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1 Une loi élaborée sous la pression des milieux syndicaux
Entre 1985 et 1995, le marché des places d’apprentissage connaît une régression constante, le nombre de places passant de 243’000 à 191'000 en dix ans. La crise économique des années 90 est une des causes à l’origine de cette diminution, d’autant plus que celle-ci touche de plein fouet le secteur industriel, un des pourvoyeurs principaux de places d’apprentissage. La crise touche donc durant cette période les jeunes plus durement que le reste de la population. Le taux de chômage des jeunes double entre 1991 et 1993 passant de 3.2 à 6.3% en seulement deux ans[1]. Le niveau de chômage des jeunes restera plus ou moins à ce niveau jusqu’au début des années 2000 avant de connaître une nouvelle progression suite à la prochaine crise.
C’est dans ce contexte que la jeunesse syndicale lance en 1992 une pétition demandant une réforme de la formation professionnelle, une amélioration des conditions de travail des apprenti(e)s (salaire minimum et sept semaines de vacances), ainsi qu’un accès facilité à la formation continue (congé formation et bourses d’études). L’USS remettra la pétition au Parlement munie de 40'000 signatures, suite à laquelle le Conseil des États transmettra en 1994 un postulat demandant au Conseil fédéral un rapport sur l’état de la formation professionnelle et son évolution future[2]. Le rapport, transmis en 1996, est jugé trop peu ambitieux par les milieux politiques et suscite un large débat dans l’opinion publique.
Sensibilisé à ces questions, le Parlement transmet motions et postulats et adopte entre 1997 et 1999 deux arrêtés fédéraux visant à améliorer l’offre de places d’apprentissage. Il débloque à cet effet un budget de 160 millions de francs. Lors des débats sur la nouvelle Constitution fédérale, le Parlement décide également d’élargir les compétences de la Confédération à l’ensemble du domaine de la formation professionnelle, y compris les professions relevant jusque-là de la compétence cantonale (social, santé et arts). Parallèlement, l’USS lance l’initiative sur les places d’apprentissage qu’elle dépose en 1999. L’initiative stipule un droit à une formation professionnelle appropriée, une offre de formation suffisante et la création d’un fonds de formation professionnelle national financé par les contributions des employeurs.
Sous la pression des milieux politiques et syndicaux, le Conseil fédéral transmet enfin en 2000 un projet de révision totale de la loi sur la formation professionnelle. Jugées valables sur le fond, le Conseil fédérale et le Parlement prennent en considération une grande partie des revendications de l’initiative de l’USS. La nouvelle loi est finalement adoptée en décembre 2002 et présentée comme contre-projet à l’initiative de l’USS soumise au peuple peu de temps après. Elle entre en vigueur en janvier 2004.
2 Un bilan globalement positif
Dix après l’entrée en vigueur de la LFPr, l’USS tire un bilan positif de la nouvelle loi. Elle salue un certain nombre d’évolutions qu’elle énumère ici :
- Une stratégie nationale plus cohérente et efficace
L’élargissement des compétences de la Confédération en matière de formation professionnelle est sans aucun doute un des éléments ayant conduit à une réforme en profondeur du paysage de la formation professionnelle. La prise en compte de secteurs jusque-là sous la compétence des cantons (social et santé en particulier) a permis une valorisation de la formation professionnelle par l’intégration de branches des services relevant plus spécifiquement du secteur public. Cette diversification a permis notamment d’ouvrir plus largement la voie de l’apprentissage aux jeunes femmes, augmentant les chances de celles-ci d’obtenir une bonne formation de base jouissant d’une reconnaissance fédérale.
Le renforcement des compétences au niveau national a favorisé également le développement d’instruments mieux à même de répondre aux besoins de pilotage et de développement de la formation professionnelle. La mise en place du baromètre des places d’apprentissage en est un exemple, de même que l’élaboration des masterplans (par ex. masterplan Formation professionnelle, masterplan pour les professions de la santé).
- Un partenariat plus intégratif
La LFPr a conduit à un renforcement du partenariat entre les acteurs de la formation professionnelle (« Verbundpartnerschaft »). En instaurant le principe d’un partenariat étroit de la Confédération, des cantons et des « organisations du monde du travail » (partenaires sociaux et autre organisations directement concernées), elle a contribué à la mise en place d’un climat de collaboration généralement constructif. Les partenaires sociaux, aussi bien du côté syndical que patronal, ont été globalement bien intégrés dans les processus de décision au niveau national (notamment via la conférence annuelle des places d’apprentissage). Ils ont pu ainsi contribué au développement stratégique de la formation professionnelle aux côtés des cantons et de la Confédération. Ceci a largement contribué à consolider et repositionner cette filière au sein d’un système suisse de formation en forte expansion.
- Des places d’apprentissage en constante augmentation
Selon la LFPr, les partenaires de la formation doivent veiller « à assurer autant que possible une offre suffisante dans le secteur de la formation professionnelle, notamment dans les domaines d'avenir » (art. 1). A l’art. 13, la LFPr donne à la Confédération la compétence d’intervenir dans le cas d’une offre de formation insuffisante. Ces éléments introduits dans la nouvelle loi couvrent une partie des revendications de l’initiative USS sur les places d’apprentissage. La nouvelle loi a donc donné de nouveaux moyens d’intervention à la Confédération et depuis son entrée en vigueur, des efforts considérables ont été entrepris pour dynamiser le marché des places d’apprentissage. Ainsi, depuis la publication du premier baromètre des places d’apprentissage en 2005, le nombre de places d’apprentissage mis à disposition des jeunes sortant de l’école obligatoire a augmenté de plus de 25% en huit ans, passant de 76'000 places en 2005 à 95'500 places en 2013[3]. En 2011, le nombre de places d’apprentissage disponible en Suisse dépassait au niveau national le nombre de jeunes en recherche, situation qui aurait été impensable quinze ans plus tôt.
- Une base financière plus solide
Le transfert de nouvelles compétences à la Confédération et les coûts engendrés par la réforme devait logiquement s’accompagner d’une augmentation des contributions fédérales. Il s’agissait d’une exigence non seulement des cantons, mais également des partenaires sociaux. Suite à la nouvelle loi, la participation financière de la Confédération a augmenté progressivement au cours des années pour atteindre en 2012 les 25% de financement fédéral fixés dans la nouvelle loi. Ceci permet aujourd’hui aux cantons d’amortir une partie des coûts supplémentaires engendrés suite à l’entrée en vigueur de la loi. La formation professionnelle bénéficie ainsi d’une meilleure assise financière. Le nouveau système de financement décharge non seulement les cantons, mais permet également aujourd’hui de mieux soutenir les organisations du monde du travail, notamment pour le développement des professions ou de projets d’innovation.
- Une meilleure prise en charge des jeunes en difficulté
Outre les mesures sur le marché des places d’apprentissage, la nouvelle loi a également permis de renforcer les dispositifs en faveur des jeunes ayant des difficultés à la sortie de l’école obligatoire. La mise en place de la formation professionnelle de deux ans qui donne accès à une attestation reconnue au niveau fédérale (AFP) s’est avérée être un bon instrument d’intégration des jeunes ne parvenant pas à entrer ou à rester dans une filière plus exigeante. Les premières évaluations semblent monter que l’AFP permet de mieux positionner les jeunes sur le marché du travail que les formations élémentaires délivrées au niveau cantonal. Mieux intégrée dans le système de formation professionnelle au niveau national, l’AFP facilite le passage au CFC et permet pour certains de raccourcir la durée de la seconde formation. La mise en place systématique d’un soutien individuel (« encadrement individuel spécialisé ») dans le cadre de cette filière a permis par ailleurs de limiter le nombre d’échecs. La mise en place d’autres mesures financées par la Confédération sur la base de la nouvelle loi (notamment le Case management formation professionnelle) a fortement contribué à professionnaliser et optimiser la prise en charge des jeunes en difficultés,
- Une modernisation systématique des professions
Dans sa pétition lancée en 1992, la jeunesse syndicale avait déjà lancé un signal d’alarme aux milieux politiques exigeant une modernisation en profondeur de la formation professionnelle. Elle dénonçait le haut degré de spécialisation des professions et une inadéquation grandissante par rapport à l’évolution des besoins du marché du travail et aux exigences de formation tout au long de la vie. Avec la nouvelle loi, une réforme en profondeur des professions a eu lieu. En dix ans, la grande majorité des professions ont été remaniées suite à une analyse approfondie des besoins par branche. Ce travail monumental a contribué au renouvellement de la formation professionnelle lui donnant une plus grande cohérence et une meilleure base pour les années à venir. La mise en place de nouvelles professions, notamment dans le secteur des services, contribue également à augmenter l’attractivité de cette filière, notamment pour les femmes.
3 De nouveaux défis à relever
Si la nouvelle loi a pu en dix ans remettre la formation professionnelle à flot, de nombreux chantiers restent encore ouverts à ce jour. Les incertitudes du marché du travail et les perpétuelles transformations structurelles exigent d’un système de formation professionnelle une adaptation permanente. L’USS voit principalement cinq champs d’action pour les prochains dix ans :
- Représentativité des branches et capacité d’innovation
Malgré l’ouverture progressive aux branches des services, la formation professionnelle reste au niveau stratégique extrêmement influencée par le secteur secondaire (industrie, arts et métiers) et le secteur privé des petites et moyennes entreprises. Pour des raisons essentiellement historiques, l’intégration des nouveaux domaines, relevant notamment du service public (santé par exemple), n’est à ce jour pas entièrement satisfaisante. Les milieux traditionnels de la formation professionnelle sont généralement peu ouverts aux changements. Cette situation a une incidence à la fois sur l‘aptitude à intégrer de nouvelles branches, de même que sur la capacité générale d’innovation de la formation professionnelle.
- Obstacles à l’intégration des jeunes en difficultés
Même si de nombreux efforts ont été fait pour améliorer l’accès des jeunes à la formation professionnelle initiale (notamment au niveau du marché des places d’apprentissage), encore environ 10% des jeunes sortant de l’école obligatoire n’acquièrent aucun diplôme après leur scolarité. Le nombre de jeunes en attente d’une place de formation reste depuis plusieurs années à un niveau élevé (16'500 jeunes en 2013, soit plus que 10% d’une volée). Paradoxalement, le nombre de places d’apprentissage inoccupées augmentent (8’500 places vacantes en 2013), les entreprises se plaignant de plus en plus souvent de ne pas recevoir de candidature répondant aux exigences. Vu que les exigences de qualification sur le marché du travail augmentent, le problème de la sous-qualification des jeunes qui arrivent sur le marché du travail s’accentuera ces prochaines années.
- Accès des adultes à la formation professionnelle initiale
Même si la nouvelle LFPr a légalement ouvert la porte à de nouvelles voies d’accès à la formation professionnelle initiale pour les adultes[4] (par exemple via la validation des acquis), les résultats au niveau national sont indéniablement mauvais. Outre le fait que très peu d’adultes accèdent aujourd’hui à la formation professionnelle initiale, le SEFRI a constaté récemment dans un rapport en cours d’élaboration que la plupart des adultes empruntent encore à ce jour la voie classique de formation, c’est-à-dire l’apprentissage dual conçu à l’origine pour les jeunes. D’une part, cette situation pose un problème d’un point de vue syndical, sachant que les conditions d’emploi des apprenti(e)s ne sont généralement pas règlementées (exclusion du champ d’application des CCT) et ne correspondent pas aux normes d’usage d’un employé adulte (notamment au niveau du salaire). D’autre part, ce constat confirme la thèse syndicale que la conception et la mise en place des voies de formation pour adultes est actuellement, à quelques exceptions près, inadéquates.
- Réforme urgente de la formation professionnelle supérieure
L’importance stratégique de la formation professionnelle supérieure a été complétement sous-estimée lors de l’élaboration de la nouvelle LFPr. Cette situation a conduit à de nombreuses polémiques ces dernières années, certains milieux accusant les pouvoirs publics de favoriser les hautes écoles (tertiaire A), en pleine expansion, au détriment de la formation professionnelle supérieure (tertiaire B). En 2009, l’USS s’exprime en faveur d’une revalorisation de la formation professionnelle supérieure par le biais d’un changement radical dans le système de financement. Elle plaide alors pour un encouragement systématique des jeunes qui poursuivraient leur qualification par le biais d’une formation professionnelle supérieure grâce à un financement individuel forfaitaire de 5000 francs. La même année, la Confédération lance un long processus de négociations impliquant les partenaires sociaux (associations faîtières) et les cantons (CDIP). L’issue des discussions est encore incertaine. De celle-ci dépendra le positionnement futur de la formation professionnelle supérieure et, indirectement, celui de l’apprentissage.
- Surveillance et protection efficaces des apprenti(e)s
Dans la nouvelle LFPr, la responsabilité de la surveillance de l’apprentissage relève entièrement de la compétence des cantons. Les modalités de mise en œuvre sont disparates, les ressources varient fortement d’un canton à l’autre et la coordination intercantonale est rudimentaire. Au niveau national, nous ne disposons d’aucune information d’ensemble ni de moyens d’évaluation.
La protection des jeunes apprentis est restée elle-aussi un domaine négligé par la formation professionnelle, les dispositions de protection étant essentiellement rattachée à la loi sur le travail dont la mise en œuvre est traditionnellement du ressort des autorités du marché du travail. Les discussions intensives autour de la question de l’abaissement de l’âge de protection des jeunes pour les travaux dangereux pendant la formation professionnelle ont montré les nombreuses lacunes du système. Il s’est avéré que de nombreux jeunes sont soumis en apprentissage à des risques inutiles faute de moyens de préventions et de contrôle suffisant. A ce niveau, beaucoup de chemin reste à parcourir avant d’atteindre une situation acceptable pour les jeunes.
4 Priorités syndicales
Le bilan de la nouvelle LFPr nous montre qu’il n’est pas encore temps de nous endormir sur nos lauriers. La force de mobilisation syndicale des années nonante a été un des facteurs essentiels ayant conduit à la réforme en profondeur de la formation professionnelle. Si elle a conduit à une amélioration significative de la situation, de nouveaux défis se présentent aujourd’hui qui ont leur importance au niveau syndical. Voici, en quelques points, les principales priorités syndicales :
- Garantir l’accès à un diplôme du secondaire II à tous les jeunes.
- Faciliter l’accès des adultes à la formation professionnelle initiale par des voies de qualification adaptées à leurs besoins (par ex. via la modularisation des procédures de qualifications et le financement de cours préparatoires aux examens).
- Améliorer l’attractivité de la formation professionnelle en donnant des perspectives à long terme aux professionnels (salaires minimaux attractifs dans les CCT correspondant aux qualifications et financement de la formation continue), ainsi qu’en améliorant la perméabilité des voies de formation (via par exemple un renforcement de la maturité professionnelle)
- Renforcer et réformer le financement de la formation professionnelle supérieure (solution fédérale).
- Améliorer la protection des jeunes par le renforcement de la procédure d’autorisation (par ex. réexamen tous les 5 ans) et de la surveillance.
- Améliorer le cadre général des conditions de travail (par ex. intégration des apprenti(e)s dans le champ d’application des CCT et salaires minimaux pour les apprenti(e)s).
- Assurer l’information des jeunes sur leur droit, en renforçant notamment la présence syndicale dans les écoles professionnelles.
[1] OFS, statistiques du chômage au sens du BIT par groupes d’âge, taux pour les 15-24 ans
[3] Baromètres des places d’apprentissage du mois d’août 2005 à août 2013.
[4] Par « adultes », on entend dans ce contexte les personnes âgées de 25 ans et plus.