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Im Jahr 2002 trat das Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA) zwischen der Schweiz und der EU in Kraft. Die Unternehmen nutzten die erweiterten Möglichkeiten des FZA zur Rekrutierung von Fachkräften, was das Bevölkerungswachstum und die Wirtschaftsentwicklung im letzten Aufschwung begünstigte. Im jüngsten Abschwung verringerte sich die Zuwanderung in die Schweiz; sie blieb aber auf relativ hohem Niveau. Den möglichen negativen Effekten eines wachsenden Arbeitsangebots standen stabilisierende Wirkungen der Zuwanderung auf die Konjunktur gegenüber.
Der Bund beobachtet die Auswirkungen des FZA auf den Schweizer Arbeitsmarkt laufend. Das sogenannte Observatorium zum FZA Schweiz-EU – eine Arbeitsgruppe mit Vertretern des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco), des Bundesamtes für Migration (BFM), des Bundesamtes für Statistik (BFS) und des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) – berichtet jährlich darüber. Der vorliegende Beitrag basiert auf den Ergebnissen des sechsten Berichts dieser Arbeitsgruppe.
Wirkung des FZA auf die Zuwanderung
Eine Analyse der Wanderungsbewegungen der letzten rund 20 Jahre zeigt, dass sowohl der Umfang als auch die Zusammensetzung der Zuwanderung in die Schweiz durch das FZA wesentlich beeinflusst wurden. Grafik 1 verdeutlicht, dass die Netto-Zuwanderung in die Schweiz jeweils stark durch die konjunkturelle Situation beeinflusst war. Zu Beginn der 1990er-Jahre wanderten – als Nachwirkung der starken Zuwanderung in der Hochkonjunktur Ende der 1980er-Jahre – insbesondere Personen aus den Ländern des ehemaligen Jugoslawiens sowie aus Portugal in die Schweiz ein. Mitte der 1990er-Jahre, als die Wirtschaftskrise das Bau- und Gastgewerbe besonders stark erfasste, verringerte sich die Netto-Zuwanderung in die Schweiz deutlich. Der Wanderungssaldo
Die Zahlen beziehen sich auf die ständige und nicht ständige Wohnbevölkerung (15–64 Jahre) zuzüglich Bestandesveränderungen der meldepflichtigen Kurzaufenthalter bis 90 Tage und Grenzgänger. sank in den Jahren 1996–1998 unter null. Insbesondere bei Staatsangehörigen aus dem EU/Efta-Raum fand eine deutliche Netto-Auswanderung statt. Der wirtschaftliche Aufschwung der Jahre 1997–2001 stimulierte die Einwanderung wieder, wobei nun die Zuwanderung aus dem EU-Raum – und dabei insbesondere jene aus Deutschland – zunehmend an Bedeutung gewann. Das FZA, welches 2002 in Kraft trat, begünstigte diese Entwicklung zusätzlich. Die Zuwanderung aus den Staaten der EU17/Efta blieb in den Jahren 2002/2003 trotz schwacher Konjunktur relativ hoch. Im letzten Aufschwung der Jahre 2004 bis 2008 übertraf dann die Netto-Zuwanderung von EU/Efta-Staatsangehörigen jene von Personen aus Drittstaaten deutlich. In den Jahren 2006–2008 wuchs das Bruttoinlandprodukt (BIP) um durchschnittlich 3,0% pro Jahr, und auch das Beschäftigungswachstum fiel mit durchschnittlich 2,3% pro Jahr ausserordentlich kräftig aus. Die starke Zuwanderung aus dem EU/Efta-Raum ermöglichte erst diese hohen Wachstumsraten. Einen Höchstwert erreichte der Wanderungssaldo aus EU/Efta-Staaten mit rund 64 000 im Jahr 2008, dem ersten Jahr nach Wegfall der Kontingentierung für EU17/Efta-Staatsangehörige. Auch der Wanderungssaldo insgesamt erreichte mit 88 000 einen ausgesprochen hohen Wert und spiegelte die ausgezeichnete konjunkturelle Situation. Der jüngste wirtschaftliche Einbruch im dritten Quartal 2008 kam sehr überraschend und heftig. Ab 2009 wirkte sich dieser auch negativ auf die Beschäftigung aus; entsprechend verringerte sich der Wanderungssaldo um gut einen Drittel, jener von EU/Efta-Staatsangehörigen sogar um 43%. Allerdings blieb die Netto-Zuwanderung mit plus 58 000 – gemessen an der schlechten Wirtschaftslage – auf hohem Niveau.Über die letzten 20 Jahre hinweg hat die Zuwanderung aus dem EU/Efta-Raum in die Schweiz mit dem FZA stark an Bedeutung gewonnen. Während der Wanderungssaldo von Personen aus dem EU/Efta-Raum in den Jahren 1991–2001 nur knapp über null lag, erreichte er in den Jahren 2002–2009 durchschnittlich 41 000 pro Jahr. Der Wanderungssaldo von Drittstaatsangehörigen stieg demgegenüber von 19 000 auf durchschnittlich 21 000 pro Jahr.
Zuwanderung in der Rezession
Ende 2008 wurde die Schweizer Wirtschaft von der weltweit negativen Wirtschaftsentwicklung erfasst und geriet in eine Rezession. Das BIP verringerte sich 2009 um 1,5%. Die Beschäftigung bildete sich ab dem zweiten Quartal 2009 ebenfalls zurück. Gemessen am scharfen Einbruch der Wirtschaftsentwicklung fiel der Beschäftigungsabbau mit –0,1% relativ moderat aus, was hauptsächlich auf drei Ursachen zurückzuführen ist:– Der Rückgang der Wertschöpfung bei den Banken, welcher 2009 alleine ein Minus von 0,9% des BIP ausmachte, hatte in der Branche bislang noch keine negative Beschäftigungswirkung. – In der Industrie und im verarbeitenden Gewerbe, das ebenfalls einen Einbruch der Wertschöpfung im Umfang von 0,9% des BIP erlitt, ging die vollzeitäquivalente Beschäftigung um rund 20 000 zurück. Dieser Rückgang wurde jedoch durch eine starke Ausdehnung der Kurzarbeit gedämpft. – Die Schweizer Binnenwirtschaft blieb 2009 erstaunlich robust. Stützend wirkten insbesondere der private und öffentliche Konsum sowie das Baugewerbe, welche ihrerseits u.a. durch die positive Netto-Zuwanderung stabilisiert wurden. Obwohl die Wirtschafts- und Arbeitsmarktprognosen in den letzten Monaten mehrfach nach oben revidiert werden konnten, bleiben die Aussichten für die Wirtschaftsentwicklung im Jahr 2010 verhalten und weiterhin unsicher. Die Expertengruppe Konjunkturprognosen des Bundes rechnet erst 2011 mit einer nachhaltigen Verbesserung der Arbeitsmarktsituation. Dennoch dürften die Folgen der Wirtschaftskrise für die Schweiz insgesamt geringer ausfallen, als dies vor einem Jahr noch befürchtet wurde. Entsprechend verändern sich auch die Erwartungen bezüglich der Migrationsentwicklung. Im Jahr 2009 verringerte sich die Netto-Zuwanderung in die Schweiz um rund einen Drittel. Unter der Hypothese einer schwachen Beschäftigungsentwicklung in diesem Jahr dürfte sich dieser Saldo nochmals etwas reduzieren, aber weiterhin deutlich positiv bleiben. Diese Erwartung bestätigt sich bislang auch in den Migrationsdaten für das erste Quartal 2009: Auf saisonbereinigter Basis lag der Wanderungssaldo der ständigen und nicht ständigen Wohnbevölkerung aus EU/Efta-Staaten um 23% unter dem Durchschnittswert 2009. Die Netto-Zuwanderung aus Drittstaaten hingegen erhöhte sich leicht.
Entwicklung der Erwerbstätigkeit nach Nationalitätengruppen
Angesichts der starken Zuwanderung und der damit verbundenden Beschäftigungsgewinne ausländischer Arbeitskräfte stellt sich die Frage, inwieweit von dieser positiven Dynamik auch die ansässige Bevölkerung zu profitieren vermochte. Nimmt man die Erwerbstätigenquote der 25- bis 64-jährigen Bevölkerung als Massstab, so kommt man zum Schluss, dass sowohl Schweizer als auch EU/Efta-Staatsangehörige vom letzten Wirtschaftsaufschwung profitierten. Bürgerinnen und Bürger von nördlichen und westlichen EU-Ländern konnten ihre Erwerbstätigenquote sogar über jene von Schweizern hinaus ausdehnen. Kaum vom letzten Wirtschaftsaufschwung profitierten hingegen Angehörige von Ländern des Westbalkans und der Türkei. Ihre Erwerbstätigenquote lag 2009 sogar leicht unter dem entsprechenden Wert im Jahr 2003. Berücksichtigt man die veränderte Altersstruktur in dieser Gruppe, kommt man zum Schluss, dass ihre Erwerbstätigenquote im Zeitraum 2003–2009 auf einem tiefen Niveau stagnierte. Keinen Aufschluss geben diese Zahlen über die Ursachen dieser Entwicklung. Sie könnte sowohl die Folge einer Verdrängung vom Arbeitsmarkt durch Zuwanderung als auch eine direkte Folge der insgesamt sinkenden Nachfrage nach weniger qualifizierten Arbeitskräften sein. Gegen die Verdrängungsthese spricht, dass EU17/Efta-Staatsangehörige in den letzten Jahren vorwiegend in Berufsgruppen zusätzliche Beschäftigung fanden, in denen auch die ansässige Bevölkerung Beschäftigungsgewinne erzielte. 69% der Zunahme von Erwerbstätigen aus EU15/Efta-Staaten (inkl. Grenzgänger) zwischen 2003 und 2009 entfielen auf Führungskräfte, akademische Berufe sowie Techniker und gleichrangige Berufe. In all diesen Kategorien lagen die Erwerbslosenquoten unter dem Durchschnitt.Keine bedeutenden Zunahmen von Arbeitskräften aus dem EU/Efta-Raum verzeichneten dagegen Berufsgruppen mit eher geringen Qualifikationserfordernissen, welche mit einer schwachen oder gar rückläufigen Nachfrage konfrontiert waren.
Etwas zu nuancieren ist diese Aussage allerdings im Falle von Grenzgängern, welche z.B. auch bei Hilfsarbeitskräften eine bedeutende Zunahme der Erwerbstätigkeit verzeichneten.
Entwicklung der Arbeitslosigkeit
In Grafik 3 sind die Arbeitslosenquoten gemäss Seco von EU15/Efta-Staatsangehörigen, übrigen Ausländern sowie von Schweizern dargestellt. Um der bedeutenden Veränderung der Erwerbsbevölkerung in den letzten Jahren Rechnung zu tragen, wurden im Nenner der Arbeitslosenquoten ab 2003 die Erwerbspersonenzahlen gemäss Sake beigezogen.
Bis und mit 2002 wurden die Werte der Volkszählung 2000 verwendet. Um Sprünge der Arbeitslosenquoten bei Jahreswechseln zu vermeiden, wurden die Reihen geglättet. Im Verlauf 2009 bis März 2010 wurde insbesondere bei EU15/Efta-Staatsangehörigen entsprechend dem positiven Wanderungssaldo ein weiteres Wachstum der Erwerbsbevölkerung unterstellt. Die hier ausgewiesenen Werte sind insofern als Schätzwerte zu verstehen. Im Durchschnitt lag die Arbeitslosenquote von EU15/Efta-Bürgern bei 3,7% und damit um 31% über der Gesamtarbeitslosigkeit von 2,8%. Die Arbeitslosenquote von Schweizern lag mit durchschnittlich 2,1% um 27% unter dem Durchschnittswert. Verglichen mit Angehörigen aus Nicht-EU15/Efta-Staaten – ihre Arbeitslosenquote lag ab 2000 im Durchschnitt bei 8,0% – wiesen Ausländer aus der EU15/Efta ein weniger als halb so hohes Arbeitslosenrisiko auf. Dies veranschaulicht, dass Staatsangehörige der EU15/Efta deutlich besser in den Schweizer Arbeitsmarkt integriert sind als andere Ausländergruppen. In der Periode vom Juni 2009 bis März 2010 hat sich die Arbeitslosenquote von EU15/Efta-Staatsangehörigen um 67% überdurchschnittlich erhöht. Jene von Schweizerinnen und Schweizern erhöhte sich mit plus 58% etwa im Gleichschritt mit der Gesamtarbeitslosigkeit (+59%). Unterdurchschnittlich fiel die Zunahme der Arbeitslosenquote bei Nicht-EU15/Efta-Staatsangehörigen aus (+45%). Für den überproportionalen Anstieg der Arbeitslosigkeit bei EU15/Efta-Staatsangehörigen gibt es verschiedene Erklärungen: Ein wichtiger Grund ist, dass viele zugewanderte Arbeitskräfte 2009 zum ersten Mal mit einer Wirtschaftskrise in der Schweiz konfrontiert waren. Das latent bei jeder Erwerbsperson vorhandene Risiko, in einer Krise arbeitslos zu werden, realisierte sich bei ihnen also zum ersten Mal. Hinzu kommt, dass die jüngst zugewanderten Arbeitskräfte im Durchschnitt noch nicht sehr lange bei den Unternehmen sind, was das Risiko erhöht, als Erste entlassen zu werden. Zudem waren Zuwanderer aus dem EU/Efta-Raum in der Industrie stark vertreten, welche am stärksten von der Wirtschaftskrise betroffen war.In den Bauberufen ist die Arbeitslosigkeit in den letzten beiden Jahren überproportional angestiegen, was angesichts einer insgesamt robusten Baukonjunktur erstaunt. Eine detailliertere Analyse zeigt, dass die Bauberufe vor allem bei portugiesischen, aber auch bei deutschen Staatsangehörigen einen überdurchschnittlichen Anteil am Anstieg der Arbeitslosigkeit ausmachten. Immerhin deutet einiges darauf hin, dass die Zuwanderung in Bauberufen 2009 stärker abnahm als im Durchschnitt aller Branchen, was die Situation entschärfen könnte. Gleichwohl ist es angebracht, die Entwicklung im Baugewerbe aufmerksam zu verfolgen. Die Frage, wie die Arbeitslosigkeit insgesamt durch das FZA beeinflusst wurde, wird durch externe makroökonomische Untersuchungen unterschiedlich beurteilt. Stalder (2010) kommt zum Schluss, dass das FZA den Anstieg der Arbeitslosigkeit bei Inkrafttreten des FZA begünstigt und den folgenden Rückgang verlangsamt hat. Die ETH-KOF (2009) findet ihrerseits keine negativen Auswirkungen des FZA auf die Arbeitslosigkeit. Da die Zuwanderung auch in der aktuellen Situation positive und negative Auswirkungen auf die makroökonomische Situation in der Schweiz ausübt, ist nicht sicher, dass die weitere Entwicklung rasch Klarheit schaffen wird. Entscheidend für ein Urteil wird sein, wie rasch und nachhaltig die Arbeitslosigkeit im nächsten Aufschwung abgebaut werden kann.
Auswirkungen auf die Lohnentwicklung
Vergleicht man die Lohnentwicklung 1993–2002 mit jener 2002–2009, stellt man fest, dass sowohl die nominale (1,5% vs. 1,2% p.a.) als auch die reale (0,6% vs. 0,3% p.a.) in der Phase nach Inkrafttreten des FZA etwas höher ausfiel. Dies spricht tendenziell gegen eine Dämpfung der Lohnentwicklung als Folge des FZA. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, dass die 1990er-Jahre durch eine lange Stagnationsphase mit hartnäckig hoher Arbeitslosigkeit geprägt waren, was die Lohnentwicklung in dieser Zeit beeinträchtigt hat. Makroökonomische Studien über die Lohneffekte der Personenfreizügigkeit kommen diesbezüglich zu unterschiedlichen Befunden: Während die ETH-KOF leicht positive Effekte ausmacht, kommt Stalder (2009) zum Schluss, dass die Lohnentwicklung in Folge der Zuwanderung tendenziell gedämpft wurde. Eine neue Untersuchung von Gerfin (2010) gelangt zum Ergebnis, dass in den letzten Jahren vor allem die Lohnentwicklung von hoch qualifizierten Arbeitskräften durch die Zuwanderung gedämpft wurde.
Siehe auch den Artikel Gerfin, Kaiser auf S. 4 ff in dieser Ausgabe.Von besonderem Interesse ist die Lohnentwicklung im unteren Bereich der Lohnverteilung, sollen doch die flankierenden Massnahmen seit Mitte 2004 eine Erosion der Löhne speziell in diesem Lohnsegment verhindern. Die neuesten Daten aus der Lohnstrukturerhebung des BFS deuten darauf hin, dass dieses Ziel bislang gut erreicht wurde. Löhne im unteren Bereich der Lohnverteilung entwickelten sich in den meisten Branchen ungefähr im Gleichschritt mit den Medianlöhnen. In der Mehrzahl der Branchen entwickelten sich auch die Einstiegslöhne ähnlich wie die Löhne der übrigen Arbeitnehmenden. Ausnahmen bildeten die Industrie, die Branche Verkehr und Nachrichtenübermittlung sowie die öffentliche Verwaltung. Inwieweit die Zuwanderung hinter diesen Entwicklungen stehen könnte, müsste bei konkretem Verdacht speziell untersucht werden.
Fazit
Mittlerweile verfügen wir über acht Jahre Erfahrungen mit dem FZA. Insgesamt bestätigen die neuesten Entwicklungen die positive Einschätzung über die wirtschaftlichen und arbeitsmarktlichen Auswirkungen der Personenfreizügigkeit. Die hohe Zuwanderung zu Beginn der jüngsten Wirtschaftskrise könnte den Anstieg der Arbeitslosigkeit in einer ersten Phase der Krise etwas beschleunigt haben. Andererseits wirkte die Zuwanderung stabilisierend auf die Konjunktur und die Beschäftigungssituation in der Schweiz. Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit und der fragilen konjunkturellen Aussichten ergeben sich heute Herausforderungen, auf welche die Arbeitsmarktpolitik in einem offeneren Arbeitsmarkt teilweise neue Antworten finden muss. Die wichtigste Aufgabe besteht aktuell darin, die gestiegene Arbeitslosigkeit im Aufschwung wieder rasch auf das ursprüngliche Niveau hinunter zu bringen und einen Anstieg der strukturellen Arbeitslosigkeit zu verhindern.
Grafik 1: «Wanderungssaldo der Schweiz nach Herkunftsregionen, 1991–2009»
Grafik 2: «Erwerbstätigenquoten der 25- bis 64-Jährigen nach Nationalitätengruppen, ständige Wohnbevölkerung, 2003–2009»
Grafik 3: «Arbeitslosenquoten nach Nationalitätengruppen, Januar 2000–März 2010»
Kasten 1: Schrittweise Einführung der Personenfreizügigkeit
Das Freizügigkeitsabkommen ist gegenüber der EU15/Efta seit dem 1. Juni 2002 in Kraft. Staatangehörigen der EU15/Efta wurde – unter Vorbehalt der Zulassungsbeschränkungen zum Arbeitsmarkt während einer fünfjährigen Übergangsfrist – eine Aufenthaltsbewilligung (L- oder B-EG/Efta) erteilt.In den beiden ersten Jahren nach Inkrafttreten galt zusätzlich der Inländervorrang und die Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen. Am 1. Juni 2004 wurden diese Bestimmungen abgeschafft und die flankierenden Massnahmen traten an deren Stelle in Kraft. Für Kurzaufenthalter bis 90 Tage gibt es seit 1. Juni 2004 nur noch eine Meldepflicht; es braucht keine Bewilligung mehr. Für Grenzgänger wurde der Zugang zum Arbeitsmarkt innerhalb aller Grenzzonen des Beschäftigungsstaates mit den Nachbarstaaten vollständig liberalisiert.Am 1. Juni 2007 wurde der freie Personenverkehr für Staatsangehörige der EU15/Efta erstmals vollumfänglich eingeführt. Eine Wiedereinführung von Kontingenten ist bis im Jahre 2014 unter bestimmten Voraussetzungen im Rahmen der speziellen Schutzklausel (Ventilklausel) möglich. Ebenfalls am 1. Juni 2007 wurden die Grenzzonen für Staatsangehörige der EU17a aufgehoben, und seither kommen die Grenzgänger in den Genuss der umfassenden geografischen Mobilität.
EU15/Efta
Am 1. April 2006 trat das Protokoll I zur Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die acht neuen EU-Staaten Osteuropas sowie Zypern und Malta (EU10) in Kraft. In einer Übergangsfrist bis am 30. April 2011 kann die Schweiz nationale Restriktionen beibehalten (Kontingente, Inländervorrang, vorgängige Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen). Staatsangehörige Zyperns und Maltas werden wie Personen aus der EU15/Efta behandelt und geniessen seit 1. Juni 2007 die volle Personenfreizügigkeit.
EU10/EU8
Am 1. Juni 2009 trat das Protokoll II in Kraft. Es regelt die Freizügigkeit mit den beiden jüngsten EU-Mitgliedstaaten Bulgarien und Rumänien (EU2). Die Schweiz kann bis 2016 den Zugang zum Arbeitsmarkt einschränken (Kontingente, Inländervorrang, vorgängige Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen). Auch hier erfolgt die Öffnung schrittweise.
a Die EU17 entspricht der EU15 plus Zypern und Malta, welche den 15 «alten» EU Staaten seit dem 1. April 2006 gleichgestellt sind. Für die Staatsangehörigen der EU8 und Drittstaaten kommen die Grenzzonen weiterhin zur Anwendung.
Kasten 2: Auswirkungen des FZA auf die Sozialversicherungen
Das FZA beinhaltet auch eine Koordinierung der Sozialversicherungen. Diese ist für das Funktionieren eines offenen Arbeitsmarktes zentral. Gemäss der Botschaft zum FZA hatte die Schweiz aus dem FZA in den Sozialversicherungen Mehrkosten in der Höhe von bis zu 420 Mio. Franken pro Jahr zu erwarten. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass diese Mehrkosten mit rund 300 Mio. Franken pro Jahr geringer ausfielen, als man ursprünglich erwartet hatte. Vor allem bei der Kranken- und Arbeitslosenversicherung lagen die Mehrkosten unter den Erwartungen. An dieser positiven Beurteilung hat sich auch nach der Ausdehnung des FZA auf die EU10-Staaten per 1. April 2006 bisher nichts geändert. Relativierend ist allerdings anzufügen, dass sich die tatsächlichen Kosten der Personenfreizügigkeit für die ALV nicht umfassend beziffern lassen, solange über die Wirkung der Zuwanderung auf die Höhe der Arbeitslosigkeit insgesamt keine gefestigten Erkenntnisse vorliegen.Für die umlagefinanzierten Sozialwerke wie die AHV oder die IV hat sich die Öffnung des Arbeitsmarktes und die daraus resultierende Einwanderung von Erwerbstätigen aus den EU-Mitgliedstaaten als positiv erwiesen. Die Statistiken zeigen, dass die Beitragssumme von EU25-Staatsangehörigen zurzeit bedeutend höher ist als die Leistungen, die sie beziehen.Beiträge über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf die verschiedenen Elemente der Sozialversicherung finden sich in der aktuellen Ausgabe der Zeitschrift «Soziale Sicherheit CHSS» des BSV.
Kasten 3: Literatur
– ETH-KOF (2008): Aeppli, Altenburg, Arvanitis, Atukeren, Bolli, Gassebner, Graff, Hollenstein, Lassmann, Liechti, Nitsch, Siliverstovs, Sturm, Auswirkungen der bilateralen Abkommen auf die Schweizer Wirtschaft, in: KOF Studien, Zürich.– Stalder, Peter (2010), «Free Migration between the EU and Switzerland: Impacts on the Swiss Economy and Implications for Monetary Policy», Swiss National Bank Research.– Gerfin, Michael, und Boris Kaiser (2010), The Effects of Immigration on Wages in Switzerland – An Application of the Structural Skill-Cell Approach, Working Paper, Universität Bern.– BSV (2010): Soziale Sicherheit CHSS 2/2010: Diverse Artikel zum Schwerpunktthema Mobilität und soziale Sicherheit (http://www.bsv.admin.ch, «Dokumentation», «Publikationen», «Soziale Sicherheit CHSS»).