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Die Schweizer Verfassung ist ein Konglomerat aus vor Ort gewachsenen und aus importierten Konzepten. Einige wichtige Elemente entstanden in England. Sie befeuerten die amerikanische und die französische Revolution, welche ihrerseits die Verfassungsväter des Schweizer Bundesstaats inspirierten.
Dass eine Wiese für die Entstehung der Schweiz eine wichtige Rolle spielt, ist fester Bestandteil des helvetischen Nationalmythos. Doch ist die bedeutendste Wiese für die Verfassung der modernen Schweiz wirklich das Rütli? Oder ist es Runnymede? Auch das ist eine Wiese, aber sie liegt nicht am Vierwaldstättersee, sondern an der Themse, etwa 30 Kilometer westlich von London. Hier soll König John im Jahr 1215 die Magna Carta unterzeichnet haben, die den englischen Adligen gewisse Rechte verlieh.
«Der Text der Magna Carta ist ein ‹Chrüsimüsi› aus verschiedensten Inhalten», sagt der Rechtshistoriker René Pahud de Mortanges. Die Urkunde habe keine grosse Bedeutung gehabt und sei bald in Vergessenheit geraten. Erst als es im 17. Jahrhundert darum ging, einen unbeliebten Monarchen loszuwerden, nahm man das Dokument wieder hervor und interpretierte es neu als Grunddokument des englischen Verfassungsrechts. Die Magna Carta beschränke den König in seiner Machtausübung. Wenn er sich nicht an sie halte, sei es rechtens ihn abzusetzen.
Diese Argumentation stützte sich auch auf die Theorie des Gesellschaftsvertrags, die von Philosophen wie Thomas Hobbes und John Locke entwickelt worden war. Die Kurzfassung: Bürger schliessen sich aus freiem Willen zu einer staatlichen Ordnung zusammen und übertragen einem König die Herrschaft. Der Regent muss dafür die «Naturrechte» der Regierten – Leben, Freiheit und Eigentum – beschützen.
In der «Glorious Revolution» von 1688/89 wurde der Widerstand gegen den absolutistisch regierenden König Jakob II. so legitimiert. Seine Gegner warfen ihm vor, er habe seine Macht missbraucht und ersetzten ihn durch Wilhelm von Oranien. Gleichzeitig wurde in der «Bill of Rights» festgehalten, dass der König nur noch zusammen mit dem Parlament regieren dürfe. «So wurde England zu einer konstitutionellen Monarchie», sagt Pahud de Mortanges. Neben dem parlamentarischen Regierungssystem wurde das Legalitätsprinzip verankert. Der König darf nur tun, wozu ihn Recht und Gesetz ermächtigen.
Die aufklärerischen Naturrechtsideen und die staatspolitischen Errungenschaften im Mutterland kamen den Revolutionären in den englischen Kolonien Amerikas gelegen. Sie argumentierten, die Krone habe auch ihnen gegenüber unrechtmässig gehandelt, was ihnen erlaube, sich von ihr loszusagen. So ungefähr steht es in der Einleitung der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung von 1776. Darin wurden erstmals auch Menschenrechte wie das Recht auf Leben, Freiheit und das Streben nach Glück verankert. «Wenn man die amerikanische Unabhängigkeitserklärung und die erste Verfassung von 1787 liest, denkt man erst: wow, eine moderne, demokratische Verfassung», sagt Pahud de Mortanges. Schaue man genauer hin, präsentiere sich ein weniger rosiges Bild. Das Wahlrecht war an Bedingungen geknüpft. «Es war eine Verfassung für weisse, vermögende Landbesitzer. Arme, Frauen, Schwarze und Indigene waren ausgeschlossen.» Verfassungsgeschichte sei immer auch ein Stück weit eine Gewaltgeschichte. Die einen versuchen, die anderen wegzudrücken und ziehen dazu jene Denkfiguren heran, die den eigenen Zwecken am besten dienen.»
Allgemeines Wahlrecht und direkte Demokratie
Das zeigt sich auch in der nächsten verfassungshistorischen Etappe. Das demokratische Gedankengut aus den USA fiel im revolutionären Frankreich zunächst auf fruchtbaren Boden. Hier war man vor allem an den liberalen und egalitären Aspekten der amerikanischen Staatsprinzipien interessiert, was etwa in der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte vom 26. August 1789 sichtbar wird. In verschiedenen Verfassungsentwürfen war das allgemeine Wahlrecht vorgesehen, teilweise auch für Frauen. Das Referendums- und Initiativrecht auf Verfassungs- und Gesetzesstufe wurde gefordert. Allerdings nur mit mässigem Erfolg. «Die meisten Verfassungsentwürfe wurden schubladisiert», sagt Pahud de Mortanges. Es gab aber einzelne Neuerungen, die die Revolutionszeit überlebten. Eine war die Volkssouveränität – also das Recht des Volkes, über die Verfassung abzustimmen –, die es in die französische Direktorialverfassung von 1795 schaffte.
Damit war die von England ausgehende Welttournee der Verfassungsideen schon fast in der Schweiz angelangt. Denn nur vier Jahre später besetzte Frankreich die Schweiz und verordnete dem Land die Helvetische Verfassung – inklusive Volkssouveränität. Während der Helvetischen Republik nur ein kurzes Leben vergönnt war, überdauerte letzteres. In der Bundesverfassung von 1848 steht, dass das Volk das letzte Wort hat, wenn diese teilweise oder ganz revidiert werden soll. In den Verfassungsrevisionen von 1874 und 1891 wurden die direktdemokratischen Rechte um das fakultative Referendum und das Initiativrecht erweitert.
Ein zweites Element aus der Direktorialverfassung war die kollegial organisierte Exekutive. Während in anderen Ländern ein Premierminister die volle Verantwortung trägt und eine Regierungsequipe selbst zusammenstellt, gab es in der Helvetik fünf gleichberechtigte Direktoren, die vom Parlament gewählt wurden. Dieses System wurde 1848 in die Verfassung des Bundesstaates aufgenommen.
Während diese beiden Elemente aus dem politischen System Frankreichs rasch wieder verschwanden, prägen sie die schweizerische Demokratie bis heute. René Pahud de Mortanges führt das darauf zurück, dass sie an Prinzipien anknüpften, die in der Schweiz Tradition hatten. So wurden die alten Stadtstaaten in der Regel von einem Kollektivgremium unter der Führung eines Bürgermeisters oder Schultheiss regiert. «Und dass die direktdemokratischen Elemente hierzulande Erfolg hatten, hängt möglicherweise mit der Landsgemeindetradition zusammen.»
Die Inspiration für zwei andere Charakteristika des Schweizer Bundesstaats kam – ohne Umweg über die Grande Nation – aus den USA: Das Zweikammersystem und die föderalistische Organisation. Auch dies wurde durch eigene Traditionen und Gegebenheiten begünstigt. Für ein föderales System entschied man sich wegen der grossen Unterschiede zwischen den Kantonen. Es gab Mitte des 19. Jh. auf der einen Seite die grossen, industrialisierten Kantone im Mittelland, zum Teil schon mit Universitäten, oft reformiert. Auf der anderen Seite standen die kleineren, katholischen, wenig industrialisierten Orte in den Bergen. «Die Verfassungsgeber von 1848 wollten eine Verfassung, die diesen Unterschieden Rechnung trägt», sagt Pahud de Mortanges. Dafür eignete sich ein föderales System, in dem man den Kantonen viele Kompetenzen überliess. Auch mit zwei gleichberechtigten Parlamentskammern gab man den Kantonen viel Macht. «Die Sieger des Sonderbundkrieges wollten Gräben zuschütten und eine Demütigung der unterlegenen Partei verhindern.» Der Entscheid für zwei Kammern hatte aber auch damit zu tun, dass das Prinzip bekannt war. In den Stadtstaaten des Ancien Régime hatte es vielerorts zwei Räte gegeben, den kleinen und den grossen.
Die Lösung mit den zwei Kammern hatten übrigens nicht die Amerikaner erfunden, sondern die Engländer, wo sich das Parlament 1341 in das House of Lords und das House of Commons aufteilte. Eines der Prinzipien, die ein paar hundert Jahre später den Weg über den Atlantik fanden – und von da zurück in die Alpenrepublik.
Die Magna Carta hatte mit dieser Entwicklung herzlich wenig zu tun, nicht mehr jedenfalls als der moderne Schweizer Bundesstaat mit dem Bundesbrief. Symbolisch wurden die beiden Dokumente aber zu Gründungsdokumenten umgedeutet, wobei die Strahlkraft der Magna Carta – zumindest indirekt – bis in die Schweiz reicht. Auf die Frage, welche Wiese als Symbol für das Schweizer Staatssystem am besten taugt, das idyllische Rütli in den Bergen, oder das urbane Runnymede in der Anflugschneise von London Heathrow, gibt es deshalb nur eine Sowohl-Als-Auch-Antwort: Das Rütli, aber auch etwas Runnymede.
Unser Experte René Pahud de Mortangs ist ordentlicher Professor für Rechtsgeschichte und Kirchenrecht und Direktor des Instituts für Religionsrecht.