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Message concernant la révision de la loi sur les stupéfiants
Extraits (www.admin.ch/bag/)
121.2 Expertises particulières
121.21 Rapport sur le cannabis, Commission fédérale pour les questions liées à la drogue, 1999
Dans ledit rapport, la Commission fédérale pour les questions liées à la drogue brosse un tableau très complet des questions d’ordre légal, sanitaire, socioculturel et médical en rapport avec l’utilisation du cannabis et de ses dérivés, à la lumière de la situation prévalant en Suisse. La commission propose de dépénaliser la consomma-tion de cannabis et ses actes préparatoires et suggère deux variantes en ce qui con-cerne la réglementation du cannabis. La première variante est compatible avec la Convention unique de 1961 ; elle prévoit la non-punissabilité de la consommation du cannabis et des actes préparatoires à la consommation à des fins personnelles, de même qu’une restriction de l’obligation de poursuite pénale pour la culture et le commerce du chanvre. La seconde variante, à laquelle elle donne la préférence pour des raisons de cohérence - mais qui n’est pas compatible avec la Convention unique - repose sur un modèle de commerce sous licence, assorti de critères d’autorisation bien précis. Ce modèle autoriserait un accès légal au cannabis, mais maintiendrait le commerce sous une réglementation claire.
Dans son rapport, la Commission fédérale pour les questions liées à la drogue expli-que de manière exhaustive pourquoi la situation du cannabis appelle une réévalua-tion.
123.5 Dispositions pénales
123.51 Dépénalisation de la consommation de cannabis
La libéralisation de la consommation de cannabis et de ses actes préparatoires doit permettre d’éviter la criminalisation et la stigmatisation des jeunes essentiellement. Cette mesure tient compte du fait que le cannabis a un potentiel de risque et de dé-pendance nettement moins grand que l’héroïne, la cocaïne et les amphétamines, mais aussi moins grand que l’alcool et le tabac. Par ailleurs, le cannabis est entré dans les moeurs sociales d’une partie non négligeable de la population (Rapport sur le cannabis, p. 37).
La dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes préparatoires supprime le devoir de poursuivre les consommateurs de cannabis. De cette manière, les autorités judiciaires et la police sont déchargées des délits mineurs et l’application du droit est à nouveau uniforme dans tous les cantons.
Cette dépénalisation doit être associée au message que la consommation de substances psychoactives n’est jamais sans risque. Il s’agit d’expliquer que les substances psychoactives, comme c’est déjà le cas pour les autres substances légales, ne sont pas un moyen adéquat pour maîtriser des problèmes personnels. La diffusion de ce message sera assurée par des campagnes nationales et d’autres mesures préventives.
Il s’agit de prévenir tout abus de consommation, non seulement chez les jeunes mais chez tous les consommateurs, à partir du moment où ces abus perturbent l’épanouissement de la personnalité ou qu’ils entrent en conflit avec les besoins et les droits des non-consommateurs. Il faut donc simultanément mettre en place et dé-velopper l’offre signalement précoce et de conseil.
227.5 Notification de chaque livraison (art. 16, 1 er alinéa)
La notification à l’OFSP (respectivement à l’ISPT après l’entrée en vigueur de la LPT) de chaque livraison de stupéfiants correspond à la pratique actuelle. Cette noti-fication s’effectue au moyen d’une formule ad hoc. N’est pas soumise à cette dispo-sition la remise de stupéfiants par les professionnels de la santé à leurs patients.
2e alinéa : cet alinéa est abrogé, étant donné que la notification obligatoire a été inté-grée dans le 1er alinéa.
227.6 Rapport des entreprises et personnes autorisées à cultiver, à fabriquer et à préparer des stupéfiants (art. 17, 3 e al.)
Comme à l’article 4, 1 er alinéa, la restriction portant sur la culture de plantes à alca-loïdes ou de chanvre en vue d’en extraire des stupéfiants n’est plus guère praticable. En vertu de la définition de l’article 2, il faut désigner avec exactitude les matières premières qui sont considérées en soi comme étant déjà des stupéfiants. Les matières premières servant à la fabrication de stupéfiants sont considérées comme précurseurs et sont soumises à un contrôle spécifique. La teneur actuelle ne correspond donc plus à la nouvelle systématique en matière de stupéfiants.
227.7 Notification des cultures de chanvre (art. 17a [nouveau])
Selon la définition à l’article 2, le chanvre peut être considéré comme stupéfiant et porté sur les listes correspondantes du Département fédéral de l’intérieur. Toutefois, seules les espèces de chanvre à haute teneur en THC (+0,1% ?) entrent dans cette définition et sont soumises par conséquent à un contrôle strict. En l’occurrence la difficulté réside dans le fait que la teneur en THC ne peut être déterminée que peu de temps avant que la plante soit mûre, et cette teneur dépendant notamment de la durée de l’ensoleillement et d’autres facteurs. Le cultivateur doit être tenu d’apporter la preuve de la teneur en THC et en assumer le coût. La culture de toutes les sortes de chanvre ouvrant la porte aux abus, l’obligation générale de notifier toutes les cultures de chanvre doit permettre de garder cette activité sous contrôle (cf. commentaires au ch. 228.92). Cette notification obligatoire peut être considérée comme un cas particulier de contrôle de précurseur, étant donné que le chanvre doit au moins être considéré comme précurseur, sinon comme stupéfiant. La notification comporte l’espèce de chanvre, la superficie cultivée et l’emploi prévu.
228 Chapitre 4 : Dispositions pénales
228.1 Actes illicites (art. 19, 1 er al.)
Les actes illicites ont été mieux structurés et revus du point de vue terminologique. Les modifications matérielles sont les suivantes :
Lettre a : les plantes à alcaloïdes et le chanvre ne doivent plus être mentionnés à part, étant donné la définition de l’article 2, 6e alinéa. De même, il n’est plus nécessaire de démontrer qu’une culture est destinée à l’extraction de stupéfiants. L’administration de cette preuve déterminante étant difficile, elle entravait l’action des autorités chargées de la poursuite pénale. Le cannabis est désormais défini comme stupéfiant selon des critères objectifs, ce qui contribue à la sécurité du droit. Lettre e : dans la version allemande, le terme "Verkehr" a été remplacé par celui de "unerlaubter Handel", conformément à la juridiction récente (ATF 121 IV 293) et par analogie à la terminologie des versions en langues romanes ("trafic illicite"). Cette disposition englobe également tous les actes de financement en rapport avec le trafic de drogue (ATF 115 IV 263s.). Etant donné qu’il s’agit ici seulement de trafic illicite, le rôle d’intermédiaire doit être lié à un tel trafic. Lettre f : malgré la critique de la doctrine, les actes préparatoires sont considérés comme illicites, étant donné que les actes illicites au sens des lettres a à e ne peuvent souvent pas être démontrés. De même, il est difficile de démontrer qu’il y a eu tentative de commettre une telle infraction. Dans les procédures pénales longues et complexes, l’auteur ne peut souvent être condamné que pour avoir pris des mesures aux fins de commettre une infraction (cf. commentaires au ch. 228.3, lettre a). A la différence du droit en vigueur, les actes préparatoires sont mentionnés après les actes illicites (lettres a à e) auxquels ils se rapportent, pour des raisons de logique juridique.
228.9 Limitation de l’obligation de poursuivre des infractions (art. 19d)
L’article 19d attribue au Conseil fédéral la compétence de fixer des priorités dans la poursuite pénale de certaines infractions (cf. ch. 123.52). Il pourra donc définir par voie d’ordonnance dans quelles conditions on doit renoncer à poursuivre et à pénali-ser la consommation en soi répréhensible de stupéfiants (art. 19e), de même que la culture, la fabrication et le commerce du chanvre et de ses dérivés (art. 19f). Aspect décisif de l’art. 19d , il attribue au Conseil fédéral le pouvoir et pas l’obligation de fixer des priorités dans la poursuite pénale. En ayant la possibilité d’adapter l’ordon-nance, le Conseil fédéral peut réagir rapidement et de manière ciblée à une situation changeante. Si des développement indésirables devaient survenir, qui ne peuvent pas être corrigés par voie d’ordonnance, le Conseil fédéral aurait également la possibilité de définir des priorités et d’abroger l’ordonnance. Les délits visés à l’art. 19 pour-raient alors de nouveau être poursuivis, comme c’est le cas selon la législation actuelle.
La question de savoir si le Conseil fédéral fait usage de cette possibilité et dans quels secteurs devra être discutée avec les cantons qui portent l’essentiel de la compétence en matière d’exécution de la loi. L’art. 29a prévoit en outre une évaluation continue de ce nouvel instrument légal pour, le cas échéant, entreprendre les corrections nécessaires.
228.91 Limitation de l’obligation de poursuivre la consommation il-licite de stupéfiants (art. 19e)
La consommation de stupéfiants demeure interdite, mis à part celle de cannabis. Le Conseil fédéral peut toutefois définir par voie d’ordonnance les cas mineurs dans lesquels on peut renoncer à la poursuite et à la pénalisation de consommateurs de stupéfiants autres que le cannabis.
Les conditions cadre applicables en la matière sont précisées à l’article 19e. Bien que cet article règle clairement les conditions à l’exception (les stupéfiants confis-qués sont destinés à la consommation personnelle, la consommation n’a pas eu lieu en public, aucune possibilité n’a été donnée à un tiers de consommer), il faut quand même créer la base légale nécessaire afin de pouvoir concrétiser certains points par voie d’ordonnance. C’est notamment le cas de la notion "en public" et de la définition des critères de présomption de consommation personnelle et des actions qui ne donnent pas la possibilité à un tiers de consommer. On doit par exemple pouvoir dé-finir que la consommation de drogues dans les centres d’accueil dotés d’une assis-tance médicale ne donne lieu à aucune poursuite, pas même au niveau de la police. Actuellement, l’article 19a, 3 e alinéa LStup est considéré comme base légale à cet effet, ce qui a été en partie critiqué par la doctrine. De surcroît, l’ordonnance doit pouvoir préciser dans quels lieux aucun stupéfiant n’est toléré, même en très petite quantité. Enfin, elle doit permettre d’introduire des dispositions concernant le microtrafic afin de lutter contre les scènes ouvertes, ou d’autres dispositions visant à faciliter le travail de police.
Cette ordonnance est contraignante pour les autorités de poursuite pénale (police et autorités judiciaires) dans toute la Suisse. On relèvera toutefois que les organes de poursuite pénale pourront tout de même enquêter contre des personnes qui relèvent au premier chef du principe de l’opportunité selon l’art. 19e, par exemple du fait qu’elles portent sur elles de petites quantités de drogue et qu’elles en ont consommé en un endroit non public, si l’on peut suspecter qu’il s’agit en fait de trafiquants ou qu’elles ont commis d’autres infractions visées à l’art. 19.
Après audition des cantons, le Conseil fédéral pourra déterminer dans quelle mesure il fera usage de son droit à limiter par voie d’ordonnance l’obligation de poursuivre certaines infractions.
228.92 Limitation de l’obligation de poursuivre la culture, la fabrication et le commerce de chanvre et de ses dérivés (art. 19f)
Afin de pouvoir décider dans quelles conditions la culture de cannabis, la fabrication et le commerce de dérivés cannabiques (tels que haschisch et marijuana) peuvent être tolérés, plusieurs solutions détaillées ont été élaborées. Ces solutions sont le fruit d’intenses discussions avec les représentants des autorités judiciaires et policiè-res cantonales ainsi qu’avec les représentants des autorités douanières, de l’agriculture, des municipalités et des offices fédéraux concernés. Il existe déjà un projet d’ordonnance détaillé qui doit cependant encore être travaillé, notamment pour clarifier les questions non encore réglées en ce qui concerne l’exécution. De même que l’article 19e, l’article 19f permet au Conseil fédéral de prévoir des dispositions concernant la limitation de l’obligation de poursuivre les infractions (selon art. 19d). Ici également, le Conseil fédéral peut, après audition des cantons, décider si et dans quelle mesure il fera usage de son droit à limiter l’obligation de poursuivre les infractions.
Commerce
Concrètement, le commerce de dérivés cannabiques ne sera toléré que si le fournis-seur et le trafiquant tiennent une comptabilité intégrale des opérations. La vente à des personnes de moins de 18 ans est interdite et les acquéreurs doivent faire l’objet d’un contrôle sérieux (par ex. domicile en Suisse et âge). Aucune publicité ni offre d’autres substances soumises à la LStup ne devront avoir lieu. La quantité vendue devra être limitée et l’ordre public ne devra pas être perturbé. Ces mesures tiennent compte de la préoccupation des autres pays, notamment les pays limitrophes, qui craignent qu’une telle limitation de l’obligation de poursuivre pourrait encourager le tourisme de la drogue. Avant d’édicter une ordonnance, les services fédéraux com-pétents devront s’entendre avec les organes cantonaux d’exécution sur la conception des différentes prescriptions ainsi que sur la nature, l’intensité et la fréquence des contrôles à effectuer.
Culture et fabrication
En ce qui concerne la culture de chanvre et la fabrication de dérivés cannabiques, la réglementation proposée vise essentiellement à établir une distinction univoque entre chanvre industriel et cannabis pour les autorités chargées de l’application de la loi et pour les producteurs. Elle vise également à introduire la possibilité de tolérer à cer-taines conditions la culture de cannabis destiné aux points de vente sis en Suisse. Desurcroît, la réglementation proposée doit faciliter la lutte contre les exportations de cannabis et de ses dérivés.
Figurant déjà dans le projet d’ordonnances sur le chanvre mis en consultation, les dispositions suivantes ont été largement saluées par les autorités chargées de l’application de la loi lors de la consultation et visent à renforcer le contrôle du mar-ché du chanvre :
Concernant la renonciation à poursuivre la culture de cannabis et la fabrication de ses dérivés, les valeurs limites concernant la teneur en THC, la superficie cultivée et la production maximale sont définies. Les producteurs doivent apporter la preuve convaincante qu’ils ne livrent qu’à des destinataires suisses. S’ils ne peuvent apporter cette preuve ou s’ils ne remplissent pas l’une des conditions stipulées, ils doivent s’attendre à être sanctionnés en vertu des articles19ss. LStup.
La notification obligatoire de toutes les cultures de chanvre industriel et de cannabis, avec indication de l’espèce, de la superficie cultivée, du lieu de culture, des destinataires, etc. doit permettre aux autorités de contrôler l’ensemble des cultures de chanvre, ce qui facilitera du coup le contrôle des cultures de cannabis. Les autorités chargées d’appliquer la loi pourront ainsi contrôler plus facilement les champs de chanvre, les espèces cultivées et les autres conditions à respecter. La non-notification de chanvre est sanctionnée dans les cas suivants :
celui qui cultive du chanvre industriel sans procéder aux notifications nécessaires fait l’objet d’une sanction administrative en vertu de l’article 21, 1 er alinéa, lettre a LStup. La restriction de l’obligation de poursuivre selon les articles 19d ss. ne se pose pas pour les producteurs de chanvre industriel ; - celui qui cultive du cannabis sans procéder aux notifications nécessaires n’est pas seulement sanctionné en vertu de l’article 21, 1 er alinéa, lettre a LStup. Ce-lui qui ne remplit pas les conditions établies par l’ordonnance fédérale sur les exceptions à la poursuite obligatoire sera poursuivi comme jusqu’à présent pour infractions à la LStup. Il faut également définir le chanvre et ses dérivés, c’est-à-dire à partir de quelle teneur en THC le chanvre et ses dérivés sont considérés comme stupéfiants. Le Conseil fédéral doit également avoir pour compétence de fixer par voie d’ordonnance les critères légaux selon lesquels la culture et la vente de cannabis peuvent être tolérés.
Exécution
Les projets d’ordonnance seront élaborés avec le concours des autorités cantonales chargées de l’application de la loi et devront garantir que les conditions susmention-nées ainsi que toute autre condition éventuelle sont facilement contrôlables.
Les nouvelles dispositions légales visent à améliorer la situation actuelle des autori-tés chargées de l’application de la loi en réglementant clairement la culture du chan-vre, la fabrication et le commerce de ses dérivés et en focalisant les ressources dis-ponibles sur le contrôle de certaines infractions.
L’expérience néerlandaise a clairement montré que la décision concernant le nombre de points de vente tolérés doit être prise en étroite collaboration avec la police, le Ministère public et les autorités politiques locales. De surcroît, il faut garantir par des contrôles réguliers que les points de vente tolérés observent les conditions cadres définies par le législateur. Les Pays-Bas ont récemment montré qu’il est parfaitement possible de réguler le nombre de points de vente en modifiant les conditions cadres. L’application de la nouvelle réglementation en Suisse peut s’appuyer sur l’expérience hollandaise à plus d’un titre.
Il appartiendra aux cantons de vérifier si les producteurs et les vendeurs de dérivés cannabiques remplissent les conditions qui leur permettent de bénéficier de la limi-tation des poursuites pénales. Ils assureront les contrôles par leur police du com-merce et leurs services de l’agriculture, par ex. en effectuant des contrôles sur place et en vérifiant les pièces comptables pour vérifier que les prescriptions sont respec-tées. Ils feront une dénonciation pénale si ce n’est pas le cas. Ici également, il sera de règle que les prescriptions concernant les contrôles seront discutées en détail avec les cantons et qu’il y aurait lieu de clarifier les questions spéciales en relation avec la preuve que la marchandise est destinée à un acquéreur en Suisse.
Exportations
Ce sont particulièrement les pays limitrophes qui ont de plus en plus exprimé leur préoccupation à l’égard de la situation actuelle en Suisse s’agissant du cannabis. Les zones frontalières ont à faire face à des exportations plus ou moins importantes de dérivés cannabiques de production suisse. S’il est bien prévu d’interdire la vente à des personnes domiciliées à l’étranger, il ne devrait cependant pas être possible de l’empêcher dans tous les cas et les contrôles seront difficiles à faire. De même, la vente par l’Internet et la vente par correspondance sont difficiles à surveiller et à em-pêcher. Un effort de contrôle accru sera ici indispensable.
Il y a lieu de souligner que les exportations de stupéfiants demeurent interdites et sont poursuivies pénalement, comme c’est déjà le cas actuellement. Le contrôle gé-néral des producteurs de chanvre industriel et de cannabis via la notification obliga-toire des cultures constitue la mesure la plus efficace pour lutter contre l’exportation de dérivés cannabiques illégaux vers les autres pays. Les producteurs doivent en ou-tre démontrer de manière crédible que leur production ou leur fabrication est desti-née à un tiers suisse (article 19, 1 er alinéa, lettre b).
En ce qui concerne le contrôle douanier des personnes et des marchandises, il n’est pas possible d’assurer un contrôle sans faille à cause du manque de ressources. C’est d’ailleurs déjà le cas actuellement (cf. aussi ch. 228.8, commentaires portant sur la let. b).
Par le passé, les Pays-Bas ont fait l’objet de critiques répétées de la part de pays voi-sins, voyant le tourisme des toxicomanes se développer à vue d’oeil, en particulier pour s’approvisionner en cannabis. Les autorités hollandaises ont alors resserré les liens avec les pays voisins pour expliquer la politique poursuivie et pour définir un plan de lutte commun contre le tourisme des toxicomanes. Une étroite collaboration transfrontière s’est alors instaurée, en particulier avec les polices des régions tou-chées. Cette collaboration repose en premier lieu sur l’échange rapide d’informations ainsi que sur la planification concertée et la coordination des contrôles de police. De surcroît, une coopération très étroite a également vu le jour entre les organes de prévention et d’assistance de part et d’autre des frontières.
Pour la Suisse, la collaboration avec les pays limitrophes se pose en des termes analogues. Des échanges bilatéraux doivent permettre de présenter la politique suisse de la drogue en général et les nouvelles dispositions légales en particulier. Dans les régions frontalières, il faudra en outre établir un plan de mesures en étroite collaboration avec les organes compétents de part et d’autre des frontières afin de prévenir toute évolution indésirable pour nos voisins. Les services fédéraux compétents coor-donneront et favoriseront ces échanges bilatéraux.
312 Effets sur les cantons
c) Répression
Les modifications proposées (dépénalisation de la consommation de cannabis ; pro-cédure pénale administrative, etc.) déchargeront la police et les autorités judiciaires, notamment des délits mineurs. Le nombre de dénonciations par la police et de pro-cédures pénales simplifiées telles que mandat de répression ou amende diminueront. Selon les estimations conservatrices de l’étude Oggier, ce potentiel d’économie re-présente 30 millions de francs par an pour les cantons et les communes. Comme cette étude table sur l’hypothèse de la dépénalisation de la consommation de tous les stupéfiants, ces économies ne se réaliseront pas intégralement. La présente solution vise toutefois à concentrer les ressources à disposition pour la poursuite pénale (police, autorités judiciaires, exécution des peines) davantage sur les conséquences sociales de la consommation de drogue et sur le trafic de stupéfiants. Le surcroît de charges découlant du contrôle du commerce de cannabis sera compensé par la dépénalisation de la consommation et par la simplification des procédures d’enquête. En revanche, il faut prévoir un surcroît de charges pour le contrôle des cultures de chanvre.
5 Rapport avec le droit international
D’après la doctrine reconnue, toutes les Conventions des Nations Unies ayant trait à la drogue comportent une clause d’appréciation en faveur des autorités de poursuite pénale en ce qui concerne le type de stupéfiant. Dans la pratique et la doctrine de nombreux pays, la dépénalisation de la consommation, de la possession aux fins de consommation et tous les actes préparatoires directs aux fins de consommation per-sonnelle sont admises comme licites en vertu des conventions internationales. La Convention des Nations Unies de 1988 (102) doit être corrigée en vertu du principe de proportionnalité et d’une interprétation constitutionnelle.
51 Avis de droit du professeur Mark Pieth (103)
La solution proposée ici (dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes préparatoires, limitation de l’obligation de poursuivre pénalement la culture, la fabrication et le commerce de cannabis) a été soumise au professeur Pieth pour exa-men de la conformité avec les conventions susmentionnées (104) . Ses conclusions sont présentées ci-après.
511 Consommation et petite culture de cannabis
Ni la Convention unique de 1961, ni la Convention de 1971 n’obligent à pénaliser les actes qualifiés de "personal use offences" (possession aux fins de consommation, remise au fins de consommation en commun, petite culture et préparation de canna-bis pour la consommation personnelle). La réserve constitutionnelle prévue à l’article 3, ch. 2 de la Convention de 1988 (105) devrait suffire, selon la doctrine allemande,(106) pour dépénaliser la consommation. Pour des raisons de sécurité, la réserve prévue dans le message du Conseil fédéral (107) doit être apportée lors de la ratification de la Convention. Une dépénalisation légale et générale de la consommation et de la culture aux fins de consommation personnelle de cannabis deviendrait ainsi compatible avec les Conventions internationales.
512 Culture, stockage et commerce
En ce qui concerne le commerce réglementé et les livraisons (culture et stockage) selon le modèle des "coffee-shop", la Convention de 1961 laisse quelques questions ouvertes. Comme il s’agit d’une convention de contrôle, elle met l’accent principal sur la surveillance des importations, des exportations, de la production, de la trans-formation et du commerce. Elle n’interdit pas la culture de chanvre, même si elle exige que des mesures particulières soient prises en vue d’éviter les abus. Même la culture destinée à la fabrication de stupéfiants n’est pas illicite a priori et n’est donc pas automatiquement sanctionnée. En revanche, la Convention entend limiter l’utilisation aux fins médicales et scientifiques (art. 4 Convention unique). Au niveau de son application concrète, la Convention présente des contradictions (en particulier en ce qui concerne le rapport entre art. 4 et art. 2, ch. 5, let. b, qui n’est pas clair). La question de savoir si l’article 36 constitue une clause de pénalisation obligatoire est controversée, étant donné que cet article exige uniquement la répression du commerce contraire à la Convention.
La Convention de 1988 ne change pas la donne juridique, étant donné que la punis-sabilité selon l’article 3 I est rendue dépendante de l’infraction aux Conventions de 1961 et 1971. Même s’il ne paraît pas exclu que le commerce de cannabis puisse être réglementé selon le principe de la concession, il faut tenir compte, d’une part, des problèmes pratiques inhérents au régime de contrôle prévu par la Convention unique et, d’autre part, du fait que la communauté internationale interprète la Con-vention de 88 comme une obligation de pénaliser le commerce. Compte tenu du flou juridique et de la controverse qui en résulte, il apparaît indiqué d’opter pour une so-lution de procédure pénale en ce qui concerne le petit commerce et les livraisons de cannabis selon le modèle des "coffee shop".
513 Licéité des dispositions limitant l’obligation de poursuite
Les Conventions de 1961, 1971 et 1988 impliquent une application du principe d’opportunité (art. 3, ch. 11 Convention de 88). La formulation de l’article 3, chiffre 6, de la Convention des Nations Unies de 88 précisément peut être interprétée au sens d’une reconnaissance d’une politique concentrant ses efforts sur les cas graves de trafic de stupéfiants organisé à l’échelle internationale. Si la Suisse prévoit malgré tout une réserve dans son message concernant la Convention de 88, c’est par pure raison de sécurité, car il est plus facile d’apporter une réserve que de dénoncer ultérieurement une convention.
L’expertise parvient à la conclusion que la révision proposée n’est pas contraire aux conventions internationales en ce qui concerne la consommation, la culture et le petit trafic de cannabis.
52 Rapport de l’Institut suisse de droit comparé
Les questions au sujet de la conformité des dispositions proposées avec les Conventions de l’ONU concernant la drogue ont également été soumises à l’Institut suisse de droit comparé à Lausanne. Ses conclusions sont les suivantes (107) :
521 Consommation et petite culture de cannabis
La dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes préparatoires sont conformes aux conventions internationales qui, non seulement autorisent les Etats membres à dépénaliser la consommation personnelle(personal use), mais permettent de soustraire à toute peine les actes préparatoires liés directement et exclusivement à la consommation personnelle.
522 Licéité des dispositions limitant l’obligation de poursuite
La Convention de 1988 en particulier reconnaît expressément aux Etats membres le droit de fixer, dans le domaine de la poursuite pénale, des priorités qui sont adaptées à la situation nationale et aux stratégies en matière d’application de la législation dans le domaine des stupéfiants. L’article 19d de la révision proposée est donc pleinement compatible avec les Conventions de l’ONU.
523 Limitation de l’obligation de poursuivre la consommation de stupé-fiants
La réglementation proposée visant à limiter l’obligation de poursuivre la consomma-tion des stupéfiants, hormis le cannabis, est compatible avec les conventions inter-nationales qui n’obligent aucunement les Etats membres à poursuivre pénalement la consommation personnelle de stupéfiants.
524 Culture et commerce de cannabis
Bien que les dispositions proposées à l’article 19f ne soient pas contraires aux con-ventions internationales, il est nécessaire de prendre des mesures qui répondent aux exigences des articles 23 et 30 de la Convention de 1961. C’est-à-dire qu’un organe officiel devra surveiller et contrôler la culture et le commerce de gros de cannabis et le commerce de détail de produits du cannabis devra être confié exclusivement à une entreprise d’Etat ou à des personnes auxquelles une concession aura été accordée. De ce point de vue les dispositions proposées ne sont donc pas entièrement compatibles avec les conventions internationales.
53 Appréciation des avis de droit
Les deux avis de droit arrivent pour l’essentiel aux mêmes conclusions. La seule différence réside dans la question de savoir si, dans le cas où la limitation de poursuite pénale dans les domaines de la culture du cannabis et de la fabrication et du commerce de produits du cannabis serait introduite, les dispositions proposées sont suffisantes ou si elles devraient être complétées par un système de licence.
A ce propos, il y a lieu de remarquer que les Pays-Bas connaissaient également une limitation partielle de l’obligation de poursuivre dans les domaines cités et qu’ils n’ont pas introduit de système de licence. Or le système hollandais n’a encore jamais été contesté dans son principe comme étant non compatible avec les conventions de l’ONU.
Il faudra examiner de manière approfondie, lors de l’élaboration des dispositions d’exécution relatives à l’article 19f, si et le cas échéant sous quelle forme on peut donner suite aux suggestions de l’Institut suisse de droit comparé.
92 Cf. brochure "Fragen und Antworten zur niederländischen Drogenpolitik", Service d’information du Ministère des affaires étrangères, 2000, La Haye
101 Cf. rapport du 1er mars 2000 du Conseil fédéral sur le programme de la législature 1999-2003 (FF 2000 2229).
102 Convention des Nations Unies de 1988, United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychtropic Substances, Vienne, 20 décembre 1988.
104 Gutachten zur Konventionsverträglichkeit verschiedener Modelle derCannabisteilentkriminalisierung, Mark Pieth, 15 novembre 2000
105 Convention des Nations Unies de 1988, United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychtropic Substances, Vienne, 20 décembre 1988.
106 Cf. message du 29 novembre 1995 concernant la Convention unique de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, FF 1996 I 557, ch. 42 Réserves concernant les articles 3, alinéas 2, 6, 7 et 8.
107 Legal opinion concerning the compatibility of proposed national narcotics laws with relevant international conventions, Institut suisse de droit comparé, Lausanne, 5 mars 2001