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Staatliche Wirtschaftsaktivitäten sind in der Rechtswissenschaft ein zentrales Thema. Damit der Staat auf dem Markt aktiv werden kann, braucht es ein öffentliches Interesse. Dies gilt insbesondere, wenn er mit «Staatsunternehmen» in Konkurrenz zu privaten Firmen tritt. Beispiele sind gemischtwirtschaftliche Unternehmen wie Skyguide (im Besitz des Bundes) und die BLS (im Besitz des Kantons Bern). Post, Swisscom, SBB und die Schweizerische Nationalbank (SNB) wiederum sind rechtlich spezialgesetzliche Gesellschaften. Durch die Beteiligungen des Staates wird sichergestellt, dass ein Unternehmen nicht untergeht, womit im Ergebnis eine implizite Staatsgarantie verbunden ist.
Momentan gibt es in der Schweiz rund 260 Bankinstitute. Diverse Banken verfügen über staatliche Garantien. Einerseits haben die fünf grössten Bankkonzerne, die als systemrelevant gelten, eine materielle Staatsgarantie, (siehe Kasten), andererseits hat die Mehrheit der Kantonalbanken (KB) eine formelle Staatsgarantie der Trägerkantone.[1] Die Kantonalbanken befinden sich seit Langem in einer Legitimationskrise. Doch während es anfänglich um deren Tätigkeit als solche, dann um deren Privatisierung und schliesslich um die politische Aufsicht ging, steht heute die kantonale Staatsgarantie im Vordergrund.[2]
Relikte aus dem 19. Jahrhundert
Die Geschichte der Kantonalbanken beginnt im 19. Jahrhundert: Die ersten Kantonalbanken wurden 1816 in Genf und 1834 in Bern gegründet.[3] Dabei gab und gibt es keine Pflicht, dass die Kantone überhaupt eine – oder aber nur eine einzige – Kantonalbank haben. Ehemals waren total 29 KB tätig, denn in den Kantonen Bern, Waadt und Genf gab es jeweils zwei KB. Während die KB ursprünglich primär den lokalen Bedürfnissen dienten, nähern sie sich heute oft eigentlichen Universalbanken an.
Die Kantonalbanken, meist stark engagiert auf dem Hypothekarmarkt, waren immer wieder in schweizerische Immobilienkrisen involviert. Dies führte auf der einen Seite dazu, dass in den Kantonen Solothurn und Appenzell Ausserrhoden die Kantonalbanken untergingen. Auf der anderen Seite wurden bei drei Instituten die Staatsgarantien aufgehoben – nämlich in Bern, Genf und in der Waadt. Die Geschichte der Kantonalbanken spiegelt somit die Geschichte von Finanzkrisen und insbesondere von Immobilienkrisen.
Staatsgarantie ist nicht zwingend
Die Bundesverfassung sieht vor, dass das Bankrecht der «besonderen Aufgabe und Stellung der Kantonalbank Rechnung» tragen soll; doch allfällige kantonale Staatsgarantien bleiben unerwähnt.[4] Im Bankengesetz sind einleitend die organisatorischen Voraussetzungen der KB beschrieben, und im Hinblick auf ihre Schulden folgt der Hinweis: Der Kanton «kann für deren Verbindlichkeiten die vollumfängliche oder teilweise Haftung übernehmen».[5] Mit der Formulierung «kann» wird klargestellt, dass eine Staatsgarantie der Kantone freiwillig erfolgt.
Bis zur Revision des Bankengesetzes im Jahr 1999 war die Staatsgarantie zwingend, seither handelt es sich um ein Thema der kantonalen Autonomie. Das Kantonalrecht entscheidet, ob eine Staatsgarantie besteht und wie diese ausgestaltet ist. Ob die KB für ihre Staatsgarantien ein finanzielles Entgelt bezahlen, wird ebenfalls durch kantonales Recht festgelegt. Von 21 Kantonalbanken mit Staatsgarantie gelten 18 ihre Garantien ab.[6] Die Kantonalbanken sind wirtschaftlich bedeutsam: Im Jahr 2016 schütteten sie Gelder an die Kantone in der Höhe von 1,4 Milliarden Franken aus, davon entfielen 140 Millionen Franken auf Abgeltungen für die Staatsgarantien.[7]
Von den heute 24 Kantonalbanken verfügen 21 über eine kantonalrechtliche Staatsgarantie. Im Wesentlichen kann dabei zwischen zwei Garantietypen unterschieden werden: Bei der Institutsgarantie hat der Kanton für den andauernden Bestand der KB zu sorgen, beispielsweise durch eine Versorgung mit Eigenmitteln; den Insolvenzfall gilt es somit a priori möglichst zu verhindern. Bei der Direktgarantie geht es hingegen um eine Ausfallhaftung des Kantons gegenüber den Gläubigern, das heisst, er muss die gegenüber der KB uneinbringlichen Forderungen befriedigen.
Mit den Staatsgarantien der KB sind diverse ökonomische Probleme verbunden – und zwar sowohl für die Kantone als auch für private Banken, die mit den KB in Konkurrenz stehen. Einen für die Kantone heiklen Aspekt spricht der Bundesrat im Jahr 2017 in einem Bericht an: «Staatsgarantien [könnten] für bestimmte Banken dazu führen, dass diese Banken höhere Risiken eingehen als ohne eine solche Garantie.»[8] In der Ökonomie ist das Problem als Moral Hazard bekannt. Als – für die Konkurrenz heiklen – Aspekt wird im Bericht das höhere Kreditrating (und damit die tieferen Finanzierungskosten) der KB erwähnt.
Tritt der Worst Case ein, sind die Kantone mit erheblichen finanziellen Problemen konfrontiert. Einige KB dürften sich dabei als «too big to be rescued» für ihre Kantone erweisen. Mit anderen Worten: Sie können faktisch nicht gerettet werden, weil dies den Kanton finanziell ruinieren würde.
Abgesehen davon haben die KB mit Staatsgarantien auf dem Markt – insbesondere bei der Finanzierung ihrer Tätigkeiten, aber auch bei den Bankkunden – einen ökonomisch nicht gerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenüber der privaten Konkurrenz. Dass entsprechende Wettbewerbsverzerrungen bestehen, ist nicht zu bestreiten.
Unvereinbar mit EU-Recht
Die europapolitische Debatte kreist momentan um das aktuelle und künftige Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Union (EU) sowie um die Zukunft des staatsvertraglichen «Bilateralismus». Im Vordergrund steht primär ein institutionelles Rahmenabkommen, aber ebenfalls – insbesondere im Hinblick auf den Bankenplatz – ein allfälliges Finanzdienstleistungsabkommen. Es ist davon auszugehen, dass die Schweiz in beiden Abkommen das Beihilferecht der EU übernehmen müsste.
Dies würde bedeuten, dass das Verbot staatlicher Beihilfen der EU in der Schweiz wirksam wäre. Mit diesen EU-Regelungen stehen allerdings u. a. die Staatsgarantien der Kantonalbanken im Widerspruch.[9] Diese Problematik ist seit Jahren bekannt, doch nunmehr geht es in die entscheidende Phase. Im Ergebnis dürfte feststehen: Weder ein institutionelles Rahmenabkommen noch ein Finanzdienstleistungsabkommen mit der EU scheinen realistisch, wenn die Schweiz und die Kantone auf der Staatsgarantie der KB beharren sollten.
Schwieriger Abschied
Wie bereits der Kabarettist Karl Valentin festgehalten hat: «Prognosen sind schwierig, besonders wenn sie die Zukunft betreffen.» Im Hinblick auf die mögliche Zukunft der Staatsgarantien von KB werden sie zusätzlich erschwert, da es um eine staatspolitische Frage von zentraler Bedeutung geht: das Verhältnis von Bund und Kantonen und damit um den ausgeprägten Föderalismus helvetischer Provenienz. Nicht zuletzt dürften die betroffenen Kantone höchst ungern auf die Abgeltungszahlungen für ihre Staatsgarantien verzichten.
Die Staatsgarantie für KB hat zwar nicht nur, aber immerhin eine etwas mythische Bedeutung, doch diese kantonalen Rechtsinstitute dürften keine langfristige Zukunft haben.[10] Bundesrechtlich erweist sie sich schon heute als nicht (mehr) zwingend. Im Hinblick auf Verhandlungen mit der EU über ein institutionelles Rahmenabkommen sowie über ein Finanzdienstleistungsabkommen dürften die heutigen Staatsgarantien der KB ein «Verhandlungspfand» darstellen, das von der Politik und von der Diplomatie schliesslich aufgegeben wird.
Wer die Kantonalbanken nicht grundsätzlich infrage stellen will, was ebenfalls möglich wäre, sollte zumindest auf deren Staatsgarantien verzichten. Denn diese sind ökonomisch schlicht falsch: Staatsgarantien bringen für den Staat bzw. die 21 betroffenen Kantone (und die Kantonsbevölkerungen) ernsthafte finanzielle Risiken mit sich und führen zu Wettbewerbsverzerrungen zulasten privater Banken. Meines Erachtens sollten die Staatsgarantien von Kantonalbanken in der Zukunft aufgehoben werden, sie haben in der Schweiz keine berechtigte Zukunft mehr.
- Details: Kunz (2016), Rz. 16 ff.
- Vogel (2000), 223 ff.
- Zur Historie: Kunz (2014), 101 f.
- SR 101; Art. 98 Abs. 1 BV.
- SR 952.0; Art. 3a BankG.
- Lengwiler und Kilchoer (2018), 569 ff.
- Finanz und Wirtschaft (2017).
- Bundesrat (2017), 8 f./58 sowie 10 f./58.
- Vögeli (2009), 226 ff. und Hirsbrunner (2017), 65 f.
- Vgl. Kunz (2013).