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Anonymisierter Entscheidtext
Sachverhalt
Die Rekurrentin wurde auf den 1. Mai 2012 als Adjunktin in der Abteilung B. beim Rekursgegner angestellt. Die Anstellung war unbefristet. Zu den Aufgaben der Rekurrentin gehörten hauptsächlich die selbstständige fachliche und personelle Leitung des Bereichs C. sowie die Unterstützung des Abteilungsleiters und des übrigen Kaders bei der Führung der Abteilung. Am 15. November 2019 hat die Rekurrentin anlässlich des Jahresanlasses der Abteilung B. ihren Arbeitskollegen und dem Abteilungsleiter angeboten, bei ihr zuhause Ecstasy-Pillen zu konsumieren, die sie dort vorrätig habe. Am 6. Januar 2020 eröffnete der Rekursgegner der Rekurrentin im Rahmen eines persönlichen Gesprächs seine Kündigungsabsicht und setzte ihr Frist zur schriftlichen Stellungnahme bis 24. Januar 2020. Am 28. Januar 2020 kündigte der Rekursgegner das zwischen ihm und der Rekurrentin bestehende Arbeitsverhältnis. Dagegen wurde mit Eingabe vom 27. Februar 2020 rechtzeitig Rekurs an den Regierungsrat erhoben. Die Rekurrentin beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Ausrichtung einer Entschädigung in Höhe von vier Monatslöhnen als Folge einer widerrechtlichen Kündigung. Der Rekurrentin sei ausserdem eine Abfindung in Höhe von acht Monatslöhnen zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Rekursgegners. Der Rekursgegner beantragt in seiner Vernehmlassung vom 3. April 2020, der Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das gemäss § 150 lit. f der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO; LS 177.111) zum Mitbericht eingeladene Personalamt beantragt innert erstreckter Frist eine teilweise Gutheissung des Rekurses. Mit Stellungnahme vom 5. Oktober 2020 hielt die Rekurrentin an ihrem Rekurs fest. Die Begründung der angefochtenen Verfügung sowie die Vorbringen der Parteien ergeben sich, soweit für den Entscheid erforderlich, aus den Erwägungen.
Erwägungen
1. a) Nach § 33 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG; LS 177.10) richtet sich der Weiterzug von personalrechtlichen Entscheiden, soweit das Personalgesetz nichts Abweichendes regelt, nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2). Nach § 19 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 19b Abs. 1 VRG können Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde durch Rekurs an die obere Behörde weitergezogen werden. Erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen können mit Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden (§ 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRG). Gemäss § 19b Abs. 4 VRG ist für den Fall, dass eine Rekursinstanz Rat oder Weisung erteilt hat, dass oder wie eine Vorinstanz entscheiden soll, die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungseinheit für die Behandlung des Rekurses zuständig.
b) Die Verfügung vom 28. Januar 2020 betreffend Auflösung des Arbeitsverhältnisses wurde vom Rekursgegner erlassen. Zur Behandlung des dagegen gerichteten Rekurses wäre deshalb grundsätzlich die Direktion D. zuständig. Deren Personalbeauftragte hat aber, das ist aus der angefochtenen Verfügung ersichtlich, ihr nach § 18 Abs. 3 VVO erforderliches Einverständnis zum ausnahmsweisen Verzicht auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist erteilt und so den Kündigungsentscheid des Rekursgegners massgebend mitbeeinflusst. Die Rechtmässigkeit einer Kündigung hängt nämlich auch davon ab, ob zu Recht auf eine Bewährungsfrist verzichtet wurde (Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2017.000165 vom 17. Mai 2017, E. 3). Die Zuständigkeit des Regierungsrates ist folglich gestützt auf § 19b Abs. 4 VRG gegeben.
2. [Ausstand Direktionsvorsteher/in]
3. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass auf den Rekurs, soweit die Rekurrentin die Aufhebung der Austrittsverfügung beantragt, nicht eingetreten werden kann. Im Kanton Zürich gibt es keinen Anspruch auf Weiterbeschäftigung oder Wiedereingliederung (Urteil des Bundesgerichts 8C_620/2013 vom 25. Februar 2014, E. 3.3). Aus diesem Grund hat der Rekurs in personalrechtlichen Angelegenheiten bei einer Kündigung auch keine aufschiebende Wirkung (§ 25 Abs. 2 lit. a VRG), da die angerufene Rekursinstanz die Kündigung, selbst wenn sie unrechtmässig sein sollte, nicht aufheben könnte. Begründet wird diese Einschränkung damit, dass das Vertrauensverhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer nach einer rechtlichen Auseinandersetzung über die Anstellung oft derart stark beeinträchtigt ist, dass eine Aufhebung der angefochtenen Austrittsverfügung und damit eine Weiterbeschäftigung nicht sinnvoll wäre (ABl 2009 801 ff., 886 f.). Im Falle einer rechtswidrigen Kündigung ist die Rekursbehörde deshalb lediglich dazu befugt, die Rechtswidrigkeit festzustellen und von Amtes wegen die Entschädigung festzusetzen, die das Gemeinwesen zu entrichten hat (§ 27a Abs. 1 VRG; hierzu Urteil des Bundesgerichts 8C_903/2017 vom 12. Juni 2018, E. 5.2.1). Dies gilt selbst dann, wenn formelle Mängel des Kündigungsverfahrens geltend gemacht werden, ausser diese seien so gravierend, dass sie ausnahmsweise die Nichtigkeit der Kündigungsverfügung zur Folge haben (ALAIN GRIFFEL, in: Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, § 27a N 5 ff. m.H.). Das Rekursthema beschränkt sich deshalb nachfolgend auf die Frage, ob die Kündigung rechtmässig war.
4. a) Die Rekurrentin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Gemäss dem Schreiben vom 22. Januar 2020 seien der Rekurrentin weder die Gründe für die Kündigung dargelegt worden noch sei ausgeführt worden, aus welchen Gründen der Rekursgegner auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist verzichte. Die Rekurrentin hätte sich deshalb nicht zu den Sachverhaltselementen äussern können, so dass allein schon deswegen der Gehörsanspruch verletzt sei. Des Weiteren sei der Rekurrentin das rechtliche Gehör zu einem Zeitpunkt gewährt worden, in dem die Kündigung bereits beschlossen gewesen sei. Das ergebe sich aus der Freistellung der Rekurrentin, dem ihr erteilten Hausverbot und schliesslich auch aus dem Umstand, dass ihr Vorgesetzter bereits am 27. November 2019 und damit zwei Tage nach dem Gespräch über den Vorfall am Jahresabschlussessen die klar ungenügende Mitarbeiterbeurteilung erstellt habe, die in der Folge auch nicht mehr besprochen worden sei.
b) Der Rekursgegner widerspricht dem Vorwurf, der Rekurrentin das rechtliche Gehör nicht gewährt und so deren Anspruch darauf verletzt zu haben. Er habe die Rekurrentin am 25. November 2019 angehört und erst danach eine Beurteilung der Sach- und Rechtslage vorgenommen. Aufgrund der Krankschreibung der Rekurrentin und des Jahreswechsels hätten die geplanten Massnahmen aber erst im Januar 2020 eingeleitet werden können. Am 6. Januar 2020 sei die Rekurrentin über die beabsichtigte Kündigung, den Verzicht auf die Bewährungsfrist und die Gründe dafür umfassend informiert worden. Sie habe ausserdem Zeit erhalten, mithin drei Wochen, um zu den beabsichtigten Massnahmen Stellung nehmen zu können. Das Gesprächsprotokoll vom 6. Januar 2020 sei ihr, wie anlässlich des Gesprächs angekündigt, zugeschickt worden. Ausserdem habe sie im Rahmen des Gesprächs das Schreiben betreffend Freistellung sowie die Mitarbeiterbeurteilung ausgehändigt bekommen. Die Rechtsvertreterin der Rekurrentin habe am 21. Januar 2020 sämtliche genannte Unterlagen im Besitz gehabt. Am 22. Januar 2020 sei ihr zudem das Personaldossier übermittelt worden. Wäre die Rekurrentin tatsächlich der Meinung gewesen, dass ihr selbst nach Zustellen des Personaldossiers die Grundlagen fehlten, wäre es ihr ohne Weiteres zumutbar gewesen, auf diesen Umstand hinzuweisen. Auch hätte sie eine Fristerstreckung verlangen können, wenn ihr die Durchsicht des Dossiers innerhalb der angesetzten Frist nicht möglich gewesen wäre. Das sei nicht geschehen. Die anwaltlich vertretene Rekurrentin habe sich vielmehr in Kenntnis des Sachverhaltes, der Grundlagen und der Umstände dazu entschieden, keine substantiierte Stellungnahme einzureichen und sich mit der Begründung des Rekursgegners nicht auseinanderzusetzen. Zusammenfassend könne gesagt werden, dass die Grundlagen und Gründe der beabsichtigten Kündigung und des Verzichts auf die Bewährungsfrist der Rekurrentin frühzeitig bekannt gegeben worden und ihr bestens bekannt gewesen seien. Schliesslich sei die vorsorgliche Einstellung im Amt rechtmässig erfolgt und könne daraus nicht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör abgeleitet werden. Die Freistellung beweise nicht, dass die Kündigung bereits beschlossen gewesen sei, sondern belege einzig die Schwere der Verfehlungen und den massiven Vertrauensverlust. Hätte er, der Rekursgegner, keine solche Anordnung getroffen, wäre dies als Indiz verstanden worden, dass die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses doch zumutbar gewesen sei. Schliesslich werde bestritten, der Rekurrentin ein Hausverbot erteilt zu haben. Eine Freistellung habe naturgemäss zur Folge, dass die betroffenen Mitarbeitenden keine Arbeit leisteten und sich entsprechend weder in das Informatiksystem einloggen noch in die Büroräumlichkeiten gelangen müssten. Die Rekurrentin habe aber nach Absprache mit dem Geschäftsleiter das Büro weiterhin betreten können.
5. a) Gemäss § 31 Abs. 1 PG sind die Angestellten vor Erlass einer sie belastenden Verfügung anzuhören. Dies entspricht den Anforderungen an das rechtliche Gehör, wie sie sich aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) ergeben. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst nebst dem Recht auf vorgängige Äusserung auch das Recht, dass die Behörde das Vorbringen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und bei ihrer Entscheidfindung berücksichtigt. Das rechtliche Gehör ist deshalb zu einem Zeitpunkt zu gewähren, in dem noch eine ausreichende Offenheit in der Entscheidfindung besteht und die aus der Gewährung des Gehörsanspruchs gewonnenen Erkenntnisse in den Entscheidfindungsprozess einfliessen können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist verletzt, wenn eine Entlassung schon vor der Anhörung faktisch feststeht (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2016.00516 vom 22. Februar 2017, E. 3.3.2).
b) Am 6. Januar 2020 fand im Beisein des Geschäftsführers und des Abteilungsleiters ein Gespräch mit der Rekurrentin statt. Thema war der Vorfall vom 15. November 2019, dessen Beurteilung sowie die gestützt darauf geplanten Massnahmen. Im Rahmen des Gesprächs wurde der Rekurrentin erklärt, dass ihr Verhalten am Jahresanlass unzureichend gewesen sei und nicht nur einen Verstoss gegen die Treuepflicht, sondern auch einen massiven Vertrauensverlust darstelle. Es sei deshalb eine Mitarbeiterbeurteilung erstellt worden. Der Rekurrentin wurde eine Kopie der am 27. November 2019 erstellten Mitarbeiterbeurteilung ausgehändigt. Weiter wurde die Rekurrentin darüber informiert, dass im Einvernehmen mit der Direktion beschlossen worden sei, auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist zu verzichten. Die Bewährungsfrist könne ihren Zweck vorliegend nicht mehr erfüllen. Der Rekursgegner beabsichtigte deshalb, das Anstellungsverhältnis mit der Rekurrentin ordentlich und unter Einhaltung der Kündigungsfrist per Ende Juli aufzulösen. Die Rekurrentin erhielt daraufhin die Gelegenheit, bis 24. Januar 2020 zu der Mitarbeiterbeurteilung und dem Vorgehen, insbesondere zu der geplanten Massnahme, Stellung zu nehmen. Der Rekursgegner wies daraufhin, dass man von einem Verzicht auf die Stellungnahme ausgehe, sollte innert Frist keine Stellungnahme eingehen. In diesem Fall werde die Kündigung ausgesprochen. Schliesslich eröffnete der Geschäftsführer der Rekurrentin, dass sie vorsorglich mit sofortiger Wirkung bis zum Entscheid über die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses freigestellt werde. Ein entsprechendes Schreiben wurde der Rekurrentin übergeben. Darin festgehalten war auch, dass die Rekurrentin in der Zeit der vorsorglichen Freistellung ihr Büro nicht mehr betreten und sich auch nicht mehr in das amtseigene Informatiksystem einloggen dürfe. Sollte sie aus dringenden Gründen gleichwohl ihr Büro betreten müssen, habe sie mit dem Geschäftsführer dazu einen Termin zu vereinbaren. Der Geschäftsführer fasste abschliessend zusammen, dass zum jetzigen Zeitpunkt noch keine Kündigung ausgesprochen worden sei. Die Rekurrentin habe die Möglichkeit, eine Stellungnahme schriftlich zu verfassen. Erst nach Eingang und Durchsicht der Stellungnahme werde entschieden, ob die Zusammenarbeit in der bisherigen Form weitergeführt werden könne oder nicht. Sollte von einer Kündigung abgesehen werden, würde die Freistellung aufgehoben. Ansonsten würde die Rekurrentin bis zum Ablauf der Kündigungsfrist freigestellt bleiben. Die Rekurrentin gab Schlüssel und Badge ab. Das Protokoll zum Gespräch wurde der Rekurrentin an ihre Privatadresse zugestellt.
c) Mit Schreiben vom 21. Januar 2020 bezeichnete die Rechtsvertreterin der Rekurrentin die Kündigung als «offensichtlich bereits beschlossen» und teilte dem Rekursgegner mit, «im Moment ohne vertiefte Kenntnis der Akten» die Rechtmässigkeit des Vorgehens nicht erkennen zu können. Insbesondere fehle es der Kündigung an einem sachlich zureichenden Grund und die Kündigung sei auch nicht verhältnismässig. Weiter sei für sie nicht nachvollziehbar, weshalb auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist verzichtet werden solle. Um sich ein umfassendes Bild der Angelegenheit machen zu können, ersuchte die Rechtsvertreterin der Rekurrentin um Akteneinsicht. Dem Gesuch wurde am 22. Januar 2020 entsprochen und ihr das Personaldossier zugestellt.
d) Es trifft zu, dass allein aus dem Schreiben vom 22. Januar 2020 nicht hervorgeht, weshalb der Rekursgegner eine Kündigung in Erwägung zieht und weshalb er auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist zu verzichten gedenkt. Es trifft aber nicht zu, dass die Beweggründe des Rekursgegners der Rekurrentin fremd gewesen wären und sie sich dazu nicht hätte vorgängig äussern können. Die Rekurrentin wurde bereits anlässlich des Gesprächs vom 6. Januar 2020 persönlich und umfassend über die Motive des Rekursgegners informiert und über die Möglichkeit einer Kündigung in Kenntnis gesetzt. Sie erhielt knapp drei Arbeitswochen – von Montag, den 6. Januar bis Freitag, den 24. Januar 2020 – und damit angemessen Zeit, sich hierzu im Rahmen einer schriftlichen Stellungnahme zu äussern. Dass ihre Rechtsvertreterin im Anschluss darauf auf eine differenzierte Stellungnahme verzichtete und sich in ihrem Schreiben vom 21. Januar 2020 stattdessen mangels Kenntnis der Sachlage auf nicht weiter erörterte Behauptungen beschränkte (namentlich, dass es der Kündigung an einem sachlich zureichenden Grund fehle, sie unverhältnismässig sei und die Gründe für den Verzicht auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist nicht nachvollziehbar seien), kann dem Rekursgegner nicht zum Vorwurf gereichen. Wie von ihm vorgebracht, wäre es an der Rekurrentin gewesen, bei Bedarf weitere für sie notwendige Unterlagen einzufordern oder allenfalls ein Fristerstreckungsgesuch zu stellen.
e) Schliesslich bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Rekursgegner an der Meinung der Rekurrentin nicht interessiert gewesen wäre und den Entscheid zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses längst gefällt hätte. Aus den Akten geht zwar hervor, dass der Rekursgegner eine Kündigungsabsicht hegte und die Entlassung für ihn eine reelle Option darstellte, ein definitiver Entscheid, wie von der Rekurrentin behauptet, kann den Akten aber nicht entnommen werden. Im Gegenteil wurde im Gespräch vom 6. Januar 2020 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass erst nach Eingang und Durchsicht der Stellungnahme abschliessend entschieden werde, ob die Zusammenarbeit in der bisherigen Form weitergeführt werden könne oder nicht und dass die Kündigung ausgesprochen werde, sollte auf eine Stellungnahme verzichtet werden. Der Entschluss des Rekursgegners, die Rekurrentin zu entlassen, war demnach noch nicht so gefestigt, dass er für gegenteilige Argumente nicht mehr offen gewesen wäre. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin kann darauf auch nicht aus der insgesamt ungenügenden Mitarbeiterbeurteilung von Ende November oder der vorsorglichen Einstellung im Amt geschlossen werden. Diese ist streng von der Freistellung während bereits laufender Kündigungsfrist nach § 15 Abs. 2 VVO zu unterscheiden und kann sich gerade dann als notwendig erweisen, wenn genügende Hinweise auf das Vorliegen eines wichtigen Grundes zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses bestehen (§ 29 Abs. 1 lit. a PG). Eine provisorische Amtseinstellung bedeutet demnach noch nicht, dass tatsächlich ein zureichender Kündigungsgrund besteht und die Kündigung deshalb in jedem Fall ausgesprochen wird. Gleiches gilt für die Anordnung, bis zur Klärung der Sachlage Schlüssel und Badge abzugeben und die Büroräumlichkeiten nur in dringenden Fällen und nach Vorankündigung zu betreten.
Zusammenfassend kann im Vorgehen des Rekursgegners keine Gehörsverletzung erblickt werden. Die Rekurrentin erhielt alle damit zusammenhängenden Rechte. Dass sie diese nicht ausschöpfte, indem sie auf eine begründete Stellungnahme verzichtete, und den Rekursgegner im Ergebnis deshalb nicht dazu bewegen konnte, die geplante Massnahme zu überdenken und gegebenenfalls von ihr abzusehen, stellt keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar.
6. a) Der Rekursgegner begründet die Kündigung im Wesentlichen mit einem schwerwiegenden Verstoss gegen die Treuepflicht und einem daraus resultierenden massiven Vertrauensverlust. Die Rekurrentin habe anlässlich des Jahresanlasses übermässig Alkohol konsumiert und ihren Arbeitskollegen wie auch dem Abteilungsleiter wiederholt angeboten, zu ihr nach Hause zu gehen und dort Ecstasy zu konsumieren. Dabei soll sie gemäss Aussagen der anwesenden Kollegen sehr laut gewesen sein und die Einladung mit der Bemerkung untermauert haben, ihre Schwester sei Ärztin, weshalb sie «einen Sack voll» Ecstasy zu Hause habe. Mit der vor anwesenden Mitarbeitenden ausgesprochenen Einladung, in ihrer Wohnung verbotene Substanzen zu konsumieren, habe die Rekurrentin ihre Treuepflicht massiv verletzt. Die Treuepflicht beinhalte eine – auch ausserdienstliche – Pflicht zur Zurückhaltung mit Meinungsäusserungen, Handlungen und Verhaltensweisen, die dem Ansehen des Gemeinwesens schädlich sein könnten. Bei dem vom Rekursgegner bezahlten Jahresanlass handle es sich um einen dienstlichen Anlass, auch wenn er ausserhalb der normalen Arbeitszeit stattgefunden habe. Als Kadermitglied habe die Rekurrentin zusätzlich nicht nur eine Vorbildfunktion, sondern auch eine erhöhte Vertrauensstellung inne. Der Rekursgegner müsse seinen Kadermitarbeitenden vertrauen können. Schon der übermässige Alkoholkonsum an einem Dienstanlass könne deshalb von einem Mitglied des Kaders nicht akzeptiert werden und stelle bereits für sich allein eine Pflichtwidrigkeit dar. Hinzu käme, dass sich der Vorfall in einem öffentlich zugänglichen Raum abgespielt habe, wo auch andere Gäste und das Servicepersonal zugegen gewesen seien. Letzteres habe unter Hinweis auf die vorgenommene Reservierung der Sitzplätze gewusst, dass es sich bei der Rekurrentin um eine Mitarbeiterin der kantonalen Verwaltung gehandelt habe. Mit ihrem Verhalten habe die Rekurrentin somit nicht nur die Glaubwürdigkeit, sondern auch die Funktionstüchtigkeit der Verwaltung infrage gestellt. Ins Gewicht falle ausserdem, dass das Verhalten der Rekurrentin nicht als «einmaliger Ausrutscher» bewertet werden könne. Vielmehr habe ihr Verhalten verschiedentlich zu Kritik gegeben. Gleichwohl sei keine Verhaltensänderung eingetreten, wie der Anlass vom 15. November 2019 offensichtlich gezeigt habe. Das Verhalten der Rekurrentin sei klar pflichtwidrig gewesen und habe zu einer Zerstörung und Erschütterung des Vertrauens geführt, der nur mit einer Kündigung begegnet werden könne. Die Kündigung sei deshalb recht- und verhältnismässig. Es liege mithin ein sachlicher Grund vor, der zur Kündigung berechtige.
b) Die Rekurrentin stimmt zu, dass das Arbeitsverhältnis Ende 2017 aufgrund von Rückmeldungen von Mitarbeitenden offenbar kritisch beurteilt worden sei. Ende 2018 sei aber auch eine sehr erfreuliche Entwicklung festgestellt worden. Die Rekurrentin sei einzig mit einer E-Mail auf Versäumnisse bei der Beurteilung von Rapporten hingewiesen worden. Weitere Unregelmässigkeiten oder Vorbehalte seien nicht belegt und auch nicht ausgesprochen worden. Insbesondere seien das erfreuliche Ergebnis der erneuten Mitarbeiterumfrage und die positiven Rückmeldungen des Vorgesetzten nicht mitberücksichtigt worden. Erst als Folge des durch den Rekursgegner überhöht dargestellten Vorfalls vom 15. November 2019 seien die Leistungen der Rekurrentin sehr negativ bewertet worden. Wären die Leistungen der Rekurrentin tatsächlich so schlecht gewesen, wäre das Untätigsein der Vorgesetzten während des Jahres 2019 nicht nachvollziehbar. Es hätte viel früher eingegriffen werden müssen. Das Unterlassen von Interventionen durch die Vorgesetzten belege, dass die Leistungen der Rekurrentin während des Jahres 2019 gut gewesen seien und nicht beanstandet werden mussten.
7. a) Gemäss § 18 Abs. 2 PG darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (Bundesgesetz vom 30. März 1911 [OR; SR 220]) sein und setzt einen sachlichen Grund voraus. Missbräuchlichkeit kann sich unter anderem aus der Art und Weise ergeben, in welcher der Arbeitgeber sein Kündigungsrecht ausübt, etwa indem er das Gebot der schonenden Rechtsausübung verletzt (Entscheid des Verwaltungsgerichts PB.2004.00087 vom 23. März 2005, E. 2 unter Hinweis auf BGE 118 II 157 E. 4b/bb und BGE 125 III 70 E. 2b). Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrundes geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (Urteil des Bundesgerichts 8C_594/2010 vom 25. August 2011, E. 4.4). Die Gründe, die zur Kündigung führen, müssen von einem gewissen Gewicht sein. Es ist indes nicht erforderlich, dass die Kündigungsgründe die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es genügt, wenn die Weiterbeschäftigung dem öffentlichen Interesse widerspricht (Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 4.1).
b) Ein sachlich zureichender Grund besteht namentlich dann, wenn mangelhafte Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten vorliegen (§ 16 Abs. 1 lit. a VVO). Ob die Leistung der oder des Angestellten mangelhaft ist, beurteilt sich nach dem jeweiligen Anforderungsprofil (Urteil des Verwaltungsgerichts PB.2001.00011 vom 29. August 2001, E. 7. b/aa). Die Gründe, die zur Kündigung führen, müssen jedoch von einem gewissen Gewicht sein; einmalige, geringfügige Beanstandungen reichen nicht aus, es wird eine wiederholte oder andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt. Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht. Die Gerichtspraxis zur Kündigung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses stellt jedoch keine hohen Anforderungen an eine Kündigung aus Gründen, die in der Person der oder des Betroffenen liegen. Es genügt, wenn sich diese oder dieser ohne Verschulden nicht in den Betrieb einordnen kann. Führt das Verhalten des Arbeitnehmenden zu einer Störung des Betriebsablaufs, kann dies ein sachlicher Grund für die Kündigung sein. Im Gegensatz zur Qualität der Arbeitsleistung lässt sich das Verhalten der Arbeitnehmerin oder des Arbeitnehmers indessen nicht klar objektivieren. Subjektive Einschätzungen der beurteilenden Person spielen dabei stets eine nicht unwesentliche Rolle. Die Entlassung muss deshalb durch Verhaltensweisen der betroffenen Person begründet sein, die eine Störung des Betriebsablaufs auch für Dritte nachvollziehbar erscheinen lassen (Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 4.1).
c) Auch eine tiefgreifende Störung des Vertrauens kann ein sachlicher Kündigungsgrund darstellen. Zu einem solchen Vertrauensverlust kann die Verletzung von Treuepflichten führen. Treuepflicht bedeutet, dass der oder die Staatsangestellte bei der Erfüllung der Aufgaben über die eigentliche Arbeitsleistung hinaus die Interessen des Gemeinwesens wahrt. Die Treuepflicht bezweckt, die Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern, indem das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat nicht untergraben wird. Als unbestimmter Rechtsbegriff muss ihre Tragweite durch Interessenabwägung bestimmt werden. Zu berücksichtigen sind insbesondere das Aufgabengebiet der oder des betroffenen Angestellten, deren hierarchische Stellung, Funktion, Verantwortung und Nähe zum politischen Prozess. Das Treueverhältnis besteht jedoch nur zwischen der oder dem Staatsangestellten und dem Gemeinwesen, was sich auch aus § 49 PG ergibt, wonach die Angestellten sich rechtmässig zu verhalten, die Rechte und Freiheiten des Volkes zu achten, die ihnen übertragenen Aufgaben persönlich, sorgfältig, gewissenhaft und wirtschaftlich auszuführen und die Interessen des Kantons in guten Treuen zu wahren haben. Von der Pflicht, die Interessen des Kantons zu wahren, d.h. sie aktiv zu fördern und alles zu unterlassen, was sie beeinträchtigt, wird deshalb nur das dienstrechtlich relevante Verhalten erfasst. Nebst der Interessenwahrungspflicht beinhaltet die Treuepflicht auch eine Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten. So sind gewisse Verhaltensweisen, nicht aber eine bestimmte Gesinnung untersagt. Die Angestellten haben sich der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die ihrer amtlichen Stellung entsprechen. Die Treuepflicht erstreckt sich auch auf das Verhalten der Angestellten ausserhalb ihrer dienstlichen Tätigkeit. Bei Meinungsäusserungen und Handlungen, die dem Ansehen des Kantons schaden könnten, ist Zurückhaltung geboten (TOBIAS JAAG/MARKUS RÜSSLI, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. Aufl., Zürich 2019, N 3050 f.).
d) Gemäss § 7 Abs. 1 VRG stellt die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt grundsätzlich von Amtes wegen fest. Das Verwaltungsverfahren wird vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht. Der Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Des Weiteren muss der Umfang der Sachverhaltsermittlung verhältnismässig sein. Es ist deshalb eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem Interesse an der materiellen Wahrheitsfindung und dem Beschleunigungsgebot. Beweisabnahmen, die mit einem hohen Aufwand verbunden sind, setzen ein entsprechend bedeutendes Beweisinteresse voraus (KASPAR PLÜSS, in: Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, § 7 N 32). Der Untersuchungsgrundsatz hat aber keinen Einfluss auf die objektive Beweislast. Diese richtet sich primär nach dem materiellen Recht und subsidiär nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Art. 8 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210). Es trägt deshalb auch im Verwaltungsverfahren grundsätzlich derjenige die (objektive) Beweislast, der aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten können (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 4.3 m.w.H.).
e) Laut § 19 Abs. 2 PG müssen Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt werden. Aus dieser Bestimmung erhellt, dass die Beweislast für das Vorliegen zureichender Gründe für eine Kündigung beim öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber liegt. Dieser hat demnach auch die Folgen eines fehlenden Beweises zu tragen. Die Mitarbeiterbeurteilung ist dabei zwar notwendiges Beweismittel und insofern zum Nachweis mangelhafter Leistung und ungenügenden Verhaltens geeignet; sie ist jedoch im Rahmen freier Beweiswürdigung zu beurteilen. Namentlich wenn berechtigte Zweifel an den vorgebrachten Vorwürfen bestehen, bedarf es einer weitergehenden Sachverhaltsabklärung (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 4.3 m.w.H.).
8. Im Gespräch vom 25. November 2019, als es darum ging, nach den Ereignissen vom 15. November 2019 den Sachverhalt zu klären, gab die Rekurrentin zu Protokoll, zu dem Zeitpunkt «etwas alkoholisiert» gewesen zu sein. Der Jahresanlass habe in der Gastwirtschaft E. stattgefunden und es habe Fondue mit Weisswein gegeben. Dabei sei ihr der Wein recht schnell zu Kopf gestiegen. Sie sei an einem lustigen Tisch gesessen, wo viele Sprüche gemacht worden seien. Irgendwann sei der Ausdruck «exaltiert» gefallen. Daraus sei dann Ecstasy geworden. Sie habe daraufhin gesagt, dass sie Ecstasy besässe und man zu ihr nach Hause gehen könne. Unter dem Gelächter der Tischnachbarn habe sie die Aussage wiederholt. Irgendwann sei der Abteilungsleiter dazu gekommen. Auch ihm habe sie angeboten, zu ihr nach Hause zu kommen, wo es Ecstasy gebe. Der Abteilungsleiter habe aber abgelehnt und sei nach Hause gegangen. Einige der Mitarbeitenden seien dann aber tatsächlich noch zu ihr nach Hause gekommen, wo es selbstverständlich kein Ecstasy gegeben habe und sie auch niemandem welches angeboten habe. Sie besässe nämlich kein Ecstasy und konsumiere auch keins. Sie habe dumme Aussagen gemacht, die sie schnell bereut habe. Die Aussagen seien als Witz gedacht gewesen und hätten ansonsten keine Bedeutung gehabt. Es habe sie niemand aufgehalten, aber auch nicht ernstgenommen. Bei ihr zuhause habe denn auch niemand mehr nach Ecstasy gefragt. Das Wort sei nicht mehr gefallen, nachdem sie es gegenüber dem Abteilungsleiter erwähnt hatte. Sie gehe davon aus, dass nicht sehr viele Leute ihre Aussagen gehört hätten. Auf die Frage, ob ihre Schwester Ärztin sei und sie deshalb gesagt habe, Ecstasy zu besitzen, antwortete die Rekurrentin, dass das möglich sei, sie es aber nicht mehr mit Sicherheit wisse. Den Zusammenhang könne sie zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr nachvollziehen. Betreffend Trunkenheit gab sie an, dass sie in dem Zustand nicht mehr Auto gefahren wäre. Sie sei wohl nicht nur angetrunken, sondern betrunken gewesen. Das habe sie am nächsten Morgen auch in Form eines Katers gespürt. Abschliessend betonte die Rekurrentin, dass ihr der Vorfall sehr leidtue und dass sie einsehe, dass es kein lustiger Spruch gewesen sei. Es sei schade, dass sie niemand gestoppt habe. Um zu beweisen, dass sie kein Ecstasy konsumiere, erklärte sich die Rekurrentin bereit, eine Haaranalyse und/oder eine Urinprobe abzugeben.
9. a) Inwieweit dem Jahresanlass, der ausserhalb der regulären Arbeitszeit stattfand, dienstlicher Charakter zukommt, spielt keine Rolle, da es jedenfalls kein geschlossener Privatanlass war; die Veranstaltung fand in einem öffentlich zugänglichen und an dem Abend auch von anderen Gästen besuchten Restaurant statt, wurde vom Rekursgegner organisiert und finanziert und war für die Mitarbeitenden der Abteilung B. reserviert. Das Verhalten der anwesenden Mitarbeitenden betraf somit nicht ausschliesslich deren Privatsphäre, sondern war geeignet, Achtung und Vertrauen in das Amt A. und seine Mitarbeitende zu beeinträchtigen. Es hätte jedenfalls kein gutes Licht auf das Amt geworfen, wenn bekannt geworden wäre, dass sich Angestellte […] an einer – mit Steuergeldern finanzierten – Weihnachtsfeier betrinken und illegale Substanzen konsumieren bzw. sich rühmen, solche in grossen Mengen zu besitzen. Ein solches Verhalten ist auch alles andere als vorbildlich und hat die der Rekurrentin direkt unterstellten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter womöglich unter Druck gesetzt, aus Pflichtgefühl oder zumindest Höflichkeit die ausgesprochene Einladung anzunehmen. Immerhin sind einige Mitarbeitende der Einladung der Rekurrentin gefolgt und am besagten Abend noch zu ihr nach Hause gegangen, wobei hier unklar ist, in welchem hierarchischen Verhältnis sie zu der Rekurrentin standen und ob sie den Aussagen der Rekurrentin, die diese bloss im Scherz gemacht haben will, tatsächlich Glauben geschenkt haben. Aus den Akten lässt sich diesbezüglich nichts entnehmen. Ebenso wenig, ob die Aussagen der Rekurrentin von Drittpersonen wie anderen Gästen oder dem Servicepersonal wahrgenommen wurden und so dem Ansehen des Amtes effektiv schaden konnten.
b) Es ist dem Personalamt deshalb recht zu geben, dass der Vorfall, der sich im Rahmen einer geselligen Betriebsfeier ereignet hat, für sich allein noch nicht ausreicht, um nach knapp achtjähriger Betriebszugehörigkeit das Anstellungsverhältnis so infrage zu stellen, dass sich gestützt darauf eine ordentliche – und noch weniger eine fristlose – Kündigung sachlich rechtfertigen liesse. Davon scheint, auch wenn er nunmehr etwas anderes geltend macht, der Rekursgegner ausgegangen zu sein, als er in der am 27. November 2019 erstellten Mitarbeiterbeurteilung das Verhalten der Rekurrentin als «Aussetzer» bezeichnete, der dem bisherigen Führungsverhalten den «i-Punkt» aufgesetzt habe. Zu prüfen ist deshalb in einem nächsten Schritt, ob das bisherige (Führungs-)Verhalten der Rekurrentin zusammen mit dem am Jahresanlass an den Tag gelegten Verhalten ausreicht und ausreichend belegt ist, um eine ordentliche Kündigung sachlich zu begründen.
10. a) Im Rahmen ihrer ersten Mitarbeiterbeurteilung für die Probezeit von Mai bis Juli 2012 wurde die Rekurrentin als freundliche und angenehme Mitarbeiterin beschrieben, die eine eigene Meinung habe und diese auch äussere. Die Probezeit sei erfreulich verlaufen. Die Mitarbeiterin sei sowohl fachlich als auch bezüglich Einsatz und Verhalten auf Kurs. Es sei aber wichtig, dass sie ihrem Team gegenüber Präsenz markiere und sich, wo nötig, positioniere. Es stünden zum Teil delikate Kurskorrekturen vor allem bei der Führung einzelner Teammitglieder an, bei deren Umsetzung unbedingt der Schwung und die Unverbrauchtheit der Rekurrentin als neue Führungskraft eingesetzt werden sollten. Gleichzeitig sei darauf zu achten, im Team nichts Neues anbrennen zu lassen. Die Führungskompetenzen als solche konnten zu dem Zeitpunkt noch nicht beurteilt werden. Als nicht zu unterschätzender Erfolgsfaktor bei der Teamführung wurde ausdrücklich die Fähigkeit genannt, gerecht zu sein und angemessene Teamlösungen zu erarbeiten. Ausserdem sei ein bewusstes Vorleben derjenigen Punkte, die von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erwartet würden, wichtige Voraussetzung für ein erfolgreiches Führen des Teams. Beispielhaft genannt wurden die Erreichbarkeit, Arbeitszeiten und Kleidung.
b) In der Mitarbeiterbeurteilung für die Zeit von August 2012 bis Oktober 2014 wurde das Verhalten der Rekurrentin gesamthaft als «sehr gut» beurteilt. Die Rekurrentin sei eine unkomplizierte, unterstützende und leistungsbereite Mitarbeiterin, die auch in hektischen Situationen die Gelassenheit nicht verliere. In der Zusammenarbeit pflege sie sowohl mit Vorgesetzten als auch mit Kollegen einen offenen und niederschwelligen Kontakt, sei offen und loyal. Eigene Anliegen vertrete sie angemessen hartnäckig und meist mit guter Überzeugungskraft. Sie sei aber auch erfreulich kritikfähig und selbstkritisch. In Bezug auf das Leistungsverhalten wurde der Rekurrentin ein anpackendes Naturell attestiert. Sie habe keine Scheu vor Überzeit, wenn es die Situation erfordere. Neuem gegenüber sei sie offen und aufgeschlossen. Ideen für Veränderungen dürften durchaus noch etwas häufiger aus ihrer eigenen Küche kommen. Die Führungskompetenzen der Rekurrentin wurden als «gut» bewertet. In Bezug auf die Motivation der Mitarbeitenden und Schaffung eines nachhaltigen Vertrauensverhältnisses im Team sei die Rekurrentin gut unterwegs, müsse aber dranbleiben. Das Erreichte scheine noch fragil und die Grundstimmung im Team sei wohl noch nicht vorbehaltlos optimistisch und zufrieden. Die Rekurrentin wurde deshalb dazu angehalten, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Mitglieder des Teams 1 nicht weniger aufmerksam geführt fühlten als diejenigen des Teams 2. Die Gesamtbeurteilung, die nebst dem Verhalten und den Führungskompetenzen die Erreichung von vereinbarten Zielen und die fachlichen Kompetenzen umfasste, fiel «gut» bis «sehr gut» aus. Die Rekurrentin sei eine wertvolle und unterstützende Mitarbeiterin und Kaderfrau, die die Abteilung B. mit grossem Einsatz und Engagement mitführe und als Führungsperson eine gute Mischung zwischen Distanz und Nähe pflege.
c) In der Mitarbeiterbeurteilung für die Zeit von November 2014 bis November 2016 wurde das Verhalten der Rekurrentin wiederum als «sehr gut» beurteilt. Gegenüber Vorgesetzten sei sie sehr unterstützend, offen und loyal. Im Umgang mit Kaderkolleginnen und -kollegen wäre zuweilen etwas mehr Wohlwollen, Feingefühl und Verständnis wünschenswert. Insbesondere im Bereich der Ressourcensteuerung könne sie gegenüber den Anliegen anderer Kaderangestellten auch sehr kritisch sein. Den Abteilungsleiter habe sie in Krisensituationen im Zusammenhang mit Personalentscheiden schon mehr als einmal hervorragend unterstützt und keinen Aufwand gescheut. Wenn die Arbeitsbelastung im Team es zulasse, unterstütze sie auch des Öfteren andere Bereiche und übernehme Spezialaufgaben. Insgesamt sei die Rekurrentin eine loyale und bei Bedarf unterstützende Mitarbeiterin, die innovationsbereit sei und auch für die Gesamtorganisation mitdenken und handeln könne. Zuletzt sei sie wenige Male mit gewissen Spitzen in Richtung anderer Kaderkolleginnen und -kollegen aufgefallen. Die sei unnötig und dem Klima im Kader jedenfalls nicht zuträglich gewesen. Die Führungskompetenzen wurden als gesamthaft «gut» bewertet. Die Rekurrentin pflege einen pragmatischen und unkomplizierten Umgang mit den ihr Unterstellten. Sie habe im Team eine vertrauensvolle und unterstützende Atmosphäre geschaffen. Sie sei als Teamleiterin geachtet und beliebt. Lasse den Mitarbeitenden einigen Spielraum, was geschätzt werde. Erkenne, wenn Mitarbeitende Unterstützung bräuchten und könne auch entsprechende Massnahmen ergreifen. Geduld mit schwächeren Mitarbeitenden und/oder Teamkolleginnen und -kollegen sei noch ausbaufähig. Nennenswerte Führungsprobleme seien aber keine ersichtlich.
d) Ende Oktober 2017 wurde im Team 1 eine Mediation durchgeführt. Die betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zeigten sich mit der Durchführung unzufrieden. Gegenüber dem Abteilungsleiter schilderten sie den Mediationstag mit der Rekurrentin als «haarsträubend». Die Rekurrentin sei «voll auf Verteidigung geschaltet» und sichtlich genervt gewesen. Sie habe immer nur wissen wollen, wer einen bestimmten Kritikpunkt angebracht habe. Viele Punkte, die das Team den Mediatoren anvertraut habe, seien gar nicht zur Sprache gekommen. Die Rekurrentin habe nichts an sich herangelassen und Veränderungsbedarf nur im Team, nicht aber bei sich selbst gesehen. Das Team betonte bei dieser Gelegenheit ausserdem, dass es die Kumulation von vielen Kritikpunkten wäre, die zum Missmut führe. Wären es nur vereinzelte Punkte, die zu kritisieren wären, würde niemand etwas sagen bzw. sogar mit Verständnis darauf reagieren. Die Rekurrentin werde weder im Verhalten noch in ihrer Fachlichkeit als Vorbild wahrgenommen. Man frage sich, wozu sie täglich ein volles Pensum benötige. Das wenige, was sie mache, wäre auch in viel kürzerer Zeit zu erledigen. Die Mitarbeitenden kritisierten insbesondere die Arbeitszeiten der Rekurrentin, die zahlreichen privaten Verrichtungen am Arbeitsplatz, das unsorgfältige Arbeiten unter Zeitdruck, die falsche Prioritätensetzung bei der Fallbearbeitung in zeitlicher Hinsicht, so würden dringende Fälle häufig länger liegen bleiben als die nicht dringlichen, der Mangel an regelmässigen Sitzungen, dass die Sitzungen ausserdem unvorbereitet seien und die Traktandenliste keine Vorbereitungsmöglichkeit zulasse, dass die Mitarbeitergespräche nicht vorbereitet und Abwesenheitsanträge nicht behandelt würden. Bemängelt wurde ausserdem die Vorbildwirkung. Die Rekurrentin nehme sich Rechte heraus, die allein auf der Hierarchie gründeten. Des Weiteren herrsche eine offensichtliche Ungleichbehandlung im Team; während zu einzelnen Teammitgliedern ein vertraulicher Kontakt bestehe, würden andere Mitglieder von der Rekurrentin ignoriert werden. Schliesslich treffe die Rekurrentin schnelle Entscheidungen ohne Einbezug des Teams oder der Direktbetroffenen. Ideen und Initiativen würden nicht gelobt, zuweilen nicht einmal zur Kenntnis genommen. Statt Antworten zu geben, stelle sie Fragen oder schicke die Mitarbeitenden mit brennenden Fragen zu anderen. Sie mache keinen besonders interessierten Eindruck an der Materie. Kurzum: die Rekurrentin sei faul, besässe eine schlechte Arbeitsmoral, es bestünden eklatante Mängel im organisatorischen Bereich und in der Führung, die Rekurrentin sei kein Vorbild und es sei spürbar, dass sie an der Arbeit nicht interessiert sei.
e) Am 22. Dezember 2017 schlossen der Abteilungsleiter und die Rekurrentin eine Vereinbarung über Massnahmen zur Steigerung der Mitarbeiterzufriedenheit im Team 1. Im Rahmen dieser Vereinbarung verpflichtete sich die Rekurrentin insbesondere zu regelmässigen und vorbereiteten Sitzungen und Fachdiskussionen, zu persönlichen Gesprächen mit den Mitarbeitenden, zu periodisch geführten Mitarbeiterbeurteilungen, zu einer verbesserten Kommunikation, dazu, Anfragen von Mitarbeitenden innert drei Arbeitstagen zu beantworten und die Mitarbeitenden nicht weiter zu verweisen, angebrachte Korrekturen zu erläutern, private Verrichtungen auf das Minimum zu beschränken und deren Sichtbarkeit einzuschränken, zur Teilnahme an Kolloquien und schliesslich zu regelmässigen Sitzungen mit dem Abteilungsleiter betreffend Entwicklung und Rückmeldung.
f) In der Mitarbeiterbeurteilung für die Zeit von November 2016 bis Dezember 2018 wurde das Verhalten der Rekurrentin gesamthaft als «gut» bis «sehr gut» bewertet. Die Rekurrentin schiebe sich nicht in den Vordergrund, sei ein loyales und angenehmes Teammitglied. Einzig mit der Leiterin des «Schwesternteams» seien die Differenzen offenkundig und für die Abteilung zuweilen etwas problematisch. Hier müsse – beidseitig – eine konstruktive und konsensorientierte Zusammenarbeit noch verstärkt gesucht werden. In Diskussionen sei die Rekurrentin ergebnisoffen und in der Regel sachlich. Sie bringe zuweilen aber eine gewisse Emotionalität ein, die andere überfahre und die Diskussion dann ersticken könne. Die Rekurrentin sei jedoch offen gegenüber Kritik. Ihr Wirken beschränke sich nicht auf ihr eigenes Team, die Rekurrentin denke vernetzt und für die ganze Organisation. Mit ihrem Team unterstütze sie unaufgefordert und sehr substanziell auch andere Bereiche. Grundsätzlich sei das Verhalten der Rekurrentin einwandfrei und kollegial. Bezüglich der eigenen Wirkung auf andere, namentlich bei wesentlichen Meinungs- und Haltungsdifferenzen, wäre Sensibilität wünschenswert. Die Führungskompetenzen wurden ebenfalls als «gut» bis «sehr gut» beurteilt. Das Führungsverhalten der Rekurrentin sei im Beurteilungszeitraum in vielen Punkten in der Kritik gestanden. Die Rekurrentin habe aber an vielem erfolgreich gearbeitet und deutlich spürbare Veränderungen herbeigeführt. Die Stimmung im eigenen Team sei seither beruhigt. Die Rekurrentin dürfe sich aber auf diesen Erfolgen nicht ausruhen, sondern müsse um stetige Optimierung bemüht sein.
g) Nach einer mündlichen Unterredung mit der Rekurrentin fasste der Abteilungsleiter am 19. März 2019 in einer E-Mail mit dem Betreff «Zielerreichung» schriftlich fest, festgestellt zu haben, dass die Rekurrentin in den letzten sechs Arbeitstagen keine Rapporte mehr gesichtet und gestempelt in die Geschäftskontrolle gegeben habe. Dies widerspreche diametral der Zielvereinbarung vom 12. Dezember 2018. Danach müsse die Sichtung der Rapporte und deren Ersteinschätzung grundsätzlich täglich erfolgen, ausnahmsweise nach spätestens zwei Arbeitstagen. Es dürften sich keine Pendenzenberge anhäufen. Eine Überbelastung mit anderweitigen Projekten sei bei der Rekurrentin zurzeit nicht gegeben, weshalb der Abteilungsleiter die erneut liegengelassenen Rapporte nicht akzeptieren könne, insbesondere, weil es wichtig sei, dass nach aussen und gegenüber dem Team nicht wieder der Eindruck entstehe, die Rekurrentin sei unzuverlässig oder faul und lasse alles ungebührend lang liegen. Der Abteilungsleiter werde am Thema dranbleiben. Er wolle nicht, dass sich langsam und kaum merkbar wieder diejenigen Verhältnisse einschleichen, die zur «denkwürdigen» Mitarbeiterumfrage von 2017 geführt hätten. Die Rekurrentin müsse – für alle sichtbar – ein Vorbild als Führungsperson sein. Unerledigte Rapporte und überfällige Verfügungen passten schlecht dazu. Der Abteilungsleiter schloss damit, dass er, sollte er erneut solch starke und nicht zwingende Abweichungen von der Zielvereinbarung feststellen, ohne weitere Vorwarnung zu einer ausserplanmässigen Mitarbeiterbeurteilung schreiten würde. Diese Ankündigung sei keine Drohung, sondern diene der Transparenz.
h) 2019 fand im Amt A. eine Mitarbeiterumfrage statt, in dessen Rahmen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auch ihre direkt vorgesetzten Führungskräfte zu bewerten hatten. Die Benotung entsprach dem Schulnotensystem und reichte entsprechend von der Note 1 «trifft überhaupt nicht zu» bis zur Note 6 «trifft völlig zu». Die Rekurrentin wurde gesamthaft zwar schlechter bewertet als andere Führungskräfte (negative Abweichungen von 1% bis 14%), erreichte aber immer noch einen Notenschnitt von 5.2. Am schlechtesten schnitt sie ab bei der Frage «Direkte/r Vorgesetzte/r sorgt für ein gutes Arbeitsklima». Hier bekam sie die Note 4.7, während der Durchschnitt im Amt bei 5.5 lag. Ihre beste Note erhielt sie bei der Frage «Direkte/r Vorgesetzter nimmt sich für meine Anliegen genügend Zeit». Hier wurde sie mit der Note 5.6 bewertet und wich vom Durchschnittswert im Amt, der bei 5.7 lag, nur minimal ab. Bei der Frage «Informationen, die für die Erfüllung meiner Aufgaben wichtig sind, erhalte ich von Direkte/r Vorgesetzte/r in ausreichendem Umfang» erhielt die Rekurrentin die Note 5.1, bei der Frage «Von Direkte/r Vorgesetzte/r kann ich jederzeit die nötige Unterstützung holen, um gute Arbeit leisten zu können» die Note 5.4.
i) In der letzten Mitarbeiterbeurteilung für die Zeit von Dezember 2018 bis November 2019 wurde das Verhalten der Rekurrentin gesamthaft als ungenügend bewertet. Führungs- und Teamentscheide trage die Rekurrentin nur vorbehaltlos mit, wenn sie ihr dienten, ansonsten könne sie sich auch quer stellen. Ausserdem heize sie das Konkurrenzdenken und die Kritik am Verhalten anderer durch eigene – bedachte oder unbedachte – Äusserungen immer wieder an. Kaderentscheidungen setze sie in ihrem Team zuweilen nach eigenem Gutdünken um, oder eben auch nicht. In Kadersitzungen falle die Rekurrentin nicht selten durch konfrontatives Kommunikationsverhalten auf und erschwere damit eine offene und vertrauensvolle Gesprächskultur. Die Differenzen zur Leiterin des «Schwesternteams» hätten nicht abgebaut werden können. Kritische Rückmeldungen zu ihrer Person respektive ihrem Verhalten spiele sie gerne herab. Vordergründig sei die Rekurrentin zwar offen für Neues, habe aber im Einzelfall nur wenig Verständnis für Ideen oder Haltungen, die von ihrem eigenen Wertesystem abwichen. Selbstkritisches Hinterfragen sei wenig ausgeprägt. Bislang habe sie sich nicht als Wortführerin für das Leitbild des Amts A. hervorgetan. Insbesondere störe sie das im Kaderteam nicht in Übermass vorhandene Vertrauen immer wieder durch heftig vorgetragene Voten oder wenig wertschätzende Äusserungen, Mienen oder Gesten, gebe vertrauliche Informationen weiter, übe Kritik am Verhalten anderer und behandle andere von oben herab. Zum Thema «Umsetzung des Strategieprozesses» habe sie ein sichtbares Desinteresse an den Tag gelegt, zuletzt und für alle sichtbar anlässlich des Kadertages am 3. Oktober 2019. Die Entwicklung im Verhalten der Rekurrentin wurde als wenig erfreulich bezeichnet. Sie stehe immer wieder im Zentrum von Reibereien oder von Kritik seitens der Mitarbeitenden, zuletzt in der Mitarbeiterumfrage 2019, die von den ihr unterstellten Mitarbeitenden dazu genutzt worden wäre, seitenlang Kritikpunkte aufzuschreiben. Für ihre Vorbildrolle, die der Rekurrentin als Kadermitarbeiterin zufalle, zeige sie wenig Sensibilität und scheine die Notwendigkeit einer Änderung in Haltungsfragen und im Umgang mit anderen noch nicht erkannt zu haben. Als «ungenügend» ausgeprägt wurden auch die Führungskompetenzen der Rekurrentin bezeichnet. Sie habe sich durch ihr kaum vorbildliches Führungsverhalten angreifbar gemacht und wohl auch deshalb an Kadersitzungen Positionen von Direktunterstellten vertreten, die sie andernfalls nicht vertreten hätte. Sie delegiere viele Aufgaben an ihre direktunterstellten Sachbearbeiter, auch solche, die nicht ins Aufgabenportfolio von Sachbearbeitern gehörten. Im eigenen Team zeige sie zwar Wertschätzung für die Mitarbeitenden, ausserhalb lasse sie es indessen häufig an Respekt fehlen. Schliesslich fiel auch die Zielerreichung gesamthaft ungenügend aus. Das erste Ziel, zur Unterschrift oder Stichprobenkontrolle vorgelegte Fälle zeitnah, d.h. grundsätzlich am Verfügungstag oder innert zwei Tagen, zu sichten, zu unterzeichnen und zum Versand zu übergeben, sei zwar mehrheitlich erreicht worden, doch hätten diesbezüglich auch Beanstandungen geäussert werden müssen. Das zweite Ziel, die auf das Team 2 entfallenden Rapporte täglich bzw. ausnahmsweise spätestens nach zwei Tagen, zu sichten und zu sortieren sowie keine Pendenzen anzuhäufen, sei hingegen durchgehend nicht erreicht worden. Es habe auch hier entsprechender Beanstandungen bedurft. Zur insgesamt ungenügenden Gesamtbeurteilung wurde angemerkt, dass sich die positiven Ansätze, die nach der Aufarbeitung der Mitarbeiterumfrage von 2017 und vor der Beurteilung im Dezember 2018 auszumachen gewesen seien, sich nicht weiter in die richtige Richtung entwickelt, sondern sich vielmehr zurückgebildet hätten. Weder eine deutliche schriftliche Abmahnung noch persönliche kritische Rückmeldungen des Abteilungsleiters und der Kollegen hätten etwas daran geändert. Den i-Punkt aufgesetzte habe die Rekurrentin der langen Liste von wenig erfreulichem Führungsverhalten mit dem Aussetzer anlässlich des Jahresanlasses vom 15. November 2019. Die Rekurrentin habe sich durch ihre unbedachten und unpassenden Äusserungen selbst demontiert und ihre Vorbildrolle komplett ausser Acht gelassen Deshalb falle diese Beurteilung deutlich weniger wohlwollend aus als noch jene im Dezember 2018.
11. a) Aus den Akten geht zwar hervor, dass das Führungsverhalten der Rekurrentin, nach einem anfänglich sehr guten Verlauf, zunehmend in der Kritik stand und besonders von den ihr unterstellten Mitarbeitenden beanstandet wurde. Die in der letzten Mitarbeiterbeurteilung erhobenen Vorwürfe, die zur Begründung der Kündigung angeführt wurden, lassen sich mithilfe der vorliegenden Akten aber nicht belegen. Es fehlt beispielsweise der Nachweis darüber, welche Entscheidungen des Kaders durch die Rekurrentin in ihrem Team nicht oder nur mangelhaft umgesetzt wurden, worin die Differenzen zum «Schwesternteam» bestanden und welche Massnahmen zur Konfliktlösung, auch seitens des «Schwesternteams» bereits ergriffen wurden, inwiefern sich die positiven Entwicklungen zurückgebildet haben und welchen Inhalt die Rückmeldungen des Abteilungsleiters und der Kollegen, abgesehen von der E-Mail vom 19. März 2019 betreffend Zielerreichung, hatten. Belege und Nachweise, beispielsweise in Form von weiteren Vereinbarungen, Gesprächsprotokollen und Aktennotizen wären umso wichtiger gewesen, als dass das Verhalten und die Führungskompetenzen der Rekurrentin noch in der Mitarbeiterbeurteilung vom 12. Dezember 2018 als «gut» bis «sehr gut» bewertet wurden und auch die der Rekurrentin direkt unterstellten Mitarbeitenden sie im Rahmen der Mitarbeiterumfrage 2019 insgesamt mit der Note 5.2 bewertet hatten. Der vom Rekursgegner geltend gemachte Verhaltensverfall lässt sich deshalb allein anhand der vorliegenden Akten nicht nachvollziehen. So ist nicht ersichtlich, weshalb die Rekurrentin nun plötzlich als zu wenig selbstkritisch charakterisiert wird, während sie im Dezember 2018 noch ausdrücklich als «offen gegenüber Kritik» und im Oktober 2014 als «erfreulich kritikfähig und selbstkritisch» bezeichnet wurde. Auch fehlt ein Beleg über das sichtlich desinteressierte Verhalten am Kadertag. Wäre die Rekurrentin damit derart negativ aufgefallen, wie es der Rekursgegner nunmehr geltend macht, wäre es am Abteilungsleiter gewesen, dieses Verhalten mit der Rekurrentin im Nachgang zu besprechen und darüber eine Notiz zu verfassen. Auch die Aussage, die Teammitglieder der Rekurrentin hätten die Mitarbeiterumfrage 2019 dazu genutzt, «viele Seiten von Kritikpunkten» aufzuschreiben, lässt sich nicht verifizieren. Besagte Seiten finden sich jedenfalls nicht bei den Akten und die Benotung durch die Mitarbeitenden fiel nicht so schlecht aus, dass sie eine solch harsche Kritik vermuten liesse. Im Gegenteil kann daraus sogar auf eine gewisse Zufriedenheit mit der Rekurrentin als Vorgesetzte geschlossen werden.
b) Schliesslich reicht auch die verpasste Zielerreichung nicht aus, um die Kündigung sachlich zu rechtfertigen. Es trifft zwar zu, dass die Rekurrentin mündlich wie schriftlich auf Mängel bei der Fristwahrung aufmerksam gemacht wurde und diesbezüglich klar definierte Ziele vereinbart wurden, der Rekursgegner kann das Scheitern der Rekurrentin aber nicht allein damit begründen. Zwar waren die gemachten Beanstandungen notwendig, um die Rekurrentin zu besseren Arbeitsleistungen anzuhalten, sie erwiesen sich indessen aber auch als ausreichend. Der Abteilungsleiter, der ausdrücklich angekündigt hatte, an dem Thema dranzubleiben und ohne weitere Vorwarnung zu einer ausserplanmässigen Mitarbeiterbeurteilung zu schreiten, sollte er erneut starke und nicht zwingende Abweichungen von der gemachten Zielvereinbarung feststellen, sah sich bis Ende November – und damit während acht Monaten bzw. bis zum Vorfall anlässlich des Jahresanlasses – nicht dazu veranlasst, wie beschrieben vorzugehen. In der Mitarbeiterbeurteilung wurde denn auch entsprechend vermerkt, dass es in Bezug auf die Zielerreichung «eines deutlichen Zeichens des direkten Vorgesetzten» bedurft habe, die geforderte Zuverlässigkeit im Anschluss aber eingehalten wurde. Damit hatte die Rekurrentin die vereinbarten Ziele erreicht und es bestand kein Grund, die Zielerreichung gesamthaft als ungenügend zu bewerten.
Die Kündigung erweist sich damit insgesamt als sachlich nicht gerechtfertigt und unverhältnismässig. Die erhobenen Vorwürfe widersprechen insbesondere früheren Einschätzungen und sind nicht hinreichend belegt.
12. a) Die Rekurrentin moniert ferner, ihr sei zu Unrecht keine Bewährungsfrist angesetzt worden. Der Rekursgegner habe in keiner Art und Weise begründet, weshalb die Rekurrentin objektiv nicht in der Lage gewesen sein soll, künftig ein Verhalten wie dasjenige am Betriebsfest zu unterlassen. Der Vorfall vom 15. November 2019 möge bedauerlich sein, der Umstand, dass sich die Rekurrentin nach dem Wochenende sofort bei ihrem Vorgesetzten gemeldet und sich beim Geschäftsleiter dafür entschuldigt habe, deute aber gewiss daraufhin, dass die gewünschte Verhaltensänderung möglich gewesen wäre. Das Ansetzen einer Bewährungsfrist wäre im vorliegenden Fall auch zumutbar gewesen.
b) Der Rekursgegner führt gleich mehrere Gründe an, weshalb man auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist habe verzichten dürfen. Erstens hätten die konkreten Umstände darauf schliessen lassen, dass eine Bewährungsfrist ihren Zweck nicht hätte erfüllen können. Zweitens hätte die Bewährungsfrist ihren Zweck nicht erfüllen können, da der die Kündigung mitbegründete Vertrauensverlust sich auch dann nicht hätte beheben lassen können, wenn die Rekurrentin sich während der Bewährungsfrist professionell und wohl verhalten hätte. Drittens seien vorliegend die strengen Voraussetzungen für eine fristlose Kündigung erfüllt, weshalb auch aus diesem Grund auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist habe verzichtet werden können. Schliesslich habe die Rekurrentin mehrfach die Gelegenheit erhalten, sich zu bessern. Sie sei eng begleitet und mit Fördermassnahmen, z.B. Mediation, unterstützt worden. Dennoch sei keine Besserung eingetreten. Dies beweise mitunter der Vorfall vom 15. November 2019. Vor diesem Hintergrund stehe fest, dass die Rekurrentin nicht in der Lage gewesen wäre, eine allfällige Bewährungsfrist zu bestehen.
c) Bevor die Anstellungsbehörde eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, räumt sie dem Angestellten eine angemessene Bewährungsfrist ein. Sinn und Zweck der Bewährungsfrist ist es, zu ermitteln, ob sich die Kündigungsgründe weiterhin manifestieren oder nicht. Damit wird dem Angestellten Gelegenheit gegeben, Leistung bzw. Verhalten zu verbessern, um so eine in Aussicht gestellte Kündigung abzuwenden. Das Verhalten innerhalb der Bewährungsfrist dient der Objektivierung des Kündigungsgrundes unbefriedigenden Verhaltens. Die Notwendigkeit, in diesen Fällen eine Bewährungsfrist anzusetzen, ist insbesondere Ausdruck des Willkürverbots und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes. Sie ist darüber hinaus auch als Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers zu verstehen (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 5.2 m.w.H.). Von einer Bewährungsfrist kann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn feststeht, dass sie ihren Zweck nicht erfüllen kann (§ 19 Abs. 1 PG). Das ist beispielsweise dann der Fall, wenn der Angestellte selbst die Auflösung des Arbeitsverhältnisses anstrebt. Solchenfalls besteht seitens des Angestellten kein schützenswertes Interesse an einer Bewährungsfrist. Ansonsten stellt der Verzicht auf eine Bewährungsfrist bei einer Kündigung wegen mangelhafter Leistung bzw. unbefriedigenden Verhaltens die Ausnahme dar. Besteht objektiv betrachtet die Möglichkeit der Besserung und Bewährung ist eine Frist anzusetzen (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2013.00029 vom 26. Juni 2013, E. 4.1 m.w.H.). Es handelt sich dabei um eine zwingende Verfahrensvorschrift (Urteil des Verwaltungsgerichts PB.2010.00007 vom 16. Juni 2010, E. 8.1 m.w.H.). Das gilt auch bei einer Kündigung infolge Vertrauensverlusts; Kündigungsschutzvorschriften dürfen nicht unter Hinweis auf fehlendes Vertrauen umgangen werden (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2012.00554 vom 6. Februar 2013, E. 2.3 m.w.H.). Vorwürfe, die zur Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt werden (§ 19 Abs. 2 PG). Die Bewährungsfrist beträgt ab dem zweiten Dienstjahr in der Regel drei bis sechs Monate und wird schriftlich angesetzt (§ 18 Abs. 1 VVO). Nach Ablauf der Bewährungsfrist ist eine weitere Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen; in Ausnahmefällen kann ein gleichwertiges Verfahren gemäss § 19 Abs. 2 PG treten (§ 18 Abs. 2 VVO).
d) In ihrer an den Geschäftsleiter adressierten E-Mail vom 22. November 2019 erklärt die Rekurrentin, an dem «ausgelassenen» und «fröhlichen» Jahresanlass in alkoholisiertem Zustand eine unangebrachte Äusserung gemacht zu haben. Diese Einsicht habe sie bereits tags darauf, d.h. am Samstag gehabt, weshalb sie gleich am Montag den Abteilungsleiter aufgesucht, mit ihm ein langes Gespräch geführt und sich entschuldigt habe. Die Vorkommnisse hätten sie die ganze Woche beschäftigt. Sie habe deshalb bereits gehandelt, um die Situation zu entschärfen. Auch habe sie mit den Personen, von denen sie ausgehe, dass sie ihre Äusserungen mitgekriegt hätten, aufgesucht, sich erklärt und entschuldigt. Trotzdem überlege sie sich noch, was sie weiter tun könne. Im Gespräch vom 25. November 2019 wiederholte die Rekurrentin ihr Bedauern über die Vorkommnisse und bot eine Haaranalyse und/oder Urinprobe an, um zu beweisen, dass sie kein Ecstasy konsumiere. Daraus erhellt, dass der Rekurrentin sehr viel daran lag, das Arbeitsverhältnis fortzusetzen und sie auch gewillt war, ihr Verhalten zu verbessern, um eine allfällige Kündigung abzuwenden. Eine Bewährungsfrist wäre folglich in ihrem Interesse gewesen. Der Rekursgegner erachtete eine solche dagegen als zwecklos; der eingetretene Vertrauensverlust wäre selbst mit Wohlverhalten und Professionalität nicht mehr zu beheben gewesen wäre. Auch wenn das Verhalten der Rekurrentin am Jahresanlass geeignet war, das Vertrauen in sie zu beeinträchtigen, reichte es, wie dargelegt, noch nicht aus, um eine – ordentliche und noch weniger eine fristlose – Kündigung allein damit sachlich zu begründen. Das Argument des Rekursgegners, gestützt auf diesen Vorfall das Vertrauen in die Rekurrentin unwiederbringlich verloren zu haben, überzeugt deshalb nicht. Zumal die Rekurrentin in der Vergangenheit bereits mehrfach bewiesen hatte, fähig zu sein, Bewährungschancen wahrzunehmen und ihr Verhalten zum Positiven zu verändern. So hat sie es nach der misslungenen Mediation im Oktober 2017 und der als Reaktion darauf geschlossenen Vereinbarung über Massnahmen zur Steigerung der Mitarbeiterzufriedenheit geschafft, die Arbeitszufriedenheit in ihrem Team zu verbessern. Davon zeugen die positiven Anmerkungen in der Mitarbeiterbeurteilung vom 12. Dezember 2018 (die Rekurrentin habe an vielem erfolgreich gearbeitet und deutlich spürbare Veränderungen herbeigeführt. Die Stimmung im eigenen Team sei seither beruhigt) sowie die guten Umfragewerte im Jahr 2019. Auch bei der Termintreue beim Unterzeichnen von Verfügungen war eine Verbesserung feststellbar. Die Behauptung des Rekursgegners, dass keine Besserung eingetreten sei, erweist sich vor diesem Hintergrund deshalb als nicht haltbar. Jedenfalls kann nicht mit Bestimmtheit gesagt werden, dass das Ansetzen einer Bewährungsfrist in jedem Fall entbehrlich gewesen wäre und die Rekurrentin nicht imstande gewesen wäre, sich ihrer Vorbildfunktion entsprechend zu verhalten und so das Vertrauen des Rekursgegners wieder zu erlangen.
Damit leidet die Kündigung auch an einem formellen Mangel. Auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist wurde in unberechtigter Weise verzichtet.
13. a) Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und wird die oder der Angestellte nicht wiedereingestellt, ist eine Entschädigung zuzusprechen, die sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung bemisst. Die Ausrichtung einer Abfindung nach § 26 PG bleibt vorbehalten (§ 18 Abs. 3 PG). Gemäss Art. 336a Abs. 2 Satz 1 OR ist die Entschädigung unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls festzusetzen; sie beträgt höchstens sechs Monatslöhne. Zu den aufgrund des pönalen Charakters der Entschädigungsregelungen zu berücksichtigenden Umständen gehören die Schwere der Verfehlungen des Arbeitgebers, insbesondere auch das Vorgehen bei der Kündigung, die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit des Arbeitnehmers und – mit Blick auf die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung – die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung auf den Arbeitnehmer.
b) Wie aufgezeigt, leidet die Kündigung durch den Rekursgegner an materiellen und formellen Mängeln. Das Anstellungsverhältnis wurde aufgrund eines «Aussetzers» an einer Betriebsfeier aufgelöst, ohne dass die Rekurrentin zuvor die Möglichkeit erhalten hätte, das Vertrauen ihres Arbeitgebers wieder zu gewinnen. Die Rekurrentin hatte bis zum Zeitpunkt der Kündigung grundsätzlich zur Zufriedenheit des Rekursgegners gearbeitet. Ihr (Führungs-)Verhalten wurde, trotz einzelner Beanstandungen und Kritikpunkte, über die Jahre stets als «gut» bis «sehr gut» bewertet. Anrechnen lassen muss sich die Rekurrentin aber, dass sie mit ihrem unangebrachten Verhalten Arbeitskollegen und Mitarbeitern kein gutes Vorbild war und den Ruf des Rekursgegners möglicherweise in Gefahr gebracht hat und ihm dadurch Grund zum Handeln gegeben hat. Ausserdem ist sie den Nachweis ihrer wirtschaftlichen Situation bis heute schuldig geblieben. Aus den Akten geht jedenfalls nicht hervor, in welchen sozialen und wirtschaftlichen Verhältnissen sich die Rekurrentin befindet und welche Auswirkungen die Kündigung darauf hat. In Anbetracht der gesamten Umstände rechtfertigt es sich, der Rekurrentin eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zuzusprechen. Im darüberhinausgehenden Umfang ist das Entschädigungsbegehren abzuweisen.
c) Unter einem als Entschädigung im Sinne von Art. 336a OR zugesprochenen Monatslohn ist der Bruttolohn zu verstehen, zu dem anteilsmässig auch die regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind. Ein Monatslohn entspricht damit dem zwölften Teil des Jahreslohns, selbst wenn gemäss § 12 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PVO; LS 177.11) der Jahreslohn in insgesamt 13 Monatslöhnen zur Auszahlung gelangt. Auf dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00280 vom 20. September 2017, E. 6.2 m.w.H.).
14. a) Gemäss § 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35 Jahre alt sind. Unverschuldet ist die Auflösung des Arbeitsverhältnisses, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist, die nicht vom Angestellten zu vertreten sind. Weil die Kündigung vorliegend sowohl materiell als auch formell mangelhaft war, trifft die Rekurrentin kein Verschulden im Sinne von § 26 Abs. 1 PG. Sie hat deshalb grundsätzlich Anspruch auf eine Abfindung.
b) Der Rahmen und die massgeblichen Kriterien für die Bemessung der Abfindung ergeben sich aus § 26 PG, § 7 PVO und § 16g VVO. Die Rekurrentin war im Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses am 31. Juli 2020 [über 50] Jahre alt und wies, vom fiktiven Eintrittsdatum ausgehend (§ 14 VVO), neun abgeschlossene Dienstjahre auf. Gemäss § 16g Abs. 2 VVO ergibt sich für ein Alter von 50 bis 59 Jahren und ein Dienstalter von 9 bis 13 Jahren ein Rahmen für die Abfindung von sieben bis elf Monatslöhnen. Die Abfindung wird innerhalb dieses Rahmens anhand der persönlichen Verhältnisse festgesetzt. Berücksichtigt werden im Rahmen der persönlichen Verhältnisse insbesondere Unterstützungspflichten der Angestellten, ihre Arbeitsmarktchancen, ihre finanziellen Verhältnisse und die Umstände des Stellenverlustes (§ 16g Abs. 3 VVO). Die Rekurrentin macht geltend, aufgrund ihres Alters auf dem Arbeitsmarkt mit erhöhten Schwierigkeiten rechnen zu müssen. Die Rekurrentin ist Juristin mit Anwaltspatent und verfügt über vielfältige und umfassende Arbeits- und Führungserfahrung und mannigfache Sprachkenntnisse (nebst den Muttersprachen Deutsch und F. hat die in G. geborene Rekurrentin sehr gute [Kenntnisse der Landessprache G.] sowie gute Kenntnisse in Englisch, Französisch und Italienisch). Bei dieser Ausgangslage kann von intakten Arbeitsmarktchancen ausgegangen werden. Das Alter allein rechtfertigt jedenfalls noch keine Erhöhung. Diesem wird bereits im ordentlichen Rahmen, der nebst dem Dienstalter auch das Lebensalter berücksichtigt, Beachtung geschenkt. Damit erweist sich eine Abfindung von sieben Monatslöhnen als angemessen.
c) Als Monatslohn gilt ein Zwölftel des letzten Jahresbruttolohns zuzüglich ständiger Zulagen mit Lohncharakter (§ 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Nach Art. 7 lit. q der Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 31. Oktober 1947 (AHVV; SR 831.101) sind auf der Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten.
Zusammengefasst ist der gegen die Auflösung des Anstellungsverhältnisses gerichtete Rekurs teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist.
15. Die Verfahrenskosten sind gestützt auf § 13 Abs. 3 VRG durch die Staatskasse zu tragen. Da weder die Rekurrentin noch der Rekursgegner überwiegend obsiegt, ist gemäss der langjährigen, diesbezüglichen Praxis des Regierungsrates keine Parteientschädigung zuzusprechen.
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