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Eigentlich zahlt niemand gerne Steuern. Aus diesem Grund sind Steuersenkungen natürlich oft auf den ersten Blick wünschenswert. Welche Theorien verwenden (gewisse) Ökonomen, um sinkende Steuern auch ökonomisch zu rechtfertigen? Welche ökonomische Folgen hatten Steuersenkungen in der Vergangenheit? Welche Schlussfolgerungen können daraus gezogen werden? Ich beziehe mich dabei auf den Artikel „The Tax-Cut Con“ von Paul Krugman, einer der weltweit führenden Ökonomen (http://www.pkarchive.org/economy/TaxCutCon.html).
Steuersenkungen in der USA
Wir können unsere Lehren aus der Situation in der USA ziehen. Dort herrscht seit ca. 25 Jahren geradezu ein „Kreuzzug gegen Steuern“. Krugman redet von „Fanatikern“, welche sich gegen Steuern einsetzen und immer mehr an Einfluss gewinnen. Er liefert dazu ein Beispiel: ein Krieg zu führen ist teuer und deswegen praktisch ausnahmslos mit Steuererhöhungen verbunden. Im Krieg gegen der Irak 2003 passiert aber das Gegenteil: fast gleichzeitig wurde das Steuersenkungspaket von Präsident Bush verabschiedet. Dazu haben die Republikaner das Postulat „tiefere Steuern“ als eine ihre Hauptprioritäten festgelegt, obwohl das Budgetdefizit innerhalb ein paar Jahren massiv angestiegen ist und obwohl die Amerikaner international gesehen schon jetzt relativ wenig Steuern bezahlen. Wie ist es dazu gekommen? Grundsätzlich unterscheidet man zwischen zwei Hauptgruppierungen, welche sich in den letzten 25 Jahren in der US-Politikszene behauptet haben:
(1) Supply Siders
Diese Gruppe geht davon aus, dass Steuern gesenkt werden können ohne die Staatsausgaben drastisch kürzen zu müssen. Was sich wie ein Märchen anhört, lässt sich theoretisch ziemlich einfach darstellen. Der Ausgangspunkt dieser Überlegungen ist die von praktisch allen Ökonomen unterstützten Aussage, dass höhere Steuern Arbeits- und Sparanreize reduzieren. Der Anreiz, einen Franken mehr zu verdienen ist tiefer wenn 80% davon an den Staat abgetragen werden muss als wenn 20% bezahlt werden muss. Somit können Steuersenkungen die Wirtschaft ankurbeln.
So weit, so gut. Aber heisst das auch, dass die Staatsausgaben kaum tangiert werden von den Steuersenkungen? Laut dieser Gruppierung eben schon. Sie nehmen die Ausführungen von Arthur Laffer als Leitbild: er geht davon aus, dass eine Steuersenkung die Wirtschaft so stark ankurbeln kann, dass die Steuerbasis stärker steigt als der Steuersatz sinkt, was schliesslich die Steuerneinnahmen paradoxerweise ansteigen lassen!
Dies lässt sich grafisch folgendermassen zeigen (die sogenannte „Laffer Curve“): Liegt der existierende Steuersatz rechts von x%, so führen tiefere Steuersätzen zu höheren Steuereinnahmen (und somit auch höheren Staatsausgaben, wenn das Budget ausgeglichen ist). Liegt der Steuersatz jedoch links von x%, so führen tiefere Steuern zu tieferen Steuereinnahmen, weil die Steuerbasis nicht genug stark ansteigt, um den tieferen Steuersatz zu kompensieren. Somit ist klar: hohe Steuersätze müssen runter wenn sie rechts von x% liegen. Es liegt auf der Hand, dass in einem System der Steuerprogression die Reichen die hohen Steuersätze bezahlen und somit am meisten von dieser Theorie profitieren würden?.
(2) „Die Bestie verhungern lassen!“
Die zweite Gruppierung, welche sich für Steuersenkungen erfolgreich eingesetzt haben, heisst jedoch die tieferen Steuereinnahmen geradezu willkommen. Dies ist die Gruppierung, welche aus den Staat eine möglichst kleine und machtlose Gebilde machen möchte. Diese Gruppierung unterscheidet sich sehr stark von der ersten Gruppierung. Währenddem die Supply Siders von einer Win-Win Situation ausgehen (tiefere Steuern = höhere Ausgaben) verwirft diese zweite Gruppe die Theorie von Arthur Laffer: tiefere Steuern heissen tiefere Steuereinnahmen und somit auch Staatsausgaben, aber dies ist geradezu notwendig und willkommen, um die „Bestie“ Staat verhungern und ausrotten zu lassen. „Less is better than more“ lautet ihr Motto gegenüber den Staat.
Unabhängig vom politischen Couleur kann schliesslich aber immer argumentiert werden, dass der Zweck den Mittel rechtfertigt – sprich, dass mit der Zeit alle von einer Steuersenkung profitieren, weil es zu einem Wirtschaftswachstum kommt, den allen zugute kommt. Mit den Erfahrungen der letzten 25 Jahren in der USA können wir dies überprüfen.
Erfahrungen aus den letzten 25 Jahren
1981: Präsident Reagan senkt die Steuern
Reagan war sehr angetan von den Ideen von Arthur Laffer, der übrigens während beiden Reagan Amtszeiten ein Mitglied der Economic Policy Advisory Board war. (Margaret Thatcher hat übrigens die UK Steuern ebenfalls unter Einfluss der Laffer Curve gesenkt). Zwischen 1979 und 1983 fiel der durchschnittliche Bundessteuersatz auf die reichsten 1% der US-Familien beispielsweise von 37% auf 27.7%. Wie sah dann das Wirtschaftswachstum aus? Zwischen 1979 und 1982 gab es eine Rezession, währenddem die Wirtschaft zwischen 1982 und 1989 durchschnittlich um jährlich 4.2% wuchs. Dies sieht auf den ersten Blick tatsächlich gut aus, aber Skeptiker weisen darauf hin, dies sei einfach ein typischer Konjunkturzyklus gewesen – eine Periode vom hohen Wachstum folgt ja oft auf eine Rezession. Die Steuersenkung habe somit nichts dazu beigetragen, die Wirtschaft stärker anwachsen zu lassen, als sie ohnehin durch einen Konjunkturzyklus angewachsen wäre (wohl aber schneller aus der Rezession heraus).
Wie sieht es mit der Theorie von Arthur Laffer aus? Stiegen die Steuereinnahmen auch an? Tatsächlich sanken die Steuereinnahmen, was aber nicht heisst, dass die Theorie nicht stimmen muss. Da die US Steuern im internationalen Vergleich eher tief sind, befand sich die Steuerbelastung der US-Volkswirtschaft als Ganzes sehr wahrscheinlich links (und nicht rechts) von x% auf der Laffer Curve, sodass eine Steuersenkung auch tiefere Steuereinnahmen bedeutet.
Wie oben beschrieben, gibt es aber auch die Gruppierung, welche sich auf sinkenden Steuereinnahmen geradezu freuen, weil damit die Staatsausgaben schrumpfen. Tatsächlich war aber trotz tieferen Steuern der Anteil der Staatsausgaben als Prozent des Bruttoinlandprodukts Ende der 80er leicht höher noch als Ende der 70er Jahre: Von einem Ausrotten und Verhungern des Staates kann also keine Rede sein!
ab 1989: Steuererhöhungen von Präsident Bush Senior und Präsident Clinton
Als Folge der tieferen Steuereinnahmen und leicht höheren Ausgaben resultierte Ende der 80er Jahren verheerende Budgetdefizite, welche auch George Bush Sr trotz seinen „Read My Lips“ Beteuerungen nicht ignorieren konnte; die Steuern mussten wieder rauf. Zwischen 1989 und 1995 stieg der durchschnittlicher Bundessteuersatz auf die reichsten 1% der Familien beispielsweise von 28.9% auf 36.1%. Das Wirtschaftswachstum stieg an, die Arbeitslosigkeit fiel auf dem tiefsten Niveau seit Jahrzehnten ohne inflationär zu wirken, das Produktivitätswachstum beschleunigte sich und aus einem Budgetdefizit wurde ein Budgetüberschuss. Obwohl die wenigsten Ökonomen davon ausgehen, dass die Wirtschaftspolitik von Clinton hauptsächlich für diese beeindruckende Bilanz verantwortlich war (schon eher der Internetboom), so lässt sich doch sagen, dass höhere Steuern nicht das gebracht haben, was vielen Steuergegnern befürchtet haben, nämlich einen ökonomischen Desaster.
ab 2001: Präsident Bush Jr. senkt die Steuern
Seit 2001 wurden die US-Steuern wieder konsequent gesenkt. Es ist zu früh, etwas über die mittelfristige Wachstumseffekte der USA zu sagen, obwohl die kurzfristigen Effekte doch sehr positiv sind (was bei dieser Mischung aus expansiven Fiskal- und Geldpolitik nicht weiter verwunderlich ist). Sicher ist aber, dass diese Steuersenkungen den Reichen zugute kommen. Natürlich wurden die Senkungen so nicht „verkauft“, aber Schätzungen ergeben, dass 42% der Nutzen, sprich der Steuerersparnisse, aus der Steuersenkungsrunde 2001 (Schwerpunkt Reduktion der obersten Steuersätze und Abschaffung der Grundbesitzsteuer) den reichsten 1% der US Bevölkerung zugute kommen. Die Steuersenkungen 2003 (Schwergewicht auf die Reduktion des Steuersatzes auf Dividendeneinkommen) sehen auf den ersten Blick leicht moderater aus: Die reichsten 1% der US Bevölkerung erhalten „lediglich“ 29.1% der Steuerersparnisse. Wenn das nicht schon schlimm genug wäre, zeigt sich bei noch näherem Hinschauen, dass die reichsten 0.13% der Bevölkerung ganze 17.3% der Vorteile bekommen, was mehr ist als die unteren 70% der US-Familien!
Bei diesen Zahlen fragt man sich, wie diese Steuersenkungen überhaupt akzeptiert worden sind. Natürlich liegt es am Verkauf und Vermarkten: Diese Steuersenkungsrunde 2003 wurde unter dem Motto „92 Millionen Amerikaner werden eine durchschnittlichen Steuersenkung von $1’083 erhalten“ verkauft, was sich wunderbar anhört, bis man sich die Zahlen ein bisschen genauer anschaut. Obwohl die Durchschnittssenkung für 92 Millionen Amerikaner sehr wohl um die $1’100 liegt, wurden die 50 Millionen Steuerzahlern, die keine Steuersenkungen erhalten, nicht in die Berechnung miteinbezogen. Und man muss keine Genie sein, um zu erahnen, dass die Mehrheit der 92 Millionen deutlich weniger als $1’083 erhalten werden, da das Durchschnitt durch die sehr grossen Steuersenkungen für die sehr wenig Superreichen verzerrt wird. Wie so oft liegt deutlich mehr dahinter, als zuerst vermutet wird?.
Schlussfolgerungen
Wir haben gesehen, dass Steuersenkungen in den USA in den letzten 25 Jahre keine ökonomische Wunder (zumindest mittelfristig) vollbrachten und dass der Nutzen nicht gleichverteilt war. Zudem waren die Steuersenkungen in den USA nicht mit steigenden Steuereinnahmen verbunden, sprich es gab kein „free lunch“ (eigentlich schade, denn wer hätte schon was gegen tiefere Steuern und höhere Staatsausgaben?)
Es muss darauf hingewiesen werden, dass Steuersenkungen per se als wirtschaftspolitische Massnahme nicht schlecht sind. In gewissen Ländern und in gewissen Ausprägungen können Steuersenkungen sehr viel Gutes und Wertvolles leisten. Und dass ein Land dank tieferen Steuern sich schneller aus einer Rezession hieven kann, ist offensichtlich.
Das Problem ist eher dort zu finden, wo die Steuerersparnisse v.a. den Reichen zugute kommt und wo die Steuern ohnehin tief sind. In der Realität führen Steuersenkungen in Ländern mit relativ tiefen Steuern, wie auch die Schweiz, zwar kurzfristig zu einem Wirtschaftswachstum aber langfristig entweder zu tieferen Staatsausgaben oder wiederum höheren Steuern, damit das Budgetdefizit wieder in Lot gebracht werden kann. Je nach politischen Machtverhältnissen in einem Land werden entweder die Staatsausgaben daraufhin drastisch gekürzt oder die Steuern wieder erhöht.
Hinter Steuersenkungsinitiativen in der Schweiz können also ganz unterschiedliche Motive stehen, z.B. diejenigen, die mit aller Ehrlichkeit daran glauben, dass wir unseren Steuereinnahmen erhöhen können wenn wir unsere Steuern senken (was zweifelhaft erscheint, da wir im internationalen Vergleich schon relativ tiefe Steuern haben, sprich sehr wahrscheinlich links von x% auf der Laffer Curve liegen) oder auch diejenigen, die eher Ambitionen haben, die Mutter Staat zumindest teilweise verhungern zu lassen.