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Zusammenschluss Gemeinden
Zwei Arten von Gemeindezusammenschlüssen
Der Zusammenschluss von Politischen Gemeinden und Schulgemeinden kann auf zwei Arten erfolgen:
Bei der Absorptionsfusion (Eingemeindung) nimmt eine Gemeinde eine andere Gemeinde auf, die anschliessend untergeht. Die aufnehmende Gemeinde bleibt bestehen, und ihr Gemeinderecht (inkl. Gemeindeordnung) bleibt für das gesamte Gemeindegebiet bestehen. Es gibt nur Neuwahlen, wenn der Zusammenschluss auf Amtsdauerwechsel in Kraft tritt. Für die Absorptionsfusion entscheiden sich in der Regel unterschiedlich grosse Gemeinden ("Zentrums- und Umlandgemeinden").
Bei der Kombinationsfusion schliessen sich zwei Gemeinden zu einer neuen Gemeinde mit neuer Rechtsordnung zusammen. Die bisherigen Gemeinden, ihre Organe und ihre Rechtsordnungen gehen unter. Die Rechtsordnung der neuen Gemeinde kann gestaffelt geschaffen werden. Der Zusammenschlussvertrag kann festhalten, dass bestimmte Reglemente der bisherigen Gemeinden auf deren Gebiet während einer befristeten Übergangszeit weitergelten (z.B. die Bau- und Zonenordnungen). Die neue Gemeinde muss jedoch von Beginn an über eine eigene Gemeindeordnung verfügen. Es sind stets Neuwahlen erforderlich, damit die neue Gemeinde ihre Tätigkeit mit eigenen Organen aufnehmen kann. Für die Kombinationsfusion entscheiden sich in der Regel Gemeinden von vergleichbarer Grösse und Struktur.
Die fusionswilligen Gemeinden sind frei, sich für eine der beiden Zusammenschlussarten zu entscheiden.
Wird der Gemeindevorstand von sich aus tätig, kann er eine Grundsatzabstimmung an der Urne durchführen. Die Grundsatzabstimmung ist nicht zwingend, in der Praxis aber die Regel. Sie gibt den Stimmberechtigten der Gemeinde die Gelegenheit, sich zur Aufnahme von Zusammenschlussverhandlungen zu äussern. Dadurch soll möglichst früh eine klare Ausgangslage geschaffen und eine erste Entscheidung ermöglicht werden, bevor ein konkretes Zusammenschlussprojekt vorliegt. So können Zeit und Aufwand in einem vernünftigen Mass gehalten werden. Im Rahmen der Grundsatzabstimmung dürfen den Stimmberechtigten auch Varianten zur Abstimmung vorgelegt werden (z.B. die Wahl zwischen verschiedenen möglichen Gemeinden als Fusionspartnerinnen).
Wird der Gemeindevorstand nicht von sich aus tätig, können ihn die Stimmberechtigten auch gegen seinen Willen zum Tätigwerden verpflichten:
- Mit einer Prüfungsinitiative kann die Prüfung eines Zusammenschlusses verlangt werden. Bei Annahme der Initiative durch die Gemeindeversammlung wird der Gemeindevorstand verpflichtet, die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament über die Prüfung des Zusammenschlusses zu informieren (§ 151 GG). Gestützt auf das Resultat der Prüfung entscheidet der Gemeindevorstand entweder von sich aus, den Zusammenschluss weiterzuverfolgen, oder er wird von den Stimmberechtigten mit einer weiteren Initiative (§§ 146 ff. GPR) hierzu verpflichtet.
- Mit einer allgemein anregenden Initiative (§§ 146 ff. GPR) kann direkt die Aufnahme von Zusammenschlussverhandlungen zum Abschluss eines Zusammenschlussvertrags mit einer oder mehreren Gemeinden verlangt werden. Die Stimmberechtigten entscheiden an der Urne über die Initiative.
Bei der Grundsatzabstimmung oder der Abstimmung über die Prüfungsinitiative oder die Initiative zur Aufnahme von Zusammenschlussverhandlungen ist es nicht zwingend erforderlich, die Rechnungsprüfungskommission (RPK) vorgängig einzubeziehen, da mit der Abstimmung keine unmittelbaren finanziellen Auswirkungen verbunden sind. Ein freiwilliger Einbezug der RPK kann jedoch aus politischen Gründen angezeigt sein.
Phase 2: Erarbeitung Entscheidungsgrundlagen
In dieser Phase geht es darum, den Ist-Zustand in den beteiligten Gemeinden zu erheben (Stärken und Schwächen) sowie die Chancen und Risiken eines Zusammenschlusses zu ermitteln. Hierfür werden für die Projektorganisation eine Steuerungsgruppe (sog. Übergangsbehörde), in der alle beteiligten Gemeinden vertreten sind, sowie thematische Arbeitsgruppen geschaffen. Hinzu kommt in der Regel eine externe Beraterin oder ein externer Berater.
Die Abklärungen betreffen Fragen der Organisation und Verwaltung, der Finanzen, der Raumplanung und Infrastruktur, der Angebote in den Bereichen Sicherheit, Soziales, Gesundheit, Alter und Freizeit sowie Fragen der Identität (Gemeindenamen, Wappen, Vereine). In dieser Phase wird auch ein Finanzplan für die neue Gemeinde erstellt und abgeklärt, wie hoch der Beitrag des Kantons an den Zusammenschluss ausfallen wird.
Die Ausgestaltung und Organisation sowie die Kosten- und Rechtsfolgen der Fusion werden in der Steuerungsgruppe besprochen und festgelegt. Die Ergebnisse der Verhandlungen in der Steuerungsgruppe bilden die Grundlage für die Ausarbeitung des Zusammenschlussvertrages, wobei der Übergang zur dritten Phase fliessend ist.
Die Resultate der Abklärungen und Verhandlungen werden in einem Bericht zusammengefasst und der Öffentlichkeit in geeigneter Weise kommuniziert. Dazu eignen sich Informationsveranstaltungen in den beteiligten Gemeinden oder die Möglichkeit, sich in einer Versammlung zu äussern.
Phase 3: Abstimmung über Zusammenschlussvertrag
Die dritte Phase legt ihren Schwerpunkt auf die Abstimmung über den Zusammenschluss der Gemeinden. Der Entscheid der Stimmberechtigten erfolgt in der Form eines Zusammenschlussvertrages. Dieser Vertrag bildet das zentrale rechtliche Element des Zusammenschlusses von Gemeinden. Vertragsparteien sind die am Zusammenschluss beteiligten Gemeinden. Hauptinhalt des Vertrags ist die Organisation und der Vollzug des Fusionsprozesses (vgl. unten Muster Zusammenschlussverträge).
Von zentraler Bedeutung ist die Weisung zum Zusammenschlussvertrag. Diese beinhaltet zum einen Erläuterungen zu den Vertragsbestimmungen, zum anderen weitere Informationen zur zukünftigen Gemeinde, welche die Stimmberechtigten benötigen, um sich eine Meinung zur Fusion zu bilden. Dazu gehören insbesondere auch Prognosen zu den finanziellen Auswirkungen der Fusion (z.B. Steuerfuss, Gebühren). Die Weisung hat auch über die im Rahmen der Vertragsverhandlungen vereinbarten Grundsätze und Leitlinien zu informieren, welche die Gemeindevorstände bzw. die Übergangsbehörde bei der konkreten Umsetzung der Fusion berücksichtigen wollen (z.B. Standortentscheide, Organisation der Behörden und der Verwaltung).
Über den Zusammenschluss beschliessen die Stimmberechtigten jeder beteiligten Gemeinde getrennt an der Urne (Art. 84 Kantonsverfassung).
Der Zusammenschlussvertrag bedarf der Genehmigung durch den Regierungsrat, damit er in Kraft treten kann (§ 153 Abs. 1 GG).
Vorgängig zur Urnenabstimmung sind je nach Ausgangslage weitere Gemeindeorgane einzubeziehen:
- Da es sich beim Zusammenschlussvertrag um ein Geschäft von finanzieller Tragweite handelt, sind die Rechnungsprüfungskommissionen der beteiligten Gemeinden zur Stellungnahme einzuladen.
- In Versammlungsgemeinden ist eine vorberatende Gemeindeversammlung durchzuführen, sofern die Gemeindeordnung dies vorsieht.
- In Parlamentsgemeinden ist der Zusammenschlussvertrag im Gemeindeparlament zu behandeln.
Wie bei anderen interkommunalen Verträgen ist das Mitspracherecht der vorberatenden Gemeindeversammlung und des Gemeindeparlaments eingeschränkt.
Phase 4: Umsetzung
Stimmen die Stimmberechtigten dem Zusammenschlussvertrag zu, können die Umsetzungsarbeiten in Angriff genommen werden. Die Umsetzungsphase endet mit dem Inkrafttreten der neuen Gemeinde.
Die Umsetzung der Fusion ist zwar weniger spektakulär als der vorgelagerte politische Entscheidungsprozess, dafür aber umso arbeitsintensiver für die beteiligten Behörden und Gemeindeverwaltungen. Es müssen eine Vielzahl von Aufgaben und Einzelfragen rechtzeitig erkannt und angegangen werden. Es handelt sich um die Erarbeitung und Umsetzung von Massnahmen insbesondere in den Bereichen der Verwaltungsorganisation (Behördenorganisation, Personal, Pflichtenhefte, Standort der Verwaltung, EDV), der Finanzen (Finanzplanung, Budget, Liegenschaften) und der Rechtsgrundlagen (Vereinheitlichung von Reglementen und Erlassen).
Damit Prioritäten gesetzt werden können, muss Klarheit darüber bestehen, welche Aufgaben unverzüglich an die Hand zu nehmen sind und welche einen gewissen Aufschub zulassen. Nicht alle Aufgaben müssen bis zum Start der neuen Gemeinde geregelt sein. Auch nach dem Start wird es noch einige Zeit dauern, bis in allen kommunalen Aufgabenbereichen der Alltag einkehrt.
Mit einer Prozessplanung kann sichergestellt werden, dass die Umsetzung reibungslos abläuft und gleichzeitig das Leistungsangebot der beteiligten Gemeinden nicht beeinträchtigt wird. Für die Planung der Umsetzung hat sich die Orientierung am Rechnungsmodell bewährt, wo sich alle kommunalen Aufgabenbereiche spiegeln. Eine Fusion bietet zudem die Gelegenheit, das bestehende Leistungsangebot zu überprüfen und anzupassen. Wie viele zusätzliche Reformen im Rahmen einer Fusion angepackt werden sollen, ist eine Frage der politischen Gewichtung.
Bei der Absorptionsfusion finden während der Umsetzungsphase keine Abstimmungen statt, da die aufnehmende Gemeinde bestehen und ihr Recht in Kraft bleibt. Wahlen werden nur durchgeführt, wenn die Absorptionsfusion auf Amtsdauerwechsel in Kraft tritt. Das erste Budget der erweiterten Gemeinde wird in der Regel von einer gemeinsamen Gemeindeversammlung kurz vor dem Inkrafttreten des Zusammenschlusses beschlossen.
Bei der Kombinationenfusion sind den Stimmberechtigten während der Umsetzungsphase folgende Geschäfte und Wahlen zu unterbreiten:
- Gemeindeordnung: Die Gemeindeordnung regelt die Organisation und die Zuständigkeit der Organe der neuen Gemeinde. Die Stimmberechtigten der neuen Gemeinde entscheiden gemeinsam an der Urne über die neue Gemeindeordnung. Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung durch den Regierungsrat, damit sie in Kraft treten kann.
- Behörden: Damit die neue Gemeinde ihre Arbeit aufnehmen kann, müssen die wichtigsten Behörden (Gemeinderat und Rechnungsprüfungskommission) gewählt und im Amt sein. Dies bedingt, dass im Herbst vor dem Inkrafttreten der neuen Gemeinde Wahlen durchgeführt werden. Die beteiligten Gemeinden bilden einen gemeinsamen Wahlkreis.
- Budget: Die Stimmberechtigten beschliessen über das Budget an der ersten gemeinsamen Gemeindeversammlung, die kurz vor dem Inkrafttreten der neuen Gemeinde stattfindet.
Zusammenführung Gemeindehaushalte
Das Gemeindeamt stellt Unterlagen zur Unterstützung der Zusammenführung der Gemeindehaushalte in Folge einer Gemeindefusion zur Verfügung.
Der Leitfaden "Richtlinie zur Zusammenführung der Haushalte bei Gemeindefusionen" dient als Arbeitsinstrument und gibt einen Überblick über die buchhalterische Abwicklung einer Gemeindefusion. Die Konsolidierungstabellen unterstützen bei der Erstellung des Budgets und der Eröffnungsbilanz der neuen Gemeinde.
Umsetzung von Gemeindefusionen
Auswirkungen von Gemeindefusionen
Information Kirchgemeinden
Der Zusammenschluss von politischen Gemeinden hat Auswirkungen auf die Kirchgemeinden in den Bereichen des Stimm- und Wahlrechts, der Steuererhebung und der Statistik. Die betroffenen Kirchgemeinden sind deshalb mit Vorteil frühzeitig über den Zusammenschluss und die einzelnen Ablaufphasen zu informieren.