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La concertation entre les cantons est primordiale dans le domaine de la santé, tout particulièrement face à des crises sanitaires d’ampleur planétaire. La Conférence des directeurs des affaires sanitaires (CDS), qui en 2004 deviendra la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS), naît pendant la grippe espagnole en 1919. Elle a pour objectif d’assurer les échanges entre les cantons, la Confédération et les organisations importantes du secteur de la santé.
La Conférence des directeurs des affaires sanitaires (CDS) est créée en 1919 en réponse à la grippe espagnole qui frappe alors la Suisse. Elle se fixe pour objectif de développer le système de santé et de coordonner les efforts cantonaux dans la lutte contre les épidémies. De nombreux cantons ne disposent pas encore d’un système moderne d’autorités sanitaires. Les cantons urbains jouent ici un rôle précurseur et donnent l’impulsion à la création de la CDS. Le médecin et conseiller d’État Fritz Aemmer (1867-1934), chef du Département des affaires sanitaires de Bâle-Ville, est à cet égard une figure majeure. Seize conseillers d’État responsables de la politique de la santé prennent part à l’assemblée de fondation en août 1919 et, dès 1921, tous les cantons sont représentés au sein de la CDS. Lors des assemblées plénières des directeurs cantonaux des affaires sanitaires, qui se tiennent une à deux fois l’an entre 1919 et 1934, Fritz Aemmer prépare les dossiers avec le Comité directeur. Grâce à leur expertise et à l’implication de spécialistes externes, une base de connaissance commune est créée, dont bénéficient en particulier les petits cantons.
S’entendant comme un instrument fédéraliste, la CDS représente les intérêts des cantons vis-à-vis de la Confédération, tout en devant permettre la mise en commun des forces. Elle veille aux échanges réguliers entre les cantons et les offices fédéraux ainsi que différents services spécialisés.Les décisions de la conférence n’ont pas un caractère contraignant, mais ont valeur de recommandation.La CDS dispose d’un secrétariat permanent dès 1978.
La CDS a pour principal objectif de garantir une prise en charge adéquate des malades – d’où l’importance de la mise en place par les cantons de médecins officiels, chargés du contrôle du corps médical ainsi que de l’instauration de mesures sanitaires dans les cantons et les villes. La conférence s’efforce également d’améliorer la réglementation des professions de la santé non universitaires. La lutte contre les maladies infectieuses comme la tuberculose est aussi au cœur des préoccupations. C’est pourquoi la CDS approuve la création d’une loi fédérale sur la lutte contre la tuberculose et collabore activement à sa conception. La loi est adoptée en 1928.
Dans l’Entre-deux-guerres, la CDS s’occupe des maladies les plus répandues comme le goitre, le cancer, l’alcoolisme et les maladies vénériennes. Les mesures visant à réduire la mortalité des nourrissons font également l’objet de discussions intensives. Afin d’endiguer les maladies infectieuses, les cantons adoptent des mesures d’hygiène, qui sont généralement mises en œuvre à l’échelle communale et englobent l’amélioration de l’approvisionnement en eau potable, l’hygiène du logement et l’hygiène industrielle, le contrôle des aliments et l’élimination des déchets. Des organisations privées regroupées au sein de ligues de la santé nationales s’engagent aussi dans la lutte contre les maladies aux côtés de la CDS. L’hygiène sociale donne lieu à une prise de conscience de l’influence des facteurs sociaux (habitudes alimentaires et boissons consommées par ex.) sur l’apparition et la propagation de maladies. La prévention de la santé gagne ainsi en importance.
En 1949, un complément à la loi sur la lutte contre la tuberculose est rejeté en votation populaire, car il aurait entraîné une obligation d’assurance-maladie pour les personnes à faibles revenus. La vaccination et les antibiotiques ayant entre-temps permis de mieux traiter la tuberculose, le combat contre cette maladie n’est plus un sujet de préoccupation majeur pour la CDS dans les années 1950.
Parallèlement à la croissance économique et démographique qui marque la période de l’après-guerre, les cantons et communes se lancent dans une expansion massive des hôpitaux, qui se traduit par une pénurie grandissante de personnel hospitalier. La CDS tente de trouver des solutions à ce problème et s’attache à élaborer une politique adéquate de formation aux métiers de la santé. Elle recourt à cet effet à l’expertise de Lydia Leemann (1885-1979), qui propose d’améliorer la protection juridique des soignants ainsi que les conditions de travail. Après la Seconde Guerre mondiale, les directeurs de la santé font en sorte d’adapter la formation du personnel soignant aux directives de la Croix-Rouge suisse (CRS) et recommandent de limiter à 60 heures la durée du travail hebdomadaire, ce que le Conseil fédéral met en œuvre en 1947 dans le contrat-type de travail (CTT). Mais la pénurie de personnel soignant est loin d’être réglée.
Jusque dans les années 1960, l’expansion hospitalière est peu coordonnée et sa planification intercantonale est initialement quasi inexistante. Les questions liées à la planification n’occupent le devant de la scène qu’à la fin des années 1960, alors que la hausse des coûts dans la santé est de plus en plus critiquée. L’Association suisse des établissements hospitaliers (VESKA; appelé H+ depuis 1996) suggère de renforcer la collaboration entre la Confédération et les cantons en matière de planification hospitalière. Cette proposition aboutit en 1972 à la création de l’Institut suisse des hôpitaux (ISH), auquel coopèrent la Confédération, les cantons et les services spécialisés. La VESKA bénéficie du soutien de la CDS pour la réalisation de l’ISH, les directeurs cantonaux des affaires sanitaires jugeant également l’évolution des coûts hospitaliers préoccupante et estimant indispensable d’améliorer la coordination intercantonale. L’institut, qui existe jusqu’au début des années 1990, est chargé de formuler des normes de qualité en matière de santé et de contrôler l’économicité des soins. La CDS travaille en étroite collaboration avec l’ISH dans le domaine de la planification hospitalière. La conférence joue un rôle de pionnier dans la coordination intercantonale de la médecine de pointe et travaille à l’élaboration d’un accord en ce sens : la convention intercantonale relative à la médecine hautement spécialisée (CIMHS), à laquelle tous les cantons adhèrent en 2008.
La collaboration entre la CDS, la VESKA et la CRS porte également sur des dispositions relatives à la formation dans le domaine de la santé. Différentes mesures sont adoptées en vue du développement de nouvelles catégories professionnelles et de l’amélioration du recrutement du personnel soignant dès les années 1960, mais n’ont pas toujours l’effet escompté. La pénurie de personnel demeure un problème récurrent. Au cours des années 1990, les cantons cèdent à la Confédération leurs compétences réglementaires dans le domaine des professions de la santé et des soins.
Depuis les années 1960, la hausse des coûts de santé amène la CDS à prêter davantage attention aux approches de médecine sociale et préventive. Sur sa recommandation, les cantons introduisent par exemple le sel de cuisine fluoré pour prévenir les caries. Les relations institutionnalisées entre la conférence et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) renforcent également la prise de conscience autour des questions liées à la promotion de la santé. À l’initiative du Conseil fédéral, des efforts sont consentis en vue d’élaborer une loi sur la prévention au début des années 1980. Les cantons s’opposent toutefois avec succès à la centralisation de la promotion de la santé et créent avec les caisses-maladie la Fondation suisse pour la promotion de la santé, qui débute ses activités en 1989.
Durant les années 1990, la CDS soutient la révision totale de la loi sur l’assurance-maladie (LAMal). La nouvelle LAMal, entrée en vigueur en 1996, entraîne une modification fondamentale des compétences de la Confédération et des cantons. Les échanges entre les deux niveaux, et donc également le rôle de la CDS, gagnent en importance. À la fin des années 1990, la Confédération et les cantons lancent le projet Politique nationale de la santé comme instrument commun de coordination de la santé. À partir de 2003, cette plate-forme est active sous le nom de dialogue « Politique nationale de la santé ». Dans le cadre de la nouvelle LAMal, les mesures de lutte contre la hausse des coûts restent un sujet prioritaire – pour la CDS également. La conférence s’aligne par ailleurs davantage sur les normes internationales, telles que les définit en particulier l’OMS.
La conférence, qui en 2004 change de nom pour devenir la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS), exerce aussi une importante fonction d’interface entre la Confédération et les cantons. Dans son cadre, les cantons ont ainsi adopté des recommandations formulées en commun sur la planification hospitalière en 2018. La CDS soutient en outre le processus de numérisation dans le domaine de la santé, contrôlant le déploiement du dossier électronique du patient dans les hôpitaux et promouvant l’engagement des cantons à cet égard. La conférence joue également un rôle de tout premier plan dans la gestion de la crise du COVID-19 de 2020/2021: elle émet des recommandations à l’intention des cantons pour ce qui est de la lutte contre la pandémie et s’engage en faveur d’une approche coordonnée de la mise en œuvre des mesures ad hoc.
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(06/2021)