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Les services représentent environ 70% du PNB et des emplois dans la majorité des États membres de l’Union européenne. La réalisation du marché intérieur pour les services constitue donc un élément clé du programme de réformes défini par le Conseil européen à Lisbonne en 2000 et destiné à faire de l’Union européenne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du Monde ».
La genèse de la directive sur les services commence par la présentation par la Commission, en 2002, d’un rapport sur l’état du marché intérieur des services. Il recense les nombreux obstacles qui affectent la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté, dont le principe est ancré à l’article 49 du Traité CE. Suite à ce rapport, la Commission a élaboré, en 2002, une proposition de directive (connue sous le nom de directive « Bolkestein » en référence au Commissaire responsable du marché intérieur entre 1999 et 2004). La proposition a suscité un élan de contestation principalement en raison du « principe de l’État d’origine » qu’elle introduit. Ce principe prévoit que le prestataire de services est soumis uniquement au droit du pays dans lequel il est établi. Le prestataire de services peut dès lors fournir un service dans un autre État membre sans être soumis à la réglementation de ce dernier et l’État membre d’origine demeure responsable du contrôle des prestataires établis sur son territoire même quand ils exercent leurs activités dans un autre État membre. Les craintes les plus vives se sont manifestées dans le cadre du droit du travail. Les opposants à la proposition de directive agitaient en effet le risque de dumping social provoqué par le principe du pays d’origine, arguant qu’un prestataire de services pourrait travailler dans un autre État membre selon les normes en vigueur chez lui. En raison des variations considérables de salaires et de conditions sociales et fiscales au sein de l’Europe des 25, l’application du principe du pays d’origine aurait inévitablement conduit à une concurrence particulièrement déloyale. Une partie de ces inquiétudes étaient infondées étant donné que le principe du pays d’origine contenu dans la directive ne remettait pas en cause l’application de la directive 96/71 concernant le détachement de travailleurs dans le cadre d’une prestation de services. Or l’article 3 de cette directive de 1996 prévoit expressément que les travailleurs détachés sont soumis au droit du travail du pays de destination. Une autre véhémente critique contre la proposition de la Commission concernait son champ d’application jugé trop large, notamment parce qu’il comprenait certains services comme les soins de santé. Au regard des nombreuses controverses suscitées par la directive, il n’est pas étonnant qu’elle ait donné lieu à plus de 1600 amendements lors de sa première lecture devant le Parlement européen. L’actuel commissaire au marché intérieur, Charlie Mc Creevy, décida donc de présenter un projet révisé intégrant la plupart des modifications apportées par les eurodéputés. Sur cette base, le Conseil adopta en juillet 2006 une position commune à laquelle le Parlement européen, lors de sa session du 15 novembre dernier, ne proposa que trois modifications portant exclusivement sur la comitologie et ne touchant pas à sa substance essentielle. La Commission a modifié sa proposition pour y intégrer ces trois changements. Il y a donc de fortes chances pour que ce texte soit adopté, d’ici à la mi-février 2007 au plus tard, par le Conseil en deuxième lecture. Selon son article 45, la « directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur » entrera en vigueur le jour suivant sa publication au Journal officiel. Les États membres auront alors trois ans pour la transposer dans leur ordre juridique interne.
La directive comprend huit chapitres intitulés « Dispositions générales », « Simplification administrative », « Liberté d’établissement des prestataires », « Libre circulation des services », « Qualité des services », « Coopération administrative », « Programme de convergence » et « Dispositions finales ». Seuls certains aspects de la directive seront brièvement évoqués ici. Le principe du pays d’origine n’est plus mentionné ; il a été remplacé par le principe de la « libre prestation des services ». Cette garantie, qui impose aux États membres de destination des services d’assurer le libre accès aux activités de services et le libre exercice de ceux-ci, est soutenue par l’interdiction expresse de certains obstacles spécifiques, telle l’obligation pour le prestataire de service de disposer d’un établissement sur le territoire de destination du service. Seules sont autorisées des restrictions justifiées par des raisons « d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement (...) ». L’éventail des services couverts par la directive est plus limité que dans la proposition initiale de la Commission : d’une part, la directive ne vise que les services fournis en échange d’une contrepartie économique, ce qui exclut les services d’intérêt général non économique. D’autre part, certains services d’intérêt général à caractère économique, notamment dans le domaine des transports, sont également exclus du champ d’application de la directive. Les soins de santé, qui devraient être traités dans un acte communautaire distinct, ne sont pas non plus visés par la directive. A ces exclusions générales s’ajoutent des dérogations spécifiques au principe de la libre prestation des services pour certains services mentionnés de manière non exhaustive dans la directive, comme les services postaux. Le nouveau texte exprime clairement que la directive n’affecte pas le droit du travail et notamment les règles relatives aux conditions d’emploi. Afin de simplifier les procédures administratives, qui peuvent faire obstacle à la libre prestation de services en prévoyant des régimes d’autorisation, des procédures et des formalités excessivement lourdes, la directive introduit le système du guichet unique. Il s’agit de faire en sorte que chaque prestataire ait un interlocuteur unique par l’intermédiaire duquel il peut accomplir toutes les démarches administratives. La directive améliore de plus la coopération administrative entre les États membres en instaurant un système électronique permettant l’échange direct et efficace d’informations.
En Suisse, selon le SECO, les services constituent 73% du PNB et procurent un excédent commercial de plus de 27 milliards de francs. 80% des postes de travail nouvellement créés le sont dans ce secteur (chiffres 2004). On rappellera que dans le cadre des Bilatérales II, le Conseil fédéral avait en 2002 adopté un mandat de négociation dans le domaine des services. Au vu de la complexité des questions soulevées dans ce dossier, il avait été décidé d’un commun accord avec l’UE en mars 2003 de le sortir du paquet des Bilatérales II afin de pouvoir y consacrer davantage de temps. Certaines activités de service peuvent néanmoins déjà tomber dans le champ d’application d’accords spécifiques conclus entre la Suisse et la Communauté (tels l’accord sur les marchés publics et les accords sur les transports aériens et terrestres). En outre, les indépendants et les personnes morales qui envoient leurs travailleurs bénéficient, en vertu de l’accord sur la libre circulation des personnes, du droit de se rendre dans le pays d’accueil et d’y séjourner pendant 90 jours pour y fournir leurs prestations.
Les conséquences de l’application de la "directive services" pour la Suisse méritent une analyse approfondie secteur par secteur de notre économie.
Reproduction autorisée avec indication : Diane Grisel, "La "directive services" est sur le point d’être adoptée : genèse et enjeux", www.ceje.ch, actualité du 23 novembre 2006.