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Obwohl es sie erst seit 2002 gibt, scheinen wir uns in der Schweiz bereits sehr an die Personenfreizügigkeit in ihrer heutigen Form gewöhnt zu haben. Sie ermöglicht den freien Personenverkehr zwischen der Schweiz und der Europäischen Union. Ergänzt wird die Personenfreizügigkeit durch die Schengen- und Dublin-Abkommen, welche die Reisefreiheit erhöhen bzw. das Asylwesen grenzübergreifend regeln.
Was ist die Personenfreizügigkeit?
Das Recht auf freien Personenverkehr erlaubt es den Bürgerinnen und Bürgern:
- in einem anderen EU-Land Arbeit zu suchen,
- dort zu arbeiten, ohne dass eine Arbeitserlaubnis erforderlich wäre,
- zu diesem Zweck dort zu wohnen,
- Familienangehörigen, Studierenden sowie Rentnerinnen und Rentner vom Recht auf freie Mobilität Gebrauch zu machen,
- hinsichtlich Zugang zu Beschäftigung, Arbeitsbedingungen und aller anderen Sozialleistungen und Steuervorteile genauso behandelt zu werden wie die Staatsangehörigen des Aufnahmelandes.
Wo hat die Personenfreizügigkeit ihren Ursprung?
Während die Schweiz bereits vor dem Ersten Weltkrieg Freizügigkeitsabkommen mit verschiedenen europäischen Staaten unterhielt, wurde anschliessend die Fremdenpolizei eingeführt und damit die Zuwanderung der behördlichen Zulassung unterstellt. Es folgten Jahrzehnte einer sehr eingeschränkten Personenfreizügigkeit und einer stark am Bedarf des Arbeitsmarkts orientierten Zuwanderung, mit einer graduellen Lockerung der Bestimmungen. Erst im Jahr 2002 wurde das Prinzip des gegenseitigen freien Personenverkehrs mit den europäischen Ländern wiederhergestellt. Im Rahmen der Bilateralen I vereinbarte die Schweiz mit der EU den freien Personenverkehr als Bestandteil eines erleichterten Zugangs der Schweiz zum Europäischen Binnenmarkt. Möglich gemacht hat dies eine Koalition zwischen bürgerlichen und linken Parteien, welche die Arbeitsmarktöffnung mit einer Reihe von flankierenden Massnahmen auf dem Arbeitsmarkt kombinierte. Die flankierenden Massnahmen sollten Lohn- und Sozialdumping auf Schweizer Seite verhindern. Die sieben Abkommen, die die Bilateralen I bilden, unterstehen einer sogenannten Guillotine-Klausel – wird ein Abkommen gekündigt, werden auch die restlichen sechs gekündigt.
Personenfreizügigkeit vs. Schengen / Dublin
In der öffentlichen Diskussion in der Schweiz werden die Personenfreizügigkeit und die Abkommen Schengen und Dublin bisweilen in einem Atemzug genannt. Richtig ist: die zugehörigen Rechtsakte regeln bestimmte Aspekte von Migration nach und in Europa, sie sind über die Guillotine-Klausel der Bilateralen I rechtlich miteinander verknüpft und sie ergänzen sich teilweise in ihrer Wirkung. In diesem Sinne kann man sie als rechtliche Elemente eines offenen Europas verstehen. Grob gesprochen regelt die Personenfreizügigkeit, unter welchen Umständen sich ein erwerbstätiger Schweizer in der EU und umgekehrt eine erwerbstätige EU-Bürgerin in der Schweiz niederlassen darf. Im Schengen-Abkommen wiederum verpflichten sich die Schweiz und die anderen Schengen-Mitglieder, u.a. auf systematische Personenkontrollen an den Binnengrenzen zu verzichten und einheitliche Voraussetzungen für Einreisende aus Drittstaaten zu gewährleisten. Kontrollen von Warenein- und -ausfuhr sind davon nicht berührt. Das Dublin-Abkommen legt zudem Standards fest, wie mit Asylgesuchen umzugehen ist, um insbesondere mehrfache Asylanträge im Schengenraum, sogenanntes “Asylshopping”, zu verhindern.
Wie funktioniert Schengen?
Das Schengen-Abkommen zielt darauf ab, die Reisefreiheit im “Schengener Raum” ohne Einbussen bei der öffentlichen Sicherheit zu erhöhen. Daher wurden im Anschluss an die ursprüngliche europäische Einigung in Schengen zwischen den Beneluxstaaten sowie Deutschland und Frankreich im Jahr 1985 diverse Erweiterungen im Hinblick auf die Zusammenarbeit von Polizei und Justiz vorgenommen. Dazu gehörten etwa ein europaweites Fahndungssystem (“Schengener Informationssystem”) und ein Visa-Informationssystem. Von dieser neu geregelten Reisefreiheit können alle Menschen Gebrauch machen, die ihren Wohnsitz im Schengenraum haben und denen beim Eintritt in den Schengenraum ein Schengen-Visum gewährt wurde. Umgekehrt besteht für Personen, für die eine Einreiseverweigerung im Schengener Informationssystem besteht, ein Aufenthaltsverbot im gesamten Schengenraum.
Die Erleichterung der Reisefreiheit lässt die Personenfreizügigkeit unberührt. Das heisst: dank fehlender systematischer Kontrollen kann man zwar schneller in die Schweiz ein- und aus der Schweiz in den Schengenraum ausreisen – ein Zugang zum Arbeitsmarkt wird durch das Schengen-Abkommen jedoch nicht ermöglicht.
Die Personenfreizügigkeit als Basis für weitere Öffnungsschritte
Zusammenfassend kann man sagen, dass die Personenfreizügigkeit zu Beginn dieses Jahrhunderts die europäische Mobilität auf die nächste Ebene gebracht hat. Ohne diese Grundlage macht eine Abschaffung systematischer Grenzkontrollen kaum Sinn. Schon vor der Abstimmung über das Freizügigkeitsabkommen in der Schweiz im September 2005 hat die EU-Kommission deutlich gemacht, dass ohne vollständige Freizügigkeit für alle EU-Bürgerinnen und -Bürger ein Abbau der Grenzkontrollen aus ihrer Sicht unmöglich ist. Ansonsten würden gemäss der Union die EU-Bürgerinnen und -Bürger ausserhalb des Schengen-Raums benachteiligt. Die Vereinheitlichung der Asylregeln über das Dublin-Abkommen wiederum ergeben sich als Folge der abgeschafften Grenzkontrollen und sind daher erst nach Inkrafttreten des Schengen-Abkommens nötig geworden. Sie betreffen nur einen Bruchteil der Personen in Europa, nämlich jene, die Asyl beantragen.
In der öffentlichen Debatte, wie auch in der Analyse, gilt es daher zwischen diesen unterschiedlichen Abkommen und den sehr verschiedenen Dimensionen von Migration zu unterscheiden, um Fehlurteile und Verallgemeinerungen vorzubeugen.