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Die Welthandelsorganisation (WTO) schätzt, dass bis 2010 gegen 400 regionale Handelsabkommen (RHA) Regionale Handelsabkommen sind nach WTO-Terminologie auch bi- oder plurilaterale Freihandelsabkommen zwischen Ländern oder Ländergruppen, die nicht zur gleichen Region gehören. in Kraft sein werden. WTO-Generaldirektor Pascal Lamy erklärte kürzlich, dass ihn dieser Trend zur Regionalisierung beunruhige. Rede anlässlich der Eröffnung der Konferenz «Multilateralizing Regionalism» vom 10. September in Genf ( www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl67_e.htm ). Die rasch zunehmende Zahl von sich überschneidenden Abkommen wirft Fragen nach den Folgen dieser Verträge für die Handelsbeziehungen auf multilateraler Ebene auf. Regionale Handelsabkommen dürften indes auch in Zukunft eine wichtige Rolle spielen, zumal die multilateralen Wirtschaftsverhandlungen festgefahren scheinen. Was bedeutet diese Entwicklung des internationalen Handelssystems für eine so stark integrierte Volkswirtschaft wie die Schweiz? Die Studien des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) liefern Angaben zu Inhalten und Folgen des Trends zu regionalen Handelsabkommen.
Der Abschluss von Freihandelsabkommen (FHA) im regionalen Rahmen ist keine neue Erscheinung. Schon 1960 war die Schweiz unter den Gründungsmitgliedern eines RHA, nämlich der Europäischen Freihandelsassoziation (Efta). Neu ist die Kadenz, mit der sich die Zahl der Abkommen in den letzten Jahren vermehrt hat. Mit einer Ausnahme sind heute sämtliche WTO-Mitgliedländer an mindestens einem RHA beteiligt. Die Schweiz steht bei dieser Dynamik auf bilateraler und plurilateraler Ebene nicht im Abseits: 2007 führte sie sechs parallele Verhandlungen, die den Abschluss von FHA mit Kanada, Thailand, dem Rat der Golfstaaten, Japan, Kolumbien und Peru zum Ziel haben. Seit den 1960er-Jahren war es das Bestreben der Schweiz, ihren Unternehmen Marktzugangsbedingungen zu sichern, die gleichwertig mit denen ihrer europäischen Konkurrenten sind. Zuerst wurde ein Akzent auf den Abschluss von Abkommen mit den Staaten Mittel- und Osteuropas gelegt; dann wurde das Netz an Handelsabkommen sukzessive auf den Mittelmeerraum ausgedehnt. In der jüngeren Zeit ist die Schweiz gegenüber der Europäischen Union (EU) sogar vorangegangen, indem sie Abkommen mit Handelspartnern aus der ganzen Welt abzuschliessen begann – eine allgemeine Entwicklung, die eine neue Dimension in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen widerspiegelt. Der Regionalisierungstrend war in den vergangenen zehn Jahren besonders ausgeprägt und scheint anzuhalten. Davon zeugt die Vielzahl neuer RHA zwischen asiatischen Ländern, die zuvor keine Präferenzvereinbarungen hatten. Gemäss Schätzungen dürften die RHA heute mehr als die Hälfte des Welthandels abdecken. Diese regionalen Initiativen werden je nach Blickwinkel als Bedrohung oder Ergänzung zum multilateralen Rahmen wahrgenommen. Die Seco-Studien sollten nicht zusätzliches Material für diese Debatte liefern. Es ging vielmehr darum, die Auswirkungen des Regionalismus, der zu einer Konstante im internationalen Handelssystem geworden ist, eingehend zu untersuchen.
Flexibilität als Vorteil
Die Attraktivität des Bilateralismus ist in erster Linie mit der Flexibilität zu erklären, die bioder plurilaterale Verhandlungen bieten: Flexibilität sowohl bezüglich Art und Anzahl der Verhandlungspartner als auch beim Inhalt der Abkommen. Zweifellos ist es einfacher, Verhandlungen mit einer begrenzten Anzahl ähnlicher Partner zu führen, als im Rahmen der WTO mit 151 Ländern, die unterschiedliche Interessen verfolgen, zu verhandeln. Gleichzeitig stellt sich mit der Flexibilität bei der Wahl der Partner die Frage nach dem Kräfteverhältnis zwischen Wirtschaftspartnern unterschiedlicher Grösse. Wenn Wirtschaftsinteressen mit politischen Überlegungen gekoppelt werden, kann es für kleine Länder schwierig werden, die nicht über dasselbe Verhandlungsgewicht wie die grossen Wirtschaftsblöcke verfügen. Gewisse Beobachter gehen davon aus, dass die lange blockierte Aufnahme von Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen zwischen Neuseeland und den USA zum Teil auf die Entscheidungen Neuseelands zurückzuführen sind, atomgetriebenen Schiffen im Jahr 1985 den Zugang zu den Häfen des Landes zu untersagen und 2003 die amerikanische Intervention im Irak nicht zu unterstützen. Vor diesem Hintergrund analysiert die Studie von Ken Heydon und Steve Woolcock die strategischen Überlegungen, die der Handelspolitik der drei wirtschaftlichen Grossmächte – USA, Europäische Union (EU) und Japan – zugrunde liegen, sowie die Strategie der zwei kleinen, stark in den Welthandel integrierten Wirtschaftseinheiten Efta und Singapur. Zudem wird die Reichweite der Bestimmungen der unterzeichneten Abkommen in Bezug auf Marktzugang und Öffnung geprüft. Obwohl gemäss Definition ein RHA dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung widerspricht, auf dem das multilaterale Handelssystem beruht, dürfen die WTO-Mitgliedsländer solche Abkommen abschliessen, solange sie die Bestimmungen von Art. XXIV Gatt, Art. V Gats sowie die so genannte Ermächtigungsklausel Gemäss dieser Klausel können Industrieländer Entwicklungsländern Vorzugsbedingungen gewähren, zum Beispiel im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems (APS). einhalten. Zu diesen Regeln gehört die Pflicht, für den «wesentlichen Teil» des Handels auf Zölle und andere Hürden zu verzichten. Diese eher ungenaue Formulierung lässt den Verhandlungspartnern einen gewissen Spielraum, um auf gegenseitige Empfindlichkeiten Rücksicht zu nehmen.
Der sensible Agrarbereich
Von dieser besonderen Sensitivität in internationalen Verhandlungen ist der Landwirtschaftssektor. Die Untersuchung von Jean-Christophe Bureau zeigt, dass die Politik der EU über lange Jahre nicht durch den Abschluss von bilateralen Abkommen geprägt war. Kennzeichnend waren drei Prioritäten: der multilaterale Weg, die Stärkung der Handelsbeziehungen mit den Staaten in unmittelbarer Nachbarschaft (entweder zwecks Erzeugung politischer Stabilität oder aber mit Blick auf deren spätere Aufnahme als Mitglied), und drittens die Gewährung von Präferenzen gegenüber sich noch in Entwicklung befindlichen Ländern.Erst in der jüngsten Zeit hat sich die EU dazu durchgerungen, auch FHA mit rein wirtschaftlicher Finalität abzuschliessen. Die Studie zeigt eingehend auf, dass die Abkommen der EU den Partnerländern im Agrarbereich nur beschränkte Vorteile über das Niveau des Allgemeinen Zollpräferenzsystem hinaus bringen. Anders als die 1994 in Marrakesch abgeschlossene Uruguay-Runde des Gatt konnten die Präferenzabkommen die EU-interne Entwicklung der Agrarpolitik nicht beeinflussen. Die Studie von Sébastien Jean trägt die Untersuchung von Bureau weiter, indem auch eine Quantifizierung der Effekte von Präferenzzöllen vorgenommen wird, und dies auch mit Bezug auf die Schweiz. Im Vergleich zur EU schliesst die Schweiz in ihren FHA sensible Produkte tendenziell häufiger aus. Dafür fallen die Zollzugeständnisse proportional bedeutender aus, da die Ausgangsbasis im Allgemeinen höher ist. Es ist jedoch zu betonen, dass die Zollvergleiche zwischen der Schweiz und der EU aufgrund methodologischer Probleme im Zusammenhang mit der Berechnung der Ad-valorem-Äquivalente mit Unsicherheiten behaftet sind. Die quantitativen Schätzungen zeigen bei verschiedenen Staaten geringe Auswirkungen einer Handelsliberalisierung im Agrarbereich. Bedeutende Effekte treten allerdings zutage, wenn der Agrarsektor in einzelne Produktkategorien aufgeschlüsselt wird. Die empirische Schätzung wird durch handelspolitische Instrumente wie mengenmässige Kontingentierungen oder vom Zielland auferlegte Mindestimportpreise beeinträchtigt. Einschränkend wirkt auch der kurze Beobachtungszeitraum, sind doch die meisten Abkommen erst in letzter Zeit in Kraft getreten.
Auswirkungen auf Drittländer
Die Auswirkungen der FHA sind nicht nur eng mit dem effektiv durch das Abkommen gewährten Marktzugang verknüpft (Bedeutung der Präferenzspanne), sondern auch mit der Kapazität des Partners, neue Exportchancen zu nutzen. Die Grösse der Präferenzmarge hängt selbstverständlich von der Höhe der Zölle ab, die gemäss der Meistbegünstigungsklausel (MFN) erhoben werden. Grafik 1 zeigt, dass bei diesen Zöllen unter den untersuchten Ländern bedeutende Unterschiede bestehen, namentlich zwischen Agrarprodukten und Industriegütern. Der Trend zum Bilateralismus wirft die Frage nach den Folgen für die Wettbewerbsfähigkeit von Drittländern auf. Bereits 1950 identifizierte Jacob Viner zwei spezifische Wirkungen der RHA: – Der Handel wird zunehmen, wenn durch die Aufhebung (oder Reduktion) von Zöllen günstigere Produkte aus dem Partnerland importiert werden können. – Es kommt zu einer Handelsumlenkung, wenn diese Importe auf Kosten eines Drittlandes erfolgen, das günstigster liefern könnte, wenn es von ähnlichen Vorzügen profitieren würde. Olivier Cadot konzentriert sich in seiner Studie auf einen Sektor mit äusserst hartem Wettbewerb und analysiert mit zwei Wirtschaftsmodellen die Auswirkungen der Handelsliberalisierung in der Euro-Med-Zone für den Textil- und Bekleidungssektor. Der Autor kommt zum Schluss, dass die Gefahr einer Umlenkung des Handels für die Schweiz zwar existiert, aber begrenzt ist; andere Faktoren – wie das Bruttoinlandprodukt, der reale Wechselkurs, die Qualität der Infrastruktur usw. – beeinflussen den Handel im Allgemeinen stärker. Neben dem Zollaspekt widmet sich die Studie insbesondere der Wirkung von Ursprungsbestimmungen. Diese sollen gewährleisten, dass das im Rahmen eines Präferenzsystems eingeführte Produkt tatsächlich aus dem Land stammt, dem die Zollpräferenz gewährt wurde. Diese Bestimmungen sind jedoch nach unterschiedlichen Kriterien und unter den Staaten nicht einheitlich definiert. Aus diesem Grund hat die Flut von RHA zu einem wirren Durcheinander aus komplexen Regeln geführt, gleich einem «Spaghetti-Topf», wie es Jagdish Baghwati bildlich ausdrückte. Vgl. Baghwati, Jagdish (2002). Free Trade Today. Princeton University Press: Princeton, New Jersey. Der Textilsektor bietet sich für Untersuchungen der Fragestellung der Handelsumlenkung an, weil ein mehrstufiger Produktionsprozess – vom Faden über das Gewebe bis zum Bekleidungsstück – auch in den Statistiken leicht zu erkennen ist. Gleichzeitig ist bekannt, dass die einzelnen Schritte in dieser Wertschöpfungskette typischerweise in verschiedenen Ländern stattfinden, etwa nördlich und südlich des Mittelmeers. Am Beispiel der in Nordafrika zu Textilien verarbeiteten Gewebe weist Cadot empirisch nach, dass restriktive Ursprungsregeln den Nutzen von Zollpräferenzen, den die Präferenzabkommen Ländern wie Tunesien und Marokko einräumten, signifikant schmälerten. Zwänge aufgrund von Ursprungsregeln verhindern eine optimale geografische Aufteilung der Wertschöpfungskette. Die Studie, die von Mitarbeitenden der Interamerikanischen Entwicklungsbank beigesteuert wurde und hier im Beitrag von Paolo Giordano zusammengefasst ist, kehrt die Nord-Süd-Optik der Studie von Heydon und Woolcock um. Sie stellt Lateinamerika ins Zentrum und untersucht, welches die treibenden Kräfte der Importe dieses Subkontinents in den letzten 15 Jahren waren. Der rasche Aufstieg der ostasiatischen Länder – insbesondere Chinas – erweisen sich als dominante Entwicklung. Hinzu kommt die ruppige interne gesamtwirtschaftliche Entwicklung in den grossen Ländern dieser Hemisphäre. Die Schweiz und Europa insgesamt büssten als Lieferanten an Terrain ein. Noch ist es zu früh um zu bestimmen, ob die in dieser Region abgeschlossenen Freihandelsabkommen den Handel unter den Vertragsparteien auf Kosten anderer Bezugsquellen werden wachsen lassen. Die Autoren vertreten jedoch die Auffassung, dass strukturelle Faktoren – wie die den lateinamerikanischen Staaten gemeinsame Aufteilung der Handelsströme nach Herkunftsländern und Güterkategorien – die Entwicklung des Handels in höherem Mass erklären als politische Faktoren, wie insbesondere die Handelspolitik.
Ausweitung auf Dienstleistungen und Investitionen
Immer mehr RHA gehen über Zollzugeständnisse und Ursprungsregeln hinaus und zählen zur «zweiten Generation». Diese beinhalten einen Abbau auch nicht-tarifärer Handelshemmnisse und beziehen Dienstleistungen und Investitionen mit ein. Die Studie von Pierre Sauvé verlässt deshalb das Gebiet des Warenverkehrs und nimmt sich den Dienstleistungen und den Direktinvestitionen an. Sich auf den asiatischen Raum konzentrierend, stellt Sauvé zunächst fest, dass die Integration der ostasiatischen Staaten in die Weltwirtschaft im Wesentlichen von den Marktkräften herbeigeführt wurde, insbesondere durch die Direktinvestitionstätigkeit des Auslands und den damit verbundenen intra-industriellen Handel. Es scheint, dass die Freihandels- und Investitionsabkommen bei der wachsenden Öffnung dieser Region nur eine begrenzte Rolle spielten. Es bleibt aber ein Faktum, dass jede präferenzielle Liberalisierung ein Diskriminierungsrisiko zulasten von Drittstaaten beinhaltet. Bei den Dienstleistungen erscheint dieses Risiko jedoch kleiner, da hier die Handelshemmnisse weniger an der Grenze (Zölle und Quoten), denn auf der Ebene der innerstaatlichen Regulierungen auftreten. Wenn ein Sektor liberalisiert wird, wirkt sich dies in der Regel zugunsten der Gesamtheit der Handelspartner aus. Darüber hinaus beinhalten die Präferenzabkommen unter asiatischen Ländern Ursprungsregeln bei Direktinvestitionen im Dienstleistungssektor, die wenig restriktiv sind: Unternehmen, die in einem Vertragsstaat niedergelassen sind, können meist aus den gleichen Präferenzen Nutzen ziehen wie die lokalen Firmen. Eine schweizerische Firma, die in einem «Hub» wie Singapur eine genügende Geschäftstätigkeit entfaltet, kann folglich parallel meist auch von der Marktöffnung in Asien profitieren. Liberale Ursprungsregeln in Abkommen, welche Konkurrenten der Schweiz abgeschlossen haben, ersetzen jedoch nicht den Bedarf an Rechtssicherheit, welchen die von der Schweiz abgeschlossenen Freihandelsabkommen zu vermitteln vermögen.
Fazit
Die hier vorgestellten Studien rufen nach einer nuancierten Betrachtung der handelsumlenkenden Effekte von Präferenzabkommen, die in immer grösserer Zahl abgeschlossen werden. Da regionale Integrationsbemühungen anhalten werden, rechtfertigt sich die Fortführung der nachstehend vorgestellten empirisch-wissenschaftlichen Arbeiten. Es gilt sich aber immer zu vergegenwärtigen, dass Präferenzabkommen nur bestehen, weil die Zölle gemäss Meistbegünstigungsklausel nicht auf Null gesetzt sind. Das Interesse für den bilateralen Weg – und die Risiken, die er beinhaltet – würden mit einem erfolgreichen Abschluss der Doha-Runde wesentlich geringer.
Grafik 1 «Konsolidierte und angewandte Ad-Valorem-Zollsätze der Schweiz im internationalen Vergleich»
Kasten 1: Studien an externe Forschende Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) hat sechs Studien an externe wirtschaftspolitische Forschungsstellen vergeben. Ziel der Studien war es, die Strategien der mit der Schweiz bezüglich FHA konkurrierenden Länder zu untersuchen und das Diskriminierungsrisiko abzuschätzen, das mit der Zunahme dieser Art von Abkommen einhergeht. Die Studien geben einerseits einen Überblick der verschiedenen Freihandelsnetze (horizontale Studie) und befassen sich andererseits mit einzelnen geografischen Regionen oder Wirtschaftsbereichen (EU – Agrargüter; Textilien – Euro-Med-Zone; Lateinamerika – Handwerkserzeugnisse; Asien – Dienstleistungen und Investitionen). Die Veröffentlichung der Studien in der Reihe «Strukturberichterstattung» des Seco ist für November 2007 vorgesehen.36/1 Heydon, K. und S. Woolcock (2007): The Evolution of Free Trade Agreements negotiated by the US, EU, EFTA, Japan and Singapore (vol. 1).36/2 Bureau, J.-C. und S. Jean (2007): L’évolution de l’offre agricole de l’Union européenne (vol. 2);S. Jean und J.-C. Bureau (2007) : Evaluation ex post des accords commerciaux bilatéraux réciproques de l’Union européenne dans l’agriculture (vol. 2).36/3 Cadot, O. et al. (2007): Préférences & règles d’origine dans le textile-habillement (vol. 3); Sauvé, P. et al. (2007): Preferential services and investment liberalization in Asia (vol. 3); Estevadeordal, A. et al. (2007) Shifting Import Patterns in Latin America (vol. 3).
Kasten 2: Terminologie Die Terminologie der Autoren im Bereich der in den Studien untersuchten Handelsabkommen ist uneinheitlich und erfordert deshalb einige Erklärungen:- Regionale Handelsabkommen: Traditionell verweist dieser Begriff auf eine regionale Vereinbarung wie eine Freihandelszone oder Zollunion. – Freihandelsabkommen: Dieser Begriff widerspiegelt die Tatsache, dass heute eine bedeutende Anzahl von Handelsabkommen zwischen Ländern unterschiedlicher geografischer Regionen abgeschlossen werden. – Präferenzielle Handelsabkommen: Dieser Begriff wird meist im Zusammenhang mit Abkommen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern verwendet. Er verweist auf die Möglichkeit, eine unterschiedliche und günstigere Behandlung für die Entwicklungsländer zu gewähren. Ausser dem geografischen Aspekt werden die Begriffe «präferenzielle Handelsabkommen» und «Freihandelsabkommen» oft benutzt, um den zunehmenden Einbezug von Bestimmungen, die über die Tarifermässigungen auf Waren hinausgehen, und die Erweiterung der Abkommen auf Bereiche wie Dienstleistungen oder Investitionen zu verdeutlichen.