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il Caffè, 12 gennaio 2014, pagg. 1-31. PDF
Nenad Stojanovic*
Comincia a far discutere, in Ticino, la proposta di alcuni partiti di introdurre la regola della maggioranza qualificata per prendere certe decisioni. In particolare, si chiede che le decisioni sull’aumento delle imposte con il moltiplicatore cantonale previsto col freno ai disavanzi nei conti pubblici debbano avere il sostegno di almeno il 66% dei deputati presenti. “Un mostro democratico si aggira per il Cantone” è stato il commento del ministro socialista Manuele Bertoli sul suo blog. Bertoli osserva che “normalmente in democrazia le decisioni vengono prese a maggioranza. La maggioranza è usualmente composta della metà più uno dei votanti, perché se si adottassero regole diverse si conferirebbe necessariamente più potere ad alcuni rispetto ad altri, dando così peso diverso ai voti espressi”.
A prima vista la posizione di Bertoli convince. Ma tutto dipende da quel “normalmente”? Chi ha il diritto e il potere di dire cosa debba essere la “norma” procedurale in una democrazia? E in quali casi è legittimo, e magari anche “democratico”, andare oltre la norma?
In generale, le regole procedurali sono stabilite nelle costituzioni. Essendo la legge madre di tutte le leggi – i tedeschi la chiamano Grundgesetz, la “legge fondamentale” – la costituzione è però la prima per la cui adozione, o la modifica, è sensato richiedere una maggioranza qualificata, quindi oltre il mero 50% + 1 dei cittadini votanti. Un altro esempio sono le decisioni sull’indipendenza. Il referendum del 1995 sulla sovranità del Québec aveva raccolto il 49% dei consensi. Ma molti si sono chiesti: sarebbe bastato il 51% per vincere e quindi per separarsi dal resto del Canada? E perché mai su una decisione così importante potevano votare solo i québécois ma non gli altri cittadini canadesi?
Prendiamo il caso svizzero. Ogni modifica della Costituzione federale, anche minima, per esempio in occasione delle votazioni sulle iniziative popolari, richiede la maggioranza qualificata: la famosa doppia maggioranza del Popolo e dei Cantoni. Ciò vuol dire che non basta avere il consenso della maggioranza dei cittadini votanti (50% +1) ma che occorre anche la maggioranza dei Cantoni. Per sapere se un dato Cantone, in quanto collettività, si è espresso per l’opzione A piuttosto che per l’opzione B si applica tuttavia il medesimo metro: se per esempio il 51% dei ticinesi votanti dovesse approvare l’iniziativa dell’Udc “contro l’immigrazione di massa”, per il calcolo della maggioranza dei Cantoni il voto del Ticino verrà inserito nella casella “favorevoli”, come se il 100% dei votanti ticinesi avesse detto di sì alla detta iniziativa.
Un’altra questione cruciale è di sapere chi sono i “cittadini” di cui stiamo parlando. Mettiamo pure da parte la discussione, seppure importante, sul fatto che tanti cittadini non hanno nemmeno la possibilità di votare (oggi gli stranieri ma anche i sedicenni, ieri le donne o anche i maschi che non avevano un reddito sufficiente). Basta, per modificare la costituzione, tenere conto solo dei voti espressi, ossia dei cittadini con diritto di voto che hanno effettivamente votato? Una riforma così importante non richiede forse un consenso più ampio, per esempio quello della maggioranza di tutti i cittadini, votanti o no che siano? La Svizzera ha deciso per la prima opzione: anche se la partecipazione a una votazione popolare in cui si modifica la costituzione fosse soltanto del 20%, il risultato sarebbe valido. Non così in Italia, dove nei referendum è richiesto un quorum del 50%. L’idea che sta dietro questa regola e che decisioni importanti godano di un’ampia legittimità, e che dietro non ci sia soltanto una piccola minoranza. In effetti, c’è chi ha calcolato che in Svizzera, nel caso estremo e ipotetico, circa il 10% dei cittadini che abitano e votano nei cantoni più piccoli potrebbe essere sufficiente per bloccare qualsiasi riforma della costituzione. Ma il caso forse ancora più eclatante, in Svizzera, in cui è richiesta la maggioranza qualificata non riguarda tanto le modifiche della costituzione bensì quelle delle leggi federali.
Non basta infatti che una legge ottenga l’approvazione della maggioranza del 50% + 1 dei deputati presenti alla prima Camera, il Consiglio nazionale, dove ogni Cantone detiene il numero di seggi che corrisponde alla sua popolazione (stranieri inclusi). Ogni legge deve infatti avere anche il sostegno della maggioranza nella seconda Camera, il Consiglio degli Stati, dove ogni Cantone ha il diritto a due seggi. Questo sistema è di fatto una forma di maggioranza qualificata. Inoltre è profondamente iniquo, siccome il peso di un cittadino di Uri (35mila abitanti) al Consiglio degli Stati corrisponde a quello di ben 39 cittadini zurighesi (1,4 milioni). È democrazia, questa? Dipende dai punti di vista. Avendo i cittadini svizzeri, a maggioranza, accettato la costituzione del 1848, che conteneva l’introduzione del bicameralismo parlamentare, uno potrebbe dire che sì, una tale maggioranza qualificata, giustificata per altro dalla logica federale, non è fuori luogo. Ma per lo meno è lecito porre la questione.
Per ritornare al caso ticinese, è senz’altro esagerato e sproporzionato introdurre, nel parlamento, la regola della maggioranza qualificata per delle decisioni che riguardano l’aumento delle imposte. (Se così non fosse, qualcuno ci dovrebbe spiegare perché la medesima maggioranza non dovrebbe essere richiesta, ad esempio, per il taglio dei sussidi per le casse malati.) Ma non penso che, in sé, la regola della maggioranza qualificata sia un metodo non democratico. Questo dibattito ci invita semmai a un confronto serio e approfondito sul problema.
*politologo