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In regelmässigen Abständen wird in der Schweiz über die Veränderung der Binnengrenzen diskutiert, also über weniger und grössere Kantone. Doch ebenso häufig bleiben solche Ideen Papiertiger oder erleiden im besten Fall Schiffbruch in einer Volksabstimmung. Tatsächlich hängen die Schweizerinnen und Schweizer sehr an diesen alten Grenzen. Zum Guten wie zum Schlechten.
Auch Napoleon musste klein beigeben und die weisse Fahne hissen. Nach der Ausrufung der Helvetischen Republik 1798 will Frankreich – kaum haben seine Truppen das Land besetzt –die Grenzen der Schweizer Kantone durch seinen Regierungskommissär neu definieren lassen, besonders jener, die der Revolution gegenüber feindlich gesinnt sind.
"Ihr seid nicht einverstanden? Na gut, Ihr habt es so gewollt. Also machen wir aus Euren vier Kantonen einen einzigen und reduzieren damit Euren Einfluss", sagte Jean-Jacques Rapinat vermutlich, als er den Kanton Waldstätten anordnete, der aus Uri, Schwyz, Unterwalden und Zug bestehen sollte.
Gleiches geschieht in der Ostschweiz: Aus Glarus, Sargans und dem oberen Toggenburg wird der Kanton Linth, während Appenzell, St. Gallen, das Rheintal und das untere Toggenburg zum Kanton Säntis zusammengelegt werden.
Der geopolitische Wirbelwind ist allerdings von kurzer Dauer. Der Versuch, der Schweiz das zentralistische und einheitliche System Frankreichs überzustülpen, endet im Fiasko.
"Wir St. Galler gleich wie die Appenzeller? Und darüber hinaus regiert von Bern? Niemals, wir wollen unsere Souveränität zurück!", und wer die neue Ordnung begrüsst, sollte weggeschossen werden. Angesichts der unüberwindbaren Situation beschliesst Napoleon 1803, dem Land eine neue, mehrheitlich föderalistische Verfassung zu geben (Mediationsakte) und die Kantonsgrenzen wieder dorthin zu verschieben, wo sie vorher waren.
"Die Schweiz gleicht keinem anderen Staat. Weder in ihrer Geschichte noch in ihrer geografischen Lage. Auch nicht in ihren Sprachen oder Sitten. Welcher Unterschied waltet nicht zum Beispiel zwischen euren Berg- und Stadtbewohnern! Die Natur hat euren Staat föderalistisch gestaltet. Wer die Natur besiegen will, ist kein weiser Mann", schreibt Napoleon in einem Brief an die Schweizer Delegierten, die in jenem Jahr nach Paris einberufen werden.
Ausserordentliche Stabilität
Nach der Mediationsakte erleben die Kantonsgrenzen mit dem Wiener Kongress von 1815 noch einige kleinere Korrekturen. Seither hat sich – mit Ausnahme der Schaffung des Kantons Jura – nichts mehr daran geändert.
Das heisst aber nicht, dass es niemand mehr versucht hätte. Oder dass nicht ziemlich regelmässig mehr oder weniger utopische Projekte präsentiert würden, die in der Regel auf eine drastische Reduktion der Kantone hinauslaufen.
In einer direkten Demokratie wie der Schweiz liegt der Entscheid, ob zwei oder mehr Kantone fusioniert werden sollen, beim Stimmvolk und kann nicht von oben herab bestimmt werden – wie etwa in Frankreich, das kürzlich seine europäischen Regionen von 22 auf 13 reduzierte. Alle vergangenen Versuche allerdings zeigen, dass die Idee, Superkantone zu schaffen, kaum Chancen hat, über das reine Wunschdenken hinaus zu kommen.
Vor wenigen Monaten, im September 2014, stimmten beispielsweise die Stimmbürger der beiden Halbkantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft gegen ein Fusionsprojekt. Wie bereits 1969 nahm Basel-Stadt den Vorschlag an (55% Ja), während Basel-Landschaft klar Nein sagte (68%).
Veraltetes System?
Laut zahlreichen Beobachtern ist dieses System der 26 Kantone jedoch etwas veraltet. Viele Kantone seien schlicht zu klein, um die Herausforderungen der Globalisierung stemmen und eine ganze Serie von Problemen lösen zu können, die sich nicht an Kantonsgrenzen halten.
Im Sommer publizierte der Jurassier Jean-Claude Rennwald, ehemaliger Nationalrat der Sozialdemokratischen Partei, ein Buch, in dem er die Idee eines Grosskantons aus Neuenburg, Jura und dem Berner Jura wieder aufkochte. "'Immer grösser' ist kein Ziel an sich. Trotzdem kann man sich in einer Welt, die aus immer grösseren Einheiten besteht, nicht mehr wie Zwerge benehmen", schrieb er in einem Beitrag der Zeitschrift L'Hebdo.
Darüber hinaus entspreche der gegenwärtige Föderalismus "nicht mehr den Lebensräumen, die grösser geworden sind", sagt François Cherix, der 2002 einer der Haupt-Initiatoren der Initiative zur Fusion der Kantone Genf und Waadt war (an der Urne mit fast 80% abgelehnt). Immer mehr Menschen lebten in einem, arbeiteten in einem anderen und verbrächten ihre Freizeit möglicherweise sogar in einem dritten Kanton.
Warum also 26 Kantonspolizeien, wenn sich das Verbrechen nicht an die Kantonsgrenzen hält? Warum wird angesichts der stetig steigenden Kosten im Gesundheitswesen weiterhin auf kantonaler Ebene und nicht überregional geplant?
Warum dauerte es Jahre, bis das Schulwesen harmonisiert wurde? Und warum muss man – trotz dieser Harmonisierung –, wenn man von einem in einen anderen Kanton zieht, viel Geduld aufbringen, um die Geheimnisse des neuen Systems zu verstehen? Ohne dabei vom Beginn des Schuljahres zu reden, von den Ferienwochen, den Stundenplänen… die natürlich nicht nur von einem Kanton zum andern unterschiedlich sind, sondern manchmal sogar von Gemeinde zu Gemeinde.
"Wenn man die Leute fragt, ob es nützlich sei, zwei Verwaltungen oder zwei verschiedene Schulsysteme zu haben, sagen sie: 'Nein, das ist nutzlos, es macht das Leben kompliziert.' Geht es hingegen um den Aspekt der Identität, sind sie überhaupt nicht bereit für einen Systemwechsel. Das ist etwas paradox", sagt Cherix.
Gigantische Arbeit
Nicolas Schmitt, Professor am Institut für Föderalismus der Universität Freiburg, ist froh, dass dies so ist. "Für einen föderalen Staat ist es ein grosser Vorteil, dass er über Bundesstaaten mit klar definierten Grenzen verfügt, die nicht ständig in Frage gestellt werden."
Eine Kantonsfusion würde zudem grosse technische und rechtliche Probleme mit sich bringen: "Die Kantone verfügen über viele Kompetenzen. Gemeinsam mit Kanada ist die Schweiz vermutlich die dezentralisierteste Föderation der Welt. Eine Harmonisierung der Systeme zur Verwaltung von Wasser und Wäldern, des Beamten-Statuts oder der Rechtsprechung wäre eine gigantische Arbeit", so Schmitt.
Der Prozess zur Harmonisierung sei jedoch nicht zu vermeiden, entgegnet François Cherix. Die exponentielle Zunahme von interkantonalen Konkordaten, einem der bevorzugten Instrumente der Zusammenarbeit zwischen Kantonen, ist ein Spiegel dieser Entwicklung: Heute sind es über 800, und der Grossteil wurde in den letzten zwanzig Jahren unterzeichnet.
Solche Verträge wurden in unterschiedlichen Sektoren abgeschlossen: vom Strafvollzug über die Fachhochschulen und das öffentliche Vergabewesen bis zur Gewaltbekämpfung im Sport.
"Es ist eine Art Zentralisierung, aber im Verborgenen, die eine Machtstufe zwischen jener der Eidgenossenschaft und jener der Kantone schafft. Tatsächlich bilden sich neue, grössere Regionen, ohne dass dies den Leuten bewusst ist. Mit dem Resultat, dass die Kantone an Substanz verlieren", erklärt Cherix.
"Zum Ende werden die 26 Kantone verbleiben, doch sie werden nicht mehr jene Kantone sein, die wir kennen. Sie werden einen Vollzugs-Föderalismus betreiben, sie werden 26 Bezirke sein, die Entscheide umsetzen, die anderswo gefällt wurden. So lange sie aber ihre Flagge und die kantonale Hymne behalten können, werden sie alle glücklich und zufrieden bleiben."
Identität vor allem
Nicolas Schmitt gibt zu, dass die Zusammenarbeit nötiger denn je ist. Der zentrale Aspekt sei jedoch jener der Identität. "Wir müssen unterscheiden zwischen Identität und Kompetenzen. Der Durchschnittsbürger weiss nicht genau, welches die Kompetenzen seines Kantons sind, und schliesslich ist es ihm auch nicht so wichtig. Wichtig ist ihm, zu wissen, dass er Appenzeller, St. Galler oder Waadtländer ist. Besonders in einer Epoche der Globalisierung wie heute."
Die gegenwärtigen 26 Kantone repräsentierten eine ideale Aufteilung des Landes in kleine Territorien, die "sich nicht an ethnische Teilungen halten". Dieses geografische Gitter aufzubrechen würde heissen, jahrhundertealte Gleichgewichte zu verändern, so Schmitt.
"Wenn es zu einer Trennung zwischen den Sprachen käme – etwa wie im Irak mit den Sunniten, den Schiiten und den Kurden –, würde sich das Wallis zum Beispiel mit einem Kanton der französischsprachigen Schweiz zusammenschliessen. Doch was würde mit dem deutschsprachigen Oberwallis geschehen? In einem französischsprachigen Superkanton würde es zu einer Art Indianer-Reservat. Die Oberwalliser würden sagen: 'Wir wollen um keinen Preis dabei sein', und sich dem Kanton Bern anschliessen", vermutet der Föderalismus-Experte.
"Oder in der Deutschschweiz könnte sich der Norden, reich und protestantisch, mit der Zentralschweiz zusammentun, die katholisch und weniger reich ist. So würde die Schweiz des Sonderbunds [Konflikt 1847 zwischen sieben katholisch-konservativen und 15 liberalen Kantonen, aus dem letztere als Sieger hervorgingen] wieder entstehen… Die Schweiz ist ein Land extremer Vielfalt, vielleicht das Land mit der weltweit breitesten Vielfalt auf einem derart kleinen Territorium. Diese institutionellen Gleichgewichte verändern zu wollen, käme dem Öffnen der Büchse der Pandora gleich."
(Übertragen aus dem Italienischen: Christian Raaflaub), swissinfo.ch