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La riforma della Costituzione è pronta per essere trattata dalle Camere federali
(Documentazione per la stampa del 28 novembre 1997)
È stato raggiunto un traguardo importante sulla via del rinnovamento del fondamento del nostro Stato federale. Conformemente al loro piano di lavoro, le Commissioni parlamentari per la riforma della Costituzione hanno terminato, dopo un anno d'intensi lavori, le deliberazioni sul disegno del Consiglio federale del 20 novembre 1996 di nuova Costituzione federale.
Esse sottopongono alle Camere federali il Disegno A (Decreto federale su una Costituzione federale aggiornata) e il Disegno C (Decreto federale sulla riforma giudiziaria). Le deliberazioni sul Disegno B (Decreto federale sulla riforma dei diritti popolari) si protrarrà invece probabilmente sino al mese di febbraio 1998.
Indice del contenuto della documentazione
Concezione della riforma costituzionale / Decisioni di principio
Definire positivamente l’identità della Svizzera e preparare quindi il terreno per le riforme concrete: è necessario raggiungere questo obiettivo fondamentale, ridefinendo in primo luogo il diritto costituzionale scritto e non scritto in una forma comprensibile. Una siffatta Costituzione federale «aggiornata» (Disegno A) può costituire la base per riforme più ampie. Sono innanzitutto presentati due «pacchetti di riforme»: una riforma dei diritti popolari (Disegno B) e una riforma giudiziaria (Disegno C). Entrambe le Commissioni parlamentari per la riforma della Costituzione hanno approvato tale impostazione, trattando sin dall’inizio delle loro deliberazioni tutti e tre i progetti. Nelle votazioni sul complesso, le Commissioni hanno deciso di trasmettere alle Camere dapprima i Disegni A e C, modificati rispetto a quelli del Consiglio federale.
Il risultato della votazione sul complesso relativa alla Costituzione federale «aggiornata» è stato di 22 voti contro 1 e 8 astensioni in seno alla Commissione del Consiglio nazionale e di 17 voti favorevoli e un’astensione, nella Commissione del Consiglio degli Stati. Entrambe le Commissioni ritengono che l’ «aggiornamento» sia un’operazione sensata. Il numero relativamente alto di astensioni e anche le 128 proposte di minoranza nella Commissione del Consiglio nazionale mostrano che «l’aggiornamento» del vigente diritto costituzionale non può essere un mero esercizio di trascrizione. Già quando si è trattato di delimitare il diritto costituzionale in vigore, in molti casi il margine d'interpretazione era talmente ampio che questa sola operazione poteva costituire un motivo sufficiente per accese discussioni politiche. Il vigente testo costituzionale, che in molte sue parti risale allo scorso secolo, non rispecchia più l’attuale realtà costituzionale e la percezione della realtà è, come ovvio, diversa nelle varie regioni. Ogni nuova formulazione implica modifiche: non è dunque possibile procedere a un «semplice aggiornamento». Nel corso delle deliberazioni in entrambe le Commissioni ci si è inoltre chiesti a più riprese se non fosse opportuno approfittare dell’occasione per introdurre nella Costituzione anche determinate innovazioni, in contrasto con la concezione del Consiglio federale di un «aggiornamento» strettamente giuridico. Le Commissioni, coscienti del fatto che le innovazioni politicamente contestate rischiano di produrre un'accumulazione di diverse opposizioni contro la nuova Costituzione federale, causando il fallimento dell’intero progetto, hanno respinto le proposte. Le Commissioni hanno tuttavia deciso d’introdurre in alcuni punti delle innovazioni che secondo loro valutazione sono atte a raccogliere il consenso. Da un lato, si è voluto eliminare le «idee antiquate» (come per es. l’esclusione dei religiosi dal Consiglio nazionale), dall’altro a chiarire determinati settori del diritto non scritto. Negli ambiti delicati come l’ordinamento economico e sociale nonché le competenze della Confederazione, le due Commissioni si sono attenute a una nozione di aggiornamento intesa in senso relativamente stretto.
Le innovazioni contestate dovrebbero eventualmente essere sottoposte al popolo sotto forma di varianti. Il 27 maggio 1997, la Commissione del Consiglio nazionale ha presentato al plenum il progetto di una modifica della legge sui rapporti fra i Consigli che permette simili votazioni su eventuali varianti. Dopo che il Consiglio nazionale ha approvato questo progetto nella passata sessione autunnale, anche la Commissione del Consiglio degli Stati invita ora la sua Camera ad approvare tale proposta. Se il Consiglio degli Stati approverà la proposta, le Commissioni parlamentari per la riforma della Costituzione potranno probabilmente deliberare su eventuali varianti nella primavera del 1998.
Organizzazione dei lavori delle Commissioni
La Commissione del Consiglio nazionale comprende 39 membri ed è presieduta dal consigliere nazionale Joseph Deiss (PDC/FR). Il presidente della Commissione del Consiglio degli Stati (21 membri) è il consigliere agli Stati René Rhinow (PLR/BL). Ogni commissione ha tre sottocommissioni che hanno deliberato preliminarmente sui disegni del Consiglio federale:
- Sottocommissioni 1 (organizzazione delle autorità, diritti popolari), presiedute dal consigliere nazionale Samuel Schmid (UDC/BE) rispettivamente dal consigliere agli Stati Bruno Frick (PDC/SZ),
- Sottocommissioni 2 (diritti fondamentali, Tribunale federale), presiedute dal Consigliere nazionale Vreni Hubmann (PS/ZH) rispettivamente dal consigliere agli Stati Ulrich Zimmerli (UDC/BE),
- Sottocommissione 3 (competenze della Confederazione), presiedute dal consigliere nazionale Pascal Couchepin (PLR/VS) rispettivamente dal consigliere agli Stati Pierre Aeby (PS/FR).
La Commissione plenaria del Consiglio nazionale ha tenuto 9 sedute (23 giorni, 135 ore), quella del Consiglio degli Stati ha svolto 8 sedute per una durata superiore a 18 giorni (93 ore).
Disegno A (Aggiornamento)
Preambolo e disposizioni generali
Il preambolo deve rispecchiare i valori fondamentali e le idee ispiratrici della comunità statuale e quindi in forma concentrata lo «spirito della Costituzione». Mentre la Commissione del Consiglio degli Stati ha approvato con qualche piccola modifica il preambolo proposto dal Consiglio federale, quella del Consiglio nazionale ha optato, con 18 voti contro 9 e 5 astensioni, per una forma modernizzata del preambolo del disegno costituzionale del 1977, basato su un progetto di Adolf Muschg. L’invocazione divina («In nome di Dio Onnipotente») non è stata contestata in seno alla Commissione del Consiglio degli Stati, quella del Consiglio nazionale ha respinto con 22 voti contro 11 una proposta di stralcio.
La Commissione della Camera bassa ha aggiunto alcuni elementi essenziali al disegno governativo delle «Disposizioni generali» (art. 1-5). Ha completato l’articolo 2, che definisce in modo generale lo scopo dello Stato, integrando il promovimento dello «sviluppo sostenibile» e la «massima uguaglianza possibile di opportunità tra cittadine e cittadini». Ha inoltre approvato con 20 voti contro 8 un articolo 3b «Responsabilità individuale e sociale» volto a esplicitare che ogni persona deve poter «esplicare e sviluppare le proprie capacità secondo le proprie attitudini», ma deve anche assumersi la responsabilità dei suoi atti e nei confronti degli altri e della società. La Commissione del Consiglio agli Stati ha completato l’articolo 1 in modo che non solo i Cantoni, ma «il Popolo Svizzero e i Cantoni» costituiscono nel loro insieme la Confederazione Svizzera.
Entrambe le Commissioni hanno approvato a grande maggioranza la formulazione dell’articolo 4 capoverso 4 in base alla quale la Confederazione e i Cantoni sono tenuti a rispettare il diritto internazionale. Questa norma convalida la prassi attuale degli organi della Confederazione, secondo cui le norme del diritto internazionale prevalgono per principio su quelle contrarie del diritto interno. Dall’articolo 4 capoverso 4 non si può tuttavia desumere come si possa risolvere nel caso concreto un eventuale conflitto tra norma internazionale e nazionale. Nemmeno l’articolo 180, il quale dichiara che per il Tribunale federale sono determinanti le leggi federali e il diritto internazionale, si esprime su tale questione. Come finora, la Costituzione lascia alla prassi delle autorità il compito di dare una risposta.
Diritti fondamentali
Entrambe le Commissioni hanno approvato per principio il disegno governativo di integrare nella Costituzione un nuovo catalogo dei diritti fondamentali. Ritengono che riunire i diritti fondamentali in un apposito capitolo all’inizio della Costituzione e non lasciarli disseminati in diversi punti del testo come nell’attuale Costituzione, sia espressione del nostro Stato di diritto liberale, democratico e sociale.
Le Commissioni concordano pure con il Consiglio federale sul fatto di suddividere in diversi articoli il vigente articolo sull’uguaglianza giuridica (art. 4 Cost.) e i numerosi diritti costituzionali desunti dal Tribunale federale. Sono quindi introdotti nella Costituzione: la protezione dall’arbitrio e la tutela della buona fede (art. 8), le garanzie procedurali generali (art. 25) nonché i diritti di ognuno nella procedura giudiziaria (art. 26), nella procedura penale (art. 28) e in caso di privazione della libertà (art. 27). L’uguaglianza giuridica (art. 7) è inoltre completata con un divieto di discriminazione e un elenco esemplificativo dei criteri di discriminazione. Mentre la Commissione del Consiglio degli Stati considera la lista dei criteri tradizionali di discriminazione compatibile con lo scopo del progetto di aggiornamento e non vi apporta modifiche, quella del Consiglio nazionale ha completato questa enumerazione; con 18 voti contro 3 ha respinto l’introduzione del criterio di discriminazione delle inclinazioni sessuali, ma ha approvato con 21 voti contro 9 l’inserimento della nozione più ampia di forma di vita. Ha rifiutato una proposta volta a stralciare il catalogo dei criteri di discriminazione (19 voti contro 2) ed ha aderito, con 27 voti contro 6, alla proposta che incarica il legislatore di provvedere a favore della parità tra invalidi e non invalidi, adottando provvedimenti per eliminare gli svantaggi esistenti (art. 7 cpv. 5). Ha invece respinto, con 21 voti contro 11, un secondo periodo in cui si garantiva agli invalidi un diritto all’accesso e all’utilizzazione degli edifici pubblici. La maggioranza della Commissione era dell’opinione che un siffatto diritto soggettivo può essere concretizzato meglio a livello di legge.
Il diritto a condizioni minime d’esistenza (art. 10) è sancito nella Costituzione come diritto a ricevere assistenza nel bisogno e completato materialmente dal principio di sussidiarietà. La Commissione della Camera alta ha dato la preminenza a questa proposta rispetto al disegno governativo (8 voti contro 7). Quella della Camera bassa ha approvato tale proposta con 17 voti contro 16 e un’astensione, respingendo la proposta della CSSS e del Consiglio federale di fissare il diritto a condizioni minime di esistenza senza il principio di sussidiarietà. Gli avversari di tale principio hanno fatto valere che quest’ultimo è un principio non scritto del diritto in materia di assicurazioni sociali, poiché chi non si trova nel bisogno non può nemmeno pretendere prestazioni sociali. Per questo motivo, non occorre sancire il principio di sussidiarietà come diritto fondamentale, per il fatto che il diritto è relativizzato e a livello testuale non concorda con gli altri diritti fondamentali. Per contro, i fautori sono dell’opinione che l’inserimento nell’articolo 10 del principio di sussidiarietà rispecchi meglio l’attuale realtà costituzionale.
La Commissione del Consiglio degli Stati non ha approvato la garanzia del segreto redazionale nell’articolo sulla libertà dei mass-media (art. 14a). Il segreto redazionale protegge le fonti giornalistiche e implica il diritto di rifiutare la testimonianza. Secondo la commissione tale segreto come diritto fondamentale va tuttavia inteso in modo molto ampio e non è ancora stato concretizzato dalla giurisprudenza. Essa desidera perciò lasciare al legislatore il compito di definire il segreto redazionale. Con 10 voti contro 5 ha prevalso questa formulazione rispetto alla proposta di stralciare tale segreto dal disegno costituzionale. La Commissione del Consiglio nazionale ha invece approvato, con 25 voti contro 5, la garanzia del segreto redazionale nella Costituzione.
Le opinioni delle due Commissioni divergono anche per quanto concerne il diritto di sciopero. La Commissione del Consiglio degli Stati ha respinto con 9 voti contro 8 l’integrazione di tale diritto nella Costituzione. Ciò non significa che esso debba essere soppresso. Fa tuttavia valere il fatto che né la CEDU né il Tribunale federale riconoscono il diritto di sciopero come diritto fondamentale e il Patto sociale dell’ONU garantisce tale diritto solo nella misura in cui questo concordi con l’ordinamento statale interno. Visto che l’ordinamento giuridico svizzero riconosce il diritto di sciopero solo a livello legislativo, la sua integrazione nella Costituzione va oltre, secondo la Commissione della Camere alta, il semplice aggiornamento. La Commissione del Consiglio nazionale invece ha approvato con 22 voti contro 10 il disegno dell’Esecutivo e si è espressa contro lo stralcio del diritto di sciopero. Essa ritiene che la dottrina riconosce che la libertà nell’ambito della scelta dei mezzi di lotta fa parte dell’ordinamento economico svizzero e va sancita nella Costituzione come corollario della libertà di coalizione.
La Commissione del Consiglio nazionale ha inoltre completato il diritto al matrimonio con un diritto alla famiglia, respingendo tuttavia con 22 voti contro 13 una proposta di sancire nella Costituzione la libera scelta di un’altra forma di convivenza.
Essa ha inoltre respinto con 20 voti contro 12 una proposta volta a subordinare l’esercizio della libertà di proprietà all’assunzione della responsabilità sociale. Essa ha pure respinto una proposta analoga relativa alla libertà economica.
Obiettivi sociali
Sancendo gli obiettivi sociali in un capitolo a sé stante, si sottolinea l’importante dimensione sociale della nostra comunità. L’articolo 33 contiene un riconoscimento a livello costituzionale dell’esistenza dello Stato sociale. Tale articolo riunisce i diversi obiettivi di politica sociale che nella Costituzione in vigore sono contemplati in differenti articoli.
Entrambe le Commissioni hanno discusso a fondo di tale articolo e in conclusione hanno approvato le linee fondamentali del disegno del Consiglio federale, eccettuati alcuni cambiamenti sulla sistematica e modifiche redazionali volte a chiarire determinati elementi. La Commissione del Consiglio nazionale ha respinto nettamente con 25 voti contro 3 una proposta di stralciare gli obiettivi sociali. Quella del Consiglio degli Stati ha respinto, con 9 voti contro 5, una proposta di limitare le disposizioni programmatiche a quelle che derivano esplicitamente dalle competenze specifiche della Confederazione.
Entrambe le Commissioni constatano inoltre che dagli obiettivi sociali non si possono desumere diritti a prestazioni direttamente esigibili dallo Stato. Le proposte, volte a stralciare quest’ultima disposizione dal capoverso 2, sono state respinte con 21 voti contro 10 dalla Commissione del Consiglio nazionale e 13 voti contro 3 da quella del Consiglio degli Stati. Le due Commissioni hanno invece stralciato il secondo periodo del capoverso 2 secondo cui la legge determina a quali condizioni tali prestazioni possono essere pretese (la Commissione del Consiglio nazionale con 22 voti contro 9, quella del Consiglio degli Stati con 15 voti contro 1). Si è ritenuto che il periodo fosse superfluo e potesse dar adito a confusione..
Relazioni tra Confederazione e Cantoni
Lo Stato sociale è un elemento centrale della Svizzera moderna, come risulta anche nella Costituzione. Gli articoli 3 e 34 segg. intendono definire esplicitamente i principi del federalismo svizzero, così come è vissuto oggi. I principi riconosciuti che regolano la struttura dello Stato sono sanciti nel diritto costituzionale scritto. Di conseguenza, si tiene ampiamente conto delle richieste della Conferenza dei Governi cantonali (CgC), sostenute dai loro rappresentanti in seno alle sottocommissioni competenti. In tale ambito è dato particolare rilievo alla collaborazione tra Confederazione e Cantoni. Si afferma quindi espressamente che i Cantoni collaborano alla formazione della volontà della Confederazione e all’elaborazione del diritto federale. Si enuncia pure esplicitamente che la Confederazione deve lasciare ai Cantoni sufficienti mezzi finanziari. Sono sanciti anche i principi della solidarietà e di sussidiarietà. Mentre la Commissione del Consiglio nazionale approva la formulazione del Consiglio federale in merito all’articolo 34 capoverso 3, secondo cui la Confederazione osserva il principio di sussidiarietà, la Commissione del Consiglio degli Stati propende per una rielaborazione della definizione astratta, secondo cui la Confederazione deve assumersi solo i compiti che necessitano di una normativa unitaria (art. 34a cpv. 2 del progetto della Commissione per la riforma della Costituzione del Consiglio degli Stati). Tale Commissione era pure dell’opinione che fosse possibile elaborare in modo più compatto e più comprensibile le disposizioni generali relative alla Confederazione e ai Cantoni e ha perciò apportato alcune abbreviazioni e modifiche sistematiche al disegno del Consiglio federale.
Città e Comuni nella Costituzione federale?
Il problema dello statuto dei Comuni, segnatamente delle città e degli agglomerati urbani, ha dato luogo a lunghe discussioni. Questi ultimi hanno infatti assunto un ruolo molto importante in molti settori politici. Numerosi problemi non sono più risolvibili all’interno dei confini tradizionali, visto che gli spazi vitali dell’uomo non coincidono sempre con i confini cantonali. Entrambe le Commissioni ritengono che il disegno del Consiglio federale non tenga sufficientemente conto di questo elemento del federalismo svizzero; esse hanno tuttavia adottato soluzioni diverse. La Commissione del Consiglio nazionale vuole completare l’articolo 41 concernente i Comuni e ha adottato, con 18 voti contro 14 rispettivamente 21 contro 13, le seguenti disposizioni: in primo luogo si stabilisce che la Confederazione nel suo operato deve considerare le possibili ripercussioni sui Comuni. In secondo luogo, la Confederazione e i Cantoni devono aver riguardo della situazione particolare delle città e degli agglomerati urbani. Infine, contrariamente al disegno governativo, si determina esplicitamente che l’autonomia dei Comuni - in conformità al diritto cantonale - deve essere garantita. Secondo tale Commissione, l’assetto tripartito del federalismo svizzero va espresso anche completando il titolo terzo, ossia Confederazione, Cantoni e Comuni.
La Commissione del Consiglio degli Stati vuole soddisfare le aspettative dei Comuni e delle città, introducendo nell’articolo 41 una nuova disposizione secondo la quale la Confederazione, nell’adempimento dei suoi compiti, deve tener conto degli interessi dei Comuni, in particolare negli agglomerati urbani e nelle regioni di montagna. Ritiene importante citare accanto agli agglomerati urbani anche le regioni di montagna come regioni con condizioni particolari. Contrariamente alla versione della Commissione del Consiglio nazionale, i Cantoni non sono tuttavia considerati. Con 9 voti contro 5 questa formulazione è stata preferita alla proposta della sottocommissione consultiva che voleva menzionare solo le città e gli agglomerati urbani.
Spostamenti territoriali tra i Cantoni: il consenso del Popolo e dei Cantoni non è più necessario
Entrambe le Commissioni concordano sul fatto che gli spostamenti territoriali tra i Cantoni non devono più essere automaticamente approvati dal Popolo e dai Cantoni, come è stato per esempio il caso del cambiamento di Cantone del Comune di Vellerat. Per simili spostamenti territoriali spesso incontestati, basta un decreto dell’Assemblea federale sottoposto a referendum. Per i casi controversi, al popolo rimane la possibilità di decidere mediante lo strumento del referendum facoltativo. Le Commissioni hanno adeguato in tal senso l’articolo 44 capoverso 3, rispondendo in tal modo anche alla richiesta di un’iniziativa cantonale del Canton Giura (95.306).
Cittadinanza: modifica mediante la naturalizzazione agevolata di fanciulli apolidi
Nell’ambito del diritto in materia di cittadinanza, le Commissioni hanno fatto loro la richiesta di un’iniziativa pendente già da lungo tempo: la Commissione del Consiglio degli Stati, con 8 voti contro 6, quella del Consiglio nazionale, con 17 voti contro 15, hanno approvato l’introduzione di un nuovo capoverso 3 nell’articolo 46, in base al quale la Confederazione agevola la naturalizzazione dei fanciulli apolidi. Riprendono in tal modo la richiesta dell’iniziativa parlamentare Zisyadis (92.423), già approvata dal Consiglio nazionale l’8 ottobre 1993. Le Commissioni intendono approfittare dell’opportunità della revisione totale per realizzare tale richiesta che concerne un gruppo esiguo di persone.
La Commissione del Consiglio degli Stati ritiene inoltre che queste disposizioni non debbano far parte del capitolo «Confederazione e Cantoni», ma devono essere inserite dopo le disposizioni relative ai diritti fondamentali, perché proprio di diritti fondamentali dei cittadini si tratta. Secondo la proposta della Commissione, il titolo secondo della Costituzione ha quindi il seguente tenore: «Diritti fondamentali, cittadinanza e obiettivi sociali».
La questione linguistica nella Costituzione federale: considerazione del principio di territorialità
Gli articoli 5, 15, 83 e 136 del disegno del Consiglio federale contengono le disposizioni concernenti le lingue e la cultura. Contrariamente al disegno governativo, entrambe le Commissioni intendono esplicitare più chiaramente il principio di territorialità. Si stabilisce perciò che i Cantoni nel designare le lingue ufficiali rispettino la composizione tradizionale delle regioni e tengano conto delle minoranze linguistiche. Le Commissioni hanno inoltre suddiviso l’articolo 83 in un articolo sulla cultura e uno sulle lingue (articoli 83 e 83a nel progetto della Commissione del Consiglio nazionale, articoli 57g e 57h in quello della Commissione del Consiglio degli Stati).
Politica estera: collaborazione dei Cantoni
La sezione 1 del voluminoso capitolo 2 concernente le competenze della Confederazione è dedicata alle relazioni con l’estero. L’articolo 49 capoverso 2 fissa gli obiettivi della politica estera della Confederazione. In seno alla Commissione del Consiglio nazionale, dopo un’approfondita discussione, si è imposta l’opinione (17 voti contro 12) che questi obiettivi devono essere sanciti nella Costituzione, analogamente ai 5 obiettivi, contemplati nel Rapporto del 29 novembre 1993 sulla politica estera della Svizzera negli anni Novanta. La Commissione del Consiglio degli Stati si è essenzialmente attenuta al disegno del Consiglio federale, ha tuttavia completato la disposizione con un elemento contenuto nel citato rapporto, secondo il quale la Confederazione contribuisce alla tutela delle basi vitali naturali.
Entrambe le Commissioni hanno inoltre approvato nettamente la collaborazione dei Cantoni alle decisioni di politica estera prevista nell’articolo 50; la Commissione del Consiglio degli Stati con alcune modifiche redazionali. Questa disposizione sancisce quindi nella Costituzione la prassi attuale di coinvolgere i Cantoni nella preparazione delle decisioni di politica estera della Confederazione.
La Commissione del Consiglio degli Stati ritiene che non meriti di figurare nella Costituzione il «divieto di ricevere onorificenze» fissato nell’attuale articolo 12 Cost. e nell’articolo 52 del disegno del Consiglio federale. Propone perciò con 10 voti contro 1 di stralciare l’articolo. Il legislatore deve decidere quali norme intende prevedere in tale ambito. La Commissione del Consiglio nazionale si è invece espressa a favore del mantenimento della disposizione con 25 voti contro 4.
Competenze della Confederazione: alcune innovazioni atte a raccogliere il consenso
L’ordinamento delle competenze, contemplato negli articoli 49-116, è un elemento centrale del federalismo svizzero e parte integrante irrinunciabile della Costituzione federale: la citazione delle competenze della Confederazione costituisce la condizione affinché essa possa agire. Non è invece necessario citare le competenze dei Cantoni poiché essi sono competenti in tutti i settori non attribuiti alla Confederazione.
Nell’ambito delle competenze le Commissioni concordano in gran parte con il disegno del Consiglio federale, tuttavia alcune sezioni sono state oggetto di intense discussioni, che in particolare in seno alla Commissione del Consiglio nazionale hanno portato a numerose proposte di minoranza. Si è discusso intensamente per esempio delle sezioni «Formazione, ricerca e cultura» ed «Economia». Le proposte d’emendamento all’articolo 85 concernente i principi dell’ordinamento economico erano talmente diverse che in conclusione la proposta del Consiglio federale si è rivelata essere il compromesso migliore e le Commissioni hanno intrapreso solo modifiche redazionali minime. Le Commissioni hanno quindi ripreso la concezione del Consiglio federale che esplicita a due riprese l’orientamento di base di economia di mercato della costituzione economica: nel titolo secondo, in particolare nell’articolo 22 concernente la garanzia della proprietà e nell’articolo 23 concernente la libertà economica, si pone l’accento sulla dimensione del diritto individuale liberale, mentre nell’articolo 85 è esplicitata la cosiddetta dimensione istituzionale. Nel capoverso 3 dell’articolo 85, la Commissione della Camera alta ha inoltre dato maggior peso alla concorrenza, stabilendo che i provvedimenti volti a limitare la concorrenza sono ammissibili soltanto se sono previsti dalla Costituzione federale o fondati su regalie cantonali.
Globalmente, le Commissioni si sono fatte guidare da una nozione di «aggiornamento» formulata in senso un po’ più ampio, in base alla quale hanno trovato spazio le innovazioni atte a raccogliere il consenso. Oltre a modifiche redazionali e concernenti la sistematica, le Commissioni hanno deciso di completare il disegno governativo anche nei seguenti ambiti.
Diritto a un'istruzione scolastica di base
L’istruzione scolastica di base deve essere aperta a tutti i fanciulli: la Commissione del Consiglio degli Stati ha deciso con 10 voti contro 7 di completare in tal senso l’articolo sulla formazione (art. 78 o 57a) per chiarire che anche i figli di persone presenti illegalmente in Svizzera devono poter beneficiare dell’istruzione scolastica di base. Tale disposizione sancisce nella Costituzione una prassi vigente in molti Cantoni e Comuni.
La Commissione del Consiglio nazionale vuole sancire il diritto a un’istruzione scolastica di base sufficiente e gratuita come diritto fondamentale. Prevede quindi l’introduzione di un nuovo articolo (art. 16a) nella relativa sezione.
Articolo sulla statistica
La Commissione del Consiglio degli Stati ritiene opportuno che la Confederazione abbia l’esplicita competenza di effettuare rilevamenti di dati statistici in tutti i settori importanti della politica statale e sociale. Finora essa poteva eseguire tali rilevamenti solo nei settori in cui disponeva di una competenza materiale. La Commissione del Consiglio degli Stati ha perciò deciso l’introduzione di un nuovo articolo 57c che conferisce alla Confederazione anche la competenza d'emanare prescrizioni sull’armonizzazione e la tenuta di registri ufficiali. La Commissione del Consiglio nazionale non ha invece adottato tale proposta.
Principio della sostenibilità
La Commissione del Consiglio degli Stati ritiene che sia opportuno sancire nella Costituzione il principio della sostenibilità. Propone perciò d'introdurre un articolo corrispondente (art. 57k) nella sezione Pianificazione del territorio e ambiente. La Commissione del Consiglio nazionale ha disciplinato il principio della sostenibilità nell’articolo 2 che definisce lo scopo dello Stato.
Navigazione spaziale di competenza della Confederazione
Entrambe le Commissioni hanno approvato a gran maggioranza una proposta volta a menzionare nell’articolo 71 oltre ai trasporti ferroviari, alla navigazione e all’aviazione anche la navigazione spaziale. La legislazione sulla navigazione spaziale diventa in tale modo di competenza della Confederazione.
Fanciulli e giovani nella Costituzione
Le Commissioni si sono occupate a fondo del problema di come esplicitare nella Costituzione gli interessi dei fanciulli e dei giovani. La Commissione del Consiglio degli Stati ha pure consultato a tale proposito i rappresentanti delle associazioni giovanili. Le due Commissioni sono giunte allo stesso risultato: l’articolo 81 (art. 57e nella sistematica della Consiglio degli Stati) sull’attività giovanile e la formazione degli adulti va completato mediante un capoverso secondo cui la Confederazione e i Cantoni, nell’adempimento dei loro compiti, tengono conto delle particolari necessità di incoraggiamento e di protezione dei fanciulli e dei giovani. Per contro le Commissioni hanno respinto le proposte volte a sancire gli interessi dei giovani nella parte dedicata ai diritti fondamentali.
Stralcio dell'obbligo dell'approvazione per l'istituzione di diocesi
Entrambe le Commissioni ritengono che la disposizione dell’articolo 84, secondo la quale l’istituzione di diocesi sottostà all’approvazione della Confederazione, sia un residuo discriminatorio dei tempi dei conflitti di religione del secolo scorso. Nel corso della discussione, si è tuttavia richiamato l’attenzione sul fatto che lo stralcio potrebbe suscitare l’opposizione di determinate cerchie della popolazione e gravare così sulla Costituzione. La Commissione del Consiglio nazionale ha deciso la soppressione dell’articolo 84 con 15 voti contro 13, quella del Consiglio degli Stati con 11 voti contro 5.
Clausola del bisogno nel settore degli esercizi pubblici
La Commissione del Consiglio degli Stati considera superata la «clausola del bisogno» sancita nell’articolo 92 capoverso 2 (art. 94a nella sistematica della Commissione del Consiglio degli Stati), secondo cui i Cantoni possono subordinare alla prova del bisogno l’apertura di nuovi esercizi dello stesso genere. Ha quindi approvato all’unanimità la sua abrogazione. È tuttavia prevista una disposizione transitoria (art. 185 n. 5a) secondo la quale i Cantoni che applicano disposizioni corrispondenti, possono mantenere tale clausola ancora per dieci anni. La Commissione del Consiglio nazionale ha invece respinto per 20 voti contro 15 una proposta di stralciare la «clausola del bisogno».
Divieto del lavoro minorile
Entrambe le Commissioni si sono chieste se fosse opportuno sancire nell’articolo 101 il divieto del lavoro minorile. Mentre la Commissione del Consiglio degli Stati si è espressa, con 6 voti contro 3, contro l’introduzione di tale divieto, la gran maggioranza della Commissione del Consiglio nazionale (24 voti contro 1) ha ritenuto appropriato che una Costituzione moderna espliciti espressamente un divieto del lavoro minorile, anche se quest’ultimo è già previsto a livello di legge. Le motivazione del voto negativo della Commissione del Consiglio degli Stati non concernono il contenuto, ma la forma.
Il Primo agosto come giorno festivo retribuito
L’articolo 101 capoverso 3 contempla la disposizione, approvata nella votazione popolare del 26 settembre 1993, che parifica il Primo agosto a un giorno festivo. Secondo la Commissione del Consiglio nazionale (17 voti contro 16) è opportuno chiarire a livello costituzionale il fatto che si tratta di un giorno festivo retribuito. In tal modo, si fornirebbe il quadro per la futura legislazione d’esecuzione in proposito.
Divieto di clonazione
Le Commissioni hanno discusso in modo esaustivo sugli articoli 110 e 111 concernenti l’ingegneria genetica e la medicina riproduttiva. Sono giunte alla conclusione che su queste delicate disposizioni sia necessario intraprendere solo modifiche contenute e si sono quindi limitate a proporre modifiche redazionali e concernenti la sistematica. La Commissione del Consiglio nazionale è tuttavia favorevole all’introduzione del divieto di clonazione nell’articolo 11.
Diritti popolari
Nel settore dei diritti popolari, entrambe le Commissioni hanno in gran parte seguito le proposte del Consiglio federale nell’ambito «dell’aggiornamento»; contrariamente al disegno governativo, esse hanno tuttavia voluto chiarire che l’Assemblea federale può dichiarare nulle, non solo integralmente ma anche parzialmente, le iniziative popolari che violano l’unità della forma, l’unità della materia e disposizioni cogenti del diritto internazionale.
Organizzazione delle autorità federali
In merito all’organizzazione e alla procedura del Parlamento e alla ripartizione delle competenze tra l’Assemblea federale e il Consiglio federale vi sono, oltre al disegno del Consiglio federale, anche numerose proposte delle Commissioni delle istituzioni politiche delle due Camere (CIP). Risultato di approfonditi lavori preliminari, esse sono state presentate alle Camere nella forma di un rapporto complementare del 6 marzo 1997 relativo alla riforma della Costituzione. Nel suo parere del 9 giugno 1997 il Consiglio federale si è espresso negativamente a proposito della maggior parte delle proposte delle CPI. Inoltre, il Consiglio federale ha affermato che queste proposte devono essere considerate innovazioni, la cui trattazione dovrebbe essere rinviata piuttosto alla «riforma del Governo».
Entrambe le Commissioni hanno fra l’altro votato le seguenti modifiche del disegno del Consiglio federale proposte dalle CPI: stralcio dell’esclusione degli ecclesiastici dal Consiglio nazionale, disciplinamento più flessibile delle incompatibilità, istituzione di un secondo vicepresidente nelle due Camere, subordinazione dei Servizi del Parlamento all’Assemblea federale, semplificazione delle forme degli atti legislativi dell’Assemblea federale, introduzione di un concetto di legge in senso materiale. Entrambe le Commissioni hanno rinunciato a sancire nella Costituzione federale la figura del difensore civico e l’introduzione di un rinnovo integrale del Consiglio federale, in circostanze eccezionali, su richiesta di tre quarti dei membri dell’Assemblea federale.
Le seguenti proposte delle CIP sono stati ripresi dalla Commissione del Consiglio nazionale, mentre la Commissione del Consiglio degli Stati segue qui il parere negativo del Consiglio federale:
- Alle Commissioni parlamentari viene riconosciuto il diritto di ricevere tutte le informazioni necessarie per adempiere i loro compiti. Le limitazioni devono essere definite dalla legge.
- Il diritto del Parlamento di affidare mandati al Governo è sancito nella Costituzione federale (Consiglio nazionale: 26 voti contro 11, Consiglio degli Stati: 4 voti contro 7).
- La delimitazione delle competenze tra Parlamento e Governo nella conduzione della politica estera dev’essere ridefinita: l’Assemblea federale fissa gli obiettivi fondamentali di politica estera; il Consiglio federale si occupa degli affari esteri nell’ambito degli obiettivi fondamentali stabiliti dalla Costituzione federale e dall’Assemblea federale (Consiglio nazionale: 20:16, Consiglio degli Stati 1:14).
Disegno C (Riforma giudiziaria)
Con la riforma giudiziaria, il Consiglio federale persegue due obiettivi importanti:
- La riforma deve realizzare i presupposti affinché il Tribunale federale possa nuovamente adempiere in modo ottimale i suoi compiti specifici quale tribunale supremo e l’attuale sovraccarico di lavoro sia ridotto.
- Inoltre, la protezione giuridica dev’essere estesa e garantita in tutti i settori.
Il Consiglio federale propone pertanto di limitare l’accesso al Tribunale federale, di estendere la giurisdizione costituzionale e di unificare il diritto di procedura civile e penale.
Dopo l’entrata in materia da parte delle due Commissioni, ancora senza voti contrari, il disegno è stato approvato dalla Commissione del Consiglio nazionale nella votazione sul complesso con 17 voti contro 10 e 4 astensioni. La Commissione del Consiglio degli Stati ha approvato la riforma giudiziaria con 16 voti contro 1 e un’astensione.
L’unificazione del diritto di procedura civile e penale è stato approvata nelle due Commissioni con una maggioranza consistente. Hanno suscitato discussioni l’organizzazione del Tribunale federale, le restrizioni dell’accesso al Tribunale federale e la giurisdizione costituzionale..
Organizzazione del Tribunale federale
Per quanto riguarda l’organizzazione del Tribunale federale, le due Commissioni hanno seguito la proposta del Consiglio federale. Esse ritengono che il potenziamento del Tribunale federale con un aumento del numero dei giudici danneggerebbe l’unità della giurisprudenza poiché il coordinamento fra le corti del tribunale richiederebbe un dispendio eccessivo. Secondo le due Commissioni, l’istituzione di istanze giudiziarie inferiori per la giurisdizione amministrativa a livello federale e per la giurisdizione penale rappresenta uno sgravio ragionevole per il Tribunale federale.
La Commissione del Consiglio nazionale ha discusso vari modelli di organizzazione della giustizia a livello federale. Sulla base della proposta di maggioranza della propria Sottocommissione 2, ha valutato se il Tribunale federale debba diventare un tribunale supremo, competente soltanto per la giurisdizione costituzionale e libero di decidere discrezionalmente quali casi giudicare. Vi sarebbe un Tribunale federale di sette membri al quale verrebbero anteposti tribunali federali specializzati senza limitazioni di accesso.
Questa proposta della Sottocommissione è stata respinta nella commissione plenaria con 22 voti contro 14. Gli oppositori ritenevano che un sistema nel quale il Tribunale federale costituisce una cosiddetta corte suprema sarebbe difficilmente conciliabile con il sistema giudiziario svizzero. Un tribunale supremo così ristretto costituirebbe un nuovo peso nel sistema politico, e condurrebbe inevitabilmente a una politicizzazione dell’elezione dei giudici. Inoltre, l’iter procedurale oggi già troppo lungo sarebbe inutilmente prolungato, contraddicendo lo scopo effettivo della riforma giudiziaria, cioè quello di garantire ed estendere la protezione giuridica.
Limitazioni dell'accesso
Il Consiglio federale con le limitazioni dell’accesso vuole ottenere uno sgravio del Tribunale federale. Esso propone di garantire l’accesso al Tribunale federale quando si tratta di questioni giuridiche d’importanza fondamentale o se l’esito di una controversia ha gravi conseguenze per una parte. Per altre controversie l’accesso al Tribunale federale può essere limitato a livello di legge. Il Consiglio federale ha così scelto una formulazione aperta nella Costituzione federale che lascia disciplinare al legislatore le limitazioni d’accesso e la procedura di decisione. Questa formulazione aperta concede al legislatore la possibilità di reagire in modo flessibile in caso di mutamento delle circostanze.
La proposta del Consiglio federale è stata accolta dalla maggioranza della Commissione del Consiglio degli Stati. Secondo la Commissione, l’accesso al Tribunale federale dev’essere garantito in ogni caso per controversie riguardanti questioni giuridiche d’importanza fondamentale, mentre invece dev’essere escluso per i casi evidentemente infondati o che non hanno possibilità di successo. La Commissione ha pertanto stralciato il passo proposto dal Consiglio federale in cui si dice che la possibilità di adire il Tribunale federale dev’essere garantita se l’esito della causa potrebbe avere conseguenze gravose per una delle parti. Secondo la Commissione, questo criterio dipende da troppi fattori soggettivi e provocherebbe inevitabilmente discriminazioni.
La Commissione del Consiglio nazionale nel caso delle limitazioni d’accesso ha seguito un’altra concezione rispetto al Consiglio federale e alla Commissione del Consiglio degli Stati. Con 28 voti contro 1 ha sostenuto una formulazione dell’articolo 178a che per principio garantisce l’accesso al Tribunale federale, escludendolo tuttavia per i ricorsi d’importanza secondaria e per quelli manifestamente infondati o che non hanno possibilità di successo. Con 19 voti contro 12 è stata respinta la proposta della Sottocommissione 2 di procedere alla valutazione di questi criteri in una procedura semplice e rapida. La maggioranza della Commissione ha invece fatto valere che una simile procedura è già prevista nella legge sull’organizzazione giudiziaria e non ha contribuito a un sensibile sgravio del Tribunale federale.
Riassumendo, si può osservare che la Commissione del Consiglio degli Stati si attiene alla concezione del Consiglio federale, ampliando però il margine di manovra del legislatore grazie allo stralcio del criterio che garantisce l’accesso al Tribunale federale in quanto l’esito di una controversia abbia conseguenze gravose per una parte. La Commissione del Consiglio nazionale, invece, riduce il margine di manovra del legislatore e si attiene ai criteri già esistenti nella legge sull’organizzazione giudiziaria, completandoli con un altro criterio secondo cui l’accesso è escluso per i ricorsi di importanza secondaria..
Giurisdizione costituzionale
La Commissione del Consiglio degli Stati ha approvato con 14 voti contro 2 il disegno del Consiglio federale secondo cui in un caso d’applicazione concreto il Tribunale federale può esaminare la compatibilità delle leggi federali con i diritti costituzionali dei cittadini e con il diritto internazionale. La Commissione del Consiglio nazionale ha pure approvato per principio, con 18 voti contro 7, la giurisdizione costituzionale. Quest’ultima deve però essere limitata ai diritti fondamentali e ad essa devono essere sottoposte solo le norme di diritto internazionale che interessano direttamente i cittadini. Minoranze di entrambe le Commissioni propongono di escludere come finora la giurisdizione costituzionale sugli atti legislativi della Confederazione, dato che la giurisdizione costituzionale è difficilmente compatibile con il sistema democratico svizzero. Le maggioranze controbattono affermando invece che la giurisdizione costituzionale serve a proteggere e a far valere la Costituzione e pertanto il volere del popolo e degli Stati quale potere costituente.
Pianificazione della successiva trattazione nelle Camere
Nel corso del 1998, anno del giubileo, la riforma della Costituzione federale dovrebbe poter essere deliberata e approvata dalle Camere, secondo l’obiettivo prefissato nel 1994 dalla mozione Josi Meier. Le deliberazioni inizieranno nella sessione speciale del 19–23 gennaio 1998, che sarà aperta da una seduta dell’Assemblea federale a Camere riunite con una dichiarazione del Consiglio federale sul giubileo del 1998 e sulla riforma della Costituzione federale. Il disegno A sarà discusso parallelamente dalle due Camere. Per la prima parte del disegno A (preambolo – art. 126) il Consiglio di Stato è il primo Consiglio; per la seconda parte (art. 127 – disposizioni finali) questo ruolo compete al Consiglio nazionale. La riforma dei diritti popolari è trattata dapprima dal Consiglio nazionale, la riforma giudiziaria dapprima dal Consiglio degli Stati.
La votazione popolare dovrebbe aver luogo come previsto nel 1999; attualmente non è ancora stato deciso quali parti della riforma costituzionale saranno poste in votazione contemporaneamente.