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Der Angriffskrieg Russlands ist ein einzigartiger Einschnitt in der Geschichte der europäischen Gasversorgung. Er führte innerhalb kürzester Zeit dazu, dass die leitungsgebundenen Gaslieferungen Russlands in die Europäische Union von mehr als 40 Prozent im Jahr 2021 auf etwa 7 Prozent im Jahr 2023 zurückgegangen sind. Spätestens mit der Zerstörung der Nord- Stream-Leitungen 1 und 2 im September 2022 mussten selbst die letzten Zweifler einsehen, dass die alte Gaswelt Geschichte ist. Diese Entwicklung traf auch die Schweiz. Mitten im Herzen von Europa gelegen, beschafft sie das Gas hauptsächlich auf den Märkten in Deutschland, Frankreich und Italien und verfügt über keine saisonalen Speicher. Sie hängt insbesondere stark von Deutschland ab. Bis zu 80 Prozent der Importe werden durch Lieferungen aus dem nördlichen Nachbarland gedeckt, das bis vor Kurzem selbst stark von russischem Gas abhing. Deutschland musste seine Gaslieferungen komplett neu strukturieren. Das betraf die Schweiz gleichermassen – ein Umstand, der bisweilen unterschätzt wird. Wenn in Deutschland zu wenig Gas vorhanden ist, könnte das auch in der Schweiz zu Versorgungsengpässen führen. Hinzu kam, dass kurz nach Kriegsausbruch die Märkte verrückt zu spielen begannen. Das war nicht in erster Linie durch Knappheiten getrieben, sondern durch Spekulationen, dass es knapp werden könnte, wenn bestimmte Ereignisse eintreffen würden. Auch dies war eine neue Erfahrung für Europa und auch dies betraf die Schweiz stark. Die Angst vor dem Zusammenbruch von Handelsgesellschaften ging um. Der deutsche Staat sprang bei Uniper ein.
Europa versuchte die Situation mit verschiedenen Massnahmen in den Griff zu bekommen.
Die EU sieht in ihren Verordnungen Verpflichtungen zur Mindestspeicherung von Gas in EU-Staaten mit eigenen Speichern und solchen ohne entsprechende Einrichtungen vor [1, 2]. Für letztere wird ein Mindestspeicheranteil von 15 Prozent des jährlichen Gasverbrauchs vorgeschrieben. Daran orientierte sich schliesslich auch die Schweiz. Mit der Umsetzung dieser Verordnung ist es den europäischen Ländern gelungen, die Speicher auf den Winter 2022/23 und auch auf den Winter 2023/24 hin rasch zu füllen. Die Füllstände lagen im September 2023 bereits über 90 Prozent, was einzigartig in der Geschichte der Gasversorgung ist. Sie sind eine Grundvoraussetzung, um den Gasbedarf bei einem kalten und vor allem lang anhaltenden Winter annähernd decken zu können und das Risiko des Eintretens einer Gasmangellage zu minimieren. Aber auch volle Speicher werden nicht ausreichen für den Fall, dass viel Gas benötigt und aus verschiedenen Gründen keines mehr zusätzlich nach Europa fliessen würde.
Zusätzlich verpflichteten sich die EU-Mitgliedstaaten, mindestens 15 Prozent des Gasbedarfs gegenüber den Jahren 2017 bis 2021 einzusparen. Sie erreichten im vergangenen Winter die Ziele, weil zum einen die Temperaturen sehr milde ausfielen und zum anderen die hohen Gaspreise die Nachfrage dämpften. Welche Auswirkungen die Sparappelle hatten, lässt sich nur schwer abschätzen, aber sie leisteten sicher auch einen Beitrag. Szenarien der ENTSOG (The European Network of Transmission System Operators for Gas) zeigen, dass ähnliche Einsparbemühungen auch für den Winter 2023/24 erforderlich sein werden (Fig. 1).
Entscheidend aber war, dass es Europa gelang, den Gasmix breiter abzustützen und so die Abhängigkeit von russischem Gas zu senken (Fig. 2). Existierende Anlandekapazitäten für Flüssigerdgas (LNG) wurden in der Ausnutzung maximiert und in Rekordzeit neue LNG-Anlandekapazitäten aufgebaut. Bestehende Importmöglichkeiten über Pipelines wurden ebenfalls gesteigert. Hier sind insbesondere die Lieferungen von Nordafrika und Norwegen, aber auch solche von Aserbaidschan via TAP zu nennen.
Die Schweizer Gasbranche unternahm früh grosse Anstrengungen, damit es nicht zu Engpässen kommt. Die Gespräche mit dem Bund hatten bereits vor dem Krieg in der Ukraine begonnen. Anders als etwa in Deutschland sind die Rollen bezüglich Zuständigkeiten für die Versorgungssicherheit in der Schweiz jedoch nicht geklärt, weil ein Gasmarktgesetz nach wie vor fehlt. Es besteht deshalb keine Instanz wie etwa in Deutschland mit einem Marktgebietsverantwortlichen, die der Staat mit der Beschaffung von Gas hätte beauftragen können.
Im März 2022 setzte der Bundesrat deshalb unter Koordination des Verbands der Schweizer Gasindustrie (VSG) eine Task Force von Bundesbehörden und Branche ein, die Lösungen für die gemeinsame Gasbeschaffung erarbeiten sollte. Eine Arbeitsgruppe mit Spezialisten erstellte die Konzepte, die Task Force diskutierte sie und die Behörden unterstützen sie in der rechtlichen Umsetzung. Es handelt sich dabei um vorbeugende angebotsseitige Massnahmen, die verhindern sollen, dass überhaupt eine Mangellage eintritt. In erster Linie dienten sie aber dazu, sich solidarisch mit den EU-Staaten zu verhalten, damit die Schweiz auf eine höhere Solidaritätsbereitschaft der europäischen Nachbarstaaten hoffen durfte.
Parallel dazu sorgte die Branche auch für den Fall vor, dass die Schweiz in eine Mangellage gerät. Dazu wurden im Kontext der Milizorganisation der wirtschaftlichen Landesversorgung (WL) Konzepte entwickelt, verschiedene Massnahmen implementiert und auch entsprechende Fähigkeiten aufgebaut. Der VSG bot dem Bund an, innert kürzester Zeit eine Kriseninterventionsorganisation (KIO Gas) aufzubauen. Der Bund reagierte rasch und übertrug dem VSG den Auftrag, im Falle einer Mangellage die Netzbetreiber bei der Umsetzung derBewirtschaftungsmassnahmen zu unterstützen [3]. Anders als im Strom, bei dem es entsprechende Strukturen, die Ostral, seit mehr als 50 Jahren gibt, fehlte eine solche Organisation beim Gas. Auch während des Kalten Krieges oder der verschiedenen Ukraine-Krisen war es nie zu Versorgungsengpässen gekommen. Der VSG konnte beim Aufbau der KIO Gas auf die Branchenspezialisten aus allen Landesteilen setzen, die sich hier seither mit viel Sachverstand und Einsatz engagieren. In der KIO Gas sitzen auch Vertreter von Industrie, Gewerbe und Konsumentenseite ein. Parallel zum Aufbau der KIO Gas bildete der VSG ein Advisory Board, in dem neben der Kundenseite aus Industrie, Gewerbe und Konsumentenkreisen weitere Wirtschaftsverbände sowie Kantone, Städte und Gemeinden vertreten sind. Das war ein Novum im Kontext der wirtschaftlichen Landesversorgung und diente dazu, die Betroffenen einer möglichen Mangellage früh zu involvieren und zu informieren.
Die wirtschaftliche Landesversorgung und das Milizsystem sind eine Schweizer Spezialität bei der Bewältigung von Mangellagen. Die Gasversorgungssicherheit ist Aufgabe der Gaswirtschaft gemäss Art. 6 Energiegesetz (EnG, SR 730.0) und Art. 3 Landesversorgungsgesetz (LVG, SR 531) und ist durch marktbasierte Massnahmen sicherzustellen. Erst wenn die marktbasierten Massnahmen nicht mehr genügen, kommen die Massnahmen der WL zum Einsatz. Die Aufgabe der WL in einer Gasmangellage ist die Vorbereitung von Massnahmen und ihre Durchführung zusammen mit der Kriseninterventionsorganisation KIO Gas. Das Bewirtschaftungskonzept und die darin enthaltenen Massnahmen kommen nur im Fall einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden schweren Mangellage zur Anwendung. Sie dienen dazu, eine Verschlechterung der Versorgungslage und damit die Notwendigkeit von weitergehenden Massnahmen zu verhindern. Sie werden stets befristet in Kraft gesetzt und so rasch wie möglich wieder aufgehoben [4].
Die wirtschaftliche Landesversorgung bereitet Massnahmen vor für die Bewältigung von Versorgungsstörungen und -engpässen, die von der Wirtschaft selbstständig nicht bewältigt werden können (schwere Mangellagen) und koordiniert im Krisenfall deren Umsetzung. Der Auftrag der WL ist in Artikel 102 der Bundesverfassung (BV, SR 101) sowie im LVG und der dazugehörigen Verordnung über die wirtschaftliche Landesversorgung (VWLV, SR 531.11) festgehalten. Das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL) ist die Stabsstelle der WL und unterstützt diese in ihrer Arbeit. Die WL besteht aus einer Milizorganisation und wird von einer vom Bundesrat gewählten Person geführt (Delegierte/r für WL, DWL). Diese leitet gleichzeitig das BWL. Das BWL ist Teil des Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), dem aktuell Bundesrat Guy Parmelin vorsteht. Der Fachbereich Energie (FB Energie) umfasst das Milizkader und die Vertreter des BWL für die Fachbereiche Erdgas, Strom, Mineralöl und Holz. Die Abteilung Erdgas (AEG) ist Teil des Bereichs Energie und besteht aus Vertretern der Gaswirtschaft (inkl. Unterstützung durch die KIO Gas), der Industrie und des Bundes. Der FB Energie und die AEG überwachen die Arbeiten des VSG sowie der KIO Gas und erteilen Weisungen. Im Fall einer schweren Mangellage arbeiten der FB Energie, die AEG, die KIO Gas und der VSG mit dem BWL, dem Bundesamt für Energie (BFE), dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS), der Armee und weiteren relevanten Stellen von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden zusammen [5].
Die Kriseninterventionsorganisation für die Gasversorgung in ausserordentlichen Lagen (KIO Gas; siehe Fig. 3) hat zur Aufgabe, die notwendigen Vorbereitungen zu treffen, um im Fall von schweren Mangellagen der Gasversorgung verschiedene vom Bund angeordnete Massnahmen zu vollziehen bzw. die Netzbetreiber beim Vollzug zu unterstützen. Ausserdem übernimmt sie eine beratende sowie unterstützende Funktion für die WL beim Aufbau und Betrieb des Monitoringtools zur Lagebeurteilung. Die Aufgaben der KIO Gas sind durch die Verordnung über die Organisation zur Sicherstellung der wirtschaftlichen Landesversorgung im Bereich der Gaswirtschaft (VOGW) geregelt.
Die Schweiz hat seit März 2022 unterschiedliche Massnahmen zur Bewältigung einer Gasmangellage ergriffen, die nachfolgend – unterteilt in Massnahmen auf der Angebotsseite und Massnahmen auf der Verbrauchsseite – beschrieben werden.
15 Prozent, gemessen am Jahresverbrauch 2021, der ordentlichen Beschaffung werden abgesichert, indem diese Gasmengen in den Nachbarländern eingespeichert werden. Es handelt sich bei den Speichern um reguläre, am Markt verfügbare Speicherprodukte, die bewirtschaftet werden müssen. Der Bundesrat hat diese Massnahme bereits für den Winter 2024/25 verlängert.
Während die Branche, vertreten durch die Regionalgesellschaften, durch den Bund verpflichtet wurde, für den Winter 2022/23 noch zusätzlich zur ordentlichen Beschaffung 6 TWh in Frankreich, Deutschland, Italien sowie den Niederlanden in Form von Optionen für nicht russisches Gas zu erwerben, wurde für den Winter 2023/24 darauf verzichtet. Dafür steht eine Option zur Verfügung, die es in einer Mangellage erlaubt, Gas, das für den Transit nach Italien in Oltingue (F) importiert wird, in der Schweiz zu übernehmen. Bezüglich der Optionen unterzeichnete Bundesrat Albert Rösti am 6. Juli 2023 mit dem italienischen Energieminister eine Vereinbarung zur Gasversorgungssicherheit. Damit ist für den Winter 2023/24 sichergestellt, dass bei massgeblichen Einschränkungen in Wallbach die Schweizer Gasbranche Gas von Transit-Shippern aus Oltingue (F) in der Schweiz übernehmen kann.
Die Schweiz schloss sich 2022 auf freiwilliger Basis dem EU-Gassparziel an. Das bedeutete, dass sie in den Wintermonaten Oktober 2022 bis März 2023 3997 GWh Gas einsparen sollte, dies ohne Witterungseffekte zu berücksichtigen. Dies entspricht 15 Prozent des durchschnittlichen Verbrauchs in diesen Monaten in den vergangenen fünf Jahren. Ausserdem sprach der Bundesrat im September 2022 eine Umschaltempfehlung für Zweistoffanlagen aus. Die Energiesparvorgaben konnten erreicht werden, wie die Daten im Energiedashboard des BFE belegen (Fig. 4; [6]). Dies hat verschiedene Gründe; es ist aber wohl vor allem auf die hohen Preise und die milde Witterung zurückzuführen. Falls sich die Versorgungssituation im Laufe des Herbsts/Winters 2023/24 verschärft, wären Sparkampagnen wieder angezeigt. Inzwischen hat der Bund auch das Sparziel Gas von 15 Prozent für die jetzige Herbst/Winter-Saison erneuert. Reichen die Massnahmen auf der Angebotsseite und entsprechende Sparapelle nicht aus, um Angebot und Nachfrage in Einklang zu bringen und damit die Schweizer Gasversorgung zu bilanzieren, sieht der Bund die Umsetzung folgender verbrauchssenkender Massnahmen vor (Fig. 5):
Die entsprechenden Umsetzungsdokumente sind auf der KIO-Webseite (www.kio.swiss) beschrieben und verfügbar. Dort finden sich auch Informationen zu den geschützten und ungeschützten Verbrauchern bei einer Kontingentierung. Der VSG führt regelmässige Schulungen durch, an denen aktuell jeweils mehr als 300 Personen teilnehmen.
Ein funktionierendes Monitoringsystem und ein entsprechender Prozess der Lagebeurteilung sind Grundvoraussetzungen, um eine Mangellage zu vermeiden. Nur so lassen sich die korrekten Massnahmen identifizieren sowie der richtige Umsetzungszeitpunkt im richtigen Umfang und auch der rechtzeitige Ausstieg aus den Bewirtschaftungsmassnahmen erkennen. Ziel ist es, den volkswirtschaftlichen Schaden im Falle einer Mangellage möglichst gering zu halten. Da die Schweiz von Gaslieferungen aus Deutschland abhängt und über keine inländischen saisonalen Speicher verfügt, ist ein solches System das Schlüsselelement eines erfolgreichen Krisenmanagements. Entsprechend arbeitete die Branche mit hoher Priorität und enormem Aufwand am Aufbau und Betrieb eines solchen Monitoringsystems. Inzwischen betreibt die WL das System und wird dabei von Experten der Gasbranche unterstützt. Kernfunktionalitäten des Monitoringsystems sind:
Die grösste Herausforderung in der Lagebeurteilung ist es, bei sich ankündigender Mangellage den zu erwartenden Verbrauch (Prognose) und das verbleibende Angebot korrekt abzuschätzen. Aus der Differenz ergibt sich der Fehlbetrag, der durch die verbrauchssenkenden Massnahmen gedeckt werden muss. Das Monitoringsystem dient aber auch dazu, die Wirkungsweise der Massnahmen abzuschätzen.
Trotz aller vorsorglichen Anstrengungen und implementierten Massnahmen während einer Gasmangellage bleibt ein Restrisiko, dass Ein- und Ausspeisung nicht übereinstimmen. In einer solchen Lage sind die Netzbetreiber gezwungen, auf Basis des Rohrleitungsgesetzes (RLG, SR 746.1) Massnahmen zu ergreifen, sodass die Netzstabilität sichergestellt werden kann. Der SVGW hat dazu eine Empfehlung (G1010) erarbeitet. Die Umsetzung hat anschliessend in enger Koordination zwischen den Hochdrucknetzbetreibern und den Verteilnetzbetreibern zu erfolgen.
Die Ausgangssituation für den Winter 2023/24 ist vielversprechend. Die Vorbereitungsarbeiten befinden sich auf gutem Wege. Die LNG-Infrastrukturen, insbesondere in Frankreich und Deutschland, wurden erheblich ausgebaut, wodurch das Risiko von Engpässen verringert wurde. Weitere Risikofaktoren wie die Konjunkturelle Entwicklung in Asien und die Verfügbarkeit der französischen Kernkraftwerke präsentieren sich aktuell nicht beunruhigend. Nichtsdestotrotz bleibt das Risiko einer Gasmangellage bestehen und könnte sich insbesondere bei einem langen, kalten Winter verschärfen. Vor diesem Hintergrund ist es angezeigt, die Zeit zu nutzen und bei der Vorbereitung auf eine mögliche Mangellage nicht nachzulassen. Die Speicherfrage im Inland lässt sich nicht so kurzfristig lösen. In der Schweiz existieren keine saisonalen Speicher, also Speicherkapazitäten, die ausreichen, um im Sommer gefüllt und dann im Winter genutzt zu werden, um einen wesentlichen Teil der Versorgung sicherzustellen. Es sind aktuell wieder Studien im Gange, darunter ein von Gaznat getragenes Projekt für eine Kavernenspeicherung im Oberwallis. Das Bundesamt für Energie hält im Bericht vom September 2022 zuhanden des Bundesrates fest, dass eine solche Speicherung die Versorgungssicherheit in der Schweiz deutlich erhöhen würde [7]. Allerdings benötigt der Bau einer solchen Anlage einige Jahre. In Zukunft werden sie auch erneuerbares Gas und Wasserstoff speichern können und sind entsprechend Gegenstand der Arbeiten des Bundes an einer Wasserstoffstrategie, die in der zweiten Hälfte des Jahres 2024 vorgelegt werden soll. Alle bislang getroffenen Massnahmen bieten keine absoluten Sicherheiten oder Garantien, dass die Schweiz im Winter 2023/24 und in den Folgejahren, insbesondere bei entsprechenden Exportreduktionen durch die Nachbarländer, über genügend Gas verfügen wird. Aktuelle Studien gehen davon aus, dass mindestens in den nächsten drei Jahren noch von potenziellen Mangellagen ausgegangen werden muss. Falls Nachbarstaaten Exportbeschränkungen treffen, muss damit gerechnet werden, dass nicht genügend Erdgas in die Schweiz importiert werden kann. Im Extremfall würde die Speicherung von Erdgas in Nachbarstaaten nichts nützen, da auch dieses Gas von den Exportbeschränkungen betroffen wäre. Es bleibt deshalb unabdingbar, dass neben weiteren Massnahmen der Bund seine Bemühungen hochhält, zwischenstaatliche Vereinbarungen zu treffen, insbesondere mit Deutschland, dem wichtigsten Importkorridor der Schweiz.
[1] Verordnung des Europäischen Parlaments und Rates zur Änderung der Verordnung (EU) 2017/1938 des Europäischen Parlaments und des Rates über Massnahmen zur Gewährleistung der sicheren Gasversorgung vom 25. Oktober 2017; modifiziert 1. Juli 2022.
[2] Verordnung (EG) Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungen vom 13. Juli 2009, modifiziert 1. Juli 2022.
[3] Verordnung über die Organisation zur Sicherstellung der wirtschaftlichen Landesversorgung im Bereich der Gaswirtschaft (VOGW) vom 9. Mai 2022.
[4] Eidgen. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF): Faktenblatt: Massnahmen im Fall einer schweren Gasmangellage, 16. November 2022.
[5] Wirtschaftliche Landesversorgung/BWL: Führungshandbuch AEG, Juni 2023.
[6] www.energiedashboard.admin.ch/dashboard
[7] Bundesamt für Energie: Aufbau von Gasspeicherkapazitäten in der Schweiz und alternative Optionen für eine inländische Gasversorgung, Bericht zuhanden des Bundesrates, Oktober 2022.
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