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Die beiden Kammern des Schweizer Parlaments haben beschlossen, die Unternehmenssteuerreform (Steuervorlage 17) mit der Finanzierung der Altersvorsorge (AHV) zu verknüpfen. Dies ist ein beispielloses politisches Manöver, zu dem vielleicht das Stimmvolk das letzte Wort haben wird. Eine Analyse.
Die Debatte ist geschlossen: Das Parlament hat die Beratung der Steuervorlage 17externer Link (SV17) beendet und deren Verknüpfung mit der Finanzierung der AHV genehmigt. Der Ständerat (kleine Kammer) hat anfangs Woche die letzten Differenzen ausgeräumt. Beide Kammern müssen die endgültige Fassung des Entwurfs an der Schlussabstimmung vom 28. September noch formell verabschieden.
"Diese Vorlage ist nicht ideal. Aber sie ist ein Weg, die beiden Hauptprobleme unseres Landes zu lösen."
Beat Jans, Nationalrat der Sozialdemokratischen ParteiEnde des Zitats
Worum geht es bei der Steuervorlage 17?
Die Unternehmenssteuer-Reform ist eines der wichtigsten Themen dieser Legislatur. SV17 ist eine neue Version von USR III (die dritte Unternehmenssteuerreform), die am 12. Februar 2017 von fast 60% der Stimmenden abgelehnt wurde. Das Ziel bleibt das gleiche: Die Erfüllung internationaler Anforderungen durch die Aufhebung von speziellen Steuervergünstigungen für ausländische Unternehmen bei gleichzeitiger Wahrung der Attraktivität der Schweiz mit relativ niedrigen Unternehmenssteuern. SV17 übernimmt daher die in der USR III enthaltenen Massnahmen und macht diese leichter verdaulich: Steuererleichterungen werden beispielsweise für Patente sowie für Forschung und Entwicklung beibehalten, aber durch eine Dividendensteuer ausgeglichen.
Warum ist die Vorlage dringlich?
Die Schweiz hat sich verpflichtet, bis Ende 2018 die internationalen Standards für die Unternehmensbesteuerung einzuhalten. Die von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erarbeiteten Regeln sehen unter anderem die Abschaffung der Steuerprivilegien für ausländische Unternehmen vor.
Im Dezember letzten Jahres hat die Europäische Union (EU) die Schweiz in die Liste der Länder aufgenommen, die noch nicht die notwendigen Massnahmen zur Einhaltung der neuen Normen getroffen haben. Wenn die Schweiz ihre Gesetze nicht rasch anpasst, könnte sie sich im nächsten Jahr auf der schwarzen Listeexterner Link der von der EU als nicht kooperativ eingestuften Länder wiederfinden.
Darüber hinaus verschärft sich der Steuerwettbewerb auf internationaler Ebeneexterner Link: Mehrere Länder haben umfangreiche Einkommensteuer-Reformen durchgeführt (Frankreich, USA, Grossbritannien, Niederlande). Die Schweiz muss daher Massnahmen ergreifen, um Unternehmen im Land zu halten und neue zu gewinnen.
"Dieser Handel missfällt der Bevölkerung und stärkt das Vertrauen in die Politik nicht."
Regula Rytz, Nationalrätin der Grünen ParteiEnde des Zitats
Was hat das Parlament im SV17 geändert?
Die beiden Kammern haben beschlossen, die Steuerreform mit einer Sozialabgabe zu kompensieren: 2 Milliarden Franken müssen in die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) eingezahlt werden. Das bedeutet, dass die Beiträge der Versicherten um 0,15 % steigen werden, ebenso wie die Arbeitgeberbeiträge. Auch der Beitrag des Bundes an die AHV wird – je nach Auswirkungen der Steuerreform auf die öffentliche Hand – stetig wachsen.
Warum Unternehmenssteuern und AHV verknüpfen?
Wegen der Senkung der Unternehmenssteuern wird SV17 zu einer Einnahmenreduktion von rund 2 Milliarden Franken für die öffentliche Hand führen. Der Bundesrat (Regierung) befürchtet einen neuen Angriff der politischen Linken und der Gewerkschaften, der zu einem Referendum und letztlich zur Ablehnung durch das Volk führen könnte. Um die Gemüter zu beruhigen, wollte die Regierung deshalb einen sozialen Ausgleich einführen, indem sie zunächst vorschlug, SV17 mit einer Erhöhung der Familienzulagen zu verbinden.
Im Juni verabschiedete der Ständerat (kleine Kammer) auf der Suche nach dem bestmöglichen Kompromiss einen weiteren Vorschlag: Für jeden durch die Unternehmenssteuerreform verlorenen Franken soll ein Franken in die AHV-Kasse fliessen. Diese Entschädigung überzeugte auch eine Mehrheit des Nationalrates (grosse Kammer) am vergangenen Mittwoch. Abgelehnt wurde der Kompromissvorschlag von der SVP (konservative Rechte), den Grünen und Grünliberalen. Diese Parteien wollten die beiden Themen trennen, um den Stimmenden eine echte Wahl zu ermöglichen.
Was sind die Risiken?
Die Verknüpfung der Unternehmensbesteuerung mit der Finanzierung der AHV lässt viele Juristen mit den Zähnen knirschen. Die zur Volksabstimmung vorgelegten Vorlagen müssen in der Schweiz dem Grundsatz der "Einheit der Materie" genügen, d.h. es ist nicht erlaubt, unterschiedliche Materien und Sachfragen ohne gemeinsame Ausrichtung zu einer einzigen Abstimmungsvorlage zu verknüpfen. Damit soll verhindert werden, dass die Stimmenden keine Möglichkeit haben, zur einen Frage "Ja" und zur anderen "Nein" zu stimmen.
Das Bundesamt für Justizexterner Link hält die Verbindung von SV17 mit der AHV für einen "Grenzfall", der "vertretbar" sein könnte. Aber es schlägt vor, dass das Volk zu beiden Teilen getrennt abstimmen sollte, was das Parlament aber abgelehnt hat. Gegen diese Entscheidung gibt es keine Berufungsmöglichkeiten, aber die Stimmenden könnten sich getäuscht vorkommen und dies an der Wahlurne zum Ausdruck bringen.
"Es ist ein Pakt unter den Generationen"
Olivier Feller, Nationalrat der Freisinnigen ParteiEnde des Zitats
Das grösste Risiko ist das politische. Die komplexe Verknüpfung von SV17 und AHV muss den Bürgern erklärt werden, und Politiker haben die schwierige Aufgabe, ihr Manöver zu rechtfertigen. 2017 lehnten die Stimmenden sowohl USR III als auch die Rentenreform ab. Werden sie 2019 ein Paket akzeptieren, das diese beiden Vorlagen verknüpft? Drei Gründe sprechen dagegen: Erstens lösen diese 2 Milliarden Franken die Finanzierungsprobleme der AHV langfristig nicht. (Versicherungsbedarf 53 Milliarden bis 2030). Zweitens ist die neue Version der AHV-Revisionexterner Link noch nicht verfügbar. Drittens sieht die im Konsultationsverfahren steckende Vorlage weiterhin eine Erhöhung des Rentenalters für Frauen auf 65 Jahre vor.
Wird nochmals abgestimmt werden?
Höchstwahrscheinlich. Die jungen Grünen haben bereits angekündigt, das Referendum zu ergreifen. Einige Gewerkschaften und Parteien der extremen Linken werden ihnen zweifellos folgen. Man wird das Ende der Parlamentssitzung vom 28. September abwarten müssen, bis sich die verschiedenen Parteien und Organisationen entscheiden. Eine mögliche Abstimmung könnte im Mai 2019 stattfinden.
Auch die Städte äusserten sich kritisch zur Vorlage und forderten die Parlamentarier auf, den erheblichen Steuerverlusten, von denen die Gemeinden betroffen wären, Rechnung zu tragen. Der Nationalrat hat sie teilweise gehört und beschlossen, das Gesetz so zu ändern, dass die Kantone den Gemeinden "eine angemessene Entschädigung gewähren", um die Auswirkungen der Steuerreform zu mildern. Dieser Vorschlag wurde anfangs Woche auch vom Ständerat angenommen, um die Gemüter zu beruhigen.
Welche Auswirkungen hätte die Annahme der SV17 auf die Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union?
Der internationale Druck zur Abschaffung der besonderen Steuersysteme besteht seit vielen Jahren und nimmt weiter zu. Die Schweiz und die EU haben sich vor vier Jahren darauf geeinigt, diese Ausnahmen aufzuheben. Wenn die Schweizer Behörden schnell nachweisen können, dass sie die notwendigen Massnahmen ergriffen haben, könnte die Schweiz von der grauen Liste der Länder gestrichen werden, die ihre Verpflichtungen noch nicht erfüllt haben. Die EU wird wahrscheinlich geduldig sein und auf das Ergebnis der Volksabstimmung warten müssen. Sie weiss, dass das Referendum Teil des schweizerischen Entscheidungsprozesses ist. Ein bedeutender Fortschritt in der Steuerfrage könnte die Beziehungen zwischen der Schweizer Regierung und der EU etwas entspannen.
(Übertragung aus dem Französischen: Peter Siegenthaler)