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Das Begriffspaar S. und Bundesstaat kam in Deutschland Anfang des 19. Jh. in Gebrauch; dort wie in der Schweiz entwickelten sich die beiden Begriffe in gegenseitiger Abgrenzung zu polit. Schlagworten. Gemäss dem allg. Verständnis unterscheidet sich der S. vom Bundesstaat durch die Rechtsgrundlage: In diesem bildet sie ein Vertrag, für dessen Änderung die Einstimmigkeit der Bundesglieder nötig ist, in jenem eine Verfassung, für deren Revision eine qualifizierte Mehrheit genügt. Der S. hat als Kollektiv keine Staatsqualität und kann selbst keine Gesetze mit unmittelbarer Verbindlichkeit für den Einzelnen erlassen. Weil die Übergänge zwischen einem S. und einem Bundesstaat fliessend sind, ist der analyt. Wert des - so definierten - Begriffs S. allerdings fraglich.
Umstritten ist in der staatsrechtl. Literatur, ob die Schweiz zwischen 1815 und 1848 als S. in diesem Sinn bezeichnet werden kann. Hermann Wilhelm Eduard Henke betonte 1824, dass die Eidgenossenschaft nach 1815 einen S. und nicht einen Bundesstaat gebildet hätte. Ludwig Snell hat diese Ansicht in seinem 1837 erschienenen Handbuch weiter verbreitet und dort auch die eingangs umrissene Definition des Begriffs S. vorgelegt. Ausserdem sah er einen weiteren Unterschied zwischen S. und Bundesstaat im Umfang der Kompetenzen der Zentralgewalt, die im S. viel kleiner seien. Die staatsrechtl. Literatur des 20. Jh. interpretierte die Schweiz nach 1815 ebenfalls mehrheitlich als S., sei es explizit, sei es implizit, indem sie - wie schon 1847 die restaurativen europ. Monarchien und die Sonderbundskantone - behauptet, der Bundesvertrag hätte wegen seiner völkerrechtl. Natur nur einstimmig von sämtl. 22 Kantonen abgeändert werden können. Als Argumente führen die Verfechter dieser Position wie schon Snell v.a. die gegenüber der Helvetik oder der Mediationszeit vergleichsweise schwache Zentralgewalt an. Gelegentlich wird auch darauf hingewiesen, dass sich gemäss Art. 1 des Bundesvertrags die Kantone (und nicht der Bund) ihre Verfassungen gegenseitig garantieren.
Gegen die Ansicht, die Eidgenossenschaft nach 1815 sei ein S. gewesen, sprechen aber gewichtige Quellen: Die Tagsatzung bezeichnete schon im Beschluss vom 20.8.1816 die Kantone als "Glieder des Eidg. Bundesstaats" und sie verwandete die Begriffe "Verfassung" und "Bundes-Vertrag" gelegentlich in ein und demselben Dokument synonym nebeneinander. Ausserdem wandten sich Simon Kaiser oder Johann Jakob Blumer schon im 19. Jh. gegen diese These. Auch Jakob Dubs bestritt, dass man das Bündnisgeflecht des Ancien Régime auf die gleiche Stufe wie die nachfolgenden Verbindungsformen stellen könne. Das Staatenbündnis bedeute zwar eine Annäherung zweier oder mehrerer Staaten, aber kein sich gegenseitiges Durchdringen, während mit dem Bundesvertrag von 1815 bzw. der Bundesverfassung von 1848 jeweils neue, von den sich zusammenschliessenden Staaten verschiedene Staatswesen begründet worden seien. Das Kriterium des Kompetenzumfangs ermögliche keine klare Abgrenzung, weil es sich nicht um eine "spezifische Verschiedenheit", sondern nur um ein "Mehr oder Weniger" handle. Bezüglich der völkerrechtl. Grundlage träfe Snell ebenfalls nicht den Kern des Verhältnisses. Die Bündnisse zwischen Staaten gehörten in das Völkerrecht, die Lehre von den organ. Staatenverbindungen aber ins Staatsrecht. Auch die Eidgenossenschaft von 1815 habe eine Verfassung zur Grundlage, wenn auch der Name "Verfassung" in der Regel vermieden werde, wie übrigens umgekehrt der Bundesstaat seine Vertragsnatur bis zu einem gewissen Grad behalte. Dubs begriff demnach die Eidgenossenschaft von 1815 als Mischform, in der die Entwicklung zum Bundesstaat schon im Kern angelegt sei. Gleich argumentierte Friedrich Stettler 1847, wenn er hervorhob, dass nach 1815 "eine mannigfache Vervollständigung der Bundesverhältnisse stattgefunden" habe. Die Frage nach der Rechtsnatur dieses komplexen Gebildes sei daher nicht eindeutig zu entscheiden.
Selbst wenn man einräumt, dass die Sympathien von Dubs und Stettler den Radikalen gegolten haben, so sind die Argumente für ihre These, der Staat nach 1815 sei ein enger geknüpftes Gemeinwesen als ein blosser S. gewesen, stichhaltig: In Bundesrecht setzenden Konkordaten wurden zwischen 1815 und 1848 mehrere gesamteidg. Institutionen geschaffen und in ihnen ist auch bereits von Schweizer Bürgern die Rede. Die Ansichten der Staatsrechtler des 20. Jh., welche das mit dem Bundesvertrag geschaffene Gemeinwesen auf einen S. gemäss der eingangs skizzierten Definition verkürzen, sind demnach zu revidieren.
Literatur
– H.W.E. Henke, Öffentl. Recht der Schweiz. Eidgenossenschaft und der Kt. der Schweiz, 1824
– L. Snell, Hb. des Schweiz. Staatsrechts, 2 Bde., 1837-44
– F. Stettler, Das Bundesstaatsrecht der Schweiz. Eidgenossenschaft gemäss den Entwicklungen seit dem Jahr 1798 bis zur Gegenwart, 1847
– S. Kaiser, Schweiz. Staatsrecht, 3 Bde., 1858-60
– J. Dubs, Das öffentl. Recht der Schweiz. Eidgenossenschaft, Theil 2, 1878
– M. Kopp, Die Geltung des Mehrheitsprinzips in eidg. Angelegenheiten vom 13. Jh. bis 1848 in seiner Bedeutung für die alte Eidgenossenschaft, 1959
– J.-F. Aubert, Petite histoire constitutionnelle de la Suisse, 31979
– A. Kölz, Neuere schweiz, Verfassungsgesch., 1992
– J.-F. Aubert, «De la confédération d'Etats à l'Etat fédéral: le cas de la suisse», in Rivista di diritto amministrativo e tributario ticinese 1, 1999, 539-553
Autorin/Autor: Andreas Kley