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Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht Appellationsgericht

Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt

des Kantons Basel-Stadt

des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

Dreiergericht VD.2022.65

VD.2022.65 URTEIL

URTEIL vom 29. November 2022

Mitwirkende

Mitwirkende Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiberin Dr. Laura Macula

Beteiligte

Beteiligte A____ Rekurrentin

[...]

B____ Rekurrent

[...]

beide vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Erziehungsdepartement Basel-Stadt

Leimenstrasse 1, 4001 Basel

Gegenstand

Gegenstand Rekurs gegen zwei Verfügungen des Erziehungsdepartements

vom 24. Februar 2022

betreffend Ordnungsbusse wegen Verletzung der elterlichen Pflichten

Sachverhalt

A____ und B____ (Rekurrierende) sind die Eltern von C____, geboren am [...]. Dieser besuchte im Schuljahr 2021/2022 die Klasse [...] der Sekundarschule [...] in Basel.

A____ und B____ (Rekurrierende) sind die Eltern von C____, geboren am [...]. Dieser besuchte im Schuljahr 2021/2022 die Klasse [...] der Sekundarschule [...] in Basel. Gemäss § 2 der Verordnung über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen, SG 321.331) galt mit Wirkung ab dem 24. November 2021 in den Innenräumen der Schulen der Sekundarstufe eine Maskentragpflicht. Zudem galt mit Wirkung ab dem 3. Januar 2022 die Pflicht zur Teilnahme am wöchentlichen repetitiven Testen.

Gemäss § 2 der Verordnung über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen, SG 321.331) galt mit Wirkung ab dem 24. November 2021 in den Innenräumen der Schulen der Sekundarstufe eine Maskentragpflicht. Zudem galt mit Wirkung ab dem 3. Januar 2022 die Pflicht zur Teilnahme am wöchentlichen repetitiven Testen. Mit Schreiben vom 25. Dezember 2021 machten die Rekurrierenden gegenüber dem Leiter Volksschulen des Erziehungsdepartements Basel-Stadt unter Verweis auf ein ärztliches Zeugnis vom 3. November 2020 geltend, dass ihr Sohn aus medizinischen Gründen von der Maskentragpflicht befreit sei. Mit der Überprüfung des ärztlichen Attests durch das Schularztamt seien sie nicht einverstanden. Gleichzeitig sprachen sie sich auch gegen eine Teilnahme ihres Sohnes an den wöchentlich stattfindenden Tests aus. Ab dem 3. Januar 2022 nahm C____ – mit Ausnahme von kurzen krankheitsbedingten Abwesenheiten – ohne Maske am Präsenzunterricht teil. Mit Schreiben vom 11. Januar 2022 wurden die Rekurrierenden vom Leiter Volksschulen darauf hingewiesen, dass das der Schulleitung vorgelegte ärztliche Attest vom 3. November 2020 die Anforderungen an einen gültigen, individuell ausgestellten Maskendispens nicht erfülle, da es keine medizinische Diagnose bzw. Angabe medizinischer Gründe enthalte, aus der hervorgehe, dass C____ keine Masken tragen könne. Der Leiter Volksschulen ersuchte die Rekurrierenden daher um entsprechende Ergänzung des ärztlichen Attests. Mit Schreiben vom 18. Januar 2022 hielten die Rekurrierenden an ihrem Standpunkt fest. In der Folge wurden sie von der Leiterin Stab Volksschulen mit Schreiben vom 24. Januar 2022 darauf hingewiesen, dass sie gemäss § 91 Abs. 8 lit. d des Schulgesetzes (SG 410.100) dazu verpflichtet seien, ihren Sohn zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, und angewiesen, ihren Sohn umgehend auf die Maskentragpflicht hinzuweisen und ab sofort in der Schule eine Maske tragen zu lassen. Zudem wurden sie informiert, dass es als wiederholte Verletzung der elterlichen Pflichten gewertet würde, welche mit Ordnungsbusse belegt werden könne, sollte C____ wiederholt in der Schule keine Maske tragen. In der Folge reichten die Rekurrierenden einer Mitarbeiterin des Stabs Volksschulen mit Schreiben vom 26. Januar 2022 ein neues ärztliches Zeugnis, datierend vom 30. November 2021, zur Befreiung von der Maskentragpflicht ein. Dieses ärztliche Zeugnis bezeichnete die adressierte Mitarbeiterin des Stabs Volksschulen mit E-Mail vom 27. Januar 2022 an die Rekurrierenden ebenfalls als nicht aussagekräftig. Das Attest wurde von der Schulleitung gleichwohl dem Kinder- und Jugendgesundheitsdienst (KID) zur Überprüfung unterbreitet. Die Rekurrierenden wurden vom Stab Volksschulen aber darauf aufmerksam gemacht, dass C____ bis auf weiteres eine Maske tragen müsse. Trotzdem trug er weiterhin keine Maske in der Schule. Die zuständige Schulärztin informierte die Rekurrierenden mit Schreiben vom 7. Februar 2022, dass die Ärztin, welche das Attest vom 30. November 2021 ausgestellt habe, ihrer Aufforderung zur Nachlieferung der zur Überprüfung des Attests erforderlichen medizinischen Angaben nicht nachgekommen sei. Das entsprechende ärztliche Attest könne somit nicht akzeptiert werden. Es wurde den Rekurrierenden aber ein von der behandelnden Ärztin von C____ auszufüllendes Formular zugestellt und eine Neubeurteilung der Sachlage auf dessen Grundlage in Aussicht gestellt. Am 3. Februar 2022 stellte der Leiter Volksschulen beim Vorsteher des Erziehungsdepartements einen Antrag auf Erlass einer Ordnungsbusse gegen die beiden Erziehungsberechtigten gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz wegen wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten. Nach erfolgter Gewährung des rechtlichen Gehörs, welches die Rekurrierenden nicht wahrnahmen, wurden sie mit zwei Verfügungen des Vorstehers des Erziehungsdepartements vom 24. Februar 2022 als Erziehungsberechtigte von C____ gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz infolge wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz mit Ordnungsbussen in der Höhe von je CHF 250.– belegt.

Mit Schreiben vom 25. Dezember 2021 machten die Rekurrierenden gegenüber dem Leiter Volksschulen des Erziehungsdepartements Basel-Stadt unter Verweis auf ein ärztliches Zeugnis vom 3. November 2020 geltend, dass ihr Sohn aus medizinischen Gründen von der Maskentragpflicht befreit sei. Mit der Überprüfung des ärztlichen Attests durch das Schularztamt seien sie nicht einverstanden. Gleichzeitig sprachen sie sich auch gegen eine Teilnahme ihres Sohnes an den wöchentlich stattfindenden Tests aus. Ab dem 3. Januar 2022 nahm C____ – mit Ausnahme von kurzen krankheitsbedingten Abwesenheiten – ohne Maske am Präsenzunterricht teil. Mit Schreiben vom 11. Januar 2022 wurden die Rekurrierenden vom Leiter Volksschulen darauf hingewiesen, dass das der Schulleitung vorgelegte ärztliche Attest vom 3. November 2020 die Anforderungen an einen gültigen, individuell ausgestellten Maskendispens nicht erfülle, da es keine medizinische Diagnose bzw. Angabe medizinischer Gründe enthalte, aus der hervorgehe, dass C____ keine Masken tragen könne. Der Leiter Volksschulen ersuchte die Rekurrierenden daher um entsprechende Ergänzung des ärztlichen Attests. Mit Schreiben vom 18. Januar 2022 hielten die Rekurrierenden an ihrem Standpunkt fest. In der Folge wurden sie von der Leiterin Stab Volksschulen mit Schreiben vom 24. Januar 2022 darauf hingewiesen, dass sie gemäss § 91 Abs. 8 lit. d des Schulgesetzes (SG 410.100) dazu verpflichtet seien, ihren Sohn zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, und angewiesen, ihren Sohn umgehend auf die Maskentragpflicht hinzuweisen und ab sofort in der Schule eine Maske tragen zu lassen. Zudem wurden sie informiert, dass es als wiederholte Verletzung der elterlichen Pflichten gewertet würde, welche mit Ordnungsbusse belegt werden könne, sollte C____ wiederholt in der Schule keine Maske tragen. In der Folge reichten die Rekurrierenden einer Mitarbeiterin des Stabs Volksschulen mit Schreiben vom 26. Januar 2022 ein neues ärztliches Zeugnis, datierend vom 30. November 2021, zur Befreiung von der Maskentragpflicht ein. Dieses ärztliche Zeugnis bezeichnete die adressierte Mitarbeiterin des Stabs Volksschulen mit E-Mail vom 27. Januar 2022 an die Rekurrierenden ebenfalls als nicht aussagekräftig. Das Attest wurde von der Schulleitung gleichwohl dem Kinder- und Jugendgesundheitsdienst (KID) zur Überprüfung unterbreitet. Die Rekurrierenden wurden vom Stab Volksschulen aber darauf aufmerksam gemacht, dass C____ bis auf weiteres eine Maske tragen müsse. Trotzdem trug er weiterhin keine Maske in der Schule. Die zuständige Schulärztin informierte die Rekurrierenden mit Schreiben vom 7. Februar 2022, dass die Ärztin, welche das Attest vom 30. November 2021 ausgestellt habe, ihrer Aufforderung zur Nachlieferung der zur Überprüfung des Attests erforderlichen medizinischen Angaben nicht nachgekommen sei. Das entsprechende ärztliche Attest könne somit nicht akzeptiert werden. Es wurde den Rekurrierenden aber ein von der behandelnden Ärztin von C____ auszufüllendes Formular zugestellt und eine Neubeurteilung der Sachlage auf dessen Grundlage in Aussicht gestellt. Am 3. Februar 2022 stellte der Leiter Volksschulen beim Vorsteher des Erziehungsdepartements einen Antrag auf Erlass einer Ordnungsbusse gegen die beiden Erziehungsberechtigten gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz wegen wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten. Nach erfolgter Gewährung des rechtlichen Gehörs, welches die Rekurrierenden nicht wahrnahmen, wurden sie mit zwei Verfügungen des Vorstehers des Erziehungsdepartements vom 24. Februar 2022 als Erziehungsberechtigte von C____ gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz infolge wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz mit Ordnungsbussen in der Höhe von je CHF 250.– belegt. Gegen diese Verfügungen richtet sich der von den Rekurrierenden mit Eingabe vom 1. März 2022 erhobene Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, den der Regierungspräsident mit Schreiben vom 17. März 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. Nach antragsgemässer Zusammenlegung der beiden Rekursverfahren der Rekurrierenden mit Verfügung vom 23. März 2022 und Wiedereinsetzung der Rekurrierenden in die verpasste Frist zur Begründung des überwiesenen Rekurses mit Verfügung vom 22. Juni 2022 reichten die Rekurrierenden ihre Rekursbegründung vom 14. Juli 2022 ein. Darin beantragen sie die kosten- und entschädigungsfällige Gutheissung ihres Rekurses und die Aufhebung der mit Verfügun­gen vom 24. Februar 2022 ausgesprochenen Ordnungsbussen von je CHF 250.–. Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 18. August 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierten die Rekurrierenden mit Eingabe vom 19. September 2022. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Gegen diese Verfügungen richtet sich der von den Rekurrierenden mit Eingabe vom 1. März 2022 erhobene Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, den der Regierungspräsident mit Schreiben vom 17. März 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. Nach antragsgemässer Zusammenlegung der beiden Rekursverfahren der Rekurrierenden mit Verfügung vom 23. März 2022 und Wiedereinsetzung der Rekurrierenden in die verpasste Frist zur Begründung des überwiesenen Rekurses mit Verfügung vom 22. Juni 2022 reichten die Rekurrierenden ihre Rekursbegründung vom 14. Juli 2022 ein. Darin beantragen sie die kosten- und entschädigungsfällige Gutheissung ihres Rekurses und die Aufhebung der mit Verfügun­gen vom 24. Februar 2022 ausgesprochenen Ordnungsbussen von je CHF 250.–. Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 18. August 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierten die Rekurrierenden mit Eingabe vom 19. September 2022. Erwägungen

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Behandlung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 17. März 2022 sowie aus den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 i.V.m. § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Rekurrierenden sind durch die angefochtenen Verfügungen, mit denen ihnen als Erziehungsberechtigte von C____ jeweils eine Ordnungsbusse auferlegt wurde, unmittelbar berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Sie sind deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. jeweils eine Ordnungsbusse auferlegt wurde, 1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Gemäss § 8 Abs. 5 VRPG hat das Verwaltungsgericht auch über die Angemessenheit einer Verfügung zu entscheiden, wenn diese eine Strafe verhängt (vgl. VGE VD.2010.226 vom 30. Mai 2011 E. 1.2, mit Hinweisen).

1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt dabei das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die Rekurrierenden haben ihren Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen ( Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

Stamm Wullschleger/Schröder 2.

Gemäss § 2 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen galt mit Wirkung ab dem 24. November 2021 in den Innenräumen der Schulen der Sekundarschule eine Maskenpflicht. Gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen wurden Personen, «die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können » von der Maskentragpflicht ausgenommen. Diese Regelung galt bis zum 16. Februar 2022. Gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz trifft die Erziehungsberechtigten die Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Erziehungsberechtigte, die diese Pflicht wiederholt verletzen, können auf Antrag der Schulleitung vom Departementsvorsteher mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden (§ 91 Abs. 9 Schulgesetz).

Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen wurden Personen, «die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können von der Maskentragpflicht ausgenommen. Diese Regelung galt bis zum 16. Februar 2022. Gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz trifft die Erziehungsberechtigten die Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Erziehungsberechtigte, die diese Pflicht wiederholt verletzen, können auf Antrag der Schulleitung vom Departementsvorsteher mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden (§ 91 Abs. 9 Schulgesetz). Mit den angefochtenen Verfügungen vom 24. Februar 2022 stellte sich das Erziehungsdepartement auf den Standpunkt, dass C____ ab dem 3. Januar 2022 im Sekundarschulunterricht keine Maske getragen habe. Die Rekurrierenden hätten ihren Sohn seit diesem Zeitpunkt bis zum 16. Februar wissentlich und willentlich nicht zum Tragen einer Maske angehalten und ihn ohne Maske die Schule besuchen lassen. Dadurch hätten sie wiederholt gegen ihre elterlichen Pflichten gemäss § 91 Abs. 8 Schulgesetz verstossen, weshalb die Voraussetzungen zur Erhebung einer Busse erfüllt seien. Aufgrund der konkreten Umstände erscheine die Belegung der Rekurrierenden mit Ordnungsbussen von je CHF 250.– pro erziehungsberechtigten Elternteil angemessen.

Mit den angefochtenen Verfügungen vom 24. Februar 2022 stellte sich das Erziehungsdepartement auf den Standpunkt, dass C____ ab dem 3. Januar 2022 im Sekundarschulunterricht keine Maske getragen habe. Die Rekurrierenden hätten ihren Sohn seit diesem Zeitpunkt bis zum 16. Februar wissentlich und willentlich nicht zum Tragen einer Maske angehalten und ihn ohne Maske die Schule besuchen lassen. Dadurch hätten sie wiederholt gegen ihre elterlichen Pflichten gemäss § 91 Abs. 8 Schulgesetz verstossen, weshalb die Voraussetzungen zur Erhebung einer Busse erfüllt seien. Aufgrund der konkreten Umstände erscheine die Belegung der Rekurrierenden mit Ordnungsbussen von je CHF 250.– pro erziehungsberechtigten Elternteil angemessen. 3.

3.1 Mit ihrem Rekurs machen die Rekurrierenden geltend, dass ihr Sohn gemäss den Arztzeugnissen vom 3. November 2020 und vom 30. November 2021 aus medizinischen Gründen von der Pflicht zur Tragung einer Maske befreit gewesen sei. Gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen seien Personen von der Maskentragepflicht in Schulen befreit, wenn von ihnen nachgewiesen werden könne, dass sie aus medizinischen Gründen keine Maske tragen könnten. Dieser Nachweis sei gemäss § 2 Abs. 3 der erwähnten Verordnung gegenüber der Schulleitung oder gegenüber einer von dieser bezeichneten Stelle zu erbringen, was die Rekurrierenden mit Einreichung der beiden Arztzeugnisse getan hätten. Weitergehende Bedingungen oder Angaben hätten von ihrer Seite nicht erbracht werden müssen. Insbesondere hätten sie kein Arztzeugnis beibringen müssen, das eine Diagnose enthielt. Eine derart vertiefte Überprüfungspflicht durch eine Behörde sei im Gesetz nicht vorgesehen. In Analogie zum Arbeitsrecht müsse ein von einem zugelassenen Arzt ausgestelltes Arztzeugnis, das keine Diagnose enthalte, als Beweismittel genügen. Eine Überprüfungsbefugnis sei nicht gegeben, da die anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dies nicht vorsehen würden. Es mangele mithin an einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage (Rekursbegründung, S. 3 f.).

3.2 Gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen gilt für Personen, die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können, keine Maskenpflicht in der Sekundarschule – wobei diesfalls andere, geeignete Massnahmen zum Schutz vor Ansteckung zu treffen sind. Die Beweislast für die Erfüllung der Voraussetzungen für einen Maskentragdispens liegt damit bei den Schülerinnen und Schülern respektive ihren Eltern. Gerade mit Bezug auf gesundheitliche Einschränkungen als höchstpersönliche Personendaten besteht dabei eine Mitwirkungspflicht der betroffenen Person zur Klärung des entsprechenden Sachverhalts, wenn sie daraus Rechte ableiten möchte ( Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 988 ff.). Dieser Nachweis kann unbestrittenermassen mit einem Arztzeugnis geführt werden. Wie aber die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung (act. 10, S. 4) mit Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung im Personal- und Arbeitsrecht zutreffend ausführt, stellt ein Arztzeugnis kein absolutes Beweismittel, sondern zunächst bloss eine Parteibehauptung dar. Auch wenn eine Arbeitsunfähigkeit wegen Krankheit oder Unfalls in der Regel durch ein ärztliches Zeugnis erbracht wird, bewirkt der so erbrachte Anscheinsbeweis keine Beweislastumkehr. Vielmehr bleibt es eine Frage der Beweiswürdigung, ob die erkennende Behörde auf das Arztzeugnis abstellt (BGer 8C_607/2021 vom 19. Januar 2022 E. 5.2, 4A_587/2020 vom 28. Mai 2021 E. 3.1.2 und 8C_619/2014 vom 13. April 2015 E. 3.2.1, mit weiteren Hinweisen).

Häfelin/Müller/Uhlmann Vorliegend stützen sich die Rekurrierenden zunächst auf ein ärztliches Zeugnis von Dr. med. D____ vom 3. November 2020, worin dieser bestätigt, dass C____ «von einer Maskentragpflicht am Arbeitsplatz und im öffentlichen Raum aus triftigen medizinischen Gründen befreit ist» (act. 11/1). Bereits der Umstand, dass darin der damals 12-jährige Schüler von einem Maskentragen «am Arbeitsplatz» dispensiert wurde, weckt Bedenken gegenüber der Zuverlässigkeit dieses Attestes. Die Schulbehörden stellten daher zu Recht mit Schreiben an die Rekurrierenden vom 11. Januar 2022 fest, dass dieses Zeugnis die Anforderungen an «ein individuell ausgestelltes ärztliches Attest» nicht erfülle, und forderten die Rekurrierenden auf, ihnen eine «medizinische Diagnose bzw. die Angabe der angeblichen triftigen medizinischen Gründe, aus denen hervorgeht, dass C____ keine Maske tragen kann» mitzuteilen (act. 11/2). Dagegen sperrten sich die Rekurrierenden mit Schreiben vom 18. Januar 2022 (act. 11/3). Nach erfolgtem Hinweis auf die elterlichen Pflichten von Schülerinnen und Schülern sowie die Sanktionsfolge bei ihrer Verletzung gemäss Art. 91 Abs. 8 lit. d und Abs. 9 Schulgesetz (vgl. act. 11/4) reichten die Rekurrierenden sodann mit Schreiben vom 26. Januar 2022 ein Zeugnis von Dr. E____ vom 30. November 2021 ein, wonach C____ «[a]us medizinischen Gründen […] keinen Mund Nasen Schutz tragen» könne (act. 11/5). Wie die Rekurrierenden unter Verweis auf das im Arbeitsvertragsrecht Übliche selbst festhalten (vgl. Rekursbegründung, S. 4), enthält damit auch dieses Attest keine Angaben über den gesundheitlichen Grund für den Dispens. Den Rekurrierenden wurde darauf mit Email vom 27. Januar 2022 (act. 11/6) mitgeteilt, dass auch dieses Attest aus Sicht der Schulbehörden nicht aussagekräftig sei. Die Schulleitung habe daher den Kinder- und Jugendgesundheitsdienst um Überprüfung des Attestes gebeten, worauf die zuständige Schulärztin als Vertrauensärztin Dr. E____ kontaktiert und diese gebeten habe, das Attest für C____ durch das Ausfüllen eines Formulars zu ergänzen (vgl. act. 11/7). Dabei wurde den Rekurrierenden versichert, dass die Schule keine Angaben zum Gesundheitszustand von C____, sondern lediglich die Rückmeldung der Schulärztin erhalten werde, ob C____ von der Maskentragpflicht befreit sei oder nicht (act. 11/6). Mit Schreiben vom 7. Februar 2022 teilte die zuständige Schulärztin den Rekurrierenden mit, dass sie von Dr. E____ die erbetenen weiteren Angaben nicht erhalten habe und sie nicht davon ausgehe, dass sich C____ in regelmässiger ärztlicher Behandlung bei Frau Dr. E____ befinde. Deshalb werde das von Dr. E____ am 30. November 2021 ausgestellte Attest nicht akzeptiert, weshalb C____ mit sofortiger Wirkung und gemäss der jeweils aktuellsten Verordnung in der Schule eine medizinische Gesichtsmaske tragen müsse. Gleichzeitig wurde den Rekurrierenden mitgeteilt, dass, wenn sie der Meinung seien, dass C____ in regelmässiger Behandlung bei Dr. E____ stehe, sie das beiliegende Formular an die behandelnde Ärztin von C____ zum Ausfüllen weitergeben könnten und die Ärztin ein neues Attest ausstellen könne. Für diesen Fall wurde den Rekurrierenden eine Überprüfung und neue Beurteilung der Sachlage in Aussicht gestellt (zum Ganzen act. 11/9). In der Folge äusserten sich die Rekurrierenden – auch im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs (vgl. act. 11/10) – nicht mehr.

Die Maskentragpflicht gemäss § 2 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen diente der Eindämmung der Übertragung von Covid-19. Die Behörde musste daher gemäss dem im Verwaltungsrecht allgemein geltenden Untersuchungsgrundsatz zur Erfüllung ihrer Amtsermittlungspflicht vorlegte Arztzeugnisse prüfen und im Sinne einer Interessenabwägung auch das mit der angeordneten Maskenpflicht verfolgte Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit mit dem individuellen Interesse am Schutz vor einer Gefährdung der Gesundheit eines Schulkindes durch diese Massnahme abschätzen können. Dieser Abklärung dienten die Rückfragen an die attestierende Ärztin, welche indes unbeantwortet blieben. Zu dieser Abklärung sind der Kinder- und Jugendgesundheitsdienst und die für diesen tätigen Schulärztinnen und Schulärzte gemäss § 140 Abs. 4 lit. d und f Schulgesetz zuständig (vgl. auch Vernehmlassung, act. 10, S. 5), weshalb die erfolgte Überprüfung entgegen der Auffassung der Rekurrierenden auch auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht. Mit der Abklärung durch eine ebenfalls dem Arztgeheimnis unterstehenden Schulärztin wurde auch sichergestellt, dass keine höchstpersönlichen Gesundheitsdaten an die Schulbehörden selbst gelangt wären. Indem die Rekurrierenden bzw. die von ihnen beigezogene Ärztin aber auf eine Mitwirkung an dieser Abklärung verzichtet haben, konnte nicht belegt werden, dass C____ aus triftigen medizinischen Gründen am Tragen einer Gesichtsmaske verhindert war. Soweit die Rekurrierenden in diesem Zusammenhang replicando ihre Mitwirkungspflicht damit bestreiten, dass sie im Unterschied zu Arbeit­nehmenden im Arbeitsvertrag keine Treuepflicht hätten (Replik, S. 3), kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Vielmehr stehen Schülerinnen und Schüler bzw. ihre Erziehungsberechtigten an der Schule in einem sogenannten Sonderstatusverhältnis, aus dem sich besondere Pflichten gegenüber dem Staat ergeben (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 450 ff., 1678). Diese Pflichten werden im kantonalen Recht etwa in § 91b Abs. 4 und 6 sowie § 91 Abs. 8 Schulgesetz geregelt. Demnach müssen Schülerinnen und Schüler ihre Pflichten erfüllen und sich aktiv am Schulbetrieb beteiligen (§ 91b Abs. 4 Schulgesetz), wobei der Regierungsrat die Einzelheiten in Bezug auf die Rechte und Pflichten der Schülerinnen und Schüler regelt (§ 91b Abs. 6 Schulgesetz). Dem ist der Regierungsrat namentlich mit § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen nachgekommen. Die Erziehungsberechtigten haben ihrerseits gemäss § 91 Abs. 8 Schulgesetz unter anderem die besondere Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Soweit Erziehungsberechtigte sich von dieser Pflicht befreien möchten, haben sie nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich/St. Gallen 2021, N 700 ff.) an der Feststellung entsprechender Ausnahmevoraussetzungen mitzuwirken.

Häfelin/Müller/Uhlmann Kiener/Rütsche/Kuhn 3.3 Indem die Rekurrierenden trotz dieses Befunds ihren Sohn nicht dazu angehalten haben, in den Schulräumlichkeiten eine Maske zu tragen, haben sie es unterlassen, diesen zum Einhalten von Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Damit haben sie ihre Pflichten gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz verletzt. Dabei kann offenbleiben, ob sie zunächst aufgrund der beiden von ihnen eingeholten Arztzeugnisse noch darauf vertrauen durften, dass ihr Sohn gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen vom Maskentragen dispensiert werde. In diesem Sinne machen sie mit ihrem Rekurs geltend, sie hätten diesem ärztlichen Befund nicht widersprechen können, ohne ihre Sorgfaltspflicht für ihren Sohn zu verletzen (Rekursbegründung, S. 4; vgl. auch Replik, S. 4). Spätestens mit der Ablehnung des eingereichten Attestes von Dr. E____ durch die Schulärztin aufgrund der unterbliebenen Konkretisierung der medizinischen Gründe für eine Verhinderung ihres Sohnes mit Schreiben vom 7. Februar 2022 konnten sich die Rekurrierenden nicht mehr darauf stützen.

4.

4.1 Weiter wenden die Rekurrierenden gegen die angefochtenen Entscheide ein, es gehe im vorliegenden Fall nicht um die Anwendung des kantonalen Schulgesetzes, sondern um die Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen. Hinsichtlich der Strafbarkeit im Falle der Verletzung von Bestimmungen dieses Erlasses sei nicht das kantonale Schulgesetz, sondern das Epidemiengesetz (EpG, SR 818.101) anwendbar (Rekursbegründung, S. 4 mit Hinweis auf § 5 Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen).

4.2 Es trifft zu, dass Verstösse gegen § 2 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen nach § 5 dieser Verordnung gemäss Art. 83 Abs. 1 lit. j EpG bestraft werden können. Vorliegend steht aber gar keine strafrechtliche Ahndung des vom Sohn der Rekurrierenden begangenen Verstosses gegen § 2 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen zur Diskussion. Vielmehr handelt es sich bei der Ordnungsbusse gemäss § 91 Abs. 9 Schulgesetz um eine Disziplinarmassnahme, was die Rekurrierenden replicando denn auch explizit anerkennen (Replik, S. 3). Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, gelten in Anwendung der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) entwickelten, sogenannten «Engel-Kriterien» grundsätzlich nicht als strafrechtliche Sanktionierung. Von Bedeutung sind im Rahmen dieser Kriterien die Qualifikation der Massnahme im innerstaatlichen Recht, das Verfahren, in dem sie verhängt und vollstreckt wird und die Natur des Vergehens sowie namentlich die Eingriffsschwere der Massnahme (vgl. Karpenstein/Mayer, EMRK Kommentar, 3. Aufl., München 2022, Art. 7 N 7 f.; Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 7. Aufl., München 2021, § 24 N 19 ff., Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., Zürich 2020, N 625; BGer 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.1, mit Hinweis auf BGE 140 II 384 E. 3.2.1, 139 I 72 E. 2.2.2, 147 I 57 E. 4.3 und E. 5.2 sowie Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22). Diese Voraussetzungen erfüllt die Sanktionsregelung gemäss § 91 Abs. 9 Schulgesetz nicht. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung (act. 10, S. 2) zutreffend ausführt, qualifiziert das Bundesgericht daher Ordnungsbussen, welche Eltern als Erziehungsberechtigten zur Durchsetzung der obligatorischen Schulpflicht auferlegt werden, aufgrund ihrer nicht nur repressiven, sondern auch koerzitiven Zwecksetzung nicht als strafrechtliche, sondern vielmehr als disziplinarrechtliche Massnahmen, soweit sie keine qualifizierenden Merkmale aufweisen (BGer 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1c/bb, bestätigt in BGer 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.2). Da die beiden Sanktionsregeln gemäss § 91 Abs. 9 Schulgesetz einerseits und § 5 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen andererseits verschiedene Zwecke verfolgen und unterschiedlicher Natur sind, kann die Regelung der strafrechtlichen Sanktionierung in § 5 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen die disziplinarrechtliche Regelung in § 91 Abs. 9 Schulgesetz von vornherein nicht derogieren.

Karpenstein/Mayer Grabenwarter/Pabel Villiger, 5.

5.1 Schliesslich weisen die Rekurrierenden in ihrer Rekursbegründung darauf hin, dass inzwischen alle Corona-Massnahmen aufgehoben worden seien. Es habe sich bei der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen somit um ein Zeitgesetz im weiteren Sinne gehandelt. Da nach deren Aufhebung keine Maskentragpflicht an der Schule mehr bestehe, könne das Absehen vom Tragen einer Maske auch nicht mehr bestraft werden. Die Rekurrierenden machen deshalb geltend, dass in Anwendung der lex mitior, wie sie für das gemeine Strafrecht in Art. 2 Abs. 2 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) enthalten sei, auch im vorliegenden Fall bei der Anordnung verwaltungsrechtlicher Strafbestimmungen eine Strafbarkeit wegen der von C____ nicht getragenen Gesichtsmaske nicht gegeben sei (Rekursbegründung, S. 4).

5.2 Auch darin kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden, verkennen sie damit doch den Gehalt der sogenannten lex-mitior-Regel gemäss Art. 2 Abs. 2 StGB. Diese ist – entgegen ihrer Auffassung – auf Zeitgesetze, deren Dauer von vornherein beschränkt ist, nicht anwendbar ( Trechsel/Vest, in: Trechsel/Pieth [Hrsg.], Praxiskommentar StGB, 4. Aufl., Zürich 2021, Art. 2 N 9, mit Hinweis auf die COVID-19-Verordnung besondere Lage vom 19. Juni 2020 sowie BGE 116 IV 262, 105 IV 3, 102 IV 202 und 89 IV 116 f.). Das lex-mitior-Prinzip beruht auf dem Grundgedanken, dass eine Tat zufolge einer Änderung der Rechtsanschauung nicht mehr bzw. weniger strafwürdig erscheint (BGE 123 IV 84 E. 3b). Die Disziplinarnorm, wonach Eltern, die ihre Pflicht verletzen, ihre Kinder zur Einhaltung von Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, mit einer Ordnungsbusse bestraft werden, steht hingegen unverändert in Rechtskraft – was die Rekurrierenden selbst einräumen (Replik, S. 3). Es hat diesbezüglich keine Änderung gesellschaftlicher Wertungen stattgefunden (vgl. Popp/Berkemeier, Basler Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 2 StGB N 28).

Trechsel/Vest Popp/Berkemeier 6.

Aus dem Erwogenen folgt, dass der Rekurs vollumfänglich abzuweisen ist. Zufolge ihres Unterliegens tragen die Rekurrierenden gemäss § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung. Die Gerichtskosten werden in Anwendung von § 23 Abs. 1 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'500.– festgesetzt und mit dem Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. Zudem haben die Rekurrierenden ihre eigenen Vertretungskosten zu tragen.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

- Rekurrierende

- Erziehungsdepartement Basel-Stadt

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Laura Macula

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.