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Der Stadtrat nimmt zum Postulat von Grossstadtrat Markus Leu vom 31.12.2017, mit welchem er verlangt, den Westflügel der Kammgarn im Baurecht abzugeben, wie folgt Stellung:
Zuerst möchte ich Ihnen erläutern, was eine Baurechtsabgabe für die Einflussmöglichkeiten der Stadt, die künftigen Nutzungen zu bestimmen und für das stadträtliche Nutzungslayout bedeutet. Danach nehme ich zu den finanziellen Aspekten und schliesslich zu den Auswirkungen einer Baurechtsvergabe auf die zeitliche Planung Stellung.
Was bedeutet das Baurecht genau?
Grundsätzlich ist es denkbar, den Kammgarn Westflügel im Baurecht abzugeben. Eine Baurechtsvergabe hätte aber den Verkauf des Westflügels der Kammgarn an einen Baurechtsnehmer zur Folge. Die Stadt bliebe Landeigentümerin. Ein Baurechtsnehmer resp. Käufer des Gebäudes würde damit als Eigentümer – neben der Stadt und der IWC AG – über die künftige Entwicklung des Kammgarnareals massgeblich mitentscheiden.
Und damit wäre ich schon bei der Frage, was eine Baurechtsabgabe für die Nutzungen in der Kammgarn bedeuten würde.
Hierzu gibt es mehrere Punkte, die besonders erwähnt werden müssen:
• Vorab ist festzuhalten, dass die Entwicklung des Westflügels der Kammgarn und des Kammgarnareals als Ganzes nicht zu trennen ist. Die Elemente der stadträtlichen Vorstellungen – also der Bau der Tiefgarage, die Neugestaltung des Hofes sowie die neue Nutzung des Westflügels – stehen in einem engen sachlichen Zusammenhang.
• Die Stadt ist zusammen mit der IWC AG Eigentümerin des Hofs und des Nordflügels. Die Stadt überlässt seit 20 Jahren die Räumlichkeiten der IG-Kammgarn als Partnerin und hat mit ihr eine Leistungsvereinbarung abgeschlossen. Die künftige Nutzungen des Hofs und des Westflügels sind auf diese bestehenden Nutzungen und mit diesen Partnern abzustimmen.
• Zum künftigen Nutzungslayout und zur Entwicklung des Kammgarnareals wurde ein öffentlicher Partizipationsprozess durchgeführt, der in der Vorlage des Stadtrats vom 13. März 2018 beschrieben ist. Aus den Ergebnissen dieser Veranstaltungen ergeben sich Rahmenbedingungen, die bei der Entwicklung des Areals zu berücksichtigen sind.
• Die Koordination der verschiedenen Interessen ist eine grosse Herausforderung bei der Entwicklung des Kammgarnareals. Es ist davon auszugehen, dass ein Baurecht für einen Baurechtsnehmer nur dann von Interesse sein könnte, wenn er auch gewisse Nutzungsrechte am Hof, also etwa für Zufahrt, Zulieferung, Aussensitzplätze und Ähnliches erhalten würde. Deshalb müsste ein neuer Eigentümer des Westflügels auch bei der Gestaltung des Platzes seine Interessen in geeigneter Form einbringen können. Dies würde die Koordination der Entwicklung des Kammgarnareals für alle Beteiligten erschweren. Deshalb ist eine Baurechtsvergabe des Westflügels auch nicht im Interesse der IWC AG, die das Areal zusammen mit der Stadt entwickeln möchte. Sie wendet sich gegen die Abgabe des Westflügels an einen Baurechtsnehmer und hat dies das gegenüber der Stadt schriftlich festgehalten.
• Das Nutzungskonzept des Stadtrats sieht für einen Teil des Westflügels eine öffentliche Nutzung vor (Erdgeschoss und 1. Stock).
Diese ist zentral für den Mehrwert für die Bevölkerung. Wird auf einen Umzug der Bibliothek verzichtet, verpasst die Stadt eine einmalige Chance zur Attraktivierung der Bibliothek sowie des Kammgarnareals.
Bei einer Baurechtsvergabe können solche Nutzungsvorgaben aber nicht über die gesamte Baurechtsdauer festgelegt werden. Um die anvisierten Nutzungen zu ermöglichen, müsste die Stadt langfristige Mietverträge mit einem Baurechtsnehmer abschliessen. Die Stadt würde damit ihren Handlungsspielraum einschränken und wäre langfristig von einem Baurechtsnehmer abhängig.
• Mit der Baurechtsvergabe würde die Möglichkeit der Nutzung des 2. OG durch das Museum zu Allerheiligen für einen Wechselausstellungsraum erheblich erschwert. Damit wäre auch die Chance für eine Aufwertung der Naturabteilung an prominentem Ort im Kammgarn Nord gefährdet. Hierzu hat die Stadt mit der langjährigen Partnerin Sturzenegger Stiftung am 14. Juli 2017 eine Absichtserklärung über einen Verkauf des 2. OG für Fr. 4.9 Mio. Franken sowie über eine Beteiligung am Innenausbau über Fr. 1 Mio. abgeschlossen, vorbehältlich der Volksabstimmung.
Bei einer Baurechtsabgabe des Westflügels müsste die Stadt den Westflügel bereits vorab in ein Eigentümerbaurecht umwandeln und der Sturzenegger Stiftung ein Stockwerk verkaufen. Das mit dem Stockwerkeigentumsanteil der Stiftung belastete Baurechtsgrundstück würde dadurch für einen Drittinvestor wiederum an Attraktivität verlieren. Der Verkaufswert würde darunter leiden.
Weil ein solches Vorgehen wenig Sinn macht und auch risikobehaftet ist, schliessen die von Ihnen vor kurzem bewilligten Richtlinien zur Vergabe von Grundstücken der Stadt SH im Baurecht (RSS. 700.4) sowie die Allgemeinen Baurechtsbedingungen die Begründung von Stockwerkeigentum bei Baurechten aus. Der Stadtrat hat in seiner Vorlage zur Aufwertung des Instruments Baurecht vom 26.09.2017 unter Ziff. 4.4.3, S. 15, ausführlich begründet, weshalb die Begründung von Stockwerkeigentum bei Liegenschaften auf Baurechtsland problematisch ist. Es kann u.a. beim Heimfall zu schwierigen Situationen führen. Der Stadtrat darf dies deshalb nicht in eigener Kompetenz tun, sondern nur, wenn das der Grossen Stadtrat als Ausnahme bewilligt.
• Muss die Stadt auf einen künftigen Baurechtsnehmer Rücksicht nehmen, würde dies die Verhandlungen mit dem Regierungsrat über die Ansiedlung der Pädagogischen Hochschule deutlich erschweren. Der Stadtrat könnte keine verbindlichen Abmachungen mit dem Regierungsrat treffen. Ohne diese könnte der Regierungsrat dem Kantonsrat keinen definitiven Vorschlag zur Verlegung der PHSH machen. Damit wäre der ganze Prozess blockiert und ein dritter Player müsste zu einem späteren Zeitpunkt in die Verhandlungen einbezogen werden. Zwar wäre es denkbar, die Vermietung der PHSH als Bedingung im Baurechtsvertrag aufzunehmen. Eine solche vertragliche Zusatzklausel hätte aber nur obligatorische Wirkung, d.h. würde die Eigentümerbefugnisse des Baurechtsnehmers nach ZGB nicht einschränken. Bei einer Verletzung könnte er aber schadenersatzpflichtig werden. Es würde auf den Wert der Liegenschaft zusätzlich reduzieren.
Wie Sie sehen, würde die Option Baurechtsabgabe die Einflussmöglichkeiten der Stadt auf die Nutzungen in der Kammgarn infrage stellen und die Entwicklung des Kammgarnareals würde deutlich komplizierter. Möglicherweise würden Nutzungen, welche im Interesse der Stadt liegen, sogar verunmöglicht, denn die Stadt als Baurechtsgeberin kann den Baurechtsnehmern nach ZGB nicht verbindlich eine bestimmte Form der Nutzung vorschreiben. Aus Sicht der Konzipierung eines sinnvollen Nutzungsmixes mit einem wesentlichen Teil öffentlicher Nutzung, so wie es der Stadtrat vorschlägt, ist eine Baurechtsabgabe deshalb nicht zielführend.
Als Zweites komme ich zu den finanziellen Aspekten einer Baurechtsabgabe:
• Eine Baurechtsabgabe hätte den Vorteil, dass für die Stadt bei der Sanierung des Westflügels keine Investitionskosten anfallen, weil diese von einem Baurechtsnehmer übernommen würden.
• Auf der anderen Seite würde die Stadt mit einer Baurechtsvergabe auf eine Rendite aus künftigen Vermietungen verzichten.
• Würde die Option Baurechtsabgabe gewählt, hätte der Verkauf eines Stockwerks an die Sturzenegger Stiftung zur Folge, dass die Stiftung im Stockwerkeigentum Baurechtsnehmerin würde, was einen markanten negativen Einfluss auf den Kaufpreis des Stockwerks hätte, da ja das Land wegfallen würde.
Das Gleiche gilt für den Baurechtsnehmer der Restliegenschaft – ebenfalls im Stockwerkeigentum.
• Wenn die Stadt eine Eigennutzung wie die Bibliothek im Kammgarn Westflügel anstrebt, hätte sie bei einer Baurechtsabgabe mit erheblichen wiederkehrenden Mietkosten zu rechnen, denn ein Investor, der gegen 30 Millionen Franken in die Gebäudesanierung und -entwicklung investiert, hätte entsprechende Erwartungen an die Rendite der Vermietungen.
• Wird auf einen Umzug der Bibliothek verzichtet, würden erhebliche Investitionskosten für die Sanierung des Standorts Agnesenschütte anfallen, statt dass diese Liegenschaft im Baurecht abgegeben werden kann. Die beengenden Platzverhältnisse der Bibliothek könnten nicht verbessert werden. Womöglich müsste also ein anderer Ersatzstandort gefunden werden, was wiederum Kosten nach sich ziehen würde.
• Zwischen der Frage der Baurechtsabgabe und der Vorlage des Stadtrats vom 13. März 2018 besteht kein direkter Zusammenhang. Mit dieser Vorlage beantragt der Stadtrat einen Verpflichtungskredit von 300‘000 Franken für die Erarbeitung von ergänzenden Planungsgrundlagen. Die Abklärungen, für welche der Kredit benötigt wird, wären auch bei der Variante Baurecht notwendig. Einzig die Vorbereitung der Planersubmission würde entfallen. Im Gegenzug wären für eine Ausschreibung der Liegenschaft im Baurecht die Rahmenbedingungen für die Baurechtsausschreibung zu erarbeiten (dazu gehören Gebäudewert, Verfahren, Dokumentation etc.).
Als Drittes nun zu den zeitlichen Aspekten einer Baurechtsabgabe:
• Der Prozess der Arealentwicklung kann durch die Abgabe an einen Baurechtnehmer nicht beschleunigt werden, da auch eine solche Abgabe ein Vorprojekt erfordern würde, damit die Rahmenbedingungen für die Baurechtsabgabe formuliert werden können. Angesichts des öffentlichen Interessen und der Herausforderung, einen ausgewogenen Nutzungsmix sicherzustellen, wären auch in Bezug auf die Nutzungen Rahmenbedingungen zu erarbeiten. Der Prozess zur Baurechtsvergabe mit einer öffentlichen Ausschreibung könnte somit sogar zu Verzögerungen gegenüber der Entwicklung durch die Stadt führen. Es ist zudem sehr fraglich, ob überhaupt ein Baurechtsnehmer zu finden wäre, der sich mit gegen 30 Mio. Franken Investitionssumme engagieren und gleichzeitig erhebliche Einschränkungen bei der Nutzung akzeptieren würde.
• Ein Vorteil in Bezug auf die baulichen Massnahmen ist, dass private Eigentümer nicht an das öffentliche Submissionsrecht gebunden sind. Dadurch kann sich der Prozess nach der Baurechtsabgabe von der Planung bis zum Baustart etwas verkürzen. Allerdings gilt hier, dass aufgrund des Miteigentums der Sturzenegger Stiftung (Stowe) der allfällige Bauerechtsnehmer der Restliegenschaft die Liegenschaft zusammen mit der Stadt und der Stiftung entwickeln müsste.
• Der Auftrag zur Prüfung der Option Baurechtsabgabe würde die Erarbeitung der Rahmenkreditvorlage zur Entwicklung des Kammgarnareals auf jeden Fall erheblich verzögern.
Eine Baurechtsabgabe bringt also keine wesentlichen Vorteile bei der Zeitplanung, mitunter sogar Nachteile.
Dafür birgt eine Baurechtsabgabe ein bedeutendes politisches Risiko: Die Baurechtsvergabe liegt zwar in der abschliessenden Kompetenz des Grossen Stadtrates (Art. 27 Abs. 1 lit. d Stadtverfassung). Der Verkauf des Westflügels auf dem Baurechtsgrundstück untersteht aber dem fakultativen Referendum (Art. 11 in Verbindung mit Art. 25 lit. g Stadtverfassung). Es ist abzusehen, dass ein Verkauf des Westflügels politisch höchst umstritten und ein Referendum dagegen bereits angekündigt ist. Das würde zu einer weiteren Verzögerung der Entwicklung des ganzen Areals führen, was nicht im Sinne unserer Stadt sein kann.
Es gibt darüber hinaus auch noch grundsätzliche Erwägungen. Es gibt städtische Liegenschaften, die aufgrund ihrer Bedeutung im Eigentum der Stadt bleiben sollen und auch für ein Baurecht nicht in Frage kommen, wie z.B. das Haus zum Ritter oder das Stadthaus. Dazu zählt aus Sicht des Stadtrats auch die Kammgarn, welche die Stadt 1982 von der Schoeller-Textil AG für Fr. 5 Mio. erworben hat, um das Areal am Rhein zum Nutzen der Öffentlichkeit zu entwickeln. Die Stimmberechtigten stimmten dem Kredit für diesen Kauf am 6. Juni 1982 zu. Darum wäre es jetzt wohl kaum verständlich zu begründen, wenn die Liegenschaft nun wieder verkauft würde.
Aus all diesen Ausführungen zieht der Stadtrat das folgende Fazit:
Der Prozess zur Entwicklung des Kammgarnareals ist nun in Fahrt gekommen. Der Stadtrat hat am 13. März 2018 eine Vorlage zuhanden des Grossen Stadtrats verabschiedet, in welcher er über die geplante Entwicklung des Kammgarnareals und das geplante Nutzungskonzept für den Westflügel informiert hat. Darin hat er einen ausgewogenen Nutzungsmix präsentiert, welcher das Kammgarnareal und mit ihm die südliche Altstadt spürbar aufwerten und einen erheblichen Mehrwert für die Schaffhauser Bevölkerung schaffen soll. Der Ball für den Verpflichtungskredit zur Erarbeitung der Grundlagen für die Rahmenkreditvorlage liegt nun beim Parlament. Die Spezialkommission unter Leitung von GSR Simon Sepan hat diese schon weitgehend vorberaten.
Die Entwicklung des Kammgarnareals mit der Neunutzung des Westflügels stellt eine einmalige Chance dar, die wir packen sollten. Sie wird auch spürbar positiven Einfluss auf die Attraktivität der Altstadt haben. Diese Liegenschaften zu einem wesentlichen Teil selber zu entwickeln, zu nutzen und die Verfügungsmacht darüber zu behalten, um auch künftige Nutzungen zu bestimmen, macht deshalb am meisten Sinn.
Ich bitte Sie, die Entwicklung des Kammgarnareals jetzt nicht mit einem neuen, zusätzlichen Auftrag zur Verfolgung der Option Baurechtsvergabe zu verzögern.
Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen der Stadtrat, das Postulat nicht zu überweisen.