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Le nouveau droit alimentaire suisse est entré en vigueur au 1er mai 2017. Il comprend 4 ordonnances du Conseil fédéral, 26 ordonnances du Département fédéral de l’intérieur (DFI) et 3 ordonnances de l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV). Les buts de cette révision visaient notamment à l’élimination des obstacles au commerce, tout en garantissant la protection de la santé des consommateurs. En conséquence, les prescriptions techniques ont été adaptées aux prescriptions harmonisées de l’UE afin de pouvoir simplifier les échanges de marchandises et aussi participer aux travaux règlementaires réalisés dans les pays qui nous entourent.
La loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAl, RS 817.0), adoptée par le Parlement fédéral en 2014, précise que l’eau potable n’est plus seulement considérée comme la principale denrée alimentaire, mais qu’elle peut être également définie comme un objet usuel. Cela signifie que l’eau n’est pas seulement destinée à être bue, mais elle est aussi susceptible d’entrer en contact avec le corps humain ou encore d’être utilisée pour laver les denrées alimentaires (Art. 5 LDAl). Cette nouvelle définition permet notamment de définir des exigences relatives à la qualité de l’eau chaude, ainsi que celle de l’eau de douche et de l’eau de baignade accessibles au public.
Contrairement à la structure de la précédente législation alimentaire, et par analogie avec la Directive européenne 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, toutes les exigences spécifiques à l’eau potable, l’eau de baignade et l’eau de douche sont fixées dans les sept annexes de l’OPBD (RS 817.022.11). Les critères microbiologiques, chimiques ou physiques sont établis en fixant des valeurs maximales ou des valeurs indicatives, en tenant compte des exigences minimales de la législation européenne dans les domaines concernés. De plus, d’autres valeurs, pertinentes pour la situation que nous connaissons en Suisse, ont également été fixées.
Si l’OPBD fixe des valeurs spécifiques pour l’eau potable, les exigences relatives à l’hygiène qui régissent l’ensemble des denrées alimentaire doivent aussi être prises en compte. L’ordonnance sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAlOUs, RS 817.02) donne un cadre général et comporte de nombreuses conditions que les distributeurs d’eau doivent aussi respecter.
Le chapitre 4 de l’ODAlOUs concrétise les conditions relatives à l’autocontrôle (Art. 26 LDAl). Il contient notamment des exigences relatives aux bonnes pratiques d’hygiène et précise comment appliquer le principe HACCP. Ces exigences concernent tous les distributeurs d’eau.
Les conditions générales décrites aux articles 1 à 23 de l’ordonnance sur l’hygiène (OHyg, RS 817.024.1) doivent aussi être prises en compte, pour autant qu’elles soient pertinentes pour les distributeurs d’eau. Les prescriptions générales d’hygiène ainsi que les exigences liées à l’hygiène personnelle sont à respecter lors du captage, du traitement, du stockage ou de la distribution d’eau potable.
Les critères microbiologiques (annexe 1 OPBD) et chimiques (annexe 2 OPBD) sont caractérisés par des valeurs maximales. Avant le 1er mai 2017, ces critères étaient fixés dans l’ancienne ordonnance sur l’hygiène et dans l’ordonnance sur les substances étrangères et composants (OSEC). Pour une majorité d’entre elles, il s’agissait de «valeur de tolérance» sachant que dans le domaine de l’eau potable, de nombreux critères de qualité peuvent aussi être pris en compte.
Les paramètres microbiologiques n’ont pas changé et le dépassement d’une de ces valeurs maximales doit être traité de la même façon que dans la précédente législation.
Par contre, la liste des paramètres chimiques a été complétée par des critères repris de la Directive européenne 98/83/CE ou par de nouveaux paramètres qui sont d’actualité dans notre pays. À titre d’exemple, des valeurs maximales spécifiques ont été fixées pour les substances perfluorées (PFHxS, PFOS et PFOA) ou le chrome VI.
L’annexe 2 OPBD prend aussi en compte les valeurs limites de migration de certains contaminants en se référant à la «liste des substances admises pour fabriquer des matériaux et objets en matière plastique», liste qui se trouve à l’annexe 2 de l’ordonnance sur les matériaux et objets (RS 817.023.21). Ces valeurs limites, plus sévère pour l’eau potable que pour les autres denrées alimentaires, concrétisent une partie des exigences de l’Art. 4 al. 5 OPBD, afin de minimiser les conséquences que pourrait avoir l’utilisation de matériaux qui ne seraient pas adaptés à la distribution de l’eau potable.
L’annexe 2 de l’ordonnance sur les matériaux et objets ne représente pas une liste exhaustive. En effet, bon nombre de substances utilisées pour fabriquer les objets en contact avec l’eau et qui peuvent migrer dans l’eau potable ne sont pas encore connues et règlementées à l’heure actuelle. Cette liste sera complétée et évoluera d’année en année en tenant compte des connaissances scientifiques les plus récentes. En l’état, elle doit cependant permettre aux distributeurs d’eau de formuler des spécifications précises à l’intention des fabricants de matériaux et d’objets entrant en contact avec l’eau potable. À ce propos, il est encore important de souligner que la loi fédérale sur les produits de construction (LPCo, RS 933.0), entrée en vigueur le 1er octobre 2014, règlemente la mise sur le marché de ces produits. Elle vise à garantir la sécurité des produits de construction et à faciliter la libre circulation des marchandises sur le plan international (Art. 1 al. 2 LPCo). L’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL) a publié un guide concernant la législation sur les produits de construction dans lequel sont notamment précisés les rôles des différents acteurs. Pour l’eau potable, les distributeurs d’eau sont les «utilisateurs». Cette législation ne règlemente que la mise sur le marché des produits de construction. Pour l’utilisation de ces produits, les exigences relatives à la législation alimentaire sont applicables (Art. 1 al. 2 let. c ODAlOUs). Concrètement, les distributeurs d’eau ont le devoir de fournir aux fabricants de produits de constructions des spécifications qui garantissent que les exigences fixées pour l’eau potable dans l’OPBD seront respectées.
La reprise des anciennes exigences (valeur de tolérance et valeur limite) sous forme de «valeurs maximales» dans la nouvelle législation ne change pas fondamentalement la manière de les gérer. À travers la mise en œuvre de l’autocontrôle, chaque distributeur d’eau doit pouvoir démontrer qu’il est capable de respecter en tout temps les valeurs maximales qui concernent son procédé, à savoir principalement la préparation et la distribution d’eau potable. Cela ne signifie pas qu’il devra mesurer systématiquement les 56 paramètres chimiques décrits à l’annexe 2 de l’OPBD, mais plutôt qu’il aura mené une analyse de risque lui permettant d’identifier et de maîtriser les points critiques de son système.
L’OSAV a publié la Directive 17/3 pour promouvoir une interprétation uniforme des dépassements de valeurs maximales des paramètres chimiques. Une directive s’adresse prioritairement aux autorités de contrôle, à savoir les laboratoires cantonaux de Suisse. Il s’agit d’instructions contraignantes données par l’OSAV aux autorités de surveillance, permettant de coordonner l’exécution du droit alimentaire. Cette directive demande lors de chaque dépassement d’une valeur maximale d’évaluer au cas par cas s’il y a un risque pour la santé et si oui, lequel. Pour faciliter cette évaluation dans le domaine de l’eau potable, la directive 17/3 fournit une liste de substances pour lesquelles on peut considérer qu’il y a généralement un risque pour la santé. Dans ces cas précis, l’autorité d’exécution exigera de «prendre les mesures nécessaires pour une rapide remise en conformité avec le droit» et la personne responsable de l’établissement concerné sera tenue de rechercher la cause de la contamination.
Dans le cas d’un dépassement de la valeur maximale qui ne représente pas forcément un risque pour la santé, la décision de l’autorité d’exécution devra être proportionnée. C’est le cas des paramètres décrivant des groupes de substances, comme par exemple les «composés chimiques organiques de toxicité inconnue». Pour ces composés, le dépassement d’un seuil de considération toxicologique (concept TTC) déclenche une procédure d’évaluation qui peut aboutir à l’établissement de valeurs limites spécifiques, valeurs qui se situeront bien au-delà des estimations établies pour l’ensemble de ces composés chimiques.
Si une expertise approfondie du risque est nécessaire, notamment lors de la détection analytique de substances inconnues, l’autorité d’exécution peut s’adresser à l’OSAV. Dans ce cas, l’OSAV mène une évaluation du risque en prenant en compte en dernier recours le principe de précaution (Art. 22 LDAl).
L’annexe 3 OPBD contient des valeurs indicatives. Par analogie avec la législation européenne, ces paramètres sont essentiellement utilisés à des fins de «contrôle». En d’autres termes, ce sont des critères qui permettent habituellement de définir les «bonnes pratiques de fabrication», à savoir la maîtrise des opérations de captage, de traitement, de stockage et de distribution d’eau. Le respect de ces paramètres est principalement évalué lors des inspections officielles menées par les autorités cantonales. Comme pour une valeur maximale, le non-respect de valeurs indicatives peut aussi mener à des contestations qui devront être proportionnées.
Dans le domaine de la microbiologie, l’utilisation de plus en plus courante de méthodes rapides d’évaluation, comme par exemple la cytométrie de flux, pourrait conduire à l’établissement de valeurs indicatives. Pour être pris en compte dans l’OPBD, il est cependant nécessaire de connaître pour quelles valeurs l’échantillon d’eau est conforme et à partir de quel seuil une contestation est justifiée. De plus, ce domaine de conformité devrait pouvoir s’appliquer sans équivoque à l’ensemble des distributeurs d’eau, sachant que le non-respect d’une telle valeur peut être sanctionné par les autorités d’exécution.
Par analogie avec les valeurs indicatives fixées dans l’ordonnance sur l’hygiène, il serait souhaitable que ces valeurs soient intégrées et gérées à l’avenir dans le cadre des «guides de bonnes pratiques» établis par les associations professionnelles, comme la SSIGE. À terme, ces valeurs devraient disparaître de la législation correspondante et être gérées par les acteurs de la filière eau potable.
La gestion des annexes 1 à 4 OPBD, qui concernent l’eau potable, est du ressort de l’OSAV. Cette délégation des compétences au niveau d’un office donne la flexibilité nécessaire pour procéder à des révisions selon des procédures simplifiées et permet de revoir périodiquement les aspects techniques, afin de prendre en compte les derniers développements scientifiques, ainsi que l’évolution de la législation européenne.
Le thème des micropolluants décelés dans l’eau potable reste très actuel et implique que l’OSAV soit régulièrement consulté pour fournir une évaluation du risque et donner son avis sur des substances nouvellement identifiées. L’expertise toxicologique d’une telle substance est un exercice long et complexe, qui requiert d’apprécier les dernières connaissances scientifiques en la matière. De plus, il est également essentiel d’obtenir des données analytiques pour tenir compte de l’exposition de la population suisse à ce contaminant. En résumé, il est rarement possible de fournir une réponse fondée en quelques jours.
De plus, l’établissement d’une valeur limite, qui pourrait être prise en compte lors d’une prochaine révision de l’OPBD, suppose de connaître si le contaminant concerné représente un enjeu national et si cette valeur limite apporte une protection décisive pour une partie significative de la population suisse. Si l’enjeu n’est que local, l’OSAV donnera son avis pour traiter ce problème spécifique, mais ne modifiera pas la législation en conséquence. Les exigences générales suffiront pour justifier les mesures correctives qui s’imposent, à savoir que la concentration des contaminants présents dans l’eau potable ne présente pas de danger pour la santé (Art. 3 al. 1 OPBD).
Les paramètres physico-chimiques décrits dans les annexes de l’OPBD sont obtenus en appliquant des méthodes analytiques, qui sont pour la plupart reconnues internationalement (méthodes SN EN ISO).
Les méthodes de référence sont contraignantes pour analyser les paramètres microbiologiques. Ces méthodes officielles sont annotées dans les tableaux correspondants de l’annexe 1. Le texte explicatif de l’OPBD mentionne que d’autres méthodes d’analyse sont admises, pour autant qu’elles soient validées par rapport à la méthode de référence, conformément aux protocoles reconnus au plan international, et qu’elles aboutissent aux mêmes évaluations que les méthodes de référence.
Les méthodes utilisées pour la détermination d’autres paramètres, notamment chimiques, ne sont pas contraignantes. Cependant, les laboratoires des entreprises ou des autorités de contrôle doivent respecter les conditions décrites à l’article 54 de l’ordonnance sur l’exécution de la législation sur les denrées alimentaire (OELDAl, RS 817.042).
De nouvelles méthodes analytiques performantes sont développées en Suisse et permettent de mieux caractériser les propriétés de l’eau potable. Afin que ces méthodes puissent être utilisées pour les contrôles officiels, celles-ci doivent être validées. Le Service d’accréditation suisse (SAS) a établi à cet effet deux guides pour la validation: l’un pour la validation des méthodes d’essai chimico-physiques et l’évaluation de l’incertitude de mesure, l’autre traitant de la validation de méthodes microbiologiques et l’évaluation de leur incertitude de mesure dans les domaines de la microbiologie alimentaire et de l’environnement. Après cette étape, ces nouvelles méthodes peuvent être adressées à l’Association suisse de normalisation (SNV) qui se chargera d’organiser leurs rédactions définitives et leurs publications.
La législation actuelle offre la possibilité d’établir un autocontrôle simplifié et une procédure de documentation écrite simplifiée pour les micro-entreprises (Art. 26 al. 3). Il précise également que les micro-entreprises sont des organisations qui comptent jusqu’à 9 équivalents plein temps. Cette dimension d’entreprise concerne un grand nombre de distributeurs d’eau. Ceux-ci peuvent donner la garantie que les bonnes pratiques de fabrication et d’hygiène sont respectées au moyen d’un autocontrôle simplifié.
Dans ce contexte, l’OSAV a reconnu en décembre 2016 le Guide des bonnes pratiques pour la distribution d’eau potable de la SSIGE (directive SSIGE W12). Cette directive SSIGE est en mesure de démontrer que l’autocontrôle proposé est adapté aux risques couramment identifiés chez les petits distributeurs d’eau, conformément aux exigences de l’art. 74 ODAlOUs. Cette reconnaissance permet aux petits distributeurs d’eau de suivre des recommandations pratiques, adaptées à des traitements de l’eau simples, afin de démontrer le respect des exigences légales.
Comme mentionné dans le chapitre sur les valeurs indicatives, l’OSAV encourage les associations telles que la SSIGE à établir des recommandations basées sur l’expérience de ses membres afin de pouvoir identifier et fixer les exigences qui sont
pertinentes.
Les statistiques de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) démontrent que les cas de légionelloses sont de plus en plus fréquents en Suisse. Si l’augmentation des cas est constante depuis plus de deux décennies, elle est due en partie à la sensibilisation du milieu médical qui demande de plus en plus régulièrement une analyse des légionnelles lors de détection de pneumonies. Elle est certainement aussi due au fait que, de nos jours, de plus en plus d’eau est vaporisée dans des tours de refroidissement industrielles ou nébulisée pour rafraîchir l’atmosphère lors de périodes chaudes. De plus, les programmes d’économie d’énergie préconisent de diminuer la température de l’eau chaude dans les installations sanitaires, même si la recommandation actuelle de l’OFSP préconise de garantir périodiquement une température de 60 °C dans les boilers.
Cette évolution préoccupante a conduit l’OSAV à fixer une valeur maximale de 1000 UFC/l pour les légionnelles décelées dans l’eau des installations de douche. Le respect de cette valeur devrait avoir un impact sur l’état des installations sanitaires, notamment les conduites d’eau dans les bâtiments accessibles au public. En effet, l’eau de douche utilisée dans les halles de gymnastique, les homes pour personnes âgées ou dans les hôtels est imputable à une partie de ces cas de légionelloses, même si épidémiologiquement il n’a pas encore été possible de démontrer clairement une corrélation entre les contaminations décelées dans ces installations et le nombre de cas de légionelloses.
De plus en plus de substances chimiques inconnues sont mises en évidence dans l’eau potable. En 2012, l’article publié dans le No. 3 d’Aqua & Gas présentait le concept TTC pour effectuer un triage de ces substances sur la base d’un seuil de considération toxicologiqu. Cette approche s’est révélée utile pour gérer de nombreux cas de contamination, même si elle n’offre pas de solutions pour toutes les substances présentes dans l’eau.
Actuellement, un autre défi à relever pour protéger la santé humaine concerne plus particulièrement les substances chimiquement identifiées mais dont l’importance des effets est en discussion, comme par exemple les perturbateurs endocriniens. Dans ce domaine, chaque institution propose sa définition. Une évaluation toxicologique tenant compte de la concentration des contaminants ne suffit plus forcément à donner confiance aux consommateurs, sachant que la perception du risque réside beaucoup dans la qualité de l’information qui sera fournie par les autorités et les distributeurs d’eau.
La problématique liée à la propagation de bactéries résistantes aux antibiotiques devient très actuelle, car ces bactéries sont régulièrement décelées dans les ressources en eau. En conséquence, la Confédération a publié une «Stratégie Antibiorésistance Suisse», afin d’établir notamment des buts conjoints entre médecine humaine, médecine vétérinaire, agriculture et environnement.
L’introduction d’une définition des «installations domestiques» permet de préciser les devoirs des propriétaires de maison. En effet, ces derniers sont à considérer comme des distributeurs d’eau et sont soumis à la législation alimentaire si l’eau qu’ils distribuent est accessible au public. C’est notamment le cas des bâtiments publics (écoles, halles de gymnastique ou homes pour personnes âgées) ou des bâtiments locatifs. La stagnation de l’eau dans les conduites d’eau de ces bâtiments permet le développement de biofilms à des températures situées au-delà de 20 °C, ce qui peut poser beaucoup de problèmes pour garantir le respect des exigences legales. Dans ce domaine, le défi de ces prochaines années sera de rendre les installateurs sanitaires et les propriétaires de bâtiments conscients des risques pour la santé que peuvent causer des installations défectueuses ou mal entretenues.
Il est d’ores et déjà prévu de mener prochainement une révision partielle des ordonnances liées au domaine des denrées alimentaires. En effet, la mise en œuvre des ordonnances actuelles montre que des ajustements sont nécessaires pour garantir une application uniforme de ce droit.
De plus, la volonté de responsabiliser les acteurs concernés doit permettre de répartir plus clairement les exigences à respecter entre distributeurs d’eau et autorités. À terme, les exigences légales liées à l’eau potable devraient essentiellement être orientées sur les aspects relatifs à la protection de la santé, les aspects qualitatifs étant essentiellement du ressort des milieux intéressés.
L’article dans son entier est disponible dans l’édition de la revue Aqua & Gas 10/2017 (pp. 30-36) ou ici
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