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P. meint die Art und Weise, in der polit. Akteure kommunizieren und Einfluss ausüben, um zu verbindlichen kollektiven Entscheidungen zu gelangen. Z.Z. des Ancien Régime fand die P. in Räten, Ständeversammlungen, Landsgemeinden, Gemeindeversammlungen und Ämteranfragen statt. Die einzelnen Stimmbürger und Stimmbürgerinnen sind an der P. durch ihre Politischen Rechte, zu denen insbesondere das Stimm- und Wahlrecht gehört, beteiligt. Über die Willensbildung im wirtschaftl. Bereich orientiert der Artikel Mitbestimmung. Die folgenden Ausführungen befassen sich allgemein mit der P. im Bundesstaat.
Modellhaft lassen sich drei Phasen der P. unterscheiden. In der Artikulationsphase wird eine Forderung oder ein Problem zum Gegenstand des öffentl. Diskurses gemacht (Öffentlichkeit). In der zweiten Phase, der Diskussion und Aggregation, werden Notwendigkeit und Art einer Problemlösung diskutiert, Interessen organisiert und eingebracht sowie Handlungsalternativen vorbereitet. In der dritten Phase wird eine kollektive Entscheidung - z.B. über Normen der Verfassung, Gesetze, Bundesbeschlüsse, Kredite oder Staatsverträge - gefällt bzw. unterlassen. Was die Art der P. angeht, so lassen sich konsensorientierte von majoritären Verfahren unterscheiden. Beim konsensorientierten Verfahren werden möglichst viele Akteure in Vorbereitung und Entscheidung einbezogen. Bei majoritären Verfahren kann die polit. Mehrheit ohne Rücksicht auf Minderheiten handeln.
Bei den beteiligten Akteuren kann man staatliche von nichtstaatlichen und inländische von ausländischen unterscheiden. Staatl. Akteure sind in der Schweiz Bundesrat, Bundesverwaltung, Bundesversammlung, Gerichte (Gerichtswesen), Kantone und Gemeinden mit ihren zugehörigen Institutionen und Organisationen; die wichtigsten nichtstaatl. Akteure sind die versch. Interessengruppen, namentlich die Parteien und Verbände, sowie die Medien. Ausländische staatl. Akteure können Regierungen sowie Internationale Organisationen sein. Die Beteiligung der Akteure kann institutionalisiert sein oder sich in informellen Kanälen abspielen. Institutionalisiert ist ein Verfahren, wenn es durch lange Übung eingespielt oder durch die Rechtsordnung vorgesehen ist, wie z.B. die Mitwirkung der Verbände an der Vorbereitung und dem Vollzug von Bundesgesetzen (Vernehmlassungsverfahren). Die P. verläuft nicht immer rational; Informationsdefizite, soziale Bindungen, Emotionen, aktuelle Ereignisse, Zeitdruck und Ungewissheit spielen eine Rolle beim Zustandekommen einer Entscheidung.
Die P. in der Schweiz ist charakterisiert durch eine grosse Zahl von Akteuren, breite institutionelle Mitwirkungsmöglichkeiten, konsensorientierte Verfahren (Konkordanzdemokratie), lange Dauer der P. bei kontroversen Gegenständen und eine hohe Akzeptanz des Ergebnisses. Die grosse Zahl der Akteure ergibt sich aus der komplexen Staats-, Sozial- und Wirtschaftsstruktur. Die 26 Kantone und rund 2'700 Gem. haben substanzielle Selbstverwaltungs- und Mitwirkungsrechte. Die Interessen der Sprachgruppen, Konfessionen und der versch. Interessenverbände müssen berücksichtigt werden. Der hohe Konsensbedarf hat sich in den institutionellen Strukturen niedergeschlagen, v.a. bei den direktdemokrat. Rechten, beim Wahlrecht und beim Regierungssystem. Bei direktdemokrat. Entscheidungen ist Volkswillensbildung zugleich Staatswillensbildung. Seit 1874 kann ein Gesetz durch einen Teil des Elektorats zur Volksabstimmung gebracht werden (Referendum). Allein die Möglichkeit übt einen starken Zwang aus, jedes Gesetz mehrheitsfähig zu machen. Seit 1891 kann ein Teil der Stimmberechtigten mittels der Volksinitiative selbst ausformulierte Verfassungsänderungen zur Volksabstimmung bringen. Damit können Interessengruppen ihre Forderungen direkt der Stimmbürgerschaft unterbreiten. Jeder Abstimmungskampf hat auch Diskussionsfunktion. Seit 1919 wird der Nationalrat nach dem Verhältniswahlrecht gewählt (Wahlsysteme); damit stieg die Zahl der polit. Parteien und der Druck zu konsensorientierten Verfahren. In fast allen Gem. und Kantonen wie auch im Bund wurden in der Folge die bedeutenden Parteien in die Regierung eingebunden, obwohl dies rechtlich nicht normiert ist (Zauberformel).
Der polit. Einfluss der an der P. beteiligten Akteure auf das Endergebnis ist unterschiedlich. Den grössten Einfluss haben Regierung, Verwaltung und die Spitzenverbände der Wirtschaft. Mit der Ausbildung konsensorientierter Institutionen und Verfahren hat die vor 1919 dominierende Freisinnig-Demokrat. Partei an Gewicht eingebüsst. Im Zug der Globalisierung lassen sich heute Probleme immer weniger innerhalb von Gemeinde-, Kantons- oder Landesgrenzen lösen. Es bedarf eines grenzüberschreitenden Willensbildungsprozesses, in den zur Hauptsache Regierungen und Verwaltungen involviert sind. Je mehr Probleme durch Verträge zwischen Gebietskörperschaften gelöst werden, desto enger wird der Wirkungsbereich von Parlament und Stimmbürgerschaft. An Einfluss gewinnen hingegen jene Interessenverbände, die grenzüberschreitend organisiert sind.
Literatur
– U. Klöti «Politikformulierung», in Hb. Polit. System der Schweiz 2, hg. von U. Klöti, 1984, 313-339
– Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 42006
– S. Moeckli, Das polit. System der Schweiz verstehen, 22008
Autorin/Autor: Silvano Moeckli