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Dans l’affaire Repubblika, la Cour de justice de l’Union européenne a interprété l’article 19 TUE et l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Repubblika, une association dont l’objet est de promouvoir la protection de la justice et de l’État de droit dans l’État de Malte, au Premier ministre de Malte, au sujet d’une action populaire pour la conformité au droit de l’Union des dispositions de la Constitution de Malte régissant la procédure de nomination des juges.
Depuis 1964, la constitution de Malte confère au Premier ministre le pouvoir de présenter au président de la République la nomination des juges maltais. À la suite d’une réforme constitutionnelle en 2016, une commission des nominations judiciaires a été instituée et est chargée d’évaluer les candidats et de fournir un avis au Premier ministre. Toutefois, le Premier ministre est autorisé à s’écarter de l’évaluation de la commission, à condition de rendre publique cette décision et de faire une déclaration à la Chambre des représentants expliquant les raisons de cette décision. En pratique, le Premier ministre dispose ainsi d’un pouvoir décisif dans la nomination des juges maltais, qui, selon Repubblika, soulève des doutes quant à l’indépendance de ces juges, telle que prévue aux articles 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et 47 de la Charte.
En premier lieu, la Cour de justice a jugé que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE a vocation à s’appliquer en l’espèce, dès lors que le recours tend à contester la conformité, au droit de l’Union, de dispositions de droit national qui régissent la procédure de nomination de juges appelés à statuer sur des questions d’application ou d’interprétation du droit de l’Union, et dont il est allégué qu’elles sont susceptibles d’affecter leur indépendance. S’agissant de l’article 47 de la Charte, la Cour de justice a indiqué que, s’il n’est pas applicable en tant que tel, dans la mesure où Repubblika ne se prévaut pas d’un droit subjectif qu’elle tirerait du droit de l’Union, il doit néanmoins être pris en considération aux fins de l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
En deuxième lieu, la Cour de justice a statué que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ne s’oppose pas à des dispositions nationales qui confèrent au Premier ministre un pouvoir décisif dans le processus de nomination des juges, tout en prévoyant l’intervention, dans ce processus, d’un organe indépendant chargé, notamment, d’évaluer les candidats à un poste de juge et de lui fournir un avis. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour de justice a rappelé l’arrêt Land Hessen, dans lequel elle a affirmé que, parmi les exigences d’une protection juridictionnelle effective auxquelles doivent satisfaire les juridictions nationales susceptibles de statuer sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union, l’indépendance des juges revêt une importance fondamentale, notamment, pour l’ordre juridique de l’Union, et ce à divers titres. En effet, l’indépendance est essentielle au bon fonctionnement du mécanisme de renvoi préjudiciel, prévu à l’article 267 TFUE, qui ne peut être activé que par une instance indépendante. Elle relève en outre du contenu essentiel du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et à un procès équitable prévu à l’article 47 de la Charte.
Ensuite, la Cour de justice s’est référée aux arrêts A.K. et A.B. dans lesquels elle a apporté des précisions quant aux garanties d’indépendance et d’impartialité des juges, requises en vertu du droit de l’Union. Ces garanties supposent notamment l’existence de règles qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité des juges à l’égard d’éléments extérieurs, en particulier, d’influences directes ou indirectes des pouvoirs législatif et exécutif, et quant à leur neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent.
Enfin, et il s’agit de l’élément novateur de cet arrêt, la Cour de justice a utilisé l’article 49 TUE pour souligner que l’Union regroupe des États qui ont librement et volontairement adhéré aux valeurs communes visées à l’article 2 TUE, telles que l’État de droit, qui respectent ces valeurs et qui s’engagent à les promouvoir. Dès lors, un État membre ne saurait modifier sa législation, particulièrement en matière d’organisation de la justice, de manière à entraîner une régression de la protection de la valeur de l’État de droit, valeur qui est concrétisée, notamment, par l’article 19 TUE. Dans cette perspective, les États membres doivent s’abstenir d’adopter des règles qui viendraient porter atteinte à l’indépendance des juges.
Ces précisions faites, la Cour de justice a considéré, d’une part, que l’introduction en 2016 d’un organe tel que la commission des nominations judiciaires peut être de nature à contribuer à une objectivisation du processus de nomination des juges, en encadrant la marge de manœuvre dont dispose le Premier ministre en la matière, à condition que cet organe soit lui-même suffisamment indépendant. En l’occurrence, la Cour de justice constate l’existence d’une série de règles qui apparaissent de nature à garantir cette indépendance. En effet, plusieurs dispositions de la Constitution offrent des garanties pour l'indépendance de cet organe et fixent certaines exigences auxquelles les candidats aux fonctions judiciaires doivent satisfaire. En outre, si le Premier ministre peut décider de présenter au président de la République la nomination d’un candidat non proposé par la commission des nominations judiciaires, il est alors tenu de communiquer ses raisons, notamment au pouvoir législatif.
En conclusion, depuis les arrêts Associação Sindical dos Juízes Portugueses et L.M. rendus en 2018, la Cour de justice a connu un augmentation considérable des renvois préjudiciels demandant à analyser les conditions d’indépendance et impartialité des juges et, cette fois-ci, elle a ajouté l’article 49 TUE et l’affirmation du principe de non-régression à la liste des dispositions et arguments invoqués pour assurer le respect de l’État de droit et des valeurs de l’Union.
Vincenzo Elia, Affirmation du principe de non-régression dans le respect de l’état de droit et des valeurs de l’Union européenne, actualité du CEJE n° 15/2021, disponible sur www.ceje.ch