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Quels seront les développements particulièrement marquants pour la gestion des eaux dans les 20 à 50 ans à venir? Comment le secteur peut-il s'y préparer? Quels aspects concernent tout particulièrement l'Agenda 21 pour l'eau? Et comment cette association peut-elle aider les acteurs impliqués en sa qualité de coordinatrice? Ces questions étaient au cœur d'un état des lieux établi par l'Agenda 21 pour l'eau sur les défis qui attendent le domaine de la gestion des eaux.
L'idée de ce bilan est née à l'occasion des dix ans de l'Agenda 21 pour l'eau, le forum et réseau d'acteurs de la gestion des eaux en Suisse (cf. encart). L'état des lieux a été établi en plusieurs étapes par le comité directeur et le bureau exécutif de l'Agenda 21 pour l'eau. Les défis potentiels ont été discutés et priorisés par 37 spécialistes réunis dans un atelier encadré par le bureau de consulting Ecoplan (fig. 1). Le présent article expose les principaux résultats de ces délibérations et montre de quelle façon la gestion des eaux en Suisse est touchée par les conséquences du changement climatique et d'autres évolutions, quelles actions ont déjà été entreprises et dans quel domaine il est encore nécessaire d'intervenir.
Les activités relevant de la gestion des eaux se répartissent en trois grands axes: l'utilisation des eaux, la protection des eaux et la limitation des risques [1]. Pour cet état des lieux, ces activités ont été réparties en six domaines (fig. 2). L'utilisation des eaux a ainsi été scindée en une partie «sécurité de l'approvisionnement» et une partie «exploitation de la force hydraulique» et l’axe «protection des eaux» divisé en une branche «garantie des fonctions écologiques et sociétales» et une branche «protection contre les pollutions». À ces quatre domaines ont été ajoutés la limitation des risques dus aux crues et aux glissements de terrain et, enfin, un sixième domaine incluant toutes les activités communes de monitoring, de communication, de recherche, de gouvernance et de coordination (en particulier dans les bassins versants).
Les principaux défis attendus dans les différents domaines d'action dans les 20 à 50 prochaines années ont été identifiés au moyen d'un sondage effectué auprès de plusieurs dizaines de spécialistes et professionnels. L'accent a été mis sur les défis escomptés à l'échelle nationale et susceptibles de concerner plusieurs groupes d'acteurs. Ainsi par exemple, la sécheresse entraînée par le changement climatique affecte quasiment tous les groupes d'acteurs du secteur, qu'ils se préoccupent d'approvisionnement en eau potable et industrielle, d'agriculture ou d'écologie. Il a également été demandé aux participants au sondage quels étaient les acteurs les plus touchés par les différents problèmes, avec quelle intensité ils s'en préoccupaient (dès aujourd'hui) et s'ils jugeaient les besoins d'intervention faibles, modérés ou importants. Du point de vue de l'Agenda 21 pour l'eau, il était particulièrement intéressant de savoir où une meilleure coordination était souhaitée entre les secteurs concernés et, donc, où il aurait un rôle important à jouer.
L'enquête montre clairement que la gestion des eaux en Suisse sera affectée de multiples façons par le changement climatique. Ses conséquences occuperont fortement les différents acteurs dans les années qui viennent. Mais les personnes interrogées ont également cité d'autres sujets de préoccupation qui, à leur sens, demanderont des efforts importants de coordination et d'intervention. Les défis ainsi identifiés ont été discutés et détaillés dans le workshop puis au sein du comité directeur de l'Agenda 21 pour l'eau, ce qui a permis de définir trois grands thèmes jugés particulièrement prioritaires pour l'Agenda 21 pour l'eau.
Les changements climatiques affecteront fortement le cycle de l'eau: les sécheresses se multiplieront de même que les périodes de précipitations intenses, les eaux se réchaufferont, les glaciers continueront de fondre et la limite des chutes de neige remontera. L'écologie des milieux aquatiques s'en trouvera, elle aussi, modifiée. Les conséquences du changement climatique affectent quasiment tous les domaines d'activité de la gestion des eaux en Suisse et aucun acteur ne peut se dispenser de s’en préoccuper.
«Le Dialogue Force Hydraulique de l’Agenda 21 pour l’eau ne résout pas tous les conflits mais il peut contribuer à une meilleure compréhension mutuelle.»
Roger Pfammatter, ASAE
À l'heure actuelle, quasiment tous les écosystèmes aquatiques de Suisse sont influencés par les activités humaines. Suite à la croissance économique et à l'expansion urbaine, la pression exercée sur ces milieux et sur leurs habitants n'a cessé d'augmenter au cours des dernières décennies. À ces contraintes viennent maintenant s'ajouter les conséquences du changement climatique.
Grâce à la mise en œuvre de mesures de protection des eaux, il a été possible d'atténuer certains impacts et dysfonctionnements : beaucoup de ces mesures – souvent sectorielles, au demeurant – ont pour objectif de préserver les fonctions des écosystèmes aquatiques, ou de les restaurer si nécessaire. En revanche, aucune approche commune, c'est-à-dire intersectorielle, n'a été réellement développée ou imaginée pour permettre aux milieux aquatiques de mieux résister à tous les stress auxquels ils sont et seront exposés (sécheresse, réchauffement de l'eau, etc.), afin qu'ils puissent encore remplir leurs fonctions dans quelques décennies et répondre aux multiples exigences d'une gestion durable des eaux.
Les cours d’eau sont au cœur d'intérêts divers et parfois divergents. Les besoins d'utilisation des eaux entrent alors souvent en concurrence avec les impératifs de protection. Ces conflits d'objectifs sont particulièrement exacerbés dans le cas de l'exploitation de la force hydraulique.
Deux sujets dominent actuellement le débat dans ce domaine: d'une part, le développement du secteur hydroélectrique décidé par les électeurs à travers la stratégie énergétique 2050 et, d'autre part, la mise en place des conditions nécessaires à une exploitation de la force hydraulique conforme à la législation sur la protection des eaux, c'est-à-dire, notamment, la réalisation des assainissements écologiques relatifs à la migration piscicole, aux éclusées et aux débits résiduels.
Par ailleurs, les concessions de nombreuses grandes centrales hydroélectriques devront être renouvelées dans les décennies à venir. Ce sera une tâche délicate car il conviendra de concilier les différents intérêts en jeu pour satisfaire aux nouvelles exigences politiques et légales. L'Agenda 21 pour l'eau contribue déjà aujourd'hui à cette entreprise à travers son groupe de dialogue «Force hydraulique» qui réunit régulièrement des défenseurs de ces intérêts autour d'une même table. Qui plus est, la plateforme «Assainissement de la force hydraulique» de l'Agenda 21 pour l'eau favorise les échanges rapides d'informations et de savoir entre les différents acteurs.
Les sujets suivants ont par ailleurs été jugés importants:
La gestion des changements climatiques a été citée comme sujet de préoccupation numéro un par tous les participants au sondage. Certains aspects importants seront donc détaillés dans la suite de cet article. Il apparaîtra par ailleurs que de nombreux acteurs de la gestion des eaux veillent déjà à rassembler et communiquer les données et connaissances nécessaires à une gestion du problème et tiennent déjà compte des changements climatiques dans de nombreuses mesures en cours. Pour autant, l'analyse de la situation a également révélé l'existence de lacunes.
Des informations plus détaillées sur les effets du changement climatique peuvent être obtenues auprès du NCCS (National Centre for Climate Services) qui a également élaboré la nouvelle génération des scénarios climatiques «CH 2018». Dans son programme prioritaire «Hydro-CH 2018», le NCCS veille actuellement à l’élaboration de nouvelles bases théoriques sur les implications du changement climatique pour l'hydrologie et l'économie des eaux. Elles devraient être présentées fin 2020.
«Face aux changements climatiques et aux nombreuses autres contraintes, nous devons favoriser la résilience des milieux aquatiques.»
Stephan Müller, OFEV
Le changement climatique affecte la température de l'eau et de l'air, les régimes de précipitations et de débits et influe fortement sur les risques de dangers naturels. Ces effets et bien d'autres affectent plus ou moins directement tous les secteurs de la gestion des eaux. Les exemples suivants l’illustrent.
Les consommateurs d'eau potable ou industrielle doivent s'adapter à une nouvelle situation marquée par une répartition différente des débits dans l'année et par des périodes de sécheresse de plus en plus fréquentes et prolongées. En ce qui concerne l'eau potable, la qualité de la ressource et la sécurité de l'approvisionnement seront un sujet de préoccupation grandissant (suite, notamment, au manque de recharge des nappes phréatiques en été). À plus long terme, l'agriculture se tournera vers d'autres cultures et variétés mais les besoins d'irrigation iront croissant. Pendant les canicules de ces dernières années, des interdictions de prélèvement dans les eaux de surface pour l'irrigation ont souvent dû être édictées afin de protéger les écosystèmes aquatiques (cf. [2, 3]). Le secteur agricole est donc actuellement à la recherche d'autres sources d'eau et se tourne vers les grandes masses d'eau, les eaux souterraines et les réseaux publics de distribution.
Une grande partie des espèces indigènes de Suisse vivent dans ou à proximité du milieu aquatique. Beaucoup d'entre elles ne sont que très partiellement capables de s'adapter à des températures (de l'eau) plus élevées ou à des débits modifiés. Par ailleurs, la moins bonne dilution, en situation d'étiage, des polluants qui, comme les produits phytosanitaires et autres micropolluants organiques, se déversent dans le milieu aquatique, pose un problème supplémentaire à ces écosystèmes. En même temps, les lacs et cours d’eau seront de plus en plus sollicités par la population humaine en quête de rafraîchissement.
«Pour les cantons, notamment, la mise en œuvre des dispositions légales est une tâche particulièrement ardue. Ils doivent pouvoir s’appuyer sur un réseau solide rassemblant tous les niveaux étatiques et tous les secteurs et incluant la recherche.»
Christophe Joerin, CCE
Les périodes de fortes précipitations augmentent déjà en fréquence et en intensité et les scénarios climatiques CH 2018 prévoient une poursuite de cette tendance dans les décennies à venir [4]. En complément du dégel du permafrost et de la fonte des glaciers, ce facteur fait augmenter les risques de dangers naturels dans les Alpes. La probabilité d'inondations dues à la hausse des débits augmente dans toute la Suisse. De plus, le développement continu des infrastructures et l'étalement urbain contribuent encore à accroître les risques.
En Suisse, le secteur de l'hydroélectricité a profité, à partir des années 1980, d'une augmentation générale des débits due à la fonte des glaciers qui lui a permis de produire davantage d’électricité. Ce supplément de production va cependant s'effacer vers la fin du siècle, une fois que les glaciers auront totalement disparu. Par ailleurs, la répartition des débits au cours de l'année se modifie, ce qui peut conduire à des excès ou à des défauts de production selon le bassin versant et l'évolution des conditions, en particulier au niveau des centrales au fil de l'eau. D'autre part, les centrales à accumulation, situées dans les Alpes, sont très exposées et sont donc particulièrement concernées par l’augmentation des risques naturels [5].
En sa qualité de réseau fédéral, le NCCS (National Centre for Climate Services) coordonne l'élaboration, le regroupement et le traitement des prestations liées au climat dans tous les secteurs. De nombreux projets de recherche et activités de la Confédération lui sont ainsi rattachées, de même que le programme pilote d'adaptation aux changements climatiques (voir encart ci-dessous).
Beaucoup de cantons, de régions et de groupements s'associent au travail d'élaboration des connaissances de base et jouent un rôle charnière décisif dans la mise en application des mesures décidées. Ainsi, ces dernières années, de nombreux cantons ont élaboré des stratégies de gestion de l'eau tenant compte du climat ou des stratégies d'adaptation aux changements climatiques tenant compte de l'eau. Il est heureux de constater que, selon deux sondages mandatés par la Confédération [2, 3], la question de la gestion des eaux dans un contexte de sécheresse gagne en importance. Après la canicule de 2018, un peu plus d'une dizaine de cantons ont déclaré avoir développé des stratégies de gestion régionale des ressources en eau ou avoir l'intention de le faire. Des idées novatrices en matière de gestion des eaux sont également imaginées et testées dans la deuxième phase du programme pilote d'adaptation aux changements climatiques. C'est par exemple le cas dans un projet du Centre suisse de compétence pour la pêche (CSPP). Par ailleurs, les cantons, les groupements professionnels et les ONG sont d'importants multiplicateurs pour le transfert du savoir.
Malgré des efforts importants de recherche, des lacunes notables persistent en ce qui concerne la gestion des eaux et en particulier les effets combinés des changements climatiques et d'autres contraintes, ce qui nuit à la capacité d'élaborer des stratégies visant à augmenter la résilience ou la résistance des écosystèmes aquatiques. On dispose par exemple de peu de connaissances sur l'effet cumulé du réchauffement des eaux et de la pollution sur ces milieux.
Le changement climatique est donc un moteur d’action important pour tous les domaines de la gestion des eaux. Mais il n’est pas le seul, loin s’en faut. Les développements économiques, démographiques et territoriaux et les nouvelles exigences de la société en matière d’agriculture et d’énergie posent d’autres difficultés qu’il convient de surmonter pour accroître la résilience des milieux aquatiques.
Ces dernières années, divers programmes à long terme ont ainsi été lancés. Le changement climatique n’était alors pas nécessairement l’élément initiateur mais ses effets sont très souvent pris en compte dans les stratégies et programmes d’application. Les exemples suivants peuvent être cités:
En dehors de ces initiatives, de nombreux travaux sont engagés pour élaborer des bases de travail et de décision pour la gestion des eaux; plusieurs plateformes de coordination participent à cet effort et de nombreuses activités sont en cours aussi bien au niveau régional que national ou international (voir encart ci-dessous). Les plans et stratégies tiennent donc déjà en grande partie compte des modifications de la situation climatique et hydrologique et des difficultés qui se présentent. En même temps, le domaine de la gestion des eaux en Suisse reste absolument dépendant des informations émanant de la recherche scientifique et de la pratique – cantons, régions, groupements professionnels, ONG – pour s’adapter en les intégrant aux travaux en cours et à venir.
«Les changements climatiques sont aujourd’hui perceptibles par tous et représentent un grand défi pour les milieux et la vie aquatiques.»
Adrian Aeschlimann, SFV-FSP/ Aqua Viva
Etant donné la multiplicité des activités portant sur l’adaptation aux changements climatiques, dont nous avons donné un aperçu plus haut, il est difficile d’appréhender la situation dans son ensemble. De plus, le problème touche divers secteurs et niveaux institutionnels et dépasse les limites de la gestion des eaux. L’Agenda 21 pour l’eau encourage donc les échanges de connaissance et le partage d’expérience au sein de la communauté concernée par l’eau et le changement climatique au-delà des limites entre niveaux institutionnels. Beaucoup de programmes de mise en œuvre et de mesures d’adaptation sont par ailleurs organisés de façon sectorielle. L’Agenda 21 pour l’eau encourage donc les approches intégrées qui profitent à tous les secteurs de la gestion des eaux. Dans un premier temps, deux thèmes centraux ont été choisis pour cela.
Comme le montrent les sondages réalisés sur mandat de l’OFEV [2, 3], la gestion des ressources en eau dans un contexte de sécheresse est devenue, ces dernières années, un nouveau sujet de préoccupation pour de nombreux cantons et régions. En effet, cette ressource a longtemps été très abondante et sa gestion n’a pas semblé mériter d’attention particulière dans le véritable château d’eau qu’est la Suisse. Mais les sécheresses de ces dernières années ont changé la donne : de nouveaux conflits sont apparus autour de l’approvisionnement en eau et du prélèvement dans les eaux de surface pour l’irrigation. Beaucoup de cantons et de régions travaillent actuellement à l’élaboration de stratégies et de mesures visant à les résoudre. L’Agenda 21 pour l’eau organise un colloque à ce sujet le 18 août 2020.
Des défis majeurs se présenteront dans les différents secteurs de la gestion des eaux dans les décennies à venir. Il est donc très important que les milieux aquatiques puissent développer une certaine résistance face aux extrêmes climatiques de plus en plus fréquentes telles que les canicules, les sécheresses ou les pluies diluviennes. D’autant plus qu’ils sont exposés à l’action conjuguée de différentes évolutions défavorables (stress multiples) tels que le réchauffement des eaux, la modification des débits et la pollution et que ce facteur doit être pris en compte aussi bien dans l’élaboration des bases de travail et de décision que dans la mise en œuvre de mesures.
Le développement de la résilience des milieux aquatiques peut donc devenir un nouvel objectif majeur. Et tous les secteurs de la gestion des eaux en Suisse peuvent y contribuer. L’Agenda 21 pour l’eau s’y consacrera, lui aussi, de manière adéquate dans les années qui viennent et encouragera notamment le dialogue sur le sujet avec et entre les parties prenantes. Il est ainsi prévu de lui consacrer un symposium en 2021.
«Beaucoup d’actions positives sont menées mais nous avons encore grand besoin du réseau de l’Agenda 21 pour l’eau et de son rôle de précurseur.»
Heinz Habegger, VSA
L’état des lieux a montré que beaucoup d’acteurs de la gestion des eaux avaient déjà une conscience aiguë de certains des défis qui les attendent dans les décennies à venir. Il révèle en même temps la nécessité de mieux interconnecter l’ensemble des acteurs, de la recherche jusqu’à la pratique, à travers tous les secteurs. C’est à ce niveau, notamment, que l’Agenda 21 pour l’eau estime avoir un rôle à jouer en sa qualité de forum et de réseau de la gestion des eaux en Suisse. En même temps, il a assumé un rôle de précurseur en réalisant cet état des lieux et entend continuer de le faire à travers des activités ciblées tels que des colloques dédiés. L’Agenda 21 pour l’eau axera ainsi ses travaux sur les défis identifiés et en particulier sur les conséquences du changement climatique.
L'Agenda 21 pour l'eau (WA21) est le forum et le réseau des acteurs de la gestion des eaux en Suisse. Tous les domaines d'activité et intérêts de ce secteur y sont représentés. Ses membres sont des offices fédéraux, des structures scientifiques, des autorités régionales et communales, des associations professionnelles et sectorielles, des groupements d'intérêts et des associations de défense de l'environnement. Ses ambitions sont notamment de faciliter les connexions et échanges d'informations entre les acteurs, de jouer un rôle de précurseur dans le domaine de la gestion des eaux et de mettre en place et de gérer des plateformes dédiées pour faciliter le travail des acteurs du domaine.
[1] Bundesamt für Wasser und Geologie BWG/OFEG (2003): Eintauchen in die Wasserwirtschaft. Bern-Ittingen, p. 24.
[2] EBP (2016): Hitze und Trockenheit im Sommer und Herbst 2015. Auswirkungen und deren Bewältigung in der Schweizer Wasserwirtschaft. Rapport mandaté par l'Office fedéral de l'environnement OFEV.
[3] EBP (2019) Hitze und Trockenheit im Sommer und Herbst 2018. Auswirkungen und deren Bewältigung in der Schweizer Wasserwirtschaft. Rapport mandaté par l'Office fedéral de l'environnement OFEV.
[4] NCCS (éd.) 2018: CH2018 - scénarios climatiques pour la Suisse. National Centre for Climate Services, Zurich. 24 p. Numéro ISBN 978-3-9525031-1-9.
[5] SCCER-SoE (éd.) 2019: Climate Change impact on Swiss hyropower production: synthesis report. Swiss Competence Centre for Energy Research - Supply of Electricity. Zurich, Switzerland, 28 p.
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