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Titel
Bundesrat,
im
Deutschen
Reich das
Kollegium der Vertreter der
Bundesregierungen. Wie im vormaligen
Norddeutschen
Bund, so setzt sich auch im nunmehrigen
Deutschen
Reich diese
Körperschaft aus den hierzu beauftragten
Bevollmächtigten
derjenigen Einzelstaaten zusammen, welche den deutschen Gesamtstaat bilden. Die Souveränität der verbündeten
Regierungen
soll nach einem
Ausspruch des
Fürsten
Bismarck in dem
Bundesrat ihren unbestritten
Ausdruck finden. Darum sind es instruierte Vertreter
der einzelnen
Regierungen, welche in diesem
Kollegium die letztern vertreten, im
Gegensatz zum
Reichstag, in welchem die Volksvertreter
das
Volk in seiner Gesamtheit vertreten sollen, ohne an Aufträge und
Instruktionen ihrer
Wähler irgendwie gebunden zu sein.
Der
Bundesrat ist nach
Gerbers
Definition »das
Zentralorgan, in welchem jeder einzelne
Bundesstaat als solcher nach
einem seinen Staatskräfte entsprechenden Stimmenmaß für die
Zwecke des
Bundes zur Mitwirkung gelangt«.
Zusammensetzung des
Bundesrats.
Nach der Reichsverfassung (Art. 6 ff.) verteilt sich die Stimmenführung unter den Vertretern der Bundesregierungen in der Weise, daß Preußen [* 2] mit den ehemaligen Stimmen, welche Hannover, [* 3] Kurhessen, Holstein, Nassau und Frankfurt [* 4] a. M. zur Zeit des vormaligen Deutschen Bundes in der damaligen Bundesversammlung führten, im ganzen 17 Stimmen abzugeben hat, während Bayern [* 5] über 6, Württemberg [* 6] und Sachsen [* 7] über je 4, Baden [* 8] und Hessen [* 9] über je 3, und Mecklenburg-Schwerin und Braunschweig [* 10] über je 2 Stimmen verfügen.
Die übrigen
Staaten, nämlich
Sachsen-Weimar-Eisenach,
Mecklenburg-Strelitz,
Oldenburg,
[* 11]
Sachsen-Meiningen,
Sachsen-Altenburg,
Sachsen-Koburg-Gotha,
Anhalt,
[* 12]
Schwarzburg-Rudolstadt,
Schwarzburg-Sondershausen,
Waldeck,
[* 13]
Reuß
[* 14] jüngere
Linie,
Reuß ältere
Linie,
Schaumburg-Lippe,
Lippe,
[* 15]
Lübeck,
[* 16]
Bremen
[* 17] und
Hamburg,
[* 18] führen je 1
Stimme. Die Gesamtzahl der
Stimmen ist 58. Jedes
Mitglied des
Bundesrats kann so viel
Bevollmächtigte zum
Bundesrat ernennen, als es
Stimmen hat.
Die Gesamtheit der einem einzelnen Mitglied zuständigen
Stimmen muß jedoch in einheitlicher
Weise abgegeben
werden. Das
Reichsland
Elsaß-Lothringen
[* 19] ist durch stimmberechtigte
Bevollmächtigte im B. nicht vertreten, weil eine besondere
Landesregierung dort nicht existiert. Es können jedoch nach dem
Gesetz vom betreffend die
Verfassung und
Verwaltung
von
Elsaß-Lothringen (§ 7), zur Vertretung der
Vorlagen aus dem Bereich der dortigen Landesgesetzgebung
sowie der
Interessen des
Reichslandes bei Gegenständen der Reichsgesetzgebung durch den
Statthalter
Kommissare in den
Bundesrat abgeordnet
werden, welche an den Beratungen des letztern über jene Angelegenheiten teilnehmen.
Die Mitglieder des
Bundesrats können nicht auch zugleich Mitglieder des
Reichstags sein. Der Vorsitz im
B. und
die Leitung seiner
Geschäfte stehen dem vom
Kaiser ernannten
Reichskanzler zu. Da nun aber der
Bundesrat aus Vertretern der Mitglieder
des
Bundes besteht, so folgt daraus, daß auch der
Reichskanzler zu den
Bundesratsbevollmächtigten gehören, also einer der 17
Bevollmächtigten,
welche die
Krone
Preußen ernennt, sein muß. Der
Reichskanzler kann sich in Verhinderungsfällen vermöge
schriftlicher
Substitution vertreten lassen.
Bei Gelegenheit des
Abschlusses des
Vertrags, auf
Grund dessen das
Königreich
Bayern dem
Deutschen
Reich beitrat, hat die preußische
Staatsregierung der bayrischen das
Recht eingeräumt, daß die letztere
im Fall der Verhinderung
Preußens,
[* 20] d. h. der sämtlichen
preußischen
Bundesratsbevollmächtigten, den Vorsitz im B. führen soll, ein
Ehrenrecht, welches jedoch
kaum einmal zur praktischen Ausübung kommen dürfte.
Anträge und
Vorschläge können von jedem Bundesmitglied durch dessen
Bevollmächtigte vorgebracht werden, und das
Präsidium ist verpflichtet, dieselben der Beratung zu übergeben.
Die Anwesenheit einer bestimmten Anzahl von Mitgliedern ist zur
Beschlußfähigkeit des
Bundesrats nicht erforderlich. Die
Beschlußfassung selbst erfolgt nach einfacher Stimmenmehrheit, wofern es sich nicht um eine Verfassungsänderung
handelt. Eine solche gilt nämlich als abgelehnt, wenn sie im B. 14
Stimmen gegen sich hat
(Reichsverfassung, Art. 78). Es
hat also die
Krone
Preußen mit ihren 17
Stimmen von vornherein die Macht, jede Verfassungsänderung zu verhindern.
Bei Stimmengleichheit gibt die preußische Präsidialstimme den Ausschlag. In gewissen Fällen ist die Präsidialstimme stets ausschlaggebend, wofern sie sich für die Aufrechterhaltung der bestehenden Zustände ausspricht. Dies ist dann der Fall, wenn es sich um Gesetzvorschläge über das Militärwesen, die Kriegsmarine und um Zölle und Verbrauchssteuern von dem im Bundesgebiet gewonnenen Salz, [* 21] Tabak, [* 22] Branntwein, Bier, Zucker [* 23] und Sirup oder um Verwaltungsvorschriften und Einrichtungen handelt, welche zur Ausführung derartiger Zoll- und Steuergesetze dienen sollen (Reichsverfassung, Art. 5 und 37). Auf diese Weise ist dem Umstand Rechnung getragen, daß die preußische Monarchie das ihr nach ihrer Größe und Bedeutung gebührende Stimmgewicht im B. gegenüber den Mittel- und Kleinstaaten, wenn man die Stimmenzahl allein berücksichtigt, nicht besitzen würde. Ferner besteht die wichtige Vorschrift, daß, wenn es sich um Angelegenheiten handelt, die nach den Bestimmungen der Reichsverfassung nicht dem ganzen Reiche gemeinschaftlich sind, also z. B. um ein auf Bayern und Württemberg nicht anwendbares Postgesetz, nur die Stimmen derjenigen Bundesstaaten gezählt werden sollen, welchen die betreffende Angelegenheit gemeinschaftlich ist.
Rechte des
Bundesrats.
Der Bundesrat ist in erster Linie einer der gesetzgebenden Faktoren des Reichs. Die Reichsgesetze entstehen durch den übereinstimmenden Mehrheitsbeschluß des Bundesrats und des Reichstags, und insofern hat der Bundesrat den Charakter eines gesetzgebenden Körpers. Außerdem erscheint der aber auch als eine verwaltende und vollziehende Behörde des Deutschen Reichs. In ersterer Beziehung, in seiner Eigenschaft als gesetzgebender Körper, hat der Bundesrat jedoch nicht denselben Charakter, wie er einem Oberhaus oder der Ersten Kammer in jenen Staaten innewohnt, in welchen das Zweikammersystem besteht, auch nicht etwa den Charakter eines zur Vertretung der Einzelstaaten gegenüber der Gesamtheit bestimmten Staatenhauses, wie z. B. der Ständerat in der Schweiz. [* 24] Das Eigentümliche der Institution besteht vielmehr darin, daß sich der Bundesrat lediglich aus Vertretern der Einzelregierungen zusammensetzt, die nach bestimmter Instruktion ihrer Gewaltgeber, d. h. der einzelnen verbündeten Regierungen, in den monarchischen Staaten der Landesherren, in den Freien Städten der Senate, zu ¶
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handeln und abzustimmen haben. Dazu kommt nun, daß der auch ein Organ der Reichsverwaltung ist, so daß die Bundesratsbevollmächtigten zugleich als Regierungsbeamte und insofern als Vertreter der den verbündeten Regierungen zustehenden Reichsgewalt erscheinen. Wie aber die Minister der konstitutionellen Einheitsstaaten (die Regierung) die Regierungsanträge und die Regierungsmaßregeln in den Kammern vertreten, so haben auch die Mitglieder des Bundesrats das Recht, im Reichstag zu erscheinen und den Standpunkt der verbündeten Regierungen in den einzelnen Fällen darzulegen.
Zu eben demselben Zwecke können auch von dem Bundesrat besondere Kommissare ernannt werden. Auch ist es jedem Bevollmächtigten zum Bundesrat unbenommen, den Standpunkt der von ihm vertretenen Einzelregierung im Reichstag darzulegen, auch wenn ebendieser Standpunkt von der Majorität im B. nicht geteilt ward. Dazu kommt weiter, daß die Bevollmächtigten zum Bundesrat, soweit es sich um ihre persönliche Stellung handelt, als diplomatische Vertreter ihrer Kabinette erscheinen, und die Reichsverfassung erklärt ausdrücklich: »Dem Kaiser liegt es ob, den Mitgliedern des Bundesrats den üblichen diplomatischen Schutz zu gewähren«. Nach dem deutschen Gerichtsverfassungsgesetz (§ 18) genießen daher die Bundesratsbevollmächtigten »gleich sonstigen Gesandten« das Recht der Exterritorialität.
Nach der Reichsverfassung (Art. 7) beschließt der Bundesrat 1) über die dem Reichstag zu machenden Vorlagen und die von demselben gefaßten Beschlüsse;
2) über die zur Ausführung der Reichsgesetze erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften und Einrichtungen, insofern nicht durch Reichsgesetz etwas andres bestimmt ist;
3) über Mängel, welche bei der Ausführung der Reichsgesetze oder der vorstehend erwähnten Vorschriften oder Einrichtungen hervortreten. Hiernach ist also zunächst die Mitwirkung des Bundesrats in allen Zweigen der Reichsgesetzgebung erforderlich, namentlich auch bei Feststellung des Reichshaushaltsetats, welche im Weg der Reichsgesetzgebung erfolgt. Der Bundesrat beschließt daher über alle dem Reichstag zu machenden Gesetzvorlagen, über die von demselben hierüber gefaßten Beschlüsse und ebenso über die aus eigner Initiative des Reichstags hervorgegangenen Gesetzesvorschläge.
Die für den Reichstag bestimmten Vorlagen werden nach Maßgabe der Beschlüsse des Bundesrats im Namen des Kaisers durch den Reichskanzler an den Reichstag gebracht. Der hat ferner innerhalb der Zuständigkeit des Reichs die Befugnis, über die zur Ausführung von Reichsgesetzen erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften und Einrichtungen zu beschließen. Allein dies Verordnungsrecht ist insofern ein beschränktes, als in gewissen Angelegenheiten das Recht zum Erlaß von Verordnungen und allgemeinen Instruktionen dem Kaiser übertragen ist, so namentlich in Angelegenheiten des Militärwesens, der Kriegsmarine, der Post- und Telegraphenverwaltung und des Konsulatswesens. In andern Fällen steht das Recht, die nötigen Ausführungsbestimmungen zu erlassen, dem Reichskanzler zu oder einer bestimmten Reichsbehörde, oder es ist den Einzelstaaten überlassen, die zur Ausführung einer reichsgesetzlichen Bestimmung erforderlichen Anordnungen zu treffen.
Das betreffende Reichsgesetz bestimmt in solchen Fällen regelmäßig diejenige Stelle, welche die nötigen Ausführungsverordnungen und Instruktionen zu erlassen hat. Der Bundesrat erscheint aber auch insofern als ein Verwaltungsorgan des Reichs, als er über Mängel, welche bei der Ausführung der Reichsgesetze und der im Anschluß an diese getroffenen Verordnungsverfügungen hervortreten, zu beschließen hat. Hierdurch wird jedoch das dem Kaiser zustehende Recht, wonach dieser die Ausführung der Reichsgesetze zu überwachen hat, keineswegs geschmälert, denn die thatsächliche Abstellung solcher Mängel steht nicht dem Bundesrat, der sie allerdings beschließen kann, sondern dem Kaiser und seinen Organen, d. h. dem Reichskanzler und den ihm unterstellten Reichsbehörden, zu. Wenn ferner Bundesmitglieder ihre verfassungsmäßigen Bundespflichten nicht erfüllen, so können sie dazu im Weg der Exekution angehalten werden; die Beschlußfassung über eine solche Maßregel steht dem Bundesrat, ihre Vollstreckung dem Kaiser zu (Reichsverfassung, Art. 19). Sollte ferner in einem Bundesstaat der Fall einer Justizverweigerung eintreten und auf gesetzlichem Weg ausreichende Hilfe nicht zu erlangen sein, so liegt es dem ob, erwiesene, nach der Verfassung und nach den Gesetzen des betreffenden Bundesstaats zu beurteilende Beschwerden über verweigerte oder gehemmte Rechtspflege anzunehmen und darauf die gerichtliche Hilfe bei der Bundesregierung, welche zu der Beschwerde Anlaß gab, zu bewirken (Reichsverfassung, Art. 77). Ebenso sind Streitigkeiten zwischen verschiedenen Bundesstaaten, sofern dieselben nicht privatrechtlicher Natur und daher von den kompetenten Gerichtsbehörde zu entscheiden sind, auf Anrufen des einen Teils von dem Bundesrat zu erledigen.
Verfassungsstreitigkeiten in solchen Bundesstaaten, in deren Verfassung nicht eine bestimmte Behörde zur Entscheidung solcher Streitigkeiten bestimmt ist, hat auf Anrufen eines Teils der Bundesrat gütlich auszugleichen oder, wenn dies nicht gelingt, im Weg der Reichsgesetzgebung zur Erledigung zu bringen (Reichsverfassung, Art. 76). Weiter ist auch hervorzuheben, daß eine etwanige Auslösung des Reichstags vor Ablauf [* 26] der verfassungsmäßigen dreijährigen Legislaturperiode desselben von dem unter Zustimmung des Kaisers beschlossen werden kann (Reichsverfassung, Art. 24). Ferner ist der Bundesrat ganz besonders bei gewissen finanziellen Angelegenheiten des Reichs beteiligt.
Denn nicht nur, daß dem Bundesrat gemeinschaftlich mit dem Reichstag die jährliche Feststellung des Reichshaushaltsetats obliegt, so gebührt dem auch z. B. die Beschlußfassung über die Finanzabschlüsse des Ertrags der Zölle und der Verbrauchssteuern und über die alljährliche Feststellung der von der Kasse eines jeden Bundesstaats an die Reichskasse abzuführenden Beträge (Reichsverfassung, Art. 39). Über die Verwendung aller Einnahmen des Reichs ist aber nicht nur dem Reichstag, sondern auch dem Bundesrat alljährlich von dem Reichskanzler Rechnung zu legen (Reichsverfassung, Art. 72). Endlich ist der auch bei der Verwaltung der auswärtigen Angelegenheiten des Reichs insofern beteiligt, als der Kaiser zur Erklärung des Kriegs im Namen des Reichs nur mit Zustimmung des Bundesrats berechtigt ist, es sei denn, daß ein Angriff auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten erfolgt.
Handelt es sich ferner um den Abschluß von Verträgen mit fremden Staaten, welche sich aus Gegenstände beziehen, die verfassungsmäßig in den Kompetenzkreis der Reichsgesetzgebung gehören, so ist zu ihrem Abschluß die Zustimmung des Bundesrats erforderlich, vorbehaltlich der Genehmigung des Reichstags (Reichsverfassung, Art. 11). Der Bundesrat versammelt sich übrigens nicht etwa aus eigner Initiative. Es ist vielmehr das Vorrecht des Kaisers (Reichsverfassung, Art. 12), den Bundesrat zu berufen, zu eröffnen, zu vertagen und zu schließen. Der Bundesrat muß alljährlich berufen werden, und zwar kann derselbe ¶
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zur Vorbereitung der Arbeiten ohne gleichzeitige Einberufung des Reichstags zusammenberufen werden, während umgekehrt der Reichstag nicht ohne den Bundesrat berufen werden darf. Die Berufung des Bundesrats muß erfolgen, sobald sie von einem Drittel der Stimmen verlangt wird (Reichsverfassung, Art. 14).
Geschäftsordnung des Bundesrats.
An die Stelle der frühern Geschäftsordnung vom ist eine revidierte Geschäftsordnung vom getreten. Die Veranlassung zu einer Revision der Vorschriften über den Geschäftsgang im B. gab dem Fürsten Bismarck die frühere Bestimmung der Geschäftsordnung, wonach jeder Bundesratsbevollmächtigte in Verhinderungsfällen einen andern mit seiner Vertretung beliebig beauftragen konnte, eine Befugnis, von welcher namentlich von seiten der Kleinstaaten ein allzu ausgiebiger Gebrauch gemacht wurde.
Ebenso erschien es dem Ansehen des Bundesrats und dem Gewicht seiner Beratungen nicht förderlich, daß die verantwortlichen Minister der Einzelstaaten nicht regelmäßig und auch nicht wenigstens bei den wichtigern Vorlagen an den Verhandlungen des Bundesrats sich beteiligten. Diesem Mißstand soll durch die sogen. Ministersitzungen abgeholfen werden. Von einem durch den Reichskanzler für jede Session des Bundesrats zu bestimmenden Zeitpunkt an sollen nämlich die wichtigern Geschäftsaufgaben des Bundesrats und insbesondere die Gesetzesvorlagen in möglichst rasch sich folgenden Sitzungen, welchen die ersten Bevollmächtigten der Regierung anwohnen, zur definitiven Erledigung gebracht werden.
Werden die hier behandelten Angelegenheiten nochmals Gegenstand der Beschlußnahme des Bundesrats, so soll der Reichskanzler behufs Ermöglichung der Teilnahme der ersten Bevollmächtigten die Einleitung treffen, daß jene Angelegenheiten möglichst frühzeitig erledigt werden. Vorlagen, welche nicht früher als drei Wochen vor dem vom Reichskanzler bestimmten Zeitpunkt an den Bundesrat gelangen, werden in der laufenden Session nur dann endgültig festgestellt, wenn sie durch Mehrheitsbeschluß als dringlich erklärt werden.
Was die Stellvertretungsfrage anbetrifft, so können die Mitglieder des Bundes für die von ihnen zu ernennenden Bevollmächtigten Stellvertreter aufstellen, welche im Fall der Verhinderung der Hauptbevollmächtigten für dieselben als Mitglieder in den Bundesrat eintreten. Die Vertretung mehrerer Staaten durch einen Bevollmächtigten ist dagegen nur auf Grund von Vollmachten zulässig, welche von den Regierungen selbst auf bestimmte Personen ausgestellt sind. Jeder stimmführende Bevollmächtigte kann in Verhinderungsfällen den Bevollmächtigten eines andern Staats substituieren, die Substitution gilt jedoch nie länger als für eine Sitzung.
In der nächstfolgenden Sitzung kann nur ein Bevollmächtigter der Regierung dieselbe vertreten. Von jeder Substitution, die also nur für eine Sitzung zulässig ist, wird dem Reichskanzler unverzüglich Mitteilung gemacht. In Ansehung des Geschäftsganges selbst ist folgendes hervorzuheben: Die Mitteilungen des Reichstags, welche für den Bundesrat bestimmt sind, gelangen zunächst an den Reichskanzler und werden von diesem dem in dessen nächster Sitzung vorgelegt.
Selbständige Anträge der einzelnen Bundesstaaten sind von dem betreffenden Bevollmächtigten dem Reichskanzler schriftlich zu übergeben und werden von diesem auf die Tagesordnung der nächsten Session gebracht oder, wenn sie sich auf eine bereits einem Ausschuß überwiesene Vorlage beziehen, diesem Ausschuß vorgelegt. Ebenso wird mit sonstigen an den Bundesrat gerichteten Eingaben verfahren. Der Reichskanzler kann jedoch Eingaben, die unzweifelhaft nicht zum Geschäftskreis des Bundesrats gehören, sofort selbst in geeigneter Weise erledigen und Beschwerden, aus denen nicht erhellt, daß der gesetzliche Instanzenzug erschöpft ist, zur Zeit zurückweisen.
Von der ohne Vortrag im B. erfolgten Überweisung von Anträgen und Eingaben an die Ausschüsse wird dem in der nächsten Sitzung Mitteilung gemacht. Um die Beschlußfassung thunlichst zu beschleunigen, werden die Regierungen, soweit möglich, ihre Anträge schon vor Beginn der Session des Bundesrats einbringen und ihre Bevollmächtigten im voraus mit ausreichender Instruktion versehen. Wird die Aussetzung einer Abstimmung beantragt, so entscheidet der Bundesrat über diesen Antrag und eventuell über den Tag, an welchem die ausgesetzt Abstimmung erfolgen soll.
In Ansehung des Geschäftsganges in den einzelnen Sitzungen ist ferner bestimmt, daß diese Sitzungen vom Reichskanzler anberaumt und daß die Einladungen dazu den Bevollmächtigten, vorbehaltlich ganz dringender Fälle, spätestens am Tag vor der Sitzung zugestellt werden. Sie enthalten die Adresse der Bevollmächtigten, die Zeit der Sitzung und, soweit es möglich, die Gegenstände der Beratung. Soll eine Wahl für einen Ausschuß vorgenommen werden, so muß dies in der Einladung ausdrücklich bemerkt sein.
Den Anfang der Sitzung macht die Feststellung des Protokolls der letzten Sitzung. Hierauf folgen die vom Reichskanzler und von den einzelnen Bevollmächtigten namens ihrer Regierungen zu machenden Mitteilungen und eindringenden Anträge zur Beratung über die geschäftliche Behandlung und insbesondere zur Beschlußnahme darüber, ob der Gegenstand sofort oder nach Ablauf einer zu bestimmenden Frist zur Beratung und Beschlußnahme kommen oder ob er an einen der ständigen Ausschüsse oder endlich an einen deshalb zu wählenden außerordentlichen Ausschuß verwiesen werden soll. In diesem letztern Fall ist zugleich zu bestimmen, aus wie vielen Mitgliedern ebendieser Ausschuß bestehen soll.
Besonders wichtig ist aber die folgende Bestimmung: Gesetzentwürfe und sonstige wichtige Vorlagen werden vom Bundesrat einer ersten Beratung unterzogen, in welcher eine definitive Beschlußnahme noch nicht erfolgt. Diese erste Beratung kann einer Berichterstattung der Ausschüsse, wofern eine solche überhaupt beschlossen wird, sowohl vorausgehen als nachfolger Zwischen der ersten und der zweiten Beratung müssen mindestens fünf Tage in der Mitte liegen. Eine Abkürzung dieser Frist sowie die Vornahme der ersten und der zweiten Beratung in derselben Sitzung können gegen den Widerspruch von 14 Stimmen nicht beschlossen werden. Der Antrag, die definitive Beschlußfassung auszusetzen, kann auch am Schluß der zweiten Beratung gestellt und durch Stimmenmehrheit genehmigt werden.
Was endlich die Protokollführung anbetrifft, so ist über jede Sitzung ein Protokoll aufzunehmen, welches die Namen der anwesenden Bevollmächtigten und des Protokollführers, die Gegenstände der Beratung, die gestellten Anträge und die gefaßten Beschlüsse enthalten muß. Das Protokoll wird von einem auf Vorschlag des Reichskanzler von dem Bundesrat gewählten Beamten geführt. Nimmt der Bundesrat die vorgeschlagene Person nicht an, so erfolgt ein neuer Vorschlag. Das Protokoll wird nach der Feststellung von dem Vorsitzenden und dem Protokollführer unterzeichnet. Unmittelbar nach jeder Sitzung des Bundesrats wird ein Bericht, welcher die Gegenstände der Verhandlung und den wesentlichen Inhalt der ¶