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E-Voting im Kanton Glarus
Die Einführung des elektronischen Stimmkanals ist im Kanton Glarus seit Längerem ein strategisches Ziel des Regierungsrates; das Vorhaben fand bereits in die Legislaturplanungen 2010–2014 sowie 2014–2018 Eingang. Der Glarner Regierungsrat befindet sich damit im Einklang mit der Zielsetzung von Bund und Kantonen. Diese sieht vor, dass zwei Drittel der Kantone an den Nationalratswahlen 2019 E-Voting einsetzen.
2015 fanden erste Versuche mit Auslandschweizer Stimmberechtigten statt. Der Kanton Glarus war damals Mitglied im sogenannten Consortium Vote électronique. Nachdem der Bundesrat die Bewilligung für den Einsatz des Consortium-Systems anlässlich der Nationalratswahlen 2015 verweigerte, wurde das Consortium aufgelöst; die Arbeiten an der Einführung von E-Voting wurden im Kanton Glarus bis auf Weiteres auf Eis gelegt.
Im Zuge der Totalrevision der glarnerischen Gesetzgebung im Bereich der politischen Rechte schlug der Regierungsrat eine gesetzliche Grundlage für den flächendeckenden Einsatz von E-Voting vor. Die Landsgemeinde stimmte dem neuen Gesetz über die politischen Rechte mitsamt dieser Grundlage an der Landsgemeinde 2017 zu. Im Gesetz enthalten ist der Vorbehalt zugunsten des Glarner Landrates, definitiv über die Einführung des elektronischen Stimmkanals zu befinden. Dieser beschloss im September 2017, dem regierungsrätlichen Antrag zu folgen und den Startschuss für die erneute Einführung von E-Voting zu geben. Der Antrag sah vor, dass der elektronische Stimmkanal von Beginn weg – voraussichtlich ab den National- und Ständeratswahlen 2019 – sämtlichen Glarner Stimmberechtigten, also 100 Prozent des Elektorats, zur Verfügung stehen soll. Hintergrund für dieses Vorgehen bildeten insbesondere Kosten-Nutzen-Überlegungen, aber auch die gute Ausgangslage mit kurzen Entscheidungswegen und lediglich drei Gemeinden.
Im Winter 2017/2018 wurde der Auftrag ausgeschrieben, wobei ein Fokus auf der Erfüllung der Anforderungen an ein sogenanntes vollständig verifizierbares System lag. Der Auftrag wurde schliesslich an die Schweizerische Post erteilt. Im April 2018 wurde mit den Arbeiten an der Einführung begonnen. Der Zeitplan war ambitioniert, konnte soweit aber eingehalten werden. Im September 2018 wurden auch die Arbeiten für die von Bundesrechts wegen notwendige Zertifizierung der Sicherheit von Infrastruktur und Betrieb bzw. der kantonalen Prozesse an die Hand genommen.
Anfang Dezember 2018 beschloss der Landrat in der Debatte zur Legislaturplanung 2019–2022 die Rückweisung der Massnahme «Einführung von E-Voting als dritten Stimmkanal» an den Regierungsrat. Im Vordergrund standen Bedenken bezüglich der Sicherheit, die vor allem auch durch die Berichterstattung über das Genfer System bzw. dessen Rückzug hervorgerufen wurden. Die Rückweisung wurde mit dem Auftrag verbunden, das Einführungsprojekt zu sistieren. Der Regierungsrat beschloss in der Folge, den Starttermin für den elektronischen Stimmkanal zu verschieben, die Projektarbeiten vorübergehend auf Eis zu legen und dem Landrat im Sommer 2019 Bericht und Antrag über das weitere Vorgehen zu unterbreiten.
Beantwortung
Werden die Kosten für die Einführung überschritten, wenn von hohen Kosten und von Hunderten von Arbeitsstunden gesprochen wird? Wurden allenfalls die Kosten in der Vorlage des Regierungsrates unterschätzt? – Zum Zeitpunkt der Antragstellung an den Landrat betreffend den Beschluss über die Einführung des elektronischen Stimmkanals war noch nicht bekannt, welcher der beiden damaligen E-Voting-Systemanbieter im Kanton Glarus den Zuschlag erhalten wird. Die Schätzung der Initialkosten von 60 000 Franken basierte deshalb auf Richtofferten, die von beiden Anbietern eingeholt wurden. Dieser Betrag entspricht den mit dem schliesslich ausgewählten Anbieter vereinbarten Einführungskosten (exkl. MwSt.; mit MwSt: ca. 65 000 Fr.).
Hinzu kommen jedoch weitere Kosten, die zum Zeitpunkt der Antragstellung aufgrund vieler offener Punkte (z. B. Systementscheid, Anforderungen an Zertifizierung) noch nicht abseh- bzw. bezifferbar waren. Diese werden im Folgenden dargelegt:
· Externe Unterstützung Ausschreibung / Projektmanagement: Während andere Kantone für die Einführung von E-Voting zusätzliches Personal eingestellt haben, versuchte der Kanton Glarus, die Einführung und den Betrieb mit bestehenden Ressourcen zu stemmen. Die Kosten für die Unterstützung der Ausschreibung beliefen sich auf rund 44 000 Franken (inkl. MwSt.). Für die Unterstützung des Einführungsprojektes sind weitere 40 000 Franken (inkl. MwSt.) vorgesehen, wobei bis zum Projektunterbruch im Dezember 2018 rund die Hälfte davon aufgebraucht ist.
· Unterstützung Vorbereitung Zertifizierung: Für die Unterstützung der Vorbereitung auf die Zertifizierung des Kantons wurde ebenfalls eine externe, unter anderem auf Cybersecurity spezialisierte Beratungsfirma beigezogen. Das notwendige Know-how für die Etablierung des erforderlichen Informationssicherheitsmanagementsystems (ISMS) gemäss ISO 27001 ist in der kantonalen Verwaltung nicht vorhanden. Die externe Unterstützung der Vorbereitung auf die Zertifizierung kostet insgesamt rund 38 000 Franken (inkl. MwSt.), wobei bis zum Projektunterbruch rund 23 000 Franken bereits abgerechnet wurden. Für das erstmalige interne Audit im Vorfeld der Zertifizierung durch die unabhängige Zertifizierungsstelle sind 7300 Franken aufzuwenden (bei Weiterführung des Projekts).
· Zertifizierung: Die vorgeschriebene Zertifizierung des Kantons durch eine unabhängige, bei der Schweizerischen Akkreditierungsstelle akkreditierte Zertifizierungsstelle kostet bei Weiterführung des Projekts rund 28 000 Franken (inkl. MwSt.).
· Diverse kleinere Anschaffungen wie dedizierte E-Voting-Laptops, die durch den Informatikdienst beschafft wurden (und bei Verzicht auf E-Voting ohne Weiteres regulär genutzt werden können sowie Barcode-Scanner für die Kontrolle der Einhaltung des Doppel-stimmverbots. Weiter wurden USB-Sticks und Smartcards sowie ein kleiner Tresor für die Aufbewahrung der sensitiven Infrastruktur angeschafft.
· Anpassung Stimmrechtsausweis: rund 12 000 Franken (inkl. MwSt.).
· Einrichtungs- und Anpassungskosten Umsysteme: Für die Einrichtung der Druckerei entstehen einmalige Kosten von rund 7500 Franken (inkl. MwSt.), wobei zum Zeitpunkt des Projektunterbruchs 4000 Franken bereits angefallen sind. Die Anpassung der teilweise schon heute eingesetzten Resultatermittlungssoftware kostete rund 8500 Franken. Sobald die Software produktiv und flächendeckend eingesetzt wird (also bei einer Weiterführung des Projekts), sind einmalige Lizenzkosten von rund 26 000 Franken fällig. Diese Lizenzkosten sind im Informatikbudget 2019 enthalten.
Die zusätzlichen Kosten aufgrund der Unterstützung des Einführungsprojekts sowie die Zertifizierung wurden im Rahmen der Budgets 2018 und 2019 nachgeführt. Im Detailkommentar wird darauf hingewiesen.
Unter dem Strich kostet die Einführung von E-Voting also mehr, als ursprünglich angenommen. Die zusätzlichen Kosten liessen sich zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht zuverlässig vorhersehen. In wesentlichen Teilen war unklar, welche Unterstützung der Kanton zusätzlich benötigt. Denn es war weder bekannt, welches System angeschafft wird (die beiden Systeme folgen unterschiedlichen organisatorischen Konzepten), noch welcher Aufwand die Zertifizierung mit sich bringen wird. Glarus ist der erste Kanton, der das 100-Prozent-System einführen will. 2017 gab es keinerlei Erfahrungen mit der notwendigen (Kantons-)Zertifizierung und somit keinen Anbieter, der eine solche Zertifizierung schon einmal durchgeführt hat. Auch hier hätte Glarus Pionierarbeit geleistet. Der entsprechende Aufwand wurde unterschätzt, zumal damalige Abklärungen sowie die Erfahrungen mit dem früheren E-Voting-Projekt einen deutlich tieferen Aufwand vermuten liessen.
Bezüglich der Kosten im Zusammenhang mit der Zertifizierung ist ein Gesuch bei E-Governement Schweiz um Unterstützung in Höhe von rund 73 000 Franken hängig (unter Vorbehalt der Weiterführung des Projekts). Das Gesuch hatte bisher gute Chancen; diese haben sich aufgrund des Projektstopps verschlechtert, weil andere Gesuche mit fixem Zeitplan wohl bevorzugt werden dürften. Die Gewährung des Beitrags würde die (erhöhten) Einführungskosten deutlich reduzieren.
Die in der Interpellation erwähnten «hunderten von Stunden» entsprechen einerseits dem Aufwand der Schweizerischen Post, der mit den vertraglich vereinbarten Initialkosten abgedeckt wird. Es ist festzuhalten, dass die Schweizerische Post einen sehr grossen Aufwand betrieben hat, um die Anforderungen und den Zeitplan des Kantons Glarus einhalten zu können. Andererseits handelt es sich um Eigenleistungen der Verwaltung, die mit dem Zurückstellen anderer Arbeiten und Mehrstunden durch das Personal ermöglicht wurden.
Der vom Landrat veranlasste Projektunterbruch würde bei Wiederaufnahme zusätzliche Kosten von mindestens 20 000 Franken verursachen (erneute Tests, Neuaufsetzen des Projekts mit neuen Zeitplänen usw., allenfalls erneute Schulungen).
Was führt bereits ein Jahr nach dem ursprünglichen Antrag der Regierung zu diesem deutlichen Kostenanstieg von 15% oder Mehrkosten von jährlich CHF 20 000 für den dritten Stimmkanal? – Der Betrieb des E-Voting-Systems durch die Schweizerische Post kostet bei vier Urnengängen 131 000 Franken pro Jahr (exkl. MwSt.; mit MwSt.: ca. 140 000 Fr.). Langfristig werden die Kosten eher sinken, weil das Preismodell der Schweizerischen Post einen Rabatt nach Anzahl Kundenkantone vorsieht. Da das Genfer System per Frühjahr 2020 nicht mehr zur Verfügung steht, werden mehrere Kantone auf das System der Schweizerischen Post wechseln. Je nach Zahl der neuen Post-Kantone steigt der Rabatt. Pro Urnengang kostet das E-Voting-System an sich heute je Stimmberechtigten rund Fr. 1.30.
Wiederkehrende Kosten ergeben sich indirekt durch die vorgeschriebenen Überwachungsaudits (ca. 7000 Fr./Jahr) durch die externe Zertifizierungsstelle sowie alle drei Jahre ein Rezertifizierungsaudit (ca. 13 000 Fr.). Das jährliche interne Audit kostet rund 7500 Franken, solange das notwendige Know-how nicht intern vorhanden ist. Die regelmässigen Überprüfungen tragen wirksam dazu bei, die Sicherheit des elektronischen Stimmkanals nachhaltig zu gewährleisten.
In Umsetzung einer Bundesvorgabe wird ausserdem eine unabhängige E-Voting-Wahlkommission E-Voting-Urnengänge begleiten. Das Konzept sieht vor, dass sich diese Kommission im Wesentlichen aus Mitgliedern der bisherigen, vom Volk gewählten kommunalen Wahlbüros zusammensetzt. Die Mitglieder der Wahlkommission sollen pro Einsatz mit einem ordentlichen Sitzungsgeld von 150 Franken entschädigt werden. Insgesamt fallen dadurch Kosten von rund 5000 Franken pro Jahr an. Insgesamt zeigt sich also, dass die wiederkehrenden Kosten leicht höher sind, sich aber nach wie vor in der Grössenordnung der prognostizierten Zahlen bewegen.
Zurzeit ist nur der Probebetrieb für eine beschränkte Anzahl von Stimmberechtigten zugelassen. Ist dem Regierungsrat bewusst, dass unter den aktuellen gesetzlichen Rahmenbedingungen ein flächendeckender Einsatz des dritten Stimmkanals noch gar nicht möglich ist? –
Die kantonale Rechtsgrundlage für den (flächendeckenden) Einsatz des elektronischen Stimmkanals liegt mit Artikel 15 des Gesetzes über die politischen Rechte vor. Die Verordnung über die politischen Rechte des Bundes (VPR) sieht für den Einbezug des Elektorats in E-Voting-Versuche Limiten vor:
Artikel 27f; Limiten
1 Die Bundeskanzlei legt fest, welche Anforderungen ein System der elektronischen Stimmabgabe sowie der Betrieb erfüllen müssen, damit:
a. höchstens 30 Prozent des kantonalen Elektorats zur elektronischen Stimmabgabe zugelassen werden kann; dabei darf die Limite von 10 Prozent des gesamtschweizerischen Elektorats nicht überschritten werden;
b. höchstens 50 Prozent des kantonalen Elektorats zur elektronischen Stimmabgabe zugelassen werden kann; dabei darf die Limite von 30 Prozent des gesamtschweizerischen Elektorats nicht überschritten werden;
c. das gesamte kantonale Elektorat zur elektronischen Stimmabgabe zugelassen werden kann.
Diese Anforderungen sind entweder erfüllt oder waren auf bestem Weg dazu:
· Das System der Schweizerischen Post verfügt über die vollständige Verifizierbarkeit; die Konformität mit den gesetzlichen Anforderungen wurde durch die unabhängige Prüfstelle gemäss der VEleS überprüft. Die Zertifizierungen waren erfolgreich.
· Der Kanton arbeitete bis zum Projektunterbruch intensiv an seiner Zertifizierung (Informa-tionssicherheitsmanagementsystem ISMS, Konformität mit ISO-27001-Norm sowie Anforderungen Anhang zur VEleS). Gemeinsam mit der unabhängigen Zertifizierungsstelle wurde der Zertifizierungsplan vereinbart; zum Zeitpunkt der Gesuchstellung an den Bundesrat wäre eine Konformitätserklärung vorgelegen.
· Die E-Voting-Druckerei hat den ersten Teil ihrer Zertifizierung bereits absolviert; der zweite Teil folgt im April 2019. Auch hier wäre rechtzeitig eine Konformitätserklärung vorgelegen.
· Der Quellcode des eingesetzten Systems wurde Anfang Februar publiziert.
· Der öffentliche Intrusionstest wird vom 25. Februar bis am 24. März 2019 durchgeführt. Es haben sich bereits mehr als 600 Personen – z. B. Hacker und andere IT-Experten – dazu angemeldet.
Somit hätte der Kanton Glarus bzw. dessen Partner zum Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs an den Bundesrat die Anforderungen erfüllt, um E-Voting flächendeckend anbieten zu können. Es ist also nicht nur so, dass die gesetzliche Möglichkeit, 100 Prozent des Elektorats einzubeziehen, besteht. Vielmehr hätte Glarus als erster Kanton auch alle Voraussetzungen tatsächlich erfüllt, um von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen. Selbstverständlich wurden das Vorgehen, die Zeitplanung und die Eckpunkte mit der dafür zuständigen Bundeskanzlei abgesprochen. Es bestand und besteht ein enger Kontakt.
Ein Blick in die Rechtsgrundlagen zeigt also, dass die Aussage der Interpellantin, wonach der flächendeckende Einsatz von E-Voting noch gar nicht möglich sei, falsch ist. Der Regierungsrat bedauert, dass mit dieser Aussage Zweifel an der Rechtmässigkeit des Vorhabens gestreut wurden.
Geht der Regierungsrat davon aus, dass die Glarner Bevölkerung beispielsweise lieber bei Kinderkrippen, bei den Löhnen oder bei der besseren Erschliessung Abstriche machen möchte, als auf die Einführung des dritten Stimmkanals zu verzichten? – Die Priorisierung von Projekten ist immer Resultat eines politischen Diskurses. Dieser Diskurs wurde auch im Falle von E-Voting geführt. Die Einführung von E-Voting entspricht einem Auftrag des Landrates. Wäre die finanzielle Situation ausschlaggebend, hätte der Landrat bereits 2017 eine Einführung von E-Voting ablehnen müssen. Nun, nachdem das Projekt bereits weit fortgeschritten ist, aus finanzpolitischen Gründen eine Kehrtwende zu vollziehen, ist wenig nachhaltig. Es entstünden dadurch Kosten, denen kein Gegenwert gegenübersteht. Auch muss der Regierungsrat darauf vertrauen können, dass einmal gefällte Entscheide nicht ohne Not umgekehrt werden. Die Ausgangslage hat sich seit dem Landratsentscheid 2017 nicht wesentlich geändert. Im Gegenteil: Die Anforderungen an ein E-Voting-System wurden 2018 sogar noch verschärft.
E-Voting ist eine Dienstleistung für die Bürgerinnen und Bürger. Es erleichtert einen bestimmten, relativ häufigen Behördengang: die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen. Auf die Vorteile von E-Voting wurde im Rahmen des regierungsrätlichen Antrags im August 2017 ausführlich eingegangen. E-Voting entspricht auch einem Bedürfnis der Bevölkerung. Die von der Bundeskanzlei erhobenen Zahlen zeigen, dass in den E-Voting-Kantonen regelmässig mehr als die Hälfte jener Stimmenden, welche für den elektronischen Stimmkanal zugelassen sind, diesen auch nutzen. Eine Studie von 2016 zeigt zudem auf, dass mehr als zwei Drittel der Stimmberechtigten die Einführung von E-Voting befürworten – unabhängig von ihrem Alter und trotz gewisser Sicherheitsbedenken. Bei den unter 30-Jährigen erfährt E-Voting gar eine Zustimmung von 90 Prozent. Ende November 2018 wurde eine Befragung bei über 1000 Aargauer Stimmberechtigten durchgeführt. Die Resultate decken sich mit den Erkenntnissen von 2016. Es gibt keinen Anlass für die Annahme, dass die Glarner Bürgerinnen und Bürger wesentlich anders denken als die Aargauerinnen und Aargauer. So ist auch der Regierungsrat der Ansicht, dass die Einführung von E-Voting einem Bedürfnis der Bevölkerung entspricht.
Der Kanton Glarus war bereits vor einigen Jahren aktiv an der Einführung einer E-Voting-Lösung. Das damalige Consoritum erhielt im August 2015 keine Bewilligung vom Bund für den Einsatz anlässlich der Nationalratswahlen. Wie hoch waren die damaligen Kosten für die Entwicklung der schlussendlich eingestellten E-Voting-Lösungen für den Kanton Glarus? – Die Kosten in den Jahren 2014 und 2015 für die Einführung von E-Voting für die Auslandschweizer Stimmberechtigten (damals ca. 500–600 Personen) und für die Durchführung zweier Urnengänge beliefen sich auf rund 63 000 Franken. Vergleiche mit dem aktuellen Einführungsprojekt (E-Voting für alle, insgesamt rund 27 000 Stimmberechtigte) sind aufgrund der unterschiedlichen Ausgestaltung von System und Betrieb nur bedingt möglich.