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Verfassungsgerichtsbarkeit der Schweiz
Nach der Ausschaffungsinitiative kam die Diskussion auf, ob Initiativen mit dem Völkerrecht vereinbar sein müssen. Damit verbunden ist die Frage nach der Verfassungsgerichtsbarkeit.
Dieser Text setzt sich daher mit der Thematik der Verfassungsgerichtsbarkeit auseinander und schaut sich die Situation in der Schweiz an.
Verfassungsgericht als Begriff
Unter dem Begriff der Verfassungsgerichtbarkeit versteht man die Überprüfung, ob staatliche Hoheitsakte (Gesetze, Verordnungen, Verfügungen etc.) mit der Verfassung vereinbar sind. Dabei wird durch eine unabhängige Instanz (Gericht) geprüft, ob ein Gesetz, eine Verordnung oder eine Verfügung mit der Verfassung im Einklang steht.
Die Verfassungsgerichtsbarkeit hat die Aufgabe, den Bürger eines Staates vor unrechtmässigen Eingriffen des Staates zu schützen.
Geschichte des Bundesgerichts
Das Bundesgericht ist in der Schweiz die oberste rechtssprechende Behörde. Um die Rolle des Bundesgerichtes der Schweiz und dessen Bedeutung auf Bundes- und Kantonsebene verstehen zu können, bedarf es nachfolgend einer kurzen Erläuterung über die Geschichte des Bundesgerichtes.
Das Bundesgericht wurde gleichsam mit der Gründung des Bundesstaates im Jahre 1848 erschaffen. Im Jahre 1848 wandelte sich die Schweiz von einem Staatenbund zu einem Bundesstaat, was dazu führte, dass die Kantone einen Teil ihrer Autonomie abgeben mussten. Damit einhergehend wurden dem Volk auch das Initiativ- und das Referendumsrecht (ab 1874) gewährt.
Um die Autonomie der Kantone nicht zu stark zu beschneiden, wurde das Bundesgericht als eher schwache Institution etabliert. Die Kompetenzen des Bundesgerichts wurden im Laufe der Zeit zunehmend ausgebaut passten sich den verändernden Gegebenheiten an.
Die Aufgabe des Bundesgerichtes war zu Beginn einzig die Beurteilung von Klagen unter den Kantonen und zwischen den Kantonen und dem Bund, vereinzelte Straffälle und - sofern von der Bundesversammlung an das Bundesgericht überwiesen – Grundrechtsfälle.
Dieser sehr zögerliche Ausbau der Rechte des Bundesgerichtes kommt von einer gewissen Skepsis seitens des Souveräns bzw. dessen Delegierten gegenüber der Judikative. Diese Skepsis lässt sich bis auf heute zurückverfolgen, wie dies der folgende Abschnitt zeigt.
Bundesgerichtsbarkeit der Schweiz
Die Grundzüge der Kompetenzen des Bundesgerichtes sind in der Bundesverfassung festgelegt und werden im Bundesgerichtsgesetz genauer ausgeführt. Dabei erhält das Bundesgericht das Recht, Streitigkeiten auf Basis von Bundesrecht, Völkerrecht, interkantonalem Recht (Konkordate), kantonalen verfassungsmässigen Rechten, Streitigkeiten bzgl. der garantierten Gemeindeautonomie sowie Streitigkeiten über politische Rechte zu beurteilen. Des Weiteren beurteilt das Bundesgericht Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen und Streitigkeiten zwischen den Kantonen.
Dessen ungeachtet hat das Bundesgericht nicht das Recht, Akte der Bundesversammlung oder des Bundesrates zu beurteilen. Dies kann als Indiz gewertet werden, dass die rechtssprechende Gewalt die schwächste Gewalt der drei Bundesgewalten ist. Die Schwächung der Judikative gegenüber den anderen Gewalten ist in der Schweiz explizit erwünscht, da demokratischen Entscheidungen Vorrang gegenüber rechtlichen Auslegungen zu geben sei.
Die eingangs erwähnten Kompetenzen des Bundesgerichtes zeigen klar auf, dass die Hauptaufgabe des Bundesgerichtes die Rechtsprechung ist und somit die Beurteilung, ob das Recht von den Vorinstanzen richtig angewendet wurde. Dabei gehen dem Bundesgericht in der Regel zwei kantonale Instanzen vor.
Die Bundesverfassung sowie das Bundesgerichtsgesetz zeigen, dass das Bundesgericht die Kompetenz hat kantonale verfassungsmässige Rechte zu überprüfen. Das Bundesgericht hat also die Kompetenz, kantonale Verfassungen auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Dabei kann das Bundesgericht prüfen, ob kantonale Gesetze und Gerichtsentscheide mit der Bundesverfassung und der Kantonsverfassung im Einklang stehen. Dies kann sie ungeachtet eines spezifischen Sachverhaltes machen. Ihr steht somit das Recht einer abstrakten Normenkontrolle auf kantonaler Ebene zu. Es ist jedoch umstritten, ob das Bundesgericht Kantonsverfassungen auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüfen kann, da die Kantonsverfassungen vom Bund gewährleistet werde und sich Akte der Bundesversammlung einer bundesgerichtlichen Überprüfung entziehen. Mit andern Worten, kann das Bundesgericht nicht Sachverhalte bindend prüfen, welche das Parlament erarbeitet hat.
Durch die Bundesgerichtliche Überprüfung von kantonalen Erlassen und Gerichtsurteilen wird verhindert, dass die Bevölkerung des betreffenden Kantons in ihren grundlegenden Rechten beschnitten wird. Damit eine Kantonsverfassung vom Bund gewährleistet wird, darf sie Bundesrecht nicht widersprechen.
Ob dem Bundesgericht eine Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene zukommt, lässt sich nur dann beantworten, wenn man sich mit der Gesamtausgestaltung der Bundesgerichtsbarkeit in der Bundesverfassung auseinandersetzt. Grundsätzlich ist für das Bundesgericht Bundesrecht und Völkerrecht massgebend. Die Verfassung schreibt somit vor, dass das Bundesgericht Bundesgesetze und Völkerrecht anwenden muss, ungeachtet ihres Verhältnisses zu der Bundesverfassung.
Die Bundesverfassung zwingt die Gerichte „nur“ dazu Bundesgesetze anzuwenden, sie verbietet ihnen aber nicht eine Überprüfung bzgl. ihrer Vereinbarkeit vorzunehmen. Diese Überprüfung wird auch vorgenommen, jedoch wird diese als Wegleitung für das Parlament und den Bundesrat gemacht, da der Überprüfung keine Rechtsbindung entnommen werden kann.
Dies führt dazu, dass es den Gerichten frei steht, Erlasse auf ihre Verfassungskonformität zu überprüfen. Diese Überprüfung hat jedoch keinerlei rechtsbindende Wirkung und steht grundsätzlich jeder rechtsanwendenden Behörde zu. Jedoch wird dies grösstenteils nur durch das Bundesgericht gemacht, dessen Überprüfung von Erlassen auf Völkerrechts- und Verfassungskonformität auch erwünscht ist. In der Schweiz gibt es also eine begrenzte Verfassungsgerichtsbarkeit, weil der Überprüfung keine rechtliche Bindung zukommt.
Das Schweizer Rechtssystem sah sich bereits mehrmals mit Reformbestrebungen konfrontiert, welche eine vollumfängliche Verfassungsgerichtsbarkeit hätten einführen sollen. Diese Bestrebungen wurden jedoch einerseits aufgrund der bisherigen Bewährtheit des Systems, andererseits aufgrund demokratischer Überlegungen bekämpft. Es gibt jedoch immer wieder Vorstösse, welche eine Verfassungsgerichtsbarkeit verlangen.
Internationaler Vergleich der Verfassungsgerichtsbarkeit
Die Verfassungsgerichtsbarkeit lässt sich auf mehrere Arten ausgestalten. Ein internationaler Vergleich sowie die unterschiedlichen Bestrebungen von Parlament und Bundesrat sowie von der Lehre haben dies deutlich gezeigt.
Wie stark in einem Land für die Verfassungsgerichtsbarkeit ausgeprägt ist, hängt meist stark mit dem historischen Hintergrund zusammen. So hat sich die Schweiz sich als Folge des Sonderbundkrieges für eine beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit entschieden, welche gewisse bundesstaatliche Grundwerte in den Kantonen gewährleistet und dadurch revolutionäre Bestrebungen unterbindet.
Deutschland:
Nach dem Untergang des Dritten Reiches hat man sich in Deutschland für eine ausgeprägte Verfassungsgerichtsbarkeit entschieden und damit einhergehend eine sehr starke Judikative aufgebaut. Durch den Ausbau und die Stärkung der rechtsprechenden Gewalt erhofft man sich eine Wiederholung einer extremistische Verlagerung wie zu Zeiten des Dritten Reiches verhindern zu können. Das System mit der Etablierung eines Verfassungsgerichtes hat sich bewährt, da das Gericht als einzige Institution keinerlei extremistischen Bestrebungen ausgesetzt war und solche parlamentarische Bestrebungen ausmerzen konnte.
Gleiches gilt für Italien, welches sich aufgrund seiner faschistischen Vergangenheit und dem faschistischen Unrechtsstaat für den Ausbau der Judikative entschied.
Frankreich:
Frankreich verfügt analog wie die Schweiz über eine beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit. Jedoch prüft der französische Verfassungsrat als Verfassungsgericht von Frankreich Erlasse präventiv, also bevor diese vom Staatspräsidenten unterzeichnet werden. Allerdings können Gesetze, die vom Volk angenommen und vom Staatspräsidenten initiiert wurden, nicht vom Verfassungsrat präventiv kontrolliert werden. Um die Auswirkungen eines Gesetzes auf deren Verfassungskonformität besser überprüfen zu können, wurde in Frankreich im Jahr 2008 zusätzlich eine nachträgliche Verfassungskontrolle eingeführt.
Skandinavische Skepsis:
In skandinavischen Ländern gehen die Bestrebungen dahin, dass es nur in starken Missbrauchsfällen möglich sein darf, demokratisch legitimierte Gesetze aufzuheben (Schweden und Finnland). Norwegen und Dänemark verfügen zwar über ein System der Verfassungsgerichtsbarkeit, jedoch üben sie diese nur mit sehr starker Zurückhaltung aus. .
Praxis des Bundesgerichtes bei völkerrechtswidrigen Bundesgesetzen
Da die rechtssprechenden Behörden sowohl an Bundesrecht als auch an Völkerrecht gebunden sind, braucht es eine Regelung, wenn sich diese widersprechen.
Um diesen Konflikt zu lösen, hat das Bundesgericht in Leitentscheiden zwei verschiedene Vorgehensweisen ausgearbeitet, welche gleichsam zur Anwendung kommen. Die eine Praxis ist die Schubert-Praxis und die andere nennt sich PKK-Praxis.
Die Schubert-Praxis wurde im Bundesgerichtsurteil 99 IB 39 begründet und hatte als Ausgangslage den Sachverhalt, dass ein österreichische Staatsbürger (Herr Schubert) Land in der Schweiz kaufen wollte, was ihm durch die kantonalen Behörden untersagt wurde, da dieser Landkauf bewilligungspflichtig sei. Die Behörden stützten sich auf ein neueres Gesetz und Herr Schubert auf einen älteren Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Österreich, wonach Schweizer und Österreicher beim Erwerb von Grundstücken gleichzubehandeln sind. In diesem Sachverhalt entschied das Bundesgericht, dass das Bundesrecht dem Völkerrecht vorgeht, wenn das jüngere Bundesrecht dem älteren Staatsvertrag widerspricht und der Gesetzgeber diesen Widerspruch bewusst einging. Allerdings darf der bundesrechtliche Erlass nicht zwingendem Völkerrecht (ius cogens) entgegenstehen.
Die PKK-Praxis wurde im Jahre 1999 im Urteil BGE 125 II 417 begründet. Fraglich war, ob die schweizerische Zollbehörde Propagandamaterial der kurdischen Vereinigung der PKK beschlagnahmten durfte. Streitig waren einerseits das völkerrechtlich garantierte Meinungsäusserungsrecht sowie Regelungen wie mit staatsgefährlichem Propagandamaterial umzugehen ist. In diesem Urteil wurde die vorher gefällte Schubert-Praxis dahingehend relativiert, als Landesrecht nicht Völkerrecht vorgeht, wenn es sich bei der völkerrechtlichen Norm um eine Norm handelt, welche dem Schutz der Menschenrechte dient
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Die Schweiz hat sich mehrmals mit der Thematik der Verfassungsgerichtsbarkeit auseinandergesetzt, wobei stets fraglich war, ob und zu welchem Grad die Schweiz eine Verfassungsgerichtsbarkeit haben will oder nicht.
Verfassungsgericht als Begriff
Verfassungsgerichte überprüfen, ob ein Gesetz, eine Verordnung oder andere Rechtsätze höherrangigem Recht (der Verfassung) entspricht. Ein Verfassungsgericht hat somit die Aufgabe, zu überprüfen, ob ein Gemeinwesen sich innerhalb der Schranken bewegt, die sich das Volk oder selber gesetzt hat, bewegt.
Bundesgerichtsbarkeit der Schweiz
Die Kompetenzen des Bundesgerichtes sind fast abschliessend in der Verfassung geregelt. Dabei wird festgehalten, dass dem Bundesgericht eine Verfassungsgerichtsbarkeit bzgl. kantonalen Gesetzen, Entscheiden und Verordnungen des Bundes zusteht, jedoch keine gegenüber der Bundesgesetzen. Das Bundesgericht ist gezwungen, Bundesgesetze und Völkerrecht anzuwenden, ungeachtet davon, ob sie einer Verfassungsnorm widersprechen oder nicht. Es steht dem Bundesgericht frei eine Überprüfung vorzunehmen, diese einfaltet jedoch keine rechtliche Wirkung.
Bundesgesetze vs. Völkerrecht
Da ein Anwendungsgebot von Bundesgesetzen und Völkerrecht für das Bundesgericht besteht, bedarf es einer Regelung, wie bei einem Widerspruch der beiden zu verfahren ist. Das Bundesgericht hat dazu zwei verschiedene Ansätze erarbeitet. Der eine Ansatz setzt das Bundesrecht vor das Völkerrecht und der andre Ansatz gibt dem Völkerrecht den Vorzug.
Völkerrecht
Völkerrecht lässt sich in mehrere Gruppen unterteilen. Allgemein versteht man unter Völkerrecht Grundsätze, welche nicht mehrere Völkerechtsubjekte bindet. Im Normalfall werden als Völkerrechtssubjekte Staaten gebunden, jedoch ist beispielsweise auch die EU, welche eine supranationale Organisation ist oder auch das IKRK und der Heilige Stuhl, als Völkerrechtssubjekt einzustufen.
Im Kontext zu der Verfassungsgerichtsbarkeit ist vor allem das ius cogens als relevant zu erachten.
Bei ius cogens handelt es sich um völkerrechtliche Rechtssätze, welche zwingend erfüllt werden müssen und von denen nicht abgewichen werden kann. Dazu gehören zum Beispiel das Verbot des Völkermordes oder der Sklaverei. Regelungen, welche als ius cogens erachtet werden gehen anderen Regelungen vor. In der Praxis ist es jedoch weitgehend umstritten, was alles als ius cogens zu erachten ist und von welchen Grundsätzen man abweichen darf.
Gewohnheitsrecht
Unter Gewohnheitsrecht versteht man Rechtssätze, welche nicht durch den normalen Gesetzgebungsprozess entstanden sind. Also Grundsätze, welche nicht von einem Parlament entwickelt wurden, sondern sich über die Anwendung zu festen Teilen des Rechtsystems entwickelten. Dabei kommt Gewohnheitsrecht eine sehr grosse Bedeutung zu.
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