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Art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost; art. 2 CEDAW – obbligo di promuovere la parità – abolizione commissione per le pari opportunità uomo/donna ZG
Il Canton Zugo conobbe un ufficio per la parità uomo-donna introdotto nel 1991 e abolito nel mese di agosto 1995. Nel mese di novembre 1998 il Gran Consiglio decise di formare una commissione per la parità donna-uomo, per la durata di 4 anni e con un budget di fr. 100’000.00. La commissione iniziò i lavori nel mese di agosto 1999 e nel 2002 e 2006 il mandato venne prorogato di altri 4 anni, fino al 31.12.2010.
Nel febbraio 2010, il Consiglio di Stato propose di portare avanti la commissione come “commissione per le pari opportunità uomo-donna” per la durata di 8 anni. Dopo aver verificato diverse varianti e alternative, il 28.10.2010 il Gran Consiglio respinse il progetto. La commissione venne pertanto abolita senza che fossero state adottate misure alternative.
Contro questa decisione, svariate organizzazioni e individui presentano ricorso al Tribunale federale. Postulano l’annullamento della decisione del Gran Consiglio e chiedono di obbligare il Canton Zugo a dare seguito agli obblighi derivanti dalla costituzione federale, cantonale e dalla CEDAW per promuovere la parità effettiva tra uomo e donna, mediante il mantenimento risp. la creazione di basi legali adeguate per l’istituzione di una commissione o ufficio che dia seguito a questi obblighi.
Decisione impugnabile:
nessuna; la decisione di non costituire/mantenere una commissione per le pari opportunità non è una decisione impugnabile, dato che la commissione esistente è stata sciolta per decadenza dei termini; la decisione di non costituire un’alternativa non ha effetto di blocco, ritenuto che il Gran Consiglio può, in ogni momento, decidere la creazione di una commissione ecc. Non vi è pertanto un interesse legittimo all’annullamento della decisione del 28.10.2010 (consid. 1).
Denegata o ritardata giustizia? (in ordine)
l’art. 94 LTF (ricorso per denegata o ritardata giustizia) vale anche in caso di inattività del legislatore? Un’eventuale pretesa nei confronti del legislatore di diventare attivo non si basa sull’art. 29 Cost, ma sulla norma che contiene l’obbligo di legiferare. (consid. 2.4)
Legittimazione attiva: le ricorrenti hanno esposto non solo “se”, ma anche “come” il legislatore deve agire. Dato che le ricorrenti individuali risiedono nel Canton Zugo hanno potenzialmente un interesse legittimo. (in analogia con la giurisprudenza relativa all’art. 83 lit. c cifra 2 LTF) (consid. 2.5-2.6).
Obbligo di agire (nel merito)
L’art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost contiene un mandato per la creazione della parità effettiva nella realtà sociale, mandato rivolto alla Confederazione, ai Cantoni e ai Comuni. Questo mandato coinvolge non solo il legislatore, ma anche l’amministrazione e la giustizia. L’art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost. contiene un mandato di organizzazione sociale alfine di sopprimere stereotipi e strutture discriminatorie. Non è sufficiente vietare la discriminazione delle donne da parte di privati (per esempio nel mondo del lavoro), ma sono necessarie misure mirate per eliminare l’immagine di ruoli stereotipati, modelli di comportamento istituzionalizzati e gli svantaggi che ne derivano e per avviare un cambiamento della mentalità nella società.
La Costituzione tuttavia non indica quali misure sono necessarie, lasciando un ampio margine di apprezzamento (consid. 3.1).
La CEDAW concretizza e completa il mandato contenuto nell’art. 8 cpv. 3 Cost. Anche se le sue disposizioni (con alcune eccezioni) non sono direttamente applicabili, la convenzione non costituisce soltanto delle dichiarazioni d’intento politiche e morali, ma forma parte dell’ordinamento giuridico oggettivo. Inoltre, le norme della convenzione sono rilevanti per un’interpretazione conforme del diritto interno. (consid. 3.2).
Obbligo del legislatore di agire (nel concreto)
L’art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost nonché la CEDAW, in particolare agli art. 7 ss., non lasciano agli Stati margine di apprezzamento a sapere “se” devono agire, ma soltanto “come” devono agire.
Segue un’esposizione della situazione delle donne in Svizzera e nel Canton Zugo in particolare (formazione, posizione professionale, salari, grado d’impiego, strutture di accoglienza extrafamigliare, politica). (consid. 4).
Misure idonee
I Cantoni non hanno alcun obbligo di creare commissioni o uffici specifici (obbligo previsto solo dalla LPar per quanto riguarda la Confederazione), ma devono determinare chi é chiamato a promuovere la parità, con quali competenze e risorse.
La creazione di un ufficio o di una commissione non è l’unica soluzione immaginabile. Altre possibilità possono essere: ogni direzione analizza, per il proprio campo di competenza, quali conseguenze possono avere progetti legislativi e decisioni politiche in relazione all’obiettivo della parità effettiva tra i sessi. Ciò può essere realizzato mediante l’adozione di direttive, l’introduzione di una procedura di controlling, procedure speciali di consultazione, la formazione mirata dei quadri, l’assunzione di delegati alla parità nelle direzioni, unitamente ad un coordinamento centrale (per esempio a cura della cancelleria). La maggior parte di queste misure rientrano nelle competenze del Consiglio di Stato e possono essere realizzate anche senza interventi legislativi. (consid. 5.2).
Analisi dei vari enti citati dal Canton Zugo: non hanno un mandato di promozione della parità tra i sessi oppure sono privati. Non è chiaro se, in che forma e da parte di chi, dopo l’abolizione della commissione, verranno elaborati, sostenuti e finanziati progetti per promuovere la parità.
La rinuncia ad ogni misura per la realizzazione della parità è contraria alla costituzione. (consid. 5).
Portata della raccomandazione no. 28 relativa all’art. 2 CEDAW di gennaio 2011
Nel mese di gennaio 2011 la Commissione CEDAW ha adottato la raccomandazione no. 28 concernente gli obblighi fondamentali degli stati contraenti derivanti dall’art. 2 CEDAW, che rileva tra l’altro:
“… Inoltre, la politica deve fare in modo che degli organismi solidi e mirati (un dispositivo nazionale di promozione della condizione femminile), emanazione del potere esecutivo, siano incaricati di prendere iniziative, di coordinarle e di supervisionare l’adozione e la realizzazione dei testi di legge, politiche e programmi necessari per dare seguito agli obblighi che la Convenzione impone agli Stati contraenti. Questi organismi devono essere abilitati a fornire consigli e studi direttamente alle alte sfere dello Stato. La politica dovrà parimenti prevedere la creazione di organismi indipendenti di osservazione, quali istituti nazionali di difesa dei diritti dell’uomo o una commissione femminile indipendente, oppure la presa a carico da parte di istituzioni nazionali esistenti per la promozione e la protezione dei diritti garantiti dalla Convenzione.”
Per quanto riguarda la Svizzera in particolare, nelle sue osservazioni conclusive, il comitato CEDAW (nota 22), ha rilevato come gli organi nazionali esistenti deputati al promovimento della donna debbano essere dotati della necessaria autorità, visibilità, nonché di risorse umane e finanziarie atte a promuovere efficacemente le pari opportunità e l’affermazione delle donne a tutti i livelli. Raccomanda inoltre esplicitamente l’istituzione di uffici per le pari opportunità in tutti i Cantoni.
Queste raccomandazioni esprimono l’opinione concordante dei membri del comitato CEDAW e in quanto tali costituiscono una fonte importante per l’interpretazione della convenzione.
Le raccomandazioni citate confermano che tutti i livelli statali, cioè non soltanto la Confederazione, ma anche i Cantoni, hanno l’obbligo di applicare la convenzione e di creare le misure organizzative adatte a tale scopo. Devono disporre di uffici dotati di conoscenze specialistiche, competenze e risorse tali da poter adempiere efficacemente ai compiti stabiliti dalla convenzione.
(consid. 6).
In conclusione
il Canton Zugo, sulla base dell’art. 8 cpv. 3 seconda frase Cost. fed. in relazione con il § 5 cpv. 2 Cost. cant./ZG e l’art. 2 lit. a CEDAW è tenuto a prevedere misure alternative all’abolizione dell’attuale commissione per la parità rispettivamente per le pari opportunità tra donne e uomini. Per contro, le norme citate non impongono una misura istituzionale determinata: la sua scelta rientra nell’apprezzamento del Cantone. Quest’ultimo non è pertanto obbligato a creare una commissione o un ufficio, ma può perseguire la realizzazione del mandato costituzionale anche con altri mezzi.
Pubblicazione della sentenza nel sito del Tribunale federale (www.bger.ch)