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Zusatzbericht des Bundesrats über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht: Bessere Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht
Reden, EJPD, 31.03.2011. Bundesrätin Simonetta Sommaruga. Es gilt das gesprochene Wort.
Bern. Referat von Bundesrätin Simonetta Sommaruga an der Medienkonferenz des Bundesrates vom 31. März 2011.
Sehr geehrte Damen und Herren
Der Bundesrat hat sich gestern an seiner Sitzung in Altdorf auch mit dem Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht befasst. Er hat damit einen Faden wieder aufgenommen, den er vor einem Jahr mit dem Bericht über dieses Verhältnis gelegt hatte. Mit diesem Bericht hat er damals ein Postulat der Rechtskommission des Ständerats und der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats erfüllt. Unter anderem hat der Bundesrat in diesem Bericht festgehalten, dass einzelne Volksinitiativen nur schwer mit den internationalen Verpflichtungen zu vereinbaren sind, welche die Schweiz eingegangen ist. Aus diesem Grund hat der Bundesrat damals dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten, der Bundeskanzlei und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement den Auftrag erteilt, in einem Zusatzbericht aufzuzeigen, wie solche Widersprüche zwischen dem Initiativrecht und den internationalen, völkerrechtlichen Verpflichtungen vermieden werden können.
Diesen Zusatzbericht hat der Bundesrat nun gestern verabschiedet. Der Bericht zeigt auf, mit welchen Massnahmen Widersprüche entschärft respektive vermieden werden können.
Die erste Massnahme setzt an beim so genannten Vorprüfungsverfahren. Wer heute eine Volksinitiative lancieren will, unterbreitet der Bundeskanzlei den Entwurf eines Unterschriftenbogens. Anschliessend kontrolliert die Bundeskanzlei Formalien, zum Beispiel, ob der Titel der Volksinitiative nicht irreführend ist.
Dieses Verfahren könnte erweitert werden, und zwar durch eine inhaltliche, so genannte materielle Vorprüfung. Die Verwaltung würde dann das Initiativkomitee auf mögliche Widersprüche zwischen der geplanten Volksinitiative und dem Völkerrecht aufmerksam machen. Diese juristische Stellungnahme würde es dem Komitee ermöglichen, den Text anzupassen, falls die Initiative mit dem Völkerrecht in Konflikt steht. Eine Verpflichtung zur Anpassung bestünde jedoch für das Initiativkomitee nicht.
Dieser Dialog zwischen der Verwaltung und den Mitgliedern des Initiativkomitees findet bei einer materiellen Vorprüfung noch vor Beginn der Unterschriftensammlung statt. Das Ergebnis der inhaltlichen Vorprüfung würde dann mit einem kurzen Vermerk auf den Unterschriftenbogen aufgedruckt. Stimmbürgerinnen und Stimmbürger erhalten damit eine zusätzliche Information. Und sie sind mit diesem Hinweis noch besser in der Lage zu entscheiden, ob sie mit ihrer Unterschrift eine Volksinitiative unterstützen wollen.
Diese inhaltliche Vorprüfung könnte das Bundesamt für Justiz gemeinsam mit der Direktion für Völkerrecht übernehmen. Die beiden Ämter behandeln bereits heute regelmässig Fragen zur Anwendung von Verfassungs- und Völkerrecht.
Aus Sicht des Bundesrats ist diese so genannte materielle Vorprüfung ein wirksames Mittel, um Initiativtexte besser auf die internationalen Verpflichtungen abzustimmen. Über die Gültigkeit einer Volksinitiative würde aber auch bei der Einführung einer solchen materiellen Vorprüfung das Parlament entscheiden.
Für das Initiativkomitee, ich habe das bereits erwähnt, besteht auch bei einer solchen materiellen Vorprüfung keine Pflicht, den Initiativtext anzupassen, wenn es auf einen Widerspruch zum Völkerrecht hingewiesen wird. Das heisst: Es können auch nach Einführung einer inhaltlichen Vorprüfung völkerrechtswidrige Initiativen zustande kommen.
Der Bundesrat stellt daher eine zweite Massnahme zur Diskussion: die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen sollen massvoll erweitert werden.
Heute sieht die Verfassung eine Ungültigerklärung nur vor, wenn eine Initiative gegen „zwingende Bestimmungen des Völkerrechts“ verstösst. Dazu gehören so elementare Errungenschaften wie das Sklavereiverbot, das Folterverbot oder der Grundsatz, dass Bürgerinnen und Bürger nur bestraft werden dürfen, wenn ein Gesetz dies vorsieht.
Neu könnte das Parlament Volksinitiativen auch dann für ungültig erklären, wenn sie den so genannten Kerngehalten von Grundrechten widersprechen. Die meisten Grundrechte, wie sie unsere Verfassung auflistet, haben einen absolut geschützten Bereich. Das bedeutet: Der Gesetzgeber darf unter keinen Umständen diesen Kerngehalt verletzen. Das Verbot der Zwangsheirat oder das Verbot, jemanden zum Beitritt in eine Religionsgemeinschaft zu zwingen – das sind Beispiele von grundrechtlichen Kerngehalten. Das Verbot der Todesstrafe gehört auch dazu. Es geht also um Grundentscheidungen, die unsere Verfassung prägen.
Die zweite vorgeschlagene Massnahme zielt darauf ab, Volksinitiativen nicht zur Abstimmung zu bringen, die solche Grundentscheidungen in Frage stellen. Damit wären wir besser als heute in der Lage, zu verhindern, dass neues Verfassungsrecht mit Völkerrecht in Konflikt gerät. Denn: Die Grundwerte unserer Verfassung sind ja häufig auch im Völkerrecht garantiert.
Allerdings wären auch mit dieser zweiten Massnahme – der Erweiterung der Ungültigkeitsgründe – Widersprüche zwischen Volksinitiativen und Völkerrecht nicht vollständig ausgeschlossen. Der Bundesrat hat daher eine dritte Massnahme geprüft: Diese würde darin bestehen, in unsere Verfassung eine Regel aufzunehmen, die festlegt, ob Initiativen oder dem Völkerrecht der Vorrang zukommt.
Der Bundesrat ist zum Schluss gekommen, dass eine solche Vorrangsregel zu wenig flexibel wäre; und sie würde die Volksrechte zu stark einschränken.
n der Öffentlichkeit sind in den vergangenen Monaten und Jahren noch weitere Vorschläge diskutiert worden. Zum Beispiel wurde eine Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen durch das Bundesgericht vorgeschlagen. Oder es wurde die Möglichkeit genannt, Volksinitiativen ungültig zu erklären, die gegen Grundrechte der EMRK verstossen.
Wir haben solche Vorschläge ebenfalls untersucht, dann aber verworfen. Sie wären mit der direktdemokratischen Tradition der Schweiz ja auch kaum zu vereinbaren.
Es bleibt also bei den zwei Massnahmen, die ich Ihnen vorgestellt habe: Die materielle, inhaltliche Vorprüfung von Initiativen, die den Dialog des Bundesrates mit den Initiantinnen und Initianten verstärkt, und die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe auf die Kerngehalte unserer Verfassung.
Was braucht es nun, um die zwei Massnahmen umzusetzen, die für den Bundesrat in Frage kommen?
Ein inhaltliches Vorprüfungsverfahren, die erste Massnahme, kann das Parlament mit einer Gesetzesänderung einführen.
Für die zweite Massnahme hingegen wäre eine Änderung der Verfassung nötig. Ob künftig ausgeschlossen werden soll, dass wir über Volksinitiativen abstimmen, die gegen grundrechtliche Kerngehalte verstossen, müsste in einer Volksabstimmung entschieden werden. Volk und Stände hätten hier also das letzte Wort.
Wie geht es jetzt weiter in dieser Diskussion?
Mit dem Zusatzbericht liegen nun die nötigen Entscheidgrundlagen vor. Die zuständigen Kommissionen können die vorgeschlagenen Massnahmen diskutieren. Anschliessend muss das Parlament entscheiden, ob es dem Bundesrat den Auftrag erteilen will, eine Botschaft und einen Entwurf der Gesetzes- und Verfassungsänderungen vorzulegen, die zur Umsetzung der beiden skizzierten Massnahmen nötig sind.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.