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Ce principe d'organisation du pouvoir, gouverner en collège, remonte en Suisse à l'Ancien Régime et on le trouve dans les secteurs publics et privés: dans les gouvernements fédéral et cantonaux, dans les exécutifs communaux et dans les comités d'associations. Sous sa forme républicaine, la collégialité est une composante centrale de l'organisation gouvernementale suisse. Elle repose sur un ensemble d'individus dont la position est légitimée par des élections et qui agissent comme une unité juridique. Idéalement, les membres de ce collège, égaux en droits, remplissent leurs tâches sans que l'un d'eux impose sa volonté aux autres. La collégialité implique un code de conduite auquel sont soumis les membres du collège, souvent les élites politiques; il les engage à défendre publiquement les décisions prises selon le principe de la majorité et à les assumer.
Jusqu'à la première moitié du XIXe s., la collégialité était aussi de mise dans les administrations cantonales. Son introduction sur le plan fédéral en 1848, pour le Conseil fédéral, s'inspire de plusieurs modèles constitutionnels: villes suisses, cantons libéraux régénérés, Etats-Unis, France révolutionnaire et République helvétique. La collégialité du Conseil fédéral fut sérieusement mise à l'épreuve pour la première fois en 1874, lors de la révision complète de la Constitution fédérale, qui élargit sensiblement les compétences de la Confédération. Au lieu de rester l'apanage de l'ensemble du collège, la gestion des affaires fut petit à petit répartie entre différents secteurs; la préparation des dossiers et leur traitement, parfois même les décisions, furent confiés à des Départements dirigés par l'un des conseillers, ou à des instances inférieures.
La collégialité est supposée créer l'unité, tempérer et brider l'autorité individuelle; dans ce sens, elle est l'expression d'une séparation des pouvoirs maximale. Elle s'inscrit dans la tradition suisse de la représentation proportionnelle qui considère l'égalité comme un principe régulateur, le reflet d'une communauté pluraliste cultivant le principe intégrateur du compromis. La collégialité suisse incarne parfaitement l'idée générale de la concordance, sans faire obstacle pour autant à un abandon éventuel de la démocratie de concordance. Garant de la continuité, le pouvoir collégial permet de sauvegarder l'esprit de discernement, de transmettre savoir et compétences par-delà les personnes. Le gouvernement suisse est en outre considéré comme stable et durable parce que ses membres ne peuvent être renversés par le Parlement.
L'exercice collégial du pouvoir distingue le Conseil fédéral sur le plan international, tout comme son mode d'élection par le Parlement et la grande marge de manœuvre dont il dispose lors de la préparation des lois et de leur exécution. La réforme de ce gouvernement aux tâches pléthoriques et le renforcement de la collégialité dans les affaires qui lui restent réservées ne cessent de faire l'objet de discussions, de motions politiques et de projets. On parle d'augmenter le nombre de conseillers fédéraux, mais aussi de donner plus de poids au président de la Confédération, actuellement primus inter pares. Assumée tour à tour par chacun des membres du gouvernement, cette fonction souffre de la faiblesse caractéristique de la collégialité. A ce jour, on a développé des institutions d'état-major et délégué les affaires de manière plus systématique. On n'a pas encore résolu comment ce groupe, bien petit en comparaison internationale, pourra entretenir avec les autres Etats des contacts de plus en plus nombreux.
Bibliographie
– P. Saladin, «Probleme des Kollegialprinzips», in RDS, 1985, 272-286
– H. Zwicky, «Kollegialregierung», in Schweizer Monatshefte für Politik, Wirtschaft, Kultur, 65, 1985, 213-222
– H. Ueberwasser, Das Kollegialprinzip, 1989
– M. Breitenstein, Reform der Kollegialregierung, 1993
Auteur(e): Heinrich Ueberwasser / UG