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Beck Serge (RL, VD), pour la commission:
L'actuelle législation sur les étrangers date de 1931 et le besoin de sa révision se fait ressentir depuis plusieurs décennies. Les conditions fondamentales des mouvements migratoires ont en effet profondément changé, en particulier en fonction des développements dans les domaines de l'information et de la mobilité.
Il convient de rappeler qu'avant la Deuxième Guerre mondiale, les informations et les déplacements de voyageurs au niveau intercontinental étaient parcimonieux et ne touchaient que des minorités souvent privilégiées de la population. La migration, en particulier intercontinentale, relevait plus du départ vers l'inconnu et de l'aventure que du choix d'une destination sur la base de connaissances objectives. A la fin des années 1970, le Conseil fédéral et les Chambres ont ressenti le besoin, face à l'évolution des conditions-cadres, d'élaborer une réforme globale de la législation, qui a été refusée de justesse par le peuple en 1982.
Nous sommes forcés de constater que de tout temps, l'homme a été apeuré et angoissé par l'intrusion de ce qu'il ne connaît pas dans son environnement habituel. Cela a souvent conduit au développement de réactions de rejet parfois violentes et à la projection sur l'étranger de la responsabilité des difficultés rencontrées par la communauté. Dans le passé, les étrangers sont souvent devenus des boucs émissaires et notre époque n'échappe pas à cette facilité dangereuse. Il n'est cependant pas admissible que dans une communauté démocratique comme la Suisse se développent, à une époque où l'information objective est à la portée de la quasi-totalité des citoyens, des réflexes de rejet et de discrimination semblables à ceux de l'époque obscure de l'Inquisition.
C'est cette qualité et cette densité de l'information qui rendent tout aussi inadmissible la "pratique" d'un angélisme qui consisterait à ne pas vouloir voir l'évolution au cours des décennies de l'ampleur et de la nature des flux migratoires. Nous devons prendre conscience que les écarts de développement entre les deux hémisphères engendrent une émigration massive pour fuir la pauvreté, émigration qui, à long terme, n'est positive ni pour les pays en développement, ni pour les pays développés, les pays d'origine perdant souvent leur potentiel le plus dynamique. Au président algérien Houari Boumediene qui affirmait: "Notre meilleure arme
face à l'Europe, c'est le ventre de nos femmes", nous avons à répondre par une politique migratoire mesurée, qui doit être source d'un renforcement socioéconomique pour l'ensemble des pays et qui doit être complétée par un effort constant d'aide au développement.

AB 2004 N 638 / BO 2004 N 638

C'est en cherchant à dégager ces éléments objectifs et à s'y référer que la commission a examiné, au cours de travaux étalés sur près d'un an et demi, les tenants et les aboutissants du présent projet. Ces travaux se sont déroulés parallèlement à la révision de la loi sur l'asile et ont donné lieu à une vingtaine d'auditions de représentants des milieux impliqués dans la politique migratoire ou qui y ont un intérêt, de même qu'à des auditions de représentants d'autorités cantonales d'exécution, d'experts économiques ou juridiques, de représentants de branches professionnelles - syndicats ou employeurs -, de porte-parole d'associations actives dans le domaine des migrations, etc. La commission a pris connaissance en outre d'un corapport de la Commission de l'économie et des redevances.
Il est indispensable, en ouverture de ce débat, de situer dans un contexte général l'impact des flux migratoires pour notre pays. Depuis 1947, la population de notre pays a passé de 4,5 à 7,2 millions d'habitants. Sur cette augmentation, presque 2 millions sont directement des migrants ou des descendants de telles personnes. Sans cette immigration, notre pays compterait environ 5,2 millions de résidents. Un Suisse sur trois est migrant ou descendant de la deuxième ou troisième génération d'un étranger précédemment installé dans notre pays. Si près de 20 pour cent d'étrangers vivent en Suisse, 10 pour cent de la population ont obtenu la naturalisation et 3 à 4 pour cent sont des descendants de parents naturalisés.
En comparaison internationale, notre pays est l'un de ceux qui a accueilli le plus de migrants depuis la Seconde Guerre mondiale. En général, l'intégration de ceux-ci a été bonne en raison de facteurs déterminants comme le système de formation scolaire et professionnelle, l'intégration dans le marché du travail et la dispersion de l'habitat dans le territoire. On doit sans doute encore ajouter à ces facteurs d'intégration l'armée de milice, facteur intégrant pour les naturalisés et leurs descendants.
Au plan démographique, notre pays, comme la majorité des pays industrialisés de l'hémisphère nord, est à un tournant de son évolution. Grâce aux immigrants, notre pays appartient encore aux pays qui ont une croissance de la population. C'est en effet leur arrivée qui compense la diminution des naissances et freine l'"érosion" de la natalité, permettant à la Suisse de connaître encore, contrairement à l'Allemagne ou à la Suède, un excédent de naissances par rapport aux décès.
Les projections de l'Office fédéral de la statistique, dans un scénario médian, prévoient un accroissement de la population jusqu'aux environs de 2030 avec une population approchant les 7,5 millions d'habitants, puis une régression sur les trois décennies suivantes, ramenant notre pays à environ 7 millions d'habitants vers 2060. Les perspectives indiquent que le phénomène de réduction globale de la démographie sera nettement ralenti par la population étrangère présente dans notre pays, qui continuera de croître, en particulier celle provenant de pays extraeuropéens. L'allongement de la durée de la vie confirmera le vieillissement de la population, avec une perspective d'un quart de la population âgé de 65 ans et plus en 2035. Le même phénomène laisse entrevoir une diminution de la part de la population active à partir de 2015, entraînant pour celle-ci des charges accrues - nous avons évoqué ces problèmes dans le domaine des assurances sociales. Chacune de ces projections démographiques fait apparaître l'influence positive de l'immigration pour contrer le vieillissement de la population.
Au plan économique, le professeur Sheldon de l'Université de Bâle met en évidence que la part des bénéficiaires de l'assurance-chômage titulaires d'autorisations annuelles ou de permis de séjour a crû depuis les années 1970 de 20 à 50 pour cent. Cette situation s'explique principalement par le bas niveau de qualification de la population immigrante qui a vu son statut de saisonnier transformé en autorisation de séjour. Ces carences de formation péjorent la mobilité professionnelle et, globalement, handicapent le développement technologique de notre économie. L'étude reconnaît un besoin de main-d'oeuvre non qualifiée, mais dans une moindre mesure que par le passé. Elle souligne également que le taux de cotisation unique à l'assurance-chômage pour toutes les branches économiques n'incite pas celles d'entre elles qui recourent le plus à la main-d'oeuvre non qualifiée à faire preuve de mesure dans le domaine de la recherche d'immigrants. Les charges sociales qui par la suite découlent du manque de capacité d'adaptation de ces travailleurs pèsent sur la situation de l'ensemble de notre économie.
Au plan politique, notre pays a pratiqué dès la fin de la Seconde Guerre mondiale une politique d'admission libérale, ceci jusqu'en 1963. La perception de séjours limités dans le temps prévalait alors dans l'ensemble de la population. Dès le milieu des années 1960, le gouvernement limita par voie d'ordonnance la proportion d'étrangers dans les entreprises. En 1970, le Conseil fédéral introduisit une limitation générale du nombre des étrangers désirant exercer une activité lucrative dans notre pays. La crise économique des années 1970 ramena la proportion des étrangers de 16,8 pour cent en 1974 à 14,1 pour cent en 1979. Après le rejet par le peuple de la nouvelle loi sur les étrangers en 1982, le gouvernement inscrivit dans l'ordonnance pertinente les points non contestés de cette révision rejetée. La haute conjoncture des années 1980 créa un nouvel appel de main-d'oeuvre étrangère. C'est en 1991 que le Conseil fédéral orienta sa politique vers un système de cercles, privilégiant l'admission d'étrangers en provenance de l'Union européenne et de l'AELE, et restreignant les admissions d'autres ressortissants aux personnes particulièrement qualifiées.
Entre 1965 et 1995, les démons ancestraux sont ressortis à sept reprises, sous forme d'initiatives populaires s'opposant à la surpopulation étrangère. Six de ces initiatives - et il convient de le rappeler au début de ce débat - ont été rejetées par le peuple et une retirée. La dernière initiative, déposée en 1999, visait à réduire à 18 pour cent la population étrangère résidant en Suisse. Elle fut refusée par presque deux tiers du peuple et par tous les cantons.
Ces éléments contextuels et leurs perspectives d'évolution ont été les bases de l'analyse du Conseil fédéral pour l'élaboration de son message et du projet de loi que nous débattons. Il est fondamental de rappeler que la loi sur les étrangers règle essentiellement les conditions d'admission, de séjour et d'établissement des étrangers qui ne viennent ni de l'Union européenne ni de l'AELE. Le régime d'immigration des ressortissants de ce cercle de pays est réglé sur la base des accords bilatéraux, en particulier de l'Accord sur la libre circulation des personnes, entré en vigueur en 2002, ainsi que des dispositions transitoires y relatives. Les négociations actuelles avec l'Union européenne devraient vraisemblablement aboutir à la reprise des mêmes conditions-cadres à l'égard des nouveaux membres de l'Union. La dualité des règles d'admission, retenue comme principe de base par le Conseil fédéral, se traduit également par deux régimes légaux différents, soit d'une part la loi que nous débattons, et d'autre part les accords bilatéraux avec l'Union européenne et l'AELE.
Le groupe d'experts mandaté par le Conseil fédéral entre 1996 et 1998 invita notre exécutif à renoncer pour des difficultés juridiques, législatives et politiques à l'élaboration d'une seule loi-cadre traitant de l'asile et de la migration en vue de l'exercice d'une activité lucrative. La Commission des institutions politiques s'est également penchée sur l'architecture législative et approuve la position du gouvernement quant au maintien de deux lois distinctes. Elle a cependant traité les révisions de ces deux textes en parallèle, de manière à maintenir tout au long des débats une appréhension globale de la problématique des migrations.
Les points forts du projet sont les suivants:
1. le renforcement de la légitimité de la législation sur les étrangers: le fait que le "cadrage de cette activité" ait été développé au cours des dernières décennies au niveau des
ordonnances prive les règles actuelles d'une légitimité démocratique dans un domaine de grande importance pour notre économie et de grande sensibilité pour la population;

AB 2004 N 639 / BO 2004 N 639

2. l'inscription du système binaire d'admission au niveau de la loi, soit d'un accès privilégié pour les ressortissants de l'Union européenne et de l'AELE, et des exigences de qualification et de volonté d'intégration particulières pour les ressortissants d'autres Etats;
3. la nécessité d'apports positifs pour l'économie du pays comme critère d'admission pour les ressortissants d'Etats tiers: dans ce domaine, le Conseil fédéral a renoncé à un système d'évaluation à points jugé trop rigide et limitatif au plan du pouvoir d'appréciation des autorités. La commission se rallie à cette façon de voir;
4. l'amélioration du statut juridique des étrangers qui séjournent légalement et durablement dans notre pays: en particulier, il s'agit de leur accorder une plus grande mobilité géographique et professionnelle et un accès élargi au regroupement familial;
5. l'encouragement à l'intégration par l'inscription des principes au niveau de la loi et une meilleure coordination des programmes en collaboration avec les cantons;
6. le renforcement de la lutte contre les abus, en particulier contre les filières de passeurs, le travail au noir et les abus dans le domaine du regroupement familial, de même que l'introduction de mesures d'éloignement à l'encontre des personnes qui menacent la sécurité et l'ordre public, ainsi que l'ancrage de la détention en vue de refoulement.
En ce qui concerne les débats dans notre commission, le débat d'entrée en matière s'est déroulé après les nombreuses auditions requises qui ont permis à la commission de s'immerger dans une vision globale de la problématique migratoire pour notre pays. De nombreuses références et comparaisons internationales ont également été évoquées. Une forte minorité s'est élevée contre le système binaire d'admission qui présente un aspect discriminatoire à l'égard des ressortissants extra-européens. Une telle solution ne peut apparaître que comme transitoire, eu égard à la globalisation des échanges économiques. La majorité de la commission la juge cependant indispensable face à la progression exponentielle des migrations en provenance des pays pauvres. Elle soutient l'ancrage dans la loi du système binaire d'admission tout en ayant introduit à titre transitoire une certaine perméabilité pour des permis de courte durée à l'égard des ressortissants des nouveaux pays membres de l'Union européenne, ceci jusqu'à la pleine application à leur égard de l'Accord sur la libre circulation des personnes.
La commission a apporté des modifications au projet du Conseil fédéral dans le sens d'un assouplissement pour les dispositions suivantes: elle a supprimé la cohabitation comme condition d'octroi d'une autorisation de séjour aux membres étrangers de la famille d'un ressortissant suisse; elle a reconnu la violence conjugale comme motif personnel majeur qui justifie, après un divorce, la poursuite du séjour en Suisse pour un conjoint d'origine étrangère; elle a voué une attention particulière à l'examen des demandes de dérogation au régime d'admission présentées par des étrangers séjournant illégalement dans notre pays depuis plus de quatre ans - c'est la problématique des sans-papiers.
A l'inverse, la commission a modifié le texte dans le sens d'un durcissement pour les points suivants: elle a introduit la possibilité de n'octroyer une autorisation de séjour ou de courte durée qu'en cas de participation à un cours d'intégration; elle a introduit également la possibilité de sanctionner les employeurs qui auront manqué deux fois à leur devoir de diligence à l'égard de collaborateurs étrangers par une exclusion desdits employeurs des appels d'offres publics pendant une période de un à cinq ans. Nous aurons l'occasion, dans la discussion par article, d'examiner les différentes modifications apportées par la commission.
En ce qui concerne les propositions de non-entrée en matière ou de renvoi: votre commission a pris le temps d'examiner avec soin le projet du Conseil fédéral et l'a replacé dans son contexte général. Elle a répondu aux demandes de ses membres concernant les auditions, nombreuses, des milieux intéressés, et elle a écouté avec attention leurs différents points de vue. Elle a largement débattu du système binaire d'admission et la majorité s'est persuadée que, malgré des inconvénients reconnus, la Suisse ne peut faire cavalier seul en Europe dans ce domaine et contrevenir aux accords bilatéraux. Elle s'est par ailleurs persuadée que, face à l'explosion du nombre des migrants provenant de l'hémisphère sud, des mesures restrictives doivent être prises dans l'intérêt général des partenaires internationaux et de leurs populations respectives.
La majorité considère qu'il a été largement tenu compte des éléments soulevés par la proposition de renvoi de minorité II (Leutenegger Oberholzer) au Conseil fédéral: les paramètres démographiques ont été soigneusement examinés sur la base des études menées par l'Office fédéral de la statistique; les aspects de l'intégration économique et sociale des immigrants ont été largement débattus et sont inscrits dans plusieurs articles de loi; il n'appartient pas, par contre, au niveau législatif de régler les détails d'exécution concernant le système d'éducation ou de logement, d'autant plus que les compétences y relatives sont du domaine des cantons. La majorité s'oppose par ailleurs au renvoi de l'examen de la nouvelle législation jusqu'à la pleine application de l'Accord sur la libre circulation des personnes, ceci d'autant plus que les accords bilatéraux seront vraisemblablement étendus en la forme aux nouveaux membres de l'Union européenne.
Il n'est pas souhaitable que notre pays régule sa politique migratoire pendant les sept prochaines années sur la base des compétences générales déléguées par le droit actuel au seul gouvernement. L'acuité des problèmes migratoires et la hausse continue de leur nombre nécessitent que ce champ de l'activité publique soit régulé par une loi démocratiquement mise en place. Il appartient dès lors au Parlement d'assumer aujourd'hui ses responsabilités dans le domaine de la politique migratoire. C'est ce qu'a fait la commission en entrant en matière sur le projet, par 15 voix contre 7.
Au nom de la majorité de la commission, j'invite le conseil à entrer en matière.