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Die Schweiz vereint die humanitäre Hilfe mit ihrer Entwicklungshilfe. Brisant daran: Akute Hilfen brauchen selten Rechtfertigung, Entwicklungsprojekte fast immer. Der organisatorische Kraftakt führt letztlich zu mehr Angriffsfläche. Kommt ausgerechnet die humanitäre Tradition der Schweiz unter Druck?Dieser Inhalt wurde am 19. Januar 2022 - 09:00 publiziert
- Español Los riesgos de fusionar la ayuda exterior
- Português Suíça junta ajuda humanitária e cooperação ao desenvolvimento
- 中文 瑞士的人道主义援助和发展援助将合二为一
- Français Comment conjuguer l’humanitaire et la coopération au développement
- عربي ما هي مَخاطر دَمجْ سويسرا لمساعداتِها الخارجية؟
- English The risks of merging foreign aid streams
- 日本語 スイスが対外援助部門を統合 どんな影響がある？
- Italiano La Svizzera raggruppa l'aiuto estero: i rischi
Nach dem verheerenden Erdbeben in Haiti 2010 half die Schweiz, Schulhäuser wiederaufzubauen. Sie schickte Expert:innen für erdbebensicheres Bauen nach Haiti, stellte den haitianischen Behörden Baustandards für verschiedene Schulhaustypen zur Verfügung und schulte Maurer:innen.
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War das Entwicklungshilfe? Nein. Für die Schweiz handelte es sich um humanitäre Hilfe.
Szenenwechsel: Ende der 1990er-Jahre herrschte in Sri Lanka ein Bürgerkrieg. In der aufgeheizten Stimmung unterstützte die Schweiz die Aufführung des Theaterstücks "Mutter Courage und ihre Kinder" – ein Kriegsdrama von Bertolt Brecht – auf Tamilisch und Singalesisch. Damit sollte den Menschen signalisiert werden, dass das Land ohne Friedenslösung nicht vorankommt.
Und was war das? Für die Schweiz handelte es sich um Entwicklungshilfe. Ohne Frieden keine Entwicklung, das war die Überlegung der Schweiz.
Falls Ihnen das komisch vorkommt, sind Sie in guter Gesellschaft. Laut einer internen Untersuchung von Alliance Sud, einem Verbund von Schweizer Hilfswerken, fällt den meisten Menschen die Unterscheidung von humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit schwer. Viele vermischen die beiden Bereiche und nehmen die Arbeit der NGOs eher im Bereich der humanitären Hilfe wahr.
"Wahrscheinlich denkt bei Entwicklungszusammenarbeit niemand an ein Theaterprojekt in Burma, wo es um Empowerment und Good Governance geht", sagt der Schweizer Historiker Konrad Kuhn, der zu Entwicklungspolitik und Dritte-Welt-Bewegung geforscht hat und heute als Assistenzprofessor für Europäische Ethnologie an der Universität Innsbruck in Österreich lehrt. Die Entwicklungszusammenarbeit sei fliessend aus der humanitären Hilfe entstanden, und beide Bereiche flössen heute zunehmend ineinander, deshalb falle die Unterscheidung vielen Leuten schwer.
Internationaler Trend zur Vermischung
Dass humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit immer stärker ineinanderfliessen, entspringt nicht etwa einem theoretischen Diskurs, sondern hat sich in der Praxis so entwickelt.
Zum Beispiel hat die internationale humanitäre Hilfe während der Cholera-Epidemie in Haiti nicht nur kurzfristig mit medizinischer Versorgung eingegriffen, sondern auch systemisch bei der Wasserversorgung angesetzt. Nur so ist die Hilfe nachhaltig.
Umgekehrt kann es passieren, dass in einem Land, in der die klassische Entwicklungshilfe präsent war, plötzlich ein Krieg ausbricht. "Früher verliess die Entwicklungszusammenarbeit den Ort, wenn es 'zu heiss' wurde", sagt Markus Heiniger, der jahrelang für schweizerische Entwicklungsagenturen gearbeitet hat. Heute solle sie auch in fragilen Situationen engagiert bleiben. Zumal Konflikte länger dauerten und viele Regionen instabiler seien als noch vor 30 Jahren.
Laut Heiniger handelt es sich nicht um eine rein schweizerische Diskussion, auch international sei diese Entwicklung schon länger ein Thema. Es sei höchste Zeit, dass sich die Akteure umstrukturierten, die bisher "in Silos" organisiert gewesen seien.
Schweizerische Entwicklungsagentur steht vor Reorganisation
Tatsächlich steht die schweizerische Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit DEZA vor einer Reorganisation: Die Abteilungen für humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit sollen bis September 2022 zusammengeführt werden.
"Die Humanitäre Hilfe und die Entwicklungszusammenarbeit der DEZA sind historisch bedingt institutionell getrennt. Diese Trennung macht aber immer weniger Sinn", schreibt Sprecherin Léa Zürcher auf Anfrage. Eine externe EvaluationExterner Link aus dem Jahr 2019 empfahl der DEZA, die Organisation der Veränderung anzupassen. Entgegen der Empfehlung legt die DEZA die Rahmenkredite der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit jedoch nicht zusammen.
Der Abgleich der Humanitären Hilfe mit der Entwicklungszusammenarbeit erfolgt laut DEZA in den Kooperationsbüros der Schweiz vor Ort. "Unter der neuen Direktorin, Patricia Danzi, soll die Zusammenarbeit der humanitären Hilfe in länger anhaltenden Krisen und der Entwicklungszusammenarbeit auch an der Zentrale in Bern institutionell zusammengeführt werden", so Zürcher. "Damit werden zum Beispiel die Arbeiten der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit in Mali von einer einzigen Stelle in Bern aus koordiniert." Dies ermögliche es, die Instrumente der internationalen Zusammenarbeit bedarfsgerecht und ohne Schnittstellen einsetzen zu können und so am besten dem Bedarf vor Ort zu entsprechen.
Brisant wegen unterschiedlichem Ruf
Nicht nur sorgt die Reorganisation (mit entsprechenden personellen Wechseln) innerhalb der DEZA für Unruhe, sie ist auch politisch brisant: Die beiden Arten von Auslandhilfe geniessen nämlich ein höchst unterschiedliches Image.
Zum einen in Empfängerländern. Dort wird die humanitäre Hilfe als neutraler wahrgenommen als die Entwicklungszusammenarbeit, die Bedingungen an die Empfängerstaaten stellt und politische und gesellschaftliche Strukturen verändern will. Wenn beides vermischt wird, besteht die Gefahr, dass Kriegsparteien der humanitären Hilfe den Zugang verwehren.
Zum anderen in den Geberländern. Dort ist die humanitäre Hilfe bei rechten Parteien deutlich beliebter als die Entwicklungszusammenarbeit. "Die humanitäre Hilfe wird kurzfristig und in akuten Situationen eingesetzt, deshalb ist sie innenpolitisch wenig umstritten", sagt Historiker Kuhn. Die Entwicklungszusammenarbeit und deren Wirksamkeit hingegen würden häufig in Frage gestellt.
Eine der Kritikerinnen von rechts ist die SVP-Nationalrätin Barbara Steinemann: Die Schweizer Behörden hätten den Fokus verloren, wo die Schwerpunkte in der Entwicklungshilfe zu setzen seien. "Wir zahlen Milliarden Franken ins Ausland für fragwürdige Projekte und korrupte Staaten, für internationale Konferenzen und Genderprogramme in der georgischen Landwirtschaft", so Steinemann.
Just die bei Rechten so beliebte humanitäre Hilfe ist bei der Zusammenlegung wohl in der schwächeren Position als die Entwicklungszusammenarbeit: Das Schweizerischen Korps für Humanitäre Hilfe ist ein Milizkorps. Ein Teil des Fachpersonals – wie Bauingenieur:innen, Wasserbauspezialist:innen oder medizinische Fachleute – wird befristet eingesetzt. Die Rettungskette Schweiz, die bei Erdbeben hilft, hätte gemäss einer externen EvaluierungExterner Link sogar abgeschafft werden sollen, weil sie kaum noch im Einsatz ist (die Schweiz entschied sich vorderhand dagegen).
Laut EDA ist es heute schon üblich, dass DEZA-Mitarbeitende abwechselnd Positionen der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit besetzen. Zwar treffe es zu, dass zwei Kulturen zusammengeführt würden, doch sei die Zusammenarbeit heute schon eng und mit der Reorganisation würden die Synergien weiter erhöht.
Es stellt sich dennoch die Frage, ob bei der Zusammenführung die Entwicklungszusammenarbeit die Humanitäre Hilfe quasi "übernimmt". Falls ja, würde die internationale Zusammenarbeit von rechts wohl noch stärker unter Beschuss kommen als ohnehin schon.
Hilfen nicht gegeneinander ausspielen
Anders sehen das linke Parteien, die der Entwicklungshilfe traditionell wohlwollend gegenüberstehen. Für die Grünen-Aussenpolitikerin Christine Badertscher etwa, die im Stiftungsrat der Schweizerischen Stiftung für Entwicklungszusammenarbeit Swissaid sitzt, sind alle Bereiche der Auslandhilfe wichtig und sollten nicht gegeneinander ausgespielt werden.
"Es ist wie eine Kaskade: Die humanitäre Hilfe ist wichtig nach einer Katastrophe, wirkt aber nur kurzfristig. Die Entwicklungszusammenarbeit hilft, längerfristig Strukturen aufzubauen, so dass es nicht mehr zu einer Katastrophe kommt."
Anders gesagt: Die humanitäre Hilfe ist wie eine Rettungssanität. Sie operiert schnell, akut und wo sie gebraucht wird. Die Entwicklungshilfe ist derweil vergleichbar mit der Physiotherapie. Sie arbeitet nach Plan, langfristig und prozessbegleitend. Um gesund zu werden, braucht es beides.
Die DEZA spricht denn auch von einer "Toolbox": Die Instrumente der verschiedenen Arten von Hilfe sollen optimal ineinandergreifen und je nach Kontext gleichzeitig eingesetzt werden. Denn am Ende ist es mit den Worten des früheren DEZA-Mitarbeiters Heiniger doch so: "Aus Sicht der Betroffenen ist es weitgehend egal, unter welchem Titel sie unterstützt werden, Hauptsache, es passiert etwas."
Unterschiedliche Formen der Auslandhilfe
Die Humanitäre Hilfe soll in Katastrophen, Kriegen oder Krisen unparteilich Leben retten und Leid lindern. Beispiele: Nach einem Erdbeben nach Überlebenden suchen, in einer Hungerkrise Lebensmittel verteilen oder in einem Krieg Verletzte medizinisch behandeln.
Die Entwicklungszusammenarbeit dient der Beseitigung von Armut durch wirtschaftliche Entwicklung sowie der Förderung von Menschenrechten und Demokratie. Beispiele: Imker:inen ausbilden und ihnen helfen, den Honig auf dem lokalen Markt zu verkaufen; Datenerfassung, um die Verschreibung von Antibiotika an Kinder zu reduzieren; Alphabetisierungsprogramme, Frauenförderung oder Klimaschutzprojekte.
Die wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit soll in Zusammenarbeit mit der lokalen und schweizerischen Privatwirtschaft die Wirtschaft ankurbeln. Zuständig ist das Staatssekretariat für Wirtschaft Seco. Beispiele: Kredite an lokale KMUs vergeben, Aus- und Weiterbildungen von lokalen Fachkräften unterstützen.
Die Ostzusammenarbeit oder Transitionshilfe fördert eine soziale Marktwirtschaft, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in den Ländern der ehemaligen Sowjetunion sowie im Westbalkan. Beispiele: Ausbildung von Gemeindeangestellten, Beratung öffentlicher Finanzverwaltungen oder Reformen im Gefängniswesen.
Die Friedensförderung soll Konfliktursachen bekämpfen und den Einzelnen vor Gewalt, Krieg und Willkür schützen. In manchen Bereichen geht diese Arbeit fliessend in die Diplomatie über. Beispiele: Internationale Richtlinien entwerfen, Wahlbeobachtungen, Gute Dienste oder das Begleiten von Vergangenheitsarbeit.
Quelle: EDAExterner LinkEnd of insertion
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