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Dans l’arrêt De Cuyper du 18 juillet 2006 (aff. C-406/04), la Cour de justice a décidé que la clause de résidence qu’impose la législation belge aux bénéficiaires d’allocation chômage est conforme au droit communautaire, dans la mesure où elle se justifie par la nécessité d’exercer un contrôle sur place du respect des conditions légales du droit aux allocations et à leur maintien.
L’arrêt concerne M. De Cuyper, ressortissant belge qui a travaillé en Belgique pendant de nombreuses années et qui s’est vu octroyer des allocations chômage en 1997 dans ce même Etat. A partir de 1998, il a bénéficié d’un régime spécifique, accordé aux chômeurs de plus de 58 ans, qui le dispensait de l’obligation de se soumettre au contrôle imposé habituellement aux chômeurs en Belgique. Grâce à cette dispense, il n’avait plus besoin d’être disponible sur le marché belge de l’emploi et n’avait plus l’obligation de se présenter au service de placement. En 1999, il s’est installé en France. Son changement de résidence a été découvert par les autorités belges en 2000 après une enquête de routine. Une décision l’excluant du bénéfice des allocations a alors été prise contre lui car il ne satisfaisait plus à la condition de résidence effective en Belgique prévue par l’arrêté royal portant réglementation du chômage. Cette décision exigeait également le remboursement des allocations perçues depuis 1999. M. De Cuyper a attaqué cette décision devant le tribunal du travail de Bruxelles qui a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour de justice quant à la conformité de la clause de résidence avec le droit communautaire, en particulier avec l’article 18 CE.
La Cour de justice commence par vérifier que l’allocation en cause est bien une « prestation de chômage » au sens du règlement 1408/71 afin d’écarter la qualification, préconisée par la Commission, de prestation de préretraite ou de prestation sui generis qui entrerait dans le champ d’application du règlement 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs. Une prestation est une prestation de sécurité sociale, lorsqu’elle est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d’une situation légalement définie et où elle se rapporte à un des risques énumérés expressément à l’article 4 § 1 du règlement 1408/71 (arrêts Hoeckx de 1985 et Hughes de 1992). Les prestations de chômage font partie de ces risques. Alors qu’elle est destinée à couvrir le risque lié à la perte involontaire d’emploi et que son octroi ne revêt pas un caractère discrétionnaire, la prestation perçue par M. De Cuyper doit être considérée comme une allocation de chômage au sens de l’article 4 du règlement 1408/71. La dispense de s’inscrire comme demandeur d’emploi et de se tenir à la disposition du marché du travail, n’affecte en rien la qualification de l’allocation.
Les conditions d’obtention de l’allocation de chômage belge sont ensuite analysées par la Cour de justice au regard de l’article 18 CE et du règlement 1408/71. La Cour de justice considère que le règlement, en tant qu’il fait partie du droit dérivé pouvant créer des limitations et des conditions au droit de séjour et de circulation des citoyens de l’Union octroyé par l’article 18 CE.
Le règlement 1408/71 impose qu’un certain nombre de prestations de sécurité sociale, dont les prestations en invalidité, de vieillesse ou survivants, soient exportables dans un autre Etat membre que l’Etat fournissant la prestation (article 10). Comme les prestations de chômage ne sont pas comprises dans cette liste, la Cour en déduit qu’il n’est pas interdit pour un Etat membre de subordonner le bénéfice d’une allocation de chômage à une clause de résidence sur son territoire. Le règlement 1408/71 prévoit cependant deux situations dans lesquelles l’Etat membre est tenu de permettre l’exportation des prestations de chômage dans un autre Etat membre. Il s’agit premièrement de l’article 69 du règlement qui permet aux chômeurs qui se rendent dans un autre Etat membre pour y chercher un emploi, de conserver pendant 3 mois maximum leur droit de bénéficier de l’allocation chômage octroyée par le premier Etat. La seconde situation concerne les travailleurs frontaliers qui ont le droit, selon l’article 71 du règlement, de bénéficier de leur allocation de chômage dans l’Etat membre où ils résident. Toutefois, M. De Cuyper ne relève d’aucune de ces situations et ne peut donc tirer aucun droit du règlement 1408/71.
La législation belge en matière d’allocation de chômage étant conforme au règlement 1408/71, la Cour de justice aborde la question subsidiaire de savoir si cette législation introduit une restriction aux libertés reconnues par l’article 18 CE. Comme elle désavantage certains ressortissants nationaux du seul fait qu’ils ont exercé leur liberté de circuler et de séjourner dans un autre Etat membre, cette législation est constitutive d’une entrave à la libre circulation des personnes (arrêts D’Hoop de 2002 et Pusa de 2000), contraire au droit communautaire à moins qu’elle ne soit justifiée.
Une telle restriction ne peut être justifiée que si elle se fonde sur des considérations objectives d’intérêt général, indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national. La clause de résidence prévue dans la loi belge permet aux services d’inspection de contrôler la situation professionnelle et familiale des chômeurs et a pour but de vérifier que la situation du bénéficiaire de l’allocation de chômage n’ait pas subi de modifications susceptibles d’avoir une incidence sur son droit aux prestations. Elle se fonde donc bien sur des considérations objectives d’intérêt général indépendantes de la nationalité des personnes concernées. Quant à l’évaluation du respect de la proportionnalité, la Cour de justice examine la possibilité d’utiliser des mesures de contrôle moins contraignantes, telles que le fait d’exiger la production de documents ou d’attestations. Selon la Cour, il n’est pas établi que ces mesures soient aptes à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi. Elles seraient, de plus, certainement moins efficaces car elles priveraient les autorités d’exercer, sur place, un contrôle inopiné permettant aux services compétents de vérifier la concordance entre les données fournies par le chômeur et celles résultant de la réalité des faits. Enfin, la Cour de justice estime que la spécificité du contrôle à mener en matière d’allocation de chômage justifie l’instauration de mécanismes plus contraignants que ceux imposés à l’occasion du contrôle concernant d’autres prestations. L’exigence de proportionnalité est donc satisfaite en l’espèce.
Ces considérations permettent à la Cour de conclure que l’interdiction de l’exportation d’une prestation de chômage n’est pas contraire à l’article 18 CE car elle se justifie par la nécessité du contrôle du respect des conditions légales d’indemnisation des chômeurs.
La Cour de justice a ainsi décidé qu’une prestation de sécurité sociale relevant du règlement 1408/71 entre dans le champ d’application matériel de l’article 18 CE et peut-être analysée à l’aune de l’interdiction des entraves à la libre circulation des personnes. Ce faisant, la Cour s’est écartée des conclusions de l’avocat général Geelhoed. Ce dernier considérait en effet que l’article 10 § 1 du règlement 1408/71 instaure le principe selon lequel il est interdit d’exporter une prestation de chômage et que ce principe constitue une limite à l’article 18 CE. Selon lui, estimer qu’une obligation de résidence constitue une restriction injustifiée à la libre circulation d’un citoyen de l’Union compromettrait entièrement la finalité des règles sur les prestations de chômage prévues dans le règlement 1408/71, et irait à l’encontre de l’article 10 § 1 de celui-ci. Il se fonde également sur le fait, qu’en l’absence d’harmonisation, il appartient aux Etats membres de déterminer les conditions d’octroi des prestations en matière de sécurité sociale. En s’écartant des conclusions de l’avocat général, la Cour de justice propose d’étendre le champ d’application matériel de l’article 18 CE au domaine de la sécurité sociale. Elle va dans la même direction que le nouveau règlement 883/2004, adopté en vue de remplacer le règlement 1408/71, qui élargit son champ d’application personnel à l’ensemble des citoyens, actifs et non actifs en matière de sécurité sociale (article 2 du règlement). L’application du règlement 883/2004 n’aurait en revanche pas eu une grande influence sur la situation de M. De Cuyper. En effet, si le nouveau règlement prévoit certaines modifications quant à l’exportation des prestations de chômage, dont notamment la possibilité d’étendre jusqu’à 6 mois la durée de l’exportation des prestations (articles 64 et 65), il ne modifie pas le principe de base de non-exportabilité des allocations de chômage (article 63).
Reproduction autorisée avec indication : Silvia Gastaldi, "L’interdiction d’exporter les allocations de chômage dans un autre Etat membre : une entrave justifiée", www.ceje.ch, actualité du 8 août 2006.