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Eine Koalitionsdemokratie darf den Wettbewerb zwischen den Lagern nicht zum Erliegen bringen. Fehlende Koalitionssignale irritieren daher. Bei der kommenden Bundestagswahl 2021 droht erneut ein solches Szenario.
Die Bundestagswahl ist das Lebenselixier der Demokratie: Sie entscheidet in einer parlamentarischen Demokratie über Regierung und Opposition.
Vor der Bundestagswahl 2017 legten sich die Parteien in Deutschland auf keine Koalition fest. Alle schlossen ein Bündnis mit der Alternative für Deutschland aus, die Union und die FDP zusätzlich eines mit der Partei Die Linke. Nach der Bundestagswahl sollte zunächst ein Jamaika-Bündnis (Union, FDP, Grüne) gebildet werden. Als die langwierigen Sondierungsgespräche gescheitert waren, kam letztlich wieder eine grosse Koalition zustande – über den Kopf der Bürger hinweg. Muss das so sein?
Die Wahl soll in einer parlamentarischen Demokratie über Regierung und über Opposition entscheiden. Sie ist das Lebenselixier der Demokratie. Nach dem Schliessen der Wahllokale fiebern alle, Politiker, Publizisten, Bürger, über den Ausgang der Wahl. Genugtuung und Enttäuschung breiten sich dann aus. Die Bürger geben in Demokratien wie der Bundesrepublik Deutschland Parteien ihre Stimme. Diese bilden Koalitionen, ohne den Wähler einzubeziehen, und entmündigen ihn so. Mittlerweile erklären die politischen Kräfte wegen des aufgefächerten Parteiensystems mit Fragmentierung und Polarisierung nämlich nicht mehr ihre Koalitionspräferenzen vor der Wahl. Eine derartige Offenheit räumt den Parteien nach der Wahl zwar eine grössere Flexibilität ein, aber das bedeutet zugleich ein Risiko für den Wähler, dessen Stimme unter Umständen entwertet wird. Und selbst eine Festlegung vor der Wahl garantiert nicht die arithmetische Mehrheit für die Wunschkoalition.
Beispiele Grossbritannien und die Schweiz
In Staaten mit einer Mandatsmehrheit für eine Partei sind Koalitionen unnötig. Einparteiregierungen, hervorgerufen etwa durch ein Mehrheitswahlsystem, gehören eher zu den Ausnahmen. Grossbritannien ist hierfür ein Musterfall. Nur einmal nach 1945 – zwischen 2010 und 2015 – gab es eine Koalition (zwischen den Tories und den Liberal Democrats), da keine Partei eine absolute Mehrheit der Mandate auf sich zu vereinigen vermochte. Die Wahl für eine Partei läuft damit zugleich auch auf die Wahl einer Regierung hinaus. Das krasse Gegenteil ist mit dem Modell des gütlichen Einvernehmens die Schweiz, wo dank der «Zauberformel» schon vor der Wahl die Zusammensetzung der Regierung feststeht. Elemente der direkten Demokratie wie Initiativen und Referenden sorgen für den nötigen Wettbewerbscharakter.
Die ersten fünf Jahrzehnte bekundeten die Parteien in Deutschland bei Bundestagswahlen ihre Koalitionspräferenz, auch die Liberalen. Insofern war die FDP nicht das vielbeschworene «Zünglein an der Waage». Der Wähler wusste im Dreiparteiensystem, ob die FDP mit der Union (meistens) oder mit der SPD ein Bündnis anstrebt, sollte eine absolute Mandatsmehrheit einer Partei ausbleiben. Selbst unter den Bedingungen eines Vierparteiensystems in den 1980er Jahren blieb das Koalitionsmuster unverändert: Schwarz-Gelb stand Rot-Grün gegenüber.
Abnehmende Integrationskraft in Deutschland
Mit der deutschen Einheit kam die aus der SED hervorgegangene Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS) als fünfte Kraft ins Spiel. Die als koalitionsunfähig geltende Partei konnte zunächst weder eine schwarz-gelbe (1990 und 1994) noch eine rot-grüne Koalition (1998 und 2002) verhindern. Aber 2005 war dies der Fall. Die aus der Not geborene Folge: eine grosse Koalition. Die schwarz-gelbe Koalition von 2009 liess sich vier Jahre später wegen des Scheiterns der Liberalen an der Fünfprozenthürde nicht fortsetzen. Abermals entstand eine grosse Koalition. Es gab eine Annäherung der Union an die SPD in zentralen Fragen – mehr in soziokulturellen als in sozioökonomischen. In der Folge hat sich mit der 2013 ins Leben gerufenen AfD auch in Deutschland eine rechtspopulistische politische Kraft etabliert. Durch die Flüchtlingskrise konnte sie ihr Potenzial massiv erhöhen und 2017 eine schwarz-gelbe Koalition torpedieren.
Zweierlei war viele Jahrzehnte lang gewährleistet: Erstens bildete sich – entsprechend den Parteipräferenzen – eine Wunschkoalition, zweitens ein lagerinternes Bündnis. Der Wählerwille wurde ebenso gewahrt wie das konkurrenzdemokratische Element. Selbst unter der Konstellation einer um die Fünfprozentklausel eingeschränkten Verhältniswahl gedieh eine homogene Regierungsmehrheit, wobei die Liberalen zur Zeit der ersten grossen Koalition zwischen 1966 und 1969 einen Wandel vollzogen, weg von der Union, hin zur SPD. 1982 folgte mit Schwarz-Gelb der Wechsel des Wechsels.
Defizite durch fehlende Koalitionssignale
Wegen der abnehmenden Integrationskraft der grossen Parteien und der Auflösung der Wählermilieus auf Bundesebene schwindet die Aussicht auf eine Mehrheit für eine lagerinterne schwarz-gelbe oder rot-grüne Koalition. Folglich treten andere Konstellationen wie eine grosse Koalition oder Dreierbündnisse auf. Solche lagerexternen Bündnisse führen zu nicht immer nachvollziehbaren Kompromissen und verfestigen den angesichts von Föderalismus und einer wenig konfliktorientierten politischen Kultur ohnehin (zu) stark konsensdemokratisch ausgerichteten Charakter des politischen Systems in Deutschland.
Wer davon spricht, die Bundesrepublik Deutschland sei ein «Staat der grossen Koalition» (Manfred G. Schmidt), meint damit weniger die spezifische Form der Koalition im Bund als das konkordanzdemokratische Gepräge im Regierungssystem, wie es sich in starker Politikverflechtung mit ihren vielfältigen Vetospielern (zum Beispiel dem Bundesrat oder der Verfassungsgerichtsbarkeit) im deutschen Bundesstaat offenbart. Zahlreiche Kommissionen, Beratungsgremien und runde Tische fördern die konkordanzdemokratischen Züge, verstärkt durch Globalisierung wie die Integration Deutschlands in die EU, und tragen nicht zu einem grösseren Gestaltungsspielraum der politisch Verantwortlichen bei.
Wähler sollten deshalb auch in einer Koalitionsdemokratie wissen, wer mit wem ein Bündnis einzugehen beabsichtigt. Der Vorwurf, das vorab gegebene Versprechen werde bei anderen Mehrheitsverhältnissen gebrochen, sticht insofern nicht, als die Parteien nur so lange daran gebunden sind, wie es die politische Arithmetik erlaubt. Der Wandel des Parteiensystems wirkt auf die jeweilige Koalitionsbildung zurück. Was nützt eine arithmetische Mehrheit für zwei Parteien, wenn ein politischer Konsens fehlt? So war es 2013 mit Schwarz-Grün im Bund.
Umgekehrt gilt: Was nützt ein politischer Konsens, wenn eine arithmetische Mehrheit fehlt wie für Schwarz-Grün 2017? Spiegelverkehrt gilt das für Rot-Rot-Grün. Diese Variante erwies sich 2013 als arithmetisch, aber nicht als politisch möglich. Und 2017 war sie politisch möglich, jedoch nicht arithmetisch.
Was mit der Stimme passiert
Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten ist der folgende Befund betrüblich: Der Bürger kann «nur» für eine Partei votieren, nicht aber für eine Regierung. Schliesslich will er wissen, was mit seiner Stimme nach der Wahl geschieht. Der Einwand, die Parteien könnten doch ihre Mitglieder befragen, so etwa praktiziert von der SPD 2013 und 2018, ob sie mit einem solchen Bündnis einverstanden seien, zielt ins Leere. Zum einen dürfen lediglich Mitglieder abstimmen, zum andern wollen diese ihre Führung mit einem Nein nicht brüskieren. Insofern läuft ein derartiges Verfahren auf eine Scheinpartizipation hinaus. Präelektorale Koalitionen dagegen erhöhen die Transparenz und Legitimität der Regierungsbildung.
Wie kann der Einfluss des Wählers – und das gilt nicht nur für Deutschland – wieder stärker Geltung erlangen? Die radikalste Reformmöglichkeit: ein grundlegender Wahlsystemwechsel. Auf diese Weise erhielte prinzipiell eine einzige Partei eine absolute Regierungsmehrheit. Koalitionen und Koalitionsaussagen entfielen. Der Wähler würde damit nicht nur eine Partei wählen, sondern zugleich faktisch auch eine Regierung.
Allerdings: Erstens wäre selbst bei relativer Mehrheitswahl eine absolute Mehrheit für eine Partei angesichts der zunehmenden Fragmentierung keineswegs ausgemacht. Zweitens würde ein solcher Wahlsystemwechsel an den Protesten der kleineren politischen Kräfte und der öffentlichen Meinung scheitern. Und drittens schliesslich dürfte ein derartiger institutioneller Eingriff schwerlich zu rechtfertigen sein. Es ist etwas anderes, die relative Mehrheitswahl bei der Gründung eines Staates einzuführen, als dies unter den Bedingungen eines gefestigten Mehrparteiensystems zu vollziehen.
Parteien müssten Farbe bekennen
Wünschenswert ist vielmehr ein Wahlsystem mit Mehrheitsprämie. Wie in Italien zwischen 2005 und 2015 soll in Deutschland die stärkste Partei oder das stärkste Parteienlager (eine vorherige Klärung ist dafür nötig) bei Überwinden einer Mindestschwelle von – beispielsweise – 40 Prozent eine Prämie erhalten, die ihr automatisch eine knappe absolute Mehrheit der Mandate sichert, etwa 51 oder 55 Prozent.
So ist eine Koalition der linken oder der rechten Mitte möglich, jedenfalls ist kein Verlegenheitsbündnis nötig. Der Nachteil der fehlenden traditionellen Verankerung bei einer solchen institutionellen Reform, die die «lebende Verfassung» schwächt, liesse sich angesichts der gewichtigen Vorteile verschmerzen: Die künstliche Mehrheitsbildung zugunsten des stärksten Lagers mindert den Proporz nicht übermässig. Da die Parteien vorher Farbe bekennen müssen, kann niemand nach dem Wahlausgang negativ überrascht sein. Und eine grosse Koalition (in Deutschland gab es nach den letzten vier Bundestagswahlen dreimal ein solches Notbündnis) scheidet ohnehin aus. Die Zurechenbarkeit der politischen Entscheidungen schlüge damit stärker durch.
Vielleicht böte sich ohne eine gesetzgeberische Lösung, die nicht in Sicht zu sein scheint, Folgendes an: Der kleinere Partner des schwächeren politischen Lagers erschwert dem anderen Lager nicht das Leben, sorgt also indirekt für ein «Durchregieren», ohne Aufgabe der eigenen Positionen. Das liefe auf die Etablierung einer Minderheitsregierung hinaus. Ist diese in den skandinavischen Ländern keine Ausnahme, ruft sie in der auf Sicherheit bedachten Bundesrepublik Deutschland nach wie vor massive Vorbehalte hervor, zu Unrecht.
Ein jüngstes Beispiel: Nach der Landtagswahl 2019 im Freistaat Sachsen bildete die CDU mit der SPD und den Grünen, die zusammengenommen gerade die Hälfte vom Stimmenanteil der Sächsischen Union erhielten, eine – wie der Wahl-O-Mat signalisiert – extrem heterogene Koalition, weil ihre potenziellen Partner (FDP, Freie Wähler) an der Fünfprozentklausel gescheitert waren. So erfuhren die im Parlament geschwächten linken Parteien in der Regierung eine Stärkung. Unter einer Minderheitsregierung der CDU blieben Verantwortlichkeiten weit stärker nachvollziehbar.
Eine Koalitionsdemokratie darf den Wettbewerb zwischen den Lagern nicht zum Erliegen bringen. Fehlende Koalitionssignale irritieren daher. Nach den Wahlen 2009 im Saarland und 2019 in Bremen gab es weder für Rot-Rot noch für Schwarz-Gelb eine Mehrheit. Im ersten Fall votierten die Grünen für ein Bündnis mit der CDU und der FDP, im zweiten Fall für eines mit der SPD und der Partei Die Linke. Die Grünen hatten sich vor der Wahl jeweils bedeckt gehalten. Und bei der Bundestagswahl 2021 droht erneut ein solches Szenario. Damit wären die Grünen das, was die Liberalen nie waren: das Zünglein an der Waage! Entwertet ist so die Stimme des Wählers. Dieser muss aber das «letzte Wort» behalten.
Eckhard Jesse, emeritierter Professor an der TU Chemnitz, ist Wahl- und Parteienforscher.