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Combattez, avec nous, la fusion des communes !Fusions de communes - Le hold-up "parfait"
par Bernhard HUGO
E x t r a i t
Evolution des fusions en Suisse romande
Au départ autoritaires mais encore ponctuelles
FR – En 1866, dans le canton de Fribourg, la modeste commune de Chavannes-sous-Orsonnens (200 habitants) absorbe celle de Granges-la-Battiaz. Voici, comme exemple de fusion de ce temps-là, les passages clés de l’arrêté du gouvernement fribourgeois concernant ce cas :
« Le Conseil d’Etat (…), considérant que la commune de Granges-la-Battiaz n’a que 33 âmes de population et qu’il est impossible à sa bourgeoisie de constituer une administration communale (…);
(considérant en outre) que les parties intéressées ne font aucune objection à cette réunion, (…)
arrête :
Art. 1er. La commune de Granges-la-Battiaz est dissoute ; son territoire est réuni à celui de la commune de Chavannes-sous-Orsonnens. » (…)
Art. 5. Le présent arrêté entrera en vigueur dès sa promulgation. » (…)
Ce texte officiel appelle quatre brefs commentaires :
· premièrement, c’est la première fusion opérée dans le canton de Fribourg;
· deuxièmement, le terme de « fusion » n’est pas encore en usage ; il est question de « dissolution » et de « réunion » ;
· troisièmement, si, selon le Conseil d’Etat, il est « impossible » à la bourgeoisie de Granges-la-Battiaz de constituer son administration, c’est que le nombre de citoyen(ne)s actifs y est inférieur à celui exigé par la loi pour constituer un conseil; le compte est vite fait : sur 33 âmes, retranchons les femmes, les enfants mineurs nombreux à l’époque, les faillis et autres interdits de droits civiques, ainsi que les étrangers; il reste ainsi moins de cinq citoyen(ne)s actifs dans cette mini-commune, seuil fixé par la loi pour former un Conseil ; il s’agit donc déjà d’une inadéquation au standard fixé dans la loi, à cause de la petite taille de la commune et non d’une incapacité véritable.
· quatrièmement, l’opération est expéditive : aucun vote populaire et application immédiate de l’arrêté gouvernemental; en d’autres mots, elle est purement administrative, autoritaire et ne relève en rien de la démocratie directe.
NE – A Neuchâtel, le premier cas important de fusion concerne La Chaux-de-Fonds. On est en 1900: la cité horlogère en plein boom – alors déjà la troisième ville romande en population, après Genève et Lausanne – “La Tschaux”, comme on dit dans les Montagnes neuchâteloises, absorbe la commune limitrophe et encore très rurale des Eplatures, forte de plus d’un millier d’habitants. Malgré la vive résistance des autorités éplaturiennes dominées par les libéraux et par l’Eglise indépendante, la fusion avec la grande cité radicale, gourmande d’espaces, est votée à une forte majorité. Grosse déception de la minorité à qui il ne reste qu’à dénoncer la raison du plus fort. En témoigne l’épigramme que voici, de la plume du romancier Oscar Huguenin :
« Des Eplatures, la Commune
Vient d’être annexée à La Tschaux ;
Les petits, c’est la loi commune
Sont toujours mangés par les gros. »
Ce quatrain se lit sur une carte postale de deuil où figurent le temple des Eplatures, une belle ferme jurassienne ainsi que le convoi funèbre se rendant au cimetière orné d’une grande pierre tombale dont l’épitaphe est la suivante : « Ci-gît la commune des Eplatures décédée en 1900 R.I.P.».
GE – Des Montagnes neuchâteloises, descendons à Genève. Dans l’Entre-deux-guerres, en 1930 exactement, la Ville en expansion absorbe trois communes suburbaines, Eaux-Vives, Plainpalais et Petit-Saconnex, aujourd’hui quartiers de la cité. Les électeurs ont à choisir entre le projet des autorités cantonales et une initiative socialiste, expression de la méfiance antibourgeoise et anticapitaliste envers « la grande Genève ». Le succès, à deux contre un, du projet officiel s’explique par le fait que le canton entier est appelé aux urnes et que les communes rurales ne sont pas de gauche. Même la majorité des électeurs de Plainpalais et du Petit-Saconnex vote pour le projet des autorités. Pourquoi ? Parce que, issus de l’immigration confédérée, la plupart ne sont pas genevois d’origine et n’ont que faire des querelles de clochers intercommunales de leur canton d’adoption. D’ailleurs, les socialistes, conscients de la situation, sont divisés. Néanmoins, la campagne référendaire est ardente. C’est que, quatre ans plus tôt, en 1926, un premier projet de fusion avait échoué.
L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !
FR – Retour à Fribourg au sortir des trente glorieuses. Le territoire cantonal est toujours atomisé en un chapelet de micro-communes « aux ressources trop modestes pour financer leurs investissements ». En 1973, les autorités cantonales prennent le taureau par les cornes et votent une loi sur les fusions obligatoires. Mais, grave déception pour le gouvernement, le peuple rejette le projet en 1974 : les communes refusent de fusionner sous la contrainte et, fières de leur autonomie, tiennent à rester maîtresses de leur destin.
Qu’à cela ne tienne, le gouvernement fribourgeois rouvre bientôt le dossier et corrige le tir en prévoyant l’« encouragement » à fusionner. Le mot apparaît en 1980 dans une nouvelle loi sur les communes. Cette stratégie, plus respectueuse des communes, est assortie de mesures incitatives, dont une aide financière appréciable de l’Etat. Nombreuses sont alors les communes en difficultés à se laisser convaincre et le nombre de fusions va croissant. C’est que le canton, en voie de modernisation, est en train de rattraper son retard économique.
…mais un encouragement constitutionnel
JU – Or, dès 1977, soit trois ans auparavant, l’idée de l’encouragement est déjà ancrée dans le Jura, canton en voie de création et qui entrera en souveraineté le 1er janvier 1979. Pionnier, le législateur jurassien élève le principe au niveau constitutionnel et opte pour la formule suivante : « L’Etat facilite les fusions de communes ». Il y a plus. L’Assemblée Constituante jurassienne, toujours novatrice, y ajoute le principe de la fusion imposée : « Le Parlement peut décider la fusion de deux ou plusieurs communes. »
Le cadet des cantons suisses va faire école en matière constitutionnelle, du moins pour ce qui est du principe de l’encouragement. Il est suivi par les autres cantons romands quand, à l’entrée dans le troisième millénaire, ils éprouvent la nécessité de refondre leurs constitutions. Ainsi dans l’ordre chronologique : Neuchâtel – voisin du Jura – en l’an 2000, Vaud en 2003 (bicentenaire de sa souveraineté, à lui !), Fribourg en 2004, Genève en 2012.
JUBE – Et le Jura bernois? La seule région francophone de Suisse ne faisant pas partie d’un canton romand – elle a renoncé en 1975 à se joindre à celui du Jura – est évidemment tributaire du canton alémanique de Berne. Or, en septembre 2012, le peuple bernois complète sa constitution de 1993 par la disposition suivante : « Le Grand Conseil peut ordonner la fusion de communes contre leur volonté… ». Cette formulation de style autoritaire, avalisée par le peuple même, ne se retrouve dans aucun canton romand. Le volontarisme bernois s’explique sans doute par la résistance des communes à fusionner, attitude qui n’a cependant rien de spécifiquement alémanique ou jurassien, la fusion apparaissant comme attentatoire à l’identité séculaire de la commune dans les limites traditionnelles et intangibles de son territoire.
VS – Reste en Pays romand le cas du Valais. On sait que le canton a célébré, en 2015, le bicentenaire de son entrée dans la Confédération. Une commission extraparlementaire planche actuellement sur un projet de nouvelle charte cantonale. On sait d’ores et déjà qu’il est prévu d’y inscrire l’encouragement aux fusions de communes. Ainsi, tous les cantons romands, ainsi que le Jura bernois, seront-ils à l’unisson sur cet argument.
Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…
On dit souvent que le processus de fusion est inéluctable en Suisse. Nombreux, parmi nos édiles souhaitent que le nombre croissant de projets de fusions en Suisse romande le confirme. Néanmoins, les résistances des communes restent fortes: le nombre de projets avortés est élevé. Les autorités, dans leur bilan de législature, préfèrent parler des réussites plutôt que des échecs!
Mais, se demandera-t-on, pourquoi les fusions sont-elles devenues “inéluctables” ? Pour les géopoliticiens aux vues planétaires, la réponse tient en un mot : parce que la commune, dans le « village global » qu’est le monde d’aujourd’hui, est désormais trop exiguë. « Trop peu peuplée » dans un territoire « aux limites lilliputiennes souvent séculaires ». En tout cas, il n’est pas faux de dire que la commune étouffe, étranglée par le garrot de charges de plus en plus lourdes que lui imposent des standards et des normes dont elle n’est pas maître. Reste à voir si la fusion est la bonne réponse.
Poursuivons notre tour d’horizon !
GE – Revenons à Genève, dont la constitution nouvelle date de 2012. Le canton se donnait trois ans, dès son entrée en vigueur en 2013, pour accoucher de sa loi sur les fusions. En 2016 donc, cela devrait être fait. Toutefois, relevons que, depuis 1930, aucune fusion de communes n’a eu lieu dans la république du bout du lac. Interrogé, le responsable du « Service de surveillance des communes » de l’Etat de Genève répond que leur bon état de santé – financière – ne les invite guère à fusionner. Tout au plus, précise-t-il, certaines d’entre elles manifestent, de temps à autre, quelques velléités en ce sens. La future loi de 2016 ne semble donc revêtir aucun caractère d’urgence.
VS – Le Valais, dont la constitution actuelle – elle date de 1907 – ne contient aucune norme en matière de fusion, n’est pas pour autant resté les bras croisés. Dès 2004, le canton s’est doté d’une loi sur les communes dont l’article 129 stipule que « le canton encourage la fusion de communes ». Cette loi prévoit un vaste dispositif incitatif, dont un important volet financier, pour décider les communes à faire le pas.
Un exemple: la fusion de Val d’Anniviers. Le 26 novembre 2006, soit deux ans seulement après l’entrée en vigueur de la loi de 2004, les six communes de la vallée fusionnent pour former celle d’Anniviers, totalisant quelque 2’600 habitants. Les citoyen(ne)s ont voté massivement et fêté ce mariage à six: près de 70 % d’entre eux se sont dit oui. Ce furent de belles noces. Il est vrai que, dans la corbeille des mariés, il y avait une bourse de 5 millions de francs versés par l’Etat du Valais au titre de l’encouragement aux fusions.
Mais, non content d’inciter les fusions par un « encouragement » financier, les autorités valaisannes ont maintenant sous le pied un véritable accélérateur: le rapport « R21 » qui n’attend que sa mise en application pour propulser le vénérable canton en tête du box-office des fusionneurs (ou des fusionnés, selon le point de vue !).
Sans aller dans le détail d’un rapport dont la mise en oeuvre est encore à l’étude, notons simplement que celui-ci recommande
– d’ancrer dans la Constitution le principe des fusions de communes
– d’étendre les cas où le canton peut imposer une fusion de communes
– de prévoir un conseil général (législatif d’élus) dans les communes de plus de 5000 habitants
– d’obliger les communes à la fourniture d’un standard de prestations (standard pouvant être modifié par le Service des Communes sans validation dans les urnes)
– de diminuer le nombre de Conseillers communaux
Précurseur d’une tendance qui se dessine, ce rapport prévoit aussi d’aller plus loin que la diminution du nombre de commune en préconisant la suppression des districts comme entités territoriales. Ce dernier fait mérite d’être mentionné car déjà en 2009, l’Assemblée Interjurassienne a élaboré un scénario prévoyant un nouveau canton sans districts, ceux-ci devenant communes.
Du volontarisme à la « fusionnite »
Ces simples évocations devraient suffire à démontrer que ce n’est pas une volonté de venir en aide aux (petites) entités locales en les plaçant au niveau hiérarchique principal comme le voudrait la démocratie dont nous nous réclamons, mais bien celle d’augmenter la pression sur les communes qui est à l’œuvre et est devenue aussi un thème institutionnel majeur dans ce canton comme dans d’autres avant lui. L’élève est en train de dépasser le maître, comme il se doit.
Alors qu’en 1998 le renforcement de la collaboration entre les communes est encore un sujet de discussion dans tous les cantons, personne ne doute que les collaborations intercommunales vont encore se développer à l’avenir. Ces discussions sont principalement le fait des autorités politiques cantonales et communales et intenses dans les cantons où la taille moyenne des communes est petite.
A noter malgré tout que la taille des communes n’est pas une raison qui pousse à la collaboration, ni la situation financière, ce qui est plutôt surprenant par rapport à l’argumentation développée par la suite pour les fusions de communes.
Le point de démarrage des démarches qui lentement vont donner corps au vaste mouvement qui s’est ensuite emballé jusqu’à nos jours, sont des conjectures de la part d’intellectuels sur la taille optimale des communes. La littérature économique soutient ainsi que le nombre d’habitants est le critère fondamental pour déterminer la taille optimale d’une collectivité territoriale.
Un fait important à signaler, c’est l’influence de travaux menés à l’étranger dans des pays (par exemple l’Allemagne, les Etats-Unis) ne connaissant pas une démocratie aussi développée que dans notre pays qui va alimenter des considérations reprises ensuite comme recommandations chez nous. Ainsi, les chiffres considérés comme un idéal varient de 3’000 à 50’000 habitants selon les auteurs, ce dernier étant même cité par certains comme un minimum !
Mais bien que ces variations extrêmes existent dans les recommandations, elles servent tout de même pour les premières systématisations de fusions et apportent à chaque situation la flexibilité nécessaire pour s’adapter au projet concerné.
A partir de ce critère va se développer par la suite toute une série d’arguments et de questionnements collatéraux comme : « Quelle est la taille de la commune qui permet de fournir les prestations de service nécessaires au niveau de qualité requis et aux moindres coûts ? Arguments et questionnements qui se nourriront de quelques succès ponctuels et particuliers, notamment dans le canton de Fribourg, sous la houlette du Conseiller d’Etat Pascal Corminboeuf.
Le vent de la concentration souffle un peu partout en Suisse. La mise en application de l’encouragement aux fusions de communes par voie constitutionnelle s’exprime surtout de façon très voyante dans deux cantons romands, ceux de Neuchâtel et de Fribourg.
Et, pour introduire ce qu’on peut appeler la stratégie des cantons pour imposer les fusions de communes, car c’est de cela dont il s’agit, revenons donc maintenant au canton qui, encore aujourd’hui, est souvent cité en exemple et a fait office de défricheur dans cette course en avant, avec, peut-être, de bonnes raisons… au départ.
Table des matières
A propos 17
Préambule 19
Avant-propos 21
Une sorte de stratégie du choc
Introduction 25
Une déferlante politiquement correcte 29
Les 30 glorieuses ou les réformes dans le contexte de la guerre
Les 1er effets des concepts de « nouvelle gestion publique »
L’attachement aux communes des pays méditerranéens
Les nouvelles réformes territoriales françaises
Un quadrillage communal stable pendant 150 ans
Une mise en route inégale
Le coup de pouce de « l’encouragement aux fusions »
Tendance à la hausse depuis l’an 2000
Une évolution dans l’argumentation, tendance NGP
Les autorités aux avant-postes d’une stratégie volontariste
Au départ autoritaires mais encore ponctuelles
L’obligation rebute, essayons « d’encourager » !
…mais un encouragement constitutionnel
Des fusions « inéluctables » ? Reste à voir…
Du volontarisme à la « fusionnite »
D’une solution ponctuelle à la mode contagieuse
De l’option à l’obligation
Les engrenages du processus
Neuchâtel, le canton des records
Les recours souvent balayés
Votation consultative ou droit de décision politique?
Elagage institutionnel total !
Méthode Coué qu’aucun bilan ne vient contredire
Oubli d’une volonté d’analyse dès le départ?
Bases intellectuelles et économiques d’un concept
De la théorie à la pratique
Pour quelles raisons et quelle est la limite ?
La notion de « tâches communales »
Vers une hiérarchie des communes
Le transfert de tâches communales au canton
Des fusions rarement « volontaires »
Une idée pragmatique qui mine les communautés locales
Une réforme territoriale et administrative qui emporte tout dans sa mise en oeuvre
Les surfeurs de la déferlante « fusion »
Les outils d’une machine anti-démocratique 101
La préparation de l’entonnoir législatif: la technique du saucisson
La conjonction des lois et règlements
Les incitations financières
L’aide financière cantonale
A qui profite l’incitation financière ?
Débats autour de la péréquation : moins de solidarité cantonale pour plus de pression
Allocation de fusion contestable en comptabilité
La promesse d’une baisse d’impôts : un peu de glue pour les mouches
Bilan d’un leurre financier : Huit communes sur onze !
Un taux d’imposition systématiquement proposé à la baisse
L’introduction de la concurrence fiscale
Le revers de la médaille
Un mandat bien peu démocratique
Le lancement du projet de fusion
Les partenaires
Les outils à disposition des communes
Neutralité discutable des moyens en oeuvre
Les groupes de travail
Et l’intégration de la population ?
L’information de la population : « Communication » plutôt qu’information
Appliquer la collégialité au personnel communal…
Le combat linguistique
En guerre contre la démocratie ? une guerre larvée certainement
Information ou désinformation ?
Certains médias, des alliés de poids
Les conventions, outils de l’enterrement de toutes les promesses
Processus sans porte de sortie – Le problème du retour arrière
…et celui de l’abrogation des obligations décidées
L’urgence contre la réflexion
Sondages et manipulation
L’approche sociologique des opinions
Dénigrement de la résistance, voire menaces
Avis contraires ?
Est-il prévu un budget pour des opposants au projet de fusion ?
Le vote
La gestion des refus
Cent fois sur le métier tu remettras l’ouvrage!
L’institutionnalisation du déficit de représentation
Représentation du citoyen
Représentation de la commune
Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes
Que coûtent réellement les fusions?
Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.
Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes
Les grands coûts viennent plus tard
Les coûts cachés
L’imposition d’un modèle de société 161
Croissance à tout prix 161
Ce qui est petit est-il insignifiant ?
Urbanisation de la société
Augmentation du risque sécuritaire
Concentration, centralisation : la vision d’une pensée unique
Un concept auto-alimenté
Toujours plus
Small is beautiful
La Nouvelle Gestion Publique (NGP)
La transposition de la logique économique au niveau politique
Une commune se gère-t-elle comme une entreprise ?
L’attractivité fiscale, nouvel étalon du bien-être
Les argumentaires adeptes de la méthode Coué
L’autonomie communale 182
Un monde de prédateurs ?
Un peu de mathématiques autour de la nouvelle Belmont-Broye
Plus forts comment ? Et envers qui ?
Difficulté de trouver des candidats pour les charges communales 195
Le désintérêt pour la chose publique, vraiment ?
Le boomerang
On prend les mêmes et on recommence…
Garantir une postérité à nos enfants
Proximité 209
Une démagogie naïve
Rien ne change, vraiment ?
Le nom et les armoiries
Vision globale du développement ?
Meilleures prestations, meilleures infrastructures et services plus efficaces
Harmonisation fiscale à la baisse
Composition et répartition des autorités
Le droit de cité et lieu d’origine
Le personnel communal
L’administration communale
Instauration d’une opinion de partis
Les règlements communaux
L’identité villageoise
Les sociétés locales
L’école, centre culturel du village et pas seulement…
Et le reste…
Un mariage d’amour ?!
Problèmes mal analysés, arguments faussés 251
Les arguments faussement convaincants
Limites de performance et mesures de réforme
Les charges liées
La fusion, pensée unique et unique solution
Faiblesse des études et des analyses
Les conseilleurs et les payeurs ?
Braderie dans le temple de la démocratie
Un amour modéré de la démocratie
Vous avez dit démocratie ? 267
Démocratie représentative et représentation proportionnelle
La perversion actuelle du concept et de la réalité démocratique
Les élections vident la citoyenneté de son sens
La dilution du pouvoir
51% contre 49%
La quête du quorum perdu
Volonté d’efficacité contre temps démocratique
Décentralisées et proches du citoyen
Les éléments fondamentaux du modèle helvétique
Fusion à tout prix – non merci!
L’assemblée des citoyen(ne)s (communale/primaire), cœur de la commune politique
La commune, communauté
La commune, fondement de la participation
La commune, lieu d’identification
La commune, cellule fondamentale du fédéralisme
La commune, premier niveau de la souveraineté
La commune, notre culture
Les avantages des petites communes
Les petites communes dernier rempart de la ruralité
L’amour du petit et de la convivialité
Alors, la Suisse peut-elle rester un modèle?
La déresponsabilisation du citoyen
Les temps de crise
Stratégie vertueuse ou opportuniste ?
La culture de l’individualisme
La peur du changement
La foi aveugle dans le progrès
Retrouver le sens de la solidarité et du bien commun
Un amoncellement pléthorique de lois
Vraies questions et vraies solutions 313
Vraies questions 313
Du réflexe à la réflexion
Qu’est-ce qui est en jeu ?
La fusion réduite à des questions matérielles
Faire abstraction de la démocratie pour réaliser la fusion ?
Comment protéger et stimuler la démocratie?
Qu’est-ce qui peut favoriser la résilience des communautés locales?
Comment intégrer localement les problématiques mondiales ?
Comment développer la responsabilité individuelle, la solidarité ?
Mettre en place un dialogue gagnant-gagnant
Est-ce bien le bon moment pour promouvoir les fusions?
Pour sortir de l’entonnoir
Vraies solutions 320
La revalorisation de la milice
La parole aux citoyens
Le lieu de la parole : l’Assemblée Communale
Inventorier les synergies possibles sans détruire le noyau de base
Intégration de la population à tous les stades d’un processus de réflexion
Collaboration renforcée avec les voisines : La fusion reste une solution parmi d’autres
Préserver la démocratie directe
Une péréquation des moyens
Le service à la communauté
L’exemple d’une petite collectivité…
Un outil mal valorisé : L’Association des communes
Education civique renforcée
Arrosons notre jardin démocratique
Le rôle des députés
Epilogue 339
Retrouvons un peu d’objectivité
Changeons les règles du jeu !
Une réelle compensation démocratique est indispensable
Et ce bilan? Qui le fera?
Résistance 355
« Contre » pour l’équilibre
Comment ? Que faire ? 356
Analyse
Franches-Montagnes, je m’engage 363
Un combat emblématique, Asse-et-Boiron 377
Chavornay, jamais deux sans trois 384
Belmont-Broye, le hold-up illustré 385
Entre-deux-Lacs : record de remise sur le tapis 404
Annexes 405
Débat entre le Prof. P-A. Rumley et l’auteur
Repères chronologiques
Constitutions, lois et fusions
Conseils exécutifs et législatifs communaux (Suisse Romande)
A c h a t en l i g n e :
434 pages
ISBN – 978-2-8399-1873-2
Editions de l’Ermitage
Avril 2016