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Auf der konzeptionellen Ebene leidet die „Selbstbestimmungsinitiative“ an zwei grundlegenden Mängeln. Beide resultieren aus dem Nicht-zu-Ende-Denken der Frage nach den Folgen einer möglichst konsequenten Durchsetzung des Vorrangs der Verfassung vor anderen Rechtsakten – was ja die primäre Idee der Initiative ist. Festzuhalten ist zunächst, dass eine Normhierarchie mit der Verfassung als höchster Rechtsquelle fundamental ist für den Verfassungsstaat. Ein Vorrang der Verfassung gegenüber Völkerrecht ist im internationalen Vergleich denn auch nichts Aussergewöhnliches. Sie ist eher die Regel als die Ausnahme. Wenn daher etwa der bekannte Schriftsteller Robert Menasse die Auffassung äussert, die „Selbstbestimmungsinitiative“ sei der „grösste Skandal seit der Nazi-Zeit“ (Aargauer Zeitung vom 7.11.2015), so mag man ihm zwar allenfalls respektable Motive zubilligen, in der Sache aber kann man nur den Kopf schütteln. In den USA beispielsweise stehen internationale Verträge auf der Stufe von Gesetzen, wobei der jeweils neuere Akt vorgeht. In Österreich, Menasses Heimat, haben nur die vom Nationalrat genehmigten Verträge Gesetzesrang, während die übrigen auf Verordnungsstufe stehen.
Destabilisierung und Deflexibilisierung
Das erste konzeptionelle Problem der Initiative besteht darin, dass „Vorrang der Verfassung vor Völkerrecht“ in der Schweiz im Ergebnis etwas anderes bedeutet als anderswo. Warum? Vereinfacht gesagt: wegen des leichten Zugriffs auf die Verfassung insbesondere mittels der Volksinitiative, d.h. wegen der tiefen Änderungsschwelle. Die Verfassung ist bei uns in der Schweiz nicht einfach nur der Politikrahmen, der, wie etwa in Deutschland oder den Vereinigten Staaten, selten verändert wird. Sie ist vielmehr auch – nach dem Empfinden mancher gar überwiegend – Instrument der Alltagspolitik. Mittels Initiativen wird Partikulares und auch Tertiäres in die Schweizer Bundesverfassung geschrieben: etwa ein Straftatbestand gegen Sozialmissbrauch oder Details zur Wegweisung von Ausländern. Wenn solcherart Nicht-Grundlegendes Vorrang gegenüber geltenden internationalen Verträgen erhält, weil es eben in der Verfassung steht, so fördert dies tendenziell die Instabilität völkerrechtlicher Bindungen.
Das zweite konzeptionelle Problem der Initiative hat mit der unbedingt formulierten Anpassungsverpflichtung bei einer Kollision zwischen Verfassung und Völkerrecht zu tun. Steht Völkerrecht mit vorrangigem Landesrecht im Widerspruch, so die vorgeschlagene Regel, dann muss die völkerrechtliche Bindung angepasst oder gegebenenfalls gekündigt werden. Diese „harte“ Wenn-dann-Bestimmung nimmt auf die Spezifika der Politikgestaltung durch völkerrechtliche Verträge und via internationale Organisationen keine Rücksicht – auf den Umstand etwa, dass man oft ein „window of opportunity“ abwarten muss, um etwas zu verändern, falls dies überhaupt geht. Auch sind bestimmte Fragen nur „im Paket“ gestaltbar. Manche solcher „package deals“, etwa das World Trade Organization-Regime, sind faktisch gar unveränderbar. Man kann sie nur als Ganzes akzeptieren oder verwerfen. Anpassungs- und Kündigungszwang infolge Widerspruch zur Verfassung bedeutet hier Kündigung des ganzen Vertragswerkes. Hinzu kommt, dass die praktische Handhabung der Regel erhebliche Schwierigkeiten bereiten dürfte. Wann wäre die relevante Schwelle erreicht? Genügt ein Widerspruch zum Urteil eines Implementierungsorgans, wie dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte oder einem WTO-Streitbeilegungs-Panel, oder wäre ein grundlegenderer Widerspruch erforderlich? Die Initiative schränkt die Spielräume der Schweiz jedenfalls dort ein, wo man eher mehr davon bräuchte. Die Initianten denken Politik konsequent als Binnenrechtsetzung. Politikgestaltung im Aussenbereich „funktioniert“ aber grundlegend anders als im Binnenraum. Sie ist zentral auf Spielräume und Flexibilität angewiesen.
Struktureller „Hochzonungsdruck“
Der Diskussionsfokus auf solche konzeptionellen und praktischen Fragen droht nun aber den Blick auf ein noch wichtigeres Problem zu verstellen. Es zu erkennen, verlangt jedoch nach Abstand zu den Einzelheiten der Debatte. Das Volksbegehren mit dem klingenden Namen „Selbstbestimmungsinitiative“ ist – im Unterschied etwa zur ebenfalls aus dem rechtsnationalen Lager stammenden Minarettintiative – nicht blosse „Antwort“ auf ein Scheinproblem zum Zweck der Stimmungsmache und zum Betreiben symbolischer Politik. Der weitere Hintergrund der Initiative ist vielmehr ein Makrophänomen, dessen Bedeutung – man muss es deutlich sagen – kaum überschätzt werden kann. Konkret: In der Langzeitperspektive betrachtet haben sich die Politikbedingungen für hochindustrialisierte Demokratien in einer Weise verändert, die strukturellen Druck zur „Hochzonung“ der Politik auf höhere Politikebenen erzeugt. Ein solcher Druck besteht innerstaatlich (etwa von der kantonalen auf die Bundesebene) ebenso wie auf der internationalen Ebene.
Motor dieser Entwicklung sind technische und wirtschaftliche, aber auch soziale Innovationen einschliesslich ihrer Wechselwirkungen. Sie haben in der Essenz zur Folge, dass der Bedarf an grossräumigeren und damit auch völkerrechtlichen Politiklösungen stetig gestiegen ist und weiter steigt, wenn auch im Einzelnen oft nur schwer wahrnehmbar. Technische Innovationen verlangen immer mehr internationale Koordination, Standardisierung von Kriterien und gemeinsame Gefahrenabwehr – etwa gegen Infrastrukturrisiken, Internetkriminalität oder modernen Menschenhandel. Ökonomien drängen über Staatsgrenzen hinaus in immer grössere Wirtschaftsräume. Sie werden via Völkerrecht geschaffen und mit Erwartungssicherheit ausgestattet. Moderne Kommunikationsmittel erleichtern zudem das Entstehen grenzüberschreitender zwischenmenschlicher Kontakte und Bindungen, was Druck nach Ermöglichung realer Begegnung erzeugt. All dies bedeutet, dass der Anteil an rein autonom, durch innerstaatliches Recht lösbaren Fragen nicht nur abgenommen hat, sondern weiter abnehmen wird. Und zwar unvermeidbar.
Wie sollen Demokratien moderner Industriestaaten auf diesen Megatrend reagieren? Das ist eine – vielleicht die – kardinale Frage ihrer Zukunft. Die Initiative ist vor diesem Problemhintergrund zu sehen. Betrachtet man ihre Entstehungsgeschichte, so ist sie eine Reaktion auf Bemühungen des Bundesgerichts, das schleichend wachsende Koordinationsproblem Völkerecht-Landesrecht via Vorrang des Völkerrechts zu entschärfen. Man kann wohl sagen, dass sich das Bundesgericht bei seiner Rechtsprechung – die jetzt von den Initianten kritisiert wird – von der Idee leiten liess, dass ein Vorrang völkerrechtlicher Bindungen vor landesrechtlichen, gegebenenfalls auch vor Verfassungsrecht, die Verlässlichkeit der von der Schweiz eingegangenen Bindungen schützt, und dass ein solcher Schutz wegen der fundamentalen Bedeutung völkerrechtlicher Bindungen für ein international so verflochtenes Land wie die Schweiz in deren ureigenem Interesse liegt.
Das Bundesgericht folgte gewissermassen den Geboten praktischer Logik, die sich aus der Tatsache schweizerischer Angewiesenheit auf ein dichtes Netz völkerrechtlicher Verträge in fast allen Politikbereichen ergeben. All dies zusammen – Hochzonungsdruck und Tendenz zum Vorrang von Völkerrecht – hat jedoch einen Preis, der bei der Substanz der staatlichen Demokratie, wie auch der direktdemokratischen Institutionen zu entrichten ist. Ein Mehr an international kooperierender Politikgestaltung bedeutet unausweichlich ein Weniger an eigenen, frei nutzbaren Spielräumen. Die Initianten beklagen diesen Verlust offen. Das Wort „Selbstbestimmung“ taucht nicht zufällig im Kurztitel der Initiative auf. Ihre Antwort lautet grundsätzlich: Re-nationalisierung der Politik via Durchsetzung des Verfassungsvorranges. Die Initianten setzen dies intuitiv mit „mehr Selbstbestimmung“ gleich. In der Sache ist das zwar falsch, denn der Grosstrend geht aus den erwähnten Gründen in die andere Richtung; die vorgeschlagene Medikation aber schafft die Illusion von mehr Selbstbestimmung, die sich viele erhoffen. Die Initianten profitieren vom Schweigen ihrer Gegner, die diesen Verlust nicht benennen oder nicht sehen mögen.
Erodierende staatliche Politikspielräume
Das tiefere Problem der Initiative ist damit: Sie ist in der Sache aus einer Reihe von Gründen inadäquat; die hinter ihr stehende Diagnose der Erosion nationaler Demokratiesubstanz aber ist im Kern zutreffend und sehr ernst zu nehmen. Die Initiative reagiert auf eine Entwicklung, die viele als Usurpation der Politik durch Gerichte deuten, deren Kern jedoch ein Megatrend erodierender Politikspielräume staatlicher Demokratien ist. Allfällige Machtanmassungen von Gerichten – die es durchaus auch geben mag – spielen in dieser Grossentwicklung eine untergeordnete Rolle. In der Schweiz ist der Megatrend etwa daran ablesbar, dass man mit der Volksinitiative dem verbreiteten Gefühl entgegenkommt, dass man „heute nicht mehr so viel erreichen kann wie früher“. Die „Selbstbestimmungsinitiative“ ist somit Symptom eines Problems, das sich für alle hochindustrialsierten Demokratien stellt und von der Politik in seiner Dimension noch nicht vollumfänglich erkannt ist. Wie können moderne Demokratien ihre Leistungs- und Bindungsfähigkeit unter Bedingungen tendenziell erodierender Entscheidsubstanz möglichst gut erhalten? Internationale Mitwirkung, auch internationale Demokratieformen, sind kein voller Ersatz für eingebüsste autonome Entscheidsubstanz. Sie werden es auch nie sein. Mitwirkung auf „höherer“ Ebene ist, verglichen mit jener im Kleinräumigen, immer „verdünnte“ Mitwirkung. Man ist angewiesen auf andere, Entscheide bedürfen der Zustimmung der anderen.
Die Bevölkerung spürt vermutlich – wenn auch wohl nur diffus –, dass sich für die staatliche und die direkte Demokratie im Besonderen Relevantes verändert hat. Und auch weiter verändert. Zwar nicht nur zum Negativen, aber überwiegend. Sie dürfte wohl gemerkt haben, dass die umstrittenen Bundesgerichtsurteile nicht einfach nur „das Logische vollziehen“, sondern unter dem Titel der Verfassungsauslegung staatspolitisch Wesentliches entscheiden. Die vom Bundesgericht gewählte Stossrichtung ist in der Sache zwar plausibel und wohl richtig. Doch sie impliziert auch die erwähnten Verluste. Mit der Strategie, sie nicht zu benennen oder zum Nichtproblem kleinzureden, mag man allenfalls die anstehende Abstimmung gewinnen.
Auf die Dauer aber dürfte sie nicht aufgehen. Denn am Grundproblem führt kein Weg vorbei: Dass es eine der grossen und nur schwer zu bewältigenden Herausforderungen der staatlichen Demokratie im 21. Jahrhundert sein wird, sich auf die Dominanz des international-kooperierenden Politikmodus und seine Folgen umzustellen – mit all seinen überwiegend negativen Auswirkung auf die kleinräumige Demokratie. Das Wissen um dieses Grossproblem scheint mir zentral dafür, wie man der Initiative und auch ihren möglichen Nachfolgern angemessen begegnet: nicht mit moralischer Diskreditierung von Anliegen und Exponenten, obschon sie eindeutig inadäquat ist, sondern ehrlicherweise mit der Anerkennung der Existenz eines echten Problems für die staatliche Demokratie. Verluste, soweit sie unvermeidlich sind, sollten als solche benannt werden. Die Realität holt einen sonst über kurz oder lang umso heftiger ein, denn der Trend ist eindeutig. Wie aber ist eine solche Vermittlung von Unangenehmem in einer Zeit zu leisten, in der die Politik Zumutungen an die Bevölkerung scheut wie der Teufel das Weihwasser?
Das Problem wird sich nicht von alleine lösen. Eine adäquate Antwort aber wird man finden müssen – eine Antwort, die von uns etwas abverlangt und die im Unterschied zur „Selbstbestimmungsinitiative“ nicht bloss Illusionen über die Unabhängigkeit unterstützt.