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Le système de concordance est un modèle de démocratie typique de la Suisse, apparu au début du XXe siècle. Il privilégie le consensus pour assurer la paix intérieure.
René Roca
René Roca possède un doctorat en histoire, enseigne au lycée et dirige l’institut de recherche sur la démocratie directe fidd.ch.
Le mot «concordance» évoque l’idée d’équilibre et fait aujourd’hui partie intégrante de la culture politique suisse. Dans ce système, l’organe exécutif fédéral – le Conseil fédéral, composé de sept membres – occupe une place centrale. Les partis ralliant le plus grand nombre d’électeurs se partagent les sièges de l’exécutif, formant dès lors un gouvernement rassemblant pratiquement toutes les grandes formations politiques. Le principe de collégialité est le corollaire de ce système: le gouvernement fait front uni pour défendre les décisions que les membres ont prises ensemble. Cette posture est à l’origine de la stabilité, mais aussi de la continuité dont est empreinte l’assemblée. Concordance et collégialité sont ainsi les garantes, à moyen et long terme, d’un mécanisme décisionnel régi par l’entente à l’amiable et les compromis remportant l’adhésion d’une majorité. Ces principes politiques suisses ne sont pas inscrits dans la Constitution fédérale. Ils relèvent pour ainsi dire du «droit coutumier» et se retrouvent à l’échelon cantonal, à des degrés divers.La démocratie de concordance est le contraire de la démocratie dite de concurrence. Cette dernière est constitutive de la plupart des autres démocraties du monde: après des élections, le parti ayant remporté le plus de voix prend le pouvoir ou forme un gouvernement de coalition avec un ou plusieurs autres partis. Aux élections suivantes, les nouveaux rapports de majorité peuvent tout changer, et ainsi potentiellement malmener la vie politique.
En Suisse, l’idée de la concordance est centrale au Conseil fédéral, mais aussi dans les autres instances et organes politiques. Tous les partis importants sont systématiquement impliqués dans le processus décisionnel, basé sur le consensus. C’est notamment vrai pour l’attribution des fonctions politiques et des postes de direction au sein de l’administration, de l’armée et de la justice, où le principe de concordance garantit aux partis une représentation proportionnelle à leur poids dans la vie publique.
Origines historiques
Historiquement, la démocratie de concordance s’est développée en Suisse à partir des années 1930. À cette époque, les idéologies totalitaires comme le fascisme et le stalinisme, doublées de la crise économique mondiale, accentuent dans notre pays comme ailleurs l’opposition entre le mouvement ouvrier et les forces bourgeoises. La culture politique de la Suisse dispose alors de bases solides depuis l’introduction de la démocratie directe au niveau fédéral (référendum de 1874, initiative populaire de 1891). Malgré cela, la Première Guerre mondiale et surtout la grève générale de 1918 placent la classe politique suisse devant de sérieux problèmes. L’une des principales revendications du mouvement ouvrier concerne l’élection à la proportionnelle, censée contrer la majorité libérale en place depuis la création de l’État fédéral en 1848 et consolidée par l’élection à la majorité. Cette exigence est satisfaite en 1919 avec les premières élections à la proportionnelle au Conseil national. À partir de là, la constitution de fronts opposant le bloc bourgeois aux partis communistes et sociaux-démocrates s’atténue progressivement. Le Parti socialiste (PS) remporte sa première grande victoire en 1935, en se ralliant à la défense nationale. La glace est définitivement brisée: désormais, les partis bourgeois cessent de voir le PS comme un ennemi de classe et se montrent prêts à mener les combats politiques dans l’arène démocratique. De même, la collaboration entre les partis se renforce, culminant en 1943 avec l’élection d’Ernst Nobs, premier social-démocrate à entrer au Conseil fédéral. En remportant un deuxième siège en 1959, le PS bénéficie d’une représentation au sein du collège du Conseil fédéral correspondant peu ou prou à son importance dans le concert des partis. Le gouvernement, en impliquant pratiquement tous les partis, a trouvé son équilibre; cette configuration parfaite est surnommée la «formule magique».
La «formule magique» du Conseil fédéral
L’expression désigne une répartition spécifique des sièges (deux pour le PS, deux pour le PLR, deux pour le PDC et un pour le PAB/l’UDC) valable de 1959 à 2003. C’est très certainement l’exemple le plus prégnant la démocratie de concordance. Car en Suisse, l’efficacité de l’alternance, autrement dit d’un exécutif reposant sur une (courte) majorité – une «démocratie de concurrence», donc – est jugée insatisfaisante, dans la mesure où l’opposition peut considérablement entraver le travail du gouvernement par un recours intensif au référendum.
Cela dit, le PS, tout particulièrement, et depuis les années 1990 l’UDC torpillent régulièrement la politique de consensus en mettant notamment en avant leur propre agenda politique, avec leurs propres initiatives. Si cette manière de faire pimente sans conteste la vie politique, elle entraîne aussi l’intervention récurrente des autres partis qui reprochent au PS et à l’UDC de se désolidariser du consensus gouvernemental et agitent la menace d’une expulsion du Conseil fédéral. En 2003, l’éviction d’une conseillère fédérale PDC et l’élection d’un deuxième conseiller fédéral UDC modifient l’arithmétique électorale de la formule magique. Après un intermède mettant en scène à partir de 2007 une conseillère fédérale PBC (le Parti bourgeois-démocratique, né d’une scission d’avec l’UDC), la situation est revenue «à la normale» en 2015, avec une formule magique instaurée de facto.
Une importance politique de premier plan
Avec le fédéralisme, la démocratie directe et le système de milice, la concordance, toujours d’actualité, est l’un des piliers de la vie politique suisse. Elle présente des avantages évidents par rapport à une «démocratie de concurrence», notamment en assurant avec la démocratie directe la continuité du pouvoir, et ce à plusieurs niveaux: elle court-circuite une éventuelle «dictature des partis», empêche globalement les personnalités autoritaires de se démarquer, limite la corruption et assure la transparence du processus politique.
Mais elle laisse également de la place à une opposition constructive, qui peut se révéler extrêmement efficace. La principale force d’opposition est le peuple, qui peut à tout moment s’impliquer dans le processus politique grâce aux outils de la démocratie directe. À côté de cela (et de la politique d’opposition problématique, mentionnée plus haut, menée par les grands partis que sont le PS et l’UDC), les formations plus petites non membres du gouvernement peuvent elles aussi mener des actions d’opposition au sein et en dehors du Parlement. Le succès des Verts et des Vert’libéraux dans le cadre des débats sur le climat en offre un bon exemple et pourrait d’ailleurs ébranler à moyen terme la «formule magique» actuelle.De même, l’une des caractéristiques de la concordance à la suisse depuis l’époque d’après-guerre est la consultation des associations ayant capacité à lancer des référendums pour la prise de décisions politiques. Il s’agit d’organisations comptant au moins 50 000 membres, en mesure de recueillir en peu de temps le nombre de signatures nécessaire pour lancer un référendum, par la seule mobilisation de leurs effectifs. Avec la procédure dite de consultation, ces associations ont la possibilité de prendre position sur les projets de loi avant leur examen au Parlement. La plupart du temps, cela permet de négocier un compromis visant à éviter la tenue d’un référendum.
En résumé, la concordance, recherche d’un équilibre, favorise un processus politique serein et pragmatique, permettant de résoudre les problèmes qui se posent de manière satisfaisante et raisonnable. Un héritage qui mérite qu’on en prenne soin, aujourd’hui comme demain.
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