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Kaum ein anderes Lebensmittel steht so sehr für «Swissness», wie Milch und Käse. Dass die Milch in der Schweiz einen hohen Identifikationswert hat, konnte man unlängst wieder aus der Medienberichterstattung herauslesen. Die aktuelle Debatte dreht sich hauptsächlich darum, was ein «fairer» Milchpreis ist. Verschiedene Labels wurden gegründet, die eine höhere – sprich «faire» – Entlöhnung der Milchbauern versprechen: Der Konsument zahlt einige Rappen mehr für die Milch, was dem Produzenten ein besseres Einkommen sichern soll. Auch die
Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates (WAK-S) hat sich an der
Sitzung vom 12. und 13. April 2018 mit dem Thema Milch auseinandergesetzt. Anlass zur Diskussion gab die Forderung nach der Einführung einer Milchkontingentierung sowie eines verbindlichen Milchpreises.
Bern: Propagandazentrale der Schweiz. Milchwirtschaft, 1970 / Copyrights: Tino Steinemann, Kunstgewerbeschule Luzern
Erster Weltkrieg: Sicherstellung der Landesversorgung mit Käse
Neu ist diese Debatte indes nicht. Die Milchwirtschaft ist schon seit Anfang des 20. Jahrhunderts ein Politikum. War der Milchpreis bis zum ersten Weltkrieg den Schwankungen des Weltmarktes ausgesetzt, so wurde am 22. August 1914, wenige Tage nach der Kriegsmobilmachung und auf Drängen des Bundesrats, die «Genossenschaft schweizerischer Käseexportfirmen» (von 1948 bis 1999: «Schweizerische Käseunion») gegründet. Während des ersten Weltkriegs wurde ihr die Aufgabe übertragen, die Landesversorgung mit Käse sicherzustellen.
Die Krise in der Zwischenkriegszeit
Nach dem ersten Weltkrieg kam die Milchwirtschaft jedoch unter Druck: «Die Einfuhr von Konkurrenzprodukten stieg zum einen rasch an; anderseits stockte der Export von Käse und Zuchtvieh infolge der Währungszerrüttung und des Rückgangs der Kaufkraft in weiten Gebieten des Auslandes. Innert kurzer Zeit brachen die Preise für die landwirtschaftlichen Produkte zusammen. Der Produzentenmilchpreis fiel 1922 von 36 auf 19 Rappen hinunter» (BBl 1951, I, S. 164). Schon da wurden Bundesmittel zur Verfügung gestellt, um einen Mindestmilchpreis zu garantieren. Diese reichten aber bald nicht mehr aus: «Die Landwirtschaft hatte sich von diesen Schlägen noch nicht erholt, als sich auf dem internationalen Markt eine neue, noch viel schlimmere Krise ankündigte. Schon 1927 zeigten sich erneut Absatzschwierigkeiten beim Käse, die eine allmähliche Umstellung der Milchverarbeitung auf Butter erforderten» (BBl 1951, I, S. 164). Daher wurden in den 30er-Jahren weitere Massnahmen ergriffen. Der Bund erhob Einfuhrzölle auf Butter und andere Speisefette, betrieb Absatzförderung der Milchprodukte und der Kunde hatte einen Krisenrappen auf Konsummilch zu entrichten. In einer Verordnung vom 28. April 1933 bemächtigte der Bund ausserdem die Milchverbände, die Milchlieferungen zu kontingentieren. In der konkreten Umsetzung wurde der garantierte Mindestpreis nur auf eine festgelegte Höchstmenge entrichtet (vgl.
BBl 1935, I, S. 111f.).
Rationierung im Zweiten Weltkrieg und Vorsorge für Krisenzeiten
Im zweiten Weltkrieg kam den Milchverbänden die Aufgabe zu, Milch und Milchprodukte zu rationieren und somit die Versorgung sicherzustellten. Nach dem Krieg trieb die Politik die Ende der 30er-Jahre angestossene Neuausrichtung der Landwirtschaft voran. Davon versprach man sich auch in Krisenzeiten eine gesicherte Versorgung der Schweiz mit Nahrungsmitteln. Gleichzeitig sollten die Bauern im Gegenzug zu den geleisteten Diensten während des Krieges auf die Unterstützung des Staates zählen dürfen: «Der Krieg brachte dann der Landwirtschaft, wie 1914-1918, weitgehende Produktions- und Ablieferungsverpflichtungen im Dienste der Lebensmittelversorgung des Landes und eine Begrenzung der Preise im Interesse der Allgemeinheit. In dieser Zeit ist den Bauern unter Zustimmung der öffentlichen Meinung zu verschiedenen Malen das Versprechen auf angemessenen Schutz nach Beendigung der Feindseligkeiten abgegeben worden» (BBl 1951, I, S. 178). Aus diesem Bestreben heraus wurde das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz) verabschiedet, das vom noch heute gültigen Bundesgesetz über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) vom 29. April 1998 abgelöst wurde (SR 910.1).
Gesetzlicher Grundpreis und Abnahmegarantie
Auf der Grundlage des Landwirtschaftsgesetzes wurde 1953 der Beschluss über die Milch, Milchprodukte und Speisefette (Milch-Beschluss,
BBl 1953, I, 389) gefasst. Dieser regelte den Schweizerischen Milchmarkt und beauftragte gemäss Artikel 4 den Bundesrat, einen Milch-Grundpreis festzulegen: «Der Grundpreis bildet die Ausgangsbasis für den Abschluss der Milchkaufverträge und für die Berechnung der Käse- und Butterpreise. Nach dem Grundpreis richten sich auch die durch den Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten in der Regel für ein halbes Jahr ausgesprochenen Garantien, die den verarbeitenden Verwertungsstellen die Gewähr bieten, beim späteren Verkauf von Käse und Butter auch die auf dem Milchgrundpreis aufgebauten Käse- und Butterpreise realisieren zu können» (BBl 1953, I, 427).
Überproduktion und Kontingentierung
Sehr bald reichten die gesprochenen Bundesmittel jedoch nicht mehr aus, um die Preis- und Absatzgarantie einzuhalten. Die Milchmenge stieg dank effizienterer Produktionsmethoden, wohingegen die Nachfrage stagnierte. Trotz der staatlichen Absatzförderung und den erhobenen Schutzzöllen mussten in den Jahren 1957, 1958, 1962, 1966 und 1971 weitere Mittel für die Milchwirtschaft bewilligt werden. Auch die Butterlager waren bereits voll und ein Ende des Überangebots war nicht in Sicht. Eine neue Lösung musste her. Mit dem Milchwirtschaftsbeschluss von 1977 (BBl 1977, I, 73) wurde deshalb die einzelbetriebliche Kontingentierung in Artikel 5 (vgl. S. 136f. und S. 221f.) eingeführt, mit dem Ziel, die Überproduktion zu drosseln.
In diesen Jahren zeigte sich wieder einmal die Einzigartigkeit der Schweizer Demokratie. Gemäss
Artikel 141 der Bundesverfassung (SR 101) kann zu Bundesbeschlüssen das fakultative Referendum ergriffen werden, soweit das Gesetz dies vorsieht. Da das Referendum jeweils in den Jahren 1960, 1964, 1977 und 1994 zur Änderung des Milchwirtschaftsbeschlusses zustande kam, stimmte das Schweizer Volk viermal über das Thema Milch ab: 1960 ging es um die Einführung eines Rückbehalts auf den Grundpreis, 1964 um die Regelung des Handels mit pasteurisierter Milch, 1977 um die oben erwähnte Kontingentierung und 1994 um den Handel mit den einzelbetrieblichen Kontingenten. Alle Vorlagen bis auf jene von 1994 wurden schliesslich vom Volk angenommen (vgl. hierzu die
Datenbank der Bundeskanzlei zu den Referenden).
Agrarreform: Ausrichtung am Markt
Die 1977 eingeführte Kontingentierung führte aber auch nicht zum erhofften Effekt. Die Bundesausgaben stiegen weiter, die Kunden kauften vermehrt billigere Milchprodukte im Ausland ein und der Druck zur Liberalisierung des Welthandels (GATT-Abkommen) war mit den protektionistischen Massnahmen zugunsten der Schweizer Landwirtschaft nicht mehr vereinbar. In seinen Botschaften zur Reform der Agrarpolitik (BBl 1992, II, 1,
BBl 1996, IV, 1 und
BBl 2002, 4727) schlug der Bundesrat deshalb einen neuen Weg ein: Statt der Preisgarantie kamen nun vermehrte Direktzahlungen zum Zuge und die Milchkontingentierung wurde schrittweise im Zeitraum zwischen 2005 bis 2009 aufgehoben. Im Zuge der Agrarreform wurde das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes durch das Bundesgesetz über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 abgelöst.
Nach der Aufhebung der staatlichen Milchkontingentierung am 1. Mai 2009 sollte die Milchbranche für eine Selbstregulierung sorgen, wie es Artikel 8 des Landwirtschaftsgesetzes vorsieht:
Artikel 8 Abs. 1 LwG: Die Förderung der Qualität und des Absatzes sowie die Anpassung der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Marktes sind Sache der Organisationen der Produzenten und Produzentinnen oder der entsprechenden Branchen.
Hierfür wurde am 26. Juni 2009 die Branchenorganisation Milch (BO Milch,
www.ip-lait.ch) gegründet, die unter anderem Standardverträge ausarbeitet. Seit 2011 kennt der Schweizer Milchmarkt, gestützt auf den Standardvertrag der BO Milch, eine Segmentierung in A-, B- und C-Milch. Die Unterscheidung richtet sich nach dem Verwendungszweck der jeweiligen Milch und geht mit verschiedenen Richtpreisen einher. Die Segmentierung wird im
Reglement für den Standardvertrag und für die Modalitäten zum Erst- und Zweitmilchkauf und zur Segmentierung der BO Milch erläutert. Die Mitglieder der BO Milch haben demnach auch die Verpflichtung, die vertraglich festgelegten Mengen in den jeweiligen Segmenten einzuhalten.
Im Spannungsfeld zwischen Weltmarkt und regionaler Produktion
Per 1. April 2015 wurde die Quotenregelung in der EU abgeschafft, wodurch ein grösseres Milchvolumen auf den europäischen Markt kam. Dies setzte dem Schweizer Milchpreis zu, da dieser stark vom EU-Milchpreis abhängig ist, wie der Bundesrat im Bericht «Perspektiven im Milchmarkt» (Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 15.3380 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats vom 14. April 2015) ausführt (S. 16-21). Hinzu kommt, dass gemäss WTO-Abkommen bis Ende 2020 Exportsubventionen für verarbeitete Agrarprodukte abgeschafft werden müssen. Somit kann der Export von Milchprodukten nicht mehr subventioniert werden. Als Ausgleich dafür sollen vermehrt Direktzahlungen zum Tragen kommen (S. 31ff.).
Angesichts der hohen Preisvolatilität hat die BO Milch am 13. Dezember 2016 ein Begehren für eine Allgemeinverbindlicherklärung des Standardvertrags auch für Nichtmitglieder nach
Artikel 37 LwG an den Bundesrat gestellt. Der Standardvertag bietet den Milchproduzenten eine verbindliche Abnahme- und Preisgrundlage für den kommenden Monat, nach derer sie die Produktion steuern können (vgl.
Medienmitteilung der BO Milch vom 16.11.2016). Ähnliche Forderungen wurden in letzter Zeit auch aus den Kantonen Jura (16.309), Freiburg (17.301) und Genf (17.310) sowie im Nationalrat (15.4017,
15.4191,
16.3329,
17.3315) laut. Lehnte der Bundesrat in seinen Stellungnahmen zu den Motionen
15.4017 und
15.4191 eine Allgemeinverbindlicherklärung noch ab, so kam er am 15. November 2017 dem Begehren nach (vgl.
Medienmitteilung des Bundesrats vom 15.11.2017). Somit müssen alle Käufer und Verkäufer von Rohmilch, auch die Nichtmitglieder der BO Milch, die allgemeinverbindlichen Bestimmungen im Zeitraum vom 1. Januar 2018 bis 31. Dezember 2021 einhalten. Zuvor hatte die Migros angekündigt, per Ende 2017 aus der BO Milch auszutreten (vgl.
Medienmitteilung der Migros vom 23.06.2017), jedoch weiterhin «den konstruktiven Dialog mit allen [zu] pflegen, die an einer positiven Entwicklung des Schweizer Milchwirtschaft interessiert sind».
In den letzten zwei Jahren wurden zudem nicht weniger als vier verschiedene Labels ins Leben gerufen, die unter anderem einen besseren Milchpreis für den Produzenten garantieren wollen. Auf dem Markt sind heute die Labels «Di fair Milch», «Fair», «Fairmilk» oder «Heumilch» zu finden, wovon jedes seine eigenen Richtlinien verfolgt.
Rundtanz der Gütezeichen
Neue Initiativen und eine stärkere Ausrichtung auf Milchspezialitäten und Qualitätsprodukte werden von einigen Akteuren als wegweisend propagiert. Die Zukunft des Milchmarkts dürfte aber von der allgemeinen Ausrichtung der Agrarpolitik geprägt werden. Und diese wird das Parlament noch einige Zeit beschäftigen. Doch das ist eine andere Geschichte. Unterdessen warten wir gespannt auf das nächste Milch-Label.
Weitere Informationsquellen (Auswahl):
Online:
Literatur:
Brodbeck, Beat & Peter Moser (2007): Milch für alle. Bilder, Dokumente und Analysen zur Milchwirtschaft und Milchpolitik in der Schweiz im 20. Jahrhundert. Baden, Hier und Jetzt Verlag.
Hauser, Heinz (1983): Die Einführung der einzelbetrieblichen Milchkontingentierung in der Schweiz. Bern/Stuttgart, Haupt Verlag.