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1. Wieso engagiert sich der Kanton Bern für seine Agglomerationen?
Es sind vor allem drei Entwicklungen und politische Entscheide, welche zu einem verstärkten Engagement des Kantons Bern zugunsten seiner Agglomerationen geführt haben.
1.1 Die Neuordnung des Finanzausgleichsystems
Der Kanton Bern hat Mitte der 90-er Jahr eine umfangreiche Überprüfung der Aufgabenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden vorgenommen und dabei zahlreiche Aufgaben entflochten oder neu organisiert. Eingebettet in diesen Reformprozess war auch eine Neuordnung des kantonalen Finanzausgleichsystems. Dabei wurde erstmals den Zentrumslasten der bernischen Städte Rechnung getragen. Gestützt auf umfangreiche Abklärungen und transparent gemachte Zahlen resultierte am Schluss ein politischer Kompromiss, der zu einer teilweisen Abgeltung der Zentrumslasten von Bern (32,1 Mio.), Biel (8,7 Mio.) und Thun (1,2 Mio.) im Umfang von jährlich 42,1 Mio. Franken führt. Die Abgeltung wird zu drei Viertel vom Kanton und zu einem Viertel von den Gemeinden der jeweiligen Agglomeration finanziert und kann aufgrund einer Evaluation bei Bedarf angepasst werden. Diese Abgeltung wird seit dem Inkrafttreten des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (FILAG)[1] am 1.1.2002 bezahlt.
Die politische Diskussion um die Zentrumslasten hat das Bewusstsein über den Stellenwert der städtischen Zentren im Kanton Bern allgemein gestärkt. Es wurde anerkannt, dass die Mittel zur Umverteilung im Rahmen des Finanzausgleichs vor allem in den finanzkräftigen Agglomerationsgemeinden und den Städten erwirtschaftet werden. Allein die Region Bern Mittelland erwirtschaftet rund 56% des kantonalen Bruttoinlandprodukts[2]. Die Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen der Kernstadt und den umliegenden Agglomerationsgemeinden wurde zunehmend dringender, die sich letztere nicht mit einer blossen „Zahlvaterschaft“ für die Abgeltung der Zentrumslasten begnügen wollten. Insbesondere in der Stadt und Region Bern mit dem Planungsverein – Verein Region Bern – als Hauptpromotor, aber auch in anderen Regionen, wurde die Zusammenarbeit unter den Gemeinden gefördert. Hierzu entwickelte der Kanton eine Strategie über die Gemeindereformen[3], welche den Schwung der mit dem FILAG gelegten solidarischen Finanzierung zwischen Kernstadt und Agglomeration nutzte.
1.2 Gemeindereformen im Kanton Bern
Der Kanton Bern hat mit 398 politischen Gemeinden eine vielfältige und lebendige Gemeindelandschaft. Die Gemeinden stehen vor neuen Herausforderungen, die weitere Reformen nötig machen. Reformen sind namentlich deshalb notwendig, weil die Gemeinden immer häufiger an ihre Leistungsgrenzen stossen, bisweilen Mühe bekunden, ihre Behörden zu besetzen und teilweise auch mit finanziellen Problemen zu kämpfen haben. Schon seit längerer Zeit finden auf Gemeindeebene Diskussionen über die optimale Organisationsform, die verstärkte Zusammenarbeit unter den Gemeinden oder gar Gemeindefusionen statt.
Viele konkrete Resultate wurden bereits erzielt und einzelne Gemeindefusionen in der Zwischenzeit erfolgreich abgeschlossen. Die Gemeindelandschaft im Kanton Bern ist in Bewegung geraten, da die Gemeinden für Reformen offen sind.
Der Kanton Bern und seine Gemeinden stehen aber nicht isoliert da, sondern befinden sich in einem ständigen Wettbewerb um Standortgunst und -attraktivität mit anderen Gemeinden und Kantonen. Damit die bernischen Gemeinden darin bestehen können, muss auf der Gemeindeebene ein Reformprozess um optimale Strukturen in Gang gebracht werden. Hierzu hat der Regierungsrat die „Strategie Gemeindereformen“ im Jahr 2000 formuliert.
Die vom Kanton unterstützten Reformarten können wie folgt eingeteilt werden:
Der Regierungsrat will die Reformprozesse auf der Gemeindeebene beschleunigen oder sie dort in Gang setzen, wo trotz Reformbedarf noch keine Veränderungen eingeleitet worden sind. Der Kanton will die Gemeinden im Reformprozess mit einem konkreten Angebot unterstützen und nicht alleine lassen. Er erwartet von den Gemeinden, dass sie ihrerseits durch ständige Reformen dazu beitragen, die ihnen übertragenen Aufgaben wirksam, sparsam und effizient zu erfüllen.
Durch die vom Kanton entwickelte „Strategie Gemeindereformen“ erhielten die bernischen Gemeinden klare strategische Leitplanken, in welche Richtung sie sich in Zukunft entwickeln sollten. Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen der Strategie Gemeinden ergänzte der Grosse Rat die Stossrichtung der Gemeindereformen im Bereich der Agglomerationen. In einer Planungserklärung[4] forderte er den Regierungsrat auf, bis im Jahr 2005 eine Agglomerationsstrategie zu entwickeln, welche in einem Bericht die zukünftige Strategie in bezug auf die bernischen Agglomerationen hinsichtlich Institutionalisierung und verbindlichen Zusammenarbeitsregelungen aufzeigen sollte.
1.3 Kantonaler Richtplan
Ende der 90-er Jahr hat der Kanton Bern seinen kantonalen Richtplan total überarbeitet und ihn als Führungsinstrument des Regierungsrates vollständig neu ausgestaltet und mit den übrigen Führungsinstrumenten (Regierungsrichtlinien, Aufgaben- und Finanzplan) verknüpft. Der neue Richtplan wurde im Februar 2002[5] vom Regierungsrat verabschiedet und im Juni 2003 vom Bundesrat genehmigt. Sowohl in den Strategie wie in den Massnahmen kommt der Stärkung der Agglomerationen und Städten im Richtplan ein hoher Stellenwert zu. Deshalb wurde mit dem Richtplan erstmals für den Kanton Bern eine klare Zentralitätsstruktur als Steuerungsinstrument geschaffen (siehe Strategie C1 des Richtplanes) und die Städte und Zentren hierarchisch unterschiedlichen Stufen zugewiesen. Damit ist vor allem eine wirtschaftspolitische Wirkung verbunden, die zu einer Stärkung der Zentren und deren Agglomerationen als Wirtschaftsstandorte führen soll. Bei den Umsetzungsmassnahmen des Richtplanes ist die Erarbeitung einer Zentren- und Agglomerationspolitik als besondere Massnahme (Massnahme C_03) aufgenommen worden. Damit will der Kanton eine ziel- und problemorientierte Stadt- und Agglomerationsstrategie erarbeiten und sich auf Bundesebene für die Interessen der Zentren und Agglomerationen einsetzen.
1.4 Agglomerationsstrategie als Massnahme in den Legislaturzielen des Regierungsrates
Alle diese Bestrebungen und politischen Diskussion haben dazu geführt, dass der Regierungsrat im Dezember 2001 das Projekt Agglomerationsstrategie Kanton Bern auf Antrag der federführenden Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion gestartet hat. In der neuen Legislaturperiode 2002 bis 2006 wurde die Erarbeitung der Agglomerationsstrategie als eine der zentralen Massnahmen des Regierungsrates in die Richtlinien der Regierungspolitik 2003-2006 beim Legislaturziel "Zusammenhalt im Kanton festigen" aufgeführt. Danach entwickelt der Kanton unter Einbezug der Betroffenen eine Strategie über die räumliche, wirtschaftliche und verkehrsmässige Entwicklung in den bernischen Agglomerationen.
2. In welchem Prozess wird die Agglomerationsstrategie erarbeitet?
Gestützt auf umfangreiche Vorarbeiten und zeitgleich mit dem vom Bundesrat im Dezember 2001 genehmigten Bericht Agglomerationspolitik des Bundes, hat der Regierungsrat am 12. Dezember 2001[6] das Projekt Agglomerationsstrategie Kanton Bern gestartet.
Dabei hat er folgende inhaltlichen Zielen vorgegeben:
Diese Zielsetzungen stützen sich wie in Ziff. 1.3 erwähnt auf den kantonalen Richtplan, welcher die Grundlage und zugleich einen Rahmen für die Agglomerationsentwicklung vorgibt.
Von Anfang an wurden die Projektarbeiten auch regional verankert und in den bernischen Agglomerationen oder isolierten Kernstädten gemäss BfS, nämlich in Bern, Biel, Thun, Langenthal, Burgdorf, Interlaken und Lyss/Aarberg spezielle Projektorganisationen eingesetzt, die verschiedene vom Kanton vorgegebene Themen sowie selbst ausgewählte Bereiche bearbeitet und unterschiedliche Lösungsvorschläge für die regionale – stärker institutionalisierte – Zusammenarbeit unter den Gemeinden entwickelt haben. Als Projektträger sind mit Ausnahme der Region Thun die jeweiligen Planungsregionen beauftragt worden.
Damit hat der Kanton bewusst einen kombinierten Top-Down-/Bottom-Up-Ansatz gewählt, um die Städte und Gemeinden von Anfang an den Arbeiten zu beteiligen und einen Wettbewerb an Ideen und Vorschlägen auszulösen. Durch gegenseitige Einsitznahme in die Projektorganisationen und periodische und standardisierte Berichterstattung konnte der Informationsfluss zwischen dem kantonalen Dachprojekt und den sieben regionalen Projekten sichergestellt werden.
Neben den Fragen der institutionellen Zusammenarbeit und verschiedenen Sachbereichen wie Kultur, Sportanlagen, Wirtschaftsförderung usw. wurde in den sechs Agglomerationen Bern, Biel, Thun, Burgdorf, Langenthal und Interlaken jeweils ein regionales Agglomerationsprogramm Siedlung und Verkehr bearbeitet.
Auf zwei regionale Projekte ist als Beispiel für die Ergebnisse der Arbeiten näher einzugehen:
2.1.1 Vorschlag der Region Bern
Im Rahmen des Teilprojekts der Region Bern – bestehend aus dem Verein Region Bern, der Regionalen Kulturkonferenz und der Regionalen Verkehrskonferenz – wurden Vorschläge für neue regionale Zusammenarbeit-Strukturen erarbeitet und diese nach der Mitwirkung bei den rund 100 Gemeinden der Region dem Kanton zur Prüfung und weiteren Bearbeitung unterbreitet. Der Vorschlag umfasst im Kern ein neues regionales Entscheidgremium, die Regionalkonferenz (früher Regionalrat genannt), die aus allen Gemeindepräsident/-innen besteht, und die mit gewichtetem Stimmrecht über die strategischen Fragen von regionaler Bedeutung entscheiden.
Der Regierungsrat hat sich im Juni 2004 vertieft mit diesen Vorschlägen befasst und sie insgesamt grundsätzlich positiv gewürdigt. Er beurteilte das vorgeschlagene Modell für die regionale Zusammenarbeit als innovative Grundlage, die mit den erforderlichen Präzisierungen und Optimierungen weiter zu verfolgen sei. Der Modellvorschlag der Region Bern diente als Ausgangspunkt bei der Erarbeitung der institutionellen Grundlagen für Zusammenarbeitsstrukturen in den Agglomerationen und Regionen.
2.1.2 Vorschlag Region Biel
Die Regionalplanungsverbände "Biel-Seeland", "Erlach östliches Seeland EOS" und "Grenchen-Büren" haben eine Regionenkonferenz gebildet und bis September 2004 ein Projekt "seeland.bienne" in die Vernehmlassung geschickt. "seeland-bienne" soll als neuer Verein die Funktionen der bisherigen Planungsverbände, der regionalen Kulturkonferenz und der Konferenz der Gemeinde- und Stadtpräsidien im Seeland übernehmen. Eine enge Zusammenarbeit mit der Regionalen Verkehrskonferenz ist wie bisher vorgesehen. Weitere Gemeinden (z.B. aus der Region Jura-Bienne) können assoziierte Mitglieder werden. Es ist denkbar, dass sich die Region seeland.bienne in einer späteren Phase (frühestens ab 2008) gemäss dem "Regionalkonferenz-Modell" von der vereinsrechtlichen in die gemeinderechtliche Struktur wechseln wird. Anders als in Region Bern haben sich drei benachbarte Planungsregionen von Anfang an zusammengeschlossen und eine multifunktionale Vereinslösung erarbeitet.
2.2 Bisherige Meilensteine des kantonalen Projektes
Nach einer erfolgreichen Initialphase mit breit gefächerten Aktivitäten in verschiedenen Agglomerationen hat der Regierungsrat im Februar 2004 beschlossen, für die Phase II des Projektes das Schwergewicht auf "Umsetzung" und "Agglomerationsprogramme Verkehr + Siedlung" (AP V+S) zu legen. Gleichzeitig wurde die Projektleitung angepasst und dem Vorsteher des Amtes für Gemeinden und Raumordnung übertragen. Es wurde eine Projektorganisation mit verschiedenen Teilprojekten sowie eine politische und eine fachliche Begleitgruppe eingesetzt.
Im Frühsommer 2004 entschied der Regierungsrat, die Strategie über die Agglomerationen hinaus auch auf Fragen der regionalen Zusammenarbeit und der Planungsinstrumente auszudehnen. Im September 2004 hat der Regierungsrat hat der Regierungsrat die Vernehmlassung zum Entwurf des Berichts „Strategie für Agglomerationen und regionale Zusammenarbeit“ eröffnet, die bis Mitte Januar 2005 dauerte.
3. Was sind die wesentlichen Inhalte der Agglomerationsstrategie des Kantons Bern?
Die vom Regierungsrat im Herbst 2004 in eine breite Vernehmlassung gegebene Strategie für Agglomerationen und regionale Zusammenarbeit[7] enthält drei entscheidende Reformelemente, auf die im folgenden näher einzugehen ist:
3.1 Von der Agglomerationsstrategie zur Strategie für Agglomerationen und regionale Zusammenarbeit
Die Überlegungen zu einem verbesserten Planungsinstrumentarium und den institutionellen Rahmenbedingungen der überkommunalen Zusammenarbeit legten es nahe, nebst den Agglomerationen auch periphere und ländliche Räume einzubeziehen, um eine für den Kanton Bern zweckmässige und mehrheitsfähige Gesamtlösung zu entwickeln. Da die Verkehrsströme und Pendlerbewegungen nicht an den Grenzen der Agglomerationen Halt machen, ist eine Ausweitung der Strategie naheliegend. Dies führte zu einer Vernetzung der „Agglomerationsstrategie“ und „Strategie ländlicher Raum“, wie es in den Stossrichtungen und Massnahmen des Kantonalen Richtplans, aber auch der Wachstumsstrategie "Stärken und Potenziale entwickeln" angestrebt wird. Die begriffliche und inhaltliche Ausweitung ermöglicht die für die weiteren Arbeiten geforderte Gesamtsicht und rechtfertigt sich nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der auf Bundesebene vorgeschlagenen Lösungen für eine „Neue Regionalpolitik“, die zur Lösung der relevanten Verflechtungen – namentlich zwischen Agglomerationen und ländlichen Räumen – von einem funktionalräumlichen Konzept ausgeht.[8]
Die Arbeiten sowohl auf der regionalen wie auf der kantonalen Ebene haben klar gezeigt, dass eine verbindliche Zusammenarbeit der Zentrums- und Agglomerationsgemeinden für eine bessere Abstimmung der Siedlungsentwicklung mit der Verkehrspolitik aller Verkehrsträger und –mittel nur unter Einbezug der periurbanen und ländlichen Gemeinden zielführend sein kann. Schon heute arbeiten die Gemeinden des Kantons Bern für die Formulierung des Angebotes im öffentlichen Verkehr in sechs grossräumigen regionalen Verkehrskonferenzen zusammen.
Abbildung 1 Perimeter der sechs regionalen Verkehrskonferenzen
Diese Grossräume eignen sich am besten für die vom Bund geforderte Abstimmung von Gesamtverkehrs- und Siedlungsentwicklung in sog. Agglomerationsprogrammen. Deshalb gehen die im Kanton Bern entwickelten Reformvorschläge über ein reines Agglomerationsmodell hinaus und beziehen gezielt alle Regionen, auch periphere und ländliche Räume, in die Analysen und zum Teil in die Reformvorschläge mit ein. Es handelt sich bei den Vorschlägen um einen Schritt in Richtung eines umfassenden struktur- und regionalpolitischen Lösungsansatzes, der den besonderen Bedürfnissen der Agglomerationen eingebettet in ein Gesamtkonzept Rechnung trägt. Deshalb wurde auf die umfassendere Bezeichnung "Strategie für Agglomerationen und regionale Zusammenarbeit" gewechselt. Ein solcher Ansatz entspricht auch besser den weitläufigen räumlichen Strukturen des Kantons Bern und dürfte die Akzeptanz der Reformen erhöhen, räumlich ausgewogene Strategien zu präsentieren. Dabei sollen und werden die spezifischen Anliegen der Agglomerationen weiterhin ein hohes Gewicht haben. Die Reformen dienen vorrangig zur Lösung von Verkehrsproblemen in den Agglomerationen (auch im Hinblick auf allfällige Bundesbeiträge) und erleichtern die Zusammenarbeit in Themenbereichen, die für die Agglomerationen besonders wichtig sind. Die aufgezeigte Flexibilität ermöglicht es zudem, die Regionalkonferenz als Entscheidplattform auch für den engeren Agglomerationsperimeter zu nutzen. Die entsprechenden Reformen müssen aber zugleich optimal in den gesamtkantonalen Kontext eingebettet sein. Eine Doppelspurigkeit der etablierten Perimeter der regionalen Verkehrskonferenzen und neu von (meist engeren) Agglomerationsperimetern hätte neue Schnittstellen und aufwendige Abstimmungsprozesse geschaffen und würde das Ziel einer Vereinfachung und einer integralen Betrachtung verfehlen: Eine weitsichtige Agglomerationspolitik darf nicht an den Grenzen der vom Bundesamt für Statistik definierten Agglomerationsräume Halt machen.
3.2 Das Regionalkonferenz-Modell
Basierend auf dem von der Region Bern entwickelten Modell sowie nach den Grundsätzen der Empfehlungen der Tripartiten Agglomerationskonferenz hat der Kanton Bern für die Zusammenarbeit in den Regionen und Agglomerationen das sog. Regionalkonferenz-Modell entwickelt.
Abbildung 2 Modell Regionalkonferenz
Die vom Volk gewählten Gemeindepräsidentinnen oder –präsidenten vertreten ihre Gemeinde in der sog. Regionalkonferenz. Durch ihre Volkswahl sind sie für diese Funktion demokratisch gut legitimiert und haben einen Überblick zu den anstehenden strategischen Geschäften in ihrer Gemeinden und Region. Der Gemeinderat kann beschliessen, ihr Mandat zu binden, ihnen also bestimmte Instruktionen für die Abstimmungen in der Regionalkonferenz zu geben.
In der Regionalkonferenz gilt bei der Beschlussfassung eine nach Bevölkerungsgrösse der Mitgliedgemeinde abgestufte Stimmkraft. Die Regionalkonferenz wird selbst nur ca. 2 bis 4 mal jährlich tagen, um die strategischen Entscheide zu fällen. Für die Vorarbeiten setzt sie Kommissionen ein. Zudem werden wichtige Vorlagen den Gemeinden wie heute zur Vernehmlassung und der Öffentlichkeit zur Mitwirkung vorgelegt.
In bedeutenden Fragen sind Referenden und Initiativen des Volkes oder der Gemeinde-Exekutiven über die Beschlüsse der Regionalkonferenz möglich.
Abbildung 3 Übersicht über initiativ- und referendumsfähige Beschlüsse der Regionalkonferenz
Die Einführung des Regionalkonferenz-Modells ist freiwillig, denn die Gemeinden einer Region sollen in einer Urabstimmung selbst entscheiden, ob sie das Modell einführen wollen oder nicht. Für die Einführung ist deshalb eine Urabstimmung im betreffenden, vom Regierungsrat festgelegten Perimeter vorgesehen. Als Perimeter werden dabei die Räume der heutigen sechs etablierten regionalen Verkehrskonferenzen (vgl. Abbildung 1; Ziff. 3.1) zur Diskussion gestellt. Der Regierungsrat legt den Zeitpunkt der Urabstimmung nach Absprache resp. auf Begehren der betroffenen Gemeinden fest. Die Einführung ist beschlossen, wenn die Mehrheit der Stimmenden und die Mehrheit der betroffenen Gemeinden zustimmt. Damit wird eine zentrale Neuerung im Vergleich zu bisher üblichen Zusammenarbeitsformen deutlich: Da die Regionalkonferenz vom Kanton übertragene Aufgaben (siehe hierzu Ziff. 3.3) übernimmt, muss verhindert werden, dass einzelne Gemeinden deren Einführung blockieren können. Die Urabstimmung ist daher bewusst so konzipiert, dass allenfalls eine Minderheit von Gemeinden, die in der Urabstimmung das Regionalkonferenz-Modell ablehnen, überstimmt werden kann. Nur so können räumlich und zeitlich stabile Zusammenarbeitsstrukturen entstehen.
Dieser Eingriff in die Gemeindeautonomie wird abgefedert
Die Auflösung einer Regionalkonferenz ist zwar grundsätzlich zu ermöglichen, im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit sollten dafür aber relativ hohe Hürden angesetzt werden. Wie für die Bildung bzw. Einführung der Regionalkonferenz (Urabstimmung) soll auch für den Beschluss über die Auflösung ein doppeltes Quorum – Mehrheit der Stimmenden und Mehrheit der betroffenen Gemeinden – festgelegt werden.
Für die Einführung des Regionalkonferenz-Modells muss die Kantonsverfassung ergänzt und das Gemeindegesetz anpasst werden, da die Regionalkonferenz als gemeinderechtliche Körperschaft sui generis ausgestaltet werden soll. Für die Ergänzung der Kantonsverfassung ist im Kanton Bern eine obligatorische Volksabstimmung nötig. Dies erfordert einen Reformvorschlag, der im ganzen Kanton politisch mehrheitsfähig ist und schliesst einseitige Lösungen zugunsten weniger Kernstädte aus.
Was bringt das Regionalkonferenz-Modell?
3.3 Die Aufgaben der Regionalkonferenzen
Aus Sicht des Kantons sind neue regionale Zusammenarbeitsstrukturen nur sinnvoll, wenn sich daraus eine Vereinfachung ergibt. Dies gilt vor allem in den Bereichen Verkehr/Raumentwicklung sowie auch Kultur, denn in diesen Bereich besteht klar der grösste Bedarf nach regionalen Ansprechpartnern und effizienten regionalen Entscheidprozessen.
Zugleich soll es aber möglich sein, für weitere regionale Aufgaben die Plattform der Regionalkonferenz zu nutzen. Daraus ergeben sich drei Typen von Aufgaben (vgl. Abbildung 4):
Abbildung 4 Aufgabentypen für die regionale Zusammenarbeit
3.3.1 Verkehr und Siedlung
Im Themenbereich Verkehr und Siedlungsplanung können viele Fragen besser auf der regionalen Ebene gelöst werden. Die Planungs- und Finanzierungsinstrumente in diesem Bereich werden im Rahmen der vorliegenden Strategie überprüft, damit ein optimales Zusammenspiel der Instrumente und der Ebenen Bund, Kanton, Region und Gemeinde resultiert.
Sofern eine Region das Regionalkonferenz-Modell im Perimeter der Regionalen Verkehrskonferenz (RVK) einführt, ist diese zwingend für die Abstimmung von Siedlung und Verkehr zuständig, das heisst sie beschliesst das Regionale Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept und übernimmt die Rolle der RVK. Schon heute erarbeiten im Kanton Bern die sechs RVK ihre regionalen Angebotskonzepte im öffentlichen Verkehr und leiten diese im Sinne von Anträgen als vorkonsolidierte Planung an den Kanton weiter. Neu würden zusätzlich auf regionaler Ebene sämtliche Verkehrsangebote (Strassen, Langsamverkehr und öffentlicher Verkehr) geplant und mit Eckwerten zur Siedlungsplanung ergänzt. Diese integrierte Planung würde von der Regionalkonferenz als Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept im Sinne eines „regionalen Konzepts“[9] beschlossen, was das bernische Bau- und Planungsrecht ausdrücklich ermöglicht.
Auf der Grundlage dieser regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepte wird auf kantonaler Ebene durch das Parlament – abgestimmt auf die Aufgaben- und Finanzplanung ein kantonaler Gesamtverkehrs- und Siedlungsbeschluss verabschiedet. Dieser enthält verschiedene aufeinander abgestimmte Elemente:
Wie aus der nachstehenden Abbildung 5 ersichtlich ist, umfasst der kantonale Gesamtverkehrs- und Siedlungsbeschluss je einen separaten Rahmenkredit für die Strassen und für den öffentlichen Verkehr, der vom Parlament unter Vorbehalt des fakultativen Referendums genehmigt wird. Demgegenüber sind die Abgeltungen nach Angebotsbeschluss für den öffentlichen Verkehr wie bisher ein Auftrag an den Regierungsrat, die vorgesehenen Mittel im Budget sowie im Aufgaben- und Finanzplan einzustellen.
Abbildung 5 Übersicht über den Gesamtverkehrs- und Siedlungsbeschluss
Auf der regionalen Ebene erlässt die Regionalkonferenz weiter ihre regionalen Richtpläne, die anschliessend vom Kanton genehmigt werden müssen. Ebenfalls in die Kompetenz der Regionalkonferenz fallen Regionale Überbauungsordnungen (dem fakultativen Referendum unterstellt, vom Kanton zu genehmigen): Dieses Instrument ist nur für Ausnahmefällen vorgesehen, z.B. um zu vermeiden, dass strategisch wichtige Wohn- oder Arbeitszonen von einer einzelnen Gemeinde blockiert werden könnten.
Im Übrigen bleibt die Aufgabenteilung unverändert, beispielsweise ist weiterhin der Kanton für den Kantonsstrassenbau und die Vereinbarungen mit den Transportunternehmungen im öffentlichen Verkehr zuständig. Zur Vorbereitung der Geschäfte setzt die Regionalkonferenz eine regionale Kommission für Verkehr und Raumentwicklung ein. Wenn eine Region einen kleineren Perimeter für ihre Regionalkonferenz wählt (z.B. engere Agglomeration), kann sie die regionale Abstimmung von Siedlung und Verkehr nicht abschliessend zu Handen des Kantons vornehmen. In diesem Fall formuliert die Regionalkonferenz der engeren Agglomeration im Bereich öffentlicher Verkehr Anträge zuhanden der weiterhin bestehenden Regionalen Verkehrskonferenz.
Sofern in einer Region (noch) kein Regionalkonferenz-Modell besteht, werden die Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepte von der Regionalen Verkehrskonferenz und den Planungsregionen zusammen mit den weiteren Akteuren zu Handen des Kantons vorbereitet. Dies erfordert einen gewissen Koordinationsaufwand und ein stärkeres Engagement des Kantons. Demgegenüber bietet das Regionalkonferenz-Modell den Vorteil, dass Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepte einfacher und rascher erarbeitet und dennoch demokratisch besser abgestützt werden können, womit sich die Mitgestaltungsmöglichkeiten und die Berücksichtigung wichtiger Projekte der betreffenden Region deutlich verbessern.
3.3.2 Kultur
Im Bereich der Kulturförderung wird über die Aufgabenteilung zwischen Kanton, Regionen und Gemeinden zu entscheiden sein. Es ist festzulegen, ob der Aufgabenbereich Kultur oder einzelne Angebote eine kantonale, regionale, kommunale oder eine Verbundaufgabe sind. Falls aufgrund des kantonalen Kulturkonzeptes die Gemeinden weiterhin für bestimmte Angebote in einer gemeinsam Kulturförderung eingebunden bleiben, kann die Regionalkonferenz als Entscheidplattform genutzt werden, z.B. für die Verteilung der regionalen Kulturförderungsgelder.
Wenn die hierfür zweckmässigen Perimeter kleiner sind als jene im Bereich der Abstimmung Siedlung/Verkehr, so kann innerhalb der Regionalkonferenz eine Teilregion für die Kulturfragen gebildet werden. In Regionen, in denen bisher keine Regionale Kulturkonferenz (RKK) besteht und auch keine Zusammenarbeit im Kulturbereich vorgesehen ist (heute beispielsweise in Interlaken), würde diese Aufgabe z.B. bei der Regionalkonferenz Oberland-Ost entfallen.
Im Kulturförderungsgesetz sind die Kriterien für die zu finanzierenden Kulturinstitutionen und die Kostenteiler zwischen Kanton, Städte und den zum Perimeter gehörenden Gemeinden verbindlich festzulegen. Eine entsprechende Revision ist derzeit in Diskussion.
3.3.3 Weitere Aufgaben
Es soll möglich sein, dass die Regionalkonferenz zur Koordination weiterer kommunaler Aufgaben zur Verfügung steht. Die effiziente Plattform der Regionalkonferenz soll möglichst gut genutzt werden können. Allerdings ist es hierfür nötig, dass alle Gemeinden der Übertragung der Aufgabe zustimmen, die neu durch die Regionalkonferenz wahrgenommen werden soll. Nach dieser Aufgabenübertragung wären dann auch Mehrheitsentscheidungen möglich. Die Übertragung von weiteren freiwilligen Aufgaben bedingt den Erlass von Bestimmungen über die Aufgabenerfüllung, Zuständigkeiten und Kostenverteiler in einem Reglement der Regionalkonferenz, welches dem fakultativen Referendum unterliegt.
Für solche Aufgaben können auch Teilregionen gebildet werden. Konkret bedeutet dies, dass in der Regionalkonferenz für diese Geschäfte nur noch die Vertretungen jener Gemeinden anwesend sind, welche der Aufgabenübertragung in diesen weiteren Aufgabenbereichen zugestimmt haben. Denkbar wäre es zum Beispiel, dass auf diese Weise Aufgaben im Bereich von Infrastrukturplanungen (z.B. Sportstätten) oder der Wirtschaftsförderung regional wahrgenommen werden. Es ist auch denkbar, dass der Gesetzgeber später den Katalog der zwingenden Aufgaben (Verkehr/Siedlung und Kultur) mit weiteren zwingenden oder freiwilligen Aufgaben erweitert.
4. Welche Chancen und Risiken sind bei der weiteren Umsetzung der Strategie zu beachten?
4.1 Chancen
Parallel zur Erweiterung der Europäischen Union findet in Europa zurzeit ein Prozess der gezielten Regionalisierung und Dezentralisierung von Entscheidkompetenzen statt, der auch sehr zentralistisch aufgebaute Staaten wie Frankreich oder England umfasst. In diesem Wettbewerb zwischen Regionen und Agglomerationen müssen auch die städtischen Zentren und Agglomerationsräume der Schweiz mithalten können. Deshalb braucht es zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Agglomerationen neue Zusammenarbeitsformen, welche die engen Gemeindegrenzen überwinden und in einer Region verbindliche und demokratisch abgestützte Entscheid ermöglichen. Mit dem Regionalkonferenz-Modell will der Kanton Bern für seine Regionen und Agglomerationen, unter Einbezug der ländlichen Gebiete, die nötigen institutionellen Zusammenarbeitsformen bereitstellen, damit sie im europaweiten Wettbewerb als attraktive Standorte für Unternehmen und Einwohnerinnen und Einwohner bestehen können.
Neben den verbesserten Strukturen ermöglichen die Reformvorschläge auch inhaltliche Verbesserungen in wichtigen Aufgabenbereichen. So soll namentlich eine umfassende Abstimmung der Siedlungs- und Gesamtverkehrsentwicklung in den sechs bernischen Agglomerationsräumen ermöglicht werden. Als weiterer Aufgabenbereich sollen die regionale Kulturförderung geregelt und die Entscheidprozesse vereinfacht werden. Mit der Möglichkeit, der Regionalkonferenz weitere Aufgaben freiwillig zu übertragen, lässt das Modell eine dynamische Weiterentwicklung je nach Bedarf der einzelnen Gemeinden und Regionen zu und ermöglicht so eine stetige Verdichtung der Zusammenarbeit.
Schliesslich kann für die kommunalen Behörden aber auch für die Bevölkerung einer Agglomeration mit der Einführung des Regionalkonferenz-Modells eine Vereinfachung der heute unübersichtlichen Strukturen und eine markante Reduktion bestehender Gremien realisiert werden. Zahlreiche aufgabenbezogene Gremien (Planungsverband, Regionale Verkehrskonferenz, Regionale Kulturkonferenz, regionale Wirtschaftsförderung udgl.) können auf der strategischen Plattform Regionalkonferenz gebündelt und gesteuert werden.
4.2 Risiken
Gefahren und Risiken drohen dem umfassenden Reformansatz durch das politisch motivierte Hochspielen des Gegensatzes Stadt – Land. Die Ängste von Vertretern des ländlichen Raumes, dieser werde wegen der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der städtischen Zentren leer auszugehen, sind ernst zu nehmen. Dies ist mit ein wichtiger Grund, weshalb das Regionalkonferenz-Modell in grösseren Perimetern zugelassen werden soll, die den ländlichen Raum miteinbeziehen. Damit kann der ländliche Raum bei der Ausgestaltung der regional zu lösenden Aufgaben mitbestimmen, auch wenn er in einzelnen Bereichen oder Problemlagen (Verkehrsstau) weniger stark betroffen ist, als die städtischen Zentren.
Die Gefahr einer solchen Polarisierung muss im Kanton Bern speziell im Auge behalten werden, da innert kurzer Zeit die nötigen Unterschriften für eine kantonale Initiative „Pro Region“[11] gesammelt wurden. Die Initiative fordert vom Kanton, sich für einen attraktiven und leistungsfähigen ländlichen Raum einzusetzen. In Form einer einfachen Anregung wird insbesondere ein Stopp von weiteren Zentralisierungsmassnahmen gefordert, um den Abbau von Arbeitsplätzen und Dienstleistungen im ländlichen Raum zu verhindern.
Da die Reformen und insbesondere die Einführung des Regionalkonferenz-Modells eine Änderung der Kantonsverfassung erfordern und damit obligatorisch eine kantonale Abstimmung über die Reform stattfinden wird, braucht es noch viel politische Überzeugungs- und Aufklärungsarbeit der verantwortlichen Behörden. Ermutigend ist, dass sich in der vor kurzem abgeschlossenen und noch nicht vollständig ausgewerteten Vernehmlassung namentlich seitens der bernischen Gemeinden eine klare Mehrheit für die Reformvorschläge abzeichnet. Die Arbeiten im Kanton Bern haben gezeigt, dass es sehr problematisch ist, Reformen ausschliesslich für die Agglomerationen zu lancieren, ohne das übrige Kantonsgebiet konzeptionell einzubinden. Sie haben auch gezeigt, dass institutionelle Reformen (Regionalkonferenz) und Reformen bei den Planungsinstrumenten und –prozessen (verbesserte Abstimmung von Siedlungs- und Verkehrspolitik; koordinierte aber schlanke Prozesse von der regionalen zur kantonalen Planung) Hand in Hand angegangen werden müssen, damit am Schluss praktikable Abläufe entstehen. Es klingt vielleicht paradox, aber um die Komplexität im Griff zu halten, sind umfassende und entsprechend komplexe Reformen notwendig, was wiederum eine grosse politische Herausforderung darstellt.
Schliesslich bleibt als Risiko die zukünftige Haltung des Bundes zu der von ihm mitausgelösten Agglomerationspolitik. Zahlreiche Modellvorhaben von Kanton und Agglomerationen wurden vom Bund in der Konzeptphase finanziell unterstützt. Heute ist offen, welches Schicksal die angekündete Finanzierungsvorlage des Bundes[12] zur Unterstützung des öffentlichen Verkehrs in den Agglomerationen nach der Ablehnung des Gegenvorschlages zur Avanti-Initiative erleiden wird. Zur Förderung der nötigen Verkehrsinfrastrukturen in den städtischen Zentren und Agglomerationen braucht es aber deutlich mehr Bundesmittel, als dies mit der Änderung des Bundesgesetzes über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer gemäss der 2. NFA-Umsetzungsbotschaft[13] vorgesehen ist. Der Bund muss aber auch seine Abläufe und Zuständigkeiten bei der Planung und Finanzierung überprüfen, denn seine Rolle bei den wichtigsten Vorhaben in den Agglomerationen ist zentral, aber die gegenseitige Abstimmung von regionalen, kantonalen und nationalen Entscheidprozessen ist noch unklar und ungenügend.
Will der Bund glaubwürdig bleiben, muss er die von ihm im Jahr 2001 nach langem Zögern gestartete Agglomerationsförderung auch in Zukunft substantiell mit Bundesbeiträgen aber auch mit konzeptionellen Massnahmen weiter unterstützen. Nur wenn alle drei Staatsebenen koordiniert vorgehen, glückt der tripartite Zusammenschluss zugunsten der Zentren und Agglomerationen.
4.3 Ausblick
Die mit der Strategie für Agglomerationen und regionale Zusammenarbeit vorgeschlagenen Reformen sind komplex. Der Regierungsrat hat deshalb beschlossen, zuerst einen Bericht zur Strategie vorzulegen, damit der Grosse Rat anhand der im Bericht formulierten Leitsätze die wichtigsten Vorentscheide treffen kann. Erst in einer zweiten Phase werden dann die nötigen Verfassungs- und Gesetzesänderungen vorgelegt. Dieses Vorgehen hat sich zum Beispiel bei der Neuordnung des bernischen Finanz- und Lastenausgleichs bewährt.
Der Grosse Rat hat einen Bericht zur Agglomerationsstrategie für 2005 verlangt. Von Oktober 2004 bis Januar 2005 wurde deshalb der Entwurf der Strategie in eine breite Vernehmlassung gegeben und damit die politische Diskussion im Kanton Bern lanciert. Ein überarbeiteter Bericht wird der Regierungsrat voraussichtlich im Sommer 2005 dem Parlament unterbreiten, das im Herbst den Bericht beraten wird. Wenn alles nach Plan läuft, könnten die ersten Regionalkonferenzen frühestens im Jahre 2008 ihre Arbeit aufnehmen.
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Weitere Dokumente
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[1] Gesetz vom 27. November 2000 über den Finanz- und Lastenausgleich (FILAG); BSG 631.1
[2] Daten und Fakten zur wirtschaftlichen Situation des Kantons Bern Mai 2003, Hrsg. beco Berner Wirtschaft
[3] siehe den Bericht des Regierungsrates vom 5. Juli 2000 Gemeindereformen im Kanton Bern (GEREF) und weitere Grundlagen unter www.be.ch/agr Rubrik Gemeinden – Gemeindereformen
[4] Planungserklärung vom 21. November 2000
[5] RRB 0684 vom 28. Februar 2002 siehe www.be.ch/agr Rubrik Raumplanung – Kantonaler Richtplan
[6] RRB 4047 vom 12.12.01 siehe www.be.ch/agr Rubrik Strategie für Agglomerationen und regionale Zusammenarbeit – Gesamtprojekt des Kantons
[7] die Vernehmlassungsunterlagen könne auf der homepage www.be.ch/agr unter der Rubrik „Strategie für Agglomerationen und regionale Zusammenarbeit“ eingesehen oder heruntergeladen werden
[8] Neue Regionalpolitik, Vernehmlassungsvorlage des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements vom April 2004, S. 35 f.
[9] Art. 98 Abs. 3 Baugesetz BSG 721.0
[10] Dieses umfasst Entwicklungsszenarien, eine Schwachstellenanalyse, mögliche Massnahmen und die Beurteilung ihrer Auswirkungen und Kosten sowie eine Prioritätensetzung; Zeithorizont ca. 20 Jahre. Dieses Konzept entspricht den Anforderungen des ARE an Agglomerationsprogramme Verkehr+Siedlung.
[11] siehe www.pro-region.ch
[12] Das UVEK plant mit der Neuauflage einer Vorlage dopo-avanti ausserhalb des NFA eine Aufstockung der Mittel für die Unterstützung der Verkehrsinfrastrukturen in den Agglomerationen.
[13] Schlussbericht über die NFA-Ausführungsgesetzgebung vom 24.9.2004, S. 93 wo von 30 bis 40 Mio. Franken pro Jahr ausgegangen wird.
Agglomerationsstrategie des Kantons Bern
Referat von Fürsprecher Christoph Miesch, Vorsteher des Amtes für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern, anlässlich der Tagung „Agglomerationspolitik als Chance“.