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Seit Anfang 2020 hat die Corona-Pandemie die Welt fest im Griff. Während zunächst die gesundheitlichen Auswirkungen der Krise im Zentrum der politischen Debatte standen, haben im Pandemieverlauf die wirtschaftlichen Folgen zunehmend an Bedeutung gewonnen. So rechnet der Internationale Währungsfonds (IWF) für das Jahr 2020 mit einem Einbruch der weltweiten Wirtschaftsleistung von 3,5 Prozent. Für die Schweiz schätzte das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) das Minus auf 2,9 Prozent.[1]
Um in der Krise die Angebots- und die Nachfrageseite zu stützen, haben Bund und Kantone Stützungsmassnahmen von historischem Ausmass beschlossen. Aus ökonomischer Sicht stellen sich daher zwei Fragen: Sind die Ausgaben angemessen? Und: Welchen Beitrag soll und kann die Schweizer Fiskalpolitik zur Stabilisierung der Konjunktur leisten?
In einer aktuellen Studie berechneten wir erstens den Fiskalimpuls des Bundes für sämtliche Rezessionsperioden seit dem Zweiten Weltkrieg.[2] Insgesamt hat die Schweiz nach dem Zweiten Weltkrieg acht Rezessionsphasen durchlebt: Die erste Rezession der Nachkriegszeit trat 1958 auf. In den Jahren 1975, 1976 und 1982 führten Ölpreisschocks zu Wirtschaftseinbrüchen. Wegen des Zweiten Golfkriegs brach die Schweizer Wirtschaft im Jahr 1991 ein, und 1993 war von einer Immobilienkrise geprägt. Nach der Jahrtausendwende löste der Dritte Golfkrieg 2003 eine Rezession aus. 2009 beendete die Finanzkrise den Aufschwung. Im Jahr 2020 schliesslich folgte die Corona-Pandemie. Zweitens ermittelten wir das Volumen des Schweizer Stützungspakets im internationalen Vergleich anhand von Daten des IWF.
Fast 100 Milliarden Franken
Zur Einschätzung des Umfangs der Corona-Massnahmen berücksichtigen wir die sogenannten Fiskalimpulse des Bundeshaushalts sowie der Sozialversicherungen seit 1951. Ein Fiskalimpuls beschreibt die Veränderung der Primärbilanz im Vergleich zum Vorjahr. Die Primärbilanz bezeichnet die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben des Bundes exklusive Zinszahlungen. So führt beispielsweise eine Abnahme der Steuereinnahmen zu einer Verschlechterung der Primärbilanz – und damit zu einem negativen Fiskalimpuls. Dasselbe gilt, wenn die Ausgaben steigen.
Zur Bewältigung der Corona-Krise sind auf Bundesebene Gelder in der Höhe von über 97 Milliarden Franken eingeplant. Dies entspricht 13,8 Prozent des BIP[3] des Jahres 2020, wobei diese Gelder allerdings für den gesamten Pandemieverlauf zur Verfügung gestellt werden, also nicht nur für 2020. Die 97 Milliarden Franken setzen sich aus den bisher bewilligten Massnahmen von knapp 54 Milliarden Franken sowie aus den eingeplanten Bürgschaften, Garantien und Härtefallhilfen zur Krisenbewältigung in der Höhe von knapp 43 Milliarden Franken zusammen. Von den bewilligten Ausgaben für das Jahr 2020 in der Höhe von etwa 31 Milliarden Franken wurden 15 Milliarden Franken auch tatsächlich realisiert.
Damit ist das Stützungspaket weit umfangreicher als die im Zuge der Finanzkrise von 2009 beschlossenen Stabilisierungsmassnahmen. Inklusive der Hilfe für die Schweizer Grossbank UBS entsprachen diese 10,2 Prozent des damaligen BIP. Ohne die UBS-Garantie, die später zurückbezahlt wurde, machten die Stabilisierungsmassnahmen im Jahr 2008 nur 0,4 Prozent des BIP aus.
Historisches Ausmass
Der historische Vergleich zeigt: Das Stabilisierungspaket zur Bewältigung der Corona-Krise stellt die weitaus umfangreichsten Massnahmen des Bundes seit dem Zweiten Weltkrieg dar. Entsprechend gross war im vergangenen Jahr auch der negative und angesichts der Rezession damit antizyklische, konjunkturstützende Fiskalimpuls, der auf Bundesebene 4,5 Prozent betrug. Davon stammen 3,1 Prozentpunkte vom Bundeshaushalt und 1,4 Prozentpunkte von den Sozialversicherungen (siehe Abbildung 1 und Tabelle).
Abb. 1: Fiskalimpuls und BIP-Wachstum auf Bundesebene (1951–2020)
Anmerkung: Wenn Impuls und Wirtschaftswachstum in die gleiche Richtung zeigen, liegt eine antizyklische und damit konjunkturstützende Fiskalpolitik vor. Sind sie entgegengesetzt, handelt es sich um eine prozyklische, konjunkturverschärfende Fiskalpolitik. Ein negativer Fiskalimpuls beschreibt eine Verschlechterung der Primärbilanz, ein positiver eine Verbesserung.
Quelle: BSV (2020), EFV (verschiedene Jahrgänge), Seco (verschiedene Jahrgänge), Berechnung der Autoren / Die Volkswirtschaft
Historischer Vergleich der Stabilisierungsmassnahmen auf Bundesebene (1975–2020)
|Zeitpunkt||Ausgaben (in Mrd. Fr.)||% BIP||Fiskalimpuls|
|1975||2,10||1,4%||1,3%|
|1978||0,12||0,1%||0,7%|
|1983||0,90||0,4%||0,0%|
|1993||0,30||0,1%||1,6%|
|1997||0,48||0,1%||0,8%|
|2008||2,10 (62,10)||0,4% (10,2%)||0,6%|
|2020||54,10 (97,10)||7,6% (13,7%)||4,5%|
Anmerkung: Die Werte in den Klammern enthalten zusätzlich Garantien und Bürgschaften.
Quelle: Schaltegger und Mair (2021), basierend auf Schaltegger und Weder (2010) sowie Balastér (2009) / Die Volkswirtschaft
Nicht nur im historischen, sondern auch im internationalen Vergleich stützt die Schweiz die Wirtschaft umfangreich. Zur Vergleichbarkeit betrachten wir hier die Zahlen des IWF, der das Schweizer Stabilisierungspaket per April 2021 auf 13,5 Prozent des BIP des Jahres 2020 schätzt.[4] Der EU-Durchschnitt liegt bei 15,2 Prozent, wobei es grosse Unterschiede zwischen den einzelnen Staaten gibt (siehe Abbildung 2). Italien verzeichnete im Jahr 2020 beispielsweise einen BIP-Rückgang von 8,9 Prozent und hat ein Paket im Umfang von 43,8 Prozent des BIP geschnürt. In Japan beträgt der BIP-Anteil des Stützungspakets sogar 44,2 Prozent. Norwegen hingegen weist nur einen BIP-Rückgang von 0,8 Prozent auf – trotzdem hat es die Wirtschaft bisher mit einem Paket im Umfang von 8,5 Prozent des BIP gestützt.
Abb. 2: Corona-Massnahmen und BIP-Rückgang in ausgewählten Staaten (2020)
Quelle: IWF (2021), OECD (2021), Seco (2021) / Die Volkswirtschaft
Neben dem Umfang der Konjunkturstabilisierung interessiert auch, ob es sich bei den Stützungsmassnahmen um «automatische» Ausgaben – wie etwa Arbeitslosengelder – oder um speziell von Bundesrat und Parlament beschlossene Ausgaben handelt. Letztere bezeichnet man als «diskretionäre» Fiskalausgaben.
Diese Unterscheidung ist von Bedeutung: Bereits während der Finanzkrise 2009 warnte der US-Ökonom John B. Taylor in einem Beitrag des CESifo-Forums vor der potenziell geringen Wirkung diskretionärer Fiskalpolitik und der Gefahr eines langfristigen Schuldenanstiegs.[5] Er stellte sich damit gegen die damals vorherrschende Ansicht, dass es zur Bewältigung der Finanzkrise eine expansive Ausgabenpolitik brauche. Diese Meinung wurde in der gleichen Ausgabe des CESifo-Forums von den Ökonomen Antonio Spilimbergo, Steve Symnasky, Olivier Blanchard und Carlo Cottarelli vertreten.[6] Im Rückblick lag Taylor richtig, weil auch in der Finanzkrise viele diskretionäre Massnahmen erst dann realisiert werden konnten, als die Rezession bereits vorbei war.
Lehren aus der letzten Krise
Auch die Schweiz verfolgte während der Finanzkrise 2009 eine ungewollt prozyklische Finanzpolitik, wie unsere Berechnungen zeigen. Obwohl im Jahr 2008 Stabilisierungsmassnahmen beschlossen wurden, wirkte die Fiskalpolitik in den Jahren 2009 und 2010 konjunkturverstärkend. Der Grund liegt in der zeitlichen Verzögerung der Stabilisierungsmassnahmen. Diese entfalteten ihre Wirkung erst im Jahr 2010, als die Rezession bereits überwunden war. So verschlechterte sich 2010 die Primärbilanz trotz Wirtschaftswachstum. Anders bei den automatischen Stabilisatoren: Die Sozialversicherungen konnten ihre Wirkung zeitgerecht entfalten, was sich unter anderem am negativen Impuls der Sozialversicherungen im Jahr 2009 offenbart.
Die Geschichte könnte sich mit Corona wiederholen: Auch diesmal nehmen die diskretionären Massnahmen mit einem Anteil von rund der Hälfte am gesamten Impuls einen bedeutenden Anteil der Finanzpolitik ein. Ob sich die Massnahmen erneut prozyklisch auswirken werden, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch offen.
Klar ist: Die Notwendigkeit einer aktiven Finanzpolitik in Rezessionen ist unbestritten. Dennoch sollten weitere Massnahmen sorgfältig mit ihren potenziellen Kosten abgewogen werden. Neben einem permanenten Ausgabenanstieg betrifft dies auch die zeitlich verzögerte Wirkung der beschlossenen Massnahmen. Hier gilt es von den Erfahrungen der letzten Wirtschaftskrise zu lernen.
- Seco (2021).
- Schaltegger und Mair (2021).
- EFV (2021).
- IWF (2021).
- Taylor (2009).
- Spilimbergo et al. (2009).