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Permettere la riesportazione di armi verso l’Ucraina e restare neutrali? Intervista a Marco Sassòli, professore di diritto internazionale a Ginevra
La Germania vorrebbe trasferire in Ucraina 12’400 munizioni da 35 mm di fabbricazione svizzera per i panzer Gepard; la Danimarca 22 Piranha III made in Switzerland; la Spagna due cannoni antiaerei da 35mm elvetici. Finora il Consiglio federale ha respinto tutte queste richieste di riesportazione arrivate sul suo tavolo da quando la Russia, il 24 febbario 2022, ha invaso l’Ucraina. Lo ha fatto invocando sia il diritto della neutralità (la Convenzione dell’Aja del 1907), sia la legge federale sul materiale bellico (Lmb), una legge peraltro inasprita solamente pochi mesi prima che le truppe di Putin entrassero in Ucraina.
Per Marco Sassòli non aveva altra scelta: «Non sulla base della legge esistente: le dichiarazioni di non riesportazioni sono state firmate, non si può semplicemente ignorarle», precisa il professore dell’Università di Ginevra (vedi sotto). Lo stesso dicasi per il diritto internazionale: «Adesso che c’è una guerra, secondo la quinta Convenzione dell’Aja del 1907 la Svizzera – Paese firmatario – deve trattare le parti allo stesso modo: misure restrittive in materia di fornitura di armi devono essere applicate in modo uniforme ai belligeranti».
Non c’è alcuna scappatoia possibile?
Non esattamente. Il diritto internazionale non obbliga la Svizzera a condizionare le riesportazioni a un’autorizzazione da parte sua. Anche altri Paesi richiedono queste ‘dichiarazioni’. La Germania, ad esempio. O gli Stati Uniti. Quando questi esportano un cacciabombardiere in Thailandia, la Thailandia deve garantire loro che non lo riesporteranno in un altro Paese. Le dichiarazioni di non riesportazione sono abbastanza comuni. Ma non c’è alcun obbligo di averle. Sono prerogativa del diritto nazionale. Il ‘problema’ della Svizzera è che le sue leggi le prevedono.
Basterebbe cambiare la legge, dunque?
Le cose non sono così semplici. La Svizzera ha precisi obblighi in quanto potenza neutrale. Non mi riferisco soltanto a quello evocato prima, cioè garantire parità di trattamento ai belligeranti. Il preambolo della tredicesima Convenzione dell’Aja dice anche che, in linea di massima, nel corso di una guerra non devono essere cambiate le regole del gioco per quanto riguarda la fornitura di armi e altre ‘misure restrittive’.
È quanto si vorrebbe fare in Parlamento a Berna. In discussione c’è addirittura una clausola retroattiva, che faciliterebbe e accelererebbe la riesportazioni di armi e munizioni svizzere in Ucraina.
Sotto il profilo del diritto internazionale, la discussione in corso nel Parlamento svizzero – chiedere o no simili dichiarazioni, chiederle solo a certi Paesi e ad altri no, limitarne la durata a cinque anni e così via – non può che riguardare il futuro. Fintanto che questa guerra tra Ucraina e Russia sarà in corso e la Svizzera rimarrà neutrale, non vedo come si possano modificare le regole senza contravvenire alla Convenzione dell’Aja. A meno che la Svizzera decida di abbandonare la neutralità, cosa che il diritto internazionale non le impedisce di fare. Intendiamoci: in modo furbesco, potremmo anche modificare adesso la legge e dare alla Germania – grazie a una clausola retroattiva – il permesso di riesportare verso l’Ucraina le 12mila munizioni di fabbricazione svizzera per i Gepard; ma allora, se per delirio di ipotesi dovesse pervenire una richiesta in tal senso, alla stessa stregua dovremmo autorizzare l’India a riesportare verso la Russia armi e munizioni acquistate in passato dalle industrie elvetiche. Una cosa che la Svizzera non vorrebbe mai. In sé una clausola retroattiva non sarebbe un grosso problema. Andrebbe però applicata a tutti allo stesso modo.
Il principio della parità di trattamento sancito dal diritto della neutralità, vero?
Sì. Un principio che però vale durante questa e altre guerre. Il diritto della neutralità si applica soltanto durante un conflitto armato internazionale. Una volta questo terminato, diventa una pura questione di politica della neutralità. E qui il margine di manovra per uno Stato è piuttosto ampio.
Vede un modo per uscire da questa "trappola della neutralità", come l’ha definita la ‘Nzz’?
L’Udc magari dirà che la Svizzera è obbligata a restare neutrale. Fino a pochi anni fa anche molti specialisti affermavano la stessa cosa. In realtà non è così. La Svizzera può abdicare alla sua neutralità, è libera di farlo. Il fatto è che nel 1815, al Congresso di Vienna, la neutralità della Svizzera – su sua richiesta – è stata dichiarata ‘permanente’ dalle grandi potenze. In altre parole: non si decide volta per volta, quando scoppia una guerra, se restare neutrali o parteciparvi. Troppe furberie escogitate sul momento potrebbero anche danneggiare la sua immagine, intaccare la sua credibilità come Stato neutrale. Gli altri Stati comincerebbero a temere che alla prossima occasione la Confederazione torni a comportarsi allo stesso modo, per motivi economici, geostrategici o di altro genere. A quel punto la politica della neutralità assumerebbe una connotazione assai diversa. E allora si dovrebbe arrivare al punto di modificare la Costituzione federale, in senso opposto a quanto auspica l’Udc [che si appresta a lanciare la sua iniziativa per una neutralità "permanente" e "applicata senza eccezioni", ndr].
Intanto restiamo neutrali, eppure la neutralità svizzera sembra essere sempre meno compresa e riconosciuta sul piano internazionale. Risulta anche a lei?
La Svizzera deve confrontarsi con un dilemma inerente alla neutralità. Mi spiego. Alla firma delle Convenzioni dell’Aja, il diritto internazionale ancora non vietava l’uso della forza militare. All’epoca gli Stati terzi dovevano perciò avere la possibilità di dire ‘non sto né da una parte né dall’altra’. Ma, al più tardi dal 1945, la guerra è proibita: un Paese che ne attacca militarmente un altro viola gravemente la Carta delle Nazioni Unite. Per definizione, dunque, ogniqualvolta si applica la neutralità è perché ci troviamo in una situazione in cui uno Stato ha commesso una violazione grave del diritto internazionale e un altro Stato è la vittima. In queste condizioni, restare neutrali diventa più difficilmente giustificabile.
Il diritto della neutralità però non si applica quando il Consiglio di sicurezza dell’Onu accerta l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace, o di un atto di aggressione, e li qualifica come violazioni del diritto internazionale. Una delle idee che attualmente circolano in Parlamento è che il Consiglio federale possa revocare una dichiarazione di non riesportazione se, appunto, il Consiglio di sicurezza o l’Assemblea generale dell’Onu (con una maggioranza di due terzi) dichiarano una violazione del divieto dell’uso della forza ai sensi del diritto internazionale. Una via plausibile?
A prima vista sì. Ma andrebbe formulata con precisione. La Svizzera non può giustificare con una raccomandazione non vincolante dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite una violazione dei suoi obblighi di Stato neutrale. Anche se finora questa, con una maggioranza superiore ai due terzi, ha condannato una ventina di volte Israele per l’uso della forza nei confronti dei palestinesi, non vorremmo fornire armi ai nemici di Israele.
In Parlamento si parla anche di una ‘Lex Ucraina’: le dichiarazioni di riesportazione vengono abolite se il trasferimento di armi e munizioni all’Ucraina avviene in relazione all’aggressione militare russa.
Non si può dire: ‘Restiamo neutrali, ma facciamo una legge per l’Ucraina’. Sarebbe chiaramente contrario agli obblighi di uno Stato neutrale. Ma come ho detto: la Svizzera può decidere di non più essere tale. Se invece vuole continuare ad attenersi ai suoi obblighi internazionali di Stato neutrale, non può al contempo dare luce verde alla riesportazione di armi verso l’Ucraina e porre il veto alla riesportazione verso la Russia.
C’è un’altra idea, di cui si parla poco ma che era stata evocata lo scorso anno dal Consiglio federale: modificare la Lmb per consentire il trasferimento di materiale bellico svizzero tra gli Stati elencati nell’allegato 2 dell’ordinanza.
In questo caso non vedo problemi sotto il profilo del diritto della neutralità. Se il destinatario finale (la Polonia, mettiamo) ha già a sua volta esportato in precedenza armi o munizioni simili verso un Paese in guerra (come l’Ucraina), non si potrà dire che quest’ultimo le riceve solo perché la Svizzera lo ha permesso. Qui non saremmo di fronte all’elusione di una norma del diritto internazionale. Sarebbe il caso, invece, qualora la Svizzera esportasse carri armati Leopard in Germania per ‘compensare’ l’esportazione da parte di quest’ultima di altri carri armati dello stesso tipo in Ucraina.
A suo parere cosa dovrebbe fare la Svizzera?
La Lmb non è stata concepita come una legge per la neutralità: nessuno immaginava che ci sarebbe stata di nuovo una guerra in Europa. L’idea era di evitare che armi svizzere finissero negli Emirati arabi uniti, implicati nella guerra in Yemen, o in Paesi che violano i diritti umani. Adesso qualcuno dice, con argomenti comprensibili, che la Svizzera ha bisogno di un’industria bellica forte, perché altrimenti al nostro esercito non potrebbero essere garantite le armi che gli servirebbero – in virtù del concetto di neutralità armata – per difendere il Paese. Ho una certa paura che se adesso cambiamo la legge con questa giustificazione, si arriverà prima o poi a togliere altri paletti all’export di armi, come il rispetto dei diritti umani e del diritto umanitario. E questo soprattutto per favorire la nostra industria bellica, che per la Svizzera è meno importante dal punto di vista economico di quanto lo sia per la Germania, la Francia o per altri Paesi. A mio giudizio non dobbiamo cambiare la legge soltanto a causa della guerra in Ucraina. A meno di voler prendere una decisione di fondo sulla neutralità: ‘Dato il contesto internazionale attuale, la nostra neutralità non serve più e quindi la abbandoniamo; perseguiremo con altri mezzi – aderendo alla Nato, partecipando al sistema di sicurezza collettiva, ad esempio – i nostri interessi nel mondo’.
Nessuno lo vuole. Il problema è che da un anno – tra condanna dell’invasione russa, sanzioni economiche, cooperazione con la Nato, seggio nel Consiglio di sicurezza e riesportazione di armi – la neutralità svizzera è sottoposta a forti pressioni. Ci si può limitare a dire – come fa il Consiglio federale – che non c’è nulla da cambiare?
A mio parere la decisione del Consiglio federale di confermare la prassi seguita dal 1993 è giusta. Questa politica permette una grande flessibilità, al punto da includere la ripresa delle sanzioni economiche e finanziarie adottate dall’Unione europea. Semplicemente, sulla questione specifica della riesportazione delle armi, abbiamo degli obblighi da rispettare. E poi… siamo seri: l’Ucraina ha bisogno di armi, ma non saranno le nostre a fare la differenza. Tradizionalmente, la Svizzera si è concentrata sugli aiuti umanitari ai civili, sui buoni uffici. L’idea è sempre stata questa: non siamo solidali nel senso di partecipare militarmente a meccanismi di sicurezza collettiva della Nato, ma offriamo tante altre cose.
Marco Sassòli è un esperto riconosciuto di diritto internazionale umanitario. Cittadino svizzero e italiano, studi alle università di Basilea e Neuchâtel, dal 2004 è professore ordinario di diritto internazionale all’Università di Ginevra. In precedenza ha insegnato all’Università del Québec a Montreal, di cui è ancora professore associato. Già direttore dell’Accademia di diritto internazionale umanitario e dei diritti dell’uomo a Ginevra (2018-2020). Dal 2013 fa parte della Commissione internazionale dei giuristi (Icj). Dal 1985 al 1997 ha lavorato per il Comitato internazionale della Croce Rossa (Cicr). Lo scorso anno è stato in Ucraina nel quadro di una missione di esperti dell’Osce (Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa) incaricata di indagare sulle violazioni del diritto umanitario internazionale e dei diritti umani commesse nelle prime settimane della guerra.