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Die Neue Zuwanderung
Mit 26% liegt der Anteil der Migranten in der Schweiz höher, als in klassischen Einwanderungsländern wie Australien oder Kanada und sogar doppelt so hoch wie in den USA. Es überrascht daher kaum, dass die Migrationspolitik in den letzten Jahren so kontrovers diskutiert wurde. Was hingegen bisher wenig Beachtung fand: Innerhalb einer Dekade hat sich eine ehemals unterschichtende Zuwanderung in eine durch- und überschichtende Zuwanderung gekehrt. Es sind im Wesentlichen drei Merkmale, welche diese «Neue Zuwanderung» auszeichnen: 1. Während in den Neunzigerjahren 50% bis 60% der Einwanderer von ausserhalb der EU kamen, stammen heute fast 70% aus der EU (siehe Grafik 1). Der Schwerpunkt des Zuzugs hat sich somit in Regionen verlagert, die der Schweiz sprachlich und kulturell nahe stehen. Dies erleichtert die gesellschaftliche wie auch die berufliche Integration. 2. Während unter erwerbstätigen Einwanderern Anfang der Neunzigerjahre nur 20% einen tertiären Bildungsabschluss hatten, sind es unter neu Zugewanderten 58% – eine Quote, die deutlich höher ist als unter Schweizern selber (siehe Grafik 2). 3. Während 1998 nur 21% der Einwanderer als Erwerbstätige kamen, lag dieser Wert 2007 mit 47% bereits mehr als doppelt so hoch. Unter Einwanderern aus Nord- und Westeuropa liegt die Arbeitslosigkeit genauso hoch wie unter Schweizern und deutlich niedriger als bei anderen Ausländergruppen. Die neue Zuwanderung findet somit in den Arbeitsmarkt statt und nicht in die Sozialsysteme (siehe Grafik 3).
Personenfreizügigkeit als migrationspolitischer Befreiungsschlag
In der migrationspolitisch verfahrenen Situation Ende der Neunzigerjahre geriet der Abschluss des Personenfreizügigkeitsabkommens im Rahmen der ersten bilateralen Verträge mit der EU zu einem Befreiungsschlag. Das Abkommen leitete einen Paradigmenwechsel in der Zuwanderungspolitik weg vom früheren Kontingentierungssystem ein und ebnete gleichzeitig einer Totalrevision des Ausländergesetzes den Weg. Heute existiert eine Dreiteilung des Ausländerrechts: – Gegenüber den EU/EFTA-Staaten gilt die Freizügigkeit, die auf dem Prinzip der Nichtdiskriminierung basiert. Durch den Wegfall des Inländervorrangs seit Juni 2004 und die Einführung der flankierenden Massnahmen zur Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen ist die Ex-ante-Kontrolle des Arbeitsmarktzugangs durch eine Ex-post-Kontrolle der Arbeitskräftenachfrage ersetzt worden. – Die Zuwanderung aus Drittstaaten unterliegt dem neuen Ausländergesetz von 2006, welches sich am Prinzip der selektiven Zuwanderung ausrichtet. Zugelassen werden nur qualifizierte Arbeitskräfte; es gilt weiterhin der Inländervorrang, und das Recht auf Familiennachzug ist eingeschränkt. Das neue Ausländergesetz postuliert bei der Zulassung zudem den Vorrang nationaler vor regionalpolitischen oder branchenspezifischen Interessen. – Und schliesslich unterliegt die Zuwanderung von Flüchtlingen der Asylgesetzgebung, welche über die vergangenen Jahre im Gleichschritt mit den Gesetzgebungen in den EU-Staaten und der Adhäsion der Schweiz zum Schengen-Raum sukzessive verschärft wurde.
Wirtschaftlicher Strukturwandel als Auslöser
Während diese migrationspolitischen Reformen den Zutritt von Fachkräften aus der EU zum Schweizer Arbeitsmarkt vereinfachte (Liberalisierung der Angebotsseite), ist der eigentliche Auslöser der Neuen Zuwanderung eine Veränderung auf der Nachfrageseite: Durch den Strukturwandel der Schweizer Wirtschaft hin zu Aktivitäten mit höherer Wertschöpfung kam es zu einem wachsenden Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften. Zwischen 1997 und 2007 stieg die Zahl der Erwerbstätigen in der Schweiz um 461000 Personen an – ein beachtlicher Zuwachs von 11% innerhalb eines Jahrzehnts. Neben dieser rein quantitativen Entwicklung ist aber insbesondere eine qualitative Veränderung der Arbeitskräftenachfrage eingetreten, die sich am eindrücklichsten im Anstieg des Akademikeranteils unter den Zugewanderten niederschlägt. Während zwischen 1991 und 1997 ein gradueller Zuwachs der Akademikerquote von 20% auf rund 35% zu verzeichnen war, erfolgte in den drei Jahren zwischen 1997 und 2000 ein Sprung auf über 55%. Nach der konjunkturellen Abkühlung 2001 und 2002 sank er vorrübergehend, ist seither jedoch wieder auf fast 60% gestiegen. Getrieben wurde das «Beschäftigungswunder» der letzten Jahre vor allem durch einen tief greifenden Strukturwandel, der nicht zuletzt durch wirtschaftspolitische Reformen begünstigt wurde. Die Überwindung der Wachstumskrise in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre hat einen Transformationsprozess in Richtung einer wissens- und humankapitalintensiveren Wertschöpfungserbringung ausgelöst. Schweizer Unternehmen haben sich verstärkt globalisiert, und die damit einhergehende intensivere Verflechtung in das System der internationalen Arbeitsteilung hat zu einer Höherpositionierung der Schweizer Wirtschaft innerhalb der Wertschöpfungspyramide geführt. Viele Tätigkeiten geringer Wertschöpfung sind aus der Schweiz verschwunden oder ins Ausland abgewandert (Offshoring), während solche hoher Wertschöpfung in der Schweiz gehalten oder neu an den Standort geholt werden konnten. Die positive Rückkopplung zwischen Strukturwandel, Migrationspolitik und Wachstum lässt sich am Verlauf der Kurven ablesen: Da sich der Trendbruch im Qualifikationsmix bereits Mitte der Neunzigerjahre und somit vor Inkrafttreten der Personenfreizügigkeit vollzog, dürfte er auf eine veränderte Arbeitskräftenachfrage zurückzuführen sein. Die Zahl der Einwanderer aus Nicht-EU-Staaten geht hingegen erst ab 2001 deutlich zurück, was offenbar Folge migrationspolitischer Massnahmen ist. Bei einem weiteren Indikator – der Nettozuwanderung von Erwerbstätigen – zeigt sich erst in den letzten Jahren ein markanter Anstieg (siehe Grafik 4). Ab diesem Zeitpunkt scheinen dann die Personenfreizügigkeit einerseits (ab 2002) und ein beschleunigtes Wirtschaftswachstum andererseits ihre Wirkung zu entfalten. Strukturwandel und Personenfreizügigkeit waren die notwendige und hinreichende Bedingung für das beschleunigte Wirtschaftswachstum der letzten Jahre. Erst durch die Verfügbarkeit von ausländischen Managern, Ingenieuren, und Facharbeitern wurde der Strukturwandel hin zu höherer Wertschöpfung vollumfänglich möglich. Aber ohne die veränderte Arbeitskräftenachfrage wäre es nicht zu einem entsprechenden Sog aus dem Arbeitsmarkt gekommen, der die Neue Zuwanderung entfacht. Das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU stellt so gesehen einen wichtigen migrationspolitischen Nachvollzug des veränderten Rekrutierungsverhaltens der Unternehmen dar.
Neue Zuwanderung als Wachstumsmotor
Die Neue Zuwanderung ist zum Wachstumstreiber geworden. Zwischen 2002 und 2006 waren 69% des Erwerbstätigenwachstums auf Einwanderung zurückzuführen (Grafik 4). Inzwischen werden 27% aller in der Schweiz geleisteten Arbeitsstunden von Ausländern erbracht. In vielen Schlüsselpositionen ist die Quote sogar noch höher: Die Zahl ausländischer Professoren hat sich in den letzten 20 Jahren verdoppelt und liegt inzwischen bei 43%. Von den Geschäftsleitungsmitgliedern der 100 grössten Schweizer Unternehmen sind aktuellen Untersuchungen zufolge gut 40% Ausländer und unter neu rekrutierten Topmanagern sogar über 50%. Dieser Import von Humankapital bringt einen einmaligen Wachstumseffekt (in jeder Periode, in der es zusätzliche Nettoeinwanderung gibt) und einen dauerhaften Wachstumseffekt (indem Hochqualifizierte das Innovationspotenzial und somit das Schweizer Trendwachstum steigern). Sheldon (2008) hat auf der Basis von Volkszählungsdaten den Beitrag der Einwanderer zum Produktivitätswachstum in der Schweiz berechnet. Dabei untersucht er mit Hilfe von Bildungsrenditen die Auswirkungen des gestiegenen Bildungsstandes der Immigranten auf die Schweizer Produktivität. Er kommt zum Schluss, dass zwischen 1995 und 2000 fast der gesamte Produktivitätsfortschritt von 0,5% jährlich auf die Zuwanderung zurückzuführen war. Dies entspricht einem Beitrag zum Bruttoinlandprodukt (BIP) von 2,4 Mrd. Franken – obwohl in dieser Periode nur 25000 vollerwerbstätige Akademiker einwanderten. So viele Akademiker sind in letzter Zeit fast jährlich eingewandert, und entsprechend dürfte die Neue Zuwanderung auch zusätzliche Produktivitätsfortschritte gebracht haben. Es steht daher wohl ausser Frage, dass sich das hohe Produktionsniveau in der Schweiz ohne ausländische Arbeitskräfte nicht aufrechterhalten liesse. Empirische Untersuchungen zeigen, dass ein höherer Bildungsstand neben diesen einmaligen Produktivitätseffekten auch dauerhaft das Wirtschaftswachstum einer Volkswirtschaft beschleunigt. Dieser Effekt ist zwar kleiner, aber er wiederholt sich jedes Jahr von neuem. Laut Berechnungen von Hanushek/Klimko (2000) und Barro (2001) bringt die Erhöhung des Bildungsstands der Erwerbsbevölkerung um ein Jahr ein dauerhaft höheres Trendwachstum von 0,20% bis 0,44%. Legt man das durchschnittliche Wachstum der Schweiz von 1,5% (1982-2005) zugrunde, so hatte bereits die relativ geringe Zuwanderung von Akademikern zwischen 1995 und 2000 einen Anteil von 2,3% bis 5,2% des Produktivitätswachstums in den Jahren 2001 bis 2005. Solche Schätzungen erscheinen sogar noch konservativ, wenn man bedenkt, dass die Zuwanderung der Akademiker vor allem in Bereichen stattfindet, die eine starke Auswirkung auf die Produktivität haben: In einem Profilvergleich zwischen einwandernden Akademikern und einheimischen Studierenden zeigt Sheldon, dass nur 17% der Studierenden an Schweizer Universitäten Naturwissenschaftler sind, während deren Anteil bei zuwandernden Akademikern im Untersuchungszeitraum 1995-2000 bei 35% lag (siehe Tabelle 1).
Verteilungseffekte der Neuen Zuwanderung
In der öffentlichen Wahrnehmung erhalten aber weniger die gesamtwirtschaftlichen Effizienz- und Wohlfahrtsgewinne der Zuwanderung Aufmerksamkeit, als vielmehr die Verteilungseffekte. Es gibt verschiedene Transmissionsmechanismen, über welche die Zuwanderung Verteilungswirkungen entfaltet. Hierzu zählen Löhne, Wirtschaftswachstum und Immobilienpreise. Entgegen anderslautenden Befürchtungen hat die Personenfreizügigkeit bisher kaum zu negativen Verteilungseffekten für die einheimische Bevölkerung geführt. Föllmi (2008) zeigt beispielsweise, dass die Einkommens- und Lohnverteilung trotz starker und sich strukturell verändernder Einwanderung in den letzten 30 Jahren erstaunlich konstant geblieben ist. Während in fast allen Industrieländern der Anteil des Kapitals am Volkseinkommen seit den Achtzigerjahren auf Kosten des Arbeitseinkommens zugenommen hat, stieg die Lohnquote in der Schweiz sogar auf über 65% an. Zudem wirkt die Neue Zuwanderung einer Einkommensspreizung sogar entgegen, da sie das Lohnwachstum bei Hochqualifizierten dämpft und bei Niedrigqualifizierten anregt. So hat sich über die letzten zehn Jahre das Verhältnis zwischen dem obersten und dem untersten Lohndezil kaum verändert. Während sich somit der Grad der sozialen Ungleichheit kaum erhöht hat, profitieren weite Bevölkerungsgruppen von den Produktivitätsfortschritten und dem Wirtschaftswachstum, das die Neue Zuwanderung mit sich bringt. Aber nicht nur die makroökonomischen Indikatoren zeichnen ein günstiges Bild. Föllmi weist zudem auf Untersuchungen hin, denen zufolge die Schweiz eine im internationalen Vergleich hohe Einkommensmobilität aufweist. Auch die geringe Bedeutung, die bisher in der Praxis den flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit zugekommen ist, zeigt, dass sich Befürchtungen von Lohndumping und sozialer Verwerfungen infolge erhöhter Zuwanderung nicht bewahrheitet haben. Ausnahmen sieht Föllmi in einigen ehemals abgeschotteten Marktsegmenten (z.B. niedergelassene Ärzte), wobei hier jedoch eine Erosion wirtschaftlicher Renten durch Wettbewerb ordnungspolitisch durchaus begrüssenswert ist. Einer der wenigen Bereiche, in dem Föllmi Anzeichen für problematische Verteilungseffekte ausmacht, ist der Immobilienmarkt: Hier waren in letzter Zeit insbesondere in den Metropolregionen Zürich und Genf deutliche Preissteigerungen zu verzeichnen.
Fazit
Die eingangs dargelegten migrationspolitischen Strukturdaten wie auch die Wachstumsberechnungen lassen den Rückschluss zu, dass sich die Neue Zuwanderung zu einem wichtigen Wachstumsmotor entwickelt hat. Es ist somit wohl auch kein Zufall, dass die Schweiz beim Wirtschaftswachstum wie auch beim Bevölkerungswachstum im Jahr 2007 Rekordwerte erreichte (3,3% respektive 1,1%). Die am Bildungsniveau gemessene Qualität der jüngsten Zuwanderung und ihr Umfang relativ zur Grösse des Landes sind im internationalen Vergleich aussergewöhnlich. Auch wenn die Personenfreizügigkeit noch zu jung ist, um ein abschliessendes Urteil über ihre Wachstumseffekte zu fällen, sind die bisherigen Anzeichen eindeutig positiv.
Grafik 1 «Neuzuwanderung nach Herkunftsregionen, 1991-2007»
Grafik 2 «Ausbildungsniveau der neu eingewanderten Erwerbstätigen nach dem Jahr der Einwanderung, 1991/92-2005/06»
Grafik 3 «Neuzuwanderung nach Immigrationsgrund, 1998-2006»
Grafik 4 «Wanderungssaldo der Erwerbspersonen und Nettoarbeitsmarkteintritte ohne Migrationen,1991-2006»
Tabelle 1 «Studierende an Universitäten und zugewanderte ausländische vollzeiterwerbstätige Akademiker nach Fachrichtung, 1995/96-2005/06»
Kasten 1: Publikation zum Thema
Im Buch «Die Neue Zuwanderung» analysiert Avenir Suisse den Trendbruch im Schweizer Zuwanderungsmix sowie seine wirtschaftlichen, sozialen und politischen Implikationen für die Schweiz. Der Sammelband enthält Beiträge von über einem Dutzend Wissenschaftlern und Experten.Avenir Suisse, Daniel Müller-Jentsch (Hrsg.): Die Neue Zuwanderung – die Schweiz zwischen Brain-Gain und Überfremdungsangst, NZZ-Verlag, Oktober 2008, 344 Seiten, ISBN 978-3-03823-475-3.
Kasten 2: Literatur
– Sheldon, George: Was bringt uns die Neue Zuwanderung? Eine Kosten-Nutzen-Betrachtung. In: Die Neue Zuwanderung. Die Schweiz zwischen Brain-Gain und Überfremdungsangst. Avenir Suisse, 2008.- Föllmi, Reto: Gewinner und Verlierer der Neuen Zuwanderung. Ökonomische Verteilungseffekte. In: Die Neue Zuwanderung. Die Schweiz zwischen Brain-Gain und Überfremdungsangst. Avenir Suisse, 2008.- Hanushek, Eric und Dennis Kimko (2000): Schooling, Labor Force Quality, and the Growth of Nations. In: American Economic Review, 90(5), S. 1184-1208.- Barro, Robert (2001): Human Capital and Growth. In: American Economic Review, 91(2), S. 12-17.
Zitiervorschlag: Daniel Müller-Jentsch (2008). Die Neue Zuwanderung. Die Volkswirtschaft, 01. November.