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Die faustdicke Überraschung blieb zwar aus, aber immerhin unterstützte ein Drittel der Stimmenden ein Begehren (die Service-public-Initiative), das kein gewählter Volksvertreter für unterstützungswürdig befand. Was aber bewog die Stimmenden dazu, diese von den politischen Eliten «verfemte» Vorlage gutzuheissen?
Im Vorfeld der Abstimmung wurde über die Motive der (damals noch zahlreicheren) Unterstützer der Pro Service-public-Initiative (PSP) spekuliert: Waren es die Gehälter der Spitzenmanager der staatsnahen Betriebe oder der – aus der Sichtweise der Initiativunterstützer – beklagenswerte Zustand des Service public, der die Zustimmung motivierte? Wir haben zu diesem Zweck die Bezirksergebnisse der PSP-Initiative mit den Ergebnissen anderer, vornehmlich ähnlich gelagerter Abstimmungen verglichen. Die höchsten Korrelationswerte erzielte die PSP-Initiative mit der 1:12-Initiative und der Abzocker-Initiative.
Bei beiden Initiativen stand die Lohndiskussion im Vordergrund; bei der 1:12-initiative ebenso wie bei der Abzockerinitiative. Ohne die individuellen Motive der Stimmenden zu kennen, sagen wir vorsichtig, dass dies darauf hindeutet, dass hauptsächlich die Gehälter der Spitzenmanager von Betrieben wie der Post und der SBB die Zustimmung zum Begehren motivierten. Ein Befund, welcher etwa der Forderung von Corrado Pardini (SP) Antrieb verleihen könnte.[1]
Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Post-Initiative (26.9.2004), bei der es um den Service Public (bei der Post) ging, nicht aber um die Spitzengehälter der Manager, erheblich weniger stark mit den PSP-Ergebnis korreliert als die beiden obigen Initiativen. Wir vermuten deshalb – vorbehaltlich eines ökologischen Fehlschlusses, der über solchen Analysen immer als Damoklesschwert hängt – dass die Sorge um den Service Public eine geringere Rolle beim PSP-Entscheid spielte als die Gehälterdiskussion.
Thomas Lo Russo, Thomas Milic, Basil Schläpfer, Thomas Willi
Weniger als ein Drittel der Stimmenden hiess die Service public-Initiative gut. Eine derart deutliche Ablehnung erwarteten wohl die wenigsten. Auch die Befürworterschaft reagierte verdutzt. Hatte man ihnen allenfalls zu viel Hoffnungen im Vorfeld gemacht?
Die grösste Überraschung des jüngsten Urnenganges war, dass Überraschungen ausblieben. Mit einer solchen rechneten möglicherweise die Befürworter der Service public-Initiative. Dieser Optimismus war nicht grundlos. Vorbefragungen zeigten hohe Zustimmungswerte zum Begehren. Diese Zustimmungswerte kontrastierten allerdings in auffälliger Weise mit den Unterstützungswerten im Parlament. Bei den entsprechenden Schlussabstimmungen in beiden Kammern fand sich nämlich niemand, der die Initiative für unterstützungswürdig befand. Im Prinzip sind solche Initiativen auch beim Volk chancenlos, wie einer unserer früheren Beiträge zeigte. Indes, zunächst – so scheint es – stiess sie auf grossen Anklang, um anschliessend umso tiefer zu fallen.
Die nachfolgende Abbildung zeigt jedoch, dass man das Potential der Initiative allenfalls falsch eingeschätzt hat. In der Abbildung wird das Vorlagenergebnis im Nationalrat mit demjenigen an der Urne verglichen. Dabei zeigt sich zunächst, dass diese Werte stark miteinander korrelieren. Sodann gilt der Fokus den fünf Vorlagen des Abstimmungswochenende, die wir zu diesem Zweck gesondert hervorgehoben haben.
Alle fünf Vorlagen liegen ziemlich nahe bei der Schätzlinie. Mit anderen Worten: Nimmt man das (zweifellos «unterkomplexe») Prognosemodell der Parlamentsabstimmung als Massstab, war keiner der fünf nationalen Abstimmungsergebnisse eine Überraschung. Die Service public-Initiative im Speziellen schnitt leicht besser ab als eine durchschnittliche Vorlage aus der Gruppe der «Chancenlosen». Insofern ist ihr Ergebnis im Prinzip als Erfolg zu werten, auch wenn das Gegner und vielleicht gar die Befürworterschaft selbst anders sehen.
Doch war dieses Ergebnis wirklich in dieser Form vorauszusehen? War es nicht vielmehr der massive Kampagneneinsatz der Gegnerschaft, der den tiefen Fall der Service Public-Initiative auslöste? Diese Frage ist mit den vorhandenen Daten nicht schlüssig zu beantworten. Nachfolgende Abbildung ist lediglich eine Art Annäherung an die Fragestellung. Sie zeigt den durchschnittlichen Meinungsbildungsverlauf von der ersten SRG-Umfragewelle zum Abstimmungsergebnis (obere grüne Linie) und zwar für Vorlagen, die im Nationalrat weniger als 20 Prozent der Stimmen erhielten. Ausserdem ist der Meinungsbildungsverlauf sowohl für die Service public-Initiative wie auch für die Initiative für ein bedingungslosen Grundeinkommen eingezeichnet (die beiden roten Linien).
Was geht aus dieser Abbildung hervor? Zunächst ist erkennbar, dass der Meinungsbildungsverlauf der Service public-Initiative nicht allzu ungewöhnlich ist – indes, auf einem klar höheren Niveau als bei den meisten anderen «apriori chancenlosen» Initiativen. Auf den ersten Blick gibt es somit keine allzu überzeugenden Hinweise auf einen ungewöhnlich starken Kampagneneffekt. Mit anderen Worten: Auch bei anderen Initiativen bröckelte die Zustimmung ähnlich stark, ohne dass man damals massive Kampagneneffekte dahinter vermutet hätte. Aber schaut man genauer hin, so stellt man fest, dass der «Absturz» der Service Public-Initiative schon etwas steiler ausfällt als im Durchschnitt, weshalb gewisse Kampagneneffekte nicht auszuschliessen sind. Ungewöhnlich ist aber der Verlauf der Initiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen: Hier hat sich kaum was geändert zwischen erster Welle und dem Abstimmungssonntag. In der Tat gab es keine erkennbare Intensivierung einer der beiden Kampagnen während der letzten sechs Wochen. Auf der anderen Seite waren hier wohl auch die Prädispositionen gefestigter als bei der PSP-Initiative, was Kampagnenmodifikationen von vornherein unwahrscheinlicher macht.
Wie gesagt, lässt sich die Frage nach dem Gewicht der Kampagneneffekte und demjenigen der «fundamentals» mit den vorliegenden Daten nicht schlüssig beantworten.[2] Wahrscheinlich war wie so oft beides im Spiel. Letztlich aber war das PSP-Ergebnis – so paradox dies zunächst klingt – nicht überraschend tief, sondern – aus der Perspektive der Elitenunterstützung – leicht besser als erwartet.
Thomas Lo Russo, Thomas Milic, Basil Schläpfer, Thomas Willi
Die SVP hat entschieden, keine Inseratenkampagne zum Referendum gegen die Asylgesetzrevision zu führen. Bleibt damit auch die Mobilisierung aus? Droht nach der Spitzenbeteiligung vom 28. Februar nun eine ernüchternd tiefe Partizipation? Zur Beantwortung dieser Frage blicke man doch zurück auf den 9. Juni 2013.
Stell dir vor, es ist Abstimmung und keiner geht hin. Keine Bange, so weit wird es am 5. Juni noch nicht einmal im Entferntesten kommen. Stell dir nun aber vor, es herrscht Abstimmungskampf zu einem SVP-Referendum und am Hauptbahnhof sind keine Strassenplakate zu sehen. Letzteres braucht man sich nicht vorzustellen, denn es ist real: Keinen Werbe-Rappen will die SVP für ihr Referendum gegen die Asylgesetzrevision ausgeben. Wie wird sich das auf das Abstimmungsergebnis auswirken?
Aufwühlende Kampagnen mobilisieren Gegner und Befürworter
Wer Geld in eine Sache investiert, erwartet in aller Regel eine Rendite. Diese Dividende müsste im Falle von Abstimmungskampagnen doch ein möglichst vorteilhaftes Abstimmungsresultat sein, oder etwa nicht? In der Tat wird das Geld nach Abstimmungen mit hoher Regelmässigkeit ins Spiel gebracht, wenn es darum geht, Niederlagen an der Urne zu erklären. Doch ob man mit Geld einen Abstimmungserfolg tatsächlich erkaufen kann, ist in der Wissenschaft höchst umstritten.[2] Der vorliegende Beitrag ist jedoch gar nicht dem Zusammenhang zwischen Geld und dem Abstimmungsausgang gewidmet, sondern einer anderen «Dividende», die nur selten thematisiert wird: die Beteiligungshöhe. Erstaunlich ist das schon, denn wie Bernhard (2012) aufzeigt, zielen Abstimmungskampagnen in der Schweiz in erster Linie darauf ab, die eigene Anhängerschaft an die Urnen zu treiben. Persuasion oder das «Chasing» von Stimmbürgern, die sich noch nicht festgelegt haben, ist bestenfalls sekundäres Ziel. Gerade bei asyl- oder ausländerpolitischen Vorlagen sind die meisten Meinungen ohnehin längst gemacht. Konversion ist deshalb fast so schwierig wie die Bekehrung eines überzeugten Gläubigen. Die Mobilisierung der eigenen Anhängerschaft fällt mit einer emotionalen Kampagne hingegen ungleich leichter. Störend ist aus der Sicht der Werber bloss, dass mit aufwühlenden Kampagnen nicht nur die eigene Anhängerschaft, sondern oft auch der politische Gegner mitmobilisiert wird. Aber immerhin: Die Beteiligungsquote schnellt umso mehr in die Höhe, je höher die Werbeausgaben, oder etwa nicht?
Zweifel sind abgebracht, denn kürzlich hat sich ein Beitrag mit der Mobilisierungswirkung der Plakate- und Inseratekampagnen auseinandergesetzt und dabei festgehalten, «dass die Mobilisierung nicht mit klassischer Politwerbung allein erzielt werden kann …».[3] Als Beleg werden einzelne Vorlagen vorgebracht, bei denen Millionen in den klassischen Abstimmungskampf investiert wurden, aber vergleichsweise tiefe Beteiligungsquoten erzielten.
Nützen all die Millionen demnach gar nicht viel?
Das wäre doch etwas erstaunlich. Denn bislang ging man davon aus, dass (sichtbare) Werbeanstrengungen einen erheblichen Signalisationseffekt haben. Damit ist gemeint, dass eine intensive Kampagne dem Stimmbürger signalisiert, dass es sich um eine bedeutsame Abstimmung handeln muss. Mit anderen Worten: Ein mit Abstimmungsplakaten vollgepflasterter Hauptbahnhof macht dem Bürger deutlich, dass am kommenden Abstimmungswochenende etwas enorm Wichtiges auf dem Spiel steht. In einer quantitativen Analyse mit mehr als bloss zwei oder drei Fällen sollte doch ein solcher Signalisationseffekt erkennbar sein.
Unterschiedlicher Betrag, dieselbe Wirkung?
Untenstehende Abbildung ist das Ergebnis einer solchen Analyse. Dabei wurden aber noch folgende Sachverhalte mitberücksichtigt: Erstens, bei Multipack-Abstimmungen schwanken die Beteiligungsziffern zwischen den Vorlagen desselben Urnenganges nur höchst geringfügig. Wer sich entscheidet, teilzunehmen – zum Beispiel wegen der DSI – der nimmt oft an allen Vorlagen teil, also beispielsweise auch bei der Nahrungsmittelspekulations-Initiative – eine Vorlage, die, wäre sie alleine vorgelegt worden, niemals eine Beteiligung von 63 Prozent generiert hätte. Um den Mobilisierungseffekt von Kampagnen messen zu können, dürfen solche Vorlagen wie die letztgenannte nicht in der Analyse berücksichtigt werden (bzw. nur, wenn für das «Clustering» eines Urnenganges kontrolliert wird). Zweitens, müssen wir – wie Kriesi (2005) gezeigt hat – von einem abnehmenden Grenznutzen der Werbeausgaben ausgehen. Der Schritt von 500’000 CHF Werbeausgaben zu 1 Mio. CHF Werbeausgaben hat aller Voraussicht nach einen deutlich stärkeren Effekt auf die Mobilisierung als derselbe Schritt von 10 Mio. CHF auf 10.5 Mio. CHF. Deshalb wurden die Werte für die Kampagnenausgaben logarithmiert.[4]
Die Abbildung zeigt, dass es – zumindest bivariat – einen Zusammenhang gibt zwischen den Ausgaben für klassische Abstimmungswerbung und der Beteiligungshöhe. Er ist bei Weitem nicht so stark, um von einem «ehernen Gesetz» sprechen zu können. Und es ist richtig, dass hier alle Vorlagen, die im Schatten einer Zugpferd-Vorlage standen, nicht berücksichtigt wurden und demnach potentielle «Falsifikatoren» der Mobilisierungshypothese fehlen. Aber für «Lokomotivvorlagen» ist ein Zusammenhang zwischen Werbeausgaben und Partizipationshöhe sichtbar.[5] Er wäre im Übrigen noch etwas deutlicher, würde man die «einsame» Vorlage am linken Rand der Abbildung aus der Analyse entfernen. Bei diesem Datenpunkt handelt es sich um die Abstimmung über die Volkswahl des Bundesrates (9. Juni 2013). Wir haben sie trotz der hohen Hebelwirkung («leverage»), die sie auf die Bestimmung des Schätzers ausübt, nicht aus der Analyse ausgeschlossen. Denn dieser Fall ist höchst interessant. Die SVP hatte auch damals – reichlich überraschend – kaum Inserate geschalten. Die APS-Inserateanalyse weist beispielsweise kein einziges Zeitungsinserat zu dieser Abstimmung aus.[6]
Am gleichen Tag wurde zudem noch über eine weitere Vorlage abgestimmt – ganz genau, über die Asylgesetzrevision, für die ebenfalls kaum Inserate aufgegeben wurden (der Abstimmungsausgang war hier von vornherein klar). Trotzdem betrug die Beteiligung knapp 40 Prozent. Das mag aber auch daran gelegen haben, dass doch ein paar Franken mehr in die Abstimmungskampagnen flossen als dies allein aufgrund der Inseratenzahl zu erwarten wäre. Die SVP hat damals nämlich eine eigene Abstimmungszeitung an alle Haushalte verschickt, in welcher Werbung für die eigene Volkswahl-Initiative gemacht wurde. Würde die man die Kosten des Extrablattes von rund 950’000 CHF in die entsprechende logarithmierte Inseratenzahl «umrechnen», würde die Abstimmung viel eher auf der Schätzlinie zu liegen kommen.[6] Im Übrigen: Ob eine solche Aktion heuer geplant ist, entzieht sich meiner Kenntnis.
Was aber die schwierige Beziehung zwischen dem Geld und der Abstimmungsmobilisierung anbelangt, so können wir sagen: Es ist (oft) wie im wirklichen Leben: Geld kann zumindest nicht schaden.
[2] Zur Frage, ob Abstimmungen käuflich sind siehe: Milic, Thomas, Bianca Rousselot und Adrian Vatter (2014). Handbuch der Abstimmungsforschung. Zürich: NZZ Verlag.
[3] Den Beitrag der Sonntagszeitung können Sie hier lesen.
[4] Um Clusteringeffekte zu berücksichtigen, liessen sich – alternativ – auch robuste Standardfehler schätzen. Tut man dies für alle Vorlagen, so bleibt der Mobilisierungseffekt nach wie vor signifikant.
[5] Die Anzahl Inserate ist ein Mischindikator aus Hanspeter Kriesis Aggregatdaten und den MediaFocus-Daten (zur Messung beider Indikatoren siehe Fussnote 1).
[6] Mehr zur APS-Inseratenanalyse finden Sie hier.
Kaum eine Initiative hat so wenig parlamentarischen Support erhalten wie die Service Public-Initiative. Im Stimmvolk scheint sie derzeit jedoch deutlich besser anzukommen. Wir haben dies zum Anlass genommen, der Frage nachzugehen, wie gut man von der Schlussabstimmung im Parlament auf das nachfolgende Abstimmungsergebnis schliessen kann. Dabei zeigt sich: Die Stimmabsichten des Volkes nähern sich während des Abstimmungskampfes oft dem Parlamentsergebnis an.
Am 5. Juni 2016 gelangen zwei Initiativen zur Abstimmung, die bei den entsprechenden Schlussabstimmungen im National- und Ständerat chancenlos waren: Zum einen die Initiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen, die im Nationalrat 19 und im Ständerat gerade mal eine Stimme auf sich vereinigen konnte. Zum anderen die Service Public-Initiative, welche bei den Schlussabstimmungen gar gänzlich leer ausging. Geradezu sensationell muten deshalb die vorläufigen Stimmabsichten zur Service Public-Initiative an: Sowohl die Tamedia-Umfrage wie auch die SRF-Trendumfrage weisen eine aktuelle Zustimmung von 58 Prozent aus. Bahnt sich hier ein epischer Eliten-Basis-Konflikt an? Oder noch etwas genereller formuliert: Wie gut taugen die Parlamentsabstimmungen dazu, Abstimmungsergebnisse zu prognostizieren und was folgert daraus für den kommenden Urnengang vom 5. Juni?
Widerspiegeln Parlamentsentscheide den «Willen» des Stimmvolkes?
Der Gedanke, das Ergebnis der Schlussabstimmung im Parlament als Prädiktor für das Abstimmungsergebnis zu verwenden, ist keineswegs abwegig. Denn das Parlament, in erster Linie der im Proporz gewählte Nationalrat, repräsentiert das Elektorat und somit auch dessen politische Präferenzen. Nicht umsonst heisst es ja, das Parlament sei das Forum der Nation, weshalb sich in einem Parlamentsentscheid auch der «Volkswille» widerspiegeln sollte. Wenn es also zutrifft, dass das Parlament eine Art «Miniatur» der politischen (Gesamt-)Schweiz ist, so müsste doch die parlamentarische Schlussabstimmung zu einer Vorlage ein «Vorbote» der nachfolgenden Volksabstimmung sein – wenn man so will, eine Art «Vorab-Simulation» des Abstimmungsergebnis. Stimmt das? Dazu haben wir den Zusammenhang zwischen dem Ergebnis in der Schlussabstimmung im Nationalrat und dem Abstimmungsergebnis für alle Vorlagen seit der EWR-Abstimmung untersucht.
Die Schlussabstimmung im Parlament ist kein überragender, aber durchaus brauchbarer Prädiktor für das Abstimmungsergebnis. Das entsprechende Regressionsmodell weist einen R-Quadrat-Wert von .48 auf. Das reicht natürlich bei Weitem nicht aus, um Nate Silvers Prognosen Konkurrenz zu machen, ist aber beachtlich. Aber nochmals: Vom Parlamentsergebnis (alleine) lässt sich zwar oft, aber bei Weitem nicht immer auf das Abstimmungsergebnis schliessen.
Wenn wir nun gleichsam mit einer Lupe diejenigen Vorlagen näher betrachten, die – wie die Service Public-Initiative – nur sehr geringe Unterstützung im Parlament fanden (die grün eingefärbten Punkte in der obigen Abbildung, bei denen die Parlamentsunterstützung unter 20% betrug), so stellen wir fest, dass all diese Vorlagen seit 1992 nachfolgend auch an der Urne scheiterten – mit einer Ausnahme: Die Unverjährbarkeitsinitiative. Sie erreichte trotz sehr geringer parlamentarischer Unterstützung am Ende das Volksmehr. Alle anderen Vorlagen aber scheiterten und dies zumeist klar. Häufiger trat im Übrigen der umgekehrte Fall ein: Eine Vorlage mit komfortabler parlamentarischer Unterstützung scheiterte letztlich am Volksmehr.
Aufschlussreich ist es, die Entwicklung der Stimmabsichten, wie sie bei den SRG-Trendumfragen ausgewiesen werden, mit zu berücksichtigen. Genau dies wurde bei der nachfolgenden Abbildung getan. Die beiden grünen Linien stehen dabei für die durchschnittliche Entwicklung einer Vorlage aus der Gruppe der «Chancenlosen»: Die obere steht für den Meinungsbildungsverlauf in der Stimmbevölkerung gemäss SRG-Trendumfragen, während die untere Linie eine Verbindungslinie zwischen Parlamentsabstimmung und dem Volksentscheid an der Urne herstellt. Und hier zeigt sich nun folgendes Muster: Obwohl im Parlament chancenlos, beginnen die meisten dieser Initiativen mit passablen Unterstützungswerten (in der Umfrage). Danach verlieren die Begehren – teils gar erheblich – an Zustimmung und nähern sich dem Parlamentsergebnis an.
Dafür gibt es verschiedene mögliche Erklärungen. Eine hat den Meinungsbildungsverlauf von Parlamentariern und Bürgern im Fokus: Die Schlussabstimmungen in den eidgenössischen Räten markieren gewissermassen den Schlusspunkt des Entscheidungsfindungsprozesses der Parlamentsmitglieder. Der Abstimmung gingen teils zeitraubende Diskussionen und Beratungen voraus. Es ist also davon auszugehen, dass sich die Volksvertreter in dieser Zeit mit dem Entscheidstoff befasst haben und ihr Votum das Resultat dieses Deliberationsprozesses ist.
Das Stimmvolk hingegen hat sich zum Zeitpunkt einer frühen Befragung wohl noch nicht allzu viele Gedanken zu den Abstimmungsthemen gemacht. Bei konfliktarmen Vorlagen ist gar davon auszugehen, dass viele Befragten so gut wie nichts über die Vorlagen wissen. Sie besitzen deshalb auch keine stabilen Stimmabsichten dazu und geben bei Umfragen vornehmlich an, wie attraktiv der Initiativtitel für sie klingt.[2] Und diese Titel klingen ja meist vielversprechend. Wer ist beispielsweise schon gegen den Service Public, gegen eine Abschaffung der Heiratsstrafe oder gegen sechs Wochen Ferien?
Meinungsbildung während des abstimmungskampfes
Erst etwa einen Monat vor der Abstimmung setzt der Abstimmungskampf so richtig ein. Dann werden Kampagnen lanciert, die Medien intensivieren ihre Berichterstattung und in den sozialen Medien laufen die Drähte heiss. Zu diesem Zeitpunkt beginnt auch der (eine oder andere) Stimmbürger damit, sich mit den Vorlagen auseinanderzusetzen. Gewiss, dieser Meinungsbildungsprozess setzt bei den einen viel früher, bei den anderen viel später und bei nochmals anderen vielleicht gar nie ein. Und ausserdem ist der Kristallisationsgrad der Meinungen auch vom Stimmthema abhängig. Aber im Schnitt setzt eine ernsthafte Auseinandersetzung mit den Stimmthemen – notabene bei Vorlagen, die gewissermassen «unter dem Radar» fliegen – erst in der heissen Phase des Abstimmungskampfes ein.
Annäherung über die Zeit
Am Abstimmungssonntag aber, nachdem das Stimmvolk ebenso wie das Parlament vor seiner Schlussabstimmung am Schlusspunkt des Meinungsbildungsprozesses angelangt ist, fallen die Resultate zwischen Elite und Basis nicht mehr so weit auseinander wie zu Beginn des Deliberationsprozesses. Differenzen gibt es auch dann noch und zum Teil – die Unverjährbarkeitsinitiative ist ein Beleg dafür – können die Positionen von Stimmvolk und Parlament nach wie vor sehr weit auseinanderliegen. Aber im Normalfall nähern sie sich an. Gewiss, das liegt auch daran, dass der Meinungsbildungsprozess der Stimmbürger und Stimmbürgerinnen nicht autark abläuft, sondern gewissermassen unter dem «Tutorat» der Parteien erfolgt. Aber es gibt für die Stimmbürger keine Verpflichtung irgendwelcher Art, sich an die jeweiligen Parteilinien zu halten.
Auch für den 5. Juni ist eine solche Annäherung der Haltungen zwischen Parlament und Stimmvolk zu erwarten. Sollte es überraschenderweise nicht geschehen, würde die Service Public-Initiative die bisherige Rekordhalterin was «Aufholjagden» nach Parlamentsabstimmungen betrifft – die Unverjährbarkeitsinitiative – ablösen. Letztere schaffte das Volksmehr, obwohl nur rund 10 Prozent der Nationalräte dafür stimmten.