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Aktivierung der Schwächsten? Paradoxe Entwicklungen bei der Invalidenversicherung
Die letzten drei Reformen der IV in der Schweiz zielten darauf ab, Kostensteigerungen einzudämmen und die Versicherten zu mehr Einsatz für ihre berufliche Wiedereingliederung zu bewegen. Emilie Rosenstein hat die Entwicklung quantitativ und qualitativ analysiert und zeigt auf, wie ambivalent die durchgeführten Veränderungen wirken: In ihrer Doktorarbeit legt sie die Diskrepanzen dar, die zwischen den angestrebten Zielen und den erzielten Ergebnissen bestehen, und beschreibt die konkreten Auswirkungen der geförderten Normen auf die Situation von Menschen mit Behinderungen.
„Gewiss (ist), dass frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen.“ Dieser Auszug aus der Präambel der Bundesverfassung rundet die Doktorarbeit von Emilie Rosenstein ab, die sich den Widersprüchen der Invalidenversicherung (IV), eines wichtigen Instruments der Schweizer Sozialpolitik, widmet. Laut der Untersuchung begünstigt die IV, die sich eigentlich die Integration der Versicherungsnehmer zum Ziel gesetzt hat, bestimmte Formen der Exklusion.
Emilie Rosenstein hat die von Prof. JJean-Michel Bonvin betreute Doktorarbeit in Soziologie am 12. Februar 2018 an der Universität Genf verteidigt. Darin analysiert die Forscherin die jüngsten Entwicklungen der Invalidenversicherung (IV) auf Grundlage zweier theoretischer Bezugsrahmen: dem „Konzept der Verwirklichungschancen“ des Nobelpreisträgers Amartya Sen zum einen und dem vom Nationalen Forschungsschwerpunkt (NFS LIVES) entwickelten Lebensverlaufsansatz zum anderen. Das Konzept der Verwirklichungschancen untersucht die Sozialsysteme unter dem Gesichtspunkt der Fähigkeit von Individuen, Entscheidungen zu treffen, die nach der begründeten Meinung der Betroffenen förderlich für sie wären, während der Lebensverlaufsansatz Verletzbarkeit als einen Mangel an Ressourcen definiert, welcher im Zeitverlauf auf verschiedenen Ebenen mehrere Lebensbereiche beeinträchtigt.
Im Rahmen ihrer Forschungsarbeit greift Emilie Rosenstein auf quantitative und qualitative Methoden zurück und stützt sich auf umfangreiche Daten, um die Folgen der in den Jahren 2004, 2008 und 2012 umgesetzten IV-Revisionen zu analysieren. Ein vorrangiges Ziel dieser Revisionen bestand darin, die Anzahl der Rentenbezüger und -bezügerinnen zu verringern, insbesondere in der Gruppe der jungen Menschen mit psychischer Beeinträchtigung, die seit den 1990er Jahren stark gewachsen ist.
Um die gesetzten Ziele zu erreichen, haben sich diese Reformen primär an den folgenden drei Leitlinien orientiert: an einer strengeren Beurteilung des Rentenanspruchs, an einer schnelleren Intervention durch die IV, die vor allem durch die frühzeitige Erkennung einer Arbeitsunfähigkeit greifen soll, sowie an der Entwicklung von Massnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung und zur Vermittlung in den Arbeitsmarkt.
Gegensätzliche Ergebnisse
Die Untersuchungen von Emilie Rosenstein haben gegensätzliche Ergebnisse hervorgebracht: Zwar ist die Anzahl Rentenbezügerinnen und -bezüger auf nationaler Ebene deutlich gesunken. Der Anteil der jüngsten Leistungsempfänger im Alter zwischen 18 und 34 Jahren ist aber nicht zurückgegangen. Und nach wie vor sind psychische Erkrankungen die Hauptursache für die Gewährung von Invalidenrenten. Fast jede zweite Bezügerin bzw. jeder zweite Bezüger einer Invalidenrente leidet unter einer solchen Krankheit.
Die in Zusammenarbeit mit Prof. Felix Bühlmann von der Universität Lausanne von der Forscherin angestellten Sequenzanalysen zu repräsentativen Stichproben bei IV-Leistungsempfängern im Kanton Waadt erlauben es, den Werdegang der Versicherten im Zeitverlauf und über die verschiedenen IV-Revisionen hinweg besser zu verstehen.
Sie zeigen, dass IV-Leistungen mittlerweile deutlich häufiger verweigert werden und dass die Antragsbearbeitung merklich beschleunigt worden ist. Bei der Anordnung von beruflichen Wiedereingliederungsmassnahmen ist eine Zunahme zu verzeichnen. Allerdings handelt es sich hierbei nach wie vor um eine Randerscheinung.
Strengere Kriterien und Anforderungen
Laut Emilie Rosenstein „beruht der Rückgang der Rentenbezügerinnen und -bezüger eher auf strengeren Kriterien zur Leistungsgewährung als darauf, dass Menschen insbesondere infolge von Wiedereingliederungsmassnahmen vermehrt aus dem Leistungsempfängerkreis der Invalidenversicherung ausscheiden.“
In ihrer Doktorarbeit weist die Forscherin auf verschiedene Paradoxien hin, die durch die aufeinanderfolgenden Reformen hervorgerufen wurden. Sie hinterfragt das Konzept der Aktivierung von gesundheitlich angeschlagenen, teilweise in einem Zustand grosser Verletzbarkeit befindlichen Menschen, die aufgefordert werden, ihre berufliche Wiedereingliederung zu planen.
Ein nicht zu vernachlässigender Widerspruch besteht darin, dass die IV die Versicherten zwecks Ausgabensenkung dazu drängt, sich schnellstmöglich zu äussern. Dabei setzt sie darauf, durch eine frühzeitige Intervention mittel- und langfristige Rentenzahlungen zu vermeiden. Dieser Druck wirkt auf die Versicherten aber abschreckend – weil sie den Umfang der angebotenen IV-Leistungen nicht kennen, weil sie gesundheitlich nicht stabil genug sind, um in diesem Stadium Entscheidungen zu treffen, oder weil sie ihre gesundheitliche Beeinträchtigung noch nicht akzeptiert haben.
Diese Verschiebung zwischen dem zeitlichen Rhythmus der IV und dem der Versicherten stellt ein Hindernis für berufliche Umschulungen dar. „Das Paradigma der Aktivierung erscheint somit zutiefst paradox, birgt es doch das Risiko der Nichtinanspruchnahme von Förderleistungen – ein Phänomen, das eigentlich reduziert werden soll,“ bemerkt die Forscherin besorgt.
Glaubwürdigkeitsrisiko
Aus diesem Grund sind Wiedereingliederungsprojekte aus Sicht von Emilie Rosenstein mit einem „Glaubwürdigkeitsrisiko“ behaftet, weshalb sie zu scheitern drohen, wenn man die Erwartungen und Bedürfnisse der Versicherten nicht ausreichend berücksichtigt. „Durch den Einsatz des Projekts als Eingliederungsinstrument kann es somit potenziell zu einem selektiven oder sogar ausgrenzenden Vorgehen kommen“, so die Forscherin.
Sie kritisiert ausserdem die „erhebliche Asymmetrie zwischen der individuellen Verantwortung der Versicherten für ihr Wiedereingliederungsprojekt und den beschränkten Möglichkeiten zur Planung ihrer Berufschancen.“ Mit Blick auf die Verwirklichungschancen ruft Emilie Rosenstein dazu auf, sich mehr Gedanken über die erforderlichen „Konversionsfaktoren“ am Arbeitsmarkt und in der Gesamtgesellschaft zu machen, um Ungleichheiten zwischen gesunden und invaliden Personen abzubauen und dadurch eine reale Möglichkeit zur beruflichen Wiedereingliederung – und nicht nur ein förmliches Recht darauf – zu schaffen.
Gefühl mangelnden Anspruchs
Die Doktorarbeit wird durch eine Reihe von Gesprächen mit Versicherten bereichert, die die Forscherin dazu nutzt, auf Schamgefühle oder den Eindruck von IV-Nutzern hinzuweisen, keinen Anspruch auf Leistungen zu haben. Diese Dokumente bestätigen die Hypothese, wonach ein Teil der Versicherten eine Art Selbstselektion vornimmt und Gefahr läuft, nicht in den Genuss der Leistungen der IV zu kommen – entweder aus Unkenntnis über ihre Rechte oder weil sie nicht als invalide Personen wahrgenommen werden möchten bzw. fürchten, als Profiteure des Systems stigmatisiert zu werden.
Vor der öffentlichen Verteidigung ihrer Doktorarbeit hatte Emilie Rosenstein mehrfach die Gelegenheit, ihre Untersuchungen Fachleuten aus diesem Bereich vorzulegen. Entsprechend lobte die Doktoratsjury ganz besonders die Bemühungen der Forscherin, den betroffenen Akteuren die Erkenntnisse ihrer Untersuchung näherzubringen. Die Jury empfahl Emilie Rosenstein, auf eine Veröffentlichung ihrer empirischen Ergebnisse in renommierten wissenschaftlichen Zeitschriften hinzuarbeiten.
Mittlerweile ist bereits die siebte Revision der IV im Gange. Dank ihres nun erworbenen Doktortitels verfügt Emilie Rosenstein künftig über die notwendigen Voraussetzungen, um sich zum Sprachrohr von Menschen zu machen, die in der Regel nicht gehört werden. Ihnen mehr zuzuhören, würde sich lohnen, wie Emilie Rosensteins Doktorarbeit zeigt.
>> Emilie Rosenstein (2018). Activer les publics vulnérables ? Le cas de l'Assurance-invalidité. Unter der Leitung von Jean-Michel Bonvin. Universität Genf