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Eine oft gehörte Rechtfertigung, weshalb der Staat gewisse Aktivitäten mit Subventionen unterstützen soll, sind die dadurch ausgelösten positiven Externalitäten. Damit ist gemeint, dass sich die Handlungen eines Akteurs positiv auf unbeteiligte Dritte auswirken, ohne dass dieser dies in seinem Entscheidungskalkül mitberücksichtigen würde. Ein Lehrbuchbeispiel für einen positiven externen Effekt ist der Bienenstock, der neben der Obstplantage steht: Die Bienen produzieren einerseits Honig für den Imker, bestäuben aber gleichzeitig die Bäume des Obstbauern, was diesem höhere Erträge einbringt – und zwar ohne dass der Bauer den Imker hierfür entschädigen müsste. Dies führt dazu, dass tendenziell weniger Bienenstöcke bereitgestellt werden, als dies aus einer gesellschaftlichen Perspektive erwünscht wäre.
Wer entscheidet, was förderungswürdig ist?
In der Praxis werden vor allem in der Forschung und Entwicklung (F&E) positive externe Effekte vermutet: F&E-Aktivitäten generieren neues Wissen, von dem nicht nur das forschende Unternehmen profitieren kann, sondern – sofern es auch anderweitig für die Entwicklung und Verbesserung von Gütern genutzt wird – die Gesellschaft als Ganzes. Das einzelne Unternehmen berücksichtigt in seiner Entscheidung diesen positiven Effekt («Knowledge spillover») jedoch unter Umständen nicht oder zu wenig. Es besteht deshalb die Gefahr, dass das resultierende Niveau an F&E-Aktivitäten gesamtwirtschaftlich zu gering ausfällt. Durch eine Subventionierung von F&E-Tätigkeiten kann, so die verbreitete Hoffnung, eine Ausweitung der Forschung auf ein gesellschaftlich optimale(re)s Niveau erreicht werden. Diese Hoffnung lässt sich auch die Schweiz viel Geld kosten: 2021 richtete der Bund im Bereich «Bildung und Forschung» Subventionen in der Höhe von beinahe 7 Mrd. Fr aus.
Die grosse Frage dabei ist natürlich, welche F&E-Tätigkeiten als förderungswürdig eingestuft werden und wie die Unterstützung von Projekten verhindert wird, die auch ohne Subventionen durchgeführt würden (sog. «Mitnahmeeffekte»). Grundsätzlich zeigt sich zudem, dass bei der Vergabe von F&E-Subventionen vielfach nicht die positiven Externalitäten im Vordergrund stehen, sondern protektionistische und industriepolitische Motive. Am ehesten dürften die Hoffnungen auf «Knowledge spillovers» noch bei F&E-Zusammenarbeiten zwischen Industrie und Hochschulen sowie der Förderung von Aktivitäten berechtigt sein, die nahe an der Grundlagenforschung sind.
Gut eingesetzte Subventionen im Bereich Bildung und Weiterbildung?
Auch Bildung und Weiterbildung können positive Externalitäten aufweisen. Die Idee dabei ist, dass sich eine Erhöhung des individuellen Humankapitals in einer gesteigerten Arbeitsproduktivität niederschlägt. Dies wiederum kann sich mittel- bis langfristig positiv auf das Wirtschaftswachstum und die gesellschaftliche Wohlfahrt auswirken. Zudem besteht die Hoffnung, dass durch Bildung und Weiterbildung die Sozialwerke entlastet werden können. Von einer Erhöhung der Arbeitsproduktivität profitieren aber natürlich auch die Unternehmen und – etwa in Form von langfristig höheren Löhnen – die Arbeitnehmenden selbst. Wiederum stellt sich somit die Frage nach den Mitnahmeeffekten: Wären die entsprechenden Bildungs- und Weiterbildungsmassnahmen nicht auch ohne staatliche Subventionierung vorgenommen worden?
Mit Subventionen neue Silicon Valleys schaffen?
Ein drittes Beispiel, wie mit Subventionen allenfalls positive Externalitäten geschaffen werden können, stellen die Agglomerationseffekte dar: Aus der regionalen Konzentration von Unternehmen, die in ähnlichen Sektoren tätig sind, sollen Spillover-Effekte resultieren. So wird vermutet, dass durch die regionale Konzentration von Unternehmen einerseits Lieferanten von Inputgütern angezogen werden, was Beschaffungs-, Transport- und Transaktionskosten aller Unternehmen senkt (sog. «Input sharing»). Anderseits werden – so die Erwartung – Arbeitskräfte mit spezifischen Qualifikationen angelockt, was die Suchkosten von Unternehmen und Arbeitsnehmenden senkt (sog. «Labor market pooling»). Schliesslich kann sich in regionalen Industrie-Cluster neues Wissen, beispielsweise aufgrund von gesellschaftlichen und geschäftlichen Interaktionen oder Stellenwechseln, schneller und einfacher zwischen Unternehmen verbreiten.
Zur empirischen Bedeutung von Agglomerationseffekten vermerkt die OECD, dass es viele Hinweise auf deren Bestehen gäbe. Fraglich sei jedoch, ob und inwiefern sich Agglomerationseffekte künstlich durch Subventionen schaffen lassen. Versuche einzelner Staaten, neue «Silicon Valleys» zu erschaffen bzw. regionale Aktivitäten in spezifischen Sektoren anzukurbeln, scheinen mehrheitlich zu scheitern. Und bei den Erfolgsgeschichten ist in der Regel schlicht kein kausaler Bezug zu den staatlichen Aktivitäten nachweisbar.
Dies dürfte auch für die Schweiz gelten, wo sich Subventionen für Innovationsparks schon seit einigen Jahren grosser Beliebtheit erfreuen. So etwa in der Form von Kreditbürgschaften des Bundes für den «Schweizer Innovationspark», der 2016 seine Tore öffnete. Ob das Projekt an sich als Erfolg gewertet werden kann oder nicht, ist umstritten. Klar scheint zumindest, dass die Kreditbürgschaften bis dato keine entscheidende Rolle für die Entwicklung des Innovationsparks gespielt haben.
Wie die nachfolgenden Beispiele verdeutlichen, unterstützen aber auch die Kantone ihre regionalen Innovationsparks grosszügig:
- Im Rahmen des Projekts «Innovationspark West EPFL» profitieren etwa die Waadtländer EIP Stiftung und Biopôle von zinsfreien Darlehen des Kantons in der Höhe von 33 Mio. Fr.
- In St. Gallen hat sich der Kantonsrat 2020 mit einer halben Million Franken am «Innovationspark Ost» beteiligt und eine Anschubfinanzierung von 10 Mio. Fr. für die ersten zehn Jahre gutgeheissen.
- Der Grosse Rat des Kantons Bern sprach 2016 einen Investitionsbeitrag in der Höhe von 14 Mio. Fr. und einen Betriebsbeitrag (2018-2021) von 16 Mio. Fr. für den Netzwerkstandort Biel des Schweizer Innovationsparks.
- Seit 2008 debattiert der Zürcher Kantonsrat über einen Verpflichtungskredit für den Innovationsparkt Zürich in der Höhe von 217,6 Mio. Fr.
Fragwürdiges Kosten-Nutzen-Verhältnis
Subventionen werden aus öffentlichen Mitteln finanziert und stehen somit immer in Konkurrenz zu anderen Verwendungszwecken. Jeder Franken, der als Subvention ausgegeben wird, verdrängt potenziell eine andere – allenfalls produktivere – Mittelverwendung, sei dies für den Unterhalt von Infrastrukturen, die Gesundheit, Sicherheit oder Bildung. Nur schon deshalb ist bei der Vergabe von Subventionen Zurückhaltung geboten und immer nach dem Kosten-Nutzen-Verhältnis zu fragen. Dass dieses gerade auch bei der Subventionierung von Tätigkeiten, die positive externe Effekte für die Gesellschaft versprechen, fragwürdig ist, wurde vorangehend aufgezeigt. Deren Realisierung scheitert oftmals daran, dass der Staat schlicht nicht über die nötigen Informationen verfügt, um zu wissen, welche konkreten Tätigkeiten effektiv positive Externalitäten auslösen und subventioniert werden sollten. Genauso schwierig ist es überdies abzuschätzen, welche Projekte auch ohne staatliche Subventionen realisiert würden.
Weiterführende Informationen zum Thema finden Sie in unserer Studie «Die Schweiz – das Land der Subventionen».