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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 8 mars 2023 Composition Mme Marie-Pierre Bernel, présidente ; MM. André Jomini et Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo, greffière. Recourants 1. A.________ à ******** 2. B.________ à ******** tous deux représentés par Me Ismael FETAHI, avocat à Pully, Autorité intimée Police cantonale du commerce, à Lausanne. Objet Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 24 mai 2022 refusant la demande de licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter. Vu les faits suivants: A. La société A.________ a pour but l'exploitation, la gérance et l'approvisionnement de stations-service ainsi que toutes activités s'y rapportant. Elle exploite (avec une autorisation ad hoc) pour C.________ deux stations-service sur l'aire de service de ******** ou de ******** de l'autoroute ********, de part et d'autre de la route nationale; le gérant (associé et titulaire de l'autorisation d'exercer) de ces établissements est B.________. Chaque station-service est dotée d'un magasin (shop), vendant notamment des produits alimentaires. Sur le côté "lac" de l'aire de service, accessible depuis l'autre côté par une passerelle, se trouve par ailleurs un bâtiment abritant des restaurants (restoroute). D'autres aires de service ont été aménagées au bord des autoroutes sur le territoire du canton de Vaud, qui sont équipées de stations-service avec shop, de restaurants et d'autres commerces (aire ********, à ********; aire ********; aire ******** – où, dans un bâtiment à une cinquantaine de mètres de la station-service côté lac, on trouve un restaurant et un magasin "D.________"). B. Le 10 décembre 2020, A.________ et B.________ ont déposé auprès de la Police cantonale du commerce (ci-après: la PCC ou l'autorité intimée) une demande de licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter pour les deux stations-service de l'aire de ********. Par lettre du 2 août 2021, la PCC leur a répondu qu'il n'était pas possible d'autoriser la vente d'alcool dans une station-service. Elle s'est référée à l'art. 5 al. 1 let. c de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31) dont la teneur est la suivante: " Le service et la vente de boissons alcooliques sont interdits [...] dans l'ensemble des locaux des stations-service, y compris dans le magasin ". Elle a ajouté que les établissements de restauration ou les commerces sur les aires d'autoroute pouvaient vendre de l'alcool depuis le 1 er janvier 2021 pour autant qu'ils soient séparés de la station-service et qu'ils n'encaissent pas l'essence dans leurs locaux. Par lettre du 20 janvier 2022, C.________ s'est adressée à la PCC, en son nom et au nom de sa gérante A.________, en relevant que l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 7 novembre 2007 sur les routes nationales (ORN; RS 725.111) avait été modifié, l'interdiction de vendre ou de servir de l'alcool dans les "installations annexes" des routes nationales ayant été supprimée avec effet au 1 er janvier 2021. Cet art. 6 ORN concerne "les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l’hébergement (aires de ravitaillement) et les stations-service ainsi que les places de stationnement attenantes". En demandant à la PCC de revoir sa position, C.________ faisait en substance valoir que la modification de l'art. 6 al. 2 ORN privait de portée la règle du droit cantonal interdisant la vente d'alcool dans les stations-service des aires d'autoroute, en vertu de la primauté du droit fédéral. Dans une réponse du 11 mars 2022, la PCC a confirmé son interprétation des normes précitées, et donc le caractère toujours applicable de l'art. 5 al. 1 let. c LADB pour les stations-service concernées. C. Puis, par décision formelle du 24 mai 2022, la PCC a refusé la demande de licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter déposée par A.________ et B.________ (demandes d'autorisation d'exploiter, respectivement d'exercer, fondées sur la LADB). D. Agissant le 22 juin 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la PCC du 24 mai 2022 en ce sens que la demande de licence de débit de boissons alcooliques leur est octroyée dans les deux stations-service qu'ils exploitent sur l'autoroute ********; subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à l'autorité intimée. Dans sa réponse du 18 juillet 2022, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les recourants ont répliqué le 22 juillet 2022 et l'autorité intimée a dupliqué le 17 août 2022. Ils ont maintenu leurs conclusions respectives. La Cour a statué par voie de circulation. Considérant en droit: 1. La LADB s'applique à la vente à l'emporter de boissons alcooliques (art. 2 let. d LADB), activité économique qui nécessite l'obtention préalable d'une licence (art. 4 al. 1 LADB). Une décision de l'autorité cantonale compétente refusant de délivrer une telle licence peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les règles des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les requérants de la licence – pour l'autorisation d'exercer et l'autorisation d'exploiter (cf. art. 4 al. 1 let. a et b LADB) – ont qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière. 2. Les recourants, dont la requête tend à obtenir l'autorisation de vendre des boissons alcooliques dans leurs deux stations-service, ne contestent pas que cela irait à l'encontre du texte clair de l'art. 5 al. 1 let. c LADB. Ils font néanmoins valoir que le droit fédéral, à savoir l'art. 6 ORN dans sa nouvelle teneur, permet désormais la vente d'alcool sur les aires de service des autoroutes; cette norme en vigueur depuis le 1 er janvier 2021 devrait l'emporter sur la norme précitée du droit cantonal, en vertu de la primauté du droit fédéral (cf. art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]). D'après eux, les cantons n'ont plus de compétence législative résiduelle en matière de vente d'alcool dans les stations-service autoroutières. Le refus de licence violerait par ailleurs le droit à l'égalité, d'autres commerces ou établissements proches de ces stations-service, y compris sur les aires de service autoroutières, étant autorisés à vendre des boissons alcooliques. a) Le recours tend au contrôle concret de la constitutionnalité, ou de la conformité au droit supérieur, de l'art. 5 al. 1 let. c LADB, qui est le fondement de la décision attaquée. Dans cette situation, l'autorité de recours ne peut annuler que la décision d'application de la norme, sans pouvoir formellement invalider celle-ci (cf. arrêts CDAP FI.2017.0118 du 13 février 2019 consid. 1a; FI.2016.0085 du 16 février 2017 consid. 4a et les références). b) L' art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 130 I 82 consid. 2.2, 128 I 295 consid. 3b; 127 I 60 consid. 4a et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht - Die neue Bundesverfassung -, 10 ème éd., Zurich 2020, n. 1185 à 1187). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1031, p. 364). Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (cf. ATF 130 I 82 consid. 2.2, 128 I 295 consid. 3b; Häfelin/Haller, op. cit., n. 1185; Peter Saladin, in: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, Bâle/Berne/Zurich, 1987-1996, vol. IV, n. 25 ad art. 2 Disp. trans. aCst.). c) Il faut examiner en premier lieu dans quelle mesure les normes du droit fédéral relatives aux routes nationales règlent la question de la vente de boissons alcooliques sur les aires attenantes aux autoroutes et singulièrement dans les stations-service. La disposition constitutionnelle relative à l'infrastructure routière, soit l'art. 83 Cst., prévoit ce qui suit: " 1 La Confédération et les cantons veillent à garantir l'existence d'une infrastructure routière suffisante dans toutes les régions du pays. 2 La Confédération assure la création d'un réseau de routes nationales et veille à ce qu'il soit utilisable. Elle construit, entretient et exploite les routes nationales. Elle en supporte les coûts. Elle peut confier ces tâches en partie ou en totalité à des organismes publics, privés ou mixtes." Pour les routes nationales, la compétence législative de la Confédération comprend en particulier l'exploitation et l'entretien, à savoir l'adjudication des travaux d'entretien, la gestion des installations auxiliaires, les mesures destinées à améliorer la sécurité routière, la gestion du trafic, etc. (cf. Markus Kern, Commentaire romand – Constitution fédérale, Bâle 2021, art. 83 N. 13). Sur cette base, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN; RS 725.11) qui définit à l'art. 6 ce que comprend la route elle-même, à l'art. 7 les installations annexes et à l'art. 7a les aires de repos. L'art. 7 LRN ("installations annexes) a la teneur suivante: " 1 Partout où l'accès latéral des routes nationales est interdit, des installations pourront être aménagées le long de la route, selon le besoin, pour servir à la vente des carburants, des lubrifiants et de l'électricité, et permettre aux usagers de la route de se ravitailler, de se restaurer et de se loger. 2 Le Conseil fédéral édicte les règles fondamentales régissant les installations annexes. 3 Sous réserve de la législation fédérale et de l'approbation des projets par les autorités fédérales, il appartient aux cantons d'accorder le droit de construire, d'agrandir et d'exploiter les installations annexes." Quant à l'art. 7a LRN ("aires de repos"), introduit dans la loi le 1 er janvier 2018 (RO 2017 6825), il est ainsi libellé: " 1 Les aires de repos permettent aux usagers de la route de se reposer pour une courte durée. Elles peuvent être équipées d’installations de remise de carburants alternatifs – en particulier l’électricité – et de petites installations mobiles destinées au ravitaillement et à la restauration. 2 La construction d’installations pour la remise de carburants alternatifs est régie par le droit cantonal. La Confédération ne participe pas aux coûts de construction et d’exploitation de ces installations. 3 Le Conseil fédéral établit les principes régissant les aires de repos." L'art. 8 LRN prévoit que les routes nationales (délimitées selon l'art. 6 LRN) appartiennent à la Confédération (al. 1), tandis que les installations annexes au sens de l'art. 7 appartiennent aux cantons (al. 2). En exécution du mandat législatif des art. 7 al. 2 et 7a al. 3 LRN, le Conseil fédéral a adopté les art. 6 et 7 de l'ordonnance du 7 novembre 2007 sur les routes nationales (ORN; RS 725.111), reproduits ci-après: "Art. 6 Installations annexes 1 Par installations annexes, on entend les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l'hébergement (aires de ravitaillement) et les stations-service ainsi que les places de stationnement attenantes. L'installation doit disposer d'un nombre de places de parc suffisant pour chaque catégorie de véhicules automobiles et adapté à sa capacité. Les stations-service et les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l'hébergement peuvent être construits séparément ou rattachés les uns aux autres. Un accès par l'arrière par une route de desserte ne sera autorisé aux véhicules automobiles que pour les livraisons et les trajets du personnel de l'exploitant de l'installation annexe. 2 De par leur aménagement et les prestations offertes, les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l'hébergement doivent répondre aux besoins des usagers de la route. 3 Les installations annexes doivent être équipées de toilettes publiques accessibles aux handicapés. Les stations-service et les toilettes doivent être ouvertes au public 24 heures sur 24. Les stations-service doivent comprendre suffisamment de postes distribuant les carburants usuels. Elles doivent fournir les types d'huile les plus courants. 4 Après consultation des cantons, le DETEC désigne la nature des installations annexes et leur emplacement sur le réseau des routes nationales et fixe la date de leur construction. 5 Les contrats conclus entre le canton et l'exploitant de l'installation annexe sont soumis à l'approbation de l'Office fédéral des routes (OFROU). Art. 7 Aires de repos 1 Quiconque souhaite exploiter, sur les aires de repos, des installations de remise de moyens de propulsion alternatifs, comme des stations de recharge rapide, ou destinées au ravitaillement ou à la restauration, telles que kiosques, véhicules des marchands ambulants ou stands de vente, a besoin d’une autorisation de l’OFROU. Les autorisations sont délivrées pour une durée maximale de: a. 30 ans pour les installations de remise de moyens de propulsion alternatifs; b. 5 ans pour les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration. 2 L’utilisation de l’infrastructure des routes nationales pour l’exploitation d’installations de remise de moyens de propulsion alternatifs ou d’installations destinées au ravitaillement ou à la restauration est soumise à rémunération. Au moment de fixer le montant de la rémunération, il faut notamment tenir compte des éventuels préfinancements de la Confédération pour la mise en place de raccordements jusqu’aux points d’approvisionnement sur les aires de repos. 3 Avant de délivrer ou de renouveler une autorisation pour une installation destinée au ravitaillement ou à la restauration, il convient de consulter le canton concerné, de même que le canton voisin si une aire de ravitaillement se trouve sur son territoire à une distance de dix kilomètres au plus avant ou après l’aire de repos concernée. 4 Les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration doivent répondre, de par leur aménagement et les prestations offertes, aux besoins des usagers de la route. Il est interdit d’y vendre ou d’y servir de l’alcool. 5 Les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration ne doivent pas être fixées au sol. 6 Il est interdit de poser, le long de la voie de transit, des panneaux signalant les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration. 7 L’OFROU crée les conditions techniques nécessaires à la construction et à l’exploitation d’installations de remise de moyens de propulsion alternatifs." Jusqu'au 31 décembre 2020, l'art. 6 al. 2 ORN comprenait cette deuxième phrase: " Il est interdit d'y vendre ou d'y servir de l'alcool ". Le Conseil fédéral a supprimé cette phrase à l'occasion d'une modification de l'ORN du 20 mai 2020, entrée en vigueur le 1 er janvier 2021 (RO 2020 2137). L'assouplissement de la réglementation applicable aux installations annexes (sur les aires de service mais pas les aires de repos, car l'art. 7 al. 4 ORN n'a pas été modifié) fait suite à l'adoption par les Chambres fédérales en 2017 de la motion 17.3267 "Autoriser les aires d'autoroute à vendre et à servir de l'alcool afin qu'elles puissent se battre à armes égales" (cf. FF 2021 747). d) La Constitution fédérale permet à la Confédération de réglementer certains aspects de la gestion des installations annexes aux routes nationales. Le législateur fédéral n'a cependant pas réservé aux autorités fédérales une compétence exclusive pour fixer le régime applicable à ces installations annexes car l'art. 7 al. 3 LRN mentionne la compétence des cantons s'agissant du droit d'exploiter ces installations (dans le texte allemand: die Erteilung der erforderlichen Rechte für die Bewirtschaftung der Nebenanlagen ist Sache der Kantone ). En outre, le mandat législatif conféré au Conseil fédéral par l'art. 7 al. 2 LRN ne porte que sur les "règles fondamentales régissant les installations annexes" (en allemand: die nötigen Grundsätze über die Nebenanlagen ). Il apparaît que jusqu'en 2021, le Conseil fédéral estimait que l'interdiction de vendre et de servir l'alcool dans les installations annexes – principalement dans les établissements des aires de ravitaillement (restaurants, hôtels, etc., Raststätten en allemand) mais aussi dans les stations-service – faisait partie de ces règles fondamentales ou nécessaires, mais qu'il a ensuite changé d'avis. En revanche, le gouvernement fédéral n'a pas modifié l'art. 7 al. 4 ORN, considérant donc que l'interdiction de vendre ou de servir de l'alcool pouvait faire partie des principes régissant les aires de repos, fixés par le droit fédéral (cf. art. 7a al. 3 LRN). Au regard de ces normes, les cantons ‑ compétents pour réglementer l'exploitation des installations annexes ‑ ont la possibilité de décider s'il est permis ou non d'y vendre ou d'y servir de l'alcool. En modifiant récemment l'art. 6 al. 2 ORN, le Conseil fédéral n'a pas fixé une nouvelle "règle fondamentale" qui imposerait aux cantons d'autoriser la vente d'alcool dans toutes les installations annexes (restaurants, hôtels, stations-service, magasins exploités de manière indépendante); il a simplement renoncé à imposer une telle règle à propos de l'alcool, laissant donc aux cantons la liberté d'adopter leurs propres prescriptions d'exploitation. En d'autres termes, si l'interdiction de la vente d'alcool reste un principe de droit fédéral applicable sur les aires de repos (art. 7a LRN, art. 7 ORN), le droit cantonal ne pouvant pas y déroger, la situation juridique est différente sur les aires de service où sont construites des installations annexes (art. 7 LRN, art. 6 ORN), aucun principe de droit fédéral ne limitant, sur cette question, la marge de manoeuvre des cantons – sous réserve des garanties constitutionnelles générales en matière de liberté économique (cf. infra, consid. 3d) et des règles spécifiques visant la protection de la santé publique, qu'il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail dans le présent arrêt (cf. notamment art. 105 Cst.). 3. a) Il résulte de ce qui a été exposé au considérant précédent qu'il n'est pas contraire à la législation fédérale sur les routes nationales d'appliquer aux stations-service qui sont des installations annexes au sens de l'art. 7 LRN, la règle de l'art. 5 al. 1 let. c LADB qui interdit le service et la vente de boissons alcooliques dans l'ensemble des locaux de ces commerces. Dans la mesure où cette interdiction du droit cantonal vise spécifiquement les stations-service et ne s'applique pas à d'autres commerces ‑ restaurants, épiceries non directement liées à une station-service ‑, la question de l'égalité de traitement entre concurrents se pose. Précisément, les recourants se prévalent de cette garantie, en faisant observer que sur les aires de service des autoroutes, on trouve, à proximité des stations-service, des commerces qui sont autorisés, dans le cadre de la LADB, à servir et vendre de l'alcool (restoroutes, épicerie du type "D.________"). b) L'interdiction concernant les stations-service a été introduite dans la LADB en 1995. Le Conseil d'État a rappelé le but de cette norme dans un exposé des motifs relatif à une autre modification de la LADB (BGC n° 52, session de janvier-mars 2002, séance du mardi matin 22 janvier 2002, p. 7740 ss, p. 7750): "Les interdictions de vendre des boissons alcooliques sont identiques à celles prévues en 1984 et en 1995 s'agissant des stations-service. Il s'agit avant tout de lutter contre la consommation d'alcool notamment chez les jeunes et les automobilistes. L'interdiction de vendre des boissons alcooliques dans les stations-service a été introduite en 1995. Elle faisait partie d'une série de mesures destinées à renforcer la lutte contre l'abus d'alcool introduites en contrepartie de la suppression de la clause du besoin. Ainsi, la vente d'alcool est interdite dans les stations-service à moins qu'elles ne disposent d'une patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter et que la vente se pratique dans un local totalement séparé du shop et fermé aux mêmes heures que les autres magasins de la commune. En effet, en raison de l'intérêt public à pouvoir se fournir en essence, les shops de stations-service bénéficient généralement d'un horaire d'exploitation plus élargi que les commerces ordinaires. Notons enfin que cette interdiction a été jugée compatible avec le principe de liberté du commerce et de l'industrie par le Tribunal fédéral." En outre, un alinéa 2 a été ultérieurement ajouté à l'art. 5 LADB; entré en vigueur le 1 er janvier 2015, il prévoit que la livraison et la vente à l'emporter de boissons alcooliques distillées, ainsi que de la bière, sont interdites de 21 heures à 6 heures du matin; les communes peuvent déroger à cette règle et l'interdire dès 20 heures. c) Dans un arrêt du 4 avril 2005 dans lequel il a examiné la conformité au droit fédéral de l'interdiction genevoise de la vente de boissons alcooliques dans les stations-service et leurs magasins accessoires (arrêt TF 2P.278/2004 consid. 2.3.3), le Tribunal fédéral a relevé que le droit fédéral prévoit une série de mesures pour lutter contre l'alcoolisme, dont des limitations en matière de vente destinées à prévenir la consommation excessive de boissons alcooliques et à protéger la santé publique, notamment celle des jeunes. Cela étant, les cantons disposent de compétences en matière de police du commerce et de sécurité publique, y compris dans la prévention routière. Ils ont la faculté d'édicter des dispositions en matière de vente de l'alcool, pour autant que celles-ci ne contredisent pas le droit fédéral et n'entravent pas les buts poursuivis par le législateur fédéral. Le Tribunal fédéral a précisé que l'interdiction de la vente de boissons distillées et fermentées dans les stations-service et dans les magasins annexes à celles-ci non seulement ne contredisait pas le droit fédéral, mais se situait dans la même ligne que celui-ci visant à parer aux dangers de la consommation d'alcool, en le complétant dans le domaine de la sécurité routière. Il est en effet évident que la vente de l'alcool dans les stations-service, largement fréquentées par les usagers de la route en déplacement, comporte un danger, d'autant que les heures d'ouverture de ces commerces, facilement accessibles, sont très larges. Dans un arrêt plus ancien, relatif à une affaire vaudoise (arrêt TF 2P.314/1998 du 18 mai 1999, ad arrêt TA GE.1997.0120 du 16 juillet 1998), le Tribunal fédéral a considéré que l'interdiction de vendre de l'alcool dans les stations-service, introduite en 1995, faisait partie des mesures de prévention visant à empêcher que le consommateur puisse se procurer de l'alcool sur la voie publique; ces mesures ont pour but d'accroître la sécurité du trafic et de lutter contre l'alcoolisme. d) Les stations-service de tout le canton de Vaud sont assujetties à un régime identique, qu'elles se trouvent ou non sur une aire de service d'autoroute. De ce point de vue, l'art. 5 al. 1 let. c LADB respecte le principe d'égalité (art. 8 Cst.). La question est de savoir s'il respecte également ce principe en raison de la différence de traitement qu'il prévoit – aussi bien sur les aires d'autoroutes qu'au bord des routes ordinaires – entre les stations-service (y compris leurs shops) d'une part, et les restaurants ou autres commerces. Une décision ou un arrêté viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement ( ATF 146 II 56 consid. 9.1; 145 I 73 consid. 5.1; 144 I 113 consid. 5.1.1). D'après le principe de l' égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, sont interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. À cet égard, la garantie de la liberté économique (art. 27 Cst.) offre une protection plus étendue que celle de l' art. 8 Cst. (ATF 147 I 16 consid. 5.3.3, 132 I 97 consid. 2.1, 125 I 431 consid. 4b/aa, 125 II 129 consid. 10b, 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités; arrêts TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 7.1 et 2P.94/2005 du 25 octobre 2006 consid. 4.2). Dans un arrêt 2P.84/2000 du 25 juillet 2000 (consid. 6b et c), le Tribunal fédéral a considéré qu'il n'existait pas de concurrence directe entre les stations-service et les magasins d'alimentation, une station-service étant destinée en priorité à la vente du carburant aux conducteurs de véhicules à moteur et non pas à l'approvisionnement général de la population en denrées alimentaires. Les deux types de commerces ne relevaient donc pas du même secteur économique. Quant aux restaurants ou autres établissements publics, il apparaît d'emblée qu'ils ne sont pas dans un rapport de concurrence directe avec les stations-service. Il est en effet manifeste qu'ils ne s'adressent pas au même public, avec les mêmes offres pour satisfaire les mêmes besoins. Ces considérations de la jurisprudence fédérale, quand bien même elles datent déjà de plusieurs années, sont toujours actuelles. La Cour de céans ne voit pas de motif impérieux de considérer que la solution choisie par le législateur cantonal, imposant aux stations-service des restrictions spéciales en matière de vente d'alcool, serait contraire à la liberté économique. Il ressort du dossier que le législateur va probablement se pencher à nouveau sur cette question, à la suite du dépôt d'une initiative parlementaire (initiative 21_INI_5 Jean-Christophe Birchler et consorts – LADB: Abrogation de la lettre c, article 5, alinéa 1); il pourra éventuellement prendre en considération l'évolution des circonstances à ce propos. Quoi qu'il en soit, le Tribunal cantonal retient que tant que le Grand Conseil ne s'est pas prononcé, les arguments développés dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, propres à justifier le régime légal actuel, sont toujours juridiquement valables et ne permettent pas, dans le cadre du contrôle préjudiciel de la validité de l'art. 5 al. 1 let. c LADB, de qualifier cette norme de contraire au droit supérieur. La décision attaquée ne viole par conséquent ni le droit cantonal, ni le droit fédéral. 4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Succombant, les recourants supportent les frais de justice et n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD). Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête : I. Le recours est rejeté. II. La décision rendue le 24 mai 2022 par la Police cantonale du commerce est confirmée. III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, débiteurs solidaires. IV. Il n'est pas alloué de dépens. Lausanne, le 8 mars 2023 La présidente: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC TRIBUNAL CANTONAL

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COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 8 mars 2023 Arrêt du 8 mars 2023

Arrêt du 8 mars 2023 Composition Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente ; MM. André Jomini et Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo, greffière. Mme Marie-Pierre Bernel, présidente ; MM. André Jomini et Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo, greffière.

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente ; MM. André Jomini et Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo, greffière. Recourants Recourants

Recourants 1. 1.

A.________ à ******** A.________ à ********

2. 2.

B.________ à ******** tous deux représentés par Me Ismael FETAHI, avocat à Pully, B.________ à ********

tous deux représentés par Me Ismael FETAHI, avocat à Pully,

Autorité intimée Autorité intimée

Autorité intimée Police cantonale du commerce, à Lausanne. Police cantonale du commerce, à Lausanne.

Objet Objet

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 24 mai 2022 refusant la demande de licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter. Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 24 mai 2022 refusant la demande de licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter.

Vu les faits suivants:

A. La société A.________ a pour but l'exploitation, la gérance et l'approvisionnement de stations-service ainsi que toutes activités s'y rapportant. Elle exploite (avec une autorisation ad hoc) pour C.________ deux stations-service sur l'aire de service de ******** ou de ******** de l'autoroute ********, de part et d'autre de la route nationale; le gérant (associé et titulaire de l'autorisation d'exercer) de ces établissements est B.________. Chaque station-service est dotée d'un magasin (shop), vendant notamment des produits alimentaires. Sur le côté "lac" de l'aire de service, accessible depuis l'autre côté par une passerelle, se trouve par ailleurs un bâtiment abritant des restaurants (restoroute).

D'autres aires de service ont été aménagées au bord des autoroutes sur le territoire du canton de Vaud, qui sont équipées de stations-service avec shop, de restaurants et d'autres commerces (aire ********, à ********; aire ********; aire ******** – où, dans un bâtiment à une cinquantaine de mètres de la station-service côté lac, on trouve un restaurant et un magasin "D.________").

B. Le 10 décembre 2020, A.________ et B.________ ont déposé auprès de la Police cantonale du commerce (ci-après: la PCC ou l'autorité intimée) une demande de licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter pour les deux stations-service de l'aire de ********.

Par lettre du 2 août 2021, la PCC leur a répondu qu'il n'était pas possible d'autoriser la vente d'alcool dans une station-service. Elle s'est référée à l'art. 5 al. 1 let. c de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31) dont la teneur est la suivante: " Le service et la vente de boissons alcooliques sont interdits [...] dans l'ensemble des locaux des stations-service, y compris dans le magasin ". Elle a ajouté que les établissements de restauration ou les commerces sur les aires d'autoroute pouvaient vendre de l'alcool depuis le 1 er janvier 2021 pour autant qu'ils soient séparés de la station-service et qu'ils n'encaissent pas l'essence dans leurs locaux.

Par lettre du 20 janvier 2022, C.________ s'est adressée à la PCC, en son nom et au nom de sa gérante A.________, en relevant que l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 7 novembre 2007 sur les routes nationales (ORN; RS 725.111) avait été modifié, l'interdiction de vendre ou de servir de l'alcool dans les "installations annexes" des routes nationales ayant été supprimée avec effet au 1 er janvier 2021. Cet art. 6 ORN concerne "les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l’hébergement (aires de ravitaillement) et les stations-service ainsi que les places de stationnement attenantes". En demandant à la PCC de revoir sa position, C.________ faisait en substance valoir que la modification de l'art. 6 al. 2 ORN privait de portée la règle du droit cantonal interdisant la vente d'alcool dans les stations-service des aires d'autoroute, en vertu de la primauté du droit fédéral. Dans une réponse du 11 mars 2022, la PCC a confirmé son interprétation des normes précitées, et donc le caractère toujours applicable de l'art. 5 al. 1 let. c LADB pour les stations-service concernées.

C. Puis, par décision formelle du 24 mai 2022, la PCC a refusé la demande de licence de débit de boissons alcooliques à l'emporter déposée par A.________ et B.________ (demandes d'autorisation d'exploiter, respectivement d'exercer, fondées sur la LADB).

D. Agissant le 22 juin 2022 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la PCC du 24 mai 2022 en ce sens que la demande de licence de débit de boissons alcooliques leur est octroyée dans les deux stations-service qu'ils exploitent sur l'autoroute ********; subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à l'autorité intimée.

Dans sa réponse du 18 juillet 2022, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants ont répliqué le 22 juillet 2022 et l'autorité intimée a dupliqué le 17 août 2022. Ils ont maintenu leurs conclusions respectives.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. La LADB s'applique à la vente à l'emporter de boissons alcooliques (art. 2 let. d LADB), activité économique qui nécessite l'obtention préalable d'une licence (art. 4 al. 1 LADB). Une décision de l'autorité cantonale compétente refusant de délivrer une telle licence peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les règles des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les requérants de la licence – pour l'autorisation d'exercer et l'autorisation d'exploiter (cf. art. 4 al. 1 let. a et b LADB) – ont qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Les recourants, dont la requête tend à obtenir l'autorisation de vendre des boissons alcooliques dans leurs deux stations-service, ne contestent pas que cela irait à l'encontre du texte clair de l'art. 5 al. 1 let. c LADB. Ils font néanmoins valoir que le droit fédéral, à savoir l'art. 6 ORN dans sa nouvelle teneur, permet désormais la vente d'alcool sur les aires de service des autoroutes; cette norme en vigueur depuis le 1 er janvier 2021 devrait l'emporter sur la norme précitée du droit cantonal, en vertu de la primauté du droit fédéral (cf. art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]). D'après eux, les cantons n'ont plus de compétence législative résiduelle en matière de vente d'alcool dans les stations-service autoroutières. Le refus de licence violerait par ailleurs le droit à l'égalité, d'autres commerces ou établissements proches de ces stations-service, y compris sur les aires de service autoroutières, étant autorisés à vendre des boissons alcooliques. a) Le recours tend au contrôle concret de la constitutionnalité, ou de la conformité au droit supérieur, de l'art. 5 al. 1 let. c LADB, qui est le fondement de la décision attaquée. Dans cette situation, l'autorité de recours ne peut annuler que la décision d'application de la norme, sans pouvoir formellement invalider celle-ci (cf. arrêts CDAP FI.2017.0118 du 13 février 2019 consid. 1a; FI.2016.0085 du 16 février 2017 consid. 4a et les références). b) L' art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 130 I 82 consid. 2.2, 128 I 295 consid. 3b; 127 I 60 consid. 4a et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht - Die neue Bundesverfassung -, 10 ème éd., Zurich 2020, n. 1185 à 1187). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1031, p. 364). Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (cf. ATF 130 I 82 consid. 2.2, 128 I 295 consid. 3b; Häfelin/Haller, op. cit., n. 1185; Peter Saladin, in: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, Bâle/Berne/Zurich, 1987-1996, vol. IV, n. 25 ad art. 2 Disp. trans. aCst.). art. 49 al. 1 Cst. c) Il faut examiner en premier lieu dans quelle mesure les normes du droit fédéral relatives aux routes nationales règlent la question de la vente de boissons alcooliques sur les aires attenantes aux autoroutes et singulièrement dans les stations-service.

La disposition constitutionnelle relative à l'infrastructure routière, soit l'art. 83 Cst., prévoit ce qui suit:

" 1 La Confédération et les cantons veillent à garantir l'existence d'une infrastructure routière suffisante dans toutes les régions du pays.

2 La Confédération assure la création d'un réseau de routes nationales et veille à ce qu'il soit utilisable. Elle construit, entretient et exploite les routes nationales. Elle en supporte les coûts. Elle peut confier ces tâches en partie ou en totalité à des organismes publics, privés ou mixtes."

Pour les routes nationales, la compétence législative de la Confédération comprend en particulier l'exploitation et l'entretien, à savoir l'adjudication des travaux d'entretien, la gestion des installations auxiliaires, les mesures destinées à améliorer la sécurité routière, la gestion du trafic, etc. (cf. Markus Kern, Commentaire romand – Constitution fédérale, Bâle 2021, art. 83 N. 13). Sur cette base, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN; RS 725.11) qui définit à l'art. 6 ce que comprend la route elle-même, à l'art. 7 les installations annexes et à l'art. 7a les aires de repos. L'art. 7 LRN ("installations annexes) a la teneur suivante:

" 1 Partout où l'accès latéral des routes nationales est interdit, des installations pourront être aménagées le long de la route, selon le besoin, pour servir à la vente des carburants, des lubrifiants et de l'électricité, et permettre aux usagers de la route de se ravitailler, de se restaurer et de se loger.

2 Le Conseil fédéral édicte les règles fondamentales régissant les installations annexes.

3 Sous réserve de la législation fédérale et de l'approbation des projets par les autorités fédérales, il appartient aux cantons d'accorder le droit de construire, d'agrandir et d'exploiter les installations annexes."

Quant à l'art. 7a LRN ("aires de repos"), introduit dans la loi le 1 er janvier 2018 (RO 2017 6825), il est ainsi libellé:

" 1 Les aires de repos permettent aux usagers de la route de se reposer pour une courte durée. Elles peuvent être équipées d’installations de remise de carburants alternatifs – en particulier l’électricité – et de petites installations mobiles destinées au ravitaillement et à la restauration.

2 La construction d’installations pour la remise de carburants alternatifs est régie par le droit cantonal. La Confédération ne participe pas aux coûts de construction et d’exploitation de ces installations.

3 Le Conseil fédéral établit les principes régissant les aires de repos."

L'art. 8 LRN prévoit que les routes nationales (délimitées selon l'art. 6 LRN) appartiennent à la Confédération (al. 1), tandis que les installations annexes au sens de l'art. 7 appartiennent aux cantons (al. 2).

En exécution du mandat législatif des art. 7 al. 2 et 7a al. 3 LRN, le Conseil fédéral a adopté les art. 6 et 7 de l'ordonnance du 7 novembre 2007 sur les routes nationales (ORN; RS 725.111), reproduits ci-après:

"Art. 6 Installations annexes

1 Par installations annexes, on entend les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l'hébergement (aires de ravitaillement) et les stations-service ainsi que les places de stationnement attenantes. L'installation doit disposer d'un nombre de places de parc suffisant pour chaque catégorie de véhicules automobiles et adapté à sa capacité. Les stations-service et les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l'hébergement peuvent être construits séparément ou rattachés les uns aux autres. Un accès par l'arrière par une route de desserte ne sera autorisé aux véhicules automobiles que pour les livraisons et les trajets du personnel de l'exploitant de l'installation annexe.

2 De par leur aménagement et les prestations offertes, les établissements destinés au ravitaillement, à la restauration et à l'hébergement doivent répondre aux besoins des usagers de la route.

3 Les installations annexes doivent être équipées de toilettes publiques accessibles aux handicapés. Les stations-service et les toilettes doivent être ouvertes au public 24 heures sur 24. Les stations-service doivent comprendre suffisamment de postes distribuant les carburants usuels. Elles doivent fournir les types d'huile les plus courants.

4 Après consultation des cantons, le DETEC désigne la nature des installations annexes et leur emplacement sur le réseau des routes nationales et fixe la date de leur construction.

5 Les contrats conclus entre le canton et l'exploitant de l'installation annexe sont soumis à l'approbation de l'Office fédéral des routes (OFROU).

Art. 7 Aires de repos

1 Quiconque souhaite exploiter, sur les aires de repos, des installations de remise de moyens de propulsion alternatifs, comme des stations de recharge rapide, ou destinées au ravitaillement ou à la restauration, telles que kiosques, véhicules des marchands ambulants ou stands de vente, a besoin d’une autorisation de l’OFROU. Les autorisations sont délivrées pour une durée maximale de:

a. 30 ans pour les installations de remise de moyens de propulsion alternatifs;

b. 5 ans pour les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration.

2 L’utilisation de l’infrastructure des routes nationales pour l’exploitation d’installations de remise de moyens de propulsion alternatifs ou d’installations destinées au ravitaillement ou à la restauration est soumise à rémunération. Au moment de fixer le montant de la rémunération, il faut notamment tenir compte des éventuels préfinancements de la Confédération pour la mise en place de raccordements jusqu’aux points d’approvisionnement sur les aires de repos.

3 Avant de délivrer ou de renouveler une autorisation pour une installation destinée au ravitaillement ou à la restauration, il convient de consulter le canton concerné, de même que le canton voisin si une aire de ravitaillement se trouve sur son territoire à une distance de dix kilomètres au plus avant ou après l’aire de repos concernée.

4 Les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration doivent répondre, de par leur aménagement et les prestations offertes, aux besoins des usagers de la route. Il est interdit d’y vendre ou d’y servir de l’alcool.

5 Les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration ne doivent pas être fixées au sol.

6 Il est interdit de poser, le long de la voie de transit, des panneaux signalant les installations destinées au ravitaillement ou à la restauration.

7 L’OFROU crée les conditions techniques nécessaires à la construction et à l’exploitation d’installations de remise de moyens de propulsion alternatifs."

Jusqu'au 31 décembre 2020, l'art. 6 al. 2 ORN comprenait cette deuxième phrase: " Il est interdit d'y vendre ou d'y servir de l'alcool ". Le Conseil fédéral a supprimé cette phrase à l'occasion d'une modification de l'ORN du 20 mai 2020, entrée en vigueur le 1 er janvier 2021 (RO 2020 2137). L'assouplissement de la réglementation applicable aux installations annexes (sur les aires de service mais pas les aires de repos, car l'art. 7 al. 4 ORN n'a pas été modifié) fait suite à l'adoption par les Chambres fédérales en 2017 de la motion 17.3267 "Autoriser les aires d'autoroute à vendre et à servir de l'alcool afin qu'elles puissent se battre à armes égales" (cf. FF 2021 747). d) La Constitution fédérale permet à la Confédération de réglementer certains aspects de la gestion des installations annexes aux routes nationales. Le législateur fédéral n'a cependant pas réservé aux autorités fédérales une compétence exclusive pour fixer le régime applicable à ces installations annexes car l'art. 7 al. 3 LRN mentionne la compétence des cantons s'agissant du droit d'exploiter ces installations (dans le texte allemand: die Erteilung der erforderlichen Rechte für die Bewirtschaftung der Nebenanlagen ist Sache der Kantone ). En outre, le mandat législatif conféré au Conseil fédéral par l'art. 7 al. 2 LRN ne porte que sur les "règles fondamentales régissant les installations annexes" (en allemand: die nötigen Grundsätze über die Nebenanlagen ). Il apparaît que jusqu'en 2021, le Conseil fédéral estimait que l'interdiction de vendre et de servir l'alcool dans les installations annexes – principalement dans les établissements des aires de ravitaillement (restaurants, hôtels, etc., Raststätten en allemand) mais aussi dans les stations-service – faisait partie de ces règles fondamentales ou nécessaires, mais qu'il a ensuite changé d'avis. En revanche, le gouvernement fédéral n'a pas modifié l'art. 7 al. 4 ORN, considérant donc que l'interdiction de vendre ou de servir de l'alcool pouvait faire partie des principes régissant les aires de repos, fixés par le droit fédéral (cf. art. 7a al. 3 LRN).

Au regard de ces normes, les cantons ‑ compétents pour réglementer l'exploitation des installations annexes ‑ ont la possibilité de décider s'il est permis ou non d'y vendre ou d'y servir de l'alcool. En modifiant récemment l'art. 6 al. 2 ORN, le Conseil fédéral n'a pas fixé une nouvelle "règle fondamentale" qui imposerait aux cantons d'autoriser la vente d'alcool dans toutes les installations annexes (restaurants, hôtels, stations-service, magasins exploités de manière indépendante); il a simplement renoncé à imposer une telle règle à propos de l'alcool, laissant donc aux cantons la liberté d'adopter leurs propres prescriptions d'exploitation. En d'autres termes, si l'interdiction de la vente d'alcool reste un principe de droit fédéral applicable sur les aires de repos (art. 7a LRN, art. 7 ORN), le droit cantonal ne pouvant pas y déroger, la situation juridique est différente sur les aires de service où sont construites des installations annexes (art. 7 LRN, art. 6 ORN), aucun principe de droit fédéral ne limitant, sur cette question, la marge de manoeuvre des cantons – sous réserve des garanties constitutionnelles générales en matière de liberté économique (cf. infra, consid. 3d) et des règles spécifiques visant la protection de la santé publique, qu'il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail dans le présent arrêt (cf. notamment art. 105 Cst.).

3. a) Il résulte de ce qui a été exposé au considérant précédent qu'il n'est pas contraire à la législation fédérale sur les routes nationales d'appliquer aux stations-service qui sont des installations annexes au sens de l'art. 7 LRN, la règle de l'art. 5 al. 1 let. c LADB qui interdit le service et la vente de boissons alcooliques dans l'ensemble des locaux de ces commerces.

Dans la mesure où cette interdiction du droit cantonal vise spécifiquement les stations-service et ne s'applique pas à d'autres commerces ‑ restaurants, épiceries non directement liées à une station-service ‑, la question de l'égalité de traitement entre concurrents se pose. Précisément, les recourants se prévalent de cette garantie, en faisant observer que sur les aires de service des autoroutes, on trouve, à proximité des stations-service, des commerces qui sont autorisés, dans le cadre de la LADB, à servir et vendre de l'alcool (restoroutes, épicerie du type "D.________"). b) L'interdiction concernant les stations-service a été introduite dans la LADB en 1995. Le Conseil d'État a rappelé le but de cette norme dans un exposé des motifs relatif à une autre modification de la LADB (BGC n° 52, session de janvier-mars 2002, séance du mardi matin 22 janvier 2002, p. 7740 ss, p. 7750):

"Les interdictions de vendre des boissons alcooliques sont identiques à celles prévues en 1984 et en 1995 s'agissant des stations-service. Il s'agit avant tout de lutter contre la consommation d'alcool notamment chez les jeunes et les automobilistes.

L'interdiction de vendre des boissons alcooliques dans les stations-service a été introduite en 1995. Elle faisait partie d'une série de mesures destinées à renforcer la lutte contre l'abus d'alcool introduites en contrepartie de la suppression de la clause du besoin. Ainsi, la vente d'alcool est interdite dans les stations-service à moins qu'elles ne disposent d'une patente de débit de boissons alcooliques à l'emporter et que la vente se pratique dans un local totalement séparé du shop et fermé aux mêmes heures que les autres magasins de la commune. En effet, en raison de l'intérêt public à pouvoir se fournir en essence, les shops de stations-service bénéficient généralement d'un horaire d'exploitation plus élargi que les commerces ordinaires. Notons enfin que cette interdiction a été jugée compatible avec le principe de liberté du commerce et de l'industrie par le Tribunal fédéral."

En outre, un alinéa 2 a été ultérieurement ajouté à l'art. 5 LADB; entré en vigueur le 1 er janvier 2015, il prévoit que la livraison et la vente à l'emporter de boissons alcooliques distillées, ainsi que de la bière, sont interdites de 21 heures à 6 heures du matin; les communes peuvent déroger à cette règle et l'interdire dès 20 heures. c) Dans un arrêt du 4 avril 2005 dans lequel il a examiné la conformité au droit fédéral de l'interdiction genevoise de la vente de boissons alcooliques dans les stations-service et leurs magasins accessoires (arrêt TF 2P.278/2004 consid. 2.3.3), le Tribunal fédéral a relevé que le droit fédéral prévoit une série de mesures pour lutter contre l'alcoolisme, dont des limitations en matière de vente destinées à prévenir la consommation excessive de boissons alcooliques et à protéger la santé publique, notamment celle des jeunes. Cela étant, les cantons disposent de compétences en matière de police du commerce et de sécurité publique, y compris dans la prévention routière. Ils ont la faculté d'édicter des dispositions en matière de vente de l'alcool, pour autant que celles-ci ne contredisent pas le droit fédéral et n'entravent pas les buts poursuivis par le législateur fédéral. Le Tribunal fédéral a précisé que l'interdiction de la vente de boissons distillées et fermentées dans les stations-service et dans les magasins annexes à celles-ci non seulement ne contredisait pas le droit fédéral, mais se situait dans la même ligne que celui-ci visant à parer aux dangers de la consommation d'alcool, en le complétant dans le domaine de la sécurité routière. Il est en effet évident que la vente de l'alcool dans les stations-service, largement fréquentées par les usagers de la route en déplacement, comporte un danger, d'autant que les heures d'ouverture de ces commerces, facilement accessibles, sont très larges.

Dans un arrêt plus ancien, relatif à une affaire vaudoise (arrêt TF 2P.314/1998 du 18 mai 1999, ad arrêt TA GE.1997.0120 du 16 juillet 1998), le Tribunal fédéral a considéré que l'interdiction de vendre de l'alcool dans les stations-service, introduite en 1995, faisait partie des mesures de prévention visant à empêcher que le consommateur puisse se procurer de l'alcool sur la voie publique; ces mesures ont pour but d'accroître la sécurité du trafic et de lutter contre l'alcoolisme. d) Les stations-service de tout le canton de Vaud sont assujetties à un régime identique, qu'elles se trouvent ou non sur une aire de service d'autoroute. De ce point de vue, l'art. 5 al. 1 let. c LADB respecte le principe d'égalité (art. 8 Cst.). La question est de savoir s'il respecte également ce principe en raison de la différence de traitement qu'il prévoit – aussi bien sur les aires d'autoroutes qu'au bord des routes ordinaires – entre les stations-service (y compris leurs shops) d'une part, et les restaurants ou autres commerces.

Une décision ou un arrêté viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement ( ATF 146 II 56 consid. 9.1; 145 I 73 consid. 5.1; 144 I 113 consid. 5.1.1).

ATF 146 II 56 145 I 73 144 I 113 D'après le principe de l' égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, sont interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. À cet égard, la garantie de la liberté économique (art. 27 Cst.) offre une protection plus étendue que celle de l' art. 8 Cst. (ATF 147 I 16 consid. 5.3.3, 132 I 97 consid. 2.1, 125 I 431 consid. 4b/aa, 125 II 129 consid. 10b, 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités; arrêts TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 7.1 et 2P.94/2005 du 25 octobre 2006 consid. 4.2). Dans un arrêt 2P.84/2000 du 25 juillet 2000 (consid. 6b et c), le Tribunal fédéral a considéré qu'il n'existait pas de concurrence directe entre les stations-service et les magasins d'alimentation, une station-service étant destinée en priorité à la vente du carburant aux conducteurs de véhicules à moteur et non pas à l'approvisionnement général de la population en denrées alimentaires. Les deux types de commerces ne relevaient donc pas du même secteur économique. Quant aux restaurants ou autres établissements publics, il apparaît d'emblée qu'ils ne sont pas dans un rapport de concurrence directe avec les stations-service. Il est en effet manifeste qu'ils ne s'adressent pas au même public, avec les mêmes offres pour satisfaire les mêmes besoins. Ces considérations de la jurisprudence fédérale, quand bien même elles datent déjà de plusieurs années, sont toujours actuelles. La Cour de céans ne voit pas de motif impérieux de considérer que la solution choisie par le législateur cantonal, imposant aux stations-service des restrictions spéciales en matière de vente d'alcool, serait contraire à la liberté économique. Il ressort du dossier que le législateur va probablement se pencher à nouveau sur cette question, à la suite du dépôt d'une initiative parlementaire (initiative 21_INI_5 Jean-Christophe Birchler et consorts – LADB: Abrogation de la lettre c, article 5, alinéa 1); il pourra éventuellement prendre en considération l'évolution des circonstances à ce propos. Quoi qu'il en soit, le Tribunal cantonal retient que tant que le Grand Conseil ne s'est pas prononcé, les arguments développés dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, propres à justifier le régime légal actuel, sont toujours juridiquement valables et ne permettent pas, dans le cadre du contrôle préjudiciel de la validité de l'art. 5 al. 1 let. c LADB, de qualifier cette norme de contraire au droit supérieur.

égalité traitement art. 8 Cst. La décision attaquée ne viole par conséquent ni le droit cantonal, ni le droit fédéral.

4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Succombant, les recourants supportent les frais de justice et n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 24 mai 2022 par la Police cantonale du commerce est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, débiteurs solidaires.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 mars 2023

La présidente: La greffière:

La présidente: La greffière: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.