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Nr. 20, 17. August 2007
Stetige Verletzung des Subsidiaritätsprinzips in der EU
Die Bürokratisierung Europas
Von Prof. Dr. Gerd Habermann, Unternehmerinstitut ASU, Berlin/Deutschland
Die Integrationsgeschichte der letzten Jahre ist gekennzeichnet durch eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips seitens der europäischen Instanzen. Wir haben die Wahl zwischen einem Europa als einem europäischen Bund souveräner Staaten oder einem zentralisierten Europa der Intervention und der Nivellierung ("Harmonisierung").
Die Dominanz der EU-Kommission gegenüber dem Europäischen Parlament und selbst dem Ministerrat wird schon im Vergleich der Mitarbeiterzahlen offenbar. Von den ca. 40'000 Menschen, die bei der EU als Beamte oder Zeitbedienstete beschäftigt sind, arbeiten ca. 27'000 für die Kommission, während für das Parlament lediglich etwa 5'500 und für den Ministerrat nur 3'280 Personen arbeiten. Die Zahl der EU-Beamten hat sich damit in den letzten zehn Jahren um 12'000 erhöht. Diese Exekutivlastigkeit verstärkt sich ferner durch die wachsende Zahl von EU-Kommissaren im Zuge der EU-Erweiterung.
Vorläufig bleibt es beim Prinzip "ein Staat, ein Kommissar". Dies bedeutet, dass es 27 Kommissare gibt, alle mit eigenem Zuständigkeitsbereich und dem Ehrgeiz, die Vereinheitlichung Europas voranzutreiben, weil sich natürlich jeder Kommissar auf seinem Gebiet "beweisen" will.
Machtzentrum EU-Kommission
Um - in der Nachkriegszeit - die Widerstände gegen eine übernationale europäische Entwicklung zu brechen, haben die Gründungsväter der EU die Kommission mit ungewöhnlichen Vollmachten ausgestattet. Diese Vollmachten der Kommissare sind - für einen Staatenbund oder -verbünd - einzigartig. Es braucht nicht erst die Erkenntnisse der "ökonomischen Theorie der Politik", um festzustellen, dass ihr natürliches Interesse in der Erweiterung ihrer Kompetenzen und in der Maximierung ihres Budgets liegt. Das ist überall so.
Umfassende Vollmachten
Eine entscheidende Waffe ist das Gesetzesinitiativmonopol der Kommission (z. B. Artikel 251 EGV). Nur von ihr, nicht vom Ministerrat, können Initiativen zur Weiterentwicklung Europas letztendlich ausgehen. Sie hat auch das Monopol für die Bestimmung der Tagesordnung des Ministerrates.
- Sie kann selbständig
Durchführungsbestimmungen und Verwaltungsvorschriften erlassen.
- Sie führt den Haushalt in eigener Verantwortung.
- Sie entscheidet über Fusionen und Beihilfen an Unternehmen, kann hohe Bussgelder verhängen.
- Sie erhebt beim Europäischen Gerichtshof Klage gegen Mitgliedsländer.
Ihr Aufbau entspricht der französischen Verwaltungsstruktur und lässt sich am besten in militärischen Kategorien erklären. Jeder Kommissar führt durch seinen Kabinettschef, dieser schreibt Noten an seinen zugeordneten Generaldirektor. Was in den Generaldirektionen projektiert wird, lässt sich einteilen in Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Empfehlungen und Stellungnahmen, Je mehr Kommissare, desto mehr entsprechende Tätigkeit. Die Generalermächtigung des Artikels 308 des EU-Vertrages (s.u.) beseitigt fast alle Grenzen des Tätigwerdens. Eine "Verordnung" der EU-Kommission gilt unmittelbar für Bürger, die nationalen Parlamente sind nicht mehr eingeschaltet - ein entscheidender Punkt des Demokratiedefizits.
Insgesamt soll die EU-Kommission derzeit jährlich über zwei Millionen Seiten an Rechtsakten und anderen Massnahmen produzieren. Fast rund siebzig Prozent der Regelungen, die in Brüssel beschlossen werden, wirken sich direkt auf das Leben der Bundesbürger aus. Fast fünfzig Prozent aller deutschen Gesetze gehen derzeit auf europäisches Recht zurück, mit zunehmender Tendenz. Das deutsche Bundesjustizministerium ermittelte für die Jahre 1998 bis 2004 die Zahl der Rechtsakte aus Deutschland und der Europäischen Union. Das Ergebnis: 84 Prozent stammten aus Brüssel, nur sechzehn Prozent originär aus Berlin.
Die Zahl der Normen des Gemeinschaftsrechts ist schon für 1992 auf etwa 57'000, die jährliche Zuwachsrate auf 3'000 oder mehr geschätzt worden. (Im Jahre 1998 beispielsweise, wurden 2'854 Verordnungen, 109 Richtlinien, 460 sonstige Entscheidungen und dreissig sonstige Beschlüsse erlassen.)
Die Papierflut
130'000 "Rechtsakte" sollen inzwischen zum "gemeinschaftlichen Besitzstand" gehören, an dem nicht zu rütteln sei. Bezeichnend ist, dass offenbar niemand die genaue Zahl kennt. Das täglich erscheinende Amtsblatt umfasste im Jahr 2004 mehr als 800'000 Seiten (in zwanzig Sprachen).
Korruption im Sinne von Vetternwirtschaft und Begünstigung ist unter diesen Umständen eine Hauptgefahr für das EU-Kommissariat. Die Verschwendungs-Wirtschaft ist enorm (seit über zehn Jahren keine Entlastung mehr durch den Europäischen Rechnungshof). 1999 musste die EU-Kommission wegen eklatanter Begünstigungen geschlossen zurücktreten. Der Machtfülle und Herrschaft über Milliarden-Etats steht eben keine entsprechende Kontrolle gegenüber.
"Binnenmarkt" und Einheitsstaat
"Europäismus kann auch die gefährliche Tendenz eines abschliessenden Kontinentalismus bedeuten, der die Überheblichkeit, Unduldsamkeit und Feindseligkeit des Nationalismus auf eine höhere geographische Stufe überträgt. Eine blosse Verschiebung des Sitzes der Souveränität lässt das Problem des Übermasses unberührt, ja verschärft es noch." (Wilhelm Röpke)
Der Ausdruck "Binnenmarkt" kann irreführen: Er setzt eigentlich einen einheitlichen Staat mit einem einheitlichen Gesetzbuch voraus. Von diesem Begriff her gibt es somit keine Grenzen für das, was die Kommission über die Liberalisierung hinaus, vereinheitlichen könnte. Selbst die Nivellierung des europäischen Zivil- und Vertragsrechtes ist von einigen ins Auge gefasst, von der seit langem angestrebten und z.T. schon realisierten Sozial-, Bildungs-, Steuerunion abgesehen.
Die "Liberalisierung" vieler europäischer Märkte, die von der EU-Kommission ausging, ist im Übrigen verdienstlich, wohl aber teuer erkauft. Sie bedeutete die Brechung nationaler Regulierungskompetenz und Zuständigkeiten und deren Übertragung nach Brüssel. "Liberalisierung" ist eben auch gleichzeitig das spezifische Mittel der Kompetenzerweiterung der EU-Kommission. Wünschenswert wäre im Interesse der Nonzentralisation wahrscheinlich eher, die Liberalisierung würde, schon aus Eigeninteresse, von den einzelnen Mitgliedsländern - evtl. auch in einem System multilateraler Verträge - also von "unten" ausgehen, wie das ja faktisch auch in etlichen Bereichen und Ländern geschieht (besonders in Grossbritannien!). Der "Freihandel" könnte sich ja, wie im 19. Jahrhundert, auch von unten - von der Staatenebene her - ergeben, ohne dass eine Zentrale ihn erzwingen muss. Jedenfalls setzt Liberalisierung eine Zentralisierung nicht notwendig voraus.
Die ungewöhnlichen politischen Möglichkeiten der EU-Kommission spiegeln sich auch in der Generalvollmacht des Artikels 308 des EGV wider:
"Erscheint ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um im Rahmen des gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und sind in diesem Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlamentes die geeigneten Vorschriften".
Was nützt bei so weitgehenden Vollmachten noch das offizielle Prinzip der Einzelermächtigung?
Weit stärker als in den nationalen Hauptstädten schon, setzen sich in Brüssel Interessenverbände und Konzerne durch. Die EU-Beamten, ohne eigene wissenschaftliche Dienste, sind auf die Informationen der Privaten häufig in hohem Masse angewiesen - und ihnen damit leider auch gewissermassen ausgeliefert. Das Wirken dieser Gruppen und Konzerne findet besonders in den vielen Kommissionen und Ausschüssen der EU-Kommission statt. Es geht am Europäischen Parlament grösstenteils vorbei.
Demokratisch nicht ausreichend legitimiert
Das in Analogie zu Nationalstaaten ins Leben gerufene "Europäische Parlament" ist eigentlich kein Parlament im vertrauten Sinne. Insoweit wird auch das "Demokratiedefizit" der Europäischen Union durch diese Einrichtung nicht vermindert. Es ist zunächst nicht "europäisch" legitimiert, sondern besteht aus Gesandten der Völker. Deutsche können bei Europawahlen bspw. nicht in Frankreich, Franzosen nicht in Deutschland kandidieren. Die Wahlkreise sind von extrem unterschiedlicher Grosse. Die kleineren europäischen Staaten sind überrepräsentiert, der urdemokratische Grundsatz: One man, one vote, ist verletzt, Es ist ein Parlament von derzeit 27 verschiedenen Völkern. Es gibt entsprechend auch 27 unterschiedliche Wahlsysteme, also nicht einmal ein allgemeines, gleiches Wahlrecht, wie es sonst in Demokratien üblich ist. Das Parlament umfasst 732 Sitze bei einer dementsprechend ungleichen Verteilung der Mandatskontingente.
Hinzu kommt die Tatsache, dass dieses Parlament kein selbständiges Initiativrecht hat (dieses liegt ausschliesslich bei der EU-Kommission) und bekanntlich auch nicht die EU-Kommission auswählt oder wählt. Die Parlaments Verwaltung ist mit 3'500 Bediensteten beträchtlich.
Gerichtshof an Zentralisierung interessiert
Der Europäische Gerichtshof (ein Richter je Mitgliedsland; acht Generalanwälte), obwohl er gewiss wie die Kommission manche nützliche Liberalisierung erzwungen hat, ist grundsätzlich auch ein Interessent an weiterer Zentralisierung und befindet sich darum in chronischem Konflikt mit den höchsten nationalen Gerichten namentlich dem deutschen Bundesverfassungsgericht. 1974 und 1986 begehrte das Bundesverfassungsgericht in zwei bekannten Urteilen gegen die Vorherrschaft der Luxemburger Richter auf. 1993 folgte als bisheriger Höhepunkt das sogenannte Maastricht-Urteil. Der EuGH beschäftigt an die 1'000 Mitarbeiter.
Es besteht Einigkeit darüber, dass sich der Gerichtshof nicht immer auf die Auslegung der europäischen Verträge beschränkt, sondern gelegentlich eine recht eigenwillige "Rechtsfortbildung" betreibt. Seit seiner Gründung 1954 hat er mehr als 1'700 Urteile gefällt, vor allem im Arbeits- und Sozialrecht, wo es z. B. im Urteil "Mangold gegen Hand" vom 22. November 2005 die in Deutschland möglich gemachte Befristung von Arbeitsverträgen für ältere Arbeitnehmer untersagte, weil sie eine "Diskriminierung" der Älteren darstelle (eigentlich liegt materielles Arbeitsrecht gar nicht in der Zuständigkeit der EU).
"Euronationalismus"
Aber es gibt auch wichtige
ideelle Interessen, die das Europaprojekt in die falsche Richtung drängen.
So die schon erwähnten Ideen von einem europäischen Imperium, einer
Grosstechnokratie Europa, einem Bundesstaat nach dem Vorbild der Vereinigten
Staaten von Amerika (die aber inzwischen in mancher Hinsicht dezentralisierter
sind als die EU) und als dessen Gegengewicht, spielen bei der Zentralisierung
mit. Aber ist ein Euro-Nationalismus nicht eher noch bedenklicher als der
traditionelle Nationalismus oder Patriotismus der Einzelstaaten? Ein Supernationalstaat
Europa hätte mehr Macht zu schaden als die kleineren früheren Nationalstaaten
und man hätte in diesem Grossraum kaum mehr Mittel und Möglichkeiten,
ihm auszuweichen. Eine Vielzahl von Grenzen bedeutet ja immer auch die Relativierung
jeder einzelnen und eine Garantie der Freiheit durch Wettbewerb und Nichtzentralisation
der politischen Erzwingungsgewalt. Überdies: Nach dem Zerfall auch des
letzten Imperiums (der Sowjetunion) "stehen Grossstaatsbildungen nicht
auf der Tagesordnung unseres Jahrhunderts." (Hermann Lübbe)
Gerd Habermann
ASU-Studie zur EU
Die Arbeitsgemeinschaft
Selbständiger Unternehmer (ASU) befasst sich schon seit Jahren mit einer
freiheitlichen Wirtschaftsordnung in Europa. Sie hat vor kurzem unter der
Leitung von Prof. Gerd Habermann eine Studie vorgelegt unter dem Titel "Für
ein Europa des Wettbewerbs und der Vielfalt". Darin wird deutlich, wie
die Europäische Union täglich bürokratisiert, zentralisiert
und entdemokratisiert. Die "Schweizerzeit" veröffentlicht einige
Passagen aus dem Kapitel "Die Bürokratisierung Europas" und
dankt der ASU für die Genehmigung des Nachdrucksrechts. Die vollständige
Publikation kann auf dem Internet unter
www.asu.de (Publikationen) heruntergeladen werden oder ist erhältlich
bei: ASU, Postfach 191555, D-14005 Berlin.