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Trop proche pour être confortable - l'expérience norvégienne de l'Espace économique européen (EEE)
Depuis que la Norvège a rejeté l'adhésion à l'UE lors d'un référendum en 1994, le sentiment eurosceptique est resté fort avec une majorité contre l'adhésion pendant plus de quinze ans. La relation de subordination de la Norvège avec l'UE par le biais de l'Espace économique européen (EEE) suscite une inquiétude croissante. Les syndicalistes sont critiques en raison de la libéralisation du marché et de la libre circulation d'une main-d'œuvre sous-payée, et il existe de solides arguments pour garder le contrôle des exportations d'électricité.
MORTEN HARPER, Morten Harper est directeur de recherche de "Non à l'UE" (Nei til EU), la principale organisation norvégienne qui s'oppose à l'adhésion à l'Union européenne.
Les Norvégiens ont rejeté à deux reprises l'adhésion à l'Union Européenne, lors des référendums de 1972 et de 1994. Le sentiment eurosceptique est resté fort, à tel point que depuis plus de quinze ans, tous les sondages indiquent une majorité opposée à l'adhésion. Un sondage réalisé en novembre 2021 a révélé que 61,3 % des Norvégiens étaient opposés à l'adhésion à l'UE (12 % d'indécis exclus, source : Sentio).
La Norvège a prospéré à bien des égards en tant que pays européen indépendant et est, sur des questions telles que l'environnement, la sécurité et l'aide étrangère, un acteur mondial dont la contribution dépasse largement la taille modeste du pays. L'économie norvégienne a connu de nombreuses années de croissance plus forte que celle des États membres de l'UE. Il y a bien sûr beaucoup de défis et de points à améliorer dans la société norvégienne, mais les classements internationaux sont élevés sur un large éventail de questions, notamment l'égalité des sexes, le bien-être social et même le bonheur.
Les sondages indiquent une majorité de l'électorat contre l'adhésion à l'UE, tous partis politiques confondus, de gauche à droite. Il y a quelques années, le Parti du progrès (Fremskrittspartiet), parti de droite, a également pris position contre l'adhésion à l'UE, et les deux seuls partis au Parlement clairement favorables à l'adhésion à l'UE sont les conservateurs (Høyre) et les libéraux (Venstre). Cependant, la force gravitationnelle opposée à l'UE est principalement de centre-gauche, comme c'était le cas lors des référendums. Cela est encore évident dans les campagnes et les déclarations de l'organisation "Non à l'UE" (Nei til EU).
Inquiétude croissante concernant la relation de subordination
Deux ans avant le référendum sur l’adhésion à l’UE de 1994, la Norvège et d'autres pays de l'AELE ont négocié l'accord EEE (Espace économique européen), faisant des pays de l'AELE une partie du marché unique européen à partir du 1er janvier 1994. Cet accord n'a jamais été soumis à un référendum en Norvège, comme il l'a été en Suisse, où il a été rejeté. Le pilier AELE de l'EEE est constitué par la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein.
La relation de subordination de la Norvège avec l'UE suscite une inquiétude croissante. Un sondage réalisé par Sentio, commandé par "Non à l'UE", en janvier 2022, indique que la population est divisée en trois groupes de taille tout à fait égale. L'un est favorable à l'EEE, un autre préfère un nouvel accord commercial à la place, et le dernier groupe est indécis sur la question.
Préférez-vous l'accord commercial ou l'EEE ? Accord commercial: 33,2 %
EEE: 32,6 %
Indécis: 34,1 %
Tableau 1 : Sondage sur l'EEE en janvier 2022. La question posée : "Préférez-vous un accord commercial avec l'UE plutôt que l'EEE ?" Source : Sentio.
Les problèmes de l'EEE
Même l'EEE ressemble trop à l'Union européenne pour le "Non à l'UE". L'EEE est unilatéral, en ce sens que toute nouvelle législation provient de Bruxelles. L'autorité de surveillance ESA et la Cour de justice de l'AELE remettent en cause la souveraineté nationale, en faisant respecter les obligations de la Norvège au titre de l'EEE dans les domaines couverts par la libre circulation des biens, des capitaux, des services et des personnes.
L'EEE, qui a été mis en vigueur le 1er janvier 1994, s'est avéré avoir un champ d'application beaucoup plus large et des conséquences plus graves que ce que le gouvernement avait décrit lors de l'approbation de l'accord par l'assemblée nationale. L'EEE est fondé sur les mêmes principes de marché que l'UE : La libre circulation des biens, des services, des investissements et de la main-d'œuvre. La législation de l’UE s'applique à tous les domaines couverts par l'accord, y compris la concurrence et le financement public. Sur le plan juridique, les règlements mis en œuvre conformément à l'EEE priment sur la législation norvégienne. L'EEE comprend également des questions moins controversées, notamment la recherche, l'éducation, l'environnement, la culture et le tourisme.
L'EEE est controversé par les syndicats en raison de la libéralisation du marché et de la libre circulation de la main-d'œuvre sous-payée. Le droit du travail norvégien, les conventions collectives et les conventions de l'OIT (Organisation internationale du travail) sont subordonnés aux règles de l'EEE. Dans un sens plus large, on assiste à une marée incessante de nouvelles lois de l’UE sur le marché : quelque 13 000 directives et règlements « européens » ont été mis en œuvre à ce jour. En outre, l'examen des politiques nationales par l'Autorité de surveillance de l'AELE (ASE) à Bruxelles donne lieu à des discussions animées. L'EEE a une incidence sur les réglementations du travail et les droits des travailleurs, les politiques régionales, les programmes d'aide publique, le transport de marchandises et de passagers, les restrictions à la propriété dans le secteur financier, les marchés de l'énergie, les politiques climatiques et d'autres questions, y compris des secteurs qui étaient censés être en dehors de l'EEE, comme la pêche et l'agriculture.
Grâce à l'EEE, la Norvège a formellement une influence sur l'élaboration de la nouvelle législation de l'UE et nous sommes plus rapidement et plus facilement impliqués lorsque l'UE lance de nouveaux programmes pour la culture, l'éducation et la recherche. Bien entendu, nous devons payer pour notre participation. Nous étions également impliqués dans des programmes similaires avant l'entrée en vigueur de l'EEE et nous serions très probablement les bienvenus pour participer à ces programmes à l'avenir, même sans l’EEE.
Le manque de démocratie
Le manque de démocratie représente toutefois le principal problème posé par l’EEE. Même notre Premier ministre de l'époque, Erna Solberg, lança des avertissements au sujet de l'EEE avant le référendum britannique de 2016, déclarant: "vous le détesteriez" (http://www.politico.eu/article/eu-referendum-look-before-you-leap-norways-pm-tells-brexiteers/). Elle précisa : "Ce type de relation serait difficile pour la Grande-Bretagne, car alors Bruxelles déciderait sans que les Britanniques puissent participer à la prise de décision." Chez elle, Solberg continue pourtant de plaider en faveur du même accord EEE. Un « deux poids, deux mesures », si vous n’en avez jamais vu un.
La législation de l'EEE et sa mise en œuvre supervisée par l'Autorité de surveillance de Bruxelles, toujours fervente, interfère avec les politiques des autorités nationales, régionales et locales et les limite. Nous voyons trois déficits démocratiques majeurs dans cet accord :
- Le système dit dynamique de l'EEE, qui signifie que la substance de l'accord est en constante expansion.
- L'EEE est très unilatéral. Il est modifié par des décisions et des législations de l'UE, tandis que de nouvelles décisions similaires en Norvège ou dans tout autre État de l'EEE-AELE n'affectent pas l'accord.
- La Cour de l'AELE n'accorde apparemment aucune importance aux considérations et aux prémisses des parties à l'EEE-AELE. Dans une importante affaire norvégienne concernant la réversion des droits sur les chutes d'eau, garantissant la propriété nationale à long terme, la Norvège et l'Islande ont toutes deux estimé que cette question ne relevait pas de l'accord. Cela n'a pas impressionné la Cour, qui a tranché en faveur de la plainte de l'autorité de surveillance ESA. Cette affaire, et bien d'autres, montrent que l'EEE a transféré le pouvoir politique des autorités nationales vers l'ESA et la Cour.
Achoppements sur l'énergie et les chemins de fer publics
La Norvège et ses partenaires de l'AELE, l'Islande et le Liech-tenstein, ont le droit légal de rejeter toute nouvelle législation européenne avant qu'elle ne soit inscrite dans l'accord EEE. L'une des questions clés aujourd'hui est de savoir si la Norvège doit mettre en œuvre le quatrième paquet énergétique de l'UE ("énergie propre") et négocier également avec l'UE le retrait du troisième paquet énergétique de l'EEE et le retrait de la Norvège du régulateur européen de l'énergie ACER, car le transfert de souveraineté est trop important.
La Norvège est un grand producteur d'énergie. La Commission européenne veut lier la Norvège aussi étroitement que possible à l'Union européenne de l'énergie. Rien n'est plus important pour l'épine dorsale de l'industrie norvégienne que l'accès à long terme à l'énergie électrique à des prix compétitifs. Les nouveaux câbles prévus pour l'exportation d'électricité vers le continent et le Royaume-Uni ont pour conséquence que la Norvège importe de l'électricité à des prix plus élevés dans l'autre sens. Cette situation est perçue comme une menace pour l'industrie qui fournit des emplois dans tout le pays. La Norvège a besoin de l'électricité hydroélectrique renouvelable pour transformer et réduire les émissions de l'industrie, et pour éliminer progressivement les combustibles fossiles dans le secteur des transports.
Un autre problème majeur de l'EEE est le quatrième paquet ferroviaire de l'UE, qui rend obligatoire les appels d'offres sur ce qui est aujourd'hui le transport public, en plus de transférer l'autorité concernant l'accès et la sécurité sur les voies ferrées norvégiennes à l'Agence ferroviaire européenne (ERA). La libéralisation obligatoire rendra plus difficile l'amélioration et le développement du transport ferroviaire. Le quatrième paquet ferroviaire de l'UE a été mis en œuvre par le précédent gouvernement conservateur, et l'actuel gouvernement travailliste/centriste a indiqué dans son manifeste qu'il négocierait avec l'UE pour reprendre le contrôle national. Jusqu'à présent, cela ne s'est pas encore produit, le gouvernement ayant pris ses fonctions en octobre 2021.
Des partenaires commerciaux
Depuis des décennies, la Norvège bénéficie d'un accès facile au marché de l'UE. Depuis les années 1970, par le biais d'un accord de libre-échange négocié avec l'UE, garantissant le libre-échange pour toutes les marchandises, à l'exception des produits agricoles et de la pêche. En outre, depuis 1994, grâce à l'accord EEE, la Norvège fait partie du marché unique.
La Norvège participe également aux programmes de l'UE en matière de recherche et d'éducation, donnant aux universités et aux étudiants un accès égal à celui des pays de l'UE. La Norvège ne contribue pas financièrement au budget de l'UE, mais accorde des subventions EEE avec l'Islande et le Liechtenstein, dans le but de réduire les disparités sociales et économiques dans l'UE. La Norvège couvre la majeure partie de la facture. Chaque année, la Norvège contribue à hauteur d'environ un milliard d'euros aux subventions de l'EEE, aux programmes de l'UE et aux institutions de l'EEE.
La Norvège est historiquement, culturellement et écono-miquement très proche du Royaume-Uni. Lorsque le Royaume-Uni a quitté l'Union européenne, une grande partie des exportations norvégiennes vers l'UE a également quitté le marché unique. En 2018, 77 % de toutes les exportations norvégiennes de marchandises étaient destinées à l'UE. En 2020, après le Brexit, ce pourcentage a chuté à 58,6 %. Le Royaume-Uni est un marché important pour les produits de la mer et l'énergie en provenance de Norvège, ainsi que pour les services offshore. De plus, l'accord commercial entre le Royaume-Uni et l'UE représente un exemple intéressant de libre-échange sans transfert de souveraineté à Bruxelles; la Norvège (ainsi que l'Islande et le Liechtenstein) a donc déjà négocié un accord similaire avec le Royaume-Uni.
Pourtant, le premier ministre Jonas Gahr Støre reprend la même vieille rengaine : la Norvège a besoin de l'accord EEE pour vendre des marchandises à l'UE. Cet argument a toujours été fallacieux. L'industrie norvégienne bénéficiait d'un accès en franchise de droits pour ses exportations vers l'UE avant la création de l'EEE, et cet accord de libre-échange resterait en vigueur si l'accord EEE était dénoncé.
Un accord commercial est la meilleure solution
Le gouvernement du Parti travailliste/Centre a clairement indiqué dans son manifeste qu'il n'enverra aucune demande d'adhésion à l'UE à Bruxelles. Le manifeste indique également que la Norvège ne quittera pas l'EEE dans les quatre prochaines années. Il y aura un projet de recherche officiel sur les expériences relatives à l'accord sur l'EEE, ainsi que sur les expériences en matière de commerce avec l'UE et de coopération avec d'autres pays étroitement liés (Norsk offentlig utredning, NOU).
"Non à l'UE" souhaite que la Norvège quitte l'EEE et négocie à la place un nouvel accord commercial avec l'UE. La Norvège et l'UE ont un intérêt commun à entretenir des relations commerciales équitables, la Norvège étant le cinquième partenaire commercial de l'UE. La Norvège a conclu plus de 70 accords bilatéraux avec l'UE dans différents domaines, comme par exemple l'association avec Europol. Ces accords sont distincts de l'EEE.
À cet effet, "Non à l'UE" s'est associé à plusieurs autres organisations pour produire un rapport sur les différentes alternatives à l'EEE, qui est également traduit en anglais (https://neitileu.no/aktuelt/alternatives-to-eea). Un accord commercial renouvelé serait dépourvu d'institution de surveillance ou de tribunal supranational. Les accords de l'OMC constitueraient bien sûr également une base pour les relations commerciales, indépendamment des résultats des futures négociations Norvège-UE.