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Zentralasien (II): Transition ist nicht dasselbe wie Armutsbekämpfung
Blicken wir zunächst ins 19. Jahrhundert zurück, als Zentralasien das Interesse von Abenteurern und Schriftstellern weckt. Einer von ihnen ist Henri Moser, ein Schaffhauser, der während des russischen Imperialismus nach Zentralasien reist. Moser sammelt Kunstgegenstände und hält seine Erlebnisse in Briefen und einem Buch fest. Seine Berichte finden aufgrund des «Great Game» genannten historischen Konflikts zwischen Grossbritannien und Russland in der Schweiz damals grosses Interesse. Eine andere Schweizerin, die von der Region fasziniert ist, ist die Schriftstellerin und Fotografin Ella Maillart. In den 1930er Jahren unternimmt sie mehrere Reisen durch die Region und beschreibt ausführlich die Kultur, Landschaft und Menschen, denen sie begegnet. Sowohl Moser als auch Maillart sind Reisende und Schriftsteller, die ihre Erfahrungen und Erkenntnisse mit der Welt teilen, geprägt von einer individuellen und kulturellen Perspektive.
Die Geburt von «Helvetistan»
Ein Jahrhundert später rücken die zentralasiatischen Länder erneut ins schweizerische Blickfeld. 1992 tritt die Schweiz dem IWF und der Weltbank bei, wobei sie handfeste Interessen verfolgt. Unter der Führung von Finanzminister Otto Stich gelingt es der Schweiz, trotz anfänglichen Widerstands der USA, eine eigene Stimmrechtsgruppe zu etablieren. Dies führt dazu, dass die Schweiz einen neuen Sitz in den Exekutivräten und ministeriellen Steuerungsausschüssen beider Institutionen erhält. Diese Stimmrechtsgruppe umfasst Aserbaidschan, Kasachstan, Kirgistan, Polen, Serbien, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan in der Weltbank. Auf diese Weise bildet sich eine Koalition von Ländern, die informell den Beinamen «Helvetistan» erhält.
Daraufhin weitet die Schweiz ihre Ostzusammenarbeit, auch als Transitionshilfe bekannt, auf Zentralasien aus. Der Begriff «Transitionshilfe» bezieht sich auf die Programme und Fonds, die seit 1990 in verschiedenen Ländern Mittel- und Osteuropas durchgeführt werden. Ziel ist es, den Übergang ehemaliger sozialistischer Länder hin zur pluralistischen Demokratie und Marktwirtschaft zu unterstützen. Ein Bundesbeschluss von 1995 legt die rechtliche Grundlage für diese Form der Hilfe fest. Später wird dieser Bundesbeschluss durch das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas abgelöst.
Enorme Herausforderungen begleiten die Transitionshilfe in Zentralasien. Seit 1991 sind die ehemaligen sowjetischen Republiken zwar politisch unabhängig, doch die Liberalisierung der Preise und die Abschaffung von Planvorgaben führen zu starkem Produktionsrückgang und hoher Arbeitslosigkeit. Die Privatisierung von Staatsbetrieben verläuft undurchsichtig, wodurch wenige, oft aus dem alten Regime stammende Einzelpersonen Fabriken, Grundstücke, Bergwerke und Ölfelder zu Schnäppchenpreisen erwerben. Gleichzeitig bricht das soziale Sicherungssystem zusammen. Armut ist weitverbreitet, insbesondere in Tadschikistan und Kirgisistan.
Erfolgsrezept «Swissness»
Die schweizerische Transitionshilfe in Zentralasien involviert verschiedene Akteure. Neben der Schweizerischen Nationalbank, die technische Unterstützung für Zentralbanken bereitstellt, sind Bundesverwaltung (Deza und seco), Entwicklungsorganisationen wie Helvetas und die Privatwirtschaft beteiligt. Gemeinsam wollen sie zur erfolgreichen Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft beitragen und betonen, dass die Länder aufgrund ihrer bergigen Landschaften natürliche Partner der Schweiz sind. Dieser Ansatz findet in der Schweiz und in Zentralasien fruchtbaren Boden und bildet die Basis für eine von «Swissness» geprägte Zusammenarbeit. Die breite Koalition trägt zur umfassenden Akzeptanz der Hilfe in der Schweiz bei und ist daher auch innenpolitisch erfolgreich. Dies wird deutlich, als das Osthilfegesetz, das zunächst auf zehn Jahre befristet war, im Jahr 2008 trotz des Widerstands von rechts in einer Volksabstimmung angenommen wird.
Die unvollendete Transition
Nach dreissig Jahren Transitionshilfe haben die Länder in Zentralasien beträchtliche Fortschritte erzielt. Die Schwerpunkte der schweizerischen Hilfe liegen nach wie vor in der Entwicklung staatlicher Strukturen, Dezentralisierung, Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen, Gesundheitsreformen und der nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen. Im wirtschaftlichen Bereich konzentriert sich die Schweiz vor allem auf Energie und Infrastruktur, den Privatsektor und die Förderung von Handel und Investitionen. Die Schweiz strebt eine verbesserte regionale Zusammenarbeit zwischen den Ländern an, wobei Kirgistan und Tadschikistan geografische Schwerpunkte bilden. Sie arbeitet auch mit Usbekistan in den Bereichen Wasserprogramme, Kultur und Berufsbildung zusammen. Dank der schweizerischen Hilfe haben Millionen Menschen Zugang zu sauberem Trinkwasser und Gesundheitsversorgung erhalten oder Arbeitsmöglichkeiten und Einkommen gefunden.
Trotzdem gibt es noch viel zu tun. Der Kern der Transition besteht darin, politische und wirtschaftliche Institutionen umzugestalten. Nach allgemeiner Auffassung ist die Transition erst abgeschlossen, wenn die demokratischen Institutionen gestärkt sind und den Menschen ein freies und würdevolles Leben ermöglichen. Dies ist bisher nicht der Fall – die Transition ist unvollendet. Es gibt erhebliche Defizite und teilweise Rückschritte. Konflikte im Zusammenhang mit der Wasserverteilung, Grenzziehungen und dem Zugang zu natürlichen Ressourcen bleiben bestehen. Korruption ist weit verbreitet und Meinungsfreiheit sowie Rechtsstaatlichkeit sind weiterhin unzureichend. Neue Gesetze könnten die Handlungsfreiheit von NGOs und Hilfswerken einschränken, ähnlich wie in Russland.
Armutsbekämpfung und Transition nicht gegeneinander ausspielen
Angesichts der bestehenden Defizite ist es schwer nachvollziehbar, dass der Bundesrat plant, die Hilfe für den Osten ab 2025 einzustellen und in die traditionelle Entwicklungshilfe zu integrieren. Als Begründung gibt er an, dass die Instrumente und Ansätze, die im globalen Süden (Entwicklungsländer) bzw. im Osten (Transitionsländer) eingesetzt werden, «zunehmend ähnlich» seien. Die weitere Zusammenarbeit mit dem Osten soll daher in Zukunft unter das Entwicklungshilfegesetz aus dem Jahr 1976 fallen, und die Geltungsdauer des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas (Transitionshilfe) soll nicht über 2024 hinaus verlängert werden. Dieser Plan läuft letztlich darauf hinaus, die gesamte Hilfe schrittweise zu reduzieren.
Der Bundesrat verschweigt, dass die Entwicklungszusammenarbeit und Transitionshilfe unterschiedliche Ziele verfolgen. Während die Entwicklungszusammenarbeit sich auf die Bekämpfung der Armut konzentriert, zielt die Transitionshilfe auf einen umfassenden Übergang ab, beispielsweise von einem autokratischen Regime zu einer Demokratie. Obwohl Armut und Transition in einigen Fällen zusammenhängen können, sind sie nicht dasselbe.
Angesichts der aktuellen weltpolitischen Lage erwarten viele Menschen in Zentralasien, dass sich die Schweiz ihr Engagement verstärkt, um Russland, China und den islamischen Staaten nicht das Feld zu überlassen. Die Schweiz sollte weiterhin vor allem in den ärmeren Ländern Tadschikistan und Kirgistan für die wirtschaftliche, soziale und demokratische Transformation, regionales Wassermanagement sowie die Förderung von Demokratie und Zivilgesellschaft einsetzen.
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Der Autor ist vor kurzem aus Zentralasien zurückgekehrt. Ein erster Artikel («wie die Ruhe vor dem Sturm?») beleuchtet die Lage der Region zwischen China und Russland.
Der Historiker und Entwicklungsexperte René Holenstein ist Mitglied der Schweizerischen Gesellschaft für Außenpolitik (SGA) sowie im Zentralvorstand von Helvetas engagiert. In der Zeit von 2013 bis 2017 war er Botschafter der Schweiz in Kirgistan.