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Mit vierjährigen Leistungsvereinbarungen (LV) stellt der Bund den Bahnen die nötigen Mittel für den Betrieb und Substanzerhalt der Schieneninfrastruktur zur Verfügung. Mit Abstand am bedeutendsten ist die LV mit der SBB: Rund zwei Drittel aller Bundesmittel für Betrieb und Substanzerhalt der Bahninfrastruktur fliessen zu ihr. Auf Basis der Erkenntnisse, welche in der LV-Periode 2013 bis 2016 gewonnen wurden, sollen Anwendung und Controlling der LV weiter verbessert werden.
Mit Leistungsvereinbarungen beauftragt der Bund die Eisenbahnunternehmen, ihre Infrastruktur zu betreiben, in gutem Zustand zu erhalten und sie an die technische Entwicklung anzupassen. Der Bund stellt in Form eines Globalbudgets den Bahnen die dazu erforderlichen Mittel zur Verfügung, welche sie nicht aus Trasseneinnahmen oder anderen Quellen erwirtschaften können. Dies sind im Durchschnitt rund 50 Prozent der Gesamtaufwendungen.
Mit der Leistungsvereinbarung 2013 bis 2016 im Umfang von 6,58 Milliarden Franken verfügte die SBB unter Berücksichtigung der erhöhten Trasseneinnahmen über jährlich rund 200 Mio. Franken mehr Mittel als in der Vorperiode. Die Aufstockung wurde vom Bund bewilligt, um die mit dem Netzaudit im Jahre 2010 festgestellten Mängel beheben zu können.
Der Bund überwachte die Umsetzung der Ziele der LV bei allen Bahnen auf Basis eines Sets von Indikatoren. Diese decken die Bereiche Sicherheit, Verfügbarkeit, Netznutzung und Produktivität ab. Die Herausforderungen bei der Festlegung solcher Indikatoren liegen in der Aussagekraft. Nach einigen Jahren Erfahrungen bestehen inzwischen aussagekräftige Kennwerte und Zahlenreihen über mehrere Jahre hinweg, welche Trends erkennen lassen.
So zeigen die Indikatoren zur Verfügbarkeit der SBB-Infrastruktur, dass ab 2015 dank den zusätzlichen Unterhaltsmassnahmen die Störungen deutlich reduziert werden konnten. Der Trend zur Verschlechterung des Anlagenzustands, der sich in den Jahren 2009 bis 2014 gezeigt hatte, wurde gebrochen. 2016 wurden mehrheitlich wieder Werte erzielt wie zu Beginn der Erfassungsperiode (2009 bzw. 2010). Diese Entwicklung lässt den Schluss zu, dass das System funktioniert: Aufgrund einer Verschlechterung der Kennzahlen wurden zusätzliche Unterhaltsmassnahmen definiert und vom Bund das nötige Geld bewilligt. Dies erlaubte die Umsetzung zusätzlicher Massnahmen, welche den Zustand des Schienennetzes verbesserten.
Dieser Befund bestätigt sich in den Netzzustandsberichten, welche seit einigen Jahren von den Bahnen zu erstellen sind. In den Netzzustandsberichten der SBB zeigt sich, dass der Zustand der meisten Anlagengattungen (z. B. Brücken, Tunnel etc.) nach einer Verschlechterung zwischen 2011 und 2013 seit 2014 verbessert werden konnte.
Die SBB bewertete bislang ausserhalb der LV mit einem zusätzlichen Indikator den sogenannten Nachholbedarf. Sie definierte diesen als "Wiederbeschaffungswert aller Anlagen, die nach ihrem «sinnvollen Lebensende» weiter betrieben werden." Dieser Wert zeigt somit, welche Investitionen zu tätigen wären, wenn die gesamte Bahninfrastruktur immer auf dem neuesten technischen Stand gehalten werden müsste. Er ist als theoretische Richtgrösse interessant, jedoch für die Überwachung der LV und die Steuerung des Substanzerhalts nicht relevant. Ab 2017 wird der Wert gemäss Angaben der SBB nicht mehr ausgewiesen.
Unterschiedliche Entwicklungen bei Investitions- und Betriebsbeiträgen
Die Bundesmittel in der LV teilen sich in zwei Kategorien auf:
- Investitionsmittel erlauben den Bahnen, die nötigen Investitionen für den Substanzerhalt und die Anpassung der Anlagen an die technische Entwicklung umzusetzen. Der Anteil an den gesamten LV-Mitteln beträgt rund drei Viertel.
- Beim verbleibenden Viertel handelt es sich um Mittel für den Betrieb. Diese decken die ungedeckten Kosten im Betrieb sowie den laufenden Unterhalt der Infrastruktur und sind damit eine im Voraus vereinbarte Defizitgarantie.
Bei der SBB zeigen sich unterschiedliche Entwicklungen für die Bereiche Investitionen und Betrieb:
- Bei den Investitionen wurden die Bundesbeiträge in den ersten Jahren der LV-Periode 2013-16 im Wesentlichen aufgebraucht. Im Jahr 2016 wurde ein Anteil von 131 Mio. Franken an den zur Verfügung stehenden Mitteln für Investitionen in den Substanzerhalt und die Erneuerung von Anlagen nicht ausgeschöpft. Für die LV 2017-20 wurden zusätzliche Mittel für Investitionen vereinbart. Um diese ausschöpfen zu können, muss die SBB bis 2019 ihr Investitionsvolumen um rund 20 Prozent erhöhen. Hier ist die SBB gefordert und muss aufzeigen, dass sie diese Mittel in sinnvolle Projekte zur weiteren Stabilisierung des Anlagenzustandes investieren kann. Wichtig für das BAV ist dabei der effiziente Einsatz dieser Mittel.
- Beim Betrieb reichte der Bundesbeitrag für die LV-Periode 2013-16 nicht für eine ausgeglichene Rechnung. Zwischen 2013 und 2016 wies die SBB hier Defizite zwischen 95 und 140 Mio. Franken jährlich aus. Indes kann dieses Defizit nicht ohne weiteres auf zusätzliche, nicht geplante Unterhaltsleistungen zurückgeführt werden. Das zeigt sich beispielsweise bei den präventiven Unterhaltsarbeiten an der Fahrbahn wie Schleifen der Schienen und Stopfen des Schotterbetts: 2016 wurden für das Stopfen insgesamt 25 Mio. Franken eingesetzt. Mit der Leistungsvereinbarung ab 2017 wird der Betriebsbeitrag gegenüber 2016 um über 100 Mio. Franken jährlich erhöht. Dies wird zusammen mit den weiter erhöhten Trasseneinnahmen gemäss der Planung der SBB weitere Defizite vermeiden.
Schlüsse für die nächsten LV-Periode und die Weiterentwicklung der LV
Das BAV zieht aus der LV-Periode 2013-16 folgende Schlüsse:
- Die im LV-Controlling festgelegten Indikatoren und die harmonisierten Netzzustandsberichte erlauben es, den Zustand und die Entwicklung der Bahninfrastruktur auf hoher Flughöhe nachvollziehbar zu verfolgen. Mit den zur Verfügung stehenden Instrumenten lässt sich beurteilen, ob der Mitteleinsatz des Bundes in seiner Grössenordnung stimmt. Das war in der LV 2013-16 im Wesentlichen der Fall.
- Die primäre Verantwortung für einen effizienten Betrieb und Unterhalt der Bahninfrastruktur liegt bei den Bahnen. Sie sind gefordert, den Umfang der benötigten Bundesmittel mittels einer realistischen Darstellung des Netzzustandes und Budgetierung sauber herzuleiten. Zudem müssen sie dafür sorgen, dass die Bundesgelder effizient eingesetzt werden.
- Für die nächste LV-Periode bis 2020 wird die Herausforderung sein, die deutlich erhöhten Mittel zweckmässig einzusetzen und den Nachweis zu erbringen, dass der Zustand des Bahnnetzes mit zusätzlichen Massnahmen weiter verbessert bzw. im Rahmen der Soll-Vorgaben gehalten werden kann.
Alles in allem hat sich das Instrument der Leistungsvereinbarung bewährt. Das BAV wird im Rahmen einer externen Evaluation die Lehren aus den bisherigen Leistungsvereinbarungen vertiefen. Gestützt auf einen Revisionsbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle wird das BAV zudem die Kennzahlenerfassung vereinfachen und automatisieren. Zudem wird es künftig grössere Erneuerungsprojekte über einen vertieften Portfolio-Ansatz noch gezielter überwachen.
BAV-News Nr. 51 Juni 2017