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Diskriminierung und Konflikte beim Aufenthalt stehen oft im Vordergrund, wenn es um die fahrende Lebensweise geht. Im Rechtsratgeber wird deshalb auf Fragen im Zusammenhang mit der Schaffung von neuen dauerhaften Plätzen, dem Betrieb von Plätzen und auf den spontanen Halt auf Privatland oder öffentlichem Grund eingegangen.
Schaffung von dauerhaften Stand-, Durchgangs- und Transitplätzen
Beispiel: In einer Gemeinde regt sich auf politischer Ebene Widerstand gegen die Schaffung neuer Plätze für Personen mit fahrender Lebensweise.
Das Raumplanungs- und Baurecht ist mehrheitlich auf eine sesshafte Wohnbevölkerung ausgerichtet. Obwohl Art. 3 Abs. 3 RPG vorsieht, dass Siedlungen entsprechend den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten seien, gibt es zurzeit zu wenig dauerhafte Plätze. Das Bundesgericht hat festgehalten, dass in der Raumplanung geeignete Plätze vorgesehen sein müssen, die für den Aufenthalt von Personen mit fahrender Lebensweise geeignet sind und deren traditioneller Lebensweise entsprechen, welche insbesondere durch den Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK, Art. 13 BV) geschützt ist. In kommunalen und kantonalen Abstimmungen wehrt sich die Bevölkerung jedoch zum Teil gegen die Errichtung von entsprechenden Stand- und Durchgangsplätzen sowie von Transitplätzen für ausländische Fahrende.
Gemäss dem Bundesamt für Kultur (BAK) pflegen rund 2500 Personen eine fahrende Lebensweise und sind auf hinreichende Stand- und Durchgangsplätze angewiesen. Die Stiftung «Zukunft für Schweizer Fahrende» fordert, dass bis 2020 40 Stand- und 80 Durchgangsplätze zur Verfügung stehen. Weiter sieht die Stiftung den Bedarf nach 12 grossen Transitplätzen für ausländische Fahrende.
Betrieb von Plätzen
Beispiel: Die Bewohnerinnen und Bewohner eines Standplatzes fühlen sich diskriminierend behandelt, weil sie von den Behörden aufgefordert werden, Anbauten an Fahrnisbauten wieder zu entfernen.
Zur Regelung des Betriebs auf den offiziellen Stand-, Durchgangs- und Transitplätzen erlassen Gemeinden und Kantone Platzreglemente. Sie schliessen mit den Nutzenden für die dauerhafte Miete von (Winter-)Stellplätzen Verträge ab. Die Anwendung und Durchsetzung dieser Regelwerke kann zu erheblichen Spannungen zwischen den Nutzenden und den für die Plätze zuständigen Behörden führen. Ursache dafür können beispielsweise die Regeln selbst, die Umsetzung durch einen Platzwart vor Ort oder die Vergabepraxis von (Winter-)Stellplätzen sein. Die Partizipation der Nutzenden, die Konsultation von deren Verbänden und der Einbezug der Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende bei der Erarbeitung von Platzkonzepten und Reglementen kann hilfreich sein, um die Einhaltung der Regeln zu fördern und Konflikten vorzubeugen. Gegen Regelungen des Betriebs von Plätzen, welche diskriminierend erscheinen, kann auch auf dem Rechtsweg vorgegangen werden.
Temporäre Miete von Land (spontaner Halt)
Beispiel: Ein Landwirt ist bereit, gegen Bezahlung temporär Land für den spontanen Halt zur Verfügung zu stellen. Die Gemeinde hat jedoch ein generelles Campingverbot erlassen.
Der sogenannte spontane Halt ist eine wichtige Ergänzung zu den offiziellen Plätzen. Dabei stellen Private, beispielsweise Landwirte, ein sonst anders genutztes Terrain für eine befristete Dauer zur Verfügung. Aus raumplanungsrechtlicher Sicht sind Spontanhalte bewilligungsfrei und auch in der Landwirtschaftszone zulässig, wenn es sich um eine überschaubare Anzahl Wohnwagen handelt, der Halt nur eine kurze Zeit dauert (vier Wochen) und der Landwirt das Terrain nur sporadisch zur Verfügung stellt (zweimal pro Jahr). Bauliche Massnahmen sind ebenso wenig zulässig wie die Beeinträchtigung der Umwelt (z.B. der Aufenthalt in einer geschützten Moorlandschaft).
Diskriminierende Aufenthaltsverweigerungen erfolgen oft indirekt. So trifft etwa ein generelles Campingverbot Personen mit fahrender Lebensweise ungleich stärker als sesshafte Personen, weil es den spontanen Halt verunmöglicht. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf jedoch niemand wegen seiner Lebensform diskriminiert werden.
Erläuterung
Art. 8 BV – Rechtsgleichheit1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.
Kommentar
Um gegen rassistische Diskriminierung vorzugehen, sind das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Abs. 1) und das allgemeine Diskriminierungsverbot (Abs. 2) von Bedeutung. Sie stellen einklagbare verfassungsmässige Rechte dar, auf die sich alle natürlichen Personen (Privatpersonen) unabhängig von ihrer Staatszugehörigkeit berufen können. Auf das allgemeine Gleichheitsgebot (Abs. 1) können sich auch juristische Personen (Unternehmen wie etwa Kapitalgesellschaften, Vereine, Stiftungen, etc.) stützen.
Art. 8 BV bezieht sich auf sämtliche staatliche Ebenen (Bund, Kantone, Gemeinden und andere Verwaltungsträger) und umschliesst sowohl die Rechtssetzung als auch die Rechtsanwendung. Die Regelung bindet allerdings nur den Staat und ist nur sehr beschränkt unter Privaten anwendbar.
Die Rechtsgleichheit nach Abs. 1 gilt nicht absolut. Eine Ungleichbehandlung kann gerechtfertigt und zulässig bzw. sogar geboten sein, wenn sachliche Gründe vorliegen. So sieht zum Beispiel die Sozialhilfe je nach Aufenthaltsstatus ungleiche Leistungen vor.
Das Diskriminierungsverbot nach Abs. 2 stellt ein «besonderes Gleichheitsgebot» dar und bildet eine Art Kerngehalt von Art. 8 BV. Für eine Ungleichbehandlung aufgrund der genannten Merkmale wird eine qualifizierte Rechtfertigung verlangt. Das bedeutet, dass die Ungleichbehandlung im öffentlichen Interessen liegen und verhältnismässig sein muss (vgl. analog Art. 36 BV). Das Verbot setzt keine Diskriminierungsabsicht voraus und schliesst sowohl direkte als auch indirekte Diskriminierungen mit ein.
Erläuterung
Indirekte/mittelbare Diskriminierung
Indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn gesetzliche Grundlagen, Politiken oder Praktiken trotz ihrer augenscheinlichen Neutralität im Ergebnis zu einer nicht zulässigen Ungleichbehandlung führen.
Laut Bundesgericht ist «eine indirekte bzw. mittelbare Diskriminierung […] dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützter Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre.» (BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 224).
Erläuterung
Direkte/unmittelbare Diskriminierung
Das Bundesgericht spricht von direkter Diskriminierung, wenn «eine Person rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder sonst als minderwertig behandelt wurde. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht; insofern beschlägt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenwürde.» (erstmals in BGE 126 II 377 E. 6a S. 392 f.).
Direkte bzw. unmittelbare Diskriminierung ist von einer «Ungleichbehandlung» zu unterscheiden, die aufgrund von zulässigen Kriterien oder Gründen erfolgt.
Die Aufzählung der Merkmale in Abs. 2 ist nicht abschliessend. Mit Herkunft ist die identitätsprägende geografische, ethnische, nationale oder kulturelle Herkunft einer Person gemeint. Unterscheidungen nach dem Bürgerrecht richten sich in erster Linie nach Abs. 1. Unter dem heute im europäischen Raum veraltet wirkenden Begriff Rasse werden Merkmale wie Hautfarbe oder Abstammung subsumiert. Die Merkmale Sprache und Überzeugung sind in weiteren Artikeln zusätzlich geregelt (Sprachenfreiheit Art. 18 BV, Glaubens- und Gewissensfreiheit Art. 15 BV sowie Meinungs- und Informationsfreiheit Art. 16 BV).
Es ist wichtig, dass Verstösse gegen einschlägige internationale Normen schon von Anfang an gerügt werden (vorliegend insbesondere Art. 5 lit. E Ziff. I ICERD). Wird die Beschwerde von der letzten schweizerischen Instanz (in der Regel handelt es sich um das Bundesgericht) abgelehnt, so besteht die Möglichkeit, den Entscheid an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) oder an den UNO-Ausschuss gegen Rassendiskriminierung (CERD) weiterzuziehen.
Erläuterung
Internationales Recht geltend machenIst die beschwerdeführende Person mit dem letztinstanzlichen Urteil (meist des Bundesgerichts) nicht einverstanden, so kann sie dieses unter gewissen Umständen an ein internationales Gericht weiterziehen. Im Fall von rassistischer Diskriminierung ist das primär der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) oder der UNO-Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung (CERD).
Um eine Beschwerde an den EGMR weiterziehen zu können, muss eine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bereits bei der ersten nationalen Instanz vorgebracht werden und der innerstaatliche Instanzenzug muss erschöpft sein. Ein Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 14 EMRK) kann ausserdem nicht alleine gerügt werden, sondern stets nur in Verbindung mit der Verletzung eines anderen Konventionsrechts, zum Beispiel des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) oder der Gedankens-, Gewissens- und Religionsfreiheit (Art. 9 EMRK). Demgegenüber kann ein Weiterzug an den CERD nach Erschöpfung des nationalen Instanzenzugs ohne vorherige Rüge einer ICERD-Norm erfolgen.