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Hintergrund
Am 4. Juli 2019 hat die Vierte Kammer des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-377/17 über eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV entschieden, die von der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland eingereicht wurde.
Die Kommission machte als Erstes geltend, dass die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (nachfolgend: HOAI) eine Beschränkung der in Art. 49 AEUV und in der Richtlinie 2006/123/EG gewährleisteten Niederlassungsfreiheit enthalte. Die benannte Regelung führe nämlich ein System von Mindest- und Höchsthonoraren für die Leistungen von Architekten und Ingenieuren ein, das neue Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten am Zugang zum deutschen Markt hindere. Die in der Verordnung statuierten Mindest- und Höchsttarife für die betreffenden Dienstleistungen würden bewirken, dass diejenigen, denen der Aufbau eines Kundenstammes auf dem deutschen Markt schwerer fällt, sich gegenüber bereits bestehenden Anbietern auf dem deutschen Markt nicht durch Preisdruck bzw. Höchstpreisüberschreitung profilieren könnten. Ferner habe der Gerichtshof, so die Kommission, in den verbundenen Rechtssachen C-94/04 und C-202/04 die Bestimmung von Mindesthonoraren für Rechtsanwälte – trotz des hohen Anteils an Anwälten am italienischen Marktes – als Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit qualifiziert. Allerdings hatte der Gerichtshof dort die Beurteilung einer möglichen Rechtfertigung dieser Einschränkung den Gerichten Italiens überlassen und eine solche insofern implizit nicht als unzulässig erachtet, sofern die notwendigen Voraussetzungen dafür erfüllt seien. Zudem machte die Kommission geltend, dass sich mit den von der Bundesrepublik Deutschland vorgebrachten Studien ein zwischen den Preisen der Dienstleistungen und ihrer Qualität bestehender Zusammenhang nicht erschliessen lasse. Nach Ansicht der Kommission genügten hingegen zur Erreichung des Ziels – das heisst einheitliche, vorhersehbare und transparente Entgelte für bestimmte Arten von Leistungen zu gewährleisten – mildere Massnahmen, wie eine Zurverfügungstellung von Preisorientierungen für die verschiedenen in der HOAI genannten Kategorien von Leistungen.
Die Bundesrepublik Deutschland hielt den Vorbringen der Kommission im Wesentlichen entgegen, dass sie die Festsetzung von Mindest- und Höchstpreisen als geeignet erachte, um die Gewährleistung einer hohen Qualität bei Leistungen zu erreichen. Zwischen dem Preis und der Qualität der Dienstleistung bestehe nämlich, so die Beklagte, ein offenkundiger Zusammenhang, da sich die hohe Arbeitsbelastung hochqualifizierten Personals unausweichlich in einem höheren Preis niederschlage. Man könne davon ausgehen, dass die Unterschreitung eines bestimmten Preisniveaus ein niedriges Qualitätsniveau verursache. Die Beklagte verwies dabei auf die Gefahr einer sog. «adversen Selektion» auf dem Markt für Planungsleistungen in Deutschland. Aufgrund der unzureichenden Aufgeklärtheit der Verbraucher, die Qualitätsunterschiede zu erkennen, könne angenommen werden, sie würden sich stets für das preisgünstigere Angebot entscheiden, sodass der Wettbewerb massgeblich durch den Preis bestimmt werde. Durch die Festsetzung von Mindest- und Höchstpreisen könne dieser Gefahr Abhilfe verschafft werden.
Der EuGH betonte zunächst, dass die streitigen Sätze den Anforderungen von Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie genügen müssten, um mit den Zielen der Richtlinie vereinbar zu sein. Das bedeutet einerseits, dass sie keine direkte bzw. indirekte Diskriminierung hinsichtlich der Staatsangehörigkeit der Betroffenen vorsehen dürften und andererseits müssten sie zur Verwirklichung eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses erforderlich und verhältnismäßig sein. Der Gerichtshof bejahte vorab das Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses für die von der Bundesrepublik vorgebrachten Ziele der in Frage stehenden Richtlinien. Hinsichtlich der Eignung und Erforderlichkeit der HOAI für die Erreichung dieser Ziele anerkannte er zwar, dass die Existenz von Mindestsätzen für die Planungsleistungen im Hinblick auf die Beschaffenheit des deutschen Marktes grundsätzlich dazu beitragen kann, eine hohe Qualität der Planungsleistungen zu gewährleisten. Der EuGH erinnerte allerdings an seine ständige Rechtsprechung, wonach eine nationale Regelung nur dann geeignet sei, die Erreichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werde, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Dies treffe im konkreten Fall nicht zu, da in Deutschland Planungsleistungen von Dienstleistern erbracht werden könnten, die ihre entsprechende fachliche Eignung nicht nachgewiesen hätten. Den fraglichen Mindestsätzen müsse deswegen die Eignung für die Erreichung des genannten Ziels abgesprochen werden, wenn für die Vornahme der Leistungen, die diesen Mindestsätzen unterliegen, nicht selbst Mindestgarantien gelten, die die Qualität dieser Leistungen gewährleisten können. Die Festsetzung von Höchstätzen seien hingegen zur Realisierung eines besseren Verbraucherschutzes geeignet, da sie Vereinbarungen überhöhter Honorare verhinderten. Die Beklagte habe es jedoch versäumt, überzeugend darzulegen, inwiefern die von der Kommission vorgeschlagenen weniger einschneidenden Massnahmen für die Erreichung des Ziels nicht ausreichten.
Fazit
Die Entscheidung des EuGH ruft einmal mehr ins Gedächtnis, wie sich die Maxime der Öffnung des europäischen Marktes innerhalb der Mitgliedstaaten auch gegen bewährte brancheneigene Regelungssysteme durchsetzt. Eine in anderen Dienstleistungssektoren parallel bestehende Komplexität der betreffenden Dienstleistungen verleitet dazu, den Analogiebogen etwas weiter zu schlagen. Gerade mit Blick auf die Anwaltsbranche ist eine analoge Anwendung des vorliegenden Urteils in näherer Zukunft wohl absehbar. Allerdings dürften die damit verbundenen Auswirkungen nicht ganz so harsch sein, da der Gerichtshof die grundsätzliche Zulässigkeit solcher Branchensätze bejahte, sofern sich diese auf Dienstleistungen beziehen, für deren Vornahme selbst Mindestgarantien gelten (Voraussetzung der systematischen und kohärenten Erreichung des Ziels). Eine Bedingung, die für die überwiegende Anzahl der Anwaltstätigkeiten erfüllt ist.
Michele Volpe
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