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Fabio Wasserfallen – La règle de l’unanimité au sein des institutions européennes
1. A l’origine, dans quel but a-t-on introduit la règle de l’unanimité, respectivement le droit de veto, au niveau européen ?
La règle de l’unanimité n’a pas été introduite dans le but de servir de droit de veto. En effet, elle constitue le point de départ de toute coopération entre Etats nations. En général, dans la coopération internationale – cela vaut également pour l’histoire de l’intégration européenne – la question est donc plutôt de savoir quand, comment et pourquoi les Etats nations sont en mesure de se mettre d’accord pour remplacer l’unanimité par la majorité (qualifiée). Au sein de l’Union européenne (UE), cette étape a été franchie à chaque fois que la coopération a été élargie à de nouveaux domaines. Ceci conduit à un approfondissement significatif de l’intégration et implique un transfert significatif d’autonomie de l’Etat nation vers l’UE, car les décisions sont alors possibles même en cas de résistance individuelle de la part d’Etats membres. Dans le même temps, la marge de manœuvre des négociations ayant pour objectif une décision commune devient plus grande.
2. Quelles sont les avantages et les risques d’un tel instrument ?
Les résultats des négociations sous le régime de l’unanimité sont bien entendu nettement plus difficiles à atteindre que dans le cadre de procédures de vote à la majorité (qualifiée). Le vote lui-même, c’est-à-dire l’application de la règle de vote, n’est pas décisif : ce qui importe, c’est la connaissance par les participant∙es de ce qui peut potentiellement être décidé. L’unanimité limite la marge de manœuvre des négociations, mais les décisions une fois prises reposent sur une base bien plus solide que dans le cas d’une procédure à la majorité, où il subsiste un risque de voir des décisions pas ou partiellement appliquées par des Etats membres réfractaires. En outre, les Etats de taille modeste ont une plus grande influence dans le cadre de procédures à l’unanimité, puisque la répartition des votes dans un scrutin majoritaire est généralement faite en fonction de la taille de la population.
3. Existe-t-il des mécanismes juridiques permettant de contourner l’utilisation abusive du droit de veto ?
Politiquement parlant, le but de la règle de l’unanimité est que toutes les parties concernées aient un droit de veto et peuvent en conséquence l’exercer. Au lieu de douter de la légitimité du droit de veto, une autre voie existe : celle d’une coopération approfondie entre les Etats membres disposés à le faire. Le traité sur l’UE prévoit explicitement cette possibilité. Il existe également des « opt outs » [possibilité de non-participation] dans plusieurs domaines. Par exemple, qu’il s’agisse de la zone euro ou de l’espace Schengen, des Etats membres se sont prononcés contre une intégration plus poussée et ont décidé de ne pas y participer.
4. Comment évaluez-vous le recours à la règle de la majorité qualifiée au sein du Conseil de l’UE comme alternative au principe de l’unanimité, et qu’est-ce qui changerait ?
Si la règle de la majorité qualifiée remplace celle de l’unanimité, cela signifierait que les Etats membres de l’UE ont décidé de coopérer beaucoup plus intensément au niveau européen. Une telle étape renforcerait également la position du Parlement européen, ce qui conduit à un renforcement supplémentaire de l’UE. Outre la question de la procédure de vote, je pense toutefois que la question des différentes constellations d’Etats membres est également centrale. S’il y a davantage de possibilités de non-participation et de coopération plus approfondie dans certains domaines au sein d’un sous-groupe d’Etats membres, la capacité d’action des pays qui veulent coopérer plus intensément augmentera.
17.11.2020
Fabio Wasserfallen, professeur de politique européenne et codirecteur de l’Institut de sciences politiques à l’Université de Berne