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Welthandelspolitik zugunsten der ärmsten Länder
Vielen Entwicklungsländern steht es noch bevor, sich über den Rohstoffhandel hinaus in die Weltwirtschaft zu integrieren. Neben der guten Regierungsführung in diesen Ländern ist auch die Wirtschaftspolitik von hoch entwickelten Ländern dafür entscheidend, ob dies gelingt. Damit die ärmsten Länder eine industrielle Diversifizierung einleiten und langfristige Vorteile aus dem Welthandelssystem ziehen können, muss sich die Welthandelspolitik verstärkt an den Bedürfnissen der ärmsten Länder orientieren. Dabei kommt der Welthandelsorganisation (WTO) eine Schlüsselrolle zu. Der vorliegende Artikel fokussiert auf zwei zentrale Aspekte in diesem Zusammenhang: die Verträge zum Abbau von Ressourcen sowie den Einsatz von Handelspräferenzen.
Optimale Nutzung natürlicher Ressourcen
Historisch betrachtet haben es die meisten heutigen Länder mit tiefem Einkommen (Low Income Countries, LIC) nicht geschafft, die Erträge aus den Vorkommen an nicht erneuerbaren natürlichen Ressourcen zum Umbau ihrer Volkswirtschaften einzusetzen – im Gegensatz zu anderen ehemals armen Volkswirtschaften, denen dies gelungen ist. Wachstum auf der Basis von Ressourcenabbau ist also nicht von Vornherein eine falsche Strategie. Im Gegenteil: Angesichts der anhaltend hohen Weltmarktpreise für Rohstoffe wären sie für viele LIC eine zentrale Chance. Der Abbau natürlicher Ressourcen ist in rund 50 Ländern mit etwa 1,4 Mrd. Einwohnerinnen und Einwohnern der dominierende Wirtschaftszweig. In 24 dieser Länder stammen über 75% der Exporte und in weiteren 13 mehr als 40% des Bruttoinlandprodukts (BIP) aus diesem Sektor. Dessen Anteil an den Staatseinnahmen übersteigt in 18 Ländern 50%. Die Tabelle 1 zeigt einige der besten und schlechtesten Länderbeispiele. In Botswana lag das Pro-Kopf-Einkommen beispielsweise in den 1960er-Jahren tiefer als dasjenige von Sambia; heute ist es jedoch zehnmal höher. Während Diamanten für Botswana ein Segen waren, heizten sie den Konflikt in Sierra Leone an.Ressourcenbasiertes Wachstum braucht eine speziell intensive staatliche Überwachung. Gesellschaften mit tiefen Einkommen und potenziellen komparativen Vorteilen bezüglich Ressourcen weisen aber oft klare Nachteile in Bezug auf Gouvernanz auf. Einige dieser Nachteile sind hausgemacht. Andere wiederum haben mit den internationalen Investitionen und dem Welthandel zu tun, deren Regeln von der WTO mitgestaltet werden. Die WTO hat aber bisher ihren Einfluss nicht geltend gemacht. Die von natürlichen Ressourcen abhängigen LIC spielen als Gruppe innerhalb der WTO nur eine marginale Rolle und sind als Einzelstaaten fragmentiert. Sie leiden also unter einem Trittbrettfahrerproblem: Keine Einzelregierung war bisher bereit, mit noch mehr Nachdruck neue Prioritäten einzufordern. Welche Prioritäten sind damit gemeint?
Neue Prioritäten für das internationale Handelssystem
Im Bereich der natürlichen Ressourcen ist das internationale System bezüglich Handel und Investitionen von grossen Ineffizienzen gekennzeichnet, die alle einer entwicklungsfördernden Verwendung der Ressourcen zuwiderlaufen. Das Spezielle an ressourcenbasierten Projekten ist, dass die Investoren eine langfristige Beziehung mit der Regierung des Gastgeberlandes eingehen. Diese Beziehung beruht auf Verträgen, die zum Zeitpunkt der Vergabe von Erkundungs- und Abbaulizenzen unterzeichnet wurden, sowie auf den entsprechenden fiskalischen Rahmenbedingungen, denen die Investoren unterliegen.Diese vertraglichen und fiskalischen Rahmenbedingungen müssen der Regierung Einkünfte sichern und gleichzeitig Anreize zum effizienten Abbau, aber auch für Investitionen in weitere Erkundungen und die Erschliessung neuer Felder schaffen. In der Vergangenheit ist jedoch zumeist weder das eine noch das andere besonders gut gelungen. So wurden in Afrika weit weniger Bodenschätze erkundet als in der OECD. Im Jahr 2000 beliefen sich die bekannten Bodenschätze in der OECD auf durchschnittlich 114 000 US-Dollar pro km2; in Afrika lag der gleiche Wert bei nur gerade 23 000 US-Dollar. Das fundamentale Problem ist, dass der Prozess der Auftragsvergabe und Vertragsdurchsetzung die Anreize zum Abbau und der Erschliessung neuer Versorgungsquellen unterminiert. Fehlerhafte Prozesse können gegenteilige Konsequenzen sowohl für Produzenten wie für Konsumenten haben. Mit supranationalen Regeln liessen sich solche Probleme vermeiden.Ressourcenverträge können die Vertragspartner einem akuten Hold-up-Problem aussetzen: Die Regierung ist nicht in der Lage, eine Neuverhandlung der Bedingungen eines bestehenden Vertrags von Vornherein auszuschliessen. Die Investoren werden aber vom Risiko abgeschreckt, das sich daraus ergibt. Da solche Änderungen sehr wahrscheinlich sind, sobald die Erträge besser sind als die Erwartungen, haben sie den Effekt einer Verringerung des erwarteten Return on Investment. Im extremsten Fall folgt daraus die Enteignung; mildere Formen sind Anpassungen der Produktionsabgaben, der Lizenzgebühren oder der Unternehmensbesteuerung. Ineffizienzen im Erkundungs- und Entwicklungsprozess entstehen auch, weil viele Abbaurechte in geheimen bilateralen Verhandlungen anstatt in einem konventionellen internationalen Ausschreibungsverfahren verkauft werden. Da jedes Schürfrecht einzigartig ist, ist es unmöglich, Transaktionen an einem internationalen Marktpreis zu messen. Der gebräuchliche internationale Mechanismus im Umgang mit Einzigartigkeit ist die Schaffung eines Marktes mittels öffentlicher Ausschreibung und Versteigerung. Geheime bilaterale Verhandlungen haben jedoch Vorteile für beide Seiten, sodass die Parteien dieses Vorgehen gegenüber der Ausschreibung vorziehen: Sie ermöglichen die private Abschöpfung von Renten, welche eigentlich der Allgemeinheit zustehen, und belohnen den Abschluss von Verträgen nach Kriterien, die nicht auf Effizienz basieren.
Internationales Regelwerk für Verträge zum Ressourcenabbau
Obwohl sie nicht direkt in der Reichweite der internationalen Handelspolitik liegen, führen diese Lücken in der Vergabe und Durchsetzung internationaler Verträge zu Marktversagen, die potenziell durch ein internationales Regelwerk korrigiert werden könnten. Bereits gebräuchlich ist die Internationalisierung der Vertragsdurchsetzung durch Ad-hoc-Ansätze, wie ausländische Gerichte und schiedsgerichtliche Einigungen, die dem Bedürfnis nach Selbstbindungen im Bereich Ressourcenabbau entsprechen. Diese Ansätze stossen jedoch bei den Regierungen der LIC oft auf Misstrauen, und die Durchsetzungsmechanismen sind oft zu schwach, um die Investoren beruhigen zu können.Die WTO könnte eine stärkere Rolle in der Durchsetzung von Übereinkünften zwischen souveränen Staaten spielen. Die Regierungen könnten befähigt werden, sich zu Übereinkünften im Ressourcenabbau zu verpflichten. Versuche, nachträgliche Änderungen in den vertraglichen oder fiskalischen Vertragsbedingungen gänzlich zu unterbinden, sind zwar weder erfolgversprechend noch wünschbar, zumal unvorhergesehene Entwicklungen Anpassungen notwendig machen können. Jedoch könnten das Ausmass und die Form solcher Änderungen, entweder mit vereinbarten Codes of Practice oder mit bindenden Konfliktlösungsverfahren, begrenzt werden. Damit könnte auch die Ausgestaltung der Vertrags- und Steuerregimes verbessert werden. Die WTO kann vernünftigerweise verlangen, dass unter ihre Selbstbindung fallende Vereinbarungen so ausgestaltet werden, dass sie gegenüber beobachtbaren Eventualitäten robust sind.Die Politik der Vergabe von Verträgen zum Ressourcenabbau sollte sich an der Meistbegünstigungsklausel, einem der Kernprinzipien der WTO, orientieren. Das Pendant zur Meistbegünstigungsklausel wäre eine Regel, welche die Vergabe von Rechten zum Ressourcenabbau in einem offenen Verfahren vorschreibt oder begünstigt, wie etwa bei der Auktion.
Handelspräferenzen als Katalysator der Diversifizierung
Für Entwicklungsländer, die nicht mit grossen Vorkommen an natürlichen Ressourcen ausgestattet sind, empfiehlt es sich, in Richtung Verarbeitungsindustrie zu diversifizieren und in den Handel mit arbeitsintensiven Erzeugnissen einzusteigen, mit denen Asien so erfolgreich gewesen ist. Wie kann eine solche Diversifizierung in anderen Regionen als Asien, das diesbezüglich einen Vorsprung hat, gefördert werden? Wichtige Schlüsse ergeben sich aus Theorie der Skalenerträge, welche den modernen Industrialisierungsprozess untermauert. Die globale Verarbeitungsindustrie ist durch zwei Faktoren charakterisiert: Skalenerträge und Spezialisierung nach Arbeitsschritten. Skalenerträge ergeben sich meist nicht auf der Stufe einer einzelnen Fabrik, sondern auf der Stufe einer ganzen Stadt. Wenn sich verschiedene Firmen mit einer Tätigkeit in einer Stadt konzentrieren, können alle ihre Kosten senken. Damit wächst etwa der Markt für Firmen zum Unterhalt von Maschinen, wodurch sich im Falle einer Panne die Dauer verringert, die eine Anlage ausfällt. Als Resultat solcher Prozesse haben sich bereits seit einem Jahrhundert Städte auf einzelne Erzeugnisse spezialisiert. Die Art der Spezialisierung reflektiert dabei die unterschiedlichen komparativen Vorteile der Stadt, wie z.B. das Lohnniveau oder die Marktnähe.
Schwelle der industriellen Expansion
Diese Kräfte implizieren, dass die Industrialisierung nicht gleichmässig verläuft, und zwar sowohl in räumlicher als auch in zeitlicher Hinsicht. Geografisch manifestiert sich dies in einer starken Tendenz der Ballung von Firmen der gleichen Industrie an einem Ort, insbesondere in Städten. Allerdings ist die zeitliche Ungleichheit das kritische Argument: Sobald eine Wirtschaft die Schwelle der Wettbewerbsfähigkeit überschreitet, explodiert die industrielle Expansion, wie dies in China der Fall gewesen ist. Unterhalb dieser Schwelle ist das Resultat aber industrielle Stagnation, wie es in grossen Teilen von Sub-Sahara-Afrika zu beobachten ist. Die Existenz einer solchen Schwelle bedeutet für Länder, die darunter liegen, dass nur geringfügige Verbesserungen der Wettbewerbsfähigkeit keinen Erfolg versprechen. Es braucht einen konzertierten und koordinierten Impuls, um die Wirtschaft über diese Schwelle anzuheben. Das Erstaunliche ist jedoch, dass eine zeitlich begrenzte Anstrengung ausreicht. Die Diskussionen um die Entwicklung sind so stark von der Sorge um die «Nachhaltigkeit» geprägt, dass Massnahmen, die nicht über längere Zeit aufrechterhalten werden können, gar nicht in Betracht gezogen werden. Wenn es aber um eine Initialzündung für die Industrialisierung geht, reichen temporäre Stützungen aus, um einen permanenten Erfolg zu erzielen. Der Grund dafür ist, dass der explosive Expansionsprozess beim Überschreiten der Schwelle rasch zu Kostenreduktionen führt. Auch wenn die Stützung wegfällt, bleibt die Industrie dadurch konkurrenzfähig.
Wirkungen des MFA in Bangladesh und Mauritius
Die jüngste Erfahrung von Bangladesh zeigt sowohl die Limiten als auch das Potenzial einer solchen Impulspolitik. Die Textilindustrie Bangladeshs bekam durch das Multi-Fibre Arrangement (MFA) einen starken Impuls. Die Industrie expandierte rasch, und rund 2,5 Mio. Stellen wurden geschaffen. Fast die gesamte Verarbeitungsindustrie der am schwächsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDC) ist mittlerweile in Bangladesh konzentriert. Auch wenn die Industrie mit dem Ende des MFA einen Dämpfer erhielt, hatte sie eine Grössenordnung erreicht, die es ihr erlaubte, ohne Präferenzen zu bestehen und zu wachsen. Dies, obwohl das Policy-Umfeld in Bangladesh für die exportorientierte Verarbeitungsindustrie nicht gerade günstig ist: Gemäss der Ratings von Transparency International ist das Niveau der Korruption in der Verwaltung des Landes eines der höchsten der Welt.Auch die Textilindustrie in Mauritius erhielt mit dem MFA einen Impuls; die Entwicklung verlief aber anders als jene Bangladeshs. Mit der Stützungspolitik der Regierung war die Industrie in der Lage, die Qualität zu verbessern. Trotz einiger Einbussen nach dem Ende des MFA konnten das Ausbildungsniveau und die Infrastruktur auf den Stand eines Landes mit mittlerem Einkommen angehoben werden, das nicht mehr vollständig von Handelspräferenzen abhängig ist.
Aktuelle Präferenzsysteme mit Schwächen
Das Ende des MFA bedeutete aber nicht gleichzeitig das Ende der Handelspräferenzen für neu in die Verarbeitungsindustrie eintretende Länder. Sowohl die USA wie auch die EU haben 2001 neue Präferenzen eingeführt. Der US-amerikanische Africa Growth and Opportunity Act (Agoa) unterschied sich dabei von der europäischen Initiative Alles ausser Waffen (AAW) in zwei zentralen Punkten: der Länderauswahl und den Herkunftsregeln. Das auf Afrika ausgerichtete Agoa berücksichtigte auch verschiedene Länder wie Kenia und Ghana, die zwar nicht offiziell zur Kategorie der LDC gehören, deren Industrie aber auf dem Stand von LDC sind. Im Unterschied dazu war AAW-Initiative auf die offiziellen LCD Afrikas ausgerichtet. Die Herkunftsregeln der AAW-Initiative basierten auf dem traditionellen Modell der Industriepolitik mit der Förderung von vertikaler Integration. Aus diesem Grund wurde ein hoher Anteil der Vorproduktion im eigenen Land verlangt. Das Agoa war im Gegensatz dazu mehr auf das neue Trade-in-Task- Modell zugeschnitten – zumindest im Textilbereich, wo der Anteil der eigenen Produktion erheblich reduziert wurde. Bezüglich Effizienz der beiden Ansätze zeigten sich klare Unterschiede: Während die Exporte von Textilien aus Afrika in die USA mit dem Agoa in nur 5 Jahren um einen Faktor 7 zunahmen, war in der gleichen Zeitspanne gar eine Abnahme der Exporte nach Europa zu verzeichnen.
Vier zentrale Schlussfolgerungen
Aus diesen mit Fakten unterlegen Überlegungen lassen sich vier Schlussfolgerungen ableiten:− Erstens zeigen sie die Überlegenheit des Trade-in-Tasks-Ansatzes gegenüber dem Ansatz der vertikalen Integration, wenn es darum geht, den Einstieg von unten her zu schaffen.− Zweitens deuten sie darauf hin, dass die UN-Klassifikation der LDC verfeinert werden muss. Ländern wie Kenia, Ghana oder die Elfenbeinküste, die nicht offiziell zu den LDC gehören, fehlt es an leistungsfähigen Clustern in der Verarbeitungsindustrie, und sie könnten somit von den Impulsen durch Handelspräferenzen profitieren. Gegenwärtig können solche Präferenzen unter den WTO-Regeln angefochten werden, da sie den LDC gemäss UNO-Liste vorbehalten sind. Ein möglicher Ansatz besteht darin, eine separate Liste mit Herstellungs-LCD zu führen, die von der WTO für Handelsrestriktionen im Bereich Herstellung herangezogen werden kann. Ein anderer Ansatz wäre, dass die WTO die Gleichbehandlung aller Länder innerhalb eines regionalen Handelsabkommens verlangt. In einer Gruppe mit LDC würden somit auch die anderen von diesen Präferenzen profitieren.− Drittens liegen einige afrikanische Länder nahe bei der Schwelle der globalen Konkurrenzfähigkeit. Bereits relativ geringe Anreize mittels präferenziellem Marktzugang würden genügen, damit die Länder diese Schwelle überschreiten könnten und ein explosives Wachstum des Herstellungssektors ausgelöst würde. − Viertens sollten alle etablierten Produzenten wie z.B. Bangladesh, die rein technisch noch zu den LDC gehören, von den Handelspräferenzen ausgeschlossen werden, da neu eintretende Wirtschaften gegenüber der gut positionierten Massenproduktion dieser Länder sonst nicht konkurrenzfähig sind.All dies sind gute Gründe für eine konzertierte globale Aktion, um mittels Handelspräferenzen den «Least Developed Manufacturing Countries» den Anschluss an den Weltmarkt zu ermöglichen. Die Vielzahl der Ansätze, wie sie die verschiedenen OECD-Länder gegenwärtig anwenden, sind grösstenteils nicht genügend durchdacht, um wirksam zu sein, und führen zu einer unnötigen Komplexität.Der speziell erfreuliche Aspekt zeitlich begrenzter Handelspräferenzen ist, dass bei einem Scheitern keinerlei Kosten entstehen. Andere Arten von Entwicklungshilfepolitik bedeuten im Falle eines Misserfolgs meistens Geldverschwendung. Sind aber Handelspräferenzen unwirksam, hat dies tatsächlich keine Konsequenzen. Angesichts dieses Verhältnisses von Risiko und Ertragsaussichten ist der Ansatz also äusserst attraktiv.
Fazit
Die Fortschritte bei der Marktöffnung für Exporte sind unverkennbar. Viele Entwicklungsländer sind aber noch nicht fähig, alle potenziellen Vorteile des Welthandelssystems anzuzapfen. Im Artikel wurden zwei Bereiche skizziert, in denen neue Initiativen erfolgreich sein könnten. Erstens könnten internationale Regeln die Verbindlichkeit von staatlichen Zusagen erhöhen, das Gouvernanzdefizit ausgleichen und den Ländern dazu verhelfen, ihre Vorkommen an natürlichen Ressourcen besser zu nutzen. Zweitens könnte eine Anpassung der internationalen Präferenzregeln die Länder bei ihren Bestrebungen zum Aufbau einer exportorientierten Verarbeitungsindustrie unterstützen. Handelspräferenzen haben das Potenzial, Afrika zu internationaler Konkurrenzfähigkeit zu verhelfen, wenn sie die Bedeutung der steigenden Erträge und des Trade-in-Tasks-Modells berücksichtigen.
Tabelle 1: «Nicht erneuerbare Ressourcen: Steuereinnahmen und Exporte, 2000–2005»
Zitiervorschlag: Paul Collier ; Tony Venables ; (2010). Welthandelspolitik zugunsten der ärmsten Länder. Die Volkswirtschaft, 01. November.