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In der Schweiz gibt es derzeit rund 38’000 belastete Standorte, wobei die Gesamtfläche aller belasteten Standorte rund 225 Quadratkilometer beträgt (was in etwa der Fläche des Kantons Zug entspricht). Belastete Standorte sind Orte, deren Belastung von Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Die Kantone haben die belasteten Standorte im öffentlich zugänglichen Kataster der belasteten Standorte (KbS) zu erfassen. Von Regula Fellner*
Aufgrund der getroffenen Vorabklärungen unterteilt die zuständige kantonale Behörde die belasteten Standorte in solche, bei denen schädliche oder lästige Einwirkungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht zu erwarten sind, und solche, bei denen zu prüfen ist, ob sie überwachungs- oder sanierungsbedürftig sind. Von der Sanierungsbedürftigkeit eines belasteten Standorts ist dann auszugehen, wenn der belastete Standort zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führt oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Sanierungsbedürftige belastete Standorte stellen Altlasten dar. Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass sanierungsbedürftige belastete Standorte saniert werden (Art. 32c Abs. 1 USG).
Realleistungs- und Kostentragungspflicht
Grundsätzlich obliegt es dem Inhaber des belasteten Standorts, die erforderlichen Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung eines belasteten Standorts durchzuführen und die in diesem Zusammenhang anfallenden Kosten vorzufinanzieren (sog. Realleistungspflicht). In vielen Fällen gilt der Grundeigentümer als Standortinhaber, es kann aber auch eine am Grundstück dinglich oder obligatorisch berechtigte Person (z.B. ein Mieter oder Baurechtsnehmer) als Standortinhaber herangezogen werden.
Wer die vom Standortinhaber vorfinanzierten Kosten endgültig zu übernehmen hat (sog. Kostentragungspflicht), entscheidet sich nach dem Verursacherprinzip. Demzufolge haben die Verursacher die Kosten für die notwendigen Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten zu tragen (Art. 32d Abs. 1 USG). Unter den Verursacherbegriff fällt zum einen der Verhaltensverursacher, d.h. derjenige, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar (mit)verursacht. Zum andern gilt als Verursacher der Standortinhaber beziehungsweise Zustandsverursacher, also derjenige, der über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand verursacht, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Mithin hat nicht nur der Verhaltensverursacher Kosten zu tragen, sondern auch derjenige, der im Zeitpunkt der Durchführung von altlastenrechtlichen Massnahmen Eigentümer des betroffenen Grundstücks ist.
Der gegenwärtige Standortinhaber kann von der Kostentragungspflicht nur befreit werden, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte (Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG). Auf diese Exzeptionsklausel kann sich der Inhaber des Standorts allerdings nur berufen, wenn im Zeitpunkt des Eigentumserwerbs keine Anhaltspunkte bestanden, die ihm bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen und aufgrund derer nach der Verkehrsanschauung mit der Möglichkeit einer Bela tung zu rechnen war. Derartige Anhaltspunkte können sich beispielsweise aus dem Nutzungsplan, dem Grundbuch oder aus dem KbS, aber auch aufgrund der tatsächlichen Nutzung des Grundstücks durch Rechtsvorgänger ergeben. Demzufolge können sich nach dem Willen des Gesetzgebers nur «ahnungslose» Zustandsverursachende von der Kostentragungspflicht befreien, weshalb die Exzeptionsklausel nur in Ausnahmefällen zur Anwendung gelangen dürfte.
Daneben kann der Kanton von den Verursachern verlangen, die Deckung ihres voraussichtlichen Anteils an den Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sa- nierung in geeigneter Form sicherzustellen, sofern vom betreffenden Standort schädliche oder lästige Einwirkungen zu erwarten sind (Art. 32dbis Abs. 1 USG). Die Kantone haben zudem die Möglichkeit, für ihre Forderungen gesetzliche Grundpfandrechte im Grundbuch eintragen zu lassen (Art. 836 ZGB).
Übergang der Kostentragungspflicht
Überträgt der bisherige Grundeigentümer das vom belasteten Standort betroffene Grundstück durch Rechtsgeschäft auf einen Rechtsnachfolger, so endet damit seine bisherige Haftung als Zustandsverursacher und er untersteht damit nicht (mehr) der Kostenverteilung nach Art. 32d USG (sofern er nicht gleichzeitig als Verhaltensverursacher zur Verantwortung zu ziehen ist). Vielmehr wird der neue Grundeigentümer mit dem Übergang des Rechts am Grundstück originär zum (neuen) Zustandsverursacher.
Demgegenüber bleibt der Verhaltensverursacher grundsätzlich auch nach einer Grundstücksveräusserung für die Kosten notwendiger altlastenrechtlicher Massnahmen haftbar. Anders verhält es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Falle der (partiellen) Universalsukzession. So kann unter anderem in Fällen der Fusion oder Vermögensübertragung die öffentlich-rechtliche Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers auf den Rechtsnachfolger übergehen.
Die von der realleistungspflichtigen Person vorfinanzierten Kosten werden behördlich mittels einer sogenannten Kostenverteilungsverfügung verteilt, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die zuständige kantonale Behörde die altlastenrechtlichen Massnahmen selbst durchführt. Bei der Verteilung der Kosten steht den Behörden ein pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu. Neben dem Mass der Verantwortung, im Rahmen derer sowohl der Art als auch dem Gewicht der Verursachung Rechnung getragen wird, können bei der Bemessung der Kostenanteile auch Billigkeitsgesichtspunkte (wie die wirtschaftliche Interessenlage und Zumutbarkeit) berücksichtigt werden.
Nach der Praxis im Kanton Zürich wird die Kostenquote für den Verhaltensverursacher in der Regel auf insgesamt 70 bis 90 Prozent festgelegt und dem Zustandsverursacher ein Kostenanteil von 10-30 Prozent auferlegt. Ein solcher Kostenanteil des Zustandsverursachers ergibt sich allerdings nicht allein aus der Eigentümerstellung, sondern ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann gerechtfertigt, wenn weitere Umstände hinzutreten, zum Beispiel wenn die betroffene Person durch die Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt.
Die verschiedenen Verursacher haften einzig im Umfang ihrer Verursachungsquote. Es besteht keine Solidarhaftung zwischen den einzelnen Verursachern. Folglich werden Kostenanteile von Verursachern, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind, nicht auf die übrigen Verursacher verteilt, sondern als Ausfallkosten vom Gemeinwesen getragen. Dies gilt nach der (umstrittenen) Rechtsprechung des Bundesgerichts allerdings dann nicht, wenn sich der Zustandsverursacher unter Berufung auf die Exzeptionsklausel von der Kostentragungspflicht befreien kann. Diesfalls wird der Kostenanteil des Zustandsverursachers auf die übrigen Verhaltensverursacher verteilt.
Mehraufwand und Verzögerungen einrechnen
Nebst dem, dass den Grundeigentümer eines schadstoffbelasteten Grundstücks eine Realleistungs- und Kostentragungspflicht trifft, kann die Nutzung eines schadstoffbelasteten Grundstücks insoweit eingeschränkt sein, als belastete Standorte nur unter bestimmten Voraussetzungen durch Bauten oder Umbauten verändert werden dürfen (vgl. Art. 3 AltlV). Bei der Realisierung von Bauprojekten auf belasteten Standorten sind zudem Mehraufwand und Verzögerungen einzurechnen. Hinzu kommt, dass auch der Aushub und die Ablagerung von belastetem Material im Rahmen von Bautätigkeiten erhebliche Mehrkosten nach sich ziehen können.
Sodann ist zu beachten, dass die Veräusserung eines Grundstücks, auf dem sich ein im KbS eingetragener Standort befindet, einer Bewilligung bedarf (Art. 32dbis Abs. 3 USG). Diese Bewilligung wird erteilt, wenn vom belasteten Standort keine schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erwarten sind. Für solche Fälle haben einige Kantone eine Allgemeinverfügung erlassen, womit den Grundeigentümern von darunterfallenden Grundstücken die Bewilligung zur Veräusserung generell erteilt wird. Bei überwachungs- oder sanierungsbedürftigen Standorten erfolgt die Erteilung der Bewilligung, wenn die Kosten der zu erwartenden Massnahmen sichergestellt sind oder wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Veräusserung des Grundstücks besteht. Hierbei ist zu beachten, dass nicht nur der Verkauf, der Tausch und die Schenkung unter den Begriff der Veräusserung im Sinne dieser Bestimmung fallen, sondern auch weitere Rechtsgeschäfte wie Sacheinlagen, die Veräusserung von Miteigentumsanteilen sowie die Ausübung von Kaufs-, Vorkaufs- und Rückkaufsrechten vom Anwendungsbereich der Bewilligungspflicht erfasst werden können.
Den möglichen Altlastenrisiken wird bei der Veräusserung eines Grundstücks in aller Regel durch Gewährleistungsklauseln im Grundstückkaufvertrag oder im Rahmen von anderen privatrechtlichen Rechtsverhältnissen Rechnung getragen. Dem Interesse des Verkäufers, das Grundstück nur mit einer vollständigen Wegbedingung oder mit einer möglichst weitreichenden Haftungsbeschränkung verkaufen zu wollen, steht das Interesse des Käufers gegenüber, den Kauf nur bei weitgehenden Zusicherungen oder bei vollständiger Haftungsübernahme des Verkäufers anzustreben. Dieses Spannungsverhältnis kann sich insbesondere bei fehlenden Informationen und mangelhaften Kenntnissen der Vertragsparteien über die tatsächlichen Belastungen auf dem Grundstück und den damit verbundenen Risiken akzentuieren.
Verursacherprinzip nach Umweltschutzgesetz
Eine vom Altlastenrecht abweichende Risikoverteilung zwischen den Vertragsparteien vermag nichts an den Kostenanteilen, wie sie im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Kostenverteilungsverfahrens nach Art. 32d USG auferlegt werden, zu ändern. Vielmehr bestimmen sich die altlastenrechtlichen Verursacherquoten allein nach den Grundsätzen des Umweltschutzgesetzes und dem darin enthaltenen Verursacherprinzip. Zwar ist die vorfrageweise Prüfung von zivil-rechtlichen Fragen durch Verwaltungsbehörden zulässig, doch haben sich diese hierbei eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und es soll die Auslegung eines privatrechtlichen Vertrags nur erfolgen, wenn der Vertragsinhalt leicht feststellbar ist und sich ein unzweifelhaftes Resultat ergibt.
Dennoch ist nicht zu empfehlen, sich bei der Vertragsgestaltung (nur) auf die um- weltrechtlichen Bestimmungen beziehungsweise die öffentlich-rechtliche Kostentragungspflicht zu verlassen oder auf diese zu verweisen. Denn die altlastenrechtlichen Vorschriften sind weder auf die Zuordnung von privaten Rechten und Pflichten ausgelegt noch auf die Veräusserung von Grundstücken ausgerichtet. Wichtig ist also, dass vertraglich Klarheit geschaffen wird, welche Kostenverteilung nach Durchführung des öffentlich-rechtlichen Kostenverteilungsverfahrens zwischen den Vertragsparteien gelten soll. Durch die dadurch vertraglich begründeten Ausgleichansprüche können die Kosten letztlich entsprechend der privat-rechtlichen Risikoallokation verteilt und gegebenenfalls die öffentlich-rechtliche Kostenauferlegung im Innenverhältnis zwischen den Parteien «angepasst» werden.