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Italia : molti referendum, ma e' democrazia diretta?
Nel movimento internazionale non c'e' un accordo univoco su cosa veramente sia la democrazia diretta. C'e' chi sostiene che un sistema democratico diretto escluda qualsiasi forma di delega legislativa. C'e' chi sostiene che un sistema democratico diretto possa essere costituito da un "normale" sistema democratico rappresentativo che pero' preveda la possibilita' di intervenire nel processo legislativo tramite referendum. Tali referendum sarebbero quindi eventi "particolari" iniziati attraverso la speciale raccolta di un certo numero di firme di cittadini.
Io mi colloco a meta' strada. Credo che la delega ad altro cittadino (rappresentante) sia prima di tutto un diritto che il cittadino deve poter esercitare oltre che una necessita' pratica. Altresi' credo che il singolo cittadino non debba essere obbligato a delegare o dipendere dalla volonta' altrui se invece desidera partecipare direttamente ad una o piu' attivita' o decisioni. Realizzare questo e' possibile, e meno complesso di quello che sembra. Non essendo questa la sede per approfondire, rimando il lettore ai riferimenti in calce.(1)
In ogni caso ritengo che anche il piu' "estremista" dei democratici diretti debba convenire che lo strumento referendario aprirebbe una possibilitÓ teorica di cambiamento nella direzione desiderata, attraverso il consenso dei singoli cittadini e, cio' che piu' conta, al di fuori delle logiche dei partiti. Quindi la battaglia per i referendum di Iniziativa e Revisione e' definitivamente una battaglia di *tutti* i sinceri democratici diretti.
Anche ai fini della comprensione di quale sia la valenza realmente democratica diretta degli strumenti previsti in Italia, vorrei mettere in evidenza alcune caratteristiche fondamentali che, a mio parere, uno strumento referendario deve soddisfare per essere definito "democratico diretto". E cioe': - l'iniziativa deve essere indipendente dal controllo del parlamento e attivarsi automaticamente sulla base del raggiungimento di una certa quantita' di firme di elettori; - il referendum deve poter concernere sia l'abolizione di leggi approvate dal parlamento sia l'approvazione di nuove leggi e certamente deve poter riguardare anche le leggi costituzionali. - gli effetti del referendum devono essere vincolanti e non consultivi; - il numero di firme, le modalita' e il tempo per raccoglierle devono essere congrui e tale da non rendere di fatto inutilizzabile lo strumento referendario;
GLI STRUMENTI DI "DEMOCRAZIA DIRETTA" A LIVELLO NAZIONALE E LOCALE.
I tipi di strumenti attualmente previsti
La costituzione italiana prevede tre principali tipi di strumenti "democratici diretti". In realta' vedremo che questi strumenti sono di fatto limitati, e non soddisfano le caratteristiche di cui sopra.
- Iniziativa di legge popolare (IP) (Costituzione Italiana art.71) - Referendum abrogativo (RA)(Costituzione Italiana art.75). - Referendum confermativo di legge costituzionale (RC) (Costituzione Italiana art.138)
IP consente la proposizione di un progetto di legge che il parlamento esaminera' e votera' secondo le norme del regolamento parlamentare previste per l'esame di tutti i normali progetti legge presentati dai parlamentari.
RA consente l'abrogazione di una legge esistente o di una sua parte.
RC e' indetto automaticamente per confermare una legge di modificazione della Costituzione nel caso in cui la maggioranza che l'ha approvata non raggiunga i due terzi dei membri del parlamento.
Una recente legge nazionale (legge n.142/90) ha stabilito una forma di referendum consultivo a livello locale. Con questa legge i sindaci o i presidenti di province e regioni possono indire referendum per chiedere il parere, non vincolante, dei cittadini su questioni locali. Questa legge ha anche stabilito forme di IP a livello locale, ma poiche' l'implementazione della legge dipende dagli statuti locali essa e' molto diversamente applicata. Cosi' alcune regioni o province o municipalita' hanno attivato quella possibilita' altre non la prevedono affatto.
Le condizioni legali per il loro uso
- IP richiede la raccolta di 50.000 firme di elettori registrati. Il progetto deve essere redatto in articoli. Dopo la presentazione delle firme il progetto di IP e' esaminato dal Presidente del Parlamento e dalle apposite Commissioni Parlamentari (ovviamente composte da parlamentari) che definiscono l'ordine dei lavori delle Camere (2), quindi il progetto sara' discusso con i tempi che essi stabiliscono.
- RA richiede la raccolta di 500.000 firme di elettori registrati. La proposta deve citare per esteso tutti gli articoli o le parti della legge da abrogare.
Tutte le firme devono essere raccolte in tre mesi usando soltanto moduli ufficiali con speciali timbri. Tutte le firme devono essere certificate da un pubblico ufficiale (un segretario comunale o un notaio). I moduli possono anche essere firmati presso le municipalita', dove "dovrebbero" per legge essere a disposizione dei cittadini che lo richiedano.
Dopo la presentazione delle firme la proposta di RA e' esaminata dalla Corte Costituzionale. Quest'ultima puo' rigettare la proposta sulla base di un giudizio di incostituzionalitÓ o di irregolari o insufficienti numero di firme e di altri tipi di inammissibilita'. L'eventuale referendum per essere valido deve essere votato da almeno il 50% + 1 degli elettori (quorum).
Le materie sono regolate dall'art. 74 del Regolamento parlamentare e dalla legge "25 maggio 1970, n.352.
- RC e' indetto per confermare una legge che modifica la Costituzione qualora ne faccia richiesta un quinto dei membri di una Camera o cinque consigli regionali o 500.000 elettori. Non si da' luogo a Referendum se la legge e' stata approvata a maggioranza dei 2/3 dei membri di ciascuna Camera del Parlamento. Nel caso di RC non c'e' quorum. Quindi qualunque sia il numero degli elettori votanti la legge viene approvata o respinta a maggioranza semplice.
Gli ostacoli e limiti di questi strumenti
Uno degli ostacoli e' la burocrazia e la complessita' dei meccanismi. Soltanto le formazioni con strutture molto ben organizzate e medio-grandi possono raccogliere in tre mesi il numero di firme richieste con le modalita' previste. Si consideri poi che in realta' devono essere raccolte intorno alle 700/750.000 firme per essere certi di raccoglierne 500.000 sicuramente valide. Bastano piccole imperfezioni infatti per annullare una firma.
E' in teoria possibile firmare nei municipi e dovrebbero essere presenti i moduli in tutti i comuni, ma raramente questo accade. Molto spesso i moduli arrivano molto in ritardo o non arrivano affatto. Inoltre molti pubblici ufficiali che dovrebbero autenticare le firme non amano questo lavoro o sono molto impegnati a fare altro, specie se non sono d'accordo con i contenuti del referendum...cosi' chi va per firmare deve attendere a lungo o ritornare piu' volte. La raccolta delle firme e' quindi svolta per lo piu' utilizzando notai che prestano la loro opera a pagamento.
Infine tutto il lavoro potrebbe alla fine risultare inutile perche' l'ammissibilita' e decisa dalla corte costituzionale solo *dopo* la consegna delle firme. Recentemente i radicali italiani hanno raccolto piu' di 14.000.000 di firme per richiedere 20 referendum, trasportandole con numerosi camion. Ma soltanto 6 referendum sono stati ammessi.
Ma il limite piu' grande e' dato dalla struttura stessa del referendum abrogativo, il cui effetto e' quello di cancellare la legge ma non definisce quale legge dovra' poi sostuire quella abrogata. Poiche' la Costituzione non stabilisce alcun vincolo conseguente all'abolizione, l'eventuale vincolo e' ricavato solo da un giudizio di opportunita' strettamente politica. Cosi' e' capitato piu' di una volta che leggi abrogate siano poi state riproposte e approvate con piccoli aggiustamenti cosmetici: l'esempio piu' clamoroso riguarda il finanziamento pubblico dei partiti abrogato due volte e due volte ricostituito!
Per quanto riguarda IC il principale limite e' l'indifferenza dei parlamentari. C'e' un termine entro il quale la procedura di discussione inizi almeno formalmente, ma non c'e' un termine perche' essa si concluda con un voto. Cosi' attualmente sono depositati piu' di 460 proposte popolari(anche di legislature precedenti) che attendono un voto. E chissa' quanto ancora dovranno attendere.
Il ruolo e gli effetti degli strumenti di "democrazia diretta".
A questo punto il lettore avra' compreso il perche' delle virgolette. Dal 1946 ad oggi, noi abbiamo avuto finora 102 RA ( e 1 RC, proprio qualche settimana fa), ma tranne rari e ormai antichi casi, essi non sono stati indetti realmente per lasciare decidere gli italiani su cosa volessero.
Infatti, a seguito dei referendum, spesso e' stato fatto proprio il contrario, o comunque qualcosa che non era consonante con la loro volonta'. Soprattutto negli ultimi vent'anni questo e' diventato sempre piu' chiaro. Tanto che spesso i politici hanno proprio apertamente dichiarato la relativita' dell'importanza del referendum stesso rispetto alla normale azione legislativa.
Questo per esempio e' avvenuto nel corso della campagna referendaria per l'abrogazione del sistema semi-maggioritario durante la quale molti politici, favorevoli e contrari, hanno dichiarato che qualunque fosse stato il risultato il Parlamento avrebbe poi dovuto fare una legge che realisticamente doveva tenere conto piu' degli equilibri politici dei partiti (con i cui voti si fanno le leggi) che della sempre interpretabile volonta' dei cittadini espressa grossolanamente con un referendum. La cosa si e' naturalmente ripetuta anche in occasione del recentissimo RC che aveva come oggetto il decentramento di molti poteri centrali al livello locale (impropriamente detto "referendum sul federalismo"). L'attuale maggioranza (centro destra di Berlusconi), mentre invitava i cittadini a non andare a votare a quel referendum voluto e originato da una legge della passata maggioranza dichiarava che tanto qualunque fosse stato il risultato loro avrebbero fatto un'altra legge. Cosi' la partecipazione al voto dei cittadini si e' nel tempo sempre piu' ridotta, e in quest'ultimo referendum e' stata di circa il 35%.
I referendum sono ormai ridotti ad uno strumento di propaganda politica per chi li organizza, o un campo di battaglia per misurare le forze dei partiti. I loro effetti, gia' di per se' molto limitati dal dettato costituzionale, sono sempre meno politicamente incisivi sul vivo dell'ordinamento del sistema. Il senso di frustrazione di quella parte di cittadini che desidera partecipare sta lentamente e pericolosamente trasformandosi in un atteggiamento di rifiuto dello strumento stesso. Ai cittadini infatti e' sempre piu' chiaro che viene chiesto non di decidere, ma di schierarsi da una parte o dall'altra per rafforzare le posizioni dei partiti. I partiti sono infatti gli unici che possono realmente decidere e, nei fatti, tutto si riduce quindi ad una ulteriore richiesta e rafforzamento della delega.
PARTITI, ASSOCIAZIONI E MOVIMENTI DEI CITTADINI RISPETTO ALLA SVILUPPO DELLA DEMOCRAZIA DIRETTA.
I Partiti
E' chiaro come quindi i partiti non siano certo interessati a modificare la situazione in atto. Con la sola parziale eccezione dei radicali, quando parlano di democrazia diretta essi intendono l'elezione diretta di sindaci, presidenti di regione e della repubblica. D'altra parte gia' oggi i sindaci e i presidenti di regioni e province sono eletti direttamente dai cittadini, ma questo, semmai rafforza la delega e non certo la partecipazione.
Anche i radicali pur con l'uso estensivo degli attuali strumenti non spingono verso cio' che apparirebbe ovvio alla luce delle considerazioni di cui sopra e cioe': l'introduzione del referendum di iniziativa propositivo, per l'istituzione di nuove leggi per via referendaria. Le dichiarazioni ufficiali di Marco Pannella di (la voce storica piu' autorevole del loro movimento) sono sempre andate in senso contrario alla democrazia diretta come la intendiamo noi attivisti del movimento democratico diretto, anche nella versione soft. La loro azione e' tutta interna alla logica corrente.
Tra i 25 nuovi progetti di IP da loro preparati e su cui basano la loro strategia politica ci sono alcuni lodevoli progetti per il voto elettronico, la diffusione su internet delle leggi. Questi progetti vanno quindi nel senso di una maggiore partecipazione, ma vi sono anche progetti relativi al rafforzamento del sistema maggioritario uninominale e l'elezione diretta di una serie di cariche istituzionali. Nessun cenno al referendum per l'istituzione di nuove leggi.
Le Associazioni dei cittadini
In Italia esiste una fitta rete di associazioni (di consumatori, professionali, di utenti, di malati, di volontariato, culturali ecc.) virtualmente su ogni ambito della vita pubblica e non, che, anche se in maniera settoriale, controllano l'attivita' di governo e organizzano la partecipazione democratica all'interno delle strette maglie istituzionali italiane. Una stima realistica del loro numero e' intorno ad alcune centinaia di migliaia. Il numero dei loro iscritti puo' variare da poche decine a decine di migliaia.
In ultima analisi per quanto riguarda il loro potere di influenza esse devono far riferimento ai partiti. Cosi', spesso, queste associazioni hanno come punti di riferimento parlamentari piu' o meno "illuminati". E i partiti li supportano finche' queste non provano ad incidere realmente e se ne servono per scopi elettorali, dando loro qualche "contentino" ogni tanto.
Tuttavia la grande diffusione di queste forme organizzative e' pur sempre un chiaro indice di come il desiderio di partecipazione al governo della societa' sia forte, e un importante ruolo positivo, almeno relativamente alla diffusione delle informazioni, ed al controllo delle attivita' delle istituzioni, e' sicuramente da loro svolto. A mio parere esse costituiscono il vero tessuto democratico italiano. Certamente piu' dei partiti e dei sindacati sempre piu' simili a centri oligarchici o lobbie di potere.
I Movimenti democratici diretti (senza virgolette)
La situazione in Italia e' di sostanziale 'ordine sparso'. Nel dicembre del 2000 si e' tenuto il primo convegno nazionale dei democratici diretti. Erano presenti membri di 28 (!) organizzazioni che si auto-dichiaravano per la democrazia diretta. E ne esistono altre ancora.
Nonostante le differenze di approccio il convegno ha anche prodotto un documento unitario nel quale i partecipanti hanno definito dei principi democratici diretti di base condivisi da tutti. E' stato altresi' chiaro che il referendum propositivo e' un obbiettivo su cui tutti concordano, ma... nessuna forma organizzativa comune e nessuna iniziativa comune ne e' ancora derivata.
Ciascuno appare ancora troppo preso dalla volonta' di affermare il proprio specifico modello teorico complessivo ( e qualche volta i propri specifici particolari obbiettivi di interesse locale) e cosi' il movimento italiano mostra ancora tutti i segni della immaturita'.
C'e' da dire che il movimento ha due anime principali. Una e' di derivazione federalista-separatista, cosi' la democrazia diretta e' vista come uno strumento (referendum) per ottenere l'agognata liberta' dallo stato centralista. L'altra progressista-individualista che vede nella democrazia diretta la possibilita' della liberazione dall'oppressione dei partiti.
Entrambe quindi sono sospettose di qualsiasi tentativo di coordinamento unificante, visto dagli uni come la possibile castrazione delle esigenze localistiche e dagli altri come la possibile costruzione di un ulteriore centro di potere. A pochi e' chiaro che il successo di un possibile coordinamento dovrebbe essere fondato sulla pratica all'interno del movimento di quella stessa democrazia diretta che si desidera per l'intera repubblica. E pochi appaiono disposti a correre fino in fondo il "rischio" della democrazia diretta: l'assunzione individuale di responsabilita' nelle decisioni e nella definizione delle strategie comuni a fronte della possibilita' di vedere perdente la propria specifica posizione tra il popolo democratico diretto. Ma l'alternativa e' la sconfitta di tutti.
(2) Il Parlamento italiano e' costituito da due Camere: la Camera dei Deputati e la Camera dei Senatori. Prima delle modifiche in senso maggioritario delle leggi elettorali i Deputati venivano eletti su base proporzionale pura e i Senatori su base maggioritaria. Ogni legge deve essere approvata da entrambi i rami del Parlamento e cio' sembrava gia' un inutile ripetizione gia' prima delle modifiche elettorali; oggi lo e' ancor piu' visto che entrambi i rami del Parlamento sono eletti con metodi simili. Per questa ragione c'e' chi vorrebbe che il Senato si trasformasse in Camera delle Regioni o delle Province all'interno di una modifica in senso federale dello stato.