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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Der EDÖB
klärt von sich aus oder auf Meldung Dritter hin den Sachverhalt näher ab, wenn Bearbeitungsmethoden
geeignet sind, die Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen zu verletzen (sog. Systemfehler,
Art. 29 Abs. 1 Bst. a DSG). Aufgrund seiner Abklärungen kann er empfehlen, das Bearbeiten
zu ändern oder zu unterlassen (Art. 29 Abs. 3 DSG). Wird eine solche Empfehlung nicht
befolgt oder abgelehnt, kann er die Angelegenheit dem Bundesverwaltungsgericht auf dem Klageweg zum Entscheid
vorlegen (Art. 29 Abs. 4 DSG i.V.m. Art. 35 Bst. b des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
"Systemfehler" bedeutet in diesem Zusammenhang
die Eignung, eine grössere Anzahl von Personen in ihrer Persönlichkeit zu verletzen (vgl. David
Rosenthal, in: Rosenthal/Jöhri, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich 2008, Rz. 11
zu Art. 29 DSG, nachfolgend: "Handkommentar DSG"; René
Huber, in: Maurer-Lambrou/Vogt [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Basler Kommentar, 2. Aufl., Basel
2006, Rz. 6 ff. zu Art. 29 DSG, nachfolgend: "BSK-DSG"; Urteil der Eidgenössischen
Datenschutzkommission [EDSK] vom 15. April 2005, Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB]
69.106, E. 3.2). Kann die fragliche Datenbearbeitung potentiell zur Schädigung einer grösseren
Anzahl Betroffener führen, ist die Schwelle der "grösseren Anzahl" bereits beim Vorliegen
einiger weniger Vorfälle erreicht (Huber, BSK-DSG,
Rz. 10 f. zu Art. 29
DSG). Vorliegend betroffen sind Abbildungen von Personen, Fahrzeugen und ganzen Strassenzügen mit
Blick auf Häuser, Gärten und Höfen aus der Schweiz, die im Internet einem grossen Publikum
zur Verfügung gestellt werden. Die umstrittene Datenbearbeitung durch die Beklagten erscheint somit
geeignet, die Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen zu verletzen.
1.2. Die auf das DSG
gestützte Klage des EDÖB richtet sich gegen die Nichtbefolgung bzw. die Ablehnung seiner Empfehlung
durch die Beklagten. Die Beklagten bestreiten u.a. die Zulässigkeit der klägerischen Begehren,
die Passivlegitimation der Beklagten 2 sowie das Vorliegen von Personendaten und damit die Anwendbarkeit
des DSG resp. die Zuständigkeit des EDÖB. Als erstes ist daher abzuklären, ob die Rechtsbegehren
des Klägers, wie sie formuliert sind, zulässig sind. Anschliessend ist die Stellung der Parteien
zu klären und die Anwendbarkeit des DSG im vorliegenden Verfahren zu prüfen, mithin die Frage,
ob der Kläger zur Abgabe der fraglichen Empfehlung sowie zu deren Weiterzug an das Bundesverwaltungsgericht
zuständig war, bevor die Rechtmässigkeit des Bearbeitens geprüft wird.
2.
Das
Verfahren richtet sich gemäss Art. 44 Abs. 1 VGG grundsätzlich nach den Art. 3 - 73
sowie Art. 79 - 85 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess
(BZP, SR 273). Obwohl im Bundeszivilprozess der Richter sein Urteil grundsätzlich nur auf Tatsachen
gründen darf, die im Verfahren geltend gemacht worden sind (Art. 3 Abs. 2 BZP), gilt vor
Bundesverwaltungsgericht infolge der spezialgesetzlichen Bestimmung von Art. 44 Abs. 2 VGG
der Grundsatz der Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen.
2.1. Der Kläger
macht mit Verweis auf eine in der Literatur geäusserte Meinung geltend, die umstrittene Empfehlung
sei weder für die Adressaten noch das Bundesverwaltungsgericht bindend. Das Gericht prüfe die
Fragen neu und mit voller Kognition und sei nicht an die Begehren der Parteien gebunden. Erst mit dem
Gerichtsentscheid werde die Empfehlung zur rechtsverbindlichen Anordnung. Der allzu summarische Verweis
auf die BZP in Art. 44 VGG sei im Sinne einer teleologischen Reduktion so auszulegen, dass das Bundesverwaltungsgericht
bei seinem Entscheid nicht strikte an die Parteibegehren gebunden sei.
2.2. Art. 3 Abs. 2
BZP bestimmt, dass der Richter nicht über die Rechtsbegehren der Parteien hinausgehen darf. In einem
Klageverfahren wie dem vorliegenden hat die Dispositionsmaxime somit grössere Bedeutung als im Beschwerdeverfahren
vor Bundesverwaltungsgericht. Der Streitgegenstand wird ausschliesslich durch die gestellten Anträge
(und allenfalls der entsprechenden Begründung) definiert. Einer Partei darf nicht mehr oder nichts
anderes zugesprochen werden, als sie beantragt hat (BVGE 2008/16 E. 2.2; André
Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, Rz. 5.14; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. Aufl., Zürich 1999, Rz. 7 zu § 85).
Nach Schweizer,
auf den sich der Kläger beruft, soll dagegen im Bereich des Datenschutzrechts die Dispositionsmaxime
im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht zum Zuge kommen, sondern das Bundesverwaltungsgericht
gegen den Wortlaut von Art. 44 Abs. 1 VGG im Sinne einer teleologischen Reduktion aufgrund
seiner Aufgabe als erstinstanzliche richterliche Datenschutzaufsichtsbehörde die Offizialmaxime
verfolgen. Im verwaltungsrechtlichen Verfahren könne jeweils die betroffene Person nicht im Einzelfall
über ihre Rechte disponieren. Niemand könne z.B. in einen Systemfehler einwilligen und diesen
dadurch gleichsam als Streitgegenstand verschwinden lassen. Entweder liege ein Systemfehler vor, welcher
im öffentlichen Interesse korrigiert werden müsse, oder eben nicht (Rainer
J. Schweizer/Alexander M. Glutz von Blotzheim, Wie die Empfehlungen des Eidgenössischen Datenschutz-
und Öffentlichkeitsbeauftragten gegenüber privaten Datenbearbeitern umgesetzt werden, Jusletter
vom 21. Februar 2011, Rz. 11 ff.).
2.3. Es trifft zwar
zu, dass im Bereich des Datenschutzes das Bundesverwaltungsgericht als erste Instanz verbindlich Verfügungen
erlässt. So verfügt es auch über eine umfassende, freie Prüfungsbefugnis in tatsächlicher
und rechtlicher Hinsicht (Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 5.14).
Das ändert aber nichts daran, dass die Dispositionsmaxime für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
gesetzlich vorgesehen ist und keine Gründe vorliegen, von der bisherigen Praxis abzuweichen. Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens kann nur sein, was bereits vom EDÖB im Rahmen des Erlasses seiner Empfehlung
geprüft wurde und in diese Eingang gefunden hat (vgl. auch BVGE 2008/16 E. 2.2). Wie sogleich zu
sehen ist, führt die Dispositionsmaxime im vorliegenden Verfahren denn auch nicht dazu, dass die
Rechtsbegehren des Klägers nicht zugelassen werden könnten (nachfolgend E. 3).
3.
3.1. Die Beklagten
rügen, die Ausführungen in der Klageschrift würden den Sachverhalt nur verzerrt wiedergeben,
es fehle an einer klar gefassten Darstellung der Tatsachen, die die gestellten Rechtsbegehren begründen
würden, und der Kläger habe es unterlassen, die Begehren so zu formulieren, dass sie sich als
nachvollziehbare Konsequenz aus seiner Sachverhaltsdarstellung bzw. seiner rechtlichen Begründung
ergeben würden. Da die Veröffentlichung der Bilder ausschliesslich durch die Beklagte 1
erfolge und die Beklagte 2 höchstens bei den Aufnahmen der entsprechenden Bilder mitwirke,
könnten die Rechtsbegehren 1, 2 und 6 - sofern man überhaupt davon ausgehe,
dass der vom Kläger dargestellte Sachverhalt zutreffe - höchstens gegen die Beklagte 1
gerichtet sein. Zudem würden die Rechtsbegehren eine Reihe interpretationsbedürftiger Begriffe
enthalten, die eine Vollstreckung ausserordentlich schwierig, wenn nicht gar unmöglich machen würden.
Aus der Dispositionsmaxime ergebe sich, dass ein Begehren ohne Abänderung zum Dispositiv erhoben
werden könne. Das Bestimmtheitserfordernis wiederum folgere daraus, dass ein unbestimmtes oder unklares
Urteilsdispositiv gar nicht vollstreckt werden könne. Die Klageschrift erweise sich demnach als
mangelhaft, was grundsätzlich zur Unzulässigkeit der Klage infolge Prozessmangels führen
müsse.
3.2. Gemäss Art. 23
BZP hat die Klageschrift u.a. das Rechtsbegehren des Klägers (Bst. b) und die klar gefasste
Darstellung der Tatsachen, die das Rechtsbegehren begründen (Bst. d), zu enthalten. Die Anforderungen
an das Rechtsbegehren werden im Gesetz nicht umschrieben. Gemäss allgemeiner Lehre zum Zivilprozess
kann es auf Leistung, Gestaltung oder Feststellung lauten. Der Kläger hat darin die Rechtsfolge
festzulegen, die er beurteilt wissen will. Es gilt der Grundsatz, dass das Rechtsbegehren so bestimmt
und präzis abgefasst sein muss, dass sich mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lässt, was
die klagende Partei anstrebt, und dass das Rechtsbegehren bei Gutheissung der Klage ohne Weiteres zum
richterlichen Urteil erhoben werden kann (Sylvia Frei/Daniel Willisegger,
in: Spühler/Tenchio/Infanger [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung, Basler Kommentar, Basel
2010, Rz. 4 ff. zu Art. 221 ZPO, nachfolgend: "BSK-ZPO"; Oskar
Vogel/Karl Spühler, Grundriss des Zivilprozessrechts, und des internationalen Zivilprozessrechts
der Schweiz, 8. Aufl., Bern 2006, S. 187 ff.). Des Weiteren muss der Kläger die Tatsachen
zur Begründung der Rechtsbegehren klar darlegen und entsprechende Beweismittel nennen. Indessen
erwächst ihm im Anwendungsbereich der BZP kein Nachteil daraus, wenn die Klageschrift diesen Anforderungen
nicht genügt, da er das Versäumte im Rahmen von Art. 19 Abs. 2 BZP noch nachholen
kann (Thomas Hugi Yar, in: Geiser/Münch [Hrsg.], Handbücher für
die Anwaltspraxis, Prozessieren vor Bundesgericht, 2. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1998, Rz. 7.38 ff.).
Ist ein Rechtsbegehren zudem unklar, widersprüchlich, unvollständig oder unbestimmt, unterliegt
es der Auslegung nach Treu und Glauben. Dabei darf auch die Klagebegründung herangezogen werden
(Frei/Willisegger, BSK-ZPO, Rz. 9 zu Art. 221 ZPO; Vogel/Spühler,
a.a.O., S. 188). Zudem können Sinn und Zweck der Rechtsbegehren bei Unklarheiten durch richterliche
Fragen eruiert werden (Frei/Willisegger, BSK-ZPO, Rz. 9 zu Art. 221
ZPO). Demnach sind auch im Rahmen der Dispositionsmaxime (richterliche) Präzisierungen der klägerischen
Rechtsbegehren möglich und zulässig.
3.3.
3.3.1. Mit dem Rechtsbegehren 1
beantragt der Kläger: "Google Inc. sowie die Google Schweiz GmbH stellen sicher, dass die Veröffentlichung
der Bilder im Dienst Google Street View nur erfolgt, wenn Gesichter und Autokennzeichen vollständig
unkenntlich worden sind." Dagegen wenden die Beklagten ein, das Begehren könne sich nur gegen
die Beklagte 1 richten, da die Beklagte 2 nicht passivlegitimiert sei. Ausserdem seien die
Termini "sicherstellen" sowie "vollständig unkenntlich machen" unklar.
Daran, dass der EDÖB die Klage gegen beide Beklagten
gerichtet hat, ist, wie sogleich zu sehen ist (zur Passivlegitimation vgl. nachfolgend E. 4), nichts
auszusetzen, was im Übrigen für sämtliche, auch folgenden, Rechtsbegehren gilt. Inhaltlich
kann dem Rechtsbegehren entnommen werden, dass die Beklagten auf Google Street View keine Bilder veröffentlichen
sollen, die nicht vollständig unkenntlich gemachte Gesichter und Autokennzeichen enthalten. Mit
Blick auf die Klagebegründung und die Replik wird die Absicht des Klägers hinter der Wendung
"vollständig unkenntlich machen" klar. Es geht ihm darum, dass die Beklagten dafür
sorgen, Personen und Fahrzeugkennzeichen, wie bisher mit der automatisierten Software geschehen, durch
Verwischung unkenntlich zu machen, wobei die Unkenntlichmachung sämtlicher Gesichter und Kontrollschilder,
und nicht wie bis anhin bloss eines Grossteils, gewährleistet sein müsste. Das Begehren bezieht
sich entgegen der Beklagten nicht alleine auf die künftige Veröffentlichung von Bildern, sondern
ist, den klägerischen Ausführungen in der Replik folgend, dahingehend zu verstehen, dass nach
Rechtskraft eines gutheissenden Urteils die Beklagten die Verbreitung von Bildern einzustellen haben,
auf denen nicht alle Gesichter und Autokennzeichen unkenntlich gemacht sind.
Das Rechtsbegehren erweist sich insofern entgegen dem Vorbringen
der Beklagten als genügend klar.
3.3.2. Weitergehend
beantragt der Kläger in Rechtsbegehren 2:
"Google Inc. sowie die Google Schweiz GmbH stellen sicher, dass im Dienst Google Street View die
Anonymität von Personen im Bereich von sensiblen Einrichtungen, insbesondere vor Frauenhäusern,
Altersheimen, Gefängnissen, Schulen, Sozialbehörden, Vormundschaftsbehörden, Gerichten
und Spitälern, gewährleistet ist." Die Beklagten rügen zunächst, die Begriffe
"sensible Einrichtungen" sowie "im Bereich [der sensiblen Einrichtungen]" seien nicht
genügend bestimmt. Sodann erklären sie sich, wie bereits im Rahmen der Stellungnahme zu den
Empfehlungen des Klägers, noch einmal ausdrücklich dazu bereit, die von diesem mit "sensiblen
Einrichtungen" bezeichneten Institutionen mit spezifischen Informationen betreffend Aufnahmen und
Veröffentlichung zu bedienen und den entsprechenden Personen Löschungsmöglichkeiten aufzuzeigen.
Der Kläger stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt,
im Bereich von sensiblen Einrichtungen würde das Verwischen der Gesichter nicht in jedem Fall für
eine komplette Anonymisierung der abgebildeten Personen reichen. Die Beklagten hätten deshalb durch
weitergehende Massnahmen die Anonymität sicherzustellen, indem sie veranlassten, dass dort auch
weitere individualisierende Merkmale wie Hautfarbe, Kleidung, Hilfsmittel von körperlich Behinderten
etc. nicht mehr feststellbar seien.
Entgegen dem Vorbringen der Beklagten geht aus dem Rechtsbegehren
durchaus hervor, was unter "sensiblen Einrichtungen" zu verstehen ist. Exemplarisch werden
Frauenhäuser, Altersheime, Gefängnisse, Schulen, Sozialbehörden, Vormundschaftsbehörden,
Gerichte und Spitäler genannt. Gemeint sein können nur Einrichtungen, die Informationen über
Personen vermitteln, welche die Gefahr einer gesellschaftlichen Stigmatisierung mit sich bringen können.
Einer Durchsetzung stünde allenfalls die nicht abschliessende Aufzählung der sog. sensiblen
Einrichtungen entgegen. Wohl haben die Beklagten im Rahmen der Vorbereitungsverhandlung angeboten, dem
Kläger eine Liste solcher Einrichtungen zukommen zu lassen, besteht diesbezüglich also eine
gewisse Offenheit, doch im Falle einer Gutheissung der Klage wären mit Blick auf die Durchsetzbarkeit
der klägerischen Rechtsbegehren die betroffenen sensiblen Einrichtungen auf die in der Klage genannten
zu beschränken. Indem der Kläger weiter begehrt, die Anonymität der betroffenen Personen
sei sicherzustellen, ist auch klar, dass ihm - im Gegensatz zu Rechtsbegehren 1 -
alleine die Verwischung von Gesichtern nicht reicht. Dieses Rechtsbegehren lässt sich daher mit
richterlichen Präzisierungen, mithin Einschränkungen, ohne Weiteres durchsetzen (vgl. E. 3.2).
3.3.3. Mit Rechtsbegehren 3
verlangt der Kläger: "Google Inc. sowie die Google Schweiz GmbH stellen sicher, dass der Privatbereich
(umfriedete Höfe, Gärten usw.) nicht auf Bildträger aufgenommen wird und die bereits aufgenommenen
Bilder aus dem Privatbereich der betroffenen Personen aus dem Dienst Google Street View entfernt werden."
Er beantragt somit, dass Aufnahmen im Privatbereich betroffener Personen unterlassen und bereits aufgenommene
und veröffentlichte Bilder in diesem Bereich entfernt werden. Anders als bei öffentlichen Plätzen
sei hier die Wahrscheinlichkeit, dass ein Interessierter die betroffene Person finde und trotz der Unkenntlichmachung
des Gesichts erkenne, bedeutend grösser. Daher vertrete er die Meinung, die Veröffentlichung
der Bilder, die in der näheren Umgebung des Lebensmittelpunktes einer betroffenen Person gemacht
würden, seien unzulässig.
Die Beklagten erachten den Begriff "Privatbereich"
als einen Begriff der Rechtssprache, der nicht in ein Begehren gehöre und ihnen gegenüber auch
nicht durchgesetzt werden könne. Die in Klammern aufgeführten Beispiele entsprächen nicht
zwingend der bundesgerichtlichen Definition des "Privatbereichs" gemäss Art. 28 ZGB
und gingen viel zu weit. Ohnehin sei vom Schutzzweck des DSG nicht der Privatbereich per se erfasst,
sondern allenfalls Angaben, die sich auf eine konkrete, bestimmbare Person in ihrem Privatbereich beziehen.
Damit sei allerdings nicht klar, inwieweit Begehren 3 nicht bereits in Begehren 1 enthalten
sei. Solche Aufnahmen seien, soweit sie überhaupt vorkämen, äusserst selten und
würden zudem auf Antrag von Betroffenen hin sofort entfernt.
Die neuere schweizerische Literatur und Rechtsprechung gehen
von einer Dreiteilung der Lebensbereiche des Menschen aus. Diese sogenannte Sphärentheorie unterscheidet
den Geheim- oder Intimbereich, den Privatbereich und den Gemein- oder Öffentlichkeitsbereich. Zum
Geheim- oder Intimbereich gehören diejenigen Lebensvorgänge, die nach dem Willen des Betroffenen
der Kenntnis Dritter entzogen oder höchstens denjenigen Personen bekannt sein sollen, denen sie
anvertraut worden sind (bspw. Krankengeschichte, innerfamiliäre Konflikte, sexuelle Verhaltensweisen
oder verborgene körperliche Gebrechen). In die Privatsphäre fallen jene Lebensäusserungen,
die der Einzelne mit einem begrenzten, ihm relativ nahe verbundenen Personenkreis teilen will, so mit
Angehörigen, Freunden und Bekannten, nicht jedoch mit der Öffentlichkeit. Zum Gemein- bzw.
Öffentlichkeitsbereich gehören schliesslich all jene Gegebenheiten, die nicht zum Geheim- oder
Privatbereich zählen. Er umfasst damit sämtliche sich in der Öffentlichkeit zutragenden
Lebensbetätigungen eines Menschen, bspw. unpersönliches Auftreten an allgemein zugänglichen
Orten und Veranstaltungen oder öffentliches Auftreten als Künstler oder Redner. Veröffentlichungen
einer dem Geheim- oder Privatbereich zugehörigen Tatsache sind als Persönlichkeitsverletzungen
zu werten. Dagegen ist die Verbreitung von Tatsachen, die sich im Gemeinbereich abspielen, grundsätzlich
nicht persönlichkeitsverletzend (Marc Bächli, Das
Recht am eigenen Bild, Basel 2002, S. 41 f., 44, zu Äusserungen in der Lehre vgl.
S. 43; Heinz Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das Personenrecht
des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 2. Aufl., Bern 2008, Rz. 12.115 ff.).
Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, weshalb der
Begriff des Privatbereichs nicht Eingang in ein Rechtsbegehren finden soll. Ob tatsächlich Aufnahmen
im Privatbereich getätigt werden, ist dagegen nicht an dieser Stelle, sondern im Rahmen der materiellen
Prüfung zu beurteilen.
3.3.4. Auch in Rechtsbegehren 4
verlangt der Kläger die Entfernung von bereits bestehenden Bildern in Google Street View. Danach
haben "Google Inc. sowie die Google Schweiz GmbH sicher zu stellen, dass die von Privatstrassen
aus gemachten Aufnahmen aus dem Dienst Google Street View entfernt werden, sofern keine Einwilligung
für die Aufnahmen vorliegt".
Die Beklagten wenden ein, keine Aufnahmen von Privatstrassen,
die als solche gekennzeichnet seien, gemacht zu haben. Zudem sei für die "Öffentlichkeit"
oder "Privatheit" einer Strasse nicht das Eigentum an der Strasse, sondern alleine deren Benützung
massgebend.
Auch diese Einwände beschlagen insbesondere den Inhalt
des Begehrens und sind daher bei dessen Überprüfung zu berücksichtigen. Jedenfalls liegt
kein unbestimmtes, unklares oder unpräzises Rechtsbegehren vor, das nicht zuzulassen wäre.
3.3.5. Des Weiteren
beantragt der Kläger, "Google Inc. sowie die Google Schweiz GmbH informieren mindestens eine
Woche im Voraus, in welchen Städten und Dörfern in der darauf folgenden Woche Aufnahmen getätigt
werden" (Rechtsbegehren 5) sowie "Google Inc. sowie die Google Schweiz GmbH informieren
eine Woche vor Aufschaltung aufs Netz, welche Dörfer und Städte aufgeschaltet werden"
(Rechtsbegehren 6).
Fraglich ist in Bezug auf diese beiden Rechtsbegehren, ob
die Parteien im Rahmen der Vereinbarung vom 16. Dezember 2009 darüber eine Einigung getroffen
haben und sie damit gegenstandslos geworden sind. So hatten sich die Beklagten unpräjudiziell dazu
bereit erklärt, dem Kläger entgegen zu kommen, indem sie mindestens eine Woche im Voraus auf
ihrer Website informieren, in welchen Bezirken oder im Umkreis von welchen Städten Aufnahmen getätigt
werden sollen. Das gleiche soll nach Willen der Beklagten auch bei der Publikation von Bildern von weiteren
geografischen Regionen der Schweiz gelten. In der genauen Ausgestaltung der Art und Weise sowie des Mediums
der Information gingen die Meinungen indessen auseinander, weshalb nicht von einer Einigung der Parteien
gesprochen werden kann und auch diese Rechtsbegehren - zumal sie sich als genügend präzise
erweisen - materiell zu prüfen sein werden.
3.4. Die Rechtsbegehren
des Klägers sind demnach gemäss den anwendbaren Grundsätzen als hinreichend klar zu bezeichnen
und lassen sich im Falle einer Gutheissung - allenfalls mit richterlichen Präzisierungen -
zum Urteil erheben. Da der Kläger auch die Tatsachen zur Begründung dargelegt und die entsprechenden
Beweismittel genannt hat, erweist sich die Klage insofern als zulässig.
4.
4.1. In Bezug auf
die Passivlegitimation machen die Beklagten geltend, die Beklagte 2 sei nicht an Google Street View
beteiligt, sie würde lediglich die auf sie zugelassenen Fahrzeuge der Beklagten 1 zur Verfügung
stellen. Die gesamte Kameraausrüstung und sonstige Elektronik gehöre der Beklagten 1.
Ebenso würden die Verträge mit den Fahrern im Auftrag der Beklagten 1 abgeschlossen. Die
aufgenommenen Bilder würden zudem nicht in der Schweiz weiter verarbeitet, sondern direkt vom Fahrer
zur weiteren Bearbeitung in das Street View-Logistikzentrum in Belgien gesandt. Sodann sei gegenüber
der Beklagten 2 weder eine Empfehlung ausgesprochen noch ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu einer
solchen eingeräumt worden. Die Beklagte 2 sei somit nicht passivlegitimiert, weshalb auf die
Klage gegen sie nicht einzutreten sei.
4.2. Der Kläger
verweist auf ein Vertragsdokument, das die Beklagten eingereicht haben und aus dem die ausschliessliche
Weisungsbefugnis der Beklagten 2 über die für die Street View-Fotoaufnahmen angestellten
Arbeiter hervorgehe. Die Beklagte 2 sei daher sehr wohl an Google Street View beteiligt. Da die
Beklagten nicht offengelegt hätten, bei welcher Konzerngesellschaft die datenschutzrechtliche Verantwortlichkeit
für Google Street View liege, habe er die Empfehlung vom 11. September 2009 an beide Beklagten
gerichtet. Eröffnet worden sei sie an die Adresse der Beklagten 2, die ausdrücklich (auch)
im Namen der Beklagten 1 dazu Stellung genommen habe. Im Übrigen hätten sich beide Beklagten -
insbesondere im Rahmen der Einigung über die vorsorglichen Massnahmen - ausdrücklich
dazu bekannt, ein rechtskräftiges Sachurteil zu akzeptieren.
4.3.
4.3.1. Die Aktivlegitimation
des EDÖB zur Klageerhebung ergibt sich direkt aus Art. 29 Abs. 4 DSG. Passivlegitimiert
können (neben dem EDÖB) nur jene Datenbearbeiter sein, die formell und materiell Adressat der
umstrittenen Empfehlung sind und diese nicht befolgen oder ablehnen. Die Legitimation der Parteien wird -
anders als im Zivilprozess - als subjektive Prozessvoraussetzung betrachtet, bei deren Fehlen
ein Nichteintretensentscheid zu fällen ist (Urteil der EDSK vom 15. April 2005, VPB 69.106,
E. 4.3; Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 42 zu Art. 29 DSG).
4.3.2. Bearbeiten
im Sinne von Art. 2 Abs. 1 DSG bedeutet jeder Umgang mit Personendaten, unabhängig von
den angewandten Mitteln und Verfahren, insbesondere das Beschaffen, Aufbewahren, Verwenden, Umarbeiten,
Bekanntgeben, Archivieren oder Vernichten von Daten (Art. 3 Bst. e DSG). Es steht ausser Zweifel,
dass die Aufnahme der Bilder von den Fahrzeugen der Beklagten aus, deren Aufbewahrung, das Weiterreichen
und Verarbeiten, wozu auch die Unkenntlichmachung gehört, Bearbeitungen im Sinne von Art. 3
Bst. e DSG darstellen. Fraglich ist einzig, wer, die Beklagte 1 oder 2, für welchen Bearbeitungsschritt
zuständig ist, mithin wer als im vorliegenden Verfahren passivlegitimiert anzusehen ist.
4.3.3. Die Empfehlung
des EDÖB vom 11. September 2009 richtet sich im Rubrum ausdrücklich sowohl gegen die Beklagte 1
als auch gegen die Beklagte 2. Beide Beklagten sind somit formell als Adressaten angesprochen. In
den Erwägungen und dem Dispositiv ist im Folgenden dagegen einzig von der Beklagten 1 die Rede.
Der Kläger weist diesbezüglich in seiner Replik darauf hin, dass die Beklagten nicht offengelegt
hätten, bei welcher Konzerngesellschaft die datenschutzrechtliche Verantwortlichkeit für Google
Street View liege. Deshalb habe er die Empfehlung an beide gerichtet. Eröffnet habe er sie an die
Postadresse der Beklagten 2, die ausdrücklich auch im Namen der Beklagten 1 zum Verfahren
Stellung genommen habe.
Im Vorfeld der Empfehlung fand ein Austausch zwischen den
Parteien statt, wobei auf Seiten der Google Street View-Betreiber stets die Beklagte 2 auftrat.
Zwar schreibt diese in ihrem Brief vom 4. September 2009 an den EDÖB: "Bezugnehmend auf
das zwischen Ihnen und der Verhandlungsdelegation von Google am 2. September 2009 geführte
Gespräch, möchte ich unsere im Namen von Google Inc. unterbreiteten Vorschläge gerne wie
folgt zusammenfassen." Gleichzeitig wird in der E-Mail der Beklagten 2 vom 17. März
2009 - ebenfalls zu Handen des EDÖB - aber sowohl von "Google" als
auch "Google Inc." gesprochen, ohne dass dabei auf ein Vertretungsverhältnis hingewiesen
würde. Offenbar wurde nie klar dargelegt, wie die Zuständigkeiten der beiden Gesellschaften
verteilt sind.
4.3.4. Anlässlich
der Vorbereitungsverhandlung am Bundesverwaltungsgericht erläuterten die Beklagten, dass die Beklagte 2
nichts mit Google Street View zu tun habe, sie sei lediglich eine Art Forschungslabor für den gesamten
Konzern. Alleinige Inhaberin der hierbei generierten Immaterialgüterrechte sei die Beklagte 1.
Als lokale Google-Unternehmung trete die Beklagte 2 aber als Vertreterin der Beklagten 1
auf und handle für diese. Löschungsgesuche in der Schweiz würden ebenfalls von der Beklagten 2
im Namen der Beklagten 1 behandelt. Wie die Beklagten darlegen und den Akten zu entnehmen ist, stellt
die Beklagte 2 sodann die für die Strassenaufnahmen benötigten Fahrzeuge, die auf sie
zugelassen sind, der Beklagten 1 zur Verfügung.
4.3.5. Nach Art. 32
Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220), der vorliegend analog herangezogen
werden kann, wird, wenn jemand, der zur Vertretung eines andern ermächtigt ist, in dessen Namen
einen Vertrag abschliesst, der Vertretene berechtigt und verpflichtet, und nicht der Vertreter. Hat der
Vertreter beim Vertragsabschluss sich nicht als solcher zu erkennen gegeben, wird der Vertretene nur
dann unmittelbar berechtigt oder verpflichtet, wenn der andere aus den Umständen auf das Vertretungsverhältnis
schliessen musste, oder wenn es ihm gleichgültig war, mit wem er den Vertrag schliesst (Art. 32
Abs. 2 OR). Eine Vertretungswirkung tritt somit nur ein, wenn der Vertreter zu erkennen gibt, dass
ein Vertretungs-, und kein Eigengeschäft abgeschlossen werden soll. Bei stillschweigender Erklärung
kann eine Vertretungswirkung nur eintreten, wenn der Dritte aus den Umständen auf das Vertretungsverhältnis
schliessen konnte und musste (Rolf Wattr/Yves Schneller, in: Honsell/Vogt/Wiegand
[Hrsg.], Obligationenrecht I, Art. 1 - 529 OR, Basler Kommentar, 4. Aufl.,
Basel 2007, Rz. 16 f. zu Art. 32 OR, nachfolgend: "BSK-OR").
4.3.6. Die Beklagte 2
tritt ihren Aussagen zufolge als Vertreterin der Beklagten 1 in der Schweiz auf. Ihre Tätigkeit
kann in Bezug auf das Projekt Google Street View jedoch nicht mehr als blosse Ausführung in Vertretung
bezeichnet werden, die lediglich die Vertretene verpflichten würde. Zum einen ist aufgrund der soeben
dargelegten Vorgehensweise und Aufgabenteilung für Dritte ein Vertretungsverhältnis zwischen
den beiden Beklagten nicht erkennbar. Zum anderen ermöglicht erst die Beklagte 2, indem sie
der Beklagten 1 ihre Fahrzeuge zur Verfügung stellt, dass die Strassen in der Schweiz abgefahren
und die Aufnahmen getätigt werden können. Sie trägt mithin massgeblich dazu bei, dass
der grundlegende (erste) Bearbeitungsschritt, die Aufnahme der Bilder in der Schweiz, überhaupt
möglich ist. Daneben behandelt sie auch die Löschungsgesuche, die betreffend Aufnahmen in Google
Street View eingehen, und betreibt ein Forschungslabor, das wesentlich für die Entwicklung von Software
für den gesamten Google-Konzern zuständig ist. Dass dabei die Immaterialgüterrechte direkt
bei der Beklagten 1 entstehen, wie dies die Beklagten geltend machen, ist diesbezüglich nicht
relevant. Vielmehr kann hier nicht mehr von einem Vertretungsverhältnis, das nur die Beklagte 1
binden soll, gesprochen werden. Die Beklagte 2 ist daher nicht bloss als Vertreterin, sondern gewissermassen
als Gehilfin der Beklagten 1 anzusehen. Der EDÖB konnte und musste, nachdem die Zuständigkeiten
zwischen den beiden Beklagten, insbesondere im Vorfeld der Empfehlung, nicht genügend offen und
klar dargelegt worden waren, nicht von einem Vertretungsverhältnis zwischen den beiden Beklagten
ausgehen und hat die Empfehlung demnach zu Recht an beide gerichtet.
4.4. Die Voraussetzung
des Bearbeitens gemäss Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. e DSG ist somit in Bezug
auf beide Beklagten erfüllt. Im vorliegenden Verfahren gelten demnach sowohl die Beklagte 1
als auch die Beklagte 2 als passivlegitimiert, Letztere jedenfalls was die Rechtsbegehren 2 bis
6 anbelangt.
5.
5.1. Die Beklagten
bestreiten des Weiteren die Anwendbarkeit des DSG. In Bezug auf die Veröffentlichung der Bildaufnahmen
im Internet sei das DSG nicht anwendbar, da die Veröffentlichung in den USA stattfinde. Somit sei
kein Sachverhalt in der Schweiz zu beurteilen und das DSG finde aufgrund des Territorialitätsprinzips
keine Anwendung. Die Rechtsbegehren 1, 2, 4 und 6 seien deshalb schon aus diesem Grund abzuweisen. Aber
auch auf die übrigen Hauptsachebegehren des Klägers (Begehren 3 und 5) sei das DSG nicht
anwendbar, denn es sei keine Rechtswahl nach Art. 139 IPRG getroffen worden. Zudem sei die vom Kläger
behauptete Verletzung des Safe Harbor Framework einzig nach US-Recht und durch US-Behörden zu beurteilen.
5.2. Der Kläger
führt aus, die Beklagten sammelten in der Schweiz Daten über Personen, die sich in der Schweiz
aufhielten, und sie veröffentlichten diese Daten so, dass sie in der Schweiz abrufbar seien. Aufgrund
des Territorialitätsprinzips sei das DSG grundsätzlich für diejenige Datenbearbeitung
anwendbar, die in der Schweiz stattfinde. Damit sei es mindestens für die Bearbeitungsschritte des
Fotografierens der Strassenzüge und die Übermittlung ins Ausland anwendbar. Des Weiteren müssten
bei der Beurteilung der DSG-Konformität der gesamten Datenbearbeitung vorfrageweise auch die im
Safe Harbor-Ausland vorgenommenen Bearbeitungsschritte berücksichtigt werden. Ausserdem würden
auch die Bestimmungen des IPRG zur Anwendbarkeit des Schweizerischen DSG führen. Persönlichkeitsverletzungen
seien unerlaubte Handlungen im Sinne von Art. 129 IPRG und die Behörden und Gerichte am Schweizer
Handlungs- und Erfolgsort nach Art. 129 Abs. 1 IPRG zuständig für deren Beurteilung.
Das anwendbare Privatrecht bestimme sich nach den Regeln von Art. 133 IPRG, wonach -
wenn Schädiger und Geschädigter ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht im gleichen Staat
hätten - das Recht desjenigen Staates anzuwenden sei, in dem die unerlaubte Handlung
begangen worden sei. Trete der Erfolg nicht dort ein, sei das Recht des Staates anzuwenden, in dem der
Erfolg eintrete, wenn der Schädiger mit dem Eintritt des Erfolges in diesem Staat habe rechnen müssen.
Beide Varianten verwiesen im Fall von Google Street View auf Schweizer Recht. Schliesslich eröffne
sich nach Art. 139 Abs. 3 IPRG eine weitere Rechtswahlmöglichkeit. Da kein direkt Geschädigter
Verfahrenspartei sei, müsse die Rechtswahl durch den EDÖB getroffen werden können. Die
teilweise bereits mit der Klageschrift ins Recht gelegten Meldungen von Betroffenen seien jedenfalls
als implizite Rechtswahlerklärungen zu betrachten. Der guten Ordnung halber werde aber eine explizite
Erklärung einer betroffenen Bürgerin eingereicht, obwohl dies nach Art. 139 IPRG nicht
verlangt sei.
5.3. Vorliegend lässt
die Beklagte 1 mit Hilfe der Beklagten 2 durch von ihr damit Beauftragte Bildaufnahmen von
Strassenzügen in der Schweiz machen und diese anschliessend auf Festplatten nach Belgien zur weiteren
Bearbeitung versenden. Vom Unternehmenssitz in den USA aus werden die Bilder alsdann ins Internet gestellt.
Damit stellt sich die Frage nach der international-rechtlichen Anwendbarkeit des DSG, mithin der Frage,
wieweit der EDÖB bzw. das Bundesverwaltungsgericht in räumlicher und sachlicher Hinsicht einen
Sachverhalt rechtlich beurteilen dürfen (Rosenthal, Handkommentar DSG,
Rz. 5 zu Art. 29 DSG).
5.4.
5.4.1. Das DSG enthält
keine ausdrücklichen Bestimmungen zu seinem räumlichen Geltungsbereich. Als öffentlich-rechtliche
Bestimmung gilt für Art. 29 DSG das Territorialitätsprinzip (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2006, Rz. 355 ff.; Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 6 zu
Art. 29 DSG). Die Vorschriften des DSG gelten somit nur für Sachverhalte, die sich in der Schweiz
zutragen. Da der grundrechtliche Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) weder nach Wohnsitz noch
Bürgerrecht unterscheidet, drängt sich für das DSG eine Anknüpfung nach dem Ort der
Ausübung der geregelten Tätigkeit, also des Bearbeitens von persönlichen Daten, auf. Mit
anderen Worten sind die Gebote und Verbote des DSG aus öffentlich-rechtlicher Sicht auf die Bearbeitung
von persönlichen Daten in der Schweiz anwendbar. Unter die Bearbeitung von Personendaten fallen
dabei auch die Bekanntgabe solcher Daten ins Ausland und die Sammlung von persönlichen Daten in
der Schweiz aus einem Standort im Ausland (vgl. André Thalmann, Zur
Anwendung des schweizerischen Datenschutzgesetzes auf internationale Sachverhalte, Zeitschrift für
Immaterialgüter-, Informations- und Wettbewerbsrecht [sic!], 2007, S. 341 ff.; zum Ganzen
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 3144/2008 vom 27. Mai 2009 E. 4.2).
5.4.2. Die Aufnahme
der Bilder findet in der Schweiz statt, so dass diesbezüglich der räumliche Anwendungsbereich
des DSG aufgrund des Territorialitätsprinzips ohne Weiteres gegeben ist, was von den Beklagten auch
nicht bestritten wird. Aber auch in Bezug auf die Bekanntgabe der Daten ins Ausland gelangt es zur Anwendung.
In Bezug auf die Veröffentlichung der Bilder ist zudem zu berücksichtigen, dass das Aufschalten
der Bilder im Internet zwar in den USA erfolgt, die Bilder aber nicht nur in den USA, sondern weltweit,
und damit auch in der Schweiz, veröffentlicht werden. Das Territorialitätsprinzip gilt demnach
auch für die Veröffentlichung der Bilder. Fällt ein Sachverhalt somit, wie hier, grundsätzlich
unter die Aufsicht des EDÖB, kann ihn dieser abklären. Eine andere Frage ist, inwieweit er
ihn rechtlich hinsichtlich seiner Konformität mit dem DSG beurteilen darf (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 7 zu Art. 29 DSG).
Die dem ganzen Projekt Google Street View zugrundeliegende
Datenbearbeitung besteht hauptsächlich darin, Strassenzüge mittels Fotografien aufzunehmen.
Die massgebliche Bearbeitung gemäss Art. 3 Bst. a DSG betrifft somit die Aufnahme von
Bildern in der Schweiz. Von einer allfälligen Persönlichkeitsverletzung sind daher in erster
Linie Personen betroffen, die in der Schweiz leben. Ausserdem sind es ebenfalls vor allem Personen, die
hier leben oder sonst einen näheren Bezug zur Schweiz haben, welche die Google Street View-Seite
im Internet aufrufen. Die weitergehende Bearbeitung, insbesondere die Unkenntlichmachung, dient dagegen
vor allem dazu, eine allfällige Persönlichkeitsverletzung zu mindern bzw. es gar nicht zu einer
solchen kommen zu lassen, und beschlägt damit die Rechtmässigkeit der Datenbearbeitung. Fraglich
ist hier zudem, wieweit überhaupt von einem eigenständigen Bearbeitungsschritt gesprochen werden
kann, der allenfalls eine andere (internationale) datenschutzrechtliche Zuständigkeit begründen
würde. Die Frage kann aber offen gelassen werden, da - wie sogleich noch zu sehen ist -
der EDÖB für die vorliegende Angelegenheit auch nach IPRG zuständig und damit das DSG
auf den vorliegenden Fall anwendbar ist.
5.5. Das DSG ist grundsätzlich
öffentlich-rechtlicher Natur, kann jedoch auch zu privatrechtlichen Ansprüchen führen.
Insofern ist seine Anwendbarkeit bei internationalen Sachverhalten auch nach IPRG zu untersuchen (Thalmann,
a.a.O., S. 338). Ein internationales Verhältnis liegt immer dann vor, wenn der Wohnsitz, der
Sitz, der gewöhnliche Aufenthalt oder die Niederlassung einer Partei oder aber der in der Sache
relevante Handlungs- oder Erfolgsort einen Auslandbezug aufweisen (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 3 zu Art. 139 IPRG); eine Konstellation, die mit Blick auf die Beklagte 1
wohl zu bejahen wäre. Die Anwendbarkeit der Bestimmungen des DSG ist dabei einzeln zu prüfen,
wobei im Falle öffentlich-rechtlicher Bestimmungen, wie gesehen, das Territorialitätsprinzip
massgebend ist, bei privatrechtlichen Bestimmungen (wie etwa der Einhaltung der Bearbeitungsgrundsätze)
dagegen das IPRG heranzuziehen ist (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 7
zu Art. 29 DSG).
5.5.1. Art. 139
IPRG ist die in internationalen Verhältnissen für den Datenschutz relevante Kollisionsnorm.
Nach Art. 139 Abs. 3 IPRG sind Ansprüche aus Persönlichkeitsverletzung durch das
Bearbeiten von Personendaten sowie aus Beeinträchtigung des Auskunftsrechts über Personendaten
nach demselben Recht zu beurteilen wie Persönlichkeitsverletzungen durch Medien (Art. 139 Abs. 1
IPRG). Diese Norm bezweckt, dem Bearbeiter weitgehend die Möglichkeit zu nehmen, sich durch die
Wahl seines Domizils zu Lasten der betroffenen Personen datenschutzrechtliche Vorteile zu verschaffen
(Verhinderung von sog. "Datenoasen"; vgl. Botschaft des Bundesrates vom 23. März
1988 zum DSG, Bundesblatt [BBl] 1988 489, nachfolgend: "Botschaft zum DSG"). Das Wahlrecht
des Geschädigten zwingt den Inhaber der Datenbank, sich nach dem strengsten Recht zu richten bzw.
präventiv die Datenflüsse entsprechend anzupassen, da die betroffene Person die Möglichkeit
hat, unter den möglichen Rechten das für sie günstigste auszuwählen (Felix
Dasser, in: Honsell/Vogt/Schnyder/Berti [Hrsg.], Internationales Privatrecht, Basler Kommentar,
2. Aufl., Basel 2007, Rz. 39 zu Art. 139 IPRG, nachfolgend: "BSK-IPRG").
5.5.2. Gemäss
Art. 139 Abs. 1 IPRG steht dem Geschädigten das Wahlrecht zu. Die von ihm geltend gemachten
Ansprüche unterstehen dem Recht des gewöhnlichen Aufenthaltsortes des Verletzers (Bst. a),
des gewöhnlichen Aufenthalts bzw. der Niederlassung des Urhebers (Bst. b) oder des Erfolgsorts
(Bst. c), wobei in den Fällen von Bst. a und c der Schädiger mit dem Eintritt des
Erfolges in diesem Staat rechnen musste. Sind mehrere Urheber oder Schädiger beteiligt, kann das
Wahlrecht für jeden gesondert ausgeübt werden (Art. 140 IPRG).
Die Wahlerklärung kann jederzeit nach Eintritt des
Anspruch begründenden Ereignisses, bereits vor oder erst im Prozess erfolgen. Sie ist auch implizit
möglich (Dasser, BSK-IPRG, Rz. 12 zu Art. 139 IPRG; Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 15 zu Art. 139 IPRG). Nicht geregelt ist demgegenüber der Fall,
wo keine Rechtswahlerklärung erfolgt ist. In der datenschutzrechtlichen Literatur besteht dazu die
Meinung, der Richter habe eine Rechtswahl im Rahmen der Wahlmöglichkeiten nach Art. 139 Abs. 1
IPRG und unter Berücksichtigung der Umstände des Falls nach eigenem Ermessen vorzunehmen (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 18 zu Art. 139 IPRG; Martin
Winterberger-Yang, BSK-DSG, Rz. 15 zu Art. 130/139
IPRG m.w.H.; a.M. Dasser, BSK-IPRG, Rz. 48 zu Art. 139 IPRG, der
auf Art. 133 IPRG verweist).
Ebenfalls nicht im IPRG geregelt ist der Fall, dass keine
betroffene Person ihr Wahlrecht ausgeübt hat, weil der EDÖB einen Sachverhalt von sich aus
abgeklärt hat. In der Literatur wird die Ansicht vertreten, der EDÖB - resp. im
Falle von Art. 29 Abs. 4 DSG das Bundesverwaltungsgericht - dürfe einen Sachverhalt
bezüglich der Einhaltung des DSG nur beurteilen, sofern und soweit dieser ein nationaler sei. Das
heisst der Bearbeiter, die Bearbeitung und mindestens ein Teil der betroffenen Personen müssten
sich in der Schweiz befinden. Liege ein internationaler Sachverhalt im Sinne des IPRG vor, müsse
mindestens eine betroffene Person - auch nur implizit - verlangt haben, dass die
etwaige Verletzung ihrer Persönlichkeit nach Schweizer Recht beurteilt werde, beispielsweise indem
sie sich beim EDÖB beschwere oder von ihm die Untersuchung der Angelegenheit verlange. Für
jene Teile des Sachverhalts, die keine der beiden Voraussetzungen erfüllten, könne der EDÖB
nicht von einer Anwendbarkeit des DSG und daher auch nicht von dessen Verletzung ausgehen und dementsprechend
auch keine diesbezüglichen Massnahmen empfehlen bzw. anordnen (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 7 zu Art. 29 DSG). Nach dieser Auffassung steht dem EDÖB die Möglichkeit
einer Rechtswahl nach Art. 139 IPRG nicht zu. Diese Auffassung überzeugt indessen mit Blick
auf die (besondere) Stellung des EDÖB nicht: Der EDÖB klärt gemäss Art. 29 DSG
sog. Systemfehler ab, das heisst er klärt Fälle ab, in denen in der Regel eine grössere
Anzahl von Personen betroffen ist. Dabei wird er von sich aus oder auf Meldung Dritter, mithin Privatpersonen
hin tätig. Der EDÖB setzt sich demnach letztlich für private Datenschutzinteressen ein
bzw. setzt diese durch. In dieser Funktion muss ihm, insbesondere auch um dem der Rechtswahl von Art. 139
IPRG zugrundeliegenden Gedanken, dem Geschädigten das Wahlrecht zu überlassen und damit gleichzeitig
den Schädiger daran zu hindern, sich durch die Wahl seines Domizils datenschutzrechtliche Vorteile
zu verschaffen, die Möglichkeit gegeben sein, selber eine Rechtswahl vorzunehmen. Gleichermassen
müsste diesfalls auch dem Richter oder der Richterin die Rechtswahlmöglichkeit zukommen. Diese
Frage braucht an dieser Stelle letztlich aber nicht abschliessend entschieden zu werden, zumal -
wie die nachfolgende Erwägung zeigt - im vorliegenden Fall die Anwendbarkeit des DSG
auch ohne Rechtswahlmöglichkeit des EDÖB oder des Bundesverwaltungsgerichts zu bejahen ist.
5.5.3. Wie die eingereichten
Schriftstücke zeigen, sind beim EDÖB verschiedentlich Beschwerden von Privatpersonen in der
Schweiz eingegangen. Diese betreffen das Vorgehen der Beklagten, Strassenzüge, Häuser und Personen -
in den betreffenden Fällen gegen deren Willen - aufzunehmen und aufs Internet hochzuladen.
Die Betroffenen beschweren sich darüber und ersuchen um Auskunft, was dagegen unternommen werden
kann. Teilweise beantragen sie ausdrücklich ein Vorgehen des EDÖB gegen den Dienst Google Street
View. Es liegen somit mehrere Beschwerden von betroffenen Personen vor, die sich beim EDÖB beschwert
oder von ihm die Untersuchung der Angelegenheit, das heisst die Beurteilung einer etwaigen Verletzung
ihrer Persönlichkeit, verlangt haben. Dies genügt als Ausdruck des Willens der Betroffenen,
dass der EDÖB Untersuchungen nach Massgabe schweizerischen Rechts vornehmen soll (vgl. E. 5.5.2
hiervor).
Somit sind die Voraussetzungen, damit der EDÖB -
und letztlich auch das Bundesverwaltungsgericht - einen Sachverhalt bezüglich der Einhaltung
des DSG beurteilen darf, für sämtliche, vorliegend streitigen Sachverhalte erfüllt. Entgegen
den Bedenken der Beklagten kann daher offen bleiben, ob die vom Kläger mit der Replik beigelegte
Rechtswahlerklärung vom 11. Mai 2010 einer betroffenen Person rechtzeitig erfolgt ist und ob
es sich dabei tatsächlich um eine aus eigenem Antrieb erfolgte Erklärung der Betroffenen handelt.
5.6. Der Kläger
ist somit zu Recht von der Anwendbarkeit des DSG auf den vorliegenden Fall ausgegangen.
6.
6.1. An diesem Ergebnis
ändert auch Art. 6 DSG nichts. Dieser ist in Bezug auf die grenzüberschreitende Bekanntgabe
von Personendaten zu berücksichtigen. Gemäss Art. 6 Abs. 1 DSG dürfen Personendaten
nicht ins Ausland bekannt gegeben werden, wenn dadurch die Persönlichkeit der betroffenen Personen
schwerwiegend gefährdet würde, namentlich weil eine Gesetzgebung fehlt, die einen angemessenen
Schutz gewährleistet. Fehlt eine solche Gesetzgebung, können Daten ins Ausland nur unter bestimmten
Voraussetzungen bekannt gegeben werden (Art. 6 Abs. 2 DSG). Diese Norm will soweit möglich
sicherstellen, dass Personendaten, die den Hoheitsbereich des Schweizer Rechts und damit den engeren
Schutzbereich des DSG verlassen, im Ausland dennoch einem Mindestmass an Datenschutz unterliegen oder
es gute Gründe gibt, warum ein solcher Datenschutz im Einzelfall nicht möglich ist (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 1 zu Art. 6 DSG).
6.2. Der Begriff der
Bekanntgabe ist in Art. 3 Bst. f DSG definiert als das Zugänglichmachen von Personendaten
wie das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen. Erfasst ist somit insbesondere
der aktive Transfer von Personendaten ins Ausland. Art. 6 DSG gilt auch im Falle einer Übertragung
der Datenbearbeitung, zum Beispiel im Rahmen eines IT-Outsourcings an einen Dritten im Sinne von Art. 10a
DSG, sei es, dass sich dieser Auftragsdatenbearbeiter selbst im Ausland befindet oder aber einen Teil
seiner Datenbearbeitung an einen Subunternehmer im Ausland auslagert (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 7 zu Art. 6 DSG). Nach h.L. gilt Art. 6 DSG auch für die Bekanntgabe
von Personendaten innerhalb derselben Rechtspersönlichkeit, sofern sie grenzüberschreitend
erfolgt (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 4 zu Art. 6 DSG; Urs
Maurer-Lambrou/Andrea Steiner, BSK-DSG, Rz. 14 zu Art. 6 DSG mit Hinweisen). Erforderlich
ist dabei aber, dass die Daten einem Dritten tatsächlich zugänglich gemacht werden. Wer schon
Zugang zu bestimmten Daten hat, dem können sie nicht mehr zugänglich gemacht werden; mit anderen
Worten können Daten nur bekannt gegeben werden, wem sie nicht schon bekannt sind (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 4 zu Art. 6 DSG).
6.3. Demnach ist fraglich,
ob vorliegend überhaupt von Datentransfers im Sinne von Art. 6 DSG zu sprechen ist. In Bezug
auf die Datenübermittlung in die USA, von wo aus die Aufschaltung der Bilder ins Internet erfolgt,
liegt auf jeden Fall keine Datenbekanntgabe vor, da - wie die Beklagten selber geltend machen -
die Beklagte 1 bereits bei der Datensammlung in der Schweiz beteiligt ist, ihr bei der Übermittlung
in die USA lediglich schon bekannte Daten zugänglich gemacht werden. Es liegt diesbezüglich
somit keine Bekanntgabe im Sinne von Art. 6 DSG vor. Aber auch bei der Übermittlung der Bilder
nach Belgien erscheint fragwürdig, ob tatsächlich ein Datentransfer stattfindet, da unklar
bleibt, inwieweit die Beklagten hier involviert sind. Die Frage kann indes offen gelassen werden, weil
die Zuständigkeit des EDÖB und die Anwendbarkeit des DSG so oder so gegeben ist. Denn selbst
im Anwendungsbereich von Art. 6 DSG ist zunächst in einem ersten Schritt die Datenbearbeitung
nach nationalem Recht zu überprüfen. Hierfür ist der EDÖB unbestrittenermassen zuständig.
Erst in einem zweiten Schritt stellt sich die Frage, ob eine Datenbekanntgabe ins Ausland auch zulässig
ist. Art. 6 DSG steht der Anwendbarkeit des DSG auf den vorliegenden Sachverhalt somit nicht entgegen;
das DSG ist folglich in sachlicher wie auch in räumlicher Hinsicht anwendbar.
6.4. Überdies
wäre vorliegend der nach Art. 6 DSG geforderte Schutz gegeben.
Gemäss Art. 6 Abs. 1 DSG untersteht die Datenschutzkonformität
einer Übermittlung ins Ausland der Bedingung, dass das Empfängerland über eine Gesetzgebung
verfügen muss, die einen angemessenen Schutz gewährleistet. Die Beurteilung der Angemessenheit
des Schutzes kann für einen Staat generell durch den EDÖB erfolgen; alle Datenbekanntgaben
in diesen Staat sind danach erlaubt (Art. 31 Abs. 1 Bst. d DSG). Der EDÖB publiziert
eine Liste jener Staaten, deren Gesetzgebung einen angemessen Datenschutz gewährleistet (Art. 7
der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz [VDSG, SR 235.11]).
Belgien ist in dieser Liste verzeichnet.
Fehlt eine Gesetzgebung, die einen angemessenen Schutz gewährleistet,
können Personendaten ins Ausland nur bekannt gegeben werden, wenn u.a. hinreichende Garantien, insbesondere
durch Vertrag, einen angemessenen Schutz im Ausland gewährleisten (Art. 6 Abs. 2 Bst. a
DSG). Solche können sich beispielsweise aus einem Verhaltenskodex ergeben, das heisst aus einem
Regelwerk, dem sich Private freiwillig unterstellen können, wie etwa dem Safe Harbor Privacy Framework,
das zwischen der EU-Kommission und den USA ausgehandelt wurde (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Änderung
des DSG und zum Bundesbeschluss betreffend den Beitritt der Schweiz zum Zusatzprotokoll vom 8. November
2001 zum Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener
Daten bezüglich Aufsichtsbehörden und grenzüberschreitende Datenübermittlung vom
19. Februar 2003, BBl 2003 2101, 2129). Dieses Programm erlaubt es, sich freiwillig gewisse Datenschutzregeln
aufzuerlegen und sich, wenn gewisse Mindeststandards erfüllt sind, entsprechend zertifizieren zu
lassen. Obwohl es nur für den Datenverkehr zwischen den USA und der EU gilt, stellt es nach herrschender
Auffassung eine hinreichende Garantie auch im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a DSG dar (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 49, 88 zu Art. 6 DSG).
7.
Das
DSG gilt für das Bearbeiten von Daten natürlicher und juristischer Personen durch private Personen
und Bundesorgane (Art. 2 Abs. 1 DSG).
7.1. Die Beklagten
machen geltend, es lägen keine Personendaten vor. Solche seien nicht gegeben, wenn es dem Publikum
vernünftigerweise nicht mehr möglich sei, die in den Aufnahmen in Google Street View abgebildeten
Personen eindeutig zu identifizieren. Eine eindeutige Identifikation sei aufgrund der bewusst tief gewählten
Auflösung, der automatischen Verwischung, der Aufnahmeperspektive und des nicht erkennbaren Aufnahmezeitpunkts
aber nicht möglich. Somit könnten für das vorliegende Verfahren nur noch jene Fälle
relevant sein, in denen eine Identifikation für das Publikum mit vernünftigen Mitteln ausnahmsweise
trotzdem möglich sei. Solche Fälle habe der Kläger aber nicht nachgewiesen.
7.2. Der Kläger
geht dagegen davon aus, dass die Beklagten Personendaten bearbeiten. Eine Persönlichkeitsverletzung
setze nicht zwingend voraus, dass die verletzte Person durch ihren Namen identifizierbar sei. Bestimmbar
im Sinne von Art. 3 Bst. a DSG könnten auch Personen sein, deren Namen der Bildbetrachter
nicht kenne, etwa wenn er wisse, dass es sich beim Abgebildeten um einen (nicht namentlich bekannten)
Nachbarn handle. Gleichermassen könne die Aufnahme einer Person in einer misslichen Situation oder
die Veröffentlichung von Bildern, die den Abgebildeten in einem ungünstigen Licht erscheinen
liessen, deren Persönlichkeitsrechte verletzen. Auch in der Literatur zum DSG werde nicht in jedem
Fall namentliche Identifizierbarkeit gefordert. So handle es sich etwa um Personendaten und das DSG gelange
zur Anwendung, wenn auf dem Bild einer Internet-Webcam oder einer Sicherheitskamera eine Person erkennbar
sei. Selbst wenn aber bei der Auslegung des Begriffs der bestimmbaren Person eine namentliche Identifizierbarkeit
durch Dritte verlangt würde, müsse berücksichtigt werden, dass nicht nur die im Internet
veröffentlichten Aufnahmen relevant seien, sondern auch die von den Kameras erfassten Rohdaten.
Diese würden regelmässig Menschen zeigen und seien mit dem Aufnahmeort verknüpft; sie
seien damit Angaben, die sich auf durch Dritte namentlich identifizierbare Personen bezögen, ohne
dass ernsthaft von einer "nur theoretischen Möglichkeit" einer Identifizierung die Rede
sein könne. Die Rechtsbegehren des Klägers beträfen nicht nur den Bearbeitungsschritt
"Veröffentlichung", sondern auch die Umstände, unter denen die Rohdaten von den Beklagten
aufgenommen würden.
7.3. Unter Personendaten
(Daten) fallen nach Art. 3 Bst. a DSG alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare
Person beziehen. Darunter ist jede Art von Information zu verstehen, die auf die Vermittlung oder die
Aufbewahrung von Kenntnissen ausgerichtet ist, ungeachtet, ob es sich dabei um eine Tatsachenfeststellung
oder um ein Werturteil handelt. Unerheblich ist auch, ob eine Aussage als Zeichen, Wort, Bild, Ton oder
Kombinationen aus diesen auftritt und auf welcher Art von Datenträger die Informationen gespeichert
sind. Entscheidend ist, dass sich die Angaben einer oder mehreren Personen zuordnen lassen (Belser,
BSK-DSG, Rz. 5 zu Art. 3 DSG). Der Begriff der Personendaten setzt somit drei Elemente voraus:
Es muss sich um Angaben handeln, diese müssen einen Bezug zu einer Person haben und diese Person
muss bestimmt oder bestimmbar sein (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 6
zu Art. 3 DSG).
Eine Person ist dann bestimmt, wenn sich aus der Information
selbst ergibt, dass es sich genau um diese Person handelt. Bestimmbar ist sie dann, wenn aus dem Kontext
einer Information auf sie geschlossen, sie mithin identifiziert werden kann. Für die Bestimmbarkeit
genügt aber nicht jede theoretische Möglichkeit der Identifizierung. Ist der Aufwand für
die Bestimmung der betroffenen Personen derart gross, dass nach der allgemeinen Lebenserfahrung nicht
damit gerechnet werden muss, dass ein Interessent diesen auf sich nehmen wird, liegt keine Bestimmbarkeit
vor (vgl. Botschaft zum DSG, BBl 1988 444 f.). Ob eine Person bestimmbar ist, muss anhand objektiver
Kriterien im konkreten Fall beurteilt werden, wobei insbesondere auch die Möglichkeiten der Technik,
wie zum Beispiel die im Internet verfügbaren Suchwerkzeuge, mit zu berücksichtigen sind. Entscheidend
ist nicht, ob derjenige, der die Daten bearbeitet, den für eine Identifizierung erforderlichen Aufwand
betreiben kann oder will, sondern ob damit gerechnet werden muss, dass ein Dritter, der ein Interesse
an diesen Angaben hat, bereit ist, eine Identifizierung vorzunehmen (BGE 136 II 508 E. 3.2; Belser,
BSK-DSG, Rz. 6 zu Art. 3 DSG; Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 24 f.
zu Art. 3 DSG).
Der Begriff der Personendaten geht ausserordentlich weit,
weshalb auch der sachliche Geltungsbereich des DSG ausserordentlich weit ist und selbst Daten mit sehr
geringem Personenbezug und geringer Gefährdung der Persönlichkeit der betroffenen Person erfasst
werden. Diesem Umstand trägt das DSG dadurch Rechnung, dass die Anforderungen, die es bei korrekter
Anwendung aufstellt, umso tiefer sind, je geringer die Persönlichkeit der betroffenen Personen gefährdet
ist (vgl. Rosenthal, Handkommentar zum DSG, Rz. 2 zu Art. 3 DSG).
7.4. Vorliegend sind
folgende Tatbestände zu unterscheiden: Einerseits geht es um die Abbildung von Personen, andererseits
um die Abbildung von Häusern, Gärten und Höfen sowie schliesslich von Fahrzeugen. Nicht
in Frage steht, dass es sich in allen drei Fällen um Informationen handelt, die als Angaben im Sinne
des Gesetzes anzusehen sind (vgl. E. 7.3), und Abbildungen im Internet grundsätzlich geeignet
sind, Personendaten darzustellen.
7.5. Auch das zweite
Kriterium, der Personenbezug, kann - wie etwa bei Fotografien von Personen - aus
der Natur der Information selbst hervorgehen und insofern ohne Weiteres bejaht werden. Der Personenbezug
kann sich aber auch erst aus dem Zusammenhang oder aufgrund von Zusatzinformationen direkt oder indirekt
ergeben (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 13 f. zu Art. 3
DSG). So kann bei Abbildungen von Fahrzeugen ein Bezug zum Fahrer, aufgrund des Fahrzeugkennzeichens
auch zum Halter, entstehen. Ebenso lässt sich bei Häusern und Grundstücken ein Personenbezug
zum Eigentümer oder den darin resp. darauf verkehrenden Personen herstellen (vgl. auch Belser,
BSK-DSG, Rz. 5 zu Art. 3 DSG).
7.6. Fraglich ist
aber, ob auch das dritte Kriterium, wonach die Person, auf die sich die Angaben beziehen, bestimmt oder
bestimmbar zu sein hat, gegeben ist.
7.6.1. Bei den sog.
Rohdaten, also den Daten, die bei der Aufnahme der Bilder entstehen und noch nicht (weiter) bearbeitet,
mithin automatisch verwischt worden sind, handelt es sich ohne Weiteres um Personendaten: Personen sind,
wie auch der Kläger zu Recht vorbringt, auf diesen offensichtlich bestimmt, jedenfalls wenn es sich
um Aufnahmen von Gesichtern oder unmittelbar erkennbaren Einzelpersonen handelt, oder in den überwiegenden
Fällen durch situative oder persönliche Umstände (Kleider, Haltung) zumindest bestimmbar.
7.6.2. Daran vermögen
die von den Beklagten hiergegen angeführten Argumente nichts zu ändern. Laut ihnen werde der
Grossteil der Personenaufnahmen wie auch der Fahrzeugkennzeichen durch eine Software automatisch verwischt
und sei damit nicht mehr erkennbar bzw. bestimmbar. Es handle sich also lediglich um einen Anteil der
Abbildungen im tiefen Prozent- oder gar Promillebereich, der nach Verwischung möglicherweise noch
erkannt werden könne (0.95 % der Aufnahmen von Personen, 1.05 % der Nummernschilder, wobei
diese als erkennbar gälten, wenn bereits drei Nummern zu lesen seien). Selbst wenn von einem etwas
höheren Prozentsatz von 1.6 % (Gesichter) resp. 2.5 % (Nummernschilder) - wie
vom Kläger geltend gemacht wird - ausgegangen wird, sind dies unbestritten verhältnismässig
niedrige Werte. Es ist indes doch auch auf den vom Kläger eingereichten Fachartikel von Wissenschaftlern
der Beklagten 1 (Large-scale Privacy Protection in Google Street View, 2009) zu verweisen, wonach
ein Wirkungsgrad von 89 bzw. 94 bis 96 % bei Gesichtern bzw. Fahrzeugkennzeichen erreicht wird.
Zwar sollen sich diese Zahlen gemäss Ausführungen der Beklagten auf die Erkennungsrate der
Software selber beziehen und von anderen Parametern ausgehen. Der Artikel spricht indessen ausdrücklich
von Verwischung (vgl. Abstract: "... we are able to sufficiently blur more than 89 % of
faces and 94 - 96 % of license plates...").
Wohl kann von einem (Personen ) Bild im juristischen
Sinn erst gesprochen werden, wenn der Abgebildete für Dritte erkennbar, mithin also identifizierbar
ist. Dies ist in der Regel dann der Fall, wenn die Gesichtszüge abgebildet sind. Aber auch ein Augenbalken
oder die Verwischung der Gesichtspartie vermag die Erkennbarkeit nicht ohne Weiteres auszuschliessen;
die abgebildete Person kann auch durch andere Merkmale oder durch die Umstände identifizierbar bleiben.
Dem Erfordernis der Erkennbarkeit ist Genüge getan, wenn die abgebildete Person in ihrem mehr oder
minder grossen Bekanntenkreis erkannt werden kann, wobei zum Bekanntenkreis auch solche Personen gehören,
die sie erst in Zukunft treffen wird und die sich noch an die Abbildung erinnern werden (vgl. Bächli,
a.a.O., S. 28 ff.).
Unabhängig davon, von welchen Zahlen ausgegangen wird,
verbleibt indes ein Anteil, der unverwischt und damit erkennbar ist. Zudem ist, wenn Personen in ihrem
Lebensumfeld aufgenommen wurden, die Wahrscheinlichkeit einer Erkennung durch Bekannte oder Nachbarn
relativ gross, jedenfalls nicht auszuschliessen. Schliesslich lässt sich eine Person, auch wenn
das Gesicht mittels automatischer Software verwischt wurde, je nach Umständen - Ort der
Aufnahme, die konkrete Situation, Kleidung und Haltung der Person - durchaus identifizieren.
Vor allem aber ist die genaue der Zahl der verwischten Gesichter
und Fahrzeugkennzeichen für das Vorliegen von Personendaten letztlich nicht massgebend, weil die
(automatische) Verwischung bei den Rohdaten vorgenommen wird, somit mit der Aufnahme der Bilder, mithin
der Rohdaten bereits ein erste Bearbeitung von Personendaten stattgefunden hat, die Verwischung denn
auch hauptsächlich einen Schritt darstellt, um die Rechtmässigkeit der Datenbearbeitung sicherzustellen
(vgl. vorne E. 4.3.2).
Genauso wenig spielt es für die Frage, ob Personendaten
vorliegen, eine Rolle, dass es insgesamt prozentual - nicht aber absolut - wenige
Fälle sind, in denen tatsächlich eine Person erkennbar und damit bestimmt oder bestimmbar ist.
Diesem Umstand ist vielmehr im Rahmen der Prüfung, ob eine allfällige Persönlichkeitsverletzung
gerechtfertigt werden kann (E. 10 ff.), Rechnung zu tragen.
7.6.3. Die Rohbilder
von Personen sind somit klar als Personendaten zu qualifizieren. Dies gilt aber auch für Fahrzeugkennzeichen
und Abbildungen von Häusern, Gärten und Höfen, da sich auch hier problemlos ein Personenbezug
herstellen lässt. So können Fahrzeugkennzeichen und Häuser ohne grossen Aufwand Personen
zugeordnet werden und es muss auch damit gerechnet werden bzw. es ist nicht auszuschliessen, dass Dritte
ein Interesse an diesen Angaben haben und entsprechend bereit sind, eine Identifizierung vorzunehmen
(vgl. E. 7.5).
Die Beklagten bearbeiten, wie gesehen (siehe vorne E. 4.3.2),
diese Daten aus der ganzen Schweiz und stellen sie im Internet einem grossen Publikum zur Verfügung.
Dieses Vorgehen ist denn auch geeignet, die Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen
zu verletzen; das Vorliegen eines Systemfehlers im Sinne von Art. 29 Abs. 1 Bst. a DSG ist daher zu bejahen
(vgl. E. 1.1).
8.
Nachfolgend
ist die Rechtmässigkeit der Bearbeitung der Personendaten durch die Beklagten zu prüfen. Diese
bestreiten, dass überhaupt eine Persönlichkeitsverletzung erfolge, und machen für den
Fall, dass das Bundesverwaltungsgericht eine Verletzung bejahen sollte, geltend, dass diese durch Einwilligung
der betroffenen Personen sowie überwiegende private wie auch öffentliche Interessen gerechtfertigt
sei bzw. die Personen die fraglichen Daten ohnehin allgemein zugänglich machen würden.
8.1. Wer Personendaten
bearbeitet, darf dabei die Persönlichkeit der betroffenen Personen nicht widerrechtlich verletzen
(Art. 12 Abs. 1 DSG). Insbesondere dürfen Personendaten nicht entgegen den Grundsätzen
von Art. 4 DSG oder ohne Rechtfertigungsgrund gegen den ausdrücklichen Willen der betroffenen
Person bearbeitet werden (Art. 12 Abs. 2 Bst. a und b DSG). Art. 4 DSG verlangt,
dass Personendaten nur rechtmässig bearbeitet werden dürfen (Abs. 1), dass ihre Bearbeitung
nach Treu und Glauben zu erfolgen hat und verhältnismässig sein muss (Abs. 2), dass Daten
nur zu dem Zweck bearbeitet werden, der bei der Beschaffung angegeben wurde, aus den Umständen ersichtlich
oder gesetzlich vorgesehen ist (Abs. 3) und dass die Beschaffung der Daten und insbesondere der
Zweck ihrer Bearbeitung für die betroffene Person erkennbar sein muss (Abs. 4). Ist für
die Bearbeitung von Personendaten die Einwilligung der betroffenen Person erforderlich, so ist diese
Einwilligung erst gültig, wenn sie nach angemessener Information freiwillig erfolgt. Bei der Bearbeitung
von besonders schützenswerten Personendaten oder Persönlichkeitsprofilen muss die Einwilligung
zudem ausdrücklich erfolgen (Abs. 5). Die Grundsätze in Art. 4 Abs. 1 bis 4
DSG definieren positiv ausgedrückt, welche Verhaltensweisen im Rahmen einer Datenbearbeitung per
se eine Verletzung der Persönlichkeit der Betroffenen darstellen (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 2 zu Art. 4 DSG).
8.2. Art. 4 Abs. 1
DSG enthält die an und für sich selbstverständliche Aussage, dass Personendaten nur rechtmässig
beschafft werden dürfen. Obwohl der Wortlaut nur von "beschaffen" spricht, gilt der Grundsatz
für jede Bearbeitung von Daten. Eine Datenerhebung ist immer dann rechtswidrig, wenn ein Verstoss
gegen eine Rechtsnorm vorliegt. Des Weiteren ist sie rechtswidrig, wenn eine Verwendung der Daten durch
den Betroffenen generell bzw. zu einem bestimmten Zweck untersagt wurde oder der eigentliche Zweck bewusst
wahrheitswidrig hinter anderen scheinbar seriösen Zwecken versteckt wird (Maurer-Lambrou/Steiner,
BSK-DSG, Rz. 5 f. zu Art. 4 DSG).
8.2.1. Der Kläger
kommt zum Schluss, dass die Aufnahmen und Veröffentlichung von Bildern aus dem Privatbereich gegen
Art. 28 ZGB verstossen und damit die Datenbearbeitung der Beklagten eine Rechtsverletzung bewirke,
die nicht zulässig sei.
8.2.2. Demgegenüber
weisen die Beklagten dem Rechtmässigkeitsprinzip im vorliegenden Fall keine eigene Bedeutung zu.
Insbesondere würden sie die Persönlichkeit der wenigen betroffenen Personen nicht verletzen
und wenn, dann lediglich in unbedeutender Weise und nur vorübergehend bis zur Entfernung der Bilder
auf erstes Verlangen.
8.2.3. Gemäss
Rechtsprechung und Lehre hat jeder und jede ein (Persönlichkeits-) Recht am eigenen Bild (BGE 129
III 715 E. 4, BGE 127 III 481 E. 3). Prinzipiell darf also niemand ohne seine (vorgängige
oder nachträgliche) Zustimmung abgebildet werden, sei es durch Zeichnung, Gemälde, Fotografie,
Film oder ähnliche Verfahren (BGE 136 III 401 E. 5.2.1; Andreas Meili,
in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 3. Aufl., Basel 2006, N. 19 zu Art. 28 ZGB,
nachfolgend: "BSK-ZGB"). Neben dem Recht am eigenen Bild ist im Bereich des Bildnisschutzes
in der überwiegenden Zahl der Fälle auch die Ehre, die Geheim- oder die Privatsphäre betroffen
(dazu siehe bereits vorne E. 3.3.3; Bächli, a.a.O., S. 59 ff.).
Das Recht am eigenen Bild ist das Selbstbestimmungsrecht,
das vor widerrechtlicher Verkörperung des eigenen Erscheinungsbildes schützt (Bächli,
a.a.O., S. 30 f.). Es umfasst zwei inhaltlich verschiedene
Rechte: Einerseits einen Abwehranspruch gegen gezieltes, auf Identifikation und Ausforschung gerichtetes
Erstellen von Fotos und Videoaufzeichnungen, andererseits ein Recht auf Selbstbestimmung des Menschen
bezüglich der Veröffentlichung des eigenen Bildes, insbesondere des Porträts, und seiner
Verwendung in kommerzieller oder politischer Werbung (Christian Brückner,
Das Personenrecht des ZGB, Zürich 2000, Rz. 628). Gleichermassen
soll das Recht auf Achtung der Privatsphäre (dazu bereits vorne E. 3.3.3) verhindern, dass
jede private Lebensäusserung der Allgemeinheit bekannt wird. Der Einzelne soll sich nicht dauernd
beobachtet fühlen, sondern - in gewissen Grenzen - selber bestimmen dürfen,
wer welches Wissen über ihn haben darf bzw. welche personenbezogenen Begebenheiten und Ereignisse
des konkreten Lebens einer weiteren Öffentlichkeit verborgen bleiben sollen. Da mit Hilfe elektronischer
Datenverarbeitung personenbezogene Informationen in beliebigem Umfang gespeichert, verknüpft und
reproduziert werden können, lassen sich auch an sich harmlose Informationen, die ohne Weiteres der
Öffentlichkeitssphäre zuzurechnen wären, zu eigentlich schützenswerten Persönlichkeitsprofilen
verdichten. Im Bereich des Datenschutzes wird daher das - verfassungsmässig geschützte -
Recht auf informationelle Selbstbestimmung begründet (Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8
Ziff. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten [EMRK, SR 0.101]), das grundsätzlich ohne Rücksicht darauf,
wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, dem Einzelnen die Herrschaft über
seine personenbezogenen Daten zukommen lässt (Rainer
J. Schweizer, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,
Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], 2. Aufl., Zürich 2008, Rz. 37 ff.
zu Art. 13; Jörg Paul Müller/Markus
Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Im Rahmen der Bundesverfassung,
der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 164 ff.; zum Ganzen Hausheer/Aebi-Müller,
a.a.O., Rz. 12.113, 12.123).
Schon allein die Aufnahme des Bildes kann eine Persönlichkeitsverletzung
bedeuten. Die Veröffentlichung des individualisierenden, das heisst nicht rein zufälligen Bildes
ohne Einwilligung des Betroffenen stellt demgegenüber immer eine Persönlichkeitsverletzung
dar, und zwar unabhängig davon, ob bereits die Aufnahme unrechtmässig erfolgte (Hausheer/Aebi-Müller,
a.a.O., Rz. 13.28 ff.). In der Literatur umstritten ist die Behandlung der sog. Staffage,
wenn Personen sozusagen als Beiwerk Teil der Landschaft, Umgebung oder des Ereignisses bilden. Teilweise
werden solche Abbildungen als zulässig erachtet, weil das Bild eines Menschen nicht schlechthin
geschützt werde (Brückner, a.a.O., Rz. 629; Meili,
BSK-ZGB, N. 20 zu Art. 28 ZGB). Es wird aber auch die Meinung vertreten, dem Abgebildeten
könne, soweit er auf dem Bild erkennbar sei, das Rechtsschutzinteresse an einem Veröffentlichungsverbot
nicht generell abgesprochen werden. Eine Persönlichkeitsverletzung sei auch hier gegeben. Die Problematik
könne deshalb nur über eine Interessenabwägung gelöst werden, bei der das Interesse
des Abgebildeten an der Nichtveröffentlichung seines Abbildes dem Interesse der Allgemeinheit an
der Kenntnisnahme des Ereignisbildes gegenübergestellt werden müsse. Die Staffage sei mit anderen
Worten nicht anders zu behandeln als jede Veröffentlichung von Personenbildern, bei der sich im
Einzelfall die Frage nach einem Rechtfertigungsgrund stellen könne (Bächli,
a.a.O., S. 106 ff., 108 mit Hinweisen).
Auch die Aufnahme einer Person in einer misslichen Situation
(z.B. Aufnahme einer Person, die sich in einer Gefahrensituation befindet, oder des Opfers eines Unglücks
oder Verbrechens, Aufnahmen von trauernden Personen am offenen Grab) oder die Veröffentlichung von
Bildern, die den Abgebildeten kompromittieren, verunglimpfen oder in einem ungünstigen Licht erscheinen
lassen, können deren Persönlichkeitsrecht verletzen (Meili,
BSK-ZGB, N. 21 zu Art. 28 ZGB). Schliesslich stellen Aufnahmen aus dem Privatbereich
regelmässig eine Persönlichkeitsverletzung dar (vgl. E. 3.3.3).
8.2.4. Das Vorgehen
der Beklagten, Strassenzüge in der Schweiz abzufahren und fotografisch aufzunehmen, betrifft zweifelsohne
das Recht am eigenen Bild, zumal dabei unbestrittenermassen auch Personen aufgenommen werden. Diese Personen
sind erkennbar im Sinne des Datenschutzgesetzes (vorne E. 7.6 ff.). Fraglich ist, ob sie sozusagen
als Beiwerk zufällig auf den Bildern erscheinen und damit, wie von einem Teil der Lehre vertreten,
ihr Recht am Bild nicht verletzt sein sollte. So könnte bei Aufnahmen von öffentlichen Plätzen,
auf denen sich grössere Massen von Personen aufhalten, oder bei Szenen in Stadtzentren die Ansicht
vertreten werden, dass Personen, die etwa auf dem Bundesplatz in Bern oder der Bahnhofstrasse in Zürich
abgelichtet sind, blosses Beiwerk darstellten. Es liesse sich argumentieren, der Einzelne verschwinde
in einem solchen Bild derart in der Masse, dass er nicht wahrgenommen würde, mithin sein Persönlichkeitsrecht
nicht verletzt sei. Die entscheidende Problematik ist aber, wie der öffentliche Raum abgegrenzt
wird, was alles als solcher zu gelten hat. Die soeben genannten Beispiele, der Bundesplatz oder die Bahnhofstrasse,
werden allgemein als öffentliche Plätze oder Strassen wahrgenommen. Dasselbe trifft auf verschiedene
weitere öffentliche Plätze in Stadtzentren zu, doch wird die Abgrenzung bereits schwierig,
wenn es sich etwa um einen belebten Platz in einem Wohnquartier handelt oder ein Dorfzentrum betroffen
ist. Es ist sodann möglich, dass ein Einzelner auf einem Bild in der Masse verschwindet, es gibt
aber durchaus auch Fälle, wo dies gerade nicht der Fall ist. Ausserdem mag zwar das Stadtzentrum
in der Regel als öffentlicher Bereich angesehen werden, der Einzelne, der aber beispielsweise als
Kunde oder als Inhaber eine Apotheke betritt, dürfte sich in seinem Privatbereich betroffen fühlen.
Ebenso wird eine Quartierstrasse grundsätzlich dem öffentlichen Raum zugeschrieben und von
einem zufälligen Passanten auch als solche wahrgenommen. Für die Menschen, die in dieser Strasse
wohnen, gehört sie jedoch zum privaten Raum. Je nach Blickwinkel verändert sich somit die Zuordnung
zu öffentlichem oder privatem Bereich. Eine klare Abgrenzung, welcher Ort und welche Situation jeweils
noch als sich im öffentlichen Raum abspielend zu betrachten ist, lässt sich nicht ziehen. Insofern
kann nicht verallgemeinernd davon gesprochen werden, im öffentlichen Bereich sei stets von Beiwerk
auszugehen.
Von vorne herein klar sieht es aus bei Aufnahmen in Wohn-
oder Industriequartieren und allgemein weniger belebten Gegenden, aber auch auf öffentlichen Plätzen,
wenn einzelne Personen gut sichtbar auftreten. Hier erscheinen die Personen teilweise sehr deutlich und
können mit der Zoom-Funktion auch näher herangeholt und vergrössert werden. In diesen
Fällen ist die Grenze zu blossem "Beiwerk" überschritten. Vielmehr werden hier die
betroffenen Personen schon beinahe individualisiert, auch wenn dies nicht Zweck der Anwendung ist. Daran
ändert - entgegen den Ausführungen der Beklagten - nichts, dass es der
Betrachter sei, der die Auswahl eines Bildausschnittes treffe. Die Aufnahme und Veröffentlichung
der Bilder, und damit die Verschaffung der Möglichkeit, diese näher zu betrachten, erfolgt
durch die Beklagten.
Zudem überzeugt die Lehrmeinung, wonach das informationelle
Selbstbestimmungsrecht - auch bei allfälligen Staffagen - nicht grundsätzlich
ausgeschlossen sein soll, sondern im Falle einer Persönlichkeitsverletzung vielmehr stets eine Interessenabwägung
vorzunehmen sei. Dabei zeigt sich, dass im vorliegenden Fall das Interesse der Allgemeinheit an der Kenntnisnahme
des Ereignisbildes bzw. das (wirtschaftliche) Interesse der Beklagten am Projekt Google Street View dasjenige
am Recht auf das eigene Bild in keinem Fall zu überwiegen vermag, ist doch eine weitergehende bis
absolute Unkenntlichmachung der Bilder möglich und - wie noch zu sehen sein wird -
verhältnismässig (vgl. dazu E. 8.4.3 f., E. 10.4.6).
Nicht ausgeschlossen ist schliesslich, dass auch missliche
oder anderweitig unangenehme Situationen aufgenommen und für ein grosses Publikum veröffentlicht
werden oder Personen und Fahrzeuge auf Bildern im Bereich von sensiblen Einrichtungen (dazu oben E. 3.3.2)
erscheinen. Die Befürchtung von Betroffenen, dass daraus möglicherweise falsche oder sie persönlich
belastende Schlüsse gezogen werden könnten, ist nicht von der Hand zu weisen. Dasselbe muss
für Gärten und umfriedete Höfe gelten, wie dies der Kläger vorbringt. Auch diese
werden von der Privatsphäre umfasst und es ist - selbst wenn sie gemeinhin von Passanten
wahrgenommen werden können - ein Unterschied, ob sie bloss im Vorbeigehen momentan zur
Kenntnis genommen oder aber auf Fotos aufgenommen und (auf Dauer) im Internet veröffentlicht werden.
Es liegt daher in den meisten Fällen eine Persönlichkeitsverletzung und damit eine Verletzung
des Rechtmässigkeitsprinzips vor.
8.3. Das in Art. 4
Abs. 3 DSG enthaltene Zweckmässigkeitsprinzip besagt, dass Personendaten nur für den Zweck
bearbeitet werden dürfen, welcher bei der Beschaffung angegeben worden ist oder der aus den Umständen
ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist. Der Verwendungszweck der Daten muss bereits bei der Datenbeschaffung
angegeben worden sein oder sonst feststehen (Rosenthal, Handkommentar DSG,
Rz. 20 zu Art. 4 DSG; Maurer-Lambrou/Steiner, BSK-DSG, Rz. 13 f.
zu Art. 4 DSG). Gemäss Erkennbarkeitsprinzip müssen sodann die Beschaffung von Personendaten
und insbesondere der Zweck ihrer Bearbeitung für die betroffene Person erkennbar sein (Art. 4
Abs. 4 DSG). Der betroffenen Person soll es möglich sein zu entscheiden, ob sie sich der Datenbearbeitung
grundsätzlich widersetzen will (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 51
zu Art. 4 DSG).
8.3.1. Der mit den
Kamerafahrten verfolgte Zweck besteht den Beklagten zufolge einzig in der Aufnahme und Veröffentlichung
von Abbildungen von Strassen und Gebäuden sowie in der Erhebung von weiteren Geodaten. Die Abbildung
von Personen oder Fahrzeugen sei lediglich eine ungewollte Nebenerscheinung. Insbesondere sei für
jeden frei zugänglich und breit informiert bzw. Informationen bereitgehalten worden und die Medien
hätten ausgiebig über die Aufnahmen berichtet. Die Aufnahmefahrzeuge seien für potenziell
betroffene Personen als solche nicht nur erkennbar, sondern unübersehbar, und der Zweck (die Publikation
der Bilder) erschliesse sich daraus bereits implizit. Überdies werde nicht verlangt, dass eine betroffene
Person die Datenbeschaffung tatsächlich erkenne; Art. 4 Abs. 4 DSG spreche nur von "erkennbar".
Schliesslich müsse heute jeder, der sich in der Öffentlichkeit bewege, mit Aufnahmen durch
Behörden und Private rechnen.
8.3.2. Nach Meinung
des Klägers reichen die rudimentären Informationen der Beklagten auf ihrer Homepage nicht aus,
damit sämtlichen betroffenen Personen der Zweck der Datenbearbeitung bekannt sein dürfe. Zwar
müsse eine Person, die sich im Gemein- oder Öffentlichkeitsbereich aufhalte, damit rechnen,
(nicht individualisiert) aufgenommen zu werden. Allerdings müsse sie nicht damit rechnen, dass Aufnahmen
aufgearbeitet und anschliessend auf dem Internet veröffentlicht und ausserdem verschiedene technische
Mittel wie Zoom-Funktionen zur Individualisierung einzelner Personen angeboten würden. Es sei den
Betroffenen quasi unmöglich, im Vornherein zu erkennen, ob Bilder von ihnen aufgenommen würden.
Zudem sei dem Erkennbarkeitsprinzip nicht Genüge getan, wenn behauptet werde, die Fahrzeuge seien
gut sichtbar.
8.3.3. Die Beklagten
fahren mit speziell dafür ausgestatteten Personenwagen auf Schweizer Strassen (bzw. nunmehr auch
auf Skipisten oder innerhalb von Gebäuden). Auch wenn die Fahrzeuge nur unauffällig als Google-Fahrzeuge
gekennzeichnet sind, fallen sie mit der Kameraausrüstung auf dem Dach tatsächlich auf. Doch
kann daraus allein ein Passant nicht auf den Zweck dieser Fahrzeuge - Schweizer Strassenzüge
(etc.) systematisch abzufahren und aufzunehmen - schliessen. Noch viel weniger ist ersichtlich
oder erkennbar, dass die getätigten Aufnahmen im Internet veröffentlicht werden sollen. Zwar
geniesst Google Street View auch in der Schweizer Bevölkerung einen hohen Bekanntheitsgrad; doch
bedeutet dies noch nicht, dass jeder und jede darüber informiert ist und, sollte sie einem Fahrzeug
begegnen, dies auch sofort als Google-Fahrzeug, das gerade am Aufnahmen tätigen ist, erkennen kann.
Soweit Kontrollnummern aufgenommen werden, ist der Zweck der Bearbeitung für die betroffene Person
offensichtlich ohnehin nicht erkennbar. Dass die aufgenommenen Bilder von Passanten sodann nicht nur
als Beiwerk anzusehen sind bzw. dass Umfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im Rahmen
einer Interessenabwägung mit den vorab wirtschaftlichen Interessen der Beklagten zu bestimmen ist,
wurde bereits dargelegt (soeben E. 8.2.3 f.; vgl. zur Interessenabwägung hinten E. 10.4 ff.).
Auch vermag die jeweils eine Woche im Voraus erfolgende Information im Internet über aufzunehmende
Gebiete nicht zu genügen. Einerseits kann nicht erwartet werden, dass sich potentiell betroffene
Personen regelmässig (oder überhaupt) auf der Internetseite von Google Street View informieren,
andererseits ist, selbst wenn diese Information zur Kenntnis genommen werden sollte, mit der Kenntnisnahme
als solcher noch keine hinreichende Erkennbarkeit gewährleistet. Die Datenbearbeitung der Beklagten
verletzt damit sowohl das Zweckmässigkeits- als auch das Erkennbarkeitsprinzip.
8.4. Weiter unterstellt
das DSG die Bearbeitung von Personendaten dem Grundsatz von Treu und Glauben sowie dem Verhältnismässigkeitsprinzip
(Art. 4 Abs. 2 DSG). Während ersterem Grundsatz vorliegend keine eigenständige Bedeutung
zukommt, stellt das Verhältnismässigkeitsprinzip einen wichtigen Aspekt dar (vgl. Art. 5
Abs. 2 BV). Ein Verhalten ist demnach verhältnismässig, wenn die Massnahme geeignet ist,
das angestrebte Ziel zu erreichen (Zwecktauglichkeit), und sie diejenige ist, welche den geringst möglichen
Eingriff darstellt. Schliesslich muss sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten
Ziel und dem Eingriff, wahren (vgl. allgemein Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 581 ff.). Aus dem allgemein geltenden Verhältnismässigkeitsgrundsatz
lässt sich für die Datenbearbeitung ableiten, dass ein Datenbearbeiter nur diejenigen Daten
beschaffen und bearbeiten darf, die er für einen bestimmten Zweck objektiv tatsächlich benötigt
und die mit Blick auf den Bearbeitungszweck und die Persönlichkeitsbeeinträchtigung in einem
vernünftigen Verhältnis stehen (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 20
zu Art. 4 DSG; Maurer-Lambrou/Steiner, BSK-DSG, Rz. 9 ff.
zu Art. 4 DSG).
8.4.1. Die Beklagten
vertreten die Ansicht, die Erforderlichkeit der Aufnahmen sei gegeben. Für einen Dienst wie Google
Street View sei es nicht möglich, Aufnahmen von Strassen und Gebäuden zu machen, ohne dass
auch Personen und Fahrzeuge zu sehen seien. Dies sei unvermeidlich und damit erforderlich. Was die Aufnahmehöhe
betreffe, gebiete es gerade der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, die Kameras erhöht
zu montieren, weil andernfalls grössere und mehr Aufnahmen von Gesichtern sowie des Inneren von
Fahrzeugen gemacht würden. Auch im Rahmen der Publikation der Aufnahmen erfolge die Bearbeitung
nur soweit nötig. Die Beklagten hätten eine tiefe Auflösung gewählt, würden
nur Schnappschüsse und keine Videoaufnahmen machen, beschränkten sich auf öffentliche
Strassen, setzten die beste verfügbare Technologie zur Unkenntlichmachung von Gesichtern und Kontrollschildern
ein und würden eine unkomplizierte und rasche Nachbesserung der Anonymisierung bzw. Entfernung der
Bilder bieten. Auch eine Interessenabwägung zeige, dass selbst in den Fällen, in denen eine
Person in ihrem Lebensmittelpunkt aufgenommen werde, keine absolute Anonymisierung verlangt werden könne.
Eine solche wäre - wenn überhaupt - nur mit einem so grossen Aufwand
möglich, dass der mit der Bearbeitung verfolgte Zweck nicht mehr erreichbar sei. Dem stehe gegenüber,
dass Personen höchstens in Einzelfällen noch bestimmbar seien, diese Personen bzw. Kontrollschilder
jeweils nur für einen kleinen Kreis von Personen erkennbar seien, diese Personen die betroffenen
Personen kaum finden würden, jede betroffene Person eine manuelle Nachbearbeitung verlangen könne
und es letztlich um harmlose, banale Bilder von öffentlichen Alltagssituationen gehe, die längst
vergangen und zeitlich nicht zu bestimmen seien. Es sei daher verhältnismässig und für
die allenfalls noch erkennbaren Personen zumutbar, auf die vollständige Unkenntlichmachung jeder
Person bzw. jedes Kontrollschilds zu verzichten.
8.4.2. Im Zusammenhang
mit der Prüfung der Erforderlichkeit bringt der Kläger vor, dass die Kameras auf durchschnittlicher
Kopfhöhe zu montieren seien, damit gewährleistet werde, dass nur Bilder aufgenommen würden,
die von gewöhnlichen Passanten ebenfalls wahrgenommen werden könnten. Im Hinblick auf die Angemessenheit
der Aufnahmen würde die Veröffentlichung von Bildern aus dem Privatbereich die Persönlichkeitsrechte
der betroffenen Personen stärker einschränken, als ein allfälliges öffentliches Interesse
an Google Street View oder das private Interesse der Beklagten dies rechtfertigen würden.
8.4.3. Vorliegend
umstritten ist insbesondere die Frage der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn, das heisst
die Frage, ob die Datenbearbeitung durch die Beklagten in einem vernünftigen Verhältnis steht
zum Eingriff, den diese in die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen bedeutet, mithin ist
eine Abwägung vorzunehmen zwischen den verschiedenen Interessen, wie dies auch im Zusammenhang mit
der Prüfung des Rechtfertigungsgrunds der überwiegenden Interessen zu erfolgen hat (vgl. nachstehend
E. 10.4 ff.). Die sich gegenüberstehenden Interessen sind einerseits das Recht auf Achtung
der Privatsphäre und das Recht am eigenen Bild der betroffenen Personen, andererseits die von den
Beklagten vorgebrachten privaten und öffentlichen Interessen. Auf der einen Seite stehen somit die
Rechte Betroffener, die selber oder deren Häuser, Wohnungen, Fahrzeuge auf Bildern aufgenommen und
auf Google Street View für jedermann frei zugänglich veröffentlicht werden. Auf der anderen
Seite sind die wirtschaftlichen Interessen der Beklagten zu verzeichnen, konkret das Interesse keinen
finanziellen (Mehr-)Aufwand für eine manuelle Unkenntlichmachung von nicht automatisch genügend
verwischten Bildern leisten zu müssen (ausführlich dazu hinten E. 10.4.4 f.).
8.4.4. Die Beklagten
haben, um dem Eingriff in die Persönlichkeitsrechte betroffener Personen gerecht zu werden, verschiedene
Massnahmen getroffen. Im Wesentlichen machen sie mittels automatischer Verwischungstechnologie Fotos
von Gesichtern und Fahrzeugkennzeichen möglichst unkenntlich und bieten eine Widerspruchsmöglichkeit
an, mit der Betroffene die Entfernung oder Verwischung bestimmter Aufnahmen beantragen können. Es
hat sich indessen gezeigt, dass die von den Beklagten getroffenen Massnahmen nicht genügen. Die
Unkenntlichmachung mit der von ihnen verwendeten Technologie reicht, wie gesehen, nicht aus, da immer
wieder Personen und Fahrzeugkennzeichen nicht genügend unkenntlich gemacht werden und somit erkenn-
und bestimmbar bleiben. Umso mehr gilt dies im Bereich von sensiblen Einrichtungen. Hinzu kommt, dass
angesichts der Aufnahmehöhe Einblicke in Gärten und Höfe und teilweise auch in das Innere
von Gebäuden ermöglicht werden, die etwa einem vorbeigehenden Passanten verborgen blieben.
Daran ändert auch das von den Beklagten angebotene
Widerspruchsrecht nicht, da dieses zwangsläufig erst nach einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts
ausgeübt werden kann. Dass sodann in den vergangenen Monaten kaum mehr Löschungsbegehren von
betroffenen Personen eingegangen sind, ist weiter nicht verwunderlich, zumal seit der Vereinbarung der
Parteien vom 16. Dezember 2009 resp. der Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom
23. Dezember 2009 keine neuen Bilder der Schweiz in Google Street View aufgeschaltet wurden. Aber
auch die vorgängigen Informationen der Beklagten über aufzunehmende Gebiete genügen nicht.
So kann den Betroffenen nicht zugemutet werden, sich auf der Website von Google Street View stets über
die aktuell aufzunehmenden Gebiete zu informieren und sich danach zu richten, indem etwa bestimmte Gegenden
während der möglichen Aufnahmedauer gemieden werden.
Für den vorliegenden Fall nicht weiter entscheidend
ist zudem das von den Beklagten mehrfach vorgetragene Argument, andere Anbieter würden Abbildungen
von Personen oder Fahrzeugkennzeichen unverwischt veröffentlichen. Anders als etwa bei Zeitungsartikeln
oder einer Nachrichtensendung werden die Abbildungen auf Google Street View nicht bloss einmal veröffentlicht,
sondern sind und bleiben auf Dauer weltweit per Mausklick abrufbar; zudem stehen sich in diesen Fällen
andere Interessen gegenüber, so etwa das informationelle Selbstbestimmungsrecht gegenüber der
Medienfreiheit. Schliesslich lassen sich diese Bildaufnahmen ganz grundsätzlich in ihrer datenschutzrechtlichen
Bedeutung nicht ohne Weiteres als Vergleich heranziehen.
Bei der Abwägung der Interessen darf schliesslich nicht
ausser Acht gelassen werden, dass es letztlich nicht um ein gänzliches Verbot von Google Street
View, sondern lediglich darum geht, Personenbilder nur unkenntlich gemacht im Internet zu veröffentlichen
resp. nicht ohne eine Zustimmung der betroffenen Personen darüber zu verfügen. Wie im Rahmen
der Prüfung der Rechtfertigungsgründe noch eingehend ausgeführt wird (vgl. hinten E. 10.4.4 ff.),
vermögen sich die Beklagten zudem nur auf eigene wirtschaftliche, mithin vor allem rein finanzielle
Interessen - finanzieller Mehraufwand bei (vereinzelter) manueller Verwischung, Interesse
an Kostenlosigkeit von Google Street View - zu berufen. Es ist denn auch nicht so, dass es
den Beklagten finanziell nicht möglich wäre, das Projekt Google Street View unter umfassender
Berücksichtigung des informationellen Selbstbestimmungsrechts der betroffenen Personen anzubieten,
sie stellen jedoch ihr wirtschaftliches Interesse, den finanziellen Aufwand möglichst gering zu
halten und insbesondere die Kostenlosigkeit von Google Street View für die Benutzerinnen weiterhin
zu gewährleisten, in den Vordergrund. Dies mag aus unternehmerischer Sicht gerechtfertigt erscheinen,
lässt die Datenbearbeitung durch die Beklagten indes in keinem vernünftigen Verhältnis
zum Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen stehen (ausführlich zur Interessenabwägung
hinten E. 10.4 ff.)
8.5. Die Datenbearbeitung
erweist sich somit auch als unverhältnismässig. Folglich verletzen die Beklagten die Grundsätze
der Rechtmässigkeit, der Verhältnismässigkeit, der Zweckmässigkeit und der Erkennbarkeit.
8.6. Art. 4 Abs. 5
DSG regelt den Fall, wo eine Einwilligung für die Datenbearbeitung erforderlich ist, und klärt
den Begriff der Einwilligung. Wie noch zu sehen sein wird (nachfolgend E. 10.5 ff.), liegen
vorliegend keine gültigen Einwilligungen der betroffenen Personen vor.
9.
9.1. Die Beklagten
berufen sich im Weiteren auf Art. 12 Abs. 3 DSG. Danach liege keine Persönlichkeitsverletzung
vor, wenn die betroffene Person die Daten allgemein zugänglich gemacht und eine Bearbeitung nicht
ausdrücklich untersagt habe. Erstere Voraussetzung sei bei Autokennzeichen, Privatstrassen, die
für den öffentlichen Verkehr freigegeben sind, sowie bei Passanten, jedenfalls wenn sie erkennen
würden, dass sie zwecks Veröffentlichung aufgenommen werden sollen und dies zuliessen, klar
gegeben. Einzig der Fall der Aufnahme des Privatbereichs sei kein Fall von Art. 12 Abs. 3 DSG,
wobei bestritten werde, dass Aufnahmen aus dem Privatbereich in relevanter Zahl bzw. überhaupt vorlägen.
Auch die zweite Voraussetzung, das Fehlen einer Widerspruchserklärung, sei erfüllt, da die
Beklagte 1 sämtlichen Widerspruchserklärungen an ihre Adresse sofort nachkomme, das heisst
etwaige widersprochene Aufnahmen nicht mehr abrufbar seien. Es gelte damit - von der Frage
der Aufnahme des Privatbereichs abgesehen - die gesetzliche Vermutung, dass die Aufnahme und
Veröffentlichung von Bildern in Google Street View nicht persönlichkeitsverletzend sei.
9.2. Der Kläger
weist hierzu darauf hin, dass auch dort, wo eine Person sich in der Öffentlichkeit in unpersönlicher
Weise bewege, das heisst weder von einer personenbezogenen Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit ausgehe
noch eine solche wolle, sie nicht annehme, dass sie ihre Personendaten allgemein zugänglich mache.
Mindestens werde es ihr gerade am Willen mangeln, dies zu tun. Die Beklagten könnten deshalb aus
Art. 12 Abs. 3 DSG nichts für sich ableiten.
9.3. Nach der gesetzlichen
Vermutung von Art. 12 Abs. 3 DSG liegt keine Persönlichkeitsverletzung vor, wenn die betroffene
Person die Daten allgemein zugänglich gemacht hat, ohne die Bearbeitung ausdrücklich zu verbieten.
Der Gesetzgeber hat dabei insbesondere an allgemein zugänglich gemachte Daten wie die Personalien
einer Person, ihre Berufsbezeichnung, im Telefonbuch veröffentlichte Adressen oder Telefonnummern,
im Internet aufgeschaltene Ferienfotos, die ohne ein Kennwort angeschaut werden können, sowie an
Daten und Meinungen gedacht, welche die betroffene Person in einer öffentlichen Veranstaltung oder
in den Medien über sich selber bekannt gibt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4086/2007 vom
26. Februar 2008 E. 5.1; weitere Beispiele bei Rosenthal, Handkommentar
DSG, Rz. 54 ff. zu Art. 12 DSG; Rampini, BSK-DSG,
Rz. 16 zu Art. 12 DSG). Personendaten sind also allgemein zugänglich, wenn eine unbestimmte
Zahl von Personen sie ohne wesentliche Hindernisse in Erfahrung bringen kann. Im Falle von Art. 12
Abs. 3 DSG ist dabei jedoch erforderlich, dass die betroffene Person sie mit Wissen und Willen allgemein
zugänglich gemacht hat oder durch einen Dritten zugänglich machen liess. Blosses Dulden der
Handlung eines Dritten, ohne etwas zum Zugänglichmachen beizutragen, genügt indes nicht. Weiss
etwa die betroffene Person, dass sie betreffende Personendaten allgemein zugänglich gemacht werden
sollen (z.B. in Form eines Zeitungsberichts), bleibt sie aber passiv, findet Art. 12 Abs. 3
DSG keine Anwendung (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 54 ff.,
59 zu Art. 12 DSG).
9.4. Im Bereich des
Datenschutzes gilt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (siehe vorne E. 8.2.3). Danach
kommt die Herrschaft über personenbezogene Daten und Bilder jeweils der betroffenen Person zu. Zwar
sind Personen und Autokennzeichen auf einer Strasse grundsätzlich ohne Weiteres zugänglich,
jedoch geht es hier um die besondere Situation, dass Personen nicht bloss auf der Strasse angetroffen
werden, sondern deren Abbildungen im Internet veröffentlicht werden. Deshalb kann das Dulden, sofern
überhaupt von einem Dulden gesprochen werden kann, von Personenaufnahmen durch Google Street View-Fahrzeuge
nicht als Zugänglichmachen gelten. Zunächst dürften die betroffenen Personen in vielen
Fällen gar nicht realisieren, dass sie gerade aufgenommen werden. Sodann besteht nicht die Pflicht
und häufig gar keine Möglichkeit - sofern eine Person das Fahrzeug überhaupt
bemerkt und sich der Aufnahmen und deren spätere Veröffentlichung auf Google Street View auch
bewusst ist - sich in kürzester Zeit von einem sich nahenden Fahrzeug zu entfernen. Hier
kann jedenfalls nicht mehr von einem wissentlichen und willentlichen Zugänglichmachen gesprochen
werden. Daran ändert auch ein allfälliges nicht wahrgenommenes Widerspruchsrecht nichts, genügt
doch ein passives Dulden nicht (vgl. E. 9.3 hiervor). Ebenso liegt, indem Fahrzeuge an Strassenrändern
parkiert oder abgestellt werden, noch kein (aktives) Zugänglichmachen der Fahrzeugkennzeichen im
Sinne von Art. 12 Abs. 3 DSG vor. Bei Aufnahmen von Privatstrassen oder von Strassen, welche
für den Durchgangsverkehr gesperrt sind, sowie vom Privatbereich liegt ohnehin kein willentliches
oder geduldetes Zugänglichmachen vor.
9.5. Art. 12
Abs. 3 DSG kommt entgegen dem Vorbringen der Beklagten somit nicht zum Tragen.
10.
Zu
prüfen bleibt somit, ob für das Vorgehen der Beklagten ein Rechtfertigungsgrund gegeben ist.
Eine Persönlichkeitsverletzung lässt sich nach Art. 13 Abs. 1 DSG durch Einwilligung
des Verletzten, ein überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder Gesetz rechtfertigen.
10.1. Die Beklagte 1
macht mit Bezug auf Art. 13 DSG geltend, sie habe ein wirtschaftliches Interesse daran, die zur
Diskussion stehenden Aufnahmen zu tätigen und in Google Street View so zu publizieren, wie sie es
heute tue. Ihr wirtschaftliches Interesse bestehe zunächst in der Möglichkeit, im Rahmen ihres
Online-Gesamtangebots auch attraktive Kartenanwendungen anzubieten. Weiter wolle sie möglichst viel
attraktiven Platz für das Verkaufen von Werbung schaffen, was eine ihrer wichtigsten Einnahmequellen
sei. Schliesslich sei sie darauf angewiesen, durch Kamerafahrten eigenes Kartenmaterial erstellen zu
können, um einerseits Lizenzkosten einzusparen und andererseits neue Anwendungen, wie Navigationssysteme
für Europa, auf den Markt zu bringen; ein sehr wichtiger Zukunftsmarkt und daher von strategischer
Bedeutung. An diesen Geschäftsplänen bestehe nebst diesem privaten Interesse überdies
ein erhebliches öffentliches Interesse, da die Beklagte 1 durch ihre Aktivitäten für
Wettbewerbsdruck sorge, etwa im Markt für Navigationssysteme. Eine Gutheissung der Klage würde
diesen Wettbewerb grundsätzlich in Frage stellen und in weiteren Märkten für Wettbewerbsverzerrungen
sorgen. Zudem gebe es zahlreiche natürliche und juristische Personen sowie Gemeinwesen, die Google
Street View für ihre Zwecke einsetzten und damit ebenfalls ein praktisches, wirtschaftliches oder
sonst wie gelagertes berechtigtes Interesse hätten. Insbesondere hätten diese ein Interesse
daran, dass Google Street View weiterhin kostenlos bleibe. Auf der anderen Seite könnten lediglich
die Datenschutzinteressen von Besitzern oder Bewohnern von Häusern angeführt werden, in Fällen,
wo zwar keine Personen zu sehen seien, die Aufnahme aber entweder einen Privatbereich berühre oder
sie von einer (nicht-öffentlichen) Privatstrasse aus unbefugt hergestellt worden sei.
Eine Interessenabwägung lasse die von der Beklagten
praktizierte Datenbearbeitung ohne Weiteres gerechtfertigt erscheinen. So sehe bereits Art. 13 Abs. 2
Bst. e DSG ein überwiegendes Interesse für jene Personen vor, die auf den in Google Street
View publizierten Bildern nicht mehr bestimmbar seien, was auf die Mehrheit zutreffe. Für jene Einzelfälle,
in denen Personen trotz aller Vorkehrungen möglicherweise noch bestimmbar seien, gelte dies ebenfalls,
da diese lediglich für nahestehende oder eingeweihte Personen bestimmbar seien. Aber auch wenn Art. 13
Abs. 2 Bst. e DSG enger ausgelegt werde, sei eine Rechtfertigung möglich. Die privaten
und öffentlichen Interessen der Beklagten und der zahlreichen Benutzer des Online-Dienstes würden
überwiegen, wenn - was vorliegend zutreffe - die aus der Datenbearbeitung
resultierende Persönlichkeitsverletzung unter Berücksichtigung aller Umstände ein richtiges
Mittel für einen richtigen Zweck sei. Die tangierten Datenschutzinteressen hätten durch die
Massnahmen der Beklagten auf ein Minimum reduziert werden können, das ohne Weiteres als vertretbar
erscheine: Personen seien, wenn überhaupt, nur in Einzelfällen bestimmbar, es handle sich um
harmlose Aufnahmen von öffentlichen Alltagssituationen mit beschränkter Auflösung, die
betroffenen Personen seien nur für wenige, ihnen ohnehin nahestehenden Personen überhaupt bestimmbar
und als problematisch erkannte Bilder könnten weiterhin ohne Verzug gelöscht bzw. unkenntlich
gemacht werden. Die Datenbearbeitung erscheine auch insgesamt als verhältnismässig: Es werde
ein berechtigter Zweck verfolgt, der Eingriff in die Persönlichkeit der betroffenen Personen sei
zur Erreichung des Zwecks geeignet und erforderlich, und der Zweck und die Mittel der Datenbearbeitung
seien so ausgestaltet, dass sie den Interessen eines jeden Beteiligten in Anbetracht ihrer Schutzwürdigkeit
mindestens angemessen Rechnung tragen würden.
10.2. Der Kläger
vertritt demgegenüber die Meinung, dass die von den Beklagten angewandte technische Lösung
des Unkenntlichmachens aufgrund der zahlenmässig hohen zu erwartenden Fehlerquote nicht ausreiche,
damit Art. 13 Abs. 2 Bst. e DSG zur Anwendung kommen könne. Zudem sei ein vollständiges
Unkenntlichmachen von Gesichtern und Fahrzeugkennzeichen unabdingbar, da nicht ausgeschlossen sei, dass
eine betroffene Person auch auf einem stark frequentierten öffentlichen Platz erkannt werden könne.
In der Umgebung des Lebensmittelpunktes seien Veröffentlichungen von Personen schliesslich gänzlich
unzulässig.
Zweifelsohne existiere an Google Street View ein gewisses
öffentliches Interesse, jedoch nicht im rechtlichen Sinn. So gehe es nicht darum, das Wohl der Allgemeinheit
zu schützen und zu fördern und die Anliegen der staatlichen Gemeinschaft wahrzunehmen. Die
vage Hoffnung auf eine sich allenfalls als Nebeneffekt einstellende tourismusfördernde Wirkung könne
nicht durch harte Daten belegt werden. Vielmehr würden die Beklagten mit Google Street View einen
wirtschaftlichen Nutzen verfolgen. Inwiefern diese kommerziellen Interessen das schützenswerte Interesse
an der Privatsphäre der betroffenen Personen überwiegen sollen, sei aber nicht erkennbar.
10.3. Das DSG bezweckt
den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden
(Art. 1 DSG). Es ergänzt und konkretisiert damit den bereits durch das Zivilgesetzbuch gewährleisteten
Schutz (BGE
127 III 481 E. 3.a.bb mit Hinweis). Art. 13 Abs. 1 DSG übernimmt in diesem Sinne
den in Art. 28 Abs. 2 ZGB verankerten Grundsatz. Trotz der identischen Formulierung der beiden
Bestimmungen besteht in Bezug auf das Verfahren aber ein Unterschied. Während sich im Zivilprozess
grundsätzlich zwei Parteien gegenüber stehen (der mutmasslich in seiner Persönlichkeit
Verletzte und der mutmassliche Verletzer), geht es vorliegend darum zu prüfen, ob die Empfehlung
des EDÖB begründet ist (Art. 29 Abs. 3 DSG).
Nach Art. 13 Abs. 1 DSG ist eine Verletzung der
Persönlichkeit widerrechtlich, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein überwiegendes
privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt ist. Abs. 2 zählt
exemplarisch Situationen auf, in denen ein überwiegendes Interesse der bearbeitenden Person in Betracht
fällt, so etwa wenn Personendaten zu nicht personenbezogenen Zwecken insbesondere in der Forschung,
Planung und Statistik bearbeitet und die Ergebnisse so veröffentlicht werden, dass die betroffenen
Personen nicht bestimmbar sind (Art. 13 Abs. 2 Bst. e DSG). Demnach kommt ein überwiegendes
Interesse der bearbeitenden Person nur in Frage, wenn die veröffentlichten Bilder nicht bestimmbar
sind.
10.4. Die Beklagten
stützen sich hauptsächlich auf den Rechtfertigungsgrund der überwiegenden privaten und
öffentlichen Interessen und machen mit Bezug auf Art. 13 Abs. 2 Bst. e DSG geltend,
die betroffenen Personen seien bei der Veröffentlichung (mehrheitlich) nicht bestimmbar (vgl. dazu
E. 7 ff.). Zwar trifft es zu, dass ein Grossteil von Gesichtern und Fahrzeugkennzeichen verwischt
werden, doch hat sich gezeigt, dass diese teilweise offensichtlich nicht oder nicht genügend unkenntlich
gemacht wurden. In diesen Fällen kann Art. 13 Abs. 2 Bst. e DSG daher schon gar nicht
zum Zuge kommen.
10.4.1. Als überwiegende
private Interessen kommen in erster Linie Interessen des Datenbearbeiters oder Inhabers der Datensammlung
in Frage. Aber auch Interessen von Dritten oder sogar der betroffenen Personen selbst können die
Datenbearbeitung unter Umständen rechtfertigen. Grundsätzlich kann jedes schützenswerte
Interesse, das heisst jedes Interesse von allgemein anerkanntem Wert, berücksichtigt werden (Rosenthal,
Handkommentar DSG, Rz. 6 ff. zu Art. 13 DSG; Corrado Rampini,
BSK-DSG, Rz. 20 ff. zu Art. 13
DSG). Hinweise, was als schützenswertes Interesse gilt, liefern die Beispiele in Art. 13 Abs. 2
und Art. 6 Abs. 2 DSG. Auch rein wirtschaftliche Interessen, wie beispielsweise das Interesse
daran, eine Datenbearbeitung möglichst effizient zu gestalten oder die eigenen Geschäftsabläufe
zu optimieren, zählen grundsätzlich dazu. Ebenso kann Gewinnstreben ein schützenswertes
Interesse darstellen (Rosenthal, Handkommentar DSG, Rz. 10 zu Art. 13
DSG; a.M. Rampini, BSK-DSG,
Rz. 22 zu Art. 13 DSG). Ob tatsächlich ein legitimes Mittel eingesetzt und damit ein schützenswertes
Interesse verfolgt wird, hängt dagegen vom Zweck der Datenbearbeitung ab und ist eine andere Frage.
10.4.2. Beim Begriff
des öffentlichen Interesses handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Öffentliche
Interessen können materieller oder ideeller Natur sein. Zu den wichtigsten Gruppen öffentlicher
Interessen gehören polizeiliche, planerische, soziale und sozialpolitische sowie - in
Sonderstellung - fiskalische Interessen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 535 ff.). Als Rechtfertigungsgrund nach Art. 13 DSG spielen sie in der Praxis
gegenüber den privaten Interessen eine untergeordnete Rolle. Zum einen bestehen für öffentliche
Interessen häufig gesetzliche Regelungen, die eine Datenbearbeitung auch ohne Interessenabwägung
rechtfertigen, zum anderen liegt zumeist, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse gegeben
ist, auch ein überwiegendes privates Interesse vor (Rosenthal, Handkommentar
DSG, Rz. 20 zu Art. 13 DSG; Rampini, BSK-DSG,
Rz. 47 zu Art. 13 DSG).
10.4.3. Den privaten
und öffentlichen Interessen, die für die Datenbearbeitung sprechen, sind die berechtigten Interessen
der betroffenen Personen gegenüberzustellen; es ist folglich eine Interessenabwägung vorzunehmen.
Eine solche umfasst die folgenden drei Gedankenschritte: Die konkreten Interessen sind zu ermitteln,
mithilfe rechtlich ausgewiesener Massstäbe zu beurteilen und schliesslich zu optimieren, so dass
sie mit Rücksicht auf die Beurteilung, die ihnen zuteil wurde, im Entscheid möglichst umfassend
zur Geltung gebracht werden können (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 213). Wie das Bundesgericht
jüngst festgehalten hat, dürfen Rechtfertigungsgründe beim Verstoss gegen die Grundsätze
von Art. 4 DSG nur mit grosser Zurückhaltung bejaht werden (BGE 136 II 508 E. 6.3.1 mit
Verweis auf E. 5.2 ff.).
10.4.4. Als überwiegendes
privates Interesse stützen sich die Beklagten in erster Linie auf ihr eigenes wirtschaftliches Interesse
am Betrieb von Google Street View, insbesondere daran, ihre Position im Bereich von Online-Kartenanwendungen
auszubauen und mit Anwendungen, wie etwa Navigationssystemen, in neue Märkte einzusteigen. Damit
verbunden ist eine wichtige Einnahmequelle für das Unternehmen, der Verkauf von Werbefläche.
Indem das Kartenmaterial selber beschafft wird, werden zudem weitere Kosten gespart.
Als öffentliche Interessen machen die Beklagten einerseits
den Wettbewerbsdruck geltend, der durch ihr Angebot erzielt werde, andererseits weisen sie auf die Interessen
zahlreicher Privater, Unternehmen und Gemeinwesen an der Verwendung ihres Online-Dienstes. Letztere stellen
indes keine öffentlichen Interessen dar. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eigene wirtschaftliche
Interessen der Beklagten vor allem finanzieller Art. Die Beklagten vermögen sich somit einzig auf
ihre privaten Interessen zu berufen.
10.4.5. Diesen Interessen
der Beklagten stehen jene der von der Datenbearbeitung Betroffenen gegenüber. Im Vordergrund steht
ihr Persönlichkeitsrecht, insbesondere das Recht am eigenen Bild und auf informationelle Selbstbestimmung
(ausführlich dazu siehe vorne E. 8.2.3). Das Interesse, nicht in der eigenen Persönlichkeit
verletzt zu werden, ist dabei immer schützenswert (Rosenthal, Handkommentar
DSG, Rz. 11 zu Art. 13 DSG; Rampini, BSK-DSG,
Rz. 23 zu Art. 13 DSG).
Ebenfalls gilt es bei der Interessenabwägung nach Art. 13
Abs. 1 DSG zu beachten, dass dem EDÖB im Verfahren nach Art. 29 DSG eine besondere Stellung
zukommt. Der EDÖB handelt hier in einem Rahmen, welcher über das reine Zweiparteienverhältnis
hinausgeht, und bezweckt mit seiner Empfehlung resp. der Klage an das Bundesverwaltungsgericht die Verteidigung
der Rechte einer Vielzahl von Personen. Sein Tätigwerden dient damit letztlich dem öffentlichen
Interesse (vgl. BGE 136 II 508 E. 6.3.2).
10.4.6. Angesichts
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach überwiegende private oder öffentliche Interessen
nur zurückhaltend zu bejahen sind (siehe hiervor E. 10.4.3, 10.4.5), vermögen die angeführten
wirtschaftlichen Interessen nicht zu genügen. Die Beklagten nehmen im Interesse ihres wirtschaftlichen
Erfolgs die allfällige Verletzung der Persönlichkeitsrechte zahlreicher Personen in Kauf. Dabei
geht es nicht darum, dass sie ihren Online-Dienst nicht ohne Rücksicht auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht
der Betroffenen anbieten könnten. Vielmehr wären allfällige Persönlichkeitsverletzungen
vermeidbar, würden aber einen finanziellen Mehraufwand für die Beklagten nach sich ziehen,
weil sie die Bilder teilweise manuell unkenntlich machen müssten. Der Mehraufwand würde indes
die die wirtschaftliche Existenz der Beklagten offensichtlich nicht in Frage stellen; dies wird von den
Beklagten auch nicht geltend gemacht, aber auch das Projekt als solches wäre letztlich nicht gefährdet.
Sollten der Vorgang der manuellen Verwischung mit derart hohem Mehraufwand verbunden sein, wie dies die
Beklagten geltend machen, wäre überdies eine Kostenüberwälzung auf die Benutzer von
Google Street View nicht ausgeschlossen, gibt es doch keinen Grund, dass die Anwendung kostenlos angeboten
werden muss. Die Vermeidung von finanziellem Mehraufwand sowie das kostenlose und damit wirtschaftlich
attraktive Anbieten von Google Street View sind grundsätzlich als gewinnstrebige Interessen der
Beklagten anzuerkennen, vermögen aber diejenigen der betroffenen Personen nicht zu überwiegen.
Die Kostenlosigkeit von Google Street View lässt sich denn auch nicht als überwiegendes privates
oder gar öffentliches Interesse anführen (vgl. vorne E. 10.4.4). Genauso wenig vermag
der angeblich erzeugte Wettbewerbsdruck durch Google Street View die Persönlichkeitsrechte der betroffenen
Personen zu überwiegen.
10.4.7. In diesem
Zusammenhang ist auch auf die Beweisanträge der Beklagten einzugehen. Diese beantragen mit Eingabe
vom 15. November 2010 die Einholung eines gerichtlichen Gutachtens zur Verifikation der Aussagen
des Memorandums "Improvements of Google's face and license plate detectors " (Klageantwort
Beilage 41). Sie wollen damit die Zuverlässigkeit der automatischen Verwischungstechnologie
feststellen lassen. Des Weiteren beantragen sie ein Gutachten der ETH Zürich betreffend mögliche
Alternativen zur derzeit verwendeten Verwischungstechnologie, wie dies der Kläger in seiner Stellungnahme
gefordert habe. Der Kläger schliesst sich diesen Anträgen an.
Wie die vorgängigen Ausführungen gezeigt haben,
überwiegen die wirtschaftlichen bzw. finanziellen Interessen diejenigen der betroffenen Personen
nicht. Die Beklagten sind vielmehr gefordert, die (allenfalls absolute) Anonymisierung nötigenfalls
auch manuell zu gewährleisten. Allfällige Alternativen zur aktuellen automatischen Verwischungstechnologie
der Beklagten betreffen so denn auch lediglich ihre eigenen finanziellen Interessen, berühren aber
die festgestellte Unrechtmässigkeit der Datenbearbeitung nicht.
Gleichermassen ist auch der dritte Beweisantrag der Beklagten,
ein Gutachten verfassen zu lassen zur Wirksamkeit und zu Kosten einer manuellen Kontrolle der Street
View Bilder, insbesondere bei Outsourcing in Länder mit tiefem Lohnniveau, abzuweisen. Dieser Antrag,
den bereits der Kläger anlässlich der Vorbereitungsverhandlung am Bundesverwaltungsgericht
vorgebracht hat, beschlägt die finanziellen Interessen der Beklagten, welche gegenüber den
Interessen der Betroffenen als weniger gewichtig einzustufen sind. Den Beklagten steht es vor allem offen,
ihren allfällig höheren finanziellen Aufwand bei einer manuellen Verwischung ohne Weiteres
durch eine Kostenerhebung für ihre Dienste zu decken. Im Übrigen stellt die Auslagerung manueller
Arbeiten in Tieflohnländer zur Einhaltung schweizerischen Datenschutzvorgaben keine Lösung
dar.
10.5. Die Beklagten
machen des Weiteren geltend, es liege zumindest implizit eine Einwilligung der Betroffenen vor, weil
die Kamerafahrten bekannt seien und jeweils vorab darüber informiert werde.
10.5.1. Art. 13
Abs. 1 DSG sieht als weiteren Rechtfertigungsgrund die Einwilligung des Verletzten vor. Der Begriff
der Einwilligung richtet sich nach Art. 4 Abs. 5 DSG. Die Einwilligung erfordert, dass die
betroffene Person in den Grundzügen über Gegenstand, Zweck und Umfang der beabsichtigten Datenbearbeitung
aufgeklärt sein muss, damit sie die Konsequenzen der Einwilligung abschätzen kann. Eine stillschweigende
Zustimmung darf nur angenommen werden, wenn und soweit beispielsweise ein Vertrag die Bearbeitung von
Personendaten zwingend mit sich bringt und mit Vertragsschluss stillschweigend die Zustimmung zur erforderlichen
Datenbearbeitung erteilt wurde. Noch grössere Zurückhaltung ist bei einer mutmasslichen, hypothetischen
Einwilligung geboten. Eine solche wird in der Lehre nur in Notsituationen, wie etwa bei einem bewusstlosen
Patienten, als zulässig erachtet (Rampini, BSK-DSG,
Rz. 3 ff. zu Art. 13 DSG).
10.5.2. Von einer
Einwilligung der betroffenen Personen kann im vorliegenden Fall nicht ausgegangen werden, weil die Fotoaufnahmen
in der Regel ohne deren Wissen erfolgen, eine Einwilligung daher von vornherein ausgeschlossen ist. Weiter
zielt das Argument der Beklagten ins Leere, ihre Fahrzeuge seien gut sichtbar und die Aufnahme von Fotografien
weitläufig bekannt, weshalb - sofern jemand nicht aufgenommen werden wolle -
ausweichen resp. ein Löschungsbegehren stellen könne. Einerseits sind die Kamerafahrzeuge teilweise
schlecht oder erst zu spät sichtbar oder, im Falle eines (Kennzeichen eines) parkierten Fahrzeugs,
für den Fahrzeughalter gar nicht erkennbar. Andererseits besteht nicht immer die Möglichkeit,
rechtzeitig auszuweichen, um nicht auf das Bild zu gelangen. Ausserdem dürften viele der Aufnahmen
ganz ohne Kenntnis der Betroffenen erfolgen. Von einer stillschweigenden oder gar mutmasslichen Einwilligung
kann daher keine Rede sein (vgl. schon E. 9.4).
10.6. Ein überwiegendes
privates oder öffentliches Interesse der Beklagten ist somit nicht auszumachen. Da auch keine Einwilligung
der Betroffenen besteht, ist kein Rechtfertigungsgrund nach Art. 13 DSG gegeben. Die festgestellte
Persönlichkeitsverletzung durch das Vorgehen der Beklagten lässt sich demnach nicht rechtfertigen.
11.
Bei
diesem Ergebnis ist in Bezug auf die Rechtsbegehren Folgendes festzuhalten:
Die Rechtsbegehren 1 und 2 sind ohne Weiteres gutzuheissen.
Die Beklagten haben demnach darum besorgt zu sein, sämtliche Gesichter und Kontrollschilder unkenntlich
zu machen, bevor die Bilder im Internet veröffentlicht werden. Im Bereich von sensiblen Einrichtungen,
jedenfalls soweit sie der Kläger benennt (Frauenhäuser, Altersheime, Gefängnisse, Schule,
Sozial- und Vormundschaftsbehörden, Gerichte und Spitäler), sind die Bilder überdies soweit
zu anonymisieren, dass nebst den Gesichtern auch weitere individualisierende Merkmale wie Hautfarbe,
Kleidung, Hilfsmittel von körperlich behinderten Personen etc. nicht mehr feststellbar sind.
Zu den Rechtsbegehren 5 und 6 ist zu präzisieren,
dass betreffend die Information über geplante Aufnahmeorte ein Hinweis auf der Startseite von Google
Maps nicht genügt, sondern darüber hinaus auch in lokalen Presseerzeugnissen darüber zu
orientieren ist, zumal es potentiell betroffene Personen gibt, die das Internet nicht nutzen, und selbst
für den grösseren Teil der Bevölkerung, die das Internet regelmässig nutzen dürfte,
eine regelmässige Konsultation von Google Maps - nur um auf allfällige Aufnahmegebiete
aufmerksam zu werden -, nicht zumutbar ist. Gleiches gilt in Bezug auf Aufschaltungen von
Aufnahmen im Internet.
Ebenfalls ist das Rechtsbegehren 3 insoweit zu präzisieren,
als Bilder, die Privatbereiche wie umfriedete Gärten oder Höfe zeigen, die
dem Anblick eines gewöhnlichen Passanten verschlossen bleiben, nicht aufgenommen werden dürfen,
allenfalls die Aufnahmehöhe entsprechend anzupassen ist, resp. solche bereits vorhandenen Bilder
aus Google Street View entfernt werden oder eine Einwilligung einzuholen ist.
Dagegen ist es nicht notwendig, Aufnahmen aus Privatstrassen
ohne Einwilligung generell zu untersagen (Rechtsbegehren 4). Vielmehr muss auch hier gelten, dass Aufnahmen
und deren Veröffentlichung zulässig sind, sofern sie hinreichend unkenntlich gemacht worden
sind und keine Privatbereiche im Sinne von Rechtsbegehren 3 zeigen.
12.
Zusammenfassend
ergibt sich, dass der EDÖB zum Erlass der umstrittenen Empfehlung an die Beklagten zuständig
war und diese zu Recht - sowohl gegenüber der Beklagten 1 als auch gegenüber
der Beklagten 2 - ausgesprochen hat. Die Datenbearbeitung durch die Beklagten verstösst
gegen die Bearbeitungsgrundsätze des DSG und lässt sich nicht durch überwiegende private
oder öffentliche Interessen rechtfertigen. Die Klage des EDÖB erweist sich daher sowohl als
rechtmässig als auch als verhältnismässig und ist demnach im Sinne der die Rechtsbegehren
teilweise präzisierenden Erwägungen gutzuheissen.
13.
Gemäss
Art. 69 Abs. 1 BZP entscheidet das Gericht über die Prozesskosten von Amtes wegen nach
den Art. 65, 66 und 68 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110).
13.1. Die Gerichtskosten
bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen
für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für
Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen. Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert,
Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie
beträgt in der Regel zwischen 200 - 5000 Franken in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse
(Art. 65 Abs. 1 bis 3 Bst. a BGG). Im vorliegenden Klageverfahren wurde eine Zwischenverfügung
betreffend den Vergleich über die beantragten vorsorglichen Massnahmen erlassen, ein dreifacher
Schriftenwechsel sowie eine Vorbereitungs- und eine Hauptverhandlung durchgeführt. Die Angelegenheit
erwies sich als komplex und anspruchsvoll, und die Beklagten befinden sich als in der Computertechnologie
führende, international tätige Unternehmen in einer guten finanziellen Lage.
Nach Art. 66 BGG werden die Gerichtskosten in der Regel
der unterliegenden Partei auferlegt. Vorliegend besteht kein Anlass, von dieser Regel abzuweichen. Die
Verfahrenskosten, die auf Fr. 5'000.-- bestimmt werden, sind daher - zumal die Beklagten
im Wesentlichen unterliegen - diesen vollumfänglich aufzuerlegen.
13.2. Gemäss
Art. 68 Abs. 2 BGG wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden
Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Bund, Kantonen und Gemeinden
sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird indessen in der Regel keine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 68
Abs. 3 BGG). Demnach steht vorliegend weder den mehrheitlich unterliegenden Beklagten noch dem obsiegenden
Kläger eine Parteientschädigung zu.