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Urteil
|-- 1 BvR 320/57, 70/63 --|
I. 1.-73. der Firma ... -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... -- gegen das Umsatzsteuergesetz in der Fassung vom 1. September 1951 (BGBl. I S. 791), Art. 2 des Neunten Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 18. Oktober 1957 (BGBl. I S. 1743) und Art. 1 Ziffer 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 16. August 1961 (BGBl. I S. 1330), bei der Beschwerdeführerin zu Ziffer 1 auch gegen die Einspruchsentscheidung des Finanzamtes Lüdenscheid vom 18. November 1957 -- StNr. 23/27 --,
II. der Firma ... -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte und Notare ... und Rechtsanwalt ... -- gegen das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 13. Dezember 1962 -- V 87/60 S.
Entscheidungsformel:
1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu Ziffer 1 ist zulässig, soweit sie sich gegen die Regelung der Organschaft durch Artikel 2 des Neunten Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 18. Oktober 1957 (Bundesgesetzbl. I S. 1743) in Verbindung mit Artikel 1 Ziffer 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 16. August 1961 (Bundesgesetzbl. I S. 1330) wendet.
Im übrigen wird die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu Ziffer I verworfen.
2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu Ziffer II ist zulässig.
Gründe:
A. -- I.
Das Umsatzsteuergesetz (UStG) unterwirft der Umsatzsteuer -- neben hier nicht interessierenden Vorgängen -- die entgeltlichen Lieferungen, die ein Unternehmer an einen Abnehmer, also an eine andere Person ausführt (§ 1 Nr. 1, §§ 2, 3); sie werden üblicherweise als "Außenlieferungen" oder "Außenumsätze" bezeichnet. Im Gegensatz zu ihnen stehen die -- nach der Praxis und Lehre -- von der Umsatzsteuer nicht erfaßten "Innenlieferungen" oder "Innenumsätze"; das sind lieferungsartige Vorgänge, bei denen ein Gegenstand in der wirtschaftlichen Verfügungsgewalt desselben Unternehmens verbleibt und nur von einem Betrieb an einen anderen oder von einer Betriebsabteilung an eine andere innerhalb desselben Unternehmens weitergegeben wird. Innenlieferungen erfolgen in der Regel im Rahmen von Unternehmen, die mehrere, voneinander abgehobene, auf ein gemeinsames Produktionsziel gerichtete Herstellungsvorgänge -- etwa auf Grund einer vertikalen Konzentration -- in sich vereinen. Solche Unternehmen werden herkömmlich als "mehrstufige" bezeichnet im Gegensatz zu den "einstufigen" Unternehmen, die nur einen Herstellungsvorgang verrichten.
Diese Regelung hat zur Folge, daß ein Enderzeugnis, dessen Herstellungsweg über mehrere, einander beliefernde einstufige Unternehmer geführt hat, mit höherer Umsatzsteuer belastet ist, also -- von dieser steuerlichen Belastung aus betrachtet -- betriebswirtschaftlich mit höheren Selbstkosten hergestellt wird als ein gleichartiges Gut, das lediglich durch einen oder wenige mehrstufige Unternehmer erzeugt wird.
Unter "Organschaft" versteht man die umsatzsteuerrechtlichen Wirkungen, die an den tatsächlichen Zustand der Beherrschung einer juristischen Person des privaten Rechts durch einen Unternehmer anknüpfen. Sie bestehen im wesentlichen darin, daß Lieferungen innerhalb des Organkreises, obgleich sie privatrechtlich gesehen Außenlieferungen sind, wie Innenlieferungen behandelt und von der Umsatzsteuer befreit werden (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 des Umsatzsteuergesetzes vom 16. Oktober 1934). Für die Zeit ab 1. Januar 1946 hatte das Kontrollratsgesetz Nr. 15 diese Organschaft -- wenigstens, soweit das herrschende Unternehmen eine Gesellschaft war -- außer Kraft gesetzt. Durch Art. 2 und 6 des Neunten Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 18. Oktober 1957 (BGBl. I S. 1743) wurde die Organschaft, also § 2 Abs. 2 Nr. 2 UStG in der Fassung von 1934 für die Zeit ab 1. April 1958 wieder in vollem Umfange in Kraft gesetzt. Das Elfte Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 16. August 1961 (BGBl. I S. 1330) engte durch einen Zusatz zu § 2 Abs. 2 Nr. 2 UStG die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Organschaft dahin ein, daß dem herrschenden Unternehmer mehr als 75 % der Anteile oder Stimmrechte an dem beherrschten Unternehmen gehören müssen.
II.
Gegen die nur die Außenumsätze erfassende Regelung des Umsatzsteuergesetzes wenden sich die Beschwerdeführer beider Verfassungsbeschwerden; sie sehen in ihr in erster Linie einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz, aber auch gegen Art. 2 Abs. 1, Art. 12 GG und das Sozialstaatsprinzip.
1. Die unter Ziffer 1 des Rubrums aufgeführten Beschwerdeführer sind nach ihrem Vortrag kleinere und mittlere "einstufige" Unternehmer überwiegend der weiterverarbeitenden Metallindustrie. Sie beantragen,
1. das Umsatzsteuergesetz, insbesondere seine §§ 2 und 3, als verfassungswidrig für nichtig zu erklären, soweit für die im Gesamtergebnis wirtschaftlich gleiche Leistung mehrere einstufige Unternehmen der Produktion mit mehr Umsatzsteuer belastet werden als ein vergleichbares mehrstufiges Unternehmen,
2. hilfsweise:
festzustellen, daß eine Auslegung und eine Anwendung des Umsatzsteuergesetzes mit dem Grundgesetz in Widerspruch stehen, die dazu führen, daß dieselbe wirtschaftliche Gesamtleistung, wenn sie von mehreren einstufigen Unternehmen der Produktion bewirkt wird, mit mehr Umsatzsteuer belastet wird als dann, wenn nur ein mehrstufiges Unternehmen sie allein erbringt,
3. hilfsweise:
festzustellen, daß eine Nicht-Anwendung des § 8 UStG verfassungswidrig ist, durch die es die Bundesregierung unterläßt, im Verwaltungswege durch entsprechende Stundung und durch entsprechende Nachlässe bei der Umsatzsteuer dafür zu sorgen, daß bei gleicher wirtschaftlicher Gesamtleistung die ungleiche Umsatzsteuerbelastung mehrstufiger und einstufiger Unternehmen der Produktion ausgeglichen wird,
sowie
§ 2 Abs. 2 Ziff. 2 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung des Elften Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes für nichtig zu erklären.
2. Die Beschwerdeführerin zu Ziffer 1 l ist durch den Umsatzsteuerbescheid 1956 zur Umsatzsteuer veranlagt worden. Ihren Einspruch hat das Finanzamt zurückgewiesen; in der Begründung vertritt es die Auffassung, die Finanzverwaltung dürfe die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen nicht nachprüfen. Die Beschwerdeführerin beantragt insoweit,
die Einspruchentscheidung vom 18. November 1957 und den Umsatzsteuerbescheid für das Jahr 1956 des Finanzamts Lüdenscheid als verfassungswidrig mit der Maßgabe aufzuheben, daß diese Umsatzsteuerlast anteilig nicht größer sein darf als die vergleichbare Umsatzsteuerpflicht der entsprechenden mehrstufigen Unternehmen.
3. Die Beschwerdeführerin zu Ziffer II befaßt sich nach den Feststellungen der Finanzgerichte mit dem Bau und dem Vertrieb elektrischer Anlagen; einen Teil davon stellt sie nicht selbst her, sondern bezieht ihn von anderen Unternehmen. Wegen der zuletzt bezeichneten Umsätze der Jahre 1951 bis 1956 ist sie zu einer weiteren Umsatzsteuer veranlagt worden. Hiergegen hat sie erfolglos den Rechtsweg bis zum Bundesfinanzhof beschritten. Dieser hat durch sein mit der Verfassungsbeschwerde angefochtenes Urteil vom 13. Dezember 1962 -- V 87/60 S -- (BStBl. 1963 III S. 72) die in den gegenwärtigen Verfassungsbeschwerden gegen die Verfassungsmäßigkeit des Umsatzsteuergesetzes erhobenen Bedenken im einzelnen geprüft und für unbegründet erklärt.
Die Beschwerdeführerin beantragt,
1. das angefochtene Urteil aufzuheben,
2. die kumulativ wirkenden Bestimmungen des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung vom 1. September 1951 (BGBl. 1951 I S. 791), insbesondere die §§ 1, 2 Umsatzsteuergesetz für verfassungswidrig und nichtig zu erklären,
3. hilfsweise:
das Umsatzsteuergesetz, insbesondere § 7 UStG insoweit für ungültig zu erklären, als der Steuersatz für Umsätze eines ein- oder minderstufigen Unternehmens nicht -- entsprechend den auf diesen Umsätzen bereits ruhenden Vorumsatzsteuern -- niedriger ist als der Steuersatz der mehrstufigen Konkurrenzunternehmen;
4. ganz hilfsweise:
§ 7 UStG insoweit für ungültig zu erklären, als der Steuersatz für Umsätze eines mehrstufigen Konkurrenzunternehmens nicht -- entsprechend den in ihm vereinigten Stufen -- höher ist als der Steuersatz auf Umsätze eines ein- oder minderstufigen Unternehmens.
4. a) Die Beschwerdeführer beider Verfassungsbeschwerden führen zur Beschwer übereinstimmend im einzelnen aus: Sie seien einstufige (oder minderstufige) Unternehmer. Die gesetzliche Regelung habe ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den mehrstufigen Unternehmern gemindert; in der Wettbewerbswirtschaft wirke sich die Bevorzugung der einen Unternehmergruppe zwangsläufig als Nachteil der von der Bevorzugung ausgeschlossenen Unternehmer aus; für dieses Ergebnis sei das gesetzestechnische Gewand der Regelung gleichgültig. Dadurch sei das Recht der Beschwerdeführer auf Chancengleichheit mit ihren mehrstufigen Konkurrenten verletzt.
Diese Umstände begründeten eine Beschwer nicht nur durch das Gesetz selbst, sondern, so führen die Beschwerdeführerinnen zu Ziffer 1 l und II aus, auch durch die einzelne Steuerveranlagung.
b) Die Beschwerdeführer zu Ziffer 1 halten die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Gesetz für rechtzeitig. Allerdings beständen die allgemeinen Vorschriften spätestens seit dem UStG 1951. Gleichwohl sei die im Jahre 1957 erhobene Verfassungsbeschwerde rechtzeitig. Der Gesetzgeber habe durch die späteren Änderungen, insbesondere das, Neunte Änderungsgesetz vom 18. Oktober 1957, das System des UStG 1951 erneut in seinen Willen aufgenommen. Die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts, daß dieser Umstand für die Ausschlußfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG bedeutungslos sei, bitten die Beschwerdeführer zu überprüfen. Zudem habe die Wiedereinführung der Organschaft die Benachteiligung der Beschwerdeführer verschärft und daher eine neue Beschwer gebracht. Weiter habe das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 27. Juli 1957 das bis dahin etwa verfassungsmäßige UStG verfassungswidrig werden lassen. Das UStG belaste die verschiedenartigen Unternehmen ungleich mit Umsatzsteuer und differenziere damit ihre Wettbewerbsfähigkeit; im Kartellgesetz dagegen erkenne der Gesetzgeber die Chancengleichheit als wesentliches Rechtsgut an, entziehe damit die Voraussetzungen des Wettbewerbs einer vertraglichen Regelung und verbiete die bis dahin vorhandene Möglichkeit, durch Kartellvereinbarungen die ungleiche umsatzsteuerliche Belastung aufzufangen. Mit dem Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung seien aber einander widersprechende Gesetze unvereinbar.
Die Beschwerdeführer seien wegen ihrer gesetzlichen Pflicht zur Voranmeldung und zur Vorauszahlung, jedenfalls durch ihre im Gesetz begründete Benachteiligung unmittelbar durch das Gesetz beschwert.
c) Die Hilfsanträge gegen die Auslegung und Handhabung des Umsatzsteuergesetzes sowie gegen die Unterlassung der Bundesregierung seien zulässig; denn der Staatsbürger müsse die Möglichkeit haben, mit der Verfassungsbeschwerde die verfassungskonforme Auslegung und Handhabung eines Gesetzes durch die Verwaltung durchzusetzen. Durch die Verwaltungspraxis werde in das Umsatzsteuergesetz auf Grund der Theorien der "Unternehmenseinheit", der "Außenumsätze", der "Organschaft" ein Sinn hineingelegt, der aus dem Gesetz selbst nicht zu entnehmen sei und der zu der verfassungswidrigen Bevorzugung der mehrstufigen Unternehmer führe. Das Umsatzsteuergesetz müsse aber verfassungskonform ausgelegt werden.
d) Die in § 18 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UStG der Bundesregierung erteilte Ermächtigung, u. U. durch Rechtsverordnung bei gewissen Zusammenschlüssen den Umsatzsteuersatz zu ermäßigen oder von der Steuer zu befreien, begünstige durch die Gewährung eines Umsatzsteuervorsprungs die Unternehmenseinheit; dadurch würden die Beschwerdeführer benachteiligt.
III.
Die Bundesregierung hält beide Verfassungsbeschwerden für unzulässig. Die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Umsatzsteuergesetz sei nicht rechtzeitig. Zudem treffe eine etwaige Beschwer die Beschwerdeführer nicht unmittelbar. Die Umsatzsteuer sei eine Veranlagungssteuer, die Pflicht zur Voranmeldung und Vorauszahlung sei nur eine vorläufige. Zwar bilde die Umsatzsteuer wie die Beförderungsteuer einen Kostenfaktor; indes fehle der Umsatzsteuer die wirtschaftspolitische Zielrichtung auf die unternehmerische Entscheidung hin, deretwegen das Bundesverfassungsgericht die Unmittelbarkeit der Beschwer der Werkfernverkehr betreibenden Unternehmer durch die erhöhte Beförderungsteuer bejaht habe. Andernfalls würde die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen sehr zahlreiche Steuergesetze, auch wenn sie eine Veranlagung erforderten, zulässig sein, sofern die Steuer nur üblicherweise durch den Preis auf den Abnehmer abgewälzt werde.
Der etwaige besondere Angriff gegen die Wiedereinführung der Organschaft durch das Neunte Änderungsgesetz sei vor dessen Inkrafttreten am 1. April 1958 in Ermangelung einer gegenwärtigen Beschwer unzulässig gewesen, dann bis zum 31. März 1959 nicht wiederholt worden. Die Milderung der Organschaft durch das Elfte Änderungsgesetz habe keine zusätzliche Beschwer gegenüber dem früheren Rechtszustande gebracht. Beschwert sei die Beschwerdeführerin zu Ziffer 1 l durch den Einspruchsbescheid nicht; nur der -- etwa verfassungswidrige -- Steuerbescheid, nicht seine Aufrechterhaltung könne eine Beschwer darstellen.
Die Beschwerdeführer beider Verfassungsbeschwerden seien keinesfalls selbst beschwert. Der von ihnen gerügte Verstoß gegen Grundrechte beruhe nicht auf einer gesetzlichen Steuerbefreiungsvorschrift, also einer Ausnahme von einer Regel, sondern sei eine lediglich tatsächliche Folge der gesetzlichen Regel selbst. Eine solche tatsächliche Drittbegünstigung könne nicht Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein; sonst würden die Grenzen beseitigt werden, die die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde aufgerichtet habe. Mit den Verfassungsbeschwerden werde vom Bundesverfassungsgericht eine Entscheidung begehrt, die nur der Gesetzgeber treffen könne.
Dieses Urteil beschränkt sich auf die Prüfung der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden. Hierfür ist zu unterstellen, daß die verschiedene umsatzsteuerliche Belastung der " Außenlieferungen" und der "Innenlieferungen" sowie die Organschaft gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Ob ein solcher Verstoß wirklich vorliegt und welche Folgen er im einzelnen für die Rechtslage der Beschwerdeführer hätte, muß der materiell-rechtlichen Prüfung überlassen bleiben.
I.
Soweit sich die Beschwerdeführer zu Ziffer 1 mit ihrem Hauptantrag unmittelbar gegen die Gültigkeit des UStG, insbesondere seiner §§ 2 und 3 wenden, ist ihre Verfassungsbeschwerde nicht binnen der Fristen des § 93 Abs. 2 und 3 BVerfGG erhoben und daher unzulässig (BVerfGE 11, 255 [259]). Die Ansicht der Beschwerdeführer, die an sich versäumte Frist habe durch gesetzgeberische Akte des Jahres 1957 neu zu laufen begonnen, die im Jahre 1957 erhobene Verfassungsbeschwerde sei daher rechtzeitig, trifft nicht zu.
1. Ob der Gesetzgeber durch die verschiedenen Gesetze zur Änderung des UStG, insbesondere das Neunte Änderungsgesetz vom 18. Oktober 1957, die bekämpften Bestimmungen erneut in seinen Willen aufgenommen hat, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG unwesentlich (BVerfGE 11, 255 [259 f.]). Diese Ansicht wird auch bei erneuter Prüfung aufrechterhalten; die Verschiedenheit der Aufgaben, die die Ausschlußfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG und die Abgrenzung der Prüfungszuständigkeit bei der konkreten Normenkontrolle zu erfüllen haben (BVerfGE aaO S. 260), stehen der von den Beschwerdeführern geforderten Gleichbehandlung entgegen. Die verschärfte Beschwer, die durch die Wiedereinführung der Organschaft entstanden ist, gibt den Beschwerdeführern das Recht, die Organschaft mit der Verfassungsbeschwerde besonders zu bekämpfen, kann aber nicht die abgelaufene Ausschlußfrist erneut in Lauf setzen.
2. Ebensowenig hat das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1081) dieses Ergebnis gehabt. Dabei braucht die allgemeine Frage nicht beantwortet zu werden, ob ein früheres, möglicherweise mit der Verfassung vereinbares Gesetz -- hier das UStG -- dadurch überhaupt verfassungswidrig werden kann, daß ein späteres Gesetz -- hier das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen -- eine rechtliche Situation schafft, bei der die Durchführung des früheren Gesetzes verfassungswidrig würde, und ob dadurch die Frist zur Verfassungsbeschwerde gegen das frühere Gesetz erneut in Lauf gesetzt würde. Jedenfalls ergeben weder der Vortrag der Beschwerdeführer noch sonstige Umstände schlüssig, daß das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen die von den Beschwerdeführern behaupteten Nachteile der einstufigen Unternehmen wesentlich vergrößert hat. Denn schon der frühere Rechtszustand (nämlich die von den drei westlichen Besatzungsmächten im Jahre 1947 erlassenen Dekartellisierungsbestimmungen) verbot grundsätzlich den freiwilligen vertraglichen Verzicht auf die eigene Wettbewerbsfreiheit; dieses Verbot haben die deutschen Gerichte als rechtsgültig anerkannt (Müller-Henneberg-Schwartz, Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, 2. Aufl., 1963, S. 49); ob es tatsächlich stets befolgt worden ist, ist für die Rechtslage unwesentlich. Zudem schließt auch ein Kartell die verschiedene Belastung der in ihm zusammengeschlossenen Unternehmen mit Selbstkosten und damit mit der Umsatzsteuer nicht aus, sondern garantiert den Unternehmen mit den ungünstigsten Selbstkosten regelmäßig nur ihre Wirtschaftlichkeit. Dafür, daß ein Kartell in den Wirtschaftszweigen der Beschwerdeführer, wenn es zulässig wäre, die verschiedene umsatzsteuerliche Belastung der einstufigen und mehrstufigen Unternehmen untereinander ausgeglichen und damit die behauptete Ungleichheit überhaupt beseitigt hätte, ist kein Anhalt gegeben.
II.
Gegen die Wiedereinführung der Organschaft durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes vom 18. Oktober 1957 ist dagegen die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu Ziffer 1 zulässig.
1. Die Beschwerdeführer haben ihre Verfassungsbeschwerde gerade auch gegen die Organschaft gerichtet. Allerdings liegt ihr formeller Antrag vom 9. Oktober 1957 vor der am 26. Oktober 1957 erfolgten Verkündung des Neunten Änderungsgesetzes, kann also durch die Anführung des § 2 UStG nur den damals geltenden Inhalt dieser Bestimmung, der die Organschaft nicht enthielt, gemeint haben. Wohl aber hatten die Beschwerdeführer in dem Schriftsatz vom 9. Oktober 1957 auf die bereits vom Bundestag verabschiedete Wiedereinführung der Organschaft als Beschwer hingewiesen. Zudem führen die Beschwerdeführer im Schriftsatz vom 26. November 1957, also nach der Verkündung des Neunten Änderungsgesetzes, wenn auch im Zusammenhang mit der Rechtzeitigkeit, aus:
"Sollte Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde nur die konkrete, durch den damaligen gesetzgeberischen Akt gesetzte Norm sein können ..., so ist das Neunte Änderungsgesetz jedenfalls ein solcher Akt"
und im Schriftsatz vom 17. November 1958 bei der Erörterung der Begründetheit:
"Dieser Mangel an Wettbewerbsneutralität gewinnt seine verfassungsrechtliche Bedeutung erst in Verbindung mit der Neuregelung der Organschaft ..."
2. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit auch rechtzeitig. Die Organschaft war am 1. April 1958 in Kraft getreten, die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG also am 31. März 1959 abgelaufen. Die oben zu l bezeichneten Schriftsätze sind aber vor diesem Zeitpunkt eingegangen.
3. Die Beschwerdeführer sind durch die Wiedereinführung der Organschaft selbst, gegenwärtig und unmittelbar beschwert. Daß sie einstufige Unternehmer sind und im Wettbewerb mit solchen Unternehmen stehen, die Teile eines Organkreises sind, ist den Unterlagen zu entnehmen, die sie über den Gegenstand und den Umfang ihrer Unternehmen eingereicht haben.
a) Die Gegenwärtigkeit der Beschwer entfällt nicht deshalb, weil die Angriffe gegen die Wiedereinführung der Organschaft vor deren Inkrafttreten am 1. April 1958 erhoben worden sind. Die Frage, ob von einem verkündeten, aber noch nicht in Kraft getretenen Gesetz bereits eine gegenwärtige Beschwer ausgehen kann, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls haben die Beschwerdeführer in der oben bezeichneten Ausführung im Schriftsatz vom 17. November 1958, also nach dem Inkrafttreten und innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG, die Rüge aufrechterhalten.
b) Die Beschwerdeführer sind auch selbst betroffen.
Allerdings könnte die Nichtigkeit der Organschaft die Steuerpflicht der Beschwerdeführer weder beseitigen noch mindern. Denn die Organschaft ist dem UStG als Sondervorschrift in § 2 Abs. 2 Nr. 2 eingefügt. Ihre Nichtigkeit würde die Gültigkeit der übrigen Bestimmungen des UStG, also auch die die Steuerpflicht der Beschwerdeführer selbst begründenden Bestimmungen unberührt lassen und nur den in einem Organkreis verbundenen Konkurrenten der Beschwerdeführer die Vorteile der Organschaft nehmen.
Die für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde erforderliche Beschwer braucht aber nicht, wie die Bundesregierung meint, darin zu bestehen, daß die rechtlichen Pflichten der Beschwerdeführer gemindert werden, wenn die beanstandete Rechtsvorschrift nichtig wäre. Es muß genügen, daß die als nichtig gerügte Steuernorm, hier also die Organschaft, den Konkurrenten der Beschwerdeführer rechtliche Vorteile bringt, die die Wettbewerbsfähigkeit der Beschwerdeführer mindern, und daß die darin liegende Benachteiligung der Beschwerdeführer wegfallen würde, wenn die Steuernorm für nichtig erklärt würde.
Daß die Beschwerdeführer in ihrer Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den von der Organschaft bevorzugten Konkurrenzunternehmen benachteiligt sind, liegt, wenigstens für den Regelfall, auf der Hand. Die Umsatzsteuer ist ihrem Wesen nach auf Abwälzung hin angelegt. Der von den Unternehmern als den Steuerschuldnern gezahlte Umsatzsteuerbetrag bildet einen Teil ihrer Selbstkosten und wird in den zu erzielenden Preis eingerechnet. Je höher die von dem einzelnen Unternehmer aufzubringende Umsatzsteuer ist, desto höher sind seine eigenen Selbstkosten und desto schlechter sind seine Wettbewerbschancen gegenüber Unternehmern mit geringeren Selbstkosten. Die Beschwerdeführer sind als einstufige Unternehmer von der Steuervergünstigung ausgeschlossen, die ihren Konkurrenten, die Lieferungen innerhalb eines Organkreises ausführen, zuteil wird, also mit höheren Selbstkosten belastet als die bezeichneten Konkurrenten. Für diese Benachteiligung spielt die mögliche oder tatsächliche Abwälzung des Umsatzsteuerbetrages auf die Abnehmer keine Rolle.
c) Die Organschaft beschwert die einstufigen Unternehmen auch unmittelbar und nicht erst durch einen etwaigen Umsatzsteuerbescheid. Wie dargelegt, bedeutet die Organschaft für sie eine Minderung ihrer Wettbewerbsfähigkeit gegenüber organschaftlich verbundenen Unternehmen. Diese Beschwer ist unmittelbar durch das die Organschaft wieder einführende Gesetz eingetreten und nicht erst durch einen den Beschwerdeführern zugehenden Umsatzsteuerbescheid.
Hinzu kommt, daß das Umsatzsteuergesetz zu seinem Vollzuge in weitem Umfange keinen Steuerbescheid erfordert. Es gibt dem Umsatzsteuerpflichtigen eine regelmäßige monatliche Voranmeldung auf, in der er die Entgelte zu bezeichnen hat, die er im abgelaufenen Zeitraum vereinnahmt hat, und verlangt außerdem die gleichzeitige Entrichtung einer Vorauszahlung, die den Entgelten für die vorangemeldeten steuerpflichtigen Umsätze entspricht (§ 13 Abs. 1 UStG). Diese Pflichten sind unabhängig von einem Steuerbescheid zu erfüllen. Insoweit gleichen die Bestimmungen über die Entrichtung der Umsatzsteuer denen der Beförderungsteuer; für diese hat das Bundesverfassungsgericht die Unmittelbarkeit der Beschwer bejaht (Urteil vom 22. Mai 1963 -- 1 BvR 78/56)1.
Unwesentlich ist, daß die Umsatzsteuer lediglich Einkünfte für den Bund und nicht wie die Beförderungsteuer auf den Werkfernverkehr daneben noch wirtschaftspolitische Ziele erstrebt. Entscheidend ist, daß die Umsatzsteuer ebenso wie die Beförderungsteuer eine Kostensteuer und daher für die wirtschaftliche Betätigung des Steuerpflichtigen von wesentlicher Bedeutung ist.
4. Ist hiernach die Verfassungsbeschwerde gegen die Wiedereinführung der Organschaft zulässig, so braucht auf die Zulässigkeit des Antrags vom 23. August 1961, die Organschaft in der Fassung des Elften Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes für nichtig zu erklären, nicht mehr eingegangen zu werden. Dieser Antrag ist zwar formell nicht nur hilfsweise gestellt; er hätte aber nur dann Sinn, wenn der Angriff gegen die Wiedereinführung der Organschaft unzulässig wäre.
Ist die Zulässigkeit dieses Angriffs aber, wie ausgeführt, zu bejahen, so führt das zu einer materiellen Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Organschaft überhaupt; diese Prüfung umfaßt aber notwendig die Verfassungsmäßigkeit der durch das Elfte Änderungsgesetz eingeschränkten Organschaft.
III.
Der hilfweise gestellte Antrag, mit dem sich die Beschwerdeführer zu Ziffer 1 gegen die einhellige Auslegung und Anwendung des Umsatzsteuergesetzes wenden, ist unzulässig.
Die Auslegung eines Gesetzes auch durch Staatsbehörden ist an sich noch kein Hoheitsakt, sondern höchstens eine Vorstufe zu ihm (vgl. BVerfGE 2, 139 [141]).
Die allgemeine Anwendung eines Gesetzes geschieht zwar durch die Verwaltung und durch die Gerichte, also in der Form von Hoheitsakten, kann aber als solche nicht Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein. Nur den einzelnen Hoheitsakt, in dem die allgemeine Auslegung und Anwendung zum Ausdruck kommen, kann der Betroffene mit der Verfassungsbeschwerde bekämpfen. Andernfalls würde man demjenigen, der die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz versäumt hat, in der Regel noch die Möglichkeit eröffnen, das versäumte Ziel auf dem Umwege über eine angeblich verfassungswidrige Anwendung des Gesetzes nachträglich zu erreichen.
Mit ihrem zweiten Hilfsantrag haben die Beschwerdeführer zu Ziffer 1 offenbar rügen wollen, die Bundesregierung habe allgemeine, auf den Ausgleich der verschiedenen umsatzsteuerlichen Belastung gerichtete Verwaltungsanweisungen unterlassen. Eine solche Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Genausowenig wie der Einzelne sich mit der Verfassungsbeschwerde gegen den Erlaß einer allgemeinen Verwaltungsanordnung wenden kann, weil sie kein objektives Recht schafft und für den Einzelnen nicht verbindlich ist (BVerfGE 1, 82 [84]; 2, 139 [141]; 2, 237 [242 f.]; 12, 180 [199]), kann er die Verfassungsbeschwerde dagegen richten, daß die Verwaltung solche Anordnungen unterlassen hat.
Falls die Beschwerdeführer mit dem bezeichneten Antrag aber etwa haben rügen wollen, die Bundesregierung sehe grundsätzlich davon ab, im Einzelfalle durch Stundung oder Nachlaß der Steuer einen Ausgleich der verschiedenen umsatzsteuerlichen Belastung herbeizuführen, wäre die Verfassungsbeschwerde gleichfalls unzulässig. Die Beschwerdeführer haben nur den Weg, entsprechende Anträge zu stellen und gegen ihre Ablehnung den Rechtsweg zu beschreiten. Solange sie dies nicht getan und den Rechtsweg nicht erschöpft haben, fehlt es an einem Rechtsschutzbedürfnis für eine Verfassungsbeschwerde.
V.
Unzulässig ist der besondere (im Antrag selbst nicht deutlich zum Ausdruck gekommene) Angriff gegen die der Bundesregierung in § 18 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b UStG erteilte Ermächtigung, durch Rechtsverordnung die Umsatzsteuer beim Zusammenschluß kleinerer oder mittlerer Unternehmer zu Arbeitsgemeinschaften zu ermäßigen oder von ihr zu befreien. Es ist nicht ersichtlich, daß die Beschwerdeführer durch diese Bestimmung beschwert sein können. Die Ermächtigung zielt auf eine Begünstigung kleinerer und mittlerer Unternehmer, wie es die Beschwerdeführer sind. Sie haben auch nicht klargelegt, inwiefern die Ausnutzung dieser Ermächtigung gerade ihre Wettbewerbsfähigkeit mindern könnte.
Zulässig ist dagegen die besondere Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu Ziffer 1 l gegen die Einspruchsentscheidung des Finanzamts vom 18. November 1957.
1. Zwar ist der Rechtsweg nicht erschöpft; der Steuerstreit ist, wie die Beschwerdeführerin angibt, noch beim Bundesfinanzhof, und zwar gerade wegen der Verfassungsmäßigkeit der Allphasenumsatzsteuer anhängig. Indessen hat der Bundesfinanzhof in seinem Urteil vom 13. Dezember 1962 die Verfassungsmäßigkeit des geltenden Umsatzsteuersystems bereits bejaht; er hat sich eingehend mit den auch in diesem Verfahren vorgetragenen Einwendungen gegen seine Gültigkeit auseinandergesetzt; es erscheint unwahrscheinlich, daß er diesen Standpunkt ändern wird. Unter diesen Umständen ist die Erschöpfung des Rechtswegs objektiv nicht geboten und der Beschwerdeführerin nicht zumutbar (BVerfGE 9, 3 [7 f.]).
2. Wenn der von der Beschwerdeführerin behauptete Verstoß gegen den Gleichheitssatz zur Folge haben würde, daß das geltende Umsatzsteuersystem, insbesondere die §§ 1 bis 3 UStG, vollkommen nichtig wären, so wäre der Umsatzsteuerpflicht der Beschwerdeführerin überhaupt die Rechtsgrundlage entzogen. Ihre Beschwer durch den Einspruchsbescheid läge dann auf der Hand.
3. Ob die behauptete Grundrechtsverletzung diese weittragenden Folgen haben müßte, ist jedoch zweifelhaft. Auch die Beschwerdeführerin selbst geht davon aus, daß die Grundrechtsverletzung das Umsatzsteuergesetz nicht in vollem Umfange, sondern nur insoweit nichtig mache, als es die einstufigen Unternehmer mehr belaste als die mehrstufigen.
Aber auch für den Fall, daß die behauptete Grundrechtsverletzung nur zu so beschränkten Folgen führt, ist die Verfassungsbeschwerde nicht, wie die Bundesregierung meint, wegen des Fehlens einer Beschwer unzulässig. Freilich wäre es denkbar, daß solche Folgen, wenn zur Herstellung der Gleichheit etwa die Lieferungen der mehrstufigen Unternehmen mit einer Zusatzsteuer belegt würden, die eigene Steuerpflicht der Beschwerdeführerin weder beseitigen noch mindern würden. Gleichwohl enthält der angegriffene Hoheitsakt eine Beschwer. Denn erlegt der Beschwerdeführerin bei der gegenwärtigen Rechtslage die Zahlung eines Umsatzsteuerbetrages auf, der, ähnlich wie oben für die Organschaft ausgeführt, ihre Fähigkeit mindert, den Wettbewerb mit ihren mehrstufigen Konkurrenten erfolgreich zu bestehen. Diese nachteilige Wirkung des angegriffenen Hoheitsaktes würde behoben werden, wenn die Verfassungsbeschwerde gegen die Einspruchsentscheidung und damit die Steuerveranlagung den gewünschten Erfolg hatte. Daß auch eine durch Steuergesetze herbeigeführte Minderung der Wettbewerbsfähigkeit als Beschwer ausreicht, ist bereits oben für die Wettbewerbsminderung, die von der Organschaft ausgeht, bejaht worden.
4. Die Einspruchsentscheidung, gegen die sich die Verfassungsbeschwerde unmittelbar richtet, hat zwar nur den vorangegangenen Steuerbescheid bestätigt, enthält gegenüber diesem also keine neue Beschwer. Die Bestätigung wiederholt aber die in dem Steuerbescheid etwa liegende Grundrechtsverletzung und beschwert damit -- entgegen der Meinung der Bundesregierung -- den Steuerpflichtigen.
VII.
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu Ziffer II, die unmittelbar das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 13. Dezember 1962 bekämpft, ist -- von der Erschöpfung des Rechtswegs abgesehen -- aus den gleichen Gründen zulässig wie die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu Ziffer 1 l gegen die Einspruchsentscheidung.
Die hilfsweise gestellten Antrage haben gegenüber dem Hauptantrag keine selbständige Bedeutung. Sie erstreben für den Fall, daß die behauptete Grundrechtsverletzung zur vollen Nichtigkeit des Umsatzsteuergesetzes und damit zum Wegfall der eigenen Steuerpflicht der Beschwerdeführerin nicht führen sollte, als das Geringere wenigstens die Feststellung der teilweisen Nichtigkeit des Umsatzsteuergesetzes. Dasselbe gilt, wenn die Hilfsanträge nur als Anregung gemeint wären, das Bundesverfassungsgericht möge die gewünschte Folge nach § 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG aussprechen.