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9. März 2020
In der Schweiz nimmt die Bodenknappheit zu. Die Verdichtung nach innen soll dabei helfen, diesem Umstand Rechnung zu tragen. Im baulichen Kontext bedeutet das, die nutzbare Geschossfläche auf bereits bestehenden bzw. bebauten Flächen zu erhöhen. Im Umkehrschluss soll also die Siedlungsentwicklung nach innen erfolgen. Doch mit welchen Herausforderungen werden Projektentwickler und Investoren bei der Umsetzung konfrontiert? Lässt sich diese schweizweite Strategie überhaupt mit dem Förderalismus vereinen?
Moritz Meyer; Jan Rüegg
Bereits in den 70er Jahren erkannte die Schweizer Politik die Bedeutung der Ressource «Boden». Aus diesem Grund wurde 1979 erstmals das im Bundesgesetz integrierte RPG lanciert und trat am 1. Januar 1980 in Kraft. Im Laufe der Zeit zeigte sich, dass das RPG nicht die gewünschte Wirkung hinsichtlich eines geordneten Landverbrauchs erzielte (SR 700; Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2019).
Infolge des starken Bevölkerungswachstums in der Schweiz sowie den günstigen Bodenpreisen in den Agglomerationen entstand die Zersiedelung (Belart, Schläpfer, & Schnorf, 2018). Anhand der folgenden Abbildung – am Beispiel der Gemeinde Kriens (LU) – lässt sich diese Entwicklung anschaulich darstellen.
Dieser Umstand veranlasste die Schweizer Politik dazu, die Initiative zur Revision des Raumplanungsgesetztes zu lancieren. Ziel war es, den ungeordneten Landverbrauch sowie die Bodenspekulation zu unterbinden. Damit sollten die fortschreitende Zersiedelung sowie deren negativen Folgen gestoppt werden.
Die Verantwortung, die Revision gemäss den Vorgaben umzusetzen, obliegt den Kantonen. Diese müssen sicherstellen, dass die ausgewiesenen Bauzonen dem voraussichtlichen Bedarf entsprechen, der in den nächsten 15 Jahren zu erwarten ist. Weiter sind die Kantone verpflichtet, die neu geschaffenen Bauzonen entsprechend zu kompensieren, bis die angepassten kantonalen Richtpläne durch den Bundesrat genehmigt werden. Kurz nach der Überarbeitung des RPG im Jahr 2013, folgte die 2. Etappe der Revision. Diese befasst sich mit den Bereichen «Bauen ausserhalb der Bauzonen», «die Raumplanung im Untergrund», «die Raumplanung in funktionalen Räumen» und «die Interessenabwägung» (Bundesamt für Raumentwicklung ARE, 2014).
Der Boden in der Schweiz ist begrenzt und wird immer knapper. Der grosse Handlungsbedarf betrifft somit die Zersiedlung, die insbesondere für die kleinräumige Schweiz weder ökonomisch noch ökologisch sinnvoll ist. Auch die demographischen Veränderungen führen zu anderweitigen Nachfrageaspekten und haben damit einen wesentlichen Einfluss auf die vorhandenen Landressourcen (Van den Berg, Pinson, Schremmer, Sieverts, & Zetter, 2007).
Auf der Mikroebene, also in der unmittelbaren Nachbarschaft eines Verdichtungsprojektes, sind weitere Hindernisse (z.B. Nachbarn, Vereine, Verbände etc.) zu verorten, die eine blockierende Wirkung haben. Beispielsweise sind Neubauprojekte von Hochhäusern mit einer stark negativen Wahrnehmung behaftet. Des Weiteren kann die Entwicklung eines Verdichtungsprojektes die Identität eines Quartiers beeinträchtigen, was den Ausschlag dafür gibt, sich gegen das Projekt zu stellen. Ein weiterer, gewichtiger Faktor ist das Schweizerische Rechtssystem. Die Möglichkeit einer Einsprache erschwert zusätzlich, die Verdichtung voranzutreiben. Anhand der vorgenannten Gründe können Projekte auf Jahre verzögert werden (Bundesrat, 2017).
Die Eigentumsrechte sind ein weiterer Aspekt, welcher hemmend auf die Verdichtung wirkt. In einer Stockwerkeigentümergemeinschaft muss die Mehrheit der Gemeinschaft einem Verdichtungsprojekt zustimmen, damit dieses umgesetzt werden kann. Folglich ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Gemeinschaft nicht einigen kann, gross und es erfolgt keine Verdichtung. Ebenfalls wirken Bau- und Nutzungsvorschriften sowie Eigentumsbestimmungen gegen eine Mobilisierung von inneren Nutzungsreserven, wodurch die Verdichtung weiteren Erschwernissen unterworfen ist (Van den Berg, Pinson, Schremmer, Sieverts, & Zetter, 2007).
Es gibt eine Vielzahl von Praxisbeispielen, die aufzeigen, wie eine Verdichtung nach innen erfolgreich umgesetzt werden kann. Am Projektbeispiel «Giardino» in Schlieren wurde mittels eines Ersatzneubaus ein massiver Zuwachs der Wohnfläche erzielt. Die untenstehende Tabelle zeigt die wesentlichen Eckpunkte des Projekts.
|Ursprünglich||Ersatzneubau|
|Erstellungszeitraum||1946-1961||2005-2010|
|Bauzone||W3, AZ 0.60||W3, AZ 0.60|
|Wohnfläche||15’500 m2||21’000 m2|
|Wohneinheiten||176||171|
Durch die Erstellung des Ersatzneubaus konnte die Wohnfläche um ca. 30 % erhöht werden. Visuell sind die Verdichtung sowie die Umorganisation der Grünflächen deutlich erkennbar. Aufgrund der Erstellung von zeitgemässen Wohnungen hat sich die Wohnungszahl geringfügig reduziert.
Es stellt sich nun die Frage, ob die Ausnützungsziffer von 0.6 durch eine Sondervereinbarung (Sondernutzungsplan) zusätzlich hätte erhöht werden können. In der Praxis lässt sich durch das Einhalten erhöhter Nachhaltigkeitsanforderungen oftmals einen Ausnützungsbonus erzielen. Bei einer Einzelbetrachtung von Gebäuden würde sich eine Zertifizierung nach dem Standard Nachhaltiges Bauen Schweiz (SNBS) anbieten.
Die Transformation von Arealen hingegen ist sehr viel komplexer und bedarf eine genügend lange Vorlaufzeit. Nebst der Verdichtung gilt es auf Themen wie Nutzermix, Kommunikation, Stakeholder-Management, Marketing, Nachhaltigkeit etc. zu achten, was den Rahmen dieses Beitrags sprengen würde. Auch bei Arealen ist ein Ausnützungsbonus, beispielsweise durch eine Zertifizierung nach «2000-Watt-Areal», erzielbar.
Nebst den Herausforderungen im Inland, liegen im internationalen Kontext Konfliktpotentiale vor, die potentiell Auswirkungen auf die Schweiz haben. Die sogenannten Megatrends umfassen die Globalisierung, die Digitalisierung, den gesellschaftlichen Wandel, die nachhaltige Entwicklung sowie den Klimawandel (Wehrli-Schindler & Widmer Pham, 2019).
Globalisierung
Die Schweiz gilt als eine Volkswirtschaft, die weltweit sehr stark vernetzt ist. Dieser Umstand strahlt eine Attraktivität aus und zieht Menschen, Unternehmen und Investoren an. Dies sind insbesondere Schweizer Städte, wie beispielsweise Zürich und Genf mit ihren Finanzplätzen oder Basel als Pharmastandort. Es ist zu erwarten, dass die internationalen Verflechtungen in Wirtschaft, Politik, Kultur, Umwelt und Kommunikation weitreichende Einflüsse auf die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung, auf den Handel, den Tourismus sowie die Mobilität haben werden. Räumlich werden die Einflüsse in den Städten und Arbeitsplatzgebieten deutlich spürbar sein (Wehrli-Schindler & Widmer Pham, 2019).
Digitalisierung
Infolge der Digitalisierung wird die Arbeits- und Freizeitwelt vermehrt flexibel und multilokal. Weiter werden Themen wie Datensicherheit, Datenschutz und Cyberkriminalität, wie auch digitale Aus- und Weiterbildungen etc. überaus relevant. Neuartige Arbeitsmodelle wie Home-Office oder Co-Working-Spaces gewinnen weiter an Relevanz. Diese Erhöhung der Flexibilität führt zu veränderten Pendlerströmen und wird voraussichtlich die Hauptverkehrszeiten entlasten. Ebenso ist mit der Einführung alternativer Transportvehikeln zu rechnen sowie mit dem vermehrten Einsatz von Robotern in dafür geeigneten Branchen. Auch die Landwirtschaft wird dadurch zunehmend automatisiert bis hin zu selbstfahrenden Maschinen für diverse Arbeiten der Agrarwirtschaft. All diese Mechanismen können zu einer massiven Entlastung der notwendigen Infrastruktur führen, womit der Druck auf den Raum reduziert werden kann (Wehrli-Schindler & Widmer Pham, 2019).
Demografischer Wandel und Migration
Die Schweiz gilt als Zuwanderungsland und wird es voraussichtlich auch in Zukunft bleiben. Das Bevölkerungswachstum der letzten Jahrzehnte ist insbesondere auf diesen Umstand zurückzuführen. Das Bundesamt für Statistik geht derzeit von einem Zuwachs der Schweizer Bevölkerung bis 2040 auf ca. 10 Mio. Menschen aus. In der Konsequenz bedeutet dies eine weiterhin bestehende Nachfrage nach Arbeits- und Wohnraum. Genau hier soll das RPG greifen und die Siedlungsentwicklung nach innen stützen (Wehrli-Schindler & Widmer Pham, 2019).
Weiter führt die bereits spürbare Überalterung der Bevölkerung zu räumlich relevanten Herausforderungen. Die nachfolgende Abbildung zeigt dies Entwicklung auf. Die notwendigen Infrastrukturen, in Form von Pflege- und Alterszentren oder andere Wohnformen, benötigen viel Raum und müssen so gut wie möglich in der Raumplanung berücksichtigt werden (Wehrli-Schindler & Widmer Pham, 2019).
Klimawandel
Je nach Raumtyp wirkt sich der Klimawandel in der Schweiz unterschiedlich aus und hat somit einen unmittelbaren Einfluss auf die Nutzung und Entwicklung der unterschiedlichen Raumtypen. In den Bergregionen ist beispielsweise mit einer Zunahme von Naturgefahren durch Bergrutschungen und Steinschlägen zu rechnen. Auf der anderen Seite ist davon auszugehen, dass der Sommertourismus an Bedeutung zunehmen wird. Die Auswirkungen im Landwirtschaftssektor werden bei der zusätzlichen Vielfalt anbaubaren Erzeugnissen liegen. Hingegen wird die Verfügbarkeit der Ressource Wasser vermehrt zu Problemen führen (Wehrli-Schindler & Widmer Pham, 2019).
Das föderalistische System der Schweiz hemmt die Raumplanungspolitik stark. Um dieser Ausgangslage entgegenzuwirken und den haushälterischen Umgang mit dem Boden zu stärken, müsste eine übergeordnete Raumordnungspolitik stattfinden. Heute besteht das Problem darin, dass eine solche übergreifende Koordination über die Gemeinde und Kantonsgrenzen hinaus kaum stattfindet. Auf Bundesebene stellt sich somit die Frage, ob eine schweizweite Raumordnungspolitik nicht zielführender wäre. Somit wird deutlich, wie herausfordernd die geltenden gesetzlichen Vorschriften sind, welche auf eine qualitativ hochwertige Verdichtung abzielen.
Klar ist, eine Ausdehnung der Bauzonenflächen wird aufgrund der Rahmenbedingungen künftig nicht stattfinden. Umso wichtiger ist es, die Koordinationsschwierigkeiten in den Griff zu bekommen.
Das Schwergewicht bei den zu berücksichtigenden Massnahmen sollte insbesondere bei den unten aufgeführten Ansätzen liegen (Belart, Schläpfer, & Schnorf, 2018):
Damit soll dem Fokus zur flächendeckenden Verdichtung die entsprechende Notwendigkeit zukommen. Somit würde auch das Ziel, die bereits ausgeschiedenen Bauzonen besser zu nutzen, in den Vordergrund rücken.
Dieser Beitrag ist während eines Projektes der Studierenden des MAS Immobilienmanagement entstanden.
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Quellen:
Belart, D., Schläpfer, J., & Schnorf, P. (13. August 2018). www.staedteverband.ch.
Bundesamt für Raumentwicklung ARE. (2. April 2014). www.are.admin.ch.
Bundesrat. (17. Juni 2017). www.are.admin.ch.
Bundesrat. (24. Oktober 2018). www.admin.ch. V
Giezendanner, R., & Yves, M. (1. Dezember 2017). www.are.admin.ch.
Grêt-Regamy, A., Neuenschwander, N., Backhaus, N., Wissen Hayek, U., & Tobias, S. (2012). www.research-collection.ethz.ch.
SR 700; Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. (5. Oktober 2019). www.admin.ch.
Van den Berg, P., Pinson, G., Schremmer, C., Sieverts, P., & Zetter, J. (1. Januar 2007). www.are.admin.ch.
Wehrli-Schindler, B., & Widmer Pham, A. (1. Mai 2019). www.are.admin.ch.