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Eröffnung oder Nichteröffnung eines Verfahrens durch das SEM
Das SEM prüft die Fälle, in denen das Luftverkehrsunternehmen die API-Daten / erforderlichen Personendaten nicht rechtzeitig, unvollständig oder falsch übermittelt hat und damit die Meldepflicht verletzt haben könnte. Das SEM bestimmt, ob die Schwere der Meldepflichtverletzung(en) die Eröffnung eines Verfahrens rechtfertigt.
Wird gegen ein Luftverkehrsunternehmen ein Verfahren eröffnet, so wird dieses ausschliesslich in einer Amtssprache der Schweiz (Deutsch, Französisch oder Italienisch) geführt. Eine Verfahrensführung in englischer Sprache ist damit ausgeschlossen.
Stellungnahme der Luftverkehrsunternehmen
Das betreffende Luftverkehrsunternehmen wird in einem Schreiben über das eröffnete Verwaltungsverfahren wegen Meldepflichtverletzung orientiert. Innert der gesetzten Frist kann es zum Vorwurf Stellung nehmen und beweisen, dass es seine Meldepflicht nicht verletzt hat.
Sanktion
Kann das Luftverkehrsunternehmen beweisen, dass die Übermittlung im Einzelfall aus technischen Gründen, die es nicht zu vertreten hat nicht möglich war bzw. dass es alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um eine Meldepflichtverletzung zu verhindern, so wird das Verfahren eingestellt. Kann das Luftverkehrsunternehmen hingegen diesen Beweis nicht erbringen, so erlässt das SEM eine Sanktionsverfügung gegen das Luftverkehrsunternehmen.
Rechtsmittel
Sanktionsverfügungen gegen Luftverkehrsunternehmen können angefochten werden (Artikel 44 VwVG).
Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung beim Bundesverwaltungsgericht einzureichen (Artikel 50 und 47 VwVG).
Vollstreckung (Art. 39–40 VwVG)
Die Verfügungen des SEM sowie Urteile der zuständigen Gerichte im Beschwerdeverfahren werden durch das SEM vollstreckt.
Rechtsprechung
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Urteil vom 31.01.2017 in der Beschwerdesache A-1679/2016
Das Verfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG; SR 172.021). Wie beim Verwaltungsstrafrecht gilt auch hier der Untersuchungsgrundsatz, doch wird dieser durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. Die Anforderungen an das Beweismass sind geringer und es genügt, dass die Behörde vom Vorhandensein einer Tatsache überzeugt ist, auch wenn keine absolute Gewissheit besteht. Bei Vorliegen gewisser Umstände wird von Gesetzes wegen eine Verletzung der Meldepflicht vermutet. Das Verschulden bildet kein selbständiges Tatbestandselement (E.4.3.2. und E.4.3.3).
Der Präventive Gedanke steht bei der Sanktionsbestimmung von Art. 122b AIG im Vordergrund. Ein Luftverkehrsunternehmen soll nur belastet werden, wenn es wiederholt und in ähnlicher Weise oder in groben Einzelfällen die Meldepflicht verletzt (E.4.3.4). In nicht mehr leichten Fällen sind Luftverkehrsunternehmen - vorbehältlich eines gelungenen Exkulpationsbeweises - für jeden einzelnen Flug, für den diese die Meldepflicht verletzen, mithin kumulativ, zwingend mit einem Pauschalbetrag von Fr. 4'000.- (gewöhnliche Fälle) bzw. Fr. 12'000.- (schwere Fälle) zu belasten. Lediglich in leichten Fällen kann von der Eröffnung eines Verfahrens bzw. der Auferlegung einer Belastung abgesehen werden (E.4.4.1). Ein leichter Fall liegt einerseits vor, wenn voraussichtlich ohnehin keine Belastung festzusetzen ist, weil der Exkulpationsbeweis gelingen dürfte. Andererseits ist grundsätzlich auch dann auf eine Sanktion zu verzichten, wenn die zu beurteilende Meldepflichtverletzung bzw. die zu beurteilenden Meldepflichtverletzungen eine solche mit Blick auf die in erster Linie angestrebte präventive Wirkung sowohl in Bezug auf das Unternehmen, das die Meldepflicht verletzt hat, als auch in Bezug auf die übrigen der Meldepflicht unterstehenden Luftverkehrsunternehmen als entbehrlich erscheinen lässt bzw. lassen. Ein "Fall" kann auch mehrere Flüge umfassen. Die Frage, ob ein leichter, ein gewöhnlicher nicht mehr leichter oder ein schwerer Fall vorliegt, muss sodann gestützt auf eine Gesamtbetrachtung beantwortet werden. Je nach Antwort ist dann für die einzelnen Flüge des "Falls" auf eine Belastung zu verzichten oder eine Belastung von Fr. 4'000.- bzw. Fr. 12'000.- festzusetzen (E.4.4.2).
API-Daten müssen ungeachtet der jeweiligen Flugdauer jeweils wenige Minuten nach dem Abflug übermittelt werden (E.4.4.5). Soweit diese nicht der API-Schnittstellenspezifikation entsprechen, sind sie nach Art. 122b Abs. 2 AIG als falsch zu qualifizieren (E.4.4.7).
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage offengelassen, ob die Sanktion nach Art. 122b AIG als strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu beurteilen ist (E.4.4.4).
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Urteil vom 27.04.2020 in der Beschwerdesache A-1384/2019
Der Zweck der Meldepflicht wird auch dann vereitelt, wenn inhaltlich fehlerhafte API-Datensätze übermittelt werden. Auch solche Passagierdaten verunmöglichen eine automatisierte Verarbeitung der Daten oder führen zu falschen Suchergebnissen, so dass eine Erleichterung und Beschleunigung der Grenzübertrittskontrolle sowie ein schonender Einsatz knapper Personalressourcen nicht erreicht werden kann. Entsprechend gilt jede Datenlieferung, die auch nur im Geringsten von den formellen Vorgaben der API Schnittstellenspezifikation abweicht oder inhaltlich fehlerhafte Passagierdaten enthält, als falsch im Sinne von Art. 122b Abs. 2 AIG (E.4.3).
Gestützt auf eine Gesamtbetrachtung erscheint es angemessen, bei einzelnen Flügen, welche für sich allein betrachtet den Zweck der Meldepflicht nicht zum Vornherein gänzlich zu vereiteln vermögen, von keinem "leichten Fall" auszugehen und eine Belastung von je Fr. 4'000.- pro Flug festzusetzen (E.5.5; Bestätigung der Rechtsprechung).
Art. 122b Abs. 1 AIG verfügt über einen "strafrechtsähnlichen" Charakter im Sinne der Rechtsprechung des EGMR, weshalb Art. 6 EMRK zur Anwendung gelangt (E.7.2.2). Gesetzliche Tatsachen- und Rechtsvermutungen können im nationalen Recht zulässig sein, soweit sie nicht absolut verstanden werden, einem zulässigen Ziel dienen, sich in vernünftigen Grenzen halten und eine Würdigung der erhobenen Beweise durch das Gericht zulassen. Die Bedeutung der Sache und die Wahrung der Verteidigungsrechte müssen dabei berücksichtigt werden. Der Angeklagte muss in jedem Fall eine angemessene Möglichkeit zum Gegenbeweis haben (E.7.3.2). Der Tatbestand von Art. 122b Abs. 2 AIG beinhaltet sowohl eine Vermutungsbasis (nicht rechtzeitige, unvollständige oder falsche Übermittlung der Daten nach Art. 104 Abs. 3 AIG) als auch eine Vermutungsfolge im Sinne einer Rechtsvermutung (Meldepflichtverletzung). Den Luftverkehrsunternehmen steht jedoch die Möglichkeit offen, den Gegenbeweis hinsichtlich der Vermutungsbasis oder gegebenenfalls den Beweis des Gegenteils hinsichtlich der Rechtsvermutung anzutreten (vgl. Art. 122b Abs. 3 Bst. a und b AIG). Mithin kommt es (bloss) zu einer Beweislastverschiebung. Die Beweislastverschiebung zulasten der Luftverkehrsunternehmen erscheint als sachgerecht. Die Rechtsvermutung verfolgt ein zulässiges Ziel, indem sie generell drohender Beweisnot entgegenwirkt und es der Schweiz damit ermöglicht, ihren internationalen Verpflichtungen wirksam nachzukommen. Weil die Luftverkehrsunternehmen den Beweis des Gegenteils erbringen können, bewegt sich die Rechtsvermutung auch in vernünftigen Grenzen (E.7.7.3).
Die Airline ist aufgrund ihrer in Art. 104 AIG statuierten Pflicht zur Datenübermittlung dafür verantwortlich, die Daten auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen und nötigenfalls zu korrigieren, sofern sie die API-Daten von Dritten wie z.B. Flugpassagieren erfassen lässt. Unterlässt sie dies, hat sie sich die fehlerhafte Datenerfassung zuzurechnen, sofern ihr der Exkulpationsbeweis gemäss Art. 122b Abs. 3 AIG nicht gelingt (E.7.3.4).
Letzte Änderung 02.03.2021