Document ID: /entscheidsuche_html/filtered/documents_0384.jsonl.gz/116

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 24 octobre 2023 Composition M. Guillaume Vianin, président ; M. Raphaël Gani, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière. Recourante A.________ à ******** représentée par Me Muriel Vautier, avocate à Lausanne, Autorité intimée Direction générale de la santé, à Lausanne. Objet Santé publique (EMS' prof. médicales' etc.) Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la santé du 12 mai 2023. Vu les faits suivants: A. Née en 1994 et de nationalité italienne, A.________ a suivi une formation d’hygiéniste dentaire à l’université de Rome "La Sapienza". Cette formation a été couronnée par l’obtention d’un diplôme d’hygiéniste dentaire en 2017. Ce diplôme a été reconnu par la Croix-Rouge suisse dans une décision du 14 février 2023 et la prénommée est inscrite à ce titre au registre des professions médicales. Par ailleurs, le Ministère de l’éducation nationale de la République française a délivré à A.________ en 2013 un diplôme d’études en langue française de niveau B2 du cadre européen de référence pour les langues (DELF B2). B. Le 27 mars 2023, le docteur B.________, médecin dentiste à Lausanne, a déposé une demande d’autorisation de pratiquer en qualité d’hygiéniste dentaire, exerçant sous sa propre responsabilité professionnelle, pour le compte de A.________, engagée par ses soins à compter du 1 er janvier 2023, en contrat de travail de durée indéterminée. Cette demande était accompagnée d’un dossier de pièces comportant notamment le diplôme de langue précité. Par décision du 12 mai 2023, la Direction générale de la santé/Office du médecin cantonal, a accordé l’autorisation de pratiquer sollicitée, mais à titre provisoire seulement; cette décision précise en effet ce qui suit : "Cependant, nous vous rendons attentive que seule une autorisation de pratiquer provisoire d’une année vous a été délivrée en attendant l’obtention de votre attestation de la langue française niveau C1 DELF. Dès l’obtention de ladite attestation, nous vous prions de bien vouloir nous faire parvenir une copie en vue de la délivrance d’une autorisation de pratiquer définitive." C. Agissant par l’intermédiaire de l’avocate Muriel Vautier le 12 juin 2023, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP), en concluant avec dépens à la réforme de cette décision en ce sens que l’autorisation sollicitée est accordée à titre définitif, sans condition ni limitation dans le temps; elle conclut subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans sa réponse du 15 août 2023, la Direction générale de la santé/Office du médecin cantonal (DGS/OMC) a conclu au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, ainsi qu’à la confirmation de la décision entreprise. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 23 août 2023; elle y confirme les conclusions de son recours. Interpellée le 11 septembre 2023, l’autorité intimée a confirmé le 2 octobre suivant l’exigence d’un niveau C1 pour l’octroi d’une autorisation définitive de pratiquer en faveur de la recourante. Considérant en droit: 1. La décision attaquée étant datée du 12 mai 2023, le délai de recours de 30 jours n’est pas venu à échéance avant le lundi 12 juin 2023; déposé à cette date, le recours a ainsi été formé en temps utile. Par ailleurs, il émane de la personne qui sollicite l’autorisation attaquée, de sorte que celle-ci démontre un intérêt digne de protection et doit se voir reconnaître la légitimation à recourir. Le recours doit ainsi être examiné sur le fond. La contestation ne porte pas sur l’octroi de l’autorisation de pratiquer en tant que telle, mais seulement sur son caractère provisoire. Il va de soi que la recourante est habilitée à contester cette limitation. 2. Les professions de la santé sont régies par différents textes. Il convient ainsi de rappeler brièvement le cadre légal applicable à la profession d’hygiéniste dentaire. a) La profession d’hygiéniste dentaire n’étant pas une profession médicale universitaire, la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 611.11) ne lui est pas applicable (pas plus que l’ordonnance d’application de ce texte: OPMéd; RS 811.112.0). La profession ici en cause n’est pas régie non plus par la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les professions de la santé (LPSan; RS 811.21; cf. art. 2 LPSan a contrario ). b) Le siège de la matière se trouve donc exclusivement dans le droit cantonal, soit à l’art. 123a de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP ; BLV 800.01), qui prévoit ce qui suit : " 1 L’hygiéniste dentaire administre les traitements d’hygiène bucco-dentaire. 2 Son activité comprend notamment les domaines suivants : a. l’enseignement de l’hygiène buccale et la prophylaxie des maladies bucco-dentaires; b. la fluoration locale; c. l’enlèvement du tartre, le nettoyage et le polissage des dents. 3 En cas de soupçon d’affection bucco-dentaire sortant de son champ de compétence, l’hygiéniste adresse son patient à un médecin-dentiste. 4 Sous le contrôle du médecin-dentiste, l’hygiéniste peut effectuer des radiographies des dents et des mâchoires ainsi que le développement des clichés. […] 8 L’hygiéniste dentaire pratique à titre dépendant ou indépendant. 9 L’hygiéniste est détenteur d’un titre admis en Suisse conformément à un accord international, au droit fédéral ou à un accord intercantonal." Pour exercer une telle activité à titre dépendant, mais sous sa propre responsabilité professionnelle, une autorisation est nécessaire conformément à l’art. 75 LSP, qui s’applique par analogie en vertu de l’art. 76 al. 4 LSP. L’art. 75 LSP a la teneur suivante: "Art. 75 Autorisation de pratiquer à titre indépendant 1 L’exercice d’une profession de la santé à titre indépendant est soumis à autorisation du département qui fixe la procédure. […] 3 L’autorisation de pratiquer est accordée au requérant à condition qu’il : a. soit titulaire d’un titre admis en Suisse conformément à un accord international, au droit fédéral ou à un accord intercantonal; b. ait l’exercie des droits civils; c. n’ait pas été condamné pour un crime ou un délit incompatible avec l’exercie de la profession; d. se trouve dans un état physique et psychique qui lui permet d’exercer sa profession; e. conclue une assurance responsabilité civile couvrant son activité. 3bis L’autorisation peut être soumise à des conditions, notamment en matière de connaissances linguistiques. Le département fixe ces exigences." L'al. 3bis de l’art. 75 LSP a été introduit par la loi du 14 novembre 2017 modifiant la LSP, entrée en vigueur le 1 er février 2018. L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la LSP (Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, législature 2017-2022, tome 2, Conseil d'Etat, p. 528 ss, 534) précise à propos de l'introduction de cette nouvelle disposition ce qui suit: " L'autorisation peut être conditionnée à la maîtrise du français. Cette condition doit tenir compte de la profession exercée et doit être proportionnelle aux intérêts en présence (droit d'exercer une profession, intérêt du patient à pouvoir être renseigné clairement dans la langue officielle du canton). A l'heure actuelle, le niveau d'exigence proposé, déjà pratiqué à différents égards, à l'unanimité au niveau suisse est le niveau B2. Il apparaît plus judicieux, au vu des possibles évolutions de pratique, de laisser au département la compétence de fixer ces exigences ". c) Le débat, dans le cas d’espèce, porte exclusivement sur les aptitudes de la recourante à maîtriser la langue française. Celle-ci est titulaire d’un diplôme DELF (Diplôme d’Etudes en Langue Française) B2; or, l’autorité initimée exige un certificat C1 DELF (ou DALF [Diplôme Approfondi de Langue Française]). Le différend s’inscrit donc dans le cadre européen de référence (CECR), qui classe les compétences en langue étrangère en 6 niveaux (A1 et A2, B1 et B2, C1 et C2; voir aussi arrêt GE.2019.0097 du 18 juin 2020 consid. 2b). A ce propos on cite ici la réponse de l’autorité intimée, qui différencie de la manière suivantes les deux types de diplôme: " Selon l’échelle globale, Tableau 1 CECR 3.3, le niveau B2 est défini comme suit: « Peut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité. Peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une conversation avec un locuteur natif ne comportant de tension ni pour l’un ni pour l’autre. Peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les avantages et les inconvénients de différentes possibilités ». S’agissant du niveau C1, il se définit comme suit: « Peut comprendre une grande gamme de textes longs et exigeants, ainsi que saisir des significations implicites. Peut s’exprimer spontanément et couramment sans trop apparemment devoir chercher ses mots. Peut utiliser la langue de façon efficace et souple dans sa vie sociale, professionnelle ou académique. Peut s’exprimer sur des sujets complexes de façon claire et bien structurée et manifester son contrôle des outils d’organisation, d’articulation et de cohésion du discours ». " d) La recourante critique le recours à l’exigence d’un diplôme C1 DELF sous deux angles. Le premier consiste à retenir que cette exigence aurait dû figurer dans une base légale matérielle (soit un règlement; consid. 3 ci-après); le second critique l’exigence sous l’angle du principe de la proportionnalité comme condition de la restriction de la liberté économique selon l’art. 36 al. 3 Cst. (consid. 4). 3. Comme on l’a vu, l’art. 75 al. 3bis LSP prévoit que l’autorisation de pratiquer peut être soumise à des conditions relatives aux connaissances linguistiques de la personne qui requiert une autorisation. Cette disposition ajoute que le Département fixe ces exigences. Selon la recourante, dans la mesure où ces exigences constituent des restrictions à la liberté économique, elles auraient dû faire l’objet d’une base légale au sens matériel, soit d’un règlement. L’autorité intimée admet qu’il n’y a pas de base réglementaire sans s’étendre sur la question. a) L’art. 75 al. 3bis LSP constitue une base légale suffisante pour imposer des exigences quant à la maîtrise du français en lien avec l’exercice d’une profession de la santé. La question est plutôt de savoir si des exigences plus précises (soit en l’occurrence le niveau du diplôme obtenu par le requérant) doivent être prévues par un texte de niveau réglementaire, soit une base légale au sens matériel du terme, ou si elles peuvent figurer dans une ordonnance administrative, soit une directive émanant d’un département. Une base réglementaire, soit une base légale au sens matériel du terme, constitue une norme de droit, qui lie à la fois l’autorité et les administrés, ainsi que le juge (sauf si la règle viole le droit supérieur). En revanche, une directive, soit une ordonnance administrative, ne comporte pas de normes de droit produisant des effets juridiques et ne lie pas le juge (cf. ATF 143 II 443 consid. 4.5.2 p. 450; 141 II 338 consid. 6.1 p. 346). b) En règle générale, en droit vaudois, il appartient au Conseil d’Etat d’adopter les règles de droit d’un rang inférieur à celui de la loi formelle (cf. art. 120 Cst-VD). En outre, la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE; BLV 172.115) ne confère pas aux départements la compétence d’adopter des règles de droit (voir notamment art. 65 ss LOCE). Il découle de ce rappel que l’art. 75 al. 3bis LSP ne peut être compris en ce sens qu’il conférerait au Département de la santé et de l’action sociale la compétence d’adopter des règles de droit s’agissant des exigences linguistiques à poser en lien avec l’octroi d’une autorisation de pratiquer une profession de la santé. Lorsque cette disposition indique que le département fixe les exigences linguistiques à remplir, elle se réfère à un acte qui n’a pas de valeur réglementaire. Ainsi, lorsque le département pose de manière générale l’exigence d’un diplôme C1 DELF, il le fait dans le cadre d’une directive ou ordonnance administrative. Il en découle que cette exigence ne constitue pas une règle de droit et ne lie pas les administrés, ni le juge. Cela étant, l’on se trouve en l’espèce plus précisément en présence d’une ordonnance administrative interprétative, qui sert de guide à l’OMC dans l’application de la loi, en particulier des art. 75 et 123a LSP. Pour sa part, le juge, qui n’est pas lié par un tel texte, peut vérifier au premier chef que l’ordonnance administrative restitue de manière fidèle le sens de la loi formelle, voire matérielle; lorsque tel n’est pas le cas, il doit s’en écarter (cf. ATF 126 V 64 spécialement p. 68 ; voir aussi ATF 142 II 182 consid. 2.3.3 ; 133 V 346, spécialement p. 352 ; sur les ordonnances administratives et les questions qu’elles soulèvent, voir Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, 3 e éd., Berne 2012, p. 420 ss). c) L’art. 75 al. 3bis LSP doit ainsi être compris en ce sens qu’il permet au Département d’adopter des directives en matière d’exigences linguistiques. Par ailleurs, comme l’indique l’exposé des motifs de l’art. 75 al. 3bis LSP, la formule de la directive (ou ordonnance administrative) présente la souplesse nécessaire en cette matière. On relève aussi que, dans l’arrêt GE.2019.0097 précité, la CDAP a confirmé que le Département pouvait poser des exigences en matière linguistique, par le biais d’un texte qui ne constituait pas une base légale réglementaire (voir en part. consid. 8 b/bb, certes implicite à ce propos; l’arrêt confirme néanmoins l’exigence d’un niveau B2 sans fondement réglementaire) et l’on ne voit guère pourquoi le Département ne pourrait pas, par la même voie, soit par le biais d’une directive, élever ces exigences au niveau C1. d) Il découle de ce qui précède que le grief tiré d’un défaut de base légale, matérielle en l’occurence, doit être écarté. 4. La recourante fait ensuite valoir que l’exigence d’un niveau C1, pour la maîtrise de la langue française, serait disproportionnée. Pour sa part, l’autorité intimée expose que, dans sa pratique récente, elle a élevé ces exigences du niveau B2 au niveau C1 DALF pour toutes les professions de la santé, ce dans un but de protection des patients. Par courrier du 5 février 2021, elle en a informé les associations faîtières des professionnels de la santé et des établissements de soin. L’exigence du niveau C1 figure également sur le site Internet de l’OMC, en lien avec les formulaires de demande d’autorisation (d’autres pages du site indiquent qu’elles sont en cours d’élaboration, afin d’introduire cette exigence). En substance, le niveau C1 DALF serait exigé pour toutes les professions de la santé sans distinction. Des autorisations provisoires pourraient être délivrées pour les praticiens au bénéfice du diplôme B2 DELF, pour une période d’une année, non prolongeable. La motivation de ce changement de pratique n’est par ailleurs pas très claire. a) aa) L’autorité intimée se refère en premier chef aux art. 11a ss OPMéd. De son point de vue, les exigences posées par l’art. 11a OPMéd correspondent à celles du niveau C1. Cette interprétation apparaît sujette à caution. Au sujet de cette disposition, le rapport explicatif de l’Office fédéral de la santé publique relatif à la révision partielle de l’OPMéd, diffusé en février 2017 en lien avec la consultation relative à cette modification, indiquait en effet ce qui suit: "Art. 11a Connaissances linguistiques nécessaires visées à l’art. 33a, al. 1, let. b, LPMéd Cette disposition est à mettre en lien avec l’art. 33a, al. 1 let. b de la LPMéd révisée, qui prévoit que toute personne exerçant une profession médicale universitaire doit disposer des connaissances linguistiques nécessaires à l’exercice de la profession. Selon l’art. 33a, al. 3, let. b, de la LPMéd révisée l’employeur d’une personne exerçant dans le service public ou à titre d’activité économique privée, sous surveillance professionnelle est chargée de vérifier si la personne qu’il emploie dispose de ces connaissances. Le niveau de connaissances linguistiques exigé dans cet article est un niveau minimal, dont doit disposer quiconque exerce une profession médicale universitaire. Il correspond au niveau B2 du cadre européen commun de référence pour les langues. Au niveau B2, la personne doit pouvoir se faire comprendre spontanément et s’exprimer couramment, de sorte qu’un échange dans la langue principale de l’interlocuteur soit possible sans gros efforts de part et d’autre. Elle est capable de s’exprimer de façon claire et détaillée et de développer un point de vue sur des sujets relatifs à sa profession, ainsi que d’expliquer les avantages et les inconvénients de différentes possibilités. L’article décrit un niveau de langue minimal pour exercer une profession médicale universitaire. Cette exigence doit assurer la sécurité des patients et la qualité des soins. Il reviendra cependant à l’employeur d’une personne exerçant dans le service public ou à titre d’activité économique privée, sous surveillance professionnelle de déterminer quels sont la langue et le niveau (équivalent au niveau B2 ou plus élevé) nécessaires assurant un bon exercice de l’activité professionnelle envisagée (art. 33a, al. 3, let. b, LPMéd révisée). Ainsi, le bon exercice de certaines activités professionnelles nécessitera un niveau de connaissance linguistiques plus élevé que pour certaines autres. Un psychiatre au contact avec les patients, p. ex., devra probablement avoir des compétences linguistiques plus élevées qu’un medecin travaillant comme chercheur dans un laboratoire, sans aucun contact avec les patients." La question des connaissances linguistiques dont doivent disposer les personnes exerçant une profession médicale universitaire (soit les médecins, les médecins-dentistes, les chiropraticiens, les pharmaciens et les vétérinaires [art. 2 al. 1 LPMéd]) a été discutée lors de la révision de la LPMéd qui a été adoptée le 20 mars 2015 (objet no 13.060). Dans son message concernant la modification de la loi sur les professions médicales (LPMéd) du 3 juillet 2013 (FF 2013 5583 ss; ci-après: le Message), le Conseil fédéral a considéré que (FF 2013 5602): "[…] L’exigence de connaissances linguistiques du niveau B2 (utilisateur indépendant) semble appropriée afin qu’une compréhension optimale entre le praticien et ses patients soit possible. Le niveau B2 donne en effet la garantie que la personne concernée comprend le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité, qu’elle peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une conversation avec un locuteur natif ne comporte de tension ni pour l’un ni pour l’autre, et qu’elle peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les avantages et les inconvénients de différentes possibilités." Lors des débats aux Chambres fédérales, c’est également le niveau B2 qui a été évoqué comme exigence minimale (BO 2015 N 427 intervention Steiert comme rapporteur de la commission; BO 2015 N 428 intervention Weibel comme rapporteur de la commission). C’est ce niveau en effet qui avait été retenu par la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (BO 2015 N 134 intervention Weibel) et qui correspondait à la pratique dans d’autres pays (BO 2015 N 135 intervention Steiert). Le 19 mars 2015, soit la veille du vote final, le rapporteur de la commission a encore relevé que, selon sa compréhension et d’après l’ensemble des discussions, les exigences en matière de connaissances linguistiques devaient correspondre au niveau B2 (BO 2015 N 519 intervention Weibel). bb) Le dossier de l’autorité intimée contient un communiqué de presse du 17 mai 2019 concernant l’objet 18.047 (LAMal. Admission des fournisseurs de prestations), dont il ressort que la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats entendait proposer audit Conseil, en s’écartant des décisions du Conseil national, que: "Les médecins doivent passer un test prouvant qu’ils disposent des compétences linguistiques nécessaires dans la région dans laquelle ils exercent. Dans les faits, ils devraient avoir le deuxième niveau le plus élevé (C1). Seraient exemptées de cette obligation […]." Dans son message concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Admission des fournisseurs de prestations) du 9 mai 2018 (FF 2018 3263 ss), le Conseil fédéral s’est référé à la novelle de la LPMéd du 20 mars 2015 et à la révision de l’OPMéd qui s’en est suivie. Il a relevé que les modalités concernant les connaissances linguistiques minimales nécessaires à l’exercice de la profession qui sont réglées dans cette ordonnance correspondent au niveau B2 du Cadre européen commun de référence pour les langues (FF 2018 3272). Lors des débats parlementaires, la position de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats a été rappelée ou du moins celle de sa minorité qui voulait relever le niveau des exigences des connaissances linguistiques de B2 à C1 (BO 2019 E 250 intervention Stöckli comme rapporteur de la commission). Au Conseil national, un intervenant a évoqué le niveau B2 comme celui requis lors du test des connaissances linguistiques (BO 2019 N 1440 intervention Roduit). La question du niveau des connaissances linguistiques exigées ne semble pas avoir été autrement débattue. Il convient de relever que la question des compétences linguistiques comme condition de l’admission des fournisseurs de prestations, désormais réglée à l’art. 37 al. 1 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance maladie (LAMal; RS 832.10]), ne concerne que les médecins. Les compétences linguistiques dont ceux-ci doivent disposer sont explicitées à l’art. 38 al. 3 de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal; RS 832.102), qui a la teneur suivante: " 3 Sont réputés disposer des compétences linguistiques nécessaires au sens de l’art. 37, al. 1, LAMal les médecins qui sont en mesure, dans la langue de la région dans laquelle ils exercent leur profession: a. de comprendre les points essentiels de textes complexes consacrés à des sujets concrets ou abstraits et d’en saisir les significations implicites; b. de s’exprimer spontanément et couramment, sans trop chercher leurs mots; c. d’utiliser la langue de façon efficace et souple et de s’exprimer sur des sujets complexes de façon claire et structurée." Le rapport explicatif de l’Office fédéral de la santé publique du 23 juin 2021 concernant la modification de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal) et la modification de l’ordonnance du DFI du 29 septembre 1995 sur les prestations dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (ordonnance sur les prestations de l’assurance des soins, OPAS) contient le commentaire suivant au sujet de l’art. 38 al. 3 OAMal: "L’al. 3 définit les compétences linguistiques nécessaires à l’exercice de l’activité à la charge de l’AOS [ndr : assurance obligatoire des soins]. L’ordonnance du 27 juin 2007 sur les professions médicales (OPMéd; RS 811.112.0) fixe en particulier les modalités concernant les connaissances linguistiques minimales nécessaires à l’exercice de la profession en responsabilité professionnelle propre, qui correspondent au niveau B2 du Cadre européen commun de référence pour les langues. À ce sujet, il a toutefois été souligné durant les débats parlementaires qu’il convenait que les compétences linguistiques exigées au niveau de l’AOS soient encore supérieures. L’al. 3 répond à ce souhait et définit en tant que niveau linguistique requis le niveau C1 du cadre de référence. Le Conseil fédéral contribue au développement de la qualité dans le cadre de ses compétences. Pour garantir et promouvoir la qualité des prestations, il définit des exigences minimales et des objectifs à atteindre. Des exigences différentes de celles de la LPMéd peuvent donc être prévues par la LAMal et ses ordonnances." cc) La LPSan encourage la qualité de la formation aux professions de la santé dispensée dans les hautes écoles et dans d’autres institutions du domaine des hautes écoles, ainsi que la qualité de l’exercice de ces professions sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 LPSan). Les professions en question sont celles d’infirmier, de physiothérapeute, d’ergothérapeute, de sages-femme, de diététicien, d’optométriste et d’ostéopathe (art. 2 al. 1 LPSan). L’exercice d’une profession de la santé sous propre responsabilité professionnelle requiert une autorisation du canton où la profession est exercée (art. 11 LPSan). Entre autres conditions de l’octroi de l’autorisation figure la maîtrise d’une langue officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée (art. 12 al. 1 let. c LPSan). Lors des travaux préparatoires de la LPSan, c’est le niveau B2 qui a été retenu en lien avec cette condition (cf. message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur les professions de la santé du 18 novembre 2015 [FF 2015 7925 ss, 7958]). b) En doctrine, Donzallaz évoque le niveau B2 DELF, en se référant à la révision de la LPMéd du 20 mars 2015 (Yves Donzallaz, Traité de droit médical, volume II, 2021, n. 2794 ss, spéc. n. 2796 s.). c) Dans son arrêt GE.2019.0097 précité, qui concernait une psychologue psychothérapeute, la Cour de céans a jugé qu’il était conforme au principe de la proportionnalité d’exiger de la recourante des connaissances linguistiques de niveau B2. Elle a relevé que, selon l’autorité intimée, il était prévu de relever le niveau des connaissances linguistiques de la langue française de B2 à C1, sans se prononcer sur la proportionnalité des nouvelles exigences (consid. 8/d). d) Il convient dès lors de s’interroger sur le point de savoir si l’exigence d’un diplôme de niveau C1 respecte le principe de proportionnalité, principe qui recouvre trois sous-aspects (cf. ATF 147 I 103 consid. 10.4 p. 109, 450 consid. 3.2.3 p. 454). Les exigences en matière de connaissances linguistiques doivent en effet respecter le principe de la proportionnalité et ne doivent en aucun cas dépasser la mesure de ce qui est objectivement nécessaire à l’exercice de la profession concernée (Message, FF 2013 5601). aa) Sous l’angle de l’aptitude, l’on doit sans doute considérer que le praticien doté de compétences linguistiques approfondies (de niveau C1) est bien en mesure de communiquer de manière optimale avec son patient; sous ce premier aspect, le principe de proportionnalité est donc respecté par l’exigence posée par l’autorité intimée. bb) Sous l’angle de la nécessité, la question est plus délicate. On observe en effet à titre de comparaison que, pour les professions médicales universitaires, les connaissances linguistiques exigées en vertu des art. 33a al. 1 let. b LPMéd et 11a OPMéd correspondent, selon les travaux préparatoires (cf. consid. 4a/aa ci-dessus), au niveau B2. S’agissant en particulier des médecins, leur admission comme fournisseurs de prestations pouvant pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins suppose des connaissances linguistiques accrues. Les exigences décrites à l’art. 38 al. 3 OAMal correspondent en effet au niveau C1 du cadre de référence. Le Conseil fédéral s’est ici volontairement écarté des exigences de la LPMéd dans le but de promouvoir la qualité des prestations (cf. consid. 4a/bb ci-dessus). Pour les professions de la santé, l’exercice sous propre responsabilité professionnelle suppose la maîtrise d’une langue officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée, exigence qui correspond au niveau B2 (cf. consid. 4a/cc ci-dessus). L’autorité intimée a justifié l’exigence d’un diplôme de niveau C1 en s’appuyant sur la rédaction de l’art. 11a OPMéd, qui, selon elle, se réfère implicitement à ce niveau C1 (réponse p. 4). Or, cela est erroné au vu de ce qui précède. Interpellée par courrier du 11 septembre 2023, elle a maintenu sa position, en faisant essentiellement valoir, dans son écriture du 2 octobre 2023, l’intérêt du patient à une communication optimale avec les praticiens, nécessaire en termes de qualités des soins. Elle n’a pas envisagé de distinctions entre les différents métiers de la santé. De l’avis de la Cour de céans, l’exigence d’un diplôme de niveau B2 pour l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire est suffisante. Sur le plan fédéral, ce niveau est considéré dans la règle comme suffisant pour les professions médicales régies par la LPMéd, comme pour les professions de la santé soumises à la LPSan. Pour les médecins désireux de pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins, le niveau C1 est certes exigé. Il n’y a toutefois pas lieu de reprendre cette exigence pour la profession d’hygiéniste dentaire, déjà pour le motif que celle-ci n’est pas exercée à la charge de l’assurance obligatoire des soins. Il se justifie de s’en tenir au niveau B2, qui vaut, comme il a été dit, tant pour les professions médicales que pour les professions de la santé. D’ailleurs, le niveau B2 était aussi mentionné dans l’EMPL relatif au projet de loi qui a introduit l’al. 3bis de l’art. 75 LSP (cf. consid. 2b ci-dessus). Cela conduit à l’admission du recours, l’autorité intimée n’étant pas parvenue à établir que la maîtrise de la langue française au niveau C1 – plutôt que B2 – était objectivement nécessaire à l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire. cc) Du moment que l’exigence des connaissances linguistiques au niveau C1 ne s’avère pas proportionnée au regard de la règle de la nécessité, il n’y a pas lieu d’examiner ce qu’il en est sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit. e) Dans la décision attaquée, l’autorité a remis à la recourante une autorisation de pratiquer provisoire valable une année, tout en indiquant qu’à réception d’une attestation de maîtrise de la langue française de niveau C1 DALF, une autorisation de pratiquer définitive lui serait délivrée. Du moment que le niveau B2 doit être considéré comme suffisant et que la recourante dispose d’un diplôme d’études en langue française (DELF) de ce niveau, elle peut en principe prétendre à une autorisation de pratiquer définitive. Il convient donc d’annuler la décision entreprise et de renvoyer la cause à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive. 5. Au vu de ce qui précède, le recours est admis; la décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive. Les frais de la présente procédure sont laissés à la charge de l’Etat; la recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens (cf. art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD). Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête: I. Le recours est admis. II. La décision du 12 mai 2023 du Département de la santé publique et de l’action sociale est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité afin qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive. III. Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt. IV. L’Etat de Vaud, par le Département de la santé publique et de l’action sociale, versera à la recourante une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens. Lausanne, le 24 octobre 2023 Le président: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC TRIBUNAL CANTONAL

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 24 octobre 2023 Arrêt du 24 octobre 2023

Arrêt du 24 octobre 2023 Composition Composition

Composition M. Guillaume Vianin, président ; M. Raphaël Gani, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière. M. Guillaume Vianin, président ; M. Raphaël Gani, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière.

M. Guillaume Vianin, président ; M. Raphaël Gani, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière. Recourante Recourante

Recourante A.________ à ******** représentée par Me Muriel Vautier, avocate à Lausanne, A.________ à ******** représentée par Me Muriel Vautier, avocate à Lausanne,

A.________ à ******** représentée par Me Muriel Vautier, avocate à Lausanne, Autorité intimée Autorité intimée

Autorité intimée Direction générale de la santé, à Lausanne. Direction générale de la santé, à Lausanne.

Direction générale de la santé, à Lausanne. Objet Objet

Objet Santé publique (EMS' prof. médicales' etc.) Santé publique (EMS' prof. médicales' etc.)

Santé publique (EMS' prof. médicales' etc.) Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la santé du 12 mai 2023. Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la santé du 12 mai 2023.

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la santé du 12 mai 2023. Vu les faits suivants:

A. Née en 1994 et de nationalité italienne, A.________ a suivi une formation d’hygiéniste dentaire à l’université de Rome "La Sapienza". Cette formation a été couronnée par l’obtention d’un diplôme d’hygiéniste dentaire en 2017. Ce diplôme a été reconnu par la Croix-Rouge suisse dans une décision du 14 février 2023 et la prénommée est inscrite à ce titre au registre des professions médicales.

Par ailleurs, le Ministère de l’éducation nationale de la République française a délivré à A.________ en 2013 un diplôme d’études en langue française de niveau B2 du cadre européen de référence pour les langues (DELF B2).

B. Le 27 mars 2023, le docteur B.________, médecin dentiste à Lausanne, a déposé une demande d’autorisation de pratiquer en qualité d’hygiéniste dentaire, exerçant sous sa propre responsabilité professionnelle, pour le compte de A.________, engagée par ses soins à compter du 1 er janvier 2023, en contrat de travail de durée indéterminée. Cette demande était accompagnée d’un dossier de pièces comportant notamment le diplôme de langue précité.

Par décision du 12 mai 2023, la Direction générale de la santé/Office du médecin cantonal, a accordé l’autorisation de pratiquer sollicitée, mais à titre provisoire seulement; cette décision précise en effet ce qui suit :

"Cependant, nous vous rendons attentive que seule une autorisation de pratiquer provisoire d’une année vous a été délivrée en attendant l’obtention de votre attestation de la langue française niveau C1 DELF. Dès l’obtention de ladite attestation, nous vous prions de bien vouloir nous faire parvenir une copie en vue de la délivrance d’une autorisation de pratiquer définitive."

C. Agissant par l’intermédiaire de l’avocate Muriel Vautier le 12 juin 2023, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP), en concluant avec dépens à la réforme de cette décision en ce sens que l’autorisation sollicitée est accordée à titre définitif, sans condition ni limitation dans le temps; elle conclut subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 15 août 2023, la Direction générale de la santé/Office du médecin cantonal (DGS/OMC) a conclu au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, ainsi qu’à la confirmation de la décision entreprise.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 23 août 2023; elle y confirme les conclusions de son recours.

Interpellée le 11 septembre 2023, l’autorité intimée a confirmé le 2 octobre suivant l’exigence d’un niveau C1 pour l’octroi d’une autorisation définitive de pratiquer en faveur de la recourante.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée étant datée du 12 mai 2023, le délai de recours de 30 jours n’est pas venu à échéance avant le lundi 12 juin 2023; déposé à cette date, le recours a ainsi été formé en temps utile. Par ailleurs, il émane de la personne qui sollicite l’autorisation attaquée, de sorte que celle-ci démontre un intérêt digne de protection et doit se voir reconnaître la légitimation à recourir. Le recours doit ainsi être examiné sur le fond.

La contestation ne porte pas sur l’octroi de l’autorisation de pratiquer en tant que telle, mais seulement sur son caractère provisoire. Il va de soi que la recourante est habilitée à contester cette limitation.

2. Les professions de la santé sont régies par différents textes. Il convient ainsi de rappeler brièvement le cadre légal applicable à la profession d’hygiéniste dentaire. a) La profession d’hygiéniste dentaire n’étant pas une profession médicale universitaire, la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 611.11) ne lui est pas applicable (pas plus que l’ordonnance d’application de ce texte: OPMéd; RS 811.112.0). La profession ici en cause n’est pas régie non plus par la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les professions de la santé (LPSan; RS 811.21; cf. art. 2 LPSan a contrario ). b) Le siège de la matière se trouve donc exclusivement dans le droit cantonal, soit à l’art. 123a de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP ; BLV 800.01), qui prévoit ce qui suit :

" 1 L’hygiéniste dentaire administre les traitements d’hygiène bucco-dentaire.

2 Son activité comprend notamment les domaines suivants :

a. l’enseignement de l’hygiène buccale et la prophylaxie des maladies bucco-dentaires;

b. la fluoration locale;

c. l’enlèvement du tartre, le nettoyage et le polissage des dents.

3 En cas de soupçon d’affection bucco-dentaire sortant de son champ de compétence, l’hygiéniste adresse son patient à un médecin-dentiste.

4 Sous le contrôle du médecin-dentiste, l’hygiéniste peut effectuer des radiographies des dents et des mâchoires ainsi que le développement des clichés.

[…]

8 L’hygiéniste dentaire pratique à titre dépendant ou indépendant.

9 L’hygiéniste est détenteur d’un titre admis en Suisse conformément à un accord international, au droit fédéral ou à un accord intercantonal."

Pour exercer une telle activité à titre dépendant, mais sous sa propre responsabilité professionnelle, une autorisation est nécessaire conformément à l’art. 75 LSP, qui s’applique par analogie en vertu de l’art. 76 al. 4 LSP. L’art. 75 LSP a la teneur suivante:

"Art. 75 Autorisation de pratiquer à titre indépendant

1 L’exercice d’une profession de la santé à titre indépendant est soumis à autorisation du département qui fixe la procédure.

[…]

3 L’autorisation de pratiquer est accordée au requérant à condition qu’il :

a. soit titulaire d’un titre admis en Suisse conformément à un accord international, au droit fédéral ou à un accord intercantonal;

b. ait l’exercie des droits civils;

c. n’ait pas été condamné pour un crime ou un délit incompatible avec l’exercie de la profession;

d. se trouve dans un état physique et psychique qui lui permet d’exercer sa profession;

e. conclue une assurance responsabilité civile couvrant son activité.

3bis L’autorisation peut être soumise à des conditions, notamment en matière de connaissances linguistiques. Le département fixe ces exigences."

L'al. 3bis de l’art. 75 LSP a été introduit par la loi du 14 novembre 2017 modifiant la LSP, entrée en vigueur le 1 er février 2018. L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la LSP (Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, législature 2017-2022, tome 2, Conseil d'Etat, p. 528 ss, 534) précise à propos de l'introduction de cette nouvelle disposition ce qui suit:

" L'autorisation peut être conditionnée à la maîtrise du français. Cette condition doit tenir compte de la profession exercée et doit être proportionnelle aux intérêts en présence (droit d'exercer une profession, intérêt du patient à pouvoir être renseigné clairement dans la langue officielle du canton). A l'heure actuelle, le niveau d'exigence proposé, déjà pratiqué à différents égards, à l'unanimité au niveau suisse est le niveau B2. Il apparaît plus judicieux, au vu des possibles évolutions de pratique, de laisser au département la compétence de fixer ces exigences ".

" ". c) Le débat, dans le cas d’espèce, porte exclusivement sur les aptitudes de la recourante à maîtriser la langue française. Celle-ci est titulaire d’un diplôme DELF (Diplôme d’Etudes en Langue Française) B2; or, l’autorité initimée exige un certificat C1 DELF (ou DALF [Diplôme Approfondi de Langue Française]). Le différend s’inscrit donc dans le cadre européen de référence (CECR), qui classe les compétences en langue étrangère en 6 niveaux (A1 et A2, B1 et B2, C1 et C2; voir aussi arrêt GE.2019.0097 du 18 juin 2020 consid. 2b). A ce propos on cite ici la réponse de l’autorité intimée, qui différencie de la manière suivantes les deux types de diplôme:

" Selon l’échelle globale, Tableau 1 CECR 3.3, le niveau B2 est défini comme suit: « Peut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité. Peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une conversation avec un locuteur natif ne comportant de tension ni pour l’un ni pour l’autre. Peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les avantages et les inconvénients de différentes possibilités ».

" S’agissant du niveau C1, il se définit comme suit: « Peut comprendre une grande gamme de textes longs et exigeants, ainsi que saisir des significations implicites. Peut s’exprimer spontanément et couramment sans trop apparemment devoir chercher ses mots. Peut utiliser la langue de façon efficace et souple dans sa vie sociale, professionnelle ou académique. Peut s’exprimer sur des sujets complexes de façon claire et bien structurée et manifester son contrôle des outils d’organisation, d’articulation et de cohésion du discours ». "

" d) La recourante critique le recours à l’exigence d’un diplôme C1 DELF sous deux angles. Le premier consiste à retenir que cette exigence aurait dû figurer dans une base légale matérielle (soit un règlement; consid. 3 ci-après); le second critique l’exigence sous l’angle du principe de la proportionnalité comme condition de la restriction de la liberté économique selon l’art. 36 al. 3 Cst. (consid. 4).

3. Comme on l’a vu, l’art. 75 al. 3bis LSP prévoit que l’autorisation de pratiquer peut être soumise à des conditions relatives aux connaissances linguistiques de la personne qui requiert une autorisation. Cette disposition ajoute que le Département fixe ces exigences. Selon la recourante, dans la mesure où ces exigences constituent des restrictions à la liberté économique, elles auraient dû faire l’objet d’une base légale au sens matériel, soit d’un règlement. L’autorité intimée admet qu’il n’y a pas de base réglementaire sans s’étendre sur la question. a) L’art. 75 al. 3bis LSP constitue une base légale suffisante pour imposer des exigences quant à la maîtrise du français en lien avec l’exercice d’une profession de la santé. La question est plutôt de savoir si des exigences plus précises (soit en l’occurrence le niveau du diplôme obtenu par le requérant) doivent être prévues par un texte de niveau réglementaire, soit une base légale au sens matériel du terme, ou si elles peuvent figurer dans une ordonnance administrative, soit une directive émanant d’un département. Une base réglementaire, soit une base légale au sens matériel du terme, constitue une norme de droit, qui lie à la fois l’autorité et les administrés, ainsi que le juge (sauf si la règle viole le droit supérieur). En revanche, une directive, soit une ordonnance administrative, ne comporte pas de normes de droit produisant des effets juridiques et ne lie pas le juge (cf. ATF 143 II 443 consid. 4.5.2 p. 450; 141 II 338 consid. 6.1 p. 346). b) En règle générale, en droit vaudois, il appartient au Conseil d’Etat d’adopter les règles de droit d’un rang inférieur à celui de la loi formelle (cf. art. 120 Cst-VD). En outre, la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE; BLV 172.115) ne confère pas aux départements la compétence d’adopter des règles de droit (voir notamment art. 65 ss LOCE).

Il découle de ce rappel que l’art. 75 al. 3bis LSP ne peut être compris en ce sens qu’il conférerait au Département de la santé et de l’action sociale la compétence d’adopter des règles de droit s’agissant des exigences linguistiques à poser en lien avec l’octroi d’une autorisation de pratiquer une profession de la santé. Lorsque cette disposition indique que le département fixe les exigences linguistiques à remplir, elle se réfère à un acte qui n’a pas de valeur réglementaire. Ainsi, lorsque le département pose de manière générale l’exigence d’un diplôme C1 DELF, il le fait dans le cadre d’une directive ou ordonnance administrative. Il en découle que cette exigence ne constitue pas une règle de droit et ne lie pas les administrés, ni le juge. Cela étant, l’on se trouve en l’espèce plus précisément en présence d’une ordonnance administrative interprétative, qui sert de guide à l’OMC dans l’application de la loi, en particulier des art. 75 et 123a LSP. Pour sa part, le juge, qui n’est pas lié par un tel texte, peut vérifier au premier chef que l’ordonnance administrative restitue de manière fidèle le sens de la loi formelle, voire matérielle; lorsque tel n’est pas le cas, il doit s’en écarter (cf. ATF 126 V 64 spécialement p. 68 ; voir aussi ATF 142 II 182 consid. 2.3.3 ; 133 V 346, spécialement p. 352 ; sur les ordonnances administratives et les questions qu’elles soulèvent, voir Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, 3 e éd., Berne 2012, p. 420 ss). c) L’art. 75 al. 3bis LSP doit ainsi être compris en ce sens qu’il permet au Département d’adopter des directives en matière d’exigences linguistiques.

Par ailleurs, comme l’indique l’exposé des motifs de l’art. 75 al. 3bis LSP, la formule de la directive (ou ordonnance administrative) présente la souplesse nécessaire en cette matière. On relève aussi que, dans l’arrêt GE.2019.0097 précité, la CDAP a confirmé que le Département pouvait poser des exigences en matière linguistique, par le biais d’un texte qui ne constituait pas une base légale réglementaire (voir en part. consid. 8 b/bb, certes implicite à ce propos; l’arrêt confirme néanmoins l’exigence d’un niveau B2 sans fondement réglementaire) et l’on ne voit guère pourquoi le Département ne pourrait pas, par la même voie, soit par le biais d’une directive, élever ces exigences au niveau C1. d) Il découle de ce qui précède que le grief tiré d’un défaut de base légale, matérielle en l’occurence, doit être écarté.

4. La recourante fait ensuite valoir que l’exigence d’un niveau C1, pour la maîtrise de la langue française, serait disproportionnée. Pour sa part, l’autorité intimée expose que, dans sa pratique récente, elle a élevé ces exigences du niveau B2 au niveau C1 DALF pour toutes les professions de la santé, ce dans un but de protection des patients. Par courrier du 5 février 2021, elle en a informé les associations faîtières des professionnels de la santé et des établissements de soin. L’exigence du niveau C1 figure également sur le site Internet de l’OMC, en lien avec les formulaires de demande d’autorisation (d’autres pages du site indiquent qu’elles sont en cours d’élaboration, afin d’introduire cette exigence). En substance, le niveau C1 DALF serait exigé pour toutes les professions de la santé sans distinction. Des autorisations provisoires pourraient être délivrées pour les praticiens au bénéfice du diplôme B2 DELF, pour une période d’une année, non prolongeable. La motivation de ce changement de pratique n’est par ailleurs pas très claire. a) aa) L’autorité intimée se refère en premier chef aux art. 11a ss OPMéd. De son point de vue, les exigences posées par l’art. 11a OPMéd correspondent à celles du niveau C1.

Cette interprétation apparaît sujette à caution. Au sujet de cette disposition, le rapport explicatif de l’Office fédéral de la santé publique relatif à la révision partielle de l’OPMéd, diffusé en février 2017 en lien avec la consultation relative à cette modification, indiquait en effet ce qui suit:

"Art. 11a Connaissances linguistiques nécessaires visées à l’art. 33a, al. 1, let. b, LPMéd

Cette disposition est à mettre en lien avec l’art. 33a, al. 1 let. b de la LPMéd révisée, qui prévoit que toute personne exerçant une profession médicale universitaire doit disposer des connaissances linguistiques nécessaires à l’exercice de la profession. Selon l’art. 33a, al. 3, let. b, de la LPMéd révisée l’employeur d’une personne exerçant dans le service public ou à titre d’activité économique privée, sous surveillance professionnelle est chargée de vérifier si la personne qu’il emploie dispose de ces connaissances.

Le niveau de connaissances linguistiques exigé dans cet article est un niveau minimal, dont doit disposer quiconque exerce une profession médicale universitaire. Il correspond au niveau B2 du cadre européen commun de référence pour les langues. Au niveau B2, la personne doit pouvoir se faire comprendre spontanément et s’exprimer couramment, de sorte qu’un échange dans la langue principale de l’interlocuteur soit possible sans gros efforts de part et d’autre. Elle est capable de s’exprimer de façon claire et détaillée et de développer un point de vue sur des sujets relatifs à sa profession, ainsi que d’expliquer les avantages et les inconvénients de différentes possibilités.

L’article décrit un niveau de langue minimal pour exercer une profession médicale universitaire. Cette exigence doit assurer la sécurité des patients et la qualité des soins. Il reviendra cependant à l’employeur d’une personne exerçant dans le service public ou à titre d’activité économique privée, sous surveillance professionnelle de déterminer quels sont la langue et le niveau (équivalent au niveau B2 ou plus élevé) nécessaires assurant un bon exercice de l’activité professionnelle envisagée (art. 33a, al. 3, let. b, LPMéd révisée). Ainsi, le bon exercice de certaines activités professionnelles nécessitera un niveau de connaissance linguistiques plus élevé que pour certaines autres. Un psychiatre au contact avec les patients, p. ex., devra probablement avoir des compétences linguistiques plus élevées qu’un medecin travaillant comme chercheur dans un laboratoire, sans aucun contact avec les patients."

La question des connaissances linguistiques dont doivent disposer les personnes exerçant une profession médicale universitaire (soit les médecins, les médecins-dentistes, les chiropraticiens, les pharmaciens et les vétérinaires [art. 2 al. 1 LPMéd]) a été discutée lors de la révision de la LPMéd qui a été adoptée le 20 mars 2015 (objet no 13.060).

Dans son message concernant la modification de la loi sur les professions médicales (LPMéd) du 3 juillet 2013 (FF 2013 5583 ss; ci-après: le Message), le Conseil fédéral a considéré que (FF 2013 5602):

"[…] L’exigence de connaissances linguistiques du niveau B2 (utilisateur indépendant) semble appropriée afin qu’une compréhension optimale entre le praticien et ses patients soit possible. Le niveau B2 donne en effet la garantie que la personne concernée comprend le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité, qu’elle peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une conversation avec un locuteur natif ne comporte de tension ni pour l’un ni pour l’autre, et qu’elle peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les avantages et les inconvénients de différentes possibilités."

Lors des débats aux Chambres fédérales, c’est également le niveau B2 qui a été évoqué comme exigence minimale (BO 2015 N 427 intervention Steiert comme rapporteur de la commission; BO 2015 N 428 intervention Weibel comme rapporteur de la commission). C’est ce niveau en effet qui avait été retenu par la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (BO 2015 N 134 intervention Weibel) et qui correspondait à la pratique dans d’autres pays (BO 2015 N 135 intervention Steiert). Le 19 mars 2015, soit la veille du vote final, le rapporteur de la commission a encore relevé que, selon sa compréhension et d’après l’ensemble des discussions, les exigences en matière de connaissances linguistiques devaient correspondre au niveau B2 (BO 2015 N 519 intervention Weibel). bb) Le dossier de l’autorité intimée contient un communiqué de presse du 17 mai 2019 concernant l’objet 18.047 (LAMal. Admission des fournisseurs de prestations), dont il ressort que la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats entendait proposer audit Conseil, en s’écartant des décisions du Conseil national, que:

"Les médecins doivent passer un test prouvant qu’ils disposent des compétences linguistiques nécessaires dans la région dans laquelle ils exercent. Dans les faits, ils devraient avoir le deuxième niveau le plus élevé (C1). Seraient exemptées de cette obligation […]."

Dans son message concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Admission des fournisseurs de prestations) du 9 mai 2018 (FF 2018 3263 ss), le Conseil fédéral s’est référé à la novelle de la LPMéd du 20 mars 2015 et à la révision de l’OPMéd qui s’en est suivie. Il a relevé que les modalités concernant les connaissances linguistiques minimales nécessaires à l’exercice de la profession qui sont réglées dans cette ordonnance correspondent au niveau B2 du Cadre européen commun de référence pour les langues (FF 2018 3272).

Lors des débats parlementaires, la position de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats a été rappelée ou du moins celle de sa minorité qui voulait relever le niveau des exigences des connaissances linguistiques de B2 à C1 (BO 2019 E 250 intervention Stöckli comme rapporteur de la commission). Au Conseil national, un intervenant a évoqué le niveau B2 comme celui requis lors du test des connaissances linguistiques (BO 2019 N 1440 intervention Roduit). La question du niveau des connaissances linguistiques exigées ne semble pas avoir été autrement débattue.

Il convient de relever que la question des compétences linguistiques comme condition de l’admission des fournisseurs de prestations, désormais réglée à l’art. 37 al. 1 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance maladie (LAMal; RS 832.10]), ne concerne que les médecins. Les compétences linguistiques dont ceux-ci doivent disposer sont explicitées à l’art. 38 al. 3 de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal; RS 832.102), qui a la teneur suivante:

" 3 Sont réputés disposer des compétences linguistiques nécessaires au sens de l’art. 37, al. 1, LAMal les médecins qui sont en mesure, dans la langue de la région dans laquelle ils exercent leur profession:

a. de comprendre les points essentiels de textes complexes consacrés à des sujets concrets ou abstraits et d’en saisir les significations implicites;

b. de s’exprimer spontanément et couramment, sans trop chercher leurs mots;

c. d’utiliser la langue de façon efficace et souple et de s’exprimer sur des sujets complexes de façon claire et structurée."

Le rapport explicatif de l’Office fédéral de la santé publique du 23 juin 2021 concernant la modification de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal) et la modification de l’ordonnance du DFI du 29 septembre 1995 sur les prestations dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (ordonnance sur les prestations de l’assurance des soins, OPAS) contient le commentaire suivant au sujet de l’art. 38 al. 3 OAMal:

"L’al. 3 définit les compétences linguistiques nécessaires à l’exercice de l’activité à la charge de l’AOS [ndr : assurance obligatoire des soins]. L’ordonnance du 27 juin 2007 sur les professions médicales (OPMéd; RS 811.112.0) fixe en particulier les modalités concernant les connaissances linguistiques minimales nécessaires à l’exercice de la profession en responsabilité professionnelle propre, qui correspondent au niveau B2 du Cadre européen commun de référence pour les langues. À ce sujet, il a toutefois été souligné durant les débats parlementaires qu’il convenait que les compétences linguistiques exigées au niveau de l’AOS soient encore supérieures. L’al. 3 répond à ce souhait et définit en tant que niveau linguistique requis le niveau C1 du cadre de référence. Le Conseil fédéral contribue au développement de la qualité dans le cadre de ses compétences. Pour garantir et promouvoir la qualité des prestations, il définit des exigences minimales et des objectifs à atteindre. Des exigences différentes de celles de la LPMéd peuvent donc être prévues par la LAMal et ses ordonnances."

cc) La LPSan encourage la qualité de la formation aux professions de la santé dispensée dans les hautes écoles et dans d’autres institutions du domaine des hautes écoles, ainsi que la qualité de l’exercice de ces professions sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 LPSan). Les professions en question sont celles d’infirmier, de physiothérapeute, d’ergothérapeute, de sages-femme, de diététicien, d’optométriste et d’ostéopathe (art. 2 al. 1 LPSan). L’exercice d’une profession de la santé sous propre responsabilité professionnelle requiert une autorisation du canton où la profession est exercée (art. 11 LPSan). Entre autres conditions de l’octroi de l’autorisation figure la maîtrise d’une langue officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée (art. 12 al. 1 let. c LPSan). Lors des travaux préparatoires de la LPSan, c’est le niveau B2 qui a été retenu en lien avec cette condition (cf. message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur les professions de la santé du 18 novembre 2015 [FF 2015 7925 ss, 7958]). b) En doctrine, Donzallaz évoque le niveau B2 DELF, en se référant à la révision de la LPMéd du 20 mars 2015 (Yves Donzallaz, Traité de droit médical, volume II, 2021, n. 2794 ss, spéc. n. 2796 s.). c) Dans son arrêt GE.2019.0097 précité, qui concernait une psychologue psychothérapeute, la Cour de céans a jugé qu’il était conforme au principe de la proportionnalité d’exiger de la recourante des connaissances linguistiques de niveau B2. Elle a relevé que, selon l’autorité intimée, il était prévu de relever le niveau des connaissances linguistiques de la langue française de B2 à C1, sans se prononcer sur la proportionnalité des nouvelles exigences (consid. 8/d). d) Il convient dès lors de s’interroger sur le point de savoir si l’exigence d’un diplôme de niveau C1 respecte le principe de proportionnalité, principe qui recouvre trois sous-aspects (cf. ATF 147 I 103 consid. 10.4 p. 109, 450 consid. 3.2.3 p. 454). Les exigences en matière de connaissances linguistiques doivent en effet respecter le principe de la proportionnalité et ne doivent en aucun cas dépasser la mesure de ce qui est objectivement nécessaire à l’exercice de la profession concernée (Message, FF 2013 5601). aa) Sous l’angle de l’aptitude, l’on doit sans doute considérer que le praticien doté de compétences linguistiques approfondies (de niveau C1) est bien en mesure de communiquer de manière optimale avec son patient; sous ce premier aspect, le principe de proportionnalité est donc respecté par l’exigence posée par l’autorité intimée. bb) Sous l’angle de la nécessité, la question est plus délicate. On observe en effet à titre de comparaison que, pour les professions médicales universitaires, les connaissances linguistiques exigées en vertu des art. 33a al. 1 let. b LPMéd et 11a OPMéd correspondent, selon les travaux préparatoires (cf. consid. 4a/aa ci-dessus), au niveau B2.

S’agissant en particulier des médecins, leur admission comme fournisseurs de prestations pouvant pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins suppose des connaissances linguistiques accrues. Les exigences décrites à l’art. 38 al. 3 OAMal correspondent en effet au niveau C1 du cadre de référence. Le Conseil fédéral s’est ici volontairement écarté des exigences de la LPMéd dans le but de promouvoir la qualité des prestations (cf. consid. 4a/bb ci-dessus).

Pour les professions de la santé, l’exercice sous propre responsabilité professionnelle suppose la maîtrise d’une langue officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée, exigence qui correspond au niveau B2 (cf. consid. 4a/cc ci-dessus).

L’autorité intimée a justifié l’exigence d’un diplôme de niveau C1 en s’appuyant sur la rédaction de l’art. 11a OPMéd, qui, selon elle, se réfère implicitement à ce niveau C1 (réponse p. 4). Or, cela est erroné au vu de ce qui précède. Interpellée par courrier du 11 septembre 2023, elle a maintenu sa position, en faisant essentiellement valoir, dans son écriture du 2 octobre 2023, l’intérêt du patient à une communication optimale avec les praticiens, nécessaire en termes de qualités des soins. Elle n’a pas envisagé de distinctions entre les différents métiers de la santé.

De l’avis de la Cour de céans, l’exigence d’un diplôme de niveau B2 pour l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire est suffisante. Sur le plan fédéral, ce niveau est considéré dans la règle comme suffisant pour les professions médicales régies par la LPMéd, comme pour les professions de la santé soumises à la LPSan. Pour les médecins désireux de pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins, le niveau C1 est certes exigé. Il n’y a toutefois pas lieu de reprendre cette exigence pour la profession d’hygiéniste dentaire, déjà pour le motif que celle-ci n’est pas exercée à la charge de l’assurance obligatoire des soins. Il se justifie de s’en tenir au niveau B2, qui vaut, comme il a été dit, tant pour les professions médicales que pour les professions de la santé. D’ailleurs, le niveau B2 était aussi mentionné dans l’EMPL relatif au projet de loi qui a introduit l’al. 3bis de l’art. 75 LSP (cf. consid. 2b ci-dessus). Cela conduit à l’admission du recours, l’autorité intimée n’étant pas parvenue à établir que la maîtrise de la langue française au niveau C1 – plutôt que B2 – était objectivement nécessaire à l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire. cc) Du moment que l’exigence des connaissances linguistiques au niveau C1 ne s’avère pas proportionnée au regard de la règle de la nécessité, il n’y a pas lieu d’examiner ce qu’il en est sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit. e) Dans la décision attaquée, l’autorité a remis à la recourante une autorisation de pratiquer provisoire valable une année, tout en indiquant qu’à réception d’une attestation de maîtrise de la langue française de niveau C1 DALF, une autorisation de pratiquer définitive lui serait délivrée. Du moment que le niveau B2 doit être considéré comme suffisant et que la recourante dispose d’un diplôme d’études en langue française (DELF) de ce niveau, elle peut en principe prétendre à une autorisation de pratiquer définitive. Il convient donc d’annuler la décision entreprise et de renvoyer la cause à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive.

5. Au vu de ce qui précède, le recours est admis; la décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive.

Les frais de la présente procédure sont laissés à la charge de l’Etat; la recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens (cf. art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du 12 mai 2023 du Département de la santé publique et de l’action sociale est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité afin qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive.

III. Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt.

IV. L’Etat de Vaud, par le Département de la santé publique et de l’action sociale, versera à la recourante une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 24 octobre 2023

Le président: La greffière:

Le président: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.