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Das Freiburger Gesetz über die Gemeinden sieht vor, dass eine Fusionsvereinbarung von allen beteiligten Gemeinden gutgeheissen werden muss, bevor es zu einem Zusammenschluss kommt.
An dieser Regelung störten sich die Grossräte Christa Mutter (Grüne, Freiburg) und Bertrand Gaillard (CVP, La Roche). In einem Postulat hatten sie vorgeschlagen, dass in Zukunft für das Zustandekommen von Fusionen nur noch die doppelte Mehrheit der Gemeinden und der Stimmenden notwendig sein soll. Mit der bisherigen Regelung könnte sich nämlich eine Minderheit von Gemeinden gegen eine Mehrheit durchsetzen und eine Fusion verhindern.
Die Grossräte formulierten im Postulat drei Grundsätze: Wer fusionieren will, kann dies auch. Keine Gemeinde wird zur Fusion gezwungen. Jede Gemeinde erhält eine zweite Chance. Deshalb baten Mutter und Gaillard den Staatsrat um Alternativen, die all dies gewährleisten. Beispielsweise dass im Falle eines Nein einer Gemeinde der Perimeter automatisch auf die zustimmenden Gemeinden reduziert würde.
Projekte sorgfältig ausarbeiten
In Anbetracht laufender Fusionsprojekte wie von jenem von Grossfreiburg, der drei Sense-Mittelland-Gemeinden Alterswil, St. Antoni und Tafers und von Murten-Clavaleyres entschied der Staatsrat, dem Postulat mit einem Bericht direkt Folge zu leisten.
Dieser 15-seitige Bericht liegt nun vor. Er kommt zum Schluss, dass sich das heutige System bewährt habe. Es trage den Anliegen des Postulats Rechnung. Dessen Vorschläge würden keine Verbesserungen bringen, sondern die Verfahren eher komplizierter und beschwerdenanfälliger machen.
Der Staatsrat äussert die Ansicht, dass es für grössere Erfolgschancen eines Fusionsprojekts vor allem die sorgfältige Ausarbeitung einer Vereinbarung brauche. Alle Akteure müssten zudem die heute zur Verfügung stehenden Mittel noch besser nutzen.
«Kein Recht auf Fusion»
Zum hauptsächlichen Kritikpunkt des Postulats, wonach eine Gemeinde mit einem Nein alles blockieren könne, hält der Staatsrat fest, dass es kein «Recht auf Fusion» gebe. Jede Gemeinde verfüge über dieselben Rechte und Pflichten und somit über die gleiche Autonomie. Deshalb habe der Wunsch mehrerer Gemeinden nach einer Fusion nicht mehr Gewicht als der Wille einer einzigen Gemeinde, die Nein sage.
Mit dem Prinzip der Einstimmigkeit für einen Fusionsentscheid würde eine zustimmende Gemeinde nicht in ihrer Autonomie beschnitten, so der Staatsrat. Wenn hingegen eine Dreiviertelmehrheit der Gemeinden eine Fusion durchsetzen könnte, käme dies einer Zwangsfusion gleich.
Perimeter neu bestimmen
Der Staatsrat will nichts wissen von einer Regelung, wonach bei der Ablehnung durch eine Gemeinde die Fusion trotzdem zustande käme, aber der Fusionsperimeter automatisch um die ablehnende Gemeinde verkleinert würde. Dies entspreche nicht dem Willen der Bürger, da diese über ein anderes Projekt abgestimmt hätten, sagt Staatsrat Didier Castella (FDP) auf Anfrage: «Die Leute müssen wissen, worüber sie abstimmen.»
Der Staatsrat macht darauf aufmerksam, dass schon bisher Perimeter oft angepasst worden seien, um eine Fusion doch noch zu ermöglichen. So gebe es Gemeinden, die bereits beim Ausarbeiten der Vereinbarung einzelne Gemeinden aus dem Perimeter genommen hätten, weil sich dort eine Ablehnung abgezeichnet habe. Andere Projekte scheiterten in einer ersten Volksabstimmung, wurden dann aber in einem zweiten Anlauf mit einem kleineren Perimeter angenommen wie im Fall von Oberschrot, Plaffeien und Zumholz. Schliesslich gibt es auch Fusionen in Etappen, etwa jene der Dörfer um Murten.
Müsste man das Gesetz im Sinne des Postulats ändern, hätte das verfassungsrechtliche Folgen und Verfahren könnten sich verzögern, so der Staatsrat. Zudem würde eine Gemeinde es sich zweimal überlegen, einem Fusionsprojekt beizutreten, wenn sie sich dann nicht mehr aus dem Verfahren zurückziehen könnte.
Dennoch stellte Staatsrat Castella in Aussicht, dass schon bald Anpassungen am kantonalen Gesetz möglich seien. Zurzeit würde entsprechende Überlegungen angestellt: «Es sind kleinere und grössere Änderungen möglich», so Castella. Das bisherige Gesetz berücksichtigt etwa den Verlust an Bürgernähe und auch die Megafusionen zu wenig.»
«Die Leute müssen wissen, worüber sie abstimmen.»
Didier Castella
FDP-Staatsrat
Zahlen und Fakten
18 Fusionen mit 53 Gemeinden
Massnahmen zur Förderung von Gemeindefusionen zeigten in den 1980er-Jahren erste Resultate, mit einer Beschleunigung nach 2000. 2010 trat das Gesetz über die Förderung von Gemeindezusammenschlüssen in Kraft, und 2017 fand eine Standortbestimmung statt. Mit dem Gesetz verringerte sich die Zahl der Gemeinden um ein Fünftel. Bis und mit Inkrafttreten am 1. Januar 2020 werden insgesamt 18 Fusionen mit 53 Gemeinden erfolgreich abgeschlossen sein. Darunter gibt es Fusionen, bei denen der Perimeter vor der Fusionsvereinbarung noch geändert wurde, solche, wo dies nach einer Abstimmungsniederlage der Fall war, und solche, wo die Fusion über Jahre in Etappen erfolgte.