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Les ouvriers étaient rarement couverts en cas d’accident. Introduit au cours de la seconde moitié du 19e siècle, le principe de responsabilité civile de l’entrepreneur était respecté de manière arbitraire. Même si tous reconnaissaient la nécessité de créer une assurance-accidents obligatoire pour les métiers dangereux, celle-ci s’est heurtée à de nombreuses résistances: la Suisse romande s’opposait à une solution centralisée tandis que les entrepreneurs craignaient une restriction de leur marge de manœuvre et que les assureurs privés dénonçaient un monopole quasi-étatique. Il a fallu deux tentatives et un modèle allemand pour que l’assurance-accidents s’établisse en Suisse.
L’assurance-accidents suisse, la première grande œuvre sociale du pays, répondait aux problèmes sociaux apparus au cours de la seconde moitié du 19e siècle à la suite de l’industrialisation. Durant cette période, de nombreuses familles ont sombré dans la pauvreté. En effet, la plupart des salariés n’étaient pas protégés lorsqu’ils n’étaient plus en mesure de travailler en raison d’une maladie ou d’un accident.
Avec l’émergence du mouvement ouvrier et du libéralisme au cours des années 1860, on a pris conscience de la nécessité de créer un cadre légal afin notamment que les ouvriers de l'industrie soient protégés. On s’est alors inspiré de l’Allemagne, où avait été édictée une première loi sur la responsabilité civile en 1871. La responsabilité civile a été ancrée dans la législation suisse en 1875 pour les cheminots et en 1877 pour les fabriques.
L’Allemagne a continué de faire office de modèle. Rapidement, les propriétaires de fabriques ainsi que les milieux politiques à Berne ont admis que la responsabilité civile n’était pas une base adaptée à une couverture fiable pour les entreprises et les ouvriers. Trop souvent, les travailleurs étaient tributaires du bon vouloir et des capacités financières de leur employeur. Ludwig Forrer, conseiller national et avocat des ouvriers de Winterthour, a rédigé un premier projet de loi sur l’assurance-accidents.
«La solution, c’est l’assurance. La responsabilité civile est synonyme de conflit, l’assurance est symbole de paix.» Ludwig Forrer, en 1899, dans son mémorandum adressé au Conseil fédéral
Il a fallu deux tentatives avant que l’introduction de l’assurance-accidents ne soit approuvée par le peuple suisse. La première version de la loi, qui incluait également une assurance-maladie obligatoire, a en effet été massivement rejetée en 1900. Après une campagne agitée et malgré l’opposition de la Suisse romande ainsi que de certains cantons de Suisse orientale, une version allégée a été acceptée, ouvrant ainsi la voie à la création d’une Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents basée à Lucerne.
La campagne relative à la votation de 1912 a non seulement été marquée par la problématique soulevée par l’instauration d’un monopole centralisé à Lucerne, qui faisait avant tout concurrence à l’assurance privée, mais aussi par des considérations xénophobes. Selon certains, le système lésait des classes entières de la population autochtone en ne soumettant pas les petites entreprises et les paysans au régime obligatoire, tandis que les «ouvriers étrangers privilégiés» bénéficiaient d’avantages.
Le Conseil fédéral et le Parlement étaient quant à eux considérés comme les sauveurs de la classe ouvrière.
Avant la votation décisive du 4 février 1912, partisans et opposants ne se sont fait aucune concession. La situation rendait manifestement le Conseil fédéral nerveux, tant et si bien qu’à l’approche de la votation, Robert Comtesse, responsable du Département des postes et des chemins de fer, a fait une promesse qui allait s’avérer lourde de conséquences.
Il a garanti aux cheminots et aux employés de l’administration postale, qui craignaient de perdre leur statut particulier et menaçaient donc de s’opposer à la loi sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents, qu’ils conserveraient leurs acquis sociaux. Dans le cadre d’un accord secret, il leur a promis que l’entrée en vigueur de la loi ne changerait rien pour eux. Les cheminots et les employés de l’administration postale avaient droit à 100 % de l’indemnité journalière dès le premier jour, et non à 80 % à compter du troisième jour, comme les autres assurés.
Le problème était que la «Promesse Comtesse» faisait naître des inégalités de traitement au sein de la société suisse – et ce, dans le cadre de la première œuvre sociale instaurée dans le pays. Durant plusieurs décennies, cet accord a été la source de tensions importantes au sein du milieu politique et de la Caisse nationale.
Dès sa création, la Caisse d’assurance a souhaité mettre sur pied une structure administrative décentralisée composée d’un réseau dense d’agences qui couvrirait l’ensemble du pays. La première tentative de répartition des agences a donné lieu à de véritables tensions politiques.
Ces tensions ont mis en exergue non seulement l’esprit de clocher de certains membres du Conseil d’administration, mais aussi les guéguerres menées entre cantons sur le dos de la Caisse nationale. Deux gouvernements cantonaux – ceux de Fribourg et du Valais – s’en sont même mêlés. Pour eux, il était inacceptable que la partie germanophone du canton de Fribourg et le Haut-Valais (germanophone également) soient placés sous la direction de l’agence de Berne et non sous celle de l’agence cantonale correspondante. Derrière le dos du Conseil d’administration, ils ont fait appel au Conseil fédéral et ont obtenu gain de cause. Bon gré mal gré, le Conseil d’administration a été contraint de revenir sur sa décision.
Bien qu’elle ait été créée par la Confédération, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents est un établissement autonome. Dans un premier temps notamment, la Berne fédérale et la Caisse nationale sise à Lucerne ont entretenu des relations certes étroites, mais aussi conflictuelles dès lors qu’il était question d’argent. Il était de l’intérêt de l’institution de s’émanciper par rapport aux autorités fédérales et de faire en sorte d’être indépendante également sur le plan financier. Surtout après la rupture du lien de confiance avec la Confédération.
Seulement deux ans après l’ouverture de l’institution, le Conseil fédéral a tenté une première fois de suspendre les aides fédérales versées à cette dernière. Il a échoué au terme d’âpres négociations menées dans un contexte d’après-Première Guerre mondiale et de crise économique qui rendait nécessaire des mesures d’économie.
La crise s’étant intensifiée à la fin des années 1920, le Conseil fédéral a commencé à supprimer progressivement les aides financières fournies à la Caisse nationale, alors que celles-ci comptaient pourtant parmi les arguments principaux des partisans du projet de loi voté en 1912. Il a tout d’abord levé la franchise de port accordée à l’institution, puis réduit les contributions aux frais administratifs avant de supprimer les subventions par arrêté fédéral urgent. Les contributions à l’assurance contre les accidents non professionnels ont également disparu jusque dans les années 1960.
La Caisse nationale a été fondée comme une institution monopolistique pour l’assurance des travailleurs exerçant des métiers dangereux dans l’industrie et l’artisanat. Entraient notamment dans cette catégorie le secteur principal et secondaire de la construction, le travail en usine, la construction de tunnels, de chemins de fer et de routes, l’industrie minière, le secteur des transports ainsi que tous les métiers où les travailleurs étaient en contact avec des explosifs.
Par ailleurs, la Caisse nationale était compétente en matière de prévention des accidents et d’assurance contre les accidents non professionnels, ce qui constituait une grande nouveauté en Europe.
La Caisse nationale a conservé son monopole jusqu’en 1984. L’entrée en vigueur de la révision de la loi fédérale sur l’assurance-accidents a ensuite étendu l’obligation d’assurance à tous les métiers. L’institution est cependant restée compétente pour les activités professionnelles à risque dans les secteurs de l'industrie et des arts et métiers.
«Un fleuron pour la ville et un monument à la gloire de la solidarité fédérale»: le nouveau siège de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents était enfin achevé. Toutefois, en 1915, l'heure n'était pas propice à l'inauguration de cet ouvrage monumental. La Première Guerre mondiale ravageant l’Europe, le siège de l’institution, perché sur la falaise de la Fluhmatt, a d’abord servi d’hôpital militaire.