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Trois fantasmes surgissent lorsqu’est évoquée la rencontre de la politique et de la science. Tout d’abord, la tour d’ivoire: la science, déconnectée de la société, produit du savoir pour le savoir. La politique peut peut-être s’en servir de temps en temps. Ensuite, celui d’une épistocratie où la science piloterait l’action politique, comme l’ont suggéré les attaques contre la task force scientifique Covid-19, accusée de gouverner la Suisse à la place des autorités. Enfin, celui d’une science asservie, fabriquant des preuves sur mesure au service d’un projet politique de domination: ce scénario traverse les théories du complot mais s’incarne aussi dans des exemples historiques réels, tels que le racisme scientifique développé pour légitimer la colonisation. A ces trois visions majoritairement fantasmatiques s’ajoute une quatrième, plus moderne: celle d’une politique qui choisirait de se baser sur des preuves scientifiques.
L’expression «evidence-based policymaking» a été lancée dans le Royaume-Uni des années 1990 par le gouvernement travailliste de Tony Blair, qui a popularisé le concept avec le slogan «What matters is what works» [Ce qui compte, c’est ce qui fonctionne]. L’idée n’était pas tant de faire des choix politiques en fonction des résultats de la science, il s’agissait plutôt de rendre scientifique l’action politique elle-même. «Cette vision, inspirée de la recherche médicale, traduisait une représentation simpliste de la manière dont s’élaborent les politiques publiques. Il y a un problème, j’ai une hypothèse de solution politique, je teste la solution avec une approche scientifiquement rigoureuse, j’obtiens des résultats, et à partir de là je peux dire oui, cette politique est bonne, ou ne l’est pas, il faut l’améliorer ou en élaborer une autre», signale Melanie Paschke, cofondatrice du programme de formation doctorale Science and Policy lancé en 2009 par les universités de Bâle et Zurich et par l’ETH Zurich pour former les jeunes scientifiques aux interactions avec la politique.
A l’opposé de cette vision idéale, on pourrait penser que les élu·es se positionnent exclusivement en fonction des idées et intérêts qu’ils défendent, et qu’ils adoptent ou rejettent l’évidence scientifique de façon opportuniste. «C’est l’impression qu’on a, si on se focalise sur les moments médiatiques du processus de décision, ou si on regarde la politique d’un point de vue purement stratégiste», relève Céline Mavrot, professeure assistante à l’Université de Lausanne et experte au sein de la Société suisse d’évaluation. En analysant le processus sur le terrain, la politologue constate que «les interactions sont plus complexes, et l’évidence scientifique infuse dans la prise de décision à différentes étapes». En Suisse, ce transfert de connaissances se produit dans les administrations, via «des gens très diplômés et spécialisés, dont une partie du travail se fait sur la base de données scientifiques», dans les entités à l’interface entre science et politique comme les associations, think tanks et institutions mandatées par la Confédération, ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques effectuée sur la base de méthodes et standards scientifiques.
Une inclusion à bas bruit
L’inclusion de la science dans le processus politique se déroule ainsi pour l’essentiel «à bas bruit, par la petite porte, de manière peu spectaculaire», note Céline Mavrot. L’irruption de la science peut devenir massive en temps de crise, prenant des formes telles que la task force Covid-19. Le caractère exceptionnel de celle-ci a des effets ambivalents: l’évidence livrée est de pointe, mais sa prise en compte est entravée par le fait qu’elle circule en dehors des procédures courantes et des canaux rodés. Dans son autoévaluation, la task force constate qu’elle a mis six mois à trouver un modus operandi et qu’au départ les règles étaient peu claires en matière de communication. «Ce manque de clarté a été exploité politiquement pour affirmer que la Suisse avait basculé dans une technocratie», analyse la politologue. Les autorités ont contribué à cette confusion en s’effaçant quelque peu derrière la task force, invitée à donner ses conférences de presse au Palais fédéral, poursuit Céline Mavrot: «Contraint de prendre des décisions très impopulaires, le gouvernement a poussé les scientifiques sur le devant de la scène, pratiquant ce qu’on appelle en sciences politiques le ‘blame avoidance’ [évitement du blâme].»
Coutumier de la recherche scientifique et de l’action politique, Romain Felli connaît les deux mondes de l’intérieur via son bagage de politologue, d’ancien élu au législatif de la Ville de Lausanne et de haut fonctionnaire au sein du Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines de l’Etat de Vaud. «Dans ces domaines, une politique publique fondée sur des preuves scientifiques et sur des designs quasi expérimentaux est, à ma connaissance, inexistante», avance-t-il. Cela s’explique par la conception démocratique qui anime la politique suisse. «Il y a très peu de volonté de remplacer les pesées d’intérêts et les débats parlementaires par des formes de vérité plus objectives, mais externes au champ politique.»
La science n’est pas pour autant exclue de son travail, où elle s’invite régulièrement par la petite porte: «Nous donnons par exemple des mandats de recherche dans le domaine de la mobilité.» Une étude en sociologie urbaine analysait ainsi les motifs et horaires des déplacements quotidiens, montrant qu’ils ne correspondent pas au simple schéma des trajets domicile-travail et des heures de pointe. Remplacer l’image attendue du métro-boulot par une compréhension plus fine du phénomène «permet de réfléchir à la manière dont on calibre l’offre en transports, avec des effets potentiels sur la conception des politiques publiques», ajoute Romain Felli.
L’appartenance de parti l’emporte
Les données et standards scientifiques sont donc potentiellement présents «tout le temps et à toutes les étapes» dans les processus politiques, résume Melanie Paschke, mais l’expression «evidence-based policymaking» se prête mal pour décrire la réalité de ces interactions: «Aujourd’hui, je parlerais plutôt d’«evidence-informed policy-making», reformule la cofondatrice du programme Science and Policy, désignant un processus aux causalités moins directes et plus diffuses. Il y a par ailleurs quelques limites majeures à la possibilité d’inclure de l’évidence en politique, «surtout lorsqu’un dossier est très polarisé», remarque Céline Mavrot. Le débat sur le local d’injection pour personnes toxicodépendantes à Lausanne illustre cet écueil: «Lorsque la discussion a commencé, on trouvait des élus PLR ouverts à l’idée et des socialistes sceptiques. Ensuite, le clivage entre le gouvernement cantonal, historiquement à droite et opposé à une politique en matière de drogue fondée sur la réduction des risques, et la Ville de Lausanne, qui a fait du local d’injection un cheval de bataille de gauche, a coloré l’objet de manière totalement partisane, réduisant le rôle de l’évidence scientifique, qui était pourtant très abondante.»
Selon Céline Mavrot, un autre obstacle à la politique basée sur les preuves est l’absence de bénéfices à court terme pour les élu·es. «C’est clair dans le cas du climat. On a depuis des décennies toute l’évidence nécessaire, mais en tenir compte implique de prendre des décisions impopulaires, avec un résultat extrêmement différé, alors que le jeu politique est axé sur des échéances électorales brèves.» Dans ce domaine, une même évidence scientifique peut déboucher sur des choix politiques opposés, comme le montre Romain Felli dans son livre La Grande Adaptation. Climat, capitalisme et catastrophe: «Face au constat du changement climatique, certains scientifiques, certains intérêts économiques et certains segments de l’appareil d’Etat américain ont convergé à partir des années 1970 autour de solutions non pas de réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais d’adaptation aux effets de ces émissions.» A l’inverse d’une réglementation accrue, ces adaptations allaient dans le sens d’une dérégulation qui correspondait au programme politico-économique néolibéral, relève le politiste.
Les trois expert·es s’accordent ainsi à dire que la science peut renseigner et éclairer la politique, mais qu’elle n’est pas en mesure de la déterminer, non seulement parce que les données issues de la recherche peuvent légitimer plusieurs choix possibles, mais également parce que la science est elle-même traversée par des contradictions, établissant des vérités provisoires sur la base d’un consensus. «Ce n’est que lorsque la science se concerte et se présente d’une seule voix à l’extérieur qu’elle agit de manière crédible dans le processus politique», relève Céline Mavrot. En même temps, «il est important d’être transparent sur les désaccords internes et les incertitudes, tout comme le fait que souvent on ne peut pas livrer de réponses exhaustives et définitives.»
Incarner la transparence scientifique
Pour incarner une telle transparence, Melanie Paschke évoque la figure idéale du «honest broker»: une personne ou, le plus souvent, une entité telle que les forums Biodiversité ou Recherche génétique de l’Académie des sciences naturelles qui rassemble l’information et la synthétise pour présenter les avantages et les inconvénients des choix possibles, tout en ayant une position autoréflexive consistant à énoncer les valeurs et les normes à l’intérieur desquelles elle travaille. Par exemple, on ne produit pas la même évidence scientifique sur les turbines éoliennes si on les observe sous l’angle de leur apport positif à la transformation énergétique ou sous l’angle de leur impact négatif sur la biodiversité chez les oiseaux.
A une époque où l’urgence des questions environnementales et des problèmes de société ne cesse de croître, une prise de conscience est importante: toute science peut être source de connaissances factuelles, mais chacune travaille également dans un contexte particulier, rappelle Céline Mavrot: «Les résultats scientifiques dépendent toujours de la manière dont on pose une question et de la position à partir de laquelle on la pose.» Cette prise de conscience devrait constituer une nouvelle étape importante pour que la science et la politique puissent se retrouver dans un monde commun.
Article paru dans Horizons no 135, décembre 2022, magazine suisse de la recherche, FNS, www.snf.ch/fr/