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In den vergangenen Jahren haben zahlreiche Länder weltweit autonom Industriezölle abgeschafft. Dabei wurden vor allem die wirtschaftlichen Argumente diskutiert. In diesem Artikel beleuchten wir eine Frage, die in der Literatur weniger Aufmerksamkeit erhalten hat: die potenziellen Auswirkungen eines einseitigen Zollabbaus für Industriegüter auf die künftige Verhandlungsmacht der Schweiz bei Gesprächen über Freihandelsabkommen (FHA). Bei einem autonomen Abbau von Importzöllen können diese in Verhandlungen über künftige FHA nicht mehr als direktes Verhandlungspfand eingesetzt werden. In einer Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) haben wir deshalb die Auswirkungen eines Zollabbaus auf die künftige Verhandlungsposition der Schweiz untersucht (siehe Kasten).[1]
Die vorhandene Literatur zu den Auswirkungen eines einseitigen Zollabbaus auf die Verhandlungsposition zeichnet kein einheitliches Bild. Während einige Studien aufzeigen, dass Zollsenkungen spezifisch eingesetzt werden, um in Verhandlungen andere Zugeständnisse einzufordern, weist eine neuere Studie über den schrittweisen Abbau der Importzölle für Industriegüter in Kanada (ab 2009) auf einen anderen Aspekt hin:[2] Neue Freihandelsabkommen erlauben es Kanada, den Partnern die Nullzölle vertraglich zuzusichern. Zusammen mit potenziellen Konzessionen in der Landwirtschaft und in zusätzlichen Handelsbereichen ermöglicht dies Kanada weiterhin, attraktive Abkommen abzuschliessen.
Potenzielle Handelspartner unterscheiden sich stark
In unserer Untersuchung haben wir insgesamt die verbleibenden potenziellen Freihandelspartner der Schweiz betrachtet (siehe Abbildung 1). Für die Wirtschaftsstruktur dieser Länder, mit denen die Schweiz bisher noch kein Freihandelsabkommen abgeschlossen hat, resultiert ein vielfältiges Bild: Bei Ländern wie Pakistan und Myanmar dominiert die Landwirtschaft, bei anderen die verarbeitende Industrie (Algerien) oder der Dienstleistungssektor (USA).
Auch bei der Marktgrösse ist das Spektrum breit: Es reicht vom kleinen Inselstaat Mauritius bis zu den riesigen Volkswirtschaften Brasilien und USA. Welche Produkte gehandelt werden, ist je nach Handelspartner ebenfalls unterschiedlich. Dasselbe gilt für die Handelshemmnisse gegenüber Schweizer Waren: Der durchschnittlich angewendete Zoll variiert zwischen 1,6 Prozent (Mauritius) und fast 19 Prozent in Algerien. Stark unterscheiden sich schliesslich auch die Anzahl der bestehenden FHA der Handelspartner sowie das Ausmass der dabei eingegangenen Verpflichtungen.
Abb. 1: Potenzielle FHA-Partner der Schweiz und deren eingegangene Verpflichtungen in aktuellen FHA
Anmerkung: Dargestellt ist die Tiefe der Verpflichtungen pro Partner in den von ihnen abgeschlossenen FHA mit anderen Staaten. Diese variiert je nach Partner und Bereich (0 = Bereich nicht oder kaum abgedeckt in FHA; 1 = weitgehende Verpflichtungen bezüglich Marktzugang).
Quelle: Datenbank Desta / Die Volkswirtschaft
Neben den verbleibenden potenziellen Freihandelspartnern fokussierte die Studie auf Gütergruppen, bei welchen ein autonomer Zollabbau die Verhandlungssituation beeinflussen könnte. Die Analyse führt zu drei Erkenntnissen: Erstens sind die Schweizer Zölle auf Industriegüter bereits sehr niedrig oder sogar null. Zweitens bildet der Textil- und Bekleidungssektor die wesentlichste Ausnahme.[3] Für mehrere potenzielle FHA-Partner wie Pakistan, Iran und Moldawien gehören diese Produkte zu den Kerninteressen. Drittens zeigt sich, dass es zusätzlich Spitzenzölle für wenige Produkte im Industriebereich gibt wie beispielsweise bei verkehrstechnischen Ausrüstungen oder einzelnen nicht elektrischen Geräten. Diese sind manchmal sehr hoch; die Importe dieser spezifischen Produkte in die Schweiz machen aber einen sehr geringen Anteil aus.
Die noch bestehenden hohen Zölle für diese wenigen Produkte lassen darauf schliessen, dass Zölle auf Industriegüter in zukünftigen Verhandlungen – trotz weniger verbleibender Verhandlungspartner und des insgesamt tiefen Zollniveaus – weiterhin eine relevante Verhandlungsmasse darstellen. So können hohe Zölle auf einzelnen Produkten weiter reichende Auswirkungen auf die Produktionskette und die Preise für Endprodukte haben, wenn Zwischenprodukte der globalen Wertschöpfungsketten betroffen sind. Für eine kleine Zahl von Exportfirmen der potenziellen Partnerstaaten sind sie möglicherweise sogar das grösste Hindernis beim Marktzugang. Aus wirtschaftspolitischer Sicht ist zudem zu bedenken: Um bei FHA-Verhandlungen den Rückhalt im eigenen Land zu erhöhen, heben ausländische Regierungen zu Hause gerne Verhandlungserfolge hervor. Damit können sie sich die Unterstützung der Exportindustrie sichern und mit dieser Allianz den Widerstand der Branchen brechen, die sich einem verstärkten Wettbewerb durch (Schweizer) Importprodukte gegenübersehen.
Es gibt alternative Verhandlungstrümpfe
Potenzielle negative Auswirkungen auf die Verhandlungssituation der Schweiz aufgrund eines autonomen Zollabbaus für Industriegüter können möglicherweise durch andere Verhandlungstrümpfe kompensiert werden. Im Folgenden nehmen wir vier Elemente unter die Lupe:
- Gebundene Zollsätze: Bei einem autonomen Zollabbau werden die angewendeten Zollsätze auf null gesetzt, während die bei der WTO eingegangenen Verpflichtungen bezüglich Maximalzölle (diese liegen oft über den angewendeten Zollsätzen) unverändert bleiben. Wenn die WTO-Zollsätze höher sind als die wirklich angewendeten Zollsätze, kann das Land letztere jederzeit wieder erhöhen, ohne internationale Verpflichtungen zu verletzen. Heute liegen die WTO-Zollsätze der Schweiz insgesamt leicht über den angewendeten Zöllen. Diese Differenz würde im Fall eines Zollabbaus bedeutend grösser und stellt somit ein alternatives Verhandlungselement dar. FHA würden somit den Handelspartnern der Schweiz vertraglich zusichern, dass die angewendeten Nullzölle dem FHA-Partner gegenüber nicht mehr angehoben werden können.
- Portfolio an Zugeständnissen: Bereits heute regeln FHA neben den Zöllen für Industrieprodukte eine Reihe weiterer Bereiche wie Landwirtschaftszölle, die regulatorische Zusammenarbeit, technische Handelshemmnisse, gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Massnahmen, Investitionen, Dienstleistungen, Standards und die Wettbewerbspolitik. Zugeständnisse in diesen Bereichen könnten die wegfallende Verhandlungsmasse bei den Industriezöllen kompensieren. Ein solches Portfolio wäre ein nützliches Verhandlungsmittel, weil die nicht tarifären Handelshemmnisse – beispielsweise technische Vorschriften und Sicherheitsstandards – für Produkte immer noch hoch sind und auch nach einem autonomen Zollabbau den Marktzugang noch erheblich erschweren oder de facto sogar behindern können. Auch Zugeständnisse beim Zugang für Dienstleistungen und Investitionen bilden attraktive Verhandlungselemente.
- Ursprungsregeln: Ursprungsregeln sind fester Bestandteil von FHA. Sie legen für jede Warengruppe fest, ab wann diese als Ursprungsware eines bestimmten Landes deklariert werden kann. Die Forschung zeigt, dass Ursprungsregeln im Zusammenhang mit präferenziellen Zöllen ein bedeutendes Handelshemmnis darstellen. Bei einer einseitigen Zollaufhebung werden die Ursprungsregeln für den Import in die Schweiz weniger wichtig, und die damit verbundenen regulatorischen Anforderungen für Unternehmen entfallen teilweise oder ganz. Ursprungsregeln sind somit kein alternatives Verhandlungselement.
- Efta-Plattform: Die Schweiz verhandelt den Grossteil ihrer FHA im Rahmen der Efta. Das Gewicht der Efta-Länder insgesamt könnte theoretisch in den Verhandlungen zukünftiger FHA die wegfallende Verhandlungsmasse aufgrund der abgeschafften Industriezölle kompensieren. Allerdings konnten wir keine Hinweise auf gegenseitige Zugeständnisse zwischen Efta-Mitgliedsstaaten bei Verhandlungen finden, womit auch dieses Element keinen alternativen Verhandlungstrumpf darstellt.
Abb. 2: Gesamthandelsvolumen der Schweiz im Industriebereich nach Partnern
Textilzölle für einige Länder relevant
Insgesamt zeigt die Studie, dass eine Abschaffung der verbleibenden Industriezölle die Position der Schweiz nur in geringem oder sogar vernachlässigbarem Ausmass schwächen würde. 84 Prozent des Güterhandels finden mit Staaten statt, mit welchen die Schweiz bereits über ein FHA verfügt (siehe Abbildung 2), und die Industriezölle sind bereits sehr tief. Relevant wäre ein autonomer Zollabbau hingegen für Verhandlungen mit Ländern, deren Hauptinteresse auf dem Textil- und Bekleidungssektor oder den einzelnen Spitzenzöllen liegt – insbesondere aus wirtschaftspolitischer Sicht und unter Berücksichtigung der globalen Wertschöpfungsketten.
Potenzielle zukünftige Handelspartner mit mittlerer bis hoher Sensitivität gegenüber einem einseitigen Zollabbau der Schweiz sind Indien, Brasilien, Malaysia, Vietnam, die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU) mit Russland als grösstem Staat und eine kleine Restgruppe (u. a. mit der Mongolei, Pakistan, dem Iran, Moldawien und Indonesien). Die Rolle der gebundenen Zölle und das gesamte Portfolio an Zugeständnissen können für die Schweiz eine nützliche alternative Verhandlungsmasse darstellen.
- Berden et al. (2017).
- Keohane (1986), Davis (2004) und Limão (2007) sowie Ciuriak und Xiao (2014).
- Zölle gelten nicht für die am wenigsten entwickelten Länder. Siehe «Entwicklungsländer APS/GSP» unter Ezv.admin.ch.