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Parlamentarische Initiative Genehmigung der Europäischen Sozialcharta Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats vom 17. November 1995
Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21iualcr Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) den vorliegenden Bericht und überweisen ihn gleichzeitig dem Bundesrat zur Stellungnahme.
Die Kommission beantragt, ihrem beiliegenden Beschlussentwurf zuzustimmen (Minderheitsanträge sind beigefügt).
17. November 1995
Im Namen der Kommission Die Präsidentin: Ruth Gonseth
1996-114
28 Bundesblnlt 148. Jahrgang. Bd. II
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Übersicht Die Schweiz unterzeichnete am 6. Mai 1976 die Europäische Sozialcharta (hiernach «Sozialcharta» oder «Charta»), Am 13. Juni 1983 verabschiedete der Bundesrat eine Botschaft (BBl 1983 // 7247) mit einem Bundesbeschluss über die Genehmigung der Charta. Dieser wurde 1984 vom Ständerat und 1987 vom Nationalrat abgelehnt. Seither ist in verschiedenen parlamentarischen Vorstössen wiederholt die Ratifikation dieses Übereinkommens verlangt worden.
Am 19. Juni 1991 reichte die Sozialdemokratische Fraktion des Nationalrates eine parlamentarische Initiative ein, welche die Genehmigung der Charta forderte. Der Nationalrat hat dieser Initiative am 29. April 1993 Folge gegeben (90 zu S6 Stimmen) und sich in der Sommersession 1995 dafür ausgesprochen, die Frist für die Behandlung dieser initiative bis zur Sommersession 1997 zu verlängern.
Im Rahmen der im Europarat vertretenen 36 demokratischen Staaten (Stand vom Juni 1995) bildet die Sozialcharta das grundlegende Übereinkommen zum Schutz der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte.
Die Europäische Sozialcharta ist ein internationales Übereinkommen, das im wesentlichen darauf abzielt, die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse der Angehörigen der Vertragsstaaten schrittweise anzugleichen. Es schafft keine Individualrechte. Seine Bestimmungen richten sich an den nationalen Gesetzgeber und sind daher nicht darauf angelegt, von den Verwaltungs- und Gerichtsbehörden der Vertragsstaaten direkt angewandt zu werden. Das Übenvachungssystem der Charta schaff keine überstaatliche Gerichtsbarkeit.
Die Annahmebedingungen der Charta sehen vor, dass sich ein Vertragsstaat durch eine Mindestzahl von Artikeln und numerierten Absätzen bindet, die er aus den 19 Artikeln des Teils II ausgesucht hat. Diese Auswahl wird durch die Bedingung eingeschränkt, dass fünf der sieben besonders wichtigen Artikel des sogenannten «harten Kerns» der Charta vollumfönglich angenommen werden müssen.
Die Erfiillung dieser Bedingung wirft ßr die Schweiz gewisse rechtliche und politische Fragen auf, die im besonderen Teil dieses Berichts behandelt werden.
Die 19 Grundsätze von Teill und die entsprechenden 19 Artikel von Telili der Charta verlangen von den Vertragsstaaten gesetzliche Massnahmen auf den verschiedensten Gebieten der Sozialpolitik. Der überwiegende Teil dieser
Postulate ist in der Schweiz bereits eindeutig erfüllt. Unser Land ist daher in der Lage, im Rahmen der Annahmebedingungen diejenigen Chartabestimmungen auszuwählen, die mit unserer Gesetzgebung vereinbar sind und die nur geringfügige Anpassungen erfordern würden.
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Bericht I II
Allgemeiner Teil Einleitung
Am 19. Juni 1991 reichte die Sozialdemokratische Fraktion des Nationalrates eine parlamentarische Initiative ein mit folgendem Wortlaut: Gestützt auf'Artikel 21bis GVG reichen wir folgende parlamentarische Initiative ein: Es sei ein Bundesbeschluss über die Genehmigung der Europäischen Sozialcharta zu erlassen. Im Rahmen des Bundesbeschlusses sei der Bundesrat zu ermächtigen, die am 6. Mai 1976 unterzeichnete Europäische Sozialcharta zu ratifizieren.
Der Nationalrat beschloss am 29. April 1993 dieser Initiative gemäss Antrag der vorberatenden Kommission Folge zu geben und beauftragte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (hiernach: SGK oder Kommission), ihm einen Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die Genehmigung der Sozialcharta vorzulegen. Der folgende Bericht ist das Ergebnis der Kommissionsberatungen; er erläutert die Beschlüsse und Anträge der Kommission.
Die Kommission ersuchte zunächst die Verwaltung, die Vereinbarkeit der Chartabestimmungen mit dem Schweizer Recht zu untersuchen. Diese Untersuchung stützte sich auf die Botschaft des Bundesrates vom 13. Juni 1983. Darin sind zahlreiche Erwägungen enthalten, die sowohl für den allgemeinen als auch für den besonderen Teil dieses Berichts nach wie vor Gültigkeit haben.
Weiter erkundigte sich die Kommission beim Bundesrat über seine Bereitschaft, das vorgegebene Ziel weiterzuverfolgen, wie er es sich selbst im Legislaturplan 1991-1995 (Ziff.2.1.l, Zielsetzung I I ; BB1 7992 II! I) sowie im Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz vom 29. November 1993 (BB1 7994 I 153; Ziff. 412) gesetzt hatte. In seiner Antwort vom 30. Januar 1995 hielt der Bundesrat fest, dass sich die Bedingungen seit der Festsetzung der Legislaturziele geändert hätten. Er sei zwar nach wie vor der Meinung, dass die Schweiz diese Charta angesichts ihrer sozialrechtlichen Bedeutung ratifizieren müsse, doch beabsichtige er nicht, dem Parlament innert kurzer Frist einen entsprechenden Bundesbeschluss vorzulegen.
Die Ratifizierung dieses Vertrags finde sich deshalb nicht mehr unter den neu festgelegten Prioritäten.
In Kenntnis dieser Antwort des Bundesrates vom 30. Januar 1995 beschloss die Kommission an ihrer Sitzung vom 16. Februar 1995 einstimmig, eine Fristverlängerung zu beantragen und die am 29. April 1993 vom Nationalrat in Auftrag gegebene Ausarbeitung eines Ratifizierungsantrags selbst an die Hand zu nehmen.
An der Sitzung vom 11./12. Mai 1995 befragte die Kommission eine Reihe von verwaltungsunabhängigen Experten. Neben verschiedenen Spezialisten für nationales und internationales Recht war auch Frau Suzanne Grevisse, Präsidentin des zuständigen Sachverständigenausschusses des Europarates, eingeladen. Anschliessend nahm die Kommission die Detailberatung auf und legte die
Leitlinien fest für die Ausarbeitung eines Entwurfes zu einem Bundesbeschluss.
Am 12. Juni 1995 genehmigte der Nationalrat die Fristverlängerung um zwei Jahre, d. h. bis zur Sommersession 1997.
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An ihrer Sitzung vom 12. Oktober 1995 befasste sich die Kommission mit den besonderen Berichten, die sie von der Bundesverwaltung angefordert hatte; den Bericht zu Artikel 6 Absatz 4 der Charta betreffend das Streikrecht in unserer Rechtsordnung und Praxis, denjenigen über die direkte Anwendbarkeit der Charta im allgemeinen und gewisser Chartabestimmungen sowie den Bericht über die Konformität der zweiten Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes mit den Zielsetzungen der Charta. Den Diskussionsergebnissen wird in den Erläuterungen zu den Artikeln der Charta Rechnung getragen.
An der gleichen Sitzung wurden verschiedene Minderheitsanträge gestellt. Diese fordern: Nichteintreten auf den Bundesbeschluss über die Genehmigung der Charta; Nicht-Ratifizierung des Absatzes 4 von Artikel 6; Nicht-Ratifizierung der Absatzes und 4 von Artikel 12; Nicht-Ratifizierung des Artikels 13. Ein weiterer Antrag schliesslich fordert, dass der Bundesbeschluss gestützt auf Artikel 89 Absatz 4 der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum unterstellt wird.
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Die Schweiz und der Europarat
Der Europarat wurde am 5. Mai 1949 ins Leben gerufen und umfasst heute 36 Staaten (Stand Juni 1995). Die Mitgliedschaft im Europarat wird durch die Ratifizierung von dessen Satzung erworben, die in den beiden ersten Absätzen des ersten Artikels die Aufgabe dieser Organisation wie folgt umschreibt: (a) Der Europarat hat zur Aufgabe, eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern zum Schutze und zur Förderung der Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe bilden, herzustellen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern.
(b) Diese Aufgabe wird von den Organen des Raies erfüllt durch Beratung der Fragen allgemeinen Interesses, durch den Abschluss von Abkommen und durch gemeinschaftliches Vorgehen auf wirtschaftlichem, sozialem, kulturellem und wissenschaftlichem Gebiet und auf den Gebieten des Rechts und der Verwaltung sowie durch den Schutz und die Fortentwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.
Die Schweiz hat die Satzung des Europarates am 6, Mai 1963 ratifiziert und sich damit verpflichtet, an der Erfüllung dieser Aufgaben «aufrichtig und tatkräftig mitzuarbeiten» (Art. 3). Diese Zusammenarbeit hat in den letzten sechs Jahren zunehmend an politischer Bedeutung gewonnen.
Unter den Zielen, deren Verwirklichung die Strassburger Organisation sich zur Aufgabe gesetzt hat, nimmt der Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten eine hervorragende Stellung ein. Der Schutz der staatsbürgerlichen und politischen wie auch der sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Grundfreiheiten und Menschenrechte wird im Rahmen des Europarates durch ein Vertragswerk gewährleistet, dessen Grundpfeiler auf der einen Seite die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101') und ihre Zusatzprotokolle und auf der anderen Seite die Sozialcharta bilden.
Seit der Unterzeichnung der Sozialcharta am 18. Oktober 1961 in Turin gilt die Garantie.von Rechten sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Charakters als unumgängliche Ergänzung zur Gewährleistung der bürgerlichen und politischen Menschenrechte. Die EMRK und die Sozialcharta sind somit in bezug auf den Schutz dieser Rechte gleichwertig und verankern auf europäischer Ebene den Grundsatz der Unteilbarkeit der Menschenrechte. Die Verwirklichung der in der 724
Sozialcharta festgeschriebenen Rechte folgt ihrer Natur entsprechend mehr politischen als rein rechtlichen Regeln.
Europa nimmt heute mit der EMRK weltweit eine Vorreiterrolle ein in bezug auf die Verteidigung der Menschenrechte. Es ist zu hoffen, dass dies künftig durch eine Stärkung der Europäischen Sozialcharta auch beim Schutz der sozialen Grundrechte der Fall sein wird.
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Die Schweiz und die Sozialcharta
Bereits 1976 hat Bundesrat Pierre Graber in Strassburg die Sozialcharta des Europarates unter Vorbehalt der Ratifikation im Namen der Schweiz unterschrieben. 1983 präsentierte der Bundesrat dem Parlament eine umfassende Botschaft, in welchem die Sozialcharta und die Modalitäten eines Beitritts der Schweiz dargelegt werden.
Darin unterbreitet die Regierung dem Parlament einen Bundesbeschluss über die Genehmigung der Europäischen Sozialcharta. Am 7. März 1984 hat der Ständerat diesen Bundesbeschluss abgelehnt, der Nationalrat ist ihm am 2. Dezember 1987 gefolgt. Inzwischen hat sich die Ausgangslage verändert. Der Nationalrat selbst hat die Initiative ergriffen und die Kommission beauftragt, einen Genehmigungsbeschluss auszuarbeiten.
Die Schweiz ist seit 32 Jahren vollwertiges Mitglied des Europarates. Sie engagiert und profiliert sich in vielfältiger Weise in dieser Organisation. Mit Ausnahme der neu in den Europarat aufgenommenen Länder des Ostblocks wovon mehrere bald die Charta unterschreiben und ratifizieren werden, ist die Schweiz jedoch neben San Marino, Andorra und Liechtenstein das letzte europäische Land, welches die Sozialcharta noch nicht ratifiziert hat. Die Zeit ist nun reif dafür. Die schweizerische Sozialgesetzgebung, welche sich im europäischen Vergleich sehen lassen kann, genügt grundsätzlich den Anforderungen der Sozialcharta.
Mit der Ratifizierung der Charta bezeugt unser Land seinen Willen, den durch den Beitritt zum Europarat eingegangenen Verpflichtungen in einem grundlegenden Aufgabenbereich dieser Organisation nachzukommen. Dieser Schritt liegt auf der Linie einer pragmatischen Integrationspolitik. Er ist überdies Ausdruck-einer solidarischen Haltung der Schweiz gegenüber andern europäischen Staaten, für welche der Aufbau eines funktionierenden Sozialsystems zum Teil noch schwieriger und mit grösseren Opfern-verbunden ist als für unser Land.
Die Anerkennung von international verbindlichen Mindestnormen im Bereich der Sozialen Sicherheit liegt aber auch im direkten Interesse der Schweiz. Sie schaffen gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Wirtschaft der beteiligten Staaten und verhindern, dass ein einzelner Staat durch «Sozialdumping» seiner Wirtschaft bessere Rahmenbedingungen verschafft.
Ein weiteres Abseitsstehen von diesem Abkommen würde uns überdies bei der Diskussion
über die Weiterentwicklung der Sozial- und Menschenrechte auf europäischer Ebene ins Abseits stellen. Dies kann nicht im Interesse unseres Landes sein, dessen Erfahrung und Errungenschaften in diesem Bereich weithin Anerkennung finden.
Die Präambel der Charta, in der die Unterzeichnerregierungen sich entschlossen erklären, «gemeinsam alle Anstrengungen zu unternehmen, um den Lebensstandard ihrer Bevölkerung in Stadt und Land zu verbessern», entspricht einer traditionellen Zielsetzung der schweizerischen Völkerrechtspraxis. In Anbetracht der Pionier-
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rolle, welche unser Land bei der Ausarbeitung und Umsetzung sozialer Menschenrechte gespielt hat und mit der Ratifizierung der grundlegenden Übereinkommen der internationalen Arbeitsorganisation (IAO) und des Paktes der Vereinten Nationen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Paktl; SR 0.103.1) hat die Schweiz sich bereits verpflichtet, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gewährleisten. Mit der Ratifizierung der Charta würde diese Verpflichtung auf europäischer Ebene bestätigt.
Die Schweiz hat sich in der Vergangenheit immer wieder an vorderster Front engagiert bei den Bestrebungen um eine internationale Rechtsharmonisierung im sozialen Bereich, so zum Beispiel in der Bewegung, aus welcher später die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) entstanden ist. Mit dem Beitritt zur Europäischen Sozialcharta und einem aktiven Mitwirken bei ihrer weiteren Ausgestaltung kann die Schweiz heute an diese Tradition anknüpfen.
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Der Inhalt der Soziaicharta
(Der authentische Text der Europäischen Sozialcharta findet sich in Anhang 1. Die Texte der Protokolle finden sich in den Anhängen 2, 3 und 4), Der Text der Sozialcharta gliedert sich in eine Präambel, fünf Teile und einen Anhang. Er wird durch drei Zusatzprotokolle ergänzt, darunter dasjenige von 1988, in dem zusätzliche Rechte festgeschrieben sind. An der 1991 zur Feier des dreissigjährigen Bestehens der Charta in Turin durchgeführten Ministerkonferenz wurde ein Änderungsprotokoll betreffend des Kontrollsystems zur Unterzeichnung aufgelegt. Am 22. Juni 1995 schliesslich nahm das Ministerkomitee ein Zusatzprotokoll betreffend die Schaffung eines Systems für kollektive Beschwerden an.
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Die Sozialcharta und das Protokoll von 1988
Die Präambel enthält in einer allgemeinen Formulierung die Ziele, die sich dieser Vertrag setzt: Sicherstellung der Ausübung der sozialen Rechte ohne Diskriminierung und Förderung des sozialen Wohls der Bevölkerung von Stadt und Land mit geeigneten Einrichtungen und Massnahmen.
Teill enthält 19 Rechte und Grundsätze, welche die Vertragsparteien als Ziele ihrer Sozialpolitik anerkennen und die sie mit allen geeigneten Mitteln sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene zu verwirklichen suchen. Diese 19 Bestimmungen des ersten Teils bilden die eigentlichen Grundprinzipien des Vertrags. Die Vertragsparteien sollten keine gesetzlichen oder verwaltungstechnischen Massnahmen treffen, welche diesen Zielen widersprechen.
Telili enthält 19 Artikel, welche die 19Zielbestimmungen von Teill in konkrete, international bindende Verpflichtungen der Vertragsstaaten umwandeln. Jeder der 19 Artikel zielt darauf ab, die Ausübung eines bestimmten Rechts zu gewährleisten, ohne jedoch eigentliche Individualrechte zu begründen. Die in diesem Teil und im Zusatzprotokoll von 1988 aufgeführten Rechte lassen sich in drei Kategorien aufgliedern.
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Arbeitsschutz - das Recht auf Arbeit, einschliesslich des Rechtes auf Berufsberatung und Berufsbildung; - Schutz am Arbeitsplatz: das Recht auf gerechte Arbeitsbedingungen und auf ein gerechtes Arbeitsentgelt, einschliesslich des Rechtes der Frauen und Männer auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit; - gewerkschaftliche Rechte, Recht auf Kollektivverhandlungen, Informations- und Konsultationsrecht der Arbeitnehmer, Recht der Arbeitnehmer auf Mitbestimmung sowie auf Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsumwelt; - Schutz besonderer Arbeitnehmergruppen: Kinder und Jugendliche, Frauen, Behinderte, Wanderarbeitnehmer; Sozialer Schutz der gesamten Bevölkerung - Recht auf Schutz der Gesundheit, Recht auf soziale Sicherheit, Recht auf Fürsorge, Recht auf Inanspruchnahme sozialer Dienste; Besonderer Schutz ausserhalb der Arbeitsumwelt ·- Rechte der Kinder und Jugendlichen, der Mütter, der Familien, der Behinderten, der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien, der Betagten, Teil IH umfasst den Artikel 20, in welchem die Mindestanforderungen bestimmt werden, welche die Mitgliedstaaten erfüllen müssen, um die Sozialcharta ratifizieren zu können. Er lässt die Möglichkeit einer teilweisen Annahme offen: Die Vertragsstaaten müssen die wichtigsten Bestimmungen des zweiten Teils annehmen, darunter vor allem diejenigen, die zum obligatorischen («harten») Kern des Vertrages gehören. Von den insgesamt sieben Artikeln des harten Kerns müssen die Vertragspartner mindestens fünf als für sich bindend ansehen. Es handelt sich um die Artikel l, 5, 6, 12, 13, 16 und 19. Nebst diesem obligatorischen Kern muss jeder ratifikationswillige Staat so viele Artikel oder numerierte Absätze des Teils II der Charta annehmen, «... dass die Gesamtzahl der Artikel oder numerierten Absätze, durch die er gebunden ist, mindestens 10 Artikel oder 45 numerierte Absätze beträgt» (Art. 20 Ziff. l Bst. c).
Im übrigen sieht Artikel 20 Absatz 3 vor, dass die Vertragsparteien zu einem späteren Zeitpunkt den materiellen Anwendungsbereich des Vertrages allmählich ausdehnen können.
Teil IV (Art. 21-28) umschreibt das System zur Kontrolle der Anwendung der Charta. Er wurde modifiziert durch das 1991 in Turin gutgeheissene Zusatzprotokoll (vgl. Ziff. 16).
Teil V der Charta (Art. 30-37) enthält neben den in internationalen Verträgen üblichen
Schlussklauseln Bestimmungen über mögliche Einschränkungen, welche die Vertragsparteien «in Kriegszeiten oder bei einem anderen öffentlichen Notstand, der das Leben der Nation bedroht» (Art. 30), vornehmen können. Gemäss Artikel 31 können die Vertragsparteien die Anwendung der Charta einschränken oder begrenzen. Im Prinzip sind Einschränkungen nur zulässig: «... wenn diese gesetzlich vorgeschrieben und in einer demokratischen Gesellschaft zum Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der Sicherheit des Staates, der Volksgesundheit und der Sittlichkeit notwendig sind.» Artikel 32 stellt im übrigen klar, dass die Charta-Bestimmungen innerstaatliches Recht und.zwei- oder mehrseitige Übereinkünfte unberührt lassen, «... die den geschützten Personen eine günstigere Behandlung einräumen». Artikel 33 aner-
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kennt die wichtige Rolle der Gesamtarbeitsverträge bei der Verwirklichung der in der Charta enthaltenen Ziele. Relativ viele Verpflichtungen werden in der Tat als erfüllt betrachtet, wenn diese Bestimmungen aufgrund derartiger Gesamtarbeitsverträge oder auf andere Weise auf die überwiegende Mehrheit der betreffenden Arbeitnehmer Anwendung finden.
Artikel 37 hält die Bedingungen für die Kündigung der Charta fest.
Schliesslich erläutert ein Anhang, der Bestandteil der Charta ist, die Tragweite gewisser Vertragsbestimmungen, so u. a. den persönlichen Geltungsbereich der im zweiten Teil enthaltenen Normen.
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Das Änderungsprotokoll von 1991
Da dieses Änderungsprotokoll im Rahmen des Kontrollsystems der Charta beschrieben wird, verweisen wir in diesem Zusammenhang auf Kapitel 16 dieses Berichts.
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Das Zusatzprotokol! von 1995 betreffend das System für kollektive Beschwerden
Die Idee, anstelle des geltenden Verfahrens der IAO ein System für kollektive Beschwerden einzurichten, wurde im Rahmen der Wiederbelebung der Charta neu aufgegriffen. Das Ministerkomitee hiess das Zusatzprotokoll am 22. Juni 1995 gut und legte es am 9. November 1995 zur Unterzeichnung auf.
Ziel dieses Systems ist' es, den bestehenden Kontrollmechanismus zu ergänzen und in seiner Wirksamkeit zu stärken, indem ein kollektives Beschwerderecht eingeführt wird. Die Prüfung der Regierungsberichte bildet dabei weiterhin die Grundlage für die Anwendungskontrolle der Charta. Das Protokoll ermöglicht zudem eine verstärkte Mitwirkung der Sozialpartner und der nichtstaatlichen Organisationen.
Beschwerden können, manchmal unter gewissen Voraussetzungen, von nationalen und internationalen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen sowie von weiteren internationalen und nationalen nichtstaatlichen Organisationen eingereicht werden (in letzterem Falle ist eine Erklärung des betreffenden Staates nötig, in welcher dieses Beschwerderecht anerkannt wird). Die Beschwerde gelangt zunächst zum Sachverständigenausschuss, der, nachdem er über deren Zulässigkeit befunden und darauf den Beschwerdeinhalt geprüft hat, einen Bericht mit Schlussfolgerungen über die Einhaltung oder Nichteinhaltung der Charta durch den betreffenden Staat verfasst. Dieser Bericht wird u. a. an das Ministerkomitee geleitet, das hierauf eine Resolution und, bei negativen Schlussfolgerungen, eine Empfehlung verabschiedet.
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Der Geltungsbereich der Sozialcharta
Im Prinzip ist die Sozialcharta nur auf Staatsangehörige der Vertragsparteien anwendbar. Im Anhang heisst es dazu u. a.: «Der durch die Artikel l bis 17 erfasste Personenkreis schlïesst Ausländer nur insoweit ein, als sie Staatsangehörige anderer Vertragsparteien sind und ihren rechtmässigen gewöhnlichen Aufenthalt im Hoheitsgebiet der betreffenden Vertragspartei haben oder dort ordnungsgemäss beschäftigt sind, mit der Massgabe, dass die genannten Artikel im Sinne der Artikel 18 und 19 auszulegen sind.» Die Artikel 18 und 19 über die Rechte der
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Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien gelten ebenfalls nur für Staatsangehörige der Vertragsparteien. Vorbehalten sind die Bestimmungen von Artikel 12 Absatz 4 (Gleichbehandlung der Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien hinsichtlich der Ansprüche aus der Sozialen Sicherheit) und von Artikel 13 Absatz 4 (Gleichbehandlung hinsichtlich des Rechts auf Fürsorge). Diese beiden Bestimmungen gewähren unter besonderen Voraussetzungen die darin genannten Rechte auch Staatsangehörigen der Vertragsstaaten, die nicht sämtliche genannten Bedingungen erfüllen.
Der Anhang sieht vor, dass die Vertragsstaaten die gewährleisteten Rechte auch auf «andere Personen» erweitem können. Es handelt sich hier also nur um eine Möglichkeit, die dem freien" Ermessen der Vertragsstaaten überlassen wird. Dagegen sind die Vertragsstaaten gemäss dem am 28. Juli 1951 in Genf unterzeichneten Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge verpflichtet, den Flüchtlingen «eine Behandlung zu gewähren, die so günstig wie möglich, in keinem Fall aber weniger günstig ist, als in Verpflichtungen der Vertragspartei aus dem obenerwähnten Abkommen oder aus anderen gültigen internationalen Übereinkommen vorgesehen ist, 'die auf solche Flüchtlinge anwendbar sind».
Vom so festgelegten persönlichen Geltungsbereich ist prinzipiell keine Bevölkerungsgruppe ausgeschlossen. Diese Regel unterliegt aber Einschränkungen, die in den verschiedenen Bestimmungen ausdrücklich festgehalten sind oder sich aus dem Zusammenhang ergeben.
So stellt man fest, dass die Charta generell die gesamte Bevölkerung und vor allem die Arbeitnehmer im weitesten Sinne umfasst. Nach einzelnen Bestimmungen erstreckt sich der Schutz auf einzelne Gruppen, so z. B. auf die Jugendlichen, die Wanderarbeiter, die Familie und die Arbeitgeber. In gewissen Bestimmungen bezieht sich der Ausdruck «Arbeitnehmer» nur auf die Lohnempfänger, jedoch nicht auf die Selbständigerwerbenden. Schliesslich wird der Kreis der erfassten Personen in einigen Fällen, die in Artikel 33 (Gesamtarbeitsverträge) aufgeführt sind, noch dadurch eingeschränkt, dass es in diesen Fällen genügt, wenn die «überwiegende Mehrheit» in den Genuss des einen oder anderen Rechts kommt, damit die entsprechenden Verpflichtungen als erfüllt gelten.
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Das Kontrollsystem über die Anwendung der Sozialcharta
Das in Teil IV der Charta dargelegte Kontrollsystem wurde durch das am 21. Oktober 1991 in Turin angenommene Änderungsprotokoll geändert. Dieses Protokoll ist zwar noch nicht gültig - die Inkraftsetzung bedingt die Ratifizierung durch sämtliche. Vertragsparteien der Charta -, doch werden gewisse Bestimmungen bereits heute angewendet. Diese Möglichkeit wurde in der Entschliessung der Ministerkonferenz von Turin vorgesehen und darauf vom Ministerkomitee mit Beschluss vom l I.Dezember 1991 bestätigt.
Die wichtigsten in diesem Protokoll vorgesehenen Änderungen betreffen nicht das Überwachungssystem selbst (Unterbreitung von Berichten), sondern das Verfahren.
Die Rollen der verschiedenen Kontrollorgane wurden genauer umschriebea und abgegrenzt, um jegliche Kompetenzüberschneidung zu vermeiden; überdies wurde die Mitwirkung der nichtstaatlichen Organisationen vorgesehen.
Nach diesem Kontrollsystem müssen alle Vertragsstaaten Berichte vorlegen. Diese sollen Aufschluss über die Massnahmen geben, die zur Verwirklichung der Bestimmungen des Teils II der Charta ergriffen wurden. Diese Berichte werden von den
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Kontrollorganen der Charta geprüft. Allerdings schafft der Überwachungsmechanismus der Charta nicht ein Gerichtssystem und verleiht daher keiner überstaatlichen Gerichtsbarkeit die Kompetenz, in rechtliche, politische und soziale Angelegenheiten der Schweiz einzugreifen.
Diese Berichte der Staaten sind alle zwei Jahre fällig. Während die Charta einen vollständigen Bericht vorsieht, verlangt das zur Zeit angewandte Übergangssystem einen Bericht, der Auskunft gibt über die Massnahmen zur Anwendung von drei Bestimmungen des harten Kerns und drei weiteren Bestimmungen sowie über die Massnahmen, die im Falle negativer oder aufgeschobener Schlüssfolgerungen des Sachverständigenausschusses getroffen wurden. Dieses System sollte demnächst überprüft werden.
Die Berichte der Staaten werden den Gewerkschaftsorganisationen sowie den nichtstaatlichen internationalen Organisationen, die beim Europarat beratenden Status haben, übermitteil.
Darauf werden sie dem Sachverständigenausschuss unterbreitet, der sich aus neun vom Ministerkomitee ernannten Mitgliedern zusammensetzt und dessen Verhandlungen ein Beobachter der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) beiwohnt.
Dieser Ausschuss prüft die Berichte der Vertragsstaaten und beurteilt aus rechtlicher Sicht, ob die Gesetzgebungen den eingegangenen Verpflichtungen entsprechen. Der Sachverständigenausschuss kann zusätzliche Informationen verlangen und gegebenenfalls eine Sitzung mit Vertretern einer Vertragspartei abhalten. Die vom Sachverständigenausschuss angenommenen Schlussfolgerungen werden publiziert und dem Regierungsausschuss, der Parlamentarischen Versammlung sowie den oben erwähnten interessierten Organisationen weitergeleitet.
Der Regierungsausschuss setzt sich aus Vertretern der Vertragsparteien der Charta zusammen und tagt im Beisein von Beobachtern aus europäischen Arbeitgeberund Arbeitnehmerorganisationen. Er bereitet die Beschlüsse des Ministerkomitees vor und wählt aufgrund sozial- und wirtschaftspolitischer Kriterien die Fälle aus, die Gegenstand von Empfehlungen an die Vertragsparteien bilden sollten.
Gestützt auf den Bericht des Regierungsausschusses verabschiedet das Mimsterkomitee mit Zweidrittelsmehrheit (stimmberechtigt sind nur die Vertragsparteien) am Ende eines Kontrollzyklus eine generelle Entschliessung sowie Einzelempfehlungen
an die Staaten, welche die Anforderungen der Charta nicht erfüllt haben. Diese Praxis wurde 1993 eingeführt. Während dem 12.Kontrollzyklus (1993-1994) beispielsweise verabschiedete das Ministerkomitee acht Einzelempfehlungen. Diese Empfehlungen haben zwar keine bindende Rechtskraft, dennoch sind sie nicht ohne rechtliche Wirkung, da sie den Regierungen eine gewisse Haltung oder, ein gewisses Verhalten nahelegen. Die Regierungen sind rechtlich gehalten, die Möglichkeit der Anwendung der Empfehlungen in Treu und Glauben zu prüfen. Sie weisen daher ein nicht zu unterschätzendes moralisches und politisches Gewicht auf.
Die Parlamentarische Versammlung beteiligt sich ebenfalls an diesem Überwachungsmechanismus. So führt sie seit 1992 regelmässig auf die Schlussfolgerungen des Sachverständigenausschusses gestützte sozialpolitische Debatten durch.
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Nachfolgend ist das Kontroll verfahren schematisch dargestellt: Bericht der Regierungen über die Anwendung der Charta
Stellungnahme der Sozialpartner und nichtstaatlichen Organisationen
SACHVERSTANDIGENAUSSCHUSS beurteilt aus rechtlicher Sicht die Übereinstimmung der innerstaatlichen Gesetze, Regelungen und Praktiken mit den Verpflichtungen aus der Charta
REGEERUNGSAÜSSCHUSS wählt aufgrund sozial- und wirtschaftspolitischer Kriterien die Fälle aus, die Gegenstand von Empfehlungen an die betroffenen Staaten bilden sollen
MINISTERKOMITEE PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG periodische Debatten über sozialpolitische Fragen
verabschiedet eine Entschliessung am Ende jedes Kontrollzyklus' gibt gegenüber Staaten, die sich nicht an die Charta halten, Empfehlungen ab
Mit diesem neuen System konnte die Prüfung der Regierungsberichte wesentlich beschleunigt und ein grosser Teil der im Laufe der Jahre angestauten Rückstände in den Kontrollzyklen aufgearbeitet werden,
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Stand der Beitritte zur Sozialcharta
20 Staaten haben die Verpflichtungen aus der Charta angenommen. Es sind dies, in alphabetischer Reihenfolge: Mitgliedstaaten Belgien Dänemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Irland Island Italien Luxemburg Malta Niederlande Norwegen Osterreich Portugal Schweden Spanien Türkei Vereinigtes Königreich Zypern
Datum der Ratification oder desBeitrittss
Datum der Unterzeichnung
18.Oktober 9.Februar 1990 18.0ktober 18.Oktober 15.Januar 18.Oktober 18.0ktober
26. Mai
l961 1976 l961 l961
1988
18. Oktober 1961 18.Oktober l961 22. Juli 1963 l.Juni 1982 18.Oktober l961 27. April 1978 18.0ktober l961 18. Oktober 1961
22. Mai
1967
Datum der Inkraftsetzung
16. Oktober 1990 15. November 1990 2. April l 9 6 1 1 8 .1965 l3.
9 6 1März 1 8 . O k t o b e1965 r 0ktober 27. Januar 1965 26. Februar 1965 29. April 1991 29. Mai 1991 9. März 1973 8. April 1973 l96118.0ktober l9611 6. Juni 1984 6. Juli 1984 7. Oktober 1964 26. Februar 1965 15. Januar 1976 14. Februar 1976 22. Oktober 1965 21. November 1965 TO. Oktober 1991 9. November 1991 4. Oktober 1988 3. November 1988 22. April 1980 1980 22, Mai 26. Oktober 1962 26. Februar 1965 28. November 1969 29. Oktober 1969 30. September 1991 30. Oktober 1991 17. Dezember 1962 26. Februar 1965 6. Mai 1980 5. Juni 1980 24. November 1989 24. Dezember 1989 11. Juli 7. März
1962 1968
26. Februar 6. April
1965 1968
(Quelle: Sekretariat des Europarates, Stand vom 7. September 1995) Die 7 folgenden Staaten haben die Charta unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert: Mitgliedstatuten
Datum der Unterzeichnung
Liechtenstein Polen Rumänien Schweiz Slowakei Tschechische Republik Ungarn
9. Oktober 1991 26. November 1991 4. Oktober 1994 6. Mai 1976 27. Mai 1992 27. Mai 1992 13. Dezember 1991
9 Staaten haben sie noch nicht unterzeichnet, namlich: Albanien, Andorra, Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Moldawien, San Marino und Slowenien.
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l9616I
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Umfang der von den Vertragsstaaten eingegangenen Verpflichtungen
Wie unter Ziffer 141 erwähnt, legt Artikel 20 Absatz l der Sozialcharta den Umfang der Verpflichtungen fest, die von den Vertragsstaaten eingegangen werden müssen, um der Charta beitreten zu können. Buchstabe b führt die Artikel auf, die zum harten Kern der Ghana gehören. Mindestens fünf der dort aufgeführten sieben Artikel müssen vollumfänglich angenommen werden. Gemäss Artikel 20, Absatz l, Buchstabe c verpflichten sich die Vertragsparteien, zusätzlich so viele Artikel oder numerierte Absätze auszuwählen und als für sich bindend anzusehen, dass die Gesamtzahl der angenommenen Bestimmungen mindestens 10 Artikel oder 45 numerierte Absätze umfasst.
In Anhang 5 findet sich eine Aufstellung über die von den Vertragsparteien eingegangenen Verpflichtungen.
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Art und Tragweite der durch den Beitritt zur Sozialcharta für die Schweiz entstehenden Verpflichtungen Art der Verpflichtungen
Die Ziele der Charta sind im Teil I der Charta aufgeführt, wo 19 «Rechte» sozialen Charakters aufgelistet sind. Nach Artikel 20 Absatz l Buchstabe a der Charta verpflichten sich die Vertragsparteien, «Teil I dieser Charta als eine Erklärung der Ziele anzusehen, die sie (...) mit allen geeigneten Mitteln verfolgen». Diese Ziele werden in Teil II präzisiert und konkretisiert, der die einzelnen völkerrechtlichen Verpflichtungen umschreibt, die ein Staat bei der Ratifizierung der Sozialcharta eingeht. Nur diese Bestimmungen haben einen normativen Gehalt, der die rechtliche Tragweite der eingegangenen Verpflichtungen bestimmt. Bei der Untersuchung der Frage nach der Art und direkten Anwendbarkeit der Charta ist deshalb das Augenmerk auf diese Bestimmungen zu richten.
Wie bereits in der Botschaft des Bundesrates vom 13. Juni 1983 erwähnt, beginnt der Wortlaut jedes der 19 Artikel des Teils II der Charta mit folgender Formulierung: «Um die wirksame Ausübung des Rechts auf ... zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien ...» diese oder jene Massnahme des sozialen Fortschritts zu treffen, eine bestimmte Behandlung zu gewährleisten, gewisse Dienste zu fördern usw. Daraus ist eindeutig ersichtlich, dass die Chartabestimmungen sich nicht an den Einzelnen, sondern an den Gesetzgeber richten, der verpflichtet ist, die entsprechenden Massnahmen zu treffen. Überdies anerkennt die Charta im Prinzip Rechte, die von ihrer Struktur her nicht unmittelbar anwendbar sind und die einer ausführlichen Regelung bedürfen, um wirksam werden zu können. Sie begnügt sich mit der Formulierung von Zielen und der Angabe einiger Mittel zu deren Erreichung. Solange die Staaten nicht die in der Charta verlangten Massnahmen getroffen haben, können demzufolge diese Bestimmungen nicht als Grundlage eines konkreten Rechtsspruchs dienen. Somit scheint selbst der Grundsatz der Lohngleichheit zwischen Frauen und Männern (Art. 4 Abs. 3 der Charta) nicht direkt anwendbar zu sein.
Der Wortlaut von zwei Absätzen der 19 Artikel von Teil II der Charta weicht von dieser Regel ab. Gemäss Artikel 6 Absatz 4 anerkennen die Vertragsparteien das Recht auf kollektive Massnahmen einschliesslich des Streikrechts und gema'ss Artikel 18 Absatz 4 anerkennen sie das Recht ihrer Staatsangehörigen, das Land zu verlassen.
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Ausserdem könnten nach einigen Autoren auch die Artikel 12 Absatz 4 (bezüglich der Gleichbehandlung bei den Ansprüchen aus der Sozialen Sicherheit) und 13 (Recht auf Fürsorge) eventuell als direkt anwendbar gelten.
Diese vier Bestimmungen werden im besonderen Teil dieses Berichts näher untersucht.
Indessen ist darauf hinzuweisen, dass in der Rechtslehre die grosse Mehrheit der Autoren der Meinung ist, dass die Charta insgesamt nicht direkt anwendbar ist.
Wie der Bundesrat in seiner Botschaft festhält, begründet die Rechtslehre die nicht direkte Anwendbarkeit der Chartabestimmungen in ihrer Gesamtheit mit dem Hinweis auf Teil III des Anhangs zur Sozialcharta, der wie folgt lautet: «Es besteht Einverständnis darüber, dass die Charta rechtliche Verpflichtungen internationalen Charakters enthält, deren Durchführung ausschliesslich der in ihrem Teil IV vorgesehenen Überwachung unterliegt.» Wie der Direktor der Abteilung für Rechtsfragen (Directeur des affaires juridiques) des Sekretariates des Europarates erklärt hatte, war dieser Teil des Anhangs auf Verlangen einer Regierungsdelegation beigefügt worden mit dem klar umschriebenen Ziel, jede Möglichkeit auszuschliessen, dass sich Privatpersonen vor innerstaatlichen Gerichten auf Chartabestimmungen berufen.
Die Beurteilung, ob eine Konventionsbestimmung direkt anwendbar ist, hat nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung unter Berücksichtigung des von der betreffenden Konvention vorgesehenen Kontrollmechanismus zu erfolgen. Entscheidend dabei ist, wie dieses System ausgestaltet ist und ob es rechtlich zwingenden Charakter hat. Nun beruht das Kontrollsystem der Charta auf der Berichterstattung der Vertragsstaaten; die Prüfung dieser Berichte erfolgt in Form eines pragmatischen Dialogs, der darauf abzielt, den 'Vertragsstaaten bei der Anwendung der Charta behilflich zu sein. Im Unterschied zur Europäischen Menschenrechtskonvention schafft die Sozialcharta keine obligatorische Entscheidungsinstanz, an welche sich der Einzelne mit einer Klage wenden könnte.
Aus diesen Ausführungen lässt sich schliessen, dass die direkte Anwendbarkeit der Sozialcharta nicht gegeben ist.
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Der Begriff der direkten Anwendbarkeit
Die Schweiz gehört zu den Staaten mit monistischem System, das heisst, dass ein vom Bundesrat ratifizierter völkerrechtlicher Vertrag im Zeitpunkt, in welchem er für die Schweiz in Kraft tritt, Bestandteil der Schweizer Rechtsordnung bildet, ohne vorerst über die Verabschiedung eines speziellen Gesetzes in die interne Rechtsordnung übertragen werden zu müssen. Dies bedeutet nicht unbedingt, dass die Vertragsregeln von den nationalen Gerichten direkt angewandt und vor ihnen geltend gemacht werden können. So ist es durchaus möglich, dass ein völkerrechtlicher Vertrag Bestimmungen enthält, die bloss programmatischen Charakter haben oder die nur den allgemeinen Rahmen d.er behandelten Materie abstecken; andere wiederum setzen nur die Ziele fest und überlassen somit den Vertragsstaaten einen grossen Ermessensspielraum für die zur Erfüllung dieser Ziele anzuwendenden Mittel. Solche Bestimmungen sind nicht direkt anwendbar; sie setzen aber voraus, dass im internen Recht Massnahmen zu deren Verwirklichung getroffen werden. Mit anderen Worten: Sie haben nicht «Self-executing»-Charakter.
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Eidgenössischen Versicherungsgerichts kann ein Einzelner sich auf eine Bestimmung eines in der Schweiz in 734
Kraft stehenden völkerrechtlichen Vertrags nur dann direkt berufen, wenn diese im Gesamtzusammenhang und im Lichte von Gegenstand und Zweck des Übereinkommens betrachtet - voraussetzungslos und genügend bestimmt ist, um auf einen konkreten Sachverhalt angewandt werden und Grundlage für eine Entscheidung bilden zu können (BGE 112 Ib 184). Dies setzt voraus, dass die betreffenden Bestimmungen genügend bestimmt sind, um unmittelbar als Grundlage für einen konkreten Rechtsentscheid dienen zu können (BGE 779 V 171, 177; 720 la l, II). Diese Bestimmtheit fehlt den blossen Programmartikeln ebenso wie den Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln oder die dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessensspielraum lassen. Derartige Normen richten sich in erster Linie an den Gesetzgeber und nicht an die Verwaltungs- oder Justizbehörden (BGE 779 V 171, 177/178; 720 la 11; vgl. auch Botschaft vom 29. Juni 1994 betreffend den Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen von 1989 über die Rechte des Kindes, BB1 1994V l, zit. S. 21, Kap. 31).
193
Tragweite
Die Frage der direkten Anwendbarkeit völkerrechtlicher Bestimmungen stellt sich vor allem im Rahmen der Anwendung auf innerstaatlicher Ebene. Wie diese Frage beantwortet wird, hängt davon ab, wie die zuständigen Behörden eines Landes die betreffende Bestimmung auslegen. Natürlich sind die nationalen Behörden in dieser Hinsicht an die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge gebunden, das in der Schweiz seit dem 6. Juni 1990 in Kraft steht (AS 7990 1112). Dieses Übereinkommen hält u. a. fest: «Ist ein Vertrag in Kraft, so bindet er die Vertragsparteien und ist von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen» (Art. 26); weiter wird darin ausgeführt: dass eine Vertragspartei «sich nicht auf innerstaatliches Recht berufen (kann), um die Nichterfüllung eines Vertrages zu rechtfertigen» (Art. 27); vor allem stellt das Übereinkommen klar, dass ein Vertrag «nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen (ist)» (Art. 31 Abs. 1). Da völkerrechtliche Verträge allerdings nur selten selbst die unmittelbare Anwendbarkeit ihrer Bestimmungen vorschreiben (und da diese von den internationalen Kontrollinstanzen praktisch nie verlangt wird), liegt die Beurteilung der Frage der direkten Anwendbarkeit weitgehend im Ermessen der innerstaatlichen Instanzen.
Im innerstaatlichen Recht ist es in erster Linie Sache der rechtsanwendenden Behörden - und insbesondere der Gerichte -, im konkreten Fall über die unmittelbare gerichtliche Durchsetzbarkeit einer bestimmten völkerrechtlichen Bestimmung zu entscheiden. Die Kommission kann daher wohl eine Stellungnahme über die direkte Anwendbarkeit der Bestimmungen eines Übereinkommens abgeben, doch liegt es letztlich an den Gerichten, in konkreten Fällen den «Self-executing»-Charakter dieser Normen zu bestimmen. In einem neulichen Bundesgerichtsentscheid zum Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte stützte sich das Gericht allerdings auch auf die Argumente, die vom Bundesrat in der Botschaft zur Genehmigung eines Vertrages und darauf im Parlament angebracht wurden. Daraus lässt sich schliessen, dass der Richter im allgemeinen dem Standpunkt des Gesetzgebers Rechnung tragen wird (BGE 720 la l, insbes. lOff.).
In diesem Stadium kann einem allfälligen Rechtsprechungsentscheid nicht vorgegriffen werden.
735
2
Besonderer Teil
Wir haben weiter oben die Bedingungen dargelegt unter welchen eine Vertragspartei der Sozialcharta beitreten kann. Um zu entscheiden, ob unser Land diese Bedingungen erfüllt, hat die Kommission unsere Gesetzgebung und sozialen Einrichtungen mit den zu übernehmenden Verpflichtungen verglichen. Dazu untersuchten wir nacheinander die Beitrittsbedingungen wie sie sich aus Artikel 20, Absatz l Buchstaben a, b und c der Charta ergeben.
21
Ziele der Charta (Teil I)
Bei der Untersuchung des Inhalts der Sozialcharta (siehe Ziffer 122) haben wir feststellen können, dass der erste Teil des Vertrags lediglich Ziele umschreibt, welche die Vertragsstaaten anerkennen und mit allen geeigneten Mitteln zu erreichen trachten. Die Überwachungsorgane der Charta können sich nur über die Verpflichtungen des zweiten Teils der Charta äussern. Die Formulierung der in Teil I aufgeführten Ziele ist genügend allgemein gehalten, um von der Schweiz ohne Schwierigkeiten angenommen werden zu können. Die darin enthaltenen Grundsätze entsprechen im übrigen dem Inhalt und den Zielen unserer Sozialpolitik.
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Annahme von mindestens fünf Kernartikeln aus dem zweiten Teil (harter Kern)
Buchstabe b des ersten Absatzes von Artikel 20 hat folgenden Wortlaut: l.
Jede der Vertragsparteien verpflichtet sich, ...
b. mindestens fünf der folgenden sieben Artikel des Teils II dieser Charta als für sich bindend anzusehen: Artikel 1,5, 6, 12, 13, 16 und 19; ...
In diesem Abschnitt sollen für jeden dieser Artikel die rechtlichen Grundlagen dargelegt werden, aufgrund derer die Schweiz die Verpflichtungen gemäss Artikel 20 Absatz l Buchstabe b erfüllen kann.
221
Artikel 1: Das Recht auf Arbeit Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Arbeit zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. zwecks Verwirklichung der Vollbeschäftigung die Erreichung und Aufrechterhaltung eines möglichst hohen und stabilen Beschäftigungsstandes zu einer ihrer wichtigsten Zielsetzungen und Aufgaben zu machen; 2. das Recht des Arbeitnehmers wirksam zu schützen, seinen Lebensunterhalt durch eine frei übernommene Tätigkeit zu verdienen; 3. unentgeltliche Arbeitsvermittlungsdienste für alle Arbeitnehmer einzurichten oder aufrechtzuerhalten; 4. eine geeignete Berufsberatung, Berufsausbildung und berufliche Wiedereingliederung sicherzustellen oder zu fördern.
736
Der Begriff des Rechtes auf Arbeit wird in verschiedenen nationalen und internationalen Vertragstexten erwähnt. Auf Bundesebene wurde die Aufnahme des Rechtes auf Arbeit in die Verfassung in drei Volksabstimmungen (1894, 1946 und 1947) verworfen. Dagegen wurde dieses Recht unter dem Titel Sozialziele in verschiedenen neueren Kantonsverfassungen aufgenommen, so in jenen der Kantone Jura, Basel-Landschaft, Solomurn und Bern. Unter den von der Schweiz ratifizierten internationalen Verträgen wird das Recht auf Arbeit unter Artikel 6 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte gewährleistet.
Das Recht auf Arbeit, wie es in diesen verschiedenen Texten und der Sozialcharta umschrieben wird, ist kein Individualrecht und begründet keinen Anspruch auf einen staatlich gesicherten Arbeitsplatz. Es bedeutet nur, dass jede Person die Möglichkeit haben soll, ihren Lebensunterhalt zu verdienen und mit dem Erwerbseinkommen anständig leben zu können.
221.1
Artikel l Absatz l
Die Staaten müssen die Vollbeschäftigung als eine ihrer wichtigsten Zielsetzungen anerkennen. Diese Bestimmung stellt eher eine Verhältensmassregel als eine Zielverpflichtung dar. Deshalb begnügt sich die Rechtsprechung des Ausschusses der unabhängigen Sachverständigen damit, von den Staaten Informationen einzuholen über die Struktur und die Entwicklung der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigung sowie über die Massnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Den Ausschuss interessiert mehr, welche Massnahmen ergriffen wurden, um regionalen, geschlechts-, alters- oder ausbildungsbedingten Ungleichheiten bei der Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken. Der Ausschuss nimmt diese Informationen zur Kenntnis, erklärt sich gegebenenfalls besorgt über eine Situation, hat aber seit dem lO.Kontrollzyklus in bezug auf diesen Absatz keine Schlussfolgerungen mehr angenommen.
Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit stellt auch ein Hauptziel der schweizerischen Politik dar. Der Bundesrat hat mit mehreren dringlichen Bundesbeschlüssen sowie mit der Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG, SR 837.0) versucht, den dringendsten Problemen im Beschäftigungsbereich gerecht zu werden.
Dazu werden auch auf anderen Gebieten Anstrengungen unternommen, zum Beispiel in der Regionalpolitik oder bei der Berufsbildung.
Das schweizerische System genügt demnach den Anforderungen dieses programmatischen Absatzes.
Artikel l Absatz l kann angenommen werden.
221.2
Artikel l Absatz 2
Die Kontrollorgane der Charta untersuchen gestützt auf diese Bestimmung im wesentlichen zwei Fragen. Dabei handelt es sich einerseits um das Verbot der Zwangsarbeit, andererseits um die Abschaffung der Diskriminierung am Arbeitsplatz. Diese zwei Forderungen müssen durch eine Gesetzgebung umgesetzt werden.
Die Bekämpfung der Zwangsarbeit wird schon durch andere von der Schweiz ratifizierte internationale Abkommen garantiert: durch die IAO-Übereinkommen Nr. 29 (1930; SR 0.822.713.9) und Nr. 105 (1957; SR 0.522.720.5), das Sklavereiabkom737
men von 1926 (SR 0.311,37) und das Zusatzübereinkommen über die Abschaffung der Sklaverei, des Sklavenhandels und sklavereiähnlicher Einrichtungen und Praktiken von 1956 (SR 0.311.37p sowie durch Artikel4 EMRK und Artikels des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte (Pakt II; SR 103.2).
Die Charta-Verträglichkeit des Begriffes der zumutbaren Arbeit, wie er im revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG; SR 837.0) formuliert ist, wurde von der Kommission eingehend untersucht. Sie hat festgestellt, dass in der Regel jede Arbeit als zumutbar gilt. Liegt das Einkommen unter 70 Prozent des versicherten Verdienstes, kann jede versicherte Person während einem Jahr - oder während zwei Jahren bei Personen über 45 Jahren und Personen mit Unterstützungspflichten gegenüber Kindern - Differenzleistungen aus Zwischenverdienst geltend machen.
Trotz des neuen, in Artikel 16 Absatz l des revidierten AVIG formulierten Grundsatzes, wonach zur Erfüllung der Schadenminderungspflicht jede Arbeit zumutbar ist und deshalb angenommen werden muss, gilt dies jedoch analog dem geltenden Recht nur unter gewissen Voraussetzungen. Damit eine Arbeit zumutbar ist, muss sie gemäss Artikel 16 Absatz 2 des revidierten AVIG insbesondere: - dem Alter, den persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand des Versicherten angemessen sein; - angemessen auf die Fähigkeiten oder auf die bisherige Tätigkeit des Versicherten Rücksicht nehmen; - die Wiederbeschäftigung des Versicherten in seinem Beruf nicht wesentlich erschweren; - orts- und berufsüblich entlöhnt werden, insbesondere den gesamt- oder normalarbeitsvertraglichen Bedingungen entsprechen.
Durch die verlängerte Dauer der Differenzzahlungen bei einer Tätigkeit, die weniger einbringt als 70 Prozent des versicherten Verdienstes, erleidet der Versicherte somit keine finanzielle Einbusse. Zudem kann er - unter Einhaltung der Kündigungsfrist - eine ihm so zugewiesene Stelle jederzeit zugunsten einer besser bezahlten aufgeben. Der Ausnahmekatalog von Artikel 16 Absatz 2 rev. AVIG sorgt zudem dafür, dass die körperliche Integrität des Versicherten geschützt ist und er keine Arbeit verrichten muss, die von den üblichen Arbeitsbedingungen abweicht.
Dieser enger gefasste Begriff der zumutbaren Arbeit stellt kein Hindernis für die Annahme von Artikel
I Absatz 2 der Charta dar. Im übrigen gibt es in diesem Bereich keine Rechtsprechung der Kontrollorgane, obwohl auch andere Staaten eine solche Verpflichtung kennen.
Die Abschaffung der Diskriminierung am Arbeitsplatz wird auch durch die IAOÜbereinkommen Nr. 100 über die Gleichbehandlung bei der Lohnzahlung (SR 0.822.720.0) und Nr. I l i über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (SR 0.822.721.1) garantiert. Die Rechtsprechung der Kontrollorgane befasst sich vorwiegend mit den Fragen der Diskriminierung zwischen Mann und Frau. Durch die hängige Revision des Arbeitsgesetzes und die Annahme des Gesetzes vom 2. März 1995 über die Gleichstellung von Mann und Frau erfüllt die Schweiz die Anforderungen von Artikel l Absatz 2 vollumfänglich.
Artikel l Absatz 2 kann angenommen werden.
738
221.3
Artikel 1 Absatz 3
Die erforderlichen Dienste konnen direkt durch den Staat oder durch die Sozialpartner eingerichtet werden, sofern diese an Gesamtarbeitsvertrage gebunden sind, die solche Leistungen vorsehen. Die unabhängigen Sachverständigen haben unterstrichen, dass diese Dienste auch fur die Arbeitgeber unentgeltlich sein mussen, um zu verhindern, dass diese die Anstellungskosten auf den Arbeitnehmer abwälzen. Die Kontrollorgane haben in ihrer Rechtsprechung bestätigt, dass die Arbeitsvermittlungsdienste unentgeltlich sein mussen; sie haben die Entgeltlichkeit der erbrachten Leistungen nur anerkannt, wenn es sich um besondere Vermittlungsaktivitäten handelt (namentlich bei der Besetzung hoher Kaderstellen), und sofern diese sich von Stellenangeboten und Stellengesuchen unterscheiden.
Schliesslich haben die Kontrollorgane entgeltliche Arbeitsvermittlungsdienste anerkannt, wenn in den gleichen Bereichen auch unentgeltliche Arbeitsvermittlungsdienste zur Verfügung stehen.
Es steht nichts der Annahme dieses Absatzes entgegen: die öffentliche Arbeitsvermittlung ist unentgeltlich (BG über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih SR 823.11 Art. 27).
Artikel 1 Absatz 3 kann angenommen werden.
221.4
Artikel 1 Absatz 4
Diese allgemeine Pflicht entspricht den spezifischen Verpflichtungen gemäss den Artikeln 9 (Recht auf Berufsberatung), 10 (Recht auf berufliche Ausbildung) und 15 (Recht der körperlich, geistig und seelisch Behinderten auf berufliche und soziale Eingliederung oder Wiedereingliederung). Nach Auffassung der unabhängigen Sachverständigen braucht ein Staat, der die Artikel 9, 10 und 15 der Charta angenommen hat, keine besonderen Angaben über die Anwendung von Artikel 1 Absatz 4 zu machen, es sei denn, er komme den in den genannten Artikeln gestellten besonderen Forderungen nur teilweise nach.
Der Regierungsausschuss seinerseits ist der Auffassung, dass man den vierten Absatz in erster Linie im Gesamtzusammenhang mit Artikel 1 sehen müsse, der im Gegensatz zu den oben genannten Artikeln zum harten Kern des Vertrags gehöre.
Der Bezug zu den Artikeln 9, 10 und 15, die spezifische Massnahmen fordern und zusätzlich ausgewählt werden konnen, sei dagegen erst in zweiter Linie in Betracht zu ziehen. Beide Überwachungsorgane stimmen darin überein, dass ein Staat seinen Verpflichtungen nachkomme, wenn er die durch Absatz 4 vorgesehenen angemessenen Einrichtungen schaffe.
Am 23. Mai 1978 ist für die Schweiz das IAO-Übereinkommen (Nr. 142) betreffend die Berufsberatung und die Berufsbildung im Rahmen der Erschliessung des Arbeitskräftepotentials in Kraft getreten (SR 0,822.724.2). Dieses Übereinkommen verpflichtet die Mitgliedstaaten, «umfassende und koordinierte Grundsatzmassnahmen und Programme fur die Berufsberatung und Berufsbildung festzulegen und zu entwickeln» (Art. I Abs. I).
Die Berufe, die der Gesetzgebung des Bundes nicht unterstellt sind (Kunst, Wissenschaft, Erziehung, paramedizinische Berufe), fallen in die Zuständigkeit der Kantone, die entsprechende Vorschriften aufstellen. Die Ausbildung des Pflegepersonals (Krankenschwester und Krankenpfleger) sowie der medizinischen Laborantin-
739
nen wird gemäss Bundesbeschluss vom 13. Juni 1951 (SR 513.51) durch das Schweizerische Rote Kreuz geregelt. Regelungen über die Wiedereingliederung Behinderter finden sich im dritten Abschnitt (Art. 15 ff.) des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG (SR 831,20), und in Artikel 19 des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung, BBG (SR 412.10).
Artikel l Absatz 4 kann angenommen werden.
Artikel l kann vollumfänglich angenommen werden.
222
Artikel 5 - Gewerkschaftliche Rechte Um die Freiheit der Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu gewährleisten oder zu fördern, örtliche, nationale oder internationale Organisationen zum Schutze ihrer wirtschaftlichen und sozialen Interessen zu bilden und diesen Organisationen beizutreten, verpflichten sich die Vertragsparteien, diese Freiheit weder durch das innerstaatliche Recht noch durch dessen Anwendung zu beeinträchtigen. Inwieweit die in diesem Artikel vorgesehenen Garantien auf die Polizei Anwendung finden, bestimmt sich nach innerstaatlichem Recht. Das Prinzip und gegebenenfalls der Umfang der Anwendungen dieser Garantien auf die Mitglieder der Streitkräfte bestimmen sich ebenfalls nach innerstaatlichem Recht.
Die Kontrollorgane haben ihre Rechtsprechung - namentlich hinsichtlich der positiven und negativen Aspekte der gewerkschaftlichen Freiheit - bestätigt. Desgleichen haben die unabhängigen Sachverständigen die Doppelnatur der in dieser Bestimmung enthaltenen Verpflichtung unterstrichen. Es genügt nicht, dass in den Vertragsstaaten keine rechtlichen Bestimmungen und administrativen Anordnungen bestehen, welche die Vereinigungsfreiheit der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer beeinträchtigen; die Vertragsstaaten sind verpflichtet, auf rechtlichem oder anderem Wege Massnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Ausübung der gewerkschaftlichen Freiheiten zu sichern und im besonderen die Arbeitnehmerorganisationen vor Eingriffen der Arbeitgeber zu schützen. Die Sachverständigen haben im Übrigen die Meinung vertreten, dass eine vom Gesetz vorgeschriebene Zwangsmitgliedschaft in einer Gewerkschaft mit Artikel 5 der Charta nicht vereinbar wäre.
Arbeitnehmer und Arbeitgeber müssen den gewerkschaftlichen, berufsständischen oder technischen Rahmen, in dem sie sich organisieren möchten, frei bestimmen können.
Nach Ansicht der Sachverständigen hat die Gesamtheit der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, Beamte eingeschlossen, einen Rechtsanspruch auf gewerkschaftliche Freiheit. Der Schlussteil des Artikels sieht jedoch Einschränkungen im persönlichen Geltungsbereich vor, den zu verdeutlichen die Sachverständigen sich bemüht haben. Ihrer Meinung nach kann die gewerkschaftliche Freiheit bei der Anwendung auf die Polizei gewissen Einschränkungen unterliegen; eine vollkommene Aufhebung der zur Gewährleistung dieser Freiheit vorgesehenen Garantien oder eine von den Behörden geschaffene Vorschrift, sich bestimmten Verbänden anzuschliessen, stünde jedoch im Widerspruch zu Artikel 5. Wenn den Angehörigen der Polizei das Recht, sich einer Gewerkschaft anzuschliessen, nicht zugestanden wird, so sollten
740
sie mindestens die Möglichkeit haben, ihre Berufsinteressen über Vereinigungen geltend zu machen, die sie genügend repräsentieren.
Der Regierungsausschuss hat den Auslegungen von Artikel 5 durch die Sachverständigen nicht widersprochen.
Zwischen den Kontrollorganen besteht auch Einigkeit darüber, dass die Vertragsstaaten frei sind, die gewerkschaftlichen Freiheiten für die Mitglieder der Streitkräfte zu beschränken oder gar aufzuheben.
Mit Blick auf das schweizerische Recht kann festgestellt werden, dass das Vereinigungsrecht in der Form, in welcher es in Artikel 56 BV verankert und durch die Rechtsprechung der Strassburger Organe zu Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention konkretisiert wird, den Anforderungen von Artikel 5 der Charta genügt.
Die Vereinsfreiheit wird im übrigen im IAO-Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts sowie in Artikel 8 des Paktes der Vereinten Nationen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) und in Artikel 22 des Paktes der Vereinten Nationen über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II) garantiert.
Die Garantie der Vereinsfreiheit nach Artikel 56 BV gilt grundsätzlich für jeden Bürger. Dieser Verfassungsgrundsatz kann nicht durch ein Gesetz in seinem Kern eingeschränkt oder für einzelne Kategorien von Bürgern ausser Kraft gesetzt werden. Dies trifft namentlich auch auf die Kategorie der Beamten zu, die ebenfalls das Recht haben, Vereinigungen zu gründen und ihnen beizutreten, sofern diese die Voraussetzungen von Artikel 56 BV erfüllen, also weder in ihrem Zweck noch in den dafür bestimmten Mitteln rechtswidrig oder staatsgefährlich sind.
Es ist in diesem Zusammenhang überdies festzustellen, dass unser Land das IAOÜbereinkommen (Nr. 151) über den Schutz des Vereinigungsrechts und über Verfahren zur Festsetzung der Beschäftigungsbedingungen im öffentlichen Dienst ratifiziert hat.
Was schliesslich das Schweizerische Privatrecht betrifft, so ist darauf hinzuweisen, dass durch das auf den I.Januar 1989 in Kraft gesetzte Bundesgesetz vom 18. März 1988, welches den Artikel 336 des Obligationenrechts (OR; SR 220) ergänzt, der Arbeitnehmerschutz verbessert worden ist. Gemäss Absatz 2 von Artikel 336 OR gilt namentlich eine Kündigung durch den Arbeitgeber als missbräuchlich, wenn sie
ausgesprochen wird, weil der Arbeitnehmer einem Arbeitnehmerver-, band angehört oder nicht angehört oder weil er eine gewerkschaftliche Tätigkeit rechtmässig ausübt.
Artikel 5 kann angenommen werden.
741
223
Artikel 6 - Das Recht auf Kollektivverhandlungen Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Kollektivverhandlungen zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien,
1.
gemeinsame Beratungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern zu fördern;
2.
Verfahren über freiwillige Verhandlungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitgeberorganisationen einerseits und Arbeitnehmerorganisationen andererseits zu fördern, soweit dies notwendig und zweckmässig ist, mit dem Ziele, die Beschäftigungsbedingungen durch Gesamtarbeitsverträge zu regeln; die Einrichtung und die Benutzung geeigneter Vermittlungs- und freiwilliger Schlichtungsverfahren zur Beilegung von Arbeitsstreitigkeiten zu fördern;
3.
und anerkennen 4.
das Recht der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber auf kollektive Massnahmen einschliesslich des Streikrechts im Falle von Interessenkonflikten, vorbehaltlich etwaiger Verpflichtungen aus geltenden Gesamtarbeitsverträgen.
Der Artikel 6 der Sozialcharta, der das Recht auf Kollektivverhandlungen regelt, umfasst vier Absätze. Der Bundesrat hielt in seiner Botschaft vom Jahre 1983 (BB1 1983 II 1279ff.) fest, dass «unsere Gesetzgebung den Anforderungen des ersten Absatzes» und «des dritten Absatzes (genügt)» und dass das «schweizerische Konzept der Kollektivverhandlungen den Artikel 6 Absatz 2 zugrundeliegenden Vorstellungen entspricht». Einzig der Absatz 4, gemäss dem die Vertragsparteien das Streikrecht anerkennen, stellte Probleme, weshalb der Bundesrat eine auslegende Erklärung dieser Bestimmung vorschlug (BB1 1983 II 1283 ff.}. Dieser Absatz 4 stand ebenfalls im Mittelpunkt der an der Kommissionssitzung vom 11. und 12. Mai 1995 geführten Diskussion, da seit der im Jahre 1983 verfassten Botschaft verschiedene Entwicklungen stattgefunden haben, die eine Neubeurteilung der Rechtslage erfordern. Die Kommission hörte zu diesem Thema verschiedene Sachverständige an und beauftragte das Bundesamt für Justiz, im Zusammenhang mit den Arbeiten für eine Verfassungsreform einen Bericht zu erstellen über die Rechtslage bezüglich des Streikrechts.
223.1
Artikel 6 Absatz l
Die Botschaft hält u. a. fest, dass die Charta «von den Mitgliedstaaten ... keineswegs (fordert), dass sie gemeinsame Beratungen in allen sozialpartnerschaftHchen Bereichen veranlassen, ja nicht einmal, dass sie dies in bestimmten Bereichen tun.
... der Sachverständigenausschuss (hat) unterstrichen, dass der Staat mithelfen müsse, Arbeitgeber und Arbeitnehmer oder ihre entsprechenden Organisationen auf gleichberechtigter Basis zusammenzubringen zu gemeinsamen Beratungen über irgendwelche Fragen von gemeinsamem Interesse» (BEI 1983 II 1280). Bezüglich der Tragweite dieser Bestimmung ist für die Auslegung dieses Absatzes auf den Titel von Artikel 6 zu verweisen: Recht auf Kollektivverhandlungen. Effektiv zu fördern ist also die Ausübung des Kollektivverhandlungsrechts durch gemeinsame,
742
auf den Abschluss von Gesamtarbeitsverträgen abzielende Beratungen zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden. Die Rechtsprechung der Kontrollorgane sowohl der Charta als auch anderer völkerrechtlicher Verträge ähnlichen Inhaltes, welche die Schweiz auf diesem Gebiet annehmen konnte, hat nie eine Verhandlungspflicht nach sich gezogen, d. h. eine Verpflichtung, eine besondere Instanz einzusetzen, um echte paritätische Beratungen zwischen den Sozialpartnern zu gewährleisten. Im ersten Absatz des Artikels 6 geht es also darum', die freie Ausübung des Rechts auf Kollektivverhandlungen zu fördern. Die Charta verlangt somit nicht, dass der Staat paritätische Beratungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern organisiert, sondern lediglich, dass er diese Beratungen fördert, wobei es ihm freisteht, mit welchen Mitteln. Der Staat muss die Beratungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern nicht nur auf Branchen- oder Landesebene, sondern auch auf betrieblicher Ebene fördern (Schlussfolgerungen XII-2, S. lOö.^Malta; Schlussfolgerungen XIII-1, S. 150, Irland). Die Beratungen müssen das-Arbeitsverhältnis, wirtschaftliche Fragen und soziale Angelegenheiten zum Thema haben.
Die Rechtsprechung der Kontrollorgane hat den Begriff der sozialen Angelegenheiten, welche Gegenstand von Beratungen zwischen den Sozialpartnern bilden können, eingehender behandelt und dabei namentlich die soziale Sicherheit einbezogen. Diese ist in der Schweiz in der eidgenössischen und kantonalen Gesetzgebung weitgehend geregelt. Das Gesetz über die berufliche Vorsorge (BVG; SR 831.4) beispielsweise sieht die paritätische Führung von Pensionskassen vor. Im weiteren besteht nach Arbeitsvertragsrecht (Art. 324« Abs. 4 OR) die Möglichkeit, dass die Sozialpartner zur Deckung von Einkommensverlusten und im Rahmen der Gesamtarbeitsverträge Kollektivkrankenversicherungsverträge vereinbaren. Die Kommission ist der Auffassung, dass wir durch diese Möglichkeit den Anforderungen, die aus diesem Absatz erwachsen, noch besser genügen können.
Die zweite AVIG-Revision trägt auch mit der in Artikel 85c vorgesehenen tripartiten Kommission zur Erreichung der in Artikel 6 Absatz l der Charta vorgegebenen Zielsetzung bei. Artikel 85c des revidierten AVIG sieht vor, dass in jedem regionalen Arbeitsvermittlungszentrum eine tripartite Kommission eingesetzt
werden muss, die sich aus gleich vielen Vertretern von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und der Arbeitsmarktbehörde zusammensetzt. Diese tripartiten Kommissionen sollen die regionalen Arbeitsvermittlungszentren beraten und haben das Recht, über die Tätigkeit in diesen Zentren informiert zu werden. Die Vertreter der Sozialpartner in den tripartiten Kommissionen wirken darauf hin, dass ihre Organisationen zur Bereitstellung eines ausreichenden Angebotes an vorübergehenden Beschäftigungen beitragen.
Es bedarf der Zustimmung der tripartiten Kommission, damit eine Arbeit, die weniger als 70 Prozent des versicherten Verdienstes einbringt, von der kantonalen Amtsstelle als zumutbar erklärt werden kann.
Den tripartiten Kommission kommen allerdings keine hoheitlichen Funktionen zu.
Die Einbindung der Sozialpartner in die Tätigkeiten der regionalen Arbeitsvermittlungszentren soll dazu beitragen, dass die Bemühungen um eine rasche Wiedereingliederung von Arbeitslosen möglichst praxisnah gestaltet werden und an die raschen Änderungen des Arbeitsmarktes angepasst sind.
Die im revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz vorgesehenen Bestimmungen über die tripartiten Kommissionen fördern die Zusammenarbeit der Sozialpartner in arbeitsmarktlichen Fragen und tragen somit zur Erfüllung der in Artikel 6 Absatz l der Charta postulierten Forderung bei.
743
In der Schweiz besteht auf Branchen- und Berufsebene in bezug auf die drei erwähnten Bereiche eine breite und ständige Zusammenarbeit zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, was sich an der erheblichen Anzahl Gesamtarbeitsverträge zeigt. Im weiteren fördert die Bundesgesetzgebung die gemeinsamen Beratungen zwischen den Sozialpartnern durch das Instrument der Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen eines bestimmten Berufszweiges entweder für die ganze Schweiz oder für ein Teilgebiet. Auf betrieblicher Ebene lassen sich die Anforderungen aus dieser Bestimmung durch die Anwendung des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1993 über die Information und die Mitsprache der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Betrieben (Mitwirkungsgesetz; BB1 1993 l 805) erfüllen.
In der Rechtsprechung ist der Begriff gemeinsame Beratungen bis anhin nicht präzisiert worden, doch hat der Ausschuss zuweilen die Begriffe gemeinsame oder gemischte Beratung verwendet (consultation paritaire ou mixte; vgl. Schlussfolgerungen XII-2, S. 106). Der Akzent wird also mehr auf die effektive Möglichkeit der Arbeitnehmer gesetzt, sich Gehör zu verschaffen, als auf die zahlenmässig ausgewogene Vertretung von Arbeitnehmern und Arbeitgebern.
Artikel 6, Absatz l kann angenommen werden.
223.2
Artikel 6 Absatz 2
Zu Absatz 2 kam der Bundesrat 1983 in seiner Botschaft «im Lichte der Auslegung dieser Chartabestimmung durch die Kontrollorgane» (zum Schluss), «dass das schweizerische Konzept der Kollektivverhandlungen den Artikel 6 Absatz 2 zugrundeliegenden Vorstellungen entspricht» (BB11983 II 1281). Es besteht kein Anlass, auf diese Beurteilung zurückzukommen.
Artikel 6 Absatz 2 kann angenommen werden.
223.3
Artikel 6 Absatz 3
Der Bundesrat wies in seiner Botschaft darauf hin, dass nach Auffassung der beiden Kontrollorgane der Staat gemäss dieser Chartabestimmung «nicht einzugreifen braucht, wenn die gesamtarbeitsvertraglich geregelten Einigungsverfahren zufriedenstellend arbeiten», und er folgerte, dass unser System zur Beilegung von Arbeitsstreitigkeiten (Einsetzung oder Vermittlung der kantonalen Einigungsämter oder der Eidgenössischen Einigungsstelle) und die entsprechende Praxis im öffentlichen Dienst «den Anforderungen von Artikel 6 Absatz 3 der Sozialcharta (genügt)» (BB11983 II 1282). Im Gegensatz zu Absatz l von Artikel 6, der sich auf die Förderung von Kollektivverhandlungen beschränkt, geht Absatz 3 etwas weiten Dieser verlangt von den Staaten Einrichtungen, die es ermöglichen, zwischen uneinigen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden zu vermitteln oder zu schlichten, um Rückgriffe auf Kampfmassnahmen zu vermeiden. Hier wird also ähnlich abgestuft wie im Schweizer Recht: Der Staat greift zunächst sozusagen nicht in Kollektivverhandlungen ein; diese werden paritätisch von den Sozialpartnern selbst geführt, und es ist deren Sache, sich tarifvertraglich zu einigen. Der Staat muss diese Verhandlungen lediglich fördern, was der Verpflichtung aus Absatz l entspricht. Wenn hingegen die Sozialpartner sich nicht einigen können und es Probleme, Streitigkeiten oder Konflikte gibt, die einer Schlichtung bedürfen, muss der Staat Schlichtungsund Vermittlungseinrichtungen zur Verfügung stellen (Absatz 3). In der Schweiz 744
ist die Einrichtung solcher Stellen im Bundesgesetz vom 18. Juni 1914 über die Arbeit in den Fabriken (SR 821.41, Art. 30-35) geregelt, von dem ein kleiner Teil noch heute Geltung hat, und zwar eben der Teil, der von den ständigen Einigungsstellen handelt, welche die Kantone einzurichten haben. Überdies regelt ein Bundesgesetz vom 12. Februar 1949 die fallweise Einrichtung einer Eidgenössischen Einigungsstelle zur Beilegung von kollektiven Arbeitsstreitigkeiten in Fällen, wo mehr als nur ein Kanton von den Streitigkeiten betroffen ist (SR 821.42)..
Artikel 6 Absatz 3 kann angenommen werden.
223.4
Artikel 6 Absatz 4
Im Anhang der Charta wird bezüglich Artikel 6, Absatz 4, präzisiert: «Es besteht Einverständnis darüber, dass jede Vertragspartei für sich die Ausübung des Streikrechtes durch Gesetz regeln kann, vorausgesetzt, dass jede weitere Einschränkung dieses Rechtes aufgrund des Artikels 31 gerechtfertigt werden kann.» Der erwähnte Artikel 31 lässt Einschränkungen nur zu, «wenn diese gesetzlich vorgeschrieben und in einer demokratischen Gesellschaft zum Schutze der Rechte und Freiheiten anderer oder zum Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der Sicherheit des Staates, der Volksgesundheit und der Sittlichkeit notwendig sind».
223.41 Zusammenfassung der Botschaft 1983 Der Bundesrat sah in seiner Botschaft aus dem Jahre 1983 ein Problem in bezug auf die Vereinbarkeit mit der schweizerischen Rechtsordnung. In der Botschaft werden zunächst die Natur und Tragweite von Artikel 6 Absatz 4 der Charta erläutert, indem daran erinnert wird, dass dieser Absatz «nur beschränkte Rechte (gewährleistet); Streiks und andere kollektive Massnahmen sind nämlich nur dann von der Charta gedeckt, ... wenn im Einzelfall ein vorliegt und wenn etwaige Pflichten aus Gesamtarbeitsverträgen respektiert werden. Die Verwendung des Begriffs bedeutet, dass gemäss der Charta nur die Schaffung neuer Regeln auf dem Verhandlungswege, nicht aber die Durchsetzung von Rechtsansprüchen Gegenstand von Arbeitskampfmassnahmen sein soll. Streitigkeiten über die Existenz, die Gültigkeit und die Auslegung eines Gesamtarbeitsvertrags sind dagegen grundsätzlich auf gerichtlichem Wege durchzusetzen. Die Verletzung des ' Gesamtarbeitsvertrages durch eine während seiner Laufzeit unternommene Aktion zum Zwecke seiner Revision ist nach Ansicht der unabhängigen Sachverständigen demnach ebenfalls nicht durch diese Chartabestimmung gedeckt. Ausdrücklich hat der Ausschuss Streiks mit politischem Beweggrund von der Streikgarantie des Artikels 6 Absatz 4 ausgeschlossen, da solche Streiks
745
Streiks» (BB1 1983 II 1283/1284). Schliesslich wird in Erinnerung gerufen, dass gemäss Auslegung der Kontrollorgane das Arbeitsverhältnis eines Arbeitnehmers auf Grund seiner Teilnahme an einem rechtmässigen Streik nicht aufgelöst, sondern nur suspendiert werden kann (Suspensionstheorie).
Von den Schwierigkeiten, welche Artikel 6 Absatz 4 für das Schweizer Recht stellt, hielt der Bundesrat in erster Linie die rechtlichen Unsicherheiten fest, welche damals in unserer Rechtsordnung in bezug auf Streiks bestanden, namentlich weil (zu jener Zeit) «das schweizerische Recht keine ausdrückliche Anerkennung des Streikrechts (enthält)» und «angesichts des Fehlens gesetzlicher Grundlagen und grundsätzlicher und ausdrücklicher Äusserungen des Bundesgerichts». Das entscheidende Hindernis bildete nach Auffassung des Bundesrates in erster Linie die Frage des Streikrechts im öffentlichen Dienst, dies aufgrund des bundes- und teils kantonsrechtlich festgeschriebenen gänzlichen Streikverbots, das sich an die Gesamtheit der Beamten richtet. Dieses Verbot ist, zumindest nach Ansicht der unabhängigen Sachverständigen, mit Artikel 6 Absatz 4 unvereinbar (diese Meinung wurde vom Regierungsausschuss allerdings nicht geteilt; vgl. BB1 1983 II 1289 ff,). Der Bundesrat schlug deshalb vor, bei der Ratifikation einen Vorbehalt beziehungsweise eine auslegende Erklärung mit folgendem Wortlaut anzubringen: «Der Bundesrat vertritt die Auffassung, dass die Annahme des Artikels 6 Absatz 4 die Bestimmungen der eidgenössischen und kantonalen Gesetze, insbesondere diejenigen des Bundesgesetzes vom 30. Juni 1927 über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten, das den Beamten der öffentlichen Dienste den Streik verbietet, nicht berührt».
223.42 Weiterentwicklung der Praxis der Kontrollorgane Die Praxis der Kontrollorgane hat sich seit 1983 in zwei Richtungen entwickelt: Was die Auflösung eines Arbeitsvertrags wegen Streiks anbelangt, haben die unabhängigen Sachverständigen anerkannt, dass die Teilnahme an einem Streik für sich allein noch keinen Kündigungsgrund darstellt und ebensowenig einen Grund für den Verlust erworbener Rechte. Weiter kamen sie zum Schluss, dass Arbeitnehmer, die sich in ihren Rechten verletzt fühlen, über eine gerichtliche Rekursmöglichkeit verfügen müssen, damit eine Situation mit der Charta vereinbar ist. Die
Sachverständigen haben im weiteren in Erinnerung gerufen, die Möglichkeit, alle Streikenden zu entlassen, stelle eine derart schwerwiegende Drohung dar, dass sie auf unzulässige Weise das in Artikel 6 Absatz 4 der Charta verankerte Streikrecht einschränkt. Der Regierungsausschuss seinerseits hat darauf hingewiesen, dass die Anerkennung des Streikrechts schwerlich mit der Auflösung des Arbeitsvertrags in Einklang zu bringen ist. Nach seiner mehrheitlichen Auffassung (mit Ausnahme einer Delegation) ist die Auflösung des Arbeitsvertrags als Folge eines Streiks - im Gegensatz zur Suspendierung des Vertrags - mit dem Artikel 6 Absatz 4 der Charta nicht vereinbar.
In bezug auf den Beamtenstreik haben die Kontrollorgane die Grundsätze ihrer Rechtsprechung seit 1983 bestätigt. Sie haben namentlich anerkannt, dass der Begriff «Arbeitnehmer» ebenfalls die Beamten beinhaltet und dass Einschränkungen des Streikrechts für Beamte mit Blick auf den Artikel 31 der Charta nur in ausserördentlich beschränktem Masse möglich sind. Die unabhängigen Sachverständigen haben ihre in der Botschaft beschriebene Betrachtungsweise, wonach ein generelles Streikverbot mit der Charta nicht vereinbar sei, beibehalten und haben ihre 746
Auslegung betreffend den Fall Deutschlands bestätigt, indem sie sie anschliessend auf Island und Dänemark ausdehnten. Der Regierungsausschuss hat seine differenzierte Betrachtungsweise beibehalten und hat vor allem auch bestätigt, dass jeder Fall einzeln untersucht werden muss, und zwar im Lichte der jeweils geltenden nationalen Gesetzgebung. So hat er beispielsweise betreffend Dänemark die Schlussfolgerungen der unabhängigen Sachverständigen nicht übernommen. Der Sachverständigenausschuss hatte anlässlich des 12. Kontrollzyklus gegenüber diesem Land negativ Stellung genommen; 'der Regierungsausschuss beantragte indessen, keine Empfehlung zuzustellen. Diesem Antrag ist das Ministerkomitee gefolgt.
Ebenfalls weiterentwickelt hat sich die in der Botschaft beschriebene Situation in den Niederlanden. Die unabhängigen Sachverständigen haben auf eine kürzlich erfolgte Rechtsprechung des obersten Gerichts dieses Landes hingewiesen, das die direkte Anwendung von Artikel 6 Absatz 4 und Artikel 31 der Sozialcharta im Landesrecht anerkennt.
223.43 Von der Kommission diskutierte Probleme Die Kommission hat ausführlich über den Artikel 6 Absatz 4 der Charta diskutiert.
Sie hat dabei verschiedene Experten angehört, die sich zur Tragweite dieser Bestimmung und vor allem zur Tragweite und den Auswirkungen äusserten, welche die seit 1983 in unserem Recht vorgenommenen Änderungen und die seither von der Schweiz eingegangenen internationalen Verpflichtungen haben.
In bezug auf das Streikrecht im allgemeinen befasste sich die Kommission u. a. mit der Frage, ob die Suspensionstheorie als im schweizerischen Recht anerkannt betrachtet werden könne. Einer der angehörten Experten (Th. Geiser) war der Meinung, dass dies .nicht der Fall ist. Im weiteren befasste sich die Kommission mit der Frage wilder Streiks und Proteststreiks (Stellungnahme F. Stöckli).
Die Kommission hat festgestellt, dass das gänzliche und generelle Streikverbot für Beamte und andere Staatsangestellte, wie es das Bundesrecht - und teils auch die Gesetzgebung der Kantone - kennt, mit der Charta nicht vereinbar ist. Die Kommission fragte sich indessen, ob diese Unvereinbarkeit nicht auch bei anderen von der Schweiz ratifizierten internationalen Verträgen bestehe, beispielsweise beim Internationalen Pakt der UNO über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) und beim Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO-Übereinkommen Nr. 87). Sollte sich diese Annahme als richtig erweisen, würde mit der Ratifizierung der Charta nur eine bereits bestehende internationale Verpflichtung bestätigt und nicht eine neue geschaffen. Die Kommission stellte sich in diesem Zusammenhang auch die Frage der direkten Anwendbarkeit von Artikel 6 Absatz 4 und der Charta im allgemeinen.
Da die Experten in diesen Punkten geteilter Meinung waren, forderte die Kommission von der Verwaltung zwei ergänzende Berichte an: einen gemeinsam von der Direktion für Völkerrecht und vom Bundesamt für Justiz erstellten Bericht zur Frage der direkten Anwendbarkeit der Charta im allgemeinen und des Artikels 6 Absatz 4 im besonderen; einen separaten Bericht des Bundesamtes für Justiz zur Frage des Beamtenstreikrechts im Rahmen der Vorarbeiten zur Verfassungsreform.
747
223.44 Ergänzende Berichte der Verwaltung (Beantwortung der Fragen) Um abzuklären, ob die Suspensionstheorie im Schweizer Recht anerkannt sei, ist es nicht mehr nötig zu versuchen, eine «Zwischen-den-Zeilen-AusIegung» des Bundesgerichtsentscheids vom Jahre 1985 vorzunehmen, da seit dem 23. März 1995 ein neuer Entscheid des Bundesgerichts zum Streikrecht (im öffentlichen Dienst) vorliegt. Darin wird die Suspensionstheorie ausdrücklich bestätigt.
In diesem neuen Urteil äussert sich das Bundesgericht hingegen weder zum Prinzip des Beamtenstreikrechts noch zur Vereinbarkeit eines allfälligen gesetzlichen Verbots mit den von der Schweiz ratifizierten internationalen Verträgen; dies darum, weil im vorliegenden Falle das Streikrecht als solches von der Kantonsregierung keineswegs angefochten wurde.
Die Frage, ob die völkerrechtlichen Verpflichtungen, welche die Schweiz mit der Ratifizierung des UNO-Paktes I und dem IAO-Übereinkommen Nr. 87 bereits früher eingegangen ist, die Rechtslage im Zusammenhang mit dem Artikel 6 Absatz 4 verändert haben, ist im Rahmen der Arbeiten zur Totalrevision der Bundesverfassung geprüft worden. Der Entwurf zur neuen Bundesverfassung enthält in bezug auf das Gewerkschaftsrecht eine Bestimmung, in der das Streikrecht und die Aussperrung anerkannt werden, wobei der Gesetzgeber «die Art und Weise der Ausübung des Streikrechts regeln und den Streik für bestimmte Kategorien von Personen im öffentlichen Dienst verbieten (kann)» (Art. 22 des Verfassungsentwurfs).
Der Verfassungsentwurf, der das geltende Verfassungsrecht nachträgt, berücksichtigt einerseits die herrschende und nahezu unangefochtene Meinung der Lehre, wonach bereits die heute gültige Verfassung das Streik- und Aussperrungsrecht stillschweigend gewährleistet1' und andererseits jene staatsvertraglichen Verpflichtungen der Schweiz - so das ILO-Übereinkommen Nr. 87 und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte -, die eine Anerkennung dieser Rechte verlangen. Der Entwurf respektiert namentlich die Tatsache, dass diese Völkerrechtsverträge zwar ein generelles Streikverbot für den öffentlichen Dienst nicht dulden, dem nationalen Gesetzgeber aber die Befugnis einräumen, die Ausübung des Streikrechts im allgemeinen zu regeln und Beschränkungen für den öffentlichen Dienst im speziellen
vorzusehen. Solche Beschränkungen können in einem lediglich auf bestimmte Kategorien von Öffentlichen Bediensteten anwendbaren allgemeinen Streikverbot bestehen. Beschränkungen - nicht aber Verbote - der Ausübung des Streikrechts für alle Beamten und öffentlichen Angestellten sind ebenso zulässig wie letztlich auch eine Kombination dieser beiden Mittel (allgemeine Ausübungsbeschränkungen für alle Bediensteten und Streikverbot für spezielle Kategorien von öffentlichen Bediensteten).
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In der Rechtslehre wird heule die Existenz des Rechts oder der Freiheit, auf kollektive Kampfmassnahmen zurückzugreifen (hauptsächlich Streik und Aussperrung) quasi einstimmig anerkannt. Für die meisten Autoren bildet dieses Recht Bestandteil der in Art. 56 BV gewährleisteten Vereins- und Koalitionsfreiheit oder lässt sich daraus ableiten (vgl. Verweise in den Erläuterungen zu Art. 22 des Entwurfs zur neuen Verfassung, sowie Manfred Rehbinder, Schweizerisches Arbeitsrecht, zwölfte, neubearbeitete Auflage, Bern, 1995, S. 213 ff.); andere Autoren leiten das Streikrecht aus den wirtschafts- und sozialrechtlichen Verfassungsbestimmungen (Art. 31 ff. und Art. 34^ B V) ab; nur einige wenige bestreiten die Existenz dieses verfassungsmässigen Rechts oder dieser verfassungsmässigen Freiheit, anerkennen allerdings ein «natürliches Recht zu streiken» (eine aktuelle Zusammenfassung zu dieser Frage findet sich in: Frank Vischer, Der Arbeitsvertrag, Basel und Frankfurt a/M., 1994, S. 263).
748
Der Begriff der direkten Anwendbarkeit des Artikels 6 Absatz 4 der Charta wird im allgemeinen Teil dieses Berichts behandelt. Wir verweisen deshalb an dieser Stelle lediglich auf den gemeinsamen Bericht des Bundesamtes fur Justiz und der Direktion für Völkerrecht, der zu folgendem Schluss gelangt: «In Anbetracht des GeSagten und unter Berücksichtigung der Kriterien, die das Bundesgericht und die Praxis entwickelt haben, meinen wir, dass keine Bestimmung der Charta - im Gesamtzusammenhang sowie im Lichte von Gegenstand und Zweck des Vertrages betrachtet - unbedingt und eindeutig genug formuliert ist, damit sie eine direkte Wirkung erzeugen und in einem konkreten Fall angewendet werden beziehungsweise die Grundlage fiir eine Entscheidung darstellen konnte.
Einzig die Artikel 6 Absatz 4, 13 Absatz 4 wie auch 18 Absatz 4 konnten eventuell aufgrund ihrer Formulierung als unmittelbar anwendbar betrachtet werden. Aber auch hier widerspricht eine solche Auslegung unserer Meinung nach dem Gesamtzusammenhang, dem Gegenstand und dem Zweck der Charta,» Diese Meinung wird von den meisten Experten, die von der Kommission angehort wurden, geteilt. Nur einer dieser Experten wies darauf bin, dass gemäss einer Minderheitsauffassung in der Rechtslehre der Artikel 6 Absatz 4 eventuell als direkt anwendbar betrachtet werden konnte. Dies trifft übrigens fur einen Vertragsstaat der Charta zu, namlich fur die Niederlande, wo das oberste Gericht dieser Bestimmung «Self-executing»-Charakter zusprach. Bin solcher Entscheid ist hauptsächlich Sache der Behörden der Mitgliedstaaten und geht nicht aus der Charta selbst oder der Praxis der Kontrollorgane hervor. Dies hat im übrigen auch eine von der Kommission angehorte Expertin des Europarates ausdrücklich bestätigt. Im übrigen sind die Erklärungen, die diesbezüglich von den politischen Behorden (Bundesrat und Bundesversammlung) bei den Vorbereitungsarbeiten abgegeben wurden, in der Regel ausschlaggebend.
Was das von zwei Experten aufgeworfene Problem in bezug auf die Unvereinbarkeit des Verbotes von wilden Streiks sowie von Streiks, die nicht auf den Abschluss eines Gesamtarbeitsvertrages ausgerichtet sind, anbelangt, trifft es zu, dass dieses Problem das Bundesgericht eventuell veranlassen konnte, seine diesbezügliche Rechtsprechung zu ändern. Denn nach heutiger Auffassung
des Bundesgerichts und der herrschenden Lehre sind wilde - d. h. nicht von einer Gewerkschaft organisierte - Streiks streikrechtlich nicht geschützt. Allerdings war- bis anhin noch kein wilder Streik Gegenstand eines Bundesgerichtsentscheids.
Angesichts dieser Ausführungen präsentiert sich die Frage der Annahme von Artikel 6 Absatz 4 der Charta unter einem rechtlich erheblich anderen Gesichtspunkt als im Jahre 1983.
Artikel 6 Absatz 4 kann angenommen werden.
Artikel 6 kann somit vollumfänglich angenommen werden.
749
224
Artikel 12 - Das Recht auf Soziale Sicherheit
Um 'die wirksame Ausübung des Rechtes auf Soziale Sicherheit zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, · 1. ein System der Sozialen Sicherheit einzuführen oder beizubehalten; 2. das System der Sozialen Sicherheit auf einem befriedigenden Stand zu halten, der zumindest dem entspricht, der für die Ratifikation des Übereinkommens (Nr. 102) der Internationalen Arbeitsorganisation über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit erforderlich ist; 3. sich zu bemühen, das System der Sozialen Sicherheit fortschreitend auf einen höheren Stand zu bringen; , 4. durch den Abschluss geeigneter zwei- und mehrseitiger Übereinkünfte oder durch andere Mittel und nach Massgabe der in diesen Übereinkünften niedergelegten Bedingungen .Massnahmen zu ergreifen, die folgendes gewährleisten: a. die Gleichbehandlung der -Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien mit ihren eigenen Staatsangehörigen hinsichtlich der Ansprüche aus der Sozialen Sicherheit einschliesslich der Wahrung der nach den Rechtsvorschriften der Sozialen Sicherheit erwachsenen Leistungsansprüche, gleichviel wo die geschützten Personen innerhalb der Hoheitsgebiete der Vertragsparteien ihren Aufenthalt nehmen; b. die Gewährung,. die Erhaltung und das Wiederaufleben von Ansprüchen aus der Sozialen Sicherheit, beispielsweise durch die Zusammenrechnung von Versicherungs- und Beschäftigungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften jeder der Vertragsparteien zurückgelegt wurden.
224.1
Artikel 12 Absatz l
Der genaue Umfang eines solchen Systems wird nicht angegeben. Ebensowenig wird verlangt, dass alle Arbeitnehmer und ihre Familien den Schutz sämtlicher Zweige der Sozialen Sicherheit geniessen. Im Falle Zyperns äusserten sich die Sachverständigen zur Tragweite des Systems wie folgt: «Obwohl gewisse Risiken wie Sachleistungen bei Krankheit und Mutterschaft und Familienbeihilfen noch nicht gedeckt sind, so kann doch das neue System ... als echtes System der sozialen Sicherheit angesehen werden ...» (Schlussfolgerungen IV, Strassburg, 1975; S. 81).
Obwohl bis heute in der Schweiz keine Mutterschaftsversicherung besteht, stellt die Annahme dieses Absatzes keine Probleme.
Artikel 12 Absatz l kann angenommen werden.
224.2
Artikel 12 Absatz 2
Die Schweiz hat das Übereinkommen Nr. 102 der IAO (SR 0.822,720,2) ratifiziert und von den neun darin aufgeführten Zweigen der Sozialen Sicherheit deren fünf 750
angenommen. Die Verpflichtung aus Absatz 2, das System der Sozialen Sicherheit auf einem befriedigenden Stand zu halten, bezieht sich lediglich auf die gewählten und nicht auf alle im Übereinkommen Nr. 102 aufgeführten Zweige.
Artikel 12 Absatz 2 kann angenommen werden.
224,3
Artikel 12 Absatz 3
Nach Auffassung des Sachverständigenausschusses besagt diese Bestimmung, dass bei jedem Kontrollzyklus Fortschritte erkennbar sein müssen, so dass stete Verbesserungen gegenüber dem Stand des IAO-Übereinkommens Nr. 102 realisiert werden (Schlussfolgerungen III, S. 68), Der hier geforderte Ausbau ist nicht unbegrenzt. Zudem erläuterte der Ausschuss, dass dieser Absatz von den Regierungen höchstens verlange, den zur Ratifikation des Protokolls der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit erforderlichen Stand zu erreichen (Schlussfolgerungen XI-2, S. 120); daneben wird in den vorbereitenden Arbeiten betont, dass - angenommen, die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit und das Zusatzprotokoll wären bei der Unterzeichnung der Charta bereits in Kraft gewesen - die Einhaltung der Protokollnormen ein Mindesterfordernis zur Erfüllung dieser Chartabestimmung gebildet hätte (Schlussfolgerungen XII-1, S. 193-194). Die Schweiz hat zwar die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit, nicht aber ihr Zusatzprotokoll ratifiziert. Allerdings sollte dies der Annahme von Absatz 3 insofern nicht im Wege stehen, als andere Länder sich in derselben Lage befinden und diesen Absatz gleichwohl akzeptiert haben (z. B. Frankreich, Dänemark, Italien, Spanien). Die Erfüllung der Verpflichtungen aus Absatz 3 soll vom Ausschuss der unabhängigen Sachverständigen in einer Gesamtbewertung geprüft werden. Diese Meinung vertritt auch die Expertin des Europarates, welche sich in der Kommission wie folgt äusserte: «Auch wenn sich der Sachverständigenausschuss durchaus an den Wortlaut der Charta hält, verkennt er die Entwicklungen nicht, die sich aus wirtschaftlichen oder sozialen Veränderungen oder aus der sich wandelnden Auffassung der sozialen Rechte selbst ergeben. Auch im Falle der Bestimmung von Artikel 12 Absatz 3, die stete Verbesserungen in der sozialen Sicherheit fordert, ist sich der Sachverständigenausschuss sehr wohl bewusst, dass die Bevölkerungsentwicklung oder die notwendige Bewältigung der Gesundheitskosten sich zwangsläufig auf die Systeme der Sozialen Sicherheit auswirken.» Gemäss Ansicht der Sachverständigen ist demnach ein System der Sozialen Sicherheit als Ganzes zu betrachten. Leistungseinschränkungen in einem Bereich des Systems der Sozialen Sicherheit sind möglich - etwa um das finanzielle
Gleichgewicht des Systems aufrechtzuerhalten -. wenn der betreffende Staat gleichzeitig Verbesserungen ankündet, die insgesamt über die Einschränkungen hinausgehen.
Die zweite Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes drängte sich u. a. aus finanziellen Gründen auf. Die Finanzierung war nicht mehr gewährleistet. Diese Revision sieht im Vergleich zum geltenden Gesetz zahlreiche Verbesserungen vor.
Aus finanziellen Gründen, aber auch um sicherzustellen, dass sich das Konzept der aktiven Wiedereingliederung in der Praxis erfolgreich umsetzen lässt, mussten gewisse Einschränkungen in Kauf genommen werden.
Einschränkungen sind bei folgenden Bestimmungen vorgesehen: - Artikel 22 AVIG: die Bestimmung des dringlichen Bundesbeschlusses über Massnahmen in der Arbeitslosenversicherung, wonach für etwa einen Viertel der
751
Bezüger die Taggeldhöhe 70 Prozent des versicherten Verdienstes beträgt, wurde ins ordentliche Gesetz aufgenommen; - Artikel 18 Absatz l rev. AVIG: Einführung von fünf Karenztagen;
- Artikel 14 Absatz 4 rev. AVIG: längere Wartefristen für einen Teil der Personen, die von der Erfüllung der Beitragszeit befreit sind, insbesondere für Personen im Anschluss an eine Schulausbildung; - Artikel 23 Absatz 2 rev. AVIG: tiefere Pauschalansätze für Personen, die von der Erfüllung der Beitragszeit befreit sind. Der Erwartungslohn als Grundlage für den versicherten Verdienst wird ersetzt durch die Kriterien «Alter, Ausbildungsstand sowie die Umstände, die zur Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit geführt haben»; - Artikel 13 Absatz l rev. AVIG: Mindestbeitragszeit von zwölf Monaten im Wiederholungsfall innert fünf Jahren; - Artikel 35 und 44« rev. AVIG: kürzere Anspruchsdauer bei Kurzarbeit oder wetterbedingten Arbeitsausfällen: zwölf Abrechnungsperioden bei Kurzarbeit, sechs Abrechnungsperioden bei wetterbedingten Arbeitsausfällen; - Artikel 32 Absatz 2 und 43 Absatz 3 rev. AVIG: bis zu drei Karenztage pro Abrechnungsperiode bei Kurzarbeit oder wetterbedingten Arbeitsausfallen.
Diesen Einschränkungen stehen folgende Verbesserungen gegenüber: - Artikel 27 rev. AVIG: Höchstzahl der Taggelder; - Artikel 7 Absatz l Buchstabe a und 85 Absatz l Buchstabe a rev. AVIG: verbesserte Arbeitsvermittlung; - Artikel 72, 72a und 12b rev. AVIG: qualitative und quantitative Verbesserung bei den arbeitsmarktlichen Massnahmen; - Streichung von Artikel 22 Absatz 3 AVIG: Verzicht auf die Degression.
Insgesamt wird mit der Neukonzeption des Arbeitslosenversicherungsgesetzes dank der Verbesserung der Wiedereingliederung ein höheres Schutzniveau erreicht.
Da die 2. AVIG-Revision vor der Ratifikation der Charta in Kraft treten wird, bildet sie kein Hindernis für die Annahme von Artikel 12 Absatz 3 der Charta, denn die Kontrollorgane werden sich bei der Überprüfung für die Eigenschaften und die Höhe der Versicherung ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Charta in unserem Land interessieren und nicht für die Entwicklung in den Jahren vor der Ratifikation.
Im weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Schweiz das IAO-Übereinkommen Nr. 168 über die Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit (BB1 7959 III S. 1592) ratifiziert hat.
Indem unser Land am 13. September 1977 das IAO-Übereinkommen Nr. 128 über Leistungen bei Invalidität und Alter und zugunsten Hinterbliebener (BB1 7976 III
S. 1317ff.) ratifizierte, nahm es Normen an, die über jenen des IAO-Übereinkommens Nr. 102 für diese drei Bereiche liegen. Schliesslich ist die Soziale Sicherheit insgesamt verbessert worden (KVG, lO.AHV-Revision, Vorhaben über die Einführung einer Mutterschaftsversicherung und einer Revision des BVG).
Artikel 12 Absatz 3 kann angenommen werden.
224.4
Artikel 12 Absatz 4
In Absatz 4 geht es nicht mehr um Normen der Sozialen Sicherheit, sondern um deren Anwendung auf Staatsangehörige der anderen Vertragsstaaten und allenfalls auf Flüchtlinge.
752
Die Direktion für Völkerrecht und das Bundesamt für Justiz haben ausgeführt, dass die Begriffe dieser Regelung als solche die unmittelbare Anwendbarkeit zum vornherein auszuschliessen scheinen. Diese Bestimmung garantiert in der Tat keine Individualrechte, sondern regelt die Verpflichtungen, die den Vertragsstaaten obliegen.
Sie lässt den Vertragsstaaten einen weiten Ermessensspielraum in der Wahl der «geeigneten» Mittel, mit denen sie Massnahmen zu ergreifen haben. Sie bezieht sich dabei insbesondere auf bilaterale oder multilaterale Übereinkünfte, die die Vertragsstaaten abschliessen könnten oder müssten. Dies zeigt ganz klar, dass die, Charta dem Gesetzgeber eine grosse Wahlfreiheit lässt: Der Gesetzgeber kann das verfolgte Ziel, nämlich die Gleichbehandlung der eigenen Staatsangehörigen mit den Staatsangehörigen anderer.Vertragsparteien, sowohl durch internationale Verhandlungen als auch durch andere Mittel, zum Beispiel eine einseitige Änderung des nationalen Rechts, verwirklichen. Demnach kann man nicht von einer Regelung sprechen, die einen genügend eindeutig formulierten Anspruch garantiert, der eine direkte Wirkung erzeugen, auf einen Einzelfall angewendet werden und Grundlage eines Entscheides bilden könnte.
Buchstabe a) sieht die Gleichbehandlung von Staatsangehörigen des eigenen Landes und jenen der anderen Vertragsparteien in bezug auf das Recht auf Soziale Sicherheit vor. Konkret bedeutet dies, dass die Staatsbürger der anderen Charta-Vertragsparteien vom schweizerischen System der Sozialen Sicherheit die gleiche Behandlung erfahren wie Schweizer Staatsangehörige; das heisst, dass für sie in der Schweiz die gleichen Voraussetzungen für den Leistungserwerb gelten müssen.
Leistungen, die an schweizerische Staatsangehörige im Ausland erbracht werden, sind auch Staatsangehörigen von Charta-Vertragsparteien zu gewähren, die sich im Gebiet einer dieser Vertragsparteien aufhalten.
Buchstabe b) sieht vor, dass die in einem System der Sozialen Sicherheit erworbenen Rechte auch beim Übertritt in ein anderes System der Sozialen Sicherheit aufrechterhalten werden, indem nötigenfalls die Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten zusammengerechnet werden.
Das Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG; SR 831.10), das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG;
SR 831.20), das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen (ELG; SR 831.30) und gewisse kantonale Gesetze über Familienzulagen enthalten Benachteiligungen von Ausländern.
Die -im AHVG und im IVG enthaltenen Ungleichbehandlungen von Schweizern und Ausländern werden' zum grossen Teil durch die bilateralen Abkommen über Soziale Sicherheit aufgehoben, welche die Schweiz mit Vertragsstaaten der Charta abgeschlossen hat. Die einzigen Vertragsstaaten der Charta, mit denen kein Abkommen besteht, sind Irland, Zypern, Island und Malta. Irland ist Mitglied der Europäischen Union; werden die sektoriellen Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU zu Ende geführt, so könnte dieser Punkt rasch geregelt werden. Mit Zypern hat die Schweiz kürzlich ein Abkommen unterzeichnet. Mit Island und mit Malta könnten Abkommen abgeschlossen werden, sobald dies auf einer der beiden Seiten als notwendig erachtet wird. Es versteht sich, dass die Schweiz auch bereit sein müsste, mit den osteuropäischen Staaten Abkommen zu schliessen, falls diese die Charta ratifizieren sollten. Das sollte jedoch keine Probleme aufwerfen, zumal mit Kroatien, Ungarn, der Tschechischen Republik, der Slowakischen Republik und mit Slowenien bereits Verhandlungen im Gange sind.
Diese bilateralen Abkommen berufen sich auf die unter Absatz 4 Buchstabe b) erwähnten Grundsätze; nötigenfalls werden dabei die Versicherungszeiten zusam-
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753
mengerechnet (z.B. Abkommen über die Invalidenversicherung, Typ A). Selbst wenn diese Abkommen nicht durchwegs eine vollumfängliche Gleichbehandlung zwischen den Staatsbürgern der Vertragsparteien herbeiführen, kann bei Bedarf leicht Abhilfe geschaffen werden, ausgenommen in der Frage des Beitritts von Staatsbürgern aus Partnerländern zur freiwilligen Versicherung.
Die Revision der freiwilligen AHV/IV-Versicherung ist aufgrund ihrer Mängel ohnehin nötig. Die Frage der Öffnung gegenüber Ausländern könnte im Rahmen .dieser Revision geregelt werden. Bis es soweit ist, ist es wegen der nicht direkten Anwendbarkeit der Charta im allgemeinen jedoch ausgeschlossen, dass ein Ausländer sich auf diese Bestimmung berufen kann, um der freiwilligen AHV/IV-Versicherung beizutreten.
Nach dem ELG können Ausländer erst Erga'nzungsleistungen beanspruchen, nachdem sie sich vor dem Zeitpunkt, von welchem an die Ergänzungsleistung verlangt wird, während 15 Jahren ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten haben (Art. 2 Abs. 2 ELG). Diese Einschränkung ist allerdings kein Widerspruch zur Charta, denn in ihrem Anhang wird in Teil II zu Artikel 12 Absatz 4 folgendes ausgeführt: «Die Worte
Staatsangehörigen ausserhalb ihres Landes nicht geltend machen könnten (Schlussfolgerungen I, S. 197; Schlussfolgerungen XI-2, S. 122-123; Schlussfolgerungen XII-1, S. 197-198).
Was die kantonalen Familienzulagen betrifft, besteht in 14 Kantonen eine Diskriminierung der ausländischen Arbeitnehmer, deren Kinder im Ausland leben. So kann die Altersgrenze und/oder die Definition des zulageberechtigten Kindes für Ausländer anders geregelt sein als für Schweizer. Ebenso wird für nicht in der Schweiz geborene Kinder nicht immer eine Geburtszulage (welche im übrigen nicht in allen Kantonen existiert) ausgerichtet. Selbst wenn ausländische Arbeitnehmer, die mit ihren Kindern in der Schweiz leben, die gleiche Behandlung erfahren wie Schweizer, sind die genannten Unterschiede in den kantonalen Gesetzen abzubauen, um Übereinstimmung mit der Charta zu erzielen. Familienzulagen können nicht als beitragsunabhängige Leistungen betrachtet werden, demzufolge gelten für sie die im Anhang zur Charta vorgesehenen Lockerungen nicht. Kern des Problems bildet also die Gleichbehandlung. Werden für im Ausland lebende Kinder niedrigere Familienzulagen entrichtet als für Kinder in der Schweiz, so wird dies nach Auffassung der Expertin des Europarates von den Kontrollorganen nicht bemängelt, denn die Schweiz kann den Unterschied durch die höheren Lebenshaltungskosten durchaus rechtfertigen. Es ist durchaus möglich, sich dieser Meinung anzuschlîessen, vorausgesetzt, dass alle ausserhalb der Schweiz lebenden Kinder (Schweizer wie 754
Staatsangehörige anderer Vertragsparteien) bezüglich Umfang, Art und Dauer der Leistungen gleich behandelt werden. Genau in diese Richtung zielt der Entwurf des Bundesgesetzes über die Familienzulagen, der von einer Subkommission der SGK erarbeitet und dessen Vernehmlassungsverfahren am 31. Oktober 1995 abgeschlossen wurde.
Zur Arbeitslosenversicherung führte die Expertin des Europarates aus: «Meiner Meinung nach hat sich der Ausschuss in seiner Rechtsprechung äusserst selten zu diesem Punkt geäussert und der Begriff der Zusammenrechnung und des Leistungsexports dürfte vornehmlich für Altersrentensysteme gedacht worden sein (...). Meines Wissens gibt es zur .Frage der Zusammenrechnung der Versicherungszeiten im Bereich der Arbeitslosenversicherung, der offenbar ihr Augenmerk gilt, keine Rechtsprechung der unabhängigen Sachverständigen.» Ebenfalls in diesem besonderen Bereich verlangt Buchstabe a von Artikel 12 Absatz 4 die Gleichbehandlung von eigenen Staatsangehörigen und solchen anderer Vertragsparteien. Unser System der Arbeitslosenversicherung macht zwischen Schweizern und Ausländern keinen Unterschied beim Erwerb von Leistungsansprüchen aus der Arbeitslosenversicherung.
Bezüglich des Leistungsexports der Arbeitslosenversicherung kennt unser System ebenfalls keine Ungleichbehandlung, da weder Schweizer noch Ausländer Leistungen ausserhalb der Schweiz beziehen können. Dass Leistungen der Arbeitslosenversicherung nicht exportiert werden können, bildet infolgedessen kein Hindernis für die Annahme von Buchstabe a dieser Chartabestimmung, da auch die Schweizer ausserhalb der Schweiz kein Anrecht darauf haben.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass nach Auffassung des Sachverständigenausschusses eine strikte Gleichbehandlung erlaubt, Leistungen nicht zu exportieren, auf welche Staatsangehörige ausserhalb der Landesgrenzen keinen Anspruch hätten (Schlussfolgerungen I, S. 197; Schlussfolgerungen XI-2, S. 122-123; Schlussfolgerungen XII-1, S. 197-198).
Im übrigen beschränken sich die Kontrollorgane der Charta darauf, bei der Prüfung der Verpflichtungen der Staaten bezüglich Artikel 12 Absatz 4 der Charta zu untersuchen, ob bilaterale oder multilaterale Verträge, welche diese Bestimmungen umsetzen sollen, auf denselben Grundsätzen beruhen wie das vorläufige Abkommen des Europarates von
1953. Das vorläufige Abkommen, welches insbesondere die Arbeitslosenversicherung betrifft, heisst «Vorläufiges Europäisches Abkommen über die Soziale Sicherheit unter Ausschluss der Systeme für den Fall des Alters, der Invalidität und zugunsten der Hinterbliebenen». Es sieht keinen Leistungsexport für die Arbeitslosenversicherung vor. Die Expertin des Europarates hat im übrigen diesen Sachverhalt an der Kommissionssitzung vom 11. Mai 1995 .bekräftigt.
Gleichzeitig hat sie deutlich gemacht, dass im Bereich der Arbeitslosenversicherung die Bestimmungen von Artikel 12 Absatz 4 Buchstabe a erfüllt sind, wenn ein ausländischer Arbeitnehmer, der arbeitslos wird, im letzten Beschäftigungsstaat bleiben und dort seine Rechte geltend machen kann. Das schweizerische Recht erfüllt diese Bedingung.
Diese Rechtsprechung der Kontrollorgane hat sich in den letzten 30 Jahren nicht geändert und kann somit als ständige Rechtsprechung gelten. Nach Ansicht der erwähnten Expertin dürfte sich daran auch inskünftig nichts ändern.
Die einzige Ungleichbehandlung zwischen Staatsangehörigen und Ausländern ergibt sich aus Artikel 14 Absatz 3 AVIG, wonach Schweizer, die nach einem Auslandaufenthalt von über einem Jahr in die Schweiz zurückkehren, während eines 755
Jahres von der Erfüllung der Beitragszeit befreit sind, sofern sie sich über eine Beschäftigung als Arbeitnehmer im Ausland ausweisen können. Diese Ausnahme rechtfertigt sich jedoch aufgrund des völkerrechtlichen Grundsatzes, wonach ein Staat seinen eigenen Staatsangehörigen die Einreise in sein Hoheitsgebiet oder den Aufenthalt in diesem nicht verweigern darf. MUSS ein Staat seine Staatsangehörigen einreisen lassen, muss er auch für ihre Wiedereingliederung in seinen Arbeitsmarkt besorgt sein, damit sie ihren Lebensunterhalt durch eine frei gewählte Tätigkeit verdienen können, wie dies Artikel l der Charta verlangt. Es ist anzumerken, dass Artikel 13 AVIV die erwähnte Regelung, die normalerweise nur für Staatsangehörige gilt, auch auf in der Schweiz niedergelassene Ausländer ausdehnt. Der Gesetzgeber beweist damit, dass er keinen Unterschied zwischen Schweizern und Ausländern machen will, sondern lediglich jene Arbeitskräfte begünstigt, die dauerhafte Verbindungen mit der Schweiz haben.
Artikel 12 Absatz 4 Buchstabe a der Charta kann unter dem Gesichtspunkt der Arbeitslosenversicherung angenommen werden.
Gemäss Buchstabe b von Artikel 12 Absatz 4 sollen in einem System der Sozialen Sicherheit erworbene Rechte beim Übertritt in ein anderes System der Sozialen Sicherheit erhalten bleiben, indem falls nötig auf die Zusammenrechnung der Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten abgestellt wird.
Die Expertin des Europarates wies an der Kommissionssitzung vom l I.Mai 1995 darauf hin, dass diese Bestimmung ursprünglich für die Altersrentensysteme gedacht war und dass die Kontrollorgane daraus nie eine Verpflichtung für die Arbeitslosenversicherung abgeleitet hätten. Es besteht deshalb auch in diesem Bereich kein Grund diese ständige Rechtsprechung in Frage zu stellen.
Im Bereich der Arbeitslosenversicherung ist unser Land an bilaterale Abkommen mit Deutschland, Österreich, Frankreich und Liechtenstein gebunden. Aufgrund dieser Verträge werden für Grenzgänger und Staatsangehörige, die in ihren Heimatstaat zurückkehren, die im anderen Staat aufgelaufenen Versicherungszeiten berücksichtigt. Das Prinzip der Zusammenrechnung ist also in diesen Abkommen enthalten.
Die Verordnung 1408/71 der Europäischen Union festigt ebenfalls das Prinzip der Zusammenrechnung von Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten
im Bereich der Arbeitslosenversicherung; der Leistungsexport ist vorgesehen, jedoch auf drei Monate beschränkt.
Bei Annahme von Artikel 12 Absatz 4 Buchstabe b müsste die Schweiz bereit sein, ihr Netz bilateraler Übereinkommen im Bereich der Arbeitslosenversicherung auf jene Vertragsstaaten der Charta auszudehnen, die dies wünschen. Die Bestimmungen solcher Verträge müssten jedoch keinesfalls weiter gehen als das, was unser Land im Rahmen der erwähnten Übereinkommen bereits gewährt hat oder bereit ist, im Rahmen der sektoriellen Verhandlungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union zu gewähren.
Artikel 12 Absatz 4 Buchstabe b der Charta kann demnach unter dem Gesichtspunkt der Arbeitslosenversicherung angenommen werden.
Artikel 12 Absatz 4 kann angenommen werden Artikel 12 kann somit vollumfanglich angenommen werden.
756
225
Artikel 13 - Das Recht auf Fürsorge Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Fürsorge zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. sicherzustellen, dass jedem, der nicht über ausreichende Mittel ver.fügt und sich diese auch nicht selbst oder von anderen, insbesondere durch Leistungen aus einem System der Sozialen Sicherheit verschaffen kann, ausreichende Unterstützung gewährt wird und im Falle der Erkrankung die Betreuung, die seine Lage erfordert; 2. sicherzustellen, dass Personen, die diese Fürsorge in Anspruch nehmen, nicht aus diesem Grunde in ihren politischen oder sozialen Rechten beeinträchtigt werden; 3. dafür zu sorgen, dass jedermann durch zweckentsprechende öffentliche oder private Einrichtungen, die zur Verhütung, Behebung oder Milderung einer persönlichen oder familiären Notlage erforderliche Beratung und persönliche Hilfe erhalten kann; 4. die in den Absätzen l, 2 und 3 genannten Bestimmungen auf die rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatsangehörigen der anderen Vertragsparteien anzuwenden, und zwar auf der Grundlage der Gleichbehandlung und in Übereinstimmung mit den Verpflichtungen, die sie in dem am 11. Dezember 1953 zu Paris unterzeichneten Europäischen Fürsorgeabkommen übernommen haben.
Wie der gemeinsame Bericht der Direktion für Völkerrecht und des Bundesamtes für Justiz aufzeigt, ist es anerkannt, dass «die Begriffe des Artikels 13 für sich den Staaten in allgemeiner Weise Verpflichtungen (auferlegen); sie schaffen keine Ansprüche, die hinreichend bestimmt und klar sind, um als subjektive, unmittelbar anwendbare Rechte betrachtet werden zu können. Die Formulierung dieses Artikels lässt den Staaten ausserdem eine grosse Freiheit in der Wahl der Mittel, um die angestrebten Ziele zu verwirklichen».
225.1
Artikel 13 Absatz l
Der Bundesrat zog in seiner Botschaft von 1983 den Schluss, dass dieser Absatz für die Schweiz annehmbar sei, dies deshalb, weil der Regierungsausschuss im Gegensatz zu den unabhängigen Sachverständigen in Absatz l lediglich eine Verpflichtung für die Vertragsparteien erkannte, geeignete Massnahmen zur Unterstützung der Bedürftigen zu ergreifen, wobei diese Verpflichtung aber nicht unbedingt ein subjektives Recht voraussetzt. Daher vertrat der Bundesrat die Meinung, dass die einschlägigen Kantonsgesetze den in Artikel 13 Absatz l gestellten Forderungen genügen. Seit dem Jahr 1983 hat der Regierungsausschuss seinen Standpunkt weiterentwickelt und festgestellt, dass «die Anwendung von Artikel 13 Absatz l im Prinzip eine gesetzliche Regelung bedingt, welche es ermöglicht, allen Personen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen und nicht die Möglichkeit haben, sich diese selbst zu beschaffen oder aus einer anderen Quelle (einschliesslich ihrer Familie) zu beziehen, eine angemessene Unterstützung zu gewähren - dabei muss in diesem Bereich die Anrufung von Gerichten gewährleistet sein» (10. Bericht [II] 1989, Übersetzung aus dem französischen Originaltext). Auf die Fälle Spaniens
757
und Italiens, zu welchen der Sachverständigenausschuss eine negative Entscheidung fällte, ist der Regierungsausschuss näher eingegangen und stellte fest, dass Italien den eingegangenen Verpflichtungen nicht gerecht werde, weil lediglich zwei Kategorien von Begünstigten (Invalide und mittellose Personen über 65 Jahre) ein subjektives Recht auf Unterstützung besässen; im Falle Spaniens bemängelte er, dass die Unterstützungsleistungen nur Behinderten, mittellosen Personen über 69 Jahre und Arbeitslosen gewährt würden - ungeachtet des im Rahmengesetz verankerten subjektiven Rechts auf Unterstützung. Unabhängig davon ist festzuhalten, dass sich aus der Charta nicht unmittelbar ein subjektives Recht herleiten lässt, da sich diese an den Gesetzgeber richtet.
Wie in der Schweiz die Vorarbeiten der Kommission im Rahmen der parlamentarischen Initiative «Recht auf Existenzsicherung» gezeigt haben, herrscht derzeit in der Rechtslehre die Meinung vor, dass das Recht auf Existenzsicherung ein ungeschriebenes Grundrecht darstellt, das nach Auffassung der Autoren implizit aus der Bundesverfassung hervorgeht - sei es als Fortschreibung des Grundsatzes der menschlichen Würde, als untrennbarer Bestandteil des Rechts auf Leben und der persönlichen Freiheit oder als Ableitung aus Artikel 4 oder Artikel 48 der Bundesverfassung. Einige Autoren betrachten dieses Recht als selbständiges Grundrecht und unverzichtbare Voraussetzung für die Ausübung aller weiteren Individualrechte. Das Bundesgericht hat sich kürzlich zu dieser Frage ausgesprochen und hat dabei anerkannt, dass die Gewährleistung des Existenzminimums zu den ungeschriebenen Grundrechten gehört. Im übrigen wird das Recht auf Unterstützung und Sozialhilfe in einigen neueren Kantonsverfassungen ausdrücklich verankert (z. B. in Artikel 29 Absatz l der neuen Bemer Kantonsverfassung, in Artikel 16 Absatz l der Verfassung des Kantons Basel-Land oder im Verfassungsentwurf des Kantons Appenzell Innerrhoden). Bestehende Regelungen der anderen Kantonsverfassungen sind gegebenenfalls als Normen zur Kompetenzverteilung oder aber als Gesetzgebungsaufträge formuliert. Nur in einigen wenigen Kantonen ohne verfassungsmässige Anerkennung des Grundrechts auf Existenzsicherung oder auf Sozialhilfe gelten weiterhin Gesetze oder Verordnungen, welche jegliche Ansprüche auf Hilfe oder
Unterstützung ausschliessen.
Die Existenz eines subjektiven Rechts auf Unterstützung auf Bundesebene wird heute nicht mehr in Zweifel gezogen. Der Entwurf zur Totalrevision der Bundesverfassung, der sich gegenwärtig in der Vernehmlassung befindet und das Verfassungsrecht aktualisiert, enthält eine Bestimmung, welche dieses Recht ausdrücklich gewährleistet. Unter dem Titel «Recht auf Leben, persönliche Freiheit und menschenwürdiges Dasein» sieht Artikel 9 des Verfassungsentwurfs folgendes vor; «Jede Person hat in Notlagen Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel.» Artikel 13 Absatz l kann angenommen werden.
225.2
Artikel 13 Absatz 2
Personen, die nicht in der Lage sind, für ihren Unterhalt selbst aufzukommen, dürfen nicht als «Bürger zweiter Klasse» betrachtet werden. Der Bundesrat wies 1983 in seiner Botschaft darauf hin, dass «einige kantonale Gesetzgebungen bei Bedürftigkeit heute noch Stimmrechtsentzug und Wirtshausverbot (vorsehen). Diese Massnahmen werden aber kaum mehr angewendet».
758
Derartige Bestimmungen in kantonalen Verfassungen (es handelte sich einzig um die Verfassungen der Kantone St. Gallen und Thurgau) sind mittlerweile abgeschafft worden. Der Artikel des Walliser Fürsorgegesetzes vom 2. Juni 1955, der vorsieht, dass eine bedürftige Person in eine Arbeitskolonie eingewiesen werden kann, ist heute überholt. Diese Bestimmung dürfte anlässlich der gegenwärtig laufenden Revision dieses Gesetzes gestrichen werden. Hier ist anzufügen, dass solche Bestimmungen jedenfalls kaum mit dem Pakt II vereinbar sein dürften, der für unser Land seit dem 18. September 1992 in Kraft ist. .
Artikel 13 Absatz 2 kann angenommen werden.
225.3
Artikel 13 Absatz 3
Die Tragweite dieser Bestimmung ist geringer als diejenige von Artikel 14 der Charta, die sich mit sozialen Dienstleistungen im allgemeinen befasst. Nach Ansicht der Sachverständigen handelt es sich bei Artikel 13 Absatz 3 um eine besondere Formulierung des in Artikel 14 aufgeführten allgemeinen Grundsatzes des Rechts auf Beanspruchung sozialer Dienste. Die kantonalen und kommunalen Fürsorgestellen gewähren, zusammen mit zahlreichen privaten Hilfsorganisationen, die in dieser Bestimmung erwähnten Hilfeleistungen.
Artikel 13 Absatz 3 kann angenommen werden.
225.4
Artikel 13 Absatz 4
Teil II des Anhangs der Charta erläutert, dass auch die Regierungen, die nicht Vertragsparteien des Europäischen Fürsorgeabkömmens sind, Absatz 4 der Sozialcharta annehmen können, «sofern sie den Staatsangehörigen der anderen Vertragsparteien eine Behandlung gewähren, die mit dem genannten Abkommen im Einklang steht». Diese Präzisierung schafft die grundsätzliche Möglichkeit für die Schweiz, die das Europäische Fürsorgeabkommen nicht unterzeichnet hat, diesen Absatz zu übernehmen, vorausgesetzt, dass sie dessen Bestimmungen befolgt.
Wie der Bericht der Direktion für Völkerrecht und des Bundesamtes für Justiz zeigt, kann die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit dieses Absatzes «auf den ersten Blick heikler scheinen, da dieser etwas von der Formulierung der übrigen Absätze der Bestimmung abweicht; Anstatt der sonst verwendeten Ausdrücke (Abs; l und 2) oder (Abs. 3), verpflichten sich hier die Staaten, . Aufgrund dieser Terminologie könnte Absatz 4 dahingehend ausgelegt werden, dass die Bestimmung sich nicht nur an den Gesetzgeber richtet, sondern auch unmittelbar an die rechtsanwendenden Behörden. Man könnte demnach versucht sein, hier einen -Charakter anzuerkennen. Es muss indessen noch einmal darauf hingewiesen werden, dass eine solche Auslegung mit dem Gesamtzusammenhang, dem Gegenstand und dem Zweck der Charta unvereinbar wäre. (...) aus dem Gesamtzusammenhang (folgt) in klarer Weise, dass die Charta nicht bezweckt, ein mittelbar anwendbares Instrument zu sein. Es darf deshalb gefolgert werden, dass sogar Artikel 13 Absatz 4 ist, obwohl ein gegenteiliger Gerichtsentscheid nicht absolut ausgeschlossen werden kann.»
759
Die Gründe, welche die Schweiz bislang daran gehindert haben, das Europäische Fürsorgeabkommen zu ratifizieren, sind deren Regelung der Fürsorge nach dem Wohnortsprinzip, der Verzicht auf Rückerstattung der Fürsorgekosten sowie die beschränkten Heimschaffungsmöglichkeiten.
Der revidierte Artikel48 der Bundesverfassung, der am I.Januar 1979 in Kraft trat, hält fest: «Bedürftige werden von dem Kanton unterstützt, in dem sie sich aufhalten. Die Kosten der Unterstützung trägt der Wohnkanton. Der Bund kann den Rückgriff auf einen früheren -Wohnkanton oder den Heimatkanton regeln.» Durch Artikel 48 erhält das Wohnortsprinzip in der Fürsorge eine Verfassungsgrundlage: Für die Unterstützung Bedürftiger ist in erster Linie der Wohnkanton zuständig und nicht mehr der Heimatkanton. Der Bund ist somit befugt, den Rückgriff auf einen früheren Wohnkanton oder den Heimatkanton zu regeln. Artikel 48 enthält eine Bestimmung betreffend die Zuständigkeit für die Kantone und gibt an, in welchem Kanton Bedürftige bei der zuständigen Stelle Hilfe beantragen können.
Abgesehen von den Bundesbestimmungen zur Unterstützung von Auslandschweizern, Flüchtlingen und Staatenlosen sowie von den Fürsorgeabkommen der Schweiz mit anderen Staaten wird die Fürsorge weiterhin auf Kantonsebene geregelt.
Die Zuständigkeitsordnung gilt sinngemäss auch für die Unterstützung von Ausländern. In der Botschaft vom 17. November 1976 zum Entwurf des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger wird unter Ziffer 123.2 folgendes ausgeführt: Artikel 48 der Bundesverfassung gilt für alle Bedürftigen, die sich in der Schweiz aufhallen: also für Schweizer und Ausländer. Freilich wurde der Artikel in Zusammenhang mit Artikel 45 der Bundesverfassung revidiert, und dieser gewährt die Niederlassungsfreiheit nur für Schweizer Bürger, Auch spricht Artikel 48 in Absatz 2 nur von einem anfälligen Röckgriff auf den Heimatkanton, nicht auch von einem Rückgriff auf den Heimatstaat des Unterstützten. Daraus ist aber nicht zu schiiessen, Artikel 48 gelte nur für die Unterstützung von Schweizern. Die Bundesverfassung will die Unterstützungszuständigkeit der Kantone lückenlos ordnen.
Sie kann es nicht den Kantonen anheimstellen, auch über die Unterstützung bedürftiger Ausländer, die sich im Kanton aufhalten, Bestimmungen zu erlassen oder sich als zur Fürsorge für Ausländer überhaupt nicht zuständig zu betrachten (BB1 1976m 1200).
Damit sind in der Schweiz die Voraussetzungen für eine Anerkennung des Wohnsitzprinzips in der Fürsorge erfüllt. Das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG, SR 851.1) begründet keine Pflicht schweizerischer Behörden zur Unterstützung von Ausländern; es bezeichnet nur den für die Unterstützung zuständigen Kanton, soweit eine Unterstützung an Ausländer in der kantonalen Gesetzgebung, im Bundesrecht oder in völkerrechtlichen Verträgen vorgesehen ist (ZUG Art. 20 Abs. 1). Dazu enthält der Zusatzbericht betreffend die Europäische Sozialcharta, Artikel 12, Absatz 4 (Soziale Sicherheit) und Artikel 13 Absatz 4 (Fürsorge) folgende Erläuterungen: «Das Zuständigkeitsgesetz sieht somit vor, dass die Frage der Unterstützung von Ausländern durch internationale Abkommen geregelt werden kann. Die Sozialcharta ist sicher ein völkerrechtlicher Vertrag im Sinne dieser Bestimmung. Zudem ist auch die Kompetenz des Bundes unbestritten, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen (Art. 8 BV). Nach einer Annahme der Sozialcharta wäre die Schweiz und, gemäss Artikel 20 ZUG, wären die für die Unterstützung zuständigen Kantone verpflichtet, hilfsbedürftige Angehörige von
760
Vertragsstaaten zu unterstützen. Eine Rechtsetzung durch den Bund wäre nicht nötig.
Die Beziehungen zu den Vertragsparteien der Sozialcharta müssten auf eventuelle unvereinbare Bestimmungen mit früheren bilateralen Abkommen hin überprüft werden. Vom Heimatstaat könnte keine Rückerstattung der Fürsorgekosten mehr verlangt werden. Das Europäische Fürsorgeabkommen, das die Rahmenbedingungen für die Annahme von Artikel 13 Absatz 4 der Sozialcharta formuliert, sieht in seinem Artikel 4 die Übernahme der Fürsorgekosten durch den Staat vor, der die Fürsorge geleistet hat.» Artikel 5 des gleichen Abkommens verpflichtet die Vertragsparteien lediglich, «die nach ihrer Gesetzgebung zulässige Hilfe zu gewähren, um die Rückerstattung der Fürsorgekosten durch Dritte, die dem Unterstützten gegenüber finanzielle Verpflichtungen haben, oder durch Personen, die dem Beteiligten gegenüber unterhaltspflichtig sind, so weit wie möglich zu erleichtern».
Das Prinzip des Wohnsitzes steht im Widerspruch zum Prinzip der Kostenerstattung, auf dem sowohl das Fürsorgeabkommen mit Frankreich (BS 14 128) als auch jenes mit der Bundesrepublik Deutschland (AS 7955 423) beruhen. Sollte die Schweiz Artikel 13 der Sozialcharta annehmen, so müssten die bilateralen Verträge mit den beiden Staaten überprüft werden.
Wie aus der Analyse der Vernehmlassung der kantonalen Fürsorgedirektoren vom 14. April 1982 hervorging, gewährten schon damals die Mehrzahl der Kantone Ausländern die gleichen Fürsorgeleistungen wie Schweizern. Fünfzehn Kantone waren bereit, auf eine Rückerstattung der Fürsorgekosten zu verzichten. Vier Kantone waren gegen diesen Verzicht, weil sie befürchteten, dass die Gegenleistungen für Schweizer im Ausland zu gering oder zu unsicher wären. Dem hält der Zusatzbericht entgegen, «dass Artikel 13 der Sozialcharta nur eine Gleichbehandlung der Staatsangehörigen der anderen Vertragsstaaten mit den Schweizer Bürgern vorsieht, -nicht aber eine Vereinheitlichung der Fürsorgeleistungen aller ... Vertragsstaaten. Auch nach-einer Ratifizierung der Sozialcharta wäre es den schweizerischen Behörden aufgrund des Bundesgesetzes vom 21. März 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (SR 852.1) unbenommen, bedürftigen Auslandschweizern zu helfen».
Gemäss Artikel? Buchstabe a Ziffer (1) des Europäischen Fürsorgeabkommens kann im
Falle, der Beanspruchung öffentlicher Fürsorge die Heimschaffung erfolgen, wenn der Bedürftige weniger als fünf Jahre ununterbrochen auf dem Gebiet der Vertragspartei gewohnt hat, falls er vor seinem 55. Lebensjahr eingereist ist.
Die Frist beträgt zehn Jahre, wenn er bei seiner Einreise älter als 55 Jahre war. Der Gesundheitszustand des Ausländers muss seine Heimschaffung erlauben. Zudem sollte er zu seinem Residenzland keine engen Beziehungen haben.
Gemäss Artikel 10 Absatz l Buchstabe d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über .Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) kann ein Ausländer jederzeit heimgeschafft werden, wenn er selbst oder eine Person, für die er zu sorgen hat, von der öffentlichen Fürsorge fortgesetzt und in erheblichem Masse unterstützt werden muss. Diese Kann-Vorschrift ist in Absatz 2 des Artikels 10 in dem Sinne eingeschränkt, dass die Ausweisung nach Absatz l Buchstabe c oder d nur verfügt werden darf, wenn dem Ausgewiesenen die Heimkehr in seinen Heimatstaat möglich und zumutbar ist. Obschon die rechtliche Regelung dieser Frage mit dem Europäischen Fürsorgeabkommen nicht im Einklang steht, wird die
761
Gleichbehandlung zwischen Schweizern und Ausländern in der Praxis weitgehend verwirklicht, da Heimschaffungen wegen Bedürftigkeit äusserst selten sind.
Artikel 13 Absatz 4 kann angenommen werden.
Artikel 13 kann vollumfänglich angenommen werden.
226
Artikel 16 - Das Recht der Familie auf sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz Um die erforderlichen Voraussetzungen für die Entfaltung der Familie als einer Grundeinheit der Gesellschaft zu schaffen, verpflichten sich die Vertragsparteien, den wirtschaftlichen, gesetzlichen und sozialen Schutz des Familienlebens zu fördern, insbesondere durch Sozial- und Familienleistungen, steuerliche Massnahmen, Förderung des Baues familiengerechter Wohnungen, Hilfen für junge Eheleute und andere geeignete Mittel jeglicher Art.
Familienzulagen für Arbeitnehmer sind in allen Kantonen gesetzlich geregelt. Für die in der Landwirtschaft Beschäftigten gilt das Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG; SR 836.1).
Die meisten Kantone sehen nur gesetzliche Familienzulagen für Arbeitnehmer vor; einige Kantone richten solche Zulagen auch an nicht-landwirtschaftliche Selbständigerwerbende und drei Kantone auch an nichterwerbstätige Personen aus.
Auch die berufliche Vorsorge kommt dieser Bestimmung entgegen, da sie u. a. die Verwendung des Vorsorgekapitals zur Wohneigentumsförderung ermöglicht.
Nach diesen Ausführungen könnte dieser Artikel von der Schweiz angenommen werden. Allerdings bleibt ein Problem, das zu Bemerkungen von seilen der Kontrollorgane Anlass geben könnte: In 14 Kantonen werden in den Gesetzgebungen zu den Familienzulagen Schweizer und Ausländer nach wie vor ungleich behandelt, wenn die Kinder ausserhalb der Schweiz leben. Obwohl Familienzulagen Leistungen der Sozialen Sicherheit sind und auf Artikel 12 der Charta fussen, haben die Kontrollorgane befunden, dass die Frage der Familienzulagen auch in den Anwendungsbereich von Artikel 16 der Charta fallen. In den Schlussfolgerungen XI-1, S. 154, wird ausgeführt: «Diesbezüglich hat der Ausschuss in erster Linie betont, es gebe keinen Anlass zu behaupten, dass im Sinn und Geiste der Verfasser der Charta Artikel 16 nicht auch die Familienzulagen umfassen sollte, werden doch in diesem Artikel die Familienleistungen ausdrücklich als Mittel zur Entfaltung der Familie erwähnt.» Die zweite Frage betrifft den Aspekt der Gleichbehandlung von eigenen Staatsangehörigen und solchen anderer Vertragsstaaten der Charta. In diesem Zusammenhang bietet Malta ein interessantes Beispiel. In diesem Land" werden gewisse Familienleistungen nur den maltesischen Staatsangehörigen oder deren Kindern gewährt. Dies bewog die unabhängigen Sachverständigen zu einer negativen Stellungnahme in bezug auf Artikel 16. Die Regierung Maltas machte darauf in ihrer Antwort geltend, dass Malta Artikel 12 Absatz 4 nicht angenommen habe und deshalb nicht verpflichtet sei, im Bereich der Sozialen Sicherheit den Staatsangehörigen der anderen Vertragsstaaten der Charta Gleichbehandlung zu gewähren. Der Regierungsausschuss lehnte diese Argumentierung ab und Hess Malta eine Verwar-
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nung zukommen. In diesem Falle lag eine erhebliche Verletzung des Gleichbehandlungsrechts vor, denn Malta war so weit gegangen, Ausländern selbst auf dem eigenen Staatsgebiet jegliches Recht auf Familienzulagen abzusprechen. Unser Fall der kantonalen Gesetzgebungen hingegen ist viel weniger schwerwiegend, da die Gleichbehandlung gesamtschweizerisch vollumfänglich gewährleistet ist.
Da die oben erwähnten Problematik die gleiche ist wie diejenige, die im Rahmen des Artikels 12 Absatz 4 behandelt wurde, kann dieser Artikel ebenso wie Artikel 12 Absatz 4 angenommen werden.
Artikel 16 kann angenommen werden.
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Artikel 19 -r Das Recht der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien auf Schutz und Beistand Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien auf Schutz und Beistand im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. geeignete Stellen zu unterhalten oder sich zu vergewissern, dass solche Stellen bestehen, die diese Arbeitnehmer unentgeltlich betreuen, insbesondere durch Erteilung genauer Auskünfte sowie im Rahmen des innerstaatlichen Rechts geeignete Massnahmen gegen irreführende Werbung zur Auswanderung und Einwanderung zu treffen; 2. in den Grenzen ihrer Zuständigkeit geeignete Massnahmen zur Erleichterung der Abreise, der Reise*" und der Aufnahme dieser Arbeitnehmer und ihrer Familien zu treffen, und ihnen in den Grenzen ihrer Zuständigkeit während der Reise notwendige Gesundheitsdienste, «ärztliche Betreuung und gute hygienische Bedingungen» zu verschaffen; 3. soweit erforderlich, die Zusammenarbeit zwischen den «öffentlichen und privaten sozialen Diensten der Auswanderungs- und der Einwanderungsländer» zu fördern; 4. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie sich rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befinden, nicht weniger günstig behandelt werden als ihre eigenen Staatsangehörigen in bezug auf die folgenden Gegenstände, soweit diese durch Rechtsvorschriften geregelt oder der Überwachung durch die Verwaltungsbehörden unterstellt sind: a. das Arbeitsentgelt und andere Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen; b. den Beitritt zu gewerkschaftlichen Organisationen und -den Genuss der durch Gesamtarbeitsverträge gebotenen Vorteile; c. die Unterkunft; 5. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie sich rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befinden, nicht weniger günstig behandelt werden als ihre eigenen Staatsangehörigen in bezug auf die Steuern, Abgaben und Beiträge, die für den Arbeitnehmer aufgrund der Beschäftigung zu zahlen sind;
763
6.
soweit möglich, die Zusammenführung eines zur Niederlassung im Hoheitsgebiet berechtigten Wanderarbeitnehmers mit seiner Familie zu erleichtern; 7. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie sich rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befinden, nicht weniger günstig behandelt werden als ihre eigenen Staatsangehörigen in bezug auf die Möglichkeit, hinsichtlich der in diesem Artikel behandelten Angelegenheiten den Rechtsweg zu beschreiten; 8. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie in ihrem Hoheitsgebiet ihren rechtmässigen gewöhnlichen Aufenthalt haben, nur ausgewiesen werden können, wenn sie die Sicherheit des Staates gefährden oder gegea die «öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die Sittlichkeit» verstossen; 9. innerhalb der gesetzlichen Grenzen die Überweisung der Teile des Verdienstes und der Ersparnisse zuzulassen, die diese Arbeitnehmer zu überweisen wünschen; 10. den in diesem Artikel vorgesehenen Schutz und Beistand auf die aus- oder einwandernden selbständig Erwerbstätigen zu erstrecken, soweit solche Massnahmen auf diesen Personenkreis anwendbar sind.
227.1
Artikel 19 Absatz l
Das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über den Aufenthalt und die Niederlassung der Ausländer enthält keine Bestimmung über die Erteilung von Auskünften an Wanderarbeitnehmer, Betreuungs- und Beratungsstellen und Massnahmen gegen irreführende Werbung. Immerhin wurde die Information der Wanderarbeitnehmer seit 1983 deutlich verbessert. In Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Ausländerfragen und dem Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit hat die Eidgenössische Ausländerkommission Informationsblätter herausgegeben, die Wanderarbeitnehmern vor und nach ihrer Ankunft sachdienliche Informationen geben. Die AHV-Ausgleichskassen stellen den Wanderarbeitnehmern kostenlos in ihrer Sprache verfasste Merkblätter zur Verfügung, um sie über ihre Rechte und Pflichten in bezug auf die AHV/IV und gegebenenfalls über Abkommen im Bereich der sozialen Sicherheit, die ihr Land mit der Schweiz getroffen hat, aufzuklären. Ausserdem hat die Eidgenössische Ausländerkommission zusammen mit den Dachverbänden der Gemeinden Empfehlungen herausgegeben, die sich an die Gemeindebehörden richten. Den Gemeinden wird darin empfohlen, ein Mitglied aus der Gemeindeexekutive zu bestimmen, das die Aufgabe hat, die Ausländer zu informieren und diese bei Entscheidungsprozessen mitzuberücksichtigen. Den grossen Gemeinden und Städten wird ferner empfohlen, einen ausserhalb der Gemeindeexekutive stehenden Delegierten für Ausländerintegration zu ernennen und eine Ausländerhilfsstelle sowie ein Beratungsorgan für Ausländer einzurichten. Der Bund ist dagegen nicht in der Lage, selber Betreuungsstellen für Wanderarbeitnehmer zu schaffen oder sich zu verpflichten, die Schaffung von Stellen für die Beratung der Wanderarbeitnehmer in den Bereichen Arbeitsrecht und Soziale Sicherheit zu subventionieren, was die unabhängigen Sachverständigen als notwendig zu erachten scheinen.
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Die Beratungs- und Betreuungsstellen gründen ebenfalls auf der Initiative und dem Einsatz privater Organisationen und Institutionen, die eng mit den zuständigen Stellen zusammenarbeiten. Die Erfüllung dieser Chartabestimmung würde bedingen, dass die bereits unternommenen Anstrengungen zur Förderung dieser Zusammenarbeit, insbesondere zur Schaffung von Arbeitsgemeinschaften auf kantonaler, regionaler und kommunaler Ebene, noch verstärkt werden.
Die Annahme von Artikel 19 Absatz l würde uns verpflichten, die Anstrengungen zur Verbesserung der Information und der Betreuung der Wanderarbeitnehmer fortzuführen. In Anbetracht der diesbezüglich bereits unternommenen Bemühungen kann die Bestimmung angenommen werden.
Artikel 19 Absatz l kann angenommen werden.
227.2
Artikel 19 Absatz 2
Unser Land könnte den Anforderungen dieser Chartabestimmung besser genügen, wenn es seine Bemühungen fortführen würde, die auf eine bessere Information und Aufnahme der Wanderarbeitnehmer abzielen (angemessene Wohnverhältnisse als Bedingung für die Erteilung der Bewilligung, medizinische Untersuchung an der Grenze, welcher sich Angehörige von Nichtmitgliedsstaaten der EU und der EFTA weiterhin zu unterziehen haben, Beratung durch öffentliche Arbeitsvermittlungsstellen, Einschreibung in der Schule, Ausländervereinigungen in der Schweiz, usw.).
Artikel 19 Absatz 2 kann angenommen werden.
227.3
Artikel 19 Absatz 3
Die Rechtsprechung der Kontrollorgane der Charta in bezug auf diesen Absatz ist kaum entwickelt. Seit 1983 hat sie sich aber verändert. Der Ausschuss hat in Erinnerung gerufen, dass «diese Chartabestimmung zum Ziel hat, dass, falls dies notwendig ist, in den Auswanderungs- oder Einwanderungsländern eine angemessene Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen oder privaten Sozialdiensten hergestellt wird, um die persönlichen und familiären Probleme, welche die Wanderarbeitnehmer und ihre Familien betreffen können, lösen zu helfen» (Schlussfolgerungen VIII, S. 210); Der Ausschuss fordert also keine Rechtsgrundlage, sondern es ist bloss aufzuzeigen, dass tatsächlich eine Zusammenarbeit zwischen den Sozialdiensten besteht. Bis heute waren die Schlussfolgerungen immer positiv oder wurden wegen Informationsmangels zurückgestellt.
Die Eidgenössische Ausländerkommission hat formelle und offizielle Kontakte mit den Dachorganisationen der Ausländer in der Schweiz. Mit den Delegierten dieser Organisationen werden regelmässige Zusammenkünfte abgehalten (ein- bis zweimal pro Jahr), an denen Fragen der sozialen Integration der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien erörtert werden. Im übrigen arbeitet die Eidgenössische Ausländerkommission mit den diplomatischen Vertretungen zusammen, insbesondere mit den Sozialattaches der Botschaften der traditionellen Einwanderungsländer.
Schliesslich unterhält diese Kommission auch enge Kontakte zu den deutschen'und in geringerem Masse auch zu den österreichischen - Soziafdiensten. Es bestehen auch einzelne Kontakte zu andern Ländern, so zum Beispiel im Rahmen der bilateralen Beziehungen in bestimmten Bereichen.
Artikel 19 Absatz 3 kann angenommen werden.
765
227.4
Artikel 19 Absatz 4
Die Vertragsstaaten müssen nicht nur nachweisen, dass keine rechtliche Diskriminierung der Wanderarbeitnehmer besteht, sondern sie müssen die Kontrollorgane auch über Massnahmen unterrichten, die getroffen wurden, um tatsächliche Diskriminierungen zu verhindern oder zu beseitigen. Die unabhängigen Sachverständigen haben erklärt, dass Artikel 19 Absatz 4 auch auf Diskriminierungen beim Zugang zur beruflichen Ausbildung im Sinne von Artikel 10 Absatz 1 der Charta Anwendung finde. Der Regierungsausschuss erachtet eine solche Auslegung als unannehmbar und im Widerspruch sowohl zum Wortlaut von Artikel 19 Absatz 4 als auch zur Gesamtstruktur der Charta, 227.41 Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe a Das Arbeitsentgelt und andere Beschäftigungsund Arbeitsbedingungen Die Gleichbehandlung der Ausländer hinsichtlich EntlOhnung und Arbeitsbedingungen stellt eine unabdingbare Voraussetzung fur den Erhalt der Arbeitsbewilligung in der Schweiz dar. Das Recht auf geographische und berufliche Mobilität besteht indessen heute genausowenig wie 1983.
Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe a kann nicht angenommen werden.
227.42 Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe b Der Beitritt zu gewerkschaftlichen Organisationen und der Genuss der durch Gesamtarbeitsvertrage gebotenen Vorteile Der Beitritt zu gewerkschaftlichen Organisationen und der Genuss der durch Gesamtarbeitsverträge gebotenen Vorteile sind in der Schweiz gewährleistet. Unser Land hat das IAO-Ubereinkommen (Nr. 87) über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes am 25.März 1975 ratifiziert; dieses ist fur die Schweiz am 25. März 1976 in Kraft getreten (AS 7976 689). Artikel 56 BV, konkretisiert durch Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention, garantiert die Vereinigungsfreiheit der Ausländer ebenfalls. Wir verweisen in diesem Zusammenhang auf die Erläuterungen zu Artikel 5 der Charta (Ziff. 222).
Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe b kann angenommen werden.
227.43 Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe c Die Unterkunft Artikel 11 der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO; SR 823.21) beschränkt sich auf die Regelung, wonach ein Ausländer liber eine angemessene Wohngelegenheit verfügen muss, um eine Arbeitsbewilligung zu erhalten. Diese Vorschrift schafft eine Ungleichbehandlung zwischen Staatsangehörigen und Ausländern, was zur Folge hat, dass die Bedingungen zur Umsetzung dieser Bestimmung nichterfülltt werdenkönnen..
In bezug auf den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland hat sich die Rechtslage seit 1983 nicht verändert. Die Lex Friedrich (Bundesgesetz fiber den Erwerb von Grundstiicken durch Personen im Ausland, BewG, SR 211.412.41), die
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am 1. Januar 1985 in Kraft trat, hat die Regelungen im Grundsatz belassen. Gemäss Artikel 4 in Verbindung mil Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a BewG müssen die Personen im Ausland (das heisst die Auslander ohne Niederlassungsbewilligung), die ein Grundstuck in der Schweiz erwerben mochten, über eine Bewilligungverfügen,, was zu einer Ungleichbehandlung zwischen Staatsangehorigen undAusländernn fuhrt. Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b BewG schreibt vor, dass eineBewilligungg vorliegen muss, um ein Grundstuck, das als Hauptwohnung dient, erwerben zkön-nnen. Dies gilt weiterhin, da die Teilrevision der Lex Friedrich in der Volksabstimmung vom 25. Juni 1995 verworfen worden ist.
Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe c kann nicht angenommen werden.
Artikel 19 Absatz 4 kann nicht angenommen werden.
227.5
Artikel 19 Absatz 5
Diese Bestimmung hat seitens der Kontrollorgane der Charta kaum zu Bemerkungen Anlass gegeben.
In unserem Land wenden die meisten Kantone bei der Einkommensbesteuerung von Wanderarbeitnehmem das System der Verrechnungssteuer an. Die Steuersätze sind so angesetzt, dass keine höhere Steuerbelastung entsteht als bei einer ordentlichen Besteuerung; auch die Sozialabzüge werden mitberücksichtigt. Bei diesem System kann es sogar vorkommen, dass die verheirateten ausländischen Arbeitnehmer bei gleichzeitiger Erwerbstätigkeit von Mann und Frau in der Schweiz günstiger behandelt werden als die verheirateten Staatsangehörigen des Gastlandes, da die Einkommen der verheirateten auslandischen Arbeitnehmer getrennt besteuert werden, Artikel 19 Absatz 5 kann angenommen werden.
227.6
Artikel 19 Absatz 6
Der Anhang zur Sozialcharta präzisiert, dass der Ausdruck «Wanderarbeitnehmer mit seiner Familie» so auszulegen ist, dass er zumindest seine Ehefrau und seineKinder unter 21 Jahren, fur die er unterhaltspflichtig ist, umfasst.
Im Rahmen der Arbeiten der Kommission hat die Expertin des Europarates erklärt, dass, obwohl die Sozialcharta den Familiennachzug für die Ehefrau und die Kinder bis zu 21 Jahren vorsehe, die meisten Lander, die die Sozialcharta heute ratifiziert hätten, dieses Recht auf Kinder bis zu 18 Jahren beschrankten. Nach der Expertin besteht deshalb fiir die Schweiz kein Grund, die Charta wegen dieses Punktes nicht zu ratifizieren, denn der Ausschuss ist hier sent pragmatisch. Wenn die Lander die Familienzusammenführung auf Kinder bis 18 Jahre begrenzen, - eine Tendenz, die sich wegen der Herabsetzung der Volljährigkeit in vielen Landern verbreitet -, fragt der Ausschuss die Staaten an, ob Jugendlichen zwischen 18 und 21 Jahren die Einreise verweigert worden sei. Viele Länder begrenzen das Recht auf 18 Jahre, wenden aber eine flexible Praxis an: Verlangt eine Familie für ihre Kinder von 19 Oder 20 Jahren die Einreise, die über keine eigenen Existenzmittel veffügen, sich in der Ausbildung befinden oder gesundheitliche Probleme haben, so wird ihnen die Einreise dennoch gewahrt. Die Kontrollorgane stellen also auf den jeweiligen Sachverhalt ab.
767
In der Schweiz haben seit dem I.Januar 1992 der ausländische Ehegatte eines Schweizerbürgers (Art. 7 ANAG) und der Ehegatte und die Kinder eines Inhabers der Niederlassungsbewilligung (Art. 17 ANAG) einen Rechtsanspruch auf Familiennachzug. Für die anderen Ausländer ist der Familiennachzug in der Regel von den folgenden zwei Bedingungen abhängig: Einerseits muss der Arbeitsplatz ausreichend gesichert und dauerhaft sein, andererseits muss der Arbeitnehmer für seine Familie über eine Wohnung verfügen, die in seinem Niederlassungsgebiet den für inländische Arbeitnehmer geltenden normalen Anforderungen sowie den bau-, feuer- und gesundheitspolizeilichen Vorschriften entspricht. Die Wartefrist ist am 1. November 1993 abgeschafft worden. Gemäss der Gesetzgebung über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern umfasst die Familie den Ehegatten und die ledigen Kinder unter 18 Jahren, für die der Arbeitnehmer zu sorgen hat (Art. 7 und 17 ANAG; Art. 38 BVO).
Allerdings wird den Saisonniers die Familienzusammenführung noch immer nicht gewährt.
Gemäss den Erklärungen der Sachverständigen des Europarats müssten wir bei Annahme von Artikel 19 Absatz 6 konkrete Massnahmen ergreifen, um die Familienzusammenführung zu erleichtern, wären aber nicht verpflichtet, das Alter für Kinder, die sich gestützt auf das Recht auf Familienzusammenführung niederlassen können, von 18 auf 21 Jahre zu erhöhen. Wir müssten ebenfalls der Tatsache Rechnung tragen, dass einer der Ehegatten im Ausland bleiben könnte, ohne dass dadurch seinen Kindern verunmöglicht würde, im Rahmen eines teilweisen Familiennachzugs zum Arbeitnehmer zu ziehen. Rechtlich stünde der Behebung dieser Schwierigkeiten nichts entgegen, da die einschlägigen Bestimmungen lediglich auf Verordnungs- oder Weisungsebene festgehalten sind.
Artikel 19 Absatz 6 kann nicht angenommen werden.
227.7
Artikel 19 Absatz 7
Die Schweiz gewährt generell die Gleichbehandlung im Klagerecht, die auch durch Artikel 6 EMRK (SR 0.101) gewährleistet wird. Hinsichtlich der in Artikel 19 der Sozialcharta behandelten Angelegenheiten besteht die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten, soweit diese Angelegenheiten in Verbindung mit den von der Schweiz angenommenen Bestimmungen stehen. Es soll hier aber daran erinnert werden, dass die Chartabestimmungen nicht unmittelbar anwendbar sind und deshalb gestützt auf sie allein keine Klage geführt werden kann.
Artikel 19 Absatz 7 kann angenommen werden.
227.8
Artikel 19 Absatz 8
Streng rechtlich gesehen genügen die Ausweisungsgründe gemäss Artikel 10 Absatz l Buchstabe b, c und d ANAG (Nicht-Anpassung an die geltende Ordnung; Geisteskrankheit, Bedürftigkeit) den Anforderungen von Artikel 19 Absatz 8 der Charta nicht. Die beiden letzten Gründe haben in der Praxis kaum mehr Geltung, wogegen der erste Grund bis heute eine gewisse Bedeutung behalten zu haben scheint.
Artikel 19 Absatz 8 kann nicht angenommen werden.
768
227.9
Artikel 19 Absatz 9
Zu dieser Bestimmung haben die Sachverständigen namentlich bemerkt, dass Staaten, welche die Geldüberweisungen ihrer eigenen Staatsangehörigen ins Ausland Beschränkungen unterwerfen, für die auf ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Wanderarbeitnehmer gewisse Erleichterungen schaffen müssten, um den Anforderungen der Charta zu genügen. Die blosse Gleichbehandlung wäre in diesem Falle demnach ungenügend.
Artikel 19 Absatz 9 kann angenommen werden.
227.10 Artikel 19 Absatz 10 Die Sachverständigen prüfen diesen Absatz in Zusammenhang mit jedem einzelnen der übrigen Absätze von Artikel 19. Die Feststellung, dass ein bestimmter Staat den aus Absatz 10 erwachsenden Anforderungen genügt, ist nur gültig, wenn der Ausschuss in bezug auf die übrigea Absätze zu identischen Schlussfolgerungen gelangt ist.
In der Schweiz sind die selbständig Erwerbstätigen in der Regel im Besitz einer Niederlassungsbewilligung und verfügen damit Über eine erheblich bessere Rechtsstellung. Soweit die Schweiz daher den Anforderungen der übrigen Absätze von Artikel 19 genügt, genügt sie auch denjenigen von Absatz 10.
Artikel 19 Absatz 10 kann angenommen werden.
Artikel 19 kann nicht vollumfänglich angenommen werden. Die meisten Bestimmungen dieses Artikels können angenommen werden, d. h. die Absätze l, 2, 3, 5, 7 9 und 10. Absatz 8 und die Buchstaben a und c von Absatz 4 können nicht angenommen werden.
Harter Kern: Annahme von 5 von 7 Artikeln Artikel
Anzahl numerierter
Absätze
5
4 I
6
4
12 13 16
4
1
19
4 I 10
Total 7
28
Nummern der annehmbaren Absätze
1,2,3,4 1 i, 2, 3, 4
Anzahl der annehmbaren Absätze
4 1 .
1, 2, 3, 4 1, 2, 3", 4 1 1,2,3,5,7,9,10
4 4 4 I 7
Vollumfänglich
annehmbare Artikel
ja ja ja ja
ja Ja , nein
25
769
23
Annahme zusätzlicher Artikel oder Absätze des zweiten Teils der Sozialcharta des Europarates, die nicht zum harten Kern gehören
Artikel 20 Absatz l Buchstabe c hat folgenden Wortlaut: Jede der Vertragsparteien verpflichtet sich, c. zusätzlich zu den nach Massgabe des Buchstabens b ausgewählten Artikeln so viele Artikel oder numerierte Absätze des Teils H der Charta auszuwählen und als für sich bindend anzusehen, dass die Gesamtzahl der Artikel oder numerierten Absätze, durch die sie gebunden ist, mindestens 10 Artikel oder 45 numerierte Absätze beträgt.
Die Charta verpflichtet also die Vertragsparteien, ausser dem Minimum von fünf der sieben Artikel des harten Kerns, die wir unter Ziffer 22 im einzelnen untersucht haben, noch eine Anzahl zusätzlicher Artikel oder numerierter Absätze des zweiten Teils des Vertrags anzunehmen. Artikel mit einem Absatz können den numerierten Absätzen zugezählt werden, ebenso die angenommenen Artikel und Absätze des harten Kerns.
Die Erfüllung dieser Verpflichtung bereitet der Schweiz keine Schwierigkeiten, da auf der Grundlage des geltenden Rechts und der gängigen Praxis die Mindestzahl von 10 Artikeln oder 45 numerierten Absätzen durchaus erreichbar ist. Bei den offensichtlich annehmbaren bzw. nicht annehmbaren Chartabestimmungen, die unter dieser Ziffer behandelt werden, soll daher der Kommentar so kurz wie möglich gehalten sein.
231
Artikel 2 - Das Recht auf gerechte Arbeitsbedingungen Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf gerechte Arbeitsbedingungen zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. für'eine angemessene tägliche und wöchentliche Arbeitszeit zu sorgen und die Arbeitswoche fortschreitend zu verkürzen, soweit die Produktivitätssteigerung und andere mitwirkende Faktoren dies gestatten; 2. bezahlte öffentliche Feiertage vorzusehen; 3. die Gewährung eines bezahlten Jahresurlaubs von mindestens zwei Wochen sicherzustellen; 4. für die Gewährung zusätzlicher bezahlter Urlaubstage oder einer verkürzten Arbeitszeit für Arbeitnehmer zu sorgen, die mit bestimmten gefährlichen oder gesundheitsschädlichen Arbeiten beschäftigt sind; 5. eine wöchentliche Ruhezeit sicherzustellen, die, soweit möglich, mit dem Tag zusammenfällt, der in dem betreffenden Land oder Bezirk durch Herkommen oder Brauch als Ruhetag anerkannt ist.
Die Anwendung aller Absätze dieses Artikels unterliegt Artikel 33 der Sozialcharta. Die Verpflichtungen, die sich aus diesen Absätzen ergeben, gelten als erfüllt, wenn diese Bestimmungen aufgrund von Gesetzen, Gesamtarbeitsverträgen oder auf andere Weise auf die überwiegende Mehrheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer anwendbar sind (mindestens 80 Prozent).
770
231.1
Artikel 2 Absatz 1
Die Kontrollorgane haben in ihrer Rechtsprechung nicht festgelegt, was genau unter angemessener Arbeitszeit zu verstehen ist.
Die unabhangigen Sachverstandigen haben präzisiert, dass die Festlegung einer Höchstgrenze für die Überzeitarbeit wichtig sei - denn eine wöchentliche Arbeitszeit, die eine gewisse Grenze übersteige, könne weder unter dem Gesichtspunkt der Gesundheit und der Arbeit noch unter demjenigen des Gemeinwohls als angemessen erachtet werden.
Die Sachverstandigen sind ebenfalls der Meinung, dass für die Beurteilung der Angemessenheit der Arbeitszeit sowohl die Normalarbeitszeit als auch die Uberzeitarbeit einbezogen werden müssten, und dass fur Staaten mil hoher Arbeitslosenquote die allmähliche Verkürzung der Arbeitszeit eine besondere Verpflichtung darstelle. Sie haben weiter darauf hingewiesen, dass die Wirtschaftskrise und die Arbeitslosigkeit im Laufe der letzten Jahre die Arbeitszeitverkürzung in zahlrei chen Staaten gefordert haben, weil sich durch diese Massnahme - die namentlich der Idee der Arbeitsteilung entstammt - die wachsende Arbeitslosigkeit bekämpfen lasse.
Der Regierungsausschuss hat, wie auch die unabhängigen Sachverstandigen, darauf hingewiesen, dass zwischen der Arbeitslosenquote und einer angemessenen Arbeitszeit ein klarer Zusammenhang bestehe. Er hat aber betont, dass kein automatischer Zusammenhang bestehe, weil die Arbeitslosigkeit noch mit anderen Massnahmen bekämpft werden kann als. durch die Verkiirzung der taglichen oder wöchentlichen Arbeitszeit. Schliesslich hat sich der Regierungsausschuss mehrheitlich der Auffassung der unabhangigen Sachverstandigen angeschlossen, wonach die Uberzeitarbeit fur die Bestimmung der Angemessenheit der taglichen oder wöchentlichen Arbeitszeit miteinbezogen werden müsse.
Die im Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (ArG; SR 822,1) vorgesehene wöchentliche Höchstarbeitszeit ist seit dem Erscheinen der Botschaft nicht verändert worden: Sie beträgt fur die unter Artikel 9 Absatz I Buchstabe a erwähnten Arbeitnehmerkategorien 45 Stunden, während sie fiir alle anderen diesem Gesetz unterstellten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, vor allem fiir diejenigen, die im Gewerbe tatig sind, auf 50 Stunden begrenzt ist (Art. 9 Abs. 1 Bst. b ArG). Die Uberzeitarbeit darf, behördliche Bewilligung vorausgesetzt,
im Kalenderjahr nicht mehr als 260 bzw. 220 Stunden betragen. Im Vergleich zu den Vertragsstaaten der Sozialcharta erscheinen die durch das Arbeitsgesetz festgesetzten Höchstgrenzen als verhältnismässig hoch. Doch sie genugen den Anforderungen der Charta. Die in den Gesamt- und Einzelarbeitsverträgen vorgesehenen tatsächlichen Arbeitszeiten liegen in der Regel tiefer. Dies trifft ebenfalls zu fur die im Bundesgesetz vom 8. Oktober 1971 über die Arbeit in Unternehmen des öffentlichen Verkehrs (AZG; SR 822.21) enthaltenen diesbezüglichen Normen, die seit 1986 eine tagliche Hochstarbeitszeit von sieben Stunden bei einem Durchschnitt von 28 Arbeitstagen vorsehen.
Schliesslich bestehen noch Unternehmungen, die weder dem ArG noch einem besonderen Gesetz unterstellt sind: In diesen Fallen gilt der Grundsatz der Vertragsfreiheit; die Arbeitszeit übersteigt jedoch im allgemeinen 50 Arbeitsstunden pro Woche, nicht.
Artikel 2 Absatz 1 kann angenommen werden.
771
231.2
Artikel 2 Absatz 2
Der Sachverständigenausschuss hat sechs bezahlte Feiertage als angemessen bezeichnet. Ebenso erfüllt ein Land, das der Mehrheit seiner Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer «mehrere» Feiertage gewährt, die Anforderungen dieser Bestimmung.
In der Schweiz ist die Regelung der Feiertage regional sehr unterschiedlich. Im öffentlichen Sektor ist dafür das Bundesrecht oder kantonales Recht massgebend.
Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den übrigen Sektoren muss man sich auf den Artikel 18 Absatz 2 ArG stützen, wonach die Kantone jährlich bis zu acht Feiertage den Sonntagen gleichstellen und sie je nach Region frei ansetzen können. Alle Kantone haben entsprechende Vorschriften erlassen. Die Entlöhnung für die Feiertage ist im Gesetz nicht vorgesehen; diese Frage wird vor allem durch die Gesamtarbeitsverträge geregelt. Ob die gesetzlichen Feiertage bezahlt werden oder nicht, hängt auch von der Entlöhnungsart ab. Sie werden in der Regel bezahlt, wenn die Arbeitnehmerin oder der Arbeitnehmer monatlich entlöhnt wird. Den im Stunden- oder Stücklohn angestellten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern werden sie bezahlt, wenn eine Übereinkunft oder ein Gesamtarbeitsvertrag dies vorsieht. In unserem Land sind diese Voraussetzungen für die überwiegende Mehrheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erfüllt.
In der Volksabstimmung vom 26. September 1993 wurde der neue Artikel 116bis BV angenommen, mit dem erstmals ein erster obligatorisch zu entlöhnender Feiertag in der gesamten Schweiz eingeführt wurde.
Artikel 2 Absatz 2 kann angenommen werden.
231.3
Artikel 2 Absatz 3
Seit dem I.Juli 1984 schreibt Artikel329d OR vor, dass die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer pro Dienstjahr Anspruch auf mindestens vier Wochen bezahlte Ferien haben; bis zum vollendeten 20. Altersjahr besteht der Anspruch auf fünf Wochen pro Jahr. In der Praxis sind die den älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern gewährten Ferien oftmals länger.
Die für die Bundesbeamtinnen und -beamten geltenden Vorschriften sehen seit dem 1. Januar 1984 ebenfalls einen Ferienanspruch von mindestens 4 Wochen vor.
Artikel 2 Absatz 3 kann angenommen werden.
231.4
Artikel 2 Absatz 4
Die unabhängigen Sachverständigen verlangen von den Vertragsstaaten als erstes Auskunft darüber, welche Arbeiten in der internen Gesetzgebung als gefährlich oder gesundheitsschädlich bezeichnet werden. Sie haben eine verkürzte Arbeitszeit für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die solche Arbeiten verrichten, auch dann für erforderlich erachtet, wenn die allgemein gültige Arbeitszeit bereits verhältnismässig kurz ist.
Diese Rechtsprechung hat sich auf Anregung des Regierungsausschusses weiterentwickelt. Dieser hat ausdrücklich erklärt, dass dieser Absatz Anliegen Rechnung trägt, die zur Zeit der Ausarbeitung weit verbreitet waren, heute jedoch mehr und mehr überholt erscheinen. In der Tat haben zum einen der technische Fortschritt
772
und die neuen Produktionsmethoden dazu geführt, dass eine Reihe von schweren, gefährlichen und gesundheitsschädigenden Arbeiten verringert oder gar beseitigt werden konnten; zum anderen wird allgemein die Arbeitszeit tendenziell verkürzt oder die bezahlte Freizeit verlängert, und zwar für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, also nicht bloss für diejenigen, die gefahrliche oder gesundheitsschädigende Arbeiten verrichten.
Aus diesen Gründen gelangte der Regierungsausschuss zur Auffassung, dass bei der Anwendung dieser Bestimmung sowohl den Vorschriften zur Arbeitszeitverkürzung als auch den Massnahmen, welche Regierungen zur Beseitigung der mit gewissen Tätigkeiten verbundenen Risiken oder Gefahren ergriffen haben, Beachtung geschenkt werden muss. Eine Auslegung, die das Gewicht einzig auf kompensatorische Massnahmen zugunsten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer fegen würde, konnte nämlich diejenigen Staaten entmutigen, die bezüglich der Arbeitsbedingungen in erster Lime auf die Beseitigung gefahrlicher oder gesundheitsschädigender Beschäftigungen gesetzt haben und dieses Ziel entsprechend dem technischen Fortschritt der Technik fur eine wachsende Zahl von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern erreichen wollen.
Dies hat die Sachverstandigen veranlasst, ihre strenge Auslegung etwas zu relativieren. Sie anerkennen, dass es nunmehr dank neuen Produktionsverfahren oder neuen Maschinen möglich ist, gewisse Risiken erheblich zu verringern oder gar zu beseitigen. In einem solchen Fall kann die betreffende Tätigkeit natürlich nicht mehr als gefahrlich oder gesundheitsschädigend eingestuft werden, wodurch die sich aus der Charta ergebende Verpflichtung hinfallig wird.
Unsere Arbeitnehmerschutzgesetzgebung verpflichtet die Arbeitgeber, zum Schutz der Gesundheit ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer alle erforderlichen Massnahmen zu treffen, die nach dem Stand der Technik anwendbar sind. Denn unsere gesetzlichen Vorschriften beruhen auf dem Prinzip der Prävention. Weder das Gesetz noch die Ausführungsverordnungen schreiben eine Beschrankung der Arbeitszeit oder eine Verlängerung des bezahlten Urlaubs aus Gesundheits- oder Sicherheitsgründen vor. Artikel 26 Absatz 2 ArG sieht zwar die Möglichkeit einer Arbeitszeitverkürzung fiir Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor, die gefahrliche Arbeiten
verrichten. Von dieser Möglichkeit wurde bisher nur in vereinzelten Fallen Gebrauch gemacht (z. B. Art. 15 der Verordnung vom 20. Jan. 1961 über die technischen Massnahmen zur Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten bei Arbeiten unter Druckluft, SR 832.311.12).
Überdies hat die Schweiz die IAO-Übereinkommen (Nr. 115) über den Schutz der Arbeitnehmer vor ionisierenden Strahlen (AS 1963 692), (Nr. 136) über den Schutz vor den durch Benzol verursachten Vergiftungsgefahren (AS 1976 703) und (Nr. 139) über die Verhütung und Bekämpfung der durch krebserregende Stoffe und Einwirkungen verursachten Berufsgefahren (AS 7977 1862) ratifiziert.
Artikel 2 Absatz 4 kann angenommen werden.
231.5
Artikel 2 Absatz 5
Artikel 329 OR sowie die Artikel 18 und 19 ArG geniigen den Anforderungen dieser Chartabestimmung.
Artikel 2 Absatz 5 kann angenommen werden.
Artikel 2 kann vollumfänglich angenommen werden
773
232
Artikel 3 - Das Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien: 1. Sicherheits- und Gesundheitsvorschriften zu erlassen; 2. ~ für Kontrollmassnahmen zur Einhaltung dieser Vorschriften zu sorgen; 3. die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen in geeigneten Fällen bei Massnahmen zu Rate zu ziehen, die auf eine Verbesserung der Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit gerichtet sind.
232.1
Artikels Absatz l
Im allgemeinen sind die Auslegungsunterschiede zwischen den unabhängigen Sachverständigen und dem Regierungsausschuss bezüglich des persönlichen Geltungsbereiches dieser Bestimmung kleiner geworden. Der Regierungsausschuss hat die Rechtsprechung der Sachverständigen teilweise übernommen und mehrheitlich anerkannt, dass Artikel 3 Absatz l auch auf Selbständigerwerbende Anwendung finden kann, wenn den Unterschieden zwischen selbständiger und entlöhnter Arbeit Rechnung getragen wird. Eine Minderheit der Delegationen (3) hält an der Meinung fest, dass diese Bestimmung lediglich auf unselbständige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer angewendet werden könne. Diese beiden Tendenzen bleiben bestehen.
Im Bereich der Sicherheit am Arbeitsplatz sind seit dem I.Januar 1994 die Vorschriften über die Verhütung von Berufsunfallen und -krankheiten (UVG und seine Ausführungsbestimmungen; SR 832.20, 832,201, 832.202) auf alle Unternehmen anwendbar, die in der Schweiz Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigen, grundsätzlich also auch auf den Agrarbereich. Ausserdem sei hier hervorgehoben, dass die Eidgenössische Koordinationskommission für Arbeitssicherheit (EKAS) und einige Vollzugsorgane (insbesondere die SUVA) eigene Richtlinien im Bereich der Sicherheit ausarbeiten. Diese Bestimmungen gelten jedoch nicht für Selbständigerwerbende.
Auf dem Gebiet der Gesundheitsvorsorge am Arbeitsplatz wird die Einhaltung der allgemeinen Verpflichtungen, die sich aus dieser Bestimmung ergeben, durch Artikel 6 ArG sichergestellt. Dieser schreibt dem Arbeitgeber vor, die erforderlichen Massnahmen zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu ergreifen. Die Revision des ArG sieht vor, dass der Arbeitgeber nicht mehr nur die Gesundheit seiner Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer schützen soll, sondern ebenso deren persönliche Integrität.
Zudem ist der Geltungsbereich der die Gesundheit betreffenden ArG-Bestimmungen eben erst auf weitere Arbeitnehmerkategorien ausgedehnt worden, die bisher nicht darunter fielen, etwa auf das Bundespersonal. Sie dürfte auch auf das Personal der kantonalen und kommunalen Verwaltungen ausgedehnt werden.
Neue Verordnungen zum ArG, nämlich die Verordnung 3 betreffend die Gesundheit und die Verordnung 4 über Bau und Einrichtung von Betrieben mit Plangeneh-
774
migungspflicht, sind am I.Oktober 1993 in Kraft getreten. Die neue Verordnung 3 findet auf alle dem ArG unterstellten Unternehmen Anwendung.
Das ArG und seine Verordnungen gelten nicht für den Agrarbereich. Wenn somit auch kein gesetzlicher Gesundheitsschutz in der Landwirtschaft besteht, so wird das UVG - wie weiter oben erwähnt - auf dem Gebiet der Sicherheit am Arbeitsplatz künftig auch die Landwirtschaft abdecken. Aus diesen Gründen und weil in der Landwirtschaft nur wenige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigt werden (Familienbetriebe), kann man sagen, dass die grosse Mehrheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Schweiz einen weitreichenden gesetzlichen Schutz geniesst, wie dies die Rechtsprechung der Kontrollorgane verlangt.
Die Bestimmungen unserer Gesetzgebung auf dem Gebiet der Gesundheitsvorsorge und Arbeitssicherheit erlauben es indessen nicht, die Selbständigerwerbenden formell abzudecken, wie dies die umstrittene Rechtsprechung der Kontrollorgane fordert.
Artikel 3 Absatz l kann angenommen werden.
232.2
Artikel 3 Absatz 2
Auf dem Gebiet der Sicherheit am Arbeitsplatz sind die Bestimmungen betreffend die Kontrolle der Massnahmen zur Verhütung von Berufsunfällen und -krankheiten auf alle Unternehmen anwendbar, die in der Schweiz Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigen, grundsätzlich also auch auf landwirtschaftliche Betriebe.
Die Vorschriften betreffend die Kontrolle im Bereich der Gesundheitsvorsorge am Arbeitsplatz sind verschärft worden. Artikel 61 ArG wurde auf den 1. Januar 1984 geändert und sieht jetzt eine Strafe vor, die von einer Busse bis zu einer Gefängnisstrafe von höchstens sechs Monaten reichen kann.
Die Vorschriften des UVG und des ArG im Bereich der Kontrolle der Bestimmungen bezüglich Arbeitssicherheit und Hygiene genügen den Anforderungen der Charta.
Artikel 3 Absatz 2 kann angenommen werden.
232.3
Artikel 3 Absatz 3
Die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen beteiligen sich durch ihre enge Zusammenarbeit mit- der Eidgenössischen Koordinationskommission für Arbeitssicherheit an den Massnahmen zur Verbesserung der Arbeitssicherheit. Diese Kommission hat die Aufgabe, die Aktivitäten der verschiedenen Vollzugsorgane des UVG zu koordinieren und über die einheitliche Anwendung der Vorschriften dieses Gesetzes in den Betrieben zu wachen.
Diese Organisationen werden im Rahmen der Eidgenössischen Arbeitskommission für die Belange des ArG und im Vorverfahren der Gesetzgebung konsultiert.
Artikel 3 Absatz 3 kann angenommen werden.
Artikel 3 kann vollumfanglich angenommen werden.
775
233
Artikel 4 - Das Recht auf ein gerechtes Arbeitsentgelt Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf ein gerechtes Arbeitsentgelt zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien: 1. das Recht der Arbeitnehmer auf ein Arbeitsentgelt anzuerkennen, welches ausreicht, um ihnen und ihren Familien einen angemessenen Lebensstandard zu sichern; 2. das Recht der Arbeitnehmer auf Zahlung erhöhter Lohnsätze für Überstundenarbeit anzuerkennen, vorbehaltlich von Ausnahmen in bestimmten Fällen; 3. das Recht männlicher und weiblicher Arbeitnehmer auf gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit anzuerkennen; 4. das Recht aller Arbeitnehmer auf eine angemessene Kündigungsfrist im Falle der Beendigung des Arbeitsverhältnisses anzuerkennen; 5. Lohnabzüge nur unter den Bedingungen und in Grenzen zuzulassen, die in innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehen oder durch Gesamtarbeitsvertrag oder durch Schiedsspruch bestimmt sind.
Die Ausübung dieser Rechte ist durch frei geschlossene Gesamtarbeitsverträge, durch gesetzliche Verfahren der Lohnfestsetzung oder auf jede andere, den Landesverhältnissen entsprechende Weise zu gewährleisten.
Nach Ansicht der unabhängigen Sachverständigen leitet sich dieses Recht zwangsläufig aus den ersten drei Artikeln der Charta ab. Tatsächlich verlören das Recht auf Arbeit sowie das Recht auf gerechte, sichere und gesunde Arbeitsbedingungen einen grossen Teil ihrer Bedeutung, wenn nicht auch das Recht auf ein gerechtes Arbeitsentgelt - einen der vordringlichsten wirtschaftlichen Beweggründe menschlicher Tätigkeit - gewährt würde. Ein gerechtes Arbeitsentgelt muss gemäss den Ausführungen der Sachverständigen die grundlegenden sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Arbeitnehmerinnen und der Arbeitnehmer und ihrer Familien decken. Es muss zudem die in Überstunden geleistete Arbeit und das Recht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit berücksichtigen.
233.1- Artikel 4 Absatz l Der Regierungsausschuss hat sich in dieser Frage den unabhängigen Sachverständigen angenähert. Er ist der Auffassung, dass die Regel, nach der 68 Prozent des nationalen mittleren Einkommens einen angemessenen Lebensstandard sichern, mehr eine globale Schätzung als eine feste Quote darstellt, die den Einbezug anderer Elemente (familiäre Situation, zusätzliches Einkommen, diverse Zulagen und Hilfen, Steuersystem, usw.) erfordert.
Die Vertragsstaaten sind gehalten, äusserst ausführliche und vollständige statistische Angaben zu liefern. Von den Regierungen, in deren Ländern die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Löhne beziehen, die unterhalb dieses Minimums liegen, haben die Sachverständigen Massnahmen zur Anhebung der Minimallöhne verlangt. Das heisst also, dass nach Ansicht der Sachverständigen die Erfüllung dieser Bestimmung wenigstens implizit die Schaffung eines Systems des garantierten Mindestlohnes erfordert.
776
Durch die Annahme dieser Bestimmung wurden wir uns verpflichten, den uriabha'ngigen Sachversta'ndigen statistische Angaben iiber die Lohnsituation der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vorzulegen, die nach der von ihnen eingeschlagenen Praxis sehr umfangreich und ausfuhrlich sein mussten. Es ist nicht sicher, ob alle geforderten Daten verfugbar sind. Dariiber hinaus konnte die Erfullung dieser Forderung staatliche Eingriffe in Verhandlungen iiber Gesamtarbeitsvertra'ge erforderlich machen. Es ist fraglich, ob solche Eingriffe wunschbar sind.
' An dieser Stelle ist hervorzuheben, dass sowohl fiir die Gesamt- als auch fiir die Einzelarbeitsvertra'ge der Grundsatz der Vertragsfreiheit hinsichtlich der Lohnfestsetzung gilt. Nur knapp die Ha'lfte der in der Schweiz ausbezahlten LGhne werden durch Gesamtarbeitsvertra'ge festgelegt.
Schliesslich konnen in den Gesamtarbeitsvertra'gen die fur eine bestimmte Branche festgelegten Arbeitsbedingungen fiir die ganze Schweiz oder auch bloss fiir einen Teil des Landes oder auch nur fiir einen einzelnen Kanton allgemeinverbindlich erklart werden.
Artikel 4 Absatz 1 kann nicht angenommen werden.
233.2
Artikel 4 Absatz 2
Dieser Absatz beruht auf dem Grundsatz, wonach Arbeit, die ausserhalb der iiblichen Arbeitszeit verrichtet wird, einen zusatzlichen Einsatz verlangt und entsprechend besser als die normale Arbeit entlOhnt werden muss. Die Kompensation von Uberstunden durch zusStzliche Freizeit ist nach Ansicht der Kontrollorgane zulassig.
Artikel 321c OR sieht vor, dass jegliche Entschadigung der Uberzeitarbeit durch schriftliche Vereinbarung, Normal- oder Gesamtarbeitsvertrag ausgeschlossen werden kann.
Gema'ss Artikel 13 ArG ist die Kompensation von Uberstunden nur fiir Unternehmen obligatorisch, die dem ArG unterstellt sind, und nur fur diejenige Uberzeitarbeit, die 60 Stunden im Kalenderjahr iibersteigt; dies gilt auch nur fiir gewisse, im genannten Artikel aufgeza'hlte Arbeitnehmerkategorien.
Den Bediensteten des Bundes, deren Dienstverhaltnis durch das Beamtengesetz geregelt wird, werden nicht alle Uberstunden vergutet.
Artikel 4 Absatz 2 kann nicht angenommen werden.
233.3
Artikel 4 Absatz 3
In der neuesten Praxis haben die Sachversta'ndigen festgestellt, dass eine Vertragspartei, die das Recht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf ein gleiches Entgelt fiir gleichwertige Arbeit gesetzlich verankert hat, den Anforderungen von Absatz 3 geniigt.
Unser Land hat kurzlich ein Bundesgesetz zur Gleichstellung von Mann und Frau verabschiedet, das die Umsetzung dieses in Artikel 4 Absatz 2 der Bundesverfassung verankerten Prinzips erleichtern und die Anwendung des Rechts auf gleichen Lohn ermoglichen soil. Der Bundesrat hat die Inkraftsetzung dieses Gesetzes auf den l.Juli 1996festgelegt.
Schliesslich hat die Schweiz am 25. Oktober 1972 das lAO-Ubereinkommen Nr. 100 ratifiziert. Ein Jahr spater ist es fur unser Land in Kraft getreten (AS 1973 111
1602). Es ist damit Verpflichtungen eingegangen, die zur Erfüllung von Artikel 4 Absatz 3 genügen.
Artikel 4 Absatz 3 kann angenommen werden.
233.4
Artikel 4 Absatz 4
Teil II des Anhangs zur Sozialcharta präzisiert diese Bestimmung in dem Sinne, dass sie eine fristlose Entlassung im Falle einer schweren Verfehlung nicht ausschüesst.
Die Kontrollorgane haben keine verbindlichen Regeln betreffend die Kündigungsfrist festgelegt. Sie untersuchen die Situation von Fall zu Fall. Die dabei festgestellten Fristen, die als mit der Charta vereinbar erklärt wurden, liegen erheblich unter denjenigen des OR (Art. 334ff. OR).
Schliesslich soll darauf hingewiesen werden, dass die Rechtsprechung des Bundesgerichtes eine sofortige Kündigung aus berechtigten Gründen (Art. 337 OR) nur zulässt, wenn die Verfehlung eine bestimmte Schwere aufweist und wenn wiederholte Verwarnungen vorausgingen.
Artikel 4 Absatz 4 kann angenommen werden.
233.5
Artikel 4 Absatz 5
Teil II des Anhangs zur Sozialcharta präzisiert, dass diese Verpflichtung erfüllt wird, «wenn durch Gesetz, Gesamtarbeitsverträge oder Schiedssprüche Lohnabzüge für die überwiegende Mehrheit der Arbeitnehmer verboten sind und Ausnahmen nur für diejenigen Personen gelten, die in diesen Gesetzen, Verträgen und Schiedssprüchen nicht erfasst sind».
Artikel 4 Absatz 5 kann angenommen werden.
Artikel 4 kann nicht vollumfänglich angenommen werden. Einzig die Absätze 3,4 und 5 können angenommen werden.
234
Artikel 7 - Das Recht der Kinder und Jugendlichen auf Schutz Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Kinder und Jugendlichen auf Schutz zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien: 1. das Mindestalter für die Zulassung zu einer Beschäftigung auf 15 Jahre festzusetzen, vorbehaltlich von Ausnahmen für Kinder, die mit bestimmten leichten Arbeiten beschäftigt werden, welche weder ihre Gesundheit noch ihre Moral noch ihre Erziehung gefährden; 2. ein höheres Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung in bestimmten Berufen festzusetzen, die als gefährlich und gesundheitsschädlich gelten; 3. die Beschäftigung Schulpflichtiger mit Arbeiten zu verbieten, die verhindern würden, dass sie aus ihrer Schulausbildung den vollen Nutzen ziehen;
778
4.
die Arbeitszeit von Jugendlichen unter 16 Jahren entsprechend den Erfordernissen ihrer Entwicklung und insbesondere ihrer Berufsausbildung zu begrenzen; 5. das Recht der jugendlichen Arbeitnehmer und Lehrlinge auf ein gerechtes Arbeitsentgelt oder eine angemessene Beihilfe anzuerkennen; 6. vorzusehen, dass die Zeit, die Jugendliche während der normalen Arbeitszeit mit Zustimmung des Arbeitgebers für die Berufsausbildung verwenden, als Teil der täglichen Arbeitszeit gilt; 7. für Arbeitnehmer unter 18 Jahren die Dauer des bezahlten Jahresurlaubs auf mindestens drei Wochen festzusetzen; 8. für Personen unter 18 Jahren Nachtarbeit zu verbieten, mit Ausnahme bestimmter, im innerstaatlichen Recht festgelegter Arbeiten; 9. vorzusehen, dass Arbeitnehmer unter 18 Jahren, die in bestimmten, im innerstaatlichen Recht festgelegten Beschäftigungen tätig sind, einer regelmässigen ärztlichen Überwachung unterliegen; 10. einen besonderen Schutz gegen die körperlichen und sittlichen Gefahren sicherzustellen, denen Kinder und Jugendliche ausgesetzt sind, insbesondere gegen Gefahren, die sich unmittelbar oder mittelbar aus ihrer Arbeit ergeben.
Die Absätze 1-9 dieses Artikels regeln den Schutz von Kindern und Jugendlichen gegen die Gefahren des Berufslebens, Absatz 10 hingegen fordert Schutzgarantien gegen Gefahren, die nicht notwendigerweise mit der Arbeit in Zusammenhang stehen. Während Artikel 17 der Charta den Schutz der Kinder im Vorschulalter zum Gegenstand hat, befasst sich Artikel 7 mit den Kindern und Jugendlichen im Schulalter, Die Absätze 4, 6 und 7 dieses Artikels werden im Lichte von Artikel 33 der Charta ausgelegt. Dies bedeutet, dass die innerstaatlichen Bestimmungen in diesem Bereiche den Bedingungen der Charta entsprechen, wenn sie auf die überwiegende Mehrheit der jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Anwendung finden.
234.1
Artikel 7 Absatz l
Im Laufe der Jahre hat der Ausschuss der unabhängigen Sachverständigen festgehalten, dass diese Bestimmung für alle Arbeitskategorien in allen Wirtschaftssektoren, einschliesslich der Landwirtschaft, der Hausarbeit und der Arbeit im Familienbetrieb, gilt. Er hat die Erstellung einer Liste aller zulässigen und verbotenen Tätigkeiten gefordert.
Die Mehrheit des Regierungsausschusses hat sich dieser Auslegung der Sachverständigen angeschlossen und hat der Erstellung solcher Listen zugestimmt, dabei jedoch auf die Starrheit dieses Verfahrens hingewiesen und auf der periodischen Überarbeitung der Listen beharrt. Für die Mehrheit des Ausschusses sind alle Arbeiten - mit Ausnahme der Arbeit im eigenen Haushalt, aber einschliesslich der Tätigkeiten in landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Familienbetrieben - in dieser Bestimmung enthalten, und zwar unabhängig davon, ob sie entlöhnt werden oder nicht.
779
Gestützt auf die in der Botschaft von 1983 enthaltenen Angaben ist die Kommission der Ansicht, dass das allgemeine Arbeitsverhot in Artikel 30 ArG zusammen mit der Dauer der allgemeinen Schulpflicht die Vorschriften dieses Absatzes erfüllen.
Artikel 7 Absatz l kann angenommen werden.
234.2
Artikel 7 Absatz 2
Die meisten gefahrlichen oder gesundheitsschädigenden Erwerbstätigkeiten sind dem Arbeitsgesetz unterstellt, und die Verordnung l vom 14. Januar 1966 zum Arbeitsgesetz zählt in den Artikeln 54-56 die Arbeiten auf, die für alle Jugendlichen verboten sind. Bei den Erwerbstätigkeiten, die nicht dem Arbeitsgesetz unterstellt sind, werden die Jugendlichen durch die kantonalen Jugendschutzgesetze geschützt.
Artikel 7 Absatz 2 kann angenommen werden.
234.3
Artikel 7 Absatz 3
Die Auslegung dieser Bestimmung durch die Kontrollorgane hat eine Weiterentwicklung erfahren: Die unabhängigen Sachverständigen haben anerkannt, dass sie auf alle Wirtschaftssektoren Anwendung findet. Nach Auffassung des Regferungsausschusses hingegen soll sie für die Arbeit von Kindern im Familienhaushalt nicht gelten. Es ist eine Tendenz festzustellen, eine Regelung der Arbeiten für schulpflichtige Kinder und Jugendliche zu verlangen. Gemäss Regierungsausschuss sollten diese Arbeiten nicht während der Nacht verrichtet werden, wobei jedoch jeder einzelne Fall immer im Lichte der nationalen Umstände gewürdigt werden müsse.
Die Artikel 29-32 ArG genügen zusammen mit den kantonalen Jugendschutzbestimmungen dieser Chartabestimmung. Sie schränken nicht nur die Aktivitäten ein, für die Jugendliche im Schulalter beschäftigt werden dürfen, sondern auch die Arbeitszeit.
Artikel 7 Absatz 3 kann angenommen werden.
234.4
Artikel 7 Absatz 4
Artikel 29-32 ArG genügen dieser Anforderung für die dem Arbeitsgesetz unterstellten Jugendlichen. Artikel 30 des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung garantiert, dass den Lehrlingen die Zeit, die zum Besuch des Pflichtunterrichts notwendig ist, ohne Lohnabzug gewährt wird. Berücksichtigt man auch die Bestimmungen, die im Zusammenhang mit den vorangehenden Absätzen von Artikel 7 erwähnt wurden, so stellt man fest, dass diese Regelung der «überwiegenden Mehrheit» der jugendlichen Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 33 der Charta zugute kommt.
Artikel 7 Absatz 4 kann angenommen werden.
780
234.5
Artikel 7 Absatz 5
Im allgemeinen wurde die Rechtsprechung der Kontrollorgane zwar bestätigt. Dennoch hat der Regierungsausschuss anerkannt, dass die Kürzung der Entschädigung von Jugendlichen gebilligt werden kann, wenn damit deren Anstellung erleichtert wird und die Entschädigungen annehmbar bleiben.
Um die Einhaltung dieses Artikels sicherzustellen, hat aber der Ausschuss ziemlich detaillierte Bedingungen als Richtwerte festgelegt, und dabei zwischen jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und Lehrlingen unterschieden. Der Lohn von Lehrlingen kann zwischen einem Drittel des Lohnes erwachsener Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (Minimum zu Beginn der Lehre) und zwei Dritteln des entsprechenden Lohnes (Minimum am Ende der Lehre) betragen. Im Falle der jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer muss die Reduktion angemessen und zeitlich begrenzt sein. Beispielsweise werden Abschläge in der Grössenordnung von 30 Prozent im Vergleich zum Anfangslohn erwachsener Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer als übermässig erachtet; Kürzungen in der Grössenordnung von 20 Prozent, 10 Prozent und 5 Prozent sind hingegen zulässig.
Nach Auffassung der Sachverständigen ist das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage kein Hindernis für die Annahme dieses Artikels, wenn ein System von Gesamtar'beitsverträgen oder ein anderes Vorgehen allen jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und Lehrlingen einen gerechten Lohn garantiert. Zumindest sollten also Gesamtarbeitsverträge mit Allgemeinverbindlichkeitserklärung vorhanden sein, die einen Grossteil der Sektoren abdecken.
In der Schweiz sind die Löhne der Lehrlinge nicht gesetzlich geregelt. Auch wenn die Löhne durch Gesamtarbeitsvertrag festgelegt werden können, so geschieht dies tatsächlich nur in wenigen Fällen. Entsprechend variieren die Lehrlingslöhne je nach Berufssparte beträchtlich. Schätzungsweise beträgt der monatliche Lohn von Lehrlingen im ersten Lehrjahr durchschnittlich 200 Franken und beläuft sich im vierten Lehrjahr auf durchschnittlich 1000 Franken. Es existiert allerdings keine Statistik, die zuverlässige Angaben über die Lehrlingslöhne erlaubt. Das Fehlen einer gesetzlichen Regelung und die tiefen Löhne verhindern daher die Annahme dieses Absatzes.
Die Frage der Kürzung des Ferienanspruchs bei langandauernder Krankheit wird im Zusammenhang mit Absatz 7 behandelt.
Artikel 7 Absatz 5 kann nicht angenommen werden.
234.6
Artikel 7 Absatz 6
Die Anwendung dieser Bestimmung hängt mit Artikel 33 der Charta zusammen.
Sie gilt demnach als erfüllt, wenn für die überwiegende Mehrheit der Jugendlichen die Zeit für die Berufsbildung als Teil der täglichen Arbeitszeit gilt.
Artikel 30 des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung genügt diesen Anforderungen. Die Lehrverträge für die Landarbeiter enthalten vergleichbare Bestimmungen (Art. 55 ff. des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Okt. 1953).
Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer unter sechzehn, die in Unternehmen arbeiten, welche weder dem ArG noch dem Berufsbildungsgesetz unterstellt sind, gilt Artikel 345a Absatz 2 OR, wonach der Arbeitgeber dem Lehrling für die zum
781
Besuch, des beruflichen Unterrichts und zur Teilnahme an den Lehrabschlussprüfungen erforderliche Zeit ohne Lohnabzug freistellen muss.
Artikel 7 Absatz 6 kann angenommen werden.
234.7
Artikel 7 Absatz 7
Diese Bestimmung bezweckt, Jugendlichen unter 18 Jahren einen Jahresurlaub von mehr als zwei Wochen, welche Erwachsenen zugestanden werden, zu gewähren (Art. 2, Absatz 3 der Charta). Der Ausschuss ist der Ansicht, dass diesem Artikel Genüge getan werde, wenn in den Staaten, in denen der Ferienanspruch nicht gesetzlich geregelt ist oder in denen bestimmte Sektoren rechtlich nicht abgedeckt sind, 80 Prozent der jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Genuss von drei Wochen Ferien kommen.
Die Tatsache, dass der Ferienanspruch in einem unvollständigen Dienstjahr pro rata temporis festgelegt wird (Art. 329a, Abs. 3 OR), widerspricht Artikel 7 Absatz 7 nicht.
In der Schweiz sieht Artikel 329a OR vor, dass Jugendliche bis zum vollendeten 20. Altersjahr ein Anrecht auf fünf bezahlte Ferienwochen haben. Um die in der Kommission durch einen Sachverständigen aufgeworfenen Fragen zu beantworten, gilt es zu präzisieren, dass das Obligationenrecht eine proportionale Kürzung der Ferien erlaubt (l/a pro vollendeten Abwesenheitsmonat), wenn die Abwesenheit vom Arbeitsplatz mehr als zwei Monate beträgt. Theoretisch müsste demnach ein junger Arbeitnehmer mehr als sieben Monate abwesend sein, damit die ihm verbleibenden Ferien unter die Mindestdauer von drei Wochen fallen. Dieser Schutz ist jedoch mehr hypothetisch denn real (wie dies die spärliche Rechtsprechung bezüglich dieses Artikels zeigt). Denn der Kündigungsschutz ist schwach (Art. 336c, Bst. b), und eine Person läuft Gefahr, ihre Beschäftigung zu verlieren, bevor ihr Fcrienanspruch unter das vorgesehene Minimum fällt. Andererseits sehen die Gesamtarbeitsverträge arbeitnehmerfreundlichere Regelungen vor. Diese Situation dürfte also die Annahme dieses Absatzes nicht verhindern.
An dieser Stelle ist zudem darauf hinzuweisen, dass die Schweiz das IAO-Übereinkommen Nr. 132 betreffend den bezahlten Jahresurlaub (revidiert im Jahre 1970) ratifiziert hat, welches für unser Land am 9. Juli 1993 in Kraft getreten ist (SR 0.822.723.2). Dieses Übereinkommen sieht für jede erwerbstätige Person mindestens drei Wochen Ferien vor. Die IAO-Kontrollorgane haben sich in keinem ihrer Kommentare mit der Frage einer allfälligen Kürzung des Ferienanspruchs befasst.
Artikel 7 Absatz 7 kann angenommen werden.
234.8
Artikel 7 Absatz 8
Teil H des Anhangs zur Sozialcharta präzisiert, dass diese Bestimmung dann eingehalten ist, wenn die überwiegende Mehrheit der Personen unter 18 Jahren von Gesetzes wegen nicht zur Nachtarbeit herangezogen werden darf. Die unabhängigen Sachverständigen ihrerseits haben erklärt, dass ein Vertragsstaat dieser Bestimmung genügt, wenn seine Gesetzgebung den Jugendlichen unter 16 Jahren die Arbeit zwischen 19 und 6 Uhr und den Jugendlichen unter 18 Jahren zwischen 22
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und 5 Uhr verbietet und wenn Abweichungen von diesem Verbot nur in sehr weni'gen Fällen zugelassen sind.
Artikel 31 ArG findet auf die überwiegende Mehrheit der jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Anwendung. Es erlaubt einige wenige Ausnahmen (Art. 31 Abs. 4).
So dürfen in bestimmten Berufen junge Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ab 16 Jahren nachts beschäftigt werden, aber nur wenn eine ärztliche Untersuchung sie für befähigt erklärt. Wenn junge Arbeitnehmer regelmässig Nachtarbeit verrichten, werden regelmässige ärztliche Untersuchungen arigeraten.
Artikel 7 Absatz 8 kann angenommen werden.
234.9
Artikel 7 Absatz 9
Artikel 58 der Ausführungsverordnung l zum ArG sieht vor, dass das EVD Arbeiten bezeichnen kann, zu denen Jugendliche nur aufgrund eines ärztlichen Zeugnisses zugelassen werden dürfen. Nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende kantonale Vorschriften über die ärztliche Kontrolle vorbehalten.
Im übrigen verfügt Artikel 23 der Verordnung über die Berufsbildung, dass Lehrlinge ein Anrecht auf eine kostenlose ärztliche Untersuchung haben. Die Artikel 72 und 73 der Verordnung über die Unfallverhütung (VUV) sehen regelmässige Kontrolluntersuchungen für Personen vor, die in Unternehmen beschäftigt sind, welche dem UVG unterstellt sind.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass auch die Lehrreglemente diesbezügliche Vorschriften enthalten können.
Artikel 7 Absatz 9 kann angenommen werden.
234.10 Artikel 7 Absatz 10 Das Arbeitsgesetz verpflichtet den Arbeitgeber, auf die Gesundheit der jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Rücksicht zu nehmen und dafür zu sorgen, dass die Sittlichkeit während der Arbeit gewahrt wird (Art. 29. Abs. 2 ArG).
Im übrigen findet die allgemeine Verpflichtung des Arbeitgebers, die Persönlichkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu schützen (Art. 328 OR), auch Anwendung auf die jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
Artikel 7 Absatz 10 kann angenommen werden Artikel 7 kann nicht vollumfänglich angenommen werden.
Folgende Absätze können angenommen werden: l, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 und 10.
Absatz 5 kann nicht angenommen werden.
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235
Artikel 8 - Das Recht der Arbeitnehmerinnen auf Schutz Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Arbeitnehmerinnen auf Schutz zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. sicherzustellen, dass Frauen vor und nach der Niederkunft eine Arbeitsbefreiung von insgesamt mindestens 12 Wochen erhalten, und zwar entweder in Form eines bezahlten Urlaubs oder durch angemessene Leistungen der sozialen Sicherheit oder aus sonstigen öffentlichen Mitteln; 2. es als ungesetzlich zu betrachten, dass ein Arbeitgeber einer Frau während ihrer Abwesenheit infolge Mutterschaftsurlaubs oder so kündigt, dass die Kündigungsfrist während einer solchen Abwesenheit abläuft; 3. sicherzustellen, dass Mütter, die ihre Kinder stillen, für diesen Zweck Anspruch auf ausreichende Arbeitsunterbrechungen haben; 4. a. die Nachtarbeit von Arbeitnehmerinnen in gewerblichen Betrieben zu regeln; b. jede Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen mit Untertagarbeiten in Bergwerken und gegebenenfalls mit allen sonstigen Arbeiten zu untersagen, die infolge ihrer gefährlichen, gesundheitsschädlichen oder beschwerlichen Art für sie ungeeignet sind.
235.1
Artikel 8 Absatz l
Unter «Arbeitnehmerinnen» sind weibliche Arbeitskräfte im Lohnverhältnis zu verstehen, die gegen Entgelt eine Tätigkeit ausüben. Absatz l verpflichtet die Vertragsstaaten, einerseits einen Mutterschaftsurlaub von mindestens zwölf Wochen zu gewährleisten und andererseits sicherzustellen, dass die Frauen für den Erwerbsausfall während dieser Zeit angemessen entschädigt werden.
In der Botschaft von 1983 über die Sozialcharta wurde die Annahme dieser Bestimmung beantragt, mit der Begründung, dass die damals laufende Teilrevision der Krankenversicherung eine Mutterschaftsversicherung bringen würde, die den Anforderungen der Charta genüge. Im Jahr 1987 wurde die Revision des KUVG in einer Volksabstimmung allerdings verworfen. Bis heute gibt es auf Bundesebene keinen echten, bezahlten Mutterschaftsurlaub. Das Arbeitsgesetz (ArG) verbietet die Beschäftigung von Wöchnerinnen während acht Wochen nach ihrer Niederkunft.
Das OR sieht gleiche Lohnfortzahlungspflichten des Arbeitgebers vor wie bei Krankheit: Der Arbeitgeber hat im ersten Dienstjahr den Lohn für mindestens drei Wochen und danach für eine angemessene längere Zeit zu entrichten (Art. 324a OR). Zur Ermittlung dieses längeren Zeitraumes haben die Arbeitsgerichte Leitlinien festgelegt. Je nach Dauer des Arbeitsverhältnisses gilt die Lohnfortzahlungspflicht nicht während der ganzen Zeit, in der die Wöchnerin nicht arbeiten darf.
Erst ab dem dritten (Berner Berechnungsskala), beziehungsweise erst ab dem sechsten Dienstjahr (Zürcher Berechnungsskala), wird die gesamte Abwesenheit gedeckt. Des weiteren hat das Bundesgericht in seinem Entscheid vom IS.Dezem-
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ber 1992 beschlossen, dass Lohnansprüche wegen Mutterschaft nicht gewährt werden, wenn die Arbeitnehmerin bereits eine Entschädigung bezieht, weil sie aus anderen Gründen verhindert ist, ihrer Arbeit nachzugehen. MUSS die Arbeitnehmerin im laufenden Jahr bereits wegen Krankheit der Arbeit fern bleiben, so verkürzen sich ihre Lohnforderungen bei Mutterschaft um die bereits gefehlte Zeit. Etliche Gesamtarbeitsverträge sowie die meisten Bestimmungen bezüglich des öffentlichen Dienstes enthalten jedoch günstigere Regelungen. So gewährt z. B. die Bundesverwaltung vier Monate Mutterschaftsurlaub, und 14 Kantonsverwaltungen gewähren 16 Wochen. Wenngleich der Bundesrat in seinem Bericht über das Legislaturprogramm 1991-1995 die Einführung einer Mutterschaftsversicherung vor allem für Lohnabhängige vorsieht, bleibt der derzeitige Stand des Bundesrechts hinter den Anforderungen dieses Absatzes zurück, zumal die Bestimmungen des OR und des ArG nicht ausreichen.
Artikel S Absatz l kann nicht angenommen werden.
235.2
Artikel 8 Absatz 2
Der Schutz der Arbeitnehmerinnen gegen Kündigung wegen Schwangerschaft ist durch eine Revision des entsprechenden OR-Artikels auf den l. Januar 1989 verbessert worden. So darf der Arbeitgeber einen Arbeitsvertrag während der gesamten Schwangerschaft und in den 16 Wochen nach der Niederkunft nicht kündigen. Eine vor Ablauf dieser Frist ausgesprochene Kündigung bleibt gültig, die Kündigungsfrist wird jedoch während der gesamten Sperrfrist unterbrochen und erst nach deren Beendigung fortgesetzt.
Artikel 8 Absatz 2 kann angenommen werden.
235.3
Artikel 8 Absatz 3
Das Recht auf Stillpausen steht sämtlichen Arbeitnehmerinnen zu. Nach der Rechtsprechung der Kontrolforgane müssen die Vertragsparteien täglich zwei halbstündige Stillpausen (falls das Unternehmen über einen besonderen Raum zum Stillen verfügt, sonst eine Stunde) gewähren. Diese Pausen müssen entlöhnt werden. Artikel 35 Absatz 3 ArG schreibt vor, dass der Arbeitgeber einer Arbeitnehmerin die zum Stillen ihres Kindes erfprderliche Zeit freigeben muss. Das Gesetz regelt die Modalitäten nicht; es ist jedoch davon auszugehen, dass die erforderliche Zeit den von den Sachverständigen verlangten entspricht. Die Pausen zählen aber nicht als Arbeitszeit und werden daher grundsätzlich auch nicht entschädigt. Die Entschädigung, die allenfalls aufgrund von Artikel 324a OR bezahlt werden könnte, reicht nicht aus, um einen echten Anspruch auf bezahlte Stillpausen zu garantieren.
Artikel 8 Absatz 3 kann nicht angenommen werden.
235.4
Artikel 8 Absatz 4
Die unabhängigen Sachverständigen haben im Zusammenhang mit diesem Absatz und im Hinblick auf Buchstabe a anerkannt, dass ein Staat, der das Bestehen einer Regelung nachweisen kann, die ohne Unterschied auf beide Geschlechter Anwendung findet, keine Sonderregelung für die Frauen erlassen muss. Eine solche Regelung muss die Bedingungen festlegen, unter1 welchen die Nachtarbeit geleistet wer-
30 Bundesbla« 148. Jahrgang. Bd. II
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den kann, und darauf abzielen, die negativen Auswirkungen der Nachtarbeit auf die Gesundheit der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen und auf ihr Familienleben z\\ beschränken sowie Missbrauch zu vermeiden.
Unser Land hat das IAO-Übereinkommen (Nr. 89) über die Nachtarbeit der Frauen in der Industrie gekündigt. Die bestehenden Unterschiede zwischen der gesetzlichen Regelung der Nachtarbeit der Frauen und derjenigen der Männer dürften mit der zur Zeit laufenden Revision des ArG ausgeräumt werden. Die Schweiz wird damit weiterhin eine Regelung für die Nachtarbeit der Frauen aufweisen und so den Anforderungen dieser Chartabestimmung genügen.
Die Schweiz ist immer noch durch das IAO-Übereinkommen Nr. 45 (SR 0.822.715.5) gebunden, und die anwendbare gesetzliche Regelung ist nach wie vor dieselbe. Die erwähnte ArG-Revision hält daran fest, dass der Bundesrat die Frauen in bezug auf bestimmte schwere oder gefährliche Arbeiten einem Sonderschutz unterstellen kann, wenn ein solcher sich aus Gründen des Gesundheitsschutzes als erforderlich erweist.
Artikel 8 Absatz 4 kann angenommen werden.
Artikels kann nicht vollumfänglich angenommen werden. Einzig die Absätze 2 und 4 können angenommen werden.
236
Artikel 9 - Das Recht auf Berufsberatung Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Berufsberatung zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, einen Dienst einzurichten oder zu fördern - soweit dies notwendig ist -, der allen Personen einschliesslich der Behinderten hilft, die Probleme der Berufswahl oder des beruflichen Aufstiegs zu lösen, und zwar unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Eigenschaften und deren Beziehung zu den Beschà'ftigungsmöglichkeiten; diese Hilfe soll sowohl Jugendlichen, einschliesslich Kindern schulpflichtigen Alters, als auch Erwachsenen unentgeltlich zur Verfügung stehen.
Diese Berufsberatung muss Erwachsenen, Jugendlichen und Kindern im Schulalter unentgeltlich zur Verfügung stehen. Nach Auslegung der unabhängigen Sachverständigen ist die Formulierung «soweit dies notwendig ist» so zu verstehen, dass Vertragsstaaten, die eine relativ grosse Zahl von Arbeitslosen aufweisen, besondere Anstrengungen im Bereich der Berufsberatung machen müssen. Im weiteren verlangen die Sachverständigen ausführliche Auskünfte über Aufgaben, Organisation und Funktionsweise der öffentlichen und privaten Berufsberatungsstellen, über Massnahmen zur Koordinierung dieser Dienste, namentlich der Massnahmen zugunsten Behinderter, über die Massnahmen, die von diesen Diensten zur Erleichterung der sozialen Mobilität getroffen werden und schliesslich über die Finanzierung dieser Dienste sowie über deren Personalstand und Nutzniesserinnen und Nutzniesser.
Die Bestimmungen des zweiten Titels (Art. 2-5) des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (BBG) genügen dieser Chartabestimmung voll und ganz. Die Berufsberatung ist freiwillig und unentgeltlich und steht allen Jugendlichen und Erwachsenen offen.
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Der Forderung der Kontrollorgane an die Mitgliedstaaten, ihre Bemühungen im Bereich der Berufsberatung von Arbeitslosen zu verstärken, kommt man inzwischen besser nach. Das Arbeitslosenversicherungsgesetz sieht nämlich sowohl die Errichtung von regionalen Arbeitsvermittlungszentren vor als auch die Möglichkeit, Beiträge zu gewähren für Massnahmen, welche eine enge Zusammenarbeit der Arbeitsvermittlung mit der Berufsberatung fördern (Art. 74 Abs. 2 Bst. b AVIG).
Im revidierten AVIG wird dieser Forderung Rechnung getragen.
Artikel 9 kann angenommen werden.
237
Artikel 10 - Das Recht auf berufliche Ausbildung Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf berufliche Ausbildung zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien: 1. die fachliche und berufliche Ausbildung aller Personen, einschliessHch der Behinderten, soweit es notwendig ist, zu gewährleisten oder zu fördern, und zwar in Beratung mit Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, sowie Möglichkeiten für den Zugang zu Technischen Hochschulen und Universitäten nach alleiniger Massgabe der persönlichen Eignung zu schaffen; 2. ein System der Lehrlingsausbildung und andere Systeme der Ausbildung für junge Menschen beiderlei Geschlechts in ihren verschiedenen Berufstätigkeiten sicherzustellen oder zu fördern; 3. soweit notwendig, folgendes sicherzustellen oder zu fördern: a. geeignete und leicht zugängliche Ausbildungsmöglichkeiten für erwachsene Arbeitnehmer; b. besondere Möglichkeiten für die berufliche Umschulung erwachsener Arbeitnehmer, die durch den technischen Fortschritt oder neue Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt erforderlich wird; 4. zur vollen Ausnutzung der geschaffenen Möglichkeiten durch geeignete Massnahmen anzuregen, zum Beispiel dadurch, dass: a. alle Gebühren und Kosten herabgesetzt oder abgeschafft werden; b. in geeigneten Fällen finanzielle Hilfe gewähn wird; c. die Zeiten, die der Arbeitnehmer während der Beschäftigung auf Verlangen seines Arbeitgebers für den Besuch von Fortbildungslehrgängen verwendet, auf die normale Arbeitszeit angerechnet werden; d. durch geeignete Überwachung die Wirksamkeit des Systems der Lehrlingsausbildung und jeden anderen Ausbildungssystems für jugendliche Arbeitnehmer sowie ganz allgemein deren ausreichender Schutz gewährleistet wird, und zwar in Beratung mit Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen.
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Nach Artikel 33 der Charta ist dieser Artikel dann erfüllt, wenn die überwiegende Mehrheit, d. h. etwa 80 Prozent der betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer darunter fallen. Die unabhängigen Sachverständigen verlangen genaue und auf dem neuesten Stand beruhende statistische Angaben über die Anzahl Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die in den Genuss von Massnahmen kommen, die von diesem Artikel verlangt werden. Im weiteren haben die unabhängigen Sachverständigen die Wichtigkeit der beruflichen Ausbildung gerade in Zeiten wirtschaftlicher Rezession betont und unterstrichen, dass der Ausbildung Jugendlicher Priorität zukommen müsse, da diese in der Regel in grösserem Masse der Gefahr der Arbeitslosigkeit ausgesetzt seien.
237.1
Artikel 10 Absatz l
Nach Artikel 27 des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (BBG) müssen die Berufsschulen den Lehrlingen im Pflicht- und in einem allfälligen Wahlunterricht die zur Ausübung ihres Berufes notwendigen Grundlagen vermitteln. Nach Möglichkeit haben sie auch Stützkurse zur Vertiefung des Pflichtstoffes anzubieten. Artikel 16 BBG sieht überdies die Durchführung von Einführungskursen zu gewissen Berufsausbildungen vor. Der Bund gewährt den Kantonen gestützt auf Artikel 4 des Bundesgesetzes vom 19. März 1965 über die Gewährung von Beiträgen an die Aufwendungen der Kantone für Stipendien - zudem Beiträge für Stipendienaufwendungen zugunsten von Schülerinnen und Schülern bestimmter Lehranstalten. In der Landwirtschaft und in den anderen dem BBG nicht unterstellten Bereichen ist die Berufsbildung ebenfalls sichergestellt: einerseits durch die Verordnung vom 25. Juni 1975 über die landwirtschaftliche Berufsbildung, andererseits durch kantonale Gesetze und Verordnungen. Auch die beruflichen Massnahmen der Artikel 15 ff. des IVG zugunsten Behinderter genügen den Anforderungen dieser Chartabestimmung.
Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Sachverständigen bei der Überprüfung, ob dieser Absatz und'Artikel 10 ganz allgemein eingehalten werden, besonderes Augenmerk auf die Gleichbehandlung von Personen aus dem In- und aus dem Ausland zu legen. Die Schaffung von Fachhochschulen, durch die das Angebot höherer Berufsbildung verbessert werden soll, entspricht den Anforderungen dieses Absatzes.
Die Frage des Numerus clausus wurde im Rahmen der Überprüfung der Berichte in den Vertragsstaaten bisher nie angeschnitten, obwohl solche Systeme in anderen Staaten existieren.
Sie wurde jedoch in der Kommission aufgeworfen. In diesem Zusammenhang ist auch die Erklärung des Bundesrates in seiner Botschaft von 1983 zu erwähnen: Im Bereich der Hochschulbildung haben alle Personen mit den entsprechenden Qualifikationen Zugang zu den eidgenössischen und kantonalen Hochschulen.
In seiner Botschaft vom 28. November 1994 über die Förderung der Wissenschaften in den Jahren 1996-1999 (Kredite für Hochschul- und Forschungsförderung, BB119951 845} hat der Bundesrat unterstrichen, dass die Einführung des Numerus clausus, selbst wenn er lediglich auf bestimmte Disziplinen beschränkt wäre, einen Staats-, sozial- und bildungspolitisch schweren Bruch mit bewährten wesentlichen Traditionen unseres Bildungssystems bedeuten würde.
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Grundsätzlich ist es den Hochschulkantonen nach Bundesverfassung nicht verwehrt, aus zwingenden sachlichen Gründen Zulassungsbeschränkungen einzuführen und die Personen mit Wohnsitz im eigenen Kanton bevorzugt zu behandeln.
Artikel 10 Absatz l kann angenommen werden.
237.2
Artikel 10 Absatz 2
Die unabhängigen Sachverständigen haben den Begriff «System der Lehrlingsausbildung» dahingehend definiert, dass die von der Charta geforderten Massnahmen nicht rein empirischen Charakters sein und nur der manuellen Ausbildung dienen dürfen, sondern einem umfassenden, koordinierten und systematischen Bildungskonzept entsprechen müssen.
Auch in diesem Bereich haben die unabhängigen Sachverständigen gefordert, dass die Gleichbehandlung zwischen den Angehörigen der übrigen Parteien der Charta und den eigenen Staatsangehörigen gewährleistet sein müsse.
Artikel 10 Absatz 2 kann angenommen werden.
237.3
Artikel 10 Absatz 3
Buchstabe a betrifft die Erwachsenenbildung im allgemeinen. In der Schweiz enthält das Berufsbildungsgesetz vom 19. April 1978 (BBG) ein Kapitel über die berufliche Weiterbildung. Im übrigen wurden seit der Verabschiedung der Sondermassnahmen im Bereich der universitären'Weiterbildung-vom 23. März 1990 an allen kantonalen Hochschulen Beratungsstellen für die Weiterbildung eingerichtet.
Die Weiterbildung kann auch in Form von Kursen durchgeführt werden. So haben laut einer Untersuchung 2 Millionen Menschen 3 Millionen Weiterbildungskurse im Zeitraum von April 1992 bis April 1993 besucht. Diese Kurse können entweder vom Betrieb (13 %) oder von privaten oder öffentlichen Institutionen organisiert werden. Das Schweizer System der Erwachsenenbildung entspricht den Anforderungen dieses Abschnittes.
Buchstabe b dieses Absatzes befasst sich insbesondere mit der Umschulung erwachsener Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. In diesem Zusammenhang legt der Sachverständigenausschuss das Hauptgewicht auf die Ausbildungs- und Wiedereingliederungsmassnahmen, die im Rahmen der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ergriffen werden. Artikel 59a des revidierten AVIG («Rahmenbedingungen») sieht vor, dass die Ausgleichsstelle in Zusammenarbeit mit den kantonalen Amtsstellen dafür sorgt, dass: a. der Bedarf an Umschulungs-, Weiterbildungs- und Eingliederungsmassnahmen systematisch analysiert wird; b. der Erfolg der geförderten Massnahmen kontrolliert und bei der Vorbereitung und Durchführung weiterer Massnahmen berücksichtigt wird; c. die im In- und Ausland gesammelten Erfahrungen, ausgewertet und den für die Durchführung zuständigen Stellen entsprechende konkrete Massnahmen empfohlen werden. Im Vordergrund stehen dabei Massnahmen zur Förderung jugendlicher und weiblicher Arbeitsloser sowie von Versicherten, die schon lange arbeitslos sind.
Auch im revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz wird der Grundsatz von Artikel 59 AVIG beibehalten, wonach Leistungen der Versicherung an Umschulungs-,
3l Bundesblatt 148. Jahrgang. Bd. II
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Weiterbildimgs- oder EingHederungsmassnahmen nur dann ausgerichtet werden können, wenn die Vermittlung unmöglich oder stark erschwert ist. Vom Vorliegen der sogenannten «arbehsmarktlichen Indikation», wonach die Vermittlung aus Gründen des Arbeitsmarktes erschwert sein muss und die Massnahme die Vermittlungsfähigkeit zu fördern hat, damit sie von der Arbeitslosenversicherung finanziell unterstützt werden kann, wird auch mit der Neukonzeption des Arbeitslosenversicherungsgesetzes nicht abgewichen. Diese bewusste Abgrenzung zur allgemeinen Grund- und Berufsausbildung ergibt sich gezwungenermassen aus der Zweckgebundenheit der Mittel der Arbeitslosenversicherung" nach Artikel 34novlci Absatz 3 BV.
Aufgrund der Verpflichtung der Versicherten, nach dem Bezug von 150 Taggeldem an einer arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen, sofern sie weiterhin Leistungen beziehen wollen, sowie der Verpflichtung der Kantone, ein Mindestangebot an arbeitsmarktlichen Massnahmen zur Verfügung zu stellen, kann davon ausgegangen werden, dass nach Inkrafttreten der Revision mehr Arbeitslose an einer Weiterbildungs- oder Eingliederungsmassnahme teilnehmen werden, als dies bis anhin der Fall war. Zudem ist die Teilnahme an einer Weiterbildungsmassnahme bereits unter geltendem Recht schon dann möglich, wenn man von Arbeitslosigkeit bedroht ist. «Von Arbeitslosigkeit bedroht» bedeutet, dass ein Arbeitnehmer die Kündigung erhalten oder ein Arbeitgeber Massenentlassungen oder eine Betriebsschliessung angekündet hat.
Zur längerfristigen Vermeidung von Arbeitslosigkeit sieht Artikel 47 der Verordnung zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIV) zudem vor, dass der Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung bestehen bleibt, wenn der Arbeitgeber mit Einwilligung der kantonalen Amtsstelle die ausfallende Arbeitszeit ganz oder teilweise zur Weiterbildung der betroffenen Arbeitnehmer verwendet, vorausgesetzt, die Weiterbildung vermittelt Fertigkeiten und Kenntnisse, die dem Arbeitnehmer auch bei einem Stellenwechsel nützlich sein können oder die zur Erhaltung seines gegenwärtigen Arbeitsplatzes unerlässlich sind.
Gemäss Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe b der Charta sind die Vertragspartner verpflichtet, soweit notwendig die Umschulung sicherzustellen oder zu fördern, die durch technische Fortschritte oder neue Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt
erforderlich werden. Durch die Einschränkung «soweit notwendig» der Verpflichtung, die Umschulung sicherzustellen oder zu fördern, postuliert die Charta keine generelle Verpflichtung, Umschulungsmassnahmen für alle Arbeitnehmer sicherzustellen. Die unabhängigen Sachverständigen haben wiederholt auf die Dringlichkeit besonderer Massnahmen dieser Art bei starker Arbeitslosigkeit hingewiesen.
Es ist bereits an anderer Stelle aufgezeigt worden, dass in mehreren Bestimmungen unseres geltenden Rechts die allgemeineWeiterbildung Erwachsener gefördert wird.
Mit dem AVIG wird ein Beitrag dazu geleistet: Die Neukonzeption des Arbeitslosenversicherungsgesetzes trägt der Forderung von Artikel 10 Absatz 3 Rechnung, indem sie den Bezug von Taggeldleistungen weitgehend von der Teilnahme an einer aktiven arbeitsmarktlichen Massnahme abhängig macht, die der Erhaltung oder Verbesserung der beruflichen Qualifikationen dient.
Artikel 10 Absatz 3 kann angenommen werden.
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237.4
Artikel 10 Absatz 4
Als Anreiz dafür, dass die verschiedenen Bildungsmöglichkeiten voll ausgeschöpft werden, sollen die Vertragsparteien aufgrund von Absatz 4 die Gebühren senken oder abschaffen (Bst. a), in geeigneten Fällen finanzielle Hilfe leisten (Bst. b), die Zeit, welche die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf Verlangen ihres Arbeitgebers für den Besuch von Fortbildungslehrgängen aufwenden, an die normale Arbeitszeit anrechnen, (Bst. c) sowie das Ausbildungssystem in geeigneter Weise überwachen.
237.41 Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe a Zu Buchstabe a ist zu sagen, dass der berufliche Unterricht im Rahmen der Berufsbildung kostenlos ist (Art. 30 Abs. 2 BBG). Die Festsetzung von Hochschulgebühren fällt in die Kompetenz der Kantone. Aus diesem Grund könnte sich die Annahme dieses Absatzes als problematisch erweisen.
237.42 Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe b Die Vergabe von Stipendien und anderen Ausbildungsbeihilfen ist Sache der Kantone. Der Bund kann jedoch die kantonalen Ausgaben für die Stipendien subventionieren (Art. 27 iuater BV). Buchstabe b kann darum angenommen werden.
237.43 Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe c Zu Buchstabe c schreibt das BBG vor, dass der Arbeitgeber dem Lehrling die für die Kursbesuche notwendige Zeit ohne Lohnabzug freigeben muss (Art. 30 Abs. 2 und 33 Abs. 4 BBG). Für erwachsene Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, welche Weiterbildungskurse besuchen, fehlt hingegen jegliche gesetzliche Grundlage.
Buchstabe c kann daher nicht angenommen werden.
237.44 Artikel 10 Absatz 4 Buchstabe d Im Bereich der Berufsbildung üben die Kantone die Kontrolle aus, denn sie sind die Aufsichtsbehörde. Ob die jugendlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ausreichend geschützt werden, wird durch eidgenössische und kantonale Arbeitsinspektoren überprüft. Buchstabe d kann angenommen werden.
Es können nur die Buchstaben b und d von Artikel 10 Absatz 4 angenommen werden. Artikel 10 Absatz 4 kann nicht angenommen werden.
Artikel 10 kann nicht vollumfänglich angenommen werden. Nur die Absätze l, 2 und 3 können angenommen werden.
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Artikel 11 - Das Recht auf Schutz der Gesundheit Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Schutz der Gesundheit zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, entweder unmittelbar oder in Zusammenarbeit mit öffentlichen oder privaten Organisationen geeignete Massnahme zu ergreifen, die u. a. darauf abzielen, 1. soweit wie möglich die Ursachen von Gesundheitsschäden zu beseitigen; 2. Beratungs- und Schulungsmöglichkeiten zu schaffen zur Verbesserung der Gesundheit und zur Entwicklung des persönlichen Verantwortungsbewusstseins in Fragen der Gesundheit; 3. soweit wie möglich epidemischen, endemischen und anderen Krankheiten vorzubeugen.
Nach Ansicht der unabhängigen Sachverständigen sind die in diesem Artikel enthaltenen Verpflichtungen sehr allgemeiner Art. Ausdrücklich erwähnt die Charta lediglich den Auftrag zur Schulung in Gesundheitsfragen und zur Bekämpfung epidemischer und endemischer Krankheiten. Ansonsten sind die Vertragsstaaten einzig verpflichtet, soweit wie möglich Ursachen von Gesundheitsschäden zu beseitigen. Im Rahmen dieses Artikels verlangen die Sachverständigen auch Auskunft über die Massnahmen zum Kampf gegen die Umweltverschmutzung.
238.1
Artikel 11 Absatz l
Die unabhängigen Sachverständigen haben unterstrichen, dass eine Arbeitsmedizin, die sich lediglich auf die Behandlung von Berufskrankheiten beschränkt, den Anforderungen dieser Bestimmung nicht genügt. Es gehe vielmehr darum, auch die Probleme in bezug auf die Anpassung des Menschen an seine Arbeitswelt, die Vorbeugung von Unfällen usw. zu erfassen.
Das Ziel dieser Chartabestimmung deckt sich zweifellos mit dem Hauptanliegen der eidgenössischen und kantonalen Gesundheitspolitiken und Gesetzgebungen auf dem Gebiet der Volksgesundheit. Es steht auch in Einklang mit den zahlreichen Aufgaben, die der Bund auf den Gebieten des Umweltschutzes (Gewässerschutz, Kampf gegen die Luftverschmutzung, gegen die Abgase, gegen den Lärm, Strahlenschutz) und des Handels mit Giftstoffen wahrnimmt. Dies erlaubt es dem Bund, die öffentliche Gesundheit zu erhalten und wirksam zu fördern.
Artikel 11 Absatz l kann angenommen werden.
238.2
Artikel 11 Absatz 2
Die unabhängigen Sachverständigen verlangen Auskunft über die zu diesem Zweck eingesetzten finanziellen Mittel. Die Wirkungsmöglichkeiten des Bundes sind begrenzt, weil das Gesundheits- und das Schulwesen Sache der Kantone sind. Zahlreiche private Organisationen sind hier ebenfalls tätig.
Nach Annahme dieser Bestimmung, der nichts im Wege steht, sollten die Kantone über die in diesem Bereich ergriffenen Massnahmen Berichte erstellen.
Artikel 11 Absatz 2 kann angenommen werden.
792
238.3
Artikel 11 Absatz 3
Die unabhängigen Sachverständigen wünschen Angaben über die Anzahl obligatorischer oder fakultativer Schutzimpfungen gegen gewisse schwere epidemische Krankheiten, Die Bekämpfung übertragbarer, besonders gefährlicher oder rheumatischer Krankheiten fällt in den Zuständigkeitsbereich des Bundes. Die bestehenden Gesetze stellen eine enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen sicher.
Obwohl die Bundesgesetze keine obligatorischen Impfungen vorschreiben, sind die Kantone gemäss der Verordnung vom 22. Dezember 1976 über die kostenlosen Impfungen (SR 818.138.1) verpflichtet, kostenlose Impfungen gegen Kinderlähmung und Tuberkulose anzubieten.
Artikel 11 Absatz 3 kann angenommen werden.
Artikel 11 kann vollumfänglich angenommen werden.
239
Artikel 14 - Das Recht auf Inanspruchnahme sozialer Dienste Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Inanspruchnahme sozialer Dienste zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. Dienste zu fördern oder zu schaffen, die unter Anwendung der Methoden der Sozialarbeit zum Wohlbefinden und zur Entfaltung des Einzelnen und der Gruppen innerhalb der Gemeinschaft beitragen, sowie zu ihrer Anpassung an die soziale Umgebung; 2. bei der Bildung und Durchführung dieser Dienste Einzelpersonen und freie oder andere Organisationen zur Beteiligung anzuregen.
'Die unabhängigen Sachverständigen verstehen unter sozialen Diensten einerseits die eigentlichen Sozialdienste und anderseits die Dienste, die zum Wohlbefinden und zur Entfaltung von einzelnen und Gruppen in der Gemeinschaft beitragen und deren Anpassung an die soziale Umwelt fördern. Artikel 14 ist demnach äusserst allgemein gehalten. Der persönliche Geltungsbereich dieses Artikels, ist weiter als derjenige von Artikel 13 Absatz 3 der Charta, der sich nur auf bedürftige Personen erstreckt. Die Sachverständigen gehen davon aus, dass die unter Artikel 14 angesprochenen sozialen Dienste ihren Arbeitsbereich stetig ausdehnen werden und dass ihre Anzahl zunehmen wird.
239.1
Artikel 14 Absatz l
Die unabhängigen Sachverständigen verlangen von den Vertragsparteien genaue Angaben über die Zahl der wichtigsten Dienste im Sinne dieses Artikels und deren Aufgabenbereich, Organisation, Finanzierung, Personal, Arbeitsmethode usw.. In ihrer neueren Praxis sind die Sachverständigen immer zum Schluss gekommen, dass alle Vertragsparteien, die diese Bestimmung angenommen haben, diese auch erfüllen.
Parallel zur Sozialen Sicherheit gibt es in der Schweiz ein weites Netz sozialer Dienste für Familien, Behinderte, Betagte, Jugendliche, Kinder und andere Gesell·schaftsgruppen. Die öffentlichen sozialen Dienste sind in der Regel von den Kanto-
793
nen oder von den Gemeinden abhängig (Jugendämter, Sozialfürsorgeämter usw.).
Die neutralen oder konfessionellen privaten Organisationen spielen sowohl in der Fürsorge wie im sozialen Dienst eine sehr wichtige Rolle. In diesem Zusammenhang seien die zahlreichen Gesellschaften, Vereine, Gewerkschaften, Genossenschaften, Stiftungen oder Verbände erwähnt, ganz besonders die Stiftungen Pro Juvénilité, Pro Infirmis, Pro Senectute, das Rote Kreuz, die kirchlichen Hilfswerke usw. Im allgemeinen kann gesagt werden, dass die sozialen Dienste nach den neuesten Methoden der Sozialarbeit vorgehen.
Bei Annahme dieser Bestimmung müsste die Schweiz präzisen Fragen der Sachverständigen antworten.
Artikel 14 Absatz l kann angenommen werden.
239.2
Artikel 14 Absatz 2
In der Schweiz haben sich die privaten Hilfsorganisationen im sozialen Bereich häufig so stark entwickelt, dass sie nicht mehr in der Lage sind, ihre Aufgaben aus eigenen Mitteln (Schenkungen, Sammlungen) zu bestreiten. Deshalb lässt die öffentliche Hand (Gemeinden, Kantone, Bund) den privaten Hilfswerken bedeutende finanzielle Unterstützung zukommen. Artikel 34
Artikel 14 Absatz 2 kann angenommen werden.
Artikel 14 kann vollumfänglich angenommen werden.
23.10
Artikel 15 - Das Recht der körperlich, geistig oder seelisch Behinderten auf berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Eingliederung oder Wiedereingliederung
Um die wirksame Ausübung des Rechtes der körperlich, geistig oder seelisch Behinderten auf berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Wiedereingliederung zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. geeignete Massnahmen zu treffen für die Bereitstellung von Ausbildungsmöglichkeiten, erforderlichenfalls unter Einschluss von öffentlichen oder privaten Sondereinrichtungen; 2. geeignete Massnahmen zu treffen für die Vermittlung Behinderter auf Arbeitsplätze, namentlich durch besondere Arbeitsvermittlungsdienste, durch Ermöglichung wettbewerbsgeschützter Beschäftigung und durch Massnahmen, die den Arbeitgebern einen Anreiz zur Einstellung von Behinderten bieten.
23.101 Artikel 15 Absatz l Die unabhängigen Sachverständigen betonten, dass sich der Ausschuss zur Frage, ob eine Vertragspartei die Verpflichtungen aus dieser Bestimmung tatsächlich
794
erfüllt, nur äussern kb'nne, wenn die Vertragspartei in ihren Berichten ausreichende Angaben namentlich zu folgenden Punkten liefert: - Massnahmen, die sie zur Verwirklichung der in diesem Absatz formulierten Ziele tatsächlich ergriffen hat; - Art und Anzahl der wichtigen Sondereinrichtungen auf dem Staatsgebiet, die Behinderten eine adäquate Ausbildung vermitteln; - Zahl der Behinderten, die eine solche Ausbildung absolvieren; - Zahl der Personen, die im Bereich dieser Ausbildung tätig sind; - Kriterien, nach welchen Personen als geistig oder körperlich behindert eingestuft werden (Schlussfolgerungen I, S. 72-73 und Schlussfolgerungen III, S. 81).
Ausserdem ersucht der Sachverständigenausschuss die Vertragsparteien um zusätzliche Informationen vornehmlich in folgenden Bereichen: - Kriterien zur Beurteilung der Wiedereingliederungsmoglichkeiten Behinderter; - Ausarbeitung von Berufsausbildungs-Programmen, die sich an den konkreten Beschäftigungsmöglichkeiten orientieren; - Ursachen fur das Fehlen staatlicher Finanzhilfe zur Wiedereingliederung bestimmter Behinderter; - Prozentsatz der Behinderten, die erfolgreich in die Gesellschaft wiedereingegliedert wurden, im Verhältnis zu allen erfassten körperlich und geistig Behinderten; Entwicklung dieses Prozentsatzes; - Schätzung der Zahl der Behinderten, namentlich der Schwerbehinderten;
- finanzielle Unterstutzung der Behinderten, welche eine Berufsausbildung absolvieren; - Ausbildungsgange, verfügbare Ausbildungsplätze; - berufliche Wiedereingliederungschancen für Opfer von Arbeitsunfällen (Zahl der Antragsteller, verfugbare Platze und mögliche Finanzhilfe); - Anwendung dieser Massnahmen auf Staatsangehörige der anderen Vertragsparteien.
(Schlussfolgerungen III, S. 81; Schlussfolgerungen IV, S. 97; Addendum zu den Schlussfolgerungen VI, S. 12; Schlussfolgerungen X-l, S. 125; Schlussfolgerungen XII-1, S.219).
Mit den Artikeln 15, 16 und 17 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG), konkretisiert in Artikel 5 und 6 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV), erfüllt die Schweiz die Erfordernisse dieser Bestimmung.
Artikel 15 Absatz 1 kann angenommen werden.
23.102 Artikel 15 Absatz 2 Nach Ansicht der Sachverständigen verlangt die Erfüllung der Anforderungen dieser Bestimmung seitens der Vertragsparteien stetige Bemühungen um die Gewahrleistung von deren Anwendung in der Praxis. Die Artikel 8, 17 und 71 IVG sowie die Artikel 6, 6 bis und 7 IVV schaffen die gesetzlichen Voraussetzungenfürr eine Annahme dieser Chartabestimmung.
Artikel 15 Absatz 2 kann angenommen werden.
Artikel 15 kannvollumfänglichh angenommen werden.
795
23.11
Artikel 17 - Das Recht der Mutter und der Kinder auf sozialen und wirtschaftlichen Schutz
Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Mutter und der Kinder auf sozialen und wirtschaftlichen Schutz zu gewährleisten, werden die Vertragsparteien alle hierzu geeigneten und notwendigen Massnahmen treffen, einschliesslich der Schaffung und Unterhaltung geeigneter Einrichtungen und Dienste.
Teil I der Charta halt unter Punkt 17 fest, dass «Mütter und Kinder unabhängig vom Bestehen einer Ehe und von familienrechtlichen Beziehungen das Recht auf angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Schutz haben».
Die Botschaft von 1983 kam zum Schluss, dass dieser Artikel angenommen werden könne, insbesondere da «die Teilrevision der Krankenversicherung... erhebliche Verbesserungen des Mutterschaftsschutzes bringen ... werde». In ihrem Bericht vom 24. Januar 1994 gab die Verwaltung jedoch zu bedenken, dass die Teilrevision der Krankenversicherung, die auf die Einführung des Mutterschaftsschutzes abzielte, im Jahr 1987 bereits einmal abgelehnt wurde und dass es deshalb verfrüht wäre, diesen Artikel vor dem Zustandekommen einer eigentlichen Mutterschaftsversicherung anzunehmen.
Angesichts der sehr allgemein gehaltenen Formulierung von Artikel 17 forderten die Sachversta'ndigen die Regierungen auf, in ihren Berichten ausreichende Angaben vornehmlich zu folgenden Fragen zu liefern: finanzielleUnterstützungg derMüt-ter vor und nach der Niederkunft; Verfahren zur Vaterschafts- bzw. Mutterschaftsermittlung; Alimentenpflicht zugunsten ausserehelicher Kinder; Vormundschaft, Sorgerecht,Ehelichkeitserklärungg und Erbrechtbezüglichh ausserehelicher Kinder; Schutz der ledigen Mutter, Vormundschaftsordnungfürr Waisen; Schutz heimatloser Kinder; Vorkehrungen im Bereich der Adoption; Behandlung und Schutz jugendlicherStraftäter;; Schutz der Kinder gegen Misshandlung. (Schlussfolgerungenr,, S. 77 und Schlussfolgerungen XIII-2, S. 165).
Dessenungeachtet kann nach Ansicht des Sachverständigenausschusses die Verpflichtung, «alle ... geeigneten und notwendigen Massnahmen zu treffen», dahingehend ausgelegt werden, dass aufgrund dieser Bestimmung Vertragsparteien nur dann tätig werden müssen, wenn die mangelnde Privatinitiative solches staatliches Handeln «notwendig» macht (Schlussfolgerungen I, S. 77) Zum Schutz der Mutter vor und nach der Niederkunft bestätigte der Sachverständigenausschuss den wesentlichen Grundsatz, wonach Müttern in dieser Lage medizinische und finanzielle Sicherheit gewährleistet werden muss (Schlussfolgerungen III, S. 87). Zudem verlangt er von den Vertragsparteien Auskünfte über die medizinische und finanzielle UnterstUtzung von Frauen, einschliesslich der nichterwerbstätigen Frauen, welche
keine Mutterschaftsversicherung im Rahmen der Sozialen Sicherheit geniessen (Schlussfolgerungen VIII, S. 194-195; Schlussfolgerungen X-l, S. 133). Ferner fordem die unabhängigen Sachverständigen die Vertragsparteien auf, Massnahmen zu treffen, um die Unterstützung nach Artikel 17 der allge" meinen wirtschaftlichen Entwicklung und namentlich den Lebenshaltungskosten anzupassen (Schlussfolgerungen III, S. 88); diese Aufforderung bezieht sich auch
796
auf die Gewahrung ausreichender Familienzulagen (Schlussfolgerungen XIII-2, S. 168 und Addendum zu den Schlussfolgerungen IX-2, S.41).
Aus verschiedenen Äusserungen gegenüber gewissen Staaten geht zudem hervor, dass die zügige und stufenweise Beseitigung jeglicher Diskriminierung aufgrund der rechtlichen Unterscheidung zwischen verschiedenen Kategorien von Kindern (aussereheliche Kinder, adoptierte Kinder usw.) nach dem Sachverständigenausschuss zur Sozialpolitik der Vertragsstaaten gehören sollte (3. und 7. Bericht des Regierungsausschusses. S. 8-9 bzw. 12).
Der Ausschuss der unabhängigen Sachverständigen hat ausgeführt, dass «wirksame Ausübung des Rechtes der Mutter und der Kinder auf sozialen und wirtschaftlichen Schutz» nicht schon dadurch gewährleistet ist, dass ledige Mutter nicht diskriminiert werden, und dass besondere Massnahmen (die Schaffung von Mutterberatungsstellen und Familienhilfestellen), einschliesslich finanzieller Massnahmen, zu ihren Gunsten zu treffen sind (Schlussfolgerungen III, S. 87). Zudem halt der Sachverständigenausschuss dafür, dass die für heimatlose Kinder bestimmten Massnahmen stets darauf abzielen sollen, ihnen ein Umfeld zu bieten, das dem einer normalen Familie möglichst ähnlich ist (Schlussfolgerungen III, S. 87).
Wiederholt hat der Sachverständigenausschuss die Vertragsparteien gebeten, ausreichende Auskünfte zu den Massnahmen zu liefern, welche zum rechtlichen Schutz von Muttern und Kindern ergriffen wurden. Zahlreiche Vertragsparteien zogen sich Kritik zu, weil sie im Erbrecht aussereheliche Kinder gegenuber anderen Kindern diskriminieren (Schlussfolgerungen III, S. 88; IV, S. 105 und 106; V, S. 117; VI, S. 111;, VII, S. 95; VIII, S. 191; IX-2, S. 89 und X-2, S. 139).
Demgegenüber hat der Regierungsausschuss erklärt, dass Artikel 17 im Gegensatz zu Artikel 16 den gesetzlichen Schutz nicht erwähne und dass daher familien- und erbrechtliche Fragen von Artikel 17 nicht erfasst wurden. Auch hat der Regierungsausschuss den Sachverständigen vorgeworfen, sich zu ausschliesslich mit den Problemen ausserehelicher Kinder und lediger Mutter zu beschäftigen, wiewohl Artikel 17 Massnahmen zugunsten aller Kinder und Mutter verlange (3. Bericht, S. 8 und 9; 7. Bericht, S. 12; 9. Bericht (2), S. 9), In Anbetracht des sehr allgemeinen Charakters dieses Artikels kann man davon ausgehen, dass die Situation in der Schweiz keinen Anlass zu Bemerkungen der genannten Kontrollorgane geben sollte.
Artikel 17 kann angenommen werden.
23.12
Artikel 18 - Das Recht auf Ausiibung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Vertragsparteien
Um die wirksame Ausiibung des Rechtes auf Ausiibung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei zu gewahrleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. bestehende Vorschriften grosszügig anzuwenden; 2. bestehende Formvorschriften zu vereinfachen und Verwaltungsgebühren und andere von auslandischen Arbeitnehmem Oder ihren Arbeitgebern zu entrichtende Abgaben herabzusetzen oder abzuschaffen;
32 Bundesblatt 148. Jahrgang. Bd. II
797
3.
4.
die Vorschriften über die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer einzeln oder gemeinschaftlich zu überalisieren; und anerkennen: das Recht ihrer Staatsangehörigen, das Land zu verlassen, um im Hoheitsgebiet anderer Vertragsparteien eine Erwerbstätigkeit auszuüben.
Die Auslegung der ersten drei Absätze dieses Artikels durch die Kontrollorgane hat beträchtliche Schwierigkeiten verursacht. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen den unabhängigen Sachverständigen und dem Regierungsausschuss zu verschiedenen Punkten konnten bisher nicht beigelegt werden.
In Übereinstimmung mit dem Anhang zur Sozialcharta haben die Sachverständigen die Tragweite dieses Artikels dahingehend präzisiert, dass dieser lediglich die Ausübung einer Erwerbstätigkeit durch Ausländerinnen und Ausländer auf dem Hoheitsgebiet einer Vertragspartei, nicht aber die Einreise in dieses Hoheitsgebiet zum Gegenstand hat.
Der persönliche Geltungsbereich dieses Artikels ist auf die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten beschränkt. Nach Ansicht der Sachverständigen haben die Absätze 1-3 dieses Artikels einen ausgesprochen dynamischen Charakter, Demnach müssten die Regelungen über die Ausübung einer Erwerbstätigkeit durch Ausländerinnen und Ausländer schrittweise derart liberalìsìert werden, dass ihre Situation in diesem Bereich weitestgehend der Situation der eigenen Staatsangehörigen angeglichen wird. A priori als nicht genügend liberal im Sinne von Artikel 18 wären nach Ansicht der Sachverständigen Regelungen, die das Recht auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf eine bestimmte Beschäftigung im Dienste eines bestimmten Arbeitgebers beschränken und die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verpflichten, bei Verlust einer Stellung das Land zu verlassen. Eine flexible Regelung müsste den ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern vielmehr den Zugang zu anderen Erwerbstätigkeiten öffnen als denjenigen, für welche ursprünglich die Einreise ins Gastland gewährt wurde. Nach einer gewissen Zeit des Aufenthalts oder der Erwerbstätigkeit müsste den ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern völlige Freiheit gewährt werden.
Die unabhängigen Sachverständigen legen diesen Artikel im Lichte von Grundsatz 18 des Teils l der Charta aus. Danach haben die Angehörigen anderer Vertragsparteien Anspruch darauf, im Hoheitsgebiet jeder Vertragspartei hinsichtlich Ausübung einer Erwerbstätigkeit gleichbehandelt zu werden wie die Inländerinnen und Inländer, es sei denn, ernsthafte wirtschaftliche und soziale Gründe rechtfertigten eine Einschränkung. Nach Ansicht der unabhängigen Sachverständigen können sich
Vertragsparteien, die keine umfassende und echte Gleichbehandlung gewährleisten, nicht auf diesen Vorbehalt berufen, um Artikel 18 zu genügen.
Der Regierungsausschuss hat in verschiedenen Punkten die Auslegungspraxis der Sachverständigen kritisiert. So hat er sich gegen deren Tendenz gewehrt, von den Vertragsstaaten ausserordentlich umfangreiche und präzise Auskünfte über Massnahmen zu verlangen, die sie im Rahmen von Artikel 18 Absatz l - 3 treffen müssen. Die Vorbereitungsarbeiten zur Charta zeigen effektiv, dass bewusst auf eine klare Definition der Begriffe «einfache Formvorschriften» und «grosszügige Regelungen» in diesen Bestimmungen verzichtet wurde, um den Vertragsparteien einen
798
gewissen Spielraum zu lassen. Zwar gesteht der Regierungsausschuss diesen Bestimmungen (Abs. 1-3} einen dynamischen Charakter zu, schränkt diesen aber ein, da von den Vertragsparteien namentlich in konjunkturell schwierigen Zeiten nicht verlangt werden könne, über einen gewissen Grad der Liberalisierung hinauszugehen. Die wirtschaftliche Lage eines Landes könne nämlich eine Verschärfung der Vorschriften über Einwanderung und Erwerbstätigkeit von ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern rechtfertigen. Schliesslich ist der Regierungsausschuss der Ansicht, dass solche Beschränkungen durchaus auch dem sozialen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer dienten, bewahrten sie doch diese vor illegalen und missbräuchlichen Praktiken der Anwerbung.
Die Meinungsverschiedenheiten zwischen den Kontrollorganen in der Auslegung der ersten drei Absätze von Artikel 18 konnten bis zum heutigen Tage nicht beigelegt werden. Es ist daher schwierig, sich über die Tragweite dieser Bestimmungen ein klares Bild zu machen.
Aus Gründen der Klarheit werden zuerst die Absätze l und 3 gemeinsam behandelt. Die Behandlung der Absätze 2 und 4 erfolgt getrennt.
23.121 Artikel 18 Absätze l und 3 Unser geltendes Ausländerrecht begründet keine Rechte, die den Absätzen l und 3 entsprechen.
Tatsächlich eröffnen die einschlägigen Bestimmungen der schweizerischen Gesetzgebung hinsichtlich des Stellen- und Berufswechsels oder der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung nur Möglichkeiten und keine Rechte. Die allmählichen Lokkerungen der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer haben die diesbezügliche rechtliche Situation nicht verändert. Immerhin hat sich eine liberalere Praxis durchgesetzt. Die geographische und berufliche Mobilität der Jahresaufenthalterinnen und der Jahresaufenthalter sowie der Grenzgängerinnen und der Grenzgänger hat deutlich zugenommen.
In der Zukunft müsste unsere Politik bezüglich der ausländischen Arbeitskräfte Änderungen erfahren. Diese könnten so weit gehen, dass das geltende Saisonnierstatut, das den Vorschriften der Europäischen Union angepasst werden müsste (berufliche und geographische Mobilität, Recht auf Familiennachzug), aufgehoben und ein Recht auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung eingeführt werden. Für Angehörige von Staaten, die nicht der EU angehören, ist jedoch keine Liberalisierung vorgesehen.
Solange jedoch keine effektiven Rechte in diesen Bereichen existieren, werden die Anforderungen der Charta nicht als erfüllt gelten können.
Artikel 18 Absätze l und 3 können nicht angenommen werden.
23.122 Artikel 18 Absatz 2 23.122.1 Formvorschriften Die Tatsache, dass die Aufenthaltsbewilligung - für ein Jahr oder für eine Saison im gleichen Dokument auch die Arbeitsbewilligung enthält, kann nach dieser Bestimmung als Vereinfachung-gelten. Dass die Bewilligungen auf die Kantone begrenzt sind, würde wohl den Anforderungen der Charta genügen; denn das Euro-
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päische Übereinkommen über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer aus dem Jahre 1977, das die Schweiz nicht ratifiziert hat, lässt in Artikel 8 Absatz 2 eine territorial begrenzte Gültigkeit der Bewilligungen in Staaten mit föderativen Strukturen zu. Damit könnten die Formvorschriften angenommen werden.
23.122.2 Venvaltungsgebühren Gebühren, die ausschlîesslîch den Verwaltungsaufwand decken, entsprechen den Anforderungen dieser Bestimmung. In diesem Sinne würden auch die in der Schweiz erhobenen Gebühren den Anforderungen von Artikel 18 Absatz 2 der Charta genügen. Im Einklang mit dem Wortlaut dieser Bestimmung verlangen 'die unabhängigen Sachverständigen die vollständige Aufhebung dieser Gebühren.
Sollte diese Bestimmung angenommen werden, so wäre der Bund verpflichtet, von den Kantonen zu verlangen, auf die Erhebung dieser Gebühren zu verzichten.
Artikel 18 Absatz 2 kann nicht angenommen werden.
23.123 Artikel 18 Absatz 4 Obwohl der Wortlaut von Artikel 18 Absatz 4 der Charta von den übrigen Bestimmungen abweicht, ist er nicht unmittelbar anwendbar, wie dies der von der Kommission angeforderte Sonderbericht über den «Self-executing»-Charakter der Chartabestimmungen zeigt.
Nach Ansicht der unabhängigen Sachverständigen sind Einschränkungen dieses Rechts aus Gründen des öffentlichen Interesses zulässig. Dieses Recht ist in Artikel 12 Absatz? des Paktes über bürgerliche und politische Rechte der Vereinten Nationen verankert. Dieses Abkommen wurde von der Schweiz am 18. Juni 1992 ratifiziert und trat am 18. September desselben Jahres in Kraft.
Artikel IS Absatz 4 kann angenommen werden.
Artikel 18 kann nicht vollumfänglich angenommen werden. Nur der Absatz 4 von Artikel 18 kann angenommen werden.
Annahme so vieler Artikel oder Absätze ausserhalb des harten Kerns, dass insgesamt mindestens 10 Artikel oder 45 Absätze ratifiziert werden Artikel
Anzahl numerierter Absätze
Nummern der annehmbaren Absätze
Übertrag
1, 2, 3, 4, 5 1,2,3 3,4,5
7
28 5 3 5 10
8 9 10
4 1 4
2 3 4
800
Anzahl der annehmbaren Absülze
VoUumfÜnglich annehmbare Artikel
25 5
ja
3 3
1,2,3,4,6,7,8,9,'10 2,4 1
9 ·
1,2,3
3
2 1
6
ja nein nein nein
ja ja
Artikel
11
14
15 17 18
Total
3 31
Nummern der numerierter annehmbaren Absätze Absätze Anzahl
3 2 2 1 4
Anzahl der annehmbaren Absätze
1,2,3
3
1,2 1,2 1 4
2 2 1 1
72
60
Vollumfänglich
annehmbare Artikel
ja ja ja ja nem
14
Finanzielle und personelle Auswirkungen Finanzielle Auswirkungen
Die Bestimmungen der Sozialcharta, die weitgehend programmatischen Charakter haben, werden, soweit erforderlich, durch schrittweise Massnahmen angewandt.
Mit dem geltenden Recht erfüllt die Schweiz den grössten Teil der aus der Ratifikation erwachsenden Verpflichtungen bereits vollumfänglich. Für den Bund wird daher die Ratifikation der Charta keine unmittelbaren Verpflichtungen zur Übernahme neuer Aufgaben, die finanzielle Auswirkungen haben, bringen. Nichtsdestowenigerkönntenn die Kontrollorgane einmal befinden, dass wir den Anforderungen bestimmter angenommener Chartabestimmungen nicht geniigen und unser Land auffordern, solche Aufgaben zuübernehmen.. Solche Aufforderungen hatten nur dann rechtliche Wirkung, wenn sie in Form einer Empfehlung des Ministerkomitees an uns gerichtetwürden.. In diesem Fall waren wir verpflichtet, dieser Empfehlung nachzukommen und dieMöglichkeitt derÜbernahmee solcher Aufgaben und der daraus erwachsenden finanziellen Belastung in Treu und Glauben zuprüfen.. Diese fmanzielle Belastungentstündee demnach durch einen auf ordentlichem Gesetzeswege getroffenen Beschluss, der Empfehlung des Ministerkomitees Folge zu leisten.
Die Kosten für die Tätigkeit der Kontrollorgane werden dem Budget des Europarates belastet. Der Bund trägt durch seinen Beitrag an das ordentliche Budget des Europarates bereits heute einen Teil der Kosten fiir die Anwendung der Charta.
Abschliessend kann festgestellt werden, dass die Ratifikation der Sozialcharta für den Bund keine unmittelbaren finanziellen Auswirkungen hat.
32
Personelle Auswirkungen
Im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle der Anwendung der Charta (vgl. Ziff. 16) sind die Vertragsstaaten verpflichtet, dem Generalsekretär des Europarates Berichte über die Anwendung der Chartabestimmungen vorzulegen, Diese Berichte werden anhand eines vom Ministerkomitee genehmigten Fragebogens erstellt und erstrecken sich nur auf die vom Vertragsstaat angenommenen Verpflichtungen, Artikel 22 sieht zudem vor, dass das Ministerkomitee die Vertragsparteien auffordern kann, dem Generalsekretar zu einzelnen oder allen Bestimmungen, die beim Beitritt zur Ghana nicht angenommen wurden, von Zeit zu Zeit Berichte zukommen zu lassen. Am aufwendigsten wird dabei die Erstellung des ersten 801
Berichts über die angenommenen Bestimmungen sein. Die späteren Berichte werden nur noch zu einer beschränkten Anzahl der angenommenen Bestimmungen ver'fasst. Zudem wird es möglich sein, in den nachfolgenden Berichten auf den ersten, ausführlichen Bericht zu verweisen, es sei denn, unser Land hätte in der Zwischenzeit in den betreffenden Bereichen Gesetzesänderungen vorgenommen.
Trotz dieser nachträglich möglichen Vereinfachung wird das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), das von der Vertragsanwendung hauptsächlich betroffen sein wird, für die Erstellung der erwähnten Berichte eine zusätzliche Arbeitskraft mit akademischer Ausbildung benötigen. Diese hätte die Koordination mit den von der Anwendung der Charta betroffenen Stellen des Bundes und der Kantone sicherzustellen und mit den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, die in Artikel 23 der Charta angesprochen sind, zusammenzuarbeiten.
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Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
Ob und inwiefern durch die Ratifikation der Charta neue Aufgaben für die Kantone und Gemeinden entstehen, hängt in erster Linie von der Auswahl der Bestimmungen ab, die zum Zeitpunkt der Ratifikation angenommen werden. In der Regel genügt unser Land den Anforderungen der ausgewählten Bestimmungen. Diese fallen vorwiegend in den Zuständigkeitsbereich des Bundes oder finden ihre Anwendung nicht auf dem Wege der Gesetzgebung, sondern über Gesamtarbeitsverträge.
Die Kantone und Gemeinden werden bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus dem Beitritt zur Charta ergeben, ebenfalls mitzuwirken haben, indem sie u. a. die statistischen Daten und anderen Informationen liefern, welche für die im Rahmen des Kontrollverfahrens erstellten Berichte benötigt werden. Diese Mitwirkung dürfte in der Regel ohne besonderen Mehraufwand möglich sein.
4
Verfassungsmässigkeit
Die Verfassungsmässigkeit des Entwurfs zu einem Bundesbeschluss, der die Europäische Sozialcharta genehmigt, beruht auf Artikel 8 der Bundesverfassung. Dieser ermächtigt den Bund, Staatsverträge mit dem Ausland abzuschliessen. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung ergibt sich aus Artikel 85 Ziffer 5 der Verfassung.
Jede Vertragspartei kann die Sozialcharta nach Ablauf von fünf Jahren, nachdem die Charta für sie in Kraft getreten ist, oder in der Folge jeweils nach Ablauf von zwei Jahren kündigen. In jedem Fall ist die Kündigung sechs Monate vorher zu notifizieren (Art. 37 Abs. 1).
Die Charta sieht keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation vor. Wie wir bereits dargelegt haben, haben die Bestimmungen der Europäischen Sozialcharta und namentlich die in ihrem Teil II aufgeführten Rechte nicht «Self-executing»-Charakter. Sie richten sich an den nationalen Gesetzgeber und können nicht unmittelbar vor staatlichen Gerichten angerufen werden. Die Charta führt demnach keine multilaterale Rechtsvereinheitlichung im Sinne der vorerwähnten Verfassungsbestimmung herbei. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Charta untersteht daher nicht dem fakultativen Referendum nach Artikel 89 Absatz 3 der Bundesverfassung.
802
5 51
Kommentar zu den Minderheitsanträgen Eintreten
Eine Kommissionsminderheit (Minderheit 1) stellt Antrag auf Nichteintreten. Sie vertritt die Auffassung, dass die Sozialcharta des Europarates auf dem Konzept eines kontinuierlichen und unbegrenzten Wachstums beruht, welches heute als veraltet gilt.- Artikel 2 mit der Verpflichtung der Vertragsparteien «die Arbeitswoche fortschreitend zu verkürzen» oder Artikel 12 mit der Verpflichtung, «sich zu bemühen, das System der Sozialen Sicherheit fortschreitend auf einen höheren Stand zu bringen» sind Beispiele für dieses Konzept. Dabei ist es nach Ansicht der Minderheit offensichtlich und von der Mehrheit des Volkes wiederholt anerkannt, dass die fortschreitende Verkürzung der Arbeitswoche kein primäres Ziel der Wirtschaftsund Sozialpolitik ist. Nur ein unbegrenztes Wirtschaftswachstum mit hohen Zuwachsraten würde es erlauben, das System der Sozialen Sicherheit fortschreitend auf einen höheren Stand zu bringen. Ausgehend von den wirtschaftlichen Realitäten muss heute aber vielmehr das Bemühen im Zentrum stehen, die Sozialleistungen wenigstens auf dem gegenwärtigen Niveau zu erhalten.
Die Minderheit l will ferner der Schweiz auf dem Gebiet der Sozialpolitik eine höchstmögliche Autonomie bewahren. Das Schweizer Volk soll selbst über die Ausgestaltung und die Schwerpunkte der schweizerischen Sozialpolitik bestimmen können. Es hat sich bisher auch ohne Einmischung von aussen dieser Herausforderung gewachsen gezeigt und ein System der Sozialen Sicherheit geschaffen, das jedem internationalen Vergleich standhält. Der föderalistische Staatsaufbau sowie das Initiativ- und Referendumsrecht verträgt sich schlecht mit Einmischungen von aussen durch Gremien des Europarates wie den Sachverständigenausschuss oder das Ministerkomitee. Gemäss den Verpflichtungen in Teil IV der Charta müssen die Unterzeichnerstaaten in periodischen Zeitabstanden über die Verwirklichung der angenommenen Verpflichtungen Bericht erstatten. Darüber hinaus haben sie auch Auskunft zu erteilen über jene Bestimmungen des Teils II der Charta, welche sie nicht angenommen · haben. Basierend auf der Prüfung dieser Berichte kann das Ministerkomitee Empfehlungen an die einzelnen Unterzeichnerstaaten richten. Die Minderheit I wertet dies als Versuch, durch Druck von aussen die Entscheide des Parlamentes und des Volkes zu beeinflussen, was sie grundsätzlich
ablehnt.
Einige Experten für Staatsrecht erachten einzelne Bestimmungen der Charta für direkt anwendbar. Damit kann nicht ausgeschlossen werden, dass Gerichte mit Berufung auf die Sozialcharta Entscheide fällen könnten, die im Widerspruch stehen zum geltenden schweizerischen Sozialrecht. Nach Auffassung der Minderheit l ist es jedoch Aufgabe des Parlamentes, mit stillschweigender oder ausdrücklicher Zustimmung durch das Volk, schweizerisches Sozialrecht zu erlassen. Keinesfalls soll dies durch Interpretation internationaler Vereinbarungen unter Ausschaltung der Referendumsrechte geschehen.
Die Minderheit l hält sodann fest, dass die geltende schweizerische Rechtsordnung den Minimalanforderungen für eine Ratifikation der Sozialcharta nicht entspricht.
52
Artikel l des Entwurfes für einen Bundesbeschluss
Insgesamt wurden vier Minderheitsanträge zu einzelnen Bestimmungen der Sozialcharta eingereicht, zwei davon beziehen sich auf verschiedene -Absätze desselben Artikels. Falls so viele Minderheitsanträge angenommen werden, dass mehr als ein 803
Artikel des harten Kerns von der Ratifikation ausgenommen wird, dann scheitert damit die Ratifikation, weil in diesem Fall die minimale Anzahl von 5 Artikeln aus dem harten Kern nicht mehr erreicht wird.
521
Minderheit 2: Artikel 6 Absatz 4 der Charta nicht ratifizieren
Artikel 6 der Sozialcharta behandelt das «Recht auf Kollektivverhandlungen».
Gemäss schweizerischem Grundverständnis steht dem Recht auf Kollektivverhandlungen auch das Recht gegenüber, die Aufnahme von Kollektivverhandlungen abzulehnen. Das kollektive Arbeitsrecht kennt keinen direkten oder indirekten Kontrahierungszwang. Bei entsprechender Interpretation durch die Gremien der Sozialcharta könnte Artikel 6 einem der schweizerischen Rechtsordnung widersprechenden Verhandlungs- und Kontrahierungszwang Vorschub leisten. Artikel 6 Absatz 4 verpflichtet die Schweiz, das integrale Streikrecht der Arbeitnehmer anzuerkennen, soweit es nicht durch Gesamtarbeitsverträge eingeschränkt oder ausgeschlossen ist.
Artikel 31 der Charta gibt dem Staat zwar die Möglichkeit, das Streikrecht durch Gesetzesbestimmungen für Mitglieder der Polizei und der Streitkräfte, für Richter und höhere Beamte aufzuheben. Ein Streikverbot für sämtliche oder den grösseren Teil der Beamten des Staates und der öffentlichen Dienste widerspräche jedoch nach übereinstimmender Meinung von Experten Artikel 6 Absatz 4 der Sozialcharta. Artikel 23 des schweizerischen Beamtengesetzes enthält ein uneingeschränktes Streikverbot für Beamte und ist deshalb mit der Sozialcharta nicht vereinbar.
522
Minderheit 3: Artikel 12 Absatz 3 der Charta nicht ratifizieren
Dieser Absatz verlangt von den Unterzeichnerstaaten, «sich zu bemühen, das System der Sozialen Sicherheit fortschreitend auf einen höheren Stand zu bringen».
Diese Verpflichtung wird aufgrund ihrer internationalen Verbindlichkeit zu einem primären Staatsziel, gegenüber welchem andere Staatsziele, welche nicht durch internationale Verpflichtungen abgestützt sind, zurücktreten. Die Minderheit 3 misst dem Ausbau der Sozialen Sicherheit derzeit jedoch einen geringeren Stellenwert bei als beispielsweise der Wa'hrungsstabilität, der Beschäftigungspolitik oder der Schonung der natürlichen Ressourcen. Sie kann daher diese Verpflichtung zum fortschreitenden und damit unbeschränkten Ausbau der Sozialen Sicherheit nicht akzeptieren. Ohnehin kann nach Auffassung der Minderheit 3 heute nicht der Ausbau der Sozialen Sicherheit im Vordergrund stehen; die Anstrengungen sind vielmehr darauf zu richten, die Finanzierung für das gegenwärtige Niveau der Sozialen Sicherheit zu gewährleisten.
Mit der Ratifizierung von Artikel 12 Absatz 3 schränkt die Schweiz ihren eigenen Handlungsspielraum ein. Jegliche Reduktion des Leistungsniveaus bei einem der Sozialversicherungszweige, eine Erhöhung des Rentenalters, ein Wechsel beim Rentenberechnungsmodus vom Mischindex zum Preisindex, aber auch eine Beschränkung einzelner Sozialleistungen auf existenzsichernde Minimalnormen könnte als Verstoss gegen Sinn und Geist der Sozialcharta gewertet werden. Die Minderheit 3 ist daher gegen die Ratifizierung dieser Bestimmung. Sie will der Schweiz den Freiraum zur optimalen Gestaltung der schweizerischen Sozialpolitik nach den jeweiligen Erfordernissen erhalten.
804
Im übrigen spricht aus diesem Absatz der Glaube an ein kontinuierliches, unbegrenztes Wachstum - eine Auffassung, welche die Minderheit 3 nicht zu teilen vermag.
523
Minderheit 4: Artikel 12 Absatz 4 der Charta nicht ratifizieren
Im vierten Absatz von Artikel 12 geht es nicht mehr um Normen der Sozialen Sicherheit, sondern um deren Anwendung auf Staatsangehörige der anderen Vertragsstaaten. Diese Gleichbehandlung muss den Staatsangehörigen anderer Vertragsstaaten ohne Rucksicht auf Art des Aufenthaltes oder ordnungsgemässe Beschäftigung auf dem Gebiet des betreffenden Staates gewahrt werden. Die Minderheit 4 weist diesbezüglich auf die Botschaft des Bundesrates betreffend die Europaische Sozialcharta vom 13. Juni 1983 (Seite 56ff.) bin. Um den Verpflichtungen von Artikel 12 Absatz 4 nachzukommen, musste die Schweiz mil allen Vertragsstaaten der Sozialcharta bilaterale Abkommen liber die Soziale Sicherheit abschliessen. Diese Verpflichtung ist heute noch nicht erfullt.
Der Bund müsste ferner die Kantone verpflichten, bestehende Diskriminierungen gegenüber den sich nicht in der Schweiz aufhaltenden Kindem von ausländischen Arbeitnehmem abzuschaffen, oder allenfalls eine Bundesregelung für Familienzulagen einfuhren. Tatsache ist jedenfalls, dass in verschiedenen Kantonen Bestimmungen zur Ausrichtung der Familienzulagen in Kraft sind, welche im Widerspruch stehen zu Artikel 12 Absatz 4 der Charta.
Die Sozialcharta verlangt zudem den Export von Leistungen der Sozialen Sicherheit. Dieser ist in der Schweiz nicht in allen Teilen gewährleistet. Der Druck dürfte zunehmen, dass die Schweiz beispielsweise Arbeitslosen, die in ihren Heimatstaat zurückkehren, weiterhin die schweizerischen Arbeitslosenentschädigungen ausrichtet.
Ein weiteres Problem besteht bei der freiwilligen AHV/IV, welche nur Schweizer Burgern und Bürgerinnen im Ausland offensteht. Im Falle einer Genehmigung von Artikel 12 musste die freiwillige AHV/IV auch den Angehörigen aller andern Vertragsstaaten zugänglich gemacht werden.
Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 13. Juni 1983 Artikel 12 Absatz 4 als nicht annehmbar bezeichnet. Dies trifft nach Auffassung der Minderheit 4 auch heute noch zu.
524
Minderheit 5: Artike! 13 der Charta nicht ratifizieren
Dieser Artikel regelt das Recht auf Fürsorge. Die Schweiz kennt kein Fürsorgerecht auf Bundesebene. Die Fiirsorge bzw. Sozialhilfe liegt im Zuständigkeitsbereich der Kantone. Die Minderheit 5 vemeint die Kompetenz des Bundes, den Kantonen Verpflichtungen im Fürsorgebereich aufzuerlegen. Ein kürzlich publizierter Entscheid des Bundesgerichtes, der von einem ungeschriebenen Recht auf ein Existenzminimum ausgeht, ändert nichts daran. Auch mit diesem Entscheid werden die Anforderungen der Sozialcharta in diesem Bereich nicht erfüllt.
805
53
Artikel 3 des Entwurfes für einen Bundesbeschluss
Wie in Kapitel 4 des Berichtes dargelegt wird, untersteht der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Charta nicht dem fakultativen Referendum nach Artikel 89 Absatz 3 der Bundesverfassung.
Eine Kommissionsminderheit (Minderheit 6) beantragt jedoch, den Bundesbeschluss über die Genehmigung der Sozialcharta in Anbetracht seiner Bedeutung und Tragweite dennoch dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Sie stützt sich dabei auf Artikel 89 Absatz 4 der Bundesverfassung, wonach völkerrechtliche Verträge durch Beschluss beider Räte dem fakultativen Referendum unterstellt werden können, auch wenn dies nach den Kriterien von Absatz 3 nicht notwendig ist.
Die Minderheit 6 betrachtet die Ratifikation der Sozialcharta als politisch wichtigen Entscheid, dem die Bedeutung einer sozialpolitischen Weichenstellung zukommt.
Es ist zudem nicht sichergestellt, dass die Umsetzung der Sozialcharta in allen Teilbereichen durch referendumspflichtige Bundesgesetze erfolgt. Deshalb muss der Souverän sich schon zur Ratifikation der Charta äussern können. Die Minderheit 6 verlangt die Unterstellung der Sozialcharta unter das fakultative Referendum auch deshalb, weil sie jeden Verdacht zerstreuen will, das Parlament lehne nur deshalb die Referendumsmöglichkeit ab, weil es einen negativen Volksentscheid befürchte.
8249
806
Bundesbeschluss über die Genehmigung der Europäischen Sozialcharta
Entwurf
vom
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 8 der Bundesverfassung, nach Einsicht in den Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 17. November 1995 'V gestützt auf die Stellungnahme des Bundesrates vom ... 2>, beschliesst: Art. l Die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961 wird genehmigt, wobei die Schweiz die folgenden Artikel und Absätze des Teils II der Charta als für sich bindend ansieht:
Artikel und Absätze, die zum harten Kern gehören Artikel I; Artikels; Artikel6; Artikel 12; Artikel 13; Artikel 16; Artikel 19, Absatz l, 2, 3, 5, 7, 9 und 10.
Artikel und Absätze, die nicht zum harten Kern gehören Artikel 2; Artikel 3; Artikel 4 Absätze 3, 4 und 5; Artikel 7 Absätze l, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 und 10; Artikel 8 Absätze 2 und 4; Artikel 9; Artikel 10 Absätze l, 2 und 3; Artikel 11; Artikel 14; Artikel 15; Artikel 17 und Artikel 18 Absatz 4.
Art. 2
Der Bundesrat wird ermächtigt, die Europäische Sozialcharta gemäss Artikel l des vorliegenden Bundesbeschlusses zu ratifizieren.
Art. 3 Dieser Beschluss untersteht nicht dem Staatsvertragsreferendum.
8249
"> BB1 1996 II 721 > BB1 1996 ...
2
807
Genehmigung der Europäischen Sozialcharta. BB
Minderheitsanträge Minderheitsantrag l (Bortoluzzi, Allenspach, Borer, Keller Rudolf, Schenk) Nichteintreten
zu Artikel l des Bundesbeschlusses Minderheitsantrag 2 (Gysin, Allenspach, Borer, Bortoluzzi, Keller Rudolf, Schenk) Artikel 6 Absatz 4 der Charta: nicht ratifizieren.
Minderheitsantrag 3
(Rychen, Allenspach, Aubry, Borer, Bortoluzzi, Eymann, Gysin, Keller Rudolf, Philipona, Schenk) Artikel 12 Absatz 3 der Charta: nicht ratifizieren.
Minderheitsantrag 4
(Allenspach, Aubry, Borer, Bortoluzzi, Gysin, Keller Rudolf, Nabholz, Philipona, Schenk) Artikel 12 Absatz 4 der Charta: nicht ratifizieren, Minderheitsantrag 5 (Gysin, Allenspach, Borer, Bortoluzzi, Keller Rudolf, Schenk) Artikel 13 der Charta: nicht ratifizieren.
zu Artikel 3 des Bundesbeschlusses Minderheitsantrag 6 (Gysin, Allenspach, Borer, Bortoluzzi, Ja'ggi, Keller Rudolf, Schenk) Die Bundesversammlung unterstellt diesen Beschluss dem fakultativen Staatsvertragsreferendum (Art. 89 Abs. 4 BV)
8249
808
Europäische Sozialcharta
Übersetzung^
Die Unterzeichnerregierungen, Mitglieder des Europarats, In der Erwägung, dass es das Ziel des Europarats ist, eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern herzustellen, um die Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe sind, zu wahren und zu verwirklichen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern, insbesondere durch die Erhaltung und Weiterentwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, In der Erwägung, dass die Mitgliedsstaaten des Europarats in der am 4. November 1950 zu Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten und in dem am 20. März 1952 zu Paris unterzeichneten Zusatzprotokoll übereingekommen sind, ihren Völkern die darin angeführten bürgerlichen und politischen Rechte und Freiheiten zu sichern, In der Erwägung, dass die Ausübung sozialer Rechte sichergestellt sein muss, und zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Religion, der politischen Meinung, der nationalen Abstammung oder der sozialen Herkunft, In dem Entschluss, gemeinsam alle Anstrengungen zu unternehmen, um durch geeignete Einrichtungen und Massnahmen den Lebensstandard ihrer Bevölkerung in Stadt und Land zu verbessern und ihr soziales Wohl zu fördern, Sind wie folgt übereingekommen:
Teil I Die Vertragsparteien sind gewillt, mit allen zweckdienlichen Mitteln staatlicher und zwischenstaatlicher Art eine Politik zu verfolgen, die darauf abzielt, geeignete Voraussetzungen zu schaffen, damit die tatsächliche Ausübung der folgenden Rechte und Grundsätze gewährleistet ist: 1. Jedermann muss die Möglichkeit haben, seinen Lebensunterhalt durch eine frei übernommene Tätigkeit zu verdienen.
2. Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf gerechte Arbeitsbedingungen.
3. Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen.
0 Übersetzung des französischen Originaltextes.
809
Europäische Sozialcharta
4. Alle Arbeitnehmer haben das Recht auf ein gerechtes Arbeitsentgelt, das ihnen und ihren Familien einen angemessenen Lebensstandard sichert.
5. Alle Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben das Recht auf Freiheit zur Vereinigung in nationalen und internationalen Organisationen zum Schutz ihrer wirtschaftlichen und sozialen Interessen.
6. Alle Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben das Re.cht auf Kollektivverhandlungen.
7. Kinder und Jugendliche haben das Recht auf besonderen Schutz gegen körperliche und sittliche Gefahren, denen sie ausgesetzt sind.
8. Arbeitnehmerinnen haben im Falle der Mutterschaft und in anderen geeigneten Fällen das Recht auf besonderen Schutz bei der Arbeit.
_ 9. Jedermann hat das Recht auf geeignete Möglichkeiten der Berufsberatung, die ihm helfen soll, einen Beruf zu wählen, der seiner persönlichen Eignung und seinen Interessen entspricht.
10. Jedermann hat das Recht auf geeignete Möglichkeiten der Berufsausbildung.
11. Jedermann hat das Recht, alle Massnahmen in Anspruch zu nehmen, die es ihm ermöglichen, sich des besten Gesundheitszustandes zu erfreuen, den er erreichen kann.
12. Alle Arbeitnehmer und ihre Angehörigen haben das Recht auf soziale Sicherheit.
13. Jedermann hat das Recht auf Fürsorge, wenn er keine ausreichenden Mittel hat.
14. Jedermann hat das Recht, soziale Dienste in Anspruch zu nehmen.
15. Jeder Behinderte hat das Recht auf berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Eingliederung oder Wiedereingliederung ohne Rücksicht auf Ursprung und Art seiner Behinderung.
16. Die Familie als Grundeinheit der Gesellschaft hat das Recht auf angemessenen sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz, der ihre volle Entfaltung zu sichern vermag.
17. Mütter und Kinder haben, unabhängig vom Bestehen einer Ehe und von familienrechtlichen Beziehungen, das Recht auf angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Schutz.
18. Die Staatsangehörigen einer Vertragspartei haben das Recht, im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei gleichberechtigt mit deren Staatsangehörigen jede Erwerbstätigkeit aufzunehmen, vorbehaltlich von Einschränkungen, die auf triftigen wirtschaftlichen oder sozialen Gründen beruhen.
19. Wanderarbeitnehmer, die Staatsangehörige einer Vertragspartei sind, und ihre Familien haben das Recht auf Schutz und Beistand im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei.
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Teil II Die Vertragsparteien erachten sich durch die in den folgenden Artikeln und Absätzen festgelegten Verpflichtungen nach Massgabe des Teils III gebunden.
Artikel l Das Recht auf Arbeit Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Arbeit zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. zwecks Verwirklichung der Vollbeschäftigung die Erreichung und Aufrechterhaltung eines möglichst hohen und stabilen Beschäftigungsstandes zu einer ihrer wichtigsten Zielsetzungen und Aufgaben zu machen; 2. das Recht des Arbeitnehmers wirksam zu schützen, seinen Lebensunterhalt durch eine frei übernommene Tätigkeit zu verdienen; 3. unentgeltliche Arbeitsvermittlungsdienste für alle Arbeitnehmer einzurichten oder aufrechtzuerhalten; 4. eine geeignete Berufsberatung, Berufsausbildung und berufliche Wiedereingliederung sicherzustellen oder zu fördernd
Artikel 2 Das Recht auf gerechte Arbeitsbedingungen Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf gerechte Arbeitsbedingungen zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. für eine angemessene tägliche und wöchentliche Arbeitszeit zu sorgen und die Arbeitswoche fortschreitend zu verkürzen, soweit die Produktivitätssteigerung und andere mitwirkende Faktoren dies gestatten; 2. bezahlte öffentliche Feiertage vorzusehen; 3. die Gewährung eines bezahlten Jahresurlaubs von mindestens zwei Wochen sicherzustellen; 4. für die Gewährung zusätzlicher bezahlter Urlaubstage oder einer verkürzten Arbeitszeit für Arbeitnehmer zu sorgen, die mit bestimmten gefährlichen oder gesundheitsschädlichen Arbeiten beschäftigt sind; 5. eine wöchentliche Ruhezeit sicherzustellen, die, soweit möglich, mit dem Tag zusammenfällt, der in dem betreffenden Land oder Bezirk durch Herkommen oder Brauch als Ruhetag anerkannt ist.
Artikel 3 Das Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien,
1. Sicherheits- und Gesundheitsvorschriften zu erlassen; 2. für Kontrollmassnahmen zur Einhaltung dieser Vorschriften zu sorgen; 3. die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen in geeigneten Fällen bei Massnahmen zu Rate zu ziehen, die auf eine Verbesserung der Sicherheit und der Gesundheit bei der Arbeit gerichtet sind.
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Artikel 4 Das Recht auf ein gerechtes Arbeitsentgelt Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf ein gerechtes Arbeitsentgelt zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. das Recht der Arbeitnehmer auf ein Arbeitsentgelt anzuerkennen, welches ausreicht, um ihnen und ihren Familien einen angemessenen Lebensstandard zu sichern; 2. das Recht der Arbeitnehmer auf Zahlung erhöhter Lohnsätze für Überstundenarbeit anzuerkennen, vorbehaltlich von Ausnahmen in bestimmten Fällen; 3. das Recht männlicher und weiblicher Arbeitnehmer auf gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit anzuerkennen; 4. das Recht aller Arbeitnehmer auf eine angemessene Kündigungsfrist im Falle der Beendigung des Arbeitsverhältnisses anzuerkennen; 5. Lohnabzüge nur unter den Bedingungen und in den Grenzen zuzulassen, die in innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehen oder durch Gesamtarbeitsvertrag oder Schiedsspruch bestimmt sind, .Die Ausübung dieser Rechte ist durch frei geschlossene Gesamtarbeitsverträge, durch gesetzliche Verfahren der Lohnfestsetzung oder auf jede andere, den Landesverhältnissen entsprechende Weise zu gewährleisten.
Artikel 5 Das Vereinigungsrecht Um die Freiheit der Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu gewährleisten oder zu fördern, örtliche, nationale oder internationale Organisationen zum Schutze ihrer wirtschaftlichen und sozialen Interessen zu bilden und diesen Organisationen beizutreten, verpflichten sich die Vertragsparteien, diese Freiheit weder durch das innerstaatliche Recht noch durch dessen Anwendung zu beeinträchtigen. Inwieweit die in diesem Artikel vorgesehenen Garantien auf die Polizei Anwendung finden, bestimmt sich nach innerstaatlichem Recht, Das Prinzip und gegebenenfalls der Umfang der Anwendung dieser Garantien auf die Mitglieder der Streitkräfte bestimmen sich gleichfalls nach innerstaatlichem Recht.
Artikel 6 Das Recht auf Kollektiwerhandlungen Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Kollektiwerhandlungen zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. gemeinsame Beratungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern zu fördern; 2. Verfahren für freiwillige Verhandlungen zwischen Arbeitgebern oder Arbeitgeberorganisationen andererseits zu fördern, soweit dies notwendig und zweckmässig ist, mit dem Ziele, die Beschäftigungsbedingungen durch Gesamtarbeitsverträge zu
regeln; 3. die Einrichtung und die Benutzung geeigneter Vermittlungs- und freiwilliger Schlichtungsverfahren zur Beilegung von Arbeitsstreitigkeiten zu fördern; und anerkennen 812
Europäische Sozialcharta 4. das Recht der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber auf kollektive Massnahmen einschliesslich des Streikrechts im Falle von Interessenkonflikten, vorbehaltlich etwaiger Verpflichtungen aus geltenden Gesamtarbeitsvertragen.
Artikel 7 Das Recht der Kinder und Jugendlichen auf Schutz Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Kinder und Jugendlichen auf Schutz zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. das Mindestalter für die Zulassung zu einer Beschäftigung auf 15 Jahre festzusetzen, vorbehaltlich von Ausnahmen für Kinder, die mit bestimmten leichten Arbeiten beschäftigt werden, welche weder ihre Gesundheit noch ihre Moral noch ihre Erziehung gefährden; 2. ein höheres Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung in bestimmten Berufen festzusetzen, die als gefährlich oder gesundheitsschädlich gelten; 3. die Beschäftigung Schulpflichtiger mit Arbeiten zu verbieten, die verhindern würden, dass sie aus ihrer Schulausbildung den vollen Nutzen ziehen; 4. die Arbeitszeit von Jugendlichen unter 16 Jahren entsprechend den Erfordernissen ihrer Entwicklung und insbesondere ihrer Berufsausbildung zu begrenzen; 5. das Recht der jugendlichen Arbeitnehmer und Lehrlinge auf ein gerechtes Arbeitsentgelt oder eine angemessene Beihilfe anzuerkennen; 6. vorzusehen, dass die Zeit, die Jugendliche während der normalen Arbeitszeit mit Zustimmung des Arbeitgebers für die Berufsausbildung verwenden, als Teil der täglichen Arbeitszeit gilt; 7. für Arbeitnehmer unter 18 Jahren die Dauer des bezahlten Jahresurlaubs auf mindestens drei Wochen festzusetzen; 8. für Personen unter 18 Jahren Nachtarbeit zu verbieten, mit Ausnahme bestimmter, im innerstaatlichen Recht festgelegter Arbeiten; 9. vorzusehen, dass Arbeitnehmer unter 18 Jahren, die in bestimmten, in' dem innerstaatlichen Recht festgelegten Beschäftigungen tätig sind, einer regelmässigen ärztlichen Überwachung unterliegen; 10. einen besonderen Schutz "gegen die körperlichen und sittlichen Gefahren sicherzustellen, denen Kinder und Jugendliche ausgesetzt sind, insbesondere gegen Gefahren, die sich unmittelbar oder mittelbar aus ihrer Arbeit ergeben.
Artikel 8 Das Recht der Arbeitnehmerinnen auf Schutz
Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Arbeitnehmerinnen auf Schutz zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. sicherzustellen, dass Frauen vor und nach der Niederkunft eine Arbeitsbefreiung von insgesamt mindestens 12 Wochen erhalten, und zwar entweder in Form eines bezahlten Urlaubs oder durch angemessene Leistungen der sozialen Sicherheit oder aus sonstigen öffentlichen Mitteln; 33 Bundesblalt 148. Jahrgang. Bd. II
813
Europäische Sozialcharta
2. es als ungesetzlich zu betrachten, dass ein Arbeitgeber einer Frau während ihrer Abwesenheit infolge Mutterschaftsurlaubs oder so kündigt, dass die Kündigungsfrist während einer solchen Abwesenheit abläuft; 3. sicherzustellen, dass Mütter, die ihre Kinder stillen, für diesen Zweck Anspruch auf ausreichende Arbeitsunterbrechungen haben; 4. a) die Nachtarbeit von Arbeitnehmerinnen in gewerblichen Betrieben zu regeln; b) jede Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen mit Untertagarbeiten in Bergwerken und gegebenenfalls mit allen sonstigen Arbeiten zu untersagen, die infolge ihrer gefährlichen, gesundheitsschädlichen oder beschwerlichen Art für sie ungeeignet sind.
Artikel 9 Das Recht auf Berufsberatung Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Berufsberatung zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, einen Dienst einzurichten oder zu fördern - soweit dies notwendig ist -, der allen Personen einschliesslich der Behinderten hilft, die Probleme der Berufswahl oder des beruflichen Aufstiegs zu lösen, und zwar unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Eigenschaften und deren Beziehung zu den Beschäftigungsmöglichkeiten; diese Hilfe soll sowohl Jugendlichen einschliesslich Kindern schulpflichtigen Alters als auch Erwachsenen unentgeltlich zur Verfügung stehen, Artikel 10 Das Recht auf berufliche Ausbildung Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf berufliche Ausbildung zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. die fachliche und berufliche Ausbildung aller Personen, einschliesslich der Behinderten, soweit es notwendig ist, zu gewährleisten oder zu fördern, und zwar in Beratung mit Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, sowie Möglichkeiten für den Zugang zu Technischen Hochschulen und Universitäten nach alleiniger Massgabe der persönlichen Eignung zu schaffen; 2. ein System der Lehrlingsausbildung und andere Systeme der Ausbildung für junge Menschen beiderlei Geschlechts in ihren verschiedenen Berufstätigkeiten sicherzustellen oder zu fördern; 3. soweit notwendig, folgendes sicherzustellen oder zu fördern: a) geeignete und leicht zugängliche Ausbildungsmöglichkeiten für erwachsene Arbeitnehmer, b) besondere Möglichkeiten für die berufliche Umschulung erwachsener Arbeitnehmer, die durch den technischen Fortschritt oder neue Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt erforderlich
wird; 4. zur vollen Ausnutzung der geschaffenen Möglichkeiten durch geeignete Massnahmen anzuregen, zum Beispiel dadurch, dass a) alle Gebühren und Kosten herabgesetzt oder abgeschafft werden; b) in geeigneten Fällen finanzielle Hilfe gewährt wird ; 814
Europaische Sozialcharta c) die Zeiten, die der Arbeitnehmer wahrend der Beschäftigung auf Verlangen seines Arbeitgebers für den Besuch von Fortbildungslehrgängen verwendet, auf die normale Arbeitszeit angerechnet werden; d) durch geeignete Oberwachung die Wirksamkeit des Systems der Lehrlingsausbildung und jedes anderen Ausbildungssystems für jugendliche Arbeitnehmer sowie ganz allgemein deren ausreichender Schutz gewährleistet wird, und zwar in Beratung mit Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen.
Artikel II Das Recht auf Schutz der Gesundheit Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Schutz der Gesundheit zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, entweder unmittelbar oder in Zusammenarbeit mit öffentlichen oder privaten Organisationen geeignete Massnahmen zu ergreifen, die u. a. darauf abzielen, 1. soweit wie möglich die Ursachen von Gesundheitsschäden zu beseitigen; 2. Beratungs-' und Schulungsmöglichkeiten zu schaffen zur Verbesserung der Gesundheit und zur Entwicklung des personlichen Verantwortungsbewusstseins in Fragen der Gesundheit; 3. soweit wie möglich epidemischen, endemischen und anderen Krankheiten vorzubeugen.
Artikel 12 Das Recht auf Soziale Sicherheit Um die wirksame Ausiibung des Rechtes auf Soziale Sicherheit zu gewahrleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. ein System der Sozialen Sicherheit einzufuhren oder beizubehalten; 2. das System der Sozialen Sicherheit auf einem befriedigenden Stand zu halten, der zumindest dem entspricht, der fur die Ratifikation des Übereinkommens (Nr. 102) der Internationalen Arbeitsorganisation über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit erforderlich ist; 3. sich zu bemühen, das System der Sozialen Sicherheit fortschreitend auf einen höheren Stand zu bringen; 4. durch den Abschluss geeigneter zwei- und mehrseitiger Übereinkünfte oder durch andere Mittel und nach Massgabe der in diesen Übereinkuüften niedergelegten Bedingungen Massnahmen zu ergreifen, die folgendes gewahrleisten: a) die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien mit ihren eigenen Staatsangehörigen hinsichtlich der Ansprüche aus der Sozialen Sicherheit einschliesslich der Wahrung der nach den Rechtsvorschriften der Sozialen Sicherheit erwachsenen LeistungsansprUche, gleichviel wo die geschützten Personen innerhalb der Hoheitsgebiete
der Vertragsparteien ihren Aufenthalt nehmen; b) die Gewahrung, die Erhaltung und das Wiederaufleben von Ansprüchen aus der Sozialen Sicherheit, beispielsweise durch die Zusam815
Europäische Sozialcharta menrechnung von Versicherungs- und Beschäftigungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften jeder der Vertragsparteien zurückgelegt wurden.
Artikel 13 Das Recht auf Fürsorge Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Fürsorge zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. sicherzustellen, dass jedem, der nicht über ausreichende Mittel verfügt und sich diese auch nicht selbst oder von anderen, insbesondere durch Leistungen aus einem System der Sozialen Sicherheit verschaffen kann, ausreichende Unterstützung gewährt wird und im Falle der Erkrankung die Betreuung, die seine Lage erfordert;
2. sicherzustellen, dass Personen, die diese Fürsorge in Anspruch nehmen, nicht aus diesem Grunde in ihren politischen oder sozialen Rechten beeinträchtigt werden; 3. dafür zu sorgen, dass jedermann durch zweckentsprechende Öffentliche oder private Einrichtungen die zur Verhütung, Behebung oder Milderung einer persönlichen oder familiären Notlage erforderliche Beratung und persönliche Hilfe erhalten kann; 4. die in den Absätzen l, 2 und 3 genannten Bestimmungen auf die rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatsangehörigen der anderen Vertragsparteien anzuwenden, und zwar auf der Grundlage der Gleichbehandlung und in Übereinstimmung mit den Verpflichtungen, die sie in dem am U. Dezember 1953 zu Paris unterzeichneten Europäischen Fürsorgeabkommen übernommen haben.
Artikel 14 Das Recht auf Inanspruchnahme sozialer Dienste Um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Inanspruchnahme sozialer Dienste zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. Dienste zu fördern oder zu schaffen, die unter Anwendung der Methoden der Sozialarbeit zum Wohlbefinden und zur Entfaltung des Einzelnen und der Gruppen innerhalb der Gemeinschaft beitragen, sowie zu ihrer Anpassung an die soziale Umgebung; 2. bei der Bildung und Durchführung dieser Dienste Einzelpersonen und freie oder andere Organisationen zur Beteiligung anzuregen.
Artikel 15 Das Recht der körperlich, geistig oder seelisch Behinderten auf berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Eingliederung oder Wiedereingliederung Um die wirksame Ausübung des Rechtes der körperlich, geistig oder seelisch Behinderten auf berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Eingliederung oder Wiedereingliederung zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 816
Europaische Sozialcharta 1. geeignete Massnahmen zu treffen fiir die Bereitstellung von Ausbildungsmöglichkeiten, erforderlichenfalls unter Einschluss von öffentlichen oder privaten Sondereinrichtungen; 2. geeignete Massnahmen zu treffen fiir die Vermittlung Behinderter auf Arbeitsplätze, namentlich durch besondere Arbeitsvermittlungsdienste, durch ErmöglichungwettbewerbsgeschützterrBeschäftigungg und durchMassnah-" men, die den Arbeitgebern einen Anreiz zur Einstellung von Behinderten bieten.
Artikel 16 Das Recht der Familie auf sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz .
Um die erforderlichen Voraussetzungen fur die Entfaltung der Familie als einer Grundeinheit der Gesellschaft zu schaffen, verpflichten sich die Vertragsparteien, den wirtschaftlichen, gesetzlichen und sozialen Schutz des Familienlebens zu fordern, insbesondere durch Sozial- und Familienleistungen, steuerliche Massnahmen, Forderung des Baues familiengerechter Wohnungen, Hilfen für junge Eheleute und andere geeignete Mittel jeglicher Art.
Artikel 17 Das Recht der Mütter und der Kinder auf sozialen und wirtschaftli. chen Schutz Um die wirksame Ausubung des Rechtes der Mütter und der Kinder auf sozialen und wirtschaftlichen Schutz zu gewahrleisten, werden die Vertragsparteien alle hierzu geeigneten und notwendigen Massnahmen treffen, einschliesslich der Schaffung und Unterhaltung geeigneter Einrichtungen und Dienste.
Artikel 18 Das Recht auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Vertragsparteien Um die wirksame Ausubung des Rechtes auf Ausubung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei zu gewahrleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. bestehende Vorschriften grosszugig anzuwenden; 2. bestehende Formvorschriften zu vereinfachen und Verwaltungsgebühren, und andere von auslandischen Arbeitnehmern oder ihren Arbeitgebern zu entrichtende Abgaben herabzusetzen oder abzuschaffen; 3. die Vorschriften über die Beschäftigung auslandischer Arbeitnehmer einzeln oder gemeinschaftlich zu liberalisieren; und anerkennen 4. das Recht ihrer Staatsangehörigen, das Land zu verlassen, um im Hoheitsgebiet anderer Vertragsparteien eine Erwerbstätigkeit auszuüben.
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Europäische Sozialcharta Artikel 19 Das Recht der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien auf Schutz und Beistand Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien auf Schutz und Beistand im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, 1. geeignete Stellen zu unterhalten oder sich zu vergewissern, dass solche Stellen bestehen, die diese Arbeitnehmer unentgeltlich betreuen, insbesondere durch Erteilung genauer Auskünfte sowie im Rahmen des innerstaatlichen Rechts geeignete Massnahmen gegen irreführende Werbung zur Auswanderung und Einwanderung zu treffen; 2. in den Grenzen ihrer Zuständigkeit geeignete Massnahmen zur Erleichterung der Abreise, der Reise und der Aufnahme dieser Arbeitnehmer und ihrer Familien zu treffen, und ihnen in den Grenzen ihrer Zuständigkeit während der Reise notwendige Gesundheitsdienste, ärztliche Betreuung und gute hygienische Bedingungen zu verschaffen; 3. soweit erforderlich, die Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen und privaten sozialen Diensten der Auswanderungs- und der Einwanderungsländer zu fördern; 4. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie sich rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befinden, nicht weniger günstig behandelt werden als ihre eigenen Staatsangehörigen in bezug auf die folgenden Gegenstände, soweit diese durch Rechtsvorschriften geregelt oder der Überwachung durch die Verwaltungsbehörden unterstellt sind; a) das Arbeitsentgelt und andere Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen; b) den Beitritt zu gewerkschaftlichen Organisationen und den Genuss der durch Gesamtarbeitsverträge gebotenen Vorteile; c) die Unterkunft; 5. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie sich rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befinden, nicht weniger günstig behandelt werden als ihre eigenen Staatsangehörigen in bezug auf die Steuern, Abgaben und Beiträge, die für den Arbeitnehmer aufgrund der Beschäftigung zu zahlen sind; · 6. soweit möglich, die Zusammenführung eines zur Niederlassung im Hoheitsgebiet berechtigten Wanderarbeitnehmers mit seiner Familie zu erleichtern; 7. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie sich rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet befinden, nicht weniger günstig behandelt werden als ihre eigenen Staatsangehörigen in bezug auf die Möglichkeit,
hinsichtlich der in diesem Artikel behandelten Angelegenheiten den Rechtsweg zu beschreiten; 8. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie in ihrem Hoheitsgebiet ihren rechtmässigen gewöhnlichen Aufenthalt haben, nur ausgewiesen werden können, wenn sie die Sicherheit des Staates gefährden oder gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die Sittlichkeit verstossen; 818
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9. innerhalb der gesetzlichen Grenzen die Überweisung der Teile des Verdienstes und der Ersparnisse zuzulassen, die diese Arbeitnehmer zu überweisen wünschen; 10. den in diesem Artikel vorgesehenen Schutz und Beistand auf die aus- oder einwandernden selbständig Erwerbstätigen zu erstrecken, soweit solche , Massnahmen auf diesen Personenkreis anwendbar sind.
Teil III Artikel 20 Verpflichtungen 1. Jede der Vertragsparteien verpflichtet sich, a) Teil I dieser Charta als eine Erklärung der Ziele anzusehen, die sie entsprechend dem einleitenden Absatz jenes Teils mit allen geeigneten Mitteln verfolgen wird ; b) mindestens fünf der folgenden sieben Artikel des Teils II dieser Charta als für sich bindend anzusehen: Artikel l, 5, 6, 12, 13, 16 und 19; c) zusätzlich zu den nach Massgabe des Buchstabens b) ausgewählten Artikeln so viele Artikel oder numerierte Absätze des Teils II der Charta auszuwählen und als für sich bindend anzusehen, dass die Gesamtzahl der Artikel oder numerierten Absätze, durch die sie gebunden ist, mindestens 10 Artikel oder 45 numerierte Absätze beträgt.
2. Die nach Massgabe des Absatzes l Buchstaben b) und c) ausgewählten Artikel oder Absätze sind dem Generalsekretär des Europarats gleichzeitig mit der Hinterlegung der Ratifikations- oder Genehmigungsurkunde durch die betreffende Vertragspartei zu notifizieren.
3. Jede Vertragspartei kann zu einem späteren Zeitpunkt durch eine an den Generalsekretär zu richtende Notifikation erklären, dass sie in Teil II der Charta einen anderen Artikel oder numerierten Absatz als für sich bindend ansieht, den sie bisher noch nicht nach Absatz l dieses Artikels angenommen hatte.
Diese später übernommenen Verpflichtungen gelten als Bestandteil der Ratifikation oder Genehmigung und haben vom dreissigsten Tag nach dem Zeitpunkt der Notifikation an die gleiche Wirkung.
4. Der Generalsekretär bringt allen Unterzeichnerregierungen und dem Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes jede Notifikation zur Kenntnis, die er aufgrund dieses Teils der Charta erhält.
5. Jede Vertragspartei hat ein den innerstaatlichen Verhältnissen entsprechendes System der Arbeitsaufsicht zu unterhalten.
Teil IV Artikel 21 Berichte zu den angenommenen Bestimmungen Die Vertragsparteien übersenden dem Generalsekretär des Europarats alle zwei Jahre in einer von dem Ministerkomitee festzulegenden Form einen Bericht
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über die Anwendung der von ihnen angenommenen Bestimmungen des Teils II der Charta.
Artikel 22 Berichte zu den nicht angenommenen Bestimmungen Die Vertragsparteien übersenden dem Generalsekretär des Europarats in angemessenen, vom Ministerkomitee zu bestimmenden Zeitabständen Berichte zu den Bestimmungen des Teils II der Charta, die sie weder im Zeitpunkt ihrer Ratifikation oder Genehmigung noch durch spätere Notifikation angenommen haben. Das Ministerkomitee beschliesst von 'Zeit zu Zeit, zu welchen Bestimmungen solche Berichte anzufordern und in welcher Form sie vorzulegen sind.
Artikel 23 Zustellung von Abschriften 1. Jede Vertragspartei übermittelt Abschriften ihrer in den Artikeln 21 und 22 bezeichneten Berichte an diejenigen nationalen Organisationen, die Mitglieder der internationalen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen sind, welche nach Artikel 27 Absatz 2 eingeladen werden sollen, sich auf den Tagungen des Unterausschusses des Regierungssozialausschusses vertreten zu lassen.
2. Die Vertragsparteien leiten auf Wunsch der nationalen Organisationen deren Stellungnahmen zu den genannten Berichten dem Generalsekretär zu.
Artikel 24 Prüfung der Berichte Die dem Generalsekretär nach den Artikeln 21 und 22 übersandten Berichte werden von einem Sachverständigenausschuss geprüft, dem auch alle dem Generalsekretär nach Artikel 23 Absatz 2 zugeleiteten Stellungnahmen vorzulegen sind.
Artikel 25 Der Sachverständigenausschuss 1. Der Sachverständigenausschuss besteht aus höchstens sieben Mitgliedern, die das Ministerkomitee aus einer Liste unabhängiger, von den Vertragsparteien vorgeschlagener Sachverständiger von höchster Integrität und anerkannter Sachkenntnis in internationalen sozialen Fragen ernennt.
2. Die Mitglieder des Ausschusses werden auf sechs Jahre ernannt. Sie können wiederernannt werden. Für zwei der zuerst ernannten Mitglieder endet jedoch die Amtszeit nach Ablauf von vier Jahren.
3. Die Mitglieder, deren Amtszeit nach der Anfangsperiode von vier Jahren abläuft, werden von dem Ministerkomitee sofort nach der ersten Ernennung durch das Los bestimmt.
4. Ein Mitglied des Sachverständigenausschusses, das an Stelle eines Mitgliedes ernannt wird, dessen Amtszeit noch nicht abgelaufen ist, bleibt bis zum Ende der Amtszeit seines Vorgängers im Amt.
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Europaische Sozialcharta Artikel 26 Beteiligung der Internationalen Arbeitsorganisation · Die Internationale Arbeitsorganisation ist einzuladen, einen Vertreter namhaft zu machen, der in beratender Eigenschaft an den Verhandlungen des Sachverständigenausschusses teilnimmt.
Artikel 27 Unterausschuss des Regierungssozialausschusses 1. Die Berichte der Vertragsparteien und die Beratungsergebnisse des Sachverständigenausschusses werden einem Unterausschuss des Regierungssozialausschusses des Europarats zur Prüfung vorgelegt.
2. Dieser Unterausschuss besteht aus je einem Vertreter je'der Vertragspartei. Er lädt hochstens zwei Internationale Arbeitgeberorganisationen und höchstens zwei internationale Arbeitnehmerorganisationen, die er bestimmt, ein, sich auf seinen Tagungen durch Beobachter in beratender Eigenschaft vertreten zu lassen. Er kann ausserdem in Fragen, wie etwa des Wohlfahrtswesens und des wirtschaftlichen und sozialen Schutzes der Familie, den Rat von hochstens zwei Vertretern internationaler nichtstaatlicher Organisationen in Anspruch nehmen, die beratenden Status beim Europarat haben und auf diesen Gebieten besonders sachkundig sind.
3. Der Unterausschuss legt dem Ministerkomitee einen Bericht mit seinen Beratungsergebnissen vor und fügt diesem den Bericht des Sachverständigenausschusses bei.
Artikel 28 Die Beratende Versammlung Der Generalsekretär des Europarats übermittelt der Beratenden Versammlung die Beratungsergebnisse des Sachverständigenausschusses. Die Beratende Versammlung teilt dem Ministerkomitee ihre Stellungnahme hierzu mit.
Artikel 29 Das Ministerkomitee
Das Ministerkomitee kann mit Zweidrittelmehrheit der zur Teilnahme an seinen Sitzungen berechtigten Mitglieder aufgrund des Berichts des Unterausschusses und nach Anhörung der Beratenden Versammlung an jede Vertragspartei alle notwendigen Empfehlungen richten.
Teil V Artikel 30 Notstandsklausel 1. In Kriegszeiten oder bei einem anderen öffentlichen Notstand, der das Leben der Nation bedroht, kann jede Vertragspartei Massnahmen treffen, die von ihren Verpflichtungen aus dieser Charta abweichen, soweit es aufgrund der Lage unbedingt erforderlich ist, vorausgesetzt, dass diese Massnahmen nicht zu ihren anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen im Widerspruch stehen.
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Europäische Sozialcharta 2. Jede Vertragspartei, die von diesem Recht der Abweichung Gebrauch gemacht hat, hält den Generalsekretär des Europarats innerhalb einer angemessenen Frist vollständig auf dem laufenden über die getroffenen Massnahmen und die Gründe hierfür. Sie unterrichtet den Generalsekretär auch von dem Zeitpunkt, zu dem diese Massnahmen aufgehoben wurden und die von ihr angenommenen Bestimmungen der Charta wieder in vollem Umfang angewandt werden.
3. Der Generalsekretär setzt die anderen Vertragsparteien und den Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes von allen nach Absatz 2 bei ihm eingegangenen Mitteilungen in Kenntnis.
Artikel 31 Einschränkungen 1. Die in Teil I niedergelegten Rechte und Grundsätze dürfen nach ihrer Verwirklichung ebenso wie ihre in Teil II vorgesehene wirksame Ausübung anderen als den in diesen Teilen vorgesehenen Einschränkungen oder Begrenzungen nur unterliegen, wenn diese gesetzlich vorgeschrieben und in einer demokratischen Gesellschaft zum Schutze der Rechte und Freiheiten anderer oder zum Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der Sicherheit des Staates, der Volksgesundheit und der Sittlichkeit notwendig sind, 2. Von den nach dieser Charta zulässigen Einschränkungen der darin niedergelegten Rechte und Verpflichtungen darf für keinen anderen als den vorgesehenen Zweck Gebrauch gemacht werden.
Artikel 32 Verhältnis zwischen der Charta und dem innerstaatlichen Recht sowie internationalen Übereinkünften Die Bestimmungen dieser Charta lassen geltende oder künftig in Kraft tretende Bestimmungen des innerstaatlichen Rechtes und zwei- oder mehrseitiger Übereinkünfte unberührt, die den geschützten Personen eine günstigere Behandlung einräumen.
Artikel 33 Erfüllung durch Gesamtarbeitsverträge 1. In Mitgliedsstaaten, in denen die Bestimmungen des Teils II Artikel 2 Absätze 1-5, Artikel? Absätze4, 6 und 7 und Artikel 10 Absätze 1-4 Angelegenheiten sind, die üblicherweise durch Gesamtarbeitsverträge zwischen Arbeitgebern oder Arbeitgeberorganisationen und Arbeitnehmerorganisationen geregelt oder üblicherweise auf anderem Wege als dem der Gesetzgebung durchgeführt werden, können die Verpflichtungen aus diesen Absätzen übernommen werden und als erfüllt gelten, wenn diese Bestimmungen aufgrund derartiger Gesamtarbeitsverträge oder auf andere Weise auf die überwiegende Mehrheit der betreffenden Arbeitnehmer Anwendung finden.
2. In Mitgliedsstaaten, in denen diese Bestimmungen üblicherweise Gegenstand der Gesetzgebung sind, können die entsprechenden Verpflichtungen gleichfalls 822
Europaische Sozialcharta übernommen werden und als erfüllt gelten, wenn diese Bestimmungen aufgrund der Gesetze auf die überwiegende Mehrheit der betreffenden Arbeitnehmer Anwendung finden.
Artikel 34 Räumlicher Geltungsbereich 1. Diese Charta gilt für das Mutterland jeder Vertragspartei. Jede Unterzeichnerregierung kann bei der Unterzeichnung oder der Hinterlegung ihrer Ratifikations- oder Genehmigungsurkunde in einer an den Generalsekretar des Europarats gerichteten Erklärung das Hoheitsgebiet bezeichnen, das in diesem Sinne als Mutterland gilt.
2. Jede Vertragspartei kann bei der Ratifikation oder Genehmigung dieser Charta oder zu einem spateren Zeitpunkt durch eine an den Generalsekretar des Europarats gerichtete Notifikation erklären, dass die Charta ganz oder teilweise auf jedes nicht zum Mutterland gehörende in der Erklärung bezeichnete Hoheitsgebiet anzuwenden ist, dessen internationale Beziehungen sie wahrnimmt oder fiir das sie international verantwortlich ist. In dieser Erklärung hat sie die Artikel oder Absatze des Teils II der Charta anzugeben, die sie fur die in der Erklärung bezeichneten Hoheitsgebiete als bindend anerkennt.
3. Die Charta findet in jedem in der vorgenannten Erklärung bezeichneten Hoheitsgebiet vom dreissigsten Tage an Anwendung, nachdem die Erklärung dem Generalsekretar notifiziert worden ist.
4. Jede Vertragspartei kann zu einem spateren Zeitpunkt durch eine an den Generalsekretär des Europarats gerichtete Notifikation erklären, dass sie fiir ein Hoheitsgebiet, auf welches die Charta nach Absatz 2 Anwendung findet, bestimmte Artikel oder numerierte Absatze als bindend annimmt, die sie für dieses Hoheitsgebiet noch nicht angenommen hatte. Derartige später eingegangene Verpflichtungen gelten als Bestandteil der ursprunglichen Erklärung fiir das betreffende Hoheitsgebiet und haben vom dreissigsten Tage nach dem Zeitpunkt der Notifizierung an die gleiche Wirkung.
5. Der Generalsekretär unterrichtet die anderen Unterzeichnerregierungen und den Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes von jeder Notifikation, die ihm aufgrund dieses Artikels übermittelt wird.
Artikel 35 Unterzeichnung, Ratifizierung und Inkrafttreten · 1. Diese Charta liegt fiir die Mitgliedsstaaten des Europarats zur Unterzeichnung auf. Sie bedarf der Ratifikation oder Genehmigung. Die
Ratifikationsoder Genehmigungsurkunden sind bei dem Generalsekretar des Europarats zu hinterlegen.
2. Diese Charta tritt am dreissigsten Tage nach Hinterlegung der fünften Ratifikations- oder Genehmigungsurkunde in Kraft.
3. Fur jeden Unterzeichner, der diese Charta in der Folge ratifiziert, tritt sie am 823
Europäische Sozialcharta dreissigsten Tag nach Hinterlegung seiner Ratifikations- oder Genehmigungsurkunde in Kraft.
4. Der Generalsekretär notifiziert allen Mitgliedern des Europarats und dem Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes das Inkrafttreten der Charta, den Namen der Vertragsparteien, die sie ratifiziert oder genehmigt haben, sowie jede folgende Hinterlegung einer Ratifikations- oder Genehmigungsurkunde.
Artikel 36 Änderungen Jedes Mitglied des Europarats kann in einer an den Generalsekretär des Europarats gerichteten Mitteilung Änderungen dieser Charta vorschlagen. Der Generalsekretär übermittelt den anderen Mitgliedern des Europarats alle Änderungsvorschläge, die dann vom Ministerkomitee geprüft und der Beratenden Versammlung zur Stellungnahme vorgelegt werden. Jede vom Ministerkomitee gebilligte Änderung tritt am dreissigsten Tage nach dem Zeitpunkt in Kraft, in dem alle Vertragsparteien den Generalsekretär von ihrer Annahme der Änderung unterrichtet haben. Der Generalsekretär notifiziert allen Mitgliedern des Europarats und dem Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes das Inkrafttreten dieser Ände'rungen.
Artikels? Kündigung 1. Eine Vertragspartei kann diese Charta erst nach Ablauf von fünf Jahren,' nachdem die Charta für sie in Kraft getreten ist, oder in der Folge jeweils nach Ablauf von zwei Jahren kündigen; in jedem Falle ist die Kündigung sechs Monate vorher dem Generalsekretär des Europarats zu notifizieren; dieser unterrichtet die anderen Vertragsparteien und den Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes. Die Kündigung berührt nicht die Gültigkeit der Charta für die anderen Vertragsparteien, solange ihre Zahl nicht unter fünf absinkt.
2. Eine Vertragspartei kann nach Massgabe des Absatzes l jeden von ihr angenommenen Artikel oder Absatz von Teil II der Charta kündigen, vorausgesetzt, dass die Zahl der für sie verbindlichen Artikel oder Absätze niemals unter zehn Artikel oder 45 Absätze absinkt und dass diese Anzahl von Artikeln oder Absätzen weiterhin die Artikel einschliesst, welche die Vertragspartei aus den in Artikel 20 Absatz l Buchstabe b bezeichneten ausgewählt hat.
3. Eine Vertragspartei kann diese Charta oder jeden Artikel oder Absatz des Teils II der Charta unter den in Absatz l dieses Artikels niedergelegten Voraussetzungen für jedes
Hoheitsgebiet kündigen, in dem die Charta aufgrund einer Erklärung nach Artikel 34 Absatz 2 Anwendung findet.
Artikel 38 Anhang Der Anhang dieser Charta ist Bestandteil derselben.
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Europäische Sozialcharta Zu Vrkund dessen haben die hierzu gehörig befugten Unterzeichneten diese Charta unterschrieben.
Geschehen zu Turin am 18. Oktober 1961 in englischer und französischer Sprache, wobei jeder Wortlaut gleichermassen verbindlich ist, in einer Urschrift, die im Archiv des Europarats hinterlegt wird. Der Generalsekretär übermittelt jedem Unterzeichner beglaubigte Abschriften.
(Es folgen die Unterschriften)
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Anhang zur Sozialcharta Persönlicher Geltungsbereich der Sozialcharta 1. Vorbehaltlich des Artikels 12 Absatz 4 und des Artikels 13 Absatz 4 schliesst der durch die Artikel 1-17 erfasste Personenkreis Ausländer nur insoweit ein, als sie Staatsangehörige anderer Vertragsparteien sind und ihren rechtmässigen gewöhnlichen Aufenthalt im Hoheitsgebiet der betreffenden Vertragspartei haben oder dort ordnungsgemäss beschäftigt sind, mit der Massgabe, dass die genannten Artikel im Sinne der Artikel 18 und 19 auszulegen sind.
Diese Auslegung hindert eine Vertragspartei nicht, auch anderen Personen entsprechende Rechte zu gewähren.
2. Jede Vertragspartei wird Flüchtlingen im Sinne des am 28. Juli 1951 zu Genf unterzeichneten Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, die sich rechtmässig in ihrem Hoheitsgebiet gewöhnlich aufhalten, eine Behandlung gewähren, die so günstig wie möglich, in keinem Fall aber weniger günstig ist, als in Verpflichtungen der Vertragspartei aus dem oben erwähnten Abkommen oder aus anderen gültigen internationalen Übereinkünften vorgesehen ist, die auf solche Flüchtlinge anwendbar sind.
Teill Absatz 18 und
Teil II Artikel 18 Absatz l Es besteht Einverständnis darüber, dass diese Bestimmungen weder die Einreise in die Hoheitsgebiete der Vertragsparteien betreffen noch die Bestimmungen des am 13. Dezember 1955 zu Paris ^unterzeichneten Europäischen Niederlassungsabkommens berühren.
Teil II Artikel l Absatz 2 Diese Bestimmung ist nicht so auszulegen, als würden durch sie Schutzklauseln oder Schutzmassnahmen einer Gewerkschaft verboten oder erlaubt.
Artikel 4 Absatz 4 Diese Vorschrift ist dahin zu verstehen, dass sie eine fristlose Entlassung im Falle einer schweren Verfehlung nicht verbietet.
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Artikel 4 Absatz 5 Es besteht Einverständnis darüber, dass eine Vertragspartei die in diesem Absatz geforderte Verpflichtung eingehen kann, wenn durch Gesetz, Gesamtarbeitsverträge oder Schiedssprüche Lohnabzüge für die überwiegende Mehrheit der Arbeitnehmer verboten sind und Ausnahmen nur für diejenigen Personen gelten, die in diesen Gesetzen, Verträgen und Schiedssprüchen nicht erfasst sind.
Artikel 6 Absatz 4 Es besteht Einverständnis darüber, dass jede Vertragspartei für-sich die Ausübung des Streikrechts durch Gesetz regeln kann, vorausgesetzt, dass jede weitere Einschränkung dieses Rechtes aufgrund des Artikels 31 gerechtfertigt werden kann.
Artikel 7 Absatz 8 Es besteht Einverständnis darüber, dass eine Vertragspartei die in diesem Absatz vorgesehene Verpflichtung eingehen kann, wenn sie dem Geist dieser Verpflichtung dadurch nachkommt, dass die überwiegende Mehrheit der Personen unter 18 Jahren kraft Gesetzes nicht zur Nachtarbeit herangezogen werden darf.
Artikel 12 Absatz 4 Die Worte «und nach Massgabe der in diesen Übereinkünften niedergelegten Bedingungen» in der Einleitung zu diesem Absatz sollen unter anderem bedeuten, dass eine Vertragspartei hinsichtlich von Leistungen, die unabhängig von Versicherungsbeiträgen gewährt werden, die Zurücklegung einer vorgeschriebenen Aufenthaltsdauer vor der Gewährung derartiger Leistungen an Staatsangehörige anderer Vertragsparteien verlangen kann.
Artikel 13 Absatz 4 Regierungen, die nicht Vertragsparteien des Europäischen Fürsorgeabkommens sind, können die Sozialcharta hinsichtlich dieses Absatzes ratifizieren, sofern sie den Staatsangehörigen der anderen Vertragsparteien eine Behandlung gewähren, die mit dem genannten Abkommen im Einklang steht.
Artikel 19 Absatz 6 Für die Anwendung dieser Bestimmung ist der Ausdruck «Wanderarbeitnehmer mit seiner Familie» dahin auszulegen, dass er zumindest seine Ehefrau und seine Kinder unter 21 Jahren, für die er unterhaltspflichtig ist, umfasst.
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Teil III Es besteht Einverständnis darüber, dass die Charta rechtliche Verpflichtungen internationalen Charakters enthält, deren Durchführung ausschliesslich der in ihrem Teil IV vorgesehenen Überwachung unterliegt.
Artikel 20 Absatz l Es besteht Einverständnis darüber, dass als «numerierte Absätze» auch Artikel anzusehen sind, die aus einem einzigen Absatz bestehen.
Teil V Artikel 30 Der Ausdruck «in Kriegszeiten oder bei einem anderen öffentlichen Notstand» ist dahin zu verstehen, dass er auch den Zustand einer drohenden Kriegsgefahr umfasst.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative Genehmigung der Europäischen Sozialcharta Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats vom 17. November 1995
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
19
Cahier Numero Geschäftsnummer
91.419
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
14.05.1996
Date Data Seite
721-828
Page Pagina Ref. No
10 053 850
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