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Der Bundesrat hat die Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) geändert und auf den 1. Januar 2018 ein neues Berechnungsmodell für die sog. gemischte Methode eingeführt. Mit dieser wird der Invaliditätsgrad von teilerwerbstätigen Versicherten berechnet, die daneben auch im Aufgabenbereich tätig sind.
Auf einen Blick
- Aufgrund eines Entscheids des europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte wurde ein neues Berechnungsmodell für die gemischte Methode eingeführt.
- Das BSV zieht für die Jahre 2018 bis 2020 eine erste Bilanz über die Auswirkungen dieser Änderung auf die IV-Neurenten sowie die laufenden IV-Renten.
- Die entsprechenden Rentenrevisionen bewirkten 2018 eine sprunghafte Zunahme der Rentenheraufsetzungen, die danach wieder abflachten.
- Ab 2018 lässt sich auch eine deutliche Zunahme von Neurenten beobachten, die nach der gemischten Methode berechnet werden, wobei die Steigerung bei den halben und Viertelsrenten am grössten ist.
- Die Zunahme der Neurenten nach gemischter Methode bewirkte eine Zunahme der IV-Neurenten (über alle Bemessungsmethoden) insgesamt.
- Der IV-Gesamtrentenbestand (über alle Bemessungsmethoden) war in dieser Zeit jedoch weiter rückläufig.
- Für den betrachteten Zeitraum liegen die Mehrkosten im Rahmen der zuvor gemachten Schätzungen.
In der Vergangenheit stand die gemischte Methode immer wieder in der Kritik. Bemängelt wurde eine doppelte Berücksichtigung des Teilzeitcharakters der Erwerbsarbeit und die daraus resultierenden häufig tieferen Invaliditätsgrade als dies bei einer Berechnung allein mittels Einkommens- oder Betätigungsvergleich der Fall gewesen wäre (Leuenberger/Mauro 2018).
Ein Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR). (Beschwerdesache Di Trizio gegen die Schweiz, Nr. 7186/09) hielt fest, dass die revisionsweise Aufhebung oder Herabsetzung einer Invalidenrente in Anwendung der gemischten Methode gegen die Europäische Menschenrechtskonvention verstosse, wenn einzig familiäre Gründe (die Geburt von Kindern und die damit einhergehende Reduktion des Erwerbspensums) für einen Statuswechsel von voll- zu teilerwerbstätig mit Aufgabenbereich (z. B. Haushalt) sprechen. In diesen Fällen konnte die gemischte Methode mit dem damaligen Berechnungsmodell deshalb nicht mehr angewendet werden.
Das Inkrafttreten der Verordnungsänderung (AS 2017 7581; vgl. Art. 27bis Abs. 2–4 IVV) ging mit einer übergangsrechtlichen Regelung einher, nach der alle laufenden Viertelsrenten, halben Renten und Dreiviertelsrenten, die nach der bisherigen gemischten Methode berechnet worden waren, einer Revision zu unterziehen waren, da die neue Berechnungsart zu höheren Rentenansprüchen führen kann. Die Revisionen waren innerhalb eines Jahres ab Inkrafttreten der neuen Regelung durch die IV-Stellen (IVST) einzuleiten. Ergab sich im Zuge der Revision eine Rentenerhöhung, war sie rückwirkend ab dem 1. Januar 2018 zu gewähren. Die ganzen Renten, die auch nach dem neuen Berechnungsmodell nicht von einer Erhöhung profitieren können, waren erst im Rahmen der nächsten vorgesehenen ordentlichen Rentenrevision mit der neuen Bemessungsweise zu berechnen.
Versicherte Personen, bei denen bis Ende 2017 nach dem früheren Berechnungsmodell ein rentenausschliessender Invaliditätsgrad festgestellt und daher der Rentenanspruch abgelehnt worden war, sollten sich erneut anmelden. Die IVST waren aufgefordert, auf eine entsprechende Anmeldung einzutreten, wenn die Berechnung des Invaliditätsgrads nach der neuen Regelung voraussichtlich zu einem Rentenanspruch führte.
Entwicklung der revidierten Renten
Gemäss Angaben in den Registern der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS) waren Anfang des Jahres 2018 insgesamt 6572 Teilrenten zu revidieren. Die Umsetzung der Revisionen durch die IVST wurde durch das BSV begleitet und beaufsichtigt. Wie erwartet, stiegen die Heraufsetzungen im Zuge von Revisionen an (siehe Grafik G1).
Die Anzahl Heraufsetzungen ist in den Jahren 2018 bis 2020 jeweils deutlich höher, als in den Vorjahren. Mit 769 Fällen fanden die meisten mit Heraufsetzungen verbundenen Revisionen im Jahr 2018 statt. Da die Revisionen gemäss Verordnungsänderung in 2018 zunächst lediglich einzuleiten waren, zeigen sich mit abnehmender Tendenz auch in 2019 und 2020 noch Effekte bei den Erhöhungen. Die entsprechenden Revisionen umfassten jedoch nicht nur die Berechnung des Invaliditätsgrades nach dem neuen Modell, sondern auch die neue Beurteilung des massgebenden Sachverhalts. In einigen Fällen, in denen sich beispielsweise der Gesundheitszustand der versicherten Person verbessert hatte, führte dies zu einer Herabsetzung der Rente.
Entwicklung der Neurenten
Die Anzahl IV-Neurentnerinnen und -Neurentner, deren Invaliditätsgrad nach der gemischten Methode bemessen wurde, war in den Jahren vor Inkrafttreten der Verordnungsänderung eher stabil oder sogar rückläufig. 2018 kam es zu einer Trendwende und ihre Zahl stieg deutlich an (+40% gegenüber 2015). 2019 und 2020 setzte sich diese Entwicklung fort (siehe Grafiken G2 und G3).
Die Zunahme der Anzahl der nach der gemischten Methode berechneten IV-Neurenten wirkte sich auf die Entwicklung der Gesamtzahl der IV-Neurenten (d. h. alle Bemessungsmethoden zusammengenommen) aus: So hat die Gesamtzahl der IV-Neurenten seit Inkrafttreten der Verordnung stärker zugenommen als zuvor.
Es zeigt sich ausserdem, dass die Zunahme der nach der gemischten Methode berechneten Neurenten bei den Viertelsrenten und halben Renten grösser ist als bei den Dreiviertelsrenten und den ganzen Renten (siehe Grafik G4).
Entwicklung des Rentenbestandes
Bezugnehmend auf das Referenzjahr 2015 kann man feststellen, dass die Anzahl der IV-Renten im Rentenbestand, für die der Invaliditätsgrad auf der Grundlage der gemischten Methode ermittelt wurde, bis zum Inkrafttreten der Verordnungsänderung jedes Jahr abgenommen hat. Danach kehrt sich dieser Trend um. Im Vergleich zu 2015 ist Ende 2018 ein Anstieg um 1 Prozent und Ende 2020 um 9 Prozent zu verzeichnen (siehe Grafik G5).
Es ist jedoch zu beobachten, dass die Gesamtzahl der IV-Renten (d.h. der gesamte Rentenbestand über alle Bemessungsmethoden) nach Inkrafttreten der Verordnungsänderung weiter abnimmt. Dies bedeutet, dass der Anstieg der IV-Renten, für die der Invaliditätsgrad auf der Grundlage der gemischten Methode ermittelt wurde, den Rückgang der IV-Renten, deren Invaliditätsgrad auf der Grundlage aller Bemessungsmethoden ermittelt wurde, nicht kompensiert (siehe Grafiken G5 und G6).
Auswirkungen auf die Ausgaben der IV
Schätzungen im Vorfeld der Verordnungsänderung gingen davon aus, dass diese ca. 40 Mio. Franken im Jahr mehr kosten würde: Einerseits nahm man an, dass die Anpassungen aufgrund der Rentenrevisionen etwa 0,68 Prozent der gesamten Rentensumme, ungefähr 35 Millionen Franken betragen würde. Dabei wurde erwartet, dass die nach der gemischten Methode berechneten Renten sich insgesamt auf die höheren Rentengrade verlagern und verteilen würden. Andererseits rechnete man für die ca. 1000 erwarteten Neuberentungen neu angemeldeter Personen, deren Gesuch aufgrund des früheren Berechnungsmodells noch abgelehnt worden war, mit Aufwendungen von 5 Mio. Franken.
Tatsächlich kamen zwischen Ende 2017 und Ende 2020 aufgrund des neuen Berechnungsmodells 2000 Neurenten in den Rentenbestand, dessen Erhöhung nicht durch ordentliche Austritte kompensiert wurden.
Viele Personen haben zudem von Rentenheraufsetzungen profitiert. (siehe Grafik G1). Die Annahme, dass die nach der gemischten Methode berechneten Renten sich neu insgesamt auf die höheren Rentenstufen verteilen würden, ist jedoch nicht eingetreten. Es ist also davon auszugehen, dass die Mehrkosten der Revisionen tiefer, die Kosten für die Neurenten höher sind, als ursprünglich erwartet.
In der untenstehenden Tabelle (siehe Tabelle T1) werden die Mehrkosten der Jahre 2018 bis 2020 für die nach der gemischten Methode berechneten Fälle (im Vergleich zu den Kosten des Jahres 2017) ausgewiesen. Verwendet wurden dazu die auf ein Jahr hochgerechneten Beträge der laufenden Renten im Dezember des jeweiligen Jahres. Darin sind auch die Anpassungen der Renten an die Preisentwicklung im Jahr 2019 berücksichtigt, nicht aber Nachzahlungen und Rückerstattungsforderungen.
In den nächsten Jahren kann von einer Stabilisierung der Mehrkosten ausgegangen werden. Denn erstens sollten nunmehr auch die letzten Revisionsfälle abgeschlossen sein. Zweitens ist auch nicht mehr in grösserem Umfang mit Neuanmeldungen von Versicherten zu rechnen ist, bei denen bis Ende 2017 nach dem früheren Berechnungsmodell ein rentenausschliessender Invaliditätsgrad festgestellt worden war.
Bisher liegt der Zuwachs der Kosten unterhalb der ursprünglich erwarteten Mehrkosten. Die weitere Entwicklung bleibt abzuwarten
Schlussbemerkung
Mit der Verordnungsänderung wurde eine verbesserte Berücksichtigung der Haus- und Familienarbeit und damit auch der Vereinbarkeit von Familie und Beruf beabsichtigt. Wie sich aus der erhöhten Anzahl Rentenheraufsetzungen sowie Neuberentungen bei Fällen der gemischten Methode zwischen 2018 und 2020 ableiten lässt, vermochte eine relevante Anzahl versicherter Personen von der Verordnungsänderung zu profitieren, in dem sie neu eine Rente oder aber eine höhere Rente als zuvor erhalten. Die Mehrkosten liegen für den betrachteten Zeitraum im Rahmen der zuvor gemachten Schätzungen.
Mit Beschluss vom 19. April 2017 hat das Ministerkomitee des Europarats, das für die Überwachung des Vollzugs von Urteilen zuständig ist, erklärt, dass die Schweiz im Fall Di Trizio ihren Pflichten nach Artikel 46 Absatz 2 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten nachgekommen ist. In der Folge stellte das Ministerkomitee das Prüfverfahren ein. Nach Auffassung des Ministerkomitees hat die Schweiz dem Urteil vom 2. Februar 2016 Genüge getan. Sie ist ihren Verpflichtungen nachgekommen, indem sie individuelle Massnahmen ergriffen hat, um die festgestellten Rechtsverletzungen und deren Folgen zu beseitigen. Darüber hinaus hat die Schweiz allgemeine Massnahmen ergriffen, um ähnliche Verstösse künftig zu verhindern.