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Die Zahl der Schweizer Gemeinden nahm in den letzten Jahren weiter ab. Gemeindefusionen kamen dort zustande, wo die Kantone explizite finanzielle Anreize dafür setzten, und wo der Problemdruck gross genug war. Das Ziel von Zusammenlegungen sollte eine Gemeindelandschaft sein, mit der der schleichenden Zentralisierung Einhalt geboten werden kann.
1848, als die Schweiz die Form des modernen Bundesstaates annahm, bestand sie aus 3203 Gemeinden. Bis zum Jahr 2000 verschwanden nur 300, wobei alleine 100 auf eine Bereinigung von kommunalen Doppelstrukturen im Kanton Thurgau zurückzuführen waren. Dann begann sich die Gemeindelandschaft zu regen. 2012, als Avenir Suisse das Kantonsmonitoring 4 zu den Gemeindestrukturen der Kantone publizierte, zählte die Schweiz noch 2495 Gemeinden. Die stärkste (relative) Reduktion während jener 12 Jahre verzeichnete der Kanton Glarus mit seiner einzigartigen Top-Down-Restrukturierung aus dem Jahr 2011. Darauf folgten (mit deutlichem Abstand) das Tessin und der Kanton Freiburg. Am kleinsten strukturiert war der Kanton Graubünden, wo die Hälfte aller Gemeinden weniger als 400 Einwohner beherbergten.
Seither setzte sich der Restrukturierungsprozess fort. Aktuell (Stand Mai 2015) zählt die Schweiz noch 2341 Gemeinden und damit abermals 154 weniger als noch vor drei Jahren. Die rege Fusionstätigkeit sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die Gemeindelandschaft ohne die administrative und finanzielle Unterstützung der Kantone kaum bewegt. Gewisse Mitnahmeeffekte sind zwar nicht ausgeschlossen (und schlecht nachweisbar), Tatsache ist aber, dass alle Kantone mit Gemeindefusionen (siehe Abbildung 2) explizite finanzielle Anreize für diese Zusammenschlüsse geschaffen hatten und dass in Kantonen ohne diese Anreize bisher keine Zusammenschlüsse erfolgten. Hier ein kleines (unvollständiges) Update gegenüber dem Stand von 2012:
Graubünden: Der Kanton Graubünden kann von allen Kantonen während der letzten drei Jahre klar die meisten Gemeindezusammenschlüsse verbuchen. Die Zahl der Gemeinden reduzierte sich von 176 auf 128. Unterdessen zählt die Hälfte davon immerhin über 763 Einwohner, was beinahe einer Verdoppelung des Medians gegenüber 2012 gleichkommt. Die durchschnittliche Einwohnerzahl liegt heute bei 1523. Damit hat Graubünden die Laterne für den Kanton mit den kleinsten Gemeinden an den Kanton Jura abgegeben (Median 571, Mittelwert 1259, vgl. Abbildung 1). Dieses Ergebnis ist vor allem mehreren grösseren Gruppenfusionen, oft zu Talschaftsgemeinden, zu verdanken:
- 2013 fanden u.a. zwei 7ner-Fusionen (zu Arosa und Lumnezia) statt.
- 2014 fusionierten u.a. 13 Gemeinden zur neuen Gemeinde Ilanz/Glion
- 2015 fand u.a. eine 4er-, eine 5er-, eine 6er- und eine 7ner-Fusion statt. Aus dem Anschluss von Ardez, Ftan, Guarda, Sent und Tarasp an Scuol im Unterengadin resultierte mit 439 km² die flächenmässig grösste Gemeinde der Schweiz. Sie weist fast die fünffache Fläche der Stadt Zürich (bei allerdings bescheidenen 4700 Einwohnern) auf.
Tessin:
Im Tessin ist der Fusionsprozess nach einem Jahrzehnt mit vielen Zusammenschlüssen etwas ins Stocken geraten. Es sind zwar weitere Grossprojekte in Planung, so z.B. der Anschluss von 16 Gemeinden an Bellinzona, die Strategie des Kantons scheint aber etwas optimistisch, um nicht zu sagen blauäugig: Er peilt zuerst eine radikale Bereinigung der Gemeindestruktur (Ziel: 17 statt der bisherigen 135 Gemeinden) an, um dann im Anschluss seinen veralteten und zahlreiche Fehlanreize aufweisenden Finanzausgleich (vgl. Kantonsmonitoring 5) zu reformieren. Sinnvoller erschiene – zumindest von aussen betrachtet – der umgekehrte Weg, nämlich zuerst einmal, wie es vielen Kantonen schon gelungen ist, einen neuen Finanzausgleich auf die Beine zu stellen, der die bisherigen Fehlanreize vermeidet, die wiederum überhaupt erst wesentlich dazu beitragen, dass sich die Gemeindelandschaft ohne ständigen Druck des Kantons zu wenig bewegt. Einerseits ist es vorstellbar, dass man einem derartigen Finanzausgleich bei der aktuellen Gemeindestruktur politisch keine Chancen einräumt und darum den anderen Weg versucht. Andererseits ist es aber fraglich, warum ausgerechnet der Kanton Tessin, der beim Thema Gemeindefusionen offenbar aggressiver vorgehen kann als andere Kantone, beim Thema Finanzausgleich der Vielzahl kleiner Gemeinden politisch so stark ausgeliefert sein soll.
Zürich: Der Einfluss des Finanzausgleichs auf die Gemeindestruktur lässt sich gut am Kanton Zürich ablesen. Von den neun Kantonen mit über 100 Gemeinden war Zürich bis vor wenigen Jahren der einzige, in dem die Gemeindelandschaft in Stein gemeisselt schien. Das war sie aber offensichtlich nur darum, weil der Kanton bis vor ebenso wenigen Jahren mit einem hochgradig intransparenten Finanzausgleich operierte, dessen Grundstruktur auf das Jahr 1965 zurückreichte und der mit faktischen Defizitgarantien jegliche Anreize für strukturelle Reformen unter den Gemeinden vermissen liess. 2012 ist ein moderner Finanzausgleich in Kraft getreten und seither regt sich auch die Gemeindelandschaft: Zwei Fusionen haben schon stattgefunden, weitere sind absehbar. Ein Erdbeben ist nicht zu erwarten, denn die Gemeinden des dicht besiedelten Kantons sind schon heute verhältnismässig gross, aber es zeichnet sich zumindest eine gewisse Bereinigung im ländlichen Nordosten des Kantons ab, dessen Gemeinden stark am Tropf des alten Systems hingen.
Waadt: In den letzten Monaten zeigt sich im Kanton Waadt, dass die finanziellen Anreize über vielem, aber nicht über allem stehen. Dort ist seit 2011 ein neuer Finanzausgleich in Kraft, der per Dekret einwohnerstarke Gemeinden stark bevorteilt: Gemeinden mit über 15000 Einwohnern erhalten bedingungslos jährlich 1050 Fr. pro Kopf aus dem Finanzausgleichstopf, Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern nur 100 Fr., dazwischen sind die Zuschüsse abgestuft. Voraussichtige Gemeinden waren schon in Fusionsgespräche getreten, als sich der Inhalt des Dekrets abzuzeichnen begann, deshalb verschwanden gleich nach dessen Inkrafttreten über 50 Gemeinden von der politischen Landkarte. Viele weitere Gemeinden traten erst danach in Fusionsgespräche. Ein Grossteil dieser Zusammenschlüsse wurde nun aber seit Beginn 2015 abgelehnt – hauptsächlich aus emotionalen Gründen, und weil es den meisten Waadtländer Gemeinden finanziell ziemlich gut geht. Das zeigt, dass auch Gemeindefusionen, die pragmatisch gesehen vorteilhaft für alle beteiligten Gemeinden sind, es nach wie vor schwer haben, wenn nicht ein konkreter, spürbarer Problemdruck existiert.
Das Ziel von Gemeindefusionen
Gemeindezusammenschlüsse sind kein Selbstzweck. Warum sollte überhaupt fusioniert werden, und wo wäre der wünschenswerte Endpunkt dieser Fusionstätigkeiten? Exakt lässt sich zumindest Zweiteres nicht sagen – auch nicht mit wissenschaftlichen Mitteln. Was sich aber sagen lässt: Gemäss dem liberalen Ideal sollten staatliche Entscheidungen möglichst dezentral, nämlich nahe bei den betroffenen Bürgern erfolgen. Je kleiner aber die Gemeinden sind, desto geringer ist ihre Fähigkeit, Aufgaben autonom zu erfüllen. Sie müssen diese in Gefässe der interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ) auslagern, die oft mit Demokratiedefiziten und einem Verlust an Steuerungskompetenz verbunden sind. Haben die Gemeinden durchgehend nicht die nötige Grösse für die zweckmässige Erfüllung ihrer Aufgaben, werden diese letztlich früher oder später einfach beim Kanton zentralisiert. Anzustreben sind demnach Gemeinden, die die meisten klassischen kommunalen Aufgaben (Volksschule, Versorgung/Entsorgung, Gemeindestrassen, Altersheime/Pflege, Sozialhilfe, Feuerwehr) autonom erfüllen können und nur für einzelne Aufgaben auf IKZ angewiesen sind. Dieses Ziel wäre wohl in einer Schweiz mit 800 – 1000 Gemeinden erreicht. Die durchschnittliche Einwohnerzahl pro Gemeinde läge damit bei ca. 9000, die mittlere Gemeinde (Median) hätte ca. 5000 Einwohner, womit die Schweizer Gemeinden im internationalen Vergleich – zumal im Verhältnis zu der ihnen gewährten Autonomie – immer noch sehr klein wären.
Ob diese Werte je erreicht werden, ist fraglich. Wahrscheinlicher sind eine baldige Verlangsamung der Fusionsdynamik und eine weitere Zentralisierung von Gestaltungskompetenzen auf Kantonsebene.