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2. Aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde ergibt sich, daß sie nur für Aufgaben errichtet werden kann, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder -- außer für reine Amtshilfe -- wahrgenommen werden können. Dagegen schließt Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG nicht aus, daß eine Bundesoberbehörde errichtet wird, die ihre Aufgaben nur in Zusammenarbeit mit einer bereits bestehenden anderen Bundesoberbehörde oder einer bundesunmittelbaren Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts, oder in Anlehnung an eine solche, auf der Ebene der Gleichordnung erfüllen kann.
3. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine ausschließliche Bundeskompetenz, deren Ausübung nicht von Voraussetzungen abhängen kann, die das GG für den Fall der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Sachregelung aufstellt.
Urteil
des Zweiten Senats vom 24. Juli 1962 auf die mündliche Verhandlung vom 5. Juni 1962
|-- 2 BvF 4, 5/61, 1, 2/62 --|
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Gesetzes über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 (BGBl. I S. 881), Antragsteller: 1. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten -- Bevollmächtigter: .., 2. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen, vertreten durch den Präsidenten -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt .., 3. Die Landesregierung des Landes Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt .., 4. Die Landesregierung des Landes Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Ministerpräsidenten.
Entscheidungsformel:
Das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 (BGBl. I S. 881) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe:
A. -- I.
1. Das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 -- KWG -- (BGBl. I S. 881), das am 1. Januar 1962 in Kraft getreten ist, soll die allgemeine Ordnung im Kreditwesen gewährleisten, die Funktionsfähigkeit des Kreditapparates auch in Krisenzeiten erhalten und die Gläubiger von Kreditinstituten vor Verlusten schützen.
Dieses Ziel versucht das Gesetz dadurch zu erreichen, daß es Normativbestimmungen für die Kreditinstitute aufstellt, z.B. über Eigenkapitalausstattung (§ 10), Liquidität (§ 11), Großkredite (§ 13), Millionenkredite (§ 14), Organkredite (§ 15), Bestimmungen über Zinsen, Provisionen und Werbung (§ 23), Anzeigen (§ 24), Monatsausweise (§ 25), Bilanzvorlage (§ 26), Prüfung des Jahresabschlusses (§ 27), Depotprüfung (§ 30). Weiterhin unterstellt das Gesetz die Kreditinstitute der Aufsicht des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, das als selbständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft mit Sitz in Berlin errichtet worden ist (§ 5 Abs. 1).
Dem Bundesaufsichtsamt stehen für die Durchführung der Aufsicht über die Kreditinstitute -- im folgenden: Bankenaufsicht -- im wesentlichen folgende Mittel zur Verfügung: Erlaubniszwang für den, der Bankgeschäfte betreiben will (§ 32), Rücknahme der Erlaubnis (§ 35), Abberufung von Geschäftsleitern (§ 36), Einschreiten gegen ungesetzliche Geschäfte (§ 37), Untersagung von Entnahmen durch Inhaber oder Gesellschafter bei unzureichendem Eigenkapital (§ 45), Erteilung von Anweisungen für die Geschäftsführung bei Gefahr (§ 46), Gewährung eines Moratoriums und Einstellung des Bank- und Börsenverkehrs durch Rechtsverordnung der Bundesregierung (§ 47). Die Befolgung seiner Verfügungen kann das Aufsichtsamt mit Zwangsmitteln durchsetzen (§ 50). Außerdem enthält das Gesetz Straf- und Bußgeldvorschriften.
2. Das Gesetz sieht in mehrfacher Hinsicht eine Mitwirkung der Deutschen Bundesbank bei der Bankaufsicht vor.
a) Nach § 7 KWG arbeiten das Bundesaufsichtsamt und die Deutsche Bundesbank zusammen und haben einander Beobachtungen und Feststellungen mitzuteilen, die für die Erfüllung der beiderseitigen Aufgaben von Bedeutung sein können.
Im einzelnen sehen folgende Vorschriften des Kreditwesengesetzes eine Mitwirkung der Deutschen Bundesbank vor:
aa) § 13 Abs. 1: Kredite an einen Kreditnehmer, die insgesamt 15 v.H. des haftenden Eigenkapitals des Kreditinstitutes übersteigen (Großkredite), sind unverzüglich der Deutschen Bundesbank anzuzeigen, die die Anzeigen mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterleitet.
bb) § 14 Abs. 1 und 2: Die Kreditinstitute haben der Deutschen Bundesbank bis zum 10. der Monate Februar, April, Juni, August, Oktober und Dezember diejenigen Kreditnehmer anzuzeigen, deren Verschuldung bei ihnen zu irgendeinem Zeitpunkt während der dem Meldetermin vorhergehenden zwei Kalendermonate eine Million Deutsche Mark oder mehr betragen hat. Auch diese Anzeigen hat die Bundesbank mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterzuleiten. Ergibt sich, daß einem Kreditnehmer von mehreren Kreditinstituten Millionenkredite gewährt worden sind, so hat die Deutsche Bundesbank die beteiligten Kreditinstitute zu benachrichtigen.
cc) § 24: Nach dieser Vorschrift haben die Kreditinstitute dem Bundesaufsichtsamt und der Deutschen Bundesbank unverzüglich gewisse Veränderungen anzuzeigen, wie die Bestellung und das Ausscheiden eines Geschäftsleiters, die Übernahme einer dauernden Beteiligung an einem anderen Kreditinstitut, die Änderung der Rechtsform, Kapitalveränderungen, die in öffentliche Register eingetragen werden müssen, die Verlegung der Niederlassung oder des Sitzes, die Errichtung, Verlegung und Schließung einer Zweigstelle und die Einstellung des Geschäftsbetriebes.
dd) § 25: Die Kreditinstitute haben unverzüglich nach Ablauf eines jeden Monats der Deutschen Bundesbank Monatsausweise einzureichen, die diese mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterleitet.
ee) § 26: Die Kreditinstitute haben dem Bundesaufsichtsamt und der Deutschen Bundesbank die festgestellte Jahresbilanz nebst Gewinn- und Verlustrechnung (Jahresabschluß) und den Geschäftsbericht, soweit ein solcher erstattet wird, unverzüglich einzureichen.
ff) § 29 Abs. 2: Der nach § 27 zur Prüfung des Jahresabschlusses bestellte Prüfer hat auf Verlangen des Bundesaufsichtsamts diesem und der Deutschen Bundesbank den Prüfungsbericht zu erläutern und Auskünfte über die bei der Prüfung im Rahmen seiner Prüfungspflicht getroffenen Feststellungen zu erteilen.
gg) § 44 Abs. 3: Nach dieser Bestimmung steht die dem Bundesaufsichtsamt gegebene Befugnis, von Kreditinstituten und Mitgliedern ihrer Organe Auskünfte über Geschäftsangelegenheiten zu verlangen, auch der Deutschen Bundesbank zu, soweit sie nach diesem Gesetz tätig wird.
b) Das Bundesaufsichtsamt stellt nach §§ 10 und 11 KWG im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank Grundsätze für die Eigenkapitalausstattung der Kreditinstitute und für die Beurteilung ihrer Liquidität auf. Nach § 23 Abs. 1 KWG dürfen Rechtsverordnungen des Bundesaufsichtsamts über Zinsen und Provisionen nur im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank ergehen. Der Bundesminister für Wirtschaft kann gemäß § 1 KWG nach Anhörung der Deutschen Bundesbank durch Rechtsverordnung weitere Geschäfte als Bankgeschäfte bezeichnen. Die Deutsche Bundesbank muß außerdem angehört werden, bevor die Bundesregierung nach § 47 KWG durch Rechtsverordnung einem Kreditinstitut einen Aufschub für die Erfüllung seiner Verbindlichkeiten gewährt oder die Einstellung des Bank- und Börsenverkehrs anordnet.
c) Nach § 5 KWG muß die Bundesregierung bei ihrem Vorschlag für die Ernennung des Präsidenten des Bundesaufsichtsamts die Deutsche Bundesbank vorher anhören. Der Präsident des Bundesaufsichtsamts hat gemäß § 7 Abs. 2 KWG das Recht, an den Beratungen des Zentralbankrats der Deutschen Bundesbank teilzunehmen, soweit bei diesen Gegenstände seines Aufgabenbereichs behandelt werden.
d) Ein Weisungsrecht gegenüber der Deutschen Bundesbank, ihren Organen (Zentralbankrat, Direktorium, Vorstände der Landeszentralbanken) und Zweiganstalten steht nach dem Kreditwesengesetz weder dem Bundesaufsichtsamt noch dem Bundesminister für Wirtschaft noch der Bundesregierung zu.
3. Das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 ist an die Stelle des Gesetzes über das Kreditwesen vom 25. September 1939 (RGBl. I S. 1955) und der Verordnungen zu seiner Änderung, Ergänzung und Durchführung getreten. Es unterscheidet sich in seinem materiellen Inhalt von dem früheren Gesetz nur unwesentlich. Die materiellen Vorschriften des Gesetzes von 1939 und seiner Änderungs-, Ergänzungs- und Durchführungsverordnungen haben bis zu ihrer Aufhebung durch das Gesetz von 1961 fortgegolten. Anders verhielt es sich mit den Bestimmungen über die Zuständigkeit für die Bankenaufsicht. Das Kreditwesengesetz von 1939 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 18. September 1944 (RGBl. I S. 211) hatte die Bankenaufsicht dem Reichswirtschaftsminister übertragen und dabei die Mitwirkung des Reichsbankdirektoriums vorgesehen. Da nach der Kapitulation diese Organe weggefallen waren, wurde die Bankenaufsicht Sache der Länder, die die Befugnisse des Reichswirtschaftsministers durch Gesetz oder andere Bestimmungen auf den Finanzminister als Bankaufsichtsbehörde übertrugen. Die Befugnisse des Reichsbankdirektoriums wurden in einigen Ländern ebenfalls vom Finanzminister in Anspruch genommen. Andere Länder übertrugen die Zuständigkeiten des Reichsbankdirektoriums durch Rechtsvorschriften zunächst auf die Reichsbankhauptstelle am Sitz der Landesregierung oder auf die Reichsbankleitstelle in Speyer, später auf die zuständige Landeszentralbank. Um die Bankenaufsicht in den Ländern zu koordinieren, schuf der Länderrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes einen Sonderausschuß Bankenaufsicht, der bis zum Inkrafttreten des Kreditwesengesetzes von 1961 bestanden hat.
Dieses System der Bankenaufsicht wurde auch nach Errichtung der Deutschen Bundesbank im Jahre 1957 beibehalten.
II.
1. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat unter dem 1. Dezember 1961 gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt festzustellen:
Das Bundesgesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 (BGBl. I S. 881) ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.
2. Unter dem 13. Dezember 1961, dem 11. Januar 1962 und dem 5. Februar 1962 haben der Senat der Freien Hansestadt Bremen, die Hessische Landesregierung und die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz je gesondert Anträge gestellt, die mit dem der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen gleichlauten; für die Begründung ihrer Anträge haben sie auf die Ausführungen dieser Landesregierung Bezug genommen.
3. Die Bayerische Staatsregierung, die Regierung des Landes Baden-Württemberg, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg und die Regierungen der Länder Schleswig-Holstein und Niedersachsen haben ohne formelle Antragstellung erklärt, daß sie den Antrag der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen unterstützen.
III.
1. a) Nach Ansicht der Antragsteller verstößt das Gesetz gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, weil ein Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen als selbständige Bundesoberbehörde nicht habe errichtet werden dürfen. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthalte keine Kompetenznorm, sondern nur eine Organisationsnorm. Das Schwergewicht der Bestimmung liege auf dem Vorbehalt eines Bundesgesetzes. Das Grundgesetz habe die bundeseigene Verwaltung gegenständlich abgegrenzt. Da die Wahrnehmung der dem Bundesaufsichtsamt übertragenen Aufgaben in bundeseigener Verwaltung durch ausdrückliche Vorschrift des Grundgesetzes nicht bestimmt oder zugelassen sei, auch eine stillschweigende Zulassung nicht angenommen werden könne, sei § 5 KWG und damit das ganze Gesetz nichtig.
Aber auch dann, wenn man der im Schrifttum nahezu einhelligen Meinung folge, daß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG eine Kompetenznorm sei, so ergäben sich doch Beschränkungen für die Errichtung von Bundesoberbehörden aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde in Verbindung mit der Art der von der jeweiligen Bundesoberbehörde wahrzunehmenden Aufgaben sowie aus der allgemeinen Konzeption des Grundgesetzes über die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern im Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen.
Die Errichtung einer Bundesoberbehörde sei nur insoweit zulässig, als sich die Verwaltung des zugewiesenen Gegenstandes allein und vollständig durch die Bundesoberbehörde, also einstufig und ohne Unterbau durchführen lasse. Allein diese enge Auslegung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG entspreche der Konzeption des Grundgesetzes über die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiete der Verwaltung, wie sie aus Art. 30 und 83 GG abzuleiten sei.
Eine weitere Beschränkung sei Art. 72 Abs. 2 GG zu entnehmen, soweit es sich um die Errichtung von Bundesoberbehörden im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes handle. In diesem Bereich sei die Errichtung einer Bundesoberbehörde nur zulässig, wenn auch für sie ein Bedürfnis gemäß Art. 72 Abs. 2 GG bestehe.
Die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen sei grundgesetzwidrig, weil eine zentrale Bankenaufsicht weder möglich noch notwendig sei.
Sie sei nicht möglich, weil das Schwergewicht der Bankenaufsicht nicht auf der Überwachung der großen Kreditinstitute, sondern auf der laufenden Beaufsichtigung von nahezu 13 000 mittleren und kleineren Instituten liege. Diese gewerbepolizeiliche Überwachungstätigkeit bedürfe des ständigen persönlichen Kontaktes mit den Kreditinstituten, erfordere also eine regionale Bankenaufsicht.
Eine zentrale Bankenaufsicht sei aber auch nicht notwendig. Über 15 Jahre lang hätten die Länder die Bankenaufsicht unbeanstandet geführt. Zu keiner Zeit habe sich die Bundesregierung veranlaßt gesehen, Mängel dadurch abzustellen, daß sie etwa gemäß Art. 84 Abs. 2 GG allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen hätte. Die Einheitlichkeit der Aufsichtspraxis sei im übrigen durch die Koordinierung der Arbeit der Aufsichtsbehörden im Sonderausschuß Bankenaufsicht ausreichend gesichert.
Sei eine zentrale Bankenaufsicht weder möglich noch notwendig, so sei damit auch ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG verneint.
Schließlich verstoße die ohne wichtigen Grund erfolgte Errichtung des Bundesaufsichtsamtes auch gegen die Pflicht zur Bundestreue.
b) Die Bundesregierung hat auf diese Ausführungen der Antragsteller erwidert:
Die Meinung, Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG könne nicht als Kompetenznorm angesehen werden, stehe mit Stellung, Wortlaut und Sinn des Art. 87 in offenbarem Widerspruch. Das einleitende "Außerdem ..." in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 wäre unverständlich, wenn nicht durch diese Vorschrift dem Bund eine Verwaltungskompetenz hätte zugewiesen werden sollen. Das Grundgesetz grenze zwar in der Regel die bundeseigene Verwaltung gegenständlich ab, aber gerade wegen dieser starren Zuständigkeitsverteilung habe ein Ventil geschaffen werden müssen, um vernünftigen Bedürfnissen der Verwaltungspraxis genügen zu können. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 bestimme lediglich, daß Bundesoberbehörden als selbständige Behörden nur durch Gesetz errichtet werden können und daß ihre Errichtung nur für Angelegenheiten zulässig sei, für die dem Bund die Gesetzgebung zustehe. Die Bestimmung setze ferner voraus, daß es sich um Aufgaben handle, die von einer Bundesoberbehörde allein wahrgenommen werden können.
Art. 72 Abs. 2 GG sei schon deshalb nicht anwendbar, weil diese Vorschrift nur die Kompetenz zum Erlaß eines Gesetzes regle, aber nicht dessen Inhalt.
Alleinige Grenze für die Befugnis des Bundesgesetzgebers, Bundesoberbehörden zu errichten, sei das allgemeine Verbot des Mißbrauchs. Von Mißbrauch könne aber bei der Errichtung des Bundesaufsichtsamts nicht die Rede sein, da der Bundesgesetzgeber sich dazu erst nach sorgfältiger Prüfung und Anhörung zahlreicher Sachverständiger entschlossen habe.
Die von den Antragstellern hervorgehobenen gewerbepolizeilichen Funktionen im engeren Sinne (Zulassung von Kreditinstituten, Erlaubnis zum Betrieb von Bankgeschäften, Versagung oder Rücknahme der Erlaubnis) nähmen einen verhältnismäßig geringen Raum ein. Wesentlich dagegen falle die Tatsache ins Gewicht, daß heute die Kreditinstitute über die Grenzen der Länder und sogar über die Grenzen der Bundesrepublik hinaus miteinander verflochten seien. Das gelte nicht nur für die Großbanken; auch die Sparkassen und Kreditgenossenschaften seien in ein System regionaler und überregionaler Girozentralen und Zentralkassen eingeordnet. Diese Verflechtungen könne nur eine Behörde überblicken, die über eine laufende Kenntnis des gesamten Materials verfüge; eine Vielzahl regionaler Bankaufsichtsbehörden hätte nicht den erforderlichen Durchblick, sondern müßte einen umfangreichen Apparat gegenseitiger Benachrichtigung schaffen, wäre aber selbst dann in Krisenfällen nicht schlagkräftig genug.
2. a) Die Antragsteller machen weiter geltend, das Gesetz verstoße auch gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, weil der Deutschen Bundesbank und ihrem Verwaltungsunterbau durch die §§ 13, 14, 24, 25, 26, 29 und 44 Abs. 3 die Mitwirkung bei der Bankenaufsicht als neue Aufgabe übertragen worden sei, ohne daß der Bundesrat dem Gesetz zugestimmt hätte. Diese Befugnisse gehörten nicht zu den Aufgaben einer Währungs- und Notenbank; sie seien vielmehr gewerbepolizeilicher Art und daher nicht durch Art. 88 GG gedeckt. Die Übertragung dieser Aufgaben auf die Deutsche Bundesbank und ihren Verwaltungsunterbau hätte daher nur auf dem Weg über Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG erfolgen können, d.h. nur unter den Voraussetzungen, unter denen ein bundeseigener Verwaltungsunterbau neu errichtet werden dürfe; andernfalls würde die Vorschrift des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG ausgehöhlt. Die Landeszentralbanken als Hauptverwaltungen der Deutschen Bundesbank und die Hauptstellen als Zweiganstalten hätten gemäß § 29 Abs. 1 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank die Stellung von Bundesbehörden und seien daher Mittel- oder Unterbehörden im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG.
b) Die Bundesregierung hat erwidert, daß Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG hier nicht anwendbar sei, da das Bundesaufsichtsamt nur einstufig als Bundesoberbehörde errichtet worden sei; auch gebe es keinerlei organisatorische Verknüpfung zwischen dem Bundesaufsichtsamt und der Deutschen Bundesbank. Die Deutsche Bundesbank habe ihren verfassungsrechtlichen Standort in Art. 88 GG und sei gemäß dieser Vorschrift auch Währungsbank. Alle Aufgaben, die das Kreditwesengesetz der Deutschen Bundesbank zugewiesen habe, dienten auch der Erfüllung ihrer Aufgabe als Währungs- und Notenbank; die im Kreditwesengesetz in bezug auf die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank bei der Bankenaufsicht getroffene Regelung sei daher durch Art. 88 GG gedeckt. Die Unterrichtung der Deutschen Bundesbank über bestimmte Vorgänge bei den Kreditinstituten, die das Kreditwesengesetz vorsehe, sei schon darum erforderlich, damit sie die ihr in § 3 des Bundesbankgesetzes zugewiesenen Aufgaben erfüllen könne, nämlich den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel der Währungssicherung zu regeln. Es handle sich dabei also gerade nicht um Aufgaben gewerbepolizeilicher Art.
Die Bundesbank bleibe auch dann in ihrem eigenen Bereich als Währungsbank, wenn sie durch ihre im Kreditwesengesetz vorgesehenen Stellungnahmen gegenüber dem Bundesaufsichtsamt dazu beitrage, daß dieses die Notwendigkeit bankaufsichtlicher Maßnahmen rechtzeitig erkennen könne.
Im übrigen seien die Hauptverwaltungen (Landeszentralbanken) und Zweiganstalten der Deutschen Bundesbank keine Mittel- und Unterbehörden des Bundes, insbesondere nicht Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung; sie seien organisatorische Glieder der Deutschen Bundesbank. Kraft rechtlicher Notwendigkeit handle die Bundesbank durch ihre Organe. In seiner 110. Sitzung am 11. Januar 1962 habe der Zentralbankrat beschlossen, daß die Obliegenheiten der Bundesbank nach dem Kreditwesengesetz teils durch die Landeszentralbanken und Hauptstellen, teils durch das Direktorium wahrgenommen werden.
3. Endlich begründen die Antragsteller die Nichtigkeit des Kreditwesengesetzes auch damit, daß eine Reihe anderer Bestimmungen im Gesetz die -- nicht erteilte -- Zustimmung des Bundesrates erfordert hätte.
a) § 28 Abs. 2, § 38 Abs. 1 und § 43 KWG enthielten eine Verfahrensregelung für die Registergerichte; damit werde das Verwaltungsverfahren von Landesbehörden geregelt, was durch Bundesgesetz gemäß Art. 84 Abs. 1 GG nur mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen dürfe.
b) Das Kreditwesengesetz habe auch deshalb der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG bedurft, weil es in § 63 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 und Nr. 28 vorkonstitutionelle Gesetze und Rechtsverordnungen aufgehoben habe, die der Zustimmung des Bundesrats bedurft hätten, wenn sie nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden wären.
Die Bundesregierung meint dagegen, daß Bundesgesetze nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates nur dann bedürften, wenn sie selbst die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren der Länder regelten. Für den Fall der bloßen Aufhebung solcher Vorschriften gelte dieses Erfordernis nicht. Durch § 63 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 und Nr. 28 werde lediglich das bisherige Verwaltungshandeln der Länder beendet.
c) § 47 Abs. 1 KWG, der die Bundesregierung ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung einem Kreditinstitut Aufschub für die Erfüllung seiner Verbindlichkeiten zu gewähren, erstrecke sich auch auf Steuerverbindlichkeiten und ermächtige damit die Bundesregierung materiell zum Erlaß von Vorschriften über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt. Ein Gesetz über solche Steuern sei aber gemäß Art. 105 Abs. 3 GG ebenfalls zustimmungsbedürftig.
Nach Auffassung der Bundesregierung ist § 47 Abs. 1 KWG kein Bundesgesetz über Steuern im Sinn von Art. 105 Abs. 3 GG. Wenn die Ansicht der Antragsteller richtig wäre, so müßte man auch die Konkursordnung als Steuergesetz ansehen, da sie in § 14 Abs. 1 alle Einzelvollstreckungen, auch solche der öffentlichen Hand und wegen Steuerforderungen, untersage. Eine Regelung des Insolvenzrechts (Art. 74 Nr. 1 GG) werde aber nicht dadurch zu einem Steuergesetz, daß sie sich auch auf Forderungen beziehe, die im Steuerrecht wurzeln.
d) Die Antragsteller halten auch den Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG für verletzt, weil § 9 Abs. 2 KWG das von den Landesfinanzbehörden anzuwendende Verfahren regle; die Vorschrift bestimme, daß die §§ 175, 179, 188 Abs. 1 und 189 der Abgabenordnung über Beistands- und Anzeigepflichten gegenüber den Finanzämtern nicht für die Personen gelten, die zur Durchführung des Kreditwesengesetzes tätig werden.
Hierauf hat die Bundesregierung erwidert, daß § 9 Abs. 2 KWG nicht zum Verfahrensrecht gehöre, sondern lediglich der Klarstellung diene, daß die allgemeine Geheimhaltungsnorm des § 9 Abs. 1 KWG den in Absatz 2 aufgezählten Vorschriften der Abgabenordnung vorgehe; als Vorschrift über den Umfang der Geheimhaltungspflicht zähle sie zum materiellen Verwaltungsrecht. Die Zustimmung des Bundesrates zu dem Gesetz sei deswegen nicht erforderlich gewesen.
4. Der Bundesrat hat sich in seiner Äußerung im wesentlichen dem Rechtsstandpunkt der Antragsteller angeschlossen. Der Bundestag, der in der mündlichen Verhandlung vertreten war, hält das Gesetz aus den von der Bundesregierung vorgetragenen Gründen für gültig.
Die Anträge sind zulässig. Sie sind durch Beschluß des Gerichts zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.
Die Bayerische Staatsregierung, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg und die Landesregierungen von Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein und Niedersachsen haben zwar das Begehren der Antragsteller unterstützt, aber keinen formellen Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG gestellt, das Gesetz für nichtig zu erklären. Sie sind daher prozessual nicht Antragsteller.
1. Die Errichtung des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen durch § 5 KWG als selbständige Bundesoberbehörde verstößt nicht gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG.
a) Art. 87 Abs. 1 GG zählt diejenigen Verwaltungszweige auf, die in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt werden. Art. 87 Abs. 2 GG bestimmt, daß als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts diejenigen Sozialversicherungsträger geführt werden, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt.
Art. 87 Abs. 3 GG fährt dann fort:
"Außerdem können für Angelegenheiten, für die dem Bunde die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden."
Diese Bestimmung ist nicht nur eine Organisationsnorm, sondern eine Kompetenznorm, die dem Bund ausdrücklich eine zusätzliche Verwaltungskompetenz eröffnet, d.h. also im Sinne von Art. 83 GG etwas "anderes zuläßt".
Für Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG als Kompetenznorm spricht der Wortlaut: Das einleitende "Außerdem" kann nur anknüpfend verstanden werden, nämlich in bezug auf die in den beiden ersten Absätzen des Art. 87 aufgef_\'d3_%___n x_&fchrten Fälle bundeseigener Verwaltung. Die Errichtung einer Bundesoberbehörde durch nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz setzt also nicht voraus, daß die Verwaltungskompetenz des Bundes im Grundgesetz schon anderweitig begründet oder wenigstens zugelassen ist.
b) Beschränkungen der dem Bund durch Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG eröffneten Verwaltungskompetenz ergeben sich einmal daraus, daß der Bund nur eine selbständige Bundesoberbehörde errichten darf, und weiter daraus, daß ihre Errichtung nur für Angelegenheiten zulässig ist, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht.
aa) Die selbständige Bundesoberbehörde unterscheidet sich einerseits von den obersten Bundesbehörden, andererseits von dem "eigenen Verwaltungsunterbau" (Art. 87 Abs. 1 und Art. 87 b Abs. 1 GG) und den "bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden" (Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG). Nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG kann also durch nicht zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz nur eine Bundesoberbehörde ohne Mittel- und Unterbehörden errichtet werden.
Aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde ergibt sich, daß sie nur für Aufgaben errichtet werden kann, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder -- außer für reine Amtshilfe -- wahrgenommen werden können. Dagegen schließt Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG nicht aus, daß eine Bundesoberbehörde errichtet wird, die ihre Aufgaben nur in Zusammenarbeit mit einer bereits bestehenden anderen Bundesoberbehörde oder einer bundesunmittelbaren Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts, oder in Anlehnung an eine solche, auf der Ebene der Gleichordnung erfüllen kann. Art. 87 Abs. 3 GG zieht der Verwaltungsinitiative des Bundes zugleich auch insofern eine Grenze, als sich nur bestimmte Sachaufgaben zur zentralen Erledigung eignen. Für Aufgaben, die eines Verwaltungsunterbaus bedürfen, der die Verwaltungszuständigkeit der Länder in erheblichem Umfang verdrängt, kann hingegen eine bundeseigene Verwaltung nur durch Zustimmungsgesetz errichtet werden. Diese Gefahr der Verdrängung einer bestehenden Verwaltungszuständigkeit der Länder besteht aber nicht, wenn die neu errichtete Bundesoberbehörde mit einer anderen bereits bestehenden Einrichtung des Bundes zusammenarbeitet.
Die dem Bundesaufsichtsamt durch das Kreditwesengesetz übertragenen hoheitlichen Aufgaben können zentral ohne Mittel- und Unterbau erfüllt werden und werden tatsächlich in dieser Weise erfüllt. Das Bundesaufsichtsamt trifft sämtliche Entscheidungen unmittelbar und ohne Vorentscheidung anderer Instanzen. Andererseits kann das Bundesaufsichtsamt eine wirksame Aufsicht über die Kreditinstitute ohne die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank nicht ausüben. Die Deutsche Bundesbank hat auf Grund der ihr im Bundesbankgesetz zur Beeinflussung des Geldumlaufs und der Kreditversorgung der Wirtschaft übertragenen währungspolitischen Befugnisse (Diskont-, Kredit-, Offenmarkt- und Mindestreservepolitik) eine Schlüsselstellung im Kreditapparat der Bundesrepublik. Mit gutem Grund hat das Kreditwesengesetz daher die Bundesbank in die Bankenaufsicht eingeschaltet und ihr eine Reihe von unterstützenden Funktionen nicht obrigkeitlicher Art, wie die Entgegennahme und Weitergabe von Meldungen der Kreditinstitute mit ihrer eigenen Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt, das Einfordern bestimmter Auskünfte usw., übertragen. Auch wenn die Bankenaufsicht Sache der Länder wäre, könnten die Landesbehörden auf die Mitwirkung der Bundesbank nicht verzichten, wie die Handhabung der Bankenaufsicht seit Errichtung der Bundesbank im Jahre 1957 bis 1. Januar 1962 zeigt. Die Mitwirkung der Bundesbank bei der Bankenaufsicht könnte auch nicht durch einen Mittel- und Unterbau bundeseigener Behörden ersetzt werden.
Die im Kreditwesengesetz vorgesehene Mitwirkung der Bundesbank bei der Bankenaufsicht sprengt nicht den in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG für die Tätigkeit einer selbständigen Bundesoberbehörde gezogenen Rahmen, zumal da, wie noch näher dargelegt wird, diese Tätigkeit der Bundesbank innerhalb der durch Art. 88 GG gezogenen Grenzen bleibt.
Eine weitere Beschränkung für die Errichtung des Bundesaufsichtsamts als selbständige Bundesoberbehörde als die, daß der Vollzug des Kreditwesengesetzes ohne Mittel- und Unterbau möglich sein muß, kann aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde nicht abgeleitet werden.
Aus dem Begriff der Bundesoberbehörde ergibt sich nicht, daß sie nur dann errichtet werden darf, wenn die vom Grundgesetz unterstellte reibungslose und vollständige Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung nicht erreicht werden kann und damit ein Bedarf nach bundeseigener Verwaltung feststeht. Die Antragsteller wollen diese Ansicht auf die Entscheidung in BVerfGE 11, 6 (15, 17) stützen. Diese Entscheidung betrifft aber den Fall, daß das Grundgesetz weder dem Bund eine Verwaltungskompetenz ausdrücklich übertragen noch eine Bundeskompetenz ausdrücklich zugelassen hat. In dem hier zu entscheidenden Fall, in dem es sich um die Errichtung einer selbständigen Bundesoberbehörde durch § 5 KWG handelt, läßt aber Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG den Bundesvollzug ausdrücklich zu.
bb) Dem Bund muß für die Angelegenheiten, für die die selbständige Bundesoberbehörde errichtet wird, die Gesetzgebung zustehen.
Das Kreditwesengesetz fällt unter Art. 74 Nr. 11 GG: Recht der Wirtschaft (Bank- und Börsenwesen), das zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehört, für deren Ausübung durch den Bund die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG -- Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung -- vorliegen müssen. Für die Errichtung des Bundesaufsichtsamts im besonderen braucht aber daneben ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht zu bestehen.
Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt; die gesetzesakzessorische Verwaltung ist also im Zweifel immer Ländersache. Schon dieser zentrale Grundsatz für die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der Verwaltung zeigt, daß das Grundgesetz die Verwaltungszuständigkeit von der Gesetzgebungszuständigkeit für die Sachregelung trennt. Deshalb ist auch die Zuständigkeit zur Errichtung einer Bundesoberbehörde durch Gesetz nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG von der Zuständigkeit zur Sachregelung zu trennen, und zwar auch dann, wenn Sachregelung und Errichtung der Bundesoberbehörde durch ein und dasselbe Gesetz erfolgen.
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine ausschließliche Bundeskompetenz: Zum Erlaß eines Gesetzes, durch das eine selbständige Bundesoberbehörde errichtet wird, ist immer nur der Bund zuständig. Die Ausübung dieser ausschließlichen Bundeskompetenz kann also nicht von Voraussetzungen abhängen, die das Grundgesetz für den Fall der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Sachregelung aufstellt. Wird daher für Angelegenheiten, für die dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung zusteht, eine selbständige Bundesoberbehörde errichtet, so braucht für die Errichtung als solche ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht vorzuliegen. Daß nur diese Auslegung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 richtig sein kann, wird noch deutlicher, wenn man sich vergegenwärtigt, daß diese Vorschrift nicht nur für die gesetzesakzessorische, sondern auch für die gesetzesfreie Verwaltung gilt.
Für Bundesgesetze im Bereich der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gilt gleicherweise, daß sie nach Art. 83 GG grundsätzlich von den Ländern ausgeführt werden. Auch die Angelegenheiten im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, können sowohl zur ausschließlichen als auch zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gehören. Wenn für die Errichtung einer Bundesoberbehörde für diese beiden Bereiche verschiedene Voraussetzungen gefordert werden sollten, so hätte dies in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ausdrücklich erklärt werden müssen. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG steht im VIII. Abschnitt "Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung", nicht im VII. Abschnitt "Die Gesetzgebung des Bundes". Das Grundgesetz zieht allenthalben scharf die Trennungslinie zwischen Bundes- und Länderzuständigkeit; wenn es beabsichtigt gewesen wäre, den Bundesgesetzgeber im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung auch für die Errichtung einer Bundesoberbehörde an das Vorliegen eines Bedürfnisses zu binden, so müßte Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG eine dahingehende Vorschrift ausdrücklich enthalten. Das Vorliegen eines Bedürfnisses im Sinne eines dringenden Bedarfs wird aber in Art. 87 Abs. 3 nur in Satz 2 für die Errichtung von bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden gefordert.
cc) Die Antragsteller halten die Errichtung des Bundesaufsichtsamtes auch wegen Verletzung des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes von der Pflicht zur Bundestreue für verfassungswidrig. Sie sind der Meinung, der Bund dürfe, ohne daß ein wichtiger Grund vorliege, den Ländern nicht durch Errichtung von selbständigen Bundesoberbehörden Aufgaben entziehen, die die landeseigene Verwaltung längere Zeit hindurch wahrgenommen habe.
Die Pflicht zur Bundestreue gilt als Schranke für die Ausübung einer Kompetenz auch für den Bund (BVerfGE 12, 205 [239]). Das bloße Gebrauchmachen von einer dem Bund durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz allein verstößt aber noch nicht gegen den Grundsatz von der Pflicht zur Bundestreue. Eine Verletzung dieses Grundsatzes durch den Bund wegen Inanspruchnahme der Kompetenz nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG könnte man nur annehmen, wenn die Inanspruchnahme mißbräuchlich wäre (vgl. BVerfGE 4, 115 [140]). Das ist hier auszuschließen.
2. Das Kreditwesengesetz verstößt auch nicht gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, da diese Vorschrift auf die Tätigkeit der Deutschen Bundesbank im Rahmen des Kreditwesengesetzes keine Anwendung findet.
Die Kompetenz zur Errichtung der Bundesbank steht dem Bund nach Art. 88 GG zu; diese Bestimmung geht als lex specialis dem Art. 87 GG vor. Die Bundesbank konnte also mit Mittel- und Unterbehörden errichtet werden, ohne daß dafür die besonderen Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG vorliegen mußten. Wenn der Bund ohne Zustimmung des Bundesrates nach Art. 88 eine Währungs- und Notenbank als Bundesbank errichten kann, so kann er auf Grund der gleichen Bestimmung ebenfalls ohne Zustimmung des Bundesrates entweder durch ausdrückliche Änderung und Ergänzung des Bundesbankgesetzes oder durch ein besonderes Gesetz wie das Kreditwesengesetz der Bundesbank weitere Aufgaben übertragen, sofern diese noch in ihren Geschäftskreis als Währungs- und Notenbank fallen.
Die Antragsteller vertreten jedoch die Auffassung, daß die der Bundesbank durch das Kreditwesengesetz auf dem Gebiet der Bankenaufsicht übertragenen Funktionen völlig verschieden seien von ihrer durch Art. 88 GG und § 3 des Bundesbankgesetzes umrissenen Aufgabe, mit Hilfe ihrer währungspolitischen Befugnisse den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel zu regeln, daß die Währung gesichert wird.
a) Für die Beantwortung der Frage, was das Grundgesetz in Art. 88 als zum Aufgabenkreis der Währungs- und Notenbank gehörend ansieht, kommt es auch auf das vorverfassungsmäßige Bild der deutschen Währungs- und Notenbank an, das der Verfassungsgeber vorfand. Hier ist wesentlich, daß, seit es in Deutschland überhaupt eine staatliche Bankenaufsicht gibt, also seit dem Erlaß der Verordnung des Reichspräsidenten über Aktienrecht, Bankenaufsicht und über eine Steueramnestie vom 19. September 1931 (RGBl. I S. 493), stets die Notenbank maßgeblich an der Bankenaufsicht beteiligt war. Die genannte Verordnung des Reichspräsidenten übertrug die Bankenaufsicht einem bei der Reichsbank bestellten Kuratorium für das Bankgewerbe und einem Reichskommissar für das Bankgewerbe. Das Gesetz über das Kreditwesen vom 5. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1203) ersetzte das Kuratorium durch ein bei der Reichsbank gebildetes Aufsichtsamt für das Kreditwesen, dem neben anderen der Reichsbankpräsident und der Vizepräsident der Reichsbank angehörten. Nach der Verordnung vom 18. September 1944 (RGBl. I S. 211) wurden schließlich die Aufgaben der Bankenaufsicht auf den Reichswirtschaftsminister und das Reichsbankdirektorium übertragen.
b) Die Zielsetzung der Bundesbank als Währungs- und Notenbank und die der Bankenaufsicht decken sich zwar nicht völlig. Auf dem Gebiet des Kreditwesens fließen aber währungspolitische und ordnungspolitische Gesichtspunkte häufig ineinander und in der Praxis gibt es zahlreiche Überschneidungen. Einmal können sich Maßnahmen des Bundesaufsichtsamts in einer Weise auswirken, daß dadurch der Aufgabenbereich der Bundesbank berührt wird. Wenn z.B. im Wege der Bankenaufsicht zum Zwecke der Gesunderhaltung des Kreditapparates und zur Sicherung der Institutsgläubiger erhöhte Anforderungen an das Eigenkapital und die Liquidität der Kreditinstitute gestellt werden, so beeinflussen diese Maßnahmen zugleich das gesamte Kreditpotential des Bankenapparates. Zum anderen können währungspolitische Maßnahmen der Bundesbank den Status der einzelnen Kreditinstitute in einer Weise beeinflussen, die für die Bankenaufsicht bedeutsam ist. So wird z.B. eine Mindestreserveerhöhung durch die Bundesbank die Liquidität der Kreditinstitute beeinträchtigen und unter Umständen die Wirkung haben können, daß sich bei einzelnen Instituten bedenkliche Anspannungen ergeben. Im Bereich der Bankenaufsicht ergänzen sich also Bundesaufsichtsamt und Bundesbank gegenseitig, ohne daß im Einzelfall eine eindeutige Abgrenzung möglich wäre.
Die Aufgabe der Bundesbank, den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel der Währungssicherung zu regeln und für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs zu sorgen, setzt einen funktionierenden Bankenapparat voraus, zumal die währungspolitischen Befugnisse, die der Bundesbank zur Erfüllung dieser Aufgabe nach dem Bundesbankgesetz zur Verfügung stehen, sich in erster Linie an die Kreditinstitute wenden. Einen großen Teil der Informationen, die die Bundesbank dem Bundesaufsichtsamt für die Zwecke der Bankenaufsicht zur Verfügung stellen kann, erhält sie ohnehin im Zuge ihrer Tätigkeit als Währungs- und Notenbank über ihr weitgespanntes Netz von über 250 Niederlassungen. Ein Tätigwerden der Bundesbank im Rahmen von § 15 BBankG (Diskont-, Kredit- und Offenmarktpolitik), § 16 BBankG (Mindestreserve-Politik) und § 19 BBankG (Geschäfte mit Kreditinstituten, insbesondere Rediskont) ist gar nicht denkbar, ohne daß sich die Bundesbank laufend Informationen über den Stand der Kreditwirtschaft im allgemeinen und über den jeweiligen Status einzelner Kreditinstitute verschafft. Sie kommt zu diesen Informationen zwangsläufig kraft ihrer beherrschenden Stellung an der Spitze der Geld- und Kreditwirtschaft.
Die Bundesbank wird durch § 7 Abs. 1 KWG ausdrücklich verpflichtet, dem Bundesaufsichtsamt Beobachtungen und Feststellungen mitzuteilen, die für die Erfüllung seiner Aufgaben von Bedeutung sein können, insbesondere auch die Ergebnisse ihrer statistischen Erhebungen nach § 18 BBankG; diese Vorschrift ist deshalb notwendig, weil die Bundesbank Informationen, die sie im Rahmen ihrer normalen Geschäftstätigkeit über Kreditinstitute erhält, nicht an Dritte weitergeben darf. Nach § 13 BBankG besteht für die Bundesbank eine Pflicht zur Auskunfterteilung nur gegenüber der Bundesregierung, und zwar nur über Angelegenheiten von wesentlicher währungspolitischer Bedeutung.
c) Auch eine Prüfung der einzelnen Funktionen der Bundesbank nach dem Kreditwesengesetz ergibt, daß diese unmittelbar aus ihrer Aufgabe als Währungsbank abzuleiten sind. Schwierigkeiten von Kreditinstituten infolge allzu großzügiger Kreditgewährung und dadurch verursachte Zusammenbrüche können, wie die Bankenkrise des Jahres 1931 gezeigt hat, gleichzeitig auch die Währung in Gefahr bringen. Wenn also die Währungs- und Notenbank Anzeigen über Großkredite, Millionenkredite und über Veränderungen bei den Kreditinstituten, Monatsausweise, Jahresbilanz und Geschäftsbericht entgegennimmt, sich den Prüfungsbericht erläutern läßt oder von den Kreditinstituten Auskünfte über Geschäftsangelegenheiten verlangt, schließlich diese Informationen verarbeitet und eventuell mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterleitet, so dient diese Tätigkeit, auch wenn sie nur Aufsichtsmaßnahmen vorbereitet, ebenfalls weitgehend der Sicherung der Währung.
Die Fälle, in denen nach dem Kreditwesengesetz das Einvernehmen mit der Bundesbank herzustellen ist und in denen sie anzuhören ist, hängen ebenfalls unmittelbar mit ihrer Aufgabe als Währungsbank zusammen.
Die Bundesbank hat im übrigen im Bereich der Bankenaufsicht keine obrigkeitlichen Befugnisse; nur das Bundesaufsichtsamt trifft Entscheidungen, nur das Bundesaufsichtsamt kann Zwangsmittel anwenden.
3. Auch die übrigen Rügen der Antragsteller sind unbegründet.
a) § 28 Abs. 2 KWG bestimmt, daß das Registergericht des Sitzes eines Kreditinstituts unter bestimmten Voraussetzungen auf Antrag des Bundesaufsichtsamts einen Prüfer für das betreffende Institut zu bestellen hat. § 38 Abs. 1 Satz 3 KWG sieht für den Fall der Erlaubnisrücknahme vor, daß das Registergericht auf Antrag des Bundesaufsichtsamts Abwickler zu bestellen hat, wenn die sonst zur Abwicklung berufenen Personen keine Gewähr für die ordnungsmäßige Abwicklung bieten. § 43 schließlich macht, soweit das Betreiben von Bankgeschäften einer Erlaubnis bedarf, die Eintragung in ein öffentliches Register davon abhängig, daß dem Registergericht die Erlaubnis nachgewiesen worden ist.
Die Registergerichte sind zwar Landeseinrichtungen, aber keine Verwaltungsbehörden, sondern Gerichte. Art. 84 Abs. 1 GG fordert ein Zustimmungsgesetz nur dann, wenn das Verfahren von Verwaltungsbehörden der Länder durch Bundesgesetz geregelt wird.
b) Durch § 63 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 KWG wird das Gesetz über das Kreditwesen vom 25. September 1939 mit den zu seiner Änderung, Ergänzung und Durchführung ergangenen Verordnungen aufgehoben. § 63 Abs. 1 Nr. 28 hebt das Gesetz Nr. 50 des ehemaligen Landes Württemberg-Baden über die Beaufsichtigung von Kreditinstituten vom 31. Januar 1946 auf, durch das die Funktionen des Reichswirtschaftsministers auf den Finanzminister des Landes und die des Reichsbankdirektoriums auf die Reichsbankhauptstelle Stuttgart übertragen worden waren.
Diese -- vorkonstitutionellen -- Vorschriften enthielten zwar Regelungen des Verwaltungsverfahrens von Landesbehörden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG. Aber ihre bloße Aufhebung durch das Kreditwesengesetz von 1961 bedeutet keine Regelung des Verwaltungsverfahrens von Landesbehörden, sondern beendet lediglich das Verwaltungshandeln der Länder auf dem Gebiet der Bankenaufsicht. Hierfür ist die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]).
c) § 47 KWG verstößt nicht gegen Art. 105 Abs. 3 GG. Nach Art. 105 Abs. 3 GG bedürfen Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt, der Zustimmung des Bundesrates. Diese Bestimmung hat den Sinn, die materiellen Interessen der Länder im Hinblick auf die in Art. 106 vorgenommene Aufteilung des Steueraufkommens zwischen Bund und Ländern zu wahren.
§ 47 KWG ermächtigt die Bundesregierung, unter bestimmten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung einem Kreditinstitut einen Aufschub für die Erfüllung seiner Verbindlichkeiten zu gewähren und anzuordnen, daß während des Aufschubs Vollstreckungsmaßnahmen nicht zulässig sind. Steuern sind in der Bestimmung nicht ausdrücklich erwähnt, aber es ist selbstverständlich, daß unter die Verbindlichkeiten auch Steuerverbindlichkeiten fallen.
Gleichwohl ist § 47 KWG kein Bundesgesetz über Steuern im Sinne von Art. 105 Abs. 3 GG. Man darf den Begriff des Gesetzes über Steuern nach Art. 105 Abs. 3 GG nicht derart ausweiten, daß auch die Ermächtigung der Bundesregierung, einem Kreditinstitut aus Gründen, die nicht speziell die Steuererhebung betreffen, ad hoc einen Aufschub auch für fällig gewordene Steuerverbindlichkeiten zu gewähren, darunter fällt.
d) Nach §§ 175, 179, 188 Abs. 1 und 189 der Abgabenordnung haben Privatpersonen, öffentliche Behörden und Beamte, Notare usw. den Finanzämtern gegenüber gewisse Anzeige-, Auskunfts- und Beistandspflichten, um diesen die Durchführung der Besteuerung und die Verfolgung von Steuervergehen zu erleichtern. Die Anwendung dieser Vorschriften auf die beim Bundesaufsichtsamt beschäftigten oder von ihm beauftragten und auf die im Dienst der Bundesbank beschäftigten Personen schließt § 9 Abs. 2 KWG aus, soweit diese Personen zur Durchführung dieses Gesetzes tätig werden.
§ 9 Abs. 2 regelt aber nicht das von den Landesfinanzbehörden anzuwendende Verfahren. Da § 9 Abs. 1 KWG den in der Bankenaufsicht tätigen Personen eine generelle Schweigepflicht über die ihnen bei ihrer Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen auferlegt, mußte zum Zwecke der Klarstellung im Absatz 2 gesagt werden, daß die entgegenstehenden Vorschriften der Abgabenordnung über Auskunfts- und Anzeigepflichten keine Anwendung finden. § 9 Abs. 2 normiert also insoweit ebenfalls nur die Schweigepflicht. Die Bestimmungen über die Schweigepflicht gehören zum materiellen Verwaltungsrecht und nicht zum Recht des Verwaltungsverfahrens der Landesfinanzbehörden.
C.