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Freihandelsabkommen EU – USA: Möglichkeiten und Grenzen beim Abbau technischer Handelshemmnisse
Weder ein US-Bürger, der einen Aufzug in Europa benutzt, noch ein Europäer, der einen Aufzug in den USA betritt, fühlt sich unsicher. Dennoch ist es bisher zu keiner gegenseitigen Anerkennung der jeweiligen Rechtsgrundlagen gekommen.
Einigen sich Handelspartner in einem Freihandelsabkommen auf die Beseitigung eines Zolls, so wird dies anschliessend per Tastendruck umgesetzt. Der Abbau von technischen Handelshemmnissen[1] ist hingegen komplex: Nationale Produktvorschriften können nicht einfach abgeschafft werden. Sie schützen öffentliche Interessen – wie Gesundheit der Bevölkerung oder die Umwelt. Bei der Beseitigung von technischen Handelshemmnissen ist ihre ursprüngliche Schutzfunktion im öffentlichen Interesse zu erhalten und einzig die volkswirtschaftliche Ineffizienz abzubauen (z. B. Doppelspurigkeiten bei der Konformitätsprüfung). Die hierfür verantwortlichen Vorschriften wurden meist national erlassen, ohne die Folgen auf den internationalen Handel abzuwägen. Dass sie für dasselbe Produkt von Land zu Land sehr unterschiedlich sein können, lässt sich geografisch, kulturell oder historisch erklären. Technische Handelshemmnisse können aber auch inländische Produzenten vor ausländischer Konkurrenz schützen.
Das Beispiel der Aufzüge
Heute kann ein europäischer Aufzug nicht baugleich in ein Gebäude in den USA eingebaut werden. Umgekehrt könnte ein Aufzug aus den USA nur vereinzelt und mit zusätzlichem Prüfaufwand in Europa installiert werden. Vereinfacht zusammengefasst, ist es das Ziel der europäischen wie der US-amerikanischen Vorschrift, Aufzüge für die Benützenden sicher zu machen. Dabei fühlt sich weder ein US-Bürger, der einen Aufzug in Europa benutzt, noch ein Europäer unsicher, der einen Aufzug in den USA betritt. Dennoch ist es bis dato zu keiner gegenseitigen Anerkennung des in den jeweiligen Rechtsgrundlagen «unterschiedlich formulierten Sicherheitsverständnisses» gekommen. Der Hauptgrund für dieses technische Handelshemmnis liegt unter anderem in einem grundlegenden regulatorischen Systemunterschied (siehe Kasten 2). Geht man davon aus, dass die EU und die USA in diesem Beispiel mit ihren Regulierungen das gleiche Ziel verfolgen, wird die volkswirtschaftliche Ineffizienz durch die Notwendigkeit zweier unterschiedlicher Modelle deutlich.[2]
Mechanismen zum Abbau technischer Handelshemmnisse
Das Thema der technischen Handelshemmnisse ist heute in der öffentlichen Diskussion präsent. Durch die Ausweitung des globalen Handels dank tiefer Zölle und Transportkosten stolpern Produzenten vermehrt über ausländische Produktvorschriften. Zudem zeigt die ökonomische Literatur, dass der multi- und bilaterale Zollabbau technische Handelshemmnisse fördern kann.[3] Bestimmungen in Freihandelsabkommen zum Abbau von technischen Handelshemmnissen sollen disziplinierend wirken.[4]
Über 60% der zwischen 1948 und 2011 abgeschlossenen Freihandelsabkommen enthalten spezifische Bestimmungen zu technischen Handelshemmnissen.[5] Nur wenige gehen wesentlich weiter als die beiden in diesem Bereich massgeblichen multilateralen WTO-Übereinkommen: das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (TBT) sowie das Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Massnahmen (SPS). Erst die FHA «neuester Generation» – wie zum Beispiel zwischen den USA und Korea, der EU und Singapur oder der Schweiz und China – betreten diesbezüglich Neuland. Hierzu zählen insbesondere Vereinbarungen zum Abbau von technischen Handelshemmnissen in spezifischen Produktsektoren, die Einigung auf internationale Normungsorganisationen, deren technische Normen als Grundlage für Produktvorschriften dienen sollen, oder die gegenseitige Anerkennung von Prüfverfahren.[6]
Laut den veröffentlichten Positionspapieren zum Transatlantischen Handels- und Investitionsschutzabkommen (TTIP) der USA und der EU suchen die Verhandlungspartner neue Wege zum Abbau von technischen Handelshemmnissen. Streng genommen kennt man jedoch nur zwei Mechanismen:
- die Harmonisierung bestehender und/oder zukünftiger technischer Regulierungen;
- die gegenseitige Anerkennung unterschiedlicher Produktvorschriften und/oder Konformitätsbewertungen.[7]
Die globale Förderung dieser beiden Mechanismen gehört zu den Hauptzielen der beiden erwähnten WTO-Übereinkommen. Die WTO und vielfach auch Freihandelsabkommen verlangen zudem eine erhöhte Transparenz technischer Vorschriften. Diese verringert Transaktionskosten im Handel und unterstützt Harmonisierungsbemühungen. Ohne vollkommene Harmonisierung oder gegenseitige Anerkennung müssen Produzenten dennoch nach Vorschriften verschiedener Märkte produzieren.
Harmonisierung
Die Harmonisierung bestehender Vorschriften ist schwierig, nicht nur zwischen der EU und den USA. Entweder ist der Aufwand gross (z. B. für eine weltweite Vereinheitlichung von Steckdosen), oder es müssten unterschiedliche Präferenzen der Bevölkerung verletzt werden (z. B. beim EU-Verbot von hormonbehandeltem Rindfleisch). Zudem ist es gerade bei weltwirtschaftlich gleichgewichtigen Handelspartnern wie der EU und den USA nicht möglich, dass eine Partei der anderen ihr System aufzwingt.
Folglich scheint es vorwiegend in neuen, noch wenig regulierten Bereichen möglich, harmonisierte Rechtsgrundlagen zu schaffen, wie etwa in der Elektromobilität. Die TTIP wird hierfür mit grosser Wahrscheinlichkeit sektorspezifische Behördendialoge vorsehen. Dies erlaubt neben der Harmonisierung, pragmatische Lösungen bei Handelsproblemen und die Fortsetzung von Verhandlungen über den Abbau von technischen Handelshemmnissen nach Abschluss der TTIP-Verhandlungen.[8]
Generell könnte die Harmonisierung erleichtert werden, wenn sich die EU und die USA auf eine verstärkte Zusammenarbeit in internationalen Normungsgremien einigten und dort erarbeitete Normen als Grundlage für ihre Vorschriften verwendeten.
Gegenseitige Anerkennung
Die Praxis zeigt, dass die gegenseitige Anerkennung unterschiedlicher technischer Vorschriften oder Konformitätsbewertungsverfahren nur selten funktioniert, selbst wenn das «regulatorische Schutzniveau» identisch ist. Ist es verschieden oder fehlt das Vertrauen in das System des anderen, funktioniert die gegenseitige Anerkennung grundsätzlich nicht.
Bereits 1998 schlossen die EU und die USA ein Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Prüfergebnissen und Konformitätsbewertungen (Mutual Recognition Agreement, MRA) ab. Für sechs Produktsektoren wurde vereinbart, dass auch Konformitätsbewertungsstellen des MRA-Partners die Konformität dieser Produkte mit den für das Inverkehrbringen im jeweils anderen Markt geltenden Vorschriften bewerten können. 2003 fand das MRA nur noch für die Bereiche Telekommunikation und (teilweise) elektromagnetische Kompatibilität Anwendung. Es ist davon auszugehen, dass das MRA in den anderen Sektoren unter anderem am Vertrauen in die unterschiedlichen Regulierungssysteme scheiterte.[9]
Erfolgversprechend ist die gegenseitige Anerkennung hingegen, wenn beide Parteien ihre technischen Vorschriften oder Konformitätsbewertungsverfahren auf international anerkannte Normen, Vereinbarungen oder Systeme basieren. Hierzu zählt zum Beispiel im Chemikalienbereich das System der OECD zur Ankerkennung von Testdaten oder das IECEE CB Scheme für elektrische Produkte.[10] Diese plurilateralen Systeme legen fest, wie Testdaten und Prüfberichte zu generieren sind, damit die teilnehmenden Parteien sie nicht wiederholen. Ein systeminterner Kontrollmechanismus in den beiden Vereinbarungen sichert das gegenseitige Vertrauen.[11]
Besonders erfolgversprechend ist die gegenseitige Anerkennung bei bereits harmonisierten Vorschriften. Dies zeigt das im Rahmen der «Bilateralen I» zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossene Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungsverfahren für über 20 Produktsektoren. So können beispielsweise Aufzüge, die nach Schweizer respektive EU-Produktvorschriften hergestellt wurden, sowohl in der EU als auch in der Schweiz in Verkehr gebracht werden und benötigen nur noch eine einzige Konformitätsbewertung. Basierend auf dem Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse, harmonisiert die Schweiz ihre technischen Vorschriften mit jenen der EU.[12]
Globale Auswirkungen sind mehrheitlich positiv
Die gegenseitige Anerkennung von Produktvorschriften und Konformitätsbewertungen zwischen der EU und den USA sowie vor allem die Harmonisierung von technischen Vorschriften werden positive Auswirkungen auf die Weltwirtschaft haben.[13] So können Drittstaaten einfacher Produkte für den transatlantischen Markt produzieren, der für mehr als 30% des Welthandels und 50% des Bruttoweltprodukts verantwortlich ist.[14] Zudem ist es wahrscheinlich, dass andere Länder nachziehen und autonom gleiche Vorschriften wie die EU und USA erlassen. Beides setzt Ressourcen für globales Wirtschaftswachstum frei. Da die Schweiz ihre technischen Vorschriften in vielen Bereichen mit der EU harmonisiert, ist davon auszugehen, dass sie mehr als andere Drittstaaten von solchen Spillover-Effekten profitiert.
Zu berücksichtigen ist, dass eventuell nicht alle Länder durch das TTIP bessergestellt werden. Werden die transatlantischen Produktanforderungen erhöht, könnte dies exportierende Entwicklungsländer benachteiligen, die nicht auf diesem Niveau produzieren können. Es ist weiter denkbar, dass die USA und die EU nicht alle Vorteile einer Harmonisierung oder einer gegenseitigen Anerkennung an Drittländer weitergeben. So könnte vereinbart werden, dass der Warenursprung oder der Ort der Konformitätsbewertung entweder in den USA oder in einem Mitgliedstaat der EU zu sein hat, um vom vereinfachten Marktzugang zu profitieren. Ein aktuelles Beispiel für Diskriminierung durch die gegenseitige Anerkennung von Biozertifikaten wird in Kasten 3 vorgestellt.
Grösstes Potenzial – aber auch grösste Schwierigkeit
Eine Umfrage unter US-Wirtschafts- und -Behördenvertretern ergab, dass das grösste handelsrelevante Potenzial einer TTIP im Abbau von nichttarifären Handelshemmnissen liegt. Die Befragten sehen hier jedoch gleichzeitig die grösste Schwierigkeit für einen erfolgreichen Verhandlungsabschluss. Aussagen von Politikern bestätigen dies: Kurz vor Beginn der TTIP-Verhandlungen sagte der vormalige US-Handelsbeauftragte Ron Kirk: «Ob gentechnisch veränderte Organismen oder andere Themen: Wir wollen mit vielen dieser nichttarifären Hindernisse aufräumen, die unseren Handel frustrieren.» Gleichentags informierte der damalige EU-Kommissar für Handel, Karel De Gucht: «Es stimmt, dass Europa und die USA in einigen Kernthemen unterschiedliche Auffassung vertreten, wie etwa im Bereich der Lebensmittelsicherheit. Eine zukünftige Vereinbarung wird die bestehenden Rechtsgrundlagen im Bereich der gentechnisch veränderten Organismen nicht ändern. Lassen Sie es mich wiederholen: keine Änderung.»[15]
Die TTIP könnte dennoch eine neue Generation von Freihandelsabkommen einläuten, dessen Schwergewicht auf dem Abbau von technischen Handelshemmnissen liegt. Im «First-best-Szenario» könnte ein transatlantischer Markt geschaffen werden, mit positiven Effekten auf die Weltwirtschaft. Es ist zum heutigen Zeitpunkt jedoch offen, wie es der EU und den USA gelingen soll, ihre Produktvorschriften zu harmonisieren und/oder eine gegenseitige Anerkennung von Produktvorschriften und Konformitätsbewertungen zu verwirklichen. Beides sind auch Ziele auf der multilateralen Ebene. Allerdings sind die Fronten zwischen der EU und den USA in den Verhandlungen der Doha-Runde im Rahmen der WTO in jenen Bereichen am stärksten verhärtet, in welchen sie gemäss ihren Ankündigungen vom Abbau von technischen Handelshemmnissen profitieren wollen (elektrische Produkte, Fahrzeuge, technische Normen).
Gemäss verschiedenen Quellen spricht daher vieles dafür, dass die EU und die USA die Lösung einiger dieser Fragen auf einen späteren Zeitpunkt verschieben, um rascher ein Verhandlungsergebnis präsentieren zu können. Dadurch liesse sich ein «Doha-Szenario» verhindern und anschliessend der Abbau technischer Handelshemmnisse mit weniger politischem Druck weiterverhandeln.
- Der in diesem Artikel verwendete Begriff der «technischen Handelshemmnisse» beinhaltet auch Handelshemmnisse, die aufgrund gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Massnahmen entstehen. Auf nichttarifäre Handelshemmnisse in den Bereichen Dienstleistungen (z. B. unterschiedliche Rechnungslegung), öffentliches Beschaffungswesen oder Massnahmen an der Grenze (z. B. Zollformalitäten) wird nicht eingegangen. Gemäss World Trade Report (2012): Trade and Public Policies: A Closer Look at Non-Tariff Measures in the 21st Century, World Trade Organization WTO, Genf, S. 44 sind 37,1% aller nichttarifären Handelshemmnisse im nicht landwirtschaftlichen Bereich technische Handelshemmnisse.
- Für einen Überblick der technischen Handelshemmnisse zwischen den USA und der EU, unter anderem in den Bereichen Lebensmittel, technische Normen, Chemikalien, elektrische Produkte, Fahrzeuge, siehe Ecorys (2009): Non-Tariff Measures in EU-US Trade and Investment – An Economic Analysis, Rotterdam.
- Vgl. Limão N. und Tovar P. (2011): Policy Choice: Theory and Evidence from Commitment via International Trade Agreements, Journal of International Economics, November, S. 186–205.
- Rigod B. (2013): TBT-Plus Rules in Preferential Trade Agreements, Legal Issues of Economic Integration Nr. 40, S. 247–270.
- Kohl T. (2013): I Just Read 296 Trade Agreements, UNU-CRIS Working Papers, S. 27.
- Im Gegensatz zu Zöllen kann jedoch die potenzielle Anzahl an NTB selbst in einem Produktsektor gegen unendlich gehen. Es ist unmöglich, alle Eventualitäten vorherzusehen und im FHA zu regeln. Vgl. Rigod B. (2013).
- In der Praxis ist die gegenseitige Anerkennung unterschiedlicher Produktvorschriften selten. Häufiger wird die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen vereinbart: Private Konformitätsbewertungsstellen eines Landes bestätigen mittels Zertifikat die Einhaltung der Produktvorschriften des anderen Landes. Produzenten müssen dennoch ihre Produkte so herstellen, dass sie den Vorschriften zweier Märkte entsprechen.
- Vgl. Rigod B. (2013).
- European Commission (2014): Technical Barriers to Trade. Mutual Recognition Agreements and Agreements on Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Products, MRA Newsletter Nr. 8.
- OECD Mutual Acceptance of Data System for Chemicals (MAD). International Electrotechnical Commission System for Conformity Testing and Certification of Electrotechnical Equipment and Components (IECEE CB).
- European Commission (2013): EU-US Transatlantic Trade and Investment Partnership. Technical Barriers to Trade. Initial EU Position Paper, 16. Juli.
- Nach heutigem Wissensstand könnten bilaterale Vereinbarungen zur gegenseitigen Anerkennung unter anderem in den Bereichen Kosmetika (Liste über erlaubte und verbotene Inhaltsstoffe, Alternativen zu Tierversuchen) und Pharmaprodukte (gute Herstellungspraxis) abgeschlossen werden (vgl. European Commission (2014): Towards an EU-US Trade Deal. The Transatlantic Trade and Investment Partnership, Memorandum, Mai).
- Cottier, T., Egger, P. et al. (2014): Potential Impacts of an EU-US Free Trade Agreement on the Swiss Economy and External Economic Relations, World Trade Institute, Universität Bern.
- OECD (2013): The Transatlantic Trade and Investment Partnership: Why Does It Matter?, 17. Juni.
- Atlantic Council (2013): The Transatlantic Trade and Investment Partnership: Ambitious but Achievable. A Stakeholder Survey and Three Scenarios, Washington DC, 16. April. Übersetzung der Zitate aus dem Englischen durch die Redaktion.
Zitiervorschlag: Guido Barsuglia (2014). Freihandelsabkommen EU – USA: Möglichkeiten und Grenzen beim Abbau technischer Handelshemmnisse. Die Volkswirtschaft, 01. Juli.
Zölle entsprechen einer Steuer auf importierte Produkte und verursachen volkswirtschaftliche Verluste. Ökonomen sind sich zum grossen Teil einig, dass der Abbau dieses künstlichen Handelshemmnisses im gesamtwirtschaftlichen Interesse ist. Stellt man ein technisches Handelshemmnis vereinfacht wie einen zollbedingten Preisaufschlag dar, so unterscheidet sich das technische Handelshemmnis vom Zoll insofern, als im Importland keine Zolleinnahmen generiert werden. Unter dieser Annahme führt ein technisches Handelshemmnis zu einem höheren volkswirtschaftlichen Verlust als ein gleich hoher Zoll.
Ein Systemunterschied zwischen den USA und der EU gründet im New Approach, den die EU 1985 eingeführt hat. In produktspezifischen EU-Richtlinien werden keine Details mehr geregelt (z. B. Stahlseildurchmesser für Aufzüge), sondern lediglich allgemein formulierte, wesentliche Anforderungen an das Produkt festgelegt (z. B. Sicherheit der Benutzenden). Es steht dem Hersteller grundsätzlich frei, wie er die Anforderungen erfüllt. Er hat jedoch nachzuweisen, dass sie erfüllt werden. Wendet er im EU-Amtsblatt genannte technische Normen an, geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Anforderungen erfüllt sind. Kleinere Produzenten werden diesen Weg wählen. Grosse oder innovative Produzenten werden hingegen nachweisen, dass der von ihnen gewählte andere Weg ebenfalls die Anforderungen erfüllt. Die Produktvorschriften in den USA sind weniger flexibel: Die Einhaltung detailliert formulierter technischer Normen ist zwingend. Technische Handelshemmnisse entstehen, da in den Rechtsgrundlagen der USA und der EU teilweise auf unterschiedliche Normen verwiesen wird. Zudem braucht es Zeit, bis technologischer Fortschritt in einer technischen Norm festgeschrieben wird. Grosse Aufzugshersteller nutzen bei neuen Produkten in Europa regelmässig die Möglichkeit, von bestehenden technischen Normen abzuweichen.
Anhang 9 des Agrarabkommens zwischen der Schweiz und der EU sieht eine umfassende gegenseitige Anerkennung von Biozertifikaten vor (Äquivalenzabkommen): In der Schweiz nach Schweizer Vorschriften zertifizierte Bioprodukte können in der EU als solche vermarktet werden und umgekehrt. Seit 1. Juni 2012 ankerkennen die EU und die USA ebenfalls gegenseitig ihre Biozertifikate. Da die Schweiz (noch) über kein Äquivalenzabkommen mit den USA verfügt, sind Schweizer Bioexporteure gegenüber ihren Mitbewerbern aus der EU in zweifacher Hinsicht beim Export in die USA benachteiligt:
- EU-Produzenten können nach EU-Biovorschriften für den EU- und den US-Markt produzieren. Schweizer Produzenten müssen für den Schweizer Markt nach Schweizer Biovorschriften produzieren und für den US-Markt nach US-Biovorschriften.
- Werden für Schweizer Bioprodukte mit Zielmarkt USA Biorohstoffe aus der EU importiert, benötigt der Biorohstoff aus der EU ein NOP-Zertifikat (U.S. National Organic Program). Seit dem Äquivalenzabkommen zwischen der EU und den USA lassen sich jedoch immer weniger EU-Produzenten NOP-zertifizieren, da dieses Zertifikat für ihre Exporte in die USA nicht mehr nötig ist. Ist der Biorohstoff in der Schweiz oder anderswo nicht in ausreichender Menge oder zu konkurrenzfähigem Preis vorhanden, führt das Äquivalenzabkommen zu einer Schlechterstellung von Schweizer Produzenten.