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Stärkung der Vertragsorgane des UNO-Menschenrechtssystems
Die UNO-Generalversammlung heisst ein Massnahmenpaket gut
Bedeutung für die Praxis:
- Die Staatenberichte sollen künftig von den Staaten auf der Grundlage einer Liste von zu behandelnden Themen erstellt werden, welche ihnen vom zuständigen Vertragsorgan rechtzeitig vor dem vorgesehenen Zeitpunkt der Behandlung zugestellt werden (vereinfachtes Berichterstattungsverfahren). Sie werden dadurch zukünftig fokussierter und kürzer werden.
- Durch zusätzliche Tagungszeiten der Ausschüsse sollen Rückstände bei der Behandlung der Berichte behoben und in Zukunft vermieden werden.
- Die Finanzierung dieser Massnahmen soll durch Einsparnisse hauptsächlich bei den Druck- und Übersetzungskosten gesichert werden.
- Während die Schweiz für zwei Ausschüsse das vereinfachte Berichterstattungsverfahren akzeptiert hat, ist absehbar, dass dieses System in den nächsten Jahren von allen Ausschüssen eingeführt wird. Dies bedeutet u.a., dass es schwieriger werden wird, Berichte mit jahrelanger Verspätung abzuliefern, und dass nichtstaatliche Organisationen bereits im Zeitpunkt der Erstellung der Themenliste der Ausschüsse Schattenberichte erstellen müssen, wenn sie Einfluss nehmen wollen.
Reformbedürftiges System
Das System zur Überwachung des vertraglichen Menschenrechtsschutzes der UNO umfasst derzeit zehn Ausschüsse. Diese international zusammengesetzten Komitees unabhängiger Experten/-innen überprüfen in regelmässigen Abständen die Berichte der Vertragsstaaten zur Umsetzung der UNO-Menschenrechtsabkommen in ihrem Land. Als Ergebnis dieser Überprüfung geben sie Empfehlungen an die Staaten ab, wie diese allfällige Defizite beheben und den Schutz der Menschenrechte weiter fördern können.
Das System ist mittlerweile in verschiedener Hinsicht an einem Punkt angelangt, an dem es zu kollabieren droht: Für die Vertragsstaaten, welche zu immer mehr verschiedenen Abkommen und teilweise auch Zusatzprotokollen periodische Berichte verfassen müssen, ist die Berichterstattungslast erheblich gewachsen. In der Folge haben zahlreiche Staaten in der Vergangenheit ihr Berichte gar nicht oder erst mit grosser Verspätung eingereicht. Aber auch für die Ausschüsse hat die Arbeitslast mit der zunehmenden Zahl von Ratifikationen, den darauf folgenden Staatenberichten sowie den eingereichten Individualbeschwerden massiv zugenommen. Die zur Verfügung stehenden Ressourcen sind jedoch weitgehend unverändert geblieben.
Erhebungungen des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte ergaben, dass im April 2012 über 600 Staatenberichte überfällig waren. Gleichzeitig waren die Ausschüsse mit der Behandlung von fast 300 bereits eingereichten Berichten im Rückstand. Bei den Staatenberichten wurde eine durchschnittliche Wartefrist zwischen Einreichung und Behandlung von zwei bis vier Jahren festgestellt. Bei den Mitteilungen von Einzelpersonen betrug die Behandlungsfrist zwischen 1.5 und 3.5 Jahre.
Durch die Nichteinhaltung ihrer vertraglichen Verpflichtungen seitens der Staaten sowie die stark verzögerte Behandlung der Berichte und Individualbeschwerden seitens der Ausschüsse geriet die Glaubwürdigkeit des gesamten Systems zunehmend ins Wanken. Die Erhebungen machten jedoch auch deutlich, dass das System in seiner derzeitigen Ausgestaltung kollabieren würde, wenn sich alle Vertragsstaaten an ihre Verpflichtungen halten und alle Berichte fristgerecht einreichen würden.
Der langwierige Prozess zur Stärkung des Überwachungssystems
Obwohl diese Probleme bereits in den 90er Jahren benannt wurden und die Notwendigkeit von Reformen anerkannt wurde, begannen ernsthafte Diskussionen über konkrete Massnahmen erst vor rund 10 Jahren auf Initiative des damaligen UNO-Generalsekretärs Kofi Annan. Da deutlich wurde, dass eine radikale Reform des Systems unter den Staaten keine Mehrheit finden würde, konzentrierten sich die Arbeiten schliesslich im Rahmen des 2009 angelaufenen «Dublin-Prozesses» auf Vorschläge zur effizienteren Ausgestaltung des bestehenden Systems. Als Ergebnis der breit angelegten Konsultationen veröffentlichte die UNO-Hochkommissarin für Menschenrechte Navanethem Pillay 2012 einen rund 100-seitigen Bericht mit konkreten Verbesserungsvorschlägen.
Die wichtigsten Neuerungen im Überblick
Am 9. April 2014 ist nun die UNO-Generalversammlung vollumfänglich den Vorschlägen des UNO-Generalsekretärs gefolgt und hat eine entsprechende Resolution verabschiedet. Die Vertragsorgane, welche anschliessend selber über die konkrete Ausgestaltung der Massnahmen entscheiden, werden darin im Wesentlichen ermutigt:
- ihre Bemühungen zur Verbesserung der Effizienz, Transparenz und Harmonisierung der verschiedenen Verfahren fortzusetzen und «good practices» auszutauschen.
- das vereinfachte Berichterstattungsverfahren für alle Ausschüsse einzuführen.
Dieses Verfahren, welches bisher nur vom Menschenrechtsausschuss, dem Folterausschuss und dem Ausschuss für die Rechte von Wanderarbeitnehmer auf freiwilliger Basis angeboten wird, sieht vor, dass die Ausschüsse den Staaten zu Beginn eines Berichterstattungszyklus Listen mit den in den Berichten zu behandelnden Themen vorgeben. In Verbindung mit den neu festgelegten Obergrenzen des Umfangs sollen die Berichte kürzer und fokussierter und die Effizienz des Verfahrens gesteigert werden.
- fortan die Arbeitssprachen der Ausschüsse auf drei anstatt bisher sechs offizielle Sprachen zu beschränken sowie die Dokumente nur noch auf Antrag in alle sechs Sprachen zu übersetzen. Dies wird einen wesentlichen Beitrag zur Kostenersparnis leisten.
- die eingesparten Kosten für zusätzliche Sitzungszeiten der Ausschüsse, mehr Mittel für Reisetätigkeiten («field trips») sowie zusätzliche technische Unterstützung der Staaten einzusetzen.
- den öffentlichen Zugang zu den Sessionen der Vertragsorgane mittels Webcastings zu stärken.
- Im Weiteren betont die Resolution die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Expertinnen und Experten, verurteilt alle Aktivitäten zu deren Einschüchterung, und ermutigt die Staaten, Personen von hoher Integrität und mit anerkannter Kompetenz und Erfahrung für die Ausschüsse zu nominieren.
Es ist zu erwarten, dass diese Massnahmen ab sofort schrittweise umgesetzt werden. Im Juni werden die Vorsitzenden der Vertragsausschüsse sich in Genf treffen, um die Umsetzung zu planen. Das SKMR wird an einer Informationstagung Ende August darüber berichten. Nähere Details zur Veranstaltung werden demnächst bekanntgegeben.
05.06.2014