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In der langfristigen Klimastrategie bekennt sich der Bundesrat zu globaler Verantwortung und fasst den folgerichtigen Grundsatz, auch Treibhausgase im Schweizer Klimafussabdruck ausserhalb der Landesgrenzen zu reduzieren. Gleichzeitig sollen jedoch ausländische Treibhausgas-Senken auch dazu dienen, die inländische Treibhausgas-Bilanz bis 2050 auszugleichen («Netto-Null-Ziel»). Das wirft grundlegende Fragen auf.
Am 27. Januar stellte der Bundesrat die seit Langem und mit Spannung erwartete Klimastrategie der Schweiz bis zum Jahr 2050 vor. Mit dem Pariser Klimaübereinkommen verpflichteten sich 2015 alle Länder, bis 2020 darzulegen, wie sie bis spätestens Mitte des Jahrhunderts dazu beitragen, die Treibhausgase weltweit auf «netto-null» zu senken; das heisst ein Gleichgewicht zwischen Emissionsquellen und -senken herzustellen.
Im nun vorliegenden Papier bekräftigt der Bundesrat sein 2019 beschlossenes Ziel, «die Treibhausgasbilanz der Schweiz spätestens im Jahr 2050 [auszugleichen] (Netto-Null)». Trotz des expliziten Bekenntnisses, dass «aus wissenschaftlicher Sicht die Reduktion der globalen Treibhausgasemissionen auf Netto-Null zwingend [ist], um die globale Erwärmung unter der kritischen Schwelle zu halten», umfasst das nun festgeschriebene Netto-Null-Ziel jedoch explizit nur «die Emissionen innerhalb der Schweizer Landesgrenzen».
Demgegenüber anerkennt der Bundesrat, «dass rund zwei Drittel des Treibhausgasfussabdrucks der Schweiz im Ausland anfallen». Er fasst daher folgerichtig – und durchaus lobenswert – den Grundsatz für die Schweizer Klimapolitik der kommenden 30 Jahre, dass «die Emissionen über die gesamten Wertschöpfungsketten reduziert» werden müssen.
Mit welchen konkreten Massnahmen Emissionen im Ausland reduziert werden sollen, bleibt indes offen. Zudem leitet der Bund einen «Bedarf an negativen Emissionen her, der zum Ausgleich der verbleibenden [inländischen] Restemissionen voraussichtlich notwendig sein wird». Die Strategie beziffert diesen mit 7 bis 12 Millionen Tonnen CO2-Äquiivalenten (7-12 Mt CO2eq); also bis zu einem Drittel der derzeitigen Inlandemissionen. Weil jedoch die natürlichen Senken und Kapazitäten für die geologische Speicherung im Inland begrenzt seien, geht der Bundesrat davon aus, dass die Schweiz «auch auf den Zugang zu ausländischen Lagerstätten angewiesen sein» wird.
Schweizer Emissionssenken im Ausland?
Mit anderen Worten: Trotz Eliminierung von Treibhausgas-Emissionen in sämtlichen Sektoren sollen selbst 2050 noch Millionen von Tonnen CO2eq durch technische oder natürliche Treibhausgas-Senken im Ausland ausgeglichen werden. Der Bundesrat stellt im selben Strategiepapier jedoch auch fest, dass «das Potenzial für Massnahmen im Ausland» rasch abnehmen wird, weil die Treibhausgase bis 2050 weltweit eliminiert werden müssen. Und dass auch die «Bereitschaft, anderen Ländern anrechenbare Reduktionsmöglichkeiten günstig abzutreten» sinken werde.
In der Tat haben bereits über 60 Länder Netto-Null-Ziele beschlossen – die meisten notabene ohne Kompensationsabsichten jenseits ihrer Landesgrenzen. Sie, aber auch einkommensschwache Länder, werden sämtliche Emissionsminderungen, die in ihrem eigenen Land erreicht werden können, selber benötigen, um ihre eigenen Klimaziele zu erreichen. Ferner versprachen bereits über 1'000 Unternehmen, ihre (zum Teil historischen) Emissionen durch Wiederaufforstungen oder technische Negativemissions-Technologien zu «kompensieren». Da stellt sich unweigerlich die Frage, auf welchen Ländereien all dieser Kohlenstoff eliminiert und eingelagert werden soll. Insbesondere bei «naturbasierten Ansätzen» – wie Aufforstungen oder Wiedereinstauungen von trockengelegten Mooren – drohen unweigerlich neue Konflikte aufgrund anderer Landnutzungsansprüche, der Ernährungssicherheit oder verletzter Landrechte ansässiger und indigener Bevölkerungen.
Neben der Frage, wo konkret und mit welchen ausländischen Treibhausgas-Senken die Millionen Tonnen «Schweizer Restemissionen» aus dem Inland und den fast doppelt so klimaintensiven Wertschöpfungsketten dauerhaft eingelagert werden sollen, kommt die Frage der dafür notwendigen Finanzierung hinzu.
IZA-Gelder zur Reduktion von Schweizer Emissionen?
Der explizite Grundsatz, dass die Schweiz «ihre klimapolitische Verantwortung wahr[nimmt]» und daher die Emissionen «über die gesamten Wertschöpfungsketten» und damit zum ersten Mal in der Schweizer Klimapolitik über die Landesgrenzen hinaus reduzieren will, ist gewiss zu begrüssen. In der Frage, mit welchen konkreten Massnahmen der Klimafussabdruck im Ausland reduziert werden soll, bleibt die Strategie vage. So sollen die Rahmenbedingungen so gestaltet werden, «dass die Produktion und die Nachfrage von Gütern und Dienstleistungen entlang der gesamten Wertschöpfungsketten die Umwelt möglichst wenig belasten und zu einem möglichst geringen Treibhausgasausstoss führen.» Bund, Kantone und Gemeinden sollen «für die Schonung der natürlichen Ressourcen» sorgen und «Ansätze im Bereich der Kreislaufwirtschaft [stärken]».
Sehr konkret wird die langfristige Klimastrategie hingegen in Bezug auf die Internationale Zusammenarbeit (IZA). Sie engagiere sich «unter anderem dafür, die Emissionen in den Wertschöpfungsketten im Ausland zu reduzieren». Denn die Schweiz soll gemäss revidiertem CO2-Gesetz «auch einen Beitrag zur Reduktion der Auslandsemissionen [leisten]; und zwar im selben Umfang wie diese von der Schweiz verursacht werden.»
Dazu sollen «die Ressourcen der IZA im Bereich Klimawandel […] schrittweise von 300 Millionen Franken pro Jahr (2017–2020) bis Ende 2024 auf rund 400 Millionen Franken pro Jahr erhöht [werden]» – notabene aber ohne eine entsprechende Aufstockung der Gesamtkredite der Entwicklungszusammenarbeit (EZA). Wie in früheren Beiträgen ausgeführt, sollen demnach bis 2024 fast 20% der gesamten EZA-Mittel der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) und des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) für Klimaprojekte reserviert sein.
Ist demnach zu befürchten, dass der Bundesrat mit der neuen Klima-Langzeitstrategie die Hauptverantwortung für die Eliminierung von Emissionen in unseren Zulieferketten der IZA und die Kosten für Auslandmassnahmen den zwei bedeutendsten, aber stagnierenden Rahmenkrediten der Deza und des Seco aufbürdet? Denn neue, zusätzliche Finanzquellen sind in der Strategie nicht vorgesehen; abgesehen von der unspezifischen Hoffnung auf künftig verstärkt mobilisierte private Ausland-Investitionen.
Was ist mit dem Klimafonds?
Bemerkens- und bedauernswerterweise bleibt auch der neue Klimafonds des revidierten CO2-Gesetzes im Zusammenhang mit Auslandmassnahmen unerwähnt. Dabei wurde er genau dafür eingerichtet, um aus der künftigen Flugticket- und CO2-Abgabe unter anderem die Finanzierung von zusätzlichen Emissionsminderungsmassnahmen zu ermöglichen. Grundsätzlich eröffnet dies die seit langem geforderte Möglichkeit, Klimaschutz im Ausland verursachergerecht zu finanzieren und die unterdotierten Rahmenkredite der Entwicklungszusammenarbeit zu entlasten.
Denn es kann nicht Sinn und Zweck der Entwicklungszusammenarbeit sein, in zunehmendem Masse als Instrument und Finanzierungsquelle zur Verringerung des Schweizer Klimafussabdruckes eingesetzt zu werden. Auch lässt es sich kaum mit dem Entwicklungshilfegesetz vereinbaren, die EZA statt auf die Verringerung von Armut und Ungleichheit in Entwicklungsländern – oder zumindest auf die Unterstützung der ärmsten und am stärksten von der Klimakrise betroffenen Bevölkerung im Süden – zunehmend auf die Reduktion der Emissionen in unseren Zulieferketten auszurichten.
Fazit: Die langfristige Strategie ist kurzsichtig
Die Klima-Langzeitstrategie bekennt sich zur globalen Gesamtverantwortung und will den Klimafussabdruck der Schweiz auch ausserhalb der Landesgrenzen reduzieren. Dies ist sehr zu begrüssen, auch wenn die Strategie in Bezug auf konkrete Massnahmen im Ausland vage bleibt. Der Bundesrat lässt offen, wie er «unvermeidbare Restemissionen» aus dem Inland und den weltweiten Wertschöpfungsketten mittels ausländischer Senken ausgleichen will. Die Rolle, die der Entwicklungszusammenarbeit bei der Reduktion des Schweizer Klimafussabdrucks zugeschrieben wird, erscheint in Bezug auf ihr Mandat sowie der dafür zur Verfügung stehenden Budgets höchst fraglich.
Für Klimamassnahmen ausserhalb der Landesgrenzen sind dringend neue Instrumente und zusätzliche, verursachergerechte Finanzierungsquellen notwendig. Die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit darf nicht zu einem Instrument zur Einhaltung des langfristigen Schweizer Klimaziels umfunktioniert werden; schon gar nicht, solange sie nicht gemäss internationaler Vereinbarung mit wenigstens 0.7% des BNE alimentiert wird.