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Das Profil der Angestellten der öffentlichen Hand unterscheidet sich von demjenigen des privaten Sektors in erster Linie durch eine stabilere und allgemein längere berufliche Karriere. Der Trend zur Feminisierung der Verwaltungen wird sowohl bei den Kantonen als auch beim Bund und auf internationaler Ebene festgestellt. Trotzdem geht der Frauenanteil zurück, je höhere Qualifikationen und je mehr Verantwortung bei einer Stelle gefordert werden. Vor dem 30. Altersjahr finden junge Leute selten eine Stelle in der zentralen öffentlichen Verwaltung. Dabei weisen die Schweizer Verwaltungen eine Altersstruktur auf, die dem Schnitt der OECD-Länder entspricht.
Die Feminisierung der öffentlichen Verwaltung wurde in fast allen Ländern in den letzten 50 Jahren signifikant gestärkt und folgte dabei einer parallelen Bewegung im privatwirtschaftlichen Sektor. Der Frauenanteil in den Zentralverwaltungen der OECD-Länder stieg somit zwischen 1995 und 2005 von 41% auf 46%. Auch in der Schweiz stellt der öffentliche Sektor einen wichtigen Absatzmarkt für die Arbeitskräfte der Frauen dar. Im Bereich der Dienstleistungen an die Bevölkerung sind sie sogar in der Mehrheit und machen im Bereich Gesundheit, Soziales und Bildung über 60% aus. Demgegenüber sind sie in der Zentralverwaltung mit nur gerade 38% in der Minderheit (am 31.12.2008), obschon seit 2004 ein Anstieg feststellbar ist (+4%) (BADAC-ekav). In den protestantischen Kantonen sind mehr Frauen angestellt, während sich bei den Verwaltungen der kleinen katholischen Kantone ein Aufholeffekt abzeichnet. Es kann ein signifikanter positiver Zusammenhang zwischen dem Frauenanteil in den Parlamenten und Verwaltungen festgestellt werden (+0,4*, p<0,05). Der Anteil Angestellte der Zentralverwaltung ist zudem positiv mit dem Anteil der SP in den Regierungen korreliert (+0,5, p<0,05).
Im Jahre 2008 betrug das Durchschnittsalter 44 Jahre, 46 für Männer und 41 Jahre für Frauen. Es variiert von Kanton zu Kanton, je nach geografischen und kulturellen Gegebenheiten sowie den ökonomischen Bedingungen. 14% der Angestellten der Verwaltungen waren jünger als 30 Jahre, etwa 70% zwischen 30 und 55 Jahre alt und 18% über 55. In der Westschweiz ist der Anteil der jüngeren Angestellten grösser, während die Ostschweiz einen grösseren Anteil älterer Beschäftigten zählt (über 55 Jahre). Freiburg weist den grössten Anteil junger Leute unter 30 Jahren (ungefähr 20%) und den kleinsten Anteil der über 55-jährigen (12%) aus. Im Gegensatz dazu weisen Glarus, Aargau, aber auch Graubünden einen grösseren Anteil an über 55-jährigen Angestellten auf. In den letzten 20 Jahren sind die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in der Schweiz älter geworden, ein Trend, welcher in allen westlichen Ländern zu beobachten ist. Das Durchschnittsalter der Personen in der Verwaltung ist in allen Kantonen niedriger als dasjenige der Parlamentarier, Letztere sind aber auch überall jünger als die Departements-vorsteher (mit Ausnahme des Kantons Waadt). Das Alter scheint also eine Rolle zu spielen bei der Frage, welche Ebene des Staates eine Person erreicht.
Das Profil der öffentlichen Angestellten unterscheidet sich von demjenigen des privaten Sektors vor allem durch eine stabilere und normalerweise längere Karriere, die durch einen Fortbestand der Institutionen, welche bisweilen weniger auf äussere Umstände reagieren als die Privatwirtschaft, erklärt werden kann. Diese arbeitsmarktliche Stabilität ist bei der Zentralverwaltung noch höher, weil diese eine grössere Loyalität gegenüber der Allgemeinheit fördert. Der Indikator bezieht sich auf die einzelnen Dienstjahre. Ein grosser Teil der Angestellten weist mehr als zehn Dienstjahre aus (46%), 38% zwischen zwei und zehn Jahren und 16% weniger als zwei Jahre. Es können Extreme mit sieben mehrheitlich katholischen Gebirgskantonen beobachtet werden, in denen über die Hälfte der Angestellten mehr als zehn Jahre Diensterfahrung ausweist (GL, GR, JU, SO, TI, UR, VS). Beim Personal der Zentralverwaltung ist demnach ein grosser Erfahrungsschatz vorhanden und es ist in seiner Funktion sehr stabil.
Es kann eine Beziehung zwischen der Anciennität und der Rotationsquote des Personals festgestellt werden. In der Tat haben zahlreiche Reformen der politischen Institutionen in vielen Kantonen eine neue Geschäftskultur eingeführt, welche der Privatwirtschaft entliehen ist, wie die Möglichkeit von Entlassungen, die Einführung von Leistungslöhnen, Boni und andere Mittel. Die Kritik am Staat und seiner Funktionsweise, die als wenig flexibel beschrieben wird, finanzielle Restriktionen sowie eine allgemeine Verschlechterung der Arbeitsbedingungen haben zu viel Bewegung im öffentlichen Sektor geführt. Die Personalrotation in der öffentlichen Verwaltung hat seit Mitte der 1980er-Jahre zugenommen und ist zu einem viel dynamischeren System übergegangen, in welchem Wechsel der Arbeitsplätze viel häufiger geworden sind (alle sechs bis sieben Jahre). Die Rotationsquote erreicht im Durchschnitt 10% im Jahre 2008, gegenüber 7,6 im 2004 (BADAC-ekav) und liegt somit nahe der Quote der Bundesangestellten. Die Rotationsquote ist in den Kantonen, welche ihr Personal gemäss New Public Management führen, höher (AG, BE, LU, SO, TG). Abgänge machen 7% des Totals aus, der interne Transfer bleibt somit gering (weniger als 1%).
Im Jahr 1927 wurde für die Angestellten des Bundes das Beamtenstatut eingeführt. Dies erfolgte in einer Zeit der Krise und ökonomischen Instabilität. Das Bundesgesetz über das Statut der Beamten diente den meisten Kantonen als Modell mit einer Nominierung für vier Jahre (drei vor 1959), dem Streikverbot und dem Verbot von Zusammenschlüssen, deren Ziele oder Mittel als unerlaubt oder gefährlich für den Staat eingestuft wurden. Das Statut garantierte ebenfalls Arbeitsplatzsicherheit. Allerdings wurde es seit den 1990er-Jahren in allen Kantonen abgeschafft, ebenfalls im Jahre 2002 für das Bundespersonal. Die Mehrheit der Angestellten der kantonalen Verwaltungen ist momentan gemäss einem Statut des öffentlichen Rechts mit Arbeitsvertrag angestellt (57%), vor allem in den Deutschschweizer Kantonen sowie in Freiburg. Die anderen lateinischsprachigen Kantone und die drei Deutschschweizer Kantone LU, SG und TG bevorzugen das klassische öffentlich rechtliche Statut (34%). Im Kanton Jura sind 36% in einer öffentlich rechtlichen Anstellung mit Arbeitsvertrag. Im Jura sind zudem die meisten Lehrlinge angestellt (11%). Das Statut der Aushilfskräfte (3%) ist ziemlich selten, erreicht aber immerhin 15% im Tessin, 10% in Glarus und 8% im Wallis. Die Anstellungen gemäss Privatrecht existieren 2008 lediglich in fünf Kantonen und weisen einen geringen Anteil aus (1% des Totals), mit zwei Ausnahmen: Zug (10%) und Neuenburg (9%).
Dieser Text und die Karten wurden so im «Staatsatlas. Kartografie des Schweizer Föderalismus» veröffentlicht.
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Die SGVW wird über die nächsten Monate verteilt etwa alle sieben Wochen einen kurzen Fokusartikel mit den entsprechenden Karten zu den folgenden Hauptthemen veröffentlichen:
In einigen Wochen lesen Sie hier bei uns den zweiten Artikel zum Behördenprofil. Seien Sie gespannt!
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Weitere Informationen zum Staatsatlas erhalten Sie von Christophe Koller, Verantwortlicher für die BADAC, Projektleiter am IDHEAP und operationale Direktor der ESEHA, Tel. +41 (0)21 557 40 67, E-Mail: [email protected].
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C. Koller, A. Hirzel, A.-C. Rolland, L. de Martini (2012), Staatsatlas. Kartografie des Schweizer Föderalismus / Atlas de l’Etat. Cartographie du fédéralisme suisse, Zürich: NZZ-Libro, 2012.
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Weitere Informationen:
C. Koller (2013), Profil des Personals der öffentlichen Hand, in: Handbuch der öffentliche Verwaltung in der Schweiz, Zürich: NZZ-Libro. S. 499-520.
Personal der kantonalen öffentlichen Verwaltung
Trend zur Feminisierung, stabile und längere berufliche Karriere oder mehrheitlich Angestellte über 30. All dies sind Merkmale des Personals der kantonalen öffentlichen Verwaltung, welches wir diese Woche in unserer Serie zum Staatsatlas vorstellen.