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Remontons à la procédure de ratification du premier paquet d’accords bilatéraux Suisse – UE en 1999. Les négociateurs helvètes avaient alors obtenu que l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) contienne deux particularités. Primo, cet accord est conclu non seulement avec l’UE mais également avec chacun des pays membres. Au contraire des autres traités qui sont automatiquement étendus en cas de nouvelle adhésion à l’UE, l’ALCP doit donc faire l’objet d’adaptations. Secundo, cet accord a été conclu pour une période initiale de sept ans. Entré en vigueur le 1er juin 2002, l’ALCP sera reconduit pour une durée indéterminée si aucune des parties ne l’a résilié avant le 31 mai 2009. En contrepartie, l’UE avait imposé la «clause guillotine»: si l’ALCP est résilié ou n’est pas reconduit, les autres traités des bilatérales I tombent automatiquement. Les accords bilatéraux II, conclus en 2005, échappent à cette logique.
Sur le plan interne, la manière dont la Confédération devait exprimer sa volonté sur l’extension et la reconduction de l’accord avait fait débat. L’UDC avait réclamé et obtenu qu’il soit expressément spécifié que tant l’extension de la libre circulation aux nouveaux membres que la reconduction de l’accord au bout de sept ans fassent l’objet d’un arrêté sujet au référendum facultatif.
Cette procédure a été appliquée une première fois lorsque l’ALCP a été étendu aux dix membres qui ont adhéré à l’UE le 1er mai 2004. Suisse et UE – sans, cette fois, que les nouveaux adhérents interviennent en tant qu’Etats – avaient négocié un protocole prévoyant délais d’application et clauses de sauvegarde. Les Chambres fédérales l’avaient accepté. Un référendum avait été lancé à la fois par l’ASIN et par l’extrême-gauche genevoise. Le résultat avait été serré. Alors que le 21 mai 2000, les accords bilatéraux avaient reçu le soutien de 67,2% des votants, seuls 56% avaient approuvé le 25 septembre 2005 l’extension de l’ALCP aux dix nouveaux membres de l’UE.
Aujourd’hui, les représentants suisses négocient avec Bruxelles les conditions de l’extension de l’ALCP à la Roumanie et à la Bulgarie, membres de l’UE depuis le début de cette année. Un accord paraît proche. Bruxelles ne peut pas tolérer longtemps les discriminations à l’égard des nouveaux membres du club. Berne n’a pas beaucoup d’arguments à faire valoir pour refuser aux Roumains et aux Bulgares ce que le peuple suisse a accordé aux Slovaques et aux Polonais. Ce protocole devrait logiquement être soumis aux Chambres l’année prochaine. Nos relations avec l’UE seraient au plus mal en cas de rejet, mais une résiliation des accords – menace brandie par Bruxelles – supposerait une décision unanime des 27 pays membres de l’UE .
Quant à la reconduction de l’ALCP, la procédure prévue est une vraie curiosité. Un peu à l’exemple d’un bail, l’ALCP prévoit qu’il est reconduit à l’issue de la période de sept ans sauf résiliation de l’une des parties. Autrement dit, si l’on ne fait rien, l’ALCP vaut pour une durée indéterminée. Mais, le droit suisse prévoit une décision du parlement fédéral – et, en cas de référendum, du peuple – aussi si les autorités suisses proposent de ne rien faire. Compte tenu de l’échéance, cette éventuelle votation devrait avoir lieu avant le 31 mai 2009. En cas de non reconduction, la résiliation des autres accords bilatéraux I serait là automatique en vertu de la clause «guillotine».
Dans un cas comme dans l’autre, la question d’une récolte de signatures se posera puisque le référendum est facultatif et non pas obligatoire. Nous sommes d’accord avec Urs Schwaller pour estimer que le soutien aux accords bilatéraux devrait figurer parmi les conditions minimales de la participation d’un parti au gouvernement. Les partis qui partagent ce point de vue devraient donc s’abstenir de brandir la menace référendaire contre ces deux échéances, indispensables à nos relations avec notre principal partenaire économique.
L’UDC – qui a bâti son succès sur l’idée d’une Suisse île sans reproche au milieu d’une Europe source de tous les maux – n’a pas un discours clair sur la question: dans son récent programme de législature, elle se contente de réclamer «une analyse sérieuse des effets de la libre circulation des personnes avec l’UE» en se gardant bien de dire si elle soutiendra ou non l’extension et la reconduction de l’ALCP. La question doit lui être posée.
Une clarification est aussi nécessaire à gauche. Les syndicats dénoncent les insuffisances des «mesures d’accompagnement», ces modifications du droit interne qui sont intervenues en même temps que la libre circulation et qui ont aussi fait l’objet du vote (DP 1651). Ils se trompent en faisant du renforcement de ce dispositif une condition de leur soutien aux prochaines étapes européennes. A laquelle d’ailleurs? Les plombiers roumains et les maçons bulgares menacent-ils de débarquer en masse? Ou faut-il remettre en cause un pan essentiel de nos relations avec Bruxelles en raison des lacunes de notre droit interne du travail? Aucune des deux positions n’est tenable. Ce débat doit être dissocié des deux prochaines échéances européennes.
L’élargissement vers deux pays qui ne déclenchent pas l’enthousiasme. Et une lutte pour le statu quo. Voilà le menu qui attend les pro-européens les plus convaincus ces prochains mois. Vu le résultat serré du dernier scrutin, la partie est loin d’être gagnée.