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La grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 6 octobre 2021 l’ avis relatif à la demande présentée par le Parlement européen, en juillet 2019, concernant l’adhésion de l’Union à la convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (la convention d’Istanbul).
Par sa première question, le Parlement européen a demandé, d’une part, quels sont les articles du traité FUE qui devraient constituer le fondement juridique approprié de l’acte du Conseil qui autorisera la conclusion de la convention d’Istanbul au nom de l’UE et d’autre part, s’il est nécessaire ou possible de scinder les décisions relatives à la signature et la conclusion de la convention d’Istanbul en deux décisions séparées. Par sa deuxième question, le Parlement a demandé si la conclusion par l’UE de la convention d’Istanbul est conforme aux traités en l’absence d’un commun accord de tous les États membres à être liés par cette convention.
À l’exception de la question relative à la scission de l’acte de signature de la convention d’Istanbul en deux décisions séparées, la Cour de justice a constaté que la demande d’avis est recevable. S’agissant de la question de savoir quelles bases juridiques devraient fonder l’acte de conclusion de la convention d’Istanbul, la Cour s’est référée à la finalité de cet acte. Selon une jurisprudence constante, lorsqu’un acte poursuit plusieurs finalités ou qu’il a plusieurs composantes, il doit être fondé sur une base juridique unique et, exceptionnellement, sur plusieurs bases juridiques, à savoir celles que requièrent les finalités ou les composantes prépondérantes de cet acte (avis 1/15 de la Cour, du 26 juillet 2017, EU:C:2017:592, points 76 et suivants). La Cour a indiqué que l’acte de conclusion de la convention d’Istanbul visera des dispositions de celle-ci relatives à la coopération judiciaire en matière pénale, l’asile et le non-refoulement. Le statut des fonctionnaires de l’Union sera aussi concerné. S’agissant de la coopération en matière pénale, la Cour a considéré que l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 TFUE devraient figurer parmi les bases juridiques de l’acte de conclusion. Concernant les dispositions sur l’asile et le non-refoulement, l’article 78, paragraphe 2, TFUE est la base juridique adéquate. Par ailleurs, l’acte mentionné devrait aussi être adopté sur la base de l’article 336 TFUE (relatif au statut des fonctionnaires de l’UE).
Ensuite, la Cour a considéré que la scission de l’acte concluant la convention d’Istanbul serait justifiée pour tenir compte des particularités de la participation du Danemark et de l’Irlande à l’adoption des actes relevant de la troisième partie, titre V, du TFUE. Ainsi, l’une des décisions devrait être fondée sur les bases juridiques relevant de la troisième partie, titre V, du TFUE (l’article 78, paragraphe 2, l’article 82, paragraphe 2, et l’article 84 TFUE) et l’autre sur l’article 336 TFUE.
Finalement, la Cour s’est prononcée, pour la première fois, sur la légalité de la pratique d’attendre le « commun accord » des États membres à être liés par un accord mixte avant la conclusion de celui-ci au nom de l’Union. Cette pratique était prévue à l’article 133(6) du TCE pour l’adoption des accords mixtes en matière de commerce. L’article 207 TFUE, qui a remplacé l’article 133 TCE, ne s’y réfère toutefois pas. Cela n’a pas pour autant empêché les États membres de maintenir la pratique mentionnée lors de l’adoption des accords mixtes autres que les accords commerciaux. Quant à l’examen de validité de cette pratique, la Cour l’a jugée contraire aux dispositions des traités. Premièrement, la subordination de la conclusion des accords mixtes à un « commun accord » ou consensus des représentants des États membres ajouterait, selon la Cour, à la procédure de conclusion de ces accords une étape qui n’est pas prévue par les traités de l’Union. Deuxièmement, elle irait à l’encontre de l’obligation découlant de l’article 218, paragraphe 8, TFUE de conclure la convention d’Istanbul à la majorité qualifiée par le Conseil. La Cour a exprimé ainsi sa volonté de rejeter la possibilité que la conclusion d’un accord mixte dépende entièrement de la volonté de chacun des États membres à y être liés dans leur domaine de compétence. Cela étant, la Cour a précisé que rien n’empêche le Conseil de prolonger les débats en son sein afin d’atteindre la plus grande majorité possible avant de conclure la convention d’Istanbul.
L’avis de la Cour de justice met fin à la pratique d’attendre le « commun accord » des États membres à être liés par un accord mixte avant sa conclusion au nom de l’Union. Néanmoins, le fait que le Conseil puisse, selon la Cour, prolonger les débats entre les États membres pour attendre la plus grande majorité possible avant de conclure la convention d’Istanbul semble réduire l’importance de l’incitation à mettre fin à la pratique condamnée.
Maddalen Martin, L’avis 1/19 relatif à la conclusion de la convention d’Istanbul, actualité du CEJE n°34/2021, disponible sur www.ceje.ch