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S'ils acceptent de reconduire l'accord sur la libre circulation des personnes, les Suisses entérineront du même coup son extension à la Roumanie et à la Bulgarie. Adopté par la Chambre haute, ce paquet suscite la colère de la droite nationaliste mais réduit les risques de référendum.
2009 constitue une étape importante pour la politique européenne de la Suisse. Derrière le renouvellement de l'accord sur la libre circulation et son extension aux nouveaux membres, c'est l'acquis bilatéral patiemment négocié avec l'Union européenne (UE) qui se joue.
Sur le terrain politique, les préparatifs vont bon train. Prenant le contrepied du Conseil fédéral (gouvernement) - qui avait initialement proposé au Parlement deux arrêtés distincts - le Conseil des Etats (Chambre haute) a décidé fin avril en session spéciale de regrouper en un seul arrêté le renouvellement de l'accord sur la libre circulation et son élargissement à la Roumanie et à la Bulgarie.
En cas de référendum, le peuple ne pourra donc pas se prononcer sur les deux questions séparément. Quant à un éventuel scrutin, il aurait ainsi valeur de test pour l'entier des relations bilatérales.
De son côté, le Conseil national (Chambre basse) doit se prononcer le 28 mai sur cette proposition, qui ne plaît pas à l'Union démocratique du centre (UDC, droite nationaliste). Le parti a d'ailleurs obtenu gain de cause auprès de la commission compétente de la Chambre basse, qui, après un débat serré, a d'ores et déjà rejeté l'idée d'un paquet par 14 voix contre 10.
Droits populaires bafoués ?
En cas de votation unique l'UDC serait en effet «empruntée», souligne Andreas Ladner. «Elle aurait préféré pouvoir dire 'oui' à l'accord de base et mener une campagne plus facile contre son extension aux deux nouveaux membres», souligne le politologue bernois. Pour lui, la volonté de compliquer les choix de campagne de la droite nationaliste explique en partie la décision de la Chambre haute.
Au cours du débat, les démocrates du centre ont d'ailleurs critiqué les «manœuvres tactiques» des sénateurs. Ils ont fait valoir qu'un tel paquet ne respectait pas les droits populaires. L'ex-conseiller fédéral UDC Christoph Blocher est même allé jusqu'à qualifier de «saloperie» («Schweinerei») le lien entre les deux projets.
C'est qu'en 2000, lors du vote sur les accords bilatéraux I, les craintes de l'opinion quant au marché du travail étaient vives. Elles avaient alors incité les politiciens à garantir que le souverain pourrait se prononcer tant sur la reconduction de la libre circulation après une période probatoire de sept ans, que sur l'extension à de nouveaux Etats.
Aux yeux de ses partisans, la fusion des deux questions est cependant la seule option possible. Au nom de la commission compétente, le sénateur radical (PRD, droite) Dick Marty a souligné qu'il n'existait pas de choix entre une libre circulation des personnes avec l'UE des 25 et une avec l'UE des 27.
Et de souligner l'importance du principe de non-discrimination. Fondamental pour l'UE, celui-ci exclut une libre circulation «à la carte» telle qu'elle serait pratiquée par la Suisse si l'extension à la Roumanie et à la Bulgarie était rejetée.
Clause guillotine
«Dans les faits, l'UDC a raison de dire qu'il s'agit de deux dossiers complètement distincts, relève Klaus Armingeon, professeur de sciences politiques à l'Université de Berne. Mais d'un autre côté, il s'agirait d'un simulacre de vote car aux yeux de l'UE, un refus de l'extension de la libre circulation à la Roumanie et à la Bulgarie signifierait de fait pratiquement un refus de la prolongation de la libre circulation.»
Même son de cloche auprès de Laurent Götschel, de l'Institut européen de l'Université de Bâle. «Il est plus honnête de lier les deux objets car si la Suisse veut un accord de libre circulation, elle devra, à moyen et long terme, le conclure avec tous les Etats membres.»
Outre le refus de la discrimination, les politologues évoquent également la fameuse clause guillotine. Celle-ci prévoit la résiliation des six autres accords bilatéraux I au cas où celui sur la libre circulation des personnes devrait tomber.
«A ce propos, on peut faire des projections dans tous les sens quant à l'attitude de l'UE», commente Laurent Götschel. A ses yeux cependant, la libre circulation est un élément important du scénario bilatéral.
Pour Klaus Armingeon, le risque existe que les Européens interprètent un refus d'élargir la libre circulation à ses nouveaux membres comme «un affront qui pourrait avoir des conséquences sur la bonne coopération entre l'UE et la Suisse». Y compris au niveau économique.
L'économie fait bloc
De son côté, le monde économique est déjà monté au créneau pour dire tout le bien qu'il pense de la libre circulation. Selon un sondage de son association faîtière economiesuisse, plus de 80% des entreprises helvétiques considèrent que la reconduction de cet accord avec l'UE est importante.
Un peu plus de 60% des entreprises sondées sont par ailleurs d'avis que la libre circulation n'a pas engendré de pression sur les salaires. Les syndicats eux ne partagent pas cette analyse. Ils réclament un renforcement des mesures d'accompagnement afin d'éviter le dumping salarial.
Là aussi, les politiciens marchent sur des œufs. A cet égard, la Convention collective de travail récemment négociée dans le secteur de la construction l'a aussi été par crainte de voir les syndicats se saisir de l'arme du référendum.
«Si la Suisse se décidait négativement, cela aurait des conséquences importantes pour la place économique», avertit Klaus Armingeon. Et de rappeler l'importance de l'Union en tant que partenaire commercial - un franc sur trois gagnés en Suisse provenant des échanges avec l'UE.
swissinfo, Carole Wälti
En bref
La Suisse entretient des relations avec l'Europe sous forme bilatérale.
Les Accords bilatéraux I (1999) portent essentiellement sur l'ouverture réciproque des marchés.
Ils concernent sept domaines: libre circulation des personnes, obstacles techniques au commerce, marchés publics, agriculture, transport aériens et terrestres, participation de la Suisse aux programmes de recherche de l'UE.
Les Accords bilatéraux II (2004) couvrent de nouveaux intérêts économiques et étendent la coopération à d'autres domaines politiques (sécurité intérieure, asile, environnement ou culture).
Ils touchent les dossiers suivants: Schengen/Dublin, fiscalité de l'épargne, produits agricoles transformés, accord MEDIA, environnement, statistique, lutte contre la fraude, pensions, éducation et formation professionnelle.
Libre circulation
L'accord sur la libre circulation des personnes (2002) fait partie des bilatérales I. Il concernait originellement les 15 Etats-membres de l'UE.
En septembre 2005, les Suisses ont accepté son élargissement aux 10 pays devenus membres de l'UE en mai 2004.
La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE est limitée à fin 2008. Du côté de l'UE, l'accord peut être tacitement reconduit. En Suisse, le renouvellement est soumis au référendum facultatif.
Si 50'000 personnes le demandent, le peuple devra donc se prononcer au printemps 2009. Pour l'instant ni l'UDC, ni les syndicats n'ont lancé de référendum.
Par ailleurs, l'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l'UE, au 1er janvier 2007, demande une nouvelle extension de la libre circulation.
Là par contre, les menaces de l'UDC quant à un référendum sont plus précises. Elle lancera un référendum si l'UE ne s'engage pas par écrit à garantir la souveraineté fiscale de la Suisse. Cette menace vaut également si les deux objets sont liés en un seul paquet.