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La décision du président Donald Trumpde geler les biens et les avoirs ainsi que de restreindre l’entrée aux Etats-Unis de toute personne étrangère participant directement aux efforts de la Cour pénale internationale (CPI) pour enquêter ou poursuivre le personnel américain sans le consentement des Etats-Unis constitue une grave atteinte à l’indépendance judiciaire. En tant que telle, toute tentative de coercition à l’égard d’un tribunal, qu’il soit national ou international, est incompatible avec l’Etat de droit. Les «Principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature» ont été réaffirmés à plusieurs reprises par les Nations unies, notamment dans les résolutions 40/32 du 29 novembre 1985 et 40/146 du 13 décembre 1985 de l’Assemblée générale.
Invoquant, entre autres, l’International Emergency Economic Powers Act (Loi d’urgence internationale sur les pouvoirs économiques) de 1977, le président des Etats-Unis a déterminé que toute action d’enquête ou de poursuite de la CPI contre le personnel américain constituerait «une menace inhabituelle et extraordinaire pour la sécurité nationale et la politique étrangère des Etats-Unis». Le président a en conséquence déclaré l’état d’urgence national, ordonnant l’imposition de mesures punitives aux fonctionnaires de la CPI ainsi qu’aux autres personnes ayant directement participé ou apporté leur aide aux efforts de la Cour pour enquêter, arrêter ou poursuivre le personnel américain. Ces mesures prises par le président des Etats-Unis menacent l’essence même du droit international.
Le 5 mars 2020, la Chambre d’appel de la Cour pénale internationale a décidé à l’unanimité d’autoriser le procureur de la Cour à ouvrir une enquête sur des crimes internationaux présumés en relation avec la situation en Afghanistan. La République islamique d’Afghanistan a adhéré le 10 février 2003 au Statut de Rome de la Cour pénale internationale, qui confère à la Cour la compétence pour enquêter et poursuivre les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité commis sur le territoire de l’Afghanistan depuis le 1er mai 2003.
Les Etats-Unis ne sont pas parties prenantes du Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Bien qu’ayant pris une part active aux négociations sur le Statut de Rome et ayant signé le Statut le 31 décembre 2000, les Etats-Unis ne l’ont jamais ratifié. La Cour n’est compétente que pour les crimes commis sur le territoire d’un Etat partie ou par des ressortissants d’un Etat partie. Par conséquent, la Cour n’a pas compétence pour les crimes commis sur le territoire des Etats-Unis, sauf par les ressortissants d’un Etat partie. Inversement, la Cour est compétente pour les crimes commis sur le territoire de l’Afghanistan, y compris par des ressortissants d’Etats non parties. Il est évident que les Etats-Unis, n’étant pas un Etat partie, ne sont pas liés par le statut de la CPI.
Interprétation «absolutiste»
de la souveraineté d’un Etat
Pacta tertiis nec nocent nec pro sunt.Selon laConvention de Vienne sur le droit des traités, un «traité ne crée ni obligations ni droits pour un Etat tiers sans son consentement». En tant qu’état souverain, les Etats-Unis ne sont en aucune façon tenus de coopérer avec la Cour pénale internationale (sauf dans les affaires dont la Cour est saisie par le Conseil de sécurité des Nations unies sur la base d’une résolution obligatoire). Selon le décret présidentiel, les actions de la CPI «menacent de porter atteinte à la souveraineté des Etats-Unis».
Cependant, l’argument de la souveraineté ne tient pas en ce qui concerne le statut des individus, qu’ils soient privés ou officiels, sur le territoire d’un état étranger. Bien que les Etats-Unis, en tant qu’état, ne soient pas liés par le statut de la CPI, les citoyens américains sont soumis aux lois, y compris les lois pénales, applicables sur le territoire des états qu’ils visitent. Cela inclut les normes juridiques découlant des obligations conventionnelles de l’état qu’ils visitent. En conséquence, si un pays a ratifié le Statut de Rome de la Cour pénale internationale ou y a adhéré, la Cour est compétente pour enquêter sur les atrocités criminelles commises sur le territoire de cet état ainsi qu’à en poursuivre les auteurs, quelle que soit la nationalité des suspects.
En ce qui concerne l’affirmation de la souveraineté américaine dans un sens quasi absolu, le décret signé par le président Trump reprend la logique du précédent American Servicemembers’ Protection Act(Loi sur la protection des membres des forces armées américaines, surnommée «Loi d’invasion de La Haye»), adoptée par le Congrès américain en 2002. Cette loi autorise le président américain à utiliser «tous les moyens nécessaires et appropriés pour obtenir la libération de tout membre du personnel américain ou allié détenu ou emprisonné par la Cour pénale internationale, en son nom ou à sa demande».
«La politique américaine vis-à-vis de la Cour pénale internationale est basée sur une conception absolue et exclusive de la souveraineté qui contredit ouvertement le principe d’‹égalité souveraine› de la Charte des Nations unies. Dans d’autres domaines, tels que la pratique américaine des sanctions extraterritoriales, l’interprétation ‹absolutiste› de la souveraineté a également été évidente.»
La politique américaine vis-à-vis de la Cour pénale internationale est basée sur une conception absolue et exclusive de la souveraineté qui contredit ouvertement le principe d’«égalité souveraine» de la Charte des Nations unies. Dans d’autres domaines, tels que la pratique américaine des sanctions extraterritoriales, l’interprétation «absolutiste» de la souveraineté a également été évidente. Bien que politiquement cohérente, cette approche est juridiquement incohérente lorsqu’il s’agit de décisions des Etats-Unis en matière de justice pénale internationale.
Pour ne citer que deux des exemples les plus frappants: s’ils ont insisté sur le maintien de la souveraineté des Etats-Unis en toutes circonstances, les Etats-Unis ont néanmoins joué un rôle déterminant dans la création de tribunaux ad hoc pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda par le Conseil de sécurité des Nations unies.
Ces tribunaux n’ont pas été le résultat de traités internationaux, mais d’un «fiat exécutif» du Conseil de sécurité, un organe qui ne possède pas de pouvoir législatif. Il n’y a pas eu de procédure de ratification du statut des tribunaux par les autorités législatives des états souverains. Les décisions de la cour ont néanmoins été considérées comme contraignantes pour tous les Etats membres.
Des préoccupations d’ordre politique de pouvoir, et non de droit, se sont également fait jour lors de l’utilisation par les Etats-Unis de la Cour pénale internationale – dont ils rejettent en principe l’existence – pour prendre des mesures de justice pénale à l’encontre des dirigeants du Soudan et de la Libye, deux Etats non adhérents à la CPI. Négligeant l’argument de la souveraineté, les Etats-Unis ont permis au Conseil de sécurité de «reporter» les situations dans ces deux pays auprès de la Cour pénale internationale.
L’article 13(b) du Statut de Rome («Exercice de la compétence») est quasiment une invitation aux pays les plus puissants du Conseil de sécurité – les membres permanents qui ne sont pas des pays adhérents de la CPI – à s’engager dans une politique de «deux poids – deux mesures» en matière de justice pénale. Sans être liés par le Statut de la Cour pénale internationale, ils peuvent néanmoins en faire un usage «politique».
Le droit international définit la
souveraineté sur la base de la mutualité
Le décret du 11 juin 2020 ainsi que l’American Service member’s Protection Act (Loi pour la protection des membres du Service Américain) de 2002 semblent également laisser de côté un fait juridique fondamental. La Cour pénale internationale n’exerce pas de compétence universelle. Selon l’article 1 du Statut de Rome, sa compétence vient en complémentde celle des juridictions pénales nationales. Ce n’est que dans les cas où un état ne peut ou ne veut pas exercer sa compétence que la CPI peut entamer une enquête.
Dans ce domaine, ainsi que dans le cas de la compétence territoriale, l’affirmation des Etats-Unis selon laquelle la CPI viole la souveraineté des Etats-Unis n’est donc pas étayée par les faits juridiques. En outre, dans le droit international moderne, la souveraineté est définie sur la base de la mutualité.
La reconnaissance mutuelle, et non l’exclusion mutuelle, des droits nationaux définit le statut souverain de tous les membres de la communauté internationale. Cela implique que les actes des ressortissants de tout état soient soumis à la juridiction territoriale (y compris la juridiction en vertu des conventions) de l’état où ils opèrent. Les responsables américains ont appelé à plusieurs reprises à une réforme du Statut de Rome de la CPI et à une plus grande efficacité et responsabilité de la Cour. Dans un communiqué de presse, la Maison Blanche a déploré «la corruption et les manquements aux plus hauts niveaux du Bureau du Procureur de la Cour pénale internationale, remettant en question l›intégrité de son enquête sur les membres du service américain» (Déclaration du secrétaire de presse, 11 juin 2020).
Ces revendications seraient beaucoup plus crédibles si les Etats-Unis s’abstenaient de menacer un tribunal – dont ils ne sont pas membres – avec le gel des biens et des avoirs et l’interdiction de déplacements des fonctionnaires de ce tribunal et des membres de leur famille.
La controverse entre les Etats-Unis et les principaux Etats membres des Nations unies au sujet de la Cour pénale internationale a rendu plus qu’évidente la situation difficile de la justice pénale dans le contexte de la politique de puissance au niveau mondial.
La déclaration commune des 67 Etats membres de la CPI, publiée en réponse au décret du président Trump, souligne qu’une cour pénale internationale permanente «est un élément essentiel de l’architecture multilatérale qui défend l’Etat de droit». Cela ne deviendra une réalité que si tous les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies et d›autres États puissants adhèrent à la Cour.
Tant que ce ne sera pas le cas, les Etats non parties puissants pourront toujours faire passer l’affirmation de leurs intérêts nationaux avant l’Etat de droit. Selon David Scheffer,ancien ambassadeur itinérant des Etats-Unis pour les questions relatives aux crimes de guerre et membre de l’équipe de négociation américaine à la Conférence diplomatique des Nations unies sur la création d’une Cour pénale internationale, le décret du 11 juin 2020 restera dans l’histoire comme un acte assimilable à une «régression de l’Etat de droit».•
(Traduction Horizons et débats)
1 Loi fédérale des Etats-Unis autorisant le président à réglementer le commerce international après déclaration d’une urgence nationale correspondant à une menace inhabituelle et extraordinaire pour les Etats-Unis et provenant entièrement ou en grande partie de l'extérieur des Etats-Unis.
Livre récent de l'auteur:
Hans Köchler. Schweizer Vorträge – Texte zu Völkerrecht und Weltordnung, Edition Zeit-Fragen, Zurich 2019
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