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En date du 17 septembre, le Conseil fédéral donne suite au postulat de Mme Christa Markwalder, qui le chargeait d’une part, d’évaluer les avantages et les inconvénients des divers instruments de politique européenne, et, d’autre part, de présenter un catalogue de priorités assorti de mesures concrètes pour la future politique européenne de la Suisse.
Le Conseil fédéral s’est appuyé sur le Rapport Europe de 2006 et sur le rapport de politique extérieure de 2009 pour examiner les différents instruments de la politique européenne de la Suisse à la lumière des évolutions survenues depuis lors et dans la perspective de la meilleure sauvegarde possible des intérêts suisses. Le rapport 2010 prend comme point de départ les critères dégagés dans le rapport Europe de 2006 pour identifier l’instrument le mieux à même de sauvegarder les intérêts de la Suisse à l’égard de l’Union européenne.
Il y a quatre ans, le Conseil fédéral était arrivé à la conclusion que les buts de la politique européenne de la Suisse pouvaient être atteints dans une large mesure par le biais du réseau d’accords existants, y compris leur adaptation et leur extension aux nouvelles exigences et par la poursuite de politiques autonomes. Il avait fixé les trois conditions de base qui devaient être satisfaites pour poursuivre la politique européenne sur la voie bilatérale. Il convient de les rappeler brièvement. La participation de la Suisse à la prise de décision figure en première position. Notre pays jouit d’un degré de participation à la prise de décision dans le cadre des accords bilatéraux avec l’Union européenne et d’une marge de manœuvre dans la conduite de ses politiques autonomes qui sont perçus comme suffisants. Ceux-ci sont primordiaux et doivent être maintenus. La deuxième condition a trait à la question de savoir si l’Union européenne est disposée à trouver, dans la conduite de sa politique envers les Etats tiers, des solutions avec la Suisse par le biais d’accords bilatéraux sectoriels. Quant à la troisième condition, elle porte sur les conditions-cadres économiques, en particulier dans le domaine monétaire, lesquelles ne doivent pas évoluer dans un sens défavorable à la Suisse. Dans le rapport de 2006, il était précisé que si ces conditions ou paramètres devaient changer, il conviendrait d’adapter nos instruments de politique européenne.
La perspective est autre dans le rapport 2010. Tout d’abord, ces trois éléments qui étaient décrits en 2006 comme des « conditions » ou des « paramètres » sont devenus en 2010 des « critères ». Il y a non seulement modification de langage, mais aussi modification de perspective. Il ne s’agit plus d’examiner si ces conditions ont subi des changements depuis 2006, ce qui devrait, le cas échéant, entraîner une adaptation de l’instrument de politique européenne, mais plutôt d’identifier, de manière générale, sur la base de ces trois mêmes critères l’instrument de politique européenne le mieux à même de sauvegarder les intérêts de la Suisse à l’égard de l’Union européenne. Ce changement de perspective est aussi un changement de philosophie. Même s’il n’implique pas aujourd’hui de modification de la politique européenne de la Suisse, il pourra devenir primordial à l’avenir en fonction de l’évolution des relations entre la Suisse et l’Union européenne.
Dans la partie consacrée à l’analyse des évolutions intervenues dans les relations entre la Suisse et l’Union européenne, le rapport constate que la situation fait apparaître une tendance nette à l’érosion de la marge de manœuvre de la Suisse dans ses relations avec l’Union. Bien qu’elle soit en principe toujours disposée à conclure des accords bilatéraux sectoriels, l’Union revendique une reprise intégrale de l’acquis pertinent, y compris ses développements futurs. La question de la sécurité juridique est également centrale. En raison de l’évolution rapide du droit de l’Union européenne, les acteurs suisses voulant accéder au marché européen, risquent de se heurter à des obstacles dans des domaines non couverts par les accords sectoriels ou dans des domaines régis par les accords sectoriels, mais pour lesquels l’acquis de l’Union européenne a connu un développement qui n’a pas été répercuté dans le cadre des accords bilatéraux. Malgré cela, le rapport conclut que ces évolutions ne devraient pas rendre l’approche bilatérale impraticable. Le Conseil fédéral est confiant sur le fait que les deux parties ont intérêt à chercher des solutions mutuellement acceptables compte tenu de leurs relations particulièrement étroites.
Le rapport examine ensuite les réponses qu’apportent, ou non, les divers instruments de politique européenne aux questions que posent les principales évolutions intervenues depuis le rapport Europe 2006. Les options sont analysées sous l’angle de leurs effets sur certains thèmes centraux, tels que les aspects institutionnels (la reprise de l’acquis et de ses développements ; les conséquences en termes de démocratie directe, de fédéralisme et d’institutions, les conséquences de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne), la question du « parallélisme » entre les différents dossiers de négociation, les revendications de l’Union européenne dans le domaine fiscal, l’accès au marché ainsi que les politiques économique, monétaire, sociale et environnementale.
La « voie solitaire » et l’« union douanière » sont considérées comme peu réalistes et sont exclues de l’analyse. Les autres voies sont examinées en détail : la poursuite de la voie bilatérale sans nouveaux accords ; la poursuite et le développement de la voie bilatérale, la mise en place d’un cadre institutionnel, l’adhésion à l’EEE, l’adhésion à l’Union européenne, l’adhésion à l’Union européenne assortie de certaines dérogations.
Les objectifs de la politique européenne, qui fait partie intégrante de la politique étrangère de la Suisse, impliquent de poursuivre des efforts afin de maintenir intacte sa marge de manœuvre décisionnelle, d’assurer à ses opérateurs un accès approprié au marché de l’Union européenne et de demeurer un partenaire européen fiable et solidaire dans la défense et la promotion de valeurs communes. Pour le Conseil fédéral, ces objectifs ont été à ce jour atteints dans une large mesure grâce à la voie bilatérale, même si cette dernière révèle certaines faiblesses, notamment en termes d’influence sur des normes qui touchent directement la Suisse, de limitation en termes de souveraineté liées à la reprise du droit de l’Union européenne pour éviter des situations défavorables, d’absence d’accès complet au marché de l’Union européenne ou sur le plan de la sécurité juridique. La formule selon laquelle les objectifs ont été dans une large mesure atteints par le biais des accords sectoriels est la même que celle utilisée dans le rapport Europe 2006. En revanche, c’est la première fois que les faiblesses de la voie bilatérale sont ainsi clairement mises en évidence par le Conseil fédéral. Cela étant, il conclut que la voie bilatérale demeure apte à préserver les intérêts de la Suisse en Europe, à savoir le maintien de sa liberté d’action, de sa prospérité et la défense de ses valeurs. Il admet que même si à l’heure actuelle, cet instrument de politique européenne demeure le plus approprié, il pourrait en être autrement dans l’avenir.
Le rapport propose enfin les orientations et les priorités pour les prochaines étapes de la politique européenne de la Suisse en sept points. Le Conseil fédéral entend mener les négociations en cours jusqu’à leur conclusion et aller de l’avant avec les dossiers en cours de préparation. Il examinera en outre l’opportunité de répondre à la demande de l’Union européenne d’entamer un dialogue sur plusieurs questions fiscales (par exemple sur le code de conduite en matière de fiscalité des entreprises, sur la révision de la fiscalité de l’épargne ou sur certains aspects de l’échange d’informations à la demande). Dans le cadre du groupe de travail conjoint, les questions institutionnelles seront examinées afin de dégager des solutions mutuellement acceptables et tenant compte du respect de la souveraineté des deux parties et du bon fonctionnement des institutions. Le Conseil fédéral veillera à développer une approche coordonnée sur tous ces points ainsi que dans l’optique de négociations futures. Sur le plan interne, en vue de tenir compte des évolutions de la voie bilatérale, il entend mener avec l’Assemblée fédérale et les cantons une réflexion approfondie sur les mesures susceptibles d’être prises en vue d’adapter les méthodes de travail de l’exécutif et du législatif, ainsi que sur la participation des cantons à la politique européenne. Enfin, le Conseil fédéral continuera l’évaluation permanente des divers instruments de politique européenne afin d’être à même de procéder à des adaptations en fonction des évolutions.
En conclusion, la poursuite de la politique européenne sur la voie bilatérale est décidée, sans surprise, par le Conseil fédéral. Cela étant, les faiblesses de cette voie sont clairement mises en évidence. Il est admis aussi que les derniers développements rendent plus étroite la marge de manœuvre de la Suisse et compliquent la conclusion de nouveaux accords. Dans ces conditions de quasi-blocage de la voie bilatérale, de lourdes responsabilités pèsent sur le groupe de travail conjoint Suisse-Union européenne qui doit traiter des questions institutionnelles et doit trouver des solutions mutuellement acceptables pour la Suisse et l’Union européenne. S’il devait échouer, ce que personne ne souhaite, il conviendrait de réexaminer les autres instruments de politique européenne qui reviendraient alors sur le devant de la scène...
Article paru dans le journal Le Temps, le 23 septembre 2010, disponible sur http://www.letemps.ch/opinions.