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Geschäftsnummer: VB.2022.00699 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 12.01.2023 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Strassenprojekt Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde) [Der Beschwerdegegner bewilligte gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- für das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse] Grundsätze zu gebundenen und ungebundenen Ausgaben (im Strassenbau) (E. 3.2 ff.). Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation. Insgesamt geht es somit um die Neuanlage eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich um neue Ausgaben; dem Beschwerdegegner kommt im Rahmen des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zu, der wichtig genug ist, dass das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf (zum Ganzen E. 4.4). Gutheissung. Geschäftsnummer: VB.2022.00699 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 12.01.2023 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Strassenprojekt Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde) [Der Beschwerdegegner bewilligte gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- für das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse] Grundsätze zu gebundenen und ungebundenen Ausgaben (im Strassenbau) (E. 3.2 ff.). Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation. Insgesamt geht es somit um die Neuanlage eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich um neue Ausgaben; dem Beschwerdegegner kommt im Rahmen des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zu, der wichtig genug ist, dass das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf (zum Ganzen E. 4.4). Gutheissung. Stichworte: AUSGABEN AUSGABENKOMPETENZ BAUMALLEE BUSHALTESTELLE FINANZKOMPETENZ GEBUNDENE AUSGABE SANIERUNG STIMMRECHTSBESCHWERDE Rechtsnormen: Art./§ 103 GG Art./§ 103 Abs. 1 GG § 25 StrassG § 43 StrassG § 47 StrassG Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Stichworte: AUSGABEN AUSGABENKOMPETENZ BAUMALLEE BUSHALTESTELLE FINANZKOMPETENZ GEBUNDENE AUSGABE SANIERUNG STIMMRECHTSBESCHWERDE AUSGABEN AUSGABENKOMPETENZ BAUMALLEE BUSHALTESTELLE FINANZKOMPETENZ GEBUNDENE AUSGABE SANIERUNG STIMMRECHTSBESCHWERDE Rechtsnormen: Art./§ 103 GG Art./§ 103 Abs. 1 GG § 25 StrassG § 43 StrassG § 47 StrassG Art./§ 103 GG Art./§ 103 Abs. 1 GG § 25 StrassG § 43 StrassG § 47 StrassG Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung VB.2022.00699 Urteil der 4. Kammer vom 12. Januar 2023 Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler. In Sachen 1. 36 Personen, alle vertreten durch RA A, Beschwerdeführende, gegen Stadtrat Winterthur, Beschwerdegegner, betreffend Strassenprojekt Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde), hat sich ergeben: I. Mit Beschluss vom 17. August 2022 setzte der Stadtrat Winterthur das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse, und das zugehörige akustische Projekt fest und bewilligte dafür gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- (Dispositiv-Ziff. 6) und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- (Dispositiv-Ziff. 8). Dispositiv-Ziff. 6 des Beschlusses wurde am 9. September 2022 amtlich publiziert. II. Dagegen erhoben 36 in der Stadt Winterthur wohnhafte Personen am 14. September 2022 Stimmrechtsrekurs und beantragten im Wesentlichen, der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022 sei aufzuheben; eventualiter sei der Beschluss aufzuheben und "dem Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit für das Projekt […] zu unterbreiten". Der Bezirksrat Winterthur wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss vom 28. Oktober 2022 ab. III. Die 36 Personen gelangten mit Beschwerde vom 16. November 2022 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022 aufzuheben; eventualiter sei der Stadtratsbeschluss aufzuheben und "dem Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit für das Projekt […] zu unterbreiten"; subeventualiter sei der Stadtratsbeschluss aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht stellten sie insbesondere folgenden Antrag: "Es sei den Beschwerdeführenden Einsicht in die Akten der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem am 9. September 2022 publizierten Beschluss vom 17. August 2022 betreffend das Strassenbauprojekt Frauenfelderstrasse (…) zu geben". Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 23. November 2022 die Abweisung der Beschwerde. Ebensolches tat der Stadtrat Winterthur mit Beschwerdeantwort vom 28. November 2022. Mit Replik vom 5. Dezember 2022 und Duplik vom 13. Dezember 2022 hielten sowohl die Beschwerdeführenden als auch der Stadtrat Winterthur an ihren Anträgen fest. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. 1.2 Die Beschwerdeführenden sind in der Stadt Winterthur stimmberechtigt. Sie bringen vor, der Beschwerdegegner habe seine Finanzkompetenzen überschritten, indem er im Beschluss vom 17. August 2022 Ausgaben von Fr. 10'921'000.- als gebunden qualifizierte und sie dadurch der Mitsprache des Stadtparlaments entzog (vgl. Art. 34 Abs. 2 lit. b und c in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 lit. f der Gemeindeordnung der Stadt Winterthur vom 26. September 2021 [GO, SRS 1.1-1]). Ein Kreditbeschluss des Parlaments würde sodann dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 e contrario GO). Damit machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend und sind sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 1 Abs. 2). 1.3 Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Mit ihrem prozessualen Antrag betreffend Aktenedition und -einsicht zielen die Beschwerdeführenden darauf ab, Einsicht in Dokumente zu erhalten, welche "alternative (geprüfte) Varianten zum beabsichtigten Strassenbauprojekt" zum Gegenstand haben. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens kann davon abgesehen werden, entsprechende Dokumente beizuziehen. Denn das Mitspracherecht (in Form eines Vetorechts) im Rahmen eines Finanzreferendums bedeutet nicht, dass die Stimmberechtigten auch einen Anspruch auf Mitwirkung am Zustandekommen und an der inhaltlichen Bestimmung der dem Referendum unterstellten Vorhaben hätten (BGE 125 I 87 E. 4c/bb [S. 95]; VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 1.3 ). Somit ist nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerden im Rahmen ihrer Stimmrechtsbeschwerde aus allfälligen weiteren Varianten zum festgesetzten Strassenbauprojekt ableiten könnten. Vor diesem Hintergrund ist das Gesuch der Beschwerdeführenden, ihnen eine Frist zur "Ergänzung der Beschwerde" bzw. zur "umfassender[en]" Substanziierung derselben anzusetzen, abzuweisen. Dieses steht den auch ausdrücklich (und nur) im Zusammenhang mit dem vorgenannten Editionsbegehren bzw. den "entsprechenden Unterlagen". 3. 3.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner in seinem Beschluss vom 17. August 2022 zulässigerweise Ausgaben in der Höhe von Fr. 10'921'000.- als gebunden qualifizierte. 3.2 Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.2; so im Ergebnis auch Markus Rüssli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 27). 3.3 Im Bereich des Strassenbaus ist dabei zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Praxis Aufwendungen für den Unterhalt des bestehenden Strassennetzes und dessen Anpassung an neue technische Erfordernisse grundsätzlich als gebunden betrachtet werden. Demgegenüber erscheinen Kredite für darüber hinausgehende Arbeiten, wie etwa die vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse, grundsätzlich als neue Ausgabe, ergeben sich doch dabei regelmässig erhebliche Handlungsspielräume (BGE 105 Ia 80 E. 7a, 103 Ia 284 E. 5, 102 Ia 457 E. 6; BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.3 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. Rüssli, § 103 GG N. 17). 3.4 Generell sind bei der Beurteilung der Frage, ob gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch die politischen Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen. Es kann nämlich selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend vorgegeben ist, das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; BGr, 3. März 2010, 1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen; zum Ganzen VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 3.2 f.). 4. 4.1 Gemäss § 25 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sind die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Dabei umfasst der Strassenunterhalt insbesondere die Instandhaltung und die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG). Die Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte Zürich und Winterthur werden von diesen erstellt, ausgebaut und unterhalten (§ 43 Abs. 1 StrG). Bei der Frauenfelderstrasse handelt es sich um eine Strasse mit überkommunaler Bedeutung (vgl. § 43 Abs. 2 StrG). Für den Unterhalt solcher Strassen leistet der Kanton jährlich einen pauschalen Betrag (§ 47 Abs. 1 StrG; vgl. auch § 46 StrG zur Finanzierung der Erstellung, des Ausbaus und der Erneuerung von Strassen mit überkommunaler Bedeutung). Ausgaben für Strassenbauprojekte, welche mit diesen pauschalierten Kantonsbeiträgen finanziert werden, können sowohl gebundene als auch ungebundene Ausgaben darstellen; bei ihrer Qualifikation ist auf die erwähnten, allgemeinen Grundsätze (vgl. vorn, E. 3.2 ff.) zurückzugreifen (Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 630 ff.). 4.2 Zum Inhalt des hier interessierenden Projekts geht aus den Akten Folgendes hervor: Die Frauenfelderstrasse ist eine bedeutende Ein- und Ausfallachse im Nordosten Winterthurs; sie verbindet das Stadtzentrum mit der Autobahn A1. Auf ihr verlaufen regionale Velorouten und verkehren sowohl eine Linie von Stadtbus Winterthur als auch eine solche der Postauto Schweiz AG. Entlang der Frauenfelderstrasse sind neben Wohngebäuden auch viele Kleingewerbe angesiedelt. Der Projektperimeter, welcher von der Hegi- bis zur Talwiesenstrasse reicht, ist rund 750 m lang. Der aktuelle Zustand der Frauenfelderstrasse – so der Beschwerdegegner – sei "in verschiedener Hinsicht nicht mehr zufriedenstellend". Mit dem Projekt soll die Strasse umgestaltet werden, um eine Aufwertung und Verbesserung für alle Verkehrsteilnehmer zu erreichen. Insbesondere soll der Strassenquerschnitt neu aufgeteilt werden: Entlang der Fahrstreifen für den motorisierten Individualverkehr, welche neu eine Breite von 3,25 m aufweisen sollen, sollen durchgängige Velostreifen mit einer Breite von 1,5 m markiert werden. Der Fahrbahnquerschnitt werde entsprechend auf 9,50 m reduziert, die Restflächen würden zu den beidseitigen Gehwegen addiert, welche neu je etwa 4,25 m breit ausgestaltet würden. Dadurch könnten neu die Parkfelder gänzlich auf den Trottoirflächen platziert werden. Die Anzahl der Parkplätze soll im Rahmen des Projekts von derzeit 96 auf neu 56 Plätze reduziert werden. Sodann sollen die jeweils drei Bushaltestellen stadtein- und stadtauswärts im Projektperimeter hindernisfrei ausgestaltet und für die Nutzung mit Doppelgelenkbussen umgebaut werden. Gleichzeitig werden insgesamt vier der Haltestellen nicht mehr überholbar sein (derzeit sind alle sechs überholbar). Im Weiteren soll – zur Gewährleistung einer einheitlichen Strassenraumgestaltung – die bestehende Baumallee (insgesamt 118 Bäume) komplett ersetzt werden. Diese soll zudem im Abschnitt "Römerhof bis Stadtrainbrücke" mit 17 zusätzlichen Bäumen ergänzt werden. Im Rahmen des akustischen Projekts ist vorgesehen, einen lärmarmen Belag zu verbauen. Ausserdem sollen im Projektperimeter ca. 255 Schallschutzfenster neu eingebaut werden. 4.3 Die Vorinstanz führt zunächst – unter Hinweis auf Saile/Burgherr/Loretan (N. 601) – aus, dass bei der Beurteilung der Gebundenheit einer Ausgabe im Einzelfall "auf das von der Grösse der Gemeinde abhängige Mass der Unmittelbarkeit der Bevölkerungsbeteiligung Rücksicht zu nehmen" sei. Für eine Gemeinde von der Grösse der Stadt Zürich seien an die Gebundenheit einer Ausgabe daher weniger hohe Anforderungen zu stellen als in kleinräumigen Verhältnissen. Diese Aussagen seien, so die Vorinstanz, "ohne Weiteres auch auf eine Stadt in der Grössenordnung von Winterthur […] anwendbar". Sodann erwog sie insbesondere unter Hinweis auf ein Urteil des Bundesgerichts (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008) zur Sanierung der Hardbrücke im Wesentlichen, dass "aufgrund der gesetzlichen Vorgaben (zeitgemässer Stand der Technik, behindertengerechter Ausbau der Bushaltestellen, Lärmsanierung bei überschrittenen Grenzwerten, etc.) kein erheblicher Entscheidungsspielraum im Sinne von § 103 Abs. 1 GG für den [Beschwerdegegner] bestand". Die Gebundenerklärung der Ausgaben sei demnach begründet und "aufgrund der vorliegenden Akten nachvollziehbar". Ergänzend fügte die Vorinstanz an, rechtfertige sich im vorliegenden Fall die analoge Anwendung von § 37 Abs. 2 lit. b des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG, LS 611), wonach eine Ausgabe als gebunden gilt, wenn sie zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz nötig ist. 4.4 Diesen vorinstanzlichen Erwägungen kann nicht gefolgt werden. 4.4.1 Aus den Materialien zu § 121 des (alten) Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung gemäss Änderung vom 23. September 1984 [OS 49, 155, in Kraft ab 1. Januar 1986]) geht zwar hervor, dass in kleinen Gemeinden eine Ausgabe weniger rasch als gebunden zu betrachten sei als in einem grösseren Gemeinwesen. In kleinen Gemeinden sei nämlich die unmittelbare Beteiligung der Bevölkerung an der Verwaltung grösser (Weisung des Regierungsrats vom 30. März 1983 zur Änderung des Gemeindegesetzes, ABl 1983 S. 553 ff., 573; Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu den gebundenen Ausgaben in den zürcherischen Gemeinden, ZBl 92/1991 S. 141 ff., 145). Für den Bereich des Strassenbaus kann jedoch daraus nicht abgeleitet werden, dass in grösseren Gemeinwesen in Abweichung von den genannten Grundsätzen bzw. Kriterien (vorn, E. 3.3) Ausgaben (grosszügiger als in kleineren Gemeinden) gebunden erklärt werden können (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.2 f.; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 121 N. 1.3 und 4.2.2.1). Überdies ist zu berücksichtigen, dass die Grösse des Gemeinwesens sich regelmässig bereits in der Finanzkompetenz der Gemeindeexekutive widerspiegelt: So kann der Stadtrat Winterthur etwa Verpflichtungskredite für im Budget enthaltene neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck bis Fr. 1'000'000.- selbständig beschliessen (Art. 34 Abs. 2 lit. c GO). Sodann greift der Vergleich mit dem Bundesgerichtsurteil betreffend Sanierung der Hardbrücke zu kurz bzw. fällt die darauf gestützte Beurteilung der Gebundenheit der Ausgaben durch die Vorinstanz zu pauschal aus. Insbesondere setzt sich die Vorinstanz kaum mit dem Inhalt des Strassenprojekts auseinander, sondern hält lediglich dafür, dass die Argumente der Beschwerdeführenden (gegen die Gebundenheit der Ausgaben) nicht zu überzeugen vermögen. Schliesslich ist auch der Verweis auf § 37 Abs. 2 lit. b CRG wenig stichhaltig, zumal das Projekt neben Massnahmen, welche der Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz dienen, auch Umgestaltungen und Erweiterungen derselben vorsieht. Überdies enthält § 37 CRG eine den Begriff der gebundenen Ausgaben weiter fassende Regelung als § 103 GG, weshalb eine analoge Anwendung dieser Bestimmung auf Gemeinden grundsätzlich nicht in Betracht kommt (VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.4; Rüssli, § 103 GG N. 27). 4.4.2 Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation (vgl. hierzu BGr, 30. September 1987, ZBl 89/1988 S. 447 ff., 456). Dies räumte der Beschwerdegegner denn auch selbst ein, wenn er ausführte, durch das Projekt solle der Strassenraum "neu und besser" geordnet und eine "umfassende Verbesserung" für alle Verkehrsteilnehmenden erreicht werden (vgl. auch …, wo der Beschwerdegegner dafürhält, das Projekt weise einen "umfassenden Sanierungs- und Erneuerungscharakter" auf). Gleichzeitig wird mit dem Projekt nicht bloss eine Instandhaltung und Ausbesserung von Schäden angestrebt; es geht vielmehr um die Neuanlage einer bestehenden Strasse bzw. eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich auch gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich um neue Ausgaben ( BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 mit Hinweis auf BGE 100 Ia 366 E. 3c und BGE 105 Ia 80 E. 7a). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht gesagt werden, im Rahmen des "Wie" stünden lediglich technische Details oder einzelne Nebenpunkte zur Diskussion (vgl. BGr, 9. Juni 1988, ZBl 89/1988 S. 539 ff., 545; BGE 108 Ia 240 E. 5c). Klar ersichtlich ist dies insbesondere betreffend die Neuaufteilung des Strassenquerschnitts, der Reduktion der Parkplätze im Projektperimeter um rund 40 % und – wovon auch der Beschwerdegegner selbst ausgeht – der Umgestaltung mehrerer Bushaltestellen (von "überholbar" in "nicht überholbar" bzw. von Busbuchten zu Fahrbahnhaltestellen). Die in diesem Zusammenhang anfallenden Arbeiten lassen sich auch nicht (mehr) als blosse Anpassungen des Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse qualifizieren (vgl. in diesem Zusammenhang BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 am Ende, mit Hinweis auf BGE 112 Ia 50 E. 6b). 4.4.3 An diesem Ergebnis vermögen die Vorbringen des Beschwerdegegners nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass Bauprojekte ab einer gewissen Grösse zwangsläufig gewisse Handlungsspielräume mit sich bringen (so … mit Hinweis auf BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 5.3). Diese sind jedoch hier – wie eben aufgezeigt – nicht lediglich untergeordneter Natur. Betreffend Ersatz der 118 Alleebäume ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, dass auch die Bepflanzung (mit Bäumen) gemäss § 3 lit. h StrG zu einer Strasse gehört (vgl. VGr, 22. August 2013, VB.2013.00148, E. 5.3 – 16. Januar 2013, VB.2011.00772, E. 5.2 Abs. 3). Zur Beurteilung der Gebundenheit der in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten ist jedoch von Bedeutung, dass hier nicht (einzelne) bestehende Bäume – etwa aufgrund von deren Gesundheitszustand – ersetzt werden sollen; vielmehr ist eine Neupflanzung einer Baumallee innerhalb eines mehrere hundert Meter langen Strassenabschnitts vorgesehen. Mit Blick auf die dafür veranschlagten Kosten ( gebundene Kosten von Fr. 2'050'000.- für "Bäume, Baumgruben, Bewässerung, Minipärke") kann somit nicht gesagt werden, es bestehe diesbezüglich kein (erheblicher) Ermessensspielraum (mehr). Des Weiteren kann die vorgesehene Neuaufteilung des Strassenquerschnitts nicht pauschal als Anpassung an den Stand der Technik qualifiziert werden, wie der Beschwerdegegner dafürhält. Gerade weil die Fahrbahn im Projektperimeter derzeit unterschiedlich breit ist ("von rund neun Metern bis zu elf Metern"), ergeben sich im Rahmen von deren (Neu-)Aufteilung Handlungsspielräume. Unbestritten ist schliesslich, dass die Sanierung des Strassenoberbaus, der behindertengerechte Umbau der Bushaltestellen und auch die lärmrechtliche Sanierung umgesetzt werden müssen. Mit Blick auf das gesamte Projekt machen die diesbezüglichen Kosten denn auch einen grossen Anteil aus. Gleichzeitig ändert dies nichts am Umstand, dass dem Beschwerdegegner im Rahmen des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zukommt, der wichtig genug ist, dass das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf. 4.5 Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner im Beschluss vom 17. August 2022 seine Finanzkompetenzen überschritten. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, auf weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, insbesondere betreffend Verletzung des rechtlichen Gehörs, einzugehen. 5. 5.1 In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind. 5.2 Der Beschwerdegegner hat den Beschwerdeführenden ausgangsgemäss für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 6 und 8 des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 17. August 2022 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 werden aufgehoben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellkosten, Fr. 2'120.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen. 4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat Winterthur. Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung VB.2022.00699 Urteil der 4. Kammer vom 12. Januar 2023 Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler. In Sachen 1. 36 Personen, alle vertreten durch RA A, Beschwerdeführende, gegen Stadtrat Winterthur, Beschwerdegegner, betreffend Strassenprojekt Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde), hat sich ergeben: I. Mit Beschluss vom 17. August 2022 setzte der Stadtrat Winterthur das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse, und das zugehörige akustische Projekt fest und bewilligte dafür gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- (Dispositiv-Ziff. 6) und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- (Dispositiv-Ziff. 8). Dispositiv-Ziff. 6 des Beschlusses wurde am 9. September 2022 amtlich publiziert. II. Dagegen erhoben 36 in der Stadt Winterthur wohnhafte Personen am 14. September 2022 Stimmrechtsrekurs und beantragten im Wesentlichen, der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022 sei aufzuheben; eventualiter sei der Beschluss aufzuheben und "dem Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit für das Projekt […] zu unterbreiten". Der Bezirksrat Winterthur wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss vom 28. Oktober 2022 ab. III. Die 36 Personen gelangten mit Beschwerde vom 16. November 2022 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022 aufzuheben; eventualiter sei der Stadtratsbeschluss aufzuheben und "dem Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit für das Projekt […] zu unterbreiten"; subeventualiter sei der Stadtratsbeschluss aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht stellten sie insbesondere folgenden Antrag: "Es sei den Beschwerdeführenden Einsicht in die Akten der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem am 9. September 2022 publizierten Beschluss vom 17. August 2022 betreffend das Strassenbauprojekt Frauenfelderstrasse (…) zu geben". Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 23. November 2022 die Abweisung der Beschwerde. Ebensolches tat der Stadtrat Winterthur mit Beschwerdeantwort vom 28. November 2022. Mit Replik vom 5. Dezember 2022 und Duplik vom 13. Dezember 2022 hielten sowohl die Beschwerdeführenden als auch der Stadtrat Winterthur an ihren Anträgen fest. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. 1.2 Die Beschwerdeführenden sind in der Stadt Winterthur stimmberechtigt. Sie bringen vor, der Beschwerdegegner habe seine Finanzkompetenzen überschritten, indem er im Beschluss vom 17. August 2022 Ausgaben von Fr. 10'921'000.- als gebunden qualifizierte und sie dadurch der Mitsprache des Stadtparlaments entzog (vgl. Art. 34 Abs. 2 lit. b und c in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 lit. f der Gemeindeordnung der Stadt Winterthur vom 26. September 2021 [GO, SRS 1.1-1]). Ein Kreditbeschluss des Parlaments würde sodann dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 e contrario GO). Damit machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend und sind sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 1 Abs. 2). 1.3 Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Mit ihrem prozessualen Antrag betreffend Aktenedition und -einsicht zielen die Beschwerdeführenden darauf ab, Einsicht in Dokumente zu erhalten, welche "alternative (geprüfte) Varianten zum beabsichtigten Strassenbauprojekt" zum Gegenstand haben. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens kann davon abgesehen werden, entsprechende Dokumente beizuziehen. Denn das Mitspracherecht (in Form eines Vetorechts) im Rahmen eines Finanzreferendums bedeutet nicht, dass die Stimmberechtigten auch einen Anspruch auf Mitwirkung am Zustandekommen und an der inhaltlichen Bestimmung der dem Referendum unterstellten Vorhaben hätten (BGE 125 I 87 E. 4c/bb [S. 95]; VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 1.3 ). Somit ist nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerden im Rahmen ihrer Stimmrechtsbeschwerde aus allfälligen weiteren Varianten zum festgesetzten Strassenbauprojekt ableiten könnten. Vor diesem Hintergrund ist das Gesuch der Beschwerdeführenden, ihnen eine Frist zur "Ergänzung der Beschwerde" bzw. zur "umfassender[en]" Substanziierung derselben anzusetzen, abzuweisen. Dieses steht den auch ausdrücklich (und nur) im Zusammenhang mit dem vorgenannten Editionsbegehren bzw. den "entsprechenden Unterlagen". 3. 3.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner in seinem Beschluss vom 17. August 2022 zulässigerweise Ausgaben in der Höhe von Fr. 10'921'000.- als gebunden qualifizierte. 3.2 Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.2; so im Ergebnis auch Markus Rüssli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 27). 3.3 Im Bereich des Strassenbaus ist dabei zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Praxis Aufwendungen für den Unterhalt des bestehenden Strassennetzes und dessen Anpassung an neue technische Erfordernisse grundsätzlich als gebunden betrachtet werden. Demgegenüber erscheinen Kredite für darüber hinausgehende Arbeiten, wie etwa die vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse, grundsätzlich als neue Ausgabe, ergeben sich doch dabei regelmässig erhebliche Handlungsspielräume (BGE 105 Ia 80 E. 7a, 103 Ia 284 E. 5, 102 Ia 457 E. 6; BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.3 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. Rüssli, § 103 GG N. 17). 3.4 Generell sind bei der Beurteilung der Frage, ob gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch die politischen Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen. Es kann nämlich selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend vorgegeben ist, das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; BGr, 3. März 2010, 1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen; zum Ganzen VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 3.2 f.). 4. 4.1 Gemäss § 25 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sind die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Dabei umfasst der Strassenunterhalt insbesondere die Instandhaltung und die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG). Die Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte Zürich und Winterthur werden von diesen erstellt, ausgebaut und unterhalten (§ 43 Abs. 1 StrG). Bei der Frauenfelderstrasse handelt es sich um eine Strasse mit überkommunaler Bedeutung (vgl. § 43 Abs. 2 StrG). Für den Unterhalt solcher Strassen leistet der Kanton jährlich einen pauschalen Betrag (§ 47 Abs. 1 StrG; vgl. auch § 46 StrG zur Finanzierung der Erstellung, des Ausbaus und der Erneuerung von Strassen mit überkommunaler Bedeutung). Ausgaben für Strassenbauprojekte, welche mit diesen pauschalierten Kantonsbeiträgen finanziert werden, können sowohl gebundene als auch ungebundene Ausgaben darstellen; bei ihrer Qualifikation ist auf die erwähnten, allgemeinen Grundsätze (vgl. vorn, E. 3.2 ff.) zurückzugreifen (Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 630 ff.). 4.2 Zum Inhalt des hier interessierenden Projekts geht aus den Akten Folgendes hervor: Die Frauenfelderstrasse ist eine bedeutende Ein- und Ausfallachse im Nordosten Winterthurs; sie verbindet das Stadtzentrum mit der Autobahn A1. Auf ihr verlaufen regionale Velorouten und verkehren sowohl eine Linie von Stadtbus Winterthur als auch eine solche der Postauto Schweiz AG. Entlang der Frauenfelderstrasse sind neben Wohngebäuden auch viele Kleingewerbe angesiedelt. Der Projektperimeter, welcher von der Hegi- bis zur Talwiesenstrasse reicht, ist rund 750 m lang. Der aktuelle Zustand der Frauenfelderstrasse – so der Beschwerdegegner – sei "in verschiedener Hinsicht nicht mehr zufriedenstellend". Mit dem Projekt soll die Strasse umgestaltet werden, um eine Aufwertung und Verbesserung für alle Verkehrsteilnehmer zu erreichen. Insbesondere soll der Strassenquerschnitt neu aufgeteilt werden: Entlang der Fahrstreifen für den motorisierten Individualverkehr, welche neu eine Breite von 3,25 m aufweisen sollen, sollen durchgängige Velostreifen mit einer Breite von 1,5 m markiert werden. Der Fahrbahnquerschnitt werde entsprechend auf 9,50 m reduziert, die Restflächen würden zu den beidseitigen Gehwegen addiert, welche neu je etwa 4,25 m breit ausgestaltet würden. Dadurch könnten neu die Parkfelder gänzlich auf den Trottoirflächen platziert werden. Die Anzahl der Parkplätze soll im Rahmen des Projekts von derzeit 96 auf neu 56 Plätze reduziert werden. Sodann sollen die jeweils drei Bushaltestellen stadtein- und stadtauswärts im Projektperimeter hindernisfrei ausgestaltet und für die Nutzung mit Doppelgelenkbussen umgebaut werden. Gleichzeitig werden insgesamt vier der Haltestellen nicht mehr überholbar sein (derzeit sind alle sechs überholbar). Im Weiteren soll – zur Gewährleistung einer einheitlichen Strassenraumgestaltung – die bestehende Baumallee (insgesamt 118 Bäume) komplett ersetzt werden. Diese soll zudem im Abschnitt "Römerhof bis Stadtrainbrücke" mit 17 zusätzlichen Bäumen ergänzt werden. Im Rahmen des akustischen Projekts ist vorgesehen, einen lärmarmen Belag zu verbauen. Ausserdem sollen im Projektperimeter ca. 255 Schallschutzfenster neu eingebaut werden. 4.3 Die Vorinstanz führt zunächst – unter Hinweis auf Saile/Burgherr/Loretan (N. 601) – aus, dass bei der Beurteilung der Gebundenheit einer Ausgabe im Einzelfall "auf das von der Grösse der Gemeinde abhängige Mass der Unmittelbarkeit der Bevölkerungsbeteiligung Rücksicht zu nehmen" sei. Für eine Gemeinde von der Grösse der Stadt Zürich seien an die Gebundenheit einer Ausgabe daher weniger hohe Anforderungen zu stellen als in kleinräumigen Verhältnissen. Diese Aussagen seien, so die Vorinstanz, "ohne Weiteres auch auf eine Stadt in der Grössenordnung von Winterthur […] anwendbar". Sodann erwog sie insbesondere unter Hinweis auf ein Urteil des Bundesgerichts (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008) zur Sanierung der Hardbrücke im Wesentlichen, dass "aufgrund der gesetzlichen Vorgaben (zeitgemässer Stand der Technik, behindertengerechter Ausbau der Bushaltestellen, Lärmsanierung bei überschrittenen Grenzwerten, etc.) kein erheblicher Entscheidungsspielraum im Sinne von § 103 Abs. 1 GG für den [Beschwerdegegner] bestand". Die Gebundenerklärung der Ausgaben sei demnach begründet und "aufgrund der vorliegenden Akten nachvollziehbar". Ergänzend fügte die Vorinstanz an, rechtfertige sich im vorliegenden Fall die analoge Anwendung von § 37 Abs. 2 lit. b des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG, LS 611), wonach eine Ausgabe als gebunden gilt, wenn sie zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz nötig ist. 4.4 Diesen vorinstanzlichen Erwägungen kann nicht gefolgt werden. 4.4.1 Aus den Materialien zu § 121 des (alten) Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung gemäss Änderung vom 23. September 1984 [OS 49, 155, in Kraft ab 1. Januar 1986]) geht zwar hervor, dass in kleinen Gemeinden eine Ausgabe weniger rasch als gebunden zu betrachten sei als in einem grösseren Gemeinwesen. In kleinen Gemeinden sei nämlich die unmittelbare Beteiligung der Bevölkerung an der Verwaltung grösser (Weisung des Regierungsrats vom 30. März 1983 zur Änderung des Gemeindegesetzes, ABl 1983 S. 553 ff., 573; Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu den gebundenen Ausgaben in den zürcherischen Gemeinden, ZBl 92/1991 S. 141 ff., 145). Für den Bereich des Strassenbaus kann jedoch daraus nicht abgeleitet werden, dass in grösseren Gemeinwesen in Abweichung von den genannten Grundsätzen bzw. Kriterien (vorn, E. 3.3) Ausgaben (grosszügiger als in kleineren Gemeinden) gebunden erklärt werden können (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.2 f.; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 121 N. 1.3 und 4.2.2.1). Überdies ist zu berücksichtigen, dass die Grösse des Gemeinwesens sich regelmässig bereits in der Finanzkompetenz der Gemeindeexekutive widerspiegelt: So kann der Stadtrat Winterthur etwa Verpflichtungskredite für im Budget enthaltene neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck bis Fr. 1'000'000.- selbständig beschliessen (Art. 34 Abs. 2 lit. c GO). Sodann greift der Vergleich mit dem Bundesgerichtsurteil betreffend Sanierung der Hardbrücke zu kurz bzw. fällt die darauf gestützte Beurteilung der Gebundenheit der Ausgaben durch die Vorinstanz zu pauschal aus. Insbesondere setzt sich die Vorinstanz kaum mit dem Inhalt des Strassenprojekts auseinander, sondern hält lediglich dafür, dass die Argumente der Beschwerdeführenden (gegen die Gebundenheit der Ausgaben) nicht zu überzeugen vermögen. Schliesslich ist auch der Verweis auf § 37 Abs. 2 lit. b CRG wenig stichhaltig, zumal das Projekt neben Massnahmen, welche der Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz dienen, auch Umgestaltungen und Erweiterungen derselben vorsieht. Überdies enthält § 37 CRG eine den Begriff der gebundenen Ausgaben weiter fassende Regelung als § 103 GG, weshalb eine analoge Anwendung dieser Bestimmung auf Gemeinden grundsätzlich nicht in Betracht kommt (VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.4; Rüssli, § 103 GG N. 27). 4.4.2 Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation (vgl. hierzu BGr, 30. September 1987, ZBl 89/1988 S. 447 ff., 456). Dies räumte der Beschwerdegegner denn auch selbst ein, wenn er ausführte, durch das Projekt solle der Strassenraum "neu und besser" geordnet und eine "umfassende Verbesserung" für alle Verkehrsteilnehmenden erreicht werden (vgl. auch …, wo der Beschwerdegegner dafürhält, das Projekt weise einen "umfassenden Sanierungs- und Erneuerungscharakter" auf). Gleichzeitig wird mit dem Projekt nicht bloss eine Instandhaltung und Ausbesserung von Schäden angestrebt; es geht vielmehr um die Neuanlage einer bestehenden Strasse bzw. eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich auch gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich um neue Ausgaben ( BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 mit Hinweis auf BGE 100 Ia 366 E. 3c und BGE 105 Ia 80 E. 7a). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht gesagt werden, im Rahmen des "Wie" stünden lediglich technische Details oder einzelne Nebenpunkte zur Diskussion (vgl. BGr, 9. Juni 1988, ZBl 89/1988 S. 539 ff., 545; BGE 108 Ia 240 E. 5c). Klar ersichtlich ist dies insbesondere betreffend die Neuaufteilung des Strassenquerschnitts, der Reduktion der Parkplätze im Projektperimeter um rund 40 % und – wovon auch der Beschwerdegegner selbst ausgeht – der Umgestaltung mehrerer Bushaltestellen (von "überholbar" in "nicht überholbar" bzw. von Busbuchten zu Fahrbahnhaltestellen). Die in diesem Zusammenhang anfallenden Arbeiten lassen sich auch nicht (mehr) als blosse Anpassungen des Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse qualifizieren (vgl. in diesem Zusammenhang BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 am Ende, mit Hinweis auf BGE 112 Ia 50 E. 6b). 4.4.3 An diesem Ergebnis vermögen die Vorbringen des Beschwerdegegners nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass Bauprojekte ab einer gewissen Grösse zwangsläufig gewisse Handlungsspielräume mit sich bringen (so … mit Hinweis auf BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 5.3). Diese sind jedoch hier – wie eben aufgezeigt – nicht lediglich untergeordneter Natur. Betreffend Ersatz der 118 Alleebäume ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, dass auch die Bepflanzung (mit Bäumen) gemäss § 3 lit. h StrG zu einer Strasse gehört (vgl. VGr, 22. August 2013, VB.2013.00148, E. 5.3 – 16. Januar 2013, VB.2011.00772, E. 5.2 Abs. 3). Zur Beurteilung der Gebundenheit der in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten ist jedoch von Bedeutung, dass hier nicht (einzelne) bestehende Bäume – etwa aufgrund von deren Gesundheitszustand – ersetzt werden sollen; vielmehr ist eine Neupflanzung einer Baumallee innerhalb eines mehrere hundert Meter langen Strassenabschnitts vorgesehen. Mit Blick auf die dafür veranschlagten Kosten ( gebundene Kosten von Fr. 2'050'000.- für "Bäume, Baumgruben, Bewässerung, Minipärke") kann somit nicht gesagt werden, es bestehe diesbezüglich kein (erheblicher) Ermessensspielraum (mehr). Des Weiteren kann die vorgesehene Neuaufteilung des Strassenquerschnitts nicht pauschal als Anpassung an den Stand der Technik qualifiziert werden, wie der Beschwerdegegner dafürhält. Gerade weil die Fahrbahn im Projektperimeter derzeit unterschiedlich breit ist ("von rund neun Metern bis zu elf Metern"), ergeben sich im Rahmen von deren (Neu-)Aufteilung Handlungsspielräume. Unbestritten ist schliesslich, dass die Sanierung des Strassenoberbaus, der behindertengerechte Umbau der Bushaltestellen und auch die lärmrechtliche Sanierung umgesetzt werden müssen. Mit Blick auf das gesamte Projekt machen die diesbezüglichen Kosten denn auch einen grossen Anteil aus. Gleichzeitig ändert dies nichts am Umstand, dass dem Beschwerdegegner im Rahmen des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zukommt, der wichtig genug ist, dass das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf. 4.5 Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner im Beschluss vom 17. August 2022 seine Finanzkompetenzen überschritten. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, auf weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, insbesondere betreffend Verletzung des rechtlichen Gehörs, einzugehen. 5. 5.1 In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind. 5.2 Der Beschwerdegegner hat den Beschwerdeführenden ausgangsgemäss für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 6 und 8 des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 17. August 2022 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 werden aufgehoben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellkosten, Fr. 2'120.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen. 4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat Winterthur.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung Verwaltungsgericht

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

des Kantons Zürich 4. Abteilung

4. Abteilung VB.2022.00699

Urteil

Urteil der 4. Kammer

der 4. Kammer vom 12. Januar 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.

(Vorsitz) In Sachen

1. 36 Personen, alle vertreten durch RA A,

1. 36 Personen, alle vertreten durch RA A, Beschwerdeführende,

Beschwerdeführende, gegen

Stadtrat Winterthur,

Stadtrat Winterthur, Beschwerdegegner,

Beschwerdegegner, betreffend Strassenprojekt Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde),

hat sich ergeben:

I.

Mit Beschluss vom 17. August 2022 setzte der Stadtrat Winterthur das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse, und das zugehörige akustische Projekt fest und bewilligte dafür gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- (Dispositiv-Ziff. 6) und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- (Dispositiv-Ziff. 8). Dispositiv-Ziff. 6 des Beschlusses wurde am 9. September 2022 amtlich publiziert.

Mit Beschluss vom 17. August 2022 setzte der Stadtrat Winterthur das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse, und das zugehörige akustische Projekt fest und bewilligte dafür gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- (Dispositiv-Ziff. 6) und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- (Dispositiv-Ziff. 8). Dispositiv-Ziff. 6 des Beschlusses wurde am 9. September 2022 amtlich publiziert. II.

II. Dagegen erhoben 36 in der Stadt Winterthur wohnhafte Personen am 14. September 2022 Stimmrechtsrekurs und beantragten im Wesentlichen, der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022 sei aufzuheben; eventualiter sei der Beschluss aufzuheben und "dem Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit für das Projekt […] zu unterbreiten". Der Bezirksrat Winterthur wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss vom 28. Oktober 2022 ab.

Dagegen erhoben 36 Der Bezirksrat Winterthur wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss vom 28. Oktober 2022 ab. III.

Die 36 Personen gelangten mit Beschwerde vom 16. November 2022 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022 aufzuheben; eventualiter sei der Stadtratsbeschluss aufzuheben und "dem Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit für das Projekt […] zu unterbreiten"; subeventualiter sei der Stadtratsbeschluss aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht stellten sie insbesondere folgenden Antrag: "Es sei den Beschwerdeführenden Einsicht in die Akten der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem am 9. September 2022 publizierten Beschluss vom 17. August 2022 betreffend das Strassenbauprojekt Frauenfelderstrasse (…) zu geben".

Die 36 Personen gelangten mit Beschwerde vom 16. November 2022 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, unter Entschädigungsfolge sei Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 23. November 2022 die Abweisung der Beschwerde. Ebensolches tat der Stadtrat Winterthur mit Beschwerdeantwort vom 28. November 2022. Mit Replik vom 5. Dezember 2022 und Duplik vom 13. Dezember 2022 hielten sowohl die Beschwerdeführenden als auch der Stadtrat Winterthur an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

Die Kammer erwägt: 1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführenden sind in der Stadt Winterthur stimmberechtigt. Sie bringen vor, der Beschwerdegegner habe seine Finanzkompetenzen überschritten, indem er im Beschluss vom 17. August 2022 Ausgaben von Fr. 10'921'000.- als gebunden qualifizierte und sie dadurch der Mitsprache des Stadtparlaments entzog (vgl. Art. 34 Abs. 2 lit. b und c in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 lit. f der Gemeindeordnung der Stadt Winterthur vom 26. September 2021 [GO, SRS 1.1-1]). Ein Kreditbeschluss des Parlaments würde sodann dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 e contrario GO). Damit machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend und sind sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 1 Abs. 2).

Beschluss vom 17. August 2022 Ausgaben von Fr. 10'921'000.- als gebunden qualifizierte und sie dadurch der Mitsprache des Stadtparlaments entzog (vgl. Art. 34 Abs. 2 lit. b und c in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 lit. f der Gemeindeordnung der Stadt Winterthur vom 26. September 2021 [GO, SRS 1.1-1]). Ein Kreditbeschluss des Parlaments würde sodann dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 e contrario GO). 1.3 Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Mit ihrem prozessualen Antrag betreffend Aktenedition und -einsicht zielen die Beschwerdeführenden darauf ab, Einsicht in Dokumente zu erhalten, welche "alternative (geprüfte) Varianten zum beabsichtigten Strassenbauprojekt" zum Gegenstand haben. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens kann davon abgesehen werden, entsprechende Dokumente beizuziehen. Denn das Mitspracherecht (in Form eines Vetorechts) im Rahmen eines Finanzreferendums bedeutet nicht, dass die Stimmberechtigten auch einen Anspruch auf Mitwirkung am Zustandekommen und an der inhaltlichen Bestimmung der dem Referendum unterstellten Vorhaben hätten (BGE 125 I 87 E. 4c/bb [S. 95]; VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 1.3 ). Somit ist nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerden im Rahmen ihrer Stimmrechtsbeschwerde aus allfälligen weiteren Varianten zum festgesetzten Strassenbauprojekt ableiten könnten. das Mitspracherecht (in Form eines Vetorechts) im Rahmen eines Finanzreferendums bedeutet nicht, dass die Stimmberechtigten auch einen Anspruch auf Mitwirkung am Zustandekommen und an der inhaltlichen Bestimmung der dem Referendum unterstellten Vorhaben hätten (BGE 125 I 87 E. 4c/bb [S. 95]; ). Somit ist nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerden im Rahmen ihrer Stimmrechtsbeschwerde aus allfälligen weiteren Varianten zum festgesetzten Strassenbauprojekt ableiten könnten. Vor diesem Hintergrund ist das Gesuch der Beschwerdeführenden, ihnen eine Frist zur "Ergänzung der Beschwerde" bzw. zur "umfassender[en]" Substanziierung derselben anzusetzen, abzuweisen. Dieses steht den auch ausdrücklich (und nur) im Zusammenhang mit dem vorgenannten Editionsbegehren bzw. den "entsprechenden Unterlagen".

Vor diesem Hintergrund ist das Gesuch der Beschwerdeführenden, ihnen eine Frist zur "Ergänzung der Beschwerde" bzw. zur "umfassender[en]" Substanziierung derselben anzusetzen, abzuweisen. Dieses steht den auch ausdrücklich (und nur) im Zusammenhang mit dem vorgenannten Editionsbegehren bzw. den "entsprechenden Unterlagen". 3.

3.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner in seinem Beschluss vom 17. August 2022 zulässigerweise Ausgaben in der Höhe von Fr. 10'921'000.- als gebunden qualifizierte.

Beschluss vom 17. August 2022 zulässigerweise Ausgaben in der Höhe von Fr. 10'921'000.- 3.2 Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.2; so im Ergebnis auch Markus Rüssli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 27). des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) 3.3 Im Bereich des Strassenbaus ist dabei zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Praxis Aufwendungen für den Unterhalt des bestehenden Strassennetzes und dessen Anpassung an neue technische Erfordernisse grundsätzlich als gebunden betrachtet werden. Demgegenüber erscheinen Kredite für darüber hinausgehende Arbeiten, wie etwa die vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse, grundsätzlich als neue Ausgabe, ergeben sich doch dabei regelmässig erhebliche Handlungsspielräume (BGE 105 Ia 80 E. 7a, 103 Ia 284 E. 5, 102 Ia 457 E. 6; BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.3 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. Rüssli, § 103 GG N. 17).

3.4 Generell sind bei der Beurteilung der Frage, ob gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch die politischen Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen. Es kann nämlich selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend vorgegeben ist, das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; BGr, 3. März 2010, 1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen; zum Ganzen VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 3.2 f.).

Es kann nämlich selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend vorgegeben ist, das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; 4.

4.1 Gemäss § 25 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sind die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Dabei umfasst der Strassenunterhalt insbesondere die Instandhaltung und die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG). Die Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte Zürich und Winterthur werden von diesen erstellt, ausgebaut und unterhalten (§ 43 Abs. 1 StrG). Bei der Frauenfelderstrasse handelt es sich um eine Strasse mit überkommunaler Bedeutung (vgl. § 43 Abs. 2 StrG). Für den Unterhalt solcher Strassen leistet der Kanton jährlich einen pauschalen Betrag (§ 47 Abs. 1 StrG; vgl. auch § 46 StrG zur Finanzierung der Erstellung, des Ausbaus und der Erneuerung von Strassen mit überkommunaler Bedeutung). Ausgaben für Strassenbauprojekte, welche mit diesen pauschalierten Kantonsbeiträgen finanziert werden, können sowohl gebundene als auch ungebundene Ausgaben darstellen; bei ihrer Qualifikation ist auf die erwähnten, allgemeinen Grundsätze (vgl. vorn, E. 3.2 ff.) zurückzugreifen (Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 630 ff.).

Gemäss § 25 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sind die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Dabei umfasst der Strassenunterhalt insbesondere die Instandhaltung und die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG). StrG) 4.2 Zum Inhalt des hier interessierenden Projekts geht aus den Akten Folgendes hervor: Die Frauenfelderstrasse ist eine bedeutende Ein- und Ausfallachse im Nordosten Winterthurs; sie verbindet das Stadtzentrum mit der Autobahn A1. Auf ihr verlaufen regionale Velorouten und verkehren sowohl eine Linie von Stadtbus Winterthur als auch eine solche der Postauto Schweiz AG. Entlang der Frauenfelderstrasse sind neben Wohngebäuden auch viele Kleingewerbe angesiedelt. Der Projektperimeter, welcher von der Hegi- bis zur Talwiesenstrasse reicht, ist rund 750 m lang. Der aktuelle Zustand der Frauenfelderstrasse – so der Beschwerdegegner – sei "in verschiedener Hinsicht nicht mehr zufriedenstellend". Mit dem Projekt soll die Strasse umgestaltet werden, um eine Aufwertung und Verbesserung für alle Verkehrsteilnehmer zu erreichen. Insbesondere soll der Strassenquerschnitt neu aufgeteilt werden: Entlang der Fahrstreifen für den motorisierten Individualverkehr, welche neu eine Breite von 3,25 m aufweisen sollen, sollen durchgängige Velostreifen mit einer Breite von 1,5 m markiert werden. Der Fahrbahnquerschnitt werde entsprechend auf 9,50 m reduziert, die Restflächen würden zu den beidseitigen Gehwegen addiert, welche neu je etwa 4,25 m breit ausgestaltet würden. Dadurch könnten neu die Parkfelder gänzlich auf den Trottoirflächen platziert werden. Die Anzahl der Parkplätze soll im Rahmen des Projekts von derzeit 96 auf neu 56 Plätze reduziert werden. Sodann sollen die jeweils drei Bushaltestellen stadtein- und stadtauswärts im Projektperimeter hindernisfrei ausgestaltet und für die Nutzung mit Doppelgelenkbussen umgebaut werden. Gleichzeitig werden insgesamt vier der Haltestellen nicht mehr überholbar sein (derzeit sind alle sechs überholbar). Im Weiteren soll – zur Gewährleistung einer einheitlichen Strassenraumgestaltung – die bestehende Baumallee (insgesamt 118 Bäume) komplett ersetzt werden. Diese soll zudem im Abschnitt "Römerhof bis Stadtrainbrücke" mit 17 zusätzlichen Bäumen ergänzt werden. Im Rahmen des akustischen Projekts ist vorgesehen, einen lärmarmen Belag zu verbauen. Ausserdem sollen im Projektperimeter ca. 255 Schallschutzfenster neu eingebaut werden.

4.3 Die Vorinstanz führt zunächst – unter Hinweis auf Saile/Burgherr/Loretan (N. 601) – aus, dass bei der Beurteilung der Gebundenheit einer Ausgabe im Einzelfall "auf das von der Grösse der Gemeinde abhängige Mass der Unmittelbarkeit der Bevölkerungsbeteiligung Rücksicht zu nehmen" sei. Für eine Gemeinde von der Grösse der Stadt Zürich seien an die Gebundenheit einer Ausgabe daher weniger hohe Anforderungen zu stellen als in kleinräumigen Verhältnissen. Diese Aussagen seien, so die Vorinstanz, "ohne Weiteres auch auf eine Stadt in der Grössenordnung von Winterthur […] anwendbar". Sodann erwog sie insbesondere unter Hinweis auf ein Urteil des Bundesgerichts (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008) zur Sanierung der Hardbrücke im Wesentlichen, dass "aufgrund der gesetzlichen Vorgaben (zeitgemässer Stand der Technik, behindertengerechter Ausbau der Bushaltestellen, Lärmsanierung bei überschrittenen Grenzwerten, etc.) kein erheblicher Entscheidungsspielraum im Sinne von § 103 Abs. 1 GG für den [Beschwerdegegner] bestand". Die Gebundenerklärung der Ausgaben sei demnach begründet und "aufgrund der vorliegenden Akten nachvollziehbar". Ergänzend fügte die Vorinstanz an, rechtfertige sich im vorliegenden Fall die analoge Anwendung von § 37 Abs. 2 lit. b des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG, LS 611), wonach eine Ausgabe als gebunden gilt, wenn sie zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz nötig ist.

4.3 23. Mai 2008, 1C_183/2008) zur Sanierung der Hardbrücke im Wesentlichen, dass "aufgrund der gesetzlichen Vorgaben (zeitgemässer Stand der Technik, behindertengerechter Ausbau der Bushaltestellen, Lärmsanierung bei überschrittenen Grenzwerten, etc.) kein erheblicher Entscheidungsspielraum im Sinne von § 103 Abs. 1 GG für den [Beschwerdegegner] bestand". Die Gebundenerklärung der Ausgaben sei demnach begründet und "aufgrund der vorliegenden Akten nachvollziehbar". Ergänzend fügte die Vorinstanz an, rechtfertige sich im vorliegenden Fall die analoge Anwendung von § 37 Abs. 2 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG, LS 611), wonach eine Ausgabe als gebunden gilt, wenn sie zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz nötig ist. 4.4 Diesen vorinstanzlichen Erwägungen kann nicht gefolgt werden.

4.4 Diesen vorinstanzlichen Erwägungen kann nicht gefolgt werden. 4.4.1 Aus den Materialien zu § 121 des (alten) Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung gemäss Änderung vom 23. September 1984 [OS 49, 155, in Kraft ab 1. Januar 1986]) geht zwar hervor, dass in kleinen Gemeinden eine Ausgabe weniger rasch als gebunden zu betrachten sei als in einem grösseren Gemeinwesen. In kleinen Gemeinden sei nämlich die unmittelbare Beteiligung der Bevölkerung an der Verwaltung grösser (Weisung des Regierungsrats vom 30. März 1983 zur Änderung des Gemeindegesetzes, ABl 1983 S. 553 ff., 573; Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu den gebundenen Ausgaben in den zürcherischen Gemeinden, ZBl 92/1991 S. 141 ff., 145). Für den Bereich des Strassenbaus kann jedoch daraus nicht abgeleitet werden, dass in grösseren Gemeinwesen in Abweichung von den genannten Grundsätzen bzw. Kriterien (vorn, E. 3.3) Ausgaben (grosszügiger als in kleineren Gemeinden) gebunden erklärt werden können (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.2 f.; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 121 N. 1.3 und 4.2.2.1). Überdies ist zu berücksichtigen, dass die Grösse des Gemeinwesens sich regelmässig bereits in der Finanzkompetenz der Gemeindeexekutive widerspiegelt: So kann der Stadtrat Winterthur etwa Verpflichtungskredite für im Budget enthaltene neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck bis Fr. 1'000'000.- selbständig beschliessen (Art. 34 Abs. 2 lit. c GO).

4.4.1 Aus den Materialien zu § dass in kleinen Gemeinden eine Ausgabe weniger rasch als gebunden zu betrachten sei als in einem grösseren Gemeinwesen. In kleinen Gemeinden sei nämlich die unmittelbare Beteiligung der Bevölkerung an der Verwaltung grösser (Weisung des Regierungsrats vom 30. März 1983 zur Änderung des Gemeindegesetzes, ABl 1983 S. 553 ff., 573; Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu den gebundenen Ausgaben in den zürcherischen Gemeinden, ZBl 92/1991 S. 141 ff., 145). Für den Bereich des Strassenbaus kann jedoch daraus nicht abgeleitet werden, dass in grösseren Gemeinwesen in Abweichung von den genannten Grundsätzen bzw. Kriterien (vorn, E. 3.3) Ausgaben (grosszügiger als in kleineren Gemeinden) gebunden erklärt werden können (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.2 f.; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 121 N. 1.3 und 4.2.2.1). Überdies ist zu berücksichtigen, dass die Grösse des Gemeinwesens sich regelmässig bereits in der Finanzkompetenz der Gemeindeexekutive widerspiegelt: So kann der Stadtrat Winterthur etwa selbständig beschliessen (Art. 34 Abs. 2 lit. c GO). Sodann greift der Vergleich mit dem Bundesgerichtsurteil betreffend Sanierung der Hardbrücke zu kurz bzw. fällt die darauf gestützte Beurteilung der Gebundenheit der Ausgaben durch die Vorinstanz zu pauschal aus. Insbesondere setzt sich die Vorinstanz kaum mit dem Inhalt des Strassenprojekts auseinander, sondern hält lediglich dafür, dass die Argumente der Beschwerdeführenden (gegen die Gebundenheit der Ausgaben) nicht zu überzeugen vermögen. Schliesslich ist auch der Verweis auf § 37 Abs. 2 lit. b CRG wenig stichhaltig, zumal das Projekt neben Massnahmen, welche der Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz dienen, auch Umgestaltungen und Erweiterungen derselben vorsieht. Überdies enthält § 37 CRG eine den Begriff der gebundenen Ausgaben weiter fassende Regelung als § 103 GG, weshalb eine analoge Anwendung dieser Bestimmung auf Gemeinden grundsätzlich nicht in Betracht kommt (VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.4; Rüssli, § 103 GG N. 27).

Sodann greift der Vergleich mit dem Bundesgerichtsurteil betreffend Sanierung der Hardbrücke zu kurz bzw. fällt die darauf gestützte Beurteilung der Gebundenheit der Ausgaben durch die Vorinstanz zu pauschal aus. Insbesondere setzt sich die Vorinstanz kaum mit dem Inhalt des Strassenprojekts § 37 Abs. 2 Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz dienen, auch Umgestaltungen und Erweiterungen derselben vorsieht. Überdies enthält § 4.4.2 Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation (vgl. hierzu BGr, 30. September 1987, ZBl 89/1988 S. 447 ff., 456). Dies räumte der Beschwerdegegner denn auch selbst ein, wenn er ausführte, durch das Projekt solle der Strassenraum "neu und besser" geordnet und eine "umfassende Verbesserung" für alle Verkehrsteilnehmenden erreicht werden (vgl. auch …, wo der Beschwerdegegner dafürhält, das Projekt weise einen "umfassenden Sanierungs- und Erneuerungscharakter" auf). Gleichzeitig wird mit dem Projekt nicht bloss eine Instandhaltung und Ausbesserung von Schäden angestrebt; es geht vielmehr um die Neuanlage einer bestehenden Strasse bzw. eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich auch gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich um neue Ausgaben ( BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 mit Hinweis auf BGE 100 Ia 366 E. 3c und BGE 105 Ia 80 E. 7a). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht gesagt werden, im Rahmen des "Wie" stünden lediglich technische Details oder einzelne Nebenpunkte zur Diskussion (vgl. BGr, 9. Juni 1988, ZBl 89/1988 S. 539 ff., 545; BGE 108 Ia 240 E. 5c). Klar ersichtlich ist dies insbesondere betreffend die Neuaufteilung des Strassenquerschnitts, der Reduktion der Parkplätze im Projektperimeter um rund 40 % und – wovon auch der Beschwerdegegner selbst ausgeht – der Umgestaltung mehrerer Bushaltestellen (von "überholbar" in "nicht überholbar" bzw. von Busbuchten zu Fahrbahnhaltestellen). Die in diesem Zusammenhang anfallenden Arbeiten lassen sich auch nicht (mehr) als blosse Anpassungen des Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse qualifizieren (vgl. in diesem Zusammenhang BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 am Ende, mit Hinweis auf BGE 112 Ia 50 E. 6b).

4.4.2 Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation (vgl. hierzu BGr, 30. September 1987, ZBl 89/1988 S. 447 ff., 456). Dies räumte der Beschwerdegegner denn auch selbst ein, wenn er ausführte, durch das Projekt solle der Strassenraum "neu und besser" geordnet und eine "umfassende Verbesserung" für alle Verkehrsteilnehmenden erreicht werden (vgl. auch …, wo der Beschwerdegegner dafürhält, das Projekt weise einen "umfassenden Sanierungs- und Erneuerungscharakter" auf). Gleichzeitig wird mit dem Projekt nicht bloss eine Instandhaltung und Ausbesserung von Schäden angestrebt; es geht vielmehr um BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 mit Hinweis auf Vor diesem Hintergrund kann auch nicht gesagt werden, im Rahmen des "Wie" stünden lediglich technische Details oder einzelne Nebenpunkte zur Diskussion (vgl. BGr, 9. Juni ZBl 89/1988 S. 539 ff., 545; BGE 108 Ia 240 E. 5c). Klar ersichtlich ist dies insbesondere betreffend die Neuaufteilung des Strassenquerschnitts, der Reduktion der Parkplätze im Projektperimeter um rund 40 % und – wovon auch der Beschwerdegegner selbst ausgeht – der Umgestaltung mehrerer Bushaltestellen (von "überholbar" in "nicht überholbar" bzw. von Busbuchten zu Fahrbahnhaltestellen). Die in diesem Zusammenhang anfallenden Arbeiten lassen sich auch nicht (mehr) als blosse Anpassungen des Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse qualifizieren (vgl. in diesem Zusammenhang BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 am Ende, mit Hinweis auf BGE 112 Ia 50 E. 6b). 4.4.3 An diesem Ergebnis vermögen die Vorbringen des Beschwerdegegners nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass Bauprojekte ab einer gewissen Grösse zwangsläufig gewisse Handlungsspielräume mit sich bringen (so … mit Hinweis auf BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 5.3). Diese sind jedoch hier – wie eben aufgezeigt – nicht lediglich untergeordneter Natur. Betreffend Ersatz der 118 Alleebäume ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, dass auch die Bepflanzung (mit Bäumen) gemäss § 3 lit. h StrG zu einer Strasse gehört (vgl. VGr, 22. August 2013, VB.2013.00148, E. 5.3 – 16. Januar 2013, VB.2011.00772, E. 5.2 Abs. 3). Zur Beurteilung der Gebundenheit der in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten ist jedoch von Bedeutung, dass hier nicht (einzelne) bestehende Bäume – etwa aufgrund von deren Gesundheitszustand – ersetzt werden sollen; vielmehr ist eine Neupflanzung einer Baumallee innerhalb eines mehrere hundert Meter langen Strassenabschnitts vorgesehen. Mit Blick auf die dafür veranschlagten Kosten ( gebundene Kosten von Fr. 2'050'000.- für "Bäume, Baumgruben, Bewässerung, Minipärke") kann somit nicht gesagt werden, es bestehe diesbezüglich kein (erheblicher) Ermessensspielraum (mehr). Des Weiteren kann die vorgesehene Neuaufteilung des Strassenquerschnitts nicht pauschal als Anpassung an den Stand der Technik qualifiziert werden, wie der Beschwerdegegner dafürhält. Gerade weil die Fahrbahn im Projektperimeter derzeit unterschiedlich breit ist ("von rund neun Metern bis zu elf Metern"), ergeben sich im Rahmen von deren (Neu-)Aufteilung Handlungsspielräume.

An diesem Ergebnis vermögen die Vorbringen des Beschwerdegegners nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 5.3). Diese sind jedoch hier – wie eben aufgezeigt – nicht lediglich untergeordneter Natur. Betreffend Ersatz der 118 Alleebäume ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, dass auch die Bepflanzung (mit Bäumen) gemäss § 3 lit. h StrG zu einer Strasse gehört (vgl. VGr, VB.2013.00148, E. 5.3 – VB.2011.00772, E. 5.2 Abs. 3). Zur Beurteilung der Gebundenheit der in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten ist jedoch von Bedeutung, dass hier nicht (einzelne) bestehende Bäume – etwa aufgrund von deren Gesundheitszustand – ersetzt werden sollen; vielmehr ist eine Neupflanzung einer Baumallee innerhalb eines mehrere hundert Meter langen Strassenabschnitts vorgesehen. gebundene Kosten von Fr. 2'050'000.- für "Bäume, Baumgruben, Bewässerung, Minipärke") kann somit nicht gesagt werden, es bestehe diesbezüglich kein (erheblicher) Ermessensspielraum (mehr). Unbestritten ist schliesslich, dass die Sanierung des Strassenoberbaus, der behindertengerechte Umbau der Bushaltestellen und auch die lärmrechtliche Sanierung umgesetzt werden müssen. Mit Blick auf das gesamte Projekt machen die diesbezüglichen Kosten denn auch einen grossen Anteil aus. Gleichzeitig ändert dies nichts am Umstand, dass dem Beschwerdegegner im Rahmen des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zukommt, der wichtig genug ist, dass das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf.

4.5 Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner im Beschluss vom 17. August 2022 seine Finanzkompetenzen überschritten. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde.

4.5 Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner im Beschluss vom 17. August 2022 seine Finanzkompetenzen überschritten. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, auf weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, insbesondere betreffend Verletzung des rechtlichen Gehörs, einzugehen.

Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, auf weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, insbesondere betreffend Verletzung des rechtlichen Gehörs, einzugehen. 5.

5. 5.1 In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.

5.2 Der Beschwerdegegner hat den Beschwerdeführenden ausgangsgemäss für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer :

Demgemäss erkennt die Kammer : die Kammer 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 6 und 8 des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 17. August 2022 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 werden aufgehoben.

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 6 und 8 des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 17. August 2022 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 werden aufgehoben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellkosten, Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellkosten, Fr. 2'120.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen. 4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen.

4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat Winterthur.

6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat Winterthur.