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Die gegenwärtige Finanz- und Wirtschaftskrise hatte ihren Ursprung in den USA im Jahr 2007, wo zweitklassige Hypothekenkredite in riesigem Umfang nicht mehr bedient werden konnten. In der Folge glitten die meisten entwickelten Volkswirtschaften in die Rezession ab, von der sie sich nur zögerlich erholten. Um die Krise zu überwinden, verschuldeten sich viele Staaten teilweise drastisch. Mittlerweile stellt die Staatsverschuldung in einigen Ländern ein grosses ökonomisches Problem dar, das sich auch auf die Realwirtschaft auswirkt. In diesem Beitrag wollen wir den Zusammenhang zwischen Staatsverschuldung und Wirtschaftswachstum etwas näher betrachten.
Die Frage, wie sich Staatverschuldung auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirkt, hat eine lange Tradition in der Ökonomie. Bereits David Ricardo befasste sich mit dieser Problematik und leitete den heute als Ricardianisches Äquivalenztheorem bekannten Lehrsatz ab. Gemäss diesem Theorem führt ein höheres Budgetdefizit zu einem Anstieg der zukünftigen Steuern bei gegebenen Staatsausgaben. Da die Wirtschaftssubjekte vorausschauend handeln, erkennen sie dies und werden mehr sparen und weniger konsumieren, um die höhere zukünftige Steuerbelastung tragen zu können. Folglich ergeben sich keine realen Effekte.Das Ricardianische Äquivalenztheorem ist intuitiv einleuchtend. Es basiert aber auf Annahmen, die zum Teil sehr rigide und unrealistisch sind, wie etwa das Fehlen verzerrender Steuern oder vollkommene Kapitalmärkte. Trotzdem enthält es einige Aspekt, die auch noch in der modernen Volkswirtschaftslehre relevant sind, so zum Beispiel die permanente Einkommenshypothese oder die intertemporale Budgetbeschränkung des Staates. Letztere ist Ausgangspunkt unserer weiteren Überlegungen.
Die intertemporale Budgetbeschränkung des Staates
Eine Verschuldungspolitik genügt der intertemporalen Budgetbeschränkung des Staates und wird als tragfähig bezeichnet, wenn die heutigen Staatsschulden gleich dem Gegenwartswert der zukünftigen staatlichen Überschüsse exklusive Zinszahlungen sind. Die Staatsschuld muss also dem Gegenwartswert der zukünftigen Primärüberschüsse entsprechen. Nur wenn der Staat eine tragfähige Verschuldungspolitik verfolgt, ist es gesichert, dass die Staatsschuld kontrollierbar bleibt. Deshalb ist die Frage, ob die staatliche Finanzpolitik in der Vergangenheit dieser Maxime gerecht wurde, nicht nur von akademischem Interesse, sondern hat auch praktische Relevanz.Verschiedene Verfahren können dazu dienen, die Tragfähigkeit zu testen. Ein verhältnismässig neuer Test, der einige Schwächen älterer Verfahren überwindet, untersucht, wie der Staat auf einen Anstieg der Schuldenquote reagiert. Steigt als Folge einer höheren Schuldenquote der Primärüberschuss relativ zum Bruttoinlandprodukt (BIP) hinreichend stark an, so impliziert dies, dass der Staat Vorsorge für zukünftige Zins- und Tilgungslasten trifft. Dann – so lässt sich zeigen – ist eine gegebene Finanzpolitik tragfähig. Intuitiv leuchtet dies ein. Um die Tilgung zu gewährleisten, muss der Staat neben den Zinszahlungen Primärüberschüsse erwirtschaften, und als Folge einer höheren Staatsschuld müssen Primärüberschüsse ansteigen.
Wachstumswirkungen von Staatsverschuldung: Theoretische Überlegungen
Zunächst halten wir fest, dass in diesem Beitrag unter Wirtschaftswachstum die mittel- bis langfristige Entwicklung des BIP gemeint ist. Wir befassen uns also nicht mit den kurzfristigen Auswirkungen staatlicher Schuldenpolitik, die etwa zur Glättung von Konjunkturschwankungen in einem keynesianischen Sinne eingesetzt wird. Deshalb gehen wir auch davon aus, dass alle Märkte im Gleichgewicht sind. Dies gilt auch für den Arbeitsmarkt, wo sich aufgrund hinreichend flexibler Löhne eine natürliche Beschäftigungsquote einstellt.Aus dem vorherigen Abschnitt wissen wir, dass eine höhere Schuldenquote mit einem Anstieg des Primärüberschusses einhergehen muss, damit eine Verschuldungspolitik tragfähig bleibt. Wie kann der Staat nun einen höheren Primärüberschuss erzielen? Ein Anstieg des Primärüberschusses relativ zum BIP kann erfolgen, indem die Steuerquote steigt und/oder die Ausgabenquote sinkt. Steigt die Steuerquote, so geht dies im Allgemeinen mit Verzerrungen einher, etwa dass private Wirtschaftssubjekte aufgrund einer höheren Einkommensteuer weniger arbeiten und investieren. Dies wirkt sich negativ auf die Wachstumsraten von Volkswirtschaften aus, was letztendlich nicht allzu überraschend ist. Interessanter und nicht so offensichtlich sind die Wachstumswirkungen, die sich bei einem konstanten Steuersatz und verringerten öffentlichen Ausgaben ergeben.Sieht man sich etwa die Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland an, so erkennt man, dass es zu einer Umstrukturierung bei den Staatsausgaben zu Lasten der öffentlichen Investitionen kam. Wurden im Jahr 1970 über 12% der staatlichen Einnahmen für öffentliche Investitionen ausgegeben, so sank diese Quote bis 1990 auf unter 6% (jeweils im früheren Bundesgebiet). Im Jahr 2002 wurden noch 3,6% aller staatlichen Einnahmen für öffentliche Investitionen verwendet. Gleichzeitig stiegen die Zinsausgaben an. Im Jahr 1970 gab der Staat 2,4% der Einnahmen für Zinszahlungen aus. 1990 belief sich dieser Anteil bereits auf 6,4%, und 2002 wurden 6,9% der Einnahmen für Zinsausgaben aufgewendet. Öffentliche Investitionen waren anscheinend jene Ausgaben im Staatshaushalt, die sich am leichtesten reduzieren liessen. Bedenkt man, dass es hierzu keine Verpflichtung des Staates gibt und offensichtlich auch keine Lobby, die sich dafür einsetzt, erscheint dies verständlich.Reduziert nun der Staat als Folge einer höheren Belastung durch Zins und Tilgungszahlungen auf die öffentliche Schuld produktive Ausgaben, so hat dies negative Auswirkungen auf die Wachstumsrate der Ökonomie. Die Wachstumsrate wird umso geringer ausfallen, je höher die Schuldenquote ist, was sich auch modelltheoretisch zeigen lässt. Aber selbst wenn die Staatsausgaben nicht produktiv sind, impliziert eine höhere Schuldenlast eine geringere Wachstumsrate. Der Grund dafür ist, dass bei einer höheren Schuldenquote der Grenzertrag einer zusätzlichen Einheit der Ersparnis und der Arbeit geringer ist, weil der Staat einen Teil der Ersparnis für nicht produktive Zwecke verwendet, nämlich zur Finanzierung seines Defizits. Deshalb werden private Akteure sowohl weniger sparen und investieren als auch weniger arbeiten, was sich negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirkt. Dies impliziert letztendlich, dass die höchste Wachstumsrate bei einer Schuldenquote von null erreicht wird, wenn man einmal von der Möglichkeit absieht, dass der Staat auch einen Vermögensstock aufbauen könnte, den er verwendet, um sein Ausgaben mitzufinanzieren. Selbst wenn eine Schuldenquote von null als illusorisch zu bezeichnen ist, so sollten Staaten zumindest versuchen, ihre Schuldenquoten zu reduzieren, um auf diese Art und Weise Wachstum anzukurbeln. Dies kann auf zweierlei Arten geschehen:− Zum einen können Staaten einen ausgeglichenen Haushalt erreichen oder sogar Überschüsse erwirtschaften. − Zum anderen können sich Staaten nur geringfügig verschulden, so dass die Gesamtschuld des Staates weniger stark zunimmt als das BIP. Auch diese Politik reduziert die Schuldenquote und liefert tendenziell höhere Wachstumsraten. Welche dieser beiden Politiken vorzuziehen ist, kann nicht allgemeingültig beantwortet werden und hängt vielmehr von den Präferenzen der Bevölkerung in den jeweiligen Ländern ab.Halten wir als Zwischenfazit fest, dass die mittel- bis langfristige Wachstumsrate umso kleiner ist, je höher die Schuldenquote eines Landes ausfällt. Dies bedeutet nicht, dass defizitfinanzierte öffentliche Investitionen stets zu geringerem Wachstum führen müssen. Vielmehr ist durchaus denkbar, dass eine solche fiskalpolitische Massnahme die Wachstumsrate erhöht. In diesem Fall handelt es sich um produktive Investitionen in dem Sinne, dass durch sie das BIP – und in der Folge die Steuereinnahmen – ansteigt. Als Folge dessen sinkt die langfristige Schuldenquote; der Anstieg der Schuldenquote, ausgelöst durch die defizitfinanzierte öffentliche Investition, ist nur vorübergehender Art. Ob letztendlich eine Investition sinnvoll ist oder nicht, kann im Rahmen dieser Betrachtungen nicht bestimmt werden. Dies hängt letztendlich von dem konkreten Vorhaben ab, dessen Vorteilhaftigkeit etwa mit Hilfe der Nutzen-Kosten-Analyse bestimmt werden kann.
Empirische Untersuchungen
Der Zusammenhang von Staatsschulden und Wirtschaftswachstum wurde in jüngerer Zeit verstärkt empirisch untersucht. So finden etwa Ferreira (2009) und Kumar und Woo (2010) eine negative Korrelation zwischen der Staatsverschuldung und dem Wirtschaftswachstum wie er oben theoretisch postuliert wurde. Ferreira (2009) führt Granger-Kausalitätstests für 20 OECD Länder über den Zeitraum von 1988-2001 durch, wobei er jährliche Wachstumsraten betrachtet. Er zeigt, dass sich höhere Schuldenquoten negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken. Der Effekt ist statistisch signifikant und geht in beide Richtungen: Höhere Staatsverschuldung führt zu geringerem Wachstum, und niedrigeres Wirtschaftswachstum impliziert eine höhere Verschuldung. Kumar und Woo (2010) untersuchen 19 Länder über den Zeitraum von 1970-2007, wobei sie Wachstumsregressionen über einen Zeitraum von 5 Jahren schätzen, mit der Wachstumsrate als der zu erklärenden Variable. Das Ergebnis dieser Schätzung ist ein eindeutig negativer Zusammenhang zwischen dem Schuldenstand zu Beginn einer Periode und der Wachstumsrate. Auch zeigt die Studie auf, dass die Beziehung durch Nichtlinearität gekennzeichnet ist, wobei höhere Defizite und Schuldenquoten einen überproportional negativen Einfluss auf das Wachstum ausüben.Allerdings existieren auch Studien, die erst ab einem bestimmten Schwellenwert eine negative Korrelation zwischen Staatsschuld und Wirtschaftswachstum feststellen. Beispielsweise zeigen Reinhart und Rogoff (2010) anhand von Histogrammen, dass ein invers U-förmiger Zusammenhang zwischen den Wachstumsraten und der Staatsschuld besteht, wobei der Zusammenhang ab einem Schuldenstand von 90% negativ wird. Allerdings wurde der Aufsatz von Irons und Bivens (2010) stark kritisiert: Sie argumentieren unter anderem, dass für die USA nur sehr wenige Daten mit einer Schuldenquote über 90% vorhanden sind, so dass dies Ausreisser sind und man hieraus nicht auf einen allgemein gültigen Zusammenhang schliessen kann. Checherita und Rother (2010) analysieren ebenfalls den Zusammenhang zwischen ökonomischem Wachstum und Staatsschulden. Sie untersuchen 12 Länder des Euroraums über den Zeitraum 1970-2011 und unterscheiden zwischen jährlichen Wachstumsraten und Wachstumsraten über einen Zeitraum von 5 Jahren. Diese Autoren finden in beiden Fällen eine invers U-förmige Beziehung zwischen Wirtschaftswachstum und Staatsverschuldung, wobei der Schwellenwert 70%-80% beträgt.Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass einige Studien Evidenz für den oben aufgezeigten negativen theoretischen Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Staatsschuld finden. Allerdings gibt es auch Untersuchungen, die erst ab einem bestimmten Schwellenwert eine negative Korrelation zwischen diesen beiden Grössen identifizieren. Somit ist aus empirischer Sicht noch nicht abschliessend geklärt, wie sich Staatsverschuldung auf Wachstum auswirkt.
Fazit
Ausgangspunkt unseres Beitrags war die Überlegung, dass eine höhere staatliche Schuldenquote mit einem Anstieg des Primärüberschusses relativ zum BIP einhergehen muss, damit eine Verschuldungspolitik tragfähig bleibt. Der Staat kann dies erreichen, indem er den Steuersatz erhöht, was sich aber negativ auf Wachstum auswirkt. Lässt der Staat den Steuersatz konstant und reduziert stattdessen die Ausgaben, so führt auch dies zu geringerem Wachstum, wenn dadurch produktive Ausgaben verringert werden. Selbst wenn der Staat unproduktive Ausgaben reduziert, ist zu erwarten, dass die Wachstumsrate sinkt, weil private Akteure weniger sparen, investieren und arbeiten, da ein Teil ihrer Ersparnis vom Staat lediglich zur Deckung des Defizits verwendet wird und keine produktive Verwendung findet. Dies bedeutet, dass der Staat Wachstum stimulieren kann, indem er die Schuldenquote reduziert. Einige empirische Studien finden eine negative Korrelation zwischen Staatsschuld und Wachstum. Allerdings gibt es auch Studien, die erst ab einem bestimmten Schwellenwert der Staatsschuld diesen negativen Zusammenhang feststellen. Hier besteht noch Forschungsbedarf.
Kasten 1: Literatur
Literatur
Zur empirische Überprüfung der Nachhaltigkeit von Staatsschulden und zu theoretischen Wachstumsmodellen mit Staatsschuld:− Fincke B. und A. Greiner (2011): Debt Sustainability in Selected Euro Area Countries. Empirical Evidence Estimating Time-Varying Parameters. In: Studies in Nonlinear Dynamics & Econometrics 15, Nr. 3, Artikel 2.− Greiner A. und B. Fincke (2009): Public Debt and Economic Growth. Springer Verlag, Berlin.Zum empirischen Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Staatsverschuldung:− Checherita C. und P. Rother (2010): The Impact of High and Growing Debt on Economic Growth. An Empirical Investigation for the Euro Area. ECB Working Paper Series Nr. 1237.− Ferreira C. (2009): Public Debt and Economic Growth: A Granger Causality Panel Data Approach. School of Economics and Management, Technical University of Lisbon, Department of Economics, Working Paper 24/2009.− Kumar M.S. und J. Woo (2010): Public Debt and Growth. IMF Working Paper, WP/10/174.− Reinhart C.M. und K.S. Rogoff (2010): Growth in a Time of Debt. NBER Working Paper Nr. 15639.− Irons J. und J. Bivens (2010): Government Debt and Economic Growth. Overreaching Claims of Debt «Thresholds» Suffer from Theoretical and Empirical Flaws. EPI Briefing Paper, Economic Policy Institute, Briefing Paper Nr. 271.