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Den Proporz verfeinern
Im Anschluss an die jüngsten Nationalratswahlen hat der Tages-Anzeiger berechnet, welche Parteien von den abgeschlossenen Listenverbindungen profitiert und welchen Parteien sie geschadet haben. Die grosse Verliererin war die SVP, welche sich in den meisten Kantonen nur mit kleinen Rechtsaussenparteien verbinden konnte. Sie büsste sieben Mandate ein. Ebenfalls geschadet haben die Listenverbindungen gemäss diesen Berechnungen den Grünen (-2) und der FDP (-1).
Am meisten profitiert von den abgeschlossenen Listenverbindungen haben dagegen die Grünliberalen mit fünf zusätzlichen Mandaten, vor der CVP (+2), der SP (+1) und der EVP (+1). Die Reaktion der SVP auf diese Analyse, welche durch frühere Berechnungen des Bundesamtes für Statistik grundsätzlich bestätigt wird, war nicht überraschend: Sie verlangte die Abschaffung der Listenverbindungen. Auch die FDP will im Aargauer Grossen Rat eine entsprechende Standesinitiative auslösen.
Proporz brachte gerechtere Parteienvertretung
Am 13. Oktober 1918 wurde in einer Volksabstimmung die Proporzwahl des Nationalrates gutgeheissen, und vor exakt hundert Jahren wurden die ersten Nationalratswahlen nach dem Proporzsystem durchgeführt. Die Idee des Proporzsystems ist, dass der Wille der Wählenden exakt abgebildet wird und dass auch kleinere Parteien in Wahlen eine Chance haben.
Als Verfahren für die Verteilung der Mandate auf die Wahllisten bestimmte das Bundesgesetz über die Wahl des Nationalrates (1919) jenes Vorgehen, welches heute noch zur Anwendung kommt und nach dem Basler Physikprofessor Eduard Hagenbach-Bischoff benannt wird. Dieses Verfahren bevorzugt tendenziell die Grossen gegenüber den Kleinen. Dies war durchaus gewollt, dann damit sollte der Zersplitterung der Parteienlandschaft, die mit der Einführung des Proporzes befürchtet wurde, etwas Gegensteuer gegeben werden.
Proporz spielt vor allem in grossen Kantonen
Wesentlich für das neue Wahlsystem war auch die Bestimmung in der Bundesverfassung, dass die Kantone und Halbkantone die Wahlkreise bilden sollten. Damit wurde die Wirkung des Proporzes in den kleinen Kantonen, die nur wenige Sitze zu besetzen haben, stark eingeschränkt – und von diesen kleinen Kantonen gibt es viele.
Sechs Kantonen kommt zurzeit nur ein einziger Sitz im Nationalrat zu, womit dieser nach Majorz vergeben wird. In weiteren 14 Kantonen braucht es mindestens zehn Prozent der Stimmen für ein sicheres Mandat im Nationalrat. Das Bundesgericht hatte 2004 festgehalten, dass ein Quorum von mehr als zehn Stimmenprozent für ein sicheres Mandat mit dem Proporz «grundsätzlich nicht zu vereinbaren» sei. So gesehen kann man bei den Nationalratswahlen nur in den sechs grossen Kantonen von einem funktionierenden Proporz sprechen (ZH, BE, VD, AG, SG, GE).
Optimale Stimmenverwertung dank Listenverbindung
Mit dem Wechsel zum Proporz wurde auch die Listenverbindung eingeführt. Ursprüngliche Idee war, dass bei Wahlen mit Regionallisten der regionalen Vielfalt von grossen Kantonen Rechnung getragen werden könne. Gleich nach der Einführung der Proporzwahlen wurden aber auch Listenverbindungen zwischen sich nahestehenden Parteien abgeschlossen und es beteiligten sich immer mehr kleinere Parteien mit eigenen Listen an den Wahlen.
Wem helfen die Listenverbindungen?
Listenverbindungen können dafür sorgen, dass kleine Parteien nicht befürchten müssen, dass ihre erhaltenen Stimmen wirkungslos verfallen. Für den Fall nämlich, dass sie kein Mandat erhalten, kommen ihre Stimmen den anderen verbundenen Listen zugute.
Grundsätzlich helfen so die Listenverbindungen kleinen wie grossen Parteien, denn sie eröffnet allen Beteiligten die Möglichkeit, ein oder zwei zusätzliche Mandate zu holen. Bei der Feinverteilung der Mandate innerhalb der Listenverbindung auf die Parteien aber sind die grossen Parteien aufgrund des Verteilungsverfahrens tendenziell im Vorteil.
Meistens auf der Verliererseite stehen dagegen jene Parteien, die sich nicht an erfolgsversprechenden Listenverbindungen beteiligen bzw. beteiligen können.
Nicht immer leicht nachvollziehbare Effekte
In den letzten Jahren ist die Zahl der verbundenen Listen stark angestiegen. Gleichwohl sind die Listenverbindungen bei den jüngsten Wahlen inhaltlich etwas homogener geworden als bei früheren Wahlen. Gleichwohl gibt es Listenverbindungskonstrukte, die von entwickelten Rechenkünsten der Parteisekretariate zeugen. So trat etwa bei den jüngsten Wahlen in Basel-Stadt ein Bündnis von sechs Parteien an (FDP, Liberale, CVP, GLP, EVP, BDP), wobei GLP, EVP und BDP unter der Bezeichnung «Mitte» noch eine Unterlistenverbindung eingingen. Das grosse Bündnis holte zwei Mandate und die GLP kam – in der Unterlistenverbindung – mit 5,7 Prozent Stimmen zu einem Mandat. Sie entriss dabei der SVP ihren Sitz, obwohl diese 12,4 Prozent Stimmen erhalten hatte. Ähnliche, auf den ersten Blick nicht nachvollziehbare Fälle gab es auch bei den Nationalratswahlen 2011: Damals ergatterte die CVP in Basel-Stadt mit 6,5 Prozent Stimmen einen Sitz, während die Grünen, die mit 13,6 Prozent Stimmen mehr als doppelt so stark waren wie die CVP, ihr Mandat verloren. Im Thurgau musste 2011 die FDP mit 11,2 Prozent Stimmenanteil ihr Mandat an die GLP abtreten, welche nur 5,2 Prozent der Stimmen geholt hatte.
Über- und untervertretene Parteien
Die unterschiedliche Grösse der Kantone, die Effekte des aktuellen Sitzverteilungssystems nach Hagenbach-Bischoff wie auch Effekte der Listenverbindungen führen dazu, dass die nationalen Parteistärken nicht genau dem Anteil der erhaltenen Mandate entsprechen. So holte die SP bei den Nationalratswahlen 2019 mit einer Parteistärke von 16,8 Prozent 19,5 Prozent der Mandate, und die CVP holte mit 11,4 Prozent Stimmen 12,5 Prozent der Sitze. Aber auch die SVP ist um fast einen Prozentpunkt im Nationalrat überrepräsentiert. Auf der Verliererseite steht dagegen vor allem die BDP, welche mit einem Stimmenanteil von 2,4 Prozent nur 1,5 Prozent der Mandate erhalten hat.
Auch wenn die Verzerrungen nicht massiv sind, sind sie störend – vor allem, weil sie systematisch sind. Die Listenverbindungen aufheben, würde zwar das Wahlgeschehen etwas transparenter machen. Für die Kleinen würden dagegen die Chancen sinken, zu Mandate zu kommen. Der Proporz würde eingeschränkt.
«Der doppelte Pukelsheim»
Zu Beginn des letzten Jahrzehnts hat der originelle Augsburger Statistik-Professor Friedrich Pukelsheim, zusammen mit dem Mathematiker Michel Balinski, einen Lösungsvorschlag vorgelegt. Es ist ein Wahlverfahren, welches die Probleme der Effekte der unterschiedlichen Wahlkreisgrösse und des aktuellen Sitzverteilungssystems, aber auch das Problem der Listenverbindungen angeht. Listenverbindungen werden beim Vorschlag von Pukelsheim nicht mehr zugelassen. Dafür wird mit einem sogenannten doppelproportionalen Zuteilungsverfahren dafür garantiert, dass alle Stimmen aus allen Kantonen national verwertet werden.
Dies geschieht in zwei Schritten: In einem ersten Schritt werden die Mandate aufgrund der erhaltenen Stimmen den Parteien für die ganze Einheit (die Schweiz) nach einem neutralen Verteilungsverfahren, das André Sainte-Laguë entwickelt hat, auf die Parteien verteilt. Damit ist die Repräsentation aller Parteien im Nationalrat optimal garantiert. Auch Stimmen, die in einem kleinen Wahlkreis für eine Partei abgegeben wurden, behalten ihr Gewicht.
Sind die Ansprüche der Parteien auf die Mandate auf nationaler Ebene berechnet, so müssen die Mandate in einem zweiten Schritt den Parteien in den einzelnen Wahlkreisen zugeteilt werden. Hier kann es – ein Nachteil dieses Verfahrens – vorkommen, dass eine Partei in einem Wahlkreis ein Mandat mit etwas weniger Stimmen erhält als eine andere Partei. Damit es nicht zu einer zu starken Zersplitterung der Parteienlandschaft im Parlament kommt, können zudem auch Mindestquoren eingeführt werden.
In mehreren Kantonen eingeführt
Stadt und Kanton Zürich haben dieses Mandatsverteilungssystem als erste eingeführt. Es kam 2006 erstmals zur Anwendung. Mittlerweile wurde der «doppelte Pukelsheim» in sechs weiteren Kantonen eingeführt (SH, AG, NW, ZG, SZ und VS), zum Teil auf Geheiss des Bundesgerichts. In einigen Kantonen wurden aber auch entsprechende Vorstösse abgelehnt.
Auf eidgenössischer Ebene wollte man bisher nichts vom «doppelten Pukelsheim» wissen. Der erste Vorstoss war 2004 ein Postulat der Zürcher Grünen Ruth Genner. Er wurde abgelehnt wie einige andere Vorstösse später auch. Im Ständerat lief 2012 der Parteilose Thomas Minder mit einer Motion auf.
Die nun angestossenen Diskussionen über Listenverbindungen und den eingeschränkten Proporz in kleinen Kantonen sind nicht neu. Sich nun darauf zu konzentrieren, die Listenverbindungen abzuschaffen, wäre aber ein Schritt in die falsche Richtung. Der Proporz würde damit geschwächt und die Kleinen noch stärker benachteiligt. Die Diskussionen und das Unbehagen sollten vielmehr zum Anlass genommen werden, das aktuelle Proporzsystem, das in den letzten hundert Jahren im Grossen und Ganzen gut funktioniert hat, weiterzuentwickeln und zu verfeinern. Dabei könnten auch und vor allem die bisher gemachten Erfahrungen mit dem «doppelten Pukelsheim» nützlich sein.