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Stärkt oder schwächt die AUNS-Initiative «Staatsverträge vors Volk» die Demokratie?
Am 17. Juni stimmen wir über die Staatsvertrags-Initiative der «Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS)» ab. Sollen Staatsverträge dem obligatorischen Referendum von Volk und Ständen tatsächlich automatisch unterstellt werden? Vieles spricht dagegen.
Bild: Herbert Fischer
Der unabhängige Think-Tank foraus – Forum Aussenpolitik publizierte eine vielzitierte Studie zum Thema. Das Fazit: Staatsverträge sollen nicht zum Spielball (partei)politischer Interessen verkommen und deshalb nicht gesondert behandelt werden .
Ziel: Mehr Mitsprache
Die Initianten der AUNS wollen die Mitsprache von Volk und Ständen in der Aussenpolitik stärken. Um dies zu erreichen, sollen Staatsverträge, welche die folgenden Kriterien erfüllen, neu dem obligatorischen Referendum unterliegen:
. Wenn sie eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen herbeiführen;
. wenn sie die Schweiz verpflichten, zukünftige rechtsetzende Bestimmungen in wichtigen Bereichen zu übernehmen;
. wenn sie Rechtsprechungszuständigkeiten in wichtigen Bereichen an ausländische oder internationale Institutionen übertragen;
. wenn sie neue einmalige Ausgaben von mehr als einer Milliarde Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich ziehen.
Unsinnige Kriterien
Das Parlament entscheidet, welche Verträge die Kriterien erfüllen; der Entscheid des Parlaments wird von politischen Überlegungen beeinflusst. Dabei sollte es einfach Recht anwenden. Raum für politische Überlegungen erhält das Parlament aber, weil die Initiative Interpretationsspielraum birgt. So mit dem Begriff des «wichtigen Bereiches». Dabei handelt es sich um eine verfassungsrechtliche Neuschöpfung der Initianten – aufgrund verschiedener Interpretationen dieses Begriffs geht der Bundesrat von einer Zunahme um drei bis vier Abstimmungen pro Jahr aus, die Autoren von foraus von acht Abstimmungen; weitere Studien sprechen sogar von mindestens neun zusätzlichen Abstimmungen.
Zusätzliche Abstimmungen an sich sind kein Problem, wenn die wichtigen Verträge zur Abstimmung kommen. Weil aber die Initiative weitere Kriterien formuliert, werden gerade wichtige Verträge ausgeklammert, hingegen gelangen sehr technische Verträge zur Abstimmung. So ist etwa nicht einzusehen, weshalb ein Vertrag wichtiger sein soll, wenn er mit mehreren Vertragspartnern abgeschlossen wird (multilateral), statt nur mit einem (bilateral). So sind beispielsweise wichtige und umstrittene Verträge mit der EU bilateral und würden mit der Initiative nicht zur Abstimmung gelangen. Weil das Kriterium des Multilateralismus keine sinnvolle Unterscheidung bringt, haben Volk und Stände diesen Punkt 2003 aus der Verfassung gestrichen.
Ebenfalls nicht zur Abstimmung kommen würden die Doppelbesteuerungsabkommen, denn sie sind jeweils nur mit einem Staat abgeschlossen worden. Von den Initianten genannt wird auch die Ost(kohäsions-)milliarde, zu der das Volk 2006 Ja gesagt hat. Dabei handelt es sich aber um ein Gesetz und nicht um einen Staatsvertrag.
Dasselbe gilt beim neuen Beschluss des Parlaments über einen Kredit mit dem Internationalen Währngsfinds (IWF). Denn hier hat sich nicht die Schweiz verpflichtet, sondern die Nationalbank, die eigenständig ist. Die Schweiz hat sich nur gegenüber der Nationalbank verpflichtet, was kein internationales Abkommen darstellt.
Ein Gewinn für die Demokratie?
Staatsverträge sind bereits nach der aktuellen Gesetzgebung demokratisch legitimiert: Rund 500 Abkommen werden jedes Jahr durch die Legislative genehmigt. Seit Einführung des Staatsvertragsreferendums 1921 kontrolliert das Volk durch das fakultative Referendum das Parlament und den Bundesrat in der Aussenpolitik. Bei 296 Möglichkeiten wurde es nur zehn Mal ergriffen und nur zwei Staatsverträge wurden abgelehnt; der letzte 1976. Dies zeigt: Das Volk ist in den meisten Fällen mit den abgeschlossenen Staatsverträgen einverstanden.
Eine Annahme der Initiative mit der Einführung des obligatorischen Referendums würde den Föderalismus fördern und nicht die Demokratie. Verträge, welche die Mehrheit des Volkes will, könnten abgelehnt werden, weil die Mehrheit der Kantone dagegen ist. Gerade Staatsverträge betreffen aber nicht einzelne Kantone stärker, weshalb dieses Ungleichgewicht nicht zu rechtfertigen ist.
Aussenpolitischen Handlungsspielraum nicht aufs Spiel setzen
Weil Probleme heute immer öfter multilateral gelöst werden müssen, nimmt die Anzahl multilateraler Staatsverträge stetig zu. In den Verhandlungen können sich diejenigen Länder am Besten einbringen, für welche die Verträge von Beginn weg Geltung haben. Die Einführung des obligatorischen Referendums würde die Schweizer Verhandlungsdelegationen zu kompetenzlosen Marionetten degradieren, welche die Schweizer Interessen wegen des beschränkten Handlungsspielraums nur noch ungenügend vertreten könnten.
Das fakultative Referendum ist die bessere Lösung: Es führt zwar zu einer gewissen Verzögerung in der Genehmigung von Staatsverträgen, die Unsicherheit über die Verbindlichkeit des Handelns der Verhandlungsdelegationen ist aber klein. Dank massvollem Umgang mit den Volksrechten wird die Schweiz als internationaler Vertragspartner ernst genommen. Mit 50 000 Unterschriften ist es möglich, das Referendum zu ergreifen und so eine Volksabstimmung zu ermöglichen.
Insgesamt gelangen bei Annahme der AUNS-Initiative am 17. Juni 2012 nicht die wichtigen Abkommen zur Abstimmung, sondern ein Potpourri: Ein Gewinn für Demokratie schaut nicht heraus. Hingegen wären die Folgen ein konstanter Abstimmungskampf, höhere Verwaltungskosten und eine Schwächung der Schweiz. Dies gilt es zu vermeiden.
Adrian Mahlstein, foraus, Adligenswil