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Collaborations intercommunales
Introduction
La loi sur les communes règle les principes et les formes de collaboration entre les communes. En effet, elle précise que plusieurs communes peuvent collaborer pour accomplir ensemble des tâches d'intérêt commun. Elles veillent à choisir la forme de collaboration la plus appropriée (art. 107a al. 1 LC).
D’autres lois prévoient également des collaborations dans des domaines précis (groupements forestiers, défense incendie. etc.).
Dernière mise à jour le 10.03.2023
Les buts de la collaboration visent en grande majorité les buts suivants : la distribution et l’épuration de l’eau, la gestion des déchets, le service de police, les transports et les bâtiments scolaires, le service de secours et de lutte contre l’incendie, etc. Cela peut concerner tous les services de compétence communale.
La loi sur les communes prévoit quant à elle diverses formes de collaborations intercommunales :
Contrat de droit administratif (art. 107b LC)
Convention par laquelle une ou plusieurs Municipalités délèguent certaines de leurs attributions à une autre Municipalité ou à l’autorité exécutive d’une association de communes, d’une fédération ou d’une agglomération.
Avantages : souplesse et flexibilité ; rapidité de mise en œuvre, pas d’approbation cantonale.
Inconvénients : ne porte que sur des tâches de compétence municipale : pas de personnalité juridique.
Exemples de domaines : élimination des déchets et transport scolaire.
Entente intercommunale (art. 109a ss LC)
Convention écrite conclue entre deux ou plusieurs communes par laquelle elles conviennent d’exercer en commun un service public ou une tâche d’intérêt public. La convention est adoptée par les Conseils des communes membres et approuvée par le Conseil d’Etat.
Conformément à l’art 110 LC, la convention doit déterminer :
- les communes parties ;
- son but ;
- la commune boursière ;
- le ou les services ou la tâche d'intérêt public exercés en commun ;
- son organisation, notamment les compétences et les responsabilités réciproques de l'administration du service commun et celles des administrations communales intéressées ;
- le mode de répartition des frais ;
- le statut des biens ;
- les modalités de résiliation.
La commune boursière est chargée de l’exécution des tâches/décisions. Elle centralise les charges et les refacture aux communes membres selon une clé de répartition fixée dans la convention.
L’entente n’ayant pas la personnalité juridique, elle ne peut pas conclure de contrats. Cette tâche revient très souvent à la commune boursière. Cette entité n’ayant aucun pouvoir décisionnel, les conseils des communes membres restent compétents pour valider toutes les compétences listées à l’art. 4 LC.
Très souvent, l’entente s’organise par le biais d’un groupe de travail, d’un comité d’organisation dont les communes membres délèguent un ou plusieurs élus. Ces derniers sont le plus souvent des municipaux en fonction. Ce comité propose aux communes membres les dépenses à effectuer pour l’achat de mobilier par exemple, ou propose l’engagement de personnel. Il est compétent pour « décider » ce qui doit être voté devant les conseils des communes membres. Il peut également être chargé de préparer le budget ou établir les comptes de l’entente à soumettre aux communes membres.
Avantages : souplesse et structure allégée lorsque le nombre de communes membres est petit; regroupement en un service commun de tâches de compétence communale, chaque commune conserve le contrôle et l'exécution des tâches.
Inconvénients: pas de personnalité juridique, pas d’organes propres, aucun pouvoir décisionnel car l’exécution de la tâche reste sous la responsabilité et le contrôle des communes membres de l’entente..
Utilisée essentiellement pour la création ou exploitation d’un service public : service technique, distribution des eaux, épuration ou l’utilisation commune d’un bien : collège, réservoir, grande salle, piscine.
Association de communes (art. 113 ss LC)
Entité dotée de la personnalité morale de droit public, constituée par les communes membres sur la base de statuts, à laquelle elles délèguent l’exercice de tâches de compétence communale. Délégation de la tâche communale à l’association. La commune perd ainsi toute sa compétence qu’elle a déléguée à l’association. Les statuts sont adoptés par les Conseils des communes membres et approuvés par le Conseil d’Etat. L’association peut être à géométrie variable : en plus de la/des tâche/s principales commune/s à tous les membres, des tâches peuvent être mises en commun par une partie des membres seulement (tâches optionnelles).
L’association est considérée comme une supercommune et elle est soumise, à part quelles exceptions, aux mêmes règles applicables aux communes.
L’art. 115 LC liste les éléments devant figurer dans les statuts d’une association. Il s’agit de :
- les communes membres de l'association ;
- le nom de l'association, le but ou les buts poursuivis ;
- le lieu où l'association a son siège ;
- la tâche ou les tâches principales assumées par l'ensemble des communes membres ;
- la tâche ou les tâches optionnelles et l'énumération des communes qui y participent ;
- la représentation des communes au conseil intercommunal et l'autorité de nomination des délégués et cas échéant de leurs suppléants (conseil général ou communal et/ou municipalité) ;
- les règles relatives à la convocation des délégués ;
- la composition du comité de direction et la qualité de ses membres ;
- les compétences respectives du conseil intercommunal et du comité de direction ;
- la proportion dans laquelle les communes associées participent à la constitution du capital de dotation et au bénéfice ou déficit éventuel de l'association ;
- les ressources de l'association ;
- le mode de répartition des charges financières entre les communes membres, selon qu'il s'agit de tâches principales ou de tâches optionnelles ;
- la possibilité pour l'association d'emprunter, le montant du plafond d'endettement au sens de l'article 143 devant toutefois être précisé ;
- la possibilité pour l'association d'offrir des prestations à d'autres associations, fédérations, agglomérations ou à d'autres communes par contrat de droit administratif ;
- les conditions à observer pour l'admission de nouvelles communes et pour le retrait d'une commune, y compris les droits et obligations de la commune sortante ;
- les règles concernant la dissolution de l'association, le sort des biens et celui de ses dettes.
Le montant du plafond d’endettement doit figurer dans les statuts. Il n’a dès lors pas besoin d’être fixé à chaque début de législature. Une association ne peut faire d’emprunt qu’à concurrence de ce plafond. Lorsque ce dernier est atteint, l’association doit élever son plafond en modifiant les statuts.
Avantages : personnalité juridique de droit public, organes propres, dont commission de surveillance, crédibilité auprès de tiers, pérennité de la structure et du financement. Mise en commun des ressources pour investissements ou service, fonctionne comme une commune.
Inconvénients : Perte de gouvernance/maîtrise, rôle des délégués non cadré et non contrôlé, périmètres géographiques différents sur une même région (ex: scolaire et accueil de jour), difficulté de recruter des membres des organes; décisions soumises à référendum, mise en œuvre relativement longue.
Exemples de domaines: Eaux, scolaire, police, SDIS, sociale, protection civile.
Autres, par ex.: développement économique, piscine, stand de tir, etc.
Fédération de communes
Il s’agit d’une association de communes contiguës. Les avantages et inconvénients sont identiques à ceux d’une association de communes, mais seules des communes contiguës peuvent en faire partie.
Agglomérations
Association de communes à la fois urbaines et contiguës qui ont en commun une ville-centre, sont étroitement liées entre elles du point de vue urbanistique, économique et socio-culturel, et dont le but est d’exercer des tâches propres au milieu urbain. Les avantages et inconvénients sont identiques à ceux d’une association de communes, mais seules des communes contiguës peuvent en faire partie.
Autres formes de collaborations de droit public
Certaines lois prévoient des formes spécifiques de collaboration intercommunale. Tel est le cas, par exemple, du groupement forestier, qui est une réunion de propriétaires de forêts publiques, et qui a pour but principal la gestion et l’exploitation rationnelle de ces forêts. Le groupement forestier prend la forme d’une corporation de droit public dotée de la personnalité juridique.
Autres exemples :
- Les organisations régionales en matière de service de défense contre l’incendie et de secours, qui peuvent prendre l’une des formes de collaborations communales prévues par la loi sur les communes.
- Les organisations et les assemblées régionales en matière de protection civile.
Personne morale de droit privé
Cette forme est prévue par le Code civil et le code des obligations (association, fondation, société commerciale ou de capitaux) ; elle est soumise à l’approbation du Conseil d’État quand elle exerce une obligation de droit public. La Loi sur les participations de l’État et des communes à des personnes morales s’applique.
Les buts de la collaboration
Les collaborations intercommunales visent en grande majorité les buts suivants : la distribution et l’épuration de l’eau, la gestion des déchets, le service de police, les transports et les bâtiments scolaires, le service de secours et de lutte contre l’incendie, etc. Cela peut concerner tous les services de compétence communale.
Les bonnes questions
- La commune a-t-elle les moyens d’assurer seule un service ou une obligation de droit public dans le domaine considéré ?
- Quel est le mode de collaboration le plus adapté ?
Recommandations
Sauf disposition légale contraire, les communes sont libres de choisir le principe et le mode de collaboration intercommunale. Cependant, pour trouver la forme la plus appropriée, il convient de prendre en compte plusieurs critères dont: le but visé, le service devant être exercé en commun ou délégué, la nécessité de créer une entité pourvue d’une autonomie juridique, le volume des activités envisagé et l’éventuelle existence d’une disposition légale instituant une forme spécifique de collaboration. Il y a également lieu de tenir compte de critères relevant de l’opportunité : nombre de communes, volonté politique de collaboration, etc.
Plus d'informations
Sur vd.ch :
- vd.ch > Thèmes > Etat, Droit, Finances > Communes > Administration générale -> Collaborations intercommunales
Bases légales :
- Loi sur les communes (LC, BLV 175.11)
- Loi forestière (LVLFo, BLV 921.01)
- Loi sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS, BLV 963.15)
- et son règlement d’application
- Loi d’exécution de la législation fédérale sur la protection civile (LVLPCi, BLV 520.11)
Documentation :
Contact :
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC)
Direction des affaires communales et droits politiques
Rue Cité-Derrière 17 – 1014 Lausanne
Tél. 021 316 40 80 – <email-pii>