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La povertà è la conseguenza di disuguaglianze sociali. Misurarla presuppone che i membri di una società la affrontino e la identifichino come problematica. È attraverso le politiche sociali rivolte ai poveri che le società hanno creato questa categoria sociale. Fino alla fine del 19° secolo la povertà è considerata una questione solo marginalmente di pertinenza dello Stato e per lo più a carico delle opere caritative, della Chiesa e della famiglia. Con l’avvento del movimento operaio e lo sviluppo dell’industrializzazione e dell’urbanizzazione, la questione della povertà diventa un ambito d’intervento riservato agli enti pubblici.
La classificazione dei poveri alla fine del 19° secolo
A partire dal 15° secolo la povertà viene sempre più bandita a livello sociale. Le autorità privano alcuni gruppi di poveri del diritto al sostegno e criminalizzano le persone interessate. Ai poveri «non meritevoli» viene rimproverato di avere un atteggiamento riprovevole e di essere in parte colpevoli della propria situazione.
Alla fine del 19° secolo la maggioranza dei Cantoni svizzeri adotta o rivede le proprie leggi in materia di assistenza ai poveri, prestando particolare attenzione ai «bambini infelici e abbandonati», ovvero agli orfani, ma anche ai bambini delle famiglie povere accusate di non prendersi cura dei propri figli dal punto di vista materiale e morale. Per poter garantire l’ordine pubblico, occorre farsi carico di questi bambini, in particolare per inculcare loro le norme sociali ed educarli alla disciplina del lavoro (Istituti e ricoveri). Inoltre, le persone adulte cadute in povertà sono vittime degli internamenti amministrativi in strutture di ricovero, dove sono spesso costrette a lavorare. Le autorità si rifanno in questo modo alla politica dell’obbligo al lavoro per i poveri, presente sin dal Medioevo, che si traduce nei lavori forzati in pubblico (Schellenwerk) o negli ospedali. Nel 17° secolo vengono fondati appositi istituti e case di correzione oppure convertiti a tale scopo ospedali esistenti. Questa prassi si protrae sino a 20° secolo inoltrato.
Un’altra categoria di poveri considerata come meritevole di aiuto comprende le persone che non possono lavorare a causa di malattia, invalidità o vecchiaia (poveri «involontari» o «rispettabili»). Le persone anziane meritano a maggior ragione un aiuto, poiché hanno alle spalle un’intera vita dedicata al lavoro. Alla fine del 19° secolo tra le persone che ricevono assistenza si conta un numero particolarmente elevato di vedove che, spesso in età avanzata, sono considerate incapaci di provvedere a se stesse in quanto abituate a dipendere da qualcuno; ai mariti viene quindi a sostituirsi lo Stato. L’assistenza è anche un modo per esercitare un controllo sociale su queste donne che non sono più soggette alla sorveglianza maschile, specialmente sul piano della morale sessuale.
L’ultima categoria indicata dal legislatore è quella dei «poveri validi», vale a dire donne e uomini abili al lavoro, per i quali l’assistenza deve rappresentare l’eccezione. Le autorità e i riformatori sociali ritengono importante che queste persone esercitino un’attività lavorativa; a tal fine creano ad esempio colonie agricole per gli uomini o laboratori di cucito per le donne.
L’accesso agli aiuti e lo statuto della persona assistita sono determinati innanzitutto dal motivo dell’inattività (troppo giovane, troppo anziano, malato, invalido ecc.) e dallo stato civile (come nel caso delle vedove).
L’aiuto per la sopravvivenza ai patrizi
La maggioranza dei Cantoni limita l’assistenza ai soli patrizi, ovvero alle persone che, per eredità, matrimonio (nel caso delle donne) o eventualmente acquisto, hanno origini comunali (comune patriziale). Si tratta di una solidarietà basata su legami di sangue e profusa all’interno di una comunità intesa come una famiglia allargata. I poveri non originari di un Comune possono dunque essere rispediti in quello di origine. La Costituzione del 1874 prevede la possibilità di revocare il diritto di stabilirsi in un Comune alle persone che vivono a carico della beneficienza pubblica e alle quali il Comune di origine nega un aiuto. Introducendo un’assistenza anche per le persone residenti non originarie del luogo, il Cantone di Neuchâtel rappresenta una delle rare eccezioni nel panorama di fine 19° secolo. Che si adotti il principio dell’aiuto alle persone patrizie o residenti, esso non varia tuttavia nella sostanza: lo scopo è in ogni caso quello di determinare, limitare e controllare l’appartenenza alla comunità da cui nasce il diritto a beneficiare di un aiuto.
Oltre alla restrizione della cerchia di persone che hanno diritto all’assistenza, vi è anche una severa limitazione riguardo all’ammontare delle prestazioni concesse. L’assistenza ai poveri elargita a cavallo tra il 19° e il 20° secolo basta appena per coprire i costi per l’alimentazione e il riscaldamento: a Losanna, per esempio, l’aiuto sociale supera appena i 20 franchi al mese, il che corrisponde a circa un quinto del salario di un operaio dell’epoca. Ai senzatetto sono concessi una minestra e un rifugio per la notte, dopodiché vengono rinviati al loro Comune di origine.
Le assicurazioni sociali ridefiniscono i confini della povertà
Con il passare del tempo, le categorie di bisognosi assistiti dallo Stato assumono nuovi contorni. Dal 1918 una parte della popolazione svizzera è assicurata contro le perdite di guadagno in seguito a infortunio presso l’Istituto svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI, dal 1996 Suva). Anche l’adozione di apposite misure a sostegno dei disoccupati permette di sgravare l’aiuto sociale tradizionale, in particolare durante la crisi degli anni 1930. È in questo contesto che viene formulata ufficialmente una definizione di tale categoria: sono riconosciute come disoccupate le persone che per cause di forza maggiore sono temporaneamente senza lavoro. Dato che l’ammontare delle indennità di disoccupazione è collegato all’ultimo reddito conseguito e che il loro versamento è limitato nel tempo, molti disoccupati continuano a beneficiare del sostegno dell’aiuto sociale, in particolare quando esauriscono il diritto oppure se le indennità non sono sufficienti. Questa dinamica rimane la stessa fino ai giorni nostri.
L’introduzione, nel 1947, dell’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti, integrata nel 1965 dalle prestazioni complementari – che rappresentano una forma particolare di assistenza – permette in una certa misura di affrancare dall’aiuto sociale tradizionale una parte delle persone anziane e delle vedove. Anche i giovani e i bambini sono presi gradualmente a carico da dispositivi e strutture mirati. Nel 1960 viene introdotta l’assicurazione invalidità (AI), che permette alle persone con disabilità fisiche e mentali di non dipendere più dall’assistenza pubblica. Questa nuova presa a carico, i progressi della medicina e le iniziative in favore del reinserimento permettono di ridurre il numero degli assistiti. All’aiuto sociale continuano tuttavia a ricorrere persone in attesa di una rendita o escluse dall’assicurazione invalidità. L’assunzione delle spese mediche delle persone malate cambia nel corso del 20° secolo, ma la Svizzera – contrariamente ad altri Paesi – non introduce un sistema di indennizzo della perdita di guadagno in caso di malattia. A causa della struttura federalistica dell’assistenza pubblica e del continuo mutamento dei gruppi di assistiti, fino a circa il 1950 non si dispone di cifre attendibili sulle prestazioni assistenziali.
Dall’aiuto per la sopravvivenza al minimo sociale
Fino alla Seconda Guerra mondiale gli aiuti sono esigui: nel 1940 il Comune di Losanna elargisce al massimo 40 franchi al mese, somma che permette di acquistare 2 chili di pane e 2 litri di latte al giorno. Le persone assistite dipendono dunque spesso dalla carità privata e da altre forme di aiuto, soprattutto in natura (cibo, vestiti, legna da ardere). La nozione di «minimo vitale» emerge nei primi decenni dopo la Seconda Guerra mondiale. Alla fine degli anni 1950 un cittadino di Losanna indigente percepisce 217 franchi al mese, vale a dire circa la metà del salario medio di un operaio non qualificato.
A partire dagli anni 1960 la Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), organizzazione che dal 1905 raggruppa rappresentanti di Comuni, Cantoni e opere sociali private, emana regole indicative in materia di aiuto sociale. I valori di riferimento in esse prescritti saranno adeguati a intervalli regolari. Secondo queste regole, l’aiuto sociale è tenuto a garantire non più solo il minimo vitale, bensì un minimo sociale che permetta alle persone assistite di integrarsi nella vita sociale e culturale. Gli aiuti forfetari dipendono dalla dimensione dell’economia domestica: per esempio nel 2013 meno di 1000 franchi mensili per una persona sola o circa 2000 franchi per una coppia con due figli. A questo importo forfetario si aggiungono il pagamento di un affitto modesto e i premi dell’assicurazione malattie di base. Le persone che dipendono dall’aiuto sociale restano dunque in una situazione di precarietà economica, vittime del principio secondo cui l’aiuto minimo deve essere inferiore ai salari proposti sul mercato del lavoro. Tuttavia, non essendo definito per legge un salario minimo fisso, il reddito di alcuni lavoratori non raggiunge nemmeno il minimo vitale stabilito dall’aiuto sociale. Nel 2004, la prima statistica nazionale dell’aiuto sociale fa emergere il fenomeno dei «lavoratori poveri» (working poor), mettendo in evidenza che più di un quarto delle persone assistite ha un impiego, di cui il 40 per cento a tempo pieno.
Ampliamento della cerchia di beneficiari?
La definizione di «comunità solidale» si trasforma nel corso del 20° secolo in seguito all’evoluzione demografica e agli sviluppi economici. Con la sottoscrizione di accordi intercantonali il principio dell’assistenza da parte del Comune di domicilio s’impone su quello dell’assistenza da parte del Comune di origine. Il primo concordato, firmato ante Prima Guerra mondiale da 18 Cantoni e successivamente rivisto a più riprese prima di essere applicato a tutti gli altri dal 1967, instaura di fatto l’assistenza nel Comune di domicilio per le persone di cittadinanza svizzera. Questo principio è sancito nella legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (Legge federale sull’assistenza, LAS), in seguito alla revisione costituzionale del 1975, che garantisce la libertà di domicilio a tutte le persone di cittadinanza svizzera.
L’ampliamento delle assicurazioni sociali nel Dopoguerra e un trentennio di crescita economica affievoliscono l’interesse politico per l’assistenza pubblica. Le persone assistite sono considerate delle «emarginate» che devono essere riadattate alla società. È in questo periodo che si comincia a rappresentare l’aiuto sociale come l’«ultima rete» della sicurezza sociale, fornendo l’immagine di uno Stato sociale così ben concepito da non escludere nessuno. Allo stesso tempo, questo settore si professionalizza grazie alle scuole di lavoro sociale e all’affermarsi di nuovi metodi come il lavoro sociale individuale (social case work, 1960-1975).
La crisi economica scoppiata a metà degli anni 1970 e, già in precedenza, gli anni delle contestazioni sociali costringono a ridiscutere le cause della povertà, non più circoscrivibili al disadattamento sociale, ma estendibili anche al licenziamento e alla disoccupazione. A seguito della crisi degli anni 1990 si moltiplicano gli studi sulla povertà. I Cantoni rivedono le loro leggi in materia di aiuto sociale all’insegna del reinserimento e dell’attivazione. Queste riforme sono attuate in un clima segnato anche da dure critiche nei confronti del sistema assistenziale. La vecchia retorica degli abusi è rilanciata per giustificare la limitazione degli aiuti, l’inasprimento dei controlli e la pressione per il reinserimento nel mercato del lavoro.
Nello stesso periodo il diritto all’aiuto sociale è esteso alle persone di altre nazionalità. Nel 1995, una decisione del Tribunale federale riconosce il diritto universale all’assistenza in caso di bisogno a tutte le persone domiciliate sul territorio svizzero, indipendentemente dalla loro nazionalità e dal loro statuto di soggiorno, in nome della «dignità umana». Questo nuovo principio è in seguito ripreso nella nuova Costituzione federale del 1999. Domicilio, nazionalità e statuto di soggiorno continuano tuttavia a essere criteri importanti per la determinazione dell’aiuto: le persone senza fissa dimora e quelle richiedenti l’asilo o la cui domanda è respinta percepiscono infatti prestazioni inferiori. Inoltre, la presa a carico varia da Cantone a Cantone, poiché ognuno decide autonomamente in materia di aiuto sociale. A partire dagli anni 2000 diversi Cantoni sottopongono a revisione la propria legislazione, nella maggior parte dei casi con un conseguente taglio delle prestazioni e un inasprimento delle condizioni di diritto. A seguito di questa evoluzione anche la COSAS adegua le sue raccomandazioni.
L’idea del reddito di base incondizionato
In Svizzera, le prestazioni delle assicurazioni sociali sono finanziate per la maggior parte attraverso i contributi versati dai lavoratori in funzione del loro salario. Anche l’ammontare delle prestazioni a cui gli assicurati hanno diritto è spesso calcolato su questa base. Questo sistema non può soddisfare i bisogni di una vasta parte della popolazione, se una fetta importante di essa non è in grado di esercitare regolarmente un’attività, per esempio in un periodo di forte disoccupazione. Nel 2012 un gruppo di esponenti della società civile lancia l’iniziativa popolare «Per un reddito di base incondizionato», che chiede di versare a tutte le persone maggiorenni domiciliate in Svizzera un reddito senza alcuna controprestazione, adducendo che ciò permetterebbe di ridurre radicalmente o di sopprimere completamente le prestazioni del sistema di sicurezza sociale, sgravando le persone povere dalle angosce esistenziali e liberandole dal controllo dell’aiuto sociale o dell’assicurazione contro la disoccupazione. Si ridurrebbe inoltre anche l’onere a carico delle assicurazioni sociali. La garanzia della copertura del fabbisogno vitale incentiverebbe inoltre le attività creative e il volontariato. L’aspetto maggiormente contestato al modello del reddito di base incondizionato è quello legato al suo finanziamento e alle pesanti ripercussioni sul sistema fiscale. È questa una delle ragioni per cui nel 2016 l’iniziativa popolare che ne propone l’introduzione è nettamente respinta. L’idea di un reddito di base non viene discussa solo in Svizzera, ma è ancora totalmente incerto quali effetti produrrebbe uno strumento del genere sul comportamento della popolazione. Per scoprirlo, quale primo Paese in Europa la Finlandia ha lanciato un progetto per testare tra il 2017 e il 2018 il reddito di base incondizionato su 2000 soggetti. I risultati ottenuti non hanno però fornito risposte concludenti. Sebbene infatti i soggetti di studio si siano sentiti meglio psicologicamente, per alcune fasce della popolazione è rimasto difficile come prima accedere al mercato del lavoro.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Sonja Matter, Der Armut auf den Leib rücken. Die Professionalisierung der Sozialen Arbeit in der Schweiz (1900-1960), Berna 2011; Brigitte Schnegg, «Armutsbekämpfung durch Sozialreform: Gesellschaftlicher Wandel und sozialpolitische Modernisierung Ende des 19. Jahrhunderts am Beispiel der Stadt Bern», in Berner Zeitschrift für Geschichte und Heimatkunde, n. 69, pagg. 233–258, 2007; Jean-Pierre Tabin, François-Xavier Merrien, Regards croisés sur la pauvreté, Losanna 2012; Jean-Pierre Tabin, Arnaud Frauenfelder et al., Temps d’assistance. L’assistance publique en Suisse romande de la fin du XIXe siècle à nos jours, Losanna 2010 [2008]. HLS / DHS / DSS: Assistenza pubblica; Povertà
(05/2020)