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Die kleine Parlamentskammer hat am Donnerstag grünes Licht gegeben zu einem Gesetz, das die Sperrung und Rückgabe von illegalen Geldern ausländischer Diktatoren erleichtern soll. Im Gegensatz zur grossen Kammer wollte der Ständerat die Vorlage nicht verwässern, die auch so nicht alle Probleme löst.
Mobutu, Duvalier, Marcos, Abacha, in der jüngeren Vergangenheit Ben Ali, Mubarak oder Gbagbo: Viele ausländische Diktatoren bestahlen ihr Volk und bunkerten einen Teil ihres Vermögens in Schweizer Tresoren. Der Rufschaden war für die Schweiz und ihren Finanzplatz jedes Mal beträchtlich.
International unter Druck und um zu beweisen, dass die Schweiz nicht mehr ein einladender Fluchthafen für Korruptionsgelder ist, verstärkte der Bundesrat (Regierung) in den vergangenen Jahren das Dispositiv zur Sperrung und Rückgabe unrechtmässig erworbener Gelder.
Zudem trugen einige aufsehenerregende Misserfolge dazu bei, den Gesetzgebungsprozess zu beschleunigen. Das war vor allem 2009 der Fall, als die Schweiz sich gezwungen sah, den Erben des ehemaligen zairischen Diktators Mobutu Sese Seko fast 8 Millionen Franken zu überlassen, weil mit der Regierung der Demokratischen Republik Kongo kein Verfahren zur Rückführung der Gelder an das kongolesische Volk zustande gekommen war.
Um zu verhindern, dass sich ein solches Szenario wiederholt, hatte der Bundesrat im Jahr darauf in aller Eile ein Gesetzexterner Link geschaffen, um die Freigabe der seit 25 Jahren in der Schweiz gesperrten Gelder des ehemaligen haitianischen Diktators Jean-Claude Duvalier zu verhindern.
"Die Eidgenossenschaft unternahm in den letzten fünf Jahren auch wichtige Anstrengungen, damit Gelder, die an Herkunftsländer zurückgehen, nicht wieder in den Korruptionskreislauf gelangen, wie das sehr wahrscheinlich bei einem Teil der Abacha-Gelder der Fall war, die 2005 an Nigeria rückerstattet worden waren", sagte Mark Herkenrath, Direktor von Alliance Sudexterner Link, der Arbeitsgemeinschaft der Schweizer Hilfswerke. Heute wird die Gesetzgebung der Schweiz in diesem Bereich von der Anti-Korruptions-Organisation Transparency Internationalexterner Link als "eine der fortschrittlichsten" bezeichnet.
SVP allein gegen alle
Im Mai 2014 verabschiedete der Bundesrat einen Gesetzesentwurfexterner Link, der die verschiedenen Massnahmen formalisiert, konsolidiert und in einem Erlass zusammenführt. Mit dem neuen Gesetz soll verhindert werden, dass die Regierung in Zukunft wieder zu Notrecht greifen müsste, um Gelder zu sperren.
Im Juni hatte der Nationalratexterner Link (grosse Kammer) die Vorlage zwar in ihren grossen Zügen verabschiedet, aber doch einige Änderungen angebracht, während der Gesetzesentwurfexterner Link der Regierung am 24. September vom Ständerat fast einstimmig unterstützt wurde.
Enorme Kapitalflucht
Nach Schätzungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) werden pro Jahr etwa 850 Milliarden Dollar unrechtmässig aus Entwicklungsländern in Steuerparadiese verschoben.
Diese Summe ist weitaus höher als die Beiträge (etwa 130 Milliarden Dollar) von Regierungen, internationalen Organisationen und Nichtregierungs-Organisationen an die Entwicklungshilfe.
Nach Schätzungen der Weltbank werden in den Entwicklungsländern pro Jahr zwischen 20 und 40 Milliarden Dollar abgezweigt – aufgrund von Aneignungen, Korruption und Amtsmissbrauch von Führungskräften und öffentlichen Beamten.
"Diese Gesetzesvorlage bringt die Interessen und Werte der Schweiz in Einklang", erklärte Aussenminister Didier Burkhalter im Ständerat. "Sie stärkt den Ruf des Schweizer Finanzplatzes und verhindert gleichzeitig, dass Investitionen in die Entwicklungshilfe durch eine zu lasche Politik im Bereich der illegalen Vermögenwerte zunichte gemacht werden", sagte der Aussenminister.
"Ob wir es wollen oder nicht, in der Schweiz finden sich noch immer zweifelhafte Gelder von Potentaten. Mit diesem Gesetz wird es möglich, Vermögenswerte an die Bevölkerungen zurückzugeben, die diese Gelder nötig haben und denen sie eigentlich gehören", erklärte die sozialdemokratische Genfer Ständerätin Liliane Maury-Pasquier. Nur die Vertreter der Schweizerischen Volkspartei (SVP, rechtskonservativ) im Ständerat waren gegen die Annahme des Gesetzes. Sie argumentierten, es brauche kein neues Gesetz, und es sei illusorisch zu glauben, dass man so Vermögenwerte an ausgeplünderte Bevölkerungen zurückgeben könnte.
Versuch der Verwässerung
Zwischen den beiden Parlamentskammern besteht nun Uneinigkeit in zwei Schlüsselbereichen des Gesetzesentwurfs. Auf Druck der Lobby der Rechtsanwälte hatte der Nationalrat im Juni entschieden, für die Einziehung von Potentatengeldern eine Verjährungsfrist von 15 Jahren in die Vorlage einzubauen.
Die Möglichkeit, diese Verjährungsfrist aus dem Strafrecht anzurufen, wäre nach Ansicht von Aussenminister Burkhalter ein grosser Schritt zurück – ein Schritt, der es "der Schweiz unmöglich gemacht hätte, im Fall Duvalier zu gewinnen". Diese Warnung des Aussenministers stiess im Ständerat auf Gehör, die kleine Kammer weigerte sich, die Gesetzesvorlage in diesem Sinn abzuschwächen.
Der Ständerat folgte dem Nationalrat auch nicht bei dessen Wunsch, den Kreis von Personen einzuengen, die ausländischen, politisch exponierten Personen (PEP) gemäss internationalem Völkerrecht nahe stehen. Der Nationalrat hatte diesen Kreis auf Personen beschränken wollen, die Hilfe leisteten oder die dazu benutzt wurden, unrechtmässig erworbene Vermögensdelikte abzuzweigen. Eine viel restriktivere Definition, die nach Ansicht von Aussenminister Burkhalter bei der Umsetzung des Gesetzes zu enormen Problemen führen und dem "Gesetz die Zähne ziehen würde".
"Diese Gelder werden von unseren Schweizer Banken entgegengenommen, weil dies den Bankenverantwortlichen schöne Boni in die Taschen spült!"
Thomas Minder, parteilos
Hauptproblem nicht gelöst
Der parteilose Schaffhauser Ständerat Thomas Minder äusserte in der Debatte Zweifel an den Wirkungen der Gesetzesvorlage. Auch wenn das neue Gesetz die Sperrung und Rückgabe illegaler Gelder im Detail regeln würde, ändere es nichts am "Hauptproblem", der Tatsache, dass in Schweizer Banken noch immer Potentatengelder auftauchten, kritisierte Minder. "Viel wichtiger wäre es, dass diese Gelder gar nicht erst in die Schweiz kommen."
Minder fragte, wieso es derart schwierig sei zu sagen, dass man in Schweizer Banken keine Vermögenswerte von Potentaten wolle. Ein sauberer Finanzplatz brauche keine Gelder von möglichen Potentaten oder ausländischen Regierungschefs. "Warum werden diese Gelder überhaupt von unseren Schweizer Banken entgegengenommen? Weil eben die Annahme dieser Gelder den Bankenverantwortlichen schöne Boni in die Taschen spült! Eine Regierungsperson eines seriösen Staates wird in der Regel nie ihr Geld im Ausland anlegen", unterstrich er.
Der am Donnerstag vom Ständerat verabschiedete Gesetzestext regle in der Tat nur einen Teil des Problems, räumte Burkhalter ein. Dennoch, sagte er, die Instrumente, um rechtzeitig zu handeln gebe es, und sie funktionierten. Dabei verwies er in erster Linie auf die Sorgfaltspflicht der Banken, wenn diese mit politisch exponierten Personen Geschäfte eingingen.
"Vielleicht funktioniert dies noch nicht gut genug, und deshalb braucht es ein Gesetz im Bereich der illegalen Vermögenswerte, weil es solche immer geben wird und man sie nie ganz wird vermeiden können", sagte der Aussenminister.
Aktivere Zusammenarbeit
Zu den wichtigsten Punkten des neuen Gesetzes gehört die Umkehr der Beweislast: In Zukunft sollen nicht mehr die Schweiz oder betroffene Länder wie Ägypten oder Tunesien nachweisen müssen, dass die Gelder ihrer ehemaligen Führungskräfte aus illegalen Aktivitäten stammten. Neu müssen die ehemaligen Despoten beweisen, dass ihre Vermögenswerte rechtmässig erworben wurden.
Ein weiterer wichtiger Aspekt: Auf Grundlage der neuen Normen, welche die Regierung vorschlug, soll die Schweiz sich in Zukunft zusammen mit einem geplünderten Land aktiver beteiligen an den Ermittlungen für eine Rückgabe illegaler Vermögenswerte. So soll sie namentlich Informationen über Bankkonten entmachteter Potentaten liefern können, auch wenn noch kein offizielles Rechtshilfegesuch vorliegt. Ein Punkt, der vor allem in Bankenkreisen auf Opposition stiess, der jedoch – dank der Einführung einiger Leitplanken – in beiden Kammern durchkam.
Zudem soll die Regierung Vermögenswerte im Hinblick auf eine spätere Einziehung sperren können, wenn das Herkunftsland als gescheiterter Staat gilt und nicht in der Lage ist, ein Rechtshilfegesuch zu stellen, das internationalen Vorgaben genügt. Die Gesetzesvorlage übernahm in diesem Bereich die Vorgaben des Gesetzes über die Rückerstattung illegal erworbener Vermögenswerte (Lex Duvalier), das 2011 in Kraft trat. Zudem sieht das neue Gesetz ausdrücklich vor, dass die rückerstatteten Gelder zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung und zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit im Herkunftsland eingesetzt werden müssen.
(Übertragung aus dem Französischen: Rita Emch)