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UNO-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen
Das UNO-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, kurz Behindertenrechtskonvention (UNO-BRK), ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der am 13. Dezember 2006 von der UNO-Generalversammlung verabschiedet wurde. Dessen Erarbeitung durch einen 2001 gegründeten Ad hoc-Ausschuss geht auf die Erkenntnis zurück, dass Menschen mit Behinderungen durch die bereits bestehenden Menschenrechtsverträge nicht genügend geschützt werden. Die allgemeinen bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte sollten deshalb mit Blick auf die spezifischen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen konkretisiert und spezifiziert werden. In der rechtswissenschaftlichen Literatur wird diskutiert, inwiefern die UNO-BRK allenfalls auch neuartige Menschenrechte beinhaltet.
Nach der Ratifizierung der UNO-BRK durch die Schweiz, im April 2014, trat diese am 15. Mai 2014 in Kraft und wurde damit Bestandteil des Schweizer Rechts. Zweck der UNO-BRK ist es, «den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten und die Achtung der ihnen innewohnenden Würde zu fördern.» Rechtsgrundlagen und gesellschaftliche Strukturen, die Menschen mit Behinderungen benachteiligen, sollen systematisch überwunden werden, so dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit Menschen ohne Behinderungen sowie autonom an allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens teilnehmen können.
Konkretisiert wird die Zielsetzung der UNO-BRK durch acht allgemeine Grundsätze bzw. Prinzipien, welche eine konzeptionelle Kontinuität sicherstellen. Dabei handelt es sich insbesondere um das Prinzip der Autonomie und der damit verbundenen Achtung der Menschenwürde, einschliesslich der Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen. Zentral sind weiter die volle und wirksame Teilhabe bzw. Partizipation an und die Einbeziehung in die Gesellschaft.
Der Begriff der «Einbeziehung» korrespondiert in der englischen Sprachversion mit demjenigen der «Inklusion», der wiederum einen Schlüsselbegriff der UNO-BRK darstellt. Weitere Grundsätze der UNO-BRK betreffen die Garantie der Nichtdiskriminierung, der Chancengleichheit und der Zugänglichkeit bzw. Barrierefreiheit sowie der Achtung von Diversität. Die BRK ist schliesslich im Lichte der Gleichstellung von Frau und Mann sowie der Achtung der Entwicklung von Kindern mit Behinderungen sowie ihrer Identitätswahrung zu lesen.
In Bezug auf das Verständnis von Behinderung vollzieht sich in der UNO-BRK ein eigentlicher Paradigmenwechsel: zum ersten Mal wird ein menschenrechtliches Modell von Behinderung kodifiziert. Das medizinische Modell, welches Behinderung als individuelles, defizitäres Phänomen betrachtet und medizinisch-therapeutische bzw. sonderpädagogische Massnahmen propagiert, wird damit abgelöst. Im Vertragstext manifestiert sich dieser neue Behinderungsbegriff in der Präambel sowie im obengenannten Zweckartikel.
Mit der Ratifizierung der UNO-BRK verpflichten sich die Vertragsstaaten, alle vier Jahre umfassend über deren Umsetzungsstand Bericht zu erstatten. Ausgehend insbesondere von den Staaten- sowie von Parallelberichten der jeweiligen Zivilgesellschaft erlässt der UNO-Ausschuss über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK-Ausschuss) als Expertengremium Empfehlungen zuhanden des Vertragsstaates. Diese stellen zwar kein rechtlich verbindliches Gerichtsurteil dar. Sie heben sich aber wiederum auch deutlich ab von unverbindlichen diplomatischen Äusserungen. Als Bestandteil der Rechtsprechung des Ausschusses enthalten sie zudem eine erste Auslegung der einzelnen Rechte. Als weitere Überwachungsmechanismen sieht das freiwillig ratifizierbare Fakultativprotokoll zur UNO-BRK ein Individualbeschwerde- und besonderes Untersuchungsverfahren vor.
Die Bedeutung der UNO-BRK für die Schweiz liegt zunächst darin, dass sie das grundrechtliche Verbot der Diskriminierung und die entsprechende Pflicht zum Erlass positiver Massnahmen in der Bundesverfassung wesentlich ausdifferenziert. Darüber hinaus hat die UNO-BRK in ihrer Eigenschaft als völker- und insbesondere auch menschenrechtlicher Vertrag Vorrang vor dem schweizerischen Landesrecht. Dementsprechend ist die Schweiz verpflichtet, alle zur Umsetzung der UNO-BRK geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Massnahmen zu treffen sowie konventionswidrige Gesetze, Verordnungen, Gepflogenheiten und Praktiken zu ändern bzw. aufzuheben. Der Schutz und die Förderung der Rechte von Menschen mit Behinderungen als transversale staatliche Aufgabe beziehen sich ebenso auf alle politischen Konzepte und Programme. Bund, Kantone und Gemeinden als Pflichtenträger der UNO-BRK können sich somit nicht mit der Schaffung neuer Rechtsgrundlagen oder einer lediglich auf den sozialversicherungsrechtlichen Bereich bezogenen Behindertenpolitik begnügen. Bei der Erarbeitung und Umsetzung von Gesetzgebung und Politiken zur Realisierung der UNO-BRK müssen Menschen mit Behinderungen und ihre Organisationen ausserdem eng konsultiert werden und aktiv partizipieren können.
Gemäss Lehre und Praxis ist die Schweiz in Bezug auf wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte nach der UNO-BRK gehalten, ihre Unterlassungs- und Schutzpflichten sowie gewisse Teilgehalte ihrer Leistungspflichten unmittelbar umzusetzen. Die übrigen Leistungspflichten muss sie unter Ausschöpfung der verfügbaren Mittel nach und nach voll verwirklichen. Entsprechend sind – mit Ausnahme von Gesetzgebungsaufträgen – zumindest all jene Rechte der UNO-BRK, aus denen eine unmittelbare Verpflichtung fliesst, als vor Schweizer Gerichten direkt einklagbar zu betrachten. Davon unabhängig müssen jegliche bestehenden Rechtsgrundlagen im Lichte der UNO-BRK ausgelegt werden.
Aufgrund der bisher nicht erfolgten Ratifizierung des Fakultativprotokolls muss sich die Schweiz nur im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens vor dem BRK-Ausschuss verantworten. Ihren ersten Staatenbericht reichte sie im Juni 2016 ein. Der Schwerpunkt des Berichts liegt klar auf den bundesrechtlichen Rechtsgrundlagen und vernachlässigt nebst den kantonalen Bestimmungen insbesondere die Frage, inwiefern diese im Hinblick auf die Umsetzung der UNO-BRK tatsächlich Wirkung entfalten. Die in der Dachorganisation Inclusion Handicap zusammengeschlossenen Schweizer Behindertenorganisationen unterbreiteten im Juni 2017 ihrerseits dem BRK-Ausschuss einen Bericht über den Umsetzungsstand der UNO-BRK mit Kritikpunkten und Handlungsvorschlägen. So kritisierte Inclusion Handicap unter anderem das Fehlen einer umfassenden Behindertenpolitik in der Schweiz sowie den mangelnden rechtlichen Schutz von Menschen mit Behinderungen vor Diskriminierungen durch Private im Rahmen von Arbeitsverhältnissen und beim Zugang zu Dienstleistungen. Es ist zu hoffen, dass die Empfehlungen des Ausschusses an die Schweiz als Katalysator zur Umsetzung der UNO-BRK dienen werden.
Literaturhinweise
Degener, T. & Diehl, E. (Hrsg.) (2015). Handbuch Behindertenrechtskonvention: Teilhabe als Menschenrecht – Inklusion als gesellschaftliche Aufgabe. Bonn: BpB Bundeszentrale für politische Bildung.
Hess-Klein, C. (2016). Inklusion und Umsetzung der UNO-BRK. In I. Heddrich, G. Biewer, J. Hollenweger & R. Markowetz (Hrsg.), Handbuch Inklusion und Sonderpädagogik (S. 601–606). Bad Heilbrunn: Verlag Julius Klinkhardt.
Schefer, M. & Hess-Klein, C. (2014). Behindertengleichstellungsrecht. Bern: Stämpfli.