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Urbanisierung
Die Urbanisierung ist Bedingung für den Wohlstand und Zeichen des Wohlstandes zugleich. Die immer grösseren urbanen Räume sind allerdings auch eine Herausforderung für die Politik.
2007 lebten zum ersten Mal in der Geschichte weltweit mehr Menschen in städtischen Gebieten1 als auf dem Land (UN 2015: 7). 1995 betrug der Anteil der urbanen1 Weltbevölkerung 45%, 2015 sind es 54% und 2035 werden es gemäss UNO voraussichtlich 62% sein. Dass sich Menschen in Städten zusammenfinden, ist auf die Vorteile solcher Anhäufungen zurückzuführen: Erst im Verbund von ganz vielen kann eine hochgradig arbeitsteilige Gesellschaft ihr Potenzial voll ausschöpfen. Menschen sind (bei gegebenem individuellem Potenzial) produktiver, wenn sie zusammen in Städten leben und arbeiten, und auch die öffentliche Versorgung (Elektrizität, Kommunikation, Wasser, Abwasser, Bildung, Gesundheit) kann so potenziell zu deutlich niedrigeren Kosten gewährleistet werden als bei einer gleichmässig dispers über das Land verteilten Bevölkerung (Cheshire et al. 2014). Urbanisierung ist also grundsätzlich eine Chance, ja sogar eine unverzichtbare Bedingung für Wohlstand.
Auch in den westlichen Ländern ist der Urbanisierungsprozess noch nicht abgeschlossen. Weltweit werden im Jahr 2030 41 Agglomerationen je über 10 Millionen Einwohner beherbergen und 621 weitere (darunter Zürich) zumindest die Millionengrenze knacken.
Natürlich sind mit steigender Grösse der Städte auch Herausforderungen verbunden: In Entwicklungsländern leben in unkontrolliert wachsenden Städten gewisse Teile der Bevölkerung unter misslicheren Bedingungen als auf dem Land, oft fehlt es an Essenziellem wie sauberem Wasser und sicheren Strassen. Trotzdem ist der Sog in diese Städte ungebremst – wenn auch teilweise durch eine Politik verzerrt, die die Städte begünstigt und ländliche Regionen ignoriert. Die Metropolen des aufstrebenden Chinas haben mit desaströser Luftqualität zu kämpfen. In den Städten des Westens sind vor allem Stau, Verschmutzung und steigende Raumkosten zu nennen. Solche Phänomene müssten aber nicht inhärente Folge der Grösse sein. Sie werden oft verstärkt durch falsche politische Massnahmen wie z.B. der Subventionierung statt sauberen Bepreisung des Verkehrs oder einer fehlgeleitete Wohnraumpolitik, die privates Engagement erschwert.
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Seit 1995 ist die Einwohnerzahl der Schweiz um 18% von 7,0 auf 8,3 Mio. gestiegen. Die 9-Millionen-Schwelle soll gemäss den aktuellen Prognosen des BFS Ende 2023 erreicht werden und 2035 soll die Zahl schon gegen 10 Mio. tendieren.2
Zwar ist dieses Wachstum zum grossen Teil die Folge von Zuwanderung, die generell schwierig zu prognostizieren ist, die lange unterschätzt wurde, und die – als Reaktion darauf – im aktuellen BFS-Szenario nun wohl eher überschätzt wird (vgl. Grafik unten rechts). Trotzdem ist es ratsam, sich mit der Zukunft einer 10- oder gar 11-Millionen-Schweiz zu beschäftigen.
Das Potenzial städtischer Verdichtung
Wer angesichts solcher Zahlen die unweigerliche Verbauung letzter Grünräume im Mittelland und die Gefährdung der alpinen Freiräume befürchtet, dem helfe folgendes Gedankenspiel: Setzt man New York an die Stelle von Zürich, London an die Stelle von Basel, Berlin an die Stelle von Bern, Paris an die Stelle von Genf und Barcelona an die Stelle von Lugano, würde die Schweiz alleine mit diesen attraktiven Metropolen der westlichen Welt auf 24 Mio. Einwohner kommen. In den restlichen Gebieten hätte es damit enorm viel Platz für die Pflege traditioneller, von «Dichtestress» verschonter Lebensstile, für reichlich Agrarland, für Naherholungsgebiete und für dünn besiedelte Berglandschaften.
Es stellt sich also nicht die Frage, ob die Schweiz 10 oder 11 Mio. Einwohner verträgt, sondern wie man diese höhere Dichte organisiert. Oder etwas konkreter: Wie man es schafft, dass sich die zusätzlichen Einwohner nicht in Einfamilienhäuschen über das ganze Mittelland verstreuen und zur Arbeit in die Städte pendeln, sondern dass sie sich in leistungsfähigen, attraktiven Städten konzentrieren. Zugegebenermassen bringt die Schweiz nicht die optimalen Grundvoraussetzungen dafür mit: Der kleinteilige Föderalismus (26 Kantone) und fast 2300 Gemeinden mit hoher Gemeindeautonomie erschweren eine kohärente Planung in funktionalen Räumen. Gemeinde- und Kantonsgrenzen mögen im Leben der vielen Pendler keine grosse Rolle mehr spielen, in Fragen der Raum- und Siedlungsplanung tun sie es aber durchaus noch. Folgen waren ein wachsender Flächenverbrauch und eine starke Zersiedlung.
Bauzonenabtausch und Finanzausgleich
Nötig wären z.B. Instrumente, die den interkantonalen Abtausch von Bauzonen ermöglichen. Sollte sich das als unrealistisch erweisen, ist wenigstens eine Optimierung der Besiedlung innerhalb der Kantone anzustreben – beispielsweise durch Massnahmen zur Mobilisierung vorhandener, günstig gelegener Bauzonen und durch eine griffige Mehrwertabschöpfung bei Einzonungen, mit der die Entschädigung für die Auszonung ungünstig gelegener Baulandparzellen finanziert werden kann. Dem Ziel der Siedlungskonzentration und –verdichtung steht auch das Regulierungsgefälle von Stadt zu Land entgegen. Der Bau auf der grünen Wiese ist immer noch mit deutlich geringeren administrativen und politischen Hürden verbunden als der Bau im urbanen Raum, wo die Interessen diverser (vermeintlicher) Stakeholder befriedigt werden müssen, und zum Teil rigide Bauvorschriften sowie weitreichender Denkmalschutz die Bautätigkeit lähmen.
Für eine Siedlungskonzentration nicht nur auf der Mikro-, sondern auch auf der Makroebene müssten die Kantone beim interkommunalen Finanzausgleich ebenfalls neue Wege beschreiten. Ungünstig gelegene Gemeinden versuchen heute oft über die Abgabe von günstigem Bauland im Standortwettbewerb zu bestehen. Das ist aus übergeordneter Sicht kaum sinnvoll. Das Eingeständnis fehlenden Wachstumspotenzials und eine Entschädigung dafür von den besser gelegenen Gemeinden (z.B. durch Erlöse aus der dortigen Einzonung von Bauland) könnten helfen.
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Die Wohnungsmärkte zählen weltweit zu den am stärksten regulierten Sektoren, auch in der Schweiz. Die Eingriffe werden meist sozialpolitisch und mit dem Schutz der Mieter begründet. Auf dem hiesigen Mietmarkt gilt seit den 1970er Jahren das Prinzip der Kostenmiete. Dieses besagt, dass sich die Entwicklung der Mieten an den Kosten zu orientieren hat und nicht an der Nachfrage.5 Damit wird der Markt für bestehende Wohnungen faktisch aufgehoben, und dies mit weitreichenden Folgen.
Widersinnige Kostenmiete
In Zeiten starker Zuwanderung treibt die Kostenregel einen Keil zwischen Alt- und Neumieten, da es Nachfragefaktoren (die wachsende Bevölkerung) als Anpassungsgrund der Altmieten ausschliesst. Die Zinsanbindung als kostenseitige Überwälzungsregel für die Altmieten ist im herrschenden Tiefzinsumfeld besonders widersinnig: trotz boomender Nachfrage fordert sie sinkende Mieten für bestehende Wohnungen. Im urbanen Raum als Brennpunkt der Zuwanderung hat sich der Spalt im Wohnungsmarkt besonders weit geöffnet. Die Preissignale über die wahre Knappheit des begehrten urbanen Raums kommen bei der Mehrheit der Stadtbewohner nicht mehr an. Die Folgen sind Unternutzung des Wohnungsparks und eine (zu) tiefe Mobilität, denn die «Besitzer» eines langjährigen Mietvertrags in der Stadt geben dieses Privileg nicht leichtfertig her. Die unterdrückten Preissignale sind auch ein Hindernis für die dringend gebotene Verdichtung der Städte. Stattdessen wird das Bevölkerungswachstum in die Agglomerationsgürtel umgelenkt, was wiederum die zunehmend kritisierte Zersiedelung fördert und die Verkehrsinfrastrukturen strapaziert.
Abschottung der Städte
Auch sozialpolitisch ist der gespaltene Wohnungsmarkt sehr fragwürdig, da vor allem junge und mobile Haushalte, die in die Städte ziehen wollen, die Kosten tragen. Sie fallen in Form überhöhter Neumieten und ausgetrockneter Märkte an. Für diese Gruppe wirkt die Regulierung des Wohnungsmarktes wie ein urbaner Rationierungsmechanismus. Nutzniesser sind die heutigen Stadtbewohner, die von der Nachfrageentwicklung abgeschirmt werden und so faktisch ein Wohnrecht geltend machen können.
Die Wohnungspolitik der Kernstädte verstärkt diese ungünstigen Entwicklungen: In der Stadt Zürich soll der gemeinnützige Wohnbau weiterhin in grossem Stil gefördert werden. Die Genossenschaften als Instrument dieser Politik wenden die Kostenmiete sehr konsequent an. Da die Miete als «Allokator» der Wohnungen ausfällt, tritt die bürokratische Vergabe an ihre Stelle. Wegen der rationierten Nachfrage bilden sich lange Warteschlangen, was Beziehungsmärkte entstehen lässt, die urbane «Insider» gegenüber Zuzügern aus dem In- und Ausland bevorteilen. Dieser Prozess wirkt zudem selbstverstärkend, da die Stadtbewohner ihr Privileg kommunalpolitisch verteidigen. Über kurz oder lang bringt dies die Funktion der Stadt als Wachstumsmotor in Gefahr, denn nicht mehr die ökonomische Leistung und Kreativität entscheidet, wer in der Stadt wohnt, sondern politische Einflussnahme, Klientelismus und Verteilungsoptiken. Auch die zunehmende politische Polarisierung zwischen den Kernstädten und ihren Agglomerationen ist teilweise die Folge dieser Politik.
Ironischerweise führen die Menschenschlangen bei Wohnungsbesichtigungen ver- breitet zur Ansicht, der Markt funktioniere nicht, weshalb es weiterer Regulierungen be- dürfe. Dabei liegt der Grund für den Mismatch zwischen Angebot und Nachfrage im Gegenteil in der Unterdrückung des Marktes. Noch mehr Regulierung macht die Sache nicht besser, sondern schlechter – konsequent zu Ende gedacht, führt eine solche Regulierungsspirale zur Sozialisierung des Bodens. Es ist deshalb hoffen, dass weitere Regulierungen wie die Formularpflicht (FR, GE, NE, NW, VD, ZG, ZH) nicht schweizweit Schule machen.
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Eine leistungsfähige und effizient betriebene Verkehrsinfrastruktur ist für das Produktions- und Distributionssystem einer Volkswirtschaft von enormer Bedeutung. Die Schweiz verfügt fraglos über ein hochwertiges Verkehrssystem; allerdings stösst dieses zusehends an die Grenzen seiner Kapazität und Finanzierbarkeit.
Immer häufiger ist die Verkehrsinfrastruktur an den neuralgischen Stellen während der Stosszeiten überlastet. Die Reaktion darauf ist in der Schweiz traditionell der Kapazitätsausbau. Deshalb und aufgrund der engmaschigen Bahn- und Buserschliessung selbst von Gebieten mit niedrigem Verkehrsaufkommen hat die Schweiz ein im internationalen Vergleich extrem teures Verkehrssystem. Die Pro-Kopf-Investitionen in die Schieneninfrastruktur sind siebenmal so hoch wie in Deutschland.
Missachtung ökonomischer Prinzipien
Trotz des permanenten Ausbaus steht das Verkehrssystem unter steigendem Stress. Diese scheinbar paradoxe Entwicklung lässt sich mit dem vielfachen Verstoss gegen fundamentale ökonomische Prinzipien wie Kostenwahrheit und Verursacherprinzip erklären:
- Der Verkehr wird vom Steuerzahler jährlich mit Milliardenbeträgen subventioniert. Die Nutzenden des öffentlichen Strassenverkehrs und des Personenverkehrs auf der Schiene decken nur 42% resp. 48% ihrer Kosten, während der private motorisierte Strassenverkehr immerhin zu 89% nutzerfinanziert ist. Die Subventionierung durch die öffentliche Hand bewirkt einen Überkonsum von Mobilität – mit unerwünschten Folgen wie Zersiedelung, Umweltbelastungen etc.
- Die Infrastruktur ist aufgrund des weitgehenden Verzichts auf zeitliche und räumliche Preisdifferenzierung höchst ungleichmässig ausgelastet. So beträgt die durchschnittliche Sitzplatzbelegung im Regionalverkehr gerademal 23%, obwohl die Züge während der Rushhour regelmässig überlastet sind.
- Die Investitionsentscheide basieren häufig auf (regional)politischen Erwägungen statt nüchternen Kosten-Nutzen-Rechnungen. Das Ergebnis ist eine Fehlallokation von Ressourcen mit enormen Folgekosten.
Bisher hat die Politik kaum Anstrengungen unternommen, die verkehrspolitischen Systemfehler an den Wurzeln anzupacken. Eine Ausnahme ist die 2001 eingeführte leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA). Die im Februar 2014 vom Volk angenommene FABI-Vorlage hingegen etabliert einen Finanzierungsfonds für den weiteren Ausbau der Schieneninfrastruktur, sieht aber keine Erhöhung des Eigenfinanzierungsgrads beim Schienenverkehr vor.
Smarte Lösungen zum Nutzen aller
Um die Kostenspirale zwischen subventioniertem Kapazitätsausbau und wachsenden Mobilitätsbedürfnissen zu durchbrechen, müssten künftig vermehrt effizienzorientierte Mechanismen im Sinne von «Mobility Pricing» zur Anwendung kommen. Ein höherer Grad an Benutzerfinanzierung, differenzierte Preise nach Zeiten und Strecken sowie die Abkehr vom föderalen «Wunschkonzert» bei Investitionsentscheiden sind dabei unerlässliche Elemente.
Anders als vielleicht noch vor 20 Jahren kann Mobility Pricing heute nicht mehr als abstrakter, kaum umsetzbarer Lösungsansatz abgetan werden. Durch den technischen Fortschritt sind die dazu erforderlichen Massnahmen kostengünstiger, benutzerfreundlicher und vielfältiger geworden. Ausserdem haben mittlerweile einige Länder gute Erfahrungen mit Mobility Pricing gesammelt: Geringere Kosten, weniger Staus, bessere Kapazitätsauslastung und nicht zuletzt mehr Fairness schaffen bei den Verkehrsteilnehmern selbst bei anfänglicher Skepsis rasch Akzeptanz für die neuen Ansätze.
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Liberale Lösungen
1) Im Baurecht sollte das Regulierungsgefälle von Stadt zu Land verringert werden. Verdichtetes Bauen in der Stadt sollte erleichtert werden (verbunden z.B. mit einer gewissen Lockerung des Denkmalschutzes).
2) Mit einer griffigen Mehrwertabschöpfung auf die Einzonung von Bauland können Entschädigungen für die Auszonung ungünstig gelegener Baulandparzellen finanziert werden.
3) Im Rahmen ihrer Systeme zum interkommunalen Finanzausgleich könnten die Kantone einen Verzicht von Gemeinden auf die Einzonung von Bauland entschädigen.
4) Die Kostenmiete im Wohnungsmarkt ist zu hinterfragen.
5) Weitere Aushebelungen der Preisbildung auf dem Wohnungsmarkt sind abzulehnen, denn sie sind in letzter Konsequenz kontraproduktiv.
6) Im öffentlichen Verkehr ist der Grad der Benutzerfinanzierung zu erhöhen. Im Sinne eines Mobility Pricing ist eine zeitliche Differenzierung der Fahrpreise anzustreben.
7) Auch im Privatverkehr könnten die vorhandenen Kapazitäten durch ein zeit- und streckenabhängiges Mobilitypricing deutlich besser genutzt werden.
8) Investitionsentscheide im Verkehr sollten auf Basis von Kosten-Nutzen-Erwägungen gefällt werden, statt gemäss föderalem «Wunschkonzert»
Endnoten
1 Wobei der Begriff «urban population», den die UNO verwendet, relativ weit gefasst ist. Sie stützt sich auf die länderspezifischen Definitionen ab, die sich von Land zu Land deutlich unterscheiden können. So variiert z.B. die Mindestgrösse, ab der eine Siedlung als «urban» kategorisiert wird, zwischen 200 und 50‘000 Einwohnern. Die Siedlungsgrösse ist aber oft nicht das einzige Kriterium. Für eine kurze Zusammenfassung der Kriterien siehe UN 2015: 4f; eine Liste zu den Kriterien je Land ist auf http://unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/densurb/Defintion_of%20Urban.pdf zu finden. Vergleiche zwischen einzelnen Ländern sind also mit Vorsicht anzustellen, Vergleiche zwischen Erdteilen zulässiger, da sich hier die Unterschiede in den Definitionen etwas ausgleichen dürften.
2 Gemäss dem Referenzszenario A-00-2015 des BFS: www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/01/03/blank/key/intro.html
3 Das Quintett wichtiger westlicher Weltstädte würde eigentlich Rom komplettieren. Weil die administrativen Grenzen der Stadt Rom untypischerweise deutlich ausserhalb ihrer Siedlungsgrenzen liegen, wurde stattdessen Barcelona gewählt.
4 Dispersion der Siedlungsfläche gemäss Schwick und Jaeger (2010). Sie wird gemessen in Durchsiedelungseinheiten pro m2 Siedlungsfläche. Sie drückt aus, wie dispers bebautes Gebiet innerhalb eines Beobachtungshorizonts – bei Schwick und Jaeger 2 km2 – verstreut ist.
5 Dahinter steht die Idee, dass die Landrente (die Aufwertung des Bodens in einer wachsenden Wirtschaft) nicht dem Bodenbesitzer gehört, sondern dem Mieter. Dieses Verteilungsargument kollidiert aber mit der Logik eines funktionierenden Marktes, auf dem die historischen Baukosten einer Immobilie für die Höhe der Miete keine Rolle spielen.
6 In den 39%, die im Gesundheitswesen zu den nicht von den Verbrauchern getragenen Kosten gezählt werden, sind auch jene 6% enthalten, die die Unternehmen (Kranken- und Unfallversicherung, AHV, IV) tragen.
Literatur
Cheshire, Paul C.; Nathan, Max; Overman, Henry G. (2014): Urban Economics and Urban Policy – Challenging Conventional Policy Wisdom. Cheltenham, Northampton: Edward Elgar.
Schwick, Christian; Jaeger, Jochen (2010): Zersiedelung und ihre Ausprägungen in der Schweiz aus raumplanerischer Sicht – Quantitative Analyse 1935-2002. Expertenbericht. Bern: Schweizerisches Bundesamt für Raumentwicklung ARE.
UN Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2015): World Urbanization Prospects – The 2014 Revision. New York: United Nations.