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Sachverhalt:
A.
Der
Bundesrat verlängerte am 28. Oktober 1998 die bereits bisher befristete Betriebsbewilligung der
BKW FMB Energie AG (Betreiberin) vom 14. Dezember 1992 für das Kernkraftwerk (KKW) Mühleberg
neu bis zum 31. Dezember 2012. Die Betreiberin reichte am 25. Januar 2005 beim Bundesrat
ein Gesuch um Aufhebung dieser Befristung ein, auf welches dieser am 10. Juni 2005 mangels
Zuständigkeit nicht eintrat und es dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) zur weiteren Behandlung überwies. Am 13. Juni 2006 wies
das UVEK das Hauptbegehren der Betreiberin um Feststellung, dass sie mit Inkrafttreten des Kernenergiegesetzes
vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) über eine unbefristete Betriebsbewilligung für
das KKW Mühleberg verfüge, ab. Auf das Eventualbegehren um Aufhebung der Befristung
ohne Durchführung eines Verfahrens nach KEG trat es nicht ein.
B.
Die
BKW FMB Energie AG erhob gegen diese Verfügung am 13. Juli 2006 Beschwerde mit den inhaltlich
gleichen Rechtsbegehren wie schon vor dem UVEK. Das Bundesverwaltungsgericht wies mit Urteil
A-2089/2006 vom 8. März 2007 (BVGE 2008/8) den Hauptantrag der Betreiberin ebenfalls
ab. Hingegen wurde das Eventualbegehren insofern gutgeheissen, als die Sache an das UVEK zurückgewiesen
wurde mit der Anweisung, das Gesuch der Betreiberin um Aufhebung der Befristung nach den
Regeln der Wiedererwägung bzw. des Widerrufs zu behandeln. Das Bundesverwaltungsgericht führte
dazu aus, die Betriebsbewilligung betreffe ein Dauerrechtsverhältnis und stelle eine formell
rechtskräftige Verfügung dar. Die Betreiberin bringe einerseits vor, mit Inkrafttreten
des KEG habe die Befristung, da sie lediglich politisch motiviert sei, jegliche Grundlage verloren.
Andererseits würden gemäss ihr auch das Fehlen von sicherheitsrelevanten Fragen, der Umstand,
dass das KKW Mühleberg in der Schweiz das einzige KKW sei, welches noch über eine Befristung
verfüge, das Bedürfnis nach Rechtssicherheit, da die Stromproduktion des KKW Mühleberg
für die Gewährung der Stromversorgung der Nordwestschweiz von eminenter Bedeutung
sei und der Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip für die Aufhebung der Befristung
sprechen. Alle diese Vorbringen hätte das UVEK als Vorinstanz im Rahmen eines Wiedererwägungs-
bzw. Widerrufsverfahrens prüfen müssen.
C.
Gegen
dieses Urteil erhob das UVEK am 26. April 2007 Beschwerde beim Bundesgericht; im Wesentlichen mit
dem Begehren, es sei im betreffenden Fall ein Verfahren nach Art. 61 KEG bzw. ein förmliches
Bewilligungsverfahren (nach Art. 65 KEG) durchzuführen. Das Bundesgericht wies die Beschwerde
mit Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 ab und bestätigte den Standpunkt des Bundesverwaltungsgerichts,
dass die BKW FMB Energie AG Anspruch auf Prüfung ihres Gesuchs nach den Regeln über die
Wiedererwägung oder die Anpassung von Verfügungen habe. Das UVEK werde die Argumente
der Betreiberin für die Aufhebung der Befristung ihrer Betriebsbewilligung zu prüfen und im
Einzelnen über den Ablauf des Verfahrens zu befinden haben.
D.
In
der Folge nahm das UVEK das entsprechende Gesuch der BKW FMB Energie AG an die Hand, publizierte
es in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden sowie im Bundesblatt
und legte die Gesuchsunterlagen vom 13. Juni bis zum 14. Juli 2008 öffentlich auf. Letztere
umfassten das Gesuch vom 25. Januar 2005, eine ergänzende Eingabe der Betreiberin vom
2. November 2005 und die befristeten Betriebsbewilligungen für das KKW Mühleberg
vom 14. Dezember 1992 sowie vom 28. Oktober 1998. Beim zuständigen Bundesamt
für Energie (BFE) gingen während der Auflagefrist rund 1'900 Einsprachen ein, darunter
mit Datum vom 14. Juli 2008 diejenige von Ursula Balmer-Schafroth und zahlreichen Mitbeteiligten,
alle vertreten durch Fürsprecher Rainer Weibel. Diese verlangten - wie die meisten Einsprechenden
-, auf das Gesuch vom 25. Januar 2005 sei nicht einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen, wobei
zur Begründung in erster Linie sicherheitstechnische Aspekte vorgebracht wurden.
E.
Ursula
Balmer-Schafroth und die mitbeteiligten Einsprechenden hatten bereits mit Eingabe vom 16. Juni
2008 um Einsicht in verschiedene Aktenstücke, darunter Sicherheitsunterlagen (vgl. dazu hinten Sachverhalt
Bst. L), ersucht. Das UVEK hiess mit Verfügung vom 10. November 2008 das Gesuch teilweise gut
und wies es im Übrigen ab. Gegen diese Zwischenverfügung erhoben die genannten Einsprechenden
am 12. Dezember 2008 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und beantragten Einsicht
in alle verlangten Unterlagen, da diese für den Entscheid über das Gesuch um Aufhebung der
Befristung von Bedeutung seien und das UVEK sich zu Unrecht auf Geheimhaltungsgründe berufe.
Mit Urteil A-7975/2008 vom 22. Juni 2009 trat das
Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein, weil der erforderliche nicht wieder gutzumachende
Nachteil fehlte. Im Wesentlichen führte das Bundesverwaltungsgericht dazu aus (dortige E.
2.3.2), wenn nicht abschliessend geklärt sei, ob und inwiefern die Sicherheit betreffende Akten
für den Entscheid über die Aufhebung der Befristung überhaupt rechtserheblich und damit
geeignet seien, Grundlage für den Endentscheid zu bilden, so mache es keinen Sinn, bereits zum jetzigen
Zeitpunkt über die Herausgabe von Akten zu befinden, bezüglich denen sich Probleme der Geheimhaltung
oder der Sicherung bzw. des Sabotageschutzes stellten. Zumindest aber spreche dies dagegen, im vorliegenden
Fall eine Ausnahme von der Praxis zu machen, wonach eine Beschränkung der Akteneinsicht erst im
Rahmen der Anfechtung des Endentscheids gerügt werden könne.
F.
Im
Verfahren vor dem UVEK reichte das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)
- nach vorherigem Ersuchen des BFE um Prüfung der technischen Argumente der Einsprechenden
- am 10. Februar 2009 seine Stellungnahme ENSI 11/1245 (Stellungnahme zu den im Zusammenhang
mit der Sicherheit stehenden Einsprachen zum Gesuch der BKW FMB Energie AG um Aufhebung der Befristung
der Betriebsbewilligung) ein. Diese sowie die Stellungnahme der Betreiberin vom 13. Februar
2009 zu den Einsprachen konnten beim BFE vom 27. April bis 26. Mai 2009 durch die Einsprechenden
eingesehen werden, mit der Möglichkeit zur anschliessenden Stellungnahme. Rund 350 Einsprechende,
darunter mit Eingabe vom 12. Juni 2009 Ursula Balmer-Schafroth und die Mitbeteiligten, machten
davon Gebrauch. Das BFE stellte dem ENSI eine Zusammenstellung der neuen Stellungnahmen zu
und ersuchte um Prüfung, ob in den entsprechenden Unterlagen neue Vorbringen sicherheitstechnischer
Natur erwähnt seien, auf welche nicht bereits in der Stellungnahme ENSI 11/1245 vom 10. Februar
2009 eingegangen worden sei. Das ENSI reichte entsprechend mit Datum vom 24. Oktober 2009
die ergänzende Stellungnahme ENSI 11/1286 Rev. 1 (Kommentare des ENSI zu Stellungnahmen
im Zusammenhang mit den Einsprachen zum Gesuch der BKW FMB Energie AG um Aufhebung der Befristung der
Betriebsbewilligung) ein.
G.
Mit
Entscheid vom 17. Dezember 2009 hob das UVEK in Gutheissung des Gesuchs der BKW FMB Energie AG vom 25.
Januar 2005 die Befristung der Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg vom 14. Dezember
1992 bzw. vom 28. Oktober 1998 auf und wies alle dagegen gerichteten Einsprachen ab. Im Dispositiv
seines Entscheids verfügte das UVEK unter anderem zusätzlich, den von Fürsprecher Weibel
Vertretenen werde keine über die mit Verfügung vom 10. November 2008 hinausgehende Akteneinsicht
gewährt und ihre Anträge vom 12. Juni 2009 um Beizug zusätzlicher Akten sowie um
Beauftragung eines unabhängigen unbefangenen Gutachters zur Beurteilung verschiedener Sachverhalte
würden abgewiesen.
G.a Zur Begründung
führt das UVEK in seinem Entscheid hauptsächlich Folgendes an: Die von Fürsprecher
Weibel Vertretenen hätten nebst den schon früher verlangten Unterlagen in der Eingabe vom 12. Juni
2009 den Beizug weiterer Akten hinsichtlich der Sicherheit des Kernmantels, namentlich Beweismittel
und Berichte wie bspw. ein internationaler Vergleich oder die Darlegung des Stands der Nachrüsttechnik,
gefordert. Wie den nachfolgenden Ausführungen aber entnommen werden könne, sei die Aufhebung
der Befristung der Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg nicht sicherheitsrelevant.
Zudem brächten die Einsprechenden keine neuen Aspekte bezüglich der sicherheitstechnischen
Beurteilung vor, die nicht bereits im Rahmen der laufenden Aufsicht berücksichtigt und bewertet
würden. Eine weitergehende Akteneinsicht über das mit der Verfügung vom 10. November
2008 gewährte Mass hinaus respektive der Beizug weiterer Akten bezüglich der Sicherheit
rechtfertige sich daher nicht.
G.b Im materiellen
Bereich kommt das UVEK betreffend "Relevanz der Sicherheit" wie angesprochen gestützt
auf verschiedene Bestimmungen des KEG und der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember 2004 (KEV, SR 732.11)
zum Schluss, der sichere Betrieb einer Kernanlage werde im Rahmen der ständigen Kontrolle
durch den Inhaber derselben sowie der laufenden Aufsicht durch das ENSI überprüft. Der
sichere Betrieb sei unabhängig davon gewährleistet, ob die Bewilligung befristet sei
oder nicht. Der Bundesrat habe bereits in seinem damaligen Entscheid vom 28. Oktober
1998 zum Gesuch der BKW FMB Energie AG vom 8. Mai 1996 um Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung
für das KKW Mühleberg die Auffassung vertreten, dass ein solches Gesuch eine Änderung
der bestehenden Betriebsbewilligung in einem nicht sicherheitsrelevanten Punkt darstelle.
G.c Bei der Prüfung,
ob für das Aufrechterhalten der Befristung aus heutiger Sicht eine genügende Rechtsgrundlage
besteht, folgert das UVEK aus dem KEG, dass eine Befristung nur (noch) aus Gründen polizeirechtlicher
Natur erfolgen dürfe, während eine (energie)politisch motivierte Befristung nicht mehr
zulässig sei. Die seinerzeitige Befristung der Betriebsbewilligung durch den Bundesrat erweise sich
heute somit als unzulässig und sei aufzuheben. Hingegen bleibe zu prüfen, ob nicht aus anderen
Gründen eine erneute Befristung in Frage komme. Eine Betriebsbewilligung könne insbesondere
aus Gründen der Sicherheit befristet werden, wobei das ENSI keine Einwände gegen eine
unbefristete Bewilligung habe und gestützt auf dessen Feststellungen - auch im Vergleich zu
den anderen KKW in der Schweiz - von einem hohen Sicherheitsstandard des KKW Mühleberg auszugehen
sei. Es seien deshalb keine sachlichen Gründe ersichtlich, die eine Befristung der Betriebsbewilligung
für das KKW Mühleberg und damit eine Ungleichbehandlung gegenüber den anderen KKW
rechtfertigen würden. Es sei aber noch zu prüfen, ob die Einsprechenden neue Aspekte
bezüglich der sicherheitstechnischen Beurteilung des KKW Mühleberg vorbrächten, die nicht
bereits im Rahmen der laufenden Aufsicht berücksichtigt wurden. Grundsätzlich wären
solche unberücksichtigten Aspekte zur Beurteilung im Rahmen der laufenden Aufsicht an
das ENSI zu verweisen. Sollte sich aus der Prüfung der Argumente der Einsprechenden aber ergeben,
dass sicherheitsrelevante Aspekte vom ENSI nicht erkannt wurden und die sich daraus ergebenden Problemstellungen
nicht im Rahmen der laufenden Aufsicht bewältigt werden können, so wäre in einem
nächsten Schritt die Frage der Befristung unter Berücksichtigung solcher Aspekte zu prüfen.
G.d Das UVEK nimmt
in der Folge basierend auf den Stellungnahmen des ENSI 11/1245 vom 10. Februar 2009 und 11/1286 vom 24. Oktober
2009 Stellung zu wesentlichen sicherheitstechnischen Einwänden (u.a. zu den Bereichen "Stand
der [Nachrüstungs-] Technik", "Kernmantel", "Siedewasserreaktor",
"Containment", "Notstromversorgung" und "Erdbeben"). Daraus resultiert
das folgende Endergebnis: Das ENSI komme in seiner Sicherheitstechnischen Stellungnahme HSK 11/1100,
Stand November 2007, zum Schluss, dass im KKW Mühleberg ein hohes Mass an technischer
und organisatorischer Sicherheitsvorsorge getroffen sei und die Voraussetzungen für einen sicheren
Weiterbetrieb erfüllt seien. Im vorliegenden Verfahren habe das ENSI in seinen Stellungnahmen
die von den Einsprechenden vorgebrachten Argumente hinsichtlich der Sicherheit des KKW Mühleberg
umfassend geprüft, mit dem Resultat, dass keine neuen Aspekte bezüglich der sicherheitstechnischen
Beurteilung vorlägen. Eine erneute Befristung der Betriebsbewilligung erscheine daher weder
erforderlich noch geeignet, um das Ziel eines sicheren Betriebs zu gewährleisten und würde
zusätzlich gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und das Rechtsgleichheitsprinzip
verstossen.
H.
Zwei
durch Fürsprecher Weibel vertretene Gruppen von Einsprechenden, Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligte
(Beschwerdeführende 1) sowie Caroline Gisiger und Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 2),
erheben mit Eingaben vom 1. bzw. 12. Februar 2010 gegen den Entscheid des UVEK (Vorinstanz)
vom 17. Dezember 2009 (angefochtene Verfügung) Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht.
Die betreffenden Beschwerdeverfahren A-667/2010 und A-863/2010 sind vom Bundesverwaltungsgericht
am 2. März 2010 unter der Geschäftsnummer des Ersteren vereinigt worden. Die identischen
Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden 1 und 2 (Beschwerdeführende) lauten primär
auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung an die Vorinstanz zur Feststellung
der Einspracheberechtigung der Beschwerdeführenden sowie zur Gewährung der Akteneinsicht und
Einräumung des Rechts zur Stellungnahme mit Bezug auf aufgelistete - vom UVEK angeblich
vorenthaltene - Aktenstücke. Eventuell seien diese Aktenstücke den Beschwerdeführenden
zur Stellungnahme und Ergänzung der Beschwerde zu eröffnen. Ein weiterer Eventualantrag lautet
auf "Abweisung" der angefochtenen Verfügung. Gemäss Erläuterung in der Beschwerde
vom 1. Februar 2010 fechten die Beschwerdeführenden nebst dem Entscheid vom 17. Dezember
2009 ebenfalls (erneut) die Zwischenverfügung des UVEK vom 10. November 2008 betreffend Akteneinsicht
(dazu vorne Sachverhalt Bst. E) an.
H.a Ihre Beschwerden
begründen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen folgendermassen: Die blosse Feststellung
des UVEK, dass zumindest bezüglich einiger Einsprechender der Kollektiveinsprache nach bisheriger
Bundesratspraxis von einer Legitimation auszugehen sei, genüge den Anforderungen an die Begründungspflicht
gemäss Art. 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021),
welche Teil des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sei, nicht. Es gehöre zum
Bestandteil des rechtlichen Gehörs, dass die Legitimation jeder einsprechenden natürlichen
oder juristischen Person festzustellen oder andernfalls auf die Einsprache nicht einzutreten
sei. Nur ein solcher Entscheid erlaube es den Einsprechenden, die formellen Chancen einer Beschwerde
rechtsgenüglich zu prüfen. Zusätzlich sei - trotz fristwahrender Einreichung
der Beschwerde - das rechtliche Gehör von zahlreichen Einsprechenden durch eine nicht
in gesetzmässiger Weise erfolgte Eröffnung der angefochtenen Verfügung verletzt
worden.
H.b Die Beschwerdeführenden
rügen weiter, dass ihnen einerseits bereits im Auflage- und Einspracheverfahren die Akteneinsicht
in eine Vielzahl von aus ihrer Sicht rechtserheblichen Dokumenten verweigert worden sei (vgl. dazu vorne
Sachverhalt Bst. E). Sie machen geltend, dass die Begründung der angefochtenen Verfügung
sowohl ausdrücklich als auch implizit auf diese Dokumente abstelle, weshalb bezüglich
aller Dokumente, für die sie formell Akteneinsicht verlangt hätten, eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs vorliege. Andererseits sei den Beschwerdeführenden die Einsicht in die folgenden Akten,
deren Existenz und Beizug erst mit der Eröffnung des angefochtenen Entscheids bekannt geworden sei,
verweigert worden:
1.
das Schreiben des BFE an das ENSI vom 15. Juli 2009,
2.
die vorinstanzliche Zusammenstellung der Eingaben der Beschwerdeführenden und weiterer
im Entscheid erwähnter Eingaben zuhanden des ENSI,
3.
die Einsprachen, die Gegenstand der vorerwähnten Zusammenstellung und damit direkt oder indirekt
der nacherwähnten Stellungnahme des ENSI vom 24. Oktober 2009 waren,
4.
die Stellungnahme des ENSI vom 24. Oktober 2009 (ENSI 11/1286 Rev. 1) und allenfalls eine frühere
Version (ENSI 11/1286).
Der Anspruch auf das rechtliche Gehör werde schon
dadurch verletzt, dass der angefochtene Entscheid die Verweigerung der Akteneinsicht mit keinem
Wort begründe. Da die Beschwerdeführenden von der Existenz der streitigen Aktenstücke
keine Kenntnis gehabt hätten, könne ihnen nicht entgegengehalten werden, sie hätten diesbezüglich
keine Akteneinsicht verlangt. Der vom UVEK hier begangene gravierende Verfahrensfehler könne
nicht oberinstanzlich geheilt werden. Zwar könne das Gericht die Edierung der vorenthaltenen Akten
anordnen und den Beschwerdeführenden die Möglichkeit zur Äusserung und Beschwerdeergänzung
einräumen. Damit werde aber ihrem Rechtsschutzanspruch u.a. auch wegen dem Verlust einer
Instanz nicht Genüge getan.
H.c Die Beschwerdeführenden
begründen zudem (aus ihrer Sicht rein vorsorglich und pauschal), weshalb der Nachweis des
aktuellen und für einen unbestimmten Zeitraum sichergestellten sicheren Betriebs für
die wiedererwägungsweise Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung für das KKW
Mühleberg entgegen dem UVEK rechtsrelevant sei. Gegenstand des Verfahrens sei gerade, ob dem
Anspruch der Betreiberin auf eine unbefristete Bewilligung polizeiliche Risiken oder ungenügende
Schutzmassnahmen entgegenstünden. Der angefochtene Entscheid gestehe ausdrücklich
zu, dass insbesondere eine polizeiliche Befristung aus Sicherheitsgründen angezeigt
sein könne, solange eine bestimmte Frage offen bleibe, die für den Betrieb zwar nicht
von elementarer Bedeutung sei, aber dennoch zuerst abgeklärt werden müsse. Namentlich werde
aufgrund der vorenthaltenen Stellungnahme des ENSI zu prüfen sein, ob das KKW Mühleberg
alle Voraussetzungen eines sicheren Betriebs erfülle, oder ob vielmehr die Aufhebung der Befristung
verweigert werden müsse bzw. die Befristung allenfalls nur verlängert werden könne.
An der rein polizeirechtlich zulässigen Aufhebung der Frist bestünden ernsthafte Zweifel,
wie verschiedene Beispiele zeigten.
I.
Die
Vorinstanz reichte am 28. April 2010 ihre Vernehmlassung zusammen mit den aus ihrer Sicht relevanten
Vorakten ein und stellt den Antrag auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Rüge der Beschwerdeführenden, sie hätten wegen fehlender Begründung
zu ihrer Legitimation bzw. Parteistellung keine Möglichkeit gehabt, ihre Prozesschancen einzuschätzen,
könne nicht gehört werden. In diesem Punkt liege de facto eine Gutheissung ihres impliziten
(prozessualen) Antrags auf Teilnahme am Einspracheverfahren vor, weshalb auf eine Begründung
habe verzichtet werden können. Es liege auch keine mangelhafte Eröffnung des angefochtenen
Entscheids vor. Der von den Beschwerdeführenden eventualiter gestellte prozessuale Antrag
auf Akteneinsicht bezüglich spezifisch benannter Dokumente sei (grundsätzlich) gutzuheissen.
Diese Akten - wie die ENSI-Stellungnahme vom 24. Oktober 2009 - seien Teil der
dem Gericht mit der Vernehmlassung eingereichten Dokumente. Sie seien den Beschwerdeführenden
vor Eröffnung des angefochtenen Entscheids deshalb nicht mehr zur Kenntnis gebracht worden,
weil sie keine neuen Aspekte in Bezug auf die bereits bestehende sicherheitstechnische Beurteilung hervorgebracht
hätten. Sollte das Gericht dieses Unterlassen als Gehörsverletzung werten, könne
diese ohne Rückweisung vor der oberen Instanz geheilt werden. Hingegen halte das UVEK an seiner
Auffassung in der Verfügung vom 10. November 2008 fest, dass es für eine weitergehende
Akteneinsicht in die damals geforderten zusätzlichen Sicherheitsunterlagen keinen Anlass gebe
und diesbezüglich das rechtliche Gehör nicht verletzt worden sei. In materieller Hinsicht
sei zu betonen, dass das UVEK entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden die Frage des
dauerhaften sicheren Betriebs als rechtsrelevant erachte, ansonsten hätte es die vorgebrachten sicherheitstechnischen
Argumente der Einsprechenden gar nicht geprüft. Wäre man bei der entsprechenden Prüfung
zum Schluss gekommen, dass der Nachweis des sicheren Betriebs über einen unbestimmten Zeitraum
trotz der stetigen Aufsicht und Kontrolle durch das ENSI nicht gewährleistet sei, hätte die
Betriebsbewilligung allenfalls erneut befristet werden müssen.
J.
Mit
Beschwerdeantwort vom 30. April 2010 beantragt die BKW FMB Energie AG (Beschwerdegegnerin),
die Beschwerden vom 1. und 12. Februar 2010 seien abzuweisen, soweit auf sie eingetreten
werden könne. Das UVEK habe im angefochtenen Entscheid sämtliche relevanten Sachverhalts-
und Rechtsfragen geprüft und sich eingehend mit den vorwiegend sicherheitstechnischen Einspracherügen
auseinandergesetzt. Diese Erwägungen seien in jeder Hinsicht überzeugend und es könne
darauf - wie auch auf die früheren diesbezüglichen Eingaben der BKW FMB Energie AG -
verwiesen werden. Die Beschwerdeführenden seien durch die Tatsache, dass sich das UVEK nur
rudimentär zur Einsprachelegitimation geäussert habe, auf die Einsprachen jedoch generell
eingetreten sei, gar nicht beschwert; auf diese Rüge sei nicht einzutreten. Auch könne der
Ansicht betreffend angeblich mangelhafter Eröffnung des Entscheids nicht gefolgt werden.
Die gerügte Gehörsverletzung hinsichtlich der abschliessenden Stellungnahme des ENSI
vom 24. Oktober 2009 würde - wenn überhaupt - höchstens einen sehr geringfügigen
Verfahrensmangel darstellen, da dort keine Sicherheitsaspekte thematisiert würden, die nicht
bereits in den früheren Stellungnahmen behandelt worden seien. Die Existenz und der
Inhalt dieser Stellungnahme sei zudem auch der Beschwerdegegnerin verborgen geblieben. Jedenfalls
wären die Voraussetzungen für eine Heilung der Gehörsverletzung vorliegend erfüllt;
eine Rückweisung käme einem formalistischen Leerlauf mit unnötigen Verzögerungen
gleich und würde das verfassungsrechtliche Beschleunigungsgebot von Art. 29 Abs. 1
BV verletzen. Die Betreiberin habe einen Anspruch auf die Beurteilung ihres Gesuchs innert angemessener
Frist.
K.
Das
ENSI nahm mit Eingabe vom 26. April 2010 Stellung zu den erhobenen Beschwerden, soweit sie aus seiner
Sicht den Aufsichtsbereich des ENSI betreffen. Die von den Beschwerdeführenden neu aufgebrachten
Punkte beträfen insbesondere die Qualitätssicherung der ENSI-Dokumente,
die Transparenz der Richtlinienerstellung und den Zustand der Torusringleitung. Als Fazit der Überprüfung
der Argumente der Beschwerdeführenden stellt das ENSI fest, dass sich keine neuen Gesichtspunkte
bei der sicherheitstechnischen Beurteilung des KKW Mühleberg gezeigt hätten. Die in der Sicherheitstechnischen
Stellungnahme zur Periodischen Sicherheitsüberprüfung des KKW Mühleberg, Stand
November 2007 (HSK 11/1100) festgehaltene Bewertung, dass im KKW Mühleberg ein hohes
Mass an technischer und organisatorischer Sicherheitsvorsorge getroffen sei, bleibe unverändert
gültig.
L.
Mit
Instruktionsverfügung vom 10. Juni 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, das
UVEK habe mit seiner Vernehmlassung die nachfolgenden Sicherheitsunterlagen - in welche die
Beschwerdeführenden Einsicht verlangen - nicht eingereicht:
1.
BKW FMB Energie AG, Periodische Sicherheitsüberprüfung 2005 für das Kernkraftwerk
Mühleberg (PSÜ);
2.
BKW FMB Energie AG, Probabilistische Sicherheitsanalyse für das Kernkraftwerk Mühleberg
MUSA und SMUSA 2005 (PSA);
3.
TÜVNORD EnSys GmbH, Gutachten zur Sicherheitsbewertung der Klammervorrichtung im Hinblick
auf Kernmantel-Durchrisse, Hannover, Dezember 2006;
4.
Structural Integrity Associates, Inc.: Core spray piping and sparger flaw evaluation handbook;
5.
Analysen, Daten und Aktionslisten einzelner Pendenzen in der Liste der Geschäfte;
6.
Detaillierung der auf der Website des ENSI abrufbaren Liste der Geschäfte.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu festgestellt, diese
Sicherheitsunterlagen seien vom UVEK soweit ersichtlich nicht formell aus den Akten gewiesen
worden, sondern gehörten vielmehr zu den im vorliegenden Fall einzureichenden Verfahrensakten. Deswegen
ist das UVEK verpflichtet worden, die Sicherheitsunterlagen dem Bundesverwaltungsgericht bis am 24. Juni
2010 vollständig einzureichen und sich gleichzeitig darüber auszusprechen, für welche
dieser Akten in welchem Ausmass und aus welchem Grund allenfalls Verweigerungsgründe im Sinne
von Art. 27 VwVG bestünden. Im Übrigen sind die Verfahrensakten A-7975/2008 des Bundesverwaltungsgerichts
für das vorliegende Verfahren beigezogen worden.
M.
Das
UVEK beantragte mit Eingabe vom 21. Juni 2010, die Verfügung vom 10. Juni 2010 sei in Wiedererwägung
zu ziehen, mit der Begründung, die genannten Sicherheitsunterlagen seien entgegen der Vermutung
des Bundesverwaltungsgerichts nicht Teil der einzureichenden Verfahrensakten. Mit Zwischenverfügung
vom 30. Juni 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht den Hauptantrag des UVEK auf Wiedererwägung
der Verfügung vom 10. Juni 2010 abgewiesen. Mangels anderer Beweise könne nicht
davon ausgegangen werden, die hier umstrittenen Sicherheitsunterlagen seien vom UVEK formell aus
dem Verfahren gewiesen worden und der Befund sei zu bestätigen, dass sie zu den vom UVEK einzureichenden
Verfahrensakten gehörten. In Gutheissung des Eventualantrags des UVEK wurde die Frist zur
Einreichung und Kennzeichnung dieser Akten auf den 31. August 2010 verlängert.
N.
Entsprechend
dieser Zwischenverfügung haben das UVEK und das ENSI am 31. August 2010 die in 86 Bundesordnern
abgelegten zusätzlichen Verfahrensakten dem Bundesverwaltungsgericht an seinem Sitz übergeben.
Das ENSI hat zugleich ein 59 Seiten umfassendes Aktenverzeichnis vom 30. August 2010 mit dem vollständigen
Inhalt der neu eingereichten Akten und einer Aufteilung zu den Verweigerungsgründen gemäss
Art. 27 VwVG sowie ein Schreiben vom 31. August 2010 mit Ausführungen zu diesen Verweigerungsgründen
überreicht. Ebenfalls am 31. August 2010 machte die Beschwerdegegnerin eine Eingabe, welche
zu den Geheimhaltungsinteressen für den Bereich Geschäftsgeheimnisse Stellung nimmt und
verschiedene Anträge und Bemerkungen zu den klassifizierten und nicht klassifizierten Akten enthält.
O.
Die
Beschwerdeführenden nahmen mit Eingabe vom 8. Oktober 2010 (sog. "Akteneinsichtbezeichnungsgesuch")
Stellung zur Akteneinsicht in die nachgereichten Sicherheitsunterlagen. Sie listeten im Rahmen mehrerer
Anträge und gestützt auf das Aktenverzeichnis des ENSI vom 30. August 2010 detailliert
auf, in welche Teile dieser Unterlagen sie Einsicht verlangen. Daneben stellten sie einige prozessuale
Begehren. Mit Stellungnahmen vom 8. November 2010 äusserten sich das UVEK, die Beschwerdegegnerin
und das ENSI zur Eingabe der Beschwerdeführenden vom 8. Oktober 2010, wobei sie ihre bisherigen
Anträge und Ausführungen zur Akteneinsicht bestätigten. Zu diesen Stellungnahmen vom 8. November
2010 äusserten sich die Beschwerdeführenden mit einer weiteren Eingabe vom 22. November
2010.
P.
Mit
Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht über die Gesamtthematik
der Akteneinsicht entschieden. Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden gemäss Beschwerde
vom 1. Februar 2010 ist dabei gutgeheissen worden betreffend die gesamten von der Vorinstanz ursprünglich
eingereichten Verfahrensakten. Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden vom 8. Oktober
2010 ist gutgeheissen worden mit Bezug auf sämtliche Dokumente und Teile davon, welche gemäss
Aktenverzeichnis des ENSI vom 30. August 2010 durch die Gegenparteien zur Einsicht freigegeben sind.
Dieses Einsichtsgesuch ist weiter gutgeheissen worden mit Bezug auf das vollständige TÜVNORD-Gutachten
vom Dezember 2006 gemäss Ziff. 3 (S. 36) des Aktenverzeichnisses des ENSI vom 30. August 2010.
Die Genehmigung hat dabei in Abweisung des Eventualantrags der Beschwerdegegnerin die (übliche)
Möglichkeit zur Erstellung von Kopien anlässlich der Einsichtnahme am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts
beinhaltet. Den Beschwerdeführenden, ihrem Anwalt und allen beigezogenen Expertinnen und Experten
ist aber unter Strafandrohung, d.h. mit Busse bis CHF 10'000.--, ausdrücklich verboten worden,
die aus der Akteneinsicht in das TÜVNORD-Gutachten gewonnenen Unterlagen und Informationen für
Zwecke ausserhalb des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu verwenden oder an Dritte weiterzugeben.
Schliesslich ist das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden vom 8. Oktober 2010
ebenfalls gutgeheissen worden mit Bezug auf die drei vollständigen Dokumente AN-KL-05/121,
AN-KL-05/121 Rev. a und AN-KL-05/140 (Ziff. 1 S. 6 bzw. 8 des Aktenverzeichnisses des ENSI
vom 30. August 2010). Die Möglichkeit zur Erstellung von Kopien ist hier in diesbezüglicher
Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerdegegnerin nicht gewährt worden. Den Beschwerdeführenden,
ihrem Anwalt und allen beigezogenen Expertinnen und Experten ist wiederum unter Strafandrohung ausdrücklich
verboten worden, die aus der Akteneinsicht in diese drei Dokumente gewonnenen Informationen
für Zwecke ausserhalb des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu verwenden oder an Dritte weiterzugeben.
Darüber hinausgehend ist das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden vom 8. Oktober
2010 abgewiesen worden. Ebenso sind schliesslich sämtliche den dargelegten Anordnungen entgegenstehenden
Anträge der Verfahrensbeteiligten zur Gesamtthematik der Akteneinsicht abgewiesen worden.
Q.
Im
Rahmen der soeben geschilderten Modalitäten hat die Akteneinsichtnahme der Beschwerdeführenden
vom 31. Januar bis am 2. Februar 2011 am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts in Bern in Anwesenheit
von jeweils mindestens einer akten- bzw. fachkundigen Person der Beschwerdegegnerin
und des ENSI stattgefunden.
R.
Mit
Eingabe vom 21. März 2011 reichten die Beschwerdeführenden beim Bundesverwaltungsgericht
ein Gesuch um "Sistierung des Beschwerdeverfahrens, event. Einräumung einer Nachfrist
zur ergänzenden Akteneinsichtnahme und Beschwerdeergänzung" (Sistierungsgesuch)
ein. Gleichzeitig gaben sie als Beilagen unter anderem ein an das UVEK gerichtetes Gesuch
um Entzug der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg und subsidiäres Wiedererwägungsgesuch,
enthaltend ein dringliches Gesuch um Anordnung einer vorsorglichen Ausserbetriebnahme, sowie eine "Kurzstellungnahme
zur Akteneinsicht der Bürger in Sicherheitsunterlagen des Kernkraftwerks Mühleberg im Rahmen
der Bundesverwaltungsgerichtsbeschwerde Ursula Balmer-Schafroth et al." des Öko-Instituts
e.V. Freiburg, Darmstadt, Berlin (Kurzstellungnahme Öko-Institut) vom 17. März 2011
zu den Akten.
Die Beschwerdeführenden stellten mit ihrem Sistierungsgesuch
unter anderem die Verfahrensanträge, das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis über
das beiliegende Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung und vorsorgliche Ausserbetriebnahme des
KKW Mühleberg rechtskräftig entschieden sei. Eventuell sei die Zwischenverfügung
des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2010 wiedererwägungsweise abzuändern und
den Beschwerdeführenden Einsicht in die Akten des angefochtenen Verfahrens und in die gemäss
beiliegendem Gesuch vom 21. März 2011 an das UVEK beantragten Akten einzuräumen. Schliesslich
sei festzustellen, dass die Beschwerdeführenden berechtigt seien, die Kurzstellungnahme
Öko-Institut vom 17. März 2011 zu veröffentlichen.
S.
Das
Bundesverwaltungsgericht hat mit Instruktionsverfügung vom 24. März 2011 die Eingabe der
Beschwerdeführenden vom 21. März 2011 mitsamt allen Beilagen zu den Akten erkannt
und die Beschwerdegegnerin, die Vorinstanz und das ENSI ersucht, bis am 8. April 2011 zu den hauptsächlichen
Verfahrensanträgen eine Stellungnahme einzureichen.
Die Beschwerdegegnerin habe sich dabei darüber zu
äussern, inwieweit sie an den geltend gemachten Geschäftsgeheimnissen in Bezug auf das Gutachten
zur Sicherheitsbewertung der Klammervorrichtung im Hinblick auf Kernmantel-Durchrisse der TÜVNORD
EnSys GmbH (Hannover 2006 [TÜVNORD-Gutachten]) und der weiteren Akten der Kategorie "Intern"
festhalte und habe dies unter Einbezug der Vorkommnisse in Japan erneut zu begründen. Das
ENSI werde aufgefordert, innert derselben Frist eine Zusammenstellung (Grobübersicht inkl. Zeitplanung)
aller aufgrund der Ereignisse in Japan ausgelösten, laufenden oder bereits wieder abgeschlossenen
Abklärungen, Massnahmen und Anordnungen zu Sicherheitsfragen beim KKW Mühleberg (insbes.
zur Erdbeben- und Überflutungsgefahr) einzureichen.
T.
Mit
undatierter Zwischenverfügung (Eingang beim Bundesverwaltungsgericht am 30. März 2011) hat
das UVEK das von den Beschwerdeführenden bei ihm am 21. März 2011 eingereichte Gesuch um vorläufige
Ausserbetriebnahme zuständigkeitshalber an das ENSI überwiesen und das ebenfalls
bei ihm anhängig gemachte Verfahren betreffend Entzug der Betriebsbewilligung für das
KKW Mühleberg zwischenzeitlich sistiert, voraussichtlich bis das ENSI das Gesuch um sofortige
Ausserbetriebnahme beurteilt habe.
U.
Die
Beschwerdeführenden reichten mit Datum vom 31. März 2011 eine so genannte "Ergänzungseingabe"
zum Sistierungsgesuch vom 21. März 2011 ein, welche verschiedene zusätzliche Verfahrensanträge
und insbesondere ein Gesuch um Anordnung der einstweiligen Ausserbetriebnahme des KKW Mühleberg
enthielt.
Das Bundesverwaltungsgericht ist mit Zwischenverfügung
vom 6. April 2011 auf sämtliche Anträge dieser Ergänzungseingabe der Beschwerdeführenden,
mithin auch auf das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Anordnung der einstweiligen Ausserbetriebnahme
des KKW Mühleberg, nicht eingetreten. Die Frist zur Stellungnahme gemäss der Verfügung
vom 24. März 2011 ist zudem bis am 2. Mai 2011 verlängert worden.
V.
Mit
Eingabe vom 29. April 2011 nahm das ENSI Stellung zu den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführenden
vom 21. März 2011. Zu den Anträgen betreffend Akteneinsicht und Veröffentlichung
von Dokumenten verwies das ENSI auf seine diesbezüglichen Aussagen in den Eingaben vom 31.
August und 8. November 2010 bezüglich Informationsschutz. Was die "neuen Akten" gemäss
dem Gesuch der Beschwerdeführenden vom 21. März 2011 an das UVEK anbelange, gab das ENSI zu
bedenken, dass der laufend neue Beizug von Akten geeignet sei, das Verfahren auf unbestimmte Zeit
zu verzögern, weil im Rahmen der normalen Aufsicht täglich neue Dokumente anfallen würden.
Schliesslich hat das ENSI im Sinne einer Zusammenstellung aufgezeigt, was der Inhalt seiner an
alle KKW in der Schweiz gerichteten Verfügungen "Massnahmen aufgrund der Ereignisse in Fukushima"
vom 18. März 2011 und "Vorgehensvorgaben zur Überprüfung der Auslegung bezüglich
Erdbeben und Überflutung" vom 1. April 2011 für das KKW Mühleberg gewesen ist
und insbesondere welche Fristen damit verhängt worden sind. Ebenfalls mit Stellungnahme vom
29. April 2011 beantragte das UVEK, das Begehren um Sistierung des Verfahrens sowie der Antrag auf Wiedererwägung
der prozessleitenden Verfügung vom 8. Dezember 2010 und der Antrag auf Beizug und Einsicht
in weitere Dokumente seien abzuweisen.
Am 2. Mai 2011 reichte die Beschwerdegegnerin ihre Stellungnahme
ein mit den folgenden Verfahrensanträgen:
1.
Das Beschwerdeverfahren A-667/2010 sei nicht zu sistieren, sondern mit Beförderung fortzusetzen.
2.
Unabhängig vom Entscheid über die Verfahrenssistierung seien den Verwaltungsgerichtsbeschwerden
(...) vom 1. Februar sowie vom 12. Februar 2010 für die Dauer des Verfahrens
vor dem Bundesverwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
3.
In Bezug auf die Akteneinsicht der Beschwerdeführenden sei an der Verfügung vom 8. Dezember
2010 festzuhalten, und die Veröffentlichung der Kurzstellungnahme des Öko-Instituts e.V. Darmstadt
sei nicht zu bewillligen.
W.
Mit
Zwischenverfügung vom 31. Mai 2011 hat das Bundesverwaltungsgericht den Sistierungsantrag der Beschwerdeführenden
vom 21. März 2011 wie auch den Antrag der Beschwerdegegnerin vom 2. Mai 2011 auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerden abgewiesen. Die Strafandrohung gemäss Ziff. 3.2 des Dispositivs der
Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010 hat es ersatzlos aufgehoben. Soweit weitergehend ist
der Wiedererwägungsantrag der Beschwerdeführenden vom 21. März 2011 zur Akteneinsicht
abgewiesen worden. Der Feststellungsantrag der Beschwerdeführenden vom 21. März
2011 betreffend Veröffentlichung der Kurzstellungnahme Öko-Institut vom 17. März
2011 ist vom Bundesverwaltungsgericht als gegenstandslos geworden erklärt worden. Schliesslich
ist den Beschwerdeführenden eine grundsätzlich nicht erstreckbare Nachfrist zur Einreichung
einer Replik bis am 27. Juni 2011 angesetzt worden.
X.
Mit
ihrer Replik vom 27. Juni 2011 stellen die Beschwerdeführenden folgende Rechtsbegehren: Es
seien sämtliche von ihnen im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gestellten Rechtsbegehren
gutzuheissen, soweit sie weder bereits gutgeheissen noch rechtskräftig abgewiesen worden
seien. Weiter wird verlangt, es seien bezüglich Kernmantelrisse und Zugankerkonstruktion zahlreiche
prozessuale Vorkehrungen zu treffen. Erstens seien beim ENSI und der Beschwerdegegnerin verschiedene
neue Akten zu edieren. Zweitens sei bei der TÜVNORD EnSys GmbH, eventuell bei einem anderen Gutachter,
ein gerichtliches Gutachten zu verschiedenen Fragen einzuholen. Drittens sei das gegebenenfalls vom ENSI
für den weiteren Betrieb genehmigte Instandhaltungskonzept des rissebehafteten Kernmantels mit Stellungnahmemöglichkeit
zu den Akten zu erkennen. Zusätzlich wird gefordert, dass viele beiliegende oder bloss angeführte
Dokumente des ENSI im Zusammenhang mit den Vorfällen in Japan zu den Beschwerdeakten zu erkennen
seien. Im Weiteren werden verkürzte Fristen für die Beschwerdegegnerin verlangt, um die
vom ENSI eingeforderten technischen "Fukushima-Einzel-Nachweise sowie EU-Stresstest-Ergebnisse"
zu den Akten zu bringen. Sodann sei bei der Eidgenössischen Kommission für die nukleare Sicherheit
(KNS) oder eventuell anderswo ein gerichtliches Gutachten zu verschiedenen Punkten einzuholen und
schliesslich seien beim ENSI (erneut) einige zusätzliche Akten zu edieren.
Y.
Sowohl
die Vorinstanz am 22. Juli 2011 als auch die Beschwerdegegnerin am 12. August 2011 bestätigen mit
ihren Dupliken die bisherigen Abweisungsanträge in der Sache und verlangen zudem, die von
den Beschwerdeführenden mit ihrer Replik neu gestellten prozessualen Anträge seien
(allesamt) abzuweisen. Dabei wird insbesondere darauf hingewiesen, dass eine umfassende materielle
Sicherheitsprüfung des KKW Mühleberg nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
sei. Das ENSI äussert sich mit Stellungnahme vom 8. August 2011 ebenfalls kritisch in der Hinsicht,
dass die Beschwerdeführenden versuchten, auf seine laufende Aufsichtstätigkeit Einfluss
zu nehmen. Sie verkennten, dass viele der in der Replik aufgelisteten Akten nicht den Verfahrensgegenstand
beträfen, sondern grösstenteils im Rahmen der laufenden Aufsicht des ENSI nach Art. 70 ff.
KEG eingingen bzw. erstellt würden und deshalb nicht zu edieren seien.
Z.
Die
Beschwerdeführenden stellen mit Eingabe vom 16. August 2011 insbesondere die Anträge,
es sei nach Abschluss des Beweisverfahrens und des Schriftenwechsels eine öffentliche Parteiverhandlung
sowie im Anschluss daran eine öffentliche Urteilsberatung durchzuführen. Mit Eingaben vom 2. September
2011 nehmen die Beschwerdegegnerin und das UVEK dazu Stellung und die Beschwerdeführenden
reichen ihre Schlussbemerkungen ein.
AA.
Mit
Verfügung vom 23. September 2011 ordnet das Bundesverwaltungsgericht eine öffentliche
Parteiverhandlung auf den 13. Dezember 2011 an. Die Beschwerdeführenden bringen mit Schreiben
vom 7. Oktober 2011 vor, dass zudem eine Befragung von Experten sowie eine öffentliche
Urteilsberatung durchgeführt werden sollten. Die Beschwerdegegnerin äussert sich
am 20. Oktober 2011 unter anderem dahingehend, eine Expertenanhörung sei nicht
angebracht, da eine eigentliche materielle Prüfung der Sicherheitsfragen nicht zum Verfahrensgegenstand
gehöre.
BB.
Die
Beschwerdeführenden beantragen mit Eingabe vom 5. Dezember 2011 unter anderem,
sie seien näher über die Art der Durchführung der öffentlichen
Parteiverhandlung zu informieren und reichen weitere Studien ein.
Das Bundesverwaltungsgericht bringt die Eingabe samt Beilagen
mit Verfügung vom 7. Dezember 2011 den anderen Parteien zu Kenntnis, weist darauf
hin, dass auf den 13. Dezember 2011 einzig eine öffentliche Parteiverhandlung angesetzt
wurde und dass über die Durchführung einer öffentlichen Urteilsberatung, die Einholung
von Gutachten oder die Befragung von Sachverständigen zu einem späteren Zeitpunkt entschieden
wird.
CC.
Am
13. Dezember 2011 findet die öffentliche Parteiverhandlung statt.
DD.
Mit
Verfügung vom 15. Dezember 2011 stellt das Bundesverwaltungsgericht den Verfahrensbeteiligten
je eine Kopie des unterzeichneten Protokolls und die nachgereichten Plädoyernotizen der Beschwerdeführenden
zu. Zudem weist es die Verfahrensbeteiligten darauf hin, dass sie die Möglichkeit haben, Honorarnoten
für den Aufwand bis zur Parteiverhandlung einzureichen.
EE.
Auf
die weiteren Ausführungen der Beteiligten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen
näher eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht
zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 oder 34 VGG entschieden hat. Eine Ausnahme,
was das Sachgebiet angeht, ist hier nicht gegeben bzw. die auf dem Gebiet der Kernenergie bestehenden
Ausschlussgründe treffen vorliegend nicht zu (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG).
Das UVEK ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht
für die Beurteilung der am 1. bzw. 12. Februar 2010 erhobenen Beschwerden gegen die Verfügung
des UVEK vom 17. Dezember 2009 zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG,
soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2. Zur Beschwerde
ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Die Beschwerdeführenden sind grundsätzlich legitimiert: Sie wohnen grösstenteils
in den Notfallplanungszonen 1 und 2 um das KKW Mühleberg, haben am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch die Verfügung berührt
und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Gemäss der bundesgerichtlichen
und der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung genügt es, wenn mindestens eine
der beschwerdeführenden Personen legitimiert ist (Urteil des Bundesgerichts
vom 7. September 1998 E. 2, publiziert in: Schweizerisches Zentralblatt
für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 101/2000 S. 83 ff.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3.5.1, A-7872/2011 vom 17. Oktober 2011 E. 2.2,
A-1156/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 1.1 und A-3762/2010 vom 25. Januar 2012
E. 2.3). Allerdings fehlt es den Beschwerdeführenden an einem hinreichenden schutzwürdigen
Interesse, soweit sie rügen, die Vorinstanz habe ihre Legitimation nicht
hinreichend geprüft (vgl. Sachverhalt Bst. H.a), da die Vorinstanz auf ihre
Beschwerden eingetreten ist. Somit haben sie keinen Vorteil davon, wenn die vorinstanzliche
Prüfung der Legitimation kontrolliert wird, und auf diese Rüge ist nicht einzutreten.
1.3. Die Beschwerde
vom 1. Februar 2010 ist frist- und formgerecht erhoben worden (vgl. Art. 50 und Art. 52
VwVG). Da beide Beschwerden gleich lauten, kann offen bleiben, ob auch die Beschwerde vom 12. Februar
2010 rechtzeitig erhoben wurde respektive ob die angefochtene Verfügung
diesen Beschwerdeführenden mit der Publikation im Bundesblatt vom 22. Dezember 2009 (BBl 2009
8874) korrekt eröffnet wurde.
1.4. Der Umfang des
Streitgegenstands des vorliegenden Verfahrens ist umstritten, namentlich was den Einbezug sicherheitsrelevanter
Fragen angeht (vgl. Sachverhalt Bst. G.b-c, H.c, I und Y). Streitgegenstand in der nachträglichen
Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen
Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Er darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens weder
erweitert noch qualitativ verändert werden und kann sich höchstens
verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten. Fragen,
über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat,
darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da andernfalls in die funktionelle Zuständigkeit
der ersten Instanz eingegriffen würde (André Moser/Michael
Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Basel 2008, Rz. 2.7 ff.; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-8457/2010 vom 14. Juni 2011 E. 1.2.1; vgl. auch BGE 136 II 457 E. 4.2, 133 II 35 E. 2
und 131 V 164 E. 2.1).
Die Vorinstanz prüfte, ob die bisherige Befristung
aufzuheben sei, aber auch, ob eine neue Befristung aus polizeilichen Gründen
angezeigt wäre, wobei sie in diesem Zusammenhang auch auf sicherheitsrelevante Aspekte
einging (vgl. Sachverhalt Bst. G). Diese Prüfung entsprach dem Begehren seitens
einiger Beschwerdeführenden, die bereits im vorinstanzlichen Verfahren
beantragt hatten, die Betriebsbewilligung sei erneut zu befristen und dabei auch Sicherheitsmängel
rügten. Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens wird deshalb durch die Begehren
der Beschwerdeführenden nicht in unzulässiger Weise ausgeweitet,
so wie auch die Vorinstanz den Streitgegenstand nicht zu weit gefasst hat: Im Zentrum steht die
Frage, ob die Befristung der Betriebsbewilligung zu Recht aufgehoben
wurde respektive ob sie anlässlich einer Anpassung an das KEG erneut zu befristen
ist, wobei auch Sicherheitsaspekte von Bedeutung sein können. Welche Normen hierbei
anwendbar und wie sie auszulegen sind, ist eine Frage der materiellen Prüfung und nicht
des Streitgegenstands. Von einer unzulässigen Ausweitung könnte erst dann
die Rede sein, wenn das Bundesverwaltungsgericht eine umfassende Prüfung
der Sicherheitsfragen, der laufenden Aufsicht oder gar einer sofortigen
Ausserbetriebnahme vornehmen würde, ohne dass diese Fragen zuvor von der Vorinstanz
entschieden worden wären.
1.5. Auf die Beschwerden
ist somit einzutreten, allerdings unter Vorbehalt der Rüge betreffend eine erneute Überprüfung
der Legitimation im vorinstanzlichen Verfahren.
1.6. Das Bundesverwaltungsgericht
entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft
die angefochtene Verfügung respektive das angefochtene Urteil auf Rechtsverletzungen -
einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit (Art. 49
VwVG).
2.
Zunächst
ist auf verschiedene prozessuale Anträge einzugehen.
2.1. Die Beschwerdeführenden
beantragen eine öffentliche Urteilsberatung. Gemäss Art. 41 Abs. 2 VGG berät
das Bundesverwaltungsgericht einen Entscheid mündlich, wenn die Abteilungspräsidentin
dies anordnet respektive ein Richter bwz. eine Richterin dies verlangt (Bst. a) oder wenn
eine Abteilung in Fünferbesetzung entscheidet und sich keine Einstimmigkeit ergibt (Bst. b).
Art. 41 Abs. 3 VGG bestimmt, dass Fälle gemäss Art. 41 Abs. 2 Bst. b
öffentlich beraten werden, wenn die Abteilungspräsidentin dies anordnet oder
ein Richter bzw. eine Richterin es verlangt. Da im vorliegenden Fall diese Voraussetzungen nicht erfüllt
sind, ist auf das Gesuch nicht weiter einzugehen.
2.2. Die Beschwerdeführenden
beantragen die Befragung von Sachverständigen und die Einholung eines unabhängigen Gutachtens
(vgl. Sachverhalt Bst. X und AA). Gemäss Art. 12 VwVG stellt die Behörde den
Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigenfalls verschiedener Beweismittel
wie z.B. Gutachten. Die Behörde nimmt die ihr angebotenen Beweise ab, wenn diese zur
Abklärung des Sachverhaltes tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Wie die nachfolgenden
Ausführungen in Erwägung 5 zeigen, ist für den vorliegenden Entscheid ein Expertengutachten
nicht erforderlich. Ob zur Beurteilung des Instandhaltungskonzepts (vgl.
hierzu nachfolgend Erwägung 5.3.3) ein unabhängiges Gutachten erforderlich
sein wird, hat das UVEK zur gegebenen Zeit zu beurteilen und ist nicht jetzt vom Bundesverwaltungsgericht
zu entscheiden.
2.3. Aufzugreifen
ist sodann das Thema der Akteneinsicht. Zu klären ist zunächst, ob diesbezüglich
noch Punkte offen und wie solche allenfalls zu beurteilen sind.
2.3.1. Wie in Sachverhalt
Bst. E dargelegt, hiess die Vorinstanz mit Entscheid vom 10. November 2008 ein Akteneinsichtsgesuch
der Beschwerdeführenden teilweise gut. Sie wies aber das Gesuch um Einsicht in
die in Sachverhalt Bst. L aufgelisteten Akten ab. Diesen Akteneinsichtsentscheid bestätigte
die Vorinstanz in ihrem Endentscheid vom 17. Dezember 2009. Im vorliegenden Verfahren
fechten die Beschwerdeführenden auch den Akteneinsichtsentscheid vom 10. November
2008 an (vgl. Sachverhalt Bst. H). Sodann machen sie geltend, dass sie von der Existenz einzelner
Akten erst mit Eröffnung dieses Entscheids erfahren hätten (vgl. für die Auflistung dieser
Akten Sachverhalt Bst. H.b), wodurch ihr Anspruch auf Wahrung des rechtlichen Gehörs
verletzt worden sei. Mit Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010 wurde der
vorinstanzliche Akteneinsichtsentscheid vom 10. November 2008 sinngemäss überprüft
und die bis zu diesem Zeitpunkt erhobenen Akteneinsichtsgesuche teilweise
gutgeheissen (vgl. für eine Zusammenfassung Sachverhalt
Bst. P).
2.3.2. Sodann stellten
die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 21. März 2011 ein weiteres Akteneinsichtsgesuch
respektive ein Wiedererwägungsgesuch bezüglich des Zwischenentscheids vom
8. Dezember 2010 (vgl. Sachverhalt Bst. R). Mit Zwischenverfügung vom 31. Mai
2011 wurde der Wiedererwägungsantrag zum Akteneinsichtszwischenentscheid
weitgehend abgewiesen, wobei die Strafandrohung gemäss Ziff. 3.2 des
Dispositivs der Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010 aufgehoben wurde (vgl.
für eine Zusammenfassung Sachverhalt Bst. W).
2.3.3. Anschliessend
verlangten die Beschwerdeführenden mit ihrer Replik vom 27. Juni 2011 erneut Aktenedition
(vgl. Sachverhalt Bst. X und Y). Aufgrund der in der nachfolgenden Erwägung 5 begründeten
teilweisen Gutheissung der Beschwerde, die sich auf den Beschwerdeführenden
bereits bekannte Akten stützt, erübrigt sich hier ein Entscheid über die noch offene
Akteneinsicht. Die Vorinstanz ist aber gehalten, die Akteneinsicht bei der Wiederaufnahme
des Verfahrens nach den in der Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010
dargelegten Grundsätzen auszugestalten, damit das rechtliche Gehör
der Beschwerdeführenden gewahrt wird.
3.
Zur
Klärung der materiellen Beurteilung der Befristung erfolgt zunächst ein Überblick
über das frühere Atom- und das heute geltende Kernenergierecht.
3.1. Der Bundesrat
bewilligte das 1972 in Betrieb genommene KKW Mühleberg gestützt auf das damals geltende
Bundesgesetz über die friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz vom 23. Dezember
1959 (AtG; AS 1960 541, für spätere Änderungen AS 1983 1886 Art. 36 Ziff. 2,
AS 1987 544, AS 1993 901 Anhang Ziff. 9, AS 1994 1933 Art. 48 Ziff. 1, AS 1995 4954, AS
2002 3673 Art. 17 Ziff. 3 und AS 2004 3503 Anhang Ziff. 4).
Das AtG regelte die Bewilligung von KKW in Art. 4 ff. Demnach war eine (Polizei-)bewilligung
zu verweigern oder von der Erfüllung geeigneter Bedingungen oder Auflagen abhängig
zu machen, wenn dies u.a. der Schutz von Menschen oder von wichtigen Rechtsgütern
erforderte (Art. 5 Abs. 1 AtG). Es nannte die Möglichkeit der Befristung -
sei dies aus energiepolitischen oder polizeilichen Gründen - oder einer Bestimmung der Lebensdauer
von KKW aber nicht. Der Bundesrat beurteilte das Gesuch (Art. 6 AtG). Die Prüfung
der Sicherheit erfolgte durch ein Gutachten (Art. 7 AtG) und die Atomanlagen
standen unter Aufsicht des Bundes (Art. 8 AtG). Die Bewilligung konnte gemäss
Art. 9 Abs. 2 AtG widerrufen werden, wenn deren Voraussetzungen
nicht mehr erfüllt waren (eingehend zum Bewilligungsverfahren nach dem AtG Heribert
Rausch, Schweizerisches Atomenergierecht, Zürich 1980, v.a. S. 45 ff.).
Konkrete technische Anforderungen an KKW wurden nicht formuliert (Rausch,
a.a.O., S. 49 f.).
3.2. Der auf den 1. Juli
1979 in Kraft gesetzte Bundesbeschluss zum Atomgesetz vom 6. Oktober 1978 (BB AtG, AS
1979 816) ergänzte das AtG und galt ebenfalls bis zum Inkrafttreten des KEG am 1. Februar
2005 (vgl. AS 2001 283 für die letztmalige Verlängerung des BB AtG). Mit dem BB AtG wurde die
Rahmenbewilligung als grundlegendste Bewilligung eingeführt (Art. 1); die Praxis
hatte schon zuvor eine sogenannte Standortbewilligung als erste Bewilligung erteilt
(Rausch, a.a.O., S. 66). Art. 2 BB AtG bestimmte, dass die Rahmenbewilligung
befristet wird. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. b BB AtG durfte eine Rahmenbewilligung
nur erteilt werden, soweit ein Bedarf für zusätzliche Energie bestand; dabei war möglichen
Energiesparmassnahmen, dem Ersatz von Erdöl und der Entwicklung anderer Energieformen
Rechnung zu tragen (eingehend dazu Rausch, a.a.O., S. 71 ff.). Die
Übergangsbestimmung des BB AtG hielt fest, dass Atomanlagen, die im Betrieb stehen oder
für die eine Baubewilligung nach dem Atomgesetz erteilt worden ist, keiner Rahmenbewilligung
mehr bedürfen (Art. 12 Abs. 1 BB AtG; vgl. Rausch, a.a.O.,
S. 79, 81 f.).
3.3. Das heute geltende
KEG ersetzte das AtG und den BB AtG per 1. Februar 2005.
3.3.1. Gemäss
KEG ist für die Errichtung eines KKW zunächst eine Rahmenbewilligung erforderlich,
in der die Grundzüge des Projekts, wie z.B. der Standort, bewilligt werden (Art. 14 KEG). Es
besteht kein Rechtsanspruch auf die Erteilung (Art. 12 Abs. 2 KEG). Das Verfahren
ist in Art. 42 ff. KEG geregelt; der Bundesrat entscheidet über das Gesuch sowie
über die Einwendungen und Einsprachen und unterbreitet den Entscheid der Bundesversammlung zur Genehmigung.
Deren Beschluss untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 48 KEG). Es handelt sich somit
bei der Rahmenbewilligung auch um einen politischen Entscheid (Riccardo
Jagmetti, Energierecht, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli [Hrsg.], Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, Bd. VII, Basel 2005, Rz. 5413, 5421 ff.; Silvan
Schmid, Die Errichtung von Kernkraftwerken nach dem neuen Kernenergiegesetz, in: Umweltrecht
in der Praxis 2006, S. 755 ff., S. 766). Gemäss der Übergangsbestimmung von
Art. 106 Abs. 1 KEG dürfen in Betrieb stehende, nach dem KEG rahmenbewilligungspflichtige
Kernanlagen grundsätzlich ohne entsprechende Bewilligung weiter betrieben werden
(vgl. Botschaft zu den Volksinitiativen "Moratorium Plus - Für die Verlängerung
des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos [MoratiorumPlus]"
und "Strom ohne Atom - Für eine Energiewende und die schrittweise
Stilllegung der Atomkraftwerke [Strom ohne Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz
vom 28. Februar 2001, BBl 2001 S. 2665 ff.; nachfolgend "Botschaft KEG",
S. 2801).
3.3.2. Nach der Erteilung
einer Rahmenbewilligung sind eine Baubewilligung (Art. 15 ff. KEG) und eine
Betriebsbewilligung (Art. 19 ff. KEG) erforderlich, die erteilt werden, wenn
die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (Jagmetti, a.a.O.,
Rz. 5414 ff., 5429 ff.). Die Betriebsbewilligung wird vom UVEK, dem zuständigen Departement,
erteilt (Art. 19 und 57 KEG; vgl. Jagmetti, a.a.O., Rz. 5436 ff.;
Schmid, a.a.O., S. 776 f.). Ihre Voraussetzungen sind in Art. 20
KEG geregelt. So ist z.B. erforderlich, dass der Schutz von Mensch und Umwelt gewährleistet
wird (Art. 20 Abs. 1 Bst. c KEG) sowie dass die Anlage und der vorgesehene Betrieb den
Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Sicherung entsprechen (Art. 20 Abs. 1
Bst. d KEG). Sie legt u.a. die Sicherheits-, Sicherungs- und Notfallschutzmassnahmen
fest, die der Bewilligungsinhaber während des Betriebs zu treffen hat (Art. 21
Abs. 1 KEG), und kann gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG befristet werden.
Das KEG regelt nicht explizit, aus welchen Gründen eine Befristung
zulässig oder geboten ist. Die Möglichkeit der Befristung aus polizeilichen Gründen
war im Parlament inhaltlich - abgesehen von einer Minderheit, die darüber
hinaus eine grundsätzliche Befristung der Betriebsbewilligung beantragte - nicht
umstritten. Das Parlament diskutierte die Formulierung (vgl. Amtliches Bulletin der
Bundesversammlung 2001 S 1019 ff. und 2002 N 1110 f.) und
folgte schliesslich dem Vorschlag des Bundesrats, der sich zur Befristung aus polizeilichen
Gründen in der entsprechenden Botschaft wie folgt äusserte (Botschaft
KEG S. 2770):
"Nach Absatz 2 kann die Betriebsbewilligung entsprechend einem verwaltungsrechtlichen
Grundsatz befristet werden. Eine solche Befristung ist keine gesetzliche Befristung im Sinne der
Festlegung der Lebensdauer eines Kernkraftwerks, wie sie der Bundesrat abgelehnt hat (...).
Die Befristung nach Artikel 21 Absatz 2 ist vielmehr eine polizeirechtliche Befristung.
Sie kann insbesondere aus Sicherheitsgründen angezeigt sein, solange eine bestimmte Frage
offen geblieben ist, die für den Betrieb zwar nicht von elementarer Bedeutung ist, aber dennoch
abgeklärt werden muss. In diesem Fall wäre die Nichterteilung der Betriebsbewilligung
oder, falls diese bereits erteilt wurde, deren Entzug unverhältnismässig. Eine Befristung
würde für den Zweck, die vollumfängliche Einhaltung der Voraussetzungen für
die Erteilung der Betriebsbewilligung zu erwirken, genügen."
Im Wortlaut hat der Gesetzgeber seine Absicht
nicht ausdrücklich ausformuliert. Sie ergibt sich aber in der systematischen Platzierung
des Absatzes im Betriebsbewilligungsverfahren, in dem die Sicherheit des
Betriebs geprüft wird. Aufgrund seiner systematischen Einordnung ist davon auszugehen,
dass Art. 21 Abs. 2 KEG keinen anderen Zweck hat, als eine Befristung aus polizeilichen
Gründen vorzusehen. Solche liegen vor, wenn Schutzgüter wie öffentliche
Ordnung und Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder Treu
und Glauben im Geschäftsverkehr betroffen sind (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 2433 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 54 Rz. 14 ff.). Im vorliegenden Fall steht die Sicherheit, namentlich
der Schutz der Allgemeinheit vor radioaktiver Strahlung, im Vordergrund.
3.3.3. Der Bewilligungsinhaber
ist für die Sicherheit der Anlage und des Betriebs verantwortlich (Art. 22 Abs. 1
KEG). So muss er z.B. Massnahmen treffen, um die Anlage in einem guten Zustand zu erhalten (Art. 22
Abs. 2 Bst. c KEG) und die Anlage soweit nachrüsten, als dies nach der Erfahrung
und dem Stand der Nachrüstungstechnik notwendig ist, und darüber hinaus, soweit
dies zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beiträgt und angemessen ist (Art. 22
Abs. 2 Bst. g KEG).
3.3.4. Der Sicherheit
messen das KEG und seine Ausführungserlasse grosse Bedeutung zu; Art. 4 KEG weist
insbesondere auf das Vorsorgeprinzip hin (Jagmetti, a.a.O., Rz. 5408;
Schmid, a.a.O., S. 765). Die Schutzmassnahmen sind nach international anerkannten
Grundsätzen zu treffen (Art. 5 Abs. 1 KEG). In Art. 7 ff. KEV legt der
Bundesrat detailliertere Vorgaben fest. Ein KKW ist sodann gemäss dem sich auf Art. 22
Abs. 3 KEG stützenden Art. 44 Abs. 1 KEV vorläufig ausser Betrieb
zu nehmen und nachzurüsten, wenn Ereignisse oder Befunde zeigen, dass die
Kernkühlung bei Störfällen nach Art. 8 KEV, die Integrität
des Primärkreislaufes oder des Containments nicht mehr gewährleistet sind. Das
UVEK hat gestützt auf Art. 44 Abs. 2 KEV die Verordnung über die Methodik
und die Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien für die vorläufige
Ausserbetriebnahme von Kernkraftwerken vom 16. April 2008 (SR 732.114.5) erlassen.
Die Sicherheit von KKW wird regelmässig überprüft.
Hierzu dient die periodische Sicherheitsüberprüfung (PSÜ; Art. 22 Abs. 2
Bst. e KEG, Art. 34 Abs. 1 KEV). Daneben wird eine probabilistische Sicherheitsanalyse
(PSA) verlangt, die dazu dient, das Risiko von KKW zu quantifizieren, indem ermittelt wird, mit
welcher Wahrscheinlichkeit ein auslösendes Ereignis eintritt und mit welcher Zuverlässigkeit
es sich beherrschen lässt. Die deterministische Störfallanalyse schliesslich
dient dem Nachweis, dass ein abdeckendes Spektrum von Auslegungsstörfällen durch die
Schutzmassnahmen wirksam und zuverlässig beherrscht wird (vgl. für letztere beiden
Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG [Vorsorgeprinzip], Art. 34 Abs. 2 KEV).
3.3.5. Die Stilllegung
von KKW ist in Art. 22 Abs. 2 Bst. k und Art. 26 ff. KEG sowie Art. 45 ff.
KEV geregelt. Der Eigentümer eines KKW muss seine Anlage entweder stilllegen, wenn er
sie endgültig ausser Betrieb genommen hat, oder wenn die Betriebsbewilligung
nicht erteilt respektive entzogen wurde oder nach Art. 68 Abs. 1 Bst. a oder b
KEG erloschen ist und das UVEK die Stilllegung anordnet (Art. 26 Abs. 1 KEG; vgl.
auch Botschaft KEG S. 2773). Die Aufsichtsbehörde setzt dem Eigentümer
eine Frist für die Vorlegung eines Stilllegungsprojekts (Art. 27 Abs. 1
KEG). In diesem Projekt sind z.B. die Phasen und der Zeitplan darzulegen
(Art. 27 Abs. 2 Bst. a KEG). Das UVEK erlässt schliesslich die Stilllegungsverfügung
und legt darin fest, welche Arbeiten einer Freigabe durch die Aufsichtsbehörden bedürfen
(Art. 28 KEG). Zur finanziellen Sicherung der Stilllegung sieht das KEG in Art. 77 ff.
einen Finanzierungsfonds vor. Dieser sollte gemäss den Vorstellungen
des Bundesrats nach 40 Jahren Betrieb die erforderlichen Mittel enthalten (Botschaft
KEG, S. 2686).
3.3.6. Art. 72
KEG regelt die Aufgaben und Befugnisse der Aufsichtsbehörden. Die Aufsicht
bezüglich der nuklearen Sicherheit und Sicherung obliegt gemäss Art. 70 Abs. 1
KEG i.V.m. Art. 6 KEV dem vom UVEK unabhängigen ENSI. Dieses prüft eingereichte
Projekte und wacht darüber, dass die Inhaber von Bewilligungen und von nuklearen
Gütern ihre Pflichten gemäss KEG einhalten. Insbesondere gehört
die Anordnung aller zur Einhaltung der nuklearen Sicherheit und Sicherung
notwendigen und verhältnismässigen Massnahmen zur
Aufsicht (Art. 72 Abs. 2 KEG). Wenn unmittelbare Gefahr droht, kann es umgehend
Massnahmen anordnen, die von der erteilten Bewilligung oder Verfügung
abweichen (Art. 72 Abs. 3 KEG; vgl. zum Ganzen Yvonne Scheiwiller,
Nukleare Aufsicht in der Schweiz - Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat
[ENSI] ist seit dem 1.1.2009 die Aufsichtsbehörde über die Sicherheit und Sicherung
der Kernanlagen der Schweiz, in: Sicherheit & Recht 2/2009 S. 125 ff.).
3.4. Weil die bisherige
Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg erteilt wurde, als das KEG noch nicht in Kraft war,
ist auf das Übergangsrecht einzugehen.
Das Bundesgericht entschied, die Anpassung der Betriebsbewilligung
sei nach den Regeln der Wiedererwägung oder der Anpassung von Verfügungen
vorzunehmen. Dabei sei nicht zwingend ein vollständiges Betriebsbewilligungsverfahren
durchzuführen. Es geht ohne weitere Ausführungen davon aus, das KEG sei anwendbar
(Urteil des Bundesgerichts 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 E. 2 und 3,
vgl. auch Sachverhalt Bst. C). Darüber hinaus enthält das KEG mit Art. 106 eine Übergangsbestimmung,
woraus sich ergibt, dass ein in Betrieb stehendes KKW unter gewissen Voraussetzungen
ohne Rahmenbewilligung weiter betrieben werden darf (vgl. Erwägung 3.3.1).
Im Übrigen enthält die Norm oder das KEG als Ganzes keinen Hinweis darauf, dass
bestehende KKW nicht soweit als möglich den heute geltenden Anforderungen
angepasst werden und etwa Art. 20 ff. KEG bei einer Anpassung einer Betriebsbewilligung
nicht anwendbar sein sollten. Im Gegenteil, Art. 82 KEV weist ausdrücklich darauf hin,
dass bei der Festlegung des Umfangs von Nachrüstungen die Anforderungen und Grundsätze
nach den Art. 7 bis 12 KEV nach Massgabe von Art. 22 Abs. 2 Bst. g KEG zu erfüllen
sind. Die in Erwägung 3.3.3 und 3.3.4 dargelegten Regelungen zur Gewährleistung
der Sicherheit zeigen denn auch auf, dass es dem Ziel des KEG und dem öffentlichen Interesse
an einem möglichst sicheren Betrieb entspricht, das neue Recht anzuwenden (vgl. zur
Anwendbarkeit von neuem Recht auch Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2010, Rz. 322 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 24
Rz. 15 ff. sowie BGE 127 II 306 E. 7a). Wie in Erwägung 3.1 dargelegt,
kannte zudem auch das heute nicht mehr geltende AtG die Möglichkeit, eine
Bewilligung unter Auflagen zu erteilen. Schliesslich ist festzuhalten, dass die Anwendung
des KEG auch dem Interesse der Beschwerdegegnerin entspricht, zumal sie die Aufhebung der altrechtlichen
Befristung fordert.
Diese Gründe sprechen klar für die Anwendbarkeit
von Art. 21 KEG im vorliegenden Verfahren. Dem Vorbringen der Beschwerdegegnerin,
aufgrund des genannten Urteils des Bundesgerichts sei eine Anwendung von Art. 20 f.
KEG unter Einbezug sicherheitstechnischer Aspekte ausgeschlossen,
ist deshalb nicht zu folgen. Die Vorinstanz ging denn auch implizit davon aus, dass
das neue KEG im Anpassungsverfahren anwendbar sei; jedenfalls prüfte sie zu Recht,
ob die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 KEG erfüllt sind.
4.
Es
ist zunächst zu prüfen, ob die Aufhebung der bisherigen Befristung nach altem Recht zulässig
war. Dies bestreitet grundsätzlich keine der Parteien. Wie vorne im Sachverhalt (Bst. G.c)
erwähnt, hob die Vorinstanz die Befristung auf, da das KEG eine (energie-)politisch motivierte
Befristung nicht mehr zulasse (zur altrechtlichen Möglichkeit einer Befristung vgl.
Erwägung 3.1). Zu Recht, denn aus den Materialien geht hervor, dass mit Art. 21 Abs. 2
KEG im neuen Kernenergierecht eine Befristung nur noch gestützt auf polizeiliche Gründe
möglich sein soll (vgl. Erwägung 3.3.2). Die Vorinstanz hob somit die bisherige
Befristung zu Recht auf.
5.
Zu
prüfen bleibt, ob die Vorinstanz zu Recht auch keine neue Befristung der Betriebsbewilligung
gestützt auf Art. 21 Abs. 2 KEG aussprach.
5.1. Die Vorinstanz
argumentiert in ihrem Entscheid mit folgenden verfassungsrechtlichen Argumenten gegen
eine erneute Befristung (s.a. Sachverhalt Bst. G.c-d):
5.1.1. Die Gewährleistung
einer rechtsgleichen Behandlung aller KKW-Betreiber spräche gegen eine Befristung
der Betriebsbewilligung, weil alle anderen KKW-Betreiber über eine unbefristete
Betriebsbewilligung verfügten.
Art. 8 Abs. 1 BV statuiert ein allgemeines Rechtsgleichheitsgebot,
was namentlich bedeutet, dass das Recht auf gleichgelagerte Fälle in gleicher Weise
anzuwenden ist (statt vieler Giovanni Biaggini, BV Kommentar,
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 8 Rz. 9 ff.
mit Hinweisen). Aus dem Rechtsgleichheitsgebot lässt sich nicht folgern, dass nur noch unbefristete
Betriebsbewilligungen ausgesprochen werden dürfen, weil alle KKW ausser
Mühleberg über eine unbefristete Betriebsbewilligung verfügen. Vielmehr gebietet
Art. 8 Abs. 1 BV, alle KKW bezüglich der Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG gleich
zu behandeln, wobei diese Norm bislang nicht zur Anwendung kam. Aus dem Rechtsgleichheitsgebot
lässt sich somit nicht ableiten, dass eine Befristung unzulässig wäre.
5.1.2. Sodann hält
die Vorinstanz fest, die (bisherige) Befristung stelle einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.
Durch die Aufhebung der Befristung liesse sich dies rückgängig machen.
Art. 27 BV schützt die Wirtschaftsfreiheit, d.h.
die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit; hierzu gehört, dass staatliche Massnahmen
wettbewerbsneutral sein müssen (statt vieler Biaggini,
a.a.O., Art. 27 Rz. 4 ff. mit Hinweisen auf die Praxis und auf Art. 94 BV).
Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit müssen gemäss Art. 36 BV
auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig
sein. Im vorliegenden Fall ist mit Art. 21 Abs. 2 KEG eine hinreichende gesetzliche
Grundlage für eine Befristung der Betriebsbewilligung gegeben (vgl. zu dieser Norm die
Ausführungen vorne in Erwägung 3.3.2). Es liegt im öffentlichen Interesse,
eine Bewilligung aus polizeilichen Gründen zu befristen, wenn nicht sämtliche
Aspekte - wie z.B. die Sicherheit des Kernmantels - geklärt sind,
aber die Verweigerung oder der Entzug der Bewilligung unverhältnismässig
wäre. Bezüglich der Gleichbehandlung der Konkurrenten kann auf
das in Erwägung 5.1.1 zur Rechtsgleichheit Gesagte verwiesen werden.
Somit handelt es sich bei der Festsetzung einer Befristung nicht um einen
unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit.
5.1.3. Des Weiteren
hätten die Einsprechenden gemäss Vorinstanz nicht darauf vertrauen
dürfen, dass das KKW Mühleberg mit Ablauf der Befristung stillgelegt würde,
sondern sie hätten damit rechnen müssen, dass die Frage des Weiterbetriebs
geprüft werde. Dieses Argument, das auf den Vertrauensschutz (Art. 5 Abs. 3 BV)
abzielt, vermag keinen Verzicht auf eine erneute Befristung zu begründen, da der sachliche
Zusammenhang zur Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG fehlt.
5.1.4. Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass eine erneute Befristung mit dem Rechtsgleichheitsgebot, der Wirtschaftsfreiheit
und dem Vertrauensschutz grundsätzlich vereinbar sein kann, die vom UVEK angeführten
Argumente mithin nicht gegen diese Massnahme ins Feld geführt werden können.
5.2. Wie vorne in
Sachverhalt Bst. G.a-d dargelegt, begründet die Vorinstanz ihren Entscheid, die Betriebsbewilligung
nicht erneut zu befristen hauptsächlich damit, die Sicherheit werde durch die
laufende Aufsicht durch das ENSI hinreichend gewährleistet. Eine Befristung sei deshalb nicht
erforderlich oder geeignet, um das Ziel eines sicheren Betriebs zu erreichen. Fraglich
ist vorderhand, ob sich damit der Verzicht auf eine Befristung begründen
lässt, oder ob dies nicht zu Unrecht die Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG grundsätzlich
ausschliesst. Deshalb ist zunächst zu prüfen, wie das Verhältnis zwischen der laufenden
Aufsicht durch das ENSI und der Möglichkeit einer Befristung im Sinne von Art. 21
Abs. 2 KEG durch das UVEK ausgestaltet ist.
5.2.1. Das KEG sieht
zum einen die Bewilligung des KKW-Betriebs durch das UVEK (Art. 19 ff. KEG,
vgl. Erwägung 3.3.2) und zum andern die laufende Aufsicht der KKW durch das ENSI
vor (Art. 70 und 72 KEG, vgl. Erwägung 3.3.6). Eine klare Abgrenzung fehlt, weshalb
das Verhältnis von Bewilligung durch das UVEK und laufender Aufsicht durch das ENSI mittels
Auslegung zu ermitteln ist. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzesbestimmung.
Ist dieser nicht klar, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen;
abzustellen ist insbesondere auf die Entstehungsgeschichte
einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen
zukommt (vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.1 und 131 II 697
E. 4.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4;
Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 25 Rz. 3 f.;
ULRICH HÄFELIN/WALTER
HALLER/HELEN KELLER,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich u. a. 2008, Rz. 80 ff.).
5.2.2. Der Wortlaut
der einschlägigen Bestimmungen klärt vorliegend das Verhältnis zwischen Bewilligungserteilung
und Aufsicht nicht. Ebenso wenig lässt es sich aus der Entstehungsgeschichte des KEG ableiten.
Von ihrem Sinn und Zweck her dienen sowohl die Bewilligung durch das UVEK wie auch die laufende
Aufsicht dazu, die Sicherheit der KKW bestmöglich zu gewährleisten.
In der Systematik des KEG widerspiegelt sich das im Verwaltungsrecht
typische Verhältnis zwischen Bewilligungserteilung und Aufsicht: Das KEG geht
in Art. 19 ff. davon aus, dass bei neuen KKW zunächst das UVEK die Bewilligung
erteilt und somit zum Bewilligungszeitpunkt die Verantwortung für die Einhaltung
der Anforderungen gemäss Art. 20 und 21, also auch für die Festsetzung
einer allfälligen Befristung aus polizeilichen Gründen gemäss Art. 21
Abs. 2 KEG, trägt. Erst in der darauf folgenden Betriebsphase gewährleistet
das ENSI durch seine laufende Aufsicht, dass neue Erkenntnisse, neu auftretende
Schwierigkeiten im Betrieb oder neu entdeckte Sicherheitsmängel
erfasst und die erforderlichen Massnahmen getätigt werden (Art. 70
und 72 KEG). Diese laufende Aufsicht ist für die Gewährleistung
der Sicherheit von grosser Bedeutung. Sie darf aber nicht dazu führen, dass das UVEK
seine Aufgabe als Bewilligungsbehörde weniger umfassend
wahrnimmt, als dies das KEG vorsieht. Diesen Grundsatz gilt es auch dann zu beachten, wenn -
wie vorliegend - eine Anpassung der Bewilligung an das neue Recht erfolgt. Art. 20 und
21 KEG sind massgebend. Auch wenn kein vollumfängliches Bewilligungsverfahren
durchzuführen ist, so sind doch die zum Zeitpunkt der Anpassung bekannten
offenen Aspekte zu berücksichtigen. Es würde dem System der Aufgabenteilung
zwischen Bewilligungsbehörde und laufender
Aufsicht widersprechen, wenn mit Hinweis auf die laufende Aufsicht
durch das ENSI auf eine Befristung verzichtet würde, obwohl eine solche
aus polizeilichen Gründen angezeigt wäre.
Dies ergibt sich auch aus der von Art. 29a BV geschützten
Rechtsweggarantie: Normalfall im Verwaltungsrecht ist, dass die Verwaltung mittels anfechtbarer
Verfügung entscheidet, wodurch der Rechtsschutz gewährleistet wird. Die Aufsicht
der KKW durch das ENSI ist ein laufender Prozess, in dem Einzelfragen im Zentrum stehen, und die nicht
nur durch den Erlass von anfechtbaren Verfügungen, sondern auch mittels Inspektionen, Gesprächen,
Anordnungen, Empfehlungen etc. erfolgt. Bei den letztgenannten Handlungsformen
ist es für Dritte umständlich, auf prozessrechtlichem Weg auf die Handhabung von
Sicherheitsfragen einzuwirken, da sie z.B. nicht über die nötigen Informationen
verfügen oder zunächst eine anfechtbare Verfügung verlangen müssten. Demgegenüber
ist dies im Verfahren zur Anpassung der Betriebsbewilligung in einem
formalisierten Prozess mit den dabei gewährleisteten Mitwirkungsrechten
möglich. Diese Aspekte sprechen ebenfalls dafür, im Zeitpunkt der Anpassung
der Betriebsbewilligung bekannte offene Sicherheitsfragen
unter Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG zu prüfen, statt auf die laufende Aufsicht
zu verweisen.
5.2.3. Zwar hat das
UVEK Sicherheitsaspekte aufgegriffen. Es hat aber nicht im Einzelnen geprüft, ob die Voraussetzungen
für eine Befristung aus Sicherheitsgründen gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG erfüllt
sind, sondern bezüglich der offenen Sicherheitsfragen auf die laufende Kontrolle durch
das ENSI verwiesen. Wie die Ausführungen in Erwägung 5.2.2. zeigen, genügt aber
ein Verweis auf die laufende Kontrolle durch das ENSI nicht, sondern das UVEK hätte
die erneute Befristung selbständig prüfen müssen. Zwar darf es sich auf die Aufbereitung
von sich stellenden Fragen durch eine Fachbehörde, respektive hier durch
die Aufsichtsbehörde, stützen. Jedoch kommt das UVEK, das mit dem Bundesamt
für Energie ebenfalls über eine Fachbehörde mit technischem Spezialwissen
verfügt, nicht umhin, sich kritisch und eigenständig mit den aufgeworfenen
Fragen auseinanderzusetzen. Es genügt nicht, lediglich auf die Aussagen des ENSI und
die laufende Aufsicht zu verweisen, weshalb sich die Beschwerden insofern als begründet erweisen
und dementsprechend gutzuheissen sind.
5.3. Das Bundesverwaltungsgericht
entscheidet diesfalls in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen
an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall liegt
kein Grund für eine Rückweisung vor, da eine weitere Sachverhaltsabklärung
für die Beantwortung der sich hier stellenden Rechtsfrage nicht erforderlich ist. Es
ist also im Folgenden zu prüfen, ob die Betriebsbewilligung gemäss
Art. 21 Abs. 2 KEG aus Sicherheitsgründen zu befristen ist (vgl. zu den polizeilichen
Gründen Erwägung 3.3.2).
5.3.1. Sowohl
die Vorinstanz wie auch das ENSI gingen zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids und gehen auch
im vorliegenden Verfahren davon aus, dass das KKW Mühleberg für den aktuellen
Betrieb hinreichend sicher sei. Die Beschwerdegegnerin
verweist auf die Einschätzung des ENSI respektive der Vorinstanz und bestreitet
die sicherheitstechnischen Einwände der Beschwerdeführenden
grundsätzlich. Demgegenüber vertreten diese die Ansicht, der vorinstanzliche
Entscheid sei aufgrund bedeutsamer offener Sicherheitsfragen "abzuweisen"
(vgl. zu den Standpunkten den Sachverhalt, v.a. Bst. G, H, J und K).
Die aktuellste periodische Sicherheitsprüfung des KKW
Mühleberg stammt aus dem Jahr 2005 (vgl. dazu die sicherheitstechnische Stellungnahme
der Vorgängerorganisation des ENSI "Hauptabteilung für die Sicherheit
der Kernanlagen" [HSK] zur Periodischen Sicherheitsüberprüfung des Kernkraftwerks Mühleberg,
Zusammenfassung, Ergebnisse und Bewertung, HSK 11/1100 von November 2007). Die HSK verlangt in
diesem Bericht verschiedene Verbesserungsmassnahmen, wobei diese gemäss HSK den sicheren Betrieb
nicht in Frage stellten und überwiegend die Vervollständigung von Nachweisen
betreffen würden (vgl. HSK 11/1100 Ziff. 11.2.6 und 11.3). Seit dem vorinstanzlichen
Entscheid sind weitere Verbesserungsmassnahmen verlangt worden (vgl. insb. ENSI, Verfügung
"Massnahmen aufgrund der Ereignisse in Fukushima" vom 1. April 2011, zusammengefasst
in der Eingabe des ENSI an das Bundesverwaltungsgericht vom 29. April 2011).
Unbestritten ist, dass es zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen
Entscheids erhebliche offene sicherheitsrelevante Fragen gab respektive
im vorliegenden Verfahren immer noch gibt (vgl. namentlich HSK 11/1100 v.a. Kapitel 11.3; des weiteren
HSK, Liste der Geschäfte Stand 25. Juni 2008 sowie die in Sachverhalt Bst. F
genannten Stellungnahmen ENSI 11/1245 und ENSI 111286 Rev. 1 und die ENSI-Verfügung
"Massnahmen aufgrund der Ereignisse in Fukushima" vom 1. April 2011, zusammengefasst
in der Eingabe des ENSI an das Bundesverwaltungsgericht vom 29. April 2011).
Im Wesentlichen sind drei Hauptprobleme auszumachen:
<ip-pii> Zu nennen
ist zunächst der Kernmantel. Dieser weist Risse auf, die mit Zugankern gesichert wurden.
Die Beschwerdeführenden bemerken,
bereits 1996 habe die Aufsichtsbehörde festgehalten, die Reparatur der Risse
mit Zugankern gelte nicht als definitive Reparatur für den Langzeitbetrieb.
Das vom ENSI geforderte Instandhaltungskonzept sei schon zweimal
zurückgewiesen und die Frist bis Ende 2011 verlängert worden, die Genehmigung
stehe (im Dezember 2011) noch aus. Für den Kernmantel würde der Beherrschungsnachweis
verschiedener Risiken gemäss Gefahrenannahmeverordnung
nicht vorliegen, namentlich was die Beherrschung von Auslegungsstörfällen
bei Erdbeben, von Rohrbrüchen in den Notkühlsystemen und im Reaktorwasser-Umwälzsystem,
des Flugzeugabsturzes, der Risse in Vertikalnähten und des Versagens
von Zugankern betreffe.
Das ENSI ist der Ansicht, der Zustand des Kernmantels
stelle bis auf weiteres kein Risiko dar, genüge aber den Sicherheitsanforderungen für
den Langzeitbetrieb nicht. Die Beschwerdegegnerin hat dem ENSI für den Langzeitbetrieb
zusätzliche Nachweise in Form eines neuen Sicherheitskonzepts einzureichen,
und zwar für den Fall, dass die Gesamtrisslänge oder Einzelrisse so
lang würden, dass die Zugankerkonstruktion für den Erhalt der Sicherheitsfunktionen
notwendig wird (HSK 11/1100 Ziff. 10 und 11.2.2; ENSI 11/1245 vom 10. Februar
2009 Ziff. 3.2.3; ENSI 11/1286 Rev. 1 vom 24. Oktober 2009 Ziff. 2.2.3; ENSI
AN-7236 vom 26. April 2010 Ziff. 8.2, vgl. auch die Mitteilung auf der Homepage
des ENSI vom 26. September 2011, http://www.ensi.ch unter Dossiers/Kernmantel Mühleberg,
besucht am 9. Februar 2012).
Ein im Auftrag der HSK (also der Vorgängerorganisation
des ENSI) erstelltes Gutachten zur Sicherheit des Kernmantels respektive zu dessen Sicherung
mittels Klammervorrichtung kommt zusammengefasst zu folgenden Ergebnissen (Gutachten der
TÜVNORD EnSys GmbH, Gutachten zur Sicherheitsbewertung der Klammervorrichtung im Hinblick
auf Kernmantel-Durchrisse, Hannover, Dezember 2006, Zusammenfassung in Kapitel 8
S. 57 ff.):
-
Der Kernmantel erfüllt Sicherheitsfunktionen. Diese werden in einem der untersuchten
Szenarien von der Kernmantel-Zugankerfunktion übernommen, weil der Kernmantel diese Funktion
nicht mehr übernehmen kann. Die Zugankerkonstruktion muss deshalb bestimmte Anforderungen
an Konstruktion, Auslegung, Werkstoffe, Prüfbarkeit, Betriebsbewährung und
betrieblicher Überwachung erfüllen.
-
Das Gutachten kommt bezüglich der Konstruktionsbewertung der Zugankerkonstruktion zum
Schluss, der Erhalt der Integrität der Zugankerkonstruktion im Betrieb und bei Störfällen
könne nicht uneingeschränkt vorausgesetzt werden und das Versagen eines oder mehrerer Zuganker
sei nicht auszuschliessen. Dies liege u.a. an der komplexen Konstruktion, den verwendeten
Materialien, den bei ungünstigen geometrischen Verhältnissen allenfalls auftretenden
Spannungsspitzen, die zu weiteren Rissen führen könnten, an der eingeschränkten
Überprüfbarkeit des Zustandes und am fehlenden System zur rechtzeitigen
Feststellung von Schäden (eingehend dazu Kapitel 4 des Gutachtens).
Es ist offensichtlich und ergibt sich eindeutig aus diesem
Gutachten, dass erhebliche Zweifel an der Sicherheit des heutigen Zustandes des
Kernmantels respektive dessen Sicherung bestehen und dass sich diese Mängel nicht ohne
grösseren Aufwand beheben lassen.
<ip-pii> Bedeutsam
ist sodann die Erdbebensicherheit, und zwar nicht nur wegen der direkten Gefährdung des KKW
Mühleberg, sondern auch wegen des Risikos eines Bruchs des Wohlenseedamms, der etwas oberhalb
der Anlage liegt, und einer dadurch ausgelösten Flutwelle.
Die Beschwerdeführenden weisen
darauf hin, der Aufsichtsbehörde seien schon 2007 Schwachstellen bekannt gewesen und es fehle eine
gesamtheitliche Beurteilung der Erdbebensicherheit. Sie reichten dem Bundesverwaltungsgericht
zur Untermauerung ihrer Bedenken einen Bericht zur Erdbebensicherheit des Wohlenseedamms
ein, der von der Beschwerdegegnerin in Auftrag gegeben worden sei (Yusof
Ghanaat/Philop S. Hashimot/Olivier Zuchuat/Robert P. Kennedy,
seismic fragility of Mühleberg dam using nonlinear analysis with latin hypercube simulation,
publiziert im Rahmen einer Konferenz der U.S. Society on Dams, 21st Century Dam Design
- Advances and Adaptations, 31st Annual USSD Conference, San Diego, California, April
11-15, 2011). Die Beschwerdeführenden führen dazu an, aus dieser
Untersuchung ergäbe sich zwar eine höhere Dammstabilität als erwartet,
dennoch halte der Damm einem anzunehmenden 10'000-jährlichen Erdbeben nur mit
einer Wahrscheinlichkeit von 1 zu 15 Stand. Sodann habe sich gezeigt, dass das Maschinenhaus der
grösste Schwachpunkt der Staumauer sei.
Hinsichtlich der Erdbebensicherheit forderte die Aufsichtsbehörde
in der Stellungnahme HSK 11/1100 eine Überarbeitung der probabilistischen Sicherheitsanalyse
unter Berücksichtigung neuester erdwissenschaftlicher Erkenntnisse (vgl. Ziff. 6.1 der
Stellungnahme HSK 11/1100). Namentlich die Ereignisse in Fukushima führten dazu, dass das
Thema Erdbebensicherheit auch seit dem vorinstanzlichen Entscheid wieder an Bedeutung
gewann; das ENSI forderte die Beschwerdegegnerin dazu auf, verschiedene Nachweise
zur Erdbebensicherheit einzureichen, wobei es je nach zu erbringendem Nachweis Fristen
im Zeitraum von 30. Juni 2011 bis 31. März 2012 ansetzte (vgl. Verfügung
"Massnahmen aufgrund der Ereignisse in Fukushima" vom 1. April 2011, zusammengefasst
in der Eingabe des ENSI an das Bundesverwaltungsgericht vom 29. April 2011).
Das ENSI teilte auf seiner Homepage am 1. Februar 2012 mit, die Beschwerdegegnerin
habe die geforderten Nachweise, dass entweder das Stauwehr im Einzugsgebiet
im Falle eines 10'000-jährlichen Erdbebens nicht breche oder das Kernkraftwerk trotz Flutwelle
sicher bleibe, eingereicht. Es werde dazu bis Mitte 2012 Stellung nehmen
(http://www.ensi.ch unter "news", besucht am 9. Februar 2012).
Aus diesen Darlegungen ergibt sich, dass auch bedeutsame
sicherheitsrelevante Fragen bezüglich der Erdbebensicherheit noch offen sind und diese
bereits zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids bekannt waren. In welchem Umfang allenfalls
erforderliche Nachrüstungen nötig sein werden, ist zurzeit offenbar nicht bekannt.
<ip-pii> Weiter ist
die Kühlung eines KKW für dessen sicheren Betrieb von elementarer Bedeutung, da
ohne Kühlung die Gefahr einer Überhitzung droht.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, es sei schon seit
1990/1991 bekannt, dass keine alternative Kühlmöglichkeit bestehe, falls die Kühlung durch
die Aare versage. Anlässlich der öffentlichen Parteiverhandlung führten sie
aus, das ENSI habe die Beschwerdegegnerin erst nach den Störfällen in Fukushima
zur Nachrüstung einer diversitären Wärmesenke aufgefordert. Diese
habe die Erstellung eines Kompaktkühlturms vorgeschlagen, wobei die Frist zur Einreichung
des Konzepts noch bis Ende Juni 2012 laufe.
Weder die Vorinstanz noch das ENSI oder die Beschwerdegegnerin
äusserten sich an der öffentlichen Parteiverhandlung zu diesen Vorbringen. Die auf der
Homepage des ENSI publizierte "Stellungnahme des ENSI zu den vom KKM eingereichten Verbesserungsmassnahmen
zur Erfüllung der Forderungen aus der Verfügung vom 5. Mai 2011", ENSI 11/1502 vom
15. November 2011 bestätigt die Ausführungen der Beschwerdeführenden (http://www.ensi.ch
unter Dokumente/Verfügungen, besucht am 10. Februar 2012): Das ENSI
beanstandete nach den Ereignissen in Fukushima bezüglich der Kühlung des KKW Mühleberg,
die Kühlmittelversorgung für das Notstandsystem weise keine Alternative zur Kühlwasserentnahme
aus der Aare auf und die Brennelementbeckenkühlung sei nicht genügend vor Erdbeben und
Überflutung geschützt. Ausserdem seien die Notfallmassnahmen zur Wiederherstellung
der Kühlung nach Erdbeben oder Überflutung unvollständig. Es habe auf der Basis
der Berichte am 5. Mai 2011 alle Kernkraftwerke aufgefordert, bis zum 31. August 2011 Massnahmen
vorzuschlagen, wie die genannten Schwachstellen behoben werden sollen. Es erachte einen Kompaktkühlturm
als grundsätzlich geeignet, benötige aber zur abschliessenden Beurteilung ergänzende
Angaben. Die Beschwerdegegnerin rechne damit, nach Freigabe des Konzepts 36 Monate für
dessen Realisierung zu benötigen.
Diese Ausführungen zeigen, dass die Kühlung des
KKW Mühleberg zurzeit ungenügend abgesichert ist, also auch diesbezüglich ungeklärte
sicherheitsrelevante Aspekte vorliegen.
5.3.2. Aus den vorangehenden
Ausführungen geht hervor, dass bedeutsame Sicherheitsaspekte nicht geklärt sind
und einen Weiterbetrieb des KKW Mühleberg in Frage stellen. Nach Ansicht der Vorinstanz
und des ENSI ist der vorläufige Weiterbetrieb des KKW Mühleberg hinreichend sicher
und eine sofortige Ausserbetriebnahme wäre unverhältnismässig. Die hier
umschriebenen offenen Sicherheitsaspekte sind aber zu gewichtig, als dass ihre
Behebung bloss durch die übliche laufende Aufsicht gesichert werden kann. Vielmehr
stellen sie polizeiliche Gründe für eine Befristung gemäss Art. 21 Abs. 2
KEG dar.
5.3.3. Die Beschwerdegegnerin
ist als Betreiberin des KKW Mühleberg für die Sicherheit ihrer Anlage verantwortlich
(Art. 22 KEG, siehe dazu die Ausführungen vorne in Erwägung 3.3.3). Das KEG
sieht, wie in Erwägung 3.3.5 dargelegt, keine bestimmte Lebensdauer von KKW vor, sondern überlässt
den Entscheid zur Ausserbetriebnahme grundsätzlich deren Eigentümern. Der
Bundesrat wollte aber einen Rahmen für das Vorgehen bestimmen, weshalb das KEG
Normen zum Stilllegungsverfahren enthält (Botschaft KEG, S. 2740, 2773 f.).
Es regelt nicht, wann mit der Planung der Stilllegung begonnen werden soll, unabhängig
davon, ob die Stilllegung vom Eigentümer angestrebt wird oder ob eine befristete
Bewilligung abläuft. Unbestritten ist, dass KKW mit der Alterung an Sicherheit
verlieren. Zum einen liegt das an den normalen Alterungsprozessen, zum andern
an den steigenden Erwartungen an die Sicherheit, die bei älteren KKW nicht immer vollumfänglich
umgesetzt werden können, wodurch ältere Anlagen im Vergleich zu neuen Anlagen unsicherer
sind. Auch zeigt sich, dass die Gefahren in der Vergangenheit unterschätzt wurden und nach heutigem
Kenntnisstand anders zu beurteilen sind. Das KKW Mühleberg ist nach 40 Betriebsjahren sicher
eher am Ende seiner Lebensdauer, auch wenn ein Weiterbetrieb unter der Voraussetzung, dass
die Sicherheit hinreichend gewährleistet werden kann und die heute bekannten Mängel
behoben werden, nicht völlig ausgeschlossen ist.
Ob die Mängel überhaupt behoben werden können
und ob dies möglich wäre, ohne dass dies faktisch zum Neubau eines KKW am gleichen
Ort führt (wofür ein vollumfängliches Bewilligungsverfahren erforderlich wäre),
kann an dieser Stelle offen bleiben. Es kann jedenfalls davon ausgegangen werden, dass für
die Behebung der genannten Mängel grosse Investitionen erforderlich sind, die nur bei
einer erheblichen Verlängerung der Laufzeit des KKW wirtschaftlich sein dürften. Im Interesse
der Rechts- und Investitionssicherheit sowie um eine gesamthafte Beurteilung
der Situation überhaupt erst zu ermöglichen, ist ein umfassendes Instandhaltungskonzept
erforderlich, das eine gesamthafte Beurteilung zulässt. Es geht nicht an, ein KKW, das bereits
so lange in Betrieb ist, auf Zusehen weiter zu betreiben und hierbei allein auf die
laufende Aufsicht zu vertrauen. Die bisherige schrittweise Nachrüstung der Anlage ohne
Gesamtkonzept ist weder bezüglich der Rechtssicherheit noch der Wirtschaftlichkeit noch der
Gewährleistung der Sicherheit befriedigend.
Die heute bekannten offenen bedeutsamen sicherheitsrelevanten
Aspekte - namentlich der Zustand des Kernmantels, die offenen Fragen im Zusammenhang mit
der Erdbebensicherheit und die fehlende von der Aare unabhängige Kühlmöglichkeit
- rechtfertigen eine erneute Befristung der Betriebsbewilligung gestützt auf Art. 21
Abs. 2 KEG bis zum 28. Juni 2013. Wenn die Beschwerdegegnerin das KKW Mühleberg über
diesen Zeitpunkt hinaus betreiben möchte, so müsste sie dem UVEK frühzeitig ein
Verlängerungsgesuch für die Betriebsbewilligung einreichen, welches ein umfassendes
Instandhaltungskonzept enthält. Darin hätte sie darzulegen, welche Massnahmen
sie in welchem Zeitraum ergreifen möchte, damit die heute bekannten und allenfalls
neu auftretende Mängel behoben werden und der Betrieb auch längerfristig den Sicherheitsanforderungen
genügt, welche Kosten damit verbunden wären und für welchen Zeitraum sie den
Weiterbetrieb des KKW Mühleberg beantragt. Sollte die Beschwerdegegnerin
kein Verlängerungsgesuch mit einem umfassenden Instandhaltungskonzept
einreichen, erlischt die Betriebsbewilligung am 28. Juni 2013. Falls sie ein Instandhaltungskonzept
einreicht, wird das UVEK als verantwortliche Behörde dieses
zu prüfen und mittels anfechtbarer Verfügung über die Frage zu befinden
haben, ob für das KKW Mühleberg eine unbefristete oder erneut eine befristete Betriebsbewilligung
erteilt werden kann oder ob es stillzulegen ist.
5.4. Zusammenfassend
kann somit Folgendes festgehalten werden: Weder die Rechtsgleichheit noch die Wirtschaftsfreiheit oder
der Vertrauensschutz stehen einer erneuten Befristung im Weg. Die Vorinstanz hätte nicht auf die
laufende Aufsicht durch das ENSI verweisen dürfen, sondern hätte im Einzelnen prüfen
müssen, ob die Voraussetzungen für die Befristung gemäss Art. 21 Abs. 2
KEG erfüllt sind. Da der Sachverhalt dafür hinreichend erstellt ist, nimmt das
Bundesverwaltungsgericht diese Prüfung selber vor. Aufgrund der erheblichen offenen sicherheitsrelevanten
Fragen sind die Voraussetzungen für eine erneute Befristung bis zum 28. Juni 2013
erfüllt. Soweit die Beschwerdegegnerin das KKW Mühleberg weiter betreiben möchte, hätte
sie in ihrem Gesuch an das UVEK um Verlängerung der Betriebsbewilligung in einem umfassenden
Instandhaltungskonzept darzulegen, welche Massnahmen sie zur
Behebung der Mängel ergreifen wird, welche Kosten damit verbunden sind und wie lange
sie das KKW Mühleberg noch betreiben möchte. Eine solche Gesamtschau ist
erforderlich, damit zum einen die Rechts- und Investitionssicherheit, zum andern aber
auch die Sicherheitsaspekte bestmöglich gewährleistet werden. Das UVEK als verantwortliche
Behörde wird darüber zu befinden haben, ob die Bewilligung befristet oder
unbefristet verlängert werden kann oder ob das KKW Mühleberg stillzulegen ist. Wenn kein
Verlängerungsgesuch mit Instandhaltungskonzept eingereicht wird, endet die
Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg am 28. Juni 2013.
6.
Abschliessend
ist über die Verfahrens- und Parteikosten zu befinden.
6.1.
Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren
der Beschwerde führenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen
Entscheides, zu beurteilen (BGE 123 V 156 E. 3c; Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 4.43). Im vorliegenden Fall ist es gerechtfertigt, die Beschwerdeführenden
als weitgehend obsiegend zu betrachten, da eine teilweise Gutheissung bezüglich der Befristung
erfolgt, sie namentlich was die Akteneinsicht anbelangt grösstenteils obsiegen und nur in
einigen Anträgen, wie denjenigen bezüglich der Aufhebung der altrechtlichen
Befristung sowie der Sistierung, unterliegen. Die Auferlegung der Kosten erfolgt deshalb
im Verhältnis vier (Beschwerdegegnerin) zu eins (Beschwerdeführende).
Die Verfahrenskosten richten sich nach Umfang und
Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
Im vorliegenden Fall lässt sich der Streitwert nicht genau beziffern, da nicht eindeutig
ist, welche finanziellen Auswirkungen mit einer Gutheissung oder Abweisung der Beschwerde
verbunden wären (vgl. zur Definition von vermögensrechtlichen Streitigkeiten BGE 135
II 172 E. 3.1 mit Hinweisen; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006
vom 10. Dezember 2009 E. 59.2, C-4308/2007 vom 13. Januar 2010 E. 8,
A-7162/2008 vom 1. Februar 2010 E. 16, A-1682/2010 vom 4. Mai 2011 E. 15.1; Moser/Beusch/Kneubühler,
a.a.O., Rz. 4.19). Es liegt deshalb keine vermögensrechtliche Streitigkeit
vor, und es gilt grundsätzlich der Gebührenrahmen von Fr. 100.- bis
5'000.- (Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie Art. 3 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Das Gericht kann bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über den Höchstbetrag nach Art. 3
VGKE hinausgehen, wenn besondere Gründe, namentlich ausserordentlicher Aufwand, es rechtfertigen
(Art. 2 Abs. 2 VGKE). Aufgrund des äusserst umfangreichen, vereinigten Verfahrens
mit mehreren Zwischenentscheiden, einer öffentlichen Parteiverhandlung, zahlreichen
Eingaben und Stellungnahmen und einem sehr grossen Aktenumfang rechtfertigt
es sich, Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 20'000.- zu erheben. Hiervon werden der
Beschwerdegegnerin vier Fünftel, also Fr. 16'000.- und den Beschwerdeführenden
ein Fünftel, also Fr. 4'000.- auferlegt. Die Verfahrenskosten der Beschwerdeführenden
werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen von Fr. 3'000.- (Verfahren A-667/2010,
vor Vereinigung der Verfahren) und Fr. 1'000.- (Verfahren A-863/2010) verrechnet.
6.2.
Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64
Abs. 1 VwVG). Auferlegt wird die Parteientschädigung in erster Linie der unterliegenden
Gegenpartei im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit, wenn sich diese mit selbständigen Begehren
am Verfahren beteiligt hat (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG). Bei nur teilweisem Obsiegen
ist die Entschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Angesichts ihres
weitgehenden Obsiegens ist den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung
zuzusprechen. Wie bei den Verfahrenskosten rechtfertigt es sich auch bei der Parteientschädigung,
diese um einen Fünftel zu kürzen.
Die Beschwerdeführenden haben trotz Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts
keine Kostennote eingereicht. Insgesamt erscheint in Anbetracht des umfangreichen Verfahrens, dessen
grosser Umfang allerdings auch den teilweise zu langen Eingaben der Beschwerdeführenden
zuzuschreiben ist, sowie auch in Anbetracht der Aufwendungen im Zusammenhang mit der Akteneinsicht,
bei der die Kopiergebühren knapp Fr. 3'000.- betrugen, eine Parteientschädigung
von Fr. 50'000.- als angemessen. Nach Kürzung dieses Betrags um einen
Fünftel verbleibt eine pauschale Parteientschädigung von Fr. 40'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen), die den Beschwerdeführenden von der Beschwerdegegnerin
nach Rechtskraft dieses Urteils zu entrichten ist.