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Bereits bei der Fusion von Bankverein und Bankgesellschaft zur UBS im Jahr 1998 gab es Kritik: Die Banken seien zu gross, die Bundesbehörden zu wenig unabhängig.
Vor zwölf Jahren war der heutige UBS-Präsident Kaspar Villiger noch Bundesrat. Als Finanzminister sagte er Sätze wie diesen: «Keine private Bank darf auf staatliche Rettungsaktionen vertrauen.» Oder: «Der Grundsatz, wonach keine Bank ‹too big to fail› ist, ist sehr, sehr wichtig.» Das war 1998, und in Villigers Sätzen steckten viel Ideologie und nur wenig Realität: Staatshilfe im Notfall war nicht möglich, weil sie nicht sein durfte.
Natürlich kannte Villiger die Realität: Die Bilanzsumme der Grossbanken überstieg mit knapp 1400 Milliarden Franken das Bruttoinlandsprodukt der Schweiz schon damals um mehr als das Dreifache, Tendenz steigend. Einen Konkurs der Grossbanken hätte die Schweiz wohl nicht verkraftet.
Aber wer rechnete damals schon mit der Möglichkeit, dass die UBS oder die Credit Suisse je pleitegehen könnten?
Zehn Jahre später, am 15. Oktober 2008, kollidierte die Realität mit der Ideologie. Es war ein Crash, der die Demokratie aushebelte und der UBS 68 Milliarden Franken bereitstellte. Ein Crash, der es nicht mehr erlaubte, die Too-big-to-fail-Problematik mit ideologischen Sätzen kleinzureden.
Die Schweiz geriet in Geiselhaft der UBS. Auf das Rettungspaket folgte die Herausgabe von 285 UBS-Kundendossiers, was das Bundesverwaltungsgericht kürzlich für illegal erklärte. Diese Vorkommnisse hatten nicht nur, aber immer auch mit der Grösse der UBS zu tun. Welche Behörde fällte wann welche Entscheide? Aus welchen Gründen und mit welchem Wissen? Und wie entstand überhaupt eine so grosse Bank?
Wenn sich das Too-big-to-fail-Problem auf einen Namen reduzieren liesse, so lautete er: Marcel Ospel. Ein Mann, der die UBS zu einer führenden Adresse an der Wall Street, zur weltweit wichtigsten Vermögensverwalterin – und auch zum grössten Risiko für die Schweiz machte.
Das Problem der systemrelevanten Grossbanken in der Schweiz entstand in den späten neunziger Jahren. Es geht zurück auf eine Entscheidung, die ein Basler und ein Bündner Banker in Brüssel fällten. Dort kamen am 16. Oktober 1997 im Hotel Hilton über dreissig Bankenchefs aus Europa zu einem verschwiegenen Treffen zusammen. Mit dabei waren auch Marcel Ospel, der aus Basel stammende Chef des Bankvereins, und Mathis Cabiallavetta, der Chef der Bankgesellschaft.
Der Bündner Cabiallavetta stand zu diesem Zeitpunkt unter Druck. Seine Bankgesellschaft war fett, aber träge geworden. Ein Tanker, der kaum zu lenken war. Im Vergleich zu Ospels Bankverein war die Bankgesellschaft sogar etwas veraltet. So konnte es sein, dass die Übermittlung von E-Mails je nach Region und Informatiksystem bis zu achtzehn Stunden dauerte. Cabiallavetta versuchte alles, um die Bankgesellschaft, die sich zu diesem Zeitpunkt schon UBS nannte, international konkurrenzfähig zu machen, sie nach angelsächsischem Vorbild auszurichten, ein weltweit einheitliches Informatiksystem für die Bank zu schaffen und gleichzeitig die Forderung nach zwanzig Prozent Eigenkapitalrendite zu erfüllen, wie sie etwa der Raider Martin Ebner formulierte. Aber es gelang ihm nicht.
Stattdessen verspekulierte sich Cabiallavetta mit Derivatgeschäften und musste Anfang 1998, nur wenige Monate nach dem Treffen in Brüssel, einen Verlust von 600 Millionen Franken bekannt geben. Vielleicht war das mit ein Grund, dass der Bündner, der manchmal schneller sprach, als er dachte, gleich zu Beginn der Tagung in Brüssel auf seinen Freund Marcel Ospel zuging und sagte: «Komm, jetzt machen wir es.»
Bald darauf sollte es auch die Weltöffentlichkeit erfahren: Bankverein und Bankgesellschaft schlossen sich zusammen. Es war die grösste Fusion, die die Schweiz je gesehen hatte. Eine Fusion, die weniger ein Zusammenschluss war, als eine Übernahme der grossen Bankgesellschaft durch den kleinen, aber offensiven Bankverein Ospels.
Die Verschmelzung von Bankverein und Bankgesellschaft zur Union Bank of Switzerland war ein Schnitt in der Entwicklung des Schweizer Bankenwesens. Als Robert Holzach, der alte Präsident der Bankgesellschaft, 1987 zurücktrat, warnte er vor neuen Entwicklungen: «Die Modewelle der Finanzinnovationen droht den langfristig denkenden Bankier zu verdrängen und durch den auf kurzfristigen Erfolg erpichten Verkäufer zu ersetzen.» Solche Warnungen wollte jetzt niemand mehr hören. Je grösser, desto besser – und mit möglichst hohen Renditen, lautete das neue Credo.
Die Fusion bedeutete auch das Ende einer nicht ganz ernst zu nehmenden Bankenaufsicht. Bis Mitte der neunziger Jahre wurden die damals noch vier Grossbanken von einer einzigen Person überwacht, die nebenbei auch noch Bankenstatistiken erstellen sollte. Ihre Arbeit bestand im Wesentlichen darin, den Banken zu bestätigen, dass alles in Ordnung sei, und deren Überwachung an eine externe Revisionsstelle zu delegieren. Was gut für die Banken war, war gut für die Schweiz.
Das änderte sich mit der Fusion schlagartig. die Bankenkommission (EBK, heute Finma) gründete eine Abteilung Grossbanken, um den neuen Anforderungen gerecht zu werden. Ab 1998 gab es nur noch zwei, dafür umso grössere Grossbanken in der Schweiz: Die Credit Suisse, die in den vergangenen Jahren die Volksbank und die Winterthur Versicherung übernommen hatte, und die UBS, die mit der Bankgesellschaft das nötige Kapital und mit dem Bankverein das Know-how mitbrachte, um am grossen Reibach auf den internationalen Finanzmärkten teilzuhaben. Zwei Drittel der Bilanzsumme aller Schweizer Banken waren auf die beiden Grossbanken zurückzuführen.
Die Fusion kam der Geburt eines Monsters gleich, das zehn Jahre später den Rechtsstaat beinahe erdrückte. Hatten alle die Augen vor dem Systemrisiko UBS verschlossen?
Die Kritiker
«Man hätte die Fusion verhindern müssen», sagt Rudolf Strahm. Der ehemalige Berner Nationalrat und Preisüberwacher ist einer der beharrlichsten Schweizer Bankenkritiker. Und er gehört zu denjenigen PolitikerInnen, die bereits damals auf die bedrohliche Grösse der UBS aufmerksam machten und griffige Massnahmen verlangten. 1998 forderte er etwa mit einer Motion höhere Eigenmittelvorschriften für global tätige Banken, weil sie ein systemisches Risiko darstellten. Strahm sagte im Frühling 2000, als sein Vorstoss im Nationalrat behandelt wurde: «Ich würde behaupten, dass bei uns faktisch der Staat – konkret die Schweizerische Nationalbank – einer Grossbank unter die Arme greifen müsste, wenn eine solche illiquid oder insolvent würde.» Strahm äusserte bloss eine Vermutung, einen Hauch einer Ahnung. Aber im Herbst vor einem Jahr wurde die Vermutung zur Gewissheit: Die Schweizer Grossbanken sind zu gross.
Wer also hätte die Fusion damals verhindern können? Die Politik? Die EBK? «Die Wettbewerbskommission», sagt Strahm. «Rückblickend war das ein absoluter Fehlentscheid. Die Fusion zuzulassen, war der kartellrechtlich grösste Fehler in der Schweizer Geschichte.»
Tatsächlich machte die noch junge Wettbewerbskommission (Weko) bei der Fusion der UBS keine gute Figur. Sie liess zu, dass faktisch ein Duopol entstand, und akzeptierte die Begründung der UBS (eine Fusion sei wegen der internationalen Konkurrenzfähigkeit notwendig) praktisch ohne Einwände. Erst als sich zwei Professoren der Universität Lausanne zu Wort meldeten und warnten, dass die Fusion den Wettbewerb auf dem Markt für Kredite für kleinere und mittlere Unternehmen gefährde, stellte die Weko gewisse Bedingungen: Die UBS musste 35 Bankfilialen in der Schweiz benennen, wovon 25 möglichst en bloc an einen ausländischen Interessenten verkauft werden sollten, um mehr Wettbewerb zu ermöglichen.
Die Grossbank wehrte sich erfolgreich. Sie filettierte die Filialen, nahm BeraterInnen, Kundschaft und was sie sonst noch brauchen konnte, mit in die neue UBS. Die Hülle, die Gebäude, verkaufte sie an verschiedene Schweizer Banken.
Kritik wurde laut. Von Rudolf Strahm, aber auch nochmals von Professor Thomas von Ungern aus Lausanne. In einem Arbeitspapier («Die Weko und die UBS: Was bleibt von den Auflagen?») kommt er zum Schluss, «dass die Weko ihre Auflagen so lange den Vorstellungen der UBS angepasst hat, bis von einer wettbewerbsfördernden Wirkung nicht mehr die Rede sein kann». Sein Urteil war vernichtend. Er zweifelte an Kompetenz, Erfahrung, vor allem aber an der Unabhängigkeit der Kommission, da «fast die Hälfte der Mitglieder Interessenvertreter» waren. Von Ungern war sich sicher, dass das Verhalten der Weko immer ein «Schandfleck in der Geschichte der Schweizer Wettbewerbspolitik» bleiben werde. «Die UBS-Fusion ist eine gute Illustration dafür, dass die Schweizer Behörden häufig nicht die notwendige Unabhängigkeit haben, um sich gegen die mächtigen Wirtschaftsinteressen des Landes durchzusetzen.»
Die Zukunft
Als die UBS im Herbst 2008 von Bund und Nationalbank gerettet wurde, war die Empörung gross, «too big to fail» wurde zum geflügelten Wort, die Unabhängigkeit der Behörden einmal mehr infrage gestellt. Der Bund beauftragte eine Expertengruppe, einen Bericht zum Too-big-to-fail-Problem zu erstellen. Eine PUK soll die Rolle der UBS und der Bundesbehörden in der Finanzkrise untersuchen. Verschiedene Parteien und Behörden fordern die Zerschlagung der Grossbanken. Welche Lösungen bieten sich an, um dem Risiko Grossbanken beizukommen?
Die derzeit wohl populärste Forderung ist die nach einem Trennbankensystem. Die Grossbanken müssten ihre Geschäftsbanken von den Investmentbanken trennen. Der Finanzjournalist und WOZ-Autor Gian Trepp skizzierte dieses Szenario bereits kurz nach der Fusion der UBS in den neunziger Jahren, weil so Spekulation und Kreditwesen voneinander losgelöst wären. Die Idee hat in der Finanzkrise an Unterstützung gewonnen, zuletzt äusserte sich gar US-Präsident Barack Obama in diese Richtung.
Rudolf Strahm findet diesen Ansatz richtig, glaubt aber, dass er politisch nicht duchsetzbar ist. Zu hart sei der Eingriff, zu stark wäre der Widerstand der Banken. «Deshalb müssen wir die Eigenmittel der Banken erhöhen.» Die Grossbanken würden stabiler und sie könnten ihre Bilanzen nicht mehr so stark aufblähen wie in der Vergangenheit. In eine ähnliche Richtung tendieren auch die Finma und die Nationalbank. Sie wollen das Risiko der Zahlungsunfähigkeit der Banken verringern und die gesetzlichen Grundlagen schaffen, um eine Grossbank bei drohender Insolvenz rechtzeitig aufzuteilen oder im schlimmsten Fall geordnet Konkurs gehen zu lassen.