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Über die letzten 40 Jahre haben sich die Verschuldungsquoten vieler OECD-Staaten auf ein Niveau erhöht, das historisch nur im Nachgang zu grossen Kriegen zu beobachten war. Die Schweiz ist dabei keine Ausnahme, auch wenn die Verschuldungsquote hierzulande im internationalen Vergleich eher tief ist. Für die Politik stellt sich daher seit ein paar Jahren das Problem der adäquaten Haushaltssanierung. In diesem Zusammenhang sind insbesondere folgende Fragen zu beantworten: In welchem Umfang sollen Haushaltsentlastungen vorgenommen werden? Soll die Sanierung über Ausgabenreduktionen oder über Einnahmenerhöhungen angestrebt werden? Unter welchen Umständen wird die Sanierung den Haushalt längerfristig erfolgreich entlasten? Verursacht eine Haushaltssanierung zwingend eine Rezession?1
Mit der empirischen Untersuchung von Haushaltssanierungen haben sich als Erste Alesina und Perotti (1997) sowie Alesina und Ardagna (1998) befasst. Sie argumentieren, dass Haushaltsentlastungen vor allem über gezielte Ausgabenreduktionen im Transferbereich Erfolg versprechend sind. Demgegenüber scheitern Sanierungen oft, wenn primär Ausgabenkürzungen für Investitionen sowie Steuererhöhungen vorgenommen werden. Auch Zaghini (2001) findet empirische Evidenz, dass langfristig erfolgreiche Sanierungen über diskretionäre Ausgabenreduktionen erreicht wurden. Dieser Beitrag überprüft die erwähnten Erkenntnisse. Ausserdem wird die Situation der Schweiz im internationalen Vergleich und speziell im Vergleich mit Irland betrachtet. Der Vergleich mit Irland ist deshalb von Interesse, weil in beiden Ländern im Jahr 2000 Haushaltssanierungen eingeleitet wurden, die aber unterschiedlich erfolgreich waren.
Haushaltssanierungen in den OECD-Staaten
Im Rahmen dieser Analyse wurden die Daten der OECD verwendet. Mit Ausnahme von Norwegen wurden alle Länder betrachtet, welche für den Zeitraum 1980-2007 keine grösseren Lücken in den Daten enthalten. Für die Schweiz weist die OECD Daten erst ab 1990 aus. Norwegen wird wegen der vorhandenen hohen Ölvorkommen und der dadurch reduzierten Aussagefähigkeit zum öffentlichen Haushalt in der Regel bei internationalen Vergleichen nicht berücksichtigt. Damit ergaben sich mit dem Sample von 23 Ländern über die Zeitperiode 1980-2007 insgesamt 644 Beobachtungen. In einem ersten Schritt wurde untersucht, ob und wann die 23 Länder Massnahmen ergriffen haben, um den Staatshaushalt zu sanieren. In einem zweiten Schritt wurde berechnet, ob diese Sanierungsphasen längerfristig erfolgreich waren. Die Definition einer erheblichen und erfolgreichen Verbesserung der Finanzlage orientiert sich an Alesina und Perotti (1997). S. 220-221. Die Definition konzentriert sich auf die Identifikation von markanten und diskretionär vorgenommenen Haushaltsentlastungen. Haushaltsentlastungen, die graduell über einen längeren Zeithorizont vorgenommen wurden, finden in dieser Definition keine Berücksichtigung. – Eine Phase bedeutender Haushaltsverbesserung liegt dann vor, wenn der Primärsaldo sich innerhalb eines Jahres um mindestens 1,5 Prozentpunkte des Bruttoinlandprodukts (BIP) verbessert oder wenn sich der Primärsaldo innerhalb zweier aufeinander folgender Jahre um mindestens 1,25 Prozentpunkte des BIP pro Jahr verbessert. – Eine Phase der Haushaltssanierung ist dann erfolgreich, wenn in den drei Jahren nach der Konsolidierung der Primärsaldo im Durchschnitt um mindestens 2 Prozentpunkte des BIP höher liegt als im letzten Jahr der Sanierungsphase, oder wenn drei Jahre später die Bruttoverschuldungsquote um mindestens 5 Prozentpunkte unter dem Wert des letzten Jahres der Sanierungsphase liegt. Anhand dieser Kriterien ergeben sich von den 644 Beobachtungen insgesamt 100 Perioden der Haushaltssanierung, welche sich auf 22 der 23 Länder verteilen. Bei der Datenaufbereitung stellt sich die Frage, ob der Konjunkturzyklus berücksichtigt werden soll. Zu diesem Zweck haben wir die Primärsaldi mit den zyklisch adjustierten Primärsaldi verglichen. Die zyklisch adjustierten Primärsaldi führen aber nur zu einer unwesentlichen Veränderung bei der Identifikation von erheblichen Haushaltsentlastungen (vgl. Tabelle 1).
Merkmale des Erfolgs und Misserfolgs von Sanierungen
In Tabelle 2 wird der Erfolg der identifizierten Haushaltssanierungen untersucht. Gemäss den Definitionen I und II verliefen 46% der Haushaltsentlastungen erfolgreich, in den übrigen 54% waren die Massnahmen längerfristig nicht nachhaltig. Neun der 22 Länder, welche Anstrengungen zur Haushaltsentlastung unternommen hatten, waren ohne Ausnahme nicht erfolgreich: Belgien, Deutschland, Frankreich, Japan, Luxemburg, Österreich, Portugal, Schweiz und Südkorea. Über den Zeitraum von 1980 bis 2007 betrug der Primärsaldo im Durchschnitt 0,32% des BIP. Werden die Zinszahlungen mitberücksichtigt, so beläuft sich das Defizit auf durchschnittlich 2% des BIP. Die Staats-quote erhöhte sich im Durchschnitt leicht um 0,07 Prozentpunkte pro Jahr, während die Einnahmenquote deutlich stärker um 0,17 Prozentpunkte pro Jahr zulegte. Markant war auch die Zunahme der Sozialausgaben, welche pro Jahr durchschnittlich um 0,16 Prozentpunkte des BIP zunahmen. Ebenso stieg die Verschuldung pro Jahr um durchschnittlich 0,88 Prozentpunkte des BIP. Der durchschnittliche Primärsaldo lag mit einem Wert von 1,05% während den Konsolidierungsphasen wesentlich höher als in den anderen Perioden. Ausserdem zeichneten sich die Konsolidierungsphasen mit einer stark positiven Entwicklung des Primärsaldos aus (2,31% pro Jahr). Diese Perioden gehen zudem mit bedeutenden Ausgabenreduktionen (-1,34%) und vergleichsweise geringen Einnahmenerhöhungen (0,88%) einher. Bei erfolgreichen Haushaltsentlastungen nahm die Staatsquote im Durchschnitt um 1,86% ab, während sich die Einnahmenquote um 0,45% erhöhte. Das Wirtschaftswachstum fiel in den erfolgreichen Haushaltssanierungen mit 3,9% ausgesprochen hoch aus und lag deutlich über dem ungewichteten Wachstum der G7 (Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Italien, Japan, Kanada, USA). Die Schulden konnten während erfolgreicher Sanierungsphasen erwartungsgemäss deutlich stärker reduziert werden als bei erfolglosen. Ausserdem fällt auf, dass Länder, welche ihren Haushalt erfolgreich konsolidiert haben, zuvor unter überdurchschnittlich hohen Schuldenlasten zu leiden hatten. Die Verschuldung betrug in diesen Fällen durchschnittlich knapp 69% des BIP, während über alle Perioden gesehen die Verschuldung bei 61% des BIP lag. Die berechneten Werte stützen die These, dass Haushaltsentlastungen besonders dann längerfristig erfolgreich sind, wenn sie vorwiegend über die Ausgabenseite erfolgen. Vgl. Alesina und Perotti (1997). Bei misslungenen Haushaltssanierungen nahmen die Einnahmen nämlich um durchschnittlich 1,23% zu, bei erfolgreichen nur um 0,45%. Ebenso konnten die Ausgaben bei erfolglosen Versuchen nur um 0,89% gesenkt werden, während die Staatsquote in erfolgreichen Fällen um 1,86% pro Jahr gesenkt werden konnte.
Finanzielle Lage vor und nach Sanierungsphasen
Aus Tabelle 3 wird ersichtlich, dass in der Vorphase Durchschnitt der drei vorangehenden Jahre. der Anstrengungen zur Haushaltssanierung der Länder relativ hohe Primärdefizite anfallen. Die Daten bestätigen damit die Vermutung, dass die Politik dann aktiv wird, wenn sich Haushaltsnotlagen manifestieren. Diese Feststellung ist nicht frei von Tautologie, schliesslich gibt es keinen Grund für eine Haushaltssanierung ohne Haushaltsungleichgewicht. Andererseits korrespondiert die Aussage auch mit dem oft geäusserten Unbehagen, dass Haushaltskorrekturen erst dann ergriffen werden, wenn sich Notlagen einstellen, anstatt dass die Notlage verhindert worden wäre. Interessanterweise ist das Primärdefizit bei erfolgreichen Sanierungen in der Vorphase mit -1,28% des BIP doppelt so hoch wie bei Ländern, deren Sanierung längerfristig nicht nachhaltig war (0,63% des BIP). Ebenso sind steigende Staatsquoten zu beobachten. Die bereits hohe Verschuldung nimmt in der Vorphase zur Haushaltsentlastung im Schnitt um 2,8% bzw. 2,6% pro Jahr zu. Das Wirtschaftswachstum fällt mit 1,9% resp. 2,7% moderat bzw. durchschnittlich aus. Die Phase nach der Haushaltsentlastung unterscheidet sich markant von der Vorphase: Die erfolgreichen Länder erzielten in den drei Jahren danach durchschnittlich einen Primärüberschuss von 2,5% des BIP mit einer leichten Tendenz zu weiteren Verbesserungen. Die Staatsquote konnte um weitere 0,2% pro Jahr gesenkt werden. Die Verschuldung nahm in den drei Jahren im Durchschnitt insgesamt um 2,5% ab, und das Wirtschaftswachstum lag bei überdurchschnittlichen 3,5% pro Jahr. Dies könnte dahingehend interpretiert werden, dass eine restriktivere Finanzpolitik nicht eine Rezession auslösen muss, sondern sich viel mehr sogar expansiv auswirken kann. Ökonomisch kann dies damit begründet werden, dass durch eine Reduktion von verzerrenden Transfers und Abgaben sowohl die Allokationsals auch die Produktionseffizienz verbessert werden können. Die empirische Evidenz für solche «nicht-keynesianischen» Effekte ist jedoch nicht eindeutig. Vgl. die Arbeiten von Giavazzi und Pagano (1995), Hogan (2004), Miller und Russek (2003) oder Perotti (1999). Entscheidend für eine positive Wirkung der Konsolidierung auf Wachstum und Konsum scheint letztendlich das glaubwürdige Handeln der Regierung zu sein, den Finanzhaushalt tatsächlich konsolidieren zu wollen. Vgl. Prammer (2004).
Haushaltssanierung 2000: Vergleich Schweiz-Irland
Der Vergleich Schweiz-Irland hat rein illustrativen Charakter, weil einerseits beide Länder im selben Jahr eine deutliche Haushaltsverbesserung aufweisen und anderseits der Erfolg in beiden Fällen unterschiedlich war. Die Ausagekraft eines Vergleichs von zwei Ländern mit sehr unterschiedlichem historischem, kulturellem, institutionellem, ökonomischem und sozio-demografischem Hintergrund ist jedoch nur sehr beschränkt. Insbesondere muss berücksichtigt werden, dass die Finanzpolitik in der Schweiz im Unterschied zu Irland sehr stark föderalistisch geprägt ist. Wie Tabelle 1 zeigt, verzeichneten sowohl Irland als auch die Schweiz im Jahre 2000 eine wesentliche Haushaltsverbesserung. Die Haushaltsverbesserung der Schweiz kann gemäss der Definition von Alesina und Perotti nicht als längerfristig nachhaltig bezeichnet werden. Nach dem Jahr 2000 verschlechterte sich der Primärsaldo wieder. Die notwendig gewordenen Entlastungsprogramme 03 und 04 Vgl. Bundesbeschlüsse vom 19.12.2003, AS 2004 1633 und vom 17.06.2005, AS 2005 5427. auf Bundesebene und zahlreiche Haushaltsentlastungen bei Kantonen und Gemeinden zeugen davon, dass der Sanierungsbemühung 1999/2000 langfristig kein Erfolg beschieden war. Im Fall der Schweiz muss zwar berücksichtigt werden, dass sich die Schulden im Jahr 2002 wegen der Bereinigung von Altlasten und aufgrund statistischer Korrekturen zusätzlich um etwa 10 Mrd. Franken erhöhten. Im Weiteren muss berücksichtigt werden, dass die Schweiz über die gesamte Periode deutlich tiefere Wachstumsraten aufwies als Irland. Doch auch ohne Berücksichtigung dieser Sonderfaktoren kann die Sanierung von 1999/2000 nicht als erfolgreich bezeichnet werden. Ähnlich wie in der Schweiz konnte die Verbesserung der Haushaltslage – nach einer anfänglichen Verbesserung des Primärsaldos – auch in Irland nicht dauerhaft durchgehalten werden. Tabelle 4 offenbart, warum Irland trotzdem als geglückte Sanierung bezeichnet wird: Während es Irland gelang, über die Sanierungsphase hinaus die Schulden eindrücklich abzutragen, erhöhten sich die Schulden der Schweiz nach der Sanierungsphase wieder (Schuldenbericht des Bundesrates). Mitte der Achtzigerjahre betrug der Schuldenstand in Irland noch über 100% des BIP. Eine erste Sanierung des Haushalts in den Jahren 1983-1984 schlug fehl. Mit dem Regierungswechsel von 1987 wurde eine weitere Haushaltssanierung eingeleitet, die sich auf die Ausgabenseite konzentrierte – diesmal mit Erfolg. In der Folge reduzierte sich der Schuldenstand markant. Ein ähnliches Muster verfolgte die Sanierung von 2000: Der Schuldenstand konnte von über 50% nochmals auf deutlich unter 40% des BIP gesenkt werden. Diese eindrückliche Reduktion der öffentlichen Verschuldung war vor allem die Folge umfassender Privatisierungen seit 1987, was eine nicht beliebig wiederholbare Massnahme ist. Vergleicht man die Zusammensetzung des Budgets nach der Ausgaben- und Einnahmenentwicklung, zeigen sich ebenfalls interessante Unterschiede. Die Schweiz konnte die Ausgabenquote während der Sanierungsphase deutlich senken, hielt diese Ausgabendisziplin aber längerfristig nicht durch. Im Gegensatz dazu konnte Irland die Ausgabensenkungen dauerhaft durchsetzen. Während Irland die Sanierung im Wesentlichen auf ausgabenseitige Massnahmen fokussierte, wurde die eingeleitete Ausgabensenkung in der Schweiz wieder rückgängig gemacht.
Fazit
Die Analyse der 23 OECD-Länder zeigt, dass der Problemdruck auf den Erfolg von Haushaltssanierungen einen grossen Einfluss hat. Länder mit erfolgreichen Haushaltssanierungen hatten vor der Sanierung eine hohe und ansteigende Verschuldung, steigende Staatsquoten und ein geringes Wirtschaftswachstum zu verzeichnen. Interessanterweise ist es für den Erfolg der Konsolidierungsbemühungen entscheidend, dass sie sich auf die Ausgabenseite konzentrieren. So scheiterte die Haushaltssanierung der Schweiz 1999/2000 in erster Linie daran, dass die eingeleitete Ausgabendisziplin nicht durchgehalten werden konnte. 2006 war für die Schweiz mit grosser Wahrscheinlichkeit wieder ein Jahr erheblicher Haushaltsverbesserung. Gelingt es im Gegensatz zur Sanierung von 1999/2000, die Ausgabenentwicklung längerfristig im Griff zu halten, sind die Chancen für eine erfolgreiche Sanierung gegeben.
Tabelle 1 «Perioden erheblicher Haushaltsverbesserung in den OECD-Staaten, 1980-2007»
Tabelle 2 «Veränderungen der Einnahmen, Ausgaben, Defizite, Schulden und Wachstumsraten über die Zeit (in Prozent bzw. Prozentpunkten des BIP)»
Tabelle 3 «Entwicklungen vor, während und nach der Konsolidierungsphase (in Prozent bzw. Prozentpunkten des BIP)»
Tabelle 4 «Erfolgreich (46) Misslungen (54)Variable Vorher Während Nachher Vorher Während Nachher»
Kasten 1: Literatur – Alesina, A. & Ardagna S. (1998). Tales of Fiscal Adjustment, Economic Policy, 21, S. 205-247. – Alesina, A. & Perotti, R. (1997). Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, IMF Staff Papers, 44, S. 210-248. – Giavazzi, F. & Pagano, M. (1995). Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience. NBER Working Paper Nr. 5332. Cambridge: NBER. – Hogan, V. (2004). Expansionary Fiscal Contractions? Evidence from Panel Data. Scandanavian Journal of Economics, 106, S. 647-659. – Miller, S. & Russek, F. (2003). The Relationship between Large Fiscal Adjustments and Short-term Output Growth under Alternative Fiscal Policy Regimes, Contemporary Economic Policy, 21, S. 41-58. – Perotti, R. (1999). Fiscal Policy in Good Times and Bad, Quarterly Journal of Economics, 114, S. 1399-1436. – Prammer, D. (2004). Expansionary Fiscal Consolidations? An Appraisal of the Literature on Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy and a Case Study for Austria. In: Österreichische Nationalbank, Monetary Policy & The Economy: Quarterly Review of Economic Policy (S. 34-52). Wien: Österreichische Nationalbank. – Zaghini, A. (2001). Fiscal Adjustments and Economic Performing: A Comparative Study, Applied Economics, 33, S. 613-624.- Bericht des Bundesrates über die Schuldenentwicklung der öffentlichen Haushalte (2006), EFV.