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|BVerfGE 84, 203 - Republikaner|

|Bearbeitung, zuletzt am 25. Sep. 2017, durch: A. Tschentscher; Djamila Strößner|
|1. Der Schutz des Art. 8 GG erstreckt sich nicht auf Personen, die nicht die Absicht haben, an einer Versammlung teilzunehmen, sondern diese verhindern wollen.|
|2. Die Beurteilung eines festgestellten Verhaltens als Teilnahme- oder Verhinderungsabsicht kann vom Bundesverfassungsgericht im Lichte des Art. 8 GG überprüft werden.|

Beschluß
|des Ersten Senats vom 11. Juni 1991|
|-- 1 BvR 772/90 --|
|in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn B... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Michael Moos, Michael Schubert, Jens Jansen und Regina Schulze, Poststraße 5, Freiburg i.Br. - gegen a) den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Mai 1990 - BVerwG 1 B 59.90 -, b) das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 12. Februar 1990 - 1 S 1646/89 -, c) den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Freiburg i. Br. vom 2. Mai 1989 - 4 K 151/88 -, d) die mündliche Polizeiverfügung vom 25. November 1987.|
|Entscheidungsformel:|
|Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.|

Gründe:

A.
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich dagegen, daß dem Beschwerdeführer der Zutritt zu einer öffentlichen Versammlung von der Polizei verwehrt worden ist.
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|I.|
1. Am 25. November 1987 fand in einer Gaststätte in Freiburg eine öffentliche Veranstaltung der Partei der "Republikaner" statt. Der Schutz der Veranstaltung sollte durch vorsorglich am Versammlungsort eingesetzte Beamte des Polizeivollzugsdienstes gewährleistet werden. Zum vorgesehenen Beginn der Veranstaltung um 19.30 Uhr befanden sich zehn Personen im Versammlungsraum. Die Teilnehmerzahl erhöhte sich bis gegen 20.00 Uhr auf 24 Personen. Vor dem Versammlungsraum hielten sich zunächst acht Personen -- unter ihnen auch der Beschwerdeführer -- auf. Diese Gruppe vergrößerte sich laufend und umfaßte gegen 20.00 Uhr 30 bis 40 Personen. In der Zeit zwischen 19.30 Uhr und 20.00 Uhr verteilte eine dieser Personen ein Flugblatt, in dem unter anderem gefordert wurde, "den Auftritt des als 'Republikaner' getarnten Altnazis Schönhuber ... zu unterbinden". Auch versuchten einzelne Personen mit Rufen wie "Die Nazis gehören rausgeworfen!", "So etwas hatten wir in der Geschichte schon einmal, das hier muß verhindert werden!", "Laßt uns da rein, die Versammlung wäre gleich beendet!" und "Wenn wir da reinkommen, hat sich diese Versammlung gleich erledigt!", in den Versammlungsraum zu gelangen. Dies scheiterte jedoch an den Beamten des Polizeivollzugsdienstes, die den Mitgliedern der Gruppe im Vorraum auf Ersuchen des Versammlungsleiters den Zugang zu der Versammlung verwehrten. Der Beschwerdeführer selbst wurde gegen 20.00 Uhr durch eine mündliche Polizeiverfügung an dem Zutritt zu dem Versammlungsraum gehindert. Auf Ersuchen des Versammlungsleiters forderte der Einsatzleiter schließlich die im Vorraum befindlichen Personen auf, sich zu entfernen, und drohte die Anwendung unmittelbaren Zwangs an. Diejenigen, die -- wie der Beschwerdeführer -- dieser Aufforderung nicht nachkamen, wurden sodann in den Eingangsbereich der Gaststätte zurückgedrängt. Um 20.07 Uhr war die Räumungsaktion beendet.
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Mit seiner Klage beantragte der Beschwerdeführer die Feststellung, daß die ihm gegenüber ergangene mündliche Polizeiverfügung rechtswidrig gewesen sei.
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2. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Ein berechtigtes Interesse des Beschwerdeführers an der begehrten Feststellung bestehe weder unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation noch unter dem der Wiederholungsgefahr. Die Polizeimaßnahme habe ihn nicht diskriminiert. Eine hinreichend konkrete Möglichkeit, daß sich in Zukunft ein vergleichbarer Sachverhalt ergebe, sei nicht anzunehmen.
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Die Berufung des Beschwerdeführers wurde vom Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Zwar sei der Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig, denn das erforderliche Feststellungsinteresse müsse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr bejaht werden. Die Klage sei jedoch nicht begründet. Die polizeiliche Verfügung, die dem Beschwerdeführer den Zutritt zu der Versammlung verwehrt habe, sei rechtmäßig gewesen. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 des baden-württembergischen Polizeigesetzes). Der wegen Gefahr im Verzug zuständige Polizeivollzugsdienst habe einschreiten dürfen, weil eine Störung gedroht habe, deren Ziel es gewesen sei, die ordnungsmäßige Durchführung der öffentlichen Versammlung zu verhindern. Ein drohender Verstoß gegen die jedermann obliegende Pflicht, solche Störungen zu unterlassen (§ 2 Abs. 2 VersG), stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Mangels einer speziellen Ermächtigung zur Abwehr externer Störungen durch Nichtteilnehmer, welche die ordnungsmäßige Durchführung einer öffentlichen Versammlung zu verhindern suchten, sei die polizeiliche Generalklausel anwendbar.
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Zu Recht sei die Polizei davon ausgegangen, daß der Beschwerdeführer die ordnungsmäßige Durchführung der Versammlung zu verhindern gesucht habe. Aus ihrer Sicht hätten im maßgeblichen Zeitpunkt ihres Einschreitens ("ex ante") bei Anlegung des gebotenen strengen Maßstabs alle Anzeichen darauf hingedeutet, daß der Beschwerdeführer an der Versammlung nicht habe teilnehmen, sondern sich in Störungsabsicht habe Zutritt verschaffen wollen, um die Versammlung zu verhindern. Wer jedoch durch sein Verhalten im Vorfeld einer Versammlung erkennen lasse, daß er deren Verhinderung beabsichtige, sei nicht Teilnehmer dieser Versammlung, sondern potentieller Störer. Er habe folglich kein Zutrittsrecht, sondern dürfe durch die Polizei von der Versammlung ferngehalten und des Platzes verwiesen werden. Ob etwas anderes dann gelte, wenn der potentielle Störer seinerseits Teilnehmer einer (Gegen-)Versammlung sei, bedürfe im vorliegenden Fall keiner Klärung. Eine Versammlung hätten die im Vorraum befindlichen Personen nicht gebildet, da sie, wie der Beschwerdeführer selbst vortrage, nicht zu dem Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und Meinungsäußerung zusammen gekommen seien.
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Die allein auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Nichtzulassungsbeschwerde verwarf das Bundesverwaltungsgericht. Das Beschwerdevorbringen gründe sich auf einen von dem Berufungsgericht so nicht festgestellten Sachverhalt und führe deswegen nicht zu einer rechtlichen Problematik, die im Revisionsverfahren entscheidungserheblich sein und einer Klärung zugeführt werden könnte.
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|II.|
1. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Art. 8 Abs. 1 sowie Art. 103 Abs. 1 GG.
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Der Verwaltungsgerichtshof habe die Anforderungen an die polizeiliche Gefahrenprognose lediglich am allgemeinen Polizeirecht gemessen und nicht die besonderen Anforderungen aus Art. 8 Abs. 1 GG berücksichtigt. Nach seiner Ansicht sei der Beschwerdeführer aus dem Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG ausgeschlossen. Ein derartiges Verständnis führe jedoch dazu, daß schon im Bereich der Prognoseentscheidung die erhöhten Anforderungen, die der Grundrechtsschutz erfordere, nicht erfüllt würden. Vor allem habe der Verwaltungsgerichtshof aber den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG verkannt. Seine rechtliche Argumentation laufe nämlich darauf hinaus, daß bereits scharf ablehnende Meinungsäußerungen einzelner Personen sowie Aufforderungen zur behördlichen Unterbindung einer Versammlung die Verhinderungsabsicht eines Zutritt begehrenden Besuchers indizierten. Potentielle Teilnehmer dürften jedoch nur dann zurückgewiesen werden, wenn sie bewaffnet seien oder eindeutig erkennbar in unfriedlicher Absicht erschienen; unfriedliche Absicht bedeute hierbei ein Abzielen auf gewaltsame Auseinandersetzungen in der Versammlung.
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Außerdem habe der Verwaltungsgerichtshof unter Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG wesentliches Tatsachenvorbringen des Beschwerdeführers übergangen, sich hierzu in der mündlichen Verhandlung nicht geäußert und die von dem Beschwerdeführer beantragte Beweiserhebung unterlassen.
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2. Der Minister für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, soweit sie sich gegen den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Mai 1990 richtet. Sie genüge insoweit nicht den Begründungs- und Substantiierungserfordernissen, die sich aus § 92 in Verbindung mit § 90 Abs. 1 BVerfGG ergäben. Im übrigen sei die Verfassungsbeschwerde jedenfalls unbegründet.
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B. -- I.
1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sich der Beschwerdeführer gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts wendet. Dafür fehlt es am Rechtsschutzinteresse. Der Beschwerdeführer ist durch diese Entscheidung nicht mehr beschwert, nachdem der Verwaltungsgerichtshof ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der begehrten Feststellung aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr anerkannt und seine Klage daher als zulässig betrachtet hat. Auf den Umstand, daß das Verwaltungsgericht ein derartiges Feststellungsinteresse auch unter Rehabilitationsgesichtspunkten verneint hatte und der Verwaltungsgerichtshof darauf nicht eingegangen ist, kommt es nicht an, weil der Beschwerdeführer sein Ziel einer gerichtlichen Prüfung in der Sache erreicht hat.
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2. Im übrigen ist die Verfassungsbeschwerde zulässig. Der Rüge, der Verwaltungsgerichtshof habe den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt, steht allerdings der aus § 90 Abs. 2 BVerfGG folgende Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen. Dieser fordert, daß der Beschwerdeführer über das Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs im engeren Sinn hinaus alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken (vgl. BVerfGE 73, 322 [325]). Das bedeutet auch, daß die behauptete Grundrechtswidrigkeit im jeweils mit dieser Beeinträchtigung zusammenhängenden sachnächsten Verfahren geltend zu machen ist (vgl. BVerfGE 31, 364 [368]). Danach wäre es erforderlich gewesen, die Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG gemäß § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO als Verfahrensmangel bereits in der Nichtzulassungsbeschwerde geltend zu machen. Das hat der Beschwerdeführer versäumt.
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|II.|
Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, hat sie in der Sache keinen Erfolg. Das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 8 GG ist nicht verletzt. Die angegriffenen Entscheidungen berühren den Schutzbereich dieses Grundrechts nicht.
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1. Art. 8 GG gewährleistet allen Deutschen das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Dabei beschränkt sich der Schutz dieses Grundrechts nicht allein auf die Teilnahme an einer bestehenden Versammlung, sondern umfaßt auch den gesamten Vorgang des Sich-Versammelns. Dazu zählt namentlich der Zugang zu einer bevorstehenden oder sich bildenden Versammlung. Andernfalls liefe die Versammlungsfreiheit Gefahr, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld der Grundrechtsausübung ausgehöhlt zu werden (vgl. BVerfGE 69, 315 [349]). Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit schützt auch nicht nur solche Teilnehmer vor staatlichen Eingriffen, die die Ziele der Versammlung oder die dort vertretenen Meinungen billigen, sondern kommt ebenso denjenigen zugute, die ihnen kritisch oder ablehnend gegenüberstehen und dies in der Versammlung zum Ausdruck bringen wollen.
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Der Schutz des Art. 8 GG endet jedoch dort, wo es nicht um die -- wenn auch kritische -- Teilnahme an der Versammlung, sondern um deren Verhinderung geht. Das Recht, sich friedlich und waffenlos zu versammeln, wird vom Grundgesetz im Interesse einer gemeinschaftlichen Meinungsbildung und Meinungskundgabe gewährleistet. Es soll die vom Staat unbehinderte, geplante oder spontane Kommunikation unter Anwesenden sowie die demonstrative Mitteilung der Kommunikationsergebnisse ermöglichen. Das Grundrecht schützt jeden Deutschen, der sich daran beteiligen will. Beteiligung setzt zwar keine Unterstützung des Versammlungsziels voraus, sondern erlaubt auch Widerspruch und Protest. Wohl aber verlangt sie die Bereitschaft, die Versammlung in ihrem Bestand hinzunehmen und abweichende Ziele allein mit kommunikativen Mitteln zu verfolgen. Wer dagegen eine Versammlung in der Absicht aufsucht, sie durch seine Einwirkung zu verhindern, kann sich nicht auf das Grundrecht aus Art. 8 GG berufen. Das gilt auch, wenn er dabei seinerseits im Verein mit anderen auftritt. Der Umstand, daß mehrere Personen zusammenwirken, bringt diese nicht in den Genuß der Versammlungsfreiheit, wenn der Zweck ihres Zusammenwirkens nur in der Unterbindung einer Versammlung besteht.
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Ein staatlicher Akt, durch den jemandem der Zutritt zu einer Versammlung verweigert wird, weil er nicht an ihr teilnehmen, sondern sie sprengen will, greift daher nicht in den Schutzbereich des Art. 8 GG ein. Aus diesem Grund lassen sich dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit auch keine Maßstäbe für staatliche Handlungen entnehmen, mit denen das aus § 2 Abs. 2 VersG folgende Verbot, Versammlungen in Verhinderungsabsicht zu stören, durchgesetzt werden soll. Insoweit verbleibt es vielmehr bei dem Schutz, den die sonstigen Freiheitsrechte und das grundrechtliche Willkürverbot vermitteln.
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2. Die Verwaltungsgerichte haben ohne Verfassungsverstoß angenommen, daß die Polizei hinreichenden Grund zu der Auffassung hatte, der Beschwerdeführer habe an der Versammlung nicht teilnehmen, sondern diese gemeinschaftlich mit anderen verhindern wollen.
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a) Die tatsächlichen Feststellungen, auf die sich diese Annahme gründet, und ihre rechtliche Bewertung am Maßstab des Versammlungsgesetzes und des Polizeigesetzes sind grundsätzlich Sache der Gerichte und entziehen sich einer Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts. Dieses hat aber zu überprüfen, ob bei der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts der Einfluß der Grundrechte hinreichend beachtet worden ist (vgl. BVerfGE 18, 85 [92]). Im vorliegenden Fall verlangt dies eine intensivierte Kontrolle, ob die von den Fachgerichten getroffenen tatsächlichen Feststellungen den daraus gezogenen Schluß, daß der Beschwerdeführer die Versammlung habe sprengen wollen, zu tragen vermögen. Da die Beurteilung eines festgestellten Verhaltens als Beteiligungs- oder Verhinderungsabsicht zugleich darüber entscheidet, ob es in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fällt oder nicht, ist der Grundrechtsschutz nur dann gewährleistet, wenn diese Zuordnung vom Bundesverfassungsgericht im Lichte des Grundrechts überprüft werden kann. Das ist für Bewertungen, die über den Schutzumfang des Art. 5 GG entscheiden, seit langem anerkannt (vgl. zuletzt BVerfGE 81, 278 [289 f.]; 82, 43 [50 ff.]; 82, 272 [280 f.]) und muß entsprechend auch für Art. 8 GG gelten.
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b) Die erweiterte Nachprüfung ergibt jedoch nicht, daß das Verhalten des Beschwerdeführers unberechtigterweise dem Schutz des Art. 8 GG entzogen worden wäre.
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Anhaltspunkte dafür, daß der Verwaltungsgerichtshof bereits den Inhalt der vor dem Versammlungsraum laut gewordenen Rufe, des dort verteilten Flugblatts und der Äußerung des Beschwerdeführers gegenüber dem Einsatzleiter der Polizei fehlerhaft ermittelt oder in den Urteilsgründen unzutreffend wiedergegeben haben könnte, sind weder hinreichend substantiiert vorgetragen worden noch sonst erkennbar. Die festgestellten Bekundungen haben sich nicht in einer bloßen, wenn auch scharfen und nachdrücklich vorgetragenen Kritik an der bereits begonnenen Veranstaltung erschöpft. In ihnen hat sich vielmehr erkennbar die über eine solche Kritik hinausgehende Absicht ausgedrückt, den weiteren Fortgang der Veranstaltung durch störende Eingriffe von außen zu unterbinden. Die in der angegriffenen Entscheidung zitierten Meinungs- und Willensbekundungen derjenigen Personen, die sich vor dem Versammlungsraum aufhielten, waren insbesondere geeignet, die Annahme auszuschließen, es könnte ihnen um eine argumentative Auseinandersetzung mit den Versammlungsteilnehmern gehen. Es ist daher weder im Blickwinkel des einfachen Rechts noch von Verfassungs wegen zu beanstanden, daß der Verwaltungsgerichtshof auf der Grundlage der von ihm getroffenen Feststellungen zu dem Ergebnis gelangt ist, die Polizei habe aus dem Verhalten des betreffenden Personenkreises auf dessen alleinige Absicht schließen können, die Veranstaltung mit dem Ziel ihrer Verhinderung zu stören.
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Zwar wendet der Beschwerdeführer hiergegen ein, die von der Polizei und dem Verwaltungsgerichtshof für erheblich angesehenen Rufe seien ausnahmslos erst erfolgt, nachdem die Polizei den Zugang zum Versammlungsraum bereits versperrt gehabt habe; das polizeiliche Zutrittsverbot habe deshalb mit diesen Rufen nicht gerechtfertigt werden können. Dieser Einwand läßt jedoch die gerade gegenüber dem Beschwerdeführer ergangene mündliche Verbotsverfügung unberührt, die allein Gegenstand des Ausgangsverfahrens war. Durch diese Verfügung ist der Beschwerdeführer gegen 20.00 Uhr an dem Besuch der Veranstaltung gehindert worden. Ausweislich des Tatbestands des angegriffenen Berufungsurteils, das insoweit von dem Beschwerdeführer nicht beanstandet wird, waren die fraglichen Äußerungen zu diesem Zeitpunkt schon gefallen. Jedenfalls die den Beschwerdeführer betreffende und von ihm allein angefochtene Verbotsverfügung ist erst nach diesen Rufen ergangen.
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Für die Überprüfung der angegriffenen Entscheidungen ist deshalb davon auszugehen, daß das Handeln des Beschwerdeführers nicht im Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG lag. Sie können daher nicht gegen dieses Grundrecht verstoßen haben.
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