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Unter A. werden alle Massnahmen verstanden, die Bund, Kantone, öffentl. Körperschaften und berufsständ. (Bauern) sowie polit. Organisationen zur Gestaltung der wirtschaftl., sozialen und rechtl. Verhältnisse in der Landwirtschaft unternehmen. Die wichtigsten Bereiche sind: Forschungs- und Bildungswesen, Melioration und landwirtschaftl. Hochbau, Bodenrecht, Handels-, Zoll-, Markt- und Preispolitik. Die hauptsächl. Mittel sind: Finanzhilfen (Subventionen, Direktzahlungen), Grenzschutz (Zölle), Preis- und Abnahmegarantien sowie die Kontingentierung der Produktion. Im Zentrum steht die A. des Bundes, die im 20. Jh. eng mit jener der Agrarverbände verknüpft war, die aber dennoch oft nicht nur in Auseinandersetzung mit Industrie-, Handels- und Konsumenteninteressen, sondern auch gegen eine bäuerl. Opposition durchgesetzt wurde.
Die A. des Bundes setzte in den 1870er und 80er Jahren ein. Sie hatte zunächst die Förderung einer rationellen Produktion zum Ziel, wurde -- als der Distanzschutz infolge des techn. Fortschritts im Transportwesen verloren ging -- durch einen partiellen Schutz vor Billigimporten ergänzt (Freihandel) und versuchte im 20. Jh. in zunehmendem Masse, die Landwirtschaft gesamtgesellschaftl. und nationalen Interessen der Schweiz dienstbar zu machen. Dabei entstand ein immer dichteres Regulierungsnetz, das seit den späten 1980er Jahren unter zunehmenden polit. Druck geriet.
Die ab 1851 ohne gesetzl. Umschreibung hautpsächlich an die landwirtschaftl. Hauptvereine (Landwirtschaftliche Vereine) ausgerichteten Bundesbeiträge wurden erstmals 1884 mit dem "Bundesbeschluss betreffend die Förderung der Landwirtschaft durch den Bund" gesetzlich verankert; 1893 wurde dieser zum Bundesgesetz erweitert. Die wachsende agrarpolit. Tätigkeit zeigt sich auch daran, dass 1878 das Eisenbahn- und Handelsdep. als Handels- und Landwirtschaftsdep. (heute EVD) neu strukturiert wurde, dem 1881 eine "Abt. Landwirtschaft" (seit 1979 Bundesamt für Landwirtschaft) angegliedert wurde.
Ende des 19. Jh. trat die Zollfrage in den Vordergrund. Im Generaltarif von 1902 konnte der erst kurz vorher (1897) gegr. Schweizerische Bauernverband (SBV) einen gewissen Schutz der Landwirtschaft durchsetzen. Der schnell aufstrebende SBV und das ebenfalls von Ernst Laur geführte Schweiz. Bauernsekretariat spielten in der A. bald eine führende Rolle, hatten sie doch gegenüber der schwach dotierten Bundesverwaltung grössere Kapazitäten. Die wichtige Rolle der Agrarverbände zeigte sich im 1. Weltkrieg, als ein rasch zunehmender, oft improvisierter Staatsinterventionismus auf ihre Mitwirkung nicht verzichten konnte. Es entwickelte sich ein Grundmuster schweiz. A.: Der Bund beschliesst, die Verbände und die Kantone führen aus.
Die trotz aller Spannungen enge Zusammenarbeit zwischen dem Staat und den Verbänden fand auf polit. Ebene ihr Gegenstück in der Unterstützung der bürgerl. Politik durch die Bauernorganisationen. Nach der Zolltarif-Auseinandersetzung 1902 wurde die A. getragen von einem informellen Bürgerblock aus den bürgerl. Parteien, dem SBV, dem Schweiz. Gewerbeverband und den Industrieverbänden, in denen freilich eine freihändler. Minderheit -- oft gemeinsam mit der gewerkschaftl. und sozialdemokrat. Linken -- wegen der hohen Lebensmittelpreise im Namen der Konsumenten gegen die A. opponierte. In der Krise der 1930er Jahre kam dieses Bündnis unter zunehmenden Beschuss einer innerbäuerl. Opposition, deren wichtigste Strömung die Jungbauernbewegung (Bauernheimatbewegung) war. Zusammen mit den Gewerkschaften suchte sie auf der Basis einer aktiven Konjunkturpolitik nach neuen Mehrheiten (Kriseninitiative, Richtlinienbewegung) -- letztlich ohne Erfolg.
Die Erfahrung der Versorgungsschwierigkeiten im 1. Weltkrieg prägte die agrarpolit. Diskussion der folgenden Jahrzehnte. Die Landesversorgung sollte durch eine Veränderung der Produktionsstruktur verbessert werden: Der dominierende und Überschüsse produzierende Milchsektor sollte eingeschränkt, der Ackerbau ausgedehnt werden. Solchen Absichten war lange Zeit wenig Erfolg beschieden. Die krisenhafte Zwischenkriegszeit machte vielmehr -- nicht zuletzt aus sozialpolit. Gründen -- eine zunehmende Stützung des Milchsektors notwendig, wodurch der Milchpreis endgültig zum Politikum wurde. Erst der Plan Wahlen setzte während des 2. Weltkriegs mit Zwangsmassnahmen eine vorübergehende Produktionsumstellung durch (Anbauschlacht).
Weil es den Anhängern des Autarkiegedankens während des Krieges gelang, die planmässige Nahrungsmittelproduktion mittels einer Preis- und Absatzsicherung mit der Erhaltung der Unabhängigkeit des Landes zu verknüpfen, blieb dieser Gedanke in modifizierter Form auch in der Nachkriegszeit noch mehrheitsfähig, wie die Annahme der sog. Wirtschaftsartikel 1947 zeigt: Der Bund wurde im Art. 31bis der Bundesverfassung -- "nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit" -- befugt, Vorschriften "zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft, sowie zur Festigung des bäuerl. Grundbesitzes" zu erlassen. Konkretisiert wurde diese Befugnis im Landwirtschaftsgesetz von 1952, mit dem der Agrarsektor insgesamt vor den Auswirkungen der freien Marktwirtschaft geschützt werden sollte, ohne aber den Wettbewerb unter den einzelnen Produzenten aufzuheben. Die in der Verordnung von 1954 formulierte Zielsetzung der Preisgestaltung -- Betriebsleiter rationell bewirtschafteter Höfe durchschnittl. Grösse sollten ein Einkommen erzielen, das dem eines gelernten Industriearbeiters vergleichbar war (Paritätslohn) -- stützte primär jene Höfe, die dank überlegener Ausstattung mit Boden und Kapital und dank der Nutzung aller Möglichkeiten des agrartechn. Fortschritts Arbeitskräfte freisetzten. Kleinere sowie "rückständige" Betriebe wurden dadurch an den Rand gedrängt.
Trotz den massiven staatl. Preisstützungen hinkten die Produzentenpreise in den 1950er Jahren stark hinter der allg. Teuerung nach. Diese Entwicklung versuchten die Bauern mit Rationalisierungen (in der Landwirtschaft waren die Produktivitätsfortschritte in der Nachkriegszeit deutlich höher als in der Industrie) und einer Ausweitung der Produktion aufzufangen, was aber wiederum zu sektoriellen Überschüssen führte. Anstatt wie in den 1930er Jahren durch eine einzelbetriebl. Kontingentierung der Milch- und Schweineproduktion versuchten die Behörden nun mit Beiträgen, die steigenden Verwertungskosten in den Griff zu bekommen. Um die Kälbermäster gegenüber den stark gestützten Milchproduzenten nicht zu benachteiligen, erhielten Kuhhalter im Berggebiet ab 1959 Direktzahlungen, wenn sie keine Milch mehr ablieferten.
Der beschleunigte Strukturwandel, die umfassende Mechanisierung sowie der Ersatz einheim. Dienstboten durch ausländ. Landarbeiter führten zu einer Verunsicherung und einer Zunahme der Unzufriedenheit unter den Bauern. Diese manifestierte sich in Form von Milchstreiks, der Zerstörung von Importfrüchten (Saxon 1953) und grossen Bauerndemonstrationen vor dem Bundeshaus (1954 und 1961). Sowohl die Behörden als auch die Forschung und die offiziellen Bauernorganisationen rieten den unter Druck geratenen (Klein-)Bauern, mit einem Ausbau der Tierhaltung, v.a. der Schweine- und Kälbermast sowie der Geflügelzucht ("innere Aufstockung"), den Rationalisierungsdruck auf betriebl. Ebene aufzufangen.
Die enorme Steigerung der Produktion führte schon bald zu neuen Verwertungsschwierigkeiten, am augenscheinlichsten im Milchsektor (Butterberg 1967). Wirtschaftsliberale Kreise erhoben immer lauter die Forderung nach einer Ersetzung der Preisstützungsmassnahmen durch produktionsunabhängige Direktzahlungen. Anstatt die Produktion von Nahrungsmitteln zu fördern, die billiger zu importieren waren, solle der Bund dafür sorgen, dass die Landwirte das "öffentl. Gut Umwelt" produzierten und "konsumreif" machten, forderte z.B. 1972 der Ökonom Henner Kleinewefers. Aus Angst, dass die A. damit von der wirtschafts- auf die sozialpolit. Ebene verlagert würde, wehrte sich der SBV bis Mitte der 1980er Jahre erfolgreich gegen eine Ausweitung der Direktzahlungen auf das Talgebiet.
Die in den 1980er Jahren stark an Gewicht gewinnende innerbäuerl. Opposition gegen die staatl. A. verhalf auch den mit ökonom. und ökolog. Argumenten operierenden übrigen Kritikern zu einem Aufschwung und zu einer starken Beeinflussung des agrarpolit. Diskurses. Agrarpolit. Vorlagen fanden in Volksabstimmungen keine Mehrheiten mehr (Zuckerbeschluss 1986, Rebbaubeschluss und Kleinbauern-Initiative 1989, Agrarvorlagen 1995). Für die Ende der 1980er Jahre einsetzenden Reformen (Abbau der Preisstützungen, Ausbau der Direktzahlungen) primär verantwortlich war jedoch der aussenpolit. Druck. Auch die Schweiz, eine der Mit-Initiantinnen der 1986 gestarteten 8. Welthandelsrunde des GATT (Welthandelsorganisation), der sog. Uruguay-Runde, in der eine Liberalisierung des Welthandels mit Agrargütern und ein Abbau der staatl. Stützungsmassnahmen angestrebt wurde, verpflichtete sich zum Abbau der Preisstützungen und der Exportsubventionen. Unter diesem äusseren und inneren Druck steht die schweiz. A. seit den 1990er Jahren in einem tiefgreifenden Veränderungsprozess. 1996 wurde in einer Volksabstimmung die "A. 2002" (AP 2002), die eine markt- und umweltgerechte landwirtschaftl. Produktion anstrebt, verfassungsmässig verankert. Die Weiterentwicklung (AP 2007 und 2011) hatte 2009 u.a. die Abschaffung der Milchkontingentierung zur Folge. 2008 leitete der Bund zur Vereinbarung eines Agrarfreihandelsabkommens Verhandlungen mit der EU ein; falls dieses Abkommen unterzeichnet wird, müssen für wirtschaftlich nicht lebensfähige Betriebe in Form von flankierenden Massnahmen Alternativen geschaffen werden. Obwohl die A. nur noch eine kleine und zudem schrumpfende Minderheit direkt betrifft (2008 zählten 3,9% der Erwerbstätigen zum 1. Sektor), beschäftigt sie die Öffentlichkeit weiterhin stark, weil sie mit dem Landschaftsbild und der Ernährung, mit Emotionen und ideolog. Vorstellungen verknüpft ist, und weil sie immer auch ein Stück weit die Zielvorstellungen der Gesellschaft widerspiegelt.
Literatur
– C. Quartier Paysans aujourd'hui en Suisse, 1978
– H.W. Popp Agrarökonomie, 1983
– H. Brugger, A. des Bundes seit 1914, 1992
– W. Baumann, Bauernstand und Bürgerblock, 1993
– P. Moser, Der Stand der Bauern, 1994
– H.W. Popp Das Jahrhundert der Agrarrevolution: Schweizer Landwirtschaft und A. im 20. Jh., 2000
Autorin/Autor: Werner Baumann, Peter Moser