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Ansätze für beschäftigungsfreundliche Währungssysteme
Die existierenden Währungssysteme kranken an der Tatsache, dass sie die beteiligten Länder der Möglichkeit berauben, eine Politik in Richtung Vollbeschäftigung zu verfolgen. Eine Ablösung des Europäischen Währungssystems (EWS) durch die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) verspricht in dieser Hinsicht keine Verbesserung. Das gravierende Problem der Arbeitslosigkeit in Europa kann deshalb nur durch eine gezielte Umgestaltung der europäischen Währungsbeziehungen erfolgen.
von Beat Achermann
Das Produktionspotential einer Volkswirtschaft, d.h. die Menge an Gütern und Dienstleistungen, welche in
einem Land produziert und angeboten werden können, hängt ab von der Menge und der Qualität des
vorhandenen Sachkapitals, dem Stand der Technologie und der Verfügbarkeit von Arbeitskräften. Ob dieses
Produktionspotential ausgeschöpft wird, hängt ab von der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Diese ist damit
die bestimmende Grösse des Wirtschaftssystems und regelt die Auslastung des Produktionsapparates und die
Höhe der Beschäftigung.
Entspricht die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen dem volkswirtschaftlich möglichen Angebot, so
herrscht Vollbeschäftigung. Fällt die Nachfrage jedoch geringer aus, so hat dies Arbeitslosigkeit zur Folge.
Ansatzpunkte einer Vollbeschäftigungspolitik
Liberale Ökonomen gehen davon aus, dass das freie, uneingeschränkte Spiel der Marktkräfte zur
grösstmöglichen Wohlfahrt führt und Vollbeschäftigung garantiert. In Anbetracht der Realität ist diese
Hoffnung jedoch unbegründet. Vielmehr sind staatliche Eingriffe nötig, um die Mängel und
Fehlentwicklungen freier Marktsysteme zu korrigieren. Staatliche Wirtschaftspolitik, will sie auf das
Beschäftigungsniveau einwirken, muss deshalb bei der Beeinflussung der einzelnen Komponenten der
gesamtwirtschaftlichen Nachfrage ansetzen.16 Zu diesen zählen (1) die Nachfrage der privaten Haushalte
nach Konsumgütern, (2) der Bedarf der Unternehmungen an Investitionsgütern und (3) die Nachfrage des
Staates. Um eine expansive Wirtschaftspolitik zu betreiben - darunter sind alle Massnahmen zu verstehen,
die eine Steigerung der Beschäftigung bezwecken (im Gegensatz zu einer restriktiven Politik, welche auf
PreisstabilitSt, Budgetausgleich und Senkung der Nachfrage ausgerichtet ist) -besitzt der Staat folgende
Interventionsmöglichkeiten: (1) Eine Steigerung der Konsumnachfrage kann durch eine Umverteilung von
höheren Einkommensschichten zu niedrigeren erreicht werden. Da Leute mit niedrigen Einkommen grössere
Teile ihres Einkommens zu Konsumzwecken ausgeben und weniger sparen (sie besitzen somit eine höhere
Konsum- und eine niedrigere Sparquote), kann die Nachfrage nach Konsumgütern insgesamt erhöht
werden. Umverteilung im Rahmen des Wohlfahrtsstaates hat somit - entgegen den Aussagen vieler liberaler
Ökonomen - eine gesamtwirtschaftlich sinnvolle Aufgabe. Im Rahmen des Steuersystems kann ebenfalls
Einfluss auf die Höhe des Konsums genommen werden. Eine Senkung der Konsumsteuern (wie z.B. die
Mehrwertsteuer) führt zu Preissenkungen und stimuliert damit die Nachfrage. Steuerausfälle müssten durch
andere Besteuerungsformen, welche die Nachfrage nicht negativ beeinflussen, kompensiert werden.
(2) Die Investitionsnachfrage hängt von den Erwartungen der Unternehmer über die zukünftigen Erträge
ihrer Investitionen ab. Eine Lockerung der Geldpolitik der Zentralbank bewirkt eine Senkung der Zinssätze,
womit einerseits die Finanzierungskosten der Investitionen sinken; andererseits werden Anlagen in
Sachwerte gegenüber Finanzanlagen attraktiver. Die Unternehmer werden allerdings nur investieren, wenn
sie eine befriedigende zukünftige Nachfrage für ihre Produkte erwarten. Es bedarf deshalb der Förderung
eines optimistischen Investitionsklimas, welches nur über die Erhöhung der volkswirtschaftlichen Nachfrage
durch weitere ergänzende Massnahmen erreicht werden kann.
(3) Den direktesten Einfluss auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage kann der Staat durch seine Ausgaben
ausüben. Die Ausgaben des Zentralstaates und der untergeordneten Gebietskörperschaften spielen in den
heutigen Volkswirtschaften mit hohen Staatsquoten (Anteil der Staatsausgaben an den Gesamtausgaben) eine
entscheidende Rolle. Eine Steigerung der staatlichen Ausgaben (z.B. für Infrastrukturprojekte) führt
unmittelbar zu einer Erhshung der Nachfrage, womit Produktion und Beschäftigung angekurbelt werden.
Wie man aus den Erfahrungen der sechziger und siebziger Jahre weiss, ist es vermessen zu glauben, dass
eine Volkswirtschaft über wirtschaftspolitische Eingriffe planmässig gesteuert werden kann. Trotzdem ist
unbestritten, dass die oben aufgeführten Massnahmen tendenziell in die richtige Richtung wirken, nSmlich
hin zu mehr Beschäftigung, weshalb ihr Einsatz in Zeiten von Arbeitslosigkeit eine Notwendigkeit darstellt.
Die einzige Gefahr, welche sich einer erfolgreichen Beschäftigungspolitik in den Weg stellen kann, ist die
Inflation. Nähert sich die Volkswirtschaft dem Vollbeschäftigungszustand, können die Arbeitnehmer
aufgrund ihrer gestärkten Verhandlungsmacht auf dem Arbeitsmarkt höhere Löhne durchsetzen. Diese
schlagen sich in hsheren Preisen nieder. Die Unternehmer ihrerseits werden bestrebt sein, ihre
Gewinnmargen zu verteidigen, was den Preisauftrieb zusätzlich beschleunigt. Der Verteilungskampf
zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern kann die Inflationsrate auf ein Niveau treiben, welches die
Zentralbank dazu veranlasst, über Zinssteigerungen eine restriktive Geldpolitik einzuleiten.17 Die Inflation
wird dadurch über eine bewusste Senkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und daraus folgender
Arbeitslosigkeit bekämpft. Um den Erfolg einer expansiven Wirtschaftspolitik nicht zu gefährden, sind
deshalb ergänzende Massnahmen im Bereich der Einkommenspolitik nötig, die übertriebene Lohn- und
Gewinnsteigerungen verhindern.18
Die heutigen Währungssysteme als Beschäftigungsbremsen
Die bisherigen Betrachtungen sind von einer "geschlossenen" Volkswirtschaft ausgegangen, d.h.
aussenwirtschaftliche Beziehungen blieben ausser Betracht. Diese EinschrSnkung werden nun aufgehoben.
Im weiteren soll aufgezeigt werden, welche Hindernisse sich einer Vollbeschäftigungspolitik in den Weg
stellen bei (1) flexiblen Wechselkursen, (2) festen Wechselkursen und (3) in einer Währungsunion.
(1) In einem System flexibler Wechselkurse bestimmen die freien Devisenmärkte prinzipiell allein den Wert
der Landeswährungen. Der Wert der Währung eines Landes, das eine expansive Politik verfolgt, wird von
den Devisenmärkten tiefer bewertet. Dies hat folgende Gründe: Eine gesteigerte Inlandnachfrage wird
ebenfalls die Importe anregen, was - bei kurzfristig konstanten Exporten - ein Defizit im Aussenhandel
bedeutet. Zudem verliert das Land aufgrund sinkender Zinssätze und der Abwertung der Landeswährung an
Attraktivität für Kapitalanleger. Ein Kapitalabfluss ist die Folge. Diese Entwicklung kann nur gestoppt
werden, wenn der expansive Kurs aufgegeben wird und Platz macht für eine stabilitätsorientierte
(restriktivere) Politik.
(2) Bei festen Wechselkursen kann eine Vollbeschäftigungspolitik ebenfalls nicht lange betrieben werden.
Die betroffene Landeswährung gerät unter Abwertungsdruck. Da die Zentralbank im Festkurssystem
verpflichtet ist, den Wechselkurs zu verteidigen, muss sie mit ihren Devisenreserven (Guthaben in
ausländischen Währungen) auf dem Devisenmarkt intervenieren. Sind die Devisenreserven erschöpft, so
muss das betroffene Land entweder die eigene Währung abwerten oder den expansiven Kurs aufgeben. Als
Beispiel für die negativen Aspekte eines Festkurssystems kann das Europäische Währungssystem (EWS)
herangezogen werden. Zu Beginn der neunziger Jahre verfolgte die Deutsche Bundesbank eine
Hochzinspolitik, um die anziehende Inflation im Gefolge der Wiedervereinigung zu bekämpfen. Die anderen
EWS-Länder verfolgten eine vergleichsweise expansive Politik und verzeichneten deshalb Kapitalabflüsse.
Da eine Abwertung im Hinblick auf die Wirtschafts- und Währungsunion politisch nicht erwünscht war,
mussten diese Länder ebenfalls auf einen restriktiven Kurs einschwenken, was zu einer massiven Steigerung
der Arbeitslosigkeit in der EG führte (1992: 10.2%). Nach einem ersten Schwächeanfall im Herbst 1992 fiel
das mittlerweile untragbar gewordene System im Sommer 1993 faktisch zusammen.
(3) Eine Währungsunion wie die geplante europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zeichnet
sich dadurch aus, dass die nationalen Währungen durch eine einzige Geldeinheit (Euro) ersetzt werden;
zudem soll eine Koordination der Wirtschaftspolitik erfolgen. Der Vorteil gegenüber den beiden vorher
besprochenen Systemen besteht darin, dass Wechselkursrisiken wegfallen und Kosten im Bereich des
Währungsumtausches (sogenannte Transaktionskosten) verschwinden. Für die meisten Länder (ausser
Deutschland) besteht gegenüber dem EWS der Vorteil, dass über die politischen Gremien Einfluss auf die
Wirtschaftspolitik ausgeübt werden kann, was bis anhin nicht der Fall war: Der Kurs der Wirtschaftspolitik
wurde im EWS durch das Diktat der Devisen- und Kapitalmärkte bestimmt.
Das Projekt ist jedoch mit grossen Gefahren behaftet. Die Europäische Zentralbank wird analog zur
Deutschen Bundesbank dazu verpflichtet, konsequent das Ziel der Geldwertstabilität zu verfolgen.
Beschäftigungsziele fallen damit in den Hintergrund. Vor allem für weniger entwickelte Länder wird sich das
Problem stellen, wie man weiterhin wettbewerbsfähig bleiben kann, wenn die Möglichkeit der
Währungsabwertung wegfällt. Innerhalb von Nationalstaaten wird versucht, regionale
Entwicklungsunterschiede durch Transferzahlungen (Finanzausgleich) zu verringern. Da die EU weit davon
entfernt ist, dieses Problem lösen zu können, muss damit gerechnet werden, dass die Arbeitslosigkeit in
weniger entwickelten Randregionen steigen wird, was zu einer vermehrten Abwanderung aus diesen
Regionen in Richtung der wirtschaftlichen Zentren der EU führen wird, womit Peripherisierungstendenzen
ärmerer Gebiete verstärkt werden.
Die bekannten Währungssysteme haben einen Punkt gemeinsam: Sie verhindern einen Abbau der
Arbeitslosigkeit. In Systemen fester oder flexibler Wechselkurse wird ein Land mit expansiver
Wirtschaftspolitik und damit einhergehendem aussenwirtschaftlichen Defizit von den Devisen- und
Kapitalmärkten gezwungen, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu senken. Eine schwächere
Inlandnachfrage führt nicht nur zu einer sinkenden Beschäftigung im Inland; auch die Nachfrage nach
Importen fällt, womit der negative Beschäftigungseffekt auf andere Länder übertragen wird.
Währungssysteme, welche die Anpassungslast bei Ungleichgewichten auf die Schultern der Defizitländer
laden, besitzen die negative Eigenschaft, auf globaler Ebene Arbeitslosigkeit zu schaffen.
Bei einer Währungsunion kann keine derartige generelle Aussage gemacht werden. Wie sie sich auf die
Beschäftigung auswirkt, hängt vielmehr von der konkreten Ausgestaltung ab. Die Schweiz beispielsweise ist
eine Währungsunion, der es vergleichsweise gut gelingt, die Beschäftigung auf einem hohen Niveau zu
halten. Die Beurteilung der zukünftigen WWU fällt leider schlechter aus: Sie nimmt den Mitgliedländern ihre
wirtschaftspolitische Autonomie, ohne ihnen dafür etwas Besseres oder zumindest Gleichwertiges zu geben.
Die WWU kann aus gegenwärtiger Sicht deshalb keine Beschäftigungsprobleme lösen.
Die beschäftigungsfreundliche internationale Clearing-Union
Ein neues Währungssystem muss so konzipiert werden, dass es hilft, internationale Ungleichgewichte des
Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs auszugleichen. Ausserdem soll es die
Vollbeschäftigungspolitik der Teilnehmerländer wirkungsvoll fördern und stabile Wechselkursverhältnisse
schaffen.
Um diese Ziele zu realisieren, muss sich ein neues Konzept an folgenden Grundvoraussetzungen orientieren:
(1) Es muss eine neue Währungseinheit eingeführt werden, die ausschliesslich zur Begleichung
internationaler Zahlungsforderungen und als internationale Reservewährung dient. Dadurch wird erreicht,
dass alle nationalen Währungen gleichwertig werden, da Geldeinheiten wie der US-Dollar oder die DM ihre
Rolle als Devisenreserven verlieren. Die Versorgung der Weltwirtschaft mit internationalen Zahlungsmitteln
kann dann den Bedürfnissen des Welthandels angepasst werden und unterliegt nicht mehr der Zufälligkeit
der nationalen Wirtschaftspolitik der Devisenreserveländer. (2) Eine neue Währungskonzeption muss sich
zum Ziel setzen, die globale Nachfrage zu stimulieren. Dies kann nur gelingen, wenn im Falle von
internationalen Zahlungsungleichgewichten die Last des Zahlungsausgleichs von den Schultern des Defizit-
auf jene der Überschussländer geladen wird. (3) Eine neue Währungsinstitution muss dafür sorgen, dass
internationale, spekulative Devisen- und Kapitalbewegungen die internationale Kooperation und die nationale
Freiheit der Wirtschaftspolitik nicht untergraben. Die Möglichkeit der Kapitalüberwachung und der
Kapitalkontrolle muss deshalb gegeben sein.
Bereits im Jahr 1944 wurde ein Konzept formuliert, das die erwähnten Ansprüche an ein ideales
Währungssystem erfüllt. Der Urheber dieses Planes war der britische Ökonom John Maynard Keynes.19 Er
stellte seine Ideen an der Bretton-Woods-Konferenz, an der die Währungsordnung der Nachkriegszeit
beschlossen wurde, der internationalen Öffentlichkeit vor. Leider konnte sich sein Projekt gegenüber den
amerikanischen Vorschlägen nicht durchsetzen, so dass die Nachkriegswelt mit dem Internationalen
Währungsfonds (IWF) und der Weltbank vorliebnehmen musste.
Keynes' Ideen sind bestechend einfach, wurden jedoch während langer Zeit vergessen.20 Aufgrund des
Scheiterns der bekannten Währungssysteme leben Keynes' Vorschläge in jüngster Zeit jedoch wieder auf.21
Wie die europäische Währungslandschaft aussehen könnte, wenn Keynes' Ratschläge und die seiner
Nachfolger beherzigt würden, soll nun dargestellt werden.
Im Zentrum steht die Schaffung einer neuen europäischen Währungseinheit, welche alle nationalen
Währungen als internationales Zahlungs- und Reservemedium in Europa ablöst. Die neue Geldeinheit, zum
Beispiel Bancor genannt, ist eine reine Verrechnungsgrösse und zirkuliert nur zwischen den Zentralbanken
und der neu geschaffenen Internationalen Clearing-Union. Die nationalen Währungen werden beibehalten.
Bei Einführung des Bancor kann jedes Mitgliedsland den Wert seiner nationalen Währung gegenüber dem
Bancor frei festlegen. Nachher stehen die Wechselkurse jedoch fest, können aber je nach Bedarf (siehe
hinten) angepasst werden.
Der europäische Zahlungsverkehr wird neu geregelt. Zahlungsströme zwischen den Ländern laufen alle über
die Zentralbanken, welche Forderung und Verpflichtungen an die Internationale Clearing-Union (ICU)
melden. Diese verrechnet alle Forderungen und Verpflichtungen der Mitgliedsländer (sogenanntes Clearing)
in Bancor. Die Saldopositionen der einzelnen Länder stellen dann Bancor-Guthaben (bei
Überschussländern), welche die Funktion von internationalen Reserven übernehmen, oder Bancor-Schulden
(bei Defizitländern) dar, die als Kredite der ICU an die Defizitländer zu verstehen sind.
Folgendes, rein fiktives Beispiel soll die theoretisch vielleicht schwierig zu verstehende Materie etwas
erhellen. Ausgangspunkt ist die Einführung des Bancor im EU-Raum. Die Mitgliedsländer legen den Wert
ihrer Währungen gegenüber dem Bancor fest. Portugal, Deutschland und England sollen als Beispiel dienen.
Portugal (10 Esc = 1 Bancor), Deutschland (2 DM = 1 Bancor) und England (1 £ = 1 Bancor) bestimmen
den Wert ihrer Landeswährungen zum Bancor, so dass folgende Wechselkursrelation entsteht: 10 Esc = 2
DM = 1 £ = 1 Bancor). Drei Transaktionen sollen untersucht werden: (1) Ein deutsches Auto im Wert von
10'000 DM wird nach Portugal exportiert. Der portugiesische Importeur muss aufgrund der
Wechselkursrelation 50'000 Escudos bezahlen. Er tut dies bei seiner portugiesischen Geschäftsbank. Diese
zahlt den selben Betrag an die portugiesische Zentralbank. Die Zentralbank meldet die Zahlungsverpflichtung
von 50'000 Escudos der ICU, welche den Betrag von 5'000 Bancor der portugiesischen Zentralbank belastet
und der Deutschen Bundesbank gutschreibt. Letztere überweist den Betrag von 10'000 DM an die
Geschäftsbank des deutschen Autoexporteurs, der somit seine Zahlung erhält. Die Transaktion bewirkt, dass
Portugal in den Büchern der ICU eine Belastung von 5'000 Bancor erhält, während Deutschland der
gleichen Betrag gutgeschrieben wird (vgl. Kasten).
(2) Ein portugiesischer Weinexporteur liefert Wein im Wert von 10'000 Escudos nach England. Die Zahlung
der Lieferung erfolgt analog zur 1. Transaktion. im Rahmen der ICU erhält England somit eine Lastschrift
von 1'000 Bancor (1'000 £ = 10'000 Esc = 1'000 Bancor) und Portugal eine Gutschrift über die selbe
Summe (vgl. 2. Transaktion im Kasten).
(3) England exportiert Stahl für 2'000 £ nach Deutschland, womit die ICU Deutschland mit 2'000 Bancor
belastet und England 2'000 Bancor gutschreibt (vgl. 3. Transaktion im Kasten).
1. Transaktion
Bilanz der ICU (in Bancor)
Portugal: 5000
Deutschland: 5000
2. Transaktion
Bilanz der ICU (in Bancor)
England: 1000
Portugal: 1000
3. Transaktion
Bilanz der ICU (in Bancor)
Deutschland: 2000
England: 2000
Ergebnis aller drei Transaktionen
Bilanz der ICU (in Bancor)
Portugal: 4000
England: 1000
Deutschland: 3000
Total: 4000
Total: 4000
Um das Gesamtergebnis aller drei Transaktionen zu erhalten, muss die Verrechnung (Clearing) erfolgen. Die
Saldopositionen der drei Länder sehen wie folgt aus: Portugal hat ein Handelsdefizit von 4'000 Bancor
erzielt, währenddem England und Deutschland Überschüsse von 1'000 bzw. 3'000 Bancor erwirtschafteten.
Es ist auch ersichtlich, dass Portugal sein Defizit durch einen Kredit der ICU finanziert, was nur aufgrund
der Überschüsse der anderen beiden Länder möglich ist.
Entscheidend ist nun, wie der aussenwirtschaftliche Ausgleich der einzelnen Länder bewerkstelligt wird. Um
die Nachfrage im europäischen Raum zu stimulieren, muss darauf verzichtet werden, Portugal unter
Rückzahlungsdruck zu setzen. Ein Land, das Schulden abzahlen muss, kann nicht mehr Güter und
Dienstleistungen einkaufen, wodurch die internationale Nachfrage sinkt. Vielmehr müssen Deutschland und
England dazu gebracht werden, ihre Überschüsse zu verwenden, indem sie Güter aus Portugal kaufen. Tun
sie dies nicht, so sollten sie wenigstens Direktinvestitionen in Portugal tätigen, damit über langfristige
Kapitalflüsse ein Ausgleich erfolgt. Erfolgt dies nicht, so kann die ICU die Guthaben von England und
Deutschland streichen, womit gleichzeitig die Schulden von Portugal getilgt werden. Dieser Schritt stellt eine
neue Form von Finanzausgleich oder Auslandhilfe dar.
Das dargestellte Währungssystem besitzt die positive Eigenschaft, die Beschäftigung in Europa zu fördern,
indem Überschuss- und Defizitländer zu einer expansiven statt zu einer restriktiven Wirtschaftspolitik
gebracht werden. Durch die Ausschaltung der Devisenmärkte mit ihren kurzfristigen
Spekulationsbewegungen werden zudem stabile, geordnete Währungsverhältnisse geschaffen. Die
Wechselkurse können nur unter Absprache zwischen der ICU und den betroffenen Ländern geändert
werden. Dabei sollten die unterschiedlichen Inflationsraten als Richtschnur dienen, damit die Kaufkraftparität
- die besagt, dass Wechselkursbewegungen dafür sorgen sollen, dass gleiche Güter in allen Ländern gleich
viel kosten - zum Tragen kommt.
Wird die ICU im europäischen Raum eingeführt, so müssen die Währungsbeziehungen zu Drittländern
geregelt werden. Am besten wäre wohl, wenn die Zahlungsströme zwischen Mitgliedern und
Nicht-Mitgliedern über die ICU laufen, welche die dafür notwendigen Devisen halten soll. Aufgrund der
vielen positiven Eigenschaften des Systems kann zudem erwartet werden, dass sich immer mehr Länder der
ICU anschliessen, weshalb eine Expansion des Systems in weite Teile der Welt nicht ausgeschlossen werden
kann.
Aus technischer Sicht ist die Schaffung einer ICU problemlos zu bewerkstelligen, kennt man doch viele
Clearing-Systeme im Zahlungsverkehr auf nationaler und internationaler Ebene, die hervorragend
funktionieren. Entscheidend ist vielmehr die Frage, ob die politische Einsicht wächst, dass nur durch eine
fundamentale Neugestaltung der Währungsbeziehungen die gegenwärtige Arbeitslosigkeit in Europa
bekämpft werden kann.