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Berlin Wer bestellt, sollte auch bezahlen. Die direkte Demokratie erfordert als Regulativ, dass die Mehrheit für die Folgen ihrer Entscheidungen auch aufkommt.
Am heutigen Sonntag wird in Berlin über eine Initiative des Bündnisses «Klimaneustart» abgestimmt. In den meisten Medien wird als Ziel der Initiative nur genannt, dass Berlin bereits 2030 anstelle von 2045 klimaneutral werden solle. Als Beispiel für diese Art der Berichterstatung mag hier faz.net dienen. Tatsächlich zielt die Initiative auf ein recht grundlegende Novellierung des Berliner Klimaschutz- und Energiewendegesetzes (EWG Bln) vom 27. August 2021 ab, von denen die Beschleunigung des Prozesses nur ein Aspekt ist. Bevor ich auf die demokratietheoretischen Aspekte des Volksentscheids zu sprechen komme, fasse ich deshalb die vom Bündnis «Klimaneustart» vorgeschlagenen Gesetzesänderungen kurz zusammen. Meine Grundlage ist der vom Bündnis selbst veröffentlichte Text des Vorschlags.
Die Gesetzesnovelle
Die Novelle strebt eine Änderung des Zwecks des EWG Bln an. Das geltende Gesetz legt Klimaschutzziele fest und will Instrumente schaffen, um diese Ziele zu erreichen. Die Novelle legt Klimaschutzverpflichtungen fest und soll Instrumente schaffen, um diese zu erfüllen (§ 1). Der im geltenden Gesetz bereits aufgeführte «angemessene[n] Anteil der Emissionen [auf], die dem Luftverkehr am Flughafen Berlin-Brandenburg zuzurechnen sind» (§2 Ziffer 2) wird von Kohlendioxidemissionen zu sonstigen Emissionen (§2 Ziffer 3) verschoben. Der Effekt der Verschiebung ist, das die Emission anderer Treibhausgase als CO2 durch den Flugverkehr nun mit unter das Gesetz fällt.
Das geltende Gesetz legte folgenden Zeitrahmen fest (§3 Ziffer 1): «Im Land Berlin soll die Gesamtsumme der Kohlendioxidemissionen bis zum Jahr 2020 um mindestens 40 Prozent, bis zum Jahr 2030 um mindestens 70 Prozent, bis zum Jahr 2040 um mindestens 90 Prozent und spätestens bis zum Jahr 2045 um mindestens 95 Prozent im Vergleich zu der Gesamtsumme der Kohlendioxidemissionen des Jahres 1990 verringert werden.» Die im Volksentscheid beantragte Novelle verändert den Zeitrahmen wie folgt: «Im Land Berlin ist die Gesamtsumme der Kohlendioxidemissionen bis zum Jahr 2025 um mindestens 70 Prozent und bis zum Jahr 2030 um mindestens 95 Prozent im Vergleich zu der Gesamtsumme der Kohlendioxidemissionen des Jahres 1990 zu verringern.» In den nächsten knapp 7 Jahren sollen also gegenüber dem ursprünglichen Zeitplan 25% der Kohlendioxidemissionen von 1990 zusätzlich eingespart werden. Das ist deutlich mehr als eine Verdopplung des ursprünglich ins Auge gefassten Tempos. Ob das ursprüngliche Gesetz seinerseits überhaupt realistisch war, soll hier dahingestellt bleiben.
Das bereits geltende Gesetz geht auf die zu erwartenden Erhöhungen der Warmmiete ein (§3 Ziffer 3). Es legt dazu fest: «Folgeregelungen dieses Gesetzes dürfen nicht zu Bruttowarmmietzinserhöhungen führen. Andere Bestimmungen, insbesondere bundesgesetzliche, bleiben hiervon unberührt.» Das ist, mit Verlaub, blauäugig. Es gibt keinen Mechanismus, mit dem man verhindern könnte, dass Folgeregelungen des Gesetzes zu Bruttowarmmietzinserhöhungen führen. Die vorgeschlagene Novelle legt einen solchen Mechanismus fest, der allerdings politisch explosiv ist: «Soweit Maßnahmen oder Anordnungen nach diesem Gesetz zu einer Erhöhung der
Nettowarmmiete für Wohnraum führen, ist der Erhöhungsbetrag dem Zahlungspflichtigen als monatlicher Zuschuss aus dem Landeshaushalt zu
erstatten.» Hier wird die Mehrheit der Abstimmenden von finanziellen Folgen ihres Votums entlastet. Was wie ein Gesetz über Klimaschutz aussieht, wird hier zu einer automatisierten Umverteilung von Steuergeldern in unbekanntem Ausmaß. Es wird aber noch etwas explosiver. Auf der Startseite schreibt das Bündnis «Klimaneustart»: «Die Umsetzung der Klima-Verpflichtungen darf nicht auf Kosten der Mieter*innen gehen.» Im vorgeschlagenen Gesetzestext steht allerdings zum Ausgleich der erhöhten Mietkosten der folgende Satz: «Diese Verpflichtung endet im Jahr 2050.».
Bezüglich der Instrumente fügt die Novelle dem Gesetz in §4 Ziffer 1 die folgenden Bestimmungen hinzu: «Die Strategien und Maßnahmen sollen
vorrangig auf Vermeidung und Reduzierung der Kohlendioxid- und sonstigen
Treibhausgasemissionen gerichtet sein. Auf die Kompensation dieser Emissionen soll verzichtet werden, solange weitere Reduktionen möglich sind.» Die Ziele sollen nicht nur zu Verpflichtungen werden und mehr als doppelt so schnell erreicht werden. Es werden zudem bisher mögliche Instrumente weitgehend ausgeschlossen. Die Formulierung ist zudem schwammig. Weitere Reduktionen sind immer möglich, die Frage ist, zu welchen Kosten. Kosten, könnte man polemisch sagen, waren in Berlin allerdings seit den 1950ern nie eine Frage.
Bezüglich der Kompensation verschärft die Novelle das Gesetz ebenfalls. Bisher gilt: «Unvermeidbare Kohlendioxidemissionen sind weitgehend zu kompensieren.» (§8 Ziffer 1). Neu soll gelten: «Unvermeidbare Kohlendioxidemissionen und alle sonstigen Treibhausgasemissionen sind zu kompensieren.» Auch hier fallen – in einem sehr viel kürzeren Zeitrahmen – höhere Kosten an, für die irgendjemand aufkommen muss.
Bezüglich öffentlicher Gebäude heißt es im geltenden Gesetz: «Das Land Berlin strebt eine umfassende energetische Sanierung der öffentlichen Gebäude im Sinne des Satzes 2 bis zum Jahr 2045 an.» Die Novelle formuliert stattdessen: «Das Land Berlin verpflichtet sich, die umfassende energetische Sanierung der
öffentlichen Gebäude im Sinne des Satzes 2 bis zum Jahr 2030 abzuschließen.» Auch das ist stark kostenbehaftet. Allerdings ist das hier nicht das einzige Problem. Es müssten in einem um mindestens 15 Jahre kürzeren Zeitrahmen die nötigen Planungs- und Baukapazitäten zur Verfügung stehen. Das erscheint mir völlig unrealistisch. Zusätzlich werden in der Novelle die Kennzahlen verschärft. Im geltenden Gesetz heißt es zum Ziel der Gebäudesanierung (§9 Ziffer 3): «Senkung des Endenergieverbrauches um mindestens 20 Prozent bis zum Jahr 2030 und des Primärenergieverbrauches um mindestens 80 Prozent bis zum Jahr 2045 im Vergleich zu den Verbrauchswerten des Jahres 2010.» Neu soll gelten: «Senkung des Endenergieverbrauches um mindestens 20 Prozent bis zum Jahr 2025 und des Primärenergieverbrauches um mindestens 95 Prozent bis zum Jahr 2030 im Vergleich zu den Verbrauchswerten des Jahres 2010.» Ich denke, hier darf man für 2025 (in Jahren: übermorgen) von einem völlig unrealistischen Zeitrahmen sprechen und für 2030 von technischer Unmöglichkeit. Die Initiative lässt über ein Gesetz abstimmen, das nicht umsetzbar ist, ganz unabhängig von den Kosten.
Was die Bezirke betrifft, verlangt das geltende Gesetz (§12 Ziffer 1): «Sie sind gehalten, eigene Energie- und Kohlendioxidbilanzen zu erstellen, Ziele zur Minderung von Kohlendioxidemissionen zu formulieren und Aussagen zur Einsparung von Energie in den bezirklichen Gebäuden zu treffen.» Die Novelle formuliert das so: «Sie haben alle zwei Jahre, erstmals bis zum 31. Dezember 2022, eigene Energie- und Kohlendioxidbilanzen zu erstellen, Verpflichtungen zur Minderung von Kohlendioxidemissionen und anderer Treibhausgasemissionen zu formulieren und Aussagen zur Einsparung von Energie in den bezirklichen Gebäuden zu treffen.» Wenn ich in einem Berliner Bezirk die Verantwortung für diese Dinge tragen würde und die Gesetzesnovelle im Volksentscheid angenommen würde, so würde ich von meinem Amt zurücktreten. Das lässt sich unmöglich bis zum 31. Dezember 2022 seriös machen.
Zum Klimaschutzvereinbarungen heißt es bisher (§13 Ziffer 1) «Der Senat von Berlin wirkt auf den Abschluss von Klimaschutzvereinbarungen hin, insbesondere mit juristischen Personen und Personengesellschaften des Privatrechts, an denen das Land Berlin mehrheitlich beteiligt ist, sowie mit Hochschulen und hochschulmedizinischen Einrichtungen.» Die Novelle verlangt: «Der Senat von Berlin wirkt auf den Abschluss von rechtlich bindenden Klimaschutzvereinbarungen hin, insbesondere mit juristischen Personen und
Personengesellschaften des Privatrechts, an denen das Land Berlin mit mindestens 25 Prozent der Stimmanteile beteiligt ist, sowie mit Hochschulen und hochschulmedizinischen Einrichtungen.» Mir ist nicht ganz klar, wie man rechtlich bindende Verpflichtungen einer Körperschaft durchsetzen will, in der man nicht die Mehrheit der Stimmanteile hält. Das dürfte zwar juristisch durch die Wendung «wirkt hin» abgedeckt sein (der Senat soll es versuchen, muss es aber nicht durchsetzen), ist dann aber eine Nebelkerze. Bezüglich des Zeitrahmens der Vereinbarungen spricht das geltende Gesetz von mindestens zehn Jahren, die Novelle von der Zeit bis 2030.
Die vorgeschlagene Novelle sagt an einer Stelle auch ganz explizit, dass die Kosten keine Rolle spielen. In §18 Ziffer 1 heißt es bisher: «Der Senat von Berlin strebt eine sichere, preisgünstige und klimaverträgliche Energieerzeugung und -versorgung mit Strom und Wärme im Land Berlin an». Neu soll es heißen: «Der Senat von Berlin strebt eine klimaverträgliche und sichere Energieerzeugung und -versorgung mit Strom und Wärme im Land Berlin an». Auf diesen Punkt werde ich in der Analyse der demokratietheoretischen Aspekte zu sprechen kommen.
Wer abstimmt und wer bezahlt
Als Wahlschweizer bin ich ein starker Anhänger der Demokratie im Allgemeinen und der direkten Demokratie im Speziellen. In der Regel ist es praktisch, dass die Exekutive Vollmachten für das Tagesgeschäft hat und dass Gesetze von Abgeordneten vorbereitet und erlassen werden. Eine repräsentative Demokratie bedarf aber aus meiner Sicht der Einhegung durch Elemente direkter Demokratie. Anderenfalls kann es zu einer Kartellbildung innerhalb der politischen Klasse kommen. Diese hat das Ergebnis, dass ein herrschendes Kartell viele wichtige Fragen gegen der Willen der Bevölkerungsmehrheit entscheidet, ohne dass dieses Verhalten an der Wahlurne abgestellt werden kann. In diesem Zustand scheint sich Deutschland aus meiner Sicht bereits zu befinden.
Die direkte Demokratie ist ein nötiges Korrektiv, nicht aber ein sicherer Weg zu richtigen Entscheidungen. Auch in der Schweiz kommt bei Referenden immer mal ein unvernünftiger Entscheid zustande. Das allerdings kommt auch in der repräsentativen Demokratie und in Autokratien vor. Der Vorteil der direkten Demokratie liegt darin, dass die Mehrheit die Beschlüsse der Mehrheit auch auszubaden hat. Daraus resultiert ein Lernprozess. In der Schweiz wird über den kommunalen Steuerfuß auf Gemeindebene entschieden. Die Bevölkerung ist klug genug, die Gemeindesteuern nicht auf Null zu drücken.
Direkte Demokratie wird problematisch, wenn Menschen für die Nachteile von Entscheidungen aufkommen müssen, an denen sie nicht teilhaben durften. In gewissem Maße gibt es das auch in der Schweiz, wo der Bevölkerungsanteil ohne schweizerische Staatbürgerschaft recht hoch ist. Die Integration funktioniert in der Regel jedoch gut und die beiden Gruppen haben in den wenigsten Fragen verschiedene Interessen.
Auf den ersten Blick gibt es mit dem Berliner Volksentscheid kein demokratietheoretisches Problem. Wenn die Bevölkerungsmehrheit in Berlin ein unrealistisches und kostspieliges Klimaschutzgesetz beschließt, müssen die Berliner eben mit den Folgen leben. Dadurch könnten sich dann in der Folge die Mehrheiten ändern. Ein Problem tritt auf, wenn die Kosten teilweise von Nicht-Berlinern übernommen werden müssen, die nicht mit abstimmen durften. Das scheint mir aufgrund des Finanzausgleichs zwischen den Ländern der Fall zu sein. Hier kann jemand bestellen, der dann nicht bezahlen muss oder zumindest nur einen Teil der Kosten tragen wird.
Finanzausgleich
Die Schweiz hat nicht nur auf dem Gebiet der direkten Demokratie, sondern auch auf demjenigen des Finanzausgleichs lange Erfahrung. Wie ich bereits oben bemerkt habe, gelten in der Schweiz sogar in verschiedenen Gemeinden verschiedene Steuerfüße. Das kann leicht zu einer Entsolidarisierung führen. Wo hauptsächlich Reiche wohnen, kann sich eine Gemeinde auch mit einem geringeren Steuerfuß solide finanzieren. Das wiederum zieht weitere Reiche an. Deshalb gibt es sogar innerhalb meines Heimatkantons Zürich einen Finanzausgleich zwischen den Gemeinden, der in einem 191-seitigen Dokument für den mündigen Stimmbürger verständlich beschrieben wird. Zu beachten sind dabei unter Anderem die Ressourcen einer Gemeinde aber auch ihre Verpflichtungen, die zum Beispiel von der Altersstruktur der Bevölkerung abhängen. Das Ganze ist fein ziseliert, weil es einerseits fair sein soll, andererseits den Gemeinden nicht den Anreiz nehmen soll, verantwortungsbewusst und sparsam zu wirtschaften. Das bis zum 31.12.2019 gültige deutsche Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz – FAG) war im Vergleich dazu grobschlächtig, unkonkret und für Laien schwer verständlich. Die aktuelle Version ist noch unkonkreter als die bis zum 31.12.2019 gültige.
Was tatsächlich geschieht, lässt sich am Leichtesten über die entsprechende Webseite des Bundesfinanzministeriums und über Statistiken eruieren. Das Gesamtvolumen des Finanzausgleichs betrug 2020 etwa 14.8 Milliarden € und 2021 etwa 17.1 Milliarden €. Davon entfielen 3.45 Milliarden € (2020) bzw. 3.60 Milliarden € (2021) auf den größten Nettobegünstigten Berlin. Zunächst wird die Finanzkraft eines Landes ermittelt, wobei die Pro-Kopf-Einnahmen des Landes und 75% der Pro-Kopf-Einnahmen seiner Gemeinden eingerechnet werden. Für die Ausgleichsmesszahl werden die Einnahmen aller Länder herangezogen und mit der Zahl der Einwohner gewichtet. Dabei werden die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen begünstigt, indem ihre Einwohnerzahlen künstlich um 35% höher angesetzt werden als sie tatsächlich sind. Liegt die Finanzkraftmesszahl oberhalb der Ausgleichsmesszahl, so erhält das Land bei der Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern einen geringeren Anteil, als ihm aufgrund der Einwohnerzahl zustünde. Liegt sie unterhalb der Ausgleichsmesszahl, so erhält das Land einen höheren Anteil der Umsatzsteuer.
Trotz der Begünstigung der Stadtstaaten reicht dieser Ausgleich für Berlin nicht aus. Zu den oben genannten Zahlen kamen 2020 noch 1.64 Milliarden € und 2021 noch 1.70 Milliarden € Sonderzahlungen des Bundes hinzu. Rechnet man Finanzausgleich und Sonderzahlungen zusammen, erhält Sachsen (4.078 Millionen Einwohner) sogar etwas mehr Geld als Berlin (3.677 Millionen Einwohner – nicht allerdings pro Kopf. Gute Pro-Kopf-Daten sind aus einer Studie des Freiburger Instituts CEP für 2008-2017 verfügbar. Die durchschnittliche innerdeutsche Pro-Kopf-Umverteilung pro Jahr nach Berlin betrug in diesem Zeitraum 983.31 €. Zum Vergleich betrug die durchschnittliche Umverteilung in der EU zugunsten Griechendlands 1049.18 €. Bayern gab pro Kopf etwa dreimal so viel in den innerdeutschen Finanzausgleich wie Deutschland in den Finanzausgleich innerhalb der EU.
Was hat ein Volksentscheid mit dem Finanzausgleich zu tun?
Der deutsche Finanzausgleich zwischen den Ländern hat einen nachvollziehbaren Anteil (die Verteilung der Umsatzsteuer, die nach gegebenen Formeln berechnet wird) und einen weiteren Anteil, der zwar ebenfalls nach gegebenen Formeln berechnet wird, aber schwerer zu begründen ist. Länder, deren Finanzkraft nach der Verteilung der Umsatzsteuer einen Wert von 99,75 Prozent ihrer Ausgleichsmesszahl nicht erreicht, erhalten laut FAG all-
gemeine Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) in Höhe von 80 Prozent der verbleibenden Differenz. Die BEZ führen nicht zu einer vollständigen Nivellierung. Sie gehen auch nicht (direkt) zu Lasten der finanzstarken Länder, verringern aber den Anreiz zu sparsamem Wirtschaften erheblich.
Über den Finanzausgleich werden alle Bundesbürger an den Kosten beteiligt, die im Fall der Annahme der Gesetzesvorlage im Volksentscheid entstehen. Die Bürger finanzstarker Länder tragen überdurchschnittlich bei, weil sich der Anteil dieser Länder an der Umsatzsteuer verringert, wenn derjenige Berlins steigt. Die Bürger aller anderen Bundesländer tragen bei, weil die BEZ direkt aus dem Bundeshaushalt gezahlt wird.
Nun könnte man auf den ersten Blick denken, dass der Finanzausgleich unberührt bleibt, weil er sich nicht aus den Pro-Kopf-Ausgaben der Länder sondern nur aus ihren Pro-Kopf-Einnahmen errechnet. Wenn allerdings der Berliner Senat auf Klimaziele verpflichtet wird, ohne dass der kostengünstigen Bereitstellung von Energie irgendwie Rechnung getragen werden muss, wird das die Einnahmen verringern. Die wirtschaftlichen Bedingungen in Berlin werden sich verschlechtern. Auf alle Unternehmen, an denen Berlin mit mindestens 25% beteiligt ist, kämen noch weitere Kosten zu. Selbst die Unternehmen, die in Berlin verbleiben und an denen das Land Berlin keine Anteile hält, werden weniger Steuern zahlen, weil sich durch diese Gesetzesnovelle ihre Kosten und damit ihre Gewinne verringern.
Ein Teil der gigantischen Kosten dieser Gesetzesnovelle würde also aus Berlin in den Rest der Bundesrepublik verlagert, wo die Wahlberechtigten nicht darüber abstimmen können. Darin sehe ich ein Demokratiedefizit.
Fazit
Volksentscheide wie der heutige in Berlin stellen in Frage, ob der Finanzausgleich zwischen den Ländern in der gegenwärtigen Form noch zeitgemäß ist. Die Finanzkraft eines Bundeslands ist nicht nur schicksalsbedingt. Sie hängt auch von den Rahmenbedingungen ab, welche die Politik oder, in diesem Fall, die Bevölkerung in diesem Land setzt. Die Frage, wie diese Rahmenbedingungen im Zuge der Klimawandeldiskussion gesetzt werden, wird noch öfter auftreten. In einem föderalen System wie dem deutschen kann sie in verschiedenen Bundesländern unterschiedlich beantwortet werden. Das führt zu unterschiedlichen Kosten und unterschiedlichen Auswirkungen auf die zukünftigen Steuereinnahmen. Es ist nicht einzusehen, warum die so entstehenden Unterschiede in der Finanzkraft ausgeglichen werden sollten.