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Es war ein langer Weg, bis die Schweiz 1974 der Europäischen Menschenrechtskonvention beitrat. Sie brachte den BewohnerInnen der Schweiz zum Beispiel einen verbesserten Zugang zu Gerichten und Garantien für ein faires Verfahren.
«Die Schweiz hat historisch immer eine Pionierrolle gespielt bei der Entwicklung der Menschenrechte.» Diese Äusserung des Bundesrats von 2014 anlässlich des 40. Jahrestags des Beitritts der Schweiz zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ist exemplarisch für das Selbstverständnis vieler SchweizerInnen. Schaut man sich die Entwicklung der Grund- und Menschenrechte in der Schweiz jedoch genauer an, darf dieses Selbstverständnis hinterfragt werden.
Erstmals wurde die Eidgenossenschaft 1798, im Zuge der französischen Besetzung der Schweiz, mit Menschenrechten im modernen Sinn konfrontiert. Diese besondere Kategorie der Individualrechte fand mit der von Napoleon gelenkten Verfassung der Helvetik Eingang ins schweizerische Staatsrecht. Beseitigt wurden damit insbesondere die im Ancien Régime bestehenden eidgenössischen Untertanengebiete; die helvetische Verfassung von 1798 gewährleistete zudem ein erstes Set von Grundrechten wie etwa die Gewissensfreiheit, die Pressefreiheit, das Gebot der Rechtsgleichheit und die Eigentumsgarantie.
Mit der Mediationsakte (1803), das heisst unmittelbar nach dem Abzug der französischen Besatzungstruppen, spätestens aber mit dem Bundesvertrag (1815) und dem damit einhergehenden Versuch, die vorrevolutionäre Eidgenossenschaft wiederaufleben zu lassen, wurden diese Grundrechte jedoch weitestgehend wieder ausser Kraft gesetzt. Erst mit den liberalen kantonalen Verfassungen in der Regenerationszeit (1830–1848) verwurzelte sich die Idee der Grundrechte nachhaltig in der Schweiz, mit der Bundesverfassung von 1848 fand sie landesweit Geltung. Grundrechtliche Garantien wie etwa das (Männer-)Wahlrecht, die Pressefreiheit, das Petitionsrecht oder die Niederlassungsfreiheit (nur für Schweizer Staatsangehörige) fanden ihren Weg in den Verfassungstext. Durchsetzbar waren die Grundrechte mit einer Beschwerde an den Bundesrat und letztinstanzlich an die Bundesversammlung. Eine gerichtliche Durchsetzung der Individualrechte war erst ab 1874 nach der Schaffung des Bundesgerichts möglich.
Flickenteppich aus Grundrechten
So war es denn auch das Schweizerische Bundesgericht, dem fortan in der Weiterentwicklung der Grundrechte eine wichtige Rolle zukam. Ab den 1960er Jahren erkannte dieses nämlich in seiner Rechtsprechung ergänzend zum Verfassungstext ungeschriebene Grundrechte an: unter anderem das Recht auf persönliche Freiheit, die Eigentumsgarantie, die Meinungs-, die Versammlungs- und die Sprachenfreiheit, das Recht auf Existenzsicherung sowie eine Fülle verfahrensrechtlicher Garantien.
Im Ergebnis stellte sich der rechtliche Schutz der Grundrechte in der Schweiz zur Mitte des 20. Jahrhunderts als Flickenteppich aus geschriebenen und ungeschriebenen Grundrechten dar. Gleichzeitig bestanden allein schon formal Diskrepanzen zu den meisten westeuropäischen Verfassungsordnungen, die bereits seit dem 19. Jahrhundert ausgearbeitete Grundrechtskataloge kannten. Hinzu kamen inhaltliche Unterschiede, die insbesondere im fehlenden Frauenstimm- und -wahlrecht zutage traten.
Nach dem Zweiten Weltkrieg und der einsetzenden Internationalisierung (Uno) und Regionalisierung (Europarat) des Menschenrechtsschutzes als zusätzliches grundrechtliches Sicherungsnetz neben den nationalstaatlichen Grundrechtsgarantien stellte sich für die Schweiz die politische Frage, inwieweit sie an dieser Entwicklung partizipieren wollte. Anfänglich dominierte in der Schweizer Aussenpolitik eine klare Abschottungstendenz. Deutlich wurde das bei der Frage des Beitritts zum 1949 geschaffenen Europarat, dessen Herzstück die 1950 in Rom abgeschlossene Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) darstellt. Die Schweiz erteilte dem Projekt anfänglich trotz einer grundsätzlichen Sympathie für dessen Ziele eine Absage, da auch ein militärischer Integrationsprozess im Raum stand, der mit der Neutralitätspolitik unvereinbar schien. Diese Bedenken wurden jedoch abgeschwächt, als sich abzeichnete, dass sich die militärpolitische Dimension innerhalb des Europarats überhaupt nicht entfaltete, sondern vielmehr von der Nato übernommen wurde. Gleichzeitig hatten sich die punktuellen und provisorischen Zusammenarbeiten mit dem Europarat als (aussen-)politisch hilfreich erwiesen. Im Januar 1963 beantragte der Bundesrat daher beim Parlament die formelle Zustimmung zum Europaratsstatut. National- und Ständerat stimmten dem Antrag zu, worauf die Schweiz am 6. Mai 1963 dem Europarat beitrat. Ab diesem Zeitpunkt nahm denn auch ein Schweizer Richter Einsitz im Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.
Das Ringen um den Beitritt
Mit dem Beitritt zum Europarat stellte sich auch unmittelbar die Frage eines Beitritts zur EMRK, bildete diese doch das rechtliche Rückgrat der eigentlichen Zielsetzungen des Europarats. Der letztlich erfolgte Beitritt war jedoch keineswegs ein politischer Schnellschuss oder bundesrätlicher Alleingang. Vielmehr dauerte es noch bis 1974, bis die Eidgenossenschaft der EMRK beitrat. Einerseits bestanden rechtliche Hindernisse; andererseits wurde eine intensive parlamentarische Debatte über die Vereinbarkeit eines Beitritts mit dem «Sonderfall» Schweiz geführt.
Im Vordergrund stand dabei das fehlende Frauenstimm- und -wahlrecht auf Bundesebene und in vielen Kantonen. Daneben spielten jedoch auch die in der Verfassung festgeschriebenen konfessionellen Ausnahmeartikel und die kantonalrechtlich geregelten Zwangsversorgungen von «Geistesgestörten und verwahrlosten Personen» eine wesentliche Rolle. Der Bundesrat ging davon aus, dass sich diese rechtlichen Diskrepanzen im Fall eines Beitritts durch die Anbringung von Vorbehalten aus dem Weg räumen liessen. Opposition gegen ein derartiges Vorgehen wurde insbesondere vonseiten der Frauenverbände erhoben, weil diese wohl nicht zu Unrecht befürchteten, dass dadurch ein allgemeines, vom Geschlecht losgelöstes Stimmrecht in weite Ferne rücken würde.
Komplexer gestaltete sich die parlamentarische Debatte. Dabei ging es in erster Linie um das Selbstverständnis der Schweiz und ihr Verhältnis zur europäischen Integration. So sah etwa der Bundesrat 1968 den Beitritt in erster Linie als einen «Akt der Solidarität» und Unterstützung «eine(r) Form der europäischen Integration (…), die wir immer befürwortet haben». Verkürzt gesagt sah auch ein Grossteil des Parlaments in der EMRK ein aussenpolitisches Entwicklungshilfeinstrument in Sachen Rechtsstaatlichkeit für die europäischen Staaten und ging davon aus, dass ein Beitritt mit Vorbehalten keine wesentlichen Veränderungen des Grundrechtsschutzes in der Schweiz bewirken würde. Entsprechend manifestierte sich die Kritik an einem Beitritt im Wesentlichen am potenziellen Souveränitätsverlust, der damit einhergehen könnte, wobei – ähnlich wie in der heutigen Debatte um die SVP-«Selbstbestimmungsinitiative» – der Durchsetzungsmechanismus der EMRK in den Fokus geriet. Bezugnehmend auf den Bundesbrief von 1291, wurde in den parlamentarischen Debatten von 1969 und 1974 einerseits die Gefahr der «fremden Richter» beschworen; andererseits sah ein Teil des Parlaments in der durch einen Beitritt bewirkten Internationalisierung eine generelle Gefahr für den in der Verfassung von 1874 verankerten Grundsatz der «Behauptung der Unabhängigkeit des Vaterlandes gegen aussen».
Der erste Versuch des Bundesrats im Jahr 1968, einen Beitritt zur EMRK in die Wege zu leiten, erlitt Schiffbruch. So stimmte zwar der Nationalrat mit 88 gegen 80 Stimmen knapp zu; der Ständerat dagegen nahm den Bericht des Bundesrats mit 22 gegen 20 Stimmen nur zur Kenntnis, ohne ihm auch zuzustimmen. Erst nachdem 1971 per Volksentscheid das Frauenstimm- und -wahlrecht eingeführt und gleichzeitig die Abschaffung der konfessionellen Ausnahmeartikel auf den Weg gebracht worden war, erhielten die Bemühungen für einen Beitritt neuen Schwung. Auf die Motion Eggenberger vom 1. März 1971 hin fertigte der Bundesrat 1972 einen Ergänzungsbericht an, der insbesondere die veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen in der Schweiz seit dem Bericht von 1968 hervorstrich und erneut für einen Beitritt zur EMRK warb. Der Nationalrat nahm den Ergänzungsbericht am 3. Oktober 1972 zur Kenntnis und stimmte den Ratifizierungsabsichten ohne Gegenstimme zu. Im Ständerat betrug die Zustimmung 22 gegen 7 Stimmen. Somit war grundsätzlich der Weg für einen Beitritt zur EMRK frei, und die Eidgenossenschaft unterzeichnete die Konvention am 21. Dezember 1972. In Kraft gesetzt wurde die EMRK in der Schweiz auf den 28. November 1974, nachdem der Ständerat einstimmig und der Nationalrat mit 87 zu 15 Stimmen der Botschaft des Bundesrats vom 4. März 1974 zugestimmt hatte.
Auswirkungen der EMRK
Entgegen den Erwartungen des Parlaments zeigte der Beitritt zur EMRK sehr wohl Auswirkungen auf die schweizerische Rechtsordnung und -praxis. Zu verdanken ist das nicht in erster Linie dem Gericht in Strassburg, sondern vielmehr Schweizer AnwältInnen aller politischen Couleur, die mit der zusätzlichen Weiterzugsmöglichkeit von Urteilen nach Strassburg zu experimentieren begannen.
Der Beitritt wirkte sich jedoch auch über die Einzelfallgerechtigkeit hinaus auf das schweizerische Recht aus. Beeinflusst wurden insbesondere die grundrechtlichen Verfahrensgarantien, die rechtsgebietsübergreifend einen verbesserten Zugang zu den Gerichten und ein faires Verfahren garantieren. Wichtige Veränderungen brachte die EMRK jedoch auch im Straf-, im Familien-, im Haftpflicht-, im Kommunikations- oder im Migrationsrecht.
Trotz all dieser Auswirkungen: Den Grundrechtsschutz in der Schweiz «revolutionierte» der Beitritt zur EMRK nicht. Vielmehr stellen die Garantien der Konvention und ihre fortlaufende Präzisierung und Weiterentwicklung durch die Strassburger Rechtsprechung (und auch das Schweizerische Bundesgericht) den materiellen und formellen Kitt dar, mit dem der zuvor bestehende grundrechtliche Flickenteppich in der Schweiz in ein integrales Grundrechtssystem verwandelt werden konnte. Die EMRK erwies sich gleichzeitig als wichtige Inspirationsquelle für die kantonalen Verfassungsrevisionen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, die wiederum gemeinsam mit den vorbestehenden verfassungsrechtlichen Garantien und der grundrechtlichen Rechtsprechung des Bundesgerichts wesentliche Grundlagen für die Schaffung eines umfassenden Grundrechtskatalogs in der revidierten Bundesverfassung von 1999 bildeten.
Christoph Good (38) ist Rechtsanwalt und Senior Research Fellow am Kompetenzzentrum Menschenrechte der Universität Zürich. Der Text erscheint in einer längeren Fassung im WOZ-Buch «Frau Huber geht nach Strassburg».