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Die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative glich einem Eiertanz. Dies vor allem, weil der Wortlaut der Verfassungsbestimmung nicht mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen in Übereinstimmung gebracht werden kann. Politisch führte dies zur Quadratur des Kreises; widersprechende Anliegen mussten zur Erhaltung des bilateralen Wegs unter einen Hut gebracht werden. Die Umsetzung reflektiert zwar vielleicht die Kunst des Möglichen, sie widerspricht aber den Grundsätzen redlicher Verfassungsinterpretation. Man kann es radikal als «Verfassungsbruch» oder euphemistisch als «Teilumsetzung» bezeichnen – wenn eine Verfassungsbestimmung partiell toter Buchstabe bleibt, so ist dies rechtsstaatlich mehr als fragwürdig. Dies wird politisch hingenommen, denn es gibt in der Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit, die eine Verfassungsverletzung prüfen könnte: Die fehlende Umsetzung bleibt also folgenlos.
Die Masseneinwanderungsinitiative ist dabei kein Einzelfall. Auch sonst betätigt sich das Parlament zuweilen als Reparaturwerkstätte von rechtskräftigen Volksinitiativen zweifelhafter Güte und versucht mit Ach und Krach, schlecht formulierte Verfassungstexte mit anderen Verfassungsgrundsätzen oder völkerrechtlichen Vorgaben in Übereinstimmung zu bringen. In den letzten Jahren hat gerade die Anzahl an Initiativen mit völkerrechtlichem Konfliktpotenzial stark zugenommen: Stichworte sind die Alpeninitiative, die Pädophileninitiative, das Minarettverbot, die Ausschaffungsinitiative, die erwähnte Masseneinwanderungsinitiative, die Ecopop-Initiative, die Durchsetzungsinitiative und – aktuell in der Pipeline – das Verhüllungsverbot. Weil überdies Initiativtexte immer detailreicher werden, steigt im Fall der Annahme durch Volk und Stände auch das Risiko unmittelbarer Konflikte mit Normen des Völkerrechts.
Hier will nun die Selbstbestimmungsinitiative der SVP Abhilfe und Klarheit schaffen. Ihr Hauptrezept ist es, in der Verfassung eine Bestimmung zu verankern, die ebendiese Verfassung zumindest teilweise über das Völkerrecht stellt: der allgemeine Vorrang unserer Verfassung vor dem internationalen Recht als scheinbar konsequente, allgemeine und einfache Lösung – vermarktet als Akt nationaler Selbstbestimmung. Was dabei verschwiegen wird: die Schweiz wird um ein Abwägen zwischen internationalen Realitäten und nationalen Interessen nie herumkommen. Wer dies verunmöglichen will wie die Initianten, macht den Bürgern etwas vor und schadet der Schweiz.
Vor einigen Monaten führte SVP-Nationalrat und Wirtschaftsrechtsprofessor Hans-Ueli Vogt, einer der geistigen Väter der Initiative, in einem NZZ-Artikel1 aus, dass mit der Initiative vorrangig ein «kalter Verfassungsbruch» rückgängig gemacht werden solle. Offensichtlich, so suggerierte der Text, gibt es bedeutende Kräfte in unserem Land, die die Demokratie als Säule unseres politischen Systems zertrümmern wollen. Markige Worte, die zeigen, dass die Initiative zunächst als Vehikel zur Bewirtschaftung politischer Kernthemen der SVP emotionalisieren, mobilisieren und polarisieren soll. Wie aber steht es um den Gehalt des Initiativtextes?
Neu soll in der Verfassung stehen, dass diese die oberste Rechtsquelle der Schweiz ist. Das klingt vernünftig, ist es auch – und deshalb auch längst Realität: In der Hierarchie der nationalen Rechtsordnung steht die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates grundsätzlich zuoberst. Damit ist noch nichts über den Einfluss des Völkerrechts gesagt: Wie im geltenden Verfassungstext sollen gemäss der Initiative Bund und Kantone das Völkerrecht beachten. Allerdings – und dies ist die Kernbotschaft der Initiative – soll neu die Verfassung über dem Völkerrecht stehen. Dieser Vorrang gilt aber nur für die Verfassung, nicht generell für nationales Recht. Letzteres deckt sich weitgehend mit der pragmatischen Praxis des Bundesgerichts: Um Konflikten zwischen dem schweizerischen Recht und dem Völkerrecht aus dem Weg zu gehen, legt das Gericht das Schweizer Recht völkerrechtskonform aus. Auf diese Weise können die meisten Konflikte vermieden werden. Der Vorrang des Völkerrechts gegenüber dem Gesetz im Einzelfall ist daher selten. Allerdings kann das Parlament in einem Gesetz bewusst gegen eine internationale Norm verstossen wollen. In einem solchen, allerdings bis anhin sehr seltenen Fall achtet das Gericht den Willen des Parlaments. Davon gibt es nur zwei Ausnahmen: bei der Verletzung internationaler Menschenrechtsgarantien wie der Europäischen Menschenrechtskonvention und beim Freizügigkeitsabkommen mit der EU. Beide schützen Grundrechte des Individuums, haben daher Verfassungsrang und stehen entsprechend – wie die Bundesverfassung…