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Conséquences de l’assentiment donné par la Délégation des finances dans le cadre de la procédure d’urgence
1 Question et cadre juridique
La question se pose de savoir quelles sont les conséquences d’une décision de l’Assemblée fédérale qui s’écarte de la décision prise au préalable par la Délégation des finances (DélFin).
L’art. 28, al. 1, de la loi sur les finances (LFC; RS 611.0) prévoit ce qui suit:
«Si un projet doit être exécuté sans délai, le Conseil fédéral peut autoriser sa mise en chantier ou sa poursuite avant que le crédit d’engagement nécessaire ne soit ouvert. Il requiert au préalable l’assentiment de la Délégation des finances des Chambres fédérales (Délégation des finances).»
L’art. 34, al. 1, LFC prévoit la même chose pour les crédits budgétaires et les crédits supplémentaires. Dans l’un et l’autre cas, il faut organiser une session extraordinaire pour soumettre l’engagement à l’approbation ultérieure de l’Assemblée fédérale si celui-ci est supérieur à 500 millions de francs et si un quart des membres d’un conseil ou le Conseil fédéral demande la convocation de l’Assemblée fédérale en session extraordinaire. Cette session a lieu pendant la troisième semaine qui suit le dépôt de la demande de convocation (art. 28, al. 3, et 34, al. 3, LFC).
2 Considérations matérielles
En 2005, dans le cadre de l’examen du projet de révision totale de la LFC, le Conseil des États a débattu des conséquences que pourrait avoir une décision ultérieure de l’Assemblée fédérale si elle devait s’avérer divergente. Le porte-parole de la commission, Hans Lauri, a résumé la situation comme suit (traduit de l’allemand):1
«Les conséquences d’une non-approbation ultérieure seront à déterminer au cas par cas. À mon avis, il est envisageable, par exemple en ce qui concerne des crédits d’engagement qui n’ont pas encore été effectués, de faire machine arrière faute d’avoir obtenu l’approbation du Parlement et, dans d’autres cas ayant produit des effets pour des tiers, de retenir seulement le caractère politique de l’approbation ultérieure. Je tiens à relever également que l’art. 28, al. 2, LFC prévoit la même règle que celle qui existe depuis des années, voire peut-être des décennies, sans que cela n’entraîne aucun problème, à l’art. 34 LFC dans le domaine des crédits de paiement, qui est selon moi un domaine plus problématique.»
Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a ultérieurement souligné ce qui suit devant le Conseil national (traduit de l’allemand):2
«Contrairement à ce qui a été dit, le Parlement ne renonce pas en l’espèce à sa souveraineté budgétaire. Il la délègue dans certains cas, selon les modalités qu’il arrête dans le cadre de ses procédures. Maintenant, on entend dire encore et encore – Monsieur Weyeneth l’a également fait observer à nouveau – que dans le cas de Swissair, qui est celui qui nous occupe en l’espèce, le débat mené n’en avait que le nom, car il n’y avait plus rien à décider. Dans les faits, Monsieur Weyeneth a en grande partie raison. Sur le plan juridique néanmoins, il est absolument avéré que le Parlement aurait eu, en l’occurrence, la possibilité de faire annuler les contrats conclus par la Délégation des finances et le Conseil fédéral. Avec toutefois, bien sûr, certaines conséquences. Depuis des décennies, la collaboration entre la Délégation des finances et le Conseil fédéral sur les questions qui sont concernées ici porte ses fruits dans la pratique, comme en témoignent les travaux de cette délégation, qui est plus que centenaire. Je tiens aussi à souligner que la Délégation des finances n’est pas une entité quelconque, mais un organe dont la composition est proportionnelle à la force des partis qui sont représentés au Parlement, et dont la présidence change chaque année.»
2 BO 2005 N 992
Le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) du 5 février 2010 concernant l’initiative parlementaire «Sauvegarde de la démocratie, de l’État de droit et de la capacité d’action dans les situations extraordinaires» fournit un très bon aperçu de l’ensemble des aspects qui sont pertinents dans le cas présent:3
P. 1444 ss:
«À la session d’hiver 2001 [suite au grounding de Swissair et au financement du redimensionnement de l’aviation civile, 01.067], une initiative parlementaire et plusieurs motions ont été déposées, qui visaient toutes à modifier la procédure d’approbation des crédits urgents de sorte à restreindre les compétences du Conseil fédéral et de la DélFin en la matière: ceux-ci ne devaient plus avoir la possibilité de libérer des crédits à partir d’un certain montant sans l’approbation préalable de l’Assemblée fédérale, et ce dans tous les cas. L’objectif était d’asseoir la légitimité démocratique des arrêtés financiers d’une telle portée. La [Commission des institutions politiques du Conseil des États], qui examinait à l’époque le projet de nouvelle loi sur le Parlement, s’est ralliée à cette position et a demandé que la LFC soit modifiée en ce sens. Le 20 mars 2002, le Conseil des États a toutefois rejeté cette proposition par 24 voix contre 15 – comme le proposait M. Merz, alors conseiller aux États (BO 2002 p. 233 [début p. 227]) –, arguant que la procédure en vigueur jusqu’alors avait fait ses preuves et qu’un événement exceptionnel ne justifiait pas la création d’une «lex Swissair». Il estimait que le Conseil fédéral devait, au contraire, disposer d’un instrument de gestion des crises pour pouvoir faire face à des situations extrêmes, comme l’immobilisation au sol de la flotte de Swissair.
La même discussion s’est tenue dans le cadre de l’examen de la révision partielle de la LFC, que la CIP-N a soumise à son conseil le 25 mars 2004 (FF 2004 2603) en application de l’initiative parlementaire déposée par le groupe UDC (01.462. Assurer le contrôle démocratique. Modification de la loi sur les finances de la Confédération). Le projet prévoyait que tous les crédits de paiement et d’engagement de plus de 250 millions de francs soient désormais soumis pour approbation à l’Assemblée fédérale, y compris les crédits urgents. L’adoption des crédits urgents d’un montant inférieur serait, quant à elle, restée de la compétence de la DélFin. Dans son avis du 19 mai 2004 (FF 2004 2623), le Conseil fédéral s’est opposé au projet, faisant notamment valoir que celui-ci limiterait sa capacité d’action. Le 2 juin 2004, le Conseil national a néanmoins approuvé le projet d’acte en l’état par 150 voix contre 7, suivant en cela sa commission. Le 7 octobre 2004, le Conseil des États s’est rallié quant à lui aux arguments du Conseil fédéral et a décidé, par 29 voix contre 4, de ne pas entrer en matière. La discussion s’est poursuivie dans le cadre de l’examen du projet de révision totale de la LFC (04.079), que le Conseil fédéral avait déposé entre-temps. Le 17 mars 2005, le Conseil national a suivi sa Commission des finances par 88 voix contre 67, laquelle s’était ralliée à l’avis de la CIP. Le 13 juin 2005, le Conseil des États s’est, à l’inverse, prononcé pour le maintien du statu quo, conformément à la proposition du gouvernement. Au cours de la procédure d’élimination des divergences, le Conseil national a d’abord maintenu sa position, le 19 septembre 2005, par 92 voix contre 63, avant de se rallier à la décision du Conseil des États le 3 octobre 2005, par 112 voix contre 48.»
P. 1447 ss:
«La loi sur les finances (LFC) autorise aujourd’hui le Conseil fédéral à contracter, avec ou sans l’assentiment de la DélFin, des engagements financiers d’un montant illimité, qui sont soumis ensuite pour approbation subséquente à l’Assemblée fédérale. Aux termes du droit en vigueur, le Conseil fédéral ne doit soumettre les décisions de ce type à l’Assemblée fédérale qu’avec le prochain supplément au budget, voire qu’avec le compte d’État. Le projet de la CIP prévoit que l’approbation des crédits urgents reste de la compétence du Conseil fédéral, mais que ce dernier doit toujours obtenir au préalable l’aval de la DélFin – à l’exception des cas de moindre importance – et non plus uniquement “lorsque cela est possible”. S’il agit de dépenses exceptionnellement élevées supérieures à 500 millions de francs, un quart des membres de l’un des conseils peuvent demander la convocation de l’Assemblée fédérale en session extraordinaire afin qu’elle se prononce sur l’approbation subséquente. [...] En impliquant au plus tôt l’Assemblée fédérale dans les procédures liées aux décisions urgentes ayant des incidences budgétaires de portée majeure, il y aura moins de risques que celle-ci soit mise devant le fait accompli, sachant qu’elle pourra, le cas échéant, bloquer des crédits qui auront été provisoirement libérés, mais pas encore effectués. Les institutions démocratiques verront ainsi leur crédibilité renforcée vis-à-vis de l’opinion publique.
Une minorité de la commission souhaite que toutes les dépenses urgentes supérieures à 500 millions de francs, sans exception, fassent l’objet d’une décision préalable de l’Assemblée fédérale et ne puissent plus être approuvées a posteriori comme c’était le cas jusqu’à présent. Elle considère en effet que les décisions de cette importance n’ont pas suffisamment de légitimité démocratique lorsque la compétence de les prendre est déléguée de fait aux six membres de la Délégation des finances. Si nécessaire, l’Assemblée fédérale pourrait être convoquée très rapidement en session extraordinaire. Cette proposition a toutefois été rejetée par 16 voix contre 10.
La proposition de la minorité coïncide avec la stratégie prévue par la CIP dans son projet du 25 mars 2004 ainsi qu’avec la proposition faite par la Commission des finances du Conseil national dans le cadre de la révision totale de la loi sur les finances en 2005 (cf. ch. 1.3.4). Cette stratégie s’étant toutefois heurtée à la franche opposition du Conseil des États, la commission n’estime pas judicieux de relancer l’idée. Elle souligne en outre qu’il est des situations dans lesquelles une prise de décision ne saurait être retardée, au risque d’entraîner des dommages importants pour le pays, et que ce caractère d’urgence ne serait pas compatible avec la convocation – même rapide – de l’Assemblée fédérale en session extraordinaire.»
Dans son avis du 21 avril 20204, le Conseil fédéral s’est rallié à la position de la majorité de la commission et a relevé notamment les points suivants:
P. 2567:
«Le Conseil fédéral estime que la réglementation actuelle de ces compétences dans la Constitution et la LFC a fait ses preuves. Il part en outre de l’idée que chaque pouvoir exerce ses compétences en se conformant aux règles de la bonne foi. Dans son rapport du 5 février 2010, la CIP-N admet d’ailleurs que “le Conseil fédéral fait généralement preuve de retenue dans l’usage de ses prérogatives propres aux situations exceptionnelles” (ch. 2.1). Le Conseil fédéral comprend néanmoins que l’Assemblée fédérale veuille régler plus précisément l’exercice de ces compétences et les conséquences qui en résultent. Il estime toutefois qu’il faudra impérativement veiller à ce que l’équilibre entre les possibilités d’action du Conseil fédéral et le contrôle par l’Assemblée fédérale soit maintenu. Il est capital que les compétences d’exécution dont le Conseil fédéral dispose en vertu de la Constitution ne soient pas restreintes. La nouvelle réglementation ne devra donc porter que sur l’exercice de ces compétences. Elle ne devra pas empêcher le Conseil fédéral d’agir rapidement et de manière appropriée dans les situations extraordinaires. La plupart des dispositions proposées par la CIP-N rejoignent cette préoccupation du Conseil fédéral. Il n’est donc pas opposé au projet de la CIP-N.»
P. 2573:
«La proposition de minorité prévoit donc plus ou moins la suppression de la procédure d’urgence en matière de crédits pour les montants de plus de 500 millions de francs. Une exception est faite pour les charges et les dépenses d’investissement déjà couvertes par un crédit d’engagement, mais il s’agit là d’un cas plutôt théorique, car il ne peut y avoir urgence. Aux yeux du Conseil fédéral, la proposition de minorité réduit considérablement et manifestement la capacité d’action de l’État dans les situations de crise. Cette proposition doit donc être expressément rejetée.»
4 FF 2010 2565 ss
3 Littérature
Selon l’ancien directeur suppléant de l’Office fédéral de justice, Luzius Mader5 lorsque le Conseil fédéral a pris des engagements juridiquement contraignants, l’Assemblée fédérale ne peut pas refuser de donner son accord par la suite. Si elle prenait une décision s’écartant de celle du Conseil fédéral, celui-ci se verrait chargé d’annuler – pour autant que cela soit possible – les éventuels engagements juridiquement contraignants qu’il aurait valablement pris, de sorte que la décision du Parlement puisse être appliquée dans une large mesure. Stefan Koller, secrétaire des Commissions des finances, partage ce point de vue6.
Lienhard/Mächler/Zielniewicz7 vont dans le même sens. Ils considèrent toutefois qu’une décision divergente prise ultérieurement par l’Assemblée fédérale est un «simple» avertissement politique à l’intention de la DélFin.
Dans les commentaires sur la souveraineté budgétaire du Parlement prévue par l’art. 167 de la Constitution8, les autres auteurs ne se prononcent pas sur les effets d’une décision divergente prise ultérieurement par l’Assemblée fédérale. Néanmoins, personne ne prétend qu’après avoir obtenu l’approbation de la DélFin, le Conseil fédéral doive attendre, pour des raisons juridiques, que l’ensemble du Parlement ait rendu une décision. Il ressort aussi clairement de la littérature que le Conseil fédéral doit pouvoir agir rapidement en cas de crise.
5 LUZIUS MADER, Aushöhlung des Budgetrechts in Krisenzeiten? Die Fälle Swissair und UBS, in: Association suisse du droit public de l'organisation (éd.), Droit public de l'organisation – responsabilité des collectivités publiques – fonction publique, Berne 2010, pp. 114 s.
6 STEFAN KOLLER, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basler Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) du 13 décembre 2002, Bâle 2014, art. 51, ch. 28.
7 ANDREAS LIENHARD/AUGUST MÄCHLER/AGATA ZIELNIEWICZ Öffentliches Finanzrecht, Bern 2017, p. 377.
8 Vgl. THOMAS STAUFFER/ULRICH CAVELTI, St. Galler Kommentar Die Schweizerische Bundesverfassung, 3e éd, Bâle, Basel 2014, Art. 167 N 21 ff.; GIOVANNI BIAGGINI, OF-Kommentar Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2017, art. 167, ch 8; RETO HÄGGI FUHRER/MICHAEL MERKER, Basler Kommentar Bundesverfassung, Bâle 2015, art. 167, ch. 26; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation, Zürich 1980, pp. 209 et 211; RALPH TRÜMPLER, Das Bundesgesetz über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen – Palliation mit klingendem Namen, SJZ 108 (2012), p. 316, qui aurait même préféré une simple obligation de consulter la DélFin.
4 Conclusions
En tant qu’organe exécutif, le Conseil fédéral doit pouvoir agir en cas de crise afin de préserver les intérêts publics majeurs, tels que la sécurité et la santé publiques ou l’approvisionnement civil du pays. Certaines situations requièrent que le Conseil fédéral prenne rapidement non seulement des mesures légales, telles que l’adoption d’ordonnances de nécessité, qui se fonde directement sur la Constitution, mais aussi des mesures financières. La procédure d’urgence, qui autorise la DélFin à accorder au Conseil fédéral dans les plus brefs délais les crédits nécessaires à assurer les engagements et les paiements, a été intégrée à la LFC à cette fin. La DélFin assume ainsi la fonction du Parlement en vertu des art. 28 et 34 LFC, qui ont été adoptés démocratiquement.
Dans sa demande à la DélFin, le Conseil fédéral doit justifier en détail l’urgence temporelle et matérielle de son action, le montant du crédit ainsi que ses modalités et les conditions de son exécution ultérieure. Il doit démontrer qu’il se trouve dans une situation où, sur la base des informations disponibles, il doit agir financièrement si rapidement qu’il ne peut pas attendre une convocation de l’Assemblée fédérale, même pour une session extraordinaire. Il doit également indiquer comment il limite autant que possible les risques financiers pour la Confédération en fonction des circonstances.
Tout cela découle de l’obligation, pour le Conseil fédéral, d’agir toujours de manière proportionnée dans ses mesures d’urgence et donc d’exercer ses compétences en matière de nécessité et d’urgence avec la plus grande réserve.
Le rapport entre l’approbation par la DélFin et la non-approbation ou l’approbation partielle ultérieure par le Parlement n’est pas expressément réglé aux art. 28 et 34 LFC. Il ressort des documents et des références bibliographiques mentionnés ce qui suit:
- Après avoir obtenu l’assentiment de la DélFin, le Conseil fédéral peut utiliser immédiatement le crédit autorisé. Sans cela, la capacité d’action du Conseil fédéral en temps de crise serait considérablement entravée, ce qui irait à l’encontre de la volonté exprimée par le Parlement en 2010, dans le cadre de la révision ponctuelle de la procédure concernant la DélFin.
- Si, ultérieurement, le Parlement rejette en partie ou en totalité le crédit autorisé par la DélFin, il convient de procéder, au cas par cas, à un examen complet de toutes les conséquences juridiques, financières et économiques qui pourraient entrer en ligne de compte:
- Si le crédit a déjà été entièrement utilisé et que son utilisation ne pourrait être annulée qu’au prix d’un effort financier disproportionné pour les finances fédérales ou d’autres désavantages pour la Confédération, la décision du Parlement doit être considérée comme un avertissement politique adressé à la DélFin et au Conseil fédéral.
- Si le Conseil fédéral dispose d’une réelle marge de manœuvre, notamment (i) si un crédit d’engagement ou un crédit budgétaire n’est pas encore épuisé, (ii) si l’ensemble du plan d’urgence du Conseil fédéral n’est pas compromis (par exemple, si cela n’entraîne pas une perte de confiance immédiate ou future dans les actions du Conseil fédéral) et (iii) s’il n’y a pas de risque de conséquences financières importantes pour les finances de la Confédération ou l’économie nationale, il doit essayer de mettre en œuvre la décision du Parlement. Or, l’expérience montre qu’il n’y a guère de marge de manœuvre dans la pratique. Les procédures d’urgence importantes sur le plan politique concernent toujours des crédits d’engagement ou budgétaires de plusieurs milliards de francs, qui financent des mesures de soutien et de sauvetage d’une portée économique considérable dues à des facteurs exogènes et qui s’inscrivent dans une stratégie générale non divisible (crédits COVID-19, ligne de crédit Axpo, divers sauvetages d’entreprises aériennes ou connexes, sauvetage d’UBS en 2008). En fin de compte, la décision du Parlement devrait donc être considérée, dans ce cas aussi, comme un avertissement politique.
- Si le crédit a déjà été entièrement utilisé et que son utilisation ne pourrait être annulée qu’au prix d’un effort financier disproportionné pour les finances fédérales ou d’autres désavantages pour la Confédération, la décision du Parlement doit être considérée comme un avertissement politique adressé à la DélFin et au Conseil fédéral.
Dernière modification 01.09.2023