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«Die Schweiz gehört zu den strengsten Staaten» Die Soziologin Lisa Marie Borrelli erklärt die Ideologie, die der Ausweisung von Armen zugrunde liegt. Und ordnet die Politik der Schweiz in den internationalen Kontext ein.
WOZ: Frau Borrelli, in Ihrer Forschung beschäftigen Sie sich mit den Folgen der Verknüpfung von Migrationsrecht und Sozialhilfe. Sie sehen diese als Ausdruck eines «Wohlfahrtschauvinismus». Können Sie den Begriff erklären?
Lisa Marie Borrelli: Darunter wird ein ausgrenzender Wohlfahrtsstaat verstanden: Leistungen der sozialen Absicherung sollen nurmehr der «eigenen» Bevölkerung zugutekommen. Wobei sich natürlich sogleich die Frage stellt, wer zu dieser Bevölkerung dazugehören soll und wer nicht. Das Konzept «Welfare Chauvinism» wurde in den neunziger Jahren von zwei Politikwissenschaftlern entwickelt, dem Dänen Jörgen Andersen und dem Norweger Tor Björklund. Wie wirksam die Migrationspolitik als Instrument zur Ausgrenzung ist, zeigt sich auch in der Schweiz. Durch die Verknüpfung von Sozialhilfe und Migrationsrecht schafft sich der Staat die Möglichkeit, Personen gezielt auszuweisen. Die potenziell Betroffenen wiederum werden in eine dauerhafte Unsicherheit versetzt.
Wie neu ist dieses Phänomen? In der Schweiz war ja das Bürgerrecht lange mit der Armenfürsorge verknüpft, die jeweiligen Heimatgemeinden mussten für die Armengenössigen aufkommen.
Die Ausgrenzungslogik ist so alt wie die Nationalstaaten selbst. Sie definieren sich über die Exklusion: Wer gehört zu uns? Wer wird als abweichend dargestellt? Wer wird ausgewiesen? Historisch waren das häufig die Armen. Schon früher wurden in der Schweiz arme Personen ausgeschafft, damals noch in ihre Heimatkantone. Heute wendet sich der Ausschluss vor allem gegen die Migrationsbevölkerung. Bei ihr können die Stellschrauben dauernd angezogen werden, auch weil die Leute nicht über die politischen Rechte verfügen, um sich zu wehren.
Welche Signale werden an die Betroffenen ausgesendet?
Es geht erkennbar um Abschreckung. Gespräche im Rahmen unserer Forschung zeigen: Menschen, die auf Sozialhilfe angewiesen wären, trauen sich nicht mehr, diese zu beziehen. Sie versuchen, sich mit anderen Mitteln über Wasser zu halten. Sie fragen Freunde oder die Familie um Unterstützung an oder verschulden sich. Im Grunde schafft der Staat so eine neue Gruppe von Armen: Wenn sie keine Sozialhilfe beziehen, erhalten sie auch keine Vergünstigung bei der Krankenkasse. Sie können auch nicht mehr an Integrationsprogrammen teilnehmen.
Was sind die Absichten hinter dieser Politik?
In erster Linie soll gespart werden, dahinter stehen klar neoliberale Prinzipien. Die staatlichen Eingriffe in den freien Wettbewerb sollen auf ein Minimum beschränkt werden. Der Wohlfahrtsstaat, der für eine breite Absicherung für alle sorgt, stellt in dieser Sichtweise eine Systembedrohung dar. Er soll nur zur Milderung von akuter Not auftreten, aber nicht für eine gerechte Verteilung gesellschaftlichen Reichtums sorgen. Damit einher geht eine starke Individualisierung: Was der Einzelne erwirtschaftet, das gehört ihm auch, und wer es nicht schafft, über die Runden zu kommen, ist selbst daran schuld.
Armut erscheint so als persönlicher Misserfolg und nicht mehr als strukturelles Problem.
Genau. Wenn der Staat im Sinn des Neoliberalismus nur bei akuter Not auftreten soll, dann kann die Unterstützung auch nur einen kurzen Moment dauern. Es geht also nicht darum, strukturelle Ungleichheiten zu beheben, oder nur schon darum, zu schauen, weshalb die Personen in eine Notlage geraten sind und wie sie langfristig wieder herausfinden. Die neoliberal regulierten Wachstumsmodelle erzeugen zwangsläufig Prekarität.
Die Jagd auf Arme und die prekarisierte Arbeit auf Abruf ergänzen sich also?
Die Logiken greifen ineinander, ja. Aus Angst vor einer Ausweisung wegen Sozialhilfebezugs suchen sich die Menschen irgendeine Arbeit. Egal wie schlecht sie bezahlt ist. Oder sie können es sich nicht leisten, ausbeuterische Arbeitsverhältnisse aufzugeben.
Wird die neoliberale Logik im Gesetz explizit formuliert?
Da gab es einen bemerkenswerten Wechsel. Als 2019 das neue Gesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und die Integration (AIG) eingeführt wurde, hat der Gesetzgeber als Integrationskriterium explizit auch die Teilnahme am Wirtschaftsleben festgehalten. Zuvor war bloss auf Verordnungsstufe geregelt, dass man einen Willen zur Teilhabe am Wirtschaftsleben vorweisen müsse. Vom Willen zur Teilhabe zur faktischen Teilnahme: Ich denke, in dieser Verschiebung zeigt sich eine neoliberale Tendenz. Es geht eben darum, dass ich als Nichtstaatsbürgerin oder -bürger zur Produktivität beitragen muss. Ich muss hier arbeiten, um Rechte zu haben, und wenn ich es nicht mehr tue, werden sie mir stark beschnitten.
Wo steht die Schweiz verglichen mit der internationalen Entwicklung?
Wir haben in unserer Forschung zum Vergleich vor allem Schweden und Deutschland angeschaut. Aufgrund der Harmonisierung zwischen den EU-Staaten verfügen sie in diesem Rechtsbereich über weniger Kompetenzen als die Schweiz. Der Bezug von Sozialhilfe hat in Schweden für Nichtstaatsangehörige keine ausländerrechtlichen Konsequenzen. Es wird allerdings diskutiert, ob man dies ändern soll. In Deutschland gibt es Integrationskriterien, doch die Möglichkeiten sind beschränkt, um die Leute auch auszuweisen. Wer nach fünf Jahren eine Bewilligung zum Daueraufenthalt erhält, kann nicht mehr wegen Sozialhilfebezug ausgewiesen werden. Dänemark wiederum erlebt politisch bekanntlich einen starken Rechtsschub, dort werden die Rechte von diversen Bevölkerungsgruppen beschnitten. Die Schweiz ist also nicht allein mit ihrer Politik in Europa – aber wie es aktuell aussieht, gehört sie zu den strengsten Staaten.
Kommen wir auf Ihr Forschungsprojekt zu sprechen: Wie sind Sie und Ihre Kolleg:innen vorgegangen?
Zuerst haben wir auf nationaler und kantonaler Ebene mit sehr vielen Akteuren gesprochen, mit den Gerichtsinstanzen, mit dem Staatssekretariat für Migration, mit Rechtsberatungsstellen. Dann haben wir uns auf den Sozialdiensten und in Migrationsbehörden angeschaut, wie die Fälle behandelt werden und wie es zu einer Entscheidung kommt. Schliesslich geht es immer um Ermessen. Zusätzlich haben wir die politischen Diskussionen und die Gerichtsentscheide analysiert.
Was haben Sie herausgefunden?
Eine relevante Erkenntnis liegt sicher darin, wie stark der Einfluss des Migrationsrechts auf andere rechtliche Bereiche geworden ist, in diesem Fall auf die Sozialhilfe. Behörden, die bisher nicht viel oder gar nichts mit Migrationskontrolle zu tun hatten, werden plötzlich zu Akteuren der dieser Kontrolle. Die Sozialdienste haben eine Meldepflicht, sie müssen jede Person, die Sozialhilfe bezieht, an die Migrationsbehörde melden. Ausserdem geht es immer um die Aushandlung, wer am Ende für die Entscheidung verantwortlich ist. Behörden führen ja Recht nicht nur aus, sie verhandeln es auch ständig. Es gibt Diskussionen, Widerstand.
Kommen sich die verschiedenen Behörden auch in die Quere?
Tatsächlich ist der Staat kein stringenter Akteur, seine Behörden folgen verschiedenen Logiken. Die migrationsrechtliche Logik ist stark auf Sicherheit bedacht, die sozialrechtliche wiederum zielt auf die Unterstützung von Benachteiligten. Die Verknüpfung dieser Logiken kann die einzelnen Mitarbeiter:innen in ein Dilemma stürzen. Sozialarbeiter:innen haben eine Verpflichtung gegenüber ihren Auftraggeber:innen und ihren Klient:innen und schliesslich noch ein soziales, professionelles Ethos. Wie sollen sie nun mit der Meldepflicht umgehen? Sollen sie beispielsweise ihren Klient:innen raten, keine Sozialhilfe zu beziehen, obwohl sie diese doch eigentlich zu unterstützen hätten?
Wie sieht es bei den Migrationsbehörden aus?
Für diese ist vor allem das sich ständig ändernde Recht eine Schwierigkeit. Wenn sie unsicher sind, testen sie es gegebenenfalls einmal aus. Dafür müssen sie einen negativen Entscheid fällen. Danach wissen sie, was die Sicherheitsdirektion verfügt oder ein Kantonsgericht urteilt – und wie sie in den anderen Fällen vorgehen können. Sicher gibt es auch die Tendenz, der politischen Grundstimmung zu folgen. Nach dem Motto: Wir führen die Gesetze aus, deshalb müssen wir die Leute auch wegweisen.
Haben Sie Unterschiede zwischen den Kantonen festgestellt?
Zwar verfolgen wir keine systematische Untersuchung aller Kantone. Es gibt aber solche, die wegen der Meldepflicht blind einen Warnbrief an alle potenziell Betroffenen schicken und dadurch Angst schüren. Und es gibt solche, die erst einmal die einzelnen Fälle beurteilen. Sie ziehen etwa in Erwägung, ob sie Personen anschreiben sollen, die über 55 Jahre alt sind oder die an einer Suchterkrankung oder psychischen Problemen leiden.
Wie beurteilen Sie die Vorschläge, die aktuell in der Politik diskutiert werden – etwa denjenigen von SP-Nationalrätin Samira Marti, wonach Personen, die länger als zehn Jahre hier sind, nicht mehr wegen Sozialhilfebezug ausgewiesen werden dürfen?
Das ist sicher ein guter Anfang. Wenn man die Schweiz aber mit Schweden oder Deutschland vergleicht, stellt sich die Frage, warum die Leute überhaupt zehn Jahre warten müssen. Sie werden in einen Warteraum versetzt, wo sie ständiger Unsicherheit ausgesetzt sind. Und der Zustand dauert fort, auch während der Einbürgerung: Im Kanton Bern beispielsweise kann man sich erst einbürgern lassen, wenn man in den letzten zehn Jahren keine Sozialhilfe bezogen oder sie zurückbezahlt hat. Jetzt fordert die SVP sogar, dass selbst die Einbürgerung auf Probe erteilt werden soll. So kommen die Menschen nie mehr aus dem Warteraum heraus.
Was fänden Sie persönlich richtig?
Meiner Meinung nach sollte politisch viel stärker auf die Lebensrealitäten der Menschen geachtet werden. Beschäftigungsprogramme sind eine gute Sache, um die Menschen wieder zu einer Erwerbstätigkeit zu bringen. Aber auch die Rechte der Arbeiter:innen müssen gestärkt werden. Auch als arme Person soll man einen Job ablehnen dürfen, weil er ausbeuterisch oder prekarisierend ist. Letztlich aber braucht es eine neue Vorstellung der Zugehörigkeit: Wer hier geboren ist, soll hier bleiben dürfen. Das gilt auch für Personen, die lange in der Schweiz sind und aus Pech oder wegen eines Unfalls in die Sozialhilfe geraten sind. Wir müssen aufhören, diese Bevölkerungsgruppe auszugrenzen.