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ZUR ORGANISATION DER MODERNEN STADT
FÜNF BEISPIELE IN EUROPA
Markus Roth, 1996
Diplomarbeit am Geographischen Institut der Universität Zürich
Vorwort
"Zur Organisation der modernen Stadt" Der Leser und die Leserin wird ich fragen, was unter einer "modernen Stadt" verstanden werden kann und inwiefern eine solche "organisiert" werden könnte. Auch ich habe mir lange Zeit den Kopf darüber zerbrochen, wie denn eine solche Thematik angegangen werden könnte, und was mich denn überhaupt veranlasste, diese Arbeit zu übernehmen und zu bearbeiten. Wahrscheinlich liegt dies in erster Linie daran, dass ich das Thema selber gewählt habe. Ich war mir zu Beginn auch nicht recht sicher, was ich selbst darunter verstehe und wie ich mir das Ergebnis der Studie schlussendlich vorstelle. Zugegeben, einen Schimmer davon hatte ich wahrlich, doch war dies zuerst eher eine naiv anmutende Illusion:
Wenn es den Städten in der heutigen metropolitanen Konkurrenzsituation damit meine ich den Wettkampf der Regionen und Grossstädte um ihre Stellung im Geflecht der Metropolen darum geht, internationale Unternehmen und InitiantInnen im kulturellen, wirtschaftlichen und auch wissenschaftlichen Bereich mit Standortvorteilen zu einer Investition auf dem Platz Metropolis X zu bewegen, wenn das Image einer Stadt von der Anzahl der jährlich gastierenden Musicals, der Summe der Hauptsitze multinationaler Unternehmen und des täglichen Passagiervolumens der Hauptbahnhöfe und Flughäfen abhängig gemacht wird, lässt sich dann daraus ableiten, dass eine gut funktionierende Stadt-Umland-Beziehung eine notwendige Voraussetzung für eine internationale Standortoptimierung sein könnte? Es sollte doch anzunehmen sein, dass von einem im internationalen Kontext starken überregionalen Zentrum auch die Vororte profitieren und deshalb von einer gut funktionierenden Verflechtung der Strukturen innerhalb eines Ballungsraumes und von einer vermehrten Zusammenarbeit der Gemeinden innerhalb eines Agglomerationsverbandes ausgegangen werden kann.
Diese Illusion wurde jedoch im Laufe der Recherchen rasch zerschlagen: In London löste die Tory-Regierung unter Frau Thatcher praktisch über Nacht die Stadtregierung auf, da diese die Wirtschaft hemme, und überliess die einzelnen Stadtkreise (Boroughs) ihrem Schicksal; in Amsterdam lehnte das Volk ein Begehren der Regierung ab, eine Provinz aus den Agglomerationsgemeinden und den zu selbständigen Gemeinden aufgewerteten Stadtkreisen zu schaffen, und in Zürich läuft über die Medien und die LokalpolitikerInnen ein ständiges Schwarzpeterzuschieben von Syndrom- und vor allem Symptombekämpfungszuständigkeiten, ohne auch nur den, immer noch in der Luft hängenden Finanzausgleich zwischen Stadt und Kanton anzusprechen.
So habe ich es mir zum Ziel gemacht, die Entwicklungen im Bereich der Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden eines Ballungsraumes anhand von fünf westeuropäischen Beispielen aufzuzeigen und aus den daraus gewonnenen Erkenntnissen ein Modell für eine mögliche "Organisation der modernen Stadt" abzuleiten.
Inzwischen sind eineinhalb Jahre ins Land gegangen und trotz meinen Untersuchungen, und obwohl ich in der Zwischenzeit eine Art Modell entwickelt habe, frage ich mich, ob sich wirklich eine Stadt in dem Sinne organisieren lässt, wie ich es mir vorgestellt hatte (und diese Illusion immer noch im Geheimen in mir trage), oder ob die Verflechtungen von Lokalpatriotismus, wirtschaftlichen Interessen und politischen Strukturen nicht viel zu komplex sind, als dass diese Utopie eine Realisierung erfahren könnte. In Zürich werden bereits seit nunmehr 30 Jahren Studien und Pläne zu einer Neustrukturierung von Stadt und Vorortsgemeinden, oder wenn man so will, deren Organisation, gemacht. Allesamt sind über kurz oder lang schubladisiert worden ein Schicksal, das wohl auch diese Arbeit erleiden wird.
Zürich im September 1996 Markus Roth
Abkürzungsverzeichnis
Fragestellung
Die Fallstudien, welche ich an den Beispielen der westeuropäischen Grossstadtregionen London, Amsterdam, Basel, Frankfurt und Zürich durchgeführt habe, sollten einen Aufschluss darüber geben, wie sich eine moderne Stadt und ihr Umland organisieren, das heisst, in welchen Bereichen zwischen den Gemeinden zusammengearbeitet wird, und welche planerischen und politischen Massnahmen einerseits zu der heutigen Struktur der Agglomerationen führten und andererseits als künftige Projekte in Frage kommen, respektive der Bevölkerung vorgelegt wurden oder werden.
Ergebnisse aus den Fallstudien
London: In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurden von planerischer Seite her einige Bemühungen unternommen, der Stadt ein positiveres Gesicht zu verleihen: der Metropolitan Green Belt und sogenannte New Towns sollten einer weiteren Zersiedelung der Landschaft entgegenwirken und die Kernstadt entlasten. Heute ist keine Zusammenarbeit zwischen der Stadt und ihrem Umland, respektive den New Towns auszumachen. Im Gegenteil: Seit der Auflösung des GLC, der sozial-liberalen Stadtregierung (1986), sind die Boroughs (Stadtkreise) auf sich selber gestellt und müssen nun Aufgaben bewältigen, welche früher die Stadt übernommen hatte. Diese Aufgabe fördert zwar die Initiative im Quartier, Probleme dort zu lösen, wo sie anfallen, aber dies ist ein zweischneidiges Schwert, denn meist fehlen Fachkräfte oder die finanziellen Mittel. Die Zukunft der Stadt, in der sich in Folge der fehlenden Koordination soziale Gräben auftun und der motorisierte Pendlerverkehr zu einem kaum noch zu bewältigenden Problem geworden ist, ist ungewiss.
Amsterdam: Die progressive Idee der Regierung, eine Provinzstadt, welche einige Vororte und die Stadtkreise als gleichwertige Gemeinden in einem politischen Verband hätte vereinigen sollen, zu schaffen, wurde nach einer negativ ausgefallenen Volksbefragung im Mai 1995 verworfen. Nach dem Urteil der Bevölkerung, war das Projekt noch nicht ausgereift genug und viele Fragen, besonders betreffend Zuständigkeiten und Finanzierung, waren nicht geklärt. Auch spielte hierbei der psychologische Faktor eine grosse Rolle: die Symbolhaftigkeit und die Identifikation mit dem Begriff "Stadt" (gerade bei der altehrwürdigen niederländischen Hauptstadt) wird hier bewusst gemacht, indem sich die meisten AmsterdamerInnen nicht vorstellen konnten, dass ihre Stadt nun zu einem multikommunalen Verbund "degradiert" hätte werden sollen.
Basel: Obwohl durch diverse Grenzverläufe auf nationaler und internationaler Ebene zerstückelt, scheint dies für die Zusammenarbeit im Dreiländereck kein Handicap zu sein. Interessant ist hier, dass sich neben zahlreichen privatrechtlichen Verbänden und Interessengemeinschaften auch offizielle Organe um eine Koordination in der Region bemühen, wie die Regionalplanung Beider Basel, die Oberrheinkonferenz oder die internationale Koordinationsstelle der Regio Basiliensis. Aber auch auf der Quartierebene scheint sich Basel auf progressiven Pfaden zu bewegen, indem den Quartieren und ihren Interessensgemeinschaften von der Stadtregierung eine hohe Selbstinitiative ermöglicht wird. Trotzdem sind viele Probleme, insbesondere die Bewältigung des Transit- und Pendlerverkehrs noch nicht gelöst.
Frankfurt: Bereits seit Anfang des Jahrhunderts und im besonderen nach dem wirtschaftlichen Aufschwung der Stadt nach den Weltkriegen war die Planung der Stadt in bezug auf öffentlichen Verkehr, Industrieansiedlung und Grüngürtelanlegung sehr aktiv, und neben grossräumigen Eingemeindungen bis in die 70er Jahre wurde bereits seit sechs Jahrzehnten nach einer Lösung zur Koordinierung des Rhein-Main-Gebietes oder wenigstens der Agglomeration Frankfurt gesucht. Das bis anhin am erfolgreichste Projekt ist der Umlandverband Frankfurt, in welchem die Stadt mit 42 Gemeinden aus der Region in einigen Bereichen zusammenarbeitet. Der Verband ist jedoch heftiger Kritik ausgesetzt, vor allem, da die Stadt selber gegenüber den übrigen Gemeinden im Verhältnis zu ihrer Grösse im Umland-Parlament untervertreten ist, und die Institution von der einen Seite als Wirtschaftshemmnis, von der anderen als zu wenig weitreichend (in jeder Hinsicht) angesehen wird. Diskussionen über einen Regionalverband Rhein-Main sind im Gange, doch scheitert die Idee voraussichtlich am Widerstand der Bundesländer.
Zürich: Seit den 70er Jahren wird von verschiedenen Seiten her versucht, eine Neuorganisation der Agglomeration zu finden, seien es Projekte, welche sich auf eine dritte Eingemeindung oder auf die Schaffung eines Halbkantones stützen, oder Pläne zu einer verbesserten Quartierdemokratie oder einem neuen Ansatz der Regionalisierung. Keines dieser Projekte ist jedoch über den Verhandlungstisch der InitiantInnen hinausgegangen. Ich habe hier versucht, aus den Erkenntnissen der anderen Beispielstädte und den untersuchten Zürcher Ansätzen ein Modell zu einer verbesserten Quartierdemokratie und einem möglichen Regionalmodell herauszukristallisieren.
1. Einleitung
1.1 Ausgangslage
In dieser Studie möchte ich mich mit dem Thema Agglomerationen in Europa auseinandersetzen. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt jedoch weniger auf der ökonomischen und demographischen Entwicklung der Städte, sondern auf der Organisation der Ballungsräume. Während einige Städte [1] in gewissen Bereichen (z.B. Entsorgung, Polizei, Ambulanz) eine zentrale Organisation besitzen, bestehen andere nur aus einer Ansammlung von politisch voneinander unabhängigen Gemeinden, welche höchstens durch Zweckverbände miteinander verbunden sind.
Der Kontext, in den diese Arbeit auch eingebettet ist, bezieht sich auf zwei Ansätze der neueren Sozialforschung:
Wenn man von Städten spricht, meint man im allgemeinen Stadtregionen oder präziser Agglomerationen, respektive als übergeordnete Einheit Metropolitanregionen, das heisst, es geht in erster Linie um Regionen. Regionalisierung zur Definition von homogenen Gebietseinheiten (sei es aufgrund kultureller, wirtschaftlicher oder historischer Gegebenheiten) ist in letzter Zeit (vor allem im Rahmen der europäischen Regionalisierung der EU) zu einem Modebegriff verkommen. Regionen sind jedoch keine territiorialen Einheiten und haben meist keine administrative oder politische Relevanz. Hermann Schwengel spricht hierbei von "protopolitischer Territorialität", die sich zwischen den nationalstaatlichen und kommunalen Raum etablierter Macht- und Rechtsbeziehungen schiebt. [2] Regionen sind wie alle territorialen Räume im Sinne der neueren sozialwissenschaftlichen Forschung keine gegebenen Grössen und werden sozial hergestellt; sie konstituieren sich über gesellschaftliche Projekte und Konflikte.
Der zweite Aspekt, den ich im Laufe dieser Arbeit nicht aus dem Blickwinkel verlieren möchte, betrifft die momentane ökonomische Konkurrenzsituation, in welcher sich die Ballungszentren befinden: Mehr denn je herrscht im Rahmen des Globalisierungs- und Urbanisierungsprozesses einerseits ein inter-regionaler Konkurrenzkampf der (europäischen) Regionen und andererseits ein Kampf der Weltmetropolen um Standortgunst zur Ansiedlung multinationaler Unternehmen und zur Stärkung der zentralörtlichen Bedeutung eines Ballungsgebietes im weltweiten Kontext. Diesem Druck sind alle hier besprochenen Beispiele ausgesetzt, wenn auch nicht in gleichem Masse und auf gleicher Ebene. Während London mit Metropolen wie New York oder Tokyo um den Stand der Weltstadt Nummer eins kämpft, stehen die Städte Zürich, Amsterdam und Frankfurt untereinander im Konkurrenzkampf um den "Aufstieg" in die Top Ten der Weltstädte oder versuchen zumindest ihre Stellung als führende Finanz- und Wirtschaftsmetropolen Europas auszubauen. Das Beispiel Basel scheint schon von der Bedeutung im europäischen Kontext und der Grössenordnung her aus dem Rahmen zu fallen, doch birgt gerade diese Region ein grosses Potential an Entwicklungsmöglichkeiten: Als Metropole auf drei Staaten verteilt, könnte sich die Regio Basiliensis zum Paradebeispiel einer multinationalen europäischen Stadt entwickeln, was die Analyse dieses Beispiels umso reizvoller macht.
1.2.1 Allgemeine Interessenbereiche
In dieser Arbeit möchte ich die oben erwähnte Organisation von Ballungsräumen untersuchen und analysieren. In den von mir ausgewählten und untersuchten Beispielen versuche ich folgenden Fragen auf den Grund zu gehen:
Ich habe diesen Fragen jedoch nicht in jedem Beispiel ein äquivalentes Gewicht zukommen lassen. Der Schwerpunkt der Untersuchung in jeder Beispielsstadt ist von den entsprechenden Gegebenheiten abhängig. Zum Beispiel kann man bei der Gründung des Greater London Councils und dessen territorialer Erweiterung nicht in dem Sinne von einer Eingemeindung der umliegenden Vororte sprechen, wie dies beispielsweise in Zürich der Fall war. Im Hintergrund dieser Fragestellungen steht immer auch jene Frage der Definition städtischer Siedlungen (sowohl räumlich, wie auch funktional). Auch hier gilt es, internationale Vergleiche anzustellen. Die beiden zentralen Fragen sind für mich:
Aus einer Synthese dieser Fragen kristallisiere ich eine zentrale Fragestellung für alle Beispielstädte heraus, welche ich folgendermassen formulieren möchte:
Welche (politischen, wirtschaftlichen oder gesellschaftlichen) Faktoren und Institutionen führten in den letzten Jahrzehnten zu der Organisationsform einer Stadt und ihres Umlandes, wie sie heute in den besprochenen Beispielen vorhanden ist? Von welchen (privaten oder staatlichen) Gremien werden diese Organisationsformen getragen und in welchen Bereichen findet die intensivste Zusammenarbeit (v.a. zwischen Politik und der Gesellschaft/Wirtschaft) statt?
1.2.2 Die untersuchten Stadträume
In dieser Arbeit habe ich obige Fragestellungen an folgenden europäischen Stadträumen diskutiert:
Welche Konsequenzen ergaben sich aus der Einführung und Auflösung des Greater London Councils (GLC) für die Stadt im ökonomischen, sozialen und politischen Kontext?
Anhand dieses Beispiels werde ich auch kurz die Schwierigkeiten bei der Abgrenzung einer Agglomeration oder einer Metropolitanregion aufzeigen und verschiedene Möglichkeiten einer Definition dieser Räume besprochen.
Die Stadt und 14 ihrer Vororte hätten in einem föderalistischen Agglomerationsverbund vereinigt werden sollen. 13 Stadtquartiere wären dabei selber zu eigenständigen Gemeinden geworden. Die Vorlage wurde jedoch von einer überwiegenden Mehrheit der Stimmberechtigten in einer entsprechenden Abstimmung im Mai 1995 verworfen.
Welche Überlegungen führten zu dieser Aufsplitterungsidee und welche waren für ihre Ablehnung verantwortlich?
Das Beispiel Amsterdam habe ich nicht sehr ausführlich besprochen, da ich hier nur auf einen bestimmten Aspekt hinweisen möchte: Das Verhältnis der Bevölkerung zu einer Stadt und ihrem Umland im Rahmen einer politischen Debatte.
Eine Agglomeration auf drei Nationen verteilt: wie funktioniert hier die politische und sozial-ökonomische Zusammenarbeit über die Gemeinde-, Kantons- und Staatsgrenzen hinweg?
Ich habe in diesem Beispiel auch ein Schwergewicht darauf gelegt, die einzelnen Bereiche einer möglichen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auszuführen.
Wie funktioniert hier die Zusammenarbeit auf den verschiedenen Ebenen (Stadt, Umlandverband Frankfurt, Planungsregion Südhessen und des geplanten Regionalverband Rhein-Main) und wie wirken sich die Aktivitäten vor allem des Umlandverbandes auf die Stadtentwicklung aus?
Das Schwergewicht lege ich hier auf den historischen Kontext: Wie hat man in Laufe dieses Jahrhunderts versucht, eine Alternative zu den vorhandenen staatlichen Strukturen im Bereich der interkommunalen Zusammenarbeit zu finden? Das Dilemma einer Stadt in dieser Situation, sich in Zukunft mehr in die übergeordnete Ballungsregion zu integrieren oder einen eigenen Weg zu gehen, soll hier auch diskutiert werden.
Welche Konsequenzen lassen sich aus den Zürcher Modellen und ihrer Schubladisierung ziehen auch im Vergleich zu den Erkenntnissen aus den obigen vier Beispielen?
Im Beispiel Zürich werden einige Aspekte wie Partizipation der Bevölkerung auf lokaler Ebene und Quartierdemokratie vertieft behandelt.
Ich beschränke mich, was die vier erstangeführten Stadtbeispiele betrifft, in erster Linie auf eine Zusammenfassung der Entwicklungsschritte, welche zur heutigen Situation geführt haben. Die Erkenntnisse dieser Fallbeispiele fliessen jedoch bei der Analyse der erwähnten Organisationsmodelle von Zürich mit ein. Anhand dieses Beispieles wird auch ein Modellvorschlag für eine optimale Neustrukturierung der Metropolitanregion Zürich entworfen, welches sich auch auf andere Ballungsgebiete übertragen lassen könnte.
Was die Vorgehensweise in meiner Arbeit betrifft, so habe ich mich in erster Linie mit dem Studium von einerseits allgemeiner Fachliteratur beschäftigt, welche mir eine Einführung in die komplexe Thematik der Stadtgeographie und der politischen und administrativen Organisation von Verdichtungsräumen erlaubte und andererseits spezifischer Literatur, welche auf die Problematik der untersuchten Stadtbeispiele eingeht. Da jedoch nicht immer kontemporäre Publikationen zu den neuesten Entwicklungen oder zu speziellen Teilbereichen meiner Untersuchung vorhanden waren, ist die gewonnene Information durch Interviews mit Fachpersonen ergänzt worden. In London, Zürich und Frankfurt bin ich direkt mit den entsprechenden Fachleuten in Kontakt getreten. Bei den Beispielen Amsterdam und Basel habe ich mich auf schriftliche Kommunikation beschränkt. Die Ansprechpartner, respektive -organisationen waren:
Was das Beispiel Zürich betrifft, dienten mir vor allem die Konzeptvorschläge und Ansätze, welche in der Stadt- und Transportoptimierungs-Studie (STOS) der Zürcher Arbeitsgruppe für Städtebau im Auftrag des Stadtplanungsamtes Zürich beschrieben sind, als Ausgangslage. Die gewonnenen Erkenntnisse aus den Beispielen werden noch einmal kurz im Kapitel 7 zusammengefasst und miteinander verglichen, doch fliessen, wie bereits erwähnt auch im Kapitel 6 (Zürich) einige der wichtigsten Fazite und Erkenntnisse aus den anderen besprochenen Stadtregionen ein, wenn es darum geht, einen Modellvorschlag für die Neuorganisation des Raumes Zürich zu gestalten.
Es ist wichtig, sich immer zu vergegenwärtigen, dass sich Modelle und Vorstellungen nicht eins zu eins auf andere Beispiele übertragen lassen. In den hier vorgestellten Ballungsgebieten herrschen unterschiedliche politische Bedingungen: Während zum Beispiel das Zürcher Stimmvolk über Eingemeindungen abstimmen kann, sind die Frankfurter Bürgerinnen von den Entscheidungen der von ihnen gewählten PolitikerInnen ausgeschlossen und können höchstens bei Unzufriedenheit eine Petition einreichen oder sich beim nächsten Wahltermin neu entscheiden. In der Zusammenfassung (Kapitel 7) werden die fünf Beispielstädte noch einmal nebeneinander einem Quervergleich ausgesetzt.
Neben dem demokratischen Aspekt sind in den Fallbeispielen auch Unterschiede in der Einbettung in den administrativen Kontext zu berücksichtigen: Die Machtstrukturen und Planungshoheiten sind in allen Staaten verschieden und müssen geprüft werden. Was die Segmentierung des Raumes betrifft, bestehen enorme Unterschiede: In der Schweiz sind aufgrund historischer Gegebenheiten und einer restriktiven Eingemeindungspolitik die Gemeinden sehr klein, während in Deutschland oder Holland die Kommunen im Durchschnitt die Grössenordnung eines mittleren Schweizer Bezirks aufweisen.
2. London
2.1 Wie lässt sich "London" definieren?
Wenn man von London spricht, hat man zwar sicherlich eine klare Vorstellung von Lage und Grösse der britischen Primatstadt. Wer die britische Metropole jedoch klar zu definieren und abzugrenzen versucht, stösst je nach Quelle auf unterschiedliche Aussagen und Fakten. Die (heute) wohl gebräuchlichste Definition der Stadt ist die Organisationsform, wie sie das GLC (Greater London Council) 1963 ins Leben gerufen hat: 32 Boroughs und die City of London [3] mit heute rund 7 Mio Einwohnern. Die Abgrenzung der räumlichen Ausdehnung Londons änderte nicht nur mit der Zeit, sondern wird auch von verschiedenen Statistiken unterschiedlich angegangen:
In den Planungsämtern der Stadt existieren drei verschiedenen Definitionen:
Um die Unterschiede zu erläutern, möchte ich kurz auf diese drei Abgrenzungskriterien eingehen.
2.1.1 Politisch-administrative Grenzen
Die im Greater London Act vom GLC 1963 festgelegten administrativen Einheiten, die 33 Boroughs, bilden das politische Gebilde von Greater London (Abbildung 2.1.). Unter einem Borough versteht man einen Stadtkreis, der einen eigenen Wahlbezirk bildet. Früher bezeichnete der Begriff eine Stadtgemeinde oder einen Marktflecken. 1972 wurden die Boroughs ausser in Greater London abgeschafft [4]. Während der Zeit der GLC-Regierung 1965 organisierte sich die Stadt aus 32 Boroughs und der City. Heute geniessen die Stadtkreise wieder mehr Eigenständigkeit, was sie jedoch nicht völlig voneinander unabhängig macht.
Die Ausdehnung der Stadt reicht nicht über den inneren Rand des sogenannten Metropolitan Green Belt (MGB) hinaus (Abbildung 2.2). Dieser grüne Gürtel wurde 1938 definiert, um der unaufhaltbar scheinenden Auswucherung der Siedlungsfläche in die nähere und weitere Umgebung der Stadt Einhalt zu gebieten (siehe "Physische Grenzen").
Abbildung 2.1: Die Boroughs, welche (vom GLC definiert) Greater London bilden, nach [Simmie, 1994] 2.1.2 Physische Grenzen
Der Begriff der physischen Abgrenzung ist im Grunde genommen falsch, da weder geologische noch geomorphologische Kriterien das Wachstum und die Ausdehnung einer Stadt hemmen können, was einer geodeterministischen Ansichtsweise entspräche. Es sind vielmehr politische Gremien, die über den Verlauf einer Grenze bestimmen und sich oft sog. "natürlichen Grenzen" bedienen. Ein gutes Beispiel hierfür liefert die Abgrenzung von London durch den bereits erwähnten MGB: Es wurde festgelegt, dass der innere Rand des Grünen Gürtels die Ausdehnung der Stadt begrenzen sollte, um Natur und Farmland zu schützen. Neue Industriebetriebe sollten sich entweder innerhalb des 12 Meilen-Radius vom Stadtzentrum oder in den neu konzipierten New Towns im Ring (12-25 Meilen) ansiedeln (Abbildung 2.2). [5]
Abbildung 2.2: Die Londoner Agglomeration (Metropolitan Area) mit dem Green Belt, nach Simmie, 1994.
Diese Vorschriften waren jedoch zu schwach, um die Ausdehnung der Stadt aufhalten zu können. Wenn auch nicht durchgehend überbaut und im MGB noch mit ausgedehnten Grünflächen durchsetzt, dehnt sich heute die Agglomeration in West-Ost-Richtung von Reading bis Southend und von Letchworth im Norden bis beinahe zur südenglischen Küste aus. Dieser Suburbanisierungstrend wurde bereits in den 40er Jahren entdeckt, und im sogenannten "Abercrombie Plan" von 1944 wurde der Grossraum London durch vier Ringe definiert: Inner London (was dem damaligen Stadtgebiet, dem London County entsprach), Outer Urban Ring (die damals zusammenhängend überbaute Fläche), MGB und Outer Metropolitan Area (OMA). Heute versuchen grüne Planungsorganisationen, den MGB stärker zu kontrollieren und sogar auszudehnen.
2.1.3 Ökonomische Verknüpfungen
Abbildung 2.3: TTWAs in der Region Südost. Quelle: Simmie, 1994.
Um das Muster ökonomischer Verflechtungen zu untersuchen, wurden von Hall, 1977, Drewett, 1976, Hall, 1980 und Berg, 1982, sogenannte "travel-to-work-areas" (TTWAs) gebildet. Jede dieser PendlerInnenregionen muss ein Zentrum mit mindestens 20'000 Arbeitsplätzen besitzen, in welchem über 15% der Pendler dieser Region einer Arbeit nachgehen. Die TTWAs der Region South East sind in Abbildung 2.3 dargestellt. [6]
Die Newcastle University definierte "local labour market areas" (LLMAs) und untersuchte ihre interregionalen Beziehungen: Liegt der Anteil der aus einer in eine benachbarte Region pendelnden Personen über 7.5%, werden Klassen gebildet, welche "metropolitan regions" wie z.B. die London Metropolitan Region (LMR) bilden. Untersuchungen wie von Hall, 1977 zeigen für die LMR deutliche Suburbanisationstendenzen im Bereich Bevölkerung und Arbeitsplätze (Tabellen 2.1 und 2.2)
Tabelle 2.1: Bevölkerung Londons in Mio. Nach: Hall, 1977.
Tabelle 2.2: Arbeitsplätze in der LMR (Central Statistical Office 1991, S.36) in 1000.
Bemerkungen
Die oben beschriebenen Definitionen werden folglich je nach Planungsgremium, respektive Planungsobjekt angewendet. Im Verlauf dieser Arbeit werde ich mich, falls nicht anders vermerkt, auf die politische Definition beziehen, d.h. was die Stadt betrifft auf das Gebiet von Greater London, als Agglomeration bezeichne ich die LMR.
2.2.1 Die Entstehung des Greater London Councils
1963 endete die Ära der London County Council-Regierung (LCC), welche bisher die Interessen der Stadt, d.h. des damaligen London Countys (zentralistisch) wahrgenommen hatte. Der in diesem Jahr lancierte London Government Act rief den GLC ins Leben, welcher 1964 die Verwaltung der City of London und der Boroughs übernahm, und sprach den einzelnen Boroughs eine grössere Selbstverwaltung, vor allem in den Planungsbereichen zu, als dies bisher der Fall gewesen war. Das Gebiet des ehemaligen LCC mit ihren 28 Metropolitan Boroughs wurde erweitert, indem sich das County of Middlesex und weitere Gebiete aus den Counties Kent und Surrey der Stadt anschlossen und neu organisiert wurden [7]. Der GLC wurde aufgrund einer lokalen Regierungsreform von den Tories, der konservativen Partei, gegründet.
2.2.2 Die Organisation und Aufgaben des GLC
Wir haben also festgestellt, dass zwar der Einflussbereich des GLC gegenüber dem LCC in räumlicher Hinsicht gestiegen ist, auf politischer Ebene zeigt sich jedoch ein anderes Bild: Früher hatten die Metropolitan Boroughs höchstens eine Wahlkreisfunktion, während den Boroughs des GLC eine wichtige Rolle als halb-selbständige Einheiten in gewissen Bereichen (z.B. Planung und Schulwesen) zuteil wurde. Das ehemals zentralistisch ausgerichtete System des LCC wurde geschwächt, indem man einen Teil der lokalen Probleme auch an lokale Behörden delegierte, die Boroughs wurden zu Planungseinheiten mit hoher Selbständigkeit. Was brachte die neue Regierung mit sich, und wie war sie organisiert?
Die politische Ausrichtung
Die 100 Mitglieder des GLC gingen aus einer Wahl hervor. Jeder Wahlkreis [8] konnte einen Parlamentarier oder eine Parlamentarierin wählen. Diese setzten dann unter anderem das partiell von der Regierung abhängige Komitee, welches der ILEA (Inner London Education Association) vorstand, ein. Die Amtsperioden dauerten vier Jahre. Es mag erstaunen, dass obwohl der GLC ursprünglich von rechtsbürgerlichen und wirtschaftsorientierten Kreisen gegründet wurde, bereits die erste Wahl 1964 eine Labour-Mehrheit hervorbrachte. Blickt man aber in der Geschichte Londons zurück, stellt man fest, dass die Tories seit 1920 in keinem (LCC-) Stadtparlament mehr die Mehrheit stellen konnten. Es muss auch gesagt werden, dass sich gerade die Hochburgen der Konservativen wie Epsom und Esher weigerten, sich Greater London anzuschliessen, während eher Labour-orientierte Gebiete den Anschluss ans Londoner Stadtgebiet wünschten und demzufolge den Einfluss der Sozialisten im Parlament stärkten. Labour konnte ihre absolute Mehrheit im Stadtrat nicht über die ganze Zeitspanne der GLC-Regierung halten. In den letzten Jahren des Parlaments, der Zeit des sogenannten "Livingstone-GLC" [9] war ihr Einfluss jedoch wieder ungebrochen, was ein Grund für die Thatcher-Regierung war, die Stadtregierung aufzulösen.
Die Aufgabenbereiche und Finanzierung des GLC
Durch die Personen- und Wirtschaftssteuern wurde die Finanzierung des GLC gewährleistet. Die Finanzkraft und die Umverteilungsmöglichkeit der Regierung war enorm. Da die Boroughs eine grosse Selbstverwaltungsfunktion innehatten, konnte das Geld gezielt in die einzelnen GLC-Projekte und Aufgabenbereiche innerhalb der Boroughs einfliessen, so vor allem im Bereich des Schulwesens.
Tabelle 2.3: Die Hoheitsgebiete des LCC (bis 1963) und des GLC (1964-1986). Quelle: Forrester, 1985.
"SCHULWESEN" = Amtshoheit, "Schulwesen" = Teilgewalt
Im Schul- und Bildungswesen hatten die äusseren Boroughs eine grössere Freiheit als die zentralen Gebiete, welche der ILEA unterstanden. Diese Instanz wurde vom GLC und einzelnen Boroughs gemeinsam kontrolliert. Weitere Verfügungsgewalten des GLC betrafen den Bereich des Transportwesens und die Raumplanung sowie deren Umsetzung und Ausbau (inklusive U-Bahn- und Bussysteme); die Verwaltung der Sozialwohnungen, welche unter der Herrschaft des LCC entstanden waren; dieArchitekturabteilung des GLC, welche für den Bau von neuen öffentlichen und sozialen Bauten zuständig war; die Erhaltung und Wartung sowie die Neugestaltung der Stadtparks, und in dieVerantwortung über den South Bank Arts Complex (Eine Gegenüberstellung der Amtsgewalten des LCC und des GLC ist in Tabelle 2.3 dargestellt). Zudem betrieb der GLC eine Industrie- und Beschäftigungspolitik.
Konkrete Unternehmungen des GLC (zur Hauptsache in der Vor-Livingstone-Ära) waren:
Zudem wurden etliche Planungsstudien vom GLC in Auftrag gegeben und überwacht.
2.2.3 Probleme und Auflösung des GLC
Das Hauptproblem der Stadtregierung schien ihre eingeschränkte Dynamik zu sein. Vor allem in den Jahren der Tory-Herrschaft entfernte sich der GLC immer mehr von den Interessen der Lokalbevölkerung, und eine Konkurrenzhaltung zu den Boroughs machte sich zunehmend bemerkbar. Unter dem Livingstone-Regime wurden einerseits neue Einflüsse des GLC geltend gemacht, z.B. im Bereich Beschäftigung und Unternehmen. In einigen Amtsbereichen wurde der Einfluss des GLC auf Antrag der konservativen Zentralregierung zwischen 1980 und 1986 jedoch auch beschnitten, so vor allem im Wohnungsbau und in der Planung.
Dieses bürokratische und politische Ungleichgewicht, zusammen mit der starke Opposition der konservativen Landesregierung unter Premier Margaret Thatcher, welche dem GLC vorwarf, durch seine Bürokratie hemmend auf die lokale Wirtschaft zu wirken, führte zur Auflösung des Greater London Councils am 1.4.1986. Die ILEA konnte ihre Interessen noch bis April 1990 wahrnehmen, danach wurde auch der Bereich Bildung endgültig den Boroughs übertragen [10]. Die geteilten Aufgabenbereiche innerhalb und zwischen den Boroughs werden im Kapitel 2.3.2 näher erläutert.
2.3.1 Die Situation nach der Auflösung des GLC
Die spontane Auflösung des GLC 1986 durch die Thatcher-Regierung führte v.a. in den Medien und unter den Intellektuellen zu einer Art Ohnmachtsgefühl, denn wie soll eine 7-Millionen-Stadt ohne zentrale Organisation regiert werden können? Die Angst vor dem Zerfall der in den Jahren des GLC ins Leben gerufenen oder ausgebauten sozialen Einrichtungen und vor einer unsicheren Zukunft wuchs. Dieses Gefühl brachte Andrew Neil von der Sunday Times in seinem offenen Brief an den Secretary of State sehr deutlich zum Ausdruck:
Welche Folgen das Fehlen einer städtischen Regierung tatsächlich mit sich bringen würde, war unklar. So fürchtete die Labour Party 1990, dass sich die Situation längerfristig auch auf den Wirtschaftsstandort London im internationalen Kontext negativ auswirken könnte. Anzumerken wäre, dass die Tories die Auflösung des GLC unter anderem damit rechtfertigten, dass dieser die lokale Wirtschaft hemme. Labour stellte ihre Befürchtungen 1990 folgendermassen dar: [11]
Diese Angst wird von vielen EinwohnerInnen Londons geteilt, was sicher ein Teilfaktor für den Aufschwung der Labour Party (v.a. in London) bei den Wahlen in den letzten Jahren war. Auch der 1991 eingereichte Vorschlag der Labour Partei zur Gründung einer Greater London Authority gegen eine "Balkanisierung" der Stadt stiess auf breite Zustimmung sowohl im Unter- wie im Oberhaus. Da Labour jedoch (in den letzten Jahren) bei den Wahlen nie die absolute Mehrheit erreichte und auch nie die Regierung stellen konnte, schaffte der Vorschlag auch nie den Durchbruch. Der Zeitpunkt zur Schaffung einer zentralen Regierung in London steht jedoch nach wie vor in den Sternen. Nach neuesten Tendenzen zeichnet sich jedoch für die Tories bei den nächsten Wahlen eine Niederlage ab. Es ist abzuwarten, ob die Stadt bei einer Machtübernahme der Labours eine Neustrukturierung erfähre würde.
2.3.2 Die Boroughs - Eigenständigkeit und Zusammenarbeit
Man darf aufgrund der in 2.3.1 angesprochenen Ängste nicht zu der Meinung gelangen, London sei ein Organismus, der sich in seine Bestandteile aufgelöst hat und demzufolge nicht mehr existiere. Die Boroughs besitzen zwar eine grosse Eigenständigkeit, eine eigene Regierung und ein weitgehend selbständiges Amtswesen, sind jedoch durch sogenannte 'joint bodies' in Organisation und Finanzierung miteinander verbunden. Der grösste dieser Zweckverbände ist die Feuerwehr und Zivilschutz-Behörde mit einem Jahresbudget von 200 Mio.£. Eine Auflistung dieser Londoner Zweckverbände ist in Tabelle 2.4 ersichtlich.
Diese joint bodies werden von einigen Boroughs (selten allen zusammen) mitgetragen. Jedes Borough besitzt wie bereits angesprochen eine eigene Regierung. Diese 'borough councils' sind sehr einflussreich und verfügen über ein laufendes Jahresbudget von je 100-300 Mio.£. [12]
Tabelle 2.4: Sämtliche Joint bodies mit Borough-Mitgliedschaften [Hebbert, 1992]
Es könnte der Gedanke aufkommen, die Boroughs seien eigene Städte, die mit Zweckverbänden miteinander verknüpft seien. Die Situation ist jedoch komplizierter, da einige Teilbereiche der Verwaltung direkt der Landesregierung unterstellt sind. Tabelle 2.5 zeigt eine Übersicht der verschiedenen Teilfunktionen der Verwaltung und wem sie unterstehen.
Tabelle 2.5: Die Gewaltentrennung nach der Auflösung des GLC (aus: Forrester, 1985, aktualisiert)
Aus der Analyse des Beispiels London geht hervor, dass die Strukturen der Zusammenarbeit und die Organisation der Stadt im allgemeinen sehr stark von den politischen Gegebenheiten geprägt sind. Politisch unabhängige Interessengemeinschaften, welche sich mit lokalen oder gesamtstädtischen Fragen beschäftigen, dringen kaum in das Bewusstsein der Öffentlichkeit. Ausnahmen bilden jedoch die "grünen" Vereinigungen, da im britischen Zweiparteienparlament diese Ideen nur vage und höchstens von Labour wahrgenommen werden. Auch ist es nicht ausgeschlossen, dass sich QuartierbewohnerInnen vermehrt in Interessensgemeinschaften mit der Lösung von lokalen Problemen beschäftigen. Ein Beispiel hierzu ist die Neugestaltung des Gebietes hinter dem Bahnhof King's Cross, wo die lokale Bevölkerung auf ihre Initiative hin zusammen mit Planungs- und Architekturgremien mit Erfolg in den Gestaltungsprozess integriert wurde.
Wie gross auch der Schock nach der Auflösung des GLC gewesen sein muss man darf nicht ausser Acht lassen, dass sich dadurch die Boroughs (und damit die (Quartier-) Bevölkerung) viel mehr mit den Problemen ihrer näheren und weiteren Umgebung beschäftigen müssen als bisher. Dies kann zu neuen Impulsen und Lösungsstrategien führen. Wird ein relativ grosses Gebiet zentral verwaltet, werden zweifelsohne in erster Linie die grossflächigen und überregionalen Probleme einer Lösung zugeführt. Lokale Anliegen bleiben meist auf der Strecke, ausser die Lokalbevölkerung greift zur Selbsthilfe. Werden die Probleme jedoch zu komplex, fehlen Fachstellen und Beratung oder ist die Finanzierung von Projekten nicht gewährleistet, ist die Gefahr gross, dass die Boroughverwaltung oder die Quartierbevölkerung in Resignation verfällt.
Die Frage, ob eine Stadt über längere Zeit bloss auf die einzelnen Borough-Verwaltungen, einigen Joint Bodies und die Initiative der Lokalbevölkerung gestützt überlebensfähig ist, wird wohl (noch) nicht zu bantworten sein. Die momentanen wirtschaftlichen Probleme, welche, durch die Rezession Anfang der 90er Jahre hervorgerufen, Südengland in einer Krise gefangen halten, tragen auch das ihre zur sozialen, politischen und ökologischen Destabilisierung der Stadt bei, und der Ruf nach einer neuen, von der britischen Regierung unabhängigen Verwaltung von Greater London wird immer lauter. Die BürgerInneninitiative "London Forum" versucht seit Jahren, dem britischen Parlament ihre Unzufriedenheit mit der momentanen Situation zu verkünden. Um dies zu unterstreichen, werden von Zeit zu Zeit auch Demonstrationen durchgeführt, wie z.B. die Besetzung der County Hall, des ehemaligen Bezirksgebäudes des LCC im März 1995. In welche Richtung sich die Situation in London entwickelt, wird die Zukunft zeigen.
Eine politische oder auf privater Initiative beruhende Zusammenarbeit zwischen Greater London und den Vororten (inklusive den New Towns) scheint es in keinem Bereich zu geben. Weder in der Literatur noch durch Befragungen von Einheimischen bin ich auf Hinweise gestossen, welche auf eine interkommunale Kooperation in einzelnen Bereichen hindeutet. Dies hat meiner Ansicht nach mehrere Gründe: Zum Ersten sind die New Towns zur Entlastung des Zentrums London als eigenständige urbane Kerne angelegt worden und nicht als zentripetal gebundene Satellitenstädte, wie dies beispielsweise in Frankreich der Fall ist, und erlangten so eine relative Selbständigkeit und zweitens scheint das Hauptproblem, welches die Region betrifft, das nur schwer zu bewältigende Verkehrschaos zu sein, dessen Lösung (z.B. ein überregionaler Tarifverbund oder abgestimmte Fahrpläne) seit der Privatisierung von British Rail und anderer Transportunternehmen in den Händen privater Unternehmen liegt.
3. Amsterdam
3.1 Amsterdam, Teilkern der Randstad
Im Gegensatz zu den anderen, in dieser Arbeit diskutierten Metropolen, lässt sich die Agglomeration Amsterdam noch weniger eindeutig von ihren benachbarten Agglomerationen abheben und abgrenzen als die übrigen Beispielstädte. Amsterdam als grösste Stadt des Landes bildet nicht, wie London oder Zürich das wirtschaftliche und kulturelle Zentrum des Staates und stellt somit nicht alleine den nationalen Wachstumspol. Die Stadt ist Teil eines Städtegeflechts, in viel höherem Masse, als wir dies im Beispiel Frankfurt noch sehen werden. Zusammen mit den Agglomerationen Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Leiden, Haarlem, Dordrecht und Amersfoort wird das urbane Kernstück der Niederlande als "Randstad" bezeichnet.
Mit einer städtischen Bevölkerung von über 83% [14] ist die Niederlande einer der urbanisiertesten Staaten der Welt. Während jedoch der Norden und der Osten des Landes relativ dünn besiedelt sind, konzentriert sich die niederländische Bevölkerung zu über 30% auf den "Städtering Zentralniederlande", mit den Städten Breda und Tilburg im Süden, Nijmegen, Arnheim und Eindhoven im Osten und der Randstad im Rheinmündungs-/Küstenbereich. Einen Eindruck der Grössenordnung der Städte und Agglomerationen des zentralniederländischen Städterings und der Randstad gibt Tabelle 3.1 wieder.
Tabelle 3.1: Grössenordnung der Städte und Agglomerationen im Bereich des Städterings. Die Städte der Randstad sind fett gedruckt.
Zahlen aus: Fischer Weltalmanach 1994 (Aggl. Zahlen) und 1996 (Kernstadtdaten).
Im Gegensatz zu den erwähnten Ringstädten im Süden und Osten, die sich noch zum grössten Teil von ihrem Umland abheben, wachsen die Agglomerationen der Randstad immer mehr zusammen und bilden eine Art polynukleone Metropole. Dieses Städtegebilde wird auch in Hinsicht auf Wirtschaftsentwicklung gefördert: Man versucht ein international konkurrenzfähiges, städtisches Ansiedlungsumfeld zu schaffen. Da der Trend der Ansiedlung multinationaler Unternehmungen in Europa, sich auf wenige Grossstädte zu konzentrieren, zunimmt, versuchten hier die PlanerInnen, anstelle einer Metropole ein Städtegeflecht mit verschiedenen Anreizen bereitzustellen: Amsterdam soll in erster Linie Anreize für Dienstleistungen im internationalen Bereich schaffen, während Rotterdam sich auf das internationale Vertriebswesen konzentriert. Den Haag als Regierungssitz eignet sich als Standort für internationale Organisationen, und Utrecht hat sich bereits zu einem nationalen Dienstleistungszentrum und einer bedeutende Universitätsstadt entwickelt, nimmt also vorwiegend nationale Aufgaben wahr. [16]
Eine Besonderheit des Städterings bildet der "zentrale offene Raum". Zu vergleichen ist diese grüne Insel mit dem Metropolitan Green Belt in London (Kapitel 2.1.1). Das sogenannte "Grüne Herz" wurde mit planerischen Massnahmen vor einer Überbauung und intensiven Nutzung geschützt und dient neben der Landschaftserhaltung auch als Naherholungsraum für die BewohnerInnen der Randstad. Aber auch zwischen den Städten wurden eigentliche Pufferzonen eingerichtet, um die endgültige Verschmelzung des Siedlungsraumes zu verhindern (Abbildung 3.1). Eine weitere Parallele zu London finden wir in der Gründung und Entwicklung von New Towns, welche hier "Entlastungsorte" genannt werden. Dabei handelte es sich vornehmlich um ehemals kleine bis mittelgrosse Dörfer, in einem Bereich von einer halben bis einer Stunde Wegdistanz zum Amsterdamer Zentrum, welche in den 70er Jahren durch einen forcierten Wohnungsbau die Randstadkerne entlasten sollten. Da sich einige der betroffenen Gemeinden gegen diese Vorhaben wehrten, aus Angst, die Identität und ein intaktes Ortsbild zu verlieren oder sich aus rein ökologischen Gründen gegen diese Art von Zersiedelung der Landschaft einsetzten, mussten viele Kompromisse geschlossen werden, was die Entwicklung dieses Vorhabens in den 80er Jahren hemmte.
Abbildung 3.1: Der Städtering Zentralniederlande mit dem "offenen Raum" und den Entlastungsorten (Datenquelle: IDG Bulletin 1989, Arnet 1990, Fischer Weltalmanach 1996).
3.3.1 Das Projekt "Stadtprovinz Amsterdam"
Die Idee der Verwaltungsreform geht auf das Jahr 1989 zurück, als man darüber nachdachte, die Beschlusskraft der Ballungszentren zu stärken und gleichzeitig neue massgeschneiderte Verwaltungskörper zu schaffen. Im Zuge der Dezentralisierung kann diesen Körpern Befugnisse übertragen werden. Die Grossstädte konnten als Gemeinden Probleme in den Bereichen Wirtschaftsstruktur, Wohnungsbau, Raumordnung oder öffentlicher Verkehr nicht mehr selbständig bewältigen und die Provinzen wurden als zu schwach befunden, um die Zusammenarbeit zwischen Stadt und Vororten koordinieren zu können. Die früher oft praktizierte Methode der Eingemeindungen dieser kleinen Vororte ist in der Zwischenzeit aufgrund demokratischer Überlegungen (Bürgernähe) in den Niederlanden verpönt. Deshalb wurde von den PolitikerInnen der Kompromiss "Stadtprovinz" entwickelt: Die Stadt Amsterdam sollte in 13 selbständige, gleichberechtigte Gemeinden unterteilt werden, welche zusammen mit 14 Gemeinden der Umgebung eine Provinz gebildet hätte. Eine Aufsplitterung der Stadt wurde aus dem Grund angestrebt, damit sich das Übergewicht der Grossstadt nicht auf die kleineren Orte hätte auswirken und die Stadt somit nicht über die Vororte bestimmen können. Neben Amsterdam wurden auch Pläne für die künftigen Stadtprovinzen Den Haag und Rijnmond (=Rheinmündung, mit Kern Rotterdam) gemacht. Rotterdam hätte in diesem Zuge in 10 Gemeinden unterteilt werden sollen. [17]
Den Ausgangspunkt zur Bildung der Stadtprovinz Amsterdam bildete die Regional Organisation Amsterdam (ROA). Diese umfasste das Gebiet der geplanten Stadtprovinz (siehe Abbildung 3.2).
Abbildung 3.2: Die "Regional Organisation Amsterdam", wie sie als Provinzstadt geplant gewesen wäre. Die Kernstadt (hier schwarz) hätte nach dem Willen der Regierung in weitere 13 Gemeinden unterteilt werden sollen. Quellen: Voorlichtingscentrum Amsterdam 1995, Atlas van Nederland 1988.
Die Volksbefragung über dieses Projekt wurde jedoch nicht bloss als einfache Abstimmung deklariert, sondern verfolgte einen weiteren politischeren Zweck: Die Zukunft der Institution des Referendums [18] als solche stand auf dem Spiel. Das "Amsterdamer Referendum" besass eine Vorreiterrolle insofern, als dies die erste derartige Abstimmung in der Geschichte der Niederlande war und ihr Ausgang nicht nur über das weitere Schicksal der Stadt Amsterdam, sondern auch über den Weiterbestand und die Institutionalisierung des Referendums als solches entscheidet. Die sozial-liberale Regierung in Den Haag, insbesondere die linksliberalen Regierungspartner, die "Demokraten 66", wollen seit geraumer Zeit durch Verfassungsänderungen dem Volk mehr Rechte im Sinne einer direkten Demokratie zukommen lassen. Nicht nur die Institution der Volksbefragung sollte verankert und ausgebaut werden, sondern auch die direkte Wahl des Premierministers und der BürgermeisterInnen, welche bis anhin von der Königin ernannt worden sind. Das Kabinett möchte die Volksbefragung in einem weiteren Schritt zu einem "korrektiven Referendum" ausbauen, wobei ähnlich wie in der Schweiz BürgerInnen vom Parlament verabschiedete Gesetze anfechten und verwerfen können. Die Koalitionspartner streiten jedoch noch über den Themeninhalt, welcher von einem Referendum betroffen sein könnte: Einig ist man sich anscheinend erst in bezug auf grosse Infrastrukturprojekte, gegen welche das Referendum ergriffen werden könnte, und Steuergesetze, welche vom Referendum befreit würden.
Das "Amsterdamer Referendum" hatte jedoch erst den Status einer Volksbefragung, und ihr Ausgang hätte weder den Gemeinderat noch das Haager Parlament gebunden. Dieses sollte einen Monat nach der Abstimmung (im Mai 95) über den Gesetzesentwurf weiter entscheiden natürlich im eigenen Interesse nicht ganz am Volkswillen vorbei: Beträgt die Stimmbeteiligung mehr als 34.1% (was zwei Drittel der Wahlbeteiligung bei den letzten Gemeinderatswahlen entspricht), so haben sich die PolitikerInnen vorgenommen, sich nicht über den Willen des Volkes hinwegsetzen. [19] Bei einer niedrigen Stimmbeteiligung hätte dies in der Folge auch die Bemühungen der Haager PolitikerInnen für eine direkte Demokratie auf Eis gelegt.
In der Abstimmung vom 17.Mai 1995 wurde das Projekt "Stadtprovinz" bei einer sehr hohen Stimmbeteiligung von 40% mit über 92% Nein-Stimmen verworfen. Die weiteren Pläne für eine Aufteilung der Stadt wurden in der Folge von den Gemeinderäten (der ROA) fallen gelassen. Einzig die zuständige Staatssekretärin im Haager Innenministerium pochte darauf, dass die Entscheidung, nun beim Parlament liege und dieses sich trotz allem für die "Stadtprovinz" entscheiden sollte. [20]
Als Folge dieser Niederlage der Regierung, wurde das Provinzstadtmodell ad acta gelegt. Einzig die ROA sollte nach dem Willen des Amsterdamer Stadtrates als eigenständige Körperschaft die Funktion eines Koordinationsinstrumentes für die Kooperation zwischen den (weiterhin) selbständigen Gemeinden im Sinne eines Umlandverbandes übernehmen.
3.3.2 Kritik und Ängste, die zur Ablehnung des Modells führten
So fasste ein Gegner der Verwaltungsreform seine ablehnende Haltung gegenüber den Plänen der Regierung zusammen. Der Widerstand basierte, wie bereits im Vorfeld der Abstimmung erkannt, auf emotionalen Gründen: Nicht nur, dass die über 700 Jahre alte Hauptstadt nun in 13 Gemeinden hätte unterteilt werden sollen und damit, nach Ansicht vieler EinwohnerInnen, ihren Status als Weltstadt (und eventuell sogar denjenigen der Landeshauptstadt) [22] verloren hätte, sondern auch die Undurchsichtigkeit der Detailplanung der neuen Provinzstadt führte zu einer grossen Unsicherheit in der Bevölkerung. Es wurde nie eindeutig klar gemacht, wer für die einzelnen städtischen Betriebe und Einrichtungen (Strassenbahn, Gesundheitsdienst, Drogenfürsorge, Polizeigewalt etc.) in Zukunft verantwortlich sein soll, die einzelnen Gemeinden oder die Provinz. Die Haager Regierung wollte vor allem den Gemeinden eine hohe Selbstverwaltung zukommen lassen im Zuge der direkten Demokratisierung während die Provinz ihre Aufgaben mit begrenzter Machtfülle und Finanzmitteln hätte bewältigen sollen. Viele GegnerInnen der Reform sahen darin ein jahrelanges Verwaltungschaos auf die Stadtprovinz zukommen, unter dem schliesslich auch das Volk zu leiden hätte, da die sozialen Aufgaben nicht mehr voll wahrgenommen werden könnten. Diese Ängste waren es auch, welche nach der Auflösung des GLC in den Londoner Boroughs die Runde machten und zu einem düsteren Zukunftsbild der Stadt führten (Kapitel 2.3.1).
Kritisiert wurde an dem Projekt auch, dass die räumlichen Grenzen der Stadtprovinz nicht grosszügig genug gezogen wurden. Schnell wachsende Wohngebiete der Region Amsterdam, wie Almere und andere Entlastungszentren (siehe Kapitel 3.2) wurden nicht in die Provinz eingegliedert, ebensowenig wie das Hafengebiet von IJmuiden, das funktional mit dem Amsterdamer Hafen verbunden ist.
Nicht nur die Bevölkerung der Stadt selber, sondern auch die betroffenen Vororte, welche der Provinz eingegliedert werden sollten, lehnten die Vorlage mit einem hohen Nein-Stimmen-Anteil ab. Von ihrer Seite wurde in erster Linie befürchtet, dass sie ihre Eigenständigkeit in einem Regionalverband verlieren würden, da dies einer formellen Eingemeindung gleichkäme. Innerhalb der Stadtprovinz fürchteten sie, von der Grossstadt, respektive den immer noch mächtigen Stadtkreisen, überstimmt und erdrückt zu werden und somit in eine Dependenzsituation zu geraten.
Anhand dieses Beispiels lässt sich dokumentieren, wie stark Politik, wirtschaftliche Interessen und räumliche Identifikation der Bevölkerung aufgrund historischer Gegebenheiten miteinander verbunden sind und sich bei der Neuorganisation eines Agglomerationsraumes beeinflussen, um nicht zu sagen: behindern. Während sich in London bei der Auflösung des GLC (Kapitel 2.3) die Bevölkerung machtlos den politischen Entscheidungen ausgesetzt fühlte, und die Wirtschaftskräfte hinter dem Regierungsentscheid standen, lässt sich am Beispiel Amsterdam erkennen, dass gerade die Aufteilung der Stadt zum politischen Prüfstein geworden ist, während sich die wirtschaftlichen Interessen mehr auf grossräumige Phänomene, namentlich der Stärkung der Randstad, ausrichten.
Das Scheitern der Provinzstadtidee ist auf verschiedene Faktoren zurückzuführen:
Die Idee zur Bildung einer Provinzstadt scheint mir jedoch in eine bedeutende Richtung in der Organisation von Verdichtungsräumen zu weisen und wird auch wenn sie im holländischen Beispiel Schiffbruch erlitten hat in Zukunft noch Schule machen, denn es ist ein wichtiger Versuch gewesen, eine Alternative zur Eingemeindungspolitik oder einem lockeren Gemeindeverband, welcher sich auf einige wenige Bereiche beschränkt (siehe auch Umlandverband Frankfurt, Kapitel 5.2), aufzuzeigen.
[1] Mit Städten meine ich im folgenden Agglomerationen, respektive Metropolitanregionen.
[2] Schwengel, H.: Kulturregionen und regionale Kulturidentität. In: Kulturpolitische Mitteilungen Nr.43II, 1991, S. 38-42.
[3] Heute spricht man oft nur noch von 33 Boroughs.
[4] Nach dtv-Lexikon, 1992.
[5] Collins 1994.
[6] Champion 1987.
[7] Die Grenzen der Stadtkreise, wie sie vom LCC definiert wurden, sowie derjenigen der neu eingemeindeten Vororte entsprechen jedoch nicht den Begrenzungen der GLC-Boroughs.
[8] Jedes Borough ist in durchschnittlich 3 sogenannte Wards (= Wahlbezirke) aufgeteilt.
[9] Ken Livingstone stand dem GLC von 1981-1986 vor. Heute ist er Member of Parliament (MP) des britischen Unterhauses und einer der wichtigsten Oppositionellen der "grün-roten" politischen Ausrichtung Grossbritanniens.
[10] Nach Forrester 1985.
[11] Aus: Labour Party (1990): London Pride, London, The Labour Press.
[12] Hebbert 1992.
[13] Quangos sind Körperschaften, deren Mitglieder direkt von der Zentralregierung eingesetzt werden.
[14] Fischer Weltalmanach 1996.
[15] Vergleiche auch Frankfurt, Kapitel 5.1.1.
[16] Siehe: Arnet 1990, S.42f.
[17] Siehe auch: Neue Zürcher Zeitung (NZZ) vom 17.5.95.
[18] In den Niederlanden gleichbedeutend mit "Volksbefragung". Das Referendum wird von der Haager Regierung lanciert, das Volk hat über den Vorschlag abzustimmen.
[19] Da sich bereits im März 1992 bei einer Volksbefragung in Amsterdam zum Thema "auto-beruhigte Stadt" nur gerade ein Viertel der Stimmberechtigten zur Urne bewegte, gab man der Institution des Referendums keine grosse Zukunft mehr, weshalb gerade diese Abstimmung über die "Stadtprovinz" mit grosser Spannung erwartet wurde.
[20] NZZ vom 19.5.1995.
[21] NZZ vom 17.5.1995.
[22] Amsterdam ist die offizielle niederländische Hauptstadt, Den Haag ist Regierungssitz. Mit der Aufteilung der Stadt wurde befürchtet, dass die Gemeinden zu schwach würden, um die Aufgaben einer Landeshauptstadt wahrzunehmen und infolgedessen alle nationalpolitischen Instanzen nach Den Haag verlegt werden könnten.
Last update: 03 Feb 15

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