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In der Schweiz wird der Zugang zu überraschend vielen Märkten durch die Kantone beschränkt: So darf je nach Kanton nicht jedermann Kamine reinigen, Beurkundungen vornehmen, ein Schlachthaus betreiben, Gebäude versichern, Autos verschrotten oder die Bevölkerung mit Wasser und Elektrizität versorgen. Hierbei geht es nicht einfach darum, dass die Kantone den Marktzugang einer Bewilligungspflicht unterstellen, also das Recht auf die Ausübung einer Tätigkeit an die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen – etwa hinsichtlich Ausbildung oder Betriebssicherheit – knüpfen. Vielmehr können Private bestimmte Tätigkeiten nur dann ausüben, wenn sie vom Staat explizit dazu berechtigt werden, z.B. durch eine Konzession.
Dass die Kantone bestimmte Tätigkeiten dem freien Wettbewerb entziehen, lässt sich mit unterschiedlichen Motiven erklären. Ein Grund kann staatliches Eigentum an knappen Gütern (z.B. öffentlicher Grund oder Gewässer) sein, das es nötig macht, ein Nutzungsregime für Private zu definieren. Auch der Schutz von Sicherheit und Ordnung sowie sozial- und strukturpolitische Anliegen werden als Argumente für die Beschränkung des Marktzugangs herangezogen. Schliesslich wird auch das Argument der Grundversorgung («Service public») als Rechtfertigung für eine restriktive Gestaltung des Marktzugangs genannt.
Ein Blick in die Praxis der Kantone zeigt jedoch, dass es keine allgemeingültige Regel gibt, wann eine Beschränkung des Marktzugangs angezeigt ist. Oft stehen fiskalische oder protektionistische Interessen im Vordergrund. So überlässt es beispielsweise ein Teil der Kantone den Gebäudeeigentümern, ob und bei wem sie ihre Immobilien versichern wollen, während andere Kantone einen Versicherungszwang bei ihrer eigenen kantonalen Gebäudeversicherung vorsehen. Auch in anderen Bereichen – etwa im Kaminfegerwesen – finden sich Beispiele, in denen vom Staatsmonopol bis zum freien Wettbewerb die unterschiedlichsten Spielarten zu finden sind.
Relikte, Heimatschutz und Wettbewerbsverzerrungen
Ein Beispiel für ein kantonales Monopol, das aus rein fiskalischen Gründen aufrechterhalten wird, ist das aus dem Mittelalter stammende Salzregal. Aber auch das Kaminfegermonopol muss schlicht als Relikt bezeichnet werden. Aus dem Kaminfeger – der in der Vergangenheit vor allem das öffentliche Gut «Brandverhinderung» produzierte – ist nämlich längst ein Servicetechniker geworden, der sein Geld je länger je weniger mit dem Russen von Kaminen verdient.
Um historische Pfründen geht es auch im Notariatswesen, dessen Ursprung im Spätmittelalter liegt. Zwar kennen einige Kantone das sogenannte Berufsnotariat, in dem der Notar seinen Beruf auf eigene Rechnung ausübt, aber selbst in diesem relativ liberalen System ist Heimatsschutz an der Tagesordnung. So unterliegen auch in Kantonen, die das Berufsnotariat kennen, die Tarife einer amtlichen Verordnung und sind somit das Resultat politischer Ausmarchung. In allen Kantonen ist überdies spätestens an der Kantonsgrenze Schluss mit dem freien Markt: Die Freizügigkeit der Urkunde in immobilienrechtlichen Angelegenheiten wird von den Kantonen vehement bekämpft. Ausgeprägt ist der «Kantönligeist» auch im Jagd- und Fischereiwesen – zwei Bereiche, die die Mentalität der Kantone im Umgang mit Exklusivrechten exemplarisch aufzeigen: Innerkantonalen und bisherigen Pächtern wird bei der Vergabe von Jagd- und Fischereirevieren regelmässig eine Vorzugsbehandlung zuteil.
Werden Exklusivrechte an Private übertragen, die gleichzeitig auf nicht regulierten Märkten tätig sind, drohen überdies Wettbewerbsverzerrungen zulasten rein privatwirtschaftlicher Akteure. Eine solche Situation findet sich beispielsweise im Bereich der amtlichen Vermessung. Das Mandat der Nachführung der amtlichen Vermessung wird in den meisten Kantonen an patentierte Ingenieur-Geometer delegiert. Diese sogenannten Nachführungsgeometer sind in der Regel jedoch zusätzlich zu ihrer amtlichen Tätigkeit auch in privaten Ingenieur- und Vermessungsbüros tätig. Diese Vermischung von amtlicher und privatwirtschaftlicher Tätigkeit birgt das Potenzial einer erheblichen Benachteiligung rein privatwirtschaftlich tätiger Ingenieur-Geometer.
Der Föderalismus könnte besser spielen
Mögen solche Pfründen und Privilegien aus gesamtwirtschaftlicher Sicht oftmals vernachlässigbar erscheinen, entscheiden sie mitunter darüber, ob staatlich nichtbevorzugte Unternehmen in einem Markt überleben können oder nicht. Falls die Beschränkung des Zugangs zu einem Markt also überhaupt gerechtfertigt ist, muss darauf geachtet werden, dass der Wettbewerb trotzdem – soweit wie möglich – spielen kann. So sollte staatlichen Institutionen, die hoheitliche Tätigkeiten ausüben, jegliche Wilderei in privatwirtschaftlichen Märkten untersagt werden. Werden Exklusivrechte hingegen an Private übertragen, lässt sich eine Vermischung von hoheitlichen und privatwirtschaftlichen Tätigkeiten nicht immer ganz vermeiden. Immerhin lassen sich aber die Rahmenbedingungen so festlegen, dass ein «Wettbewerb um den Markt» entstehen kann. Dies wird durch transparente und nichtdiskriminierende Ausschreibungen, die in regelmässigen Abständen wiederholt werden, erreicht. Abbildung 1: Kantonale Monopole im Vergleich
Wie steht es um die Einhaltung dieser Prinzipien in den Kantonen? Im Rahmen eines «Kantonsmonitoring» hat Avenir Suisse acht kantonale Monopole unter die Lupe genommen und darauf untersucht, wie liberal und wettbewerbsneutral die jeweiligen kantonalen Organisationsformen und Zugangsregime gestaltet sind. Konkret handelt es sich um das bereits angesprochenen Kaminfeger- und Notariatswesen, die Gebäudeversicherungen, das Salz-, das Jagd- und das Fischereiregal, die amtliche Vermessung und die Geothermie, die in allen Kantonen eine gewisse Relevanz besitzen oder zumindest als illustrativ bezeichnet werden können. Die resultierende Übersicht (vgl. Abbildung 1) räumt unter anderem mit dem weitverbreiteten Klischee der staatsgläubigen Romandie auf: Die grosse Mehrheit der lateinischen Kantone sind bezüglich der untersuchten Monopolbereiche relativ liberal. Auch die Kantone Schwyz und Tessin zeichnen sich insgesamt durch vergleichsweise liberale Marktzugangsregime aus, während die drei Ostschweizer Kantone St. Gallen, Graubünden und Appenzell Innerrhoden den Marktzugang in den untersuchten Bereichen auch heute noch überdurchschnittlich stark beschränken.
Die Netzdiagramme geben die Resultate des jeweiligen Kantons im Verhältnis zum Durchschnitt aller Kantone wieder. Je grösser die rote Fläche, desto geringer sind die Eingriffe in den Marktmechanismus im entsprechenden Kanton. Nicht abgebildet sind das Salzregal und die Geothermie.
(Für eine grössere Ansicht auf die Karte klicken)
Auffallend ist zudem, die Heterogenität der angetroffenen Organisationsformen und Zugangsregime kantonaler Monopole. Dies ist überraschend, könnten doch die Kantone viel voneinander lernen. Zum Beispiel: Im Schweizer Vergleich hat das Tessin in vielen der untersuchten Bereiche relativ liberale Lösungen. Interpretiert man dies dahingehend, dass in diesem Kanton grundsätzlich eine marktfreundliche Haltung besteht, fragt sich, weshalb etwa bei der amtlichen Vermessung an einem System festgehalten wird, dem ein grosses Potenzial für Wettbewerbsverzerrungen innewohnt. In vielen Fällen würde ein Blick über die Kantonsgrenze zur Inspiration reichen.
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Zum Autor:
Dr. Samuel Rutz ist Vizedirektor beim Think-Tank Avenir Suisse.
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Zur Studie:
Kantonsmonitoring 6 «Von alten und neuen Pfründen – Wie die Kantone Monopole stützen statt Märkte fördern»