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Drei Jahre nach dem Votum für einen Austritt aus der EU ist Grossbritannien noch immer gespalten in Bezug auf den Brexit. Würde ein zweites Referendum die Risse heilen oder die Kluft im Volk weiter vergrössern? Lehren könnten aus der Schweizer Politik gezogen werden, denken Experten.
Grossbritannien steuert auf die Parlamentswahlen am 12. Dezember zu, und eine zweite Brexit-Abstimmung ist nicht ausgeschlossen. Premierminister Boris Johnson möchte ein erneutes Referendum zwar nicht, doch wenn er keine klare Mehrheit erreicht und das Parlament in die Schwebe gerät, wird er vielleicht keine Wahl haben.
Die Labour-Partei hat bekanntgegeben, dass sie definitiv ein zweites Referendum zum Brexit geben wird, sollte sie an die Macht gelangen. Und im Volk sind laut einer kürzlich durchgeführten Umfrageexterner Link 47 Prozent dafür, erneut über einen Austritt aus der Europäischen Union zu befinden. 29 Prozent sind dagegen.
Was würde eine weitere Brexit-Abstimmung für den demokratischen Prozess bedeuten? Viele Briten wittern bereits jetzt Betrug und einen Verrat des Volkswillens, wie Protestschilder an Demos vor dem Parlament im Stadtteil Westminster gezeigt haben. Wie würden sie auf einen erneuten Aufruf zur Wahl reagieren? Und was wären die Folgen für Grossbritannien?
"Der Rahmen ist entscheidend"
Entscheidend sei der "Frame", also wie das neue Referendum der Öffentlichkeit verkauft werden würde, sagt Patrick Emmenegger, Professor für Politikwissenschaft an der Universität St. Gallen. "Was sind die Gründe für ein zweites Referendum? Sollen so Brücken in einem geteilten Land gebaut werden? Geht es darum, die Entscheidung, aus der EU auszutreten, zu überdenken? Oder ist das Ziel die Wahl zwischen einem weichen und einem harten Brexit?"
Jedenfalls, so betont Emmenegger, "sollte es nicht darum gehen, eine falsche Entscheidung rückgängig machen zu wollen" – so sehen das viele der 48 Prozent, die gegen den EU-Austritt gestimmt haben. Vielmehr müsse das Ziel sein, den Bürgern ein Mitspracherecht einzuräumen bei einem Abkommen, das nach langen Verhandlungen zustande gekommen sei und das – in welcher Form auch immer – weit von dem simplen Austrittsbeschluss im Jahr 2016 entfernt sei.
Direkte Demokratie diene oft dazu, "einen Kompromiss zu legitimieren", ergänzt Emmenegger. "Sie sollte nicht für alle Ewigkeit eine Gewinner- und Verlierer-Situation schaffen."
Bruno Kaufmann, ein Verfechter der direkten Demokratie und swissinfo.ch-Korrespondent, stimmt den Ausführungen Emmeneggers zu. Er argumentiert, dass man das Brexit-Referendum als eine Art Vorabstimmung betrachten müsse. Statt eine klare Wahl sei es eine öffentliche Impulsgabe gewesen, die zu einer stark übertriebenen Reaktion durch die Politik geführt habe.
Er verteidigt aber die Entscheidung der Briten. Sie sei nicht unbegründet gewesen. "Sie beruhte auf den sehr realen, jahrzehntelangen Erfahrungen der Briten in der EU." Dennoch könnte ein zweites Referendum, eine Art "Bestätigungsabstimmung" über einen klar umrissenen Deal, zu mehr Legitimität beitragen. Kaufmann befürchtet aber auch, dass die Abstimmung politisiert wird und zu noch mehr Verbitterung führen könnte.
Der Schweizer "Brexit"
In der Schweiz, wo die Bürgerinnen und Bürger sehr häufig an die Urnen gebeten werden und wo die direkte Demokratie reibungslos funktioniert, sind Abstimmungswiederholungen und -anpassungen üblich.
Der umstrittenste Fall in jüngster Zeit war die Masseneinwanderungs-Initiative von 2014, zu der 50,3 Prozent der Schweizerinnen und Schweizer Ja sagten. Sie sollte die Einwanderung aus der EU beschränken.
Das sei eine "sehr Brexit-ähnliche" Geschichte, sagt Emmenegger. Ähnlich wie der Brexit Grossbritannien habe das knappe Ergebnis der Schweiz viele Probleme gebracht: Obwohl sie nicht in der EU ist, hängen ihre guten Beziehungen zu Mitgliedstaaten von einer Reihe Vereinbarungen ab, einschliesslich der Personenfreizügigkeit.
Nachdem das Schweizer Parlament zwei Jahre lang mit Brüssel gerungen hatte, setzte es eine stark abgeschwächte Version der Initiative um, bei der weder Höchstzahlen noch Kontingente eine Rolle spielten. Stattdessen wurden die Arbeitsämter in der Schweiz angewiesen, offene Stellen zuerst Schweizern und danach Einwanderern anzubieten.
Diese "lauwarme" Umsetzung der Initiative sei einer Nicht-Umsetzung sehr nahe gekommen, sagt Emmenegger. Empörung bei grossen Teilen der Bevölkerung und Vorwürfe des Verrats waren die Folge. Ein Politikwissenschaftler versuchte sogar, die Umsetzung mit einem neuen Referendum in Frage zu stellen – und das nicht, weil er gegen die EU war, sondern weil die Umsetzung gemäss seinen Aussagen gegen demokratische Prinzipien verstiess.
Seither haben sich die Gegner der Personenfreizügigkeit neu formiert. Sie haben inzwischen die erforderlichen 100'000 Unterschriften für eine erneute Abstimmung gesammelt, welche einen extremeren Weg gehen will: Die vollständige Kündigung der Personenfreizügigkeit.
Das Problem bleibt also bestehen. Aber es hat das Land nicht gespalten. Zudem wurde so die Kontroverse auf eine wesentliche Frage beschränkt, die 2014 nur impliziert, aber nicht ausdrücklich gestellt worden war: Soll die Schweiz dieses EU-spezifische Abkommen fallen lassen oder nicht? Das Volk wird erneut entscheiden müssen.
Panel-Diskussion an der Uni St. Gallen
Welche Lehren können aus der Schweizer Demokratie für den Brexit gezogen werden? Und was bedeuten die gegenwärtigen Schwierigkeiten in Grossbritannien für die Wahrnehmung der direkten Demokratie in der Schweiz und darüber hinaus?
Diese und weitere Fragen werden am 2. Dezember an der Universität St. Gallen von einem Fachpanel diskutiert: "Brexit and beyond: limits + potential of direct democracy".
Die Redner sind: Politikwissenschaftler Patrick Emmenegger, Demokratie-Aktivist Bruno Kaufmann und SRF-Korrespondentin Henriette Engberson. Der Anlass wird von swissinfo.ch und der Universität St. Gallen organisiert. Tickets können unter diesem Link reserviert werdenexterner Link.Infobox Ende
Wenn nicht beim ersten Mal …
Ein ähnlicher Fall war die Unternehmenssteuer-Reform. Unter dem Druck, die internationalen Standards für Steuerhinterziehung und Steuergerechtigkeit einzuhalten, schlug die Regierung ein Massnahmenpaket vor, das im Februar 2017 zur Abstimmung kam.
Das Schweizer Stimmvolk lehnte es ab, und erneut wurde die Regierung vor den Kopf gestossen. Erneut sah sie sich mit dem Problem konfrontiert, dass die öffentliche Meinung entschieden den Erfordernissen der internationalen Zusammenarbeit widersprach.
Die Lösung war eine erneue Abstimmung. Die Regierung formulierte die Frage neu und brachte sie zwei Jahre später vors Volk. Zum einen sorgte sie diesmal für eine breitere Unterstützung seitens der Parteien (insbesondere der linken, die beim ersten Mal dagegen gewesen waren). Zum anderen verband sie das Thema mit einem anderen heissen Eisen in der Schweizer Politik: Der Reform der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV).
Auch hier war Kritik die Folge: Vielen Bürgern passte nicht, dass innert zwei Jahren zwei Mal über sehr ähnliche Fragen abgestimmt werden musste und dass zwei Politikbereiche mit einer Abstimmung künstlich verknüpft wurden.
Trotz dieses "unheiligen" Bündnisses von Themen, so sagt Demokratie-Verfechter Kaufmann, seien die im Parlament ausgearbeiteten Verhandlungen und Änderungen Teil dessen, was die Schweizer Demokratie so erfolgreich mache.
Die Steuerreform sei als etwas angesehen worden, das einfach umgesetzt werden musste, sagt er. Die Frage war eher wie als ob. Und so wurde eine politische Formel gefunden und der Bevölkerung vorgelegt.
Die Bürger hätten das Recht gehabt, die Renten-Steuer-Kombi abzulehnen. Das taten sie aber nicht: Die Vorlage wurde angenommen. Nun wird jeder Kanton über die Umsetzung seiner Version des neuen Steuersystems abstimmen.
Jeder ein Gewinner?
Dies sind keine Einzelfälle. In der Schweiz kommen dieselben Themen immer wieder vors Volk – seien es nun Einwanderung, Mutter- und Vaterschaftsurlaub oder Wahlreformen. Es existieren keine Regeln darüber, ob und wann eine Abstimmung für die Ewigkeit gilt und wann sie überdacht werden sollte.
Angesichts der Vorstellung vieler Briten, dass eine erneute Abstimmung über den Brexit ein demokratischer Verrat wäre, hält Emmenegger klar fest: "Ein 52-Prozent-Entscheid kann nicht als endgültiger Sieg betrachtet werden. Und es ist eine sehr beschränkte und eigennützige Vorstellung von Demokratie, wenn Menschen mit anderer Meinung als Staatsfeinde betrachtet werden."
Was das Schweizer Modell durch Vorstösse aus dem Volk, parlamentarische Vorarbeit und regelmässige Abstimmungen erreicht, ist vielmehr eine Situation, in der es "keine Gewinner und Verlierer" gibt, sagt Kaufmann. Oder wenn es Verlierer gibt, sind es "glückliche Verlierer", die in den Entscheidungsprozess einbezogen werden.
Im Gegensatz dazu hat in Grossbritannien der historische Mangel an Erfahrungen mit direkter Demokratie das Land polarisiert. Der Brexit sei eher ein Plebiszit aus dem Volk als ein bindendes Referendum gewesen, ergänzt er.
Ob sich die Wogen glätten werden, ist schwer vorhersehbar. Einige hoffen, dass der Brexit bei den Briten ein grösseres Bedürfnis für direkte Demokratie und Mitsprache auslöst. Aus Sicht von Kaufmann hat ein Paradigmenwechsel bereits stattgefunden: Mehr Menschen hätten eine Stimme gefunden. "Das Problem mit der britischen Politik bleibt jedoch vorerst, dass die meisten Menschen verlieren, während nicht viele gewinnen", sagt er.
(Übertragung aus dem Englischen: Christoph Kummer)