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Geschäftsnummer: VB.2003.00153 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 10.07.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Abfolge der Ausbildungen nicht korrekt Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht sind die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 (E. 2a). Bei den drei Ausbildungselementen von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c des Gesundheitsgesetzes handelt es sich um eine zeitliche Stufenfolge (E. 2c). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums absolviert werde (E. 2d). Auch das Binnenmarktgesetz verschafft der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Marktzulassung (E. 3a/3b). Die Gesundheitsdirektion hat die Kostenlosigkeit des Verfahrens gemäss Art. 4 Abs. 2 des Binnenmarktgesetzes missachtet (E. 3c). Teilweise Gutheissung der Beschwerde (E. 4). Geschäftsnummer: VB.2003.00153 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 10.07.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Abfolge der Ausbildungen nicht korrekt Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht sind die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 (E. 2a). Bei den drei Ausbildungselementen von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c des Gesundheitsgesetzes handelt es sich um eine zeitliche Stufenfolge (E. 2c). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums absolviert werde (E. 2d). Auch das Binnenmarktgesetz verschafft der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Marktzulassung (E. 3a/3b). Die Gesundheitsdirektion hat die Kostenlosigkeit des Verfahrens gemäss Art. 4 Abs. 2 des Binnenmarktgesetzes missachtet (E. 3c). Teilweise Gutheissung der Beschwerde (E. 4). Stichworte: BERUFSAUSÜBUNG BERUFSZULASSUNG BEWILLIGT GESUNDHEITSGESETZ PSYCHOTHERAPEUT/-IN Rechtsnormen: § 22 Abs. I aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. a aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. b aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 Stichworte: BERUFSAUSÜBUNG BERUFSZULASSUNG BEWILLIGT GESUNDHEITSGESETZ PSYCHOTHERAPEUT/-IN BERUFSAUSÜBUNG BERUFSZULASSUNG BEWILLIGT GESUNDHEITSGESETZ PSYCHOTHERAPEUT/-IN Rechtsnormen: § 22 Abs. I aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. a aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. b aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG § 22 Abs. I aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. a aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. b aGesundheitsG § 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2 I. Nach einer Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin im Kanton X studierte A an der Universität Zürich und erwarb im Dezember 1996 das Lizentiat mit Hauptfach Psychologie und erstem Nebenfach Psychopathologie. Nach einer Spezialausbildung am Psychoanalytischen Seminar und am Freud-Institut in Zürich und diversen psychotherapeu­tischen Praktika erteilte ihr das Gesundheitsdepartement des Kantons X im November 2000 die Bewilligung zur selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf dem Kantons­gebiet. Am 22. Dezember 2001 ersuchte A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit und belegte unter anderem die erforderliche Selbsterfahrung im Umfang von 768 Einzelsitzungen zwischen 1987 und 1993 bei der Psychoanalytikerin lic. phil. C. Am 5. Februar 2002 schrieb die Direktion der Gesuchstellerin, sie erfülle die Anforderungen an die Erst­ausbildung sowie an die zwei­jährige unselbständige psychotherapeutische Tätigkeit. Bei der Spezialausbildung erfülle sie die Anforderungen bezüglich Supervision, hingegen könnten die dargelegten Theorie- und Selbsterfahrungsstunden nur anerkannt werden, soweit sie nach abgeschlossenem Psycho­logiestudium absolviert worden seien. Dazu seien weitere Belege einzureichen. Ausserdem sei anhand eines Kurzcurriculums zu belegen, dass Frau C die Anforderungen an eine Ausbildnerin erfülle. Nachdem die Gesuchstellerin am 15. Mai 2002 diverse Unterlagen nachgereicht hat­­te, teilte die Gesundheitsdirektion ihr am 29. Mai 2002 mit, dass sie damit die Anforderungen in Bezug auf die Theorie der Spezialausbildung erfülle. Bei der Selbsterfahrung könn­­ten zwar tatsächlich auch während der Erstausbildung absolvierte Stunden anerkannt werden, nicht hingegen solche vor Beginn des Studiums. Sie müsse daher noch Belege zum genauen Datum des Studienbeginns und eine detaillierte Aufstellung dazu einreichen, welche Selbsterfahrungsstunden nach Studienbeginn erfolgt seien. Schliesslich sei trotz der eingereichten Bestätigung des Psychoanalytischen Seminars Zürich, wonach C der Seminar­leitung als Psychoanalytikerin bekannt sei und auf ihrer Charta-The­ra­peutInnen-Liste geführt werde, ein Curriculum von dieser Therapeutin notwendig. Gestützt auf die von A am 31. Oktober 2002 nachgereichten Belege stell­te die Gesundheitsdirektion ihr am 1. November 2002 formlos einen abschlägigen Bescheid in Aussicht. Nach Auffassung der Behörde erfülle sie zwar die Anforderungen an Erstausbildung, unselbständige Tätigkeit, theoretische Spezialausbildung und Supervision. Auch sei C als Ausbildnerin für das Psychoanalytische Seminar Zürich an­erkannt. Jedoch habe sie die Selbst­erfahrung bei dieser Therapeutin vor und eher am Anfang ihres Studiums und damit ohne Bezug zur erlernten Theorie absolviert. Nachdem A am 15. November 2002 die Zustellung einer rekursfähigen Verfügung verlangt hatte, wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch am 7. März 2003 förmlich ab. II. Gegen diese Verfügung gelangte A am 24. April 2003 rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung sei aufzuheben und das Gesuch gutzuheissen. Die Gesundheitsdirektion beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Kammer zieht in Erwägung: 1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zu­stän­dig. Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG). 2. a) Die Bewilligung der Berufsausübung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung nach demjenigen Recht, das entweder im Zeitpunkt der erst­instanzlichen Verfügung oder – bei Vorliegen besonderer Gründe – im Zeitpunkt des anstehenden Rechtsmittelentscheides gilt (BGE 127 II 306 E. 7c, 125 II 591 E. 5e/aa, 122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF 102/II/1983, S. 101 ff., 196 ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von Treu und Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren ungebührlich lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/ Müller, Rz. 328). Nach den dargelegten Grundsätzen gelangen vorliegend die seit 1. Januar 2002 in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmung (GesundheitsG, OS 56, 398) zur Anwendung. Die Beschwerde­­führerin hat zwar ihr Gesuch um Erteilung der Berufsausübungs­bewilligung noch am 22. De­zember 2001 gestellt, konnte jedoch nicht davon ausgehen, dass die Behörde es noch vor Jahresende würde behandeln können. Zudem fehlten in jenem Zeitpunkt ohnehin verschie­dene Unterlagen, welche die Beschwerdeführerin letztlich erst im Oktober 2002 einreichte. Die neuen Gesetzesbestimmungen unterscheiden sich im vorliegend strittigen Punkt der Spezialausbildung allerdings ohnehin nicht von den Richtlinien der Gesundheits­direktion vom März 1999, welche diese in der angefochtenen Verfügung für anwendbar er­achtet hat. b) Da die Beschwerdeführerin bisher nicht als selbständige Psychotherapeutin im Kanton Zürich tätig war, gelten für sie die erleichterten Anforderungen der übergangsrecht­lichen Zulassung gemäss Art. II der Gesetzesnovelle nicht. Nach § 22 Abs. 1 GesundheitsG wird die Bewilligung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopatho­­­logie an einer schweizerischen Hochschule, b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis. Die zur Detaillierung dieser Bestimmung vorgesehene Ausführungsverordnung (vgl. Weisung des Regierungsrates, ABl 1999, 216 unten) wurde bisher noch nicht erlassen. Die Gesundheitsdirektion bringt vor, diese Ordnung beruhe auf einer Stufenfolge von Voraussetzungen, indem das Psychologiestudium als Erstausbildung, die psychotherapeu­tische Spezialausbildung und die unselbständige Tätigkeit in dieser Reihenfolge absolviert werden müssten. In der Erstausbildung würden die theoretischen Grundlagen vermittelt, welche für die Spezialausbildung notwendig seien. Die psychotherapeutische Spezialausbildung müsse daher grundsätzlich erst nach der Erstausbildung absolviert werden und die vertiefte fachliche Umsetzung der in der Theorie erlernten psychotherapeutischen Metho­de auf die eigene Person (Selbsterfahrung) umfassen. Das schliesse auch die Anerkennung von Selbsterfahrungsstunden, welche zu Therapiezwecken erfolgt seien, in der Regel aus. Im Sinne eines Entgegenkommens anerkenne die Gesundheitsdirektion aber, dass die Hälfte der notwendigen 200 Selbsterfahrungsstunden während der Erstausbildung absolviert würde. Die Gesuchstellerin habe ihre Erstausbildung 1996 abgeschlossen und zwischen 1987 und 1993 insgesamt 768 Stunden Selbsterfahrung absolviert. Nach der Erstausbildung bzw. während der psychotherapeutischen Spezialausbildung habe sie keine Selbst­er­fahrung gemacht. Damit sei das Gesuch mangels genügender Selbsterfahrung bzw. mangels genügender psychotherapeutischer Spezialausbildung abzuweisen. Dagegen macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, es werde in den von der Gesundheitsdirektion angewandten Richtlinien nicht bestimmt, wann die Spezialaus­bildung zu erfolgen habe. Die zeitliche Stufenfolge des Ausbildungsganges werde erst seit ca. einem halben Jahr verlangt und beeinflusse die Ausbildungsqualität nicht. Die psycho­analytische Tätigkeit setzte eine integre, selbstreflexive, ich-flexible Persönlichkeit vo­raus, welche nur durch eine tief greifende Lehranalyse zu erreichen sei und die sinnvollerweise vor Aufnahme der eigentlichen therapeutischen Arbeit durchgeführt werde. Die vorgängige Selbsterfahrung diene gerade dem Schutz des Patienten. Die Beschwerdeführerin habe fast viermal so viele Stunden Selbsterfahrung absolviert, als die Gegenpartei verlange. Dank ihrer früheren Ausbildung und Tätigkeit als Primar- und Sekundarlehrerin habe sie be­reits psychotherapierelevante Grundlagen erworben gehabt und im Psychologiestudium als Zweitausbildung vertiefen können. Die Bewilligungsverweigerung verletze die Wirtschaftsfreiheit, da sie ohne gesetzliche Grundlage erfolge, durch kein öffentliches Interesse abgedeckt und unverhältnismässig sei. c) Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene Gesetzesauslegung im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c GesundheitsG ist in sich schlüssig und entspricht Sinn und Zweck einer Regelung, welche dem Gedanken der Spezialisierung verpflichtet ist. Dies ergibt sich bereits aus dem Begriff der Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung wenig Sinn macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das Psychologiestudium nicht als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II Abs. 2 der Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in seinem Verweis auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem Sinne. Dementsprechend ging auch der Regierungsrat in seiner Weisung an den Kantonsrat davon aus, dass die Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum Psychologiestudium bilde (ABl 1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht hat die vorge­sehene Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der fraglichen Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge verstanden, indem es das Psychologiestudium wiederholt als Erst- oder Grundausbildung und die psychotherapeutische Ausbildung als nachfolgende Spezialausbildung in einer bestimmten The­­rapieform bezeichnete. Dabei erwog das Gericht, wenn auch in etwas anderem Zusam­menhang, der angehende Therapeut solle nicht bereits in der Grundausbildung auf eine be­stimmte Therapieform verpflichtet und durch sie geprägt werden, bevor er über die im Psychologiestudium vermittelten wissenschaftlichen Grundlagen verfüge (E. 2b und c). Diesen Weg zur psychotherapeutischen Spezialausbildung zeichnete im Übrigen bereits § 32 Abs. 2 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege in seiner Fassung vom 8. Ja­nuar 1992 (VBG) vor, wonach die zur Spezialausbildung gehörenden je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision nach dem Studium hätten besucht werden müssen. Auch wenn diese Bestimmung vom Bundesgericht mit Entscheid vom 3. Dezember 1993 ins­gesamt aufgehoben worden ist, bringt sie im fraglichen Punkt den in dieser Hinsicht über die Jahre beibehaltenen Willen des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck. Grund für die damalige Aufhebung durch das Bundesgericht bildete auch nicht etwa der Umstand, dass die Ausbildungsstufenordnung verfehlt gewesen wäre, sondern dass die massiv umgestaltete Zulassungsordnung trotz der faktisch geduldeten Tätigkeit vieler nicht­ärztlicher Psy­cho­therapeuten nicht mittels Gesetz und ohne Übergangsordnung erlassen wurde (vgl. BGr, 3. Dezember 1993, 2P.69/1992). Im gleichen Sinne verlangte etwa auch der auf den Entscheid des Bundesgerichts hin erarbeitete und später fallengelassene Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 eine nachuniversitäre Zusatzausbildung (vgl. Hin­weis in RB 1998 Nr. 79). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch das vorgesehene Bundesgesetz über die psychologischen Berufe (PsyG) gemäss dem Thesenpapier der Arbeitsgruppe des Bundes­amtes für Gesundheit von einer zeitlichen Stufenfolge von Grund- und Spezialausbildung ausgeht. Danach wird nämlich für die selbständige Ausübung der Psychotherapie ein Weiterbildungstitel verlangt, der nach Absolvieren eines Weiterbildungsprogrammes zu erlangen ist, zu welchem wiederum nur Inhaber eines anerkannten Ausweises über den Hoch­schulabschluss Zugang haben sollen (Thesen 7, 11 und 12, einsehbar unter w ww.psycho­therapiecharta.ch/pd f /Psy G esThesenD e u.rt f ). d) Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass die Gesundheitsdirektion das Erfordernis der zeitlichen Stufenfolge der einzelnen Ausbildungselemente erst in jüngerer Zeit anwende, wurde durch die Beschwerdegegnerin bestritten und konnte im Beschwerdeverfahren durch nichts belegt werden. Immerhin zeigt die vorinstanzliche Beurteilung, dass die Gesundheitsdirektion bereit ist, bei der Anerkennung der Selbsterfahrung einen gewissen Spielraum zu gewähren und dem Umstand, dass die Selbsterfahrung als Teil der Spezialausbildung zeit- und kos­tenintensiv ist, Rechnung zu tragen. Gleichzeitig hat die Vorinstanz aber auch berücksichtigt, dass Psychotherapien durchaus unterschiedliche Zielsetzungen haben, die ihren Nutzen als Teil einer Spezialausbildung beeinflussen können. So dürfte eine Therapie, die zur Behandlung einer Krankheit oder sonstigen Störung durchgeführt wird, wesentlich anders verlaufen und andere Erfahrungen vermitteln als eine Psychotherapie, die ausschliesslich Lehrzwecken dienen soll. Insofern ist es nicht zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums absolviert werde. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei bei der psychoanalytischen The­rapie sinnvoll und liege im Patienteninteresse, dass die Lehranalyse bereits vor Aufnah­me der therapeutischen Arbeit abgeschlossen sei, sticht das Argument nicht. Die Praxis der Gesundheitsdirektion hindert die Beschwerdeführerin weder daran, ihre Lehranalyse schon während des Grundstudiums zu beginnen, noch diese vor Aufnahme der psychoanalytischen Tätigkeit abzuschliessen. Die Anforderung, wenigstens 100 Stunden der Selbsterfahrung erst nach dem Abschluss der Erstausbildung zu absolvieren, beinhaltet auch nicht etwa in irgendeiner Weise eine Schlechterstellung der Psychoanalyse gegenüber anderen an­erkannten Therapiemethoden. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, das Psychoanalytische Seminar Zürich verbiete einem Absolventen, wesentliche Teile der Selbsterfahrung erst während der Spezialausbildung zu absolvieren. Schliesslich kann die Beschwerdeführerin auch aus ihrer vorgängigen Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Ausgehend vom gesetz­lich vorgezeichneten Ausbildungsweg zur psychotherapeutischen Tätigkeit können aus an­de­ren Ausbildungen und Berufserfahrungen, selbst wenn sie durchaus psychologierelevan­te Elemente enthalten mögen, keine grundsätzlichen Erleichterungen abgeleitet werden. e) Die dargelegten gesetzlichen Anforderungen an den Ausbildungsgang eines zur selbständigen Berufsausübung zugelassenen Psychotherapeuten liegen im öffentlichen Inte­resse des Patientenschutzes und sind auch verhältnismässig (vgl. BGE 128 I 92). Gestützt auf das kantonale Gesundheitsrecht hat die Gesundheitsdirektion die ersuchte Bewilligung daher zu Recht verweigert. 3. a) Nach Auffassung der Gesundheitsdirektion verschafft auch das Binnenmarktge­setz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Markt­zu­lassung. Sofern die Berufsausübungsbewilligung aus dem Kanton X überhaupt als kanto­naler Fähigkeitsausweis im Sinne des Gesetzes anerkannt werden müsse, könne der Kanton Zürich nicht gezwungen werden, seine offensichtlich höheren und in gesundheitspo­lizei­li­cher Hinsicht unabdingbaren Anforderungen aufzugeben. Die Beschränkung sei da­­her nach Art. 3 BGBM gerechtfertigt. Dem hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen entgegen, der Kanton Zürich stre­be keineswegs explizit und bewusst ein höheres Qualitätsniveau der psychotherapeutischen Ausbildung an als der Kanton X. b) Mit ihren Ausbildungsnachweisen und deren Anerkennung durch den Kanton X für die Zulassung als selbständige Psychotherapeutin verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sin­ne von Art. 4 Abs. 1 BGBM. Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1 BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten, zur Wahrung über­wiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig sein. Als überwiegende öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM unter anderem insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung eines hinreichenden Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Berufstätigkeiten in Betracht. Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind unter anderem insbesondere dann verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM). Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem Binnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und einen offenen oder verdeckten Protek­tionismus zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt kein über Art. 31 aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung) hinausgehender bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche Einschränkung des Wirt­schaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch aus­serkantonale Anbieter diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM verwehrt es den Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I 322 E. 4c). Allerdings wird mit der binnenmarktlichen Freizügigkeitskonzeption vorerst die Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322 E. 4b, 125 I 276 E. 5b, 125 II 56 E. 4b). Aus der vorstehenden Erwägung 2 ergibt sich, welche Anforderungen der Kanton Zürich mit § 22 GesundheitsG an die psychotherapeutische Ausbildung und insbesondere an die zeitliche Stufenfolge der einzelnen Ausbildungselemente stellt. Diese Anforderungen verlangen ohne Zweifel einen verhältnismässig hohen Ausbildungsstand von Psychothe­rapeuten im Interesse des Patientenschutzes. Ob der Kanton X mit seinen Anforderungen an die Spezialausbildung der Psychotherapeuten gemäss § 37 lit. h seines Gesundheits­gesetzes einen vergleichbaren Ausbildungsstand anstrebt, kann hier offen bleiben. Mass­ge­bend ist im vorliegenden Fall einzig, dass bei der Zulassung der Beschwerdeführerin durch den Kanton X offensichtlich unberücksichtigt blieb, dass sie die zur Spezialausbildung ge­hö­rende Selbsterfahrung im gesamten Umfange lange vor Abschluss des Psychologiestu­diums absolviert hatte. Die Zulassung durch den Kanton X verpflichtet den Kanton Zürich daher nicht dazu, an die Beschwerdeführerin geringere Anforderungen als an andere Psychothera­peuten ohne ausserkantonale Zulassung zu stellen. Mit ihrem Entscheid hat die Gesundheitsdirektion schliesslich das Ausbildungs­de­fi­zit hinreichend konkretisiert und damit dargelegt, in welcher Art die Beschwerdeführerin ih­re Ausbildung zu ergänzen hat (vgl. Art. 4 Abs. 3 BGBM; Manfred Wagner, Das Bundes­­­gesetz über den Binnenmarkt (BGBM) in: Heinrich Koller/Georg Müller/René Rhinow/ Ulrich Zimmerli, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. 15, Basel/Genf/München 1999, N. 45). Die strittige Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung erweist sich da­mit als recht- und verhältnismässig. c) Die Gesundheitsdirektion hat der Beschwerdeführerin für die angefochtene Verfügung eine Pauschalgebühr von Fr. 500.- auferlegt. Damit hat sie Art. 4 Abs. 2 BGBM, der die Kostenlosigkeit des Verfahrens vorschreibt, missachtet. In dieser Hinsicht ist der Ent­scheid aufzuheben. 4. Damit unterliegt die Beschwerdeführerin in der Hauptsache. Da sich die in Art. 4 Abs. 2 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem Sinn und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges Rechtsmittelverfahren be­zieht (vgl. unveröffentlichte Erw. 5 aus RB 1998 Nr. 77 und 78), wird die Beschwerdeführerin für das Beschwerde­verfahren kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Demgemäss entscheidet die Kammer: 1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Disp.-Ziff. II der angefochtenen Verfügung aufgehoben. Im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 3'060.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5.... I. Nach einer Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin im Kanton X studierte A an der Universität Zürich und erwarb im Dezember 1996 das Lizentiat mit Hauptfach Psychologie und erstem Nebenfach Psychopathologie. Nach einer Spezialausbildung am Psychoanalytischen Seminar und am Freud-Institut in Zürich und diversen psychotherapeu­tischen Praktika erteilte ihr das Gesundheitsdepartement des Kantons X im November 2000 die Bewilligung zur selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf dem Kantons­gebiet. Am 22. Dezember 2001 ersuchte A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit und belegte unter anderem die erforderliche Selbsterfahrung im Umfang von 768 Einzelsitzungen zwischen 1987 und 1993 bei der Psychoanalytikerin lic. phil. C. Am 5. Februar 2002 schrieb die Direktion der Gesuchstellerin, sie erfülle die Anforderungen an die Erst­ausbildung sowie an die zwei­jährige unselbständige psychotherapeutische Tätigkeit. Bei der Spezialausbildung erfülle sie die Anforderungen bezüglich Supervision, hingegen könnten die dargelegten Theorie- und Selbsterfahrungsstunden nur anerkannt werden, soweit sie nach abgeschlossenem Psycho­logiestudium absolviert worden seien. Dazu seien weitere Belege einzureichen. Ausserdem sei anhand eines Kurzcurriculums zu belegen, dass Frau C die Anforderungen an eine Ausbildnerin erfülle. Nachdem die Gesuchstellerin am 15. Mai 2002 diverse Unterlagen nachgereicht hat­­te, teilte die Gesundheitsdirektion ihr am 29. Mai 2002 mit, dass sie damit die Anforderungen in Bezug auf die Theorie der Spezialausbildung erfülle. Bei der Selbsterfahrung könn­­ten zwar tatsächlich auch während der Erstausbildung absolvierte Stunden anerkannt werden, nicht hingegen solche vor Beginn des Studiums. Sie müsse daher noch Belege zum genauen Datum des Studienbeginns und eine detaillierte Aufstellung dazu einreichen, welche Selbsterfahrungsstunden nach Studienbeginn erfolgt seien. Schliesslich sei trotz der eingereichten Bestätigung des Psychoanalytischen Seminars Zürich, wonach C der Seminar­leitung als Psychoanalytikerin bekannt sei und auf ihrer Charta-The­ra­peutInnen-Liste geführt werde, ein Curriculum von dieser Therapeutin notwendig. Gestützt auf die von A am 31. Oktober 2002 nachgereichten Belege stell­te die Gesundheitsdirektion ihr am 1. November 2002 formlos einen abschlägigen Bescheid in Aussicht. Nach Auffassung der Behörde erfülle sie zwar die Anforderungen an Erstausbildung, unselbständige Tätigkeit, theoretische Spezialausbildung und Supervision. Auch sei C als Ausbildnerin für das Psychoanalytische Seminar Zürich an­erkannt. Jedoch habe sie die Selbst­erfahrung bei dieser Therapeutin vor und eher am Anfang ihres Studiums und damit ohne Bezug zur erlernten Theorie absolviert. Nachdem A am 15. November 2002 die Zustellung einer rekursfähigen Verfügung verlangt hatte, wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch am 7. März 2003 förmlich ab. II. Gegen diese Verfügung gelangte A am 24. April 2003 rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung sei aufzuheben und das Gesuch gutzuheissen. Die Gesundheitsdirektion beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Kammer zieht in Erwägung: 1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zu­stän­dig. Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG). 2. a) Die Bewilligung der Berufsausübung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung nach demjenigen Recht, das entweder im Zeitpunkt der erst­instanzlichen Verfügung oder – bei Vorliegen besonderer Gründe – im Zeitpunkt des anstehenden Rechtsmittelentscheides gilt (BGE 127 II 306 E. 7c, 125 II 591 E. 5e/aa, 122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF 102/II/1983, S. 101 ff., 196 ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von Treu und Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren ungebührlich lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/ Müller, Rz. 328). Nach den dargelegten Grundsätzen gelangen vorliegend die seit 1. Januar 2002 in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmung (GesundheitsG, OS 56, 398) zur Anwendung. Die Beschwerde­­führerin hat zwar ihr Gesuch um Erteilung der Berufsausübungs­bewilligung noch am 22. De­zember 2001 gestellt, konnte jedoch nicht davon ausgehen, dass die Behörde es noch vor Jahresende würde behandeln können. Zudem fehlten in jenem Zeitpunkt ohnehin verschie­dene Unterlagen, welche die Beschwerdeführerin letztlich erst im Oktober 2002 einreichte. Die neuen Gesetzesbestimmungen unterscheiden sich im vorliegend strittigen Punkt der Spezialausbildung allerdings ohnehin nicht von den Richtlinien der Gesundheits­direktion vom März 1999, welche diese in der angefochtenen Verfügung für anwendbar er­achtet hat. b) Da die Beschwerdeführerin bisher nicht als selbständige Psychotherapeutin im Kanton Zürich tätig war, gelten für sie die erleichterten Anforderungen der übergangsrecht­lichen Zulassung gemäss Art. II der Gesetzesnovelle nicht. Nach § 22 Abs. 1 GesundheitsG wird die Bewilligung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopatho­­­logie an einer schweizerischen Hochschule, b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis. Die zur Detaillierung dieser Bestimmung vorgesehene Ausführungsverordnung (vgl. Weisung des Regierungsrates, ABl 1999, 216 unten) wurde bisher noch nicht erlassen. Die Gesundheitsdirektion bringt vor, diese Ordnung beruhe auf einer Stufenfolge von Voraussetzungen, indem das Psychologiestudium als Erstausbildung, die psychotherapeu­tische Spezialausbildung und die unselbständige Tätigkeit in dieser Reihenfolge absolviert werden müssten. In der Erstausbildung würden die theoretischen Grundlagen vermittelt, welche für die Spezialausbildung notwendig seien. Die psychotherapeutische Spezialausbildung müsse daher grundsätzlich erst nach der Erstausbildung absolviert werden und die vertiefte fachliche Umsetzung der in der Theorie erlernten psychotherapeutischen Metho­de auf die eigene Person (Selbsterfahrung) umfassen. Das schliesse auch die Anerkennung von Selbsterfahrungsstunden, welche zu Therapiezwecken erfolgt seien, in der Regel aus. Im Sinne eines Entgegenkommens anerkenne die Gesundheitsdirektion aber, dass die Hälfte der notwendigen 200 Selbsterfahrungsstunden während der Erstausbildung absolviert würde. Die Gesuchstellerin habe ihre Erstausbildung 1996 abgeschlossen und zwischen 1987 und 1993 insgesamt 768 Stunden Selbsterfahrung absolviert. Nach der Erstausbildung bzw. während der psychotherapeutischen Spezialausbildung habe sie keine Selbst­er­fahrung gemacht. Damit sei das Gesuch mangels genügender Selbsterfahrung bzw. mangels genügender psychotherapeutischer Spezialausbildung abzuweisen. Dagegen macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, es werde in den von der Gesundheitsdirektion angewandten Richtlinien nicht bestimmt, wann die Spezialaus­bildung zu erfolgen habe. Die zeitliche Stufenfolge des Ausbildungsganges werde erst seit ca. einem halben Jahr verlangt und beeinflusse die Ausbildungsqualität nicht. Die psycho­analytische Tätigkeit setzte eine integre, selbstreflexive, ich-flexible Persönlichkeit vo­raus, welche nur durch eine tief greifende Lehranalyse zu erreichen sei und die sinnvollerweise vor Aufnahme der eigentlichen therapeutischen Arbeit durchgeführt werde. Die vorgängige Selbsterfahrung diene gerade dem Schutz des Patienten. Die Beschwerdeführerin habe fast viermal so viele Stunden Selbsterfahrung absolviert, als die Gegenpartei verlange. Dank ihrer früheren Ausbildung und Tätigkeit als Primar- und Sekundarlehrerin habe sie be­reits psychotherapierelevante Grundlagen erworben gehabt und im Psychologiestudium als Zweitausbildung vertiefen können. Die Bewilligungsverweigerung verletze die Wirtschaftsfreiheit, da sie ohne gesetzliche Grundlage erfolge, durch kein öffentliches Interesse abgedeckt und unverhältnismässig sei. c) Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene Gesetzesauslegung im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c GesundheitsG ist in sich schlüssig und entspricht Sinn und Zweck einer Regelung, welche dem Gedanken der Spezialisierung verpflichtet ist. Dies ergibt sich bereits aus dem Begriff der Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung wenig Sinn macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das Psychologiestudium nicht als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II Abs. 2 der Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in seinem Verweis auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem Sinne. Dementsprechend ging auch der Regierungsrat in seiner Weisung an den Kantonsrat davon aus, dass die Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum Psychologiestudium bilde (ABl 1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht hat die vorge­sehene Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der fraglichen Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge verstanden, indem es das Psychologiestudium wiederholt als Erst- oder Grundausbildung und die psychotherapeutische Ausbildung als nachfolgende Spezialausbildung in einer bestimmten The­­rapieform bezeichnete. Dabei erwog das Gericht, wenn auch in etwas anderem Zusam­menhang, der angehende Therapeut solle nicht bereits in der Grundausbildung auf eine be­stimmte Therapieform verpflichtet und durch sie geprägt werden, bevor er über die im Psychologiestudium vermittelten wissenschaftlichen Grundlagen verfüge (E. 2b und c). Diesen Weg zur psychotherapeutischen Spezialausbildung zeichnete im Übrigen bereits § 32 Abs. 2 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege in seiner Fassung vom 8. Ja­nuar 1992 (VBG) vor, wonach die zur Spezialausbildung gehörenden je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision nach dem Studium hätten besucht werden müssen. Auch wenn diese Bestimmung vom Bundesgericht mit Entscheid vom 3. Dezember 1993 ins­gesamt aufgehoben worden ist, bringt sie im fraglichen Punkt den in dieser Hinsicht über die Jahre beibehaltenen Willen des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck. Grund für die damalige Aufhebung durch das Bundesgericht bildete auch nicht etwa der Umstand, dass die Ausbildungsstufenordnung verfehlt gewesen wäre, sondern dass die massiv umgestaltete Zulassungsordnung trotz der faktisch geduldeten Tätigkeit vieler nicht­ärztlicher Psy­cho­therapeuten nicht mittels Gesetz und ohne Übergangsordnung erlassen wurde (vgl. BGr, 3. Dezember 1993, 2P.69/1992). Im gleichen Sinne verlangte etwa auch der auf den Entscheid des Bundesgerichts hin erarbeitete und später fallengelassene Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 eine nachuniversitäre Zusatzausbildung (vgl. Hin­weis in RB 1998 Nr. 79). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch das vorgesehene Bundesgesetz über die psychologischen Berufe (PsyG) gemäss dem Thesenpapier der Arbeitsgruppe des Bundes­amtes für Gesundheit von einer zeitlichen Stufenfolge von Grund- und Spezialausbildung ausgeht. Danach wird nämlich für die selbständige Ausübung der Psychotherapie ein Weiterbildungstitel verlangt, der nach Absolvieren eines Weiterbildungsprogrammes zu erlangen ist, zu welchem wiederum nur Inhaber eines anerkannten Ausweises über den Hoch­schulabschluss Zugang haben sollen (Thesen 7, 11 und 12, einsehbar unter w ww.psycho­therapiecharta.ch/pd f /Psy G esThesenD e u.rt f ). d) Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass die Gesundheitsdirektion das Erfordernis der zeitlichen Stufenfolge der einzelnen Ausbildungselemente erst in jüngerer Zeit anwende, wurde durch die Beschwerdegegnerin bestritten und konnte im Beschwerdeverfahren durch nichts belegt werden. Immerhin zeigt die vorinstanzliche Beurteilung, dass die Gesundheitsdirektion bereit ist, bei der Anerkennung der Selbsterfahrung einen gewissen Spielraum zu gewähren und dem Umstand, dass die Selbsterfahrung als Teil der Spezialausbildung zeit- und kos­tenintensiv ist, Rechnung zu tragen. Gleichzeitig hat die Vorinstanz aber auch berücksichtigt, dass Psychotherapien durchaus unterschiedliche Zielsetzungen haben, die ihren Nutzen als Teil einer Spezialausbildung beeinflussen können. So dürfte eine Therapie, die zur Behandlung einer Krankheit oder sonstigen Störung durchgeführt wird, wesentlich anders verlaufen und andere Erfahrungen vermitteln als eine Psychotherapie, die ausschliesslich Lehrzwecken dienen soll. Insofern ist es nicht zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums absolviert werde. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei bei der psychoanalytischen The­rapie sinnvoll und liege im Patienteninteresse, dass die Lehranalyse bereits vor Aufnah­me der therapeutischen Arbeit abgeschlossen sei, sticht das Argument nicht. Die Praxis der Gesundheitsdirektion hindert die Beschwerdeführerin weder daran, ihre Lehranalyse schon während des Grundstudiums zu beginnen, noch diese vor Aufnahme der psychoanalytischen Tätigkeit abzuschliessen. Die Anforderung, wenigstens 100 Stunden der Selbsterfahrung erst nach dem Abschluss der Erstausbildung zu absolvieren, beinhaltet auch nicht etwa in irgendeiner Weise eine Schlechterstellung der Psychoanalyse gegenüber anderen an­erkannten Therapiemethoden. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, das Psychoanalytische Seminar Zürich verbiete einem Absolventen, wesentliche Teile der Selbsterfahrung erst während der Spezialausbildung zu absolvieren. Schliesslich kann die Beschwerdeführerin auch aus ihrer vorgängigen Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Ausgehend vom gesetz­lich vorgezeichneten Ausbildungsweg zur psychotherapeutischen Tätigkeit können aus an­de­ren Ausbildungen und Berufserfahrungen, selbst wenn sie durchaus psychologierelevan­te Elemente enthalten mögen, keine grundsätzlichen Erleichterungen abgeleitet werden. e) Die dargelegten gesetzlichen Anforderungen an den Ausbildungsgang eines zur selbständigen Berufsausübung zugelassenen Psychotherapeuten liegen im öffentlichen Inte­resse des Patientenschutzes und sind auch verhältnismässig (vgl. BGE 128 I 92). Gestützt auf das kantonale Gesundheitsrecht hat die Gesundheitsdirektion die ersuchte Bewilligung daher zu Recht verweigert. 3. a) Nach Auffassung der Gesundheitsdirektion verschafft auch das Binnenmarktge­setz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Markt­zu­lassung. Sofern die Berufsausübungsbewilligung aus dem Kanton X überhaupt als kanto­naler Fähigkeitsausweis im Sinne des Gesetzes anerkannt werden müsse, könne der Kanton Zürich nicht gezwungen werden, seine offensichtlich höheren und in gesundheitspo­lizei­li­cher Hinsicht unabdingbaren Anforderungen aufzugeben. Die Beschränkung sei da­­her nach Art. 3 BGBM gerechtfertigt. Dem hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen entgegen, der Kanton Zürich stre­be keineswegs explizit und bewusst ein höheres Qualitätsniveau der psychotherapeutischen Ausbildung an als der Kanton X. b) Mit ihren Ausbildungsnachweisen und deren Anerkennung durch den Kanton X für die Zulassung als selbständige Psychotherapeutin verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sin­ne von Art. 4 Abs. 1 BGBM. Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1 BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten, zur Wahrung über­wiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig sein. Als überwiegende öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM unter anderem insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung eines hinreichenden Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Berufstätigkeiten in Betracht. Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind unter anderem insbesondere dann verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM). Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem Binnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und einen offenen oder verdeckten Protek­tionismus zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt kein über Art. 31 aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung) hinausgehender bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche Einschränkung des Wirt­schaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch aus­serkantonale Anbieter diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM verwehrt es den Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I 322 E. 4c). Allerdings wird mit der binnenmarktlichen Freizügigkeitskonzeption vorerst die Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322 E. 4b, 125 I 276 E. 5b, 125 II 56 E. 4b). Aus der vorstehenden Erwägung 2 ergibt sich, welche Anforderungen der Kanton Zürich mit § 22 GesundheitsG an die psychotherapeutische Ausbildung und insbesondere an die zeitliche Stufenfolge der einzelnen Ausbildungselemente stellt. Diese Anforderungen verlangen ohne Zweifel einen verhältnismässig hohen Ausbildungsstand von Psychothe­rapeuten im Interesse des Patientenschutzes. Ob der Kanton X mit seinen Anforderungen an die Spezialausbildung der Psychotherapeuten gemäss § 37 lit. h seines Gesundheits­gesetzes einen vergleichbaren Ausbildungsstand anstrebt, kann hier offen bleiben. Mass­ge­bend ist im vorliegenden Fall einzig, dass bei der Zulassung der Beschwerdeführerin durch den Kanton X offensichtlich unberücksichtigt blieb, dass sie die zur Spezialausbildung ge­hö­rende Selbsterfahrung im gesamten Umfange lange vor Abschluss des Psychologiestu­diums absolviert hatte. Die Zulassung durch den Kanton X verpflichtet den Kanton Zürich daher nicht dazu, an die Beschwerdeführerin geringere Anforderungen als an andere Psychothera­peuten ohne ausserkantonale Zulassung zu stellen. Mit ihrem Entscheid hat die Gesundheitsdirektion schliesslich das Ausbildungs­de­fi­zit hinreichend konkretisiert und damit dargelegt, in welcher Art die Beschwerdeführerin ih­re Ausbildung zu ergänzen hat (vgl. Art. 4 Abs. 3 BGBM; Manfred Wagner, Das Bundes­­­gesetz über den Binnenmarkt (BGBM) in: Heinrich Koller/Georg Müller/René Rhinow/ Ulrich Zimmerli, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. 15, Basel/Genf/München 1999, N. 45). Die strittige Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung erweist sich da­mit als recht- und verhältnismässig. c) Die Gesundheitsdirektion hat der Beschwerdeführerin für die angefochtene Verfügung eine Pauschalgebühr von Fr. 500.- auferlegt. Damit hat sie Art. 4 Abs. 2 BGBM, der die Kostenlosigkeit des Verfahrens vorschreibt, missachtet. In dieser Hinsicht ist der Ent­scheid aufzuheben. 4. Damit unterliegt die Beschwerdeführerin in der Hauptsache. Da sich die in Art. 4 Abs. 2 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem Sinn und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges Rechtsmittelverfahren be­zieht (vgl. unveröffentlichte Erw. 5 aus RB 1998 Nr. 77 und 78), wird die Beschwerdeführerin für das Beschwerde­verfahren kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Demgemäss entscheidet die Kammer: 1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Disp.-Ziff. II der angefochtenen Verfügung aufgehoben. Im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 3'060.-- Total der Kosten. 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5....

I. Nach einer Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin im Kanton X studierte A an der Universität Zürich und erwarb im Dezember 1996 das Lizentiat mit Hauptfach Psychologie und erstem Nebenfach Psychopathologie. Nach einer Spezialausbildung am Psychoanalytischen Seminar und am Freud-Institut in Zürich und diversen psychotherapeu­tischen Praktika erteilte ihr das Gesundheitsdepartement des Kantons X im November 2000 die Bewilligung zur selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf dem Kantons­gebiet.

Am 22. Dezember 2001 ersuchte A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit und belegte unter anderem die erforderliche Selbsterfahrung im Umfang von 768 Einzelsitzungen zwischen 1987 und 1993 bei der Psychoanalytikerin lic. phil. C. Am 5. Februar 2002 schrieb die Direktion der Gesuchstellerin, sie erfülle die Anforderungen an die Erst­ausbildung sowie an die zwei­jährige unselbständige psychotherapeutische Tätigkeit. Bei der Spezialausbildung erfülle sie die Anforderungen bezüglich Supervision, hingegen könnten die dargelegten Theorie- und Selbsterfahrungsstunden nur anerkannt werden, soweit sie nach abgeschlossenem Psycho­logiestudium absolviert worden seien. Dazu seien weitere Belege einzureichen. Ausserdem sei anhand eines Kurzcurriculums zu belegen, dass Frau C die Anforderungen an eine Ausbildnerin erfülle.

Nachdem die Gesuchstellerin am 15. Mai 2002 diverse Unterlagen nachgereicht hat­­te, teilte die Gesundheitsdirektion ihr am 29. Mai 2002 mit, dass sie damit die Anforderungen in Bezug auf die Theorie der Spezialausbildung erfülle. Bei der Selbsterfahrung könn­­ten zwar tatsächlich auch während der Erstausbildung absolvierte Stunden anerkannt werden, nicht hingegen solche vor Beginn des Studiums. Sie müsse daher noch Belege zum genauen Datum des Studienbeginns und eine detaillierte Aufstellung dazu einreichen, welche Selbsterfahrungsstunden nach Studienbeginn erfolgt seien. Schliesslich sei trotz der eingereichten Bestätigung des Psychoanalytischen Seminars Zürich, wonach C der Seminar­leitung als Psychoanalytikerin bekannt sei und auf ihrer Charta-The­ra­peutInnen-Liste geführt werde, ein Curriculum von dieser Therapeutin notwendig.

Gestützt auf die von A am 31. Oktober 2002 nachgereichten Belege stell­te die Gesundheitsdirektion ihr am 1. November 2002 formlos einen abschlägigen Bescheid in Aussicht. Nach Auffassung der Behörde erfülle sie zwar die Anforderungen an Erstausbildung, unselbständige Tätigkeit, theoretische Spezialausbildung und Supervision. Auch sei C als Ausbildnerin für das Psychoanalytische Seminar Zürich an­erkannt. Jedoch habe sie die Selbst­erfahrung bei dieser Therapeutin vor und eher am Anfang ihres Studiums und damit ohne Bezug zur erlernten Theorie absolviert. Nachdem A am 15. November 2002 die Zustellung einer rekursfähigen Verfügung verlangt hatte, wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch am 7. März 2003 förmlich ab.

II. Gegen diese Verfügung gelangte A am 24. April 2003 rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung sei aufzuheben und das Gesuch gutzuheissen.

Die Gesundheitsdirektion beantragte die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zu­stän­dig.

Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).

2. a) Die Bewilligung der Berufsausübung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung nach demjenigen Recht, das entweder im Zeitpunkt der erst­instanzlichen Verfügung oder – bei Vorliegen besonderer Gründe – im Zeitpunkt des anstehenden Rechtsmittelentscheides gilt (BGE 127 II 306 E. 7c, 125 II 591 E. 5e/aa, 122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF 102/II/1983, S. 101 ff., 196 ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von Treu und Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren ungebührlich lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/ Müller, Rz. 328).

Nach den dargelegten Grundsätzen gelangen vorliegend die seit 1. Januar 2002 in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmung (GesundheitsG, OS 56, 398) zur Anwendung. Die Beschwerde­­führerin hat zwar ihr Gesuch um Erteilung der Berufsausübungs­bewilligung noch am 22. De­zember 2001 gestellt, konnte jedoch nicht davon ausgehen, dass die Behörde es noch vor Jahresende würde behandeln können. Zudem fehlten in jenem Zeitpunkt ohnehin verschie­dene Unterlagen, welche die Beschwerdeführerin letztlich erst im Oktober 2002 einreichte. Die neuen Gesetzesbestimmungen unterscheiden sich im vorliegend strittigen Punkt der Spezialausbildung allerdings ohnehin nicht von den Richtlinien der Gesundheits­direktion vom März 1999, welche diese in der angefochtenen Verfügung für anwendbar er­achtet hat. b) Da die Beschwerdeführerin bisher nicht als selbständige Psychotherapeutin im Kanton Zürich tätig war, gelten für sie die erleichterten Anforderungen der übergangsrecht­lichen Zulassung gemäss Art. II der Gesetzesnovelle nicht.

Nach § 22 Abs. 1 GesundheitsG wird die Bewilligung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über

a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopatho­­­logie an einer schweizerischen Hochschule,

b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie

c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.

Die zur Detaillierung dieser Bestimmung vorgesehene Ausführungsverordnung (vgl. Weisung des Regierungsrates, ABl 1999, 216 unten) wurde bisher noch nicht erlassen.

Die Gesundheitsdirektion bringt vor, diese Ordnung beruhe auf einer Stufenfolge von Voraussetzungen, indem das Psychologiestudium als Erstausbildung, die psychotherapeu­tische Spezialausbildung und die unselbständige Tätigkeit in dieser Reihenfolge absolviert werden müssten. In der Erstausbildung würden die theoretischen Grundlagen vermittelt, welche für die Spezialausbildung notwendig seien. Die psychotherapeutische Spezialausbildung müsse daher grundsätzlich erst nach der Erstausbildung absolviert werden und die vertiefte fachliche Umsetzung der in der Theorie erlernten psychotherapeutischen Metho­de auf die eigene Person (Selbsterfahrung) umfassen. Das schliesse auch die Anerkennung von Selbsterfahrungsstunden, welche zu Therapiezwecken erfolgt seien, in der Regel aus. Im Sinne eines Entgegenkommens anerkenne die Gesundheitsdirektion aber, dass die Hälfte der notwendigen 200 Selbsterfahrungsstunden während der Erstausbildung absolviert würde. Die Gesuchstellerin habe ihre Erstausbildung 1996 abgeschlossen und zwischen 1987 und 1993 insgesamt 768 Stunden Selbsterfahrung absolviert. Nach der Erstausbildung bzw. während der psychotherapeutischen Spezialausbildung habe sie keine Selbst­er­fahrung gemacht. Damit sei das Gesuch mangels genügender Selbsterfahrung bzw. mangels genügender psychotherapeutischer Spezialausbildung abzuweisen.

Dagegen macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, es werde in den von der Gesundheitsdirektion angewandten Richtlinien nicht bestimmt, wann die Spezialaus­bildung zu erfolgen habe. Die zeitliche Stufenfolge des Ausbildungsganges werde erst seit ca. einem halben Jahr verlangt und beeinflusse die Ausbildungsqualität nicht. Die psycho­analytische Tätigkeit setzte eine integre, selbstreflexive, ich-flexible Persönlichkeit vo­raus, welche nur durch eine tief greifende Lehranalyse zu erreichen sei und die sinnvollerweise vor Aufnahme der eigentlichen therapeutischen Arbeit durchgeführt werde. Die vorgängige Selbsterfahrung diene gerade dem Schutz des Patienten. Die Beschwerdeführerin habe fast viermal so viele Stunden Selbsterfahrung absolviert, als die Gegenpartei verlange. Dank ihrer früheren Ausbildung und Tätigkeit als Primar- und Sekundarlehrerin habe sie be­reits psychotherapierelevante Grundlagen erworben gehabt und im Psychologiestudium als Zweitausbildung vertiefen können. Die Bewilligungsverweigerung verletze die Wirtschaftsfreiheit, da sie ohne gesetzliche Grundlage erfolge, durch kein öffentliches Interesse abgedeckt und unverhältnismässig sei. c) Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene Gesetzesauslegung im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c GesundheitsG ist in sich schlüssig und entspricht Sinn und Zweck einer Regelung, welche dem Gedanken der Spezialisierung verpflichtet ist. Dies ergibt sich bereits aus dem Begriff der Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung wenig Sinn macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das Psychologiestudium nicht als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II Abs. 2 der Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in seinem Verweis auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem Sinne. Dementsprechend ging auch der Regierungsrat in seiner Weisung an den Kantonsrat davon aus, dass die Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum Psychologiestudium bilde (ABl 1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht hat die vorge­sehene Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der fraglichen Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge verstanden, indem es das Psychologiestudium wiederholt als Erst- oder Grundausbildung und die psychotherapeutische Ausbildung als nachfolgende Spezialausbildung in einer bestimmten The­­rapieform bezeichnete. Dabei erwog das Gericht, wenn auch in etwas anderem Zusam­menhang, der angehende Therapeut solle nicht bereits in der Grundausbildung auf eine be­stimmte Therapieform verpflichtet und durch sie geprägt werden, bevor er über die im Psychologiestudium vermittelten wissenschaftlichen Grundlagen verfüge (E. 2b und c). Diesen Weg zur psychotherapeutischen Spezialausbildung zeichnete im Übrigen bereits § 32 Abs. 2 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege in seiner Fassung vom 8. Ja­nuar 1992 (VBG) vor, wonach die zur Spezialausbildung gehörenden je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision nach dem Studium hätten besucht werden müssen. Auch wenn diese Bestimmung vom Bundesgericht mit Entscheid vom 3. Dezember 1993 ins­gesamt aufgehoben worden ist, bringt sie im fraglichen Punkt den in dieser Hinsicht über die Jahre beibehaltenen Willen des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck. Grund für die damalige Aufhebung durch das Bundesgericht bildete auch nicht etwa der Umstand, dass die Ausbildungsstufenordnung verfehlt gewesen wäre, sondern dass die massiv umgestaltete Zulassungsordnung trotz der faktisch geduldeten Tätigkeit vieler nicht­ärztlicher Psy­cho­therapeuten nicht mittels Gesetz und ohne Übergangsordnung erlassen wurde (vgl. BGr, 3. Dezember 1993, 2P.69/1992). Im gleichen Sinne verlangte etwa auch der auf den Entscheid des Bundesgerichts hin erarbeitete und später fallengelassene Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 eine nachuniversitäre Zusatzausbildung (vgl. Hin­weis in RB 1998 Nr. 79).

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch das vorgesehene Bundesgesetz über die psychologischen Berufe (PsyG) gemäss dem Thesenpapier der Arbeitsgruppe des Bundes­amtes für Gesundheit von einer zeitlichen Stufenfolge von Grund- und Spezialausbildung ausgeht. Danach wird nämlich für die selbständige Ausübung der Psychotherapie ein Weiterbildungstitel verlangt, der nach Absolvieren eines Weiterbildungsprogrammes zu erlangen ist, zu welchem wiederum nur Inhaber eines anerkannten Ausweises über den Hoch­schulabschluss Zugang haben sollen (Thesen 7, 11 und 12, einsehbar unter w ww.psycho­therapiecharta.ch/pd f /Psy G esThesenD e u.rt f ). d) Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass die Gesundheitsdirektion das Erfordernis der zeitlichen Stufenfolge der einzelnen Ausbildungselemente erst in jüngerer Zeit anwende, wurde durch die Beschwerdegegnerin bestritten und konnte im Beschwerdeverfahren durch nichts belegt werden.

Immerhin zeigt die vorinstanzliche Beurteilung, dass die Gesundheitsdirektion bereit ist, bei der Anerkennung der Selbsterfahrung einen gewissen Spielraum zu gewähren und dem Umstand, dass die Selbsterfahrung als Teil der Spezialausbildung zeit- und kos­tenintensiv ist, Rechnung zu tragen. Gleichzeitig hat die Vorinstanz aber auch berücksichtigt, dass Psychotherapien durchaus unterschiedliche Zielsetzungen haben, die ihren Nutzen als Teil einer Spezialausbildung beeinflussen können. So dürfte eine Therapie, die zur Behandlung einer Krankheit oder sonstigen Störung durchgeführt wird, wesentlich anders verlaufen und andere Erfahrungen vermitteln als eine Psychotherapie, die ausschliesslich Lehrzwecken dienen soll. Insofern ist es nicht zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums absolviert werde.

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei bei der psychoanalytischen The­rapie sinnvoll und liege im Patienteninteresse, dass die Lehranalyse bereits vor Aufnah­me der therapeutischen Arbeit abgeschlossen sei, sticht das Argument nicht. Die Praxis der Gesundheitsdirektion hindert die Beschwerdeführerin weder daran, ihre Lehranalyse schon während des Grundstudiums zu beginnen, noch diese vor Aufnahme der psychoanalytischen Tätigkeit abzuschliessen. Die Anforderung, wenigstens 100 Stunden der Selbsterfahrung erst nach dem Abschluss der Erstausbildung zu absolvieren, beinhaltet auch nicht etwa in irgendeiner Weise eine Schlechterstellung der Psychoanalyse gegenüber anderen an­erkannten Therapiemethoden. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, das Psychoanalytische Seminar Zürich verbiete einem Absolventen, wesentliche Teile der Selbsterfahrung erst während der Spezialausbildung zu absolvieren.

Schliesslich kann die Beschwerdeführerin auch aus ihrer vorgängigen Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Ausgehend vom gesetz­lich vorgezeichneten Ausbildungsweg zur psychotherapeutischen Tätigkeit können aus an­de­ren Ausbildungen und Berufserfahrungen, selbst wenn sie durchaus psychologierelevan­te Elemente enthalten mögen, keine grundsätzlichen Erleichterungen abgeleitet werden. e) Die dargelegten gesetzlichen Anforderungen an den Ausbildungsgang eines zur selbständigen Berufsausübung zugelassenen Psychotherapeuten liegen im öffentlichen Inte­resse des Patientenschutzes und sind auch verhältnismässig (vgl. BGE 128 I 92). Gestützt auf das kantonale Gesundheitsrecht hat die Gesundheitsdirektion die ersuchte Bewilligung daher zu Recht verweigert.

3. a) Nach Auffassung der Gesundheitsdirektion verschafft auch das Binnenmarktge­setz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Markt­zu­lassung. Sofern die Berufsausübungsbewilligung aus dem Kanton X überhaupt als kanto­naler Fähigkeitsausweis im Sinne des Gesetzes anerkannt werden müsse, könne der Kanton Zürich nicht gezwungen werden, seine offensichtlich höheren und in gesundheitspo­lizei­li­cher Hinsicht unabdingbaren Anforderungen aufzugeben. Die Beschränkung sei da­­her nach Art. 3 BGBM gerechtfertigt.

Dem hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen entgegen, der Kanton Zürich stre­be keineswegs explizit und bewusst ein höheres Qualitätsniveau der psychotherapeutischen Ausbildung an als der Kanton X. b) Mit ihren Ausbildungsnachweisen und deren Anerkennung durch den Kanton X für die Zulassung als selbständige Psychotherapeutin verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sin­ne von Art. 4 Abs. 1 BGBM. Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1 BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten, zur Wahrung über­wiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig sein. Als überwiegende öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM unter anderem insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung eines hinreichenden Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Berufstätigkeiten in Betracht. Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind unter anderem insbesondere dann verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM).

Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem Binnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und einen offenen oder verdeckten Protek­tionismus zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt kein über Art. 31 aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung) hinausgehender bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche Einschränkung des Wirt­schaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch aus­serkantonale Anbieter diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM verwehrt es den Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I 322 E. 4c). Allerdings wird mit der binnenmarktlichen Freizügigkeitskonzeption vorerst die Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322 E. 4b, 125 I 276 E. 5b, 125 II 56 E. 4b).

Aus der vorstehenden Erwägung 2 ergibt sich, welche Anforderungen der Kanton Zürich mit § 22 GesundheitsG an die psychotherapeutische Ausbildung und insbesondere an die zeitliche Stufenfolge der einzelnen Ausbildungselemente stellt. Diese Anforderungen verlangen ohne Zweifel einen verhältnismässig hohen Ausbildungsstand von Psychothe­rapeuten im Interesse des Patientenschutzes. Ob der Kanton X mit seinen Anforderungen an die Spezialausbildung der Psychotherapeuten gemäss § 37 lit. h seines Gesundheits­gesetzes einen vergleichbaren Ausbildungsstand anstrebt, kann hier offen bleiben. Mass­ge­bend ist im vorliegenden Fall einzig, dass bei der Zulassung der Beschwerdeführerin durch den Kanton X offensichtlich unberücksichtigt blieb, dass sie die zur Spezialausbildung ge­hö­rende Selbsterfahrung im gesamten Umfange lange vor Abschluss des Psychologiestu­diums absolviert hatte. Die Zulassung durch den Kanton X verpflichtet den Kanton Zürich daher nicht dazu, an die Beschwerdeführerin geringere Anforderungen als an andere Psychothera­peuten ohne ausserkantonale Zulassung zu stellen.

Mit ihrem Entscheid hat die Gesundheitsdirektion schliesslich das Ausbildungs­de­fi­zit hinreichend konkretisiert und damit dargelegt, in welcher Art die Beschwerdeführerin ih­re Ausbildung zu ergänzen hat (vgl. Art. 4 Abs. 3 BGBM; Manfred Wagner, Das Bundes­­­gesetz über den Binnenmarkt (BGBM) in: Heinrich Koller/Georg Müller/René Rhinow/ Ulrich Zimmerli, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. 15, Basel/Genf/München 1999, N. 45). Die strittige Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung erweist sich da­mit als recht- und verhältnismässig. c) Die Gesundheitsdirektion hat der Beschwerdeführerin für die angefochtene Verfügung eine Pauschalgebühr von Fr. 500.- auferlegt. Damit hat sie Art. 4 Abs. 2 BGBM, der die Kostenlosigkeit des Verfahrens vorschreibt, missachtet. In dieser Hinsicht ist der Ent­scheid aufzuheben.

4. Damit unterliegt die Beschwerdeführerin in der Hauptsache. Da sich die in Art. 4 Abs. 2 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem Sinn und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges Rechtsmittelverfahren be­zieht (vgl. unveröffentlichte Erw. 5 aus RB 1998 Nr. 77 und 78), wird die Beschwerdeführerin für das Beschwerde­verfahren kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).

Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Disp.-Ziff. II der angefochtenen Verfügung aufgehoben. Im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

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