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Parlamentarische Initiative Aubert Josiane. Schuldenprävention. Keine Werbung für Kleinkredite
Roberto Zanetti in der Ständeratsdebatte vom 11. September 2014: Es ist tatsächlich so, dass die vier Geschäfte mindestens verwandt sind. Aber damit es nicht allzu kompliziert wird, versuche ich, sie einigermassen auseinanderzuhalten. Bei den drei Geschäften, die wir nachher behandeln, wird es dann wahrscheinlich zügiger gehen, zum Geschäft 10.467 hole ich ein bisschen aus.
Der Gesetzentwurf, der jetzt auf dem Tisch liegt, geht auf eine parlamentarische Initiative Aubert Josiane zurück, die am 18. Juni 2010 mit insgesamt 62 Mitunterzeichnern aus der ganzen Breite des politischen Spektrums eingereicht wurde. Im Gegensatz zum nun vorliegenden Gesetzentwurf forderte die parlamentarische Initiative seinerzeit ein generelles Werbeverbot für Kleinkredite und nicht bloss ein Verbot für aggressive Werbung, wie es uns jetzt beschäftigen wird. In der Begründung wurde geltend gemacht, dass Kleinkredite bei der Verschuldung eine wichtige Rolle spielten und dass die Verschuldung in einen Teufelskreis von Verarmung und sozialer Ausgrenzung führen könne, der sich nur mit grossen Schwierigkeiten durchbrechen lasse. Oft beginne dieser Teufelskreis der Verschuldung bereits in jungen Jahren.
Die vorberatende WAK-NR empfahl dem Nationalrat mit 13 zu 9 Stimmen bei 1 Enthaltung, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Die Kommissionsmehrheit argumentierte dabei in erster Linie damit, dass ein Werbeverbot einen unverhältnismässig grossen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellen würde. Aber entgegen diesem Antrag gab der Nationalrat der Initiative im September 2011 mit 93 zu 73 Stimmen Folge.
Wie ihre Schwesterkommission beantragte auch die WAK-SR dem Plenum im Rahmen der Vorprüfung mit 5 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Am 19. Dezember 2011 gab der Ständerat der Initiative mit 19 zu 17 Stimmen aber dennoch Folge. Ich betone noch einmal: Das damals war eine wesentlich schärfere Vorlage als das, was wir heute auf dem Tisch haben.
Mit der Zustimmung unseres Rates hatte die WAK-NR den Auftrag gefasst, eine Vorlage auszuarbeiten. Die WAK-NR hat das mit ausserordentlicher Sorgfalt getan. Sie setzte dazu eine Subkommission ein, welche insgesamt siebenmal tagte und Anhörungen mit verschiedenen Vertretern interessierter Organisationen durchführte. Ich zähle diese Organisationen auf: Schweizerischer Städteverband, Berner Schuldenberatung, Caritas Schuldenberatung, Verband Schweizerischer Kreditbanken und Finanzierungsinstitute, Schweizerischer Leasingverband, Interessengemeinschaft der Zahlkartenindustrie und Schweizer Werbung. Sie sehen also, die ganze Palette der interessierten Branche war eingeladen. Zusätzlich liess sich die Subkommission vom Bundesamt für Statistik über Ausmass und Struktur der Privatverschuldung in der Schweiz informieren. Sehr eng verfolgte die Subkommission den Prozess der Ausarbeitung einer Selbstregulierungskonvention der Branche, der Kreditbanken und der Finanzierungsinstitute. Während der ganzen Dauer der Arbeit wurde die Subkommission vom EJPD unterstützt. Man kann also wirklich sagen, dass sie sehr sorgfältig an die Arbeit gegangen ist.
Am 14. Mai 2013 nahm dann das Kommissionsplenum, also die WAK-NR, den Schlussbericht ihrer Subkommission zur Kenntnis. Der entsprechende Gesetzesvorentwurf wurde in die Vernehmlassung geschickt. Die Vorlage umfasste im Wesentlichen nur noch ein Verbot für aggressive Werbung – und eben nicht mehr ein generelles Verbot, wie es in der ursprünglichen Initiative gefordert worden war – sowie kleinere Änderungen des Bundesgesetzes über den Konsumkredit, namentlich bei der Kreditfähigkeitsprüfung. Dabei wurde die Definition der aggressiven Werbung im Rahmen der Selbstregulierung der Branche überlassen.
In der Vernehmlassung wurden der Bericht und der Vorentwurf positiv aufgenommen. Insgesamt 21 Kantone, vier Parteien und 25 Verbände waren mit der Vorlage einverstanden oder fanden sogar, die Vorlage gehe zu wenig weit und müsse ein bisschen schärfer formuliert werden. Sie sehen also, dass eine sehr grosse Zahl der Vernehmlassungsteilnehmer mindestens mit dieser Regelung einverstanden waren. Lediglich zwei Parteien und zwei Organisationen – ich gebe zu, es waren nicht die zwei unbedeutendsten Parteien – lehnten die Vorlage im Rahmen der Vernehmlassung ab. Aufgrund der Vernehmlassung wurden ein paar Änderungen vorgenommen. Insbesondere wurde auf eine Allgemeinverbindlicherklärung, wurde auf diese Branchenlösung verzichtet. Stattdessen wurden Strafbestimmungen eingeführt, welche Verstösse gegen das Verbot aggressiver Werbung mit Bussen bis zu 100 000 Franken bedrohen.
So wurde die Vorlage in der WAK-NR schliesslich mit 13 zu 10 Stimmen verabschiedet und dem Bundesrat zur Stellungnahme unterbreitet. Der Bundesrat hat die Stossrichtung der Vorlage unterstützt und ein paar Anpassungen vorgeschlagen. Wir werden im Rahmen der Detailberatung darauf zurückkommen; Sie können die Anträge des Bundesrates auch der Fahne entnehmen. Die Vorlage der WAK-NR, ergänzt um die Anträge des Bundesrates, ist in der diesjährigen Sondersession des Nationalrates beraten und am 8. Mai 2014 in der Gesamtabstimmung mit 123 zu 58 Stimmen bei 3 Enthaltungen sehr deutlich – mindestens für meinen Begriff sehr deutlich – verabschiedet worden.
In der WAK unseres Rates wurde die Vorlage anlässlich der Sitzung vom 1. Juli beraten. Eine knappe Mehrheit aus 7 Mitgliedern der Kommission bekräftigte den im Dezember 2011 auch vom Ständerat erkannten Handlungsbedarf – Nationalrat und Bundesrat teilten diese Einschätzung – und stimmte für Eintreten. Dabei wurde auf die Begründung der ursprünglichen parlamentarischen Initiative verwiesen: auf die wichtige Rolle der Kleinkredite bei der Verschuldung, auf den Teufelskreis von Armut und sozialer Ausgrenzung und nicht zuletzt darauf, dass neben dem individuellen Stress der Betroffenen auch gesellschaftliche Kosten erwachsen, indem nämlich Sozialhilfebedürftigkeit entstehen kann, Steuerausfälle passieren können oder Krankenkassenbeiträge nicht mehr bezahlt werden können. Die Mehrheit der Kommission erachtet den eingeschlagenen Lösungsweg mit einer lediglich moderaten Einschränkung der Werbemöglichkeiten und einem Einbezug der betroffenen Branche bei der Definition der aggressiven Werbung als zielführend und sachgerecht. Damit würde ein brennendes Problem partnerschaftlich vom Staat und der betroffenen Branche einer Lösung zugeführt oder doch mindestens entschärft. Im Nationalrat ist erwähnt worden, dass das ein Königsweg der Gesetzgebung wäre. Auch ich finde das eine ausserordentlich sanfte Art der Gesetzgebung, und selbst der Gewerbeverband und der Verband Schweizerischer Kreditbanken und Finanzierungsinstitute laden uns dazu ein, dieser Vorlage gemäss Nationalrat zuzustimmen. Ich erwähne das, weil es eher die Ausnahme ist, dass ich mit dem Gewerbeverband und Bankenverbänden gleicher Meinung bin.
Eine Minderheit der Kommission, allerdings eine starke mit sechs Mitgliedern, bestritt zwar nicht das Problem der Überschuldung, erachtet aber den eingeschlagenen Lösungsweg als nicht zielführend. So wurde etwa auf den unbestimmten Rechtsbegriff der „aggressiven Werbung“ und auf die Selbstregulierung der Branche verwiesen, welche den nach Meinung dieser starken Minderheit bestehenden gesetzgeberischen Handlungsbedarf eigentlich verneint. Die Minderheit appellierte an die Eigenverantwortung der Kreditnehmer: Das Überschuldungsproblem sei eher durch entsprechende Kompetenzförderung der Kreditnehmer, also eher durch Präventionsmassnahmen als durch gesetzgeberischen Aktivismus zu lösen. Der Vertreter der Minderheit wird das zweifellos noch detaillierter ausführen können. Immerhin wurde im Nationalrat eine entsprechende parlamentarische Initiative Hiltpold, welche eben Präventionsprogramme gegen die Verschuldung junger Menschen forderte, letztes Jahr in der Sommersession abgeschrieben. Nachdem mit 7 zu 6 Stimmen, also relativ knapp, Eintreten beschlossen wurde, haben wir die Detailberatung vorgenommen. Sie können das Ergebnis auf der Fahne sehen; wir werden darauf zurückkommen.
In der Gesamtabstimmung der Kommission war das Ergebnis – kaum zu glauben – noch knapper: Dort waren es 6 zu 6 Stimmen. Mit Stichentscheid des Präsidenten wurde das Geschäft schlussendlich dann doch noch zuhanden des Plenums verabschiedet.
Ich habe es am Anfang gesagt: Die inhaltlich verwandten Geschäfte, die der Präsident erwähnt hat, werde ich jetzt noch nicht erklären. Wir werden darauf zurückkommen und es vermutlich relativ kurz machen können.
Zusammenfassend kann ich Ihnen sagen, dass ich hier mit einer gewissen Freude die Meinung der Kommissionsmehrheit vertreten kann, die sich ausnahmsweise mit der Meinung der Bankenbranche und des Gewerbeverbandes deckt.
Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und dann den Anträgen der Kommissionsmehrheit zuzustimmen.