die bei globalen Gesundheitsversammlungen gegen die Befürchtungen einer zu übergreifenden internationalen Organisation protestiert haben. Das Misstrauen gegenüber dem, „was in Genf zusammengebraut wird“, muss ernst genommen werden. Eine Gegenbewegung gegen die Regierungsgewalt durch elitäre „ExpertenInnen“ machte sich bereits während der Pandemie bemerkbar und könnte weiterhin in vielen Ländern die Verabschiedung eines Abkommens blockieren, sofern und sobald es das Stadium der nationalen Ratifizierung erreicht.
„Die Verhandlungen werden wahrscheinlich immer noch von Verschwörungstheoretikern in Frage gestellt, die bei globalen Gesundheitsversammlungen gegen die Befürchtungen einer zu übergreifenden internationalen Organisation protestiert haben.“
Die grosse Frage zum Schluss ist, was das alles für das in Genf ansässige Weltgesundheitssystem – bzw. „-architektur“ – bedeutet. In den letzten beiden Jahrzehnten hat die Aufbau- und Entwicklungshilfe mit der Bildung grösserer Fördereinrichtungen wie dem Weltfonds (Global Fund), Gavi and Unitaid das Wachstum dieses Systems vorangetrieben. Treibende Kraft für diese Geldgeber und fachbezogene Instanzen wie die in Genf ansässige Foundation for Innovative New Diagnostics, die Drugs for Neglected Diseases initiative (DNDi) oder Medicines for Malaria Venture waren häufig die Entwicklung von Medikamenten, Impfstoffen und Diagnosemitteln sowie eine Verbesserung der Zugangsmöglichkeiten zu ebendiesen. Gleichzeitig finanzieren mehr Entwicklungsländer einen grossen Teil ihres Gesundheitsbedarfs selbst, und Geberländer verlegen ihre Schwerpunkte mehr auf Pandemievorkehrungen, den Klimawandel, den Krieg in der Ukraine oder nach innen gerichtete Prioritäten wie Inflation, Energieunsicherheit oder wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit. Das Zusammenfliessen dieser Tendenzen deutet darauf hin, dass in Genf und für die Weltgesundheit in den kommenden Jahren grössere Veränderungen auf uns zukommen. 2023 wird dabei für die internationale Pandemie-Gesetzgebung ein besonders entscheidendes Jahr sein.
Über die Autorin
Suerie Moon ist Co-Direktorin des Global Health Centre und Professorin für Angewandte Internationale Beziehungen und Politikwissenschaft am Geneva Graduate Institute, dem sie seit 2016 angehört. Gemeinsam mit Professor Gian Luca Burci leitet sie die Governing Pandemics Initiative, welche die Bestrebungen für eine stärkere weltweite Kontrollierung von Pandemien nachverfolgt, analysiert und unterstützt. Sie forscht an der Schnittstelle zwischen weltweiter Staatsführung und Gesundheit, mit einem Schwerpunkt auf Technologie, Macht, Politik und Gleichheit. Sie hat einen BA in Geschichte von der Yale University, einen MPA in Internationalen Beziehungen von der Princeton University und einen Doktortitel in Öffentlicher Politik von der Harvard Kennedy School of Government.
Disclaimer
Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Meinungen sind die der Autoren. Sie geben nicht vor, die Meinungen oder Ansichten des Geneva Policy Outlook oder seiner Partnerorganisationen wiederzugeben.
Dieser Artikel ist eine Übersetzung einer englischen Originalversion. Für jegliche offizielle Verwendung des Artikels beziehen Sie sich bitte auf die englische Version.