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Ein Journalist verlangte vom Eidgenössischen Personalamt Bekanntgabe aller Nebenbeschäftigungen der Bundesangestellten. Das Bundesverwaltungsgericht entschied, dass das Personalamt nur die Angaben über seine eigenen Angestellten herausgeben darf. Die Liste muss zudem anonymisiert werden. Einzig die Angestellten mit höheren Führungsfunktionen dürfen namentlich genannt werden, und auch das nur, wenn eine individuelle Interessenabwägung nicht dagegen spricht.
Sachverhalt
Am 6. Februar 2013 ersuchte ein Journalist beim Eidgenössischen Personalamt EPA um Auskunft über die Nebenbeschäftigungen sämtlicher Angestellten des Bundes gemäss Personalinformationssystem BV PLUS. Das EPA verweigerte diese Auskunft: Eine entsprechende Liste existiere nicht.
Am 20. Februar 2013 wandte sich der Journalist daher an den Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten EDÖB. Dieser empfahl am 5. Juni 2014 dem EPA, die Auskunft zu erteilen, da eine entsprechende Liste durch einen «einfachen elektronischen Vorgang gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ» aus vorhandenen Informationen des BV PLUS erstellt werden könne.
Mit Verfügung vom 13. Oktober 2014 verweigerte das EPA dem Journalisten die Auskunft im Wesentlichen dennoch. Es erklärte sich immerhin bereit, über die Nebenbeschäftigungen der Amtsdirektoren, Staats- und Generalsekretäre zu informieren, aber nur nach Anhörung derselben. Die Kosten für diese Anhörungen seien vom Journalisten zu tragen.
Am 17. November 2014 erhob der Journalist Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht und beantragte erneut Einsicht in die Nebenbeschäftigungen sämtlicher Angestellten gemäss BV PLUS; zudem seien ihm die Kosten allfälliger Anhörungen nicht aufzuerlegen.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil A-6738/2014 vom 23. September 2015 teilweise gut: Es kam zum Schluss, das EPA sei nur für seine eigenen Angestellten, nicht aber für die anderen Angestellten des Bundes zuständig. Für die (eigenen) höheren Verwaltungsangestellten mit Führungsfunktionen seien dem Journalisten die Informationen herauszugeben. Dies aber erst nach einer Anhörung der Betroffenen, um zu prüfen, ob deren Interessen überwiegen; die Kosten allfälliger Anhörungen könnten dem Journalisten auferlegt werden, zumal es wenige Anhörungen seien. Für die übrigen Angestellten des EPA sei eine anonymisierte Liste (Funktion, Beschäftigungsgrad, «Art» der Nebenbeschäftigung) herauszugeben.
Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts
Das Bundesverwaltungsgericht erwog, zufolge des Öffentlichkeitsprinzips bestehe eine Vermutung zu Gunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Es liege nicht im freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen zugänglich machen wolle oder nicht. Der Schutz der Persönlichkeit bzw. der Privatsphäre gebiete aber die Anonymisierung von Dokumenten mit Personendaten und die Bekanntgabe stehe unter dem Vorbehalt eines überwiegenden öffentlichen Interesses (E. 3).
Zugang bestehe aber nur zu bereits existierenden amtlichen Dokumenten und es gebe keine Verpflichtung, Dokumente erst zu erstellen. Als Dokument gelte aber auch, was «durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden» könne (sog. virtuelles Dokument), mithin das, was durch elementare Computermanipulationen hergestellt werden könne und latent vorhanden sei (elektronische Datenbanken). Die Erstellung der Liste aus dem BV PLUS dauere (ohne Anhörungen oder Anonymisierungen) nur ein bis zwei Stunden (E. 4.3).
Das EPA sei verantwortlich für das BV PLUS und pflege den Support, die einzelnen Verwaltungseinheiten hätten jedoch die Herrschaft über die Daten und das EPA könne die Daten auch nicht selbst inhaltlich prüfen, ausser betreffend seine eigenen Angestellten. Daher habe das EPA auf das Zugangsgesuch, soweit Daten anderer Bundesämter betroffen seien, nicht eintreten dürfen. Nur für das Gesuch betreffend die eigenen Angestellten sei das EPA zuständig (E. 4.4).
Eine Bekanntgabe «besonders schützenswerter» Personendaten komme datenschutzrechtlich kaum je in Betracht. Art. 27c des Bundespersonalgesetzes (BPG) führe die Nebenbeschäftigungen «grundsätzlich als besonders schützenswerte Personendaten» auf. Die sei jedoch unerheblich für die datenschutzrechtliche Beurteilung: Art. 3 lit. c DSG definiere die besonders schützenswerten Personendaten – etwa Religionszugehörigkeit oder Gesundheit – abschliessend (E. <ip-pii>).
Bei Angestellten mit höheren Funktionen müssten gemäss Rechtsprechung sogar «besonders schützenswerte Personendaten» zugänglich gemacht werden. Sie müssten damit rechnen, dass vertreten Meinungen und vorgenommene Handlungen bekannt würden. Zudem bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an einer transparenten Verwaltung, soweit es um Verwaltungsangestellte mit erheblicher Entscheidungsbefugnis gehe, und auch an der richtigen Handhabung der Regeln zu den Nebenbeschäftigungen (E. <ip-pii>). Bei diesen Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen seien die Nebenbeschäftigungen daher zugänglich zu machen. Wenn sich im Rahmen einer Anhörung ergebe, dass ihre privaten Interessen überwögen, sei eine Anonymisierung vorzunehmen (E. <ip-pii>).
Demgegenüber sei die Information über die Nebenbeschäftigungen der übrigen Angestellten anonymisiert zu erteilen. Die Liste dürfe nur Funktion, Beschäftigungsgrad und die Art der bewilligten Nebenbeschäftigung enthalten. Auch allfällige Namen von weiteren Arbeitgebern seien zu anonymisieren (E. <ip-pii>).
Der Zeitbedarf für die Anhörung schliesslich dürfe dem Journalisten in Rechnung gestellt werden, zumal nur Anhörungen der Angestellten mit höheren Führungsfunktionen erforderlich seien. Das EPA dürfe auf die Gebühr aber auch verzichten und habe zu beachten, dass sich hohe Gebühren als tatsächliche Zugangsbeschränkung auswirken könnten (E. 5.4.4).