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2. Es ist mit dem Grundgesetz vereinbar, daß der Gesetzgeber die Erteilung einer Vollerlaubnis zur Rechtsberatung sowie die Erteilung von Teilerlaubnissen für Bürgerliches Recht, für Handels- und Gesellschaftsrecht und für Wirtschaftsrecht abgeschafft hat und daß daher diese Tätigkeiten künftig Rechtsanwälten vorbehalten bleiben.
3. Zur Beurteilung von Übergangsvorschriften für Berufsanwärter anläßlich der Neuordnung des Rechtsbeistands-Berufes.
Beschluß
des Ersten Senats vom 5. Mai 1987
|-- 1 BvR 724, 1000, 1015/81; 1 BvL 16/82 und 5/85 --|
in den Verfahren I. über die Verfassungsbeschwerden 1. der Frau R..., - 1 BvR 724/81 -, 2. des Herrn W..., - 1 BvR 1000/81 -, 3. des Steuerberaters B..., 4. des Steuerberaters B..., 5. des Steuerberaters D..., 6. des Steuerbevollmächtigten F..., 7. des Steuerberaters G..., 8. des Steuerbevollmächtigten G..., 9. des Steuerbevollmächtigten G..., 10. des Steuerberaters H..., 11. des Steuerberaters H..., 12. der Steuerberaterin K..., 13. des Steuerberaters K..., 14. des Steuerberaters M..., 15. der Rechtsbeistandsgehilfin P..., 16. des Steuerberaters P..., 17. des Steuerbevollmächtigten R..., 18. der Steuerbevollmächtigten S..., 19. des Rechtsbeistandsgehilfenlehrlings T..., 20. des Steuersachbearbeiters W..., 21. des Steuersachbearbeiters W... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Heinrich Deubner und Dr. Christian Kirchberg, Schirmerstraße 8, Karlsruhe l - 1 BvR 1015/81 - gegen Art. 2 Abs. 6 Nr. 1 und Art. 3 des Fünften Gesetzes zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1503); II. zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob Art. 2 Abs. 6 Nr. 1 des Fünften Gesetzes zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1503) Art. 12 Abs. 1 GG dadurch verletzt, daß er eine Erlaubnis zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten nur noch für bestimmte Sachbereiche vorsieht - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 10. März 1982 (1 K 277/81) - 1 BvL 16/82 -, - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15. Februar 1984 (1 K 273/81) - 1 BvL 5/84 -.
Entscheidungsformel:
I. Artikel 2 Absatz 6 Nummer 1 des Fünften Gesetzes zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (Bundesgesetzbl. I S. 1503) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit die Berufe eines Rechtsbeistandes mit Vollerlaubnis oder eines Rechtsbeistandes mit Teilerlaubnis für "Bürgerliches Recht, Handels- und Gesellschaftsrecht" sowie für "Wirtschaftsrecht" geschlossen werden; ebenso ist die Überleitungsvorschrift des Artikels 3 Satz 2 des Fünften Änderungsgesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar.
II. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerden und Vorlagebeschlüsse betreffen die gesetzliche Neuregelung der Berufstätigkeit der Rechtsbeistände. Als verfassungswidrig wird insbesondere beanstandet, daß der Gesetzgeber die Erteilung einer Vollerlaubnis abgeschafft und die Erteilung einer Teilerlaubnis auf wenige Rechtsgebiete beschränkt hat.
I.
1. Während die Gewerbeordnung aus dem Jahre 1869 zunächst völlige Gewerbefreiheit auch für die Rechtskonsulenten hergestellt und in dem seit 1883 geltenden § 35 lediglich die Untersagung der gewerbsmäßigen Rechtsbesorgung bei Unzuverlässigkeit vorgesehen hatte, machte das Gesetz zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1478), das später in Rechtsberatungsgesetz (RBerG) umbenannt (BGBl. III 303-12) und mehrfach geändert wurde, die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten von einer behördlichen Erlaubnis abhängig. Je nach deren Inhalt ließen sich Rechtsbeistände mit Vollerlaubnis oder mit einer auf bestimmte Rechtsgebiete beschränkten Teilerlaubnis unterscheiden; beide Erlaubnisarten wurden sowohl hauptberuflich als auch zusätzlich zu einem anderen Beruf wahrgenommen. Maßgebend für die Erteilung der Erlaubnis waren folgende Vorschriften des Rechtsberatungsgesetzes sowie der Ersten Ausführungsverordnung vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1481; BGBl. III 303-12-1), deren Wortlaut durch die strittige Neuregelung nicht geändert, sondern lediglich ergänzt worden ist:
Rechtsberatungsgesetz
Artikel 1
§ 1
(1) Die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten, einschließlich der Rechtsberatung und der Einziehung fremder oder zu Einziehungszwecken abgetretener Forderungen, darf geschäftsmäßig - ohne Unterschied zwischen haupt- und nebenberuflicher oder entgeltlicher und unentgeltlicher Tätigkeit - nur von Personen betrieben werden, denen dazu von der zuständigen Behörde die Erlaubnis erteilt ist.
(2) Die Erlaubnis darf nur erteilt werden, wenn der Antragsteller die für den Beruf erforderliche Zuverlässigkeit und persönliche Eignung sowie genügende Sachkunde besitzt und das Bedürfnis nicht bereits durch eine hinreichende Zahl von Rechtsberatern gedeckt ist.
Erste Ausführungsverordnung
§ 2
(1) Die Erlaubnis ist, sofern der Nachsuchende es beantragt oder dies nach Lage der Verhältnisse sachgemäß erscheint, unter Beschränkung auf bestimmte Sachgebiete zu erteilen.
(2) Die Erlaubnis kann auch unter bestimmten Auflagen erteilt werden.
Die Rechtsberater waren im Bereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit grundsätzlich auf eine außergerichtliche Tätigkeit beschränkt. Insoweit wurde die berufsrechtliche Regelung ergänzt durch prozessuale Vorschriften über die Befugnis zum Auftreten vor Gericht. Gemäß § 157 Abs. 3 ZPO kann sogenannten Prozeßagenten das mündliche Verhandeln vor Gericht durch Anordnung der Justizverwaltung gestattet werden (vgl. dazu BVerfGE 41, 378). Die für die Zulassung als Prozeßagent vorgesehene Bedürfnisprüfung wurde als verfassungsgemäß beurteilt (BVerfGE 10, 185), während die allgemeine Bedürfnisprüfung gemäß Art. 1 § 1 Abs. 2 RBerG wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG für verfassungswidrig erklärt worden war (BVerwGE 2, 85).
2. Das Fünfte Gesetz zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1503) führte in Art. 2 und Art. 3 mit Wirkung vom 27. August 1980 eine weitreichende Neuregelung der Berufstätigkeit der Rechtsbeistände ein. Einerseits verbesserte es die Stellung des Berufs-, Standes: Gebührenrechtlich wurden die Rechtsbeistände weitgehend den Rechtsanwälten gleichgestellt (Art. 2 Abs. 1); Inhaber einer Vollerlaubnis konnten auf Antrag Mitglieder einer Rechtsanwaltskammer werden und erlangten damit die Befugnis zum mündlichen Verhandeln vor den Amtsgerichten (vgl. die durch Art. 2 Abs. 4 und 5 erfolgte Neufassung der § 157 ZPO, § 209 BRAO). Andererseits bestimmte das Änderungsgesetz in Art. 2 Abs. 6 Nr. 1, daß nur noch für fünf enumerativ aufgeführte Sachgebiete eine beschränkte Erlaubnis erteilt werden darf und daß demgemäß künftig Rechtsanwalt werden muß, wer fremde Rechtsangelegenheiten unbeschränkt besorgen will. Zur Vermeidung von Härten sah Art. 3 eine zeitlich begrenzte Übergangsvorschrift vor. Die strittigen Regelungen des Änderungsgesetzes lauten:
Artikel 2
Änderung anderer Gesetze
(1) - (5) ...
(6) Das Rechtsberatungsgesetz in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 303-12, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 24. Juni 1975 (BGBl. I S. 1509), wird wie folgt geändert:
1. In Artikel 1 § 1 Abs. 1 werden folgende Sätze 2 und 3 angefügt: "Die Erlaubnis wird jeweils für einen Sachbereich erteilt:
1. Rentenberatern,
2. Frachtprüfern für die Prüfung von Frachtrechnungen und die Verfolgung der sich hierbei ergebenden Frachterstattungsansprüche,
3. vereidigten Versteigerern, soweit es für die Wahrnehmung der Aufgaben als Versteigerer erforderlich ist,
4. Inkassounternehmern für die außergerichtliche Einziehung von Forderungen (Inkassobüros),
5. Rechtskundigen in einem ausländischen Recht für die Rechtsbesorgung auf dem Gebiet dieses Rechts und des Rechts der Europäischen Gemeinschaften.
Sie darf nur unter der der Erlaubnis entsprechenden Berufsbezeichnung ausgeübt werden."
2. ...
(7)...
Artikel 3
Übergangsvorschriften
Auf die Erteilung der Erlaubnis an Personen, die bis zum Inkrafttreten dieser Bestimmung bereits die Erteilung beantragt haben, findet das Rechtsberatungsgesetz in der bis dahin geltenden Fassung Anwendung. Dasselbe gilt, wenn der Bewerber bei dem Inkrafttreten dieser Bestimmung erhebliche Vorbereitungen getroffen hatte, um eine Erlaubnis zu erlangen, und er den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis innerhalb eines Jahres nach diesem Zeitpunkt stellt.
Im Zeitpunkt der Neuordnung gab es nach einer Statistik der Bundesrechtsanwaltskammer aus dem Jahre 1979 neben etwa 35000 Rechtsanwälten insgesamt etwa 4500 Rechtsbeistände, von denen 1660 über eine Vollerlaubnis verfügten.
Nachdem es schon in den sechziger Jahren Bestrebungen gegeben hatte, den Beruf des Rechtsbeistandes abzuschaffen und in den Anwaltsberuf überzuleiten, war es Ende 1978 auf Initiative des Deutschen Anwaltvereins erneut zu Gesprächen zwischen Vertretern der Anwaltschaft und der Rechtsbeistände gekommen. Damals war beabsichtigt, die Neuregelung mit den Beratungen über die Gesetzesentwürfe zur Beratungshilfe und zur Prozeßkostenhilfe zu verbinden. Als Diskussionsgrundlage dienten Entwürfe des Anwaltvereins, die bereits in groben Zügen der späteren Lösung entsprachen. Verfassungsrechtliche Bedenken des Bundesverbandes für Rechtsbeistände führten dazu, daß auch eine Übergangsregelung eingearbeitet wurde. Den Wünschen der Rechtsbeistände nach einem umfassenden Schutz aller Berufsbewerber sowie der Teilerlaubnisträger, die noch eine Vollerlaubnis anstrebten, wurde jedoch keine Rechnung getragen. Nachdem in den wichtigsten Punkten eine Einigung erzielt worden war, wurde das Verhandlungsergebnis schließlich Mitte 1979 von einer außerordentlichen Mitgliederversammlung des Bundesverbandes der Rechtsbeistände gebilligt.
Die zwischen den Berufsverbänden vereinbarte Regelung wurde sodann im Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages beraten, wo sie noch kleinere Änderungen erfuhr, die vor allem die Übergangsvorschrift betrafen. Auf Veranlassung des Rechtsausschusses wurde schließlich die Neuregelung in den Entwurf des Fünften Gesetzes zur Änderung der Rechtsanwaltsgebührenordnung eingefügt, der ursprünglich nur gebührenrechtliche Vorschriften enthalten hatte. Nach Darstellung der Berichterstatter war der Rechtsausschuß übereinstimmend zu der Auffassung gelangt, es bestehe kein zwingendes Bedürfnis, künftig noch eine unbeschränkte Erlaubnis zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten zu erteilen (vgl. BTDrucks. 8/4277, S. 20). Dies wurde im einzelnen damit begründet, daß es
- aufgrund des Gesetzes über die Beratungshilfe und des Gesetzes über die Prozeßkostenhilfe jetzt leichter möglich sei, den Rat eines Rechtsanwalts in Anspruch zu nehmen,
- im Interesse einer vollwertigen Beratung und Vertretung aller Rechtsuchenden sachgerecht erscheine, die geschäftsmäßige Beratung und Vertretung in Rechtsangelegenheiten außer auf bestimmten Spezialgebieten in Zukunft auf die unter der Aufsicht ihrer Kammervorstände und der Ehrengerichtsbarkeit stehende Anwaltschaft zu konzentrieren und damit zugleich die Land- und Amtsgerichtspräsidenten als Aufsichtsbehörden der Rechtsbeistände fühlbar zu entlasten.
Zum Ausnahmenkatalog der fünf weiterhin erlaubten Teilerlaubnisformen hieß es im Schriftlichen Bericht für den Rechtsausschuß (BTDrucks. 8/4277, S. 22f.):
Durch die Ergänzung des Artikels 1 § 1 des Rechtsberatungsgesetzes wird bestimmt, daß Erlaubnisse zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten nicht mehr unbeschränkt, sondern nur noch für die dort genannten Sachbereiche erteilt werden dürfen, auf denen nach Ansicht des Ausschusses ein praktisches Bedürfnis für die Erteilung einer Erlaubnis besteht und auf denen sich Berufe herausgebildet haben, deren Angehörige für die genannten Sachbereiche besonders qualifiziert sind. Dies sind Rentenberater, Frachtprüfer, Vereidigte Versteigerer, Inkassounternehmen und Rechtskundige in einem ausländischen Recht und dem Recht der Europäischen Gemeinschaften.
In den Beratungen des Rechtsausschusses (99. Sitzung vom 18. Juni 1980, StenProt. S. 18 f.) hatte der Abgeordnete Kleinert zusätzlich darauf hingewiesen, es sei für die Rechtsuchenden schwer verständlich, daß es auf dem Gebiet der Rechtsberatung zwei Arten von Berufsausübenden mit völlig unterschiedlicher Vorbildung und unterschiedlichem Wirkungsbereich gebe. Es passe nicht in die bildungspolitische Landschaft mit dem Wunsch nach ständig steigender Qualifikation, daß in einem oder gar einem halben Jahr an einer sogenannten Rechtsbeistandsschule die Befähigung für eine Tätigkeit erworben werden könne, welche die Gefahr der Verwechslung mit einem Rechtsanwalt in sich berge. Der Mißstand dieser Rechtsbeistandsschulen sei einer der Hauptgründe für den Antrag auf Neuordnung der Rechtsberatung. Der Abgeordnete Dr. Schöfberger hatte in der gleichen Sitzung (Sten-Prot. S. 14) angeführt, angesichts der Komplexität des geltenden Rechts und der immer schwieriger werdenden Rechtsprobleme sei das Bedürfnis für Rechtsbeistände weggefallen.
Das Fünfte Änderungsgesetz zur Rechtsanwaltsgebührenordnung wurde einschließlich der strittigen berufsordnenden Regelungen vom Deutschen Bundestag in zweiter und dritter Lesung am 25. Juni 1980 ohne Aussprache angenommen (vgl. das Protokoll der 225. Sitzung, 8. Wp, S. 18301 f.).
3. Für die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten im Rahmen eines anderen Berufes ist noch folgende fortgeltende Vorschrift des Rechtsberatungsgesetzes bedeutsam:
Die Vorschriften dieses Gesetzes stehen dem nicht entgegen,
1. daß kaufmännische oder sonstige gewerbliche Unternehmer für ihre Kunden rechtliche Angelegenheiten erledigen, die mit einem Geschäft ihres Gewerbebetriebs in unmittelbarem Zusammenhang stehen;
2. daß öffentlich bestellte Wirtschaftsprüfer ... in Angelegenheiten, mit denen sie beruflich befaßt sind, auch die rechtliche Bearbeitung übernehmen, soweit diese mit den Aufgaben des Wirtschaftsprüfers ... in unmittelbarem Zusammenhang steht;
3....
Für den Bereich der Steuer- und Monopolsachen enthält Art. 1 § 4 RBerG eine Sondervorschrift, wonach für diese Angelegenheiten das Steuerberatungsgesetz maßgebend ist. Absatz 3 stellt ausdrücklich klar, daß die Befugnis zur Hilfeleistung in Steuersachen nicht zur Rechtsbesorgung in sonstigen Angelegenheiten ermächtigt. Die zuvor zitierte Vorschrift des § 5 ist daher für Steuerberater nach allgemeiner Ansicht nicht anwendbar. Jedoch darf mitbesorgt werden, was zur Erfüllung des zulässig übernommenen Auftrags zur Hilfeleistung in Steuersachen zwingend gehört (vgl. Rennen/Caliebe, Rechtsberatungsgesetz, 1986, Rdnr. 23 f. zu § 4).
II.
Die Beschwerdeführer und die Kläger in den Vorlageverfahren erstreben eine Erlaubnis als Rechtsberater. Sie alle hatten bereits einige Vorbereitungen für die Erlangung einer solchen Erlaubnis getroffen, die jedoch - wie in den meisten Fällen durch Zurückweisung entsprechender Anträge schon entschieden worden ist - für die Anwendung der Übergangsvorschrift des Art. 3 nicht ausreichten. Die meisten, nämlich, 20 der insgesamt 23 Bewerber gehören zu den steuerberatenden Berufen und streben zusätzlich zu diesem Beruf eine Erlaubnis zur Rechtsberatung an. Neun von ihnen begehren eine Vollerlaubnis, zehn andere eine Teilerlaubnis für Handels- und Gesellschaftsrecht, teils unter Einschluß des Bürgerlichen Rechts; ein elfter umschreibt die erstrebte Teilerlaubnis mit "Wirtschaftsrecht". Drei weitere Beschwerdeführerinnen möchten ebenfalls eine Vollerlaubnis erwerben, und zwar zur hauptberuflichen Tätigkeit als Rechtsbeistand, nämlich zwei Rechtsbeistandsgehilfinnen sowie eine Jurastudentin.
1. Sämtliche Beschwerdeführer greifen unmittelbar die gesetzliche Regelung in Art. 2 Abs. 6 sowie die Übergangsvorschrift in Art. 3 des Fünften Änderungsgeseztes an. Sie halten ihre Verfassungsbeschwerden für zulässig, da sie durch das Änderungsgesetz selbst, unmittelbar und gegenwärtig in ihren Rechten beeinträchtigt würden. In der Sache selbst rügen sie eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG; der Beschwerdeführer zu 2) sieht ferner eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG darin, daß die von ihm erstrebte Teilerlaubnis im Verhältnis zu den weiterhin erlaubnisfähigen Formen ohne zureichende Gründe ungleich behandelt werde. In Ergänzung ihrer Begründung verweisen sie auf die Aufsätze von Bartylla (Der Rechtsbeistand 1980, S. 173), Hoechstetter (Der Rechtsbeistand 1980, S. 187 und 1982. S. 23), Obermayer (Der Rechtsbeistand 1981, S. 3 = DÖV 1981, S. 621) und Jenisch (Der Rechtsbeistand 1981, S. 115).
a) Die Beschwerdeführer tragen im wesentlichen übereinstimmend vor, die Neuregelung schränke die Freiheit zur Wahl eines Berufes oder eines Zweitberufes durch subjektive Zulassungsvoraussetzungen ein. Das treffe nicht nur für die Schließung des Berufs als hauptberuflicher Vollrechtsbeistand zu, sondern auch für die Abschaffung solcher Teilerlaubnisformen, die neben einem bereits vorhandenen Beruf genutzt werden sollten. Eine freiberufliche Rechtsberatung dürfe künftig grundsätzlich nur noch von Rechtsanwälten ausgeübt werden. Dieser weitreichende, in der Geschichte der Bundesrepublik wohl beispiellose Eingriff sei an ein Gesetz angehängt worden, dessen Bezeichnung auf ganz andere Materien hinweise. Der Gesetzgeber habe mißachtet, daß der Beruf des Rechtsbeistandes seit Jahrhunderten gewachsen sei, ein ausgeprägtes und typisches Berufsbild aufweise und sich eigenständig vom Anwaltsberuf in der Prozeßvertretung sowie durch verminderte Zulassungsanforderungen abhebe. In den letzten Jahren habe seine Attraktivität noch zugenommen, was zum Teil auf dem gesteigerten Interesse steuerberatender Berufe an einer rechtlich abgesicherten Beratungsbefugnis beruhe. Der Gesetzgeber hätte den althergebrachten Beruf allenfalls dann abschaffen dürfen, wenn seiner Aufrechterhaltung wichtige Gründe des Gemeinwohls entgegengestanden hätten. Entgegen den Erwägungen im Gesetzgebungsverfahren komme es nicht darauf an, ob für diesen Beruf ein Bedürfnis bestehe, ob seine Schließung die Aufsichtsbehörden entlaste oder ob es Mißstände an Schulen für Rechtsbeistände gegeben habe. Verfassungsrechtlich sei allein wesentlich, ob von dem Berufsstand der Rechtsbeistände schwere und nachweisbare oder höchstwahrscheinliche Gefahren für überragend wichtige Gemeinschaftswerte ausgegangen seien. Das sei weder im Gesetzgebungsverfahren dargetan noch durch Untersuchungen belegt worden. Dagegen spreche zudem, daß im Rahmen der Neuregelung die bereits zugelassenen Vollrechtsbeistände aufgewertet worden seien. Selbst wenn das Interesse an einer geordneten Rechtspflege strengere gesetzliche Zulassungsregelungen für den Rechtsbeistandsberuf rechtfertige, seien allenfalls erhöhte Anforderungen im Rahmen der immer noch fehlenden Ausbildungs- und Prüfungsordnung verhältnismäßig gewesen. Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dürfe nicht der höchstmögliche, sondern nur der notwendige Qualifikationsstandard für die Wahl eines Berufes vorgeschrieben werden. Die angegriffene Regelung stelle sich vor allem als Konkurrenzschutz für die Anwaltschaft dar. Mit der für sie vorgebrachten Begründung könne gleichermaßen der Beruf des Rechtspflegers abgeschafft werden.
b) Die von den meisten Beschwerdeführern erstrebte Teilerlaubnis auf dem Gebiet des Bürgerlichen Rechts, Handels- und Gesellschaftsrechts sei die spezifische Erlaubnisform der steuerberatenden Berufe und werde nur im Zusammenhang mit einem solchen ausgeübt. Das Bedürfnis danach hänge mit der Erwartung der Mandanten und der Verzahnung von Steuerrecht und Zivilrecht zusammen. Insbesondere bei der Beratung in wirtschaftlichen Fragen und bei Problemen der Unternehmensgestaltung sei es praktisch kaum möglich, beide Rechtsgebiete voneinander zu trennen. Bislang sei eine einheitliche Beratung von der Rechtsprechung zumindest geduldet worden; neuerdings zeichne sich eine restriktive Tendenz ab. Es sei nicht angemessen, die Mandanten wegen der Rechtsberatung an Rechtsanwälte zu verweisen und auf diese Weise die Beratung zu verteuern. Dem stehe zudem entgegen, daß sich zivilrechtliche Fragen regelmäßig bei der laufenden steuerlichen Beratung der Mandanten ergäben und im jeweiligen Beratungsgespräch sofort beantwortet werden müßten und daß ein zugezogener Rechtsanwalt mit den Firmenangelegenheiten nicht so vertraut sei wie der ständige Steuerberater. Für eine sachgerechte zivil- und steuerrechtliche Beratung seien viele der Kenntnisse, die sich ein Rechtsanwalt während seiner Ausbildung aneignen müsse, nicht erforderlich. Wenn künftig gleichwohl eine volljuristische Ausbildung verlangt werde, bedeute dies eine unzumutbare Überqualifikation. Es hätte nahegelegen, statt dessen den Steuerberatern - ähnlich wie bei den Vereidigten Versteigerern - auf Antrag eine Teilerlaubnis zu erteilen, "soweit es für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sei". Die im Interesse der Anwaltschaft erfolgte Schließung des Rechtsbeistandsberufes laufe jedenfalls auf eine ungerechte Ungleichbehandlung der Steuerberater gegenüber den Rechtsanwälten hinaus, die es aufgrund ihrer akademischen Vorbildung nicht allzu schwer hätten, zusätzlich zum Steuerberater bestellt zu werden.
c) Die Übergangsvorschriften des Art. 3 des Fünften Änderungsgesetzes greifen nach Meinung der Beschwerdeführer wegen der Strenge ihrer Voraussetzungen und wegen des Fehlens einer Härteklausel unverhältnismäßig in das Grundrecht der Berufsfreiheit ein; sie seien unvereinbar mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Insbesondere der vorausgesetzte Standard an Vorbereitungen (nach der Rechtsprechung mindestens die Hälfte der gewählten und auf zwei Jahre berechneten Ausbildung) sowie die starre Ein-Jahres-Frist für die Antragstellung stünden außer Verhältnis zu der Radikalität der gesetzgeberischen Maßnahme. Die Regelung entwerte eine bereits begonnene Ausbildung und lasse außer acht, daß es keinen geregelten Ausbildungsgang für Rechtsbeistände gebe. Jedenfalls hätte Art. 12 Abs. 1 GG schon wegen der für die Ausübung von Rechtsbesorgung nunmehr steil angestiegenen Qualifikationsanforderungen - Hochschulstudium und zwei juristische Staatsexamina - geboten, die Interessen künftiger Berufsbewerber durch großzügigere, abgestufte Übergangsregelung besser zu berücksichtigen. So hätte es nahegelegen, auf die erste Betätigung des Berufswunsches, also den Anfang der Ausbildung oder jedenfalls auf "erkennbare" Vorbereitungen abzustellen und damit eine Verschärfung der Sachkundeanforderungen zu verbinden; die früher für Dentisten (BVerfGE 25, 236) und für die steuerberatenden Berufe (BVerfGE 34, 252) getroffenen Übergangsregelungen entsprächen diesen Erfordernissen besser als die hier angegriffene Regelung.
2. Die beiden Kläger der Ausgangsverfahren erstreben eine Erlaubnis zur Rechtsberatung neben ihrer steuerberatenden Tätigkeit.
a) Der Kläger des Ausgangsverfahrens 1 BvL 16/82 ist seit 1976 als selbständiger Steuerberater tätig. Sein Antrag, ihn als Rechtsbeistand für die Gebiete Handels- und Gesellschaftsrecht zuzulassen, blieb erfolglos, weil nach dem Fünften Änderungsgesetz die begehrte Teilerlaubnis nicht mehr gewährt werden dürfe. Er könne sich auch nicht auf die Übergangsregelung berufen. Denn deren Zweck sei es, solche Personen zu schützen, die schon längere Zeit vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung zielgerichtet damit begonnen hätten, juristische Kenntnisse und entsprechende praktische Fähigkeiten für die Ausübung der Rechtsberatung zu erwerben. Solche Vorbereitungen habe er ersichtlich nicht getroffen.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens 1 BvL 5/84 ist Diplom-Volkswirt und betreibt seit 1974 seine Ausbildung zum Steuerberater. Sein zunächst auf eine Vollerlaubnis zielender und erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf eine Teilerlaubnis für Handels- und Gesellschaftsrecht beschränkter Antrag blieb erfolglos, weil nach der Neuregelung eine solche Erlaubnis nicht mehr erteilt werden könne. Sein Widerspruch wurde mit der zusätzlichen Begründung zurückgewiesen, er könne sich auch nicht auf die Übergangsregelung berufen. Er habe nicht dargetan oder bewiesen, daß er sich schon längere Zeit vor Inkrafttreten der Neuregelung gezielt auf den Beruf des Rechtsbeistandes vorbereitet habe. Zudem sei nicht erkennbar, daß er über die erforderliche Sachkunde und die entsprechenden praktischen Erfahrungen verfüge.
b) Das von den beiden Klägern angerufene Verwaltungsgericht hat die Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob Art. 2 Abs. 6 Nr. 1 des Fünften Änderungsgesetzes Art. 12 Abs. 1 GG dadurch verletze, daß er eine Erlaubnis zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten nur noch für bestimmte Sachbereiche vorsehe, im übrigen die Ausübung des Berufes des Rechtsbeistandes jedoch unmöglich mache.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts kommt es in den Ausgangsverfahren auf die Gültigkeit der beanstandeten Vorschrift an. In der Sache selbst hält es die Beschränkung der Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten auf die im Fünften Änderungsgesetz genannten Sachbereiche für unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1 GG. Der Gesetzgeber habe die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen für eine geschäftsmäßige Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten verschärft und eine Reihe von Tätigkeiten, die bisher sowohl von Rechtsbeiständen als auch von Rechtsanwälten wahrgenommen worden seien, beim Beruf des Rechtsanwalts monopolisiert. Zum Schutze eines überragenden Gemeinschaftsgutes, das der Berufsfreiheit des Einzelnen vorgeht, sei dies nicht erforderlich gewesen. Die erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens genannten Gründe rechtfertigten eine solche Beschränkung der Berufswahlfreiheit nicht; insbesondere sei nicht dargetan worden, daß die Neuregelung für eine geordnete Rechtspflege erforderlich sei. Es gebe keine Feststellungen dazu, daß die Tätigkeit von Rechtsbeiständen zu Mißständen geführt habe. Da die zuständigen Behörden die Zuverlässigkeit, die persönliche Eignung sowie die genügende Sachkunde des einzelnen Bewerbers für den Beruf des Rechtsbeistandes zu beurteilen hätten, bestünden auch ausreichende Möglichkeiten, ungeeignete Personen fernzuhalten und so Mißständen vorzubeugen. Die Konzentration der Rechtsberatung im Beruf des Rechtsanwalts werde nicht durch die Befugnis des Gesetzgebers gedeckt, Berufsbilder zu fixieren. Denn der Beruf des Rechtsbeistandes habe ein traditionelles und sogar gesetzlich ausgeprägtes Berufsbild. Hieran hätte der Gesetzgeber allenfalls dann vorbeigehen dürfen, wenn er sich auf wichtige Gründe des Gemeinwohls hätte berufen können, an denen es aber fehle.
III.
Zu den Verfassungsbeschwerden und Vorlagebeschlüssen haben der Bundesminister der Justiz namens der Bundesregierung, der Bundesverband der Rechtsbeistände, die Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche Anwaltverein sowie der Bund Freier Rechtsanwälte Stellung genommen.
Die Neuregelung ist nach Meinung des Bundesministers der Justiz, der Bundesrechtsanwaltskammer und des Deutschen Anwaltvereins mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Bund Freier Rechtsanwälte hält sie hingegen für verfassungswidrig.
Auch der Bundesverband der Rechtsbeistände hält entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer und des vorlegenden Gerichts die Schließung des Berufs des Rechtsbeistandes mit Vollerlaubnis im Haupt- und Nebenberuf für verfassungsgemäß; dieser Regelung sei schon während des Gesetzgebungsverfahrens zugestimmt worden. Verfassungswidrig sei hingegen die starke Beschränkung der Erteilung einer Teilerlaubnis, und zwar unabhängig davon, ob diese im Haupt-, Neben- oder Doppelberuf ausgeübt werde. Die Übergangsregelung erfordere eine verfassungskonforme Auslegung und sei dann haltbar.
Die Vorlagen und Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
I.
1. Die Vorlagefragen sind allerdings zu weit gefaßt. Das vorlegende Gericht stellt die Regelung über die grundsätzliche Schließung des Berufs der Rechtsbeistände in vollem Umfang zur Nachprüfung. Für die Ausgangsverfahren ist sie aber nur entscheidungserheblich, soweit es um die Erlaubnis für das Teilrechtsgebiet Handels- und Gesellschaftsrecht geht, wobei die Bewerber Personen sind, die bereits einen anderen Hauptberuf als Steuerberater und als Volkswirt ausüben. Schon der Katalog der weiterhin möglichen Teilerlaubnisformen spricht dafür, daß jede Teilerlaubnisform von Verfassungs wegen selbständig zu prüfen ist. Davon abgesehen bilden die Bewerber um die verschiedenen Teilerlaubnisformen ersichtlich keine einheitliche Gruppe. Zudem kann eine im Doppelberuf ausgeübte Tätigkeit verfassungsrechtlich einer anderen Beurteilung unterliegen als bei Rechtsberatung im Hauptberuf. Die Vorlagefrage ist daher auf den allein entscheidungserheblichen Teil der Neuregelung zu begrenzen. Eine solche Begrenzung ist auch dann zulässig, wenn eine im Wortlaut generell gefaßte Norm sich auf einen von ihr nicht ausdrücklich genannten, aber von ihr mitumfaßten Personenkreis bezieht (vgl. BVerfGE 36, 41 [44] m.w.N.; 43, 291 [361]).
2. Das vorlegende Gericht hat hinreichend dargelegt, daß die Entscheidung der beiden Ausgangsverfahren davon abhängt, ob Art. 2 Abs. 6 Nr. 1 des Fünften Änderungsgesetzes in verfassungsrechtlich zulässiger Weise die Möglichkeit ausgeschlossen hat, eine Erlaubnis zur nebenberuflichen Rechtsbesorgung für das Teilrechtsgebiet Handels- und Gesellschaftsrecht zu erhalten (zur Entscheidungserheblichkeit vgl. BVerfGE 68, 311 [316]).
Bei Gültigkeit der zur Nachprüfung gestellten Regelung beabsichtigt das vorlegende Gericht, die Klagen in beiden Fällen abzuweisen, da dann die begehrte Teilerlaubnis von Gesetzes wegen ausgeschlossen wäre und die Kläger die Voraussetzungen der Übergangsvorschrift nicht erfüllt hätten. Sollte die Regelung hingegen ungültig sein, so wäre nach Meinung des Gerichts den beiden Verpflichtungsklagen in der Form eines Bescheidungsurteils stattzugeben, weil sich die angegriffenen Bescheide darauf stützten, daß die begehrte Teilerlaubnis nach neuem Recht nicht mehr erteilt werden könne; über die Zuverlässigkeit und die Sachkunde der Kläger habe die Justizverwaltung noch gar nicht befunden.
Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage ergeben sich insbesondere nicht daraus, daß das Gericht nicht vorab die Zuverlässigkeit und Sachkunde der Kläger durch eigene Ermittlungen geklärt hat. Es ist zumindest vertretbar, wenn das Gericht meint, es dürfe insoweit nicht in die Kompetenzen der zuständigen Behörden eingreifen, die ihrerseits über diese Zulassungsvoraussetzungen noch nicht in eigener Verantwortung entschieden hätten, (vgl. BVerfGE 73, 301 [312 f.]).
Die Vorschrift des Art. 2 Abs. 6 Nr. 1 des Fünften Änderungsgesetzes wäre allerdings dann nicht entscheidungserheblich, wenn das Gericht die Anwendbarkeit der Übergangsregelung des Art. 3 zugunsten der Kläger in unvertretbarer Weise verneint hätte (vgl. dazu Hoechstetter, Der Rechtsbeistand 1982, S. 91 f.). Dies ist nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht ist offenbar - wie andere Gerichte später auch (vgl. unten C III)1 - davon ausgegangen, daß die Übergangsregelung für sich allein verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist und daß insoweit auch keine Auslegung geboten ist, die dazu zwänge, die unspezifizierten und wenig zielgerichteten Vorbereitungen der Kläger als erheblich im Sinne der Übergangsvorschrift anzuerkennen. Die von den Klägern beschriebenen Vorbereitungen lägen - so heißt es im Vorlagebeschluß - im Rahmen der üblichen Berufstätigkeit oder seien als Aus- und Weiterbildung auf den Beruf des Steuerberaters ausgerichtet gewesen; einen darüber hinausgehenden, also besonderen zusätzlichen Vorbereitungsaufwand, der allein ihre Begünstigung durch die Übergangsvorschrift rechtfertigen würde, hätten die Kläger nicht vorgetragen. Diese Auffassung ist jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar.
II.
Die fristgerecht innerhalb der Jahresfrist eingelegten Verfassungsbeschwerden sind ebenfalls zulässig, soweit sie sich dagegen richten, daß das Fünfte Änderungsgesetz die Erteilung einer Vollerlaubnis oder die von den Beschwerdeführern jeweils erstrebte Teilerlaubnis für Bürgerliches Recht, Handels- und Gesellschaftsrecht sowie für Wirtschaftsrecht unterbindet und nur eine eingeschränkte Übergangsregelung vorsieht. Ebenso wie die Vorlageverfahren geben auch die Verfassungsbeschwerden keinen Anlaß zu der umfassenden Prüfung, ob der Gesetzgeber sämtliche Teilerlaubnisformen, die im Katalog des Fünften Änderungsgesetzes nicht mehr enthalten sind, abschaffen durfte.
1. Die Verfassungsbeschwerden genügen den Zulässigkeitsvoraussetzungen für Verfassungsbeschwerden, die sich unmittelbar gegen ein Gesetz richten. Durch die Neuregelung in Art. 2 Abs. 6 Nr. 1 des Fünften Änderungsgesetzes sind die Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und auch unmittelbar betroffen (vgl. BVerfGE 60, 360 [370]; 72, 39 [43 f.]). Sie streben eine Voll- oder Teilzulassung als Rechtsbeistand in der Form an, wie sie das Gesetz nicht mehr vorsieht. Fast alle haben dargetan und belegt, daß sie im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung sogar schon angefangen hatten, sich auf den erstrebten Beruf vorzubereiten. Da die Selbstbetroffenheit nicht davon abhängt, daß ein Berufsbewerber bereits erfolgte Vorbereitungen nachweist, kommt es für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht darauf an, ob - wie der Bundesminister der Justiz meint - bei einigen Beschwerdeführern zweifelhaft sein könne, ob auch sie solche Vorbereitungen schon angefangen und insofern eine besonders schutzwürdige Rechtsposition innehatten.
Bedenken gegen die Zulässigkeit bestehen auch nicht unter dem Gesichtspunkt der unmittelbaren Betroffenheit. Diese fehlt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in der Regel zwar dann, wenn es zur Durchführung der angegriffenen Vorschrift eines besonderen Vollzugsaktes bedarf (vgl. BVerfGE 68, 319 [325] m.w.N.). Nach Meinung der Beschwerdeführer soll dieser Gesichtspunkt schon deshalb gegenstandslos sein, weil das Gesetz die von ihnen erstrebten Erlaubnisformen nicht mehr vorsehe und weil daher in ihrem Falle die Gesetzesanwendung keines besonderen Vollzugsaktes bedürfe. Dabei lassen sie indessen außer acht, daß eine geschäftsmäßige Rechtsberatung stets eine Erlaubnis voraussetzt und daß daher eine Grundrechtsbetroffenheit des Einzelnen erst feststeht, wenn sein Erlaubnisantrag unter Anwendung der gesetzlichen Regelung abgewiesen worden ist. Der gegen diese Ablehnung gegebene Rechtsweg würde dann auch die Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit des angewandten Gesetzes ermöglichen.
Nach gefestigter Rechtsprechung kann jedoch ein Rechtsschutzbedürfnis für die unmittelbare Anfechtung eines Gesetzes ausnahmsweise schon vor Erlaß des Vollzugsaktes zu bejahen sein, wenn das Gesetz den Betroffenen bereits gegenwärtig zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt und schon jetzt zu Dispositionen veranlaßt, die er nach einem späteren Gesetzesvollzug nicht mehr nachholen könnte (BVerfGE 43, 291 [386]; 58, 81 [107]; 65, 1 [37]; 68, 287 [300]). Eine solche Ausnahme liegt hier vor. Einen Vollziehungsakt könnten die Beschwerdeführer erst dann beantragen, wenn sie sich die Sachkunde angeeignet haben, die für die Erteilung der begehrten Erlaubnis erforderlich ist. Darüber verfügten sie im Zeitpunkt der Einlegung ihrer Verfassungsbeschwerden noch nicht. Andererseits mußten sie sich aber schon vor einer möglichen Antragstellung entscheiden, ob sie den von ihnen begonnenen Ausbildungsgang für den Erwerb der Kenntnisse fortsetzen oder abbrechen sollten, ohne daß sie diese Entscheidung später hätten hinreichend korrigieren können.
2. Nach neuerer Rechtsprechung kann eine unmittelbar gegen gesetzliche Vorschriften gerichtete Verfassungsbeschwerde selbst bei Erfüllung der zuvor erörterten Voraussetzungen unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität dann unzulässig sein, wenn der Beschwerdeführer in zumutbarer Weise einen wirkungsvollen Rechtsschutz zunächst durch Anrufung der Fachgerichte erlangen kann (vgl. etwa BVerfGE 71, 305 [335 f.];74, 69 [74]). Insoweit weist der Bundesminister der Justiz darauf hin, daß die meisten Beschwerdeführer die begehrte Erlaubnis unter Berufung auf die Übergangsvorschrift des Art. 3 des Fünften Änderungsgesetzes beantragt hätten. Diese Anträge seien zwar erfolglos geblieben; soweit aber die Antragsteller die Ablehnung nicht angefochten oder die Abweisung ihrer Anfechtungsklage hätten rechtskräftig werden lassen, stehe der Zulässigkeit ihrer Verfassungsbeschwerde die mangelnde Rechtswegerschöpfung entgegen.
Dieser Mangel könnte den jeweiligen Beschwerdeführern indessen allenfalls zur Last gelegt werden, soweit sie die Übergangsregelung des Art. 3 verfassungsrechtlich beanstanden. Soweit solche Beanstandungen erfolgen, stehen sie aber keinesfalls im Mittelpunkt der Angriffe. Die Rügen richten sich vielmehr in erster Linie gegen die Regelung über die Berufsschließung in Art. 2 Abs. 6 Nr. 1 des Fünften Änderungsgesetzes. Ist diese verfassungswidrig, kommt es auf ihre Ergänzung durch die Übergangsregelung nicht an. Davon abgesehen könnten die Beschwerdeführer den von ihnen erstrebten Rechtschutz überhaupt nicht durch eine Anfechtung der Ablehnungsbescheide bei den Fachgerichten erreichen. Denn die Ablehnung beruht darauf, daß die Beschwerdeführer schon nicht die besonderen Voraussetzungen der Übergangsregelung erfüllen und erst recht nicht über die für die Erlaubnis nach dem früheren Recht erforderliche Sachkunde verfügen. Darauf würde sich - wie die von einigen Beschwerdeführern durchgeführten Verfahren bestätigen - dann auch die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränken, ohne daß sich dabei ein Anlaß ergäbe, diese Prüfung auf die Frage zu erstrecken, ob die Regelung über die Berufsschließung verfassungsgemäß ist. Den Beschwerdeführen ist daher ein Beschreiten dieses Weges nicht zumutbar, und zwar um so weniger, als sie selbst einräumen, daß sie die Voraussetzungen der Übergangsvorschrift nicht erfüllen und daß demgemäß ihre darauf gestützten Anträge zu Recht erfolglos geblieben sind.
C.
Es ist mit dem Grundgesetz vereinbar, daß die Erteilung einer Vollerlaubnis für Rechtsbeistände oder einer Teilerlaubnis für Bürgerliches Recht, Handels- und Gesellschaftsrecht sowie für Wirtschaftsrecht künftig nicht mehr statthaft ist, soweit nicht die verfassungsrechtlich unbedenkliche Übergangsregelung eingreift.
I.
Der Gesetzgeber hat die künftige Wahl des Berufes eines Vollrechtsbeistandes sowohl im Haupt- als auch im Nebenberuf untersagt. Diese Regelung ist mit Art. 12 Abs. 1 GG unter Berücksichtigung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechtsprechung zur Fixierung von Berufsbildern zu vereinbaren.
1. Die angegriffene Regelung führt dazu, daß die Beschwerdeführer die von ihnen gewünschte unbeschränkte Rechtsberatung - von den Möglichkeiten der Übergangsregelung abgesehen - nur noch über den Ausbildungsgang zum Volljuristen (Rechtsanwalt) ausüben dürfen. Es geht also nicht um die Abschaffung eines Berufes durch Verbot bestimmter Betätigungen überhaupt, sondern um die Vereinheitlichung zweier Berufe mit jeweils traditionell und gesetzlich ausgeprägten Berufsbildern. Die Maßstäbe dafür sind im einzelnen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Befugnis des Gesetzgebers zu entnehmen, im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG Berufsbilder zu fixieren (vgl. BVerfGE 9, 73 [78] - apothekenpflichtige Waren; 13, 97 [106] - Handwerksordnung; 17, 232 [241] - Apotheken-Mehrbetrieb; 21, 173 [180] - Steuerbevollmächtigte [Inkompatibilität mit gewerblicher Tätigkeit]; 25, 236 [247] - Dentisten; 32, 1 [22 f.] - Vorexaminierte; 34, 252 [256] - Vereinheitlichung der steuerberatenden Berufe; 40, 196 [218 f.] - Güterfernverkehr; 54, 301 [314] - Buchführungsprivileg I; 55, 185 [198] - prüfungsfreier Zugang zum Beruf des Steuerberaters; 59, 302 [315 f.] - Buchführungsprivileg II). Diese Befugnis ist nicht darauf beschränkt, bestehende Berufsbilder lediglich klarstellend voneinander abzugrenzen (zur Abgrenzung der Berufe der Rechtsanwälte und der Rechtsbeistände vgl. BVerfGE 41, 378 [396]). Indem der Gesetzgeber bestimmte wirtschafts-, berufs- und gesellschaftspolitische Zielvorstellungen und Leitbilder durchsetzt und damit in den Rang wichtiger Gemeinschaftsinteressen erhebt (vgl. BVerfGE 13, 97 [107]), geschieht die Fixierung des Berufsbildes auch gestaltend, also durch Änderung und Ausrichtung überkommener Berufsbilder. Jedenfalls ist der Gesetzgeber nicht gehindert, auf diese Weise verwandte Berufe zu vereinheitlichen (vgl. etwa BVerfGE 25, 236 [247]; 32, 1 [36]; 34, 252 [256]). Er darf insoweit Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits Personen, die sie nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten Tätigkeiten ausschließen (vgl. BVerfGE 9, 73 [78]; 21, 173 [180]; 25, 236 [247]) und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in der rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat.
Wo die Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis bei einer solchen Fixierung von Berufsbildern durch Vereinheitlichung zweier Berufe verlaufen, hängt von den näheren Umständen des Einzelfalles ab (vgl. BVerfGE 13, 97 [106]; 32, 1 [23]; 34, 252 [256]; 54, 301 [322]). Nach Meinung der Beschwerdeführer soll es entscheidend darauf ankommen, ob der Gesetzgeber nur ausspreche, was sich aus einem ohnehin klar zusammenhängenden, von anderen Tätigkeiten deutlich abgegrenzten vorgegebenen Sachverhalt von selbst ergebe, oder ob er es etwa unternehme, solchen Vorgegebenheiten ohne hinreichenden Grund eine andersartige Regelung willkürlich aufzuzwingen. Soweit sich die Beschwerdeführer dabei auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht zum Buchführungsprivileg berufen (BVerfGE 54, 301 [322]; 59, 302; vgl. auch BVerfGE 13, 97 [106]), lassen sie außer acht, daß es dort überhaupt nicht um die Vereinheitlichung zweier Berufe, sondern darum ging, ob bestimmte Tätigkeiten nur einem von zwei fortbestehenden Berufen vorbehalten werden durften, obwohl diese Tätigkeiten nicht die für den begünstigten Beruf vorgeschriebene Qualifikation erforderten. Davon abgesehen kann an der gesetzgeberischen Befugnis zur Fixierung von Berufsbildern von vornherein dann kein Zweifel bestehen, wenn der Gesetzgeber sich im Sinne der zitierten Rechtsprechung mit dem begnügt, was sich aus einem ohnehin klar zusammenhängenden, von anderen Tätigkeiten deutlich abgrenzbaren Sachverhalt von selbst ergibt. Darin erschöpft sie sich aber nicht. Keinesfalls bindet Art. 12 Abs. 1 GG den Gesetzgeber starr an traditionell vorgeprägte Berufsbilder und zwingt ihn insbesondere nicht, Berufe mit teilidentischen Tätigkeitsbereichen, aber unterschiedlichen Zugangsvoraussetzungen auf Dauer nebeneinander bestehen zu lassen. Der Gesetzgeber hat lediglich zu beachten, daß die Fixierung von Berufsbildern und das Aufstellen von Zulassungsvoraussetzungen einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten und daß deshalb seine Regelungen verhältnismäßig, d. h. geeignet und erforderlich sein müssen, um überragende Gemeinwohlinteressen zu sichern, und daß sie keine übermäßige, unzumutbare Belastung enthalten dürfen (vgl. etwa BVerfGE 69, 201 [218]). Auch gewährleistet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Vertrauensschutz für die bislang im Beruf Tätigen (vgl. insbesondere BVerfGE 32, 1 [36 f.]).
2. Bei der Prüfung, ob die umstrittene Regelung diesen Anforderungen genügt, kann davon ausgegangen werden, daß die Tätigkeit der Vollrechtsbeistände einen eigenständigen Beruf mit einem traditionell und auch gesetzlich ausgeprägten Berufsbild darstellt (vgl. BVerfGE 10, 185 [197]; ferner BVerwG, NJW 1968, S. 906 ff.). Dieser Beruf wird für die Zukunft abgeschafft; er wird zu einem "auslaufenden Beruf", der von niemandem mehr gewählt werden kann. Da aber - wie bereits erwähnt - die entsprechenden Tätigkeiten lediglich beim Rechtsanwalt monopolisiert und nicht etwa untersagt werden, hat der Gesetzgeber eine Regelung auf der Stufe der Berufswahl durch Aufstellung subjektiver Zulassungsvoraussetzungen getroffen (vgl. etwa BVerfGE 25, 236 [247]). Dies nehmen auch nahezu alle Beschwerdeführer sowie die Stellungnahmen an, soweit sie diese Frage überhaupt behandeln (ebenso in der Literatur Hoechstetter, Der Rechtsbeistand 1980, S. 187; einschränkend ders., Der Rechtsbeistand 1982, S. 23 [24]; Jenisch, Der Rechtsbeistand 1981, S. 115 [118]; sinngemäß auch Obermayer, DÖV 1981, S. 621 [623]). Diese subjektive Zulassungsvoraussetzung genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
a) Die Anhebung der Qualifikation für die bislang von Vollrechtsbeiständen vorgenommene Rechtsbesorgung dient einem hochwertigen Gemeinschaftsgut, nämlich dem Schutz der rechtsuchenden Bevölkerung und der in der Rechtspflege Tätigen vor ungeeigneten Rechtsberatern. Wie der Bundesminister der Justiz in seiner Stellungnahme überzeugend ausgeführt hat, legt die zunehmende Komplizierung des Rechtswesens im Zusammenhang mit der wachsenden Verrechtlichung der Lebensverhältnisse es nahe, als Grundlage für eine umfassende Rechtsberatungsbefugnis die Vertrautheit mit der Rechtsordnung insgesamt und das Verständnis übergreifender rechtlicher Zusammenhänge, so wie es in der juristischen Ausbildung vermittelt wird, zu fordern.
Diese gesetzgeberische Zielsetzung war bereits angedeutet im Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages, wenn dort von dem Interesse an einer vollwertigen Beratung der Rechtsuchenden gesprochen wird (vgl. BTDrucks. 8/4277, S. 20). Der Abgeordnete Dr. Schöfberger hatte im Rechtsausschuß die Neuordnung zusätzlich mit der Komplexität des geltenden Rechts und der immer schwieriger werdenden Rechtsprobleme begründet (StenProt. der 99. Sitzung, S. 14). Im übrigen wäre es - entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin zu 1) - nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für eine Gesetzesnovellierung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich erörtert worden sind. Zwar würde es kaum der demokratisch-parlamentarischen Idee des Gesetzgebungsverfahrens entsprechen und nicht wünschenswert sein, wenn die eigentliche Begründung eines Gesetzes im wesentlichen nur und eher unsystematisch in einem Ausschuß gegeben wird, während der Bundestag als das eigentliche Gesetzgebungsorgan hiervon kaum Kenntnis nehmen kann. Indessen kann nicht die "Gedankenlosigkeit" oder die subjektive Willkür des Gesetzgebers, sondern lediglich das objektive Fehlen der von Verfassungs wegen anzuerkennenden gesetzgeberischen Zielsetzungen zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit führen (vgl. BVerfGE 2, 266 [280f.]; 48, 227 [237]).
Die zum Schutz der Rechtspflege gerechtfertigte Anhebung des Qualifikationsniveaus der Vollrechtsbeistände würde diese dem Anwaltsberuf noch stärker angenähert haben als bisher schon. Dann aber konnte der Gesetzgeber nicht verpflichtet sein, zwei rechtsberatende Berufsstände mit ähnlichen Funktionen und unterschiedlichen Ausbildungsgängen und Standespflichten nebeneinander beizubehalten. Dagegen sprach auch, daß nach Einführung der Beratungshilfe und dem Ausbau der Prozeßkostenhilfe auf Dauer kein Bedarf mehr nach Rechtsberatern mit Vollerlaubnis und geringerer Qualifikation besteht (vgl. BTDrucks. 8/4277, S. 20; kritisch Bartylla, Der Rechtsbeistand 1980, S. 173 [176]; Obermayer, DÖV 1981, S. 621 [624]). Hierbei handelt es sich zwar um eine gesellschafts- und sozialpolitische Erwägung, welche die gesetzliche Regelung nicht allein tragen würde, die aber als zusätzliches gesetzgeberisches Motiv anzuerkennen ist. Weniger gewichtig erscheint hingegen die weitere Erwägung, daß die Schließung des Berufes des Rechtsbeistandes die Aufsichtsbehörden entlasten und Mißstände der Rechtsbeistandsschulen gegenstandslos machen würde oder daß der höhere anwaltliche Qualifikationsstandard nicht durchzuhalten sei, wenn ein rechtsbesorgender Beruf mit geringeren Anforderungen daneben anerkannt bliebe.
Da sonach die Berufsschließung bereits durch objektive Gemeinschaftsinteressen gerechtfertigt ist, kommt es nicht darauf an, daß der Bundesverband der Rechtsbeistände mit der Abschaffung der Vollrechtserlaubnis unter gleichzeitiger Verbesserung des Status und der Einkommensverhältnisse bereits zugelassener Rechtsbeistände einverstanden war. Ein solches Einverständnis von Berufsangehörigen kann nicht zur Legitimierung von Eingriffen in die Freiheit der Berufswahl künftiger Bewerber ausreichen. Wohl aber stellt das von dem Berufsverband artikulierte Interesse an der neuen Berufsordnung ein Indiz für objektiv bestehende Gemeinschaftsinteressen dar. So erscheint es zutreffend und konnte vom Gesetzgeber in die Gesamtwürdigung einbezogen werden, daß der Beruf des anwaltsähnlich tätigen Rechtsbeistandes mit Vollerlaubnis in seiner tradierten Gestalt nach Darstellung des Berufsverbandes nicht mehr lebensfähig gewesen ist, weil ein angemessenes Einkommen - wegen der überwiegend untersagten forensischen Tätigkeit und wegen der geringeren Gebühren - nicht zu erreichen war, daß es sich also tatsächlich um einen aussterbenden Hauptberuf gehandelt habe.
b) Die Berufsschließung für Vollrechtsbeistände kann auch als geeignet und erforderlich zum Schutz der Rechtspflege beurteilt werden. Die Erforderlichkeit wäre zu verneinen, wenn der Gesetzgeber ein anderes, gleich wirksames, aber die Berufsfreiheit weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. BVerfGE 30, 292 [316]). Als Entscheidungsalternative wäre im vorliegenden Fall lediglich die Möglichkeit in Betracht gekommen, das Qualifikationsniveau der Vollrechtsbeistände durch eine entsprechende Ausbildung anzuheben und für ein wirksames Standesrecht zu sorgen. Wie bereits angedeutet, kann indessen das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber nicht vorschreiben, diesen Weg zu gehen und auf eine Vereinheitlichung der beiden rechtsberatenden Berufe zu verzichten. Bei einer solchen Vereinheitlichung ist der Gesetzgeber vielmehr um so freier, je verwandter die beiden Tätigkeitsbereiche sind. Wenn sich das rechtliche Dürfen des einen Berufes in einem wesentlichen Teilbereich nicht von dem eines anderen Berufes unterscheidet und wenn für diesen Tätigkeitsbereich auch nicht aus sachlichen Gründen deutlich mindere Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen genügen, als sie der höher qualifizierte der beiden Berufe grundsätzlich verlangt, ist dem Gesetzgeber eine Monopolisierung dieser Tätigkeit in dem umfassenderen der beiden Berufe nicht verwehrt. Beim Rechtsbeistand mit Vollerlaubnis und beim Rechtsanwalt handelt es sich um Berufe mit teilidentischen Tätigkeitsbereichen. Zwar gibt es Bereiche, die den Rechtsanwälten vorbehalten sind, wie namentlich die uneingeschränkte forensische Vertretung. Es verbleibt aber ein wesentlicher gemeinsamer Tätigkeitsbereich, wobei an den Rechtsbeistand nicht von vornherein geringere Anforderungen an Kenntnisse und Erfahrungen zu stellen sind als an den Rechtsanwalt. Selbst wenn die meisten Rechtsbeistände sich hier faktisch nur mit Rechtsstreitigkeiten einfacherer Art befassen würden, wären sie dazu doch von Rechts wegen nicht verpflichtet. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kann nur das rechtliche Dürfen, nicht hingegen das faktische Verhalten maßgebend sein.
Der Erforderlichkeit der Berufsschließung steht auch nicht entgegen, daß keine Feststellungen getroffen wurden, ob und wie häufig die Tätigkeit von Rechtsbeiständen zu Mißständen geführt oder ob die Rechtspflege durch ihr Tätigwerden gelitten hat, und daß solche Feststellungen mangels empirischen Materials wohl auch schwerlich getroffen werden konnten. Ist die gesetzgeberische Prognose nicht zu beanstanden, daß die zunehmende Komplexität des Rechts und die Funktionsfähigkeit der Rechtspflege besser ausgebildete Rechtsberater benötigt, so ist ein für die Zukunft geforderter gewisser "Überschuß" an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen hinzunehmen, zumal eine darin liegende, vielleicht unnötige Freiheitsbeschränkung durch den Zuwachs an beruflichen Aufgaben, Chancen und sozialem Ansehen in gewissem Sinne kompensiert wird (so schon BVerfGE 13, 97 [118]). Davon abgesehen kann die angeblich völlig untadelige Berufsausübung der Rechtsbeistände nicht damit begründet werden, daß Berichte über berufliche Verfehlungen oder Berufsvergehen regelmäßig nur Anwälte betreffen. Diese Schlußfolgerung erscheint schon deshalb wenig überzeugend, weil die Mandanten eines Rechtsbeistandes selbst nur selten in der Lage sein werden, die Qualität seiner Arbeit zu beurteilen. Ein Rechtsanwalt handelt demgegenüber unter der Kontrolle der Rechtsanwaltskammer, deren Zwangsmitglied er ist; außerdem ist er der Beobachtung durch eine juristische Fachöffentlichkeit durch seine forensische Tätigkeit stärker ausgesetzt. Schließlich steht der Beruf des Rechtsanwalts schon wegen der Zahl seiner Angehörigen eher im Mittelpunkt des Interesses als die weitaus geringere Zahl an Rechtsbeiständen, so daß anwaltliches Fehlverhalten eher Beachtung findet und über die Ehrengerichtsbarkeit auch eher sanktioniert wird. Der Umstand, daß die Haftpflichtversicherungen die Prämien für Rechtsbeistände seit Jahren - im Gegensatz zu denjenigen der Anwälte - nicht erhöht haben, besagt wenig über die tatsächliche Qualität der rechtsbeiständlichen Berufsausübung. Eher läßt sich dies als ein Indiz dafür werten, daß Rechtsbeistände häufiger bei niedrigen Streitwerten und juristisch einfacheren Sachverhalten konsultiert werden oder ihre Mandanten leichter zufrieden zu stellen sind. Etwaige Mißstände in der Ausübung des Anwaltsberufs belegen allenfalls, daß selbst die bisherige Anwaltsausbildung noch verbesserungsbedürftig ist; sie besagen aber nichts dafür, daß der von Rechts wegen ebenfalls zu umfassender außergerichtlicher Rechtsberatung befugte Rechtsbeistand mit einer weniger qualifizierten Ausbildung besser oder gleich gut arbeitet.
c) Schon aus den bisherigen Erwägungen folgt, daß die Abschaffung der Vollrechtserlaubnis auch nicht als unzumutbar beanstandet werden kann. Die Vereinheitlichung der rechtsberatenden Berufe läßt sich nicht anders beurteilen als die frühere Zusammenführung der Zahnärzte und Dentisten (vgl. BVerfGE 25, 236 [247 f.]) sowie der Steuerberater und Steuerbevollmächtigten (vgl. BVerfGE 34, 252 [254 ff.]).
Der Gesetzgeber hat zugleich mit der Berufsschließung die Stellung der bereits berufstätigen Rechtsbeistände mit Vollerlaubnis verbessert und - wie noch auszuführen sein wird - für die in Ausbildung befindlichen Bewerber eine zureichende Übergangsregelung getroffen. Die Vereinheitlichung der rechtsberatenden Berufe könnte daher nur dann zu beanstanden sein, wenn sie für künftige Berufsinteressenten unzumutbar wäre. Dafür fehlen indessen ausreichende Anhaltspunkte. Da die Rechtsuchenden darauf angewiesen sind, von einem Vollrechtsbeistand qualitativ ebensogut beraten zu werden wie von einem Rechtsanwalt, und da sich die anwaltliche Ausbildung zum Volljuristen im wesentlichen bewährt hat, ohne daß ihr Qualifikationsniveau das notwendige Maß überstiege, muß das Interesse künftiger Bewerber an einem einfacheren Berufszugang zurücktreten. Dies kann ihnen um so eher zugemutet werden, als sie durch die Rechtsanwaltsausbildung einen günstigeren Status erlangen.
Dieser Beurteilung läßt sich nicht entgegenhalten, eine Berufsschließung sei ebenso unzumutbar wie die vom Bundesverfassungsgericht beanstandete örtliche Begrenzung der Berufsausübung der Rechtsbeistände (so Obermayer, DÖV 1981, S. 621 [625] unter Hinweis auf BVerfGE 41, 378). Dabei wird verkannt, daß eine Aushöhlung der Betätigungsmöglichkeiten in einem bestehenden Beruf die Berufsangehörigen schwerer trifft als eine Berufsschließung die künftigen Berufsbewerber, da diese sich auf die Maßnahme eher einstellen können.
3. Die bisherigen Erwägungen treffen in vollem Umfang zu, wenn eine Vollerlaubnis hauptberuflich ausgeübt wird. Da sich die Berufsausübung der Rechtsbeistände mit Vollerlaubnis im Haupt- oder Nebenberuf hinsichtlich ihres "rechtlichen Dürfens" aber nicht unterscheidet, besteht kein Anlaß zu einer unterschiedlichen Beurteilung beider Fälle, Hiervon geht auch der Bundesverband der Rechtsbeistände aus, der insoweit selbst zutreffend darauf abstellt, daß Doppelberufler mit ihrer Vollerlaubnis die Befugnis zur Rechtsberatung und Rechtsbesorgung auf allen Gebieten erhalten und daß deswegen der jeweilige Tätigkeitsumfang nur von den eigenen Wünschen des Berufsangehörigen abhängt. Es erscheint daher von Verfassungs wegen nicht geboten, die Erteilung einer Vollerlaubnis zur nebenberuflichen Ausübung zu begünstigen. Dies wäre im übrigen kaum damit zu vereinbaren, daß der Gesetzgeber den Zugang zu einem Zweitberuf im Gegenteil eher erschweren darf als die Wahl eines Erstberufs (vgl. BVerfGE 21, 173 [181]). Insoweit geben auch die konkreten zur Entscheidung anstehenden Fälle keinen Anlaß zu verfassungsrechtlichen Bedenken. Hier erstreben solche Beschwerdeführer, die hauptberuflich Steuerberater oder Steuersachbearbeiter sind, eine Vollerlaubnis als Rechtsbeistand, die sie nebenberuflich ausüben wollen. Es erscheint nicht übermäßig belastend oder unzumutbar, wenn der Gesetzgeber diese Ausweitung der beruflichen Befugnisse davon abhängig macht, daß die Voraussetzungen für den Zweitberuf erfüllt werden.
II.
Die vorstehenden Erwägungen zur Schließung des Rechtsbeistandsberufs mit Vollerlaubnis lassen sich nicht unbesehen auf die Einschränkung der Möglichkeit übertragen, eine Teilerlaubnis zu erlangen. Zumindest ist zu unterscheiden, ob die Erlaubnis für eine Tätigkeit begehrt wird, die - wie die weiterhin zugelassenen Erlaubnisformen - spezielle Kenntnisse und Erfahrungen erfordert und in der Regel hauptberuflich ausgeübt werden soll (vgl. ferner zum Versicherungsberater die Entscheidung vom heutigen Tage 1 BvR 981/81)1, oder ob es um eine Teilerlaubnis für eine Rechtsberatung geht, die - ähnlich wie die schon erörterte Vollerlaubnis - vom Anwaltsberuf mitumfaßt wird. Zur zweiten Gruppe gehören die von einigen Beschwerdeführern und von den Klägern der Ausgangsverfahren begehrten Teilerlaubnisse für Bürgerliches Recht, Handels- und Gesellschaftsrecht, für Handels und Gesellschaftsrecht allein sowie für Wirtschaftsrecht, die im Rahmen eines steuerberatenden Berufes und gewissermaßen zu dessen "Abrundung" ausgeübt werden sollen. Es ist weder mit Art. 12 Abs. 1 GG noch mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, daß der Gesetzgeber die Erteilung solcher Teilerlaubnisse für die Zukunft untersagt hat.
1. Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist selbst dann nicht verletzt, wenn davon ausgegangen wird, daß die Untersagung derartiger Teilerlaubnisse in die Freiheit der Berufswahl eingreift und nicht lediglich die freie Berufsausübung einschränkt.
a) Würde es sich lediglich um eine Regelung der Berufsausübung handeln, könnten keine Zweifel darüber bestehen, daß sie den weniger strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, die an derartige Regelungen zu stellen sind (vgl. BVerfGE 7, 377 [405]). Eine solche liegt vor, wenn der Eingriff nicht einen selbständigen Beruf, sondern lediglich Tätigkeiten betrifft, die als Bestandteil eines umfassenderen oder als Erweiterung eines anderen Berufes ausgeübt werden und deren Regelung die eigentliche Berufstätigkeit als Grundlage der Lebensführung unberührt läßt (vgl. BVerfGE 68, 272 [281] m.w.N.). Da die fraglichen Teilerlaubnisse von den Beschwerdeführern und Klägern der Ausgangsverfahren nur im Rahmen eines bereits vorhandenen anderen Berufes ausgeübt werden sollen, spricht manches für eine bloße Berufsausübungsregelung. Wesentlicher erscheint indessen der Umstand, daß der Normgeber die strittigen Teilerlaubnisse ebenso wie alle anderen durch besondere Zulässigkeitsvoraussetzung für eine berufliche Tätigkeit ausgestaltet hat und daß diese auch ausschließlich und hauptberuflich ausgeübt werden kann. Wer als Angehöriger eines steuerberatenden Berufes eine Teilerlaubnis zur Rechtsberatung erstrebt, will sich nicht auf einem Teilbereich der ihm bereits erlaubten Tätigkeit spezialisieren, sondern will seine Betätigung in einen sonst verschlossenen Bereich ausdehnen. Daß der Gesetzgeber die Steuerberatung und die allgemeine Rechtsberatung berufsrechtlich trennen wollte, ergibt sich daraus, daß Rechtsbeiständen die geschäftsmäßige Hilfeleistung in Steuersachen untersagt ist und daß umgekehrt die Befugnis zur Hilfeleistung in Steuersachen nicht zur Rechtsbesorgung in sonstigen Angelegenheiten ermächtigt (§ 4 Abs. 1 und 3 RBerG).
b) Die Beschränkung der Möglichkeit, die fraglichen Teilerlaubnisse zu erlangen, und die darin liegende Beschränkung in der Zuwahl eines weiteren Berufes verletzt nicht das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Wer künftig Rechtsberatung auf dem Gebiet des Bürgerlichen Rechts, des Handels- und Gesellschaftsrechts und des Wirtschaftsrechts betreiben möchte, kann dies auch weiterhin unter der Voraussetzung, daß er die Zulassung als Rechtsanwalt erhält. Die Neuregelung macht also diese Tätigkeit nicht unmöglich, sondern von einer wesentlich qualifizierteren und umfassenderen Ausbildung abhängig. An dieser Einschränkung in der Freiheit der Berufswahl durch eine subjektive Zulassungsvoraussetzung war der Gesetzgeber ebensowenig gehindert wie an der Schließung des Berufs als Vollrechtsbeistand, aus dessen Aufgabenbereich die strittigen Teilerlaubnisse einen wesentlichen Ausschnitt bilden. Die fraglichen Gebiete gehören zum Kernbereich des Rechts; ein erheblicher Teil der für die juristische Ausbildung erforderlichen Zeit entfällt auf sie. Gerade auf sie trifft die Annahme des Gesetzgebers zu, daß das Rechtswesen immer komplizierter geworden ist; das zeigt sich nicht zuletzt in den zahlreichen Novellierungen auf diesen Gebieten.
Wenn der Gesetzgeber in diesem rechtlichen Kernbereich eine qualifiziertere und umfassendere Ausbildung zum Schutz der Rechtsuchenden für erforderlich hält, dann läßt sich dem nicht entgegenhalten, gerade von Teilrechtsbeiständen sei schon in der Vergangenheit eine gesteigerte Sachkunde für ihre jeweiligen Fachgebiete gefordert worden. Insoweit fehlen für die hier in Rede stehenden Erlaubnisformen ausreichende Anhaltspunkte. Vielmehr ergibt sich aus der neueren Rechtsprechung, daß für eine Teilerlaubnis für Zivilrecht keineswegs die von einem Volljuristen erwartete Sachkunde und keine das ganze Rechtsgebiet abdeckenden Spezialkenntnisse verlangt wurden (vgl. BayVGH, Der Rechtsbeistand 1982, S. 199 [201]; VG Ansbach, Der Rechtsbeistand 1981, S. 122 [124]; VG München, Der Rechtsbeistand 1981, S. 195 [196]; VG Würzburg, Der Rechtsbeistand 1981, S. 126 [129]). Da die Regelung angesichts der zunehmenden Komplizierung des Rechtswesens dem Schutz der Rechtsuchenden dient, gilt auch hier, daß ein Überschuß an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen, die der Gesetzgeber durch die Monopolisierung auch dieser Teilgebiete bei der Anwaltschaft verlangt, in Kauf zu nehmen ist, zumal dem ein Zuwachs an beruflichen Aufgaben, Chancen und sozialem Ansehen gegenübersteht.
Die Abschaffung der in Rede stehenden Teilerlaubnisformen ist für die Angehörigen steuerberatender Berufe, die daran in erster Linie interessiert sind, auch nicht unzumutbar. Zu Unrecht meinen die Beschwerdeführer und Kläger der Ausgangsverfahren, die von ihnen angestrebte Teilerlaubnis sei für ihre steuerberatende Berufsausübung geradezu wesensnotwendig und der Gesetzgeber hätte speziell für ihren Berufsstand eine Teilerlaubnis vorsehen müssen, die - vergleichbar der Erlaubnis des Vereidigten Versteigerers - auf den Umfang hätte beschränkt werden können, der zur Wahrnehmung der Aufgaben der steuerberatenden Berufe erforderlich sei. Hier wird bereits verkannt, daß - wie schon erwähnt - die Erschwerung des Zugangs zu einem Zweitberuf von Verfassungs wegen weniger strengen Maßstäben unterliegt als bei einem Erstberuf (vgl. BVerfGE 21, 173 [181]). Davon abgesehen erscheint die Regelung jedenfalls dann zumutbar, wenn dabei berücksichtigt wird, daß Angehörige der steuerberatenden Berufe auch Rechtsrat in außersteuerrechtlichen Fragen erteilen dürfen, soweit dies zur Erfüllung des zulässig übernommenen Auftrags unerläßlich ist (vgl. BGH, NJW 1963, S. 2027f.; BGHZ 70, 12 [15] und die zusammenfassende Darstellung bei Paulick, Der Steuerberater 1978, S. 105 ff. und 1983, S. 1 ff.; Rennen/Caliebe, a.a.O., Art. 1 § 4 RBerG, Rdnr. 17ff. [24]). Ob - wie der Bundesverband der Rechtsbeistände befürwortet - die Steuerberater in gleichem Umfang wie die Wirtschaftsprüfer von der Anwendung des Rechtsberatungsgesetzes freizustellen wären (Art. 1 § 5 Nr. 2 RBerG) und ob dies auch deshalb naheläge, weil Rechtsanwälte ohne besondere Zulassung als Steuerberater steuerberatend tätig werden dürfen, ist nicht Gegenstand der Verfahren. Die hier in Rede stehende weitergehende Erlaubnis dient - wie der Bundesminister der Justiz zutreffend ausgeführt hat - vor allem dem Bestreben, die Unternehmensberatung möglichst umfassend in der Hand zu behalten. Der Gesetzgeber aber war von Verfassungs wegen nicht gehalten, den Beruf des "Unternehmensberaters" ohne Zulassung als Rechtsanwalt deshalb zu schaffen, weil dies für Mandanten einfacher und in Einzelfällen vielleicht auch kostengünstiger wäre. Er durfte wegen der besonderen Schwierigkeiten, die gerade die Rechtsgebiete Steuerrecht und Gesellschaftsrecht aufwerfen, die nunmehr häufig notwendige Zusammenarbeit von Rechtsanwalt und Steuerberater für erforderlich im Interesse der Rechtsuchenden halten. Eine unzumutbare Beschränkung der Berufsausübung ist darin um so weniger zu sehen, als Sozietäten zwischen Rechtsanwälten und Steuerberatern möglich sind, so daß die umfassende Betreuung der Mandanten zumindest im Rahmen ein und derselben Sozietät erfolgen kann. Daß die begehrten Teilerlaubnisse nicht wesensnotwendig für die Ausübung eines steuerberatenden Berufes sind, wird schließlich dadurch bestätigt, daß die weit überwiegende Mehrheit der Steuerberater ohne eine derartige Erweiterung des ihnen originär gestatteten Tätigkeitsumfangs ausgekommen ist.
2. Die unterschiedliche Behandlung der erörterten drei Teilerlaubnisformen im Verhältnis zu den durch das Fünfte Änderungsgesetz weiterhin zugelassenen Berufen verletzt Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Zwischen den beiden Gruppen bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, daß eine ungleiche Behandlung gerechtfertigt erscheint (vgl. BVerfGE 55, 72 [88]; 68, 287 [301]).
Schon der Umstand, daß sich für den Rechtsbeistand für Bürgerliches Recht, Handels- und Gesellschaftsrecht oder für Wirtschaftsrecht keine eigene Berufsbezeichnung herausgebildet hat, belegt, daß diese Tätigkeit von der Öffentlichkeit weniger als Beruf mit eigenem Gesicht wahrgenommen wurde, als dies bei den fünf verbleibenden Katalogberufen der Fall ist. Anders als bei diesen handelt es sich um Tätigkeitsausschnitte aus dem Beruf des Rechtsanwalts, die nicht in besonderer Weise spezialisiert sind. Wie schon erwähnt, wurde bei der Erteilung der strittigen Teilerlaubnisformen nicht nur keine gesteigerte Sachkunde, sondern regelmäßig sogar nur ein Kenntnisstand verlangt, der hinter dem bei einem Rechtsanwalt verlangten zurückblieb. Angesichts der besonderen Schwierigkeiten und des Umfangs dieser Rechtsgebiete sowie des Umstandes, daß Rechtsbeistände ihre Tätigkeit auch hier nicht auf einfachere Fälle zu beschränken hätten, erscheint es nicht als sachwidrig, daß der Gesetzgeber im Rahmen der ihm obliegenden Fixierung von Berufsbildern eine unterschiedliche Regelung getroffen hat.
III.
Die Übergangsregelung ist bereits in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zutreffend als verfassungsmäßig beurteilt worden (vgl. OVG Hamburg, Der Rechtsbeistand 1983, S. 16; OVG Lüneburg, Der Rechtsbeistand 1984, S. 11 [15]; OVG Münster, Der Rechtsbeistand 1984, S. 161 [163]; VGH Mannheim, Der Rechtsbeistand 1984, S. 44 [46]; OVG Koblenz, Der Rechtsbeistand 1985, S. 43 [44]; BayVGH, Der Rechtsbeistand 1985, S. 139 [140 ff.]).
1. Der Gesetzgeber hat darauf verzichtet, die Neuordnung der rechtsberatenden Berufe möglichst rasch zu verwirklichen. Vielmehr hat er den Status der bereits berufstätigen Vollrechtsbeistände erhalten und aufgewertet, indem er ihnen die Möglichkeit einräumte, Mitglied in Rechtsanwaltskammern zu werden (§ 209 BRAO n.F.) und vor den Amtsgerichten aufzutreten (§ 157 Abs. 1 ZPO n.F.); auch wurden sämtliche Rechtsbeistände mit Ausnahme der Frachtprüfer und Inkassobüros gebührenrechtlich den Rechtsanwälten gleichgestellt (Art. IX des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften n.F.).
Die hier zu beurteilende Übergangsregelung betrifft somit nur Berufsanwärter. Soweit diese noch vor Inkrafttreten der Neuregelung eine Erlaubnis beantragt hatten, findet für sie weiterhin das alte Recht Anwendung (Art. 3 Satz 1). In den Ausgangsverfahren handelt es sich um solche, die sich bereits entschlossen hatten, einen der Rechtsbeistandsberufe zu ergreifen, deren Vorbereitungen aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung noch nicht abgeschlossen waren. Auch für sie gilt das alte Recht weiter, wenn sie bei Inkrafttreten "erhebliche Vorbereitungen getroffen hatten, um eine Erlaubnis zu erlangen", und wenn sie den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis innerhalb eines Jahres nach diesem Zeitpunkt stellen (Art. 3 Satz 2).
Zwischen den denkbaren Extremen - übergangslose Inkraftsetzung der Neuordnung der rechtsberatenden Berufe oder Erfüllung des Berufswunsches für alle, die dies bis zu einem bestimmten Stichtag nach Inkrafttreten des Gesetzes äußern - hat der Gesetzgeber somit eine Mittellösung gewählt. Er hat sich bemüht, der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gerecht zu werden, wonach auch bei verfassungsrechtlich zulässiger Aufhebung oder Modifizierung geschützter Rechtspositionen aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eine angemessene Übergangsregelung zu treffen ist (vgl. etwa BVerfGE 21, 173 [183] -Steuerbevollmächtigte; 22, 275 [276] - Steuerberater; 25, 236 [248] - Dentisten; 31, 275 [284, 289 f.] - Urheberrecht; 32, 1 [22 f.] - Vorexaminierte; 36, 281 [293] - Patentrecht; 43, 242 [288 f.] - Hamburgisches Universitätsgesetz; 44, 1 [21 f.] - Nichtehelichengesetz; 50, 265 [274 f.] - Apothekenassistent; 59, 1 [29 ff.] - Altwarter; 71, 137 [144] - Fischereipachtverträge).
In dieser Rechtsprechung ist bislang offengeblieben, ob und wieweit auch für diejenigen, die als Berufsanwärter einen bislang möglichen Zugangsweg zu dem künftig nur noch unter verschärften Zulassungsbedingungen erreichbaren Beruf beschritten, aber noch nicht abgeschlossen haben, eine Übergangsregelung geboten ist (vgl. BVerfGE 55, 185 [201] - prüfungsfreier Zugang zum Steuerberaterberuf). Dies könnte nur unter dem Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung in Betracht kommen, wenn also eine Norm auf gegenwärtig noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl. BVerfGE 30, 392 [402]; 39, 128 [143 f.]; 43, 291 [391]; 51, 356 [362]; 69, 272 [309]).
Auch Regelungen mit unechter Rückwirkung sind nach der Rechtsprechung grundsätzlich zulässig. Doch sind der gesetzgeberischen Regelungsbefugnis Grenzen gesetzt, die sich aus einer Abwägung zwischen dem Ausmaß des durch die Gesetzesänderung verursachten Vertrauensschadens und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl ergeben (vgl. BVerfGE 14, 288 [301]; 25, 142 [154]; 43, 242 [286]; 43, 291 [391]). Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht jedenfalls nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl BVerfGE 24, 220 [230]; 43, 242 [286]). Schutzwürdig ist von Verfassungs wegen überhaupt nur das betätigte Vertrauen, also die "Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat; der durch die Neuregelung verursachte Vertrauensschaden muß - im Verhältnis zur Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens - hinreichend gewichtig sein. Daran fehlt es, wenn die Vorbereitungen für den ursprünglich gewählten Beruf ohne erheblichen Aufwand an Zeit und Geld erfolgten oder wenn sie auch in dem bereits ausgeübten Beruf von deutlichem Nutzen sind, weil sie dort zumindest eine sinnvolle Fortbildung darstellen. Kann die begonnene Ausbildung problemlos für die Ergreifung des Berufs genutzt werden, mit dem der geschlossene Beruf vereinheitlicht wurde, wird es im Regelfall ebenfalls an einem von Verfassungs wegen zu beachtenden Vertrauensschaden fehlen.
2. Aus den genannten Grundsätzen ergibt sich, daß entgegen der Meinung einiger Beschwerdeführer der Gesetzgeber nicht jedem, der bei Inkrafttreten der Neuordnung entschlossen war, Rechtsbeistand zu werden, dies noch gestatten mußte.
Bei der verfassungsrechtlichen Würdigung ist zu bedenken, daß der Gesetzgeber nicht an einen bestimmten Ausbildungsgang für den Beruf des Rechtsbeistandes anknüpfen konnte, weil es einen solchen nicht gibt. Anders als etwa bei der Ausbildung der Dentisten gab es für Rechtsbeistände keine anerkannten Lehrinstitute, auf denen in einem ein- bis zweijährigen Studium zumindest die notwendige theoretische Sachkunde für die Erteilung der Erlaubnis nach dem Rechtsberatungsgesetz hätte erworben werden können. Hinzu kommt, daß nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung eine Erlaubnis zur Rechtsberatung nicht bloß theoretisches Wissen auf den jeweiligen Rechtsgebieten voraussetzt, sondern eine durch entsprechende Ausbildung und beruflich-praktische Tätigkeit erworbene Sachkunde, wie sie auch bei anderen rechtsberatenden Berufen üblich ist (vgl. BVerwG, DVBl. 1980, S. 640; BVerwG, Der Rechtsbeistand 1984, S. 42 [43]; BayVGH, Der Rechtsbeistand 1982, S. 147 [148f.]; VGH Mannheim, Der Rechtsbeistand 1984, S. 217 [218]). Beides erfordert faktisch eine längerdauernde Vorbereitung auf den Beruf des Rechtsbeistandes.
Wenn der Gesetzgeber angesichts dieser Besonderheiten mit dem Verlangen nach "erheblichen" Vorbereitungen einen Standard voraussetzt, bei dem die "Vertrauensinvestition" in den bisherigen Rechtszustand nicht bezweifelt werden kann und der dem Bewerber in überschaubarer Zeit einen Antrag auf Erteilung der Erlaubnis ermöglicht, dann wird das Vertrauen der Betroffnen hinreichend geschützt, zumal Interessenten für den Rechtsbeistandsberuf spätestens seit der außerordentlichen Mitgliederversammlung des Bundesverbandes der Rechtsbeistände vom 23. Juni 1979 von der bevorstehenden Schließung der Rechtsbeistandsberufe hätten wissen und sich darauf einstellen können. Bei den Anwärtern aus den steuerberatenden Berufen kann der verbleibende Vertrauensschaden zudem deshalb vernachlässigt werden, weil die von ihnen betriebene Ausbildung auch für ihre Tätigkeit als Steuerberater nützlich erscheint.
Entgegen der Auffassung des Bundesverbandes der Rechtsbeistände bedarf es keiner verfassungsrechtlichen Klärung, welche der denkbaren Auslegungsvarianten des rechtsstaatlich unbedenklichen unbestimmten Rechtsbegriffs "erhebliche Vorbereitungen" vorzuziehen ist. Die Anwendung und Auslegung einer Übergangsvorschrift obliegt grundsätzlich den Fachgerichten (vgl. BVerfGE 18, 85 [92 f.]). Diese sind ihrer Verpflichtung bislang -- wie bereits erwähnt -- in einer Fülle von Entscheidungen auch nachgekommen. Dagegen wurden Verfassungsbeschwerden nicht erhoben. Auch die Beschwerdeführer und die Kläger der Ausgangsverfahren haben sich nicht gegen einzelne Auslegungsvarianten als verfassungswidrig gewandt; sie sind überwiegend selbst nicht der Auffassung, "erhebliche Vorbereitungen" getroffen zu haben.
Soweit die Frist zur Antragstellung auf ein Jahr nach Inkrafttreten des Fünften Änderungsgesetzes beschränkt ist, begegnet die Übergangsregelung ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach der zutreffenden Ansicht des Bundesministers der Justiz steht die Frist im Zusammenhang mit der gesetzlich normierten Voraussetzung der "erheblichen Vorbereitung". Denn nur wenn die Vorbereitungen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits erheblich waren, können die Voraussetzungen eines erfolgreichen Antrags binnen Jahresfrist erfüllt werden. Die Regelung verhindert also, daß ein Bewerber erst bei Inkrafttreten der gesetzlichen Neuordnung mit intensiven Vorbereitungen für den Erhalt der Erlaubnis beginnt. Andererseits wird grundsätzlich jeder, der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes schon "erhebliche Vorbereitungen" getroffen hatte, innerhalb eines Jahres seinen Antrag auf Erteilung der Erlaubnis gestellt haben können. Angesichts des nicht vorgeschriebenen Ausbildungswegs zum Rechtsbeistand erscheint die Frist weder als willkürlich noch als zu kurz oder zu starr.
Entgegen der Meinung einiger Beschwerdeführer bedurfte es keiner zusätzlichen Härteklausel. Übergangsregelungen sollen ohnehin schon Härten vermeiden oder zumindest gering halten; daß diese nicht völlig ausgeschlossen werden können, liegt in der Natur jeder Rechtsänderung, die in bestehende Lebensplanungen eingreift. Auch bei Übergangsregelungen ist der Gesetzgeber befugt, zu typisieren und von untypischen Ausnahmefällen abzusehen. Als denkbarer Härtefall könnte es hier allenfalls angesehen werden, daß einige Beschwerdeführerinnen bei Ablauf der Jahresfrist das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, so daß ihnen nach § 4 der Ersten Ausführungsverordnung zum Rechtsberatungsgesetz "in der Regel" eine Erlaubnis nicht erteilt werden sollte. Dieser Umstand konnte sich aber schon deshalb nicht zum Nachteil dieser Beschwerdeführerinnen auswirken, weil keine von ihnen im maßgeblichen Zeitpunkt "erhebliche Vorbereitungen" im Sinne der Übergangsregelung vorzuweisen hatte. Davon abgesehen wäre die Soll-Vorschrift des § 4 der Ersten Ausführungsverordnung zum Rechtsberatungsgesetz flexibel genug, um Härten auszugleichen. Es ist anerkannt, daß die Behörden einen Antrag nicht schematisch deshalb ablehnen dürfen, weil die in der genannten Vorschrift festgelegte Altersgrenze noch nicht erreicht ist (vgl. Altenhoff/Busch/Kampmann, Rechtsberatungsgesetz, 7. Aufl., Rdnr. 710; Rennen/Caliebe, a.a.O., § 41. AVO, Rdnr. 2 m.w.N.).