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Reflexionen von Photovoltaikanlangen / Solaranlagen
von Dr. David Hofstetter
1. Sachverhalt
Mit Datum vom 9. Januar 2023 hat das Bundesgericht ein Urteil betreffend die Reflexionen, die von einer Photovoltaikanlage (Solaranlage) ausgehen, gefällt (Urteil 1C_686/2021). Im Streit lagen Reflexionen einer Photovoltaikanlage, die auf einem Mehrfamilienhaus erstellt wurde. Die Anlage besteht aus 18 Solarpanels mit einer Gesamtfläche von 35 m2.
Nach Inbetriebnahme der Anlage beklagten sich Nachbarn über Lichtreflexionen der Photovoltaikanlage auf ihren Balkonen. Sie verlangten von der Gemeinde die Einleitung eines Verfahrens auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Die Gemeinde holte daraufhin ein Gutachten zu den Sonnenreflexionen ein und erliess einen Entscheid, in welchem sie die Eigentümer der Photovoltaikanlage aufforderte, den rechtmässigen Zustand hinsichtlich der Verletzung des Umweltschutzgesetzes herzustellen. Hierzu habe die Eigentümerschaft ein Baugesuch für die Aufständerung der bestehenden Anlage sowie einen Bericht über die Reflexionswirkung einzureichen oder aber die Anlage abzubauen.
Gegen den Entscheid der Gemeinde erhoben die Eigentümer der Photovoltaikanlage erfolglos Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht und anschliessend an das Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
2. Erwägungen des Bundesgerichts
Das Bundesgericht hält fest, dass Sonnenlicht, das durch den Bau oder Betrieb von Anlagen verändert, z.B. reflektiert wird, unter den Begriff der Strahlen gemäss Art. 7 Abs. 1 USG fällt und somit als Einwirkung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 USG gilt (E. 3.1). Für den Schutz vor sichtbarem Licht besteht bis anhin keine bundesrechtlich verbindliche Regelung, weshalb die rechtsanwendenden Behörden in Beachtung von Art. 12 Abs. 2 USG unmittelbar Art. 11 bis 14 USG sowie Art. 16 bis 18 USG anzuwenden haben. Dabei können sie sich auf die Angaben von Experten und Fachstellen abstützen (E. 3.2).
Sodann äussert sich das Bundesgericht in E. 3.3 zur Frage, ob eine Sanierung der Photovoltaikanlage angezeigt ist, sofern Umweltschutzvorschriften verletzt werden. Es führt aus, dass eine Sanierung im Sinne von Art. 16 ff. USG deshalb nicht in Betracht fällt, weil es sich bei der im Streit liegenden Photovoltaikanlage um eine Anlage handelt, welche Vorschriften missachtet, die bereits im Zeitpunkt der Errichtung der Anlage galten (ursprüngliche Fehlerhaftigkeit). Eine Sanierung nach dem Umweltschutzgesetz bezieht sich demgegenüber auf Anlagen, die älter sind als die Vorschriften, denen sie nicht genügen (nachträgliche Fehlerhaftigkeit). Auch wenn keine Sanierung der Anlage angezeigt ist, schliesst dies laut Bundesgericht aber nicht aus, dass ein vorschriftswidriger Zustand nachträglich korrigiert werden muss. Die Prüfung der nachträglichen Anordnung von Massnahmen zur Emissionsbegrenzung erscheint gerade in jenen Fällen angezeigt, wo die Immissionen bei Erteilen der Bewilligung nicht oder nicht vollständig vorausgesehen wurden oder eine zuverlässige Prognose schwierig ist. Dies gilt laut Bundesgericht erst recht, wenn für die fragliche Anlage gar keine Baubewilligungspflicht besteht (siehe für Solaranlagen Art. 18a RPG und Art. 32a RPV).
Bei bestehenden, rechtskräftig bewilligten Anlagen sind insbesondere die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit zu berücksichtigen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit kann einem vollständigen Widerruf einer Verfügung entgegenstehen. Dagegen kommt ihm nicht dasselbe Gewicht zu, wenn der Eingriff in die Rechtsposition der Betroffenen weniger stark ausfällt, weil die Anlage mit gewissen baulichen oder betrieblichen Änderungen weiter betrieben werden kann.
In der konkreten Beurteilung der Reflexionen erachtete das kantonale Verwaltungsgericht anlässlich eines Augenscheins auf dem Balkon der Nachbarn die Lichtstärke aufgrund der eigenen Wahrnehmung als äusserst störend und unangenehm. Ein Blick in die Blendung war laut Verwaltungsgericht unmöglich und der Blick habe abgewendet werden müssen. Gemäss dem von der Gemeinde beigezogenen Gutachter beträgt die Leuchtdichte (gemessen in Candela/m2 [cd/m2]) anlässlich einer Messung auf dem Balkon der Nachbarn zwischen 31’000 und 230’000 cd/m2. Ab etwa 100’000 cd/m2 liegt eine sog. Absolutblendung vor, das heisst eine Anpassung des Auges an die Lichtverhältnisse ist nicht mehr möglich. Laut Gutachter lagen im konkreten Fall Reflexionen mit einer Lichtreflexionshelligkeit von weit über 100’000 cd/m2 über 50 Minuten pro Tag und über mehrere Wochen vor, d.h. weit über 30 Stunden im Jahr.
Gemäss der Vollzugshilfe des BAFU «Empfehlungen zur Vermeidung von Lichtimmissionen» ist mangels empirischer Grundlagen über das Belästigungspotenzial von reflektiertem Sonnenlicht weiterhin aufgrund von Begehungen vor Ort und der subjektiven Einschätzung von Experten darüber zu entscheiden, ob eine Reflexion im Einzelfall übermässig oder zumutbar ist. Der Einschätzung der beigezogenen Gutachter kommt somit grosses Gewicht zu. Betreffend die Dauer der Blendung hat das Bundesgericht bislang keine Grenzen definiert, ab deren Erreichen von einer störenden Reflexion auszugehen ist. Im zitierten Urteil führt es unter Verweis auf die bisher in diesem Zusammenhang ergangene Rechtsprechung aus, dass eine Reflexion während einer Dauer von viereinhalb Monaten bis zu maximal 50 Minuten pro Tag und mit einer Lichtintensität von bis zu 30 % des Sonnenlichts geeignet ist, Personen in ihrem Wohlbefinden zu stören. Gemäss der Vollzugshilfe des BAFU gelten Einwirkdauern von knapp 20 bis 30 Minuten täglich als zumutbar.
Im vom Bundesgericht zu beurteilenden Sachverhalt kam der Gutachter zum Schluss, dass die Dauer der Reflexion über die Massen hoch sei und eine unvertretbar hohe Blendung auf dem Balkon auftritt. Er kam daher zum Schluss, dass eine erhebliche und nicht mehr zulässige Belästigung durch Lichtreflexionen vorliegt. Die Blendung kann laut Gutachter nur dadurch vermieden werden, dass dem Emissionsort der Rücken zugewandt wird. Ob die Einwirkungen als übermässig im Sinne von Art. 14 lit. b USG qualifiziert werden müssen, liess das Bundesgericht offen, weil jedenfalls vorsorgliche Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 USG zu Recht angeordnet wurden.
Im Ergebnis schützte das Bundesgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts und damit das Vorgehen der Gemeinde betreffend die Anordnung von emissionsbegrenzenden baulichen Massnahmen (Aufständerung der Anlage, das heisst Veränderung des Winkels für reflektiertes Sonnenlicht). Die Kosten für die baulichen Massnahmen zur Anpassung der Anlage erachtete es als tragbar, wobei Anpassungskosten von knapp CHF 12’000.00 im Raum standen, bei Erstellungskosten von CHF 25’000.00.
3. Fazit
Konflikte über Reflexionen von Photovoltaikanlagen werden in Zukunft unweigerlich zunehmen, weil der Ausbau von Solarenergieanlagen auf Gebäuden zunehmen wird und nunmehr rechtlich vorgeschrieben ist (Art. 45a EnG). Die Rechtsprechung zu dieser Thematik befindet sich hingegen noch in Entwicklung. Interessant wird etwa sein, wie die Gerichte in Zukunft die Dauer der Blendung beurteilen, und die Tatsache, an welchen Orten die Blendung auftritt. Hier sind unseres Erachtens noch wesentliche Aspekte ungeklärt. Aber mit dem erwähnten Entscheid des Bundesgerichts wird klargestellt, dass Absolutblendungen auf Balkonen von knapp einer Stunde täglich über mehrere Monate hinweg grundsätzlich Massnahmen erfordern und dass diese Massnahmen auch dann noch verhältnismässig sind, wenn sie – bei kleineren Anlagen – fast die Hälfte der Erstellungskosten betragen.
Aus praktischer Sicht ist festzuhalten, dass die Beurteilung der Übermässigkeit der Reflexionen von Photovoltaikanlagen zwingend durch Fachgutachten zu erfolgen hat. Diesen kommt erhebliches Gewicht zu, weil empirische Grundlagen über das Belästigungspotenzial von reflektiertem Sonnenlicht fehlen. Sodann ist die Störung durch einen Augenschein vor Ort festzustellen. Diesbezüglich stellt sich das praktische Problem, dass Augenscheine zwar längere Zeit im Voraus geplant und angesetzt werden, aber nur dann sinnvoll stattfinden können, wenn die Sonne scheint und die Reflexionen auftreten. Diese Tatsache kann die Verfahren nicht unerheblich verzögern.
Um derartige Probleme gar nicht erst entstehen zu lassen, dürfte es sinnvoll sein, die Blendwirkung bereits im Rahmen der Planung der Anlage zu prüfen und das Unternehmen, das die Anlage erstellt, vertraglich zu verpflichten, eine Anlage zu erstellen, welche nicht zu übermässigen oder ohne grossen technischen Aufwand vermeidbare Blendungen führt.