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Seit den 1960er Jahren misst der Entwicklungsausschuss (DAC) der OECD die Geldflüsse ihrer Mitgliedländer an Entwicklungsländer. Die jährlich erhobenen Daten geben Auskunft darüber, welches Geberland wieviel in welches Entwicklungsland und welchen Entwicklungssektor investiert. Im Kern werden alle nichtrückzahlbaren Zuschüsse (Grants, siehe Glossar) und vergünstigten Kredite (Concessional Loans), die der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung von Entwicklungsländern dienen, als Official Development Assistance (ODA) anerkannt. 1970 vereinbarte die Uno-Generalversammlung erstmals, dass Industrieländer jährlich 0,7% ihres Bruttonationaleinkommens (BNE) als ODA einsetzen sollen. Dieses Ziel wurde schon mehrfach bestätigt, bis heute aber lediglich von fünf der achtundzwanzig DAC-Geberländer (Norwegen, Schweden, Luxemburg, Dänemark, Grossbritannien) erreicht.
Seit Jahren wird die DAC-Statistik kritisiert, da sie den Regierungen grossen Spielraum lässt, unterschiedlichste Geldflüsse nach eigenem Gutdünken als Entwicklungshilfe zu deklarieren. NGOs wie Alliance Sud kritisieren, dass der Standard erlaubt, auch Nicht-Hilfe wie Asylkosten oder Stipendien anzurechnen. Die EU reklamiert, weil das DAC Kredite der Europäischen Entwicklungsbank (EBRD), die ein zu kleines Grant Element enthalten, nicht als ODA akzeptiert. Andere Regierungen verlangen, dass ODA auch Beiträge an militärische Friedensoperationen, Exportkredite oder komplexe finanzielle Risikoinvestitionen, wie Garantien oder Leveraging abbildet.
Bis Dezember 2014 wollen die StatistikerInnen der DAC-Mitgliedsländer einen neuen ODA-Standard vorlegen. Dieser soll die Kriterien der Anrechenbarkeit vereinheitlichen und «neue Geberländer» animieren, den Standard zu übernehmen. Erklärtes Fernziel ist es, die Glaubwürdigkeit des DAC und die Relevanz seines Monitorings für die Post-2015 Agenda der Uno sicherzustellen. Freiwillig nach DAC-Standard berichten heute bereits Russland, die Türkei und die Arabischen Emirate. Noch in diesem Jahr sollen Mexiko und – so das Gerücht stimmt – auch China dazukommen. Das ist bei der OECD hochwillkommen, weil dies die globale Legitimität des DAC stärkt.
Die Kritik der NGO an der neuen Messmethode droht ignoriert zu werden. Und schon heute ist klar, dass sich am Schluss der Verhandlungen die Interessen der grossen Geberländer, und nicht jene der Entwicklungsländer, durchsetzen werden. Letztere sind lediglich zu Dekorationszwecken ohne Stimmrecht an die Verhandlungen geladen. Jedes Land möchte seinen eigenen Mix an Geldern als «Hilfe» abrechnen können und damit die Zielmarke von 0,7 % BNE möglichst ohne zusätzliche Budgetmittel erreichen. Gesucht wird deshalb ein Kompromiss, der allen Vorteile bieten soll.
Drei Vorschläge liegen auf dem Tisch
Zwei der ursprünglich drei Vorschläge werden aktuell nicht mehr ernsthaft weiterverfolgt:
• Faktisch vom Tisch ist die fokussierte ODA. Sie würde nur noch Grants und Beiträge an Entwicklungsbanken anerkennen. Konzessionelle Kredite und Beteiligungen an Fonds, Beiträge an Stipendien, Asylkosten im ersten Jahr und Sensibilisierungsarbeit im Inland könnten nicht mehr angerechnet werden. Dieser Vorschlag wäre den Forderungen der NGOs am nächsten gekommen, nur noch «reale Hilfe» anzurechnen. Sie würde viele Regierungen dazu zwingen, ihre ODA-Statistik nach unten zu korrigieren. Betroffen wäre auch die Schweiz, die weit höhere Kosten für die Unterbringung und Rückführung von Asylsuchenden abrechnet als alle anderen DAC-Mitgliedländer.
• Wenig Zustimmung geniesst auch die aktualisierte ODA. Sie würde alle Entwicklungskredite zum Bruttowert anrechnen und davon die jährlichen Zinsen und Amortisationskosten abziehen. Zudem anerkennt sie alle Formen öffentlicher Beteiligungen an Risikoinvestitionen, die helfen private Investitionen zu mobilisieren, zum Nennwert. Dieser Vorschlag schafft Anreize für komplexe Finanzprodukte, benachteiligt klassische Grants und würde die DAC-Statistik langfristig massiv aufblähen und verzerren.
• Im Detail verhandelt wird die sog. neue ODA. Dieser Vorschlag beruht auf einem Kompromiss im Streit um die Consessional Loans. Er hebt den heute gültigen Grenzwert eines Grant Element von 25 Prozent für die Anrechenbarkeit von Krediten auf. Damit wird verhindert, dass Zinssätze als subventioniert deklariert werden können, die über dem realen Marktzins eines Geberlandes liegen. Die neue ODA anerkennt ein Grant Equivalent, das sich aus der Differenz des Zinssatzes und den Kapitalkosten inklusiv einer Risikoprämie berechnet, nicht aber den Nominalwert des Kredits. Die neue Methode käme insbesondere der EU entgegen, die gerne Kredite der EBRD als ODA ausweisen würde, die nur knapp unter dem Marktzins liegen. Weiter anerkennt die neue ODA öffentliche Risikoinvestitionen. Laut Hochrechnungen führt dieser Vorschlag zu einer automatischen Erhöhung der ODA um 3-6%.
Die Form bestimmt den Inhalt
Beunruhigend ist insbesondere, dass diese neue ODA Anreize für marktbasierte Finanzierungsinstrumente schafft und Länder benachteiligt, die nicht rückzahlbare Hilfe leisten.
Der Trend ist klar. Mit wenig transparenten Rechenmodellen werden Produkte kreiert, die Geldflüsse verschleiern. Sie helfen Gebern, versprochene Ausgaben einzusparen und belasten Entwicklungsländer mit neuen Schulden. Entgegen dem Credo der Armutsbekämpfung, das Geber bisher animierte, Grants einzusetzen, greifen immer mehr Regierungen zu Entwicklungskrediten. Denn nichtrückzahlbare Zuschüsse verlangen von Geberregierungen einen echten Budgetaufwand, während zinsvergünstigte Kredite das Budget nur mit der Differenz zum Marktzins belasten. Das hat gemäss DAC-Statistik in den letzten paar Jahren zu einer Verlagerung der Mittelflüsse von den ärmsten in die Schwellenländer geführt. Deren stetig wachsende Wirtschaft ist für Industrieländer attraktiv. Insbesondere dann, wenn Schulden mit Zinsen zurückgezahlt, aussenpolitische Beziehungen geschmiert und darüber hinaus neu auch ein Risikofaktor auf Krediten als ODA angerechnet werden kann, der den echten Budgetaufwand verschleiert.
Die ärmsten Länder (LDC) können Kredite weit schlechter bedienen und sind daher für Investitionen wenig attraktiv. Aktuell erhalten sie 70 bis 90 Prozent der Entwicklungsgelder als Grants, die sie nicht zurückbezahlen müssen. Sogar im DAC ist umstritten, ob es legitim sei, neu mit hohen Risikoprämien einen Anreiz für einen Umstieg auf Kredite zu schaffen. Zwar können hohe Risikoprämien die Geber animieren, LDCs vermehrt Kredite anzubieten und so deren Kapitalbedarf besser zu decken. Für Entwicklungsländer, deren Staatsbudgets bisher zu einem guten Teil durch Grants finanziert wurden, verursachen konzessionelle Kredite neu hohe Zins- und Amortisationskosten. Damit verteuern sie die Tarife für staatliche Dienstleistungen wie Gesundheit und Bildung, was klar dem Ziel der Armutsbekämpfung zuwiderläuft. Im schlechtesten Fall können Entwicklungskredite gar eine neue Überschuldungsspirale auslösen.
Ganz grundsätzlich stellt sich die Frage, ob mit neuen komplexen Finanzinstrumenten und Risikoinvestitionen nicht einmal mehr Gewinne zurück in die Taschen von Geberländern und Privatinvestoren gespült und das Ownership der Entwicklungsländer untergraben wird, statt eine gerechte, ressourcenarme und ökologische Entwicklung anzustossen.
Im Windschatten der neuen ODA wird TOSD lanciert
Weil die oben erläuterte neue ODA nicht alle Flüsse erfasst, welche Geberländer als Hilfe ausweisen möchten, will das DAC als Verhandlungsmasse ein neues Instrument zur Messung «anderer öffentlicher Geldflüsse mit Entwicklungsnutzen» (Total Official Support for Development, TOSD) einführen. Die Idee ist, alle möglichen Geldflüsse zu erfassen, die zur Finanzierung der Post-2015-Agenda Bedeutung erlangen könnten. Also auch solche, die mit Armutsbekämpfung wenig zu tun haben. Es scheint fast, als versuche man ein starkes Argument zu schaffen, die ODA als Referenzgrösse der Entwicklungshilfe abzuwerten.
Fazit: Die im DAC diskutierten Reformvorschläge drohen, die klassische Entwicklungshilfe – und damit die internationalen Verpflichtungen der Geberländer – zu verschleiern. Alliance Sud unterstützt die Forderung des europäischen NGO-Netzwerks Eurodad und den G77-Ländern, dass kein Präjudiz geschaffen wird, bevor die Uno über die Finanzierung der Post-2015 Agenda entschieden hat. Denn dort geht es just um nachhaltige Entwicklungsfinanzierung, wozu gehört, dass konkrete Zielgrössen für die Geberländer und die unterschiedlichen Zielbereiche festgelegt werden.
Das DAC sollte sich bis Ende Jahr darauf konzentrieren, eine gerechte Anrechnungsmethode für konzessionelle Kredite zu definieren, die nur den echten Budgetaufwand von Gebern abbildet. Bei der Überprüfung der ODA-berechtigten Empfängerländer sollten die Geberländer darüber hinaus dafür sorgen, dass fortan mindestens 50% der ODA an die armen Entwicklungsländer fliessen.