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Handbuch: Strategie – wer macht was wann?
Instrumente und Massnahmen auswählen
Frage: Welche Arten von Instrumenten gibt es? Wie wirken sie und wie lassen sie sich optimal kombinieren? Wie können Massnahmen auf ihren Beitrag zur Nachhaltigkeit hin beurteilt werden?
Kurz gesagt: Verschiedene Typen von Instrumenten sind denkbar, um die festgelegten Ziele zu erreichen: marktwirtschaftliche Instrumente, Gebote und Verbote, Kommunikationsinstrumente usw. Sie haben verschiedene Wirkungsweisen und Eigenheiten, die bei der Auswahl der Massnahmen und bei ihrer Umsetzung im Rahmen von konkreten Projekten berücksichtigt werden sollten. Eine erfolgreiche Strategie zeichnet sich oft durch einen „Instrumente-Mix“ aus.
Nachdem Ziele entwickelt, der Ist-Zustand der Gemeinde beurteilt, und der Handlungsspielraum abgeschätzt worden sind, geht es nun darum, die geeigneten Instrumente und Massnahmen auszuwählen und im Rahmen von konkreten Projekten zu implementieren. Mit „Instrument“ wird die Art und Weise bezeichnet, wie ein Akteur das Verhalten eines anderen Akteurs zu beeinflussen versucht (z.B. Einführung einer Energieabgabe). „Massnahme“ meint die konkrete Umsetzung des Instrumentes (z.B. Einführung einer Abgabe von 0.3 Rappen pro KWh)
Im Folgenden werden die verschiedenen Typen von Instrumenten beschrieben. Sie alle können verwendet werden, um im Rahmen einer nachhaltigen Entwicklung bestimmte Ziele zu erreichen. Meist empfiehlt sich ein „Instrumenten-Mix“, in dem nicht nur Massnahmen z.B. aus dem Bereich „Verbote und Gebote“ umgesetzt werden, sondern mit anderen kombiniert werden, z.B. aus dem Bereich „Kommunikationsinstrumente“. Die aufgeführten Instrumente beziehen sich z.T. ausschliesslich auf Umwelt – die Typologie kann aber mit einigen Anpassungen auch auf Wirtschaft und Soziales angewandt werden.
Gebote und Verbote sind staatlich gesetzte Regeln, die für alle gelten und unter Zuhilfenahme staatlicher Sanktionen durchgesetzt werden können. Das entscheidende Merkmal von Geboten und Verboten ist deren Verbindlichkeit. Sie beeinflussen den Handlungsspielraum der Betroffenen ganz direkt, indem sie Verpflichtungen begründen, deren Verletzung sanktioniert werden kann. Ihre Wirksamkeit ist deshalb im voraus abschätzbar.
Beispiele für Gebote und Verbote im Umweltbereich:
Marktwirtschaftliche Instrumente sind finanzielle Anreize, sich auf eine bestimmte Art und Weise zu verhalten. Dazu zählen beispielsweise Abgaben, Gebühren und Subventionen. Diese Instrumente beruhen alle auf dem Prinzip, dass, wer einen Schaden verursacht, diesen auch bezahlen soll. Umweltschädigendes Verhalten z.B. soll teurer werden, damit aus eigenem finanziellem Interesse darauf verzichtet wird. Die Wirksamkeit kann allerdings nicht mit Sicherheit vorausgesagt werden, da nicht im voraus bekannt ist, wie und wann die einzelnen Menschen und Unternehmen reagieren werden.
Beispiele für marktwirtschaftliche Instrumente im Umweltbereich:
Serviceinstrumente sind gezielte Veränderungen und/oder Ergänzungen von Dienstleistungen, die der Staat oder Private anbieten, um das erwünschte Verhalten möglichst einfach und attraktiv zu machen. Infrastrukturinstrumente sind gezielte Veränderungen von festen oder beweglichen Einrichtungen oder Gebrauchsgegenständen. Sie werden dabei so gestaltet, dass sie zum erwünschten Verhalten einladen und unerwünschtes Verhalten erschweren oder verunmöglichen. Die Wirkung dieser Instrumente beruht auf zwei einfachen Prinzipien: (1) Es kann nur das getan werden, was objektiv möglich ist und (2) wenn es mehrere Möglichkeiten gibt, um ein Ziel zu erreichen, wird die attraktivere Variante vorgezogen.
Beispiele für Serviceinstrumente im Umweltbereich:
Beispiele für Infrastrukturinstrumente im Umweltbereich:
Vereinbarungen sind rechtlich verbindliche oder unverbindliche Abmachungen zwischen dem Staat und der Gesamt-Wirtschaft, einzelnen Branchenverbänden oder einzelnen Unternehmen. Die Unternehmen versprechen beispielsweise, Massnahmen zu verbesserter Energie- und Ressourceneffizienz und/oder Treibhausgasreduktion zu initiieren. In der Schweiz sind erst wenige solche Vereinbarungen umgesetzt worden. Vereinbarungen sind dann wirksam, wenn sie rechtlich verbindlich sind und wenn ihre Nicht-Einhaltung sanktioniert wird. Stimmen die Ziele der beteiligten Unternehmen mit den Politikzielen überein, können sie sogar wirksamer sein als Gebote und Verbote. Allerdings ist die Reichweite von Vereinbarungen beschränkt auf die direkt daran Beteiligten.
Beispiele für Vereinbarungen im Umweltbereich:
Kommunikationsinstrumente zielen auf eine Veränderung dessen, was in den Menschen geschieht, d.h. auf eine Veränderung ihres Wissens, ihrer Werte und ihrer Wahrnehmung und infolgedessen auch auf eine Veränderung ihrer Handlungsabsichten. Kommunikationsinstrumente wollen Wissen vermitteln, Reflexionsprozesse anstossen und soziale Diskurse moderieren. Die verschiedenen Kommunikationsinstrumente wirken im Einzelnen sehr unterschiedlich. Gelingt es z.B., bekannte, angesehene und glaubwürdige Vorbilder für eine Sache zu gewinnen und dies zu kommunizieren, beginnt der eine oder die andere nachzudenken und evtl. das Handeln nachzumachen. Anders wirkt eine Selbstverpflichtung: Wer sich schriftlich und öffentlich dazu bekennt, bei etwas mitzumachen, spürt einen Druck von sich selbst und auch von aussen, die eingegangene Verpflichtung ernst zu nehmen und einzuhalten. Die Wirksamkeit von Kommunikationsinstrumenten ist kaum im voraus abschätzbar. Werden sie im Rahmen von Aktionen und Kampagnen eingesetzt, können sie sehr rasch eine Wirksamkeit entfalten, die allerdings zunächst auf den raumzeitlichen Kontext der Aktion oder Kampagne beschränkt ist. Langfristige Wirkungen sind dann zu erwarten, wenn es gelingt, gesellschaftliche Trends aufzunehmen und zu verstärken.
Beispiele für Kommunikationsinstrumente:
Beispiele für Diffusionsinstrumente:
Um die richtigen Instrumente auswählen und kombinieren zu können, ist es hilfreich, das menschliche Handeln und die Wirkungsweise von Instrumenten zu verstehen.
Menschliches Handeln ist ein Prozess, der im ständigen Austausch zwischen einem Akteur und seinem Umfeld abläuft. Jeder Akteur – dies kann ein einzelner Mensch, ein ganzes Unternehmen oder eine Institution sein – hat eine „Innenstruktur“ und bewegt sich in einem Umfeld, der „Aussenstruktur“.
Ist der Akteur ein Individuum, besteht seine Innenstruktur aus seelisch-geistigen und körperlichen Faktoren und Prozessen. Ist der Akteur hingegen eine Organisation (z.B. ein Unternehmen), besteht sie aus Faktoren und Prozessen, welche die Organisation charakterisieren. Aus seiner Innenstruktur heraus bildet der Akteur Handlungsabsichten.
Die Aussenstruktur besteht aus natürlichen und kulturellen Faktoren und Prozessen. Aus ihnen gehen für den Akteur gewisse Möglichkeiten und Beschränkungen hervor – sie bilden sein Umfeld, in dem er handelt. Es können vier Aspekte der Aussenstruktur unterschieden werden:
Sowohl die Innenstruktur als auch die Aussenstruktur sind nicht statisch, sondern können sich ständig verändern. Sie entwickeln sich in Prozessen der Selbstorganisation und der Interaktion zwischen Akteur und Umfeld. Durch den Einsatz bestimmter Instrumente und Massnahmen werden Teile der Innen- bzw. der Aussenstruktur gezielt beeinflusst, so dass sich als Folge davon das Handeln des Akteurs in der erwünschten Richtung verändert. Die folgende Abbildung zeigt, welche Typen von Instrumenten primär auf eine Veränderung der Innenstruktur der Akteure und welche primär auf eine Veränderung der Aussenstruktur abzielen.
Rahmenmodell für menschliches Handeln-im-Kontext und primäre Angriffspunkte der verschiedenen Instrumenten-Typen
Dies sind freilich nur die primären Angriffspunkte der Instrumente. Entsprechend dem oben skizzierten Handlungsmodell haben Veränderungen in der Innen- oder Aussenstruktur immer auch eine Reihe von sekundären Wirkungen auf die jeweils andere Struktur zur Folge. Bei der Auswahl geeigneter Instrumente sind deshalb mögliche sekundäre Wirkungen zu beachten (vgl. auch Tabelle).
Für grössere Vorhaben, die Auswirkungen auf alle Dimensionen der Nachhaltigkeit (Umwelt, Wirtschaft, Soziales) haben, beispielsweise der Bau einer Umfahrungsstrasse oder die Erarbeitung einer neuen Wirtschaftsförderungsstrategie für die Gemeinde, empfiehlt sich die Durchführung einer Nachhaltigkeitsbeurteilung. Inzwischen existieren verschiedene Instrumente, die diese Beurteilung für kommunale Vorhaben ermöglichen, z.B. der Berner Kompass der Nachhaltigkeit (vgl. Linkliste).
Wurde eine Reihe von Massnahmen ausgewählt, geht es um die konkrete Einführung und Umsetzung dieses nun vorliegenden Aktionsplans. Dies geschieht in Form von Projekten, die gut geplant und begleitet werden sollten (>> Projektmanagement).