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Rechtliches
Die Gültigkeit der Initiative
Gegen das in Frankreich 2010 beschlossene Verhüllungsverbot klagte eine muslimische Französin beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Der EGMR hat das Verbot im Rahmen dieses Prozesses gestützt und zum Ausdruck gebracht, dass er es für mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vereinbar halte. In seinem letztinstanzlichen Urteil vom 1. Juli 2014[1] hält er fest:
Freiwillige oder aufgezwungene Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum steht in Konflikt mit freiheitlichem Zusammenleben in einer freien Gesellschaft. Die Gemeinschaft kann solche Verhüllung als Angriff auf das Recht zur freiheitlichen Entfaltung des anderen, also zum Zusammenleben in freier Gesellschaft verstehen. Das Verbot von Burka und Nikab in der Öffentlichkeit ist dabei verhältnismässig und verletzt weder die Religions- noch die Meinungsfreiheit. Es stellt auch keine Diskriminierung dar.
Konkret führte das Gericht aus, es sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass das Tragen eines Gesichtsschleiers im öffentlichen Raum für andere Personen eine Abgrenzung bedeute, welche die Möglichkeiten für offene zwischenmenschliche Kontakte in grundsätzlicher Weise beeinträchtige.
Sicht des UN-Menschenrechtsausschusses
Der Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen[2] beurteilt das Verhüllungsverbot anders als der EGMR. Der Ausschuss kam am 23. Oktober 2018 zum Schluss, dass Frankreich die Menschenrechte zweier Frauen verletzt habe, indem es sie gebüsst hat, weil sie den Nikab getragen hatten. Anders als der EGMR vertritt er die Auffassung, dass die Bewahrung des «Zusammenlebens» nicht mit dem «Schutz der Rechte und Freiheiten anderer» verknüpft werden könne.[3] Das Urteil des EGMR wird durch die Empfehlungen des Menschenrechtsausschusses allerdings nicht in Frage gestellt, da dessen Empfehlungen rechtlich nicht bindend sind. Der Ausschuss verfügt zudem über keine Zwangsmittel, mit denen er seine Empfehlungen durchsetzen könnte.
Die Zusammensetzung des UN-Menschenrechtsausschusses mindert dessen Glaubwürdigkeit im Übrigen massiv. Ihm gehören gegenwärtig «demokratische Musterstaaten» wie Mauretanien (wo heute noch immer hunderttausende Menschen in Sklaverei leben) oder Guyana (es gelten lebenslange Freiheitsstrafen für Homosexuelle) an. Den Vorsitz üben Vertreter Ägyptens aus – ein Land, das auch nicht gerade als Hochburg der Menschenrechte bekannt ist.
Rechtliche Beurteilungen in der Schweiz
Gültigkeit der Tessiner Initiative
Schon der Annahme der Tessiner Verfassungsinitiative für ein Verhüllungsverbot gingen umfassende staats- und völkerrechtliche Abklärungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) voraus. Dabei stellte der Bundesrat zunächst fest, dass sich das von der Tessiner Initiative verlangte Verbot auf zwei Konstellationen bezieht:
«Zum einen richtet es sich gegen Vermummungen, mit denen gewaltbereite Personen bei Massenveranstaltungen (Demonstrationen, Sportanlässe) versuchen, anonym zu bleiben; und zum andern will es die Gesichtsverhüllungen aus religiösen Gründen erfassen, wie sie einzelne fundamentalistische islamische Auffassungen den Frauen als religiöse Pflicht vorschreiben, wenn sie sich im öffentlichen Raum bewegen (Burka, Niqab)».[4]
Bundesrat und Bundesversammlung haben die geänderte Tessiner Kantonsverfassung (mit dem neuen Verfassungsartikel «Art. 9a Verbot der Verhüllung des eigenen Gesichts») im Jahr 2015 genehmigt[5]. Damit haben die Institutionen zum Ausdruck gebracht, dass ein Verhüllungsverbot aus ihrer Sicht mit der Religionsfreiheit gemäss der Schweizerischen Bundesverfassung vereinbar ist.
Das Verhüllungsverbot ist im Kanton Tessin seit dem 1. Juli 2016 in Kraft. Im Oktober 2018 hat das Bundesgericht entschieden, dass die Ausführungsgesetze in zwei Punkten anzupassen seien. Teilnehmer einer Demonstration sollen Masken tragen können, wenn dies die öffentliche Ordnung nicht gefährdet. Auch Werbeaktionen oder gewerbliche Anlässe, bei denen Gesichter bedeckt werden, müssten trotz Verhüllungsverbot möglich sein. Dass das Verbot von Burka und Niqab mit der Religionsfreiheit kompatibel ist, hat das Bundesgericht nicht bestritten[6].
Gültigkeit der eidgenössischen Initiative
In seiner Botschaft zur Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» vom 15. März 2019[7] hält der Bundesrat auf Seite 2 fest:
«Nach Ansicht des Bundesrates respektiert die Initiative die Einheit der Form und die Einheit der Materie. Sie steht auch nicht im Widerspruch zu zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Sie erfüllt somit die Gültigkeitserfordernisse gemäss Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung.»
Der Bundesrat begründet seine Ablehnung der Initiative u.a. mit föderalistischen Gründen. Er ist der Ansicht, es sei Sache der Kantone, Regeln für die Bekleidung im öffentlichen Raum zu erlassen. Er anerkennt aber das Ziel der Initiative, «den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu stärken und die Mindestvoraussetzungen für das ‹Zusammenleben› zu bewahren.» Der Bundesrat teile die Ansicht des Initiativkomitees, «dass das Zeigen des Gesichts eine wichtige Rolle beim gesellschaftlichen Austausch spielt. Er anerkennt insbesondere, dass die Gesichtsverhüllung aus religiösen Gründen, wie etwa das Tragen einer Burka oder eines Nikab, bei zahlreichen Personen Unbehagen auslöst. Solche Auftritte sind Ausdruck fundamentalistischer Strömungen im Islam und weisen auf eine Integrationsverweigerung hin.[8]»
Schlussfolgerung
Auch wenn in der Schweiz einige Juristen und Politiker immer wieder von potenziellen Verstössen gegen Grundrechte sprechen, ist die bestehende Rechtsprechung auf europäischer und nationaler Ebene klar: Die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» lässt sich ohne rechtliche Bedenken umsetzen. Dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass hochrangige Islam-Gelehrte der Burka und dem Niqab mit Vehemenz eine Grundlage im muslimischen Glauben absprechen – und folglich ein Verbot kein Verstoss gegen die Religionsfreiheit darstellen kann.
[1] Quelle: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-145466#{%22itemid%22:[%22001-145466%22]}
(aufgerufen am 19.11.2020)
[2] Mehr Infos: https://de.wikipedia.org/wiki/UN-Menschenrechtsausschuss
[3] Quelle: https://www.zeit.de/politik/ausland/2018-10/frankreich-un-menschenrechtsausschuss-burka-verbot-vollverschleierung-menschenrechte-religionsfreiheit (aufgerufen am 22.11.2020)
[4] Quelle: https://repository.supsi.ch/8930/1/Jusletter_das-burkaverbot-im-l_aadfd5ead2_de.pdf
(Seite 4, [Rz 5], aufgerufen am 19.11.2020)
[5] Quelle: https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=31078 (aufgerufen am 19.11.2020)
[6] Quelle: https://www.tagesanzeiger.ch/schweiz/standard/burkaverbot-im-tessin-muss-angepasst-werden/story/18378226 (aufgerufen am 19.11.2020)
[7] Quelle: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2019/2913.pdf (aufgerufen am 19.11.2020)
[8] Quelle: https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2019/2913.pdf
(S. 2, aufgerufen am 20.11.2020)