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Geschäftsnummer: VB.2013.00640 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 12.12.2013 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung Baubewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses. Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt vom Einzelfall ab und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht (E. 2.3.2). Das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs wegen unzureichender Darlegung der Legitimation erweist sich als überspitzt formalistisch (E. 2.3.3 und 2.4). Aufgrund der Entstehungsgeschichte des ideellen Verbandsbeschwerderechts (E. 3.1) dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich die Organisation durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet (E. 3.2). Gutheissung und Rückweisung. (Minderheitsantrag auf Abweisung der Beschwerde mangels hinreichender Auseinandersetzung mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes.) Geschäftsnummer: VB.2013.00640 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 12.12.2013 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung Baubewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses. Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt vom Einzelfall ab und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht (E. 2.3.2). Das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs wegen unzureichender Darlegung der Legitimation erweist sich als überspitzt formalistisch (E. 2.3.3 und 2.4). Aufgrund der Entstehungsgeschichte des ideellen Verbandsbeschwerderechts (E. 3.1) dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich die Organisation durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet (E. 3.2). Gutheissung und Rückweisung. (Minderheitsantrag auf Abweisung der Beschwerde mangels hinreichender Auseinandersetzung mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes.) Stichworte: BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE LEGITIMATION LEGITIMATIONSBEGRÜNDUNG MINDERHEITSANTRAG NATUR- UND HEIMATSCHUTZ NICHTEINTRETENSENTSCHEID RECHTSSCHUTZ REKURSLEGITIMATION RÜCKWEISUNG SUBSTANZIIERUNGSPFLICHT ÜBERSPITZTER FORMALISMUS VERBANDSBESCHWERDERECHT VERBANDSLEGITIMATION Rechtsnormen: Art. 29 Abs. I BV Art. 29 Abs. II BV § 338a Abs. II PBG § 20 Abs. I lit. b VRG § 63 Abs. I VRG Publikationen: BEZ 2014 Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Stichworte: BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE LEGITIMATION LEGITIMATIONSBEGRÜNDUNG MINDERHEITSANTRAG NATUR- UND HEIMATSCHUTZ NICHTEINTRETENSENTSCHEID RECHTSSCHUTZ REKURSLEGITIMATION RÜCKWEISUNG SUBSTANZIIERUNGSPFLICHT ÜBERSPITZTER FORMALISMUS VERBANDSBESCHWERDERECHT VERBANDSLEGITIMATION BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE LEGITIMATION LEGITIMATIONSBEGRÜNDUNG MINDERHEITSANTRAG NATUR- UND HEIMATSCHUTZ NICHTEINTRETENSENTSCHEID RECHTSSCHUTZ REKURSLEGITIMATION RÜCKWEISUNG SUBSTANZIIERUNGSPFLICHT ÜBERSPITZTER FORMALISMUS VERBANDSBESCHWERDERECHT VERBANDSLEGITIMATION Rechtsnormen: Art. 29 Abs. I BV Art. 29 Abs. II BV § 338a Abs. II PBG § 20 Abs. I lit. b VRG § 63 Abs. I VRG Art. 29 Abs. I BV Art. 29 Abs. II BV § 338a Abs. II PBG § 20 Abs. I lit. b VRG § 63 Abs. I VRG Publikationen: BEZ 2014 BEZ 2014 Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung VB.2013.00640 Urteil der 1. Kammer vom 12. Dezember 2013 Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Robert Lauko. In Sachen ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, vertreten durch RA A Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen 1. Einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE), bestehend aus 1.1 Zürcher Kunstgesellschaft, 1.2 Stiftung Zürcher Kunsthaus, 1.3 Stadt Zürich, alle vertreten durch B, Hochbaudepartement der Stadt Zürich, 2. Bausektion der Stadt Zürich, 3. Baudirektion Kanton Zürich, Beschwerdegegnerinnen, betreffend Baubewilligung, hat sich ergeben: I. Mit Beschluss vom 31. Mai 2013 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der einfachen Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE) die baurechtliche Bewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses auf den Grundstücken Kat.-Nrn. AA3179, AA3279 und AA4138 am Heimplatz 1 und 5 sowie an der Kantonsschul- und Rämistrasse in Zürich. Gleichzeitig wurde die denkmalschutz- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 11. Februar 2013 für das Bauvorhaben eröffnet. II. Auf den hiergegen von ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, Luzern, erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 26. Juli 2013 nicht ein. Es verzichtete dabei auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens. III. Mit Beschwerde vom 16. September 2013 beantragte die Stiftung ARCHICULTURA dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen, u nter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit Schreiben vom 30. September 2013 verzichtete die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2013 schloss die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In seiner Vernehmlassung vom 4. Oktober 2013 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen, die Beschwerde abzuweisen. Den gleichen Antrag stellte auch die Bausektion der Stadt Zürich in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2013. Mit Replik vom 31. Oktober 2013 hielt die Stiftung ARCHICULTURA an ihren Anträgen fest. Mit Stellungnahmen vom 2. bzw. 3. Dezember 2013 bekräftigten die Bausektion der Stadt Zürich sowie die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung ihre Positionen. Die Kammer erwägt: 1. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sie die damalige Rekurrentin für nicht rekurslegitimiert erachtete. Diese ist ohne Weiteres befugt, mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu beanstanden, dass ihr die Legitimation zu Unrecht abgesprochen worden sei. Ob sie die Legitimation zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Baubescheid tatsächlich besitzt, ist Gegenstand der inhaltlichen Beurteilung der vorliegenden Beschwerde (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshar t /Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten. 2. 2.1 Die Vorinstanz sah die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin als gesamtkantonal tätige Natur- und Heimatschutzorganisation als nicht erwiesen an (E. 7 des Rekursentscheids vom 26. Juli 2013, auch zum Folgenden). Die Beschwerdeführerin habe es versäumt, ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich darzulegen. Die nicht näher substanziierte Behauptung, sie sei gesamtschweizerisch tätig, sei unbehelflich, solange dies nicht erwiesenermassen auch den Kanton Zürich umfasse. Solche Aktivitäten der in Luzern ansässigen Stiftung seien abgesehen von einer Wanderausstellung in der Baugewerblichen Berufsschule Zürich im Jahr 2003 weder aus den Akten noch aus dem Internetauftritt der Stiftung (www.achicultura.ch) ersichtlich. 2.2 Die Beschwerdeführerin stützt ihre Rechtsmittellegitimation primär auf § 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Ihrer Ansicht nach ist die Argumentation des Baurekursgerichts wegen der angewandten Formstrenge überspitzt formalistisch. An die Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände dürften auch bei Verbandsbeschwerden keine hohen Anforderungen gestellt werden. Mit der Behauptung, dass sie seit 1996 bestehe, statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder eintrete, gesamtschweizerisch tätig sei und in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich habe, sei die Beschwerdeführerin ihrer Substanziierungspflicht nachgekommen. 2.3 2.3.1 Grundsätzlich hat die angerufene Behörde von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind (VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2 mit Hinweis). Dabei trifft den Rechtsmittelkläger jedoch eine Substanziierungs- und Beweisführungslast (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 93; RB 1980 Nr. 8): Der Anfechtende muss bereits im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren die Sachumstände darlegen, welche die Legitimation begründen sollen und kann dies nicht in der Begründung der anschliessenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht nachholen (VGr, 3. November 2010, VB.2010.00299, E. 2.1 mit Hinweis). 2.3.2 Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verbietet den Behörden, prozessuale Vorschriften mit ungerechtfertigter Formstrenge anzuwenden (Verbot des überspitzten Formalismus; vgl. hierzu BGE 135 I 6 E. 2.1; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29 N. 14 ff.). Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt dementsprechend vom Einzelfall ab (RB 1989 Nr. 10; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 41) und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Geringere Anforderungen sind an die Rekursbegründung zu stellen, wenn die vorhandenen Mängel nicht wesentlich ins Gewicht fallen, sich ohne Weiteres beheben lassen oder wenn es sich um eine Laienbeschwerde handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 3). Zu berücksichtigen ist überdies, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht. Deshalb konnte von der zum Zeitpunkt der Rekurserhebung ohne Rechtsvertretung agierenden Beschwerdeführerin nicht erwartet werden, dass sie bereits in ihrer Rekursschrift konkrete Aktivitäten auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich aufzeigt. Mit den beigelegten Urkunden und der Aussage, sie trete statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder ein, sei gesamtschweizerisch tätig und habe in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich (vgl. Rekursschrift S. 2a Ziff. 1), wies die Beschwerdeführerin vielmehr in rechtsgenügender Weise nach, dass sie sich statutarisch dem Heimatschutz widmet. Dem Baurekursgericht war es sodann ohne Weiteres möglich, sich durch Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin über deren Aktivitäten ins Bild zu setzen (vgl. hinten E. 2.4). 2.3.3 Erwägung 7 Abs. 1 des Rekursentscheids, wonach die Rekurrentin ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich nicht dargelegt habe, erweist sich unter diesen Umständen als überspitzt formalistisch. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz von vornherein auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens verzichtet hat (E. 1 des Rekursentscheids), wodurch es der Beschwerdeführerin verwehrt wurde, auf allfällige Eingaben der Gegenparteien mit einem ergänzenden Tätigkeitsnachweis zu reagieren. Der Verzicht auf die Anordnung eines Schriftenwechsels ist nur bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Rechtsmitteln zulässig (vgl. § 26a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Von Letzterem konnte im vorliegenden Fall angesichts der noch nicht gefestigten Gerichtspraxis nicht ausgegangen werden. 2.4 Mit der Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin traf die Vorinstanz im Hinblick auf die Legitimationsfrage eigene Abklärungen und kam zum Schluss, dass sich der erkennbare Bezug der Stiftungstätigkeiten zum Kanton Zürich im angegebenen Regionalvertreter erschöpfe (E. 7 Abs. 2 des Rekursentscheids). Wie die Beschwerdeführerin zu Recht beanstandet, bleibt diese Sachverhaltsfeststellung unvollständig (§ 20 Abs. 1 lit. b VRG). Denn sie berücksichtigt daneben lediglich die von der Beschwerdeführerin durchgeführte Wanderausstellung, nicht aber den auf ihrer Website einsehbaren "Archicultura-Atlas" (zu dessen Entscheidrelevanz vgl. hinten E. 3.3). Ausserdem vermögen die im Sinn einer Eventualbegründung gemachten, überaus knappen Ausführungen der aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleiteten gerichtlichen Begründungspflicht nicht zu genügen. Auch insofern ist der Rekursentscheid rechtsfehlerhaft und folglich aufzuheben. 2.5 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Da der massgebende Sachverhalt aufgrund der im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten inzwischen rechtsgenügend erstellt ist und das Verwaltungsgericht in der Frage der Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde über volle (Rechts-)Kognition verfügt (§ 20 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG), sprechen prozessökonomische Gründe für eine Beurteilung der Legitimationsfrage durch das Verwaltungsgericht (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5, § 8 N. 49). Es ist nachfolgend prüfen, ob die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierte Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG zu qualifizieren ist. 3. Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Anord­nun­gen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie ge­gen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen auch gesamtkanto­nal tätige Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton sta­tu­ten­gemäss dem Natur‑ und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen. 3.1 Die Beschränkung auf gesamtkantonal tätige Organisationen war Teil des Kompromisses, der in der vorberatenden Kommission erarbeitet wurde (RB 1996 Nr. 12, auch zum Folgenden; vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat zur Volksinitiative für Natur und Umwelt: Für einen wirksamen Schutz des Natur- und Heimatschutzrechtes, ABl 1985, S. 782 ff., 788). Das Verbandsbeschwerderecht in der heute geltenden Fassung wurde vom Kantonsrat nach langwierigen Beratungen ins PBG eingefügt (Protokoll des Kantonsrates 1983–1987, S. 8089–8142 und 8538–8547 [im Folgenden: Protokoll]). Die Gesetzesrevision erfolgte, nachdem mehrere frühere Anläufe gescheitert waren, als Gegenvorschlag zur erwähnten Volksinitiative. In der Ratsdebatte wurde auch die von den Gegnern geäusserte Befürchtung angesprochen, die Verbandsbeschwerde könnte zu einer Popularbeschwerde verkommen, da auch neu gegründeten Organisationen nach zehn Jahren die gesetzlichen Einsprachemöglichkeiten zukämen (vgl. Protokoll, S. 8129, 8136 f.). Im Extremfall könnten sich, so die Kritik, sogar Stammtischrunden als Vereine konstituieren, um das Beschwerderecht zu erhalten (Protokoll, S. 8539). Trotz dieser Bedenken wurde bewusst darauf verzichtet, den Kreis der beschwerdeberechtigten Verbände auf die zu jener Zeit bestehenden Organisationen zu beschränken oder eine Mindestmitgliederzahl für die Beschwerdeberechtigung vorzusehen (Protokoll, S. 8134, 8539 ff.). 3.2 Vor diesem Hintergrund dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Dem Anliegen, dass das ideelle Verbandsbeschwerderecht nur fachkundigen Organisationen zukommen soll, wird primär durch das gesetzliche Erfordernis des zehnjährigen Bestehens und der ideellen statutarischen Zielsetzung Rechnung getragen. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband entsprechend seinem Zweck im Kanton Zürich auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt (vgl. Enrico Riva, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 76; Peter M. Keller, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 12 Rz. 9; Astrid Epiney/Kaspar Sollberger, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten, Bern 2003, S. 33). Eine lediglich sporadische oder laienhafte Beschäftigung mit der Thematik vermag kein Verbandsbeschwerderecht zu begründen. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich der Verband durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet. Es ist nicht die Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die Arbeit der Verbände in fachlicher Hinsicht zu würdigen und damit gleichsam Qualitätsmanagement zu betreiben. 3.3 Die im Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen enthalten hauptsächlich auf den Kanton Zürich bezogene Ausschnitte aus dem von der Beschwerdeführerin erstellten und in den letzten zehn Jahren mehrmals aktualisierten "Archicultura-Atlas". Dieses stellt eine Art Inventar dar, in dem die Ortsbildqualität zahlreicher Ortschaften und Ortsteile der ganzen Schweiz in einem Diagramm mit den Farben rot – gelb – grün beurteilt wird. Dass es sich dabei nach Ansicht der Beschwerdegegnerschaft um eine oberflächliche und subjektive Einschätzung der Beschwerdeführerin handelt, mag zutreffen, ist jedoch nach dem Gesagten nicht streitentscheidend. Entscheidend ist vielmehr, dass die Aktivitäten der Beschwerdeführerin offensichtlich ideeller Natur sind, das gesamte Kantonsgebiet abdecken und in den letzten zehn Jahren mit einer gewissen Regelmässigkeit betrieben wurden. Es mag sein, dass die Beschwerdeführerin nur über beschränktes Fachwissen verfügt. Dies allein reicht jedoch zur Verneinung der Legitimation nicht aus. 3.4 Nachdem sich die Beschwerdeführerin dadurch als Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG qualifiziert, war sie zur Ergreifung des angestrengten Rechtsmittels legitimiert. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten. 4. D ie Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Sache an das Baurekursgericht zur materiellen Behandlung und neuen Entscheidung zurückzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten de n Beschwerdegegner innen je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben. Aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen und des damit verbundenen besonderen Aufwands ist die Beschwerdegegnerin 1 als Bauherrin für das Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung von Fr. 1 ' 5 00.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG; Kölz/Bosshard/Röhl, § 17 N. 46). 5. Im Rahmen der Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungs ­ entscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundes ­ gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur materiellen Entscheidung an das Baurekursgericht zurückgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 140.-- Zustellkosten, Fr. 4'140.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen 1, 2 und 3 je zu einem Drittel auferlegt. 4. Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an… Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers (§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010) Eine Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber haben die Abweisung der Beschwerde beantragt, und zwar aus folgenden Gründen: 1. 1.1 Dem Urteil ist insofern beizupflichten, als das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin aufgrund des in der Rekursschrift nicht erbrachten Tätigkeitsnachweises als überspitzt formalistisch zu werten ist (vgl. E. 2.3.3). Im Ergebnis erweist sich der Nichteintretensentscheid dennoch als gerechtfertigt. Zweck und Entstehungs­ge­schichte von § 338a Abs. 2 PBG legen nämlich einen strengeren Massstab für die Zulassung von Organisationen zur ideellen Verbandsbeschwerde nahe, als es im Urteil angenommen wird. 1.2 Angesichts der kritischen Stimmen wurde in der Ratsdebatte auf die grosse Bedeutung der Gerichtspraxis zur Legitimationsfrage hingewiesen (Protokoll, S. 8131 f., S. 8141). Die Hindernisse für die Legitimation künftiger Verbände wurden dabei als hoch eingeschätzt (Protokoll, S. 8134). Ungewollte Auswüchse in der Praxis sollten verhindert und ad-hoc-Gruppierungen vom Verbandsbeschwerderecht ausgeschlossen werden (Protokoll, S. 8539 ff.). Bei dieser Ausgangslage ist die Rechtsmittelbefugnis auf Organisationen zu beschränken, die sich dauernd und ernsthaft mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes auseinandersetzen (vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Band I, 4. A., Bern 2013, Art. 35–35c N. 23a, auch zum Folgenden). Nur insoweit rechtfertigt sich ihr Einbezug in das Baubewilligungsverfahren und besteht ein nutzbares besonderes Fachwissen, von der auch die Behörden in der Durchsetzung des Bau- und Planungsrechts profitieren können (vgl. Helen Keller/Matthias Hauser, Ideell oder wirtschaftlich – die Gretchenfrage im Verbandsbeschwederecht, URP 2009, S. 835 ff., 853 f.; vgl. auch ABl 1985, S. 788). Eine oberflächliche Beschäftigung mit Fragen des Natur- und Heimatschutzes genügt nicht für die Annahme eines Verbandsbeschwerderechts (vgl. auch die Botschaft des Bundesrats vom 12. November 1965 zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, BBl 1965 III 89 ff., 97, wonach die Legitimation zur Beschwerde nur einigen wenigen Vereinigungen zuerkannt werden soll, deren verdienstvolle Tätigkeit seit Jahrzehnten allgemein bekannt sei). Eine Organisation muss daher seit mindestens zehn Jahren im gesamten Kantonsgebiet tätig sein und dabei Aktivitäten im Natur- und Heimatschutz von einer gewissen Tragweite und fachlichen Qualität vorweisen können. 1.3 Auf die Beschwerdeführerin treffen diese Voraussetzungen nicht zu. Entgegen deren Annahme impliziert die gesamtschweizerische Tätigkeit für sich genommen noch keine hinreichende Tätigkeit im Kanton Zürich (vgl. Riva, S. 73). Dass sich die Beschwerdeführerin mit konkreten Bau- oder Planungsvorhaben im Kanton Zürich, namentlich mit dem der Kunsthauserweiterung zugrundeliegenden Gestaltungsplan befasst hätte, ist nicht dokumentiert. Der von der Beschwerdeführerin veröffentlichte und gelegentlich aktualisierte "Archicultura-Atlas" deckt zwar auch den Kanton Zürich ab. Seine Bedeutung beschränkt sich jedoch darauf, die Ortsbildqualität ganzer Ortschaften und Ortsteile grobmaschig zu erfassen und in Balkendiagrammen ohne Begründung pauschal zu beurteilen (Grünanteil: ortstypisch, harmonisch, malerisch – Gelbanteil: ohne architektonischen ortstypischen Charakter – Rotanteil: unpassend, störend oder verunstaltend, architektonisch chaotisch). Ebenso fehlen substanzielle Hinweise zur Methodologie der Erhebungen: Aus dem Verzeichnis der beurteilten Orte geht lediglich hervor, dass sich die erteilten Noten aus verschiedenen Einzelbewertungen zusammensetzen. Der "Archicultura-Atlas" ist damit nicht vergleichbar mit den kommunalen und kantonalen Ortsbildschutz­inven­taren, welche neben einer Würdigung der verzeichneten Objekte auch über den Schutzzweck sowie die Schutzmassnahmen Auskunft geben und Angaben über die für das Ortsbild wichtigen Einzelobjekte und Gebäudegruppen, Gebäudefluchten und Firstrichtungen sowie Freiräume und Bäume enthalten (§ 6 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977). Zweifel an der Aussagekraft der Untersuchung erweckt schliesslich auch die Gesamtwertung für den Kanton Zürich, die mit folgenden, wenig differenzierten Sätzen eingeleitet wird (und dabei wörtlich mit der für den Kanton Aargau abgegebenen Gesamtwertung übereinstimmt; vgl. http://www.archicultura.ch/atlas.php ): "Die Ortsbildqualität im Kanton Zürich lässt, [...], zu einem sehr grossen Teil mehr als nur zu wünschen übrig. Jede Menge von Verunstaltungen und architektonischem Chaos. Vielerorts muss sogar von städtebaulichem Horror gesprochen werden." Im Sinn einer Warnung an Touristen spricht die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Stadt Zürich und andere Zürichseegemeinden sogar von "a very disfigured urban place; not worth seeing at all". 1.4 Die Unterlagen belegen damit keine hinreichende Auseinandersetzung mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich während der letzten zehn Jahre, weshalb die Beschwerdeführerin nicht zur ideellen Verbandsbeschwerde nach § 338a Abs. 2 PBG legitimiert ist. Für richtiges Protokoll, Der Gerichtsschreiber: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung VB.2013.00640 Urteil der 1. Kammer vom 12. Dezember 2013 Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Robert Lauko. In Sachen ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, vertreten durch RA A Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen 1. Einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE), bestehend aus 1.1 Zürcher Kunstgesellschaft, 1.2 Stiftung Zürcher Kunsthaus, 1.3 Stadt Zürich, alle vertreten durch B, Hochbaudepartement der Stadt Zürich, 2. Bausektion der Stadt Zürich, 3. Baudirektion Kanton Zürich, Beschwerdegegnerinnen, betreffend Baubewilligung, hat sich ergeben: I. Mit Beschluss vom 31. Mai 2013 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der einfachen Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE) die baurechtliche Bewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses auf den Grundstücken Kat.-Nrn. AA3179, AA3279 und AA4138 am Heimplatz 1 und 5 sowie an der Kantonsschul- und Rämistrasse in Zürich. Gleichzeitig wurde die denkmalschutz- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 11. Februar 2013 für das Bauvorhaben eröffnet. II. Auf den hiergegen von ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, Luzern, erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 26. Juli 2013 nicht ein. Es verzichtete dabei auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens. III. Mit Beschwerde vom 16. September 2013 beantragte die Stiftung ARCHICULTURA dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen, u nter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit Schreiben vom 30. September 2013 verzichtete die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2013 schloss die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In seiner Vernehmlassung vom 4. Oktober 2013 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen, die Beschwerde abzuweisen. Den gleichen Antrag stellte auch die Bausektion der Stadt Zürich in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2013. Mit Replik vom 31. Oktober 2013 hielt die Stiftung ARCHICULTURA an ihren Anträgen fest. Mit Stellungnahmen vom 2. bzw. 3. Dezember 2013 bekräftigten die Bausektion der Stadt Zürich sowie die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung ihre Positionen. Die Kammer erwägt: 1. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sie die damalige Rekurrentin für nicht rekurslegitimiert erachtete. Diese ist ohne Weiteres befugt, mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu beanstanden, dass ihr die Legitimation zu Unrecht abgesprochen worden sei. Ob sie die Legitimation zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Baubescheid tatsächlich besitzt, ist Gegenstand der inhaltlichen Beurteilung der vorliegenden Beschwerde (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshar t /Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten. 2. 2.1 Die Vorinstanz sah die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin als gesamtkantonal tätige Natur- und Heimatschutzorganisation als nicht erwiesen an (E. 7 des Rekursentscheids vom 26. Juli 2013, auch zum Folgenden). Die Beschwerdeführerin habe es versäumt, ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich darzulegen. Die nicht näher substanziierte Behauptung, sie sei gesamtschweizerisch tätig, sei unbehelflich, solange dies nicht erwiesenermassen auch den Kanton Zürich umfasse. Solche Aktivitäten der in Luzern ansässigen Stiftung seien abgesehen von einer Wanderausstellung in der Baugewerblichen Berufsschule Zürich im Jahr 2003 weder aus den Akten noch aus dem Internetauftritt der Stiftung (www.achicultura.ch) ersichtlich. 2.2 Die Beschwerdeführerin stützt ihre Rechtsmittellegitimation primär auf § 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Ihrer Ansicht nach ist die Argumentation des Baurekursgerichts wegen der angewandten Formstrenge überspitzt formalistisch. An die Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände dürften auch bei Verbandsbeschwerden keine hohen Anforderungen gestellt werden. Mit der Behauptung, dass sie seit 1996 bestehe, statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder eintrete, gesamtschweizerisch tätig sei und in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich habe, sei die Beschwerdeführerin ihrer Substanziierungspflicht nachgekommen. 2.3 2.3.1 Grundsätzlich hat die angerufene Behörde von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind (VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2 mit Hinweis). Dabei trifft den Rechtsmittelkläger jedoch eine Substanziierungs- und Beweisführungslast (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 93; RB 1980 Nr. 8): Der Anfechtende muss bereits im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren die Sachumstände darlegen, welche die Legitimation begründen sollen und kann dies nicht in der Begründung der anschliessenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht nachholen (VGr, 3. November 2010, VB.2010.00299, E. 2.1 mit Hinweis). 2.3.2 Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verbietet den Behörden, prozessuale Vorschriften mit ungerechtfertigter Formstrenge anzuwenden (Verbot des überspitzten Formalismus; vgl. hierzu BGE 135 I 6 E. 2.1; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29 N. 14 ff.). Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt dementsprechend vom Einzelfall ab (RB 1989 Nr. 10; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 41) und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Geringere Anforderungen sind an die Rekursbegründung zu stellen, wenn die vorhandenen Mängel nicht wesentlich ins Gewicht fallen, sich ohne Weiteres beheben lassen oder wenn es sich um eine Laienbeschwerde handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 3). Zu berücksichtigen ist überdies, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht. Deshalb konnte von der zum Zeitpunkt der Rekurserhebung ohne Rechtsvertretung agierenden Beschwerdeführerin nicht erwartet werden, dass sie bereits in ihrer Rekursschrift konkrete Aktivitäten auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich aufzeigt. Mit den beigelegten Urkunden und der Aussage, sie trete statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder ein, sei gesamtschweizerisch tätig und habe in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich (vgl. Rekursschrift S. 2a Ziff. 1), wies die Beschwerdeführerin vielmehr in rechtsgenügender Weise nach, dass sie sich statutarisch dem Heimatschutz widmet. Dem Baurekursgericht war es sodann ohne Weiteres möglich, sich durch Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin über deren Aktivitäten ins Bild zu setzen (vgl. hinten E. 2.4). 2.3.3 Erwägung 7 Abs. 1 des Rekursentscheids, wonach die Rekurrentin ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich nicht dargelegt habe, erweist sich unter diesen Umständen als überspitzt formalistisch. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz von vornherein auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens verzichtet hat (E. 1 des Rekursentscheids), wodurch es der Beschwerdeführerin verwehrt wurde, auf allfällige Eingaben der Gegenparteien mit einem ergänzenden Tätigkeitsnachweis zu reagieren. Der Verzicht auf die Anordnung eines Schriftenwechsels ist nur bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Rechtsmitteln zulässig (vgl. § 26a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Von Letzterem konnte im vorliegenden Fall angesichts der noch nicht gefestigten Gerichtspraxis nicht ausgegangen werden. 2.4 Mit der Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin traf die Vorinstanz im Hinblick auf die Legitimationsfrage eigene Abklärungen und kam zum Schluss, dass sich der erkennbare Bezug der Stiftungstätigkeiten zum Kanton Zürich im angegebenen Regionalvertreter erschöpfe (E. 7 Abs. 2 des Rekursentscheids). Wie die Beschwerdeführerin zu Recht beanstandet, bleibt diese Sachverhaltsfeststellung unvollständig (§ 20 Abs. 1 lit. b VRG). Denn sie berücksichtigt daneben lediglich die von der Beschwerdeführerin durchgeführte Wanderausstellung, nicht aber den auf ihrer Website einsehbaren "Archicultura-Atlas" (zu dessen Entscheidrelevanz vgl. hinten E. 3.3). Ausserdem vermögen die im Sinn einer Eventualbegründung gemachten, überaus knappen Ausführungen der aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleiteten gerichtlichen Begründungspflicht nicht zu genügen. Auch insofern ist der Rekursentscheid rechtsfehlerhaft und folglich aufzuheben. 2.5 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Da der massgebende Sachverhalt aufgrund der im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten inzwischen rechtsgenügend erstellt ist und das Verwaltungsgericht in der Frage der Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde über volle (Rechts-)Kognition verfügt (§ 20 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG), sprechen prozessökonomische Gründe für eine Beurteilung der Legitimationsfrage durch das Verwaltungsgericht (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5, § 8 N. 49). Es ist nachfolgend prüfen, ob die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierte Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG zu qualifizieren ist. 3. Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Anord­nun­gen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie ge­gen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen auch gesamtkanto­nal tätige Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton sta­tu­ten­gemäss dem Natur‑ und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen. 3.1 Die Beschränkung auf gesamtkantonal tätige Organisationen war Teil des Kompromisses, der in der vorberatenden Kommission erarbeitet wurde (RB 1996 Nr. 12, auch zum Folgenden; vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat zur Volksinitiative für Natur und Umwelt: Für einen wirksamen Schutz des Natur- und Heimatschutzrechtes, ABl 1985, S. 782 ff., 788). Das Verbandsbeschwerderecht in der heute geltenden Fassung wurde vom Kantonsrat nach langwierigen Beratungen ins PBG eingefügt (Protokoll des Kantonsrates 1983–1987, S. 8089–8142 und 8538–8547 [im Folgenden: Protokoll]). Die Gesetzesrevision erfolgte, nachdem mehrere frühere Anläufe gescheitert waren, als Gegenvorschlag zur erwähnten Volksinitiative. In der Ratsdebatte wurde auch die von den Gegnern geäusserte Befürchtung angesprochen, die Verbandsbeschwerde könnte zu einer Popularbeschwerde verkommen, da auch neu gegründeten Organisationen nach zehn Jahren die gesetzlichen Einsprachemöglichkeiten zukämen (vgl. Protokoll, S. 8129, 8136 f.). Im Extremfall könnten sich, so die Kritik, sogar Stammtischrunden als Vereine konstituieren, um das Beschwerderecht zu erhalten (Protokoll, S. 8539). Trotz dieser Bedenken wurde bewusst darauf verzichtet, den Kreis der beschwerdeberechtigten Verbände auf die zu jener Zeit bestehenden Organisationen zu beschränken oder eine Mindestmitgliederzahl für die Beschwerdeberechtigung vorzusehen (Protokoll, S. 8134, 8539 ff.). 3.2 Vor diesem Hintergrund dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Dem Anliegen, dass das ideelle Verbandsbeschwerderecht nur fachkundigen Organisationen zukommen soll, wird primär durch das gesetzliche Erfordernis des zehnjährigen Bestehens und der ideellen statutarischen Zielsetzung Rechnung getragen. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband entsprechend seinem Zweck im Kanton Zürich auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt (vgl. Enrico Riva, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 76; Peter M. Keller, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 12 Rz. 9; Astrid Epiney/Kaspar Sollberger, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten, Bern 2003, S. 33). Eine lediglich sporadische oder laienhafte Beschäftigung mit der Thematik vermag kein Verbandsbeschwerderecht zu begründen. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich der Verband durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet. Es ist nicht die Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die Arbeit der Verbände in fachlicher Hinsicht zu würdigen und damit gleichsam Qualitätsmanagement zu betreiben. 3.3 Die im Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen enthalten hauptsächlich auf den Kanton Zürich bezogene Ausschnitte aus dem von der Beschwerdeführerin erstellten und in den letzten zehn Jahren mehrmals aktualisierten "Archicultura-Atlas". Dieses stellt eine Art Inventar dar, in dem die Ortsbildqualität zahlreicher Ortschaften und Ortsteile der ganzen Schweiz in einem Diagramm mit den Farben rot – gelb – grün beurteilt wird. Dass es sich dabei nach Ansicht der Beschwerdegegnerschaft um eine oberflächliche und subjektive Einschätzung der Beschwerdeführerin handelt, mag zutreffen, ist jedoch nach dem Gesagten nicht streitentscheidend. Entscheidend ist vielmehr, dass die Aktivitäten der Beschwerdeführerin offensichtlich ideeller Natur sind, das gesamte Kantonsgebiet abdecken und in den letzten zehn Jahren mit einer gewissen Regelmässigkeit betrieben wurden. Es mag sein, dass die Beschwerdeführerin nur über beschränktes Fachwissen verfügt. Dies allein reicht jedoch zur Verneinung der Legitimation nicht aus. 3.4 Nachdem sich die Beschwerdeführerin dadurch als Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG qualifiziert, war sie zur Ergreifung des angestrengten Rechtsmittels legitimiert. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten. 4. D ie Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Sache an das Baurekursgericht zur materiellen Behandlung und neuen Entscheidung zurückzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten de n Beschwerdegegner innen je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben. Aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen und des damit verbundenen besonderen Aufwands ist die Beschwerdegegnerin 1 als Bauherrin für das Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung von Fr. 1 ' 5 00.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG; Kölz/Bosshard/Röhl, § 17 N. 46). 5. Im Rahmen der Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungs ­ entscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundes ­ gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2). Demgemäss erkennt die Kammer : 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur materiellen Entscheidung an das Baurekursgericht zurückgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 140.-- Zustellkosten, Fr. 4'140.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen 1, 2 und 3 je zu einem Drittel auferlegt. 4. Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an… Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers (§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010) Eine Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber haben die Abweisung der Beschwerde beantragt, und zwar aus folgenden Gründen: 1. 1.1 Dem Urteil ist insofern beizupflichten, als das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin aufgrund des in der Rekursschrift nicht erbrachten Tätigkeitsnachweises als überspitzt formalistisch zu werten ist (vgl. E. 2.3.3). Im Ergebnis erweist sich der Nichteintretensentscheid dennoch als gerechtfertigt. Zweck und Entstehungs­ge­schichte von § 338a Abs. 2 PBG legen nämlich einen strengeren Massstab für die Zulassung von Organisationen zur ideellen Verbandsbeschwerde nahe, als es im Urteil angenommen wird. 1.2 Angesichts der kritischen Stimmen wurde in der Ratsdebatte auf die grosse Bedeutung der Gerichtspraxis zur Legitimationsfrage hingewiesen (Protokoll, S. 8131 f., S. 8141). Die Hindernisse für die Legitimation künftiger Verbände wurden dabei als hoch eingeschätzt (Protokoll, S. 8134). Ungewollte Auswüchse in der Praxis sollten verhindert und ad-hoc-Gruppierungen vom Verbandsbeschwerderecht ausgeschlossen werden (Protokoll, S. 8539 ff.). Bei dieser Ausgangslage ist die Rechtsmittelbefugnis auf Organisationen zu beschränken, die sich dauernd und ernsthaft mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes auseinandersetzen (vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Band I, 4. A., Bern 2013, Art. 35–35c N. 23a, auch zum Folgenden). Nur insoweit rechtfertigt sich ihr Einbezug in das Baubewilligungsverfahren und besteht ein nutzbares besonderes Fachwissen, von der auch die Behörden in der Durchsetzung des Bau- und Planungsrechts profitieren können (vgl. Helen Keller/Matthias Hauser, Ideell oder wirtschaftlich – die Gretchenfrage im Verbandsbeschwederecht, URP 2009, S. 835 ff., 853 f.; vgl. auch ABl 1985, S. 788). Eine oberflächliche Beschäftigung mit Fragen des Natur- und Heimatschutzes genügt nicht für die Annahme eines Verbandsbeschwerderechts (vgl. auch die Botschaft des Bundesrats vom 12. November 1965 zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, BBl 1965 III 89 ff., 97, wonach die Legitimation zur Beschwerde nur einigen wenigen Vereinigungen zuerkannt werden soll, deren verdienstvolle Tätigkeit seit Jahrzehnten allgemein bekannt sei). Eine Organisation muss daher seit mindestens zehn Jahren im gesamten Kantonsgebiet tätig sein und dabei Aktivitäten im Natur- und Heimatschutz von einer gewissen Tragweite und fachlichen Qualität vorweisen können. 1.3 Auf die Beschwerdeführerin treffen diese Voraussetzungen nicht zu. Entgegen deren Annahme impliziert die gesamtschweizerische Tätigkeit für sich genommen noch keine hinreichende Tätigkeit im Kanton Zürich (vgl. Riva, S. 73). Dass sich die Beschwerdeführerin mit konkreten Bau- oder Planungsvorhaben im Kanton Zürich, namentlich mit dem der Kunsthauserweiterung zugrundeliegenden Gestaltungsplan befasst hätte, ist nicht dokumentiert. Der von der Beschwerdeführerin veröffentlichte und gelegentlich aktualisierte "Archicultura-Atlas" deckt zwar auch den Kanton Zürich ab. Seine Bedeutung beschränkt sich jedoch darauf, die Ortsbildqualität ganzer Ortschaften und Ortsteile grobmaschig zu erfassen und in Balkendiagrammen ohne Begründung pauschal zu beurteilen (Grünanteil: ortstypisch, harmonisch, malerisch – Gelbanteil: ohne architektonischen ortstypischen Charakter – Rotanteil: unpassend, störend oder verunstaltend, architektonisch chaotisch). Ebenso fehlen substanzielle Hinweise zur Methodologie der Erhebungen: Aus dem Verzeichnis der beurteilten Orte geht lediglich hervor, dass sich die erteilten Noten aus verschiedenen Einzelbewertungen zusammensetzen. Der "Archicultura-Atlas" ist damit nicht vergleichbar mit den kommunalen und kantonalen Ortsbildschutz­inven­taren, welche neben einer Würdigung der verzeichneten Objekte auch über den Schutzzweck sowie die Schutzmassnahmen Auskunft geben und Angaben über die für das Ortsbild wichtigen Einzelobjekte und Gebäudegruppen, Gebäudefluchten und Firstrichtungen sowie Freiräume und Bäume enthalten (§ 6 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977). Zweifel an der Aussagekraft der Untersuchung erweckt schliesslich auch die Gesamtwertung für den Kanton Zürich, die mit folgenden, wenig differenzierten Sätzen eingeleitet wird (und dabei wörtlich mit der für den Kanton Aargau abgegebenen Gesamtwertung übereinstimmt; vgl. http://www.archicultura.ch/atlas.php ): "Die Ortsbildqualität im Kanton Zürich lässt, [...], zu einem sehr grossen Teil mehr als nur zu wünschen übrig. Jede Menge von Verunstaltungen und architektonischem Chaos. Vielerorts muss sogar von städtebaulichem Horror gesprochen werden." Im Sinn einer Warnung an Touristen spricht die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Stadt Zürich und andere Zürichseegemeinden sogar von "a very disfigured urban place; not worth seeing at all". 1.4 Die Unterlagen belegen damit keine hinreichende Auseinandersetzung mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich während der letzten zehn Jahre, weshalb die Beschwerdeführerin nicht zur ideellen Verbandsbeschwerde nach § 338a Abs. 2 PBG legitimiert ist. Für richtiges Protokoll, Der Gerichtsschreiber:

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung Verwaltungsgericht

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

des Kantons Zürich 1. Abteilung

1. Abteilung VB.2013.00640

Urteil

Urteil der 1. Kammer

der 1. Kammer vom 12. Dezember 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Robert Lauko.

(Vorsitz) In Sachen

ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege,

ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, vertreten durch RA A Rechtsanwalt,

vertreten durch RA A Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin,

Beschwerdeführerin, gegen

1. Einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE), bestehend aus

1. Einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE), bestehend aus 1.1 Zürcher Kunstgesellschaft,

1.1 Zürcher Kunstgesellschaft, 1.2 Stiftung Zürcher Kunsthaus,

1.2 Stiftung Zürcher Kunsthaus, 1.3 Stadt Zürich,

1.3 Stadt Zürich, alle vertreten durch B, Hochbaudepartement der Stadt Zürich,

2. Bausektion der Stadt Zürich,

2. Bausektion der Stadt Zürich, 3. Baudirektion Kanton Zürich,

3. Baudirektion Kanton Zürich, Beschwerdegegnerinnen,

Beschwerdegegnerinnen, betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.

Mit Beschluss vom 31. Mai 2013 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der einfachen Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE) die baurechtliche Bewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses auf den Grundstücken Kat.-Nrn. AA3179, AA3279 und AA4138 am Heimplatz 1 und 5 sowie an der Kantonsschul- und Rämistrasse in Zürich. Gleichzeitig wurde die denkmalschutz- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 11. Februar 2013 für das Bauvorhaben eröffnet.

II.

Auf den hiergegen von ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, Luzern, erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 26. Juli 2013 nicht ein. Es verzichtete dabei auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens.

Auf den hiergegen von ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, Luzern, erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 26. Juli 2013 nicht ein. III.

Mit Beschwerde vom 16. September 2013 beantragte die Stiftung ARCHICULTURA dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen, u nter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Mit Beschwerde vom 16. September 2013 beantragte ARCHICULTURA dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen nter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit Schreiben vom 30. September 2013 verzichtete die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2013 schloss die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In seiner Vernehmlassung vom 4. Oktober 2013 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen, die Beschwerde abzuweisen. Den gleichen Antrag stellte auch die Bausektion der Stadt Zürich in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2013. Mit Replik vom 31. Oktober 2013 hielt die Stiftung ARCHICULTURA an ihren Anträgen fest.

Mit Schreiben vom 30. September 2013 verzichtete die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2013 schloss die auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In Vernehmlassung vom 4. Oktober 2013 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen Beschwerde. Den gleichen Antrag stellte auch die Bausektion der Stadt Zürich in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2013. Replik vom 31. Oktober 2013 hielt die ARCHICULTURA an ihren Anträgen fest. Mit Stellungnahmen vom 2. bzw. 3. Dezember 2013 bekräftigten die Bausektion der Stadt Zürich sowie die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung ihre Positionen.

Die Kammer erwägt:

Die Kammer erwägt: 1.

Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sie die damalige Rekurrentin für nicht rekurslegitimiert erachtete. Diese ist ohne Weiteres befugt, mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu beanstanden, dass ihr die Legitimation zu Unrecht abgesprochen worden sei. Ob sie die Legitimation zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Baubescheid tatsächlich besitzt, ist Gegenstand der inhaltlichen Beurteilung der vorliegenden Beschwerde (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshar t /Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten.

Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sie die damalige Rekurrentin für nicht rekurslegitimiert erachtete. Diese ist ohne Weiteres befugt, mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu beanstanden, dass ihr die Legitimation zu Unrecht abgesprochen worden sei. Ob sie die Legitimation zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Baubescheid tatsächlich besitzt, ist Gegenstand der inhaltlichen Beurteilung der Beschwerde (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshar /Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten. 2.

2.1 Die Vorinstanz sah die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin als gesamtkantonal tätige Natur- und Heimatschutzorganisation als nicht erwiesen an (E. 7 des Rekursentscheids vom 26. Juli 2013, auch zum Folgenden). Die Beschwerdeführerin habe es versäumt, ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich darzulegen. Die nicht näher substanziierte Behauptung, sie sei gesamtschweizerisch tätig, sei unbehelflich, solange dies nicht erwiesenermassen auch den Kanton Zürich umfasse. Solche Aktivitäten der in Luzern ansässigen Stiftung seien abgesehen von einer Wanderausstellung in der Baugewerblichen Berufsschule Zürich im Jahr 2003 weder aus den Akten noch aus dem Internetauftritt der Stiftung (www.achicultura.ch) ersichtlich.

2.2 Die Beschwerdeführerin stützt ihre Rechtsmittellegitimation primär auf § 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Ihrer Ansicht nach ist die Argumentation des Baurekursgerichts wegen der angewandten Formstrenge überspitzt formalistisch. An die Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände dürften auch bei Verbandsbeschwerden keine hohen Anforderungen gestellt werden. Mit der Behauptung, dass sie seit 1996 bestehe, statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder eintrete, gesamtschweizerisch tätig sei und in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich habe, sei die Beschwerdeführerin ihrer Substanziierungspflicht nachgekommen.

2.3

2.3.1 Grundsätzlich hat die angerufene Behörde von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind (VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2 mit Hinweis). Dabei trifft den Rechtsmittelkläger jedoch eine Substanziierungs- und Beweisführungslast (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 93; RB 1980 Nr. 8): Der Anfechtende muss bereits im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren die Sachumstände darlegen, welche die Legitimation begründen sollen und kann dies nicht in der Begründung der anschliessenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht nachholen (VGr, 3. November 2010, VB.2010.00299, E. 2.1 mit Hinweis).

VB.2012.00025 bereits im VB.2010.00299, E. 2.1 2.3.2 Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verbietet den Behörden, prozessuale Vorschriften mit ungerechtfertigter Formstrenge anzuwenden (Verbot des überspitzten Formalismus; vgl. hierzu BGE 135 I 6 E. 2.1; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29 N. 14 ff.). Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt dementsprechend vom Einzelfall ab (RB 1989 Nr. 10; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 41) und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Geringere Anforderungen sind an die Rekursbegründung zu stellen, wenn die vorhandenen Mängel nicht wesentlich ins Gewicht fallen, sich ohne Weiteres beheben lassen oder wenn es sich um eine Laienbeschwerde handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 3).

Zu berücksichtigen ist überdies, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht. Deshalb konnte von der zum Zeitpunkt der Rekurserhebung ohne Rechtsvertretung agierenden Beschwerdeführerin nicht erwartet werden, dass sie bereits in ihrer Rekursschrift konkrete Aktivitäten auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich aufzeigt. Mit den beigelegten Urkunden und der Aussage, sie trete statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder ein, sei gesamtschweizerisch tätig und habe in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich (vgl. Rekursschrift S. 2a Ziff. 1), wies die Beschwerdeführerin vielmehr in rechtsgenügender Weise nach, dass sie sich statutarisch dem Heimatschutz widmet. Dem Baurekursgericht war es sodann ohne Weiteres möglich, sich durch Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin über deren Aktivitäten ins Bild zu setzen (vgl. hinten E. 2.4).

2.3.3 Erwägung 7 Abs. 1 des Rekursentscheids, wonach die Rekurrentin ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich nicht dargelegt habe, erweist sich unter diesen Umständen als überspitzt formalistisch. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz von vornherein auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens verzichtet hat (E. 1 des Rekursentscheids), wodurch es der Beschwerdeführerin verwehrt wurde, auf allfällige Eingaben der Gegenparteien mit einem ergänzenden Tätigkeitsnachweis zu reagieren. Der Verzicht auf die Anordnung eines Schriftenwechsels ist nur bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Rechtsmitteln zulässig (vgl. § 26a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Von Letzterem konnte im vorliegenden Fall angesichts der noch nicht gefestigten Gerichtspraxis nicht ausgegangen werden.

2.4 Mit der Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin traf die Vorinstanz im Hinblick auf die Legitimationsfrage eigene Abklärungen und kam zum Schluss, dass sich der erkennbare Bezug der Stiftungstätigkeiten zum Kanton Zürich im angegebenen Regionalvertreter erschöpfe (E. 7 Abs. 2 des Rekursentscheids). Wie die Beschwerdeführerin zu Recht beanstandet, bleibt diese Sachverhaltsfeststellung unvollständig (§ 20 Abs. 1 lit. b VRG). Denn sie berücksichtigt daneben lediglich die von der Beschwerdeführerin durchgeführte Wanderausstellung, nicht aber den auf ihrer Website einsehbaren "Archicultura-Atlas" (zu dessen Entscheidrelevanz vgl. hinten E. 3.3). Ausserdem vermögen die im Sinn einer Eventualbegründung gemachten, überaus knappen Ausführungen der aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleiteten gerichtlichen Begründungspflicht nicht zu genügen. Auch insofern ist der Rekursentscheid rechtsfehlerhaft und folglich aufzuheben.

2.5 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Da der massgebende Sachverhalt aufgrund der im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten inzwischen rechtsgenügend erstellt ist und das Verwaltungsgericht in der Frage der Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde über volle (Rechts-)Kognition verfügt (§ 20 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG), sprechen prozessökonomische Gründe für eine Beurteilung der Legitimationsfrage durch das Verwaltungsgericht (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5, § 8 N. 49). Es ist nachfolgend prüfen, ob die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierte Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG zu qualifizieren ist.

Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Da der massgebende Sachverhalt aufgrund der im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten inzwischen rechtsgenügend erstellt ist und das Verwaltungsgericht in der Frage der Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde über volle (Rechts-)Kognition verfügt (§ 20 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG), sprechen prozessökonomische Gründe für eine Beurteilung der Legitimationsfrage durch das Verwaltungsgericht (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5, § 8 N. 49). Es ist nachfolgend prüfen, ob die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierte Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG zu qualifizieren ist. 3.

Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Anord­nun­gen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie ge­gen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen auch gesamtkanto­nal tätige Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton sta­tu­ten­gemäss dem Natur‑ und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen.

3.1 Die Beschränkung auf gesamtkantonal tätige Organisationen war Teil des Kompromisses, der in der vorberatenden Kommission erarbeitet wurde (RB 1996 Nr. 12, auch zum Folgenden; vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat zur Volksinitiative für Natur und Umwelt: Für einen wirksamen Schutz des Natur- und Heimatschutzrechtes, ABl 1985, S. 782 ff., 788). Das Verbandsbeschwerderecht in der heute geltenden Fassung wurde vom Kantonsrat nach langwierigen Beratungen ins PBG eingefügt (Protokoll des Kantonsrates 1983–1987, S. 8089–8142 und 8538–8547 [im Folgenden: Protokoll]). Die Gesetzesrevision erfolgte, nachdem mehrere frühere Anläufe gescheitert waren, als Gegenvorschlag zur erwähnten Volksinitiative. In der Ratsdebatte wurde auch die von den Gegnern geäusserte Befürchtung angesprochen, die Verbandsbeschwerde könnte zu einer Popularbeschwerde verkommen, da auch neu gegründeten Organisationen nach zehn Jahren die gesetzlichen Einsprachemöglichkeiten zukämen (vgl. Protokoll, S. 8129, 8136 f.). Im Extremfall könnten sich, so die Kritik, sogar Stammtischrunden als Vereine konstituieren, um das Beschwerderecht zu erhalten (Protokoll, S. 8539). Trotz dieser Bedenken wurde bewusst darauf verzichtet, den Kreis der beschwerdeberechtigten Verbände auf die zu jener Zeit bestehenden Organisationen zu beschränken oder eine Mindestmitgliederzahl für die Beschwerdeberechtigung vorzusehen (Protokoll, S. 8134, 8539 ff.).

PBG 3.2 Vor diesem Hintergrund dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Dem Anliegen, dass das ideelle Verbandsbeschwerderecht nur fachkundigen Organisationen zukommen soll, wird primär durch das gesetzliche Erfordernis des zehnjährigen Bestehens und der ideellen statutarischen Zielsetzung Rechnung getragen. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband entsprechend seinem Zweck im Kanton Zürich auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt (vgl. Enrico Riva, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 76; Peter M. Keller, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 12 Rz. 9; Astrid Epiney/Kaspar Sollberger, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten, Bern 2003, S. 33). Eine lediglich sporadische oder laienhafte Beschäftigung mit der Thematik vermag kein Verbandsbeschwerderecht zu begründen. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich der Verband durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet. Es ist nicht die Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die Arbeit der Verbände in fachlicher Hinsicht zu würdigen und damit gleichsam Qualitätsmanagement zu betreiben.

Peter M. Zürich 1997, Art. 12 Rz. 9; Astrid Epiney/Kaspar Sollberger, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten, Bern 2003, S. 33) 3.3 Die im Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen enthalten hauptsächlich auf den Kanton Zürich bezogene Ausschnitte aus dem von der Beschwerdeführerin erstellten und in den letzten zehn Jahren mehrmals aktualisierten "Archicultura-Atlas". Dieses stellt eine Art Inventar dar, in dem die Ortsbildqualität zahlreicher Ortschaften und Ortsteile der ganzen Schweiz in einem Diagramm mit den Farben rot – gelb – grün beurteilt wird. Dass es sich dabei nach Ansicht der Beschwerdegegnerschaft um eine oberflächliche und subjektive Einschätzung der Beschwerdeführerin handelt, mag zutreffen, ist jedoch nach dem Gesagten nicht streitentscheidend. Entscheidend ist vielmehr, dass die Aktivitäten der Beschwerdeführerin offensichtlich ideeller Natur sind, das gesamte Kantonsgebiet abdecken und in den letzten zehn Jahren mit einer gewissen Regelmässigkeit betrieben wurden. Es mag sein, dass die Beschwerdeführerin nur über beschränktes Fachwissen verfügt. Dies allein reicht jedoch zur Verneinung der Legitimation nicht aus.

3.4 Nachdem sich die Beschwerdeführerin dadurch als Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG qualifiziert, war sie zur Ergreifung des angestrengten Rechtsmittels legitimiert. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten.

4.

D ie Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Sache an das Baurekursgericht zur materiellen Behandlung und neuen Entscheidung zurückzuweisen. ie Sache an das Baurekursgericht zur materiellen Behandlung zurückzuweisen Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten de n Beschwerdegegner innen je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben. Aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen und des damit verbundenen besonderen Aufwands ist die Beschwerdegegnerin 1 als Bauherrin für das Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung von Fr. 1 ' 5 00.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG; Kölz/Bosshard/Röhl, § 17 N. 46).

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten de n Beschwerdegegner innen je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben. Aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen und des damit verbundenen besonderen Aufwands ist die Beschwerdegegnerin 1 als Bauherrin für das Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung von Fr. 1 ' 5 00.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG; Kölz/Bosshard/Röhl, § 17 N. 46). 5.

Im Rahmen der Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungs ­ entscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundes ­ gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2).

Im Rahmen der Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungs ­ entscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundes ­ gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2). Demgemäss erkennt die Kammer :

Demgemäss erkennt die Kammer : die Kammer 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur materiellen Entscheidung an das Baurekursgericht zurückgewiesen.

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur materiellen Entscheidung an das Baurekursgericht zurückgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 140.-- Zustellkosten, Fr. 4'140.-- Total der Kosten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 140.-- Zustellkosten, Fr. 4'140.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen 1, 2 und 3 je zu einem Drittel auferlegt.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen 1, 2 und 3 je zu einem Drittel auferlegt. 4. Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

4. Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils. Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils. 1'500 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an…

6. Mitteilung an… Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)

VRG Eine Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber haben die Abweisung der Beschwerde beantragt, und zwar aus folgenden Gründen:

Eine Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber haben die der Beschwerde beantragt, und zwar aus folgenden Gründen: 1.

1.1 Dem Urteil ist insofern beizupflichten, als das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin aufgrund des in der Rekursschrift nicht erbrachten Tätigkeitsnachweises als überspitzt formalistisch zu werten ist (vgl. E. 2.3.3). Im Ergebnis erweist sich der Nichteintretensentscheid dennoch als gerechtfertigt. Zweck und Entstehungs­ge­schichte von § 338a Abs. 2 PBG legen nämlich einen strengeren Massstab für die Zulassung von Organisationen zur ideellen Verbandsbeschwerde nahe, als es im Urteil angenommen wird.

1.2 Angesichts der kritischen Stimmen wurde in der Ratsdebatte auf die grosse Bedeutung der Gerichtspraxis zur Legitimationsfrage hingewiesen (Protokoll, S. 8131 f., S. 8141). Die Hindernisse für die Legitimation künftiger Verbände wurden dabei als hoch eingeschätzt (Protokoll, S. 8134). Ungewollte Auswüchse in der Praxis sollten verhindert und ad-hoc-Gruppierungen vom Verbandsbeschwerderecht ausgeschlossen werden (Protokoll, S. 8539 ff.).

Bei dieser Ausgangslage ist die Rechtsmittelbefugnis auf Organisationen zu beschränken, die sich dauernd und ernsthaft mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes auseinandersetzen (vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Band I, 4. A., Bern 2013, Art. 35–35c N. 23a, auch zum Folgenden). Nur insoweit rechtfertigt sich ihr Einbezug in das Baubewilligungsverfahren und besteht ein nutzbares besonderes Fachwissen, von der auch die Behörden in der Durchsetzung des Bau- und Planungsrechts profitieren können (vgl. Helen Keller/Matthias Hauser, Ideell oder wirtschaftlich – die Gretchenfrage im Verbandsbeschwederecht, URP 2009, S. 835 ff., 853 f.; vgl. auch ABl 1985, S. 788). Eine oberflächliche Beschäftigung mit Fragen des Natur- und Heimatschutzes genügt nicht für die Annahme eines Verbandsbeschwerderechts (vgl. auch die Botschaft des Bundesrats vom 12. November 1965 zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, BBl 1965 III 89 ff., 97, wonach die Legitimation zur Beschwerde nur einigen wenigen Vereinigungen zuerkannt werden soll, deren verdienstvolle Tätigkeit seit Jahrzehnten allgemein bekannt sei). Eine Organisation muss daher seit mindestens zehn Jahren im gesamten Kantonsgebiet tätig sein und dabei Aktivitäten im Natur- und Heimatschutz von einer gewissen Tragweite und fachlichen Qualität vorweisen können.

N. 23a, auch zum Folgenden) 1.3 Auf die Beschwerdeführerin treffen diese Voraussetzungen nicht zu. Entgegen deren Annahme impliziert die gesamtschweizerische Tätigkeit für sich genommen noch keine hinreichende Tätigkeit im Kanton Zürich (vgl. Riva, S. 73). Dass sich die Beschwerdeführerin mit konkreten Bau- oder Planungsvorhaben im Kanton Zürich, namentlich mit dem der Kunsthauserweiterung zugrundeliegenden Gestaltungsplan befasst hätte, ist nicht dokumentiert. Der von der Beschwerdeführerin veröffentlichte und gelegentlich aktualisierte "Archicultura-Atlas" deckt zwar auch den Kanton Zürich ab. Seine Bedeutung beschränkt sich jedoch darauf, die Ortsbildqualität ganzer Ortschaften und Ortsteile grobmaschig zu erfassen und in Balkendiagrammen ohne Begründung pauschal zu beurteilen (Grünanteil: ortstypisch, harmonisch, malerisch – Gelbanteil: ohne architektonischen ortstypischen Charakter – Rotanteil: unpassend, störend oder verunstaltend, architektonisch chaotisch). Ebenso fehlen substanzielle Hinweise zur Methodologie der Erhebungen: Aus dem Verzeichnis der beurteilten Orte geht lediglich hervor, dass sich die erteilten Noten aus verschiedenen Einzelbewertungen zusammensetzen. Der "Archicultura-Atlas" ist damit nicht vergleichbar mit den kommunalen und kantonalen Ortsbildschutz­inven­taren, welche neben einer Würdigung der verzeichneten Objekte auch über den Schutzzweck sowie die Schutzmassnahmen Auskunft geben und Angaben über die für das Ortsbild wichtigen Einzelobjekte und Gebäudegruppen, Gebäudefluchten und Firstrichtungen sowie Freiräume und Bäume enthalten (§ 6 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977).

Zweifel an der Aussagekraft der Untersuchung erweckt schliesslich auch die Gesamtwertung für den Kanton Zürich, die mit folgenden, wenig differenzierten Sätzen eingeleitet wird (und dabei wörtlich mit der für den Kanton Aargau abgegebenen Gesamtwertung übereinstimmt; vgl. http://www.archicultura.ch/atlas.php ): "Die Ortsbildqualität im Kanton Zürich lässt, [...], zu einem sehr grossen Teil mehr als nur zu wünschen übrig. Jede Menge von Verunstaltungen und architektonischem Chaos. Vielerorts muss sogar von städtebaulichem Horror gesprochen werden." Im Sinn einer Warnung an Touristen spricht die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Stadt Zürich und andere Zürichseegemeinden sogar von "a very disfigured urban place; not worth seeing at all". http://www.archicultura.ch/atlas.php 1.4 Die Unterlagen belegen damit keine hinreichende Auseinandersetzung mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich während der letzten zehn Jahre, weshalb die Beschwerdeführerin nicht zur ideellen Verbandsbeschwerde nach § 338a Abs. 2 PBG legitimiert ist.

Für richtiges Protokoll,

Der Gerichtsschreiber: