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La question de la conformité de la législation italienne relative aux activités de collecte et de gestion de jeux de hasard avec les principes établis par les articles 43 et 49 du traité CE (devenus les articles 49 et 56 du traité FUE) a été examinée par la Cour de justice de l’Union européenne dans plusieurs arrêts (arrêt Zenatti, du 21 octobre 1999, arrêt Gambelli du 6 novembre 2003, arrêt Placanica du 7 mars 2007, arrêt Costa et Cifone du 16 février 2012). Le décret Bersani, adopté en 2006, a procédé à une réforme du secteur des jeux en Italie, visant à assurer sa mise en conformité avec les exigences découlant du droit de l’Union européenne. C’est dans ce contexte que s’insèrent les deux affaires ayant donné lieu à l’arrêt Biasci, rendu le 12 septembre 2013, au sujet du refus des autorités italiennes d’accorder une autorisation de police à différents requérants qui collectaient des paris pour le compte d’une société de droit autrichien, titulaire d’une licence de bookmaker délivrée par le gouvernement de Tyrol.
Premièrement, le juge de renvoi demande si les articles 43 et 49 du traité CE font obstacle à une mesure nationale qui subordonne l’octroi d’une autorisation de police en faveur d’un opérateur de jeux de hasard à la condition d’avoir préalablement obtenu une concession pour l’exercice de ce type d’activités dans le cadre d’une procédure d’offre tenant à l’application du décret Bersani. La Cour de justice examine cette question à la lumière des arrêts Placanica ainsi que Costa et Cifone. Dans le cadre de ces arrêts, elle avait considéré que la législation italienne comportait des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services, en ce qu’elle interdisait, sous peine de sanctions pénales, l’exercice d’activités dans le secteur des jeux de hasard en l’absence de concessions ou d’autorisation de police. S’agissant du caractère justifié ou non de ces restrictions au titre des articles 45 et 46 du traité CE ou des raisons impérieuses d’intérêt général, elle avait estimait que l’exigence d’une autorisation de police contribuait clairement à la réalisation de l’objectif visant la lutte contre la criminalité liée aux jeux de hasard et qu’une telle mesure était tout à fait proportionnée par rapport à l’objectif à atteindre. Ce même objectif était également susceptible de justifier la mise en place d’un système de concessions, mais la Cour de justice confiait au juge national la tâche de vérifier si une telle mesure répondait véritablement à l’objectif de prévention d’infiltration criminelle dans le secteur de collecte de paris, et si les restrictions qu’elle imposait n’apparaissaient pas disproportionnées au regard de cet objectif. Sur la base de ces observations, la Cour conclut, dans le cas d’espèce, au caractère proportionné de l’obligation des opérateurs intéressés de disposer d’une autorisation de police, en plus d’une concession délivrée par l’Etat, tout en soulignant que le « défaut d’autorisation de police ne pourra être reproché à des personnes qui n’auraient pas pu se munir de telles autorisations en raison du fait que l’octroi d’une telle autorisation présupposait l’attribution d’une concession dont lesdites personnes n’ont pu bénéficier en violation du droit de l’Union ».
La deuxième question préjudicielle posée par la juridiction italienne vise à établir la conformité du droit national avec les dispositions pertinentes du droit de l’Union européenne, dans la mesure où le décret Bersani impose le respect de distances minimales entre les implantations des nouveaux concessionnaires et celles des opérateurs existants et, d’autre part, les procédures d’appel d’offres mises en œuvre en application de ce décret prévoient la déchéance de la concession pour les activités de collecte et de gestion des paris dans l’hypothèse où le titulaire de la concession exploiterait directement ou indirectement des activités transfrontalières de jeux assimilables à ceux gérés par l’administration autonome des monopoles de l’Etat (AAMS). Pour répondre à cette question, la Cour de justice se réfère à nouveau à l’arrêt Costa et Cifone, dans lequel elle avait considéré que les articles 43 et 49 du traité CE ainsi que les principes d’égalité de traitement et d’effectivité s’opposaient à l’adoption d’une mesure nationale par laquelle un Etat membre visait à protéger les positions commerciales acquises par les opérateurs existants en prévoyant, notamment, des distances minimales entre les implantations des nouveaux concessionnaires et celles des opérateurs existants. S’agissant, plus particulièrement, de la conformité de la clause de déchéance applicable dans le cadre des procédures d’appel d’offres, lorsque le titulaire de la concession exploiterait directement ou indirectement des activités transfrontalières de jeux assimilables à ceux gérées par l’AAMS ou des jeux de hasard prohibées par l’ordre juridique national, la Cour de justice renvoie au juge national l’appréciation du cadre factuel des situations en cause au principal ainsi que des conséquences qui découleraient pour les requérants.
Finalement, la juridiction de renvoi demande des précisions sur l’application, en l’espèce, du principe de la reconnaissance mutuelle des autorisations délivrées par les Etats membres en matière de jeux de hasard. Sur ce point, la Cour de justice conclut, eu égard à l’absence de toute harmonisation dans ledit secteur, à la non-application de ce principe. Dès lors, un Etat membre peut, en l’état actuel du droit de l’Union européenne et dans le respect des exigences de ce droit, subordonner l’exercice sur son territoire des activités de jeux de hasard déployées par un opérateur établi sur le territoire d’un autre Etat membre à une autorisation, alors que celui-ci dispose déjà d’une autorisation dans ce dernier Etat.
Reproduction autorisée avec l’indication: Mihaela Nicola, "Délivrance des autorisations en matière de jeux de hasard", www.ceje.ch, actualité du 20 septembre 2013.