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Anonymisierter Entscheidtext
Sachverhalt
Der Rekurrent war seit Beginn des Schuljahres 2015/2016 an der Kantonsschule A. in B. als Mittelschullehrperson mbA für das Fach C. angestellt. Am 14. Juli 2017 schlossen die Parteien eine Vergleichsvereinbarung, mit deren Unterzeichnung der Rekurrent das Anstellungsverhältnis per 28. Februar 2018 kündigte. Des Weiteren vereinbarten sie darin eine Entschädigung zusätzlich zum Lohn in der Höhe von drei Monatslöhnen brutto ohne Abzüge von Sozialversicherungsbeiträgen, zahlbar bis 28. Februar 2018. Der entsprechende Betrag wurde dem Rekurrenten in der Folge ohne Abzug von Sozialversicherungsbeiträgen ausbezahlt. Im Lohnausweis 2018 wurde die ausbezahlte Kapitalleistung in Ziffer 4 («Kapitalleistungen») als «Abfindung § 26 PG» deklariert. Mit Verfügung vom 12. April 2021 wies das Mittelschul- und Berufsbildungsamt, nachfolgend Rekursgegner, das Gesuch des Rekurrenten um Deklaration der Kapitalleistung gemäss Vereinbarung vom 14. Juli 2017 im Lohnausweis 2018 als Entschädigung ab, hielt stattdessen fest, dass besagte Kapitalleistung in Ziff. 4 des Lohnausweises 2018 als «Abfindung § 26 PG» deklariert werde und stellte dem Rekurrenten mangels Rechtsgrundlage keine korrigierte Lohnabrechnung für Februar 2018 aus. Gegen diese Verfügung wurde mit Eingabe vom 23. April 2021 entsprechend der Rechtsmittelbelehrung Rekurs an die Bildungsdirektion erhoben. Der Rekurrent beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, die Deklaration der Kapitalleistung gemäss Vergleichsvereinbarung vom 14. Juli 2017 als «Entschädigung» oder «Entschädigungszahlung» und ausdrücklich nicht als «Abfindung» oder gar «Abfindung § 26 PG», die Zustellung eines in diesem Sinne korrigierten und mit einer entsprechenden Begründung versehenen Lohnausweises 2018 sowie einer korrigierten Lohnabrechnung für Februar 2018, eventualiter die Zustellung eines vollständigen Lohnjournals für das Jahr 2018; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Rekursgegners.
Mit Schreiben vom 7. Juni 2021 überwies die angerufene Bildungsdirektion den Rekurs wegen Vorbefassung zuständigkeitshalber an den Regierungsrat. Betreffend Verfahrensstand wies sie darauf hin, dass der erste Schriftenwechsel bereits durchgeführt worden sei. Die Rekursantwort sei am 28. Mai 2021 eingegangen. Der Rekursgegner beantragt darin die Abweisung des Rekurses. Das gemäss § 150 lit. f der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO; LS 177.111) zum Mitbericht eingeladene Personalamt beantragt mit Eingabe vom 8. Oktober 2021 innert erstreckter Frist, es sei der Rekurs teilweise gutzuheissen. Die Begründung der angefochtenen Verfügung sowie die Vorbringen der Parteien ergeben sich, soweit für den Entscheid erforderlich, aus den Erwägungen.
Erwägungen
1. [Prozessvoraussetzungen]
2. [Ausstand der Direktionsvorsteherin]
3. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Rekurrent, weitere Akten beizuziehen, namentlich den gesamten E-Mail- und Postverkehr zwischen der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich und dem Rekursgegner sowie die interne Korrespondenz des Rekursgegners und des Personalamtes im Zeitraum von Mai bis August 2020. Die Aktenstücke seien relevant, weil sie «das anfänglich renitente und später dilettantische Verhalten» des Rekursgegners aufzeigten. Die lediglich zwei bei den Akten befindlichen Dokumente vermittelten den – falschen – Eindruck, dass der Rekursgegner nach dem Schreiben der Sozialversicherungsanstalt die Nachzahlung «anstandslos und unkompliziert» geleistet habe. Wie es sich mit der nachträglichen Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge im Einzelnen verhalten hat, ist für die massgebliche Streitfrage der rechtlichen Qualifikation der vereinbarten und geleisteten Kapitalzahlung ohne Belang. Diese lässt sich, wie die Ausführungen zur Sache zeigen werden, aufgrund der vorliegenden Akten ausreichend beurteilen. Es bestehen jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beizug der Korrespondenz zwischen der Sozialversicherungsanstalt, dem Rekursgegner und dem Personalamt diesbezüglich weitergehende Erkenntnisse bringen würde. Es kann deshalb vom beantragten Aktenbeizug abgesehen werden.
4. a) Nach Auffassung des Rekursgegners kann eine allfällige Kapitalleistung im Rahmen einer einvernehmlichen Auflösung des Arbeitsverhältnisses nur in Form einer Abfindung vereinbart werden. Eine Entschädigung stelle eine Pönalzahlung für den Fall einer missbräuchlichen oder sachlich nicht gerechtfertigten Kündigung dar und könne nur durch ein Gericht bzw. eine Rekursinstanz, nicht aber von einer Anstellungsbehörde – auch nicht im Rahmen einer einvernehmlichen Auflösung eines Arbeitsverhältnisses – festgelegt werden. Aufgrund dessen sei die Qualifikation der Kapitalleistung in Ziff. 4 des Lohnausweises 2018 als «Abfindung § 26 PG» zutreffend. Für die Korrektur einer Lohnabrechnung bestehe im kantonalen Personalrecht keine gesetzliche Grundlage.
b) Der Rekurrent verneint eine einvernehmliche Auflösung des Anstellungsverhältnisses; die Kündigung sei durch ihn erfolgt. Die Kündigung unter Aushandlung einer Entschädigungszahlung, die ihm aufgrund diverser formeller und materieller Mängel in diesem Umfang zugestanden hätte, sei für ihn der einzige Ausweg gewesen, die durch die Arbeitgeberin beschlossene Kündigung und ein daran anschliessendes aufwendiges Verfahren zu vermeiden. Von «gegenseitigem Einvernehmen» könne deshalb nicht die Rede sein. Der Rekursgegner habe denn auch auf seine, des Rekurrenten, Intervention, die ursprüngliche Genehmigungsverfügung, wonach das Arbeitsverhältnis im gegenseitigen Einvernehmen aufgelöst werde, durch eine neue Verfügung, wonach der Austritt durch Kündigung des Rekurrenten erfolge, ersetzt. Diese Verfügung sei in Rechtskraft erwachsen. Der Wortlaut und Pönalcharakter der Entschädigungszahlung, da ohne Abzüge von Sozialversicherungsbeiträgen, sei eindeutig, das Vorgehen des Rekursgegners daher treuwidrig. Des Weiteren gehe aus dem Gesetzestext (§ 23 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG; LS 177.10]) nicht hervor, dass bei einer einvernehmlichen Auflösung «nur» eine Abfindung ausgerichtet werden könne. Im Gegenteil stünde ihm bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses wegen Kündigung durch den Angestellten ausdrücklich keine Abfindung zu (§ 26 Abs. 3 PG). Eine nachträgliche Deklaration der geleisteten Kapitalleistung als Abfindung sei auch deshalb rechtswidrig. Im Übrigen treffe nicht zu, dass nur ein Gericht bzw. eine Rekursinstanz, nicht aber die Anstellungsbehörde, eine Entschädigung zusprechen könne. Eine arbeitgeberseitig bezahlte Geldsumme könne grundsätzlich eine Entschädigung darstellen, auch wenn sie aufgrund einer aussergerichtlichen Vereinbarung geleistet und kein Rechtsmittel erhoben worden sei. Die nachträglich geleisteten Sozialabgaben zur Bereinigung einer widersprüchlichen Situation änderten nichts an der Deklaration der Kapitalleistung. Auch eine Entschädigungszahlung könne mit Sozialabgaben erfolgen, was ihrem Pönalcharakter keinen Abbruch tue. Dessen ungeachtet sei die Art bzw. der Grund der Kapitalleistung im Lohnausweis zu begründen und zumindest auf die Vereinbarung vom 14. Juli 2017 zu verweisen. Ohne weiterer Spezifikation könne das Steueramt den Grund und die Natur der Zahlung nicht erkennen und prüfen, ob nicht ein reduzierter Steuersatz zur Anwendung gelange. Wegen des im Vergleich zum Vormonat veränderten Auszahlungsbetrages (zusätzlicher anteiliger 13. Monatslohn, Abrechnung des Zeitkontos und die Entschädigungs-, bzw. Abfindungszahlung) sei ihm schliesslich eine für Februar 2018 korrigierte Lohnabrechnung aus- und zuzustellen.
5. a) In Ziff. 8 der am 14. Juli 2017 geschlossenen Vergleichsvereinbarung verpflichtete sich die Kantonsschule A. gegenüber dem Rekurrenten, ihm zusätzlich zum Lohn eine Entschädigung in der Höhe von drei Monatslöhnen brutto ohne Abzug von Sozialversicherungsbeiträgen auszurichten. Nach Auffassung des Rekursgegners handelt es sich dabei um eine Abfindung im Sinne von § 26 PG, der Rekurrent qualifiziert die Leistung dagegen als Entschädigung im Sinne von § 18 Abs. 3 PG in Verbindung mit Art. 336a des Bundesgesetzes über die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Obligationenrecht) vom 30. März 1911 (OR; SR 220). Die rechtliche Einordnung ist für die steuerrechtliche Behandlung von Belang; je nachdem wird die Leistung – als Abfindung – dem steuerbaren Einkommen hinzugerechnet oder – als Entschädigung – von der Steuer befreit (vgl. hierzu den Entscheid des Steuerrekursgerichts ST.2011.82 vom 14. Juli 2011, E. 3b/bb m.w.H.).
b) Anders als die Entschädigung hängt die Abfindung grundsätzlich nicht von der Unzulässigkeit der Kündigung ab. Die Abfindung will Angestellten, die zwar aus objekti¬ven Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen werden, ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Dienst-treue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen (Urteil des Verwaltungsgerichts PB.2002.00008 vom 5. Juli 2002, E. 4a). Im Gegensatz dazu dient die Entschädigung bei einer unrechtmässigen Kündigung der Bestrafung und Wiedergutmachung. Der Entschädigung kommt damit eine Pönalfunktion zu, während die Abfindung ausschliesslich Lohncharakter besitzt. Auf die Abfindung werden dementsprechend gemäss Art. 7 Bst. q der Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 31. Oktober 1947 (AHVV; SR 831.101) Sozialversicherungsbeiträge entrichtet, bei einer Entschädigungszahlung werden dagegen keine Sozialabgaben abgeführt (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00280 vom 20. September 2017, E. 6.2 m.w.H.). Irrelevant für die rechtliche Qualifizierung ist die Bezeichnung der Kapitalleistung; wie die Parteien eine Zahlung bezeichnen, ist für die Steuerbehörden nicht bindend. Massgebend sind vielmehr die Umstände des Einzelfalls, das heisst die konkreten Umstände, die zur Ausrichtung der Entschädigung führten. Nicht erforderlich ist, dass die Entschädigung erstritten wurde; auch eine vergleichsweise ausbezahlte Entschädigung kann zur Steuerbefreiung berechtigen (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag – Praxiskommentar zu Art. 319-362 OR, 7. Aufl., Zürich 2012, Art. 336a N 7 m.w.H.).
c) Aktenkundig ist, dass der Auflösung des Arbeitsverhältnisses ein Konflikt vorausgegangen war, der am 23. Juni 2017 in einer ausserordentlichen ungenügenden Mitarbeiterbeurteilung mündete. Die Gesamtbeurteilung fiel dabei ungenügend aus. Zwar wurde die fachliche und didaktische Arbeit des Rekurrenten im Schulzimmer als sehr gut beurteilt, seine Leistung als Mitglied der Schulgemeinschaft sowie sein Verhalten gegenüber einzelnen Schülerinnen und Schülern oder Klassen wurden aber als unzulänglich und unbefriedigend betrachtet. Die Kantonsschule A. kam zum Ergebnis, dass die gegenwärtige Situation für beide Parteien eine starke Belastung darstelle und überdies den schulischen und administrativen Betrieb beeinträchtige. Die Kantonsschule A. gelangte deshalb zum Schluss, dass eine rasche Auflösung des Arbeitsverhältnisses zum Wohle beider Parteien sinnvoll wäre. Sie beantragte entsprechend die Auflösung des Anstellungsverhältnisses mit dem Rekurrenten. Am 14. Juli 2017 schlossen die Parteien die bereits erwähnte Vergleichsvereinbarung, mit deren Unterzeichnung der Rekurrent das Anstellungsverhältnis kündigte. Auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist, wie es das Gesetz bei einer verhaltens- und/oder leistungsbedingten Kündigung zum Schutz des Angestellten grundsätzlich vorschreibt (§ 19 Abs. 1 PG), wurde verzichtet. Es ist deshalb mit dem Personalamt davon auszugehen, dass die vereinbarte Entschädigung in Höhe von drei Monatslöhnen primär den Sinn hatte, das Arbeitsverhältnis mit dem Rekurrenten ohne weitere Verzögerung aufzulösen und den Rekurrenten dafür zu entschädigen, und nicht dazu diente, nach noch nicht mal zweijähriger Anstellungsdauer die Treue des Rekurrenten zu honorieren und/oder ihm für die Zeit danach wirtschaftliche Hilfe zu gewähren. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, den Lohnausweis antragsgemäss für das Jahr 2018 zu berichtigen, in Ziffer 4 («Kapitalleistungen») den ausgerichteten Betrag als Entschädigung bzw. allenfalls als Entschädigungszahlung zu bezeichnen und zur Begründung auf Ziffer 8 der geschlossenen Vergleichsvereinbarung zu verweisen.
6. Analog zu den Verbuchungen in den Lohnjournalen (vgl. hierzu die Weisung des Personalamtes vom 1. Februar 2019 zur Kontrolle der Lohnauszahlung und -verbuchung, abgelegt im Handbuch Personalrecht des kantonalen Personalamtes) werden auch Lohnabrechnungen den Angestellten nur aus- und zugestellt, wenn sich im Vergleich zum Vormonat bei der Lohnauszahlung Änderungen ergeben haben. Entsprechen Lohn und Abzüge indes denjenigen des Vormonats, wird auf die Aus- und Zustellung einer gesonderten Lohnabrechnung verzichtet. Aus dem bei den Akten befindlichen Lohnjournal für das Jahr 2018 geht hervor, dass dem Rekurrenten im Februar 2018, nebst der Entschädigung, zusätzlich zum regulären Monatslohn anteilsmässig der 13. Monatslohn sowie das im Austrittszeitpunkt noch bestehende Zeitguthaben ausbezahlt wurden. Damit wich der ausbezahlte Lohnbetrag im Februar 2018 von dem im Januar 2018 in jedem Fall ab, weshalb dem Rekurrenten eine für Februar 2018 bereinigte Lohnabrechnung aus- und zuzustellen ist. Gründe, die dagegensprächen, sind nicht ersichtlich und werden vom Rekursgegner im Übrigen auch nicht dargelegt.
7. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob der Rekursgegner die nachträglich ausgerichteten Sozialabzüge zurückverlangen kann. Nach der vom Personalamt und auch hier vertretenen Auffassung ist ein solcher Anspruch nach dem Dargelegten zu bejahen, jedenfalls von den zuständigen Amtsstellen eingehend zu prüfen.
Zusammengefasst ist der Rekurs in der Sache gutzuheissen; der Lohnausweis 2018 ist antragsgemäss zu berichtigen und dem Rekurrenten für Februar 2018 eine Lohnabrechnung aus- und zuzustellen.
8. a) Die Verfahrenskosten sind gestützt auf § 13 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) durch die Staatskasse zu tragen. Die Kostenlosigkeit des Verfahrens schliesst die Zusprechung einer Parteientschädigung im Rahmen von § 17 Abs. 2 VRG nicht aus (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, § 13 N 89). Der Anspruch darauf ist jedoch bedingt (Plüss, a.a.O., § 17 N 14). Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).
b) Als offensichtlich unbegründet, gar willkürlich, kann die angefochtene Verfügung nicht bezeichnet werden. Der Rekursgegner orientierte sich an der – mittlerweile revidierten – Auffassung und Auskunft des Personalamtes, wonach eine Entschädigung nicht aussergerichtlich von der Anstellungsbehörde zugesprochen werden könne, und begründete seine Verfügung dahingehend. Der Rekurrent führt das Rekursverfahren im Übrigen ohne besonderen Aufwand und ohne anwaltliche Unterstützung. Die Voraussetzungen gemäss § 17 Abs. 2 VRG für die Zusprechung einer Parteientschädigung zulasten des Rekursgegners sind daher nicht erfüllt. Kommt hinzu, dass das Verhalten des Rekurrenten inkonsistent ist. Die Parteien einigten sich im Nachgang zur Vergleichsvereinbarung und davon abweichend darauf, dass der Rekursgegner die Sozialbeiträge – auf die Abfindung nach § 26 PG – nachträglich entrichtet und dabei sowohl die Arbeitnehmer- als auch die Arbeitgeberbeiträge übernimmt. Beantragt der Rekurrent im vorliegenden Verfahren eine Deklaration als Entschädigung, handelt er dazu im Widerspruch.
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