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24.09.2017 - Inscrire la sécurité alimentaire dans la Constitution : c'est fait !
| Le peuple suisse a accepté à une très large majorité l'inscription d 'un article 104a "Sécurité alimentaire" dans la Constitution fédérale lors de la votation populaire du 24 septembre 2017 sur le second contre-projet adopté par le Parlement, avec le soutien du Gouvernement. C'est l'aboutissement du processus lancé par l’Union suisse des paysans (USP) avec son initiative populaire «Pour la sécurité alimentaire» qui visait à donner des perspectives d'avenir aux familles paysannes en Suisse. C'est aujourd'hui chose faite et Prométerre s'en réjouit, surtout avec un score vaudois de 92% de OUI qui montre l'attachement de la population à une agriculture de proximité, propre à assurer un approvisionnement à long terme en denrées alimentaires indigènes, tout en élargissant cette mission à l'ensemble de la chaîne de valeur agro-alimentaire des différentes filières.

Art. 104a Sécurité alimentaire
En vue d’assurer l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires, la Confédération crée les conditions qui favorisent :
a. la préservation des bases de la production agricole, notamment des terres agricoles ;
b. une production de denrées alimentaires adaptée aux conditions locales et utilisant les ressources naturelles de manière efficiente ;
c. une agriculture et un secteur agroalimentaire répondant aux exigences du marché ;
d. des relations commerciales transfrontalières qui contribuent au développement durable de l’agriculture et du secteur agroalimentaire ;
e. une utilisation des denrées alimentaires qui préserve les ressources naturelles.

La place et la fonction dans la Constitution
L’article constitutionnel proposé vise à garantir l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires. Il est placé dans la systématique de la Constitution fédérale, après l’art. 104, qui est consacré à l’agriculture.
L’art. 102 Cst. réglemente l’approvisionnement du pays dans les situations de crise ou de grave pénurie et couvre d’une manière générale tous les biens et services de première nécessité (carburants, médicaments et denrées alimentaires, etc.). Il porte sur les pénuries à court ou à moyen terme et sert de base constitutionnelle à la loi sur l’approvisionnement du pays (par ex. réserves obligatoires).
L’art. 104 Cst. précise que l’agriculture du pays doit contribuer dans une large mesure à la sécurité de l’approvisionnement de la population. L’agriculture fournit aussi cette prestation en période normale. L’article traite exclusivement la question de la sécurité de l’approvisionnement, à savoir la production indigène, négligeant ainsi d’autres aspects, comme l’importation ou le stockage.
Le nouvel article 104a complète la base constitutionnelle actuelle. La notion de sécurité alimentaire est globalement définie dans la Constitution. Cette définition prévoit non seulement la préservation des bases de production (en particulier des terres agricoles) et la durabilité de la production indigène, mais aussi l’adaptation de la chaîne de création de valeur au marché, les relations commerciales transfrontalières et une utilisation respectueuse des ressources naturelles. Il s’agit à cet égard non pas de se prémunir contre les pénuries dans les situations de crise (art. 102 Cst.), mais au contraire de faire en sorte que la population puisse à long terme se procurer des denrées alimentaires en quantité suffisante. Le nouvel article donne une assise plus solide à la politique fédérale actuelle dans les domaines de l’agriculture, de l’environnement et de l’aménagement du territoire et ne doit pas aboutir à l'allocation de nouvelles subventions.
Les dispositions du texte constitutionnel
Titre et phrase introductive
L’art. 104a demande à la Confédération de créer les conditions nécessaires pour assurer la sécurité alimentaire en Suisse. La notion de sécurité alimentaire désigne une offre de denrées alimentaires permettant de couvrir quantitativement et qualitativement les besoins nutritionnels de la population. Il s’agit donc tant de la quantité de calories nécessaire au plan nutritionnel et de la composition en éléments nutritifs que de la diversité de l’offre, qui doit également comprendre des produits importés.
Pour garantir à long terme une quantité suffisante de denrées alimentaires, la Confédération doit, d’une part, fixer des conditions favorables à une production agricole dans le pays et, d’autre part, veiller à ce qu’il soit possible de garantir l’importation d’aliments sur le long terme et conformément aux principes de développement durable. Par « conditions », on entend le cadre qui favorise, c’est-à-dire qui a un effet positif sur la réalisation des objectifs visés aux let. a à e. Ces conditions peuvent être de nature structurelle (environnement propice à l’innovation, niveau technique élevé dans la production agricole, etc.), comprendre des dispositions légales (par ex. des exigences minimales) ou des incitations positives et négatives (paiements directs, etc.).
Les let. a à e intègrent dans la notion de sécurité alimentaire tous les stades de la chaîne de création de valeur, des bases de la production (let. a) à l’utilisation des denrées alimentaires (let. e) en passant par la production (let. b), la chaîne de création de valeur (let. c) et le commerce (let. d). Le nouvel article constitutionnel ne prévoit pas de compétences supplémentaires pour la Confédération. La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons ne sera pas non plus modifiée.
Lettre a
L’approvisionnement de la population en denrées alimentaires suppose la préservation des bases de la production agricole. Il s’agit surtout de facteurs de production physiques, comme les terres agricoles, les ressources naturelles non renouvelables ou l’eau. La let. a vise à consolider les bases constitutionnelles nécessaires à la garantie des bases de production aux plans quantitatif et qualitatif.
La let. a met en évidence la protection des terres agricoles. Par « terres agricoles », on entend les sols et surfaces exploités et utilisés dans l’agriculture. Elles englobent les surfaces agricoles utiles (SAU), à savoir les surfaces herbagères et les terres assolées, ainsi que les surfaces d’estivage, Les surfaces les plus productives en agriculture, à savoir les surfaces d’assolement (SDA), comprenant les terres assolées et les prairies arables, en font aussi partie. Les terres agricoles sont particulièrement précieuses du point de vue de la sécurité alimentaire. Indispensables à la production de denrées alimentaires, elles sont au coeur de la politique agricole. Mais ces terres sont aussi une ressource qui remplit de multiples fonctions (filtre d’eau potable, espace de délassement, prévention des risques naturels, base pour le tourisme, etc.). La protection des terres agricoles doit continuer à relever essentiellement des cantons (conformément au principe énoncé à l’art. 75 Cst.).
Si l’article vise à renforcer l’efficacité de l’utilisation et de la consommation de ressources non renouvelables (cf. let. b), il met aussi l’accent sur l’amélioration de l’achèvement du cycle des éléments fertilisants (phosphore, etc.). Il faut tenir dûment compte des conflits d’intérêts entre les exigences auxquelles l’agriculture et d’autres secteurs doivent satisfaire par rapport à la protection mais aussi à l’utilisation des ressources en eau. Autre base de production à préserver : le savoir-faire dans le système de connaissances agricole (recherche agronomique, etc.).
Lettre b
En Suisse, le besoin en denrées alimentaires est couvert en premier lieu par la production indigène. La production agricole du pays constitue donc un pilier majeur de la sécurité alimentaire. Conformément à la let. b, la Confédération doit fixer des conditions propres à favoriser l’émergence d’une production indigène « qui soit adaptée aux conditions locales » et « qui préserve les ressources naturelles ».
L’expression « production adaptée aux conditions locales » signifie qu’il faut tirer parti du potentiel agronomique du pays pour produire des denrées alimentaires, mais aussi que la production ne doit pas aller au-delà des limites environnementales et qu’il ne faut pas surcharger les écosystèmes. Améliorer l’utilisation efficiente des ressources naturelles doit aider à réduire leur exploitation excessive et les émissions dans l’environnement tout en maintenant la contribution de la production indigène (préservation des ressources). Seule une production indigène obéissant aux principes du développement durable peut rester à long terme un pilier important de la sécurité de l’approvisionnement. Une réalité dont tient compte la let. b.
Lettre c
Une production indigène à long terme et stable suppose que les entreprises des secteurs agricole et agroalimentaire suisses sont capables de s’imposer sur les marchés. C’est à cette fin que les potentiels des marchés suisses et étrangers doivent être exploités et que les produits doivent générer de la valeur ajoutée sur les marchés.
L’idée de l’orientation sur le marché est déjà évoquée à l’art. 104, al. 1, Cst. Dans ce contexte, elle se rapporte uniquement à l’agriculture. Son utilisation à l’art. 104a, let. c, étend le champ d’application à l’ensemble de l’agriculture et du secteur agroalimentaire. L’expression « répondant aux exigences du marché » signifie que l’offre de ces secteurs n’est pas définie par l’Etat, mais est conçue en fonction de la réalité du marché – et en particulier des besoins des consommateurs. Or, l’évolution constante de cette réalité rend nécessaire la création de conditions de politique agricole qui donnent aux acteurs concernés les moyens de réagir suffisamment tôt, avec souplesse et de manière autonome aux changements de donne. L’exploitation du potentiel du marché en Suisse et à l’étranger nécessite un cadre permettant de tirer parti des possibilités, d’une part, de réduire les coûts, et d’autre part, de renforcer la création de valeur ajoutée (différenciation des produits par la qualité, etc.). Axer les secteurs agricole et agroalimentaire suisses sur une stratégie de qualité commune peut se révéler payant. En misant sur une qualité élevée, on permet aux produits suisses de se démarquer, sur les marchés intérieurs et extérieurs, des produits étrangers proposés dans la gamme bon marché. Si l’on positionne les produits suisses essentiellement dans la gamme des produits chers, on peut exploiter, en particulier dans les pays qui ont une forte croissance économique, les potentiels de marché qu’offre une classe de la population dont le pouvoir d’achat va croissant.
Lettre d
De par ses particularités structurelles (nombre limité de terres agricoles, topographie, climat, etc.) et de sa forte densité de population, la Suisse a toujours été tributaire des importations de denrées alimentaires et elle le restera dans le futur. A cela s’ajoute un manque de matières premières qui la rend également dépendante des importations pour les moyens de production agricoles (engrais minéraux, machines, diesel, etc.). C’est pourquoi des relations commerciales stables et solides avec l’étranger sont capitales pour la sécurité alimentaire suisse.
Selon la let. d, la Confédération doit réunir les conditions permettant d’assurer non seulement par la production indigène, mais aussi par les relations commerciales internationales, les besoins de la Suisse en aliments et en moyens de production. Les relations commerciales avec l’UE – notre principal partenaire – sont capitales à cette fin. Il est en outre nécessaire de diversifier les relations commerciales avec des pays tiers capables de contribuer à l’approvisionnement de la Suisse en denrées alimentaires. En exportant des denrées alimentaires, la Suisse peut elle aussi fournir une contribution substantielle à la sécurité de l’approvisionnement à l’étranger. Cela concerne notamment les produits qui doivent répondre à des normes élevées en termes de sécurité alimentaire (nourriture pour bébé, par ex.).
La let. d attend du commerce transfrontalier qu’il contribue au développement durable de l’agriculture et du secteur agroalimentaire en Suisse et à l’étranger. Cela signifie, s’agissant de la Suisse, que les importations et les exportations de denrées alimentaires et de moyens de production doivent renforcer le développement durable des secteurs précités dans notre pays. L’importation de moyens de production (engrais, machines, matières fourragères, etc.) contribue à accroître la production agricole suisse et favorise ainsi – au même titre que l’exportation de produits agricoles suisses – le développement économique de la branche. L’importation de denrées alimentaires contribue aussi au développement durable puisqu’elle permet de soulager les écosystèmes agricoles de notre pays. Si l’on n’importait pas de denrées alimentaires, le modèle de consommation actuel nécessiterait d’intensifier la production indigène d’une manière telle que les écosystèmes s’en trouveraient absolument surchargés. Les importations de denrées alimentaires et de moyens de production ne doivent toutefois pas porter trop gravement atteinte à l’environnement, ni nuire aux bases de production ou se faire au détriment des populations plus pauvres à l’étranger. C’est la raison pour laquelle la Suisse s’engage, sur le plan international, pour que les critères de durabilité soient mieux pris en considération dans le commerce mondial.
L’intégration de la notion de durabilité dans les relations commerciales internationales permet de tenir compte d’une préoccupation écologique également exprimée par les initiatives « Pour des aliments équitables » et « Pour la souveraineté alimentaire ». Cette exigence est aussi l’expression de la responsabilité en matière de sécurité alimentaire mondiale de la Suisse, qui oeuvre au sein des organisations multilatérales importantes (FAO, OCDE, etc.) en faveur de conditions-cadre permettant d’atteindre les objectifs de développement durable et de sécurité alimentaire à l’échelle planétaire.
Lettre e
L’utilisation de denrées alimentaires préservant les ressources est un aspect qui a été intégré dans la notion de sécurité de l’approvisionnement à la let. e. Elle concerne tous les stades de la filière alimentaire. Il faut savoir que près d’un tiers des aliments finissent à la poubelle en Suisse. Une réduction de ce gaspillage alimentaire pourrait être une des mesures possibles en faveur d’une utilisation respectueuse des ressources naturelles (sensibilisation à la question dans l’opinion publique, dans les écoles, etc.). La prise en considération du gaspillage alimentaire permet de tenir compte d’une préoccupation majeure dans le contre-projet à l’initiative « Pour la sécurité alimentaire ». La désignation des produits, l’information et la communication fournissent également d’autres pistes de réflexion à ce sujet.
Historique de l'initiativeLes raisons du lancement d'une initiative populaire « Pour la sécurité alimentaire »
L’USP a lancé son initiative dans le but d’assurer la sécurité alimentaire des générations futures et de soutenir la productivité de l’agriculture indigène. Car si les Suisses peuvent aujourd’hui se procurer en suffisance des denrées alimentaires de qualité, qu’en sera-t-il dans le monde de demain pour leurs enfants et petits-enfants ? Les points suivants ont donc été retenus :
- Anticiper et pouvoir faire face aux développements prévisibles au niveau international et national (croissance de la population, changement climatique, raréfaction des ressources).
- Maintenir à long terme un approvisionnement prépondérant de la population résidant en Suisse avec des denrées alimentaires indigènes.
- Lutter contre la perte des terres cultivées indispensables à la production agricole.
- Maintenir le haut niveau de qualité des denrées alimentaires dans notre pays.
- Donner des perspectives d’avenir aux familles paysannes de notre pays.
Les objectifs de l'initiative " Pour la sécurité alimentaire"
L’initiative de l’Union suisse des paysans (USP) « Pour la sécurité alimentaire » vise à combler les lacunes de la Politique agricole 14-17 en complétant l’article 104 de la Constitution et en y inscrivant les notions fondamentales telles que :
• Le maintien ou l’augmentation de la production de denrées alimentaires indigènes
• Le maintien de la qualité des denrées alimentaires indigènes
• Le renforcement de la protection des surfaces agricoles productives
• La préservation des ressources naturelles et énergétiques
• L’amélioration de la sécurité alimentaire
• L’amélioration du positionnement des producteurs dans la filière agroalimentaire
• Le renforcement des liens producteurs-consommateurs
Un grand succès lors de la récolte des signatures
Les délégués de l’USP ont approuvé la démarche lors de leur assemblée du 20 novembre 2013, par 265 voix contre 1. Après validation par la Chancellerie fédérale le 4 février, l’initiative a été lancée le 11 février à Berne. Le comité d’initiative disposait de 18 mois pour rassembler les 100'000 signatures nécessaires pour que le sujet soit soumis aux citoyennes et aux citoyens en votation populaire.
Un record ! Il a fallu moins de trois mois aux partisans de l’initiative lancée par l’USP « Pour la sécurité alimentaire » pour récolter les 100 000 signatures nécessaires à son dépôt à la Chancellerie fédérale. Le 29 octobre 2014, le Conseil fédéral a annoncé qu'il lancerait un contre-projet direct. "Cela témoigne de la nécessité d’agir au plan constitutionnel, note Luc Thomas, directeur de Prométerre. Cela donne du crédit à l’initiative. »
Les sept sages publient leur contre-projet direct le 14 janvier 2015. Présentant une vision de la sécurité alimentaire basée sur l'importation et non sur la production indigène, ce texte ne convainc pas le milieu agricole. S'il devait passer la rampe de l'examen parlementaire sans modification, Prométerre continuerait d'apporter son soutien au texte de l'initiative de l'USP et préconiserait un refus du contre-projet. De son côté, l'USP se dit satisfaite de voir que le Conseil fédéral prend le sujet de la sécurité alimentaire au sérieux, mais note qu'il est "décisif que le contre-projet reprenne la principale revendication de l’initiative sur la sécurité alimentaire et renforce la production de denrées alimentaires dans le pays". A l'issue de la procédure de consultation, le contre-projet ne récolte quasi que des rejets et avis négatifs.
Le 29 avril 2015, le Conseil fédéral décide donc de retirer son texte, précisant qu'il recommanderait au peuple de rejeter l'initiative au moment de la votation. Le 9 mars 2016, le Conseil national accepte l'initiative par 91 voix contre 83. Le 29 août 2016, l'initiative est reprise en deuxième traitement par la commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats. Par 11 voix contre 0 et 2 abstentions, celle-ci décide de demander à l'administration de proposer un contre-projet direct à l'initiative.
Ainsi fin 2016 cependant, un nouveau contre-projet direct est présenté par l'administration. Le 29 novembre 2016, la Chambre des cantons adopte ce texte à une large majorité, par 38 voix contre 4, sans amendement et rejette l'initiative de l'USP. La commission de l'économie et des redevances du Conseil national accepte à son tour ce contre-projet, sans modification, par 22 voix contre 1 et 2 abstentions le 25 janvier 2017. Le contre-projet, tout comme l'initiative, ont été à l'ordre du jour du Parlement lors de la session de printemps 2017.
Après que le second contre-projet direct a été présenté, puis largement adopté par le Conseil des Etats, l'USP s'est déclarée favorable à ce texte. Consultant ses membres lors de quatre séminaires régionaux extraordinaires durant la première semaine de janvier 2017, elle a ensuite convoqué une séance extraordinaire de la Chambre suisse d'agriculture (CSA). Le 13 janvier 2017, cette dernière a, après de longues et multiples discussions, voté pour recommander au comité d'initiative de retirer l'initiative en cas d'adoption du contre-projet, sans amendement, par le Conseil national.
Le 14 mars 2017, le Parlement a approuvé à une large majorité le nouvel article constitutionnel sur la sécurité alimentaire lors du vote final. À la suite de quoi le comité à l’origine de l’initiative sur la sécurité alimentaire a retiré son projet, laissant la voie libre au vote sur l’article constitutionnel sur la sécurité alimentaire.
Communiqué de l'ASSAF sur le contre-projet présenté le 14 janvier 2015 par le Conseil fédéral
Edito de Prométerre dans son numéro de mars 2015 de Prométerre infos
Communiqué de l'USP après l'annonce par la Confédération du retrait de son contre-projet direct (2015)
Edito de Prométerre dans le Prométerre infos de décembre 2015
Communiqué de l'USP après l'adoption du contre-projet direct par le Conseil des Etats (novembre 2016)
Communiqué de l'USP suite au vote final du Parlement et au retrait de l'initiative (mars 2017)
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