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Das Mehrheitsprinzip
Der Kern des politischen Entscheidungsprozesses im demokratischen Staat
Zürich 1997
Demokratie heisst Volksherrschaft. Diese Bedeutung des Wortes `Demokratie' hat verschiedentlich eine uneingeschränkte Gleichsetzung von Demokratie und Mehrheitsprinzip hervorgerufen: Demokratie ist Mehrheitsentscheidung.[1] Damit wird die Demokratie in ihrem ganzen Bedeutungsgehalt aber schwerlich erfasst. Das Mehrheitsprinzip selbst ist lediglich ein Herrschaftsverfahren, durch das Entscheidungen hervorgebracht werden. Das gesamte politische System der Demokratie kann jedoch nicht auf dieses Verfahren reduziert werden, auch wenn das Mehrheitsprinzip über den verfahrenstechnischen Aspekt hinaus eine weitreichende Bedeutung für die Demokratie besitzt und sich nicht in der formalen Funktion erschöpft.
Wenn man vom demokratischen Bedeutungsinhalt absieht, ist Mehrheit eine eindeutige Verhältnisbestimmung zwischen Zahlengruppen, wobei der jeweils wenigstens um eins den Rest eines Zahlenganzen übertreffende Teil die Mehrheit ist. Damit ist der Begriff der Mehrheit definiert, deutet aber gleichzeitig auf ein viel diskutiertes Problem des Mehrheitsprinzips als Entscheidungsverfahren in der Demokratie hin. Darf es sein, dass in einem demokratischen System Entscheidungen zugunsten einer möglichen Mehrheit, die nur eine Stimme über der Minderheit liegt, gefällt werden? Natürlich ist diese Frage überspitzt, doch weist sie auf eine nicht zu unterschätzende Auseinandersetzung über die Rechtfertigung und Gültigkeit des Verfahrens hin. Spätestens seit Mitte der siebziger Jahre verlor das Mehrheitsprinzip in weiten Kreisen der Öffentlichkeit seine bislang weitgehend unangefochtene Anerkennung als wesentliches Grundelement der Demokratie. Es war vor allem die Diskussion um die industrielle Nutzung der Kernenergie und den damit zusammenhängenden Problemen der Errichtung von Kernkraftwerken, Lagerstätten und Wiederaufbereitungsanlagen, an denen sich die Kontroverse um das Mehrheitsprinzip entzündete. Wenn in diesem Zusammenhang die Frage aufgeworfen wird: "Was aber besagen - in der Perzeption der Minderheit - Mehrheiten schon angesichts einer `drohenden Selbstvernichtung'?" (Guggenberger/Offe 1984, S. 12) und der Ruf nach Widerstand in Akten des bürgerlichen Ungehorsams laut wird, dann heisst das nichts anderes, als dass Mehrheitsentscheidungen die verpflichtende Geltungskraft abgesprochen wird. Ihnen wird die Folgebereitschaft verweigert, mit der Begründung, hier überschreite die Mehrheit die Grenzen ihres Rechts. Die Frage nach der Reichweite und den Grenzen politischer Entscheidungen durch Mehrheiten wurde mit allem Nachdruck aufgeworfen und dessen Legitimität bestritten.
An diesem Punkt der Kontroverse um das Majoritätsprinzip soll in der vorliegenden Arbeit angeknüpft werden. Anhand der nicht unproblematischen Beziehung zwischen Mehrheit und Minderheit gilt es die Leistungsfähigkeit und die Strukturen des Mehrheitsprinzips in demokratischen Systemen unter die Lupe zu nehmen, ohne gleichzeitig das demokratische Herrschaftssystem und moderne Demokratietheorien zu beschreiben. Die Grenzen des Mehrheitsprinzips sollen dabei, im Vergleich mit anderen Entscheidungsverfahren, kritisch erörtert und mit diesen verglichen werden. Zentral gilt es die Frage zu beantworten, wie stark demokratische Legitimität an das Mehrheitsprinzip gebunden ist.
Angesichts des Umfangs der vorhandenen Literatur werde ich mich auf die grundsätzlichen Argumentationslinien beschränken.
Das Mehrheitsprinzip erscheint als unmittelbar einleuchtende Formel, um innerhalb einer Versammlung einen bestehenden Dissens zu überwinden und zu einer Entscheidung zu kommen. Die Dominanz der grösseren Zahl kann sinnfällig die faktische Macht der Mehrheit zum Ausdruck bringen. Dieser streng formale Charakter des Entscheidungsverfahrens bedingt seine frühe und weite Anwendung in verschiedenen Institutionen.
Die Geschichte des Mehrheitsprinzips ist nicht mit der Geschichte der Demokratie identisch, sondern hat trotz einiger Parallelen eine lange vormoderne Tradition und findet sich auch in aristokratischen oder oligarchischen Regimen. Selbst in der verfahrenstechnischen Handhabung des Mehrheitsprinzips sind Unterschiede zu konstatieren, deren Genauigkeit der Mehrheitsberechnung jedoch mit der Macht des Beschlusskörpers, wirkliche Entscheidungen zu treffen, korrespondiert (vgl. Heun 1983, S. 41).
Im Altertum hat das Mehrheitsprinzip lediglich im griechisch-römischen Raum Bedeutung und ein gewisses Selbstverständnis erlangt. Bereits im 5. vorchristlichen Jahrhundert bestand weitgehend Einigkeit darin, dass wichtige politische Entscheidungen in der Demokratie mit Stimmenmehrheit zu fällen seien.
Im klassischen Griechenland gehörten Volksversammlungen zu den festen Bestandteilen des Verfassungslebens. In ihnen wurde das Mehrheitsprinzip schon früh eingeführt, und man sah seinen Geltungsgrund in der quantitativen Evidenz, die das übergewicht der grösseren Zahl darstellt (vgl. Scheuner 1973, S. 18).
Bei der Versammlung der Freien in Sparta waren alle Anwesenden zu Wahlen und Abstimmungen berechtigt, wobei nach der Stärke des Zurufes entschieden wurde (vgl. Staveley 1972, S. 74ff.).
In der Volksversammlung Athens galt das Erheben der Hand als allgemeine Form der Abstimmung. Zur Teilnahme waren alle männlichen Vollbürger berechtigt, aber nicht verpflichtet (vgl. Tarkiainen 1966, S. 238). Die einfache Mehrheit der Anwesenden entschied.
Obwohl im klassischen Griechenland bereits eine enge Verknüpfung zwischen Mehrheitsprinzip und Gleichheit bestand, blieben die Frauen, Sklaven und Metöken weiterhin ausgeschlossen von jeder politischen Beteiligung. Im Stadtstaat fehlte ein Verständnis von Grundrechten des Individuums gegenüber dem Staat, und das Mehrheitsprinzip war nur auf das Politische im engeren Sinne beschränkt.
Ablehnung, oder zumindest Skepsis gegenüber der `Herrschaft der Meisten', wurde von Platon geäussert. Gerechtigkeit war für ihn eng mit der göttlichen Ordnung verbunden, und die Lenkung des Staates sollte daher den Wissbegierigen und Einsichtigen zukommen (vgl. Kuhn 1979, S. 1-35). Er vertrat die Ansicht, dass die Menge nicht herrschen dürfe, da ihr die notwendige Tugend des Herrschens fehle (vgl. Zippelius, Reinhold 1971, S. 9).
Aristoteles dagegen war für eine breite Beteiligung des Volkes bei der Wahl der Amtsträger, wollte die wichtigsten ämter aber den Tugendhaften vorbehalten wissen und plädiert für eine `gemischte Verfassung'. Mit der Staatsphilosophie Aristoteles' hat die Erörterung des Mehrheitsprinzip im Kontext der gesamtstaatlichen Ordnung ein theoretisches Niveau erlangt, das erst wieder in der Demokratietheorie der Neuzeit erreicht wurde.
In der römischen Republik wurde das Mehrheitsprinzip, im Gegensatz zu den Griechen, mit Hilfe einer juristischen Fiktion begründet, wonach der Wille der Mehrheit dem der Gesamtheit gleichzusetzen sei. In den Institutionen der römischen Republik setzte sich das Mehrheitsprinzip schon früh durch, auch wenn es nicht demokratisch im griechischen oder modernen Sinn war, sondern aristokratischen Charakter aufwies. Mit dem Prinzipat verschwanden dann allmählich die Entscheidungsbefugnisse der Volksversammlung und schliesslich auch des Senats.[2]
Während dem Zusammenbruch des römischen Reiches und der germanischen Staatenbildung wurde der Gedanke des Mehrheitsprinzips in der christlichen Kirche bewahrt, wenngleich in ständigem Kampfe mit hierarchischen Strukturen (vgl. Heun 1983, S. 48f.). Dabei stand das ganze Mittelalter hindurch die Frage, ob die Quantität oder die Qualität der Stimmen entscheiden soll, im Vordergrund. So konnte etwa bei der Wahl durch den kirchlichen Oberen derjenige Teil den Vorzug erhalten, der, obwohl geringer an Zahl, "dank höherer Qualität der für ihn abgegebenen Stimmen oder der grösseren Würdigkeit des von ihm Gewählten eine innere überlegenheit besitzt" (Scheuner 1973, S. 22). Die kirchenrechtliche Anschauung, dass nur ein mindestens doppeltes übergewicht der Zahl eine Gewähr für die Vernünftigkeit der Mehrheitsentscheidung biete (Forderung nach Zweidrittel- oder Dreiviertelmehrheiten), gehört seit dem Mittelalter zu den wichtigsten Beschränkungen des Mehrheitsprinzips (vgl. Gierke 1984, S. 29).
Für die weitere Entwicklung des Mehrheitsprinzips war der Einfluss des aus der germanischen Welt der Völkerwanderungszeit entstammenden Grundsatzes der Einhelligkeit von grosser Bedeutung. In Wirklichkeit handelte es sich um ein `verdecktes Mehrheitsprinzip', da sich in der Regel die Meinung der überwiegenden Mehrheit durchsetzte, wenn die Überzeugungskraft der Gründe oder das Ansehen und die Beredsamkeit der führenden Männer nicht zur Übereinstimmung führten. Der Gedanke der Folgepflicht beinhaltete aber keine rechtliche Verpflichtung, sich dem Mehrheitsbeschluss zu beugen, ihn als eigenen anzuerkennen. Wer nach einem Mehrheitsentscheid seinen Widerspruch zum Beschluss aufrecht erhielt, war durch den Beschluss der anderen nicht gebunden, was jedoch nicht selten zur `Spaltung in Teilgesamtheiten' führte und im Extremfall durch Vertreibung oder Tötung rückgängig gemacht wurde.
Am Ausgang des Mittelalters fand das Mehrheitsprinzip allgemeine Anwendung, auch wenn es zu einer förmlichen Auszählung der Stimmen erst im 15. und 16. Jahrhundert kam.[3]
Im deutschsprachigen Raum machten sich noch einige Zeit Auswirkungen des Gedankens der Folgepflicht bemerkbar. In der schweizerischen Eidgenossenschaft blieb zum Beispiel für die änderung der Bündnisklauseln, die Aufnahme neuer Mitglieder sowie - nach der Reformation - die Entscheidung in Religionsangelegenheiten die Zustimmung aller notwendig (vgl. Heun 1983, S. 59).
Das Mehrheitsprinzip setzte sich in dem Masse durch, wie einer Versammlung oder einem Kollegium wirkliche Entscheidungsgewalt zuwuchs (vgl. Heun 1983, S. 60, Anm. 146). Für die Festigung des Mehrheitsprinzips in England war die Auflösung der Bindung der Vertreter an den Auftrag ihrer Wähler von grosser Bedeutung.[4] Im Unterhaus setzte sich das Mehrheitsprinzip sehr früh durch, und die Zustimmung des Parlaments galt für das ganze Königreich als bindende Mehrheitsentscheidung.
Die Entwicklung im späten Mittelalter war durch einen Trend der allgemeinen Durchsetzung des Mehrheitsprinzips gekennzeichnet. Dabei wurde nun auch zunehmend eine Folgepflicht der Minderheit angenommen: minor pars seguatur majorem. Dem lag das Verständnis zugrunde, "dass die Minderheit ihren Widerspruch aufgeben und der Mehrheit zustimmen soll, damit ein einhelliger Gemeinwille zustande komme: eine sententia per approbationem et collaudationem communem, quae volga dicitur, ab omnibus et singulis stabilita" (Gierke 1984, S. 25 unter Bezug auf ein Weistum von 1340).
Das Mehrheitsprinzip empfing seine Verbindlichkeit aus der Pflicht der Genossen, um des Ganzen willen dem Willen der Mehrheit zu folgen. Es enthielt aber noch keinen Bezug auf den Konsens aller im demokratischen Sinne der gesamten gleichberechtigten Bevölkerung, sondern wurde ständisch verstanden, und die ständischen Vertretungen vermochten sich als Repräsentation des gesamten Landes zu begreifen.
Für die folgende Entwicklung sind zwei Geltungsbedingungen von grosser Bedeutung:
1. Für die Vorstellung, dass die Mehrheit für eine geformte Gesamtheit, eine "universitas" handle, muss eine vorbestehende rechtliche Ordnung konstituiert sein, "die es ermöglicht, die Entscheidung der Mehrheit mit dem Konsens aller gleichzusetzen" (Scheuner 1973, S. 30f.).
2. Das Verständnis der Repräsentation erlebte darin einen Wandel, dass die überlieferte landständische Repräsentation in Frage gestellt wurde (vgl. Scheuner 1973, S. 30f.).
Diese Vorstellungen nahmen entscheidenden Einfluss auf die in der Neuzeit entstehenden Lehren vom Gesellschaftsvertrag. In der naturrechtlichen Vertragslehre wurde das Mehrheitsprinzip durchgehend damit begründet, dass es auf dem Konsens beruhe, der den Gesellschaftsvertrag begründet habe (vgl. Starosolskyj 1916, S. 35). Die gegen die unterstellte allgemeine Zustimmung zur Geltung des Mehrheitsprinzips erhobenen Bedenken, "dass doch jeder Einzelne zur Versagung seines Konsenses berechtigt sei, beseitigte man mit dem Hinweis darauf, dass er damit sich von der Gesellschaft ausgeschlossen habe und diese ohne ihn errichtet sein würde" (Gierke 1984, S. 32).
Auch Locke begründete das Mehrheitsprinzip im Sinne der Sozialvertragslehre, indem er es zum Gegenstand der Einigung zur Gesellschaftsgründung machte: "When any number of men have so consented to make one community or government, they are thereby presently incorporated, and make one body politic, wherein the majority have a right to act and conclude the rest." (Locke 1977 [11690], C. VIII, SS 95)
Ein anderes Verständnis des Mehrheitsprinzips findet sich bei Jean-Jacques Rousseau. Auch er legitimierte die Staatsgewalt aus dem vorausgegangenen Sozialvertrag, für dessen Zustandekommen Einstimmigkeit erforderlich sei. Er ging aber weiter als Locke, indem er die Herrschaftsgewalt dem Volkssouverän unmittelbar in die Hände legte. Rousseau forderte, dass, je wichtiger ein Beschluss sei, desto mehr müsse sich das Abstimmungsergebnis der Einstimmigkeit nähern, und je dringlicher die anstehende Entscheidung sei, desto mehr könne und müsse von dem Erfordernis der weitgehenden Einstimmigkeit abgerückt werden, so dass bei augenblicklich zu treffenden Entscheidungen sogar schon die Mehrheit einer einzigen Stimme genügen müsse. Anders dagegen bei der Entscheidung über die Annahme eines Gesetzes. Hier sei nicht die mehrheitliche Zustimmung entscheidend, sondern ob das Gesetz dem Gemeinwillen, der "volonté générale", entspreche oder nicht, worin mit Recht die Gefahr des Totalitarismus erblickt worden ist (vgl. Talmon 1952, S. 38ff.). Mit seiner identitären Vorstellung einer Harmonie zwischen "corps politique" und Individuum gefährdete Rousseau die Grundlage der Mehrheitsregel und des freiheitlichen Rechtsstaates (vgl. Heun 1983, S. 73).
Obwohl das Mehrheitsprinzip keine Erfindung der Neuzeit ist, hat es erst hier mit dem Aufstieg repräsentativer Versammlungen, der Einführung allgemeiner Wahlen und dem Vordringen zunächst liberaler, dann demokratischer Ideen seine volle Bedeutung als zentrales politisches Formprinzip gefunden (vgl. Scheuner 1973, S. 10). So kann heute das Mehrheitsprinzip innerhalb der demokratischen Willensbildung als der zentrale Entscheidungsmodus angesehen werden.
Parallel zur Ausgestaltung der neuzeitlichen Begründung des Mehrheitsprinzips in der Staatstheorie verlief das Bemühen, die Stellung der Vertretungskörperschaften zu stärken und den Kreis der Wahlberechtigten auszuweiten. In England bildete dabei die dem Sozialvertrag zugrundeliegende Idee des allgemeinen Gründungskonsenses den Hintergrund und Legitimationsrahmen für die Forderung nach einer gleichen Stimme für alle Wähler.
Der entscheidende Durchbruch in Europa erfolgte mit der Proklamation des Dritten Standes zur verfassungsgebenden Nationalversammlung 1789 in Frankreich. Hier hatten sich der Gedanke der nationalen Repräsentation sowie das Konzept der Volkssouveränität zusammengefunden (vgl. Heun 1983, S. 71), womit die ideellen Grundlagen des allgemeinen und gleichen Wahlrechts gelegt waren. Die Folgezeit bildete im wesentlichen "nur noch die Geschichte der praktischen Durchsetzung dieser Gedanken" (Heun 1983, S. 72).
Die wohl herausragendste Debatte über das Mehrheitsprinzip in seinen modernen Dimensionen fand unter den amerikanischen Verfassungsvätern statt, wobei es sich bei den Auseinandersetzungen zwischen Thomas Jefferson, als Verfechter einer starken Mehrheitsherrschaft, auf der einen Seite und John Adams und Alexander Hamilton, als Warner vor den Gefahren einer Mehrheitstyrannei, auf der anderen Seite weniger um radikale Gegensätze handelte, als um unterschiedliche Akzentsetzungen.
Trotz seiner zunehmenden Anerkennung und Verbreitung wurde das Mehrheitsprinzip aber auch immer wieder heftig kritisiert.[5] Für Marx fand das Majoritätsprinzip als Teil des Überbaus der kapitalistischen Gesellschaft wenig Beachtung, und so bildete sich in den marxistischen Denkströmungen des 19. Jahrhunderts eine starke Ablehnung demokratischer Mehrheitsentscheidungen, die im 20. Jahrhundert im Leninismus seine schärfste Ausprägung erreichte.
Ein anderer Ausgangspunkt der Kritik am Mehrheitsprinzip war die Elitetheorie von Gaetano Mosca (1950), Vilfredo Pareto (1955) und Robert Michels (1911). Sie gingen von der Grundannahme aus, dass die Herrschaft einer organisierten, einheitlichen Minderheit über die unorganisierte Mehrheit unvermeidlich sei. Robert Michels, ein Freund Max Webers, hatte schon vor dem Ersten Weltkrieg das "eherne Gesetz der Oligarchisierung" (Michels 1911) entdeckt und seine Kritik in der Zwischenkriegszeit weiter verschärft.
Eine radikale Ablehnung erfuhr das Mehrheitsprinzip schliesslich auch in der nationalsozialistischen Ideologie. Edgar Jung, ein Verfechter eines ständischen Elitestaates, forderte die Führung einer "Minderheit, die in sich die seelisch-geistige Höchstform des Volkes verkörpert" (Jung 1930, S. 331).
Nach dem Zweiten Weltkrieg, nach dem Ende von Faschismus und Nationalsozialismus, erlebte das Mehrheitsprinzip, mit der Errichtung und Festigung demokratischer Systeme in Westeuropa, eine neue und breite Anerkennung, die aufs engste mit der Anerkennung der demokratischen Ordnung insgesamt verbunden blieb.
Abraham Lincoln hat die Demokratie in seiner berühmten Gettysburg-Rede von 1763 als "government of the people, by the people, for the people" definiert.[6] In dieser Formel kommt die Vorstellung von der Demokratie als einer "herrschaftsfreien Gesellschaft" zum Ausdruck. Tatsächlich ist die Demokratie geschichtlich mit der Forderung angetreten, nicht nur die `Willkürherrschaft' der absoluten Fürsten über das Volk zu beenden, sondern die `Herrschaft von Menschen über Menschen' grundsätzlich aus der Welt zu schaffen. Dies wäre erreicht durch die tatsächliche Identität von Regierenden und Regierten. Dieses Ziel lässt sich im aufklärerisch-emanzipatorischen Idealismus der bürgerlichen Revolution durch die `Herrschaft der Vernunft' erreichen, zu der sich alle freien und gleichen Bürger eines Gemeinwesens im Vollzug eines nationalen Diskurses in einmütigem Konsens zu einem einstimmigen Ergebnis zusammenfinden. Im Zentrum dieser Idee steht Rousseaus "volonté générale".
Im geschichtsphilosophisch-utopischen Idealismus der Links-Hegelianer und der daraus entstandenen marxistischen Politökonomie führt der Weg über einen historisch determinierten Befreiungsprozess zur klassenlosen Gesellschaft, in der der Staat überflüssig und Herrschaft von Menschen über Menschen für immer ausgeschlossen ist. Doch hat uns nicht die Geschichte gezeigt, dass es sich bei der Idee der `herrschaftsfreien Gesellschaft' um eine Utopie handelt?
Auch in der Demokratie gibt es keine Identität von Herrschenden und Beherrschten, auch sie versteht sich als Herrschaftsordnung (vgl. Hättich 1967). Mit anderen Worten gesprochen: "Nirgendwo lenken die Regierten die Regierenden in deren Amt: wenn sie das täten, dann könnten sie wohl die Sache selbst machen" (Friedrich 1959, S. 23). Warum ist dies so?
Wir Menschen bilden Gemeinschaft weil wir bestimmte Ziele, die uns wertvoll scheinen, nur in einem geordneten Zusammenleben mit anderen erreichen können. Eine Gemeinschaft konstituiert sich, indem sie ihr `Gemeinwohl' festlegt und Mittel zur Erreichung dieses angestrebten Ziels durch Konsens definiert. Dabei sind gewisse Einrichtungen (Organe) und bestimmte Haltungen der Mitglieder (Tugenden) unbedingt nötig. Inhalt und Organisation eines Sozialgebildes sind nötig. Man muss wissen was man will und wie man die Ziele erreicht. Doch genau da liegt das Problem. Die möglichen Ziele liegen nicht einfach selbstverständlich fest und auch nicht die notwendigen Mittel zu ihrer Verwirklichung. Das Ideal einer herrschaftsfreien, also einer einmütigen Entscheidung wird um so schwieriger, je grösser und komplexer das betreffende Sozialgebilde wird, je mehr Varianten es bei der Ziel-Mittel-Relation gibt, und je weniger das einzelne Glied die Ziele des gemeinsamen Zusammenwirkens als für sich nötig oder wichtig betrachtet. Dazu kommt noch der menschliche Aspekt, die gemeinschaftlichen Vorteile zu nützen, ohne die nötige Pflicht zu leisten. Persönliche Nutzenmaximierung erweist sich als Hindernis.
Aus all diesen Überlegungen hat man in der politischen Philosophie immer wieder die Einsicht geäussert, dass es einer spezifischen institutionalisierten Qualität der Führung einer Gemeinschaft zum Gemeinwohl bedarf. Damit sind wir beim Inhalt des Begriffs `Politik', den man im weitesten Sinn definieren kann als die Kunst der klugen Führung einer menschlichen Gemeinschaft, die sich sowohl auf die Festlegung des Gemeinschaftszieles wie auch auf die Erreichung der dazu notwendigen Mittel erstreckt, wobei es entscheidend darauf ankommt, die Mitglieder zu einem entsprechenden Verhalten und Handeln zu bewegen.
All die oben erwähnten Aspekte kann man vereinfacht als Ordnungsgefüge einer Gemeinschaft bezeichnen, in das sich der einzelne einfügen muss, um das gemeinsame Ziel zu erreichen. Bekommen die Glieder Zweifel, ob die Gemeinwohlautorität tatsächlich im Sinne der Ziele agiert, können sie die Leitung kritisieren, durch eine andere ersetzen oder auch - sofern dies möglich ist - aus dem betreffenden Sozialgebilde austreten. Dies ist allerdings nicht möglich bei einer societas naturalis et necessaria, wie der Staat zu bezeichnen ist. Man kann zwar aus einem Staat austreten, aber in der Regel nur um den Preis des Eintritts in einen anderen, womit das Problem der Herrschaft und ihrer Legitimation seinen vollen Ernst gewinnt und zur `existenznotwendigen' Herrschaft wird. Es wird denn auch die Meinung vertreten, dass diese Existenznotwendigkeit dem Staat die Verfügungsgewalt über seine Glieder gebe, die bis zur Forderung des Lebenseinsatzes für die staatlich geeinte Volksgemeinschaft gehen könne, was nicht unumstritten ist.
Heinrich Schneider verbindet den Begriff des Politischen mit dem Staat als "einer gebietszuständigen, souveränen Herrschaftsorganisation" (Schneider 1980, S. 2167). Politik ist demnach kurz gesagt "Artikulation [...] der Staatsgewalt" (Schneider 1980, S. 2168), zumindest ist dies ihr harter Kern. Diese geht in der Demokratie vom Volk aus, was aber keineswegs besagt, dass sie von ihm auch ausgeübt wird.
Einer der geistreichsten Kritiker demokratischer Mythen, Joseph Alois Schumpeter, fasst das Ergebnis seiner Untersuchungen in dieser Frage in dem lapidaren Satz zusammen: "Das Volk herrscht in Tat und Wahrheit nie, aber durch Definition kann es immer dazu gebracht werden" (Schumpeter 1950, S. 391). Es lässt sich nicht einmal nachweisen, dass in der Demokratie `die Mehrheit' des Volkes herrscht. Unabhängig davon scheint aber das Mehrheitsprinzip als Herrschaftsinstrument nicht nur in demokratischen Verfassungsstaaten, sondern auch in vielen anderen Sozialgebilden unverzichtbar zu sein.
"Politik ist ein Prozess, an dessen Ende immer eine Entscheidung steht; auch eine bewusste Nichtentscheidung ist in diesem Sinne eine Entscheidung" (Bertges 1986). Man kann diese Aussage erweitern und feststellen, dass sie nicht nur für den politischen Bereich gilt, sondern wohl für alle sozialen Systeme zutrifft, wenn man bedenkt, dass in all diesen Systemen Entscheidungen zu treffen sind. Geht man von dieser Feststellung aus, so resultiert daraus die Tatsache, dass es eine `Notwendigkeit der Entscheidung' gibt, oder anders gesagt, einem sich manifestierenden Problem kann man sich nicht entziehen indem man sich vor der Entscheidung drückt.
Je bedeutsamer eine anstehende Entscheidung für die wesentlichen Ziele eines sozialen Systems ist, desto schwerwiegender wirkt sich ein unüberwindlicher Dissens der Entscheidungsträger aus, da er anzeigt, dass in dem betreffenden System grundsätzlich einander widersprechende oder vielleicht sogar sich gegenseitig ausschliessende Vorstellungen über die Ziele oder über die mit dem Ziel verknüpften Wege herrschen. Es leuchtet ein, dass eine solche Konfliktsituation für jedes soziale System auf die Dauer eine Belastung darstellt und dieses gar in seiner Existenz bedrohen kann. Daher muss es das Interesse aller Beteiligten sein, und das gilt besonders für die Entscheidungsträger im demokratischen Staat, Lösungsmodelle zu finden, um mit einem unüberwindlichen Dissens in Entscheidungsfragen fertig zu werden?
Als erster Weg bietet sich den Entscheidungsträgern die Möglichkeit, die Entscheidung zu unterlassen oder zumindest aufzuschieben, bis man zu einem einstimmigen Urteil gekommen ist. Der Aufschub einer Entscheidung über zeitbedingte Fragen kann aber selbst bereits eine Entscheidung sein; die Entscheidung nämlich zugunsten der Nichtveränderung des status quo. Die praktische Anwendung der Möglichkeit zur Unterlassung oder zum Aufschub von Entscheidungen finden sich in der Geschichte besonders bei stark föderalen Staatsgebilden mit einer schwachen Zentralgewalt und werden meistens durch ein Vetorecht bewirkt. Dies hat zur Folge, dass relativ leicht unliebsame Beschlüsse verhindert oder zumindest verzögert werden können und dadurch im Extremfall zur totalen Handlungsunfähigkeit eines Systems führen. Vor allem politische Institutionen, in denen folgenschwere Entscheidungen zu fällen sind, kennen ein solches Vetorecht. So besitzen beispielsweise die ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrates diese Möglichkeit, da damit die unterschiedlichen Interessen der einzelnen Staaten gewahrt und ernsthafte Konflikte verhindert werden sollen. Auch der amerikanische Präsident verfügt im Hinblick auf bestimmte Kongressbeschlüsse über ein in der Verfassung verankertes Vetorecht, wobei es hier um die Machtverteilung zwischen Legislative und Exekutive geht.
Gemeinsam ist dem Unterlassen und Aufschieben von Entscheidungen das Unbehagen an einer Mehrheitsentscheidung in Fragen, wo das Gewicht der Sache klar für einen einstimmigen Beschluss spricht, weil die Durchsetzung einer Mehrheitsentscheidung die Existenz des betreffenden Systems tangieren oder gefährden könnte, indem zum Beispiel lebenswichtige Interessen von Minderheiten übergangen und dadurch Widerstand provoziert würde. Das Aufschieben von Entscheidungen wird in der Regel dazu benutzt, Kompromisse und allenfalls Koalitionen zu bilden, um die allgemeine Akzeptanz und Legitimation eines möglichen späteren Beschlusses zu erhöhen.
Lässt sich eine Entscheidung nicht aufschieben, dann bleibt bei zunächst unüberwindlichem Dissens nur die Möglichkeit des `gütlichen Einvernehmens', welches ein Ringen um einen Kompromiss[7] voraussetzt, dem schliesslich alle zustimmen können (Konsensdemokratie). Ein Beispiel dafür ist Südafrika, dessen Probleme oft nicht mit der Formel `one man, one vote' gelöst werden können, sondern nur in einem Einvernehmen der einzelnen rassischen Teilvertretungskörperschaften. Scheuner schreibt, und dies wäre hier anzuwenden: "Wo feste korporativ gebildete Gruppen einander gegenüberstehen, bleibt das Mehrheitsprinzip schwer anwendbar, bleibt am Ende nur der Vertrag übrig" (Scheuner 1973, S. 28, Anm. 96). Die Konsensbildung kann in der Regel auch als ein Verfahren zum Schutz von Minderheiten gesehen werden, da deren Interessen, zur Erhöhung der allgemeinen Akzeptanz und Legitimation eines Entscheides, berücksichtigt werden sollen.
Ein anderer Weg, um das Dissensproblem zu lösen, ist die Reduzierung der Zahl notwendiger Entscheidungen, also die Einschränkung der Entscheidungskompetenz des Kollektivs und die Erweiterung der damit verbundenen Selbstbestimmung des Individuums. Ein Beispiel ist die Ausklammerung des religiösen Glaubens aus den Staatszielen, wie dies mit dem Westfälischen Frieden 1648 vollzogen wurde. Erstmals wurde diese Frage in der schweizerischen Eidgenossenschaft durch Zürich aufgeworfen, das 1528 feststellte, man könne über die Geltung von Gottes Wort nicht abstimmen. Der nächste Schritt ist dann die Trennung von Kirche und Staat in der Französischen Revolution bzw. in der Säkularisation. Hinter all dem steht das Bemühen, durch Reduzierung der Entscheidungsgegenstände, Situationen zu vermeiden, in denen bei unüberwindlichem Dissens der Entscheidungsträger eine Minderheit vergewaltigt und die Einheit des Ganzen in Frage gestellt werden könnte.
Eine letzte Möglichkeit, Anlässe zu einem unüberwindlichen Dissens der Entscheidungsträger zu beseitigen, ist eine Definition des Politischen, die den Status des Staatsbürgers so allgemein bestimmt, dass damit nicht nur religiöse Überzeugungen, sondern auch ökonomische Interessen ausgegrenzt werden. Diese Linie wird aufgebaut von Rousseau und der Französischen Revolution mit ihrem Verbot der `corps intermédiaire'. Sie wird philosophisch neu begründet durch Hegel und läuft von da in die Theorie des liberalen Nichteinmischungsstaates, der von seinen Gegnern als `Nachtwächterstaat' bezeichnet wird. Sache des Staates ist es demnach, und nur darin besteht sein Zweck, allen Staatsbürgern in `gleicher' Weise die Existenz und damit den Raum zum Leben zu garantieren.
Rousseau sieht in den Interessen etwas Böses, wodurch der von Natur aus gute einzelne davon abgehalten wird, das `gemeine Beste' zu verwirklichen. Es herrscht dann keine Einstimmigkeit mehr und der allgemeine Wille ist nicht mehr der Wille aller .
Die `Notwendigkeit der Entscheidung' wird immer dann zu einem Problem, wenn dadurch die Strukturen oder die Funktionen des Systems in Frage gestellt werden. Systemänderungen oder Anpassungen sind immer eine besonders sensible Angelegenheit und daher auf eine möglichst grosse Akzeptanz angewiesen, sofern ein weiteres Fortbestehen und Funktionieren des Systems überhaupt gewährleistet werden soll. Verfassungsänderungen eines Staates sind beispielsweise diesem Bereich zuzuordnen. Diese werden in demokratischen Regierungssystemen oft nur durch eine qualifizierte Mehrheit, traditionell in Form der Zweidrittelmehrheit, eingeführt. Dadurch wird das Mehrheitserfordernis näher an die Einstimmigkeit gerückt, was der Forderung Rousseaus nachkommt, dass sich das Abstimmungsergebnis um so mehr der Einstimmigkeit nähern soll, je wichtiger ein Beschluss ist.
In vielen Demokratiedefinitionen wird selbstverständlich vorausgesetzt, dass Entscheidungen durch Mehrheitsbeschluss, und nicht etwa durch Einstimmigkeit, erreicht werden. Daher stellt sich die Frage, warum man den am Konsens aller orientierten Demokratiebegriff überhaupt noch bedenken soll. Dafür spricht vor allem folgender Grund: Vom Menschenbild des Eigennutzenmaximierens ausgehend besteht kein Grund, warum man Entscheidungen grundsätzlich, d. h. ohne Rücksicht auf ihren Inhalt, für legitim halten sollte, nur weil sie von einer Mehrheit beschlossen sind. Oder würden etwa die mörderischen Entscheidungen eines Hitler, Stalin oder Pol Pot `legitim' wenn eine Mehrheit sie in freier Wahl bestätigt hätte? Ein individuelles Vetorecht aller, auch der Opfer, würde dagegen derartige mörderische Entscheidungen unmöglich machen. Anders ausgedrückt: Alle politischen Systeme, auch die Mehrheitsdemokratien, müssen an einem gewissen Legitimitätsdefizit leiden, weil sie Entscheidungen nicht von der Zustimmung aller abhängig machen. Homann meint dazu: "Normativ gesehen, ist kein Grund zu entdecken, warum das Wollen einzelner Menschen oder einer Gruppe, etwa der Mehrheit, mehr gelten soll als das Wollen eines anderen einzelnen oder einer anderen Gruppe. [...] Niemand hat das Recht, über einen anderen zu entscheiden - es sei denn, mit dessen Zustimmung" (Homann 1988, S. 163). Diese `ideale' Demokratie, die jedem ein individuelles Vetorecht zugesteht, scheint damit die Mitbestimmung ebenso wertvoll wie die Selbstbestimmung zu machen. Doch wie realistisch sind solche Forderungen nach Einstimmigkeit?
Kein Zweifel: wo Konsens waltet bedarf es keiner Mehrheitsentscheidung. Wo Einsicht in das Notwendige und Richtige besteht, ist der Rechtsgehorsam kein Problem. Doch gibt es verschiedene Faktoren, die gegen das Einstimmigkeitsprinzip sprechen, und in der Literatur ist dabei nicht selten auch von der `Konsensutopie' die Rede. Man kann sich das Prinzip der Einstimmigkeit in einer kleinen Gruppe noch vorstellen und gar als sinnvoll erachten, doch mit zunehmender Grösse des sozialen Systems scheint diese Vorstellung unrealistisch. Ein zu beachtender Punkt ist dabei die Homogenität unter den Elementen eines sozialen Systems. In einer Zeit des zunehmenden Individualismus ist das Finden eines allgemein zu akzeptierenden Kompromisses, ohne den Einstimmigkeit schon gar nicht möglich scheint, kaum vorstellbar. Von den enormen Kosten und dem nicht absehbaren Zeitaufwand eines solchen Vorgehens sei hier schon gar nicht die Rede, wenn man bedenkt wie knapp überall die finanziellen Ressourcen und wie gross die Erwartungen in effiziente Entscheidungsprozesse sind.
Es scheint aus diesen und auch anderen Gründen daher unmöglich, dass es auf gesamtstaatlicher Ebene ein brauchbares Surrogat für ein individuelles Vetorecht geben kann. Der am ehesten akzeptable Ersatz ist daher die Einschränkung der staatlichen Entscheidungsgewalt, denn Entscheidungsgewalt ist immer auch Diskriminierungsgewalt.
Der Zweck des Einstimmigkeitsprinzips, Schaden von Individuen abzuwenden, der durch kollektive Entscheidungen entstehen kann, lässt sich auch dadurch erreichen, dass man die Entscheidungsbefugnis des Kollektivs[8] einschränkt und so den Individuen grosse Freiräume für persönliche Selbstbestimmung lässt.
Man darf nicht übersehen, dass die freiheitliche Demokratie den legitimen Dissens gerade entbindet. Sie darf den Konsens nicht erzwingen, ja nicht einmal erhoffen und unter dem Problemdruck der politischen Realität auch nicht beliebig lange abwarten.
Abschliessend lässt sich feststellen, dass das Mehrheitsprinzip dem Prinzip der Einstimmigkeit sowohl strukturell als auch funktional überlegen ist, wenn es darum geht, in sozialen Systemen, ab einer gewissen Grösse, Entscheidungen zu treffen. "Das Mehrheitsprinzip ist dasjenige Prinzip, welches die Begrenzung der Selbstbestimmung erlaubt und doch den höchstmöglichen Grad an Freiheit sichert, wobei politische Freiheit als in der gesellschaftlichen Ordnung zum Ausdruck kommende Übereinkunft zwischen individuellem und Allgemeinwillen zu verstehen ist" (Bobbio 1984, S. 112-113).
Es war John Locke, der die uneingeschränkte Anerkennung des Mehrheitsprinzips mitbegründete, wobei er es mit zwei wichtigen Gedanken verknüpfte: mit der Duldung und Anerkennung der Minderheit, d.h. der Anerkennung pluraler Meinungen, Interessen und Gruppen, und mit der Kritik an der als unequal and disproportionate bezeichneten nationalen Repräsentation. Damit gesellten sich die plurale und die repräsentative Komponente dem Mehrheitsprinzip auf dem Weg vom technischen Entscheidungsprinzip zum Repräsentationsprinzip der modernen Demokratie bei.
Gegen diese Weiterentwicklung des Mehrheitsprinzips in Form der engen Verbindung mit der Demokratie wurden bereits im 19. Jahrhundert vehement kritische Stimmen laut. John St. Mill befürchtete die Herrschaft einer `kollektiven Mittelmässigkeit' als Folge der Verlagerung der Anwendung des Mehrheitsprinzips von einer abgegrenzten Wählerschaft auf das Volk.[9]
Alexis de Tocqueville, auf den sich Mill in seiner Kritik am Mehrheitsprinzip stützt, hatte entscheidende Überlegungen zur Anwendbarkeit des Mehrheitsprinzips angestellt, die er an drei Voraussetzungen knüpfte:
1. Eine weitgehende Gleichheit der Lebensumstände oder eine recht homogene Gesellschaft.
2. Die Anerkennung des Mehrheitsprinzips als Bestandteil der politischen Kultur, also ein Grundkonsens über dessen Geltungsbereich.
3. Die Möglichkeit, dass die Minderheit selbst einmal Mehrheit wird. (Tocqueville 1951, S. 257ff.)
In einer modelltheoretischen Analyse hat R. D'Alimonte die letzten beiden Bedingungen als die wesentlichen Voraussetzungen für das Funktionieren des Mehrheitsprinzips bestätigt gefunden. U. Scheuner zufolge hat sich in der Verfassungswirklichkeit "die Existenz ständiger, nicht dem Wechsel unterliegender Minderheiten" ethnisch, sprachlich kulturell, konfessionell oder sozial bestimmter Gruppen als "die wichtigste Begrenzung für die Anwendung des Mehrheitsprinzips" (Scheuner 1973, S. 60) herausgestellt.
Im folgenden sollen die Fragen der Homogenität, des Grundkonsens und der wechselnden Minderheiten ausführlich diskutiert werden.
Es ist in der Literatur weitgehend unbestritten, dass das Mehrheitsprinzip nicht als "selbstevidentes, unlimitiertes Grundprinzip staatlich-demokratischer Herrschaftsausübung" (Dreier 1986, S. 110) aufgefasst werden kann. Mehrheit kann immer nur als Teil eines einheitlichen Ganzen begriffen werden. Wo solche Einheiten noch nicht oder nicht mehr existieren, ist es daher im Grunde ohne Sinn, nach einer Mehrheit zu fragen.
Als unabdingbare Voraussetzung einer legitimen Anwendung des Mehrheitsprinzips in der Demokratie wird oft eine gewisse kulturelle Homogenität des politischen Gemeinwesens genannt. Diese verlangt zunächst das Vorhandensein eines konstituierten Gemeinwesens mit einer anerkannten Ordnung, deren Bestand und Schutzwirkung der Minderheit gestattet, sich dem Mehrheitsbeschluss in dem Vertrauen zu unterwerfen, dass fundamentale rechtliche und politische Grundbestände nicht gefährdet werden (vgl. Scheuner 1973, S. 9f.). Ähnlich verlangt Guggenberger, mit Bezug auf John Locke, als "nicht normierte Prämisse für die Gültigkeit der Mehrheitsregel [...] das Vorhandensein einer öffentlichen Kultur, die Existenz eines Fundaments an vorpolitischer Bürgergemeinsamkeit und lebenspraktisch verankerter politisch-kultureller Homogenität des Gesellschaftskörpers, die es, von allen geteilt, in jedem Augenblick als lohnend erscheinen lassen, auch im Falle einer unwillkommenen Entscheidung innerhalb der Rechtsgemeinschaft zu verbleiben" (Guggenberger 1984, S. 192). In diesem Zusammenhang spielt die historisch und kulturell begründete nationale Identität eine entscheidende Rolle, damit die unterlegene Minderheit sich in wichtigen Fragen nicht aus der Rechtsgemeinschaft löst.
Um die soziale Einheit des Gemeinwesens aufrecht zu erhalten und sie vor einer grösseren Zerreissprobe zu bewahren, ist aber auch eine gewisse soziale Homogenität vonnöten (vgl. Heun 1983, S. 182), was aber nicht bedeutet, dass jegliche sozialen Unterschiede beseitigt sein müssen, wohl aber, dass die Gesellschaft nicht in feste Klassen gespalten und der Abstand zwischen den verschiedenen Schichten möglichst klein ist. Zumindest eine minimale vertikale Mobilität muss für den einzelnen möglich bleiben.
Über die strukturelle gesellschaftliche Homogenität hinaus ist das Vorhandensein eines politischen Gemeinwesens vonnöten, "in dem der Grundsatzbeschluss gefasst wurde, dass, worüber und wie das Mehrheitsprinzip künftig als Entscheidungsregel verbindlich" (Steffani 1986, S. 575f.) sein soll. Dieser Grundsatzbeschluss erfordert seinerseits einen allgemeinen Konsens, "der ausdrücklich oder stillschweigend die Zugehörigkeit zu dem politischen Gemeinwesen und die Bereitschaft zu dessen Organisation enthält" (Steffani 1986, S. 576).
Die Anwendung des Mehrheitsprinzips, bzw. seine Akzeptanz durch die Minderheit, setzt immer `einen bereits geformten Körper' voraus, dessen Grundeinheit auf von allen akzeptierten Zielen bzw. Grundwerten beruht. Nur unter dieser Voraussetzung ist ja die Mehrheit `repräsentativ' für alle. Problematisch sind daher solche Mehrheitsentscheidungen, bei denen sich die Ziel-Mittel-Relation so darstellt, dass bestimmte wesentliche Ziele des Gemeinwohls durch die Wahl des Mittels in ihrer Substanz getroffen werden können. Dies ist etwa der Fall, wenn die Wahl der Mittel zur militärischen Verteidigung eines Staates das Ziel der Erhaltung fundamentaler Güter gefährdet. Geradezu systemsprengend wird eine Mehrheitsentscheidung dort, wo sie auf die Kündigung des Grundwertkonsenses hinausläuft. Sie führt dann logisch zum Bürgerkrieg, zum Zerbrechen eines Staates (Beispiel Libanon).
Der Grundkonsens verankert das Mehrheitsprinzip nicht nur als verbindliches formelles Verfahren zur kollektiven Entscheidungsfindung, er begrenzt das Mehrheitsprinzip auch inhaltlich hinsichtlich seines Gestaltungsrahmens. Dieser `Doppelcharakter' des Grundkonsenses begründet die `demokratische' Legitimität des Mehrheitsprinzips, indem es über die verfahrensrechtliche Absicherung hinaus das Mehrheitsprinzip durch seine Bindung an und Begrenzung durch grundlegende Werte material begründet.
"Pluralismus geht aus vom Recht auf Dissens und fragt nach der Notwendigkeit von Konsens" (Steffani 1974, S. 81, Anm. 18). Diese knappe Formulierung bezeichnet deutlich die Bedeutung des Konsensbegriffs in der pluralistischen Demokratietheorie. Ausgehend von der "Notwendigkeit und Wünschbarkeit der Divergenz in tunlichst vielen Einzelfragen" und der "Notwendigkeit und Unvermeindlichkeit der Konvergenz in Grundfragen" (Fraenkel 1970, S. 410) können mit Fraenkel zwei Sektoren der pluralistischen Demokratie unterschieden werden: der kontroverse und der nicht-kontroverse Sektor, wobei letzterer den Konsensbereich darstellt. Die Ausgewogenheit im Verhältnis von kontroversem und nicht-kontroversem Sektor wird zu einem zentralen Problem für die freiheitliche und pluralistische Demokratie, wenn dem Grundkonsens neben ordnungsstiftender auch legitimierende Funktion zugewiesen wird.
Im Blick auf die gesellschaftliche und politische Entwicklung, seit etwa Mitte der siebziger Jahren, scheint der Konsens über die Bedingungen, unter denen die Mehrheit zu verbindlichen Entscheidungen berechtigt ist, angesichts quantitativ neuartiger Politikprobleme (vgl. Einleitung) und sich auseinanderentwickelnder Wertorientierungen in den westlichen Gesellschaften zu schwinden. So sind Tendenzen einer Erosion der Homogenität und des Grundkonsenses nicht zu leugnen.
Bei der Diskussion um das Mehrheitsprinzip ist auch grundsätzlich zu bedenken, dass Mehrheiten nur sehr selten `intensive' Mehrheiten, sondern zumeist lockere Interessenkoalitionen, mithin "Gelegenheitsmehrheiten" (Sartori 1984, S. 92) sind, die in anderen politischen Fragen durchaus mit der Minderheit stimmen mögen. Gerade diese Inhomogenität und Instabilität von Mehrheiten, die sich oftmals selbst aus einem Geflecht von Kompromissen und Koalitionen erst gebildet haben[10] und somit durchaus politisch weitgehend diffus bleiben können, erleichtert den unterlegenen Minderheiten die Annahme der Mehrheitsentscheidung, da sie hoffen können, in einer anderen Entscheidungsfrage mit zur Mehrheit zu gehören. Wo dieser Wechsel von Minderheiten in einem politischen System nicht mehr mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit funktioniert und sich so permanente Minderheiten formieren, kann sich ein unberechenbares Konfliktpotential bilden, zumal Minoritäten mit hoher Intensität ihrer Präferenzen sowieso die Legitimität des Mehrheitsprinzips anzweifeln und alternative Legitimationsprinzipien postulieren.
Auf den ersten Blick bedarf der Gedanke, dass die Mehrheit der Bürger entscheiden soll, keiner besonderen Rechtfertigung. Numerische Evidenz und faktische Gewohnheit haben die Geltung des Mehrheitsgrundsatzes zur Selbstverständlichkeit erstarken lassen, die der kritischen Überprüfung enthoben zu sein scheint. Dennoch bezeugt die Vielfalt der Antworten auf die Rechtfertigungsfrage eher das Gegenteil.
Man unterscheidet zwischen wertbezogenen und technischen Argumenten, wobei erstere versuchen die Wertrationalität der Regel aufzuzeigen, während die letzteren deren Zweckrationalität betonen. "Wer unter Berufung auf die Werte Freiheit und Gleichheit zugunsten der Mehrheitsregel argumentiert, verteidigt diese vor allem als Gegenmittel gegen die Wahl oder Entscheidung eines Autokraten, der weder die Wahrheit der Subjekte respektiert noch sie als Gleiche anerkennt. Wer hingegen zugunsten der Mehrheitsregel argumentiert, weil er sie als nützliches, ja unentbehrliches technisches Instrument jedes Gemeinwesens betrachtet, verteidigt sie hauptsächlich als Gegenmittel gegen die Einstimmigkeit" (Bobbio 1984, S. 111).
Schon früh hat man die zahlenmässige Übermacht mit der blanken physischen Überlegenheit der Mehrheit über die Minderheit in Verbindung gebracht. Der grösseren Anzahl gebührt die grössere Macht. "The Body should move that way wither the greater force carries it, which is the consent of the majority" (Locke 1977 [11690], C. II, SS 96). Die Abstimmung dient dabei dem Zweck, es nicht zu diesem unmittelbaren Messen der Kräfte kommen zu lassen, sondern dessen möglichen Ausgang durch die Stimmenzählung zu ermitteln, damit sich die Minorität von der Zwecklosigkeit eines realen Widerstandes überzeugt. Doch die nackte Tatsache der Macht, aufgrund physischer Überlegenheit, vermag der Entscheidung der Mehrheit wohl nicht die notwendige Legitimität zu verleihen.[11]
Mit der Gleichsetzung von Mehrheit und Gesamtheit, wie es in der römischen Republik üblich war, wird die Rechtfertigung des Mehrheitsprinzps auf eine andere Art und Weise versucht. Dabei soll die Mehrheit den Gesamtwillen verkörpern, was jedoch auf einer juristischen Fiktion beruht, die den Grund ihrer Geltung nicht angeben kann.
Ein weiteres Konzept der Rechtfertigung weist auf die Nutzenmaximierung hin, die auf der fragwürdigen Hypothese beruht, dass der Nutzen für jeden Bürger einheitlich messbar ist, sowie auf der wenig überzeugenden Annahme, dass external costs und decision-making costs gegeneinander gleichermassen aufgerechnet werden können. Der vielgestaltigen, differenzierten politischen Wirklichkeit wird dieser mathematische Ansatz aber kaum gerecht.
Ein anderes Argumentationsmuster greift das Modell der Sozialvertragslehre in moderner Form wieder auf, indem es die Geltung der Mehrheitsregel auf einem einstimmigen, fiktiven Beschluss oder der stillschweigenden Zustimmung oder, noch zurückhaltender, Akzeptierung aller beruhen lässt, das Mehrheitsprinzip also nicht aus abstrakten Grundwerten herleitet, vielmehr zwischen die zugrunde liegende Vorstellung menschlicher Autonomie und das Majoritätsprinzip einen besonderen Geltungsgrund, nämlich eine Vereinbarung, schiebt.
Als Möglichkeit wird auch versucht, jede materielle Rechtfertigung überhaupt zu leugnen und die Anerkennung des Majoritätsprinzips allein aus dem vorangehenden Grundkonsens in der Verfassung fliessen zu lassen, das Mehrheitsprinzip als ausschliesslich im juristischen Bereich, fast positivistisch, zu verankern. Dieser Ansatz beantwortet jedoch nicht die Frage, warum nun das Mehrheitsprinzip - und nicht etwa der Grundsatz der Einstimmigkeit - gelten soll.
Die reichste Tradition besitzt die in ihren Ursprüngen bis Aristoteles zurückreichender Auffassung, die das Mehrheitsprinzip damit rechtfertigt, dass die Mehrheit am besten dazu befähigt ist, die richtige, vernünftige Entscheidung zu treffen. Diese These hat das sozialpsychologische Phänomen des Leistungsvorteils einer Gruppe mit der Erscheinung des Fehlerausgleichs[12] für sich, wobei das Hauptproblem jedoch in der Definition der Begriffe `richtig' und `vernünftig' liegt. Pointiert formuliert kann man auch fragen, ob die Ansicht von 50'001 wirklich `richtiger' als die Meinung der unterlegen 49'999 ist.
Die Problematik der Begriffsdefinition der vorausgegangenen These führt zum Versuch, das Mehrheitsprinzip vom absolut entgegensetzten Standpunkt, von Relativismus und Skeptizismus ausgehend, zu rechtfertigen. Es wird von der Nichterkennbarkeit der Wahrheit ausgegangen und auf die Notwendigkeit grundsätzlicher Offenheit des politischen Systems geschlossen. Nicht mehr die `richtige' Entscheidung, sondern lediglich eine unter vielen möglichen Entscheidungen steht im Interesse des Verfahrens. Da das Erkennen der Wahrheit sowieso nicht möglich sei, wird daraus die Forderung abgeleitet, dass alle in gleichem Mass bei Entscheidungen zu berücksichtigen seien.
Das wohl verbreitetste und geläufigste Argument, zur Rechtfertigung des Mehrheitsprinzips, geht von der Feststellung aus, dass die an sich erforderliche und wünschenswerte Einstimmigkeit nicht praktikabel, weil in der Realität unerfüllbar ist. Eine Mehrheitsentscheidung sei daher das maximal erreichbare, sei die grösstmögliche Annäherung an Freiheit und Gleichheit (vgl. Friedrich, S. 60f.). Eine prägnante Formulierung dieser Überlegung ist auch von Lincoln überliefert. "Einstimmigkeit ist unmöglich; die Herrschaft als ständige Einrichtung ist gänzlich unzulässig; so dass, wenn das Mehrheitsprinzip abgelehnt wird, nur Anarchie oder Despotie in irgendeiner Form übrigbleiben" (In seiner Antrittsrede vom 4. 3. 1861, zitiert nach Dahl 1976, S. 33, Anm. 73). Die Frage, welche Mehrheit genau erforderlich ist, kann danach allerdings recht beliebig beantwortet werden. Tendenziell können höhere Mehrheiten als demokratischer gelten, sind aber in der Regel desto schwerer zu erreichen, je mehr sie sich der Einstimmigkeit nähern.
Man könnte die Liste der unternommenen Rechtfertigungsversuche noch weiterführen und käme zum Schluss, dass ihnen allen gewisse Mängel anhaften und daher das Mehrheitsprinzip gegenüber Kritik empfindlich bleibt.[13]
Rein rechnerisch setzt das Mehrheitsprinzip die Bestimmung einer Gesamtheit voraus, die sich zahlenmässig in eine Mehrheit und Minderheit aufteilen lässt. Dabei kann man zwischen drei Arten von Gesamtheit unterscheiden.
a) Die Bestimmung der Mehrheit kann einmal von der Gesamtheit der Abstimmenden ausgehen. Diese Ermittlung ist verfahrenstechnisch sehr einfach, wird aber bei ihrer Rechtfertigung problematischer, da die getroffenen Entscheidungen oft für einen grösseren Personenkreis als denjenigen der Abstimmenden verbindlich sein soll. Eine Stimmenthaltung stellt bei diesem Verfahren keine zu berücksichtigende Stimmabgabe dar.
b) Als alternative Bezugsgrösse gilt die Gesamtheit der Anwesenden, wie sie in Parlamenten teilweise zur Anwendung kommt. Diese Anwesenheitsmehrheit setzt eine gewisse Überschaubarkeit des Personenkreises voraus, da die Gesamtheit in einem gesonderten Zählverfahren ermittelt werden muss.
c) Ebenfalls möglich ist die Anknüpfung an die Anzahl der Abstimmungsberechtigten. Diese Bezugsgrösse ist im allgemeinen auf die Parlamente beschränkt und wird, da sie in ihrer Wirkung einer qualifizierten Mehrheit gleicht, vor allem bei Entscheidungen von herausragender Bedeutung angewendet.
Es scheint einleuchtend dass die Gleichheit bedeutend ist für die Rechtfertigung des Mehrheitsprinzips. Deshalb ist ihrer Verwirklichung im Verfahren besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Das Prinzip der Gleichheit wird traditionsgemäss unter den Begriffen der Allgemeinheit und der Gleichheit der Wahl erörtert. Die Allgemeinheit der Wahl verbietet dabei Ungleichheiten hinsichtlich der Wahlberechtigung und die Gleichheit der Wahl untersagt Ungleichheiten bezüglich der Stimmenwertung[14]. Das erste Prinzip betrifft die Zulassung zur Wahl, das letztere das Stimmengewicht innerhalb der Wahl.
Der Gleichheitsgrundsatz verbietet also eine Differenzierung nach Merkmalen wie Besitz, Rasse und Geschlecht. Dennoch werden einige einschränkende Wahlvoraussetzungen in allen Demokratien als unerlässlich anerkannt, und vor allem folgende Kriterien sind dabei weit verbreitet:
Im Gegensatz zur Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl wird die Garantie gleichen Erfolgswerts der einzelnen Wählerstimmen nicht mit eben solcher Strenge gehandhabt. Unter dem Aspekt der Erfolgschancengleichheit lassen sich bei Wahlen zwei polare Repräsentationsprinzipien ausmachen: Majorz und Proporz. Während der Proporz bei einem Verhältniswahlrecht in grossen Wahlkreisen oder auf gesamtstaatlicher einheitlicher Ebene die Wahlgleichheit weitgehendst gewährleistet, verursachen im Majorz das Mehrheitswahlrecht und das Verhältniswahlrecht in kleinen Wahlkreisen ohne überregionalen Verhältnisausgleich gewisse Ungleichheiten in manchmal doch merklichem Umfang. Somit kommt es zu Wahlverzerrungen, die aber beispielsweise durch stetige Anpassung der Wahlkreise an die Bevölkerungsentwicklung teilweise korrigiert werden können. Letztlich bedeuten jedoch alle Sicherungen der Wahlrechtsgleichheit keine Einflussgleichheit auf die Entscheidung.
Die Beteiligung an Mehrheitsentscheidungen hängt weitgehend von der generellen Entscheidungsbereitschaft ab. Die Beteiligten haben sich in eigenem Interesse gewissen Anstrengungen zu unterwerfen, um die wählbaren Alternativen kennenzulernen. Neben dem Aufwand an Zeit, Kosten und sonstiger Mühe bestimmt die Einstellung zu den gebotenen Alternativen die Entscheidungsbeteiligung. Enthaltungen[15] sind oft auf Gleichgültigkeit gegenüber Wahlalternativen, allgemeine Unzufriedenheit oder auf Abneigung gegen das politische System zurückzuführen.
Da durch Wahlenthaltung in einer Demokratie ein bedenkliches Legitimitätsdefizit entstehen kann, wird oft eine allgemeine Wahlpflicht oder das Erfordernis einer minimalen Wahlbeteiligung als Voraussetzung der Beschlussfähigkeit eingeführt. Diese wirken sich dann zugunsten des status quo aus.
Vier verschiedene Arten der Mehrheit zur Entscheidungsfindung werden unterschieden, die im einzelnen ihrer besonderen, zusätzlichen Rechtfertigung bedürfen.
a) Die geringsten Anforderungen stellt die relative Mehrheit. Es gilt diejenige von mehreren Alternativen als gewählt, die vergleichsweise die meisten Stimmen erhalten hat, unabhängig von dem Prozentsatz der gewonnenen Stimmen im Verhältnis zur Gesamtheit der Abstimmenden.
b) Als weitere Art ist die einfache Mehrheit zu nennen. Sie zeichnet sich dadurch aus, dass ausschliesslich Ja- und Nein-Stimmen zur Ermittlung der Mehrheit herangezogen werden, indem der Beschluss bereits zustande kommt, wenn die Anzahl der Ja-Stimmen die der Nein-Stimmen um eine übersteigt, wobei Stimmenthaltungen nicht gezählt werden.
c) Die absolute Mehrheit, als weitere Möglichkeit, lässt sich bei zwei und mehr Alternativen ermitteln. Die Anzahl der für eine Alternative abgegebenen Stimmen muss mindestens eins mehr betragen als die Hälfte der zugrundeliegenden Zahlenganzheit, wobei es gleichgültig bleibt, welche Art der Zahlenganzheit im voraus festgesetzt wird.
d) Die höchste Anforderung stellt die qualifizierte Mehrheit, die traditionell bei wichtigen Entscheidungen, wie vor allem Verfassungsänderungen, in Form der Zweidrittelmehrheit in Erscheinung tritt. Diese Art bedarf gegenüber der absoluten Mehrheit zusätzlicher Rechtfertigung, die aus der besonderen Qualität derartiger Entscheidungen folgt. Durch die qualifizierte Mehrheit wird das Mehrheitserfordernis näher an die Einstimmigkeit gerückt, was die Erhaltung des status quo begünstigt.
Nicht mit den Mehrheitsbegriffen lässt sich der Fall der Stimmengleichheit lösen, was eine vorgängige Klärung dieser Ausnahmesituation erfordert.
Demokratische Mehrheitsentscheidungen zerfallen in inhaltlicher Hinsicht in zwei Gruppen. Während in Abstimmungen Sachentscheidungen getroffen werden, werden in Wahlen Personalentscheidungen gefällt, wenngleich die theoretisch scharfen Konturen beider Arten in der politischen Realität bisweilen zerfliessen und verschwimmen. Vor allem bei Abstimmungen ist es wichtig, dass die Fragen und Alternativen neutral und nicht suggestiv formuliert werden und die Einheit der Materie gewährt bleibt, da geschickte Koppelungsfragen die mehrheitliche Willensmeinung des Volkes verfälschen können, indem ein indirekter Zwang auf die Abstimmenden ausgeübt wird. Bei Wahlen muss beachtet werden, dass die Erhöhung der Anzahl der Wahlmöglichkeiten mit einer Verminderung des direkten Einflusses der Wählerschaft auf die Regierungsbildung und das Entscheidungsergebnis bezahlt wird.
Bei der Unterscheidung von Wahlen und Abstimmungen bleibt die Frage offen, inwieweit Wahlen als Sachentscheidungen des Wählers zu qualifizieren sind und auf der anderen Seite vordergründig Sachentscheidungen betreffende Abstimmungen gleichzeitig darauf angelegt sein können, personelle Angelegenheiten zu entscheiden.
Mathematische Modelle zeigen, dass die Wahrscheinlichkeit, dass sich für eine Alternative eine Mehrheit zusammenfindet, geringfügig von der Zahl der beteiligten Personen abhängt, aber äusserst empfindlich auf die Zahl der wählbaren Alternativen reagiert, deren Steigerung die Wahrscheinlichkeit einer Mehrheitsbildung rapide abnehmen und gegen Null sinken lässt, obwohl es hier nur auf relative Mehrheiten, nicht etwa absolute Mehrheiten ankommt.
Die Notwendigkeit der Reduzierung der Alternativen wird daher wünschenswert, und der Idealfall von zwei Alternativen ist, wenn immer möglich, anzustreben. Die Reduzierung kann durch Vorentscheidungen, Kompromisse oder Koalitionsbildungen in besonderen Ausschüssen oder durch Parteien realisiert werden, wobei eine starke Parteiensplitterung der Verringerung der Alternativen im Wege stehen kann.
Neben der Notwendigkeit einer Reduzierung der Alternativen unter der Gewährleistung hinreichender Komplexität[16], die überwiegend von den Parteien vorgenommen wird, bedarf die Mehrheitsentscheidung einer Vorbereitung durch eine Art formales Verfahren, das um so aufwendiger ausfallen muss, je grösser die Zahl der Entscheidenden und je komplexer die Entscheidung selbst ist. Das erfordert eine genaue Regelung des Verfahrens und setzt die objektive Bestimmbarkeit des Umfangs des Zahlenganzen sowie seiner individuellen Zusammensetzung voraus.
Auch der Gegenstand der Mehrheitsentscheidung und das jeweilige Stimmenverhältnis, das zur Entscheidung notwendig ist, müssen exakt definiert und den Beteiligten zur Kenntnis gebracht werden. Dazu kommt die Festlegung der Art der Stimmabgabe, des Zeitpunkts und der Form der Bekanntgabe des Gegenstandes der Mehrheitsentscheidung.
Im weiteren können folgende formalen Verfahrensschritte wichtig sein:
* Mitteilung des Sitzungstages
Diese formalen Vorbereitungshandlungen, als Voraussetzung einer geordneten Wahl oder Abstimmung, setzen ein hervorragendes Leitungsgremium voraus und sind nicht zuletzt mit einem beträchtlichen finanziellen und personellen Aufwand verbunden.
In diesen technischen Aspekten kommt zum Ausdruck, dass das Mehrheitsprinzip primär ein blosses Verfahren ist, das erst im demokratischen Staat eine weitreichendere Bedeutung gewinnt.
Es ist eine Besonderheit dieses Entscheidungsverfahrens, dass die Mehrheitsentscheidung gleichzeitig von allen Beteiligten getroffen werden muss. Aufgrund der Tatsache, dass Meinungen und Ansichten einem ständigen Wandel unterworfen sind, kann eine Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip nicht über einen längeren Zeitraum erstreckt werden. Andernfalls ist es durchaus möglich, dass zu dem Zeitpunkt, in dem die Mehrheit der Stimmen erreicht wird, die Entscheidung einiger Beteiligten, die bereits zu dieser Mehrheit beigetragen haben, anders als zuvor lauten würde, da etwa die Verhältnisse sich geändert haben oder andere Argumente nun überzeugender wirken.[17] Daher muss ein längeres Verfahren der Meinungsbildung, der Beratung und allgemeinen Aussprache der endgültigen Mehrheitsentscheidung vorausgehen. Die jeweilige Mehrheitsentscheidung kann immer nur den Abschluss eines Prozesses der Entscheidungsfindung bilden, steht dann aber sozusagen unverrückbar fest.
Wenn die Mehrheitsentscheidung als wirkliche Entscheidung angesehen werden soll, muss gesichert sein, dass die Abstimmenden ihren Willen tatsächlich ohne Einschränkung äussern können.[18] Das Prinzip verbietet jegliche Druckausübung durch die öffentliche Gewalt wie durch private Mächte, etwa wirtschaftliche und gesellschaftliche Gruppen. Die Bedeutung des Grundsatzes der Freiheit der Wahlen oder Abstimmungen beinhaltet auch die Notwendigkeit einer Auswahlmöglichkeit zwischen mehreren Alternativen, sowie die ungehinderte Chance jeder Alternative, zur Entscheidung gestellt zu werden und Eingang in den Entscheidungsprozess zu finden. Unvereinbar mit dem Mehrheitsprinzip ist deswegen vor allem die Monopolisierung der Vorschlagsrechte in der Hand einer Partei, die das beherrschende Kennzeichen nicht-kompetitiver[19] Systeme ist und von Beeinträchtigung der Wahlfreiheit des Einzelnen bei der Stimmabgabe begleitet wird.
Eine der Freiheit der Wahl und Abstimmung dienende Funktion erfüllt das Prinzip der Geheimheit. Jede offene, anderen erkennbare Stimmabgabe als Abstimmungsform wird untersagt, indem verlangt wird, dass jeder Stimmberechtigte sein Stimmrecht auf eine Weise ausüben kann, die anderen Person eine Kenntnisnahme der konkreten individuellen Entscheidung unmöglich macht.[20]
In den Parlamenten beansprucht der Grundsatz nicht die gleiche Geltung, da die Entscheidungen der Abgeordneten, wegen ihres Vertrauensauftrages und ihrer Verantwortlichkeit gegenüber der Wählerschaft, überprüfbar und kontrollierbar bleiben müssen.
In den repräsentativen Versammlungen gibt es eine Vielzahl von Abstimmungsverfahren, während in allgemeinen Wahlen und Volksabstimmungen die Anzahl der Methoden im Lauf der Zeit faktisch auf eine geschrumpft ist, nämlich das Ausfüllen von Stimmzetteln[21], die nicht zuletzt am geeignetsten erscheint, Eindeutigkeit mit Geheimheit zu verbinden.
Dagegen erfreuen sich in den Parlamenten, seit der Antike, verschiedene Verfahren häufiger Beliebtheit:
* Zurufen[22]
In grösseren Gremien und Versammlungen muss die Zählung der Stimmen besonderen Organen überlassen werden, entweder einem einzelnen Vorsitzenden oder Präsidenten oder einem kollektiven Präsidium. In allgemeinen Wahlen ist die Auszählung den jeweiligen Wahlorganen vorbehalten. Diese Organe setzen, nach der Zählung, das Ergebnis verbindlich fest.
Wenn das Ergebnis feststeht, muss die Entscheidung in Konsequenz ihrer Verbindlichkeit ausgeführt werden, was in modernen Demokratien den Staatsorganen und dem ausgebildeten staatlichen Amtsapparat der Verwaltung obliegt. Zur Sicherung der Realisierung der Verbindlichkeit bedarf es im weiteren einer Kontrolle durch staatliche Organe, was letztlich erst die Entscheidung durch die Mehrheit sinnvoll macht. Gerade für die Akzeptanz bei der Minderheit scheint es wichtig, dass die Ausführungen der Beschlüsse kontrollierbar und mit dem Mehrheitsentscheid vergleichbar bleiben, da andernfalls mit heftiger Intervention gerechnet werden muss.
Für die Sicherstellung des Verfahrens des Mehrheitsprinzips muss jedes soziale System die zu dessen Realisierung notwendigen Strukturen schaffen, was an die Organisation erhebliche Anforderungen stellt. Angemessene Strukturen sind eine wesentliche Grundvoraussetzung für die Legitimation des Mehrheitsprinzips.
Die zentrale Funktion des Mehrheitsprinzips ist die Möglichkeit eine Entscheidung zu treffen. Diese Entscheidungsfunktion ist jedoch nicht auf das Mehrheitsprinzip beschränkt, wird aber mit dessen Beweglichkeit gegenüber der starren Entscheidungsform der Einstimmigkeit und der besseren Garantie von Freiheit und Gleichheit gegenüber der Entscheidung eines Autokraten begründet. Doch unter dem Aspekt der Werte betrachtet scheint kein Zweifel daran zu bestehen, dass die Einstimmigkeitsregel diese noch besser garantiert, und unter dem Gesichtspunkt der schnellsten Art kollektiver Beschlussfassung gilt das autokratische als funktionaler als die Mehrheitsregel. Die Entscheidungsfunktion des Mehrheitsprinzips stösst auch da an ihre Grenzen, wo es nicht mehr um kategoriale Entscheidungen (ja/nein), sondern um distributive (mehr/weniger) geht. Im zweiten Fall sind Gremien, die nicht als Mehrheitssysteme funktionieren, überlegen. Diese Überlegenheit von Gremien ist gegründet in der Forderung nach Einmütigkeit und der damit verbundenen Möglichkeit des Stimmentauschs, was sich letztlich als Positivsummenspiel, bei dem jeder gewinnen kann, erweist.
Hingegen erweist sich das Mehrheitsprinzip als äusserst robust, da es zwangsweise fast immer zu einem Entscheid führt.[25] Spieltheoretisch handelt es sich um eine typische Nullsummenentscheidung, "bei der - wie beim Würfeln - einer gewinnt und einer verliert: in bezug auf den Spieleinsatz gewinnt in der Tat die Mehrheit, während die Minderheit verliert, und die Minderheit verliert genau das, was die Mehrheit gewinnt" (Bobbio 1984, S. 117).
Als ein weiterer Gesichtspunkte gilt die Legitimationsfunktion. Das Hervorbringen einer Entscheidung durch die Mehrheit kann weitgehend sicherstellen, dass die Entscheidung als legitim anerkannt und im Bewusstsein ihrer Legitimität befolgt wird. Das Mehrheitsprinzip ermöglicht dem Stimmberechtigten die direkte oder indirekte Teilhabe an Herrschaft, die neben der Begrenzung von Herrschaft und ihrer Leistungsfähigkeit eines der Grundelemente der Legitimität demokratischer Systeme darstellt.
Die `beschränkte' Friedensfunktion, die keine einzigartige Besonderheit des Mehrheitsprinzips ist, kommt dadurch zum Ausdruck, dass die Mehrheitsentscheidung durch ihren verbindlichen Charakter den Streit der Meinungen beendet. Indem ein Sieger und ein Verlierer (Nullsummenspiel) ermittelt wird, wird eine neue, klare Situation geschaffen. Alternative Meinungen, die einem Mehrheitsentscheid unterlegen sind, werden in der Demokratie nicht vernichtet, sondern als zukünftige Möglichkeit durch die Minderheit in sich bewahrt. Die Tatsache, dass in Zukunft einmal anders entschieden werden könnte, und dass auch anders hätte entschieden werden können - eine Entscheidung also immer kontingent ist -, gefährdet aber die durch die Friedensfunktion geschaffene Situation. Es können sich zwischen Mehrheit und Minderheit neue Spannungen aufbauen, und die Fronten neu polarisieren. Bei einem Einstimmigkeitsentscheid ist diese `Gefahr', dank dem Ausgleich der Meinungen (Kompromissbildung, Positivsummenspiel), viel geringer und somit die Friedensfunktion wesentlich ausgeprägter.
Typisch für das Mehrheitsprinzip ist die Integrationsfunktion. Ein Integrationsmoment knüpft an die grundsätzliche Entscheidungsbeteiligung, die Teilhabe am Prozess der Mehrheitsentscheidung und wird mit dem Begriff der funktionellen Integration zu erfassen versucht. Dabei wird betont, dass eine Teilhabe am Entscheidungsprozess eine Bindung an das politische System erzeugt und eine im Grunde dauernde Sozialbeziehung aufleben lasse. Nicht allein die Mehrheit, sondern auch die Minderheit, werde so erfasst, da das Austragen der Gegensätze das entscheidende Element der Integration sei. Ein anderes Integrationsmoment ist eher sachlicher Natur. Die Bildung jeder Mehrheit verlangt, dass sich partikulare Interessen verständigen und ausgleichen. Als Voraussetzung jeder Mehrheitsentscheidung gilt die Reduzierung und Aufbereitung von Alternativen, wobei sich die verschiedenen Gruppen, Interessen und sachlichen Auffassungen soweit nähern, dass sie sich zu einer konsensfähigen Alternative zusammenfügen, die die Zustimmung einer Mehrheit finden kann. Dieser Integrationsvorgang setzt allerdings einen offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung voraus, in den in ausreichendem Mass Interessen und Meinungen einfliessen.
Die Geltung des Mehrheitsgrundsatzes setzt dieser Integration andererseits auch eine Grenze. Denn im allgemeinen werden sich Koalitionen nur in dem Umfang zusammenschliessen, der zur Bildung einer (knappen) Mehrheit notwendig ist. In spieltheoretischer Betrachtung gilt daher das Gesetz der minimum-winning coalition: "In n-person, zero sum games, where side-payments are permitted, where players are rational, and where they have perfect information, only minimum winning coalitions occur" (Riker 1962, S. 32).
Die den Integrationsprozess beendende Mehrheitsentscheidung lässt die Gesamtheit in Mehrheit und Minderheit zerfallen. Die Mehrheitsentscheidung wirkt integrativ in bezug auf die konsensorientierte Willensbildung als auch dissensbildend in bezug auf die Bildung einer minoritären Opposition. Das Mehrheitsprinzip erfüllt damit eine für den offenen demokratischen Prozess notwendige Polarisierungsfunktion. Es schafft klare Verantwortlichkeit und ermöglicht die Freiheit zum Dissens. Die Zuweisung der Verantwortlichkeit auf die Mehrheit ist praktisch nicht unproblematisch, da deren Kompetenz bei der Ausführung von Beschlüssen oft äusserst gering ist. Das ist mit ein Grund, dass bei der Realisierung von Mehrheitsbeschlüssen Verantwortung relativ leicht abgeschoben werden kann und eine eindeutige Zuordnung von Verantwortung, mit der Möglichkeit von Sanktionen, kaum realisierbar ist. Dank Mehrheitsentscheiden können sich Meinungsexponenten der möglichen Verantwortung entziehen. Die Polarisierung wird also dadurch noch verstärkt, dass die Minderheit einerseits Verantwortlichkeit fordert und diese auch zuweist, andererseits aber oft kaum Mittel zur Sanktionierung besitzt.
Gerade die Offenhaltung der unterlegenen oppositionellen Alternativen erlaubt und fördert den dauernden Prozess der Veränderung. Die Opposition kann durch Kritik und Anregung, durch ständige Darstellung und Behauptung einer von der Mehrheitsmeinung abgesetzten Alternative, Einfluss auf den Mehrheitsentscheid nehmen, und sie muss daher als Innovationsfunktion mittelbar auch dem Mehrheitsprinzip zugerechnet werden (vgl. Jarass 1975, S. 119, Anm. 40).
Dabei hat die Minderheit den Mehrheitsentscheid jedoch zu akzeptieren, was man als Schizophrenie des Mehrheitsprinzips bezeichnen kann. Einerseits wird, vor dem Mehrheitsentscheid, vom einzelnen die Bildung einer eigenen Meinung erwartet, dieser soll aber andererseits, im Falle, dass diese Meinung nicht mehrheitstauglich ist, eine andere Meinung akzeptieren. Trotzdem, die Aufgabe der persönlichen Meinung kann nicht erwartet werden, und die oppositionelle Minderheit kann daher mit beitragen, dass ein weiterer Entwicklungsprozess stattfindet und somit ein Mehrheitsentscheid nicht in alle Zukunft unangefochtene Gültigkeit hat.
Es ist bereits bei den Voraussetzungen des Mehrheitsprinzips erwähnt worden, dass mit der Erhaltung des inneren Friedens in einer Gesellschaft das Mehrheitsprinzip dann nicht kompatibel ist, wenn es permanente Minderheiten gibt. Dann müssen manche Menschen damit rechnen, dass sie bei friedlichen Abstimmungen nie ihre Präferenzen durchsetzen können. Dann werden der bewaffnete Aufstand und der Separatismus denkbar und - je nach Machtgleichgewicht - vielleicht auch attraktive Optionen.
Mehrheit ist nicht denkbar ohne Minderheit, und ihre Beziehung wird oft bestimmt durch Sieg und Niederlage. Diesem Spannungsverhältnis muss, bei Gültigkeit des Mehrheitsprinzips, spezielle Aufmerksamkeit geschenkt werden und bedarf daher einer besonderen Betrachtung.
Als Voraussetzung des Mehrheitsprinzips wurde auf die Wichtigkeit von `wechselnden Minderheiten' hingewiesen. Demzufolge muss jede Mehrheit ihre eigene Mehrheit so betrachten und damit rechnen, dass sie jederzeit zur Minderheit werden kann. Wie steht es aber mit jenen Minderheiten, die normalerweise nicht die Chance haben, je zur Mehrheit zu werden? Wie ist es ihnen zuzumuten, dennoch Mehrheitsentscheidungen zu akzeptieren?
Bestimmte Minderheiten lassen sich nicht einfach durch den Hinweis auf die `Gleichheit' aller Individuen hinsichtlich ihrer politischen Rechte angemessen behandeln. Hier ist vor allem an ethnische, sprachliche und in einer Reihe von Staaten auch religiöse Minderheiten zu denken. Beispiele wären die Schweiz und Belgien, um nur zwei zu nennen. Hier sind Lösungen nötig, "die der Mehrheit Beschränkungen auferlegen und die Bevorzugungen der Minderheit an manchen Punkten mit sich bringen können", die "ein erhebliches Mass an Ausgleichswillen und Toleranz voraussetzen" (Jellinek 1898, S. 60f.). Im Rahmen stark föderativer Staatsgebilde kann dies z. B. bedeuten, dass die einzelnen Teile, wie etwa die schweizerischen Kantone oder die Teilstaaten der USA, hinsichtlich ihrer politischen Einflussmöglichkeiten nicht einfach nach der Quantität ihrer Staatsbürger behandelt werden. In solchen Fällen findet nicht nur eine Stimmenzählung, sondern eine Stimmenwägung statt. "Wie stark [...] Begünstigungen der schwächeren Glieder" in diesen Fällen vorgenommen werden, mag beleuchten, "dass in den USA der bevölkerungsstärkste Staat California, 21 Millionen, der Schwächste, Idaho, 350'000 Bewohner zählt. In der Schweiz haben Zürich über 1 Million, die altschweizer Kantone teils unter 50'000 Einwohner" (Scheuner 1973, S. 53, Anm. 174). Dennoch sind alle Teile in gewisser Hinsicht gleichberechtigt. Dahinter steht die Vorstellung, dass die Schwächeren gegenüber den Stärkeren zu schützen sind, mit dem Ziel des einträglichen Zusammenlebens innerhalb der Gesamtgesellschaft. Den Schwächeren soll die Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen erleichtert werden.
Ein Hauptmangel des Mehrheitsprinzips liegt darin, dass die Betroffenheit und die Intensität der Präferenzen in der Regel nicht berücksichtigt wird. Es ist immer möglich, dass eine wenig intensiv empfindende, kaum informierte Mehrheit von 51 % eine intensiv empfindende und wohl informierte Minderheit von 49 % überstimmt. Eine derartige Situation kann aus dem latenten Legitimitätsdefizit ein manifestes machen, und jede Annäherung an diesen denkbaren Grenzfall muss zweifellos - zumindest für die Minderheit - zur Infragestellung des Mehrheitsprinzips beitragen. So gesehen beruhen Mehrheitsentscheidungen auf einer Fiktion, "auf einer gewagten und unrealistischen Unterstellung: Wir nehmen einfach an, dass die Intensität der Präferenzen gleich ist. Wir können das ruhig unterstellen, aber wir sollten dabei im Kopf behalten, dass das nicht die Realität ist" (Sartori 1984, S. 91).
Ähnlich sieht Guggenberger in der staatsbürgerlichen Gleichheit zurecht eine "aufgeklärt-fortschrittliche demokratische Fiktion" (Guggenberger 1984b, S. 30). Auch wenn er dem Zählen der Stimmen "unter demokratischen Vorzeichen und zu politischen Normalzeiten" zustimmt, stellt sich für ihn die Situation anders dar "im Falle der unversöhnlichen Dialektik zweier gesellschaftsweit miteinander rivalisierender Geltungsansprüche" (Guggenberger 1984b, S. 30). Für ihn treten in einem solchen Fall andere legitimitätsstiftende Faktoren in den Vordergrund: innere Richtigkeit, moralische Rechtfertigung, Betroffenheit, soziostrukturelle und geistig-moralische Gemeinwohlfähigkeit einer Gruppe (vgl. Guggenberger 1984b, S. 30).
Dass diese Kritik eine lange und problembelastete Tradition hat, zeigt der Verweis auf Carl Schmitt. Für ihn ist es "keineswegs demokratisch" und wäre es "überhaupt ein merkwürdiges politisches Prinzip, dass diejenigen, die keinen politischen Willen haben, gegenüber den anderen, die einen solchen haben, entscheiden sollen" (Schmitt 1928, S. 279).
Obwohl verschiedene Vorschläge gemacht worden sind, wie die Unterschiedlichkeit der Intensität politischer Voten in ein Entscheidungsverfahren einzubringen seien (vgl. Müller-Plantenberg 1984, S. 297 - 310), kann festgehalten werden, dass kein Verfahren zur Verfügung steht, das hinreichend exakt Intensität messen könnte und dabei sowohl praktikabel als auch mit den demokratischen Prinzipien vereinbar wäre.[26] Dabei darf man aber nicht vergessen, dass die Intensität beim Prozess der Willensbildung eine "ausschlaggebende Machtressource" (Sartori 1984, S. 91) darstellt, auch wenn beim Abstimmungsprozess die Intensität der Voten nicht berücksichtigt wird.
Ähnlich verhält es sich mit dem unter dem Stichwort der `Betroffenheit' figurierenden Problem. Im Kern geht es darum, dass beispielsweise alle Staatsbürger im Rahmen des repräsentativen Systems an der Entscheidungsfindung beteiligt sind, es im zu erwartenden und/oder tatsächlichen Verhältnis von Kosten und Nutzen aber zu Missverhältnissen in zweierlei Hinsicht kommen kann:
a) Das Verhältnis von Kosten und Nutzen wird als negativ erachtet.
b) Träger des Nutzens und Träger der Kosten fallen (regional) auseinander.
So wird die Legitimität staatlicher Massnahmen - zu nennen ist etwa der Bau von Grossflughäfen - häufig mit dem Hinweis auf die zwischen regionaler und nationaler Ebene vielfach ungleich verteilten Kosten und Nutzen bestritten.
Die gleiche Argumentationsfigur findet sich im Grunde auch für die Antizipation von Betroffenheit bei irreversiblen, auch zukünftige Generationen belastenden Entscheidungen. Im Hinblick auf die Zahl der von einer Entscheidung mit langfristigen Folgen auch in Zukunft Betroffenen - so wird argumentiert - muss die heutige Mehrheit allemal als verschwindend geringe Minderheit erscheinen.
Will man die Betroffenheit und auch die Intensität bei Entscheidungen mitberücksichtigen, stellt sich die Frage, wer eigentlich entscheidungsbefugt und sachkompetent ist und wer zum Kreis der Betroffenen gehört (vgl. Rucht 1984, S. 254 - 281)? Eine feste Bestimmung dessen, was Betroffenheit sinnvollerweise kennzeichnen soll, ist mithin nicht möglich. Analytisch ergeben sich fast unüberwindliche Schwierigkeiten, `Betroffenheit' und `Intensität' zu operationalisieren.
Es bleibt auch fraglich, inwieweit es überhaupt mit den Prämissen der Demokratie zu vereinbarende Möglichkeiten gibt, Merkmale wie Engagement, Betroffenheit, Sachverstand oder Intensität der politischen Präferenzen gewichtet, auf Kosten des Gleichheitsgrundsatzes, in den Abstimmungsakt einfliessen zu lassen.
Für die Phase der Entscheidungsfindung wäre es hingegen denkbar, Bürger, die von staatlichen oder staatlich genehmigten Massnahmen besonders stark betroffen sind, an dieser durch Anhörungsrechte, Mitbestimmungsrechte oder gar Vetorechte stärker zu beteiligen.
Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser - so lautet eine oft zitierte Maxime. Zu den Bedingungen der Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen gehört deren ständige Kontrolle sowie die Übertragung der Entscheidungskompetenz auf Zeit. Die politische Kultur demokratischer Gesellschaften hat im Laufe der Zeit ein ganzes Bündel von Einrichtungen und Verfahren geschaffen, um kontrollierte Macht auf Zeit zu realisieren. Sie sollen es ermöglichen, Mehrheitsentscheidungen immer wieder auf ihre Akzeptanz zu überprüfen und andernfalls andere Mehrheiten zustandezubringen. Dies geschieht kontinuierlich durch die Öffentlichkeit des politischen Prozesses, die freie Bildung einer öffentlichen Meinung und die Garantie der dazu erforderlichen Freiheits- und Zugangsrechte. In konkreter Weise drückt sich dies in periodisch wiederkehrenden Wahlen aus, die bestimmten formalen Ansprüchen zu genügen haben und weitere Freiheits- und Gleichheitsrechte nach sich ziehen wie Versammlungs- und Koalitionsfreiheit, freie Parteibildung, effektiver Zugang zu Informationen und Vielfalt der Medien.
Bei Wahlen werden durch Volksmehrheiten diejenigen Menschen bestimmt, die wiederum die Kompetenz haben, Entscheidungen zu treffen. Am deutlichsten hat dies Joseph Alois Schumpeter in die Worte gefasst: "Die demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfes um die Stimmen des Volkes erwerben" (Schumpeter 1950, S. 391). Diese Entscheidungsbefugnis erhält diejenige Gruppierung oder Person, die es vermag, vertrauenswürdiger als die konkurrierende zu erscheinen. Demokratie ist kontrollierte Macht auf Zeit auf der Grundlage des Vertrauens. Vertrauen aber ist eine moralische Kategorie und lässt sich zumindest nicht ohne Rückgriff auf sittliche Qualitäten definieren. Die Frage muss somit in zwei Richtungen präzisiert werden: Kann man der die Regierung wählenden Mehrheit vertrauen; kann man der von ihr gewählten politischen Führung vertrauen? Kommt ihr die Qualität einer vertrauenswürdigen Elite zu?[27]
Gerade weil diese Fragen im Hinblick auf den Grundkonsens problematisch sind, benötigt jedes demokratische System die nötigen Kontrollorgane zu deren Überwachung, da es sonst riskiert, von innen her zerstört zu werden.
Ein mögliches Mittel um neue politische Impulse und Alternativen in den Entscheidungsprozess einzubringen ist das Volksbegehren oder die Initiative. Sie dient Minderheitsgruppen als Mittel der Opposition. Auch wenn auf diese Weise eingebrachte Forderungen letztendlich nicht `mehrheitstauglich' sein sollten, so vermag oft eine erhebliche Zahl von Initiativen indirekte Teilwirkungen zu erzielen, weil die Behörden schon vor der Abstimmung auf Initiativen reagieren und dem Anliegen der Initianten teilweise entgegenkommen, um den Einfluss der Aussenseitergruppen auf den regulären Entscheidungsprozess zu neutralisieren. Die Minderheits- und Oppositionsgruppen, welche sich der Initiative bedienen, erlangen so die Möglichkeit, sich am Entscheidungsprozess der etablierten Mehrheit zu beteiligen.
Immer mehr Bürger neigen dazu, Themen wie Umweltschutz, Kernenergie, Gentechnologie zu `Überlebensfragen' zu erklären, über die Mehrheiten nicht mehr bestimmen dürften.[28] Gerade Entscheidungen über ökologische Fragen sollten dem Bereich des `Unabstimmbaren' zugeordnet werden, um sie zum Bestandteil des mehrheitsunabhängigen Verfassungskerns zu erklären und sie so einem stärkeren Schutz zu unterstellen (vgl. Dreier 1986, S. 114f.).
Eine politische Streitfrage für `unabstimmbar' zu erklären heisst aber nichts anderes, als jeder noch so grossen Mehrheit das Recht einer verbindlichen Entscheidung abzusprechen. Besonders die Bürgerinitiativbewegung hat dieses Problem der Reichweite politischer Entscheidungen thematisiert und auf das Bewusstsein der Folgenirreversibilität zurückgeführt (vgl. Guggenberger 1980, S. 62). Alexander Schubart, Wortführer verschiedener Bürgerinitiativen, schreibt: "Wenn es um die Frage Leben oder Tod geht, kann ich eigentlich keine Mehrheitsentscheidung anerkennen" (Schubart 1983). Doch die Frage, ob ein bestimmter Problembereich zum Kreis der (mehrheitlich) abstimmbaren oder unabstimmbaren Gegenständen zu zählen ist, lässt sich nicht immer mit Sicherheit ad hoc bestimmen. Wer aber ist berechtigt darüber zu entscheiden? Wer definiert, was unabstimmbar ist, verhindert die Mehrheitsentscheidung.
Für die Problematik des Unabstimmbaren spricht sicher die Einsicht, dass das Mehrheitsprinzip aus sich heraus, d. h. aus seiner Verfahrenslogik heraus, nicht in der Lage ist, eine material `richtige' Entscheidung zu treffen. Somit kann man argumentieren und betonen, dass es genau aus diesem Grund auf eine Beschränkung oder inhaltliche Vorgabe ankomme, die die Verfassung vorgibt. Ein Problem zeigt sich allerdings darin, dass sich in Streitfragen oft beide Positionen auf die `Überlebensfrage' berufen. Am Beispiel der in den siebziger Jahren in Deutschland diskutierten NATO-Nachrüstung lässt sich dies darlegen. Die einen waren für die Stationierung und die anderen gegen die Stationierung amerikanischer Mittelstreckenraketen, und das beide, weil sie andernfalls eine Erhöhung der Kriegsgefahr befürchteten. Beide Seiten reklamierten somit Gefahren für ihre Sicherheit, gar für ihr Überleben. Diese Konstellation beschreibt die Spaltung des Gemeinwesens, den Wegfall des Grundkonsens, der staatlichem Handeln, auf der Grundlage des Mehrheitsprinzips, Legitimität gewährt.
Doch einfaches Nichtentscheiden kann in solchen Situationen angesichts des Problemdrucks keine Alternative sein, und es wird daher von den in die politische Auseinandersetzung Involvierten erwartet, die Fähigkeit, die Ungewissheit, die schreckliche Möglichkeit des Irrtums geschichtlicher Entscheidungen auszuhalten. Die eigene Meinung darf nicht absolut gesetzt werden, weil sonst dem Andersdenkenden die Legitimität abgesprochen wird.
In der Diskussion über das Unabstimmbare wird deutlich, dass der Mensch sich, nicht zuletzt dank der Technik, eine Weltkomplexität geschaffen hat, die ihn überfordert. Diese Tatsache kann er nicht mehr abschütteln, er hat nicht die Möglichkeit die Welt zu verlassen, der Mensch muss verantwortbare Wege in ihr suchen und gehen. Richtungsweisende Grundsatzentscheidungen können nicht dadurch entschieden werden, dass man sie vorschnell einem Bereich des Unabstimmbaren zuweist, sondern sie müssen Gegenstand der Politik bleiben. Daneben ist jedoch auch eine Klärung dessen nötig, welche Grundrechte und Menschenrechte allenfalls Bestandteil des Unabstimmbaren sein sollen und dabei, gerade in Zeiten des technischen und gesellschaftlichen Wandels, vor Mehrheitsentscheidungen zu schützen sind.[29]
Wie ist, im Zusammenhang mit der Problematik des Unabstimmbaren, auf die Situation zu reagieren, dass einzelne Bürger oder Teile der Gesellschaft der Auffassung sind, die Mehrheit bzw. die durch sie legitimierte Regierung verletze ihre elementaren Rechte auf körperliche Unversehrtheit oder ihr Leben durch Duldung oder Herbeiführung einer atomaren oder Umweltkatastrophe?
Mit dem Versuch, die Bedrohungswahrnehmung, das zum Teil diffuse Gefühl der Angst durch `Aufklärung' über die `tatsächliche' Sachlage wieder zum Verschwinden zu bringen, ist zumindest kurzfristig kein durchgreifender Erfolg verbunden. "Längst haben sich die gegensätzlichen Interessen und Emotionen, Meinungen und Rechtsauffassungen in Lagern eingerichtet und zu Lagermentalitäten verfestigt. Die unterschiedlichen Realitätssichten und Problemsensibilitäten lassen sich weder wegdefinieren noch wegdekretieren" (Frankenberg 1984, S. 266).
In der freiheitlichen Demokratie wird man diesem unzufriedenen Teil der Bevölkerung den Weg der öffentlichen Meinungswerbung und das Beschreiten des Rechtsweges empfehlen. Jeder weitergehende Widerstand scheint demokratisch nicht gerechtfertigt zu sein, und - so wird argumentiert - im Konflikt zwischen Legalität und Legitimität muss im demokratischen Rechtsstaat der Legalität die Verbindlichkeit zukommen. Doch diese Antwort lässt die Beunruhigten unbefriedigt mit der Frage zurück, ob denn im demokratischen Rechtsstaat die Legitimität wirklich zu hundert Prozent in der Legalität der Rechtsordnung aufgehe?
Kaufmann kritisiert, dass das Widerstandsrecht im deutschen Verständnis zu eng an die ultima ratio des Tyrannenmordes geknüpft sei und auf einem falschen, zumindest unzulässig vereinfachten Denkmodell: hier Rechtsstaat, dort Tyrannei, beruhe; die Grenze zwischen Rechtsstaat und Unrechtsstaat sei aber fliessend (Kaufmann 1984, S. 91). Für ihn gibt es keinen Staat, der gegen die Gefahr der Perversion zum Unrechtsstaat gänzlich gefeit wäre, und die Perversion beginnt bereits dort, "wo man Recht und Rechtsstaat als etwas Gegebenes ansieht, das man hat, als einen Zustand, den es zu konservieren gilt, als ein erreichtes Ziel, an dem man sich ausruhen kann. Die Folge dieser Denkweise ist notwendig eine Versteinerung, Erstarrung und damit Entfremdung des Rechts, denn nur dann kann Recht wirklich Recht bleiben, wenn es am Leben erhalten, d. h. unablässig gestaltet und fortgebildet wird" (Kaufmann 1984, S. 91).
Kaufmann plädiert für ein Widerstandsrecht der alltäglichen, praktischen Vernunft, für ein "Widerstandsrecht der kleinen Münze" (Kaufmann 1984, S. 91). Dieser Widerstand versteht sich als täglich zu leistender Beitrag zum Funktionieren und zur Erneuerung des Rechtsstaates, damit der Ernst- und Extremfall erst gar nicht eintritt:
"Dieser `kleine' Widerstand muss beständig geleistet werden, damit der `grosse' Widerstand entbehrlich wird" (Kaufmann 1984, S. 91f.). Er hat nichts mit Revolution zu tun sondern ist eine "Sache des Geistes" und könne sich im Misstrauen gegen die Mächtigen, Mut zur Kritik, Neinsagen zum Unrecht oder Nichtmitmachen bei als unheilvoll erkannten Aktionen zeigen. So kritisiert Kaufmann, dass es sich bei vielen, ja den meisten `Widerstandsaktionen' der jüngsten Zeit um einen blinden und schädlichen Aktionismus handelte, der mit Widerstand, als einem auf Rechtsbesserung gerichteten Tun, nichts zu schaffen habe. Inwieweit sich dieses `Widerstandsrecht der kleinen Münze' von der begrüssenswerten und rechtlich unproblematischen Zivilcourage inhaltlich unterscheidet, soll hier offen bleiben.
Ähnlich verhält es sich mit dem zivilen Ungehorsam. Im Unterschied zum Widerstandsrecht hat der zivile Ungehorsam nicht die Abschaffung bzw. Wiederherstellung einer gesamten Staatsordnung im Sinn, sondern hat eine evolutionäre Stossrichtung und visiert einen kollektiven politischen Lernprozess und begrenzte Veränderungen an. Er ist im funktionierenden Rechtsstaat angesiedelt und hat daher den Gebrauch von Gewalt abzulehnen. So sehr Einigkeit darüber besteht, dass bei umstrittenen politischen Entscheidungen dem unterlegenen Teil der Bevölkerung die nachträgliche inhaltliche Zustimmung zur Mehrheitsentscheidung nicht abverlangt werden kann, der Minderheit vielmehr alle Wege der parlamentarischen und (legalen) ausserparlamentarischen Opposition offenstehen, so umstritten ist die Frage, wo die Grenzen der Gehorsamspflicht im demokratischen Rechtsstaat zu ziehen sind, ob und in welchem Umfang ziviler Ungehorsam gerechtfertigt werden kann. Für Frankenberg ist ziviler Ungehorsam angesiedelt im "juristischen Niemandsland - zwischen legalem Freiheitsgebrauch und politischem Widerstand" (Frankenberg 1984, S. 270).
Wertschätzung und Kritik des zivilen Ungehorsams gestalten sich zumeist entsprechend der politischen Grundeinstellung: so beschwören konservative und rechts-liberale Vertreter die Gefahren des zivilen Ungehorsams für den Rechtsfrieden, wohingegen das linke politische Spektrum im zivilen Ungehorsam zumeist eine Bereicherung der demokratischen Kultur sieht, zumindest weitgehend Verständnis zeigt.
Auch in der wissenschaftlichen Behandlung ist der zivile Ungehorsam auf weit divergierende Einschätzung gestossen. Während etwa für Habermas "jede rechtsstaatliche Demokratie, die ihrer selbstsicher ist, [...] den zivilen Ungehorsam als normalisierten, weil notwendigen Bestandteil ihrer politischen Kultur" (Habermas 1983, S. 32), betrachten sollte, ist der zivile Ungehorsam für andere weder legal noch legitim. Habermas verwendet den Begriff `zivil' im Sinne von `bürgerlich' im Verständnis des aktiven und verantwortungsbewussten `citoyen'. Damit können solche Aktionen aus dem Begriff des zivilen Ungehorsams ausgeschlossen werden, die aus individuellen, privaten Interessenlagen heraus begangen werden oder einer allein individuellen Gewissensnot entsprechen, also eine auf die eigene Person beschränkte Gehorsamsverweigerung ohne einen Anspruch auf Verallgemeinerung darstellen (vgl. Habermas 1983, S. 35).
Ziviler Ungehorsam als kollektive politische Praxis lässt die Geltung des Mehrheitsprinzips nicht unberührt, sie zielt vielmehr auf die Legitimationsgrundlage des Mehrheitsprinzips im demokratischen Rechtsstaat (vgl. Hassemer 1985, S. 336). Für Hassemer besteht daher das Wesen zivilen Ungehorsams, von wenigen Ausnahmen abgesehen, denn auch in einem Angriff auf Verfahren, nicht auf Inhalte, da diese seiner Ansicht nach austauschbar seien; "vom Tierschutz über den NATO-Doppelbeschluss bis zum Ausbau eines Flughafens" (Hassemer 1985, S. 338). Grundsätzlich kann man festhalten, dass Akte des zivilen Ungehorsams das Mehrheitsprinzip immer insoweit angreifen, als sie legitimitätsstiftende Kraft der institutionalisierten Mehrheitsregel zumindest in einem jeweils konkret vorliegenden Fall leugnen. Es kommt zur Konfliktkonstellation konkurrierender Legitimitätsansprüche, wobei der durch rechtsförmige Verfahren erzeugten Legitimität eine Legitimität entgegengesetzt wird, die sich auf Quellen wie fundamentale Rechtsnormen oder Grundwerte der Demokratie beruft.
Zunehmend finden wir in der Diskussion um den zivilen Ungehorsam auch `fundamentalistische' Rechtfertigungsmuster, die ihre Legitimation aus moralischer Intuition, historischer Einsicht oder den Geboten einer existentiellen Bedrohung beziehen und dabei über das Rechtssystem hinausweisen.[30] In diesem Zusammenhang ist die Neigung festzustellen, den eigenen Standpunkt für den einzig möglichen, ja den allein moralisch begründbaren zu erachten und dabei alle anderen Positionen automatisch als unmoralisch zu disqualifizieren. Von einem Appell auf die in der Gesellschaft allgemein geteilten Werte und Gerechtigkeitsprinzipien kann dann keine Rede mehr sein.
Obwohl ziviler Ungehorsam nicht von vornherein demokratiewidrig ist und auch nicht sogleich ins Chaos führt, so darf man die mit seiner Praxis verbundenen Folgen nicht übersehen. Praktizierter ziviler Ungehorsam eröffnet eine `Grauzone' zwischen der Wahrnehmung grundrechtlich geschätzter Meinungs-, Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit und dem Widerstand gegen den demokratischen Rechtsstaat, was es in jedem System zu beachten gilt.
Auch wenn im Umfang dieser Seminararbeit nicht alle Aspekte einer umfassenden Diskussion über das Mehrheitsprinzip Beachtung finden konnten, gilt es an dieser Stelle das Gesagte zusammenzufassen und mit persönlichen Schlussfolgerungen zu ergänzen.
Das Mehrheitssystem hat in seiner demokratischen Ausformung seit der Antike immer wieder zu heftiger Kritik provoziert, die oft an seine immanente Struktur, an die Bedingung der Gleichheit, anknüpfte und diese den ungleichen Fähigkeiten der Menschen gegenüberstellte. Soweit sich diese Kritik gegen die Anwendung des Mehrheitsprinzips in speziellen sozialen Systemen[31], wie zum Beispiel dem der Wissenschaft, richtet, verdient sie Zustimmung. Doch gleiches gilt nicht für das Mehrheitsprinzip als Entscheidungsregel im demokratischen Staat. Denn solange die abendländische Tradition der Überzeugung von der Individualautonomie des Einzelnen ihre Kraft nicht eingebüsst hat, ist das Mehrheitsprinzip für die grundlegenden Entscheidungen, vor allem den Akt der Anvertrauung herrschaftlicher Befugnisse, unabdingbar. Die kritischen Bemerkungen in dieser Arbeit beabsichtigten denn auch nicht, die Bedeutung des Mehrheitsprinzips für das Funktionieren eines demokratischen Systems in Frage zu stellen. Sie sollten vielmehr die Aufmerksamkeit auf die Tatsache lenken, dass das Mehrheitsprinzip nur eines der für das Funktionieren eines demokratischen Systems notwendigen Elemente ist. Die Mehrheitsregel muss als demokratisches Entscheidungsverfahren in doppelter Hinsicht beschränkt bleiben. Einerseits muss sie durch die anderen Grundelemente demokratischer Legitimität begrenzt sein, um selbst als legitim empfunden zu werden. Anders formuliert: Die Legitimität des Mehrheitsprinzips ist an seine eigene Begrenzung gebunden. Andererseits setzt die Struktur des Mehrheitsprinzips einer beliebigen Ausdehnung der direkten Entscheidungsbeteiligung aller Bürger äussere Grenzen und kann daher nicht problemlos erweitert werden. Innerhalb dieser Schranken hat sich allerdings die Überlegenheit oligarchischer Herrschaft jeglicher Art nicht erwiesen. Es soll hier gar behauptet werden, dass Entscheidungen solcher Eliten, trotz eventueller materialer `Richtigkeit', dem Missfallen und Widerstand der Bürger stärker ausgesetzt sind und daher die Stabilität und Kontinuität des Systems in höherem Mass gefährden.
Zur eingangs gestellten Frage lässt sich feststellen, dass demokratische Legitimität wesentlich an das Mehrheitsprinzip gebunden ist. Trotz aller Begrenzung ist das Mehrheitsprinzip daher im Bereich politischer Grundentscheidungen unentbehrlich und muss innerhalb des politischen Systems das notwendige Gewicht erhalten. Zur Mehrheitsentscheidung, als dem eigentlichen demokratischen Kern des politischen Entscheidungsprozesses, gibt es keine praktikable Alternative.
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[1] Das Mehrheitsprinzip kann durchaus auch mit nicht-demokratischen Staatsformen vereinbar sein (vgl. Bobbio 1984, S. 109f.).
[2] Schon unter Augustus hatten sich die Entscheidungen aus den Wahlkörpern der Zenturien oder Tribus in die vorherigen Auswahlgremien verlagert. Auch im Senat überwog bald die kaiserliche Willensbekundung, und in der späteren Kaiserzeit war er gänzlich auf Akklamation beschränkt. Die munizipalen Wahlen blieben demgegenüber bis in das zweite Jahrhundert lebendig (vgl. Staveley 1972, S. 223ff.).
[3] Im englischen Parlament kam die erste exakte Zählung im Jahre 1420 vor, wurde aber erst seit Mitte des 16. Jahrhunderts häufig.
[4] Diese Loslösung wurde auch dadurch begünstigt, dass die Repräsentanten, trotz entgegenstehender Vorschriften, meist nicht in ihrem `borough' oder `shire' wohnhaft waren.
[5] "Die im allgemeinen negative Einschätzung der Mehrheitsherrschaft [...] entspringt nicht so sehr der Ablehnung der Mehrheitsregel als vielmehr der Geringschätzung der als regierungsunfähig betrachteten Masse" (Bobbio 1984, S. 109).
[6] Ihren Ursprung hat diese Aussage in einer theologischen Anthropologie. Im Prolog zu Wiclifs Bibelübersetzung von 1384 heisst es: "this bible is for the government of the people, by the people and for the people" (Roos 1969, S. 40, Anm 92).
[7] Der Kompromiss gehört selbst zum Wesen der Demokratie und bedeutet Konfliktlösung mittels einer Norm, die weder den Interessen einer Seite völlig konform noch den Interessen der anderen völlig konträr ist.
[8] Zum Unterschied zwischen kollektiver und kollektivierter Entscheidungen und deren Zusammenhang mit Kosten und Risiko siehe Sartori 1984, S. 85-91.
[9] Dies ist eines der Argumente, welches die erste grosse Debatte um Mehrheitswahl und Verhältniswahl trug, die zwischen ihm und Walter Bagehot geführt wurde.
[10] So formuliert Steffani: "Eine Problemlösung durch Mehrheitsentscheid setzt immer einen Minderheitenkompromiss innerhalb dieser Mehrheit voraus" (Steffani 1986, S. 578).
[11] Es sei denn, man begreift Macht und Recht in sozialdarwinistischer Manier als identisch.
[12] Der Fehlerausgleich sagt folgendes: Wenn bei einem Experiment, bei dem die Versuchspersonen eine Aufgabe zu lösen haben, z.B. Figuren mit verschiedenen Flächeninhalten der Grösse nach zu ordnen, die von den einzelnen Versuchspersonen gewonnenen Ergebnisse zu einem synthetischen Ergebnis kombiniert werden, übersteigt die Richtigkeit dieses synthetischen Ergebnisses sowohl die des Durchschnittsergebnisses wie der höchsten Einzelleistung ganz erheblich.
[13] Zur Begründung der Geltung des Mehrheitsprinzips im Parlament sei nur darauf hingewiesen, dass dabei der Gedanke der Proportionalität, der Repräsentation im Sinne der Abbildung der Volksmeinung im Parlament, im Vordergrund steht.
[14] Mehrheitsprinzip und Gleichheitsprinzip bezüglich der Stimmenwertung fallen in der Hauptversammlung einer Aktiengesellschaft bewusst nicht zusammen. Damit bilden sich Mehrheiten aus ungleichen Stimmen (vgl. Bobbio 1984, S. 112).
[15] Bobbio macht darauf aufmerksam, "dass die klare Unterscheidung von Nichtwählern und Enthaltungen praktisch bedeutsame Konsequenzen in dem Fall hat, in dem die Mehrheit auf der Grundlage der Zahl der abgegebenen Stimmen einschliesslich der Enthaltungen oder auf der Grundlage der Zahl der Stimmberechtigten errechnet wird" (Bobbio 1984, S. 128).
[16] Die Anzahl der möglichen Antworten auf die jeweilige eine Frage, die Anzahl der Alternativen, zwischen denen die Entscheidungsträger wählen können, kann nicht beliebig erhöht werden, sondern muss im Gegenteil extrem gering gehalten werden. Stehen mehr als zwei Alternativen zur Entscheidung an, ergeben sich diffizile Probleme, deren theoretische Bewältigung seit langem versucht wird, auf die aber hier nicht einzugehen ist (vgl. 8.6).
[17] Unter dem Gesichtspunkt der Gleichzeitigkeit ist die Möglichkeit der Briefwahl problematisch, da die Stimme bereits einige Zeit vor dem eigentlichen Wahltermin abgegeben werden kann. Der Zeitraum, in dem eine Briefwahl zulässig ist, sollte deshalb möglichst eng gehalten werden, um das Ergebnis der Abstimmung nicht zu verfälschen.
[18] Bobbio glaubt dennoch, dass sich Mehrheiten nur zu oft nicht aus den Freiesten, sondern aus den am meisten Angepassten bilden (Bobbio 1984, S. 114).
[19] Dies sind vor allem die totalitären Systeme, aber auch verschiedene autoritäre Diktaturen, während die semi-kompetitiven Systeme sich durch einen gewissen Bewegungsspielraum auszeichnen, der hinsichtlich des Grundsatzes der Freiheit verschiedene Einschränkungen erfährt, so dass nur eine gemässigte Opposition sich halten kann.
[20] Die Nichtgewährung von Geheimheit und Freiheit ist ein zentraler Vorwurf gegenüber dem Landsgemeinde-System, wie es einige Kantone der Schweiz heute noch kennen. Dieses Argument war denn auch wesentlicher Grund dafür, dass die Stimmberechtigten des Kantons Nidwalden ihre Landsgemeinde am 1. Dezember 1996 an der Urne abgeschafft haben.
[21] Nur an den Landsgemeinden und in den Gemeindeversammlungen der Schweiz sind noch offene Abstimmungsverfahren gebräuchlich. Die Lochkarten in Schweden können dagegen als moderne Form der Stimmzettel gelten.
[22] Das Zurufen, wie es in Sparta üblich war, unterscheidet sich von den anderen Arten des Abstimmungsverfahrens insofern, als es keine klare Zuordnung von Person und Lautstärke gibt, da diese in ihrer Intensität zwischen zwei Extremwerten (Schweigen und max. mögliche Lautstärke) stufenlos variieren kann. Dieses Verfahren kann deshalb als `analog' bezeichnet werden, während die anderen `digitale' Verfahren sind, da sie nur zwischen zwei Zuständen (ja / nein) unterscheiden und sich daher für die Eindeutigkeit der Forderung `one man, one vote' als geeigneter erweisen.
[23] Dank modernster Computer- und Kommunikationstechnik kann man sich natürlich durchaus vorstellen, von dieser Kollokalität im Parlament wegzukommen, und das Abstimmungsverfahren auf translokaler Ebene zu ermöglichen. Bei allgemeinen Volksabstimmungen oder Wahlen ist diese Tendenz geschichtlich zu verfolgen. Während in der Antike das Abstimmungsverfahren an Kollokalität gebunden war, ist heutzutage die Stimmabgabe an der Urne oder per Brief unabhängiger von Ort und Zeit.
[24] In Frankreich kann ein Abgeordneter von einem anderen ermächtigt werden, in einem bestimmten Sinn abzustimmen. Anders wird bei dem aus England stammenden Pairing verfahren. Ein abwesendes Mitglied des Parlaments veranlasst einen Anhänger der jeweiligen gegnerischen Partei, während seiner Abwesenheit gleichfalls nicht an Abstimmungen teilzunehmen. Dieses Vorgehen ist neben England auch in Belgien, Kanada, Norwegen und den USA gebräuchlich.
[25] Eine Ausnahme bildet lediglich der Fall der Stimmengleichheit.
[26] Gremien haben in diesem Punkt den Vorteil, dass die `Nicht-Intensiven' den `Intensiven' mittels Stimmentausch (Stimme als Tauschmittel) nachgeben können und als Gegenleistung bei zukünftigen Entscheidungen mit dem gleichen Verhalten der Gegenseite rechnen dürfen (Positivsummenspiel) (vgl. Sartori 1984).
[27] Eine sehr interessante Antwort der Geschichte auf dieses Problem liefert uns das kirchliche Recht, in bezug auf die Frage nach der richtigen Auswahl kirchlicher Amtsträger. In der Regel Benedikts über die `Einsetzung des Abtes' heisst es: "Bei der Einsetzung des Abtes gelten immer der Grundsatz, dass der bestellt wird, den sich die ganze Klostergemeinde einmütig, in der Furcht Gottes, oder ein auch noch so kleiner Teil der Klostergemeinde nach besserer Einsicht wählt (saniore consilio). Man soll aber den wählen und einsetzen, der verdienstvolles Leben und Lehrweise verbindet, wenn er auch in der Rangordnung der Klostergemeinde der letzte wäre." Wie sehr Benedikt das Quantitäts-Qualitätsproblem erkannt hat, zeigt der folgende Satz: "Wählt nun aber die ganze Klostergemeinde - was Gott verhüte - durch einhelligen Beschluss einen Mann, der mit ihren Fehlern einverstanden ist, und kämen diese schlimmen Zustände dem Bischof, zu dessen Sprengel jener Ort gehört, oder den Äbten und Christen der Nachbarschaft irgendwie zur Kenntnis, dann sollten sie verhindern, dass sich der Beschluss der Bösen durchsetzt, und dem Haus Gottes einen würdigen Verwalter bestellen" (Steidle 1980, Kap. 64). Daraus entwickelte sich in der Kanonistik allmählich die Unterscheidung der maior und der sanior pars. Kirchliche Wahlen bedürfen der Zustimmung des kirchlichen Oberen, und es kann vorkommen, dass dieser im Hinblick auf Würdigkeit und Geeignetheit dem Kandidaten einer Minderheit das Amt zuzuerkennen wünscht (vgl. Scheuner 1973, S. 22, Anm. 67).
[28] Die Bemerkung sei erlaubt, ob Fragen, über die Wissenschaftler oder Techniker untereinander debattieren, objektiv überhaupt entscheidbar sind.
[29] Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob es legitim wäre, aufgrund eines Mehrheitsentscheids das Mehrheitsprinzip abzuschaffen. Damit verbunden ist auch die Frage, welches Entscheidungsverfahren dem Entscheid zugunsten der Gültigkeit des Mehrheitsprinzips im Einzelfall zugrunde liegt (Inwieweit sind die Rahmenbedingungen der Demokratie demokratisch gegeben?).
[30] Damit verbunden ist die Frage, ob Werte, Prinzipien, ethische Postulate und natürliche Grundrechte überhaupt diskussionsfähig sind und darüber öffentlich verhandelt und entschieden werden kann.
[31] Inwiefern das Mehrheitsprinzip, neben der Anwendung im demokratischen Staat, auf andere soziale Systeme übertragbar ist, konnte in dieser Arbeit nur am Rande erwähnt werden und bedürfte einer weiterführenden Betrachtung.
Last update: 03 Feb 15

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