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Die USA haben die WTO geprägt. Jetzt kämpft Trump dagegen an. Schweizer Politiker unterschätzen dabei den Ernst der Lage.
Die USA haben das multilaterale Welthandelssystem massgebend geprägt. Die WTO von 1995 geht zurück auf die zahlreichen reziproken US-Handelsabkommen des New Deal der dreissiger Jahre und des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1947. Das GATT war ein wesentlicher Pfeiler der Nachkriegsordnung. Hierauf beruhte lange die Pax Americana und die Hegemonie der USA, bis diese einem multipolaren System unter Einschluss der EU, Chinas und weiteren aufstrebenden Staaten Platz machte.
Die USA haben von diesem System stark profitiert. Sie nahmen bestimmend Einfluss auf die Gestaltung all der Verträge. Sie benutzen das WTO Streitbelegungssystem mit bislang 147 Klagen am häufigsten und erfolgreich, um offensive Interessen durchzusetzen. Das gilt vor allem auch für den Bereich Handel und Umwelt. Schwierigkeiten hatten die USA von Anfang mit einer einschränkenden Auslegung der Antidumping-Regeln, mit welchen sie ihr tiefes Import-Zollniveau von 2,7 Prozent zu kompensieren suchen. Anfechtungen von US-Antidumping-Entscheidungen bilden so einen Grossteil der bisher 146 Klagen gegen die USA. Der Appellate Body der WTO entschied mehrmals, dass die in den USA praktizierten Modalitäten der WTO widersprechen («Zeroing»).
Die Administration Obama reagierte mit der Nichtbestätigung des amerikanischen und des koreanischen Mitglieds des Appellate Body. Sie setzte sich hier für mehr nationalen Spielraum bei Schutzmassnahmen ein. Schon immer war der amerikanische «Exceptionalism» zu spüren, wenn die nationale Souveränität auf dem Spiel stand; gleichwohl unterzogen sich bisherige US-Regierungen ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen. Sie vollzogen die Richtersprüche trotz internen Widerständen mehrheitlich. Die Unterstützung des multilateralen Regelsystems war bei allen Schwierigkeiten die grosse und verlässliche Konstante der US Handelspolitik.
Trumps Handelspolitik ist nicht mit WTO-Recht vereinbar
Daran hat sich auch nach dem Beitritt Chinas im Jahre 2001 nichts geändert. Die WTO bildete die rechtliche Grundlage für eine neue Arbeitsteilung und die Schaffung globaler Wertschöpfungsketten, in denen die USA immer mehr Dienstleistungen, Know-how und Marketing beisteuerten, während die industrielle Fertigung in Entwicklungsländer verlegt wurde und in den USA das güterbezogene Handelsbilanzdefizit ansteigen liess. Immer mehr verlagerte sich entsprechend das Interesse auf den Export von Dienstleistungen und den Schutz des geistigen Eigentums.
Diese Politik hat wesentlich dazu beigetragen, dass Arbeitsplätze in Entwicklungsändern geschaffen werden konnten, die Armut sich wesentlich reduzierte und diese heute rund die Hälfte des Welthandels bestreiten. Im Nachhinein wissen wir, dass dem damit verbundenen Abbau von Industriearbeitsplätzen in den USA und der Notwendigkeit sozialer Abfederung zu wenig Beachtung geschenkt wurde.
Mit der Wahl von Präsident Trump hat sich die Handelspolitik der USA fundamental verändert. America First steht für die Repatriierung von Arbeitsplätzen, den Rückbau internationaler Wertschöpfungsketten und einer ausgeglichenen Handelsbilanz. Die WTO steht dem kurzfristig mit ihren Verpflichtungen im Wege. Keine der bisher von der Administration Trump getroffenen handelspolitischen Massnahmen ist mit dem WTO-Recht vereinbar. Das gilt sowohl für die auf Stahl (25 Prozent) und Aluminium (10 Prozent) eingeführten wie für Autos geplanten Schutzzölle (25 Prozent). Es gilt auch für die verschiedenen Ländern auferlegten «freiwilligen» Exportrestriktionen. Sie lassen sich weder als Schutzmassnahmen noch unter Rekurs auf die nationale Sicherheit begründen. Betroffene Staaten haben entsprechend mit Gegenmassnahmen reagiert, wozu sie gemäss WTO-Recht im Grundsatz berechtigt sind. China reagiert mit einem zehnfachen Zoll auf Soja und der Belastung von Gütern im Wert von 34 Milliarden Dollar mit 25 Prozent. Die EU droht mit Erhöhungen im Umfang von 300 Milliarden – ein Fünftel aller US-Exporte in die Union.
Es erstaunt daher nicht, dass Präsident Trump die WTO als einen schlechten Deal verteufelt. Sie hätte den USA nichts als geschadet; es müsse etwas geschehen; gar von Austritt war die Rede. Darin kommt auch eine Verachtung für das regelbasierte multilaterale System zum Ausdruck, wie es der populistischen Geringschätzung von bestehenden Institutionen als Vorstufe und Ausdruck autokratischen und machtbetonten Handelns eigen ist. Seit Monaten verhindert die Administration Trump die Wiederbesetzung der Mitglieder des Appellate Body und sucht damit, das Organ lahmzulegen. Gleichzeitig benutzt die USA das Streitbeilegungssystem weiterhin aktiv und beteiligt sich auch als Drittpartei in Verfahren die grosse präjudizielle Wirkung haben. Die USA und die EU haben so gemeinsam eine Klage wegen Diskriminierungen beim Schutz des geistigen Eigentums gegen China eingereicht.
Eine Rückkehr zu neoliberalen Rezepturen wird es nicht geben
Die USA verhindern heute in der WTO einen konstruktiven Dialog zur Lösung anstehender Probleme. Diese bestehen durchaus: So werden heute über 70 Prozent aller Panel-Berichte appelliert, was zu Verzögerungen und Überlastungen führt. Diese und andere Fragen können und müssen angegangen werden, allenfalls auch ohne die USA. Unter der Führung der EU und Chinas wird die Einführung eines plurilateralen Abkommens diskutiert. In Frage kommt aber auch der Rekurs auf das Mehrheitsprinzip, das in den WTO-Verträgen grundsätzlich vorgesehen ist und in Personalfragen durchaus zur Verfügung steht.
Mit Spannung kann man die Bemühungen im US-Kongress verfolgen, die fast unbeschränkte Delegation von handelspolitischen Befugnissen an den Präsidenten wieder zurückzunehmen oder die Massnahmen gerichtlich anzufechten; der Ausgang ist offen. Es wird wohl wesentlich davon abhängen, wie sich die eingeführten Massnahmen auf die kommenden Wahlen auswirken, wenn Produkte teurer und der internationale Wettbewerb eingeschränkt wird und damit vor allem die Einkommen vor allem ärmerer Schichten negativ betroffen werden. Wenn es nicht mehr um Rhetorik und Polemik geht. Wenn sich herausstellt, dass auf diese Weise die im Rust Belt verlorenen Arbeitsplätze nicht zurückzugewinnen sind. Wenn die Massnahmen greifen und die US-Landwirtschaft ihre Überschüsse nicht mehr in China absetzen kann.
Man darf damit rechnen, dass die Kritik und Polemik der Administration Trump ihr Ende nehmen wird, wenn Wähler, Konsumenten, Investoren und Arbeiternehmende mit den wirklichen Auswirkungen dieser Politik konfrontiert sein werden und die Einsicht an Boden gewinnt, dass das Rad der Geschichte nicht erfolgreich zurückgedreht werden kann.
Handlungsbedarf besteht in den USA in Bildungssystem und dem Ausbau der sozialen Abfederung: beides hat mit der Handelspolitik nicht unmittelbar zu tun, bildet aber den Schlüssel für eine offene und nachhaltige Volkswirtschaft. In der Auseinandersetzung mit China wird sich aber eine stärkere Industriepolitik entwickeln. Damit gehen mehr Handelshemmnisse einher. Eine Rückkehr zu neoliberalen Rezepturen wird es nicht geben.
Schweizer Politik verkennt den Ernst der Lage
Ich bin nicht sicher, ob unsere Politikerinnen und Politiker den Ernst der Lage erkannt haben. Die Diskussionen um das Rahmenabkommen mit der EU werden so geführt, als hätten sich die geopolitischen Verhältnisse nicht fundamental verändert. Man streitet um das Verhältnis zur EU wie eh und je und dreht sich im Kreis. Es wird verkannt, dass die Schweiz ihre aussenwirtschaftlichen Interessen allein mit einer stärkeren Anlehnung an die EU wahrnehmen und allfällig negative Auswirkungen von Retorsionsmassnahmen derselben gegenüber den USA nur so verhindern kann. Dazu wäre zumindest eine Zollunion mit der EU erforderlich.
In der Industrie wird der Ruf nach einem zweiten Anlauf für ein Freihandelsabkommen mit den USA laut. Das ist zwar verständlich, ist die USA doch der zweitwichtigste Handelspartner. Die Schwierigkeiten werden hier aber völlig unterschätzt. Im Rahmen des neuen wirtschaftlichen Nationalismus geht es den USA darum, bestehende Wertschöpfungsketten zu repatriieren und das Handelsbilanzdefizit mit der Schweiz auszugleichen. Was dies für die Arbeitsplätze in der Schweiz bedeutet ist unklar. Sicher ist, dass ein solches Abkommen einen massiven Umbau der Landwirtschaftspolitik und die Aufgabe europäischer Lebensmittelstandards mit sich bringen würde. Ob diese Risiken mit einem derzeit unverlässlichen und auf Machtpolitik setzenden Partner eingegangen werden sollen, ist mehr als fraglich.
Die Schweiz tut darum gut daran, sich in Genf als Sitzland der WTO nachhaltig für das multilaterale System einzusetzen und entsprechende Initiativen kraftvoll zu unterstützen. Ihre Stimme ist wichtig und heute gefragt. Die Welt muss lernen, ohne den Paten des Systems zu leben, sich von ihm zu emanzipieren und selbständig zu gehen. Viele haben die rechtstaatliche Tradition und den Wert des regelbasierten multilateralen Systems, das die USA entscheidend geprägt haben, rezipiert und internalisiert. «Ideas travel», könnte man hier sagen. Das gilt auch für die Schweiz. Es gilt aber besonders für die Europäische Union, die heute gemeinsam mit China in der internationalen Handelspolitik die Führungsfunktion von den USA übernehmen muss bis sich die Zeiten wieder ändern.
*Thomas Cottier ist emeritierter Professor für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht der Universität Bern