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Der Stillstand in den Beziehungen zu Europa, zusammen mit dem Stillstand der internen Reformen, könnten erneut ein verlorenes Jahrzent für die Schweiz bedeuten…
Erinnern wir uns: 6. Dezember 1992, die Stimmbürgerinnen und -bürger lehnen den EWR Vertrag ab. Aufgerüttelt durch das EWR-Nein verkündet der Bundesrat, er beabsichtige, die notwendigen wirtschaftlichen Strukturreformen, die ein EWR-Beitritt erfordert hätte, autonom vorzunehmen. Dieses hehre Vorhaben konnte nur zum Teil verwirklicht werden, wesentliche Erneuerungen blieben auf der Strecke. Dies auch weil die Schweiz noch an den Nachwehen der Immobilienkrise litt und die SNB eine übermässig restriktive Geldpolitik betrieb. Die Folgen davon: Die Schweiz fiel punkto BIP-Wachstum zwischen 1992 – 2003 auf den zweitletzten Platz der OECD-Länder zurück. Entsprechend spricht man vom verlorenen Jahrzehnt. Erst die Reformen 10-15 Jahre später brachten die Schweiz wieder auf Kurs und katapultierten sie in Sachen Wachstum in die erste Hälfte der OECD-Länder. Die Umsetzung Bilaterale I und II, die Schuldenbremse, die Kartellgesetzrevision, die Revision des Binnenmarktgesetzes, die Öffnung ausländischer Märkte dank neuer Freihandelsabkommen sind Beispiele des Reformwillens.
Wäre dies heute ebenfalls möglich? Im Vergleich zum Reformstau der 90er Jahre ist ein solches Vorhaben schwieriger. Seit der Finanzkrise 2008 ist der Erneuerungswille hierzulande gedämpft. Die vom Bundesrat verabschiedeten Massnahmenpakete (AHV, IV-2. Paket, Mehrwertsteuer, Kartellgesetz und viele andere) wurden im Parlament durch unheilige Allianzen gebodigt oder es wurde gar versucht, sie rückgängig zu machen (Cassis-de-Dijon). Parteien, welche die Werte Konkordanz- und Kompromiss hochhalten, um Reformen mehrheitsfähig zu machen, wurden abgestraft, wie der Ausgang der Wahlen in den letzten 10 Jahren zeigt. Indes ist die Schweiz auf die Einhaltung dieser Werte geradezu angewiesen, soll das Land, dem keine Mehrheitspartei vorsteht und kein vom Parlament gebilligtes, richtungsweisendes und durchsetzungsfähiges Regierungsprogramm besitzt, reformfähig bleiben.
Die Bereinigung der Strukturschwächen der Schweiz ist umso dringender als sich die Exportwirtschaft in einer schwierigen Situation befindet. Ihre Exporte in den EU-Raum haben sich seit Mitte Januar mit der Aufgabe der Kursuntergrenze durch die Schweizerische Nationalbank um rund 12-14 Prozent verteuert. Bedenken machen sich in Wirtschaftskreisen zudem breit, weil gegenwärtig 27 Initiativen lanciert oder hängig sind, wovon ein Teil wiederum als wirtschaftsfeindlich und wachstumshemmend eingestuft werden muss. Last but not least hat die Masseneinwanderungsinitiative unser Verhältnis zur EU abgekühlt. Brüssel legte in der Folge alle Vorhaben zu vermehrter Zusammenarbeit bis zu Klärung der Vertragstreue der Schweiz und einer Lösung im institutionellen Bereich aufs Eis. « Vous les Suisses avez cassé le jouet, à vous de le réparer ».
In solcher Situation macht sich Unsicherheit breit – Gift für die Wirtschaft. Der umsichtige Unternehmer frägt sich, ob er hierzulande noch investieren soll oder ob die Perspektiven im Ausland doch nicht besser sind.
Immerhin liegen die Lösungen zu den meisten der genannten Probleme in unserem eigenen Ermessen. Wir sind die Schmiede unseres Glücks. Gerade die nur schwer zu beeinflussende Währungssituation macht es umso notwendiger, dass eine Kompensation über entscheidende Schritte zu Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft eingeleitet wird.
Zunächst unser Verhältnis zu Europa
Gemäss Statistik ist die Schweiz das drittmeist integrierte Land im Binnenmarkt der EU. Wer die bilateralen Verträge mit der EU aufs Spiel setzt, spielt nicht nur mit dem Feuer, er entfacht geradezu einen Grossbrand. Der tägliche Handelsaustausch mit dem EU-Raum beträgt über CHF 1 Mia., 56% unserer Exporte gehen dorthin, 75% unserer Importe stammen von dort. Forschung, Entwicklung, Ausbildung ohne ein vertragliches Verhältnis mit der EU kompromittiert den Standort Schweiz als Hochtechnologieland und Sitz von Spitzenuniversitäten; die Wiedereinführung von Grenzkontrollen würde das Land im grenzfreien Raum „Europa“ meilenweit zurückwerfen; die selbstgewählte Isolation unsern Wohlstand schwächen, uns als Aussenseiter abstempeln und unsere Teilnahme als vorwertigen Partner am Verhandlungstisch erschweren. Wer die Bilateralen Verträge hinterfragt oder ihnen eine geringe Bedeutung beimisst, verkennt zwei entscheidende Umstände.
Erstens: Die Aussichten, rasch den seit 2008 bestehenden Stillstand unserer Beziehung mit der EU zu überwinden, sind nicht gut. Die Masseneinwanderungsinitiative stürzt die Schweiz in ein Dilemma. Entweder verletzt deren Umsetzung das Personenfreizügigkeitsabkommen oder der Auftrag, die Einwanderung zu begrenzen, bleibt unerfüllt. Verhandlungen mit der EU zur Begrenzung der Einwanderung sind fast aussichtslos.
In solcher Situation tun sich Regierung und Parlament schwer, Lösungen zu präsentieren. Alle bisher vorgebrachten Lösungsansätze – Kontingentssystem, Schutzklauseln mit einer Einwanderungsobergrenze, Korrektur des Volksentscheids durch eine erneute Abstimmung – haben einschneidende Folgen. Zudem laufen wir Gefahr, die Rechnung ohne den Wirt zu machen. Denn zu keiner dieser Lösungen hat die EU-Kommission Signale des Wohlwollens gesendet.
Zweitens: Der vom neuen Verfassungsartikel über die Masseneinwanderung vorgesehene Termin setzt Regierung und Parlament unter Druck. Der neue Artikel ist ab 9. Februar 2017 umzusetzen, per Gesetz oder per Verordnung. Dass das Parlament in so kurzer Zeit eine Gesetzesvorlage verabschieden wird, ist unwahrscheinlich. Wird der Bundesrat die Einwanderung per Verordnung begrenzen? Konsequenterweise müsste er das Personenfreizügigkeitsabkommen kündigen, was er wegen der weitreichenden Folgen (Guillotineklausel) wohl kaum machen wird. Zudem können Verordnungen im Gegensatz zu Gesetzen vor Bundesgericht angefochten werden. Ob das Bundesgericht das Personenfreizügigkeitsabkommen oder den angenommenen Verfassungstext höher gewichten wird, ist ebenfalls ungewiss. Kann der Termin vom 9. Februar 2017 erstreckt werden? Dazu wäre eine Verfassungsänderung oder mindestens ein referendumsfähiger Bundesbeschluss notwendig; Vorhaben deren Ausgang sehr ungewiss wären.
Schliesslich ist die Reaktion der EU-Kommission und der EU-Länder auf ein unilaterales Vorgehen der Schweiz offen. Werden sie das Personenfreizügigkeitsabkommen kündigen? Werden sie warten, dass sich der Europäische Gerichtshof aufgrund einer eingereichten Klage zum Fall ausspricht? Kurz, der gordische Knoten bleibt noch für eine Weile ungelöst.
Dieser wird ungelöst bleiben, wenn sich die Schweiz nicht bereitfindet, das vertragliche Verhältnis mit der EU auf eine neue, dauerhafte und entwicklungsfähige Ebene zu setzen. Wiederholt hat die EU betont, dass die Entwicklung des bilateralen Wegs in der heutigen Form für sie nicht in Frage kommt. Er sei unbefriedigend, zeit- und ressourcenraubend, erlaube der Schweiz eine Binnenmarktbeteiligung „à la carte“ (Stichwort: Rosinenpickerei) und es bestehe Rechtsunsicherheit weil, auch nach jahrelangem Ringen im Gemeinsam Ausschuss, nicht immer eine einvernehmlichen Lösungen über die abkommenskonforme Anwendung bestehender Verträge gefunden werde.
Der Bundesrat hat sich entschieden, einen globalen Ansatz anzustreben, wohl in der Erkenntnis, dass eine Anpassung des geltenden Personenfreizügigkeitsabkommens nur mit einer Vereinbarung über die institutionellen Beziehungen mit Brüssel zu erreichen sein wird. Der globale Ansatz würde neben der Personenfreizügigkeit inkl. dessen Ausdehnung auf Kroatien und auf die institutionellen Fragen auch weitere weniger umstrittene Abkommensverhandlungen umfassen, z.B. Strom, Forschung.
Eine Antwort aus Brüssel auf diesen breiten Verhandlungsvorschlag steht noch aus. Immerhin ist er ein Schritt nach vorn, um den nun lange schon bestehenden Stillstand der Beziehungen zum wichtigsten Handelspartner der Schweiz zu überwinden.
Notwendigkeit von internen Reformen
Wie erwähnt, werden sich die Verhandlungen mit der EU in die Länge ziehen. Deren Verwerfung in einer Volksabstimmung ist nicht auszuschliessen. Sollte gleichzeitig die seit 2008 stotternde interne Reformagenda weiterhin steckenbleiben, würde die Situation echt ungemütlich. Schlechte Beziehungen mit der EU, interner Reformunwille und ein überhöhter Schweizer Franken darf und kann sich die Schweiz über längere Zeit schlicht nicht leisten.
Die Liste der Kernelemente des Reformpakets sind bekannt: Mehr Wettbewerb im Binnenmarkt, Sanierung der Sozialversicherungen, Ausbau und Unterhalt von Strassen und Schienen, um einige zu nennen. Umstritten sind die Lösungsansätze, für die einen gehen sie zu weit, für die anderen sind sie im Gegenteil zu wenig ambitiös. Entsprechend fanden sie in der jetzigen, zu Ende gehenden Legislaturperiode keine Mehrheiten.
Dass sich die Pattsituation nach den Wahlen ändert, ist unwahrscheinlich. Wesentliche Veränderungen der Mehrheitsverhältnisse sind kaum zu erwarten. Wie bis anhin könnten sich Regierungsparteien in der Rolle der Opposition allemal gefallen. Der Schweiz geht es gut, Not existiert kaum, entsprechend gering ist der politische Druck, zu reformieren. Lieber überlässt man heikle Entscheide den künftigen Generationen. Diese werden wegen der sich langsam, aber schleichend verschlechternden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen gezwungen sein, zu handeln.
In einer solchen Situation könnte der von alt Bundesrat Arnold Koller aufgeworfene Gedanke des Abschlusses eines Konkordanzabkommens der in der Regierung vertretenen Parteien geprüft werden. Die unmittelbaren Wochen nach den Wahlen Mitte Oktober 2015 böten einen geeigneten Zeitpunkt zu einem solchen Schritt. Dieses Konkardanzabkommen könnte die wichtigsten in der nächsten Legislaturperiode zu behandelnden Themen und die Lösungsansätze dazu umfassen. Ziel wäre es, einen Grundkonsens unter den Regierungsparteien zu finden, der auch bei der parlamentarischen Beratung und der folgenden Referenden stand hielte und somit das Regieren verlässlicher und berechenbar machen würde. Es ist auch nicht nötig, dass die einzelnen in der Regierung vertretenen Parteien in allen Punkten einem Konkordanzabkommen zustimmen. Wechselnde Koalitionen, je nach Themen, entsprechen durchaus unserem Koalitionssystem.
Der Abschluss eines Konkordanzabkommens mag zwar hilfreich sein, Mehrheiten zu wichtigen Vorhaben im Parlament zu schaffen, doch politisch in der jetzigen Konstellation schwer zu realisieren sein. Die Regierungsparteien müssten zunächst wieder proportional zu ihrer Stärke im Bundesrat vertreten, die Rückkehr zur jahrelang gültigen Zauberformel wohl nötig sein. Kommt dazu, dass ein solches Abkommens wegen des Mangels eines effektiven Sanktionsmechanismus kaum durchgesetzt werden kann.
Als Alternative wäre zu prüfen, ob der für die Jahre 2016 – 2019 vom Bundesrat zu erarbeitende Wachstumsbericht nicht bloss verwaltungsintern vorbereitet werden, sondern vermehrt Gegenstand von breiten Konsultationen mit Interessengruppen (Sozialpartnern, Berufsverbänden), Parteien und der Wissenschaft sein sollte. Die Reaktionen könnten Aufschluss über die Mehrheitsverhältnisse zu den vorgeschlagenen Reformen geben und dem Bundesrat Hinweise für Anpassungen liefern, wie die Vorlagen zu gestalten sind, damit sie möglichst auf breite Unterstützung fallen.
Die zeitliche Dimension
Gouverner c’est prévoir. Eigentlich müssten sowohl die Resultate einer Einigung über die Modalitäten der Umsetzung des neuen Verfassungstextes zur Masseneinwanderung, die Klärung des institutionellen Verhältnisses mit der EU als auch die zu treffenden internen Reformen schon heute verabschiedet sein, um Klarheit über die für den Standort Schweiz mittelfristig geltenden Rahmenbedingungen zu haben.
Wie anfangs erwähnt, gelten die 90er Jahre für die Schweiz als verlorenes Jahrzehnt. Schon heute kann die Aussage gewagt werden, dass das laufende Jahrzehnt mit der gleichen Feststellung zu enden droht: Eine Verbesserung des Verhältnisses Schweiz – EU ist nicht morgen bereits zu erwarten. Realistisch ist es, mit einer längeren Periode, im Minimum zwei Jahre, zu rechnen. Die Gesetzesmühlen in Brüssel und in Bern mahlen langsam. Umso wichtiger ist es, dass die Schweiz in der Zwischenzeit die internen Reformen vorantreibt, deren Realisierung weitgehend in ihrer Hand liegen. Die Schweiz darf sich keinen Zweifrontenkrieg leisten, hier darbende Beziehungen mit der EU, da interner Reformstau.
In den 90er Jahren und vor allem im ersten Jahrzehnt dieses Jahrhunderts ist es gelungen, die Reformagenda voranzutreiben Die Schweiz hat bewiesen, dass sie ihr eigenes Schicksal in die Hand nehmen kann. Werden wir auch künftig den Willen dazu haben oder müssen wir zuwarten, bis sich die Situation so zu gespitzt hat, dass wir handeln müssen, allerdings dann unter weit ungünstigeren Verhältnissen als heute?
Vizepräsident VSE, alt Staatssekretär