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L’iniziativa in breve
L’iniziativa popolare federale «Fermare la dispersione degli insediamenti – per uno sviluppo insediativo sostenibile (Iniziativa contro la dispersione degli insediamenti)» chiede quanto segue:
- fermare in maniera efficace la dispersione degli insediamenti non lasciando che le zone edificabili si espandano ulteriormente. Nuovi azzonamenti vengono compensati con dezonamenti in un altro luogo.
- Le costruzioni al di fuori delle zone edificabili si limitano agli edifici e agli impianti agricoli e a ubicazione vincolata.
- Migliorare considerevolmente le condizioni quadro a favore dei quartieri sostenibili.
- Consentire sopraelevazioni moderate.
Che cos’è la dispersione degli insediamenti?
Negli scorsi decenni, in Svizzera la dispersione degli insediamenti (detta anche «espansione disordinata degli insediamenti») è costantemente aumentata. Dal 1985 sono stati edificati 584 km2, che corrispondono a più della superficie del Lago Lemano. Ciò si riflette in particolare nell’estesa superficie insediativa per lo spazio abitativo. Le zone edificabili, in costante crescita, fanno sì che si continui a costruire su vaste superfici, in modo dissipato e dispersivo. Uno sviluppo simile ha luogo anche al di fuori delle zone edificabili, dove vengono costruiti sempre più edifici che non sono destinati all’agricoltura, bensì a un uso estraneo alla zona. La dispersione degli insediamenti provoca un aumento del traffico e ulteriori costruzioni di strade, che a loro volta comportano un consumo eccessivo del suolo.
Dal 1985 in Svizzera sono andati persi oltre 850 km2 di terreni coltivi (Grêt-Regamey et al., 2018). Ciò corrisponde a più di otto campi da calcio al giorno. Lo sviluppo degli scorsi decenni mostra chiaramente quali siano i fattori che provocano la dispersione degli insediamenti. L’attuale rapporto dell’Ufficio federale di statistica (2015) dimostra che: dal 1985 al 2009, l’intera superficie insediativa per spazi abitativi è aumentata del 44 %. Al contempo però in Svizzera la popolazione è aumentata soltanto del 17 %. La superficie insediativa per lo spazio abitativo è pertanto aumentata due volte e mezzo di più rispetto alla popolazione. L’aumento dell’uso medio pro capite, che attualmente è pari al 25 per cento, è principalmente indotto dalla dispersione degli insediamenti. L’uso economico o dissipato del suolo incide notevolmente su questa percentuale.
Immagine 1985-2009: la superficie insediativa per le abitazioni è cresciuta 2,5 volte in più rispetto alla popolazione.
Il grado di dispersione degli insediamenti non viene determinato soltanto dallo stesso consumo di terreno, bensì anche dalla rispettiva ripartizione nello spazio. Più sono costruiti in modo sparpagliato gli edifici e maggiore è la dispersione degli insediamenti. Aumenta la dispersione degli insediamenti, aumenteranno anche le vie di comunicazione e di conseguenza il traffico. La costruzione di strade provoca la frammentazione di numerosi spazi naturali e la perdita di molto terreno. Dal 1985 al 2009 ad esempio, la superficie per le autostrade è aumentata del 49 % e la superficie per i parcheggi del 55 %. Anche in questo ambito la crescita è un multiplo dell’aumento della popolazione (UST, 2015).
Immagine Dal 1985 la Svizzera è stata cementificata di una superficie pari a quella del Lago Lemano. Questo è preoccupante in particolare per il fatto che, a priori, circa il 70 % della superficie della svizzera non è utilizzabile.
Rilevazioni che tengono conto di tutti questi fattori (sviluppo degli insediamenti centrifugo, dispersione degli insediamenti, densità di popolazione) giungono a chiare conclusioni: sin dall’inizio delle misurazioni negli anni ‘30, la dispersione degli insediamenti è aumentata ininterrottamente (Schwick & Spichtig, cit. in UFAM, 2017b). Ciò è stato possibile soltanto perché in Svizzera le zone edificabili sono state costantemente ampliate e le riserve di zone edificabili fissate in superfici talmente grandi che non permettevano di limitare la dispersione degli insediamenti. Questo dato di fatto è valido a tutt’oggi, come lo dimostrano le più recenti attività edili. Tra tutte le costruzioni di abitazioni, dal 2000 al 2016 la quota di case unifamiliari si è ridotta soltanto dell’1,3 % passando al 68,4 % (UST, 2016). Non si tratta di case unifamiliari in quanto tali, bensì della costruzione a bassa densità. Le statistiche dimostrano che, quasi costantemente, gli insediamenti con una densità particolarmente bassa rappresentano quasi due terzi delle abitazioni. Negli scorsi due decenni sono state costruite ogni anno tra le 5000 e le 12 000 abitazioni di soli due piani. Questa evoluzione è più che uno spreco, ciò è dimostrato anche dalla crescente quota di case unifamiliari e plurifamiliari vuote, tra l’altro la quota più elevata degli ultimi dieci anni (UST, 2018). Non esiste praticamente nessun cenno di gestione economica del territorio.
Anche se la dispersione degli insediamenti è dovuta in gran parte al costante ampliamento delle zone edificabili, anche le attività edili al di fuori delle zone edificabili hanno un influsso sempre maggiore. Attualmente, il 22 % di tutti gli edifici è situato al di fuori delle zone edificabili, soprattutto nelle zone agricole (ARE, 2016). Di per sé le zone non edificabili sono destinate all’agricoltura, ammesso che non godano di una particolare tutela. Al di fuori delle zone edificabili tuttavia, soltanto il 48 % delle persone attive esercita un’attività nell’agricoltura, mentre le persone occupate nel settore dei servizi sono quasi il 40 % (ibid.). Questo dimostra che una stragrande parte degli edifici al di fuori delle zone edificabili non è al posto giusto. Infine, gli edifici nella zona agricola sono talmente dispersi che necessitano di strade di collegamento. Le aree di circolazione pertanto rappresentano due terzi delle superfici insediative al di fuori delle zone edificabili. Se la dispersione degli insediamenti dev’essere fermata, oltre a limitare l’estensione delle zone edificabili, occorre anche limitare le costruzioni al di fuori delle zone edificabili ai soli scopi agricoli (e singole eccezioni e costruzioni specifiche di interesse pubblico).
Le gravi conseguenze della dispersione degli insediamenti
La dispersione degli insediamenti comporta numerosi problemi. Ad esempio, scompaiono sempre più terreni agricoli, di fondamentale importanza per l’agricoltura. La dispersione degli insediamenti comporta anche un costante aumento del traffico, che a sua volta comporta conseguenze negative per l’ambiente e la nostra qualità di vita. Inoltre, la dispersione degli insediamenti mette in pericolo la biodiversità. Una volta edificato, un terreno è distrutto per sempre, ecco perché dobbiamo proteggerlo.
Qualità di vita
La dispersione degli insediamenti ha conseguenze negative sulla qualità di vita. Il costante incremento del traffico provoca un aumento del rumore e dei gas di scarico. Inoltre, le distanze tra le superfici verdi non edificate si fanno sempre maggiori, alle persone viene pertanto a mancare sempre più il contatto con l’ambiente naturale. La presenza di un ambiente naturale è essenziale per lo sviluppo dei bambini e le loro possibilità di fare esperienze cognitive lontani dal mondo costruito e materiale. Superfici verdi e paesaggi quali zone ricreative di prossimità sono però di grande rilievo anche per gli adulti. Preservare prati significa anche dare la possibilità di trascorrere il tempo libero nelle immediate vicinanze.
Gli abitanti delle aree più densamente abitate risparmiano inoltre molto più tempo rispetto alla popolazione che abita nelle regioni scarsamente abitate (ARE, 2018): ogni giorno percorrono cinque chilometri in meno per il tempo libero, due chilometri in meno per recarsi a lavoro e tre chilometri in meno per effettuare gli acquisti. La densificazione sostenibile apporta maggiore qualità di vita rispetto alla dispersione infinita degli insediamenti
Agricoltura e paesaggio
Per ogni metro quadrato che viene edificato, l’agricoltura perde un ulteriore pezzo della sua risorsa più importante. Edificazione significa sempre anche una impermeabilizzazione del suolo. La densificazione ne distrugge la struttura e di conseguenza anche l’afflusso di acqua e di ossigeno, come pure lo spazio vitale degli organismi presenti nel suolo. Va così persa anche la capacità di offrire alle piante un buon terreno fertile. Dato che il ripristino di suoli degradati è praticamente impossibile (Blume et al., 2010), i suoli impermeabilizzati di regola sono distrutti per sempre. Il suolo fertile in Svizzera scompare pertanto inesorabilmente. La perdita di superficie agricola mette in pericolo l’approvvigionamento di beni alimentari locali. L’arresto della dispersione degli insediamenti costituisce una condizione essenziale per preservare la preziosa risorsa che è il suolo.
Inoltre il suolo assume svariate funzioni di rilievo nel nostro ecosistema. A causa della compattazione del suolo, l’acqua non può più scorrere bene, fatto che in caso di alluvioni può comportare pesanti ripercussioni. La dispersione degli insediamenti può inoltre avere un influsso negativo sul livello della falda acquifera e sulla qualità dell’acqua (Jaeger et al., 2008).
Un paesaggio intatto costituisce un fattore strategico per il turismo, ma anche per gli abitanti della Svizzera. Ecco perché è in particolare anche nell’interesse dei Comuni rurali e di montagna che la Svizzera non si trasformi in un deserto di cemento.
Traffico
La maggior parte del traffico giornaliero è da ricondurre al fatto che lavoriamo, facciamo gli acquisti e le attività del tempo libero in località diverse di dove abitiamo. Ciò è praticamente inevitabile, spesso infatti non abbiamo la libera scelta del posto di lavoro e di residenza. Le statistiche dimostrano tuttavia che circa il 50 % del traffico complessivo è traffico del tempo libero e che il volume di traffico è in costante aumento (UST 2015). È pertanto compito della pianificazione territoriale far sì che le distanze tra luogo di abitazione, di lavoro e del tempo libero non si allunghino. Ciò richiede una migliore pianificazione del territorio che non continui a costruire su nuove superfici verdi, allungando sempre più le distanze, ma che migliori l’utilizzazione delle superfici insediative esistenti.
Tra il 1985 e il 2009, il numero di automobili e la superficie per parcheggi sono aumentati più del 50 %, mentre la popolazione nello stesso periodo è cresciuta solo del 17 % (UST 2018). Il traffico automobilistico è fortemente correlato alla dispersione degli insediamenti. L’alternativa rispettosa dell’ambiente, il trasporto pubblico, funziona meglio nelle città. In campagna gli orari e la rete di fermate spesso non sono abbastanza fitti per poter sostituire la macchina: questa è una delle conseguenze della bassa densità edificatoria, dove non vale la pena introdurre una rete di trasporti pubblici ad alta frequenza. Con una migliore pianificazione del territorio e di conseguenza una rete di trasporti pubblici più fitta, un numero maggiore di persone passerebbe ai trasporti pubblici. Il numero di parcheggi necessari sarebbe molto inferiore. È quanto conferma anche l’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (2018) in uno studio che analizza il nesso tra densità e comportamento in materia di mobilità. Nelle aree più densamente abitate della Svizzera, il 50 % delle distanze è percorso a piedi o con i trasporti pubblici, mentre nelle regioni meno popolate questa quota è solo del 20 %.
Biodiversità
La biodiversità soffre in particolare a causa della cosiddetta frammentazione del paesaggio. Nuove strade e nuovi edifici al di fuori dei comprensori insediativi esistenti separano gli spazi vitali naturali. La selvaggina ad esempio non può attraversare un’autostrada. Questa limitazione riguarda anche insetti e altre specie animali, indispensabili per l’ecosistema. Nelle monoculture ad esempio le api non trovano più fiori. Numerosi prati diventano comprensori insediativi e, di conseguenza, spesso diventano completamente impermeabilizzati, o perlomeno perdono il loro valore biotopo. La biodiversità dipende dall’interconnessione degli spazi vitali naturali, che la dispersione degli insediamenti continua a distruggere.
Vita di paese
La tipica vita di paese svizzera sta scomparendo a vista d’occhio in numerosi Comuni. Contesti abitativi nei quali si conoscono i vicini e la vita associativa locale è attiva si fanno sempre più rari. Il fatto è che i veri e propri paesi tradizionali stanno diventando sempre più grandi agglomerati. La maggior parte della popolazione svizzera abita negli agglomerati, troppo grandi per essere un paese, troppo piccoli per essere una città. Manca uno sviluppo storico che sia tipicamente rurale o tipicamente urbano. Spesso qui vengono meno sia il sentimento di vicinato tipicamente di paese, sia le offerte culturali tipicamente urbane. Gli agglomerati sono un prodotto della dispersione degli insediamenti. La conseguente espansione informe degli insediamenti è in un certo senso «senza anima». Ricopre la Svizzera di infrastrutture senza tener conto della vita sociale e della qualità di vita. Ecco perché i paesi non si salvano azzonando terreni e costruendo illimitatamente.
L’iniziativa arresta la dispersione degli insediamenti. Ecco come
Per arrestare la progressiva perdita di spazi verdi occorrono urgentemente soluzioni pratiche. L’iniziativa «Fermare la dispersione degli insediamenti – per uno sviluppo insediativo sostenibile (Iniziativa contro la dispersione degli insediamenti)» permette di arrestare in maniera efficace la dispersione degli insediamenti attraverso la compensazione di nuove zone edificabili azzonate, di preservare i terreni agricoli e promuovere uno sviluppo insediativo verso l’interno di elevata qualità.
Richieste principali dell’iniziativa
1. Fermare la dispersione degli insediamenti: compensazione di nuove superfici azzonate
La definizione di nuove zone edificabili va compensata dezonando un’altra superficie di dimensioni almeno equivalenti e con un valore di reddito agricolo comparabile. Così in futuro sono garantiti l’uso moderato del suolo e la capacità produttiva dei terreni coltivi. A livello svizzero, la superficie delle zone edificabili non deve superare il livello attuale. La superficie di riserve di zone edificabili attualmente esistente può tuttavia essere utilizzata anche in futuro per nuove costruzioni.
2. Costruzioni fuori zona edificabile: impedire una proliferazione dannosa
Il principio pianificatorio della separazione tra zone edificabili e zone non edificabili va mantenuto. Costituisce una condizione imprescindibile per preservare paesaggi non edificati e impedire che sempre più zone vengano frammentate dalle vie di comunicazione. L’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti impedisce la proliferazione di costruzioni al di fuori delle zone edificabili nonostante la pressione crescente. In futuro, fuori della zona edificabile saranno autorizzati esclusivamente edifici e impianti a ubicazione vincolata destinati all’agricoltura dipendente dal suolo o edifici a ubicazione vincolata d’interesse pubblico. La legge può prevedere un numero limitato di eccezioni, ad esempio nel caso di capanne o stazioni ornitologiche. Inoltre, gli edifici esistenti sono protetti nella loro situazione di fatto, anche se in base all’iniziativa non avrebbero ragione di essere al di fuori della zona edificabile. Vanno tuttavia evitate deroghe del principio costituzionale della separazione tra zone edificabili e zone non edificabili.
3. Sviluppare ulteriormente la Svizzera: promuovere una cultura sostenibile del costruire e dell’abitare
Abitare in maniera sostenibile significa utilizzare la risorsa suolo con parsimonia e disporre di un’infrastruttura che permette vie di comunicazione brevi. Lo spazio abitativo deve pertanto essere vicino ai posti di lavoro, funzionalmente misto e ben collegato con i mezzi pubblici. Deve inoltre fornire un’elevata qualità di vita. Per migliorare le condizioni quadro occorre ridurre gli ostacoli alla costruzione di quartieri sostenibili. Nei piani regolatori dei Comuni occorre creare stimoli che invitano a densificare le costruzioni. Il tutto senza obblighi nei confronti dei proprietari di immobili e tenendo conto degli edifici che richiedono particolare tutela. Così si promuove lo sviluppo qualitativo dei Comuni al posto giusto.
4. Pensare al futuro: preservare spazi verdi e terreni coltivi
Nel complesso, si intendono così preservare i nostri spazi verdi in Svizzera e renderli accessibili anche alle generazioni future, quale base preziosa per l’agricoltura e lo spazio ricreativo.
Testo dell’iniziativa
Origine e sostenitori
Per finalmente far fronte in maniera efficace alla dispersione degli insediamenti e al conseguente e progressivo consumo di risorse territoriali, nell’aprile 2015 è stata lanciata l’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti. Dopo una fase di raccolta di firme per strada, che ha goduto di grande affluenza di pubblico, l’iniziativa è infine stata depositata nel settembre 2016 corredata di 113 000 firme valide.
L’iniziativa è stata lanciata dai Giovani verdi e oggi è sostenuta da un’ampia alleanza di partiti e associazioni, come i Verdi, GS, giovani PEV, la Kleinbauernvereinigung (associazione piccoli agticoltori), le associazioni Hausverein, Pro Velo o dall’Iniziativa delle Alpi. Anche l’Alleanza Ambiente, composta da WWF, Pro Natura, Greenpeace e ATA, ha raccomandato di accogliere l’iniziativa. Il gruppo di sostenitori è in costante crescita.
Applicazione dell’iniziativa
Dopo l’accettazione dell’iniziativa, i quartieri sostenibili vanno rafforzati. I Comuni possono farlo applicando una politica del suolo più attiva e smantellando inutili ostacoli come l’obbligo dei parcheggi. Per la compensazione dei terreni edificabili sono immaginabili diversi meccanismi a vari livelli. Occorre dirigere lo sviluppo insediativo verso l’interno e al di fuori delle zone edificabili si devono poter realizzare soltanto gli edifici e impianti necessari.
Le seguenti spiegazioni mostrano le misure che permettono di attuare l’iniziativa
dopo l’accettazione.
Rafforzare i quartieri sostenibili (cpv. 4)
Secondo l’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) e l’Ufficio federale dell’energia (UFE) (2011) per quartiere sostenibile si intende «la realizzazione di poli urbani densi e misti, la cui qualità complessiva risponde a una visione globale della sostenibilità». La pubblicazione spiega la nozione di quartiere sostenibile sulla base dei termini
- densità
- mescolanza funzionale
- mobilità sostenibile
- alta qualità ambientale
- mescolanza intergenerazionale e coesione sociale
- benessere e convivialità
- gestione dei costi
- processo partecipativo (2011: 18-20)
Inoltre grande importanza la riveste il sito. Quartieri sostenibili diventano
«Una buona alternativa alla casa monofamiliare in periferia» (ARE e UFE 2011: 10).
La creazione di condizioni quadro vantaggiose è composta da un ampio elenco di misure e strumenti. Da un lato l’amministrazione pubblica può ottimizzare l’infrastruttura e, attraverso una politica del suolo attiva, mettere a disposizione superfici abitative a un prezzo sostenibile. Una politica del suolo attiva significa che il Cantone o il Comune cedono in modo mirato terreno in diritto di superficie, promuovendo così lo sviluppo di spazio abitativo e di vita. Uno strumento idoneo sarebbe anche la promozione della costruzione di abitazioni di utilità pubblica. La promozione può essere di tipo finanziario, ma anche a livello di una consulenza.
Un ulteriore passo importante per la promozione dei quartieri sostenibili è rappresentato dalla riduzione di ostacoli inutili. Ad esempio, nella maggior parte dei Cantoni esiste un obbligo di parcheggi, che rende particolarmente difficile la creazione di insediamenti privi di traffico. Non dovrebbe rappresentare grandi difficoltà adeguare le legislazioni cantonali (p. es. i regolamenti sui parcheggi) in modo tale che i quartieri sostenibili siano liberati dall’obbligo di disporre di parcheggi. A tale scopo basterebbe comprovare che gli abitanti di un determinato quartiere se la cavano senza auto. I parcheggi si ridurrebbero quindi al minimo necessario per i veicoli di emergenza e di car sharing. La riduzione del traffico avviene così in modo libero.
I quartieri sostenibili possono essere creati sulla base del principio delle collettività. Se ad esempio 500 abitanti possono cofinanziare ognuno 3 m² di superficie comune, si ottengono 1500 m² che possono essere utilizzati per officine, spazi comunitari, parchi gioco per bambini ecc. Se privatizzati, i 3 m² rappresentano soltanto uno spazio per il divano. La riflessione sulle collettività può andare oltre, ad esempio gli utensili possono essere condivisi all’interno del quartiere (esempio: www.pumpipumpe.ch). Le collettività non sono una novità in Svizzera. Così, la titolare del premio Nobel per l’economia Elinor Ostrom, negli anni 1980 ha studiato la manutenzione comunitaria dei «suonen» vallesani (condotte d’acqua) e ha constatato che la proprietà in comune a lungo termine gestisce meglio le risorse naturali rispetto alla proprietà privata o statale. Il risultato è stata l’opera principale di Ostrom «Governing the Commons». Anche le latterie erano o sono ancora oggi organizzate su base cooperativa. I quartieri sostenibili organizzati come cooperative fanno pertanto proprie antiche ricette di successo.
Rafforzare i quartieri sostenibili è sensato, perché
- vi è una riduzione del traffico e delle ore di coda, con conseguente aumento della qualità di vita;
- tendenzialmente si accorciano i tragitti per recarsi sul posto di lavoro e rimane più tempo da dedicare alla famiglia e al tempo libero;
- si forma spazio abitativo laddove la necessità è grande;
- permette di disporre di infrastrutture urbane a distanza percorribile a piedi (p. es. Posta, negozio di quartiere ecc.). Ciò corrisponde al desiderio di numerose persone che vivono in paesi e che oggi sono confrontati alla morìa dei negozi. La produzione locale nel quartiere rafforza il «sentimento di casa»;
- i centri di quartiere offrono spazio per luoghi d’incontro e di scambio nel quartiere, permettendo la creazione di una vita di quartiere attiva e sfaccettata;
- lo sviluppo del quartiere avviene in maniera partecipativa e non sotto il controllo degli investitori. Nella misura del possibile, le persone che si stabiliranno in questo quartiere in un secondo tempo saranno coinvolte tempestivamente nella vita di quartiere. I quartieri sostenibili rafforzano la responsabilità individuale.
Esempi di quartieri di questo tipo possono essere consultati attraverso questo link. Anche la piattaforma «Insediamenti abitativi senza auto/con poche auto» ne mostra altri esempi (in tedesco e francese):
Sviluppo degli insediamenti verso l’interno (cpv. 5)
Lo sviluppo insediativo verso l’interno deve avvenire in accordo con un’elevata qualità di vita e speciali disposizioni di tutela come la protezione degli insediamenti e del patrimonio culturale. In base al cpv. 4, i quartieri sostenibili offrono questa elevata qualità di vita. Uno sviluppo degli insediamenti verso l’interno mira a utilizzare le riserve di terreni edificabili disponibili nel comprensorio insediativo piuttosto che utilizzare prati verdi ai margini degli insediamenti. Come vanno sostenuti i Comuni nel quadro dello sviluppo insediativo verso l’interno? Bernd Scholl, (professore di sviluppo del territorio), nel suo blog del Politecnico federale di Zurigo l’ha descritto in modo molto chiaro. Come mostrato nella conclusione, la maggior parte dei Cantoni dispone di sufficienti riserve interne per futuri sviluppi. Occorre utilizzarle.
Immagine Il quartiere sostenibile Vauban di Freiburg im Breisgau (Germania)
Nessun azzonamento senza dezonamento – compensazione dei terreni edificabili (cpv. 6)
In linea di principio, su ogni terreno la produzione di prodotti agricoli potrebbe fornire un determinato guadagno. Pertanto, ogni terreno presenta un potenziale valore di reddito agricolo che, se non è ancora noto, può essere stimato mediante una procedura standard. A tale scopo è determinante l’ordinanza sul diritto fondiario rurale (ODFR del 4 ottobre 1993). Il valore di reddito agricolo comprende vari indicatori come qualità del suolo, dimensioni e forma della superficie, altitudine ecc.
Se a favore di un azzonamento occorre dezonare un’altra superficie, le dimensioni della superficie da dezonare vengono misurate sulla base del valore di reddito della superficie da azzonare. Ad esempio: la Città X intende azzonare. La superficie prevista a tale scopo è una superficie coltiva di grande qualità. Al contempo, un Comune dell’agglomerato ha ancora considerevoli riserve di terreni edificabili, che però sono adatti soltanto come terreni da pascolo. La Città X può comunque azzonare, se in cambio l’altro Comune procede a un dezonamento. Il valore di reddito agricolo deve tuttavia essere comparabile. Ciò significa che se la Città X può azzonare un ettaro di superficie coltiva, al contempo deve essere dezonato un numero di ettari di riserve di terreno edificabile sotto forma di terreno da pascolo, fino a raggiungere il valore di reddito. Nel caso opposto, se una superficie coltiva deve essere dezonata per azzonare terreno da pascolo, entrambe le superfici devono essere delle stesse dimensioni, perché l’iniziativa richiede sempre «dimensioni almeno equivalenti».
Qui è opportuno sottolineare che il valore di reddito agricolo non dipende dall’utilizzo attuale. Mostra piuttosto quale potenziale presenta un determinato suolo per la produzione agricola. Oggi, il valore di reddito viene rilevato soltanto per i terreni agricoli. Ma può essere calcolato anche per tutte le altre superfici.
I dettagli relativi all’attuazione della compensazione devono essere regolati a livello di legge e di ordinanza. L’iniziativa prevede ciò in modo consapevole, poiché la domanda riguardante i luoghi dove vanno collocate le riserve di terreni edificabili necessita di basi legali dettagliate. In linea di massima vanno considerate due possibilità.
- Una prima possibilità: la Confederazione, i Cantoni e i Comuni determinano i comprensori insediativi sulla base delle leggi e dei piani direttori usuali. Le riserve di zone edificabili vengono quindi distribuite sui Comuni in base al numero di posti di lavoro disponibili, collegamenti di trasporto e sviluppo demografico previsto. Ciò garantisce un uso sensato delle riserve a livello pianificatorio.
- Una seconda possibilità: creazione di una piattaforma di scambio per superfici di zone edificabili. In tutta la Svizzera, la distribuzione delle riserve avverrebbe attraverso il meccanismo dei prezzi. In un modello di simulazione, Menghini et al. (2015) mostrano che in questo modo le zone edificabili potrebbero essere spostate laddove esiste veramente una domanda. Una soluzione di questo tipo richiederebbe probabilmente meno regolamentazioni, non garantirebbe però, dal punto di vista della pianificazione del territorio, un utilizzo ottimale delle zone edificabili.
Un’ulteriore questione aperta è quella del perimetro all’interno del quale deve avvenire la compensazione di superfici. Di principio sussistono le possibilità di compensare azzonamenti all’interno dello stesso Comune, dello stesso Cantone o semplicemente all’interno di tutta la Svizzera. Una compensazione all’interno dello stesso Comune è meno pertinente. Di regola, le zone edificabili di un Comune presentano caratteristiche simili riguardo a densità, collegamento con il trasporto e potenziale di posti di lavoro. L’obbligo che ogni azzonamento deve essere compensato da un dezonamento nello stesso Comune impedirebbe un uso ottimale delle riserve disponibili.
Le varianti della compensazione di superfici all’interno dello stesso Cantone o attraverso tutta la Svizzera presentano entrambe vantaggi specifici. La compensazione all’interno del Cantone, rispetto a una variante nazionale, presenta uno svantaggio simile a quello di una compensazione all’interno del Comune. A medio termine tuttavia può comportare vantaggi: impedirebbe che troppe zone edificabili non utilizzate delle zone rurali venissero spostate nei grandi agglomerati, dove verrebbero rapidamente edificate. Ciò non sarebbe conforme al principio della preservazione degli spazi verdi, non comporterebbe nemmeno una gestione sostenibile delle riserve di zone edificabili. Sul lungo termine, per garantire l’uso ottimale delle superfici, sarebbe più sensato procedere a questa compensazione a livello svizzero, poiché le riserve di zone edificabili non verrebbero utilizzate per costruzioni nei comprensori periferici poco abitati e dotati di cattive vie di comunicazione. Una via di mezzo potrebbe essere costituita anche da una compensazione tra le grandi regioni definite dalla Confederazione (p. es. Svizzera nord-occidentale, Grande agglomerato di Zurigo, Svizzera centrale ecc.).
La realizzazione è possibile in ogni caso, il legislatore avrà il compito di sfruttare i vantaggi delle varie varianti e combinazioni, tenendo conto anche delle scadenze a medio e lungo termine. Nel mese di marzo 2018, anche l’Unione svizzera delle arti e mestieri ed economiesuisse hanno proposto un meccanismo di compensazione simile (Confederazione, 2018). Benché il loro approccio sia sotto il segno sbagliato, perché vuole spostare terreni coltivi invece di zone edificabili, perlomeno mostra che i meccanismi di compensazione rappresentano un principio ampiamente accettato. Anche Avenir Suisse (2012) si è occupata di spostamento di riserve di zone edificabili, che ritiene economicamente sensato.
Lo sviluppo sostenibile della Svizzera è già ancorato nella Costituzione e con l’Agenda 2030 dell’ONU assume una valenza globale. Ora, questa iniziativa fissa finalmente questo principio anche per la risorsa limitata che è il suolo. Attraverso la compensazione dei terreni edificabili lo sviluppo degli insediamenti viene indirizzato sui comprensori già edificati. Ciò non costituisce né un arresto delle costruzioni, né un arresto dello sviluppo. L’attuale legge sulla pianificazione del territorio rappresenta una base comune per tutti i Cantoni che consente uno sviluppo verso l’interno utilizzando il terreno edificabile azzonato. Con questa base l’iniziativa impedisce una distorsione della concorrenza e al contempo consente ai Cantoni di tener conto anche delle proprie esigenze regionali individuali.
Costruire al di fuori delle zone edificabili (art. 7)
Al di fuori delle zone edificabili non deve esserci una proliferazione di costruzioni. Fuori della zona edificabile sono autorizzati esclusivamente edifici e impianti a ubicazione vincolata destinati all’agricoltura dipendente dal suolo o edifici a ubicazione vincolata d’interesse pubblico. Negli ultimi anni l’attacco alle zone al di fuori delle zone edificabili è costantemente cresciuto. Vi sono stati numerosi interventi parlamentari a livello nazionale, ad esempio per rendere possibili i cambiamenti di destinazione di ex stalle. Di regola si tratta di creare nuove unità abitative, che però dovrebbero trovarsi nelle zone edificabili. I cambiamenti di destinazione implicano la costruzione di ulteriori strade e di tanti altri edifici. Questa deturpazione è in chiara contraddizione con la gestione rispettosa della risorsa suolo.
Già oggi, edifici estranei alla zona rubano terreno all’agricoltura. La costruzione di edifici a ubicazione vincolata come le capanne CAS o di edifici d’interesse pubblico come un serbatoio dell’acqua potrà essere autorizzata anche dopo l’accettazione dell’iniziativa. I terreni coltivi restanti devono però essere preservati per l’agricoltura e tutelati. Con l’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti consentiamo la preservazione anche in futuro di una produzione locale su suolo nazionale.
La legislazione esistente continua a promuovere la dispersione degli insediamenti
L’attuale legge sulla pianificazione del territorio (LPT) ha inserito nella pianificazione del territorio alcuni elementi positivi. Tuttavia nel principio continua a mantenere gli sviluppi passati che hanno portato alla selvaggia dispersione degli insediamenti. Da un lato non limita le zone edificabili. Più si costruisce, più si azzonano nuovi terreni edificabili. Inoltre i Cantoni hanno ampio spazio d’azione nel calcolo delle riserve di zone edificabili, rischiando di distruggere anche i minimi successi raggiunti. Per questo ci vogliono misure più precise. Anche la Commissione di gestione del Consiglio nazionale è giunta a queste conclusioni nel 2015, come pure il primo rapporto nazionale sullo stato del suolo del 2017
La legge sulla pianificazione del territorio
Il 3 marzo 2013 gli aventi diritto di voto svizzeri hanno accettato la nuova legge sulla pianificazione del territorio (LPT). La legge è in vigore dal 1° maggio 2014. Ora i Cantoni stanno rielaborando i loro piani direttori, la Confederazione ne ha già approvati alcuni.
La legge rivista indica che i Comuni possono definire le zone edificabili in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni. Questa definizione delle zone edificabili per 15 anni non è, come spesso si pensa, un atto unico. Dice soltanto che le zone edificabili a un determinato momento non possono superare il fabbisogno prevedibile per 15 anni. Se le zone edificabili o il comprensorio insediativo vengono fissati nel piano direttore, nel periodo successivo saranno edificate. Per disporre di zone edificabili per un fabbisogno di 15 anni si può gradualmente definire altro terreno edificabile. Questo è il fondamentale punto debole della LPT rivista: è orientata al consumo del suolo. Più si costruisce su terreno edificabile e più si azzonano terreni edificabili. Più rapido è il consumo di riserva di terreno edificabile nel comprensorio insediativo previsto e più urgente sarà la necessità di una nuova revisione del piano direttore per poter delimitare altro terreno edificabile.
Dato che attualmente numerosi Comuni però hanno più riserve di terreno edificabile di quanto necessario per 15 anni, dovrebbero innanzitutto procedere a dezonamenti. Per il calcolo delle riserve di zone edificabili, le ipotesi alla base del calcolo sono decisive. Da un lato ci vogliono prognosi demografiche, di cui l’Ufficio federale di statistica presenta tre scenari (basso, medio alto) (UST, 2010). La crescita demografica attesa è pertanto un parametro che, aumentandolo, a un Cantone apporta maggiori superfici di zone edificabili. Se poi la crescita prevista si realizza effettivamente sarà dimostrato in un secondo tempo, quando le zone edificabili sono già state attribuite. Sinora praticamente tutti i Cantoni hanno scelto lo scenario dell’evoluzione demografica elevato, anche se in taluni a medio termine si prevede una stagnazione o persino una riduzione della popolazione. Non sorprende che la prognosi di crescita bassa sin ora non sia stata scelta da nessun Cantone quale base. In numerosi posti sarebbe opportuna, ma nessun governo desidera ridurre l’attività edilizia nel proprio Cantone. I Cantoni hanno quindi interesse a scegliere uno scenario dell’evoluzione demografica possibilmente alto. Il Canton Berna ad esempio prevede una crescita demografica pari alla media svizzera (Ufficio per Comuni del Canton Berna, 2014). In base all’esperienza tuttavia ciò è molto irrealista, la popolazione bernese infatti negli scorsi anni è cresciuta in maniera nettamente più lenta rispetto al resto della Svizzera. Se si stabiliscono zone edificabili grandi, grandi saranno anche le opportunità di costruzione a un dato momento e di conseguenza maggiore sarà la velocità di avanzamento della dispersione degli insediamenti.
Un secondo fattore decisivo per la definizione della dimensione delle zone edificabili è la densità, vale a dire il numero di abitanti o utenti dello spazio (popolazione + posti di lavoro) all’ettaro. Il crescente fabbisogno di superficie per abitante è il fattore che ha portato alla dispersione del territorio. Negli scorsi decenni, la superficie insediativa per persona è costantemente aumentata (UST, 2013). La densificazione di elevata qualità è pertanto l’elemento centrale di una pianificazione del territorio sostenibile. In tale contesto però, la nuova LPT fa relativamente poco. Certo, l’art. 15A LPT conferisce ai Cantoni la competenza di adottare misure contro la tesaurizzazione di terreni edificabili e pertanto di promuovere la densificazione. Mancano tuttavia obiettivi chiari a favore della densificazione e misure complessive chiare a favore dello sviluppo degli insediamenti verso l’interno. Per calcolare il fabbisogno di terreno edificabile per zone abitative, miste e nuclei, la Confederazione fa la distinzione tra vari tipi di Comuni che si distinguono in materia di grado di urbanizzazione (urbano, centrale, periferico ecc.) e di carattere economico (industriale, agricolo ecc.) (ARE, 2013). Ogni tipo di Comune presenta un diverso consumo medio di superficie per abitante e persona occupata. Il consumo di superficie è indicativo per il calcolo del fabbisogno di terreno edificabile di un Comune. Descrive la densità insediativa di un tipo di Comune. Più questo valore è elevato, minore è la densità. Per calcolare il futuro fabbisogno di terreno edificabile, la densità deve corrispondere almeno alla mediana svizzera (una misura simile alla media) del rispettivo tipo di Comune.
Per questa regola è decisivo il fatto che attraverso la scelta della mediana del fabbisogno di superficie si porta avanti l’attuale tipologia di insediamenti senza richiedere esplicitamente una densità maggiore. Una cosa è certa: la LPT utilizza come criterio il consumo di superficie del passato. Invece di ridurlo a valori più bassi, la pianificazione del territorio futura deve orientarsi all’attuale consumo di superficie. Maggiore è l’attuale consumo di superficie e maggiori saranno anche le dimensioni delle future zone edificabili delimitate dalla LPT. Così la dispersione degli insediamenti andrà avanti anche in futuro.
Immagine Logica LPT: maggiore è l’attuale consumo di superficie e maggiore sarà la superficie del nuovo azzonamento di terreno edificabile
I comuni che presentano un fabbisogno di superficie di terreno edificabile più elevata rispetto alla mediana dispongono di rispettive riserve interne. Si dovrebbe tener conto delle riserve nel calcolo del fabbisogno di superficie edificabile per i prossimi 15 anni. In base alla legge tuttavia, si tiene conto soltanto di un terzo delle riserve (ARE, 2013). I Comuni che hanno pianificato in maniera meno densa rispetto ad altri saranno privilegiati nel calcolo delle zone edificabili.
La superficie delle zone destinate al lavoro invece, contrariamente alle zone abitative, miste e di nucleo, sono determinate a livello qualitativo piuttosto che quantitativo (ibid.). Infatti le utilizzazioni economiche possono presentare grandi differenze a livello del loro carattere e quindi del loro fabbisogno di superficie. Si potrebbero tuttavia predisporre regolamentazioni su misura per vari tipi di utilizzazione, ad esempio per i centri commerciali, che, per promuovere la densificazione, prescrivono per ognuna di esse una cifra di sfruttamento minima. Disposizioni del genere mancano.
Infine la legge non dice nulla riguardo alla qualità della densificazione. Una densificazione che comporta più cemento e una quotidianità più grigia non è né auspicabile né sostenuta dalla popolazione. Una pianificazione del territorio sensata necessita anche di idee a favore della qualità abitativa e di vita. Gli insediamenti densificati devono consentire lo scambio sociale, disporre di superfici verdi ed essere su misura per bambini, famiglie e persone anziane. Solo così lo sviluppo insediativo verso l’interno è attrattivo. Purtroppo, anche disposizioni di questo tipo mancano nella LPT.
In vista di questa situazione, persino la Confederazione stessa giunge alla conclusione che la legislazione attuale non tutela sufficientemente il suolo in Svizzera. Così, secondo il rapporto della Commissione di gestione del Consiglio nazionale (2015), «le disposizioni di legge attuali sono insufficienti per la protezione dei terreni coltivi». E anche il primo rapporto nazionale sullo stato del suolo (UFAM, 2017a) giunge a un chiaro risultato: «In Svizzera manca un concetto integrale a favore della gestione sostenibile del suolo».
Altri sviluppi a livello legislativo
Oltre alla legge sulla pianificazione del territorio, nei Cantoni Zurigo, Turgovia, Berna e Lucerna sono state lanciate iniziative volte a proteggere i terreni agricoli e che perseguono obiettivi simili all’iniziativa contro la dispersione del territorio. Laddove vi sono già state votazioni, nella maggior parte dei casi le iniziative sono state accolte. In alcuni Cantoni sono state ritirate a favore di un controprogetto. Complessivamente, le iniziative godono di un grande sostegno da parte della popolazione, mostrano che la dispersione degli insediamenti è riconosciuta quale problema e che la legislazione in vigore non è sufficiente. Per contenere la problematica della dispersione degli insediamenti in Svizzera occorre però una soluzione a livello nazionale.
Inoltre, gli aventi diritto di voto svizzeri nel 2012 hanno accolto l’iniziativa sulle abitazioni secondarie che, tra le abitazioni complessive dei Comuni, limita la quota di abitazioni secondarie al 20 %. Anche se in determinati ambiti l’iniziativa ha apportato limitazioni, la legge di esecuzione è stata fortemente diluita. Attraverso un’ampia definizione delle abitazioni secondarie sono state create numerose possibilità di aggirare la legge. L’influsso dell’iniziativa sulle abitazioni secondarie sull’estensione degli insediamenti è inoltre molto contenuto. Il Consiglio federale stima che, in rapporto all’annuale perdita di terre coltive, la superficie risparmiata è soltanto pari a circa il 2 % (messaggio sull’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti, 2017). L’iniziativa sulle abitazioni secondarie non risolve in alcun modo il problema della dispersione degli insediamenti.
Effetti dell’iniziativa sull’offerta di spazio abitativo, sugli affitti e sullo sviluppo economico
Le riserve nel comprensorio insediativo esistente e nelle zone edificabili non ancora edificate sono talmente grandi che persino di fronte allo scenario di evoluzione demografica più elevato della Confederazione lo spazio abitativo a disposizione è più che sufficiente, senza in linea di massima dover costruire nessun grattacielo in Svizzera. Non si deve pertanto temere un aumento degli affitti. L’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti non frena in alcun modo l’offerta di spazi abitativi né lo sviluppo economico, intende però orientare lo sviluppo verso l’interno, per non sacrificare ulteriori superfici verdi.
In relazione al dibattito sulla dispersione degli insediamenti, spesso emerge l’argomento secondo cui la Svizzera, limitando le zone edificabili, non sarebbe più in grado di far fronte alla futura crescita demografica. Ne conseguirebbe un aumento degli affitti a scapito dell’intera popolazione. La statistica delle zone edificabili dell’Ufficio federale dello sviluppo territoriale e i calcoli successivi mostrano tuttavia che questi timori sono infondati (ARE, 2017).[1] Se dopo l’accettazione dell’iniziativa le riserve di zone edificabili disponibili non edificate vengono edificate con una densità pari all’attuale, ci sarebbe spazio sufficiente per la crescita demografica fino al 2035, fatto che in base a uno scenario dell’evoluzione demografica ‘medio’ della Confederazione corrisponde a 1,5 milioni (secondo la LPT le riserve sono determinate sulla base dello scenario dell’evoluzione demografica). Se sulla stessa superficie si densifica in maniera moderata e se le riserve interne di densificazione vengono sfruttate con moderazione, si crea un potenziale per oltre 3 milioni di abitanti supplementari. In questo modo si può facilmente far fronte anche allo scenario dell’evoluzione demografica più elevato della Confederazione, che guarda fino al 2060. In tal caso, lo scenario elevato va considerato come limite massimo. Probabilmente la crescita demografica effettiva sarà più debole. Ad esempio, l’immigrazione negli ultimi tre anni si è praticamente dimezzata. Fintanto che all’interno delle zone edificabili attuali vi sono così tante riserve di spazio abitativo non si devono temere aumenti degli affitti. Viceversa ciò significa che gli aumenti constatati degli affitti sono riconducibili ad altri motivi rispetto alla pianificazione del territorio. L’enorme potenziale per la densificazione è evidente: se in un comprensorio in cui sono consentite costruzioni di al massimo due piani si autorizzasse anche solo la costruzione di un terzo piano, si creerebbe il 67 % di spazio abitativo in più (SIA, 2007).
In modo analogo si afferma che il fatto di non poter più azzonare ulteriore terreno edificabile pregiudicherebbe l’economia. Anche questa supposizione è errata. I calcoli relativi alle riserve di spazio abitativo non comprendono soltanto lo spazio abitativo, bensì anche tutti gli edifici a scopo economico e quindi anche tutti i posti di lavoro (eccetto gli edifici e gli impianti al di fuori delle zone edificabili). Una densificazione moderata e un uso migliore del suolo possono quindi consentire uno sviluppo economico pari almeno alla potenziale crescita demografica. L’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti non significa nemmeno uno stop alle costruzioni. Laddove sono richiesti spazi abitativi ed edifici a destinazione industriale e commerciale, devono anche essere messi a disposizione: tuttavia, senza costruire su ulteriori superfici verdi. Lo sviluppo economico e la crescita dovrebbero essere maggiormente orientati verso l’interno. Come lo dimostra l’immenso potenziale all’interno delle zone edificabili attuali, ciò è possibile attraverso interventi moderati.
[1] A tale proposito cfr. anche l’articolo «Wohnraumreserven nach der Zersiedlungsinitiative»
Fonti
- Ufficio per i Comuni e l’assetto del territorio del Canton Berna. (2014). Richtplan 2030: Erläuterungen zu den Richtplananpassungen im Teil Siedlung. (Disponibile in tedesco)
- Avenir Suisse. (2012). Räumliche Verschiebung der Bauzonenreserven als Schlüssel. Disponibile su www.avenir-suisse.ch (in tedesco)
- Der Bund. (2018, 9 marzo). Angriff auf die besten Böden im Land. Disponibile su https://www.derbund.ch/schweiz/standard/angriff-auf-die-besten-boeden-im-land/story/29027545 (in tedesco)
- Ufficio federale dello sviluppo territoriale [ARE]. (2013). Direttive tecniche sulle zone edificabili
- Ufficio federale dello sviluppo territoriale [ARE]. (2016). Monitoraggio relativo alle costruzioni al di fuori delle zone edificabili. Disponibile su https://www.are.admin.ch/
- Ufficio federale dello sviluppo territoriale [ARE]. (2017). Statistica delle zone edificabili in Svizzera 2017 – Statistiche e analisi (in tedesco e francese)
- Ufficio federale dello sviluppo territoriale [ARE]. (2018). Dichte und Mobilitätsverhalten: Auswertungen des Mikrozensus Mobilität und Verkehr. (Disponibile in tedesco e francese)
- Ufficio federale dello sviluppo territoriale [ARE] e Ufficio federale dell’energia [UFE]. (2011). Quartieri sostenibili – Sfide e opportunità per lo sviluppo urbano. Berna: Pubblicazioni federali
- Ufficio federale di statistica [UST]. (2010). Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz: 2010-2060 (in tedesco e francese)
- Ufficio federale di statistica [UST]. (2013). Siedlungsfläche pro Einwohner. (in tedesco e francese)
- Ufficio federale di statistica [UST]. (2015). Die Bodennutzung in der Schweiz: Auswertung und Analysen. Disponibile su https://www.bfs.admin.ch/ (in tedesco e francese)
- Ufficio federale di statistica [UST]. (2015). Comportamento della popolazione in materia di trasporti. Disponibile su https://www.bfs.admin.ch/
- Ufficio federale di statistica [UST]. (2016). Edifici secondo la categoria di edificio per Cantone. Disponibile su https://www.bfs.admin.ch/
- Ufficio federale di statistica [UST]. (2018). Fahrzeuge und Transportmittelbestände des Personenverkehrs. Disponibile su https://www.bfs.admin.ch/ (in tedesco e francese)
- Ufficio federale di statistica [UST]. (2018). Evoluzione del numero di abitazioni vuote. Disponibile su https://www.bfs.admin.ch/
- Ufficio federale dell’ambiente [UFAM]. (2017a). Boden in der Schweiz: Zustand und Entwicklung. Disponibile su https://www.bafu.admin.ch/ (in tedesco)
- Ufficio federale dell’ambiente [UFAM]. (2017b). Indicatore Dispersione insediativa. Disponibile su https://www.bafu.admin.ch/
- Commissione di gestione del Consiglio nazionale. (2015). Sicherung des landwirtschaftlichen Kulturlandes. (Disponibile in tedesco)
- Grêt-Regamey A., Kool S., Bühlmann L., Kissling S. (2018). Eine Bodenagenda für die Raumplanung. Sintesi tematica TS3 del gruppo di ricerca nazionale «Nachhaltige Nutzung der Ressource Boden» (nfp 68), Berna. (Disponibile in tedesco)
- Menghini et al. (2015). Ein Konzept für handelbare Flächennutzungszertifikate in der Schweiz und Resultate einer agentenbasierten Marktsimulation. Istituto federale di ricerca WSL. (Disponibile in tedesco)
- Consiglio federale svizzero. (2017). Messaggio concernente l’iniziativa popolare «Fermare la dispersione degli insediamenti – per uno sviluppo insediativo sostenibile (Iniziativa contro la dispersione degli insediamenti)»
- Società svizzera degli ingegneri e degli architetti [SIA]. (2007). Norma svizzera 504 422: fabbisogno di zone edificabili.