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K. sind Zusammenschlüsse selbstständiger Unternehmen der gleichen Branche, die durch die Beeinflussung von Markt- oder Produktionsverhältnissen den Wettbewerb beschränken. Lässt man die Kritik an antiken, ma. und frühneuzeitl. Formen der Marktbeherrschung und -kontrolle ausser Acht, so beginnt die moderne Kartelldiskussion in der 2. Hälfte des 19. Jh. (Marktwirtschaft, Marktregulierung). Der erste Rechtseingriff gegen eine Kartellierung war die 1864 erfolgte Auflösung eines Zündholzkartells im Kt. Zürich. Zehn Jahre später stand nicht mehr das Verbot, sondern die liberale Handlungsfreiheit des Individuums im Vordergrund. Art. 31 der Bundesverfassung von 1874 garantierte die Handels- und Gewerbefreiheit des Einzelnen. Auf diesem "Freiheitsrecht" (Hans Peter Zschokke) fusst die bis heute gültige Auffassung, dass auch wettbewerbsbeschränkende Verträge nicht grundsätzlich untersagt werden können. Damit sichert einzig die Schweiz K. verfassungsmässig ab.
In der Schweiz waren Bestimmungen aus den Kartellverträgen schon vor dem 1. Weltkrieg einklagbar; nach 1880 entstanden deshalb mehrere Kartelle, v.a. in der Baustoff-, Textil-, Uhren- und Bierindustrie. Die Kartellierung ging, von den Zeitgenossen nahezu unbemerkt, mit der zunehmenden Verbandsbildung einher. Im Gewerbe und in der Uhrenindustrie verflochten sich gar Gewerkschaftsbewegung und Kartellierung. Auch international beteiligten sich schweiz. Unternehmen an der Kartellierung, wobei sie z.T. eine führende Rolle spielten (Seidenband, Aluminium).
Im 1. Weltkrieg nahm der Staat im Rahmen der Kriegswirtschaft grösseren Einfluss auf die Wirtschaft, wobei die Verbände eine Schlüsselposition erhielten. Die Unternehmen lernten die Vorzüge der Regulierung schätzen und zu ihrem Vorteil einsetzen. Beispielsweise unterzeichneten die Basler Farbstoffhersteller aus Angst vor einer Verschärfung der internat. Konkurrenz 1918 eine Interessengemeinschaft. Die wirtschaftl. Schwierigkeiten der Zwischenkriegszeit führten zu einem weiteren Ausbau der organisator. Eingriffe und zu einer Zunahme der K., was als Form der Selbstorganisation grundsätzlich positiv bewertet wurde. Um der Gefahr überhöhter Monopolpreise entgegenzuwirken, gründete das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement 1927 die Preisbildungskommission PBK (Preisüberwachung). Ihre Mitglieder waren der damals vorherrschenden Ansicht, dass Regulierungen volkswirtschaftlich positive Effekte hätten. Obwohl die PBK über keinerlei Sanktionsmacht verfügte, sondern auf die freiwillige Zusammenarbeit mit jenen, die sie zu kontrollieren hatte, angewiesen war, übte schon die Existenz einer genau beobachtenden Instanz in der von Korporativismus geprägten Wirtschaft eine mässigende Wirkung aus.
Auch nach 1918 waren schweiz. Firmen an internat. K.n beteiligt (u.a. die Hersteller von Eisenlegierungen) und bildeten z.T. Pfeiler der Kartellierung (z.B. AIAG, die heutige Alusuisse, Basler Chemie). Paradoxerweise erwiesen sich in der durch Handels- und Finanzverträge zementierten Weltwirtschaft der Zwischenkriegszeit K. z.T. als flexible Elemente. Sie leiteten z.B. Lieferungen über Drittstaaten und trieben damit trotz direktem Verbot indirekt Handel. Viele internat. K. liessen sich in der Schweiz nieder wegen der justiziablen Kartellverträge, guten finanziellen Fazilitäten und einer sicheren Währung. Eine weitere wichtige Rolle spielten die verlässlich kartellfreundl. Mentalität der Bevölkerung, der Behörden wie der polit. Machtträger und die schweiz. Neutralität. Mit der Ablehnung der sog. Kriseninitiative von 1935 verwarfen die Stimmbürger ausdrücklich die Möglichkeit, eine staatl. Kontrolle über die K. auszuüben.
Die Weltwirtschaftskrise und der in der Wirtschaftspolitik sich durchsetzende Keynesianismus liessen den Einfluss der K. noch ansteigen, da man sich von der Perfektionierung der Kooperation wirtschaftl. Besserung erhoffte. Einige Branchen, z.B. die Getreideproduzenten oder die Uhrenhersteller, führten Zwangskartelle ein. Paradebeispiel einer durchorganisierten Wirtschaft auf privater Basis war die Milchwirtschaft, die für eine möglichst ausgeglichene Verteilung alle Zweige (u.a. Landwirte, Molkereien, Käsereien, Exporteure) zusammenfasste. Ihr widmete die PBK denn auch eine ihrer ersten Untersuchungen. Die Kommission strebte weniger eine dynam. Wirtschaft als den Erhalt von Betrieben und Arbeitsplätzen an. So untersagten die Behörden ab 1936 nicht nur zu hohe, sondern auch zu niedrige Preise, und übten während des 2. Weltkriegs eine vollständige Preiskontrolle aus.
Nach dem 2. Weltkrieg gerieten wegen der überlegenen amerikan. Wirtschaft alle Formen der wirtschaftl. Kooperation in Europa unter Druck. Die Schweiz, eines der am stärksten kartellierten Länder, folgte dem Trend zur Dekartellierung nur zögerlich. 1951 erhielt die PBK den Auftrag, über die Ergebnisse ihrer Kartellerhebungen Bericht zu erstatten und Vorschläge zur Neufassung des Wettbewerbsrechts vorzulegen. PBK-Präs. Fritz Marbach, der weiterhin von den Vorzügen kooperativen Verhaltens überzeugt war, zögerte. Die 1955 eingereichte sog. Kartellinitiative zugunsten eines Verbots der K. wurde im Januar 1958 zwar abgelehnt, markierte aber einen Meilenstein in der Einstellung zu K.n. Der 1957 vorgelegte PBK-Bericht wurde zur Grundlage des 1962 vom Parlament verabschiedeten und 1964 in Kraft getretenen Gesetzes. Darin setzte Marbach eine spezif. schweiz. Ausformung der Wettbewerbspolitik durch: K. blieben weiterhin erlaubt, solange der "Mögl. Wettbewerb" garantiert war, was der Kartellkommission nur einen geringen Spielraum gab. Die Kartellkommission ersetzte die PBK und wachte zusätzlich über Beteiligungen und Zusammenschlüsse. Als Mitglied der PBK bzw. der Kartellkommission (1964-80) war Hugo Sieber massgeblich an der Einführung der sog. Saldomethode, einer weiteren schweiz. Eigenheit, beteiligt. Diese wog Positiva und Negativa existierender K. gegeneinander ab, geriet aber wegen der zwangsläufig subjektiven Bewertung bald unter Druck. Dass die Kartellierung in jener Zeit insgesamt zurückging, ist wohl eher auf den allg. Wirtschaftsaufschwung zurückzuführen. Von der Möglichkeit, ein Kartell vor Bundesgericht zu verklagen, machte die Kartellkommission nie Gebrauch. Infolgedessen forderten Stimmen eine Gesetzesänderung (1971 Motion Leo Schürmann).
Unter dem Einfluss des Monetarismus und der Regierungen Margaret Thatcher und Ronald Reagan in den 1970er und 80er Jahren fand ein Meinungsumschwung statt: Galten K. in den 1950er Jahren noch als Garant einer ausgewogenen Volkswirtschaft und als sozialpolitisch willkommenes Instrument, haftete ihnen nun der Ruf als Preistreiber und Totengräber der Wettbewerbsfähigkeit an. Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion sind alle Formen planwirtschaftl. Markteingriffe endgültig unter Druck geraten. In der Schweiz markierte das weniger kartellfreundliche, allerdings nicht sehr wirksame Gesetz von 1985, gemäss dem die Kartellkommission die Auflösung eines Kartells verfügen kann und das Kartell sich gegen die Auflage gerichtlich wehren muss, den Paradigmawechsel. Das auf 1. Febr. 1996 in Kraft getretene totalrevidierte Kartellgesetz erlaubt K. zwar weiterhin, unterbindet aber wettbewerbsbeschränkende Absprachen und unterstellt Zusammenschlüsse grösserer oder marktdominierender Unternehmen einer Meldepflicht. 1992 errechnete die OECD, dass infolge der Kartellierung die Preise für Konsumgüter in der Schweiz um 40% und die für Investitionsgüter um 30% höher als in der EG lagen.
Literatur
– F. Marbach, Über das Kartell und die Kartellierung in der Schweiz, 1937
– H.P. Zschokke, Der schweiz. Rechtsstaat und die Kartellgesetzgebung, 1956
– F. Marbach, «Der "Mögl. Wettbewerb" als schweiz. Lösung des Kartellproblems», in SZVwS 94, 1958, 133-139
– Wettbewerbspolitik in der Schweiz, hg. von H. Sieber und E. Tuchfeldt, 1972
– H. Sieber, Schweiz. Wettbewerbspolitik, 1981
– H. Schröter, «Kartellierung und Dekartellierung 1890-1990», in VSWG 81, 1994, 457-493
Autorin/Autor: Harm G. Schröter