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La politique industrielle est complexe par nature et il peut être difficile de la quantifier pour l’analyser.
Un peu partout dans le monde, la politique industrielle vise un large éventail d’objectifs (la résilience des chaînes d’approvisionnement, le développement des technologies vertes, un avantage géopolitique, des emplois de qualité). Or le débat quant à son efficacité atteint son paroxysme. On croit généralement que ce sont les sceptiques qui ont raison. «Il existe un argument fort contre la politique industrielle» entonnait récemment un observateur : «se lancer dans une politique industrielle constitue à un gaspillage d’argent et à une distorsion de l’économie».
Il est vrai que depuis les années 1870 et même avant, la plupart des économistes du courant dominant sont quasi automatiquement hostiles à l’idée de politique industrielle. Mais ce point de vue est de plus en plus dépassé, la situation évoluant rapidement en raison de nouvelles recherches universitaires basées sur des méthodes empiriques rigoureuses, plutôt que sur un présupposé idéologique opposé à l’intervention de l’Etat.
Ces recherches récentes fournissent des données plus fiables sur le fonctionnement réel de la politique industrielle, ce qui améliore la qualité du débat qui était essentiellement polémique. En outre, l’approche plus nuancée et plus contextuelle de la politique industrielle se conclut généralement par une évaluation plus positive.
La politique industrielle est complexe par nature et il peut être difficile de la quantifier pour l’analyser. Considérons le récent essor de la construction navale en Chine. Cherchant à devenir le premier pays constructeur naval en l’espace d’une décennie, elle a eu recours à de nombreuses mesures en faveur de ce secteur, notamment des subventions à la production, à l’investissement et aux nouveaux entrants. Les autorités ont procédé à de nombreux changements en cours de route, comme en 2009, lorsqu’elles ont choisi de consolider le secteur plutôt que de soutenir de nouveaux entrants.
Dans le passé, les économistes attachaient trop d’importance à des indicateurs rudimentaires tels que les droits de douane sur les produits importés. De ce fait, ils n’ont appréhendé que des dimensions limitées de la politique industrielle et amalgamé ses objectifs avec d’autres (par exemple l’augmentation des recettes publiques ou la défense d’intérêts politiques particuliers). Plusieurs travaux récents ont adopté une approche mieux adaptée.
Ainsi une étude comparative de l’OCDE quantifie les politiques industrielles de neuf pays membres en examinant de prés leur comptabilité, notamment les dépenses publiques consacrées à la politique industrielle. Une équipe d’économistes dirigée par deux d’entre nous (Réka Juhasz et Nathan Lane) a procédé à un traitement automatique des descriptifs en accès libre des politiques commerciales de ces pays. Ils ont ainsi généré une classification détaillée de leurs politiques industrielles.
Le travail de cette équipe apporte des informations précieuses. D’une part la politique industrielle est omniprésente et sa prévalence est antérieure à l’augmentation récente de son utilisation et de son importance dans les débats publics ; d’autre part il n’est plus approprié (s’il l’a jamais été) de confondre politique industrielle et protectionnisme, les politiques industrielles contemporaines visant généralement à promouvoir les exportations. Et leur prévalence tend à augmenter avec le revenu : les pays avancés l’utilisent davantage et avec des mesures plus fortes que les pays en développement.
L’amélioration des méthodes d’inférence causale amène également les économistes à revoir leur point de vue. Ils évaluaient habituellement les effets de la politique industrielle en examinant la corrélation entre le résultat des différents secteurs et l’aide publique dont ils bénéficient. Ils en concluaient le plus souvent à une absence de corrélation entre les deux, et par conséquent à l’inutilité d’une politique industrielle. On reconnaît aujourd’hui que ce travail n’est pas instructif, car il est décontextualisé et ne permet pas d’identifier les cas où la politique industrielle est utile.
Les recherches les plus récentes sur la politique industrielle utilisent des techniques statistiques modernes qui permettent d’éviter les déductions trompeuses. Ces techniques ont été appliquées à un large éventail de cas. Il s’agit notamment d’épisodes historiques de soutien aux industries naissantes (comme le textile, la construction navale et les industries lourdes), des politiques publiques de recherche et développement à grande échelle (comme lors de la course à l’espace entre les USA et l’Union soviétique) et des mesures localisées ciblant des entreprises ou des industries spécifiques (comme l’effort de production manufacturière des USA pendant la Deuxième Guerre mondiale, et les subventions régionales européennes contemporaines).
Les conclusions de ces recherches récentes vont dans le sens des partisans de l’aide aux industries naissantes. Elles sont aussi beaucoup plus favorables à la politique industrielle et tendent à montrer que cette politique - ou les évènements historiques qui imitent ses effets – a souvent à long terme des effets bénéfiques sur l’économie. Ainsi la perturbation des importations françaises pendant le blocus contre l’Angleterre décrété par Napoléon a stimulé l’industrialisation de la France en matière de filature mécanisée du coton, longtemps après la fin des guerres napoléoniennes.
Des études portant sur des programmes publics récents d’aide à l’investissement dans des régions économiquement retardées en Grande-Bretagne et en Italie concluent également à des effets positifs marqués sur la création d’emplois. Bien qu’elles ne puissent apporter une réponse définitive à la question de savoir si la politique industrielle est toujours efficace, elles nous renseignent sur l’importance des défaillances du marché dans ces régions, et les effets à long terme de ces programmes.
Les études les plus récentes éclairent également la controverse de longue date sur la contribution de la politique industrielle au miracle économique de l’Asie de l’Est. A en croire les travaux les plus anciens sur l’essor économique de l’Asie de l’Est, la politique industrielle était au mieux inefficace. Or des analyses plus récentes accordant une plus grande attention à la structure des liens amonts et avals dans ces économies aboutissent à des conclusions nettement plus optimistes.
A titre d’exemple, les études portant sur l’initiative de la Corée du Sud en faveur de l’industrie chimique lourde (HCI, Heavy-Chemical Industry Drive), une célèbre politique industrielle toutefois controversée menée par le président Park Chung-hee dans les années 1970, concluent que cette politique a stimulé la croissance des industries ciblées - tant à court qu’à long terme. Elle a eu des effets bénéfiques sur la productivité et les exportations.
Les critiques de la politique industrielle des pays d’Asie de l’Est pensaient que leurs dirigeants ne pourraient pas sélectionner convenablement les secteurs à encourager parce qu’ils ne disposaient pas des informations sur ceux d’entre eux pour lesquels le marché avait manifestement échoué. Ernest Liu, un économiste de Princeton, a publié récemment un article qui pourrait servir de guide aux dirigeants politiques confrontés à une économie dans laquelle les défauts du marché se produisent dans de nombreux secteurs interdépendants. Dans ce contexte, subventionner les secteurs amonts permet généralement de minimiser les erreurs politiques. Liu montre que les politiques industrielles appliquées en Chine et en Corée du Sud (l’initiative HCI) dans le passé répondaient à ses préconisations.
Certains commentateurs ont critiqué récemment la politique industrielle du président Biden parce qu’elle manquerait d’une base économique rigoureuse. En fait il y a déjà eu énormément de recherches économiques sur les politiques industrielles. De nouvelles recherches sont toujours bienvenues, mais on peut trouver dans la littérature des évaluations très fiables de ces politiques dans toute leur diversité. Elles portent tant sur les politiques actuelles que passées, et explicitent la manière dont elles ont réussi ou échoué en fonction des instruments qui s’y rapportent, de leurs objectifs et des structures économiques dominantes.
Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz
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