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|BVerfGE 12, 81 - Hergebrachte Grundsätze des richterlichen Amtsrechts|

|Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Djamila Strößner|
|1. Soweit Art. 33 Abs. 5 GG die Beachtung -- und nicht nur die Berücksichtigung -- eines bestimmten, die persönliche Rechtsstellung des Beamten betreffenden "hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums" fordert und garantiert, verleiht er in jedem Fall dem Beamten einen subjektiven grundrechtsähnlichen Anspruch gegen den Staat, der dahin geht, daß der Staat nicht die durch den hergebrachten Grundsatz geschaffene persönliche Rechtsstellung des Beamten verletzt.|
|2. Art. 33 Abs. 5 GG räumt auch den Richtern entsprechende grundrechtsähnliche Individualrechte ein, soweit sich für sie vom Gesetzgeber zu beachtende hergebrachte Grundsätze des richterlichen Amtsrechts nachweisen lassen, die gerade die persönliche Rechtsstellung der Richter mitgestalten.|
|3. Die richterliche Unabhängigkeit fordert, daß das Aufsteigen des Richters im Gehalt gesetzlich normiert wird und daß ein Aufrücken in der Besoldung in den Fällen, in denen es nicht die Folge der Zuweisung einer anderen, mit höherer Verantwortlichkeit verbundenen Dienstaufgabe ist, nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt wird.|

Beschluß
|des Zweiten Senats vom 24. Januar 1961|
|-- 2 BvR 74/60 --|
|in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Landgerichtsrats ..., gegen das Landesbesoldungsgesetz für Baden-Württemberg, vom 27. Januar 1958 (Bad.-Württ. GBl. S. 17).|
|Entscheidungsformel:|
|Die dem Landesbesoldungsgesetz für Baden-Württemberg vom 27. Januar 1958 (Bad.-Württ.GBl. S. 17) als Anlage I beigefügte Besoldungsordnung A ist mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes insofern nicht vereinbar und deshalb nichtig, als sie das Aufrücken der in der Besoldungsgruppe A 13 aufgeführten Richter in die Besoldungsgruppe 14 von einer Ermessensentscheidung der vollziehenden Gewalt abhängig macht.|

Gründe:

A. -- I.
Das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993) enthält in Kapitel III Rahmenvorschriften für die Regelung der Dienstbezüge der Beamten der Länder und schreibt vor, daß die Dienstbezüge sowie die allgemeine Einreihung der Ämter in die Gruppen der Besoldungsordnungen -- unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren- durch Gesetz zu regeln seien (vgl. § 49 BBesG). In § 53 BBesG heißt es dazu u.a.:
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(1) Für die Beamten und Richter, die die gleiche Grundamtsbezeichnung tragen, sind in den Besoldungsordnungen für aufsteigende Gehälter von allen Dienstherren einheitlich bezeichnete Besoldungsgruppen nach folgender Übersicht vorzusehen:
Grundamtsbezeichnung: Besoldungsgruppe
...
Regierungsrat, Landgerichtsrat,Verwaltungsgerichtsrat: A 13
Oberregierungsrat, Landgerichtsrat, Verwaltungsgerichtsrat: A 14
...
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Am 31. Januar 1958 ist in Baden-Württemberg das neue Landesbesoldungsgesetz -- LBesG -- vom 27 Januar 1958 (Bad.- Württ. GBl. S. 17) verkündet worden, mit dem die Besoldung der Landesbeamten an die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes angepaßt wurde. Das Gesetz ist nach § 44 Abs. 1 am 1. April 1957 in Kraft getreten. Die dem Gesetz als Anlage I beigefügte Besoldungsordnung A führt in der Besoldungsgruppe A 13 u.a. folgende Amtsbezeichnungen auf:
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Amtsgerichtsräte, Arbeitsgerichtsräte, Finanzgerichtsräte, Landgerichtsräte, Sozialgerichtsräte, Verwaltungsgerichtsräte
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und zwar sämtlich mit dem Zusatz: "soweit nicht in der Besoldungsgruppe A 14". Die gleichen Amtsbezeichnungen finden sich auch in der Besoldungsgruppe A 14, dort mit der Fußnote: "Nur in den vom Finanzministerium und dem beteiligten Fachministerium bestimmten Stellen, jedoch nicht vor der neunten Dienstaltersstufe". Nach der gemäß § 24 Abs. 1 LBesG für die Überleitung der am 1. April 1957 vorhandenen Beamten und Richter maßgeblichen, dem Gesetz als Anlage IV beigefügten Überleitungsübersicht sind Besoldungsempfänger, die sich am 31. März 1957 in der besonderen Besoldungsgruppe A 2 c 2 für Richter befanden, bis zur achten Dienstaltersstufe in die Besoldungsgruppe A 13 und von der neunten Dienstaltersstufe an in die Besoldungsgruppe A 14 übergeleitet.
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|II.|
Der Beschwerdeführer war am 31. März 1957 -- dem für die Überleitung nach § 24 Abs. 1 LBesG maßgeblichen Stichtag -- Landgerichtsrat bei dem Landgericht Freiburg und erhielt Dienstbezüge nach der Richterbesoldungsgruppe A 2 c 2. Mit Verfügung des Justizministeriums von Baden-Württemberg vom 16. Juni 1958 wurde ihm eröffnet, daß er nach § 24 a.a.O. in die Besoldungsgruppe A 13 übergeleitet sei; durch dieselbe Verfügung wurde sein Besoldungsdienstalter -- BDA -- auf den 1. Juli 1942 festgesetzt. Gegen diese Überleitungsverfügung hat der Beschwerdeführer Widerspruch eingelegt und u.a. beantragt, ihn mit Erreichung der neunten Dienstaltersstufe automatisch in die Besoldungsgruppe A 14 zu überführen. Das Justizministerium hat zwar das Besoldungsdienstalter des Beschwerdeführers verbessert und auf den 1. Mai 1942 festgesetzt, aber den Widerspruch im übrigen mit Bescheid vom 9. Oktober 1958 zurückgewiesen. Hiergegen hat der Beschwerdeführer bei dem Verwaltungsgericht Freiburg Anfechtungsklage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Mit Wirkung vom 1. März 1960 ist der Beschwerdeführer, der bereits am 1. Mai 1958 die neunte Dienstaltersstufe erreicht hatte, in die Besoldungsgruppe A 14 eingewiesen worden.
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|III.|
Mit seiner am 25. Januar 1959 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde beantragt der Beschwerdeführer
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1. festzustellen, der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg habe Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5, ferner Art. 97 und Art. 75 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG dadurch verletzt, daß er in der von ihm am 27. 1. 1958 beschlossenen und im Gesetzblatt Baden-Württemberg vom 31.1.1958 (Seite 17 ff.) als Teil des Landesbesoldungsgesetzes verkündeten Baden-Württembergischen Besoldungsordnung in der Eingangsgruppe der Laufbahn der Richter das Aufsteigen aus Besoldungsgruppe 13 zu den Bezügen der Besoldungsgruppe 14 von einer Ermessensentscheidung der vollziehenden Gewalt abhängig gemacht hat;
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2. folgenden Satzteil der Fußnote 1 zu der Besoldungsgruppe 14 der Baden-Württembergischen Besoldungsordnung (B.-W.Ges.Bl. S. 47)
"Nur in den vom Finanzministerium mit dem beteiligten Fachministerium bestimmten Stellen, jedoch"
wegen Verletzung der Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5 GG für nichtig zu erklären;
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3. den abschriftlich beigefügten Bescheid des Justizministeriums Baden-Württemberg vom 9. 10. 1958, P 186/... insoweit aufzuheben, als darin abgelehnt wird, ihn ab 1. 5 1958 in die Besoldungsgruppe A 14 zu überführen.
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Zur Begründung trägt er vor: Das Grundgesetz unterscheide den Richter ausdrücklich vom Beamten. Diese Unterscheidung fordere auch eine eigene "Richterbesoldung". Es sei ein hergebrachter Grundsatz des Berufsrichtertums, daß die Besoldung eines Richters bei Fortdauer des ihm übertragenen Richteramts allein und abschließend durch Gesetz zu regeln sei und nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt werden dürfe. Gegen diesen durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Grundsatz verstoße es, wenn nach dem neuen Landesbesoldungsgesetz die Exekutive das Recht erhalte, im Einzelfall zu entscheiden, ob der Richter nach den ersten acht Dienstaltersstufen der Besoldungsgruppe A 13 -- ohne Einweisung in eine andere Planstelle -- es verdiene, in die Besoldungsgruppe A 14 aufzurücken.
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Da den Richtern, die bereits am 31. März 1957 die neunte Dienstaltersstufe erreicht hatten, kraft Gesetzes und ohne eine besondere Prüfung ihrer "Würdigkeit" die Besoldungsgruppe 14 zugestanden worden sei, verletze diese -- durch sachliche Gründe nicht zu rechtfertigende -- unterschiedliche Behandlung gleichgelagerter Tatbestände zugleich Art. 3 Abs. 1 GG.
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Überdies stehe die in Baden-Württemberg getroffene Regelung auch mit der Rahmenvorschrift des § 53 BBesG im Widerspruch. Diese lasse der Landesgesetzgebung nur die Wahl, entweder eine besondere Richtergruppe als Eingangsgruppe einzuführen, die mit den Bezügen der Besoldungsgruppe A 13 beginnt und mit dem Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 14 endet, oder die beiden Besoldungsgruppen nebeneinander bestehen zu lassen und im Gesetz zu bestimmen, mit welcher Dienstaltersstufe der Übertritt von der einen in die andere Besoldungsgruppe stattfindet.
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|IV.|
Die Regierung des Landes Baden-Württemberg hat sich wie folgt geäußert:
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Nach § 53 BBesG sei das Land nicht verpflichtet, die Besoldung der Richter in der Eingangsgruppe ihrer Laufbahn so zu regeln, daß die Bezüge sich unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.
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Der Gleichheitssatz werde durch die im Gesetz für die Richter der Eingangsgruppe getroffene Besoldungsregelung nicht verletzt. Wenn der Gesetzgeber von dem für den Regelfall aufgestellten Grundsatz, daß ein Richter nur dann in die Besoldungsgruppe A 14 aufrücken solle, wenn seine Leistungen dies gerechtfertigt erscheinen lassen, bei der Überleitungsregelung abgewichen sei und ein automatisches Aufrücken der beim Inkrafttreten des Gesetzes bereits in der neunten Dienstaltersstufe befindlichen Richter angeordnet habe, so seien dafür Zweckmäßigkeitserwägungen, insbesondere Gesichtspunkte der Verwaltungsvereinfachung entscheidend gewesen.
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Einen hergebrachten Grundsatz des Berufsrichtertums, daß ein Aufsteigen im Gehalt eines Richters bei Fortdauer des ihm übertragenen Richteramts allein und abschließend durch Gesetz zu regeln sei und nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt werden dürfe, kenne das deutsche Recht nicht. Die Vorschrift des § 7 GVG besage nur, daß dem Richter ein gesetzlich geregeltes Gehalt unter Ausschluß von Gebühren zustehen müsse.
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|V.|
Der Beschwerdeführer hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.
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B. -- I.
Die Verfassungsbeschwerde gegen das Landesbesoldungsgesetz ist zulässig.
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1. Der Beschwerdeführer behauptet, daß er durch das Landesbesoldungsgesetz und nicht erst durch den Erlaß vom 16. Juni und den Bescheid vom 9. Oktober 1958 in den ihm durch Art. 3 und 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Rechten verletzt sei.
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Art. 33 Abs. 5 GG gibt mit der unmittelbaren objektiven Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts dem einzelnen Beamten zugleich auch ein grundrechtsähnliches Individualrecht gegenüber dem Staat, dessen Verletzung nach § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann (BVerfGE 8, 1 [16 ff.]).
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Darin erschöpft sich aber der Gehalt des Art. 33 Abs. 5 GG nicht. Soweit Art. 33 Abs. 5 GG die Beachtung -- und nicht nur die Berücksichtigung -- eines bestimmten, die persönliche Rechtsstellung des Beamten betreffenden "hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums" fordert und garantiert, verleiht er in jedem Fall dem Beamten einen subjektiven grundrechtsähnlichen Anspruch. gegen den Staat, der dahin geht, daß der Staat nicht die durch den hergebrachten Grundsatz geschaffene persönliche Rechtsstellung des Beamten verletzt. Zwar spricht Art. 33 Abs. 5 GG nur vom "Berufsbeamtentum". Der Zusammenhang, in dem die Vorschrift steht, erlaubt aber keinen Zweifel, daß sie sich auch auf das richterliche Amt und auf die persönliche Rechtsstellung der Berufsrichter bezieht. Art. 33 Abs. 5 GG räumt auch den Richtern entsprechende grundrechtsähnliche Individualrechte ein, soweit sich für sie vom Gesetzgeber zu beachtende hergebrachte Grundsätze des richterlichen Amtsrechts nachweisen lassen, die gerade die persönliche Rechtsstellung der Richter mitgestalten.
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2. Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig eingelegt. Das von dem Beschwerdeführer angegriffene Landesbesoldungsgesetz ist nach seinem § 44 Abs. 1 am 1. April 1957 in Kraft getreten. Es ist aber erst am 31. Januar 1958 verkündet worden. Erst damit begann der Lauf der Jahresfrist, innerhalb deren die Verfassungsbeschwerde gemäß § 93 Abs. 2 BVerfGG erhoben werden muß (vgl. BVerfGE 1, 415 [416]; 2, 105 [109]; 3, 58 [75]; 3, 162 [171]; 6, 132 [134]), Die Verfassungsbeschwerde ist am 25. Januar 1959, also rechtzeitig erhoben worden.
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3. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen den Bescheid des Justizministeriums Baden-Württemberg vom 9. Oktober 1958 wendet, ist sie unzulässig, weil der Rechtsweg noch nicht erschöpft ist (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).
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|II.|
Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist auch begründet:
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Die nach dem Landesbesoldungsgesetz für die Besoldung der Richter in der Eingangsstelle maßgebliche Regelung verstößt gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
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Was zu den für das Amtsrecht der Richter charakteristischen hergebrachten Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehört, braucht im vorliegenden Fall nicht abschließend erörtert zu werden. Jedenfalls gehört dazu der elementare Grundsatz der persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit des Richters. Die dem Richter vom Grundgesetz garantierte sachliche und persönliche Unabhängigkeit bedeutet nicht nur, daß der Richter keinerlei Weisungen unterworfen und nicht wider seinen Willen aus seinem Amt entfernt werden darf. Ein wirksamer Schutz der richterlichen Unabhängigkeit erfordert mehr. Zu den Voraussetzungen für die Unabhängigkeit des Richterstandes gehört mindestens die angemessene -- feste -- Besoldung (vgl. § 7 GVG) und der Ausschluß jeder vermeidbaren Einflußnahme der Exekutive auf den Status des einzelnen Richters. Das letztere bedeutet insbesondere, daß das Aufsteigen des Richters im Gehalt gesetzlich normiert sein muß, und daß ein Aufrücken in der Besoldung in den Fällen, in denen es nicht die Folge der Zuweisung einer anderen, mit höherer Verantwortlichkeit verbundenen Dienstaufgabe (der Einweisung in ein anderes Amt) ist, nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt werden darf.
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Das wird eindrücklich durch die geschichtliche Entwicklung des Richterbesoldungsrechts bestätigt: Am 19. Mai 1860 -- also vor 100 Jahren- erörterte das Preußische Abgeordnetenhaus den Fall des Kreisrichters Riel (vgl. Anlagen zu den Verhandlungen des Preuß. Abgeordnetenhauses, Bd. 5 [1860] S. 1069 ff.). Dieser war im Jahre 1848 zum Abgeordneten der Preußischen Nationalversammlung gewählt worden und hatte sich dem linken Zentrum angeschlossen. In dieser Eigenschaft hatte er u.a. gegen eine Steuervorlage gestimmt, an deren Annahme der preußischen Staatsregierung sehr gelegen war. Nach der Auflösung der Preußischen Nationalversammlung war er Kreisrichter in Soldin geworden. Im Jahre 1853 beantragte das Appellationsgericht die Bewilligung der ihm mit Rücksicht auf seine Anciennität zustehenden Gehaltszulage, worauf der Justizminister folgenden Bescheid erließ:
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"Der Kreisrichter Riel hat durch sein Auftreten als Abgeordneter in der Nationalversammlung von 1848 bestätigt, daß er der verderblichen Richtung der äußersten Linken derselben sich angeschlossen hatte. Derselbe hat auch für die Steuerverweigerung gestimmt, und soll noch gegenwärtig nur Umgang mit Leuten haben, welche die öffentliche Stimme zu den Demokraten zählt. Der Justizminister kann daher den Antrag nur befürworten, wenn die bezeichneten Beamten zuvor dargetan haben, daß sie ihr früheres Verhalten aufrichtig und ernstlich bereuen, daß sie sich in Zukunft unter allen Umständen als treue Diener des Königs bewähren und sich von allem politischen Treiben fernhalten wollen, und wenn dieselben zugleich durch ihre bisherige Führung die Gewähr bieten, daß es mit der etwa erklärten Sinnesveränderung ernstlich gemeint sei."
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Auch auf zwei weitere Anträge des Appellationsgerichts erteilte der Justizminister den Bescheid, daß eine Zulage nicht eher bewilligt werden könne, als bis der Richter die Erklärung abgegeben habe, daß er sich "in Zukunft von allen regierungsfeindlichen Bestrebungen fernhalte, denselben vielmehr entgegentreten und in der Treue gegen Seine Majestät den König nicht wanken wolle". Nachdem alsdann auf Gegenvorstellungen des Richters, dem es, wie er ausdrückt betonte, nicht um das Geld, sondern allein um das Prinzip ging, das Staatsministerium in einem von sämtlichen Staatsministern unterzeichneten Beschluß vom 23. Juli 1859 entschieden hatte, daß dem Richter mit Rücksicht auf sein außerdienstliches politisches Verhalten die ihm nach der Anciennität zustehende Zulage von 100 Reichstalern nicht bewilligt werden könne, wandte sich dieser am 16. April 1860 mit einer Petition an das Preußische Abgeordnetenhaus und stellte die Frage,
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ob es gesetz- und verfassungsmäßig feststehe, daß die Richter nach ihrer Anciennität in die etatsmäßigen Gehaltserhöhungen einrücken.
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Obgleich das Abgeordnetenhaus die Staatsregierung bereits am 16. April 1859 anläßlich einer Budget-Beratung aufgefordert hatte, von dem Grundsatz, daß die Richter nach ihrer Anciennität im Gehalt aufrücken, niemals abzuweichen, vertrat die Staatsregierung anläßlich der durch die genannte Petition ausgelösten Debatte in der Kommission für das Justizwesen die Ansicht, das Aufrücken der Richter im Gehalt sei mangels einer gesetzlichen Bestimmung, die ausdrücklich das Gegenteil besage, allein "durch das Allerhöchste Ermessen des Staatsoberhauptes und die Bestimmung des Ressortchefs, welchem die Befugnis hierzu übertragen worden, bedingt". Die Mitglieder der Kommission hingegen gelangten nach eingehender Aussprache zu dem Ergebnis, "daß nach Wort, Sinn und Zusammenhang der Verfassung, Art. 86-90, der Verordnung vom 2. Januar 1849 und des Allerhöchsten Erlasses vom 19. März 1850 ein Rechtsanspruch der Mitglieder der Kreis- und der Appellationsgerichte zum Aufrücken in die höhere Gehaltsstufe nach Maßgabe des festgestellten Etats bereits bestehendes Recht" sei. Die Kommission kam allerdings zu dem Schluß, daß es nicht ratsam sei, "den Weg einer gesetzlichen Deklaration zu betreten", weil, "was in Verfassung und Gesetz bereits enthalten sei, nicht auf dem Wege der Deklaration erst ausgesprochen zu werden brauche". Sie schlug statt dessen vor, das Abgeordnetenhaus wolle beschließen,
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"aus Veranlassung dieser Petition und mit Bezugnahme auf den Beschluß vom 16. April 1859 die Erwartung auszusprechen, die Königliche Staatsregierung werde den Grundsatz, die Richter nach ihrer Anciennität, bei dem Königlichen Obertribunal unter sich, die Richter bei den Appellationsgerichten in der ganzen Monarchie (mit Ausschluß des Appellationsgerichtsbezirks Köln) unter sich und die Richter bei den Stadt- und Kreisgerichten innerhalb der Appellationsgerichts-Departements in die feststehenden Gehaltsklassen einrücken zu lassen, als einen in der bestehenden Staats- und Gerichtsverfassung begründeten Rechtssatz und Rechtsanspruch des Richterpersonals anerkennen."
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Dieser Antrag, den der Abgeordnete Rudolf von Gneist als Berichterstatter einbrachte, wurde vom Abgeordnetenhaus mit großer Mehrheit angenommen (vgl. StenBerichte über die Verhandlungen des Preuß. Abgeordnetenhauses, Bd. 2 [1860] S. 1200 f.). Das Abgeordnetenhaus hat also damals schon ausdrücklich die Auffassung vertreten, der Grundsatz, daß das Aufrücken der Richter im Gehalt gesetzlich normiert sein müsse und nicht von einer Ermessensentscheidung der Exekutive abhängen dürfe, ergebe sich unmittelbar aus dem in Art. 86 der Preußischen Verfassungsurkunde vom 31. Januar 1850 normierten Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit.
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Später ist dann bei der Beratung des Gerichtsverfassungsgesetzes versucht worden, diesem Grundsatz reichsrechtliche Anerkennung zu verschaffen: Der Entwurf des Gerichtsverfassungsgesetzes sah zu diesem Zwecke vor, dem jetzigen § 7 des Gesetzes einen zweiten Absatz folgenden Inhalts anzufügen:
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Sind für einzelne Klassen der Richter verschiedene Gehaltsstufen festgesetzt, so erfolgt das Aufrücken in die höhere Gehaltsstufe nur nach Maßgabe des Dienstalters in der betreffenden Klasse.
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Diese allgemeine Bestimmung, die offensichtlich darauf abzielte, Ermessensentscheidungen der Dienstbehörde auszuschließen, war in der ersten Lesung ohne weitere Erörterung angenommen worden (vgl. Hahn, Die gesamten Materialien zu dem Gerichtsverfassungsgesetz, Erste Abteilung, Berlin 1879, S. 372, 385). In der zweiten Lesung hingegen wurde sie mit der Begründung, daß die Vorschrift tief in die inneren Verhältnisse der einzelnen Staaten eingreife, und daß ihre praktische Durchführung vermutlich in Preußen wegen der dort geltenden Grundsätze für die Berechnung des Besoldungsdienstalters auf Schwierigkeiten stoßen werde, wieder gestrichen (vgl. Hahn a.a.O., S. 753). Wenn also das Gerichtsverfassungsgesetz keine ausdrückliche Vorschrift darüber enthält, daß das Aufrücken der Richter im Gehalt durch Gesetz geregelt werden muß, so hat dies seinen Grund nicht etwa darin, daß Regelungen, die das Aufrücken der Richter in den Gehaltsklassen von einer Ermessensentscheidung der Dienstbehörde abhängig machen, als unbedenklich angesehen worden wären; für die Nichtaufnahme der Bestimmung war vielmehr ausschließlich die Erwägung bestimmend, daß ihre praktische Durchführung an der uneinheitlichen Gestaltung des Besoldungsrechts in den damaligen deutschen Ländern scheitern würde. Damals gab es nämlich noch nicht in allen deutschen Bundesstaaten feste Besoldungsordnungen; in einigen Ländern, darunter in Preußen, beruhte vielmehr die Besoldung der Beamten und Richter noch auf dem alljährlich festzustellenden Besoldungsetat. Nichtsdestoweniger war aber seit dem Fall des Kreisrichters Riel auch und gerade in Preußen anerkannt, daß die Richter einen Rechtsanspruch auf Verleihung der ihnen nach dem Dienstalter zustehenden Gehaltszulagen hatten (vgl. Rönne/Zorn, Das Staatsrecht der Preußischen Monarchie, 5. Aufl., Leipzig 1899, Bd. I, S. 518). Der insoweit bestehende und bis dahin aus Art. 86 der Preußischen Verfassungsurkunde abgeleitete Rechtszustand wurde durch § 9 des Preußischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (PreußGS S. 230) sowie durch das diese Vorschrift ablösende Gesetz, betreffend die Regelung der Richtergehälter, vom 31. Mai 1897 (PreußGS S. 157), noch einmal ausdrücklich bestätigt. Die vor allem in Betracht kommende Vorschrift des § 7 Abs. 1 des zuletzt genannten Gesetzes hatte folgenden Wortlaut:
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Die Richter haben einen Rechtsanspruch auf Verleihung der Gehaltszulagen, und zwar:
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2. die Landrichter und die Amtsrichter von dem Zeitpunkt ab, an welchem eine dem Richter nach der Reihenfolge im Besoldungsetat (§ 3) zustehende Zulage verfügbar geworden ist.
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Daß die preußischen Richter auf Grund dieser Vorschrift einen von einer Verleihung unabhängigen Rechtsanspruch darauf hatten, nach der durch das Dienstalter bestimmten Reihenfolge in die etatmäßigen Gehaltszulagen aufzurücken, hat auch das Reichsgericht in zwei Entscheidungen vom 25. September 1883 (RGZ 11, 289) und vom 1. März 1886 (RGZ 15, 274) ausdrücklich anerkannt.
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Ähnliche Regelungen gab es auch in anderen deutschen Bundesstaaten (vgl. z. B. Badische Gehaltsordnung vom 12. August 1908 [BadGVBl. S. 376], insbesondere § 30; Sächsisches Ausführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 1. März 1879 [Sächs. GBl. S. 59], § 16 [zu §§ 6 und 7 GVG]).
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In anderen Bundesstaaten war für die einzelnen Gruppen von Richtern jeweils nur eine einheitliche Besoldungsgruppe vorgesehen, so daß das Problem des Aufrückens in den Besoldungsgruppen nicht entstehen konnte.
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In einigen deutschen Ländern gab es indessen auch zeitweilig Regelungen, die das Aufrücken der Richter innerhalb der Besoldungsgruppen in beschränktem Umfang von dem Ermessen der Exekutive abhängig machten: In Baden erhielten, nachdem die Gehaltsordnung vom 12. August 1908 durch das Besoldungsgesetz vom 21. Mai 1920 (BadGVBl. S. 287) abgelöst worden war, Amtsrichter, Oberamtsrichter und Landgerichtsräte grundsätzlich Dienstbezüge nach Besoldungsgruppe X; Amtsrichter, Oberamtsrichter und Landgerichtsräte in "gehobenen Stellen" wurden nach Besoldungsgruppe XI besoldet. Diese Regelung bot dem Ermessen der Exekutive insofern einen gewissen Spielraum, als sie bestimmen konnte, welche Richter in die sogenannten gehobenen Stellen einrückten; jenen "gehobenen Stellen" entsprach aber eine mit höherer Verantwortlichkeit verbundene Dienstaufgabe, so daß es sich hier in Wahrheit um eine Beförderung gehandelt hat; der jeweilige Inhaber der Stelle erhielt die höheren Bezüge; sie wurden nicht -- wie heute nur in Baden-Württemberg -- ad personam verliehen. Größeren Einfluß gewann die Exekutive in Baden vorübergehend durch die Neufassung des Besoldungsgesetzes vom 22. März/29. Juli 1921 (BadGVBl. S. 207); nun gab es für Oberamtsrichter und Landgerichtsräte Stellen der Besoldungsgruppe X und solche der Besoldungsgruppe XI, ohne daß hinsichtlich der auf diese Besoldungsgruppen entfallenden Stellen sachliche Unterscheidungen getroffen worden waren. Oberamtsrichter und Landgerichtsräte auf "wichtigen Stellen", die den "gehobenen Stellen" der vorausgegangenen Besoldungsordnung entsprachen, erhielten nach dieser Regelung Dienstbezüge der Besoldungsgruppe XIII. Auch in dem Besoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 1923 (BadGVBl. S. 182) erscheinen Amtsrichter, Oberamtsrichter und Landgerichtsräte unter Fortfall der Heraushebung "gehobener" oder "wichtiger" Stellen -- wiederum in zwei Besoldungsgruppen, nämlich in den Gruppen XI und XII, und zwar wiederum ohne daß im einzelnen bestimmt wird, wie die Richterstellen auf diese beiden Besoldungsgruppen zu verteilen sind. Demgegenüber enthält das im Anschluß an die Reichsbesoldungsreform von 1927 ergangene Besoldungsgesetz vom 24. Februar 1928 (BadGVBl. S. 79) wieder eine Einschränkung des Spielraums der Justizverwaltung: Es sah für Landgerichtsräte (und alle anderen Richtergruppen) nur noch eine Besoldungsgruppe vor, stufte die Amtsgerichtsräte zwar in die Besoldungsgruppen 2 c und 2 d ein, bestimmte aber in einer Fußnote gleichzeitig:
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Soweit diese Beamten nicht schon früher nach BesGr. 2 c befördert worden sind, rücken sie kraft Gesetzes in die für sie in BesGr. 2 c vorgesehenen Stellen auf, sobald sie in der BesGr. 2 d ein Besoldungsdienstalter von 16 Jahren erreicht haben. Zu diesen kraft Gesetzes nötigen Stellen treten im Staatsvoranschlag noch so viele Stellen hinzu, daß von den für 2 c und 2 d gemeinsamen Stellen mindestens die Hälfte in BesGr. 2 c erscheint.
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Danach rückten also alle Amtsgerichtsräte spätestens nach Erreichung eines Besoldungsdienstalters von 16 Jahren (d. h. mit Erreichung der neunten Dienstaltersstufe) kraft Gesetzes in die höhere Besoldungsgruppe auf, konnten jedoch auch schon zu einem früheren Zeitpunkt in die höhere Stelle befördert werden. Württemberg kannte nach dem Besoldungsgesetz vom 31. Mai 1929 (WürttRegBl. S. 339) Oberamtsrichter, Amtsrichter und Landrichter der Besoldungsgruppe X sowie Amtsgerichtsräte und Landgerichtsräte der Besoldungsgruppe XI. Nach dem Besoldungsgesetz vom 19. April 1928 (WürttRegBl. S. 53), das die Amtsgerichtsräte (bisher Amtsgerichtsräte und Oberamtsrichter) und die Landgerichtsräte (bisher Landgerichtsräte und Landrichter) in eine Besoldungsgruppe einstufte, erhielten Oberlandesgerichtsräte in "besonders wichtigen, durch Verantwortlichkeit hervorgehobenen Stellen" eine Zulage. In Oldenburg verlief die Entwicklung nach 1920 ähnlich wie in Baden (vgl. Beamtendiensteinkommensgesetz vom 11. August 1920 [OldGBl. S. 963]; Neufassung des Beamtendiensteinkommensgesetzes vom 17. Juli 1923 [OldGBl. S. 551]; Besoldungsgesetz vom 25. Mai 1928 [OldGBl. S. 659]). Auch in Sachsen wurden, nachdem § 16 des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz durch das Gesetz, die Besoldung der Richter betreffend, vom 29. Juni 1908 (SächsGBl. S.267), aufgehoben worden war, nach dem Beamtenbesoldungsgesetz i.d.F. vom 29. Juli 1921 (SächsGBl. S. 241) Amtsgerichtsräte und Landgerichtsräte teils nach Besoldungsgruppe X, teils nach Besoldungsgruppe XI besoldet, ohne daß über die Verteilung der Stellen auf diese Besoldungsgruppen nähere Bestimmungen getroffen waren. Diese dem Ermessen der Exekutive einen gewissen Spielraum einräumende Regelung wurde indessen durch das Beamtenbesoldungsgesetz vom 28. Dezember 1927 (SächsGBl. S. 171) wieder beseitigt: Danach waren zwar ebenfalls für Richter bei den Landgerichten, Amtsgerichten und Arbeitsgerichten verschiedene Besoldungsgruppen vorgesehen, doch schrieb das Gesetz ausdrücklich vor, daß nur Richter mit besonderen Dienstaufgaben in die höhere Besoldungsgruppe eingestuft werden dürften. Von den Oberlandesgerichtsräten erhielten jeweils die 16 Dienstältesten -- also ebenfalls ein abstrakt -- generell bestimmter Personenkreis -- Dienstbezüge der Besoldungsgruppe 6; die übrigen wurden nach Besoldungsgruppe 7 besoldet. Als reichseinheitliche Regelung kannte erstmals der dem Gesetz über die vierundzwanzigste Änderung des Reichsbesoldungsgesetzes vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1489) als Anlage beigefügte Ergänzungsplan zur Reichsbesoldungsordnung A Landgerichtsdirektoren der Besoldungsgruppe A 1 b und solche der Besoldungsgruppe A 2 b, wobei zur Besoldungsgruppe A 1 b als Fußnote vermerkt war:
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Nur in den von den Reichsministern der Finanzen und der Justiz bestimmten Stellen.
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Diese Regelung ist unverändert in die dem Gesetz zur Ergänzung des Reichsbesoldungsrechts usw. vom 30. März 1943 (RGBl. I S.189) als Anlage 1 beigefügte Neufassung der Besoldungsordnung A übernommen worden und hat damit praktisch bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes und in einzelnen Ländern auch noch darüber hinaus gegolten.
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Soweit nach diesem Überblick der Grundsatz, daß das Aufrücken der Richter innerhalb verschiedener Besoldungsgruppen gesetzlich normiert sein muß und -- ohne Übertragung eines neuen Amtes -- nicht von einer Ermessensentscheidung der Exekutive abhängen darf, vorübergehend und in beschränktem Umfang durchbrochen worden ist, kann daraus nicht geschlossen werden, daß die Abweichungen von jenem Grundsatz die sachliche und persönliche Unabhängigkeit der Richter unberührt lasse. In Wahrheit zeigen jene Ausnahmen und Durchbrechungen nur, daß die richterliche Unabhängigkeit tatsächlich eben nicht in allen deutschen Ländern immer in dem Maße gewährleistet war, wie es den Verfassungen dieser Länder und später der Reichsverfassung vom 11. August 1919 entsprochen hätte. Wenn das Reichsgericht in zwei Entscheidungen vom 27. November 1925 (JR Bd. II [HRR] 1926, Sp. 244 Nr. 313) und vom 11. Februar 1927 (JR Bd. II [HRR] 1927, Sp. 616 Nr. 1058) die Ansicht vertreten hat, es sei zwar naheliegend, "die wertvolle Errungenschaft der richterlichen Unabhängigkeit auch in Absicht auf die Einkommensverhältnisse der Richter dahin auszubauen, daß die Richter auch gegen eine mittelbare Beeinflussung durch die Justiz und sonstige Staatsverwaltung wie z. B. durch Versagung einer Aufrückung im Gehalt" geschützt werden, dann aber zu dem Ergebnis gelangt, eine landesrechtliche (mecklenburg- schwerinische) Vorschrift, die das Aufrücken der Richter in eine höhere Gehaltsstufe von einer Ermessensentscheidung des Justizministers abhängig macht, verletze den Art. 102 der Reichsverfassung vom 11. August 1919 nicht, so kann einer solchen Ansicht heute nicht mehr gefolgt werden. Der grundgesetzlichen Ordnung entspricht nur die zwar ältere, aber unseren rechtsstaatlichen Vorstellungen allein genügende Auffassung des Preußischen Abgeordnetenhauses im Fall des Kreisrichters Riel. Mit Recht hat Adickes 1907 zur richterlichen Unabhängigkeit ausgeführt: Solange "ein in der richterlichen Karriere aufwärts Strebender so viele Hoffnungen und Wünsche hat, deren Erfüllung von seinen Vorgesetzten abhängt, solange er also ein persönliches Interesse an der guten Meinung dieser Vorgesetzten hat, die auch ihrerseits manchmal Wünsche haben, solange sind offenbar Konflikte und Reibungen amtlicher und persönlicher Natur keineswegs ausgeschlossen". Freilich kann man "nicht behaupten und jedenfalls nicht beweisen, daß in unserem Richterstand die schwachen Naturen, welche in solchen Konflikten unterliegen oder von vornherein zu Strebern im schlimmen Sinne werden, einen irgendwie erheblichen Prozentsatz ausmachen. Allein auf das wirkliche Unterliegen oder gar auf die Zahl der Unterliegenden und den Umfang des Strebertums kommt es gar nicht an, sondern nur auf die Möglichkeit unberechtigter Einflüsse und den bösen Schein irgendwelcher Abhängigkeit" (Zur Verständigung über die Justizreform, Berlin 1907, S. 76 f.). Solange der Richterstand -- ebenso wie die Beamtenschaft -- in der heutigen Form gegliedert ist, kann freilich nicht ausgeschlossen werden, daß die Justizverwaltung in den Fällen der Besetzung einer höheren Richterstelle, also bei Beförderungen Einflüssen Raum gibt, die eine Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit bedeuten können. Indessen ist es aber zweierlei, ob die Justizverwaltung aus dem sachbezogenen Anlaß, eine höhere Richterstelle zu besetzen, eine Auswahl unter den in Betracht kommenden Bewerbern treffen muß, oder ob sie -- ohne Wechsel der Planstelle und ohne Beförderung -- prüft, ob der Richter einer Gehaltserhöhung "würdig" erscheint. Der Landtag von Baden-Württemberg hat diesen besonderen Status des Richters nicht beachtet. Man ging mit Selbstverständlichkeit davon aus, daß zwischen dem Dienstverhältnis eines Beamten und dem Amtsverhältnis des Richters kein Unterschied bestehe, und daß kein Grund vorhanden sei, Richter anders zu behandeln als Lehrer an den höheren Schulen oder Beamte der allgemeinen Verwaltung und der technischen Laufbahnen (vgl. VerhLandtag BadWürtt., 2. Wahlperiode [1956], S. 2179 ff.). Die im Interesse der richterlichen Unabhängigkeit gebotene Sonderregelung für die Richter gestattet aber keine "Berufung" zugunsten einzelner Beamtengruppen. Nach der im Bericht des zuständigen Landtagsausschusses vertretenen Ansicht erschöpft sich die richterliche Unabhängigkeit in der Unabsetzbarkeit und Unversetzbarkeit des Richters. Für die Besoldungsregelung soll sie dagegen nach dieser Auffassung keine Rolle spielen. Demgegenüber brachte das Justizministerium in einer dem Landtag zugeleiteten Stellungnahme vom 31. Dezember 1957 zum Ausdruck, daß die Richter in ihrer Unabhängigkeit beeinträchtigt würden, wenn das Aufsteigen im Gehalt von der Beurteilung ihrer Dienstbehörde abhängig gemacht werde (vgl. VerhLandtagBadWürtt. a.a.O., S. 2180).
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Die angegriffene landesrechtliche Regelung weicht übrigens von den -- in diesem Punkt unter sich übereinstimmenden und der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit im Rahmen des Möglichen Rechnung tragenden -- Regelung aller übrigen Länder der Bundesrepublik ab. Sie macht den Übergang eines Richters der Eingangsstelle von der Besoldungsgruppe A 13 in die Besoldungsgruppe A 14 nach Erreichung der neunten Dienstaltersstufe von einem in das Ermessen des Justizministers und des Finanzministers gestellten Verwaltungsakt abhängig. Die Landesregierung hat bestätigt, daß ihre Verwaltungspraxis mit dieser Auslegung des Gesetzes übereinstimmt. Diese Regelung ist mit der hergebrachten Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit unvereinbar. Die dieser Sicherung dienenden Grundsätze sind für den von der Verfassung gewollten Status der Berufsrichter von so elementarer Bedeutung, daß sie vom Gesetzgeber bei der Ordnung des richterlichen Besoldungsrechts nicht nur berücksichtigt, sondern beachtet werden müssen. Deshalb war der Verfassungsbeschwerde stattzugeben, ohne daß es darauf ankam, ob die Regelung auch mit dem Grundrecht der Gleichheit oder mit § 53 BBesG unvereinbar ist.
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