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Autorin
Doris Angst ist Expertin für Menschenrechte und Diskriminierungsschutz. Sie war bis September 2014 Geschäftsführerin der EKR.
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Die Schweiz ist dem Übereinkommen gegen Rassismus vor 20 Jahren beigetreten. Das Übereinkommen selbst wurde von der UNO-Vollversammlung vor 50 Jahren, 1965, verabschiedet und trat 1969 in Kraft. Grund, eine kritische Bilanz zu ziehen und in die Zukunft zu schauen.
Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung (ICERD) ist nach der Proklamation der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 die älteste UNO-Menschenrechtskonvention und stammt aus dem Jahre 1965.1 Seine Ausgestaltung hatte Vorbildcharakter für das gesamte Konventionssystem der Vereinten Nationen. Mit 177 Vertragsstaaten steht die ICERD nach dem Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau (seit 1979 in Kraft, von 188 Ländern ratifiziert) an zweiter Stelle weltweiter Akzeptanz. Die Umsetzung des Übereinkommens jedoch bleibt ein steiniges Feld in den Bemühungen um die Gewährung der Menschenrechte und den Schutz vor Diskriminierung – auch in der Schweiz.2
Die Debatten der UNO-Vollversammlung waren in den sechziger Jahren von der Entkolonialisierung geprägt. Anlass für eine erste Deklaration zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung waren die Ermordung schwarzer Demonstranten in Sharpville, Südafrika3 und eine Welle antisemitischer Ereignisse in Westdeutschland. Zu Beginn der ICERD standen also Anti-Schwarzer Rassismus und Antisemitismus, zwei sehr alte und akute Formen von Rassismus, im Fokus. In Artikel 1 ICERD ist die Rassendiskriminierung sowohl weit gefasst als auch sehr präzise beschrieben als «jede auf der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum beruhende Unterscheidung, Ausschliessung, Beschränkung oder Bevorzugung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass dadurch ein gleichberechtigtes Anerkennen, Geniessen oder Ausüben von Menschenrechten und Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem sonstigen Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt oder beeinträchtigt wird.4 Deutlich wird die Interpretation der Rassendiskriminierung als unerlaubter Ausschluss vom vollen Genuss der Menschen- und Grundrechte aufgrund angeborener oder der Herkunft zugehöriger Merkmale. Dieses Diskriminierungsverbot, ergänzt durch weitere wie jene aufgrund des Geschlechts usw., ist in jedem Übereinkommen der Vereinten Nationen enthalten. Der Begriff der «Rasse» wurde in Zeiten des Kampfes gegen die Apartheid und der Entkolonialisierung nicht in Frage gestellt. Heute wird «Rasse» als ein Konstrukt, geschaffen durch die Ideologie des Rassismus, interpretiert und beinhaltet neben der Ethnie und der Hautfarbe auch die kulturelle und religiöse Herkunft.
Eine Unterscheidung in der Behandlung zwischen eigenen und fremden Staatsangehörigen ist den Vertragsstaaten erlaubt – wenn nicht Angehörige eines oder mehrerer Staaten gegenüber weiteren diskriminiert werden (Artikel 1 Abs. 2, 3). Positive Massnahmen, welche dazu dienen, eine angemessene Entwicklung bestimmter ethnischer Gruppen oder Personen zu befördern und deren Gleichberechtigung herzustellen, stellen keine Diskriminierung, sondern im Gegenteil eine Verpflichtung des Staates dar (Artikel 1 Abs. 4). Die Massnahmen müssen enden, wenn die Gleichstellung erreicht ist. Die Diskussion, was positive action bedeutet, ist bis heute im Gange!
Das Herzstück des Übereinkommens bilden Artikel 2 bis 7 ICERD. Der Vertragsstaat verpflichtet sich zu einer Politik der Beseitigung der Rassendiskriminierung, zuerst bezüglich seiner eigenen Organe (Artikel 2 Abs. 1 a). Er überprüft die Gesetzgebung und setzt diskriminierende Vorschriften ausser Kraft (Abs. 1 c),
er darf keine Rassendiskriminierung durch Private dulden (Abs. 1 b). Gemäss Artikel 4 erklärt der Vertragsstaat jede «Verbreitung von Ideen des Rassenhasses und die Aufreizung dazu» als strafbar, ebenso sind Organisationen, welche Rassendiskriminierung fördern, sowie die Mitgliedschaft in solchen, zu verbieten. Rassendiskriminierung durch staatliche Behörden oder öffentliche Einrichtungen ist zu verhindern. Artikel 5 bietet eine ausführliche Liste, welche Rechte unter dem Prinzip der Gleichheit vor dem Gesetz zu gewährleisten seien. Dazu gehören die Sicherheit der Person, die politischen und Bürgerrechte wie Bewegungsfreiheit, das Ehe- und Erbrecht, das Eigentumsrecht, die Gewissens- und Religionsfreiheit sowie die Meiungsäusserungsfreiheit. Schliesslich folgt eine Aufzählung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte wie die Rechte auf Arbeit und Wohnung, gewerkschaftliche Organisation, Gesundheitsfürsorge, Erziehung und Kultur und der Zugang zu jedem öffentlichen Ort. Zum Genuss dieser Rechte sind gemäss Artikel 6 ICERD Rechtsschutz sowie die Möglichkeit zu gewähren, «eine gerechte und angemessene Entschädigung oder Genugtuung für jeden infolge von Rassendiskriminierung erlittenen Schaden zu verlangen». Der Staat ist zudem zu unmittelbar präventiven Massnahmen in Unterricht, Erziehung, Kultur und Information verpflichtet, um rassistische Vorurteile zu bekämpfen und zur besseren Verständigung im Sinne der AEM beizutragen (Artikel 7 ICERD).
Wegweisend für all die späteren Umsetzungsmechanismen von UNO-Konventionen war die Schaffung des Ausschusses Committee on the Elimination of Racial Discrimination CERD und des Berichtsmechanismus der Staaten an diesen Ausschuss. Das CERD setzt sich aus 18 Experten zusammen, die gemäss Artikel 8 ICERD von hoher moralischer Integrität und Unbestechlichkeit sein müssen. Das CERD ist berechtigt, auf der Basis der eingegangenen Staatenberichte Vorschläge und Empfehlungen zu erlassen. Bis heute hat der Ausschuss 35 Allgemeine Erklärungen (General Recommendations) erlassen5. Aus heutiger Sicht als besonders bedeutsam können AE 25 zum Genderaspekt rassistischer Diskriminierung und den spezifischen Formen rassistisch-sexistischer Diskriminierung, AE 27 zur Diskriminierung von Roma, AE 34 zur Diskriminierung von Menschen afrikanischer Abstammung (African descent) gelten. Einen besonderen Fokus legte der Ausschuss mit AE 30 auf die rassistische Diskriminierung von Nicht-Staatsangehörigen. Die neuste AE 35
widmet sich dem Thema hate speech. Ein Ereignis mit nachhaltiger Wirkung auf die Arbeit des CERD war die dritte Weltkonferenz gegen Rassismus in Durban, Südafrika, im Jahre 2001.
Weitblick erwiesen haben die Schöpfer der ICERD mit der Schaffung von Artikel 14. Dieser sieht ein Individualbeschwerdeverfahren an den Ausschuss vor – vorausgesetzt, der Vertragsstaat hat mit der ausdrücklichen und fakultativen Annahme von Artikel 14 sein Einverständnis zu einem solchen Verfahren gegeben. Erst nachdem alle Rechtsmittel auf nationaler Ebene ausgeschöpft sind, können eine Einzelperson oder eine Personengruppe, die sich als Opfer einer Rassendiskriminierung fühlen, eine Petition an das CERD einreichen. Bis heute hat der Ausschuss 48-mal im Lichte der Gewährung der Rechte aus der ICERD einen Fall aus dem Individualbeschwerdeverfahren beurteilt. Viele der Beschwerden beziehen sich auf soziale und wirtschaftliche Rechte, weil diese essenzielle Lebensbereiche berühren. In der Mehrzahl der Fälle sind die Beschwerdeführenden ausländischer Herkunft oder Minderheitenangehörige. Auffallend ist, dass alle Beschwerden gegen europäische bzw. westliche Staaten gerichtet sind, darunter Länder, welche sich um eine angemessene Umsetzung des Übereinkommens bemühen wie z. B. das mehrfach vorgeladene Dänemark. Die Gründe liegen in der ungleichen Verteilung der Ratifizierung von Artikel 14
ICERD, welche vor allem von demokratischen Staaten geleistet wurde, als auch in der tatkräftigen Unterstützung solcher Beschwerden durch unabhängige NGOs in solchen Staaten. Jedes Individualbeschwerdeverfahren dient seinerseits wieder der Klärung der Anwendung des Übereinkommens.
Mit Blick auf die Erfordernisse, die sich aus der ICERD ableiten, wird rasch augenscheinlich, dass die Schweiz – wie die meisten anderen Vertragsstaaten – diesen Verpflichtungen nur teilweise nachlebt. Eine umfassende Studie, wie sich 20 Jahre Beitritt zum Übereinkommen gegen Rassismus auswirkten, steht bis heute aus.6 Die grösste Wirkung des Beitritts zur ICERD ist die Thematisierung des Phänomens Rassismus und die Auseinandersetzung der Bevölkerung und der Medien damit. In der Schweiz löste die Strafnorm gegen Rassendiskriminierung, deren Anwendung und die Güterabwägung zur Meinungsäusserungsfreiheit die politische Debatte aus. Eine Herausforderung für die Umsetzung aller Menschenrechtsübereinkommen stellen Ungleichheiten (unter Umständen auch Ungleichbehandlungen) dar, die sich aus dem föderalen System ergeben.
Bei Ratifizierung hatte die Schweiz zwei Vorbehalte angebracht. Der Vorbehalt gegenüber Artikel 4 ICERD gibt
der Vereinsfreiheit den Vorrang – auch für Vereine oder Parteien mit erklärtermas-sen rassistischen Zielen. Mit dem Vorbehalt gegenüber Artikel 2 Abs. 1 behielt sich die Schweiz die Zulassungspolitik von Ausländern vor. Beide Vorbehalte wurden in den 20 Jahren der Zugehörigkeit zum Übereinkommen nicht zurückgezogen. Dem Individualbeschwerdeverfahren hat die Schweiz 2003 mit der Ratifizierung von Artikel 14 ICERD zugestimmt. 2012 entschied das CERD über einen ersten Fall, welcher die Schweiz betraf. Dabei ging es um rassendiskriminierende Auswirkungen des Status der vorläufigen Aufnahme (Aufenthalt F). Der Ausschuss befand, da es sich um die Auswirkungen eines Rechtsstatus handle, seien keine Rechte des Übereinkommens verletzt worden. Er ermahnte jedoch die Schweiz, die Regelungen bezüglich des Status F
zu überdenken.7
Mit der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus EKR schuf der Bundesrat in Umsetzung von Artikel 7 ICERD gleich zu Beginn ein Organ für die Präventions-, Beobachtungs-, Analyse- und Beratungsarbeit. Ob die Form einer ausserparlamentarischen Kommission die dafür geeignetste sei, kann diskutiert werden. Jedenfalls hat sich die EKR in den
20 Jahren ihres Bestehens als unbestechliche Beobachterin und Analystin etabliert, die zudem eine ganze Reihe von Produkten zur Sensibilisierung und Information sowie Beratung aufgebaut hat.8 Zur Koordination der staatlichen Verpflichtungen auf allen Ebenen wurde 2001 im Eidgenössischen Departement des Innern die Fachstelle für Rassismubekämpfung FRB eingesetzt. Diese bündelt die Umsetzungsbemühungen auf allen staatlichen Ebenen und ist zusammen mit der Direktion für Völkerrecht/EDA auch für die Berichterstattung an das Überwachungsorgan CERD zuständig. Um diese Berichterstattung zu vereinheitlichen, gibt sie u. a. seit 2012 einen Grundlagenbericht heraus.9
Eine grosse Lücke in der Umsetzung des Übereinkommens in der Schweiz besteht bezüglich Artikel 6 ICERD, dem Rechtsschutz der Opfer. Als Prinzip ist die Rechtsgleichheit gewährleistet, das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot ist aber bezüglich rassistischer Diskriminierung ausser im Strafrecht nicht konkretisiert. Zivilrechtlich muss daher auf kompliziertem Wege auf andere Rechtsbehelfe Rückgriff genommen werden, was Artikel 2, Abs. 1b ICERD entgegensteht. Ohne genügenden zivilrechtlichen Schutz kommt die Schweiz der Verpflichtung nach Artikel 5 ICERD, die Nichtdiskriminierung in allen Lebensbereichen zu garantieren, nicht genügend nach. So sind der von der EKR erarbeitete und von der FRB herausgegebene Rechtsratgeber und die Existenz eines – von der EKR und den Beratungsstellen finanzierten – Beratungsnetzes für Rassismusopfer als positive, aber behelfsmässige Schritte zu werten. Sie stellen keine grundsätzliche Bestärkung des Rechtsschutzes gegen Rassendiskriminierung dar. Ein Beratungsangebot für Rassismusopfer wurde erst vor ein paar Jahren in die kantonalen Integrationsverpflichtungen aufgenommen. Damit ist das Thema aber allein bei der Integration der ausländischen Bevölkerung verlinkt – ein systemisch fragwürdiger Ansatz. Von Entschädigung an Opfer von rassistischer Diskriminierung kann in der Schweiz überhaupt nicht gesprochen werden. Ein Opferhilfegesetz besteht zwar, kann aber auf diese Art von Diskriminierung nur schwierig angewandt werden.
Die Rassismusstrafnorm Artikel 261bis StGB stellt bis heute das wichtigste Instrument in der Umsetzung des Verbots von Rassendiskriminierung dar.10 Eine Abschaffung dieser Strafnorm, wie sie zum wiederholten Male im Nationalrat gefordert wird, würde eine Kündigung des Übereinkommens zur Folge haben. Es ist deshalb tröstlich, dass der Bundesrat und eine Mehrheit des Parlaments bisher solche Ansinnen stets abgelehnt haben – ja sogar gegenwärtig eine Ausweitung dieser Strafnorm auf das Verbot der homophoben Diskriminierung erwogen wird. Damit würde die Schweiz auf die Linie der Europäischen Kommission gegen Diskriminierung und Intoleranz ECRI einschwenken, welche diese Erweiterung bereits in ihr Programm aufgenommen hat.
Fazit: Es bleibt auch für die nächsten Jahre noch viel gegen rassistische Diskriminierung zu tun – sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene.
1 Wichtigste Internetquellen sind: www.ohchr.org/EN/HRBodies/CERD/Pages/CERDIndex.aspx und, sowohl für internationale als auch nationale schweizerische Aspekte, www.humanrights.ch.
2 Siehe ausführlich: Angst, Doris, La Convention internationale pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, In : Hertig Randall Maya, Michel Hottelier (Hg.), Introduction aux droits de l’homme, Genf, Zürich, Basel 2014, S. 268-281.
3 Der daraus abgeleitete Internationale Tag gegen Rassismus am 21. März wird auch in der Schweiz, organisiert von Kommunen und NGOs, begangen.
6 Der aktuelle Stand der Umsetzung und die Meinung sowohl der Nichtregierungsorganisationen als auch der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus, die unabhängige Berichte an den Ausschuss einreichen, kann am besten auf humanrights.ch verfolgt werden. www.humanrights.ch/de/menschenrechte-schweiz/uno/antirassismuskonvention/
10 Zu ihrer Anwendung siehe die Analyse der EKR und den Kommentar von Niggli, Marcel www.ekr.admin.ch/dokumentation/d107/1121.html Marcel Niggli, Rassendiskriminierung. Ein Kommentar zu Artikel 261bis StGB und Artikel 171c MStG, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2007.