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1 Einleitung
Am 8. April 2021 verkündete die Grosse Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR oder Gerichtshof) ihr mit Spannung erwartetes Urteil zur Impfpflicht für Kinder. In der Rechtssache Vavřička und Andere gegen die Tschechische Republik prüfte der Gerichtshof erstmals die Vereinbarkeit innerstaatlicher Regelungen mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK oder Konvention), mit welchen die Eltern zur Impfung ihrer Kinder verpflichtet werden und Sanktionen für diejenigen vorsehen, die dieser Pflicht nicht nachkommen. In diesem Urteil bestätigte der Gerichtshof, dass eine Zwangsimpfung wie jeder andere unfreiwillige medizinische Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens im Sinne von Artikel 8 der EMRK eingreift. Darüber hinaus stellte der Gerichtshof klar, dass eine Verletzung der Konvention auch dann vorliegen kann, wenn keine Impfung gegen den Willen der Person oder überhaupt keine Impfung vorgenommen wurde. Die blosse Impfpflicht in Verbindung mit Sanktionen bei Nichteinhaltung stellt einen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens dar. Es besteht jedoch kein Zweifel an der positiven Haltung des Gerichtshofs gegenüber Impfungen. In einem der vielleicht am häufigsten zitierten Teile des Urteils stellt der Gerichtshof fest, dass unter den europäischen Staaten ein allgemeiner Konsens darüber bestehe, dass die Impfung eine der erfolgreichsten und kosteneffizientesten Gesundheitsmassnahmen sei und dass jeder Staat eine möglichst hohe Durchimpfungsrate in seiner Bevölkerung anstreben sollte. Um dieses Ziel zu erreichen, verfügen die Staaten über einen (sehr) grossen Ermessensspielraum.
Das Urteil fällt in eine Zeit, in der die Frage der Impfung hochaktuell ist. Seitdem bekannt wurde, dass es Wissenschaftlern gelungen ist, einen Impfstoff gegen COVID-19 zu entwickeln, ist die Diskussion über die Zulässigkeit von Zwangsimpfungen aktuell geworden. Die Impfung verspricht einen Ausweg aus der Abriegelung und sozialen Distanzierung hin zu einer Form der Normalität, in der wir unseren Freunden, Verwandten und Kollegen wieder begegnen können, ohne ihre und unsere eigene Gesundheit zu gefährden. Gleichzeitig stehen viele Europäer Impfstoffen im Allgemeinen skeptisch gegenüber, und die Diskussion über das Für und Wider von Impfstoffen ist in vielen Ländern polarisiert. Die beispiellos schnelle Entwicklung und Zulassung der Impfstoffe gegen COVID-19 scheint grössere Gruppen zum Zögern zu bringen. Jüngste Studien deuten darauf hin, dass beispielsweise in Italien, Russland, Polen und Frankreich die Akzeptanz der COVID-19-Impfung zwischen 50 und 60 % liegt, was möglicherweise nicht ausreicht, um das Niveau der Bevölkerungsimmunität (oder "Herdenimmunität") zu erreichen, das es den Regierungen dieser Länder ermöglichen würde, ihre Gesellschaften wieder zu öffnen.
2 Sachverhalt
In der Tschechischen Republik sind alle Personen mit ständigem Wohnsitz in der Tschechischen Republik und alle Ausländer, denen ein langfristiger Aufenthalt im Land genehmigt wurde, verpflichtet, sich einer Reihe von Routineimpfungen zu unterziehen. Die Impfpflicht umfasst Impfungen gegen neun Krankheiten: Diphtherie, Tetanus, Keuchhusten, Haemophilus influenzae Typ b, Poliomyelitis, Hepatitis B, Masern, Mumps, Röteln und, für Personen mit bestimmten gesundheitlichen Indikationen, Impfungen gegen Pneumokokkeninfektionen. Die Impfung wird in der Regel im ersten Lebensjahr des Kindes verabreicht. Kinder mit medizinischen Kontraindikationen sind von der Impfpflicht ausgenommen. Die Nichteinhaltung dieser Pflicht stellt eine geringfügige Ordnungswidrigkeit dar, die mit einer Geldbusse von bis zu EUR 400 geahndet werden kann. Darüber hinaus ist die Impfung eine Voraussetzung für den Besuch der Vorschule, es sei denn, das betreffende Kind hat auf andere Weise Immunität erworben oder ist aus gesundheitlichen Gründen nicht in der Lage, sich impfen zu lassen.
Die Kläger vor dem EGMR waren fünf Kinder und ein Vater. Der Vater, Herr Vavřička, wurde innerstaatlich zu einer Geldstrafe von ca. EUR 110 verurteilt, weil er es versäumt hatte, seine beiden Kinder gegen Poliomyelitis, Hepatitis B und Tetanus zu impfen. Die anderen fünf Antragsteller waren Kinder, die vom Besuch der Vorschule ausgeschlossen worden waren, weil ihre Eltern sich entschieden hatten, einige oder alle der vorgeschriebenen Impfungen abzulehnen. Herr Vavřička und die Eltern der Kinderantragsteller hatten die Sanktionen auf Verwaltungsebene, vor den nationalen Gerichten und schliesslich vor dem tschechischen Verfassungsgericht erfolglos angefochten.
3 Gesetz
3.1 Eingriff in das Privatleben
Die EMRK enthält keine spezifischen Bestimmungen zur Impfung. Artikel 8 der Konvention schützt jedoch das Recht auf Privatleben, das so interpretiert wurde, dass es eine Reihe spezifischerer Rechte im Zusammenhang mit der körperlichen Unversehrtheit, der Selbstbestimmung und der persönlichen Entwicklung umfasst. Ausserdem beinhaltet Artikel 2 des Protokolls Nr. 1 zur Konvention ein Recht auf Bildung und Artikel 9 schützt das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit. In der Rechtssache Vavřička erörterte der Gerichtshof erstmals die Tragweite und den Inhalt der Konvention in Bezug auf die Impfverweigerung.
Der Schwerpunkt der Analyse des Gerichtshofs liegt auf Artikel 8. Der Ausschluss der Kinder von der Vorschule ist nicht Gegenstand einer gesonderten Prüfung nach Artikel 2 des Protokolls Nr. 1, sondern Teil der Prüfung des Gerichtshofs nach Artikel 8. In Bezug auf Artikel 9 und die Gewissensfreiheit stellte der Gerichtshof fest, dass nicht alle persönlichen Meinungen Überzeugungen in einem durch Artikel 9 geschützten Sinne darstellen. Unter Bezugnahme auf seine Rechtsprechung zu Verweigerern aus Gewissensgründen stellte der Gerichtshof fest, dass eine Überzeugung von ausreichender Schlüssigkeit, Ernsthaftigkeit, Kohäsion und Bedeutung sein muss, um die Garantien von Artikel 9 in Anspruch zu nehmen. Die Einwände der Kläger gegen die Impfung, die sich in erster Linie auf die Angst vor schädlichen Nebenwirkungen bezogen, erfüllten diesen Standard nicht.
Beide Parteien und das Gericht waren sich jedoch einig, dass die Sanktionen in das "Privatleben" der Kläger im Sinne der Rechtsprechung des Gerichts eingriffen. Das Gericht bekräftigte, dass das Privatleben das Recht auf Achtung der körperlichen Unversehrtheit einschliesst und dass eine Impfung ohne freie und informierte Zustimmung, wie jeder andere unfreiwillige medizinische Eingriff, gegen Artikel 8 verstösst. Das Gleiche gilt für Sanktionen, die gegen Impfverweigerer verhängt werden. Eingriffe in Artikel 8 können jedoch gerechtfertigt sein. Massnahmen, die auf innerstaatlichem Recht beruhen, ein oder mehrere legitime Ziele verfolgen und "in einer demokratischen Gesellschaft notwendig" sind, sind nach der EMRK rechtmässig.
3.2 Die Rechtfertigung
Der Gerichtshof stellte fest, dass die Impfpflicht sowie die Sanktionen für die Nichteinhaltung dieser Pflicht im tschechischen Recht vorgeschrieben waren, weshalb das erste Kriterium der Rechtfertigungsprüfung erfüllt war. Der Gerichtshof erkannte auch an, dass die tschechische Impfpolitik einem legitimen Zweck diente, nämlich dem Schutz der Gesundheit derjenigen, die geimpft werden, sowie anderer Personen, insbesondere derjenigen, die aus medizinischen Gründen nicht geimpft werden können, die aber von dem Schutz profitieren, der durch die Aufrechterhaltung eines ausreichenden Impfniveaus in der Gesellschaft insgesamt gewährleistet wird. Die Politik erfüllte somit das zweite Kriterium der Rechtfertigungsprüfung. Das letzte Kriterium, d.h. die Frage, ob die Politik für eine demokratische Gesellschaft notwendig ist, war komplexer zu beurteilen und nahm den grössten Teil der rechtlichen Analyse des Gerichts in Anspruch.
Die Haupteinwände der Kläger betrafen die Notwendigkeit und Angemessenheit der Impfpolitik. Insbesondere stellten sie die Integrität des dem System zugrundeliegenden politischen Entscheidungsprozesses und seiner institutionellen Regelungen in Frage. Es habe keine ordnungsgemässe öffentliche Debatte über diese Fragen gegeben, und die an dem Prozess beteiligten Behörden und Expertengremien seien von pharmazeutischen Unternehmen gesponsert worden. Darüber hinaus stellten die Kläger die Wirksamkeit des Systems in Frage. Sie bestritten die Wirksamkeit einiger der vorgeschriebenen Impfstoffe und vertraten die Auffassung, dass sich die Nichtimpfung sehr negativ auf die öffentliche Gesundheit auswirke. Sie vertraten auch die Ansicht, dass ein Modell der freiwilligen Impfung effizienter sei als das derzeitige Pflichtsystem. Diese Behauptung wurde durch die Intervention Dritter, nämlich von Rozalio, einer tschechischen Organisation, die sich aus Eltern zusammensetzt, die sich für die freie Wahl der Impfung einsetzen, unterstützt. Nach Ansicht von Rozalio gibt es empirische Daten, die zeigen, dass repressive Massnahmen kontraproduktiv sind und zu mehr Misstrauen und niedrigeren Impfraten führen. Darüber hinaus vertraten die Antragsteller die Auffassung, dass es weniger einschneidende Mittel zum Schutz von Vorschulkindern gibt, die aus gesundheitlichen Gründen nicht geimpft werden können. So könne ungeimpften Kindern der Besuch von Vorschuleinrichtungen unter normalen Umständen gestattet werden, während sie im Falle eines drohenden oder tatsächlichen Ausbruchs einer schweren ansteckenden Krankheit von diesen Einrichtungen ausgeschlossen werden könnten. Die Beschwerdeführer wiesen auch auf das Ausmass der durch das tschechische System verursachten Schäden hin. Die Impfung birgt ein reales Risiko gesundheitlicher Beeinträchtigungen, auch langfristige, dass sie ein solches Risiko für die Gesundheit ihrer Kinder eingehen, was einen schwerwiegenden Eingriff in ihr Recht auf Fürsorge für ihre Kinder darstellt. Darüber hinaus hatte der Ausschluss der Kinder von der Vorschule nicht nur einen erheblichen Nachteil für ihre spätere Ausbildung zur Folge, sondern hatte auch Auswirkungen auf ihre Familien, sowohl in sozialer als auch in finanzieller Hinsicht, da sie für die Kinderbetreuung selbst aufkommen mussten.
Die beklagte Regierung wies die Kritik der Antragsteller zurück, dass das Impfprogramm unter unzulässigem Einfluss von Pharmaunternehmen stehe und nicht auf wissenschaftlichen Daten beruhe. Der Umfang der Impfpflicht wurde von der Regierung auf der Grundlage serologischer Erhebungen und nach Empfehlungen ihres Beirats aus Epidemiologen und der Nationalen Impfkommission (NIC) festgelegt. Bei den Expertentreffen innerhalb der NIC muss jedes ihrer Mitglieder zunächst etwaige Interessenkonflikte offenlegen. In Bezug auf die Sicherheit und Wirksamkeit des Systems behauptete die Regierung, dass die Erfahrung gezeigt habe, dass die überprüfte Politik erfolgreich gewesen sei, und betonte, dass alle relevanten tschechischen Fachgesellschaften die Beibehaltung des Systems befürworteten. Die Impfmüdigkeit ist zu einem ernsten Problem geworden. Die Einführung der Impfpflicht sei eine natürliche Reaktion, die die Impfraten verbessert habe. Was die mit der Impfpflicht verbundenen Risiken und Belastungen angeht, so hält die Regierung diese für vertretbar. Die Impfung wird nach einer Untersuchung auf medizinische Kontraindikationen durchgeführt und ist kostenlos. Die Eltern hätten einen gewissen Spielraum bei der Auswahl der zu verwendenden Impfstoffe und der relevanten Termine innerhalb eines festgelegten Zeitraums für die Impfung. Ausserdem beschränkten sich die Sanktionen bei Nichteinhaltung der Pflicht auf ein einmaliges Bussgeld und den Ausschluss von der Vorschule. Das Risiko schwerwiegender Nebenwirkungen nach der Impfung sei sehr gering. Von etwa 100’000 jährlich geimpften Kindern wurden nicht mehr als sechs Fälle von lebenslangen gesundheitlichen Folgen pro Jahr gemeldet.
3.3. Entscheidung
Der EGMR unterteilte seine Beurteilung in drei Unterfragen: (1) Entspricht die Massnahme einem "dringenden sozialen Bedürfnis", (2) ist sie im Hinblick auf ihr Ziel "sachdienlich und ausreichend" und (3) steht sie in einem angemessenen Verhältnis zu ihrem Ziel? Bevor sich der Gerichtshof mit diesen Fragen befasste, stellte er fest, dass die anfängliche Beurteilung dieser Fragen den nationalen Behörden obliegt und dass die tschechischen Behörden in diesem Fall bei der Beurteilung einen weiten Ermessensspielraum hatten. Diese Zurückhaltung war durch die subsidiäre Rolle des Konventionssystems begründet. Die nationalen Behörden sind demokratisch legitimiert und kennen die örtlichen Gegebenheiten, Traditionen und Rechtskulturen unmittelbar; sie sind daher "besser in der Lage", die Vorzüge der zu prüfenden Politik anfänglich zu beurteilen. Die Gewährung eines weiten Ermessensspielraums für die inländischen Behörden war auch dadurch gerechtfertigt, dass keiner der Antragsteller gegen seinen Willen geimpft worden war, was einen weniger schwerwiegenden Eingriff in Artikel 8 bedeutete. Darüber hinaus bestand unter den Vertragsstaaten ein allgemeiner Konsens darüber, wie wichtig es ist, ein hohes Impfniveau in der Bevölkerung aufrechtzuerhalten, aber keine Einigkeit über die besten Mittel, um eine solche weit verbreitete Impfung zu erleichtern.
Der Gerichtshof war überzeugt, dass die tschechische Politik einem dringenden sozialen Bedürfnis entsprach, und führte zwei Hauptgründe an, um seine Schlussfolgerung zu stützen. Erstens erkannte der Gerichtshof an, dass die Staaten gemäss Artikel 2 und 8 der Konvention positiv verpflichtet sind, geeignete Massnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit der ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen zu ergreifen. Zweitens verwies der Gerichtshof auf die Übereinstimmung zwischen den nationalen Fachbehörden, dass die Impfung von Kindern eine gesetzliche Pflicht bleiben sollte. Der Gerichtshof prüfte dann, ob die Anwendung von Zwang durch relevante und ausreichende Gründe gestützt wurde. Dabei konzentrierte sich der Gerichtshof auf die Frage, ob die tschechische Politik mit dem Grundsatz des Kindeswohls vereinbar ist. In Bezug auf Impfungen, so argumentierte der Gerichtshof, sollte das Ziel darin bestehen, jedes Kind vor schweren Krankheiten zu schützen. Da einige Kinder zu ihrem Schutz auf die Immunität der Bevölkerung angewiesen sind, so der Gerichtshof, können Staaten vernünftigerweise - "im Namen der sozialen Solidarität" - obligatorische Impfsysteme in Situationen einführen, in denen freiwillige Systeme nicht ausreichen, um eine solche Immunität zu erreichen und zu erhalten. Ohne weitere Argumente erweiterte der Gerichtshof diese Schlussfolgerung und stellte fest, dass die mit der Impfpflicht verbundenen Sanktionen durch relevante und ausreichende Gründe gestützt wurden.
Der letzte Teil der Bewertung des Gerichtshofs bestand aus einer Verhältnismässigkeitsprüfung, bei der die Gründe, die für und gegen die zu prüfende Politik sprechen, gegeneinander abgewogen werden. Dabei wurde eine Reihe von Faktoren berücksichtigt, darunter der Umfang der Impfpflicht, die Sicherheit und Wirksamkeit des Impfstoffs, die Schwere der Sanktionen, der Zugang zu Verfahrensgarantien, die Integrität des Systems und der politische Prozess dahinter. In Bezug auf den Anwendungsbereich der Impfpflicht stellte der Gerichtshof fest, dass diese neun Krankheiten gegen die eine Impfung von der wissenschaftlichen Gemeinschaft als wirksam und sicher angesehen wird. Er erkannte an, dass eine Impfung in seltenen Fällen zu schweren und dauerhaften gesundheitlichen Schäden bei den Betroffenen führt, was eine individuelle Prüfung auf Kontraindikationen vor der Impfung und eine allgemeine Überwachung der unerwünschten Wirkungen erfordert. Der Gerichtshof sah jedoch keinen Grund, die Angemessenheit des nationalen Systems diesbezüglich in Frage zu stellen.
Was die Sanktionen anbelangt, so hält der Gerichtshof sie für relativ moderat. Gegen Herrn Vavřička war eine Geldstrafe von etwa EUR 110 verhängt worden, weil er seine beiden Kinder nicht geimpft hatte. Der Betrag lag am unteren Ende der nationalen Skala und konnte nur einmal verhängt werden. Nach Ansicht des Gerichtshofs kann eine solche Sanktion nicht als unangemessen hart oder belastend angesehen werden. Der Gerichtshof räumte ein, dass der Ausschluss der Kinder vom Vorschulunterricht sie einer wichtigen Gelegenheit beraubt hat, ihre Persönlichkeit zu entwickeln und wichtige soziale und Lernfähigkeiten in einem pädagogischen Umfeld zu erwerben. Der Verlust war jedoch eine unmittelbare Folge der Entscheidungen ihrer Eltern, und die Kinder wurden nicht aller Möglichkeiten der persönlichen Entwicklung beraubt. Die Eltern können weiterhin auf eigene Kosten ein gutes Lernumfeld für ihre Kinder schaffen. Ausserdem bezog sich die Sanktion auf den Vorschulbereich und nicht auf die Grundschule. Ausserdem würden Kinder, die aus medizinischen Gründen nicht geimpft werden können, ihrer Möglichkeit beraubt, die Vorschule zu besuchen, wenn die Impfquote unter den anderen Vorschulkindern sinkt. Vor diesem Hintergrund kommt der Gerichtshof zu dem Schluss, dass es nicht als unverhältnismässig angesehen werden kann, wenn ein Staat denjenigen, für die die Impfung ein geringes Gesundheitsrisiko darstellt, diese Pflicht auferlegt.
In Bezug auf die Verfahrensgarantien stellte der Gerichtshof fest, dass die Sanktionen einer verwaltungsrechtlichen und gerichtlichen Überprüfung unterzogen wurden, einschliesslich einer verfassungsrechtlichen Überprüfung durch das tschechische Verfassungsgericht. Der Gerichtshof fand keinen Grund, an der Qualität dieser Verfahren zu zweifeln. Der Gerichtshof fand auch keinen ausreichenden Grund, das tschechische System wegen mangelnder Transparenz, Professionalität oder politischer Legitimität zu kritisieren. Letztendlich kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass kein Verstoss gegen Artikel 8 vorlag.
4 Anmerkungen
4.1 Verhältnismässigkeit und die Regel des geringsten Mittels (Least Restrictive Means Rule)
Der interessanteste Teil des Vavřička-Urteils ist sicherlich die Verhältnismässigkeitsprüfung des Gerichtshofs (Randnummern 290-309). Es gibt mehrere Möglichkeiten, solche Bewertungen zu strukturieren, und der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung leicht unterschiedliche Versionen verwendet. Gelegentlich wurde bei der Bewertung das Kriterium der "am wenigsten einschränkenden Mittel" berücksichtigt. In der Rechtssache Vavřička und Andere entschied sich der Gerichtshof dafür, das Kriterium des geringsten Eingriffs nicht anzuwenden. Dies, obwohl einer der Haupteinwände der Kläger gegen das tschechische System darin bestand, dass ein Modell der freiwilligen Impfung genauso effizient, wenn nicht sogar effizienter wäre, um die Immunität der Bevölkerung aufrechtzuerhalten, und dass es weniger einschneidende Mittel gibt, um Kinder im Vorschulalter zu schützen, die aus gesundheitlichen Gründen nicht geimpft werden können, als Kinder wie die Kläger ganz von der Vorschule auszuschliessen. Der Ausschluss ungeimpfter Kinder aus Kindergärten hätte auf Situationen mit echtem Risiko oder tatsächlichen Ausbrüchen schwerer ansteckender Krankheiten beschränkt werden können. Der Gerichtshof wies diese Argumente ohne grössere Überlegungen zurück. Bei der Erörterung der Verhältnismässigkeit des Ausschlusses der antragstellenden Kinder von der Vorschule stellte das Gericht fest, dass "die fiktive Verfügbarkeit von weniger einschneidenden Mitteln" das Gericht nicht von seiner Feststellung abbringt, dass der Ausschluss von der Vorschule verhältnismässig war. Ausserdem stellte das Gericht am Ende seiner Verhältnismässigkeitsprüfung Folgendes klar:
Der Gerichtshof stellt klar, dass es letztlich nicht darum geht, ob eine andere, weniger einschneidende Massnahme hätte ergriffen werden können, wie es in einigen anderen europäischen Staaten geschehen ist. Vielmehr geht es darum, ob die tschechischen Behörden bei der von ihnen vorgenommenen besonderen Abwägung innerhalb ihres weiten Ermessensspielraums in diesem Bereich geblieben sind.
Obwohl eine ähnliche Argumentation auch an anderer Stelle in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu finden ist, fällt es mir schwer, diesem Argument zuzustimmen. Das Kriterium der am wenigsten einschränkenden Mittel schliesst Eingriffe in die Menschenrechte aus, die über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels der Politik erforderlich ist. Wenn dieses Ziel durch zwei oder mehr gleich wirksame Mittel erreicht werden kann, muss die Politik gewählt werden, die am wenigsten in eine Rechtsnorm eingreift. Die Regel hat einen intuitiven Reiz. Eingriffe in Menschenrechtsnormen bedürfen der Rechtfertigung; wenn ein öffentliches Interesse geschützt werden kann, ohne in die betreffende Norm einzugreifen, welche Gründe haben wir dann, einen Eingriff zu akzeptieren? Darüber hinaus ist eine Regel des geringsten Mittels, wie die hier skizzierte, ein fester Bestandteil der öffentlichen Gesundheitsethik in Bezug auf Impfungen. Die Achtung der Autonomie und der Schutz der öffentlichen Gesundheit sind nicht nur Menschenrechtsnormen, sondern auch Grundsätze der biomedizinischen Ethik. In Konfliktsituationen müssen diese Prinzipien gegeneinander abgewogen werden, und wenn diese Abwägung im Zusammenhang mit Impfungen vorgenommen wird, sollten die Entscheidungsträger diejenige Politik wählen, die die Immunität der Bevölkerung gewährleistet und gleichzeitig am wenigsten in die persönliche Autonomie und Freiheit eingreift. Die Achtung der Autonomie dient somit als Zünglein an der Waage zwischen alternativen Impfmassnahmen mit demselben erwarteten Nutzen.
Was die am wenigsten restriktive Alternative ist, hängt natürlich vom Zweck einer Impfpolitik ab. In der Regel zielt eine solche Politik darauf ab, die Immunität der Bevölkerung zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Es ist jedoch denkbar, dass eine Impfpolitik nicht nur darauf abzielt, Immunität zu erreichen, sondern auch eine gerechte Verteilung der mit der Impfung verbundenen Lasten zu gewährleisten. In der Rechtssache Vavřička und Andere machte die tschechische Regierung geltend, dass die Impfung "ein sozialer Nutzen ist, der eine gemeinsame Verantwortung erfordert", und dass die Solidarität es erfordert, dass jeder Einzelne ein Mindestrisiko übernimmt, um die öffentliche Gesundheit zu schützen. Wie oben dargelegt, akzeptierte der Gerichtshof diese Argumentation. Wenn wir davon ausgehen, dass die tschechische Politik auch auf eine gerechte Verteilung der mit der Impfung verbundenen Lasten abzielte, könnte man argumentieren, dass die Pflichtimpfung die am wenigsten restriktive Politik ist, die sowohl die Immunität der Bevölkerung als auch eine gerechte Verteilung der damit verbundenen Lasten erreicht, so wie die Pflichtbesteuerung die am wenigsten restriktive Politik ist, die sicherstellen kann, dass jeder einen gerechten wirtschaftlichen Beitrag zu öffentlichen Gütern und Dienstleistungen leistet. Das Solidaritätsargument gilt natürlich nur in Bezug auf ansteckende Krankheiten. In der Rechtssache Vavřička und Andere waren die meisten, aber nicht alle von der Impfpflicht erfassten Impfstoffe so beschaffen, dass sie direkt von einer Person auf eine andere übertragen werden konnten. Eine Rechtfertigung der Pflichtimpfung von Kindern gegen nicht übertragbare Krankheiten, wie z. B. Tetanus (Wundstarrkrampf), muss sich auf paternalistische Argumente zum Wohl des Kindes stützen. In der bioethischen Debatte haben Giubilini und Savulescu die Impfpflicht mit der Gurtanlegepflicht in Kraftfahrzeugen verglichen und argumentiert, dass die Impfpflicht aus denselben Gründen ethisch gerechtfertigt ist, wie die Gurtanlegepflicht. Sicherheitsgurte verringern das Todesrisiko bei Autounfällen erheblich. Sicherheitsgurte verursachen aber auch Verletzungen an Hals, Brust und Bauch, die in seltenen Fällen operiert werden müssen. Sicherheitsgurte können das Sterberisiko nach einem Autounfall sogar erhöhen, wenn das Auto beispielsweise Feuer fängt oder im Meer versinkt. Dennoch überwiegen die Vorteile von Sicherheitsgurten bei weitem diese Risiken, weshalb in den meisten Ländern die Eltern verpflichtet sind, ihre Kinder im Auto anzuschnallen und im Falle von Kleinkindern eine spezielle, für kleine Kinder geeignete Autoausrüstung zu verwenden. Um das Kriterium des geringsten Mittels zu erfüllen, d.h. eine Impfpflicht, die auf den Schutz des geimpften Kindes abzielt, müssten die Staaten nachweisen, dass es keine weniger einschneidenden Möglichkeiten gibt, um den von der Impfpflicht betroffenen Kindern den gleichen Schutz zu bieten wie der Impfstoff. Meine Ausführungen sollen verdeutlichen, dass eine Anwendung des Kriteriums der am wenigsten einschneidenden Mittel nicht unbedingt zu einem anderen Ergebnis in der Rechtssache Vavřička geführt hätte, aber sie hätte zu einer überzeugenderen Rechtfertigung der Schlussfolgerung des Gerichtshofs beigetragen.
4.2 Konsens und Ermessensspielraum
In der Rechtssache Vavřička und Andere räumt der Gerichtshof der tschechischen Regierung einen weiten Ermessensspielraum ein, um ein Gleichgewicht zwischen den auf dem Spiel stehenden Rechten und Interessen herzustellen. Das Fehlen eines Konsenses unter den Staaten über den besten Weg, die Immunität der Bevölkerung zu gewährleisten, ist ein wichtiger Grund für diese Zurückhaltung. Die Konsens-Doktrin des Gerichtshofs ist vielfach kritisiert worden, einschliesslich der Kritik am Fehlen einer klaren Definition des Begriffs "Konsens" und an der Anwendung der Doktrin durch den Gerichtshof. Während diese Kritik für den Fall Vavřička relevant ist, möchte ich die Beziehung zwischen Konsensargumenten, staatlichem Ermessen und der Tatsache erörtern, dass unser Wissen darüber, wie gut eine Politik ihren Zielen dient, oft unsicher ist.
In Abschnitt 4.1 habe ich argumentiert, dass der Gerichtshof das Kriterium des geringsten Eingriffs hätte anwenden sollen. Wenn wir diesen Standpunkt akzeptieren, dann hätte der Gerichtshof die Wirksamkeit des Systems erörtern, alternative Wege zur Erreichung des Ziels/der Ziele in Betracht ziehen und deren Nutzen vergleichen müssen. Allein die Tatsache, dass es unter den Staaten keinen Konsens über den wirksamsten Weg zur Gewährleistung der Immunität der Bevölkerung gibt, würde den Gerichtshof nicht von dieser Aufgabe entbinden. Interessanter wäre es gewesen, zu prüfen, ob es in der wissenschaftlichen Gemeinschaft einen Konsens in dieser Frage gibt. Nehmen wir an, unter den Impfexperten bestünde weitgehende Einigkeit über die begrenzte Wirksamkeit von Zwangsimpfungen zur Überwindung einer auf Misstrauen gegenüber der Regierung beruhenden Impfzurückhaltung. Unter solchen Bedingungen wäre es den Staaten kaum erlaubt, solche Informationen zu ignorieren und eine unwirksame Politik aufrechtzuerhalten, die gegen die Menschenrechtsnormen verstösst. Wenn wir andererseits davon ausgehen, dass das Wissen darüber, ob Pflichtimpfungen besser sind als freiwillige Massnahmen, ungewiss ist, dann ist es sinnvoll, den Staaten einen Ermessensspielraum zuzugestehen, damit sie die Politik wählen können, von der sie glauben, dass sie ihrem Kontext entspricht. Der Gerichtshof hat gelegentlich in diese Richtung argumentiert, jedoch nicht in der Rechtssache Vavřička und Andere.
Die Regierung mag sicherlich Recht haben, wenn sie behauptet, dass die Impfpflicht die Durchimpfungsrate im Land verbessert hat. Das Urteil enthält jedoch keine Beweise, die diese Behauptung stützen, abgesehen von einem Dokument, in dem sich tschechische Expertengremien für ein obligatorisches System aussprechen. Die Streithelferin Rozalio bestritt die Position der Regierung und vertrat die Ansicht, dass überprüfbare Daten zeigen, dass repressive Massnahmen Misstrauen auslösen und mit sinkenden Impfraten einhergehen. Leider enthält das Urteil auch zu diesen Daten keine Angaben. Wenn wir über das Urteil hinausblicken, gibt es Studien aus anderen Ländern, die belegen, dass die Einführung einer Impfpflicht sich positiv auf die Impfraten auswirkt. Die Verlässlichkeit dieser Studien ist jedoch eher gering, und die meisten Studien beziehen sich auf einkommensstarke Staaten in den USA, so dass ihre Relevanz für den tschechischen Kontext diskutiert werden könnte. Darüber hinaus scheinen obligatorische Systeme entschlossene Impfverweigerer nicht zu überzeugen, sondern eher zu Ressentiments und Misstrauen zu führen.
Studien über die Gründe, warum Eltern bestimmte Impfstoffe ablehnen oder die Impfung ganz verweigern, zeigen, dass mehrere Faktoren die Entscheidungen der Eltern beeinflussen. Obwohl Sicherheitsbedenken ein Schlüsselfaktor für die Entscheidungen der Eltern in Bezug auf alle Kinderimpfstoffe zu sein scheinen, sind die genauen Auswirkungen der verschiedenen Faktoren je nach Impfstoff und nationalem Kontext unterschiedlich. Der MMR-Impfstoff (Masern, Mumps und Röteln) war beispielsweise besonders umstritten, vielleicht wegen der inzwischen diskreditierten Studie von Wakefield und Kollegen, die den MMR-Impfstoff mit Autismus in Verbindung brachte. Die Tatsache, dass viele Faktoren das Zögern bei der Impfung beeinflussen, zeigt, wie wichtig es ist, die Hauptgründe für die Ablehnung von Impfungen im jeweiligen nationalen Kontext zu verstehen, um eine massgeschneiderte Antwort zu finden. Ich finde es bedauerlich, dass das Gericht diese Fragen im Urteil nicht ausführlicher erörtert oder zumindest erklärt hat, warum eine solche Erörterung für die Entscheidung des Falles nicht notwendig ist. Eine Einschätzung des Mehrwerts, den die Verpflichtung zur Impfung der Kinder im Hinblick auf die Auswirkungen auf die Impfraten und die Aussicht auf die Sicherung der Immunität der Bevölkerung mit sich bringt, ist nicht nur wichtig, um festzustellen, ob das Kriterium des geringsten Eingriffs erfüllt ist. Sie ist auch für die Verhältnismässigkeitsprüfung von Bedeutung, bei der der zusätzliche Gesundheitsschutz durch die Impfpflicht gegen den Eingriff in die Achtung der körperlichen Unversehrtheit und die Wahlfreiheit abgewogen wird.
5 Die Auswirkungen dieses Urteils auf die Impfung gegen COVID-19
Gleich im ersten Satz seiner Urteilsbegründung stellte der Gerichtshof klar, dass die Rechtssache Vavřička nicht als Präzedenzfall für die Zwangsimpfung gegen COVID-19 ausgelegt werden darf. Dieser Fall, so der Gerichtshof, "bezieht sich auf die Standard- und Routineimpfung von Kindern gegen Krankheiten, die der medizinischen Wissenschaft wohlbekannt sind". Während diese vorsorgliche Aussage angemessen ist, kann die Bedeutung des Urteils für die Impfung gegen COVID-19 nicht ignoriert werden. Wie in der Einleitung dieses Kommentars erwähnt, ergänzt dieser Fall die frühere Rechtsprechung zum Thema Impfung, indem er klarstellt, dass die Verhängung von Geldbussen gegen diejenigen, die ihrer Impfpflicht nicht nachkommen, sowie der Ausschluss ungeimpfter Kinder von Kindergärten einen eigenständigen Eingriff in Artikel 8 darstellt. Dies ist natürlich für europäische Regierungen von Interesse, die verschiedene Strategien zur Förderung der Impfung in Erwägung ziehen, die auch Sanktionen umfassen. Ein Beispiel ist die italienische "No Jab-No Job"-Politik, die eine (kostenlose) COVID-19-Impfung für ein breites Spektrum von Beschäftigten im Gesundheitswesen vorschreibt. Beschäftigte im Gesundheitswesen mit medizinischen Kontraindikationen sind von der Verpflichtung ausgenommen. Für andere bedeutet die Nichteinhaltung der Vorschriften, dass sie von den Tätigkeiten im Gesundheitswesen ausgeschlossen werden oder, wenn dies nicht möglich ist, von der Arbeit suspendiert werden. Die Ähnlichkeiten mit der in der Rechtssache Vavřička und Andere geprüften Politik sind leicht zu erkennen. Beide dienen dem Schutz der Gesundheit anderer, und sie beinhalten eine Impfpflicht mit Sanktionen bei Nichteinhaltung. Personen mit Kontraindikationen sind von der Pflicht ausgenommen, andere nicht. Aber es gibt auch wichtige Unterschiede. Wie bereits erwähnt, betraf der Fall Vavřička Impfstoffe, die seit vielen Jahren verwendet werden und deren Sicherheitsprofil gut bekannt ist. Auch wenn viele Impfstoffe gegen COVID-19 als sicher gelten und inzwischen Millionen von Menschen verabreicht wurden, erfahren wir immer noch von seltenen, aber signifikanten Auswirkungen. Die wenigen Fälle von ungewöhnlichen Blutgerinnseln mit niedrigen Blutplättchen nach der Impfung mit Vaxzevria (ehemals COVID-19-Impfstoff von AstraZeneca) sind ein typisches Beispiel dafür.
Ein weiterer Unterschied zwischen der in der Rechtssache Vavřička und Andere geprüften tschechischen Politik und den aktuellen Initiativen zur Förderung der Impfung gegen COVID-19 besteht darin, dass die tschechische Politik die Impfung von Kindern betraf, während Erwachsene derzeit die Hauptzielgruppe für die Impfung gegen COVID-19 sind. Im ersten Fall geht es um einen Rechts- und Interessenkonflikt zwischen dem Recht der Eltern, Entscheidungen im Namen ihrer Kinder zu treffen, und dem Interesse des Staates, die öffentliche Gesundheit, einschliesslich der Gesundheit dieser Kinder, zu schützen. Die Situation eines Erwachsenen, der eine Impfung ablehnt, ist etwas anders, zumindest wenn er oder sie angemessen über die Risiken und Folgen informiert wurde und die Fähigkeit besitzt, im Lichte dieser Informationen eine freiwillige Entscheidung zu treffen. Dies ist ein eindeutiges Beispiel für einen Konflikt zwischen dem Recht auf persönliche Selbstbestimmung und dem Schutz der öffentlichen Gesundheit. Ob und wie sich diese Unterscheidung auf unsere Argumentation im Rahmen von Artikel 8 auswirken sollte, bleibt abzuwarten. In der Rechtssache Vavřička wird diese Frage nicht behandelt.
In der Rechtssache Vavřička und Andere erörterte der Gerichtshof die verschiedenen Faktoren, die bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit von Zwangsimpfungen zu berücksichtigen sind, sehr viel ausführlicher als in seiner früheren Rechtsprechung zu Impfungen. Um mit der EMRK vereinbar zu sein, müssen Zwangsimpfungen in erster Linie den zu Impfenden zugutekommen und dürfen nur Impfstoffe betreffen, die von der wissenschaftlichen Gemeinschaft als wirksam und sicher angesehen werden. Dies schliesst derzeit eine Pflichtimpfung von Kindern gegen COVID-19 aus, da die derzeit verfügbaren Impfstoffe gegen diese Krankheit nur für Erwachsene als sicher gelten. Ein Impfstoff für Kinder und Jugendliche rückt jedoch in greifbare Nähe. Sollte er verfügbar werden, muss berücksichtigt werden, dass Kinder, die mit COVID-19 infiziert sind, in der Regel nur leichte Symptome aufweisen und die Sterberate sehr gering ist. Unser Wissen über die Langzeitfolgen von COVID, d.h., das Wissen über die Langzeitfolgen von COVID, wie anhaltende Müdigkeit, Kopfschmerzen, kognitive Beeinträchtigungen und Magen-Darm-Probleme, um nur einige zu nennen, steckt allerdings noch in den Kinderschuhen. Dennoch ging es im Fall Vavřička um die Impfung gegen Viren, bei denen für Kinder eindeutig ein erhöhtes Risiko besteht, sich mit ihnen zu infizieren und schwer zu erkranken, wie z.B. Masern und Poliomyelitis. Wie der abweichende Richter Wojtyczek hervorhob, unterscheiden sich übertragbare Krankheiten in verschiedener Hinsicht voneinander, so dass eine Verhältnismässigkeitsprüfung einer Impfpflicht "für jede einzelne Krankheit" vorgenommen werden muss.
Zweitens verlangt die EMRK, dass die Impfung nicht mit Gewalt durchgeführt wird, dass Personen mit medizinischen Kontraindikationen von der Impfpflicht ausgenommen sind und dass jeder Impfung eine ärztliche Tauglichkeitsuntersuchung vorausgehen muss. Wie bereits erwähnt, ging der Gerichtshof in der Rechtssache Vavřička und Andere nicht näher auf die letztgenannten Punkte ein, obwohl der Antragsteller argumentierte, dass das System mangelhaft sei, und obwohl die Regierung kein einziges Beispiel vorlegen konnte, in dem ein Kind aus gesundheitlichen Gründen von der Impfpflicht befreit worden war. Angesichts der Bedeutung solcher Sicherheitsmassnahmen finde ich dies bedauerlich.
Drittens muss es ein System zur Weiterverfolgung und Überwachung unerwünschter Wirkungen geben. Eine sorgfältige Überwachung der Sicherheit der verwendeten Impfstoffe ist im Zusammenhang mit der Impfung gegen COVID-19 wohl noch wichtiger, da es sich um neue Impfstoffe handelt. Transparenz über neue unerwünschte Wirkungen und darüber, wie sich diese Informationen auf die Impfpolitik auswirken, ist wichtig, um das Vertrauen in die Impfstoffe und die nationalen Behörden zu stärken. Die grösste Sorge derjenigen, die einem, mehreren oder allen Impfstoffen gegen COVID-19 misstrauen, ist die Angst vor Nebenwirkungen. Misstrauen ist unter ethnischen Minderheiten und Randgruppen häufiger anzutreffen, die - zumindest aus historischer Sicht - einen guten Grund haben, den Behörden und dem Gesundheitssystem zu misstrauen. Darüber hinaus scheint die beispiellos schnelle Entwicklung und Zulassung des Impfstoffs grössere Gruppen zum Zögern veranlasst zu haben.
Viertens dürfen die Sanktionen bei Nichteinhaltung der Impfpflicht nicht zu schwerwiegend sein. Aus der Rechtssache Vavřička geht hervor, dass ein Bussgeld von EUR 110 im tschechischen Kontext moderat ist und dass der Ausschluss vom Vorschulunterricht angemessen sein kann. Was akzeptable Sanktionen sind und wie sie von übermässigen Sanktionen abzugrenzen sind, wird vom Gerichtshof nicht allgemein diskutiert.
Der fünfte zu berücksichtigende Faktor ist die Frage, ob das innerstaatliche System eine Entschädigung für durch Impfungen verursachte Gesundheitsschäden vorsieht, wobei dieser Frage in der Rechtssache Vavřička keine entscheidende Bedeutung beigemessen wurde. Vorzugsweise sollte die Entschädigung auf der Grundlage der verschuldensunabhängigen Haftung gewährt werden. Nicht zuletzt müssen die Staaten sicherstellen, dass das innerstaatliche System von Verfahrensgarantien begleitet wird, um das Risiko des Missbrauchs zu minimieren und den Einzelnen in die Lage zu versetzen, Rechtsmittel gegen Sanktionen einzulegen, die gegen sie wegen der Nichteinhaltung der Impfpflicht verhängt werden.
Wie die obige Diskussion zeigt, wird die Rechtmässigkeit von Impfstrategien, die mit Artikel 8 der EMRK kollidieren, in vielen Fällen von einer kontextbezogenen Abwägung der auf dem Spiel stehenden Rechte und Interessen abhängen. In der Rechtssache Vavřička und Andere gab der Gerichtshof sicherlich nicht grünes Licht für Zwangsimpfungen gegen COVID-19, aber er schloss auch nicht die Tür für solche Massnahmen.
Siehe zum Ganzen: VAVŘIČKA AND OTHERS v. THE CZECH REPUBLIC (coe.int)