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Come si definisce l’Unione europea, secondo le classificazioni del diritto e delle relazioni internazionali? Le differenze tra federazione, confederazione e altre definizioni comuni. Le tipicità dell’Unione europea che rendono difficile classificarla tra le forme più note di cooperazione fra Stati. Il modello ha ispirato altre regioni del mondo. Un cammino sul quale l’Europa ha un vantaggio storico.
Per definire l’Unione europea bisogna conoscere alcune distinzioni fondamentali usate nel diritto e nelle relazioni internazionali per classificare gli Stati, gli insiemi di Stati e le organizzazioni internazionali. L’Unione europea è un caso atipico, raccoglie in sé le caratteristiche di numerose entità. È più facile, per paradosso, definirla per ciò che non è, per la sua atipicità.
L’Unione europea non è uno Stato: non esercita, infatti, una sovranità propria. Non dispone di organi di governo in grado di esercitare un potere diretto sul territorio degli Stati che la compongono, con la competenza per imporre norme cogenti senza il loro consenso. Tutte le disposizioni di legge europee devono essere prima recepite nelle legislazioni dei singoli Stati. Anche i trattati sui quali si fonda l’esistenza dell’Unione sono validi sin quando gli Stati ritengono di aderirvi: se uno Stato decide di uscire dall’Unione, come sta facendo il Regno unito, revoca la sua adesione ai trattati, non si può tecnicamente parlare di secessione, come si farebbe in caso di frattura di uno Stato.
L’Unione europea non è una federazione di Stati, paragonabile ad esempio alla Repubblica federale tedesca o alla Federazione russa. In una federazione, un potere centrale rappresenta verso l’esterno gli Stati federati. Possono esistere federazioni nelle quali gli Stati componenti hanno diversi livelli di autonomia: i poteri di un Cantone svizzero sono superiori a quelli di un Land tedesco, ad esempio; addirittura, ciascun soggetto della Federazione russa ha un diverso regolamento dei rapporti con il governo di Mosca. Nelle federazioni, però, gli Stati membri perdono la sovranità esterna, che è totalmente delegata al potere centrale. Gli Stati dell’Unione europea mantengono invece, come noto, la loro capacità di intrattenere rapporti internazionali, pur cedendo alcune parti di sovranità alle istituzioni comuni.
Non si può nemmeno parlare, nel caso dell’Ue, di una confederazione. I termini federazione e confederazione sono considerati spesso sinonimi, ma non lo sono. Una confederazione è un’unione fra Stati dalle maglie molto più larghe di una federazione. I soggetti che ne fanno parte condividono solo alcuni elementi: una moneta comune, un’organizzazione di difesa, di trasporti e postale; possono mantenere un certo grado di sovranità esterna. La Svizzera, nata come confederazione, sino alla Costituzione del 1848 ebbe istituzioni centrali dai poteri limitatissimi; fino a inizio Novecento persino i passaporti erano emessi dalle autorità dei singoli Cantoni (sebbene continui a chiamarsi Confederazione, la Svizzera di oggi ha caratteristiche più simili a una federazione). Nell’Unione europea esiste una valuta comune, ma non viene adottata da tutti gli Stati; non vi è una difesa comune e mancano altri elementi tipici. Pertanto, l’Unione non è classificabile come confederazione di Stati, sebbene ne abbia alcune caratteristiche.
Ci si può chiedere ora se l’Unione europea sia un’organizzazione o istituzione internazionale. Non sempre si fa distinzione tra l’uso dei termini organizzazione e istituzione internazionale. Utilizzarli indifferentemente è frequente e non improprio, accade anche in fonti accademiche. Di principio, sono organizzazioni internazionali quelle che fissano principi comuni dei rapporti fra gli Stati, come le Nazioni unite o le organizzazioni regionali. Sono istituzioni, invece, quelle che stabiliscono nel dettaglio regole e condotte in diversi campi di cooperazione: l’Organizzazione mondiale del commercio, la FAO e molte altre altre.
L’Unione europea rappresenta un composto di elementi di un’organizzazione internazionale, fra Stati legati da trattati che fissano principi generali di cooperazione, funzionante attraverso numerose istituzioni che attuano in concreto tali principi: la Banca centrale europea, l’Agenzia europea delle dogane, le istituzioni di polizia nate intorno al trattato di Schengen, e così via. Queste istituzioni governano i cosiddetti «regimi» di cooperazione fra Stati membri, tra i quali la libera circolazione delle persone, l’unione monetaria e doganale, eccetera.
Non basta, però. L’Unione europea non è un’organizzazione nella quale gli Stati si limitano a cooperare su capitoli giuridici o amministrativi: vi condividono una parte di sovranità in un progetto comune di integrazione politica. Questo è il punto fondamentale che distingue l’Unione europea da altre organizzazioni e istituzioni che si limitano a fissare obiettivi o a definire pratiche di cooperazione internazionale, senza un disegno politico.
Questa componente tipica dell’Unione europea nasce dalla sua storia. L’Unione, prima Comunità europea, è sorta sulle ceneri di un continente distrutto da due guerre mondiali, con l’obiettivo esplicito di evitare un terzo scontro globale e di imprimere alla Storia d’Europa, segnata nei secoli da conflitti gravissimi, una svolta verso la pace e il benessere attraverso la cooperazione. Il perseguimento di tale obiettivo non è possibile senza l’integrazione politica: chi ritiene che l’Unione europea possa funzionare come area di libero scambio commerciale o come mera sede di regolamentazione comune, ne dimentica l’essenza e la ragion d’essere.
Questo elemento distintivo rende impossibile paragonare l’Unione europea ad altre organizzazioni internazionali, ma ne ha fatta una fonte d’ispirazione per analoghe unioni fra Stati, presenti in America latina, Africa e Asia, che guardano esplicitamente all’Ue come modello di organizzazione per la cooperazione economica e l’azione politica comune, conservando un adeguato grado di autonomia dei singoli soggetti. In una realtà planetaria nella quale gli Stati di piccole e medie dimensioni non riescono più a incidere significativamente sugli eventi, è necessario costruire delle entità regionali che salvino l’identità dei singoli Paesi ma permettano loro di agire ancora con efficacia sullo scenario globale, condividendo parti di sovranità con i vicini.
Questa è la grande sfida delle relazioni internazionali moderne, dall’inizio della globalizzazione indotta dalla caduta della divisione est- ovest e dal progresso tecnologico, che ha ridotto le distanze e mutato i pesi specifici dei singoli Paesi sulla scena planetaria. Su questo cammino, l’Unione europea può contare su un importante vantaggio storico.