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Geschäftsnummer: VB.1999.00106 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 17.02.2000 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission Vergabe eines Zusatzauftrags für den Ausbau einer Abwasseranlage. Beschwerde gegen eine freihändig erfolgte Vergabe: Wurde ein Auftrag ohne formellen Zuschlag vergeben, gilt der Vergabeentscheid spätestens mit dem Vertragsschluss als erfolgt. Ein benachteiligter Anbieter kann die Vergabe innert zehn Tagen nach Kenntnisnahme mit Beschwerde anfechten (E. 2). Ausschreibungspflicht für umfangreiche öffentliche Vergaben (Art. 5 Abs. 2 BGBM; E. 4). Ausnahmsweise Zulässigkeit einer freihändigen Vergabe, insbesondere wegen technischen Besonderheiten (§ 11 Abs. 1 lit. c SubmV) bzw. unvorhersehbaren Ereignissen, welche zusätzliche Bauleistungen nötig machen (§ 11 Abs. 1 lit. e SubmV; E. 5). Geschäftsnummer: VB.1999.00106 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 17.02.2000 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission Vergabe eines Zusatzauftrags für den Ausbau einer Abwasseranlage. Beschwerde gegen eine freihändig erfolgte Vergabe: Wurde ein Auftrag ohne formellen Zuschlag vergeben, gilt der Vergabeentscheid spätestens mit dem Vertragsschluss als erfolgt. Ein benachteiligter Anbieter kann die Vergabe innert zehn Tagen nach Kenntnisnahme mit Beschwerde anfechten (E. 2). Ausschreibungspflicht für umfangreiche öffentliche Vergaben (Art. 5 Abs. 2 BGBM; E. 4). Ausnahmsweise Zulässigkeit einer freihändigen Vergabe, insbesondere wegen technischen Besonderheiten (§ 11 Abs. 1 lit. c SubmV) bzw. unvorhersehbaren Ereignissen, welche zusätzliche Bauleistungen nötig machen (§ 11 Abs. 1 lit. e SubmV; E. 5). Stichworte: AUSNAHME AUSSCHREIBUNG FRISTWAHRUNG PUBLIKATION RECHTSWIDRIGKEIT SCHWELLENWERT SUBMISSIONSRECHT VERFÜGUNGSCHARAKTER Rechtsnormen: Art. 5 lit. II BGBM Art. 9 lit. III BGBM Art. 7 IVöB Art. 15 lit. II IVöB § 7 SubmV § 11 lit. I c SubmV § 11 lit. I e SubmV Publikationen: BEZ 2000 Nr. 26 RB 2000 Nr. 62 Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4 Stichworte: AUSNAHME AUSSCHREIBUNG FRISTWAHRUNG PUBLIKATION RECHTSWIDRIGKEIT SCHWELLENWERT SUBMISSIONSRECHT VERFÜGUNGSCHARAKTER AUSNAHME AUSSCHREIBUNG FRISTWAHRUNG PUBLIKATION RECHTSWIDRIGKEIT SCHWELLENWERT SUBMISSIONSRECHT VERFÜGUNGSCHARAKTER Rechtsnormen: Art. 5 lit. II BGBM Art. 9 lit. III BGBM Art. 7 IVöB Art. 15 lit. II IVöB § 7 SubmV § 11 lit. I c SubmV § 11 lit. I e SubmV Art. 5 lit. II BGBM Art. 9 lit. III BGBM Art. 7 IVöB Art. 15 lit. II IVöB § 7 SubmV § 11 lit. I c SubmV § 11 lit. I e SubmV Publikationen: BEZ 2000 Nr. 26 RB 2000 Nr. 62 BEZ 2000 Nr. 26 RB 2000 Nr. 62 Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4 I. Mit Ausschreibung vom Mai 1998 eröffnete die Stadt Zürich das Submissions­verfahren für die Vergabe eines Generalunternehmerauftrags im Rahmen der Sanierung der Abwasserverhältnisse Zürich-Nord. Der Auftrag umfasst die Betriebszentrale Glatt, die Re­genwasserbehandlung Glatt, den Ausbau der oberen Querschnittshälfte des Anschluss-Stol­lens Glatt und das Bauwerk Limmat. An der Submission beteiligten sich drei Anbiete­rin­nen, worunter die F. AG, in G., und die A. AG, Zürich. Mit Beschluss vom 16. Dezember 1998 vergab der Stadtrat Zürich den Auf­trag an die F. AG, was den abgewiesenen Anbie­terinnen mit Schreiben vom 23. Dezember 1998 mitgeteilt wurde. Nachdem die A. AG gegen den Ent­scheid des Stadtrats Beschwerde an das Ver­waltungsgericht erhoben hatte, erfuhr sie im Rahmen jenes Rechtsmittelverfahrens (VB.99.00015), dass die Stadt Zürich der F. AG mit Werk­vertrag vom 16. Dezember 1998 nebst dem ausgeschriebenen Auftrag noch zwei zusätzli­che Aufträge erteilt hatte, die nicht ausgeschrieben worden waren. Diese betrafen den Bau eines Dükers Leutschenbach nebst Meteorwasserkanal zum Preis von Fr. 2'246'765.‑ und die Verlegung von Kabelschutz­roh­ren zum Preis von Fr. 1'660'700.‑, je exklusive Mehr­wertsteuer (Werkvertrag vom 16. De­zember 1998). II. Mit Eingabe vom 6. April 1999 erhob die A. AG gegen die Vergabe des Zusatz­auftrags für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal Beschwerde an das Ver­waltungsgericht. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass der Zuschlag für diese Bauar­beiten rechtswidrig sei, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Be­schwer­de­gegnerin. Die Stadt Zürich stellte mit ihrer Beschwerdeantwort vom 30. April 1999 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu­lasten der Be­schwerdeführerin. Mit Replik vom 17. Mai 1999 und Duplik vom 1. Juli 1999 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gegen den Entscheid einer Gemeindebehörde über die Vergabe eines öffentli­chen Auftrags steht die Be­schwer­de an das Ver­wal­tungs­ge­richt zur Verfügung. Für Ver­gaben im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Be­schaf­fungs­we­sen vom 25. November 1994 (IVöB) ergibt sich dies aus § 3 des Geset­zes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung vom 22. Sep­tember 1996 (IVöB-Bei­trittsG) in Verbindung mit Art. 15 IVöB. Für andere Vergaben hat der Re­gie­rungs­rat mit § 1 Abs. 3 der Submis­sions­ver­ord­nung vom 18. Juni 1997 (SubmV) ge­stützt auf § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 1 IVöB-BeitrittsG die Bestimmungen des Beitritts­ge­set­zes und der Ver­ord­nung auf öffentliche Be­schaf­fungen der Gemeinden anwendbar erklärt, soweit es durch das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Bin­nenmarkt (BGBM) verlangt wird. Gestützt darauf gelangt der in § 3 IVöB-BeitrittsG gere­gelte Rechtsschutz gegenüber allen nach dem vollständigen Inkraft­treten des Binnen­marktgesetzes ergangenen Vergabeentscheiden zur An­wendung (VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13, E. 1; vgl. Al­fred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). 2. Vergabeentscheide gelten als Verfügungen, die mit den Rechtsmitteln des kan­tonalen und des Bundesrechts angefochten werden können (BGE 125 II 86 E. 3b; VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13 E. 1d; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 22). Das ent­spricht auch den Anforderungen des Binnenmarktgesetzes, in dessen Anwendungsbereich Vergabeentscheide in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen sind und ein Rechts­mittel an eine unabhängige kantonale Instanz bestehen muss (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGBM; vgl. BGE 125 I 406 E. 2). Die Beschwerdegegnerin hat, soweit aus der Sachdarstellung der Parteien und den vorgelegten Unterlagen ersichtlich, keinen formellen Ent­scheid über die Vergabe des frag­li­chen Auftrags getroffen. Dieser Umstand vermag jedoch am Verfügungscharakter des Zuschlags nichts zu ändern; der Vergabeent­scheid gilt spätestens mit dem Abschluss des Werk­vertrags vom 16. Dezember 1998 als erfolgt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10, 12). Nachdem der Ent­scheid der Beschwerdeführerin nicht mitgeteilt worden war, erhielt diese erstmals im Rahmen der Akteneinsicht am 23. März 1999 von der Vergabe Kenntnis. Da ihr aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 62), war sie berechtigt, den Ent­scheid innert einer Frist von zehn Tagen nach der Kenntnisnahme mit Beschwerde anzufechten (Art. 15 IVöB). Die durch die Oster­feiertage verlängerte Rechtsmittelfrist (§ 11 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]) wurde mit der Eingabe vom 6. April 1999 ge­wahrt. Auf die Be­schwer­de ist somit einzutreten. Das Be­schwer­de­ver­fahren richtet sich nach den Bestimmungen der §§ 3 ff. IVöB-Bei­trittsG, ergänzt durch die sinn­ge­mäss her­anzuziehenden Vorschriften der Interkantonalen Vereinbarung über das öf­fent­li­che Be­schaffungswesen. 3. Die in Frage stehende Beschaffung wird vom Geltungsbereich der Interkantona­len Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erfasst. Insbesondere fällt das strittige Bauvorhaben als Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserverhältnisse Zü­rich-Nord" nicht in den Anwendungsbereich des Sektors Wasserversorgung im Sinn von Art. 8 Abs. 1 lit. c IVöB (vgl. den heutigen Ent­scheid im Verfahren VB.99.00015, E. 2). Das Projekt ist ferner nicht zu mehr als 50% durch den Bund oder den Kanton subventio­niert und fällt daher auch nicht nach Art. 8 Abs. 2 IVöB in den Anwendungsbereich des Konkor­dats. Nach den von der Beschwerdegegnerin eingereichten Unterlagen wird das gesamte Sanierungsvorhaben durch den Bund mit 15% und den Kanton Zürich mit 10% subventioniert; für das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal leistet lediglich der Kanton Beiträge von 5% (VB.99.00015, act. 43.34-43.36). Der vom Regierungsrat mit Wirkung ab 1. Januar 1999 angeordnete Einbezug der Gemeinden in die kantonale Regelung des Beschaffungswesens gemäss Beitrittsgesetz und Sub­mis­sions­ver­ord­nung (RRB Nr. 1501 vom 1. Juli 1998; LS 720.111) war zur Zeit der Durchführung der strittigen Vergabe, die vollständig im Jahr 1998 abgewickelt wurde, noch nicht wirksam. Die Vergabe unterstand daher mit Bezug auf den Ablauf des Verga­beverfahrens und die ma­te­rielle Behandlung der Angebote grundsätzlich noch den Be­stim­mungen der Submissionsverordnung der Stadt Zürich vom 20. Dezember 1989. Bei deren Anwendung waren jedoch die übergeordneten Vorschriften des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt zu beachten, und soweit die städtische Ver­ord­nung keine eigene genü­gende Regelung enthielt, waren gemäss § 1 Abs. 3 SubmV die Bestimmungen des IVöB-Bei­trittsG und der kantonalen Sub­mis­sions­ver­ord­nung heranzuziehen (VGr, 16. Juni 1999, VB.99.00008, E. 4). 4. Art. 5 Abs. 2 BGBM verlangt von den kantonalen und kommunalen Vergabe­stel­len, dass Vorhaben für umfangreiche öffentliche Einkäufe, Dienstleistungen und Bauten amtlich publiziert werden. Bei welchem Auftragsvolumen eine umfangreiche Vergabe im Sinn dieser Bestimmung vorliegt, geht aus dem Gesetz nicht hervor, doch ist davon auszu­gehen, dass die Grenze jedenfalls nicht oberhalb der Schwellenwerte des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Govern­ment Pro­cure­ment Agree­ment [GPA]; SR 0.632.231.422) bzw. der Interkantonalen Verein­barung über das öffentliche Beschaffungswesen liegen kann (vgl. Karl Weber, Das neue Bin­nenmarktgesetz, SZW 1996, S. 164 ff., 171; Robert Wolf, Neues Submissions­recht für Kantone und Gemeinden, PBG aktuell 1/1996, S. 5 ff., 17 f.). Im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung sind Bauaufträge öffent­lich auszuschreiben, wenn der Gesamtwert aller dasselbe Bauwerk betreffenden Aufträge den Betrag von Fr. 9'575'000.‑ erreicht (Art. 7 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 IVöB). Der vorliegend strittige Auftrag ist Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserver­hältnisse Zürich-Nord", dessen gesamtes Auftragsvolumen den Schwellenwert der Inter­kantonalen Vereinbarung bei weitem übersteigt. Das Volumen des strittigen Auftrags über­steigt auch den Rahmen der so genannten Bagatellklausel, nach welcher Bauaufträge, die für sich allein den Wert von 2 Millionen Franken nicht erreichen und zusammengerechnet 20% des Werts des gesamten Bauwerks nicht überschreiten, von der Anwendung des Kon­kordats ausgenommen werden können (Art. 7 Abs. 2 IVöB in Verbindung mit § 7 SubmV). Der Umfang der angefochtenen Vergabe liegt ferner oberhalb des Schwellenwerts von Fr. 500'000.‑ gemäss Art. 2 lit. a der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, bei des­sen Überschreitung nach kommunalem Recht eine öffentliche Ausschreibung durchzu­füh­ren war. Ebenso ist die Grenze von Fr. 500'000.‑ für die Vergabe von Bauaufträgen nach kantonalem Recht gemäss § 8 Abs. 2 lit. b SubmV überschritten. In Anbetracht des Auftragsvolumens war die Pflicht zur Ausschreibung des Auf­trags somit grundsätzlich gegeben. Das bestreitet auch die Beschwerdegegnerin nicht. 5. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht geltend, dass es ihr aufgrund technischer Be­son­derheiten des Projekts erlaubt gewesen sei, den Auftrag unter Vernachlässigung der Aus­schreibungspflicht direkt zu vergeben. a) Ob beim Vorliegen eines umfangreichen öffentlichen Auftrags ausnahmsweise dennoch eine Vergabe ohne öffentliche Ausschreibung zulässig ist, geht aus Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht hervor. Indessen muss es auch bei der Anwendung des Binnenmarktgesetzes gestattet sein, die im internationalen und interkantonalen Recht vorgesehenen Ausnahmen von der Publikationspflicht in Anspruch zu nehmen. Anderseits darf die Publika­tions­pflicht nach Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht durch die Anwendung weiter gehender kantonaler oder kom­munaler Ausnahmevorschriften umgangen werden. Der Ausnahmetatbestand von Art. 3 lit. c der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, nach welchem ein Verzicht auf die Publikation generell erlaubt ist, "wenn bei Ergänzungen zu bereits erteilten Aufträ­gen eindeutige Rationalisierungsgründe für die direkte Vergebung sprechen und keine hö­heren Einheitspreise vereinbart werden", ist daher unter der Geltung von Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht mehr anwendbar, da er zu weit und zu unbestimmt gefasst ist und in den massgeb­li­chen Regeln des Bundes und des Kantons keine Entsprechung findet. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin hat sich denn auch nicht auf diese Bestimmung berufen und keine substanziierten Hin­weise auf allfällige "Rationalisierungsgründe" im Sinn derselben vor­gebracht. Als massgebliche Umschreibung der zulässigen Ausnahmetatbestände ist somit die Aufzählung von § 11 Abs. 1 SubmV heranzuziehen, die ihrerseits auf den entsprechenden Vorbehalten des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens und der Interkantonalen Vereinbarung beruht (Art. XV GPA, Art. 12 Abs. 2 IVöB; vgl. Art. 13 der Verordnung des Bundesrates vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen). Auch die Beschwerde­gegnerin bezieht sich auf diese Ausnahmetatbestände. Sie beruft sich insbesondere auf § 11 Abs. 1 lit. c SubmV, nach welcher Bestimmung ein Auftrag ohne vorherige Veröffentli­chung vergeben werden kann, wenn aufgrund seiner technischen oder künstlerischen Be­sonderheiten nur ein Anbieter in Frage kommt und es keine angemessene Alternative gibt. b) Zur Begründung der beanspruchten Ausnahme bringt die Be­schwer­de­geg­ne­rin vor, die Ersetzung des Dükers (eines Kanals für Schmutz‑ und Regenwasser, der unter dem Leutschenbach hindurchführt) und des Meteorwasserkanals sei bereits im Zeitpunkt der Aus­schreibung des Hauptauftrags vorgesehen gewesen. Bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 sei jedoch die Planung dieses Teilprojekts noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Ausschreibung hätte integriert werden kön­nen. Das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal sei daher in den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen nur erwähnt, aber nicht in dieses integriert worden (vgl. Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, S. 4 unten). Bei der weiteren Bearbeitung des Teil­projekts habe man dann festgestellt, dass die Vergabe eines separaten Auftrags für dasselbe aus technischen Gründen nicht möglich sei. Um das Hauptprojekt und insbeson­dere die In­be­triebnahme des gesamten Systems nicht zu gefährden, sei daher entschieden worden, die Bauarbeiten für den Düker und den Meteorwasserkanal demselben Gene­ralunternehmer zu vergeben, der auch das Hauptprojekt ausführe. Zu den geltend gemachten technischen Gründen führt die Beschwerdegegnerin ins­besondere aus: – die Integration in das Hauptprojekt ermögliche eine bessere Abstimmung auf die kom­plexe Gesamthydraulik der Bauwerke Glatt; – es werde eine abgestimmte Planung ermöglicht, welche sich auf die Zulaufverhältnisse zur Betriebszentrale Glatt und auf eine saubere Integration des gesamten Bauwerks auswirke; – beim Sicherheitskonzept für den Stollen werde eine Integration der Gasdetektoren in die verschiedenen Zulaufkanäle zum Düker ermöglicht; – die Integration ermögliche eine effiziente Koordination bei der elektrischen Erschlies­sung der Betriebszentrale Glatt; – insgesamt entstünden derart weniger Schnittstellen, und es würden weniger Unterneh­mer innerhalb des ohnehin engen Bauplatzes der Kläranlage Glatt tätig. c) Nach der von der Be­schwer­de­geg­ne­rin angerufenen Bestimmung von § 11 Abs. 1 lit. c SubmV kann ein Auftrag ohne vorherige Veröffentlichung vergeben werden, wenn auf­grund seiner technischen oder künstlerischen Besonderheiten oder aus Gründen des Schut­zes des geistigen Eigentums nur ein Anbieter in Frage kommt und keine ange­messene Alternative besteht. Dieser Ausnahmetatbestand ist jedoch erst dann erfüllt, wenn der Auf­trag aufgrund der genannten Besonderheiten nur an einen bestimmten Auftraggeber erteilt werden kann, d.h. wenn dieser als einziger in der Lage ist, ein entsprechendes Pro­dukt zu liefern bzw. eine entsprechende Bau‑ oder Dienst­leis­tung zu erbringen. Diese Voraus­set­zung ist vorliegend zweifellos nicht erfüllt. Auch die Beschwerdegegnerin be­hauptet nicht, dass die bevorzugte Anbieterin als einzige Bauunternehmung in der Lage sei, die fragli­chen Bauleistungen zu erbringen. d) Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht im Wesentlichen geltend, die Vergabe an die bevorzugte Anbieterin sei aus Gründen der Koordination mit dem Hauptauftrag erforder­lich. Dieser Umstand lässt sich am ehesten unter den Ausnahmetatbestand von § 11 Abs. 1 lit. e SubmV einordnen. Nach dieser Bestimmung kann auf die Ausschreibung eines Auf­trags verzichtet werden, wenn aufgrund unvorhergesehener Ereignisse zur Ausführung oder Abrundung eines zuvor im Wettbewerb vergebenen Bauauftrags zusätzliche Bauleistungen notwendig werden, deren Trennung vom ursprünglichen Auftrag aus technischen und wirt­schaftlichen Gründen für die Auftraggeberin mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre. Der Wert der zusätzlichen Bauleistungen darf in diesem Fall höchstens die Hälfte des Werts des ursprünglichen Auftrags betragen. Die Voraussetzungen dieser Ausnahme sind jedoch vorliegend ebenfalls nur teil­weise erfüllt. Die von der Beschwerdegegnerin angeführten technischen Gründe zeigen zwar, dass eine Vergabe beider Projekte an denselben Auftragnehmer die notwendige Ko­ordination der Bauausführung erleichtern würde. Dasselbe gilt jedoch für zahlreiche Teil­aufgaben bei der Realisierung eines Bauwerks und ist für sich allein kein Grund, zusätzli­che Teilaufträge ohne neue Ausschreibung zu vergeben. Auch im vorliegenden Fall treten im Rahmen des Gesamtprojekts an verschiedenen Nahtstellen zu Nebenunternehmern ver­gleichbare Koordinationsanforderungen auf (vgl. die Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, Ziff. 3.2.4); inwiefern diejenigen beim Düker Leutschenbach ein höheres Mass erreichen, ist nicht ersichtlich. Oft sprechen gute Gründe dafür, zusammenhängende Teilbereiche eines Bauvorha­bens an denselben Auftragnehmer zu vergeben. Dieser Ent­scheid ist jedoch vor der Aus­schreibung zu treffen und kann grundsätzlich nicht durch die nachträgliche Ergänzung ei­nes bereits vergebenen Auftrags nachgeholt werden. Eine Ausnahme sieht § 11 Abs. 1 lit. e SubmV lediglich für den Fall vor, dass unvorhersehbare Ereignisse die Ergänzung eines be­reits erteilten Auftrags notwendig machen. Ereignisse dieser Art macht die Be­schwer­de­geg­ne­rin jedoch nicht geltend. Sie rechtfertigt ihr Vorgehen zur Hauptsache mit Grün­den, die sich aus dem Ablauf ihrer Planung ergeben. Die Planung des Teilprojekts Düker Leut­schenbach und Meteorwasserkanal sei bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Aus­schreibung hät­te integriert werden können, und man habe daher erst bei der weiteren Bear­beitung des Teil­projekts festgestellt, dass dieses aus technischen Gründen mit Vorteil an denselben Ge­neralunternehmer vergeben werde, der auch das Hauptprojekt ausführe. Diese Schwierig­keiten, die aus dem Planungsablauf herrühren, hat die Beschwerdegegnerin sel­ber zu ver­ant­worten; eine objektive Unvorhersehbarkeit, wie sie § 11 Abs. 1 lit. e SubmV voraus­setzt, bestand dabei nicht. Vergleichbare Umstände bestehen in zahlreichen Fällen; würden diese als Rechtfertigung für einen Verzicht auf die Ausschreibung anerkannt, wäre keine sinnvolle Abgrenzung mehr möglich. Die Voraussetzungen einer Ausnahme nach § 11 Abs. 1 lit. e SubmV sind damit nicht erfüllt. Andere Ausnahmegründe von § 11 Abs. 1 SubmV fallen hier nicht in Be­tracht. Der Verzicht auf die Ausschreibung des Auftrags war daher nicht gerechtfertigt. 6. Erweist sich die Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid als begründet, nach­dem der Vertrag mit dem ausgewählten Anbieter bereits abgeschlossen ist, stellt die Be­schwerdeinstanz lediglich fest, dass der Ent­scheid rechtswidrig ist (Art. 9 Abs. 3 BGBM). Dasselbe gilt nach Art. 18 Abs. 2 IVöB; wieweit diese Bestimmung auf das vorliegende Verfahren bereits anwendbar ist, kann offen bleiben. Die Beschwerdeführerin hat denn auch nur beantragt, es sei festzustellen, dass der Zuschlag betreffend die Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal rechtswidrig sei. Diesem Begehren ist in Gutheissung der Beschwerde zu entsprechen. 7.... Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt, dass die Vergabe der Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal durch die Stadt Zürich gemäss Werkvertrag vom 16. Dezember 1998 rechtswidrig ist. 2.... I. Mit Ausschreibung vom Mai 1998 eröffnete die Stadt Zürich das Submissions­verfahren für die Vergabe eines Generalunternehmerauftrags im Rahmen der Sanierung der Abwasserverhältnisse Zürich-Nord. Der Auftrag umfasst die Betriebszentrale Glatt, die Re­genwasserbehandlung Glatt, den Ausbau der oberen Querschnittshälfte des Anschluss-Stol­lens Glatt und das Bauwerk Limmat. An der Submission beteiligten sich drei Anbiete­rin­nen, worunter die F. AG, in G., und die A. AG, Zürich. Mit Beschluss vom 16. Dezember 1998 vergab der Stadtrat Zürich den Auf­trag an die F. AG, was den abgewiesenen Anbie­terinnen mit Schreiben vom 23. Dezember 1998 mitgeteilt wurde. Nachdem die A. AG gegen den Ent­scheid des Stadtrats Beschwerde an das Ver­waltungsgericht erhoben hatte, erfuhr sie im Rahmen jenes Rechtsmittelverfahrens (VB.99.00015), dass die Stadt Zürich der F. AG mit Werk­vertrag vom 16. Dezember 1998 nebst dem ausgeschriebenen Auftrag noch zwei zusätzli­che Aufträge erteilt hatte, die nicht ausgeschrieben worden waren. Diese betrafen den Bau eines Dükers Leutschenbach nebst Meteorwasserkanal zum Preis von Fr. 2'246'765.‑ und die Verlegung von Kabelschutz­roh­ren zum Preis von Fr. 1'660'700.‑, je exklusive Mehr­wertsteuer (Werkvertrag vom 16. De­zember 1998). II. Mit Eingabe vom 6. April 1999 erhob die A. AG gegen die Vergabe des Zusatz­auftrags für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal Beschwerde an das Ver­waltungsgericht. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass der Zuschlag für diese Bauar­beiten rechtswidrig sei, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Be­schwer­de­gegnerin. Die Stadt Zürich stellte mit ihrer Beschwerdeantwort vom 30. April 1999 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu­lasten der Be­schwerdeführerin. Mit Replik vom 17. Mai 1999 und Duplik vom 1. Juli 1999 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gegen den Entscheid einer Gemeindebehörde über die Vergabe eines öffentli­chen Auftrags steht die Be­schwer­de an das Ver­wal­tungs­ge­richt zur Verfügung. Für Ver­gaben im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Be­schaf­fungs­we­sen vom 25. November 1994 (IVöB) ergibt sich dies aus § 3 des Geset­zes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung vom 22. Sep­tember 1996 (IVöB-Bei­trittsG) in Verbindung mit Art. 15 IVöB. Für andere Vergaben hat der Re­gie­rungs­rat mit § 1 Abs. 3 der Submis­sions­ver­ord­nung vom 18. Juni 1997 (SubmV) ge­stützt auf § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 1 IVöB-BeitrittsG die Bestimmungen des Beitritts­ge­set­zes und der Ver­ord­nung auf öffentliche Be­schaf­fungen der Gemeinden anwendbar erklärt, soweit es durch das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Bin­nenmarkt (BGBM) verlangt wird. Gestützt darauf gelangt der in § 3 IVöB-BeitrittsG gere­gelte Rechtsschutz gegenüber allen nach dem vollständigen Inkraft­treten des Binnen­marktgesetzes ergangenen Vergabeentscheiden zur An­wendung (VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13, E. 1; vgl. Al­fred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). 2. Vergabeentscheide gelten als Verfügungen, die mit den Rechtsmitteln des kan­tonalen und des Bundesrechts angefochten werden können (BGE 125 II 86 E. 3b; VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13 E. 1d; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 22). Das ent­spricht auch den Anforderungen des Binnenmarktgesetzes, in dessen Anwendungsbereich Vergabeentscheide in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen sind und ein Rechts­mittel an eine unabhängige kantonale Instanz bestehen muss (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGBM; vgl. BGE 125 I 406 E. 2). Die Beschwerdegegnerin hat, soweit aus der Sachdarstellung der Parteien und den vorgelegten Unterlagen ersichtlich, keinen formellen Ent­scheid über die Vergabe des frag­li­chen Auftrags getroffen. Dieser Umstand vermag jedoch am Verfügungscharakter des Zuschlags nichts zu ändern; der Vergabeent­scheid gilt spätestens mit dem Abschluss des Werk­vertrags vom 16. Dezember 1998 als erfolgt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10, 12). Nachdem der Ent­scheid der Beschwerdeführerin nicht mitgeteilt worden war, erhielt diese erstmals im Rahmen der Akteneinsicht am 23. März 1999 von der Vergabe Kenntnis. Da ihr aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 62), war sie berechtigt, den Ent­scheid innert einer Frist von zehn Tagen nach der Kenntnisnahme mit Beschwerde anzufechten (Art. 15 IVöB). Die durch die Oster­feiertage verlängerte Rechtsmittelfrist (§ 11 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]) wurde mit der Eingabe vom 6. April 1999 ge­wahrt. Auf die Be­schwer­de ist somit einzutreten. Das Be­schwer­de­ver­fahren richtet sich nach den Bestimmungen der §§ 3 ff. IVöB-Bei­trittsG, ergänzt durch die sinn­ge­mäss her­anzuziehenden Vorschriften der Interkantonalen Vereinbarung über das öf­fent­li­che Be­schaffungswesen. 3. Die in Frage stehende Beschaffung wird vom Geltungsbereich der Interkantona­len Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erfasst. Insbesondere fällt das strittige Bauvorhaben als Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserverhältnisse Zü­rich-Nord" nicht in den Anwendungsbereich des Sektors Wasserversorgung im Sinn von Art. 8 Abs. 1 lit. c IVöB (vgl. den heutigen Ent­scheid im Verfahren VB.99.00015, E. 2). Das Projekt ist ferner nicht zu mehr als 50% durch den Bund oder den Kanton subventio­niert und fällt daher auch nicht nach Art. 8 Abs. 2 IVöB in den Anwendungsbereich des Konkor­dats. Nach den von der Beschwerdegegnerin eingereichten Unterlagen wird das gesamte Sanierungsvorhaben durch den Bund mit 15% und den Kanton Zürich mit 10% subventioniert; für das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal leistet lediglich der Kanton Beiträge von 5% (VB.99.00015, act. 43.34-43.36). Der vom Regierungsrat mit Wirkung ab 1. Januar 1999 angeordnete Einbezug der Gemeinden in die kantonale Regelung des Beschaffungswesens gemäss Beitrittsgesetz und Sub­mis­sions­ver­ord­nung (RRB Nr. 1501 vom 1. Juli 1998; LS 720.111) war zur Zeit der Durchführung der strittigen Vergabe, die vollständig im Jahr 1998 abgewickelt wurde, noch nicht wirksam. Die Vergabe unterstand daher mit Bezug auf den Ablauf des Verga­beverfahrens und die ma­te­rielle Behandlung der Angebote grundsätzlich noch den Be­stim­mungen der Submissionsverordnung der Stadt Zürich vom 20. Dezember 1989. Bei deren Anwendung waren jedoch die übergeordneten Vorschriften des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt zu beachten, und soweit die städtische Ver­ord­nung keine eigene genü­gende Regelung enthielt, waren gemäss § 1 Abs. 3 SubmV die Bestimmungen des IVöB-Bei­trittsG und der kantonalen Sub­mis­sions­ver­ord­nung heranzuziehen (VGr, 16. Juni 1999, VB.99.00008, E. 4). 4. Art. 5 Abs. 2 BGBM verlangt von den kantonalen und kommunalen Vergabe­stel­len, dass Vorhaben für umfangreiche öffentliche Einkäufe, Dienstleistungen und Bauten amtlich publiziert werden. Bei welchem Auftragsvolumen eine umfangreiche Vergabe im Sinn dieser Bestimmung vorliegt, geht aus dem Gesetz nicht hervor, doch ist davon auszu­gehen, dass die Grenze jedenfalls nicht oberhalb der Schwellenwerte des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Govern­ment Pro­cure­ment Agree­ment [GPA]; SR 0.632.231.422) bzw. der Interkantonalen Verein­barung über das öffentliche Beschaffungswesen liegen kann (vgl. Karl Weber, Das neue Bin­nenmarktgesetz, SZW 1996, S. 164 ff., 171; Robert Wolf, Neues Submissions­recht für Kantone und Gemeinden, PBG aktuell 1/1996, S. 5 ff., 17 f.). Im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung sind Bauaufträge öffent­lich auszuschreiben, wenn der Gesamtwert aller dasselbe Bauwerk betreffenden Aufträge den Betrag von Fr. 9'575'000.‑ erreicht (Art. 7 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 IVöB). Der vorliegend strittige Auftrag ist Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserver­hältnisse Zürich-Nord", dessen gesamtes Auftragsvolumen den Schwellenwert der Inter­kantonalen Vereinbarung bei weitem übersteigt. Das Volumen des strittigen Auftrags über­steigt auch den Rahmen der so genannten Bagatellklausel, nach welcher Bauaufträge, die für sich allein den Wert von 2 Millionen Franken nicht erreichen und zusammengerechnet 20% des Werts des gesamten Bauwerks nicht überschreiten, von der Anwendung des Kon­kordats ausgenommen werden können (Art. 7 Abs. 2 IVöB in Verbindung mit § 7 SubmV). Der Umfang der angefochtenen Vergabe liegt ferner oberhalb des Schwellenwerts von Fr. 500'000.‑ gemäss Art. 2 lit. a der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, bei des­sen Überschreitung nach kommunalem Recht eine öffentliche Ausschreibung durchzu­füh­ren war. Ebenso ist die Grenze von Fr. 500'000.‑ für die Vergabe von Bauaufträgen nach kantonalem Recht gemäss § 8 Abs. 2 lit. b SubmV überschritten. In Anbetracht des Auftragsvolumens war die Pflicht zur Ausschreibung des Auf­trags somit grundsätzlich gegeben. Das bestreitet auch die Beschwerdegegnerin nicht. 5. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht geltend, dass es ihr aufgrund technischer Be­son­derheiten des Projekts erlaubt gewesen sei, den Auftrag unter Vernachlässigung der Aus­schreibungspflicht direkt zu vergeben. a) Ob beim Vorliegen eines umfangreichen öffentlichen Auftrags ausnahmsweise dennoch eine Vergabe ohne öffentliche Ausschreibung zulässig ist, geht aus Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht hervor. Indessen muss es auch bei der Anwendung des Binnenmarktgesetzes gestattet sein, die im internationalen und interkantonalen Recht vorgesehenen Ausnahmen von der Publikationspflicht in Anspruch zu nehmen. Anderseits darf die Publika­tions­pflicht nach Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht durch die Anwendung weiter gehender kantonaler oder kom­munaler Ausnahmevorschriften umgangen werden. Der Ausnahmetatbestand von Art. 3 lit. c der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, nach welchem ein Verzicht auf die Publikation generell erlaubt ist, "wenn bei Ergänzungen zu bereits erteilten Aufträ­gen eindeutige Rationalisierungsgründe für die direkte Vergebung sprechen und keine hö­heren Einheitspreise vereinbart werden", ist daher unter der Geltung von Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht mehr anwendbar, da er zu weit und zu unbestimmt gefasst ist und in den massgeb­li­chen Regeln des Bundes und des Kantons keine Entsprechung findet. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin hat sich denn auch nicht auf diese Bestimmung berufen und keine substanziierten Hin­weise auf allfällige "Rationalisierungsgründe" im Sinn derselben vor­gebracht. Als massgebliche Umschreibung der zulässigen Ausnahmetatbestände ist somit die Aufzählung von § 11 Abs. 1 SubmV heranzuziehen, die ihrerseits auf den entsprechenden Vorbehalten des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens und der Interkantonalen Vereinbarung beruht (Art. XV GPA, Art. 12 Abs. 2 IVöB; vgl. Art. 13 der Verordnung des Bundesrates vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen). Auch die Beschwerde­gegnerin bezieht sich auf diese Ausnahmetatbestände. Sie beruft sich insbesondere auf § 11 Abs. 1 lit. c SubmV, nach welcher Bestimmung ein Auftrag ohne vorherige Veröffentli­chung vergeben werden kann, wenn aufgrund seiner technischen oder künstlerischen Be­sonderheiten nur ein Anbieter in Frage kommt und es keine angemessene Alternative gibt. b) Zur Begründung der beanspruchten Ausnahme bringt die Be­schwer­de­geg­ne­rin vor, die Ersetzung des Dükers (eines Kanals für Schmutz‑ und Regenwasser, der unter dem Leutschenbach hindurchführt) und des Meteorwasserkanals sei bereits im Zeitpunkt der Aus­schreibung des Hauptauftrags vorgesehen gewesen. Bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 sei jedoch die Planung dieses Teilprojekts noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Ausschreibung hätte integriert werden kön­nen. Das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal sei daher in den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen nur erwähnt, aber nicht in dieses integriert worden (vgl. Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, S. 4 unten). Bei der weiteren Bearbeitung des Teil­projekts habe man dann festgestellt, dass die Vergabe eines separaten Auftrags für dasselbe aus technischen Gründen nicht möglich sei. Um das Hauptprojekt und insbeson­dere die In­be­triebnahme des gesamten Systems nicht zu gefährden, sei daher entschieden worden, die Bauarbeiten für den Düker und den Meteorwasserkanal demselben Gene­ralunternehmer zu vergeben, der auch das Hauptprojekt ausführe. Zu den geltend gemachten technischen Gründen führt die Beschwerdegegnerin ins­besondere aus: – die Integration in das Hauptprojekt ermögliche eine bessere Abstimmung auf die kom­plexe Gesamthydraulik der Bauwerke Glatt; – es werde eine abgestimmte Planung ermöglicht, welche sich auf die Zulaufverhältnisse zur Betriebszentrale Glatt und auf eine saubere Integration des gesamten Bauwerks auswirke; – beim Sicherheitskonzept für den Stollen werde eine Integration der Gasdetektoren in die verschiedenen Zulaufkanäle zum Düker ermöglicht; – die Integration ermögliche eine effiziente Koordination bei der elektrischen Erschlies­sung der Betriebszentrale Glatt; – insgesamt entstünden derart weniger Schnittstellen, und es würden weniger Unterneh­mer innerhalb des ohnehin engen Bauplatzes der Kläranlage Glatt tätig. c) Nach der von der Be­schwer­de­geg­ne­rin angerufenen Bestimmung von § 11 Abs. 1 lit. c SubmV kann ein Auftrag ohne vorherige Veröffentlichung vergeben werden, wenn auf­grund seiner technischen oder künstlerischen Besonderheiten oder aus Gründen des Schut­zes des geistigen Eigentums nur ein Anbieter in Frage kommt und keine ange­messene Alternative besteht. Dieser Ausnahmetatbestand ist jedoch erst dann erfüllt, wenn der Auf­trag aufgrund der genannten Besonderheiten nur an einen bestimmten Auftraggeber erteilt werden kann, d.h. wenn dieser als einziger in der Lage ist, ein entsprechendes Pro­dukt zu liefern bzw. eine entsprechende Bau‑ oder Dienst­leis­tung zu erbringen. Diese Voraus­set­zung ist vorliegend zweifellos nicht erfüllt. Auch die Beschwerdegegnerin be­hauptet nicht, dass die bevorzugte Anbieterin als einzige Bauunternehmung in der Lage sei, die fragli­chen Bauleistungen zu erbringen. d) Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht im Wesentlichen geltend, die Vergabe an die bevorzugte Anbieterin sei aus Gründen der Koordination mit dem Hauptauftrag erforder­lich. Dieser Umstand lässt sich am ehesten unter den Ausnahmetatbestand von § 11 Abs. 1 lit. e SubmV einordnen. Nach dieser Bestimmung kann auf die Ausschreibung eines Auf­trags verzichtet werden, wenn aufgrund unvorhergesehener Ereignisse zur Ausführung oder Abrundung eines zuvor im Wettbewerb vergebenen Bauauftrags zusätzliche Bauleistungen notwendig werden, deren Trennung vom ursprünglichen Auftrag aus technischen und wirt­schaftlichen Gründen für die Auftraggeberin mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre. Der Wert der zusätzlichen Bauleistungen darf in diesem Fall höchstens die Hälfte des Werts des ursprünglichen Auftrags betragen. Die Voraussetzungen dieser Ausnahme sind jedoch vorliegend ebenfalls nur teil­weise erfüllt. Die von der Beschwerdegegnerin angeführten technischen Gründe zeigen zwar, dass eine Vergabe beider Projekte an denselben Auftragnehmer die notwendige Ko­ordination der Bauausführung erleichtern würde. Dasselbe gilt jedoch für zahlreiche Teil­aufgaben bei der Realisierung eines Bauwerks und ist für sich allein kein Grund, zusätzli­che Teilaufträge ohne neue Ausschreibung zu vergeben. Auch im vorliegenden Fall treten im Rahmen des Gesamtprojekts an verschiedenen Nahtstellen zu Nebenunternehmern ver­gleichbare Koordinationsanforderungen auf (vgl. die Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, Ziff. 3.2.4); inwiefern diejenigen beim Düker Leutschenbach ein höheres Mass erreichen, ist nicht ersichtlich. Oft sprechen gute Gründe dafür, zusammenhängende Teilbereiche eines Bauvorha­bens an denselben Auftragnehmer zu vergeben. Dieser Ent­scheid ist jedoch vor der Aus­schreibung zu treffen und kann grundsätzlich nicht durch die nachträgliche Ergänzung ei­nes bereits vergebenen Auftrags nachgeholt werden. Eine Ausnahme sieht § 11 Abs. 1 lit. e SubmV lediglich für den Fall vor, dass unvorhersehbare Ereignisse die Ergänzung eines be­reits erteilten Auftrags notwendig machen. Ereignisse dieser Art macht die Be­schwer­de­geg­ne­rin jedoch nicht geltend. Sie rechtfertigt ihr Vorgehen zur Hauptsache mit Grün­den, die sich aus dem Ablauf ihrer Planung ergeben. Die Planung des Teilprojekts Düker Leut­schenbach und Meteorwasserkanal sei bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Aus­schreibung hät­te integriert werden können, und man habe daher erst bei der weiteren Bear­beitung des Teil­projekts festgestellt, dass dieses aus technischen Gründen mit Vorteil an denselben Ge­neralunternehmer vergeben werde, der auch das Hauptprojekt ausführe. Diese Schwierig­keiten, die aus dem Planungsablauf herrühren, hat die Beschwerdegegnerin sel­ber zu ver­ant­worten; eine objektive Unvorhersehbarkeit, wie sie § 11 Abs. 1 lit. e SubmV voraus­setzt, bestand dabei nicht. Vergleichbare Umstände bestehen in zahlreichen Fällen; würden diese als Rechtfertigung für einen Verzicht auf die Ausschreibung anerkannt, wäre keine sinnvolle Abgrenzung mehr möglich. Die Voraussetzungen einer Ausnahme nach § 11 Abs. 1 lit. e SubmV sind damit nicht erfüllt. Andere Ausnahmegründe von § 11 Abs. 1 SubmV fallen hier nicht in Be­tracht. Der Verzicht auf die Ausschreibung des Auftrags war daher nicht gerechtfertigt. 6. Erweist sich die Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid als begründet, nach­dem der Vertrag mit dem ausgewählten Anbieter bereits abgeschlossen ist, stellt die Be­schwerdeinstanz lediglich fest, dass der Ent­scheid rechtswidrig ist (Art. 9 Abs. 3 BGBM). Dasselbe gilt nach Art. 18 Abs. 2 IVöB; wieweit diese Bestimmung auf das vorliegende Verfahren bereits anwendbar ist, kann offen bleiben. Die Beschwerdeführerin hat denn auch nur beantragt, es sei festzustellen, dass der Zuschlag betreffend die Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal rechtswidrig sei. Diesem Begehren ist in Gutheissung der Beschwerde zu entsprechen. 7.... Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt, dass die Vergabe der Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal durch die Stadt Zürich gemäss Werkvertrag vom 16. Dezember 1998 rechtswidrig ist. 2....

I. Mit Ausschreibung vom Mai 1998 eröffnete die Stadt Zürich das Submissions­verfahren für die Vergabe eines Generalunternehmerauftrags im Rahmen der Sanierung der Abwasserverhältnisse Zürich-Nord. Der Auftrag umfasst die Betriebszentrale Glatt, die Re­genwasserbehandlung Glatt, den Ausbau der oberen Querschnittshälfte des Anschluss-Stol­lens Glatt und das Bauwerk Limmat. An der Submission beteiligten sich drei Anbiete­rin­nen, worunter die F. AG, in G., und die A. AG, Zürich. Mit Beschluss vom 16. Dezember 1998 vergab der Stadtrat Zürich den Auf­trag an die F. AG, was den abgewiesenen Anbie­terinnen mit Schreiben vom 23. Dezember 1998 mitgeteilt wurde.

I. Mit Ausschreibung vom Mai 1998 eröffnete die Stadt Zürich das Submissions­verfahren für die Vergabe eines Generalunternehmerauftrags im Rahmen der Sanierung der Abwasserverhältnisse Zürich-Nord. Der Auftrag umfasst die Betriebszentrale Glatt, die Re­genwasserbehandlung Glatt, den Ausbau der oberen Querschnittshälfte des Anschluss-Stol­lens Glatt und das Bauwerk Limmat. An der Submission beteiligten sich drei Anbiete­rin­nen, worunter die F. AG, in G., und die A. AG, Zürich. Mit Beschluss vom 16. Dezember 1998 vergab der Stadtrat Zürich den Auf­trag an die F. AG, was den abgewiesenen Anbie­terinnen mit Schreiben vom 23. Dezember 1998 mitgeteilt wurde. Nachdem die A. AG gegen den Ent­scheid des Stadtrats Beschwerde an das Ver­waltungsgericht erhoben hatte, erfuhr sie im Rahmen jenes Rechtsmittelverfahrens (VB.99.00015), dass die Stadt Zürich der F. AG mit Werk­vertrag vom 16. Dezember 1998 nebst dem ausgeschriebenen Auftrag noch zwei zusätzli­che Aufträge erteilt hatte, die nicht ausgeschrieben worden waren. Diese betrafen den Bau eines Dükers Leutschenbach nebst Meteorwasserkanal zum Preis von Fr. 2'246'765.‑ und die Verlegung von Kabelschutz­roh­ren zum Preis von Fr. 1'660'700.‑, je exklusive Mehr­wertsteuer (Werkvertrag vom 16. De­zember 1998).

Nachdem die A. AG gegen den Ent­scheid des Stadtrats Beschwerde an das Ver­waltungsgericht erhoben hatte, erfuhr sie im Rahmen jenes Rechtsmittelverfahrens (VB.99.00015), dass die Stadt Zürich der F. AG mit Werk­vertrag vom 16. Dezember 1998 nebst dem ausgeschriebenen Auftrag noch zwei zusätzli­che Aufträge erteilt hatte, die nicht ausgeschrieben worden waren. Diese betrafen den Bau eines Dükers Leutschenbach nebst Meteorwasserkanal zum Preis von Fr. 2'246'765.‑ und die Verlegung von Kabelschutz­roh­ren zum Preis von Fr. 1'660'700.‑, je exklusive Mehr­wertsteuer (Werkvertrag vom 16. De­zember 1998). II. Mit Eingabe vom 6. April 1999 erhob die A. AG gegen die Vergabe des Zusatz­auftrags für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal Beschwerde an das Ver­waltungsgericht. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass der Zuschlag für diese Bauar­beiten rechtswidrig sei, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Be­schwer­de­gegnerin. Die Stadt Zürich stellte mit ihrer Beschwerdeantwort vom 30. April 1999 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu­lasten der Be­schwerdeführerin. Mit Replik vom 17. Mai 1999 und Duplik vom 1. Juli 1999 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest.

II. Mit Eingabe vom 6. April 1999 erhob die A. AG gegen die Vergabe des Zusatz­auftrags für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal Beschwerde an das Ver­waltungsgericht. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass der Zuschlag für diese Bauar­beiten rechtswidrig sei, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Be­schwer­de­gegnerin. Die Stadt Zürich stellte mit ihrer Beschwerdeantwort vom 30. April 1999 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu­lasten der Be­schwerdeführerin. Mit Replik vom 17. Mai 1999 und Duplik vom 1. Juli 1999 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gegen den Entscheid einer Gemeindebehörde über die Vergabe eines öffentli­chen Auftrags steht die Be­schwer­de an das Ver­wal­tungs­ge­richt zur Verfügung. Für Ver­gaben im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Be­schaf­fungs­we­sen vom 25. November 1994 (IVöB) ergibt sich dies aus § 3 des Geset­zes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung vom 22. Sep­tember 1996 (IVöB-Bei­trittsG) in Verbindung mit Art. 15 IVöB. Für andere Vergaben hat der Re­gie­rungs­rat mit § 1 Abs. 3 der Submis­sions­ver­ord­nung vom 18. Juni 1997 (SubmV) ge­stützt auf § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 1 IVöB-BeitrittsG die Bestimmungen des Beitritts­ge­set­zes und der Ver­ord­nung auf öffentliche Be­schaf­fungen der Gemeinden anwendbar erklärt, soweit es durch das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Bin­nenmarkt (BGBM) verlangt wird. Gestützt darauf gelangt der in § 3 IVöB-BeitrittsG gere­gelte Rechtsschutz gegenüber allen nach dem vollständigen Inkraft­treten des Binnen­marktgesetzes ergangenen Vergabeentscheiden zur An­wendung (VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13, E. 1; vgl. Al­fred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22).

1. Gegen den Entscheid einer Gemeindebehörde über die Vergabe eines öffentli­chen Auftrags steht die Be­schwer­de an das Ver­wal­tungs­ge­richt zur Verfügung. Für Ver­gaben im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Be­schaf­fungs­we­sen vom 25. November 1994 (IVöB) ergibt sich dies aus § 3 des Geset­zes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung vom 22. Sep­tember 1996 (IVöB-Bei­trittsG) in Verbindung mit Art. 15 IVöB. Für andere Vergaben hat der Re­gie­rungs­rat mit § 1 Abs. 3 der Submis­sions­ver­ord­nung vom 18. Juni 1997 (SubmV) ge­stützt auf § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 1 IVöB-BeitrittsG die Bestimmungen des Beitritts­ge­set­zes und der Ver­ord­nung auf öffentliche Be­schaf­fungen der Gemeinden anwendbar erklärt, soweit es durch das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Bin­nenmarkt (BGBM) verlangt wird. Gestützt darauf gelangt der in § 3 IVöB-BeitrittsG gere­gelte Rechtsschutz gegenüber allen nach dem vollständigen Inkraft­treten des Binnen­marktgesetzes ergangenen Vergabeentscheiden zur An­wendung (VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13, E. 1; vgl. Al­fred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). 2. Vergabeentscheide gelten als Verfügungen, die mit den Rechtsmitteln des kan­tonalen und des Bundesrechts angefochten werden können (BGE 125 II 86 E. 3b; VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13 E. 1d; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 22). Das ent­spricht auch den Anforderungen des Binnenmarktgesetzes, in dessen Anwendungsbereich Vergabeentscheide in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen sind und ein Rechts­mittel an eine unabhängige kantonale Instanz bestehen muss (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGBM; vgl. BGE 125 I 406 E. 2).

2. Vergabeentscheide gelten als Verfügungen, die mit den Rechtsmitteln des kan­tonalen und des Bundesrechts angefochten werden können (BGE 125 II 86 E. 3b; VGr, 24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13 E. 1d; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 22). Das ent­spricht auch den Anforderungen des Binnenmarktgesetzes, in dessen Anwendungsbereich Vergabeentscheide in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen sind und ein Rechts­mittel an eine unabhängige kantonale Instanz bestehen muss (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGBM; vgl. BGE 125 I 406 E. 2). Die Beschwerdegegnerin hat, soweit aus der Sachdarstellung der Parteien und den vorgelegten Unterlagen ersichtlich, keinen formellen Ent­scheid über die Vergabe des frag­li­chen Auftrags getroffen. Dieser Umstand vermag jedoch am Verfügungscharakter des Zuschlags nichts zu ändern; der Vergabeent­scheid gilt spätestens mit dem Abschluss des Werk­vertrags vom 16. Dezember 1998 als erfolgt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10, 12). Nachdem der Ent­scheid der Beschwerdeführerin nicht mitgeteilt worden war, erhielt diese erstmals im Rahmen der Akteneinsicht am 23. März 1999 von der Vergabe Kenntnis. Da ihr aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 62), war sie berechtigt, den Ent­scheid innert einer Frist von zehn Tagen nach der Kenntnisnahme mit Beschwerde anzufechten (Art. 15 IVöB). Die durch die Oster­feiertage verlängerte Rechtsmittelfrist (§ 11 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]) wurde mit der Eingabe vom 6. April 1999 ge­wahrt.

Die Beschwerdegegnerin hat, soweit aus der Sachdarstellung der Parteien und den vorgelegten Unterlagen ersichtlich, keinen formellen Ent­scheid über die Vergabe des frag­li­chen Auftrags getroffen. Dieser Umstand vermag jedoch am Verfügungscharakter des Zuschlags nichts zu ändern; der Vergabeent­scheid gilt spätestens mit dem Abschluss des Werk­vertrags vom 16. Dezember 1998 als erfolgt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10, 12). Nachdem der Ent­scheid der Beschwerdeführerin nicht mitgeteilt worden war, erhielt diese erstmals im Rahmen der Akteneinsicht am 23. März 1999 von der Vergabe Kenntnis. Da ihr aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 62), war sie berechtigt, den Ent­scheid innert einer Frist von zehn Tagen nach der Kenntnisnahme mit Beschwerde anzufechten (Art. 15 IVöB). Die durch die Oster­feiertage verlängerte Rechtsmittelfrist (§ 11 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]) wurde mit der Eingabe vom 6. April 1999 ge­wahrt. Auf die Be­schwer­de ist somit einzutreten. Das Be­schwer­de­ver­fahren richtet sich nach den Bestimmungen der §§ 3 ff. IVöB-Bei­trittsG, ergänzt durch die sinn­ge­mäss her­anzuziehenden Vorschriften der Interkantonalen Vereinbarung über das öf­fent­li­che Be­schaffungswesen.

Auf die Be­schwer­de ist somit einzutreten. Das Be­schwer­de­ver­fahren richtet sich nach den Bestimmungen der §§ 3 ff. IVöB-Bei­trittsG, ergänzt durch die sinn­ge­mäss her­anzuziehenden Vorschriften der Interkantonalen Vereinbarung über das öf­fent­li­che Be­schaffungswesen. 3. Die in Frage stehende Beschaffung wird vom Geltungsbereich der Interkantona­len Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erfasst. Insbesondere fällt das strittige Bauvorhaben als Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserverhältnisse Zü­rich-Nord" nicht in den Anwendungsbereich des Sektors Wasserversorgung im Sinn von Art. 8 Abs. 1 lit. c IVöB (vgl. den heutigen Ent­scheid im Verfahren VB.99.00015, E. 2). Das Projekt ist ferner nicht zu mehr als 50% durch den Bund oder den Kanton subventio­niert und fällt daher auch nicht nach Art. 8 Abs. 2 IVöB in den Anwendungsbereich des Konkor­dats. Nach den von der Beschwerdegegnerin eingereichten Unterlagen wird das gesamte Sanierungsvorhaben durch den Bund mit 15% und den Kanton Zürich mit 10% subventioniert; für das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal leistet lediglich der Kanton Beiträge von 5% (VB.99.00015, act. 43.34-43.36).

3. Die in Frage stehende Beschaffung wird vom Geltungsbereich der Interkantona­len Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erfasst. Insbesondere fällt das strittige Bauvorhaben als Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserverhältnisse Zü­rich-Nord" nicht in den Anwendungsbereich des Sektors Wasserversorgung im Sinn von Art. 8 Abs. 1 lit. c IVöB (vgl. den heutigen Ent­scheid im Verfahren VB.99.00015, E. 2). Das Projekt ist ferner nicht zu mehr als 50% durch den Bund oder den Kanton subventio­niert und fällt daher auch nicht nach Art. 8 Abs. 2 IVöB in den Anwendungsbereich des Konkor­dats. Nach den von der Beschwerdegegnerin eingereichten Unterlagen wird das gesamte Sanierungsvorhaben durch den Bund mit 15% und den Kanton Zürich mit 10% subventioniert; für das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal leistet lediglich der Kanton Beiträge von 5% (VB.99.00015, act. 43.34-43.36). Der vom Regierungsrat mit Wirkung ab 1. Januar 1999 angeordnete Einbezug der Gemeinden in die kantonale Regelung des Beschaffungswesens gemäss Beitrittsgesetz und Sub­mis­sions­ver­ord­nung (RRB Nr. 1501 vom 1. Juli 1998; LS 720.111) war zur Zeit der Durchführung der strittigen Vergabe, die vollständig im Jahr 1998 abgewickelt wurde, noch nicht wirksam. Die Vergabe unterstand daher mit Bezug auf den Ablauf des Verga­beverfahrens und die ma­te­rielle Behandlung der Angebote grundsätzlich noch den Be­stim­mungen der Submissionsverordnung der Stadt Zürich vom 20. Dezember 1989. Bei deren Anwendung waren jedoch die übergeordneten Vorschriften des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt zu beachten, und soweit die städtische Ver­ord­nung keine eigene genü­gende Regelung enthielt, waren gemäss § 1 Abs. 3 SubmV die Bestimmungen des IVöB-Bei­trittsG und der kantonalen Sub­mis­sions­ver­ord­nung heranzuziehen (VGr, 16. Juni 1999, VB.99.00008, E. 4).

Der vom Regierungsrat mit Wirkung ab 1. Januar 1999 angeordnete Einbezug der Gemeinden in die kantonale Regelung des Beschaffungswesens gemäss Beitrittsgesetz und Sub­mis­sions­ver­ord­nung (RRB Nr. 1501 vom 1. Juli 1998; LS 720.111) war zur Zeit der Durchführung der strittigen Vergabe, die vollständig im Jahr 1998 abgewickelt wurde, noch nicht wirksam. Die Vergabe unterstand daher mit Bezug auf den Ablauf des Verga­beverfahrens und die ma­te­rielle Behandlung der Angebote grundsätzlich noch den Be­stim­mungen der Submissionsverordnung der Stadt Zürich vom 20. Dezember 1989. Bei deren Anwendung waren jedoch die übergeordneten Vorschriften des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt zu beachten, und soweit die städtische Ver­ord­nung keine eigene genü­gende Regelung enthielt, waren gemäss § 1 Abs. 3 SubmV die Bestimmungen des IVöB-Bei­trittsG und der kantonalen Sub­mis­sions­ver­ord­nung heranzuziehen (VGr, 16. Juni 1999, VB.99.00008, E. 4). 4. Art. 5 Abs. 2 BGBM verlangt von den kantonalen und kommunalen Vergabe­stel­len, dass Vorhaben für umfangreiche öffentliche Einkäufe, Dienstleistungen und Bauten amtlich publiziert werden. Bei welchem Auftragsvolumen eine umfangreiche Vergabe im Sinn dieser Bestimmung vorliegt, geht aus dem Gesetz nicht hervor, doch ist davon auszu­gehen, dass die Grenze jedenfalls nicht oberhalb der Schwellenwerte des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Govern­ment Pro­cure­ment Agree­ment [GPA]; SR 0.632.231.422) bzw. der Interkantonalen Verein­barung über das öffentliche Beschaffungswesen liegen kann (vgl. Karl Weber, Das neue Bin­nenmarktgesetz, SZW 1996, S. 164 ff., 171; Robert Wolf, Neues Submissions­recht für Kantone und Gemeinden, PBG aktuell 1/1996, S. 5 ff., 17 f.).

4. Art. 5 Abs. 2 BGBM verlangt von den kantonalen und kommunalen Vergabe­stel­len, dass Vorhaben für umfangreiche öffentliche Einkäufe, Dienstleistungen und Bauten amtlich publiziert werden. Bei welchem Auftragsvolumen eine umfangreiche Vergabe im Sinn dieser Bestimmung vorliegt, geht aus dem Gesetz nicht hervor, doch ist davon auszu­gehen, dass die Grenze jedenfalls nicht oberhalb der Schwellenwerte des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Govern­ment Pro­cure­ment Agree­ment [GPA]; SR 0.632.231.422) bzw. der Interkantonalen Verein­barung über das öffentliche Beschaffungswesen liegen kann (vgl. Karl Weber, Das neue Bin­nenmarktgesetz, SZW 1996, S. 164 ff., 171; Robert Wolf, Neues Submissions­recht für Kantone und Gemeinden, PBG aktuell 1/1996, S. 5 ff., 17 f.). Im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung sind Bauaufträge öffent­lich auszuschreiben, wenn der Gesamtwert aller dasselbe Bauwerk betreffenden Aufträge den Betrag von Fr. 9'575'000.‑ erreicht (Art. 7 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 IVöB). Der vorliegend strittige Auftrag ist Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserver­hältnisse Zürich-Nord", dessen gesamtes Auftragsvolumen den Schwellenwert der Inter­kantonalen Vereinbarung bei weitem übersteigt. Das Volumen des strittigen Auftrags über­steigt auch den Rahmen der so genannten Bagatellklausel, nach welcher Bauaufträge, die für sich allein den Wert von 2 Millionen Franken nicht erreichen und zusammengerechnet 20% des Werts des gesamten Bauwerks nicht überschreiten, von der Anwendung des Kon­kordats ausgenommen werden können (Art. 7 Abs. 2 IVöB in Verbindung mit § 7 SubmV).

Im Anwendungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung sind Bauaufträge öffent­lich auszuschreiben, wenn der Gesamtwert aller dasselbe Bauwerk betreffenden Aufträge den Betrag von Fr. 9'575'000.‑ erreicht (Art. 7 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 IVöB). Der vorliegend strittige Auftrag ist Teil des Projekts "Sanierung der Abwasserver­hältnisse Zürich-Nord", dessen gesamtes Auftragsvolumen den Schwellenwert der Inter­kantonalen Vereinbarung bei weitem übersteigt. Das Volumen des strittigen Auftrags über­steigt auch den Rahmen der so genannten Bagatellklausel, nach welcher Bauaufträge, die für sich allein den Wert von 2 Millionen Franken nicht erreichen und zusammengerechnet 20% des Werts des gesamten Bauwerks nicht überschreiten, von der Anwendung des Kon­kordats ausgenommen werden können (Art. 7 Abs. 2 IVöB in Verbindung mit § 7 SubmV). Der Umfang der angefochtenen Vergabe liegt ferner oberhalb des Schwellenwerts von Fr. 500'000.‑ gemäss Art. 2 lit. a der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, bei des­sen Überschreitung nach kommunalem Recht eine öffentliche Ausschreibung durchzu­füh­ren war. Ebenso ist die Grenze von Fr. 500'000.‑ für die Vergabe von Bauaufträgen nach kantonalem Recht gemäss § 8 Abs. 2 lit. b SubmV überschritten.

Der Umfang der angefochtenen Vergabe liegt ferner oberhalb des Schwellenwerts von Fr. 500'000.‑ gemäss Art. 2 lit. a der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, bei des­sen Überschreitung nach kommunalem Recht eine öffentliche Ausschreibung durchzu­füh­ren war. Ebenso ist die Grenze von Fr. 500'000.‑ für die Vergabe von Bauaufträgen nach kantonalem Recht gemäss § 8 Abs. 2 lit. b SubmV überschritten. In Anbetracht des Auftragsvolumens war die Pflicht zur Ausschreibung des Auf­trags somit grundsätzlich gegeben. Das bestreitet auch die Beschwerdegegnerin nicht.

In Anbetracht des Auftragsvolumens war die Pflicht zur Ausschreibung des Auf­trags somit grundsätzlich gegeben. Das bestreitet auch die Beschwerdegegnerin nicht. 5. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht geltend, dass es ihr aufgrund technischer Be­son­derheiten des Projekts erlaubt gewesen sei, den Auftrag unter Vernachlässigung der Aus­schreibungspflicht direkt zu vergeben.

5. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht geltend, dass es ihr aufgrund technischer Be­son­derheiten des Projekts erlaubt gewesen sei, den Auftrag unter Vernachlässigung der Aus­schreibungspflicht direkt zu vergeben. a) Ob beim Vorliegen eines umfangreichen öffentlichen Auftrags ausnahmsweise dennoch eine Vergabe ohne öffentliche Ausschreibung zulässig ist, geht aus Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht hervor. Indessen muss es auch bei der Anwendung des Binnenmarktgesetzes gestattet sein, die im internationalen und interkantonalen Recht vorgesehenen Ausnahmen von der Publikationspflicht in Anspruch zu nehmen. Anderseits darf die Publika­tions­pflicht nach Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht durch die Anwendung weiter gehender kantonaler oder kom­munaler Ausnahmevorschriften umgangen werden. Der Ausnahmetatbestand von Art. 3 lit. c der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, nach welchem ein Verzicht auf die Publikation generell erlaubt ist, "wenn bei Ergänzungen zu bereits erteilten Aufträ­gen eindeutige Rationalisierungsgründe für die direkte Vergebung sprechen und keine hö­heren Einheitspreise vereinbart werden", ist daher unter der Geltung von Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht mehr anwendbar, da er zu weit und zu unbestimmt gefasst ist und in den massgeb­li­chen Regeln des Bundes und des Kantons keine Entsprechung findet. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin hat sich denn auch nicht auf diese Bestimmung berufen und keine substanziierten Hin­weise auf allfällige "Rationalisierungsgründe" im Sinn derselben vor­gebracht. a) Ob beim Vorliegen eines umfangreichen öffentlichen Auftrags ausnahmsweise dennoch eine Vergabe ohne öffentliche Ausschreibung zulässig ist, geht aus Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht hervor. Indessen muss es auch bei der Anwendung des Binnenmarktgesetzes gestattet sein, die im internationalen und interkantonalen Recht vorgesehenen Ausnahmen von der Publikationspflicht in Anspruch zu nehmen. Anderseits darf die Publika­tions­pflicht nach Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht durch die Anwendung weiter gehender kantonaler oder kom­munaler Ausnahmevorschriften umgangen werden. Der Ausnahmetatbestand von Art. 3 lit. c der Sub­mis­sions­ver­ord­nung der Stadt Zürich, nach welchem ein Verzicht auf die Publikation generell erlaubt ist, "wenn bei Ergänzungen zu bereits erteilten Aufträ­gen eindeutige Rationalisierungsgründe für die direkte Vergebung sprechen und keine hö­heren Einheitspreise vereinbart werden", ist daher unter der Geltung von Art. 5 Abs. 2 BGBM nicht mehr anwendbar, da er zu weit und zu unbestimmt gefasst ist und in den massgeb­li­chen Regeln des Bundes und des Kantons keine Entsprechung findet. Die Be­schwer­de­geg­ne­rin hat sich denn auch nicht auf diese Bestimmung berufen und keine substanziierten Hin­weise auf allfällige "Rationalisierungsgründe" im Sinn derselben vor­gebracht. Als massgebliche Umschreibung der zulässigen Ausnahmetatbestände ist somit die Aufzählung von § 11 Abs. 1 SubmV heranzuziehen, die ihrerseits auf den entsprechenden Vorbehalten des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens und der Interkantonalen Vereinbarung beruht (Art. XV GPA, Art. 12 Abs. 2 IVöB; vgl. Art. 13 der Verordnung des Bundesrates vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen). Auch die Beschwerde­gegnerin bezieht sich auf diese Ausnahmetatbestände. Sie beruft sich insbesondere auf § 11 Abs. 1 lit. c SubmV, nach welcher Bestimmung ein Auftrag ohne vorherige Veröffentli­chung vergeben werden kann, wenn aufgrund seiner technischen oder künstlerischen Be­sonderheiten nur ein Anbieter in Frage kommt und es keine angemessene Alternative gibt.

Als massgebliche Umschreibung der zulässigen Ausnahmetatbestände ist somit die Aufzählung von § 11 Abs. 1 SubmV heranzuziehen, die ihrerseits auf den entsprechenden Vorbehalten des GATT/WTO-Über­ein­kom­mens und der Interkantonalen Vereinbarung beruht (Art. XV GPA, Art. 12 Abs. 2 IVöB; vgl. Art. 13 der Verordnung des Bundesrates vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen). Auch die Beschwerde­gegnerin bezieht sich auf diese Ausnahmetatbestände. Sie beruft sich insbesondere auf § 11 Abs. 1 lit. c SubmV, nach welcher Bestimmung ein Auftrag ohne vorherige Veröffentli­chung vergeben werden kann, wenn aufgrund seiner technischen oder künstlerischen Be­sonderheiten nur ein Anbieter in Frage kommt und es keine angemessene Alternative gibt. b) Zur Begründung der beanspruchten Ausnahme bringt die Be­schwer­de­geg­ne­rin vor, die Ersetzung des Dükers (eines Kanals für Schmutz‑ und Regenwasser, der unter dem Leutschenbach hindurchführt) und des Meteorwasserkanals sei bereits im Zeitpunkt der Aus­schreibung des Hauptauftrags vorgesehen gewesen. Bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 sei jedoch die Planung dieses Teilprojekts noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Ausschreibung hätte integriert werden kön­nen. Das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal sei daher in den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen nur erwähnt, aber nicht in dieses integriert worden (vgl. Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, S. 4 unten). Bei der weiteren Bearbeitung des Teil­projekts habe man dann festgestellt, dass die Vergabe eines separaten Auftrags für dasselbe aus technischen Gründen nicht möglich sei. Um das Hauptprojekt und insbeson­dere die In­be­triebnahme des gesamten Systems nicht zu gefährden, sei daher entschieden worden, die Bauarbeiten für den Düker und den Meteorwasserkanal demselben Gene­ralunternehmer zu vergeben, der auch das Hauptprojekt ausführe. b) Zur Begründung der beanspruchten Ausnahme bringt die Be­schwer­de­geg­ne­rin vor, die Ersetzung des Dükers (eines Kanals für Schmutz‑ und Regenwasser, der unter dem Leutschenbach hindurchführt) und des Meteorwasserkanals sei bereits im Zeitpunkt der Aus­schreibung des Hauptauftrags vorgesehen gewesen. Bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 sei jedoch die Planung dieses Teilprojekts noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Ausschreibung hätte integriert werden kön­nen. Das Teilprojekt Düker Leutschenbach und Meteorwasserkanal sei daher in den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen nur erwähnt, aber nicht in dieses integriert worden (vgl. Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, S. 4 unten). Bei der weiteren Bearbeitung des Teil­projekts habe man dann festgestellt, dass die Vergabe eines separaten Auftrags für dasselbe aus technischen Gründen nicht möglich sei. Um das Hauptprojekt und insbeson­dere die In­be­triebnahme des gesamten Systems nicht zu gefährden, sei daher entschieden worden, die Bauarbeiten für den Düker und den Meteorwasserkanal demselben Gene­ralunternehmer zu vergeben, der auch das Hauptprojekt ausführe. Zu den geltend gemachten technischen Gründen führt die Beschwerdegegnerin ins­besondere aus:

Zu den geltend gemachten technischen Gründen führt die Beschwerdegegnerin ins­besondere aus: – die Integration in das Hauptprojekt ermögliche eine bessere Abstimmung auf die kom­plexe Gesamthydraulik der Bauwerke Glatt;

– die Integration in das Hauptprojekt ermögliche eine bessere Abstimmung auf die kom­plexe Gesamthydraulik der Bauwerke Glatt; – es werde eine abgestimmte Planung ermöglicht, welche sich auf die Zulaufverhältnisse zur Betriebszentrale Glatt und auf eine saubere Integration des gesamten Bauwerks auswirke;

– es werde eine abgestimmte Planung ermöglicht, welche sich auf die Zulaufverhältnisse zur Betriebszentrale Glatt und auf eine saubere Integration des gesamten Bauwerks auswirke; – beim Sicherheitskonzept für den Stollen werde eine Integration der Gasdetektoren in die verschiedenen Zulaufkanäle zum Düker ermöglicht;

– beim Sicherheitskonzept für den Stollen werde eine Integration der Gasdetektoren in die verschiedenen Zulaufkanäle zum Düker ermöglicht; – die Integration ermögliche eine effiziente Koordination bei der elektrischen Erschlies­sung der Betriebszentrale Glatt;

– die Integration ermögliche eine effiziente Koordination bei der elektrischen Erschlies­sung der Betriebszentrale Glatt; – insgesamt entstünden derart weniger Schnittstellen, und es würden weniger Unterneh­mer innerhalb des ohnehin engen Bauplatzes der Kläranlage Glatt tätig.

– insgesamt entstünden derart weniger Schnittstellen, und es würden weniger Unterneh­mer innerhalb des ohnehin engen Bauplatzes der Kläranlage Glatt tätig. c) Nach der von der Be­schwer­de­geg­ne­rin angerufenen Bestimmung von § 11 Abs. 1 lit. c SubmV kann ein Auftrag ohne vorherige Veröffentlichung vergeben werden, wenn auf­grund seiner technischen oder künstlerischen Besonderheiten oder aus Gründen des Schut­zes des geistigen Eigentums nur ein Anbieter in Frage kommt und keine ange­messene Alternative besteht. Dieser Ausnahmetatbestand ist jedoch erst dann erfüllt, wenn der Auf­trag aufgrund der genannten Besonderheiten nur an einen bestimmten Auftraggeber erteilt werden kann, d.h. wenn dieser als einziger in der Lage ist, ein entsprechendes Pro­dukt zu liefern bzw. eine entsprechende Bau‑ oder Dienst­leis­tung zu erbringen. Diese Voraus­set­zung ist vorliegend zweifellos nicht erfüllt. Auch die Beschwerdegegnerin be­hauptet nicht, dass die bevorzugte Anbieterin als einzige Bauunternehmung in der Lage sei, die fragli­chen Bauleistungen zu erbringen. c) Nach der von der Be­schwer­de­geg­ne­rin angerufenen Bestimmung von § 11 Abs. 1 lit. c SubmV kann ein Auftrag ohne vorherige Veröffentlichung vergeben werden, wenn auf­grund seiner technischen oder künstlerischen Besonderheiten oder aus Gründen des Schut­zes des geistigen Eigentums nur ein Anbieter in Frage kommt und keine ange­messene Alternative besteht. Dieser Ausnahmetatbestand ist jedoch erst dann erfüllt, wenn der Auf­trag aufgrund der genannten Besonderheiten nur an einen bestimmten Auftraggeber erteilt werden kann, d.h. wenn dieser als einziger in der Lage ist, ein entsprechendes Pro­dukt zu liefern bzw. eine entsprechende Bau‑ oder Dienst­leis­tung zu erbringen. Diese Voraus­set­zung ist vorliegend zweifellos nicht erfüllt. Auch die Beschwerdegegnerin be­hauptet nicht, dass die bevorzugte Anbieterin als einzige Bauunternehmung in der Lage sei, die fragli­chen Bauleistungen zu erbringen. d) Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht im Wesentlichen geltend, die Vergabe an die bevorzugte Anbieterin sei aus Gründen der Koordination mit dem Hauptauftrag erforder­lich. Dieser Umstand lässt sich am ehesten unter den Ausnahmetatbestand von § 11 Abs. 1 lit. e SubmV einordnen. Nach dieser Bestimmung kann auf die Ausschreibung eines Auf­trags verzichtet werden, wenn aufgrund unvorhergesehener Ereignisse zur Ausführung oder Abrundung eines zuvor im Wettbewerb vergebenen Bauauftrags zusätzliche Bauleistungen notwendig werden, deren Trennung vom ursprünglichen Auftrag aus technischen und wirt­schaftlichen Gründen für die Auftraggeberin mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre. Der Wert der zusätzlichen Bauleistungen darf in diesem Fall höchstens die Hälfte des Werts des ursprünglichen Auftrags betragen. d) Die Be­schwer­de­geg­ne­rin macht im Wesentlichen geltend, die Vergabe an die bevorzugte Anbieterin sei aus Gründen der Koordination mit dem Hauptauftrag erforder­lich. Dieser Umstand lässt sich am ehesten unter den Ausnahmetatbestand von § 11 Abs. 1 lit. e SubmV einordnen. Nach dieser Bestimmung kann auf die Ausschreibung eines Auf­trags verzichtet werden, wenn aufgrund unvorhergesehener Ereignisse zur Ausführung oder Abrundung eines zuvor im Wettbewerb vergebenen Bauauftrags zusätzliche Bauleistungen notwendig werden, deren Trennung vom ursprünglichen Auftrag aus technischen und wirt­schaftlichen Gründen für die Auftraggeberin mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre. Der Wert der zusätzlichen Bauleistungen darf in diesem Fall höchstens die Hälfte des Werts des ursprünglichen Auftrags betragen. Die Voraussetzungen dieser Ausnahme sind jedoch vorliegend ebenfalls nur teil­weise erfüllt. Die von der Beschwerdegegnerin angeführten technischen Gründe zeigen zwar, dass eine Vergabe beider Projekte an denselben Auftragnehmer die notwendige Ko­ordination der Bauausführung erleichtern würde. Dasselbe gilt jedoch für zahlreiche Teil­aufgaben bei der Realisierung eines Bauwerks und ist für sich allein kein Grund, zusätzli­che Teilaufträge ohne neue Ausschreibung zu vergeben. Auch im vorliegenden Fall treten im Rahmen des Gesamtprojekts an verschiedenen Nahtstellen zu Nebenunternehmern ver­gleichbare Koordinationsanforderungen auf (vgl. die Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, Ziff. 3.2.4); inwiefern diejenigen beim Düker Leutschenbach ein höheres Mass erreichen, ist nicht ersichtlich.

Die Voraussetzungen dieser Ausnahme sind jedoch vorliegend ebenfalls nur teil­weise erfüllt. Die von der Beschwerdegegnerin angeführten technischen Gründe zeigen zwar, dass eine Vergabe beider Projekte an denselben Auftragnehmer die notwendige Ko­ordination der Bauausführung erleichtern würde. Dasselbe gilt jedoch für zahlreiche Teil­aufgaben bei der Realisierung eines Bauwerks und ist für sich allein kein Grund, zusätzli­che Teilaufträge ohne neue Ausschreibung zu vergeben. Auch im vorliegenden Fall treten im Rahmen des Gesamtprojekts an verschiedenen Nahtstellen zu Nebenunternehmern ver­gleichbare Koordinationsanforderungen auf (vgl. die Vorgaben für die Offertstellung, Teil A, Ziff. 3.2.4); inwiefern diejenigen beim Düker Leutschenbach ein höheres Mass erreichen, ist nicht ersichtlich. Oft sprechen gute Gründe dafür, zusammenhängende Teilbereiche eines Bauvorha­bens an denselben Auftragnehmer zu vergeben. Dieser Ent­scheid ist jedoch vor der Aus­schreibung zu treffen und kann grundsätzlich nicht durch die nachträgliche Ergänzung ei­nes bereits vergebenen Auftrags nachgeholt werden. Eine Ausnahme sieht § 11 Abs. 1 lit. e SubmV lediglich für den Fall vor, dass unvorhersehbare Ereignisse die Ergänzung eines be­reits erteilten Auftrags notwendig machen. Ereignisse dieser Art macht die Be­schwer­de­geg­ne­rin jedoch nicht geltend. Sie rechtfertigt ihr Vorgehen zur Hauptsache mit Grün­den, die sich aus dem Ablauf ihrer Planung ergeben. Die Planung des Teilprojekts Düker Leut­schenbach und Meteorwasserkanal sei bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Aus­schreibung hät­te integriert werden können, und man habe daher erst bei der weiteren Bear­beitung des Teil­projekts festgestellt, dass dieses aus technischen Gründen mit Vorteil an denselben Ge­neralunternehmer vergeben werde, der auch das Hauptprojekt ausführe. Diese Schwierig­keiten, die aus dem Planungsablauf herrühren, hat die Beschwerdegegnerin sel­ber zu ver­ant­worten; eine objektive Unvorhersehbarkeit, wie sie § 11 Abs. 1 lit. e SubmV voraus­setzt, bestand dabei nicht. Vergleichbare Umstände bestehen in zahlreichen Fällen; würden diese als Rechtfertigung für einen Verzicht auf die Ausschreibung anerkannt, wäre keine sinnvolle Abgrenzung mehr möglich.

Oft sprechen gute Gründe dafür, zusammenhängende Teilbereiche eines Bauvorha­bens an denselben Auftragnehmer zu vergeben. Dieser Ent­scheid ist jedoch vor der Aus­schreibung zu treffen und kann grundsätzlich nicht durch die nachträgliche Ergänzung ei­nes bereits vergebenen Auftrags nachgeholt werden. Eine Ausnahme sieht § 11 Abs. 1 lit. e SubmV lediglich für den Fall vor, dass unvorhersehbare Ereignisse die Ergänzung eines be­reits erteilten Auftrags notwendig machen. Ereignisse dieser Art macht die Be­schwer­de­geg­ne­rin jedoch nicht geltend. Sie rechtfertigt ihr Vorgehen zur Hauptsache mit Grün­den, die sich aus dem Ablauf ihrer Planung ergeben. Die Planung des Teilprojekts Düker Leut­schenbach und Meteorwasserkanal sei bei der Fertigstellung der Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen im Mai 1998 noch nicht so weit fortgeschritten gewesen, dass es in die Aus­schreibung hät­te integriert werden können, und man habe daher erst bei der weiteren Bear­beitung des Teil­projekts festgestellt, dass dieses aus technischen Gründen mit Vorteil an denselben Ge­neralunternehmer vergeben werde, der auch das Hauptprojekt ausführe. Diese Schwierig­keiten, die aus dem Planungsablauf herrühren, hat die Beschwerdegegnerin sel­ber zu ver­ant­worten; eine objektive Unvorhersehbarkeit, wie sie § 11 Abs. 1 lit. e SubmV voraus­setzt, bestand dabei nicht. Vergleichbare Umstände bestehen in zahlreichen Fällen; würden diese als Rechtfertigung für einen Verzicht auf die Ausschreibung anerkannt, wäre keine sinnvolle Abgrenzung mehr möglich. Die Voraussetzungen einer Ausnahme nach § 11 Abs. 1 lit. e SubmV sind damit nicht erfüllt. Andere Ausnahmegründe von § 11 Abs. 1 SubmV fallen hier nicht in Be­tracht. Der Verzicht auf die Ausschreibung des Auftrags war daher nicht gerechtfertigt.

Die Voraussetzungen einer Ausnahme nach § 11 Abs. 1 lit. e SubmV sind damit nicht erfüllt. Andere Ausnahmegründe von § 11 Abs. 1 SubmV fallen hier nicht in Be­tracht. Der Verzicht auf die Ausschreibung des Auftrags war daher nicht gerechtfertigt. 6. Erweist sich die Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid als begründet, nach­dem der Vertrag mit dem ausgewählten Anbieter bereits abgeschlossen ist, stellt die Be­schwerdeinstanz lediglich fest, dass der Ent­scheid rechtswidrig ist (Art. 9 Abs. 3 BGBM). Dasselbe gilt nach Art. 18 Abs. 2 IVöB; wieweit diese Bestimmung auf das vorliegende Verfahren bereits anwendbar ist, kann offen bleiben. Die Beschwerdeführerin hat denn auch nur beantragt, es sei festzustellen, dass der Zuschlag betreffend die Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal rechtswidrig sei. Diesem Begehren ist in Gutheissung der Beschwerde zu entsprechen.

6. Erweist sich die Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid als begründet, nach­dem der Vertrag mit dem ausgewählten Anbieter bereits abgeschlossen ist, stellt die Be­schwerdeinstanz lediglich fest, dass der Ent­scheid rechtswidrig ist (Art. 9 Abs. 3 BGBM). Dasselbe gilt nach Art. 18 Abs. 2 IVöB; wieweit diese Bestimmung auf das vorliegende Verfahren bereits anwendbar ist, kann offen bleiben. Die Beschwerdeführerin hat denn auch nur beantragt, es sei festzustellen, dass der Zuschlag betreffend die Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal rechtswidrig sei. Diesem Begehren ist in Gutheissung der Beschwerde zu entsprechen. 7....

7.... Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt, dass die Vergabe der Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal durch die Stadt Zürich gemäss Werkvertrag vom 16. Dezember 1998 rechtswidrig ist.

1. In Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt, dass die Vergabe der Bauarbeiten für den Düker Leutschenbach und den Meteorwasserkanal durch die Stadt Zürich gemäss Werkvertrag vom 16. Dezember 1998 rechtswidrig ist. 2....

2....