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Prof. Dr. Astrid Epiney – Das Urteil von Karlsruhe
1. Aus welchem Kontext heraus kam das Urteil des deutschen Verfassungsgerichts zu Stande und um was geht es genau?
Im Urteil geht es um die Rechtmässigkeit des Programms der EZB zum Ankauf von Staatsanleihen, dies aufgrund von Verfassungsbeschwerden, in welchen geltend gemacht wurde, die EZB habe mit dem Programm die EU-Verträge und die deutsche Verfassung verletzt.
2. Das Urteil gibt der EZB drei Monate Zeit, um die «Verhältnismässigkeit der Staatsanleihen- Käufe» darzustellen. Welchen Einfluss kann ein solcher Nachweis haben?
Es ist zu erwarten, dass die EZB hier eher pragmatisch vorgeht und die geforderte Begründung liefern kann und wird; die Implikationen des Urteils für die Politik der EZB wird sich daher wohl eher in Grenzen halten.
3. Was sind die Folgen dieses Urteils für die Europäische Union insgesamt?
Das BVerfG stellt sich ausdrücklich und in harschen Worten gegen den EuGH, der in einem auf Anfrage des BVerfG (das sog. Vorabentscheidungsverfahren) ergangenen und detailreich begründeten Urteil zum Schluss kam, die erwähnten Massnahmen seien vom Mandat der EZB gedeckt und verhältnismässig, so dass sie mit dem Unionsrecht in Einklang stünden. Diese Ausführungen seien – so das BVerfG – «methodisch nicht mehr nachvollziehbar» und «objektiv willkürlich», so dass es nicht an dieses Urteil des EuGH gebunden sei. Damit beansprucht das BVerfG das «letzte Wort» bezüglich der Frage, ob eine bestimmte Auslegung des Unionsrechts vertretbar ist oder nicht.
Durch diese Infragestellung der dem EuGH durch die EU-Verträge eingeräumten Kompetenz zur letztverbindlichen Auslegung des Unionsrechts werden Akzeptanz und Verbindlichkeit des Unionsrechts und die Rolle der obligatorischen Gerichtsbarkeit in ihren Grundfesten erschüttert. Eine Rechtsgemeinschaft verträgt es nicht, wenn die Mitglieder den Anspruch erheben, die eigenen Vorstellungen bei Bedarf und unter Missachtung der vorgesehenen Verfahren zum Massstab für alle und die gemeinsamen Organe zu erklären. Objektivierbare Schranken eines solchen Anspruchs sind nicht ersichtlich. Sollen Gerichte ihre Rolle, Streitigkeiten über geordnete Verfahren beizulegen, wahrnehmen können, sind Urteile eben auch dann zu beachten, wenn man anderer Meinung sein kann oder ein Gericht sich «irrt». Ist der Gesetzgeber oder sind (in der Union) die Mitgliedstaaten mit gewissen Rechtsprechungsentwicklungen nicht einverstanden, können die gesetzlichen Grundlagen nach den dafür vorgesehenen Verfahren modifiziert werden.
Keine gangbare Lösung ist es jedoch, dass nationale (Verfassungs-)Gerichte jeweils individuell entscheiden, ob ein bestimmtes Urteil des Gerichtshofs offensichtlich unhaltbar und damit nicht zu beachten ist. In Frage gestellt werden können damit auch die Grundwerte der Union, wie Rechtstaatlichkeit und Demokratie. Dass dies nicht nur von theoretischem Interesse ist, zeigt der bereits seit einiger Zeit währende Streit mit gewissen Mitgliedstaaten (insbesondere Polen und Ungarn), in denen die Unabhängigkeit der Justiz, der Medien, aber auch der Universitäten massiv missachtet wird. Warum sollten diese Staaten vor dem Hintergrund des Urteils des BVerfG ihnen nicht genehme bzw. aus ihrer Warte unhaltbare Urteile des EuGH in Zukunft befolgen?
4. Das deutsche Verfassungsgericht sprach wiederholt von der «Verhältnismässigkeit der Staatsanleihen- Käufe». Was bedeutet Verhältnismässigkeit im Rahmen der EU-Verträge?
Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz beinhaltet (auch) im EU-Recht, dass eine Massnahme zur Verfolgung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich (also das mildeste Mittel in Bezug auf die Beeinträchtigung anderer Interessen) sein muss. Auch muss die Massnahme insgesamt angemessen sein, so dass die mit ihr einhergehenden Beeinträchtigungen anderer Interessen oder Rechte nicht ausser Verhältnis zu den angestrebten Zielsetzungen stehen. Häufig geht es hier aber um komplexe Prognoseentscheidungen, so dass den zuständigen Organen ein gewisser Gestaltungsspielraum einzuräumen ist.
5. Gibt es Ihrer Ansicht nach einen Weg, wie die Anforderungen der deutschen Richter erfüllt werden könnten, ohne die Unabhängigkeit der EZB in Frage zu stellen?
Das BVerfG beanstandet insbesondere, die Verhältnismässigkeit der Massnahmen seien deshalb nicht hinreichend dargelegt worden, weil die wirtschaftspolitischen Auswirkungen nicht bzw. unzureichend berücksichtigt worden seien. Es ist zu erwarten, dass diese Begründung ohne weiteres erfolgen kann, dies ohne die Unabhängigkeit der EZB in Frage zu stellen. Zu betonen ist, dass es sich hier um komplexe Sachverhalte handelt, die diverse Einschätzungen implizieren, über die selbstredend auch unterschiedliche Ansichten existieren können. Die Pflicht zur Lieferung einer Begründung impliziert ja nicht, dass diese auch alle überzeugen muss, und die letztliche Entscheidung obliegt nach den Verträgen eben der EZB.
6. Wie wird es in dieser Sache jetzt weiter gehen?
Das ist im Augenblick schwierig vorherzusehen, wobei ich die Herausforderungen eher bei der Akzeptanz der Rolle des EuGH sehe als in der Währungspolitik. Es ist zu hoffen, dass in Anbetracht der letztlich doch sehr spezifischen Konstellation des Urteils und der aufgeworfenen Fragen keine grundsätzliche Infragestellung der Rolle des EuGH erfolgt. Weiter wäre es zu begrüssen, wenn das BVerfG die nächste Gelegenheit wahrnimmt, um etwas stärker das Kooperationsverhältnis zu betonen und deutlich macht, dass sich seine Kompetenz an sich darin erschöpft zu prüfen, ob der verfassungsrechtlich nicht übertragbare Bereich betroffen ist. Eine allgemeine ultra vires*-Kontrollkompetenz steht ihm meines Erachtens weder nach den EU-Verträgen noch auf der Grundlage der deutschen Verfassung zu.
*ausserhalb ihrer Kompetenzen
04.06.2020
Prof. Dr. Astrid Epiney, Rektorin der Universität Freiburg und Professorin für Europarecht