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Als die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahre 1957 gegründet wurde, war das für die Regierungen in Frankreich und Deutschland der Versuch, auf dem Umweg über die wirtschaftliche Integration eine gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik zu erreichen. Später wurde die Einheitswährung Euro für die Europäische Union zum Ferment für eine Entwicklung hin zur politischen Union; ohne Union kann diese Währung auf Dauer nicht bestehen. Eine Beurteilung der EU muss demnach unter politischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten erfolgen.
In den Absichtserklärungen zur Ausgestaltung der politischen Union waren allerdings zwischen Deutschland und Frankreich von Anfang an deutliche Unterschiede zu erkennen. Während die Bundesrepublik Deutschland für die Bildung eines Bundesstaats eintrat, widersprach der französische Partner diesem Vorhaben; die europäische Integration sei keine «Fusion», vielmehr gehe es um eine engere Zusammenarbeit zwischen europäischen Nationen.
Im März 2000 verkündeten die Staats- und Regierungschefs der EU eine ehrgeizige Reformagenda. Gemäss diesem Zehnjahresplan, der sogenannten «Lissabon-Strategie», sollte die EU bis 2010 zur «dynamischsten und wettbewerbsfähigsten wissensbasierten Wirtschaft der Welt» werden und gleichzeitig nachhaltiges Wirtschaftswachstum, mehr und bessere Arbeitsplätze sowie grösseren sozialen Zusammenhalt mit sich bringen. Implizit wird damit gesagt, Europa sei bestrebt, bis 2010 die Effizienz der eigenen Wirtschaft derart zu erhöhen, dass sie in ihrer Dynamik die Wirtschaft der USA übertreffe. Nachdem seit dem Beschluss rund die Hälfte der Zeit verstrichen ist, soll eine erste Bilanz gezogen werden.
Mit Ausnahme der beiden Jahre 2000 und 2001 lag das Wachstum des realen Bruttoinlandprodukts im Zeitraum zwischen 1996 und 2004 permanent – und deutlich – unter jenem der USA. Die Prognose für das laufende Jahr setzt diesen Trend fort. Im gesamten Zeitraum war die Entwicklung der Arbeitsproduktivität in den USA positiver als im Euroland. Auch bei den Arbeitslosenzahlen kann die EU nicht mit befriedigenden Zahlen aufwarten. Grossbritannien, das ausserhalb der Euro-Zone geblieben ist und eigenständig geldpolitische Massnahmen treffen kann, liegt viel besser im Rennen.
Bei den Investitionen, die bekanntlich für das zukünftige Wachstum entscheidend sind, zeigt sich ein ähnliches Bild. Die Zahlen der OECD belegen, dass Europa gegenüber den USA seit fünf Jahren nicht nur nicht aufgeholt hat; vielmehr ist der Rückstand noch grösser geworden. Gerade die Entwicklungen im Investitionsbereich legen die Prognose nahe, dass der Abstand zu den USA bis 2010 nicht entscheidend verkleinert werden kann. Im Gegenteil: es ist gut möglich, dass sich die seit Jahren im Euro-Raum bestehende Wachstumsschwäche fortsetzt – und dass somit auch die europäische Arbeitslosigkeit weiterhin hoch bleibt.
Ökonomen haben warnend darauf hingewiesen, vor der Einführung der Einheitswährung sei der Europäische Bundesstaat zu verwirklichen. Das war indessen nicht möglich, weil die Mitgliedstaaten der EU sich über die Ausgestaltung der Union nicht einig und zudem nicht bereit waren (und es auch heute nicht sind), wesentliche Teile ihrer Souveränitätsrechte an Brüssel abzutreten. Gleichwohl fiel früh die Entscheidung, die Einheitswährung einzuführen; ab 2002 wurden die Euro-Münzen und -Noten als gesetzliche Zahlungsmittel im Euro-Raum in Umlauf gebracht.
Ohne bundesstaatliche Fundierung aber fehlt dem Euro auf lange Sicht jene Grundlage, die gerade in turbulenten Zeiten für jede Währung notwendig ist. In den Nationalstaaten stehen Regierung und Volk in aller Regel hinter der eigenen Währung. Das gibt Vertrauen. Derlei fehlt dem Euro, weil ein Staatenbund nicht mit einer gemeinsamen Stimme spricht, wie das in einem Bundesstaat der Fall ist. So harrt die Frage einer Antwort, ob und wie sich die Einheitswährung im Falle grösserer Turbulenzen behaupten könne. Vorerst gilt nach wie vor die allgemeine Erkenntnis, dass die Nachhaltigkeit einer Währung nur gesichert ist, wenn ein Bundesstaat mit zentraler Entscheidungsbefugnis deren Fundamente stützt.
Das zweite Problem, auf das Ökonomen von Anfang an hingewiesen haben, betrifft den Verzicht auf eine eigenständige Geld-, Währungs- und Zinspolitik durch die Euro-Nationalstaaten. Die Europäische Zentralbank (EZB) setzt ihre geldpolitischen Instrumente allein für die Einflussnahme auf die konjunkturelle Entwicklung in der Euro-Zone ein – sie kann gar nicht anders. Optimal für jeden einzelnen der zwölf Euro-Staaten kann eine solche zentrale Politik nicht sein, weil zwischen ihnen erhebliche Unterschiede bestehen, unter anderem bezüglich Exportfähigkeit, divergierender Inflationsraten und des Grades der Arbeitslosigkeit. Mit der geographischen Erweiterung, mit der absehbaren Aufnahme ökonomisch schwächerer Länder in die Euro-Zone, wird die Heterogenität im Euro-Raum noch grösser, wird diese Zone dadurch noch mehr als bisher zu einem suboptimalen Währungsgebiet.
Die Problematik dieser Entwicklung zeigt sich am Beispiel Italiens. Als das Land noch über eine eigene Währung verfügte, kam es immer wieder zu Abwertungen, was wettbewerbsmässige Vorteile brachte. Heute hat Italien Probleme mit dem relativ hohen Euro-Kurs, gleiches gilt für Deutschland und Frankreich. Die Exporte unseres südlichen Nachbarn kamen – nicht nur, aber auch – wegen des relativ hohen Euro-Kurses unter Druck. Was Wunder, wenn Ministerpräsident Berlusconi die Aufgabe einer angeblich zu restriktiven Geldpolitik der EZB fordert, um den Euro-Kurs tendenziell zu senken. Sollte die EZB dem Ansinnen entsprechen, wäre dies beispielsweise für Spanien völlig falsch, da dieses Land seit 2002 mit einer Inflationsrate von mehr als drei Prozent zu rechnen hat. Die EZB kann somit der wirtschaftlichen Lage der einzelnen Euro-Staaten nicht wirklich Rechnung tragen – auch wenn sie das wollte. Das Beispiel zeigt, dass das Denken in Grossräumen nicht zwingend zu Verbesserungen führt – im Gegenteil: gerade die zentrale Geld-, Währungs- und Zinspolitik durch die EZB führt zu einer Schwächung des Wachstums in Europa. In vielen Bereichen bestehen allzu deutliche Unterschiede zwischen den Euro-Staaten. Sie belasten die Handlungsfähigkeit der EZB, weil diese mit ihrer einheitlichen Geldpolitik dem Einzelfall nicht mehr gerecht werden kann.
Für die einzelnen Euro-Länder bleiben nur Korrekturmöglichkeiten in der realen Wirtschaft. Im wesentlichen wären das Lohn- und Preisreduktionen, um die Wettbewerbsfähigkeit an den Märkten zu erhöhen, höhere Transferzahlungen von wirtschaftlich stärkeren zu schwächeren EU-Mitgliedstaaten sowie Kapitaltransfers. Realistisch ist wohl einzig die Möglichkeit, dass in Italien sowie Griechenland, Spanien oder Portugal, die ebenfalls mit Wettbewerbsproblemen kämpfen, die Preise und Löhne gesenkt werden. Was dies gerade für streikfreudige Länder bedeuten müsste, bleibe dahingestellt..
Der Wachstums- und Stabilitätspakt wurde geschaffen, um gegenläufige Massnahmen zwischen Geld- und Finanzpolitik auszuschalten. Die im Pakt vorgesehenen Sanktionen, namentlich gegen Defizitsünder, lassen sich indessen kaum durchsetzen. Der Pakt ist in Italien, in Frankreich und weiteren Ländern unbeliebt. Gerade in einer rezessiven Phase behindert das Regelwerk das von diesen Staaten angestrebte Ziel, mit höheren Staatsausgaben die Nachfrage zu stärken, um dadurch die Arbeitslosigkeit zu reduzieren.
Diese Länder müssten ordnungspolitische Änderungen anstreben, im Klartext also: Strukturen verändern. Das ist für Politiker ein unbeliebtes, weil schwieriges Geschäft. Also greift der italienische Ministerpräsident den hohen Euro-Kurs und damit die Geldpolitik der EZB an, die zu restriktiv sei, was den Euro-Wechselkurs erhöhe – zum Schaden der italienischen Export-Wirtschaft. Es muss davon ausgegangen werden, dass sich Italien gegen allfällige Sanktionen aus Brüssel zur Wehr setzen würde. Die hohe Staatsschuld Italiens wird also weiter wachsen; denn schon nach einer ersten Aufweichung des Stabilitätspakts hat Ministerpräsident Berlusconi verkündet, er werde Steuersenkungen vornehmen und höhere Ausgaben für staatliche Aufträge vorsehen. Das Budgetdefizit Italiens würde dadurch weiter wachsen, in Entsprechung dazu auch die Staatsschuld.
Kritik der EU-Kommission an dieser Haltung ist heute schwierig. Italien kann sich darauf berufen, dass Deutschland und Frankreich den Pakt ebenfalls nicht einhalten. Aus dem Monatsbericht der Deutschen Bundesbank vom Februar 2005: «Durch die unbefriedigende Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts […] hat das Vertrauen in das fiskalische Regelwerk der Währungsunion bereits stark gelitten.» Trotz dieser Vorhaltung wurde der Pakt durch weitere zugelassene «Ausnahmefälle» verwässert.
Insgesamt hat die Politik der Europäischen Union zu Einschränkungen der nationalen und unternehmerischen Selbstbestimmungsrechte geführt, sicherlich aber nicht zu höherer Effizienz in den Mitgliedstaaten – das Gegenteil ist der Fall. Frankreich möchte seine Version der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik im ganzen EU-Raum verwirklicht sehen, desgleichen wird eine mindestens in Teilen vereinheitlichte Steuerpolitik angestrebt. Das würde den Steuerwettbewerb be- oder verhindern, Haushalte und Unternehmungen würden zuletzt noch stärker belastet. Mit «harmonisierter» Sozial- und Arbeitsmarktpolitik müsste Europa vollends zu einem nicht mehr finanzierbaren wohlfahrtsstaatlichen Staatenverbund werden. Wie weit aber soll kollektives Denken in Europa noch vorangetrieben werden? Wo sind die freiheitlichen Parteien auf dem alten Kontinent (und auch in der Schweiz), die sich zur Wehr setzen?
Die EU muss ihre Politik grundsätzlich neu gestalten. Einen wesentlichen Beitrag dazu hat sie selbst in jüngs-ter Vergangenheit geleistet. Nachdem EU-Kommissar Günter Verheugen die Union auf 25 Mitgliedstaaten erweitert hat (und auf 27 Staaten erweitern will), scheint eine neuerliche Vertiefung der Integration kaum mehr realistisch. Die wachsende Heterogenität der Interessen lässt die Entscheidungsfindung immer schwieriger werden. Ein europäischer Bundesstaat ist heute in weite Ferne gerückt, damit aber auch eine auf Dauer gewährleistete, stabile Basis für die Einheitswährung Euro.
Was not tut, sind darum neue Szenarien für das Europa von morgen. Die Union steht unter Zugzwang. Sie muss eine neue Strategie mit Entwicklungspotential entwickeln – etwa eine Freihandelszone de luxe, mit Zweckverbänden für die Lösung länderübergreifender Probleme, beispielsweise in der Aussen- und Sicherheitspolitik oder im Umweltschutz; andernfalls droht der EU mittelfristig der Zusammenbruch.
Europa braucht mehr Flexibilität. Zwischen den Extrempositionen «Bundesstaat» und «Freihandelszone» liegt ein weites Feld für eine Neugestaltung. Es ist dringlich, die Diskussion zu eröffnen. Die jetzige Struktur der EU kann nicht bestehen, weil sie weder staatspolitisch noch wirtschaftlich den Hoffnungen und Erwartungen der europäischen Völker gerecht zu werden vermag.
Walter Büsch, Ökonom, lehrt und forscht im Bereich der Volks- und Betriebswissenschaftslehre.