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Mit ihrer Forderung nach besserer Vertretung von Städten im Ständerat griff die Zürcher Stadtpräsidentin Corine Mauch kürzlich ein bekanntes Thema wieder auf. Auch bei Vorlagen auf Bundesebene sorgt die unverhältnismässige Repräsentation der urbanen Bürgerschaft für Gesprächsstoff. Eine simulierte Neuverteilung von Standesstimmen zeigt: Es würde sich selten etwas ändern, aber alle würden gewinnen.
Im April 2014 griff die Zürcher Stadtpräsidentin ein Thema auf, dass vor allem nach Abstimmungen auf nationaler Ebene immer wieder aufkommt. Die Repräsentation von Städten in der Schweiz. Sie forderte einen Sitz im Ständerat für Städte mit mehr als 100’000 Einwohnern. Bereits 2012 äusserten sich im Rahmen der Jahreskonferenz des Schweizer Städteverbandes verschiedene Stadtpräsidenten dahingehend, dass die Städte mehr mitsprechen können sollen. Eine Reform des Ständerates, der Standesstimmen oder des Föderalismus allgemein ist aber nur schwierig zu bewerkstelligen. Dazu hielt der Berner Politikwissenschafter Adrian Vatter 2011 fest: «Gegen den traditionellen Schweizer Föderalismus haben Reformen im Parlament nicht den Hauch einer Chance.»
Die Asymmetrie in der Repräsentation von urbaner und ländlicher Bevölkerung ist markant
Doch was wäre, wenn? Dass das Volk von den Ständen überstimmt wird, geschieht sehr selten. Dass die urbanen Gebiete (insbesondere Städte) vom Rest der Schweiz überstimmt werden, geschieht immer wieder. Aber würde eine Standesstimme für die Städte etwas daran ändern? Wer sind die Verlierer, wer die Gewinner einer solchen Reform? Ist eine Reform wünschenswert?
Wir schauen in diesem Blogeintrag zurück und simulieren Abstimmungsentscheide, wenn die Städte eine Standesstimme gehabt hätten. Am Volksmehr ändert sich dabei natürlich nichts, das Ständemehr hingegen setzt sich jeweils neu zusammen. Es wird für insgesamt 72 Vorlagen simuliert: Volksinitiativen und obligatorische Referenden von 2000 bis 2012. Die Städte, die mit einer Standesstimme ausgestattet werden sind jene, die in Corine Mauch’s Definition fallen (per 31.12.10 – Jahr der Standardisierung der Daten). Es sind dies Basel (166‘173), Bern (123‘466), Genf (185‘958), Lausanne (125‘885), Winterthur (100‘947) und Zürich (368‘677).
Die Forderung, Städte zu stärken, gründet unter anderem auch darin, dass sich urbane von ländlichen Gebieten nicht nur demographisch unterscheiden: Sowohl in sozialen, ökonomischen, kulturellen, aber auch in politischer Hinsicht lässt sich dies festmachen. Betrachtet man die Unterschiede in politischer Hinsicht, drängt sich im Zusammenhang mit den Standesstimmen ein Vergleich der Städte mit ihren Kantonen auf: Bei wievielen Vorlagen haben sie unterschiedlich abgestimmt? Die erste Grafik geht darauf ein und zeigt einerseits für den ursprünglichen, andererseits den modellierten Kanton, wie oft sich der Stimmentscheid von der Stadt unterschieden hat: Je grösser die Verbindung, desto höher die Anzahl unterschiedlicher Stimmentscheide (ein mouseover zeigt die Anzahl).
Es zeigt sich, dass sich die ursprünglichen Kantone (also inklusive der Städte) zwischen zwei und fünf Mal anders entscheiden als die modellierten Kantone. Diese Verschiebung spiegelt sich auch in den Unterschieden zur jeweiligen Stadt wieder. In allen Kantonen zeichnet sich ein ähnliches Bild. Illustrierend: Die Stadt Bern stimmt 17 bzw. 15 mal anders ab als der ursprüngliche Kanton bzw. der modellierte.
Keine Stadt und kein Kanton würden sich durch die Neuverteilung verschlechtern
Der Forderung nach einer Standesstimme stammt desweiteren auch daraus, dass Städte von der ländlichen Bevölkerung überstimmt werden. Sodann stellt sich die Frage, wie oft denn die Städte bei Abstimmungen verloren haben. In der zweiten Grafik werden die Anzahl tatsächlicher und modellierter Abstimmungsniederlagen dargestellt. Durch das Anklicken der Kantone oben rechts kann ein beliebiger Vergleich vorgenommen werden. Es zeigt sich, dass sich alle modellierten (mit „M“ gekennzeichnet) Städte sowie die Kantone Genf und Waadt verbessern. Die Kantone Basel-Land, Bern und Zürich verlieren einmal öfter – insgesamt aber immer noch deutlich weniger als die entsprechenden Städte.
Bemerkenswert ist der Unterschied zwischen den beiden Welschen und den Deutschschweizer Städten: Genf und Lausanne stehen in der Simulation bei 25 bzw. 23 Vorlagen auf der Verliererseite, Basel (14), Bern (17), Winterthur (7) und Zürich (15) deutlich seltener. Um einiges deutlicher zeigt sich diese Erkenntnis bei den Kantonen: Die Kantone aus der Romandie stehen rund vier- bis fünfmal öfters auf der Verliererseite als Basel-Land, Bern und Zürich.
Wie wirken sich diese Unterschiede nun auf das Ständemehr aus? Den vom Modell betroffenen Städten wird eine ganze Standesstimme zugesprochen, die von Basel-Stadt auf eine ganze ergänzt – dasselbe gilt auch für jene von Basel-Land, um hier für Gleichmässigkeit zu sorgen. Daraus resultiert ein neues Ständemehr von 15 Stimmen (29 Standesstimmen insgesamt).
Bei einer Vorlage kippen die Städte das Ständemehr
Es passiert nicht viel. Bei den meisten Vorlagen wurde lediglich das klare Ständemehr noch um die Städtestimmen ergänzt oder nur wenig verändert. Von den insgesamt 72 Vorlagen sind deshalb vor allem sechs beachtenswert: Die dritte Grafik gibt eine Übersicht dieser und zeigt das Plus (= Annahme) bzw. Minus (= Ablehnung) an Standesstimmen das real und im Modell erreicht wurde. Bei zwei Vorlagen wird das Ergebnis durch die neuen Standesstimmen sehr knapp: sowohl der positive Entscheid bei den „MwSt-Prozent für die IV“ als auch der negative bei der Volksinitiative „Postdienste für alle“ können zwar nicht gekippt werden, stehen aber nur noch mit einem Plus von einer Standesstimme da. Auf ähnliche Art und Weise zeigen sich die Stimmen der Städte auch bei den Volksinitiativen «Für die Ausschaffung krimineller Ausländer» und «Gegen den Bau von Minaretten», wo sie das zuvor deutliche Ständemehr etwas relativieren können. Ihre Anzahl reicht aber nicht aus, um es zu einem knappen Ergebnis zu machen.
Bei einer Vorlage aber machen die Städte den Unterschied aus. Die Volksinitiative «gegen Asylrechtsmissbrauch» wäre von den Ständen neu verworfen worden, wodurch sich Volk und Stände einig gewesen wären – am Entscheid hätte es sich aufgrund des bereits vorher nicht erreichten doppelten Mehr für eine Annahme nichts geändert.
Die Konfliktlinien, nach denen der Ständerat errichtet wurde, sind nicht mehr prävalent. Dies zeigt sich darin, dass nicht nur die Städte ihre Stimme besser einbringen konnten, sondern in einigen Fällen, in denen sie zuvor überstimmt wurden, auch die betroffenen Restkantone. Es profitieren also beide Seiten.
Forderungen, wie jene von Corine Mauch, haben ihre Berechtigung. Ob die Forderung anders aussehen würde, wenn klar wäre, dass sich zumindest im Ständemehr nur in wenigen Fällen etwas ändern würde, lädt zu Spekulationen ein. Denn (auch) für die Vertreter der Städte dürfte die Demokratiequalität an zweiter Stelle kommen, solange sie auf der Siegerseite stehen.
Der Asymmetrie in der Repräsentation der urbanen und der ländlichen Bevölkerung kann durch eine solche Reform entgegengewirkt werden. Schon das präsentierte Modell hat gezeigt, dass sich die Qualität der Entscheide verbessert hat. Insbesondere hat sich gezeigt, dass die Städte – wenn auch nur in wenigen Fällen mit Folgen für das Ständemehr – ihr Gewicht einbringen konnten und dadurch besser repräsentiert wären. Eine bessere Repräsentation erhöht die Qualität der Demokratie. Aus diesem Blickwinkel ist eine Reform wünschenswert.
Von Chris Goodman