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David Suter made his Ph.D. on China and International Law and currently prepares for the bar exam in Zurich. He thanks Somer Pyron-Suter for her careful review and valuable inputs. Any remaining mistakes are the author’s alone.
Publications by David Suter
Mit der Globalisierung und der weltweiten Vernetzung wächst die Anzahl der Regeln, zu denen sich die Staaten gegenseitig verpflichten. So ist in den letzten Jahren auch in der Schweiz die Anzahl der abgeschlossenen Staatsverträge laufend gestiegen. Diese Zunahme ist vor allem auf Verträge mit mehreren Partnern, sogenannte multilaterale Staatsverträge, zurückzuführen. Vor diesem Hintergrund lancierte die AUNS (Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz) eine Volksinitiative zur Erweiterung des obligatorischen Referendums auf alle Staatsverträge, die:
- eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen herbeiführen,
- die Schweiz verpflichten, zukünftige rechtsetzende Bestimmungen in wichtigen Bereichen zu übernehmen,
- Rechtsprechungszuständigkeiten in wichtigen Bereichen an ausländische oder internationale Institutionen übertragen,
- neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Milliarde Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich ziehen.“
Die AUNS will damit die demokratische Legitimation von Staatsverträgen erhöhen und Unabhängigkeit und Souveränität der Schweiz schützen. Aber die Annahme der Initiative hätte gegenteilige Folgen, denn:
- Staatsverträge sind bereits jetzt demokratisch legitimiert.Staatsverträge werden von Bundesrat in Zusammenarbeit mit dem Parlament ausgehandelt, unterzeichnet und ratifiziert. Heute unterliegen Staatsverträge dem fakultativen Referendum. Somit können 50’000 Stimmbürger/innen oder acht Kantone verlangen, dass ein Staatsvertrag dem Volk vorgelegt wird. Seit der Einführung des Staatsvertragsreferendums 1921 hätte 245 Mal das Referendum ergriffen werden können. Von dieser Möglichkeit wurde nur zehn Mal Gebrauch gemacht; erfolgreich waren schliesslich nur zwei dieser Referenden. Folglich genügt die heutige Regelung, um die Legitimität von Staatsverträgen zu garantieren.
- Die Initiative fördert eine unnötige und teure Abstimmungsflut.Pro Jahr müsste aufgrund der Zunahme multilateraler Verträge mindestens mit acht weiteren Abstimmungsvorlagen gerechnet werden. Damit könnte eine seriöse Auseinandersetzung der Stimmbürger mit den Verträgen nicht mehr stattfinden, Abstimmungen würden zum Spielball von Interessensgruppen. Der Bundesrat geht in seiner Botschaft von durchschnittlich lediglich drei zusätzlichen Abstimmungen pro Jahr aus. In der Botschaft wird aber eine Auslegung des Begriffs Wichtigkeit verwendet, die einer analogen Auslegung der aktuellen Regelung wie auch der Auslegung der Initianten widerspricht. Denn es ist davon auszugehen, dass bei Vorliegen einer wichtigen Bestimmung in einem Vertrag der ganze Vertrag zur Abstimmung gelangen muss, da das Abändern einer Bestimmung bei einem völkerrechtlichen Vertrag nicht möglich ist. Anbetrachts der bestehenden Mitsprachemöglichkeit des Volkes und der bisherigen Nutzung derselben lässt sich dieser Aufwand kaum rechtfertigen. Der zusätzliche Kostenaufwand betrüge jährlich wohl rund 23 Mio. CHF.
- Das obligatorische Referendum stärkt die Demokratie nicht.Mit Annahme der Initiative würden, mit wenigen Ausnahmen, immer noch gleich viele Staatsverträge dem Referendum unterliegen. Das Referendum wäre aber neu nicht mehr fakultativ, sondern obligatorisch. Das obligatorische Referendum ist ein Resultat der historischen Entwicklung der Schweiz vom Staatenbund zum Bundesstaat und diente ursprünglich der föderalistischen Stärkung der kleineren Kantone. Die Änderung würde also nicht etwa die demokratische Legitimation von Staatsverträgen erhöhen, sondern die föderale Legitimation.
- Die Initiative schwächt die Verhandlungsposition der Schweiz.Multilaterale Verträge entstehen in einem dynamischen Umfeld. Ein Referendumszwang für Staatsverträge würde die Bewegungsfreiheit der Schweizer Vertreter an internationalen Konferenzen zur Aushandlung von multilateralen Verträgen stark einschränken und damit die Verhandlungs- position der Schweiz schwächen.
Seit der Annahme der Minarett-Initiative entstand eine lebhafte Diskussion darüber, wie das delikate Verhältnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten und den internationalen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden kann. Diese Diskussion ist hochaktuell, jedoch keineswegs neu. Die historische Untersuchung dieses Diskussionspapiers zeigt auf, dass seit Ende des 19. Jahrhunderts immer wieder Volksinitiativen zustande kamen, welche mit den Grundrechten oder mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz kollidierten. Neu ist lediglich, dass solche problematische Volksbegehren von Volk und Ständen angenommen werden. Bei der Umsetzung dieser Volksentscheide stiess die Praxis regelmässig an ihre Grenzen. Als Reaktion auf diese Umsetzungsprobleme wurden aus Politik und Wissenschaft zahlreiche Vorschläge vorgebracht, welche zum Ziel haben, Kollisionen zwischen Volksinitiativen und den Grundrechten oder dem Völkerrecht künftig zu vermeiden. Die Rede war dabei unter anderem von einer Ausweitung der materiellen Schranken der Volksinitiativen, von einer Prüfung durch das Bundesgericht oder von einer neuen Interpretation des zwingenden Völkerrechts. Als Folge eines Auftrags der Bundesversammlung präsentierte der Bundesrat Ende März 2011 schliesslich zwei konkrete Reformideen: Eine materielle Vorprüfung mit Warnhinweis auf dem Unterschriftenbogen und die Erweiterung der materiellen Schranke um die Kerngehalte der Grundrechte. Die verschiedenen Vorschläge setzen an unterschiedlichen Stellen des Prozesses einer Volksinitiative an und übersehen teilweise die Reflexwirkung, die gewisse Änderungen auf andere Stellen des Verfahrens haben. foraus hat alle bisher vorgebrachten Ideen nochmals aufgearbeitet und auf ihre Vor- und Nachteile hin analysiert. Zur Veranschaulichung bedient sich das Diskussionspapier eines Baukastensystems: Der Baukasten soll aus drei Komponenten bestehen, denn bei jedem Reformvorschlag müssen drei Fragen getrennt voneinander untersucht werden: Welche Institution («Wer») darf zu welchem Zeitpunkt («Wann») mit welchen Instrumenten («Wie») in den Prozess einer Volksinitiative eingreifen.