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Die westliche Welt fühlt sich in ihrer Entwicklungspolitik oftmals von den Chinesen bedroht: Man wirft China eine «Schuldenfallendiplomatie» vor und unterstellt ihm unlautere Absichten bei Vergabe von Krediten. Afrikaner sehen das gelassener: Für afrikanische Regierungen und ihre Bürger ist China nur der jüngste in einer Reihe externer Akteure auf dem Kontinent.
Allwetterfreundschaft in drei Phasen
Als China begann, in Afrika zu investieren, geschah das eher aus politischen als aus wirtschaftlichen Gründen: In den frühen 1970er Jahren lieh China Sambia 400 Mio. Dollar, um den Bau einer Eisenbahnstrecke zwischen Sambia und Tansania zu finanzieren. China war damals auf der Suche nach politischem Goodwill: Das Reich der Mitte wollte unbedingt in die UNO aufgenommen werden. Viele der neuerdings unabhängigen afrikanischen Staaten stimmten schliesslich dafür, dass China dort Taiwans Platz einnehmen sollte. Sambia stellte diplomatische Verbindungen zu China her, als das Land gerade einmal fünf Tage unabhängig war. Dieses Narrativ vom «Allwetterfreund» und «wohltätigen Bruder» China prägt noch immer das chinesische Engagement in Afrika.
Die zweite Phase der Zusammenarbeit zwischen China und Afrika nahm ihren Anfang im Jahr 2000 anlässlich des ersten Forums für China-Afrika-Kooperation (FOCAC = Forum on China–Africa Cooperation). 44 afrikanische Länder entsandten Delegierte zur Konferenz, die zur wichtigen Plattform für chinesisch-afrikanische Beziehungen geworden war. Das koinzidierte mit Chinas Going-Global-Strategie und ermutigte chinesische Firmen – mit voller Unterstützung des Staates –, in neue Märkte vorzustossen. Chinas staatlich gelenkte Wirtschaft strebte nach Ressourcensicherheit und war daher bemüht, Zugang zur Wurzel der Wertschöpfungskette zu erhalten. Afrikas eigener Entwicklungsbedarf und die weitgehende Abwesenheit anderer grösserer Akteure machte die China-Afrika-Beziehung zur perfekten Paarung.
Ihr entschlossenes Handeln brachte den Chinesen den Vorwurf einer «Schuldenfallendiplomatie» ein, weshalb Xi Jinping 2018 im FOCAC ankündigte, keine reinen Prestigeobjekte mehr zu finanzieren – die Tage vom sprudelnden Geld aus China waren Geschichte. Es ist der Beginn der dritten Phase der chinesischen Investitionspolitik in Afrika: Von China als grösstem bilateralem Kreditgeber des Kontinents wird heute häufig – so zum Beispiel von Ghanas Finanzminister – entweder ein Schuldenerlass oder eine Aussetzung des Schuldendienstes gefordert.
Mit der Regierung verbandelt
Chinas Afrika-Engagement unterscheidet sich deutlich vom europäischen oder amerikanischen Ansatz. Westliche Länder trennen klar zwischen Staat und Privatwirtschaft, und die westlichen Hauptakteure in den Bereichen Handel und Gewerbe sind private Unternehmen. Die Ziele der Privaten stehen oftmals im Widerspruch zu den Interessen westlicher Regierungen. Im Fall der ersten chinesischen Unternehmen in Afrika gab es diese Unterscheidung nicht, da es sich fast ausnahmslos um staatliche Unternehmen handelte. Noch heute spielen staatliche Firmen eine überproportionale Rolle in Afrika. Selbst die wenigen chinesischen Privatunternehmen auf dem Kontinent sind für ihre Projekte auf staatliche Kreditgarantien angewiesen.
Westliche Firmen unterstehen, was korrupte Praktiken im Ausland angeht, meist den Gesetzen ihrer Heimatländer. Dadurch müssen sie sich daheim für in der Ferne begangene Taten verantworten. Ihre chinesischen Pendants sind weniger durch solche Regeln eingeschränkt, obwohl Xi Jinping kürzlich angekündigt hat, bei allen Belt-and-Road-Projekten Mitarbeiter zur Korruptionsbekämpfung einzusetzen. Chinesische und europäische Firmen haben für ihre Investitionen in Afrika jeweils unterschiedliche Gründe: Anders als westliche, rein private Unternehmen sind chinesische Staatsunternehmen nicht nur auf Gewinn aus. «Zentrale staatliche Firmen haben zwei Ziele: Gewinne erwirtschaften und Sicherheit erhöhen, unter anderem durch die Schaffung von Arbeitsplätzen, sozialer Stabilität und Innovationen.»1
Hinter den langfristig und strategisch denkenden chinesischen Unternehmen (oft mit direktem Zugang zur Regierungsebene) stand zudem die finanzielle Schlagkraft der chinesischen Regierung mit ihren Institutionsbanken – insgesamt eine Mischung von unschätzbarem Wert. China führte das «Angola-Modell» ein – Rohstoffe gegen Infrastruktur –, in dessen Rahmen China zu niedrigen Zinsen Kredite anbot, die durch Rohstoffe abgesichert wurden. Solche Kredite finanzierten den Bau von Infrastruktur durch chinesische Firmen. Anstatt mühsame Due-Diligence-Prozesse durchlaufen zu müssen, kann ein chinesischer Infrastrukturkredit meist unkompliziert und zügig unter Dach und Fach gebracht werden.
Chinas Weigerung, sich durch Innenpolitik oder Staatsführung eines Landes in seiner Kreditvergabe beeinflussen zu lassen, macht China und chinesische Firmen zusätzlich attraktiv. Obwohl die Intransparenz solcher Verhandlungen und die Vergabebedingungen zu Missbrauch einladen, scheinen weder die Chinesen noch ihre afrikanischen Pendants an mehr Transparenz interessiert. Ein weiterer Punkt ist sicher auch, dass China anders als viele westliche Regierungen sein Engagement nicht von externen Kriterien, wie Achtung der Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, abhängig macht. Diese Kriterien gelten als «Einmischung in innere Angelegenheiten». Die genannten Unterschiede erklären sowohl, warum afrikanische Regierungen so empfänglich für chinesische Avancen sind, als auch Grössenordnung und Ausbreitungsgeschwindigkeit der chinesischen Präsenz in Afrika.
Imageschaden für China durch Rassismus
Chinas Engagement findet vor allem auf Regierungsebene und nur sehr eingeschränkt auf gesellschaftlicher Ebene statt. Selbst wo etwa Afrikanern Stipendien an chinesischen Universitäten angeboten werden, werden diese durch die Regierung gewährt. Trotzdem wird Chinas Einfluss auch in der breiten Bevölkerung Afrikas wahrgenommen: Laut dem Meinungsforschungsinstitut Afrobarometer nennen Afrikaner die USA und China an erster bzw. zweiter Stelle als Vorbilder für die Entwicklung ihrer eigenen Länder. Bemerkenswerterweise wird China in drei von fünf Regionen gleich oft oder öfter genannt als die USA2; Chinas Ruf ist also auch in der afrikanischen Bevölkerung mehrheitlich positiv.
Doch Reputationen sind wandelbar und reagieren auf aktuelle Ereignisse im Tagesgeschehen. Auch die jüngsten rassistisch motivierten Fälle von Diskriminierung gegen Afrikaner in Guangzhou werden ihre Wirkung auf Chinas Image in Afrika nicht verfehlen: Afrikanern war dort – vorgeblich, um die Ausbreitung des Coronavirus einzudämmen – der Zutritt zu Hotels, Restaurants und Geschäften versagt worden, einige wurden sogar aus ihren Wohnungen geworfen und mussten unter Brücken schlafen. Videoaufnahmen dieser Vorfälle sorgten in Afrika und bei Auslandsafrikanern für Empörung und führten dazu, dass afrikanische Länder offiziell Protestnoten bei der chinesischen Regierung einreichten. Ob der Imageschaden nachhaltig ist, bleibt abzuwarten.
Investitionen allein reichen nicht
Während der Westen Afrika meist durch die Linse von Entwicklungshilfe und humanitärer Unterstützung sah, näherten sich die Chinesen dem Kontinent über Handel und Gewerbe. Ausländische Direktinvestitionen (FDIs = Foreign Direct Investments) spielen daher eine grosse Rolle im Bemühen um mehr wirtschaftliche Chancen, höhere Produktivität und Armutsbekämpfung. In seiner Ansprache zum 40-Jahr-Jubiläum der chinesischen Reform- und Öffnungspolitik bemerkte Jim Kim, der ehemalige Präsident der Weltbank, dass China in den letzten 40 Jahren mehr als 800 Mio. Menschen aus der Armut geführt habe, seinen Anteil an der Weltwirtschaft von 1,5 Prozent im Jahr 1978 auf 15 Prozent im Jahr 2007 erhöhte und nun kurz davor stehe, extreme Armut komplett zu beseitigen. Für diese Erfolge machte Kim Chinas Öffnungsbemühungen verantwortlich, die westliches und japanisches Kapital ins eigene Land brachten. Mit FDIs will man das auch in Afrika erreichen: China stellt sich als alternatives Entwicklungsmodell dar, das mit seiner Erfahrung afrikanischen Ländern einen Weg aus der Armut aufzeigen könnte.
FDIs können Arbeitsplätze schaffen und die Kapital- und Vermögensbildung in Afrika unterstützen. Doch obwohl sowohl Europäer als auch Chinesen bereits jahrzehntelang in Afrika investiert haben, blieben langfristige ökonomische Zielsetzungen bislang unerreicht. Afrika exportiert weiterhin fast ausschliesslich unverarbeitete Rohstoffe, eine ausgedehnte Wertschöpfung bleibt aus. Es scheint klar, dass noch so grosse Investitionen und Hilfsleistungen nicht ausreichen, wenn sie nicht von radikalen Reformen und Verbesserungen der Staatsführung begleitet werden. Ein Beispiel ist die Infrastruktur: Der Mangel an harter Infrastruktur behindert weiterhin das Wachstum, doch «weiche» Infrastruktur – für deren Schaffung und Erhalt ausschliesslich die afrikanischen Staaten zuständig sind – bleibt ebenso Mangelware. So sind zum Beispiel Zoll- und Grenzabwicklung nach wie vor unnötig willkürlich und unberechenbar. Das führt zu Kosten – Zeitkosten beim Transit, Transaktionskosten aufgrund unnötiger Verzögerungen, die den Handel wettbewerbsunfähig machen. Das Beharren des Westens auf besserer Staatsführung hat seine Vorteile, ebenso die einfachere, raschere Infrastrukturfinanzierung durch die Chinesen. Es ist die Aufgabe der afrikanischen Regierungen selbst, die Beiträge innerhalb eines Rahmenwerks zu kombinieren, das im Sinne aller beteiligten Länder ist.
Ching Kwan Lee: The Specter of Global China: Politics, Labor, and Foreign Investment in Africa. Chicago: University of Chicago Press, 2017, S. 7. ↩