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Sachverhalt (komprimiert)
Der Beschwerdeführer ist derzeit in keinem schweizerischen Zivilstandsregister mit seinen Personenstandsdaten erfasst, insbesondere auch nicht im elektronisch geführten Personenstandsregister (nachfolgend «Infostar»). Im Zusammenhang mit seinem Gesuch um Erteilung des Schweizer Bürgerrechts und des damit zusammenhängenden kantonalen und kommunalen Bürgerrechts wäre daher eine Aufnahme in Infostar notwendig (Art. 39 des schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB; SR 210] in Verbindung mit Art. 15a Abs. 2 der eidgenössischen Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004 [ZStV; SR 211.112.2]).
Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer ein von der Schweiz anerkannter Flüchtling ist. Im Sinn des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, dem die Schweiz schon länger beigetreten ist. Im schweizerischen Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) wird der Beschwerdeführer jedoch mit einer Nebenidentität geführt: Neben A., von Eritrea, mit Geburtsdatum […] 1973 auch noch als B., von Eritrea, mit Geburtsdatum […] 1973. Zur Klärung der genauen Identität des Beschwerdeführers liess sich der Beschwerdegegner vom Staatssekretariat für Migration (SEM) rechtshilfeweise die Akten des Asylverfahrens bezüglich des Beschwerdeführers zustellen.
Nach einem Schriftenwechsel mit dem Beschwerdeführer verweigerte der Beschwerdegegner mit Verfügung vom 14. April 2021 die Beurkundung des Personen-standes des Beschwerdeführers im schweizerischen Personenstandsregister im Hinblick auf eine allfällige spätere Einbürgerung. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Beschwerdeführer nicht alle notwendigen Doku-mente eingereicht habe.
Mit Schreiben vom 11. Mai 2021 reichte der Beschwerdeführer beim Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) eine Beschwerde ein. Sinngemäss stellt der Beschwerdeführer den Antrag, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und die Personen-standsdaten des Beschwerdeführers seien im Hinblick auf die beantragte Einbürgerung im schweizerischen Personenstandsregister zu erfassen.
In seiner Stellungnahe vom 25. Mai 2021 hält der Beschwerdegegner sinngemäss an seiner Verfügung fest. Gleichzeitig werden dem GAZ die Akten überwiesen.
Erwägungen
1.[Sachliche und örtliche Zuständigkeit]
2.
Der Beschwerdeführer, unbestrittenermassen ein Ausländer und anerkannter Flüchtling mit einer Niederlassungsbewilligung (Ausländerausweis der Kategorie C), beantragt im Hinblick auf seine gewünschte Einbürgerung die Erfassung seiner Personenstandsdaten (im Sinn von Art. 7 f. ZStV) im schweizerischen Personenstandsregister (das elektronische Register im Sinn von Art 39 Abs. 1 ZGB). Gemäss Art. 15a Abs. 2 ZStV wird eine ausländische Person, deren Daten im System nicht abrufbar sind, spätestens dann in das Personenstandsregister aufgenommen, wenn sie von einem in der Schweiz zu beurkundenden Zivilstandsereignis betroffen ist. Im vorliegenden Fall ist das vom Beschwerdeführer angestrengte Einbürgerungsverfahren bei der zuständigen Behörde beziehungsweise die in Aussicht stehende Einbürgerung ein solches Zivilstandsereignis (Art. 39 Abs. 2 Ziff. 4 und 5 ZGB in Verbindung mit Art. 7 Abs. 2 Bst. g, Art. 8 Bst. n sowie Art. 22 Abs. 1 ZStV).
Gemäss Art. 16 Abs. 1 Bst. b und c ZStV prüfen die Zivilstandsbehörden vor jeder Beurkundung, ob die Identität der beteiligten Personen nachgewiesen ist und die zu beurkundenden Angaben richtig, vollständig und auf dem neusten Stand sind. Hierbei hat die beteiligte Person die erforderlichen Dokumente vorzulegen, wobei diese Dokumente grundsätzlich nicht älter als sechs Monate sein dürfen; ältere Dokumente sind nur ausnahmsweise zulässig, wenn die Beschaffung unmöglich oder offensichtlich unzumutbar ist (Art. 16 Abs. 2 ZStV).
Jede Person, die in Infostar aufgenommen wird, ist mit dem Personenstand beziehungsweise mit allen erforderlichen Daten zu erfassen (Art. 39 Abs. 2 ZGB in Verbindung mit Art. 7 f. ZStV). Dabei haben die Zivilstandsbehörden die Vollständigkeit und Richtigkeit der erforderlichen Daten von Amtes wegen zu prüfen (Art. 16 Abs. 1 Bst. c ZStV).
Die strenge gesetzliche Prüfungspflicht ist wegen der Beweiskraft des schweizerischen Personenstandsregisters geboten. Dieses erbringt für seine Eintragungen vollen Beweis (Art. 9 ZGB); die aufgenommenen Daten sind fortan von allen schweizerischen Behörden zu beachten. Daher haben die Zivilstandsbehörden bei der Datenerfassung grösste Sorgfalt zu wahren. Dementsprechend dürfen beziehungsweise müssen die Zivilstandsbehörden die eingereichten Urkunden einer näheren Prüfung unterziehen (Art. 16 Abs. 5 und 6 ZStV).
Bei der näheren Prüfung steht die Beglaubigung der Urkunden durch die ausstellende beziehungsweise die zuständige ausländische Behörde im Vordergrund. Die Beglaubigung gibt auch Gewissheit darüber, dass die Personenstandsdaten, so wie sie in der Schweiz eingetragen werden sollen, auch im betroffenen Staat Gültigkeit haben. Wenn an der Echtheit einer Urkunde jedoch Zweifel bestehen oder die Echtheit von Verfahrensbeteiligten bestritten wird, so ist die Urkunde einer Echtheitsprüfung zu unterziehen, welche sich einiges aufwendiger als eine Beglaubigung gestaltet. Von einer Beglaubigung oder Echtheitsprüfung wird nur in jenen Fällen abgesehen, wo dies durch einen bilateralen oder multilateralen Staatsvertrag so festgeschrieben wurde. Von einer näheren Prüfung wird auch bei jenen Staaten abgesehen, deren Urkunden aufgrund der langjährigen Erfahrung der hiesigen Zivilstandsbehörden nie zu einer problematischen Eintragung geführt haben.
Im Übrigen ist bei einer Aufnahme ausländischer Personen in das schweizerische Personenstandsregister die gleichnamige Weisung Nr. <ip-pii> des Eidgenössischen Amtes für das Zivilstandswesen (EAZW) vom 1. Oktober 2008 zu beachten (nachfolgend Weisung genannt). bj.admin.ch: Gesellschaft: Zivilstandswesen: Weisungen. Registerangaben.
In der besagten Weisung wird unter anderem thematisiert, wie vorzugehen ist, wenn nicht alle notwendigen Daten (welche in Infostar zu beurkunden sind) genügend nachgewiesen sind. Hierbei ist jede ausländische Person mindestens mit folgenden belegten Daten im Personenstandsregister zu beurkunden: der Familienname, die Vornamen, das Geschlecht, das Geburtsjahr (wenn das Geburtsdatum nicht bekannt ist) und der Lebensstatus (Ziffer 2.1 der Weisung).
3.
Im vorliegenden Fall ist zunächst nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner vom Beschwerdeführer unter anderem Dokumente im Original einverlangt, welche Aufschluss über die genaue Identität des Beschwerdeführers geben können. Konkret hat der Beschwerdegegner insbesondere einverlangt:
- ein «Birth certificate» (vollständige Geburtsurkunde), nicht älter als 6 Monate, ausgestellt durch das zuständige Public Registration Office; dieses Dokument werde unterzeichnet und gestempelt vom Head of Public Registration Office; jeder grössere Ort habe seine Bezirke und Public Registration Offices oder Civil Status Departement geführt von einer von der Stadtadministration bestimmten Person;
- ein «Certificate of Marital Status» (Ledigkeitsbescheinigung), nicht älter als 6 Monate, ausgestellt durch das zuständige Public Registration Office; dieses Dokument sei nur in der englischen Version erhältlich;
- einen Pass oder eine Identitätskarte.
Eine vertiefte Abklärung zur Bestimmung der genauen Identität des Beschwerdeführers drängt sich im vorliegenden Fall auf, zumal sich der Beschwerdeführer den schweizerischen Behörden gegenüber bislang nämlich nie mit diesbezüglichen Urkunden ausgewiesen hat. Dies geht aus den Akten hervor, insbesondere aus dem Protokoll zur Befragung vom 23. Januar 2007 des Beschwerdeführers durch das vormalige Bundesamt für Migration (heute SEM). Im ZEMIS werden die entsprechenden Personendaten nur aufgrund der Aussagen des Beschwerdeführers geführt. In diesem Zusammenhang kann noch erwähnt werden, dass den im ZEMIS erfassten Daten keine erhöhte Beweiskraft im Sinn von Art. 9 ZGB zukommt. Ferner würde ein von den Migrationsbehörden ausgestellter schweizerischer Reiseausweis für Flüchtlinge nicht als Identitätsnachweis dienen, da dem Erfordernis des Art. 16 Abs. 1 Bst. b und c ZStV mit einem solchen Dokument nicht Genüge getan würde (Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen vom 14. November 2012 [RDV; SR 143.5]).
Eine vertiefte Abklärung zur Bestimmung der genauen Identität des Beschwerdeführers drängt sich im vorliegenden Fall auch auf, weil für den Beschwerdeführer im ZEMIS zwei unterschiedliche Vor- und Familiennamen sowie unterschiedliche Geburtsdaten erfasst sind. Auch wenn sich der Beschwerdeführer nicht erklären kann, wie es zu dieser Erfassung von unterschiedlichen Personendaten gekommen ist (es handle sich wohl um einen «Schreibfehler» der Migrationsbehörden), muss im vorliegenden Fall davon ausgegangen werden, dass die Angaben des Beschwerdeführers zumindest im ZEMIS strittig sind.
Grundsätzlich müssen das Geburtsdatum, der Geburtsort sowie der Zivilstand des Beschwerdeführers mit jenen Urkunden nachgewiesen werden, wie sie vom Beschwerdegegner einverlangt wurden. Es handelt sich hierbei teils um zwingend erforderliche Daten im Sinn der bereits erwähnten Weisung des EAZW (Ziffer 2.1).
4.
a)
Ist es einer ausländischen Person im Zusammenhang mit der Aufnahme in das schweizerische Personenstandsregister unmöglich oder unzumutbar, Angaben über ihren Personenstand mit Urkunden zu belegen, so wird geprüft, ob eine Erklärung nach Art. 41 Abs. 1 ZGB entgegengenommen werden kann (Art. 15a Abs. 3 ZStV). Im Übrigen kann beziehungsweise muss der Datensatz gestützt auf nachgereichte Dokumente ergänzt beziehungsweise aktualisiert werden (Art. 15a Abs. 6 und Art. 15 Abs. 5 ZStV).
Im vorliegenden Fall stellt sich der Beschwerdegegner auf den Standpunkt, dass die Entgegennahme einer Erklärung durch den Beschwerdeführer im Sinne von Art. 41 ZGB in Verbindung mit Art. 17 ZStV nicht statthaft sei. Verschiedene Personenstandsdaten des Beschwerdeführers, welche zwingend beurkundet werden müssten, würden ungeklärt bleiben und der Beschwerdeführer weigere sich ausdrücklich, zur Klärung beizutragen, indem er die erforderlichen Dokumente nicht beschaffen wolle.
Der Beschwerdeführer hält dem sinngemäss entgegen, dass er als anerkannter Flüchtling nicht angehalten werden dürfe, die eritreischen Behörden zu kontaktieren, sei es über Familienangehörige, Bekannte oder über eine anwaltliche Vertretung. Es sei dem Beschwerdeführer demnach nicht zumutbar, weitere Dokumente zu beschaffen, weshalb eine Ersatzlösung greifen müsse, insbesondere der Verzicht durch den Beschwerdegegner auf jene Dokumente im Hinblick auf die Beurkundung des Beschwerdeführers in Infostar unter Anwendung von Art. 41 ZGB. Auch macht der Beschwerdeführer in seiner Korrespondenz mit dem Beschwerdegegner sinngemäss geltend, es verstosse gegen die Genfer Flüchtlingskonvention (das Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [FK; SR 0.142.30]), wenn der Beschwerdeführer zu einer Kontaktaufnahme mit den Behörden seines Heimatlandes angehalten werde, aus dem er geflohen ist.
b)
Was den heimatliche/-n (eritreischen) Reisepass beziehungsweise Identitätskarte anbelangt, welche/-n der Beschwerdegegner im Original vom Beschwerdeführer verlangt, muss dem Beschwerdeführer beigepflichtet werden. Der Beschwerdeführer müsste sich nämlich zumindest auf eine diplomatische oder konsularische Vertretung von Eritrea begeben (insbesondere das eritreische Generalkonsulat in Genf), weil die Ausstellung eines Reisepasses oder einer Identitätskarte die persönliche Anwesenheit des Betroffenen bei der Ausstellungsbehörde bedingt (der erforderliche Bildnachweis für diese Dokumente ist nur durch einen persönlichen Abgleich mit jener Person möglich, die ein solches Dokument beantragt). Dies ist allgemein bekannt und muss nicht näher ausgeführt werden. Ein solch direkter Kontakt mit den Behörden des Heimat- beziehungsweise Verfolgerstaates, von welchem der Beschwerdeführer floh, ist für diesen als anerkannten Flüchtling im Sinn der FK und Art. 2 und 49 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) unzumutbar. Der Beschwerdegegner scheint dies ausser Acht zu lassen. Dementsprechend ist auch in Art. 10 Abs. 3 RDV ausdrücklich festgehalten: «Die Kontaktnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates kann namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht verlangt werden».
Diesbezüglich ist die Rechtslage eindeutig und wird auch von den Gerichten so bestätigt. In diesem Punkt ist dem Beschwerdeführer beizupflichten, dass von ihm, als anerkannter Flüchtling, nicht verlangt werden kann, für die Beschaffung eines eritreischen Reisepasses oder einer eritreischen Identitätskarte eine eritreische Botschaft beziehungsweise ein eritreisches Konsulat aufsuchen zu müssen (in diesem Sinn BGE 105 II 1 E. 6; vgl. ferner das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6101/2014 vom 29. Dezember 2015, E. 4.3). Entscheidend ist der Umstand, ob eine direkte Kontaktnahme mit den Heimatbehörden erforderlich ist, was bei der Beschaffung eines Reisepasses beziehungsweise einer Identitätskarte klar zu bejahen ist (anders der Sachverhalt in einem Fall, den das GAZ als Beschwerdeinstanz zu beurteilen hatte und mit Verfügung JI-GAZ_2012/2352 vom 1. März 2013 rechtskräftig entschied; nachzulesen auf zh.ch/entscheide.
c)
Anders verhält es sich mit der vom Beschwerdegegner ebenfalls verlangten eritreischen Geburtsurkunde und der eritreischen Ledigkeitsbescheinigung. In Erwägung 3 hiervor wurde die Notwendigkeit der Vorlage jener Urkunden bereits erörtert. Die zugrunde liegenden Personenstandsdaten können durch keine anderen Dokumente ersatzweise belegt werden.
Der Meinung des Beschwerdeführers, wonach anerkannte Flüchtlinge offenbar generell von der Pflicht befreit sein sollen, fehlende Zivilstandsdokumente (z.B. Geburts- oder Heiratsurkunden) beizubringen, kann nicht gefolgt werden. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind auch um Asyl nachsuchende Personen verpflichtet, Dokumente zum Nachweis ihrer Identität aus ihrem Herkunftsland vorzulegen oder zu beschaffen (BGE 113 II 1). Dies gilt grundsätzlich auch für anerkannte Flüchtlinge, soweit das sich aus dem Flüchtlingsstatus ergebende Verbot der Kontaktaufnahme mit Behörden ihres Herkunftsstaates dadurch nicht verletzt wird. Oft wird von den Betroffenen argumentiert, dass sie ihren Flüchtlingsstatus verlieren würden, wenn sie sich um heimatliche Zivilstandsdokumente bemühen müssten. Nach Lehre und Rechtsprechung bildet ein Kontakt mit Heimatbehörden aber nur dann einen Beendigungsgrund im Sinne von Art. 1 Bst. C Ziff. 1 FK, wenn folgende drei Kriterien kumulativ erfüllt sind (vgl. dazu die Grundsatzurteile der Asylrekurskommission [ARK, heute Bundesverwaltungsgericht] vom 12. Dezember 1995 in Sachen [nachzulesen in EMARK = Entscheidungen und Mitteilungen der ARK 1996/7, S. 51] und vom 26. Januar 1996 in Sachen [EMARK 1996/12, S. 91 ff.); Urteil der ARK vom 4. August 1998 in Sachen E.S. [EMARK 1998/29, S. 242]; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. August 2008, E-6298/2006, und vom 28. August 2008, E-7386/2007):
- Der Akt, mit welchem der Flüchtling mit seinem Heimatstaat in Kontakt tritt, muss freiwillig ausgeführt sein;
- der Flüchtling muss in der Absicht gehandelt haben, sich dem Schutz des Heimatstaates zu unterstellen;
- dieser Schutz muss ihm auch tatsächlich gewährt worden sein.
Das Kriterium der Freiwilligkeit ist dann nicht erfüllt, wenn die Person von Zivilstandsbehörden aufgefordert wird, im Zuge der Beurkundung eines Zivil-standsereignisses beglaubigte Zivilstandsdokumente vorzulegen.
Hervorzuheben ist, dass sich die betroffene Person für die Bestellung der verlangten Zivilstandsdokumente aus dem Heimatland weder (selber) an die heimatliche Vertretung in der Schweiz wenden noch in ihr Heimatland reisen muss. Sofern Familienangehörige im Heimatstaat bei der Beschaffung nicht mitwirken können, wäre auch die Bestellung via Korrespondenzanwalt grundsätzlich möglich. Den entsprechenden Ausführungen in der streitbetroffenen Verfügung des Beschwerdegegners sowie in dessen Schreiben vom 23. Februar und 18. März 2021 kann diesbezüglich beigepflichtet werden, wonach eritreische Dokumente für Eritreer meist problemlos erhältlich seien. Dem GAZ sind aus seiner Praxis diverse Fälle bekannt, in welchen auch anerkannte Flüchtlinge erfolgreich Bemühungen getroffen haben, in Eritrea Zivilstandsdokumente zu beschaffen beziehungsweise beschaffen zu lassen. In einem Schreiben des EAZW an das UNHCR (United Nations High Commissioner of Refugees) vom 23. Februar 2018, das dem GAZ vorliegt, wird die gleiche Haltung zum Ausdruck gebracht.
Die Erfahrung zeigt also, dass Dokumente über Verwandte oder auch über einen Vertrauensanwalt beschafft werden können, ohne dass ein direkter Kontakt mit heimatlichen Behörden entsteht.
d)
Können aus nachvollziehbaren Gründen nicht alle oder keine Zivilstandsdokumente beschafft werden, haben die Betroffenen dies zu begründen. Dies geht bereits aus dem Wortlaut von Art. 41 Abs. 1 ZGB in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1 Bst. a ZStV hervor: Demnach darf eine Erklärung nur abgegeben werden, wenn vom Gesuchsteller hinreichende Bemühungen getroffen wurden und auch ausgewiesen sind. In diesem Zusammenhang lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass sich der Beschwerdeführer je um die Beschaffung von Zivilstandsurkunden oder Informationen aus Eritrea bemüht hat, sei dies persönlich, über seine Verwandten oder einen Vertrauensanwalt. Die Unmöglichkeit der Beschaffung von Zivilstandsurkunden wurde bis anhin nur mit pauschalen Argumenten begründet: er müsse überhaupt nicht aktiv werden und dürfe nicht zur Beschaffung von Dokumenten im Heimatland angehalten werden. Mit dieser Auffassung liegt der Beschwerdeführer bezüglich Geburtsurkunde und Ledigkeitsbescheinigung wie aufgezeigt falsch. Die Beschaffung ist für den Beschwerdeführer weder unzumutbar noch unmöglich. Eine Erklärung vor dem Zivilstandsbeamten beziehungsweise der Zivilstandsbeamtin über nichtstreitige Angaben im Sinne von Art. 41 ZGB kommt demnach nicht in Frage, zumal diese Angaben zusätzlich auch noch als strittig zu betrachten sind.
Wie unter Erwägung 4.b. hiervor ausgeführt, kann diese Auffassung nur bezüglich eines eritreischen Reisepasses beziehungsweise einer eritreischen Identitätskarte geteilt werden. Dies ist für den Beschwerdeführer in der Tat nicht zumutbar.
In diesem Zusammenhang ist noch hervorzuheben, dass es im vorliegenden Fall um eine Einbürgerung geht. Diese ist freiwillig und ist als letzter Schritt zu einer vollständigen Integration in die schweizerische Gesellschaft zu betrachten. Daher ist es umso mehr gerechtfertigt und korrekt, wenn der Beschwerdeführer für einen zweifelfreien Identitätsnachweis möglichst vollzählige notwendige und beweiskräftige Dokumente beschaffen muss. Dieser Fall unterscheidet sich etwa von solchen Fällen, in denen es um die Beurkundung eines in der Schweiz geborenen Kindes geht.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer mit Hinweis auf seine Mitwirkungspflicht (Art. 16 Abs. 5 ZStV in Verbindung mit § 7 Abs. 2 VRG) vom Beschwerdegegner zu Recht dazu angehalten wurde, Dokumente aus seinem Heimatland zu beschaffen beziehungsweise beschaffen zu lassen. Dies gilt mit einer Ausnahme: als anerkannter Flüchtling kann vom Beschwerdeführer nicht verlangt werden, bei seinen heimatlichen Behörden einen Reisepass oder eine Identitätskarte zu beschaffen, weil dies den direkten Kontakt bedingt.
Im Ergebnis ist die angefochtene Verfügung des Beschwerdegegners nicht zu beanstanden, insbesondere Ziffer 1 und 2 des Dispositivs der Verfügung. Die Beurkundung des Personenstandes des Beschwerdeführers im Hinblick auf seine beantragte Einbürgerung durfte vom Beschwerdegegner unter den gegebenen Umständen zu Recht verweigert werden.
Es liegt am Beschwerdeführer zu entscheiden, ob er weiterhin eine Einbürgerung wünscht. Diesbezüglich hätte sich der Beschwerdeführer zunächst an das zuständige Gericht zu halten.
In diesem Sinne wird die Beschwerde im Wesentlichen abgewiesen.
6.[Kosten- und Entschädigungsfolgen]
7.[Gesetzliche Mitteilungspflichten]
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