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Boutons de vote au Conseil national: comme il est plus populaire de promettre des prestations que d’exiger des augmentations d’impôts, les responsables politiques ont tendance à recourir à l’endettement. (Image: Keystone)
La démocratie est la seule forme de régime politique qui permet à tous les citoyens de mener une vie raisonnablement digne et prospère. Elle n’en est pas moins un système exposé à des défaillances, tant son fonctionnement est conditionné par toute une série de facteurs institutionnels et culturels complexes. Finalement, l’une des principales faiblesses de la démocratie tient au fait qu’elle est exercée par des êtres humains qui ont des qualités, mais aussi des défauts. Ils peuvent ainsi avoir davantage intérêt à gagner des élections qu’à résoudre des problèmes importants, ou encore à œuvrer pour le bien de leur région ou de leur base électorale plutôt que pour celui du pays tout entier. Il en résulte de mauvaises incitations lourdes de conséquences, telles que la tendance à l’endettement constatée dans les régimes démocratiques.
Oui à l’endettement, mais dans certaines limites
Bien sûr, les dettes ne sont pas un fléau, au contraire! L’endettement des ménages, des entreprises ou des États est indispensable pour promouvoir la prospérité générale. En souscrivant une hypothèque, une famille peut financer son logement et, en contractant des dettes, les entreprises sont en mesure de réaliser des investissements judicieux sur le plan économique et dont le rendement permet le paiement des intérêts et le remboursement. C’est aussi par l’endettement qu’un État peut financer des projets qui stimulent la productivité nationale et, donc, la croissance. De plus, les emprunts lancés par des États à l’assise solide offrent des possibilités de placement utiles aux ménages, aux œuvres sociales et aux entreprises.
Toutefois, au niveau d’un État, on considère que l’accumulation de dettes démesurées a tout une série de conséquences néfastes. Le doute s’installe quant à la capacité du pays à s’acquitter du paiement de ses intérêts et de ses remboursements à long terme. Compte tenu du risque accru, les investisseurs exigent des taux d’intérêt plus élevés et la part des recettes fiscales consacrée au service des intérêts va croissant. L’État voit sa marge de manœuvre directement réduite – tout comme les jeunes générations, sur lesquelles pèse la charge de la dette – et il n’est plus en mesure de réagir de manière adéquate aux récessions et aux crises majeures. Les milieux économiques doutent des capacités futures de l’État et redoutent des augmentations d’impôts. Le moral des investisseurs se dégrade.
De mauvaises tentations des élus
Les responsables politiques veulent être réélus. Bien que cette aspiration soit légitime, elle les amène souvent à avantager leur électorat aux dépens de la collectivité. Comme ils se rendent plus populaires en promettant des prestations qu’en exigeant des augmentations d’impôts, ils sont tentés de financer ces prestations par l’endettement. S’ajoute à cela un autre problème: alors que les débiteurs privés répondent personnellement de leurs dettes et que les entreprises risquent la faillite en cas de mauvaise gestion, les élus à l’origine d’une décision d’endettement n’en sont jamais tenus pour responsables. Ainsi, dans la sphère politique, le principe fondamental qui veut que la responsabilité incombe toujours au décisionnaire ne fonctionne pas comme il le devrait. En l’absence de mécanismes appropriés au niveau de l’État, il est non seulement justifié, mais indispensable, de prendre des mesures institutionnelles pour limiter la tendance à l’endettement public.
À la fin des années 1980, la bonne santé des comptes publics nous a aussi donné l’illusion que l’État pouvait tout se permettre. La discipline en matière de dépenses s’est relâchée et, au début des années 1990, les déficits sont devenus structurels. Le marchandage épuisant auquel se sont livrés le Conseil fédéral et le Parlement sur une foule de petits et gros postes budgétaires s’est avéré totalement insuffisant. Pendant ce temps, la Suisse pâtissait d’une baisse très nette de la croissance. À cette époque déjà, la Constitution contenait une clause imposant la réduction des déficits accumulés, mais la sphère politique ne s’en souciait guère. C’est ainsi que le taux d’endettement de la Confédération est allé croissant et que la part de la dette dans le produit intérieur brut nominal a plus que triplé, passant de 8% en 1990 à 25% en 2003, année de l’entrée en vigueur du frein à l’endettement.
De l’idée à sa mise en œuvre
Peu après avoir pris les rênes du Département des finances, et au cours d’une nuit d’insomnie, je suis arrivé à la conclusion que cette situation ne pouvait plus durer et qu’il nous fallait trouver une nouvelle approche stratégique pour briser la tendance. L’idée que j’ai eue était en fait simplissime: nous avions besoin d’une nouvelle norme constitutionnelle imposant une limitation convenable de l’endettement, assortie d’une clause décrivant les mesures concrètes à prendre ou le dispositif automatiquement déclenché en cas de non-respect de cette obligation par le pouvoir politique. J’ai donc chargé mon équipe hautement compétente d’élaborer des propositions et, finalement, nous avons opté pour un processus en deux étapes. Avec le fameux «objectif budgétaire 2001», une norme constitutionnelle à durée limitée, il s’agissait tout d’abord de combler une grande part du déficit structurel à l’horizon 2001.
Pour ne pas se voir reprocher un manque d’information de la population, qui aurait à voter sans savoir où se feraient précisément les économies, le Conseil fédéral a convié à une «table ronde» les représentants des cantons, des associations économiques et des partis gouvernementaux pour des négociations. Le processus a été laborieux, mais fructueux, puisqu’il a débouché, en avril 1998, sur un programme de stabilisation essentiellement basé sur des mesures d’économie à hauteur d’environ deux milliards de francs. C’est donc en connaissance de cause que le peuple a voté, le 7 juin 1998. Il a approuvé le projet relatif à l’objectif budgétaire à une majorité de 70,7% et le Parlement a pu mettre en œuvre l’essentiel des résultats de la table ronde. Toutes les parties se sont tenues à ce qui y avait été convenu et, aujourd’hui encore, je considère qu’il s’agit d’un succès notable.
Nous avons ensuite élaboré la disposition constitutionnelle du « frein à l’endettement », telle qu’elle s’applique depuis. Elle exige un solde de financement équilibré à moyen terme, limite le niveau des dépenses au montant des recettes corrigé des effets conjoncturels et prévoit un abaissement du plafond de dépenses pour les années consécutives si les règles n’ont pas été observées. Hans-Rudolf Merz, mon successeur au Conseiller fédéral, a ensuite introduit une disposition du nom de «règle complémentaire», étendant l’obligation d’équilibre au budget extraordinaire.
Le frein à l’endettement a un effet anticyclique en ce sens qu’il autorise les déficits lors de récessions, mais impose des excédents en période de haute conjoncture. Toutefois, pour ne pas compliquer la gestion des situations d’urgence, il n’est pas complètement rigide et, en cas de crises sévères, il peut être suspendu par une décision prise par le Parlement à la majorité qualifiée. C’est ce mécanisme qui a permis de faire face à la crise du coronavirus. Lors de la votation du 2 décembre 2001, le peuple a accepté le principe du frein à l’endettement à une majorité de 84,7%, ce qui a ouvert la voie à d’autres vastes programmes d’allègement budgétaire qui auraient été inconcevables auparavant.
Depuis lors, le frein à l’endettement s’est avéré très efficace. De 2003 à 2020, année du déclenchement de la pandémie de Covid-19, le taux d’endettement est passé de 26 à 17%. La dette brute a, quant à elle, reculé de 124 à 97 milliards de francs entre 2003 et 2019. Le montant de la différence a permis à la Suisse de supporter les charges considérables engendrées par la pandémie de coronavirus sans mettre à mal son excellente notation financière.
Des craintes infondées
À l’époque, le frein à l’endettement avait soulevé de vives controverses au Parlement. Tout en déplorant la perte de la souveraineté budgétaire de ce dernier, les opposants au projet déclaraient redouter une très forte aggravation de la récession du début des années 1990, en raison de la réduction de la demande publique, et pronostiquaient une négligence irresponsable des investissements ainsi qu’un coup mortel porté à l’État social. Aucune de ces craintes ne s’est avérée fondée.
L’argument de la souveraineté budgétaire relève presque du cynisme, comme si le peuple n’avait pas le droit d’enjoindre démocratiquement ses élus d’assurer une gestion économe des deniers publics qui sont le fruit de son labeur. Malgré un programme d’allègement budgétaire essentiellement axé sur la réduction des dépenses, la croissance économique au cours des dix ans qui ont suivi l’introduction du frein à l’endettement a été supérieure de près de 50% à celle enregistrée lors de la décennie précédente. La part des investissements dans le budget de l’État est restée stable durant toutes ces années et les dépenses sociales ont continué de progresser à un bon rythme.
Il faut préciser que le frein à l’endettement a toujours la vie dure car, en cas de déséquilibre dans le budget de l’État, il est extrêmement difficile de redresser la situation, et ce pour deux raisons. Tout d’abord, grâce aux recherches en économie comportementale, on sait que l’être humain a une aversion innée à la perte, qui lui inflige une souffrance bien plus vive que le plaisir procuré par un gain de même valeur. Il s’oppose donc férocement aux mesures d’économie qui le visent et il a des visions d’apocalypse quand on touche à ses acquis.
La seconde raison tient au fait que bien plus de la moitié des dépenses publiques sont inscrites dans les lois. Par conséquent, lors de l’examen du budget, il n’est possible d’agir vraiment que sur quelques catégories de dépenses non liées, qui concernent notamment l’agriculture, l’aide au développement, la recherche ou l’armée. Des mesures d’économies véritablement équilibrées donnent donc lieu à de longues procédures législatives, avec une possibilité de référendum, ce qui peut toujours compromettre leur aboutissement. En ce sens, les finances fédérales sont comparables à un superpétrolier lourd et lent, auquel on ne peut pas faire changer de cap instantanément. Il vaut donc mieux agir au départ et miser sur la discipline budgétaire pour éviter tout déséquilibre des finances fédérales.
Proposition de citation: Kaspar Villiger (2023). Retour sur la genèse du frein à l’endettement. La Vie économique, 14 novembre.
Ce texte est une version abrégée du discours prononcé par l’ancien conseiller fédéral Kaspar Villiger lors de la célébration du «20e anniversaire du frein à l’endettement» par l’Administration fédérale des finances (AFF), au Bernerhof, à Berne. Considéré comme le père du frein à l’endettement, Kaspar Villiger a été convié aux festivités organisées en septembre pour y intervenir en tant qu’orateur, parmi d’autres personnalités de renom.