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Es ist eine Tatsache, dass die Armeereformen seit 1995 vorwiegend aus drei Gründen realisiert wurden: erstens, weil das vorhandene Rüstungsbudget zu einer Verkleinerung der Armee zwang, zweitens, weil die Stäbe und Verbände personell nicht mehr alimentiert werden konnten. Und erst drittens, weil sich die strategische Lage geändert hatte.
Dass am Ende des Kalten Krieges unter dem politischen Schlagwort «Friedensdividende» die Verteidigungsausgaben, insbesondere in Europa, massiv gesunken sind, ist nachvollziehbar. Auch in der Schweiz wurde das Rüstungsbudget von 18,5 Prozent der Bundesausgaben im Jahr 1990 auf 6,9 Prozent im Jahr 2017 reduziert. Damit signalisierte der Bund aber nicht nur seinen Willen zu sparen. Er zeigte insbesondere auch auf, dass die Landesverteidigung massiv an Bedeutung verloren hatte.
Damit soll nicht einseitig der Politik die Schuld für die aktuelle Entwicklung, die die Milizarmee vor enorme Herausforderungen stellt, zugeschoben werden. Bereits 1985 hatte Karl W. Haltiner in einer bemerkenswerten soziologischen Untersuchung1 die Auswirkungen des Wertewandels auf das Verhältnis Gesellschaft−Armee aufgezeigt und dazu angeregt, sich Gedanken über die Zukunft der Milizarmee zu machen. Er stiess mit seinen Vorschlägen nicht auf Begeisterung, im Gegenteil: man warf dem ranghohen Milizoffizier vor, er habe das Milizsystem nicht verstanden und leiste mit seiner Publikation einen «Beitrag zur Abschaffung der Armee». Natürlich wurde Haltiner auch von der GSoA instrumentalisiert. In deren Augen war eine kleine Freiwilligenarmee immer noch besser als eine grosse Milizarmee. Nur hatten die Kritiker eine wesentliche Sache übersehen: eine Milizarmee ist keine Wehrpflichtigenarmee.
Die Studie Sicherheit, die jährlich von der Militärakademie an der ETH Zürich publiziert wird, zeigt zwar, dass die Zustimmung zur Armee gewissen Schwankungen unterliegt, insbesondere die wehrpflichtige Altersgruppe sprach sich noch 2012 fast zur Hälfte für die Aufhebung der Wehrpflicht aus. Und trotzdem: im Oktober 2013 scheiterte die GSoA-Initiative zur Abschaffung der Wehrpflicht deutlich. 73,2 Prozent der Schweizer Stimmbürger wollten die Wehrpflicht beibehalten. In der Zwischenzeit hat sich die Unterstützung sogar noch massiv verstärkt: Mit 81 Prozent wird der Notwendigkeit der Schweizer Armee überdurchschnittlich stark zugestimmt. Das Militär spielt für 43 Prozent der Befragten eine zentrale Rolle im schweizerischen Leben, die Milizarmee wird von einer Mehrheit (56 Prozent) gegenüber einer Berufsarmee bevorzugt. Ist also (wieder) alles beim Besten?
Enorme Widersprüche
Der Bundesrat hat im Juni seine Vorschläge zur Revision des Zivildienstgesetzes in die Vernehmlassung geschickt. Das Ziel der Vorschläge ist es, den personellen Bestand der Armee durch eine Erschwerung des Zugangs zum Zivildienst längerfristig sicherzustellen. In der Tat ist die Anzahl Wehrpflichtiger, die sich zum Zivildienst meldeten, seit der Abschaffung der Gewissensprüfung im Jahr 2009 stetig gestiegen. Allein 2016 gingen der Armee dadurch rund 6200 Soldaten und Kader «verloren». Die Motivevaluation ergab, dass unter anderem mangelnde Motivation, zivile Faktoren wie die Vereinbarkeit von Beruf bzw. Ausbildung und Militärdienst sowie militärkontextuelle Faktoren wie Verpflichtung zur Kaderlaufbahn, wenig Wissenstransfer für das Zivilleben, Wartezeiten, Kommunikation und Führungsstil Hauptgründe für die Gesucheinreichung waren. Diese Motive zeigen eine Tendenz, die Haltiner schon 1985 identifiziert hatte: Die Schweizer wollen zwar, dass eine Armee die Sicherheit des Landes garantiert. Diese Haltung muss aber nicht zwingend mit der Bereitschaft einhergehen, selber Dienst zu leisten. Haltiner hat das mit einer «Ja, aber ohne mich»-Haltung umschrieben, und diese ist, den neusten Umfragen zufolge, eine Tatsache.
Besonders alarmierend ist, dass der Anteil an Studenten unter den Zivildienstleistenden besonders hoch ist. Die Intelligenzija und künftige Schweizer Elite geht der Armee nicht nur als Angehörige der Mannschaftsgrade, sondern insbesondere als Kader verloren. Studierende sind oft nicht mehr bereit, über die minimale Bürgerpflicht hinaus in der Armee Verantwortung zu übernehmen. Ob dies, wie in der Motivstudie ausgewiesen, mit mangelndem Transfernutzen für das Zivilleben zusammenhängt, mag bezweifelt werden.
Vielmehr fallen hier tatsächlich die Opportunitätskosten ins Gewicht: Das Bolognasystem mit Anwesenheits- und Prüfungspflicht in allen besuchten Lehrveranstaltungen macht die Koordination von Studium und Militärdienst, insbesondere aber von Studium und militärischer Kaderlaufbahn zu einer echten Herausforderung. Diese nähmen vermutlich immer noch zahlreiche Studenten an, wenn eine militärische Kaderlaufbahn in der beruflichen Laufbahn eine conditio sine qua non (wie zur Zeit des Kalten Krieges) wäre. Dem ist aber längst nicht mehr so. Zwar befürworten auch heute noch zahlreiche CEOs eine Ausbildung zum Zugführer. Der Teamchef, der die Jahresziele erreichen muss, tendiert aber dazu, die Abwesenheiten stärker zu gewichten als die erworbene Führungsausbildung und Führungserfahrung seines jungen Mitarbeiters. Die Frage des Personalchefs, ob der Stellenbewerber Militärdienst leiste, zielt denn auch weniger darauf ab, militärische Führungserfahrung zu orten, als das Risiko von häufiger militärischer Abwesenheit frühzeitig auszuschliessen. Die Anstrengungen der Armee, die Kaderausbildung von schweizerischen Hochschulen anerkennen zu lassen, zielt deshalb zweifellos in die richtige Richtung, gleichzeitig sind aber auch die aufklärenden Gespräche mit der Wirtschaft intensiv weiterzuführen. Vor allem ausländische CEOs sind vermehrt mit den Vorzügen einer militärischen Kaderausbildung, z.B. strukturiertem Denken, Denken in Varianten, Zielstrebigkeit und Durchhaltefähigkeit, vertraut zu machen. Es ist allerdings nicht anzunehmen, dass der Gegenwind aus den globalisierten Wirtschaftszweigen, aber auch aus den KMU, die mit knappen personellen Ressourcen zu arbeiten haben, sich in den nächsten Jahren legen wird. In Anbetracht dieser Realitäten stellt sich in der Schweiz auch die Frage, ob das Milizsystem aus militärischer Sicht noch Sinn macht.
Systemwechsel?
Ein Systemwechsel zu einer Berufsarmee oder auch zu einer Freiwilligenmiliz ist immer wieder postuliert worden. Zunächst gilt es einmal festzuhalten, dass in der derzeitigen strategischen Lage weder die klassische Landesverteidigung gegen einen mechanisierten Gegner noch der ausschliessliche Einsatz von Verbänden in Kompanie- bis Bataillonsstärke für friedensfördernde Operationen im Vordergrund steht. Damit steht weder ein riesiges Wehrpflichtigenheer noch eine kleine Berufsarmee zur Debatte.
Moderne Kriege sind hybrid. Das dürfte auch bei einem allfälligen künftigen Konflikt in Westeuropa – und damit in der Schweiz – nicht anders sein. Einer hybriden Bedrohung, die durch Informations- und Cyberkrieg, Luftkrieg, aber auch den Einsatz von Sonderoperationskräften, allenfalls auch von regulären Kampfverbänden charakterisiert ist, kann nur mit einer Verbundlösung aller sicherheitsrelevanten Organisationen des Landes begegnet werden. Der Sicherheitspolitische Bericht 2016 nennt hier neben der Armee insbesondere die Aussenpolitik, den Nachrichtendienst, die Polizei, die Zollverwaltung mit dem Grenzwachtkorps, den Bevölkerungsschutz sowie die Wirtschaftspolitik.2 Allein die Notwendigkeit einer solchen Verbundlösung bedeutet, dass nicht sämtliche personellen Ressourcen der Armee zugeführt werden können! Schon der gegenseitige Kampf um die Besten wäre einer Verbundlösung abträglich. Anzustreben ist somit, dass dierichtige Person ihren Beitrag am richtigen Ort erbringen kann. Damit wird aber weder die Wehrpflicht noch die Milizarmee in Frage gestellt.
Die kritischere Frage ist, ob eine Milizarmee in bezug auf die Verfügbarkeit, den Ausbildungsstand und die Durchhaltefähigkeit in der Lage ist, einer hybriden Bedrohung auf Augenhöhe zu begegnen. Das Bereitschaftsmodell der Schweizer Armee mit kleinen professionellen Elementen, den Durchdienerverbänden und den Verbänden, die sich im Ereignisfall im Wiederholungskurs befinden, garantiert zwar eine minimale rasche Verfügbarkeit. Bereits bei grösseren Ereignissen käme die Politik aber nicht um die schwerwiegende Entscheidung herum, zusätzliche Truppen aufzubieten. Die neu geschaffenen Milizformationen mit hoher Bereitschaft (MmhB) sowie das wiedereingeführte Mobilmachungssystem schaffen für den Bundesrat und die Armeeführung grundsätzlich die Voraussetzung, innerhalb von wenigen Tagen bis zu 35 000 Mann aufbieten und einsetzen zu können. Die politische Hemmschwelle für ein solches Aufgebot dürfte aber enorm hoch sein, nicht zuletzt, weil damit der Wirtschaft die Mitarbeiter entzogen werden.
Die Armee müsste bei einer hybriden Bedrohung gleichzeitig schützen und kämpfen können. Die Zusammenfassung der Infanterie in den Territorialdivisionen ist an und für sich geeignet, den Schutz der kritischen Infrastruktur – und damit sind heute mindestens auch IT-Knotenpunkte und Einkaufszentren, Flughäfen oder Kraftwerke gemeint – sicherzustellen. Zwei ernsthafte Probleme wurden dabei bisher aber nicht einer Lösung zugeführt.
Kampffähigkeit
Einerseits ist fraglich, ob die Infanterie, die in den letzten Jahren primär für Schutzaufgaben vorbereitet wurde, in den Territorialdivisionen auch wieder die Befähigung zum Kampf erlangen wird. Der Kommandant des Lehrverbandes Infanterie, Brigadier Franz Nager, hat zwar aufgezeigt, dass mit den eingeleiteten Beschaffungsvorhaben die materielle Kampffähigkeit der Infanterie in den kommenden Jahren wieder substanziell verbessert wird.3 Zur Ausrüstung gehört aber auch die Ausbildung, vor allem im Verbund mit den Mechanisierten Brigaden.
Die kurzen Dienstzeiten, insbesondere aber auch die organisatorischen Hürden4 dürften es schwierig machen, die Infanterie im Verbund mit Panzern, Artillerie und Genie jemals einsatzbereit auszubilden. Moderne Kriege, insbesondere in hochindustrialisierten Staaten, finden primär entlang von Hauptachsen und in Agglomerationen statt. Dass das Taktikreglement (Taktische Führung 17) von der Infanterie verlangt, Rücknahmestellungen beziehen, das Begegnungsgefecht sowie Angriffe im überbauten Gebiet führen zu können, ist deshalb folgerichtig. Gerade diese Gefechtsarten sind aber besonders anspruchsvoll und erfordern intensives Training.
Andererseits finden moderne Konflikte nicht einfach in einem evakuierten überbauten Gebiet statt, sondern mitten in der Zivilbevölkerung. Vom einzelnen Infanteristen wird also gefordert sein, dass er den Gegner – der oft auch in Zivil auftreten und aus der Bevölkerung heraus wirken wird – rasch erkennen und eliminieren kann, während er im gleichen Raum die Zivilbevölkerung schützt. Das stellt nicht nur höchste Anforderungen an die kognitiven Fähigkeiten der Infanteristen, sie müssen auch in hohem Masse psychisch belastbar sein. Voraussetzung für den Erfolg sind folglich die lagegerechte Ausrüstung, Ausbildung und Kompetenzzuweisung.
Heute wird die Schweizer Infanterie nicht in «Crowd and Riot Control» ausgebildet. Sie verfügt auch nicht über entsprechendes Material und nichtletale Waffen. Ja, der Ordnungsdienst, wie «Crowd and Riot Control» in der Schweiz genannt wird, ist historisch belastet, und diese Belastung wird politisch bewirtschaftet, gerade auch wieder im Jahr 2018, einhundert Jahre nach dem Landesstreik.5 Daraus aber den Schluss zu ziehen, die Armee dürfe auch im Zeitalter der hybriden Kriege nicht im Rahmen von Einsätzen zur Gewährleistung der inneren Sicherheit eingesetzt werden, wäre verhängnisvoll. Ebenso verhängnisvoll ist es, wenn die Verbände dafür nicht adäquat ausgerüstet und ausgebildet werden.
Die Frage nach der grundsätzlichen Durchhaltefähigkeit der Truppe ist schwierig zu beantworten. Schlüsse aus Einsätzen anderer Streitkräfte im Irak oder in Afghanistan zu ziehen, ist kaum zweckmässig. Allerdings dürfte weniger die Frage nach der Durchhaltefähigkeit im Feld limitierend sein als die absehbaren Konsequenzen für die Arbeitgeber und Arbeitnehmer: Kleinunternehmer, aber auch Juristen mit eigener Kanzlei oder hochspezialisierte Mitarbeiter in einem Forschungs- und Entwicklungsprojekt dürften erhebliche Mühe bekunden, den wirtschaftlichen bzw. fachlichen Anschluss nicht zu verpassen. Aber selbst international tätige Mittel- und Grossbetriebe dürften nicht nur wegen des Konfliktes an und für sich, sondern auch wegen der Abwesenheit ihrer Mitarbeiter enorme, allenfalls sogar existenzbedrohende wirtschaftliche Einbussen erleiden.
Welche Alternativen gibt es?
Die personelle Alimentierung einer Berufsarmee erfordert erfahrungsgemäss eine relativ hohe Sockelarbeitslosigkeit. Es ist bezeichnend, dass selbst die deutsche Bundeswehr offensichtliche Rekrutierungsprobleme hat: Es gelang ihr bis 2016 nicht, die 170 000 Planstellen für Berufs- und Zeitsoldaten zu besetzen. Die Rekrutierungsproblematik wurde durch die Aufstockung von 2017 um 7000 neue Dienstposten für Soldaten nochmals verschärft. Die Bundeswehr ist mit dieser Problematik in guter Gesellschaft: die britischen Streitkräfte rekrutierten 2017 nur 7000 statt 10 000 Soldaten.
«Solange die Schweiz an der Neutralität festhält und keinem Verteidigungsbündnis beitreten will, bleibt nur die Option einer ‹wirklichen› Milizarmee.»
Die Sockelarbeitslosigkeit in der Schweiz ist äusserst tief, Bildungs- und Lohnniveau hingegen hoch. Es ist deshalb davon auszugehen, dass in der Schweiz bestenfalls eine Berufsarmee mit einem Bestand von ca. 10 000 Soldaten rekrutiert werden könnte. Das wiederum würde bedeuten, dass ein sicherheitspolitischer Alleingang nicht mehr erfolgversprechend wäre, was einen Nato-Beitritt erzwänge. Selbst der Schutz der kritischen Infrastruktur in einem niederschwelligen Konflikt könnte mit einer Armee von 10 000 Soldaten nicht mehr sichergestellt werden.
Eine Freiwilligenmiliz wäre eine denkbare Alternative zu einer Berufsarmee. Die Rekrutierungsproblematik wäre dieselbe. In Schweden führte die rot-grüne Regierung 2017 die Wehrpflicht wieder ein, nachdem die Streitkräfte (mit 34 000 Sollstellen) nicht genügend Freiwillige hatten finden können.
Eine weitere Alternative ist das Durchdienermodell, bei dem die Soldaten nach einer Rekrutenschule eine gewisse Präsenzzeit leisten und anschliessend der Reserve zugeteilt werden. Heute leisten Durchdiener 300 Diensttage, davon sind 126 Tage oder18 Wochen Grundausbildung und 168 Tage oder 24 Wochen Bereitschaftszeit, in der die Durchdiener Einsätze leisten können. Bei zwei Durchdienerstarts pro Jahr stünden somit (fast) jederzeit ca. 10 000 Soldaten für Einsätze zur Verfügung. Bei einer Verweildauer von 5 Jahren in der Reserve könnte eine Reservearmee von 100 000 Mann alimentiert werden. Mit der heute geltenden Diensttageobergrenze von 300 Tagen besteht noch eine Präsenzlücke von 4 Wochen. Diese wäre im Rahmen einer Einführung des Modells zweifellos zu schliessen. Gleichzeitig müsste mit einer Erhöhung der Diensttageobergrenze auf rund 350 Tage die Einführung von ein bis zwei Wehrübungen für die Angehörigen der Reserve geprüft werden. Die Opportunitätskosten des Durchdienermodells wären auf den ersten Blick wohl am kleinsten. Gleichzeitig stellen sich aber Fragen nach dem Alter und der Erfahrung der Kaderangehörigen, sofern das Durchdienermodell nicht als Wehrpflichtmodell, d.h. mit wehrpflichtigen Soldaten und Berufskadern, organisiert würde. Ob mit ca. 10 000 Durchdienern pro Start eine Armee mit allen Truppengattungen alimentiert werden könnte, müsste im Detail geprüft werden. Immerhin ist aber davon auszugehen, dass für besonders spezialisierte Funktionen nicht mehr eine Rekrutenschule im herkömmlichen Sinne durchgeführt, sondern dass nach einer zentralen allgemeinen Grundausbildung die funktionsspezifische Ausbildung im Rahmen eines Einsatzverbandes sichergestellt würde.
Fazit
Die Schweizer Milizarmee steht zweifellos vor einigen Herausforderungen, wovon die Kaderalimentierung und die Ausbildung angesichts des immer komplexeren Konfliktbildes die ernsthaftesten sind. Eine Berufsarmee oder eine Freiwilligenmiliz haben aber derart grosse Nachteile, dass sie als Alternative zum Milizsystem nicht in Frage kommen. Das Durchdienermodell hätte zweifellos einige gewichtige Vorteile gegenüber dem Milizmodell, wobei vor allem die Tatsache heraussticht, dass für das Gros der Truppe nach Ableisten der Grundausbildung und der Präsenzzeit kaum mehr eine Verpflichtung besteht, die eine berufliche Einschränkung zur Konsequenz hat. Eine Milizarmee ist aber keine Wehrpflichtigenarmee, sondern eine Armee, in der insbesondere die Kader freiwillig mehr Verantwortung übernehmen, indem sie eine Unteroffiziers- oder Offizierslaufbahn einschlagen. Es ist davon auszugehen, dass die Bereitschaft junger Wehrpflichtiger, in einer Durchdienerarmee eine Kaderlaufbahn zu beschreiten, gering ist. Konsequenterweise wäre auch eine Durchdienerarmee keine Milizarmee mehr.
Solange die Schweiz an der Neutralität festhält6 und keinem Verteidigungsbündnis beitreten will, bleibt nur die Option einer «wirklichen» Milizarmee. Die kann nicht alles: Milizsoldaten und Milizoffiziere sind bis zu einem gewissen Grad Amateure. Ein Milizheer kann im Frieden nicht mehr als eine angemessene Grundbereitschaft erreichen. Milizsoldaten verschieben Wiederholungskurse und melden sich im ungünstigsten Fall zum Zivildienst ab. Und Milizsoldaten mit hohem Potenzial verzichten auch weiterhin aus beruflichen oder familiären Gründen auf eine Kaderlaufbahn.
Trotz all dieser Nachteile und Probleme bleibt die Milizarmee aber für die Schweiz das einzige Modell, mit dem eine genügend grosse Streitkraft bereitgestellt werden kann, um den Schutz der kritischen Infrastruktur sicherzustellen und mit Ablösungen für die erforderliche Durchhaltefähigkeit zu sorgen sowie im Notfall eine hinlängliche Verteidigungskapazität ins Feld zu führen. Nur eine Milizarmee bringt einen gegenseitigen zivil-militärischen Nutzen, indem die Soldaten ihr vielfältiges ziviles Know-how in den militärischen Alltag einbringen und militärische Kader ihre Führungserfahrung im beruflichen Alltag erfolgreich anwenden können. Und schliesslich kann nur eine Milizarmee eine derart grosse Zahl von Bürgern aus allen sozialen Schichten und aus allen beruflichen Gruppierungen erreichen und damit als Nebenwirkung zum gesellschaftlichen Zusammenhalt des Landes beitragen.7
Allerdings: Politik und Milizoffiziere müssen in der Öffentlichkeit, in den Medien, im Freundeskreis und insbesondere am Arbeitsplatz selbstbewusster die Alleinstellungsmerkmale der Milizarmee und der militärischen Kaderausbildung vertreten und die skeptischen Arbeitgeber an ihre Schweiz-spezifische «Corporate Social Responsibility» erinnern. Sicherheit, so könnte man zusammenfassen, liegt nicht zuletzt im Interesse der Wirtschaft.
Karl W. Haltiner: Milizarmee –Bürgerleitbild oder angeschlagenes Ideal? Frauenfeld: Huber, 1985. ↩
Bericht des Bundesrates über die Sicherheitspolitik der Schweiz vom 24. August 2016, Kapitel 3.3. Der Bericht nennt aus unerklärlichen Gründen auch den Zivildienst. ↩
Franz Nager und Patrick Hofstetter: Der Lehrverband Infanterie und die bevorstehenden Herausforderungen. In: ASMZ (7/2018), S. 16 – 18. ↩
Neben den hierarchischen Schranken, die zu überwinden sind, darf nicht unterschätzt werden, welche Auflagen wie WEF-Einsatz, Unterstützung von zivilen Behörden und Veranstaltungen etc. die Infanterie jährlich zu erfüllen hat. ↩
Dabei wird übersehen, dass die eingesetzte Truppe damals weder über die notwendige Ausrüstung noch über die notwendige Ausbildung verfügte und somit im Eskalationsfall zum Waffengebrauch gezwungen gewesen wäre. Ein ebenso untaugliches Beispiel für den Versuch, die inneren Einsätze der Armee mit Klassenkampf gleichzusetzen, ist der Einsatz von Rekruten in Genf im Jahr 1932. Die insgesamt 600 angeforderten Rekruten befanden sich zu jener Zeit erst in der sechsten Ausbildungswoche. Führung und Truppe waren vollkommen überfordert. ↩
Bei der Schweizer Stimmbevölkerung geniesst die Neutralität auch 2018 grossen Rückhalt. 95 Prozent der Befragten sprechen sich für die Beibehaltung der Neutralität aus und für 86 Prozent ist Neutralität «untrennbar mit dem schweizerischen Staatsgedanken verbunden». Tibor Szvircsev Tresch und Andreas Wenger (Hrsg.): Sicherheit 2018. Zürich/Birmensdorf: 2018, Kapitel 8: Neutralität. ↩
Die Aussage «Das Militär spielt im schweizerischen Leben eine zentrale Rolle und das ist auch gut so.» wird seit Jahren von rund 45 Prozent der Befragten bestätigt. Szvircsev Tresch und Wenger (Hrsg.): Sicherheit 2018, S. 166 f. ↩