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Belgien beschliesst 10 wegweisende Massnahmen zur Tabakkontrolle
07.12.2023
Das am Dienstag, den 24. Oktober 2023 vom Gesundheitsminister vorgestellte und vom Ministerrat verabschiedete Massnahmenpaket ist ein wichtiger Schritt im Kampf gegen das Rauchen. Die Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft zeichnet das Zustandekommen dieser wichtigen Entscheidungen nach und erläutert deren Inhalt.
von
Pierre Bizel, Gesundheitsobservatorium, Provinz Hennegau, Belgien
Danielle van Kalmthout, Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft, Brüssel, Belgien
Eine aufsehenerregende Ankündigung
Der belgische Gesundheitsminister Frank Vandenbroucke hat am 24. Oktober 2023 einen neuen nationalen Massnahmenkatalog mit 10 Massnahmen angekündigt. Dieser war am Freitag zuvor vom Ministerrat verabschiedet worden.[1] Das Ziel dieses mutigen Plans, der die Gesundheit der Bevölkerung in den Mittelpunkt stellt, ist einfach: Es soll ein weiterer Schritt in Richtung einer rauchfreien Generation getan werden. Belgien nimmt damit eine Vorreiterrolle in Europa ein.
Zu den Massnahmen gehören: das Verbot von Zigarettenverkaufsständern, die Durchsetzung rauchfreier Aussenbereiche wie Vergnügungs- und Tierparks, Spiel- und Sportplätze, die Erhöhung des Preises für eine Zigarettenschachtel um 2 Euro, das Verbot des Verkaufs von elektronischen Einwegzigaretten und Nikotinbeuteln ab 2025, eine bessere Erstattung von Therapiekosten usw.
Doch wie ist es dazu gekommen?
In den letzten 40 Jahren wurden gesetzliche Massnahmen zur Bekämpfung des Tabakkonsums eingeführt und im Laufe der Jahre immer weiter ausgebaut. Insbesondere seit Belgien im Jahr 2005 die Rahmenkonvention der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) ratifiziert hat, gewann der Kampf gegen das Rauchen an Dynamik.[2]
Rauchen ist eine der häufigsten Todesursachen in Belgien. Jeden Tag sterben fast 40 Belgierinnen und Belgier an den Folgen des Rauchens, das sind 15'000 Menschenleben pro Jahr. Hinzu kommen 300'000 Personen, die an tabakbedingten Krankheiten leiden. 24 % der belgischen Bevölkerung rauchen, davon 19 % täglich (das entspricht einem Konsum von 14 Zigaretten pro Tag).[3] Von den 15- bis 17-Jährigen rauchen durchschnittlich 12 % täglich.[4]
11 % der Belgierinnen und Belgier geben an, zu E-Zigaretten zu rauchen. Besonders beliebt ist das Dampfen bei den 15- bis 34-Jährigen und noch mehr bei den 18- bis 24-Jährigen. 38 % der 15- bis 20-Jährigen geben an, irgendwann einmal E-Zigaretten konsumiert zu haben, 32 % haben im vergangenen Jahr E-Zigaretten geraucht und 16 % geben an, derzeit E-Zigaretten zu konsumieren. Dabei handelt es sich häufig um einen Doppelkonsum (Dampfen und Rauchen).[5]
Die Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft wurde 2018 als Nachfolgerin der Coalition contre le tabac gegründet, um der Anti-Tabak-Politik in Belgien neuen Schwung zu verleihen. Die Initiative ging von zwei Organisationen aus, der Stiftung gegen Krebs und dem Kom op tegen Kanker.[6] Schnell schlossen sich andere Organisationen an, wie die Ligue Cardiologique Belge, der Fonds des Affections Respiratoires (FARES), der Service d'Etude et de Prévention du Tabagisme (SEPT), der Gezinsbond, das Vlaams Instituut Gezond Leven, die Vlaamse Vereniging voor Respiratoire Gezondheidszorg en Tuberculosebestrijding (VRGT) und natürlich das Observatoire de la Santé du Hainaut (Gesundheitsobservatorium Hennegau).
Die Allianz hat sich zum Ziel gesetzt, eine Gesellschaft zu schaffen, in der niemand mehr unter den Folgen des Rauchens und Passivrauchens leidet. Sie verfolgt dabei zwei Schwerpunkte: Auf politischer Ebene soll bei Entscheidungsträgern für eine rauchfreie Gesellschaft geworben werden und auf der Ebene der Unterstützung der Zivilgesellschaft soll das Programm «Generationen ohne Tabak» dazu beitragen, tabakfreie Umgebungen für Jugendliche und Kinder zu schaffen.
Im Hinblick auf die Wahlen 2019 haben die Mitglieder der Allianz ihre Aktionen koordiniert und ein Memorandum an die politischen Parteien verfasst, um ihre Anliegen vorzubringen. Zehn konkrete Massnahmen zur Bekämpfung des Tabakkonsums wurden damals priorisiert:
- Die faktische Einführung neutraler Verpackungen für Tabakprodukte.
- Das gesetzliche Verbot des Rauchens im Auto, wenn Minderjährige mitfahren.
- Das vollständige Verbot der Tabakwerbung an Verkaufsstellen und das Verbot von Tabakautomaten.
- Das Verbot, Tabakprodukte sichtbar zu präsentieren oder auszustellen.
- Investitionen in AntiTabak-Kampagnen für die breite Öffentlichkeit.
- Anhebung des Mindestalters für den Erwerb von Tabakwaren auf 18 Jahre.
- Reduzierung der Anzahl Verkaufsstellen für Tabakprodukte.
- Kostenlose oder erschwingliche Medikamente und pharmakologische Hilfen zur Tabakentwöhnung für gefährdete Rauchergruppen.
- Eine abschreckende Verbrauchsteuerpolitik gegen den Konsum von Zigaretten und selbstgedrehtem Tabak.
- Massnahmen zur Bekämpfung der positiven Darstellung des Rauchens in Filmen und Serien und zur Sensibilisierung der Zuschauer.
Plain Packaging in Belgien
Dieses Memorandum bildete die Grundlage für eine gezielte Lobbyarbeit bei den politischen Parteien im Vorfeld der Wahlen und in der entscheidenden Phase der Verhandlungen über das Regierungsabkommen der föderalen Koalition. Mit dem Ergebnis, dass das Ziel einer rauchfreien ersten Generation wörtlich in das endgültige Regierungsabkommen aufgenommen wurde.[7]
Vor dem Regierungsabkommen vom September 2020 waren jedoch bereits einige wichtige Massnahmen in letzter Minute von der vorherigen Parlamentsmehrheit verabschiedet worden (siehe Abbildung): die Einführung der neutralen Einheitsverpackung für Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und Shisha-Tabak, das Werbeverbot an Verkaufsstellen, das Rauchverbot in Autos in Gegenwart von Minderjährigen und die Anhebung der Altersgrenze für den Tabakverkauf von 16 auf 18 Jahre. Auch der Preis, die wirksamste Massnahme zur Verringerung des Konsums, wurde durch eine schrittweise Anhebung der Verbrauchsteuern erhöht.
Die elektronische Zigarette wurde als ein Produkt eingestuft, das mit Tabakerzeugnissen vergleichbar ist. Viele allgemeine Bestimmungen gelten daher nun auch direkt für sie, wie zum Beispiel das Verkaufsverbot an Minderjährige, das Werbeverbot und das Verbot des Konsums in geschlossenen öffentlichen Räumen.
All diese Massnahmen haben zu deutlichen Fortschritten in der belgischen Tabakkontrollpolitik geführt. Das Messinstrument Tobacco Control Scale[8] zielt darauf ab, die Umsetzung von Massnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums auf nationaler Ebene anhand von 30 europäischen Ländern zu quantifizieren. Daraus ergibt sich eine Rangliste. Belgien lag 2003 auf Platz 19 und ist bis 2021 auf Platz 10 vorgerückt.
Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung im Vergleich zu Irland und der Schweiz (blaue Linie für Belgien).
Eine Interministerielle Konferenz
Im März 2022 hat die Interministerielle Konferenz für öffentliche Gesundheit mit Zustimmung der Föderalregierung eine neue interföderale Strategie zur Bekämpfung des Tabakkonsums verkündet. Die zuständigen Ministerinnen und Minister auf föderaler, regionaler und kommunaler Ebene haben sich damit gemeinsam verpflichtet, eine «rauchfreie Generation» zu schaffen.[9]
Eine Ad-hoc-Arbeitsgruppe, bestehend aus politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern aller Parteien und Verwaltungen, erarbeitete in der zweiten Jahreshälfte 2002 einen operativen Aktionsplan. Im Dezember 2022 gab die Interministerielle Konferenz für öffentliche Gesundheit die neue interföderale Strategie 2022-2028 für eine rauchfreie Generation bekannt.
Die Allianz begrüsst, dass nun endlich ein Plan vorliegt, der aus einem kohärenten Paket sich gegenseitig verstärkender Massnahmen besteht. Der neue Anti-Tabak-Plan steht im Einklang mit dem EU-Ziel, die Zahl der täglich Rauchenden ab 15 Jahren auf unter 5 % zu senken. Belgien hat sich jedoch ein höheres Ziel gesetzt und will erreichen, dass 0 % oder nahezu 0 % der Jugendlichen zu Tabakprodukten greifen. Der Plan sieht konkrete Zwischenziele vor: Bis 2028 sollen nicht mehr als 10 % der Bevölkerung täglich rauchen und nicht mehr als 6 % der 15- bis 24-Jährigen. Diese Zwischenziele ermöglichen es, die Strategie bei Bedarf neu auszurichten.
Die belgische Vision einer rauchfreien Generation umfasst unter anderem auch Massnahmen zur Regulierung des Passivrauchens, der Innen- und Aussenräume, der neuen Tabakprodukte sowie die Umsetzung von Artikel 5.3 des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC), der sich mit dem Einfluss der Tabakindustrie befasst.[10]
Die 10 Beschlüsse im Überblick
1. Verbot der Auslage von Tabakprodukten
Ab dem 1. Januar 2025 gilt ein Auslageverbot (display ban). Ab diesem Zeitpunkt dürfen Zigaretten, E-Zigaretten und ähnliche Produkte in Geschäften nicht mehr offen ausgelegt werden. Die Produkte müssen in einem separaten Raum oder in einer Schublade oder einem Schrank aufbewahrt werden, so dass sie nicht sichtbar sind. Dies ist eine besonders wichtige Massnahme, die bereits von einigen Ländern umgesetzt wird (u. a. Irland, Niederlande, Dänemark, Kroatien, Vereinigtes Königreich, Finnland und Kanada).
2. Verkaufsverbote für Tabakwaren an bestimmten Orten
Temporäre Verkaufsstellen – wie z. B. Festivals – dürfen ab 2025 keine Tabakwaren mehr verkaufen. Das Verkaufsverbot von Tabakwaren in Supermärkten mit einer Verkaufsfläche von mehr als 400 m² tritt früher in Kraft: Es gilt ab dem 01.07.2025 (statt ab dem 01.01.2028).
In Hotels, Restaurants und Cafés (HoReCa) darf Tabak weiterhin verkauft werden. Auch Raucherräume sind weiterhin erlaubt, allerdings mit einem Zutrittsverbot für Minderjährige. HoReCa-Betriebe werden streng kontrolliert und können bei Verstössen vorübergehend geschlossen werden.
3. Erhöhung der Anzahl rauchfreier Zonen, insbesondere dort, wo sich viele Kinder und Jugendliche aufhalten
Ab dem 1. Januar 2025 wird das Rauchen an vielen Orten im Land verboten sein, insbesondere dort, wo sich viele Kinder und Jugendliche aufhalten. Im Jahr 2022 wurde beschlossen, das Rauchen unter anderem in Vergnügungsparks, Tierparks, Kinderbauernhöfen (während der Aktivitäten) und auf Spielplätzen zu verbieten. Diese Liste wird nun um öffentliche Orte erweitert, an denen das Rauchen verboten sein soll. So ist das Rauchen – mit Ausnahme von HoReCa-Terrassen in der Nähe von Sportplätzen – auch auf und neben Sportplätzen verboten. Die Einrichtung von Raucherzonen mit blickdichten Wänden ist jedoch möglich. Staatliche Regelungen gibt es noch nicht.
Im Rahmen des Projekts «Generation rauchfrei» wurde bereits ein Webshop mit Beschilderungsmaterial eingerichtet, das von Gemeinden/Organisationen erworben werden kann.[11]
In den Ein- und Ausgangsbereichen von Kinderbetreuungseinrichtungen und Schulen wird häufig geraucht. Ab dem 1. Januar 2025 darf in Gesundheits-, Betreuungs- und Bildungseinrichtungen sowie in öffentlichen Bibliotheken im Umkreis von zehn Metern vor und nach dem Eingang nicht mehr geraucht werden. Diese Nichtraucherzonen müssen als solche gekennzeichnet sein.
4. Ausweitung des Rauchverbots in Verkehrsmitteln
In öffentlichen Verkehrsmitteln (Zug, Tram, Bus usw.) ist das Rauchen bereits verboten. Dieses Verbot wird nun auf die gewerbliche Personenbeförderung ausgeweitet: Taxi, Busse usw. Das Verbot tritt unmittelbar nach Veröffentlichung des Gesetzes in Kraft (Frühjahr 2024).
5. Höhere Steuern auf Tabakwaren
Die Preise für Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und E-Zigaretten werden ab dem 1. Januar deutlich steigen. Die Auswirkungen einer Reihe von Beschlüssen, die im Rahmen der Regierungsbildung und der Aufstellung des Budgets 2024 gefasst wurden, führen zu einer Erhöhung der nominalen Gesamtverbrauchsteuer um 52 Euro pro 1’000 Zigaretten und um 42.60 Euro pro Kilogramm Rauchtabak. Der Preis für eine Schachtel Zigaretten erhöht sich damit um rund 2 Euro (+- 25 %, je nach Preisgestaltung des Herstellers) bzw. der Preis für eine Standardpackung mit 20 Zigaretten steigt auf rund 10.79 Euro.
Für elektronische Zigaretten wird eine Verbrauchsteuer von 0.15 Euro pro Milliliter Flüssigkeit eingeführt. Nach Ansicht der Allianz ist die Erhöhung des Tabakpreises die wirksamste Massnahme, um die Zahl der Raucherinnen und Raucher zu verringern und Jugendliche vom Rauchen abzuhalten. Auch die WHO zählt diese Massnahme zu den sechs erfolgreichsten Anti-Tabak-Massnahmen.
6. Verstärkte Kontrollen mit der Möglichkeit der Schliessung
2024 wird eine umfassende Kampagne zur Kontrolle des Verkaufs und der Werbung für Tabakprodukte durchgeführt. Die für die Kontrolle der Tabakgesetzgebung zuständigen Inspektionsdienste der Generaldirektion Verwaltung und öffentlicher Dienst (Direction générale de l'administration et de la fonction publique) und des Föderalen Öffentlichen Dienstes Volksgesundheit, Sicherheit der Nahrungsmittelkette und Umwelt (Service public fédéral Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement) erhalten ab dem kommenden Jahr zusätzliche Befugnisse zum Schutz der öffentlichen Gesundheit. So können sie bei Feststellung von Verstössen neben Bussgeldern bis zu 12'500 Euro auch eine mögliche Schliessung des kontrollierten Betriebes (von einer Stunde bis zu 30 Tagen) verhängen. Die gleiche Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten ist auch für die Zoll- und Verbrauchsteuerverwaltung vorgesehen.
Der Einsatz von «Mystery Shopping» als Kontrollmechanismus, bei dem Studierende die Einhaltung der Vorschriften in Geschäften überprüfen, soll in naher Zukunft ebenfalls verstärkt werden. Auch hier wird es möglich sein, eine Schliessung zu veranlassen. Entsprechende Möglichkeiten sind in Vorbereitung.
Ab dem 1. Januar 2025 ist es gesetzlich vorgeschrieben, einen Altersnachweis zu verlangen, wenn der Käufer oder die Käuferin jünger als 25 Jahre erscheint. Die Altersgrenze für den Verkauf von Tabakwaren bleibt bei 18 Jahren.
7. Strengere Vorschriften für E-Zigaretten
Ein Königlicher Erlass zu E-Zigaretten verbietet bereits attraktive Merkmale wie Lichter.[12] Auch das Aroma der E-Zigarette darf auf der Verpackung nur neutral angegeben werden, ohne attraktive Farben oder verkaufsfördernde Aussagen (z. B. nur «Vanille» und nicht «exotische Vanille»). Dieser Königliche Erlass ist seit Juli 2023 in Kraft, allerdings gilt für Einzelhändler eine Übergangsfrist bis zum 11. Januar 2024.[13]
Ab 2025 sind auch Einweg-E-Zigaretten verboten. Bereits 2021 wurde bei der Europäischen Kommission ein Vorschlag für ein Verbot von Einweg-E-Zigaretten eingereicht. Das Dossier wurde kürzlich um weitere Argumente ergänzt und eine Antwort wird im Frühjahr 2024 erwartet.
8. Verbot von Nikotinbeuteln
Nikotinbeutel können (ebenso wie E-Zigaretten) für Jugendliche ein Einstieg in den Tabakkonsum sein. Ab dem 1. Oktober 2023 ist der Verkauf von Nikotinbeuteln in Belgien verboten. Die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen hat oberste Priorität.
9. Nikotinersatztherapie
Die Kostenerstattung für Nikotinersatztherapien (NET) kann Raucherinnen und Rauchern die Unterstützung bieten, die sie benötigen, um mit dem Rauchen aufzuhören. Aus der Literatur geht hervor, dass NET bei der langfristigen Raucherentwöhnung hilfreich sein können. Ein Dossier zu Nikotinersatzpräparaten wird derzeit von der Kommission für die Erstattung von Arzneimitteln geprüft. Eine Entscheidung wird im Frühjahr 2024 erwartet.
10. Ausdehnung der Vorschriften auf alle Tabakprodukte und vergleichbare Erzeugnisse
Eine Reihe von Vorschriften, die für herkömmliche Zigaretten zur Anwendung kommen, gelten nicht für andere Tabakerzeugnisse. Ab 2024 werden die bestehenden Vorschriften auf diese Produkte ausgeweitet. Insbesondere werden Zigarren und Zigarillos mit einem kombinierten Gesundheitswarnhinweis (Bild und Text) versehen und eine einheitliche Verpackung für alle Tabakerzeugnisse und Raucherwaren auf pflanzlicher Basis vorgeschrieben. Der Online-Verkauf von Tabak ist bereits verboten, dieses Verbot wird nun auf Geräte zum Rauchen von Tabak- und Pflanzenprodukten (Vapes, Wasserpfeifen etc.) ausgeweitet. Es ist auch bereits vorgesehen, dass jeder Packung aller Tabakerzeugnisse ein Beipackzettel beiliegen muss. Wie dieser Beipackzettel aussehen soll, wird derzeit noch erarbeitet.
Zufriedenheit der Allianz
Die Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft hat sich dafür eingesetzt, dass die interföderale Strategie 2022-2028 in konkrete und wirksame Massnahmen umgesetzt wird. Dies ist nun geschehen.
Die Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft
- begrüsst diesen wichtigen Schritt im Kampf gegen den Tabak- und Nikotinkonsum als Freizeitbeschäftigung.
- drückt ihre Zufriedenheit über diesen kohärenten Plan aus, der sich auf fast alle auf föderaler Ebene vorhandenen Handlungshebel stützt, und betont, dass sich das Massnahmenpaket positiv von der Politik früherer Legislaturperioden abhebt.
- stellt fest, dass dieses Massnahmenpaket einen weiteren Schritt auf dem Weg zu einer rauchfreien Generation und zu einem besseren Schutz insbesondere von Jugendlichen darstellt, damit diese weniger mit Tabak und anderen Rauchprodukten in Berührung kommen.
- bedauert jedoch die Unklarheit in Bezug auf die konkrete Unterstützung bei der Raucherentwöhnung.
- fordert einen Beitrag der Tabakindustrie zur Förderung der Rauchentwöhnung.
Die positiven Massnahmen überwiegen bei weitem die wenigen Bedenken, die die Allianz dennoch hervorheben möchte.
Aufgrund dieses Erfolgs und der Relevanz der verfolgten Ziele hat die Allianz im Hinblick auf die Wahlen 2024 ein zweites Memorandum verfasst und den politischen Parteien vorgelegt.[14]
Acht Massnahmen sind im Memorandum priorisiert und werden ab sofort aktiv lobbyiert:
- eine jährliche und substanzielle Erhöhung der Verbrauchsteuer,
- die Einführung eines Mechanismus zur Finanzierung von Massnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums durch die Tabakindustrie,
- eine regelmässige Bewertung des Tabakkonsums im Land (Monitoring),
- ein Schwerpunkt auf Prävention und Tabakentwöhnung unter besonderer Berücksichtigung gefährdeter Gruppen,
- die Einführung eines Verbots von Zigarettenfiltern,
- eine drastische Reduzierung der Verkaufsstellen für Tabakprodukte und
- die konkrete Umsetzung von Artikel 5.3 des Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs.
Dank der interföderalen Strategie für eine rauchfreie Generation und den daraus resultierenden Massnahmen hat die belgische Anti-Tabak-Politik einen wichtigen Meilenstein erreicht, auch wenn zweifellos noch mehr getan werden muss, um das Ziel einer rauchfreien Generation zu erreichen. Der Kampf geht weiter... Die Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft setzt sich mehr denn je mit ihrem Fachwissen und ihrer Erfahrung dafür ein, dieses Ziel zu erreichen.
Die Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft:
[2] Convention cadre pour la lutte contre le tabac, OMS, https://fctc.who.int/fr/publications/i/item/9241591013
[3] Rapport 2022, Fondation contre le Cancer, https://www.cancer.be/la-fondation/rapport-annuel
[4] Fondation cancer – Ipsos - https://www.cancer.be/sites/default/files/22-037410-01_ipsos_rapport_rookenquete_2022_new_fr_final_pour_publication.pdf
[5] Krebsstiftung. Umfrage E-Zigarette 2023 https://www.cancer.be/sites/default/files/stichting_tegen_kanker_-_rapport_jongeren_en_vapen_2023_-_fr_pour_publication.pdf
[6] Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft, https://alliancesocietesanstabac.be/propos-de-nous
[7] Regierungsabkommen 2020 https://www.belgium.be/sites/default/files/Accord_de_gouvernement_2020.pdf
[9] Stratégie interfédérale 2022-2028 pour une génération sans tabac - Santé Publique (belgique.be)
[10] Richtlinien zur Umsetzung von Artikel 5.3 des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs: https://fctc.who.int/fr/publications/m/item/guidelines-for-implementation-of-article-5.3
[11] MicrosoftTeams-image (4).png (500×500) (generationssanstabac.be)
[14] Allianz für eine rauchfreie Gesellschaft veröffentlicht ihr neues Memorandum, https://alliancesocietesanstabac.be/nouvelles