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Kostenausgleich der USR III: Auswirkungen der Besteuerung von Kapitalgewinnen
06.01.2017 | Fiskalpolitik, KOF Bulletin
Mitte Februar stimmen die Schweizer Bürger/-innen über die dritte Unternehmenssteuerreform (USR III) ab. Um die steuerlichen Mindereinnahmen abzufedern, beschloss das Parlament eine Erhöhung der Dividendenbesteuerung, verwarf jedoch die Einführung einer Kapitalgewinnsteuer. Forscher der KOF untersuchten, welche Auswirkungen eine zusätzliche Besteuerung der Kapitalgewinne auf das Bruttoinlandprodukt, die Investitionen, den privaten Konsum und auf die Steuereinnahmen haben könnten.
Die Schweizer Wirtschaft ist als kleine, offene Volkswirtschaft stark von Migrations-, Handels- und internationalen Kapitalströmen abhängig. Angesichts der zunehmenden Mobilität der Unternehmen und der im internationalen Vergleich geringen Steuersätze in der Schweiz ist die Zahl der Unternehmen, welche die Schweiz als Standort wählen, in den letzten Jahren beträchtlich gestiegen. So sorgen die Spezialsteuerregime der Schweizer Kantone z. B. für international wettbewerbsfähige Steuerbedingungen für Holdinggesellschaften. Verglichen mit in der Schweiz erwirtschaftetem Einkommen, beruht das im Ausland erwirtschaftete Einkommen auf dem Prinzip einer geringeren Besteuerung durch die kantonalen Spezialsteuerregime.
Neue steuerpolitische Massnahmen, um Abschaffung der Spezialsteuerregime auszugleichen
Diese Form der diskriminierenden Besteuerung ist Gegenstand wachsender Kritik von Seiten der Europäischen Union (EU) und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Der auf die Schweiz ausgeübte Druck, die Spezialsteuerregime abzuschaffen und durch ein international akzeptables Besteuerungssystem zu ersetzen, veranlasste die Behörden, eine dritte Unternehmenssteuerreform (USR III) ins Leben zu rufen. Diese wurde im Juni 2016 vom Parlament beschlossen. Am 12. Februar 2017 soll darüber in einem Referendum abgestimmt werden.
Das vom Parlament verabschiedete Gesetz sieht die Abschaffung der derzeitigen kantonalen Spezialsteuerregime vor. Überdies ist zum teilweisen Ausgleich der erhöhten Steuerlast für einige Unternehmen, aber auch zur Innovationsförderung, die Einführung eines Lizenzbox-Systems zur steuerlichen Entlastung bei Erträgen aus geistigen Eigentumsrechten, wie z. B. Patenten, geplant. Ferner ermöglicht das neue Gesetz den Kantonen, einen Abzug kalkulatorischer Zinsen auf dem Sicherheitseigenkapital bei gleichzeitiger Verpflichtung zur Dividendenbesteuerung von mindestens 60% einzuführen. Und schliesslich sieht die Reform eine Senkung des ordentlichen Gewinnsteuersatzes durch die Kantone vor. Die letzte Massnahme ist jedoch kein Bestandteil der eidgenössischen Abstimmung und wird von jedem Kanton eigenständig beschlossen.
Wirtschaftliche und haushaltspolitische Auswirkungen der USR III: Welche Ausgleichsmassnahme?
Die Wahl der geeigneten steuerpolitischen Ausgleichsmassnahmen im Zuge der USR III war Gegenstand zahlreicher Debatten, bevor sich das Parlament letztendlich für eine Erhöhung der Dividendenbesteuerung entschied. So hatte der Bundesrat in einem ersten Entwurf vorgeschlagen, Kapitalgewinne ebenfalls stärker als bisher zu besteuern. Diesem Vorschlag zufolge wäre auf die neu besteuerten Gewinne Einkommensteuer erhoben worden. In einer kürzlich durchgeführten Untersuchung prüfte die KOF die wirtschafts- und haushaltspolitischen Auswirkungen der USR III (Chatagny und al., 2016). Dieser Beitrag befasst sich vor allem mit den verschiedenen beschlossenen oder geplanten Massnahmen als Ausgleich für die reformbedingten Steuereinbussen. Die Verfasser der Studie entwickelten drei unterschiedliche Szenarien (siehe T 1). Im ersten Fall (Spalten 1 und 2) wird die Reform ohne besondere Ausgleichsmassnahmen umgesetzt. Es ergeben sich positive Auswirkungen auf das BIP (+0.72%), die Investitionen (+1.85%), die Beschäftigung (+0.18%) und auf den privaten Konsum kurzfristig (+0.13%) sowie langfristig (+0.88%). Für das Steueraufkommen ergäben sich infolge der Reform aufgrund der Absenkung des üblichen Unternehmenssteuersatzes kurzfristig Mindereinnahmen in Höhe von 1.6 Mrd. Fr. und langfristig von 0.3 Mrd. Fr. Bei einer Elastizität von 1.1 anstatt 0.4 belaufen sich die Steuermindereinnahmen kurzfristig auf 2.4 Mrd. Fr. und langfristig auf 1.08 Mrd. Fr.[1]
Zweites Szenario (Spalten 3 und 4): Dieses Szenario setzt eine Erhöhung der Dividendenbesteuerung voraus, um die reformbedingten Steuerausfälle einzugrenzen. Die Ergebnisse hierbei weisen leicht geringere positive Effekte auf das BIP, die Investitionen und auf die Beschäftigung aus, wohingegen die positiven Auswirkungen der Reform auf den privaten Konsum infolge des höheren Transfers zugunsten der Privathaushalte zunehmen. Die Ergebnisse zeigen, dass eine Anhebung der Dividendenbesteuerung kurzfristig die Steuermindereinnahmen einschränkt und langfristig sogar ein höheres Steueraufkommen bewirkt. Bei einer Elastizität von 1.1 nehmen die positiven Auswirkungen auf den privaten Konsum kurz- und langfristig infolge der höheren Steuerausfälle gegenüber einer geringeren Elastizität leicht ab.
Beim dritten Szenario (Spalten 5 und 6) wird sowohl eine Besteuerung der Kapitalgewinne als auch eine Anhebung der Dividendenbesteuerung zugrunde gelegt. Dieses Szenario ist für das Steueraufkommen mit einer Erhöhung von kurzfristig 0.36 Mrd. Fr. und langfristig von 0.56 Mrd. Fr. bei einer Elastizität von 0.4 eindeutig mit den geringsten Kosten verbunden. Bei einer Elastizität von 1.1 betragen die Steuermindereinnahmen kurzfristig 0.37 Mrd. Fr. und langfristig 0.18 Mrd. Fr. Allerdings zeigen die Ergebnisse, dass sich eine Besteuerung der Kapitalgewinne negativ auf die Realwirtschaft auswirken würde. Zum einen sind die Auswirkungen auf das BIP, die Investitionen und auf die Beschäftigung negativ und belaufen sich auf -0.7%, -1.76% bzw. -0.18%. Wird das positive Momentum für den privaten Konsum kurzfristig infolge der höheren Transfers verstärkt, so kippt der Effekt langfristig aufgrund der wachstumshemmenden Auswirkungen und wird – bei jeder Elastizität – negativ.
Als Fazit lässt sich sagen, dass die vom Parlament beantragte Reform positive Auswirkungen auf die Realwirtschaft aufzeigt, der allerdings Steuermindereinnahmen gegenüberstehen. Eine Erhöhung der Dividendenbesteuerung erlaubt es, die Mindereinnahmen beim Steueraufkommen zu begrenzen und die positiven Effekte der Reform auf die Wirtschaft zu erhalten. Eine weitere Erhöhung der Besteuerung von Kapitalgewinnen erlaubt es, die Einbussen beim Steueraufkommen zu minimieren bzw. sogar ein höheres Steueraufkommen zu generieren, doch wirkt sich dies negativ auf die Realwirtschaft aus, so dass die positiven Auswirkungen der Reform zunichtegemacht werden.
[1] Die Elastizität (ꜪS) gibt die Sensibilität der Einkünfte von Unternehmen mit Spezialsteuerregimen bei einer Änderung des Besteuerungsunterschieds zwischen der Schweiz und dem Ausland an. Ein hoher Elastizitätswert weist auf eine höhere Sensibilität hin. Mit anderen Worten zeigt eine hohe Elastizität an, dass die Wahrscheinlichkeit einer Verlagerung ins Ausland bei derselben Erhöhung der Steuerlast der Sonderstatusgesellschaften (SSG) in der Schweiz im Vergleich zum Ausland höher ist.
Ansprechpartner
ETH Zürich
KOF Konjunkturforschungsstelle
Florian Chatagny
LEE G 107
Leonhardstrasse 218092 Zürich
Schweiz