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L'histoire inédite derrière le secret de la dette américaine de l'Arabie saoudite depuis 41 ans
Comment un trader légendaire de Salomon Brothers a négocié un accord de type "do-or-die" qui a remodelé les relations américano-saoudiennes pour des générations.
Par
Andrea Wong
31 mai 2016 à 01:00 UTC+2
L'échec n'était pas une option.
Nous sommes en juillet 1974. Une bruine régulière avant l'aube avait laissé place à un ciel couvert lorsque William Simon, nouvellement nommé secrétaire au Trésor américain, et son adjoint, Gerry Parsky, sont montés dans un vol de 8 heures depuis la base aérienne d'Andrews. À bord, l'ambiance est tendue. Cette année-là, la crise pétrolière avait fait des ravages. Un embargo des nations arabes de l'OPEP, en contrepartie de l'aide militaire américaine aux Israéliens pendant la guerre du Kippour, a fait exploser les prix du pétrole. L'inflation monte en flèche, la bourse s'effondre et l'économie américaine est en chute libre.
Officiellement, le voyage de deux semaines de Simon était présenté comme une tournée de diplomatie économique à travers l'Europe et le Moyen-Orient, avec les rencontres et les banquets habituels. Mais la véritable mission, gardée strictement confidentielle au sein du cercle restreint du président Richard Nixon, devait se dérouler pendant une escale de quatre jours dans la ville côtière de Djeddah, en Arabie Saoudite.
L'objectif : neutraliser le pétrole brut en tant qu'arme économique et trouver un moyen de persuader un royaume hostile de financer le déficit croissant de l'Amérique avec sa nouvelle richesse en pétrodollars. Et selon Parsky, Nixon a clairement indiqué qu'il ne pouvait pas revenir les mains vides. Un échec mettrait non seulement en péril la santé financière de l'Amérique, mais pourrait également donner à l'Union soviétique l'occasion de faire de nouvelles incursions dans le monde arabe.
La question n'était pas de savoir si cela pouvait être fait ou non", a déclaré Parsky, 73 ans, l'un des rares fonctionnaires à avoir accompagné Simon lors des pourparlers saoudiens.
À première vue, Simon, qui venait d'être nommé tsar de l'énergie par Nixon, semblait peu adapté à une diplomatie aussi délicate. Avant d'être recruté par Nixon, ce fumeur invétéré, originaire du New Jersey, dirigeait le prestigieux bureau du Trésor de Salomon Brothers. Pour les bureaucrates de carrière, ce trader effronté de Wall Street - qui s'est un jour comparé à Gengis Khan - avait un tempérament et un ego démesurés qui n'étaient pas du tout adaptés à Washington. Une semaine à peine avant de mettre les pieds en Arabie saoudite, Simon a publiquement critiqué le Shah d'Iran, un proche allié régional de l'époque, le traitant de "fou".
Mais Simon, mieux que quiconque, comprenait l'attrait de la dette publique américaine et savait comment convaincre les Saoudiens que l'Amérique était l'endroit le plus sûr pour placer leurs pétrodollars. Forte de ces connaissances, l'administration a élaboré un plan d'action sans précédent qui allait influencer pratiquement tous les aspects des relations américano-saoudiennes au cours des quatre décennies suivantes (Simon est décédé en 2000 à l'âge de 72 ans).
Le cadre de base était étonnamment simple. Les États-Unis achètent du pétrole à l'Arabie saoudite et fournissent au royaume une aide et des équipements militaires. En retour, les Saoudiens réinjecteraient des milliards de leurs recettes en pétrodollars dans les bons du Trésor et financeraient les dépenses américaines.
Il a fallu plusieurs réunions de suivi discrètes pour régler tous les détails, a déclaré Parsky. Mais à la fin de ces mois de négociations, il restait un petit problème, pourtant crucial : Le roi Faisal bin Abdulaziz Al Saud a exigé que les achats du Trésor du pays restent "strictement secrets", selon un câble diplomatique obtenu par Bloomberg à partir de la base de données des Archives nationales.
Rapport spécial : Quelle est la prochaine étape pour l'Arabie saoudite ?
Avec une poignée de fonctionnaires du Trésor et de la Réserve fédérale, le secret a été gardé pendant plus de quatre décennies - jusqu'à aujourd'hui. En réponse à une demande de loi sur la liberté d'information soumise par Bloomberg News, le Trésor a divulgué les avoirs de l'Arabie saoudite pour la première fois ce mois-ci après avoir "conclu qu'il était conforme à la transparence et à la loi de divulguer les données", selon la porte-parole Whitney Smith. Ce trésor de 117 milliards de dollars fait du royaume l'un des principaux créanciers étrangers des États-Unis.
Pourtant, à bien des égards, ces informations ont soulevé plus de questions qu'elles n'ont apporté de réponses. Un ancien fonctionnaire du Trésor, spécialisé dans les réserves des banques centrales et qui a demandé à ne pas être identifié, affirme que le chiffre officiel sous-estime largement les investissements de l'Arabie saoudite dans la dette publique américaine, qui pourraient être le double ou plus.
Le décompte actuel ne représente que 20 % de ses 587 milliards de dollars de réserves étrangères, soit bien moins que les deux tiers que les banques centrales conservent généralement en actifs en dollars. Certains analystes pensent que le royaume pourrait masquer ses avoirs en dette américaine en accumulant des bons du Trésor par le biais de centres financiers offshore, qui apparaissent dans les données d'autres pays.
Le montant exact de la dette américaine détenue par l'Arabie saoudite est plus que jamais d'actualité.
Alors que l'effondrement du pétrole a accentué les craintes que l'Arabie saoudite doive liquider ses bons du Trésor pour se procurer des liquidités, une inquiétude plus troublante est également apparue : le spectre du royaume utilisant sa position surdimensionnée sur le marché de la dette le plus important du monde comme une arme politique, comme il l'a fait avec le pétrole dans les années 1970.
En avril, l'Arabie saoudite a prévenu qu'elle commencerait à vendre jusqu'à 750 milliards de dollars de bons du Trésor et d'autres actifs si le Congrès adoptait un projet de loi permettant au royaume d'être tenu responsable devant les tribunaux américains des attaques terroristes du 11 septembre, selon le New York Times. Cette menace intervient alors que les candidats à la présidence et les législateurs des partis démocrate et républicain redoublent d'efforts pour déclassifier une section de 28 pages d'un rapport du gouvernement américain datant de 2004, qui détaillerait les liens possibles entre l'Arabie saoudite et les attentats. Le projet de loi, qui a été adopté par le Sénat le 17 mai, se trouve maintenant à la Chambre des représentants.
Le ministère des finances de l'Arabie saoudite s'est refusé à tout commentaire sur la vente éventuelle de bons du Trésor en réponse à cette décision. L'Agence monétaire saoudienne n'a pas immédiatement répondu aux demandes de détails sur la taille totale de ses avoirs en dette publique américaine.
"Il ne faut pas croire qu'ils bluffent" au sujet de la menace de représailles, a déclaré Marc Chandler, responsable mondial de la stratégie monétaire chez Brown Brothers Harriman. "Les Saoudiens sont soumis à une forte pression. Je dirais que nous ne nous rendons pas justice si nous sous-estimons nos engagements" envers les grands détenteurs.
"Tout le monde - aux États-Unis, en France, en Grande-Bretagne, au Japon - essayait de mettre la main dans les poches des Saoudiens", a déclaré Gordon S. Brown, responsable économique au département d'État à l'ambassade des États-Unis à Riyad de 1976 à 1978.
Pour les Saoudiens, la politique a joué un grand rôle dans leur insistance pour que tous les investissements du Trésor restent anonymes.
Les tensions ont encore éclaté 10 mois après la guerre du Yom Kippour, et dans tout le monde arabe, il y avait beaucoup d'animosité envers les États-Unis pour leur soutien à Israël. Selon des câbles diplomatiques, la plus grande crainte du roi Fayçal était la perception que l'argent du pétrole saoudien finirait, "directement ou indirectement", entre les mains de son plus grand ennemi sous la forme d'une aide supplémentaire des États-Unis.
Les responsables du Trésor ont résolu le dilemme en laissant les Saoudiens entrer par la petite porte. Dans le premier de nombreux arrangements spéciaux, les États-Unis ont permis à l'Arabie saoudite de contourner le processus d'appel d'offres normal pour l'achat de bons du Trésor en créant des "add-ons". Ces ventes, qui ont été exclues des totaux officiels des enchères, ont caché toute trace de la présence de l'Arabie saoudite sur le marché de la dette publique américaine.
"Quand je suis arrivé à l'ambassade, des gens m'ont dit que c'était l'affaire du Trésor", a déclaré Brown. "Tout a été géré de manière très privée."
En 1977, l'Arabie saoudite avait accumulé environ 20% de tous les bons du Trésor détenus à l'étranger, selon The Hidden Hand of American Hegemony: Petrodollar Recycling and International Markets de David Spiro de l'Université de Columbia.
Une autre exception a été faite pour l'Arabie saoudite lorsque le Trésor a commencé à publier des ventilations mensuelles pays par pays de la propriété de la dette américaine. Au lieu de divulguer les avoirs de l'Arabie saoudite, le Trésor les a regroupés avec 14 autres pays, tels que le Koweït, les Émirats arabes unis et le Nigeria, sous la rubrique générique "exportateurs de pétrole" - une pratique qui s'est poursuivie pendant 41 ans.
Le système est venu avec sa part de maux de tête. Après l'ouverture de la facilité complémentaire du Trésor à d'autres banques centrales, une demande étrangère erratique et non publiée a menacé de pousser les États-Unis au-delà de leur limite d'endettement à plusieurs reprises.
Une note interne, datée d'octobre 1976, détaillait comment les États-Unis avaient levé par inadvertance bien plus que les 800 millions de dollars qu'ils avaient l'intention d'emprunter aux enchères. À l'époque, deux banques centrales non identifiées ont utilisé des add-ons pour acheter chacune 400 millions de dollars supplémentaires de bons du Trésor. En fin de compte, une banque a reçu sa part avec un jour de retard pour empêcher les États-Unis de dépasser la limite.
La plupart de ces manœuvres et hoquets ont été balayés sous le tapis, et les hauts responsables du Trésor se sont donné beaucoup de mal pour préserver le statu quo et protéger leurs alliés du Moyen-Orient alors que la surveillance des plus grands créanciers américains augmentait.
Au fil des ans, le Trésor s'est tourné à plusieurs reprises vers la loi de 1976 sur l'enquête sur l'investissement et le commerce des services internationaux - qui protège les individus dans les pays où les bons du Trésor sont étroitement détenus - comme première ligne de défense.
La stratégie s'est poursuivie même après que le Government Accountability Office, dans une enquête de 1979, n'ait trouvé "aucune base statistique ou légale" pour la panne. Le GAO n'avait pas le pouvoir de forcer le Trésor à remettre les données, mais il a conclu que les États-Unis "avaient pris des engagements spéciaux de confidentialité financière envers l'Arabie saoudite" et peut-être d'autres pays de l'OPEP.
Simon, qui était alors retourné à Wall Street, a reconnu dans un témoignage au Congrès que "les rapports régionaux étaient la seule façon pour l'Arabie saoudite d'accepter" d'investir en utilisant le système complémentaire.
"Il était clair que les gens du Trésor n'allaient pas du tout coopérer", a déclaré Stephen McSpadden, un ancien avocat du sous-comité du Congrès qui a fait pression pour les enquêtes du GAO. "Je faisais partie du sous-comité depuis 17 ans et je n'avais jamais rien vu de tel."
Aujourd'hui, Parsky dit que l'arrangement secret avec les Saoudiens aurait dû être démantelé il y a des années et a été surpris que le Trésor l'ait maintenu en place pendant si longtemps. Mais même ainsi, il n'a aucun regret.
Conclure l'accord "a été positif pour l'Amérique".
—Avec l'aide de Sangwon Yoon.
@MmeAndreaWong