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Die Basler Rahmenvereinbarung ist der globale aufsichtsrechtliche Rahmen für Banken, den der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) seit 1975 entwickelt hat. Seit 2019 befasst sich der BCBS mit der Aufnahme von Kryptowährungen und den entsprechenden Richtlinien in die Basler Rahmenvereinbarung.
Auslöser waren das relative Wachstum der Kryptomärkte und das Entstehen von Rechtsordnungen wie der Schweiz, die sich durch erste Krypto-Investitionen von Banken und damit verbundenen Dienstleistern auszeichneten. Der BCBS veröffentlichte 2021 ein erstes Konsultationspapier zur aufsichtsrechtlichen Behandlung der Risiken von Banken in Bezug auf Krypto-Assets und am 30. Juni 2022 ein zweites, das sich bis zum 30. September 2022 in der Konsultationphase befindet. Im Folgenden gehen wir auf die bisherigen Arbeiten des BCBS zur Einbeziehung von Krypto-Vorschriften in die Basler Rahmenvereinbarung ein.
Die Basler Rahmenvereinbarung und ihre Elemente
Zur Einführung: Die Basler Rahmenvereinbarung besteht aus den drei Grundpfeilern und einigen anderen Elementen. Die drei Säulen bestehen wiederum aus:
- Risikobasierte Mindesteigenkapitalanforderungen für Markt-, Kredit- und operationelle Risiken (nach einem Katalog von Verfahren) und eine Verschuldungsquote (als Absicherung der risikobasierten Eigenkapitalanforderungen).
- Aufsichtlichtsrechtlicher Überprüfungsprozess, der das Risikomanagement und die Überwachung umfasst sowie zusätzliche (Kapital-)Anforderungen und Erwartungen hinsichtlich des Managements von Zinsrisiken im Anlagebuch vorgibt.
- Offenlegungspflicht, die die Marktdisziplin fördern soll.
Weitere Elemente sind Begriffsbestimmungen für Eigenkapital, formelgestützte Liquiditätsstandards (Liquidity Coverage Ratio [LCR] und eine längerfristige Net Stable Funding Ratio [NSFR]), Grosskreditgrenzen und Grundprinzipien der Bankenaufsicht.
BCBS befasst sich erstmals mit Kryptowährungen
Am 13. März 2019 veröffentlichte der BCBS einen Newsletter, in dem er das anhaltende Wachstum von Krypto-Assets und die Möglichkeit voraussah, dass diese Entwicklung die Risiken für Banken erhöhen könnte. Dazu gehören Risiken im Zusammenhang mit Liquidität, Kredit, Markt, Betrieb, Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung, Recht und Reputation. Der Ausschuss formulierte die Erwartung, dass diejenigen Banken, die eine Genehmigung zum Erwerb von Krypto-Assets haben oder damit verbundene Dienstleistungen erbringen, mindestens Folgendes tun sollten:
- Durchführung einer angemessenen Sorgfaltsprüfung für Exponierungen gegenüber Krypto-Vermögenswerten im Zusammenhang mit den genannten Risiken.
- Anpassung ihrer Governance-, Risikomanagement-, Kapital- und Liquiditätsanforderungen, um deren Robustheit im Hinblick auf die erhöhten Risiken zu gewährleisten.
- Verbesserung der Transparenz und Offenlegung.
- Förderung eines angemessenen aufsichtsrechtlichen Dialogs über diese neuen Exponierungen.
Aus Sicht der Basler Rahmenvereinbarung beziehen sich die im Newsletter dargelegten Erwartungen auf die Säulen 2 und 3. Der Ausschuss verzichtete auf die Formulierung von Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen der Säule 1 für Risikopositionen im Bereich der Kryptowährungen und auf Kommentare zu anderen Elementen wie Verschuldungsquote, Grosskredite und Liquiditätsvorschriften.
Erstes Diskussionspapier folgt
Aufbauend auf den Analysen und Konzepten, die im Newsletter vorgeschlagen wurden, veröffentlichte der BCBS am 12. Dezember 2019 ein Diskussionspapier über die Gestaltung einer aufsichtsrechtlichen Behandlung von Krypto-Vermögenswerten.
Das selbstgesetzte Ziel war es, mit der Branche zusammenzuarbeiten, um die Risiken der Banken in Bezug auf Krypto-Exponierungen in die Basler Rahmenvereinbarung aufzunehmen. Der Ausschuss vertrat die Ansicht, dass die fehlende Standardisierung, das schnelle Wachstum und die hohe Volatilität von Krypto-Assets einen konservativen globalen Aufsichtsstandard rechtfertigen. Die wichtigste Neuerung war die Formulierung einer Eigenkapitalanforderung der Säule 1 für Risiken aus Kryptowährungen. Diese wird als hochriskant eingestuft und so konservativ wie möglich angesetzt. Der BCBS definierte eine Kategorie von „hochriskanten“ Krypto-Vermögenswerten: Diese sind auf einer Distributed-Ledger-Technologie (DLT) gespeichert, kryptografisch gesichert, nicht von einer Behörde oder eines anderen identifizierten Emittenten ausgegeben, haben keinen „inneren Wert“ und sind nicht mit Vermögenswerten mit innerem Wert verbunden oder durch diese unterlegt.
Laut dem BCBS sind Bitcoin (BTC) und Ethereum (ETH) solche Vermögenswerte, die 2019 über 80% der Marktkapitalisierung aller Krypto-Assets ausmachten. Der Ausschuss anerkannte das Aufkommen anderer Arten von digitalen Vermögenswerten wie tokenisierte Assets oder Stablecoins, vertrat jedoch die Auffassung, dass diese anderen Vermögenswerte vor der Festlegung einer aufsichtsrechtlichen Behandlung einer weiteren Bewertung bedürfen.
Anlageklasse mit höchstem Risikoprofil
Der Ausschuss schlug vor, die strengsten Mindestkapitalanforderungen der Säule 1 auf die Exponierungen der Banken in solchen hochriskanten Krypto-Assets anzuwenden. Dies geschieht durch die Anwendung eines zusätzlichen Risikogewichtungsfaktors von 1.250% auf die üblichen 8% der ursprünglichen Exponierung. Das Halten von Bitcoin in Höhe von 100 USD im Bankbuch würde (100*8)/100)*(1.250/100), d.h. 100 USD Kernkapital erfordern.
Dies ist die höchstmögliche Kapitalanforderung im traditionellen Finanzwesen und wird nur auf die schlechtesten extern bewerteten Verbriefungen angewandt. Das Halten solcher Forderungen im Handelsbuch würde ebenfalls am konservativsten mit dem Äquivalent des vollen Abzugs für das Marktrisiko und das Kreditbewertungsanpassungsrisiko (CVA-Risiko) behandelt werden. Demgegenüber würden Forderungen, die Restrisiken tragen, einem entsprechenden Aufschlag unterliegen.
Den Banken wäre es nicht gestattet, intern modellierte Ansätze für Kryptowährungen zu verwenden. Digitale Assets wären weder als finanzielle Sicherheiten für die Zwecke der Kreditrisikominderung noch als hochwertige liquide Aktiva (HQLA) für die Zwecke der LCR und der NSFR geeignet. Exponierungen in Krypto-Assets würden in die Berechnung der Verschuldungsquote einbezogen und den Grosskreditgrenzen unterliegen. Der Ausschuss verwies auf die im Newsletter vom März 2019 formulierten Erwartungen in Bezug auf die Bestimmungen der Säulen 2 und 3.
Genauere Klassifizierungen durch den BCBS
Am 10. Juni 2021 veröffentlichte der BCBS das Dokument „Aufsichtsrechtliche Behandlung von Exponierungen in Kryptowährungen“ zur Konsultation. Die wichtigste Neuerung war die Festlegung verschiedener Arten und Kategorien von Krypto-Vermögenswerten, die über die Kategorien „hohes Risiko“ und „nicht hohes Risiko“ hinausgehen. Die wichtigste Kontinuität war die Beibehaltung der höchstmöglichen Eigenkapitalanforderung für Risikopositionen von Banken gegenüber Krypto-Vermögenswerten mit Ausnahme von traditionellen Assets und nicht-algorithmischen Stablecoins. Es wurden drei Gruppen von Krypto-Vermögenswerten definiert und der Ausschuss führte die folgenden Kategorien ein:
- Gruppe 1a: tokenisierte traditionelle Vermögenswerte
- Gruppe 1b: nicht-algorithmische Stablecoins
- Gruppe 2: Krypto-Assets
Der Ausschuss schlug für die Säule 1 formelgebundene Mindestkapitalanforderungen für Markt- und Kreditrisiken vor, die sich aus den Exponierungen gegenüber jeder Gruppe ergeben und spezifizierte folgende Qualifikationsbedingungen:
- Gruppe 1a: Die Eigenkapitalanforderungen sollten mindestens denen der zu Grunde liegenden traditionellen Vermögenswerte entsprechen. Die Einstufung in Gruppe 1a wäre an eine Reihe spezifischer Bedingungen geknüpft, die die digitalen Vermögenswerte stets kumulativ erfüllen müssen.
- Gruppe 1b: Es gäbe eine neue, spezielle Säule-1-Leitlinie. Nicht-algorithmische Stablecoins würden nur dann in die Gruppe 1 der digitalen Assets aufgenommen werden können, wenn sie gegen ihre Basiswerte einlösbar sind.
- Gruppe 2: Die Eigenkapitalanforderung würde durch Anwendung eines Risikogewichts von 1.250% auf die standardmässigen 8% der ursprünglichen Forderungen (siehe oben) berechnet werden. Die risikogewichteten Assets würden für jeden Krypto-Vermögenswert der Gruppe 2 separat berechnet. Das Risikogewicht würde auf den grösseren Wert zwischen dem absoluten Wert der aggregierten Long-Positionen und dem absoluten Wert der aggregierten Short-Positionen angewendet.
Es würde keine Unterscheidung zwischen Bank- und Handelsbuchpositionen geben. Die vorgeschlagene Behandlung würde sowohl Kredit- und Marktrisiken als auch das CVA-Risiko erfassen. Der BCBS legte auch Regeln für die Berechnung des Gegenparteiausfallrisikos (Counterparty Credit Risk, CCR) für Derivatpositionen fest, denen Krypto-Vermögenswerte der Gruppe 2 zugrunde liegen und schlug Regeln für Wertpapierfinanzierungsgeschäfte und Margenkredite mit diesen Krypto-Vermögenswerten vor.
Das zweite Konsultationsdokument
Am 30. Juni 2022 veröffentlichte der BCBS die „Zweite Konsultation zur aufsichtsrechtlichen Behandlung von Krypto-Asset-Risiken“. Das Konsultationspapier ändert und ergänzt das erste Konsultationspapier in mehreren Punkten, wobei die Struktur in „Gruppen“ beibehalten wird und schlägt zum ersten Mal einen spezifischen Standardtext zur Aufnahme in die Basler Rahmenvereinbarung vor. Insgesamt nimmt die Komplexität des Regulierungsrahmens zu, während die Regeln konservativer werden. Zu den wichtigsten Änderungen und Ergänzungen des Dokuments vom Juni 2021 gehören:
- Qualifizierungsbedingungen für Gruppe 1: Der Ausschuss bittet die Branche um Rückmeldung zu etwaigen Änderungen der Klassifizierungsbedingungen. Diese wären erforderlich, um die Aufnahme von Krypto-Vermögenswerten, die erlaubnisfreie Blockchains nutzen, in Gruppe 1 zu ermöglichen. Zudem bittet er um Rückmeldung zu den Risiken und Möglichkeiten der Risikominderung, die solche Änderungen mit sich bringen würden.
- Qualifizierende Bedingungen für Gruppe 1b: In dem Dokument wird vorgeschlagen, die Bedingungen für die Aufnahme von Stablecoins in die Gruppe 1b zu präzisieren.
- Stablecoins würden sich nur dann für die Aufnahme in Gruppe 1b qualifizieren, wenn sie einen Rückzahlungsrisikotest (der nachweist, dass die Reserven ausreichen, um die Krypto-Assets jederzeit rückzahlbar zu machen) und einen Basisrisikotest (der sicherstellen soll, dass der Inhaber eines Krypto-Assets dieses auf dem Markt zu einem Betrag verkaufen kann, der sich eng an den Bindungswert hält) erfüllen.
Krypto-Vermögenswerte, die alle Klassifizierungsbedingungen für die Aufnahme in Gruppe 1b erfüllen, aber den Basisrisikotest nur knapp bestehen, würden einem Aufschlag auf die risikogewichteten Assets unterliegen.
Der BCBS räumt ein, dass die Risiken von Banken in Bezug auf Stablecoins, die von beaufsichtigten Unternehmen emittiert werden, in der Regel geringer sind als die von unregulierten Unternehmen. Somit sollten sie einer anderen Eigenkapitalbehandlung unterliegen als die, die in Bezug auf die Tests für das Rückzahlungs- und Basisrisiko festgelegt wurde. Der Ausschuss schlägt vor, die Eigenkapitalanforderungen für das Marktrisiko von digitalen Assets der Gruppe 1 nach drei Methoden zu berechnen. Vereinfacht handelt es sich um den standardisierten Ansatz (SSA), den Standardansatz (SA) und die internen Modelle der Banken.
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Verfeinerte Leitlinien
Die Eigenkapitalanforderung für das operationelle Risiko von Krypto-Aktivitäten wird nach dem SA-Ansatz berechnet, der bereits für Exponierungen gegenüber traditionellen Vermögenswerten verwendet wird. Der Ausschuss hat den Vorschlag in Bezug auf das operationelle Risiko und die Widerstandsfähigkeit aktualisiert, um eine klarere Abgrenzung zwischen den folgenden Risiken vorzunehmen: Risiken, die durch den Rahmen für das operationelle Risiko abgedeckt werden, und Risiken, die in den Rahmen für das Kredit- und Marktrisiko aufgenommen werden sollten.
Der Ausschuss hat sich auch an Vorschläge gewagt, wie die Risikomanagementprozesse der Banken operationelle Risiken im Zusammenhang mit Krypto-Assets berücksichtigen können und wie der aufsichtsrechtliche Überprüfungsprozess sicherstellen kann, dass die Banken das Risiko von Krypto-Assets angemessen erfassen.
Der Ausschuss hat auch die LCR- und NSFR-Vorschriften weiterentwickelt und den Ansatz umfassender und kohärenter gestaltet. Dies hängt davon ab, ob es sich bei den Krypto-Beständen um Gruppe 1a (tokenisierte Forderungen an Banken), Gruppe 1b (Stablecoins) oder Gruppe 2 (andere Krypto-Assets) handelt. In begrenztem Umfang können Krypto-Vermögenswerte der Gruppe 1a als HQLA betrachtet werden.
Fazit
Der BCBS arbeitet seit 2019 daran, die Risiken von Banken in Bezug auf Krypto-Assets in die Basler Rahmenvereinbarung einzubeziehen und zeigt damit seinen Glauben an die Unvermeidbarkeit von Krypto-Assets. Ausserdem ist er sehr pragmatisch, wenn es darum geht, neue Formen von Krypto-Assets wie DeFi-Assets und Stablecoins in die sich entwickelnde Rahmenvereinbarung aufzunehmen. Das Ergebnis ist ein komplexes Regelwerk, das im Laufe der Zeit immer konservativer geworden ist. Es zielt darauf ab, Krypto-Vermögenswerte so weit wie möglich unter das Paradigma und die Berechnungsansätze zu bringen, die für traditionelle Vermögenswerte gelten. Das bedeutet, dass das Risiko von Krypto-Vermögenswerten letztlich von der Existenz einer direkten oder indirekten Verbindung des Krypto-Vermögenswertes zu traditionellen Vermögenswerten und dem damit verbundenen identifizierbaren (zentralen) Emittenten oder Intermediär und dem Risikoprofil abhängt.
Sobald der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht erkannt hat, dass der Wert von Krypto-Assets – insbesondere bei den „ungedeckten“ Vermögenswerten – vom Wert der Funktionalität oder des Protokolls abhängt, muss er möglicherweise die Bestimmung über Krypto-Assets in der vereinbarten Basler Rahmenvereinbarung überarbeiten. Zudem muss er zwischen ungedeckten Krypto-Assets der Klassen 1 und 2 und algorithmischen Stablecoins unterscheiden.