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63º período de sesiones
4 - 22 de agusto de 2003
Decisión del Comité de la Discriminación Racial adoptada de conformidad con el
artículo 14 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial
- 63º período de sesiones -
Comunicación Nº 31/2003
Presuntas víctimas: Los peticionarios
Estado Parte: República Eslovaca
Fecha de la comunicación: 5 de agosto de 2003
El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, establecido en virtud del artículo 8 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,
Reunido el 7 de marzo de 2005,
Adopta la siguiente:
Los hechos expuestos
2.1. El 20 de marzo de 2002, los concejales de la municipalidad de Dobšiná aprobaron la resolución Nº 251-20/III-2002-MsZ, en virtud de la cual adoptaron lo que los peticionarios describen como un plan para construir viviendas de bajo costo para los habitantes romaníes de la ciudad. (1) Unos 1.800 romaníes viven en Dobšiná en condiciones que se han descrito como "espantosas", ya que la mayoría de las viviendas son cabañas de paja o casas de cartón, y no tienen agua potable, aseos ni sistemas de desagüe o alcantarillado. Los concejales pidieron al alcalde que preparara un proyecto destinado a obtener recursos financieros de un fondo gubernamental creado expresamente para mitigar los problemas de vivienda de los romaníes en el Estado Parte.
2.2. A raíz de ello, algunos habitantes de Dobšiná y de las aldeas circundantes crearon un "comité peticionario" integrado por cinco miembros y dirigido por el Presidente del Partido Nacional Eslovaco Real en Dobšiná. Ese comité preparó una petición que decía lo siguiente:
2.3. El 16 de septiembre, a la luz del derecho aplicable, (4) el abogado de los peticionarios pidió al fiscal del distrito de Rožòava que investigara el caso y enjuiciara a los autores de la petición discriminatoria y revocara la segunda resolución del concejo, por estar basada en una petición discriminatoria. El 7 de noviembre de 2002, el fiscal del distrito rechazó la solicitud porque supuestamente no tenía jurisdicción para conocer de la cuestión. El fiscal determinó que "... la resolución en cuestión fue aprobada por el concejo municipal de Dobšiná en ejercicio de sus facultades de autogobierno; no constituye un acto administrativo realizado por la administración pública y, por lo tanto, la fiscalía no tiene competencia para revisar la legalidad de ese acto o adoptar medidas de fiscalización en materia no penal".
2.4. El 18 de septiembre de 2002, el abogado de los peticionarios solicitó al Tribunal Constitucional que emitiera un dictamen en que se estableciera que se habían violado los artículos 12 y 33 de la Constitución, la Ley sobre el derecho de petición y el Convenio Marco para la protección de las minorías nacionales (Consejo de Europa), que derogara la segunda resolución del concejo municipal y examinara la legalidad de la petición. El abogado facilitó información adicional en dos ocasiones a petición del Tribunal. El 5 de febrero de 2003, el Tribunal, tras reunirse a puerta cerrada, declaró que los peticionarios no habían aportado pruebas de que la petición de los habitantes de Dobšiná ni la segunda resolución del concejo municipal hubieran violado ningún derecho fundamental. Determinó que, habida cuenta de que ni la petición ni la segunda resolución constituían actos jurídicos, eran permisibles en virtud del derecho interno. Asimismo, declaró que los ciudadanos tenían derecho a formular peticiones independientemente de su contenido.
La denuncia
3.1. Los peticionarios alegan que el Estado Parte ha violado el apartado a) del párrafo 1 del artículo 2 de la Convención, al no "velar por que todas las autoridades públicas e instituciones públicas, nacionales y locales, actúen en conformidad con esta obligación" [de no incurrir en ningún acto o práctica de discriminación racial]. Afirman, basándose en la jurisprudencia del Comité, que un concejo municipal es una autoridad pública local (5) y que el concejo municipal cometió un acto de discriminación racial al respaldar unánimemente la petición y anular su resolución de construir viviendas adecuadas de bajo costo para los romaníes del lugar.
3.2. Los peticionarios alegan que ha habido violación del apartado c) del párrafo 1 del artículo 2, en la medida en que el Estado Parte no ha anulado "las leyes y las disposiciones reglamentarias que tengan como consecuencia crear la discriminación racial o perpetuarla donde ya exista". Ni el fiscal del distrito ni el Tribunal Constitucional adoptaron medidas para anular la segunda resolución del concejo municipal, que estaba basada en una petición discriminatoria. También sostienen que ha habido violación del apartado d) del párrafo 1, así como del párrafo a) del artículo 4, ya que el Estado Parte no ha cumplido su obligación de prohibir y hacer cesar "la discriminación racial practicada por personas, grupos u organizaciones" al no investigar el caso ni enjuiciar eficazmente a los autores de la petición. Señalan además que el texto de esa petición puede ser considerado "incitación a la discriminación racial" y se remiten a la decisión del Comité en el caso de L. K. c. los Países Bajos, (6) en que se determinó que la investigación realizada por el Estado Parte sobre una petición y amenazas verbales destinadas a impedir que un inmigrante se trasladara a una vivienda subvencionada había sido incompleta.
3.3. Los peticionarios sostienen que se violó el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5, ya que el Estado Parte no protegió el derecho de los peticionarios a una vivienda adecuada. Las condiciones de vivienda y de vida, descritas en párrafos anteriores están, en opinión de los peticionarios, muy por debajo del nivel considerado adecuado en el Estado Parte; ese problema se podría haber solucionado con la resolución original del concejo que, en cambio, se anuló, sin reparación, sobre la base de una petición discriminatoria.
3.4. Por último, los peticionarios señalan que ha habido violación del artículo 6 de la Convención, en la medida en que el Estado Parte no les proporcionó recursos efectivos contra la discriminación racial causada por la presentación de la petición de los vecinos y por la adopción de la segunda resolución del concejo municipal, que estaba motivada por ese acto discriminatorio. Sostienen que no se ha adoptado ninguna medida para: i) anular la segunda resolución, ii) sancionar a los autores de la petición ni iii) garantizar que no vuelva a producirse ese tipo de discriminación.
3.5. En cuanto a la admisibilidad de la denuncia, los peticionarios aducen que no cabe ningún otro recurso contra un fallo del Tribunal Constitucional y que no se ha recurrido a ningún otro procedimiento internacional de investigación o solución de diferencias.
Exposición del Estado Parte sobre la admisibilidad de la comunicación
4.1. En su exposición de 26 de noviembre de 2003, el Estado Parte impugnó la admisibilidad de la comunicación, porque los peticionarios no habían agotado los recursos internos. En primer lugar, aduce que no aprovecharon la oportunidad de impugnar la decisión de la fiscalía, como se prevé en el artículo 34 de la Ley de la fiscalía. (7)
4.2. En segundo lugar, por lo que se refiere a la solicitud presentada al Tribunal Constitucional, el Estado Parte alega que, a pesar de que ese tribunal se lo pidió, los peticionarios no "especificaron [por lo que se refería a la segunda resolución del concejo municipal] qué derechos o libertades fundamentales habían sido supuestamente violados, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, otras leyes u otros instrumentos internacionales que tienen carácter vinculante en la República Eslovaca". Por consiguiente, el Tribunal decidió que :
Comentarios de los peticionarios
5.1. En su comunicación de 12 de enero de 2004, los peticionarios respondieron a las observaciones del Estado Parte. Con respecto a la afirmación de que no presentaron una solicitud de revisión de la decisión de la fiscalía, aducen que ésta es la única habilitada para entablar un proceso penal. En la decisión del fiscal no se indicaba que existiera la posibilidad de un nuevo recurso. Además, nada hace pensar que el fiscal de una instancia superior hubiera tenido un punto de vista distinto del fiscal, a saber, que un ayuntamiento o concejo municipal no es un "organismo de administración pública" cuyas decisiones pueden ser objeto de revisión para determinar su legalidad. Ese argumento se tomó en consideración, a pesar de haber sido rechazado por el Comité en la decisión del caso Koptova. Al no haberse registrado ningún cambio en la jurisprudencia interna "firmemente establecida" sobre esta cuestión y a falta de nuevos hechos, los peticionarios alegan que el Estado Parte no ha demostrado que un fiscal de una instancia superior habría adoptado una postura distinta si se hubiera vuelto a presentar la denuncia. En los casos Koptova y Lacko c. Eslovaquia (8) el Comité llegó a la misma conclusión con respecto a la cuestión del agotamiento del recurso propuesto.
5.2. En cuanto al argumento de que debería presentarse una nueva solicitud al Tribunal Constitucional, los peticionarios señalan que en el fallo se indica que éste es definitivo y que en el caso Koptova el Comité rechazó ese argumento. Por lo tanto, como no hay posibilidades de que la presentación de nuevos recursos prospere en ninguno de los dos órganos, los peticionarios alegan haber agotado todos los recursos internos eficaces. Añaden que hay que considerar los argumentos del Estado Parte teniendo en cuenta que no existe una ley general contra la discriminación; la única conducta proscrita actualmente es la incitación al odio, la violencia por motivos de raza y la discriminación en el empleo.
5.3. En respuesta a los argumentos de que los concejos municipales no son órganos estatales, los peticionarios invocan la Recomendación general Nº XV del Comité relativa al artículo 4 de la Convención para sostener lo contrario. La Ley de municipalidades de 1990 de la República Eslovaca establece una "relación directa" entre las municipalidades y el Estado en cuanto a su dependencia financiera, funcional y orgánica. Por último, en su opinión sobre el caso Koptova, el Comité determinó que el concejo era una autoridad pública para los fines de la Convención. Así pues, los peticionarios sostienen que el fiscal del distrito tendría que haber revisado la legalidad de la resolución del concejo municipal y que, por lo tanto, queda comprometida la responsabilidad internacional del Estado Parte.
5.4. Los peticionarios refutan el argumento del Estado Parte de que en el recurso presentado al Tribunal Constitucional no especificaron los derechos y libertades fundamentales que habían sido violados, y señalan que lo hicieron tanto en la solicitud original como en las alegaciones ulteriores. Habían alegado: i) violaciones del derecho a la igualdad de trato y a la dignidad, independientemente del origen étnico (art. 12); ii) violaciones del derecho a no sufrir perjuicios por ser miembro de un grupo étnico o una minoría nacional (art. 33); iii) violaciones, debido a su origen étnico, de su derecho a la vivienda; y iv) discriminación contra un grupo étnico, los romaníes. Señalan que continúan viviendo en condiciones espantosas, muy por debajo del nivel adecuado. Alegan asimismo que los artículos 12 y 33 de la Constitución no son disposiciones meramente accesorias que por sí solas no tienen fundamento, sino que confieren derechos sustantivos. Además, señalan que, aunque la Constitución nacional no protege el derecho a la vivienda, da prioridad, a los tratados internacionales como, además de a la Convención, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el que se prevé la protección del derecho a la vivienda y se prohíbe la discriminación. Por otra parte, en su solicitud los peticionarios hicieron expresamente referencia al Convenio Marco del Consejo de Europa. En cualquier caso, alegan que han cumplido con su obligación, de acuerdo con la jurisprudencia pertinente, de fundamentar su denuncia.
5.5. Los peticionarios alegan además que la discriminación racial que han sufrido constituye trato degradante, el cual está proscrito en el artículo 12 de la Constitución. A ese respecto, se remiten a la jurisprudencia de la Comisión Europea de Derechos Humanos en el caso East African Asians, según la cual la denegación de admisión de inmigrantes por motivos de color y raza constituía una violación del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y una afrenta a la dignidad humana. (9) También aducen que, de acuerdo con principios bien establecidos, si un Estado Parte decide conferir un beneficio concreto (que no tenía necesariamente la obligación de conferir en un principio), ese beneficio no se puede conferir de manera discriminatoria. (10) Así pues, aunque los peticionarios no hubieran tenido derecho inicialmente a esas viviendas (lo cual rebaten), ese derecho no se puede anular, por motivos discriminatorios, después de haber sido concedido.
5.6. Por último, los peticionarios no están de acuerdo con que se infiera que no son "víctimas" por el hecho de que el Tribunal Constitucional determinara que no se había cometido violación alguna de la Constitución de la República Eslovaca. Alegan que pertenecen a un grupo concreto de personas al que se han concedido ciertos derechos que posteriormente fueron suprimidos. Por consiguiente, si forman parte del grupo de población "al que estaban destinadas directamente las resoluciones", según las palabras del Comité en su opinión sobre el caso Koptova, pueden ser considerados "víctimas". Además, como la denuncia presentada al fiscal del distrito no dio lugar a una revisión sustantiva de la legalidad de la resolución del concejo municipal ni a una investigación penal de los cargos de incitación a la discriminación, han sido víctimas de la inexistencia de un recurso. A ese respecto, los peticionarios hacen referencia a las observaciones finales del Comité sobre el informe periódico del Estado Parte con respecto a la discriminación en el acceso a la vivienda. (11)
Decisión del Comité sobre la admisibilidad de la comunicación
6.1. En su 64ª sesión, celebrada el 27 de febrero de 2004, el Comité examinó la admisibilidad de la comunicación. Por lo que se refiere a la afirmación del Estado Parte de que los peticionarios no volvieron a presentar su denuncia ante otro fiscal después de que ésta fuera desestimada por el fiscal del distrito, el Comité observó que el fiscal del distrito había desestimado el caso por no tener jurisdicción sobre un acto del concejo municipal. Respecto de la decisión sobre la falta de competencia, el Comité consideró que el Estado Parte no había demostrado que una nueva presentación de la denuncia habría proporcionado un recurso disponible y efectivo por la supuesta violación de la Convención. Por consiguiente, no sería necesario recurrir a esa vía para considerar agotados todos los recursos de la jurisdicción interna. A ese respecto, el Comité recordó su propia jurisprudencia, así como la del Comité de Derechos Humanos. (12)
6.2. Por lo que se refiere a la alegación de que los peticionarios deberían volver a presentar su denuncia ante el Tribunal Constitucional, el Comité recordó su jurisprudencia de que cuando un tribunal desestimaba un recurso de inconstitucionalidad plenamente argumentado en que se denunciaba un supuesto caso de discriminación racial por no haber detallado la naturaleza de los derechos violados, no cabía esperar que el peticionario volviera a presentar un recurso ante ese tribunal. (13) En este caso, el Comité observó que los peticionarios también invocaron varios derechos constitucionales pertinentes que supuestamente se habían violado, entre otros los derechos a la igualdad y la no discriminación. El Estado Parte no había demostrado de qué manera la presentación de un nuevo recurso ante el Tribunal Constitucional, después de haber sido desestimado el primero, podría dar lugar a un resultado distinto que constituyera una reparación. Por lo tanto, los peticionarios han agotado los recursos disponibles y efectivos ante el Tribunal Constitucional.
6.3. El Comité se remitió también a su jurisprudencia de que los actos de concejos municipales, incluida la adopción de resoluciones públicas de carácter jurídico como la del presente caso, equivalían a actos de autoridades públicas en el sentido de lo dispuesto en la Convención. (14) Así pues, los peticionarios, al verse afectados directa y personalmente por la adopción de la resolución en cuestión, así como por su posterior cancelación tras la presentación de la petición de los vecinos, pueden alegar que son "víctimas" para los fines de la presentación de su denuncia ante el Comité. (15)
6.4. El Comité consideró que las denuncias presentadas por los peticionarios se habían sustanciado suficientemente, a los fines de la admisibilidad. Al no haber ninguna otra objeción a la admisibilidad de la comunicación, el Comité declaró admisible la denuncia.
Solicitud relativa a un nuevo examen sobre la admisibilidad y observaciones del Estado Parte en cuanto al fondo de la cuestión
7.1. En una comunicación de fecha 4 de junio de 2004, el Estado Parte presentó una solicitud relativa a un nuevo examen sobre la admisibilidad, así como sus observaciones en cuanto al fondo de la petición. El Estado Parte argumentó que los peticionarios no habían agotado los recursos internos, en la medida en que podrían haber aprovechado un recurso efectivo que, al amparo del artículo 27 de la Constitución y de la Ley sobre el derecho de petición, les permitía formular un pedimento con el fin de cuestionar la segunda resolución del concejo municipal y/o la petición presentada contra la resolución inicial. Si hubieran formulado un pedimento en ese sentido, la municipalidad se habría visto obligada a aceptarlo para proceder a su revisión y examinar la situación fáctica. Este recurso no está sujeto a plazos y sigue estando a disposición de los peticionarios.
7.2. El Estado Parte afirma que el hecho de que los peticionarios no hayan obtenido de la fiscalía o de los tribunales el resultado que pretendían no puede equivaler, por sí mismo, a la denegación de un recurso efectivo. Se remite a la decisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en Lacko y otros c. la República Eslovaca (16) donde se señala que, en el sentido del artículo 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, por recurso no se entiende aquel que tiene por fuerza que prosperar, sino simplemente un recurso que brinda acceso a una autoridad competente para que ésta examine el fondo de una denuncia. Es a los peticionarios a quienes debe atribuirse la responsabilidad de que no haya prosperado su reclamación ante el Tribunal Constitucional puesto que no especificaron qué derecho fundamental había sido supuestamente violado por la resolución del concejo municipal, y se concretaron en cambio a invocar la disposición general sobre igualdad del artículo 12 de la Constitución.
7.3. El Estado Parte rechaza la opinión del Comité de que era suficiente que los peticionarios invocaran algunos artículos pertinentes de la Constitución sin alegar también un perjuicio concreto, como lo exige en general la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y como este mismo Tribunal solicitó a los peticionarios que lo hicieran en el caso presente. El Estado Parte considera que es plenamente compatible con el espíritu de la Convención el hecho de que se exija particularizar el perjuicio, es decir que al denunciar una violación de una garantía general sobre igualdad/no discriminación se indique también un derecho concreto.
7.4. En relación con los recursos que los peticionarios efectivamente entablaron, el Estado Parte aduce que en la solicitud que enviaron al fiscal del distrito de Rožòava, de fecha 16 de septiembre de 2002, afirmaron únicamente que la petición dirigida al concejo municipal equivalía a un abuso de las disposiciones previstas en la Ley sobre el derecho de petición, donde se establece que una petición no debe incitar a que se viole la Constitución ni equivaler a una denegación o restricción de los derechos individuales, políticos o de otra índole de las personas por motivos de nacionalidad, sexo, raza, origen étnico, convicciones políticas y de otro carácter, creencias religiosas o condición social, como tampoco incitar al odio y la intolerancia por los motivos antes citados, a la violencia o a abusos deshonestos. Los peticionarios no demostraron cómo equivalieron las circunstancias fácticas a un abuso del derecho de petición, ni mencionaron la cuestión de la discriminación racial, el origen étnico romaní u otras circunstancias comprendidas en el ámbito de la Convención.
7.5. En su solicitud dirigida al Tribunal Constitucional, los peticionarios le pidieron que emitiera un dictamen en el sentido de que la resolución del concejo municipal violaba "el derecho fundamental de los peticionarios, garantizado por el artículo 12 de la Constitución, a disfrutar de sus derechos y libertades fundamentales en condiciones de igualdad, independientemente de su sexo, raza, color, idioma, origen nacional, nacionalidad u origen étnico" y "el derecho fundamental de los peticionarios, garantizado por el artículo 33 de la Constitución, a no sufrir ningún perjuicio por su pertenencia a una minoría nacional o grupo étnico". El Estado Parte observa que el Tribunal Constitucional pidió a los peticionarios, entre otras cosas, que completaran su denuncia con información relativa a "qué derechos o libertades fundamentales fueron violados, qué medidas y/o decisiones dieron lugar a la violación [y] cuáles son las decisiones que los peticionarios consideran que el concejo municipal adoptó por motivos étnicos o raciales". Sin embargo, los peticionarios completaron su solicitud sin especificar los derechos presuntamente violados, con el resultado de que el Tribunal desestimó la denuncia por infundada. Por las razones expuestas, el Estado Parte pide un nuevo examen sobre la admisibilidad de la petición.
7.6. En cuanto al fondo de la cuestión, el Estado Parte argumenta que los peticionarios no demostraron que hubiera existido un acto de discriminación racial en el sentido de la Convención. En primer lugar, sostiene que los peticionarios deformaron los hechos en varios aspectos importantes. No es correcto afirmar que, en virtud de la resolución original del concejo municipal, se haya aprobado un plan para la construcción de viviendas de bajo costo; lo que en realidad se aprobó fue "la política de construcción de viviendas de bajo costo, ya sea que se trate de casas unifamiliares o de apartamentos", sin que se hiciera ninguna mención a sus futuros ocupantes, ya fueran romaníes o no. También es incorrecto decir que el concejo municipal pidió al alcalde que preparara un proyecto destinado a obtener recursos financieros de un fondo gubernamental creado expresamente para mitigar los problemas de vivienda de los romaníes; lo que la resolución recomendó, en cambio, fue que el alcalde, según lo describe el Estado Parte, "se ocupe de preparar la documentación sobre el proyecto y de obtener los fondos necesarios para realizarlo con cargo a subvenciones del Estado Parte". (17)
7.7. El Estado Parte señala que, por tratarse de normas de organización estrechamente internas, las resoluciones mencionadas no son ordenanzas vinculantes ni confieren derechos objetivos o subjetivos que puedan invocarse ante los tribunales u otras autoridades. Así pues, los romaníes, u otros habitantes de Dobšiná, no pueden alegar que, como resultado de esas resoluciones, se haya violado su "derecho a una vivienda adecuada" o hayan sido objeto de discriminación. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional decidió que "ninguno de los derechos de los ciudadanos pertenecientes a una minoría y que gozan de protección constitucional entraña la obligación por parte del municipio de adoptar ciertas decisiones, por ejemplo, decisiones sobre cuestiones concretas, como la de construir viviendas de bajo costo". En las resoluciones municipales, que son documentos de política general sobre la cuestión de la vivienda en el municipio, no se menciona a los romaníes y los peticionarios deducen de ello un vínculo causal incorrecto. El carácter tentativo de la resolución queda demostrado también por la falta de un calendario de construcción, puesto que cualquier actividad de construcción dependía por fuerza de fondos gubernamentales.
7.8. El Estado Parte observa que en la segunda resolución, luego de anularse la primera resolución se procedió a encomendar a las comisiones del concejo municipal, según lo consigna el Estado Parte, "la elaboración de una propuesta para abordar la cuestión de la existencia de ciudadanos no integrables en la ciudad de Dobšiná, que posteriormente será objeto de examen por parte de los órganos municipales y en una reunión pública de ciudadanos". (18) Queda claro entonces que la resolución forma parte del esfuerzo en curso por encontrar una solución conceptual a la existencia de "ciudadanos no integrables", en la ciudad. De ahí que las medidas de política adoptadas por el concejo municipal para dotar de viviendas a los ciudadanos de bajos ingresos sea una cuestión a todas luces ajena al ámbito de la Convención. Las actividades del concejo municipal deben verse, en cambio, como un intento positivo por crear condiciones más favorables para este grupo de ciudadanos, independientemente de su origen étnico. El Estado Parte observa que estas medidas de la municipalidad en la esfera de la vivienda tuvieron, como telón de fondo, la resolución 335/2001 del Gobierno de la República Eslovaca, por la que se aprobó un programa para la construcción de pisos municipales en renta para personas de bajos ingresos, y es en ese contexto en que las medidas en cuestión debían interpretarse.
7.9. El Estado Parte invoca la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en que el Tribunal se negó a admitir denuncias de discriminación presentadas por comunidades nómadas que habían visto denegadas sus solicitudes de permisos de residencia por motivos de interés público, como la protección ambiental, el desarrollo municipal y otras razones. (19) El Estado Parte aduce que, en este caso, los residentes del lugar, comprometidos con la mejora de su municipio y de sus bienes, tenían preocupaciones legítimas frente a determinados riesgos, en particular las consecuencias sociales desfavorables de una gran afluencia de personas que ocuparían viviendas de bajo costo. Se señala que un cierto número de romaníes firmaron también la petición mencionada.
7.10. El Estado Parte afirma que es improcedente la referencia a otros casos en que se ha pronunciado el Comité, como el caso Lacko (20) y el caso Koptova, (21) porque difieren del presente caso tanto en los hechos como en el derecho aplicable. En particular, en el caso Koptova, no existía el contexto de un programa en curso sobre construcción de viviendas. El Estado Parte también observa que, el 20 de mayo de 2004, el Parlamento aprobó una nueva Ley contra la discriminación en la que se establecían los requisitos para la aplicación del principio de la igualdad de trato y se ofrecían recursos jurídicos en casos de quebrantamiento. El Estado Parte también rechaza la relevancia que se otorga a los fallos del Tribunal Europeo en los casos East African Asians (22) y Belgian Linguistics. (23) Insiste en que la segunda resolución no canceló un proyecto existente (lo que hubiera constituido una privación de beneficios o derechos existentes), sino que más bien entrañó una nueva formulación del concepto de abordar de la mejor manera posible la cuestión de la vivienda en el municipio.
7.11. Con respecto al artículo 6, el Estado Parte reitera sus argumentos expuestos en el contexto de la admisibilidad de la petición, a saber, que toda denuncia de discriminación racial es objeto, en sus tribunales y demás instancias, de un examen completo y legal, con apego a las garantías procesales. En lo relativo a los enjuiciamientos por incitación al odio racial en el contexto de la petición, el Estado Parte argumenta que los peticionarios no han demostrado que las autoridades públicas hayan cometido alguna acción ilícita, o que la petición o su contenido fueran ilícitos. En consecuencia, no ha quedado demostrada una violación del derecho a un recurso eficaz, protegido por el artículo 6.
Comentarios de los peticionarios sobre las observaciones del Estado Parte
8.1. En relación con el argumento del Estado Parte sobre la presentación de una petición como recurso, los peticionarios aducen que la única obligación jurídica es que sea admitida por la autoridad competente. El Tribunal Constitucional ha determinado que no es obligatorio examinar y hacer efectiva una petición; como lo ha señalado el Tribunal, "ni en la Constitución ni en la Ley sobre el derecho de petición se otorgan garantías concretas de aceptación de las peticiones que se lleguen a presentar, como tampoco se abordan las consecuencias de denegarlas". Por lo tanto, no es posible considerar que un recurso extraordinario de esa índole sea un recurso efectivo que deba agotarse a los efectos de presentar una petición al Comité.
8.2. En cuanto al fondo de la cuestión, los peticionarios refutan la afirmación del Estado Parte en el sentido de que las resoluciones del concejo municipal carezcan de efecto jurídico, y se remiten a la decisión del Comité sobre la admisibilidad conforme a la cual "la adopción de resoluciones públicas de carácter jurídico como la del presente caso" equivalían a actos de autoridades públicas. Los peticionarios también ponen en duda que algún romaní haya firmado la petición contra la primera resolución del concejo municipal y señalan que esta afirmación se basa en un comentario hecho por el alcalde de Dobšiná en una carta, de fecha 8 de abril de 2004, que dirigió al Ministerio de Relaciones Exteriores de Eslovaquia, sin presentar mayores pruebas al respecto. En todo caso, los peticionarios aducen que el origen étnico de las personas que firmaron la petición es irrelevante, porque por su contenido, propósito y efecto se trataba de una petición discriminatoria. Los peticionarios también afirman que el uso repetido del término "ciudadanos no integrables" por el Estado Parte revela prejuicios institucionales contra los romaníes.
8.3. Los peticionarios sostienen que, en contra de lo que afirma el Estado Parte, hay un vínculo causal claro entre las resoluciones del concejo municipal, la petición y la discriminación en materia de acceso a la vivienda de que han sido víctimas los peticionarios. Argumentan que la ejecución del proyecto de vivienda social les habría permitido vivir con dignidad y habría mitigado los riesgos para su salud. Sin embargo, hasta la fecha, las autoridades del Estado Parte no han adoptado medidas para paliar las condiciones inadecuadas en que viven los peticionarios. Afirman que su situación forma parte de un contexto más amplio de discriminación de acceso a la vivienda en el Estado Parte y, en respaldo de su alegato, presentan varios informes de mecanismos internacionales de vigilancia. (24)
8.4. Los peticionarios rechazan el argumento de que, para empezar, las autoridades del Estado Parte no estuvieran obligadas a proporcionar vivienda, y para ello se remiten a las obligaciones previstas en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el derecho... "a un nivel de vida adecuado... incluso... vivienda"). De cualquier modo, sostienen que el principio desarrollado en el caso Belgian Linguistics es equivalente no sólo al principio de que cuando un Estado Parte decide otorgar un beneficio debe hacerlo sin discriminación, sino también al principio de que una vez que ha tomado la decisión de aplicar una determinada medida -en este caso, ejecutar el proyecto de vivienda- un Estado Parte no puede decidir después que no la va a aplicar basándose en consideraciones discriminatorias.
Deliberaciones del Comité
Revisión del examen sobre la admisibilidad
9.1. El Estado Parte ha pedido al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial que, al amparo del párrafo 6 del artículo 94 de su reglamento, vuelva a examinar su decisión sobre la admisibilidad. Por lo tanto, el Comité debe decidir si la petición sigue siendo admisible a la luz de las nuevas comunicaciones de las partes.
9.2. El Comité señala que la solicitud del Estado Parte relativa a un nuevo examen plantea, como posible recurso, la presentación de un pedimento a la autoridad municipal, lo que constituye un paso adelante en el asunto del que se ocupa el Comité. Éste observa, no obstante, que con arreglo a la legislación vigente en el Estado Parte, la autoridad municipal sólo está obligada a admitir el pedimento, pero no a examinarlo o a pronunciarse sobre el resultado. El Comité observa, además, que para que un recurso sea efectivo, es fundamental que esté asegurada su independencia frente a la autoridad que es objeto de una denuncia. Sin embargo, en este caso, el pedimento entrañaría volver a presentar la reclamación ante el mismo órgano, es decir, el concejo municipal, que originalmente había adoptado una decisión al respecto. En esas circunstancias, el Comité no puede considerar el derecho de petición como un recurso interno que deba agotarse a los efectos del apartado a) del párrafo 7 del artículo 14 de la Convención.
9.3. En lo relativo a los argumentos restantes del Estado Parte, el Comité consideró que, en términos generales, se trataba de una nueva formulación de los que en un principio se le habían planteado cuando efectuó su examen inicial sobre la admisibilidad de la petición. El Comité ya había resuelto estas cuestiones en ese punto de su examen de la petición; por lo tanto, no sería conveniente que el Comité revisara sus conclusiones en la etapa actual de sus deliberaciones.
9.4. En conclusión, el Comité rechaza, por consiguiente, la solicitud del Estado Parte relativa a un nuevo examen sobre la admisibilidad de la petición y procede a su examen en cuanto al fondo.
Examen de la cuestión en cuanto al fondo
10.1. De conformidad con lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 7 del artículo 14 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el Comité ha examinado la información presentada por los peticionarios y el Estado Parte.
10.2. El Comité observa, para empezar, que debe determinar si se ha cometido un acto de discriminación racial, según se define esta expresión en el artículo 1 de la Convención, antes de que pueda decidir si el Estado Parte ha violado alguna de las obligaciones sustantivas que impone la Convención de prevenir la discriminación racial y de proteger y brindar recursos efectivos contra todo acto de esa índole.
10.3. El Comité recuerda que, con sujeción a algunas limitaciones no aplicables en el presente caso, en el artículo 1 de la Convención se define la discriminación racial en los siguientes términos: "toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera".
10.4. El Estado Parte alega, en primer lugar, que en las resoluciones impugnadas del concejo municipal no figura ninguna referencia a los romaníes y, por consiguiente, deben diferenciarse de las resoluciones impugnadas, por ejemplo, en el caso Koptova, (25) que eran un ejemplo claro de discriminación racial. El Comité recuerda que la expresión "discriminación racial", según se define en el artículo 1, de manera expresa no se limita a las medidas que son explícitamente discriminatorias, sino que abarca aquellas que no son discriminatorias en un sentido aparente, pero que lo son de hecho, y por los efectos que producen, esto es, cuando equivalen a una discriminación indirecta. Al evaluar esta clase de discriminación indirecta, el Comité debe tener plenamente en cuenta el contexto y las circunstancias particulares de la petición, puesto que, por definición, la discriminación indirecta sólo puede demostrarse en forma circunstancial.
10.5. En el presente caso, las circunstancias que rodearon la aprobación de las dos resoluciones por el concejo municipal de Dobšiná y la petición intermedia, que fue presentada al concejo municipal luego de que fuera aprobada la primera resolución, no dejan ningún lugar a dudas de que los promotores de la petición actuaron por motivos de origen étnico y así fue como la interpretó el concejo municipal que la consideró como el elemento primordial, si no exclusivo, para revocar su primera resolución. En consecuencia, el Comité estima que los peticionarios han demostrado la existencia de una distinción, exclusión o restricción basada en motivos de origen étnico, y desestima este elemento de la objeción hecha por el Estado Parte.
10.6. El Estado Parte sostiene, en segundo lugar, que la resolución del concejo municipal no confería un derecho directo y/o jurídicamente exigible a la vivienda, sino que equivalía, en cambio, a una etapa dentro de un proceso complejo de formulación de una política en la esfera de la vivienda. Lo que se pretende dar a entender es que la segunda resolución del concejo municipal, aunque hubiese sido adoptada por motivos de origen étnico, no equivalió, por consiguiente, a una medida que tuviera por resultado final "anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera", en el sentido del párrafo 1 del artículo 1. El Comité observa que, en las complejas sociedades contemporáneas, la realización práctica de muchos derechos económicos, sociales y culturales en particular, incluidos los relacionados con la vivienda, dependerá en un principio de una serie de acciones administrativas y normativas de las autoridades competentes del Estado Parte, que en realidad son un requisito para el disfrute de esos derechos. En el presente caso, es evidente que en la resolución del concejo municipal se adoptó una política positiva de construcción de viviendas y se encomendó al alcalde que se ocupara de adoptar otras medidas para su realización.
10.7. El Comité opina que el hecho de considerar que la última etapa en la aplicación efectiva de un derecho humano o libertad fundamental en particular debería tener lugar de una manera no discriminatoria, aunque los elementos preliminares necesarios para el proceso de adopción de decisiones directamente relacionados con dicha aplicación no estuviesen sujetos a ningún examen riguroso, sería incompatible con el propósito de la Convención y antepondría la forma a la sustancia. El Comité considera, por consiguiente, que las resoluciones del concejo municipal en cuestión, que entrañaron primero una medida importante de carácter normativo y práctico para la realización del derecho a la vivienda y que posteriormente acarrearon la revocación de esa medida y su sustitución por otra más diluida, efectivamente equivalen, consideradas en su conjunto, a un menoscabo del reconocimiento o ejercicio, en condiciones de igualdad, del derecho humano a la vivienda, protegido por el párrafo c) del artículo 5 de la Convención y también por el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Comité desestima, por lo tanto, la objeción del Estado Parte sobre este punto.
10.8. En vista de esta conclusión de que se ha producido un acto de discriminación racial, el Comité recuerda su jurisprudencia, a la que se remite en el párrafo 6.3 supra de su decisión sobre la admisibilidad de la comunicación, de que los actos de concejos municipales, incluida la adopción de resoluciones públicas de carácter jurídico como las del presente caso, equivalían a actos de autoridades públicas en el sentido de lo dispuesto en la Convención. Así pues, el acto de discriminación racial de que se trata es atribuible al Estado Parte.
10.9. En consecuencia, el Comité concluye que el Estado Parte ha violado la obligación que le impone el apartado a) del párrafo 1 del artículo 2 de la Convención de no incurrir en ningún acto o práctica de discriminación racial y velar por que todas las autoridades públicas actúen de conformidad con esta obligación. El Comité concluye también que el Estado Parte ha quebrantado su obligación de garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley en el goce del derecho a la vivienda, en contravención de lo dispuesto en el apartado iii) del párrafo d) del artículo 5 de la Convención.
10.10. Con respecto a la alegación al amparo del artículo 6, el Comité observa que, como mínimo, esta obligación exige que el sistema jurídico del Estado Parte brinde reparación en casos en que se haya demostrado la existencia de un acto de discriminación racial en el sentido de la Convención, ya sea ante los tribunales nacionales o, en este caso, ante el Comité. Una vez que el Comité ha dejado establecida la existencia de un acto de discriminación racial, se deduce que ha habido, por consiguiente, una violación del artículo 6 de la Convención puesto que los tribunales del Estado Parte no proporcionaron un recurso efectivo.
10.11. El Comité considera que las reclamaciones restantes de los peticionarios no aportan ningún elemento sustantivo a las conclusiones antes expuestas y, por lo tanto, no las examina más detenidamente.
11. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, actuando en virtud del párrafo 7 del artículo 14 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, opina que de los hechos presentados se desprende que ha habido violación del apartado a) del párrafo 1 del artículo 2, del apartado iii) del párrafo d) del artículo 5 y del artículo 6 de la Convención.
12. De conformidad con el artículo 6 de la Convención, el Estado Parte está obligado a brindar a los peticionarios un recurso eficaz. En particular, el Estado Parte deberá adoptar medidas para asegurarse de que la situación de los peticionarios vuelva a ser la misma que tenían antes de que se adoptara la primera resolución del concejo municipal. El Estado Parte también está obligado a asegurarse de que en el futuro no se vuelvan a producir violaciones similares.
13. El Comité desea recibir, en un plazo de 90 días, información de la República Eslovaca sobre las medidas adoptadas para dar efecto a la opinión del Comité. Se pide también al Estado Parte que dé amplia difusión a la opinión del Comité.
_________________________
[Hecho en español, francés, inglés y ruso, siendo la inglesa la versión original. Posteriormente se publicará también en árabe y chino como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]
1. En sus observaciones en cuanto al fondo de la petición, el Estado Parte proporciona el siguiente texto completo de la resolución:
Aprueba la política de construcción de viviendas de bajo costo, ya sea que se trate de casas unifamiliares o de apartamentos, y
Recomienda que el alcalde se ocupe de preparar la documentación sobre el proyecto y de obtener los fondos necesarios para realizarlo con cargo a subvenciones del Estado."
3. En sus observaciones en cuanto al fondo de la petición, el Estado Parte facilita el siguiente texto completo de la resolución:
II. El concejo municipal encomienda a las comisiones la elaboración de una propuesta para abordar la cuestión de la existencia de ciudadanos no integrables en la ciudad de Dobšiná, que posteriormente será objeto de examen por parte de los órganos municipales y en una reunión pública de ciudadanos.
Plazo: noviembre de 2002
Responsables: Presidentes de las comisiones."
ii) El artículo 12 de la Constitución, en el que se establece que:
2) Los derechos fundamentales se garantizarán a todos en la República Eslovaca independientemente de su sexo, raza, color, idioma, credo y religión, convicciones políticas o de otra índole, origen nacional o social, nacionalidad u origen étnico, patrimonio, ascendencia u otra condición. Nadie podrá ser agraviado, discriminado o favorecido por ninguno de esos motivos.
3) Todos tienen derecho a declarar libremente a qué grupo nacional pertenecen. Queda prohibida cualquier influencia u otra forma de presión que contribuya a la denegación de la nacionalidad original de una persona.
4) El ejercicio por una persona de sus derechos y libertades fundamentales no podrá entrañar perjuicio alguna para ella.
6. Caso Nº 4/1991, opinión de 16 de marzo de 1993.
7. Ese artículo establece lo siguiente: "El solicitante podrá pedir que se revise la legalidad del trato que se ha dado a su recurso presentando un nuevo recurso, del que deberá conocer un fiscal de una instancia superior".
8. Caso Nº 11/1998, opinión de 9 de agosto de 2001.
9. 3 EHRR 76 (1973).
10. Los peticionarios se remiten al caso Belgian Linguistics, 1 EHRR 252, 283.
11. CERD/C/304/Add.110, de 1º de mayo de 2001.
12. Véase Lacko, op. cit., y, con respecto al Comité de Derechos Humanos, el caso Nº 262/87 de R. T. c. Francia, decisión adoptada el 30 de marzo de 1989, y el caso Nº 674/95 de Kaaber c. Islandia, decisión adoptada el 11 de mayo de 1996.
13. Véase Koptova, op. cit., párrs. 2.9 y 6.4.
14. Ibíd., párr. 6.6.
15. Ibíd., párr. 6.5.
16. Solicitud Nº 47237, de 2 de julio de 2002.
17. Véase el texto completo de la resolución que figura en la nota 1 de pie de página, supra.
18. Véase el texto completo de la resolución que figura en la nota 3 de pie de página, supra.
19. Chapman c. el Reino Unido, fallo de 18 de enero de 2001, y Coster c. el Reino Unido, fallo de 18 de enero de 2001.
20. Op. cit.
21. Ibíd.
22. Op. cit.
23. Ibíd.
24. Los peticionarios citan las Observaciones finales del Comité sobre el Estado Parte de fecha 1º de junio de 2001 (CERD/C/304/Add.110) [Nota del Comité: Las observaciones finales más recientes del Comité sobre el Estado Parte son de fecha 10 de diciembre de 2004 (CERD/C/65/CO/7)]. Los peticionarios citan también el tercer informe sobre el Estado Parte de la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia, de fecha 27 de junio de 2003, un informe sobre la situación de los romaníes y los sinti en la región de la OSCE, de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, de abril de 2000, el informe sobre derechos humanos en la región de la OSCE, de la Federación Internacional de Helsinki para los Derechos Humanos, correspondiente a 2004, el Informe Mundial 2001-2 de Human Rights Watch, las Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos sobre el Estado Parte, de fecha 22 de agosto de 2003 (CCPR/CO/78/SVK), las Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de fecha 19 de diciembre de 2002 (E/C.12/1/Add.81), la opinión sobre Eslovaquia, aprobada por el Comité Asesor para el Convenio Marco para la protección de las minorías nacionales, de fecha 22 de septiembre de 2000, y los informes por países (Eslovaquia) de 2003 sobre prácticas de derechos humanos del Departamento de Estado, Estados Unidos de América (2003 Country Reports (Slovakia) on Human Rights Practices of the Department of State, United States of America).
25. Op. cit.