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In der Demokratie übt das Volk die Herrschaft im Staat aus. Die Willen der einzelnen Menschen müssen deshalb zum Gesamtwillen aggregiert werden. Das in Regeln niedergelegte demokratische Verfahren bildet den Willen des Volkes. Die Demokratie stellt den Volkswillen förmlich fest und macht ihn zum verbindlichen Willen des Staates, der sich in Form von Gesetzen äussert. Es gibt keinen Willen des Volkes ausserhalb formeller und demokratischer Verfahren.
Für die Demokratie sind die Verfahren im Rahmen von Institutionen wie Parlament, Regierung und Wahlbehörden entscheidend. Diese müssen die Verfahren strikt einhalten und ihre Aufgaben genau erfüllen. Diese formale Seite der Demokratien schafft Vertrauen, aber sie ist wenig geschätzt und bekannt. Alexis de Tocqueville
beobachtete, dass die Menschen im demokratischen Zeitalter «für den Nutzen der
Formen kein grosses Verständnis» hätten, da sie «ungeduldig» seien. Das Hauptverdienst der demokratischen Formen und Verfahren bestehe darin, «dass sie als Schranke zwischen dem Regierenden und dem Regierten wirken, den einen aufhalten und dem andern Zeit zur Besinnung lassen». Die Demokratie unter der Herrschaft des Rechts
erzeugt in einem verbindlich geordneten Verfahren nicht schnelle, sondern breitabgestützte Entscheide.
Vollmachtenregime seit 1848
Eine besondere Herausforderung für Demokratien stellen Krisen dar, die rasches Handeln erfordern. Seit 1848 musste der schweizerische Bundesstaat mehrfach zusehen, wie es in der Nachbarschaft zu militärischen Konflikten kam. Aufgrund der potentiellen Gefahr, dass die Schweiz in diese Konflikte hineingezogen wurde, hatte die Bundesversammlung im 19. Jahrhundert sieben und im 20. Jahrhundert zwei Vollmachtenbeschlüsse erlassen. Darin übertrug sie etwa im Falle der Weltkriege dem Bundesrat die Kompetenz, unbegrenzt Recht zu setzen und Kredite zu beschliessen, sofern das zur Abwehr der Gefahr nötig sei. Diese sogenannten Vollmachten sind von der Bundesverfassung (BV) nicht vorgesehen, sie sind deshalb aus dieser Sicht illegal und verfassungswidrig. Allerdings wahrt diese Praxis der Vollmachtenbeschlüsse eine gewisse Förmlichkeit: Beide Räte müssen die Vollmachten schriftlich erteilen und den Umfang der Kompetenzverschiebungen und der Kontrollen schriftlich niederlegen. Ist die Gefahr vorüber, so müssen sie ebenso förmlich durch Parlamentsbeschluss aufgehoben werden. Die Praxis der Bundesbehörden anerkennt die Vollmachtenbeschlüsse als extrakonstitutionelles Staatsnotrecht.
Die Bundesversammlung hatte in aussenpolitischen Krisen bewusst diesen Weg gewählt, weil die Gefahr plötzlich auftrat. Eine vorsorgliche Vollmachtenerteilung in der Bundesverfassung schied als Möglichkeit aus,
weil die Gründer des schweizerischen Bundesstaates 1848 keine «Ausstiegstüre» in die Bundesverfassung einbauen wollten. Nur schon die Existenz einer solchen Norm könnte die Bundesorgane einladen, aus Bequemlichkeit und vorgeschobener Not den Weg über Vollmachten zu beschreiten. Die schweizerische Bundesverfassung und die gesamte Rechtsordnung sind unverbrüchlich. Sie kennen keine Ausstiegsklausel. Die Erfahrungen in den beiden Weltkriegen oder im Fall innenpolitischer Krisen wie in der Weimarer Republik 1932/33 zeigen, dass das Agieren mit Notrecht ein gefährliches Vorgehen ist. Letzteres gewöhnt die Regierung und das Parlament an eine autoritäre Regierungsform, die nach Jahren als normal, ja als einzig richtig angesehen wird. Die Schweizer Stimmbürger zwangen Bundesversammlung und Bundesrat, die Vollmachten von 1939 aufzugeben, indem sie 1949 eine von zwei Initiativen für die Rückkehr zur direkten Demokratie annahmen. Das Vollmachtenregime von 1939 endigte erst 1952, sechseinhalb Jahre nach Kriegsende, als die Bundesversammlung einen indirekten Gegenvorschlag zur zweiten Initiative dazu annahm. Die 1949 angenommene Initiative festigte das Referendumsrecht und ist als Art. 165 BV über das Dringlichkeitsrecht weiterhin gültig.
Die Bundesverfassung liefert alle Instrumente, um Krisen zu begegnen und schwerwiegende Notlagen zu beheben. Die schweizerische Rechtsordnung ist nicht nur eine Schönwetterordnung, sondern rechnet aufgrund geschichtlicher Erfahrungen mit Krisen, Schwierigkeiten und nationalen Unglücksfällen, wie dies etwa das Epidemiengesetz (EpG) zeigt. Die Bundesverfassung und die auf ihr beruhende Rechtsordnung sind krisentauglich. Die Anrufung von Notrecht und Vollmachten muss daher auf absolut singuläre Fälle – bisher war das nur der Kriegsfall – begrenzt bleiben.