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La notion moderne de chômage émerge à la fin du XIXe siècle, lorsque des mesures publiques et privées commencent à viser spécifiquement les personnes qui ne trouvent pas d’emploi. Ce ne sont pas des pauvres, mais des « chômeurs », qui doivent recevoir autre chose que l’assistance publique. Toutes les personnes sans emploi ne sont toutefois pas considérées comme chômeuses, elles doivent pour cela répondre à des critères de disponibilité et d’aptitude à l’emploi. L’histoire des politiques de lutte contre le chômage est étroitement liée à celle de la stabilisation et de la réglementation du marché du travail.
À la fin du XIXe siècle, dans un contexte d’industrialisation et de crise économique, la notion de chômage est de plus en plus utilisée par les réformateurs sociaux pour identifier un risque spécifique. Le manque d’ouvrage n’est plus considéré comme un phénomène exceptionnel, mais comme un risque inhérent à l’organisation capitaliste de l’emploi. N’est cependant réputé chômeur que le travailleur qui exerce une activité lucrative régulière et qui perd temporairement son emploi pour des raisons économiques. Il s'agit en outre de distinguer le chômage des autres risques. Les chômeurs doivent être capable de travailler, ce qui fait de la maladie, des handicaps ou d’un âge avancé autant de critères d’exclusion. De plus, le chômage doit être un statut temporaire et les chômeurs devaient prouver leur volonté de travailler en se soumettant à des contrôles. Une perte d’emploi n’implique pas nécessairement le droit à la protection sociale; une personne réputée au chômage doit encore remplir d’autres critères. Le risque de chômage reste donc lié à la norme d’une activité lucrative régulière.
Interpellées par le mouvement ouvrier naissant, soucieuses de limiter les possibles causes de tensions sociales mais également d’assurer une main d’œuvre stable à l’industrie naissante, les autorités se posent la question de la prise en charge de ce risque. Quelques communes prennent des initiatives, mais ce sont surtout les organisations syndicales naissantes qui créent les premières caisses de chômage. Les dirigeants syndicaux, en particulier ceux qui sont proches de l’aile réformiste, considèrent l’assurance-chômage comme un moyen d’encourager la solidarité syndicale, de limiter la pression sur les salaires et surtout de recruter et de fidéliser leurs membres. En effet, l’affiliation à une caisse de chômage implique l’adhésion au syndicat et l’indemnisation en cas de chômage n’est possible qu’après plusieurs mois de cotisation. La durée et le montant de l’indemnité sont même parfois proportionnels à la durée d’affiliation à la caisse et donc au syndicat. Ce sont essentiellement les ouvriers actifs dans les secteurs comme la métallurgie, l’horlogerie, le bâtiment, l’industrie du bois, le textile, etc. qui sont assurés en cas de chômage. Les ouvrières, qui au début du XXe siècle représentent environ un tiers de la main-d’œuvre des fabriques, constituent environ un quart des personnes assurées. Les femmes ne sont donc pas exclues de l’assurance, mais restent sous-représentées et leur légitimité à recevoir une indemnité de chômage est souvent remise en cause, tout comme leur présence sur le marché du travail.
Les subventions comme politique de chômage
Lorsque le Parlement adopte la première loi fédérale sur l’assurance-chômage, le 17 octobre 1924, moins d’un dixième de la population active est assurée contre le chômage, dont 94 % auprès d’une caisse syndicale. Cette loi fait suite aux premières subventions accordées par la Confédération aux caisses de chômage à la fin de la Première Guerre mondiale, dans un contexte d’appauvrissement de la population, de forte conflictualité sociale et de crise économique qui avait mis à rude épreuve les finances des caisses. Les syndicats multiplient leurs efforts pour obtenir des financements de la part des pouvoirs publics, quelques communes et cantons accordant déjà des subventions sur un modèle pratiqué dans d’autres pays, notamment en Belgique (modèle de Gand/Ghent Modell). Du côté des partis bourgeois et des associations faîtières patronales, le financement public de caisses syndicales suscite des réticences, mais la mise en place d’une assurance chômage répond toutefois à leur politique d’incitation au travail régulier. Elle est jugée nécessaire pour stabiliser une main-d’œuvre qualifiée, qui reste ainsi à disposition des employeurs en période de baisse de la production. Les employeurs obtiennent d’être dispensés de toute participation financière, le système adopté faisant peser le financement des caisses de chômage syndicales et publiques sur les assurés et les pouvoirs publics. Enfin, le dispositif adopté en 1924 vise à favoriser le développement volontaire de caisses publiques et paritaires (financées par les employeurs et les employés) au détriment des caisses syndicales, en leur accordant des subventions supérieures.
Créées à l’initiative des employeurs, les caisses paritaires témoignent de l’intérêt de certains employeurs, en particulier du secteur de l’industrie textile, à fidéliser la main-d’œuvre. Elles ne regroupent que 1% des assurés avant la loi de 1924, mais ce taux passe à 20% à la fin des années 1920, proportion qui se maintient jusqu’au milieu des années 1970. Les caisses publiques connaissent, elles aussi, une forte progression: elles passent de 5% des assurés avant 1924 à 30% durant la crise des années 1930. Au milieu des années 1960, leurs effectifs dépassent ceux des caisses syndicales, qui représentent 40% des assurés en 1964, contre 94% en 1924.
Absence d’une politique de chômage nationale durant la crise des années 1930
Après la loi de 1924 et surtout durant la crise des années 1930 (1932-1937), les cantons légifèrent en matière d’assurance-chômage, instaurent des caisses publiques et introduisent des formes d’affiliation obligatoire (limitées à certaines catégories professionnelles et aux bas revenus). Ces législations cantonales expliquent en partie l’accroissement du nombre de membres des caisses de chômage, ce qui conduit au transfert d’une partie des frais de l’assistance sociale, à charge des communes uniquement, sur l’assurance, également financée par les cotisations des assurés et par la Confédération. Durant la crise des années 1930, le risque accru de chômage encourage également l’affiliation à une caisse de chômage: en quelques années, le taux de couverture de ce risque passe de 16% à 28% des personnes actives. Une majorité d’actifs et surtout d’actives reste cependant exclue de l’assurance.
Bien que les femmes soient particulièrement concernées par les suppressions d’emploi dans l’horlogerie et le textile, elles ne seront que partiellement indemnisées. Elles subissent souvent des réductions du temps de travail (et de salaire) qui ne sont pas compensées et qui sont justifiées par la moindre légitimité de l’emploi féminin, le salaire féminin étant considéré comme un appoint au salaire masculin. Les années 1930 se caractérisent également par des campagnes contre l’emploi féminin qualifié qui fragilisent la situation des salariées. Au niveau du salariat masculin, les secteurs les plus touchés par la crise sont l’horlogerie, la métallurgie et le bâtiment.
Durant les années 1930, ce sont surtout les cantons et les communes qui prennent des mesures d’urgence contre le chômage. Ils ouvrent des cantines, des dortoirs et des chantiers destinés aux chômeurs, en particulier à ceux ayant charge de famille. La Confédération se limite à subventionner partiellement les chantiers pour chômeurs et les allocations de crise, une forme d’assistance octroyée par les cantons aux chômeurs qui ont épuisé leurs indemnités de chômage. Les prestations octroyées par les caisses de chômage restent en effet limitées à celles prescrites par la loi de 1924, à savoir un montant maximum de 60% du gain assuré pour les personnes ayant charge de famille, 50% du gain assuré pour les autres et pour une durée maximale de 90 jours. De plus, l’injonction est faite aux personnes au chômage d’accepter tout emploi. Les modifications apportées par la Confédération à la législation en matière de chômage durant les années 1930 contribuent toutefois à renforcer le principe d’assurance.
Un nouveau compromis pour l’après-guerre
C’est durant la Deuxième Guerre mondiale, à un moment où le taux de chômage officiel est au plus bas grâce à l’essor de la production de guerre et à la mobilisation de l’armée, qu’un nouveau compromis en matière d’assurance-chômage est négocié entre l’État, le patronat et les syndicats. La révision de la loi sur l’assurance-chômage de 1942 répond à des revendications syndicales, car elle supprime les inégalités de subventionnement entre caisses (syndicales, paritaires et publiques) et instaure un fonds de compensation au niveau fédéral. Elle répond également aux préoccupations des autorités fédérales, qui craignent une hausse du chômage dans l’immédiat après-guerre et souhaitent éviter les tensions sociales qui ont suivi la Première Guerre mondiale. Représentants des ouvriers et de l’État s’accordent pour encourager les employeurs à réengager les soldats démobilisés en favorisant les renvois des femmes engagées durant le conflit. En 1942, la législation fédérale interdit aux femmes mariées de s’assurer si le revenu de leur mari est jugé suffisant pour l’entretien de la famille, ce qui permet de licencier des travailleuses mariées sans devoir les indemniser. Sous la pression des militantes féministes, ces mesures discriminatoires sont supprimées par la loi fédérale sur l’assurance-chômage de 1951. La durée d’indemnisation reste fixée à 90 jours, mais la loi de 1951 autorise le Conseil fédéral à l’augmenter à 120, voire à 150 jours en fonction de la situation économique. Le gain maximum assurable est revu à la hausse, sous la pression des représentants syndicaux, ce qui favorise surtout les salariés qualifiés. Enfin, le pourcentage de l’indemnité est porté à 65% pour les personnes ayant charge de famille (60% pour les autres).
Les prévisions alarmistes des autorités ne vont pas se réaliser, la fin de la guerre ne se traduit pas par un chômage de masse. Au contraire, à partir des années 1950, la croissance de la production et des services amène plutôt une pénurie de main-d’œuvre. Les employeurs font venir de la main-d’œuvre de l’étranger afin de soutenir l’essor de la production (1950-1975). Une partie de cette population migrante, en particulier les personnes ayant un permis saisonnier, n’a pas le droit de s’assurer en cas de chômage. En maintenant cette main-d’œuvre migrante dans une situation de précarité, les autorités permettent une gestion flexible du personnel. Cette politique migratoire va jouer un rôle central dans la gestion de la crise économique du milieu des années 1970. Les renvois massifs, notamment par le non-renouvellement de permis saisonniers et annuels, contribuent à maintenir le taux de chômage annuel au-dessous de 1% durant toute la crise. Le chômage suisse est ainsi exporté dans les pays limitrophes, qui doivent en assurer les frais. La faible étendue de l’assurance et la non-prise en compte du chômage partiel (travail à horaire et revenu réduits), qui concernent surtout les salariées, contribuent également au faible taux chômage enregistré par la statistique.
L’introduction de l’assurance-chômage obligatoire durant la crise des années 1970
Lorsque la crise économique éclate au milieu des années 1970, moins d’un cinquième des actifs et un dixième des actives sont assurés contre le chômage. C’est dans ce contexte qu’une révision majeure du dispositif d’assurance est entreprise; une modification constitutionnelle et un arrêté fédéral urgent sont adoptés en 1976, introduisant l’affiliation obligatoire à l’assurance dès 1977. Ce processus aboutit à l’adoption de la loi fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI) en juin 1982 (entrée en vigueur en 1983). En comparaison internationale, la Suisse a introduit l’obligation de s’assurer tardivement. Les personnes qui ont une activité indépendante ou un salaire inférieur à 500 francs par mois sont exclues de l’assurance. La majorité du salariat est désormais astreinte à payer des cotisations selon le modèle de coopération désormais usuel en la matière (50% payés par l’employeur, 50% par l’employé). Le paiement des cotisations ne garantit cependant pas le droit à une indemnité en cas de chômage. Comme la législation précédente, la LACI exige un nombre minimal de mois de cotisation pour bénéficier des prestations de l’assurance (six en 1982 contre douze en 2012, suite à la 4e révision de la LACI). La LACI introduit également des mesures pour encourager l’insertion sur le marché du travail. C’est le début de la politique d’activation, qui connaît un succès surtout à partir des années 1990. Il ne s’agit plus de financer la création d’emplois ou de chantiers pour donner du travail aux personnes au chômage, mais de les obliger à accepter des emplois temporaires, des cours et des stages, afin de les rendre actives et susceptibles d’être réinsérées plus rapidement et donc théoriquement plus facilement sur le marché de l’emploi.
Le montant de l’indemnité est toujours calculé en pourcentage du gain assuré: 80% pour les personnes ayant charge de famille ou de faibles revenus, 70% pour les autres. Le principe d’une perte de revenu des personnes au chômage, qui contrairement aux employeurs paient directement le prix du chômage et des licenciements, n’est pas contesté. La LACI de 1982 prévoyait une réduction progressive du montant des prestations en fonction de la durée du chômage. Cette dégressivité, qui pénalise les chômeurs et les chômeuses de longue durée, est supprimée lors de la première révision en 1990, mais revient sur le tapis lors de la 4e révision, adoptée en 2010. Si le Parlement a finalement refusé la réintroduction de la dégressivité des prestations, il a par contre renforcé le lien entre le nombre de mois de cotisation et la durée d’indemnisation: pour avoir droit à 400 indemnités journalières, il faut avoir cotisé au moins 18 mois, 12 mois de cotisation n’ouvrant plus qu’un droit à 260 indemnités journalières. La 4e révision a également réduit les prestations et prolongé le délai d’attente pour les personnes en fin de formation. Depuis 1982, celles-ci sont libérées de l’obligation de cotiser, c’est-à-dire qu’elles peuvent bénéficier des prestations sans devoir justifier d’une activité salariée préalable. Les chômeurs de moins de 25 ans ont également vu leur durée d’indemnisation réduite de 400 à 200 indemnités journalières. Il n’existe pas dans les pays industrialisés occidentaux de différences importantes en ce qui concerne les prestations de chômage à court terme. Certains systèmes prévoient toutefois une réduction de ces prestations à mesure que le chômage se prolonge. De même que la Suède, la France et l’Allemagne, la Suisse accorde des indemnités relativement élevées en cas de chômage de longue durée, alors que ces prestations sont au contraire très faibles au Royaume-Uni.
La 4e révision a lieu dans un contexte de crise économique qui se traduit par une hausse du taux de chômage entre 2008 et 2010. Depuis la crise économique des années 1990, le taux de chômage annuel connaît des fluctuations, liées à la conjoncture économique mais également aux révisions de la LACI, qui modifient les critères à remplir pour être réputé au chômage. Le taux de chômage se maintient toutefois entre 3,5 et 4%, à l’exception des années 1999-2002, lorsque le taux diminue à 2,5%.
L’assurance-chômage continue de couvrir uniquement le travail salarié, excluant toute prise en compte des indépendants et du travail domestique réalisé essentiellement par les femmes dans le cadre du foyer. La « période éducative » introduite par la révision de 1995 est une exception, car elle libère de l’obligation de cotiser les personnes qui se vouent à l’éducation des enfants. Elle ne durera guère, car en 2002 la définition de la « période éducative » change: les parents qui se sont occupés de leurs enfants ne sont plus libérés de l’obligation de cotiser. C’est donc toujours uniquement l’emploi qui ouvre le droit à l’indemnité.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Tabin Jean-Pierre, Togni Carola (2013), L’assurance chômage en Suisse. Une socio-histoire (1924-1982), Lausanne; Togni Carola (2013), Le genre du chômage. Assurance chômage et division sexuée du travail en Suisse, Thèse de doctorat, Université de Berne. HLS / DHS / DSS: chômage, assurance chômage.
(06/2019)