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Als Konzession an die ehemaligen Sonderbundskantone, sollte das Ständemehr die katholische Landbevölkerung vor der politischen Majorisierung durch den siegreichen Freisinn schützen. Seither haben sich die gesellschaftlichen Verhältnisse stark gewandelt. Angesichts der Veränderungen drängt sich die Frage nach einer grundlegenden Reform auf.
Wegweisende Entscheidungen mit landesweiter Wirkung unterliegen der Schweiz nebst dem Volksmehr auch dem Ständemehr. Das bedeutet, dass für die Gültigkeit der Beschlussfassung sowohl die Mehrheit des Stimmvolkes, als auch die Mehrheit der Kantone erforderlich ist. Davon betroffen sind Änderungen der Bundesverfassung (sowohl Total- auch Partialrevisionen), Beitritte zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften und dringlich erklärte Bundesgesetze, die keine Verfassungsgrundlage haben und deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt[1]. Doch woher stammt überhaupt diese zusätzliche Bedingung, die einerseits zumindest teilweise mit dem demokratischen Prinzip (Volksmehr) konkurriert und andererseits durch seine direkten und indirekten Vetowirkungen eine Innovationsbremse darstellt? Erfüllt das Ständemehr tatsächlich noch den Zweck, den es einst erfüllte?
Wie so oft lassen sich Fragen nach dem Ursprung einer Sache nicht beantworten, ohne einen Blick ins Geschichtsbuch zu werfen. Dort zeigt sich, dass das föderalistische Prinzip, dem das Ständemehr zugrunde liegt, auf die ureidgenössische Institution der Tagsatzung zurückgeht. Die Tagsatzung bestand aus bevollmächtigten Gesandten der eidgenössischen Orte[2], die alle dasselbe Mitspracherecht hatten - heute würde man sagen: es war eine Lobby der Kantone. Der Zweck dieser Versammlung war rein praktischer Natur: Das Pflegen der Aussenbeziehungen, Verwaltungsfragen hinsichtlich der gemeinen Herrschaften und innere Angelegenheiten.[3] Die wichtigsten Entscheide (wie zum Beispiel Rechts-, Steuer- oder Militärfragen) wurden jedoch innerhalb der jeweiligen Orte gefällt. Auch wenn die Tagsatzung auf den ersten Blick nur einen beschränkten Einfluss auf das politische Innenleben der Orte hatte, so sind ihre stabilisierenden und unifizierenden Wirkungen auf das politisch hoch-fragile System nicht zu unterschätzen.
Föderalistischer Verfassungskompromiss: Das Ständemehr und das Zweikammernsystem
Mit dem Ausgang des Sonderbundskrieges war auch die Gründung des modernen Bundesstaats besiegelt. Doch trotz der partiellen Machtkonsolidierung wurde den Kantonen weiterhin ein hohes Mass an Autonomie zugestanden. Ohne diese Konzession wäre die Vision des schweizerischen Bundesstaats auch eher eine sich flüchtig realisierende Utopie des Freisinns, als ein auf längere Sicht funktionierendes Zukunftsprojekt gewesen - dessen waren sich die Gründungsväter wohl bewusst. Denn zu zahlreich waren die Konfliktlinien im heterogenen Bundesstaat: Zwischen Protestanten, Katholiken und Laizisten, zwischen Föderalisten und Zentralisten, den verschiedenen Sprach- bzw. Kulturregionen und den urban-ruralen Bevölkerungsgruppen. Mit dem föderalistischen Verfassungskompromiss konnte diese komplexe und spannungsbehaftete Gesellschaftskonstellation zumindest teilweise entschärft und gleichzeitig das Selbstverständnis als pluralistischer – oder gar durch den Pluralismus geeinten – Bundesstaats gefördert werden.
Das Ständemehr, das vor allem den bevölkerungsschwachen, ländlichen, ehemaligen Sonderbundskantone einen Vorteil verschaffen sollte, ist als konkrete Massnahme dieses Verfassungskompromisses zu verstehen, da es das Majorisierungspotenzial durch die bevölkerungsreichen, liberalen Kantone, wenn nicht nivellieren, dann immerhin eindämmen konnte.
Von der Tagsatzung zum Zweikammernsystem
Auch das von den USA adaptierte Zweikammernsystem als Fortsetzung der Tagsatzung gliedert sich in diese Verzahnung demokratischer und föderalistischer Entscheidungselemente ein. Fortan wurde die legislative Macht gleichermassen auf die beiden Kammern – die Volkskammer einerseits (Nationalrat) und die Ständekammer4 andererseits – aufgeteilt.
Zu diesen beiden konkreten Massnahmen gliedert sich eine ganze Reihe weiterer vertikaler und horizontaler Institutionen des schweizerischen Föderalismus, auf die ich hier jedoch nicht näher eingehen möchte.[5]
Das Ständemehr – Pferdefuss des Schweizer Föderalismus?
Zurück zur einleitend gestellten Frage, ob das Ständemehr unter den heutigen Bedingungen überhaupt noch zweckmässig ist. Um diese Frage akkurat beantworten zu können, gilt es zunächst auszumachen, wie sich die verschiedenen relevanten Variablen über die Zeit entwickelt haben:
Seit der Bundesstaatsgründung erlebte die Schweiz einen umfassenden demographischen Wandel. Der Industrialisierungprozess leitete die Abwanderung von Bewohnern ländlicher Regionen hin zu urbanen Zentren ein.[6] Dieses industriell bedingte Ungleichgewicht akzentuierte sich durch den exponentiell-verlaufenden Charakter des Bevölkerungswachstums. Die Folge ist, dass die ländlichen Kantone, denen (bis auf die Halbkantone) eine ganze Standesstimme attestiert wurde, heute eine deutlich höhere Stimmkraft besitzen als noch zu Zeiten der Bundesstaatsgründung: Während bei der Volkszählung von 1850 das Verhältnis zwischen bevölkerungsschwächsten und bevölkerungsstärksten Kanton noch bei ungefähr 1:40[7] lag, so lag das Verhältnis Ende 2013 bei 1:88[8]. Dieses demographisch bedingte Missverhältnis drückt sich auch bei der Analyse der Stimmkraft bei nationalen Doppelmehr-Abstimmungen aus: Ein Stimmbürger aus Appenzell-Innerrhoden hat – bedingt durch das Ständemehr – eine rund 38-mal höhere Stimmkraft als ein Stimmbürger aus dem Kanton Zürich.[9] Da auf längere Sicht keine Änderung dieses Trends zu erwarten ist, wird sich das Stimmkraft-Gefälle weiter zuspitzen – zu Ungunsten der bevölkerungsstarken Kantone.
Ein Blick auf die Grafik zeigt, dass eklatante Abweichungen von der durchschnittlichen Anzahl Wahlberechtiger pro Ständerat nicht die Ausnahme, sondern die Regeln sind: Die meisten Kantone werden also entweder über- oder unterrepräsentiert. Die einzigen Ausnahmen bilden die Kantone Wallis, Tessin, Basel-Stadt, Genf, Solothurn und Freiburg, deren Abweichung vom Durchschnitt weniger als 20% beträgt. Selbstredend impliziert das Prinzip der ‚Gleichheit der Gliedstaaten‘ gewisse Verzerrungen – sie waren ja in Bezug auf die ehemaligen Sonderbundskantone gar beabsichtigt. Doch die Minderheitsverhältnisse haben sich seither grundlegend verändert: Es sind nicht mehr die Bewohner der ehemaligen katholischen Sonderbundskantone, die eine Majorisierung zu befürchten haben, sondern die urbanen Zentren und die französisch/italienischen Sprachminderheiten durch die konservativen Kantone der Zentral- und Ostschweiz.[10] Vor diesem Hintergrund erscheint der gegenwärtige Verteilschlüssel der Standesstimmen zu Recht als antiquiert.
Ständemehr als Reformbremse
Doch die Divergenzen, die sich zwischen den ländlichen und den urbanen Kantonen abzeichnen, sind nicht nur aus repräsentationstheoretischen Überlegungen bedenklich, sondern auch ganz konkret in Bezug auf die nationale Gesetzgebung. Denn die Unterschiede in der Stimmkraft wären kein ‚Problem‘, wenn die Landkantone politisch gleich oder ähnlich ticken würden wie die urbanen Kantone. Doch das tun sie de facto nicht, da es sich beim Stadt-Land-Antagonismus auch um eine politisch signifikante Konfliktachse handelt. So können Reformen, die für die Landkantone von geringer Bedeutung sind, am Ständemehr scheitern, obwohl sie für die rund 75% der schweizerischen Bevölkerung, die in den Städten und Agglomerationen wohnen, von eminenter Wichtigkeit sind.[11]
Wie die eingeblendete Graphik zeigt, sind bis dato neun Vorlagen am Ständemehr gescheitert. Man mag diese Zahl als gering einstufen – doch wenn man bedenkt, dass die Anzahl derjenigen Volksabstimmungen, die einer Doppelmehrklausel unterliegen, in der Tendenz zunimmt, so sollte man die Problematik nicht bagatellisieren.
Ausserdem zeigt sich die durch die hohen Hürden für Verfassungsrevisionen bedingte innovationshemmende Wirkung nicht bloss in den am Ständemehr gescheiterten Vorlagen, sondern – was viel häufiger der Fall ist – bereits beim Ausarbeitungsprozess der Verfassungsvorlagen.[12]
Trübe Aussichten
Aus meiner Sicht wäre die komplette Aufhebung des Ständemehrs die ehrlichste und politisch konsequenteste Lösung. Dadurch wäre auch die (an sich ungerechte) Verteilung der Standesstimmen bzw. der Ständeräte besser legitimiert. Die Erweiterung des Ständemehrs auf eine qualifizierte Zweidrittelmehrheit, die Vergabe von zusätzlichen Standesstimmen an die Grosskantone und ähnliche fantasiedurchtriebene Vorschläge sind meiner Ansicht nach zwar theoretisch anregend, letztlich jedoch reine Makulatur. Das wirkliche Problem ist jedoch weit grundlegenderer Art, denn Reformen am Ständemehr scheitern naheliegenderweise, es mag kaum erstaunen, am Ständemehr. Ein irreversibler Systemfehler, den die Gründungsväter – nebst allen anderen genialen Institutionen – leider auch mit eingebaut haben.
Sandro Lüscher
[1] Vgl. BV 1999, Art. 140, Abs. 1.
[2] „Orte“ sind die Vorläufer der Kantone.
[3] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: http://www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D10076.php [Stand: 03.04.2015].
[4] Für Leser/-innen, die sich mit dem schweizerischen Begriffspluralismus schwer tun: Ein Stand ist ein Kanton.
[5] Vertikale: Ständerat, Ständemehr, Standesinitiative, Kantonsreferendum, ausserordentliche Eiberufung der Bundesversammlung, aktive Mitwirkungsmöglichkeiten im vorparlamentarischen Vernehmlassungsprozess, Subsidiaritätsprinzip (Bund übernimmt ‚nur‘ jene Aufgaben, welche die Möglichkeiten der Kantone überschreiten), föderativ organisiertes Parteiensystem mit einer starken Stellung der Kantonalparteien, angemessene Vertretung sprachlicher Minderheiten im Bundesrat, im Bundesgericht und der Bundesverwaltung, sowie die Garantie der verschiedenen Nationalsprachen. Horizontale: Interkantonale Konkordate, interkantonale Konferenzen. Vgl. Peter Knöpfel, Yannis Papadopoulos, Pascal Sciarini et al. (2006) : Handbuch der Schweizer Politik (4. Aufl.). NZZ Verlag : Zürich, S. 80ff.
[6] Eine sehr eindrückliche Graphik hierzu findet sich auf der Webseite von swissinfo: http://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-bevoelkerung-aendert-sich-im-galopp/41126572 [Stand: 05.04.2015].
[7] Kanton Bern: 458‘301 vs. Kanton Appenzell-Innerrhoden: 11‘272 Einwohner (bfs)
[8] Kanton Zürich: 1‘392‘026 vs. Kanton Appenzell-Innerrhoden: 15‘741 Einwohner (bfs)
[9] Dasselbe Verhältnis gilt übrigens auch hinsichtlich der ständerätlichen Vertretung der kantonalen Stimmbevölkerung, sprich: während auf einen Zürcher Ständerat 438‘909 Stimmberechtige kommen, kommen auf einen Appenzell-Innerrhoder Ständerat lediglich 11‘358 Stimmberechtigte.
[10] Vgl. Schweizer Radio und Fernsehen: Ständemehr: Braucht es eine Reform? http://www.srf.ch/news/schweiz/abstimmungen/staendemehr-braucht-es-eine-reform [Stand: 06.04.2015].
[11] Vgl. NZZ: Föderalismus contra Demokratie: http://www.nzz.ch/aktuell/schweiz/foederalismus-contra-demokratie-1.18041403 [Stand: 06.04.2015].
[12] Davon ausgenommen sind natürlich Volksinitiativen, die keinem (vor)parlamentarischen Ausarbeitsungsprozess unterliegen.