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Der Finanzausgleich – nicht nur auf interkantonaler, sondern auch auf interkommunaler Stufe – spielt eine wichtige Rolle im schweizerischen Föderalismus. Ohne ihn sähe die Schweiz anders aus. Periphere, ressourcenschwache Gemeinden und Kantone mit ungünstiger Topographie müssten ihre Steuerfüsse drastisch anheben, um ihre Ausgaben weiterhin finanzieren zu können. Dies würde in einen Teufelskreis von verstärkter Abwanderung und dadurch abermals sinkenden Steuererträgen führen. Der Ausgleich von Ressourcen- und Lastenunterschieden im Rahmen des Finanzausgleichs erfolgt also nicht nur aus Gründen der Gerechtigkeit, sondern dient vor allem der Strukturerhaltung, sprich: der Bewahrung der dezentralen Besiedelung der Schweiz, die immerhin als ressortübergreifender Auftrag in der Schweizer Bundesverfassung verankert ist.
Wie die Transfers unserer Instrumente der sozialen Sicherung sind aber auch Finanzausgleichssysteme, je nach Ausgestaltung, mit mehr oder weniger Fehlanreizen verbunden, die die Akteure (Kantone oder Gemeinden) zu einem Verhalten verleiten, das dem eigentlichen Ziel nicht dient oder ihm sogar zuwider läuft. Ein besonders stossendes Beispiel ist die explizite Bevorzugung kleiner – sprich: bevölkerungsarmer – Gemeinden durch gewisse kantonale Systeme des interkommunalen Finanzausgleichs. Sinnvolle Gemeindefusionen werden dadurch erschwert, und die Gemeindelandschaft damit langfristig geschwächt, denn diese Systeme wirken bei der «Hochzeit» zweier Gemeinden wie eine «Heiratsstrafe». Als Gegenmassnahme dazu fördern einige dieser Kantone Gemeindefusionen mit (einmaligen) «Heiratsprämien». Das kostet den Steuerzahler zweimal Geld (einmal, um den Fehlanreiz zu verursachen, einmal, um ihn wieder so gut wie möglich auszubügeln), wo am besten gar keins ausgegeben würde.
Acht Kantone mit expliziter «Heiratsstrafe»
Nach den jüngsten Finanzausgleichsrevisionen in den Kantonen Zürich (2012) und Luzern (2013) haben noch immer acht Kantone (AG, AR, GR, NW, SZ, UR, VS, ZG) einen Finanzausgleich, der kleine Gemeinden explizit bevorzugt. Auch in den Kantonen St. Gallen, Solothurn und Tessin weist der Finanzausgleich fusionshemmende Aspekte auf. Einige Beispiele:
- Der Lastenausgleich des Kantons Uri berücksichtigt explizit «Lasten der Kleinheit». Gemeinden, deren Einwohnerzahl unter dem Median liegt, erhalten pro Einwohner, der zum Median «fehlt», 150 Franken. Das Instrument wurde im Jahr 2008 im Rahmen des neuen interkommunalen Finanzausgleichs als Kompromisslösung eingeführt, um die wichtige Vorlage nicht zu gefährden. Versuche der Regierung, diese Sonderregelung baldmöglichst wieder abzuschaffen, wurden vom Parlament abgeschmettert.
- Im Kanton Zug wird die Mindestausstattung – also der Prozentsatz der durchschnittlichen Finanzkraft, auf den alle Gemeinden durch den Ressourcenausgleich angehoben werden – in einwohnerschwachen Gemeinden höher angesetzt als in einwohnerstarken.
- Der Kanton Schwyz gewährt Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Einwohnerzahl bei der Berechnung des Normaufwands einen «Strukturzuschlag», im Aargau werden zum Normaufwand pro Gemeinde generell 230‘000 Franken als «Grundbedarf» addiert – sozusagen als Anerkennung einwohnerunabhängiger Fixkosten der Gemeindeverwaltung.
Solche Finanzausgleichssysteme werden bzw. wurden oft mit der Begründung gerechtfertigt, die Pro-Kopf-Kosten der Leistungserbringung seien in bevölkerungsarmen Gemeinden höher. Damit führen sie nicht nur sich, sondern auch verschiedene Studien, die suggerieren, das Gegenteil sei der Fall, ad absurdum. Wer in diesem Punkt recht hat, spielt aber letztlich gar keine Rolle. Denn eines ist klar: Allfällige «Sonderlasten der Kleinheit» sind nicht exogen und unabänderlich, sondern durch einen Gemeindezusammenschluss beeinflussbar. Folglich sollten sie nicht abgegolten werden.
Avenir Suisse wird im dritten Quartal 2013 eine Studie über die Finanzausgleichssysteme der Kantone («Kantonsmonitoring 5») veröffentlichen.