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Dans son ouvrage, Adrian Vatter rappelle les principaux objectifs visés par les différentes tentatives de réforme du Conseil fédéral :
– renforcer le système collégial, de la direction politique, de la coordination interdépartementale, de la visibilité internationale et de la gestion de crise;
– alléger la charge des conseillers fédéraux;
– réduire l’influence des partis.
Aucune des réformes proposées (DP 2313 et DP 2314) ne parvient à remplir simultanément tous ces critères. Dès lors, il faut renoncer à un modèle idéal et se rabattre sur une solution de compromis entre ces différentes exigences.
Adrian Vatter conclut son livre par une proposition de réforme concernant aussi bien l’organisation du Conseil fédéral que son mode d’élection. Tout d’abord il s’agit de concrétiser et de formaliser juridiquement la représentation proportionnelle au sein du gouvernement tenant compte de la force des partis exprimée lors des élections au Conseil national. Voilà qui permettrait d’éviter les conflits stériles que l’on peut observer lors du renouvellement de l’exécutif.
Ensuite, à la place de l’élection individuelle des conseillers fédéraux, un scrutin de liste devrait accroître la cohésion du collège. Ce mode d’élection, complété par un accord fixant les principaux objectifs et thèmes de la législature, renforcerait l’esprit collégial.
Enfin, Vatter préconise une présidence renforcée, pluriannuelle, à la tête d’un département ad hoc, dotée de compétences en matière de coordination et de planification.
Enjeux politiciens?
Ce projet comme tous les autres précédemment se heurte à la Realpolitik et à la logique des institutions helvétiques. En effet, les partis évaluent une réforme en fonction des avantages qu’ils peuvent tirer de la situation actuelle. Ils s’y opposent dès lors qu’ils voient leurs intérêts menacés.
On a pu clairement le constater à propos de l’élection populaire du Conseil fédéral, proposée d’abord par les conservateurs, puis par les socialistes et enfin par l’UDC, une procédure qui devait augmenter l’influence de ces partis. Dans ce jeu à somme nulle pour s’attirer les faveurs de l’électorat et renforcer leur rôle, les autres partis n’ont guère montré d’enthousiasme.
Par ailleurs, un accord obtenu sur un programme n’empêchera pas des réformes largement soutenues au parlement d’échouer en votation référendaire, comme on a pu l’observer dans les années 1990: un projet aussi minimaliste que la création de secrétaires d’État a rapidement suscité des adversaires, sensibles à des slogans tels que «trop cher» ou «trop compliqué».
N’oublions pas non plus le délicat équilibre entre le gouvernement et le parlement. Tout renforcement de la capacité d’action du Conseil fédéral implique un affaiblissement des Chambres. Par ailleurs, les mesures les plus simples peuvent déployer des effets importants ou imprévus.
Fixer impérativement la répartition proportionnelle des sièges ou introduire un scrutin de liste pour le Conseil fédéral mobiliserait immédiatement tous les stratèges politiques. Ces derniers ne voient rien d’indigne dans l’élection individuelle, mais au contraire une procédure d’une grande flexibilité permettant de prendre en compte toute une série de critères. Et rappelons-nous que la complexité répugne au conservatisme: pourquoi changer ce qui jusqu’à présent n’a pas mal réussi ?
Certes, rien n’empêche d’imaginer des réformes qui peut-être à terme se réaliseront même partiellement. L’effectif restreint du Conseil fédéral constitue sans conteste le problème majeur de la gouvernance. Alors que le champ des compétences de l’État central a crû de manière considérable, tout comme la dimension internationale de la politique intérieure, cet effectif n’a pas changé depuis 1848. L’idée d’élargir l’exécutif a été évoquée à plusieurs reprises.
Mais une direction collégiale peut-elle fonctionner avec un plus grand nombre de magistrats, neuf ou onze comme proposé ? Dans ces conditions, la présence d’une présidence renforcée, plus durable et dotée de véritables compétences semble s’imposer. Mais la Suisse est-elle prête à accepter une figure tutélaire qui ne traduirait pas toute sa diversité ?
Le conseil fédéral et ses ministres
Lors d’un débat avec Adrian Vatter, l’ancienne conseillère fédérale Ruth Dreifuss a développé quelques pistes intéressantes. Pour éviter les coups fourrés et autres mesures de rétorsion, l’élection du gouvernement pourrait se dérouler non plus au coup par coup, mais en une seule opération consistant pour les parlementaires à remplir une liste avec sept noms. Cette procédure conférerait une certaine liberté de choix. Alors qu’un scrutin de listes bloquées ne ferait qu’augmenter l’emprise des partis.
Pour tenir compte de la surcharge de travail des conseillers fédéraux et de l’affaiblissement de la capacité de conduite politique du collège qui en résulte, il paraît nécessaire tout à la fois d’élargir le cercle gouvernemental et de renforcer sa tête: une véritable présidence de trois ou cinq personnes, le Conseil fédéral, chargé des orientations, de la planification et de la coordination de l’action publique et plusieurs ministres pour diriger les différents départements, plus nombreux qu’aujourd’hui.
Ce modèle n’échappera certes pas aux critiques, en particulier concernant la répartition politique des sièges. La réussite d’une telle réforme, dont le besoin ne pourra plus être encore longtemps nié, implique une initiative résolue et collégiale du Conseil fédéral lui-même.