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Das Finanzierungsergebnis des Staatssektors hat sich im Nachgang der Finanz- und Wirtschaftskrise bis 2010 deutlich verschlechtert. Dank der guten Vorjahre bleibt der Saldo insgesamt aber weiterhin positiv. Die öffentlichen Haushalte sind somit relativ unbeschadet durch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 gekommen. Ab 2011 verbessert sich das Ergebnis für den Gesamtstaat wieder, wobei diese Entwicklung 2012 durch die Abkühlung der Konjunktur gedämpft wird.
Rechnungsabschlüsse 2010 gemäss FS-Modell
Um die Vergleichbarkeit zwischen den verschiedenen Staatsebenen – Bund, Kantone, Gemeinden, Sozialversicherungen – zu gewährleisten, werden die Finanzierungsergebnisse der öffentlichen Haushalte im Rahmen des sogenannten FS-Modells auf eine einheitliche Grundlage gestellt. Dieses Modell basiert auf der Struktur des neuen harmonisierten Rechnungslegungsmodells für die Kantone und Gemeinden (HRM2) und wurde um Positionen des Rechnungsmodells des Bundes (NRM) ergänzt. In Tabelle 1 sind die Ergebnisse der Finanzierungsrechnung aller Staatssektoren seit 2009 aufgeführt. Nach dem markanten Einbruch infolge der Wirtschaftskrise im Jahr 2009 – das ordentliche Finanzierungsergebnis des Staates war damals um fast 8 Mrd. Franken geschrumpft – liess die Erholung der Staatsfinanzen 2010 noch auf sich warten. Der Gesamtstaat schloss mit einem ordentlichen Überschuss von rund 3 Mrd. Franken ab und damit um rund 900 Mio. Franken tiefer als noch 2009. Einzig der Bundeshaushalt vermochte mit 2,9 Mrd. Franken einen höheren ordentlichen Saldo auszuweisen als im Vorjahr. Der hohe Gesamtsaldo des Bundes im Jahr 2009 gründet im ausserordentlichen Ertrag aus dem Verkauf der UBS-Wandelanleihe jenes Jahres. Die übrigen drei Staatssektoren schlossen hingegen schlechter ab als 2009. So ging der ordentliche Saldo der Kantone um weitere 400 Mio. Franken zurück und kam auf noch 1,8 Mrd. Franken zu liegen. Unter Einbezug der ausserordentlichen Positionen sank er sogar auf 1,4 Mrd. Franken. Auch die Gemeinden schiessen gemäss neuesten Schätzungen mit einem Minus von 364 Mio. Franken ab, was 160 Mio. Franken tiefer ist als im Vorjahr. Zu den Ursachen dieser eher bescheidenen Resultate gehören zum einen die in einigen grossen Kantonen – darunter Genf und St. Gallen – durchgeführten Steuerentlastungsprogramme. Zum anderen wurden 2010 auf kantonaler und kommunaler Ebene weitere Konjunkturstützungsmassnahmen umgesetzt, was ebenfalls zu den tieferen Saldi beigetragen hat. Auch der Rechnungsabschluss der öffentlichen Sozialversicherungen präsentierte sich 2010 deutlich schlechter als im Vorjahr: Das Defizit vergrösserte sich auf 1,3 Mrd. Franken, wobei hauptsächlich die Entwicklungen bei der AHV und – als Folge der höheren Arbeitslosigkeit – bei der Arbeitslosenversicherung (ALV) ausschlaggebend waren.
Bessere Ergebnisse für 2011 zu erwarten …
Nach den zwei eher schwierigen Jahren 2009 und 2010 dürften gemäss den neuesten Prognosen der Finanzstatistik die meisten Sektoren 2011 bereits wieder bessere Finanzierungsergebnisse erzielen. Der ordentliche Saldo der Kantone kommt auf über 2 Mrd. Franken zu liegen, und die Gemeinden und Sozialversicherungen weisen wieder Überschüsse aus. Allerdings fällt aufgrund des ausserordentlichen Sanierungsbeitrags für die Pensionskasse des Kantons Zürich der gesamte Saldo der Kantone mit –255 Mio. Franken negativ aus. Einzig der Bund schliesst mit einem geringeren Finanzierungsüberschuss als noch 2010 ab. Ein wichtiger Grund hierfür war das Massnahmenpaket zur Bekämpfung der Frankenstärke (u.a. mit einem Zuschuss an die ALV). Insgesamt dürfte der Staat 2011 aber einen beachtlichen Überschuss von 3,2 Mrd. Franken ausweisen.
… und schlechtere für 2012
2012 ist hingegen mit einer markanten Verschlechterung der Staatsfinanzen zu rechnen. Vor allem die deutliche Konjunkturabkühlung und die geringere SNB-Gewinnausschüttung hinterlassen ihre Spuren in den Rechnungsergebnissen der öffentlichen Haushalte. Dank Überschüssen bei den Kantonen und den Sozialversicherungen dürfte der Gesamtstaat dennoch einen positiven ordentlichen Saldo von über 800 Mio. Franken ausweisen. 2013 dürfte sich die Situation gemäss den aktuellen Prognosen in den meisten Sektoren bereits wieder entspannen. Einzig beim Bund muss – unter anderem aufgrund der Belastung durch Sonderrechnungen – auch für 2013 von einem Defizit von 1,5 Mrd. Franken ausgegangen werden.
Rechnungsabschlüsse der Kantone 2010 im Vergleich
Tabelle 2 stellt die Finanzierungsergebnisse der einzelnen Kantone im Detail dar. 16 Kantone weisen dabei in der Finanzierungsrechnung einen Überschuss auf, wobei die höchsten Werte in Waadt und Zürich erzielt wurden. Im Vergleich zum Vorjahr schrumpfte zwar der Finanzierungssaldo von Waadt um rund 200 Mio. Franken; dank dem hohen Polster erreichte der Kanton aber mit 840 Mio. Franken den höchsten Überschuss aller Kantone. An zweiter Stelle folgt Zürich mit einem Saldo von fast 500 Mio. Franken, dies nachdem der Kanton 2009 noch eine ausgeglichene Finanzierungsrechnung präsentiert hatte. Als Ursache ist der markante Anstieg des Fiskalertrags zu nennen. Zum einen konnte der Kanton Zürich die Krise unerwartet gut bewältigen, weshalb sich die Steuern sowohl der natürlichen wie auch der juristischen Personen kräftig entwickelten. Zum anderen spülte die «kleine Steueramnestie» zusätzliche Steuergelder in die Kantonskasse. Dank der Möglichkeit der straflosen Selbstanzeige stiegen die Nachsteuern aus Selbstanzeigen etwa auf das Zehnfache der üblichen Werte der Vorjahre.Von den zehn Kantonen mit Finanzierungsdefizit liegen die Saldi in den meisten Fällen nur wenig im negativen Bereich. Einzig in Basel-Landschaft, St. Gallen und Genf sind die Defizite etwas ausgeprägter. Mit –128 Mio. Franken wies Basel-Landschaft bereits im Vorjahr ein deutliches Defizit aus. 2010 rutschte das Ergebnis mit –142 Mio. Franken noch etwas weiter in den roten Bereich. Speziell ins Gewicht fielen die deutlich tieferen Beiträge der Gemeinden an den Kanton, die sich aus der Neuregelung des innerkantonalen Finanzausgleichs ergaben. Bei den anderen zwei Kantonen mit vergleichsweise hohen Defiziten – Genf (–323 Mio. Fr.) und St. Gallen (–187 Mio.Fr.) – waren die erwähnten Steuerentlastungsprogramme ausschlaggebend.Im Jahr 2010 lagen die gesamten Investitionsausgaben der Kantone um 4,7 Mrd. Franken höher als ihre Investitionseinnahmen. Dabei haben die Investitionsausgaben mit +470 Mio. Franken stärker zugenommen als die entsprechenden Einnahmen (+124 Mio. Fr.). Allen voran wurden Investitionen im Hoch- und Tiefbau sowie bei den Mobilien getätigt. Besonders rege investiert wurde in den Kantonen Zürich (mit 769 Mio. Franken der Spitzenreiter in dieser Aufstellung), Bern und Genf. Die Erfolgsrechnung bezieht – im Gegensatz zur Finanzierungsrechnung – die Investitionsausgaben und -einnahmen nicht mit ein. Hingegen enthält sie eine Reihe buchmässiger Posten, die ihrerseits nicht Teil der Finanzierungsrechnung sind. Darunter fallen z.B. Abschreibungen, Wertberichtigungen und Einlagen in bzw. Entnahmen aus Fonds und Spezialfinanzierungen. 2010 betrug der Saldo der Erfolgsrechnung der Kantone und Konkordate insgesamt 2,7 Mrd. Franken und lag somit klar höher als im Vorjahr. Ähnlich wie bei der Finanzierungsrechnung schlossen auch in der Erfolgsrechnung die allermeisten Kantone mit einem – teilweise deutlichen – Überschuss ab.
Finanzpolitische Kennzahlen gemäss GFS-Modell
Die von der Finanzstatistik ausgewiesenen Kennzahlen der öffentlichen Haushalte umfassen fünf Aggregate, welche jeweils im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt (BIP) ausgedrückt werden. Sie dienen dazu, die Entwicklung der öffentlichen Finanzen vor dem Hintergrund der konjunkturellen Entwicklung und im internationalen Vergleich zu analysieren. Die finanzpolitischen Kennzahlen werden nach den Standards des Internationalen Währungsfonds (IWF) gemäss dem Government Finance Statistics Manual 2001 (GFSM 2001) ausgewiesen. Eine Ausnahme bildet die Schuldenquote, welche in Anlehnung an die Maastricht-Kriterien der EU berechnet wird. Zu diesen Quoten liegen – analog zu den Daten des FS-Modells – erste Ergebnisse für das Jahr 2010 für den Bund, die Kantone und die öffentlichen Sozialversicherungen sowie Schätzungen für die Gemeinden 2010 und die Jahre 2011–2013 in allen Sektoren vor. Tabelle 3 zeigt die finanzpolitischen Kennzahlen im Überblick.
Ähnliche Trends wie im FS-Modell
Obwohl die Defizit-/Überschussquote des GFS-Modells nach anderen Standards ermittelt wird als die Saldi im FS-Modell, sind grundsätzlich ähnliche Trends festzustellen: Die Ergebnisse des Rechnungsjahres 2009 waren geprägt vom starken konjunkturellen Rückgang in der Krise. Dank der sehr guten Jahre vor 2008 vermochte der Gesamtstaat trotz dieses Einbruchs einen Überschuss zu verzeichnen. Auch im Folgejahr geht die Defizit-/Überschussquote in allen Teilsektoren zurück, verbleibt 2010 aber mit 0,2% weiterhin positiv. 2011 sind im GFS-Modell insbesondere die ausserordentlichen Sonderlasten beim Bund (Ausfinanzierung Pensionskasse SBB) und den Kantonen (Ausfinanzierung Pensionskasse Kanton Zürich) zu beachten, welche in die Berechnung der Kennzahlen eingehen und den Saldorückgang dieser Sektoren verstärken. Demgegenüber erholen sich die Gemeinden und insbesondere die Sozialversicherungen (Reformen bei IV und ALV), wodurch sich auch die Quote des Gesamtstaates um insgesamt 0,2 Prozentpunkte auf 0,4% erhöht. Der im FS-Modell beschriebene Einbruch der Rechnungsergebnisse 2012 schlägt sich auch im GFS-Modell nieder, und die Quote verbleibt wie im Folgejahr auf 0,1%.
Entwicklung der Fiskalquote
Die Fiskalquote des Gesamtstaates hat 2009 mit 29,7% erstmals seit 2002 wieder an der 30% Schwelle gekratzt. Allerdings ist hierfür zu einem grossen Teil der starke Rückgang des BIP in jenem Jahr verantwortlich, wodurch die Quote stark angewachsen ist. 2010 lässt sich eine gegenläufige Entwicklung beobachten: Beim Rückgang der Quote auf Bundesebene um 0,2 Prozentpunkte dürften Nachwirkungen der Krise ausschlaggebend sein; derjenige bei den öffentlichen Sozialversicherungen kann auf die leicht höhere Arbeitslosigkeit im Jahr 2010 gegenüber 2009 zurückgeführt werden. Bei den Kantonen hingegen wurde das Wachstum der Fiskaleinnahmen vor allem aufgrund von Steuerentlastungen in einzelnen Kantonen deutlich gebremst. Im Folgejahr steigt die Fiskalquote des Gesamtstaates demgegenüber wieder um 0,5 Prozentpunkte auf 29,8% an. Dabei wirken sich in erster Linie die Reformen der Sozialversicherungen sowie die Auflösung von Rückstellungen für die Verrechnungssteuer beim Bund auf die Entwicklung der Quote aus. Die Fiskaleinnahmen in % des BIP dürften im Jahr 2013 wiederum leicht auf 29,7% zurückgehen.
Anteil der Staatsausgaben am BIP
Die Entwicklung der Staatsausgaben in % des BIP war in den vergangenen Jahren ebenfalls deutlich von der wirtschaftlichen Lage geprägt. So wurden in allen Teilsektoren des Staates Mehrausgaben getätigt, was mit dem Rückgang des BIP zu einem Anstieg der Quote auf 34,4% führte. Nach einer leichten Abnahme der Staatsquote 2010 steigt sie 2011 wieder auf 34,8% an, was vor allem durch die Sonderausgaben beim Bund und im Kanton Zürich bedingt ist. Bei den Gemeinden und Sozialversicherungen wachsen die Ausgaben 2012 jedoch ebenfalls schneller als das BIP. Im Folgejahr verändert sich die Staatsquote in den meisten Teilsektoren nicht weiter und liegt auch 2013 auf dem Niveau des Vorjahres. Einzig die Bundesausgaben liegen 2013 voraussichtlich um 0,1 Prozentpunkte tiefer, wodurch sich auch die Quote für den Gesamtstaat auf 34,7% des BIP reduziert.
Rückläufige Schuldenquote …
Die Schuldenquote in Anlehnung an die Definition von Maastricht kann im betrachteten Zeitraum den rückläufigen Trend des letzten Jahrzehnts fortsetzen. Insbesondere die Schuldenbremse des Bundes sorgte für einen kontinuierlichen Schuldenabbau. Zahlreiche Fiskalregeln sorgen auch auf Kantons- und Gemeindeebene für vermehrte Budgetdisziplin. Die Bruttoschuldenquote des Gesamtstaates dürfte daher bis 2011 auf 36,5% des BIP absinken. Danach sorgt der kurzfristige Einbruch des BIP-Wachstums für einen kurzen Anstieg der Quote, der sich jedoch auf das Jahr 2012 beschränkt. Bis 2013 sinkt die Quote dann voraussichtlich erneut um einen Prozentpunkt auf 35,7% des BIP, was den tiefsten Wert seit 1991 darstellt.
… und Fremdkapitalquote
Die Fremdkapitalquote umfasst im Gegensatz zur Maastricht-Schuld fast das gesamte Fremdkapital und wird nicht mit Nominalwerten, sondern mit dem Marktwert der Schulden berechnet. Dadurch ist die Fremdkapitalquote in der Regel grösser und auch stärkeren Schwankungen unterworfen als die Schuldenquote nach Maastricht. Die Fremdkapitalquote weist im observierten Zeitraum jedoch ähnliche Entwicklungen auf: Gemäss Prognose wird die Fremdkapitalquote im Jahr 2011 mit 48,7% erstmals seit 1993 wieder unter 50% des BIP liegen. Der temporäre Anstieg auf 49,1% im 2012 wird ebenfalls bereits im Folgejahr mit einer Reduktion um einen Prozentpunkt auf 48,1% wieder wettgemacht.
Fazit
Die provisorischen Rechnungsergebnisse 2010 bestätigen die Vermutung, dass die öffentlichen Haushalte relativ unbeschadet durch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 gekommen sind. Auch wenn die Rechnungssaldi erneut leicht zurückgingen, blieben die ursprünglich befürchteten Defizite weitgehend aus. Gemäss den aktuellen Prognosen dürften die öffentlichen Haushalte 2011 ihre Abschlüsse wieder klar verbessern können, bevor 2012 mit der erwarteten Konjunkturabkühlung und den geringeren SNB-Gewinnausschüttungen wieder neue Herausforderungen auf sie zukommen.
Tabelle 1: «FS-Modell – Rechungsabschlüsse 2009–2013»
Tabelle 2: «Rechnungsabschlüsse 2010 der Kantone gemäss FS-Modell»
Tabelle 3: «GFS-Modell – Kennzahlen 2009–2013»