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Teil 1
Die Mühlen der Politik
IAZI- Quarterly startet eine dreiteilige Serie über die Folgen der Zweitwohnungsinitiative. Welche Wirkungen hat das am 1. Januar 2016 in Kraft getretene Gesetz entfaltet? Sind die wirtschaftlichen Folgen schon absehbar für den Tourismus sowie für die Bau- und Immobilienwirtschaft der betroffenen Kantone? Eröffnet das neue Zweitwohnungsregime auch neue Chancen für diese? Für den ersten Teil hat sich IAZI-Quarterly in der flächenmässig grössten Gemeinde der Schweiz umgesehen.
Kalte Betten und leere Wohnungen: Mit diesen Schlagwörtern konnte das Schweizer Volk im März 2012 davon überzeugt werden, den Neubau von Zweitwohnungen zu verbieten in Gemeinden mit einem Anteil von mehr als 20 Prozent. Die letzten statistischen Angaben zu Zweitwohnungen stammen laut UVEK aus der Volkszählung 2000 (sic). Spitzenreiter bei den Zweitwohnungen waren laut der Volkszählung die Kantone Graubünden und Wallis, mit Anteilen von rund 37 Prozent beziehungsweise 36 Prozent am Gesamtbestand aller Wohnungen. Die Kantone Tessin und Obwalden folgten mit Anteilen von 24 und 22 Prozent. Am unteren Ende der Liste waren die Kantone Basel-Land, Aargau, Zürich und Solothurn, mit Anteilen von deutlich unter 10 Prozent.
«Wo einst lokal geprägte Bergdörfer waren, entstanden mehr und mehr seelenlose Überbauungen für Zweitwohnungen», postuliert das Initiativkomitee auf ihrer Website. Scuol im Unterengadin ist derzeit die flächenmässig grösste Gemeinde der Schweiz. In der Tourismusregion, die Scuol, aber auch Samnaun und das Val Müstair umschliesst, werden jährlich 1,3 Millionen Logiernächte generiert. Geradezu prädestiniert für eine Feldforschung. Die Baufläche kennt hier von der Natur gesetzte Grenzen. Das bewohnbare Tal liegt inmitten von Bergmassiven. Bannwälder schützen vor Lawinen. Der Schweizerische Nationalpark ist nur 30 Kilometer entfernt. Nach der Fahrt mit der Rhätischen Bahn durch den Vereinatunnel, der Klosters mit dem Unterengadin verbindet, erreicht der Besucher Guarda, die erste Ortschaft der im Jahr 2015 fusionierten Gemeinde Scuol.
Guarda ist ein Bilderbuchdorf, das womöglich deshalb die natürliche Kulisse bot für den Schweizer Kinofilm «Schellenursli» nach der 1945 entstandenen Kindergeschichte der Autorin Selina Chönz und des Künstlers Alois Carigiet. Die kleine Kirche ist das höchste Gebäude im Ort. 161 Seelen wohnen hier. Die anderen Ortschaften Ardez, Sent, Ftan, Tarasp wetteifern natürlich in dieser Schönheitskür. Sie sind entweder mit der Bahn, mit dem Postauto oder zu Fuss über den alten Höhenweg Via Engiadina erreichbar und bieten einen Tourismus der sanften Art mit zahlreichen Ferienwohnungen in rustikalen Gemäuern.
Nur gerade der Hauptort Scuol bietet den mondänen Touch einer Touristendestination. Eine breite Einkaufsstrasse, ein Wellnessbad aus den 1990er-Jahrn, zahlreiche Hotels in allen Kategorien. Am Dorfrand gibt es eine moderne Terrassen-Siedlung, die nach kalten Betten aussieht. Doch weder die modernen Liegenschaften, noch die behäbigen Engadinerhäuser verraten von aussen etwas über die Besitzverhältnisse oder die Nutzungsdauer, die für die Unterscheidung von Erst- und Zweitwohnungen entscheidend sind (siehe auch Glossar weiter unten «Was sind Zweitwohnungen?»).
Wenig Klarheit bei der Umsetzung der Initiative
«Einige Orte hatten ihren Zweitwohnungsanteil am Stichtag des Volksentscheides bereits deutlich überschritten», sagt der Scuoler Gemeindepräsident Christian Fanzun. «In der Ortschaft Vulpera betrug der Anteil einmal mehr als 60 Prozent.» Tatsächlich suchte das Engadin bereits sieben Jahre vor der Abstimmung nach Wegen, um den Zweitwohnungsbau einzuschränken. 2005 hiess das Oberengadiner Stimmvolk mit 72 Prozent Ja-Stimmen eine Initiative gut, die eine Reduzierung des Zweitwohnungsbaus verlangte. Der Kanton Graubünden wollte den jährlichen Zuwachs an Zweitwohnungen je nach Region auf 30 bis 50 Prozent des bisherigen Zuwachses herunterbremsen und erarbeitete 2010 den «Werkzeugkasten» «Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung», der als Ergänzung des gleichnamigen kantonalen Richtplans diente, und mit dem sich die Gemeinden Scuol, Ftan und teilweise auch Tarasp und Guarda auseinandersetzen.
«Für uns kam dieser Volksentscheid als ein Schock», sagt Christian Fanzun. «Es begannen unsichere Zeiten, denn niemandem war klar, wie die Umsetzung durch das Gesetz aussehen würde.» In dieser dreijährigen Wartefrist waren zwar die bewilligten Wohnungen noch im Bau, aber neue Bewilligungen gab es nicht. Ebenso erliess Scuol Ende August 2012 eine Planungszone, was de facto einem Bewilligungsstopp gleichkommt.
Die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Berggebiete (SAB) hatte sich im Abstimmungskampf an vorderster Front gegen die Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen» eingesetzt. Dieses Engagement hat sie auch weitergeführt in der Arbeitsgruppe, welche mit der Ausarbeitung des Zweitwohnungsgesetz beauftragt war. Die SAB vertritt die Interessen der angeschlossenen Mitglieder in den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Belangen. Mitglieder der SAB sind 23 Kantone, rund 700 Gemeinden sowie zahlreiche Organisationen und Einzelmitglieder. In einer im Juli 2013 publizierten Stellungnahme kritisierte die SAB, dass es nicht möglich gewesen sei auf dem Wege des Verordnungsentwurfs Klarheit darüber zu schaffen, «über den Zeitpunkt, ab welchem die neue Verfassungsbestimmung ihre volle Wirkung entfaltet.» Ebenso war es in der Arbeitsgruppe nicht möglich, die «divergierenden Positionen zwischen Bundesrat, Initianten sowie Kantonen und Gemeinden in Übereinstimmung zu bringen.»
Der Bundesrat beharrte auf seiner Interpretation, dass Art. 75b BV ab sofort, d. h. nach dem Abstimmungsstichtag gelten würde und damit keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden dürften. Bundesrätin Doris Leuthard hatte bereits am Abstimmungstag im März 2012 in einem Interview erklärt: «Der Verfassungsartikel gilt ab sofort. Das heisst, überall, wo schon heute diese 20-Prozent-Quote überschritten ist, gilt ein Bauverbot für Zweitwohnungen.»
Die Kantone und Gemeinden und mit ihnen die SAB stützten sich hingegen auf die gleichzeitig angenommenen Übergangsbestimmungen. Diese hielten fest, dass Baubewilligungen für neue Zweitwohnungen erst ab dem 1. Januar 2013 nichtig waren. Das Resultat davon war eine Flut von Baugesuchen. Bei allen Gemeinden gingen insgesamt fast 67’000 Anträge ein, rund ein Viertel mehr als im Vorjahr. Tausende von Gesuchen erhielten das Placet der Gemeinden. Die Initianten der Initiative reagierten mit ebenso vielen Beschwerden. Schliesslich mussten die Lausanner Richter ihr Wort in die Waagschale werfen. Eine klare Mehrheit der Kammer sprach sich für den Abstimmungstag als Stichtag aus. Doch damit war die für die Gemeinden relevante Frage nach den genauen Entscheidungskriterien für die Unterscheidung zwischen Erst- und Zweitwohnungen noch nicht geklärt.
Ein statistischer Umkehrschluss
«Es ist eine Eigenart des Zweitwohnungsgesetzes, dass es die Zweitwohnungen gar nicht definiert, sondern nur die Erstwohnungen und den diesen gleich gestellten Wohnungen», sagt SAB-Direktor Thomas Egger. «Das Zweitwohnungsgesetz ist um die Mängel der Statistik herumgebaut.» Eigene Recherchen haben ergeben, dass die aktuelle Anzahl der Zweitwohnungen für Scuol statistisch noch gar nicht erhoben ist. Bei den mithilfe der BFS-Statistikdatenbank ermittelten 4934 Wohnungen für 2014 beträgt der Erstwohnungsanteil 43 Prozent. Der Zweitwohnungsanteil wird nach Aussage von Martin Vinzenz, Stellvertretender Chef der Sektion ländliche Räume und Landschaft des Bundesamtes für Raumentwicklung «über den Erstwohnungsanteil vermutet». Dies bestätigt auch das Merkblatt «Zweitwohnungsnachweis» des UVEK. Es sagt: «Da eine landesweite Statistik zur genauen Ermittlung des Zweitwohnungsanteils in den Gemeinden fehlt, handelt es sich bei der Höhe des Zweitwohnungsanteils um eine Vermutung.»
Interessant für die Berggemeinden wird ebenso folgende Aussage sein: «Die Gemeinde kann die Vermutung widerlegen, wenn sie nachweist, dass der Anteil von Zweitwohnungen höchstens 20 Prozent beträgt.» Erst ab Januar 2017 erfolgt die Berechnung des Zweitwohnungsanteiles mit den Daten des eidgenössischen Gebäude- und Wohnungsregisters (GWR). Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) empfiehlt den Gemeinden im Jahr 2016 die Übergangsfrist dazu zu nutzen, Wohnungen im GWR zu markieren, die laut Zweitwohnungsgesetz zum Erstwohnungsanteil zählen. So kann diese Information 2017 in die automatische Auswertung integriert werden.
Doch die Gemeinden haben noch andere Dossiers zu bewältigen. «Für Scuol ist es in diesem Sinne schwierig», sagt Christian Fanzun, «denn wir müssen die Baugesetze der vor der Fusion unabhängigen sechs Gemeinden nun vereinheitlichen.» Wenn man die Gesamtrevision in Angriff nähme, hätte man nochmals einen Unterbruch von etwa zwei bis drei Jahren. Darum hätte man beschlossen, nur die für Zweitwohnungen relevanten Teile des Gesetzes zu revidieren. «Wenn alles gut geht, können wir diese Vorlage nächsten Frühling an die Urne bringen.»
Die nächste Folge von «Quo Vadis Zweitwohnungen»
In Folge 2 geht IAZI-Quarterly näher auf die Frage ein, wie sich die Zweitwohnungsinitiative auf die Bauwirtschaft und den Tourismus in den Berggebieten ausgewirkt hat. Ebenso werden Sie mehr erfahren über die Entwicklung der lokalen Immobilienmärkte.
Glossar: Was ist eine Zweitwohnung
Grundsatz
Das Zweitwohnungsgesetz (ZWG) regelt, dass eine Zweitwohnung jede Wohnung ist, die weder eine Erstwohnung ist, noch einer Erstwohnung gleichgestellt ist (Art. 2 Abs. 4 ZWG).
Wohnung
Was eine Wohnung ist, ist eigentlich klar. Das Gesetz ist aber genau und definiert als Wohnung eine bauliche Einheit von Räumen, die bewohnbar ist und über eine Küche verfügt (Art. 2 Abs. 1 ZWG).
Erstwohnung
Eine Erstwohnung ist es dann, wenn die Wohnung mindestens von einer Person genutzt wird, die sich in der Gemeinde niedergelassen hat. (Art. 2 Abs. 2 ZWG).
Einer Erstwohnung gleichgestellte Wohnung (Art. 2 Abs. 3 ZWG)
Eine Wohnung wird einer Erstwohnung gleichgestellt, wenn sie
- zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken dauernd bewohnt ist;
- von einem Privathaushalt dauernd bewohnt ist, der im gleichen Gebäude eine andere Wohnung dauernd bewohnt;
- von Personen bewohnt wird, die sich nicht beim Einwohneramt melden müssen (z.B. Diplomaten);
- seit höchstens zwei Jahren leer stehen, bewohnbar sind und zur dauernden Miete oder Verkauf angeboten werden (sog. Leerwohnungen);
- zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt werden und aufgrund der Höhenlage nicht das ganze Jahr zugänglich sind;
- zur kurzzeitigen Unterbringung von Personal von Unternehmen genutzt werden;
- als Dienstwohnung genutzt werden (Gastgewerbe, Spital oder Heim), oder rechtmässig vorübergehend anders als zum Wohnen genutzt werden.
Zweitwohnung
Was ist nun eine Zweitwohnung? Nach dem Ausschlussverfahren sind Zweitwohnung solche Wohnungen, die keine Erstwohnungen oder den Erstwohnungen gleichgestellte Wohnungen sind.
Quelle: www.lexwiki.ch