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Ausführlich berichtet wurde beispielsweise über den Informatiker beim Westschweizer Radio Suisse Romande, der kinderpornographische Fotos auf dem Computer seines Vorgesetzten entdeckte und entlassen wurde, als er dies der Direktion meldete.[1] Aber auch im öffentlichen Sektor gibt es mittlerweile einige bekannte Whistleblowing-Fälle: Der Stadtpolizist, der die „Affäre Nef“ ins Rollen brachte und damit den Rücktritt des Armeechefs bewirkte und anschliessend dafür wegen Amtsgeheimnisverletzung verurteilt wurde.[2] Oder die Vorfälle im Zusammenhang mit dem Sozialdepartement der Stadt Zürich, bei welchen zwei ehemalige Mitarbeiterinnen kürzlich vom Vorwurf der Amtsgeheimnisverletzung freigesprochen wurden, da das Gericht das Interesse der Öffentlichkeit an der Aufdeckung der Missstände wichtiger einstufte als die Belieferung der Medien mit vertraulichen Informationen durch die Angeklagten. Damit anerkannte das Gericht in einem wegweisenden Urteil zu Recht, dass die Hürden zur Aufdeckung von tatsächlichen Missständen nicht zu hoch sein dürfen.
Die Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) weist in ihrem Report to the Nation 2008 darauf hin, dass Wirtschaftskriminalität am häufigsten durch Hinweise von Mitarbeitenden aufgedeckt wird. Zusätzlich legt ACFE dar, dass Organisationen durch kriminelle Tätigkeiten im Durchschnitt 7 Prozent ihres jährlichen Umsatzes verlieren.[3] Falls diese Zahlen auf die öffentliche Verwaltung in der Schweiz übertragbar sind, würden der Bundesverwaltung ausgehend von jährlichen Einnahmen von knapp 60 000 Mio CHF rund 4200 Mio CHF pro Jahr durch entsprechende Delikte entgehen. Aufgrund der aussergewöhnlich hohen Dunkelziffer für Wirtschaftskriminalität ist es schwierig, diese Angaben zu überprüfen. Im Falle der Korruption im öffentlichen Sektor liegt die Dunkelziffer bei 97 bis 99 (!) Prozent.[4] Dies bedeutet, dass nur 1 bis 3 Prozent der Korruptionsfälle wie Bestechung, Anfütterung oder Klimapflege in der öffentlichen Verwaltung jemals aufgedeckt werden und der ganze grosse Rest der Fälle niemals ans Tageslicht kommt. Deshalb sind Hinweise von Mitarbeitenden und Kollegen und damit effektive interne Meldesysteme auch in der öffentlichen Verwaltung besonders wichtig, um solche Vorfälle aufzudecken und allfällige Verluste zu minimieren.
Verschiedene Länder haben dies bereits erkannt und entsprechende Konsequenzen gezogen. So leistet beispielsweise in den USA der Staat sogar finanzielle Anreize, sich als Whistleblower zu betätigen: Der False Claims Act gesteht Bürgerinnen und Bürgern, die gegen eine Betrugshandlung zuungunsten des Staates Klage erheben und Recht erhalten, 15-30 Prozent der eingeklagten Deliktssumme zu als Belohnung. Nach Angaben des US Justizministeriums hat der US Bundeshaushalt dank solchen Meldungen von Whistleblowern im letzten Haushaltsjahr (Oktober 2008- September 2009) über 2,4 Mrd. US$ an Schadensersatzzahlungen eingenommen. Seit 1986, dem Jahr in welchem der False Claim Act verschärft worden war, beläuft sich die entsprechende Summe auf 24 Mrd. US$.
Die Schweiz ist meilenweit entfernt von solchen Verhältnissen. Hierzulande müssen sogar Whistleblower, die zu Recht auf Missstände hinweisen, mit Repressalien rechnen, da die rechtlichen Regelungen in Bezug auf Auswahl der Anlaufstelle, Kündigung und Entschädigung bei missbräuchlicher Kündigung ungenügend sind. Dabei sieht die Situation der Whistleblower in der öffentlichen Verwaltung einiges besser aus als in der Privatwirtschaft, was vor allem auf starken internationalen Druck zurückzuführen ist. In ihrem Evaluationsbericht zur Situation in der Schweiz führte die Arbeitsgruppe der „OECD-Konvention gegen Korruption im internationalen Handelsverkehr“ aus, dass die Problematik des Whistleblowings von den schweizerischen Behörden unterschätzt werde.[5] Auch GRECO, die Groupe d’Etats contre la Corruption des Europarates, rügte, dass das Fehlen einer allgemeinen Anzeigepflicht für Beamte einen Mangel darstelle.[6]
Beide Organisationen empfahlen deshalb, die Mitarbeitenden des Bundes zu verpflichten, Korruptionsfälle und andere Straftaten den zuständigen Stellen zu melden sowie zusätzlich diese Personen wirksam gegen Repressalien zu schützen. Zumindest der ersten Aufforderung, der Einführung einer allgemeinen Meldepflicht für das Bundespersonal, ist der Bundesrat mittlerweile nachgekommen.[7] Dass dies eine notwendige Massnahme ist, zeigt eine Umfrage bei über 1300 Angestellten der öffentlichen amerikanischen Verwaltung. Ein Drittel der Befragten wurden einmal im Verlaufe ihres Arbeitslebens Zeugen von Korruption oder anderen illegalen Praktiken. Mehr als die Hälfte davon meldete ihre Entdeckung jedoch nicht aus Angst vor Repressalien, obwohl ihr Wissen zur Verhinderung von Missständen hätte beitragen können[8]. Im Gegensatz dazu besteht bei privatrechtlichen Anstellungsverhältnissen von wenigen Ausnahmen abgesehen keine entsprechende Meldepflicht.
Zusätzlich ist das Bundespersonal besser geschützt, wenn es aufgrund von gerechtfertigten Meldungen zu Rachekündigungen kommen sollte. Es kann eine missbräuchliche Kündigung anfechten und ein Recht auf Wiedereinstellung geltend machen, im Gegensatz zu privatrechtlich Angestellten. Ein solcher Schutz ist nötig, denn im Sinne von «ignore the message, shoot the messenger» erntet der Überbringer der schlechten Botschaft oftmals Diskriminierung und Ablehnung anstatt Anerkennung für den Hinweis. Die persönlichen Konsequenzen für Meldungen reichen dabei von Entlassung, auferzwungenem Arzt- beziehungsweise Psychiaterbesuch, Alkoholproblemen bis hin zu Selbstmord(versuchen). Dabei sehen sich die meisten Whistleblower als loyale und engagierte Arbeitnehmende, die aus Loyalitätsgründen in aller Regel zuerst versuchen, betriebs- oder verwaltungsintern zu informieren.[9] Erst wenn sie bei den internen Stellen kein Gehör finden, wenden sie sich an die zuständigen Behörden oder an die Öffentlichkeit.
Zudem besteht für Angestellte der Bundesverwaltung die Möglichkeit, sich an die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) zu wenden. Die EFK ist entgegen ihrem sonstigen Aufgabenbereich nicht nur für Meldungen zu finanziellen Missständen zuständig. Sie nimmt auch Hinweise zu Verletzung von Umweltschutznormen, Sicherheitsbestimmungen, Mobbing oder sonstige Diskriminierungen entgegen. Für den privaten Sektor hat es der Bundesrat hingegen verpasst, einen Anreiz für die Einrichtung von internen Meldesystemen zu schaffen. Ein solcher Anreiz wäre einfach herbeizuführen, indem sich Arbeitnehmende beispielsweise direkt an eine Stelle ausserhalb des Unternehmens wenden dürfen, falls es ihr Arbeitgeber unterlassen hat, ein internes Meldedispositiv einzurichten.
Die vom Parlament angenommene Motion Gysin verlangte unter anderem eine Gleichstellung der privatrechtlich mit den öffentlich-rechtlichen Angestellten in Bezug auf Whistleblowing. Auch mit der vom Bundesrat vorgeschlagenen OR-Revision und der Einführung von expliziten Regelungen zu Whistleblowing werden die oben erwähnten Ungleichbehandlungen nicht beseitigt. Nicht zuletzt deshalb bleibt noch einiges zu tun, um Whistleblower in der Schweiz erfolgreich vor Repressalien zu schützen, auch wenn finanzielle Anreize wie in den USA dazu nicht unbedingt notwendig sind.
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Zur Autorin:
Dr. Zora Ledergerber ist Eigentümerin und Geschäftsführerin der Integrity Line GmbH. Integrity Line berät und unterstützt die öffentliche Hand, Organisationen und Unternehmen bei der Einführung von internen Meldesystemen für Missstände. Dabei stellt Integrity Line eine Auswahl von Meldedispositiven zur Verfügung, vom einfachen Briefkasten für kleine Firmen bis hin zur professionellen Internet-Plattform für geschützte und anonyme Onlinemeldungen.
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Literaturhinweise:
[4] N. Queloz, M. Borghi et M.L. Cesoni «Processus de corruption en Suisse», 2000, Helbing & Lichtenhahn.
[5] Rapport sur l’application de la Convention sur la Lutte contre la Corruption d’agents publics étrangers dans les Transactions Commerciales Internationales et de la Recommandation de 1997 sur la Lutte contre la Corruption das les Transactions Commerciales Internationales
[7] Der Entwurf des neuen Bundespersonalgesetzes sieht entsprechende Bestimmungen vor:
Art. 22a (neu) Anzeigepflichten, Anzeigerechte und Schutz
[8] ROTHSCHILD Joyce/MIETHE Terance: Whistle-blower Disclosures and Management Retaliation, Work and Occupation 26(1) 1999.
Whistleblowing – auch ein Thema der öffentlichen Verwaltung
Das Thema Whistleblowing ist en vogue. Vor zehn Jahren kaum bekannt, wird der Begriff in der Schweiz zunehmend gebräuchlich und vermehrt von den Medien aufgegriffen. Auch in der öffentlichen Verwaltung gab es bereits Fälle von Whistleblowing.