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Lange Zeit erfolgte die Vergabe von Aufträgen der öffentlichen Hand nach vorwiegend strukturpolitischen und protektionistischen Gesichtspunkten. Seit Mitte der Neunzigerjahre intensivierten sich aber auf der internationalen Ebene die Bestrebungen, diese Märkte schrittweise gegenseitig zu öffnen und so für mehr Wettbewerb, Transparenz und Effizienz im Einsatz der öffentlichen Mittel zu sorgen. Dieser Wandel veranlasste auch die Schweiz zu einem Kurswechsel in der Politik der öffentlichen Beschaffung. Mit dem seit 1996 geltenden plurilateralen WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement, GPA) SR 0.632.231.422. müssen Behörden auf Bundes- und Kantonsebene sowie öffentliche Unternehmen in den Sektoren Wasserversorgung, Elektrizitätsversorgung und öffentlicher Nahverkehr ihre Beschaffungsvorhaben international ausschreiben, sofern diese die festgelegten Schwellenwerte übersteigen. Im Gegenzug erhalten schweizerische Unternehmen den gleichberechtigten Zugang zum öffentlichen Beschaffungsmarkt der übrigen Vertragsstaaten. Bis heute haben folgende Staaten das GPA ratifiziert: alle Mitgliedsländer der EU-27, Kanada, China/Hongkong, Island, Israel, Japan, Korea, Liechtenstein, Aruba (Niederlande), Norwegen, Schweiz, Singapur, USA. Weitere Informationen: Bilaterales Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens; SR <ip-pii>. bewirkt, dass neu auch die Beschaffungsvorhaben der Gemeinden und Bezirke sowie von Unternehmen in einigen zentralen Infrastruktursektoren einer grenzüberschreitenden Konkurrenz offen stehen (siehe
Kasten 1
Die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen sowie die Vergabe von Bauaufträgen stehen oberhalb gewisser Schwellenwerte einer grenzüberschreitenden Konkurrenz offen. Das Abkommen mit der EU dehnt den Geltungsbereich der WTO-Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen (bisher Bund und Kantone) auf weitere Vergabestellen aus. Neu fallen zusätzlich folgende Bereiche unter diese Regeln: – Beschaffungen von Gemeinden und Bezirken in Bereichen wie öffentlicher Verkehr (Kauf von Trams und Bussen), Infrastruktur (Bau von Spitälern, Strassen, Brücken), Dienstleistungen (EDV-Lösungen) usw.; – Beschaffungen in den Sektoren Schienenverkehr und Energie sowie Gas- und Wärmeversorgung;- Beschaffungen von bestimmten privaten konzessionierten Unternehmen in den Bereichen Wasser, Elektrizität, Nahverkehr und Flughäfen.Im Gegenzug erhalten Schweizer Anbieter durch das Abkommen einen gleich weit gehenden Zugang zum öffentlichen Beschaffungsmarkt der EU. Das Verfahren der Auftragsvergabe muss transparent und nicht diskriminierend sein; d.h. es gilt das Prinzip der Gleichbehandlung aller Anbieter. Berücksichtigt werden muss das günstigste Angebot. Die Vergabestelle kann festlegen, ob das preisgünstigste Angebot (bei standardisierten Gütern) oder das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis den Zuschlag erhalten soll. Im zweiten Fall kann sie projektbezogen Aspekte – wie die Umweltfreundlichkeit der Lösung – in den schon anlässlich der Ausschreibung festzulegenden Kreis der Zuschlagskriterien aufnehmen. Kommt es zu einem Verstoss gegen diese Bestimmungen, so besteht ein Rekursrecht gegen den Entscheid.). Diese Öffnung hat zum Ziel, die generelle Bevorzugung lokaler und regionaler Anbieter einzudämmen und den Marktzugang für ausserregionale und ausländische Unternehmen durch ein transparentes, nichtdiskriminierendes und durch Rechtsmittel abgesichertes Verfahren sicherzustellen. Der verstärkte Wettbewerb soll nicht zuletzt einen wirtschaftlicheren Einsatz öffentlicher Mittel gewährleisten.
Umfrage zum Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen
Eine empirische Beurteilung der ökonomischen Auswirkungen der zusätzlichen Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens gegenüber EU-Staaten ist schwierig, weil ein entscheidender Liberalisierungsschritt bereits mit dem GPA und – für die Gemeinden und Vergabestellen im Infrastruktursektor – mit der quasi zeitgleich erfolgten Schweiz-internen Liberalisierung durch das Binnenmarktgesetz SR 943.02. stattgefunden hat. Das Abkommen von 2002 brachte mehr Wettbewerber, aber nicht den Wettbewerb an sich. Weiter wird die Analyse durch die spärliche Quellenlage erschwert. Die wenigen verfügbaren amtlichen Publikationen Im Supplement zum Amtsblatt der Europäischen Union TED ( Vgl. PVK (2002) und European Commission (2004), S. 7. Vor diesem Hintergrund führte das Seco von Mitte Juli bis Ende August 2008 eine Umfrage durch – und zwar gezielt in den Bereichen, wo das Abkommen mit der EU eine zusätzliche Liberalisierung brachte. Wir danken Frau Nina Steiner von der Fachhochschule Nordwestschweiz für die technische Unterstützung, die es erlaubte, die Befragung anonym durchzuführen. Angeschrieben wurden jene 209 Gemeinden und Bezirke, welche zwischen Januar 2003 und April 2008 eine Baubewilligung für ein Bauobjekt mit einer Bausumme von mindestens 7,5 Mio. Franken erhalten haben. Zum Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung ist die endgültige Bausumme des Bauobjekts oftmals nicht genau bekannt. Durch Einschluss aller Objekte ab 7,5 Mio. Franken wird sichergestellt, dass Gemeinden, die Bauvorhaben oberhalb des geltenden Schwellenwerts von 9,575 Mio. Franken durchgeführt haben, in die Erhebung einbezogen werden. Daneben wurden 291 Vergabestellen, welche in den vom Abkommen betroffenen Infrastruktursektoren tätig sind, zu den von ihnen ausgeschriebenen Liefer- und Dienstleistungsaufträgen befragt. Da die Schwellenwerte für die angeschriebenen Unternehmen in den Sektoren für Lieferungs- und Dienstleistungsaufträge mit 766000 Franken bzw. 640000 Franken tiefer liegen als bei Bauaufträgen, ist die Wahrscheinlichkeit grösser, dass Submissionen im Wirkungsbereich des bilateralen Abkommens durchgeführt wurden. Um das offensive Interesse der Schweizer Exportindustrie einzubeziehen, wurden zudem 178 Schweizer Unternehmen angeschrieben, die gemäss der europäischen Submissions-Datenbank TED bereits erfolgreich öffentliche Aufträge im europäischen Ausland akquirieren konnten. Diese Unternehmen wurden gebeten, sowohl zu einer erfolgreichen als auch zu einer fehlgeschlagenen Offerteingabe Auskunft zu geben. Insgesamt wurden 265 der 678 Fragebogen retourniert, was einem Rücklauf von 39% entspricht: Gemeinden 89 (43%), Infrastruktur-Sektor 130 (45%), Auftragnehmer 46 (26%).
Bauaufträge auf Bezirks- und Gemeindeebene
Das Transparenzprinzip verlangt, dass die Vergabeverfahren für alle Akteure ersichtlich sind und alle notwendigen Informationen zur Verfügung stehen. Öffentliche Aufträge über den Schwellenwerten des bilateralen Abkommens sind deshalb im Allgemeinen nach dem offenen oder selektiven Verfahren Im offenen wie auch im selektiven Verfahren hat die Vergabestelle den Auftrag öffentlich auszuschreiben. Im offenen Verfahren kann jeder interessierte Anbieter ein Angebot einreichen. Im selektiven Verfahren darf zwar jeder die Teilnahme am Ausschreibungsverfahren beantragen, die Vergabestelle entscheidet aber aufgrund von objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien, welche Anbieter eine Offerte einreichen dürfen. zu vergeben. Diese Verfahren werden von Beschaffungsstellen auf Gemeindeebene denn auch hauptsächlich angewendet (82% respektive 9%). Dass Gemeinden die Ausschreibungspflicht umgehen, indem sie die Auftragssumme knapp unterhalb des bei Bauvorhaben hohen Schwellenwerts von 9,575 Mio. Franken halten, hat sich nicht bestätigt. Zur Herkunft der Offertsteller – und damit zum Aspekt der Stärkung des Wettbewerbs – gibt Tabelle 1 Auskunft. Die Gegenüberstellung der Gemeindebeschaffungen (v.a. Bau) mit den Beschaffungen im Sektor Infrastruktur (v.a. auch Dienstleistungen und Materiallieferungen) zeigt, dass die Bautätigkeit noch stark lokal verankert ist. Knapp 40% der antwortenden Gemeinden sind jedoch der Ansicht, dass sich die Wettbewerbsintensität eher erhöht hat (siehe Grafik 1). In 7% der Fälle war der Preis allein ausschlaggebend, während in den übrigen Fällen auch die projektbezogene Leistungsfähigkeit des Anbieters, Qualitätskriterien (z.B. ISO Zertifizierung) sowie besondere Leistungen (Ökologie, Lieferfrist) eine Rolle spielten. Um die Gleichbehandlung durch den Auftraggeber durchzusetzen, machte in 28% der durchgeführten Bauprojekte mindestens eine Firma von dieser Beschwerdelegitimation Gebrauch. Diesen Beschwerden wurde aber nur in 30% der Fälle stattgegeben, und ausländische Beschwerdeführer waren nur in einem Fall beteiligt. Ein Drittel der antwortenden Gemeinden sind der Meinung, dass sich die Wirtschaftlichkeit ihres Einkaufs durch das bilaterale Abkommen verbessert hat. Gleichzeitig geben 79% an, dass sich der Aufwand zur Durchführung eines Vergabeverfahrens durch die Marktöffnung erhöht hat (siehe Grafiken 2 und 3). Positiv zu vermerken ist dabei, dass dieser höhere Aufwand teilweise entschädigt wird durch eine bessere Vorbereitung der Vergabeverfahren. 78% stimmen zu, dass Submissionsverfahren aufgrund des Rechtsschutzes heute sorgfältiger vorbereitet werden und folglich auch diszipliniertere Vergabeentscheide gefällt werden.
Sektoren mit Lieferungs- und Dienstleistungsaufträgen
In den Sektoren, die dem bilateralen Abkommen unterstellt sind, wurden die nur in Ausnahmefällen zulässigen Einladungs- und freihändigen Verfahren relativ häufig angewandt (27% resp. 4%). Dies liegt daran, dass relativ häufig Beschaffungen gemeldet wurden, welche unterhalb der Schwellenwerte lagen. Antworten zu Vorhaben, welche nicht unter den Geltungsbereich des bilateralen Abkommens fallen, wurden hier nicht ausgeschlossen. Im Vergleich zu den Gemeinden scheint das Ausmass der grenzüberschreitenden Beschaffung in den Infrastruktursektoren grösser zu sein. Beinahe die Hälfte der Antwortenden sind der Ansicht, dass die zusätzliche Konkurrenz durch Anbieter aus dem EU-Raum die Wettbewerbsintensität erhöht hat (siehe Grafik 1). In den Vergabeverfahren, zu denen die antwortenden Unternehmen im Infrastruktursektor Stellung nahmen, kam es lediglich in 7% der Fälle zu einer Einsprache, wovon aber knapp die Hälfte (46%) erfolgreich waren. In rund einem Viertel (27%) dieser konkreten Projekte ergriff ein ausländisches Unternehmen den Rechtsweg. Immerhin ein Drittel der antwortenden Stellen gibt an, dass sich die Wirtschaftlichkeit ihres Einkaufs verbessert hat. 84% sind der Meinung, dass der Aufwand zur Durchführung eines Vergabeverfahrens durch die Bestimmungen gestiegen ist (siehe Grafiken 2 und 3). Wie schon bei den Gemeinden dient dieser Zusatzaufwand auch der gründlicheren Vorbereitung und einer disziplinierteren Auftragsvergabe.
Offertstellende Schweizer Unternehmen im Ausland
Insgesamt ist eine klare Mehrheit (70%) der Unternehmen der Ansicht, dass die Vergabeverfahren nach transparenten und leicht verständlichen Kriterien erfolgten, obwohl die Zustimmungsrate bei einer erfolglosen Angebotseingabe mit 59% rund 20% tiefer ist als bei einer erfolgreichen. Weitgehend unabhängig vom Erfolg der eingegebenen Offerte stimmen 28% der Antwortenden zu und 55% eher zu, dass sie im Vergabeverfahren dieselben Chancen hatten wie Unternehmen aus dem EU-Raum. Nur sechs Unternehmen (15%) haben jemals im Ausland gegen den Entscheid einer Beschaffungsstelle Beschwerde erhoben. Einige unterliessen einen Rekurs, um mögliche Benachteiligung in künftigen Verfahren zu vermeiden. Die Marktöffnung hat gemäss den Auftragnehmern klar zu einer Stärkung des Wettbewerbs geführt (siehe Grafik 1). Die Schweizer Unternehmen scheinen aber nicht vermehrt an Submissionsverfahren im europäischen Ausland teilzunehmen. Eine deutliche Mehrheit von 93% gibt an, dass sie trotz des Abkommens nicht häufiger mitbieten. Auch sind nur 10% der Antwortenden der Meinung, dass sie durch die verbesserte Rechtsstellung häufiger den Zuschlag erhalten. Auffallend ist, dass Schweizer Anbieter deutlich schlechtere Erfolgschancen haben, wenn allein der Preis zählt. So wurden bloss 10% der erfolgreichen Bewerbungen strikt nach diesem Kriterium bewertet, während bei den erfolglosen Offerteingaben in 27% der Fälle das billigste Angebot gewählt wurde. Die Mehrheit der antwortenden Unternehmen (79%) ist der Ansicht, dass die Teilnahme an Submissionsverfahren heute mit einem höheren Aufwand verbunden ist (siehe Gra-fik 3). Über die Hälfte (57%) sind jedoch der Ansicht, dass dieser Zusatzaufwand zu einer sorgfältigeren Auftragsvorbereitung und disziplinierteren Vergabeentscheiden führt. Viele Unternehmen sind sich offenbar über den Nutzen des bilateralen Abkommens im Unklaren. So zeigte sich in der Befragungsphase, dass unter den angeschriebenen Unternehmen die Ansicht relativ verbreitet ist, dass sie mit dem öffentlichen Beschaffungswesen wenig oder gar nichts zu tun hätten. In mehreren Fällen war es den Unternehmen gar nicht bekannt, dass sie einen Auftrag in einem staatsvertraglich geregelten Submissionsverfahren erhalten hatten. Da die materiell-rechtlichen Bestimmungen des Abkommens – wie jene des GPA – im In- und Ausland durch ein komplexes Netzwerk von nationalen und subnationalen Submissionsordnungen umgesetzt werden, kommt ein Submittent auch nur selten direkt mit dem bilateralen Abkommen in Berührung.
Gesamteinschätzung des bilateralen Abkommens
Das Fazit der befragten Submissionsstellen sowie Auftragnehmer über die Wirkung des Abkommens fällt in vielerlei Hinsicht positiv aus. Die Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens hat die Intensivierung des Wettbewerbs begünstigt. Die Auftragsvergabe erfolgt zwar nach wie vor meist an regionale Anbieter; ausländische Anbieter scheinen aber heute etwas häufiger mitzubieten (insbesondere um Aufträge in den unterstellten Sektorbetrieben). Knapp ein Drittel der Submissionsvergabestellen sind der Meinung, dass sie aufgrund der weiteren Marktöffnung von einem wirtschaftlicheren Einkauf profitieren können. Für eine klare Mehrheit (76%) der antwortenden Schweizer Unternehmen stellen öffentliche Aufträge aus dem EU-Raum eine wichtige Absatzchance dar. Schweizer Anbieter fühlen sich in europäischen Vergabeverfahren weitgehend gleichberechtigt und machen infolgedessen auch nur selten von ihrer Beschwerdelegitimation Gebrauch. Einer der Gründe, dass die bisherigen Effizienzgewinne als eher gering wahrgenommen werden, liegt wohl am hohen Aufwand, der mit Vergabeverfahren verbunden ist. Vergabestellen sowie Submittenten sind der Meinung, dass die Öffnung des Submissionsmarkts diese Kosten hat ansteigen lassen, wenn auch mindestens ein Teil dieses Aufwands durch eine gründlichere Vorbereitung sowie eine diszipliniertere Vergabeentscheidung aufgewogen wird. In einem gewissen Kontrast zu diesen Ergebnissen bezüglich Transparenz, Stärkung des Wettbewerbs und Gleichbehandlung steht, dass die Vergabestellen der Gemeinden insgesamt nur eine leicht positive und jene im Infrastruktursektor eine leicht negative Gesamtbilanz ziehen, während das Abkommen von einer beachtlichen Anzahl Auftragnehmer als weitgehend irrelevant eingestuft wird. Auf die Frage «Wie beurteilen Sie insgesamt die Wirkung des bilateralen Abkommens?» antworteten die drei Gruppen wie folgt: Vergabestellen der Gemeinden (4% sehr positiv, 39% eher positiv, 27% irrelevant, 28% eher negativ, 4% sehr negativ), Vergabestellen im Infrastruktursektor (3% sehr positiv, 31% eher positiv, 22% irrelevant, 40% eher negativ, 3% sehr negativ), Auftragnehmer (3% sehr positiv, 26% eher positiv, 49% irrelevant, 20% eher negativ, 3% sehr negativ). Das Potenzial des Beschaffungswesens sollte deshalb wirksamer genützt werden können. Eine Harmonisierung und Flexibilisierung der geltenden Verfahren im Rahmen der gegenwärtig laufenden Revision des GPA sollte eine effizientere Auftragsvergabe ermöglichen, die anschliessend möglichst rasch ins nationale Recht zu überführen ist.
Ergebnisse anderer Untersuchungen
Befragungen können eine präzise ökonomische Bilanz nicht ersetzen. Andere Studien begegnen dem Mangel an statistischen Daten mit der Durchführung von Fallstudien. Ein Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle (PVK) aus dem Jahre 2002, der die Öffnung des öffentlichen Beschaffungswesens auf Bundes- und Kantonsebene analysiert, zeigt auf, dass Transparenz und Wettbewerb zumindest für gewisse Basisgüter tatsächlich zu deutlichen Preisminderungen beigetragen haben. Vgl. PVK (2002). Ähnlich stellt auch ein Arbeitspapier der Europäischen Kommission aus dem Jahre 2004 fest, dass die Preise für sechs typische Ausschreibungsgüter aufgrund der Marktöffnung gesunken sind. Vgl. European Commission (2004), S. 2. Die konsequente Umsetzung der bestehenden Richtlinien sowie eine Vereinfachung und Modernisierung der Vergabeverfahren wird die Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Beschaffungen weiter erhöhen und dadurch letztendlich den Steuerzahler entlasten.
Grafik 1 «Herrscht durch die zusätzliche Konkurrenz durch Anbieter aus dem EU-Raum mehr Wettbewerb?»
Grafik 2 «Können Sie insgesamt Verbesserungen in der Wirtschaftlichkeit Ihres Einkaufs feststellen?»
Grafik 3 «Hat sich der Aufwand zur Durchführung eines Vergabeverfahrens durch die Öffnung des Submissionsmarktes erhöht?»
Tabelle 1 «Ausmass der regions- und grenzüberschreitenden Beschaffung»
Kasten 1: Kurzbeschrieb des Abkommens
Die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen sowie die Vergabe von Bauaufträgen stehen oberhalb gewisser Schwellenwerte einer grenzüberschreitenden Konkurrenz offen. Das Abkommen mit der EU dehnt den Geltungsbereich der WTO-Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen (bisher Bund und Kantone) auf weitere Vergabestellen aus. Neu fallen zusätzlich folgende Bereiche unter diese Regeln: – Beschaffungen von Gemeinden und Bezirken in Bereichen wie öffentlicher Verkehr (Kauf von Trams und Bussen), Infrastruktur (Bau von Spitälern, Strassen, Brücken), Dienstleistungen (EDV-Lösungen) usw.; – Beschaffungen in den Sektoren Schienenverkehr und Energie sowie Gas- und Wärmeversorgung;- Beschaffungen von bestimmten privaten konzessionierten Unternehmen in den Bereichen Wasser, Elektrizität, Nahverkehr und Flughäfen.Im Gegenzug erhalten Schweizer Anbieter durch das Abkommen einen gleich weit gehenden Zugang zum öffentlichen Beschaffungsmarkt der EU. Das Verfahren der Auftragsvergabe muss transparent und nicht diskriminierend sein; d.h. es gilt das Prinzip der Gleichbehandlung aller Anbieter. Berücksichtigt werden muss das günstigste Angebot. Die Vergabestelle kann festlegen, ob das preisgünstigste Angebot (bei standardisierten Gütern) oder das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis den Zuschlag erhalten soll. Im zweiten Fall kann sie projektbezogen Aspekte – wie die Umweltfreundlichkeit der Lösung – in den schon anlässlich der Ausschreibung festzulegenden Kreis der Zuschlagskriterien aufnehmen. Kommt es zu einem Verstoss gegen diese Bestimmungen, so besteht ein Rekursrecht gegen den Entscheid.
Kasten 2: Pfiffner Messwandler AG
Die Firma Pfiffner Messwandler AG ist ein mittelgrosses schweizerisches Familienunternehmen mit 200 Mitarbeitenden, spezialisiert auf die Entwicklung und Herstellung von Messwandlern zur Messung von Strömen und Spannungen im elektrischen Verteilnetz. Mit einem Exportanteil von rund 90% produziert das Unternehmen für Kunden aus der ganzen Welt. Einen Teil ihres Umsatzes erzielt die Pfiffner Messwandler AG durch Aufträge der öffentlichen Hand, wobei Submissionsaufträge aus dem europäischen Ausland für die Firma eine bedeutende Absatzmöglichkeit darstellen. Das Unternehmen hat sich im EU-Raum mehrmals erfolgreich um öffentliche Aufträge beworben, welche unter den Geltungsbereich des Abkommens fielen. In den Niederlanden erhielt es z.B. den Zuspruch für einen Auftrag zur Lieferung von Strom- und Spannungswandlern im Wert von rund 1 Mio. Franken an einen Netzbetreiber. Aufgrund des bilateralen Abkommens war die Vergabestelle verpflichtet, den Auftrag öffentlich auszuschreiben. Schweizer Offertsteller konnten gleichberechtigt am Vergabeverfahren teilnehmen. Zudem hätte im Falle einer diskriminierenden Auftragsvergabe die Möglichkeit bestanden, den Rechtsweg zu ergreifen. In Ländern hingegen, wo diese Verfahrensgarantien fehlen, ist gemäss Herrn Roman Röthlisberger, Sales Manager der Pfiffner Messwandler AG, eine direkte und gleichberechtigte Teilnahme an Vergabeverfahren oftmals schwierig und die Zusammenarbeit mit einem lokalen Tochterunternehmen oder eine Partnerschaft mit Unternehmen vor Ort fast unabdingbar. Der Preisdruck im Inland ist gemäss Röthlisberger infolge des bilateralen Abkommens eher gestiegen. Die Wettbewerbsfähigkeit der Pfiffner Messwandler AG habe sich gleichwohl verbessert. Die Firma ist im Ausland konkurrenzfähig; insgesamt überwiegt deshalb der Nutzen des gleichberechtigten Zugangs zum europäischen Markt. Raum zur Verbesserung ortet Röthlisberger insbesondere in Bezug auf die Effizienz der Vergabeverfahren: Zu begrüssen wären eine Standardisierung der Formulare, der sinnvolle Einsatz elektronischer Hilfsmittel sowie die Vermeidung von kostspieligen Rekursen bei Bagatellfällen.