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Dans la partie 2 de cette série d’articles, le lecteur a fait connaissance de l’ordre économique de la Suisse contenu dans la Constitution fédérale de 1874. Sur le fond, il est aujourd’hui encore formé par trois piliers: 1. la liberté du commerce et de l’industrie (aujourd’hui liberté économique) en tant que liberté individuelle du citoyen; 2. le principe de la liberté du commerce et de l’industrie en tant qu’idée directrice pour l’organisation de l’ordre économique et 3. la démocratie directe – donc la participation du peuple pour placer les pierres angulaires du cadre régulateur et pour poser les jalons pour l’avenir. L’entre-deux-guerres avec la grande crise économique des années 1930 et la période de la Seconde Guerre mondiale furent des époques spéciales car en ce temps-là, on débâtit sur les bases de l’ordre économique. On signa un accord de paix dans l’industrie métallurgique et on soumit au peuple au total dix initiatives populaires: cinq d’entre elles sur le maintien de la démocratie directe – notamment dans le domaine de l’économie. Les cinq autres soulevaient des questions fondamentales de l’économie. Les idées d’Adam Smith ont-elles encore cours en ces temps difficiles? John Maynard Keynes est-il la nouvelle figure de proue qui nous montre la voie vers l’avenir? Est-ce Karl Marx ou le Pape qui ont les meilleures idées pour résoudre la crise économique grave? Peut-on mettre en pratique le «droit au travail», en tant que droit de l’homme, dans un ordre économique libéral? Et si oui, comment? De telles questions ont été discutées et débattues avec véhémence – et finalement décidées dans les urnes.
En guise d’introduction, voici quelques réflexions sur le maintien de la démocratie directe en périodes difficiles. Les autres thèmes suivront dans le prochain article.
Après la Première Guerre mondiale, les doutes ou même les attaques contre la démocratie directe ne vinrent pas des extrémistes, comme on aurait pu le penser, mais du Conseil fédéral et du Parlement. Nombreux étaient les parlementaires fédéraux qui soulevèrent la question suivante: le peuple est-il vraiment capable, également en périodes difficiles, de débattre et de décider de questions économiques exigeantes et souvent compliquées?
La situation de départ constitutionnelle de ce litige qui durera 30 ans était la suivante:
L’article 89 de la Constitution fédérale de 1874 réglait le référendum facultatif de la façon suivante:
«Les lois fédérales sont soumises à l’adoption et au rejet populaire si la demande en est faite par 30?000 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui sont d’une portée générale et qui n’ont pas un caractère d’urgence.»
Pendant longtemps on n’a pas pris en compte ce détail très important des arrêtés fédéraux urgents dans la Constitution car jusqu’à la Première Guerre mondiale, il n’a pratiquement jamais été utilisé. Après la guerre, cela a changé.
Le Conseil fédéral et le Parlement déclarèrent de plus en plus souvent des projets économiques comme urgents et les ont ainsi soustraits au référendum et à la décision populaire. Le problème était que le terme «urgent» n’était nulle part défini en détail. Les projets de loi déclarés comme urgents étaient en règle générale limités à deux ou trois ans. Ce délai fut cependant souvent renouvelé, de façon qu’une telle loi ou ordonnance resta en vigueur pendant de longues années – sans votation populaire. Cela était contraire au principe fondamental de la démocratie directe. Dans son ouvrage de 2004 intitulé «Die neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte», le professeur de droit pénal Alfred Kölz a commenté ce fait: «On a introduit une jurisprudence qui est restée en vigueur sans légitimation complète pendant des années.» Il a compté pour les années 1920 et 1930 151 projets de loi déclarés urgent par le Parlement, et qui – ce qui est spécialement frappant – étaient exclusivement d’ordre économique. Uniquement au cours des années 1929–1933, il y en eut 92. La «petite porte» qui permettait au Parlement d’appliquer un projet de loi sans votation populaire était devenue un «immense portail». Et Alfred Kölz de commenter: «Ainsi une partie considérable des arrêtés fédéraux de droit économique était anticonstitutionnelle de trois manières: on les soustrayait au référendum, ils étaient en opposition au principe de la liberté de commerce et de l’industrie et étaient contraire à l’ordre des compétences fédéralistes.» (p. 768) La raison principale de cette pratique anticonstitutionnelle se trouvait – selon Kölz – dans le fait qu’on ne voulait pas exposer les mesures économiques au «caractère aléatoire d’une décision populaire». A l’époque, cela fut clairement exprimé lors d’un débat au Conseil national. (Protocole du Conseil national 1933, p. 217) Selon Kölz, on devrait parler du point de vue des droits populaires d’un «effondrement partiel du système politique».
Quelques exemples: pour protéger le commerce de détail, on interdit en 1934 l’ouverture de nouveaux Grands magasins. Cette mesure était incontestablement dirigée contre Gottlieb Duttweiler qui avait commencé à développer les magasins Migros. Cette personnalité marquante dans les domaines de l’économie et de la politique aurait certainement eu recours au référendum contre cette mesure mais il en fut empêché car elle avait été classée urgente par le Parlement. La même manœuvre permit de limiter l’importation de marchandises, d’ augmenter les droits de douanes, de fonder la Caisse fédérale des prêts («Eidgenössische Darlehenskasse»), de surveiller les prix, de subventionner des entreprises privées de chemins de fer et de navigation ainsi que l’industrie horlogère et de broderie et bien d’autres choses. Les décisions étaient bien limitées dans le temps mais elles furent en partie régulièrement renouvelées. Gottlieb Duttweiler ne se laissa pas décourager par les interdictions officielles et circula avec les camions de vente Migros de commune en commune et dans les quartiers des villes.
Le Conseil fédéral justifia au Conseil des Etats en 1937 sa position de la façon suivante: «La crise économique d’une ampleur jusqu’alors inconnue a ébranlé les bases d’existence de larges pans de la population et a miné les fondements de notre économie, un grand danger menace notre pays. En ces périodes difficiles, il faut prendre des mesures extraordinaires pour préserver notre Etat et qu’elles soient rapides et efficaces sans tenir compte de toutes les voies constitutionnelles normales.» (cité in Kölz 2004, p. 827) Cela paraît évident. Pour sauvegarder l’Etat de droit et pour protéger les droits populaires, on aurait cependant dû introduire dans la Constitution un article de droit d’urgence avec une procédure clairement réglée.
Lorsque la pratique du droit d’urgence du Conseil fédéral et du Parlement prit une ampleur de plus en plus flagrante, la population s’alarma. De nombreuses initiatives populaires furent déposées. On voulait stopper la politique de passer outre la population et mettre le holà à la tentative d’introduire par la petite porte la démocratie représentative. Les auteurs étaient soutenus par une partie des professeurs de droit public – notamment par le Zurichois Zaccaria Giacometti. La liste des cinq initiatives populaires qui poursuivaient toutes cet objectif est si impressionnante, que je la présente ci-dessous. Les nombreux citoyens récoltant ces signatures ne voulaient pas abolir le droit d’urgence mais le concevoir de manière à ce que les droits populaires et l’Etat de droit soit maintenus.
Conclusion: trois des cinq initiatives populaires qui voulaient réformer le droit d’urgence ne furent pas soumises au peuple parce que le Conseil fédéral les a renvoyées aux calandres grecques ou parce que la Seconde guerre mondiale éclata. La dernière initiative fut retirée en 1953. Deux initiatives ont été rejetées. Uniquement un contre-projet inoffensif du Parlement fut accepté. Cela montra que ce n’était pas si facile de trouver une base juridique convaincante pour la question du droit d’urgence.
Dans ce contexte, il ne faut pas omettre une autre initiative populaire. Un comité fort de plusieurs professeurs de droit public – dont Zaccaria Giacometti et Fritz Fleiner – proposa de créer un tribunal constitutionnel pour régler de tels conflits. Il incomberait à un collège de juges de se prononcer sur ce qui était urgent et ce qui ne l’était pas. Ce comité récolta également des signatures et déposa une initiative populaire qui fut soumise au vote du peuple le 22 janvier 1939. Les adversaires argumentèrent qu’ils ne voulaient pas d’un Etat de juges et qu’on pouvait observer dans l’Allemagne de Hitler à quel point les juges s’orientaient rapidement selon l’air du temps. Ils déclarèrent que le peuple était le seul garant de la Constitution et des droits fondamentaux et que ce devoir faisait partie du droit à l’auto-détermination et de la souveraineté du peuple, valeurs à n’abandonner en aucun cas. Dans les urnes, les votants s’opposèrent avec 71% des voix à l’institution d’un tribunal constitutionnel. Tous les cantons en firent de même.
Au cours de la Seconde Guerre mondiale, la situation continua à s’aggraver. Le 30 août 1939, le Parlement avalisa à l’unanimité les «pouvoirs extraordinaires du Conseil fédéral» («Arrêté fédéral sur les mesures propres à assurer la sécurité du pays et le maintien de la neutralité»), donna au gouvernement de vastes compétences pour prendre les mesures nécessaires face à la guerre et de les mettre aussitôt en vigueur. A cette époque, le Conseil fédéral et le Parlement décidèrent d’environ 600 arrêtés de pleins pouvoirs – sans possibilité de référendums. Notamment Zaccaria Giacometti observa cette pratique d’un œil critique. Alors que pendant la Première Guerre mondiale, le peuple put s’exprimer dans les urnes sur l’introduction d’un «impôt de guerre» (taxation des revenus et des fortunes) qu’il accepta avec plus de 90% des voix, le Parlement introduisit pendant la Seconde Guerre mondiale les impôts pour la défense nationale (IDN) et sur le chiffre d’affaires (ICHA) (actuellement: «impôt fédéral direct» et «taxe sur la valeur ajoutée» TVA) sans demander l’avis du peuple. Il resta pourtant au peuple le moyen ultime de l’initiative constitutionnelle. Malgré leur régime des pleins pouvoirs, les autorités fédérales n’osèrent pas ignorer les initiatives populaires. C’est pourquoi on continua à récolter des signatures et à organiser des votations populaires pendant la guerre. Début 1943 par exemple, au moment où une des batailles les plus cruelles de l’histoire mondiale eut lieu à Stalingrad, on récolta des signatures pour deux initiatives populaires concernant le «droit au travail». Les soldats en service actif participèrent à la récolte des signatures, ce qui permit le dépôt des deux initiatives avec un nombre impressionnant de signatures et les votations populaires correspondantes eurent lieu à la fin de la guerre.
Somme toute, la majorité de la population suisse accepta la limitation des droits populaires pendant la guerre comme étant indispensable.
Le débat au sujet du droit d’urgence (ou droit de nécessité) et le maintien des droits populaires ressurgit aussitôt après la fin de la guerre car le Conseil fédéral et le Parlement se montrèrent récalcitrants à abandonner le droit d’urgence. Le 6 décembre 1945, l’Assemblée fédérale accepta «l’arrêté fédéral restreignant les pouvoirs extraordinaires du Conseil fédéral» qui limita les mesures urgentes prises par le Conseil fédéral aux situations exceptionnelles «ne pouvant, à cause de leur urgence, se prendre par la voie de la législation réglementaire». (Kölz 2004, p. 780). La notion de «situation exceptionnelle» suscita la méfiance du public. Les radicaux et libéraux vaudois (Ligue vaudoise) lancèrent quelques semaines plus tard l’initiative populaire «Retour à la démocratie directe» qu’ils déposèrent à Berne le 23 juillet 1946. Leur texte portait la griffe du professeur Zaccaria Giacometti qui était membre du comité d’initiative. Le texte de cette initiative fut repris dans sa version intégrale lors de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999:
«Art.165 Législation d’urgence
1 Une loi fédérale dont l’entrée en vigueur ne souffre aucun retard peut être déclarée urgente et entrer immédiatement en vigueur par une décision prise à la majorité des membres de chacun des conseils. Sa validité doit être limitée dans le temps.
2 Lorsque le référendum est demandé contre une loi fédérale déclarée urgente, cette dernière cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée par le peuple dans ce délai.
3 Lorsqu’une loi fédérale déclarée urgente est dépourvue de base constitutionnelle, elle cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée dans ce délai par le peuple et les cantons. Sa validité doit être limitée dans le temps.
4 Une loi fédérale déclarée urgente qui n’a pas été acceptée en votation ne peut pas être renouvelée.»
L’initiative ne trouva pas de soutien dans la «Berne fédérale». Le Conseil national la refusa clairement par 84 voix contre 43 sans élaborer de contre-projet. Le Conseil des Etats la rejeta, de manière encore plus prononcée, par 19 voix contre 1. Les quatre partis représentés au gouvernement s’opposèrent également à cette initiative populaire. Lors de la votation populaire du 11 septembre 1949, la Suisse se retrouva dans une situation n’étant pas totalement inhabituelle: bien que toute la classe politique, c’est-à-dire les grands partis, le Parlement et le gouvernement s’y soient opposés, le peuple et les cantons acceptèrent l’initiative et mirent ainsi, après plus de 20 ans, un terme à un débat harassant sur la protection de la démocratie directe dans les temps difficiles. Cette initiative populaire ancra le droit d’urgence dans la Constitution, valable aujourd’hui encore. Cette initiative fut un évènement clé dans l’histoire de la démocratie directe.
Dans ce contexte, il faut rendre hommage au rôle primordial qu’a joué Zaccaria Giacometti (1893–1970). Le professeur zurichois de droit public, issu de la fameuse famille d’artistes du val Bregaglia, a fortement marqué le débat dès les années 1920. Giacometti se voyait comme gardien de la liberté et de la démocratie, se réclamant toujours, dans ses ouvrages, du caractère spécifique suisse. Il mit en avant que le raisonnement du Conseil fédéral (préconisant que les circonstances fondaient le droit de nécessité) se trouvait en contradiction avec les principes étatiques fondamentaux de la Suisse. Dans ce contexte, il parla de la décomposition de l’Etat libéral, fédéraliste et démocratique.
Pendant plus de 20 ans, Giacometti a défendu courageusement et à haute voix la démocratie directe, revendiquant un article constitutionnel sur le droit de nécessité intégrant les droits populaires, plutôt que de les neutraliser. Si la raison d’Etat majeure impose le droit d’urgence, dit-il, alors il faut que la procédure soit réglementée. Il s’insurgea avec véhémence contre la «pratique chaotique, sans respect des principes» qui mène à l’«absolutisme parlementaire», voire à la «dictature parlementaire». Il répéta à chaque occasion ses avertissements quant à «l’abus» du droit d’urgence. Giacometti voyait la raison dans le fait que les autorités fédérales se méfiaient en réalité du peuple et ne voulaient donc pas exposer leurs lois au danger d’un référendum. Il insista sur le fait que le référendum avait entièrement sa place dans le bon fonctionnement de notre Etat et qu’il n’avait nullement empêché les adaptations nécessaires. En outre, le référendum s’était avéré être «une protection des cantons contre une forte centralisation» et représentait «le ciment pour l’unité nationale». Il jugeait «douteux que la pratique du droit d’urgence puisse se justifier devant le forum de l’histoire». En abandonnant «la liberté politique, individuelle et coopérative, la Suisse perdrait son sens primaire: la Confédération perdrait sa raison d’être et donc, avec le temps sa capacité de survie.»
De tels propos particulièrement clairs et prononcés à une époque où la démocratie n’était guère estimée, doivent, actuellement aussi, nous rendre songeurs. Dans les années 50, Giacometti fut nommé recteur de l’Université de Zurich.
(cf. les données bibliographiques suivantes: Giacometti Zaccaria, Staatsrecht der Kantone, Zurich 1940, p. 552s, p. 769, p. 776. Alfred Kölz, Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte p.768sq. Andreas Kley, Von Stampa nach Zürich – Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie.)
Il faut ajouter encore ceci: Giacometti put exprimer sa critique massive à l’encontre de la politique du Conseil fédéral et du Parlement sans être importuné. Le droit d’urgence ne limitait ni la liberté d’expression individuelle ni la liberté de la presse – ce qui n’était pas du tout évident à cette époque. Pendant la Seconde Guerre mondiale, il y eut bien des tentatives de limiter la liberté de la presse afin de – selon le Conseil fédéral – ne pas provoquer les dirigeants de Berlin. Mais en général les libertés d’expression et de presse furent garanties également en ce temps-là.
La réglementation du droit d’urgence, basée sur les principes de l’Etat de droit et résultat de l’initiative populaire de 1949, fut un grand pas en avant dans l’histoire de la démocratie directe. Cet exploit n’aurait pas été possible sans que les citoyennes et citoyens expriment toujours à nouveau l’importance que les droits populaires avaient pour eux. Le nombre de signatures récoltées pour la plupart des initiatives déposées dans les années 30 en est la meilleure preuve: souvent leur nombre était plusieurs fois supérieur au nombre exigé par la Constitution. Quand il s’agissait de sauver la démocratie directe, la population toute entière participait à la récolte de signatures – même les communistes orientés sur Moscou et les frontistes orientés sur l’Allemagne. Même une votation perdue était vite oubliée; rapidement les citoyens intéressés commencèrent à préparer leur prochain projet pour changer le monde. – Ce but commun s’avéra être un lien entre les divers groupes populaires, en unissant leurs forces. La «récolte de signatures» a une dimension émotionnelle: on est actif, on entre en contact avec ses concitoyens et on tente de les convaincre pour une bonne cause. La politique devient ainsi une chose vivante, à laquelle les gens peuvent participer activement et dont ils sont co-responsables. C’est la raison pour laquelle l’idéologie hitlérienne de «führer», chargeant une personne ou instance supérieure de 100% de la responsabilité, n’a jamais eu de chance en Suisse.
Quiconque s’intéresse au débat sur la démocratie directe des années 1930, pense inévitablement à la discussion actuelle. Alors qu’à l’époque les autorités mentionnaient constamment les circonstances difficiles pour pouvoir décider sans le peuple ou en le contournant, il y a aujourd’hui d’autres arguments tels les «droits de l’homme», le «droit international», les accords avec l’UE etc. Il faut aujourd’hui aussi un grand nombre de citoyens œuvrant avec passion en faveur de la démocratie directe, à l’instar de ce que Zaccaria Giacometti a accompli pendant des décennies de manière exemplaire.
La nouvelle réglementation du droit d’urgence fut bientôt testée dans la pratique et Zaccaria Giacometti put observer de quelle manière le Conseil fédéral et le Parlement traitèrent des nombreux projets juridiques d’urgence selon la nouvelle procédure. De nombreuses personnes s’attendaient en 1949 à un développement économique semblable à celui d’après la Première Guerre mondiale – avec inflation et une reprise hésitante. Mais il en fut autrement. Un redressement économique jamais vu arriva et les autorités étaient bientôt occupées avec les excès d’une économie ultra-dynamique. Dans les années 1960, on enregistra dans tout le pays par moments moins de 100 personnes au chômage. Ceux qui perdaient leur emploi en trouvèrent un nouveau le plus souvent quelques heures après et pouvaient choisir entre au moins dix offres. Des heures supplémentaires devinrent un état permanent accablant la vie des familles. Les économistes parlaient de surchauffe conjoncturelle et de suractivité. On fit appel à des centaines de milliers de main-d’œuvres étrangers pour faire tourner le moteur économique – d’abord de l’Autriche, puis de l’Italie et plus tard des autres pays méridionaux. La pénurie de logement connut par moments des dimensions dramatiques. Toutes les infrastructures tels les routes, les canalisations, les écoles, les transports publics etc. ne suffirent plus du tout aux exigences élevées de la société et à la croissance de l’économie. On dut construire notamment de nouvelles écoles et des stations d’épuration des eaux, moderniser les transports publics, construire des autoroutes. Les autorités étaient fortement sous pression. La pollution de l’eau, par exemple, était devenue telle que l’on ne pouvait plus se baigner dans le lac de Zurich ou dans le lac de Lugano. Suite à l’augmentation de la demande à l’intérieur du pays et à l’étranger, les prix augmentèrent massivement, si bien que l’inflation prit des dimensions menaçantes et augmenta, à la fin des années 1960, de 12% par an. Des fonds en fuite et des fonds spéculatifs venant de l’étranger aggravèrent encore la situation.
Comme dans les années trente, les autorités recoururent à nouveau au droit d’urgence. Mais cette fois, cela se passa différemment: il y eut dix initiatives populaires. Cette fois, ce n’était pas le chômage qui devait être combattu, mais il s’agissait de freiner le «moteur économique» surchauffé et de freiner la conjoncture. Le Conseil fédéral et le Parlement promulguèrent dix arrêtés fédéraux urgents, dont la majorité n’étaient pas couverts par la Constitution, ce qui mena, à chaque fois, très rapidement à une votation populaire:
La démocratie directe fonctionnait de manière exemplaire. Personne ne se plaignait. Le peuple fut appelé 10 fois aux urnes et accepta à chaque fois les mesures proposées par le Conseil fédéral et le Parlement. La participation au vote baissa dans certaines votations à moins de 30% – très loin des 85% que mobilisa le vote sur l’initiative de crises en 1935. La grande majorité des Suissesses et Suisses et des immigrés étaient contents. Les salaires étaient bons. Les heures supplémentaires continuelles pesaient certes sur la vie de famille. Les nouveautés dans les ménages tels le réfrigérateur, le lave-linge, pour beaucoup la première voiture, le téléviseur, les logements plus grands et ainsi de suite rendaient la vie plus simple et plus agréable. Davantage de vacances et le passage à la semaine de cinq jours transformèrent la vie disons au niveau d’aujourd’hui. Nous, la génération d’après-guerre, connaissions le phénomène du chômage uniquement par les récits de nos parents et grands-parents. Nous avions le privilège de grandir dans un monde totalement différent.
Dans le cadre de cette série d’articles, nous prenons congé des années dorées de l’après-guerre et nous allons retourner à l’année 1937, lorsque l’accord de paix entre les syndicats et les organisations patronales de l’industrie métallurgiques fut conclu. Cet accord et les nombreuses votations populaires dans ce contexte de la crise économique ont aidé à renforcer la paix sociale – jusqu’à aujourd’hui. A suivre. •
«Les droits de l’homme, donc les libertés individuelles, doivent protéger la liberté et la dignité des êtres humains face au pouvoir de l’Etat, permettre l’épanouissement de la personnalité et former ainsi un rempart juridique contre l’actualisation de la toute-puissance étatique. […] Oui, la Suisse représente le cas unique de démocratie, où le peuple en tant que législateur est lui-même gardien des droits de l’homme, et elle apporte ainsi de la plus belle manière la preuve vivante de la possibilité d’existence d’un véritable Etat libre et démocratique.»
Extrait du discours officiel «La démocratie, gardienne des droits de l’homme» présenté par le recteur Zaccaria Giacometti lors de la commémoration du 121e anniversaire de l’Université de Zurich en 1954
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