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Reden, EJPD, 05.07.2017. Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Es gilt das gesprochene Wort.
Medienkonferenz zur "Selbstbestimmungs-Initiative" - Statement von Bundesrätin Simonetta Sommaruga
Die Selbstbestimmungs-Initiative will, dass die Bundesverfassung über dem Völkerrecht steht. Deshalb soll die Schweiz alle internationalen Verträge neu verhandeln und nötigenfalls kündigen, wenn diese mit unserer Verfassung im Konflikt sind.
Die Initiative ist vor knapp einem Jahr mit fast 117 000 gültigen Unterschriften zustande gekommen. Der Bundesrat hat schon letzten November festgehalten, dass er die Initiative ablehnt. Heute hat er die Botschaft verabschiedet.
Für den Bundesrat gibt es sechs Gründe, weshalb die Initiative abzulehnen ist:
- Die Initiative gefährdet die Stabilität und die Verlässlichkeit der Schweiz.
- Die Initiative nimmt den Vertragsbruch in Kauf und
- sie schliesst pragmatische Lösungen bei der Umsetzung von Volksinitiativen aus.
- Die Initiative führt mit ihren schwammigen Formulierungen zu einem endlosen Hickhack,
- sie schadet dem Wirtschaftsstandort Schweiz und
- sie untergräbt den Schutz der Menschenrechte.
Lassen Sie mich diese sechs Punkte etwas ausführen.
Zum ersten Punkt:
1. Die Selbstbestimmungs-Initiative gefährdet die Verlässlichkeit und Stabilität der Schweiz. Die Schweiz hat rund 4000 internationale Verträge abgeschlossen. In diesen Verträgen mit anderen Staaten geht es zum Beispiel um die Zusammenarbeit bei der Terrorismusbekämpfung, um die internationale Rechtshilfe, um den grenzüberschreitenden Bahn- oder Luftverkehr, den Abbau von Handelsschranken oder den Umweltschutz.
Die Schweiz schliesst diese Abkommen ab, weil wir damit unsere Interessen schützen können. Verträge schaffen Verlässlichkeit und Stabilität.
Die Selbstbestimmungs-Initiative stellt diese internationalen Verträge der Schweiz immer laufend in Frage. Denn jedes Mal, wenn eine Verfassungsbestimmung im Widerspruch steht zu einem internationalen Abkommen, soll der Bundesrat hingehen und das Abkommen neu verhandeln; und wenn das nicht möglich ist, dann soll er den Vertrag kündigen.
Einen internationalen Vertrag neu verhandeln, das geht wohl nur im Ausnahmefall geräuschlos über die Bühne. Für Verhandlungen braucht es bekanntlich mindestens zwei. Oft sind aber viele Partner beteiligt. Beim WTO-Handelsabkommen, zum Beispiel, gäbe es neben der Schweiz noch 163 Staaten, die mitreden würden, bei der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK wären es 46. Es ist darum mit internationalen Verträgen nicht anders als im Turnverein. Wenn jemand etwas ändern will, dann müssen die Anderen zustimmen.
Wenn die Neuverhandlungen scheitern, verlangt die Selbstbestimmungs-Initiative die Kündigung. Das kann die Schweiz natürlich tun. Eine andere Frage ist, ob das auch zu ihrem Vorteil ist. Mit dem Freihandel, zum Beispiel, wäre es dann vorbei, wenn die Schweiz das entsprechende Abkommen kündigt.
Ausserdem dürfte es für die Schweiz schwieriger werden, neue Partner zu finden. Denn wer schon vor der Hochzeit von der Scheidung spricht, ist als Partner nicht sonderlich attraktiv.
Die Selbstbestimmungs-Initiative sieht aber nicht nur eine Kündigung von Verträgen vor.
Sie geht noch einen Schritt weiter. Sie verlangt von unseren Gerichten, dass sie sich über bestehende vertragliche Verpflichtungen hinwegsetzen – also noch bevor es zu einer Kündigung gekommen ist.
2. Diese offene Aufforderung zum Vertragsbruch steht im Widerspruch zu unserer Rechtskultur. Das ist mein zweiter Punkt.
Kein Vermieter akzeptiert einen Mieter, der von Anfang an festhält, dass er sich nicht an den Mietvertrag halten wird. Und kein Arbeitgeber stellt jemanden ein, der schon vorher erklärt, dass er den Arbeitsvertrag nicht einhalten wird.
Genau das sieht die Selbstbestimmungs-Initiative nun aber für die Gerichte vor. Für sie seien nur noch jene internationalen Verträge massgebend, die dem Referendum unterstanden sind. Über die anderen Verträge sollen sich die Gerichte einfach hinwegsetzen, wenn sie Landesrecht widersprechen.
Meine Damen und Herren, das ist nicht die Rechtskultur, die unser Land in den letzten 150 Jahren geprägt hat – und uns erfolgreich gemacht hat.
Verlässlichkeit gehört zur DNA unseres Landes – denn von verbindlichen Regeln profitieren auch wir – oder wir ganz besonders; denn wo verbindliche Regeln fehlen, droht das Recht des Stärkeren, und das ist nicht im Interesse der Schweiz.
Damit komme ich zum dritten Punkt:
3. Die Selbstbestimmungs-Initiative verhindert pragmatische Lösungen. Unsere direkte Demokratie bedeutet, dass jeder und jede eine Volksinitiative einreichen kann, um die Bundesverfassung abzuändern. Das ist ein Glücksfall für die Schweiz. Es ist aber auch eine Herausforderung. Wenn eine Initiative angenommen wird, muss sie umgesetzt werden. Und wenn der neue Verfassungsartikel in Konflikt steht mit einem internationalen Vertrag, den wir früher abgeschlossen haben, dann muss man dafür eine Lösung suchen.
An dieser Lösungssuche beteiligen sich alle: Der Bundesrat macht einen ersten Vorschlag. Dann können sich die Kantone, die Gemeinden, die Wirtschaft, die Parteien und Verbände usw. dazu äussern. Dann kommt das Parlament zum Zug, in das die Bevölkerung ja ihre Vertreterinnen und Vertreter geschickt hat. Und schliesslich hat die Bevölkerung wieder das letzte Wort: Sie kann an der Urne sagen, ob sie mit der Umsetzung zufrieden ist oder nicht.
So geht das: Mitbestimmung von A bis Z.
Dieser Prozess dauert oft ziemlich lange und er kann recht anstrengend sein. Aber er führt eben auch dazu, dass wir am Schluss eine Lösung haben, die sehr breit abgestützt ist. Gleichzeitig vermeiden wir Probleme mit unseren Vertragspartnern. Wir gehen zwar an die Grenze von dem, was völkerrechtlich zulässig ist. Aber wir gehen nicht darüber hinaus. Solche Lösungen sind darum typisch schweizerisch. Denn sie sind pragmatisch.
Die Selbstbestimmungs-Initiative will solche pragmatische Lösungen ausschliessen. Mit der Selbstbestimmungs-Initiative gibt es nur noch zwei Optionen: Neuverhandeln, und wenn das nicht gelingt: kündigen. Damit schränken wir uns selber ein. Die Selbstbestimmungs-Initiative wurde deshalb auch schon „Selbstbeschränkungs-Initiative“ genannt.
4. Immerhin tritt die Selbstbestimmungs-Initiative mit dem Anspruch an, Klarheit zu schaffen wenn es um das Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht geht.
Schauen wir uns hierzu einen Ausschnitt aus dem recht kompliziert abgefassten Initiativtext an. Dort steht:
"Im Falle eines Widerspruchs sorgen sie (also Bund und Kantone) für eine Anpassung der völkerrechtlichen Verpflichtungen an die Vorgaben der Bundesverfassung, nötigenfalls durch Kündigung der betreffenden völkerrechtlichen Verträge." [Art. 56a Abs. 2]
Allein diese kurze, aber zentrale Passage lässt mindestens drei entscheidende Fragen offen:
- Die erste: Wann liegt ein Widerspruch zwischen Bundesverfassung und einem völkerrechtlichen Vertrag vor?
- Die zweite: Wer entscheidet darüber, ob ein Widerspruch vorliegt?
- Die dritte: Was genau bedeutet, ein Vertrag sei "nötigenfalls" zu kündigen?
Meine Damen und Herren, das sind entscheidende Punkte dieser Initiative, die alles andere als klar sind. Um diese Punkte dreht sich aber alles. Denn von ihnen hängt ab, ob und unter welchen Bedingungen die Schweiz Verträge neu verhandeln muss.
Was also ist ein Widerspruch im Sinne der Initiative? Muss die Schweiz eine Neuverhandlung der WTO-Verträge in Angriff nehmen, wenn die Bundesverfassung in einem Punkt vom WTO-Recht abweicht? Oder braucht es drei Punkte? Oder zehn? Oder muss sich der Widerspruch auf eine grundlegende Frage beziehen?
Die Initiative gibt darauf keine Antwort.
Keine Antwort gibt die Selbstbestimmungs-Initiative auch auf die Frage, wer im Einzelfall entscheidet, ob ein Widerspruch vorliegt: Der Bundesrat? Das Parlament? Die Gerichte? Die Bevölkerung? Oder gar ein internationales Gericht?
Ein unendliches Hickhack verheisst schliesslich die Formulierung, dass ein Vertrag „nötigenfalls“ zu kündigen ist. Bedeutet dieses "nötigenfalls", dass der Bundesrat erst nach drei oder fünf oder zehn Jahren Neuverhandlungen kündigen soll? Und soll er auch dann kündigen, wenn eine Kündigung für die Schweiz nachteilig ist? Oder soll der Bundesrat die Vor- und Nachteile einer Kündigung abwägen und dann nötigenfalls auf eine Kündigung verzichten?
Die Initiative lässt das alles offen. Das kennen wir von der Masseneinwanderungs-Initiative. Auch dort haben sich die Initianten um eine klare Aussage gedrückt. Sie haben darauf verzichtet, die Kündigung der Personenfreizügigkeit zu verlangen, auch nur zu erwähnen im Initiativ-Text. Sie sind vage geblieben, um am Ende für nichts die Verantwortung übernehmen zu müssen – weder für eine FZA-konforme Umsetzung noch für eine Kündigung.
Nun soll diese Verwedelungstaktik mit der Selbstbestimmungs-Initiative gewissermassen als allgemeine Regel in die Bundesverfassung gepackt werden – mit den Folgen, wie sie mit dem Hickhack rund um die MEI genügend bekannt sind.
Das will der Bundesrat vermeiden. Die Schweiz braucht klare Verhältnisse, um die Beziehungen mit den anderen Staaten erfolgreich zu gestalten.
Das ist für ein Land, dessen Wirtschaft stark mit dem Ausland vernetzt ist, von ganz besonderer Bedeutung.
5. Wir exportieren jedes Jahr Güter im Wert von über 200 Milliarden Franken. Hunderttausende von Arbeitsplätzen in unserem Land hängen vom internationalen Handel ab.
Deshalb brauchen unsere Unternehmen einen geregelten Zugang zu den Märkten anderer Länder. Genau das verhindert die Selbstbestimmungs-Initiative mit ihrem dauernden Auftrag, neu zu verhandeln und – sogar auf Vorrat – mit Kündigungen zu drohen.
Verbindliche Regeln braucht es auch beim Schutz unserer Menschenrechte. Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) bieten solche Regeln. Die Schweiz steht hier nicht abseits: Wir halten uns an die Bestimmungen der EMRK.
Und damit bin ich beim sechsten Grund, der gegen die Selbstbestimmungs-Initiative spricht:
6. Die Selbstbestimmungs-Initiative nimmt in Kauf, dass die Menschenrechtskonvention geschwächt wird. Bei einer Annahme der Selbstbestimmungs-Initiative läuft die Schweiz nämlich Gefahr, dass sie die Standards der EMRK beim Menschrechtsschutz nicht mehr erfüllen kann. Und damit stellt sich in der Logik dieser Initiative, die ja ausdrücklich gegen die EMRK lanciert wurde, eher früher als später die Frage der Kündigung.
Für unseren Kontinent wäre das ein denkbar schlechtes Signal, wenn ausgerechnet eine traditionsreiche Demokratie wie die Schweiz jetzt sagt: Die Menschenrechtskonvention wollen wir nicht mehr. Was wollen wir dann Staaten entgegenhalten, die den Schutz der Menschenrechte schleichend aushöhlen?
Eine Kündigung der EMRK wäre aber auch für die Bürgerinnen und Bürger in unserem Land ein Rückschlag. Denn die EMRK schützt auch unsere Freiheit.
Das waren jetzt sechs handfeste Gründe, weshalb der Bundesrat Nein sagt zur Selbstbestimmungs-Initiative.
Darüber hinaus weist die Initiative einen ganz grundsätzlichen Mangel auf. Sie verkennt, dass ein Land seine Souveränität nicht einschränkt, wenn es einen völkerrechtlichen Vertrag abschliesst, sondern seine Souveränität ausübt. Wer einen Vertrag abschliesst, zeigt, dass er souverän ist.
Nicht umsonst besteht eine ausgebaute demokratische Mitsprache beim Abschluss von Staatsverträgen. Das Parlament muss zustimmen, bei einem Referendum auch die Bevölkerung, und für besonders wichtige Verträge verlangt die Verfassung die Zustimmung von Bevölkerung und Kantonen. Völkerrechtliche Verträge sind also demokratisch legitimiert. Einen Ausbau der Mitsprache, wie das die Auns mit ihrer Initiative 2012 verlangt hat, hat die Bevölkerung deutlich abgelehnt. Und alle Kantone haben Nein gesagt.
Sie sehen, meine Damen und Herren: Die Selbstbestimmungs-Initiative ist das Gegenteil von dem, was Menschen und Unternehmen in diesem Land von der Politik erwarten: nämlich Lösungen. Diese Initiative löst keine Probleme. Sie beschert uns aber viele neue. Und sie untergräbt damit das, was unser Land und seine Beziehungen zur Welt ausmacht: Stabilität und Verlässlichkeit.
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nach oben Letzte Änderung 05.07.2017