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Die Gesamtausgaben für die Soziale Sicherheit betrugen 2004 rund 132 Mrd. Fr., was einer Wachstumsrate gegenüber dem Vorjahr von 3,4% entspricht. Die Sozialausgabenquote, die 1950 noch bei 8% und 1980 bei 18% gelegen hatte, bewegt sich heute in der Grössenordnung von 30%. Seit Mitte der Neunzigerjahre gehört die Schweiz zu den Ländern mit den weltweit höchsten Sozialausgaben. Rund die Hälfte der Sozialleistungen stammt von der AHV und der Beruflichen Vorsorge, wird in Form von Renten ausgerichtet und dient der Altersvorsorge. Wichtigste Einnahmenquelle sind die Sozialbeiträge, gefolgt von den Staatsbeiträgen, den Vermögenserträgen und den Krankenversicherungsprämien.
Soziale Sicherheit schliesst sämtliche Massnahmen des Staates und privater Institutionen ein, die der Existenzsicherung und dem Schutz vor sozialen Risiken dienen. In dem von Eurostat – dem statistischen Amt der EU – entwickelten Europäischen System der integrierten Sozialschutzstatistik (ESSOSS) werden institutionelle Einheiten, die Sozialleistungen ausrichten, nur dann dem Bereich der Sozialen Sicherheit zugeordnet, wenn sie die beiden folgenden Voraussetzungen erfüllen: – Sie müssen das Kriterium der sozialen Solidarität (Umverteilung) erfüllen und/oder kraft eines Gesetzes oder einer kollektiven Vereinbarung obligatorisch sein; – sie müssen mindestens eines von acht sozialen Risiken oder Bedürfnissen abdecken.
Was versteht man unter Gesamtrechnung der Sozialen Sicherheit?
Gesamtrechnung der Sozialen Sicherheit (GRSS) wird eine Statistik genannt, die umfassend und detailliert über die Sozialausgaben und deren Finanzierung unterrichtet. Die vom Bundesamt für Statistik (BFS) erstellte schweizerische GRSS reicht bis ins Jahr 1950 zurück. Um die in der GRSS ausgewiesenen Werte korrekt interpretieren zu können, sind allerdings folgende Punkte zu beachten: – Leistungen, die im Ausland lebende Personen aus der Schweiz beziehen, sind in der GRSS berücksichtigt, nicht aber Leistungen, die in der Schweiz lebende Personen aus dem Ausland beziehen; – sozialpolitisch relevante Leistungen, die der im ESSOSS geltenden Definition von Sozialer Sicherheit widersprechen, sind in der GRSS nicht abgebildet; – die GRSS stellt insofern ein «Bruttomodul» dar, als sie die Situation der privaten Haushalte vor der Besteuerung bzw. vor Steuerermässigungen und -erlassen wiedergibt; – zwischen den in der GRSS registrierten Ausgaben und Einnahmen für die Soziale Sicherheit besteht kein direkter Zusammenhang, da die Einnahmen der Pensionskassen, die im schweizerischen System der Sozialen Sicherheit eine zentrale Rolle spielen, zur Deckung zukünftiger Risiken bestimmt sind.
Gesamtüberblick
Für 2003 weist die GRSS Ausgaben von 127,5 Mrd. und Einnahmen von 147,9 Mrd. Fr. aus. In der provisorischen GRSS für 2004 werden die Ausgaben auf 131,8 Mrd. und die Einnahmen auf 147,8 Mrd. Fr. veranschlagt. Gegenüber 2003 sind somit die Ausgaben um 3,4% angestiegen, während die Einnahmen stagniert haben. Zu Preisen von 2000 nahmen die Ausgaben 2004 um 2,6% auf 127,8 Mrd. Fr. zu und die Einnahmen um 0,9% auf 143,3 Mrd. Fr. ab. Den Kern der GRSS bilden naturgemäss die den privaten Haushalten gewährten Sozialleistungen, die 2003 auf 117,6 und 2004 auf rund 123 Mrd. Fr. zu stehen kamen. Dies entspricht über 93% der gesamten Aufwendungen der Schweiz für die Soziale Sicherheit. 4,4% stellen Durchführungskosten und 2,4% sonstige Ausgaben dar. Die Sozialausgabenquote, die den Anteil der Sozialausgaben am Bruttoinlandprodukt (BIP) misst, belief sich 2003 auf 29,3% und 2004 auf schätzungsweise 29,6% (vgl. Grafik 1). Seit der Mitte des 20. Jahrhunderts hat sich diese Quote mehr als verdreifacht. Geradezu sprunghaft erhöhte sie sich zwischen 1972 und 1976, als die Leistungen der AHV und der IV ausgebaut wurden, sowie in den Jahren 1991-1997, die im Zeichen einer schweren Beschäftigungskrise standen. Zu respektablen Wachstumsschüben kam es aber auch in der zweiten Hälfte der Achtzigerjahre und in der jüngsten Vergangenheit.
Intereuropäischer Vergleich
Im Vergleich mit anderen europäischen Ländern für das Jahr 2003 nimmt die Schweiz – je nachdem, ob die Sozialausgaben in Kaufkrafteinheiten (KKE) je Einwohner ausgedrückt oder aber auf das jeweilige Bruttoinlandprodukt (BIP) bezogen werden – den zweiten bzw. den fünften Platz der Rangliste ein (vgl. Grafik 2). Damit reiht sich die Schweiz in die Gruppe der nord- und westeuropäischen Länder ein, deren Sozialausgaben diejenigen der süd- und osteuropäischen Länder in der Regel bei Weitem übertreffen.
Sozialleistungen nach Regimegruppen und Regimes
Die «Bausteine» der schweizerischen GRSS sind 25 institutionelle Einheiten oder Regimes, die vier Regimegruppen zugeordnet werden. Die mit Abstand grösste Regimegruppe bilden die mit Sozialbeiträgen oder Prämien finanzierten Versicherungen, auf die 79,7% der Sozialleistungen entfallen (vgl. Grafik 3). Der Anteil der restlichen Versicherungen und Lohnfortzahlungen beträgt 6,7%, derjenige der bedarfsabhängigen Leistungen 6,4% und derjenige der in sozialpolitischer Absicht ausgeschütteten Subventionen 7,2%. Je ein Viertel der Sozialleistungen stammt von der AHV und von der BV. An dritter Stelle rangiert mit 13,6% die Obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKPV), an vierter mit 8,4% die IV. Zählt man noch die Obligatorische Unfallversicherung (OUV) mit einem Anteil von 4,1% dazu, wird deutlich, dass in der Schweiz drei Viertel der für die Soziale Sicherheit bestimmten Leistungen von fünf Sozialversicherungen erbracht werden, die für die Abdeckung der Risiken Alter, Überleben, Krankheit und Invalidität zuständig sind. Im Gesundheitsbereich tragen allerdings nicht nur die OKPV und die IV, sondern auch die Subventionierung der Spitäler, Pflegeheime und psychiatrischen Kliniken (6,2%) sowie die bei Krankheit gewährten Lohnfortzahlungen (2,4%) entscheidend zur Sozialen Sicherheit bei. Die verbleibenden 16% der Sozialleistungen verteilen sich auf nicht weniger als 18 Regimes. Der Anteil der Arbeitslosenversicherung (ALV) beträgt nur gerade 4,4% und derjenige der kantonal geregelten Familienzulagen (FZ) sogar weniger als 3,7%. Bei den bedarfsabhängigen Sozialleistungen fallen in erster Linie die Ergänzungsleistungen zu AHV und IV (2,3%) wie auch die für die Sozialhilfe und das Asylwesen bereitgestellten Gelder (2,8%) ins Gewicht. Sehr viel kleiner sind die Beträge, die der Staat für Wohnungshilfen, Massnahmen zugunsten arbeitsloser Personen, Stipendien und die Bekämpfung des Alkohol- und Drogenmissbrauchs ausgibt.
Sozialleistungen nach Typen
Der volkswirtschaftliche Ansatz fragt danach, in welcher Form eine Sozialleistung ausgerichtet wird. Dabei wird zunächst zwischen Geldleistungen (Barzahlungen) und Sachleistungen (Subventionen, Personalkosten, Rückvergütungen) sowie zwischen bedarfsabhängigen und nicht bedarfsabhängigen Leistungen unterschieden. In einem zweiten Schritt werden dann verschiedene Untergruppen von Leistungstypen auseinander gehalten. Über zwei Drittel der Sozialleistungen haben den Charakter von Geldleistungen, die keinen Bedarfsnachweis voraussetzen (vgl. Grafik 4). Der wichtigste Leistungstyp ist jener der Renten, die 46,7% der Sozialleistungen ausmachen. Der Anteil der – fast ausschliesslich im Rahmen der Beruflichen Vorsorge (BV) gewährten – Kapital- und Barleistungen erreicht 8,7%, derjenige der Taggelder 8,1% und derjenige der Familienzulagen 3,7%. Immerhin 21,5% der Sozialleistungen stellen nicht bedarfsabhängige Sachleistungen dar, die grösstenteils dem Gesundheitssektor zugute kommen. Im Vergleich dazu nehmen sich die Anteilswerte der bedarfsabhängigen Geld- und Sachleistungen mit 3,2% und 3,4% eher bescheiden aus. Das schweizerische System der Sozialen Sicherheit verfolgt somit zwei Hauptziele: – Erstens soll nicht oder nicht mehr im Erwerbsleben stehenden Personen ein angemessenes Ersatzeinkommen garantiert werden; – zweitens gilt es sicherzustellen, dass sämtliche Bevölkerungsgruppen das Leistungsangebot des Gesundheitssektors nutzen können.
Sozialleistungen nach Funktionen
Jede in der GRSS registrierte Sozialleistung deckt ein soziales Risiko oder Bedürfnis ab. Das bei der Erstellung der GRSS massgebliche ESSOSS von Eurostat erstreckt sich auf acht verschiedene Funktionen: Alter, Krankheit/Gesundheitspflege, Invalidität, Überleben Hinterbliebener, Familie/Kinder, Arbeitslosigkeit, Soziale Ausgrenzung und Wohnen. Die Funktionen sind nicht deckungsgleich mit den Regimes, sondern setzen sich für gewöhnlich aus den Sozialleistungen mehrerer Regimes zusammen. Umgekehrt kann ein Regime auch mehrere Funktionen «bedienen» – ein in der Schweiz wohlbekanntes Phänomen. So richtet beispielsweise die BV neben Altersauch Invaliden- und Überlebensrenten aus. Gegenwärtig fliessen 44,4% der Sozialleistungen in die Altersvorsorge, die damit die weitaus bedeutendste Funktion darstellt (vg. Grafik 5). 26,1% dienen der Krankheitsbekämpfung und Gesundheitspflege; weitere 12,6% gehen an invalide Menschen. Im Vergleich zur EU weist die Schweiz bei den Funktionen Alter, Invalidität, Überleben und Soziale Ausgrenzung höhere Anteilswerte auf, während bei den Funktionen Krankheit, Arbeitslosigkeit, Familie und Wohnen das Gegenteil der Fall ist.
Sozialleistungen nach Finanzierungssystemen
Knapp 57% der Sozialleistungen werden im Umlageverfahren finanziert; d.h. die Kosten werden mit den laufenden Einnahmen beglichen und der Rechnungsausgleich wird über einen Reservefonds realisiert (vgl. Grafik 6). Gebräuchlich ist dieses Finanzierungssystem in der AHV, der IV, der OKPV, der ALV und – soweit es die kurzfristigen Leistungen betrifft – auch in der OUV. Gut ein Viertel der Sozialleistungen wird durch das in der BV vorherrschende – und teilweise auch in der OUV angewandte – Kapitaldeckungsverfahren finanziert, wo sich der Rentenanspruch aus dem von den Versicherten angesparten Kapital ableitet. Der Anteil der durch allgemeine oder zweckgebundene Steuern finanzierten bedarfsabhängigen staatlichen Sozialleistungen und in sozialpolitischer Absicht gewährten Subventionen liegt bei 14%. Schliesslich verbleiben noch 4% der Sozialleistungen, bei denen es sich hauptsächlich um von den Arbeitgebern direkt ausgerichtete Familienzulagen und Taggelder im Krankheitsfall handelt.
Struktur der Einnahmen
Die Einnahmen für die Soziale Sicherheit setzen sich zu 62,4% aus Sozialbeiträgen und Kopfprämien zusammen (vgl. Grafik 7) Für rund die Hälfte der Gesamteinnahmen kommen die Sozialpartner auf. Dass die Beitragsanteile der Arbeitgeber (28,5%) und Arbeitnehmenden (22,2%) relativ weit auseinander liegen, ist einerseits darauf zurückzuführen, dass die Arbeitgeber im obligatorischen wie auch im überobligatorischen Teil der BV grössere finanzielle Lasten als die Arbeitnehmenden tragen. Es hat aber auch damit zu tun, dass die kantonal geregelten Fortzahlungen und die Lohnfortzahlungen bei Krankheit ausschliesslich von den Arbeitgebern finanziert werden. Ein Zehntel der Einnahmen sind Krankenkassenprämien. Die der Wohnbevölkerung von der OKPV auferlegte Prämienlast ist zwar regressiver Natur, d.h. die unteren Einkommensklassen werden stärker belastet als die oberen. Jedoch profitiert gut ein Drittel der Wohnbevölkerung davon, dass minderbemittelte Haushalte einen rechtlichen Anspruch auf Prämienverbilligungen haben. Wäre in den KV-Prämien auch der von der öffentlichen Hand übernommene Betrag enthalten, würde sich deren Anteil an den Gesamteinnahmen für die Soziale Sicherheit auf 12,2% erhöhen. Der Anteil der Staatsbeiträge (inkl. Prämienverbilligung) beläuft sich auf 23,4%, wobei 10,9% vom Bund, 9,5% von den Kantonen und 3% von den Gemeinden beigesteuert werden. Die Bundesgelder umfassen neben den allgemeinen auch zweckgebundene Steuern (Tabak- und Alkoholsteuer, Mehrwertsteuer, Spielbankenabgabe), deren Ertrag der AHV zugeführt wird. Dem Bund erwachsen im Bereich der Sozialen Sicherheit vor allem durch die Subventionierung der AHV und der IV, die Prämienverbilligung und die Begleichung der im Asylwesen anfallenden Kosten finanzielle Lasten. Für die Kantone und Gemeinden hat hingegen die Finanzierung des Gesundheitssystems (Spitäler usw.), der Ergänzungsleistungen, der Sozialhilfe und des Jugendschutzes Priorität. Auffallend ist, dass 13,4% der Gesamteinnahmen für die Soziale Sicherheit Vermögenserträge darstellen. Dieser für europäische Verhältnisse aussergewöhnlich hohe Prozentsatz rührt daher, dass sich die schweizerischen Pensionskassen und teilweise auch die OUV über das Kapitaldeckungsverfahren finanzieren.
Grafik 1 «Wachstum der Sozialausgabenquotea, 1970-2004 Mehrjahresmittel, in Prozentpunkten»
Grafik 2 «Intereuropäischer Vergleich der Sozialausgaben, 2003»
Grafik 3 «Sozialleistungen nach Regimegruppen und Regimes (in %), 2004»
Grafik 6 «Sozialleistungen nach Finanzierungssystemen (in %), 2004»
Grafik 7 «Einnahmen nach Arten (in %), 2004»