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A titolo introduttivo ricordiamo che i governi che, come la Svizzera, hanno aderito alle Linee guida OCSE per imprese multinazionali si sono impegnati a creare un Punto di contatto nazionale (PCN), ossia un meccanismo di ricorso non giudiziario (non-judicial grievance mechanism), la cui struttura e la cui organizzazione variano a seconda dei paesi. La principale funzione dei PCN è di garantire la promozione delle Linee guida OCSE e di ricevere i “reclami” (complaints) in merito al mancato rispetto delle Linee guida da parte delle imprese.
In Svizzera, le competenze del Punto di contatto nazionale (PCN) sono definite da un’ordinanza del Consiglio federale che gli attribuisce, nello specifico, l’incarico di “trattare le richieste d’esame di presunte violazioni alle Linee guida OCSE da parte delle imprese e agire come mediatore tra le parti”.
Le “richieste d’esame” possono essere depositate da una persona o da un gruppo presso il PCN svizzero, che è competente per trattare le richieste riguardanti le attività di un'impresa svizzera che opera in un paese che non è membro dell’OCSE, ossia principalmente nei paesi in sviluppo. Il PCN svizzero è collegato sul piano istituzionale alla Segreteria di Stato all’economia (SECO) e, dal 2013, è assistito da una Commissione federale consultiva composta da 14 membri: rappresentanti dell’amministrazione, dei datori di lavoro e delle associazioni economiche, dei sindacati, delle ONG e del mondo scientifico. La guida di procedura del PCN precisa che quest'ultimo offre una piattaforma di dialogo e di scambio tra le parti implicate, allo scopo di aiutarle a risolvere i conflitti che le oppongono. Il PCN può condurre direttamente il dialogo oppure può ricorrere a un intermediario o mediatore esterno, ma – punto saliente – la partecipazione a questo dialogo non è obbligatoria.
Lacune e debolezze del PCN [1]
Il PCN ha per (unica) missione di incoraggiare il dialogo tra le parti e non di stabilire se le Linee guida dell’OCSE sono state violate. Il PCN non può pronunciarsi su un’eventuale violazione delle linee guida da parte di un’impresa multinazionale.
Nella sua forma attuale, il PCN svizzero si limita ad offrire una piattaforma di dialogo e di scambio tra le parti coinvolte in un conflitto. La partecipazione a questo dialogo, inoltre, non è obbligatoria e il PCN non dispone di alcun mezzo per incitare o costringere le imprese a parteciparvi. Si tratta dunque di una procedura di mediazione volontaria che è, per questo motivo, subordinata alla buona volontà e alla buona fede delle imprese che accettano di partecipare. Infatti una mediazione è, per sua natura, consensuale e si limita ad offrire alle parti – senza però esigerlo – l’opportunità di intraprendere un processo di dialogo facilitato per risolvere un contenzioso.
Le principali debolezze in termini di efficacia e di efficienza del PCN svizzero nella sua struttura e nel suo funzionamento attuali sono:
- la sua assenza d'indipendenza istituzionale – poiché è collegato alla SECO –, a differenza di altri PCN che funzionano come entità indipendenti dall’amministrazione, come quello della Norvegia, che è composto da quattro esperti indipendenti;
- le elevate esigenze in termini di confidenzialità e di non accesso del pubblico alla procedura;[2]
- la mancanza di mezzi messi a disposizione per permettere (principalmente) alle popolazioni dei paesi in sviluppo, in particolare degli Stati più poveri, che sono lese dalle attività delle imprese multinazionali con sede in Svizzera, di partecipare alla procedura di mediazione creata dal PCN (in particolare la copertura dei costi di traduzione e di viaggio per permettere alle comunità di partecipare alla mediazione);
- l’assenza di conclusioni, nelle “dichiarazioni finali” delle procedure di circostanza specifica (Specific instances), circa la violazione delle Linee guida dell’OCSE da parte delle imprese multinazionali, e l’assenza di raccomandazioni chiare in merito alle misure che le imprese dovrebbero mettere in atto per garantire il pieno rispetto delle suddette Linee guida;
- l’assenza di un organo di supervisione (un organo indipendente dotato di un potere decisionale): la Commissione consultiva ha, infatti, un mandato vago e non adempie queste condizioni;
- l’assenza di qualsiasi sanzione (material consequences) nei confronti delle imprese in caso di non-partecipazione alla procedura, o di cattiva fede nel corso della stessa, a differenza di quanto prevede il PCN del Canada, che può ritirare ogni sostegno commerciale all’estero alle imprese coinvolte e che dunque prende in conto l’atteggiamento delle imprese quando si tratta di valutare l’accesso ai crediti e al sostegno all’esportazione.
Complementarietà tra il PCN e l’accesso alla giustizia civile
Una “piattaforma di scambio e di dialogo” non è in grado di garantire, da sola, l’“Accesso alle vie di ricorso”, come richiesto dal 3° pilastro dei Principi guida dell’ONU relativi alle imprese e ai diritti umani. Questi ultimi, infatti, affermano che “gli Stati dovrebbero fornire i meccanismi di ricorso extra-giudiziario (…), in aggiunta ai meccanismi giudiziari, all’interno di un sistema statale completo di risarcimento delle violazioni ai diritti umani commesse dalle imprese” (UNGP, 27). Questa complementarietà è anche al centro della Raccomandazione CM/Rec(2016)3 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri, che stipula, nel suo capitolo sulla responsabilità civile per le violazioni dei diritti umani da parte delle imprese, che gli Stati membri dovrebbero applicare le misure necessarie a garantire che le violazioni dei diritti umani, causate dalle imprese che rispondono alla loro giurisdizione, diano luogo a una responsabilità civile, in virtù delle loro leggi rispettive (§ 32) e che i tribunali interni dovrebbero essere competenti per le azioni civili che riguardano violazioni dei diritti umani da parte delle imprese e che prendono di mira, indipendentemente dal luogo in cui operano, filiali d'imprese che sottostanno alla loro giurisdizione, qualora queste richieste siano strettamente legate a dei contenziosi civili che riguardano queste imprese (§ 35).
A questo proposito, il Consiglio federale ricorda lui stesso, nel suo Piano d’azione nazionale sull’attuazione dei già citati Principi guida dell’ONU, adottato nel dicembre 2016, l’importanza di meccanismi giudiziari nazionali efficaci per la sanzione e il risarcimento nel trattamento di violazioni di diritti umani da parte delle imprese.
Il meccanismo delle “richieste di esame” previsto dal PCN svizzero – che si limita a una procedura di mediazione, volontaria, e che non dispone della competenza di deliberare sulla violazione delle Linee guida dell’OCSE e non prevede alcuna sanzione – non è dunque in grado di sostituire l’accesso a un ricorso effettivo davanti a un’istanza giudiziaria con la competenza di giudicare l’esistenza o meno di una violazione dei diritti umani da parte delle imprese e di imporre un risarcimento danni adeguato, come chiesto dall’Iniziativa per multinazionali responsabili.
Pubblicato il 20.10.2017 su Il Giornale del Popolo
(Traduzione: Alessia Di Dio)
[1] Nel 2015, l'OECD Watch aveva effettuato un'analisi comparativa dettagliata del funzionamento dei Punti di contatto nazionale (PCN) e stabilito le loro carenze e debolezze. L'esame di 250 denunce presentate tra il 2001 e il 2015 ha rivelato che solo nell'1% dei casi (!), le condizioni delle vittime di abusi commessi dalle imprese sono direttamente migliorate e nessuna denuncia ha dato seguito a un risarcimento per i danni causati. Cfr. Remedy Remains Rare : An analysis of 15 years of NCP cases and their contribution to improve access to remedy for victims of corporate misconduct. OECD Watch, 2015
[2] Durante la procedura di mediazione, le attività del PCN restano confidenziali. Le parti interessate devono rispettare questo principio di confidenzialità e non devono rendere pubblica nessuna informazione sulla procedura in corso (PCN Osservazioni sulla procedura relativa al trattamento di istanze specifiche, punto 3.5). La Norvegia, al contrario, offre al pubblico l'accesso a tutte le informazioni relative a una procedura in corso, secondo l'applicazione del Norwegian Freedom of Information Act.