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Grosser Rat
Cussegl grond
Gran Consiglio
Auch in Graubünden werden immer mehr Aufgaben dem Kanton übertragen. Damit steigt der Aufwand des Staatsapparates, die Regulierungsdichte und der volkswirtschaftliche Kostenanteil des Staates in Form von steigenden Staats- und Fiskalquoten. Diese Staatsaufgaben sind in diversen Erlassen (Gesetzen, Verordnungen und Weisungen) festgehalten. Im Laufe der Zeit werden sie durch weitere Erlasse ergänzt oder teilweise ersetzt. Ob die generelle Notwendigkeit, Aktualität der Regelung und ihre Zweckmässigkeit noch gegeben sind, steht nicht zur Debatte. Mit der „Sunset Legislation“ wurde in den USA ein Verfahren geschaffen, mit dem die Möglichkeit besteht, sämtliche verabschiedeten Erlasse in regelmässigen Abständen auf ihre Notwendigkeit, ihre Zweckmässigkeit und ihre Verhältnismässigkeit zu prüfen. „Sunset“ steht dabei für einen gesetzlich fixierten Termin, an dem die Überprüfung erfolgen soll. Jeder Erlass erhält ein Verfallsdatum. Der Kreislauf der teuren, eigendynamischen Überregulierung wird durchbrochen, Staat und Verwaltung werden schlanker, zum Vorteil aller.
Die Regierung wird deshalb gebeten, folgende Fragen zu beantworten:
1. In welcher Form könnten die heutigen Gesetze, Verordnungen und Weisungen des Kantons einer generellen Überprüfung in Bezug auf Notwendigkeit, Zweckmässigkeit und Verhältnismässigkeit unterzogen werden?
2. Wie gross ist der Anteil von befristeten Erlassen im Vergleich zu den unbefristeten Erlassen (Gesetze, Verordnungen und Weisungen) im Kanton?
3. Für welche Gesetze, Verordnungen und Weisungen erachtet die Regierung eine Befristung als sinnvoll?
4. In welcher Form könnte das Prinzip der Befristung von Erlassen zügig umgesetzt werden?
Chur, 15. Juni 2016
Claus, Davaz, Felix (Haldenstein), Blumenthal, Brandenburger, Buchli-Mannhart, Burkhardt, Caduff, Casanova (Ilanz), Casanova-Maron (Domat/Ems), Casty, Casutt-Derungs, Caviezel (Davos Clavadel), Danuser, Engler, Giacomelli, Grass, Hardegger, Heiz, Hitz-Rusch, Holzinger-Loretz, Hug, Jenny, Kasper, Koch (Tamins), Koch (Igis), Kollegger, Komminoth-Elmer, Kunfermann, Kunz (Fläsch), Kunz (Chur), Lorez-Meuli, Mani-Heldstab, Marti, Mathis, Nay, Niggli (Samedan), Niggli-Mathis (Grüsch), Papa, Paterlini, Rosa, Schutz, Steiger, Stiffler (Davos Platz), Stiffler (Chur), Tenchio, Thomann-Frank, Troncana-Sauer, Valär, Vetsch (Pragg-Jenaz), von Ballmoos, Waidacher, Weber, Weidmann, Wieland, Zanetti, Berther (Segnas), Bossi, Gugelmann, Hartmann-Conrad (Schiers), Natter, Padrun-Valentin, Pfister, Schmid
Der Kanton Graubünden unternimmt seit vielen Jahren besondere Anstrengungen zur Verbesserung seiner Rechtsetzung. Mit dem schweizweit pionierhaften Projekt "Verwesentlichung und Flexibilisierung der Rechtsetzung und Rechtsanwendung (VFRR)" wurde in den Jahren 1996 bis 2000 eine umfassende formelle und materielle Überprüfung und Bereinigung aller kantonalen Erlasse durchgeführt. Bilanz dieser "Entrümpelung" des Bündner Rechts: 87 Erlasse (Gesetze, Grossrats- und Regierungsverordnungen) wurden aufgehoben, 115 Erlasse wurden ganz oder teilweise revidiert. Um die Nachhaltigkeit dieser Aktion sicherzustellen, hat der Kanton in der Folge verschiedene Massnahmen getroffen. Dazu gehören insbesondere eine obligatorische Vorprüfung aller kantonaler Rechtsetzungsvorhaben bezüglich der Einhaltung der VFRR-Grundsätze, Rechtsetzungsrichtlinien der Regierung mit formalem und inhaltlichem Vorgehen für eine gute Gesetzgebung und das Angebot einer legistischen Aus- und Weiterbildung für alle kantonalen Mitarbeitenden, welche mit Rechtsetzungsprojekten befasst sind. Eine kürzlich veröffentlichte wissenschaftliche Studie zur Rechtsetzung im Kanton Graubünden zeigt auf, dass der Kanton einen vergleichsweise geringen Regulierungsbestand aufweist und auch bezüglich Regulierungsaktivität unter dem Durchschnitt der Schweizer Kantone liegt.
Die "Sunset Legislation" hatte ihren Ursprung bereits vor mehr als drei Jahrzehnten in verschiedenen US-Bundesstaaten, konnte sich dort aber letztlich nicht wirklich durchsetzen. Ursächlich hierfür war vor allem der mit diesem Verfahren verbundene immense Zeit- und Ressourcenaufwand für die Milizparlamente der Bundesstaaten. Aufgrund von Arbeitsüberlastung kam es nach Befristungsablauf häufig zu Verlängerungsautomatismen, ohne dass eine nähere inhaltliche Überprüfung erfolgt wäre. Ähnliche Erfahrungen liegen auch aus Deutschland vor, wo verschiedene Bundesländer dieses Instrument einsetzen. Auch dort bildet das Phänomen des parlamentarischen "Durchwinkens" auslaufender Rechtsvorschriften kurz vor Ende der Befristung ohne Evaluation und Debatte eher die Regel. In der Schweiz wurde über die Sunset Legislation in den letzten Jahren und Jahrzehnten immer wieder da und dort (Bund, verschiedene Kantone) politisch diskutiert, sie konnte sich jedoch nirgends etablieren. Immerhin wird im Kanton Nidwalden am 25. September 2016 über eine Volksinitiative abgestimmt, mit welcher eine Bestimmung in die Verfassung aufgenommen werden soll, welche zumindest die Möglichkeit der zeitlichen Befristung von Gesetzen zulässt.
In Berücksichtigung der eben aufgezeigten Erfahrungen erachtet die Regierung eine prinzipielle und generelle Befristung aller Erlasse nicht als geeignetes Instrument, um einen quantitativ und qualitativ optimalen Rechtsbestand sicherzustellen. Der Erfolgsfaktor liegt vielmehr in einer Selbstbeschränkung der an der Rechtsetzung beteiligten Organe. Regierung und Parlament müssen bei der Rechtsetzung "Mass halten", sowohl im autonomen Regelungsbereich als auch bei der Umsetzung von Bundesrecht.
Zu Frage 1
Für eine generelle Überprüfung aller bestehenden kantonalen Erlasse in Bezug auf Notwendigkeit, Zweckmässigkeit und Verhältnismässigkeit müsste ein entsprechendes Projekt umgesetzt werden. Aufgrund des Prüfungsumfangs und der Überprüfungstiefe wäre dabei mit einem grossen Zeit- und Ressourcenaufwand für die beteiligten Stellen (Grosser Rat, Regierung, Verwaltung) zu rechnen.
Zu Frage 2
In Art. 31 Abs. 3 der Kantonsverfassung ist schon heute die Möglichkeit vorgesehen, Gesetze zu befristen. Diese Kompetenz steht demnach dem Grossen Rat bereits zu. Bis anhin hat der Gesetzgeber davon jedoch noch nie Gebrauch gemacht. Auch auf unterer Stufe gibt es keine befristeten Erlasse.
Zu Frage 3
Aus Gründen der Rechtssicherheit und mit Blick auf die Akzeptanz der Rechtsnormen müssen unbefristete Erlasse die Regel sein und befristete Erlasse die absolute Ausnahme bleiben. Eine Befristung kann im Einzelfall etwa in Frage kommen, wenn das Regelungsbedürfnis von vorne herein erkennbar nur für bestimmte Zeit besteht oder wenn mit einer neuen Regelung zuerst Erfahrungen gesammelt werden sollen.
Zu Frage 4
Das Prinzip der Befristung lässt sich nur für neue Erlasse umsetzen. Die nachträgliche Befristung bestehender Erlasse macht keinen Sinn. Wollte man die Rechtsetzungsorgane verbindlich verpflichten, Erlasse im Regelfall zu befristen, müsste die bestehende Verfassungsbestimmung geändert werden.
17. August 2016