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Gravi crisi come guerre, catastrofi naturali, disordini sociali o recessioni possono mettere a dura prova lo Stato di diritto, il cui strumento d'azione primario è la legge formale e i provvedimenti che ne derivano. Dato che in una situazione di grave difficoltà l'approvazione di una legge richiede troppo tempo, negli Stati costituzionali democratici si è sviluppata la prassi di ricorrere, per superare tali crisi, a un Diritto di necessità extracostituzionale dello Stato, i cosiddetti pieni poteri, in virtù dei quali il governo ottiene ampie libertà per quanto riguarda l'adozione di misure e l'emanazione di ordinanze. La nozione stessa di diritto di necessità extracostituzionale (cioè privo di basi costituzionali) rende evidente che la collettività si trova in una condizione di emergenza, poiché si sente minacciata nella propria esistenza da pericoli interni o esterni. I pieni poteri non vanno confusi con la legislazione d'urgenza (Clausola d'urgenza), che esclude solamente il referendum o lo posticipa a dopo l'entrata in vigore degli atti legislativi.
In Svizzera il diritto di necessità extracostituzionale fu applicato per l'ultima volta durante la seconda Guerra mondiale, quando passò alla storia come regime dei pieni poteri. Al Consiglio fed. erano comunque state attribuite prerogative straordinarie anche in precedenza, come ad esempio in occasione della rivoluzione nel Baden (1849), delle tensioni con l'Austria legate all'espulsione dei Ticinesi dalla Lombardia (1853), dell'affare di Neuchâtel (1856), della guerra d'indipendenza it. (1859), dell'affare della Savoia (1860), della guerra austro-prussiana (1866), della guerra Franco-prussiana (1870), della prima Guerra mondiale e della Crisi economica mondiale (1936).
L'espressione pieni poteri si riferisce dunque soprattutto alla seconda guerra mondiale. Il decreto fed. sulle misure da prendere per la protezione del Paese e il mantenimento della sua neutralità del 30.8.1939 conferì al Consiglio fed. facoltà straordinarie, che di norma spettavano esclusivamente al parlamento (art. 3); contestualmente vennero accordati crediti illimitati (art. 4). L'esecutivo era tenuto a riferire sul proprio operato durante le sessioni di giugno e dicembre dell'Assemblea fed., che poteva prorogare o meno le misure adottate dal governo (art. 5); il Consiglio fed. era inoltre assistito da commissioni parlamentari permanenti (art. 6). Il decreto si poneva al di fuori della Costituzione, poiché consentiva al Consiglio fed. di emanare disposizioni di carattere normativo senza base legale e costituzionale. Per certi versi fu una Costituzione separata, rappresentando quindi un grosso pericolo per la democrazia e lo Stato di diritto. Dato che era la stessa esistenza del Paese a essere minacciata, si decise comunque di correre tale pericolo.
Il Consiglio fed. interpretò i pieni poteri del 1939 in maniera estensiva, giustificando con essi innumerevoli misure, tra cui l'introduzione di un'Imposta federale diretta. Nel 1949 l'iniziativa popolare per il ritorno alla democrazia diretta, promossa da ambienti federalisti conservatori vodesi (Ligue vaudoise), portò indirettamente l'Assemblea fed. ad abrogare gli ultimi decreti che concedevano i pieni poteri alla fine del 1952.
Zaccaria Giacometti considerava illegale il regime del diritto di necessità, a causa del vincolo indissolubile tra Stato di diritto e Costituzione: in quest'ottica i pieni poteri erano quindi una mera espressione della ragion di stato. Per risolvere il problema propose di introdurre un articolo sul diritto di necessità nella carta fondamentale. Il suo punto di vista non riuscì comunque ad affermarsi, dato che prevalse la posizione opposta di Dietrich Schindler. Come in precedenza, anche l'attuale Costituzione fed. non include alcun articolo sul diritto di necessità. La prassi giur. sviz. continua a considerare i pieni poteri conformi al diritto (si pensi alla sentenza del 2000 del Tribunale fed. relativa alla denuncia di Joseph Spring).
Bibliografia
– Z. Giacometti, Das Vollmachtenregime der Eidgenossenschaft, 1945
– A. Manuel, Les pleins pouvoirs en droit public fédéral suisse, 1953
– A. Kley Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 2004 (20133)
Autrice/Autore: Andreas Kley / ggm