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In letzter Zeit werden hierzulande immer wieder Stimmen laut, die behaupten, dass die Schweiz ihr riesiges Nettovermögen an die Einwanderer verschenke und deshalb einen finanziellen Ausgleich von diesen verlangen sollte. Das «Geschenk» an die Immigranten wird etwa darin erblickt, dass Zuwanderer die Immobilien hierzulande verteuern und die hiesige Infrastruktur verknappen. Als Ausgleich wird beispielsweise eine Jahresgebühr von etwa 5000 Franken gefordert, die die Neueinwanderer für drei bis fünf Jahre an den Staat zu entrichten hätten1. Eine solche Zuwanderungsausgabe beliefe sich somit insgesamt auf zwischen 15 000 und 25 000 Franken.
Eine Kosten-Nutzen-Analyse ist nicht die einzige Perspektive, aus der sich Migration beurteilen lässt. Geld ist nicht das einzige Argument. Doch es ist ein legitimes und ein wichtiges Argument, und wenn man es ins Feld führt, sollte man dies nach bestem Wissen und Gewissen tun. Das bedeutet: man sollte gründlich und redlich rechnen. Stimmt also diese Rechnung? Schulden Einwanderer der Schweiz etwas? Und wenn ja, wie viel?
Auf der Suche nach einer Antwort wird in diesem Beitrag ein Verfahren angewandt, das einer Dissertation an der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Basel entstammt2. Um das Resultat gleich vorwegzunehmen: Ein durchschnittlicher Zuwandererhaushalt belastet die Schweiz praktisch nicht. Bezieht man die Zinsen mit ein, bringt er ihr sogar mehr, als er sie kostet. Wirklich spannend wird es aber im Detail: manche Haushalte bringen der Schweiz sehr viel Geld, eine Minderheit kostet sie aber auch sehr viel. Wie kommen diese Erkenntnisse zustande? Und: was bedeuten sie für die künftige Migrationspolitik? Zunächst zur Methodik.
Um eine fundierte Antwort auf die Frage nach Kosten und Nutzen der Immigration in der Schweiz zu geben, bedarf es einer umfassenden Analyse. Das ist ein schwieriges Unterfangen: Zu vielfältig, langfristig und komplex sind die wirtschaftlichen Folgen der Zuwanderung, als dass man alle ihrer Vor- und Nachteile messen und saldieren könnte. Man denke nur an die Pharmaindustrie, an ABB oder Nestlé, deren Entstehen weitgehend Immigranten zu verdanken ist: Wie soll man derartige, zugegebenermassen zwar selten vorkommende, aber für den Wohlstand der Schweiz doch entscheidende Folgen der Immigration vorausahnen und quantifizieren? Es ist nahezu unmöglich.
Was man allerdings versuchen kann und was in der Migrationsforschung vielfach auch praktiziert wird, ist, die fiskalische Auswirkung der Immigration abzuschätzen. Dies geschieht im Rahmen einer sogenannten Fiskalbilanz, die das, was ein ausländischer Haushalt in Form von Steuern und Beiträgen in die Staatskasse und die Sozialversicherungen einzahlt, und das, was er an Zuwendungen und Leistungen erhält, gegenrechnet. Übersteigen die Zahlungen die erhaltenen Leistungen bzw. fällt die Fiskalbilanz positiv aus, ist die Immigration aus der Sicht des Staatshaushalts für das Zielland profitabel.
Selbst die Erstellung einer aussagekräftigen Fiskalbilanz ist allerdings kein einfaches Unterfangen. Im Prinzip wären dabei unter anderem zu berücksichtigen:
1. die Zusammensetzung (Alter, Geschlecht, Qualifikation, Aufenthaltsstatus) des Einwanderungsstroms,
2. die Familiensituation während des Aufenthalts,
3. die Einkommensentwicklung in dieser Zeit und
4. die erwartete Dauer des Aufenthalts bzw. die Lebenserwartung.
All diese Faktoren beeinflussen das Ausmass an beanspruchten und finanzierten staatlichen Leistungen. Doch viele dieser Variablen sind statistisch gar nicht erfasst. Infolgedessen muss man sich in der Regel mit groben Schätzungen zufriedengeben, weshalb Kalkulationen der fiskalischen Inzidenz stets strittig bleiben. Dennoch kann es für eine objektive Einschätzung der Vorteilhaftigkeit der Ausländerbeschäftigung hilfreich sein, über Angaben über die Fiskalinzidenz der Immigration zu verfügen. Das Ziel ist, der Wirklichkeit möglichst nahe zu kommen.
Die Zukunft mit einberechnet
Es gibt grundsätzlich zwei Verfahren zur Erstellung einer Fiskalbilanz: ein statisches und ein dynamisches. Der statische Ansatz bezieht die Fiskalbilanz auf ein einziges Jahr und gilt streng genommen nur für diesen einen Zeitpunkt. Aussagekraft für die Zukunft haben die Ergebnisse dieses Ansatzes nur, wenn die Ausländerstruktur über die Zeit unverändert bleibt, was in der Realität kaum zu erwarten ist. Im Unterschied dazu versuchen dynamische Modelle, die Beiträge und den Leistungsbezug der Einwanderer über deren gesamtes Leben zu berechnen. Das bringt naturgemäss den Vorteil einer perspektivischen Sicht. Doch diese wird zum Preis einer Vielzahl spekulativer Annahmen betreffend die künftige Entwicklung – etwa die Fertilität, die Beschäftigung, die Arbeitsproduktivität, die Steuersätze oder die Staatsausgaben – erkauft. Unterschiedliche Annahmen führen mitunter zu stark abweichenden Ergebnissen.
Um eine möglichst hohe Aussagekraft zu erhalten, kombiniert das hier gewählte Vorgehen beide Verfahren respektive ihre jeweiligen Stärken. In Übereinstimmung mit dem dynamischen Vorgehen werden zunächst die künftige Grösse und Zusammensetzung der ausländischen Wohnbevölkerung bestimmt, abgeleitet aus dem im Zeitraum 2003 – 2009 gezeigten Zuwanderungs- und Verbleibverhalten von Ausländern. Anschliessend wird dann in Anlehnung an den statischen Ansatz dieser künftigen Bevölkerung die gleiche Inanspruchnahme und Finanzierung staatlicher Leistungen unterstellt wie jene merkmalshomogener Ausländer heute. Im Grunde besteht das Vorgehen also darin, die heutige ausländische Wohnbevölkerung durch die in Zukunft zu erwartende zu ersetzen und deren zu erwartenden fiskalischen Beitrag anhand des Beitrags merkmalsgleicher Ausländer von heute abzuschätzen.
Dabei werden die Zuwanderer und ihre Fiskalbilanzen nach vier grossen Herkunftsregionen unterteilt: EU-17/EFTA Nord3, EU-17 Süd4, Resteuropa und Rest der Welt. Eine feinere regionale Unterteilung lässt die Statistik nicht zu. In dem hier zugrunde gelegten Zeitraum 2003 – 2009 stammten die Zuwanderer aus dem nördlichen EU-17/EFTA-Raum zu 60 Prozent aus Deutschland, aus dem südlichen EU-17/EFTA-Raum zu 57 Prozent aus Portugal und zu 32 Prozent aus Italien, aus Resteuropa zu 44 Prozent aus Ex-Jugoslawien, zu 13 Prozent aus der Türkei und zu jeweils 9 Prozent aus Polen und Russland und aus dem Rest der Welt zu 42 Prozent aus Asien, zu 15 Prozent aus Nordamerika und zu jeweils 20 Prozent aus Afrika und Südamerika.
Die vier gewählten Zuwanderergruppen unterscheiden sich aber nicht nur geographisch, sondern auch nach Bildungsstand: Immigranten aus den nördlichen EU-17/EFTA-Ländern sowie von Staaten ausserhalb Europas weisen ein deutlich höheres Bildungsniveau auf als die Einwanderer aus den anderen Regionen. Fast zwei Drittel der Einreisenden aus den nördlichen EU-17/EFTA-Ländern und mehr als die Hälfte derjenigen aus aussereuropäischen Ländern besitzen einen Hochschulabschluss, verglichen mit knapp 30 Prozent bei Einwanderern aus den restlichen europäischen Ländern. Umgekehrt liegt der Anteil der Ungelernten unter den Zuwanderern aus diesen Ländergruppen entsprechend höher: 47 Prozent der Immigranten aus den südlichen EU-17-Ländern und 31 Prozent derjenigen aus Resteuropa sind ohne Berufsausbildung, verglichen mit 5 Prozent bei den Einreisenden aus den nördlichen EU-17/EFTA-Ländern und 22 Prozent bei jenen aus dem Rest der Welt.
Als Einnahmen zählen in unserer Fiskalbilanz unter anderem Sozialversicherungsbeiträge, Krankenkassenprämien der Grundversicherung, Einkommens- und Vermögenssteuern sowie verbrauchsabhängige Steuern wie Mehrwert- oder Mineralölsteuern. Die Ausgabenseite der Bilanz hingegen umfasst etwa Renten und Hilflosenentschädigungen, Taggelder verschiedener Art, Mutterschafts- und Familienzulagen, bedarfsabhängige Sozialleistungen sowie vom Staat bereitgestellte Gesundheits- und Bildungsleistungen. Sogenannte öffentliche Güter wie die allgemeine Verwaltung, Justiz, Polizei, Feuerwehr und Landesverteidigung bleiben ausser Betracht, da sie Fixkostencharakter haben. Das heisst: die damit verbundenen Kosten steigen mit der Immigration kaum an. Dadurch werden die einheimischen Steuerzahler sogar entlastet, da sich die Fixkosten durch die Immigration auf mehr Personen verteilen.
Fazit 1: Eine ausgeglichene Bilanz für die Schweiz
Die Resultate der Berechnungen erscheinen in der Grafik. Sie zeigt, wie sich die aufsummierte Fiskalbilanz (vertikale Achse) eines typischen ausländischen Haushalts aus der jeweiligen Herkunftsregion in Abhängigkeit von der Anzahl der in der Schweiz verbrachten Jahre (horizontale Achse) erwartungsgemäss entwickeln dürfte.
Ein zu ziehendes Fazit ist bereits zu Anfang dieses Beitrags erwähnt worden: Insgesamt ist die Zuwanderung für die Schweiz mindestens kein Verlustgeschäft. Der durchschnittliche Zuwandererhaushalt kostet die Eidgenossenschaft langfristig etwa 7000 Franken (schwarze Kurve). Bezieht man den Faktor Zinsen mit ein, steigt dieser kumulierte Fiskalbeitrag gar auf 23 000 Franken, wird also positiv.
Wie kann das sein? Die hier verglichenen, in Abhängigkeit von der Dauer des Aufenthalts in der Schweiz aufsummierten Fiskalbilanzen stellen sogenannte Barwerte dar. In den Wirtschaftswissenschaften werden aber Beträge, die in der Zukunft anfallen, normalerweise noch mit einem sogenannten Diskontfaktor abgewertet, also in den Berechnungen reduziert. Dies trägt dem Tatbestand Rechnung, dass ein Betrag, der sich in der fernen Zukunft realisiert, für ein Wirtschaftssubjekt heute weniger Wert besitzt als der gleiche Betrag in der nahen Zukunft, weil man einen früh erhaltenen Betrag anlegen und dadurch ein Zinseinkommen erzielen kann. Ein bei Barwertberechnungen häufig verwendeter Diskontfaktor ist die Rate des Wirtschaftswachstums, da der Zins langfristig dieser Wachstumsrate entsprechen sollte. In der Schweiz liegt diese Rate bei etwa zwei Prozent. Wendet man diesen Prozentsatz als Diskontfaktor an, steigt die kumulierte Fiskalbilanz aller Haushalte von – 7000 auf 23 000 Franken. Der Wert wird positiv, weil die negativen fiskalischen Beiträge vermehrt im höheren Alter anfallen – zu den Gründen gleich mehr. Sie verlieren durch eine Diskontierung an Gewicht. Vereinfacht ausgedrückt bedeutet das: Die Fiskalbilanz der Zuwandererhaushalte würde positiv zu Buche schlagen, wenn die Schweiz die in den ersten Jahren des Aufenthalts von Ausländern erzielten Überschüsse anlegen würde.
Dabei ist es interessant festzustellen, dass der in diesem Fall erzielbare Fiskalüberschuss in etwa dem Gesamtbetrag entspricht, den die Befürworter einer Zuwanderungsabgabe verlangen. Man könnte durchaus argumentieren, dass ein Immigrantenhaushalt bereits heute im Durchschnitt die geforderte Zuwanderungsgebühr an die Schweiz abgibt.
Fazit 2: Es kommt darauf an, wer einwandert
Wie zu sehen ist, fallen die Beiträge der jeweiligen Haushalte je nach Herkunftsgebiet unterschiedlich hoch aus. Am höchsten fällt die Fiskalbilanz bei Einwanderern aus dem EFTA- und nördlichen EU-17-Raum mit einem Überschuss pro Haushalt von rund 120 000 Franken am Ende ihres Verbleibs in der Schweiz aus, gefolgt von Familien von ausserhalb Europas (Restwelt) mit einem Plus von etwa 60 000 Franken. Bei den anderen Immigrantengruppen hingegen steht ein Defizit von – 55 000 (EU-17 Süd) bzw. – 300 000 Franken pro Haushalt (Resteuropa) zu Buche. Trotzdem ist die Fiskalbilanz aller Immigrantenfamilien mit – 7000 Franken beinahe ausgeglichen, da der Anteil an Ausländern aus Resteuropa verhältnismässig klein ist und folglich auf den Durchschnitt nicht stark einwirkt. Man könnte also sagen: Die meisten Zuwandererhaushalte bringen der Schweiz Geld, zum Teil sogar ziemlich viel – eine Minderheit kostet sie dafür sehr viel.
Bereits im ersten Jahr der Zuwanderung ist der Beitrag mit rund 22 000 Franken pro Familie am höchsten bei Haushalten aus einem EFTA- oder nördlichen EU-17-Land, gefolgt von Haushalten von ausserhalb Europas mit einem Beitrag von knapp 10 000 Franken und jenen aus einem südlichen EU-17-Staat mit einem Beitrag von rund 5000 Franken. Der Anfangsjahresbeitrag von Immigrantenhaushalten aus Resteuropa hingegen fällt mit – 13 000 Franken negativ aus. Das heisst, diese Familien beziehen gleich zu Anfang mehr Leistungen, als sie an Abgaben bezahlen. Vermutlich hängt dies mit einem zu erwartenden Flüchtlingshintergrund bei diesen Personen zusammen. Knapp 60 Prozent der Immigranten aus der Region Resteuropa stammen nämlich aus Ex-Jugoslawien oder der Türkei, die Krieg und Verfolgung gekannt haben beziehungsweise noch kennen. Doch trotz des negativen Beitrags dieser Haushalte schlägt der durchschnittliche fiskalische Nettobeitrag jeder Immigrantenfamilie («Total») im ersten Jahr ihres Aufenthalts mit einem Betrag von immerhin knapp 10 000 Franken positiv zu Buche. Diese Summe entspricht dem Zweifachen der derzeit geforderten jährlichen Zuwanderungsabgabe für Neuimmigranten.
Fazit 3: Es kommt stark darauf an, wer bleibt
Wie die Grafik ferner zeigt, steigen die Kurven, die im positiven Bereich beginnen, zunächst in abnehmenden Raten an, bis sie nach etwa 20 Aufenthaltsjahren einen Höhepunkt erreichen. Danach fallen sie, bevor sie sich letztlich auf einen fixen Wert einpendeln. Dass die Kurven zunächst immer weniger stark ansteigen, ist darauf zurückzuführen, dass die fiskalischen Jahresbeiträge aller Immigrantenfamilien über ihren gesamten Aufenthalt in der Schweiz hinweg stetig abnehmen, um nach einer gewissen Zeit gar negativ zu werden. Dies resultiert daraus, dass mit zunehmender Aufenthaltsdauer bzw. wachsendem Alter die Wahrscheinlichkeit steigt, staatliche Leistungen in Anspruch zu nehmen. Zum Beispiel sind Personen im fortgeschrittenen Alter typischerweise Nettobezieher von Leistungen, da sie vielfach pensioniert sind, keiner Erwerbsarbeit mehr nachgehen und eine Rente erhalten. Kurzum: im Zeitablauf nehmen die Beiträge an den Staat in der Regel ab und die vom Staat erhaltenen Leistungen zu.
Die fiskalischen Jahresbeiträge von Immigrantenhaushalten aus europäischen Ländern ausserhalb der EU-17 oder EFTA, die schon negativ beginnen, nehmen aus den gleichen Gründen ebenfalls kontinuierlich noch weiter ab. Dass die aufsummierte Fiskalbilanz solcher Familien trotzdem nicht ins Bodenlose fällt, hat mit einem zweiten Faktor zu tun, der ebenfalls in unseren Berechnungen einfliesst und die Verläufe sämtlicher Kurven mitbeeinflusst: Die Rede ist hier vom Rückwanderungsverhalten der Immigranten. Wenn ein Zuwanderer die Schweiz verlässt, wird er in unseren Kalkulationen nicht mehr berücksichtigt, da er nicht mehr zur ausländischen Wohnbevölkerung gehört. Infolgedessen bleibt seine Fiskalbilanz gegenüber der Schweiz ab diesem Zeitpunkt konstant.
Fazit 4: Hochqualifizierte gehen wieder
Anhand dieses Kriteriums lässt sich auch ablesen, in welchem Ausmass die Einwanderer die Schweiz wieder verlassen. Je kürzer die Zeit, die ein Zuwanderer in der Schweiz durchschnittlich verbringt, desto früher verharrt seine Fiskalbilanz in der Grafik auf einer konstanten Höhe. Es zeigt sich: Immigranten von ausserhalb Europas bleiben am kürzesten und Zuwanderer aus Resteuropa am längsten in der Schweiz. Berücksichtigt man nun noch die unterschiedlichen Bildungsniveaus der verschiedenen Immigrantengruppen, erkennen wir daraus, dass die Sesshaftigkeit der Immigranten mit ihrem Bildungsstand abnimmt. Mit anderen Worten: die Hochqualifizierten (insbesondere von ausserhalb Europas) kommen und gehen, während die Niedrigqualifizierten kommen und bleiben. Das hat zur Folge, dass die Niedrigqualifizierten im Verlaufe der Zeit einen immer grösseren Anteil der in der Schweiz verbleibenden Ausländer einer gegebenen Einwanderungsgeneration bilden. Entsprechend ist es wenig überraschend, dass der durchschnittliche Beitrag aller Zuwandererhaushalte von einer deutlich positiven Summe schliesslich bei einer Aufenthaltsdauer von 50 und mehr Jahren ins Negative fällt. Es sind, vereinfacht gesagt, mehr und dazu ältere Zuwandererhaushalte übrig, die die Schweiz etwas kosten.
Was bedeutet das nun für die Politik?
Zunächst: es darf nicht übersehen werden, dass die Erstellung von Fiskalbilanzen keine exakte Wissenschaft ist. Aufgrund ihrer Vielfalt und Komplexität lassen sich nicht alle Wirkungskanäle im Rahmen einer solchen Kalkulation berücksichtigen. Einer der zentralen Aspekte, der hier nicht untersucht wurde, ist, wie sich die Zuwanderung auf die künftige wirtschaftliche Entwicklung der Schweiz auswirken könnte. Zuwanderer können auch neues Know-how und Wissen unbekannten Ausmasses in die Schweiz führen, die die Wirtschaft hierzulande stärken und das Wirtschaftswachstum nachhaltig erhöhen können – sonst würde sie ja niemand einstellen. Solche mitgebrachten Kenntnisse bleiben auch dann im Lande erhalten, wenn ihre Träger wieder zurückwandern. Ein auf diese Weise bewirktes höheres Wirtschaftswachstum könnte die Fiskalbilanz der Zuwanderer in einem noch deutlich positiveren Licht erscheinen lassen. Das Gleiche gilt im Hinblick auf die von den Einwanderern mitgebrachten Qualifikationen, deren Finanzierung im Ausland erfolgt und deshalb in unsere Fiskalbilanz ebenfalls nicht einfliesst.
Umgekehrt ist zu beachten, dass Rückwanderer, obwohl nicht in der Schweiz wohnhaft, Pensionsansprüche besitzen können, die hier ebenfalls keine Berücksichtigung fanden. Diese Ansprüche würden die Fiskalbilanz der Ausländer wiederum schlechter aussehen lassen.
Doch auch wenn sich die Fiskalbilanz der Ausländer nicht exakt beziffern lässt, sind einige robuste und migrationspolitisch relevante Erkenntnisse aus unseren Resultaten zu gewinnen. Zum einen ist die Feststellung zu nennen, dass die fiskalische Auswirkung der Zuwanderung stark vom Bildungsstand der Immigranten abhängt. Je höher das Bildungsniveau, desto positiver fällt die Fiskalbilanz aus. Vor diesem Hintergrund scheint ein Punktesystem, so wie man es aus Kanada oder Neuseeland kennt und das die Zuwanderung von der Erfüllung einer Anzahl vor allem qualifikationsbezogener Kriterien abhängig macht, durchaus seine Vorteile zu haben.
Auch für die Flüchtlingspolitik beinhaltet diese Erkenntnis wichtige Lehren. Wenn man die Zuwanderer aus dem resteuropäischen Raum mehrheitlich als vormalige Flüchtlinge ansehen darf, dann zeigen unsere Ergebnisse, wie teuer die Asylgewährung den Schweizer Staat zu stehen kommen kann, wenn es nicht gelingt, Flüchtlinge schnell und dauerhaft in die Gesellschaft zu integrieren. Dies erfordert gezielte und vermutlich nicht ganz kostenlose Anstrengungen. Die Mühe dürfte sich aber lohnen.
1 Vgl. etwa: Reiner Eichenberger und David Stadelmann: Mit Zuwandererabgabe. In: Neue Zürcher Zeitung vom 30.11.2016, S. 10. / Für eine Debatte ohne Scheuklappen. In: Neue Zürcher Zeitung vom 14.6.2017, S. 9.
2 Nathalie Ramel: Fiskalische Inzidenz der neuen Einwanderung in die Schweiz. In: Drei Studien in angewandter Arbeitsmarktökonomie, Kapitel 1. Basel: Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Universität Basel, 2015.
3 Dazu zählen Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Grossbritannien, Irland, Niederlande, Luxemburg, Österreich und Schweden.
4 Dazu gehören Griechenland, Italien, Malta, Portugal, Spanien und Zypern.