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Cette affaire (C-465/05) enrichit considérablement la jurisprudence de la Cour de justice en ajoutant un nouveau maillon à la chaîne prétorienne communautaire. C’est dans le cadre d’un recours en manquement introduit par la Commission européenne qu’il appartenait à la Cour de justice de se prononcer sur la conformité d’une loi italienne relative à la profession d’agent de sécurité avec les prescriptions du droit communautaire, et en particulier avec les dispositions des articles 43 et 49 CE. Jugeant la réglementation italienne incompatible avec la libre prestation des services et le droit d’établissement, la Commission invoquait successivement huit griefs à l’appui de son recours. Seuls les deux premiers seront abordés de façon approfondie dans le présent commentaire, les autres moyens n’ayant qu’un intérêt relativement limité.
A titre liminaire, la Commission indique que l’obligation qui incombe aux agents de sécurité de prêter serment de fidélité à la République italienne est attentatoire aux libertés d’établissement et de prestation des services. De son côté, le gouvernement italien estime que les activités en cause se situent en dehors du champ d’application desdites libertés, dans la mesure où elles impliqueraient l’exercice de l’autorité publique. La Cour de justice rappelle tout d’abord ce qu’il faut entendre par « exercice de l’autorité publique ». Conformément à une jurisprudence constante, il s’agit d’activités qui, « prises en elles-mêmes, constituent une participation directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique ». Illustrant cette définition par un exemple, elle ajoute par ailleurs que l’activité qu’accomplissent les entreprises de gardiennage et de sécurité privée ne peut bénéficier des dispositions dérogatoires des articles 45 et 55 CE. Poursuivant son argumentation, la Cour de justice affirme ensuite que la participation pure et simple au maintien de la sécurité publique n’appelle pas un exercice de l’autorité publique. La réglementation litigieuse prévoyant expressis verbis que les activités de surveillance ne peuvent en aucun cas impliquer l’exercice de l’autorité publique, la Cour de justice en déduit que les entreprises chargées de la sécurité privée ne jouissent d’aucun pouvoir coercitif. Par conséquent, dans de telles circonstances, les faits de l’espèce ne s’apparentent pas à un exercice de la puissance publique puisque les entreprises concernées n’ont pas pour mission de garantir le maintien de l’ordre public. La Cour de justice fait également valoir la force probante relativement limitée des procès-verbaux dressés par les agents de sécurité, contrairement à ceux qui sont établis par les autorités publiques. Le juge communautaire conclut certes à l’absence d’application des articles 45 et 55 CE, mais il va plus loin en qualifiant l’obligation de prêter serment d’« obstacle à l’exercice de ses activités pour tout opérateur non établi en Italie » et ce, quand bien même la réglementation litigieuse s’applique de façon identique aux entreprises établies en Italie et à celles qui sont originaires d’autres Etats membres mais qui désirent s’implanter sur le territoire italien. Une telle condition constitue une entrave à la liberté d’établissement ainsi qu’à la libre prestation des services des opérateurs non établis en Italie.
La Cour de justice se livre ensuite à un examen approfondi de la loi italienne afin de déterminer si elle est susceptible d’être justifiée. S’appuyant sur l’arrêt Bouchereau, elle explique que l’exception liée à l’ordre public implique l’existence d’une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société ce qui, en l’espèce, fait défaut. En vérité, le non-respect de l’obligation de prêter serment par les agents de sécurité des entreprises établies dans des Etats membres autres que l’Italie ne s’apparente pas à une telle menace. L’exigence de la prestation de serment requise par la loi italienne pour l’exercice de la profession d’agent de sécurité est ainsi jugée incompatible avec les articles 43 et 49 CE.
En deuxième lieu, la Commission arguait du fait que l’obligation imposée par la loi italienne d’obtenir une autorisation administrative préalable, valable uniquement sur une portion limitée du territoire national, portait atteinte à la libre prestation des services au sens de l’article 49 CE. La Cour de justice considère qu’une législation nationale qui conditionne l’exercice d’une liberté fondamentale à l’obtention d’une autorisation administrative constitue par elle-même une restriction au droit communautaire, à plus forte raison lorsqu’une telle autorisation n’est valable que sur une partie seulement du territoire national. Le juge communautaire estime, à juste titre, que si l’exigence d’une autorisation est en principe conforme aux objectifs des traités et répond à la sauvegarde de l’ordre public, la loi italienne est excessivement restrictive et disproportionnée par rapport au but poursuivi. En effet, la loi litigieuse ne prescrit aucune obligation de prise en considération des contraintes auxquelles le prestataire de services est déjà soumis dans son Etat d’origine. Il en résulte une forte probabilité de double emploi des contrôles déjà effectués dans l’Etat membre d’établissement du prestataire de services. L’autorisation administrative de portée territoriale limitée est dès lors condamnée par la Cour de justice.
En définitive, cet arrêt en manquement illustre bien les efforts considérables qui restent à accomplir pour promouvoir les libertés fondamentales. Si la volonté d’intégration communautaire ne fait aucun doute sur la scène politique européenne, force est de constater que dans la réalité, les Etats membres n’hésitent pas à édicter des mesures qui enfreignent les prescriptions du traité. Dans ces circonstances, il est impératif d’être vigilant. Les citoyens de l’Union européenne peuvent, à cet égard, compter sur la Commission, gardienne des traités et de l’intérêt général, et sur la Cour de justice qui rappellent fréquemment à l’ordre les Etats membres réfractaires.
Reproduction autorisée avec indication : Aurore Garin, "Arrêt Commission c. Italie : toujours plus de précisions sur le statut d’agent de sécurité", www.ceje.ch, actualité du 17 janvier 2008.