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A partire dal 16o secolo lo Stato inizia ad occuparsi dei bambini rimasti orfani. Nasce allora il moderno sistema tutorio, che nel 2013 viene ampliato e ribattezzato «protezione dei minori e degli adulti».
Con «protezione dei minori e degli adulti» (o, in precedenza, con «tutela») s’intende l’assistenza giuridica fornita a un minore o a una persona che non è in grado di amministrare i suoi beni e di far valere i propri diritti. Le autorità di protezione dei minori e degli adulti devono adottare misure nell’interesse della persona sotto tutela o curatela, anche se questa non ha la facoltà di decidere.
Dalla sfera familiare al controllo delle autorità
Sin dall’antichità sia le donne nubili che i gruppi emarginati della popolazione, come gli orfani, i disabili, i malati e gli anziani, sono posti sotto tutela. Fino al 16o secolo la tutela rappresenta una questione prettamente familiare destinata principalmente alla salvaguardia del patrimonio della persona interessata dalla misura. Nel tardo medioevo prende il via una serie di mutamenti che portano a una progressiva regolamentazione giuridica del sistema tutorio e dunque al trasferimento dell’assegnazione e del controllo dei tutori alle autorità comunali. Le ordinanze di polizia del Sacro Romano Impero della Nazione Germanica del 1548 e del 1577 conferiscono ai tutori maggiori competenze, dando loro la facoltà a certe condizioni di agire in qualità di rappresentanti degli interessati per impiegare opportunamente il loro patrimonio.
Dalle regolamentazioni cantonali al Codice civile svizzero
Nel 19o secolo in Svizzera il sistema tutorio è regolato a livello cantonale. In questo periodo cresce il numero degli interventi delle autorità sulle famiglie con la giustificazione di un imperativo morale che vuole impedire l’influsso nocivo sui figli di genitori (prevalentemente di bassa estrazione) considerati di costumi corrotti. La paura, molto diffusa tra i ceti borghesi, della cosiddetta «depravazione» porta alla separazione dalle loro famiglie di bambini considerati a rischio e al loro collocamento in adozione, in affidamento coatto o in istituto. Persino i loro genitori possono essere messi sotto tutela e ricoverati in istituto.
Nell’ambito del diritto di famiglia, la tutela è uniformata a livello federale con il Codice civile svizzero del 1907, ma la sua applicazione rimane di competenza dei Comuni. L’attuazione pratica del testo di legge varia a seconda del Cantone, dell’autorità o del personale. Inoltre, le disposizioni del 1907 sono ancora fortemente influenzate da un approccio paternalista dello Stato e intervengono in modo invasivo nei rapporti familiari sottoponendo le persone interessate a un disciplinamento orientato alle norme sociali dominanti. Continuano inoltre anche sulla base del Codice civile le pratiche di collocamento coatto o di collocamento in istituto dei minori. Le donne tacciate di condurre una «vita dissoluta» (tra cui molte donne divenute madri al di fuori del matrimonio) vengono rinchiuse contro la propria volontà in cliniche psichiatriche o altri tipi d’istituto. Tra le altre vittime di questi «internamenti disposti sulla base di una decisione amministrativa» senza possibilità di ricorso in giudizio figurano i giovani considerati ribelli, le persone alcolizzate e i membri di vari gruppi emarginati. Questa prassi giuridica, largamente applicata sino agli anni 1960, è contraria alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1953, ratificata dalla Svizzera nel 1974. Per questo motivo, nel 1981, la Confederazione sostituisce l’internamento amministrativo con il regime di privazione della libertà a scopo d’assistenza, che assicura alle persone interessate una migliore protezione giuridica e in particolare migliori possibilità di ricorso.
Sulla portata dei collocamenti extrafamiliari nel 20o secolo non esistono dati precisi. Secondo alcune stime, intorno al 1930 è circa il 4-5 per cento dei bambini al di sotto dei 14 anni, ossia circa 60 000 persone, ad essere toccato da questi provvedimenti. Per quanto concerne i collocamenti amministrativi, i calcoli per il 20o secolo parlano di 50 000-60 000 persone. Entrambi i provvedimenti registrano un incremento in seguito all’entrata in vigore del Codice civile e raggiungono il loro apice tra il 1930 e il 1950.
La protezione dei minori e degli adulti nel 21o secolo
Verso la fine del 20o secolo diventa sempre più evidente che le disposizioni paternalistiche in materia di tutela del Codice civile del 1907 non rispecchiano più i principi della società contemporanea. A questo si aggiungono le difficoltà delle autorità di milizia, molto diffuse, nell’affrontare casi complessi come il rapimento di minori, gli sfruttamenti e altri tipi di abusi. Per far fronte a questa situazione viene avviata, nel 1993, una procedura di revisione volta a proteggere le persone oggetto di misure di protezione da discriminazioni, a rafforzarne il diritto all’autodeterminazione e a garantire la proporzionalità dei provvedimenti. Il nuovo diritto in materia di protezione dei minori e degli adulti, entrato in vigore nel 2013, introduce importanti modifiche. Chi non è in grado di far valere da solo i propri diritti deve per quanto possibile decidere autonomamente da chi farsi rappresentare. Sono inoltre limitate le competenze dei medici nell’ambito dei ricoveri a scopo di assistenza in istituto e prescritto l’esame periodico dei ricoveri in istituti chiusi. Al fine di garantire la proporzionalità dei provvedimenti e di meglio rispondere ai bisogni degli interessati, la legge prevede vari tipi di curatela a seconda del caso.
La definizione di misure di protezione specifiche per ogni caso rende la protezione dei minori e degli adulti più complessa, ponendo le autorità di milizia dinnanzi a nuove difficoltà. Con l’entrata in vigore del nuovo diritto, vengono istituite circa 150 autorità di protezione dei minori e degli adulti (APMA). Nelle regioni rurali le autorità di milizia vengono così sostituite da queste autorità professionali, organizzate in modo uniforme. Nei centri urbani, dove le autorità di protezione sono professionalizzate già da tempo, le modifiche hanno effetti meno importanti. Da questo momento i casi di maltrattamento e negligenza nei confronti di bambini, il diritto di visita in caso di divorzio, la privazione della libertà a scopo d’assistenza e la curatela per persone affette da demenza sono trattati esclusivamente da personale specializzato.
Mentre in Parlamento nessuno contesta l’introduzione di queste nuove autorità di protezione dei minori e degli adulti, la riforma scatena presto un acceso dibattito nell’opinione pubblica. La causa immediata è il caso di una madre che nel 2015 uccide i suoi due figli in seguito alla decisione dell’APMA di togliere la custodia ai genitori. Sulla scia delle critiche sollevate da questa vicenda, nel 2016 viene lanciata un’iniziativa popolare che chiede di limitare le competenze delle APMA a favore degli interessati e dei loro familiari. Alcuni Comuni hanno difficoltà con le APMA dato che, pur dovendone finanziare le misure, non hanno più voce in capitolo sulle decisioni e non possono accedere ai casi.
Dal 2015 la questione delle misure coercitive a scopo assistenziale e tutelare è oggetto di studio da parte di una commissione indipendente di esperti istituita e incaricata dal Consiglio federale e nell’ambito di un programma di ricerca. Contemporaneamente sono in corso dibattiti politici sul riconoscimento e la riparazione dei torti subiti dalle vittime di misure coercitive a scopo assistenziale e di collocamenti extrafamiliari.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Urs Germann, Die administrative Anstaltsversorgung in der Schweiz im 20. Jahrhundert: Bericht zum aktuellen Stand der Forschung, Berna 2014; Philippe Meier, Suzana Lukic, Introduction au nouveau droit de la protection de l’adulte, Zurigo 2011; Mirjam Heider, Die Geschichte der Vormundschaft seit der Aufklärung, Baden-Baden 2011; HLS / DHS / DSS: Tutela; www.uek-administrative-versorgungen.ch
(12/2016)