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Mémorandum de conversation entre Mikhaïl Gorbatchev et James Baker à Moscou.
Date 9 février 1990
Description (Open PDF in new window)
Même avec les modifications (injustifiées) apportées par les responsables américains de la classification, cette transcription américaine de ce qui est peut-être la plus célèbre assurance donnée par les États-Unis aux Soviétiques sur l’expansion de l’OTAN confirme la transcription soviétique de la même conversation. Répétant les propos tenus par Bush lors du sommet de Malte en décembre 1989, Baker déclare à Gorbatchev : “Le président et moi-même avons clairement indiqué que nous ne recherchions aucun avantage unilatéral dans ce processus” d’unification inévitable de l’Allemagne. Il ajoute : “Nous comprenons la nécessité de donner des assurances aux pays de l’Est. Si nous maintenons une présence dans une Allemagne qui fait partie de l’OTAN, il n’y aura pas d’extension de la juridiction de l’OTAN pour les forces de l’OTAN d’un pouce vers l’est.” Plus loin dans la conversation, Baker pose la même position sous la forme d’une question: “Préféreriez-vous une Allemagne unie en dehors de l’OTAN, indépendante et sans forces américaines, ou préféreriez-vous une Allemagne unie avec des liens avec l’OTAN et l’assurance qu’il n’y aurait pas d’extension de la juridiction actuelle de l’OTAN vers l’Est ?”. Les responsables de la déclassification de ce mémorandum ont en fait expurgé la réponse de Gorbatchev selon laquelle une telle extension serait en effet “inacceptable” – mais la lettre adressée par Baker à Kohl le lendemain, publiée en 1998 par les Allemands, contient la citation.
Département d’État américain, FOIA 199504567 (National Security Archive Flashpoints Collection, Box 38)
Source : Département d’État des États-Unis, Source: Archive.gwu.edu
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L’expansion de l’OTAN: Ce que Gorbatchev a entendu
Des documents déclassifiés montrent que des garanties de sécurité contre l’expansion de l’OTAN ont été données aux dirigeants soviétiques par Baker, Bush, Genscher, Kohl, Gates, Mitterrand, Thatcher, Hurd, Major et Woerner.
Un groupe d’experts en études slaves se penche sur la question:
“Qui a promis quoi à qui sur l’expansion de l’OTAN ?”
Washington D.C., le 12 décembre 2017 – La fameuse assurance du secrétaire d’État américain James Baker ” pas un pouce vers l’Est ” concernant l’expansion de l’OTAN lors de sa rencontre avec le dirigeant soviétique Mikhaïl Gorbatchev le 9 février 1990 faisait partie d’une cascade d’assurances sur la sécurité soviétique données par les dirigeants occidentaux à Gorbatchev et à d’autres responsables soviétiques tout au long du processus d’unification allemande en 1990 et jusqu’en 1991, selon des documents déclassifiés américains, soviétiques, allemands, britanniques et français publiés aujourd’hui par les Archives de sécurité nationale de l’Université George Washington (http://nsarchive.gwu.edu).
Ces documents montrent que de nombreux dirigeants nationaux envisageaient et rejetaient l’adhésion de l’Europe centrale et orientale à l’OTAN dès le début de 1990 et jusqu’en 1991, que les discussions sur l’OTAN dans le cadre des négociations sur l’unification allemande en 1990 ne se limitaient pas du tout au statut du territoire est-allemand et que les plaintes ultérieures des Soviétiques et des Russes, qui se plaignaient d’avoir été induits en erreur au sujet de l’expansion de l’OTAN, étaient fondées sur des notes de service et des téléconférences écrites contemporaines au plus haut niveau.
Les documents renforcent la critique de l’ancien directeur de la CIA, Robert Gates, concernant “la poursuite de l’expansion de l’OTAN vers l’Est [dans les années 1990], alors que Gorbatchev et d’autres avaient été amenés à croire que cela n’arriverait pas”[1] L’expression clé, étayée par les documents, est “amenés à croire”.
Le président George H.W. Bush avait assuré à Gorbatchev, lors du sommet de Malte en décembre 1989, que les États-Unis ne profiteraient pas (“Je n’ai pas sauté sur le mur de Berlin”) des révolutions en Europe de l’Est pour nuire aux intérêts soviétiques ; mais ni Bush ni Gorbatchev à ce moment-là (ni d’ailleurs le chancelier ouest-allemand Helmut Kohl) ne s’attendaient à un effondrement aussi rapide de l’Allemagne de l’Est ou à la rapidité de l’unification allemande[2].
Les premières assurances concrètes données par les dirigeants occidentaux sur l’OTAN ont commencé le 31 janvier 1990, lorsque le ministre ouest-allemand des Affaires étrangères, Hans-Dietrich Genscher, a ouvert les enchères en prononçant un grand discours public à Tutzing, en Bavière, sur l’unification de l’Allemagne. L’ambassade américaine à Bonn (voir document 1) a informé Washington que M. Genscher avait clairement indiqué “que les changements en Europe de l’Est et le processus d’unification allemande ne devaient pas conduire à une “atteinte aux intérêts de sécurité soviétiques”. Par conséquent, l’OTAN devrait exclure toute “expansion de son territoire vers l’est, c’est-à-dire le rapprocher des frontières soviétiques”. Le câble de Bonn mentionne également la proposition de Genscher de laisser le territoire est-allemand en dehors des structures militaires de l’OTAN, même dans le cas d’une Allemagne unifiée au sein de l’OTAN[3].
Cette dernière idée d’un statut spécial pour le territoire de la RDA a été codifiée dans le traité final d’unification allemande signé le 12 septembre 1990 par les ministres des Affaires étrangères des Deux-Plus-Quatre (voir document 25). La première idée, celle du “rapprochement des frontières soviétiques”, est consignée non pas dans des traités mais dans de multiples mémorandums de conversation entre les Soviétiques et les interlocuteurs occidentaux au plus haut niveau (Genscher, Kohl, Baker, Gates, Bush, Mitterrand, Thatcher, Major, Woerner et d’autres) offrant des garanties tout au long de 1990 et en 1991 sur la protection des intérêts de sécurité soviétiques et l’inclusion de l’URSS dans les nouvelles structures de sécurité européennes. Ces deux questions étaient liées, mais pas identiques. Des analyses ultérieures ont parfois fait l’amalgame entre les deux et ont affirmé que la discussion n’impliquait pas toute l’Europe. Les documents publiés ci-dessous montrent clairement que c’était le cas.
La “formule de Tutzing” est immédiatement devenue le centre d’une série de discussions diplomatiques importantes au cours des dix jours suivants en 1990, menant à la rencontre cruciale du 10 février 1990 à Moscou entre Kohl et Gorbatchev, au cours de laquelle le dirigeant ouest-allemand a obtenu l’accord de principe de l’Union soviétique pour l’unification de l’Allemagne au sein de l’OTAN, à condition que l’OTAN ne s’étende pas à l’Est. Les Soviétiques auront besoin de beaucoup plus de temps pour travailler avec leur opinion intérieure (et l’aide financière des Allemands de l’Ouest) avant de signer officiellement l’accord en septembre 1990.
Les conversations qui ont précédé l’assurance donnée par Kohl comportaient des discussions explicites sur l’expansion de l’OTAN, les pays d’Europe centrale et orientale et la manière de convaincre les Soviétiques d’accepter l’unification. Par exemple, le 6 février 1990, lorsque Genscher a rencontré le ministre britannique des Affaires étrangères Douglas Hurd, l’enregistrement britannique montre que Genscher a déclaré : “Les Russes doivent avoir l’assurance que si, par exemple, le gouvernement polonais quittait le Pacte de Varsovie un jour, il n’adhérerait pas à l’OTAN le lendemain”. (Voir document 2)
Ayant rencontré Genscher sur le chemin des discussions avec les Soviétiques, Baker a répété exactement la formulation de Genscher lors de sa rencontre avec le ministre des Affaires étrangères Edouard Chevardnadze le 9 février 1990 (voir document 4) et, plus important encore, face à face avec Gorbatchev.
Non pas une fois, mais trois fois, Baker a essayé la formule “pas un pouce vers l’Est” avec Gorbatchev lors de la réunion du 9 février 1990. Il a approuvé la déclaration de Gorbatchev en réponse aux assurances selon lesquelles “l’expansion de l’OTAN est inacceptable”. Baker a assuré à Gorbatchev que “ni le président ni moi-même n’avons l’intention de tirer des avantages unilatéraux des processus en cours” et que les Américains comprenaient que “non seulement pour l’Union soviétique mais aussi pour d’autres pays européens, il est important d’avoir des garanties que si les Etats-Unis maintiennent leur présence en Allemagne dans le cadre de l’OTAN, pas un pouce de la juridiction militaire actuelle de l’OTAN ne s’étendra en direction de l’Est”. (Voir document 6)
Baker écrivit ensuite à Helmut Kohl, qui devait rencontrer le dirigeant soviétique le lendemain, en reprenant en grande partie les mêmes termes. Baker rapporte : “Puis je lui ai posé la question suivante [à Gorbatchev]. Préféreriez-vous voir une Allemagne unifiée en dehors de l’OTAN, indépendante et sans forces américaines ou préféreriez-vous qu’une Allemagne unifiée soit liée à l’OTAN, avec l’assurance que la juridiction de l’OTAN ne se déplacera pas d’un pouce vers l’est par rapport à sa position actuelle ? Il a répondu que les dirigeants soviétiques réfléchissaient réellement à toutes ces options [….]. Il a ensuite ajouté : “Il est certain que toute extension de la zone de l’OTAN serait inacceptable”. Baker a ajouté entre parenthèses, à l’intention de Kohl, “implicitement, l’OTAN dans sa zone actuelle pourrait être acceptable”. (Voir document 8)
Bien informé par le secrétaire d’État américain, le chancelier ouest-allemand a compris une ligne de conduite soviétique essentielle et a assuré à Gorbatchev, le 10 février 1990 : “Nous pensons que l’OTAN ne doit pas étendre sa sphère d’activité”. (Voir document 9) Après cette rencontre, Kohl avait du mal à contenir son enthousiasme face à l’accord de principe de Gorbatchev pour l’unification allemande et, conformément à la formule d’Helsinki selon laquelle les États choisissent leurs propres alliances, pour que l’Allemagne puisse choisir l’OTAN. Dans ses mémoires, Kohl raconte qu’il a marché toute la nuit autour de Moscou, tout en comprenant qu’il y avait un prix à payer.
Tous les ministres des affaires étrangères occidentaux étaient d’accord avec Genscher, Kohl et Baker. Le ministre britannique des Affaires étrangères, Douglas Hurd, arrive le 11 avril 1990. A ce moment-là, les Allemands de l’Est avaient voté massivement en faveur du deutschemark et d’une unification rapide, lors des élections du 18 mars où Kohl avait surpris presque tous les observateurs en remportant une véritable victoire. Les analyses de Kohl (expliquées pour la première fois à Bush le 3 décembre 1989) selon lesquelles l’effondrement de la RDA ouvrirait toutes les possibilités, qu’il devait courir pour arriver en tête du train, qu’il avait besoin du soutien des États-Unis, que l’unification pourrait se faire plus rapidement que quiconque ne l’aurait cru possible – se sont toutes révélées exactes. L’union monétaire devait être mise en place dès le mois de juillet et les assurances concernant la sécurité ne cessaient de se multiplier.
Hurd a renforcé le message Baker-Genscher-Kohl lors de sa rencontre avec Gorbatchev à Moscou, le 11 avril 1990, en déclarant que la Grande-Bretagne “reconnaissait clairement l’importance de ne rien faire qui puisse porter atteinte aux intérêts et à la dignité de l’Union soviétique”. (Voir document 15)
La conversation de Baker avec Chevardnadze le 4 mai 1990, telle que Baker l’a décrite dans son propre rapport au président Bush, décrit de la manière la plus éloquente ce que les dirigeants occidentaux disaient à Gorbatchev exactement à ce moment-là : “J’ai utilisé votre discours et notre reconnaissance de la nécessité d’adapter l’OTAN, politiquement et militairement, et de développer la CSCE pour rassurer Chevardnadze sur le fait que le processus ne produirait pas de gagnants et de perdants. Au contraire, il produirait une nouvelle structure européenne légitime – une structure qui serait inclusive et non exclusive”. (Voir document 17)
Le 18 mai 1990, à Moscou, Baker s’est à nouveau adressé directement à Gorbatchev en lui présentant ses “neuf points”, à savoir la transformation de l’OTAN, le renforcement des structures européennes, la non-nucléarisation de l’Allemagne et la prise en compte des intérêts de sécurité de l’Union soviétique. M. Baker a commencé son intervention en déclarant : “Avant de dire quelques mots sur la question allemande, je tiens à souligner que notre politique ne vise pas à séparer l’Europe de l’Est de l’Union soviétique. C’était déjà le cas auparavant. Mais aujourd’hui, nous sommes intéressés par la construction d’une Europe stable, et nous le faisons avec vous.” (Voir document 18)
Le dirigeant français François Mitterrand n’était pas en phase avec les Américains, bien au contraire, comme en témoigne le fait qu’il ait déclaré à Gorbatchev à Moscou le 25 mai 1990 qu’il était “personnellement favorable au démantèlement progressif des blocs militaires” ; mais Mitterrand a poursuivi la cascade d’assurances en déclarant que l’Occident devait “créer les conditions de la sécurité pour vous, ainsi que de la sécurité européenne dans son ensemble” (voir document 19). (Voir document 19) Mitterrand écrit immédiatement à Bush dans une lettre “cher George” à propos de sa conversation avec le dirigeant soviétique, que “nous ne refuserons certainement pas de détailler les garanties qu’il serait en droit d’attendre pour la sécurité de son pays”. (Voir document 20)
Lors du sommet de Washington du 31 mai 1990, Bush s’est efforcé d’assurer à Gorbatchev que l’Allemagne au sein de l’OTAN ne serait jamais dirigée contre l’URSS : “Croyez-moi, nous ne poussons pas l’Allemagne vers l’unification, et ce n’est pas nous qui déterminons le rythme de ce processus. Et bien sûr, nous n’avons pas l’intention, même en pensée, de nuire à l’Union soviétique de quelque manière que ce soit. C’est pourquoi nous nous prononçons en faveur de l’unification de l’Allemagne au sein de l’OTAN, sans ignorer le contexte plus large de la CSCE, en tenant compte des liens économiques traditionnels entre les deux États allemands. Un tel modèle, à notre avis, correspond également aux intérêts soviétiques”. (Voir document 21)
La “Dame de fer” est également intervenue, après le sommet de Washington, lors de sa rencontre avec Gorbatchev à Londres le 8 juin 1990. Thatcher a anticipé les mesures que les Américains (avec son soutien) prendraient lors de la conférence de l’OTAN début juillet pour soutenir Gorbatchev en décrivant la transformation de l’OTAN vers une alliance plus politique et moins menaçante sur le plan militaire. Elle a déclaré à Gorbatchev : “Nous devons trouver des moyens de donner à l’Union soviétique l’assurance que sa sécurité sera assurée….”. La CSCE pourrait servir de cadre à tout cela et être le forum qui permettrait à l’Union soviétique de participer pleinement aux discussions sur l’avenir de l’Europe”. (Voir document 22)
La déclaration de l’OTAN à Londres, le 5 juillet 1990, a eu un effet très positif sur les délibérations à Moscou, selon la plupart des comptes rendus, donnant à Gorbatchev des munitions importantes pour contrer ses partisans de la ligne dure lors du Congrès du Parti qui se tenait à ce moment-là. Certaines versions de cette histoire affirment qu’une copie a été fournie à l’avance aux collaborateurs de Chevardnadze, tandis que d’autres décrivent simplement une alerte qui a permis à ces collaborateurs de prendre la copie des agences de presse et de produire une évaluation positive soviétique avant que les militaires ou les partisans de la ligne dure ne puissent la qualifier de propagande.
Comme l’a dit Kohl à Gorbatchev à Moscou le 15 juillet 1990, alors qu’ils concluaient l’accord final sur l’unification allemande, “nous savons ce qui attend l’OTAN à l’avenir : “Nous savons ce qui attend l’OTAN à l’avenir, et je pense que vous le savez aussi maintenant”, en référence à la Déclaration de Londres de l’OTAN. (Voir document 23)
Lors de son appel téléphonique à Gorbatchev le 17 juillet, Bush a voulu renforcer le succès des entretiens Kohl-Gorbatchev et le message de la Déclaration de Londres. Bush a expliqué : “Ce que nous avons essayé de faire, c’est de prendre en compte les préoccupations que vous m’avez exprimées, ainsi qu’à d’autres, et nous l’avons fait de la manière suivante : par notre déclaration commune sur la non-agression ; par notre invitation à adhérer à l’OTAN ; par notre accord pour ouvrir l’OTAN à des contacts diplomatiques réguliers avec votre gouvernement et ceux des pays d’Europe de l’Est ; et par notre offre d’assurances sur la taille future des forces armées d’une Allemagne unie – une question dont je sais que vous avez discuté avec Helmut Kohl. Nous avons également modifié fondamentalement notre approche militaire en ce qui concerne les forces conventionnelles et nucléaires. Nous avons transmis l’idée d’une CSCE élargie et renforcée avec de nouvelles institutions dans lesquelles l’URSS peut partager et faire partie de la nouvelle Europe”. (Voir document 24)
Les documents montrent que Gorbatchev a accepté l’unification allemande au sein de l’OTAN à la suite de cette cascade d’assurances et sur la base de sa propre analyse selon laquelle l’avenir de l’Union soviétique dépendait de son intégration dans l’Europe, dont l’Allemagne serait l’acteur décisif. Lui et la plupart de ses alliés pensaient qu’une certaine version de la maison commune européenne était encore possible et qu’elle se développerait parallèlement à la transformation de l’OTAN pour aboutir à un espace européen plus inclusif et intégré, et que le règlement de l’après-guerre froide tiendrait compte des intérêts de sécurité de l’Union soviétique. L’alliance avec l’Allemagne permettrait non seulement de surmonter la guerre froide, mais aussi de renverser l’héritage de la Grande Guerre patriotique.
Mais au sein du gouvernement américain, une discussion différente se poursuit, un débat sur les relations entre l’OTAN et l’Europe de l’Est. Les avis divergent, mais le Département de la Défense suggère, dès le 25 octobre 1990, de laisser “la porte entrouverte” à l’adhésion de l’Europe de l’Est à l’OTAN (voir document 27). Le Département d’Etat estimait que l’élargissement de l’OTAN n’était pas à l’ordre du jour, car il n’était pas dans l’intérêt des Etats-Unis d’organiser “une coalition antisoviétique” s’étendant jusqu’aux frontières soviétiques, notamment parce que cela risquait d’inverser les tendances positives en Union soviétique (voir document 26). (Voir document 26) L’administration Bush a adopté ce dernier point de vue. Et c’est ce que les Soviétiques ont entendu.
En mars 1991 encore, selon le journal de l’ambassadeur britannique à Moscou, le Premier ministre britannique John Major assurait personnellement à Gorbatchev : “Nous ne parlons pas du renforcement de l’OTAN”. Par la suite, lorsque le ministre soviétique de la Défense, le maréchal Dmitri Yazov, a interrogé Major sur l’intérêt des dirigeants d’Europe de l’Est pour une adhésion à l’OTAN, le dirigeant britannique a répondu : “Il ne se passera rien de tel”. (Voir document 28)
Lorsque les députés russes du Soviet suprême se sont rendus à Bruxelles pour visiter l’OTAN et rencontrer le secrétaire général de l’OTAN, Manfred Woerner, en juillet 1991, ce dernier a déclaré aux Russes : “Nous ne devrions pas permettre […] l’isolement de l’URSS de la communauté européenne”. Selon le mémorandum russe, “Woerner a souligné que le Conseil de l’OTAN et lui-même sont opposés à l’expansion de l’OTAN (13 des 16 membres de l’OTAN soutiennent ce point de vue)”. (Voir document 30)
Ainsi, à la fin de l’Union soviétique, Gorbatchev était assuré que l’Occident ne menaçait pas sa sécurité et n’élargissait pas l’OTAN. Au contraire, la dissolution de l’URSS a été provoquée par des Russes (Boris Eltsine et son principal conseiller Guennadi Boulboulis) de concert avec les anciens chefs de partis des républiques soviétiques, en particulier l’Ukraine, en décembre 1991. La guerre froide était alors terminée depuis longtemps. Les Américains avaient tenté de maintenir la cohésion de l’Union soviétique (voir le discours de Bush “Chicken Kiev” du 1er août 1991).
L’expansion de l’OTAN avait lieu des années plus tard, lorsque ces différends éclateraient à nouveau et que d’autres assurances seraient données au dirigeant russe Boris Eltsine.
The Archive a compilé ces documents déclassifiés pour une table ronde organisée le 10 novembre 2017 lors de la conférence annuelle de l’Association pour les études slaves, est-européennes et eurasiennes (ASEEES) à Chicago sous le titre “Qui a promis quoi à qui sur l’expansion de l’OTAN ?”
Le panel comprenait :
* Mark Kramer du Davis Center à Harvard, rédacteur en chef du Journal of Cold War Studies, dont l’article paru en 2009 dans le Washington Quarterly affirme que la “promesse de non-élargissement de l’OTAN” est un “mythe”[4] ; * Joshua R. Itkowicz de l’Université d’Harvard, rédacteur en chef du Journal of Cold War Studies[5].
* Joshua R. Itkowitz Shifrinson de la Bush School de Texas A&M, dont l’article de 2016 sur la sécurité internationale soutient que les États-Unis ont joué un double jeu en 1990, en faisant croire à Gorbatchev que l’OTAN serait intégrée dans une nouvelle structure de sécurité européenne, tout en s’efforçant d’assurer l’hégémonie en Europe et le maintien de l’OTAN ;[5]
* James Goldgeier de l’American University, qui a écrit le livre qui fait autorité sur la décision de Clinton concernant l’expansion de l’OTAN, Not Whether But When, et qui a décrit les assurances trompeuses données par les États-Unis au dirigeant russe Boris Eltsine dans un article de 2016 de WarOnTheRocks ;[6]
* Svetlana Savranskaya et Tom Blanton des National Security Archive, dont le dernier livre, The Last Superpower Summits : Gorbatchev, Reagan et Bush : Conversations That Ended the Cold War (CEU Press, 2016) analyse et publie les transcriptions déclassifiées et les documents connexes de tous les sommets de Gorbatchev avec les présidents américains, y compris des dizaines d’assurances concernant la protection des intérêts de sécurité de l’URSS[7].
[Ce billet est le premier d’une série de deux sur ce sujet. La deuxième partie portera sur les discussions d’Eltsine avec les dirigeants occidentaux au sujet de l’OTAN].
Lire les documents qui suivent ici: https://Nsarchive.gwu.edu/briefing-book/russia-programs/2017-12-12/nato-expansion-what-gorbachev-heard-western-leaders-early
Traduction: Arretsurinfo.ch