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Auf den 1. Mai 2007 trat das Abfallreglement der Stadt Bern vom 25. September 2005 (AFR) in Kraft. Gestützt darauf stellte die damalige Abfallentsorgung der Stadt Bern der Genossenschaft Migros Aare, der Krompholz + Co AG (heute: Krompholz AG), der Coop (heute: Coop Genossenschaft) sowie der Magazine zum Globus AG für den Zeitraum vom 1. Mai bis 31. Dezember 2007 sowie der Loeb AG für den Zeitraum vom 1. Mai – 31. Oktober 2007 Abfallgrundgebühren für insgesamt 23 Liegenschaften in Rechnung. Dagegen wehrten sich die Betroffenen.
Die Zuständigkeit der Stadt Bern war nicht umstritten. Streitig war dagegen die Bundesrechtskonformität der von den Betroffenen erhobenen Grundgebühren insoweit, als damit auch die Kosten für „die angemessene Abgeltung für das Wegräumen von Siedlungsabfall aus dem öffentlichen Raum durch andere städtische Stellen“ gedeckt werden (Art. 17 Abs. 1 i.V.m. Art. 10 Abs. 1 lit. e AFR). Und in diesem Zusammenhang insbesondere um die Kosten für die Reinigung der Strassen und Grünanlagen von achtlos weggeworfenem Abfall (sog. „Littering“), für die Entsorgung desselben und für die Entsorgung des in den öffentlichen Abfalleimern zurückgelassenen Abfalls.
Die Stadt Bern trat im Verfahren vor BGer als Beschwerdeführerin auf, die Beschwerde wurde abgewiesen.
(E. 4.3.2) Die Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, bilden demgegenüber eine ganz andere Gruppe, die nicht auf Herkunft oder Zusammensetzung der Abfälle abstellt. Alle in USG 31b und USG 31c des Gesetzes genannten Abfallkategorien (E. 4.3.1) können in diesem Sinne „herrenlos“ werden, wenn sich der Inhaber ihrer entledigt. Die „herrenlosen Abfälle“ sind daher nicht eine besondere Kategorie des gleichen Typus wie die anderen genannten Kategorien. Vielmehr überschneidet sich das Merkmal der „Herrenlosigkeit“ zwangsläufig jeweils mit einer dieser Kategorien. Dementsprechend sind auch Entsorgungs- und Kostentragungspflichten differenziert: Herrenlose Abfälle können einerseits Siedlungsabfälle oder Abfälle aus dem Unterhalt von Strassen und Abwasserreinigungsanlagen sein, bezüglich welcher eine primäre Entsorgungspflicht der Kantone besteht. Herrenlos können aber auch Abfälle sein, die an sich vom Inhaber entsorgt werden müssten, wobei dieser aber nicht mehr ermittelt werden kann. In diesem Fall sind zwar nach Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG ebenfalls die Kantone entsorgungspflichtig, doch handelt es sich dabei um eine subsidiäre Ersatzvornahmepflicht anstelle des primär pflichtigen Inhabers. Die herrenlosen Abfälle können somit nicht als eine besondere Abfallkategorie mit einheitlichem rechtlichem Schicksal betrachtet werden.
(E. 4.3.3) USG 32 I, wonach grundsätzlich der Inhaber die Kosten der Entsorgung trägt, ist die Grundregel, USG 32a demgegenüber eine Sonderregel für die Siedlungsabfälle. USG 32 II ist die Ausnahme von der Grundregel (USG 32 I) und daher von vornherein nicht einschlägig für diejenigen Fälle, die unter die Sonderregel für Siedlungsabfälle fallen. Zudem regelt USG 32 I nur eine subsidiäre Kostentragungspflicht, die in den Fällen der primären Kostentragungspflicht der Inhaber zum Tragen kommt, wenn diese die Kosten nicht tragen. Demgemäss kann USG 32 I entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als umfassende und vorrangige Kostentragungsregel für sämtliche herrenlosen Abfälle (mit Einschluss der herrenlos gewordenen Siedlungsabfälle) betrachtet werden.
Das BGer kommt sodann zum Zwischenergebnis (E. 4.5),
dass es entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht bundesrechtswidrig ist, wenn die Beschwerdeführerin die hier streitigen Entsorgungskosten über die gesonderte Abfallrechnung finanzieren und den Verursachern auferlegen will. Wird richtigerweise davon ausgegangen, dass die Kosten für die Reinigung der Strassen und Grünanlagen von achtlos weggeworfenem Abfall (sog. „Littering“), für die Entsorgung desselben und für die Entsorgung des in den öffentlichen Abfalleimern zurückgelassenen Abfalls nach den Vorgaben für Siedlungsabfälle im Sinne von USG 32a finanziert werden müssen, so ist im Gegenteil eine solche Finanzierung aus allgemeinen Steuermitteln (ausser im Falle von USG 32 I) grundsätzlich ausgeschlossen und es bleibt hierfür nur die Form von Kausalabgaben.
Mit Blick auf die Frage, ob die Gebäudeeigentümer als Verursacher für die hier streitigen Abfälle betrachtet werden dürfen und die Finanzierung derer Entsorgung mittels Grundgebühr zulässig ist, hält das BGer u.a. fest, was folgt.
(E. 5.4.4) Im Lichte dieser Rechtslage verstösst es gegen das Willkürverbot (BV 9) und gegen USG 32a, die Gebäudeeigentümer generell als Verursacher der im öffentlichen Raum entsorgten Abfälle zu betrachten. Ein hinreichender Zurechnungszusammenhang zwischen Grundstücknutzung und der Entsorgung von Abfall auf öffentlichem Grund kann zwar bejaht werden in Bezug auf Take-away-Betriebe und dergleichen: Diese verkaufen Produkte, die einen hohen Abfallanteil enthalten und bestimmungsgemäss zu einem grossen Teil im öffentlichen Raum konsumiert werden. Es liegt auf der Hand, dass ein erheblicher Teil des dabei anfallenden Abfalls in öffentlichen Abfalleimern entsorgt oder gelittert wird, so dass eine anteilmässige Kostenauferlegung an solche Betriebe zulässig ist, zumal diese die Kosten auf ihre Kunden überwälzen können. […] Eine Integration des genannten Aufwandes für die Abfallentsorgung auf öffentlichem Grund in die von allen Grundeigentümern bezahlte Grundgebühr würde aber voraussetzen, dass dieser Aufwand nach dem gleichen Massstab bzw. den gleichen Kriterien auf alle Gebäudeeigentümer verteilt werden könnte wie die Bereitstellungskosten. Dies ist, was das Verhältnis zwischen den Take-away Betrieben und den übrigen Gebäudeeigentümern angeht, offensichtlich nicht der Fall.