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Nous voterons le 25 novembre prochain sur l’initiative pour l’autodétermination. Selon cette initiative, la Constitution devrait avoir priorité sur les accords internationaux, de sorte que la Constitution l’emporterait en cas de conflit. C’est une fausse solution à un vrai problème qu’il vaut mieux régler autrement.
La situation actuelle: un vrai problème
Nous avons voté le 23 septembre dernier sur deux initiatives concernant l’alimentation. Le Conseil fédéral estimait que l’une d’elles pouvait entraîner des conflits avec des accords internationaux, et que l’autre était clairement incompatible avec eux (voir aussi DP 2215, 2216). Considérons un citoyen qui est favorable aux objectifs poursuivis par ces initiatives, mais qui tient à ne pas mettre en danger nos accords internationaux en suivant l’avis du Conseil fédéral. Que doit-il voter? Il doit évidemment refuser ces initiatives. Vraiment? Il peut au contraire les approuver sachant que le Conseil fédéral et le Parlement n’appliqueront de toute façon pas les parties d’une initiative entrant en contradiction avec des accords internationaux.
Quand les élus considèrent le résultat d’une votation populaire comme une simple impulsion plutôt qu’une décision qu’ils doivent exécuter, le citoyen ne sait plus vraiment sur quoi il vote. On dit que le peuple a le dernier mot puisque la loi d’application est soumise au référendum facultatif. Mais le vote n’aura pas nécessairement lieu, car les organisations capables de récolter des signatures pour un référendum ont des ressources limitées. Même en cas de votation, son résultat pourra toujours être interprété comme signifiant que le peuple ne veut pas une application entière de l’initiative qu’il avait pourtant approuvée: en acceptant la loi d’application il dit qu’il ne veut pas davantage, et en la refusant il montre qu’il ne veut même pas faire le pas proposé par le Parlement. Le peuple a peut-être le dernier mot, mais la dernière interprétation de ce dernier mot et le pouvoir de proposer une loi de mise en œuvre appartiennent aux élus.
La situation actuelle, où le citoyen a le sentiment que les élus font ce qu’ils veulent à Berne, est extrêmement délétère pour la démocratie directe. Elle ne peut pas durer.
L’initiative pour l’autodétermination: une fausse solution
L’initiative pour l’autodétermination propose que notre Constitution ait toujours priorité sur nos engagements internationaux. Selon cette règle, un nouvel article constitutionnel adopté par le peuple l’emporterait automatiquement sur les engagements internationaux, notamment les accords préexistants.
Il est certes approprié que tout accord inclue une disposition pour sa dénonciation. C’est même indispensable dans une démocratie. En effet, comme le dit si bien la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1793, une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. L’initiative pour l’autodétermination pourrait toutefois rendre caducs certains accords qui seraient incompatibles avec un nouvel article constitutionnel, et ceci même si cette incompatibilité n’était pas connue au moment de la votation sur l’article constitutionnel et si le point de conflit joue un rôle mineur dans l’article constitutionnel.
Une décision aussi importante que la dénonciation d’un accord devrait nécessairement passer par une votation populaire portant spécifiquement sur cette question. L’initiative pour l’autodétermination est donc une fausse solution.
Une meilleure solution: la proposition Meuwly complétée
Olivier Meuwly a proposé une autre façon de gérer ces conflits: le projet de loi concrétisant une initiative en contradiction avec un accord international devrait être soumis au référendum obligatoire, et non pas simplement à un référendum facultatif (voir par exemple son ouvrage Une histoire politique de la démocratie directe en Suisse, page 123). Il y aurait ainsi nécessairement une votation sur la loi d’application, sans que des signatures doivent être récoltées. Cette proposition évite qu’après avoir voté pour une initiative, le citoyen s’aperçoive qu’elle n’a été mise en œuvre que partiellement, et ceci sans qu’il ait voté sur la loi d’application.
Cette proposition ne résout par contre pas le dilemme du citoyen qui souhaiterait une application pleine et entière de l’initiative, mais est réduit à approuver ou rejeter une loi d’application partielle. Il pourra certes se prononcer sur une loi d’application plus complète si les initiants lancent une initiative de mise en œuvre.
L’initiative dite «de mise en œuvre» n’est toutefois pas un instrument approprié. Elle conduit à inscrire dans la Constitution un texte de niveau législatif. C’est un détournement pour pallier les insuffisances d’un droit d’initiative qui actuellement permet uniquement de modifier la Constitution. Pour que le peuple puisse modifier la législation, il faudrait introduire un droit d’initiative législative.
L’idée d’un droit d’initiative législative a déjà été soutenue, par exemple par Antoine Chollet dans son ouvrage Défendre la démocratie directe (page 112). Ce droit existe déjà dans certains cantons. Le défi de gérer d’éventuelles contradictions entre la Constitution et des accords internationaux donne à cette revendication au niveau national une justification supplémentaire. S’ils le désirent, les initiants pourraient alors lancer simultanément une initiative constitutionnelle et l’initiative législative de mise en œuvre. Cela permettrait aux citoyens de savoir très précisément sur quoi ils votent. Ou alors les initiants attendent de connaître la loi d’application et, s’il la juge insuffisante, lancent un contre-projet soumis au vote populaire en même temps que le projet de loi du Parlement.
Je compléterais donc la proposition Meuwly en introduisant deux extensions des droits d’initiative et de référendum existants: l’initiative législative et le contre-projet citoyen. Le nombre requis de signatures et le délai pour le contre-projet citoyen pourraient être les mêmes que pour le référendum facultatif actuel (50’000 signatures en 100 jours).
Concernant l’initiative législative, il serait légitime de fixer des conditions moins exigeantes pour modifier une loi que pour changer la Constitution. Ceci inciterait à utiliser l’initiative législative plutôt que l’initiative constitutionnelle pour les questions qui peuvent être réglées au niveau de la loi. Afin de limiter au strict nécessaire l’ampleur de la réforme, je propose toutefois que le nombre requis de signatures et le délai soient les mêmes pour l’initiative législative que pour l’initiative constitutionnelle: 100’000 signatures réunies en 18 mois.
On objectera que cette initiative législative ne serait alors pas utilisée, puisque pour le même effort les initiants peuvent modifier la Constitution. Mais les initiants veulent parfois changer la loi plutôt que la Constitution. Ainsi, l’initiative constitutionnelle a effectivement été utilisée pour mettre en œuvre une initiative, mais uniquement parce que l’initiative législative n’existe pas. L’initiative législative pourrait aussi être utilisée sans lien avec les accords internationaux. Elle permettrait au peuple d’éliminer le cas échéant des failles qui font qu’une loi n’atteint pas pleinement l’objectif de l’article constitutionnel qu’elle est censée appliquer. Le peuple pourrait aussi préciser une loi existante lorsqu’il estime que les juges abusent de leur pouvoir d’interprétation.
Complétée par l’introduction de l’initiative législative et du contre-projet citoyen, la proposition Meuwly résoudrait un problème extrêmement délétère pour la démocratie directe.
Ratification d’engagements internationaux: limiter le flou et assurer une légitimation démocratique
Comme le dit Denis Masmejan à propos de la Convention européenne des droits de l’homme dans son ouvrage Démocratie directe contre droit international: «Aujourd’hui, on a coutume de dire que personne ne pouvait prévoir, au moment où la Suisse adhérait à la Convention, l’ampleur des développements de la jurisprudence européenne» (page 41). Il convient donc d’être prudent lors de la ratification d’engagements internationaux. Ceux-ci sont souvent flous et leur interprétation peut évoluer considérablement au cours du temps. Or, il n’est évidemment pas possible de corriger unilatéralement après coup le texte d’un engagement international pour en éliminer des failles ou en préciser l’interprétation.
Ces ratifications doivent aussi disposer d’une légitimité démocratique conforme à la conception suisse de la démocratie. Il est en effet extrêmement malsain que la mise en œuvre d’une décision adoptée en votation populaire se heurte à un engagement international sur lequel le peuple n’a pas pu s’exprimer. On ne se trouve alors plus dans le cas d’une contradiction entre deux décisions populaires, mais d’un engagement sur lequel le peuple n’a pas pu voter et qui peut primer sur une décision populaire. Pour éviter ce problème, les traités internationaux de rang constitutionnel doivent être soumis au référendum obligatoire, comme actuellement les modifications de la Constitution. Le Conseil fédéral a d’ailleurs formulé un projet d’arrêté modifiant la Constitution dans ce but.