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Lors d’une conférence de presse au cours de laquelle elle a présenté les comptes de la Confédération pour 2022 et évalué la situation budgétaire pour les prochaines années, la nouvelle ministre suisse des finances Karin Keller-Sutter a déclaré voilà quelques semaines que les finances fédérales étaient à la peine. L'an dernier, le découvert a été de 4,3 milliards de francs et des déficits importants sont également attendus ces prochaines années. Le Conseil fédéral veut donc faire des économies. Mais à examiner de près les finances fédérales des 20 dernières années et les règles du frein à l'endettement, on constate que c'est avant tout cet instrument qui est en proie à des difficultés.
Qu'est-ce que le frein à l'endettement ?
Il a été introduit en 2003. Conformément à la loi fédérale sur les finances de la Confédération, il vise à maintenir l'équilibre des recettes et des dépenses fédérales sur une période prolongée et à contrer ainsi un endettement croissant. L'Administration fédérale des finances (AFF) écrit : « La pièce maîtresse du frein à l'endettement est constituée par une règle simple : sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes ». Par cycle conjoncturel, on entend généralement une longue période au cours de laquelle une économie nationale passe par divers stades conjoncturels : essor, haute conjoncture, ralentissement, récession, reprise. On pourrait dès lors penser que l'équilibre des recettes et des dépenses doit s'établir sur un tel cycle. C'est en tout cas ce que semble indiquer la phrase susmentionnée de l'AFF. Cela voudrait dire que les années d'excédents, la Confédération verserait de l’argent dans une tirelire, et les années de déficits, elle retirerait les économies accumulées. Sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, le solde de la tirelire devrait alors être égal à zéro. Mais le frein à l'endettement n'est pas une tirelire. La règle des dépenses et les dispositions concrètes relatives au compte de compensation empêchent que ce soit le cas. Le diable des économies se cache dans les détails.
La règle des dépenses
La règle des dépenses incite la Confédération à réaliser des excédents budgétaires les années de forte croissance économique, lorsque les entreprises engrangent des bénéfices importants, que les salaires et la consommation augmentent et que l'État génère donc davantage de recettes fiscales. Dans les années de faible conjoncture, la Confédération peut en revanche enregistrer des déficits. Selon la règle des dépenses, il ne suffit toutefois pas que les excédents (somme positive des recettes moins les dépenses) et les déficits (somme négative des recettes moins les dépenses) s'équilibrent sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. Dans les années fastes, la règle des dépenses oblige à réaliser des excédents. Cela force la Confédération à faire des économies même les années « de vaches grasses » et limite grandement sa marge de manœuvre financière. Si vous pensez dès lors à l'écureuil qui, en été (années de conjoncture favorable), ne mange pas tous les glands qu'il ramasse afin de les réserver pour l'hiver (années de conjoncture morose), car la nourriture se fait alors rare, vous avez tout compris jusqu'ici. Mais il y a un hic : les excédents des années fastes ne doivent pas être mis dans le garde-manger pour être grignotés les mauvaises années, mais affectés à la réduction de la dette. « L’écureuil fédéral » doit donc, en quelque sorte, jeter les glands accumulés aux « sangliers » (les créanciers de la Confédération). Il se met donc au régime pendant les étés cléments, mais doit quand même souffrir de la faim dans les frimas de l’hiver — même si cela ne lui rapporte rien, comme on le verra plus loin.
Le compte de compensation
Le compte de compensation n'est pas un compte à proprement parler. C'est le carnet du lait de la Confédération, mais pas un porte-monnaie. On ne peut donc pas y déposer d'argent. L'Administration fédérale des finances l'appelle « statistique de contrôle comptable ». Les excédents et les déficits budgétaires y sont notés. Si les dépenses réelles à la clôture des comptes d'une année sont inférieures aux dépenses attendues lors de l'établissement du budget, la différence positive est « comptabilisée » sur le compte de compensation. On inscrit alors dans le carnet du lait combien d'argent excédentaire la Confédération a encaissé et consacré à la réduction de la dette. Si les dépenses sont supérieures à ce que l’on attendait, on l’inscrit dans le carnet du lait, si elles sont moins élevées que prévu, on le fait également. En cas de solde négatif des sommes inscrites, ce déficit doit être compensé les années suivantes (la durée précise est laissée ouverte). En d'autres termes, la Confédération doit dégager des excédents au cours des années qui suivent (via des recettes supplémentaires ou en réduisant les dépenses), qui permettront de remettre le compte de compensation à zéro. La réduction de la dette est alors également suspendue jusqu'à ce que le solde du compte en question soit à nouveau positif.
En 20 ans d'existence du frein à l'endettement, le compte de compensation n'a jamais été dans le rouge. La chance y est pour quelque chose : entre 2003 et 2019, l'économie suisse n'a connu que de bonnes, voire de très bonnes années, à l'exception d'une brève récession durant la crise financière de 2008/2009. Ainsi, le solde du compte de compensation était positif de 27,5 milliards de francs fin 2019. Mais justement, cet argent a déjà été entièrement consacré à la réduction de la dette et la tirelire est restée vide. Suite à la crise du coronavirus, le solde du compte de compensation s'est réduit à 21,9 milliards à fin 2022. Mais ce recul n'a pas de conséquences sur le budget fédéral, le solde étant toujours très élevé. En revanche, la dette de la Confédération en francs et en centimes a fondu au fil des vingt dernières années, passant d'un pic de 128 milliards en 2005 à 88 milliards en 2019. En raison du Covid-19, le niveau réel de la dette a de nouveau augmenté ces trois dernières années, mais il est déjà en train de baisser. Comme l'économie a aussi connu une forte croissance, le taux d'endettement (montant de la dette par rapport au PIB) a également baissé.
Depuis 2005, la dette est partie d'un niveau très bas. Selon le Fonds monétaire international (FMI), il est passé d'un peu plus de 30% à moins de 20% (les chiffres de la Confédération indiquent un endettement net encore inférieur). L’endettement actuel de la Suisse est ridiculement bas en comparaison avec ses voisins européens et d'autres puissances financières (cf. graphique).