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Schwelleneffekte
Schwelleneffekte können innerhalb von Sozialleistungs- und Steuersystemen, sowie einkommensabhängigen Tarifen für bestimmte Leistungen entstehen. Ein Schwelleneffekt liegt vor, wenn eine Erhöhung des Erwerbseinkommens dazu führt, dass sich das effektiv verfügbare Einkommen reduziert, weil durch die Erhöhung des Erwerbseinkommens die Steuerbelastung beziehungsweise Tarife sprunghaft ansteigen oder die Sozialleistungen erheblich reduziert werden. Das verfügbare Einkommen ist das Einkommen, das einem Haushalt nach Abzug von Fixkosten (Miete, Krankenkassenprämien und eventuell Kinderbetreuungskosten) und Steuern zur Verfügung steht. Schwelleneffekte sind aus zwei Gründen problematisch: Zum einen wird der Erwerbsanreiz untergraben, da es keinerlei finanziellen Anreiz gibt, das Erwerbspensum zu erhöhen oder eine besser bezahlte Arbeit zu suchen, wenn dadurch Einbussen im tatsächlich verfügbaren Einkommen entstehen. Zum anderen wird aufgrund von Schwelleneffekten ein Sozialleistungs- oder Steuersystem von der Bevölkerung und den Leistungsbeziehenden als ungerecht empfunden und dadurch seine sozialpolitische Legitimation in Frage gestellt.
Bedarfsabhängige Sozialleistungen und Steuern sind anfälliger auf Schwelleneffekte als die Sozialversicherungen, weil sie stärker als Leistungen der Sozialversicherungen direkt an die aktuelle Einkommenshöhe gebunden sind. Wird eine Leistung nach Einkommensstufen berechnet, entsteht per Definition ein Schwelleneffekt, weil eine geringfügige Erhöhung des Einkommens zu einer erheblichen Leistungseinbusse führen kann, wenn die nächste Einkommensstufe des Systems erreicht wird. Analog verhält es sich mit einer abgestuften Progression im Steuersystem. Je weniger Stufen ein Leistungsmodell hat und je grösser diese sind, umso grösser ist der Schwelleneffekt. So ist beispielsweise in einigen Kantonen die Alimentenbevorschussung an eine fixe Einkommensgrenze gekoppelt. Wessen Einkommen knapp darunter liegt, erhält die vollständige Leistung. Liegt das Einkommen knapp darüber, besteht kein Anspruch. Eine unwesentliche Erhöhung des Einkommens kann somit gegebenenfalls zu einer Leistungseinbusse von mehreren Tausend Franken im Jahr führen. Systeme mit vielen, dafür kleinen Einkommensstufen und damit auch nur kleinen Schwelleneffekten sind in vielen Kantonen die Prämienverbilligung oder einkommensabhängig ausgestaltete Tarife der familienergänzenden Kinderbetreuung. Schwelleneffekte können auch entstehen, wenn nicht alle Leistungen bereits bei der Anspruchsklärung einbezogen werden, sondern erst bei der nachfolgenden Berechnung der Leistungshöhe zum Tragen kommen. Dies kann beispielsweise in der Sozialhilfe der Fall sein, wenn situationsbedingte Leistungen oder der Einkommensfreibetrag nicht bereits in der Abklärung des Anspruchs berücksichtigt werden.
Schwelleneffekte sind aber nur eine Art von negativen Erwerbsanreizen. Letztere können auch entstehen, wenn eine Leistung nicht abgestuft, sondern kontinuierlich abgebaut wird, jedoch in einem höheren Ausmass als das zusätzliche Einkommen. Dieser Fall kann insbesondere auftreten, wenn sich mehrere Leistungseinbussen beziehungsweise Abgabensteigerungen kumulieren. Beispielsweise, wenn ein höheres Einkommen dazu führt, dass gleichzeitig die Steuerbelastung steigt und die Prämienverbilligung reduziert wird.
Schwelleneffekte und generell negative Erwerbsanreize können reduziert oder gänzlich eliminiert werden, indem die Ausgestaltung von Sozialleistungs- und Steuersystemen angepasst wird. Grundsätzlich gilt, dass Sozialleistungen und Steuersysteme, die ohne Stufen ausgestaltet sind und alle Leistungsbestandteile bereits bei der Anspruchsabklärung berücksichtigen, keine Schwelleneffekte verursachen. Ausserdem kann die Harmonisierung der Sozialleistungen untereinander einen wichtigen Beitrag leisten zu Vermeidung solcher negativen Effekte.
Wissenschaftlich aufgearbeitet wurde die Schwelleneffektproblematik in der Schweiz erstmals 2007 in zwei Studien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS). Dadurch wurde die Schwelleneffektproblematik Teil der politischen Agenda und fortan ging die wissenschaftliche und politische Diskussion Hand in Hand. In verschiedenen Kantonen wurden aufgrund politischer Initiativen die Leistungssysteme auf Schwelleneffekte und Erwerbsanreize überprüft und teilweise umfassende Studien in Auftrag gegeben. Diese zeigten, wo Schwelleneffekte vorliegen und wie sie behoben werden können. Teilweise nannten sie auch konkrete Zahlen, wie viele Personen davon betroffen sind. Zudem erweiterten die Untersuchungen von Bütler zu den Krippenkosten und Ergänzungsleistungen (beide 2009) und von Bieri/Gysin (2010) zu den Renten der Invalidenversicherung das Wissen bezüglich negativen Erwerbsanreizen und Schwelleneffekten in weiteren Zweigen des Sozialleistungssystems. Auch auf Bundesebene wurde das Thema aufgenommen. Einerseits wurde aufgrund eines Postulats von Ständerat Claude Hêche (SPS) (09.3161) ein umfassender Bericht erstellt zu den Schwelleneffekten und negativen Erwerbsanreizen in den kantonalen Steuer- und Transfersystemen, der auch Good Practice-Lösungen enthält. Andererseits wurden im Rahmen der Motion zur Besteuerung von Sozialhilfeleistungen (10.3340) die Auswirkungen einer Besteuerung von Sozialleistungen und einer Steuerbefreiung des Existenzminimums geprüft mit besonderem Augenmerk auf Schwelleneffekte und Anreize.
Die wissenschaftlichen Erkenntnisse und politischen Vorstösse haben dazu geführt, dass praktisch alle Kantone die Schwelleneffektproblematik auf ihre politische Agenda gesetzt haben. Viele Kantone haben die in ihrer Kompetenz liegenden Sozialleistungssysteme teilweise angepasst und konnten dadurch Schwelleneffekte und generell negative Erwerbsanreize eliminieren oder zumindest reduzieren. Einige Kantone, insbesondere in der lateinischen Schweiz verfügen über sogenannte Harmonisierungsgesetze, die eine Abstimmung der Leistungen untereinander garantieren und dadurch systembedingte Ungerechtigkeiten eher in den Griff bekommen. Sowohl auf Kantons- als auch auf Bundesebene wurde erkannt, dass die Schwelleneffektproblematik ein Querschnittsthema ist, das bei jeglicher Reform von Steuer- und Transfersystemen berücksichtigt werden muss.
Dennoch weisen verschiedene Steuer- und Transfersysteme sowohl auf Bundesebene als auch auf kantonaler Ebene weiterhin Schwelleneffekte auf. Insbesondere bei der Sozialhilfe und der Alimentenbevorschussung, besteht weiterhin Handlungsbedarf. Und überall dort, wo eine Leistung mit hohen pauschalen Zusatzleistungen einhergeht, wenn beispielsweise Beziehende von Familienergänzungsleistungen oder Sozialhilfe per se die höchste Prämienverbilligung erhalten, Sozialhilfebeziehende keine Steuern auf ihr Erwerbseinkommen bezahlen oder Beziehende von Ergänzungsleistungen keine Billaggebühren entrichten müssen. Solche Zusatzleistungen beziehungsweise Entlastungen können zu Schwelleneffekten führen, wenn finanziell gleich- oder knapp besser gestellte Haushalte ohne Leistungsanspruch nicht von solchen zusätzlichen Leistungen und Entlastungen profitieren können. Da Schwelleneffekte auch mittels Leistungsabbau eliminiert werden können (indem beispielsweise die genannten Zusatzleistungen gestrichen werden), besteht das Risiko, dass die Schwelleneffektproblematik politisch instrumentalisiert wird, um Sozialleistungen abzubauen. Die Herausforderung für die Zukunft besteht darin, dass nach dieser ersten Welle politischer Bestrebungen in den Jahren vor 2010, die Schwelleneffektproblematik auch in Zukunft politische Aufmerksamkeit und Unterstützung erhält und sozial verträgliche Lösungen gesucht werden. Um effiziente und gerechte Steuer- und Transfersysteme zu gewährleisten, ist es notwendig, dass Schwelleneffekte behoben werden. Ebenso wichtig ist es, dass auch bei zukünftigen Systemreformen die Schwelleneffektproblematik berücksichtigt wird, damit keine neuen Schwelleneffekte entstehen.
Literaturhinweise
Ehrler, F., Knupfer, C. & Bochsler, Y. (2012). Schwelleneffekte und negative Erwerbsanreize. Eine Analyse der kantonalen Steuer- und Transfersysteme. Grundlagenbericht zur Beantwortung des Postulats von Ständerat Claude Hêche (09.3161). Bern: Bundesamt für Sozialversicherungen.