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Le haut-commissariat pour les minorités nationales (HCMN) est l'organe le plus important de l'OSCE pour la protection des minorités. Il a été créé en 1992 lors de la conférence d'Helsinki pour la sécurité et la coopération en Europe. L'ancien ministre hollandais des Affaires étrangères Max van der Stoel fut le premier à occuper ce poste (1993-2001). Son successeur, le diplomate suédois Rolf Ekéus, a assuré cette fonction entre 2001 et 2007. Le diplomate Knut Vollebaek, ancien ministre norvégien des Affaires étrangères, est devenu le nouveau HCMN le 4 juillet 2007.
Ce que n'est pas le haut-commissaire
L'expression de haut-commissaire semble indiquer qu'il s'agit d'une sorte d'ombudsman responsable des minorités nationales, qui serait à même de traiter les plaintes émises par les communautés. Ce n'est toutefois pas ainsi que fut pensé le haut-commissariat et il est même expressément exclu que celui-ci s'occupe de plaintes. Comme l'explicite mieux l'expression anglaise «High Commissioner on National Minorities», le haut-commissaire n'est pas au service des minorités nationales, mais il s'intéresse à elles.
De plus, le haut-commissaire ne se saisit pas de toutes les questions relatives à des minorités, mais seulement de celles qui ont une influence sur la sécurité et la coopération entre les États membres.
Le mandat
D'après son mandat, le haut-commissaire doit concentrer ses activités sur la détection précoce et la prévention des tensions qui pourraient dégénérer en situations risquant de mettre à mal la paix et la stabilité dans la région de l’OSCE et les relations entre les pays membres.
Les tâches du HCMN sont doubles. D'une part, le haut-commissaire doit chercher à limiter les tensions et à les résorber le plus rapidement possible. D'autre part, il fonctionne comme courroie de transmission des informations avec l'ensemble des membres de l'OSCE, notamment si une situation atteint un niveau de tensions qu'il n'est plus en mesure de gérer seul.
Le HCMN a été conçu comme un outil de prévention des conflits et comme un lanceur d’alerte; non pas comme un instrument de protection des droits humains et des minorités qui serait rattaché à la «dimension humaine» de l’OSCE.
Les principes de travail du haut-commissaire sont la confidentialité (une diplomatie discrète) et l’impartialité. Ces principes doivent contribuer à construire et à renforcer la confiance entre les partis en présence et le HCMN.
Les limites du mandat
Le mandat du haut-commissaire est limité sur certains points. Les principales limites sont les suivantes:
- Vu que le haut-commissaire s'occupe exclusivement de situations potentiellement capables de mettre en danger la sécurité, nombre de situations où les minorités nationales sont une question interne ne sont pas touchées par son travail. De plus, les situations de minorités nationales n'ayant pas de pays mère (kin state) ne tombent pas non plus dans la sphère du mandat du haut-commissaire. Il manque en effet la dimension interétatique à ces tensions. A titre d'exemple, cela implique que le haut-commissaire n'a pas les moyens institutionnels de s'attaquer à la situation des Roms, qui vivent certes dans plusieurs pays différents, mais n’ont pas de cadre national d'origine (sans pays mère). Le bureau des institutions démocratiques et des droits humains de l’OSCE à Varsovie s'occupe néanmoins spécifiquement de cette question.
- Le haut-commissaire ne s'occupe pas des situations relatives à des minorités nationales qui auraient recours à des actes de violence organisés. La Corse, le Pays basque et les Kurdes sont ainsi exclus du mandat.
- Dans les situations où les tensions ont déjà atteint un stade critique (et qui sont donc sous la responsabilité d'autres organes de l'OSCE), le haut-commissaire n'agira qu'avec l'accord explicite de l'organisation.
Instruments
Pour accomplir sa tâche, le haut-commissaire dispose de plusieurs instruments. Ceux-ci comprennent notamment la recherche d'informations sur le terrain, la visite des Etats-membres, l'envoi d'expert, l'écriture de rapports et ses travaux sur la prévention précoce des tensions.
- Les sources d'informations du haut-commissaire sont multiples: gouvernements des Etats-membres, représentants d'associations, d'ONG ou membres directs des minorités nationales.
- Pour parcourir les pays membres, le haut-commissaire n'a en principe pas besoin d'autorisation spéciale. L'importance de ces voyages ne doit pas être sous-estimée. Les membres des différentes minorités nationales ont ainsi un accès quasi direct à une institution spécialisée dans les problèmes qui les concernent.
- Le haut-commissaire peut envoyer des experts directement sur le terrain.
- Après une visite de ce genre, le haut-commissaire écrit un rapport hautement confidentiel qu'il transmet aux organes de l'OSCE. Sur cette base, une série de recommandations est transmise au pays concerné. Ces recommandations ne sont pas légalement contraignantes.
- Le haut-commissaire peut émettre un avis préventif lorsque, d'après lui, une situation menace de s'envenimer. Cette note préventive sera traitée en priorité par les organes de l'OSCE. Si un pays membre estime que la situation demande une réponse immédiate, il peut actionner le mécanisme de Berlin et mettre en branle le mécanisme non-militaire de prévention des crises.
15.05.2013