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Urteilskopf

26. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Eidgenössische Steuerverwaltung gegen Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)

2C_825/2019 vom 21. Dezember 2021

Regeste Art. 4 Abs. 3, Art. 14 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 2 StAhiG ; Art. 18a DSG ; Art. 13 BV ; Art. 8 EMRK ; Art. 17 UNO-Pakt II ; Frage, ob die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) sämtliche vom Amtshilfeersuchen nicht direkt betroffenen Personen (d.h. Drittpersonen), über welche Informationen an die ersuchende Behörde übermittelt werden sollen, vorgängig der Übermittlung zu informieren hat. Bundesorgane sind gemäss Art. 18a Abs. 1 DSG verpflichtet, die betroffene Person über die Beschaffung von Personendaten zu informieren; diese Informationspflicht gilt auch dann, wenn die Daten bei Dritten beschafft werden. Die Informationspflicht entfällt nach Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG, wenn eine spezialgesetzliche Grundlage die Bekanntgabe von Daten ausdrücklich vorsieht. Mit Art. 4 Abs. 3 StAhiG, der die Übermittlung von voraussichtlich relevanten Daten von durch das Amtshilfeverfahren nicht unmittelbar betroffenen Personen vorsieht, liegt eine solche spezialgesetzliche Grundlage vor (E. 4). Die spezialgesetzliche Grundlage erfüllt die grundrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm, da vorliegend der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Zusammenhang mit den bei der Amtshilfe zu erhebenden Daten in aller Regel nicht besonders schwer wiegt. Folglich entfällt vorliegend die generelle Informationspflicht der ESTV gestützt auf Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG i.V.m. Art. 4 Abs. 3 StAhiG. Dies gilt im Allgemeinen, doch kann im Einzelfall, falls sich die zu übermittelnden Daten als besonders schützenswert erweisen, eine vorgängige Information der Drittperson erforderlich werden (E. 5).

Regeste

Art. 4 Abs. 3, Art. 14 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 2 StAhiG ; Art. 18a DSG ; Art. 13 BV ; Art. 8 EMRK ; Art. 17 UNO-Pakt II ; Frage, ob die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) sämtliche vom Amtshilfeersuchen nicht direkt betroffenen Personen (d.h. Drittpersonen), über welche Informationen an die ersuchende Behörde übermittelt werden sollen, vorgängig der Übermittlung zu informieren hat. Bundesorgane sind gemäss Art. 18a Abs. 1 DSG verpflichtet, die betroffene Person über die Beschaffung von Personendaten zu informieren; diese Informationspflicht gilt auch dann, wenn die Daten bei Dritten beschafft werden. Die Informationspflicht entfällt nach Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG, wenn eine spezialgesetzliche Grundlage die Bekanntgabe von Daten ausdrücklich vorsieht. Mit Art. 4 Abs. 3 StAhiG, der die Übermittlung von voraussichtlich relevanten Daten von durch das Amtshilfeverfahren nicht unmittelbar betroffenen Personen vorsieht, liegt eine solche spezialgesetzliche Grundlage vor (E. 4). Die spezialgesetzliche Grundlage erfüllt die grundrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm, da vorliegend der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Zusammenhang mit den bei der Amtshilfe zu erhebenden Daten in aller Regel nicht besonders schwer wiegt. Folglich entfällt vorliegend die generelle Informationspflicht der ESTV gestützt auf Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG i.V.m. Art. 4 Abs. 3 StAhiG. Dies gilt im Allgemeinen, doch kann im Einzelfall, falls sich die zu übermittelnden Daten als besonders schützenswert erweisen, eine vorgängige Information der Drittperson erforderlich werden (E. 5).

Art. 4 Abs. 3, Art. 14 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 2 StAhiG Art. 18a DSG Art. 13 BV Art. 8 EMRK Art. 17 UNO-Pakt II Bundesorgane sind gemäss Art. 18a Abs. 1 DSG verpflichtet, die betroffene Person über die Beschaffung von Personendaten zu informieren; diese Informationspflicht gilt auch dann, wenn die Daten bei Dritten beschafft werden. Die Informationspflicht entfällt nach Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG, wenn eine spezialgesetzliche Grundlage die Bekanntgabe von Daten ausdrücklich vorsieht. Mit Art. 4 Abs. 3 StAhiG, der die Übermittlung von voraussichtlich relevanten Daten von durch das Amtshilfeverfahren nicht unmittelbar betroffenen Personen vorsieht, liegt eine solche spezialgesetzliche Grundlage vor (E. 4).

Art. 18a Abs. 1 DSG Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG Art. 4 Abs. 3 StAhiG Die spezialgesetzliche Grundlage erfüllt die grundrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm, da vorliegend der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Zusammenhang mit den bei der Amtshilfe zu erhebenden Daten in aller Regel nicht besonders schwer wiegt. Folglich entfällt vorliegend die generelle Informationspflicht der ESTV gestützt auf Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG i.V.m. Art. 4 Abs. 3 StAhiG. Dies gilt im Allgemeinen, doch kann im Einzelfall, falls sich die zu übermittelnden Daten als besonders schützenswert erweisen, eine vorgängige Information der Drittperson erforderlich werden (E. 5).

Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG Art. 4 Abs. 3 StAhiG Sachverhalt ab Seite 351

Sachverhalt ab Seite 351 BGE 148 II 349 S. 351

BGE 148 II 349 S. 351

Dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) lagen Hinweise vor, dass der amerikanische Internal Revenue Service (IRS) Amtshilfeersuchen an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) gerichtet habe. Die ESTV habe vor, die Namen von über 100 Personen offen an die US-amerikanischen Steuerbehörden - an den IRS - zu übermitteln. Es stelle sich die Frage, ob es hierbei um die Namen von Personen gehe, die vom Amtshilfeverfahren gar nicht betroffen seien und nur zufällig in den Akten erscheinen würden. Nach Durchführung einer Sachverhaltsabklärung nach Art. 27 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) erliess der EDÖB am 18. Dezember 2017 zuhanden der ESTV folgende Empfehlung:

"Die ESTV stellt sicher, dass in der Steueramtshilfe das Recht auf Information gemäss Art. 14 Abs. 2 StAhiG [SR 651.1] beachtet wird und dementsprechend sämtliche vom Amtshilfeersuchen nicht formell betroffenen Personen (d.h. Drittpersonen), betreffend welche Informationen offen an die ersuchende Behörde übermittelt werden sollen, vorgängig der Übermittlung informiert werden und somit die Möglichkeit erhalten, das ihnen nach Art. 19 Abs. 2 StAhiG zustehende Beschwerderecht auszuüben."

Art. 14 Abs. 2 StAhiG Art. 19 Abs. 2 StAhiG Am 18. Januar 2018 teilte die ESTV dem EDÖB mit, dessen Empfehlung sei mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz nicht vereinbar, weshalb sie von ihr abgelehnt würde. In der Folge beantragte der EDÖB am 13. Februar 2018 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) gestützt auf Art. 27 Abs. 5 DSG, dass die ESTV zu verpflichten sei, seine Empfehlung umzusetzen. Das EFD lehnte dies mit Verfügung vom 20. September 2018 ab.

Art. 27 Abs. 5 DSG Am 5. Oktober 2018 erhob der EDÖB Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Mit Entscheid vom 3. September 2019 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde des EDÖB gut und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück, damit die zuständigen Behörden in geeigneter Form, zum Beispiel mittels Weisungen oder Richtlinien, gemeinsame Lösungen im Sinne von Ausnahmeregelungen erarbeiten können.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. September 2019 beantragt die ESTV, ihre Beschwerde gutzuheissen, Ziff. 1 des Urteilsdispositivs des Bundesverwaltungsgerichts (A-5715/2018) vom 3. September 2019 aufzuheben und die Verfügung des EFD vom 20. September 2018 zu bestätigen. BGE 148 II 349 S. 352 Eventualiter sei die Sache zum Neuentscheid im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der EDÖB beantragt, die Beschwerde der ESTV insoweit abzuweisen und das Urteil der Vorinstanz zu bestätigen, als die von einer offenen Übermittlung ihrer Personendaten betroffenen Drittpersonen grundsätzlich von Amtes wegen vorgängig zu informieren seien.

BGE 148 II 349 S. 352

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.

(Zusammenfassung)

Erwägungen

Erwägungen Aus den Erwägungen :

4. 4.1 Das Datenschutzgesetz bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden ( Art. 1 DSG ), oder mit anderen Worten gelten die Vorschriften des DSG für die Bearbeitung von persönlichen Daten ( Art. 3 lit. a und b DSG ; BGE 147 II 227 E. 4.2; BGE 142 II 268 E. 6.1), die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre ( Art. 13 BV ) verletzen können ( BGE 147 II 227 E. 4.2; BGE 142 II 268 E. 6.1; BGE 138 II 346 E. 3.2; je mit weiteren Hinweisen). Das DSG sieht hierfür gewisse Bearbeitungsgrundsätze (Rechtmässigkeitsgrundsatz [ Art. 4 Abs. 1 DSG ], Grundsatz von Treu und Glauben sowie Verhältnismässigkeitsgrundsatz [ Art. 4 Abs. 2 DSG ], Zweckmässigkeits- und Erkennbarkeits- bzw. Transparenzgrundsatz [ Art. 4 Abs. 3 und 4 DSG ] sowie Datenrichtigkeits- und -sicherheitsgrundsatz [ Art. 5 und 7 DSG ]; vgl. BGE 138 II 346 E. 7) und eigenständige Rechtsansprüche vor (Art. 5 Abs. 2, Art. 8, 20 und 25 DSG ).

4.1 Art. 1 DSG Art. 3 lit. a und b DSG Art. 13 BV Art. 4 Abs. 1 DSG Art. 4 Abs. 2 DSG Art. 4 Abs. 3 und 4 DSG Art. 5 und 7 DSG Art. 8, 20 und 25 DSG 4.2 Art. 3 lit. a DSG Art. 3 lit. e DSG Art. 16 DSG 4.3 Mit Bezug auf die Zulässigkeit der Datenbearbeitung statuiert das DSG den Grundsatz, dass Bundesbehörden Daten bearbeiten BGE 148 II 349 S. 353 dürfen, wenn eine gesetzliche Grundlage besteht ( Art. 17 Abs. 1 DSG ). Die Bearbeitung besonders schützenswerter Daten (z.B. Daten zur Gesundheit, zur Intimsphäre oder zu strafrechtlicher Verfolgung; Art. 3 lit. c DSG ) erfordert prinzipiell eine Grundlage in einem formellen Gesetz ( Art. 17 Abs. 2 DSG ). Vorliegend sind Daten aus dem Geschäftsverkehr betroffen; es liegen im Allgemeinen keine besonders schützenswerte Daten im Sinne von Art. 3 lit. c DSG vor, und der Beschwerdegegner macht dies auch nicht geltend.

4.3 BGE 148 II 349 S. 353

Art. 17 Abs. 1 DSG Art. 3 lit. c DSG Art. 17 Abs. 2 DSG Art. 3 lit. c DSG 4.4 Zur Durchsetzung des grundrechtlichen Datenschutzes und der gesetzlichen Bearbeitungsregeln müssen die Betroffenen zunächst wissen, ob Daten über sie bearbeitet werden. Dazu dienen vorab zwei Instrumente: Zum einen das Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG ( BGE 138 III 425 E. 5.3; BGE 120 II 118 E. 3b; vgl. WALDMANN/BICKEL, in: Datenschutzrecht, Grundlagen und öffentliches Recht, Belser/ Epiney/Waldmann [Hrsg.], 2011, § 12 Rz. 135 ff.), das sich ebenso aus Art. 8 EMRK ergibt ( BGE 138 I 6 E. 7.5.2). Zum anderen ist bei der Bearbeitung von Personendaten sodann das Transparenzprinzip zu beachten ( Art. 4 Abs. 4 DSG ), dessen Verletzung namentlich im Rahmen von Art. 25 DSG gerügt werden kann. Gemäss Art. 4 Abs. 4 DSG muss die Beschaffung von Personendaten, insbesondere der Zweck ihrer Bearbeitung, für die betroffene Person erkennbar sein.

4.4 Art. 8 DSG Art. 8 EMRK Art. 4 Abs. 4 DSG Art. 25 DSG Art. 4 Abs. 4 DSG 4.5 Konkretisiert wird Art. 4 Abs. 4 DSG in Art. 18a DSG, der eine Informationspflicht beim Beschaffen von Personendaten vorsieht.

4.5 Art. 4 Abs. 4 DSG Art. 18a DSG 4.5.1 Diese Bestimmung lautet wie folgt:

4.5.1 Art. 18a Informationspflicht beim Beschaffen von Personendaten

1 Bundesorgane sind verpflichtet, die betroffene Person über die Beschaffung von Personendaten zu informieren; diese Informationspflicht gilt auch dann, wenn die Daten bei Dritten beschafft werden.

2 Der betroffenen Person sind mindestens mitzuteilen:

a. der Inhaber der Datensammlung;

b. der Zweck des Bearbeitens;

c. die Kategorien der Datenempfänger, wenn eine Datenbekanntgabe vorgesehen ist;

d. das Auskunftsrecht nach Artikel 8;

e. die Folgen einer Weigerung der betroffenen Person, die verlangten Personendaten anzugeben.

3 Werden die Daten nicht bei der betroffenen Person beschafft, so hat deren Information spätestens bei der Speicherung der Daten oder, wenn BGE 148 II 349 S. 354 die Daten nicht gespeichert werden, mit ihrer ersten Bekanntgabe an Dritte zu erfolgen.

BGE 148 II 349 S. 354

4 Die Informationspflicht der Bundesorgane entfa?llt, wenn die betroffene Person bereits informiert wurde oder, in Fällen nach Absatz 3, wenn:

a. die Speicherung oder die Bekanntgabe der Daten ausdru?cklich im Gesetz vorgesehen ist; oder

b. die Information nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand möglich ist.

[ 5...].

4.5.2 Art. 18a DSG verpflichtet die Behörden, die Betroffenen grundsätzlich über jede Beschaffung von Personendaten in Kenntnis zu setzen (vgl. Botschaft vom 11. September 2009 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme des Rahmenbeschlusses 2008/ 977/JI vom 27. November 2008 über den Schutz von Personendaten im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, BBl 2009 6749, 6774 Ziff. 6.2.3). Damit soll den Betroffenen die Beurteilung über die Zulässigkeit der Datenbeschafung ermöglicht werden (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 Rz. 76; CLAUDIA MUND, in: Datenschutzgesetz [DSG], 2015, N. 4 zu Art. 18a DSG ; ANDREA TAORMINA, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 18a DSG ). Art. 18a DSG will somit auch dem Präventivschutz nachkommen (vgl. TAORMINA, a.a.O., N. 3 zu Art. 18a DSG ).

4.5.2 Art. 18a DSG Art. 18a DSG Art. 18a DSG Art. 18a DSG Art. 18a DSG Aus dem Wortlaut von Art. 18a Abs. 1 und 3 DSG ergibt sich dabei, dass die betroffene Person grundsätzlich spätestens bei der Datenbeschaffung informiert wird bzw. werden muss. Werden die Personendaten nicht bei der betroffenen Person beschafft, muss diese spätestens bei der Speicherung oder zum Zeitpunkt der Bekanntgabe an Dritte informiert werden (vgl. dazu TAORMINA, a.a.O., N. 16 zu Art. 18a DSG, und weiterführend derselbe, a.a.O., N. 17 zu Art. 18a DSG ; a.M. MUND, a.a.O., N. 7 und 10 zu Art. 18a DSG ).

Art. 18a Abs. 1 und 3 DSG Art. 18a DSG Art. 18a DSG Art. 18a DSG 4.5.3 Art. 18a DSG BGE 148 II 349 S. 355

Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG Art. 18a Abs. 4 lit. b DSG 5. Art. 18a Abs. 4 DSG Art. 18a Abs. 1 DSG 5.1 Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG Art. 3 lit. a StAhiG Art. 4 Abs. 3 StAhiG 5.2 Art. 4 Abs. 3 StAhiG Das Gesetz verbietet ausschliesslich die Übermittlung von Informationen, die nicht voraussichtlich relevant sind. Sofern die Daten jedoch voraussichtlich erheblich sind, ist die Datenübermittlung zulässig: Im Rahmen der Rechtsprechung zeigt sich denn auch, dass BGE 148 II 349 S. 356 immer wieder Daten von Dritten voraussichtlich erheblich sind, um einen wirksamen Informationsaustausch zu gewährleisten (vgl. für einen Überblick Urteil 2C_545/2019 vom 13. Juli 2020 E. 4.3). Solche Daten betreffen - beispielsweise - die Identität von an Banktransaktionen beteiligten Dritten ( BGE 142 II 161 E. 4.6.2), zeichnungsberechtigte Drittpersonen wie auch wirtschaftlich Berechtigte (z.B. Urteile 2C_703/2020 vom 15. März 2021 E. 5 und 6; 2C_387/ 2016 vom 5. März 2018 E. 5), Bevollmächtigte (Urteil 2C_963/2014 vom 24. September 2015 E. 6.2, nicht publ. in: BGE 141 II 436 ) oder die Namen von Mitarbeitern von mit dem Steuerpflichtigen verbundenen Gesellschaften (Urteil 2C_310/2020 vom 1. Dezember 2020 E. 4).

BGE 148 II 349 S. 356

Art. 14 Abs. 2 StAhiG Art. 19 Abs. 2 StAhiG 5.3 Art. 4 Abs. 3 StAhiG Art. 14 Abs. 2 StAhiG Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG Es stellt sich indessen die Frage, ob die spezialgesetzliche Grundlage für die Datenbearbeitung und den damit verbundenen Grundrechtseingriff hinreichend bestimmt ist.

5.3.1 Art. 13 Abs. 1 und 2 BV Art. 8 EMRK Art. 17 UNO-Pakt II BGE 148 II 349 S. 357

5.3.2 Art. 13 Abs. 1 BV Art. 8 EMRK Art. 3 lit. c Ziff. 1-4 DSG Auch der EGMR hält fest, der Schutz personenbezogener Daten sei von einer Reihe von Faktoren abhängig, darunter die Art des Eingriffs und dessen Zweck. Steht ein besonders wichtiger Aspekt der Existenz oder Identität einer Person auf dem Spiel ("un aspect particulièrement important de l'existence ou de l'identité d'un individu"), ist die Rechtsprechung besonders streng (Urteile G.S.B., § 93; S. und Marper gegen Vereinigtes Königreich vom 4. Dezember 2008 [Nr. 30562/04 und 30566/04]§ 102 mit weiteren Hinweisen).

5.3.3 Art. 3 lit. c DSG Art. 17 Abs. 2 DSG BGE 148 II 349 S. 358

5.3.4 Art. 4 Abs. 3 StAhiG 5.3.5 Zu erinnern ist zusätzlich an den Umstand, dass die Datenübermittlung bei Drittpersonen gemäss Spezialgesetz von vornherein eingeschränkt ist: Zunächst ist nach Art. 4 Abs. 3 StAhiG die Übermittlung von Informationen von nicht betroffenen Personen nach StAhiG unzulässig. Die Informationen können nur dann übermittelt werden, wenn sie voraussichtlich erheblich sind oder wenn überwiegende Interessen dafür sprechen - andernfalls sind entsprechende Daten zu schwärzen. Sodann kommt den Betroffenen aus dem Spezialitätsprinzip spezifischer Schutz zu (dazu eingehend der die Rechtsprechung präzisierende BGE 146 I 172 E. 7.1.3 mit Hinweisen).

5.3.5 Art. 4 Abs. 3 StAhiG 5.3.6 Demnach sind die spezialgesetzlichen Bestimmungen im Sine von Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG genügend bestimmt, dass der Nicht-Betroffene nach dem StAhiG daraus ersehen kann, dass Daten beschafft und weitergegeben werden können. Eine gesetzliche Grundlage für eine Informationsbeschaffung über nicht betroffene Personen nach dem StAhiG liegt vor. Die vorgängige Informationspflicht entfällt aufgrund der spezialgesetzlichen Grundlage ( Art. 4 Abs. 3 DSG ). Es ist darauf hinzuweisen, dass dies generell zutrifft; indessen im Einzelfall, falls sich die zu übertragenden Daten als besonders schützenswert erweisen, eine vorgängige Information der Drittperson geboten sein kann (vgl. hiervor E. 5.3.2 f. e contrario).

5.3.6 Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG Art. 4 Abs. 3 DSG BGE 148 II 349 S. 359

Art. 8 EMRK 5.4 Somit ist festzuhalten, dass die generelle vorgängige Informationspflicht der Beschwerdeführerin nach Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG aufgrund der spezialgesetzlichen Grundlage im StAhiG entfällt. Vor diesem Hintergrund braucht nicht geprüft zu werden, ob auch die Voraussetzungen von Art. 18a Abs. 4 lit. b DSG erfüllt sind.

5.4 Art. 18a Abs. 4 lit. a DSG Art. 18a Abs. 4 lit. b DSG