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La possession de ressources débouche sur des situations différentes
Autour de ressources très limitées à l’échelle planétaire mais localement abondantes et à forte valeur ajoutée (comme les diamants et le pétrole), la probabilité d’antagonismes violents est élevée. Ceux-ci éclatent, par exemple, lorsque les profits tirés de l’extraction sont monopolisés par des groupes rebelles armés ou des gouvernements dictatoriaux et que les populations locales sont marginalisées et intimidées pour faciliter cette extraction. On en a des exemples au Nigeria et au Soudan (autour du pétrole), en Sierra Leone et en République démocratique du Congo (diamants), ainsi qu’en Papouasie Nouvelle-Guinée (cuivre). Il existe, toutefois, des exemples d’exploitation pacifique de ressources naturelles. Les diamants du Botswana, tout comme le pétrole et le gaz de Norvège et d’autres pays riverains de la mer du Nord, n’ont engendré aucun conflit. De même, les importantes ressources que possèdent le Canada, l’Australie et les États-Unis ne sont pas synonymes de guerre civile. La question de l’accès aux sources d’énergie fossile pèse, néanmoins, de plus en plus lourd dans les réflexions géostratégiques des grandes puissances: la guerre en Irak en est un bon exemple, de même que la récente crise géorgienne. La situation est quelque peu différente pour l’eau, dans la mesure où il s’agit d’une ressource utilisée directement. Les conflits qu’elle a suscités ont bien plus rarement dégénéré en violences et la plupart ont débouché sur des accords de coopération Voir Stucki (2005).. Cela pourrait, toutefois, changer si la pression subie par les ressources en eau devait s’aggraver, sous l’effet notamment du changement climatique. On en voyait des signes dans le conflit du Darfour. Voici ce qu’a déclaré le 16 juin 2007 à ce sujet Ban Ki-moon, secrétaire général de l’ONU: «Nous parlons presque toujours du Darfour comme d’un conflit ethnique opposant des milices arabes à des rebelles noirs et à des paysans. Si, toutefois, l’on s’intéresse à ses racines, on découvre une dynamique un peu plus complexe. Au-delà des divers motifs sociaux et politiques avancés à son sujet, le conflit du Darfour a débuté comme une crise écologique, partiellement imputable au dérèglement climatique». Voir Ban Ki-moon (2007). Ce qui est nouveau, ce n’est pas la dimension écologique du conflit du Darfour, mais l’attention particulière que lui accorde le secrétaire général de l’ONU. Diverses voix discordantes s’élèvent pour souligner que le changement climatique modifie, certes, des bases et des conditions existentielles, mais que les changements et tensions qui s’ensuivent peuvent être maîtrisés sans violence par des institutions sociales. Seule une mauvaise approche du problème et la militarisation des processus de règlement débouchent sur la guerre. Un examen plus attentif du conflit du Darfour montre bien qu’à eux seuls, le changement climatique et la pénurie croissante d’eau n’auraient pas dû dégénérer en affrontements armés. Les ratages de la réforme agraire menée par le gouvernement soudanais sont, par exemple, grandement responsables du conflit. Ces exemples nous amènent aux constats suivants: 1. La rareté des ressources ne doit pas nécessairement se traduire par des conflits violents. Nous osons la thèse optimiste qui veut que toute pénurie en matière de ressources peut être réglée pacifiquement avec les remèdes adéquats. 2. Il faut savoir distinguer entre plusieurs types de conflits liés aux ressources. C’est important si l’on veut les identifier le plus tôt possible et choisir les meilleures stratégies préventives ou solutions. 3. Chaque situation conflictuelle doit être examinée en détail pour être bien comprise, afin que l’on puisse choisir parmi les instruments disponibles ceux qui se prêtent le mieux à la prévention ou au règlement du conflit. Les stratégies d’évitement et de résolution réussies, tout comme la gestion efficace des ressources, apportent de précieux enseignements sur la manière dont des succès de cet ordre resteront possibles à l’avenir, malgré des pressions croissantes.
Les types de conflits et leurs remèdes
Le lien entre pénurie de ressources et conflits est partiellement documenté au plan scientifique – hormis les réserves qu’impose l’interprétation des résultats de la recherche empirique en sciences sociales. On sait, cependant, qu’aucune crise n’a de cause unique. La notion même de «conflit lié aux ressources» est controversée, puisque la plupart du temps elle suggère une cause simple. Or, souvent la crise ne porte pas sur l’utilisation directe d’une ressource, mais seulement sur le revenu qui en est issu. Certains schémas sont, néanmoins, reconnaissables et permettent d’établir une distinction utile entre trois types de conflits. Ceux du premier type se rapportent à l’utilisation directe d’une ressource locale ou régionale limitée. Ils sont souvent liés à l’utilisation de l’eau ou du sol, notamment par des communautés aux modes d’exploitation différents (p. ex. éleveurs nomades et paysans sédentaires utilisant les mêmes terres), et, comme tels, débouchent rarement sur la guerre. Ils peuvent, toutefois, être un facteur de déstabilisation dévastateur touchant des régions entières (comme au Darfour, par exemple). Leur apparition est souvent liée au fait que les capacités économiques et politiques disponibles pour l’apaisement des tensions sont très limitées. Les mesures correctrices les plus prometteuses consistent, entre autres, à développer et à mettre en oeuvre des systèmes de droits de propriété, des processus participatifs de gestion des ressources et des méthodes d’analyse des conflits et de médiation qui soient adaptés aux particularités locales. Il faut, souvent, trouver des solutions de rechange qui garantissent les bases de subsistance, car tous les individus concernés ne peuvent pas conserver leurs activités traditionnelles. Comme la pression sur ces ressources est appelée à s’accentuer avec le changement climatique, les mesures d’adaptation au changement ou celles qui visent à en atténuer les effets vont prendre de plus en plus d’importance. Voilà qui illustre la complexité des conflits liés aux ressources et celle de la dynamique qui les sous-tend. Les conflits du deuxième type ont trait à des ressources qui ne sont pas utilisées directement sur place et dont l’extraction est lucrative. Il s’agit de ressources très limitées à l’échelle mondiale et localement abondantes qui présentent souvent un rapport prix/volume très élevé (diamants, coltan, cuivre, certaines essences de bois, opium, etc.). Peu ou pas utilisées dans leur région d’extraction, elles rapportent beaucoup d’argent aux entités qui les contrôlent, qu’il s’agisse de l’État ou de groupes rebelles. Les disputes qu’elles suscitent dégénèrent souvent en affrontements violents. À leur égard, les mesures à prendre dans les pays concernés sont les initiatives «de bonne gouvernance» et le renforcement des institutions (un exemple souvent cité est celui du Botswana). De même, des normes planétaires sont nécessaires pour réguler dans la transparence les flux financiers et de marchandises liés à ces ressources Voir le processus de Kimberley s’appliquant aux diamants ou l’initiative EITI pour la transparence des industries extractives.. La troisième catégorie concerne des «points chauds», des zones où on retrouve les deux premiers types de conflits (utilisations directe et indirecte des ressources), mais où ceux-ci ont pris un tour aigu. Le Darfour en est un exemple: les quantitées limités d’eau et de terres n’étaient pas le principal facteur de discorde et ne devaient pas en tant que telles, indépendamment des autres causes de conflit, déboucher sur une confrontation armée. Combinées à d’autres causes, les disputes autour de ressources naturelles peuvent toutefois aggraver des facteurs de déstabilisation préexistants. Les mesures à appliquer dans des conflits qui, comme celui-ci, ont dégénéré, sont celles qui favorisent et sécurisent la paix, la médiation, la répartition équitable des profits liés aux ressources ou encore ce qu’il est convenu d’appeler les «parcs sources de paix», conçus pour permettre l’exploitation commune de zones démilitarisées.
Stratégies de règlement et de prévention des conflits
«Si tout le monde demandait la paix au lieu d’un nouveau téléviseur, nous connaîtrions alors la paix» (John Lennon). Comme souligné en début d’article, la présence de ressources exploitables ne doit pas forcément occasionner des conflits. La manière de les administrer est bien plus importante. À cet égard, hormis la juste répartition des ressources ou des profits afférents, la question de la répartition équitable des externalités négatives liées au travail d’extraction – sous forme de compensations adéquates – se pose au niveau local. Plutôt que d’avoir à gérer des lendemains de guerre, mieux vaut s’employer à identifier et désamorcer le plus tôt possible les conflits potentiels. Il s’agit là d’un aspect auquel l’ONU, notamment, devrait accorder plus d’importance. L’analyse des conflits doit prendre en considération les données physiques des ressources et leur dynamique. Dans le même temps, les acteurs nationaux et locaux doivent être associés à l’effort d’apaisement. Les stratégies de règlement et de prévention des conflits doivent être développées et soutenues localement. Les approches standard purement techniques ou économiques comportent le risque d’une dépolitisation excessive du conflit qui peut avoir pour effet d’escamoter les aspects afférents au lieu de les traiter et de les résoudre. D’un autre côté, souvent des politiques axées sur la défense d’intérêts nationaux empêchent la mise en oeuvre de mesures efficaces à l’échelle internationale. Là, au contraire, une certaine dépolitisation peut contribuer à la solution. Il s’agit donc de trouver un subtil équilibre entre dépolitisation et politisation d’un conflit, entre ses données physiques et ses réalités politiques. Les stratégies propices au règlement et à la prévention des conflits se distinguent par divers aspects importants Voir Mason et al. (2008). Cette étude comprend une discussion approfondie sur la thématique du présent article.: 1. Il faut une approche «transversale»: l’aspect des ressources proprement dites doit être considéré comme un facteur parmi d’autres, politiques, économiques ou socioculturels. Pour la Suisse, cela signifie qu’il faut une meilleure coordination entre le Seco, la DDC et la direction politique afin de réagir de façon appropriée aux conflits de ressources. 2. L’identification du type de conflit (utilisation directe ou indirecte ou point chaud) est importante pour le choix des stratégies optimales. 3. Pour trouver des solutions légitimes et durables tout en évitant une dépolitisation excessive, les intérêts de chacun des acteurs impliqués doivent être pris en compte. Il importe d’aménager des bases de subsistance durables pour tous les secteurs de la société si l’on souhaite préserver leur aptitude à prévenir les conflits. Il faut aussi prendre en considération les limites des écosystèmes. 4. L’établissement de normes mondiales favorisant la transparence des flux financiers et de marchandises internationaux faciliterait le règlement et la prévention des conflits indirects liés aux ressources. 5. Les efforts de promotion de la «bonne gouvernance» et des institutions adéquates pour l’exploitation des ressources sont essentiels à la définition de solutions acceptables dans la durée. Il existe plusieurs instruments pour concrétiser ces idées de base, dont certains sont réunis dans le tableau 1. Cette liste, qui est loin d’être exhaustive, montre diverses stratégies possibles de règlement et de prévention des conflits portant sur des ressources et souligne combien la réflexion amplective est nécessaire, dans les contextes considérés, pour obtenir un règlement efficace.
La Suisse concernée
La Suisse a de bonnes raisons, elle aussi, de participer à la mise en oeuvre des stratégies de règlement et de prévention mentionnées dans le présent article. Au-delà des considérations humanitaires, un raisonnement économique peut l’y inciter, puisque les instabilités locales et la perte de bases de subsistance découlant de conflits liés aux ressources peuvent avoir des effets négatifs à large échelle, tels le crime organisé et la migration forcée. Nous avons également une part de responsabilité dans ces conflits dans la mesure où nous consommons les ressources qui interviennent dans leur déclenchement. Nous jouons aussi un rôle dans le dérèglement climatique, qui accentue la pression s’exerçant sur les ressources utilisées directement. Enfin, l’interdépendance dont s’accompagne la mondialisation commande aussi à la Suisse de contribuer à la prévention et à la résolution des conflits liés aux ressources. Pour cela, notre pays a besoin d’une stratégie cohérente à laquelle tous les départements fédéraux seront associés. Comme l’indiquent les Lignes directrices de la Confédération en matière de développement durable: «[Celui-ci] n’est pas une tâche supplémentaire de la Confédération. Il doit être intégré à tous les domaines politiques et à tous les processus ordinaires du Conseil fédéral et de l’administration fédérale.» Puisse ce qui précède être à présent suivi d’actes concrets.
Tableau 1 «Exemples d’instruments susceptibles de prévenir ou de régler les conflits liés aux ressources»
Encadré 1: Références
– Collier P., Elliott V. L., Hegre H., Hoeffler A., Reynal-Querol M. et Sambanis N., Breaking the Conflict Trap – Civil War and Development Policy, Washington DC: World Bank/Oxford University Press, 2003. Internet: http://go.worldbank.org/MR2JESLL70. Résumé en français sous le titre Briser l’engrenage du conflit: guerre civile et politique de développement. Internet: http://siteresources.worldbank.org/INTBCTCWDP/Resources/28377_conflictfr.pdf.- De Soysa I., «Ecoviolence: Shrinking Pie, or Honey Pot?», Global Environmental Politics, vol. 2(4), p. 1ss, 2002.- Ki-moon B., «A Climate Culprit In Darfur», The Washington Post, 16 juin 2007, A15. Internet: www.washingtonpost.com . – Mason S., Müller A., Schnabel A., Alluri R. et Schmid C., Linking Environment and Conflict Prevention – The Role of the United Nations, étude réalisée sur mandat de l’ambassade de Suisse auprès de l’ONU, Centre for Security Studies, EPF Zurich et swisspeace, Berne, 2008. Internet: www.css.ethz.ch .- Mason S. et Müller A., Umwelt- und Ressourcentrends 2000-2030 – Konsequenzen für die Schweizer Sicherheitspolitik, Centre for Security Studies, EPF Zurich, 2004. Internet: www.isn.ethz.ch/pubs/ph .- Stucki P., Water Wars or Water Peace, PSIS Occasional Paper 3, 2005. Internet: www.psis.org/psis_publications.htm .- Ross M., «A Closer Look at Oil, Diamonds, and Civil War», Annual Review of Political Science, vol. 9, p. 265s, 2006.