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ad 10.511/10.517 Iniziative parlamentari Periodo di attesa per incarichi e funzioni a consiglieri federali uscenti/Limitare l'assunzione di mandati da parte dei consiglieri federali uscenti Rapporto del 3 maggio 2013 della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale Parere del Consiglio federale del 3 luglio 2013
Onorevoli presidente e consiglieri, conformemente all'articolo 112 capoverso 3 della legge sul Parlamento, vi presentiamo il nostro parere in merito al rapporto del 3 maggio 20131 della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale concernente il progetto di una legge federale sul periodo di attesa applicabile ai consiglieri federali uscenti e ai quadri di grado gerarchico più elevato dell'Amministrazione federale dopo la fine del rapporto di lavoro.
Gradite, onorevoli presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
3 luglio 2013
In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Ueli Maurer La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova
1
FF 2013 4473
2013-1684
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Compendio Il regime politico e di governo svizzero è fondato sul sistema di milizia. I consiglieri federali prima di assumere la loro funzione esercitano una professione e devono poter riprendere un'attività lucrativa anche dopo aver lasciato la carica. La vasta esperienza professionale acquisita dai magistrati e dai quadri di alto livello dell'Amministrazione federale è riconosciuta e costituisce un'opportunità per favorire il buongoverno.
La trasparenza è promossa e applicata nell'intero sistema esecutivo. L'iter decisionale può essere ritracciato in ogni momento e i processi in base ai quali le decisioni vengono preparate e prese sono definiti con precisione, disciplinati e costantemente verificati. Inoltre, le decisioni in materia di vigilanza, tassazione o aggiudicazioni menzionate esplicitamente nel progetto di modifica della legge sul personale federale sono impugnabili e sottostanno al controllo giudiziario. Pertanto non è possibile perseguire interessi economici particolari o favorire indebitamente singole imprese.
In Svizzera è tradizione che i membri uscenti del Consiglio federale si mettano al servizio dell'economia e della società, tanto più se hanno lasciato la funzione in età relativamente giovane. L'esperienza e la rete di conoscenze di cui dispongono rappresentano opportunità interessanti sia per il settore privato sia per le organizzazioni di utilità pubblica.
Negli ultimi anni l'assunzione di mandati da parte di ex-consiglieri federali o di quadri superiori dell'Amministrazione ha suscitato l'attenzione dell'opinione pubblica. Tuttavia questi rari casi non giustificano una modifica della legge poiché né la morale né l'etica possono essere codificate. La popolazione svizzera continua ad avere una grande fiducia nelle autorità federali. Il Consiglio federale propone pertanto di non entrare in materia sul progetto o, all'occorrenza, di respingerlo.
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Parere 1
Situazione iniziale
Seguendo una lunga tradizione, dopo aver lasciato la funzione governativa i consiglieri federali assumono mandati in seno a imprese, organizzazioni di utilità pubblica o organi direttivi. Negli ultimi anni taluni incarichi affidati da imprese a ex-membri del Consiglio federale hanno suscitato parecchia attenzione nell'opinione pubblica. Questi casi hanno dato spunto a due iniziative parlamentari: quella del consigliere nazionale Max Binder, del 2 dicembre 2010, 10.511 «Periodo di attesa per incarichi e funzioni a consiglieri federali uscenti» e quella della consigliera nazionale Susanne Leutenegger Oberholzer, del 9 dicembre 2010, 10.517 «Limitare l'assunzione di mandati da parte dei consiglieri federali uscenti». Entrambe le iniziative chiedono che i consiglieri federali uscenti rispettino un termine di attesa prima di accettare mandati o funzioni rimunerati.
Le Commissioni delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale (CIP-N) e del Consiglio degli Stati (CIP-S) hanno dato seguito alle due iniziative, rispettivamente il 31 marzo e il 27 giugno 2011, e hanno incaricato la competente segreteria di elaborare un progetto di legge. La CIP-N ha esaminato il progetto preliminare nelle sedute del 16 novembre 2012 e del 17 gennaio 2013. Il 3 maggio 2013 ha adottato a destinazione del Consiglio nazionale un progetto di legge che tiene conto dei pareri delle associazioni del personale federale e lo ha quindi trasmesso per parere al Consiglio federale.
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Parere del Consiglio federale
2.1
Osservazioni generali
2.1.1
Scopo del progetto
Secondo la maggioranza della CIP-N la nuova normativa ha lo scopo di preservare l'immagine del Consiglio federale in quanto istituzione. Occorre evitare ogni impressione che consiglieri federali ancora in funzione perseguano a titolo personale interessi economici particolari. La Commissione lascia così intendere che dei consiglieri federali potrebbero privilegiare i propri interessi rispetto a quelli del Paese.
Il Consiglio federale respinge fermamente questa insinuazione e sostiene che gli ex-consiglieri federali che hanno suscitato critiche per aver intrapreso attività controverse sono stati designati unicamente per le loro competenze personali. Respinge decisamente anche il sospetto che il terreno per le attività in questione sia stato preparato durante il mandato governativo.
Il Consiglio federale condivide l'opinione della minoranza della Commissione incaricata dell'esame preliminare, secondo cui il progetto legislativo esprime una diffusa sfiducia nelle autorità ed espone il governo e i suoi membri a un sospetto generalizzato. Il Consiglio federale propone di non entrare in materia su questo progetto.
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2.1.2
Rinunciare a una legislazione lacunosa riguardante soltanto casi particolari
Il legislatore non deve occuparsi di disciplinare singoli casi poiché legiferando anticipatamente rischia di indebolire l'intero sistema giuridico. Le leggi difficilmente applicabili come le presenti disposizioni spesso rimangono lettera morta.
Più lo Stato emana simili leggi più la diffidenza del cittadino nei confronti del sistema aumenta, mentre la credibilità e l'immagine delle istituzioni viene affievolita.
Una siffatta normativa contribuirebbe a ridurre la fiducia nell'esecutivo, come ha riconosciuto la minoranza della Commissione.
Inoltre, il progetto non disciplina importanti questioni inerenti all'esecuzione. In molti casi sarà difficile stabilire se una determinata attività rientra nelle disposizioni proposte dalla CIP-N. In determinate circostanze i consiglieri federali uscenti potrebbero addirittura rinunciare a svolgere talune attività, benché esse non siano controverse.
2.2
Misure attuali che promuovono la trasparenza
2.2.1
Codice di condotta del Consiglio federale
Nell'ambito del dibattito sulla presente problematica, già nel dicembre 2011 il Consiglio federale ha completato l'«aide-mémoire» destinato ai membri del Consiglio federale e al cancelliere della Confederazione con una disposizione riguardante l'accettazione di mandati dopo aver lasciato la funzione. Secondo questa disposizione gli ex-consiglieri federali che intendono svolgere un'attività lucrativa dovranno dar prova della massima scrupolosità nella scelta dei mandati e delle funzioni, rinunciando agli incarichi che potrebbero far sorgere conflitti d'interesse a causa della funzione esercitata in precedenza2.
2.2.2
Trasparenza in settori particolarmente sensibili dell'attività amministrativa
Il progetto della CIP-N riguarda i membri del Consiglio federale nella loro funzione di capi dei rispettivi dipartimenti, nonché i quadri di grado gerarchico più elevato dell'Amministrazione. I comportamenti che potrebbero porre problemi (accettazione di regali, preparazione di un terreno favorevole per un atto corruttivo futuro, clientelismo) in seno all'Amministrazione federale sono affrontati senza ambiguità mediante un ampio dispositivo inteso a prevenire simili derive. Istruzioni di servizio e direttive interne3 spiegano chiaramente quali pratiche sono invise. Inoltre, nei settori sensibili i processi decisionali sono strutturati in modo tale che nessuna persona possa prendere decisioni che favoriscono i propri interessi economici.
2 3
Aide-mémoire, allegato 2 n. 10.
Codice di comportamento per l'Amministrazione federale del 15 agosto 2012, FF 2012 6999
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Decisioni in materia di vigilanza Le commissioni decisionali nel settore della vigilanza4 sottostanno a prescrizioni legali in materia di revisione e di controllo5. Le commissioni di vigilanza ufficiali rendono conto pubblicamente in modo dettagliato delle loro attività nei rapporti annuali6. Le decisioni di queste commissioni sono notificate mediante decisioni impugnabili davanti alle autorità indipendenti di ricorso. Non è assolutamente possibile che siano prese decisioni volte a favorire interessi economici individuali. Inoltre, i membri delle commissioni di vigilanza sono tenuti a rispettare severe istruzioni interne per evitare conflitti d'interesse7 o lo sfruttamento di informazioni privilegiate. I collaboratori di queste commissioni sono vincolati al segreto d'ufficio anche dopo la cessazione della loro attività8.
Decisioni in materia di tassazione Le decisioni in materia di tassazione, siano esse delle autorità fiscali o di quelle doganali, sono sempre notificate con decisioni impugnabili davanti alle autorità indipendenti di ricorso. Le decisioni sono prese secondo processi definiti con precisione e sulla base dei dati forniti dal contribuente o dall'impresa assoggettata9.
Procedure trasparenti e tariffe fiscali rese pubbliche non lasciano alcuno spazio al perseguimento di interessi economici particolari da parte di singoli decisori.
Decisioni in materia di aggiudicazione I decisori e i collaboratori dei servizi centrali d'acquisto della Confederazione10 seguono regolarmente corsi di formazione e sono resi attenti alle pertinenti istruzioni e alle conseguenze del loro mancato rispetto11. Nel settore degli acquisti pubblici il principio del doppio controllo ha un'importanza particolare e l'impiego di mezzi tecnici ausiliari (strumenti di valutazione) contribuisce alla sua implementazione.
I processi decisionali sono disciplinati e verificati regolarmente12. Le decisioni di aggiudicazione sono notificate agli offerenti con decisione impugnabile davanti al Tribunale amministrativo federale13.
Vigilanza interna e alta vigilanza politica Il Controllo federale delle finanze svolge le revisioni interne nei settori sensibili menzionati14. È l'organo di vigilanza supremo della Confederazione in materia finanziaria e nella sua attività di verifica sottostà unicamente alla Costituzione federale e alla legge. Assiste l'Assemblea federale e il Consiglio federale nell'eser4 5 6 7 8 9 10 11
12 13 14
P. es. FINMA, COMCO, ComCom, ElCom ecc.
P. es. art. 12 LFINMA, RS 956.1; art. 26 LParl, RS 171.10 P. es. rapporti e documentazione della COMCO all'indirizzo www.comco.admin.ch > Documentazione Cfr. obiettivi della FINMA: www.finma.ch > Chi è la FINMA > Obiettivi oppure pagina iniziale della COMCO: www.comco.admin.ch > La COMCO > Codice di comportamento P. es. art. 14 LFINMA, RS 956.1 P. es. LIVA, RS 641.20 Art. 9 Org-OAPub, RS 172.056.15 Cfr. Dichiarazione di imparzialità sotto www.bbl.admin.ch/bkb/02617/02668/index.html?lang=it > Conferenza degli acquisti della Confederazione CA > Aiuti > Dichiarazione di imparzialità LAPub, RS 172.056.1; OAPub, RS 172.056.11 Art. 26 segg. LAPub, RS 172.056.1 P. es. art. 12 LFINMA, RS 956.1
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cizio della vigilanza sull'Amministrazione federale15. L'alta vigilanza politica16 è garantita dalle Commissioni della gestione dell'Assemblea federale17 che controllano le azioni e le misure dell'Amministrazione federale dal profilo della legalità, dell'opportunità, dell'appropriatezza, dell'economicità e dell'efficacia18.
2.2.3
È necessario intervenire?
Il Consiglio federale gode di ampia fiducia in seno alla popolazione svizzera19. In oltre il 70 per cento delle votazioni, infatti, i cittadini seguono le sue raccomandazioni.
Per quanto riguarda l'Amministrazione, ci si potrebbe chiedere se l'attuale sistema di vigilanza presenti lacune. Il Consiglio federale ritiene che non sia il caso poiché sono già state prese sufficienti misure per assicurare la trasparenza nel processo decisionale.
Le decisioni del Consiglio federale sono preparate ed esaminate con cura, in stretto contatto fra i servizi. I controlli materiali e formali si svolgono sia verticalmente, fra le gerarchie in seno agli uffici e nelle segreterie generali, sia orizzontalmente a livello interdipartimentale, fra gli uffici e presso la Cancelleria federale20. Ogni procedimento è descritto mediante processi definiti con attenzione, disciplinati e costantemente riesaminati21. In tal modo si applica sistematicamente il principio del doppio controllo.
Il rispetto di questi processi è controllato da diversi organi secondo una procedura a sua volta chiaramente disciplinata22.
Le irregolarità o i contegni sconvenienti possono essere notificati in qualsiasi momento al Controllo federale delle finanze senza temere di subire conseguenze negative (whistleblowing). Inoltre, gli impiegati della Confederazione sono tenuti a denunciare alle autorità competenti eventuali comportamenti rilevanti dal profilo penale23.
Nel quadro dell'attuale organizzazione dell'Amministrazione federale nessun consigliere federale e nessun quadro di alto livello potrebbe, con una decisione individuale, discriminare o favorire singoli rami economici o imprese, traendone un profitto personale, né durante l'esercizio delle proprie funzioni né dopo averle lasciate.
15 16 17 18 19 20 21 22 23
Art. 1 LCF, RS 614.0 Art. 169 Cost., RS 101 Art. 26 seg., art. 52 seg. LParl, RS 171.10 Art. 26 cpv. 3 LParl e art. 170 Cost., RS 101 Secondo uno studio realizzato nel 2010; Markus Freitag, Den Institutionen vertrauen, NZZ del 27 maggio 2013, pag. 14.
Consultazione degli uffici (art. 4 OLOGA, RS 172.010.1) e procedura di corapporto (art. 5 OLOGA) Cfr. le direttive per gli affari del Consiglio federale, dette anche «Raccoglitore rosso» Cfr. al riguardo n. 2.2.4, ultimo capoverso Art. 22a LPers, RS 172.220.1
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2.3
Osservazioni sul progetto di legge
2.3.1
Articolo 61a P-LOGA Periodo di attesa in caso di dimissioni
Violazione di diritti costituzionali L'introduzione dell'articolo 61a nella legge federale sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA)24 impedirebbe di fatto agli ex-consiglieri federali di svolgere un'attività adeguata alle loro capacità, dato che sarebbero sottoposti a un'interdizione dell'esercizio di una professione durante due anni. Ciò costituirebbe una notevole ingerenza nel principio della libertà economica25. Sarebbe limitato in particolare il diritto costituzionale alla libera scelta della professione e al libero accesso a un'attività economica privata.
Attività dopo le dimissioni In passato gli ex-consiglieri federali hanno sempre continuato a esercitare un'attività, sia come membri di consigli d'amministrazione o consulenti di imprese, sia come presidenti di organizzazioni di utilità pubblica oppure svolgendo attività sul piano internazionale o nell'ambito scientifico. Essi dispongono di ampie conoscenze, innumerevoli contatti e molteplici esperienze acquisiti durante il loro mandato. Inoltre, nella loro qualità di responsabili ai vertici dell'Esecutivo i consiglieri federali hanno una spiccata esperienza dirigenziale. Se in futuro fosse loro vietato per due anni l'esercizio di qualsiasi attività rimunerata in un'impresa o in un'organizzazione sostenuta dalla Confederazione, ciò costituirebbe una notevole ingerenza nel diritto costituzionale alla libera scelta della professione, un diritto che compete a tutti i cittadini di questo Paese.
Portata poco chiara della disposizione Considerato che questa disposizione comporta una restrizione dei diritti fondamentali, il suo tenore deve essere formulato con chiarezza e altrettanto chiaramente devono essere designate le attività che non potranno essere esercitate. Tuttavia questo non avviene. La presente descrizione dei datori di lavoro o dei mandanti non accettabili potrebbe impedire di fatto a un ex-consigliere federale di assumere compiti dirigenziali strategici sia nell'economia sia in seno a organizzazioni di utilità pubblica.
L'espressione «società paragonabile» estende notevolmente la cerchia dei datori di lavoro o dei mandanti che potrebbero non essere accettati. Inoltre, non è sufficientemente esplicita ed è aperta a ogni interpretazione. Non è chiaro chi sarà competente per interpretare la disposizione. Inoltre,
il capoverso 2 limita considerevolmente anche l'attività svolta per organizzazioni non governative o di utilità pubblica.
Queste ultime contano spesso su personalità conosciute per occupare cariche direttive. Gli ex-consiglieri federali possiedono tali requisiti in virtù della loro vasta esperienza e dei loro preziosi contatti.
24 25
RS 172.010 Art. 27 Cost., RS 101
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Mancata compensazione finanziaria L'attuale rimunerazione dei consiglieri federali non è eccessiva, in particolare se si considera la loro esposizione, l'onere di tempo dedicato alla funzione e la responsabilità che essa comporta. In confronto gli stipendi nell'economia privata sono notevolmente più alti. Una restrizione delle possibilità di guadagno dopo aver lasciato la funzione governativa equivarrebbe a un'ulteriore discriminazione. Il sistema di milizia svizzero presuppone che i consiglieri federali al termine della loro carriera possano tornare a svolgere un'attività economica. L'ordinanza dell'Assemblea federale concernente la retribuzione e la previdenza professionale dei magistrati26 stabilisce l'importo della pensione cui hanno diritto. Prevede espressamente anche un reddito da attività lucrativa o sostitutivo e disciplina la pertinente riduzione della pensione27. La normativa sul periodo di attesa renderebbe difficile o addirittura impossibile per i magistrati conseguire un reddito da attività lucrativa o un reddito sostitutivo, tanto più che le proposte per l'assunzione di funzioni o di mandati giungono generalmente proprio nel momento in cui essi si apprestano a lasciare il governo. Le pensioni dovrebbero dunque essere versate integralmente.
2.3.2
Art. 14a P-LPers Periodo di attesa applicabile ai quadri di grado gerarchico più elevato dopo la fine del rapporto di lavoro
Deterioramento delle condizioni di assunzione Le riserve già espresse riguardo alla violazione dei diritti costituzionali, la portata poco chiara della disposizione e gli svantaggi finanziari si applicano anche al nuovo articolo 14a della legge sul personale federale (LPers)28. Il previsto periodo di attesa obbligatorio per i quadri di grado gerarchico più elevato comporterebbe un chiaro peggioramento delle loro condizioni di assunzione e rappresenterebbe inoltre una restrizione obiettivamente ingiustificabile della libertà economica. Concretamente limiterebbe pesantemente la mobilità professionale delle persone interessate e in determinate circostanze potrebbe anche provocare difficoltà finanziarie. Un simile pregiudizio non è né accettabile né necessario. Al contrario, occorre chiedersi quali conseguenze avrebbe un periodo di attesa obbligatorio per un direttore o un segretario generale che debba lasciare la propria funzione conformemente all'articolo 26 dell'ordinanza sul personale federale (OPers)29 in seguito a un cambiamento al vertice di un Dipartimento e che per due anni non potrebbe esercitare alcuna attività corrispondente alle sue capacità. Inoltre, il periodo di attesa sarebbe valido anche nel caso del passaggio alle dipendenze della Posta o delle FFS, ciò che sicuramente non corrisponde all'obiettivo del Consiglio federale e del Parlamento. Sarebbe quindi necessario modificare a posteriori centinaia di contratti di lavoro, un compito che si rivelerebbe quasi insormontabile.
26 27 28 29
RS 172.121.1 Art. 5, RS 172.121.1 RS 172.220.1 RS <ip-pii>
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Per il resto sarebbe stato indispensabile motivare dettagliatamente nelle spiegazioni l'orientamento della normativa in materia di periodo di attesa (p. es. rischio di perdita dell'indipendenza durante l'esercizio della funzione; prevenzione di conflitti d'interessi; rischio di favoreggiamento30 nei confronti di imprese che potrebbero approfittare delle informazioni privilegiate di cui dispongono gli ex-responsabili).
Difficoltà di reclutamento Non occorre sottovalutare il fatto che, considerati gli stipendi versati nell'economia privata, l'introduzione di un periodo di attesa obbligatorio potrebbe provocare notevoli difficoltà di reclutamento a livello dei quadri superiori dell'Amministrazione federale. Potrebbe verificarsi anche una pressione sul livello degli stipendi che successivamente dovrebbero essere adeguati a quelli del settore privato. Inoltre sarebbe inevitabile il dibattito sull'introduzione di un'indennità per compensare il periodo di attesa. Soltanto così sarebbe possibile continuare a reclutare quadri qualificati disposti ad accettare simili restrizioni professionali. Se fosse introdotto un periodo di attesa obbligatorio sarebbe necessario limitare fortemente sia la definizione del campo d'applicazione sia la cerchia delle persone interessate.
Pertanto il Consiglio federale respinge l'articolo 14a P-LPers.
Campo d'applicazione: periodo di attesa secondo l'articolo 14a LPers per tutte le unità amministrative centralizzate e decentralizzate ai sensi dell'allegato 1 OLOGA Secondo le spiegazioni contenute nel rapporto, la Commissione considera che il previsto periodo di attesa si applicherà a tutte le unità amministrative centralizzate e decentralizzate ai sensi dell'allegato 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (OLOGA)31. Orbene questo non è il caso poiché l'articolo 14a LPers vale soltanto per i datori di lavoro che sottostanno alla LPers.
Importanti unità amministrative decentralizzate secondo l'allegato 1 OLOGA sarebbero in effetti escluse dalla nuova disposizione: 1.
FINMA, Swissmedic, IPI e IFSN pur offrendo contratti di diritto pubblico non sottostanno alla LPers;
2.
SIFEM SA, ASR, ASRE, Pro Helvetia, Svizzera Turismo e la Società svizzera di credito alberghiero in materia di diritto del lavoro sottostanno al Codice delle obbligazioni (CO)32.
Il previsto inserimento nell'OPers delle disposizioni dell'articolo 14a P-LPers da parte del Consiglio federale riguarderebbe pertanto unicamente i settori delle unità amministrative menzionate nell'allegato 1 dell'OLOGA che sottostanno all'OPers.
Oltre all'Amministrazione federale centrale si tratta delle seguenti unità organizzative: il CDF, la RFA, il Ministero pubblico della Confederazione (senza il procuratore generale e i sostituti procuratori generali), l'ISDC, l'IFPDT, l'SCPT e la Commissione per la prevenzione della tortura.
30 31 32
Nel senso utilizzato in generale nel settore dell'anticorruzione; il termine non dev'essere inteso come infrazione ai sensi dell'art. 305 CP, RS 311.0.
RS 172.010.1 RS 220
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Unità amministrative che non sottostanno alla LPers Il nuovo articolo 14a P-LPers non risolve il problema di come sottoporre al periodo di attesa le unità amministrative decentralizzate che non sottostanno alla LPers. Per le unità amministrative decentralizzate che sottostanno al CO (SIFEM SA, ASR, ASRE, Pro Helvetia, Svizzera Turismo e la Società svizzera di credito alberghiero) sarebbe possibile, conformemente all'articolo 340 CO, inserire nel contratto di lavoro una clausola potestativa con un divieto di concorrenza.
Le unità amministrative decentralizzate, invece, che sono rette secondo rapporti di lavoro di diritto pubblico ma non sottostanno alla LPers (FINMA, Swissmedic, IPI e IFSN), non rientrerebbero nel campo d'applicazione del previsto periodo di attesa secondo la LPers e neppure nel divieto di concorrenza dell'articolo 340 CO.
Un'attuazione capillare delle esigenze dell'articolo 14a P-LPers richiederebbe pertinenti adeguamenti nelle relative leggi speciali. Poiché proprio in questi settori è indispensabile disporre di specialisti con un'esperienza acquisita nell'economia privata, la problematica fondamentale sollevata dalla normativa proposta emerge in modo particolarmente chiaro. Il peggioramento delle condizioni di assunzione derivante dalla proposta modifica della LPers aggraverebbe ulteriormente le attuali difficoltà di reclutamento.
Proposte del Consiglio federale
2.4
Non entrare in materia
Il Consiglio federale propone, per i motivi menzionati, di non entrare in materia sul progetto.
2.5
Proposta subordinata
2.5.1
Reiezione globale
Se l'Assemblea federale decide l'entrata in materia sul progetto, il Consiglio federale propone quanto segue: Art. 61a P-LOGA
Periodo di attesa in caso di dimissioni
Stralciare Art. 14a P-LPers Stralciare
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Periodo di attesa applicabile ai quadri di grado gerarchico più elevato dopo la fine del rapporto di lavoro