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Das Ergebnis war eindeutig: Alle Stände sowie 68,1 Prozent des Stimmvolks sagten am 16. Oktober 1966 Ja zu einem neuen Auslandschweizer-Artikel in der Bundesverfassung. Mit dieser Volksabstimmung gab es erstmals eine Grundlage, um Rechte und Pflichten von Auslandschweizern zu regeln, etwa bei der Ausübung der politischen Rechte, der Wehrpflicht und der sozialen Unterstützung. Der Prozess ist bis heute nicht abgeschlossen.
Mit dem Votum vom 16. Oktober 1966 setzte das Schweizer Volk einen Meilenstein in den Beziehungen zu den eigenen Landsleuten im Ausland. Der neue Verfassungsartikel anerkannte offiziell die historische, politische und wirtschaftliche Rolle der Auslandschweizer. Zugleich wurde die Bedeutung unterstrichen, die Beziehungen zwischen der Eidgenossenschaft und der Fünften Schweiz zu fördern.
Mit dem neuen Verfassungsartikel kam es zu einer Anerkennung der Auslandschweizer sowie einer Verbesserung ihrer rechtlichen Stellung. Diese war ihnen lange vom Bundesrat verwehrt worden.
Dabei hatte es etliche parlamentarische Vorstösse in dieser Sache gegeben, wie das Eidgenössische Politische Departemente EPD (heute Aussendepartement EDA) in einem Bericht an den Bundesratexterner Link vom 1. November 1963 festhielt. In diesem Bericht ging es um den Entwurf für einen Auslandschweizer-Artikel in der Bundesverfassung.
Dieser Berichtexterner Link, abrufbar über "Diplomatische Dokumente der Schweiz" und deren Online-Datenbank Dodis (dodis.ch), betont, dass die Vorstösse nach einer Verbesserung der rechtlichen Stellung "unserer Mitbürger im Ausland" weit ins 19. Jahrhundert zurückreichen, einige davon sogar direkt in die Zeit nach der Gründung des modernen Bundesstaates im Jahr 1848.
"Es geht nicht darum, den Auslandschweizern Privilegien zu gewähren, sondern dafür zu sorgen, dass in der Bundesgesetzgebung ihren besonders gearteten Verhältnissen Rechnung getragen wird", ist in diesem Bericht zu lesen. Das Ergebnis der Volksabstimmung von 1966 zeigt klar auf, dass diese Auffassung von der Mehrheit der Stimmbevölkerung geteilt wurde.
Artikel 40 statt 45
In der Volksabstimmungexterner Link vom 16. Oktober 1966 stimmte das Schweizer Volk dem neuen Artikel 45bis zu (Auslandschweizer-Artikel). Mit der Totalrevision der Bundesverfassung aus dem Jahr 1999 wurde daraus der Artikel 40 (Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer).
Es änderte sich nicht nur die Nummerierung des Artikels, sondern auch die Formulierung. In der alten Version heisst es: "Der Bund ist befugt, die Beziehungen der Auslandschweizer unter sich und zur Heimat zu fördern sowie den Institutionen beizustehen, welche diesem Ziel dienen."
In der neuen Version "fördert der Bund die Beziehungen der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer untereinander und zur Schweiz." Damit ist klar ein Auftrag verbunden, nicht nur die Möglichkeit. Neben der Ausübung der politischen Rechte im Bund, der Erfüllung der Pflicht, Militär- oder Ersatzdienst zu leisten, sowie Unterstützung werden zusätzlich gesetzgeberische Aufgaben für die Auslandschweizer im Bereich der Sozialversicherungen genannt.Infobox Ende
Direkte Demokratie bremst
Gemäss dem neuen Artikel in der Bundesverfassung "ist der Bund befugt, die Beziehungen der Auslandschweizer unter sich und zur Heimat zu fördern sowie den Institutionen beizustehen, welche diesem Ziel dienen". Zudem kann der Bund die zur Regelung ihrer Rechte und Pflichten erforderlichen Bestimmungen erlassen. Diese Kann-Formulierung zeigt deutlich auf, dass der Bund die Möglichkeit hat, diese Bestimmungen zu erlassen. Er ist nicht dazu verpflichtet. Allerdings sind vor einem Erlass dieser Bestimmungen "die Kantone anzuhören".
Es erstaunt daher nicht, dass im August 1971, das heisst fünf Jahre nach der Abstimmung zum neuen Verfassungsartikel, der damalige Bundesrat Ernst Brugger anlässlich der Auslandschweizer-Tagung in Brunnen eine eher magere Bilanz des tatsächlich Erreichten zog. Bis zu diesem Zeitpunkt war einzig eine Verordnung verabschiedet worden, welche den diplomatischen und konsularischen Schutz der Auslandschweizer regelte, wie in der auf Dodis abgespeicherten schriftlichen Fassung der Redeexterner Link nachzulesen ist.
"Gewisse Besonderheiten unseres politischen Entscheidungssystems erlaubten es bis anhin nicht, eine umfassende Gesetzgebung zu erlassen", rechtfertigte Brugger diese magere Bilanz. Er spielte direkt auf die direkte Demokratie an, welche die Umsetzung eines verfassungsmässigen Auftrags in die Länge ziehe. "Es ist der Preis, den wir für die Beteiligung von Bürgern und – Gott sei Dank seit kurzem auch von Bürgerinnen - im Gesetzgebungsverfahren bezahlen", so Brugger. Das Frauenstimmrecht war erst kurz zuvor, im Juni 1971, eingeführt worden.
Letztlich ist es egal, ob die Mechanismen der direkten Demokratie, des Föderalismus, administrative oder parlamentarische Hürden die Umsetzung des 1966 angenommenen Auslandschweizer-Artikels verzögert haben. Tatsache ist, dass die politischen Rechte für die Auslandschweizer erst 1975 eingeführt wurden. Das briefliche Wahl- und Abstimmungsrecht, das eine wesentliche Verbesserung brachte, kam erst im Jahr 1992. Und noch lange ist nicht klar, wann die elektronische Abstimmung online kommen wird, die theoretisch von jedem Land der Erde aus möglich ist.
(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob)