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«Der heutige Schweizer Bundesstaat ist keineswegs das Resultat einer zwingenden historischen Entwicklung, sondern geht teilweise auch auf die fremdbestimmte Zusammenfassung der Reste der Alten Eidgenossenschaft in einer Föderation zurück. Das daraus resultierende Amalgam ehemaliger Herren- und Untertanengebiete, von Städten und Landschaften, verschiedener Sprachregionen und konfessioneller Gegensätze war zuerst noch weit entfernt vom idealisierten ‹einig Volk von Brüdern› Schiller’scher Prägung. Der Mythos von der ins Mittelalter zurückreichenden direktdemokratischen Tradition entbehrte in gewissen Aspekten zwar nicht jeglicher Grundlage, doch generell wurde und wird die demokratische Tradition der Schweiz oft idealisiert und überzeichnet. Unter dem Ancien Régime herrschten innerhalb der einzelnen Kantone aristokratische oder oligarchische Regime vor, weite Teile waren Untertanengebiet minderen Rechts. Das Konzept des Volkes als Souverän wurde erst mit der von Frankreich aufoktroyierten, ephemeren (nur kurzzeitig bestehenden, Anm.cm) helvetischen Verfassung eingeführt.»
Das Konzept des «Volkes als Souverän» von Frankreich der Schweiz aufoktroyiert? Ein starkes Stück! Doch die Aussage stammt nicht aus einer politischen Propaganda-Broschüre. Diese Sätze stehen in der Einleitung einer schwergewichtigen wissenschaftlichen Untersuchung zum Thema «Ius cogens und die Werte der Union. Schranken direkt demokratischer Partizipation in der EU und in der Schweiz.» Deren Autoren, Lorenz Langer, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Zentrum Demokratie und am «Center for Research on Direct Domocracy» c4d in Aarau, und Andreas Th. Müller, Assistenz-Professor am Institut für Europarecht und Völkerrecht der Universität Innsbruck, legen für historisch und politisch Interessierte eine interessante Studie zur direktdemokratischen Partizipation der Bürger im Vergleich Schweiz und EU vor.
Wem etwa ist bewusst, dass in der Schweiz auch nach der Gründung des Bundesstaates 1848 die Personenfreizügigkeit zwischen den Kantonen mehr eingeschränkt war als sie es heute in der ganzen EU ist? Wem ist heute noch bewusst, dass die heutigen Initiativrechte für Verfassungsrevisionen erst 1891 zustande kamen, dass aber von den seither auf Bundesebene 180 abgestimmten Initiativen lediglich deren 19 angenommen wurden?
Volksinitiative in der Schweiz versus Bürgerinitiative in der EU
Die wissenschaftliche Studie befasst sich – ein bisheriger Mangel in der wissenschaftlichen Literatur – mit den Differenzen zwischen der Schweizer Volksinitiative und den 2009 im Vertrag von Lissabon vorgesehenen und seit 1. April 2012 möglichen Bürgerinitiativen in der EU – aus juristischer Sicht. Wer kann eine Volksinitiative starten, oder in der EU eben eine Bürgerinitiative? Wie viele Unterschriften braucht es dazu? Zu welchen Themen können Volksinitiativen und Bürgerinitiativen gestartet werden? Und was bewirken sie? Führen sie zwingend zu weiteren Volksabstimmungen?
Was auf den ersten Blick klar erscheint, dass die Schweizer Stimmberechtigten leichteren Zugang zur demokratischen Partizipation haben, ist nicht in allen Punkten richtig. In der EU braucht es für das Zustandekommen einer Initiative zum Beispiel – in Prozent – weniger Stimmbürger als in der Schweiz. Aber der Zugang zur Partizipation ist nur das Eine. Das Andere ist die rechtlich mögliche Auswirkung einer Bürgerinitiative auf die Verfassung und die Gesetze.
Mehr Rechte in der Schweiz…
Erwartungsgemäss können in der direkten Demokratie der Schweiz die Bürgerinnen und Bürger mehr erreichen, gegebenenfalls sogar eine ausformulierte Änderung der Bundesverfassung. So ganz leicht ist das allerdings nicht: Von 293 Volksinitiativen, die zustande gekommen sind, gelangten wie erwähnt nur gerade 180 zur Abstimmung und sogar nur deren 19 vermochten die Hürden des doppelten Ja zu nehmen. Viele Volksinitiativen wurden zurückgezogen, vier wurden ausserdem aufgrund von Beschlüssen der Bundesversammlung für ungültig erklärt.
… oder zu viele Rechte in der Schweiz?
Das Problem liegt aber mehr und mehr darin, dass mittels Volksinitiativen auch Verfassungsänderungen und Gesetze durchgesetzt werden könnten und können, die mit übergeordnetem Recht unvereinbar sind. Wer etwa der Meinung ist, ein demokratisch gefasster Entscheid stehe, weil «demokratisch legitimiert», über allem anderen Recht, plädiert – bildhaft gesprochen – für die Lynchjustiz, denn es ist durchaus möglich, dass eine emotional aufgehetzte Mehrheit für die Verbrennung einer Hexe votiert. Konkret: Der Minderheitenschutz ist gefährdet, oder ganz generell: die Einhaltung der Menschenrechte und anderer Grundrechte ist gefährdet. Die demokratische Legitimation ist in einem Rechtsstaat zwar sehr hoch angesiedelt, kann aber nicht einfach die oberste Instanz sein!
Gerade dieses Problem aber liegt in der Schweiz virulent in der Luft. Wer soll denn das Recht haben, eine Verfassungsinitiative als unrechtmässig zu erklären? Eine Verfassungsgerichtsbarkeit kennt die Schweiz (noch) nicht. Leider. Sie ist auch nicht in Sicht, da eine nicht ganz kleine Schweizer Volkspartei am rechten Rand des politischen Spektrums ausdrücklich dafür votiert, national-demokratisch Gutgeheissenes jedem transnational gültigen Recht überzuordnen.
Während die Schweiz für die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Volksinitiative zurzeit nur formale Kriterien hat (z.B. die Einhaltung der Einheit der Materie), kennt die EU auch inhaltliche Schranken, insbesondere im Bereich der übergeordneten Grundrechte.
Das Fazit der Studie, wonach beide Seiten, die Schweiz und die EU gegenseitig voneinander viel lernen könnten, ist zwar nicht total überraschend. Aber wer zum Beispiel argumentiert, wie man es hierzulande immer wieder etwa hört, die EU müsste einfach das Schweizer Demokratie-System übernehmen und schon wäre alles bestens, argumentiert schon etwas gar einfach – und vor allem nicht im Interesse von uns als Individuen und Bürger. Die «Verdemokratisierung» des Rechts kann nämlich schneller als gedacht auch zur Bedrohung von Minderheiten und zum Verlust an Rechtsschutz auch für den Einzelnen führen.
Nicht ganz einfach zu lesen
Die Lektüre der Studie ist, insbesondere ihrer juristischen und wissenschaftlichen Sprache wegen, kein Sonntagsspaziergang. Aber die Studie ist auch nicht als leichtzugängliche Kost angelegt. Sie ist im « Keine
Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors
Keine