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Die EMRK von 1950, Teil 1
Text von Felix Brun, wissenschaftlcher Mitarbeiter der Nebs.
1948 fand im niederländischen Den Haag eine vielbeachtete Konferenz zur politischen Neugestaltung Europas statt. Im Zuge der Haager Konferenz wurde die Gründung des Europarates sowie Schaffung einer Europäischen Menschenrechtskonvention beschlossen [1]. Die Europäische Menschenrechtskonvention, welche der Europarat in den ersten Jahren seiner Existenz ausgearbeitet hat, bleibt bis heute ein zentrales Dokument in Fragen der Menschenrechte.
Für die Ausarbeitung der Menschenrechtskonvention wurde ein Rechtsausschuss gebildet, dessen Vorsitz der französische Verteidigungsminister Pierre-Henri Teitgen innehatte. Am 7. September informierte Teitgen die Mitglieder des Europarates über die Arbeiten im Rechtsausschuss. Er betonte zunächst einmal die
«Wichtigkeit, in Europa ein System kollektiver Garantien zu etablieren um damit den Respekt der Staaten vor dem Recht und vor fundamentalen Freiheiten als auch vor generellen demokratischen Prinzipien»
sichern zu können. Der Ausschuss sei beauftragt worden, zwei entscheidende Fragen zu behandeln, so Teitgen weiter. Erstens sollte den Anwesenden im Europarat eine Liste aller zu schützenden Freiheiten unterbreitet werden und zweitens sollten verschiedene Vorschläge ausgearbeitet werden, wie die Freiheiten zu schützen seien.
Man habe bei der Ausarbeitung der Menschenrechtskonvention als erstes an jene Freiheiten gedacht, die einen demokratischen Staat ausmachten und prägten, so Teitgen. Die wichtigsten Freiheiten sind demnach für Teitgen:
«Die Sicherheit der Person, Verbot der Sklaverei und des Sklavenhandels, Schutz vor willkürlicher Verhaftung und Ausweisung, Schutz der Freiheitssphäre des Einzelnen, Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, Meinungs- und Informationsfreiheit Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, Koalitionsfreiheit, Ehefreiheit und Schutz der Familie, Recht auf Bildung, Erziehungsziele, Elternrecht und schliesslich das Recht auf Eigentum.»
Teitgen ist überzeugt, dass diese Rechte natürliche Rechte eines demokratischen Staates seien. Es könne keinen demokratischen Staat geben, der diese Rechte negiere, so Teitgen. Teitgen gibt aber auch zu, dass im Ausschuss nicht immer Einigkeit geherrscht habe. Die Artikel zu Familienrechten und das Recht auf Eigentum seien kontrovers diskutiert worden. Man sei sich jedoch einig geworden darin, dass der Staat die individuellen Rechte einer Familie nicht beschneiden dürfe, was in der Vergangenheit leider viel zu oft gemacht worden sei.
«Der Ausschuss hat sich auch an vergangene Zeiten erinnert, als in verschiedenen Ländern zahlreichen Menschen aufgrund ihrer Rasse oder ihrer religiösen Überzeugung das Recht auf Heirat abgesprochen wurde. Man hat sich auch an die schrecklichen Jahre erinnert, als Kinder dem Wohle des Staates untergeordnet wurden.»
Bezüglich dem Recht auf Eigentum hätten einige Mitglieder des Ausschusses die Meinung vertreten, dass dieses Recht ein wirtschaftliches Recht sei und sich daher von den anderen Rechten unterscheide. Dieses Recht gehöre demnach nicht in die Europäische Menschenrechtskonvention. Die Mehrheit des Ausschusses sehe aber laut Teitgen im Recht auf Eigentum
«eine Voraussetzung für persönliche und familiäre Unabhängigkeit. (a pre-condition of personal and family independence).»
Aus diesem Grund sei das Recht auf Eigentum in die Konvention aufgenommen worden. Die knappe Behandlung dieser Frage zeigt, dass Teitgen eine tiefergreifende Auseinandersetzung vermeiden will. Die Frage wird allerdings am nächsten Tag während der Beratungen zum Bericht Teitgens verschiedentlich wieder aufgenommen. Den Beratungen und Diskussionen um das Recht auf Eigentum werden wir in einem zweiten Teil genauer auf den Grund gehen.
Teitgen fährt in seine Ausführungen weiter, dass die genannten Rechte nichts wert seien, wenn nicht auch an den Bedingungen geschaffen werde, diese Rechte umzusetzen. Allerdings könne man nicht einfach so ein neues europäisches Recht erschaffen und umsetzen. Es erscheint Teitgen
«unmöglich, eine europäisch einheitliche Rechtsakte zu den garantierten Freiheiten zu erlassen (…).»
Wie das Recht umgesetzt werden solle, sei eine Frage gewesen, die den Ausschuss sehr beschäftigt habe, sagt Teitgen. Persönlich ist Teitgen der Meinung, dass zuerst ein Gericht geschaffen werden müsse, welches schliesslich die Rechtsakte laufend ergänzt und erneuert. Das Recht müsse sich entwickeln können.
«Die Erfahrung zeigt es: Zuerst muss es ein Gericht geben. Das Gericht urteilt in verschiedenen Fällen, es etabliert damit fortschreitend eine Rechtsprechung. (…) Damit das Gericht diese Rechtsprechung entwickeln kann, muss es täglich das Recht darauf untersuchen, ob es den Praktiken und Gewohnheiten der Länder entspricht, welche es zu repräsentieren hat. Erst viel später wird eine Vereinheitlichung des Rechts erreicht werden können.»
Der Ausschuss teile die Ansicht Teitgens, dass den Ländern bei der Umsetzung der Menschenrechtskonvention möglichst viel Spielraum gewährt bleiben solle. Entscheidend sei schliesslich, dass Freiheiten nur dann beschnitten werden dürften,
«wenn es der Sicherung der Rechte und Freiheiten aller dient und wenn es dazu dient, die rechtmässigen Forderungen nach Moral, Recht und Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft»
zu festigen. Teitgen argumentiert also ganz in der aufklärerischen Tradition eines Gesellschaftsvertrages: Die Menschen geben ihr Einverständnis, gewisse Rechte abzugeben um damit die wichtigsten Rechte schützen zu können.
Wie aber können die internationalen Rechte garantiert werden? Der Ausschuss habe, so Teitgen, über diese Frage lange diskutiert und sich schliesslich dafür entschieden, ein Gericht zu gründen, welches die Rechte überwachen soll.
«Man hat sich für ein System der gerichtlichen Kontrolle entschieden. Dieses System ist in zwei Teile aufgeteilt: Erstens wird eine Kommission, bestehend aus unabhängigen und unvoreingenommenen Mitgliedern, (…) im Europarat die eingehenden Beschwerden prüfen. (…) Kann die Kommission die Beschwerde nicht klären, ruft sie das (neu zu gründende) Gericht an. Hier beginnt der zweite Teil des Verfahrens.»
Auch wie dieses Gericht auszusehen hat und wie es Recht sprechen soll beschäftigte den Ausschuss. Entscheidend sei schliesslich die Frage gewesen, wer überhaupt vor dem Gericht klagen könne, erklärt Teitgen. Es müsse ein Gericht sein, dass auch Beschwerden von natürlichen und von juristischen Personen annehmen könne, was beispielsweise beim Internationalen Gerichtshof von den Haag nicht möglich sei.
«Der Ausschuss hat sich daher für die Gründung eines europäischen Gerichtes entschieden, welches (…) verantwortlich ist, den Respekt vor den garantierten Rechten und Freiheiten, sicherzustellen. (…) Der Ausschuss hat auch entschieden, der Resolution einen weiteren Artikel, Artikel 20, beizufügen. In diesem Artikel steht geschrieben, dass die Mitgliedsstaaten der Konvention den Internationalen Gerichtshof in Den Haag anrufen können, sofern Streitigkeiten untereinander nicht vom europäischen Gericht gelöst werden können.»
Für Teitgen und die anderen Mitglieder des Ausschusses war ferner klar, dass die Kommission nur dann eine Beschwerde behandeln kann, wenn alle Rechtsmittel auf nationalem Weg ausgeschöpft worden seien. Auch müsse man wissen, dass das europäische Gericht generelle Fehlentscheide von nationalen Gerichten nicht korrigieren dürfe, sondern nur jene Fehlentscheide, welche gegen Artikel 2 (Liste der zu schützenden Freiheiten) der ausgearbeiteten Konvention verstossen würden. Für die Anwendung nationalen Rechts sei der europäische Gerichtshof nicht zuständig.
Am Ende seiner Ausführungen wirbt Teitgen für Unterstützung der Resolution. Die Resolution sei nicht perfekt, aber
«wenn Sie (…) unsere Arbeit würdigen, dann wird jene kollektive Garantie den Angehörigen der europäischen Nationen dieses verwundeten und erschöpften Europas, eines Europas, das zeitweise seine Hoffnung verloren hat, eine „moralische Sicherheit“ sein.»
Teitgen erinnert auch daran, dass es gefährlich sei, sich allzu fest auf demokratische Traditionen zu verlassen und ein europäisches Gericht abzulehnen mit der Begründung, dass im eigenen Land die demokratischen Werte tief verwurzelt seien und daher keine Überwachung bräuchten.
«Es hat Länder gegeben, grossartige, schöne und noble Länder, welche einen Sinn hatten für Ethik und Moral und Zivilisation. Und dann, eines Tages, war das Böse über sie hergefallen. Diese Länder haben grosse Qualen erlitten. All unsere Länder können strenge Einschränkungen im Namen der Staatstätigkeit erleiden. Vielleicht kann aber unser System der kollektiven Garantien uns vor diesem Schicksal bewahren.»
Abschliessend beantwortet Teitgen auch die Frage, ob mit den neuen Garantien nicht die nationale Souveränität ausgehebelt werde, eine Frage, die bis heute nichts von ihrer Aktualität eingebüsst hat. Teitgen sagt hierzu:
«Souveränität kann von zwei Seiten betrachtet werden. Eine Seite der Medaille ist sehr schön und sogar sehr gross(artig). Die andere Seite bedeutet manchmal – und gerade heute ist das der Fall – Isolation und Not. (…) Wenn wir die Freiheiten Europas schützen wollen, heisst das nicht, dass wir die nationale Souveränität eines Staates verglichen mit einem anderen Staat vermindern wollen oder einem Staat die Vorherrschaft über einen anderen Staat geben wollen. Der Staat soll nur in seinem Recht eingeschränkt werden dürfen, in diesem Bereich ist eine Einschränkung plausibel.»
In der heutigen Schweiz wirken diese Zeilen beinahe schon provokativ. Dass Staaten dazu gezwungen werden können, gewisse Rechte abzugeben, ist für Teitgen nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges eine erstaunlich einfache Wahrheit. Die Frage der Souveränität ist für Teitgen weniger wichtig als die Frage der persönlichen Rechte und Freiheiten. Wo wichtige Rechte vollumfänglich gelten sollen, müssen andere Rechte eingeschränkt werden. Dieser Vertrag mit der Gesellschaft – es sei hier auch den „Contrat Social“ von Jean-Jacques Rousseau erinnert – darf zwar neu verhandelt werden, nicht aber die darin enthaltenen Rechte. Sie sind das zentrale Element des sogenannten Teitgen-Berichtes.
Wird heute in der Schweiz über den Europäischen Gerichtshof diskutiert, so ist diese Diskussion mit dem Begriff der „fremden Richter“ emotional stark aufgeladen. Die friedenssichernde Bedeutung der EMRK geht in dieser Argumentation verloren. 70 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges scheint man die Fragen in ihrer Wichtigkeit neu ordnen zu wollen: Die Frage der Volkssouveränität scheint wichtiger zu sein als die Frage des persönlichen Schutzes. Wer heute die Menschenrechtskonvention kündigen möchte, stellt eine der grössten Errungenschaften im Europa der Nachkriegszeit in Frage: Die kollektive Garantie von Rechten und Freiheiten in Europa.
[1]Die Zitate sind den schriftlichen Aufzeichnungen der Sitzung im Europarat vom 7. September 1949 entnommen. Die Aufzeichnungen sind ersichtlich aufhttp://assembly.coe.int/Conferences/2009Anniversaire49/DocRef/Teitgen7E.pdf, Gesehen am 09.04.2015. Übersetzung von Felix Brun.