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La situation et le développement
29 février 2004
es divisions entre nations européennes qui sont apparues à propos de l'Irak n'empêchent pas le développement de leur puissance aérienne. Mais la longue marche vers l'intégration communautaire n'enlève pas aux nations leurs propres responsabilités, notamment parce que les missions dites de Petersberg comprennent l'imposition de la paix. Tour d'horizon.
Les dangers qu'engendrent le terrorisme, les dictatures et la prolifération - ou une combinaison de ceux-ci - pèsent sur le contexte stratégique actuel. Pour les États européens, il s'agit de se défendre contre ces dangers en amont, et dans la mesure du possible sur le lieu même où ceux-ci apparaissent.
La puissance aérienne joue un rôle central dans toute stratégie politico-militaire qui cherche à repousser ces dangers. Les systèmes d'armes modernes à longue portée combinent une capacité à la fois de précision et de distinction. Ils sont en mesure d'éviter les dommages collatéraux et d'assurer la protection des forces amies. Le principe de la proportionnalité peut être observé, et les pertes adverses peuvent également être réduites au minimum. Cet article a pour but de discuter la situation et le développement de la puissance aérienne européenne.
Définition et propriétés
La puissance aérienne est la capacité de projeter et d'employer la force armée dans l'espace aérien ou mondial à partir d'une plate-forme volante ou un missile. La définition s'appuie donc sur des capacités. La puissance aérienne en tant que telle ne se définit pas sur une organisation qui orchestre ces capacités. La puissance aérienne européenne peut agir dans le cadre de l'Union Européenne - comme instrument européen originel - ou dans celui de l'OTAN, au sein d'un pilier européen.
Les caractéristiques-clés de la puissance aérienne sont sa haute vitesse, son long rayon d'action et son application tridimensionnelle. La vitesse permet de déployer et de réorienter des effets plus vite, d'effectuer un engagement dans un laps de temps moindre et de traiter plus de tâches simultanément que ce n'est le cas avec d'autres moyens opérationnels militaires. Le contrôle de l'espace aérien revêt un caractère essentiel pour toutes les forces armées et est l'une des contributions essentielles de la puissance aérienne dans l'accomplissement d'un engagement sur terre et sur mer.
Dans la phase initiale d'une opération, la puissance aérienne doit créer une situation dans laquelle les propres forces peuvent librement se déployer sur terre, en mer ou dans les airs et mener leurs engagements tout en restant protégées. Cette tâche classique, qui a pour but de conquérir la supériorité aérienne - voire la suprématie - est toujours effective aujourd'hui. La disponibilité croissante d'avions plus petits, de drones ou de missiles pose un problème toujours plus grand, qui plus est si ces moyens sont couplés à des armes de destruction massive.
C'est ainsi que la puissance aérienne peut être engagée dans un large spectre d'opérations comme un moyen politico-militaire flexible et de valeur. Elle rend possible un appui-feu rapide et précis, qui permet un engagement de troupes au sol minimal. De par sa flexibilité, elle contribue au contrôle de l'escalade dans un conflit. La puissance aérienne peut être rapidement mise en action mais tout aussi vite rendue disponible, autorisant une réaction immédiate au début et à la fin d'un conflit.
Les quinze dernières années ont vu le déroulement de 5 grandes opérations aériennes qui ont été déterminantes pour l'issue victorieuse du conflit : la condition initiale et l'appui soutien de l'offensive terrestre dans la guerre du Golfe en 1991, l'implantation de la paix en 1995 en Bosnie grâce aux opérations aériennes alliées, la fin du conflit au Kosovo en 1999 par l'opération « Allied Force », l'engagement « Enduring Freedom » en Afghanistan et enfin la guerre en Irak l'année dernière.
Cette dernière en particulier a démontré que des munitions à guidage de précision, une nouvelle génération de missiles et une mise en réseau efficace permettent aux forces aériennes comme jamais d'atteindre leurs propres buts et de soutenir de manière ciblée et rapide les troupes au sol. Les principaux artisans de ce développement sont les forces américaines, la participation européenne dans ces opérations n'ayant en règle générale joué qu'un rôle complémentaire.
La puissance aérienne dans l'Union
La puissance aérienne européenne en tant que capacité de combat ne doit pas seulement être considérée dans le cadre de l'OTAN dans sa composante européenne, mais aussi à l'intérieur de l'Union européenne. Celle-ci s'est fixée des buts ambitieux : elle mène pour la première fois de son histoire des engagements militaires autonomes. L'UE a entre-temps l'assurance de pouvoir compter sur les moyens et les capacités de l'OTAN - elle peut planifier les opérations par le QG de l'OTAN et laisser l'organisation mener celles-ci. L'alternative est de mettre à disposition un QG national comme quartier-général stratégique de l'UE. Ce fut le cas lors de l'opération « Artémise » au Congo, où la France a mis en place le QG stratégique et opératif.
Pour les engagements des forces aériennes, les QG nationaux peuvent agir en qualité de commandement de composante aérienne (Air Component Command, ACC). La Luftwaffe peut à cet effet mettre à disposition le Kommando Operative Führung Luftstreitkräfte (KdoOpFüLüSK). Le niveau quantitatif demandé par l'objectif global européen (European Headline Goal, EHG) à la puissance aérienne future est atteignable. Celui-ci exige que l'UE soit en mesure de déployer 300 à 350 avions de combat en 60 jours et pouvoir les maintenir en engagement pendant une année. Il faut garder cependant à l'esprit que durant l'opération « Allied Force » au Kosovo en 1999, seuls quelque 215 appareils européens ont été engagés ; le niveau quantitatif demandé est donc élevé et ambitieux.
La Luftwaffe s'est engagée, dans le cadre de l'EHG, à mettre à disposition de larges moyens, indépendamment de la situation : entre autres six escadrilles d'avions de combat pour différents rôles, y compris les frappes aériennes de précision à distance par tous les temps, ainsi qu'une capacité de transport aérien. Le spectre de Petersberg de 1992 définit un large éventail de scénarios : engagements humanitaires et sauvetages en cas de catastrophe avec besoin de transport. Les autres possibilités d'engagements, soit les évacuations, le maintien de la paix et l'imposition de la paix, peuvent selon les cas nécessiter toutes les capacités.
Plus que toute autre organisation, l'UE est potentiellement en mesure de réunir, dans le contexte d'une gestion de crise, des moyens politiques, militaires, civils et économiques. La puissance aérienne fait partie des moyens militaires. La poursuite de l'intégration et les capacités requises dépendent en grande partie du rôle que l'Europe va se donner dans les prochaines décennies en matière de politique de sécurité.
Va-t-elle jouer celui d'un « global player » avec une capacité globale de projection de force, ou va-t-elle se contenter d'un rôle secondaire dans un contexte régional ? Un rôle secondaire n'est guère une alternative - dans un monde globalisé, l'Europe ne peut que prétendre à devenir une force capable d'intervenir à tous les niveaux. Cependant, cela ne signifie pas que la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) doive être développée comme contrepoids face aux Etats-Unis, ce qui serait dommageable à l'UE et à l'OTAN.
Mais dans la représentation des buts de l'Europe en tant qu'acteur global, sans pour autant devenir un concurrent des USA, des questions restent ouvertes. La puissance aérienne européenne doit-elle pouvoir accomplir un rôle significatif dans un conflit de haute intensité ? Existe-t-il un rôle pour la puissance aérienne européenne en amont du spectre de Petersberg ? Doit-elle préparer des options pour un éventuel conflit nord-coréen ? D'aucuns constatent que celui qui veut participer à la décision, dans les premières phases décisives d'un conflit, doit également vouloir et pouvoir agir dans les phases de combat les plus intenses.
Naturellement, c'est dans cette phase que se trouvent les risques militaires et politiques les plus élevés, mais également les plus grandes opportunités. Celui qui retire ses forces terrestres en phase de stabilisation accepte aussi le fait de perdre une influence significative, y compris au niveau politique. Afin que les dirigeants puissent prendre la décision de participer ou non, la puissance aérienne européenne doit être en mesure de soutenir un conflit de haute intensité. Une politique européenne de sécurité et de défense est dans l'air, mais pas encore fixée.
Mais les événements politiques de ces dernières années rendent ce scénario plutôt improbable. Il n'existe aucune indice montrant que les nations seraient prêtes à court terme à céder la décision d'un engagement militaire à une institution commune. La convention constituante européenne n'a d'ailleurs fait aucun pas significatif dans le sens d'une union de la politique de sécurité. La récente guerre irakienne a montré les divergences d'opinion. Les engagements et les intérêts diffèrent trop en Europe : membre de l'OTAN contre non membre, eurosceptiques contre euro-idéalistes, possibilité nucléaire et veto onusien possible pour deux membres. De plus, un renoncement à la souveraineté pour faire avancer l'intégration de la politique de sécurité de la part des dirigeants européens apparaît peu probable.
Spécialisation et intégration
Une spécialisation, respectivement une séparation des tâches, signifie qu'une nation remplit pour les autres une tâche spécifique, ce qui en contrepartie induit que la responsabilité est déplacée autre part. La fiabilité du partenaire est donc une condition sine qua non pour une telle répartition des tâches. De ce fait, aussi longtemps que la politique de sécurité n'est pas communautarisée, un tel partage de tâches représente un risque. Par le biais de ces capacités-clés, les nations courent le risque de ne plus pouvoir réagir face à un danger si une autre nation leur refuse le recours à sa capacité-clé. D'autre part, un pays pourrait être forcé de mettre en œuvre sa capacité-clé, même si son intérêt propre lui dicterait le contraire. Le pas vers une politique de sécurité commune passe donc par un intérêt et une politique extérieure communs.
Ce qui demeure avant tout une décision politique. Les forces armées peuvent permettre ce pas par un travail commun toujours plus poussé, mais ne peuvent pas l'imposer. Un partage des tâches non volontaires existe cependant depuis longtemps déjà, car pour des raisons financières avant tout l'ensemble de pays ne couvrent pas toutes les tâches, et seuls les plus grands pays européens comblent ces lacunes. Ainsi la Grande-Bretagne met-elle à disposition le nombre le plus élevé d'avions ravitailleurs alors que d'autres nations, Allemagne comprise, ne possèdent pour l'heure aucun appareil de ce genre. En revanche, les forces aériennes allemandes possèdent le système le plus performant du continent européen dans le domaine de la défense aérienne.
Cette répartition des tâches non voulue est la conséquence des obligations financières. Alors que la pression des coûts augmente constamment, ce partage involontaire - et non contrôlé - ne peut que croître. Ainsi peut-on retenir le scénario suivant : l'UE n'unira pas sa politique de sécurité dans les prochaines décennies. Dans ce cas, la collaboration ira croissante de manière pragmatique. Quelques structures subordonnées à l'état-major militaire de l'Union vont naître à moyen et long terme, aussi longtemps que cela sera défendable au niveau politique. Le pas critique vers une politique de sécurité communautaire ne sera cependant pas fait. Les réserves décisionnelles nationales seront maintenues. Une grande opération aérienne de l'UE est néanmoins possible dans les prochaines décennies, comme une action globale mais limitée. Les forces aériennes européennes doivent donc se préparer à prendre part à des opérations de guerre aérienne de haute intensité.
Les possibilités d'une intégration plus poussée de la puissance aérienne européenne seront limitées par plusieurs facteurs, parmi lesquels un manque de concepts d'engagement et de doctrine communs, une interopérabilité défaillante, mais aussi des comportements nationaux dans les missions d'exploration et de recherche de renseignements, qui ne permettent pas toujours la transmission de ceux-ci. Ainsi le plan d'action européen sur les capacités (European Capabilities Plan, ECAP) aspire-t-il à l'amélioration de ces capacités.
Malgré ce problème il existe de nombreuses formes d'intégration en dessous du seuil que représente l'unification de la politique de sécurité. La standardisation en est un exemple. Elle constitue une forme importante de collaboration, et qui plus est s'inscrit dans la durée. Les échanges de personnel sont un bon moyen d'intégration, bien que n'agissant qu'au niveau individuel, et ils n'ont jusqu'ici été pratiqués que de manière bilatérale. Les exercices multinationaux et l'instruction commune représentent des moyens de valeur dans le cadre de l'OTAN, afin de promouvoir la connaissance des procédures et techniques de l'autre. Il n'existe cependant aucun exercice de ce genre au niveau européen. Une coopération dans le domaine de l'armement est toutefois déjà pratiquée.
Il existe des états-majors communs pour les troupes terrestres, en particulier au niveau des corps d'armée. Dans le domaine aérien, il existe divers arrangements efficaces, comme le groupe aérien européen (European Air Group, EAG) et la cellule de coordination du transport aérien européen (European Airlift Coordination Cell, EACC). Mais ces arrangements se trouvent en dessous du seuil de communautarisation, car aucune force ne leur est subordonnée, et parce que les forces nationales peuvent être conduites et coordonnées différemment. Une exception cependant s'annonce pour une compétence de coordination unique avec la migration de l'EACC dans un commandement européen du transport aérien.
Les pas vers l'intégration européenne demeureront certainement petits et se feront par le bas : multinationalisation des structures militaires sur une base bilatérale ou multilatérale. On peut douter que ce modèle, déjà pratiqué depuis belle lurette dans le domaine des forces terrestres, fonctionne avec les forces aériennes : il demanderait la création de groupes multinationaux, avec de très hautes conditions d'interopérabilité dans les systèmes d'armes. De plus, il devrait s'agir presque d'un groupe unique, afin que les demandes nationales toujours actuelles ne soient pas mises en danger. Pour les forces aériennes se pose donc moins la question de poursuivre la multinationalisation des groupes que celle d'une structure de commandement multinationale européenne - cette dernière étant rejetée en raison d'une duplication des structures existantes de l'OTAN.
Capacités à l'engagement
L'engagement effectif de la puissance aérienne européenne est resté jusqu'ici limité. Les engagements UNPROFOR/IFOR et l'opération « Allied Force » étaient des actions massives de l'OTAN, avec une prépondérance des forces aériennes américaines. La plus récente opération de l'UE, « Artémise », a été dirigée directement par l'Union européenne, et elle comprenait une coopération avec des avions de combat Mirage, même s'il n'y a eu qu'un petit nombre d'engagement. Il faut néanmoins constater qu'il n'y a pas eu d'opération aérienne uniquement européenne, mais que la collaboration des forces aériennes demeuraient sous-proportionnée.
La participation des forces aériennes européennes aux engagements sur la Serbie était quantitativement basse (environ 32%), le rôle principal étant dévolu aux USA. C'est pourquoi il est inadmissible d'orienter les exigences des forces aériennes européennes en fonction des participations aux récents conflits. Cette participation était trop basse, précisément parce que la collaboration européenne était faible. Une participation adaptée - et plus élevée - serait souhaitable, car dans le cadre de la planification des engagements de combat, beaucoup de réticences ont été émises quant à la suite du conflit.
Pour un conflit situé dans la partie supérieure du spectre de Petersberg, des capacités telles que l'interdiction aérienne (Air Interdiction, AI), la supériorité aérienne offensive (Offensive Counter Air, OCA) et défensive (Defensive Counter Air, DCA) et la mise hors de combat des moyens de défense aérienne ennemis (Suppression of Enemy Air Defense, SEAD) seront nécessaires. Les expériences du conflit irakien ont amené un nouveau profil d'exigences : l'appui aérien rapproché (Close Air Support, CAS) demande plus de précision, de vitesse et d'interaction avec les troupes au sol (« Advanced CAS »), alors que l'appui de troupes au sol dans un environnement urbain a fait apparaître un nouveau rôle (« Urban CAS »).
Par rapport aux capacités actuelles, les lacunes apparaissent dans les domaines suivants :
L'interopérabilité des forces aériennes européennes membres de l'OTAN est traditionnellement élevée. La transmission de cette qualité aux non membres de l'OTAN représente donc un défi, car l'éventail des capacités et de l'interopérabilité s'élargit encore davantage. Les forces aériennes des nouveaux membres de l'UE ne sont souvent pas interopérables au niveau technique. Mais l'interopérabilité n'est pas liée uniquement à la technique. Elle dépend également d'une instruction et d'exercices communs, d'une compétence linguistique améliorée (en anglais), de standards d'instruction et de procédures unifiés ainsi que d'une compréhension commune des manœuvres tactiques. Ce sont là des tâches longues qui exigent beaucoup de temps et d'argent, ainsi que la mise en place de concepts communs.
Le concept américain de guerre réseau-centrique (Network Centric Warfare, NCW) a pour but l'amélioration de la conduite du combat grâce à l'utilisation active de toutes les possibilités de renseignements par des forces interopérables, reliées entre elles par un réseau complet et robuste. Le but du NCW est de transformer la supériorité informationnelle en supériorité au combat, de manière à ce que des forces bien informées et très mobiles puissent opérer en commun de façon décisive. Cela nécessite donc, en plus de ce robuste réseau, une interopérabilité technique et procédurale, afin que le cadre européen multinational ne mène pas à la perte de l'interopérabilité si toutes les forces aériennes n'implantent pas le NCW.
Structures communes
Dans le domaine des forces aériennes, l'EAG et l'EACC sont des installations d'une importance particulière par leur composition multinationale. L'EAG se compose d'environ trente soldats de sept nations (France, Grande-Bretagne, Belgique, Allemagne, Italie, Pays-Bas et Espagne) et se trouve à High Wycombe en Grande-Bretagne. Sa tâche est d'améliorer les capacités opérationnelles des forces aériennes participantes, essentiellement au travers d'une amélioration de l'interopérabilité. Pour sa part, l'EACC a été mis en place en 2001 sur la base hollandaise d'Eindhoven, et son état-major compte 14 soldats. Les nations participantes sont la Belgique, la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, l'Espagne et la Grande-Bretagne.
L'EACC n'a pour l'heure qu'une fonction de coordination ; elle travaille comme « courtier » entre les nations, afin d'utiliser de façon optimale la capacité de transport aérien existant. Pour remplir son devoir de coordination, l'EACC est reliée avec le commandement des forces aériennes participantes et peut ainsi connaître les possibilités d'optimisation. Le « paiement » des prestations de transport aérien fournies est assuré par une « monnaie » exprimée « heures de vol équivalentes » (Equivalent Flying Hour, EFH), et donc par une autre prestation de transport aérien. Les performances diverses des différents types d'avions sont prises en considération par une clé de calcul lors du compte des EFH. Le système dans lequel ces compensations ont lieu s'appelle ATARES (pour Air Transport and Air-Refueling and other Exchange Services).
Le budget total de l'EACC s'élève momentanément à 200'000 euros par an. Cet argent est bien dépensé, compte tenu des économies que le système engendre. Les ressources limitées de toutes les nations européennes exigent aussi une coopération en-dehors du cadre de l'EACC. Par conséquent, les capacités de l'EACC ont été mises à disposition de l'UE et de l'OTAN. Cela permet également d'éviter la duplication des structures. La fonction de coordination actuelle de l'EACC, qui repose sur une participation volontaire des États, atteint cependant ses limites. Dans le but d'augmenter le potentiel de l'EACC, les sept nations qui y prennent part ont déjà décidé de dépasser la seule compétence de coordination. Le nouveau centre de transport aérien européen (European Airlift Centre, EAC) ne possèdera donc pas seulement une fonction de coordination, mais également une fonction de planification. L'état-major d'Eindhoven va s'agrandir et gagnera également en compétence et en responsabilité. La redésignation liée à cette décision est prévue pour le 1er juillet 2004.
L'EACC peut donc être qualifié de réussite - il atteint pour le transport aérien une grande intégration européenne dans les conditions actuelles, et offre des avantages opérationnels et économiques pour tous les participants. L'intérêt des autres États européens pour une future participation est dès lors élevé. Un développement ultérieur de l'EACC en commandement du transport aérien européen, responsable de la planification et de l'engagement, serait concevable et favorisé par l'achat d'Airbus A 400M par plusieurs états européens. Toutefois, d'autres capacités de transport aérien pourrait être subordonnées à ce commandement. Les chances pour un tel projet sont bonnes, puisque d'autres avantages significatifs au niveau des coûts seraient possibles, alors que la contribution à ce commandement serait calculée selon les besoins et resterait identifiable au nombre d'avions fournis par chaque ~Etat.
Mais le seuil d'une communautarisation de la politique de sécurité ne serait toujours pas dépassé par cette décision. Car les résistances de quelques États ayant acquis des A 400M contre un commandement européen du transport aérien sont à attendre, puisqu'ils insisteront sur leur plus grande autosuffisance nationale. Une solution minimale existe peut-être, avec la formation d'une escadrille multinationale de quelques A 400M. Ainsi, l'interopérabilité pourrait être garantie à long terme. Un développement de cette logique serait une collaboration accrue dans le domaine du ravitaillement aérien sous un commandement commun. Cependant, les capacités de ravitaillement aérien sont distribuées entre les États de manière encore plus inégale que dans le domaine du transport : en Allemagne, le premier avion ravitailleur n'entrera en service qu'en 2004, tandis que la Grande-Bretagne entretient depuis des années une escadre de ravitailleurs. Le recours à une collaboration serait donc perçu très différemment de part et d'autre. Une extension du commandement commun du transport aérien au ravitaillement sera réaliste dès qu'un grand équilibre sera réalisé entre les participants - aussi dans le cadre de l'A 400M.
Conclusion
La puissance aérienne devrait être, sur la base de sa flexibilité et de sa vitesse, un moyen de premier choix dans le cadre de la gestion d'un conflit. Malgré cela, les gouvernements européens se sont imposés plus de retenue pour l'engagement de forces aériennes que pour les forces terrestres dans des opérations post-conflit. Cela peut être lié à un manque de capacité tout autant qu'à une retenue volontaire pour l'engagement d'une arme combattante dans un conflit de haute intensité. Des progrès fondamentaux en direction d'une puissance aérienne européenne dépendent de la mise à disposition des ressources correspondantes aussi bien que des progrès en direction d'une communautarisation de la politique de sécurité - les deux doivent être le fruit d'une politique correspondante.
Sans ces deux conditions, seules des avancées limitées peuvent avoir lieu. Des ressources nettement supérieures ne seront probablement disponibles que lorsqu'une perception accrue de la menace provoquera davantage de pression. Même lors d'une intégration croissante, les fournisseurs de ressources seront les nations elles-mêmes. Des forces aériennes qualitativement de haute valeur sont par conséquent une condition impérative pour une puissance aérienne opérationnelle. De ce fait, la perspective de l'intégration européenne n'enlève rien au devoir de continuer de mettre à jour les capacités nationales.
Texte original: Oberstlt i. G. Jan Kuebart, "Europäische Luftmacht", Europäische Sicherheit, Januar 2004