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Reden, EJPD, 25.10.2000. Es gilt das gesprochene Wort
Staatsleitungsreform: Stand der Arbeiten nach der Klausur vom 25. Oktober 2000
Pressekonferenz vom 26. Oktober 2000: Ausführungen von Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold
Schlagwörter: Regierungsorganisation
Der Bundesrat hat sich an seiner gestrigen Klausur intensiv mit der Staatsleitungsreform befasst und dabei wichtige Weichenstellungen für die weiteren Arbeiten vorgenommen.
Ich möchte Sie heute über den Stand des Projekts, über die wichtigsten Aspekte, die an der Klausur erörtert worden sind, über getroffene Weichenstellungen und über das weitere Vorgehen informieren.
Wie Sie wissen, hat der Bundesrat im August des letzten Jahres gestützt auf die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens beschlossen, die Option "zweistufige Regierung" weiterzuverfolgen.
An der Klausur vom 10. Mai 2000 hat er einige grundlegende Vorgaben für die Konkretisierung dieser Option festgelegt und die Departemente beauftragt, in Modellskizzen darzulegen, wie eine zweistufige Regierung aus ihrer Sicht aussehen könnte.
Gestützt auf diese Modellskizzen haben die Arbeitsgruppe Staatsleitungsreform (AG STAL) und die politische Projektoberleitung (POL) drei Modelltypen, gewissermassen drei idealtypische Modelle, entwickelt. Zudem wurden Vorschläge gemacht für die konkrete Ausgestaltung einer zweistufigen Regierung, insbesondere für das Zusammenwirken zwischen den Regierungsmitgliedern der beiden Stufen, das heisst zwischen den Mitgliedern des Bundesrates und den Mitgliedern der zweiten Regierungsstufe, entwickelt.
Die Vorschläge für die konkrete Ausgestaltung der zweistufigen Regierung betreffen namentlich das Bestell- und Abberufungsverfahren für die Regierungsmitglieder der zweiten Stufe. Wichtig ist vor allem aber ihre Mitwirkung im Regierungskollegium und ihre Verantwortung bzw. Aufgaben.
Diese Vorschläge beziehen sich grundsätzlich auf alle Modelltypen und haben - abgesehen von gewissen Differenzierungen, die notwendig sind, für alle Modelltypen Gültigkeit. Ich werde darauf zurückkommen. Zunächst möchte ich jedoch die drei Modelltypen kurz erläutern. Wir haben Ihnen dazu auch schriftliche Unterlagen, insb. graphische Darstellungen, abgegeben.
1. Die drei Modelltypen
Ausgehend von den Skizzen der Departemente haben wir drei Grundmodelle unterschieden:
- ein Stellvertretungsmodell
- ein Vollgliederungsmodell
- und ein Schwerpunktmodell.
Die wesentlichen Merkmale der drei Modelle sind in Ihren Unterlagen zusammengefasst:
Beim Stellvertretungsmodell würde pro Departement nur ein Regierungsmitglied zweiter Stufe, ein sog. Delegierter Minister oder eine Delegierte Ministerin, eingesetzt. Dieser oder diese würde als "alter ego" der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers grundsätzlich im ganzen Verantwortungsbereich eines Departements eingesetzt.
Beim Vollgliederungsmodell, das mindestens zwei Delegierte Ministerinnen oder Minister voraussetzt, würden sämtliche Bereiche eines Departements auf Regierungsmitglieder der zweiten Stufe aufgeteilt. Es wäre in diesem Sinne flächendeckend, wobei die Departementsvorsteherin oder der Departementsvorsteher sich die direkte Betreuung einzelner Geschäfte vorbehalten könnte.
Und beim Schwerpunktmodell würde die Departementsvorsteherin oder der Departementsvorsteher bestimmte Aufgabenbereiche wie bis anhin direkt führen, während die direkte Führung anderer Bereiche einem oder zwei Delegierten Ministerinnen oder Ministern überlassen würde.
Diese verschiedenen Modelle sind nun mit Blick auf die Zielsetzungen der Staatsleitungsreform zu beurteilen. Dabei ist insbesondere den folgenden Beurteilungskriterien Rechnung zu tragen:
- Beitrag zur Stärkung der politischen Führung (bessere Wahrnehmung der Gesamtverantwortung)
- Schaffung von mehr Handlungsspielraum (personelle und fachliche Erweiterung und damit auch mehr prospektive Kapazität)
- Tauglichkeit im Aussenbereich (innerstaatlich gegenüber dem Parlament, den Kantonen und der Öffentlichkeit, aber auch auf internationaler Ebene; internationale Kompatibilität)
- Einfache Organisation und klare Verantwortungszuteilung
- Optimales Verhältnis von Flexibilität und Kontinuität sowie
- Politische Realisierbarkeit.
Der Bundesrat hat im Lichte dieser Kriterien eine erste, vorläufige Beurteilung vorgenommen. Er ist dabei zum Schluss gekommen, dass das Vollgliederungsmodell nicht weiterverfolgt werden soll.
Das Stellvertretungsmodell und das Schwerpunktmodell sollen hingegen weiterbearbeitet werden, und zudem soll geprüft werden, ob nicht eine Art Synthesemodell entwickelt werden kann, welches die Vorzüge dieser beiden Modelle vereinigt.
Damit hat der Bundesrat einen weiteren wichtigen "jalon" für die Fortsetzung der Arbeiten gesetzt.
2. Konkrete Ausgestaltung der zweistufigen Regierung
Neben der Modellfrage hat sich der Bundesrat auch intensiv mit der konkreten Ausgestaltung einer zweistufigen Regierung auseinandergesetzt.
Verschiedene wichtige Aspekte konnten dabei geklärt werden; dies unabhängig vom Modell, das schliesslich gewählt werden soll. Für andere Aspekte sind noch zusätzliche Abklärungen oder Differenzierungen nötig, um den Besonderheiten der einzelnen Modelle Rechnung zu tragen. Ich möchte auch dazu ein paar Hinweise machen:
Zum Bestell- und Abberufungsverfahren
Nach Auffassung des Bundesrates sollen die Delegierten Ministerinnen und Minister auf Antrag der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers vom Bundesrat ernannt und auch abberufen werden.
Dem Parlament sollen die Ernennungen grundsätzlich en bloc, d.h. nicht individuell, zur Bestätigung unterbreitet werden. Individuelle Bestätigungen sollen nur bei einzelnen Vakanzen erfolgen.
Zur Mitwirkung im Regierungskollegium
Was die Mitwirkung im Regierungskollegium anbelangt, sind verschiedene Möglichkeiten noch vertieft zu prüfen: Soll eine integrale Teilnahme für alle Geschäfte während der ganzen Dauer der Bundesratssitzung vorgesehen werden? Oder soll ein Lösung gesucht werden, bei der die sektorielle Verantwortung im eigenen Bereich im Vordergrund steht und die Beratungs- und Entscheidphase auf das Bundesratskollegium beschränkt bleibt, der Bundesrat also allein führt?
Der Bundesrat ist jedoch bereits jetzt klar der Auffassung, dass die Delegierten Ministerinnen und Minister im Bundesrat kein Stimmrecht haben sollen, weil sie nur eine sektorielle politische Verantwortung wahrnehmen, währenddem er Gesamtverantwortung trägt. Entscheidend ist für ihn, dass die Mitwirkung der Delegierten Ministerinnen und Minister praktikabel ausgestaltet werden kann, nicht zu zusätzlichen, unnötigen Belastungen des Bundesrates führt und die Meinungsbildung sowie die Entwicklung einer optimalen Gruppendynamik im Regierungskollegium nicht erschwert.
Zur Frage des Antrags- und des Mitberichtsrechts
Ihrem Status als Regierungsmitglieder entsprechend sollen die Delegierten Ministerinnen und Minister für Geschäfte aus ihrem spezifischen Verantwortungsbereich ein Antragsrecht haben, dass sie im Einvernehmen mit der Departementsvorsteherin oder dem Departementsvorsteher ausüben können. Dieses Einvernehmen muss nicht in formalisierter Weise, z.B. mit einer Doppelunterzeichnung von Anträgen, zum Ausdruck gebracht werden. Noch näher zu prüfen ist hingegen die Frage, in welcher Weise die Delegierten Ministerinnen und Minister im Mitberichtsverfahren zwischen den Departementen aktiv werden können oder sollen.
Zur Festlegung der Verantwortung, insb. zum Aufgabenbereich der Delegierten Ministerinnen und Minister
Was die Festlegung und Umschreibung der Aufgabenbereiche der Delegierten Ministerinnen und Minister bzw. die Verteilung der Verantwortung zwischen den Regierungsmitgliedern der beiden Stufen innerhalb eines Departements anbelangt, sind noch vertiefte Überlegungen anzustellen.
Als wichtig erachtet der Bundesrat, dass eine Regelung entwickelt wird, die grundsätzlich für alle Departemente geeignet ist. Es bedarf einer gewissen Einheitlichkeit, wenn die Regierungsmitglieder der zweiten Stufe ein klares Profil erhalten sollen, was namentlich auch aufgrund der Erfahrungen mit der Staatssekretären-Vorlage als unerlässlich erscheint.
Aus diesem Grund sollen die Aufgabenbereiche in den Grundzügen durch den Bundesrat - und nicht allein durch die einzelnen Departementsvorsteherinnen oder Departementsvorsteher - festgelegt werden.
Die ordentliche Mandatsdauer der Regierungsmitglieder zweiter Stufe soll gleich wie bei den Bundesräten auf die Legislaturperioden bezogen sein. Angesichts des Vertrauensverhältnisses, dass zwischen den Regierungsmitgliedern der beiden Stufen gegeben sein muss, soll jedoch das Mandat der Delegierten.
Ministerinnen und Minister an die Person des jeweiligen Departementsvorstehers oder der Departementsvorsteherin gebunden sein. Bei einer Demission eines Bundesrates oder einer Bundesrätin vor Ablauf der Amtsdauer würde somit innerhalb des Departements auch eine Neuwahl (oder würden somit auch Neuwahlen) auf der zweiten Regierungsstufe notwendig, was allerdings nicht zwingend (sofortige) personelle Wechsel bedeuten muss.
Aus Gründen der Klarheit und Transparenz steht eine bereichsbezogene Zuständigkeitsumschreibung im Vordergrund. Sie soll jedoch aufgabenbezogen durchbrochen werden können, um die notwendige Flexibilität sicherzustellen.
Dem gleichen Ziel dient auch ein Evokationsrecht, das es dem Departementsvorsteher oder der Departementsvorsteherin ermöglichen soll, in Ausnahmefällen kurzfristig die festgelegte Regelung der Zuständigkeit zu ändern und Geschäfte oder Bereiche an sich zu ziehen, um sie in direkter Verantwortung zu betreuen. Letztlich sind sie es, welche die departementale Hauptverantwortung tragen.
3. Wie weiter?
Die Ergebnisse der Klausur ermöglichen es der AG STAL und der POL ihre Arbeiten zielgerichtet weiterzuführen.
Es gilt nun, vor allem auch abzuklären, welche Auswirkungen die Schaffung einer zweistufigen Regierung auf die bestehenden Verwaltungsstrukturen hat: Welche Veränderungen bewirkten sie für die Generalsekretariate und die Amtsleitungen? Was bedeutet sie für die bestehenden Staatssekretariate? In welcher Weise ist die Bundeskanzlei davon betroffen?
Gleichzeitig sind auch die Möglichkeiten einer Stärkung des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin im Rahmen des zweistufigen Regierungsmodells zu prüfen.
Erst wenn diese Abklärungen erfolgt sind, wird der Bundesrat eine abschliessende Beurteilung der verschiedenen Modelltypen vornehmen und sich für ein Modell entscheiden, das dann der Erarbeitung der Botschaft zur Staatsleitungsreform zugrundegelegt werden soll.
Der Bundesrat hat deutlich gemacht, dass es nicht bei einer kosmetischen Reform bleiben darf. Es braucht substanzielle Reformen, was bei einer Einführung der Zweistufigkeit durchaus der Fall ist, wenn die Mitglieder der zweiten Regierungsebene - wie vorgesehen - die Attribute erhalten, die sie klar als Mitglieder der Regierung ausweisen und legitimieren. Damit besteht ein entscheidender Unterschied zur abgelehnten Staatssekretären-Vorlage. Ein weiterer wesentlicher Unterschied besteht im Übrigen auch darin, dass die Mitglieder der zweiten Regierungsstufe einen klaren Status und klare Funktionen erhalten sollen.
Auf der andern Seite hat die Aussprache im Bundesrat aber auch gezeigt, dass die Staatsleitungsreform nicht zwingend zu einer umfassenden Umverteilung von Aufgaben zwischen den Departementen oder zu tiefgreifenden Veränderungen der innerdepartementalen Strukturen führen muss. Es soll keine Neuauflage der RVR geben, die jetzt eben abgeschlossen worden ist. Gewisse Anpassungen sind aber durchaus möglich, ja sogar wahrscheinlich.
Der Grundsatzentscheid des Bundesrates zur Modellfrage sollte etwa in zwei Monaten möglich sein. Ich bin deshalb zuversichtlich, dass die Botschaft zur Staatsleitungsreform vor Ende des nächsten Jahres vorgelegt werden kann.
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nach oben Letzte Änderung 25.10.2000