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La disabilità è un'esperienza fondamentale nella storia dell'esistenza umana. Ancora nel 20° secolo, la maggior parte delle persone senza lavoro a causa della propria infermità dipende dall'assistenza pubblica. La situazione migliora visibilmente con l'introduzione delle assicurazioni sociali e in particolare dell'assicurazione invalidità (AI) nel 1960. Ma per queste assicurazioni il concetto di disabilità si riduce principalmente all'aspetto dell'incapacità al guadagno, mentre vengono trascurate le esigenze sociali e culturali dei disabili. L'obiettivo dell'odierna politica delle pari opportunità e a favore dell'integrazione è di contrastare questo tipo di tendenze.
La disabilità è determinata da diversi fattori: infermità fisiche o psichiche, limitazioni nella vita quotidiana e in quella professionale, pregiudizi sociali nonché opportunità e risorse a disposizione. Le esigenze delle persone disabili sono inoltre assai diverse. Infine, il concetto di disabilità acquisisce significati diversi a seconda dell'epoca storica.
La disabilità prima della nascita delle assicurazioni sociali moderne
Nei secoli passati, la disabilità faceva parte della vita quotidiana di molte persone. A causa dell'assenza di cure mediche e della scarsa alimentazione, un parto difficile, una malattia o un infortunio provocano spesso danni permanenti. L'infanzia e la vecchiaia sono due fasi della vita particolarmente a rischio: le bambine e i bambini infermi hanno scarse probabilità di sopravvivere nei primi anni di vita e il processo d'invecchiamento naturale inizia prima rispetto a oggi. Ancora nel 19° secolo la maggior parte delle persone è colpita da disturbi della vista o dell'udito già dopo i 30 anni. Ma chi è disabile suscita anche stupore e repulsione. Fino a Ottocento inoltrato l'atteggiamento nei confronti delle persone con malformazioni o di piccola statura oscilla tra orrore e meraviglia, come testimoniano le esibizioni di "nani" e di "fenomeni da baraccone" alle fiere. Infermità congenite di questo tipo sono considerate "scherzi della natura" che manifestano, a seconda del punto di vista, la varietà della vita o l'ira divina.
Le infermità, soprattutto di tipo fisico, comportano spesso una forte limitazione della capacità lavorativa. Chi per questa ragione si ritrova senza una fonte di reddito e non riceve aiuto dalla famiglia, cade in povertà e deve cercare aiuto nei monasteri e negli ospizi. In molti luoghi è uso dare alle persone disabili un permesso speciale per elemosinare: i malati e i disabili sono infatti considerati "poveri degni di aiuto", al contrario dei poveri abili al lavoro, a cui nel 19° secolo era perlopiù sistematicamente negato l'accesso all'assistenza pubblica. Nel 20° secolo, il sostegno finanziario ai disabili rimane tuttavia per lungo tempo molto modesto e legato alle esigenze individuali.
La fiducia nelle capacità di apprendimento dell'individuo, affermatasi con l'illuminismo, porta col tempo ad un mutamento della percezione della disabilità e alla nascita della pedagogia curativa moderna. L'ottimismo pedagogico riguarda inizialmente sopratutto le persone affette da infermità sensoriali e psichiche. Dopo il 1800 in Svizzera nascono numerosi istituti specializzati per persone cieche, sordomute o mentalmente disabili e contemporaneamente si afferma la psichiatria moderna, che intende curare i malati psichici. Le nuove istituzioni, in gran parte esistenti ancora oggi, si basano sulla combinazione di spazi specifici e di particolari provvedimenti di promozione. Per esempio alle ragazze e ai ragazzi ciechi vengono impartite lezioni in scrittura Braille, mentre alle bambine e ai bambini sordi viene insegnato il linguaggio parlato oppure (in casi eccezionali) il linguaggio dei segni. Dopo l'inserimento dell'obbligo scolastico generale nella Costituzione federale del 1874, molti Cantoni e Comuni istituiscono classi di sostegno e scuole speciali per bambini con problemi di apprendimento, che fino a quel momento dovevano spesso rinunciare a frequentare la scuola. Nel 20° secolo l'intervento della pedagogia curativa e di quella specializzata si estende ai bambini e ai giovani con un comportamento difficile, considerati "disadattati".
I progressi scientifici del 19° secolo, in particolare nel campo dell'igiene e della chirurgia, accrescono l'attenzione della medicina per le anomalie (fisiche): l'ortopedia si specializza per esempio nella correzione di arti malformati attraverso esercizi ginnici e interventi chirurgici; vengono inoltre elaborate tecniche chirurgiche per il trattamento del piede varo e del gozzo. Tuttavia, questo boom ospedaliero rimane ambivalente per i malati cronici e i disabili. Rispetto ai vecchi ospedali, le nuove cliniche distinguono infatti maggiormente tra infermità curabili e non: chi presenta una malattia incurabile rimane escluso dai progressi dell'assistenza; se inoltre è povero e senza famiglia, spesso è condannato a trascorrere la propria vita in un ospizio. Dopo il 1900 sorgono numerosi istituti di cura e assistenziali specializzati, per esempio per le persone malate di tubercolosi.
Nel 20° secolo, le persone disabili suscitano nuove paure, alimentate, per esempio, dalle nuove scoperte e teorie nel campo della ricerca sull'ereditarietà. In questi studi, i disabili vengono etichettati come "inferiori" e le malformazioni e le infermità sono considerate un segno del degrado della società. Nei primi anni del Novecento, prendono piede, sia in ambito psichiatrico che in quello della pedagogia curativa, pratiche di tipo eugenetico volte a prevenire la nascita di nuove generazioni affette da malattie ereditarie. Provvedimenti quali il divieto di sposarsi o la sterilizzazione, motivati con argomenti sia di eugenetica che di politica sociale, colpiscono principalmente le persone affette da (apparenti) disturbi mentali e i malati psichici nonché in misura ridotta anche le persone sorde e i cieche. Dopo il 1945, in Svizzera cerchie sempre più ampie si distanziano dalle pratiche eugenetiche dopo aver criticato la sterilizzazione forzata di 400 000 persone e all'uccisione di più di 100 000 disabili perpetrate nella Germania nazista.
Con il boom economico del Dopoguerra e la liberalizzazione di numerosi ambiti sociali, inizia a mutare anche l'atteggiamento nei confronti delle persone disabili. Il sostegno individuale acquisisce sempre più importanza, mentre la questione dei costi passa in secondo piano. A partire dagli anni 1980 l'opinione pubblica torna ad occuparsi del bisogno di protezione e dell'accettazione della disabilità, seppure partendo da presupposti totalmente differenti. I progressi della medicina si rivelano un'arma a doppio taglio: se da un lato infatti cresce il numero di terapie che permettono di trattare e curare con successo infermità congenite o dovute a infortunio, dall'altro il rapido sviluppo della diagnostica prenatale permette di individuare già prima della nascita un numero sempre maggiore di infermità, mettendo i genitori di fronte alla difficile decisione di procedere o meno all’aborto. All'altro capo della vita, inoltre, l'aumento della longevità porta all’aumento dei casi di persone affette da demenza senile, fortemente limitate negli atti ordinari della vita e bisognose di cure assidue.
Il punto di vista della previdenza sociale sulla disabilità: un problema individuale
Le moderne assicurazioni sociali non si limitano ad assumere il rischio di disabilità, ma contribuiscono anche a dare alla stessa un significato specifico. Le assicurazioni di ispirazione bismarckiana considerano i disabili innanzitutto sotto il profilo dell'incapacità al guadagno. L'invalidità (questo il termine tecnico assicurativo fondamentale) significa di conseguenza una limitazione della capacità al guadagno che, a seconda del caso, può essere temporanea o permanente, parziale o totale. Il grado d'invalidità è un dato attuariale importante, calcolato in base alla differenza tra il reddito precedente e quello seguente l'insorgere dell'incapacità al guadagno. Di conseguenza la copertura assicurativa si limita inizialmente agli infortuni sul lavoro, vale a dire alle persone che svolgono un attività lucrativa.
L'assicurazione militare e quella contro gli infortuni, introdotte rispettivamente nel 1902 e nel 1918, sono i primi rami delle assicurazioni sociali a versare rendite agli assicurati invalidi, prevedendo inoltre provvedimenti medici per la riabilitazione volti a ristabilire la capacità al guadagno. Con il passare del tempo anche le casse pensioni iniziano a versare rendite per invalidi (dapprima gli istituti degli enti di diritto pubblico e in seguito anche quelli delle imprese private), ma la copertura assicurativa rimane mirata e frammentaria: il diritto alle prestazioni interessa unicamente le lavoratrici e i lavoratori affiliati a un'assicurazione o (nel caso dell'assicurazione militare) chi presta servizio. L'assicurazione contro gli infortuni copre inoltre soltanto gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali riconosciute. Il numero delle persone assicurate rimane ridotto: fino agli anni 1980, solo un lavoratore su due è assicurato all'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (Suva). Tuttavia, nel corso dei decenni il numero delle lavoratrici e dei lavoratori affiliati ad assicuratori privati cresce costantemente. L’impostazione sulla perdita di guadagno causa l'esclusione dalla copertura assicurativa di donne, bambini e anziani senza attività lucrativa. Concretamente, questo significa che gran parte delle persone disabili (in particolare le persone affette da un'infermità congenita che non hanno mai potuto esercitare un'attività lucrativa) continua a dipendere dall'assistenza pubblica.
Uno degli obiettivi principali dell'assicurazione invalidità (AI), istituita nel 1960 dopo lunghe vicissitudini (Organizzazioni di autoaiuto per i disabili), è quello di colmare tali lacune. Anche l'AI si rifà al termine giuridico-assicurativo di invalidità. Per il calcolo della rendita sono determinanti la durata dell'attività lucrativa e l'importo dei contributi versati. Concepita quale assicurazione popolare alla pari dell'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS), l'AI include sin dall'inizio anche le persone con infermità congenite che non hanno mai versato contributi. Queste hanno diritto alla rendita minima e in seguito, come i beneficiari di rendite AVS, anche alle prestazioni complementari e agli assegni per grandi invalidi. Inoltre l'AI non fa distinzione tra i tipi di infermità ed assicura quindi anche i disabili mentali: nel 1960 una novità assoluta in Europa. Inizialmente l'AI prevede le mezze rendite e le rendite intere, scalate secondo il grado d'invalidità: se questo è superiore al 50 per cento viene concessa una mezza rendita, se è superiore al 66 ⅔ una rendita intera. Nel 1986 viene introdotto anche il quarto di rendita per le persone assicurate con un grado d'invalidità tra il 40 e il 50 per cento. Oltre alle rendite, l'AI prevede provvedimenti sanitari per la riabilitazione e provvedimenti d'integrazione professionale, finanzia mezzi ausiliari (p. es. ausili per la deambulazione o apparecchi acustici) ed eroga sussidi a scuole speciali e istituti. Dal 2011, in seguito all'entrata in vigore della nuova perequazione finanziaria, questi ultimi sono interamente finanziati dai Cantoni.
Sin dall'inizio l'AI segue il principio «priorità dell’integrazione sulla rendita». Il diritto alla rendita è accordato unicamente a chi non è in grado di svolgere un lavoro ragionevolmente esigibile nonostante abbia partecipato a provvedimenti di integrazione. Dato che fino ad oggi la maggior parte delle persone con un (leggero) danno alla salute è integrata nel processo lavorativo, il numero di rendite dell'AI è sempre rimasto relativamente basso. Nel 2011, per esempio, in Svizzera vivevano approssimativamente 600 000 persone disabili in età lavorativa: nello stesso anno l'AI ha versato 238 000 rendite. In virtù del principio dell'integrazione, chi inoltra una richiesta di prestazioni dell'AI deve dapprima sottoporsi a un provvedimento sanitario o professionale, per esempio una terapia, una formazione professionale o il collocamento in un posto di lavoro. Le persone assicurate hanno l'obbligo sin dall'inizio di partecipare attivamente a questo tipo di provvedimenti, pena l'annullamento o il rifiuto di prestazioni.
Alla fine degli anni 1990, in seguito al rallentamento della crescita economica, alla razionalizzazione dei processi lavorativi nonché all'estensione del concetto di patologia, il numero di nuovi beneficiari di rendite AI inizia ad aumentare considerevolmente . Allo stesso tempo, compare nell'agenda politica la questione degli abusi. A partire da questo decennio, inoltre, cresce la pressione affinché sia migliorata l'integrazione nel mercato del lavoro delle persone con un rendimento limitato e in particolare di quelle affette da malattie psichiche. Con la 5a revisione dell'AI (2008) vengono pertanto introdotti i provvedimenti del rilevamento e dell'intervento tempestivi, che di fatto eliminano il confine assicurativo tra l’invalidità e la non invalidità. Viene anche rafforzata la cooperazione tra AI, assicurazione contro la disoccupazione e assistenza pubblica. Per le persone interessate questi nuovi provvedimenti si rivelano una lama a doppio taglio, tanto più che sul tavolo delle trattative politiche vi sono ancora possibili misure di risparmio (p. es. la revisione delle rendite di vecchiaia). Se da un lato vengono intensificati gli sforzi a favore dell'integrazione, dall'altro aumenta anche la pressione sulle persone con un rendimento limitato, affinché si sottopongano ai vincoli di una società fondata sul lavoro remunerato, che spesso tiene troppo poco conto delle loro esigenze.
Nuovi approcci: le pari opportunità e l'integrazione
La disabilità comporta spesso anche discriminazione: non da ultimo da parte delle assicurazioni sociali. La stessa AI rimane per lungo tempo un affare di funzionari, giuristi, medici e matematici attuariali, in cui le persone interessate non hanno voce in capitolo. Sulla scia dei movimenti del 1968, una giovane generazione di disabili attivi inizia però a mettere sempre più in discussione il potere di autorità ed esperti. Per esempio la rivista «Puls» affronta temi inerenti alla disabilità, come la costruzione di alloggi adeguati, la sessualità o il rapporto tra persone con e senza infermità: tutte questioni finora di scarsa importanza nella discussione politica. Anche le attività previste dalla Svizzera istituzionale nell'anno internazionale ONU dei disabili (1981) sono valutate con sguardo critico.
Il motore alla base del nuovo movimento per la disabilità, che vede impegnati in varia misura i singoli gruppi di persone disabili, risulta essere la rivendicazione delle pari opportunità: gli attivisti presentano la disabilità quale conseguenza della discriminazione sociale. Secondo questa lettura è la società a doversi adattare alle esigenze particolari delle persone disabili e non viceversa. I punti cruciali sono la mobilità, la formazione e l'autonomia abitativa. Nel 1998, poco dopo il rifiuto della 4° revisione dell'AI, la quale prevede per la prima volta dall’istituzione dell’assicurazione sociale una riduzione delle prestazioni, le associazioni per i disabili lanciano un'iniziativa popolare volta ad inserire nella Costituzione federale un divieto generale di discriminazione delle persone disabili. Cinque anni più tardi, tuttavia, dopo l'approvazione di un controprogetto indiretto da parte del Parlamento, Popolo e Cantoni respingono l'iniziativa. Il 1° gennaio 2004 entra così in vigore la legge sull'eliminazione di svantaggi nei confronti dei disabili (LDis). I suoi punti fondamentali riguardano l'accesso alle costruzioni e ai trasporti pubblici nonché ai servizi dell'autorità amministrativa. Rispetto al concetto di invalidità delle assicurazioni sociali, quello di disabilità ai sensi della LDis è molto più ampio: la disabilità è per esempio misurata in relazione alla capacità di compiere gli atti ordinari della vita, di coltivare contatti sociali, di muoversi o di seguire una formazione.
Il principio delle pari opportunità pone al centro la promozione dell'integrazione e dell'autonomia. La LDis prescrive per esempio ai Cantoni di potenziare l'integrazione nelle scuole normali a discapito delle scuole speciali. Prima della sua entrata in vigore, circa il cinque per cento degli allievi in Svizzera segue le lezioni in classi di sostegno o in classi speciali. Il suo obiettivo è che, dove possibile, le bambine e i bambini con infermità possano seguire le lezioni in una classe regolare. A tutt'oggi però (2013) gli impegnativi lavori di attuazione sono stati conclusi solo in parte e inoltre vi sono notevoli disparità tra i Cantoni.
La promozione dell'autonomia delle persone disabili viene potenziata anche nell'AI: la 6° revisione (revisione 6a) introduce (dopo diversi progetti pilota) il contributo per l'assistenza. La nuova prestazione dà il diritto alle persone assicurate che percepiscono un assegno per grandi invalidi e che vivono a casa di assumere assistenti a spese dell'AI. Ciò permette alle persone interessate di organizzare l'assistenza di cui necessitano autonomamente e secondo le proprie esigenze. In questo modo, a seconda del caso, il ricovero in istituto non è più necessario.
Il rafforzamento dell'autonomia e della responsabilità individuale si riflette anche nel cambio di direzione degli aiuti finanziari, che non sono più versati alle istituzioni, bensì direttamente alle persone assicurate.
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(12/2015)