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Unternehmenszusammenschlüsse können zu tiefgreifenden Veränderungen der Marktstruktur führen, vor allem, wenn durch Fusionen Marktmacht geschaffen oder verstärkt wird. Als Marktmacht bezeichnet man eine Situation, in der ein Unternehmen keinem wesentlichen Wettbewerbsdruck ausgesetzt ist. Folgen gesteigerter Marktmacht können Preiserhöhungen, Qualitätsabbau bei den angebotenen Produkten und Dienstleistungen, verzerrte Anreize für Investitionen und Innovationen oder die Errichtung von Markteintrittsbarrieren sein. Die meisten Fusionen führen allerdings nicht zu so grosser Marktmacht, dass solche Auswirkungen befürchtet werden müssten. Viele Fusionen können im Gegenteil gesellschaftlich wünschbare Effizienzsteigerungen bringen. Trotzdem besteht in sehr konzentrierten Märkten natürlich tatsächlich die Gefahr, dass der Wettbewerb leidet. Offensichtlich ist dies, wenn in einem Markt bloss zwei Unternehmen tätig sind und z.B. die Markteintrittskosten hoch sind. Wenn diese beiden Unternehmen fusionieren, würde ein nur schwer angreifbares Monopol entstehen. Dass es sich hierbei nicht um theoretische Gedankenspiele handelt, zeigen Studien, die nach Fusionen signifikante Preissteigerungen nachweisen.
Hohe Hürden für die Schweizer Wettbewerbsbehörden
Um solche Fusionen zu verhindern, existiert in den meisten Ländern eine Fusionskontrolle. Typischerweise besteht diese aus zwei Elementen: den Aufgreif- und den Eingreifkriterien. Die Aufgreifkriterien legen fest, welche Fusionsvorhaben den Wettbewerbsbehörden gemeldet werden müssen. Es handelt sich in den meisten Fällen – so auch in der Schweiz – um Umsatzschwellen. Nur wenn die Umsätze der beteiligten Unternehmen gewisse Schwellenwerte überschreiten, muss eine geplante Fusion gemeldet werden. Die Eingreifkriterien legen hingegen die Regeln fest, nach denen eine gemeldete Fusion beurteilt wird. Das Resultat einer solchen Beurteilung kann die Zulassung (allenfalls unter Auflagen und Bedingungen) oder das Verbot einer Fusion sein.
In der schweizerischen Fusionskontrolle sind beide diese Elemente sehr permissiv ausgestaltet. Die Umsatzschwellen sind im europäischen Vergleich äusserst hoch und die Eingreifkriterien sind so restriktiv, dass das Verbot einer Fusion noch nie vor den Gerichten standgehalten hat. Diese Permissivität führt zu mehreren Problemen. Die hohen Umsatzschwellen bewirken, dass kleinere Fusionen im Inland nicht meldepflichtig sind. Gerade in der kleinräumigen Schweiz können jedoch auch solche Fusionen grosse Auswirkungen für die Nachfrager haben. Ferner werden den Schweizer Wettbewerbsbehörden als Folge der toleranten Schwellenwerte viele grosse, internationale Fusionen gemeldet. Diese werden aber regelmässig auch von der Europäischen Wettbewerbsbehörde geprüft, womit es zu einer ineffizienten Duplizierung des Beurteilungsverfahrens kommt. Schliesslich sind die Wettbewerbsbehörden wegen der restriktiven Eingreifkriterien zwar gezwungen, aufwändige Beurteilungsverfahren durchzuführen, haben aber kaum eine griffige Handhabe gegen volkswirtschaftlich schädliche Fusionen. Da die Fusionskontrolle auch den meldenden Unternehmen substantielle Kosten verursacht, kann man die heutige Situation – etwas überspitzt formuliert – so zusammenfassen: Ausser Spesen nichts gewesen!
Die Zahnlosigkeit der schweizerischen Fusionskontrolle war einst der Preis für deren politische Akzeptanz im schweizerischen Kartellgesetz. Sinnvoll wäre es nun, die anstehende Revision des Kartellgesetzes zu nutzen, um die unbefriedigende Situation zu verbessern. Der Bundesrat hat in diesem Zusammenhang vorgeschlagen, die Kriterien zur Beurteilung von Fusionen anzupassen und die Meldepflicht für internationale Fusionen zu erleichtern. Letzteres ist zu begrüssen, weil dadurch Doppelspurigkeiten vermieden werden. Dass die Umsatzschwellen nicht weiter gesenkt werden sollen, ist insofern vertretbar, als die berechtigte Befürchtung herrscht, tiefere Umsatzschwellen würden einzig die Zahl der meldepflichtigen Fusionen erhöhen, ohne aber sonst viel Konkretes zu bewirken.
Gezieltere, ausgewogenere Eingriffe
Unbestritten dürfte auch sein, dass unter den heutigen restriktiven Beurteilungskriterien zu viel Leerlauf produziert wird. Sieht man von der ordnungspolitischen Frage ab, ob einer Behörde überhaupt mehr Eingriffsmöglichkeiten gegeben werden sollten, zielt der Vorschlag des Bundesrates in eine gute Richtung. Es soll nämlich der in Europa gängige SIEC-Test («Significant Impediment to Effective Competition») eingeführt werden, der – im Gegensatz zum Status quo – eine Prüfung nicht nur der negativen, sondern auch der positiven Auswirkungen einer Fusion erlaubt. Der neue Test würde zwar die Eingriffsschwelle etwas senken, aber gleichzeitig auch die Möglichkeit der Berücksichtigung effizienzsteigernder Aspekte von Fusionen schaffen. Er wäre also nicht so sehr ein schärferes Instrument in der Hand der Wettbewerbsbehörden, sondern vor allem eines, das eine differenzierte Prüfung von Fusionen erlaubt.
Kritiker befürchten, ein solcher Test würde die Interventionsrate der Wettbewerbsbehörden massiv erhöhen. Eine gewisse Erhöhung kann a priori tatsächlich nicht ausgeschlossen werden; das hat aber hauptsächlich mit der heutigen Unmöglichkeit zu tun, überhaupt eingreifen zu können. Ein Blick ins Ausland zeigt, dass die Einführung des SIEC-Tests nirgends zu einem dramatischen Regimewechsel in der Fusionskontrolle geführt hat – und darum darf es ja auch nicht gehen. Vielmehr ist es Sinn und Zweck der Übung, gezieltere und ausgewogenere Eingriffe zu erreichen, nicht mehr Eingriffe.