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La péréquation est l'ensemble des mesures qui servent à équilibrer les différences de capacité financière entre les membres d'un Etat fédéral (Finances publiques). Elle peut être verticale (une entité supérieure en aide une inférieure) ou horizontale (équilibrage entre entités de même niveau, par exemple entre les communes d'un canton). Nous nous limiterons ici aux mesures du premier type, telles qu'elles s'appliquent entre la Confédération et les cantons. Il en existe de trois sortes: part des cantons aux recettes de la Confédération (impôt fédéral direct, taxes sur les huiles minérales, redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations), subventions en faveur de dépenses courantes ou d'investissement, transfert de tâches des cantons vers la Confédération (AVS/AI par exemple).
La Constitution fédérale de 1848 attribua les impôts directs aux cantons. Elle remit les revenus des postes et des douanes à la Confédération, qui jusqu'en 1874 dédommagea les cantons pour les pertes subies de ce fait. L'article 21 sur le soutien de la Confédération à des travaux publics d'intérêt national était le seul à prévoir une possibilité de subventions (surtout dans le domaine des routes, des eaux et des forêts). Les cantons d'Uri, des Grisons, du Tessin et du Valais reçurent des contributions pour les routes principales des cols alpins. Plus tard, d'autres domaines bénéficièrent de subventions: la formation professionnelle (1884), l'agriculture (1893), la santé publique (1897) et les écoles primaires (1902). Un impôt fédéral direct sur la fortune et le revenu fut perçu, sous divers noms, dès 1915; puis vinrent le droit de timbre en 1917, l'impôt sur le chiffre d'affaires en 1941 et l'impôt sur le luxe en 1942, dont les revenus furent en partie versés aux cantons. Dès 1925, la Confédération participa aux frais routiers des cantons en leur rétrocédant le quart des droits de douane sur la benzine. La loi fédérale de 1946 sur l'AVS introduisit pour la première fois le principe selon lequel chaque canton contribue proportionnellement à sa capacité financière; la notion de capacité forte, moyenne ou faible devint un facteur déterminant dans le calcul du montant des subventions fédérales (selon un rapport 3 : 4 : 5).
Les transferts de la Confédération vers les cantons, bien qu'en croissance continue, restèrent modestes jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale. Mais, après 1945, la péréquation joua un rôle central dans le débat sur la réorganisation des finances fédérales et sur la nécessaire participation de toutes les régions du pays à l'essor économique. Elle fut ancrée dans la Constitution en 1958 (art. 41ter et 42ter; art. 135 de la Constitution de 1999). Malgré la forte augmentation des montants transférés (ils représentaient en 2000 environ un quart du budget fédéral), les disparités entre cantons, en particulier quant à la pression fiscale, ne diminuèrent pas. La principale raison en est dans le fait que les subventions avaient des buts tantôt allocatifs, tantôt distributifs et qu'elles se répartissaient entre plus de cent domaines particuliers.
Les lacunes du système apparurent clairement en 1991, quand l'Administration fédérale des finances en dressa un bilan global. La Conférence des directeurs cantonaux des finances approuva en 1993 le cadre général d'une révision. Un rapport sur la "Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons" (RPT) fut publié en 1996 et des propositions concrètes furent mises en consultation en 1999. La RPT se donnait pour but de réduire les différences entre cantons à forte ou faible capacité financière et de créer des structures plus efficaces et moins coûteuses pour la collaboration entre la Confédération et les cantons; elle prévoyait que ceux-ci auraient davantage d'autonomie dans l'utilisation de montants librement disponibles et non plus affectés à des fins déterminées. En outre, on compenserait non seulement les charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (pesant sur les cantons de montagne), mais aussi celles dues à des facteurs sociodémographiques (pesant sur certains cantons en raison de leur fonction de centre). La compensation obligatoire des charges pourrait être imposée dans certains domaines, ce qui encouragerait la collaboration intercantonale. La RPT, combattue par des organisations de handicapés, fut acceptée en votation populaire le 28 novembre 2004 à une majorité de 64,4%. Elle est entrée en vigueur en 2008.
Bibliographie
– A. Geiges, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen seit 1919, 1935
– E. Buschor, Die öffentliche Finanzwirtschaft zwischen Automatismen und Mittelverknappung, 1983
– Neue Finanzpolitik der Kantone, 1984
– La nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons, 1999 (all. 1999)
– A. Rey, éd., Der neue Schweizer Finanzausgleich, 1999
Auteur(e): Alfred Rey / PM