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Grösserer Schutz für Whistleblower
Gianna Halter
Mutige Hinweisgeber, die sich für ihre Überzeugungen und gegen illegale Tätigkeiten und Rechtsmissbrauch einsetzen anstatt Missstände stillschweigend hinzunehmen, zahlen dafür meist einen hohen Preis. Sie setzen ihren Arbeitsplatz oder sogar ihre gesamte berufliche Karriere aufs Spiel und müssen mit strengen Sanktionen rechnen. Nun sollen sie besser geschützt werden.
Edward Snowden war zwar nicht der erste Whistleblower (vor ihm gab es z. B. Daniel Ellsberg, der 1971 die Pentagon-Papiere veröffentlichte), er hat jedoch einen der grössten Datenschutzskandale der heutigen Zeit losgetreten: In seiner Funktion als IT-Mitarbeiter bei den amerikanischen Geheimdiensten Central Intelligence Agency (CIA) und National Security Agency (NSA) hatte er Zugriff auf geheime Dokumente und Informationen. Diese Geheimdokumente übermittelte er an den «Guardian» und an die «Washington Post», die sie schliesslich im Juni 2013 veröffentlichten. Die Dokumente enthüllten die Dimension der weltweiten Überwachung der Internetkommunikation durch Geheimdienste. Ausserdem zeigten die Dokumente auf, wie die Geheimdienste der verschiedenen Länder bei der Datensammlung kooperiert haben. Edward Snowden droht eine lange Freiheitsstrafe in den USA. Zurzeit hält er sich in Russland auf, das ihm Asyl gewährt hat. Aber auch in der Schweiz gab es mit dem Bündner Fleischskandal um das Unternehmen Carna Grischa im Jahr 2014 einen Whistleblowerfall. Carna Grischa hatte ausländisches Geflügel- und Rindfleisch als Schweizer Fleisch deklariert und als solches verkauft. Ohne den Hinweis eines ehemaligen Mitarbeiters wäre dies unter Umständen nie aufgedeckt worden.
EU-Richtlinie zum Schutz von Whistleblowern
Der Schutz von Whistleblowern wurde seit dieser Zeit häufiger diskutiert, bis jetzt jedoch ohne konkrete Ergebnisse. Whistleblower werden auf EU-Ebene bislang nur in bestimmten Bereichen und in unterschiedlich hohem Umfang geschützt. Am 23. April 2018 wurde allerdings mit dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz von Personen, die Verstösse gegen das Unionsrecht melden (Verfahren 2018/0106/COD, COM (2018) 218), ein erster Schritt hin zu einer einheitlichen gesetzlichen Regelung unternommen.
Der Vorschlag sieht in Artikel 13 ein dreistufiges Meldesystem vor: Zuerst ist der interne Meldekanal zu nutzen. Ist dies unzumutbar oder nicht zielführend, hat eine externe Meldung an die zuständigen Behörden zu erfolgen. Erst, wenn diese beiden Meldungen ergebnislos verlaufen sind, kann eine Meldung an die Öffentlichkeit (z. B. an Journalisten) erfolgen.
Der Hinweisgeber erhält einen weitreichenden Schutz vor Vergeltungsmassnahmen und Repressalien direkter oder indirekter Art (z. B. Entlassung, Herabstufung oder Versagung einer Beförderung, Gehaltsminderung, disziplinarischer Verweis, Nötigung; siehe Artikel 14). Zudem sieht der Vorschlag unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit einer Beweislastumkehr vor: Artikel 15 Absatz 5 legt fest, dass die Person, die die Vergeltungsmassnahme ergriffen hat, nachweisen muss, dass die Benachteiligung des Hinweisgebers nicht aufgrund der Meldung erfolgte, sondern ausschliesslich aus hinreichenden sonstigen Gründen.
Die Richtlinie betrifft zum einen im privaten Sektor Unternehmen mit 50 oder mehr Arbeitnehmern oder solche mit einem Jahresumsatz von mehr als zehn Millionen Euro sowie alle Unternehmen, die im Finanzdienstleistungsbereich tätig sind. Zum anderen sind im öffentlichen Sektor sowohl die Landes- und Regionalverwaltungen als auch die Gemeinden verpflichtet, interne Kanäle und Verfahren für Meldungen einzurichten.
Noch ist das letzte Wort nicht gesprochen. Unter anderem wird beispielsweise bemängelt, dass es zu wenige Regeln gibt, welche die Anonymität der Hinweisgeber schützen. Die Möglichkeit anonymer Hinweise solle explizit erfasst werden. Auch die Beweislastumkehr ist umstritten.
Teilrevision des Obligationenrechts
Am 5. Dezember 2008 und am 1. Oktober 2010 hat der Bundesrat je einen Vorentwurf zur Teilrevision des Obligationenrechts (Schutz bei Meldung von Missständen am Arbeitsplatz und Sanktionen bei missbräuchlicher oder ungerechtfertigter Kündigung) in die Vernehmlassung gesendet. Während das zweite Rechtsetzungsprojekt zur missbräuchlichen Kündigung sistiert wurde, wurde die Whistleblowingvorlage im Parlament behandelt und am 10. September 2015 an den Bundesrat zurückgewiesen. Der Bundesrat wurde beauftragt, den Entwurf verständlicher und einfacher zu formulieren, jedoch an der Grundstruktur der Vorlage festzuhalten (Kaskade Arbeitgeber–Behörde–Öffentlichkeit sowie Anreiz für die Schaffung interner Meldestellen).
Am 21. September 2018 hat der Bundesrat die Zusatzbotschaft zur Teilrevision des Obligationenrechts verabschiedet. Für Angestellte des Bundes gilt seit dem 1. Januar 2011 Art. 22a des Bundespersonalgesetzes (BPG, SR 172.220.1), der das Melderecht und die Meldepflicht bei festgestellten Missständen regelt.
Der Entwurf sieht vor, dass sich der Arbeitnehmer zuerst an den Arbeitgeber wenden muss (Art. 321abis). Erst, wenn dieser nicht reagiert, darf die Behörde eingeschaltet werden (Art. 321ater). Eine direkte Meldung an die Behörde (Art. 321aquater) ist jedoch dann möglich, wenn der Arbeitnehmer davon ausgehen kann, dass die Meldung an den Arbeitgeber erfolglos verlaufen würde oder wenn die zuständige Behörde ohne eine sofortige Meldung durch den Arbeitnehmer in ihrer Tätigkeit behindert werden würde. Eine direkte Meldung an die Behörde ist auch möglich, wenn eine unmittelbare und ernsthafte Gefährdung des Lebens, der Gesundheit oder der Sicherheit von Personen oder der Umwelt droht.
Der Hinweisgeber darf sich nur unter bestimmten Voraussetzungen an die Öffentlichkeit werden. Er muss ernsthafte Gründe (und nicht nur einen nachvollziehbaren Verdacht) für den gemeldeten Missstand vorweisen können, beispielsweise, dass die Behörde ihn nicht über die Behandlung der Meldung informiert hat oder der Arbeitgeber nach der Meldung bei der Behörde Vergeltungsmassnahmen getroffen hat.
Ursprünglich wollte der Bundesrat zudem den Kündigungsschutz erweitern, wenn dem Arbeitnehmer wegen einer rechtmässigen Meldung einer Unregelmässigkeit gekündigt wird. Eine solche Kündigung gilt bereits unter derzeit geltendem Recht als missbräuchlich und wird mit einer Zahlung von sechs Monatslöhnen entschädigt. Der Bundesrat wollte die Entschädigung von sechs auf zwölf Monatslöhne erhöhen, was einige als zu hoch und andere wiederum als nicht ausreichend empfanden. In der Folge verzichtete der Bundesrat auf eine entsprechende Anpassung.
Gemäss dem Auftrag für den Bundesrat wurde die Struktur des Gesetzes angepasst: Streichungen bzw. Kürzungen von Definitionen wurden vorgenommen, der Wortlaut wurde vereinfacht und es wurden geschlechtergerechte Formulierungen eingefügt.
Wann der Entwurf im Parlament behandelt wird, steht noch nicht fest.
Treffen Sie Gianna Halter an der NZCK 2019 am Stand von Diction