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Observaciones finales del Comité para la Eliminación de
la Discriminación Racial
El Comité examinó los informes periódicos quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno de Nicaragua, que fueron presentados en un solo documento (CERD/C/277/Add.1), en sus sesiones 1110ª y 1111ª, celebradas los días 7 y 8 de agosto de 1995 (véanse CERD/C/SR.1110 y 1111).
El informe fue presentado por el representante del Estado Parte, quien recordó los trágicos sucesos ocurridos en su país, especialmente las luchas políticas que han generado guerras civiles y dictaduras, y que han dejado en él sus huellas. En 1990 la elección de la Sra. Chamorro, candidata de una coalición de 14 partidos políticos, encauzó a Nicaragua en un proceso de transición hacia la reconstrucción económica y social, el fortalecimiento de la democracia y la reconciliación nacional. A tal fin, los principales programas que las autoridades han puesto en marcha son la lucha contra la pobreza, la descentralización administrativa y el estímulo a la creación de empresas medianas y pequeñas. Sin embargo, dicho proceso enfrenta numerosas dificultades, ocasionadas por el empeoramiento de la situación económica y social del país, que tiene el nivel de deuda externa más alto del mundo, un PIB muy bajo y una tasa de natalidad muy elevada (3,7%).
La Constitución de 1987, que fue modificada en 1995, consagra en su artículo 5 el principio del pluralismo político, social y étnico, reconociendo por primera vez la existencia de poblaciones autóctonas, que por lo tanto gozan de todos los derechos y garantías constitucionales, y en especial del derecho a preservar su identidad y su cultura, a dotarse de sus propias formas de organización social y a administrar sus asuntos locales, así como a mantener las formas comunales de propiedad, usufructo y explotación de sus tierras. En el artículo 121 de la Constitución se dispone que las poblaciones autóctonas de las regiones de la costa atlántica tienen derecho, en su región, a una educación multicultural. El representante indicó asimismo que la mayor parte de las comunidades étnicas de Nicaragua viven en las dos regiones de la costa atlántica, y están integradas principalmente por mestizos, miskitos, creoles, sumus y ramas. Dichas regiones son las menos pobladas del país; hay un 35% de población urbana, un 40% de población rural, y el resto de la población vive disperso en la región.
En el informe se describe en detalle el mecanismo jurídico instaurado por las autoridades en 1986 para proteger a las minorías con arreglo a la Convención en especial las disposiciones pertinentes de la Constitución, al igual que la Ley No. 28 sobre el Estatuto de Autonomía de las regiones de la costa atlántica de Nicaragua. En esta última se prevé el establecimiento de gobiernos de las regiones autónomas compuestos de un Consejo regional, un Coordinador regional y autoridades municipales y comunales; dichos gobiernos tienen poder de decisión en materia de explotación de los recursos naturales.
Tras agradecer al representante de Nicaragua las informaciones complementarias que proporcionó durante la presentación del informe, el Comité expresó su satisfacción por la reanudación del diálogo con ese país, pero observó con pesar que en el informe no se incluían datos concretos sobre la aplicación ni de la legislación en materia de lucha contra la discriminación racial ni de la Convención. El Comité recordó al representante de Nicaragua que la regularidad con que deben presentarse los informes periódicos de conformidad con la Convención (cada dos años) es un elemento esencial de la eficacia del diálogo con el Comité.
En el contexto de la parte general del informe, los miembros del Comité pidieron mayores detalles acerca de la composición y el funcionamiento del Instituto Nicaragüense de Desarrollo de las Regiones Autónomas (INDERA), así como datos actualizados sobre las poblaciones autóctonas, en especial su composición, su ámbito de distribución geográfica y su situación económica, en todo el territorio del país. Al tiempo que subrayaron que en el informe sólo figuraban datos relativos a las minorías étnicas de la costa atlántica, los miembros del Comité pidieron información sobre las demás minorías y grupos autóctonos que vivían en Nicaragua, especialmente los de la costa del Pacífico. También quisieron saber cuál era el estatuto de las convenciones internacionales, en especial la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, en el derecho interno nicaragüense.
En relación con el artículo 2 de la Convención, los miembros del Comité pidieron información complementaria sobre las políticas seguidas en materia de lucha contra todas las formas de discriminación racial. En lo tocante al inciso 2 del artículo 2 de la Convención, solicitaron también más información sobre el funcionamiento efectivo y el fortalecimiento de las atribuciones de los dos Consejos regionales cuya creación se prevé en el Estatuto de Autonomía de 1987, en particular en las esferas de la conservación y la explotación de los recursos naturales, y sobre su grado de autonomía política y administrativa en relación con la administración central de Managua. Se pidió también información sobre la situación del Fondo especial de desarrollo y promoción social que se ha previsto establecer para las dos regiones autónomas, así como sobre el monto de los recursos financieros asignados anualmente por las autoridades centrales al presupuesto de los gobiernos autónomos. Los miembros del Comité pidieron asimismo mayores detalles sobre el anteproyecto de ley que debía elaborarse en consulta con las poblaciones autóctonas interesadas, relativo a la utilización racional y la conservación de los recursos naturales de las regiones autónomas.
En lo que se refiere al artículo 3 de la Convención, el Comité observó que la información que se proporciona al respecto es insuficiente, en la medida en que siguen existiendo en distintas partes del mundo prácticas idénticas a las del apartheid. Los miembros del Comité manifestaron, pues, su deseo de obtener información complementaria acerca de las medidas adoptadas por las autoridades con arreglo al artículo 3 de la Convención.
En cuanto al artículo 4 de la Convención, habida cuenta de que no hay información al respecto en el informe escrito, los miembros del Comité formularon preguntas sobre las medidas positivas que hubiesen adoptado las autoridades, en el ámbito legislativo, y en especial el penal, a fin de castigar todas las formas de discriminación racial; en tal sentido, preguntaron al representante de Nicaragua si la Ley sobre los derechos y garantías de los ciudadanos nicaragüenses que se mencionaba en el informe anterior, y en cuyo artículo 22 se prohibía toda clase de propaganda contra la paz o en favor del odio nacional seguía vigente, y en caso afirmativo, si se la aplicaba y en qué contexto.
En lo referente al artículo 5 de la Convención, al observar que los datos suministrados al respecto en el informe eran insuficientes, el Comité pidió que se complementara la información sobre las medidas adoptadas para poner en práctica dicho artículo, y en especial las medidas que se hubiesen adoptado, y su aplicación en la práctica, para asegurar la igualdad de todos ante la ley y para que todos pudieran ejercer sin discriminación alguna los derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales.
En cuanto al artículo 6 de la Convención, los miembros del Comité pidieron detalles sobre las medidas que hubiesen tomado las autoridades para facilitar el retorno y la reinstalación de los miembros de los grupos autóctonos que habían huido a Honduras y a Costa Rica durante las hostilidades, especialmente si lo habían hecho a largo plazo. También pidieron informaciones sobre el funcionamiento de los órganos judiciales en las regiones autónomas y sobre la administración de justicia en general en dichas regiones, la cual está sometida a un régimen especial con arreglo al artículo 18 del Estatuto de Autonomía. A continuación formularon preguntas acerca de los recursos de que disponía la población en los casos de discriminación racial. Asimismo, se pidieron a la delegación informaciones sobre la creación del cargo de defensor de los derechos humanos y sobre sus atribuciones y funciones.
En lo tocante al artículo 7 de la Convención, los miembros del Comité manifestaron interés en conocer cuáles eran "los casos que establezca la ley", en los cuales, según el artículo 11 de la Constitución, "las lenguas de las comunidades de la costa atlántica de Nicaragua también tendrán uso oficial". Teniendo en cuenta que la relación de las poblaciones autóctonas de la costa atlántica con su tierra es un elemento fundamental de su cultura, los miembros del Comité preguntaron cuál era la superficie de las tierras comunales de estas poblaciones que no podían enajenarse, y pidieron detalles sobre las disposiciones referentes a los recursos mineros que ellas encerraban.
En respuesta a las preguntas y observaciones formuladas por los miembros del Comité, el representante del Estado Parte dijo que el Instituto Nicaragüense de Desarrollo de las Regiones Autónomas (INDERA) había sido disuelto recientemente, en primer lugar porque su función fundamental, que consistía en establecer una conexión entre el Gobierno nacional y las regiones autónomas de la costa atlántica, había perdido su razón de ser, desde el momento en que se habían consolidado los gobiernos y consejos regionales; y, en segundo lugar, porque la dirección estaba fundamentalmente en manos de representantes de la comunidad de los miskitos, lo cual producía descontento entre los miembros de los demás grupos étnicos, que consideraban no estar adecuadamente representados. Dijo que había varias comunidades indígenas en las regiones de la costa del Pacífico, con poblaciones que iban desde los 14.000 hasta los 28.000 habitantes, pero que en general dichas poblaciones indígenas se habían asimilado a las comunidades locales, con lo cual habían perdido su cultura y sus costumbres tradicionales.
En respuesta a preguntas concretas acerca de la explotación de los recursos naturales en las regiones autónomas, el representante del Estado Parte dijo que el Gobierno central expedía los permisos, que estaban sujetos a la aprobación de los consejos regionales. El territorio regional no puede cederse sin la previa aprobación de los consejos regionales; en caso de que se deriven de ello controversias entre el Estado y los consejos regionales, es competente para entender en tales controversias la Corte Suprema de Justicia.
El representante añadió que en cuanto al programa de educación interétnica bilingüe, participaban directamente en su ejecución maestros, instructores, dirigentes y representantes de las comunidades indígenas. En 1992 recibieron enseñanza en virtud de ese programa 13.000 niños, desde los preescolares hasta los alumnos del cuarto grado de la escuela primaria. En Puerto Cabezas, en la región de la costa atlántica septentrional, se ha establecido un centro de formación de maestros bilingües. El representante añadió que en las regiones autónomas, los idiomas que hablan las comunidades indígenas se usan oficialmente en los órganos administrativos de las regiones, además del español; deben garantizarse las traducciones de los contratos de empleo y los acuerdos colectivos, y todo el personal que participa en la administración de justicia, así como los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, deben conocer los idiomas que hablan todas las partes en una controversia. En la esfera de la educación técnica, el Instituto de Tecnología de Nicaragua y varias organizaciones indígenas han organizado de 40 a 50 cursos encaminados a la creación de empleos y al perfeccionamiento de la capacidad técnica -particularmente en beneficio de las personas que han sido desmovilizadas, los refugiados que han regresado y las mujeres que son jefes de familia -, en unas 60 comunidades indígenas. Alrededor de 300 personas han participado en cursillos destinados a estimular la puesta en marcha de proyectos en pequeña escala y de microempresas.
El representante declaró que su Gobierno había consignado fondos por conducto del Fondo de Inversiones Sociales de Emergencia (FISE), el cual venía promoviendo la creación de infraestructuras económicas y sociales, por ejemplo mediante la construcción de puentes, carreteras, canales, edificios para instituciones docentes y centros de salud, y la ejecución de programas de repoblación forestal. El Instituto de Energía de Nicaragua, con asistencia externa, ha invertido en los últimos dos años 5 millones de dólares de los EE.UU. en las nuevas centrales hidroeléctricas construidas para mejorar la distribución de energía en centros urbanos como Bluefields y Puerto Cabezas.
En lo que toca al turismo en las regiones autónomas, el Ministerio de Turismo viene preparando programas de turismo cultural y de acercamiento al medio ambiente, en virtud de los cuales se ha capacitado a los miembros de las comunidades para que administren los proyectos, y se han puesto a disposición de las comunidades servicios de asesoramiento para poner en marcha iniciativas con base en la comunidad.
El representante dijo que se había creado en la Asamblea Nacional una Comisión de Asuntos Étnicos y Comunidades Indígenas, cuyos miembros pertenecían en su totalidad a la población indígena. Dicha Comisión preparó el Plan de Acción de Nicaragua para el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, que incluye diversos temas y actividades anuales hasta el año 2004.
Al mismo tiempo, el representante destacó que era imposible subsanar en un período tan corto las consecuencias de las guerras civiles, la ocupación extranjera, las dictaduras, los desastres naturales y la negligencia de la administración central.
En lo relativo a la participación de Nicaragua en la protección de los derechos de las minorías en los planos internacional e interregional, el representante afirmó que Managua era sede del Parlamento Indígena de América, que había celebrado recientemente el Undécimo Congreso Indigenista Interamericano, en el cual se había aprobado la Declaración de Managua; en dicha Declaración se señala que es urgente reconocer la tenencia de la tierra de las poblaciones indígenas del continente, establecer mecanismos de coordinación entre los Estados y las poblaciones indígenas para facilitar la adopción de decisiones en asuntos relativos a dichas poblaciones, y hacer participar a los pueblos indígenas en todos los aspectos de la vida política, jurídica, económica y social. Nicaragua ha tenido una intensa participación en las actividades del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, desde su creación en 1982, y ha prestado apoyo asimismo a la redacción de una declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas.
El Comité agradeció al representante la información complementaria suministrada, pero observó que la delegación no había explicado en qué forma cumplía con el artículo 4 de la Convención.
Observaciones finales
En su 1124ª sesión, celebrada el 16 de agosto de 1995, el Comité aprobó las siguientes observaciones finales.
a) Introducción
Se expresa satisfacción por la reanudación del diálogo entre Nicaragua y el Comité, y el detallado y franco informe presentado por el Estado Parte. No obstante, se lamenta que el informe no facilite suficiente información fáctica, especialmente en lo relativo a la aplicación de la Convención y de la legislación interna correspondiente. Se elogia a la delegación que presentó el informe por la provechosa información adicional que proporcionó de palabra, en respuesta a las preguntas formuladas y las observaciones hechas por los miembros del Comité, y se acoge favorablemente su promesa de proporcionar al Comité respuestas por escrito.
El conflicto armado que asoló el país durante el decenio pasado, en el que, queriendo o sin querer, se utilizaron a las poblaciones indígenas como instrumentos políticos, militares y estratégicos, determinó la situación general de los derechos humanos en el país, y sigue teniendo algunas consecuencias para el pleno disfrute de los derechos humanos por todos los nicaragüenses, junto con los problemas políticos de administración y la crisis económica que aún persisten.
Se toma nota de que el Estado Parte no ha hecho la declaración a que se hace referencia en el artículo 14 de la Convención, y algunos miembros del Comité pidieron que se considerase la posibilidad de una declaración de esa clase.
b) Aspectos positivos
Se acoge favorablemente la Constitución de 1987, que reconoce por primera vez el carácter multiétnico de la población de Nicaragua y concede a todas las personas el disfrute de todos los derechos proclamados en los distintos instrumentos regionales e internacionales. Entre otras novedades alentadoras cabe mencionar las disposiciones de la propia Constitución y de la Ley No. 28 de 1987, conocida como el Estatuto de Autonomía, que establece un régimen especial de autonomía para las dos regiones de la costa atlántica de Nicaragua en las que viven la mayoría de las minorías étnicas y los grupos indígenas. El Estatuto de Autonomía reconoce y garantiza, entre otras cosas, la propiedad comunal de la tierra de los pueblos de las dos regiones autónomas y su derecho a la educación en su propio idioma.
El Comité acoge favorablemente las enmiendas constitucionales de 1995, especialmente las disposiciones que destacan el pluralismo étnico de Nicaragua y refuerzan los derechos de las poblaciones indígenas y de otros grupos étnicos de la costa atlántica, en particular el derecho de los consejos regionales a aprobar acuerdos para la explotación de sus recursos naturales.
Se acoge favorablemente la adopción de la Ley de amparo de 1988, que prevé el derecho de hábeas corpus en los ámbitos constitucional, administrativo y penal, y la declaración hecha en el informe de que los factores culturales, sociales y de otro tipo se tienen en cuenta cuando los miembros de las comunidades indígenas son juzgados. Se valoran positivamente los artículos 549 y 550 del Código Penal, inspirados en la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio.
Se toma nota con satisfacción de las elecciones para los consejos regionales celebradas en 1990 y 1994, consejos a los que la Ley de autonomía de 1987 concede importantes funciones y atribuciones, particularmente en lo relativo a la concertación de acuerdos entre los gobiernos regional y central sobre la utilización y explotación racionales de los recursos naturales de las regiones, así como de la disposición constitucional de 1995 sobre la promulgación de una ley nueva y más completa para las regiones autónomas.
Se toma nota con aprecio de los esfuerzos realizados por las autoridades para establecer un sistema docente multilingüe en favor de las comunidades indígenas y de que, de conformidad con la Ley No. 162, los idiomas indígenas junto con el español son oficiales en las regiones autónomas.
Se acoge favorablemente la creación, por las reformas constitucionales de 1995, de la Oficina del ombudsman de los derechos humanos encargado de investigar las violaciones de los derechos humanos y de vigilar la aplicación de los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Nicaragua, tales como la Convención.
Se elogian los esfuerzos hechos por el Estado Parte, en cooperación con las Naciones Unidas, para organizar la repatriación y el reasentamiento de los miskitos, sumus y creoles que huyeron a los países vecinos durante el conflicto civil.
c) Principales motivos de inquietud
Se expresa preocupación por la posición que ocupa la Convención en el ordenamiento jurídico interno de Nicaragua y por la falta de información a este respecto en el informe y durante la exposición oral.
Se observa con preocupación que el Estado Parte no ha aplicado las disposiciones del artículo 4 de la Convención, que prevén la adopción de medidas positivas y de legislación concreta para combatir la discriminación racial.
La realización de los derechos económicos y sociales es motivo de constante preocupación, habida cuenta en particular de que las medidas del llamado ajuste estructural y la privatización de los bienes públicos han repercutido negativamente en el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales del pueblo nicaragüense, especialmente en sus sectores más vulnerables, entre ellos las comunidades indígenas.
Se lamenta que se haya proporcionado insuficiente información sobre la aplicación de los artículos 5 y 6 de la Convención, en particular sobre las disposiciones concretas de la legislación nacional adoptadas para aplicar estos artículos y sobre el número de denuncias de discriminación racial presentadas ante los tribunales.
Se expresa preocupación por conocer cuál es la proporción entre la tierra de propiedad comunal y la tierra de propiedad privada en las regiones autónomas, en particular en lo relativo a los derechos mineros, y las desigualdades en la distribución de los beneficios de la explotación de los recursos naturales de los territorios autónomos entre las autoridades regionales y las autoridades centrales.
Se expresa también preocupación por la falta de suficientes consultas con las autoridades regionales en la adopción de decisiones por las autoridades centrales, lo que conduce a la insuficiente participación de los grupos indígenas en las decisiones que afectan a su tierra y a la asignación de los recursos naturales de su tierra, sus culturas y sus tradiciones.
d) Sugerencias y recomendaciones
El Comité recomienda que el Estado Parte cumpla las obligaciones que ha contraído en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Convención.
Habida cuenta de la importancia de las medidas en materia de enseñanza, educación, cultura e información para combatir los prejuicios que conducen a la discriminación racial y para promover la comprensión, la tolerancia y la amistad entre los grupos étnicos y raciales, el Comité recomienda que el Estado Parte adopte todas las medidas necesarias en esos ámbitos de conformidad con el artículo 7 de la Convención.
El Comité recomienda que, en la formulación de políticas sobre cuestiones relativas a la discriminación racial en general, el Gobierno tenga en cuenta las recomendaciones generales adoptadas por el Comité, entre ellas las relativas a la creación de comisiones regionales para facilitar los objetivos y propósitos de la Convención (recomendación general XVII (42)) y a la formación de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (recomendación general XIII (42)).
El Comité recomienda que el Estado Parte ratifique las enmiendas al párrafo 6 del artículo 8 de la Convención, que fueron aprobadas durante la 14ª reunión de los Estados Partes.
El Comité recomienda que el décimo informe periódico del Estado Parte, que deberá presentarse el 17 de marzo de 1997, revista carácter exhaustivo.