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Ein Blick in die Geschichte der Regierungsreformen im schweizerischen Bundesstaat zeigt, dass Bundesrat und Parlament die Forderung einer Regierungsreform immer wieder dazu missbraucht haben, um vom eigenen Unvermögen abzulenken. Im Unterscheid zur Demokratie stärkenden Forderung nach einer Volkswahl des Bundesrats, haben Regierungsreformen eine immer stärkere Zentralisierung geführt gebracht.
Am 8. Mai 2009 äusserte sich die Staatspolitische Kommission des Nationalrats zu einer neuen Regierungsreform wie folgt:
«Die Ereignisse im letzten halben Jahr (Finanzkrise, Steuerstreit) haben gezeigt, dass es dem Bundesrat nicht immer gelingt, Probleme rechtzeitig zu erkennen, um Lösungsvorschläge zu unterbreiten. Es braucht deshalb eine Reform der Regierung, welche eine bessere politische Gesamtverantwortung des Bundesrates als Führungsorgan ermöglicht. So sollten etwa die Tätigkeiten der einzelnen Departemente wirksamer koordiniert und der Bundesrat von Verwaltungsaufgaben entlastet werden.»
Weiter solle der Bundesrat im August Grundsatzentscheide fällen und allfällige Vorschläge im Frühjahr 2010 vorlegen.
Rotation der Departemente
Der Entscheid der Nationalratskommission ist typisch und einer, welcher sich seit 1848 unzählige Male wiederholt hat. Denn seit der Gründung des Bundesstaates wird intensiv über die Reform der Institutionen gestritten. Dabei standen insbesondere zwei Reformrichtungen im Zentrum des Interesses der politischen Bestrebungen: die Vergrösserung des Bundesrates und die Stärkung des Bundespräsidiums. Beide Vorschläge wurden in den letzten 135 Jahren unzählige Male diskutiert. Reformiert wurde dagegen wenig. Ein Rückblick drängt sich auf.
Nach der ersten Totalrevision der Bundesverfassung im Jahre 1874, welche an der Organisation und Stellung des Bundesrates grundsätzlich nichts änderte, wurden periodisch Reformwünsche geäussert. Teilweise sind die damaligen Begründungen mit den heutigen identisch. Schon damals stellte sich das Problem, dass die Regierung angesichts der immer zahlreicheren Aufgabenbereiche, die sie von den Kantonen übernahm, überlastet wurde. Ein absolutes Kollegialsystem mit einer bloss präparierenden und ausführenden Departementalordung genügte fortan nicht mehr.
Zwei Mittel sollten die gesuchte Entlastung des Bundesrates bringen: Zum einen die vermehrte Delegation von Geschäften zur selbstständigen Erledigung an die Verwaltung (u. a. in den Jahren 1887 und 1897), was unausweichlich zum Ausbau der Bürokratie führte. Andererseits Änderungen in der Departementsführung des Bundespräsidenten durch Verbindung des Präsidiums mit dem Politischen Departement (heute EDA) im Jahre 1895, was zwangsläufig mit einer häufigen Rotation der Departementsvorsteher verbunden war. Daneben standen weitere Vorschläge zur Diskussion, die auch in den letzten Jahren immer wieder an Aktualität gewonnen haben, u. a. die Erhöhung der Zahl der Bundesräte, welche aber vom Bundesrat 1894 verworfen wurde, sowie die Einführung von Unterstaatssekretären, die ebenfalls keine Mehrheit fand.
«Entlastung des Bundesrats»
Im Jahre 1900 scheiterte eine Volksinitiative, welche eine Vergrösserung des Kollegiums um zwei Mitglieder forderte. 1914 wurde im Rahmen der Revision des Organisationsgesetzes die zwingende Verknüpfung des Präsidialamts mit dem politischen Departement (heute EDA) aufgehoben und somit dem jährlichen Tausch von Departementssesseln im Bundesrat ein Ende gesetzt. Dabei wurde erneut eine Aufstockung des Bundesrates von sieben auf neun Mitglieder, neu unter Schaffung eines Präsidialdepartements, diskutiert, schliesslich aber verworfen. Zudem hat man die Bundesräte abermals durch einen starken Ausbau der Delegationskompetenzen an die Verwaltung «entlastet».
Nach dem Zweiten Weltkrieg wuchs die Erkenntnis, dass das Organisationsgesetz von 1914 den damaligen Ansprüchen nicht mehr genügte. Eine erneute Entlastung des Bundesrates rückte ins Zentrum der Diskussion. Dabei entbrannte einmal mehr die Diskussion über eine Vergrösserung des Kollegiums um zwei Mitglieder. In der Folge wurden bei den alt Bundesräten Stämpfli (1948) und Rubbatel (1961) Gutachten in Auftrag gegeben. Beide befürworteten eine Aufstockung des Bundesrates von sieben auf neun Mitglieder und lehnten in diesem Zusammenhang die Einführung von Staatssekretären ab.
Als Reaktion auf die Mirage-Affäre und die darauf folgenden zahlreichen Vorstösse im Parlament, beauftragte dieses Mitte der Sechziger Jahre die beiden Expertenkommissionen Hongler und Huber damit, Reformvorschläge für eine Regierungs- und Verwaltungsreorganisation auszuarbeiten. Deren Berichte erschienen in den Jahren 1967, respektive 1971. Eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte (und die Stärkung des Präsidiums) wurden abermals untersucht, aber von beiden Expertenkommissionen abgelehnt. Der Hongler-Bericht kam zur Erkenntnis, dass eine Regierungsreform nicht gesondert betrachtet werden könne, sondern im Rahmen einer umfassenden Staatsleitungsreform.
Die Erkenntnisse der beiden Kommissionen beeinflussten das neue Verwaltungsorganisationsgesetz von 1978 wesentlich. Das Gesetz brachte unter anderem folgende Neuerungen:
Die Aufwertung des Bundeskanzlers als allgemeiner Stabschef von Bundesrat und Bundespräsident. Dieser erhält neu sozusagen ministeriellen Rang und weitgehende Kompetenzen in den Bereichen Regierungsplanung, Koordination, Kommunikation und Kontrolle.
Die Ergänzung der Regierung durch Staatssekretäre. Vorerst wurden deren zwei eingeführt, später wurde ihre Anzahl auf drei erhöht (Wirtschaft, Bildung, Aussenpolitik).
Als Reaktion auf den Fichen-Skandal zu Beginn der Neunziger Jahre reichten verschiedene Parlamentsmitglieder Vorstösse ein. Diese veranlassten den Bundesrat zur Einsetzung der Arbeitsgruppe Führungsstrukturen des Bundes, welche den Auftrag erhielt, «das Regierungssystem des Bundes mit den Führungsstrukturen zu überprüfen und Szenarien (Modelle) für Änderungen zu erarbeiten.» Es resultierten verschiedene Reformmodelle.
Keine weiteren Staatssekretäre
1992 entschied der Bundesrat, die Regierungsreform in zwei Phasen anzugehen. Zuerst sollte eine Regierungs- und Verwaltungsreform auf Gesetzesebene und erst später sollten wesentliche Änderungen auf Verfassungsebene verankert werden. Das Parlament stimmte der Vorlage erst nach der Berücksichtigung eines ständerätlichen Kompromissvorschlags zu, demgemäss die Bestätigung der neuen Staatssekretäre der Vereinigten Bundesversammlung vorbehalten worden wäre. Das 1995 verabschiedete Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) wurde aber 1996 vom Volk mit 60,6 Prozent Nein-Stimmen verworfen. Im Referendumskampf war die Erhöhung der Zahl der neuen Staatssekretäre zum Stein des Anstosses geworden. Lediglich die Kantone Waadt, Genf und Neuenburg stimmten einem solchen Modell zu.
2001 schlug der Bundesrat eine Zwei-Kreise-Regierung vor. Kernpunkt bildete je ein delegierter Minister pro Departement, welcher den Regierungsmitgliedern entlastend zur Seite stehen sollte. Die delegierten Minister wären nach diesem Modell zwar Mitglieder der Regierung, aber keine eigentlichen Stellvertreter des jeweiligen Bundesrates. Sie nähmen einen ihnen zugewiesenen Aufgabenbereich selbständig wahr, um den jeweiligen Departementsvorsteher zu entlasten. Die Aufgaben würden nach Ansicht des Bundesrates normalerweise für eine Legislaturperiode delegiert. Der Departementsvorsteher bräuchte dadurch – wie es im Vorschlag des Bundesrates hiess – eine «weniger profunde Detailkenntnis» im Aufgabenbereich seines delegierten Ministers und könnte sich so auf die anderen Aufgabenbereiche konzentrieren. Die delegierten Minister sollen die Regierung in den ihnen zugewiesenen Bereichen auf dem internationalen Parkett, aber auch im Parlament und gegenüber Öffentlichkeit und Kantonen vertreten. Allerdings bliebe der Gesamtbundesrat trotzdem für sämtliche Belange verantwortlich, auch wenn der delegierte Minister eine politische Mitverantwortung in seinem Aufgabenbereich trüge.
Neun Bundesräte
Im April 2002 nahm die Staatspolitische Kommission des Ständerates schliesslich die Beratung über den bundesrätlichen Vorschlag zur Staatsleitungsreform auf. Allerdings wurden die Vorschläge kritisch gewürdigt und die Kommission bevorzugte schliesslich die Vergrösserung des Bundesrates von 7 auf 9 Mitglieder. Nachdem der Nationalrat im März 2004 die Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat beschlossen hatte – die Regierung schein damals von der Vorlage selber nicht überzeugt – schloss sich im Juni 2004 auch der Ständerat diesem Anliegen an. Danach geschah bis zur am Anfang dieses Artikels zitierten Medienmitteilung wieder fünf Jahre lang praktisch nichts mehr.
In der vergangenen Sommersession diskutierte schliesslich auch der Ständerat über eine Motion des Neuenburger Ständerats Didier Burkhalter, der auch als FDP-Bundesratskandidat gehandelt wird. Die kleine Kammer behandelte diese Motion zur Regierungsreform, ohne dass der Bundesrat dazu Stellung hätte nehmen können. Ein höchst ungewöhnliches Vorgehen. Hierzu vermerkte der kürzlich verstorbene SP-Ständerat Ernst Leuenberger in seinem letzten parlamentarischen Votum:
«Für eine Regierungsreform begeistern sich immer jene, die noch nicht im Bundesrat sind; all jene, die Bundesrat werden, verlieren sozusagen über Nacht den ganzen Enthusiasmus und finden, sieben seien mehr als genug, fünf würden genügen, sieben seien schon zu viel. Ich erinnere mich an die Sieben-neun-Diskussion. Von daher hätte ich es begrüsst, wenn wir diese Motion behandelt hätten, nachdem eine bundesrätliche Antwort vorgelegen hätte, denn das ist nun wirklich ein Thema, zu dem ich eine Stellungnahme haben möchte. Aber ich will den Ablauf nicht stören. Es kommt so rund alle vier, fünf Jahre einmal vor, wenn wieder ein grosses Revirement im Bundesrat bevorsteht, dass die Aspiranten sagen, eine Reform müsse her. Jene, die es noch erleben werden, werden ja dann sehen, was geschieht.»
Einheit der Gesamtbehörde?
Wie in früheren Krisensituationen (Weltkriege, Mirage-Affäre, Fichen-Affäre, Debatte um Holocaust-Opfer) wird auch die aktuelle Wirtschaftsflaute von Politikern gerne herbei gezogen, um sich mit der Notwendigkeit einer Regierungsreform zu profilieren. Derweil in der vergangenen Hochkonjunktur gerne die Finger von der Reform gelassen wurde, spricht die Staatspolitische Kommission des Nationalrates wie anfangs zitiert, jetzt auf einmal davon, dass es dem Bundesrat in den Ereignissen des letzten halben Jahres (Steuerstreit, Finanzkrise) teilweise nicht gelungen sei, die Probleme rechtzeitig zu erkennen, weshalb eine Reform unbedingt nötig sei. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates unterlässt aber die Kritik an der Regierung und schreibt die Fehler lieber dem System zu. Dies ist zwar politisch nachvollziehbar, denn mit der Wiederaufnahme der Regierungsreform kann ein Dossier in einer Krisensituation aufgebauscht werden, um sich selber öffentlichkeitswirksam zu profilieren. Und diese Profilierung geschieht im Wissen, dass Dank der Rigidiät des Systems und der bereits unzähligen gescheiterten Versuche niemals ein Politiker die Verantwortung für die Vorschläge zu tragen haben wird, welche er im Parlament fordert. Ehrlicher wäre es aber, die Missstände genau zu analysieren und herauszufinden, welchen Anteil an der Misere den Institutionen und wie viel den Inhabern der Führungsposten zuzuschreiben ist. Denn allzu oft seit 1848 wurde die Thematisierung Reform des Bundesrates als Feigenblatt zur Kaschierung des eigenen Unvermögens missbraucht. Oftmals waren die Krisen vielmehr durch das Unvermögen des Kollegiums als durch die Schwäche der Institutionen bedingt.
Dass sich die Probleme im Bundesrat seit 1848 grundlegend geändert haben, ist zu bezweifeln. Und denjenigen, welche die heutigen Reformbedürfnisse heute so weit aufblasen, dass man meinen könnte, der Bundesstaat stünde kurz vor seinem Ende, sei folgendes Zitat in Erinnerung gerufen, welches der Zürcher alt Bundesrat Jakob Dubs im Jahre 1878, sechs Jahre nach seinem Rücktritt aus dem Kollegium verfasste:
«Als die Bundesverfassung von 1848 den Satz aufstellte, dass die Abtheilung des Bundesrathes in Departemente einzig zum Zweck habe, die Geschäfte zu fördern, dass der Entscheid aber immer vom Bundesrathe im Ganzen ausgehen müsse, hatte sie noch ganz einfache Verhältnisse vor Augen. Durch den zunehmenden Umfang der Departementalgeschäfte ist jener Satz bei allen grössern Departementen schon längst zu einer leeren und unwahren Floskel geworden...[ ]...Was aber viel wichtiger, ist das, dass die Vorstände der stark beschäftigten Departemente unmöglich mehr Zeit finden, um auch den Geschäften diejenige Aufmerksamkeit zu widmen, welche in den Intentionen der Verfassung lag. Von daher kommt der schwere Nachtheil, dass über den 7 Departementen die Einheit der Gesamtbehörde eigentlich zum grössten Theil verloren gegangen ist.
publiziert in der Schweizerzeit vom 10 Juli 2009.