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Les matières premières, comme le pétrole et les métaux, sont absolument indispensables à l’économie mondiale. La Suisse, où leur négoce assure déjà 4 % du produit intérieur brut, est une plaque tournante importante à cet égard.
Les entreprises du secteur des matières premières investissent et créent des emplois dans les pays en développement. Leurs activités sont, en outre, une source de financement majeure pour de nombreux États, dont elles contribuent à développer l’économie et à réduire la pauvreté. C’est particulièrement le cas lorsque des institutions efficaces créent des bases légales adéquates et des conditions de transparence, qui favorisent l’exploitation bien ordonnée des ressources en évitant les risques de corruption et de conflits. L’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE)[1], volontaire et soutenue par tous les groupes d’intérêt, renforce la bonne gouvernance dans les pays producteurs de matières premières.
Que vise l’ITIE ?
L’ITIE a vu le jour en 2002 à Johannesburg lors du Sommet mondial pour le développement durable. Elle a créé une norme universelle de transparence afin de promouvoir la clarté et l’obligation de rendre des comptes dans le secteur des matières premières. Elle pratique une approche multipolaire fondée sur le consensus et le volontariat. Les trois grands groupes d’intérêt – gouvernements, entreprises extractives et organisations de la société civile – sont les principaux acteurs de l’ITIE. Ils sont représentés dans ses organes (voir encadré).
Les pays sont libres d’adhérer à l’ITIE et de la mettre en œuvre. Lorsqu’un État décide de le faire, il doit veiller à ce que toutes les entreprises extractives publient les informations afférentes selon la norme ITIE. Il doit, de même, établir des rapports annuels[2] contenant toutes informations utiles sur les recettes publiques, les volumes d’extraction, les licences d’exploitation ainsi que le cadre légal et fiscal pour les entreprises nationales. Les États qui appliquent l’initiative dans son intégralité sont certifiés conformes à l’ITIE (« EITI compliant »).
Dans chacun d’eux, des groupes composés de représentants du gouvernement, des entreprises et de la société civile vérifient le bon déroulement des procédures. Un fonds fiduciaire, géré par la Banque mondiale, accorde des prêts et une aide technique aux pays engagés dans la mise en œuvre de l’ITIE. Il est cofinancé par le Secrétariat d’État à l’économie (Seco)[3].
Présentation schématique du système ITIE
ITIE / La vie Économique
La norme ITIE a été remaniée en 2013. Avant cela, seules comptaient la publication et la comparaison des flux de paiement entre les entreprises extractives et les pays possédant des matières premières ; aujourd’hui, la norme englobe la gouvernance de tout le secteur des matières premières. Elle prescrit de décrire les procédures d’octroi de licence, les régimes fiscaux ainsi que l’utilisation des ressources minières, et de publier les licences d’exploitation et les droits de prospection. Les entreprises d’État sont, en outre, tenues d’informer sur les ventes de matières premières – étape initiale de la chaîne de distribution et point de départ de ce commerce. Les premiers rapports répondant à la nouvelle norme ont été publiés au début de cette année.
Des résultats tangibles aux niveaux national et international
Depuis son lancement, l’ITIE suscite un intérêt croissant. Sa norme est appliquée actuellement par 49 pays[4]. Elle est soutenue par plus de nonante entreprises extractives et 900 organisations de la société civile. Au nombre des États qui s’y conforment figurent la Norvège, les États-Unis et la Grande-Bretagne[5], à côté de nombreux pays émergents ou en développement. Les rapports ITIE publiés à ce jour par les pays appliquant l’initiative ont déjà recensé des transferts financiers totalisant plus de 1700 milliards d’USD.
Bien que le lien direct entre plus de transparence et de responsabilisation et une gestion plus durable des matières premières soit difficile à établir, les rapports de pays comme le Ghana, le Pérou ou la Sierra Leone montrent que l’initiative a un impact. Généralement, la mise en œuvre de la norme ITIE se traduit dans un premier temps par l’obligation de collecter et de traiter les données, ce qui renforce la conscience que la population et les gouvernements peuvent avoir pour cette question. Du même coup, les déficits d’informations sont rapidement mis en évidence, ce qui entraîne habituellement une amélioration des méthodes gouvernementales en la matière.
Dans un deuxième temps, les données publiées sont passées à la loupe. Les organisations de la société civile et les parlementaires vérifient l’économicité des contrats passés entre les gouvernements et les entreprises extractives. Cette démarche permet d’améliorer le cadre légal et de conclure des contrats plus avantageux ultérieurement, donc d’optimiser la rente que l’État tire des matières premières.
L’affectation des recettes est, elle aussi, soigneusement étudiée. Avec pour résultats, dans de nombreux pays, un surcroît d’investissements dans les infrastructures ou la politique sociale et la création de fonds de stabilité et de réserve, qui atténuent la volatilité des prix des matières premières. Dans l’idéal, les recettes tirées des matières premières sont plus souvent investies au profit des générations futures. L’initiative renforce ainsi les systèmes gouvernementaux et entrepreneuriaux, alimente un débat public informé et instaure la confiance entre les parties prenantes dans les pays producteurs.
La norme ITIE fixe le dénominateur commun que tous les groupes d’intérêt doivent respecter pour sa mise en œuvre. Elle peut aussi s’adapter aux spécificités nationales. Au Pérou, par exemple, suite au fort mouvement de décentralisation que connaît ce pays, l’application de la norme est expérimentée à l’échelle provinciale. En République démocratique du Congo, les entreprises extractives divulguent la liste de leurs ayants droit économiques. Au Burkina Faso, en Mauritanie et en Zambie, tous les contrats miniers sont publiés.
La norme ITIE est reconnue à l’échelle mondiale dans la mesure où les États-Unis, le Canada et l’UE ont édicté des lois qui introduisent en droit national l’obligation de publier les paiements effectués aux gouvernements par les entreprises extractives cotées en Bourse ou par de grandes entreprises. Ces législations collent étroitement à la norme ITIE. Si la loi Dodd-Frank n’est pas encore entrée en vigueur aux États-Unis, faute d’ordonnance d’application, les membres de l’Union européenne sont, en revanche, en plein processus de mise en œuvre[6].
La Suisse, partenaire actif
La norme n’étant applicable que par les pays producteurs de matières premières, nous ne sommes pas directement concernés. La Suisse soutient néanmoins l’initiative depuis 2009 en participant aux dépenses courantes de l’ITIE ainsi qu’au fonds d’affectation spécial de la Banque mondiale, qui appuie les procédures de l’ITIE dans les pays concernés. Elle accompagne aussi, sur un plan bilatéral, les pays engagés dans la mise en œuvre. C’est le cas du Pérou, qui a obtenu son label de conformité ITIE en 2009.
De 2012 à 2014, la Suisse exerçait la présidence de son groupe de vote. Dans cette fonction, elle a contribué au processus de révision de la norme. Elle appuie également les efforts de l’initiative visant à encourager d’autres pays à mettre en œuvre la norme volontaire de transparence. Ce sujet est systématiquement traité lors des sommets de pays en développement producteurs de matières premières.
En 2013, le Rapport de base sur les matières premières du Conseil fédéral considérait que l’initiative était importante pour l’amélioration de la transparence et exigeait un approfondissement de l’engagement suisse. On peut voir une preuve de cet engagement dans la 30e réunion du Conseil d’administration de l’ITIE[7], qui s’est tenue fin octobre à Berne à l’invitation de la Suisse. En marge de cette rencontre, notre pays a aussi organisé un symposium public sur le thème « Négoce de matières premières et transparence ».
Finances publiques : une approche globale s’impose
Dans de nombreux pays en développement, l’extraction des matières premières pose de grands défis aux finances publiques. En raison de la faiblesse de leurs institutions, tant au niveau national que régional, ils ont souvent de la peine à gérer les ressources substantielles du secteur des matières premières. Leur politique et leur administration doivent dès lors s’adapter aux caractéristiques spécifiques de ce secteur. Il s’agit notamment de choisir et de mettre en œuvre un régime fiscal adéquat, de prévoir les recettes ou de s’intéresser aux prix de transfert internes au sein des groupes multinationaux.
Il convient en outre de déterminer la part des recettes qui doit être investie et celle qui doit être économisée. Ensuite, il y a lieu de préparer et de renforcer les processus de planification des investissements publics à partir du moment où leur volume s’élève. De plus, l’argent économisé doit être géré et placé de manière professionnelle, ce qui réclame des connaissances techniques et souvent une adaptation du cadre juridique.
Le Seco pratique une approche globale qui vise à renforcer les capacités du secteur des finances publiques dans les pays prioritaires de la coopération suisse au développement. Le soutien de l’ITIE est assuré conformément à divers instruments internationaux, régionaux et bilatéraux.
Les programmes internationaux incluent un fonds fiduciaire, administré par le Fonds monétaire international[8], qui aide les ministères des Finances à gérer les revenus tirés de l’extraction de matières premières. À plus faible échelon, le Seco participe notamment au centre régional de l’Institut de gouvernance des ressources naturelles[9] pour l’Europe de l’Est et l’Asie centrale. Au niveau bilatéral, enfin, le Seco travaille avec différents pays partenaires riches en matières premières : c’est le cas notamment du Ghana, où la politique et l’administration fiscales se renforcent depuis 2008, et du Pérou, où l’efficience des dépenses s’accroît au niveau régional.
Les discussions menées à Berne pendant la réunion du Conseil d’administration de l’ITIE ont confirmé la valeur ajoutée de normes volontaires, comme celles de l’ITIE, destinées à améliorer la transparence dans la coopération avec les principaux acteurs. Elles ont aussi révélé que l’initiative pouvait être développée si ceux-ci sont intéressés à un dialogue ouvert.
Avec l’organisation du symposium sur l’ITIE et le commerce des matières premières, qui s’est déroulée en octobre, la Suisse a souligné son intérêt à plus de transparence dans le commerce des matières premières et sa volonté de participer à l’effort dans le cadre d’une procédure concertée. Le renforcement des capacités permettant une gestion responsable des matières premières dans les pays d’origine demeure le principal défi pour la durabilité de ce secteur. C’est pourquoi la Suisse poursuivra son engagement dans les pays en développement, tout en participant activement au dialogue international sur ces thèmes.
- www.eiti.org.
- Voir les rapports de l’ITIE sur le site Internet de l’initiative.
- Voir le communiqué du DEFR, Le Conseiller fédéral Schneider-Ammann signe un accord en faveur de la transparence, du 21 octobre 2015.
- Dont 31 pays certifiés conformes et 17 candidats. Pour la liste complète des pays, voir www.eiti.org/countries.
- Si la Norvège est déjà certifiée conforme, les États-Unis et la Grande-Bretagne sont encore candidats à ce titre.
- Voir dans ce numéro l’article d’Adrian Tagmann, de l’Office fédéral de la justice, sur la situation en Suisse.
- Le résumé des débats est accessible sur le site www.seco-cooperation.admin.ch.
- Voir FMI, IMF Launches Trust Fund to Help Countries Manage Their Natural Resource Wealth, 2010, communiqué de presse 10/497.
- L’Institut de gouvernance des ressources naturelles est une organisation de la société civile spécialisée dans le travail d’information et le transfert de savoir exercés avec des journalistes et des parlementaires. Voir www.resourcegovernance.org.