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Der Sachverhalt
Strittig vor Bundesgericht war eine im Rahmen einer Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Zürich betreffend ein Baubewilligungsverfahren erhobene Gerichtsgebühr über CHF 13 000.–. Die Beschwerdeführerin machte im Wesentlichen geltend, dass mit der erhobenen Gerichtsgebühr das Äquivalenzprinzip und der Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens gemäss Art. 18 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH) verletzt sei. Aufgrund der Einfachheit des Verfahrens (im Wesentlichen ging es nur um eine gewöhnliche Einordnungsfrage) bestehe zwischen dem objektiven Wert des angefochtenen Urteils und der Gerichtsgebühr von CHF 13 000.– ein offensichtliches Missverhältnis (E. 5.1). Das Bundesgericht nahm diese Beschwerde zum Anlass, sich eingehend mit der Gebührenbemessung ganz allgemein und im Besonderen in Rechtsmittelverfahren betreffend Baubewilligungsverfahren auseinanderzusetzen.
Die wesentlichen Grundsätze bei der Erhebung von Gerichtsgebühren
Das Bundesgericht hielt in Zusammenfassung der bisherigen Rechtsprechung fest, dass Gerichtsgebühren als Kausalabgaben anhand der Prinzipien von Kostendeckung und der Äquivalenz zu überprüfen sind. Das Kostendeckungsprinzip könne dabei allerdings keine Rolle spielen, weil die von den Gerichten eingenommenen Gebühren die entsprechenden Kosten erfahrungsgemäss bei Weitem nicht decken. Das Äquivalenzprinzip besage, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Zudem dürfe die Höhe der Gebühr die Inanspruchnahme gewisser Institutionen nicht verunmöglichen oder übermässig erschweren – bezogen auf die Gerichtsgebühren, dürfe der Zugang zur Justiz nicht übermässig erschwert werden. Die kantonalen Gerichte verfügen bei der Festsetzung von Gerichtsgebühren über einen grossen Ermessensspielraum, der jedoch überschritten werde, wenn in Verletzung des Äquivalenzprinzips ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem objektiven Wert der bezogenen Leistung besteht (E. 5.2).
Weiter hält das Bundesgericht fest, dass auf eine genügend präzise formelle Rechtsgrundlage (Legalitätsprinzip) verzichtet werden könne, wenn sich die Gebühr an die übliche Grössenordnung der in der Schweiz vorherrschenden Praxis halte bzw. die Grenze des für den betreffenden Sachbereich Üblichen nicht deutlich überschritten wird (E. 5.3). Es folgt eine Zusammenfassung von verschiedenen kantonalen Gebührenregelungen in der Verwaltungsrechtspfl ege, aus welcher übliche Maximalgebühren von CHF 5000.– bis CHF 15 000.– abgeleitet werden können (E.5.4).
Praxis im Kanton Zürich
Im Kanton Zürich lege das Verwaltungsgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gebühr beträgt in der Regel CHF 500.– bis CHF 50 000.– (Abs. 1). Im Übrigen richte sich die Gebührenerhebung nach §§ 13–16 VRG und nach der Verordnung des Verwaltungsgerichts (Abs. 2). Gemäss der entsprechenden Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 2 GebV VGr). Die Gebühr betrage bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel CHF 1000.– bis CHF 50 000.– (§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Für besonders aufwendige Verfahren könne die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei Streitigkeiten betreffend Baubewilligungen ist von einem Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert auszugehen, weshalb das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen ist.
Bundesgericht korrigiert Gebühr des Zürcher Verwaltungsgerichts
Das Bundesgericht kommt zum Schluss, dass die fragliche Gebühr des Kantons Zürich im Verhältnis zu den anderen Kantonen sehr hoch sei. Zudem geben die genannten Bemessungskriterien des Zeitaufwands des Gerichts, der Schwierigkeit des Falls und des tatsächlichen Streitinteresses keine betragsmässigen Anhaltspunkte, allfällige Richtlinien für massgebende Grössenordnungen fehlen. Dem Verwaltungsgericht stehe daher aufgrund des hohen oberen gesetzlichen Gebührenrahmens und der unbestimmten Bemessungskriterien ein sehr grosser Ermessensspielraum zu. Unter diesen Umständen hat zur Wahrung der vernünftigen Grenzen der Gebührenbemessung das Äquivalenzprinzip eine erhöhte Bedeutung, weshalb gestützt darauf in analoger Anwendung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Relativierung des Legalitätsprinzips verlangt werden
kann, dass die strittige Gerichtsgebühr das in der Schweiz für ähnliche Verfahren übliche Mass nicht deutlich überschreiten dürfe. Die Gebühren müssen voraussehbar und rechtsgleich sein. Zudem bestünde nach Auffassung des Bundesgerichts die Gefahr, dass namentlich für von Bauvorhaben betroffene Privatpersonen der Zugang zur Justiz übermässig erschwert werden könnte (E. 5.6). Das Bundesgericht sah das Äquivalenzprinzip im Ergebnis verletzt und senkte die fragliche Gebühr aufgrund der eben dargelegten Überlegungen und unter Würdigung des konkreten Aufwands der Vorinstanz (welcher als durchschnittlich eingestuft wurde) auf CHF 8000.– (E. 5.7).
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Anmerkungen
Dieser Eingriff des Bundesgerichts ist sicher sehr zu begrüssen, nicht zuletzt weil er der besseren Vorhersehbarkeit der finanziellen Folgen im Rechtsmittelverfahren dient. Gerade für rekurrierende Nachbarn hat auch ein grosses, investitionsträchtiges Bauvorhaben regelmässig ein viel kleineres Streitinteresse als etwa dasjenige der Bauherrschaft selber. Solche Nachbarn sind durch die potenziell zu erwartenden Gebühren abgeschreckt, was sie vom Beschreiten des Rechtswegs abhalten dürfte. Die Rechtsweggarantie gebietet daher entsprechende Korrekturen. Die Frage bleibt, wie das Verwaltungsgericht inskünftig seine Gebührenpraxis namentlich bei grossen Bauprojekten anpassen wird. Dazu wird es wohl demnächst Gelegenheit haben, nachdem ein Entscheid des Baurekursgerichts im Zusammenhang mit dem «Innovationspark Zürich» mit einer verfügten Gebühr von rund CHF 50 000.– an das Verwaltungsgericht weitergezogen wurde (BRGE III Nrn. 0145–0146/2018 vom 24. Oktober 2018). Interessant in diesem Zusammenhang ist ein Minderheitsantrag eines Baurekursrichters, welcher mit Verweis auf eine kurz zuvor publizierte Medienmitteilung des Bundesgerichts betreffend das oben besprochene (zu diesem Zeitpunkt aber noch nicht begründet publizierte) Bundesgerichtsurteil eine Gebühr von CHF 20 000.– als angemessen erachtete.