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Das Bundesamt für Privatversicherungen BPV überwacht den Geschäftsbetrieb der privaten Versicherungsgesellschaften: der Lebensversicherer, der Unfall- und Schadenversicherer und der Rückversicherer. Es erteilt die Bewilligungen zum Geschäftsbetrieb, prüft und genehmigt die Versicherungsprodukte in der Lebens- und in der Krankenversicherung, kontrolliert die Jahresrechnungen, inspiziert die Gesellschaften und schreitet gegebenenfalls gegen Missstände ein. Ferner überwacht das BPV, ergänzend zur Aufsicht durch das Bundesamt für Gesundheit BAG, die anerkannten Krankenkassen im Hinblick auf die Krankenzusatzversicherung. Seit Anfang 2006 stehen ferner die Versicherungsvermittler unter der Aufsicht des BPV. Das BPV wirkt zudem bei der Erarbeitung gesetzlicher Grundlagen und internationaler Vereinbarungen auf dem Gebiet der Privatversicherung mit.
I. Die Privatversicherungsaufsicht in der Schweiz
1. Umfang der Aufsicht
Der Versicherungsaufsicht unterstehen privatrechtlich konstituierte Gesellschaften, die in der Schweiz das Versicherungsgeschäft betreiben, ausgenommen unter anderem ausländische Versicherungsunternehmen, die in der Schweiz nur das Rückversicherungsgeschäft betreiben, und gewisse Pensionskassen. In Bezug auf die Krankenversicherung gilt seit Inkrafttreten des neuen Krankenversicherungsgesetzes (KVG) am 1.1.1996 die folgende Regelung: Währenddem das Eidg. Departement des Innern (EDI) die Bewilligung für die Durchführung der sozialen Krankenversicherung, d.h. der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und der fakultativen Taggeldversicherung nach KVG, erteilt, fällt die Bewilligung zum Geschäftsbetrieb in der privaten Krankenversicherung, d.h. der Zusatzversicherungen nach VVG, in die Zuständigkeit des BPV. Die Aufsicht über die Krankenzusatzversicherungen obliegt demzufolge dem BPV.
2. Die Tätigkeit des BPV
Die Aufgabe des BPV besteht in der Bewilligung zum Geschäftsbetrieb und in der unmittelbaren Überwachung des gesamten Geschäftsbetriebes der unter Staatsaufsicht stehenden privaten Versicherungsunternehmen (AHV, SUVA und Militärversicherung, um nur ein paar Beispiele zu nennen, unterstehen nicht der Aufsicht des BPV). Zu prüfen sind die Geschäftsgrundlagen vor allem nach ihrer technischen, finanziellen und rechtlichen Seite.
- Das BPV prüft die Geschäftsgrundlagen eines privaten Versicherungsunternehmens zunächst bei der Behandlung des Gesuches um Bewilligung zum Geschäftsbetrieb. Das BPV erteilt die Bewilligung, wenn die Versicherungseinrichtung alle gesetzlichen Erfordernisse erfüllt und insbesondere die bezüglich Solvenz, Organisation und Geschäftsführung notwendigen Garantien bietet.
- Einen erheblichen Teil der Tätigkeit des BPV nimmt die Prüfung der von den Versicherern jährlich einzureichenden Rechenschaftsberichte in Anspruch. Der Bericht ist anhand der amtlichen Berichtsformulare zu erstatten und soll über alle Teile des Geschäftsbetriebes eingehend Auskunft geben. Er bildet die wichtigste Unterlage zur Beurteilung der Geschäftslage (Solvenz) der Gesellschaften.
- Eine Aufgabe des BPV zum Schutze der Versicherten besteht auch in der Prüfung der von den Versicherern vorgelegten Elemente des Geschäftsplans, insbesondere der Berechnungsgrundlagen für die technischen Rückstellungen und der Gewinnpläne sowie der Allgemeinen Versicherungsbedingungen (AVB) und Tarife. AVB und Tarife eines Teils der Versicherungsrisiken dürfen erst nach Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde verwendet werden: Davon betroffen sind die Kollektivlebensversicherung, sämtliche Risiken in der Krankenzusatzversicherung einschliesslich der Versicherung gegen Invalidität, sowie die Risiken der Elementarschadenversicherung.
- Sehr arbeitsintensiv gestaltet sich für das BPV die Überwachung der gesetzlich geforderten Sicherstellung der Versichertenansprüche. Das BPV ist gesetzlich verpflichtet, bei den Versicherungsunternehmen jährlich wenigstens einmal zu überprüfen, ob der Sollbetrag des Vermögens richtig berechnet wurde, ob die zugewiesenen Werte wenigstens dem Sollbetrag entsprechen, den Anlagevorschriften genügen und tatsächlich vorhanden sind. Anlässlich dieser jährlichen Inspektionen kann das BPV ausserdem Policen und Schadendossiers überprüfen.
- Zusätzlich dazu ist die Solvabilitätsspanne zu überprüfen. Die Solvabilitätsspanne soll sicherstellen, dass die Versicherungsunternehmen über ausreichende freie und unbelastete Eigenmittel verfügen.
- Zahlreich sind die von dritter Seite an das BPV gerichteten Gesuche um Auskunftserteilung über die verschiedenartigsten Fragen auf dem Gebiet der Privatversicherung.
3. Organisation des Amtes
Das Bundesamt für Privatversicherungen BPV hat gegenwärtig einen Personalbestand von rund 90 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Das Amt beaufsichtigt über 200 Versicherungsgesellschaften und zusätzlich bei rund 50 Krankenkassen die Krankenzusatzversicherung. Auf Mitte 2004 hat das BPV eine neue Organisationsstruktur eingeführt. Die bisherigen Aufsichtsteams wurden ersetzt durch Organisationseinheiten, die nach fachlichen Kriterien gebildet sind. Diese sind zuständig für die Schadenversicherung, Vermittleraufsicht, Lebensversicherung, Konzernaufsicht, Krankenversicherung sowie Rückversicherung und sind jeweils einem der drei von Geschäftsleitungsmitgliedern geführten Bereiche unterstellt. Die Aufsichtsabteilungen werden unterstützt durch die Abteilungen Aufsichtsentwicklung, Rechtsetzung und juristische Dienstleistungen, Rechnungslegung und Kapitalanlagen sowie Internationales und den Direktionsstab, welche Corporate Center-Funktionen wahrnehmen.
4. Kosten der Versicherungsaufsicht
Die Versicherungseinrichtungen tragen die Kosten der Versicherungsaufsicht (Budget 2007: 18,2 Millionen Franken) vollumfänglich durch kostendeckende Abgaben, für die ihnen das Amt jährlich Rechnung stellt.
1. Die Neuausrichtung der Aufsicht
Im Zentrum der Aufsicht stand und steht der Schutz der Versicherten, und damit der Schutz der Interessen von Kunde und Konsument. Gleichzeitig hat der Gesetzgeber in den letzten Jahren bewusst eine Liberalisierung des Versicherungsmarktes vorangetrieben, welche es den Versicherungsunternehmungen erlaubt, sich auch international in einem zusehends kompetitiver werdenden Umfeld zu behaupten und ihre Attraktivität an den globalen Märkten unter Beweis zu stellen. Insbesondere die fortschreitende Konvergenz zwischen Versicherungs- und Kapitalmärkten stellt dabei sowohl Erst- wie Rückversicherer, aber auch die internationale Aufsichtsentwicklung vor neue Herausforderungen.
Das neue VAG hat diesen Herausforderungen, insbesondere der Überwachung der sich daraus ergebenden Risiken besonderes Augenmerk geschenkt. Darum hat sich das BPV gezielt mit der Frage auseinandergesetzt, wie neuartige versicherungs- und finanztechnische Risiken vorausschauend in den Griff zu bekommen sind. Ziel ist, über ein Instrumentarium zu verfügen, um die erfolgsrelevanten Risiken bei den Versicherungsgesellschaften frühzeitig zu lokalisieren (Frühwarnsystem).
2. Quantitative und qualitative Prüfung der Risiken
Die risikobasierte Aufsicht trägt dieser Anforderung Rechnung. Herzstück ist der Schweizer Solvenztest (SST) – ein neuartiger Ansatz zur Ermittlung der Risikofähigkeit – der „Sicherheit“ der Versicherer. Kurz gesagt bestimmt der SST für jeden Versicherer ein Zielkapital, welches notwendig ist, um die eingegangenen Risiken mit ausreichender Sicherheit zu überstehen. Damit werden im Wesentlichen zwei Ziele verfolgt:
- Zum einen soll damit das Risikomanagement in den Versicherungsunternehmen gefördert werden. Denn ebenso wichtig wie das Zielkapital ist der Weg dahin.
- Zum anderen hat das Zielkapital die Funktion eines Warnsignals: Ist das vorhandene risikotragende Kapital geringer als das notwendige Zielkapital, so bedeutet dies nicht die Insolvenz eines Unternehmens. Vielmehr ist entweder das notwendige Kapital über eine gewisse Frist aufzubauen, oder die Risiken sind entsprechend zu reduzieren.
Neben den zentralen Fragen der Rückstellungen und der Solvabilität bringt die Neuausrichtung eine weitere Aufsichtsdimension, die im SST konzeptionell bereits angelegt ist: die vermehrte Hinwendung der Aufsicht zur qualitativen Prüfung der verschiedenen Risiken.
Die entsprechenden, den SST ergänzenden Modelle sind bewusst in ein Gesamtkonzept einer umfassenden Betrachtung des allgemeinen Risk Managements der Gesellschaften eingebettet. Sie widmen sich den organisatorischen Abläufen und beaufsichtigen primär die qualitativen Aspekte der Gesamtorganisation eines Versicherers. Auch diese Submodelle sollen die Gesellschaften zur Initialisierung eines kontinuierlichen hausinternen Verbesserungsprozesses motivieren.
Tragende Idee hinter diesem Modell ist die Selbstüberwachung und Selbstbeurteilung anhand einschlägiger Vorgaben der Aufsichtsbehörde. Eingriffe der Behörde werden nur dann erfolgen, wenn die Selbstbewertung, verglichen mit allgemeinen, auf Erfahrung abgestützter „Benchmarkwerte“, zu auffallenden respektive markant abweichenden Resultaten führt. Diese Form der qualitativen Aufsicht eignet sich insbesondere für die Prozesse Risk-Management, Corporate Governance, das Bilden von Rückstellungen sowie den Einsatz der Informationstechnologien und kann bei Bedarf auf andere risikorelevante Geschäftsprozesse ausgeweitet werden.
3. Das revidierte Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG)
Die Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht prägt das revidierte VAG, welches auf den 1.1.2006 in Kraft gesetzt wurde. Hauptziele der Revision waren die Sicherung der langfristigen Stabilität der Versicherungsgesellschaften und die Verbesserung des Schutzes der Versicherten:
- Mit der Inkraftsetzung des revidierten VAG respektive der neuen Aufsichtsverordnung (AVO) wird der Schweizer Solvenztest (SST) als Modell zur Ermittlung der Risikofähigkeit der Versicherer grundsätzlich eingeführt. Für die Anpassung der jeweiligen versicherungsspezifischen Anforderungen an die Resultate des SST sind Übergangsfristen vorgesehen.
- Das neue VAG ersetzt die präventive Produktekontrolle durch eine verschärfte Solvenzkontrolle. In den sozial sensiblen Bereichen „Berufliche Vorsorge“ und „Krankenzusatzversicherung“ bleibt hingegen die präventive Genehmigung von Produkten unverändert bestehen.
- Die im Rahmen der zweiten BVG-Revision beschlossenen und am 1.4.2004 in Kraft gesetzten Vorschriften zu Transparenz und Mindestquote („Legal Quote“) im Lebensversicherungsgesetz sind ebenfalls Bestandteil des neuen VAG.
- Mit dem neuen VAG werden neu die Vermittler der Aufsicht unterstellt. Vorrangiges Ziel ist die Erstellung eines öffentlichen Registers. Der Eintrag in dieses Register ist für jene Vermittler obligatorisch, die nicht an einen Versicherer gebunden sind (Makler) und stellt verschiedene Anforderungen an die fachliche und persönliche Qualifikation. Hauptmotiv für diese Neuerung ist der Konsumentenschutz.
- Das neue VAG schafft die explizite rechtliche Grundlage für eine spezifische Konglomeratsaufsicht.
- Die Revision baut die aufsichtsrechtlichen Aufgaben in den Bereichen "Corporate Governance", "Transparenz" und "Konsumentenschutz" aus. Insbesondere wird die Informationspflicht der Versicherer deutlich erhöht.
- Alle Versicherungsunternehmen werden neu verpflichtet, einen verantwortlichen Aktuar oder eine verantwortliche Aktuarin zu bestimmen. Zentrale Aufgabe dieser Person ist die Einschätzung der unternehmerischen Risiken insbesondere hinsichtlich Tarifgestaltung und Kapitalanlagen.
- Die Rückversicherer unterliegen neu der gleichen Solvenzaufsicht wie die Erstversicherer.
- Mit einem jährlichen Prämienvolumen von gut 7000 Franken pro Einwohner (Direktversicherungen ohne Sozialbeiträge) weist die Schweiz weltweit die mit Abstand höchste Versicherungsdichte auf.
- Das Prämienvolumen der schweizerischen Privatassekuranz (beaufsichtigte Gesellschaften und Niederlassungen) betrug 2005 insgesamt rund 122,3 Milliarden Franken.
- Die Branche beschäftigte 2006 rund 125'000 Personen, wovon rund 47'000 in der Schweiz arbeiteten.
- Die Zahl der Anbieter hat im Jahr 2006 leicht abgenommen. Am 31. August 2006 unterstanden 214 private Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen der Aufsicht des Bundes (gegenüber 216 im Jahr zuvor). Sie setzen sich zusammen aus 23 schweizerischen Lebensversicherungsunternehmen, 4 Niederlassungen ausländischer Lebensversicherer, 78 schweizerischen Schadenversicherungsunternehmen, 40 Niederlassungen ausländischer Schadenversicherer sowie 69 Rückversicherungsunternehmen. Zusätzlich beaufsichtigte das BPV den Betrieb des Krankenzusatzversicherungsgeschäfts von insgesamt 47 Krankenkassen.