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Ich möchte folgende These aufstellen: Die Schweiz ist ein Sonderfall, und je mehr sie diesen pflegt, desto mehr ist sie für die Herausforderungen der Globalisierung gewappnet. Diese These stösst, ich weiss, auf wenig Zustimmung. Denn jene, die am Sonderfall Gefallen finden, halten meist wenig von Globalisierung, und die anderen, die für die Globalisierung einstehen, rümpfen über den Sonderfall die Nase. Man kehrt sich gegenseitig den Rücken zu. Dennoch hat der Sonderfall Sinn. Er ergänzt andere Modelle staatlicher Ordnung mit zukunftsweisenden Elementen.
Die Schweiz ist nicht ein Sonderfall, weil es sich einfach so ergeben hat. Sie hat vielmehr ihr Staatswesen seit ihrer Gründung bewusst nach bestimmten Grundsätzen gestaltet. Diese beruhen auf dem Vorrang von Freiheit und Selbstverantwortung. Das Streben nach staatlicher Macht und Grösse, ein äusserst wichtiger Faktor bei der Staatsbildung in den Nachbarländern, spielte dagegen eine untergeordnete Rolle. Die Eidgenossen schworen nicht, wie im Mittelalter üblich, einem adligen Herrscher Treue, sondern sie nahmen den Schutz und Trutz in die eigenen Hände. Sie schworen den Eid sich selbst. Das war erstaunlich – und noch erstaunlicher, dass sie sich inmitten der Adelswelt zu behaupten wussten.
Warum setzte sich die Demokratie im Spätmittelalter nur in der Schweiz durch? Warum war die Schwurgemeinschaft nur dort staatsbildend? Die verfassungsgeschichtliche Sonderentwicklung der Schweiz beruht auf einem einzigartigen Bündnis von Stadt und Land. Das gab es nur in der Eidgenossenschaft. Anderswo fanden die Städte keine Partner. Die Bauern waren ja unterdrückt, nicht zuletzt durch die Städte selbst. Nur um den Vierwaldstättersee herum hatten sich selbständige und genossenschaftlich organisierte bäuerliche Territorien gebildet. Diese Landorte sollten eine wichtige Rolle spielen. Sie gaben mit ihren uneinnehmbaren Tälern den Städten den nötigen Rückhalt, und sie stellten die gefürchteten Krieger. Denn die Städte allein waren, wie das Schicksal der italienischen Stadtrepubliken und der deutschen Reichsstädte beweist, nicht fähig, sich gegen die Fürsten zu wehren.
Mit der Zeit erwuchsen, da das Freiheitsstreben und die Selbstverantwortung nachhaltig umgesetzt wurden, helvetische Tugenden wie Einvernehmlichkeit, Bedächtigkeit oder Sparsamkeit in öffentlichen Dingen. Es entstand eine eigene politische Kultur. Diese ist gekennzeichnet durch ein hohes Bürgerengagement, den Vorrang von Konsensverfahren und eine bemerkenswerte Zurückhaltung in aussenpolitischen Angelegenheiten. Doch das entscheidende Kriterium ist die Freiheit. Die Schweiz als Sonderfall steht und fällt mit dem Grad an Freiheit und Mitwirkung, den sie ihren Bürgern verschafft. Die Freiheit muss, um die eigenständige Existenz zu rechtfertigen, höher sein als in den Ländern ringsum. Sollte dies nicht mehr zutreffen, dann hätte sich der Sonderfall Schweiz überlebt.
Die Schweiz repräsentiert eine Idee, ihre Existenz veranschaulicht eine besondere Art von Staatswesen und politischer Kultur. Sie verwirklicht wie kein anderes Land eine bürgerzentrierte Ordnung, eine Republik von unten her aufgebaut, eine Demokratie, in der der Bürger über mehr Rechte verfügt als anderswo. Falls sie das nicht mehr tut, würde sie gewiss nicht untergehen. Aber sie wäre nicht mehr das, was sie war. Sie hätte wohl den Namen behalten, jedoch die Sache verloren. Eine solche Schweiz hätte mit der ursprünglichen etwa gleich viel gemein wie das heutige Athen mit dem antiken.
Der Sonderfall – oder wie dessen Verächter sagen würden: die Sonderfallideologie – missfällt freilich vielen. Da sind einmal diejenigen, die wenig von Geschichte, Mentalitäten und staatspolitischen Ideen halten. Folglich bedeutet ihnen auch der Sonderfall nicht viel. Dieser weist dann mehr Nachteile als Vorteile auf. Machtpolitisch betrachtet macht er in der Tat wenig Sinn. Ein Kleinstaat ist massiveren Druckversuchen ausgesetzt als ein Grossstaat. Aus dieser Sicht wäre es ratsamer, sich mit andern zusammenzuschliessen, um die strategischen Interessen in einem grösseren Verbund zu verteidigen. Auch rein wirtschaftlich gesehen kann man darüber streiten, ob sich der Sonderfall lohnt. Wer nur nackte Zahlen gelten lässt, dürfte eine negative Bilanz ziehen. Gewiss bietet der Föderalismus oder die politische Kultur der Schweiz etliche Vorteile. Aber insgesamt drängt es die Wirtschaft zu grösseren Einheiten. Die Schweizer Produzenten müssen die Nachteile eines kleinen Marktes mit Sonderanstrengungen wettmachen. Ebenso die Landesbehörden.
Schliesslich missfällt der Sonderfall den Kosmopoliten. Sie haben wenig Sinn für das Kleinräumige und würden es vorziehen, sich im Einklang mit dem europäischen Umfeld zu wiegen, statt es durch eine Alternative zu ergänzen. Der Sonderfall ist zudem ein fragiles Gebilde. Er ist von aussen wie von innen stets latent gefährdet. Von aussen mehren sich Sachzwänge und politischer Druck. Die Schweiz bezahlt fraglos für ihre Eigenständigkeit einen Preis. Aus dem Innern kommen die Gefahren von den Bürgern selbst. Denn die Eidgenossenschaft ist ein anspruchsvolles Staatswesen. Sie ermöglicht ihren Bürgern zwar eine einzigartige Mitsprache in Staatssachen, aber dafür fordert sie auch ein wesentlich höheres Engagement als eine parlamentarische oder präsidiale Republik, angefangen von den vielfältigen Rechten und Pflichten des Stimmbürgers bis zu den Tausenden von Ämtern, die im feinmaschigen Milizsystem zu vergeben sind. Die Schweiz lebt von der aktiven Mitarbeit der Bürger in Gemeinde, Kanton und Bund. Erlahmt diese, dann erlischt auch ein Staatswesen wie die Schweiz.
Dafür gibt es derzeit freilich keine alarmierenden Anzeichen. Aber gewisse Entwicklungen sollte man im Auge behalten. Die zunehmende Verstädterung fördert das Verständnis für die Gemeindeautonomie und das Milizwesen nicht. Verschiedene Untersuchungen belegen, dass der Sinn für das Gemeinwesen am besten in Gemeinden mit 3’000 bis 5’000 Einwohnern ausgebildet ist. Der Wille, Verantwortung für das Gemeinwesen zu übernehmen, schwindet dagegen in den zur Anonymität neigenden Agglomerationen. Man sollte sich deshalb überlegen, wie man die staatspolitisch nachteiligen Folgen dieser Entwicklung mit anderen Mitteln beheben kann.
Schliesslich weist das Schweizer Staatswesen auch beträchtliche Nachteile auf. Macht und Prestige lassen sich damit nicht entfalten. Es ist das pure Gegenteil eines Machtstaats. Auf der Weltbühne wird ein solcher Staat immer eine zweitrangige Rolle spielen müssen. Das «Unbehagen im Kleinstaat», eine gewisse geistige Enge als Folge bürgerlicher Tugenden, lässt sich, wie Karl Schmid schon 1963 diagnostiziert hat, nicht wegleugnen. Der Kleinstaat vermag ein kräftiges Verlangen nach nationaler und kultureller Grösse nicht zu stillen. Aber diese Nachteile werden durch die Vorteile mehr als aufgewogen. Die Schweiz strebt primär nicht Macht nach aussen, sondern eine freiheitliche Ordnung nach innen an. Macht ist die höchste Priorität eines Grossstaats, Freiheit jene eines demokratischen Kleinstaats. Die Schweiz kann folglich nicht beides gleichzeitig haben – in der Innenpolitik die Vorteile eines Kleinstaats, in der Aussenpolitik das Prestige einer Grossmacht. Das eine setzt dem andern Grenzen.
Natürlich ist die Schweiz nicht in allem und jedem ein Sonderfall. In den meisten Belangen ist sie keiner. Die Schweizer leben und arbeiten wie ihre Nachbarn jenseits der Landesgrenzen. Wer in Basel, Genf oder Chiasso über die Grenze fährt, kann kaum sagen, auf welcher Seite er sich befindet. Friede und Wohlstand herrschen ringsum. Das ist zu einem grossen Teil der EU zu verdanken. Dass sich der nationalistisch zerrissene Kontinent nach dem Zweiten Weltkrieg zum europäischen Einigungsprozess aufraffte, ist das beste, was passieren konnte.
Mit guten Gründen beteiligt sich die Schweiz konstruktiv an der Lösung internationaler Probleme und am Aufbau Europas – im gemeinsamen wie im eigenen Interesse. Nicht nur die rund 20 bedeutsamen bilateralen Verträge mit der EU belegen dies; das Schweizervolk selbst bezeugte es mehrmals eindrücklich an der Urne. Solches Verhalten stellt die europäische Zusammenarbeit auf ein solides demokratisches Fundament. Auch verbindet es Eigenständigkeit mit Grosszügigkeit. Und das ist unerlässlich. Wenn die Schweiz den Sonderfall aus Überzeugung pflegen will, dann muss sie ihn mit Grosszügigkeit paaren. Denn kleinliche Sonderlinge mag niemand.
Aber die Einsicht in die Notwendigkeit der internationalen Zusammenarbeit darf nicht dazu führen, dass man nun das, was die Schweiz von anderen Staaten unterscheidet, geschichtsblind verkennt. Denn im Staatswesen und in der politischen Kultur besteht ein grosser Unterschied. Und dieser zeitigt weitreichende Konsequenzen. Meines Erachtens ist ein EU-Beitritt einer Schweiz mit umfassenden direktdemokratischen Rechten nicht möglich. Der Hauptgrund liegt in folgendem: das Schweizer Staatswesen ist stark von direktdemokratischen Rechten geprägt, die EU hingegen ist das Produkt von Regierungsverhandlungen. Die Schweiz ist, so könnte man sagen, von unten her aufgebaut, die EU von oben. Das eine lässt sich mit dem anderen letztlich kaum vereinen.
Dennoch ist die Schweiz durchaus in der Lage, sich den internationalen Herausforderungen zu stellen, auch als Sonderfall. Ihre Tätigkeit wird im Ausland nicht zuletzt deshalb geschätzt, weil sie Eigenständiges zu bieten hat. Weltoffenheit und Eigenständigkeit schliessen sich nicht aus – im Gegenteil, sie ergänzen einander häufig. Gerade das, was den Sonderfall ausmacht, namentlich die direkte Demokratie, der Föderalismus und die Mehrsprachigkeit, fördert die kosmopolitische Offenheit. Dazu drei Gründe.
Erster Grund. Die Schweiz ist offener, weil sie eine direkte Demokratie ist. Die politischen Rechte regen die Stimmbürger an, sich mit Sachfragen auseinanderzusetzen. Die Schweizer sind im allgemeinen gut informiert – besser als die Durchschnittsbürger in andern Ländern. Vor jeder Abstimmung sind sie gezwungen, Argumente abzuwägen. Die Auseinandersetzung mit den Abstimmungsvorlagen fördert das politische Interesse und das kritische Urteil. Sie aktiviert die Bürger. Nicht umsonst weist die Schweiz ein besonders dichtes Netz an zivilgesellschaftlichen Organisationen auf. Die Bürger greifen auch selbst Themen auf, die ihnen unter den Nägeln brennen. Sie reagieren oft rascher als ein Parlament. Die Schweizer debattierten den Umweltschutz schon intensiv, als die Parlamente anderer Länder davon noch kaum Notiz nahmen. Offenheit hat viel mit der Bereitschaft zu tun, sich argumentativ mit etwas auseinanderzusetzen. Das Schweizer System fördert diese Anlage.
Zweiter Grund. Die Schweiz ist offener, weil sie föderalistisch ist. Zweifellos hat der Föderalismus viele Nachteile. Er ist schwerfällig, entzieht sich gern der Systematik und behindert die Effizienz. Aber er weist auch einen unschätzbaren Vorteil auf: er verweigert sich der Einheitlichkeit und bietet stets mehrere Handlungsvarianten an. Für ihn gibt es nicht bloss eine einzige Art, wie man ein Problem lösen kann, sondern mehrere. Im Föderalismus kann man verschiedene Varianten vergleichen. Das erhöht die Chance, dass man die beste Lösung findet. Föderalistisch denken heisst: respektieren, vergleichen, abwägen, lernen. Man übt gewissermassen im nationalen Rahmen, was man im globalisierten Zeitalter universell anwenden sollte. Der Föderalismus fördert die geistige Offenheit.
Dritter Grund. Die Schweiz ist offener, weil sie eine Willensnation ist. In einer Willensnation müssen die Bürger ihren Willen zum Zusammenleben immer wieder bekräftigen. Das geschieht, indem sie die politischen Rechte ausüben und den gemeinsamen Staat mit neuen Inhalten legitimieren. Ernest Renan sagte, die Demokratie sei ein tägliches Plebiszit. Auf die Schweizer Demokratie trifft dies mehr zu als auf jede andere Form von Demokratie. Denn sie verfügt nicht wie die Sprach- oder Kulturnation sozusagen über ein natürliches Substrat. Die verschiedenen Sprachgemeinschaften müssen ihren Willen zur Nation immer wieder von neuem bezeugen. Eine Willensnation ist dynamisch angelegt, eine Sprach- oder Kulturnation dagegen eher statisch. Auch sonst hat die Offenheit viel mit der Mehrsprachigkeit zu tun. Abgesehen vom Rätoromanischen gehören die drei Landessprachen grösseren Sprach- und Kulturräumen an. Mit ungezwungener Selbstverständlichkeit nehmen die Schweizer an diesen drei Kulturräumen teil. Sie grenzen sich nicht mit einer Nationalsprache ab. Vielmehr öffnen ihnen die Sprachen den Weg nach aussen. Der geistige Austausch über die Landesgrenzen hinweg ist ins Schweizer Staatswesen eingebaut.
In Zukunft dürfte die Schweiz wohl noch weltoffener, weltwirtschaftlich noch verflochtener werden. Nichts steht dem entgegen. Als Sonderfall ist sie dafür besonders gut gerüstet.