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Destruction de documents devant servir de pièces à conviction dans une procédure pénale; mise à l’écart du Parlement dans l’opération de sauvetage d’UBS. Deux événements récents qui illustrent le peu de confiance dans les institutions et les procédures ordinaires que manifeste le Conseil fédéral en situation imprévue ou sortant de l’ordinaire.
Les articles 184 et 185 de la Constitution fédérale attribuent au Conseil fédéral des compétences étendues lorsqu’il s’agit de sauvegarder les intérêts du pays ou préserver la sécurité intérieure. Cette clause générale de police, qui autorise le gouvernement à édicter des règles et à prendre des décisions sans se référer à une loi, donc en court-circuitant le Parlement, est censé répondre à des situations de crise concrètes, graves, existantes ou pour le moins imminentes. Cette dérogation à la séparation des pouvoirs et au principe de légalité, chaque pays la connaît dès lors qu’il en va de la survie de l’Etat. Mais la Suisse y recourt beaucoup plus rapidement que d’autres, comme si l’exécutif n’avait pas confiance dans la capacité des institutions à affronter des événements imprévus, comme si le système politique helvétique ne pouvait fonctionner régulièrement qu’en période de beau temps. De manière générale, on observe un glissement du pouvoir du peuple vers le Parlement, puis vers le gouvernement à la première alerte.
C’est bien sûr la période qui englobe les deux guerres mondiales et la grande dépression économique du siècle passé qui illustre pleinement cette propension au repli démocratique. Le 3 août 1914, le jour même de la déclaration de guerre de l’Allemagne à la France, l’Assemblée fédérale donne les pleins pouvoirs au Conseil fédéral pour prendre toutes les mesures nécessaires à la sécurité du pays et à la sauvegarde de ses intérêts économiques. Des pleins pouvoirs qui ne prendront complètement fin qu’à la fin des années 20. Sur cette base, le gouvernement édicte près de 1400 ordonnances entre 1914 et 1919, dont un nombre important sans bases légales ou constitutionnelles. Dans le même temps, le Parlement n’adopte que 220 lois. Rebelote en 1939: le 30 août 1939, avant même l’entrée des Allemands en Pologne, le Conseil fédéral obtient à nouveau les pleins pouvoirs. En six ans, il adopte 1850 ordonnances contre 100 lois pour l’Assemblée fédérale. Et il faut attendre 1952 pour que deviennent caducs les derniers textes édictés sous ce régime. Durant cette période, le Parlement fait en outre un usage intensif du droit d’urgence pour soustraire ses décisions au référendum (art. 165 Cst féd). Entre les deux guerres, le gouvernement se voit également déléguer des pouvoirs étendus en matière de défense économique et de finances. On objectera que la Suisse était alors encerclée par les puissances de l’Axe et qu’il fallait réagir rapidement. Notons toutefois qu’à la même époque la Grande-Bretagne pilonnée par l’aviation allemande n’avait pas cru nécessaire de suspendre le fonctionnement régulier de ses institutions. Un calme qui tranche avec l’inquiétude manifestée par le Conseil fédéral et qu’il exprime dans un rapport à l’Assemblée fédérale:
«On doit reconnaître que les arrêtés fédéraux munis de la clause d’urgence n’étaient pas tous pressants au point qu’il eût été impossible d’attendre l’expiration du délai de référendum et, le cas échéant, de procéder à la votation populaire. Mais l’insécurité et la malice des temps entravaient l’examen tranquille et objectif des problèmes et favorisaient l’excitation des masses populaires; c’est pourquoi on hésitait à soumettre au peuple des mesures indispensables à l’existence de l’État, mais qui imposaient des sacrifices à la population ou limitaient ses droits. Il en fut ainsi notamment à l’époque où la plus grande partie de la population ne pouvait pas se rendre compte de la gravité du danger qui menaçait les États démocratiques et libéraux et où, d’autre part, il importait pour des motifs de politique extérieure d’imposer des restrictions aux discussions publiques. C’est pourquoi les autorités responsables et en particulier les Chambres fédérales s’efforcèrent de parer aux inconvénients de l’exercice des droits populaires afin de sauvegarder l’existence même de l’État démocratique.» (FF 1948 I 1041).
Aujourd’hui ces périodes troublées sont derrière nous et le recours à la clause générale de police a été strictement cadré. Reste que le Conseil fédéral succombe un peu rapidement à la tentation d’interpréter de manière très large les situations de crise évoquées par la Constitution, de manière à décider en solitaire. Or ni la situation financière d’UBS ni les documents saisis par la justice dans l’affaire Tinner ne justifiaient de mettre le Parlement sur la touche au nom d’un état de nécessité.