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Zwei Merkmale kennzeichnen das politische System der Schweiz im internationalen Vergleich: die Konkordanz und die direkte Demokratie. Interessanterweise beruhen diese beiden Spezifika auf gegensätzlichen Logiken der Entscheidfindung. Während Konkordanz nach dem Konsensprinzip funktioniert, werden Entscheide in der direkten Demokratie nach dem Mehrheitsprinzip gefällt.
Die Konkordanzdemokratie äussert sich in einer ausgeprägten Machtteilung und steter Verhandlung. Konkordanzelemente sind etwa eine stabile grosse Regierungskoalition („Zauberformel“), das Proporzsystem und der Interessensausgleich mit Verbänden und Kantonen in der vorparlamentarischen Phase. Die Entscheidungsprozesse sind lang und inklusiv, und sie führen zu moderaten, breit abgestützten und austarierten Entscheidungen.
Die direkte Demokratie funktioniert grundlegend anders: Eine kleine Minderheit der Bevölkerung kann zwingende direktdemokratische Abstimmungen verlangen, welche per einfacher Mehrheit der Stimmenden (bei Referenden) oder per Mehrheitsentscheid der Stimmenden und der Kantone (bei Volksabstimmungen) verbindliche Entscheide fällen.
Somit bringt die Konkordanzdemokratie wenig spektakuläre, aber berechenbare und breit abgestützte politische Entscheidungen hervor. Die direkte Demokratie hingegen begünstigt wohl mutigere, aber auch weniger konsistente Entscheidungen, die zudem von nur einer einfachen Mehrheit der Stimmenden getragen werden müssen.
Konkordanz gibt Wirtschaft Stabilität
Wie vertragen sich diese beiden Prinzipien und ihre politischen Folgen mit den wirtschaftlichen und volkswirtschaftlichen Bedürfnissen der Schweiz? Sind sie Vorteil oder Hemmschuh für die Schweizer Wirtschaft? Auch wenn sich die Legitimität eines demokratischen politischen Systems mit Sicherheit nicht vordringlich am Wirtschaftswachstum messen lässt, ist die Frage nach Komplementarität oder Widerspruch zwischen politischen Institutionen und wirtschaftlicher Funktionalität eine wichtige. Und aus dieser Sicht liegen die Dinge klar: Die Konkordanz befriedigt den Bedarf der offenen, kleinen Volkswirtschaft Schweiz nach Stabilität und Berechenbarkeit, während die direkte Demokratie Volatilität generiert und als Instrument für (sachfremde) Partikularinteressen verwendet werden kann.
Die Schweiz ist eine kleine, offene Volkswirtschaft, die auf Gedeih und Verderb von den internationalen Märkten abhängt. Der Politökonom Peter Katzenstein hat aufgezeigt, dass solche „small open economies“ (Smopec) durchs Band ausgeprägt verhandlungsbasierte Entscheidungsprozesse kennen. Die Schweiz galt bei Katzenstein sogar als Extremfall dieser wirtschaftspolitisch bedingten Konkordanz.[1] Sie besteht darin, dass divergierende (wirtschaftliche) Interessen angehört und in alle politischen Entscheidungen einbezogen werden mit dem Ziel konsensueller und berechenbarer Entscheide.
Aus wirtschaftlicher Sicht ist diese Berechenbarkeit in solchen „Smopec“-Volkswirtschaften zentral, weil wirtschaftliche Abschottung keine Option ist und weil sie zu klein sind, die internationalen Märkte selber zu steuern. Mit anderen Worten: Diese Länder können ökonomisch nur prosperieren, wenn ihre Produzenten in der Lage sind, flexibel und pragmatisch auf die Schwankungen der internationalen Märkte zu reagieren. Und wenn sie sicher sein können, in einem stabilen, berechenbaren politischen Umfeld zu agieren.
Konkret benötigen solche Länder etwa friedliche Beziehungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern, einen flexiblen Arbeitsmarkt, eine stabile Geldpolitik und Kontinuität in der Regierungspolitik. Das Konkordanzsystem der Schweiz hat diese Erfordernisse erfüllt: Alle grösseren Parteien, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände haben gemeinsam, in einem komplexen System der Austarierung von Interessen, politische Entscheide gefällt und getragen – auch gegenüber dem Volk. Insofern ist jedes Referendum, jede Volksinitiative ein Zeichen des Versagens dieser Verhandlungsdemokratie.
Die Bändigung der direkten Demokratie durch Verhandlung…
Dieser Gedanke gilt auch im Umkehrschluss: Wenn nur wenige Referenden und Initiativen ergriffen werden, ist das ein Zeichen für das gute Funktionieren der Konkordanzdemokratie. Die Verhandlungsdemokratie ist – oder zumindest war – denn auch klar ein Instrument der Vermeidung direktdemokratischer Mobilisierung. Dies ist besonders aus volkswirtschaftlicher Sicht wichtig, weil direktdemokratische Instrumente gut organisierten Partikularinteressen Möglichkeiten zum „Rent-Seeking“ auf Kosten des gesamtgesellschaftlichen oder des gesamtwirtschaftlichen Nutzens eröffnet.[2] Solche Rent-Seekers können gewisse Wirtschaftssektoren sein, deren Firmen oder Arbeitnehmer sich Vorteile verschaffen wollen, aber auch politische Parteien, welche die direkte Demokratie für ihre partikularen Ziele wie Profilierung und Wahlkampf benutzen.
Gerade deswegen muss das Konkordanzsystem als ein Instrument zur Bändigung der direkten Demokratie verstanden werden. Denn kommt ein Referendum zustande, ist der Ausgang der Abstimmung höchst ungewiss, weil die Karten ganz neu gemischt werden: Es findet keine eigentliche, direkte Debatte zwischen den Entscheidungsträgern (wie im Parlament) mehr statt, und es greifen neue Argumente und Entscheidungslogiken.[3]
Insofern ist aus volkswirtschaftlicher Sicht nur ein durch Verhandlung vermiedenes Referendum ein gutes Referendum. Jedes ergriffene Referendum zeigt hingegen, dass relevante Interessen nicht genügend einbezogen wurden. Ähnliches gilt für die Volksinitiative. Diese wäre eigentlich als Instrument minoritärer, von der Verhandlung ausgeschlossener Interessen zu verstehen, die punktuell – und quasi in Opposition zu Bundesrat und Parlament – Anliegen in den politischen Entscheidungsprozess einbringen können, der ihnen sonst verschlossen bleibt.
… funktioniert nicht mehr
Von dieser eigentlichen Funktion ist insbesondere die Initiative – aber auch das Referendum – heute weit entfernt. Die direkte Demokratie wird immer mehr von den gleichen Akteuren benutzt, die schon im Konkordanzsystem am Verhandlungstisch sitzen und die eigentlich vielfältige andere Kanäle hätten, ihre Interessen einzubringen und ihre Verhandlungspartner von ihren Anliegen zu überzeugen. Am deutlichsten tritt dieser Funktionswandel der direkten Demokratie im Fall der Schweizer Regierungsparteien zutage.
Seit der Einführung der Zauberformel 1959 hat sich der Gebrauch der Volksinitiative durch die Parteien dramatisch verändert. Bis in die 1980er-Jahre wurden pro Jahrzehnt je 4 Initiativen von Regierungsparteien lanciert. In den 1990er-Jahren waren es deren 7, und seit 2000 sind es bereits über 20.[4]
Dass die Instrumente der direkten Demokratie vermehrt genutzt werden, ist ein Symptom für die Schwächung der Konkordanzdemokratie. Worauf ist diese Entzauberung[5] zurückzuführen?
Die Antwort ist klar: Sie ist das Resultat einer dramatisch angestiegenen Parteipolarisierung – womit die Distanz zwischen den Parteipositionen gemeint ist. Diese Entfernung kann mittels verschiedener Daten gemessen werden: etwa anhand des Abstimmungsverhaltens im Parlament, anhand von Parteiprogrammen und Experteneinschätzungen oder anhand von Umfragen bei den Kandidierenden der Parteien selber.[6]
Polarisierung bringt institutionelles Gefüge ins Wanken
Unabhängig von den benutzten Datenquellen kommen alle Studien zu den gleichen zwei Schlüssen: Erstens ist die Polarisierung der Parteien in der Schweiz in den letzten 30 Jahren sehr stark angestiegen, und zweitens gehört die Schweiz mittlerweile zu den am stärksten polarisierten Parteisystemen in Europa. Die Schweizer Parteien stehen in einem scharfen und akuten Parteiwettbewerb, und sie benutzen die direkte Demokratie als Instrument dieses Wettbewerbs. Mittlerweile verwenden alle Bundesratsparteien die direkte Demokratie, als ob sie in der Opposition wären. Das Verhalten der Parteien und das institutionelle Gefüge der Schweiz passen nicht mehr zusammen.
Der Anteil an Volksinitiativen, zu denen alle Regierungsparteien die gleiche Abstimmungsempfehlung abgeben, ist seit den 1970er-Jahren von 80% auf heute 0% gesunken.[7] Im Parlament hat sich nur schon seit den 1990er-Jahren die Chance halbiert, dass alle Regierungsparteien eine Vorlage gemeinsam tragen.[8] Kurz: Die Konkordanzregierung erfüllt ihren mässigenden und pragmatischen Zweck nicht mehr.
Aus wirtschaftlicher Sicht sind die daraus resultierende verstärkte Volatilität der Politik und die Unsicherheit bezüglich der weiteren politischen Entwicklung problematisch. Die politische Unberechenbarkeit ist Gift für eine vom Ausland abhängige Wirtschaft. Die Masseneinwanderungsinitiative und ihre Folgen illustrieren diese Entwicklung, aber sie lässt sich auch in anderen Bereichen beobachten – insbesondere in der Steuerpolitik und der Sozialpolitik, man denke nur an die laufenden Diskussionen um die Altersvorsorge, die Familienpolitik, die Unternehmensbesteuerung und die Bankenregulierung.
Zeit für neue Spielregeln
Welches sind die erforderlichen Konsequenzen aus wirtschaftlicher Sicht? Soll die direkte Demokratie „verteuert“ werden? Nein, denn auch höhere Hürden würden gut organisierte und finanzstarke Interessen nicht an ihrer Nutzung hindern. Zudem hat die direkte Demokratie durchaus auch positive, kontrollierende Wirkungen, und vor allem geniesst sie – wie die Konkordanzregierung – in der Bevölkerung einen starken Rückhalt. Eine Anpassung der Institutionen ist deshalb nicht realistisch.
Das Problem sind auch gar nicht die (direktdemokratischen) Institutionen an sich, sondern deren Nutzung durch die zentralen Akteure: Die Regierungsbeteiligung politischer Parteien muss wieder eine verbindliche Bedeutung haben für ihr Verhalten. Es liegen bereits Vorschläge auf dem Tisch, wonach Regierungsparteien keine Initiativen in Wahljahren lancieren können sollten. Es wäre jedoch an der Zeit, den Gebrauch direktdemokratischer Oppositionsinstrumente durch Regierungsparteien insgesamt zu hinterfragen. Er führt zu einer Verwischung von Verantwortung und in zunehmendem Mass zu Unsicherheit und Unberechenbarkeit für die Schweizer Wirtschaft.
- Katzenstein (1985); vgl. Mach (1999) für eine ausgezeichnete Erklärung und Erweiterung des Modells von Katzenstein für die Schweiz.
- Siehe für die Schweiz z. B. Borner/Rentsch (1997), Wittmann (2001).
- Sciarini und Trechsel (1998), Papadopoulos (1998).
- Leemann (2015).
- Eine Sonderausgabe der Schweizerischen Zeitschrift für Politikwissenschaft wird sich im Herbst 2015 voraussichtlich vertieft mit den verschiedenen Aspekten einer „Entzauberung“ des schweizerischen politischen Systems befassen.
- Am umfassendsten wird die Frage bislang bei Ladner et al. 2010 für die Schweiz und im Ländervergleich untersucht.
- Vatter (2014): 535.
- Traber (2015).