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Sommaruga Simonetta, Bundesrätin:
Ich möchte noch kurz an die Geschichte dieser Motion erinnern. Sie geht ja zurück auf einen Bericht des Bundesrates, der im Auftrag des Parlamentes erstellt worden ist, und dann auf einen Zusatzbericht, den der Bundesrat im letzten März verabschiedet hat und in welchem er zwei ganz konkrete Vorschläge unterbreitet hat, wie man diesen Widerspruch zwischen dem verfassungsmässigen Initiativrecht auf der einen Seite und den völkerrechtlichen Verpflichtungen unseres Landes auf der anderen Seite verhindern oder vermindern kann.
Es wurde von verschiedenen von Ihnen jetzt erwähnt, wie wichtig das verfassungsmässige Initiativrecht sei - selbstverständlich - und dass die völkerrechtlichen Verpflichtungen ebenso wichtig seien. Ich möchte noch ein drittes Element anfügen: Für die Glaubwürdigkeit unserer Demokratie und für das Vertrauen der Bevölkerung in die Demokratie gilt es noch eine weitere Überlegung zu machen: Wenn Initiativen von der Bevölkerung angenommen werden, dann aber nicht umgesetzt werden können, kann das natürlich längerfristig auch der Glaubwürdigkeit unserer Demokratie und
dem Vertrauen der Bevölkerung in dieses System schaden. Deshalb glaube ich, ist es schon richtig, wenn man sich hier möglichst unvoreingenommen, wenn ich so sagen darf, einmal überlegt: Gibt es überhaupt Möglichkeiten, in diesem Widerspruch, in diesem Spannungsfeld Lösungen zu finden, die den drei Elementen bzw. Ansprüchen Rechnung tragen, also dem Initiativrecht der direkten Demokratie, die uns sehr wichtig ist, den völkerrechtlichen Verpflichtungen, aber eben auch der Umsetzbarkeit des Volkswillens?

AB 2012 S 50 / BO 2012 E 50

Der Nationalrat und auch Ihr Rat haben ja bereits ein erstes deutliches Zeichen gesetzt, indem sie die Motion Ihrer Staatspolitischen Kommission 11.3751 angenommen und den Bundesrat damit beauftragt haben, eine Gesetzesvorlage zur sogenannten materiellen Vorprüfung von Volksinitiativen auszuarbeiten. Der Nationalrat möchte jetzt, wie das der Bundesrat im Zusatzbericht vorgeschlagen hat, noch einen Schritt weiter gehen, indem der Bundesrat zusätzlich eine Verfassungsvorlage unterbreiten soll, mit welcher die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ergänzt werden. Es gibt heute ja, das haben Sie erwähnt, drei solche Ungültigkeitsgründe in der Bundesverfassung; Herr Engler hat sie bereits aufgezählt.
Die Motion verlangt jetzt einen vierten Ungültigkeitsgrund. Im Motionstext ist das so festgehalten: "Der Katalog der materiellen Gründe für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative soll erweitert werden, z. B. mit dem Gebot der Beachtung des Kerngehalts der Grundrechte der Bundesverfassung oder des Kerngehalts der EMRK." Die Motion ist also noch relativ offen formuliert.
Der Motionstext erwähnt also auch die Kerngehalte der EMRK. Demgegenüber - und das möchte ich hier doch noch explizit sagen - hat sich der Bundesrat im Zusatzbericht auf den Vorschlag beschränkt, die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung als zusätzlichen Ungültigkeitsgrund aufzunehmen und nicht auch noch die Kerngehalte der EMRK. Der Bundesrat hat diese nicht aufgenommen, weil der Begriff "Kerngehalte der EMRK" in dieser Form nicht existiert, sodass das allenfalls zu Schwierigkeiten führen würde.
Was hat aber den Bundesrat bewogen, den Ungültigkeitsgrund in Bezug auf die Kerngehalte der Bundesverfassung vorzuschlagen? Es sind dies die folgenden Gründe: Bei den Kerngehalten handelt es sich ja um die Grundwerte, welche die Bundesverfassung bereits kennt. Wir schaffen also hier nichts Neues; das ist von den Herren Ständeräten Schwaller und Rechsteiner erwähnt worden. In Artikel 36 Absatz 4 der Bundesverfassung ist ja bereits festgehalten: "Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar."
Weshalb sind wir aber der Meinung, dass, wenn Sie hier dem Vorschlag des Bundesrates folgen würden, keine Doppelspurigkeiten geschaffen würden oder etwas erwähnt würde, das ja bereits berücksichtigt werden muss? Der Unterschied besteht darin, dass in der Bundesverfassung heute einfach steht: "Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar." Daran halten wir uns. Wenn wir aber jetzt diese Kerngehalte der Grundrechte der Bundesverfassung als zusätzlichen Ungültigkeitsgrund aufnehmen, dann schaffen wir hier eben eine andere Voraussetzung, indem über solche Bestimmungen, auch Volksinitiativen, gar nicht mehr abgestimmt werden könnte. Das ist dann schon eine andere Dimension. Das heisst: Neu würde diese Verpflichtung also auf den Verfassunggeber ausgedehnt, und zwar unabhängig davon, ob die Verfassungsänderung durch eine Volksinitiative oder durch eine Vorlage der Behörde ausgelöst würde. Das ist schon eine neue Dimension, eine zusätzliche Dimension. Allerdings, was wir ja nicht ändern wollen, ist, dass für die Ungültigerklärung auch weiterhin und wie bis jetzt in jedem Fall die Bundesversammlung zuständig ist.
Ein zweiter Grund ist der mehrfach erwähnte Begriff des Kerngehalts. Dieser hat zwar gewisse Unschärfen; unter anderen hat auch Herr Schwaller darauf hingewiesen. Das ist aber für einen Verfassungsbegriff nichts Aussergewöhnliches, wir haben auch ein paar andere nicht ganz glasklare Bestimmungen in unserer Verfassung. Das Bundesgericht hat sich aber doch mehrfach zum Kerngehalt von Grundrechten geäussert, und an einigen Stellen hält auch der Verfassungstext selber in den Grundrechtsbestimmungen ganz klar fest, worin dieser Kerngehalt besteht. Insgesamt handelt es sich hier nach Überzeugung des Bundesrates doch um einen Begriff, den die Praxis handhaben kann. Wir haben Ihnen in unserem Zusatzbericht - ich lese das jetzt nicht alles vor - auch aufgezeigt, welches die Kerngehaltsgarantien sind, die heute von Lehre und Praxis bereits anerkannt sind.
Ein dritter Grund: Das Initiativrecht wird mit dem Vorschlag des Bundesrates und jetzt auch des Nationalrates nur marginal eingeschränkt, nämlich dort, wo es darum geht, zentrale Werte unserer Bundesverfassung, die über Jahrzehnte errungen worden sind, nicht infrage zu stellen. Wir wollen das Initiativrecht in der Tat nur marginal einschränken, also nur dort, wo diese Werte sich auch über Jahrzehnte hinweg etabliert haben.
Ein viertes Argument sind die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung. Diese überschneiden sich mit gewissen zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Das Folterverbot z. B. ist zwingendes Völkerrecht, ist aber auch ein Bestandteil der Kerngehalte der Grundrechte unserer Bundesverfassung. Es stimmt, dass diese Vorlage hier nichts Neues brächte, weil eben solche Initiativen schon heute für ungültig erklärt werden müssen. Es bestehen aber auch Überschneidungen mit nichtzwingenden Bestimmungen des Völkerrechts, z. B. dem Verbot der systematischen Vorzensur der Medien. Dieses Verbot ist ein Kerngehalt der Grundrechte unserer Bundesverfassung, ist aber nicht zwingendes Völkerrecht. Mit dieser Erweiterung auf die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung kann also die Schaffung von Verfassungsrecht verhindert werden, welches wichtigen menschenrechtlichen Verträgen widerspricht.
Ich möchte jetzt noch auf einen Einwand zu sprechen kommen, der im Zusammenhang mit dem vorliegenden Vorschlag auch immer wieder geäussert wurde. Die Kritik lautet, dass mit dem vorgeschlagenen Ungültigkeitsgrund das Verhältnis zum Völkerrecht nicht wirklich wirksam verbessert werden könnte. Diese Kritik ist bis zu einem gewissen Grad tatsächlich nachvollziehbar. Der Zusatzbericht zeigt ja auch, dass gewisse Volksinitiativen, die uns heute bei der Umsetzung Schwierigkeiten bereiten, keine Kerngehalte verletzen. Solche Initiativen kämen also auch bei einer Erweiterung der Ungültigkeitsgründe nach wie vor zur Abstimmung. Das ist die Konsequenz aus der klaren Absicht des Bundesrates, den offenen Charakter unserer Bundesverfassung beizubehalten.
Wenn jetzt aber der Ruf nach einer noch wirksameren Massnahme ertönt, dann muss ich einfach sagen: Je weiter dieser vierte, dieser zusätzliche Ungültigkeitsgrund gefasst wird, desto stärker wird natürlich das Initiativrecht zurückgedrängt. Ich kann es noch anders sagen: Es gibt keine Idealformel, die sämtliche möglichen Konflikte zwischen Völkerrecht und Landesrecht lösen könnte, ohne gleichzeitig die Volksrechte massiv zu beschneiden. Es ist ja das Bestreben des Bundesrates, dass er die Volksrechte nicht massiv beschneidet. Er will eben hier wirklich eine möglichst grosse Offenheit behalten. Deshalb ist in diesem Spannungsfeld eben nicht beides lösbar, nicht beides möglich.
Wenn wir aber etwas vom Fokus auf das Völkerrecht abrücken, dann können wir noch etwas feststellen - und ich glaube, das ist ein Element, das doch auch für den Vorschlag des Bundesrates spricht, der sich jetzt aber mit dem Vorschlag des Nationalrates nicht zu hundert Prozent deckt; ich habe Ihnen die Differenz erklärt -: Wenn wir uns hier eben auf die Kerngehalte der Grundrechte der Bundesverfassung beschränken und das in den Fokus stellen, dann stärken wir natürlich auch den nationalen Grundrechtsschutz. Das zeugt doch auch von einem selbstbewussten Verfassungsverständnis.
Der Bundesrat hat die Annahme beider Motionen, also der vorliegenden sowie der Motion 11.3751, beantragt. Er hat damit auch zum Ausdruck gebracht, dass für ihn beides Sinn machen kann: einerseits eine Vorlage nur zur materiellen Vorprüfung - das ist bereits von beiden Räten beschlossen worden - und anderseits zusätzlich eine Vorlage betreffend
die moderate Erweiterung der Ungültigkeitsgründe auszuarbeiten, wie das nun der Nationalrat beantragt. Darüber werden Sie in Kürze abstimmen.

AB 2012 S 51 / BO 2012 E 51