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27.01.2023
Das staatliche Religionsrecht der Schweiz hiess früher Staatskirchenrecht und umfasst alle staatlichen Rechtsnormen, welche sich mit Religion und Religionsgemeinschaften auseinandersetzen. Dazu gehören neben den Artikeln auf Verfassungsebene auch einzelne Bestimmungen auf Gesetzesebene, wie etwa die erlaubte Einfuhr von koscherem und Halal-Fleisch im Tierschutzgesetz. Auf nationaler Ebene befassen sich zwei Artikel der Bundesverfassung explizit mit Religion, wobei Artikel 15 die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit enthält und Artikel 72 die Zuständigkeit für das Verhältnis zwischen Staat und Religionsgemeinschaften regelt. Nach dem Subsidiaritätsprinzip sind für die Ausgestaltung der Beziehungen von Religionsgemeinschaften und Staat jeweils die Kantone zuständig, welche dies unterschiedlich handhaben.
Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit
Neutralitätspflicht des Staates bei der Religionsfreiheit
Gemäss Artikel 8 Absatz 1 der Bundesverfassung sind alle Personen vor dem Recht gleich, unabhängig von ihren religiösen oder weltanschaulichen Überzeugungen (Abs. 2). Der Staat muss somit weltanschaulich neutral sein und die Religionsfreiheit (Art. 15 BV) für alle Menschen gewährleisten. Diese weltanschauliche Neutralitätspflicht leitet sich aus Teilgehalten der Religionsfreiheit ab, ist in der Verfassung so jedoch nicht ausdrücklich festgehalten. Hingegen finden sich in den Präambeln von vielen Kantonsverfassungen und der Bundesverfassung weiterhin Bezüge zu «Gott», was immer wieder zu politischen Vorstössen und hitzigen Debatten führt.
In der schweizerischen Rechtspraxis hat sich der Staat bei der Bestimmung, ob eine Gemeinschaft als Religionsgemeinschaft bezeichnet werden und sich auf die Religionsfreiheit berufen kann, weltanschaulich neutral zu verhalten. Deshalb wird dabei auf die Selbsteinordnung der Betroffenen und das Selbstverständnis der Religionsgemeinschaften Rücksicht genommen. Beispielsweise hat das Schweizer Bundesgericht etwa auch Scientology als Religionsgemeinschaft anerkannt, weil sich die Gruppierung selbst als Religion beschreibt (BGE 125 I 369, 373-374). Dadurch kann sich Scientology in der Schweiz innerhalb der Grenzen der Grundrechte auf die Religionsfreiheit berufen. In Deutschland hat das Bundesarbeitsgericht hingegen entschieden, dass Scientology keine Religionsgemeinschaft ist, weil sich die Gruppierung mehr wie ein wirtschaftliches Unternehmen als eine Religionsgemeinschaft verhalte und die religiösen Lehren nur als Vorwand für wirtschaftliche Zwecke dienten (BAG 1995, 951-953). Daraus erwachsen in Deutschland wiederholt juristische Unsicherheiten, da die Selbstbezeichnung und die staatliche Einschätzung von Scientology auseinander gehen.
Neben juristischen Personen – welche sich nur auf die Religionsfreiheit berufen können wenn sie laut ihren Statuten ein religiöses oder kirchliches Ziel verfolgen –berufen sich hauptsächlich natürliche Personen auf den Schutz der Glaubens- und Gewissensfreiheit. Kommt es zu Konflikten zwischen dem offiziellen Selbstverständnis einer religiösen Gemeinschaft und dem individuellen Selbstverständnis von einzelnen religiösen Menschen der Ausgestaltung ihrer Religion, muss die Rechtsprechung weltanschaulich neutral bleiben und darf für keine Seite Partei ergreifen.
Sachlicher Schutzbereich der Religionsfreiheit
Der sachliche Schutzbereich der Religionsfreiheit beinhaltet «grundsätzlich alle Arten von Vorstellungen über die Beziehung des Menschen zum Göttlichen beziehungsweise zum Transzendenten» (BGE 119 Ia 178). Der Schutzbereich bestimmt sich im Kern also nach subjektiven Gesichtspunkten der religiösen Personen (BGE 142 I 49) und «umfasst sowohl die innere Freiheit, zu glauben oder nicht zu glauben, wie auch die äussere Freiheit, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen (...) zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten (...). Dazu gehört nicht nur das Recht, «kultische» Handlungen vorzunehmen und religiöse Gebräuche zu beachten, sondern auch die Freiheit des Einzelnen, grundsätzlich sein Verhalten nach den religiösen Lehren auszurichten und seinen inneren Überzeugungen gemäss zu handeln. Darunter fällt auch die Befolgung von Bekleidungs- und anderen Verhaltensvorschriften.» (BGE 119 Ia 178)
Teilgehalte der Religionsfreiheit
Die Religionsfreiheit kennt einen positiven und einen negativen Teilgehalt. Die positive Religionsfreiheit beinhaltet in einer individuellen und eine kollektiven Dimension das Recht auf Religion. Auf individueller Ebene hat jeder Mensch das Recht, seine (religiöse) Weltanschauung frei zu wählen, (k)einer Religionsgemeinschaft anzugehören, sowie die eigene Religion alleine oder im Kollektiv auszuüben, öffentlich zu bekunden und an religiösen Handlungen sowie religiösem Unterricht teilzunehmen. In der kollektiven Dimension ist es allen Menschen erlaubt, religiöse Gemeinschaften zu gründen, sich zur Religionsausübung zu versammeln, Leitfiguren zu bestimmen, ihre religiösen Ansichten zu verbreiten und neue Mitglieder anzuwerben.
Die negative Religionsfreiheit beinhaltet das Recht auf Freiheit von Religion. So darf niemand vom Staat oder von Dritten dazu gezwungen werden, religiöse Bekenntnisse auszusprechen, religiöse Handlungen vorzunehmen, einer Religionsgemeinschaft beizutreten, die eigene Religion zu wechseln oder gegen den eigenen Willen in einer religiösen Gemeinschaft zu verbleiben.
Einschränkungen der Religionsfreiheit
Nach Artikel 36 der Bundesverfassung darf die Religionsfreiheit – wie alle Grundrechte – eingeschränkt werden, sofern eine gesetzliche Grundlage besteht, sich dies durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz der Grundrechte Dritter rechtfertigen lässt, die Einschränkungen der Grundrechte verhältnismässig ist und deren Kerngehalt – in diesem Fall die negative Religionsfreiheit – unangetastet bleibt.
Artikel 15 der Bundesverfassung zur Glaubens- und Gewissensfreiheit wurde in seiner heutigen Form im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung im Jahr 1999 erlassen. Infolge von früheren und aktuelleren Volksinitiativen bestehen in der Bundesverfassung Ausnahmeartikel, die einzelne Religionsgemeinschaften benachteiligen. Die erste Volksinitiative, über welche die Schweiz jemals abgestimmt hat, drehte sich um das Schächtverbot. Sie wurde im Jahr 1893 mit 60 Prozent Ja-Stimmen angenommen, wobei der Abstimmungskampf neben tierschützerischen auch mit antisemitischen Argumenten geführt wurde. Auch heute noch ist es in der Schweiz verboten zu schächten. Die Einfuhr von koscherem und Halal-Fleisch ist gemäss Tierschutzgesetz jedoch erlaubt. Hinzu kommen weitere Ausnahmeartikel, welche insbesondere muslimische Religionsgemeinschaften benachteiligen. Namentlich zu erwähnen sind das Minarettverbot aus dem Jahr 2009 und das Verhüllungsverbot, welches im Jahr 2020 von der Stimmbevölkerung angenommen wurde (Art. 72 Abs.3 BV, Art. 10a BV).
Staatliche Anerkennung von Religionsgemeinschaften
Nach Artikel 72 der Bundesverfassung sind in der Schweiz die Kantone für die Regelung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat zuständig, wobei unter der alten Formulierung «Kirchen» heute genereller «Religionsgemeinschaften» verstanden wird. Während in den Kantonen Genf und Neuenburg ein weitgehendes Trennungsmodell zwischen Staat und Religion praktiziert wird, arbeiten alle anderen Kantone in Kooperationsmodellen mit den Religionsgemeinschaften zusammen. Dabei gibt es zwei Formen von Anerkennungen, welche das Verhältnis von Religionsgemeinschaften und Staat strukturieren. Im Rahmen dieser Anerkennungen werden nicht Religionen an sich anerkannt, sondern eine religiöse Organisation auf kantonaler Ebene.
Öffentlich-rechtliche Anerkennung
Mit der öffentlich-rechtlichen Anerkennung wird eine Religionsgemeinschaft zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft und erlangt verschiedene Privilegien. Zum einen ergeben sich daraus grosse finanzielle Vorteile: Die Religionsgemeinschaft darf in den meisten Kantonen Steuern von Privatpersonen und juristischen Personen erheben, wird ihrerseits von Steuern befreit und erhält staatliche Beiträge. Zum anderen wird sie von staatlichen Institutionen miteinbezogen: Sie darf Seelsorge in öffentlichen Institutionen wie Gefängnissen und Krankenhäusern leisten, sie kann ihren Religionsunterricht an öffentlichen Schulen anbieten und profitiert von Dienstleistungen der öffentlichen Verwaltung, wie beispielsweise der Einwohnerkontrolle. In den meisten Kantonen setzt eine öffentlich-rechtliche Anerkennung voraus, dass grosse Teile der rechtlichen Ausgestaltung der Glaubensgemeinschaft im öffentlichen Recht des Kantons – zum Beispiel einem Kirchengesetz – geordnet sind und nicht in eigenem Recht oder Privatrecht.
Viele Kantone kennen jedoch eigene Ausgestaltungen. So werden im Tessin und Wallis die römisch-katholischen Bistümer und Pfarreien anerkannt, ohne sie in Körperschaften des öffentlichen Rechts umzuwandeln die Steuern erheben können. Die Kirchen werden dafür jedoch durch staatliche Leistungen unterstützt. In Neuenburg und Genf besteht eine weitgehende Trennung von Kirche und Staat, weshalb dort keine Form der öffentlich-rechtlichen Anerkennung besteht. In Neuenburg besteht aber ein Vertrag zwischen dem Kanton und der evangelisch-reformierten, der römisch-katholischen und der christkatholischen Kirche, welcher die Zusammenarbeit rechtlich regelt und den Kirchen auch finanzielle Unterstützung zuspricht.
Die römisch-katholische und die evangelisch-reformierten Kirchen besitzen in allen Kantonen die öffentlich-rechtliche Anerkennung mit Ausnahme von Genf und Neuenburg. Ausserdem sind in neun Kantonen christkatholische Kirchen anerkannt und in sechs Kantonen jüdische Gemeinden.
Öffentliche oder «Kleine» Anerkennung
Die öffentliche Anerkennung wird unter anderem auch als «kleine Anerkennung» oder «kantonale Anerkennung» bezeichnet. Bei der öffentlichen Anerkennung wird die Religionsgemeinschaft nicht zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, sondern sie wird etwa in Form eines privatrechtlichen Vereins anerkannt. Es geht dabei vor allem um die Sichtbarkeit der gesellschaftlichen Relevanz einer Religionsgemeinschaft, die Anerkennung hat somit vorwiegend eine symbolische Bedeutung. Privilegien gehen mit dieser Form der Anerkennung keine einher.
Erst einzelne Kantone – Basel-Stadt, Freiburg und Waadt – praktizieren diese Form der Anerkennung. So sind in Basel-Stadt zwei alevitische Gemeinschaften, eine Christengemeinschaft, sowie eine Neuapostolische Kirche anerkannt. In Neuenburg ist die christkatholische Kirche, in Waadt die israelitische Körperschaft und in Zürich die Israelitische Cultusgemeinde Zürich, sowie die Jüdische Liberale Gemeinde Zürich Or Chadasch anerkannt.
Schwierigkeiten mit der Anerkennung
Da die Kantone für die Anerkennung zuständig sind, gelten in jedem Kanton andere Bedingungen, wobei die meisten Kantone keine expliziten Voraussetzungen für die Anerkennung festgelegt haben. Der Entscheid, welche kantonalen Religionsgemeinschaften anerkannt werden, ist letztlich politisch geprägt. In den meisten Kantonen sind die anerkannten Religionsgemeinschaften in der Kantonsverfassung festgehalten, wodurch für die Ergänzung von neuen anerkannten Religionsgemeinschaften ein obligatorisches Referendum und eine Volksabstimmung nötig werden. In manchen Kantonen kann das Kantonsparlament die Anerkennung neuer Religionsgemeinschaften zwar selbstständig durch ein neues Gesetz einführen, aber auch dort gibt es eine Möglichkeit für fakultative Referenden. Da es sich um einen aufwändigen politischen Prozess handelt, sind Religionsgemeinschaften bei der Bemühung um Anerkennung mit grossen Hürden konfrontiert. Faktisch wurden in der Schweiz deshalb seit 2012 keine neuen Religionsgemeinschaften mehr anerkannt.
In der Praxis verliert die Anerkennung zwar an Relevanz, untere anderem da in bestimmten Bereichen – wie beispielsweise in der Seelsorge in öffentlichen Institutionen – auch nicht anerkannte Religionsgemeinschaften miteinbezogen werden. Was die finanziellen Unterschiede und die symbolische Bedeutung angeht, bestehen durch das Anerkennungssystem jedoch weiterhin grosse Ungleichheiten zwischen den verschiedenen Religionsgemeinschaften.
Weitere Informationen
- Staat und Religionen in der Schweiz: eine rechtliche Perspektive
Religion.ch, Christoph Winzeler, 10. August 2021
- Staat und Religion im Kanton Zürich
Direktion der Justiz des Inneren, Broschüre, 2017
- Rechtliche Strukturen und Organisationsformen
Überblick auf Inforel.ch
- Die Kantone und ihre Beziehungen zu Religionsgemeinschaften
Universität Freiburg, 2020
- Staat und Religion in der Schweiz
Studie des Schweizerischen Forums für Migrations- und Bevölkerungsstudien (SFM), 2003
- Recht und Religion in der Schweiz
E-Skript Einführung in die Rechtswissenschaft, Universität Zürich
- Winzeler, Christoph: Einführung in das Religionsverfassungsrecht der Schweiz
Schulthess Verlag, 2009
- Staat und Religion in der Schweiz des 21. Jahrhunderts
Schulthess Verlag, 2020