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«Kooperativer Föderalismus» und seine Folgen: Am 18. August 2008 wurde in Bern das «Haus der Kantone» festlich eröffnet. Damit erhalten die kantonalen Direktorenkonferenzen, welche über keine sauber abgestützte Verfassungsgrundlage verfügen, ein Domizil.
Die Einweihungsredner priesen unkritisch die Stärkung der interkantonalen Zusammenarbeit und feierten den sogenannten «kooperativen Föderalismus». Doch die Auswirkungen dieser neuen Form von «föderalistischer» Zusammenarbeit sind gravierend. Sie führt zu einer Schwächung des Föderalismus und marginalisiert wichtige Institutionen wie den Ständerat oder das Ständemehr. Statt der staatskritischen Landkantone haben dadurch bald die etatistisch-urbanen Zentren die Mehrheit im Staat. «Kooperativer Föderalismus» heisst also Gleichschaltung der Kantone an die ausufernden Bedürfnisse der grossen Zentren. Bezahlen müssen diese Übungen allerdings noch immer die schlanken Landkantone, obwohl sie immer weniger zu sagen haben.
Haus der Kantone – nicht «nur» ein Sekretariat
In der Medienmitteilung der Konferenz der Kantonsregierungen zur Einweihung des neuen sogenannten «Hauses der Kantone» an der Speichergasse 6 in Bern stand Folgendes zu lesen: «Das Haus der Kantone trägt zur Stärkung der interkantonalen Zusammenarbeit bei und unterstützt die Mitwirkung der Kantone an der politischen Willensbildung des Bundes. Damit leistet das Haus der Kantone einen Beitrag zur Umsetzung des kooperativen Föderalismus.» Nun, genau hier scheiden sich offensichtlich die Geister. Stärken die kantonalen Konferenzen den Föderalismus oder schwächen sie ihn?
Was heisst Föderalismus?
Um der Frage nachzugehen, was «kooperativer Föderalismus» überhaupt ist, muss zunächst die Frage beantwortet werden, was Föderalismus ist. Föderalismus stammt vom lateinischen Wort foedus (Vertrag, Bündnis, Bund). Seit Montesquieu steht er für die Bezeichnung eines Gestaltungsprinzips, wonach selbstständige Einheiten auf der Grundlage eines Zusammenschlusses eine staatliche Gemeinschaft als Ganzes bilden. Dabei wird der übergeordneten Gewalt nur so viel Regelungsbefugnis abgetreten, als im Interesse des Ganzen überhaupt notwendig ist.
Musterbeispiel eines föderalistischen Staates ist der Zusammenschluss der Schweizer Orte in der Eidgenossenschaft. Noch heute kommt dies in Artikel 1 der Bundesverfassung zum Ausdruck, welcher wie folgt lautet:
«Das Schweizervolk und die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden und Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft.»
Die Schweiz als föderalistisches Land ist über Jahrhunderte hinweg entstanden aus einem Zusammenschluss von autonomen Orten, welche der zentralen Macht immer nur so viel an Kompetenzen abgetreten haben, als für ein Funktionieren des Ganzen unbedingt nötig war. Dieses Prinzip findet sich ebenfalls in unserer Bundesverfassung in Artikel 3 wieder, wo ausdrücklich steht, dass nur dasjenige in die Kompetenz des Bundes fällt, wofür ihn die Bundesverfassung ausdrücklich ermächtigt. Diese Ermächtigung wiederum bedarf des Mehrs von Volk und Ständen. Gerade das Ständemehr gilt in der modernen Eidgenossenschaft als Einheit stiftendes Element.
Was heisst «kooperativer Föderalismus»?
Doch um was handelt es sich beim neuerdings so hoch gepriesenen «kooperativen Föderalismus»? Der Begriff ist eine Wortkonstruktion, die zwei Dinge in Verbindung bringt, welche grundsätzlich zueinander im Widerspruch stehen: Erstens ist der Föderalismus per Definitionem nicht kooperativ. Er lässt die Kompetenzen in der kleinstmöglichen Entscheidungseinheit, den Kantonen und Gemeinden, und versucht eben keine unnötige Kooperation (sprich Harmonisierung!) herbeizuführen. Und zweitens ist eine Kooperation nicht föderalistisch, denn Kooperation steht im Widerspruch zum Wettstreit der Gebietseinheiten. Kooperation verhindert somit Innovation und Vielfalt. Wenn nun im Zusammenhang mit der Eröffnung des Hauses der Kantone von «kooperativem Föderalismus» die Rede ist, so wird damit nicht etwa eine Stärkung des Föderalismus gepriesen, sondern dessen schickliche Beerdigung an die Hand genommen, entgegen den seit 1848 in der Verfassung festgehaltenen Grundsätzen.
Kooperation ist ein Bundesbedürfnis
Wer die Folgen des «kooperativen Föderalismus» erkennen will, muss die Rolle der kantonalen Direktorenkonferenzen genauer untersuchen. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) wurde am 8. Oktober 1993 – weniger als ein Jahr nach dem EWR-Nein – durch eine Verwaltungsvereinbarung der 26 Kantone gegründet. Die Beweggründe zur Gründung der KdK werden von der St. Galler Regierung wie folgt umschrieben:
«Nach der Ablehnung des EWR durch Volk und Stände im Dezember 1992 intensivierten die Kantonsregierungen die Suche nach Wegen zur Verbesserung der horizontalen und vertikalen Zusammenarbeit im Bundesstaat, nicht zuletzt weil die sich abzeichnende bilaterale Annäherung an Europa ebenso wie der EWR Auswirkungen auf die kantonalen Zuständigkeiten zeitigen würde.»
Ziel der Schaffung der KdK war es also, «ein schlagkräftiges Instrument der kantonalen Interessenvertretung auf der Bundesebene zu schaffen, das innert kurzer Frist interkantonal abgestimmte Stellungnahmen zu aktuellen bundespolitischen Fragestellungen abgeben kann. Dies entsprach auch einem Bedürfnis der Bundesbehörden.» Die KdK und die vor und nach ihr entstandenen zahlreichen kantonalen Direktorenkonferenzen, welche heute also gemeinhin als Institutionen zur Wahrnehmung dieses «kooperativen Föderalismus» betrachtet werden, sind also, wie obiges Zitat belegt, aufgrund eines Bedürfnisses der Bundesbehörden entstanden. Im Klartext geschah Folgendes: Die EU machte Druck, der Bund gab den Druck an die Kantone weiter und in der Folge schalteten die Kantone sich freiwillig (kooperativ!) gleich und beerdigten den traditionellen Föderalismus still – sehr still. Noch heute fühlt man sich als Kritiker dieser Konferenzen etwa so, wie wenn man einem EU-Beamten Arbeit geben würde – man stösst auf heftigste Gegenwehr.
Ein undemokratisches Wespennest
Diese Gegenwehr erfolgt nicht ohne Grund. Denn die Folgen dieser neuen undemokratischen Gefässe zwischen Bundesparlament und Kantonsparlament sind gravierend. Die kantonalen Direktorenkonferenzen haben sich in den letzten Jahren zu einer immer wichtigeren politischen Kraft entwickelt. Immer mehr nehmen die Kantone über diese Gefässe Einfluss. Problematisch an der Tatsache ist allerdings, dass die Konferenzen als Vereine respektive im Ausnahmefall als Konkordate ausgestaltet sind und über keinerlei demokratische Legitimation verfügen, im Namen der Kantone aufzutreten, auch wenn sie dies in letzter Zeit permanent tun. Die Konferenzen bilden im Bundesstaat eine Art Zwischenebene und sind dabei weder vom Bund noch in den Kantonen demokratisch legitimiert noch können sie von ihnen kontrolliert werden.
Transformation der EU-Defizite in die Schweiz
Die Konferenzen sind aus Vertretern der kantonalen Regierungen zusammengesetzt und nehmen zusammen mit ihren im Haus der Kantone domizilierten Sekretariaten faktisch Legislativfunktionen ausserhalb jeder demokratischen Kontrolle wahr. Sie verfügen damit über ein vergleichbares Demokratiedefizit wie die EU. Auch dort nehmen im Ministerrat Exekutivmitglieder massgebliche Legislativfunktion wahr, während das EU-Parlament zum demokratischen Feigenblattgremium zur Beruhigung von europhilen Staatsrechtlern verkommt und eine äusserst schwache Stellung hat. Die gleiche Entwicklung findet auch in der Schweiz statt. Der Ständerat wird als offizielles Gremium zur Vertretung der Kantonsanliegen immer mehr umgangen und die wichtigen «Kantonsinteressen» werden über die Direktorenkonferenzen bestimmt. Gleichzeitig schwindet der Einfluss der einzelnen Kantonsparlamente, da diese im besten Falle noch Ja oder Nein zu einem Beschluss der Direktorenkonferenzen sagen, aber materiell nichts mehr ändern können. Noch fragwürdiger ist es, wenn nicht einmal kantonale Regierungsmitglieder, sondern Spitzenbeamte zusammentreten und einheitliche Richtlinien erlassen, welche anschliessend in den Kantonen Quasi-Gesetzesstatus geniessen und ohne Widerspruch angewandt werden. Dies geschah etwa im Falle der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) beim Erlass der Sozialhilferichtlinien oder bei der Schweizerischen Steuerkonferenz (SSK) bei der Ausarbeitung des neuen Lohnausweises. Kein Parlament in der Schweiz konnte die Einführung dieses fiskalistischen und das Gewerbe schädigenden Formulars verhindern. Warum?
SODK: Eine absolute SP-Mehrheit!
Die Direktorenkonferenzen und insbesondere deren Vorstände sind in den seltensten Fällen repräsentativ zusammengesetzt. Der Leitende Ausschuss der Konferenz der Kantonsregierungen ist linkslastig besetzt (2 FDP, 2 CVP, 2 SP, 1 GP) und im Vorstand der Sozialdirektorenkonferenz sitzt gar eine absolute Mehrheit von SP-Vertretern (5 SP, 3 FDP, 1 CVP). Kein Wunder, wuchert unser Sozialstaat ohne Ende! Ebenfalls wenig erstaunlich ist, dass die Erziehungsdirektorenkonferenz ein HarmoS-Konkordat verabschiedete, welches etwa die fehlende Verfassungsgrundlage auf Bundesebene zur Einführung von Tagesstrukturen kompensieren soll, denn im EDK-Vorstand sitzen ebenfalls viele Volksvertreter, für welche eine echt bürgerliche Politik ein Fremdwort ist (4 CVP, 2 FDP, 2 SP, 1 GP, 1 CSP und 1 SVP-Vertreterin, welche sich bei jeder sich bietenden Gelegenheit von ihrer Partei distanziert).
Krasse Untervertretung der SVP
Betrachtet man die Vorstände der KdK sowie der wichtigsten kantonalen Direktorenkonferenzen (FDK, EDK, BPUK, KKJPD, KöV, GDK, SODK, VDK) konsolidiert, so wird die herrschende Misere deutlich.
Die Besetzung der Vorstände steht damit in einem teilweise krassen Missverhältnis zur Vertretung der jeweiligen Parteien in den Kantonsparlamenten und in der Bundesversammlung. Kein Wunder, entstehen so Situationen, welche den Bürger mit gesundem Menschenverstand zum Stirnrunzeln veranlassen. Doch nur wer die obigen Missstände kennt und den Umstand berücksichtigt, dass diese Vorstände auch für die Besetzung der Sekretariatsmitarbeiter Verantwortung tragen, kann nachvollziehen, wie gewisse Entscheide entstehen. Ansonsten gäbe es nämlich keine Begründung dafür, dass sich der Leitende Ausschuss der KdK am 9. Mai 2008, ohne das Plenum zu konsultieren, gegen die Volksinitiative für demokratische Einbürgerungen in einer Medienmitteilung äusserte, nachdem diese im Vorfeld einstimmig im Vorstand angenommen worden war. Hier ist keine Spur mehr von Interessenwahrung der Kantone gegenüber dem Bund, wie es Sinn und Zweck der KdK ist, zu erkennen, sondern lediglich die Fortführung von parteipolitischen Interessen mit verdeckten Mitteln.
Etatistisch-urban regiert
Gewisse Kantone wiederum haben Vertreter in den Vorständen, welche das parteipolitische Gewicht in ihrem Kanton auch in Ansätzen nicht widerspiegeln (Thurgau 2 SP oder Bern 3 SP, 1 GP, 1 BDP, 1 FDP). Doch nicht nur die parteipolitische Herkunft der Konferenzvorstände wirft Fragen auf, sondern auch deren kantonale Provenienz. In sehr vielen und wichtigen Vorständen vertreten sind die grossen urbanen Kantone (Zürich 8/9, Waadt 7/9, Bern 6/9), währenddem die Landkantone nur schwach (Luzern 2/9, Graubünden 1/9) oder teilweise gar nicht (Glarus und Baselland) vertreten sind. Dies führt dazu, dass die urbanen Kantone mit Grossstädten (Zürich, Bern, Waadt, Basel-Stadt) eine übermässige Dominanz entwickeln und die politischen Relationen von Stadt und Land stillschweigend zu Gunsten der Grossstädte, welche in gewissen Konferenzen teilweise noch gesonderte Vertreter stellen, gekehrt wurden. Staatspolitisch ist dieser Umstand von einiger Brisanz.
Ständerat und Ständemehr werden ausgehebelt
Konnte im Jahre 1848 nach dem Sonderbundskrieg der politische Frieden in der modernen Eidgenossenschaft unter anderem nur deshalb hergestellt werden, da man den kleinen Landkantonen einen absolut gleichberechtigten Ständerat sowie das Ständemehr garantierte, werden diese beiden Einheit stiftenden Elemente unseres Bundesstaates heute durch die aufstrebenden Direktorenkonferenzen immer mehr ausgehöhlt. Zwar gilt nach wie vor das gleiche formelle Verfassungsrecht. Doch die nirgends im Staatsgefüge sauber in der Verfassung verankerten Direktorenkonferenzen, deren massgebende Vorstände sowohl in regionaler als auch in parteipolitischer Hinsicht unrepräsentativ besetzt sind, hebeln das bestehende Verfassungsrecht aus. Ständemehr und Ständerat verlieren an Bedeutung. Und statt in einem bewährten Zweikammersystem zu entscheiden, entscheidet mit den Konferenzen eine verfassungslose Zwischenebene, in welcher ähnliche Mehrheitsverhältnisse in Bezug auf die kantonale Herkunft herrschen wie im Nationalrat.
Gesetze ohne Volk
Der «kooperative Föderalismus» ist also entgegen der weit verbreiteten Auffassung von Regierungsmitgliedern nicht nur die Ansiedelung der Sekretariate von kantonalen Konferenzen mit Sekretariat im gleichen Haus in Bern. Der «kooperative Föderalismus» ist ein erster wesentlicher Schritt zur Aushebelung des seit 1848 geltenden Staatssystems, welches die Interessen der Kantone und der Bevölkerung in Einklang bringt. Demokratisch nicht legitimierte Konferenzen (resp. im Normalfall deren Sekretariate) machen Gesetze ohne Volk und in diesen Konferenzen herrschen Mehrheitsverhältnisse, welche dazu führen, dass die staatliche Ordnung zwischen Stadt und Land zu Gunsten der Stadt durchgerüttelt wird. Ständemehr und Ständerat sowie die Kantonsparlamente verlieren an Bedeutung. Und die Landkantone bezahlen die teuren Beschlüsse der Direktorenkonferenzen, ohne noch mitreden zu können. Sie können gar per Allgemeinverbindlichkeitserklärung zur Annahme eines Konkordats verpflichtet werden. Selbst wenn die Kantonsbürger eine Vorlage abgelehnt haben. «Kooperativer Föderalismus» eben!
publiziert in der Schweizerzeit vom 3. Oktober 2008.