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Baubewilligung für Mobilfunkantenne; ungeschmälerte Erhaltung eines Schutzobjekts, Landschaftsschutz

Art. 3 NHG, Art. 6 NHG, Art. 10 VISOS

Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines Schutzobjekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen. Geringfügige Beeinträchtigungen sind zulässig, wenn sich diese durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigen lassen. Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines Schutzobjekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen. Geringfügige Beeinträchtigungen sind zulässig, wenn sich diese durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigen lassen.

Ein schwerer Eingriff in ein Schutzobjekt von nationaler Bedeutung liegt vor, wenn damit unter anderem eine auf ein Schutzziel ausgerichtete, umfangreiche und nicht wieder rückgängig zu machende Beeinträchtigung verbunden ist. Schwerwiegende Beeinträchtigungen sind nur zulässig, wenn sich dies durch ein überwiegendes Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung rechtfertigt. Ein schwerer Eingriff in ein Schutzobjekt von nationaler Bedeutung liegt vor, wenn damit unter anderem eine auf ein Schutzziel ausgerichtete, umfangreiche und nicht wieder rückgängig zu machende Beeinträchtigung verbunden ist. Schwerwiegende Beeinträchtigungen sind nur zulässig, wenn sich dies durch ein überwiegendes Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung rechtfertigt.

Auf der Liegenschaft Nr. XX in der Politischen Gemeinde Romanshorn (Verfahrensbeteiligte 2) befindet sich das Seebad Romanshorn. Südwestlich des 50-Meter-Schwimmbeckens des Seebads steht ein 20 m hoher Beleuchtungskandelaber. Die F AG (Verfahrensbeteiligte 1) reichte am 27. Mai 2019 bei der Politischen Gemeinde Romanshorn ein Baugesuch zum Ersatz dieses Beleuchtungskandelabers durch einen 25 m hohen Beleuchtungsmasten, auf dem gleichzeitig eine Mobilfunkantenne angebracht werden soll, ein. Das DBU wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab und erteilte die Baubewilligung mit Nebenbestimmungen für den Ersatz des Beleuchtungskandelabers mit Mobilfunkantenne. Das Verwaltungsgericht weist die dagegen erhobene Beschwerde ab.

Aus den Erwägungen:

2. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz das Baubewilligungsgesuch der Verfahrensbeteiligten 1 vom 27. Mai 2019 zu Recht bewilligt hat. Die Beschwerdeführer werfen zunächst die Frage auf, ob das Baugrundstück die notwendige planerische Baureife aufweist. Weiter stellt sich die Frage, ob das Bauprojekt insbesondere mit dem Ortsbildschutz vereinbar ist. (...)

3. 3.1 (…)

3.2

3.2.1 Voraussetzung einer Baubewilligung ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist. Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten (Art. 22 Abs. 2 und 3 RPG). § 72 PBG definiert auf kantonaler Ebene die Baureife von Grundstücken und lautet wie folgt:

" 1 Neubauten dürfen nur auf baureifen Grundstücken erstellt werden. Ein Grundstück ist baureif, wenn:

es erschlossen ist; es erschlossen ist;

es nach Lage, Grösse, Form und Beschaffenheit für die zonengemässe Bebauung geeignet ist; es nach Lage, Grösse, Form und Beschaffenheit für die zonengemässe Bebauung geeignet ist;

eine allenfalls nötige Landumlegung oder Grenzbereinigung erfolgt ist und eine allenfalls nötige Landumlegung oder Grenzbereinigung erfolgt ist und

wo nötig, ein Sondernutzungsplan vorliegt. Einzelne Baubewilligungen können jedoch erteilt werden, sofern sie die Planung nicht präjudizieren. wo nötig, ein Sondernutzungsplan vorliegt. Einzelne Baubewilligungen können jedoch erteilt werden, sofern sie die Planung nicht präjudizieren.

2 Für Bauten und Anlagen mit erheblichen Auswirkungen auf Nutzungs- und Erschliessungsordnung, Umwelt oder Orts- und Landschaftsbild oder mit ausserordentlichen Gefahren für Benützer und Nachbarschaft, insbesondere für höhere Häuser und Hochhäuser, gehört zur Baureife ein Gestaltungsplan."

3.2.2 Die Liegenschaft Nr. XX ist unbestrittenermassen ausreichend erschlossen. Sie liegt gemäss dem gültigen Zonenplan der Verfahrensbeteiligten 2 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen OeB. Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen erfassen Gebiete, die für die Erstellung von öffentlichen oder öffentlichen Interessen dienenden Bauten und Anlagen bestimmt sind (§ 9 Abs. 1 PBV). Laut Art. 12 BauR der Verfahrensbeteiligten 2 ist die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt für Bauten und Anlagen der öffentlichen Hand oder von Trägerschaften, die Aufgaben im öffentlichen Interesse wahrnehmen. Es ist offensichtlich, dass eine Mobilfunkantenne als Infrastrukturanlage in einer OeB grundsätzlich zulässig ist. Unbestritten ist sodann, dass die Liegenschaft Nr. XX erschlossen ist und keiner Landumlegung oder Grenzbereinigung bedarf. § 72 Abs. 1 Ziff. 4 PBG, auf den die Beschwerdeführer verweisen, steht der Baureife der Liegenschaft Nr. XX ebenfalls nicht entgegen. Zum einen ist fraglich, ob davon gesprochen werden kann, es werde eine Neubaute erstellt, wenn bereits heute ein 20 m hoher Beleuchtungsmast vorhanden ist, welcher lediglich durch einen 5 m höheren Mast ersetzt werden soll. Zum anderen kann nach dieser Bestimmung auf einen Sondernutzungsplan verzichtet werden, sofern die Planung durch das Bauobjekt nicht präjudiziert wird. Es ist nicht erkennbar, inwiefern der projektierte Beleuchtungskandelaber mit Mobilfunkantenne eine allfällige Planung präjudizieren könnte. TVR 2015 Nr. 14, auf den die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang verweisen, ist hier nicht einschlägig. In diesem Entscheid lag das Bauvorhaben zwar ebenfalls im ISOS-Gebiet. Die Gestaltungsplanpflicht war jedoch im BauR der betroffenen Gemeinde für die Dorfzone, in welcher das Bauvorhaben realisiert werden sollte, ausdrücklich vorgeschrieben. Zudem ging es in TVR 2015 Nr. 14 um die Erstellung von zwei Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage, was zweifelsfrei mehr Auswirkungen auf die direkte Umgebung und die Infrastruktur hatte, als der hier zu beurteilende Beleuchtungsmast mit Mobilfunkantenne. In TVR 2015 Nr. 14 E. 3 wurde die Planungspflicht denn auch aus § 72 Abs. 2 PBG abgeleitet und es wurde ausgeführt, dass das Projekt mit zwei Mehrfamilienhäusern präjudizielle Wirkung auf eine künftige Planung haben könnte. Die Vorinstanz weist zudem (…) unter Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_173/2016 vom 23. Mai 2017 E. 3.2 zu Recht darauf hin, dass es sich bei der Erstellung einer Mobilfunkanlage in der Bauzone um eine Bundesaufgabe handelt, weshalb das NHG und seine Ausführungserlasse, insbesondere die VISOS direkt anwendbar sind. Eine (vorgängige) Umsetzung der Erhaltungsziele des ISOS in der Nutzungsplanung ist bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nicht erforderlich. Aufgrund der direkten Anwendbarkeit des ISOS bzw. der VISOS müssen die Erhaltungsziele und weitere Vorgaben des ISOS ohne weitere Planung berücksichtigt werden. Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, es fehle der Liegenschaft Nr. XX an der planerischen Baureife, ist die Beschwerde unbegründet.

4.

4.1

4.1.1 Zu prüfen ist weiter, ob das Bauprojekt insbesondere mit dem Ortsbild-, Denkmal- und Landschaftsschutz vereinbar ist. (…)

4.1.2 bis 4.1.4 (…)

4.2

4.2.1 Das Erstellen einer Mobilfunkanlage bzw. der Aufbau eines Mobilfunknetzes durch die konzessionierte Verfahrensbeteiligte 1 stellt eine Bundesaufgabe dar (Art. 92 Abs. 2 BV; BGE 131 II 545 E. 2.2). Bei der Erfüllung der Bundesaufgaben sorgen der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 1 NHG). Sie erfüllen diese Pflicht unter anderem, indem sie Konzessionen und Bewilligungen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilen oder aber verweigern (Abs. 3 Abs. 2 lit. b NHG). Diese Pflicht gilt unabhängig von der Bedeutung des Objektes im Sinne von Art. 4 NHG. Eine Massnahme darf nicht weitergehen, als es der Schutz des Objektes und seiner Umgebung erfordert (Art. 3 Abs. 3 NHG).

4.2.2 Die Verfahrensbeteiligte 2 wurde als verstädtertes Dorf in das ISOS aufgenommen (Anhang 1 Nr. 3618 VISOS). Die Liegenschaft Nr. XX liegt gemäss ISOS in der Umgebungszone I. Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Mit Bezug auf einen Eingriff in ISOS-Objekte präzisiert Art. 10 Abs. 1 VISOS, dass bei der Erfüllung von Bundesaufgaben Eingriffe, die keine Auswirkungen auf die Erreichung der Erhaltungsziele haben, keine Beeinträchtigung der Objekte darstellen und zulässig sind. Ebenfalls zulässig sind geringfügige Beeinträchtigungen eines Objekts, wenn sie sich durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigen lassen. Laut Art. 10 Abs. 2 VISOS darf bei schwerwiegenden Eingriffen in ein Objekt bei Erfüllung einer Bundesaufgabe eine Interessenabwägung nur vorgenommen werden, wenn bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von nationaler Bedeutung vorliegen. Schwerwiegende Beeinträchtigungen eines Objekts sind nur zulässig, wenn sie sich durch ein überwiegendes Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung rechtfertigen lassen. Art. 10 Abs. 4 VISOS bestimmt sodann, dass dort, wo sich eine Beeinträchtigung aufgrund der Interessenabwägung als zulässig erweist, sich diese auf ein Mindestmass zu beschränken hat. Dabei hat der Verursacher oder die Verursacherin das Gebot der grösstmöglichen Schonung der baukulturellen, insbesondere städtebaulichen Qualitäten des Objekts zu beachten.

4.2.3 Der Begriff der "ungeschmälerten Erhaltung" nach Art. 6 Abs. 1 NHG ist so zu verstehen, dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objekts in ein Verzeichnis bedeutet allerdings nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines Schutzobjekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, das heisst die möglichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind (BGE 123 II 256 E. 6a). Dies kommt in Art. 10 Abs. 1 VISOS zum Ausdruck. Eingriffe, die keine Auswirkungen auf die Erreichung der Erhaltungsziele haben, stellen auch keine Beeinträchtigung der Objekte dar. Zulässig sind auch geringfügige Beeinträchtigungen, wenn diese sich durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigen. Demgegenüber ist bei schwerwiegenden Eingriffen eine Interessenabwägung überhaupt nur dann zulässig, wenn bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von nationaler Bedeutung vorliegen. Eingriffe, die objektspezifische Schutzziele tangieren, sollen als "Beeinträchtigungen" bezeichnet werden. Sie treffen das Objekt "im Sinne der Inventare" genau in jenen Bereichen und Facetten, die dafür verantwortlich waren, dass ihm nationale Bedeutung zuerkannt und es inventarisiert wurde. Die drohende Beeinträchtigung eines objektspezifischen Schutzziels kann unterschiedlich schwer ausfallen. Übersteigt sie ein gewisses, im Einzelfall zu bestimmendes geringes Mass nicht, dann handelt es sich noch nicht um ein "Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung" gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG. Leimbacher (in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl., 2019, Art. 6 N. 15) führte hierzu folgendes Beispiel an: Wenn in einem Wald, der als zentraler, charakteristischer Teil eines BLN-Objekts gilt (das Objekt ist unter anderem gerade deshalb von nationaler Bedeutung, weil es diesen konkreten Wald mit seiner seltenen oder typischen Fauna und Flora noch gibt), ein kleines Gebiet gerodet wird, dann ist der Wald nach der Rodung zwar nicht mehr genau der gleiche Wald wie vorher, und in einem solch weiten Sinne wurde er auch nicht ungeschmälert erhalten. Aber der Wald ist trotz dieser Rodung nach wie vor von grundsätzlich gleicher Qualität und bleibt in seinem Charakter und in seiner Bedeutung für das Inventarobjekt ungeschmälert erhalten. In BGE 115 Ib 131 erlaubte das Bundesgericht von der ungeschmälerten Erhaltung des bewaldeten Kammes des Höhronens im Hinblick auf den Leistungsauftrag der PTT und dem nationalen Interesse an dessen Erfüllung abzuweichen, um eine Richtstrahlantenne zu erstellen (vgl. E. 5hc). Zu beachten gilt es in diesem Zusammenhang aber auch, dass bestimmte Objekte oder Teile davon derart verletzlich sind, dass jede zusätzliche Beeinträchtigung einem "Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung" gleichkäme. Beeinträchtigungen von objektspezifischen Schutzzielen, die keinem "Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung" gleichkommen, sind durch Art. 6 NHG nicht ausgeschlossen. Allerdings können selbst geringe Beeinträchtigungen der Schutzziele nur dann zugelassen werden, wenn hinter dem Eingriff ein ebenfalls gewichtiges Interesse steht, das im konkreten Fall das Erhaltungsinteresse überwiegt bzw. das gewichtiger ist als das Interesse am Schutz des Objekts (Leimbacher, a.a.O., Art. 6 N. 17). Nicht jede Beeinträchtigung eines Schutzziels führt zu einem "Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung". Vielmehr muss die drohende Beeinträchtigung schwerwiegend sein und das Objekt in zentralen Bereichen treffen. Ein solcher "schwerer Eingriff" liegt vor, wenn damit unter anderem eine auf ein Schutzziel ausgerichtete, umfangreiche und nicht wieder rückgängig zu machende Beeinträchtigung verbunden ist. Wann eine Beeinträchtigung als "schwerwiegend" zu bezeichnen ist bzw. wann ein "Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung" vorliegt, muss bezogen auf den konkreten Einzelfall gesondert beantwortet werden. Leimbacher (a.a.O., Art. 6 N. 18) führt hierzu unter Verweis auf Tschannen/Möschnig (Nationale Bedeutung von Aufgaben‐ und Eingriffsinteressen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, Gutachten im Auftrag des Bundesamtes für Umwelt [BAFU], 2012, S. 15; abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/landschaft/recht/rechtsgutachten.html ) folgende Beispiele an:

eine Wasserski-Anlage mit Sprungschanze wegen ihrer beeinträchtigenden Auswirkung auf das Landschaftsbild (BGE 114 Ib 81 E. 2a); eine Wasserski-Anlage mit Sprungschanze wegen ihrer beeinträchtigenden Auswirkung auf das Landschaftsbild (BGE 114 Ib 81 E. 2a);

eine Bootssteganlage von 140 m Länge und 80 m Breite, weil sie „im Ergebnis zu einem erheblichen Substanzverlust in der betroffenen geschützten Landschaftskammer“ geführt hätte (BGE 127 II 273 E. 4e); eine Bootssteganlage von 140 m Länge und 80 m Breite, weil sie „im Ergebnis zu einem erheblichen Substanzverlust in der betroffenen geschützten Landschaftskammer“ geführt hätte (BGE 127 II 273 E. 4e);

eine Hafenanlage, die sowohl vom Ufer als auch vom See aus betrachtet eine schwere Beeinträchtigung des geschützten Ortsbilds bewirkt hätte (Urteil des Bundesgerichts 1A.73/2002 vom 6. Oktober 2003 E. 5.5.4); eine Hafenanlage, die sowohl vom Ufer als auch vom See aus betrachtet eine schwere Beeinträchtigung des geschützten Ortsbilds bewirkt hätte (Urteil des Bundesgerichts 1A.73/2002 vom 6. Oktober 2003 E. 5.5.4);

ein Steinbruch, weil „zwar ein kleiner, aber wesentlicher Teil des BLN-Gebiets stark beeinträchtigt“ worden wäre (Urteil des Bundesgerichts 1A.168/2005 vom 1. Juni 2006 E. 3.4.1); ein Steinbruch, weil „zwar ein kleiner, aber wesentlicher Teil des BLN-Gebiets stark beeinträchtigt“ worden wäre (Urteil des Bundesgerichts 1A.168/2005 vom 1. Juni 2006 E. 3.4.1);

ein Maschinenweg, der einen weitgehend noch unberührten Teil des betroffenen Inventarobjekts geschädigt hätte (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 7.5). ein Maschinenweg, der einen weitgehend noch unberührten Teil des betroffenen Inventarobjekts geschädigt hätte (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 7.5).

4.2.4 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beantwortung der Frage, ob ein Bauprojekt und damit ein Eingriff in ein geschütztes Objekt zulässig ist, grundsätzlich von der Schwere des Eingriffs in das Schutzziel abhängt. Schwerwiegende Beeinträchtigungen sind nur zulässig, wenn sich dies durch ein überwiegendes Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung rechtfertigt. Ob ein schwerer Eingriff vorliegt, ist im Rahmen einer Einzelfallprüfung zu beurteilen. Bei geringfügigeren Beeinträchtigungen ist im Rahmen der Einzelfallbeurteilung zu prüfen, ob sich der Eingriff mit Blick auf die stattfindende Beeinträchtigung durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigt, was anhand des Schutzziels zu bemessen ist, wobei in diesem Fall öffentliche Eingriffsinteressen jeglicher Art in die Interessenabwägung mit einbezogen werden dürfen (Leimbacher, a.a.O., Art. 6 N. 17).

4.3 Vorliegend geht es um den Ersatz eines bereits bestehenden, 20 m hohen Beleuchtungskandelabers durch einen 5 m höheren, also einen 25 m hohen Beleuchtungskandelaber, auf welchem die Beleuchtungselemente zuoberst und darunter auf 17,35 m und auf 20,35 m Höhe die entsprechenden Mobilfunkantennenpanels angebracht werden sollen. Mit Blick auf die am Ende von E. 4.2.3 aufgeführten Beispiele ist hier zweifelsfrei nicht von einem schwerwiegenden Eingriff in Sinne von Art. 10 Abs. 2 VISOS zu sprechen. Zu prüfen gilt es demnach, ob sich der Eingriff mit Blick auf die stattfindende Beeinträchtigung, welche anhand des Schutzziels zu beurteilen ist, durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigt.

4.4

4.4.1 Gemäss Anhang 1 VISOS ist die Verfahrensbeteiligte 2 mit der Objektnummer 3618 als verstädtertes Dorf im ISOS aufgeführt. Das ISOS beschreibt dies auf S. 1 wie folgt: "Hafenort und Verkehrsknotenpunkt von internationaler Bedeutung am Bodensee. Dreiarmige, dicht bebaute Kernsiedlung mit Zentrum beim Bahnhof und landeinwärts planmässig angelegte Arbeiterquartiere. Erhöhter historischer Schloss- und Kirchenbezirk im Uferbereich." Unter dem Titel "Bewertung" hält das ISOS auf S. 33 zur Lagequalität fest: "Hohe Lagequalitäten auf Grund der unterschiedlichsten zum See hin orientierten oder von diesem geprägten Quartiere. Imposante silhouettenwirksame Hafenbauten und ebensolche Einzelbauten wie die erhöht situierte Kirche und das Schloss". Zu den räumlichen Qualitäten wird ausgeführt: "Hohe räumliche Qualitäten im Ortskern, im Bahnhofquartier und auch in den Wohnvierteln aus der Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert durch die Bildung von nahezu geschlossenen Strassenzügen und dank der jeweils einheitlichen Bebauung. Interessanter Kontrast zwischen den auf den See bezogenen Ortsteilen mit fast kleinstädtischem Charakter und den mittelständischen Wohnquartieren oder den Ensembles mit Arbeiterhäusern". Der hier zu beurteilende Ersatz des Beleuchtungskandelabers liegt nicht in einem der soeben beschriebenen Kerngebiete des verstädterten Dorfs, sondern in der Badeanstalt am See. Diese wiederum liegt im Perimeter der ISOS-Umgebungszone I. Diese Umgebungszone I wird beschrieben als "Nordufer zum Bodensee mit unterschiedlichen Parkanlagen". Als Erhaltungsziel wird "a" festgehalten. Gemäss den Erläuterungen zum ISOS, S. 8, linke Spalte bedeutet dies: Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche; Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche bedeutet, die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und Altbauten zu bewahren, störende Veränderungen zu beseitigen. Als Einzelelement (0.0.1) vermerkt das ISOS die Badeanstalt mit Bauten von 1968-1971 als erwähnenswertes, wertneutrales Element.

4.4.2 Die Vorinstanz holte zur Frage der Beeinträchtigung des Schutzobjekts beim Amt für Denkmalpflege (ADP) eine Stellungnahme ein. Die Fragestellung lautete einerseits, ob durch das Bauvorhaben das durch das ISOS geschützte Ortsbild erheblich beeinträchtigt werde. Andererseits hatte das ADP die Frage zu beantworten, ob in der vorliegenden Sache die Einholung eines Gutachtens der ENHK notwendig sei. Das ADP beantwortete die Anfrage am 19. Februar 2020 und führte aus, das Gebiet, in welchem sich das Strandbad befinde, umfasse weitläufige öffentliche Grünanlagen mit unterschiedlich gestalteten Teilabschnitten. Diese zeichneten sich alle durch eine reichhaltige Vegetation mit hohem Baumbestand aus; die Flächen seien nur punktuell mit niedrigen ortsgebundenen Bauten strukturiert. Das ADP bezog sich in seiner Beurteilung unter anderem auf die Hochhausstudie der Verfahrensbeteiligten 2, verfasst von Feddersen & Klostermann vom 19. Mai 2010 (abrufbar unter: https://www.romanshorn.ch/public/upload/assets/419/BV_Hochhausstudie_72dpi.pdf), und führte aus, die Analyse von Feddersen & Klostermann habe sich gründlich mit Fragen der Auswirkungen vom Bau von höheren Häusern und Hochhäusern auf die Stadtsilhouette der Verfahrensbeteiligten 2 befasst. Dabei seien Ausschlussgebiete für die Errichtung von hohen Bauten definiert worden. Das vom Vorhaben hier betroffene Areal befinde sich in einem solchen Ausschlussgebiet. Relevant seien unter anderem die wichtigen Sichtachsen, das Durchbrechen des Horizonts und die Wirkung auf die bestehende Struktur des Gebiets. Diese Kriterien könnten analog für hohe Masten angewendet werden. Mit den Vorschriften der Umgebungszone I werde bezweckt, die Umgebung von Romanshorn, einem Ortsbild von nationaler Bedeutung, zu schützen. Dabei würden die genannten Schutzziele insbesondere die bauliche Gestaltung dieser Umgebungszone l und dessen Silhouette in Bezug zu Romanshorn betreffen. Folgerichtig sei in der Hochhausstudie von Feddersen & Klostermann dieses Gebiet auch als Ausschlussgebiet zum Schutz der Silhouette der Verfahrensbeteiligten 2 beurteilt worden. Das Gebiet habe zudem als öffentliches Naherholungsgebiet am Seeufer mit dem Park und der grosszügigen Schwimmsportanlage, die naturnah in Wiesen eingebettet und durch den ansehnlichen Baumbestand strukturiert sei, eine hohe Aufenthaltsqualität. Die geplante Mobilfunkantenne sei weder für die öffentliche Grün- und Erholungs- noch für die Sport- und Schwimmanlagen eine typische, dazugehörige Baute. Eine Mobilfunkantenne sei deshalb als Baute gemäss dem ISOS nicht zulässig. Der mit dem Umgebungsschutz angestrebte Silhouettenschutz würde durch den Bau der geplanten Mobilfunkantenne wesentlich gestört. Den Unterlagen sei zu entnehmen, dass die Beleuchtung des 50-Meter-Beckens nicht oder kaum noch gebraucht werde. Eine Verknüpfung von Beleuchtung und Mobilfunkantenne am selben Mast sei nicht zwingend. Das geplante Vorhaben stelle eine erhebliche Beeinträchtigung der ISOS Umgebungszone l des geschützten Ortsbilds von nationaler Bedeutung dar. Damit würde bei dessen Realisierung von der Pflicht der "ungeschmälerten Erhaltung" (Art. 6 Abs. 1 NHG) abgewichen. Ein solches Abweichen sei aus denkmalpflegerischer Sicht abzulehnen. Hinsichtlich der Frage, ob eine Begutachtung durch die ENHK zu erfolgen habe, führte das ADP aus, vorliegend handele es sich um ein "Routinegeschäft", weshalb der Beizug einer Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG nicht notwendig sei.

4.4.3 Auf Aufforderung der Vorinstanz hatte auch das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE), Abteilung Natur und Landschaft, am 25. Februar 2020 zum Baugesuch Stellung genommen. Es führte aus, der zu beurteilende Standort befinde sich im Seebad der Verfahrensbeteiligten 2, in welchem sich diverse Bauten und Anlagen befänden. Beim Standort befinde sich heute ein 20 m hoher Beleuchtungsturm, welcher durch die 25 m hohe Mobilfunkanlage ersetzt und künftig sowohl als Sende- als auch Beleuchtungsmast genutzt werden solle. Aufgrund ihrer Grösse und Form würden sich Sendemasten in aller Regel deutlich von der bestehenden Bauweise bzw. Umgebung abheben und sein schwierig einzupassen, sowohl innerhalb wie auch ausserhalb der Bauzone. Mit dem heute bereits bestehenden Beleuchtungsturm liege beim vorliegenden Standort eine Vorbelastung vor. Der geplante Sendemast werde zwar 5 m höher und etwas massiver im Bau, jedoch finde insgesamt keine deutliche landschaftliche Mehrbelastung statt, da bereits bestehende Strukturen erneuert würden und nun in doppeltem Umfang genutzt werden könnten. Ausserdem sei der Standort umgeben von zwei weiteren Bauten und Anlagen der Badeanstalt, welche insbesondere aus Richtung See sichtbar seien. Es handele sich damit nicht um eine unberührte Landschaftskammer, welche es in ihrem ursprünglichen Erscheinungsbild zu erhalten gelte. Der Beleuchtungsmast aus Richtung See sei bereits heute gut sichtbar. Der geplante Sendemast werde zwar etwas markanter, überragen werde er die bestehenden Bäume jedoch nicht. Somit führe die geplante Mobilfunkanlage mit Beleuchtungskandelaber zu keiner nennenswerten Mehrbelastung des Landschaftsbildes.

4.5

4.5.1 Die Stellungnahme des ADP überzeugt aus verschiedenen Gründen nicht. Zwar können mit Bezug auf die Beurteilung der Frage, ob eine Beeinträchtigung vorliegt, die vom ADP genannten Kriterien "wichtige Sichtachsen", das "Durchbrechen des Horizonts" und die "Wirkung auf die bestehende Struktur des Gebiets" als wesentliche Kriterien herangezogen werden. Im Übrigen aber erscheint der Verweis auf die Studie von Feddersen & Klostermann betreffend die Auswirkung von Bau von hohen Häusern und Hochhäusern auf die Stadtsilhouette im Vergleich zu einem Beleuchtungskandelaber mit darunter platzierten Mobilfunkantennen nicht statthaft, da deren Dimensionen bei Weitem nicht vergleichbar sind. Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass der Schutzkern das Ortsbild als verstädtertes Dorf ist. Die Umgebungszone dient letztlich dazu, die Wirkung des verstädterten Dorfbildes auch aus weiterer Entfernung erlebbar zu machen. Dieses Erlebbarmachen des Dorfbildes vom See her wird aber bereits durch die bestehende Vegetation in der Umgebungszone I erheblich vermindert. Der bestehende Beleuchtungskandelaber ist vom See her betrachtet durch die vorhandene Vegetation teilweise gar nicht sichtbar. Auch mit dem um 5 m erhöhten Beleuchtungskandelaber mit Mobilfunkantennen wird die Sicht auf den Hafenort und Verkehrsknotenpunkt von internationaler Bedeutung am Bodensee, auf die dreiarmige, dicht bebaute Kernsiedlung mit Zentrum beim Bahnhof und die landeinwärts planmässig angelegten Arbeiterquartiere oder auf den erhöhten historischen Schloss- und Kirchenbezirk im Uferbereich gar nicht oder höchstens marginal zusätzlich belastet. Die geplante Mobilfunkantenne wird nicht wesentlich stärker wahrnehmbar sein als der bereits bestehende Beleuchtungskandelaber. (…) Die nächstgelegenen, rechtskräftig unter Schutz gestellten Gebäude mit dem Prädikat "wertvoll" gemäss dem Hinweisinventar Bauten des Amts für Denkmalpflege (HWI) befinden sich an der Wiesentalstrasse 16, an der Seeblickstrasse 6 und an der Badstrasse 16, also in einer Entfernung von 140 m bis 280 m. Vom See her betrachtet gelangen diese Häuser nicht in die gleiche Sichtachse wie die geplante Mobilfunkantenne bzw. werden durch davorstehende Gebäude oder Bäume in der Achse verdeckt. Markant erkennbar im Kernschutzgebiet ist vom See her betrachtet die geschützte katholische Kirche an erhöhter Lage über dem Hafen, welche als stattliches Wahrzeichen zu den bedeutendsten Bauten von Romanshorn zählt und im HWI als "besonders wertvoll" eingestuft ist. Auf den Fotos des Augenscheins ist aber erkennbar, wie weit weg sich der bestehende Beleuchtungskandelaber und der zukünftige kombinierte Beleuchtungskandelaber und Antennenstandort vom Kirchturm der katholischen Kirche befinden. Die Distanz zwischen diesen beiden Objekten beträgt über 650 m, wie sich durch die Applikation ThurGIS leicht ermitteln lässt. Der Augenschein hat gezeigt, dass der Kirchturm der katholischen Kirche von keinem der Beobachtungspunkte auf dem See an den drei Augenscheinstandorten in irgendeiner Weise verdeckt wird. Das ADP weist nicht auf ein einziges geschütztes Einzelobjekt in der Umgebung der geplanten Mobilfunkanlage hin, welches durch das Bauprojekt beeinträchtigt würde. Das Stadtbild der Verfahrensbeteiligten 2 wird durch den geplanten Beleuchtungskandelaber mit Mobilfunkantennenpanels nicht beeinträchtigt.

4.5.2 Was das vom ADP herangezogene Kriterium "Durchbrechen des Horizonts" betrifft, kann bei einem Höhenunterschied von lediglich 5 m nicht von einem deutlich niedrigeren bestehenden Leuchtkandelaber ausgegangen werden. Das ADP führte hierzu aus, der vorgesehene Mast durchbreche in erheblichem Mass die Vegetationslinie, rage in den Himmel und störe die Wirkung des qualitätsvollen Uferstreifens mit seiner Silhouettenwirkung. Dass ein Antennenmast in den Himmel ragt, liegt in der Natur der Sache. Hingegen stellt sich die Frage, wie das ADP ohne einen Augenschein auf dem See zur Schlussfolgerung gelangen konnte, der vorgesehene Mast durchbreche in erheblichem Masse die Vegetationslinie und störe die Wirkung des qualitätsvollen Uferstreifens mit seiner Silhouettenwirkung. Die Vorinstanz wies zu Recht darauf hin, dass aufgrund des Durchmessers des Masts von 30 cm bis max. 60 cm und der Dimensionen der Antennenkörper die Durchbrechung des Horizonts und die Auswirkungen auf die Silhouette von Romanshorn nicht mit höheren Häusern oder Hochhäusern verglichen werden könne. Der Augenschein des Verwaltungsgerichts, insbesondere von den Standorten 1 - 3 vom See aus, hat gezeigt, dass auch bei einem 5 m höheren Mast die Vegetationslinie nicht durchbrochen und die Silhouette - wenn überhaupt - kaum merklich zusätzlich gestört würde. Dies ist auf den Fotos des Augenscheins gut erkennbar. Ebenso ist auf diesen Aufnahmen erkennbar, dass die Vegetationslinie kaum gestört würde. Das ADP legt nicht näher dar, inwiefern sich seine Schlussfolgerung, die geplante Mobilfunkantenne störe die Wirkung des qualitätsvollen Uferstreifens mit seiner Silhouettenwirkung merklich mehr als der bisherige Beleuchtungskandelaber, auf mehr als auf theoretische Überlegungen anhand der Pläne stützt.

4.5.3 Schliesslich verwies das ADP auch auf die Wirkung der geplanten Mobilfunkantenne auf die bestehende Struktur des Gebiets. Entlang des Nordufers des Sees erstreckt sich vom Gemeindehafen eine geschlossene Parkanlage. Diese wird jedoch durch eine freie Fläche abgeschlossen, die sich östlich der Badeanstalt erstreckt, in welcher sich auch die Minigolfanlage befindet. Mit der Erweiterung des Beleuchtungskandelabers mit der Mobilfunkantenne erfolgt keine Überbauung. Auch wird kein Kulturland oder eine Freifläche beansprucht. Der geplante Beleuchtungskandelaber wird zwar rund fünf Meter höher und etwas massiver im Bau als der bisherige Beleuchtungskandelaber, jedoch findet insgesamt keine deutliche landschaftliche Mehrbelastung statt. Zu Recht wies das ARE in seiner Stellungnahme vom 25. Februar 2020 darauf hin, der Standort sei umgeben von zwei weiteren Bauten und Anlagen der Badeanstalt, welche insbesondere aus Richtung See ebenfalls sichtbar seien. Es handle sich damit nicht um eine unberührte Landschaftskammer, welche es in ihrem ursprünglichen Erscheinungsbild zu erhalten gelte. Das Erscheinungsbild von bestehenden Altbauten (dabei ist der katholische Kirchturm die einzig visuell wahrnehmbare Altbaute) wird durch die Mobilfunkantenne nicht beeinträchtigt. Der bestehende Leuchtkandelaber wird im ISOS auch nicht als störend beschrieben, so dass auch nicht ein anders dimensionierter Ersatz verlangt werden könnte, wie dies das ADP anführt. Vielmehr wird die Badeanstalt im 2007 erstellten ISOS als bereits bestehende Anlage erwähnt. 2007 war der bestehende Beleuchtungsmast schon vorhanden. Das Erhaltungsziel "a", "Erhalten der Substanz beziehungsweise der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche", bedeutet nach Art. 9 Abs. 4 lit. a VISOS das integrale Erhalten aller Bauten, Anlagenteile und Freiräume integral. Die bestehende Badeanlage mit dem vorhandenen Leuchtkandelaber ist aber ein bereits bestehender Anlageteil der Badeanstalt, die erhalten werden soll. Eine erhebliche Wirkung des geplanten Beleuchtungskandelabers mit den Mobilfunkantennen auf die bestehende Struktur des Gebiets als Ersatz des bereits bestehenden, 20 m hohen Beleuchtungskandelabers ist daher nicht zu erwarten. Es handelt sich bei den geplanten Antennen um vergleichsweise kleine Baukörper von je zwei nebeneinander angeordneten Antennenkörper 200 cm x 60 cm x 30 cm (Antennen 1) und zwei Antennenkörpern von 150 cm x 60 cm x 30 cm (Antennen 2). Darunter befinden sich noch die klein dimensionierten remote radio head (RRH). Oberhalb der Antennen ist die neue Beleuchtung samt Podest angeordnet, die in etwa die gleiche Dimension wie die bestehende aufweist und 5 m höher platziert ist. Die Wirkung des neuen Beleuchtungskandelabers mit den Mobilfunkantennen auf die bestehende Struktur des Gebiets wird höchstens unmerklich verändert. Somit führt die geplante Mobilfunkanlage auch zu keiner nennenswerten Mehrbelastung des Landschaftsbildes und insbesondere auch nicht der Umgebungszone I.

4.5.4 Zusammengefasst ergibt sich somit, dass durch den Ersatz des bestehenden, 20 m hohen Beleuchtungskandelabers durch einen 5 m höheren Beleuchtungskandelaber, auf welchen zusätzlich noch Mobilfunkantennen angebracht werden, weder von einer wesentlichen zusätzlichen Beeinträchtigung der wichtigen Sichtachsen, noch von einem Durchbrechen des Horizonts gesprochen werden kann. Die Wirkung auf die bestehende Struktur des Gebiets wird nicht zusätzlich beeinträchtigt, wie dies das ARE in seiner Stellungnahme richtig festgestellt hatte. Entgegen der Auffassung des ADP kann höchstens von einer geringfügigen Beeinträchtigung des Objekts im Sinne von Art. 10 Abs. 1 VISOS gesprochen werden. Damit liegt auch kein Abweichen der ungeschmälerten Erhaltung des Schutzziels vor.

4.6 Das Erstellen einer Mobilfunkanlage bzw. der Aufbau eines Mobilfunknetzes durch die konzessionierte Verfahrensbeteiligte stellt eine Bundesaufgabe dar (Art. 92 Abs. 2 BV, BGE 131 II 545 E. 2.2). Der Bund verpflichtet die Konzessionäre, für alle Bevölkerungskreise in allen Teilen des Landes eine Grundversorgung mit öffentlichen Telefondiensten anzubieten (Art. 92 Abs. 1 BV, Art. 14 Abs. 1 und 16 Abs. 1 lit. a FMG). Dies zielt auf die notwendige Abdeckung für die Mobiltelefonie auf dem gesamten schweizerischen Territorium ab, unabhängig davon, ob überbaut oder nicht (BGE 138 II 570 E. 4.3 = Pra 102 [2013] Nr. 64) und auch unabhängig davon, ob das zu versorgende Gebiet im Perimeter eines ISOS-Gebietes liegt oder nicht. Die Versorgung mit Mobilfunkdiensten liegt somit im öffentlichen Interesse (Urteil des Bundesgerichts 1C_403/2010 vom 31. Januar 2011 E. 4.3). Die Verfahrensbeteiligte 2 wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Mobilfunkabdeckung im Gebiet des Seebades nicht in dem Standard gewährleistet sei wie im übrigen Stadtgebiet. Eine ausreichende Mobilfunkabdeckung sei im urbanen Raum essentiell. Mit dem vorliegenden Vorhaben werde ein Beitrag zur Versorgungssicherheit im Gebiet rund um das Seebad geleistet. Weiter führte die Verfahrensbeteiligte 2 aus, die Sicherstellung der Versorgung mit Mobilfunk sei ein zentrales Anliegen. Der Vertreter der Verfahrensbeteiligten 2 verdeutlichte diesen Standpunkt am Augenschein und führte aus, im Zeitalter von Home-Office seien viele Leute auch in der Badeanstalt auf einen guten Empfang angewiesen, da sie hier arbeiteten. Es seien Reklamationen betreffend der schlechten Mobilfunkabdeckung eingegangen. Der Projektleiter der Verfahrensbeteiligten 1 bestätigte dies am Augenschein und führte zusätzlich aus, die Schweiz kenne den Grenzwert von 5 V/m. Ein solcher Grenzwert sei in Deutschland nicht festgelegt worden, wo die Sendeleistung zum Teil 50-60 V/m betrage. Dies verstärke sich über den See noch durch die Interferenzen. Im Grenzgebiet zu Deutschland oder Österreich seien die ausländischen Netze daher häufig stärker. Das erhebliche öffentliche Interesse an der geplanten Mobilfunkanlage ist offensichtlich nachgewiesen. Zu berücksichtigen gilt es weiter, dass mit dem vorliegenden Projekt eine Infrastrukturanlage ersetzt würde, mit welcher künftig zwei Zwecke erfüllt werden könnten, nämlich einerseits die Beleuchtung des Schwimmbades und andererseits die Mobilfunkabdeckung. Das Bundesgericht hat in BGE 138 II 173 E. 7.4.2 ausdrücklich festgehalten, dass die Bündelung von Infrastrukturanlagen aus raumplanerischer Sicht grundsätzlich sinnvoll sei. Zur Erfüllung ihres Versorgungsauftrags müsste die Verfahrensbeteiligte 1 - würde der hier zur Diskussion stehenden Standort abgelehnt - an einem anderen Ort eine Mobilfunkantenne erstellen, was ebenfalls zu einer zusätzlichen Belastung führen würde, zumal solche Antennen bekanntlich nicht in beliebigem Abstand zum zu versorgenden Gebiet aufgestellt werden können. Schliesslich ist auch zu erwähnen, dass die bestehende Beleuchtung offenbar nicht mehr den heutigen Ansprüchen entspricht und mit dem Ersatz des bestehenden Beleuchtungsmastes und insbesondere der Lampen selbst eine energetische und wohl auch lichtimmissionsmässige Verbesserung geschaffen werden kann. Somit sprechen ganz erhebliche öffentliche Interessen, auch von nationaler Bedeutung, für die Realisierung an diesem Ort, die eine allfällige geringfügige Beeinträchtigung der Umgebungszone I rechtfertigen.

4.7 Soweit das ADP der Auffassung war, es sei ein Alternativstandort zu suchen, erweist sich auch dies als unzutreffend, weil durch die höchstens geringfügige Beeinträchtigung des Schutzziels kein "Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung" des ISOS-Objekts Umgebungszone I vorliegt. Die Verfahrensbeteiligte 1 war daher nicht verpflichtet, nach Alternativstandorten zu suchen. Eine vor zehn Jahren durchgeführte Suche nach Alternativstandorten hatte zudem ergeben, dass keine Alternativstandorte, welche aus technischen Gründen in Frage kämen, vorhanden waren. Es sei noch einmal darauf hingewiesen, dass Mobilfunkantennen nicht in beliebiger Entfernung zum abzudeckenden Gebiet erstellt werden können. Ein Blick auf die HWI-Karte sowie die Karte, aus der der Perimeter des ISOS-Gebiet (einsehbar über die Applikation ThurGIS) ersichtlich wird, macht zudem deutlich, dass es im Gemeindegebiet der Verfahrensbeteiligten 2 fast unmöglich ist, eine Mobilfunkantenne zu erstellen, ohne damit ein geschütztes Objekt auf die eine oder andere Weise zu tangieren. Damit wären auch dort ähnliche Einwände wie sie in diesem Verfahren erhobenen wurden, zu erwarten. Abschliessend ist somit festzustellen, dass das Bauprojekt insbesondere mit dem Ortsbild-, Denkmal- und Landschaftsschutz vereinbar ist. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt ebenfalls als unbegründet.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2021.113/E vom 4. Mai 2022

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