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Eingereichter Text
Der Bundesrat wird beauftragt, in Zukunft Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung (BV) in der Weise zu interpretieren und anzuwenden, wie dies in den Materialien bei der Ausarbeitung dieser Verfassungsbestimmung definiert worden ist:
1. "Wichtige rechtsetzende Bestimmungen" in Staatsverträgen gemäss Artikel 141 BV sind diejenigen Bestimmungen, die im Falle innerstaatlicher Rechtsetzung gemäss Artikel 164 BV als wichtig eingestuft werden müssen.
2. Die für die innerstaatliche Rechtsetzung geltenden Grundsätze der Delegation von Kompetenzen an den Bundesrat sind auch bei Staatsverträgen anzuwenden.
Begründung
Volk und Stände haben am 8. Februar 2003 eine Reform der Volksrechte angenommen, welche auf eine parlamentarische Initiative der SPK-SR zurückgeht. Dabei wurde auch entgegen dem ursprünglichen Willen des Bundesrates eine Ausweitung des fakultativen Staatsvertragsreferendums beschlossen. Bisher mussten Verträge dem Referendum unterstellt werden, welche "eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen". Neu kann gegen alle Verträge das Referendum ergriffen werden, welche "wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert" (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV).
Der Wortlaut der Bestimmung und ihre Entstehungsgeschichte machen deutlich, dass für innerstaatliche Gesetze und für internationale Verträge dieselben Regeln gelten sollen ("Parallelismus"): Was nach Artikel 164 BV "wichtig" ist und im referendumsfähigen Gesetz geregelt werden muss, ist im Falle eines internationalen Vertrages auch nach Artikel 141 BV "wichtig" und soll dem fakultativen Referendum unterstellt werden.
Als "nicht wichtig" dürfen Bestimmungen nur dann beurteilt werden, wenn ein Gesetz oder ein dem Referendum unterstellter Vertrag mit einer hinlänglich bestimmten Delegationsnorm zur Rechtsetzung auf einer unteren Rechtsetzungsstufe (Verordnung oder nicht dem Referendum unterstellter Vertrag) ermächtigt hat.
Im Übrigen kann der Bundesrat auch bestimmte, in Artikel 7a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes definierte Verträge "von beschränkter Tragweite" selbstständig abschliessen.
Die Bundesversammlung ist nun allerdings in der Wintersession 2003 den Anträgen des Bundesrates gefolgt und hat zwei Verträge mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen nicht dem Referendum unterstellt (03.059 Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel, 03.061 Freihandelsabkommen mit Chile). Der Bundesrat begründete den Verzicht auf die Unterstellung unter das Referendum im Wesentlichen damit, es seien früher eine ganze Reihe gleichartiger Verträge auch nicht dem Referendum unterstellt worden. Für die Zustimmung der Bundesversammlung zu diesem Vorgehen dürfte massgebend gewesen sein, dass es sich um politisch unbestrittene "Routinegeschäfte" handelte.
Dieses Vorgehen ist zwar auf den ersten Blick verständlich; bei näherer Betrachtung wurde damit aber ein gefährlicher Präzedenzfall geschaffen, der dem schweizerischen Verständnis der Volksrechte in einem zentralen Punkt widerspricht: Die Ausübung der Volksrechte unterliegt eindeutigen Regeln und darf nicht abhängig sein von einem fallweisen Ermessen der Behörden. Die Beurteilung, ob eine Vorlage in einer allfälligen zukünftigen Volksabstimmung umstritten sein könnte oder nicht, ist naturgemäss eine Ermessensfrage.
Der Bundesrat wird daher beauftragt, in seinen künftigen Botschaften zu Staatsverträgen die erwähnten eindeutigen Regeln konsequent zu beachten (Ziff. 1 der Motion).
Bei Gelegenheit kann auch die noch offene Frage geklärt werden, ob die Kompetenz zum Abschluss von Staatsverträgen in analoger Weise an den Bundesrat delegiert werden darf, wie die Kompetenz zum Erlass rechtsetzender Bestimmungen in Form von Verordnungen. Nach dem oben Gesagten ist die Bejahung dieser Frage folgerichtig (Ziff. 2 der Motion). Allerdings müssen auch dieselben Anforderungen an die Delegationsnorm erfüllt sein. Eine "Blankodelegation" ist unzulässig. Die Delegationsnorm muss die Grundzüge, d. h. Gegenstand, Zweck und Umfang der delegierten Regelung festlegen.
Stellungnahme des Bundesrates
vom
01.09.2004
Der Bundesrat schliesst sich grundsätzlich der Interpretation vom neuen Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung durch die Kommission an (Ziff. 1 der Motion). Nachdem aber die Räte in den von der Kommission zitierten Fällen (Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel, Freihandelsabkommen mit Chile) den Anträgen des Bundesrates gefolgt sind, wird der Bundesrat auch zukünftig keine Unterstellung unter das fakultative Staatsvertragsreferendum vorschlagen, wenn die fraglichen Abkommen den gleichen Gegenstand beschlagen, inhaltlich gleichwertig ausgestaltet und von vergleichbarem politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Gewicht sind wie eine Mehrzahl von Abkommen, welche die Schweiz bereits abgeschlossen hat, ohne sie dem fakultativen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen.
Solche Abkommen erfüllen das von der Verfassung geforderte Wichtigkeitskriterium gemäss Artikel 164 der Bundesverfassung nicht. Der Bundesrat wird indessen mit besonderer Aufmerksamkeit darauf achten, dass gesetzliche Bestimmungen, die ihm die Befugnis zum Abschluss von Staatsverträgen einräumen, den gleichen Anforderungen genügen wie sie für die Delegation von rechtsetzenden Befugnissen entwickelt worden sind (Ziff. 2 der Motion). Wo solche Normen fehlen oder den heutigen Ansprüchen nicht mehr zu genügen vermögen, wird er den Räten die seines Erachtens nötigen Änderungen beantragen. Wo der Bundesrat aber über taugliche Delegationsnormen verfügt, wird der Staatsvertrag nicht dem Referendum unterstellt werden müssen.
Antrag des Bundesrates vom 01.09.2004
Der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion.