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Bundesrätliches Nachgeben bei den Bilateralen Schweiz – EU
In den Schlussfolgerungen des EU-Rates zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern vom 20. Dezember 2012 (Schlussfolgerungen des Rates zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern vom 20. Dezember 2012, Brüssel, den 8. Januar 2013 (09.01) 5101/13, AELE 1, EEE 1, CH 1, 1, ISL 1, FL 1) erhebt dieser erneut die Forderungen, dass die Schweiz von der EU autonom entwickeltes Recht zu übernehmen habe. In einem Brief von Barroso an die Schweiz vom 21. Dezember 2012 werden die zu weit gehenden Zugeständnisse des Bundesrates im Brief vom 15. Juni 2012 als zu wenig weitreichend zurückgewiesen. Seither hat sich Bundesrat Burkhalter noch weiter aus dem Fenster gelehnt: in einem internen Papier erklärt man sich bereit, die automatische Übernahme von Recht, das von der EU autonom entwickelt wurde, auch auf bestehende Verträge auszudehnen.
Von Paul Ruppen
Die „Schlussfolgerungen“ des EU-Rates
Der EU Rat stellt fest, dass die Verhandlungen über eine weitergehende Teilnahme der Schweiz an Teilen des Binnenmarkts in den letzten Jahren von Stillstand gekennzeichnet waren, was zum Teil auf ungelöste institutionelle Fragen zurückzuführen sei. Der Rat ist der Auffassung, dass der Abschluss von Verhandlungen, die die Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt betreffen, insbesondere von der Lösung der institutionellen Fragen, die in den Schlussfolgerungen des Rates von 2008 und 2010 dargelegt sind, abhänge.
Unter Hinweis auf seine Schlussfolgerungen von 2010 bekräftigt der Rat, dass der von der Schweiz verfolgte Ansatz, sich durch sektorale Abkommen in immer mehr Bereichen an der Politik und den Programmen der EU zu beteiligen, ohne dass es einen horizontalen institutionellen Rahmen gebe, an seine Grenzen gestoßen sei und einer Überprüfung unterzogen werden müsse. Der Rat stellt „mit Befriedigung“ fest, dass die Schweiz anerkenne, dass der Grundsatz der Homogenität, ein Grundsatz, der insbesondere eine dynamische Anpassung an den sich ständig weiterentwickelnden Besitzstand der EU erforderlich mache, zentraler Bestandteil der Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz sein sollte. Damit bezieht sich der Rat auf Zugeständnisse im Brief vom 15. Juni 2012 (s. Europa-Magazin 2/2012, Übersetzung des ersten Anhangs des Juni-Briefs).
Allerdings ist der Rat der Auffassung, dass weitere Schritte erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Binnenmarktregeln einheitlich ausgelegt und angewendet werden. Der Rat hält es insbesondere für erforderlich, einen geeigneten Rahmen zu schaffen, der auf alle bestehenden und künftigen Abkommen Anwendung finde. Dieser Rahmen solle unter anderem einen verbindlichen Mechanismus für die Anpassung der Abkommen an den sich ständig weiterentwickelnden Besitzstand der EU enthalten. Insgesamt solle dieser institutionelle Rahmen einen Grad von „Rechtssicherheit und Unabhängigkeit“ aufweisen, der den im Rahmen des EWR-Abkommens geschaffenen Mechanismen entspreche.
Brief an die Bundespräsidentin
Im Brief om 21. Dezember 2012 an die Bundespräsidentin Eveline Widmer Schlumpf schliesst der Präsident der EU-Kommision, José Manuel Barroso die Möglichkeit aus, manche Verträge von einer automatischen Rechtsübernahme auszunehmen. Ihm genügt der Vorschlag nicht, dass die Schweiz bei der Anwendung der Verträge sich verpflichtet, die Interpretationen des EU-Gerichtshofes zu berücksichtigen. Ebensowenig will die EU rein schweizerische Kontrollorgane akzeptieren, fordert vielmehr „internationale Mechanismen unabhängiger Kontrolle, die ausserhalb der teilnehmenden Staaten anzusiedeln ist“.
Gemeinsamer Expertenbericht und Aussprachepapier des EDA
Die Schweiz und die EU einigten sich in der Folge darauf, durch Diplomaten einen gemeinsamen Expertenbericht zu den hängigen institutionellen Fragen erstellen zu lassen (s. NZZ vom 21. März 2013, S. 13: Das Institutinelle soll Chefsache werden). Dieser Bereicht diente dann als Grundlage für ein Aussprachepapier des Eidgenössischen Departemen des Äussern (EDA), das im Entwurf Mitte Mai durch den Tagesanzeiger publik wurde.
Schon beim Europa-Forum am 22. April in Luzern nahm der Schweizer Aussenminister Didier Burkhalter eine öffentliche europapolitische Auslegeordnung vor. Der Bundesrat werde bei den institutionellen Fragen nicht um jeden Preis eine Lösung anstreben, versprach Burkhalter vordergründig in Luzern, um dann zu bemerken, die Erneuerung des bilateralen Wegs hätte einen institutionellen Preis. Die Schweiz müsse sich bewegen und auf die EU zugehen. Aus dem Entwurf zu einem EDA-Aussprachepapier wird nun aber deutlich, welchen Preis der Schweizer Aussenminister in diesem Dossier zu zahlen bereit ist. „Die neuen horizontalen Bestimmungen zur Interpretation, Rechtsentwicklung und Streitbeilegung sollen auf bestehende Abkommen angewendet werden“, heisst es im Papier. Die vom EDA bevorzugte institutionelle Variante der Kontrolle der Anwendung der Verträge besteht darin, dass das Bundesgericht diese Kontrolle übernähme, formal unabhängig bliebe, aber jeweils in einem Vorabsentscheidungsverfahren zuerste die Meinung des EU-Gerichtshofes einholen müsste. Bei Streitigkeiten zwischen der Schweiz und der EU über die Auslegung der Verräge würde der EU-Gerichtshof ein bindendes Gutachten verfassen.
Laut dem EDA-Papier gibt es mindestens zwei Gründe, weshalb die neuen Regeln auch für die bestehenden Verträge gelten sollten. «Einerseits wird damit die Homogenität bei der Umsetzung der Verträge zwischen der EU und der Schweiz auch im Interesse der Schweizer Akteure sichergestellt.» Andererseits sei die EU der Schweiz im Gegenzug bei der Überprüfung der Verträge entgegengekommen.
Damit setzt sich Burkhalter über die bisherigen Leitplanken des Bundesrats hinweg. Dieser hatte in seinem Brief vom 15. Juni 2012 an die EU-Kommission festgehalten, dass institutionellen Regeln, welche die automatische Übernahme von EU-Recht erlaubten, nur für künftige bilaterale Verträge gelten sollten. Dieser Grundsatz war in der Bundesratssitzung vom 25. April 2012 beschlossen worden. Vor allem bei den Gewerkschaften und beim Gewerbeverband gab es Befürchtungen, dass die institutionelle Frage auf bestehende Abkommen rückwirkend angewendet werden könnten.
Laut Papier würde sich an Anwendungsbereich, Ziel und Zweck der bestehenden Abkommen bei neuen institutionellen Regeln nichts ändern. Man müsste die Verträge auch nicht neu verhandeln. «Weil sich neue Binnenmarktregeln, welche für die Schweiz relevant sein könnten, auf Rechtsakte stützten, die von der Schweiz nicht übernommen oder umgesetzt wurden», käme die Schweiz jedoch unter erheblichen Anpassungsdruck in verschiedenen Bereichen, steht im EDA-Papier: im Klartext heisst dies, dass die Schweiz bei den bestehenden Verträgen EU-Recht rückwirkend übernehmen müsste. Mögliche Auswirkungen auf die bestehenden Verträge wurden vom EDA aufgeführt: betroffen wären die Abkommen Landverkehr, Luftverkehr, Versicherungen, technische Handelshemnisse und Landwirtschaft. Die Schweiz müssste etwa die Liberalisierung im Peronenbahnverkehr übernehmen.
Politisch am heikelsten dürften gesetzliche Anpassungen bei der Personenfreizügigkeit sein und bei den flankiernden Massnahmen zum Schutze des schweizerischen Arbeitsmarktes sein. Der freie Personenverkehr beruht heute in der EU nicht mehr auf jener Rechtsgrundlage, die als Basis für das Abkommen mit der Schweiz galt sondern auf dem Konzept der Unionsbürgerschaft, die viel weiter geht als das Freizügigkeitsabkommen. Sie verleiht den Unionsbürgern zahlreiche Rechte, die nicht an eine Erwerbstätigkeit anknüpfen. «Es ist zu erwarten, dass im Zuge weiterer Verhandlungen im institutionellen Bereich die Forderung nach einer Anpassung oder Übernahme wieder gestellt würde», schreibt das EDA in seinem Entwurf. Zu befürchten ist weiterhin, dass die flankierenden Massnahmen unter Druck kämen und damit der Druck auf die Löhne in der Schweiz in den sensiblen Sektoren zunähme.
«Ja, es sind fremde Richter»
Staatssekretär Yves Rossier, für die Verhandlungen mit der EU zuständig, rechtfertig die Absicht, in Zukunft den EU-Gerichtshof abschliessend über Streitigkeiten im bilateralen Verhältnis zwischen der EU und der Schweiz entscheiden zu lassen, auf eine Weise, die auch die Übernahme von Recht beliebiger Staaten oder Staatengemeinschaften rechtfertigen könnte: «Im Streitfall steht zur Diskussion, wie jenes EU-Recht ausgelegt wird, das unsere bilateralen Verträge beinhaltet – also jene gesetzlichen Bestimmungen, die wir mit dem Abschluss der Abkommen freiwillig übernommen haben», erklärt Rossier.
Diese Gesetze seien zuvor in einem langen Prozess von den EU-Mitgliedsstaaten untereinander ausgehandelt worden. «Vor diesem Hintergrund ist es logisch, dass nur das oberste EU-Gericht über die Auslegung von EU-Recht urteilen kann.» Aus Schweizer Sicht räumt der Chefdiplomat ein: «Ja, es sind fremde Richter, es geht aber auch um fremdes Recht.». Dann werden wir nach der Übernahme von US-Recht nächsten wohl auch chinesisches Recht automatisch übernehmen, wenn’s wirtschaftlich in den Kram passt. Tages Anzeiger, 18. Mai 2013.