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«Der Streit um Markt oder Staat ist sinnlos»
Paul De Grauwe ist ein hochdekorierter Ökonom. Für die liberale Partei Belgiens sass er im Parlament. Sein Credo lautet: Damit die Marktwirtschaft funktioniert, braucht es einen starken Staat.
Von Daniel Binswanger, 14.05.2018
Professor an der London School of Economics and Political Science (LSE), Ehrendoktor verschiedener Universitäten, darunter der HSG, Kolumnist der «Financial Times», ehemaliger liberaler Parlamentsabgeordneter: Paul De Grauwe kulminiert die Ehrentitel eines gestandenen Marktliberalen. Einem breiteren Publikum wurde der Währungsexperte bekannt, als er 2007 auf Flämisch «Die unvollendete Globalisierung» veröffentlichte, ein Plädoyer für Freihandel und globale Wirtschaftsintegration.
Aber De Grauwe ist ein Wissenschaftler und kein Ideologe. Er war ein entschiedener Befürworter von staatlichen Konjunkturprogrammen, nachdem im Zuge der Finanzkrise die grosse Rezession über die Weltwirtschaft hereingebrochen war. Er wurde zu einem scharfen Kritiker der Austeritätspolitik in der Eurozone, weil er der Überzeugung war, dass auf einen Nachfrageschock mit Staatsverschuldung und nicht mit Sparpolitik geantwortet werden müsse.
Vor einem Jahr erschien auf Englisch «The Limits of the Market. The Pendulum between Government and Market» (Die Grenzen des Marktes. Das Pendel zwischen Staat und Markt), eine gross angelegte Studie, in der er die internen und externen Defizite der Marktwirtschaft analysiert und begründet, weshalb die idealen Rahmenbedingungen für eine stabile, freiheitliche Wirtschaftsordnung nur durch einen starken Staat gewährleistet werden können. Im Gespräch mit der Republik erklärt er, weshalb gute Wirtschaftspolitik immer pragmatisch ist, sich am konkreten Einzelfall orientiert – und Pauschalrezepte in der Mottenkiste lässt.
Herr De Grauwe, in Ihrem Buch zeigen Sie, dass die Geschichte des Kapitalismus, also die Geschichte der westlichen Wirtschaftsentwicklung über die letzten zweihundert Jahre, von konstanten Pendelbewegungen zwischen Staat und Markt geprägt ist.
Das ist das, was wir historisch beobachten. Nehmen Sie die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts: Es war eine Phase der schnellen Marktexpansion. Die Länder öffneten sich, der Handel intensivierte sich, die Industrialisierung führte zu neuen Konsumformen und neuen Produktemärkten. Alle diese Entwicklungen waren grosse Errungenschaften und führten zu bedeutenden wirtschaftlichen Fortschritten. Aber an einem bestimmten Punkt stiessen die Fortschritte an Grenzen. Beispielsweise führte die marktgetriebene Industrialisierung zu grosser Ungleichheit. Der Markt per se kann Ungleichheit nicht abfedern. Das zog Gegenreaktionen nach sich, revolutionäre Bewegungen, politische Instabilität.
Und das liess das Pendel in die Gegenrichtung ausschlagen?
In Teilen der Welt kam es zu kommunistischen Umstürzen und der Kapitalismus wurde abgeschafft. In anderen Ländern wurde die Marktwirtschaft zwar beibehalten, aber ab der Weltwirtschaftskrise Ende der 1920er-Jahre spielten die Staaten überall wieder eine viel stärkere Rolle. Dieses vom Staat relativ stark dominierte System war auch nach dem Zweiten Weltkrieg vorherrschend – bis Ende der Siebzigerjahre das Pendel wieder in Richtung Markt zurückschwang. Und jetzt scheint die Marktexpansion der letzten vierzig Jahre erneut an eine Grenze zu stossen. Sie provoziert erneut heftige Gegenreaktionen und grosse Instabilität.
Wir sind wieder am Punkt, an dem das Pendel in die andere Richtung ausschlagen wird, weg vom Markt? Weshalb?
In vielen Ländern hat die Ungleichheit seit den 1980er-Jahren konstant zugenommen. Sie erreicht teilweise wieder ein Niveau, wie es seit dem Ancien Régime, also seit dem Feudalismus, nicht mehr existiert hat. Das provoziert Gegenreaktionen, die noch stärker werden dürften. Über kurz oder lang wird das die Dominanz des Marktes infrage stellen. Eine zweite Grenze ist die Umwelt. Bis anhin hat sich die Marktwirtschaft als unfähig erwiesen, die Kosten von Umweltschäden adäquat zu «internalisieren», das heisst Rahmenbedingungen zu schaffen, in denen Umweltschäden auf angemessene Weise monetär bestraft und deshalb vermieden werden. Das führt zu enormen Risiken, beispielsweise aufgrund der Klimaerwärmung, die schon bald zu Katastrophen führen könnte, durch welche die Marktwirtschaft sehr abrupt zurückgedrängt würde.
In Ihrem Buch sagen Sie: Märkte sind die effizientesten Systeme, um Wohlstand zu erzeugen, aber sie sind blind. Sie haben die Tendenz, sich selber zu zerstören. Verteidiger der Marktwirtschaft würden Ihnen entgegenhalten: nein, im Gegenteil. Das Genie von Märkten besteht darin, dass sie sich von selber anpassen, dass sie die Fähigkeit haben, Fehlentwicklungen zu korrigieren.
Das ist eine Illusion. In vielen Fällen versagt die Selbstkorrektur der Märkte. Nehmen Sie die Umweltverschmutzung. Es gibt keinen dem Markt immanenten Mechanismus, der dafür sorgt, dass beispielsweise Wasserverschmutzung vom Markt bestraft wird. In fortschrittlichen Ländern gibt es natürlich Gesetze gegen Wasserverschmutzung, die sie entweder gänzlich verbieten oder dafür sorgen, dass sie zu hohen Kosten für den Verschmutzer führt. Aber solche Gesetze generiert nicht der Markt aus sich selber, sondern sie müssen von einer externen Instanz durchgesetzt werden. Diese Instanz ist der Staat. In vielen Dingen sind Märkte zu Selbstregulierung nicht fähig. Um zu funktionieren, brauchen sie den Staat, der ihnen Grenzen setzt.
Dann ist ja alles gut, solange der Staat seine Rolle spielt.
Im Prinzip, ja. Das Problem, das wir heute haben, liegt darin, dass einzelne wirtschaftliche Akteure enorm viel Marktmacht in ihren Händen konzentrieren – und diese natürlich dafür benutzen, den politischen Prozess zu ihren Gunsten zu beeinflussen. In den USA ist das sehr augenfällig. Es stellt sich die Frage, ob die Regierung noch genug Macht hat, um den Märkten die nötigen Grenzen zu setzen.
Sie sagen also, die Marktwirtschaft ist tendenziell immer in Gefahr zu übersteuern und sich selber zu zerstören.
Deshalb müssen den Märkten von aussen Grenzen gesetzt werden. Erfolgreiche Marktwirtschaften sind auf starke Regierungen angewiesen. Sie können die Rahmenbedingungen, die sie stabilisieren, nicht selber generieren.
Wenn ich Sie richtig verstehe, betrachten Sie also die ewigen Debatten über «Markt oder Staat» als Unsinn. Die Frage muss lauten: Wo liegt das richtige Gleichgewicht?
Die Diskussionen, wo die eine Partei sagt, der Markt ist immer die bessere Lösung, und wo die andere Partei behauptet, nein, aus Prinzip muss die Regierung das übernehmen, sind völlig blödsinnig. Das sind ideologische Zöpfe, die man wissenschaftlich nicht ernst nehmen kann. Wir brauchen immer beides: den Markt und den Staat. Und wir müssen immer von Fall zu Fall pragmatisch entscheiden, wie viel von beidem eine gute Lösung ergibt. Das sind Fragen, die man nicht theoretisch entscheiden kann, sondern die man praktisch lösen muss. Das richtige Mischungsverhältnis hängt von der konkreten Situation ab. Deshalb richtet ideologische Voreingenommenheit grossen Schaden an.
Das heisst, wie stark ein Markt reguliert werden muss, kann man immer nur empirisch beurteilen?
Richtig. Es gibt ja auch unterschiedliche Instrumente, die man einsetzen kann. Das kann funktionieren oder nicht. Nehmen Sie zum Beispiel die europäische Regulierung der CO2-Emissionen über Zertifikate. Eigentlich ist das ein guter Ansatz. Es zeigt sich aber nun, dass die Zertifikate praktisch wirkungslos sind, weil sie nicht restriktiv genug vergeben werden, was auf den Lobbyismus der europäischen Energiewirtschaft zurückzuführen ist. Hier müsste man sich also etwas anderes einfallen lassen. Es ist im Übrigen ein weiteres Beispiel, das zeigt, wie schädlich es ist, wenn Wirtschaftsinteressen zu grossen Einfluss auf das politische System haben.
In Ihrem Buch sind auch Gemeingüter, öffentliche Güter, ein Thema. Sie präsentieren Zahlen, die belegen, dass insgesamt betrachtet die Regierungen immer weniger Geld in öffentliche Güter wie Verkehrsinfrastrukturen oder Bildungsinstitutionen investieren. Weshalb?
Es ist letztlich eine Folge der Dominanz des Marktparadigmas. Wir leben in einer Welt, in der das Individuum im Zentrum steht, das Individuum gefördert und belohnt wird. Wozu sollen dann kollektive Güter noch gut sein? Das wird politisch schwer vermittelbar. In Tat und Wahrheit sind kollektive Güter jedoch eminent wichtig für das Funktionieren der Wirtschaft und für den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Aber die individualistische Grundhaltung ist so stark geworden, dass immer weniger Leute daran glauben, öffentliche Güter hätten einen hohen Stellenwert.
Die Erstarkung des Marktparadigmas zeigt sich seit den Achtzigerjahren auch darin, dass viele staatliche Betriebe privatisiert wurden. Ist das eine gute Sache?
Auch hier muss man den Einzelfall betrachten. Grundsätzlich kann man aber sagen, dass es von Vorteil ist, wenn nicht die Regierung sich um das Management von Wirtschaftsbetrieben kümmern muss. In der Regel sind Regierungen dafür schlecht gerüstet, häufig sind sie weniger effizient als private Akteure. Es kommt hinzu, dass Interessenkonflikte entstehen. Die Stahlindustrie ist ein gutes Beispiel. Sie war in vielen Ländern in Staatsbesitz. Gleichzeitig waren die Staaten aber auch für den Umweltschutz zuständig und mussten die extrem umweltbelastende Stahlindustrie regulieren. Das kann nicht gut gehen. Da ist es vorzuziehen, wenn die Stahlproduktion in privaten Händen ist und die Regierungen unabhängig und vernünftig für angemessene Rahmenbedingungen sorgen können. Dasselbe gilt übrigens für die Bankenindustrie. Es ist ganz entscheidend, dass die Regierungen die Finanzmärkte regulieren. Deshalb ist es aber auch besser, wenn sie selber keine Banken besitzen.
Was ist mit staatsnahen Betrieben? Ist es nicht ein Widerspruch, wenn Firmen teilprivatisiert sind, einerseits profitorientiert operieren, aber andererseits staatliche Subventionen bekommen und weitgehend vom Staat kontrolliert werden?
Grundsätzlich muss das kein Problem sein. Es leuchtet ein, dass es Wirtschaftsfelder gibt, wo es ohne Subventionen nicht geht. Beispielsweise im öffentlichen Verkehr, wenn man will, dass das ganze Territorium abgedeckt wird, oder bei der Post oder der Telekommunikation. Da stellt dann die allgemeine Versorgung ein öffentliches Gut dar, das auch durch öffentliche Gelder garantiert werden muss. Zugleich möchte man jedoch die Post oder die Telekommunikation möglichst effizient machen und führt deshalb Formen der Privatisierung oder der Halbprivatisierung ein. Das muss per se kein Widerspruch sein. Ein Staat kann einem privaten Akteur gegen Geld einen präzisen Leistungsauftrag geben, den dieser dann erfüllt.
Aber es gibt zahlreiche Beispiele halbstaatlicher Akteure, wo sich die Frage von Marktverzerrungen stellt. In vielen Ländern – so auch in der Schweiz – haben zum Beispiel die ehemals staatlichen Telekommunikationsgesellschaften, die nun teilprivatisiert worden sind, immer noch einen dominierenden Marktanteil. Man wird den Verdacht nicht los, dass sie aus ihrer Staatsnähe Profit schlagen.
Das mag es immer wieder geben. Aber gerade die Telekommunikation ist ja das Paradebeispiel dafür, dass Privatisierungen oder Teilprivatisierungen – auch wenn sie unvollkommen umgesetzt werden – zu grossen Verbesserungen führen können. Früher waren die Telekommunikationsgesellschaften in allen Ländern staatlich. Und der Service war ein Desaster. Da hat sich – natürlich auch aus technologischen Gründen – vieles extrem verbessert.
Was sind die Fallstricke von öffentlich-privaten Partnerschaften?
Häufig gibt es ein Problem von Informationsasymmetrien. Wenn ein Staat beispielsweise eine private Telefongesellschaft dazu verpflichtet, das ganze Territorium abzudecken, kann es für ihn schwierig sein, den Preis, den er dafür zu bezahlen gewillt ist, adäquat festzusetzen. Und eine profitorientierte Telefongesellschaft hat einen Anreiz, einen zu hohen Preis zu verlangen. Aber grundsätzlich ist es kein Widerspruch, eine profitorientierte Firma damit zu betrauen, eine gemeinnützige Dienstleistung zu erbringen.
Sie haben gesagt, die Marktwirtschaft hat eine natürliche Neigung, sich selber zu zerstören – und dass wir wieder an einem Punkt sind, an dem das Marktparadigma zu dominant wird. Wird es bald zu einem grossen Knall kommen?
Das ist die Frage. Es sind verschiedene Szenarien denkbar. Wenn ich die USA anschaue, bin ich eher pessimistisch. Das politische System in Amerika scheint kaum fähig zu sein, die nötigen Korrekturen vorzunehmen, zum Beispiel in der Umweltpolitik. Aber es gibt andere Beispiele, Länder, in denen der Umweltschutz und ein Mindestmass an sozialem Ausgleich von der Bevölkerung eingeklagt werden. Dieser Druck kann etwas bewirken, sodass es nicht zu einem Knall, sondern zu graduellen Reformen kommt. Aber es ist unmöglich, zu prognostizieren, welches Szenario schliesslich Wirklichkeit werden wird.
Es kommt also darauf an, wie die Politik die Rahmenbedingungen gestaltet?
Nur die Politik kann die Fehlentwicklungen korrigieren. Ganz entscheidend dabei ist, dass die demokratischen Prozesse intakt bleiben. Ausreichende Handlungsmöglichkeiten können nur über politische Inklusion entstehen. Das ist das Problem der USA: Dort hat die Klasse der Superreichen zu viel Einfluss und setzt ihre Spezialinteressen durch.
Entscheidend für die Stabilität des Systems ist also, dass die Politik gegenüber den Wirtschaftsinteressen ihre Unabhängigkeit bewahrt?
Das ist der Kern der Sache. Ich sage immer: Die grössten Feinde des Kapitalismus sind die Kapitalisten. Wenn wir zulassen, dass die Wirtschaftspolitik von einer Milliardärskaste und ein paar Grosskonzernen diktiert wird, werden sie das Wirtschaftssystem zerstören. Die Regeln müssen von aussen festgesetzt werden. Sonst funktioniert es nicht.
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