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Nei giorni scorsi, la penisola della Crimea, protesa nel Mar Nero, è stata di fatto annessa alla Federazione russa. La popolazione della Crimea ha votato a larghissima maggioranza a favore dell’annessione, in un referendum la cui legittimità è discussa. Tralasciando i pur importanti aspetti politici della questione, provo qui a rispondere a questa domanda: il referendum con il quale oltre il 90% dei votanti ha scelto il passaggio della Crimea alla sovranità russa è legittimo oppure no, per la comunità internazionale? Si sentono le opinioni più diverse.
Innanzitutto è necessario separare il piano politico, del quale in questo articolo non mi occupo, da quello giuridico. La confusione tra i due piani, pur strettamente legati, rende difficile comprendere i fatti. Presso molti organi d’informazione, purtroppo, tale confusione è all’ordine del giorno.
Orbene, sul piano giuridico la situazione è molto chiara. Il referendum con il quale la popolazione della Crimea ha votato per il passaggio alla sovranità russa deve essere considerato illegittimo. Nulla rilevano la percentuale dei votanti e il risultato della consultazione. Perché?
La secessione di una parte di territorio di uno Stato, come avvenuto per la Crimea, deve svolgersi mediando due principi del diritto internazionale: quello dell’integrità territoriale (Carta ONU, art. 2 cpv. 4) e quello dell’autodeterminazione dei popoli (Carta ONU, art. 1 cpv. 2 e art. 55 cpv. 2).
Il principio dell’integrità territoriale stabilisce l’inviolabilità delle frontiere di uno Stato: gli Stati «devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite.» (Carta ONU, art. 2, cpv. 4). Diretta conseguenza di tale principio è che le frontiere di uno Stato non si possono modificare senza il consenso dello Stato stesso.
Il principio di autodeterminazione dei popoli sancisce che ogni popolo può scegliere, con libera espressione di volontà, la forma interna di governo e la forma esterna in cui avere relazioni con la comunità internazionale, ossia può decidere se costituire uno Stato autonomo e governarsi come crede, oppure far parte di un altro Stato. E’ chiaro, però, che se una comunità facente parte di uno Stato dichiara unilateralmente la propria secessione, cioè la separazione del suo territorio dal resto di quello Stato, ciò comporta una modifica delle frontiere dello Stato interessato senza il suo consenso. Se, ad esempio, un dipartimento francese ritenesse di separarsi dalla Francia per costituire uno Stato indipendente, ciò comporterebbe una modifica dei confini francesi, che non può avvenire senza il consenso della Francia stessa, con violazione del principio di integrità territoriale.
Ne consegue che un popolo è certamente libero di autodeterminarsi, anche di staccarsi dallo Stato in cui si trova, ma deve prima ricercare il consenso dello Stato in questione. Ciò può essere molto difficile, ma è l’unica via per conciliare gli interessi dello Stato preesistente con quelli del territorio che intende separarsene. La comunità internazionale, pertanto, riconoscerà la nuova situazione solo se la secessione sarà avvenuta nel rispetto delle regole previste dallo Stato preesistente o con esso concordate. Ancora un esempio: se una regione italiana ritenesse di separarsi dal resto d’Italia, la comunità internazionale riconoscerà il nuovo Stato e i nuovi confini solo se la secessione si sarà svolta in accordo con le autorità centrali italiane.
Il referendum per l’indipendenza della Crimea è avvenuto senza il consenso dell’Ucraina. Ad esso è seguita la dichiarazione d’indipendenza della Crimea, atto che ha comportato una modifica dei confini ucraini non concordata con l’Ucraina stessa, ossia una violazione del principio di integrità territoriale, cui ha fatto seguito l’annessione di quel territorio a un altro Stato, la Federazione russa. Vero è che gli abitanti della Crimea si sono espressi largamente a favore dell’annessione, vi è perciò l’elemento soggettivo della manifestazione di volontà in tal senso. Manca, però, con tutta evidenza, l’elemento oggettivo, cioè un accordo con lo Stato dell’Ucraina, nel cui quadro istituzionale si sarebbe dovuta negoziare preventivamente la secessione.
Vi sono solo tre casi in cui l’autodeterminazione di un popolo può dar luogo a una secessione senza il consenso dello Stato centrale: se tale popolo sia sottoposto a occupazione militare, a regime coloniale o a gravi discriminazioni per motivi politici o razziali. Non risulta che in Crimea, sotto la sovranità ucraina, si verificassero tali presupposti.
Altri referendum simili sono programmati in Europa: citiamo ad esempio quello per l’indipendenza della Scozia dal Regno unito e quello per l’indipendenza della Catalogna dal Regno di Spagna. Il primo avviene con il consenso delle autorità di Londra, formalizzato nell’accordo siglato nel 2012 a Edimburgo tra il Governo scozzese e quello centrale britannico. Questo referendum, pertanto, è da considerarsi legittimo e la comunità internazionale riconoscerà la decisione che i votanti esprimeranno nelle urne. Diverso è il caso della Catalogna, dove il referendum per l’indipendenza è programmato senza il consenso del governo centrale spagnolo, perciò l’eventuale indipendenza della regione con modifica dei confini spagnoli non potrà essere considerata legittima. Viene spesso citato, a paragone della situazione della Crimea, il precedente del Kosovo, che presenta però elementi fattuali tali da rendere le due fattispecie neppure avvicinabili, anche se l’analogia è politicamente e mediaticamente molto appetitosa.
Per questi motivi, senza neppur considerare il ruolo svolto dalla Russia, il referendum per l’indipendenza della Crimea dall’Ucraina e la sua annessione alla Federazione russa è illegittimo. La sola valutazione giuridica non è certo sufficiente, per leggere gli eventi ai quali stiamo assistendo, ma è la base indispensabile di comprensione, da tenere ben distinta da considerazioni storiche e politiche. In prossimi articoli analizzerò ulteriori aspetti degli eventi russo-ucraini (includendo anche la visione che ne hanno i Russi), vicende che mettono in gioco principi che, non dimentichiamolo, hanno assicurato in Europa quasi 70 anni di pace e stabilità.