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Encadrer des processus créateurs
comment interpréter l'interdiction de principe de réaliser une plage
Le projet Plage publique et Port des Eaux-Vives a nécessité un important travail juridique en raison du cadre légal particulièrement strict encadrant les interventions en milieu aquatique. Il n’existe pas de procédure standard pour la construction d’une plage. Il fallait donc définir les étapes et conditions que le projet devait respecter pour être conforme au droit et aux objectifs de protection des eaux.
Quel cadre légal régit l’aménagement d’une plage?
La principale contrainte légale est posée par le droit fédéral de la protection des eaux et particulièrement par les règles en matière de remblais et de constructions lacustres. L’article 39 de la loi fédérale sur les eaux interdit par principe d’introduire des substances solides dans les lacs. Il prohibe ainsi de remblayer les lacs dans la perspective de laisser le milieu aquatique dans un état aussi naturel que possible.
Le législateur a cependant prévu une exception à cette interdiction : les remblais sont possibles s’ils permettent une amélioration du rivage – par exemple dans le cadre d’une opération de renaturation – ou pour des constructions qui ne peuvent pas être réalisées ailleurs et sont nécessaires à la poursuite d’un intérêt public prépondérant, impossible à atteindre autrement.
À plusieurs reprises, le Tribunal fédéral a confirmé que l’exception ne doit être accordée que de manière restrictive, avec un examen minutieux du respect des conditions et en coordination avec le droit de l’aménagement du territoire. En particulier, le caractère nécessaire du projet et l’importance de l’intérêt public qu’il doit satisfaire doivent être formalisés par les instruments de planification de l’aménagement du territoire. Il est nécessaire de passer par une série de mesures de planification.
Qu’est-ce qu’une mesure de planification ?
«Qu’est-ce qu’on peut construire où?», c’est en substance l’objectif des règles qui composent le droit de l’aménagement du territoire. Le droit fédéral et cantonal prévoient ainsi que les cantons définissent différents types de zones qui ont chacune une vocation spécifique quant au type de construction qu’on peut – ou pas – y trouver, ou, plus largement, des usages que l’on peut faire des composantes du territoire.
La planification comprend plusieurs niveaux, dont les principaux sont, à Genève:
1. le plan directeur cantonal, niveau le plus général qui établit la situation actuelle et définit les objectifs qui devront être poursuivis en matière d’utilisation du territoire au cours des années à venir;
2. le plan de zone, qui définit les zones d’affectation et prescrit le type d’activité et les constructions qui pourront être réalisées dans un périmètre défini;
3. le plan localisé de quartier, qui délimite un périmètre destiné à être développé et établit l’implantation des constructions;
4. les plans à vocation de protection patrimoniale, tels que les plans de protection des rives et les plans de site, qui désignent les éléments à conserver et posent les limites spatiales et réglementaires à respecter par les futures constructions.
Comment «planifier» une plage?
Vu son importance, le projet de Port et Plage des Eaux-Vives a été intégré au plan directeur cantonal en 2013. Du point de vue des zones d’affectation, la particularité du site est qu’il se trouve intégralement sur le lac, milieu protégé et par nature non constructible. De plus, à la différence de tout le territoire «émergé», le lac ne fait pas l’objet d’un plan de zone. Son affectation est directement prescrite par la législation sur les eaux.
La protection du lac et de ses abords découle notamment de la loi cantonale de protection des rives du lac (LPRLac) qui a pour principale fonction de pré-venir toute construction qui serait de nature à porter atteinte au paysage, respectivement au milieu lacustre dans sa portion proche de la rive. Sur le site retenu, elle interdisait de construire sur le quai. Cette interdiction devait être levée. Il a donc été décidé d’inscrire le projet dans la LPRLac et dans les plans y relatifs, par l’adoption d’une loi par le Grand Conseil comportant un nouveau plan. La LPRLac a ainsi pris une vocation prescriptive – la loi définit ce qui peut être réalisé comme construction à un endroit précis et non seulement défensive – la loi interdit ou restreint toute construction. Le plan prévoit quatre secteurs principaux : port de plaisance (en bleu), port de pêche (en rouge), secteur de baignade (en jaune) et secteur de renaturation (en vert). Pour chacun de ces secteurs, des sous-secteurs ont été définis figurant notamment les endroits où des remblais peuvent être réalisés.
Pourquoi trois ans de procédure?
La planification a été précédée de trois ans d’études multidisciplinaires. Il était nécessaire de démontrer que le projet devait être réalisé à cet endroit et selon cette forme. La première question à résoudre fut donc: ce projet est-il nécessaire? Au-delà de l’engouement populaire et politique, il s’est avéré que la question des besoins en matière de plage n’avait pas fait l’objet d’une étude détaillée. Un groupe de travail sous la conduite du bureau Urbaplan impliquant notamment des urbanistes, des ingénieurs, des spécialistes de l’environnement a été mis en place 2. Un recensement des accès à l’eau autour du Léman a ainsi été effectué, au regard de la population habitant à proximité. Cette recherche a montré que pour que le Canton de Genève atteigne les moyennes lémaniques en matière d’offre d’accès gratuit au lac pour la baignade, il conviendrait de créer 2 km linéaires de plage, la quasi-totalité des accès existants nécessitant le paiement d’une entrée. Outre les besoins en accès pour la baignade, cette étude a également été l’occasion de recenser les demandes des autres utilisateurs du lac, notamment la navigation de plaisance.
Cette étude a ensuite été l’occasion d’identifier l’ensemble des sites propices pour l’accès à l’eau, qu’il s’agisse de délassement (navigation de plaisance, pêche, etc.) ou d’activités professionnelles comme la pêche ou les travaux lacustres. On citera ici à titre d’exemple le site de la Perle du Lac et celui du quai Wilson qui ont fait l’objet d’un examen approfondi.
Parallèlement, le groupe de travail a défini les critères techniques permettant de trouver le type de construction adéquat (grève, pontons, enrochements, etc.) et les morphologies à même d’assurer un accueil grand public, une qualité d’eau suffisante, une vitesse de courant limitée et de la place en suffisance. Ces études ont notamment impliqué des modélisations hydrauliques, tant informatiques qu’avec des maquettes. La combinaison de ces différents critères a confirmé que le site du Quai Gustave-Ador était optimal. Proche du centre-ville, il présente une place suffisante pour créer une grève de près de 400 m de long avec une surface de parc attenante. Son emplacement permet de combiner un nouveau port public corrélé avec l’agrandissement du port de la Nautique, répondant ainsi à une partie de la demande de places d’amarrage supplémentaires tout en offrant des emplacements pour dériveurs. Enfin, le site présente l’ensoleillement le plus important autour de la Rade.
À ce stade, nous avions donc un lieu, un programme. Une seconde étude, uniquement focalisée sur le site du Quai Gustave-Ador, a permis, par l’analyse de variantes morphologiques d’aménagements de la plage et du port, de retenir la forme qui avait le moins d'impact. La configuration générale du projet a été déterminée par une analyse multicritère large. Limportance de l'emprise des remblais sur le lac, tout en garantissant une qualité d'eau propice à la baignade, a été le critère déterminant (fig. 1 - 6). Restait alors encore à démontrer que l’intérêt public à réaliser le projet était prépondérant sur l’intérêt public à la protection de l’environnement. C’est l’objet de l’étude d’impact sur l’environnement, un processus d’analyse et de décision codifié par la loi. Des experts ont évalué l’ensemble des effets que le projet aura, au sens large, sur son environnement (eau, air, bruit, paysage, etc.). Pour la plage, les principaux points analysés ont été la protection de la rive (immergée) du lac, en tant que milieu naturel, du fait des remblais prévus, ainsi que la protection du paysage, du fait que la ligne de rive sera modifiée.
Sur le premier point, la surface lacustre à remblayer ne présentait pas un intérêt environnemental particulier, tant sur le plan de la faune que de la flore. Elle ne comportait pas de spécificités, comme une espèce qui ne se retrouverait pas ailleurs. Vu la réduction quantitative des herbiers lacustres, des mesures de compensation ont néanmoins été prévues (renaturation de la rive à Chens-sur-Léman par la création d’une roselière). Par ailleurs, l’impact a été limité par la création de la lagune à l’arrière du parc ainsi que par l’obligation de réaliser autant que possible des constructions sur des pilotis.
Sur le second point, les études ont montré que la création de la plage et du parc allait certes modifier la ligne de rive mais non les vues sur le lac, notamment depuis le Parc de la Grange et le Parc des Eaux-Vives. Des restrictions ont cependant été émises : aucun bâtiment ne devra être visible depuis ces parcs. Le travail d’intégration dans le paysage a notamment été soumis à la Commission fédérale pour la nature et le paysage, qui a donné son soutien au projet.
Après l’analyse menée par les experts, l’étude d’impact a fait l’objet d’un contrôle par les autorités cantonales qui ont demandé des ajustements puis validé la conformité du projet au droit. L’ensemble a ainsi pu être finalisé sous la forme d’un projet de loi transmis au Grand Conseil, adopté le 23 septembre 2016. L’autorisation de construire permettant les travaux est entrée en force le 13 février 2017.
Fallait-il réellement des juristes en appui aux ingénieurs et architectes?
La particularité du projet de la Plage publique et Port des Eaux-Vives tient à la planification d’un projet terrestre sur des terres qui n’existaient alors pas. De manière très schématique, les règles de planification usuelles suivent un processus d’entonnoir. On définit une surface et l’usage global qu’on en fera. Puis on réfléchit à un programme plus précis – par exemple : où seront implantés les immeubles et quel sera leur gabarit. Enfin, on élabore un projet de construction concret. Ce processus ne peut pas s’appliquer en milieu lacustre. La nécessité de démontrer que les atteintes à l’environnement sont réduites au strict minimum a pour effet qu’au moment où la zone de projet est délimitée dans l’instrument de planification, il faut déjà être certain qu’on ne peut pas se contenter d’un périmètre plus petit. En d’autres termes, il faut définir d’emblée dans le plan d’affectation – en une seule étape – le projet (presque) définitif, à la fois pour le cadrer au mieux et pour démontrer qu’il se justifie en regard de la législation environnementale.
C’est pour cet exercice que le regard des juristes aura été utile. La sévérité des exigences légales a conduit la plupart des projets similaires à l’échec devant le Tribunal fédéral. Le recours contre la première autorisation délivrée pour le projet des Eaux-Vives, admis en 2013 par le Tribunal administratif de première instance, a bien montré que la plus grande rigueur s’imposait. Il s’agissait en quelque sorte de faire passer un navire de croisière sur un plan d’eau où les hauts-fonds étaient existants mais pas précisément localisés. Nous avons ainsi dû sortir la barque à rame et le sondeur pour aller chercher où il convenait de placer chacune des bouées du chenal.
Un de nos défis a été de veiller à ce que tous les choix d’implantation, de morphologie et de modalités constructives soient systématiquement discutés et justifiés afin qu’il ne soit plus nécessaire de les modifier ensuite. Cet accompagnement juridique a évité un nouveau contentieux en 2017. Il a aussi contribué à trouver une solution pour intégrer les demandes du WWF: la création de la lagune.
Expérience faite, nous affirmons donc en toute modestie que nous disposions d’une petite fraction des compétences nécessaires à la construction d’une plage, en assistant le maître d’ouvrage dans l’organisation de la démonstration du respect des conditions légales pour que les camions puissent venir déverser les remblais. La participation à l’élaboration du projet de la Plage publique et Port des Eaux-Vives a été pour nous l’occasion de travailler en collaboration avec de nombreux corps de métier et dans un contexte où le chemin n’était pas préalablement tracé. Ce fut une expérience riche d’enseignements. Nous remercions vivement les protagonistes rencontrés, et en particulier les responsables du projet au Service du lac, de la renaturation des cours d'eau et de la pêche de la Direction générale de l’eau.
Né en 1969, Nicolas Wisard a obtenu son doctorat en droit à l’Université de Genève en 1996, parallèlement à une activité d’enseignement. Il pratique au sein de l’Etude BMG Avocats depuis 1998 comme avocat au barreau de Genève, principalement dans les domaines de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement et des infrastructures et organisations publiques. Il est membre de la Commission de rédaction de la revue Droit de l’environnement en pratique (DEP/VUR).
Né en 1982, Samuel Brückner a obtenu sa licence en droit à l’Université de Genève en 2005. Il pratique au sein de l’Etude BMG Avocats depuis 2009 comme avocat au barreau de Genève, principalement dans les domaines des constructions et de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement et du contentieux administratif. En 2018, il a obtenu à l’Université de Fribourg le Certificate of advanced studies en droit de la construction et de l’immobilier, ainsi que le titre de Spécialiste FSA droit de la construction et de l’immobilier, délivré par la Fédération suisse des avocats.
Notes
1 La présente contribution ne constitue pas une analyse juridique détaillée des contraintes qui entourent l’élaboration et la réalisation du projet. Pour une approche plus académique de cette question, nous renvoyons le lecteur à l’article Questions juridiques soulevées par le projet de nouveau port et de plage publique en rade de Genève, Droit de l’environnement dans la pratique URP/DEP 2016 pp. 782 ss.
2 Etude préliminaire de localisation et de morphologie des aménagements lacustres, image directrice programmatique, rapport final 15 juillet 2014, Urbaplan / Téléchargeable c/o http://ge.ch/eau/lac-leman/etude-preliminaire-de-localisation-et-de-morphologie-des-amenagements-lacustres
Le journal "La plage"
Le journal "La plage" retrace toutes les étapes du chantier de la plage publique des Eaux-Vives à Genève. Tiré à 3000 exemplaires et gratuit, il est publié tous les quatre mois. Cette pubilcation offre un témoignage précieux et régulier sur le rythme du chantier. Avant les plaisirs de la baignade estivale, le journal veut d’abord relater et donner à lire un autre plaisir doublé d’une expérience unique : le chantier. Le projet éditorial de La plage ne cherche pas tant à décrire le futur projet qu’à témoigner des réalités des hommes et des femmes qui y sont à l’œuvre. Afin de diffuser le plus largement possible ce projet éditorial sur l'art du chantier, espazium.ch diffuse une sélection d’articles issus de chaque numéro du journal La plage. Nous remercions chaleureusement toute l'équipe oeuvrant sur le projet ainsi que Jacques Perret, responsable éditorial des journaux. Bonne lecture.
La plage n°2, journal de chantier
Il n'y a pas de plage sans vagues
Les enrochements. Nouveaux ouvrages de protection lacustres dans la Rade de Genève
Portrait: David Ballatore, contremaître pour les travaux lacustres de l’extension du Port de la Société Nautique de Genève
La formation de la Rade de Genève
La plage n°3, journal de chantier
La Rade de Genève, de la dernière glaciation à nos jours
Encadrer des processus créateurs: comment interpréter l'interdiction de principe de réaliser une plage
Les remblais
Portrait: Philippe Sautier