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En 2006 déjà, la Suisse et les Etats-Unis étaient sur le point d’ouvrir des négociations officielles pour un accord de libre-échange. L’examen historique des événements de l’époque tente de montrer comment éviter un nouveau rejet des négociations officielles par la Suisse.
Phase 1 : échec de la première tentative
En juillet 2005, sous l’administration du président américain George W. Bush, les relations commerciales bilatérales étroites entre la Suisse et les Etats-Unis ont abouti à des entretiens exploratoires sur un éventuel accord de libre-échange (ALE). La proposition de Joseph Deiss, alors ministre suisse de l’économie, d’ouvrir des négociations officielles en janvier 2006 a toutefois été rejetée par le Conseil fédéral et a rendu caduc un accord entre les deux pays partenaires.
Le rejet du Conseil fédéral a été précédé de cinq interventions parlementaires comportant une évaluation critique du potentiel ALE. Le thème principal était la protection du secteur agricole suisse contre les importations en provenance des Etats-Unis. Après la décision négative du Conseil fédéral, les parlementaires ont tenté de relancer le débat avec plusieurs interventions, mais à partir de 2008, le sujet a finalement disparu de l’agenda politique (voir figure).
Phase 2 : effets redoutés du Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP)
Ce n’est qu’en 2012 qu’une nouvelle dynamique est apparue, d’abord portée par les intérêts suisses dans la protection des appellations d’origine géographiques pour le fromage, puis à partir de 2013 par un accord potentiel entre les Etats-Unis et l’UE (voir figure). Le TTIP n’aurait pas été sans conséquences pour la Suisse. Le démantèlement mutuel des droits de douane entre l’UE et les Etats-Unis aurait entraîné une baisse du PIB estimée à 0,5% (World Trade Institute 2014, Balestieri 2014) en raison des effets de détournement des flux commerciaux et des conséquences qu’auraient entraînées des règles plus restrictives pour les exportateurs suisses. La conclusion du TTIP était prévue pour la fin de l’année 2015, mais n’a pu être réalisée en raison des protestations des citoyens de l’UE (pensons aux «poulets au chlore») et du changement de présidence américaine. Officiellement, les pourparlers sont suspendus et pourraient reprendre à tout moment.
Phase 3 : une nouvelle «fenêtre d’opportunité»
Une troisième phase a débuté en 2018 (voir figure). Depuis l’automne 2018, les deux pays ont repris des discussions exploratoires (DEFR 2019) pour savoir si les conditions des négociations officielles sont maintenant en place, 13 ans après l’échec de la première tentative. L’une des raisons importantes de cette nouvelle tentative est l’approche de l’administration Trump qui vise à promouvoir la conclusion de nouveaux accords commerciaux bilatéraux ou l’amélioration des accords bilatéraux existants. Toutefois, les prochaines élections présidentielles aux Etats-Unis vont bientôt refermer la fenêtre des négociations officielles.
L’analyse des interventions parlementaires – considérées comme le reflet du débat public – montre que les voix en faveur d’un ALE se sont exprimées le plus fortement quand la Suisse, confrontée aux négociations en cours du TTIP, se trouvait pressée de rechercher également une solution avec les Etats-Unis. Les interventions s’opposant à un ALE se multipliaient à l’inverse lorsqu’approchait le moment d’aborder les détails concrets de son contenu
Le secteur agricole suisse comme pierre d’achoppement
Les intérêts divergents de la Suisse et des Etats-Unis en matière de libéralisation agricole ont constitué l’un des principaux obstacles en 2006. Il n’est pas surprenant que le secteur agricole joue un rôle dominant dans le débat politique. En effet, au moins 33 parlementaires nationaux ou membres du Conseil des Etats s’engagent régulièrement en faveur de l’agriculture (13,4% des parlementaires), dont 15 agriculteurs (6,1%) (Dümmler et Roten 2018). Par rapport à son importance économique, le secteur agricole (3,1% des salariés, seulement 0,7% du PIB) est fortement surreprésenté au Parlement fédéral.
Cependant, ce ne sont pas seulement les représentants des intérêts agricoles qui ont déclenché la résistance. Les Verts se sont également opposés au projet en raison de préoccupations environnementales et sociales (Grüne 2005 et Services du Parlement 2019a). L’accent a été mis sur les normes plus élevées de la Suisse en matière de protection de l’environnement, des consommateurs, des animaux et de protection sociale (Services du Parlement 2019b).
Inclusion des différents groupes d’intérêt – mais pas de pouvoir de blocage
Que faut-il faire pour qu’un accord de libre-échange avec les Etats-Unis n’échoue pas à un stade précoce, comme ce fut le cas en 2006 ? La conclusion la plus importante de l’année 2006 est probablement la nécessité d’une implication précoce – dès les entretiens exploratoires – des différents groupes d’intérêt, en particulier de l’agriculture, des consommateurs et des organisations environnementales. Dans la mesure du possible, des solutions et des positions communes devraient être élaborées.
L’implication des groupes d’intérêt concernés est centrale, mais ne doit pas conduire à leur accorder un pouvoir de blocage. De même, aucune concession allant au-delà des coûts réels de l’adaptation à un accord de libre-échange ne devrait être faite aux acteurs nationaux. Aucun privilège supplémentaire ne devrait être accordé à un secteur comme l’agriculture suisse, qui perçoit déjà des milliards en recettes fiscales et en francs de consommation.
Approches pour une ouverture pas à pas
Afin de faire des concessions aux Etats-Unis dans le secteur agricole, la Suisse devrait recourir à différentes approches pour éviter l’échec des discussions nationales et des négociations avec les Etats-Unis. Les possibilités comprennent, entre autres choses :
- des périodes transitoires pluriannuelles pour l’ouverture du marché. Environ 56% des agriculteurs ont aujourd’hui plus de 50 ans (OFS 2019) et ne seraient guère affectés par une ouverture partielle du marché si les périodes de transition étaient longues ;
- l’octroi aux Etats-Unis d’un contingent supplémentaire limité leur permettant des importations en Suisse sans droits de douane ;
- des réductions tarifaires ciblées pour certains produits agricoles à titre de concessions, en contrepartie desquelles les produits sensibles pour la Suisse sont (pour l’instant) exclus du libre-échange ;
- la différenciation au niveau des produits, par exemple le libre-échange avec des produits à base de maïs transformé au lieu du maïs non transformé ;
- la prolongation des périodes non exploitées dans un système en trois phases (protection saisonnière aux frontières) pour les fruits et légumes (voir Swisscofel 2018).
Exigences de base pour un accord
En principe, un accord est à la portée des parties. La Suisse et les Etats-Unis partagent un large ensemble de valeurs fondamentales concernant l’Etat de droit, la liberté, la démocratie et l’économie de marché. En comparaison de certaines autres négociations, par exemple avec des pays asiatiques, les questions de droits humains, de conditions de travail, de niveaux de salaires, ainsi que de respect des normes environnementales, y jouent un rôle secondaire.
Si un compromis est trouvé, l’ALE bénéficiera aussi bien à la Suisse qu’aux Etats-Unis. Il s’agit de saisir à présent la chance historique qui se présente – et de ne pas laisser les deux pays patienter à nouveau durant 13 ans.
Vous trouverez de plus amples informations dans la publication «Libre-échange Suisse-USA : un accord mutuellement bénéfique».