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TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE Arrêt du 6 mars 2025 Composition M. Pascal Langone, président ; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Sylvie Giroud Walther, juge suppléante; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière. Recourants 1. Comité d'initiative pour des transports publics à prix abordables, c/o POP Vaudois, à Lausanne, représenté par Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains, 2. 3. Luca SCHALBETTER, à Yverdon-les-Bains, Christophe GRAND, p.a. Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains, Autorité intimée CONSEIL D'ETAT, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne. Objet Recours Comité d'initiative pour des transports publics à prix abordables et consort c/ décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024 déclarant nulle l'initiative populaire cantonale "Pour des transports publics à prix abordables" publiée dans la FAO du 27 septembre 2024 Vu les faits suivants: A. Le 30 novembre 2020, un comité d'initiative a déposé, auprès du Conseil d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), une initiative populaire cantonale, dont la teneur était la suivante: "Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour des transports publics gratuits, écologiques et de qualité" demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit modifiée comme suit: Art. 57bis (nouveau) L'Etat garantit des transports publics gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton. Le financement de la gratuité est assuré principalement par les mesures fiscales usuelles, compatibles avec le but recherché par la présente disposition constitutionnelle." Par décision du 13 janvier 2021, le Conseil d'Etat a déclaré cette initiative valide. La récolte des signatures a abouti le 18 février 2022, selon publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (ci-après: la FAO). B. Le 31 mars 2023, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il confirmait l'invalidation, par le Grand Conseil du Canton de Fribourg, d'une initiative populaire cantonale demandant l'introduction de la disposition suivante dans Constitution fribourgeoise (cf. TF 1C_393/2022, partiellement publié aux ATF 149 I 182): "Afin de favoriser l'utilisation des transports publics, l'Etat garantit des transports publics gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement. Les prestations offertes par les transports publics sont adaptées à l'évolution de la fréquentation. La mesure est financée par l'impôt général." D'après le Tribunal fédéral, cette disposition était contraire à la Constitution fédérale. C. Le 1 er mai 2023, la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) a informé le comité d'initiative qu'à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2023, le Conseil d'Etat examinait la possibilité de révoquer sa décision de validation du 13 janvier 2021. Le 26 mai 2023, le comité s'est opposé à la révocation de la décision du Conseil d'Etat du 13 janvier 2021. Il faisait notamment valoir qu'une telle intervention violerait le droit d'initiative et la garantie des droits politiques, dans la mesure où les signatures avaient déjà été récoltées. A ce stade de la procédure, le Conseil d'Etat devait se contenter de transmettre son préavis au Grand Conseil, avec ou sans contre-projet. Par décision du 7 juin 2023, le Conseil d'Etat a révoqué sa décision de validation du 13 janvier 2021 et a déclaré l'initiative nulle. Cette décision a été publiée dans la FAO le 13 juin 2023. D. Le 3 juillet 2023, le comité d'initiative, ainsi que Luca Schalbetter à titre personnel, ont contesté la décision du 7 juin 2023 devant la Cour constitutionnelle (ci-après aussi: la Cour), concluant à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 7 juin 2023. Par arrêt du 14 décembre 2023 (dans la cause CCST.2023.0005), la Cour a rejeté le recours déposé le 3 juillet 2023. Elle a estimé que le projet d’initiative litigieux contrevenait manifestement à l'art. 81 a al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui imposait aux usagers une participation aux coûts. Il était ainsi contraire au droit supérieur, de sorte qu’il ne pouvait bénéficier de la protection de l'art. 34 al. 1 Cst. Son invalidation était dès lors en principe admissible sous l’angle de la garantie générale des droits politiques. La Cour a aussi considéré que le Conseil d'Etat pouvait effectuer un nouvel examen de la validité de l'initiative, même après la récolte des signatures. Concernant la question de la gratuité, la Cour a argumenté comme suit (consid. 2b): "cc) Dans l'ATF 149 I 182 sur lequel se fonde l'autorité intimée, le Tribunal fédéral s’est penché sur la conformité à l'art. 81a al. 2 Cst. d’un projet d’initiative cantonale prévoyant également la gratuité des transports publics. A cette occasion, il a procédé à l’interprétation de la disposition précitée, relevant en premier lieu qu’elle prévoyait expressément qu’une "part appropriée" des coûts des transports publics était couverte par le prix payé par les usagers; selon le Tribunal fédéral, d’un point de vue littéral, cette part ne pouvait donc être nulle (consid. 3.2.1). Cette interprétation était encore confirmée par les travaux parlementaires au cours desquels la question du prix des transports publics avait été discutée et desquels il ressortait en particulier ce qui suit: "la mobilité ne doit pas être trop bon marché, sans quoi la demande augmente de manière effrénée et induit des coûts d'investissement et des coûts subséquents de plus en plus élevés, qui pourraient finir par étouffer le système. La participation des utilisateurs du système est donc appelée à jouer un rôle croissant. Pour éviter un transfert inverse du rail à la route et ne pas compromettre les effets souhaités et obtenus jusqu'ici - c.-à-d. le transfert route-rail des voyageurs -, il faut renoncer à reporter la totalité des coûts sur les utilisateurs. C'est pourquoi on a préféré la formulation « les prix payés par les usagers des transports publics couvrent une part appropriée des coûts », qui indique que cette part doit augmenter, mais pas dans une mesure qui compromettrait les effets positifs" (FF 2012 1371, 1473; consid. 3.2.2). Cela traduisait une volonté politique claire, au moment de l'adoption de la disposition, d'éviter des transports publics trop bon marché, ce qui était incompatible avec l'objectif de gratuité poursuivi par l'initiative fribourgeoise. Toujours dans cette affaire, le Tribunal fédéral a rejeté l'argument des recourants, tiré du champ d’application de la disposition litigieuse, selon lequel l'art. 81a al. 2 Cst. se limiterait au rail, tandis que l'initiative proposée porterait plutôt sur le transport en bus. Au contraire, le champ d'application de cet article s'étendait également à la route, à la voie navigable et aux installations à câbles; cela ressortait tant des travaux parlementaires, qui se référaient à plusieurs reprises aux prestations de transports publics sur route (cf. FF 2012 1371, 1389, 1504, 1505, 1506; BO 2012 CE 998 à 999; BO 2013 CN 795 à 804; BO 2013 CN 766), que de la lettre et la systématique de la loi qui, au premier alinéa de l'art. 81a Cst., énuméraient les transports publics visés (consid. 3.2.3). Selon le Tribunal fédéral, l'invalidation de l'initiative fribourgeoise ne contrevenait en outre pas à l'intérêt public, ni à l'art. 73 Cst. – principe constitutionnel de la durabilité – et à l'art. 2 ch. 1 let. a de l'Accord de Paris conclu le 12 décembre 2015 et entré en vigueur pour la Suisse le 5 novembre 2017 (RS 0.814.012; Accord sur le climat; cf. consid. 3.3.2). Au surplus, le Tribunal fédéral a retenu qu'il n’était pas démontré en quoi la gratuité des transports publics serait plus favorable pour contenir le réchauffement climatique que la participation appropriée des usagers aux coûts (consid. 3.3.3). Il a encore rappelé que les nombreux auteurs de doctrine qui partageaient cette analyse (TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4, non publié aux ATF 149 I 182, et les références citées). En définitive, le Tribunal fédéral a considéré que l'initiative fribourgeoise, dont l'objectif était de faire inscrire la gratuité des transports publics dans la Constitution de ce canton, et qui prévoyait le financement de cette gratuité par le biais de l'impôt général, était contraire à l'art. 81a al. 2 Cst. Il n'a pas analysé la question de l'admissibilité d'une éventuelle gratuité partielle, de l'instauration de tarif réduits ou solidaires, ou encore d'une gratuité temporaire, dans la mesure où cela n'était pas prévu par le projet soumis (ibidem). dd) Les développements ci-dessus s'appliquent mutatis mutandis au projet d’initiative litigieux. En effet, il ressort de son texte clair que son objectif central est de faire inscrire la gratuité des transports publics dans la Constitution vaudoise. Cet objectif de gratuité est d’ailleurs expressément mentionné à trois reprises dans le projet: dans le titre de la disposition, puis dans le corps de l'article projeté, d’abord en tant que principe, ensuite en lien avec le financement de cette mesure de gratuité. Tel que formulé, le projet d’initiative ne prévoit aucune réserve, condition ou exception à cette gratuité, qui doit donc être comprise comme totale. S’agissant du financement, le texte soumis au Conseil d’Etat prévoit que celui-ci s’effectuera par le biais de l’impôt usuel, à l’exclusion donc de la participation aux coûts des usagers de ces transports, pourtant expressément imposée par l'art. 81a al. 2 Cst. Certes, le projet litigieux prévoit également des transports publics de qualité et respectueux de l’environnement; ces objectifs apparaissent toutefois seulement au second plan, à tout le moins indissociables de la gratuité (cf. infra consid. 5b)." E. Le 20 mars 2024, Luca Schalbetter, au nom du comité d'initiative composé d'Andrea Eggli, Angela Zimmermann, Hadrien Buclin, Emmanuelle Germond, Luca Schalbetter, Djaouad Souyad et Steve Tamburini (ci-après: le comité d'initiative), a transmis à la DGAIC un projet de liste de signatures pour une nouvelle initiative populaire cantonale, intitulée " Pour des transports publics à prix abordables ". Par courrier du 16 avril 2024, la Direction des affaires juridiques de la DGAIC a invité le comité d'initiative " Pour des transports publics à prix abordables " à se déterminer sur la question de la conformité de l'initiative au droit supérieur, au vu notamment de l'interprétation de l'art. 81 a al. 2 Cst. que le Tribunal fédéral avait faite dans l'ATF 149 1 182. Elle a également relevé quelques erreurs formelles dans le projet de liste de signatures. Par courrier du 13 mai 2024, Luca Schalbetter, au nom du comité d'initiative, a soumis un projet de liste de signatures corrigé dont le texte est le suivant: "Les électeurs soussignés demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral, conformément aux articles 78 à 82 de la Constitution vaudoise: Acceptez-vous l'initiative populaire « Pour des transports publics à prix abordables » demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit modifiée comme suit: Art. 67a (nouveau) Transports publics 1 L'Etat garantit des transports publics aux tarifs très réduits et accessibles à toutes et tous, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton. 2 L'Etat garantit en particulier à toute personne habitant le canton le droit à un abonnement de transports publics pour le territoire cantonal pour un prix à payer, par année et par personne, qui ne peut être supérieur à la redevance annuelle pour l'utilisation des routes nationales conformément à la loi fédérale concernant la redevance pour l'utilisation des routes nationales à la date de l'adoption du présent article, par toute mesure de mise en oeuvre qui soit conforme au droit supérieur, telle qu'une subvention. La disposition qui précède est sans préjudice des prestations et politiques sociales existantes, ainsi que des régimes communaux, en particulier de gratuités ciblées et subventions, dont l'Etat et les communes veillent au maintien. 3 Le financement de la mesure citée ci-dessus- est assuré principalement par les mesures fiscales usuelles, conformément au but recherché par la présente disposition constitutionnelle." Les initiants ont soutenu que la modification proposée de la Constitution cantonale était parfaitement conforme au droit supérieur, notamment à la Constitution fédérale. Par décision du 18 septembre 2024, publiée dans la FAO du 27 septembre 2024, le Conseil d'Etat a déclaré nulle l'initiative cantonale " Pour des transports publics à prix abordables ". Il a notamment considéré que, selon le projet de nouvel art. 67 a de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), le prix à payer par les utilisateurs des transports publics, pour obtenir un abonnement qui leur permettrait de se déplacer sur l'ensemble du territoire cantonal pendant une année, serait de 40 fr. maximum (en référence à l'art. 6 de la loi fédérale du 19 mars 2010 concernant la redevance pour l'utilisation des routes nationales [LVA; RS 741.71]), soit environ 3 fr. 35 par mois. En référence à l'interprétation du Tribunal fédéral et à la doctrine concernant l'art. 81 a al. 2 Cst., il ne pouvait être considéré qu'un montant aussi modique constituerait une participation minimale des usagers des transports publics suffisante à prévenir une demande trop importante, susceptible d'" étouffer le système ". F. Par recours posté le 16 octobre 2024, le comité d'initiative, représenté par Luca Schalbetter, ainsi que Christophe Grand, à titre personnel (ci-après: les recourants) ont contesté la décision du 18 septembre 2024 devant la Cour constitutionnelle et ont pris les conclusions suivantes: "a. Le recours est admis. b. La décision du Conseil d'Etat est réformée en ce sens que la validité de l'initiative populaire pour « Pour des transports publics à prix abordables » est constatée. c. Subsidiairement, la décision du Conseil d'Etat est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des con­sidérants. d. Les frais et dépens sont mis à la charge de l'Etat." Les recourants soutiennent en substance que l'initiative " Pour des transports publics à prix abordables " est conforme au droit supérieur et a été à tort déclarée nulle. A titre subsidiaire, les recourants invoquent une violation du principe de proportionnalité et soutiennent que l'initiative aurait dû être déclarée partiellement nulle. Se déterminant en date du 31 octobre 2024, le Conseil d'Etat (ci-après: l'autorité intimée) a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal cantonal rejeter le recours et confirmer sa décision du 18 septembre 2024. Considérant en droit: 1. La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. Conformément à l'art. 80 al. 2 Cst-VD et aux art. 182 al. 2 et 188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat relatives à la validité d'une initiative cantonale, comme en l'occurrence la décision attaquée. Selon l'art. 189 al. 1 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale, ainsi que tout membre du corps électoral cantonal. En l'espèce, le dossier n'indique pas si le comité d'initiative est constitué en personne morale. Point n'est toutefois besoin d'instruire plus avant cette question, dans la mesure où Luca Schalbetter a également agi à titre personnel et que sa qualité pour recourir, en tant que citoyen vaudois, est incontestable. Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et respecte les autres conditions de forme imposées (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond. 2. Les recourants contestent la décision attaquée à plusieurs égards. a) En premier lieu, ils estiment que le projet de modification constitutionnelle proposé est conforme à l'art. 81 a al. 2 Cst., dès lors qu'il ne prévoit pas la gratuité des transports publics, mais le droit à un abonnement de transports publics pour un prix à payer, par année et par personne, qui ne peut être supérieur à la redevance annuelle pour l'utilisation des routes nationales. En d'autres termes, l'initiative propose un prix qui n'est pas nul et qui pourra contribuer à favoriser le transfert de la route vers les transports publics. Si le montant est si bas, c'est car la redevance autoroutière est trop modique. Les recourants ne peuvent pas être suivis. En effet, le prix à payer pour l'utilisation annuelle de l'ensemble des transports publics du canton serait – selon le renvoi à la redevance annuelle pour l'utilisation des routes nationales – de 40 fr. maximum, soit environ 3 fr. 35 par mois. Un montant aussi modique (correspondant approximativement au tarif minimal d'un billet plein tarif valable pour une seule zone de la communauté Mobilis qui est de 3 fr. 20) ne constituerait pas une participation des usagers des transports publics conforme à la notion de " part appropriée des coûts " découlant de l'art. 81 a Cst. Un tel coût ne serait en particulier pas suffisant à prévenir une demande trop importante, susceptible d'" étouffer le système ", comme relevé par le Tribunal fédéral dans l'ATF 149 I 182. Avec un tel financement, il ne serait plus question de répartition des coûts entre les pouvoirs publics et les usagers, mais de mise à charge quasi-complète des pouvoirs publics. Quant à l'argument des initiants, selon lequel le prix des transports publics devrait être plus faible que la redevance d'utilisation des routes nationales pour favoriser un report vers les transports en commun, il n'est pas convaincant. En effet, en réalité, les coûts d'utilisation d'un véhicule automobile sont bien plus importants que le seul paiement de la redevance. Le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si une gratuité partielle et l'instauration de tarifs réduits ou solidaires sont conformes à l' art. 81 a al. 2 Cst. (cf. TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4 non publié in ATF 149 I 182). Dans le canton de Genève, la Cour constitutionnelle a tranché la question en y répondant affirmativement. Elle s'est prononcée sur un projet de loi qui prévoyait que l'État prendrait en charge l'intégralité du prix des abonnements mensuels et annuels Unireso pour les jeunes de 6 à 24 ans révolus, domiciliés ou en formation à Genève, sous condition de formation ou de revenu, ainsi que la moitié du prix des abonnements mensuels et annuels Unireso pour les personnes bénéficiaires de prestations AVS/AI domiciliées dans le canton de Genève. Elle a considéré compatible avec l'art. 81 a al. 2 Cst. l’approche ciblée sur certaines catégories d’usagers. En particulier, après avoir constaté que la part actuellement financée par l’ensemble des usagers des TPG s’élève à 29.2%, selon les chiffres disponibles les plus récents, elle a estimé que la modification envisagée aurait pour conséquence que la part financée par tous les usagers serait de 23.1%, soit une différence (à la baisse) de 6%. Sur cette base, elle a considéré que la différence découlant de la mise en oeuvre de la mesure litigieuse apparaissait, du point de vue chiffré, relativement limitée par rapport à l’obligation découlant de l'art. 81 a al. 2 Cst. imposant une " part appropriée " du coût des transports publics aux utilisateurs (arrêt ACST/30/2024 du 19 décembre 2024 consid. 10.3.1). La Cour constitutionnelle genevoise a dès lors validé la modification légale litigieuse. L'initiative litigieuse ne peut être comparée à la loi genevoise discutée ci-avant. En l'espèce, le montant annuel de 40 fr. par usager est si bas qu'il ne peut pas être question, même sans faire de calcul précis, qu'il représente une part appropriée des frais de fonctionnement de l'ensemble des entreprises publiques de transport du canton de Vaud, sachant notamment que le total des charges uniquement pour les Transports publics lausannois se montait déjà pour l'année 2023 à 360 mio de francs, alors que les recettes liées aux transports s’élèvent à environ 107 mio de francs, ce qui représente un tiers des charges (cf. www.t-l.ch > Nous-connaitre > L'entreprise > Rapport annuel). Les recourants invoquent encore divers engagements de la Suisse en matière de protection du climat qui devraient être pris en compte dans le cadre de l'interprétation de l'art. 81 a Cst. Le Tribunal fédéral n'en aurait pas tenu compte de manière adéquate lorsqu'il a rendu l'ATF 149 I 182, ou alors la situation aurait évolué depuis que l'arrêt a été rendu. Les recourants se réfèrent notamment à l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CourEDH), dans l'affaire KlimaSeniorinnen c. Suisse du 9 avril 2024, selon lequel le droit à un environnement sain (art. 8 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]) est un droit fondamental conventionnel, directement justiciable. Ce serait ainsi à tort que le Tribunal fédéral aurait considéré que le principe de développement durable (art. 73 Cst.) n'avait pas valeur d'un droit constitutionnel qui pourrait être directement invoqué comme tel devant un tribunal. De même, il aurait considéré à tort que l'art. 2. ch. 1 de l'Accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015 (RS 0.814.012), incitant " à contenir l'élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C, et de poursuivre l'action menée pour limiter l'élévation de la température moyenne à 1.5°C, par rapport aux niveaux préindustriels "), serait de nature programmatique et nécessiterait une concrétisation légale. Au surplus, depuis lors, la loi sur le climat et l'innovation a été adoptée en votation populaire. La concrétisation attendue par le Tribunal fédéral est ainsi intervenue. Ils exposent aussi que l'Assemblée fédérale a fait le choix en ratifiant la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992 (CCNUCC; RS 0.814.01), de s'engager à stabiliser " les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique " (art. 2 CCNUCC), ainsi qu'à " préserver le système climatique dans l'intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l'équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives " (art. 3 ch. 1 CCNUCC). Les arguments des recourants ne permettent pas de remettre en cause l'ATF 149 I 182. En effet, dans cet arrêt, le Tribunal fédéral n'a pas ignoré les impératifs du développement durable et de la lutte contre le réchauffement climatique, mais s'est prononcé à ce sujet. Le Tribunal fédéral a relevé que l’interdiction de la gratuité (totale) des transports publics n’entrait pas nécessairement en conflit avec l'art. 73 Cst. Il a rappelé que le principe déduit de l'art. 73 Cst. engageait aussi les autorités à tenir compte des implications non seulement sociales et écologiques de certaines politiques, mais aussi de leurs conséquences économiques. Il a relevé que les transports publics utilisaient aussi des ressources (limitées), de sorte qu’une augmentation illimitée des transports publics n’allait pas entièrement dans le sens du développement durable. En d’autres termes, il n’apparaissait pas que le report des usagers sur des infrastructures consommant de l’énergie au détriment d’une mobilité douce réalise complètement le but de développement durable (consid. 3.3.2 et les références citées). Les recourants s'interrogent aussi sur la compatibilité avec le droit supérieur, en particulier avec l'art. 8 CEDH, lu à la lumière de la CCNUCC et de l'Accord de Paris, de l'art. 82 al. 3 Cst. qui prévoit que l'utilisation des routes publiques est exempte de taxe. De leur point de vue, garantir la gratuité de la circulation routière, mais interdire celle des transports publics violerait non seulement les engagements internationaux de la Suisse, mais aussi simplement de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Cette question ne relève pas de l'objet du litige et à n'a pas à être examinée dans le présent arrêt. Les recourants estiment également que la décision du Conseil d'Etat viole l'art. 6, l'art. 52b al. 1 et l'art. 57 Cst-VD. Elle porterait atteinte aux droits politiques de minorités et fait obstacle à un débat démocratique sur le choix des mesures pour favoriser un report modal et réduire les émissions de gaz à effet de serres, pour freiner le changement climatique, et ainsi contribuer à respecter les engagement internationaux de la Suisse. Les recourants ne précisent pas les droits de quelles minorités seraient violés. Quant à la question du débat démocratique, elle est concrétisée dans le Canton de Vaud par les règles de la LEDP. Les recourants n'indiquent pas quelles dispositions de la LEDP seraient violées par la décision attaquée. Au reste, les garanties en matière de droits politiques empêchent de soumettre aux électeurs du canton un texte violant le droit supérieur, singulièrement la Constitution fédérale. b) Subsidiairement, les recourants soutiennent que le Conseil d'Etat a violé le principe de proportionnalité, car en application de celui-ci, il aurait dû se limiter à prononcer une invalidation partielle. aa) Même en l'absence d'une disposition expresse dans le droit cantonal, la possibilité d'une invalidation partielle d'une initiative populaire découle du principe selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire. Cela découle également du principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 et art. 36 al. 3 Cst.). Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé ( ATF 134 I 172 consid. 2.1; TF 1C_302/2012 du 27 février 2013 consid. 4.1). bb) L'autorité intimée relève à juste titre que les recourants ne précisent pas de quelle manière il faudrait modifier leur initiative pour que celle-ci soit déclarée partiellement valide. Or il appartient aux initiants de démontrer que les conditions d'une invalidation partielle sont réunies (cf. CCST.2019.0014 du 26 mai 2020 consid. 4, confirmé par TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 4). De plus, l’invalidation de l’initiative tient ici à la quasi-gratuité des transports, objectif central du texte déposé, mais inadmissible au regard du droit constitutionnel fédéral. Il paraît douteux qu’en supprimant la référence à la quasi-gratuité, le projet corresponde encore à la volonté des initiants. Pour le surplus, l'objectif de garantir des transports publics à des prix abordables, accessibles, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton n'est qu'un élément annexe et peu caractéristique de l'initiative. Ces engagements ressortent en effet déjà d'autres dispositions constitutionnelles et légales fédérales et cantonales. Leur maintien dans l'initiative partiellement validée n'aurait pas de portée propre. Il n’y a dès lors pas lieu de procéder à l’invalidation partielle du projet litigieux (cf. dans ce sens également CCST.2023.0005 du 14 décembre 2023 consid. 5). 3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf. CCST.2023.0005 du 14 décembre 2023 consid. 6 et les arrêts cités). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, également applicable selon les art. 188 ss LEDP). Par ces motifs la Cour constitutionnelle arrête: I. Le recours est rejeté. II. La décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024 est confirmée. III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens. Lausanne, le 6 mars 2025 Le président: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE TRIBUNAL CANTONAL

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COUR CONSTITUTIONNELLE Arrêt du 6 mars 2025 Arrêt du 6 mars 2025

Arrêt du 6 mars 2025 Composition Composition

M. Pascal Langone, président ; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Sylvie Giroud Walther, juge suppléante; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière. M. Pascal Langone, président ; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Sylvie Giroud Walther, juge suppléante; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

M. Pascal Langone, président ; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Sylvie Giroud Walther Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière. Recourants Recourants

Recourants 1. 1.

Comité d'initiative pour des transports publics à prix abordables, c/o POP Vaudois, à Lausanne, représenté par Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains, Comité d'initiative pour des transports publics à prix abordables, c/o POP Vaudois, à Lausanne, représenté par Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains,

2. 3. 2.

3.

Luca SCHALBETTER, à Yverdon-les-Bains, Christophe GRAND, p.a. Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains, Luca SCHALBETTER, à Yverdon-les-Bains,

Christophe GRAND, p.a. Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée Autorité intimée

Autorité intimée CONSEIL D'ETAT, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne. CONSEIL D'ETAT, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne.

Objet Objet

Recours Comité d'initiative pour des transports publics à prix abordables et consort c/ décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024 déclarant nulle l'initiative populaire cantonale "Pour des transports publics à prix abordables" publiée dans la FAO du 27 septembre 2024 Recours Comité d'initiative pour des transports publics à prix abordables et consort c/ décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024 déclarant nulle l'initiative populaire cantonale "Pour des transports publics à prix abordables" publiée dans la FAO du 27 septembre 2024

Vu les faits suivants:

A. Le 30 novembre 2020, un comité d'initiative a déposé, auprès du Conseil d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), une initiative populaire cantonale, dont la teneur était la suivante:

"Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour des transports publics gratuits, écologiques et de qualité" demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit modifiée comme suit:

Art. 57bis (nouveau)

L'Etat garantit des transports publics gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton. Le financement de la gratuité est assuré principalement par les mesures fiscales usuelles, compatibles avec le but recherché par la présente disposition constitutionnelle."

Par décision du 13 janvier 2021, le Conseil d'Etat a déclaré cette initiative valide.

La récolte des signatures a abouti le 18 février 2022, selon publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (ci-après: la FAO).

B. Le 31 mars 2023, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il confirmait l'invalidation, par le Grand Conseil du Canton de Fribourg, d'une initiative populaire cantonale demandant l'introduction de la disposition suivante dans Constitution fribourgeoise (cf. TF 1C_393/2022, partiellement publié aux ATF 149 I 182):

"Afin de favoriser l'utilisation des transports publics, l'Etat garantit des transports publics gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement. Les prestations offertes par les transports publics sont adaptées à l'évolution de la fréquentation. La mesure est financée par l'impôt général."

D'après le Tribunal fédéral, cette disposition était contraire à la Constitution fédérale.

C. Le 1 er mai 2023, la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) a informé le comité d'initiative qu'à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2023, le Conseil d'Etat examinait la possibilité de révoquer sa décision de validation du 13 janvier 2021.

Le 26 mai 2023, le comité s'est opposé à la révocation de la décision du Conseil d'Etat du 13 janvier 2021. Il faisait notamment valoir qu'une telle intervention violerait le droit d'initiative et la garantie des droits politiques, dans la mesure où les signatures avaient déjà été récoltées. A ce stade de la procédure, le Conseil d'Etat devait se contenter de transmettre son préavis au Grand Conseil, avec ou sans contre-projet.

Par décision du 7 juin 2023, le Conseil d'Etat a révoqué sa décision de validation du 13 janvier 2021 et a déclaré l'initiative nulle. Cette décision a été publiée dans la FAO le 13 juin 2023.

D. Le 3 juillet 2023, le comité d'initiative, ainsi que Luca Schalbetter à titre personnel, ont contesté la décision du 7 juin 2023 devant la Cour constitutionnelle (ci-après aussi: la Cour), concluant à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 7 juin 2023.

Par arrêt du 14 décembre 2023 (dans la cause CCST.2023.0005), la Cour a rejeté le recours déposé le 3 juillet 2023. Elle a estimé que le projet d’initiative litigieux contrevenait manifestement à l'art. 81 a al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui imposait aux usagers une participation aux coûts. Il était ainsi contraire au droit supérieur, de sorte qu’il ne pouvait bénéficier de la protection de l'art. 34 al. 1 Cst. Son invalidation était dès lors en principe admissible sous l’angle de la garantie générale des droits politiques. La Cour a aussi considéré que le Conseil d'Etat pouvait effectuer un nouvel examen de la validité de l'initiative, même après la récolte des signatures. Concernant la question de la gratuité, la Cour a argumenté comme suit (consid. 2b):

"cc) Dans l'ATF 149 I 182 sur lequel se fonde l'autorité intimée, le Tribunal fédéral s’est penché sur la conformité à l'art. 81a al. 2 Cst. d’un projet d’initiative cantonale prévoyant également la gratuité des transports publics. A cette occasion, il a procédé à l’interprétation de la disposition précitée, relevant en premier lieu qu’elle prévoyait expressément qu’une "part appropriée" des coûts des transports publics était couverte par le prix payé par les usagers; selon le Tribunal fédéral, d’un point de vue littéral, cette part ne pouvait donc être nulle (consid. 3.2.1). Cette interprétation était encore confirmée par les travaux parlementaires au cours desquels la question du prix des transports publics avait été discutée et desquels il ressortait en particulier ce qui suit: "la mobilité ne doit pas être trop bon marché, sans quoi la demande augmente de manière effrénée et induit des coûts d'investissement et des coûts subséquents de plus en plus élevés, qui pourraient finir par étouffer le système. La participation des utilisateurs du système est donc appelée à jouer un rôle croissant. Pour éviter un transfert inverse du rail à la route et ne pas compromettre les effets souhaités et obtenus jusqu'ici - c.-à-d. le transfert route-rail des voyageurs -, il faut renoncer à reporter la totalité des coûts sur les utilisateurs. C'est pourquoi on a préféré la formulation « les prix payés par les usagers des transports publics couvrent une part appropriée des coûts », qui indique que cette part doit augmenter, mais pas dans une mesure qui compromettrait les effets positifs" (FF 2012 1371, 1473; consid. 3.2.2). Cela traduisait une volonté politique claire, au moment de l'adoption de la disposition, d'éviter des transports publics trop bon marché, ce qui était incompatible avec l'objectif de gratuité poursuivi par l'initiative fribourgeoise. Toujours dans cette affaire, le Tribunal fédéral a rejeté l'argument des recourants, tiré du champ d’application de la disposition litigieuse, selon lequel l'art. 81a al. 2 Cst. se limiterait au rail, tandis que l'initiative proposée porterait plutôt sur le transport en bus. Au contraire, le champ d'application de cet article s'étendait également à la route, à la voie navigable et aux installations à câbles; cela ressortait tant des travaux parlementaires, qui se référaient à plusieurs reprises aux prestations de transports publics sur route (cf. FF 2012 1371, 1389, 1504, 1505, 1506; BO 2012 CE 998 à 999; BO 2013 CN 795 à 804; BO 2013 CN 766), que de la lettre et la systématique de la loi qui, au premier alinéa de l'art. 81a Cst., énuméraient les transports publics visés (consid. 3.2.3). Selon le Tribunal fédéral, l'invalidation de l'initiative fribourgeoise ne contrevenait en outre pas à l'intérêt public, ni à l'art. 73 Cst. – principe constitutionnel de la durabilité – et à l'art. 2 ch. 1 let. a de l'Accord de Paris conclu le 12 décembre 2015 et entré en vigueur pour la Suisse le 5 novembre 2017 (RS 0.814.012; Accord sur le climat; cf. consid. 3.3.2). Au surplus, le Tribunal fédéral a retenu qu'il n’était pas démontré en quoi la gratuité des transports publics serait plus favorable pour contenir le réchauffement climatique que la participation appropriée des usagers aux coûts (consid. 3.3.3). Il a encore rappelé que les nombreux auteurs de doctrine qui partageaient cette analyse (TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4, non publié aux ATF 149 I 182, et les références citées).

En définitive, le Tribunal fédéral a considéré que l'initiative fribourgeoise, dont l'objectif était de faire inscrire la gratuité des transports publics dans la Constitution de ce canton, et qui prévoyait le financement de cette gratuité par le biais de l'impôt général, était contraire à l'art. 81a al. 2 Cst. Il n'a pas analysé la question de l'admissibilité d'une éventuelle gratuité partielle, de l'instauration de tarif réduits ou solidaires, ou encore d'une gratuité temporaire, dans la mesure où cela n'était pas prévu par le projet soumis (ibidem). dd) Les développements ci-dessus s'appliquent mutatis mutandis au projet d’initiative litigieux. En effet, il ressort de son texte clair que son objectif central est de faire inscrire la gratuité des transports publics dans la Constitution vaudoise. Cet objectif de gratuité est d’ailleurs expressément mentionné à trois reprises dans le projet: dans le titre de la disposition, puis dans le corps de l'article projeté, d’abord en tant que principe, ensuite en lien avec le financement de cette mesure de gratuité. Tel que formulé, le projet d’initiative ne prévoit aucune réserve, condition ou exception à cette gratuité, qui doit donc être comprise comme totale. S’agissant du financement, le texte soumis au Conseil d’Etat prévoit que celui-ci s’effectuera par le biais de l’impôt usuel, à l’exclusion donc de la participation aux coûts des usagers de ces transports, pourtant expressément imposée par l'art. 81a al. 2 Cst. Certes, le projet litigieux prévoit également des transports publics de qualité et respectueux de l’environnement; ces objectifs apparaissent toutefois seulement au second plan, à tout le moins indissociables de la gratuité (cf. infra consid. 5b)."

E. Le 20 mars 2024, Luca Schalbetter, au nom du comité d'initiative composé d'Andrea Eggli, Angela Zimmermann, Hadrien Buclin, Emmanuelle Germond, Luca Schalbetter, Djaouad Souyad et Steve Tamburini (ci-après: le comité d'initiative), a transmis à la DGAIC un projet de liste de signatures pour une nouvelle initiative populaire cantonale, intitulée " Pour des transports publics à prix abordables ".

Par courrier du 16 avril 2024, la Direction des affaires juridiques de la DGAIC a invité le comité d'initiative " Pour des transports publics à prix abordables " à se déterminer sur la question de la conformité de l'initiative au droit supérieur, au vu notamment de l'interprétation de l'art. 81 a al. 2 Cst. que le Tribunal fédéral avait faite dans l'ATF 149 1 182. Elle a également relevé quelques erreurs formelles dans le projet de liste de signatures.

Par courrier du 13 mai 2024, Luca Schalbetter, au nom du comité d'initiative, a soumis un projet de liste de signatures corrigé dont le texte est le suivant:

"Les électeurs soussignés demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral, conformément aux articles 78 à 82 de la Constitution vaudoise: Acceptez-vous l'initiative populaire « Pour des transports publics à prix abordables » demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit modifiée comme suit:

Art. 67a (nouveau) Transports publics

1 L'Etat garantit des transports publics aux tarifs très réduits et accessibles à toutes et tous, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton.

2 L'Etat garantit en particulier à toute personne habitant le canton le droit à un abonnement de transports publics pour le territoire cantonal pour un prix à payer, par année et par personne, qui ne peut être supérieur à la redevance annuelle pour l'utilisation des routes nationales conformément à la loi fédérale concernant la redevance pour l'utilisation des routes nationales à la date de l'adoption du présent article, par toute mesure de mise en oeuvre qui soit conforme au droit supérieur, telle qu'une subvention. La disposition qui précède est sans préjudice des prestations et politiques sociales existantes, ainsi que des régimes communaux, en particulier de gratuités ciblées et subventions, dont l'Etat et les communes veillent au maintien.

3 Le financement de la mesure citée ci-dessus- est assuré principalement par les mesures fiscales usuelles, conformément au but recherché par la présente disposition constitutionnelle."

Les initiants ont soutenu que la modification proposée de la Constitution cantonale était parfaitement conforme au droit supérieur, notamment à la Constitution fédérale.

Par décision du 18 septembre 2024, publiée dans la FAO du 27 septembre 2024, le Conseil d'Etat a déclaré nulle l'initiative cantonale " Pour des transports publics à prix abordables ". Il a notamment considéré que, selon le projet de nouvel art. 67 a de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), le prix à payer par les utilisateurs des transports publics, pour obtenir un abonnement qui leur permettrait de se déplacer sur l'ensemble du territoire cantonal pendant une année, serait de 40 fr. maximum (en référence à l'art. 6 de la loi fédérale du 19 mars 2010 concernant la redevance pour l'utilisation des routes nationales [LVA; RS 741.71]), soit environ 3 fr. 35 par mois. En référence à l'interprétation du Tribunal fédéral et à la doctrine concernant l'art. 81 a al. 2 Cst., il ne pouvait être considéré qu'un montant aussi modique constituerait une participation minimale des usagers des transports publics suffisante à prévenir une demande trop importante, susceptible d'" étouffer le système ".

F. Par recours posté le 16 octobre 2024, le comité d'initiative, représenté par Luca Schalbetter, ainsi que Christophe Grand, à titre personnel (ci-après: les recourants) ont contesté la décision du 18 septembre 2024 devant la Cour constitutionnelle et ont pris les conclusions suivantes:

"a. Le recours est admis. b. La décision du Conseil d'Etat est réformée en ce sens que la validité de l'initiative populaire pour « Pour des transports publics à prix abordables » est constatée. c. Subsidiairement, la décision du Conseil d'Etat est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des con­sidérants. d. Les frais et dépens sont mis à la charge de l'Etat."

Les recourants soutiennent en substance que l'initiative " Pour des transports publics à prix abordables " est conforme au droit supérieur et a été à tort déclarée nulle. A titre subsidiaire, les recourants invoquent une violation du principe de proportionnalité et soutiennent que l'initiative aurait dû être déclarée partiellement nulle.

Se déterminant en date du 31 octobre 2024, le Conseil d'Etat (ci-après: l'autorité intimée) a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal cantonal rejeter le recours et confirmer sa décision du 18 septembre 2024.

Considérant en droit:

1. La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

Conformément à l'art. 80 al. 2 Cst-VD et aux art. 182 al. 2 et 188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat relatives à la validité d'une initiative cantonale, comme en l'occurrence la décision attaquée. Selon l'art. 189 al. 1 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale, ainsi que tout membre du corps électoral cantonal.

En l'espèce, le dossier n'indique pas si le comité d'initiative est constitué en personne morale. Point n'est toutefois besoin d'instruire plus avant cette question, dans la mesure où Luca Schalbetter a également agi à titre personnel et que sa qualité pour recourir, en tant que citoyen vaudois, est incontestable.

Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et respecte les autres conditions de forme imposées (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Les recourants contestent la décision attaquée à plusieurs égards. a) En premier lieu, ils estiment que le projet de modification constitutionnelle proposé est conforme à l'art. 81 a al. 2 Cst., dès lors qu'il ne prévoit pas la gratuité des transports publics, mais le droit à un abonnement de transports publics pour un prix à payer, par année et par personne, qui ne peut être supérieur à la redevance annuelle pour l'utilisation des routes nationales. En d'autres termes, l'initiative propose un prix qui n'est pas nul et qui pourra contribuer à favoriser le transfert de la route vers les transports publics. Si le montant est si bas, c'est car la redevance autoroutière est trop modique.

Les recourants ne peuvent pas être suivis. En effet, le prix à payer pour l'utilisation annuelle de l'ensemble des transports publics du canton serait – selon le renvoi à la redevance annuelle pour l'utilisation des routes nationales – de 40 fr. maximum, soit environ 3 fr. 35 par mois. Un montant aussi modique (correspondant approximativement au tarif minimal d'un billet plein tarif valable pour une seule zone de la communauté Mobilis qui est de 3 fr. 20) ne constituerait pas une participation des usagers des transports publics conforme à la notion de " part appropriée des coûts " découlant de l'art. 81 a Cst. Un tel coût ne serait en particulier pas suffisant à prévenir une demande trop importante, susceptible d'" étouffer le système ", comme relevé par le Tribunal fédéral dans l'ATF 149 I 182. Avec un tel financement, il ne serait plus question de répartition des coûts entre les pouvoirs publics et les usagers, mais de mise à charge quasi-complète des pouvoirs publics. Quant à l'argument des initiants, selon lequel le prix des transports publics devrait être plus faible que la redevance d'utilisation des routes nationales pour favoriser un report vers les transports en commun, il n'est pas convaincant. En effet, en réalité, les coûts d'utilisation d'un véhicule automobile sont bien plus importants que le seul paiement de la redevance.

Le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si une gratuité partielle et l'instauration de tarifs réduits ou solidaires sont conformes à l' art. 81 a al. 2 Cst. (cf. TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4 non publié in ATF 149 I 182). Dans le canton de Genève, la Cour constitutionnelle a tranché la question en y répondant affirmativement. Elle s'est prononcée sur un projet de loi qui prévoyait que l'État prendrait en charge l'intégralité du prix des abonnements mensuels et annuels Unireso pour les jeunes de 6 à 24 ans révolus, domiciliés ou en formation à Genève, sous condition de formation ou de revenu, ainsi que la moitié du prix des abonnements mensuels et annuels Unireso pour les personnes bénéficiaires de prestations AVS/AI domiciliées dans le canton de Genève. Elle a considéré compatible avec l'art. 81 a al. 2 Cst. l’approche ciblée sur certaines catégories d’usagers. En particulier, après avoir constaté que la part actuellement financée par l’ensemble des usagers des TPG s’élève à 29.2%, selon les chiffres disponibles les plus récents, elle a estimé que la modification envisagée aurait pour conséquence que la part financée par tous les usagers serait de 23.1%, soit une différence (à la baisse) de 6%. Sur cette base, elle a considéré que la différence découlant de la mise en oeuvre de la mesure litigieuse apparaissait, du point de vue chiffré, relativement limitée par rapport à l’obligation découlant de l'art. 81 a al. 2 Cst. imposant une " part appropriée " du coût des transports publics aux utilisateurs (arrêt ACST/30/2024 du 19 décembre 2024 consid. 10.3.1). La Cour constitutionnelle genevoise a dès lors validé la modification légale litigieuse. art. 81 a al. 2 Cst. L'initiative litigieuse ne peut être comparée à la loi genevoise discutée ci-avant. En l'espèce, le montant annuel de 40 fr. par usager est si bas qu'il ne peut pas être question, même sans faire de calcul précis, qu'il représente une part appropriée des frais de fonctionnement de l'ensemble des entreprises publiques de transport du canton de Vaud, sachant notamment que le total des charges uniquement pour les Transports publics lausannois se montait déjà pour l'année 2023 à 360 mio de francs, alors que les recettes liées aux transports s’élèvent à environ 107 mio de francs, ce qui représente un tiers des charges (cf. www.t-l.ch > Nous-connaitre > L'entreprise > Rapport annuel). www.t-l.ch Les recourants invoquent encore divers engagements de la Suisse en matière de protection du climat qui devraient être pris en compte dans le cadre de l'interprétation de l'art. 81 a Cst. Le Tribunal fédéral n'en aurait pas tenu compte de manière adéquate lorsqu'il a rendu l'ATF 149 I 182, ou alors la situation aurait évolué depuis que l'arrêt a été rendu. Les recourants se réfèrent notamment à l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CourEDH), dans l'affaire KlimaSeniorinnen c. Suisse du 9 avril 2024, selon lequel le droit à un environnement sain (art. 8 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]) est un droit fondamental conventionnel, directement justiciable. Ce serait ainsi à tort que le Tribunal fédéral aurait considéré que le principe de développement durable (art. 73 Cst.) n'avait pas valeur d'un droit constitutionnel qui pourrait être directement invoqué comme tel devant un tribunal. De même, il aurait considéré à tort que l'art. 2. ch. 1 de l'Accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015 (RS 0.814.012), incitant " à contenir l'élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C, et de poursuivre l'action menée pour limiter l'élévation de la température moyenne à 1.5°C, par rapport aux niveaux préindustriels "), serait de nature programmatique et nécessiterait une concrétisation légale. Au surplus, depuis lors, la loi sur le climat et l'innovation a été adoptée en votation populaire. La concrétisation attendue par le Tribunal fédéral est ainsi intervenue. Ils exposent aussi que l'Assemblée fédérale a fait le choix en ratifiant la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992 (CCNUCC; RS 0.814.01), de s'engager à stabiliser " les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique " (art. 2 CCNUCC), ainsi qu'à " préserver le système climatique dans l'intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l'équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives " (art. 3 ch. 1 CCNUCC).

Les arguments des recourants ne permettent pas de remettre en cause l'ATF 149 I 182. En effet, dans cet arrêt, le Tribunal fédéral n'a pas ignoré les impératifs du développement durable et de la lutte contre le réchauffement climatique, mais s'est prononcé à ce sujet. Le Tribunal fédéral a relevé que l’interdiction de la gratuité (totale) des transports publics n’entrait pas nécessairement en conflit avec l'art. 73 Cst. Il a rappelé que le principe déduit de l'art. 73 Cst. engageait aussi les autorités à tenir compte des implications non seulement sociales et écologiques de certaines politiques, mais aussi de leurs conséquences économiques. Il a relevé que les transports publics utilisaient aussi des ressources (limitées), de sorte qu’une augmentation illimitée des transports publics n’allait pas entièrement dans le sens du développement durable. En d’autres termes, il n’apparaissait pas que le report des usagers sur des infrastructures consommant de l’énergie au détriment d’une mobilité douce réalise complètement le but de développement durable (consid. 3.3.2 et les références citées).

Les recourants s'interrogent aussi sur la compatibilité avec le droit supérieur, en particulier avec l'art. 8 CEDH, lu à la lumière de la CCNUCC et de l'Accord de Paris, de l'art. 82 al. 3 Cst. qui prévoit que l'utilisation des routes publiques est exempte de taxe. De leur point de vue, garantir la gratuité de la circulation routière, mais interdire celle des transports publics violerait non seulement les engagements internationaux de la Suisse, mais aussi simplement de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Cette question ne relève pas de l'objet du litige et à n'a pas à être examinée dans le présent arrêt.

Les recourants estiment également que la décision du Conseil d'Etat viole l'art. 6, l'art. 52b al. 1 et l'art. 57 Cst-VD. Elle porterait atteinte aux droits politiques de minorités et fait obstacle à un débat démocratique sur le choix des mesures pour favoriser un report modal et réduire les émissions de gaz à effet de serres, pour freiner le changement climatique, et ainsi contribuer à respecter les engagement internationaux de la Suisse. Les recourants ne précisent pas les droits de quelles minorités seraient violés. Quant à la question du débat démocratique, elle est concrétisée dans le Canton de Vaud par les règles de la LEDP. Les recourants n'indiquent pas quelles dispositions de la LEDP seraient violées par la décision attaquée. Au reste, les garanties en matière de droits politiques empêchent de soumettre aux électeurs du canton un texte violant le droit supérieur, singulièrement la Constitution fédérale. b) Subsidiairement, les recourants soutiennent que le Conseil d'Etat a violé le principe de proportionnalité, car en application de celui-ci, il aurait dû se limiter à prononcer une invalidation partielle. aa) Même en l'absence d'une disposition expresse dans le droit cantonal, la possibilité d'une invalidation partielle d'une initiative populaire découle du principe selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire. Cela découle également du principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 et art. 36 al. 3 Cst.). Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé ( ATF 134 I 172 consid. 2.1; TF 1C_302/2012 du 27 février 2013 consid. 4.1).

ATF 134 I 172 bb) L'autorité intimée relève à juste titre que les recourants ne précisent pas de quelle manière il faudrait modifier leur initiative pour que celle-ci soit déclarée partiellement valide. Or il appartient aux initiants de démontrer que les conditions d'une invalidation partielle sont réunies (cf. CCST.2019.0014 du 26 mai 2020 consid. 4, confirmé par TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 4). De plus, l’invalidation de l’initiative tient ici à la quasi-gratuité des transports, objectif central du texte déposé, mais inadmissible au regard du droit constitutionnel fédéral. Il paraît douteux qu’en supprimant la référence à la quasi-gratuité, le projet corresponde encore à la volonté des initiants. Pour le surplus, l'objectif de garantir des transports publics à des prix abordables, accessibles, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton n'est qu'un élément annexe et peu caractéristique de l'initiative. Ces engagements ressortent en effet déjà d'autres dispositions constitutionnelles et légales fédérales et cantonales. Leur maintien dans l'initiative partiellement validée n'aurait pas de portée propre.

Il n’y a dès lors pas lieu de procéder à l’invalidation partielle du projet litigieux (cf. dans ce sens également CCST.2023.0005 du 14 décembre 2023 consid. 5).

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf. CCST.2023.0005 du 14 décembre 2023 consid. 6 et les arrêts cités). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, également applicable selon les art. 188 ss LEDP).

Par ces motifs la Cour constitutionnelle arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

Lausanne, le 6 mars 2025

Le président: La greffière:

Le président: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.