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(NZZ – POLITISCHE LITERATUR – Mittwoch, 17. März 1976, Seite 31)
Zwei beachtenswerte Publikationen staatlicher Gremien
Nach einem amerikanischen Bonmot besteht eine Kommission aus Unfähigen, die von Unwilligen bestimmt werden, Unnötiges oder Unmögliches zu tun. Es gibt sicher auch in der Schweiz Kommissionen, für die das böse Wort zutrifft; in vielen Fällen wird aber in Kommissionen zielbewusst gearbeitet, so dass zuletzt greifbare Resultate vorliegen, die in Form einer Publikation auch einem weiteren Interessentenkreis zugänglich gemacht werden und somit eine längerfristige und nachhaltige Wirkung entfalten können. In Zusammenhang mit dem Bau-, Boden- und Planungsrecht soll hier auf zwei Publikationen hingewiesen werden, die von amtlich eingesetzten Kommissionen erarbeitet oder betreut wurden und die über das Tagesgeschehen hinaus Beachtung verdienen.
Die 1966 eingesetzte Kommission für die Reform des zürcherischen Bodenrechts hat nach mehrjähriger Arbeit einen Schlussbericht vorgelegt, dessen bau- und planungsrechtliche Quintessenz zu einem guten Teil im neuen zürcherischen Planungs- und Baugesetz Eingang gefunden hat.1 Der Bericht bietet eine äusserst wertvolle, umfassende Uebersicht zum gegenwärtigen Stand rd e politischen Diskussion. Er enthält aber darüber hinaus eine Fülle von Fragestellungen und von prägnant und konkret formulierten Zielen und Thesen zu Grundfragen des Boden- und Planungsrechts, wie sie zurzeit in keiner wissenschaftlichen Monographie zu finden sind. Politischer Ideenreichtum ist hier nicht völlig auf ein profilloses Mittelmass reduziert worden, und die grosse Zahl von beteiligten Fachleuten hat sich offensichtlich befruchtend und nicht hemmend ausgewirkt.
Der Bericht behandelt die Ziele der Bodenordnung, die Grundfragen des kantonalen Planungsrechts (Planung, Erschliessung, Baupolizei), die Landsicherung für öffentliche Zwecke, die Fragen der Bodenbesteuerung, des Wertausgleichs und der Entschädigung sowie Vorschläge zur Verbesserung der Transparenz des Bodenmarktes, speziell durch Erweiterung des statistischen Wissens über den Boden. Die im Abschnitt «Anträge» angeführten 34 Ziele der Bodenordnung und 100 Thesen zu Grundfragen des Planungsrechts sind nicht nur eine Fundgrube für den politisch Interessierten, sondern bieten auch wissenschaftlich wertvolle Fragestellungen und Vorschläge, die weit über die Tagespolitik und weit über den kantonalen Rahmen der Untersuchung hinausweisen und auch in der internationalen Diskussion über Bodenrecht und Planung einen Stellenwert erlangen konnten. Es ist sehr zu hoffen, dass diese bescheiden aufgemachte amtliche Publikation nicht nur den wertvollen kommissionsinternen Lernprozess abschliessend dokumentiert, sondern noch weitere Kreise ansprechen kann und dass die darin abgehandelten Probleme und Lösungen sowohl auf der wissenschaftlichen Erkenntnisebene als auch auf der politischen Bekenntnisebene in Zukunft weiterverfolgt werden. Der Bericht wurde 1972 abgeschlossen, die Drucklegung erfolgte aber ersl 1974.
Als Resultat eines von der Eidgenössischen Forschungskommission Wohnungsbau erteilten Forschungsauftrags liegt die erste umfassende Darstellung des formellen Baurechts in der Schweiz von Paul B. Leutenegger vor.2 Das Werk enthält eine minuziöse Bestandesaufnahme rd e einzelnen Normen des formellen Baurechts. Die Untersuchung, welche auf mehrjährigen Nachforschungen und Erfahrungen aufbaut, enthält auch ein Kapitel mit Forderungen und Anregungen, die in 42 Thesen dargestellt werden. Das systematisch gegliederte Handbuch kann sowohl dem Praktiker als auch dem Wissenschafter als nützliches Nachschlagewerk dienen.
Die breite Basis, auf der die Untersuchung vorgenommen wurde, kann aus den umfangreichen Anhängen ersehen werden. Am Anfang steht dort das Verzeichnis sämtlicher in Kraft stehender baurelevanter kantonal- und bundesrechtlicher Normen (allgemeine Verwaltungsorganisation und Verwaltungsrechtspflege, Baurecht und Planung, Natur- und Heimatschutz, Strassen, Gewässer und Gewässerschutz, spezielle bautechnische Normen, Gesundheitsschutz, Feuerschutz, Zivilschutz sowie Wohnbauförderung, Strafgesetzgebung und zivilrechtlich baurelevante Normen). Im Text verarbeitet wurden neben den Baunormen alle kantonalen, regionalen und eidgenössischen Rechenschaftsberichte, Entscheidsammlungen sowie unveröffentlichte Entscheide der letzten zwanzig Jahre sowie die einschlägige Literatur. Allerdings ist der Preis für die gebotene Vollständigkeit ein relativ rasches Veralten, so dass eine periodische Nachführung, wie sie in Aussicht gestellt wird, unerlässlich ist.
Nach einer Kurzfassung in deutscher, französischer und italienischer Sprache werden in einem ersten Teil Begriffsklärungen vorgenommen. Der Verfasser schlägt vor, den in der Schweiz noch verbreiteten Ausdruck «Baupolizeirecht» durch die umfassendere Bezeichnung «Bauordnungsrecht» zu ersetzen. Rund zwei Drittel des Textes behandeln die eigentlichen Fragen des Bewilligungsverfahrens, sowohl von der Seite der Bewilligungsinstanz, des Bauherrn wie der des Rechtsmittellegitimierten aus betrachtet. Als «ideale Bewilligungsinstanz» wird diejenige bezeichnet, die über die vier Voraussetzungen «fachliches Können in technischer und rechtlicher Beziehung», «Ortskenntnisse», «völlige Unabhängigkeit» sowie «leistungsfähige Organisation» verfügt.
Anhand einer graphischen Darstellung wird der Verfahrensablauf in der Entscheidungspraxis dargestellt. Es ist daraus beispielsweise ersichtlich, wie sich der Nachbar einschalten kann, wie zu verfahren ist, wenn während des Bewilligungsverfahrens Projektänderungen vorgenommen werden, wie die verschiedenen Instanzen miteinander zusammenwirken und wann Mitberichte von Fachinstanzen einzuholen sind. Breiten Raum nehmen die formellrechtlichen Grundsätze ein: der Rechtsanspruch des Gesuchstellers sowie die Pflicht der Behörden zur Anhandnahme, Prüfung und Entscheidung eines Gesuches. Ein Schaubild zeigt die zurzeit angewendeten zehn verschiedenen Varianten, wie bei Inkraftsetzen neuen Rechtes die Bewilligungen entweder nach altem oder neuem Recht erteilt werden. Eine Vorwirkung von neuem Baurecht beurteilt der Autor skeptisch. Man kann sich fragen, ob diese Skepsis angesichts der Forderung, dass das Risiko der Rechtsänderung von allen Rechtgenossen möglichst gleichmässig zu tragen sei, ihre volle Berechtigung hat. Der Grundsatz der Gleichbehandlung kann mit guten Gründen auch vorausschauend und nicht nur rückblickend vertreten werden.
Von besonderer Wichtigkeit ist der Rechtsanspruch auf fristgerechte Behandlung eines Baugesuches. Der Kanton Waadt kennt hier eine vorbildliche Regelung. Der Autor legt besonderes Gewicht auf die Feststellung, dass hier eine Vereinheitlichung die Rechtssicherheit erhöhen würde. Das Institut des Vorentscheides wird sehr positiv beurteilt. Erwähnt werden auch die verschiedenen Arten von Bauentscheiden, ihre Wirkungen und ihre Rechtskraft, dann Bewilligungen mit Vorbehalten wie Bedingung, insbesondere auch Befristung, Auflage und Revers sowie die Typenbewilligung. Es folgt eine Kasuistik über Bauverweigerungsgründe, aber auch über die Ablehnung der Bauverweigerung.
Auf die Problematik der vertraglichen Regelung zwischen Gemeinwesen und Grundeigentümern in Bausachen wird nur kurz hingewiesen. Rechtsstaatlich höchst fragwürdige Kuhhandelpraktiken sind zwar im Erschliessungs- und im Erschliessungsbeitragsrecht noch häufiger als im Bauordnungsrecht; kritische Hinweise aus rechtswissenschaftlicher Sicht wären hier um so notwendiger, als nach der Einigung in einem öffentlichrechtlichen Vertrag in der Regel niemand als Kläger auftritt und darum auch kein Richter dem Missbrauch einen Riegel schieben kann.
Eine grosse Rolle spielt die Frage, welche Ansprüche und Interessen im Einspracheverfahren geltend gemacht werden können. Der Verfasser hält es für wünschenswert, wenn neben den Kantonen Bern, Luzern, Glarus, Basel-Landschaft, St. Gallen, Tessin und Waadt auch weitere Kantone den ideellen Vereinigungen (wie Natur- und Heimatschutzorganisationen) die Einsprachelegitimation zuerkennen würden. Er vertritt auch die Entstehung einer Schadenersatzpflicht für fahrlässige, unbegründete und trölerische Einsprachen. Einen optimalen Rechtsschutz sowie die speditive Erledigung von Einsprachen und Rekursen hält er am ehesten für möglich, wenn ein zweistufiges Verfahren mit maximal zwei kantonalen, verwaltungsunabhängigen Rechtsmittelinstanzen gegeben ist. Dies ist beispielsweise in den Kantonen Waadt und Genf (nach neuem Recht auch im Kanton Zürich) der Fall, wo erstinstanzlich eine Baurekurskommission als Fachgericht mit den Vorzügen des rechtsstaatlichen, verwaltungsunabhängigen Verfahrens, der Fachkundigkeit und der rationellen Arbeitsweise vorgesehen ist. Als zweite und letzte Instanz amtiert das Verwaltungsgericht.
Das Handbuch von Paul Leutenegger ist ein wissenschaftlich fundiertes und für die Praxis bedeutsames Nachschlagewerk, welches in der Erkenntnis gipfelt, dass klarere Regelungen manchen Prozess vermeiden konnten und dass dadurch Geld und Aerger gespart werden könnten.
Robert Nef
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1 Schlussbericht der Kommission für die Reform des zürcherischen Bodenrechts. Staatskanzlei des Kantons Zürich, Zürich 1972.
2 Paul B. Leutenegger: Das formelle Baurecht der Schweiz. Kommentar zur kantonalen und eidgenössischen Baugesetzgebung sowie zur Praxis von Behörden und Gerichten. 20 Jahre Praxis aller 25 Kantone und des Bundes. 1655 Seiten inklusive Statistiken und Anhängen sowie 28 Graphiken. Eidgenössische Drucksachen- und Materialzentrale, Bern 1974.