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Bürgerinnen und Bürger können mit einer Volksinitiative eine Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung initiieren. Für ihr Zustandekommen braucht es innert einer Sammelfrist von 18 Monaten die Unterschriften von 100 000 Stimmberechtigten.
I. Unterschriftensammlung
Vor Beginn der Unterschriftensammlung prüft die Bundeskanzlei, ob die Unterschriftenliste den gesetzlichen Formen entspricht (Art. 69 Abs. 1 BPR). Nach dieser Vorprüfung werden Titel und Text der Initiative sowie die Mitglieder des Initiativkomitees (Art. 68 Abs. 1 Bst. e BPR) im
Bundesblatt veröffentlicht (Art. 69 Abs. 4 BPR).
Die unterschriebenen Unterschriftenlisten sind der Bundeskanzlei spätestens 18 Monate nach Veröffentlichung des Initiativtextes im Bundesblatt einzureichen (Art. 71 Abs. 1 BPR). Nach Ablauf dieser Frist stellt die Bundeskanzlei fest, ob die Initiative die vorgeschriebene Zahl gültiger Unterschriften aufweist, d. h. zustande gekommen ist (Art. 72 Abs. 1 BPR).
Fakten und nützliche Links
Die Volksinitiative auf eine Totalrevision der Bundesverfassung geht schon auf die Gründung des Bundesstaates zurück, die Volksinitiative auf eine Teilrevision auf 1891. Die Sammelfrist wurde 1976 eingeführt und 1977 wurde die Zahl erforderlicher Unterschriften von 50 000 auf 100 000 erhöht.
II. Volksinitiative auf eine Totalrevision der Verfassung: Form und Verfahren
II.1. Form
Mit einer Volksinitiative können Stimmbürgerinnen und -bürger ein Begehren für eine Totalrevision der Verfassung (Art. 138 BV), nicht jedoch einen ausgearbeiteten Verfassungsentwurf einreichen.
II.2. Verfahren
Das Begehren für eine Totalrevision der Verfassung ist dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiteten (Art. 138 Abs. 2 BV). Die Bundesversammlung kann dazu eine Abstimmungsempfehlung abgeben.
Stimmt das Volk dem Begehren zu, werden beide Räte (National- und
Ständerat) und der
Bundesrat neu gewählt (Art. 193 Abs. 3 BV).
Die neu gewählten Behörden arbeiten einen Verfassungsentwurf aus und unterbreiten diesen Volk und
Ständen zur Abstimmung (Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV). Stimmen diese der neuen Verfassung zu, tritt die Verfassung – soweit im
Bundesbeschluss nichts anderes vorgesehen wird – am Tag der Annahme durch Volk und Stände in Kraft (Art. 195 BV). Lehnen sie sie hingegen ab, ist die Verfassungsrevision gescheitert und die alte Verfassung bleibt in Kraft.
Fakten und Zahlen
Folgende Initiativen sind nach 1891 bereits im Sammelstadium gescheitert:
- Eidgenössische Volksinitiative «für die vollständige Erneuerung der Bundesverfassung durch das neue Parlament (Initiative Frühling)» (Sammelbeginn am 2.4.2002)
- Eidgenössische Volksinitiative «Staatsreforminitiative» (Sammelbeginn 1941, wurde nie eingereicht,
BBl 1946 I 80)
III. Volksinitiative auf eine Teilrevision der Verfassung: Form und Verfahren
III.1. Form
Eine Volksinitiative auf eine Teilrevision der Verfassung kann als ausgearbeiteter Entwurf oder als allgemeine Anregung formuliert sein (Art. 139 Abs. 2 BV). Eine Mischform ist unzulässig (Art. 139 Abs. 3 BV).
Die meisten Initiativen werden in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes eingereicht.
Fakten und Zahlen
Seit der Einführung der Volksinitiative auf eine Teilrevision der Verfassung im Jahr 1891 sind beide Initiativformen zulässig.
Seit 1980 wurde keine Initiative mehr in Form einer allgemeinen Anregung eingereicht.
III.2. Verfahren
Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung spätestens ein Jahr nach Einreichen einer zustandegekommenen Volksinitiative eine
Botschaft und den Entwurf eines Bundesbeschlusses für eine Stellungnahme der Bundesversammlung (Art. 97 Abs. 1 Bst. a ParlG). Beschliesst der Bundesrat einen
Gegenentwurf auszuarbeiten, so verlängert sich diese Frist um 18 Monate (Art. 97 Abs. 2 ParlG).
Die Bundesversammlung hat als Erstes die Gültigkeit der Volksinitiative zu prüfen: Diese muss in Form und Materie einheitlich sein und darf zwingendes Völkerrecht nicht verletzen, andernfalls wird sie ganz oder teilweise für ungültig erklärt (Art. 139 Abs. 3 BV).
Um sicherzustellen, dass auch dann ein Beschluss zustande kommt, wenn sich die Räte in Bezug auf die Gültigkeit der Initiative oder Teilen davon nicht einig sind, kommt für diesen Entscheid ein besonderes Verfahren zur Anwendung: Die Volksinitiative bzw. ihr strittiger Teil ist dann gültig, wenn der Rat, der die Gültigkeit bejaht hat, seinen Beschluss bestätigt (Art. 156 Abs. 3 Bst. a BV;
Art. 98 Abs. 2 ParlG).
Ein allfälliger Beschluss über die Ungültigkeit einer Volksinitiative ergeht als einfacher – d. h. nicht dem
Referendum unterstellter – Bundesbeschluss.
Fakten und Zahlen
«Einheit der Form»
Die Einheit der Form ist gewahrt, wenn die Initiative ausschliesslich als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf vorgelegt wird (Art. 75 Abs. 3 BPR).
«Einheit der Materie»
Zwischen den einzelnen Teilen der Initiative muss ein materieller, d. h. sachlicher Zusammenhang bestehen (Art. 75 Abs. 2 BPR).
«Zwingendes Völkerrecht»
Zum zwingenden Völkerrecht gehören Bestimmungen, die unbestrittenermassen zum ius cogens zählen, wie die Verbote von Aggression, Genozid, Folter, Sklaverei, «die notstandsfesten Garantien der EMRK» und die Grundzüge des humanitären Kriegsrechts.
Das Verfahren unterscheidet sich in den übrigen Punkten je nach Form der Initiative.
III.2.1. Volksinitiative als ausgearbeiteter Entwurf
Wird eine Volksinitiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes eingereicht, beschliesst die Bundesversammlung innerhalb von 30 Monaten nach ihrer Einreichung, ob sie die Initiative für gültig erklärt und, falls dem so ist, ob sie sie Volk und Ständen zur Annahme oder zur Ablehnung empfiehlt (Art. 100 ParlG). Nimmt ein Rat einen Gegenentwurf in der
Gesamtabstimmung an, kann die Bundesversammlung die Behandlungsfrist der Volksinitiative um ein Jahr verlängern (Art. 105 Abs. 1 ParlG).
Die Volksabstimmung findet spätestens 10 Monate nach dem Beschluss der Bundesversammlung statt (Art. 75a Abs. 1 BPR). In Jahren mit
eidgenössischen Wahlen kann diese Frist 16 Monate betragen (Art. 75a Abs. 3bis BPR).
Eine von der Bundesversammlung ganz oder teilweise für ungültig erklärte Initiative wird Volk und Ständen nicht, bzw. nur in ihren gültigen Teilen zur Abstimmung unterbreitet (Art. 99 ParlG).
III.2.1.1. Exkurs: Gegenentwürfe
Es gibt zwei Arten von Gegenentwürfen: direkte und indirekte Gegenentwürfe.
III.<ip-pii>. Direkte Gegenentwürfe
Die Bundesversammlung kann eine Verfassungsvorlage verabschieden, die der Volksinitiative in der Volksabstimmung direkt gegenübergestellt wird (Art. 101 Abs. 1 ParlG). Die Stimmberechtigten können beiden Vorlagen zustimmen («doppeltes Ja») und bei der damit verbundenen Stichfrage angeben, welcher Vorlage sie den Vorrang geben, sollten beide angenommen werden (Art. 139b Abs. 2 BV). Erzielt in der Stichfrage die eine Vorlage mehr Volks- und die andere mehr Standesstimmen, tritt jene Vorlage in Kraft, bei welcher der prozentuale Anteil der Volksstimmen und der prozentuale Anteil der Standesstimmen in der Stichfrage die grössere Summe ergeben (Art. 139b Abs. 3 BV).
Ein direkter Gegenentwurf kann vom Bundesrat oder in den Räten mittels Antrag eingereicht werden (Art. 76 Abs. 1bis Bst. b ParlG). Er wird in jedem Rat beraten, bevor der Rat über die Abstimmungsempfehlung im Bundesbeschluss über die Volksinitiative Beschluss fasst (Art. 101 Abs. 2 ParlG).
III.<ip-pii>. Indirekte Gegenentwürfe
Anstelle eines direkten Gegenentwurfs kann das Parlament auch einen indirekten Gegenentwurf verabschieden. Dieser steht zwar in einem engen Zusammenhang zur Volksinitiative, wird ihr aber in der Volksabstimmung nicht gegenübergestellt. In der Regel handelt es sich dabei um ein
Bundesgesetz. Ein indirekter Gegenentwurf kann aber auch eine
Verfassungsvorlage, ein
Bundesbeschluss oder eine
Verordnung sein.
Indirekte Gegenentwürfe können vom Bundesrat gestützt auf sein Initiativrecht (Art. 181 BV) oder in den Räten mittels einer parlamentarischen Initiative (Art. 107 ff. ParlG) eingebracht werden.
Bei indirekten Gegenentwürfen hat die Bundesversammlung grundsätzlich zwei Möglichkeiten:
- Sie beschliesst, dass der indirekte Gegenentwurf erst dann im Bundesblatt (bei Verordnungen in der
Amtlichen Sammlung des Bundesrechts) publiziert wird, wenn die Volksinitiative zurückgezogen oder in der Volksabstimmung abgelehnt worden ist.
- Sie fällt in Bezug auf seine Publikation keinen Beschluss; somit wird der Erlass unmittelbar nachdem er in der Schlussabstimmung von den Räten angenommen wurde, im Bundesblatt (bei Verordnungen in der Amtlichen Sammlung) publiziert.
Im ersten Fall wird das Schicksal des indirekten Gegenentwurfes an jenes der Initiative gekoppelt: Wird die Volksinitiative angenommen, scheitert der indirekte Gegenentwurf. Wird sie hingegen zurückgezogen oder abgelehnt, wird der indirekte Gegenentwurf im Bundesblatt bzw. in der Amtlichen Sammlung publiziert und tritt in Kraft, falls er keinem
Referendum untersteht, falls das Referendum nicht ergriffen wird oder falls er in der Volksabstimmung angenommen wird.
Im zweiten Fall wird der indirekte Gegenentwurf in Kraft gesetzt, falls er keinem Referendum untersteht, kein Referendum ergriffen oder falls er in der Volksabstimmung angenommen wird, und zwar selbst dann, wenn die Volksinitiative angenommen wurde, es sei denn, die Bundesversammlung beschliesst mit einem späteren Erlass, ihn nicht in Kraft zu setzen.
Bis der Bundesrat die Volksabstimmung festsetzt, kann das Initiativkomitee eine Volksinitiative jederzeit zurückziehen (Art. 73 Abs. 1 und 2 BPR). Ein solcher Rückzug ist in der Regel unbedingt (Art. 73a Abs. 1 BPR). Verabschiedet jedoch die Bundesversammlung spätestens mit der Schlussabstimmung über die Volksinitiative einen indirekten Gegenvorschlag in der Form des Bundesgesetzes, so kann das Initiativkomitee seine Volksinitiative ausdrücklich unter der Bedingung zurückziehen, dass der indirekte Gegenvorschlag nicht in einer Volksabstimmung abgelehnt wird (Art. 73a Abs. 2 BPR).
Fakten und Zahlen
Das Parlament hatte von Anfang an die Möglichkeit der Volksinitiative einen Gegenentwurf gegenüberzustellen. Bis 1987 konnten die Stimmberechtigten gleichzeitig die Volksinitiative und den Gegenentwurf ablehnen, aber nur einer der beiden Vorlagen zustimmen. 1987 wurde mit der Stichfrage das «doppelte Ja» eingeführt.
Die Möglichkeit eines bedingten Rückzugs besteht seit 2010.
III.2.2. Volksinitiative als allgemeine Anregung
Wird eine Volksinitiative in Form einer allgemeinen Anregung eingereicht, entscheidet die Bundesversammlung innerhalb von zwei Jahren, ob sie ihr nachkommt (Art. 103 Abs. 1 ParlG).
Ist sie mit der Initiative einverstanden, formuliert sie einen Verfassungstext aus und unterbreitet diesen Volk und Ständen zur Abstimmung (Art. 104 Abs. 1 ParlG).
Lehnt die Bundesversammlung die Volksinitiative ab, unterbreitet sie diese dem Volk direkt zur Abstimmung (Art. 103 Abs. 2 ParlG). Stimmt das Volk der Initiative zu, muss die Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage ausarbeiten und diese Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreiten (Art. 104 Abs. 1 ParlG).
Fakten und Zahlen
Volksinitiativen in Form einer allgemeinen Anregung sind äusserst selten; Beispiele dafür betrafen folgende Anliegen:
Quellen
- 01.401 Parlamentarische Initiative, Parlamentsgesetz (PG),
BBL 2001 3572.
- Voraussetzungen für die Gültigkeit von Volksinitiativen und die materiellen Schranken der Verfassungsrevision, EJPD, Bundesamt für Justiz, Bericht vom 28. Dezember 2006 zuhanden der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates, S. 59.
- Alexandre Füzesséry, Art. 105 N 11, in: Graf/Theler/von Wyss (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basel 2014, S. 689 ff.
Bildquelle: KEYSTONE / Lukas Lehmann