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Elemente
Armengesetzgebung
ist ein Werk der neuern, auf die
Reformation folgenden Zeit, hervorgegangen aus den Zuständen, die
zumal in prot.
Ländern durch Einziehung der
Kirchengüter geschaffen wurden. Vorbereitet war die staatliche
Armengesetzgebung auch durch die gegen den Schluß des Mittelalters eintretende Lockerung in den feudalen Verbänden
der Hörigkeit und ländlichen Gebundenheit, der
Zünfte und Genossenschaften
(Gilden), die während des Mittelalters für
ihre
Angehörigen in Notfällen unterstützend eingetreten waren.
Aus diesen Gründen erklärt es sich, weswegen in demjenigen prot. Lande, wo sich die neuere Volkswirtschaft zuerst in großartigster Weise entfaltete, d. h. in England, auch zuerst der Staat in einschneidender Weise die Aufgaben der in Angriff zu nehmen veranlaßt war. Ihren Ausgangspunkt hatte die staatliche in der Erkenntnis, daß Landstreicherei und Bettelei mit der öffentlichen Ordnung unvereinbar seien, oft genug eine Quelle [* 2] der Eigentumsverbrechen würden, und, daß mit strafrechtlichen Verboten und polizeilichen Zwangsmaßregeln der Bettelei auf die Dauer nicht entgegengewirkt werden könne. (S. Armenrecht.)
Der Entwicklungsgang, den die in England genommen hat, ist ein höchst lehrreicher und in vielen Stücken für den neuern Industriestaat vorbildlicher. Die Aufgabe, die bisher zu lösen war, bestand darin: einerseits im öffentlichen Interesse zu sorgen, daß zur Verhinderung gesellschaftlicher Störungen verarmten Personen das zum Lebensunterhalt Notwendigste dargereicht werde, andererseits aber auch zu verhindern, daß durch Versorgung aus öffentlichen Mitteln der wirtschaftliche Erwerbstrieb in den untersten Schichten des Volks eine Abminderung erleide. Mit Rücksicht auf diese Gefahr, daß durch Armenversorgung Leichtsinn, Trägheit und Unwirtschaftlichkeit befördert werden könnte, hat man von jeher Bedenken getragen, den Satz anzuerkennen, daß dem Armen ein Versorgungsrecht ¶
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gegenüber dem Staate oder der Gemeinde zustehe. Diese Principienfrage zu entscheiden, ist jedoch nicht notwendig. Sicher ist vom Standpunkte der Erfahrung, daß ein gesetzliches Eingreifen des Staates unvermeidlich wird, wo die Armut große Kreise [* 4] der Gesellschaft erfaßt hat und die kirchliche oder private Wohlthätigkeit sich als unzureichend erweist, ohne daß nach der Gesamtheit der obwaltenden Verhältnisse dem Verarmten Gelegenheit geboten wäre, sich durch Benutzung vorhandener Erwerbsgelegenheiten selbst zu helfen.
Beachtet man diese Gesichtspunkte, so erscheint es durchaus nicht auffallend, wenn die engl. Pflanzstaaten in Amerika [* 5] sich meistenteils um die staatliche Armensorge nicht zu bekümmern hatten, weil in Nordamerika [* 6] einerseits die Erwerbsgelegenheiten für arbeitsfähige Personen einem andern Maßstabe unterliegen als in den europ. Kulturstaaten, und andererseits für erwerbsunfähige Personen die Privatwohlthätigkeit in ausreichender Weise einzutreten pflegt.
Aus dem Umstände, daß in den roman.-kath. Ländern die Kirche trotz gelegentlich erlittener Erschütterungen ihre gesellschaftlich
einflußreiche Stellung bisherzu behaupten vermochte, erklärt sich auch, daß die staatliche
Armengesetzgebung sich
nicht in derselben Weise zu bethätigen genötigt war wie im prot. Norden
[* 7] Europas. Dies zeigt sich vor allem in Frankreich
und Italien,
[* 8] wo fakultative, d. h. nicht oder nicht völlig zu einer Rechtspflicht entwickelte
Leistungen noch den breitern Raum einnehmen. Bis in die neueste Zeit haben die geistlichen Kongregationen
hier die Armenpflege beherrscht.
Je nachdem sich die in der negativen Richtung, also zum Zwecke der Verhinderung mißbräuchlicher und unwirtschaftlicher Versorgungsansprüche bethätigt, oder in positiver Richtung, also zur Regelung und Verteilung der meistenteils als schwere Last empfundenen Armenpflege, bezeichnet man deren Aufgaben entweder als armenpolizeiliche oder als armenpflegerische (s. Armenwesen).
England. Die englische
Armengesetzgebung entwickelte sich stufenweise. In der Regierungszeit Heinrichs VIII. übernahm der Staat zuerst die
Aufgabe einer gesetzlichen Ordnung, indem er die Gemeinden (Hundertschaften, Städte und Kirchspiele) verpflichtete, für den
Unterhalt ihrer Armen zu sorgen, damit diese nicht genötigt seien, öffentlich zu betteln. Die Mittel
zur Bestreitung dieser Armenpflege sollten durch milde Gaben aufgebracht werden, die zuvörderst durch die Geistlichen und
die Ortsbehörden an Sonn- und Feiertagen eingesammelt werden sollten.
England scheint damals mit Bettlern überschwemmt gewesen zu sein, eine Thatsache, welche die jenem Zeitraum angehörenden
harten Strafbestimmungen erklärt. Gesunde Bettler sollten ausgepeitscht, im Rückfalle durch Stutzung
des rechten Ohres gekennzeichnet, das dritte Mal eingekerkert und von den Assisen als Verräter gerichtet werden. Bedeutsamer
und wichtiger als diese ersten Anfänge war die
Armengesetzgebung aus dem Zeitalter der Elisabeth. Für die folgenden
Jahrhunderte maßgebend war das aus dem 43. Regierungsjahre herrührende Gesetz (43. Elizabeth c.2), welches
bestimmte:
1) Das Kirchspiel (parish) hat für seine Armen zu sorgen. Verantwortlich für die regelmäßige Wahrnehmung dieser Pflicht sind die Kirchenvorsteher und zwei oder mehrere Armenaufseher, welche dafür sorgen, daß Arbeitsfähige beschäftigt, Arbeitsunfähige unterstützt, Armenkinder zur Arbeit erzogen werden.
2) Die notwendigen Mittel werden durch eine Armensteuer, unter Aufsicht der Friedensrichter, nach
Maßgabe
des Ertragswertes der Liegenschaften im Kirchspiele aufgebracht. Für den Fall der Überbürdung eines Kirchspiels mit Armenlasten
sollen andere Kirchspiele derselben Hundertschaft oder weitere derselben Grafschaft zur Steuer herangezogen werden. Die Strafbestimmungen
gegen die Bettler, welche ehedem eine besondere Rolle in der Gesetzgebung spielten, fehlen in dem
Armengesetz
der Elisabeth gänzlich.
Durch die sog. Settlement Act von 1662 wird die Pflicht der Unterstützung im Falle der Bedürftigkeit an das Heimatsrecht geknüpft. Das Kirchspiel hat hinfort nur die in ihm heimatsberechtigten Armen zu unterstützen. Das Heimatsrecht wurde erworben: durch Geburt, eigene Wirtschaft, Aufenthalt, Dienst- oder Lohnverhältnis während eines Zeitraums von mindestens 40 Tagen. Die nicht in dem Kirchspiel heimatsberechtigt sind, können im Falle der Bedürftigkeit nach ihrer Heimat zurückgeschickt werden; ja dies kann auch schon dann erfolgen, wenn die Wahrscheinlichkeit vorliegt, daß die betreffenden Personen verarmen könnten. Da die nachfolgende Gesetzgebung den Erwerb einer neuen Heimat an immer schwerere Bedingungen knüpfte (erst 1795 erfolgte eine teilweise Besserung), so hat vor allem die Arbeiterklasse hierunter schwer zu leiden gehabt.
Das Gesetz von 1834 hatte die Verbindung des Armenwesens mit dem Heimatsrechte bestehen lassen. Erst 1846 wurde dieser Grundsatz, vornehmlich durch die Bemühungen Sir Robert Peels, dadurch durchbrochen, daß unabhängig von dem Erwerbe eines Heimatsrechts die Ausweisung im Falle der Bedürftigkeit dann ausgeschlossen wurde, wenn der Betreffende fünf Jahre lang im Kirchspiele gewohnt hatte. Die spätere Gesetzgebung hat die Fälle dieser sog. Irremovability noch erweitert, so daß gegenwärtig die Unterstützung am Aufenthaltsorte die Regel bildet.
Die Einführung der grundsätzlichen Unterstützungspflicht des Aufenthaltsortes dürfte nur eine Frage der Zeit sein; damit würde die Unterstützung der Armen (wie das unter dem Gesetz der Elisabeth der Fall war) wieder den Charakter einer staatlichen Verpflichtung erhalten, deren Erfüllung nur aus Zweckmäßigkeitsgründen bestimmten örtlichen Bezirken übertragen worden ist. Durch die Union Chargeability Act von 1865 wurde der Armenverband an Stelle des Kirchspiels zum Träger [* 9] der gesamten Armenlast gemacht. Für einzelne Aufgaben der Armenverwaltung erwies sich aber auch der Armenverband als zu klein. Daher wurde 1879 der Centralbehörde die Befugnis gegeben, zwei oder mehrere Armenverbände, wo sich dies als wünschenswert herausstellte, zu vereinigen. Vor allem hat man jetzt allgemein das Bestreben, die sog. geschlossene Armenpflege größern Bezirken zu überweisen.
Mit der Entwicklung der neuern Großindustrie und dem riesigen Wachstume ehemaliger Mittelstädte, vornehmlich also seit der
Erfindung und Ausbeutung der Dampfmaschine,
[* 10] erwies sich diese frühere Gesetzgebung als veraltet; war doch das
Armengesetz
der Elisabeth, abgesehen von den Gesetzen, welche aus der Verbindung des Unterstützungswesens mit dem
Heimatsrecht sich ergaben, in nennenswerter Weise nicht geändert. Gegen Ende des 18. Jahrh. und noch mehr nach dem Ende der
Napoleonischen Kriege zeigten sich schwere Gebrechen: Überlastung der kleinern ländlichen Kirchspiele, Unsicherheit im Zusammenhange
mit den Herumwanderungen Arbeit suchender Personen, Ungerechtigkeiten in der Verteilung der Armenlasten,
Begünstigung des
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Müßigganges durch die Unmöglichkeit, in jeder Gemeinde Arbeitshäuser und Arbeitsgelegenheiten zu beschaffen. Aus der Erkenntnis dieser Übelstände erwuchs das neuere engl. Armenrecht, beruhend auf dem Gesetze vom (nach der engl. Citierweise 4 u. 5. Will. IV. c. 76),. wodurch in der Hauptsache vorgeschrieben wird:
1) Herstellung einer staatlichen Centralbehörde zur Überwachung der Gemeindearmenpflege mit der Befugnis, unbeschadet der Behandlung des einzelnen Falles, allgemein bindende Verwaltungsvorschriften zu erlassen.
2) Den Mittelpunkt der Ortsarmenpflege bildet das Arbeitshaus (work-house), so daß die Aufnahme in dasselbe die Vorbedingung der Unterstützung zu bilden hat und Nichtinsassen (durch sog. out-door relief) nur ausnahmsweise Hilfe geleistet wird.
3) Die Zentralbehörde, die späterhin den Titel eines «Armenrechtshofs» (Poor Law Board) erhielt, kann zur Herstellung eines
gemeinsamen Arbeitshauses Verbände aus mehrern Gemeinden (sog. unions) bilden und die Geldbeiträge
der einzelnen Gemeinden zu Zwecken der Armenpflege vereinigen, späterhin (1871) ist dann außerdem
zur Entlastung der Centralarmenbehörde ein Zwischenglied geschaffen worden zwischen der Staatsstelle
und der Lokalverwaltung: die kollegialisch zusammengesetzte Ortsarmenbehörde (Local Government Board), die über bezahlte
Beamte verfügt, durch einen von der Krone ernannten Präsidenten geleitet wird und, abgesehen von der Fürsorge für die Armen,
zahlreiche andere Geschäfte wahrzunehmen hat (Führung der Civilstandsregister, Maßregeln der öffentlichen Gesundheitspflege,
Entwässerungsanlagen, Wasch- und Badeanstalten u. s. w.). Schottland und Irland haben ihre eigene, von der englischen verschiedene
Armengesetzgebung behauptet.
Läßt man nun dasjenige beiseite, was in besondern engl. Verhältnissen wurzelt, so dürfen
als bezeichnende Merkmale der englischen
Armengesetzgebung folgende Punkte hervorgehoben werden: Zunächst die Einführung des
Abschreckungsprincips, beruhend auf dem Arbeitshaussystem. Die strenge Durchführung einer harten Zucht,
die sich einer Zuchthausordnung annähert, bewirkt eine Verminderung der Armenunterstützungsgesuche. Nur in äußersten
Notfällen sind in England hilfsbedürftige Personen bereit, ihre persönliche Freiheit daranzugeben.
Zwar wird Personen über 60 Jahren eine mildere Behandlung schon darin zu teil, daß Ehegatten im Arbeitshause zusammenbleiben dürfen; doch überwiegt der Grundzug der Strenge. Die geschlossene Armenpflege wurde immer mehr auf das Arbeitshaus beschränkt. Das Workhouse war für die drei Klassen der Unterstützungsbedürftigen bestimmt: für die Armenkinder, für die arbeitsfähigen und arbeitsunfähigen Armen. Neuerdings hat man jedoch für bestimmte Klassen von Armen besondere Anstalten geschaffen. Zunächst (seit 1844) für die Kinder durch Errichtung von Distriktsschulen; seit Beginn der sechziger Jahre sucht man auch die armen Kranken in eigenen Anstalten unterzubringen; endlich hat man verschiedentlich für die sog. Casual Paupers gleichfalls besondere Anstalten begründet oder doch besondere Abteilungen der Workhouses für dieselben eingerichtet.
In der Schweiz [* 12] bildet ebenfalls die Reformation einen Wendepunkt im Armenwesen. Die Aufhebung der Klöster und die Säkularisation ihres Vermögens und zahlreicher Stiftungen entzog der bisherigen, überwiegend kirchlichen Armenpflege die Mittel. So erwuchs auch hier allmählich eine Gemeindearmenpflege. - Der Bund beteiligt sich weder mit direkten Leistungen noch mit Zuschüssen. Die Bundesgesetzgebung hat auch nur insoweit eingegriffen, als es sich um Sicherstellung der Niederlassungsfreiheit handelte.
Die der großen Mehrzahl der Kantone beruht im übrigen auf der deutschrechtlichen Auffassung, wonach die Fürsorge für Hilfsbedürftige zu den Aufgaben der Gemeinden und örtlichen Korporationen gehört. Demgemäß sind die Leistungen innerhalb gewisser durch die Gesetzgebung bezeichneter Grenzen [* 13] als obligatorische formuliert. Der obligatorische Charakter zeigt sich jedoch nur in einer öffentlich rechtlichen Zwangspflicht; ein im Rechtswege geltend zu machendes Recht auf Fürsorge steht den Verarmten nicht zu.
In Österreich [* 14] wurde unter Josephs II. Regierung eine Reform des Armenwesens durchgeführt. Jetzt, auf Grund des Gesetzes vom erscheint das Heimatsrecht als Grundlage des Anspruchs auf öffentliche Armenversorgung. Nur Staatsbürger können das Heimatsrecht in einer Gemeinde erwerben, aber jeder Staatsbürger soll in einer Gemeinde heimatsberechtigt sein. Die Pflicht der Gemeinde zur Armenversorgung ist nur eine subsidiäre. Sie tritt zunächst nur insoweit ein, als sich der Arme den notwendigen Lebensunterhalt nicht mit eigenen Kräften verschaffen kann und nicht dritte Personen nach dem Civilrecht oder andern Gesetzen zur Versorgung des Armen verpflichtet sind. Gelangt der Arme später zu Vermögen, so ist er der Gemeinde gegenüber ersatzpflichtig. Das geltende Heimatsgesetz schließt die Erwerbung des Heimatsrechts durch Ersitzung aus; die weitaus häufigste Erwerbsart ist die durch Geburt. Die Feststellung des Heimatsrechts, die jedesmal bei eintretender Armenversorgung erforderlich ist, bereitet oft die größten Schwierigkeiten. Gerade nach dieser Seite ist eine Reform der in Österreich geboten.
Deutschland.
[* 15] Nur in einzelnen mittelalterlichen Städteordnungen finden sich Anfänge einer kommunalen Armenpflege überliefert.
Ebenso haben die Reichspolizeiordnungen des 16. Jahrh. für die positive
Seite der Armenpflege nichts Nachhaltiges geschaffen; vielmehr verknüpft sich die
Armengesetzgebung mit der landespolizeilichen
Fürsorge der Regierungen und mit dem staatlichen Wohlfahrtszwecke, als dessen berufene Pfleger sich die Fürsten seit dem
Beginne des 17. Jahrh. allgemein betrachteten. In Preußen
[* 16] bildete das Edikt Friedrichs II. vom den
Ausgangspunkt einer im Preuß.
Landrechte vorgezeichneten
Armengesetzgebung. Durch das Landrecht sind Stadt- und Dorfgemeinden für verpflichtet erklärt, ihre gemeindeangehörigen
Armen zu verpflegen, aushilfsweise sorgt die Gemeinde, zu deren Lasten der Verarmte zuletzt beitrug. Ihre Ergänzung erhielten
die landrechtlichen Grundsätze durch zwei unter dem ergangene Gesetze, von denen das eine
das Niederlassungswesen regelt. Im Vergleich zu England wahrt die preuß. Gesetzgebung viel besser den ehrenamtlichen Charakter
der in der Armenpflege thätigen Organe. Sie ermöglicht durch größere Decentralisierung der Verwaltung auch eine bessere
Handhabung der Armenpflege, indem bei Spendung der Almosen die persönlichen Verhältnisse des Hilfsbedürftigen im einzelnen
Falle genau untersucht und gewürdigt werden. Sie beschränkt endlich die allgemein bindende Ordnung des Gesetzes auf das
notwendige Maß, ohne die freie Bewegung der Verwaltungsorgane übermäßig zu behindern.
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