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Norwegen befürchtet Marginalisierung
Die 900 Seiten des Weissbuchs sind über das Internet zugänglich, 6 der 28 Kapitel (176 Seiten) sind ins Englische übersetzt. Siehe www.government.no unter
Norwegen hat sich der direkten EU-Integration wie die Schweiz mit einer Notlösung entzogen und benützt seit fast 20 Jahren als praktisch einziges Mitglied den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Die 1992 als Instrument für die Kooperation zwischen 7 Mitgliedern der Freihandelsorganisation EFTA und der Europäischen Union (EU) konstruierte Organisation ist heute eine auf Norwegen zugeschnittene Sonderlösung.
Widerspenstige Stimmbürger
Der EWR wurde 1992 im norwegischen Parlament mit grosser Mehrheit angenommen. 1994 folgte Oslo den abwandernden EWR-Staaten Österreich, Finnland und Schweden in die EU. Aber beim konsultativen Referendum lehnten die Norweger die Integration ab. Die Regierung verzichtete daher auf den EU-Beitritt und fiel zurück auf den vom Parlament 1992 gutgeheissenen Wirtschaftsraum. Noch brüsker scheiterte die Integration der Schweiz. Nach der Zustimmung des Parlaments zum EWR prellte der Bundesrat vor und bewarb sich noch vor dem EWR-Referendum um die EU-Mitgliedschaft. Das kam beim Volk schlecht an und beflügelte die Kampagne der Integrationsgegner. Das stimmenmässige Nein im Dezember 1992 war knapp. Aber das Ständemehr wurde deutlich verfehlt. Bern operiert seither mit bilateralen Lösungen. In Norwegen und in der Schweiz ist der EU-Beitritt jetzt tabu.
Der unter massgeblicher Beteiligung der Schweiz entstandene EWR verwandelte sich in der vom Weissbuch untersuchten Zeit (1992-2011) zur Sonderlösung für Norwegen, an der bloss noch Liechtenstein und Island beteiligt sind. Das Hauptproblem für Norwegen schien die Übernahme der wirtschaftsrelevanten EU-Gesetze zu sein, an deren Entstehung man nicht mitwirken konnte. Beim Rückblick überrascht aber, wie selbstverständlich und problemlos dieser Prozess ablief. Norwegen übernahm beim Beitritt 1849 vorhandene Gesetze mit EWR-Relevanz und bis 2011 kamen weitere 6426 dazu. Da auch Gesetze wegfielen, verblieben 2011 noch 4502 gültige Gesetze. Die „Gesetzesflut“ aus Brüssel wurde von den Schweizer Integrationsgegnern reichlich aufgebauscht.
Anders als erwartet
Die EU erwies sich als ein fahrender Zug und die Anpassung war dynamisch. Aber die Übernahme der Gesetze und deren Umsetzung in norwegisches Recht verliefen pragmatisch und weitgehend problemlos. Dies lässt sich auch daran ablesen, dass die beim Ausarbeiten des EWR mit der EU viel diskutierte und vorbereitete Möglichkeit eines Vorbehaltes bei kontroversen Fragen bisher kein einziges Mal benutzt wurde. Das norwegische Parlament debattierte nur über gewichtige juristische Anpassungen und behandelte zwischen 1992 und 2011 solche in 287 Fällen. 267 wurden einstimmig und weitere 22 mit grosser Mehrheit akzeptiert. Nur in17 Fällen debattierte man über mögliche Einwände. Norwegen hat sich in zwei Jahrzehnten über die EWR-relevanten Anpassungen juristisch gründlich „europäisiert“, sodass jetzt rund drei Viertel des eigenen Gesetzesbestandes irgendwie vom EU-Recht tangiert werden. Es war vielfach Oslo, das angesichts der wirtschaftlichen Verflechtung in Brüssel um eine Übernahme von Bestimmungen nachsuchte. Man war auch froh, in bisher wenig vertrauten Sektoren wie etwa der Vergabe öffentlicher Aufträge auf die Erfahrung der EU zurückgreifen zu können. Die reibungslose Angleichung führte zur koketten Feststellung, das grösste Problem der Integration sei die Problemlosigkeit.
Diese Feststellung hat natürlich eine Kehrseite. Die Verfasser des Weissbuches monieren die Selbstverständlichkeit mit der sich Parteien und Medien in den juristischen Nachvollzug von Bestimmungen einfügten. Nach ihrer Ansicht hätten einige dieser „Europäisierungen“ mehr Beachtung und Diskussion verdient. Sie zitieren den kritischen Ausdruck „Sofa-Abstimmer“ (sofa voter), der Schweizer irritiert. Eigentlich war ja gar keine Abstimmung möglich. Man meint viel mehr, dass sich die Norweger ja nicht anders verhalten als etwa Schweizer, die mit ihrer Politik so wenig Probleme haben, dass sie sich um Sachabstimmungen foutieren. In Norwegen müsste man eher von einer Sofa-Demokratie sprechen, die sich mit der problemlosen Übernahme von Gesetzen abgefunden hat.
Ölmacht und Wasserkraft
Bei der Musterrolle des EWR-Landes Norwegen sollte man auch einige Vorteile des nordischen Wohlfahrtsstaates nicht übersehen. Das Land mit 5 Millionen Einwohnern sitzt in einer energiebewussten Epoche auf den grössten Öl- und Erdgasvorkommen im westlichen Europa. Es verfügt zudem über Wasserkräfte, mit denen sich auch ehrgeizige Zielvorgaben für den Konsum erneuerbarer Energie spielend erfüllen lassen. Diese Vorteile wurden über die wirtschaftskonforme Ausgestaltung der Staatsfirma Statoil und über den mit der EU ausgehandelten Verzicht auf die Privatisierung der Wasserkraft gegen auswärtige Einflussnahme abgesichert. Norwegen ist aufgrund des staatlichen Pensionsfonds und der finanziellen Vorsorge für künftige Generationen (die dereinst ohne Öleinkommen auskommen müssen) auch ein potenter und weltweit umworbener Investor.
Als Handelspartner der EU steht Norwegen jetzt auf Platz 5 – nach den USA, China, Russland und der Schweiz. Die ebenfalls noch zum EWR gehörenden Mitglieder Island und Lichtenstein sind bedeutungslos. Island ist im Begriff EU-Mitglied zu werden. Und Liechtenstein mit seinen 35 000 Einwohnern wird von den Verfassern des Weissbuches aus politischer Korrektheit weitgehend ignoriert. Man geniert sich für einen Partner, der wegen den Ansprüchen seines Fürsten nur bedingt als Demokratie bezeichnet werden kann. Und für die Sozialdemokraten eines auf Gleichheit ausgerichteten Hochsteuerlandes ist die Steueroase am Rande der Schweiz ohnehin ein Feindbild. Interessiert ist man allerdings am Aussenseiter Schweiz und dessen Verhandlungen mit der EU. Dieses Interesse für die Schweiz in einem eher rosafarbigen Weissbuch macht hellhörig.
Für die Beobachtung der Schweiz gibt es gute Gründe. Die Kehrseiten der exklusiven Rolle im EWR sind die Vereinzelung und der wachsende organisatorische Aufwand. Zwar betonen die Verfasser des Weissbuches immer wieder, dass sie nur die Vergangenheit bewerten dürfen und Zukunftsvorschläge nicht zu ihrer Aufgabe gehören. Aber im Kapitel 13, das die auswärtige Einschätzung des EWR behandelt, kann man sich die Bemerkung nicht verkneifen, dass die für Norwegen bisher so komfortable Anbindung an die EU nicht nachhaltig sei. Interessant ist, dass der erste und im Weissbuch ausführlich behandelte Alarmruf von einer norwegischen Diplomatin aus Brüssel kam. Diese berichtet über den durch die Wandlung der Europäischen Union bestimmten Prestigeverlust und die drohende Marginalisierung von Aussenseitern.
Ein Klub von Satelliten?
Die Kommission in Brüssel erreichte um 1990 unter Präsident Jacques Delors ihren machtmässigen Höhepunkt und erwies sich als idealer Partner für Oslo. Seither verschob sich die Führung auf den Klub der Staats- und Regierungschefs (Europäischer Rat). Und besonders seit der Konferenz von Lissabon (2007) bestimmt dieses Organ den Kurs. Politische Entscheidungen fallen jetzt auf einer höheren und für das über den EWR angebundene Norwegen weniger zugänglichen Ebene. Gleichzeitig ist der EFTA-Apparat für die organisatorische und finanzielle Verbindung zwischen einem Land und der EU zu gross und unübersichtlich. Das EFTA-Sekretariat hängt auch finanziell zu zwei Dritteln an Norwegen, das seine finanziellen Beiträge lieber selber verwalten würde. Und das EFTA-Gericht ist zu wenig beschäftigt und steht daher immer stärker im Schatten des EU-Gerichtes.
Dass die privilegierte Position von Norwegen in der EU sich abschwächt, hängt mit der eklatanten und wachsenden Asymmetrie zusammen. Das einzige EWR-Land mit seinen 5 Millionen Einwohnern steht jetzt einer EU mit 27 Mitgliedern und 500 Millionen Einwohnern gegenüber. Auch für die EU ist es unsinnig geworden, einen besonderen Mechanismus aufrecht zu halten für einen einzigen norwegischen EWR-Partner und einen zweiten Mechanismus für den auf bilaterale Verträge gestützten Einzelfall Schweiz. Und dies, obschon die 120 bilateralen Schweizer Verträge ungefähr die gleichen Sektoren abdecken wie der EWR. Man setzt daher die Schweiz unter Druck, für ihre bilateralen Abmachungen einen juristischen Rahmen zu schaffen mit Rechtsübernahme und internationaler Kontrolle.
Die Norweger fürchten um ihre privilegierte Rolle im EWR und sträuben sich gegen neue Partner. Die EU ist immer mehr mit Aussenseitern konfrontiert, die sich um Hilfe und wirtschaftliche Anbindung bemühen. Man erwägt, diese über den funktionslos gewordenen EWR-Mechanismus zu integrieren. Die im Weissbuch aufgeführten Namen Andorra, San Marino und Monaco sind für Norwegen ein rotes Tuch und erinnern an das ungeliebte Fürstentum Lichtenstein. Marokko und Israel sind ebenfalls Anwärter. Auch die Ukraine und die Türkei könnten hier Eingang finden. Angesichts der drohenden Invasion hätte Oslo kaum Bedenken gegen den Beitritt der ihm als EFTA-Partner vertrauten Schweiz. Umgekehrt verfolgt man interessiert die Schweizer Verhandlungen mit der EU und wäre nicht abgeneigt, eine passable Schweizer Lösung für Norwegen zu übernehmen.
„Die europäische Idee weiterdenken“
Der EU-Beitritt ist in Oslo wie in Bern tabu. Als Diplomat mit EU-Erfahrung warnt Benedikt von Tscharner auf der Meinungsseite der NZZ (10. Januar 2013) eindrücklich vor der Marginalisierung. Unter dem Titel „Die europäische Idee weiterdenken“ führt er aus, dass Europa als Kontinent in der Weltpolitik gezwungen sein könnte, sein Gewicht in die Waagschale zu werfen und sowohl Handlungswillen als auch wirtschaftliche Kohärenz zu mobilisieren. „Wer da nicht institutionell längst in die Mitverantwortung eingebunden ist, hat kaum noch etwas zu sagen und wird sich die offene oder verborgene Satellisierung gefallen lassen müssen. Das scheint der Weg zu sein, den wir gewählt haben, auch wenn politische Korrektheit eine andere Wortwahl vorschreibt.“