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|NZZ vom 26.2.2002|
War New Public Management (NPM) nur eine kurzzeitige Modernisierungswelle, deren Brausen sich in ein stilles Wasser verwandelt hat? Oder wird der öffentliche Sektor der Schweiz durch die Reformen nachhaltig verändert werden? Die Autoren des folgenden Beitrags wurden 1997 beauftragt, eine Evaluationsstudie über das von 1997 bis 2001 dauernde Pilotprojekt im Bund zu «Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget» zu verfassen und die Entscheidgrundlagen zu Weiterführung oder Abbruch zu liefern.
Von Adrian Ritz, Norbert Thom und Stefan Rieder*
In der Eidgenössischen Bundesverwaltung begannen erste Ansätze der Verwaltungsreform NPM bereits 1992. Als eigentliches NPM- Reformprojekt, das die typischen Elemente dieser Verwaltungsreform konsequent umzusetzen versucht, gilt das Projekt «Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG)», das bis heute insgesamt 12 Bundesstellen aus sechs Departementen umfasst. Der Bundesrat hat vor dem Hintergrund der Evaluationsergebnisse im Dezember 2001 beschlossen, die FLAG-Reform weiterzuentwickeln, zu vereinfachen und schrittweise auszudehnen. Eine flächendeckende Anwendung auf Bundesebene erscheint gegenwärtig aber unrealistisch, da vielerorts die leistungs- und wirkungsorientierten Steuerungsmechanismen fehlen.
Die Behandlung der neuen Führungsinstrumente Leistungsauftrag und Globalbudget stellt eine Herausforderung für ein Milizparlament dar. Die Aufsichtsbefugnisse erfordern ein Zusammenrücken von Budgetverantwortung der FLAG- Subkommissionen (bestehend aus GPK- und Finanzkommissionsmitgliedern) und Fachverantwortung der Legislativkommissionen. Rund 60 Prozent der befragten Parlamentsmitglieder fühlen sich fachlich mit den neuen Geschäften und den andersartigen Steuerungsprozessen überfordert. Was die von NPM geforderte politisch-strategische Führung anbelangt, findet eine Mehrheit der Befragten, die Parlamentsarbeit habe in den von FLAG betroffenen Bereichen teilweise eine strategische Ausrichtung erhalten. Die Hälfte der befragten Parlamentsmitglieder gibt an, das Parlament könne die FLAG-Ämter mit Globalbudgets und Leistungsaufträgen besser steuern als mit der bisherigen kameralistischen Staatsrechnung. Wird hingegen die Steuerung auf die Regierung ausgeweitet, nimmt der Einfluss ab, was auch in Zusammenhang mit der geringen Relevanz der bisherigen FLAG-Ämter für die Regierungspolitik zu sehen ist (vgl. Grafik).
Eine Schwäche des neuen Systems stellt das Berichtswesen dar. Das Berichtsmaterial ist zum einen aus der Sicht der befragten Parlamentsmitglieder zu wenig standardisiert, was für diese einen Mehraufwand zur Folge hat, zum anderen werden politische Steuerungsinformationen auf der Basis von griffigen Leistungs- und Wirkungsindikatoren vermisst. Diese sind zwingend notwendig, wenn ein erweiterter Handlungsspielraum als Grundprinzip der modernen Verwaltungsführung realisiert werden soll.
Wie wirken sich die neuen Steuerungsinstrumente auf das Kräftedreieck Parlament - Regierung - Verwaltung aus? Knapp die Hälfte der befragten Parlamentarier bestätigt eine Machtverschiebung - zum grössten Teil in Richtung Verwaltung. Der Anteil der Ja-Stimmen beträgt bei den FLAG-Kommissionsmitgliedern über 50 Prozent; von den Nicht-Kommissionsmitgliedern beobachten hingegen nur knapp 20 Prozent eine Neuaufteilung der Kompetenzen. Eine Machtverschiebung zugunsten der Verwaltung findet nach Aussagen der interviewten Parlamentarier aus der Sicht eines traditionellen «Parlamentarierverständnisses» statt, bei dem die Hauptaktivität aus Detailinterventionen in einzelnen Rubriken der Staatsrechnung besteht.
Auf der Ebene der Amtsführung vermochte das neue Führungsinstrumentarium die grössten Spuren zu hinterlassen. Der erweiterte Handlungsspielraum bei der Personalpolitik, beim finanziellen Mitteleinsatz und auch die Möglichkeit, begrenzt im privatwirtschaftlichen Sektor auftreten zu können, erschloss den Amtsleitungen unternehmerischen Spielraum, den sie heute nicht mehr missen möchten. Dadurch und auf Grund der Einstellung neuen Personals zeigen sich deutliche Lerneffekte in der Betriebsführung. Die Attraktivität der Ämter auf dem Arbeitsmarkt ist aus der Sicht der Mitarbeitenden sowie der befragten Kunden gestiegen. Zudem sind die oberen Kader wegen der Reform deutlich zufriedener als früher. Die Kadermitarbeiter stossen teilweise aber bereits an die Grenzen des möglichen Handlungsspielraums im Bereich der finanziellen und personellen Ressourcen.
Ein zusätzlicher Vorteil für die Amtsleitungen ist der häufigere und direktere Kontakt zwischen den Ämtern und dem Parlament, welcher sich infolge von FLAG etabliert hat und ein zeitgemässes Verständnis einer kooperativen Gewaltenteilung widerspiegelt. Die zuständigen Kommissionen des National- und Ständerats erhielten durch die vermehrte Präsenz der FLAG-Ämter in parlamentarischen Gremien mehr führungsrelevante Informationen über die Ämter. Der Preis für das bessere gegenseitige Verständnis ist aber ein Mehraufwand beim Reporting und eine stärkere Kontrolle der Amtsgeschäfte durch die Kommissionen.
Grundsätzlich herrscht in den Ämtern auch nach mehreren Jahren eine beachtlich hohe Zufriedenheit mit den neuen Instrumenten der Produktgruppen, dazugehörenden Budgets und neuen Formen der Zielvereinbarung. FLAG stösst aber dennoch nicht überall auf Begeisterung. Gründe dafür sind zum einen grössere Struktureingriffe, die teilweise zu einem Anstieg der Fluktuation und zu Unsicherheiten auf Grund neuer Personaleinreihungen und -rückstufungen geführt haben. Zum anderen stieg der Leistungsdruck deutlich an. Letzterer muss implizit auch als eine logische Folge dieser Art von Reorganisation mit verstärkter Leistungs- und Ergebnisorientierung angesehen werden. Die Befragten beurteilen die Zunahme von Handlungsspielraum und Zielorientierung unterschiedlich (vgl. Tabelle). Jedoch werden diese Aspekte von den Kadermitarbeitenden deutlich positiver bewertet.
Die Sekundäranalyse der Ergebnisse einer breit angelegten Mitarbeiterbefragung in der Gesamtbundesverwaltung stellte die FLAG-Ämter einer Auswahl von Nicht-FLAG-Ämtern gegenüber. Daraus resultierte, dass die FLAG-Ämter in den Dimensionen Zielorientierung, Erhöhung des Handlungsspielraums sowie Ergebnisorientierung durchwegs besser beurteilt werden.
Weiter konnten die Evaluatoren feststellen, dass primär indirekte Wirkungen auf Grund von FLAG resultieren. Wichtige Neuerungen sind im innerbetrieblichen Bereich auf Amtsebene (Veränderungen beim Personal und bei den Strukturen) eingetreten. Über diese innerbetrieblichen Veränderungen, die auch das eigentliche Ziel einer Führungsreform wie FLAG sind, resultierten indirekte Aussenwirkungen. Die Reaktionsfähigkeit der Ämter auf externen Wandel im betrieblichen Umfeld ist u. a. durch die grösseren Freiheiten bei der Ressourcenverwendung gestiegen. Typische Effekte davon sind der schnellere Abbau von Rückständen bei der Auftragsbearbeitung oder die Neueinführung von Produktvarianten. Hier konnten in einem weiteren Schritt Zusammenhänge mit der gestiegenen Kundenzufriedenheit bezüglich einzelner Produkte festgestellt werden. Diese ist gestiegen, und zwar exakt in jenen Bereichen, die von FLAG tangiert worden sind. Zusätzlich entwickelten sich die Reformschritte auf Parlamentsebene (Kommissionsarbeit, Koordination der Geschäfte, Steuerungsfähigkeit) in die intendierte Richtung. Am wenigsten stark sind die Auswirkungen auf der Departementsebene. Insofern konnten aus der Sicht der Evaluation insgesamt positive Effekte auf Grund neuer Ziele, neuer Führungsinstrumente und eines veränderten Mitteleinsatzes festgestellt werden.
Die Evaluatoren kommen nach Auswertung und Synthese aller Ergebnisse der dreieinhalbjährigen Studie zum Schluss, dass die Funktionsfähigkeit des neuen Führungsmodells FLAG gegeben ist und es sich für die Erreichung der intendierten Ziele eignet. Gleichzeitig muss aber festgehalten werden, dass das Reformkonzept eine routinierte Anwendung noch nicht erreicht hat und Verbesserungen an folgenden Stellen erforderlich sind:
|-||Reportinginstrumente und Leistungsaufträge müssen|
|standardisiert werden. Reportinginformationen sind|
|stufengerecht für die angesprochene Zielgruppe|
|(z. B. für das Parlament) aufzubereiten.|
|-||Verbesserungen sind bei den Instrumentarien zur|
|Leistungs- und Wirkungsmessung anhand aussage|
|kräftiger Indikatoren nötig.|
|-||Eine Verknüpfung der Verwaltungsreform mit einer|
|Parlamentsreform drängt sich auf. Ohne massgebli|
|chen Einbezug des Parlaments von Anfang an und|
|Schulung der Ratsmitglieder drohen neue Reform|
|schritte an der Schnittstelle Legislative/Exekutive zu|
|scheitern.|
|-||Weitere Möglichkeiten der Verknüpfung von Aufga|
|ben und Finanzen auf politischer Ebene mit entspre|
|chenden Aufsichts- und Fachstrukturen beim Parla|
|ment sind genau zu erörtern.|
* Adrian Ritz ist wissenschaftlicher Assistent am Institut für Organisation und Personal der Universität Bern. Norbert Thom ist Professor an der Universität Bern und Direktor des dortigen Instituts für Organisation und Personal. Stefan Rieder ist Partner von Interface Institut für Politikstudien, Luzern.

Eckdaten zur Evaluation FLAG
Folgende fünf Ebenen wurden von der Evaluationsgruppe untersucht: 1. Reformumsetzung auf der Ebene der politischen Steuerung (National- und Ständerat), 2. Exekutivebene (Departementsleitungen), 3. Ebene der betrieblichen Steuerung (Amtsleitungen), 4. Ebene des betrieblichen Wandels (Mitarbeitende), 5. Wirkungsebene bei Leistungsempfängern (Amtskunden). Die Evaluation durchleuchtete in einer umfassenden Studie die drei FLAG-Pilotämter Schweizerische Landestopographie, Meteo Schweiz sowie Zentrale Ausgleichsstelle und als Vergleichsamt das Eidgenössische Institut für geistiges Eigentum. Das dafür verwendete Evaluationsdesign erhob Daten mittels 88 Interviews, Parlaments-, Kunden- und Mitarbeiterbefragungen, Sekundäranalysen von Vergleichsdaten sowie Dokumentenanalysen. Die Studienergebnisse sind erhältlich auf der Website www.iop.unibe.ch.

Einfluss der Reforminstrumente auf die Arbeit der Mitarbeitenden
|Die Aussage trifft ganz|
|und gar oder ziemlich zu|
|Einfluss der FLAG-Instrumente auf die persönliche Arbeit||1999||2001|
|Der Leistungsdruck ist auf Grund der Einführung|
|der Leistungsvereinbarung gestiegen||73%||77%|
|Die Einführung der Instrumente|
|schafft mehr Handlungsspielraum||35%||38%|
|Die Ziele meiner Tätigkeit sind durch Einführung|
|der individuellen Zielvereinbarung klarer geworden||54%||52%|
|Mindestzahl der Befragten||152||153|