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Anderthalb Jahre nach dem Ende des Ersten Weltkriegs hatte die Schweizer Stimmbevölkerung am 16. Mai 1920 entschieden, dem neu gegründeten Völkerbund beizutreten. In den 1930er-Jahren spitzte sich die weltpolitische Lage dann erneut zu. Ab 1933 waren Japan, Deutschland und Italien aus dem Völkerbund ausgetreten. Aufgrund des Abessinienkriegs, eines Eroberungsfeldzugs Italiens im heutigen Äthiopien, belegte die Staatengemeinschaft Italien mit Sanktionen. Vor diesem Hintergrund beantragte die Schweiz 1938 die Rückkehr zur integralen Neutralität und damit die Befreiung von der Pflicht, sich an wirtschaftlichen Sanktionen des in Genf domizilierten Völkerbunds beteiligen zu müssen. Der Völkerbundsrat hiess den Antrag im Mai 1938 gut. Jann von Sprecher, der damalige Chefredaktor der «Schweizer Monatshefte», wie diese Zeitschrift bis 2011 hiess, analysierte und kommentierte die Vorgänge. Beim folgenden Text handelt es sich um den Beginn eines längeren Artikels mit dem Titel «Die Rückkehr zur integralen Neutralität» aus der Ausgabe der «Schweizer Monatshefte» vom Juni 1938.
Der 14. Mai 1938 wird als ein wichtiges Datum in die Geschichte der Schweiz eingehen. An diesem Tage ist die Schweiz wieder zu ihrer angestammten, in jahrhundertelanger Erfahrung bewährten politischen Grundstellung im Kreis der sie umgebenden Staaten zurückgekehrt, die sie 18 Jahre vorher nach einem bewegten, von politischem Verantwortungsbewusstsein getragenen inneren Kampf im Vertrauen auf eine grundsätzliche Änderung der Beziehungen der Völker zueinander verlassen hatte. Und wie damals im Verlauf jener erregenden Debatten, die am Ende zu dem Entscheid vom 16. Mai 1920 führten, das Schweizervolk nicht leichten Herzens, sondern nach gründlicher Prüfung der in jenem Zeitpunkt gegebenen politischen Lage zu dem Entscheid gekommen ist, so ist auch der Entschluss der Jahreswende 1937/381, der zu dem Entscheid vom 14. Mai 1938 führte, nach gründlicher Erwägung der gegebenen Erfordernisse schweizerischer Lebensexistenz und im vollen Bewusstsein der Verantwortung gegenüber einmal eingegangenen Bindungen erfolgt.
Die Entwicklung der Nachkriegszeit musste in der öffentlichen Meinung des Landes unausweichlich die Empfindung entstehen und ausreifen lassen, dass der Entschluss vom 16. Mai 1920 von falschen Voraussetzungen aus gefasst worden war. Der bedächtigen, konservativen Einstellung unseres Volkes entsprechend, ist diese Erkenntnis nur langsam zum Reifen gekommen; zum Entschluss vollends, einer nachgerade unmöglich gewordenen Situation ein Ende zu machen, brauchte es mehrerer plastischer Erfahrungen in Sachen des Völkerbundes, wie sie ja dem Schweizervolk in den letzten fünf Jahren nicht erspart geblieben sind.
Das Volk hat in dieser Frage wieder einmal seine Beharrlichkeit erwiesen, die zu den Grundzügen seines Wesens gehört, und es hat diese Beharrlichkeit zumal in der jüngsten Zeit in einem Masse zu üben für gut befunden, das nicht wenige in seinen eigenen Reihen zeitweise ungeduldig werden liess. Und wie es dem Grundgedanken der demokratischen Struktur unseres Landes entspricht, hat diese Beharrlichkeit je und je ihren deutlichen Niederschlag gefunden in der Haltung und Einstellung der verantwortlichen Behörden des Bundes zu diesem schweren Problem, die sich, in vollkommener Parallelität zur Volksstimmung, bis in die jüngste Zeit ausnehmend passiv zu verhalten wussten. Es steht uns nicht an, unser Volk noch auch seine Behörden ob dieser Beharrlichkeit allzu sehr zu schelten. Wer nach seiner inneren Überzeugung nicht nur die Demokratie im formalen, sondern die Demokratie in der Gesinnung bis zu den äussersten Konsequenzen zu bekunden gewillt ist, wird auch die durch das ganze System bedingte Langsamkeit im Reifen der Entschlüsse in Kauf nehmen müssen, wenn sie ihn auch manchmal zur Kritik veranlassen mag.
Selbst Reformen des demokratischen Systems werden diesen Wesenszug nie auszulöschen vermögen. Das Vollkommene ist bekanntlich nicht von dieser Welt, und es ist gewiss tausendmal besser, der Schweizer bleibe trotz gewissen Unzuträglichkeiten bei der ihm angestammten politischen Überzeugung, der Schuster also bei seinem Leisten, als dass er sich auf das Glatteis volksfremder Ideologien begebe, wo ihm nichts anderes übrig bleibt, als auszurutschen und seine Existenz in viel höherem Masse aufs Spiel zu setzen, als dies bei der mehr oder weniger grossen Langsamkeit der politischen Entschlüsse, die dem heutigen System anhaftet, jemals der Fall sein könnte.
Das Maximum des überhaupt Erreichbaren
Zumal angesichts der im besonderen Falle des Völkerbundes gegebenen grossen politischen Gefahren kann die Langsamkeit der Entschlüsse – grundsätzlich wenigstens – kaum als falsch angesehen werden. Der Gefahren waren zwei, und beide waren gleich schwer. Einmal hatte das Schweizervolk durch den auf der Grundlage der Londoner Deklaration vom 13. Februar 19202 am 16. Mai 1920 gefassten Entschluss sein Wort verpfändet. Es ist klar, dass die Zurücknahme des also verpfändeten Wortes nur nach reiflichster Überlegung und angesichts einer in mehreren Erfahrungen bestätigten unausweichlichen Notwendigkeit erfolgen durfte, wollte man nicht die Zukunft der Schweiz als eines kleinen Staates durch das Setzen von Zweifeln in ihre Vertragstreue aufs schwerste gefährden.
Zum andern bestand, gerade durch die Entwicklung der letzten Jahre und Monate, welche zwei der uns umgebenden Mächte vom Völkerbund in feindseliger Weise getrennt hatte, die grosse Gefahr, dass die Schweiz bei einer allzu brüsken Wahrnehmung ihrer Interessen vom Regen in die Traufe geraten wäre, durch eine allzu deutliche Distanzierung vom Völkerbund also sich dem Eindruck ausgesetzt hätte, als wollte sie ihren weiteren Marsch durch die Geschichte im Lager der faszistischen Mächte antreten. Beides musste vermieden werden.
Dass diese Gefahren in denkbar vollendeter Weise vermieden worden sind, zeigt sich ebenfalls in doppelter Beziehung: nämlich einerseits in dem in der Resolution des Völkerbundsrates niedergelegten Ergebnis vom 14. Mai 1938 und in der Aufnahme, die das Vorgehen der Schweiz und das endlich erzielte Ergebnis in der öffentlichen Meinung des Landes gefunden haben. In dieser doppelten Beziehung stellt das tatsächlich Erreichte gewiss das Maximum des überhaupt Erreichbaren dar. Damit erscheint auch das bedächtige, aber beharrliche Vorgehen der Schweiz in diesem Punkte vollends gerechtfertigt. Es stellt ihrem politischen Instinkt ein gutes Zeugnis aus.
Die Schweiz hat es zu vermeiden gewusst, ihr künftiges Verhältnis zum Völkerbund im Wege einer einseitigen Erklärung zu regeln, der immer irgendwie das Odium einer einseitigen Lösung von vertraglichen Bindungen angehaftet hätte. Das Ergebnis von Genf stellt sich vielmehr als ein Vertrag zwischen der Schweiz und dem Exekutivorgan des Völkerbundes dar, indem die Schweiz ihr Begehren angemeldet und der Völkerbundsrat dieses Begehren einstimmig unter ausdrücklicher Zustimmung zur Kenntnis genommen hat. Das Vertragswerk als solches besteht aus zwei Teilen, nämlich einerseits aus dem Bericht des Referenten, des schwedischen Aussenministers Sandler, und aus der Resolution, welche ihrerseits den Bericht Sandler’s ausdrücklich billigt und sich somit seine Schlussfolgerungen zu eigen macht. Dies ist deswegen wichtig, weil der Bericht Sandler’s in seinen gesamten Ausführungen eine denkbar vollkommene Anerkennung des schweizerischen Standpunktes in allen seinen Einzelheiten und Schlussfolgerungen enthält.
Sonderlage der Schweiz
In erster Linie ist somit die besondere Lage, die der Schweiz als Völkerbundsmitglied durch den Völkerbund zuerkannt wird, ausdrücklich anerkannt. Damit ist das erreicht, was vom schweizerischen Standpunkt aus stets als etwas vom Wichtigsten betrachtet werden musste und betrachtet worden ist: Es ist ein deutlicher Trennungsstrich zwischen der Lage und den Ansprüchen der Schweiz und den Beziehungen der andern sogenannten neutralen Mächte gezogen. So heisst es:
«Der Umstand, der nach der Ansicht des Rates die Regelung des schweizerischen Falls entsprechend seinen besonderen Umständen ermöglicht, ist die Sonderlage der Schweiz, die herkömmlicherweise den Status einer ewig neutralen Macht geniesst. Diese durch die Verträge von 1815 anerkannte Neutralität ist ein unbestrittener Grundsatz des Völkerrechts.»
Nach dieser grundsätzlichen Einleitung, welche die ausdrückliche Bestätigung der ewigen Neutralität der Schweiz auf der Grundlage der Verträge von 1815 enthält, so wie sie bis 1920 anerkannt war, also ohne jede Beziehung zu der Londoner Deklaration, folgt eine denkbar klar umschriebene Festlegung der sich daraus ergebenden Folgerungen:
«Um jedes Missverständnis zu vermeiden, muss klar festgestellt werden, dass die Schweiz sich an keiner durch Art. 163 vorgesehenen Massnahme beteiligen wird, unabhängig davon, ob diese Massnahmen in Anwendung des Art. 16 oder in Anwendung irgendeines anderen Artikels des Völkerbundspaktes durchgeführt werden. In Übereinstimmung mit der Abstentionspolitik, die sie zu verfolgen beabsichtigt, wird die schweizerische Regierung sich an Entschlüssen über die Auslösung von Sanktionen durch die Völkerbundsorgane nicht beteiligen.» Das bedeutet demnach, dass die schweizerischen Vertreter im Völkerbund bei einer Tagung irgendwelcher Art, sei es der Völkerbundsversammlung, des Völkerbundsrates (wenn die Schweiz dort beigezogen werden sollte) oder einer Kommission, sobald Sanktionenfragen behandelt werden, sich unverzüglich zurückziehen werden.
«Die Anerkennung der immerwährenden Neutralität der Schweiz auf Grundlage der Verträge von 1815 bleibt ein unbestreitbarer Erfolg, der mit Rücksicht auf die ernsten Konfliktmöglichkeiten der Zukunft kaum hoch genug eingeschätzt werden kann.»
Die Resolution des Völkerbundsrates billigt ausdrücklich den Bericht des Vertreters von Schweden. Sie nimmt ihn also nicht nur zur Kenntnis. Sie tut dies
«unter Berücksichtigung der Sonderlage der Schweiz, die sich aus ihrer ewigen Neutralität ergibt, die auf einer uralten Überlieferung beruht und vom Völkerrecht anerkannt ist, in Erinnerung daran, dass der Rat durch seine Erklärung in London am 13. Februar 1920 anerkannte, dass die ewige Neutralität der Schweiz durch die Interessen des allgemeinen Friedens begründet und daher mit dem Pakte vereinbar ist».
Der Völkerbundsrat, nach der Billigung des Berichtes des Referenten,
«nimmt unter den vorausgehenden Voraussetzungen Kenntnis von der von der Schweiz unter Berufung auf ihre ewige Neutralität ausgesprochenen Absicht, künftig in keiner Weise mehr an der Durchführung der Paktbestimmungen über die Sanktionen mitzuwirken, und erklärt, dass sie nicht aufgefordert werden wird, das zu tun».
Wenn in dem Bericht des Vertreters von Schweden und in der Resolution des Völkerbundsrates ausdrücklich davon Kenntnis genommen wird, dass die Schweiz in allen anderen Fragen weiter mit dem Völkerbund zusammenarbeiten wird, so entspricht dies durchaus den wirklichen Absichten der Schweiz, die eine Trennung vom Völkerbund nicht wollte und dazu nur im Falle der Verweigerung ihrer berechtigten Begehren und gegen ihren wirklichen Willen hätte gezwungen werden können.
Vertreter der UdSSR bringt Vorbehalte an
Es ergibt sich demnach, dass für die Schweiz Grund zur äussersten Befriedigung besteht. Ihre Stellung als ewig neutraler Staat ist nunmehr vor der ganzen Welt wieder gewährleistet, und die Lösung zeichnet sich demnach durch einwandfreie Klarheit und Sauberkeit aus. Die Gefahr, die eine Zeitlang unbedingt bestanden hat, dass nämlich die ganze Aktion mit einer durch die Umstände erzwungenen Schwenkung in die Nähe des Lagers der dem Völkerbund abgewandten Mächte enden würde, ist vermieden. Es zeigt sich dies in der Haltung der Vertreter der Mächte des Völkerbundsrates. Während der französische Aussenminister Donnet dem Begehren der Schweiz ohne jede Kritik, dafür aber mit besonderem Hinweis auf ihre Sonderstellung zugestimmt hat, erklärte der britische Staatssekretär des Äusseren, Lord Halifax,
«dass die britische Regierung immer mit Sympathie und Verständnis die einzigartige Lage der Schweiz betrachtet hat… dieses Verständnis beruht auch auf der Erwägung, wie wertvoll es für Europa ist, dass die Neutralität der Schweiz gewahrt wird, eine Neutralität, welche – wie mit Genugtuung zu verzeichnen ist – das Schweizervolk unter allen Umständen zu verteidigen bereit ist».
Dass der Vertreter Sowjetrusslands, Litwinow, Vorbehalte anbrachte, war nicht anders zu erwarten. Immerhin hat auch er in seinen Ausführungen bestätigt, dass einzig die Befürchtung, dass andere Staaten früher oder später eine ähnlich privilegierte Situation für sich in Anspruch nehmen würden, ihn zur Stimmenthaltung veranlasse:
«Wenn es sicher wäre, dass unsere Entscheidung nur die Schweiz allein berührt, könnte man trotz allem zu ihren Gunsten eine Ausnahme machen. Ich bedaure, dass ich diese Gewissheit nicht habe.»
Aus begreiflichen Gründen enthielt sich auch der chinesische Vertreter der Stimme, betonte aber die volle Billigung des schweizerischen Begehrens.
Die grosse Weltpresse hat ebenfalls den Schritt der Schweiz als aus der Situation erklärlich und unvermeidlich mit Billigung zur Kenntnis genommen. Es erübrigt sich, hierfür zahlreiche Zitate anzuführen. Die Distanzierung vom Völkerbund ist somit nach dieser Seite ohne jede wesentliche Erschütterung gelungen. Die Anerkennung der immerwährenden Neutralität der Schweiz auf Grundlage der Verträge von 1815 bleibt ein unbestreitbarer Erfolg, der mit Rücksicht auf die ernsten Konfliktmöglichkeiten der Zukunft kaum hoch genug eingeschätzt werden kann.
Öffentliche Meinung in Deutschland – Direktive des Propagandaministeriums
Aus nicht ganz unverständlichen Gründen hat die sogenannte öffentliche Meinung Deutschlands das Ergebnis vom 14. Mai 1938 nicht mit ganz ungemischten Gefühlen, sondern mit Vorbehalten zur Kenntnis genommen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass es sich hier natürlich nicht um eine öffentliche Meinung im eigentlichen Sinne des Wortes handeln kann, sondern um eine Direktive des Propagandaministeriums. Der Gleichklang der Kommentare der «Deutschen Allgemeinen Zeitung», des «Berliner Tageblatts» und des «Völkischen Beobachters» ist in dieser Beziehung kennzeichnend. Dass hier kaum die wirkliche Meinung der betreffenden Redaktoren, sondern der Niederschlag der amtlichen Auffassung zum Ausdruck kommt, ergibt sich übrigens auch daraus, dass die «Deutsche diplomatisch-politische Korrespondenz» einen ziemlich gleichlautenden Kommentar veröffentlicht hat. Wenn es darin heisst, dass die Schweiz das Gastland der Liga bleibe und dass «doch gegen ihren Willen ein Schatten auf ihre neutrale Position fallen könnte», so wird man diese Ausführungen ohne besondere Erschütterung zur Kenntnis nehmen.
Im Dezember 1937 erklärte Aussenminister Giuseppe Motta im Nationalrat, dass der Bundesrat zur integralen Neutralität zurückkehren wolle. ↩
In dieser Deklaration bestätigte der Völkerbundsrat die Anerkennung der Schweizer Neutralität. Die Schweiz durfte ihre Neutralität auf militärischem Gebiet beibehalten, musste sich aber an wirtschaftlichen Sanktionen des Völkerbunds beteiligen (differentielle Neutralität). ↩
Artikel 16 der Völkerbundssatzung regelte die Sanktionen gegen Mitglieder, die «zum Kriege schritten». ↩