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Au cours de la présente session parlementaire, le
Conseil des Etats se saisit du difficile dossier de la réforme du
gouvernement. Un dossier ouvert depuis des décennies, mais dont on peut
craindre qu’il ne soit toujours pas mûr.
Comme les Etats-Unis, la
Suisse dispose d’une forme de gouvernement qui n’a pas changé depuis la
création de l’Etat moderne. Pourtant le modèle collégial, copie
conforme du Directoire français imposé à notre pays par Bonaparte, a
fait l’objet d’un incessant débat. Au début du xxe siècle déjà, on
discutait de l’élargissement du Conseil fédéral. Après la Deuxième
Guerre mondiale, commissions d’experts et rapports se succèdent :
rapport Hongler (1967), commission Eichenberger (1990), groupe de
travail interdépartemental (1999). Tous les modèles sont examinés, du
système présidentiel au régime parlementaire en passant par
l’aménagement du gouvernement collégial. C’est finalement cette
dernière solution qui a été retenue.
Le Conseil fédéral n’a jamais
montré un grand empressement à organiser sa propre réforme. L’impulsion
est venue du parlement en 1990, par le biais des motions Petitpierre et
Rhinow. Et c’est à nouveau le parlement, plus précisément la commission
des institutions politiques du Conseil des Etats, qui en 2000, tance le
Conseil fédéral, trop lent à son goût à présenter un projet.
Un contrat de législature plutôt qu’une réforme
La
petite réforme, consistant à créer la fonction de secrétaire d’Etat –
en réalité un simple porte-serviette – échoue devant le peuple en 1996.
Dès lors le Conseil fédéral se décide pour une réforme plus ample et
porte son choix sur un gouvernement dit «à deux cercles» : le collège
actuel, flanqué de sept ministres délégués, coresponsables politiques
et chargés de domaines bien précis.
La commission du Conseil des
Etats a modifié ce projet, optant pour des conseillers fédéraux
suppléants, siégeant et votant au sein du collège en cas d’absence de
leur conseiller fédéral. Par ailleurs elle propose le renforcement de
la présidence par un mandat de deux, voire quatre ans. Cette solution
ne s’est imposée que grâce à la voix prépondérante du président, la
moitié de la commission préconisant un Conseil fédéral de neuf membres.
C’est dire si le consensus fait encore défaut et si le débat en plénum
risque d’être mouvementé.
Cette fixation sur une réforme des
structures gouvernementales conduit à négliger la réflexion sur la
modification de règles informelles, propres à renforcer la cohésion du
Conseil fédéral : par exemple, l’adoption d’un contrat de législature
engageant l’exécutif et les partis représentés au gouvernement.
Sur ce thème : Jérôme Savary, Des acteurs et des règles. Une analyse de la réforme du gouvernement suisse (1990-2002), Lausanne, octobre 2002, Cahier de l’IDHEAP 204/2002