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La Cour de justice de l’Union européenne réunie en grande chambre a rendu un arrêt (aff. jtes C-992/19 PPU et C-925/19 PPU) dans le cadre de la procédure d’urgence afin de se prononcer sur de nombreuses questions tenant à l’interprétation des directives 2008/115 (ci-après « directive retour »), 2013/32 (ci-après « directive procédures ») et 2013/33 (ci-après « directive accueil »), en rapport avec la législation hongroise en matière de droit d’asile et de retour des ressortissants étrangers en situation de séjour irrégulier sur le territoire national.
En l’espèce, des ressortissants afghans et iraniens, arrivés en Hongrie par la Serbie, ont introduit des demandes d’asile depuis la zone de transit de Röszke, située à la frontière serbo-hongroise. En application du droit hongrois, ces demandes ont été rejetées comme irrecevables et des décisions de retour vers la Serbie ont été adoptées. Toutefois, la Serbie a refusé la réadmission des intéressés sur son territoire, au motif que les conditions prévues par l’accord de réadmission conclu avec l’Union européenne n’étaient pas réunies. À la suite du refus de la réadmission en Serbie, les autorités hongroises n’ont pas procédé au réexamen des demandes d’asile en question, se limitant à modifier le pays de destination dans les décisions de retour qui avaient été prises (en l’espèce la Serbie), en le remplaçant par le pays d’origine des intéressés. Ces derniers ont alors formé opposition contre les décisions de modifications prises par les autorités hongroises, qui a été rejetée. Bien qu’un tel recours ne soit pas prévu en droit hongrois, les intéressés ont alors saisi une juridiction hongroise en vue de faire annuler les décisions modificatives et d’enjoindre à l’autorité chargée des demandes d’asile de mener une nouvelle procédure d’asile. Ils ont en outre introduit des recours en carence liés à leur placement et leur maintien dans la zone de transit de Röszke.
En premier lieu, la Cour de justice a examiné la situation des intéressés dans la zone de transit de Rözske, au regard des règles encadrant tant la rétention des demandeurs de protection internationale (directives « procédures » et « accueil ») que celle des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière (directive « retour »). La Cour de justice a tout d’abord précisé le contenu de la notion de « rétention » qui au sens des trois directives vise une mesure coercitive qui suppose une privation, et non une simple restriction, de la liberté de mouvement du demandeur d’asile, en lui imposant de demeurer en permanence dans un périmètre restreint et clos. Or, la Cour de justice considère que les conditions prévalant dans la zone de transit de Rözske s’apparentent à une privation de liberté du moment que les demandeurs d’asile intéressés ne peuvent pas, légalement, quitter cette zone volontairement en quelque direction que ce soit. En particulier, ils ne peuvent pas la quitter vers la Serbie dans la mesure où une telle tentative serait considérée comme illégale par les autorités serbes. En outre, quitter la zone de transit de Rözske risquerait de leur faire perdre toute chance d’obtenir le statut de réfugié en Hongrie.
Au regard de ces considérations, la Cour de justice a donc jugé que le placement des demandeurs d’asile intéressés dans cette zone de transit devait être considéré comme une mesure de rétention.
La Cour a ensuite examiné la conformité de cette rétention aux exigences imposées par le droit de l’Union européenne et a statué qu’au sens des articles 8 de la directive « accueil » et 15 de la directive « retour », ni un demandeur de protection internationale ni un ressortissant de pays tiers faisant l’objet d’une décision de retour ne peuvent être placés en rétention au seul motif qu’ils ne peuvent pas subvenir à leurs besoins. En outre, la Cour a ajouté que les deux directives s’opposent à ce qu’une décision de placement en rétention soit prise sans l’adoption préalable d’une décision motivée ordonnant ce placement et sans que la nécessité et la proportionnalité d’une telle mesure aient été examinées.
La légalité d’une mesure de rétention doit aussi pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, au sens des directives « accueil » et « retour ». Dès lors, en l’absence de dispositions nationales prévoyant un tel contrôle, le principe de la primauté du droit de l’Union européenne, ainsi que le droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux, imposent à la juridiction nationale saisie de se déclarer compétente pour se prononcer sur la question. En outre, si, à l’issue de ce contrôle, la juridiction nationale estime que la mesure de rétention en cause est contraire au droit de l’Union, elle doit pouvoir substituer sa décision à celle de l’autorité administrative l’ayant ordonnée et prononcer ainsi la libération immédiate des personnes concernées, ou éventuellement une mesure alternative à la rétention.
Enfin, la Cour de justice s’est prononcée sur la compétence de la juridiction nationale pour connaître du recours en annulation des intéressés contre les décisions rejetant leur opposition à la modification du pays de retour. À cet égard, la Cour de justice a indiqué qu’une décision de modification du pays de destination mentionné dans la décision de retour initiale est substantielle et doit être considérée comme une nouvelle décision de retour. En vertu de l’article 13 de la directive « retour », les destinataires d’une telle décision doivent disposer d’une voie de recours effective à son encontre, laquelle doit également être conforme au droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 47 de la Charte. Il est vrai que les États membres peuvent prévoir que les décisions de retour sont contestées devant des autorités autres que judiciaires. Toutefois, le destinataire d’une décision de retour adoptée par une autorité administrative doit, à un certain stade de la procédure, pouvoir en contester la régularité devant au moins une instance juridictionnelle. Cela n’était pas le cas en l’espèce car les intéressés ne pouvaient contester les décisions prises qu’en formant une opposition devant l’autorité chargée des demandes d’asile. Or, cette dernière autorité relève du pouvoir exécutif, si bien qu’elle ne remplit pas la condition d’indépendance exigée d’une juridiction au sens de l’article 47 de la Charte. Dans de telles circonstances aussi, le principe de la primauté et le droit à une protection juridictionnelle effective imposent à la juridiction nationale saisie de se déclarer compétente pour connaître du recours, en laissant, au besoin, inappliquée toute disposition nationale qui le lui interdirait.
Vincenzo ELIA, Les droits découlant des directives « retour », « procédure » et « accueil » en droit de l’Union européenne, actualité du CEJE n° 22/2020, disponible sur www.ceje.ch