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[Gesundheitsrecht] Moeckli / Das Gleichheitsgebot gilt auch beim Impfen
Nicht alle Menschen haben die gleichen Möglichkeiten, die Pandemie unversehrt zu überstehen. Dieser Tatsache ist bei der Vergabe von Impfterminen Rechnung zu tragen.
1. Verteilungsgerechtigkeit beim Impfen
Die Initiative der US-Regierung für die Aussetzung des Patentschutzes auf Corona-Impfstoffe verbessert die Aussicht des ärmeren Teils der Weltbevölkerung auf eine Schutzimpfung. Mangels verbindlicher Regeln und einer für die Zuteilung von Impfstoff zuständigen globalen Instanz muss Verteilungsgerechtigkeit auf der zwischenstaatlichen Ebene aber letztlich ein frommer Wunsch bleiben. Ob sich ein Mensch impfen lassen kann, wird weiterhin primär davon abhängen, ob er in einem wohlhabenden Land lebt.
Anders im innerstaatlichen Verhältnis: Hier erfolgt die Zuteilung von Impfdosen aufgrund von Entscheiden staatlicher Behörden. Diese dürfen das knappe Gut nicht nach freiem Ermessen verteilen. Vielmehr sind sie an rechtliche Regeln gebunden, in denen sich bestimmte Gerechtigkeitsvorstellungen widerspiegeln. Zentral ist dabei das in Art. 8 BV und zahlreichen Menschenrechtsverträgen verankerte Gleichheitsgebot. Dieses erfordert nicht bloss formale Gleichbehandlung, sondern Rücksichtnahme auf tatsächlich bestehende Unterschiede zwischen Menschen.
2. Impfreihenfolge
Bei der Festlegung der Impfreihenfolge ist deshalb das Differenzierungsgebot zu beachten, das in der Gleichheitsgarantie mit enthalten ist. Dieses verlangt, dass der Staat Personen, die sich mit Blick auf den Zweck der fraglichen Massnahme in einer nicht vergleichbaren Situation befinden, ungleich behandelt. Die Corona-Impfung dient dem Schutz der Gesundheit, insbesondere dem Schutz vor schweren Krankheitsverläufen. Somit muss der Grad der Gefährdung der impfwilligen Personen zentrales Kriterium für die Zuteilung von Impfdosen sein.
Das Risiko für eine schwere Covid-19-Erkrankung korreliert direkt mit steigendem Alter. Aus diesem Grund sieht die Impfstrategie des Bundes vor, dass nach der erfolgten Impfung der über 65-Jährigen, der Personen mit Vorerkrankungen und des Gesundheitspersonals alle weiteren Erwachsenen „in altersabsteigenden Gruppen geimpft werden (z. B. 64–55, 54–45, 44–35 Jahre)“.1
Viele Kantone rücken nun von diesem Grundsatz ab. So hat etwa Bern auf einen Schlag Impftermine für alle unter 65-Jährigen freigeschaltet, Zürich für alle unter 55-Jährigen. Genügend Vakzine für die rasche Impfung aller Impfwilligen sind aber nicht vorhanden. Priorisiert wird nach dem Prinzip „first come, first served“ anstatt dem Alter.
Konsequenz: Viele Menschen zwischen 60 und 64 werden die – unter Umständen lebensrettende – Schutzimpfung erst mehrere Wochen nach vielen 20-29-Jährigen erhalten, obwohl sie gemäss den Zahlen des BAG ein etwa 16-mal höheres Risiko aufweisen, an einer Covid-19 Infektion schwer zu erkranken.2
Fehlende Differenzierungen nach dem Alter sind nur mit dem Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV vereinbar, wenn sie auf ernsthaften und triftigen Gründen beruhen. Solche Gründe sind hier nicht ersichtlich. Zumindest in grösseren Kantonen lässt sich eine Alterspriorisierung organisatorisch problemlos bewältigen. Die Kantone Genf und Tessin, die sich an die eidgenössische Impfstrategie halten, machen es vor. Keine Rechtfertigung für das Unterlassen einer Differenzierung bildet auf jeden Fall das Bedürfnis, angesichts des interkantonalen Impfwettbewerbs bei einem möglichst grossen Teil der Bevölkerung gut dazustehen.
Eine zusätzliche Unterscheidung, die sich aufdrängt, ist jene nach der beruflichen Tätigkeit. Angehörige besonders exponierter Berufsgruppen wie Lehrpersonen, Kita-Beschäftigte oder Mitarbeitende im Detailhandel sollten früher Zugang zur Impfung haben als jene, die sich im Homeoffice abschotten können.
3. Anmeldemodalitäten für die Impfung
Aus dem Gleichheitsgebot folgt des Weiteren, dass die Behörden die Anmeldung zur Impfung so gestalten müssen, dass alle die gleiche Chance haben, einen Termin zu ergattern.
Offensichtlich nicht der Fall war dies im Kanton Zürich, wo die Gesundheitsdirektion die Impftermine ohne Vorankündigung an einem Freitagvormittag freischaltete. Damit verwehrte sie von Anfang an all jenen die Aussicht auf eine rasche Impfung, die zu dieser Zeit eine Wohnung reinigten, Pakete auslieferten oder an einer Kasse sassen – also ausgerechnet Menschen, die beruflich besonders exponiert und aufgrund ihrer sozialen Stellung häufig speziell gefährdet sind. Die Benachteiligung von Personen aufgrund ihrer sozialen Stellung verletzt das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV.
Die Berner Gesundheitsdirektion legte das offizielle Buchungsfenster zwar auf einen Abend, tatsächlich konnten aber schon 24 Stunden vorher Termine reserviert werden. Damit gewährte sie jenen – typischerweise jüngeren und gut gebildeten – Personen einen Startvorteil, die sich auf Kanälen wie Twitter informieren, wo sich die Nachricht in Windeseile verbreitete.
Nichts steht der Verwendung von Buchungssystemen entgegen, welche – etwa durch die automatisierte Zuweisung von Terminen – das Gleichheitsgebot wahren.
4. Chancengleichheit in der Pandemie
Bereits in der ersten Phase der Pandemie wurde deren Rolle als Katalysator gesellschaftlicher Ungleichheiten ungenügend Beachtung geschenkt. So unternahmen die Behörden wenig, um die sozialen Auswirkungen von Schulschliessungen abzufedern. Es ist höchste Zeit, dass sie beim Entwurf von Bewältigungsstrategien die Frage der Chancengleichheit in den Blick nehmen. Es ist nicht mit unserer Rechtsordnung zu vereinbaren, dass im Wettrennen gegen das Virus die Verletzlicheren zurückgelassen werden.
Daniel Moeckli, Professor für Öffentliches Recht mit internationaler und rechtsvergleichender Ausrichtung an der Universität Zürich.
- 1Bundesamt für Gesundheit/Eidgenössische Kommission für Impffragen, Covid-19-Impfstrategie (Stand 14.04.2021), S. 2.
- 2Bundesamt für Gesundheit/Eidgenössische Kommission für Impffragen, Covid-19-Impfstrategie (Stand 14.04.2021), S. 3.