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Edward Snowden war zwar nicht der erste Whistleblower (vor ihm gab es z. B. Daniel Ellsberg, der 1971 die Pentagon-Papiere veröffentlichte), er hat jedoch einen der grössten Datenschutzskandale der heutigen Zeit losgetreten: In seiner Funktion als IT-Mitarbeiter bei den amerikanischen Geheimdiensten Central Intelligence Agency (CIA) und National Security Agency (NSA) hatte er Zugriff auf geheime Dokumente und Informationen. Diese Geheimdokumente übermittelte er an den «Guardian» und an die «Washington Post», die sie schliesslich im Juni 2013 veröffentlichten. Die Dokumente enthüllten die Dimension der weltweiten Überwachung der Internetkommunikation durch Geheimdienste. Ausserdem zeigten die Dokumente auf, wie die Geheimdienste der verschiedenen Länder bei der Datensammlung kooperiert haben. Edward Snowden droht eine lange Freiheitsstrafe in den USA. Zurzeit hält er sich in Russland auf, das ihm Asyl gewährt hat.
Aber auch in der Schweiz gab es im Jahr 2017 mit dem Skandal um das Baukartell in Graubünden einen Whistleblowerfall. Bauunternehmen im Unterengadin hatten jahrelang Ausschreibungen im Hoch- und Tiefbau manipuliert, indem sie jeweils Abstimmungen darüber trafen, welches Unternehmen welchen Auftrag erhalten und welcher Preis offeriert werden soll.
EU-Richtlinie zum Schutz für Whistleblower
Der Schutz von Whistleblowern wurde seit längerer Zeit diskutiert, jedoch ohne konkrete Ergebnisse. Whistleblower wurden auf EU-Ebene bislang nur in bestimmten Bereichen und in unterschiedlich hohem Umfang geschützt. Am 23. April 2018 wurde allerdings mit dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz von Personen, die Verstösse gegen das Unionsrecht melden (Verfahren 2018/0106/COD, COM (2018) 218), ein erster Schritt hin zu einer einheitlichen gesetzlichen Regelung unternommen. Am 16. April 2019 wurde die neue Richtlinie vom EU-Parlament angenommen. Die Mitgliedstaaten müssen die neuen Vorschriften innerhalb von zwei Jahren umsetzen.
Der Vorschlag sah ursprünglich ein dreistufiges Meldesystem vor: Zuerst ist der interne Meldekanal zu nutzen. Ist dies unzumutbar oder nicht zielführend, hat eine externe Meldung an die zuständigen Behörden zu erfolgen. Erst, wenn diese beiden Meldungen ergebnislos verlaufen sind, kann eine Meldung an die Öffentlichkeit (z. B. an Journalisten) erfolgen.
Dieser Vorrang des internen Meldewegs wurde von mehreren zivilgesellschaftlichen Organisationen kritisiert, was dazu führte, dass die Richtlinie in diesem Punkt geändert wurde. Die Richtlinie lässt es Hinweisgebern nun offen, ob sie sich zuerst an eine interne Meldestelle oder direkt an eine öffentliche Stelle wenden. Unter bestimmten Umständen kann der Hinweisgeber auch direkt an die Öffentlichkeit gelangen.
Der Hinweisgeber erhält einen weitreichenden Schutz vor Vergeltungsmassnahmen und Repressalien direkter oder indirekter Art (z. B. Entlassung, Herabstufung oder Versagung einer Beförderung, Gehaltsminderung, disziplinarischer Verweis, Nötigung).
Die Richtlinie betrifft zum einen im privaten Sektor Unternehmen mit 50 oder mehr Arbeitnehmern oder solche mit einem Jahresumsatz von mehr als zehn Millionen Euro sowie alle Unternehmen, die im Finanzdienstleistungsbereich tätig sind. Zum anderen sind im öffentlichen Sektor sowohl die Landes- und Regionalverwaltungen als auch die Gemeinden verpflichtet, interne Kanäle und Verfahren für Meldungen einzurichten.
Und was tut sich in der Schweiz?
Am 5. Dezember 2008 hat der Bundesrat einen Vorentwurf zur Teilrevision des Obligationenrechts (Schutz bei Meldung von Missständen am Arbeitsplatz) in die Vernehmlassung geschickt. Diese Whistleblowingvorlage wurde im Parlament behandelt und am 10. September 2015 an den Bundesrat zurückgewiesen. Der Bundesrat wurde beauftragt, den Entwurf verständlicher und einfacher zu formulieren, jedoch an der Grundstruktur der Vorlage festzuhalten.
Der zweite Entwurf sieht vor, dass sich der Arbeitnehmer zuerst an den Arbeitgeber wenden muss (Art. 321abis). Erst, wenn dieser nicht reagiert, darf die Behörde eingeschaltet werden (Art. 321ater). Der Hinweisgeber darf sich nur unter bestimmten Voraussetzungen an die Öffentlichkeit wenden.
Am 3. Juni 2019 hat der Nationalrat nun auch den geänderten Entwurf sehr klar abgelehnt. Die neue Vorlage sei immer noch sehr kompliziert und für betroffene Arbeitnehmer schwer verständlich. Knackpunkt dürfte wohl eher der Kündigungsschutz sein. Ursprünglich wollte der Bundesrat den Kündigungsschutz erweitern, wenn dem Arbeitnehmer wegen einer rechtmässigen Meldung einer Unregelmässigkeit gekündigt wird. Eine solche Kündigung gilt bereits unter derzeit geltendem Recht als missbräuchlich und wird mit einer Zahlung von sechs Monatslöhnen entschädigt. Der Bundesrat wollte die Entschädigung von sechs auf zwölf Monatslöhne erhöhen, was einige als zu hoch und andere wiederum als nicht ausreichend empfanden. In der Folge verzichtete der Bundesrat auf eine entsprechende Anpassung.
Der Ständerat wird am 12. August 2019 über die Vorlage beraten. In der Schweiz dürfte es in absehbarer Zeit jedenfalls wohl kein Whistleblowinggesetz geben …
Gianna Halter, Leiterin Fachbereich Recht, MLaw
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