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Übersicht über die UPR-Empfehlungen im Bereich Rassismus
Eine Vielzahl angenommener Empfehlungen - aber wenig Konkretes
Zusammenfassung
Im UPR-Verfahren 2012 befassen sich sehr viele Empfehlungen mit dem Themenbereich der Gleichheit und Nichtdiskriminierung.
- Die häufigste Forderung betrifft den Erlass einer umfassenden Antidiskriminierungsgesetzgebung, die auch der Rassismusbekämpfung dienen soll (Empfehlungen 123.27-29, 35, 36, alle abgelehnt, vgl. dazu den Beitrag Umfassende Massnahmen zum Schutz vor Diskriminierung in diesem Newsletter).
- An zweiter Stelle folgen die allgemein gehaltenen Empfehlungen zur Intensivierung der Bemühungen zur Prävention und Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (vgl. Empfehlungen 122.5, 6, 8, 9, 12, alle angenommen). Als prioritäre Zielgruppen solcher Massnahmen werden Arbeitsmigranten/-innen und Minderheitengruppen, insbesondere Muslime, genannt (vgl. 123.50-51, beide angenommen).
- Zahlreiche Empfehlungen regen konkrete Massnahmen an, so z.B. die Verabschiedung eines Nationalen Aktionsplans gegen Rassismus, den Erlass eines Gesetzes zur Bekämpfung der rassistischen Diskriminierung (123.30, 123.32-34, alle angenommen) oder die Verabschiedung eines Gesetzes gegen Aufruf zum Hass (123.37, 123.58, beide angenommen) sowie eine Ausweitung der Rassismusstrafnorm (123.49, abgelehnt).
- Ferner wird die Schweiz in zwei Empfehlungen angehalten, die effektive Umsetzung der Rassismusstrafnorm zu verbessern (122.42, 123.53, beide angenommen) und zu diesem Zweck u.a. Trainings für Polizisten, Justizbeamte und Anwälte durchzuführen (122.38, 123.46, 123.48, alle angenommen, vgl. dazu den Beitrag Ausbildung für Angehörige der Polizei und Justizpersonal in diesem Newsletter).
- Zwei Empfehlungen fordern den Rückzug der Vorbehalte zur UNO-Rassendiskriminierungskonvention (123.13-14, beide abgelehnt) und eine Mandatserweiterung der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus (EKR) (123.25-26, beide abgelehnt).
- Schliesslich wird der Schweiz nahegelegt, ein gesetzliches Verbot rassistischer Organisationen zu erlassen (124.2, abgelehnt).
Vage formulierte Empfehlungen zur Prävention
Durch die Annahme der fünf offen formulierten Empfehlungen (122.5, 6, 8, 9, 12) zum Ergreifen von Massnahmen für die Prävention und Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit signalisiert der Bundesrat, dass die Rassismusbekämpfung und -prävention wichtige Anliegen sind. Betrachtet man den Inhalt der bereits Ende Oktober 2012 angenommenen Empfehlungen, so fällt auf, dass insbesondere diejenigen Empfehlungen vor Ort angenommen wurden, die offen formuliert sind und die keine konkreten Massnahmen einfordern. Es ist davon auszugehen, dass der Bundesrat die angenommenen Empfehlungen so auslegt, dass sie eine Weiterführung und Stärkung der bisherigen Präventions- und Sensibilisierungsarbeit verlangen.
Wirksame Umsetzung von Art. 261bis StGB
Die Annahme der Empfehlung zur wirksamen Umsetzung der Rassismusstrafnorm (122.42) ist bemerkenswert. Zum einen anerkennt die Empfehlung, welche die „Weiterführung“ der Umsetzung des 261bis StGB fordert, die bisherige Politik. Zum andern betont sie aber die Wichtigkeit der „wirksamen Umsetzung“. Da es bisher keine empirischen Studien über den Zugang zur Justiz in Diskriminierungsfällen gibt, ist wenig bekannt über die Wirkung und die tatsächliche Umsetzung der Rassendiskriminierungsstrafnorm. Der Bundesrat ist bislang davon ausgegangen, dass die wirksame Umsetzung des Rechts verbessert werden kann, wenn die Rechtsberatenden und -vertretenden, die potentiell betroffene Bevölkerung und die Gesamtbevölkerung besser informiert würden. Es ist zu hoffen, dass diese Fragen im Rahmen des im Postulat Naef (12.3543) geforderten ausführlichen Berichts zum Diskriminierungsschutzrecht behandelt werden.
Ruf nach gesetzgeberischen Massnahmen
Vergleichsweise viele Empfehlungen fordern die Schweiz auf, gesetzgeberische Massnahmen zu erlassen. Der UNO-Menschenrechtsrat scheint in seinen Empfehlungen davon auszugehen, dass die schweizerische Gesetzgebung im Bereich Rassismusbekämpfung Lücken aufweist. Zur Behebung dieser Lücken legt er der Schweiz nahe, eine Gesetzgebung gegen rassistische Diskriminierung (123.32-34) zu verabschieden, die bestehende Gesetzgebung gegen Rassismus (123.30) zu verstärken und ein Gesetz gegen Aufruf zum Hass zu erlassen bzw. die Rassismusstrafnorm auszuweiten (123.37, 49, 58). Auf den ersten Blick mag es erstaunen, dass der Bundesrat den meisten Empfehlungen betreffend gesetzgeberische Massnahme zugestimmt hat. In den Erläuterungen zur Stellungnahme präzisiert der Bundesrat aber, dass keine neuen Gesetzesvorlagen geplant sind. Er unterstreicht vielmehr, dass die bestehenden gesetzlichen Grundlagen, namentlich Art. 261bis StGB, die Empfehlungen bereits umsetzen und dass keine neue Gesetzesvorlagen vorgesehen sind.
Diese Haltung des Bundesrates ist insofern nachvollziehbar, als sämtliche parlamentarischen Vorstösse zur Stärkung der Rassendiskriminierungsgesetzgebung in den letzten Jahren abgelehnt wurden. In der Herbstsession 2011 hat das Parlament die Verabschiedung eines Verbots rassistischer Symbole endgültig verworfen, und in der Frühjahrsession 2012 hat der Nationalrat der parlamentarischen Initiative Prelicz-Huber/Grüne (10.523) „Gesetz über die Bekämpfung von rassistischer Diskriminierung“ keine Folge gegeben. Auch eine Ausweitung der Rassismusstrafnorm ist nicht mehrheitsfähig, wird doch die bestehende Rassendiskriminierungsstrafnorm auf politischer Ebene regelmässig in Frage gestellt.
Anregungen für den institutionellen Bereich
Weiterer Handlungsbedarf besteht gemäss den internationalen Vertragsorganen, den NGOs und der SKMR Studie zur Umsetzung der UPR Empfehlungen (S. 27ff.) im institutionellen Bereich. Erstens regen zwei UPR-Empfehlungen (123.25-26) eine Stärkung der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus (EKR) an. Derzeit ist die EKR u.a. beauftragt, jegliche Form von direkter oder indirekter Rassendiskriminierung zu bekämpfen, Präventionsarbeit und Öffentlichkeitsarbeit zu leisten, eine Ombudsfunktion wahrzunehmen und die Anwendung der Rassendiskriminierungsstrafnorm zu überwachen. Die Ablehnung der Empfehlung zur Ausweitung des Mandats der EKR erstaunt nicht, zumal die Legitimität der EKR von gewissen Parlamentariern in der Vergangenheit mehrmals in Frage gestellt wurde.
Zweitens wird im institutionellen Bereich angeregt, die zahlreichen punktuellen Massnahmen in Form eines Nationalen Aktionsplans (123.32-34) zu bündeln und priorisieren. Ein solches Dokument wäre insofern hilfreich, als es der Rassismusbekämpfung mehr Visibilität und Legitimität verleihen würde. Kritische Stimmen innerhalb der Verwaltung verweisen darauf, dass ein dezentrales Vorgehen auf kantonaler und lokaler Ebene mehr Wirkung erziele.
Der Bundesrat nimmt die UPR Empfehlung zur Erarbeitung eines Nationalen Aktionsplanes an, zugleich betont er aber, dass die Planung und Umsetzung von Massnahmen gegen Rassendiskriminierung in enger Zusammenarbeit zwischen Bund, Kantonen, Städten, Gemeinden und zivilgesellschaftlichen Akteuren erfolgen müssen. In der Stellungnahme zu den Empfehlungen stellt der Bundesrat zudem klar, dass es keinen Nationalen „Anti-Rassismus“ Aktionsplan geben wird. Gemäss dem Bundesrat setzen die auf gemeinsamen Beschlüssen des Bundes und der Kantone aufbauenden Kantonalen Integrationsprogramme, welche u.a. Massnahmen für ein gemeinsames Vorgehen gegen Diskriminierung vorsehen, die Empfehlungen um.
Diskriminierungsschutz im Rahmen der kantonalen Integrationsförderung
Schliesslich regen zwei angenommene Empfehlungen an, die Bestrebungen zur Bekämpfung der Rassendiskriminierung gegenüber Minderheiten, und insbesondere gegenüber Muslimen, auszubauen (123.50-51). Durch die zunehmende Verankerung des Diskriminierungsschutzes im Rahmen der Integrationsförderung des Bundes signalisiert der Bundesrat, dass strukturelle Hürden in der Aufnahmegesellschaft abgebaut werden müssen, damit Integration nicht als Einbahnstrasse wahrgenommen wird.
Die Schweiz verweist an mehreren Punkten in der Stellungnahme zum UPR darauf hin, dass die kantonalen Integrationsprogramme KIP die bestehenden „soft measures“ zur Rassismusprävention auf der lokalen Ebene, wie den Dialog mit verschiedenen religiösen und ethnischen Gruppen oder die Informations- und Sensibilisierungsarbeit, fortsetzen und verstärken werden. In den kantonalen Integrationsprogrammen verpflichten sich die Kantone unter anderem, den betroffenen Personen kompetente Beratung zum rechtlichen Schutz vor Diskriminierung und zum Verfahren anzubieten, strukturelle Diskriminierung zu bekämpfen und niederschwellige, kooperativ ausgerichtete Streitbeilegungsmechanismen zu fördern. Diese Absichtserklärungen zum Ausbau der Diskriminierungsprävention sind grundsätzlich zu begrüssen, aber es wird sich noch weisen müssen, ob die kantonalen Integrationsprogramme die hohen Erwartungen einlösen können.
Fazit
Insgesamt fällt auf, dass die Schweiz viele Empfehlungen im Rassismusbereich angenommen hat. Die Stellungnahme zeigt indes auf, dass die Schweiz das bestehende Dispositiv zur Rassismusbekämpfung und –prävention zur Umsetzung der UPR-Empfehlungen als genügend erachtet. Ein stärkeres Bekenntnis der Schweiz in der Form von konkreten Zusagen zur Stärkung der Rassismusbekämpfung und -prävention wäre wünschenswert gewesen, zumal der SKMR Bericht zur Umsetzung der UPR-Empfehlungen von 2008 und der Bericht der NGO-Koalition zum UPR wichtigen Handlungsbedarf in diesem Bereich ausmachten.
14.03.2013