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Teil I
Bericht · der Finanzdeiegation an die Finanzkommissionen des Nationalrates und des Ständerates betreffend die Oberaufsicht über die Bundesfmanzen im Jahre 1998 vom 26. Februar 1999
Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, wir haben die Ehre, Ihnen gestützt auf Artikel 50 Absatz 10 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG, SR 171,11) und auf Artikel -19 Absatz l des Reglements vom 8. November 1985 für die Finanzkommissionen und die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte (SR 171.126) den Bericht der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte über ihre Tätigkeit im vergangenen Jahr zu unterbreiten.
Der erste Teil ist der Tätigkeit der Finanzdelegation selbst gewidmet. Im zweiten Teil finden Sie den Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK), den diese gestützt auf Artikel 14 Absatz 2 des Finanzkontrollgesetzes (FKG) vom 28. Juni 1967 (SR 614.0) dem Bundesrat und der Finanzdelegation vorlegt. Die Finanzdelegation hat vom Bericht der EFK in zustimmendem Sinne Kenntnis genommen.
Eine Reihe von Geschäften, mit denen sich die Finanzdelegation befasst, werden ihr von der EFK unterbreitet. Deshalb müssen die beiden Berichte aufeinander abgestimmt werden. In diesem Geist der Klarheit und der Einheitlichkeit haben wir die Geschäfte, die'vorgängig von der EFK behandelt wurden, im Bericht der Finanzdelegation mit einem Stern (*)-gekennzeichnet.
Wir geben Ihnen einen Überblick über die 1998 behandelten Geschäfte.
"
26. Februar 1999
' Im Namen der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte Die Präsidentin: U. Leemann, Nationalrätin Der Vizepräsident: P. Paupe, Ständerat
1999-109
'
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·
3841
Bericht I ; II
Auftrag und Organisation Aufgaben und Kompetenzen
Aufgaben und Kompetenzen der Finanzdelegation sind in Artikel 50 des GVG (SR 171.11) sowie im Reglement für die Finanzkommissionen und die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte (SR 171.126) unter anderem wie folgt festgelegt:.
der Finanzdelegation obliegt die nähere Prüfung und Überwachung des gesamten Finanzhaushalts des Bundes sie hat das unbedingte Recht, jederzeit in die mit dem Finanzhaushalt in Zusammenhang stehenden Akten Einsicht zu nehmen, es sind ihr alle haushaltsrelevanten Beschlüsse des Bundesrates sowie alle Révisions- und Inspektionsberichte der EFK laufend und regelmässig zur Verfügung zu stellen, gestützt auf Artikel 18 Absatz l und 31 Absatz 3 des Bundesgesetzes über den eidgenössischen Finanzhaushalt (FHG, SR 611,0) ist sie befugt, bei zeitlicher Dringlichkeit Zahlungs- und Verpflichtungskredite zu beschliessen, sie kann auch über Vorlagen des Bundesrates an die Räte beraten und ihre Ansicht oder ihre Anträge den Finanzkommissionen oder andern Kommissionen der Räte zur Kenntnis bringen, sie hat auf Grund einer Vereinbarung mit dem Bundesrat über bestimmte Besoldungsmassnahmen im Bereich der Chefbeamten zu beschliessen, sie inspiziert in'angemessenem Turnus die in ihre Kompetenz gestellten Ämter, Dienststellen, Anstalten und Betriebe des Bundes.
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Zusammensetzung der Finanzdelegation im Berichtsjahr
Die Finanzkommissionen beider Räte wählen aus ihrer Mitte je drei Mitglieder in, die Finanzdelegation die sich selbst konstituiert (Artikel 49 GVG). Präsident ist abwechslungsweise für ein Jahr ein Mitglied des Nationalrates beziehungsweise des Ständerates. Im Berichtsjahr setzte sich die Finanzdelegation wie folgt.zusammen: Ständerat Kurt Schule, Pierre, Paupe und Thomas Onken Nationalrat Ursula Leemann, Manfred Aregger und Hans Ruckstuhl Präsident Vizepräsident 1998 Schule, Ständerat " Leemann, Nationalrat Die Finanzdelegation gliederte sich im Jahre 1998 in folgende Sektionen; Erste Sektion - "Behörden und Gerichte - · Volkswirtschaftsdepartement
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·
Referenten Ständerat Schule Nationalrätin Leemann
Zweite Sektion Finanzdepartement Departement für auswärtige Angelegenheiten Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
Referenten Ständerat Paupe Nationalrat Aregger Nationalrat Aregger
Referenten Dritte Sektion Ständerat Onken Justiz- und Polizeidepartement Ständerat Onken Post, Swisscom, SBB Nationalrat Ruck'stuhl Departement des Innern Departement für Verteidigung, BevölkerungsNationalrat Ruckstuhl schutz und Sport
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Sitzungen und Überblick über behandelte Geschäfte
Die Finanzdelegation trat in der Berichtsperiode zu den in Artikel 50 Absatz 5 des GVG (SR 171.11) vorgeschriebenen sechs ordentlichen Tagungen zu zwei bis vier Sitzungstagen zusammen. Ferner fanden während der Sessionen über 15 ausserordentliche Sitzungen und Aussprachen* statt, die im wesentlichen der Behandlung dringender Geschäfte dienten. Schliesslich rührten die drei Sektionen der Finanzdelegation insgesamt acht Inspektionen durch. Die Tabelle l gibt einen Überblick über die Anzahl .behandelte Geschäfte.
Behandelte Geschäfte im Zweijahresvergleich (1997 und 1998) Tabelle l 1997 Anzahl
Personalbegehren (gemäss Vereinbarung 1951) Vorschussbegehren - Total - genehmigt - abgelehnt Zusatzkreditbegehren - Total - genehmigt - abgelehnt
54
1998 Anzahl
Mio. Fr.
34
56 49 7
406,1 370,9 35,2
45 43 2
365,2 344,8 20,4
4 3 1
17,5 14,5 3,0
4 3 1
72,3 71,4 · 0,9
Revisions- und Inspektionsberichte derEFK
410
Botschaften des Bundesrates mit finanziellen und personellen Konsequenzen
15
Haushaltsrelevante Bundesratsbeschlüsse
Mio. Fr.
179
312
157
3843
2 21
Grundsatzfragen und Querschnittsthemen Änderung des Finanzkontrollgesetzes*
Im Tätigkeitsbericht 1997 berichtete die Finanzdelegation über die bevorstehende Neuorganisation der Finanzaufsicht im Bund (vgl. Teil I Ziff. 21 und Teil II Ziff. 13).
Im Berichtsjahr unterbreitete der Bundesrat am 22. Juni 1998 die Botschaft Über die Teilrevision des Finanzkontrollgesetzes. Im Teil II des vorliegenden Berichts werden die wesentlichen Elemente der Gesetzesrevision vorgestellt. Die Beratungen im Nationalrat (Erstrat) in der Wintersession 1998 führten zu gewissen Retouchen gegenüber den Anträgen des Bundesrates. Nicht akzeptiert wurde das Recht der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK), die Übernahme von Sonderaufträgen abzulehnen, wenn dies die Abwicklung des Revisionsprogrammes gefährdet. Die unabhängige Stellung der EFK Hess eine solche Einschränkung als überflüssig erscheinen.
Viel zu reden gab die administrative Unterstellung der EFK. Geprüft wurde die Unterstellung unter die Finanzdelegation, das Sekretariat der Bundesversammlung und das Eidgenössische Finanzdepartement. Aus Zweckmässigkeitsgründen bleibt die EFK beim EFD, ist jedoch diesem nur noch administrativ beigeordnet. Abgelehnt wurden die Anträge, die eine Wahl der Direktion durch die Bundesversammlung wollten. Hingegen führte der Nationalrat neu ein Abberufungsverfahren bei schwerwiegender Amtsverletzung ein.
Um die in der parlamentarischen Initiative Bührer verlangten Kontrollen der Finanzinspektorate zu stärken, kann die EFK nach dem Beschluss des Erstrats .neu in Absprache mit dem Bundesrat fachliche Weisungen bezüglich deren Arbeits- und Vorgehensweise erlassen. Der Initiant zog seine parlamentarische Initiative zur Stärkung der Finanzaufsicht (96.472) in der Folge zurück, weil die Revision des Finanzkontrollgesetzes die meisten Anliegen aufgenommen hat.
Umstritten war die Aufsichtserweiterung in Unternehmungen, an deren Aktienkapital der Bund mit mehr als 50 Prozent beteiligt ist. Der Bundesrat und die Mehrheit des Nationalrates wollten, dass die EFK dort, wo öffentliche Mittel massgebend im Spiel sind, Prüfungen vornehmen kann, umso mehr, als es sich bei diesen Unternehmen meist um spezialgesetzliche Aktiengesellschaften handelt.
Die Gesetzesrevision erstreckt sich auch auf die Berichterstattung der EFK. Die Revisionsberichte gehen nach wie vor mit" sämtlichen Akten an die Finanzdelegation.
Die EFK kann
aber neu einen Bericht mit der Stellungnahme der geprüften Stelle und einer allfälligen Beurteilung der Finanzdelegation veröffentlichen. Zudem veröffentlicht die EFK unabhängig von der Finanzdelegation einen Jahresbericht. Der Bundesrat hat die Revisionspendenzen zu überwachen. Das Finanzkontrollgesetz befindet sich noch im Stadium der parlamentarischen Beratung.
Die Finanzdelegation spricht sich für eine rasche Inkraftsetzung des revidierten Finanzkontrollgesetzes aus. Die Gesetzesrevision führt zu einer Stärkung der Finanzaufsicht im Bund, was ein ständiges Anliegen der Finanzdelegation bildet.
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Koordination zwischen den Kontrollkommissionen
Auf Grund einer von Nationalrat Raggenbass am 22. März 1996 eingereichten Motion (96.3151) betreffend die Zusammenführung, allenfalls intensivere Koordination der Finanz- und Geschäftsprüfiingskommissionen und der parlamentarischen Initiative der Parlamentarischen Untersuchungskommission über die Organisations- und Führungsprobleme bei der Pensionskasse des Bundes (PUK-PKB) zur Koordination unter den parlamentarischen Kontrollkommissionen (96.449) haben die Kontrollkommissionen ihre Koordination in den letzten drei Jahren ausgedehnt.
Neben zwei Sitzungen der Präsidenten der Kontrollkommissionen (Geschäftsprüfiingskommissionen, Finanzkommissionen und Finanzdelegation) im Juni und Dezember 1998 trafen sich die beiden Kommissionssekretariate im Berichtsjahr zu sechs Arbeitssitzungen. Bei diesen Zusammenkünften findet eine gegenseitige Jnformation über Geschäfte statt, die von gemeinsamem Interesse sind oder bei denen die Gefahr von Doppelspurigkeiten besteht. Auf Stufe der Sekretariate werden die Arbeiten laufend koordiniert und die entsprechenden Akten mit Zustimmung der Finanzdelegation und der Kommissionspräsidenten ausgetauscht. Der gegenseitige Informationsfluss hat sich im Berichtsjahr noch verstärkt.
Die Präsidentenkonferenz der Kontrollkommissionen besprachen unter anderem das Vorgehen bei der Prüfung der Ämter mit Leistungauftrag und Globalbudget (FLAG), die Personalpolitik des Bundes, die Altlastenbereinigung bei der PKB, die neu zu bildende gemeinsame NEAT-Aufsichtsdelegation, die Oberaufsicht über die Expo 01. (vgl. Ziffer 474) und die Jahresplanung 1999.
Die Staatspolitischen Kommissionen (SPK) beider Räte haben an ihren Sitzungen vom 12. bzw. 14. Mai 1998 beschlossen, die Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) (SR 171.11) an die Hand zu nehmen. Anlass dazu sind einerseits die Totalrevision der Bundesverfassung - mit der gesetzliche Anpassungen des Parlamentsrechts notwendig werden -, andererseits eine. Reihe von hängigen parlamentarischen Initiativen und Motionen; dazu gehören auch die eingangs erwähnten Vorstösse zur Koordination der Kontrollkommissionen.
Bevor der Grundsatzentscheid einer Zusammenlegung oder einer intensiveren Koordination unter den Kontrollkommissionen in der vorberatenden Kommission gefallt wird, fordert die Finanzdelegation eine eingehende Lageanalyse
des geltenden Oberaufsichtssystems und eine Anhörung der betroffenen Kommissionen. Zudem ist namentlich auch die Koordination zwischen den Legislativ- und den Kontrollkommissionen zu verbessern.
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Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget
Mit dem neuen Regìerungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) (SR 172.010) wurde in Artikel 44 eine Rechtsgrundlage für die Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG) geschaffen. Der Bundesrat kann für bestimmte Gruppen und Ämter Leistungsaufträge erteilen und den dafür erforderlichen Grad der Eigenständigkeit bestimmen. Der Auftragshorizont beträgt grundsätzlich vier Jahre. Die Vorgaben der Leistungsaufträge der Exekutive und des Globalbudgets des Parlamentes werden in den jährlichen Leistungsvereinbarungen 3845
zwischen den Departementen und den Ämtern konkretisiert. Der Bundesrat legt den eidgenössischen Räten spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten des RVOG (1. Oktober 2001) einen Evaluationsbericht über die Erfahrungen mit FLAG vor.
Auf Grund einer als Postulat überwiesehen Motion von Nationalrätin Aeppli Wartmann (96.3602) haben die Büros beider Räte eine Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz von Ständerat Zimmerli beauftragt, Vorschläge für die Wahrung der Mitwirkungsrechte des Parlamentes und die Umschreibung seiner Zuständigkeiten im FLAGBereich auszuarbeiten. Am 28. August bzw. 3. September 1998 genehmigten die Büros des Stände- und Nationalrates die Richtlinien für die parlamentarische Behandlung von Leistungsaufträgen und Globalbudgets.
Für die laufende Oberaufsicht Über die Leistungsaufträge und die Prüfung der Globalbudgets sehen die Richtlinien eine FLAG-Subkommission für beide Räte vor, bestehend aus Mitgliedern der Geschäftsprüfungskommissionen und der Finanzkommissionen. In Ausnahmefällen kann die Untersuchung einer besonderen Frage der Finanzdelegation oder der Geschäftsprüfungsdelegation übertragen werden.
Was die finanzielle Führung der FLAG-Ämter betrifft, stellte die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) in einem Bericht an die Finanzdelegation konzeptionelle Probleme fest. Da die FLAG-Ämter weiterhin den Departementen zugeordnet sinÜ und gleichzeitig einen grösseren Handlungsspielraum in der Mittelverwendung haben, muss ihre Rechnung sowohl den Anforderungen der Finanzrechnung des Bundes als auch den Kriterien der privatwirtschaftlichen Buchführung entsprechen. Die FLAGÄmter haben zwingend eine umfassende Finanzbuchhaltung und eine Kostenrechnung zu führen. Besondere Probleme bilden dabei die Ermittlung der kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen sowie die Festlegung des Wertes, der von bundesinternen Stellen bezogenen Leistungen gegen Pro-forma-Rechnungen.
Die Tabelle 2 gibt einen Überblick über die Dienststellen, die mit einem Leistungsauftrag und Globalbudget geführt werden.
FLAG-Dienststellen ab 1. Januar 1999 Tabelle 2 Dienststelle
Departement Einführung FLAG
Schweizerische Meterologische Anstalt (SMA) Bundesamt für Landestopographie (L+T)
1, Januar 1997 EDI VBS · I.Januar 1997 VBS I.Januar 1998 I.Januar 1998 EFD E3PD I.Januar 1999
Centro sportivo Tenero (CST)
Eidgenössische Münzstätte (E+M) Eidgenössisches Amt für Messwesen (EAM) Zentrale Ausgleichstelle, schweizerische Ausgleichskasse, IV-Stelle für Versicherte im Ausland (ZAS) Abteilung Zivildienst (ZIVI) Bundesamt für Kommunikation (BAKOM)
EFD EVD UVEK
1. Januar 1999 I.Januar 1999 I.Januar 1999
Im Berichtsjahr erteilte der Bundesrat nach Konsultation'der zuständigen Kommissionen vier weiteren Verwaltungseinheiten einen Leistungsauftrag. Mit den vier Ämtern, die das neue Verwaltungsmodell schon 1997 und 1998 eingeführt haben, erhöht sich die Zahl der FLAG-Ämter somit auf acht. Angesichts der festgestellten Probleme, namentlich im Rechnungswesen und in der Leistungsbeurteilung, sieht die Finanzdelegation zurzeit keinen Bedarf für eine Ausweitung des FLAG-Modells.
3846
Auf Grund eines Antrags der Finanzkommission beschloss der Ständerat beim Voranschlag 1999 eine Empfehlung an den Bundesrat (98.045). Der Bundesrat wird eingeladen, die Erfahrungen mit den acht bestehenden FLAG-Ämtern zusammenzufassen und systematisch auszuwerten sowie eine eingehende Lagebeurteilung vorzunehmen, bevor weitere Ämter in die Pilotphase FLAG einbezogen werden.
Ein ausgebautes betriebliches Rechnungswesen ist eine zwingende Voraussetzung für einen Verwaltungsbereich mit Leistungsauftrag und Globalbudget.
Die Finanzdelegation verlangt vom Bundesrat, dass'bei FLAG-Dienststellen von Beginn an eine funktionstüchtige Kosten- und Leistungsrechnung sowie verbindliche Indikatoren für die Beurteilung der Auftragserfüllung vorliegt.
Die Finanzdelegation erwartet auch, dass die im Leistüngsauftrag stipulierten Sparvorgaben eingehalten werden.
Die Finanzdelegation begrüsst die Zielsetzung des FLAG-Projekts, eine höhere Wirtschaftlichkeit und mehr Bürgernähe in der öffentlichen Verwaltung zu erreichen. Die ersten Erfahrungen in der Bundesverwaltung zeigen, dass die Resultate noch nicht in allen Punkten den Erwartungen entsprechen. Die Finanzdelegation spricht sich deshalb .dafür aus, dass der Bundesrat oder das Parlament auch eine von der Projektleitung unabhängige Evaluation vornimmt.
3 31 311
Personal- und Kreditgeschäfte Personalangelegenheiten Besoldungsgeschäfte
Gestützt auf eine Vereinbarung des Bundesrates mit der Finanzdelegation aus dem Jahr 1951 treten gewisse Personàlmassnahmen nur mit der Zustimmung der Finanzdelegation in Kraft. So ist ihre Zustimmung erforderlich für die Errichtung neuer Stellen in den Besoldungsklassen 30, 31 und der Überklasse, desgleichen für die Höhereinreihung bisheriger Stellen -in diese Besoldungsklassen einschliesslich der Umbenennung von Stellen zum/zur Vizedirektor/in oder zum/zur stellvertretenden Direktor/in. Gegenstand der personalrechtlichen Vereinbarung bilden auch die Gewährung von Zuschlägen zur Besoldung sowie die Gewährung wiederkehrender Vergütungen an Bedienstete, die in der 26. Lohnklasse und höher eingereiht sind.
In der Berichtsperiode hatte sich die Finanzdelegation zu 34 Personalgeschäften zu äussern. In 8 Fällen hat sie erst nach Einholung zusätzlicher Auskünfte oder nach Aussprachen mit den betreffenden Departementschefs zugestimmt. Einige Beförderungsanträge bleiben pendent, weil sie mit Reorganisationsmassnahmen verbunden sind und die Finanzdelegation keine Präjudizien schaffen wollte. Ferner gaben ihr einzelne Personalgeschäfte Anlass, gewisse Praktiken näher zu hinterfragen.
Zu Bemerkungen Anlass gibt die Tatsache, dass in Einzelfällen auf Stufe -Departement zu leichtfertig Zusicherungen abgegeben werden, welche die Personalführung des Bundes insgesamt erschweren und der angespannten Finanzlage des Bundes zu wenig Rechnung tragen. In den Ermessensspielraum des Bundesrates fällt der Bundesbeitrag an den Einkauf in die Pensionskasse. Der Buridesrat kann nach der Verordnung über die PKB-Statuten zur Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit des Bundes
3847 -
eine angemessene Beteiligung beschliessen. Voraussetzung für eine transparente Entscheidung des Bundesrates bildet eine sorgfältige Vorabklärung der Departemente.
Die Finanzdelegation stellte fest, dass nach der Reorganisation von Bundesämtern eine starke Beharrungstendenz besteht. Auch wenn ein Bundesamt wesentliche Aufgaben verloren hat, wird die Reorganisation manchmal nicht zum Anlass genommen, die Stelle des Direktors neu zu beurteilen. Die Erhaltung des Status quo um jeden Preis hat in der bundesrätlichen Kaderpolitik ein zu grosses Gewicht. Dies trifft 'auch bei der Versetzung von Amtsdirektoren in Stabsstellen zu. Die Schaffung und Einreihung solcher Stellen sollte sich vermehrt nach objektiven Kriterien ausrichten.
Die Finanzdelegation erwartet vom Bundesrat Verbesserungen in der Personalpolitik der höheren Ämter. Sie unterstützt das EFD im Bestreben, im Rahmen des neuen Bundespersonalrechts auf flexiblere und weniger kostspielige Rahmenbedingungen im oberen Kader hinzuwirken.
312
Personalbesoldung aus Sachkrediten
Im Jahresbericht 1996 (Ziff. 312) unterstrich die Finanzdelegation, dass die Finanzierung aus Sachkrediten auf die gesetzlich bewilligten Ausnahmen beschränkt bleiben sollte. Der Bundesrat bekräftigte mit Schreiben vom 18. Oktober 1995 seine Absicht, inskünftig auf die Finanzierung von ständigen Personalstellen über Verpflichtungskredite zu verzichten und bei neuen Aufgaben zusätzliche Etatstellen zu beantragen.
Die Finanzdelegation stellte daher 1998 mit einer gewissen Überraschung fest, dass für die Durchführung von Programmen und Projekten in Entwicklungsländern zur Bekämpfung globaler Umweltprobleme (siehe Botschaft 97.083) drei Stellen über den beantragten Rahmenkredit finanziert werden. Im weiteren beschloss das Parlament auf Antrag des Bundesrates mit dem Bundesbeschluss über die ärztliche Verschreibung von Heroin (98.015), dass das für diese Projekte benötigte Personal über den im Budget des Bundesamtes für Gesundheit eingestellten Sachkredit zu rekrutieren sei. Beide Fälle widersprechen grundsätzlich dem Spezifikationsprinzip in der Stellenbewirtschaftung.
Da die Finanzdelegation nach wie vor ihre Bedenken gegen die Aufweichung des Spezifikationsprinzips hat, erhob sie im Berichtsjahr in beiden vorerwähnten Fällen den Wamfinger. Von Seiten des Bundesrates wurde geltend gemacht, dass beide Fälle als Ausnahmen zu bezeichnen seien, weil es sich um die Personalrekrutierung für die Erfüllung von befristeten Aufgaben handle. Zudem habe der Bundesrat in den entsprechenden Botschaften an die Bundesversammlung auf die Personalfinanzierung aus den Rahmenkrediten hingewiesen.
Die Finanzdelegation nahm mit Befriedigung zur Kenntnis, dass ihre Interventionen immerhin dazu beitragen, dass der Bundesrat die Spezifikation zum Mindesten für Beamte und ständige Angestellte durchsetzen will.
3848
*
Die Finanzdelegation wird 1999 ihre Bemühungen fortsetzen, volle Transparenz in die Finanzierung des Bundespersonals zu bringen. Über die effektiven Personalbestände beim nicht plafonierten Personal und den Stellen im Rahmen der befristeten Personalkredite wird in der Botschaft zur Staatsrechnung 1998 orientiert.
32 321
Überblick über die bewilligten dringlichen Kredite Kriterien für die Behandlung der dringlichen Kredite ·
Die Finanzdelegation setzte im Berichtsjahr ihre strenge Praxis zur Beurteilung der Nachtragskredite fort. Bekanntlich kann sie bei zeitlicher Dringlichkeit anstelle der Finanzkommissionen und des Parlamentes Ausgaben zustimmen, für die kein oder kein ausreichender Zahlungskredit oder Verpflichtungskredit bewilligt ist (Art. 18 Abs. l bzw. Art. 31 Abs. 3 des Finanzhaushaltgesetzes FHG; SR 611.0}. Im Jahr 1998 beantragte der Bundesrat bei 44 Zahlungskrediten und vier Verpflichtungskrediten die dringliche Kreditbewilligung.
Das Dringlichkeitsverfahren muss im Einzelnen eingehend begründet sein. Die Einanzdelegation verlangt Fakten, dass die Kreditbereitstellung innert den kurzen Fristen erforderlich ist und dass die "Verabschiedung durch das Parlament bis zum ordentlichen Nachtrag I oder II nicht abgewartet wenden kann. Im Weiteren ist zu prüfen, ob der Kreditbedarf bereits bei der Aufstellung des Voranschlags voraussehbar war. Es gilt nämlich, zu verhindern, dass die Verwaltung auf dem Nachtragskreditweg einfacher zu Mitteln kommt als im ordentlichen Budgetierungsverfahren. Eine solche Praxis stünde im Widerspruch zur rigorosen Ausgabenstraffimg, für die sich Bundesrat und Parlament mit dem Ziel der Sanierung der Bundesfinanzen einsetzen. Grösste Zurückhaltung ist für Nachtragskredite geboten, die sich auf vom Parlament gekürzte Kreditrubriken beziehen; hier bedarf es einer besonders eingehenden Begründung für allfälHge Ausgaben über die von den Räten bewilligte Limite.
Tabelle 3 gibt einen Überblick über die Entwicklung der Nachtragskredite von 1990-1998 sowie den Anteil der von der Finanzdelegation im Dringlichkeitsverfahren genehmigten Zahlungskredite (gewöhnliche Vorschüsse).
3849
Entwicklung der Nachtragskredite 1990-1998 Tabelle 3 Jahr
Nachiragskredite Mio. Fr.
in & des Voranschlags
1990
1006
1991
2229 1848 2942
3,4 6,6
786
5,0 7,4 1,7 1,5 3,9 3,5 1,6
791 828 237 '195 169 371 345
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
731 648 1704 1552 764
.
davon durch die Finanzdelegation genehmigt (in Mio. Fr.J
in % der Nachtragskredite
371
37 35
·
43 28 32 30 10
24 45
Die wirtschaftliche Erholung im Berichtsjahr trug dazu bei, dass die Nachtragskredite in Prozent des Voranschlags auf einen tiefen Stand gefallen sind. In früheren Jahren führten oft zu optimistische Schätzungen über die Arbeitslosigkeit zu hohen Nachtragskrediten. Im Jahr 1998 erforderten die steigende Zahl der Asylbewerber zusätzliche Finanzmittel, die im Dringlichkeitsverfahren bereitgestellt werden mussten. Entgegen den Annahmen des Voranschlags suchten nicht 18 500, sondern über 41 000 Personen um Asyl nach. Die Finanzdelegation hielt nach eingehenden Abklärungen unter dem geltenden Recht die Dringlichkeit für ausgewiesen und bewilligte Vorschüsse im Betrag von 176,8 Millionen Franken (vgl. dazu auch Ziff. 441).
Trotz unserer strengen Haltung gegenüber Nachtragskrediten war es in vielen Fällen unumgänglich, die nötigen Mittel sofort freizugeben. Durch dieses Vorgehen konnte die Bundesverwaltung rechtzeitig die von ihr geschuldeten Beträge überweisen und unliebsame Verzugszinsen vermeiden.
Die Finanzdelegation stimmte 1998 insgesamt 43 Nachtragskrediten im Betrag von 345 Millionen Franken zu. Die grössten Vorschüsse beanspruchten das Asylwesen, die letztlich budgetneutrale Emissionsabgaben im Kapitalbeschaffungsprogramm der "Bundestresorerie und die Wohnbauförderung.
Im Weiteren hatte sich die Finanzdelegation mit einem dringlichen Verpflichtungskredit von 66,7 Mio. Franken zu befassen, der den die Schweiz betreffenden Beitrag an den Ausbau des im Flughafens Basel-Mülhausen verbürgen soll. Um sicherzustellen, dass die gegenüber Frankreich eingegangenen staatsrechtlichen Verpflichtungen eingehalten werden, hatte der Bund eine Garantie zu leisten. In Vereinbarungen zwischen der Eidgenossenschaft und den Kantonen Basel-Stadt und BaselLandschaft haben sich die beiden Regierungen verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen alles in die Wege zu leiten, um ihre Verpflichtungen zu übernehmen. Die beiden Regierungen hatten den kantonalen Parlamenten am 18. August 1998 entsprechende Kreditvorlagen im Umfang von je 33,35 Millionen Franken unterbreitet.
In Erwägung aller Argumente stimmte die Finanzdelegation dem dringlichen Verpflichtungskredit am 7. September 1998 im Interesse der nationalen Verkehrspolitik zu. Nach einer lebhaften Debatte im Nationalrat wurde ein Antrag auf Streichung des Verpflichtungskredits am 8. Dezember 1998 mit 95 zu 58 Stimmen verworfen.
Der Landrat des Kantons Basel-Land genehmigte am 14. Januar 1999 den Investi3850
tionsbeitrag von 33,35 Millionen Franken an den Flughafenausbau mit 57 zu 23 Stimmen. Den gleichen Betrag hiess der. baselstädtische Grosse Rat am 20. Januar 1999 mit 69 zu 33 Stimmen gut. .
Die Finanzdelegation bewilligte ferner zwei Zusatzkredite im Betrag von 4,66 Millionen Franken im Dringlichkeitsverfahren. Es handelte sich dabei um Kreditgeschäfte aus den Bereichen BLS AlpTransit und Militär. Für die Fertigstellung der Munitionsentsorgungsanlage in Altdorf' wurde ein dringlicher Zusatzkredit von 660 000 Franken benötigt. Das VBS wollte das Projekt nach den Problemen mit der früheren Munitionsentsorgung rasch realisieren und trat 1996 ausnahmsweise nicht mit einem baubewilligten Projekt vor-das Parlament.
322
Abgelehnte Vorschüsse und dringliche Verpflichtungskredite
Die Fihanzdelegation lehnte 1998 die Dringlichkeit von zwei Nachtragskrediten (Zahlungskredite) im Betrag von 20,4 Millionen Franken ab und sah auch davon ab, einen Verpflichtungskredit von 900 000 Franken vorzeitig freizugeben. Tabelle 4 gibt einen Überblick über die von der Finanzdelegation im Dringlichkeitsverfahren nicht genehmigten Kreditgeschäfte. Die abgelehnten dringlichen Zahlungskredite entsprechen 6 Prozent der durch die Finanzdelegation behandelten Kreditbegehren und -betrage. Das Parlament hiess nachträglich den Nachtragskredit für Ergänzungsleistungen der Invalidenversicherung gut, lehnte aber die für die Telefonabhörung vorgesehenen Anlagen und Einrichtungen definitiv ab. Im Rahmen der zivilen Baubotsphaft 1998 fand auch die Erweiterung des Verwaltungsgebäudes am Bahnhofplatz in Neuenburg Zustimmung.
Von der Finanzdelegation abgelehnte Vorschüsse und dringliche Verpflichtungskredite 1998 Tabelle 4 Krcditmbrik
Bezeichnung
318.3600.004 Ergänzungsleistungen zur Invalidenversicherung 801.4010.401 Anlagen und Einrichtungen .
Total abgelehnte Vorschüsse abgelehnter dringlicher Verpflichtungskredit EFD Kreditfreigabe für die Weiterprojektierung zur ErWeiterung eines Verwaltungsgebäudes in Neuenburg
Betrag
l Q 500 000 9 900 000 20 400 000 900 000
Die Finanzdelegation konnte die für die Telefonabhörung vorgesehenen Geräte aus gutem Grund nicht im Dringlichkeitsverfahren bewilligen, da es sich dabei um ein äusserst umstrittenes Geschäft handelt. Bereits im Voranschlag 1998 wurden vom Bundesrat für die Übernahme von technischen Anlagen für die Überwachung des Post- und Fernmeldewesens 14 Millionen Franken beantragt. Da aber die genauen Kosten im Dezember 1998 noch nicht vorlagen, strich das Parlament auf Antrag der Finanzkommissionen den entsprechenden Budgetposten. Sowohl im ersten wie auch im zweiten Nachtragskredit fand der auf 9,9 Millionen Franken reduzierte Betrag keine Zustimmung. In der Wintersession 1998' fand über den Nachtragskredit ein ausgeprägtes Seilziehen zwischen dem Nationalrat und dem Ständerat statt. Der 3851
Ständerat schloss sich erst vor dem Einigungsverfahren dem Nationalrat an. Ausschlaggebend für die Ablehnung war die Auffassung, dass die von der Swisscom an das Generalsekretariat des UVEK übergegangenen hoheitlichen Aufgaben rechtlich zu wenig abgesichert seien. Zudem enthalte die Ausscheidung der Vermögenswerte zwischen der privatisierten Swisscom und dem Bund auf Grund der Budgethoheit des Parlamentes einen Ermessensspielraum..
Bei den Ergänzungsleistungen zur Invalidenversicherung hat die Finanzdelegation die Dringlichkeit des Nachtragskredits geprüft. Sie stellte in Übereinstimmung mit der Verwaltung fest, dass der nicht ausreichende Zahlungskredit im ordentlichen Bewilligungsverfahren vom Parlament beschlossen werden kann. Der Nachtragskredit wurde in der Wintersession 1998 ohne Diskussion genehmigt.
Schliesslich lehnte die Finanzdelegation die vorzeitige Kreditfreigabe für die Weiterprojektierung zur Erweiterung eines Verwaltungsgebäudes in Neuenburg ab. Das Projekt zur Erweiterung des Bundesamtes für Statistik gab in der vorberatenden Kommission zu einigen kritischen Bemerkungen Anlass. So wurden insbesondere die Höhe und die äussere Gestaltung des vorgesehen Turmes in Frage gestellt. Die Kommission machte die Auflage, das Projekt mit den zuständigen Behörden nochmals zu diskutieren. In Anbetracht des hängigen Verfahrens in der Kommission für öffentliche Bauten hielt die Finanzdelegation eine vorzeitige Kreditvorgabe nicht für angezeigt. Der Nationalrat stimmte dem Verpflichtungskredit für die Erweiterung des Verwaltungsgebäudes in Neuenburg von 26,5 Millionen Franken in der Herbstsession zu; der Ständerat gab seine Zustimmung in der Wintersession 1998.
4
Schwerpunkte der näheren Prüfung nach Departementen
42 421
Departement für auswärtige Angelegenheiten Inspektion der Task Force
Auch im Berichtsjahr 1998 begleitete die Finanzdelegation wie schon im Jahr zuvor die beteiligten Dienststellen bei ihrer Arbeit im Spannungsfeld «Schweiz - 2. Weltkrieg» (vgl. Jahresbericht 1997, Teil I, Ziff. 423). Zu diesem Zweck führte die Sektion 2 der Finanzdelegation bei der Task Force im Mai 1998 eine Inspektion durch.
Dabei standen die Aufschlüsselung der Ausgaben für die verschiedenen Aufgaben, die Zukunft der Task Force nach dem sich abzeichnenden Banken vergleich sowie die Kosten der Publikationen der Unabhängigen Expertenkommission Schweiz 2. Weltkrieg (UEK/Kommission Bergier) im Vordergrund.
Die Ausgaben der Schweiz für die Aufarbeitung des 2. Weltkriegs fallen im Wesentlichen bei folgenden 4 Dienststellen an: Bundesarchiv (BAR) Das BAR ist bei der Aufarbeitung des 2. Weltkriegs stark gefordert, was sich auch im Ressourceneinsatz widerspiegelt; 1 Für die Betreuung der UEK sind 1,5 Stellen notwendig, die von der UEK aus deren Rahmenkredit abgegolten werden. Für 1997 (3,3) und für 1998 (2,4) bewilligte das Generalsekretariat des EDI zusätzliche Stellen für die Bewältigung der neuen Aufgaben. Zudem verrichtete das Stammpersonal einen nicht kom· pensierten Aufwand von 3700 Arbeitsstunden.
3852
-
Finanzverwaltung (EFV) Der Bund trägt die Ausgaben des Sekretariats und der Fondsleitung des Holocaust-Fonds (Kommission Bloch) im Umfang von ca. 5 Mio. Franken. Diese sind verteilt auf 5 Jahre in einer Budgetrubrik der EFV eingestellt. Die Kosten der jüdischen Organisationen (15 Mio.) und die Honorare für die Revisionsstelle (2,5 Mio.) werden durch die Privatwirtschaft und weitere Institutionen getragen.
-.
Task Force (TF) Die TF weist für 1997 Auslagen von ca. 2,6 Mio. Franken für Lohnkosten (26 Etatstellen), ca. 610 000 Franken für Funktionsauslagen, 600 000 Franken für Kommunikationsmassnahmen sowie 100 000 Franken für Mietkosten aus.
Die Lohn- und Mietkosten werden durch departementsinterne Kredite getragen.
Für 1998 weist die TF Funktionsauslagen von 430 526 Franken und 612 544 Franken, für Kommunikationsmassnahmen aus. Das Budget 1999 sieht für Funktionsauslagen 485 000 Franken und für Kommunikationsmassnahmen 698 400 Franken vor.
Unabhängige Expertenkommission(UEK/Kommission Bergier) Die UEK hatte 1997 Ausgaben von 2,65 Mio. Franken. Für ihre Tätigkeit erhielt sie von den eidg. Räten einen mehrjährigen Rahmenkredit von 22 Mio.
Franken. Für 1998 weist die UEK Ausgaben von 4 854 169 Franken aus.
Bezüglich des mehrbändigen Schlussberichts der UEK stellt die Finanzdelegation fest, dass noch kein detailliertes Publikationskonzept besteht und dass im Kommissionsbudget keine Publikationskosten enthalten sind.
Die nachfolgende Tabelle 5 orientiert über die bewilligten Zahlungskredite und effektiven Ausgaben im Bereich Schweiz - 2. Weltkrieg im Berichtsjahr.
Zahlungskredite Schweiz - Zweiter Weltkrieg Tabelle 5 Kreditrubrik
Budget 1998
Nachtrag!
Nach' Total tragII Kredite 1998
Rechnung 1998
201.3100.047 Unabhängige Experten- 5 600 000 kommission SchweizZweiter Weltkrieg 201.3100.048 Betriebsausgaben 805 000 EDA-Task Force 201.3100.050 Schweiz-Zweiter Welt- 660800 krieg: Kommunikationsmassnahmen 601.3191.003 Sekretariat, Speziall 100 000 · fonds zu Gunsten bedürftiger Opfer von Holocaust/Shoa
- 5600000
4854169
805000
430 526
660 800
612 544
- l 100000
894074
- 8165800
6791313
Total
7505000 660800
Nach dein Globalabkommen der Banken mit den amerikanischen Klägerinnen und Klägern stellt sich die Frage nach der Zukunft der Task Force. Die Finanzdelegation vertritt die Auffassung, dass die Task Force nicht zu einer Dauereinrichtung werden darf. Für die unmittelbar auf die Inspektion vom Mai 1998 folgende Zeit
3853
kam die Finanzdelegation jedoch trotz der einsetzenden Entspannung im Verhältnis Schweiz-USA zum Schluss, dass angesichts des unberechenbaren - Fortgangs der Debatte (Kunst, Versicherungen, Industrie) sowie des für 1999 angekündigten Flüchtlingszwischenberichts die Task Force zum damaligen Zeitpunkt noch nicht aufgelöst werden sollte. Im Hinblick auf das Budget 2000 sind jedoch Ausgabenverschiebungen von den Aufwendungen für di,e Task Force zu den laufenden Kommunikationsmassnahmen zu Überlegen. Bis Ende 1999 besteht ein Vertrag mit einem amerikanischen PR-Unternehmen, welches sich mit breiter Lobby-Tätigkeit für die Interessen der Schweiz in den USA einsetzen soll.
Die Finanzdelegation hat im Bereich der Kommunikatjonsmassnahmen das Fehlen eines Gesamtkonzepts bemängelt. Als Grundlage für die Entscheidung, ob und in welcher Form längerfristige Kommunikationsmassnahmen in den USA nötig sind, wurde von der Schweizer Industrie eine Wahmehmungsstudie in Auftrag gegeben, welche mittlerweile ohne Beteiligung der unabhängigen Koordinationskommission für die Präsenz der Schweiz im Ausland (KOKO) vorliegt (Awareness- and impact of thè Swiss Bank accounts and Nazi Gold issues in thè U. S.). Nach der Auswertung dieser Studie wird der Bundesrat darüber befinden, ob gestützt darauf von Seiten des Bundes Vorschläge zur Verbesserung des Erscheinungsbildes der Schweiz'auszuarbeiten sind.
Die Studie zeigt zusammengefasst ein zweigeteiltes Bild: während in der breiten US-Bevölkerung nach wie vor ein sehr positives Gesamtbild der Schweiz vorherrscht, scheint sich in den sogenannten meinungsbildenden Gruppen die Ansicht zu vertiefen, die schweizerische Führungsschicht orientiere sich nicht in genügendem" Masse an ethischen Massstäben.
Gestützt auf diesen Befund vertritt die Finanzdelegation die Auffassung, dass über das Krisenmanagement hinausgehende längerfristige Kommunikationsmassnahmen in den USA nun in erster Linie von den betroffenen-schweizerischen Wirtschaftskreisen und insbesondere vom Bankensektor zu tragen sind. Angesichts der eindeutigen Interessenlage erachtet es die Finanzdelegation als zwingend, dass auf Dauer angelegte Projekte mit wiederkehrenden Ausgaben (z. B. Swiss American Insitute) Swiss House of Advanced Research and Education, ABC-Good Morning America, längerfristige PR-Verträge) von den
betroffenen Wirtschaftskreisen getragen werden.
Die Finanzdelegation ist der Auffassung, dass längerfristige Kommunikationsmassnahmen und Projekte mit wiederkehrenden Ausgaben in den USA in erster Linie durch die betroffenen Wirtschaftskreise zu tragen sind.
422
Wahrnehmung der Interessen von Drittstaaten durch die Schweiz - Kooperationen im Bereich der konsularischen Vertretung
Im Rahmen ihrer Überprüfung der Tätigkeiten der diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Schweiz im Ausland widmete sich die Finanzdelegation 1998 insbesondere der Schutzmachttätigkeit sowie der Zusammenarbeit mit Österreich im Bereich der gegenseitigen konsularischen Vertretung.
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Die Schweiz betreut zur Zeit 5 Schutzmachtmandate in 4 Staaten. Sie vertritt seit dem 6. Januar 1961 die USA in Kuba seit dem l; April 196.1 Kuba in den USA seit dem 8. November 1973 Israel in Ghana seit dem 9. Mai 1979 Iran in Ägypten -- seit dem 24. April 1980 die USA in Iran.
Im Gegensatz zu den neueren «guten Diensten» (z. B. GANUPT,, Namibia; s MINURSO, Westsahara; Wahlbeobachtungen usw.), für deren Kosten die Schweiz vollumfänglich aufkommt, verrechnet die Schweiz den Mandanten im Prinzip den Grossteil der durch die Schutzmachttätigkeit verursachten Kosten, wobei je nach Mandat gewisse Unterschiede bestehen können.
Die Zusammenarbeit mit Österreich im Bereich der gegenseitigen konsularischen Vertretung umfasst zur Zeit 4 Länder, in denen sich die Schweiz durch Österreichische Vertretungen repräsentieren lässt bzw. 6 Länder, in denen die schweizerische Vertretung auch österreichische Interessen wahrt. Die Finanzdelegation hat mit Genugtuung festgestellt, dass sowohl auf schweizerischer wie auf österreichischer Seite die Absicht besteht, die Kooperation auf weitere Orte, an denen bislang nur eines der beiden Länder vertreten ist, auszuweiten. Der Finanzdelegation erscheint es jedoch ebenso zentral zu prüfen, an welchen Orten zur Zeit Doppelvertretungen bestehen, welche sich nicht durch diplomatische oder konsularische Notwendigkeiten rechtfertigen lassen und durch kooperative Lösungen ersetzt werden könnten. Im weiteren vertritt die Finanzdelegation die Auffassung, dass die Kooperation im Bereich der konsularischen Vertretungen nicht nur. mit Österreich, sondern auch mit anderen geeigneten Staaten intensiviert werden sollte.
Die Finanzdelegation ist der Ansicht, dass eine verstärkte Zusammenarbeit mit Österreich und weiteren geeigneten Staaten im Bereich der gegenseitigen konsularischen Vertretung nicht nur die Ausweitung der konsularischen Dienstleistungen auf Orte, wo eines der beiden Länder bislang nicht vertreten ist, zum Ziel haben darf, sondern im gleichen Zug dazu führen sollte, bestehende Doppelvertretungen abzubauen.
423
Sozialversicherungsansprüche der Schweizerinnen und Schweizer der ehemaligen belgischen Kolonien Kongo und Ruanda-Urundi
Mit dem Bundesbeschluss vom 14. Dezember 1990 (BB 90) wurden die Sozialversicherungsansprüche der Schweizer Bürgerinnen und Bürgern der ehemaligen belgischen Kolonien Kongo und Ruanda-Urundi geregelt. Eine solche Regelung war notwendig, weil Belgien diesen Personen im Unterschied zu belgischen Staatsangehörigen und solchen der Europäischen Union nur eine nicht indexierte Rente zubilligte. Es wurde ein Rahmenkredit von 25 Millionen Franken bewilligt. Der Bundesbeschluss vom 14. Dezember 1990 sah eine Altersgrenze vor. Weil dies in Einzelfällen zu stossenden Konsequenzen führte, wurde der BB 90 mit Bundesbeschluss vom 6. Oktober 1995 (BB 95) abgeändert. Anstelle des Alterskriteriums trat nun dasjenige der Bedürftigkeit. Wider Erwarten führte diese grosszügige Regelung je-
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doch nicht zu einer Beruhigung, sondern zu zahlreichen Rekursen bei der Rekurskommission für ausländische Entschädigungen (REKAE).
Auf Grund dieser unvorhergesehene Mehrausgaben ersuchte das Eid'genössiche Departement für auswärtige Angelegenheiten die Finanzdelegation um die Bewilligung eines Vorschusses von 116 100 Franken. Die Finanzdelegation hat diesen Vorschuss am 23. September 1997 bewilligt und seither den Vollzug des modifzierten Bundesbeschlusses vom 6. Oktober 1995 weiterverfolgt, Ende 1998 waren erstinstanzlich bei der Direktion für Völkerrecht und beim Bundesamt für Sozialversicherung noch .zwei Gesuche hängig. Im Rahmen des Vollzugs des BB 90 bzw. BB 95 wurden bisher 25 Beschwerden erhoben. Eine Beschwerde wurde gutgeheissen, zehn wurden abgewiesen und vier zurückgezogen. Zehn Beschwerden sind noch hängig.
Bis anhin wurde 273 Personen eine Entschädigung ausbezahlt. Dafür wurden rund 20 300 000 Franken aufgewendet. Im Zusammenhang mit dem Vollzug der BB 90 und 95 fielen für die Beschwerdeverfahren bisher Ausgaben von 77 000 Franken an.
43 431
Eidgenössisches Departement des Innern Inspektion beim Bundesamt für Gesundheit
Beim Inspektionsbesuch erhielt die Sektion 3 der- Finanzdelegation einen Überblick über die vielfältigen Aufgaben des Bundesamtes für Gesundheit (BAG). Das BAG zählt 370 Mitarbeitende an drei verschiedenen Standorten. Das Budget beträgt rund 120 Millionen Franken und ist seit 1980 stetig gewachsen. Das BAG hat sich aber auch mit ständig neuen Aufgaben zu befassen. Trotz einer internen Reorganisation lassen sich kurzfristige Spitzenbelastungen nur mit Schwierigkeiten auffangen.
Die Finanzdelegation stellte fest, dass das BAG mit zeitgemässen Managementinstrumenten geführt wird. Dazu gehören die Kostenrechnung und die Jahresplanung, die auf vereinbarten Wirkungszielen beruht. Wirkungsplanung und Ressourcenplanung werden aufeinander abgestimmt. Innerhalb des Jahres wird amtsintern dreimal eine Erfolgskontrolle durchgeführt.
Die Finanzdelegation vertiefte ihre Abklärungen in drei Punkten. Für die Finanzaufsicht von besonderer Bedeutung sind die geplante Schaffung des Schweizerischen Heilmittelinstituts, die Stiftung für Gesundheitsförderung und die Entschädigungen für die Medizinalprüfungen.
Die Finanzdelegation machte den Bundesrat auch auf gewisse Überschneidungen in der Überwachung der Radioaktivität aufmerksam. Die Sektion Überwachung der Radioaktivität des BAG als auch die Nationale Alarmzentrale als Teil des Bevölkerungsschutzes befassen sich zum Teil mit ähnlichen Aufgaben. Im Rahmen des Projektes Bevölkerungsschutz sollen die Schnittstellen bis Ende 2001 geklärt werden.
Die Heilmittelkontrolle ist heute zwischen Bund und Kantonen aufgeteilt (Interkantonale Kontrollstelle für Heilmittel IKS). Die Zuständigkeit soll neu vollumfänglich beim Bund liegen. Das dazu nötige neue Heilmittelgesetz wird 1999 dem Parlament unterbreitet. Das künftige Heilmittelinstitut soll als öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit funktionieren. Die Finanzierung soll sich einerseits aus Gebühren und andererseits aus Bundesabgeltungen für die öffentlichen Aufgaben zusammensetzen. Die Finanzdelegation stellt fest, dass die finanziellen Folgen für den Bund noch unklar sind.
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Die Stiftung für Gesundheitsförderung wird über das Krankenversichemngsgesetz (KVG) (SR 532.70) alimentiert. Die Versicherer haben nach Artikel 19 KVG eine Institution zur Verhütung von Krankheiten zu schaffen. Der Stiftung für Gesundheitsförderung stehen auf Grund dieser Bestimmung rund 17 Millionen Franken zur Verfügung. Die KVG-Versicherten leisten über ihre Krankenkassenprämie jährlich 2,4 Franken an die Stiftung. In der Folge haben die Krankenversicherer und andere Organisationen ihre Beiträge für die Gesundheitsvorsorge gekürzt. Das Ziel der Prävention wird durch dieses Verhalten in Frage gestellt. Der Einfluss des BAG im Stiftungsrat ist beschränkt. Ein von allen Akteuren akzeptiertes Gesamtkonzept für die Gesundheitsförderung in der Schweiz steht noch aus. Die Finanzdelegation hält es für unerlässlich, dass das BAG eine Gesamtbilanz der durch die Stiftung für Gesundheitsförderung geförderten Präventionsmassnahmen erstellt, damit die Zielsetzung der Stiftung sichergestellt werden kann.
Über die Zahlungskredite des BAG werden die Entschädigungen bei den eidgenössischen Medizinalprüfungen abgerechnet. Im Voranschlag 1999 sind dafür 2,5 Millionen Franken budgetiert. Der Bundesrat legt die Entschädigungen für die Prüfungsbehörden fest. Die geltenden Ansätze nach der Verordnung über die Gebühren und Entschädigungen bei den eidgenössischen Medizinalprüfungen (SR 811.112.11} wurde'am 1. Juni 1986 nach der Genehmigung durch die Bundesversammlung in Kraft gesetzt. Die Einnahmen aus Gebühren für die Medizinalprüfungen betragen rund 2 Millionen Franken. Die Finanzdelegation beantragt, die Entschädigungen für die Medizinalprüfungen zu überprüfen.Die Finanzdelegation kam bei ihrem Inspektionsbesuch zur Überzeugung, dass im BAG nur dann Einsparungen möglich sind, wenn das BAG von politisch festgesetzten sehr hohen Sicherheitsstandards Abstand nehmen könnte. In den stark kontrollierten Bereichen (Blutprodukte, BSE, gentechnisch veränderte Lebensmittel) könnte bereits die Anwendung europäischer Sicherheitsstandards eine gewisse Entlastung bringen. Die Finanzdelegation stellt fest, dass die Kosten des BAG direkt von den gesetzten Standards abhängen. Die Schweiz strebt in mehreren Bereichen höhere Sicherheitsstandards an und trägt auch die damit verbundenen Kosten.
432
Kostenentwicklung im Bereich der kollektiven Leistungen der Invalidenversicherung
Die Finanzdelegation befasste sich im Berichtsjahr mit dem Anstieg der Beiträge der Invalidenversicherung an Organisationen für kollektive Leistungen. Sie knüpfte dabei an bei den Schlussfolgerungen und Empfehlungen im Bericht der Geschäftsprüfiingskommissionen vom 9. November 1995 zur Evaluation' der Beiträge an Organisationen der privaten Invalidenhilfe1 und bei den Ausführungen in der Botschaft über die 4. Revision des Invalidenversicherungsgesetzes zur Kostensteuerung bei den kollektiven Leistungen2.
Die Finanzdelegation unterstützt die Absicht des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV), die Kostenentwicklung im Bereich der kollektiven Leistungen vermehrt in den Begriff zu bekommen. In den Neunzigerjahren stiegen diese Ausgaben im Jahresdurchschnitt um über 11 Prozent. Für Beiträge an Institutionen und Organisa1 2
Bundesblau 1996,-Bd. III, S. 449-473.
Vgl. Botschaft über die 4. Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, erster Teil vom 26. Juni 1997 in: Bundesblatt 1997 Bd. IV, S. 171 f.
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tionen der privaten Invalidenhilfe wurden 1998 rund 1,5 Milliarden Franken ausgegeben. Pas BSV hat zwar erste Massnahmen getroffen; Am 1. April 1996 führte das BSV einen Bedarfsausweis für Werkstätten, Wohnheime und Tagesstätten ein. Andere geplante Massnahmen können nicht umgesetzt werden, weil sich die Einführung der Rechtsgrundlagen verzögern. Gegen den ersten Teil der vierten IVRevision wurde das Referendum ergriffen. Die im Rahmen des Stabilisierungsprogrammes vorgeschlagene Schaffung eines landesweiten regional strukturierten ärztlichen Dienstes zur Unterstützung der IV-Stellen wurde auf Antrag der vorberatenden Kommissionen fallen gelassen.
Mit einer gewissen Konsternation stellt die Finanzdelegation fest, dass im Bereich der Invalidenversicherung ein besonders hartnäckiger Kampf gegen Veränderungen geführt wird. Verwaltung und Parlament halten eine bessere Kontrolle der Invalidenversicherung und namentlich die Wirksamkeitsprüfung der kollektiven Massnahmen für notwendig. Trotz dieses breiten Konsenses steigen die Ausgaben für die kollektiven Massnahmen der Invalidenversicherung weiter an und verschlingen schon 19 Prozent des gesamten IV-Aufwandes.
Die Finanzdelegation fordert das BSV auf, seine Aufsichtsfunktion besser wahrzunehmen, vermehrt Kostenvergleiche zwischen den Organisationen vorzunehmen und gestützt auf Wirksamkeitsprüfungen ineffiziente Strukturen nicht mehr anzuerkennen.
433
Bundesbeiträge an wissenschaftliche Akademien
Gestützt auf einen Revisionsbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) hatte die Finanzdelegation festgestellt, dass die schweizerischen Akademien mit Bundessubventionen erhebliche Reserven und Rückstellungen gebildet hatten (vgl.
Jahresbericht 1997, Teil I, Ziff. 433 bzw. Teil II, Ziff. 53). Gemäss Subventionsgesetz dürfen Bundessubventionen nicht zur Äufnung von Reserven und von Vermögen verwendet werden. Das Bundesamt für Bildung und Wissenschaft (BBW) hat in der Vergangenheit diesem Punkt zu wenig Beachtung geschenkt.
Nach intensiven Aussprachen mit Vertretern der Akademien kam die Finanzdelegation zum Schluss, dass die früheren Naturalzuwendungen von Privatpersonen an die Schweizerische Akademie für Geistes- und Sozial Wissenschaften (SAGW) und die mit dem Vermögen erzielten Börsengewinne bei der Bestimmung der Reserven angemessen zu berücksichtigen sind.
In Zukunft muss sichergestellt werden, dass aus Bundesmitteln keine Reserven mehr geäufnet werden. Das BBW wird aufgefordert, der Einhaltung der subventionsrechtlichen Prinzipien gegenüber allen Subventionsempfängern Nachachtung zu verschaffen.
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ETH-Bereich; Hochleistungsrechenzentrum CSCS in Manno/TI und Ausgliederung des ETH-Bereiches in den 3. Kreis
Wie in den Jahren zuvor befasste sich die Finanzdelegation auch im Berichtsjahr mit Fragen aus dem ETH-Bereich (vgl. Jahresbericht 1996, Teil I, Ziff. 434; Jahresbericht 1997, Teil I, Ziff; 431). Im Vordergrund standen dabei das Hochleistungsrechenzentrum CSCS in Mannoffl sowie die geplante Ausgliederung des ETHBereiches in den 3. Kreis.
Die Finanzdelegation verfolgt die Reorganisation des Hochleistungsrechenzentrums CSCS in Manno/TI seit einiger Zeit. Insbesondere fragte sie nach der Konsistenz des Projektablaufs angesichts bereits beschlossener bzw. realisierter Kapazitätsverminderungen, nach der Einbettung der Entscheide in die nationale Forschungspolitik und nach der Erhaltung des wissenschaftlichen Standards. Die Abklärungen ergaben, dass eine Differenzierung der Produkte (Supercomputing, Mainframe, Beratung und Forschung) unumgänglich ist. Die Finanzdelegation nahm Kenntnis von der angestrebten Verstärkung, der Mission des CSCS als nationales Hochleistungsrechenzentrum im Tessin(vgl. Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-2003, Ziff. 142; 98.070). Offen bleibt, welches Gewicht in diesem Zusammenhang regionalpolitischen Überlegungen zukommen soll.
Der ETH-Bereich soll ab 1.1.2000 mit einem Leistungsauftrag geführt und im Sinne des NPM in den 3. Kreis ausgegliedert werden. Obwohl die Ausgliederung in den 3.
Kreis die Revision des ETH-Gesetzes 'erfordert, ist für 1,999 keine solche Revision geplant. Damit ergeben sich insbesondere für die parlamentarischen Finanzaufsichtsorgane Unsicherheiten in Bezug auf Kontrollauftrag und'-kompetenz. Art. 35 -des ETH-Gesetzes kann nach Auffassung der Finanzdelegation höchstens für eine Übergangsphase als Rechtsgrundlage für eine rechnungsmässige Verselbstständigung herangezogen werden (Bundesgesetz über die Eidg. Technischen Hochschulen vom4. Oktober 1991, SR414.UO).
Aus diesem Grund hat sich die Finanzdelegation im Rahmen einer Stellungnahme zur Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-2003 (BFT 2000-2003; 98.070) zuhanden der Kommissionen für Wissenschaft, Bildung und Kultur der eidgenössischen Räte (WBK) dafür ausgespro' . chen, bezüglich der ab 1.1. 2000 geplanten Ausgliederung des ETH-Bereiches in den 3. Kreis im Sinne des NPM einen verbindlichen Zeitplan für die Anpassung der rechtlichen Grundlagen vorzugeben.
Die Finanzdelegation fordert im Hinblick auf die per 1.1. 2000 geplante Verselbstständigung des ETH-Bereiches eine rechtzeitige Anpassung der gesetzlichen Grundlagen.
435
Stiftung SWITCH
Die Stiftung SWITCH wurde 1987 im Rahmen der Sondermassnahmen Informatik durch den Bund und die Hochschulkantone gegründet. Hauptanstoss gab das Anliegen, den Hochschulen den Zugang zum neuen Hochleistungsrechner der ETH zu 3859
erleichtern. Die erste Investitionsfinanzierung im Umfang von 15 Mio. Franken erfolgte durch den Bund im Rahmen der Sondermassnahmen Informatik. Die Meinung war damals, dass der Bund mit seinem Beitrag zwar den Anstoss geben solle, dass in der Folge aber die Betriebsgesellschaft selbsttragend arbeiten müsse. Diese Philosophie wurde jedoch nicht konsequent umgesetzt. So unterliess man es, Rückstellungen zu bilden, die den zeitgerechten Ersatz der Ausrüstung ermöglicht hätte. Aus diesem Grund wird unter Ziff. 141.24 der Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung- und Technologie in den Jahren 2000-2003 (BFT 2000-2003; ·98.070) beantragt, dass der Bund für die Modernisierung des wissenschaftlichen Informatiknetzes SWITCH zu SWITCHng («new génération»: «ng») jährlich 6 Mio.
Franken für die kommende Beitragsperiode übernimmt.
Die Finanzdelegation hielt stets an der zu Beginn auch vom Bundesrat selbst vertretenden Ansicht fest, dass dieses Projekt Teil eines einmaligen und befristeten Impulspakets darstellt, bei welchem der Bund lediglich die Anschubfinanzierung übernimmt (vgl. Botschaft über Sondermassnahmen zu Gunsten der Ausbildung und Weiterbildung sowie der Forschung in der Informatik und den Ingenieurwissenschaften vom 2. 12.1985, BB11986, Bd. I, S. 321 ff.). Die Finanzdelegation vertritt deshalb die Auffassung, dass zusätzliche bzw. dauerhaft benötigte Mittel durch die Benutzer anteilsmässig aufzubringen sind. Die Finanzdelegation vermisst in der erwähnten Botschaft eine klare Aussage darüber, dass die erhöhten Bundesbeiträge Übergangscharakter haben, somit klar auf eine Beitragsperiode befristet sind, und dass danach Rückstellungen aus den Gebühreneinnahmen die Amortisationen und zukünftigen Erneuerungen decken müssen.
Die Finanzdelegation geht davon aus, dass die Modernisierung des Informatiknetzes der schweizerischen Universitäten innerhalb einer Beitragsperiode im Sinne einer Anschubfinanzierung mit den dafür beantragten 6 Mio. Franken pro Jahr realisiert und abgeschlossen werden kann. Sie schlägt deshalb vor,-in Ergänzung zur Botschaft BFT 2000-2003 im Bundesbeschluss über projektgebundene Beiträge zu Gunsten der Universitäten und Institutionen in den Jahren 2000 bis 2003 sicherzustellen, dass aus der beantragten Anschubfinanzierung für SWITCHng nicht eine über die Beitragsperiode hinausgehende zusätzliche permanente Subventionierung wird.
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Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
441
Inspektion beim Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) *
Der Flüchtlingsbereich verzeichnet bekanntlich ein erhebliches Ausgabenwachstum und -volumen. Angesichts dieser Situation führte die Finanzdelegation 1998 eine erneute Inspektion'durch, nachdem sie das Bundesamt für Flüchtlinge bereits 1997 inspiziert hatte (BFF/vgl. Bericht betreffend die Oberaufsicht über die Bundesfinanzen, Teil I, Ziff. 441). Im Vorfeld der Inspektion führte die Finanzdelegation ein ausfuhrliches 'Gespräch mit dem neuen Direktor, um eine kritische und objektive Untersuchung der schwierigen Probleme,, die das BFF lösen muss, vornehmen zu können.
Die Lage im Flüchtlingsbereich spitzt sich vor allem wegen des andauernden Kriegs im Kosovo zu. 1998 überstieg die Zahl der Asylgesuche 32 000 (die jüngste Zahl 3860
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liegt bei 41 000, während das Budget von 18 000 ausging). Der Bundesrat musste einen Nachtragskredit von 176,8 Millionen Franken beantragen, welchen die Delegation im September 1998 im Dringlichkeitsverfahren freigab; damit überschreiten die diesbezüglichen Ausgaben 1,1 Milliarde Franken für die Rechnung des Vorjahres. Laut BFF kann der Ausgabenvoranschlag für 1999 von 1,3 Milliarden Franken nicht eingehalten werden. Diese Zahl liegt weit vom Ziel der Ausgabenbeschränkung auf l Milliarde Franken entfernt, das sich der Bundesrat für 2001 gesetzt hat; für dieses Jahr sind gemäss dem- BFF die Ausgaben realistischerweise auf l ,7 Milliarde Franken einzuschätzen, wenn der Krieg im Kosovo andauert.
Um diese Entwicklung einzudämmen, hat das BFF verschiedene Massnahmen ergriffen. So wurden zunächst 136 neue Mitarbeiterinnen und-Mitarbeiter in der Gesuchsbearbeitung eingestellt, um das Asylverfahren zu beschleunigen.
Zur Zusammenarbeit mit den Kantonen ist zu unterstreichen, das nach den Geset- zesbestimmungen 90 Prozent der Ausgaben insbesondere wegen des Existenzminimums, das den aufgenommenen Personen gewährt werden muss, nicht beeinflussbar sind. Daher lässt sich der Ausgabenanstieg mit'den verschiedenen Sparmassnahmen kaum bekämpfen. Die Massnahmen werden in Übereinstimmung mit der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren ergriffen, um das Ausreiseverfahren an der Grenze zu beschleunigen und die Pauschalen nach Möglichkeit zu kürzen.
Gemäss dem geltenden Entschädigungssystem übernimmt der Bund die Bezahlung und die Kantone den Vollzug. Das schafft keine Sparanreize für die Kantone und die kantonalen Hilfswerke. Bislang konnten nur einige Änderungen zur Verantwortlichkeit im neuen Asylgesetz die Hilfswerke bewegen, sich vermehrt um einen sparsamen Mitteleinsatz zu bemühen.
Das Rückkehrhilfeprogramm für Bosnien-Herzegowina hat sich als überzeugender herausgestellt. Das BFF erwägt eine breitere Anwendung auf andere Herkunftsländer von Flüchtlingen. Angesichts der komplexen damit verbundenen Probleme muss jedoch zuerst eine Machbarkeitsstudie durchgeführt werden.
Wegen der angespannten Finanzlage hat der Bundesrat beschlossen, seine Beteiligung an den vom UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge organisierten Operationen drastisch einzuschränken. Die beiden Integrationszentren in Neuenegg und Gersau, in denen Flüchtlinge aus Erstasylländern aufgenommen werden, müssen geschlossen werden.
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Das BFF bemüht sich, das Ausmass der Erwerbstätigkeit von Flüchtlingen und Asylbewerbern in Erfahrung zu bringen. Nach einer Studie zu Stichtagen in den Jahren 1995 und 1996 sind 41 Prozent der provisorisch'aufgenommenen Asylbewerber und 46 Prozent der anerkannten Flüchtlinge erwerbstätig.' Für Personen mit huma-nitären Aufenthaltsbewilligungen steigt der Prozentsatz auf 77, Allgemein ist festzustellen, dass die Massnahmen des BFF zur Kostensenkung im Asylbereich vom Aufwand absorbiert werden, den die neuen Gesuche und die internationalen Verpflichtungen, die unser Land befolgen muss, erzeugen. Die Schweiz befindet sich oft in der Lage, aus westeuropäischen Ländern ausgewiesene Asylbewerber aufzunehmen. Unser Land ist trotz seiner Bemühungen bislang noch nicht Unterzeichnerstaat der Dubliner Abkommen, welche die Prüfung der Asylgesuche unter den Mitgliedern der Europäischen Gemeinschaft koordinieren sollen.
. · Wie die Statistiken zeigen, muss die Schweiz eine proportional höhere Anzahl Flüchtlinge übernehmen als unsere Nachbarländer. Unsere Politik der ausländischen Arbeitskräfte trägt anerkanntermassen. zur Attraktion der Schweiz bei. Im Übrigen
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gestatten die in unseren Nachbarländern geltenden Rechtssysteme eine bessere Kontrolle der Flüchtlingsströme.
Die Finanzdelegation schliesst sich den Schlussfolgerungen der Sektion 3 an. Ausserdem hat sie die Kontakte mit dem BFF fortgesetzt. Sie unterstützt die Bemühungen des Amtes, die Massnahmen zur Ausreise und zur Missbrauchsbekämpfung umzusetzen. Daneben empfiehlt die Finanzdelegation, das Pauschalsystem auch auf die Gesundheitskosten auszudehnen, um ein Konzept für globale und einheitliche Pauschalen einzuführen. Rigorose Massnahmen sollen die Attraktivität der Schweiz für Flüchtlinge verringern und die Kantone sowie die Hilfswerke zu grösserer finanzieller Zurückhaltung veranlassen.
Zur Schliessung der Integrationszentren, die im Rahmen der vom Flüchtüngshochkommissariat organisierten Operationen errichtet wurden, bedauert die Finanzdelegation angesichts unseres humanitären Engagements die Streichung der Kontingente und fordert den Bundesrat auf, Alternativlösungen (z. B. Rückgriff auf Privatinitiativen) zu finden.
Die Finanzdelegation hat mit Genugtuung zur Kenntnis genommen, dass das von ihr geforderte interne Finanzinspektorat im BFF ab dem dritten Quartal 1998 eingerichtet worden ist.
Nach Auffassung der Finanzdelegation ruft die Extremsituation im Flüchtlingsbereich allgemein und längerfristig nach grundlegenden Änderungen des aktuellen Gesetzes-und Finanzierungssystems.
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Sicherheitsleistungen der Asylbewerber*
Wie im Jahresbericht 1997 (Teil I, Ziff. 442) angekündigt, befasste sich die Finanzdelegation auch im Berichtsjahr 1998 mit den Pendenzen im Bereich der Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungskonti von Asylsuchenden und vorläufig aufgenommenen Ausländerinnen und Ausländern. Im Rahmen der Kontobereinigungsaktion der «Task Force SiRück» wurden 45 906 Kontoauszüge versandt. Dabei wurde ursprünglich von einem Abschluss der Arbeiten per Februar 1999 ausgegangen.
Weil in vielen Fällen die Kontoauszüge nicht zugestellt werden konnten bzw. keine Reaktion erfolgte, beschloss das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF), sämtliche Konti zu kontrollieren. Damit verzögert sich der Abschluss der Arbeiten der «Task Force SiRuck» um voraussichtlich 14 Monate bis Ende April 2000 und die Kosten erhöhen sich von ursprünglich 3 Mio. Franken auf rund 5,8 Mio. Franken. Von der «Task Force SiRück» 'wurden bis Ende 1998 insgesamt 5,96 Mio. Franken Einnahmen zu Gunsten des Bundes erzielt.
Bislang wurden 3100 Konti von verschwundenen Personen abgerechnet. Dabei sind Einnahmen zu Gunsten des Bundes von rund 4,9 Mio. Franken erzielt worden. Bezüglich dieser Konti sieht das Gesetz eine Verwirkungsfrist von 10 Jahren vor. Und auch nach Ablauf dieser Frist können Ansprüche geltend gemacht werden, wenn die ansprechende Person «entschuldbare Gründe» für die nicht rechtzeitige Geltendmachung dès Anspruchs nachweisen kann. Eine neuerliche Diskussion über «nachrichtenlose Vermögen» kann somit nach Meinung des BFF ausgeschlossen werden.
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Die Finanzdelegation hat zur grundsätzlichen Verbesserang des Systems angeregt, dass die SiRück-Konti auch durch Dritte, wie die Ausgleichskassen, sollten geführt werden können. Die eidgenössischen Räte haben diesen Vorschlag in das voraussichtlich auf 1. Juli 1999 in Kraft tretende revidierte Asylgesetz aufgenommen (Art. 85 und 86 AsylG; 95.088). Die «Task Force SiRück» beabsichtigt, die Zusammenarbeit mit den Ausgleichskassen bereits vor Inkrafttreten des neuen Asylgesetzes zu intensivieren. Sie stützt sich dabei auf die Auslegung geltenden Rechts. Demgegenüber wird.im Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) die Auffassung vertreten, dass zur Zeit die gesetzlichen Grundlagen fehlen, um die Ausgleichskassen in dieser Sache von ihrer Schweigepflicht zu entbinden.
Die Finanzdelegation vertritt die Auffassung, dass die Task Force SiRück gestützt auf geltendes Recht-bereits vor Inkrafttreten des revidierten Asylgesetzes in Stand gesetzt werden sollte, bei den Ausgleichskassen die nötigen Auskünfte einzuholen.
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Abgeltungen der gemeinwirtschaftüchen Leistungen des Instituts für geistiges Eigentum
Die Finanzdelegation hat sich im Anschluss an die Genehmigung der Jahresrechnung 1996/97 des Instituts für geistiges Eigentum (IGE) insbesondere mit der Frage der Abgeltung des Bundes für gemeinwirtschaftliche Leistungen (GWL) befasst. Das IGE erhält vom Bund für GWL (u. a. für Vertretungen der Schweiz auf internationaler Ebene, Gesetzgebungsarbeiten usw.) eine Abgeltung. Das Institut stellt dem EJPD die konkret aufgewendete Zeit in Rechnung, wobei die Stundenansätze zwischen 200 und 300 Franken (einschliesslich Sekretariatsaufwendungen) liegen. Im direkten .Vergleich mit'den Ansätzen der allgemeinen Bundesverwaltung erscheinen die Stundenansätze für die Abgeltung des Aufwands an die IGE auch unter Berücksichtigung der meist höheren Ansätze freiberuflich erbrachter Beratungs- und Vertretungsmandate als hoch.
.Seit 1996 beträgt die Abgeltung rund 2,5 Mio. Franken ' (Budgetrubrik 401.3600.001). Da die Höhe des Budgets bislang als plafoniertes Kostendach gilt und für 1996 Leistungen von 500 000 Franken und für 1997 von 200 000 Franken nicht abgegolten wurden, stellen sich nebst Fragen zur Angemessenheit der Stundenansätze solche grundsätzlicher Natur nach Umfang und Bedarf solcher gemeinwirtschaftlichen Leistungen. Zwar überbindet das Festlegen eines Kostendaches von rund 2,5 Mio. Franken die Verantwortung für eine effiziente -Leistungserbringung dem IGE, was zu einem wirtschaftlichen Mitteleinsatz anhält. Bezüglich Bedarf und Umfang solcher GWL ist jedoch festzuhalten, dass das Geistige Eigentum eine immer wichtiger werdende wirtschaftliche Ressource darstellt, welche u. a. dank den Abgeltungen des Bundes für vom IGE erbrachte GWL auch der Schweizer Wirtschaft zu einem vergleichsweise günstigen Preis zur Verfügung steht. Diese Überlegungen einerseits sowie die seit dessen Gründung vom IGE betriebene Gebührenund Reservepolitik andererseits bewegen die Finanzdelegation, 1999 beim IGE eine Inspektion durchzuführen.
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Departement für Verteidigung, Bevölkcrungsschutz und Sport
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Inspektion beim Bundesamt für Betriebe des Heeres
Das Bundesamt für Betriebe des Heeres (BABHE.) ist seit dem 1. Januar 1996 dem Heer zugeordnet. Die Ausgaben des BABHE betrugen 1998 rund 800 Millionen Franken. Die Personalbestände wurden seit 1992 stark reduziert und erfahren im laufenden Projekt Progress eine weitere Verkleinerung. Die aus militärischer Sicht notwendigen Abbauschritte führen auch zu einem Arbeitsplatzverlust in Randregionen. Die Finanzdelegation begrüsst, dass das BABHE bei der Reorganisation der Materialbewirtschaftung auf die regionalpolitischen Gegebenheiten Rücksicht nimmt.
Von 1992 bis 1995 hat die Vorgängerorganisation des BABHE, die Kriegsmaterialverwaltung (KMV) im eidgenössischen Bereich rund 600 Stellen abgebaut, während die kantonalen Betriebe etwa 150 Stellen gestrichen haben. Durch die Reorganisation EMD 95 hat'das BABHE nochmals 650 Personen abgebaut. Eine weitere Reduktion der Personalbestände, um rund 190 Stellen ist .unter dem Projekt Progress bis zum Jahr 2000 geplant. Das BABHE hat also einschneidende Rationalisierungsmassnahmen durchzuführen.
Das neues Bewirtschaftungskonzpet sieht vor, dass die Materialien für den Einsatz und die Ausbildung in Zentren (Pools) bewirtschaftet werden. Das gleiche gilt für Materialien, die im Unterhalts- und Versorgungsbereich gebraucht werden. Die veränderte Bedrohungslage führt zu einem neuen Nutzungsmodell. Die Zusammenfassung von verschiedenem Material am Ort, wo es benötigt wird, und die Materialfassung vor Ort führen zu einem Gewinn an Ausbildungszeit und zur Reduktion von Verschiebungskosten, Der Bewirtschaftungsaufwand minimiert sich ebenfalls. Die Poolstandorte werden bis ins Jahr 2000 gestaffelt eingerichtet.
Der Fahrzeugbestand des VBS betrug 1997 ohne Anhänger-30 200 Fahrzeuge. Der Fahrzeugbedarf wird durch die Untergruppe Logistik im Generalstab definiert. Der effektive Einsatz der Fahrzeuge liegt unter dem definierten Bedarf für den Einsatz in Friedenszeiten. Zudem führen die abnehmenden Truppenbestände und die liberale Dispensationspraxis in den militärischen Kursen zu einem tieferen Fahrzeugeinsatz.
Das VBS reduziert die Kosten für den Fahrzeugunterhalt von 119 Millionen Franken auf 78 Millionen Franken im Jahr 2000. Im Wesentlichen werden die Einsparungen durch eine interne Restrukturierung erzielt. Im VBS werden in 359 Stellen im Unterhalt von Radfahrzeugen
abgebaut. Die Aufträge an zivile Garagen gehen gleichennassen zurück. Das Auftragsvolumen sank von 1992 von 21,5 auf 12 Millionen Franken im Jahr 1998.
Der Liquidationsentscheid ist Sache des Generalstabes. Die Gruppe Rüstung hat die Verantwortung für die Liquidation des gesamten Armeematerials übernommen.
Vorher war sie lediglich für die Liquidation und Entsorgung der Munition verantwortlich. Die Liquidation soll so professionell wie möglich durchgeführt werden, weil damit zu rechnen ist, dass der Umfang des zu liquidierenden Materials in den nächsten 10 Jahren wesentlich zunimmt. Die Gruppe Rüstung schloss mit der Schweizerischen Munitionsunternehmung SM einen Rahmenvertrag über die Liquidierung ab. Die Einnahmen der Liquidation werden mit den Kosten in diesem Bereich verrechnet. Die Eidgenössische Finanzverwaltung hat der ausnahmsweisen Abweichung vom Bruttoprinzip zugestimmt. Dies entlastet das Budget Liquida-
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tionen 1998 um 13 Millionen Franken und die Finanzplanung 1999 bis 2001 um 31,5 Millionen Franken.
Die Finanzdelegation hat die Eidgenössische Finanzkontrolle beauftragt, die Preise der SM für die Liquidationsaufträge zu Lasten von Krediten des VBS auf .ihre Angemessenheit hin zu überprüfen.
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Vorzeitige Pensionierungen in der Armee
Die Finanzdelegation hatte sich aus aktuellem Anlass mit dem Stand der Änderung der Verordnung über die Leistungen bei vorzeitigem Altersrücktritt von Bediensteten in besonderen Dienstverhältnissen (VLVA) (SR 172.222.19~) befasst. In letzter Zeit wurde die sachliche Berechtigung für das frühzeitige Ausscheiden aus dem Bundesdienst - Mindestpensionierungsalter von 50 Jahren - mit hohen Pensionskassenanspriichen immer mehr in Frage gestellt. Bei der Beantwortung der Interpellation von Nationalrat Chiffelle zur Ruhestandsregelung der höheren Stabsoffiziere (96.3440) hat der Bundesrat am 25. November 1996 zugesichert, die Rentenleistungen aller Personenkategorien; die unter dem Geltungsbereich der VLVA fallen, auf ihre Angemessenheit im heutigen personal- und finanzpolitischen Umfeld zu prüfen.
Die Begrenzung der Leistungen ist seitens der betroffenen Personenkategorien und der Personalverbände nicht ganz unerwartet auf starken Widerstand gestossen. Mit dem Postulat von Nationalrat Baumann J. Alexander zum Gutglaubenschutz bei der Revision der VLVA (98.3357) und in der Interpellation Engelberger zu den Spar"massnahmen bei den besonderen Dienstverhältnissen (98.3183) wurde der Standpunkt der Betroffenen vertreten. In der Beantwortung dieser Vorstösse machte der Bundesrat darauf aufmerksam, dass die Finanzierung der Leistungen der VLVA den Bund jährlich durchschnittlich 30 Millionen Franken kostet. Die vom Bundesrat vorgeschlagene Revision wollte davon.nur 4,5 Millionen Franken streichen.
Die Finanzdelegation ist bisher immer von einem Handlungsbedarf bei den Frühpensionierungen von Militärpersonen ausgegangen. Sie begrüsste daher, dass das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) massvolle Reformen wie die Erhöhung des Mindest-Pensionierungsalters von 50 auf 54 Jahre, die Begrenzung der Zusatzleistung und die Streichung der Auskaufsmöglichkeit vorsah.
Mit einer gewissen Enttäuschung musste die Finanzdelegation zur Kenntnis-nehmen, dass sich das EFD auf Grund der grossen Opposition gezwungen sah, die Revision der VLVA aufzuschieben. Diese Leistungen seien im Laufe der Zeit zu einem Lohnbestandteil geworden. Aus diesem Grund sollen nun alle Zulagen und Vergütungen mit Lohncharakter gesamthaft betrachtet werden. Im Zuge neuer Einstufungen werde den Leistungen der VLVA Rechnung zu trägen sein. Durch dieses
integrale Vorgehen resultiert jedoch nur ein geringer Spareffekt. Es handelt sich insgesamt um ein breites Konfliktfeld, welches der Bundesrat mit dem neuen Personalgesetz angehen und abbauen will. Obwohl die Finanzdelegation für die Unzufriedenheit der betroffenen älteren Arbeitnehmer ein gewisses Verständnis hat, sollten Reformen nicht allein durch die Opposition der interessierten Kreise und ihrer Vertreter im Parlament in Frage gestellt werden können.
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Die Finanzdelegation spricht sich dafür aus, dass die Revision der VLVA geraäss Revisionsentwurf des EFD 1999 durchgesetzt wird. Zu prüfen wäre allenfalls, ob bei den geltenden Dienstverhältnissen für langjährige und ältere Mitarbeiter eine Übergangsregelung gefunden werden kann. Die Finanzdelegation erwartet eine Revision der offensichtlichen Missstände vor der Inkraftsetzung des neuen Bundespersonalrechts.
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Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD)
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.Inspektion beim Bundesamt für Informatik (BFI)*
Im Rahmen der allgemeinen Aufsicht über die. Umstrukturierung des Informatikbereichs auf Bundesebene führte die Sektion 2 der Finanzdelegation eine Inspektion beim Bundesamt für Informatik (BFI) durch. Die. Finanzdelegation äusserte sich in ihrem letzen Tätigkeitsbericht 1997 dazu (Teil I, Ziff. 452 und 463, Teil H, Ziff. 142 und 47). Verschiedene Themen wurden eingehend untersucht: Strukturen und Kredite Das BFI gehört zum Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD). Das Organigramm (keine kürzlichen Änderungen) umfasst die' Direktion mit den Stabsdiensten und zwei Hauptabteilungen, die für Betriebe und Datenkommunikation bzw. für Beratung, Unterstützung, Planung und Grundlagen zuständig sind. Das Budget des BFI beläuft sich auf 25 Millionen Franken (Budget 1998, ohne Informatikkredite). Mit 210 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erscheint das BFI für die Erfüllung seiner Aufgaben - im wesentlichen Erbringen von Dienstleistungen - unterbesetzt. Deshalb wendet es sich an rund 60 externe Personen für Stundensätze bis zu 182 Franken. Trotz der Arbeitslosigkeit erweist sich die Rekrutierung als schwierig, da im Informatik-Arbeitsmarkt ein Nachfrageüberhang besteht. Insofern erscheinen Förderungsmassnahmen in der Ausbildung angezeigt.
Die verfügbaren Jahreskredite in der Informatik belaufen sich insgesamt auf 350 Millionen Franken. Unter Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten der vom BFI erbrachten «Gratis»-Dienstleistungen und der Arbeitsleistungen der Departemente und Ämter liegen die effektiven Informatikkosten grössenordnungsmässig bei l Milliarde Franken jährlich. Die laufende Reform sollte die Transparenz der Informatikkosten steigern. Es ist geplant, in der Bundesverwaltung gegebenenfalls das «Pro-forma»-Rechnungssystem anzuwenden.
Die Steuerung der Informatikkredite ist durch sinkende Hardwarepreise und steigende Softwarekosten gekennzeichnet. Im Budget 1998 wurde ein neuer Verteilungsschlüssel eingeführt, der sich allerdings wegen der Kreditkürzung nur schwer anwenden lässt. Im Vergleich zu 1997 (346,7 Mio. Franken) beträgt der Globalkredit 1998 7,5 Millionen Franken mehr. 6,6 Millionen davon sind für die Finanzierung von NOVE-IT vorgesehen. Allerdings reicht der Globalkredit nicht aus, da ein Betrag von 100 Millionen Franken für die Systemumstellung im Jahr 2000 in der Bundesverwaltung
bereitgestellt werden muss.
Im Bereich der Strukturen nimmt die Informatik-Konferenz Bund (IKB), die sich aus Vertretern der Departemente und der Kanzlei zusammensetzt, unter der Präsidentschaft des BFI hauptsächlich Koordinierungs- und strategische Aufgaben wahr.
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Bis unlängst erforderten-Finanzbeschlüsse die Einstimmigkeit der Mitglieder, und die IKB erwies sich in diesem Bereich als ineffizient. Die Umstrukturierung sieht vor, dass das Nachfolgeorgan der IKB nach dem Grundsatz der Mehrheitsbeschlüsse funktionieren soll. Das BFI - das sich für sämtliche wichtigen Beschlüsse an die ÏKB wenden muss - beharrt allerdings darauf, dass im Informatiksektor die Benutzer und Kunden, nicht die Informatiker, informatikpolitische Verantwortungen übernehmen müssten. Dagegen sollte das BFI für Fragen der Globalstrategie und für die Festlegung von Standards und Technik zuständig sein Allgemein äussert sich die Finanzdelegation positiv zu den Anstrengungen des BFI, die darauf abzielen, Informatiker anzuwerben und im Amt zu behalten.
Im Übrigen sollte grössere Transparenz in die Informatikbuchhaltung gebracht werden, um die effektiven Kosten zu ermitteln.
Schliesslich ist zu wünschen, dass das BFI mehr Kompetenzen für die Bestimmung der Globalstrategie und die Festlegung der Standards erhält, damit es sich gegen Forderungen der Departemente und Ämter durchsetzen kann.
Qualitätsgarantie der Informatikprojekte Das BFI führte im Auftrag des Bundesrates eine Untersuchung zur Qualitätsgarantie der Informatikprojekte durch. Die Untersuchung erfasste 203 Projekte und zeigte, dass nur 17 übermässige Risiken aufwiesen und keines abgebrochen werden musste.
Für die 17 «Risikoprojekte» wurden Korrekturmassnahmen ergriffen. Nach der neuen Untersuchung des BFI konnten ab Ende des Berichtsjahres einige Projekte in Ordnung gebracht werden. Das Informatikprojekt MILFIS (Militärisches Führungsinformationssystem) soll in der Armee die Arbeiten des Generalstabs in den Bereichen Einsatz, Befehlsdaten, Verwaltung usw. erleichtern und beschleunigen.. Das Departement wählte ein in der deutschen Armee entwickeltes Modell. Allerdings ergaben die Tests, dass sich das System in der Schweiz nicht anwenden lässt. Bislang hat das Projekt MILFIS bereits Kosten in Höhe von 25 Millionen Franken verursacht. Das System soll nun zergliedert werden; die Standardsoftware ist wieder verwendbar. Zwar wurde damit etliches Fachwissen gesammelt, aber der teilweise.
Misserfolg zeigt, dass es vor der Projekteinführung zu. Fehlevaluationen gekommen ist.
Abschliessend betont das EFD, dass- sich die Transparenz der
Informatikprojekte durch die Einführung eines Informatik-Controlling in der Bundesverwaltung erhöhen lässt.
. Die Finanzdelegation empfiehlt dem BFI, Aufgaben eines Kompetenzzentrums sowie in der Projektevaluation wahrzunehmen, ' um Misserfblge wiebeim MILFIS-Projekt - ein Beispiel für Fehler, die nicht wiederholt werden dürfen - zu vermeiden.
Projekt SUPIS Das in der Eidgenössischen Versicherungskasse (EVK) angewandte Projekt SUPIS (Sulzer Personalinformationssystem) ist derzeit in Betrieb. Dieses komplexe System ist an zahlreiche verschiedene Lohnsystemen angekoppelt, welche eine Reihe von 3867
Schnittstellen benötigen. Seit fünf Jahren hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) mehrere Empfehlungen zu den Konsequenzen der Steuerung verschiedener Programmversionen, zur Funktionentrennung Entwicklung - Produktion usw. formuliert, die allerdings nicht befolgt wurden. Zur Jahresmitte wurde festgestellt, dass die Steuerung der Programmversionen in der Tat einen Fehler aufwies.
Die Finanzdelegation forderte eine systematische Berücksichtigung der Empfehlungen der EFK.
Informatiksicherheit Informatiksicherheit bezieht sich im Wesentlichen auf die Vertraulichkeit, die Integrität und die Verfügbarkeit der Daten. Ausserdem sind Informatikdaten gegen verschiedene Kriminalitätsformen (Piraterie, Virus usw.) und gegen äussere Einflüsse (Brand, Radioaktivität, Katastrophen usw.) zu schützen. Für die Sicherheit sind die Benutzereinheiten verantwortlich. Die Definition und die Umsetzung der Sicherheitsmassnahmen haben sich seit einigen Jahren allgemein verbessert. Dessenungeachtet bleibt die Verwaltung gegenüber grösseren Zwischenfällen, die das Funktionieren zentraler Informatiksysteme beeinträchtigen könnten, zu anfallig, zumal angemessene Notfallpläne fehlen.
In dem Bericht an die Finanzdelegation im Anschluss an die erwähnte Inspektion erklärt das BFI, dass nach seiner Untersuchung die Umsetzung der Informatiksicherheits:Massnahmen wegen fehlender Personal- und Finanzressourcen noch grosse Lücken aufweist.
Die Finanzdelegation empfiehlt, die unerlässlichen Massnahmen möglichst rasch zu ergreifen und bei Bedarf die Mittel zur Verfügung zu stellen.
Projekt NOVE-IT Das'Projekt NOVE-IT (NOVE Informatik und Telekommunikation) bildet Teil der Regierungs- und Verwaltungsreform. Ziel ist die Revision der Informatikstrukturen ,des Bundes mit Blick auf die Strategie, die Leistungserbringer und die Leistungsempfänger. Das Projekt wurde einer Lenkungsgruppe unter dem Vorsitz des BFIDirektors anvertraut, welche ihre Arbeiten im Juli 1997 begann. Aus der Auswertung der ersten Projektphase ergibt sich ein enormes Effizienzsteigerungspotential: denkbar sind Einsparungen in der Grössenordnung von hundert Millionen Franken jährlich. Die Anforderungen lauten: So dezentral wie möglich, so zentral wie nötig um kundennah zu sein und gleichzeitig die GrÖssenvorteile besonders im Infrastrukturbereich zu nutzen
(Personal, Maschinen und Lizenzen). In der Phase 2 wurden die verwaltungsinternen Abläufe untersucht. Darauf wurde eine langfristige Strategie erarbeitet und die technischen Richtlinien umgesetzt. In dieser Perspektive wird die IKB von einem Informatikrat abgelöst, in dem nicht Informatiker, sondern Ressourcenverantwortliche der Departemente vertreten sind.
Anschliessend soll die Lenkungsgruppe .die Phase 3 in Angriff nehmen, wobei Strukturen eingeführt und Rationalisierungsmassnahmen getroffen werden. Je nach der vom Bundesrat ausgewählten Variante könnte Phase 3 insgesamt Kosten von 400 Millionen Franken über S.Jahre gestaffelt verursachen; die Beträge würden mit den erzielten Einsparungen in zwei Jahren wieder eingebracht. Das Projekt soll un3868
terbruchslos abgeschlossen werden und denselben Prioritätsgrad wie die Systemumstellung im Jahr 2000 erhalten, um möglicherweise verhängnisvolle Rückstände zu vermeiden. Schliesslich ist zu betonen, dass für die Lenkungsgruppe das InformatikInspektorat Bund fester Bestandteil der EFK bilden muss; bei Bedarf ist das Amt mit den erforderlichen Personalressourcen auszustatten.
Ende November 1998 einigte sich der Bundesrat auf die Informatikumstrukturierung als Vollendung der obenerwähnten Phase 2, welche zu einer Vereinheitlichung und Zentralisierung der Informatikleistungen für die gesamte Bundesverwaltung führen wird. Die Zentralisierung der Computer erlaubt erhebliche Einsparungen. Das Leistungssteigerungspotential nach der Umstrukturierung wird rund 150 Millionen pro Jahr betragen. Die Massnahme verursacht die Streichung von 500 Stellen. Betroffen sind in den nächsten drei bis vier Jahren hauptsächlich Mitarbeiter, die aus Krediten ·für Dritte bezahlt werden,>und zwar ohne Entlassungen.
Auch die strategische Führung des Informatikbereichs soll umorganisiert werden.
Künftig soll sie sich aus einem interdepartementalen Informatikrat und aus einem Informatik-Strategieorgan Bund (ISB), die beide dem BFI angegliedert sind, zusammensetzen. Die ISB wird künftig die für die gesamte Bundesverwaltung geltenden Grundsätze festlegen. Die der EFK angeschlossene Informatikrevision nimmt die diesbezügliche Oberaufsicht wahr.
Zu erwähnen ist ausserdem die geplante Vereinbarung zwischen Empfängern von Informatikleistungen - d. h. Verwaltungseinheiten, die ihre Bedürfnisse formulieren sollen - und den auf Departementsstufe konzentrierten Leistungserbringern. Im BFI, das Leistungserbringer ist und gleichzeitig regulierende, normative und organisatorische Aufgaben wahrnimmt, ist eine neue Aufgabenverteilung vorgesehen.
Das BFI wird durch das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BFIT) ersetzt, welches sich als Informatikleistungs-Erbringer für die ganze Bundesverwaltung auf interdépartementale Aufgaben konzentriert, den Departementen Dienstleistungen zur Realisierung spezifischer Applikationen anbietet und die Koordinierung der Leistungserbringer gewährleistet. Die Verantwortung und Steuerung der Informatikdienstleistungen obliegen künftig den Departementen und der Bundeskanzlei, die im Informatikrat
vertreten sind. Der Informatikrat legt für die ganze Verwaltung Strategien und Grundsätze fest, welche die Leistungserbringer und -empfänger unter der Ägide der USIC gemeinsam erarbeiten.
Die Finanzdelegation begrüsst die Entscheidung des Bundesrates, die ihren Empfehlungen im Anschluss an die BFI-Inspektion entspricht.
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Neues Personalinformationssystem (BV-Plus)*
Im Rahmen der mitschreitenden Oberaufsicht hat die Finanzdel.egation die Untersuchung zur Entwicklung des Systems BV-PLUS fortgesetzt (siehe dazu Bericht betreffend die Oberaufsicht über die Bundesfinanzen im Jahr 1997, Teil I, Ziff. 463).
Die Finanzdelegation wurde während des ganzen Jahres regelmässig über die Vorbereitungsphasen für die Einführung der Standardsoftware SAP R/3 in der Bundesverwaltung gemäss den Entscheidungen des Bundesrates vom 19. Dezember 1997 informiert.
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Die Analysen im Informatikbereich zeigten, dass es sich beim System SAP R/3 um eine weltweit erfolgreich eingesetzte Software handelt. SAP R/3 umfasst zahlreiche Anwendungsbereiche, z. B. Finanzen, Personal und Materialbewirtschaftung, und lässt sich für alle wichtigen Unterstützungsoperationen verwenden. In der Bundesverwaltung wird es seit mehreren Jahren eingesetzt. Die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) hat ein Standardmodul für die Buchführungsdaten ihrer Dienststellen getestet und für das Rechnungswesen und die Haushaltführung ein Referenzmodul «Finanz und Controlling REFICO» entwickelt, welches einige Dienststellen bereits anwenden.
Auf Antrag des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) hat der Bundesrat daher die Strategie zur koordinierten Einführung und Verwaltung der Standardsoftware in der Bundesverwaltung verabschiedet. Dadurch soll die Einführung und der Betrieb des SAP-Systems auf Bundesebene zentralisiert werden. Ausser in vom Bundesratbewilligten Ausnahmefällen ist die Software obligatorisch. Die Einführungs- und Verwendungskosten der SAP-Software irh Finanzbereich werden zwischen 1997 und 2008 rund 100 Millionen Franken betragen.
Bestimmte Aufgaben der Bundesdienststellen soll künftig das SAP-Kompetenzzentrum im dem EFD unterstellten Bundesamt für Informatik (BFI, abgelöst vom BFIT) wahrnehmen. Das Zentrum stellt die Koordinierung sicher und ist für spezifisches Know-how zuständig. Dazu erhält es zusätzliche Personalressourcen von den übrigen Departementen.
Die zweite Entscheidung des Bundesrates betrifft spezifisch die Verwendung von SAP R/3 als Informatikunterstützung für die Personalverwaltung des Bundes. Auch hier ist der Systemeinsatz im Rahmen von BV-Plus obligatorisch. Ausserdem ist die Schaffung eines zentralen Systems vorgesehen, das die allen 'Dienststellen gemeinsamen Funktionen und Bedürfnisse abdeckt. Die übrigen Funktionen bleiben im Rahmen der Verwendung der Software SAP bei den Departementen und Dienststellen.
Ende Januar 1998 konnte das System SAP HR (Human Ressources) im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) als Pilotprojekt fìir die Lohnabwicklung eingeführt werden.
Nach Auffassung der EFK sollten die Massnahmen des Bundesrates eine effiziente Einführung des neuen Standardprogrammes SAP R/3 gewährleisten. Im übrigen entsprechen
die Massnahmen verschiedenen Empfehlungen des Kontrollorgans.
Ende April 1998 wurde mit einer Informatikfirma ein Vertrag zum Start und zur Voranalyse des Projekts BV-Plus unterzeichnet. Anfang Juni 1998 gaben der Direktor des Eidgenössischen Personalamtes (EPA) als Projektauftraggeber, der Vertreter der Informatikfirma und der Leiter des allgemeinen Projekts das Startsignal.
Dabei wurden ungefähr sechzig Bundesbedienstete informiert.
Das Projekt wird nach der HERMES-Verfahrensmethode in fünf Phasen verwirklicht (Start, Voranalyse, Konzept, Realisierung, Einführung). Der Zeitplan sieht für Anfang 1999 einen Pilotversuch im Rahmen des im-EDA eingeführten Systems vor.
Anfang 2000 wird das Projekt in zwei Piloteinheiten in die Produktionsphase eintreten. Schliesslich dürfte das Zentralsystem für die gesamte Bundesverwaltung am l. Januar 2001 eingeführt werden.
Nach Meinung der EFK wurden die erforderlichen Massnahmen für eine reibungslose Integration der im EDA entwickelten Personalverwaltungs-Informatikanwendung SAP R/3 mit dem vom EPA erarbeiteten Projekt BV-Plus getroffen.
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Die Delegation hat die Projekte zur Kenntnis genommen und wird sie bis zur definitiven Umsetzung weiter mit verfolgen
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Informatikfragen' im Zusammenhang mit der Systemumstellung im Jahr 2000*
Die Finanzdelegation beschäftigt sich schon seit geraumer Zeit mit der InformatikUmstellung im Jahr 2000. Im Bericht zur Oberaufsicht über die Bundesfinanzen 1997 geht sie unter Teil I, Ziffer 462, darauf ein.
Das technische Problem der Systemumstellung im Jahr 2000 geht alle Länder und Organisationen auf jeder Ebene an. Die Umstellung betrifft nicht nur die Programme der klassischen Rechnungszentren, sondern alle computergestützten Systeme, Mikroprozessoren usw. und spielt daher möglicherweise für die Grundversorgung, Spitalstrukturen, KMU usw. eine wesentliche Rolle.
Im Auftrag der Finanzdelegation hat sich die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) bereits 1997 eingeschaltet und mitgeteilt, dass die vom Bundesamt für Informatik (BFI) und von der Informatik-Konferenz Bund (IKB) getroffenen Massnahmen nicht verbindlich genug sind und zwingende Wirkung besitzen müssten. Mitte 1998 waren die Empfehlungen der EFK noch nicht befolgt worden. Die EFK beanstandete ausserdem den Beschluss des Bundesrates vom Mai 1998, der zwar die Verantwortlichkeiten der Ämter festlegte, sich aber weder zu Fristen und Prioritäten noch zu Massnahmen zur Erreichung der Zielvorgaben äusserte.
Seit 1997 hat die EFK die Frage der Systemumstellung im Jahr 2000 systematisch in ihre Informatikaudit-Programme einbezogen. Die Mitte 1998 vorliegenden Ergeb'nisse gaben Grund zur Sorge, zumal keine der geprüften Applikationen einen problemlosen Übergang im Jahr 2000 garantierte. Die EFK forderte, die Frage prioritär zu behandeln und alle anderen Projekte, einschliesslich NOVE-IT, in den Hintergrund zu stellen.
Zwischenzeitlich hat sich der Bundesrat der Sache angenommen und eine interdépartementale Steuerungsorganisation unter dem Vorsitz des Beauftragten des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) für das Jahr 200Q eingesetzt, welcher Vertreter aller Departemente angehören. Der Ausschuss soll die allgemeinen Grundsätze festlegen, die Koordinierung sicherstellen und die Handhabung der Umstellung im Jahr 2000 kontrollieren.
Da es sich um ein allgemeines Problem handelt, hat der Bundesrat ausserdem einen Delegierten'ernannt, der das Problem der Systemumstellung im Jahr 2000 auf nationaler Ebene betreuen soll. Aufgabe des Delegierten ist es, durch Medienkampagnen die Öffentlichkeit und die Wirtschaftskreise zu sen'sibilisiefen,
den Erfahrungsaustausch zu fördern', die Lage regelmässig zu beurteilen und dem Vorsteher des EFD Bericht zu erstatten.
In verschiedenen Unterredungen mit dem Vorsteher des EFD und dem Direktor des ' BFI hat die Finanzdelegation' die Einstellungsvoraussetzungen des Delegierten für das Jahr 2000 und die ihm verfügbaren Mittel zur Kenntnis genommen. Die Finahzdelegation bemängelte den nach ihrer Einschätzung zu hohen diesbezüglichen Budgetbetrag, da für sie die Privatwirtschaft auch einen Teil der Kosten der Operation übernehmen sollte. Daher wurden die geforderten Summen - im zweiten Nachtragskredit 1998 und im Budget 1999 für den Delegierten des Bundes für Informatikfragen im Zusammenhang mit der Umstellung im Jahr 2000 - auf Antrag der Finanz3871
Kommissionen von'den eidgenössischen Räten von vier auf zwei Millionen bzw. von acht auf fünf Millionen Franken reduziert.
Femer ist zu betonen, dass auf interner Ebene vor allem die Verwaltungseinheiten des Bundes tur die Umstellung im Jahr 2000 verantwortlich zeichnen und dass die Globalkosten der anstehenden Arbeiten auf rund 100-Millionen Franken geschätzt werden.
Bei der Inspektion der Sektion 2 beim BFI (siehe Ziff. 461 oben) stellte die Finanzdelegation fest, dass die Kritik der EFK berücksichtigt wurde. Auf Grund des Stands der Tests und der Simulationen ist davon auszugehen, dass das Problem der Systemumstellung im Jahr 2000 gemeistert werden kann, selbst wenn vereinzelte Pannen zu erwarten sind.
Die Delegation begrüsst die Bemühungen des Bundesrates in Sachen Informatikumstellung im Jahr 2000. Wichtig erscheint eine klare Definition der Personen und Verantwortlichkeiten. Bei Bedarf sind Fachleute einzustellen.
Die Arbeiten für die Umstellung im Jahr 2000 müssen hinsichtlich der Mittel, Verfahren, Programme usw. genau beobachtet werden.
Die EFK ist beauftragt, die von den Departementen gelieferten Informationen weiterhin zu evaluieren und bei Bedarf auf notwendige Ergänzungsmassnahmen hinzuweisen.
Im Übrigen hat die Finanzdelegation die Erklärungen der BFI-Vertreter und des EFD-Verantwortlichen für die Umstellung im Jahr 2000 zur Kenntnis genommen. Nach diesen Erklärungen verlaufen die Vorbereitungsarbeiten plangemäss und sollten einen relativ unproblematischen Übergang der Informatiksysteme im Jahr 2000 erlauben. Die Finanzdelegation wird dem Dossier 1999 weiterhin nachgehen.
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Eidgenössische Versicherungskasse (EVK)*
In ihrem letzten Tätigkeitsbericht (vgl. Bericht betreffend die Oberaufsicht über die Bundesfinanzen im Jahr 1997, Teil I, Ziff. 464) befasste sich die Finanzdelegation mit der Eidgenössischen Versicherungskasse (EVK) und kam zum Schluss, dass sie nicht die Rolle der Exekutive übernehmen und die seit 9 Jahren bestehenden Missstände beheben könne. Ihre Aufgabe bestünde darin, zusammen mit den Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) eine entsprechend strikte Oberaufsicht auszuüben und gleichzeitig als beratendes Organ zur Problemlösung beizutragen. Die Finanzdelegation betonte, dass die 1997 in der EVK durchgeführten Korrekturmassnahmen in die richtige Richtung zielten und dass deswegen die nächsten Ergebnisse der immensen Aufgabe, die sich dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) und den EVK-Organen stelle, abgewartet werden sollten. Dabei sei der von der Führungsgruppe gesetzten Frist Rechnung zu tragen in der Hoffnung, dass 1998 endlich fassbare Ergebnisse vorliegen würden. Schliesslich betonte die Finanzdelegation, dass die Revision der EVK-Rechnung 1997 einen ersten konkreten Hinweis liefern werde.
Ani 17. April 1998 unterbreitete die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) den Kommissionen und der Finanzdelegation ihren Bericht über die Sonderrechnung der 3872
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EVK. Nach Einschätzung der EFK weisen die Jahresrechnung, die Geschäftsführung und die AHV-Rechnung eine Reihe von Lücken auf. In der Bilanz fehlt z. B.
für die meisten Arbeitgeber-Sollposten (132 Mio. Franken) und EinkaufssummenSollppsten (110 Mio. Franken) ein Saldonachweis; zudem enthalten sie materielle Fehler. Auch für die von der Pensionskasse des Bundes (PKB) verwalteten Sperrkonten in der Bilanz des Bundes (154 Mio. Franken) fehlt ein Saldonachweis; zudem enthalten sie materielle Fehler. Die versicherungstechnische Rückstellung (17 Mia. Franken) und der technische Fehlbetrag weisen Angaben zu 112811 Aktiven als Grundlage der PKB-Rechnung auf, die jedoch nicht nachvollzogen werden können und unplausibel erscheinen. Auch stimmen die gemäss den .Lohnsystemen von den Arbeitgebern erhobenen Beiträge sowie die nach dem SUPIS-System fakturieren Beiträge der PKB in der Finanz- und Betriebsrechnung nicht überein. Zum Aktivenverwaltungssystem SUPIS ist festzustellen, dass die meisten Unregelmässigkeilen und Lücken der internen Kontrollsysteme, welche der PKB-Direktion im Bericht von 1996 gemeldet wurden, weiterbestehen. Der in der Botschaft zur Staatsrechnung veröffentlichte Anhang betreffend die Rechnung geht nur am Rande auf die von 'der EFK aufgegriffenen Punkte ein und vermittelt kein klares und transparentes Bild der PKB.
Wie die EFK schliesslich erwähnte, wies die PKB 1997 für die Arbeitgeber des Bundes und die PTT-Betriebe Deckungssätze von 63,2 Prozent bzw. 64 Prozent auf, die damit unter den in Art. 58 der Statuten vorgesehenen zwei Dritteln liegen und eine Versehlechterung gegenüber dem Vorjahr bedeuten.
Aus allen diesen Gründen konnte die. EFK ein weiteres Mal nicht empfehlen, die zusammen mit der Staatsrechnung 1997 vorgelegte EFK-Sonderrechnung zu genehmigen. In Anwendung von Artikel 15 des Bundesgesetzes über die eidgenössische Finanzkontrolle (FKG; SR 614.0} leitete sie ihren Bericht an den Bundespräsidenten weiter.
In der Junisession 1998 lehnten die eidgenössischen Räte es erneut ab, die Regelmässigkeit der EFK-Rechnung für 1997 zu bestätigen.
Laut Erklärung des EFD geht die Verschlechterung des Deckungssatzes hauptsächlich auf Korrekturen bei der Aufarbeitung der Dossiers zurück, welche eine Zunahme der Verbindlichkeiten der Kasse auslösten. Im Übrigen wurde die versicherungstechnische Rückstellung betreffend die freiwillig Versicherten in der technischen Bilanz nicht berücksichtigt.
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Gemäss seinen Ankündigungen unterbreitete der Bundesrat denvParlament im gleichen Zeitraum eine Botschaft, die vorschlug, Gesetzesgrundlagen für eine moderne, auf eine weitgehende Anlagendiversifizierung ausgerichtete Wertpapierpolitik zu schaffen. Tatsächlich sind PKB-Guthaben im Wert von rund 21 Milliarden Franken (Rechnung 1997) beim Bund angelegt, der dafür dem Durchschnittsertrag seiner eigenen Obligationen entsprechende Zinsen - mindestens aber 4 Prozent - vergütet.
Der Ertrag betrug von 1985 bis 1997 4,8 Prozent, während jener der Pensionskasse gemäss dem BVG-Index im allgemeinen 7,6 Prozent übertraf. Der Entwurf wurde vom Ständerat in der Herbstsession und vom Nationalrat in der Wintersession 1998 behandelt und angenommen.
Anfang September 1998 setzte sich die Finanzdelegation mit dem Schlussbericht zur Funktionsanalyse der EVK auseinander, welchen eine vom EFD-Vorsteher eingesetzte Expertengruppe erstellt hatte. Im Wesentlichen betonte die Expertengruppe, dass die Missstände in der EFK trotz zahlreicher Lösungen und greifbarer Fortschritte andauere. Allerdings deckten die Sanierungsarbeiten neue Mängel auf, die 3873
behoben werden müssten. Die Arbeitsmoral des Personals leide unter dieser Situation. Viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wiesen auch wegen des belastenden politischen Drucks Anzeichen von Überarbeitung und Motivationsverlust auf.
Nichtsdestotrotz äussert sich die Experte.ngruppe für die Beibehaltung des Kalenders, welcher der EVK erlauben sollte, die Verhältnisse bis zum 1. Januar 2001 zu ordnen.
Im technischen Bereich ist das Informatik-Personalinformationssystem SUPIS in die Operationelle Verantwortung der PKB übergegangen. Damit kann die elektronische Dossierkontrolle anlaufen. Die wichtige Massnahme erlaubt eine wesentliche Verbesserung der PKB-Geschäftsführung, so dass die Aufarbeitung der Dossiers gegen Mitte des Jahres 2000 abgeschlossen sein dürfte. In ihrem Bericht stellt die Expertengruppe fest, dass von den 43 Empfehlungen der Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Abklärung der Organisations- und Führungsprobleme in der PKB 15 bereits angewandt oder hinfallig sind; 15 Empfehlungen werden gegenwärtig umgesetzt, während für 13 weitere eine Untersuchung der EFK noch aussteht.
Im Jahr 2001 wird eine neue PKB in Form einer öffentlichrechtlichen Einrichtung entstehen. Die Versicherten stammen ausschliesslich aus dem Personal der Bundesverwaltung und der angegliederten Organisationen. Die Versicherten der Swisscom werden ab Anfang 1999, die Versicherten der Post (laut Bericht) ab 2003 einer privaten Vorsorgeeinrichtung zugewiesen. Zu den derzeit untersuchten Optionen gehört unter anderem die Auslagerung der Zentralen Ausgleichskasse und der Sozialdienste der EVK.
Anfang September 1998 veröffentlichte die GPK des Ständerates ausserdem ihre Untersuchungsergebnisse zur Umsetzung der Empfehlungen der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK-PKB). Der Bericht wurde anlässlich der Herbstsession geprüft. Dabei kündigte der EFD-Vorsteher abrupte Änderungen in der EVK-Direktion an. Im Übrigen stellte die Finanzdelegation über ihren Präsidenten klar, dass anders als im Bericht der GPK erwähnt die EFK ihren Revisionsbericht zur Rechnung 1997 durchaus vor der diesbezüglichen Prüfung durch die Finanzkommissionen unterbreitet und damit eine Empfehlung der PUK-PKB befolgt hatte.
In der Schlussfolgerung ihres Berichts erklärt die GPK Folgendes: «Wenn im Frühjahr 1999 die Rechnung für das
gesamte Jahr 1998 (unter Vorbehalt der Altlasten) nicht abgenommen sein sollte, wären ganz einschneidende Massnahmen wohl unvermeidlich. Dann müsste der Bundesrat die politischen Konsequenzen ziehen und eine Globallösung für die Probleme der PKB vorsehen.» Die Finanzdelegation-ihrerseits stellt fest, dass Ende 1998 Fortschritte erzielt wurden, diese jedoch noch zu festigen sind. In dieser Hinsicht wird sich die Revision der Rechnung 1998 als wesentlich erweisen.
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Volkswirtschaftsdepartement Inspektion bei der Abteilung Arbeitslosenversicherung des Bundesamtes für Wirtschaft und Arbeit (BWA)
Die Finanzdelegation berichtete im Jahresbericht 1997 (vgl. Ziff. 472). über die finanziellen Probleme der Arbeitslosenversicherung. Im Berichtsjahr vertiefte sie in 3874
einer Inspektionssitzung das Thema der Finanzaufsicht über das System der Arbeitslosenversicherung und die Verwaltungskosten der Regionalen Arbeitsvermittlungsstellen (RAV).
D*ie Finanzdelegation stellte fest, dass nach der im Jahr 1997 entdeckten Veruntreuung im Finanzdienst Abteilung Arbeitslosenversicherung das interne Kontrollsystem verbessert worden ist. Ausgaben dürfen von den einzelnen Hierarchiestufen nur in einem klar definierten Kompetenzbereich getätigt werden. Unterschriften sind nur kollektiv möglich. Es gibt eine strikte Funktionentrennung zwischen der Verwaltung der Buchhaltung des Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung (ALV-Fonds) und der Rechnungsführungsprüfung bei den externen Stellen. Es wurden Massnahmen im Bereich der Vorschusszahlungen eingeleitet, die Missbräuche verhindern sollen. Das BWA hat auch über die Annahme von Geschenken strenge Weisungen erlassen."
Das BWA hat die Finanzaufsicht über die Arbeitslosenkassen (ALK), die RAV, die Logistik arbeitsmarktlicher Massnahmen (LAM), die kantonalen Ämter für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) sowie über die Arbeitgeber bei der Geltendmachung von Kurzarbeit und Schlechtwetter auszuüben. Die Zahlen der elektronischen Buchhaltung werden monatlich in die Fonds-Buchhaltung konsolidiert. Die Zahlen fliessen jeweils am 10. des Folgemonats in die Rechnung, die von der Sektion Finanzen verwaltet wird. Die Finanzdelegation stellte fest, dass die im Auftrag der Sektion Finanzen durchgeführten internen oder externen Revisionen die Rechnungsführung der vom BWA zu kontrollierenden Gremien noch lückenhaft ist. Den _ 124 Stellen des BWA, davon 47 Etatstellen des Bundes, 33 zeitlich befristete. Hilfskräftestellen und 44 Stellen des ALV-Fonds, stehen rund 2800 Stellen in den RAV sowie 1300 Stellen_bei den Arbeitslosenkassen gegenüber. Insgesamt werden rund 4000 Personen, auf welche das BWA keinen Einfluss hat, .vom Fonds bezahlt. Das Verhältnis der personellen Ressourcen in der Zentrale und den Aussensteilen stimmt nicht. Die Finanzdelegation empfahl deshalb dem BWA, für die interne Fjnanzaufsicht im BWA mehr Personal einzusetzen.
Das Auszahlungssystem der Arbeitslosenversicherung (ASAL) läuft seit 1993 mit starker Unterstützung einer privaten Firma zufriedenstellend. Insgesamt wurden mit dem System 1,8 Millionen Fälle bearbeitet und
rund 18 Millionen Abrechnungen gedruckt. Das BWA ist bezüglich der AHV-Abrechnungen der grösste Arbeitgeber.
Seit 1. Juli 1997 sind die Arbeitslosenentschädigungen auch BVG-pflichtig, so dass monatlich auch mit der BVG-Auffangeinrichtung abgerechnet wird. Die Entschädigungen sind zudem SUVA-pflichtig; entsprechend wird jährlich auch mit der SUVA abgerechnet. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat auf verschiedene Schwachstellen der Informatik im Sicherheitsbereiche hingewiesen. Die Finanzdelegation unterstützt deshalb die Empfehlung der EFK, die Informatik des gesamten ASAL-Systems einer generellen Informatikrevision zu unterziehen.
Die Finanzdelegation stellt fest, dass bei Ausgaben, die der Bund über Kredite der Staatsrechnung finanziert und solchen, die der ALV-Fonds bezahlt, nicht die gleichen Standards gelten. Dies betrifft insbesondere die Ausgaben bezüglich Personal und Verwaltungskosten. Bei den RAV entsteht durch das Zusammenwirken von Bund und Kantonen eine gewisse Führungslücke. Die Bundesverwaltung erklärt sich für die Verwaltung der RAV als nicht zuständig; die Kantone ihrerseits müssen sich bei der Durchführung an Verordnungen des Bundes halten. Die RAV sind in ihrer Budgetierung sehr grosszügig; was sie verlangen wird vom Bund meistens bezahlt.
3875
Die Finanzdelegation beantragt, die Verordnung über die Verwaltungskostenentschädigung vom 10. Dezember 1996 (SR 837.12) in dem Sinn zu revidieren, dass für. die RAV und die ALK die gleichen Bestimmungen gelten. ' Die Finanzdelegation überwacht die Umsetzung der von der EFK empfohlenen Massnahmen zur Verbesserung der Finanzaufsicht. Sie prüft, wie weit der Bund kostendämpfende Vorkehren bei den RAV durchsetzen kann. Nötigenfalls wird sie im Hinblick auf die für das Jahr 2000 angekündigte Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (SR 837.0) Anträge an die zuständige Fachkommission richten.
472
Inspektion bei den Landwirtschaftlichen Forschungsanstalten
Die landwirtschaftliche Forschung hatte im Rahmen der Sanierungsmassnahmen
1993 des Bundeshaushaltes namhafte Einsparungen zu erbringen. In den Jahren 1994 bis 1997 reduzierten sich die Bundesmittel um 13,5 Prozent. Der Personalbestand ging von 820 auf 720 Stellen zurück. Die erste Sparrunde führte zur Auslagerung gewisser Tätigkeiten - zum Beispiel Laboruntersuchungen - an Private. Die Finanzdelegation stellte fest, dass die bereits durchgeführten Sparmassnahmen ein· deutig zu einer Optimierung und zu einem besseren Einsatz der öffentlichen Mittel geführt haben. Im Rahmen der Regierungs- und Verwallungsreform erfolgt eine weitere Anpassung der Strukturen der landwirtschaftlichen Forschungsanstalten. Die Massnahmen werden bis zum Jahr 2001 zum Abbau weiterer 80-Stellen führen. Die folgende Tabelle orientiert über die wichtigsten Eckdaten der landwirtschaftlichen Forschung von 1994 bis 2001 genannten Zeitraum: Ressourceneinsatz in den landwirtschaftlichen Forschungsanstalten 1994-2001 Tabelle 6
Ausgaben in Mio. Fr.
Einnahmen in Mio. Fr.
Personalbestand
Voranschlag 1994
Voranschlag 1998
111 10,5 820
97 8,6 720
Finanzplan 2001
93 H 0 Ö,A
640
Die Finanzdelegation liess sich über die Mittelzuteilung orientieren. Als konsultatives Organ hat das BLW einen landwirtschaftlichen Forschungsrat eingesetzt, der die strategische Ausrichtung der Forschung mitbestimmt. In den begleitenden Expertengruppen sind alle Interessengruppen vertreten. Die Finanzdelegation stellte fest, dass sich namentlich auch die Zusammenarbeit mit dem Forschungsinstitut für Biologischen Landbau (FIEL) in den letzten Jahren wesentlich verbessert hat. Das FIBL wird jährlich mit einem Bundesbeitrag von 3 Millionen Franken unterstützt.
Im Rahmen der departementsintemen Reorganisation überprüft das EVD auch die Aufgaben und Strukturen der 'landwirtschaftlichen Forschungsanstalten. Das Departement hat entschieden, dass das Institut für Umweltschutz und Landschaft (IUL) von Bem-Liebefeld nach Zürich-Reckenholz zu verlegen und ganz in die dortige 3876
·s
§
Forschungsanstalt für Agrarökologie und Landbau (FAL) einzugliedern. Der Bundesrat will in der FAL ein nationales Zentrum für Agrarökologie schaffen, wo Fragen der Fragen der langfristigen Erhaltung der Lebensgrundlagen eng mit der Entwicklung und Förderung von umweltschonenden und standortgerechten Anbausystemen und Bewirtschaftungsformen erforscht werden können. Die Finanzdelegation begrüsst die Zusammenlegung der agrarökologischen Forschung jn ZürichReckenholz, doch sollte die Reorganisation sozial abgefedert werden; dabei muss vom Personal eine geographische und ressortbezogene Mobilität erwartet werden.
Sie geht auch davon aus, dass damit die ökologischen Aspekte in der landwirtschaftlichen Forschung verstärkt zur Geltung gebracht und aufgewertet werden.
In ihrem Bericht an das EVD sah die Finanzdelegation einen Handlungsbedarf bei der Vermarktung der Forschungsergebnisse. Das Departement verspricht sich durch die Umstellung auf Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLA'G) eine Verbesserung. Das Ausmass an vermarktüngsfähigen Forschungsergebnissen wird aber von der Verwaltung als sehr gering eingeschätzt.
Die Finanzdelegation traf ferner Abklärungen, weshalb die ETH für Ausbildungszwecke ihre eigenen landwirtschaftlichen Betriebe braucht. Eine bundesinterne Arbeitsgruppe hatte 1994 eine Integration in die landwirtschaftlichen Forschungsanstalten empfohlen. Die ETH-Zürich hat' 1996 zwar zwei ihrer fünf Versuchsgüter aufgegeben, doch erachtet sie auf Grund der unterschiedlichen Forschungsziele der Hochschule und der Forschungsanstalten des BLW eigene Landwirtschaftsbetriebe für gerechtfertigt.
Die Finanzdelegation erwartet von der geplanten Umstellung auf FLAG ein verstärktes unternehmerisches Handeln der Forschungsanstalten. FLAG ist in den Forschungsanstalten des BLW nur dann vertretbar,' wenn von. Beginn an eine funktionstüchtige Kosten- und Leistungsrechnu'ng sowie verbindliche Indikatoren und Bewertungsmassstäbe für die Beurteilung der Auftragserfüllung und für die Outputsteuerung vorhanden sind.
473
Vor dem Übergang zur neuen Agrarpolitik
Die Finanzdelegation orientierte im Jahresbericht 1997 über die Ablösung der Schweizerischen Käseunion AG (SK) (Ziff. 474). Am 7. Dezember 1998 setzte der Bundesrat die neue Landwirtschaftsgesetzgebung in Kraft und verabschiedete 37 Vollzugsverordnungen. Die neue Milchmarktordnung gilt ab 1. Mai 1999.
Für die Finanzdelegation standen 1998 die Frage im Vordergrund, ob unter der neuen Agrarpolitik die früher häufigen Nachtragskredite vermieden werden können.
Zwar steigen die Landwirtschaftsausgaben im Voranschlag 1999 wegen der Restrukturierungsmassnahmen nochmals um 7,3% an und erreichen 4,2" Milliarden Franken. Gemäss Finanzplan ist für die kommenden drei Jahre ein kontinuierlicher Rückgang auf 3,9 Milliarden Franken geplant. Die Finanzdelegation setzte sich im Berichtsjahr dafür ein, dass die neuen Rahmenbedingungen konsequent vorbereitet werden. Der feste Budgetrahmen für die Agrarpolitik wird zur Folge haben, dass der für den Milchsektor zur Verfügung stehende Betrag nicht erhöht werden darf. Sollten sich zum Beispiel die Absatzprognosen für Schweizer Käse im Ausland als zu optimistisch erweisen, dann sinkt entweder der Milchpreis oder die Milchmenge. So 3877
gesehen schätzt der Bundesrat die Marktlage realistisch ein, wenn er trotz allen Druckversuchen den Zielpreis je Liter Milch auf 77 Rappen festgesetzt hat.
Die Finanzdelegation wird sich 1999 mit Detailfragen der Auflösung der Schweizerischen Käseunion AG und der Butyra befassen. Neben der Frage einer allfalligen Kapitalrückzahlung an die früheren Eigner der SK bleibt offen, welche Nachforderungen aus Italien zu erwarten sind. Zwischen 1986 und 1995 wurden über 18 000 Tonnen Hartkäse in Sonderverkäufen unter den offiziellen Mindestpreisen mit verdeckten Rückerstattungen nach Italien verkauft3.
474
Finanzaufsicht über die Expo.01
Die Eidgenossenschaft trägt mit 130 Millionen Franken zur Organisation und Durchführung der Expo.Ol bei, wovon 20 Millionen Franken als Defizitgarantie dienen. Dieser Bundesbeitrag, der rund 20 Prozent der veranschlagten Ausgaben entspricht, wird unter der Bedingung gewährt, dass die beteiligten Kantone und Ge, meinden sowie die übrigen Kantone einen substantiellen finanziellen Beitrag leisten und dass die Ausstellung umweltverträglich durchgeführt wird.
Im Berichtsjahr haben sich die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats und die Finanzdelegation mit dem Umfang der Oberaufsicht durch den Bund befasst. Die finanzielle Hauptverantwortung wird vom privatrechtlichen Verein Expo 2001 getragen. Grundsätzlich hat das Parlament kein Recht, bei den Organen der Expo.Ol Dienststellenbesuche und Inspektionen durchzuführen. Der Bundesrat kann über seine drei Vertreter aus der Bundesverwaltung im strategischen Ausschuss der Expo.Ol auf die Entscheidungen Einfluss nehmen. Ein Mitglied der Dreierdelegation des Bundes wurde aus der Eidgenössischen Finanzverwaltung abgeordnet. Zudem prüft die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) die Rechnung des Vereins Expo.Ol und beurteilt, ob die von der öffentlichen Hand (Bund und Kantone) bereitgestellten Mittel zweckkonform eingesetzt werden. Die EFK erstattet dem strategischen Aus-.
schuss, dem Delegierten des Bundesrates und der Finanzdelegation Bericht.
·Die parlamentarische Aufsicht wurde in dem Sinne koordiniert, dass sich die Geschäftsprüfungskommissionen mit der Arbeit der Bundesvertretef im strategischen Ausschuss befassen und darüber regelmässig informieren.. Die Abnahme der Revisionsberichte der EFK zur Expo.Ol erfolgt durch die Finanzdelegation. Sie bringt Feststellungen im Revisionsbericht, die eine mangelhafte Geschäftsführung betreffen, den Geschäftsprüfungskommissionen zur Kenntnis.
In einem gemeinsamen Schreiben haben die Präsidenten der Kontrollkommissionen die EFK auf ihre Schlüsselrolle in der Finanzaufsicht über die Expo.Ol hingewiesen. Die Finanzdelegation erwartet von der EFK rechtzeitige Warnzeichen.
3
Vgl. Bericht der gemeinsamen Subkommission Käseverwertung der Finanzkommissionen und der Geschäftsprüfungskommissionen zur Subventionspraxis der Schweizerischen Käseunion AG vom 21. Mai 1996
3878
Notleidende Geschäfte der Wohnbauförderung'5
475
Die Finanzdelegation musste im Berichtsjahr von den ständigen Erhöhungen der notleidenden Fälle der Wohnbauförderung Kenntnis nehmen. Innert Jahresfrist sind die anstehenden Verluste und gefährdeten Darlehen von 235 auf 429 Millionen Franken angestiegen. Seit dem Jahresbericht 1995 bildete das erhöhte Verlustrisiko in den nach dem Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 (WEG) (SR 843) geförderten Wohnungen ein jährlich wiederkehrendes Kapitel.
Auch das Parlament musste immer wieder Kredite für die Verluste und auch entsprechende Nachtragskredite genehmigen. Die Tabelle 7 orientiert über die zunehmende Belastung des Bundes aus den Garantieverpflichtungen des WEG. In der Botschaft 1974 wurde zwar auf die möglichen, im damaligen Zeitpunkt nicht bezifferbaren Verluste hingewiesen. Die Restfinanzierung wurde aber gleichzeitig als selbstfinanzierendes System dargestellt. Im 25. WEG-Jahr würden die Amortisationen ausreichen, um jährlich immer neu 5000 Wohnungen mit der Grundverbilligung zu fördern4.
Verluste aus Garantieverpflichtungen WEG 1995-1998 Tabelle 7
Rechnung davon Nachtragskredite Abschreibungen auf Darlehen Total
1995
. 1996
1997
1998
1999 Budget
1 000 055
4994411
100 994 421
100 000 030
195 000 000
86 300 000
80 000 000
75 000 000 175 994 421
125000000 225 000 003
55 000 000 56 000 000
60 000 000 64994411'
86 000 000 281000000
Die Finanzdelegation hat den neu im Amt stehenden Vorsteher des EVD mit Nachdruck auf die Problematik der geltenden WEG-Förderung hingewiesen. Nachdem im Bankensektor in den Neunzigerjahren .grosse Abschreibungen auf Immobilien unvermeidlich wurden, hat sich die auf Inflation und Wirtschaftswachstum aufbauende Wohnbauförderung WEG als grosse Zukunftslast erwiesen. Es sind deshalb geeignete Schlüsse aus den bisherigen Erfahrungen und aus der Risikoabschätzung zu ziehen; die Gesuche für neue WEG-Objekte sollten hinsichtlich Risiken und Qualität noch genauer geprüft werden und Vorkehrungen für eine systematische Risikobeobachtüng getroffen werden. Das Ziel sollte sein, Fehlentwicklungen am Übergang zwischen bisheriger und eventuell neu orientierter Förderung zu verhindern.
·Die Finanzdelegation musste auch im Berichtsjahr feststellen, dass die Liegenschaftspreise noch stärker eingebrochen sind als dies das Bundesamt für Wohnungswesen (BWO) zu Beginn der Krise vor vier Jahren erwartet hat. Die Verlustprognosen müssen deshalb ständig nach oben angepasst werden und befinden sich schon am obersten Rand der früheren Schätzungen (vgl. dazu Jahresbericht 1996, Ziff. 473).
Die Finanzdelegation begriisst die vom Bundesrat anvisierte Botschaft zur Bereinigung und Minderung der Verluste und-Zahlungsrisiken aus dem Vollzug des WEG.
Sie entspricht einem von der Finanzdelegation schon längere Zeit ausgedrückten 4
Bundesblatt 1973, Bd. II, S. 739 ff.
3879
Begehren. Gleichzeitig ist aber davon zu warnen, dass die Altlasten nicht dadurch bereinigt werden, dass der Bund anstelle der privaten Investoren ordnungspolitisch fremde Aufgaben übernimmt. Die Umfinanzierung der Grundverbilligungsvorschüsse vom Bankensystem zum Bund und die vermehrte Übernahme notleidender Objekte durch die Auffanggesellschaft im Besitz des Bundes (SAPOMP) stellen keine echte Sanierung dar, sondern weiten vorerst einmal die Staatsquote aus.
Die Finanzdelegation wird sich weiterhin vierteljährlich über den Stand der notleidenden Geschäfte der Wohnbauförderung orientieren lassen. Sie erwartet, dass die Altlastensanierung inskünftig nicht mehr über Vorschüsse in Vorwegnahme der Kreditkompetenzen des Parlamentes beschlossen wird, sondern geht davon aus, dass das Parlament darüber in den Voranschlagskrediten und über die in einer Sonderbotschaft unterbreiteten Kredite befinden kann.
Die Finanzdelegation wird sich dafür einsetzen, dass die WEG-Problematik 1999 einer dauerhaften Lösung zugeführt werden kann. Die eingegangenen und jedes Jahr neu dazu kommenden Verlustrisiken sind offen darzulegen.
48 ·4SI
Departement für Verkehr,. Energie, Umwelt und Kommunikation Finanzaufsicht über die Grossprojekte des Verkehrs*
Die Finanzdelegation nimmt im Rahmen der laufenden Prüfung und Überwachung des Finanzhaushalts des Bundes auch die begleitende Oberaufsicht über Gross- und Sonderprojekte des öffentlichen Verkehrs wahr (vgl. letzte Jahresberichte unter Ziff.
48). Sie stützt sich dabei unter anderem auf die periodische Berichterstattung des mit der Aufsicht betrauten Bundesamts für Verkehr (BAV), auf Aussprachen mit dem Vorsteher des Departements für Umwelt,. Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) sowie auf Inspektionen und Besichtigungen vor Ort.
In der Berichtsperiode bezog sich das Reporting an die Finanzdelegation namentlich auf folgende Gross- und Sonderprojekte: Tabelle 8 Projekt
Berichts an
Häufigkeit
Neue Alpentransversale (NEAT)
Standbericht des BAV Kommentar der EFK Neat-Controlling-Weisung (NCW) des UVEK
halbjährlich
Standbericht der SBB
halbjährlich
Bahn 2000
bei Revision
Kommentar bzw. Bericht des BAV Protokolle des Vollzugsausschusses Bahn 2000 Adlertunnel
3880
Standbericht der SBB Kommentar des UVEK
·
monatlich
Projekt
Berichtsart
Häufigkeit
Vereina
Quartalsbericht derRhB mit Kommentar des BAV Jahresbericht BAV und Jahresbericht RhB Kommentar der EFK
vierteljährlich
BLS Huckepackkorridor BLS Doppelspurausbau
Standberichte BLS Kurzberichte BAV
halbjährlich
Seetalbahn
Standbericht Kanton Luzern Kurzbericht BAV
halbjährlich
jährlich
Neue Alpentransversale (NEAT) Nachdem sich die Finanzdelegation in den vergangenen Jahren neben der regulären Behandlung der Standberichte vertieft mit der Rentabilität der NEAT (Jahresbericht 1994/95, Ziff. 482), der Vertragsplanung und Vergabe (Jahresberichte 1994/95, Ziff. 483, 1995, Ziff. 482, 1996, Ziff. 483 und 1997, Ziff. 483) sowie den vorbereitenden Arbeiten zur NEAT (vgl. Jahresbericht 1997, Ziff. 482), befasst hat, setzte sie im Berichtsjahr einen Schwerpunkt im Bereich der Ergänzung und Umsetzung der Neat-Controlling-Weisung (NCW) (vgl. Jahresbericht 1997, Ziff. 483). * Die NCW umschreiben die Spielregeln für die Zusammenarbeit der sieben mit der Verwirklichung der NEAT beauftragten Bauherren. Sie hat insbesondere zum Ziel, alle Schnittstellen klar zu definieren, die Zuordnung der Verantwortlichkeiten auf allen Stufen zu gewährleisten sowie den administrativen Aufwand zu optimieren.
Wie im letzten Jahresbericht (Ziff. 483) festgehalten, sollte die bereinigte und vervollständigte NCW ursprünglich per Ende März 1998 in Kraft treten. Anlässlich einer Aussprache mit dem Departementsvorsteher des UVEK liess sich die Finanzdelegation Anfang 1998 im Detail über die Gründe für die Verzögerung der Revision der NCW, die schliesslich erst Ende 1998 in Kraft treten konnte, und das neue Bauherrenmodell (Gründung "der AlpTransit Gotthard AG als Tochtergesellschaft der SBB und Anpassung der bestehenden Tochtergesellschaft -BLS 'AlpTransit AG) orientieren. Sie unterstrich gegenüber den Verantwortlichen des Bundes, dass sie grossen Wert auf die Beibehaltung der grösstmöglichen Transparenz bezüglich Termin-, Kosten-, Qualitäts- und Leistungskontrolle legt und deshalb ein möglichst effektives und effizientes Controlling befürwortet. Der Preisgabe von Kompetenz muss eine höhere Transparenz und eine vermehrte Kontrolle gegenüberstehen. Dies gilt insbesondere beim Bau der Neat, da die bedeutenden finanziellen Mittel für deren Verwirklichung von der Eidgenossenschaft bereitgestellt werden.
Die Finanzdelegation unterstützte das Departement, gegenüber den Bauherren in denjenigen Bereichen auf der bisherigen Weisung zu beharren, wo'es xim die Beschaffung von klar definierten und strukturierten Informationen als Grundlage für eine effektive Kreditsteuerung geht. Die für die Oberaufsicht zentralen Standberichte
des BAV müssen wie bisher in einem Rhythmus von sechs Monaten, jedoch mit einer kürzeren Vorlaufzeit von unter 3 Monaten vorgelegt werden. Da die Finanzdelegation die anstehende Anpassung der Kapitel über die Verantwortlichkeiten sowie das Submissions- und Vergabewesen als besonders sensibel erachtete, wurde die EFK beauftragt, bei der Erarbeitung der revidierten Version konsultativ mitzuwirken.
3881
Das UVEK nahm die Empfehlungen der Finanzdelegation in den meisten Punkten auf. Unterschiedliche Ansichten blieben im Bereich der Submissionen und Vergaben bestehen. In der neuen NCW zieht'sich der Bund als Aufsichtsinstanz weitgehend zurück und legt nur noch die Rahmenbedingungen und das Verfahren fest. Die Verantwortung in diesem Bereich liegt hauptsächlich bei den involvierten Bauherren bzw. deren Verwaltungsräten.
Im Rahmen der Behandlung des Standberichts Nr. 4 (2. Semester 1997) bemängelte die Finanzdelegation gegenüber der Verwaltung die unakzeptable Verzögerung bei der Zustellung und legte ein Schwergewicht darauf zu prüfen, dass durch provisorische Auflageprojekte keine Präjudizien für die definitive Linienführung begründet und auf Grund der grosszügigen Reservebildung von 15 Prozent keine Zusatzwünsche befriedigt werden.
Mit dem Ja des Schweizer Volkes vom 29. November 1998 zur Vorlage über die Finanzierung der Grossprojekte des öffentlichen Verkehrs nimmt ab 1. Januar 1999 die neu geschaffene Neat-Aufsichtsdelegation die Oberaufsicht über die Verwirklichung der NEAT wahr. Sie wird sich insbesondere mit der revidierten Fassung der Neat-Controlling-Weisung und den auf der Grundlage des revidierten Alpentransitbeschlusses zu erstellenden Standberichten befassen. Ihre Erkenntnisse wird sie jährlich in einem Tätigkeitsbericht zuhanden der Finanz-, Geschäftsprüfungs- und Verkehrskommissionen beider Räte festhalten. Die Finanzdelegation wird inskünftig von den néat-relevanten Dokumenten noch Kenntnis nehmen.
Bahn 2000,1. Etappe Das Angebotskonzept Bahn 2000, 1. Etappe, soll auf Grund der heutigen Prognose innerhalb eines Kostenrahmens von 6,4 Milliarden Franken realisiert werden können. Dieser gegenüber dem bewilligten Verpflichtungskredit von 7,4 Milliarden Franken'(Projektierungs- und Preisstand 1993, exklusive Forderungen Dritter) um rund l Milliarde Franken reduzierte Betrag ist je zu etwa einem Drittel auf den Verzicht von Projekten, auf Vergabeerfolge und den Wechsel von der Warenumsatzzur Mehrwertsteuer zurückzuführen. In der Finanzplanung des Bundes ist der tiefere Betrag bereits eingestellt. Die.Finanzdelegation weist jedoch darauf hin, dass die Reduktion der Endkostenprognose mit Unsicherheiten, insbesondere was die Ent-, Wicklung des Preisniveaus im Bausektor anbelangt, behaftet
und deshalb mit grosser Vorsicht zu geniessen ist.
Grössere Probleme ergeben sich bei der Einhaltung der Termine aufgrund längerer Plangenehmigungsverfahren, die sich über mehrere Stufen vom Antrag über die Verfügung'zu Einsprachen bis vor Bundesgericht, dessen Entscheid und schliesslich der Auflage hinziehen können. Für den Angebotsschritt 2001 sind unter anderem das Kernprojekt Coppet-Genève zeitkritisch, für den Angebotsschritt 2005 vor allem die Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist, wo die Plangenehmigungsverfügung 15 Monate später erlassen wurde, sowie der Knoten Zürich. Ausserhalb der genannten Kernpfojekte (vgl. Jahresbericht 1996, Ziff. 482} sind keine nennenswerten Abweichungen aufgetreten. Gesetzlich gebundene Mehrkosten aus zusätzlichen Auflagen aus Plangenehmigungsverfahren im Umfang von rund 200 Millionen Franken können derzeit durch tiefere Vergabepreise aufgefangen werden. Gleich·zeitig wurden Massnahmen zur Beschleunigung des Realisierungsprozesses und bei der Behandlung der Plangenehmigungsverfügungen eingeleitet.
3882
·» Die Finanzdelegation betonte gegenüber dem Departement, dass Minderkos, ten bei den Arbeitsvergaben nicht für die Realisierung von Zusatzwünschen ausgegeben werden dürfen, sondern zur Senkung der Gesamtkosten eingesetzt werden müssen.
Im Nachgang zu einer Inspektion auf der Baustelle Adlertunnel (vgl. Jahresbericht 1997, Ziff. 492.1), einem Objekt der Neubaustrecke Muttenz-Liestal, verlangte die Finanzdelegation die monatlich aktualisierten Standberichte, um Auskunft über den Baufortschritt, die voraussichtlichen Mehrkosten sowie den Stand " des Streitschlichtungsverfahrens zwischen der Arbeitsgemeinschaft und der SBB zu erhalten.
Nach mehreren Verhandlungsrunden konnte im Oktober ein Vergleich erzielt werden, der es erlaubt, die Streiterledigung per Saldo aller Ansprüche abzuschliessen.
Die voraussichtliche Endkostenprognose für den Abschnitt Muttenz-Liestal beläuft sich damit inklusive der Mehrkosten aus dem Vergleich auf 404 Millionen Franken, rund 120 Millionen weniger als im bewilligten Verpflichtungskredit vorgesehen.
Durch die Probleme beim Bau des Adlertunnels verzögert sich die Inbetriebnahme um ein halbes Jahr. Sie sollte aber rechtzeitig auf die Expo.Ol und den nächsten Angebotsschritt 2001 erfolgen.
Die Finanzdelegation wird die weitere Entwicklung beim Adlertunnel im Rahmen der halbjährlichen Standberichte zu Bahn 2000 und einer Aussprache mit Vertretern der SBB aufmerksam weiterverfolgen.
Schliesslich Hess sich die Finanzdelegation an einer Aussprache mit dem Generalsekretär des UVEK und dem Direktor des BAV über die Wirtschaftlichkeit von Bahn 2000 orientieren und stellte mit Besorgnis fest, dass diese sich in den letzten Jahren verschlechtert hat. Das Ziel, einen namhaften Deckungsbeitrag an die Infrastrukturkosten zu erreichen, ist ohne die Einleitung von Gegenmassnahmen in Frage gestellt. Die SBB können ohne diese nur bei einer sehr günstigen Verkehrs- und . Ertragsentwicklung den gemäss Finanzierungsregelung zu tragenden Viertel der Investitionskosten innert einer vernünftigen Frist zurückzahlen.
Die Finanzdelegation erachtet eine vertiefte Analyse zur Wirtschaftlichkeit im heutigen Zeitpunkt als notwendig und beauftragte das UVEK, sie in der ersten Hälfte 1999 über deren Ergebnisse und die zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit in die Wege geleiteten Massnahmen (keine
Ausdehnung bzw. Staffelung des Investitionsvolumens, Evaluation von Sparmöglichkeiten, Analyse der Verkehrsentwicklung} zu orientieren. .
Vereinalinie der Rhätischen Bahn Die Finanzdelegation nahm im September 1998 einen Augenschein vor Ort vor und führte Gespräche mit den Vertretern des Bundes, des Kantons und der Rhätischen Bahn (RhB). Die Feststellung der Finanzdelegation, dass das Vereinaprojekt, unter Ausschluss der Teuerung, mit grösster Wahrscheinlichkeit innerhalb der vom Parlament bewilligten Kredite und termingerecht abgeschlossen werden kann, haben sich dabei bestätigt (vgl. Jahresbericht 1997, Ziff. 484). .
Aufgrund der Aussprachen und in Anerkennung der disziplinierten Projektabwicklung unterstützt die Finarizdelegation eine leichte Öffnung der bisherigen Praxis des
3883
BAY in Bereichen, wo die -RhB Massnahmen realisieren will, die den Betrieb, die Wirtschaftlichkeit und/oder die Sicherheit wesentlich und nachweislich verbessern.
Betroffen sind verschiedene ergänzende Positionen, die mit der Blockierungsplanung aufgehoben wurden, wenn deren Notwendigkeit nach der Aufnahme des Betriebs ersichtlich werden sollte. Zu diesem Zweck kann die RhB Gesuche an das BAV bis l Jahr nach Betriebsaufnahme richten. Vorläufig wird dazu ein Betrag von 3 Millionen Franken (Preisbasis 1985) in Reserve gehalten. Unter Einbezug weiterer offener Fragen zu Sicherheitsinvestitionen ergibt sich im Vergleich zum vergangenen Jahr (vgl. Jahresbericht 1997, Ziff. 484) folgende Kostenübersicht: Tabelle 9 Kostensituation (in Mio. Fr., Preisbasis 1985, ohne Teuüning)
Kredit gemäss BB vom 18. 12. 1986
Zusatzkredit gemäss BB vom 1. 6. 1994 Gesamtkredit voraussichtliche Endkosten
Kreditrest
31.12.97
30.06.98
30, I I . 98
538.0 33.0 571.0 561.3
538.0 33.0 571.0 564.6
538.0 33.0 571.0 567.2
9.7
6.4
3.8
Die Finanzdelegation hält fest, dass sich die" besondere Projektabwicklung sowie das Controlling- und Reportingkonzept, die beim Bau der Vereinalinie zur Anwendung kamen, bewährt haben und sogar als Vorbild bei der Verwirklichung anderer Eisenbahnprojekte dienen können. Sie legt weiterhin grossen Wert darauf, dass auch bei Einhaltung der vom Parlament bewilligten Verpflichtungskredite keine Kreditausschöpfimg erfolgt. Sie lässt sich vom BAV laufend über die Freigabe ergänzender Positionen informieren.
482
Inspektion beim Bundesamt für Verkehr (BAV), Bereich
Konzessionierte Transportunternehmungen (KTU) Die Sektion 2 der Finanzdelegation führte beim Bundesamt für Verkehr (BAV) eine Inspektion im Bereich der Konzessionierten Transportunternehmungen (KTU) durch. Gegenstand waren namentlich die Auswirkung der Bahnreform, die Investitionsbeiträge und die Beiträge an laufende Ausgaben der KTU, die Rolle des BAV als Aufsichtsbehörde sowie verschiedene offene Einzelfragen.
Der Prozess der Bahnreform hat mit Inkraftsetzung des revidierten Eisenbahngesetzes (EBG) und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen* auf den 1. Januar 1996 begonnen. Im Wesentlichen wurde in der ersten Phase die Abgeltung des Regionalverkehrs neu geregelt, mit Auswirkungen insbesondere bei den Beiträgen an laufende Ausgaben. Die Kantone beteiligen sich an den Beiträgen an den Regionalverkehr von SBB und Post. Die Abgeltungen werden neu auf Grund von jährlichen Planrechnungen festgelegt. Das von den KTU, SBB und Post offerierte Angebot wird von Kantonen und Bund zu einem vereinbarten Preis (Abgeltung) bestellt. Die bisherigen Erfahrungen mit den Plan- und Ist-Kostenrechnungen sind aus Sicht BAV gut. Von den 202 Jahresrechnungen 1997 der KTU sind 51% Kostenrechnungen bereinigt und revidiert bzw. werden demnächst abgeliefert, 44% sind zur Berei-
3884
·B
A| ^P
§
nigung und Revision bereit, 4% sind nach Terminverlängerung noch in Arbeit und 2% sind nur mit Einschränkungen vorhanden bzw. noch nicht revidiert. Bei zwei der vertieft revidierten Unternehmungen wurden Unregelmässigkeiten festgestellt, die zu Korrekturen führten. Sobald das System flächendeckend eingeführt ist, kann gestützt darauf das gesamtschweizerisch vereinheitlichte Controllingwerkzeug «Indikatoren- und Verkehrsdatensystem öffentlicher RegionalverkehD> (ISÖV) implementiert werden. Es wird ermöglichen, Vergleiche mit Kennzahlen unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten darzustellen.
Aus Sicht der Finanzdelegation ist mit dem System der Abgeltung der Plankosten an die KTU zu gewährleisten, dass keine versteckten Subventionen stattfinden und die internen Verrechnungen korrekt erfolgen. Zudem legt sie grossen Wert auf eine rechtsgleiche Behandlung bei der Ausrichtung von Betriebsbeiträgen. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) wurde beauftragt, diesen Punkten bei ihren Prüfungen ihre besondere Aufmerksamkeit zu schenken.
Neben den Betriebsbeiträgen .kann der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite den KTU auch Darlehen und Beiträge für Investitionen gewähren, die die Erhöhung der Sicherheit oder der Wirtschaftlichkeit bezwecken. Die Ausrichtung von Bundesbeiträgen setzt die Mitbeteiligung der Kantone voraus. Die Investitionsbeiträge werden durch den Bund mit Rahmenkrediten gesteuert. Der aktuell Laufende Hat eine bis mindestens Ende 2000 verlängerte Geltungsdauer. Das BAV hat von den KTU Angaben'für eine Zwischenerhebung eingeholt, um die Prioritäten nötigenfalls neu festzulegen. Sicherheitsbelange werden vom BAV prioritär behandelt. Für die Einhaltung der Sicherheitsbestimmungen sind die Unternehmungen verantwortlich, dem BAV als Aufsichtsbehörde obliegt die Kontrolle.
Die Finanzdelegation hat die EFK beauftragt, bei ihren Prüfungen im Bereich der Investitionsbeiträge regelmässig zu kontrollieren, dass an die KTU nichtbeitragsberechtigte Kostenteile bei den Schlussabrechnungen klar ausgeschieden werden. ' . Im Nachgang zu ihren Feststellungen hinsichtlich Vorkommnissen bei der Freiburger Bahn- und Busgesellschaft GFM (vgl. Jahresbericht 1996, Ziff. 486) Hess sich die Finanzdelegation über den aktuellen Stand der Untersuchung und die daraus gezogenen Lehren beim BAV orientieren. Die
damals in Aussicht gestellte Botschaft über den Bundesanteil zur Sanierung der GFM wird den eidgenössischen Räten 1999 vorgelegt. Der Gesamtverlust konnte von den anfänglich errechneten 24,9 Millionen auf 16,2 Millionen Franken reduziert werden, wobei sich der Bundesanteil auf einen Drittel beschränkt.
Aus den Vorfällen bei der GFM und den Ergebnissen eines Administrativüntersuchungsberichts, den das Departement in Auftrag gegeben hat, wurde von Seiten des BAV verschiedene Lehren gezogen. Parallel zur Neuausrichtung der Aufsichtsfunktion des Amtes sollen die KTU selbständiger, Kooperationen und Allianzen gefördert, die Anzahl der -Verwaltungsräte reduziert und effiziente Führungsinstrumente geschaffen werden. Für die Umsetzung in die Praxis sieht das Amt eine systematische Ausbildung und Instruktion der Verwaltungsräte der KTU und der kantonalen Stellen des öffentlichen Verkehrs sowie eine Beratung'bei bestimmten spezifischen Problemen vor.
Hinsichtlich Bundesbeteiligungen und Bundesvertretem in Verwaltungsräten der KTU verfolgt das BAV eine Strategie der Verringerung. Wie die Finanzdelegation feststellte, ist der Bund heute nur in zwei Fällen zu mehr als 50 Prozent an einer KTU beteiligt. Neu nehmen fachkompetente Vertreter tieferer hierarchischer Stufe 3885
des BAV in die Verwaltungsräte der KTU Einsitz, Auf die Schaffung eines Kompeterizzentrums innerhalb des BAV wurde verzichtet.
Im Bereich der von der Eidgenössischen Finanzkontrolle seit Jahren bemängelten Darlehens-, Ordnungs- und Beteil igungskonti konnten auf Drängen der Finanzdelegation bis Ende 1998 rund 90% der aufwendigen Recherchierarbeiten abgeschlossen werden. Die endgültige Bereinigung sollte anfangs 1999 ·erfolgen.
483
Inspektion beim Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft (BUWAL)* Die Sektion 2 der Finanzdelegation führte beim Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) eine Inspektion mit Schwerpunkten -auf den Projekten «Europäisches Naturschutzjahr 1995» (ENSJ '95} und «Inventar historischer Verkehrswege der Schweiz» (IVS) im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes durch.
Im Rahmen des ENSJ '95 konnten nachhaltige Naturprojekte eingeleitet werden.
Dem Projektmanagement schenkte das BUWAL allerdings nicht die nötige Aufmerksamkeit. Dies hat dazu geführt, dass das Kostendach um über 200 Prozent oder rund 9 Millionen Franken überschritten und die Termine von Ende 1996 auf Ende 1999 verlängert werden mussten. Die Finanzdelegation erachtet das Vorgehen des Amtes als krasses Missmanagement und forderte das BUWAL auf, bei allen künftigen Projekten ein straffes Projektmanagement mit klaren Verantwortlichkeiten sicherzustellen. Sie wird sich mit der detaillierten Ablaufplanung und dem Stand der Zielerreichung noch eingehend auseinandersetzen.
Gemäss ursprünglichem Vertrag aus dem Jahre 1983 sollte das IVS bis Ende 1995 abgeschlossen sein und rund 13 Millionen Franken kosten. Im Jahre 1993 wurde das Projekt, das 1995 hätte beendet werden sollen, bis spätestens Ende 2003 verlängert.
Auch in finanzieller Hinsicht wird der Rahmen mit neu 45 Millionen Franken krass überschritten. Besonders bedenklich stimmte die Tatsache, dass auch die 1993 modifizierten Bedingungen nicht eingehalten werden.
Die Finanzdelegation bemängelte die unzureichende Projektführung und forderte die Einhaltung des Kostendachs, der Vertragsbedingungen und der terminlichen Vorgaben. Sie wird die Frage des Projektmanagements beim BUWAL im Allgemeinen und bezüglich der erwähnten Projekte im Jahre 1999 vertieft prüfen.
Auch bei der Überwachung der an die Kantone abgegebenen Globalkredite fehlen zurzeit angemessene Strukturen und eine konsequente Durchführung. Die Finanzdelegation erwartet, dass das BUWAL auch in diesem Bereich weiterführende Kontrollmassnahmen einleitet und durchsetzt.
Die Finanzdelegation stellte beim Controlling fest, dass ein Konzept zur Zeit nicht vorliegt. Das BUWAL führt stichprobenweise Prüfungen über die Verwendung der Bundesmittel und die Einhaltung der einschlägigen Rechtsgrundlagen bei den Kantonen durch. Eingehendere Prüfungen seien aus personellen Gründen nicht möglich.
Die Finanzdelegation vertritt die Auffassung, dass das Amt zusammen mit der EFK
3886
.^
den. effektiven Einsatz und die Wirkung der Bund'esgelder bis zum Nutzniesser prüfen sollten und forderte eine Verstärkung des Controllings.
Das BUWAL sieht vor, über die neue EDV-Anwendung ARAMIS Informationen über alle mit Bundesmitteln unterstützten Forschungsprojekte der Allgemeinheit zugänglich zu machen und gleichzeitig die diesbezüglichen finanziellen Daten von Budgetzahlen über das Kreditmanagement bis zu einzelnen Zahlungen zu verwalten.
Die EFK weist in diesem Zusammenhang daraufhin, dass damit diese Daten parallel zur zentralen Erfassung im Rechnungsdienst des Amtes dezentral ein zweites Mal erfasst und damit doppelt verwaltet werden müssten.
Die Finanzdelegation forderte das BUWAL auf, dieses Vorgehen nochmals auf vermeidbare Doppelspurigkeiten zu überprüfen und einen Weg einzuschlagen, der das Risiko zusätzlicher Fehlerquellen ausschliesst.
484
Bundesamt für Strossen (ASTRA): Abrechnungskontrolle im Nationalstrassenbau
Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) überprüfte im Rahmen Ihrer Revisionstätigkeit eine grössere Anzahl von Rechnungsbelegen eines Kantons im Bereich des Nationalstrassenbaus. Dabei zeigte sich, dass die geleisteten Zahlungen bei verschiedenen Ingenieurverträgen die verpflichteten Honorarsummen zum Teil um bis zu 400 Prozent überschritten. Gemäss der «Administrativen Weisung über den Nationalstrassenbau» des ASTRA aus dem Jahre 1994 wären die Auftragserhöhungen von rund 50 Millionen Franken niit Vertragsnachträgen zu regeln und zu verpflichten gewesen. Auf Grund der Intervention der EFK hat das ASTRA das entsprechende kantonale Tiefbauamt zur Bereinigung der Verträge aufgefordert.
Die Finanzdelegation nahm den Vorfall zum Anlass, die Steuerung und Kontrolle des Amts im genannten Bereich vertiefter unter die Lupe zu nehmen. Sie nahm zur Kenntnis, dass es sich beim genannten Vorfall um einen Einzelfall handelt, der bereinigt werden-konnte, ohne dass dem Bund dadurch Mehrkosten entstanden sind, stellte jedoch gleichzeitig fest, dass eine ausreichende Steuerung und Kontrolle infolge mangelnder Umsetzung des Kreisschreibens des ASTRA an die Kantone noch » n i c h t gewährleistet ist. Zudem fehlt dem Amt auf Grund des Arbeitsumfangs und der knappen Ressourcen des internen Finanzinspektorats noch immer die Möglichkeit, eine Vollständigkeitskontrolle durchzuführen.
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Berciti früher haben die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates wie die Arbeitsgruppe «Standards im Nationalstrassenbau» Verbesserungen gefordert. Auf Intervention der Finanzdelegation werden im Amt zur Zeit gezielte Massnahmen zu deren Gewährleistung umgesetzt. So soll das kapazitätsmässig unterdotierte Inspektorat aufgestockt werden. Neben der Erfassung der bestehenden Verträge werden weitere Vollständigkeitsabklärungen bei den Kantonen vorgenommen und die internen Kontrollsysteme der Kantone geprüft. Kantonen, die im Falle von Kreditüberschreitungen nicht rechtzeitig ein begründetes Zusatz- oder Teilkreditbegehren stellen, werden die kreditüberschreitenden Summen in Zukunft schneller zurück belastet.
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Die Finanzdelegation wird sich in der ersten Hälfte 1999 über den Stand der erzielten Verbesserungen orientieren lassen.
485
Finanzielle Überwachung der vom Bundesamt für Energiewirtschaft geforderten Projekte
Die Finanzdelegation befasste sich im Berichtsjahr mit dem Controlling der vom Bundesamt für Energiewirtschaft (BFE) geförderten Projekte im Allgemeinen und mit dem Verein Info Energie im besonderen. Das BFE hat den Verein während dessen Bestehens (1992-1996) mit 3,2 Mio. Franken unterstützt. Da sowohl seitens der Kantone, die den Verein ebenfalls namhaft unterstützten, wie auch seitens des BFE Zweifel am effizienten Einsatz der Mittel durch den Verein Info Energie aufkamen, wurde dieser im Herbst 1996 aufgelöst. Ein Bundesanteil am Restvermögen des Vereins von ca. 440000 Franken wurde zurückbezahlt. Ausgehend von diesem konkreten Fall stellte die Finanzdelegation fest, dass das BFE keine vergleichbaren Institute finanziell unterstützt.
In" allgemeiner Hinsicht gelangt die Finanzdelegation jedoch auf Grund von Artikel 10 Absatz l des Energiegesetzes (SR 750.0), wonach das BFE den Auftrag hat, die Öffentlichkeit und die Behörden über die Nutzung erneuerbarer Energien zu informieren und zu beraten zum Schluss, dass im BFE ein internes Finanzinspektorat zu prüfen ist. Die Finanzdelegation vertritt im_ Einklang mit der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) grundsätzlich die Auffassung, dass für Ämter mit erheblichen Geldflüssen und'entsprechend grösseren Risikopotentialen diese durch ein internes Finanzinspektorat kontrolliert werden sollten (vgl. diesbezügliche Ausführungen der EFK im Jahresbericht 1997, Teil II, Ziff. 7). Nebst dieser Frage haben die laufenden energiepolitischen Diskussionen die Finanzdelegation bewegen, für 1999 im BFE eine Inspektion anzusetzen, die insbesondere die finanzielle Führung der Projekte zum Gegenstand haben wird.
Die Finanzdelegation erwartet, dass im Bundesamt für Energie (BFE) die finanzielle Überwachung der Projekte verbessert wird.
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49 491
Anstalten und Unternehmen des Bundes Aufsicht über die Post*
*
Die Jahresrechnung und die Konzernrechnung werden nach dem am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen Postorganisationsgesetz (SR 783.1) nicht mehr von der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK), sondern von der vom Bundesrat ernannten Revisionsstelle geprüft. Da der Bund der Post in der Eröffnungsbilanz ein Dotationskapital von 1,3 Milliarden Franken zur Verfügung gestellt hat und diese immer noch öffentliche Aufgaben zu erfüllen hat, besteht weiterhin eine Finanzaufsichtskompetenz der EFK. Die Post als eine selbstständige Anstalt des öffentlichen Rechts mit Rechtspersönlichkeit und Sitz in Bern befindet sich nun im dritten Kreis der öffentlichen Dienstleistungsbetriebe. Die direkte Kontrollverantwortung der EFK nimmt 3888
ab. Sie kann sich auf Sonderprüfungen beschränken, die in enger Verbindung mit der internen und externen Revision der Post durchgeführt werden.
Die Wahrnehmung der Eigentümerinteressen obliegt dem Bundesrat. Die Gewinnablieferung der Post an den Bund ist für den Finanzhaushalt von Relevanz. Die Finanzdelegation steht deshalb eine Prüfungsbefugms bezüglich der Erfüllung der strategischen Ziele des Bundesrates zu. Die Finanzdelegation führte im Berichtsjahr mit den zuständigen Departementen UVEK und EFD Gespräche über die Wahrung der Aufsichtsverantwortung des Bundesrates bei der Post. Danach erstattet der Verwaltungsrat der Post dem Bundesrat jeweils im ersten Quartal einen Bericht über dieErreichung der strategischen Ziele mit allfälliger Anpassung der Ziele. Im März folgt ein Gespräch' zwischen UVEK und EFD und dem Verwaltungsrat der Post. Der Bundesrat entscheidet dann gestützt auf die Anträge der beiden Departemente über die Genehmigung des Geschäftsberichtes und der Rechnung sowie über die Gewinnablieferung. Zudem finden periodisch Gespräche zwischen den Departementen UVEK und EFD und dem Verwaltungsratspräsidenten der Post im Sinne eines Meinungsaustausches statt.
Die Finanzdelegation wird sich 1999 mit der definitiven Ausgestaltung des Controlling- und Reportingsystems des Bundesrates befassen und die Schlussfolgerungen über die Wahrung der Eigentümerinteressen im ersten Geschäftsjahr unter neuem Recht ziehen.
492
Finanzaufsicht über die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG)
Nach Artikel 56 Absatz 2 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (RTVG) (SR 784.4) müssen Veranstalter, die Gebührenanteile oder Finanzhilfen erhalten, der "Aufsichtsbehörde - dem Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation -jährlich den Voranschlag und die Rechnung zur Genehmigung vorlegen und die Finanzplanung zur Kenntnis bringen. Der Finanzplan der SRG ist von der Aufsichtsbehörde zu genehmigen. Die Aufsichtsbehörde prüft, ob der Finanzhaushalt nach den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Betriebsführung geführt wird.
Sie berücksichtigt dabei branchenübliche Vergleichswerte. Die Aufsichtsbehörde kann die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) mit der Überprüfung der Rechnungsführung beauftragen. Für die Gebührenfestsetzung ist der Bundesrat zuständig.
Er berücksichtigt dabei den voraussichtlichen Finanzbedarf der SRG für die Erfüllung ihrer Aufgaben und ihre übrigen Finanzierungsmöglichkeiten.
Die Geschäftsprüftingskommission des Ständerates befasste sich 1997 mit der Bundesaufsicht über die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft. Sie veröffentlichte am 10. November 1997 einen entsprechenden Bericht5. Die Stellungnahme des Bundesrates dazu folgte am 22. April 19986. Für die Finanzdelegation standen dabei die Empfehlungen der GPK zur Finanzaufsicht im Vordergrund.
Die GPK hat dem Bundesrat empfohlen, den Begriff der wirtschaftlichen Betriebsführung zu definieren und zu prüfen, ob dabei die in Artikel 5 Absatz 2 des Bundes5 6
Bundesblatt 1998, Bd. II, S. 1934 ff.
Bundesblatt 1998, Bd IV, S. 4099 ff.
·3889
gesetzes'über die Eidgenössische Finanzkontrolle (SR 614) enthaltenen Kriterien Anwendung finden. In seiner Antwort relativierte der Bundesrat die Notwendigkeit der Prüfkriterien der EFK. Der Grundsatz der sparsamen Mittelverwendung gelte zwar auch für die SRG. Das Finanzkontrollgesetz sei auf inputorientierte Verwaltungseinheiten gemünzt. Die SRG hingegen stehe einem marktwirtschaftlichen Unternehmen näher als die klassischen Verwaltungsorganisationen, da die Wirtschaftlichkeit an den Kosten und Leistungen gemessen werden könne. Die SRG verfüge zudem über ein gut ausgebautes Controllmg und eine moderne Vollkostenrechnung.
· Im Rahmen der mitschreitenden Finanzaufsicht befasste sich die Finanzdelegation mit den Bundesratsbeschlüssen zu den SRC-Gebühren. Die Finanzdelegation nahm mit Befriedigung davon Kenntnis, dass der Bundesrat 1998 und 1999 auf eine Erhöhung der SRC-Gebühren verzichtet. Ab dem Jahr 2000 begehrt der Zentralrat der SRG jedoch einen Gebührenaufschlag von 9,8 Prozent. -Die Erhöhung wird mit stagnierenden Werbeeinnahmen und dem wettbewerbsbedingten Kostenanstieg der Übertragungsrechte begründet.
Die getrübten Finanzperspektiven der SRG lassen einmal mehr die Erhöhung der Empfangsgebühren als wahrscheinliches Szenario in den Vordergrund treten. Der vom UVEK ausgeübten Finanzaufsicht kommt für den Entscheid des Bundesrates über Gebührenerhöhungen deshalb eine zentrale Bedeutung zu. Es wäre deshalb angezeigt, wenn der Bundesrat die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission, des Ständerates vom 10. November 1,997 zur Finanzaufsicht über die SRG vollumfänglich befolgen würde. Ein Erklärungsbedarf besteht namentlich bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit. Nach dem Finanzkontrollgesetz beinhaltet dieses Kriterium, dass die Mittel sparsam eingesetzt werden, dass die Kosten und Nutzen in einem günstigen Verhältnis stehen und dass die finanziellen Aufwendungen die erwartete Wirkung haben. Gebührenerhöhungen lassen sich langfristig nur durchsetzen, wenn der Beweis einer wirtschaftlichen Betriebsführung in jeder Hinsicht erbracht werden kann. Zu beachten ist, dass bei der anvisierten Gebührenerhöhung für 2000 eine zusätzliche Belastung der Radiohörer und Femsehkonsumenten von rund 100 Millionen Franken zur Debatte steht.
Die Finanzdelegation befasste sich im Berichtsjahr ferner mit der
Neuordnung des Inkassos der SRC-Gebühren. Nach der Privatisierung der Swisscom wurde diese Aufgabe für eine Übergangszeit von maximal fünf Jahren an die Tochtergesellschaft Billag übertragen. Der Bundesrat legte die Verwaltungskosten für das Inkasso auf maximal 50 Millionen Franken fest. Die Billag bekundet Mühe, das festgelegte Kostendach einzuhalten und ist zu Kosteneinsparungen gezwungen. Die definitive Zuteilung des Inkassoauftrags soll im Verlaufe der nächsten drei Jahre ausgeschrieben werden.
Angesichts der bevorstehenden Gebührenerhöhung befürwortet die Finanzdelegation eine vertiefte Überprüfung der wirtschaftlichen Betriebsführung.
Die Aufsichtsbehörde wird eingeladen, den Preisüberwacher zur Beurteilung der geplanten Gebührenerhöhung beizuziehen.
3890
*
493 493.1
Schweizerische Bundesbahnen (SBB) Auswirkungen und Umsetzung der Bahnreform bei den .SBB und beim Bund
Am 15. August 1997 stattete die Sektion 3 der Finanzdelegation bei der Direktion Finanzen und Controlling der SBB einen Inspektionsbesuch ab (Jahresbericht 1997, ·Ziff. 492.3) und stellte unter anderem fest, dass die organisatorische und rechnerische Trennung der Bereiche Verkehr und Infrastruktur frühzeitig angepackt wurde, in der Übergangsphase jedoch Unsicherheiten bezüglich der rechnerischen Füh· rungsinstrumente sowohl bei den SBB als auch bei den Kontroll-, Aufsichts- und Oberaufsichtsorganen bestanden. Sie beschloss, die Auswirkungen und Umsetzung der Bahnreform von der Umwandlung der SBB in eine Aktiengesellschaft bis zur Verabschiedung der Eröffnungsbilanz in den für die Finanzaufsicht relevanten Bereichen weiter zu begleiten (vgl. Jahresbericht 1997, Ziff. 492.1 ff.).
Im Jahre 1998 wurde die Umsetzung der Bahnreform auf allen Stufen vorangetrieben. Das Parlament hat in der Wintersession die Leistungsvereinbarung, und den Zahlungsrahmen SBB für die Jahre 1999-2002 genehmigt. Der Bundesrat hat den neuen Verwaltungsrat der SBB AG und die externe Revisionsstelle gewählt, das Budget für das Jahr 1999 genehmigt sowie eine Vielzahl neuer bzw. geänderter Verordnungen beschlossen. Zur Zeit laufen die Vorbereitung für die Errichtung der autonomen Stiftung «Pensionskasse SBB» und die Beurteilung der Eröffnungsbilanz im Rahmen einer second opinion. Im kommenden Frühjahr wird der Bundesrat die Schlussbilanz und die letzte Rechnung der alten SBB genehmigen sowie über die Eröffnungsbilanz der neuen SBB AG befinden. Gleichzeitig bereitet sich das BAV auf die Übernahme hoheitlicher Aufgaben verbunden mit einer Stellenaufstockung bzw. eineni Stellentransfer vor. Das Generalsekretariat des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) arbeitet an der Formulierung der strategischen Ziele des Bundes als Eigner und der konkreten Ausgestaltung eines Controlling- und Reportingsystems, Der neue Verwaltungsrat der SBB AG hat bereits im Oktober 1998 eine neue Führungs- und Organisationsstruktur mit drei ergebnisorientierten, resultateigenverantwortlichen Divisionen beschlossen und das Organisationsreglement verabschiedet.
Vor diesem Hintergrund führte die Finanzdelegation in der Berichtsperiode zwei Aussprachen mit dem Präsidenten der Generaldirektion der SBB über den Stand des Umsetzungsprozesses-
hinsichtlich finanzieller Führungsinstrumente, Leistungsverrechnung, Anlagenbuchhaltung, Pensionskasse, Personalkasse, internem Controlling, interner Revision sowie Rep'orting an die Behörden. Die SBB orientierten zudem über die Strukturentscheide des neuen Verwaltungsrates, die Auswirkungen des beabsichtigten Joint Ventures mit den Italienischen Staatsbahnen und den Transfer von hoheitlichen Aufgaben und der entsprechenden Stellen von der neuen SBB AG zum Bund. ' ..
Hinsichtlich personellen Auswirkungen blieben Fragen bezüglich des Umfangs der hoheitlichen Aufgaben im Sicherheitsbereich, der Art und Weise des bisherigen Vollzugs durch die SBB und des genauen Umfangs der neu zu schaffenden Stellen beim Bund ungeklärt. Gemäss früherer Auskunft des BAV .ist es aber ungewiss, ob dafür tatsächlich 90 Stellen benötigt werden, wie dies bei der bisher teilweise dezentralisierten Aufgabenerfüllung durch die SBB der Fall war. Es bleibt vorerst offen, in welchem Umfang durch eine Reorganisation und Zentralisierung der Aufgar ben Stellen eingespart werden können.
3891
Mit Inkrafttreten des neuen SBB-Gesetzes per 1. Januar 1999 und der damit verbundenen Umwandlung in die Aktiengesellschaft SBB AG ergeben sich auch Änderungen im Bereich der Aufsicht durch das UVEK und der Oberaufsicht durch die Finanzdelegation. Analog zur Post und der Swisscom kommt dem Aufbau und der Umsetzung eines effektiven und effizienten Controlling- und Reportingkonzepts eine zentrale Bedeutung zu. Dies betonten auch die Finanzkommissionen in ihren Mitberichten zur Leistungsvereinbarung 1999-2002. Auf deren Basis wird der Bun-.
desrat 1999 die strategischen Ziele für die SBB AG formulieren. Die Finanzdelega·tion nahm mit Befriedigung zur Kenntnis, dass sich das Controlling des Verwaltungsrates der SBB AG und das übergeordnete Controlling des UVEK auf dieselben Methoden, was den Aufbau und die Ausgestaltung betrifft, stützen.
Schliesslich wird der Bundesrat im Frühjahr dieses'Jahres über die Schlussbilanz und die letzte Rechnung der alten SBB genehmigen sowie über die Eröffnungsbilanz der neuen SBB AG befinden. In diesem Zusammenhang interessiert sich die Finanzdelegation für die gesamten und definitiven Entlastungen der SBB bzw. Anpassungen, die der Bundesrat gestützt auf Art. 2 des Refinanzierungsbeschlusses SBB vom 20. März 1998 vornimmt.
, Die Finanzdelegation wird die Frage der personellen Auswirkungen der Bahnreform beim Bund, der Verabschiedung der Eröffnungsbilanz und der Umsetzung des Controlling- und Reportingsystem's des Ü-VEK weiterverfolgen.
493.2
Zu den Ergebnissen der Abteilung Revision (RV) der SBB*
Kauf des Hotels «La Suisse» in Faido Die interne Revision stellte anlässlich einer Revision im Frühjahr 1998 fest, dass der Kauf des Hotels «La Suisse» in Faido für die Unterbringung und Verpflegung der Bauarbeiter im Bereich der Sondierungen Fiora und Zwischenangriff Faido auf inakzeptable Weise erfolgte. Das aus der Jahrhundertwende stammende Haus diente zuletzt als Produktionsraum und war zum Zeitpunkt des Kaufs in einem unbewohnbaren Zustand. Zu bemängeln waren namentlich die fehlenden bzw. ungenügenden sachlichen und betriebswirtschaftlichen Entscheidgrundlag'en, die Inkaufnahme ausgebliebener interner Kontrollen sowie massiv unterschätzte Sanierungskosten von rund 2 Millionen Franken.
Die Generaldirektion der SBB bestätigte anlässlich einer Aussprache, dass der Erwerb des Objekts eine Fehlleistung darstellte, da eine angemessene Nutzung nicht in Frage kommt. Neben unmittelbaren personellen Konsequenzen wurde organisatorische Massnahmen zur Erhöhung der Wirksamkeit der Koritrollmechanismen und der Transparenz bei der Abwicklung inskünftiger Geschäfte ergriffen. Die Finanzdelegation konnte feststellen, dass die SBB die nötigen Lehren aus dem Vorfall gezogen haben, Kostenübernahme in Zusammenhang mit archäologischen Arbeiten bei Bahnprojekten Die Finanzdelegation hat auf Grund eines weiteren Revisionsberichts festgestellt, dass im Bahnbereich Vorgaben über die Kostentragung im Zusammenhang mit ar3892
chäologischen Arbeiten fehlen. Im Rahmen der Bauarbeiten für Bahn 2000 wurden die für archäologische Grabungen bis Ende 1998 budgetierten 8,5 Millionen Franken vollumfänglich aufgebraucht und zudem weitere Kreditbegehren im Umfang mehrerer Millionen Franken von Seiten der involvierten Kantone an die SBB gestellt. Eine'Beteiligung der Kantone an den Kosten der archäologischen Grabungen ist bisher nicht erfolgt. Gemäss Bundesratsbeschluss vom 13. März 1961 über den Nationalstrassenbau und Archäologie stellen die Kosten der Ausgrabung, der Bergung oder der wissenschaftlichen Aufnahme historischer Funde im Trasse künftiger Nationalstrassen Erstellungskosten der Nationalstrassen dar. Der Bund beteiligt sich an diesen Kosten in demselben t Umfang wie an den Erstellungskosten des entsprechenden Nationalstrassenzuges.
Die Finanzdelegation, erachtet es angesichts der anstehenden und laufenden Bauarbeiten für die Eisenbahngrossprojekte als notwendig, eine klare übergeordnete Regelung auch für den Bereich des Eisenbahnbaus vorzusehen. Sie hat den Vorsteher · des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) aufgefordert, entsprechende Abklärungen in die Wege zu leiten und in der ersten Hälfte 1999 über die zu treffenden Massnahmen zu informieren.
Prüfungen zur Einhaltung der Bestimmungen über das Öffentliche Beschaffungswesen Im Rahmen zur Einhaltung der Bestimmungen über das Öffentliche Beschaffungswesen stellte die interne Revision fest, dass im'Bereich des mechanischen Gleisunterhalts die Regeln des freien Marktes zuwenig spielen. Die1 rund 70 Millionen Franken Umsatz im Geleiseunterhalt teilten sich 1997 auf drei Firmen auf, mit denen teils seit rund 70 Jahren eine intensive Zusammenarbeit bestand. Die SBB haben auf . Ende 1999 die bestehende, nur mündlich vereinbarte Zusammenarbeit gekündigt und ein Ausschreibungsverfahren für die neuen Verträge ab dem Jahr 2000 eröffnet, nachdem die interne Revision das Risiko überhöhter Preiszahlungen als beträchtlich beurteilte.
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Nachprüfung der Wirksamkeit der Abteilung Revision (RV) Im Rahmen ihres Jahresberichts 1996 (Ziffer 492.2>nahm die Finanzdelegation mit Befriedigung zur Kenntnis, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) die Voraussetzungen für die Tätigkeit der Abteilung Revision der SBB (RV) insbesondere in Bezug auf deren Wirksamkeit als gut einschätzt. Zu Bemerkung Anlass gab jedoch die Tatsache, dass die frei verfügbare Kapazität der RV (1996: 17 Etatstellen) infolge von Sonderaufträgen kontinuierlich abnahm, was zu einer unerwünschten Unterschreitung des bewilligten Personal-Soll-Bèstandes, führte. Gestützt auf den Bericht hatte die Finanzdelegation die EFK mit einer Nachprüfung beauftragt.
In ihrem neusten Bericht beurteilt die EFK diese als immer noch knapp, obschon sie sich seit der letzten Überprüfung insgesamt leicht erhöht hat. Die Finanzdelegation nahm zur Kenntnis, dass die SBB angesichts der neuen komplexeren Struktur der Rechnungslegung die Abteilung um drei Personen verstärkt haben.
Mit der Umwandlung der SBB in eine Aktiengesellschaft stellt die SBB AG ab 1. Januar 1999 keine Verwaltungseinheit des Bundes mehr dar. Damit ist auch Artikel 11 des geltenden Finanzkontrollgesetzes auf die interne Revision nicht mehr anwendbar. Die internen Revisionsberichte der SBB stehen der EFK und damit auch der Finanzdelegation in Zukunft nicht mehr zur Verfügung.
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494 494.1
Swisscom AG Aufsicht über die Swisscom AG*
Aufsichts-, Controlline- und Reportingkonzept Die Finanzdelegation berichtete in ihrem letztjährigen Tätigkeitsbericht unter Ziffer 491.4 ausführlich über die vom Bundesrat erlassenen strategischen Ziele und die Arbeiten des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am Aufbau des bundesrätlichen Aufsichts-, Controlling- und Reportìng"konzepts. Im Berichtsjahr orientierte das Departement die Finanzdelegation und im Rahmen des Post- und Swisscom-Seminars auch die zuständigen Sektionen der Finanz- und Geschäftsprüfungskommissionen - über das Konzept und den aktuellen Stand der Umsetzung.
Der Bund als Hauptaktionär und der Verwaltungsrat der Swisscom AG haben sich " im Berichtsjahr grundsätzlich über Inhalt, Form und Ablauf des strategischen Controllingsystems geeinigt. Anlass für eine Entlastung des Verwaltungsrates und Anknüpfungspunkt zur Feststellung, ob die strategischen Ziele erreicht worden sind, bilden der jährliche Geschäftsbericht der Swisscom AG mit deren Rechnung. Jeweils im ersten Quartal des Jahres erstattet der Verwaltungsrat dem Bundesrat einen detaillierten Bericht, unterrichtet über Abweichungen, deren Gründe und schlägt Korrekturmassnahmen vor. Die Berichterstattung erfolgt nach einem klaren Raster unter Verwendung von Kennziffern, Gestützt darauf, auf den Geschäftsbericht und weitere Gespräche zwischen den zuständigen Departementen und der Swisscom AG entscheidet der Bundesrat über die Genehmigung des Geschäftsberichtes. Neben diesem formalen Controllingprozess finden laufende Kontakte zwischen den zuständigen Departementen und -dem Bundesvertreter im Verwaltungsrat der Swisscom AG statt.
Die Finanzdelegation erachtet in diesem Zusammenhang den Einsatz adäquat ausgewählter Kennziffern als entscheidend. Erstens bilden sie als objektiv überprüfbare Indikatoren die Grundlage für die Bestimmung der Zielerreichung, zweitens dienen sie als Frühwarnsystem. Sie nahm zur Kenntnis, dass die endgültige Umsetzung erst im kommenden Jahr möglich sein wird, da ein aussagekräftiges und stufengerechtes Kennziffernsystem auf die unternehmensinternen Indikatorensysteme, die selbst einer Neudefinition unterworfen' werden, abgestimmt werden muss. Während im Bereich der finanziellen Indikatoren anerkannte internationale Standards bestehen, gestaltet sich die Definition in
qualitativen Bereichen, wie beispielsweise der Kundenzufriedenheit oder der personalpolitischen Leitplanken als weitaus schwieriger.
Die Finanzdelegation wird sich mit der definitiven Struktur der Berichterstattung und der Festlegung der Kennziffern, nicht zuletzt im Bereich des Beteiligungscontrollings, weiter auseinandersetzen.
Eröffnungsbilanz per 1. Januar 1998 Nach der Verabschiedung der Eröffnungsbilanz durch 'den Bundesrat in der ersten Hälfte des Berichtsjahres liess sich die Finanzdelegation vom Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) und der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) über die Details informieren. · Per 31. Dezember 1997 erfolgte eine negative Wertberichtigung um rund 4,7 Milliarden Franken, mit einem Anteil für die Pensionskasse von knapp 3,2 Milliarden 3894
Franken. Zudem wurden ehemalige Bundesdarlehen von 3,5 Milliarden Franken in virtuelle Aktien von 3,2 Milliarden umgewandelt. Mit über 2 Milliarden Franken hat die Swisscom die Deckungslücke in der Pensionskasse geschlossen, l ,4 Milliarden wurden für die Schuldenrückzahlung verwendet. Die Beteiligungen wurden von einem Anschaffungswert von 2,12 Milliarden Franken um 890 Millionen auf 1,24 Milliarden Franken abgeschrieben. Zu den Beteiligungen berichtet die Finanzdelegation in einem separaten Kapitel (vgl. Ziff. 494.3).
494.2
Börsengang der Swisscom AG
Im Nachgang zur Verabschiedung der Swisscom-Eröffnuhgsbilanz durch den Bundesrat setzte sich die Finanzdelegation vertieft mit der Vorbereitung und Durchführung des Börsengangs der Swisscom sowie deren finanziellen Folgen für den Bundeshaushalt auseinander. Sie führte dazu Aussprachen mit dem Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartemerits (EFD) und dem Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV). Auf Grund der ihr zugänglichen Informationen und Auskünfte erhielt die Finanzdelegation 'den Eindruck, dass die Vorbereitung und Durchführung des Börsengangs professionell durchgeführt wurden.
Über die finanziellen Ergebnisse des Initial Public Offering (ÏPO) wurden die Finanzkommissionen vom Departement direkt ins Bild gesetzt.
Ende 1998 konnte die Finanzdelegation mit Befriedigung zur Kenntnis nehmen, ·dass für den Bund aus dem Börsengang ein Nettoerlös von gut 2,9 Milliarden Franken, inklusive 240 Millionen Franken Emissionsabgaben, resultierte. Von den Bruttoeinnahmen des IPO im Umfang von knapp 6 Milliarden Franken müssen die Vorleistungen des Bundes im Umfang von 3,2 Milliarden Franken sowie die Transaktionskosten abgezogen werden.
Auf Grund des Zeitpunkts des Börsengangs und der Tatsache, dass die frankenmässigen Beträge bezüglich verschiedener Kostenelemente bei der Vorlage des Nachtrags II zum Voranschlag 1998 noch nicht definitiv feststanden, erklärte sich die Finanzdelegation damit einverstanden, dass die EFV die Ergebnisse der finanziellen Transaktionen im Zusammenhang mit dem IPO in der Finanzrechnung des Bundes 1998 netto ausweisen und die Kosten mit dem Erlös verrechnen. Der Bundesrat wird im Erläuterungsteil zur Staatrechnungsbotschaft die Vorgänge ausführlich darstellen und kommentieren.
494.3
Auslandbeteiligungen der früheren Telecom PTT
Die Finanzdelegation hat in den letzten Jahren die konzeptionslose Beteiligungspolitik der früheren Telecom sehr kritisch beobachtet und wiederholt kritisiert. Es fanden diesbezüglich mehrere Aussprachen zwischen den damals Verantwortlichen der Telecom und des UVEK sowie der Finanzdelegation statt. Die Finanzdelegation hat rechtzeitig auf die Schwachstellen der beschränkten Managementkapazität mit internationalen Erfahrungen und die Problematik der Minderheitsbeteiligungen hingewiesen.
Auf Grund der früheren Berichterstattung (vgl. Jahresbericht 1996, Ziff. 491.2 und Jahresbericht 1997, Ziff. 491.2) stellte die Finanzkommissipn des Nationalrates die Frage nach dem genauen Umfang und anfälliger Verantwortlichkeiten für die .Ver-
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luste .bei den Auslandbeteiligungen der ehemaligen Telecom PTT. Die Finanzdelegation liess sich von der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) und vom Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) im Zusammenhang mit der Eröffnungsbilanz der Swisscom (vgl. Ziff. 494.2) über den genauen Umfang der Wertberichtigungen orientieren und informierte die Finanzkommissionen im Rahmen ihres Zwischenberichts mündlich.
Die Finanzkommissionen führten daraufhin im Oktober und November 1998 zwei Aussprachen mit dem UVEK und verlangte Auskunft über die genaue Zusammensetzung der Differenz zwischen dem Anschaffungs- und Buchwert der ehemaligen Telecom-Beteiligungen von rund 890 Millionen Franken. Dieser setzt sich zusammen aus ordentlichen Goodwill-Abschreibungen von rund 200 Millionen Franken, ausserordentlichen von 110 Millionen, anteiligen Verlusten aus der operativen Geschäftstätigkeit von 410 Millionen, Verlusten auf Grund von Währungsschwankungen von 90 Millionen und ordentlichen Abschreibuhgen auf kleinen Beteiligungen von 80 Millionen Franken. Der Bundesrat wurde aufgefordert, zur Frage der aktuellen Werthaltigkeit und des zukünftigen Potentials der Beteiligungen sowie zur Frage der Verantwortlichkeit in einem umfassenden Schlussbericht Stellung zu nehmen.
5 '
Rücktritt des Direktors der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) aus Altersgründen
Herr Dr. rer. pol. Peter Probst war seit dem 1. April 1993 Direktor der Eidgenössi-.
sehen Finanzkontrolle (EFK). Er hat dem Bundesrat auf Ende August 1998 seine Demission eingereicht.
Art. 50 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung (SR 171.11) verpflichtet die EFK, der Finanzdelegation alle Revisionsberichte und alle Korrespondenz zwischen ihr und den Verwaltungseinheiten zur Verfügung zu stellen. Aus diesem Grund sowie wegen der Aufträge der Finanzdelegation an die EFK findet zwischen den beiden Organen ein permanenter Dialog statt. Dank dieser Stellung ist der Direktor der EFK für die Finanzdelegation ein besonders wichtiger Gesprächspartner. Die Finanzdelegation ist deshalb wie kein anderes Organ in der Lage, die Verdienste von Herrn Probst gebührend zu würdigen.
Der Bund entwickelt ebenso vielfältige wie komplexe Tätigkeiten. Es ist deshalb nicht einfach, sie vom finanziellen Standpunkt her kritisch und kontinuierlich zu überwachen. Diese Aufgabe fallt von Gesetzes wegen den .entsprechenden Instanzen des Parlaments, des Bundesrates und der Verwaltung zu. Sie erfordert Wachsamkeit, Durchsetzungsvermögen und Fingerspitzengefühl. Herr.Probst hat diese Aufgabe pflichtbewusst und zur vollen Zufriedenheit der Finanzdelegation erfüllt, welche seinen sachkundigen Rat stets zu schätzen wusste. Die Verwaltung konnte sich auf seine klugen Vorschläge verlassen, wenn es darum ging, geeignete Lösungen für komplexe Probleme zu finden.
Herr Probst hat sich im Übrigen für die Modernisierung und die Verbesserung der Tätigkeiten der Finanzkontrolle eingesetzt. So hat er beispielsweise die Wirtschaftlichkeitsprüfungen eingeführt, was grundlegend neue Kontrollmethoden und eine Reorganisation der Dienste für die EDV-Überprüfungen bedingte.
Es ist der Finanzdelegation ein Bedürfnis, die grosse Fach- und Sachkenntnis des Direktors der Eidgenössischen Finanzkontrolle, seine Integrität und seine Loyalität
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hervorzuheben. Sie dankt ihm bestens für seinen Einsatz im Dienst des Bundes und 'wünscht ihm für seinen wohlverdienten Ruhestand viel Glück und Befriedigung.
Zu seinem Nachfolger hat der Bundesrat mit Zustimmung der Finanzdelegation Herrn lie. rer. pol. Kurt Griiter, Vizedirektor der Eidgenössischen. Finanzverwaltung, ernannt. Herr Grüter hat seine neue Aufgabe am 1. Oktober 1998 angetreten.
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Schlusswort
Im vorliegenden Bericht findet sich wie gewohnt eine Anzahl mehr oder weniger kritischer Äusserungen der Finanzdelegation zum Bundeshaushalt. Dass die Finanzdelegation zahlreiche Geschäfte positiv beurteilt hat, kommt darin nicht oder nur ungenügend zum Ausdruck. Es sei ihr erlaubt, dieses Versäumnis mit einem Dank an den Bundesrat und die Verwaltung für die gute Haushaltsführung und die insgesamt wirtschaftliche und sparsame Verwendung der öffentlichen Gelder wettzumachen. Die Finanzdelegation ermutigt Bundesrat und Verwaltung, weiterhin durch die Anwendung eines strengen Massstabes bei der Verwendung öffentlicher Gelder zur Wiederherstellung des Haushaltsgleichgewichts beizutragen, wie es vom Parlament im Rahmen des Stabilisierungsprogramms 1998 beschlossen wurde.
Schliesslich richtet die Finanzdelegation ihren Dank an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Eidgenössischen Finanzkontrolle, die ihre Aufgabe gewohnt kompetent und loyal erfüllt haben.
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Teil II
Bericht
der Eidgenössischen Finanzkontrolle über ihre Tätigkeit im Jahre 199S an die Finanzdelegation
der eidgenössischen Räte und den Bundesrat vom 22. Februar 1999
Sehr geehrte Frau Bundespräsidentin, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren,
-
wir unterbreiten Ihnen den Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle über ihre Tätigkeit'im vergangenen Jahr. Nach Artikel 14 Absatz 2 des Finanzkontrollgesetzes (FKG; SR 614.0) hat der Bericht Auskunft über den Umfang und die Schwerpunkte der Revisionstätigkeit sowie über wichtige Feststellungen und Beurteilungen zu geben. Er wird zusammen mit jenem der Finanzdelegation im Bundesblatt veröffentlicht.
Genehmigen Sie, sehr geehrte Frau Bundespräsidentin, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, den Ausdruck unserer vorzüglichen Hochachtung.
22. Februar 1999
Eidgenössische Finanzkontrolle Der Direktor: Grüter
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* Übersicht Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ist das oberste Finanzaufsichtsorgan im Bund und legt ihr jährliches Prüfprogramm selbstständig fest. Sie verschafft dem Parlament Grundlagen, damit es seine Finanzkompetenzen und die Oberaufsicht über Verwaltung und Rechtspflege ausüben kann. Gleichzeitig dient sie dem Bundesrat mit ihrer Prüftätigkeit bei seiner Aufsicht über die Verwaltung. Der Personalbestand der EFK beträgt rund 80 Personen, wozu auch das Personal des Sekretariates der Finanzkommissionen und der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte gehört. Die EFK überprüft stichprobenweise ein jährliches Finanzvolumen von rund 90 Milliarden Franken.
Im Berichtsjahr hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) W Abschlussrevisionen beim Bund und seinen Betrieben ausgeführt, 48 Dienststellenrevisionen und 79 Sonderprüfungen im Verwaltungsbereich (Bau-, Preis- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen) vorgenommen, 97 Revisionen bei Organisationen und Institutionen der mittelbaren Staatsverwaltung (sog. halbstaatlichen Organisationen) durchgeführt, bei acht internationalen Organisationen das Revisionsmandat ausgeübt, der Finanzdelegation über 300 Revisionsgeschäfte zugestellt, den Departementsvorstehenden eine Meldung nach Artikel 15 Absatz 3 des Finanzkontrollgesetzes über besondere Vorkommnisse oder Mängel von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung erstattet.
in dieser Übersicht nicht eingeschlossen sind Abklärungen für die Finanzdelegation, die Finanzkommissionen und den Bundesrat.
In der weit überwiegenden Zahl der Fälle konnte die EFK der geprüften Verwaltung ein gutes Attest ausstellen. Diese arbeitete in der Regel sorgfältig und kostenbewusst. Allerdings musste in Einzelfällen auch festgestellt werden, dass den Geboten der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu wenig Rechnung getragen wurde. Ausnahmsweise musste auch die Art und Weise, wie die Bücher geführt wurden, beanstandet werden.
Durch ihre Prüftätigkeiten konnte die EFK wiederum Einsparungsmöglichkeiten in zweistelliger Millionenhöhe namhaft machen. Einsparungen in Franken und Rappen sind indessen nicht das primäre Ziel der 'Finanzkontrolle. Ihre eigentliche Bedeutung liegt in der Aufdeckung von Schwachstellen in der Buchführung und im Finanzgebaren der Verwaltung, der Prävention sowie der Beratung der Dienststellen. Die
EFK setzt sich für eine sparsame, verantwortungsbewusste und leistungsfähige Verwaltung ein und dient damit letztlich auch der Steuerzahlerin und dem Steuerzahler als Nutznîessende Öffentlicher Leistungen. Dieser zu Gunsten der Öffentlichkeit entfaltete Nutzen hat die Kosten der EFK zu rechtfertigen.
Der vorliegende Bericht geht zunächst in Kapitel l auf die Stellung und Aufgaben der EFK und auf einige besonders aktuelle Fragen der Finanzaufsicht ein. In den folgenden Kapiteln greift er sodann Feststellungen aus Revisionsgeschäften auf, die
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entweder finanziell gewichtig sind oder eine beispielhafte Bedeutung haben. Kapitel 2 berichtet über die Ergebnisse der Abschlussprüfungen der Staatsrechnung einschliesslich der FLAG-Ämter und der Betriebe und Anstalten des Bundes. Die Kapitel 3 und 4 enthalten Feststellungen der EFK zur Finanzaufsicht über halbstaatliche Organisationen und die Dienststellen des Bundes. Die Ergebnisse aus Querschnittsprüfungen im Informatik- and Baubereich sowie von weiteren Sonderprüfungen werden in Kapitel 5 dargestellt. Kapitel 6 ist den internationalen Beziehungen der EFK und den Revisionsstellenmandaten bei internationalen Organisationen gewidmet, und Kapitel 7 zeigt das Verhältnis der EFK zur internen Revision der Bundesverwaltung auf. Das Organigramm der EFK wird im Kapitel 8 dargestellt.
Schliesslich vermittelt das letzte Kapitel des Berichtes einen Ausblick auf die Schwerpunkte von 1999.
Die nachstehenden Feststellungen der EFK beschlagen insbesondere Sachverhalte und Vorkommnisse aus dem Rechnungsjahr 1997. Zum Zeitpunkt der Berichterstattung konnte nicht abschliessend beurteilt werden, inwiefern die dargestellten Schwachstellen verbessert oder beseitigt und entsprechende Empfehlungen der EFK bereits umgesetzt worden sind. Die Nachprüfungen im Jahre 1999 werden es erlauben, den konkreten Stand der einzelnen Geschäfte zu beurteilen.
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Bericht Stellung und Aufgaben der Eidgenössischen Finanzkontrolle Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ist das oberste Finanzaufsichtsorgan im Bund und legt ihr jährliches Prüfprogramm autonom fest. Sie verschafft dem Parlament Grundlagen, damit es seine Finanzkompetenzen und die Oberaufsicht über Verwaltung und Rechtspflege ausüben kann. Gleichzeitig dient sie dem Bundesrat mit ihrer Prüftätigkeit bei seiner Aufsicht über die Verwaltung. Der Personalbestand der EFK beträgt rund 80 Personen, wozu auch das Personal des Sekretariates der Finanzkommissionen und der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte-gehört.
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Institutionelle Stellung
Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) unterstützt die Finanzdelegation und den Bundesrat in der Oberaufsicht, und Aufsicht über die Verwaltung und die Betriebe, ist administrativ dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) unterstellt, prüft im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften selbstständig und unabhängig.
Der Aufsichtsbereich der EFK beinhaltet den Finanzhaushalt auf allen Stufen des Budget Vollzugs einschliesslich der Revision der Staatsrechnung und der Sonderrechnungen. Er erstreckt sich über die Verwaltungseinheiten mit Betrieben und Anstalten des Bundes bis hin auf alle Subventionsempfänger und zu den mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betrauten Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung. In ihrer Aufsichtsgestaltung (Prüfungsprogramme) ist die EFK autonom. Kann zwischen der EFK und den Geprüften keine' einvernehmliche Regelung der Beanstandungen erzielt werden, entscheidet letztinstanzlich der Bundesrat.
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Aufgaben der EFK
Die EFK wacht darüber, dass die Bücher der Verwaltung ordnungsgemäss geführt werden, das heisst wahrheitsgetreu, vollständig, aufdatiert und'den Ansprüchen des Internen Kontrollsystems (IKS). genügen, die Ausgaben der Verwaltungseinheiten rechtmässig sind, das heisst sich auf eine Rechtsgrundlage abstützen können und durch Ausgabenermächtigungen (Budgetkredite) gedeckt sind, die Verwaltung mit den finanziellen und personellen Mitteln wirtschaftlich umgeht. ·
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Die EFK interveniert dabei auf allen Stufen des Budgetvollzugs, beispielsweise durch Revisionen von Jahresabschlüssen nach Spezialgesetz und nach anerkannten Revisionsgrundsätzen, Prüfungen an Ort und Stelle bei den Verwaltungseinheiten, halbstaatlichen Organisationen und Subventionsempfängern im Rahmen der Finanzaufsicht, Kontrollen bei der Abwicklung des Zahlungsverkehrs, Präventivkontrollen, bevor Verpflichtungen eingegangen werden.
Der Finanzaufsicht durch die EFK unterstellt sind alle Verwaltungseinheiten des Bundes, die Empfänger von Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionen), Körperschaften, Anstalten und Organisationen jeglicher Rechtsform ausserhalb ·der Bundesverwaltung, denen der Bund öffentliche Aufgaben Überträgt.
Nicht der Finanzaufsicht durch die EFK unterstellt sind die SUVA, die Schweizerische Nationalbank und die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft.
In verschiedenen Bereichen, vor allem in den grossen Bundesämtern, Betrieben und den Sozialwerken, stützt sich die EFK als externes Revisionsorgan auf die Arbeiten der jeweiligen internen Revisionen (Finanzinspektorate) ab.
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Gesetzgebung
Die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) für die Pensionskasse des Bundes hatte am 7. Oktober 1996 in einer Motion verlangt, dass der EFK auf Gesetzesstufe grösstmögliche Unabhängigkeit verschafft werden sollte (vgl. Bericht PUK/PKB, BBl1996 VII 153). Der Bundesrat kam dieser Forderung nach und unterbreitete am 22, Juni 1998 dem Parlament eine Botschaft zur Teilrevision des Finanzkontrollgesetzes (FKG), welche im Wesentlichen folgende Elemente enthält (BBl 1998 V 4703):
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Die EFK wird als oberstes Finanzaufsichtsorgan ausdrücklich nur der Verfassung und dem Gesetz verpflichtet; die Wahl des/der Direktors/Direktorin der EFK erfolgt durch den Bundesrat mit Bestätigung, durch das Parlament; die EFK erhält grössere Unabhängigkeit bei der Ausstattung mit Ressourcen sowie Ernennungs- und Beförderungskompetenzen im Personalbereich; die EFK ist dem Finanzdepartement nur noch administrativ beigeordnet; die Prüfungskompetenz wird erweitert.auf Unternehmungen, an denen der Bund kapitalmässig mit mehr als 50 Prozent beteiligt ist; eine wirkungsorientieite Berichterstattung mit neuen Dienstwegen und der Möglichkeit vermehrter Öffentlichkeit wird sichergestellt; der Bundesrat nimmt sich selbst in die Pflicht, die Beanstandungen und Revisionspendenzen der EFK zügig umzusetzen.
Der Nationalrat hat am 14. Dezember 1998 die Vorlage als Erstrat ohne grundlegende Änderungen gegenüber der Botschaft des Bundesrates verabschiedet.
Die EFK ist gemäss Artikel 63 der Verordnung vom 24. August 1994 über die Pensionskasse des Bundes (PKB-Statuten) Kontrollstelle im.Sinn von Artikel 53 BVG.
Die durch die Motion Nr. 2 der PUK-PKB veranlasste Revision der PKB-Statuten, nach welcher die EFK von einer externen JKontrollstelle abgelöst werden soll, wurde ' von den eidgenössischen Räten erst' in der Wintersession 1998 genehmigt. Deshalb muss die Jahresrechnung 1998 wegen der bereits im Herbst 1998 notwendigen Zwischenrevision formell noch von der EFK geprüft werden. Mit der Durchführung der Revision hat sie jedoch eine Treuhandgesellschaft beauftragt.
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Knappe Prüfkapazitäten der EFK
Im Berichtsjahr 1998 konnten wiederum nicht alle Prüffelder der Prioritätsstufe l (Risikostufe hoch) geprüft werden, obwohl dies eine Zielsetzung war. Die Ergebnisse sind in der nachstehenden Tabelle zusammengefasst.
Prüf- und Fachbereiche Risikostufe l (hoch) 1998 Total davon geprüft 54 (100%) 36 (67%) Gegenüber dem Vorjahr (88%) ist eine merkliche Verschlechterung zu verzeichnen.
Kapazitätsbedingte Revisionsengpässe traten erneut vor allem in der Informatikrevision und bei den Sozialversicherungen'auf.
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Meldungen an die Departementsvorsteher (Art. 15 Abs. 3 FKG)
Nach Artikel 15 Absatz 3 FKG sind dem zuständigen Departementschef sowie dem Vorsteher des EFD alle Feststellungen der EFK über besondere Vorkommnisse oder Mängel von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung zu melden. Im Berichtsjahr erfolgte eine solche Meldung lediglich mit Bezug auf die Ordnungsmässigkeit der Buchführung der Pensionskasse des Bundes (PKB) für das Rechnungsjahr 1997 (vgl. Abschnitte 16 und 22).
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Wichtige Pendenzen aus früheren Revisionen
Pensionskasse des Bundes (PKB) Folgende Revisionsfeststellungen aus den Vorjahren konnten auch im Berichtsjahr nicht erledigt werden: Ordnungsmässigkeit der Buchführung, Entflechtung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen Pensionskasse und den Arbeitgebern (Personalamt bzw. Dienststellen der Bundesverwaltung), ferner die formelle Bewilligung der Aufnahme von 400 Mitarbeitenden privater Beteiligungsgesellschaften der vormaligen PTT-Betriebe.
Informatiküberprüfungen Mangels ausreichender Mittel kann die EFK die Umsetzung der Empfehlungen, die . sie im Anschluss an ihre Informatiküberprüfungen abgegeben hat, nicht systematisch untersuchen. Die Untersuchung der Fragen, die bei früheren Revisionen offen blieben, wäre aber umso wichtiger, als die Stichproben von 1998 bei verschiedenen wichtigen Ämtern gezeigt haben, dass diesen Fragen nicht genügend Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Für die Verzögerungen werden im Wesentlichen folgende Gründe aufgeführt: das Jahr-2000-Problem und das Projekt NOVE-IT, welchen erste Priorität eingeräumt wurde, sowie die fehlenden Ressourcen.
Bundesamt für Verkehr (BAV) Die Saldonachweise der bedingt rückzahlbaren Darlehen an konzessionierte Transportuntemehmungen (KTU) in der Grössenordnung von einer Milliarde Franken sind noch nicht erbracht. Anlässlich der Inspektionssitzung durch die zuständige Sektion der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte im September 1998 beim BAV wurde der Abschluss der umfangreichen'Bereinigungsarbeiten auf Ende 1998 in Aussicht gestellt.
Ausbildungsinfrastruktur (VBS) Im vorangehenden Jahresbericht hat die EFK Empfehlungen für eine wirtschaftlichere Auslastung der Truppenunterkünfte dargestellt. Deren Umsetzung ist noch im Gange,
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Weisungen der EFK nach Artikel 12 Absatz 4 FKG
Weist eine Verwaltungsstelle eine Beanstandung betreffend Ordnungs- und Rechtmässigkeit der EFK zurück, so kann diese die Ordnungs- und Rechtswidrigkeit formell feststellen und eine Weisung erlassen. Im Berichtsjahr mussten keine solchen Weisungen herausgegeben werden, da die geprüften Stellen durchwegs die Beanstandungen der EFK anerkannten und die entsprechenden Verbesserungen freiwillig eingeleitet haben.
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Abschlussprüfungen Die EFK prüft jeweils im ersten Semester die Jahresabschlüsse der Staatsrechnung der Eidgenossenschaft und die seiner Betriebe und Anstalten. Die entsprechenden Kontrollstellenberichte dienen den zuständigen parlamentarischen Kommissionen und den eidgenössischen Räten als Grundlage zur Abnahme der Jahresrechnungen. Während die Rechnungen der Eidgenossenschaft sowie der Betriebe und Anstalten wie üblich ein befriedigendes Bild vermittelten, musste die Rechnung 1997 der Pensionskasse erneut beanstandet werden.
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Staatsrechnung der Eidgenossenschaft 1997
Die Revision der Staatsrechnung 1997 ergab ein gutes Gesamtbild: Die zentrale Buchhaltung wurde ordnungsgemäss geführt und konnte mit einer Ausnahme, der Rechnung der Pensionskasse des Bundes, zur Genehmigung empfohlen werden. Die über Leistungsauftrag und Globalbudget geführten Ämter (FLAG) führten zu einer Bemerkung im Prüfungsbericht zur Staatsrechnung.
Zu dieser insgesamt positiven Beurteilung gelangte man, obwohl es bei der internen Überwachung der Informatikanwendung Wilken und bei den Schnittstellen zwischen der zentralen Buchhaltung und den Buchhaltungen der Ämter, welche mit SAP R/3 verwaltet werden, noch ..immer Schwächen gibt. Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist sich dieser Schwachstellen bewusst und hat entsprechende Massnahmen eingeleitet.
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Überprüfung der über Leistungsauftrag und Globalbudget geführten Ämter (FLAG)
Die EFK hat im Frühjahr 1998 die ersten Jahresabschlüsse der beiden ersten FLAGÄmter überprüft: das Bundesamt für Landestopographie und die Schweizerische Meteorologische Anstalt.,Festzustellen war, dass zahlreiche Fragen noch nicht gelöst sind. So äst es äusserst schwierig, die Staatsrechnung mit den Rechnungen dieser Ämter in Einklang zu bringen, denn diese werden nach den Buchhaltungsregeln der Privatwirtschaft, geführt. Ungelöst sind zudem die Fragen der Pro-formaVerrechnung unter Bundesämtern, der Einstellung von Reserven in der Bilanz und der Erstellung einer aussagekräftigen Kostenrechnung, Nach Auffassung der EFK kann der Pilotcharakter dieses Projekts - welches nach Ablauf von vier Jahren, das heisst Ende des Jahres 2000, zwingend beurteilt werden muss - nicht bedeuten, dass die FLAG-Ämter den Grundsätzen der 'Ordnungsmässigkeit nicht mehr nachleben müssen.
Schweizerische Meteorologische Anstalt (SMA) Die Revision erstreckte sich auf den ersten Jahresabschluss unter dem Status eines FLAG-Amtes per Ende 1997. Die Finanzbuchhaltung wurde ordnungsgemäss geführt. Hingegen konnte die Vollständigkeit der Kosten- und Leistungsrechnung nicht bestätigt werden. Einerseits ergaben sich Schwierigkeiten bei der Leistungs-
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Verrechnung zwischen den Dienststellen, anderseits waren die kalkulatorischen Kosten und die im Finanzvoranschlag 1997 nicht enthaltenen Ausgaben anderer Bundesstellen zu Lasten der SMA noch nicht berücksichtigt. Noch nicht Operationen waren ferner die Anlagenbuchhaltung und die Leistungszeiterfassung. Die produktive Einführung der Anlagenbuchhaltung ist Mitte 1999 vorgesehen. Kalkulatorische Kosten können deshalb erst per Ende 1999 auf aussagekräftige Art und Weise gebucht werden.
Bundesamt für Landestopographie (L+T) Als Verwaltungseinheit erhielt das L+T am 6. November 1996 vom Eidgenössischen Departement tur Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) einen Leistungsauftrag. Dieser gilt ab dem 1. Januar 1997 für drei Jahre und legt die technischen und finanziellen Ziele für das Rechnungsjahr 1997 fest.
In der Rechnungsdarstellung muss das L+T sowohl die Anforderungen der Staatsrechnung (Einnahmen und Ausgaben aufgeführt nach Produkte- und Sachgruppen) als auch die Regeln der Privatwirtschaft befolgen, namentlich bei der Finanzbuchhaltung (Erfolgsrechnung und Bilanz) und bei der Kostenrechnung. Das heisst, die Kosten sind durch kalkulatorische Kosten zu ergänzen (Amortisierung der Investitionen und Zinsen auf investiertem Kapital). Weil zudem das Verbot von Vergütungen unter den Ämtern nicht aufgehoben wurde (FHG Art. 15 Abs. 3), wurden alle Leistungen zwischen L+T und den anderen Bundesämtern mit Pro-forma-Rechnungen verrechnet. Diese Leistungen betragen auf der Kostenseite 21 Prozent und auf der Ertragsseite 62 Prozent. Sie werden nicht tatsächlich beglichen. Unter diesen Umständen ist es schwierig, deren Vollständigkeit und Richtigkeit zu bestätigen.
. Trotzdem wurden die in der Staatsrechnung per'31. Dezember 1997 präsentierten Zahlen als ordnungsgemäss befunden. Im Einzelnen wurden Empfehlungen abgegeben zur Überwachung der Debitoren, zur Fakturierung geringfügiger Beträge, zur Verwaltung der Lager der Armeekarten, zur Verrechnung der Amortisierungen und öffentlicher, nicht fakturierter Dienstleistungen. Schliesslich müsste der Deckungsgrad verschiedener Produkte noch untersucht werden.
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Pensionskasse des Bundes (PKB)
Die EFK hat in ihrer Funktion als Kontrollorgan sowohl die Sonderrechnung als auch die Geschäftsführung der PKB im Rechnungsjahr 1997 überprüft. Nach Ab-, schluss dieser Arbeiten, die nach den Berufsregeln vorgenommen wurden, sah sich die EFK gezwungen zu empfehlen, die Jahresrechnung, die Geschäftsführung und die Alterskonten wegen der festgestellten Mängel nicht zu genehmigen. Diese Mängel sind im Rahmen einer gesonderten Berichterstattung der Amtsleitung, dem Vorsteher des EFD, dem Bundesrat und den Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte im Einzelnen zur Kenntnis gebracht worden. In der Zwischenzeit arbeitet die PKB mit externer Unterstützung und mit Hochdruck an der Beseitigung der festgestellten Schwachstellen. Die Prüfung der Rechnung 1998 wird darüber Aufschluss geben, inwiefern diese Anstrengungen Früchte getragen haben.
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Eidgenössische Alkoholverwaltung (EAV): Jahresrechnung 1997/98
Die Ordnungsmässigkeit der Buchführung und des Rechnungsabschlusses per 30. Juni 1998 konnte bestätigt werden. Die Liberalisierung des Spritmonopols ist im Gange und damit wird auch die Neuausrichtung der Aufgaben des Kontrollwesens und des Sprithandels ausgelöst. Die EFK gab insbesondere Empfehlungen bezüglich der Neuorganisation der von der EAV durchgeführten Kontrollarbeiten ab. Wichtig für wirksame und effiziente Prüfungen sind nach Auffassung der EFK eine zentrale Organisation, eine EDV-unterstützte Vorgehensweise für die Planung, Durchführung und Auswertung der Überwachungsaufgaben. Zudem empfahl die EFK eine periodische Rotation der Kontrolleure, um deren Unabhängigkeit sicherzustellen.
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PTT-Betriebe: Revision der Jahresrechnung 1997
Seit dem Jahre 1993 führen die Departemente Post, und Telecom sowie das Präsidialdepartement getrennte Finanzrechnungen, die durch das Finanzinspektorat PTT (FISP) überprüft werden. Durch die EFK geprüft wurde die konsolidierte Gesamtrechnung der PTT. Zudem koordinierte die EFK in Zusammenarbeit mît externen Revisionsstellen und der Eidgenössischen Finanzverwaltung die eingeholte Zweitmeinung («Second-opinion») für die Eingangsbilanzen der Swisscom AG und der Post.
Der Jahresrechnung 1997 der PTT-Betriebe wurden ausserordentliche Aufwendungen von rund 1,3 Milliarden Franken belastet. Bereits in den letzten drei Jahren wurden gesamthaft über vier Milliarden Franken ausserordentliche Aufwendungen verbucht. Im Rahmen der Verselbstständigung der PTT-Betriebe werden den Rechnungen der Post, der Swisscom AG respektive dem Bund zusätzlich gegen sechs Milliarden Franken belastet, da die Fehlbeträge für die Pensionskasse nicht berücksichtigt sind.
Die Richtigkeit des als Eventualverpflichtung ausgewiesenen Fehlbetrages der Pensionskasse von 4,9 Milliarden Franken war nicht nachvollziehbar und nicht überprüfbar. Die EFK wies darauf hin, dass bei Anwendung von anerkannten Grundsätzen der Rechnungslegung solche Fehlbeträge nicht als Eventualverbindlichkeit, sondern als Rückstellung in der Bilanz auszuweisen sind. In der Eröffnungsbilanz der Swisscom AG per 1. Januar 1998 wurde, entsprechend diesen Grundsätzen, der Fehlbetrag der PKB in den Passiven als Rückstellung erfasst. Im Bericht zur Eröffnungsbilanz der Post hatte die externe Revisionsstelle eine entsprechende Einschränkung angebracht, da der Fehlbetrag nicht bilanziert ist.
Mit der Verabschiedung der organisationsrechtlichen Grundlagen für die Post und die Swisscom AG sowie der damit verbundenen Teilprivatisierung, des Telekommunikationsbereiches haben die eidgenössischen Räte die Eckpfeiler für eine Neukonzeption der bisher als Verwaltungseinheiten qualifizierten Bundesbetriebe und -anstalten gesetzt.
Bei der Post wird die Jahresrechnung und die Konzernrechnung künftig nicht mehr von der EFK, sondern von einer vom Bundesrat ernannten externen Revisionsstelle geprüft. Durch die Tatsache, dass der Bund das Dotationskapital zur Verfügung stellt und ihr im Bereich der postalischen Grundversorgung Öffentliche Aufgaben übertragen werden, ist die Finanzaufsichtsbefugnis der EFK nach Finanzkontroll3907
gesetz grundsätzlich weiterhin gegeben. Nachdem sie aber von der Aufgabe der externen Rechnungsrevision entbunden ist, wird sie sich bei ihren Sonderprüfungen in der Regel auf die interne und externe Revision abstützen und sich auf die Prüfung der Abgeltungen und auf Wirtschaftlichkeitsprüfungen ausgewählter Bereiche beschränken.
Anfang Oktober 1998 ging die Swisscom AG an die Börse. Das Emissionsvolumen mit 25,4 Millionen Aktien betrug bei einem Emissionspreis von 340 Franken je Aktie 8,6 Milliarden Franken. Die Transaktion war der grösste je in der Schweiz durchgeführte Börsengang. Von den insgesamt 73,6 Millionen Aktien hält der Bund noch 48,2 Millionen Aktien oder 65,5 Prozent des Aktienkapitals. Gemäss Telekommunikationsunternehmungsgesetz sind 36,8 Millionen Aktien unverkäuflich.
Die restlichen 11,4 Millionen Aktien kann der Bund zu einem späteren Zeitpunkt veräussern. Aus der Teilprivatisierung löste der Bund insgesamt 5,9 Milliarden Franken. Nach Abzug der Vorleistung des Bundes an die Swisscom AGlm Umfange von 3,2 Milliarden Franken - Umwandlung von Darlehen in Eigenkapital - verbleiben dem Bund somit 2,7 Milliarden Franken, was zu einer entsprechenden einmaligen Verbesserung der Finanzrechnung des Bundes führte.
Bei der für die Swisscom AG getroffenen aktienrechtlichen Lösung wird die Finanzaufsicht der EFK noch mehr'in den Hintergrund treten als bei der Post. Die EFK wird sich im Wesentlichen auf die Berichte der internen und externen Revision an den Verwaltungsrat abstützen und eigene Prüfungen nur unter Beizug der internen Revision in Absprache mit dem Verwaltungsrat vornehmen7.
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Âusgleichsfonds der Alters- und Hinterlassenenversicherung - Jahresrechnung 1997
Mit dem Inkrafttreten der 10. AHV-Revision auf den 1. Januar 1997 kann der Ausgleichsfonds neu in begrenztem Rahmen Beteiligungen von schweizerischen Unternehmen erwerben. Über die Anlage der Geldmittel entscheidet der vom Bundesrat ernannte Verwaltungsrat. Die Prüfung der bundeseigenen Sozialwerke Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), Invalidenversicherung (IV) und Erwerbsersatz7 Ordnung (EO) erbrachte zufriedenstellende Ergebnisse. Die Kapitalanlagen erfolgten generell im Sinne der Verordnungsbestimmungen und der Richtlinien für die Verwaltung, Anlagetätigkeit und Organisation des Ausgleichsfonds AHV sowie der Beschlüsse des Verwaltungsrates des AHV-Fonds. Die Buchführung und die Jahresrechnung entsprachen dem Gesetz und einschlägigen Vorschriften. Einschränkend hielt die EFK fest, dass das Jahresergebnis 1997 infolge Buchungs- und Umrechnungsfehler sowie nicht abgegrenzter Aufwendungen bei der Depotbank per Saldo um rund 2,4 Millionen Franken zu günstig ausgewiesen wurde. Die Korrekturen sind in der Rechnung 1998 bereits erfolgt. Erneut wies die EFK darauf hin, dass gemäss Artikel 107 Absatz 3 des Bundesgesetzes über die AHV/IV (SR 831.10) der Ausgleichsfonds in der Regel nicht unter den Betrag einer Jahresausgabe sinken darf. Diese Bestimmung konnte nicht vollumfänglich eingehalten werden. Der Deckungsgrad betrug Ende 1997 lediglich 90 Prozent.
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Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 10. Juni 1996 zu einem Postorganisationsgesetz und zu einem Telekommunikationsuntemehmensgesetz, BB11996 II1363
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Bundesamt für Rüstungsbetriebe
Im Rechnungsjahr 1997 .sind die ordentlichen Abschreibungen auf dem Anlagevermögen nach der linearen Methode berechnet worden, während diese bisher nach dem degressiven Verfahren vorgenommen wurden. Obwohl die neue Praxis der gültigen Verordnung des VBS über das Finanz- und Rechnungswesen widersprach, hatte die EFK gegen den Wechsel mit Blick auf die Umstellung auf ein neues Informatiksystem und- die beabsichtigte Privatisierung der Rüstungsunternehmen nicht opponiert. Der Methodenwechsel bewirkte eine ergebniswirksame Erhöhung der konsolidierten Abschreibungen von 6,5 Millionen Franken.
Die umsatzbestimmenden Aufträge erteilt in der Regel die Gruppe Rüstung. Aus der Optik der Finanzaufsicht des Bundes interessierte in diesem Zusammenhang die Ausgewogenheit der Auftragsfinanzierung. Nach den Feststellungen der EFK ergaben sich in Einzelfällen Abweichungen zwischen dem Finanzierungsbedarf gemäss Projektfortschritt und den effektiv geleisteten An- und Teilzahlungen in Form von Überfmanzierungen. In der Folge wurden Reduktionen der Teilzahlungen im Umfang von rund 30 Millionen Franken veranlasst.
In die Betrachtungsperiode fiel die Herabsetzung des Grundkapitals der Rüstungsunternehmen um 150 Millionen Franken. Die mit Bundesbeschluss vom 15. Dezember 1997 bewilligte Massnahme ist per Ende 1997 vollzogen worden.
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Eidgenössisches Institut für Geistiges Eigentum (IGE)
Das IGE ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit. Das Institut ist in seiner Organisation und Betriebsführung selbstständig. Es wird nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführt und hat ein von der allgemeinen Bundesverwaltung unabhängiges Rechnungswesen. Seine Rechnungslegung erfolgt gemäss den Internationalen Accounting Standards (IAS). Die Anwendung dieser international anerkannten Grundsätze trägt massgeblich zur finanziellen Transparenz bei.
Der Bundesrat setzte die EFK als Revisionsstelle ein. Das Institut weist auch im zweiten Geschäftsjahr ein positives Ergebnis aus. Die in punktueller Zusammenarbeit mit einer privaten Treuhandgesellschaft durchgeführte Revision zeigte ein gutes Resultat. Dem Institutsrat konnte die Rechnung zur Genehmigung empfohlen werden.
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Halbstaatliche Organisationen Von besonderer Bedeutung sind nebst den Prüfungen im Bereich der Verwaltung und der Staatsbetriebe die Revisionsaktivitäten im so genannten halbstaatlichen Bereich. Dazu zählen mehr als 200 Betriebe, Körperschaften, Anstatten und Organisationen unabhängig von ihrer Rechtsform, die Subventionen erhalten oder denen die Erfüllung Öffentlicher Aufgaben übertragen ist. Die EFK nimmt bei einigen dieser Organisationen die Funktion einer Revisionsstelle wahr. In jedem Fall hat sie aber die Finanzaufsicht sicherzustellen, das hetsst zu prüfen, ob die Organisationen und Institutionen mit den ihnen anvertrauten Geldern sparsam und wirtschaftlich umgehen, ob sie ihre Bücher ordnungsgemäss führen und die Rechtsgrundlagen beachten.
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FIPOI (Immobilienstiftung für die Internationalen Organisationen in Genf)
In ihrer Funktion als Revisionsstelle haben die Finanzkontrolle des Kantons Genf und die EFK gemeinsam die Buchführung und den Jahresabschluss dieser Stiftung für das Jahr 1997 überprüft. Sie hat die Genehmigung der Rechnung empfohlen, allerdings mit einzelnen Vorbehalten. Diese betreffen vor allem die Rechtsgrundlagen und deren Auslegung (Anlage von Vengeron und Internationales Konferenzzentrum Genf-CICG), den Status einer Liegenschaft (Geneva Executive Center-GEC), die Schnittstellen mit dem öffentlichen Rechnungswesen (Darlehen für die Liegenschaften Montbrillant-IAM und Morillon CAM) und die Finanzierung der jährlichen Unterhaltsarbeiten des CICG. Teilweise wurden sie durch Beizug der verschiedenen beteiligten Stellen (Finanz- und technische Kommissionen der FIPOI, die Sektion Sitzstaatfragen und die Finanzabteilung des EDA, die Eidgenössische Finanzverwaltung) in Ordnung gebracht. Noch offene Fragen werden im Rahmen der Rechnungsprüfung 1998 im kommenden Frühjahr erledigt.
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Jean-Monnet-Stiftung für Europa (FJM), Lausanne; Reaktionen auf den Jahresbericht 1996
Die Jean Monnet-Stiftung für Europa (FJM) erhält als Einrichtung der Forschung und wissenschaftlicher Hilfsdienste nach Artikel 16 des Bundesgesetzes über die Forschung (FG) eine Finanzhilfe des Bundes. 1997 betrug diese 100 000 Franken.
Die Veröffentlichung von Auszügen des Jahresberichts 1996 der EFK durch die Presse hat bei der Leitung der FJM vehemente Reaktionen hervorgerufen. Sie weist den Vorwurf zurück, sie habe durch die Art der Rechnungslegung für die Jahre 1988 bis 1991 vom Bund zusätzliche 267 000 Franken erwirkt. Sie wehrt sich auch gegen die Aufhebung der Subvention, die die EFK angesichts des Stiftungsvermögens und auf Grund der Zielsetzung des Forschungsgesetzes empfohlen hatte.
Die EFK hat der FJM die finanziellen Erwägungen, die zu ihrem Entscheid geführt hatten, in allen Einzelheiten erläutert und den Inhalt verschiedener Passagen ihres Berichts präzisiert. Die Stiftung hat sich bereit erklärt, ihre Buchhaltung anzupassen und ihre Tätigkeiten nach Sachgruppen aufzuführen. Der Entscheid über Beibehaltung oder Aufhebung der Subvention ist Sache der politischen Behörden.
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Europäisches Kulturzentrum (CEC), Genf
Das Europäische Kulturzentrum (CEC) in Genf erhält als Einrichtung der Forschung und wissenschaftlicher Hilfsdienste Subventionen nach Artikel 16 des Bundesgesetzes über die Forschung (FG).
Die EFK hat 1997 in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Bildung und Wissenschaft (BBW) untersucht, wie die Subventionen in den Jahren 1990 bis 1996 verwendet wurden. Die Überprüfung hat gezeigt, dass es dem CEC nicht gelungen ist, die ihm von öffentlicher wie privater Seite anvertrauten Gelder angemessen zu verwalten. Die Hauptgründe dafür sind mangelnde Vorsicht, die insbesondere in den unausgeglichenen Budgets zum Vorschein'kommt, und mangelnde. Berücksichtigung der Auswirkungen kumulierter Defizite. Zu erwähnen ist zudem, dass das CEC ohne das Verständnis seiner Gläubiger den Konkurs nicht abwenden könnte. Zudem hat die EFK in der Finanzlage des CEC keine eigentliche Verbesserung feststellen können, obwohl 1997 wirksame'Buchführungsinstrumente eingesetzt wurden. Im Gegenteil-: Die prekäre finanzielle Situation hat weder bei der Tätigkeit noch bei den Ausgaben zu einer Verlangsamung geführt.
Gleichzeitig hat der Schweizerische Wissenschaftsrat (SWR) bei seiner wissenschaftlichen Beurteilung des CEC einige Kritik geäussert. Der Bundesrat hat schliesslich am 1. April 1998 beschlossen, die Subvention an das CEC auf Anfang 1999 aufzuheben.
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BUTYRA
Die Prüfungen ergaben, dass die BUTYRA die Mittel ordnungsgemäß verwendet und die einschlägigen Rechtsvorschriften beachtet hat. Die seinerzeit von der EFK festgestellten Probleme bei der Weiterverarbeitung der Milchfettfraktionierung und die daraus resultierenden hohen Verwertungsverluste der BUTYRA führten zu einer Änderung der Verordnung per 1. Januar 1998. Gegenüber der bisherigen*Regelung sollte diese Neuregelung zu Einsparungen des Bundes führen.
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Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung (GSF)
Im Rahmen der jährlichen Revision des Fonds zur Sicherung der Überschussverwertung Fleisch prüfte die EFK auch das Bundesdarlehen von 10 Millionen Franken, welches mit Bundesratsbeschluss vom 3. April 1996 vom Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) auf Grund der erforderlichen ausserordentlichen Interventionen auf dem Rindfleischmarkt an die GSF gewährt wurde. Die GSF kaufte mit dem Darlehen im Frühjahr 1996 Bankfleisch auf. Das Darlehen sollte im Zeitpunkt der Auslagerung des Fleisches zurückbezahlt werden. Obwohl in der Zwischenzeit die Hälfte dieses Fleisches dem inländischen Markt zugeführt wurde, ist bislang noch keine Rückzahlung erfolgt. Das BLW stellt sich auf den Standpunkt, dass das Darlehen als Ganzes zurückbezahlt werden soll, und zwar erst, wenn die ganze Fleischmenge verkauft sein wird. Die Schuld gegenüber dem Bund soll somit spätestens am 31. Dezember 1999 getilgt sein.
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Schweizerische Stiftung zur Förderung der Geflügelzucht und -Haltung (SGS)
Im Zusammenhang mit der Festlegung der neuen Pauschale stellte sich die Frage, ob die heutigen Tätigkeiten der SGS nicht kostengünstiger durch andere Organisationen im Agrarbereich ausgeübt werden könnten. Das BLW sprach sich in einer Stellungnahme gegen eine Auflösung der SdS aus. Bei einem solchen Schritt müsste die Forschungstätigkeit an die landwirtschaftlichen Forschungsanstalten oder an Universitätsinstitute delegiert werden, und das Bildungs- und Beratungswesen würde mit entsprechender Beitragspflicht des Bundes an die Kantone zurückfallen, Einsparungen für den Bund würden sich unter dem Strich keine realisieren lassen. Die EFK kann sich den Ausführungen des BLW anschliessen, zumal anfangs 1998 der Bildungsbereich in das neue Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT) transferiert wurde. Das BBT wird noch 1999 mögliche Umstrukturierungen bei der SGS prüfen.
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Verein Info Energie (IE)
Im Jahre 1992 gründeten Bund und Kantone den Verein IE, der als Drehscheibe für Energiefragen in der ganzen Schweiz fungieren sollte. Der Bund finanzierte den Verein mit einem jährlichen Grundbeitrag von rund 700 000 Franken sowie im Rahmen von Projekten. Bei ihren Prüfungen stellte die EFK fest, dass beim Bundesamt für Energiewirtschaft (BFE), welches die Geschäfte des Vereins führte, Mängel im internen Kontrollsystem bestanden, so dass eine Überfinanzierung resultierte. .
1996 wurde der Verein aufgelöst, wobei gewisse Aufgaben von einer neuen Firma Nova Energie GmbH übernommen werden sollten. Das BFE beabsichtigte, entgegen den Vorschriften des Finanzhaushaltgesetzes, den Liquidationsanteil des Bundes am Verein von rund 430 000 Franken in die neue Organisation einzuschiessen. Die EFK setzte jedoch durch, dass dieser Betrag in die Bundeskasse zurückfloss.
Dienststellenrevisionen Als Dienststellenrevisionen werden die Prüfungen von Dienststellen, Betrieben und Anstalten nach den Kriterien der Rechtmässigkeit, Ordnungsmässigkeit der Buchführung und der Wirtschaftlichkeit bezeichnet. Die Auswahl der Revisionsobjekte basiert auf einem Konzept, das auch eine systematische Risikoanalyse beinhaltet.
In der weit überwiegenden Zahl der Fälle konnte die EFK der geprüften Verwaltung ein gutes Attest ausstellen. Diese arbeitete in der Regel sorgfältig und kostenbewusst. Allerdings musste'in Einzelföllen auch festgestellt werden, dass den Geboten der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu wenig Rechnung getragen wurde. Ausnahmsweise müsste auch die Art und Weise, wie die Bücher geführt wurden, beanstandet werden.
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Departement für auswärtige Angelegenheiten
Die Reform des Zulagensystems für die Auslandsbediensteten betrifft die der Be·amtenordnung 3 unterstellten Beamtinnen und Beamten und wurde auf 1. Januar 1998 in Kraft gesetzt. Die Mitwirkung der EFK bei der Reform zielte primär auf die Verbesserung der Transparenz und auf die korrekte Einfügung in den bestehenden rechtlichen Rahmen ab. Trotz abweichender Auffassungen konnten verschiedene Verbesserungen erreicht werden.
Bei der Beurlaubung von Personal für einen Einsatz bei internationalen Organisationen stellte die EFK eine grosszügige Praxis bei der Berechnung von Zusatzvergütungen fest. Letztere dienen gemäss der einschlägigen Verordnung dazu, die Beamtinnen und Beamten während des Auslandeinsatzes nicht schlechter zu stellen als im bisherigen Arbeitsverhältnis. Das EDA will indes an seiner Praxis festhalten, die nach Meinung der EFK der Steuerfreiheit während des Aufenthaltes im Ausland nicht angemessen Rechnung trägt.
Bei Inspektionen verschiedener Botschaften und Generalkonsulate wurde deutlich, dass die Aufgabenteilung und die interne Organisation in diesen Vertretungen zu überprüfen sind. Es zeigte sich auch ein Sparpotential im Personalbereich. Diese Einsparungen konnten allerdings wegen der mit jed.em einzelnen Posten verbundenen besonderen Bedingungen nicht immer sofort vorgenommen werden.
Bei ihrer Inspektion des Generalkonsulats der Schweiz in Lyon hat die EFK interveniert. Diese Intervention hat sich auf die Umstrukturierung des nordöstlichen Teils des schweizerischen konsularischen Netzes in Frankreich und namentlich auf die Zukunft der Vertretung in Besançon ausgewirkt. Gemeinsam mit dem Eidgenössischen Departement für Auswärtige Angelegenheiten (EDA) wurden vergleichende Daten gesammelt, dank denen die Entscheide gefällt werden konnten, die für die Umsetzung der neuen Organisation bis Ende 1999 und für die Verwirklichung substanzieller Einsparungen notwendig sind.
Die plafonierten Personalbezüge der Direktion für Entwicklungszusammenarbeit (DEZA) beliefen sich 1997 auf 19 Millionen Franken. Wesentlich mehr, nämlich nahezu 32 Millionen Franken, wendete die DEZA für privatrechtliche Anstellungsverhältnisse auf. Dabei handelt es sich um etwa 300 Stelleneinheiten, die nicht über den Personalkredit, sondern zu Lasten von Sachkrediten gehen. Die EFK wies daraufhin, dass in Bern mit
85 Stellen wesentlich mehr privatrechtlich angestelltes Personal beschäftigt wird als die in den Rechtsgrundlagen vorgesehenen maximal 65 privatrechtlichen Anstellungsverhältnisse. Die DEZA hält fest, dass eine Kompensation bei den plafonierten Stellen stattgefunden habe. Den privatrechtlichen Anstellungen kommt indes Bedeutung zu, da die EFK feststellte, dass in mehreren Fällen Mitarbeitende mit einem privatrechtlichen Anstellungsverhältnis höher eingestuft worden sind, als dies bei einer Besetzung des Postens durch einen Beamten möglich gewesen wäre. Mit dem Eidgenössischen Personalamt werden diesbezüglich noch Gespräche geführt.
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Bundesamt für Kultur (BAK): ISO-Jahr-Feier Schweizerischer Bundesstaat
Für die Feiern 1998 zum 150-jährigen Bestehen des Schweizerischen Bundesstaates ist ein Rahmenkredit von 24 Millionen Franken bewilligt worden. Die Gelder wurden für bundeseigene Projekte, für die Unterstützung von Projekten Dritter (Private,
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Kantone und Gemeinden), für offizielle Veranstaltungen sowie für Koordinationsund Informationsaktivitäten eingesetzt. Die Schlussabrechnung wird Anfang 1999 durch das BÄK erstellt und alsdann durch die EFK geprüft. Die durchgeführten Zwischenrevisionen gaben Anlass zu folgenden Feststellungen; Nebst dem BAK leisteten weitere Dienststellen aus eigenen Kreditrubriken Beiträge an die Jubiläumsaktivitäten. Die gesamten Ausgaben des Bundes sind dadurch höher als der ausgewiesene Rahmenkredit.
Verschiedene Projekte wurden dezentral, das heisst durch mehrere Bundesstellen, unter Verwendung der ihnen zugesprochenen Mittel aus dem beim BAK eingestellten Rahmenkredit selber realisiert. Eine gesamtverantwortliche Stelle für die Bewirtschaftung des Jubiläumskredites bestand somit nicht. Auf Grund der Empfehlungen der EFK stellt das BAK eine Übersicht über die Benutzung des ganzen Jubiläumskredites zusammen, die laufend aktualisiert und mit der Buchhaltung abgestimmt wird.
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Asylwesen
Wie in den Vorjahren, war der Asylbereich wiederum ein Schwerpunktbereich im Prüfprogramm. Neben Inspektionen beim Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) wurden zwei Kontrollen bei Kantonen durchgeführt. Bei ihren Prüfungen gelangte die EFK unter Anderem zu folgenden Feststellungen: Bei den Gesundheitskosten wurden teilweise Kosten abgerechnet, welche nicht durch den Bund zu tragen sind. Insbesondere bestanden Unstimmigkeiten zwischen Bund und Kantonen bei der Frage betreffend die Kostenübernahme bei Heimunterbringung von .Asylsuchenden und vorläufig Aufgenommenen. Das BFF hat inzwischen eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche diese Frage zusammen mit Vertretern der Kantone gesamtschweizerisch klären soll. Es zeichnet sich ab, dass im. Rahmen der Asylverordnung 2 eine pauschale Abgeltung pro Tag ausgerichtet werden soll.
Bei vom BFF unterstützten Projekte der «International Organisation for Migration (IOM)» ergaben sich Probleme bei der Realisierung. Auf Grund des von der IOM einverlangten Kostennachweises wurde entschieden, für das Jahr 1997 rund 700 000 Franken nicht wie vorgesehen zu bezahlen. Für 1998 wurden die Zahlungen für die vom BFF unterstützten Projekte an klare Bedingungen gebunden und nur nach entsprechendem Reporting ausbezahlt.
Da das alte Darlehensverwaltungssystem bezüglich der an Flüchtlinge gewährten Darlehen den Anforderungen an eine effiziente Bewirtschaftung nicht zu genügen vermochte, beschloss das BFF, ein neues System einzusetzen. Ende 1997 verwaltete das BFF rund 9000 Darlehen im Umfange von insgesamt 17 Millionen Franken. Die bisher eingesetzten personellen Ressourcen genügten nicht, um eine permanente Bearbeitung aller erfassten Darlehen zu gewährleisten, was zu finanziellen Verlusten führte. Weiter ergaben sich Fragen hinsichtlich Aktivierung und Wertberichtigung der Darlehen sowie der Geltendmachung von Verzugszinsen.
Die EFK informierte seinerzeit den Bundesrat über die unbefriedigende Situation beim Vollzug der gesetzlichen Bestimmungen im SiRück-Bereich (Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht von Asylsuchenden und vorläufig aufgenommenen Ausländern). Das BFF beschloss in der Folge, die Pendenzen
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durch Dritte bearbeiten zu lassen. Die EFK überwacht periodisch die Arbeit der dafür eingesetzten Task Force SiRück. Die Organisation und die Arbeitsabwicklung der Task Force hinterlassen einen guten Eindruck. In Anbetracht der zeitintensiven und zum Teil sehr komplexen Abklärungsarbeiten stellen sich allerdings Fragen, wie nach Beendigung der Task Force die laufende, fristgerechte Bearbeitung der SiRück-Fälle mit den bestehenden Ressourcen der Abteilung Fürsorge sichergestellt werden kann. Das BFF beabsichtigt, die gesamte Aufgabe inskünftig auszulagern.
Anlässlich ihrer letzten Prüfung im Jahr 1995 bei der Asylrekurskommission (ARK) hat die EFK auf bestehende Mängel bei der Administration des Gebührenwesens (Vorschüsse und Verfahrenskosten) hingewiesen und empfohlen, entsprechende Verbesserungen einzuleiten". Anfang 1996 wurde dann ein Geschäftskontrollsystem eingeführt, bei dem jedes einzelne Geschäft kategorisiert und danach entsprechend bearbeitet wird. Das heutige System, das eine wesentliche Verbesserung gegenüber früher darstellt, erscheint angesichts der bei der ARK bestehenden besonderen Situation im Gebührenwesen zweckmässig.
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Revision der Einnahmenbereiche
Die EFK prüft im Rahmen ihrer ordentlichen Dienststellenrevisionen periodisch die Einnahmen des Bundes und deren Nachweis in der Staatsrechnung. Die nachstehende Darstellung vermittelt einen Gesamtüberblick über die Bundeseinnahmen im Jahr 1997.
Die Einnahmen des Bundes (Mio. Fr.)
Einnahmen
Rechnung 1996
Voranschlag 1997
Rechnung 1997'
Zuwachs 1996/97
Gesamteinnahmen Fiskaleinnahmen Direkte Bundessteuer - Verrechnungssteuer - Stempelabgaben - Warenumsatzsteuer - Mehrwertsteuer
39477 34159 8972 3318 1977 110
38471 34603 9400 3000 1925 75 12500 1400 454 145 860 2450
38 852
-625
34694 9725 2320 2513 49 12477 ' 1440 441 156 907 2447
535 753 -998 536 -61 519 52 4 -183 -253 -118
1740
1669
- Tabaksteuer - Verkehrsabgaben - Landwirtschaftl. Abgaben - Einfuhrzölle - Mineralölsteuer auf Treibstoffen - Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen - Übrige Fiskaleinnahmen Regalien/Konzessionen Vermögenserträge Entgelte Einnahmenüberschuss PKB Investitionseinnahmen
11958
1388 437 339 1 160 2565 1819 116 663 1379 959 . 1014 1303
654 667 1221 863 1 117
-150 550 434 619 -44 1 192 -187 963 4 _ . -1014
1384
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Struktur der Bundeseinnahmen |
l Direkte Steuern 12 045 Mio 31,0%
Total Einnahmen 1997: 38 852 MÌO
Indirekte Steuern 22 649 Mio 58,3%
Mehrwertsteuer 12 477 Mio
Mineralölsteuer 4 116 Mio
Direkte Bundessteuer 9 725 Mio
Verrechnungssteuer 2 320 Mio
Einfuhrzölle 907 Mio 2,3% 'Stempelabgaben 2 513 Mio
Andere Einnahmen 4 158 Mio
Übrige Fiskaleinnahmen 2 636 Mio
Bei der Einführung der Mehrwertsteuer lag es infolge der zeitlichen Vorgaben nahe, die Applikationen auf der bestehenden Warenumsatzsteuer-Lösung aufzubauen. Da die Datenmenge in unerwartete Höhe von 140 000 auf 275 000 Steuerpflichtige anwuchs, traten bald Engpässe auf. Mängel in der Ablauforganisation führten unter anderem zu Verzögerungen beim Steuerinkasso. Im Frühjahr 1998 waren geschätzte Steuereinnahmen von 50 Millionen Franken ausstehend. Zahlreiche Operationen wie Zinsrechnungen und Entscheide müssen manuell bearbeitet werden. Durch diesen Arbeitsstau leidet einerseits die Gleichbehandlung der Steuerpflichtigen und andererseits droht Verjährungsgefahr.
Die EFK empfahl, die finanziellen und personellen Ressourcen sowohl bei der Hauptabteilung Mehrwertsteuer als auch bei der Sektion Informatik der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) zu überprüfen und bei den ausstehenden Informatikprojekten Prioritäten zu setzen. Entsprechende Massnahmen sind in der Zwischenzeit von der ESTV eingeleitet worden. Ein Teil der zur Umsetzung nötigen Ressourcen werden indes durch die mit hoher Dringlichkeit zu bearbeitende Jahr2000-Problematik absorbiert.
Die Revision des Finanz- und Rechnungswesens, des Personalbereichs, der Abteilung Strafsachen und der Tätigkeit des Inspektorates der Oberzolldirektion (FISP OZD) ergab übers Ganze gesehen einen positiven Eindruck. Schwachstellen im Internen Kontrollsystem bestanden bei den Reisespesen und den Repräsentationskosten. Weiter zeigte die Follow-up-Prüfung bei der Abteilung Strafsachen, dass die getroffenen Massnahmen zum Abbau der Pendenzen noch njcht ganz zum erwünschten Erfolg geführt haben. Die Zusammenarbeit zwischen EFK und FISP OZD ist gut. Prüfungsplanung und Interventionen sowie die Berichterstattung werden durch regelmässige Absprachen koordiniert. Diese enge Zusammenarbeit sichert eine weitgehend identische fachtechnische Betrachtungsweise.
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Landwirtschaftsbereich
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Teilprivatisierung des Eidgenössischen Gestüts in Avenches
Im Verlaufe des Jahres 1998 hat die EFK die verschiedenen Etappen der Teilprivatisierung des Eidgenössischen Gestüts in Avenches (Gestüt) überprüft. Dabei stellte sie fest, dass die vorgesehene Vereinbarung zwischen dem Gestüt und dem gewählten Partner den Rechnungsgrundsätzen der Einheitlichkeit, der Bruttodarstellung und der Spezifizierung nicht entsprach. So konnten verschiedene im Vertragsentwurf erwähnte Arbeiten nicht dahingehend überprüft werden, um zu bestimmen, ob die Gegenleistungen finanziell den vorgesehenen Vertragsbestimmungen entsprechen. Die EFK hat denn auch für den Fall des Inkrafttretens dieser Vereinbarung » V o r b e h a l t e angemeldet. In deren Folge hat das Gestüt beschlossen, alle seine Leistungen zu verrechnen.
Ende 1998 ist gegen Beamte des Gestüts eine Strafuntersuchung wegen Verdachts auf Unregelmässigkeiten beim Einkauf von Zuchtpferden eingeleitet worden. Entsprechende Zusatzabklärungen der EFK werden im Jahre 1999 erfolgen.
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Bundesamt für Veterinärwesen (BVET)
Anlässlich einer Dienststellenrevision beim BVET im Jahr 1997 stellte die EFK in zwei Fällen fest, dass Personalkosten unkorrekterweise über Sachausgaben verbucht wurden und dadurch die Personalplafonierung umgangen wurde. Es zeigte sich in der Folge, dass noch in anderen Fällen Personal aus Sachkrediten finanziert wird.
Das Amt hat die -Problematik erkannt und bereits mehrere Personen in ein öffentlich-rechtliches Ahstellungsverhältnis überführt. '
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Bundesamt für Wohnungswesen (BWO)
Geprüft wurden die Fachbuchhaltung und die Bereiche Darlehen und Beteiligungen, Grund- und Zusatzverbilligungen sowie Rückerstattungen. Nicht Gegenstand der Prüfung waren die zukünftigen Verlustrisiken, da hierüber'vierteljährlich eine schriftliche Berichterstattung des BWO an die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte erfolgt.
Auf Grund ihrer Prüfungen stellte die EFK fest, 'dass das Finanzwesen ordnungsgemäss geführt worden ist. Die materiellen Prüfungen der Ausgabenrubriken haben ein gutes Resultat ergeben. Handlungsbedarf besteht hingegen im Subventionsbereich.
Dies gilt namentlich für Verluste aus Garantieverpflichtungen, Darlehen an gemeinnützige Wohnbauträger, Beteiligungen im Bereich der Wohnbau- und Eigentumsförderung und Grundverbilligungsvorschüsse.
Das BWO erklärte sich in seiner Stellungnahme im Wesentlichen einverstanden mit den Schlussfolgerungen und Empfehlungen der EFK.
Die EFK hat ausserdem im Auftrage der Eidgenössischen Ausgleichskasse (EAK) eine Arbeitgeberkontrolle für die Jahre 1994-1997 durchgeführt. Über das positive Ergebnis der Arbeitgeberkontrolle erfolgt vorschriftsgemäss-eine separate Berichterstattung an die EAK.
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Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL)
Die Revision bezog sich auf die Periode 1996/97 und erstreckte sich schwerpunktmässig auf die Finanz- und Bestandesrechnung spwie, als Follow-up der Revision 1995, auf die Einnahmen und Rückerstattungen.
Auf Grund ihrer Prüfungen stellte die EFK fest, dass das Finanzwesen im geprüften Zeitraum bei der WSL gesamthaft betrachtet ordnungsgemäss geführt worden ist.
Ein Verbesserungspotential identifizierte die EFK beim Controlling von aus Drittmitteln finanzierten Projekten. Im Beschaffungswesen, speziell bei den Dienstleistungsaufträgen, ist der Sicherstellung einer Wettbewerbssituation noch vermehrt Gewicht beizumessen.
Das WSL erklärte sich in seiner Stellungnahme mit den Hinweisen und Anregungen der EFK einverstanden und hat sie inzwischen, wo dies zeitlich möglich war, bereits umgesetzt.
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Hauptabteilung für Sicherheit und Kernenergie (HSK)
Anlässlich einer Dienststellenrevision bei der HSK des Buhdesamtes für Energiewirtschaft (BFE) in Würenlingen stellte die EFK fest, dass der Fakturierungsmodus bei den Gebühren für Atomanlagen nicht ganz zu befriedigen vermag. Da die Leistungen (inkl. Expertenaufträge) nur einmal im Jahr fakturiert werden, muss der Bund mit namhaften Summen in Vorschuss treten. Ab 1999 werden auf Grund der Feststellungen der EFK die Zahlungsmodalitäten geändert. Es sollen Akontozahlungen verlangt werden. Weiter stellte die EFK fest, dass Expertenaufträge der HSK im Umfang von mehreren Millionen Franken nicht unter dem entsprechenden BFEKredit verbucht, sondern von der HSK direkt zur Bezahlung an die Kernkraftwerkbetreiber weitergeleitet wurden. Das BFE Hess den Sachverhalt abklären. Es zeigte sich, dass die bestehende Praxis im Widerspruch zum Finanzhaushaltrecht steht. Ab 1999 werden die Ausgaben- und Einnahmenrubriken des BFE daher entsprechend den effektiven Bedürfnissen der HSK angepasst.
Sonderprüfungen Neben den traditionellen Revisionen führt die EFK jedes Jahr auch eine Reihe von Sonderprüfungen durch. Dabei kann es sich um Querschmitsprüfungen, Wirtschaftlichkeitsprüfungen in ausgewählten Bereichen oder um vertiefte Abklärungen in einem bestimmten Aufgabenbereich handeln. Eine neue Herausforderung stellen dabei die Informatikprüfungen dar. Geprüft wird in der Regel nach den Kriterien des sparsamen, wirtschaftlichen und wirksamen Verwaltungshandelns. Die für den Bund aus der Prüftätigkeit resultierenden finanziellen und personellen Einsparungen können denn auch recht bedeutend sein.
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Informatikprüfungen Hauptsächliche Feststellungen
Der EFK stehen für die Informatikprüfungen nicht genügend Ressourcen zur Verfügung. Deshalb kann sie die Projekte zur Entwicklung von Finanzanwendungen nicht intensiv begleiten. Um diesem Mangel zu begegnen* hat die EFK 1994 Richtlinie!!
erarbeitet, die' systematisch alle Anforderungen aufführen, denen die elektronische Verarbeitung von Finanzdaten genügen muss. Diese Richtlinien wurden 1998 'ergänzt mit einem Nachtrag über die Datenaufbewahrung und die Sicherheitsanforderungen für den elektronischen Datentransfer (EDI).
Die Weisungen über die Datensicherheit in der Bundesverwaltung sehen Analysen der Informatikrisiken vor (Ceris/Chacs). In diesem Rahmen musste die EFK mehrmals feststellen, dass die Ämter nicht angemessen mit den auf Departementsstufe für die Datensicherheit verantwortlichen Stellen zusammenarbeiteten. Diese Schwachstellen im Risikoanalyseverfahren sind insofern schwerwiegend, als sie Mängel im Massnahmensystem des Amtes nach sich ziehen oder gar die Sicherheit des Informatiknetzes KOMBV der Bundesverwaltung gefährden.
Zunehmend kommt die Anwendung SAP R/3 zum Einsatz. In diesem Bereich hat der Bundesrat seit Dezember 1997 die Rolle des Kompetenzzentrums SAP der Bun.desverwaltung verstärkt. Diese Faktoren haben die EFK dazu veranlasst, die Parameter für diese Systeme systematisch zu überprüfen. Dank ausgezeichneter Zusammenarbeit mît dem Kompetenzzentnim SAP konnten alle Schwachstellen, die die EFK bei ihren Prüfungen festgestellt hatte, behoben werden. Damit wurde die allgemeine Sicherheit dieser Programmpalette erhöht.
In den meisten Fällen, in denen neue Anwendungen installiert werden, müssen die Daten von der alten auf die neue Anwendung migriert werden. Die EFK stellte fest, dass bei diesen Migrationen die Sicherheit phasenweise oft nicht gewährleistet ist.
Sie bergen angesichts der notorischen Überlastung'der Dienststellen, in denen das neue Projekt eingeführt wird, entsprechende Risiken.
Neben der Prüfung dieser Finanzanwendungen hat die EFK auch Datenbanken (Oracle und Sybase), Server (Unix) und Netze (Novell) untersucht, in denen Finanzdaten aufbewahrt, verarbeitet oder übermittelt werden. Durch 'diese Prüfungen wurde den Verwaltern dieser Mittel bewusst, wie wichtig die Datensicherheit ist. Sie konnten zudem auf Software hingewiesen werden, die bei der Parametrisierung eines Systems automatisch Schwachstellen identifizieren kann.
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Anwendung der Revisionssoftware ACL (Audit Command Language)
Immer häufiger wird die Datenverarbeitungs- und Revisionssoftware ACL verwendet. Dadurch erhöht sich die Effizienz der Prüfungen der EFK. So war es beispielsweise möglich aufzuzeigen; dass die Anzahl der Aktiven der Pensionskasse des Bundes nicht den Zahlen'entspricht, wie sie in den internen Berechnungen des Amtes erscheinen, oder die Daten eines Hilfssystems mit dem Buchhaltungssystem des Bundesamtes für Landwirtschaft zu verknüpfen.
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Überprüfung der Integration der Projekte BV-PLUS, Honoris und EDA-HR
Der Bundesrat hat am 19. Dezember 1997 die Strategie des Bundes zur Einführung des Programms SAP R/3 festgelegt. Diese Einführung soll für alle Verwaltungsprozesse, namentlich für die Geschäfts- und Personalfiihrung, koordiniert vor sich gehen und zentral gesteuert werden.
Die EFK hat im Laufe des Jahres 1998 drei Projekte überprüft, die mit dem Modul HR (Human Resources) von SAP R/3 entwickelt wurden. Sie wollte sich dabei vergewissern, ob alle Massnahmen getroffen wurden, die es erlauben, dass diese Projekte am Ende in «ine einzige Anwendung integriert werden können. Dabei handelt es sich um das Projekt des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA-HR), das Projekt BV-PLUS des Eidgenössischen Personalamtes und das Projekt Honoris der Eidgenössischen Finanzverwaltung. Die folgende Darstellung zeigt die Verbindungen zwischen den einzelnen Anwendungen: Entziehungen zwischen don verschiedenen SAP R/3 HR Projekten
^> Anwendung Honoris {SAP ROHR)
notwendige aber unsichere Zusammenluhrung
Bei der Informatiküberprüfung 1998 im EDA konnte die EFK feststellen, dass zu jenem Zeitpunkt alle Massnahmen getroffen worden waren, die notwendig sind, um das Projekt EDA-HR harmonisch in das Projekt BV-PLUS 'zu integrieren.
Bei ihren weiteren Prüfungen stellte die EFK dagegen fest, dass die Integration des Projekts Honoris (und voraussichtlich aller Projekte, die auf dem Modell «PINSAP» basieren) mehr Schwierigkeiten bieten dürfte. Die Ansprechpartner sahen zwar die Notwendigkeit einer solchen Integration, doch die EFK konnte in den Unterlagen zu den einzelnen Projekten keine entsprechende Beschreibung finden.
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Die Frage der Definition des Arbeitgebers ist von zentraler Bedeutung. Von ihr hängt einerseits ab, wie die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die gleichzeitig in zwei Ämtern beschäftigt sind, behandelt werden. Andererseits bestimmt sie die Anzahl und das «Design» der Schnittstellen mit den Inforraatiksystemen der Eidgenössischen Ausgleichskasse und der Pensionskasse des Bundes (SUPIS).
Diese Fragen wurden den entsprechenden Projektleiterinnen und Projektleitern mitgeteilt. Die EFK wird aufmerksam verfolgen, welche Lösungen vorgeschlagen werden.
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Überprüfung des Entscheids der Informatikkonferenz des Bundes zur Wahl von Microsoft-Exchange
Die Informatikkonferenz des Bundes (IKB) hat am 18. Dezember 1996 das Produkt Microsoft-Exchange als Standardsoftware für die Bundesverwaltung gewählt. Dieser Entscheid gilt für mehr als 25 000 Benutzerinnen und Benutzer und bestimmt indirekt die Wahl der ganzen Palette von Informatikprogrammen.
Die EFK stellte im Entscheidfindungsprozess verschiedene Mängel fest. So wurden keine Kosten/Nutzen-Analysen durchgeführt. Ebenso wenig erfolgte eine Ausschreibung nach GATT vor der Wahl des konkreten Produkts. Folgende Darstellung zeigt das Verfahren und die Hauptkritikpunkte der EFK.
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In ihrer Antwort hielt die IKB fest, dass ihr 1996 kein Inventar der in der Bundesverwaltung eingesetzten Produkte 'zur Verfügung stand und sie deshalb eine Wahl auf einer «approximativen» Grundlage getroffen werden musste. Im Weiteren führte sie aus, dass "sie der Empfehlung der EFK, die Beschaffung eines InformatikStandardproduktes für die Bundesverwaltung nach den Regeln des GATT auszuschreiben, nicht nachzukommen gedenke. Nach Einschätzung der IKB habe sich die Lage de facto in der durch den Entscheid vorgegebenen Richtung entwickelt, weshalb ein Zurückkommen nicht realistisch sei.
Die EFK hat diesen Entscheid zur Kenntnis genommen und das BFI beauftragt, gemeinsam mit der Einkaufskommission des Bundes und der Eidgenössischen Drucksachen- und Materialzentrale des Bundes für die Zukunft ein. Verfahren zu erarbeiten, das inskünftig den gesetzlichen Anforderungen entspricht und für die Wahl strategischer Produkte zweckmässig ist.
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Lohnverarbeitungssystem PERIBU
Die Besoldungsverarbeitung in der Bundesverwaltung basiert noch heute auf dem in den Achtzigerjahren konzipierten Personalinformationssystem PERIBU. Es entspricht den damals bekannten operativen Bedürfnissen. Hingegen ist die technische Basis teilweise veraltet und lässt eine auf den heutigen Bedarf abgestimmte Weiterentwicklung nicht mehr zu. Seit der problembehafteten Einführung eines neuen Release im Sommer 1996 werden wesentliche Anstrengungen bei der Abklärung von Fehlern und der Behebung von Mängeln unternommen. Auf den l. Januar 2001 soll das System BV-PIus das PERIBU ersetzen.
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Übergang ins Jahr 2000
Nach dem gesetzlichen Auftrag ist die EFK nicht verpflichtet zu prüfen, ob die In* formatiksysteme der Bundesverwaltung Jahr-2000-tauglich sind. Die EFK übernimmt auch keine Verantwortung für die Massnahmen, die der Bund für seine Eigenentwicklungen und für die Systeme Dritter (Lieferanten, Dienstleister und anderer Dritter) zur Lösung des Jahr-2000-Problems getroffen hat. Obwohl die systematische Überprüfung der Finahzsoftware auf die Jahr-20QO-Tauglichkeit hin seit 1996 zum Standard gehört, erfolgten diese Überprüfungen jeweils nicht erschöpfend. Die EFK kann" also nicht beurteilen, ob die Bundesverwaltung in der Lage ist oder sein'wird, alle betroffenen Systeme rechtzeitig anzupassen.
Die Feststellungen, welche die EFK in den Bundesämtern machen konnte, veranlassten sie, im Juni 1997 dem Bundesamt für Informatik (BFI) zu empfehlen, beispielsweise in einer technischen Weisung, die Planung des Jahrtausendwechsels zwingend festzulegen. Diese Empfehlung wurde nicht befolgt. Die EFK vertrat die Ansicht, dass die Prioritäten im Bund klarer gesetzt werden müssten und dass Projekte wie NOVE-IT so lange zurückgestellt werden sollten, bis die Tests zeigen, dass die Bundesverwaltung Jahr-2000-kompatibel' ist.
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Bauwesen
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Subventionen
Der Bund Jeistet Finanzhilfen beim Bau von Hochschulen, Berufsschulen sowie Straf- und Erziehungsanstalten.-Im Berichtsjahr prüfte die EFK 67 Zusicherungsund Abrechnungsverfügungen vor deren Erlass summarisch und weitere 27 Verfügungsentwiirfe eingehend. Wie bereits in den Vorjahren musste festgestellt werden, dass zahlreiche Aufwehdungen subventioniert werden sollten, für die nach den massgeblichen Rechtserlassen kein Beitragsanspruch bestand, oder die auf Grund von Plausibilitätsüberlegungen der EFK von den zuständigen Ämtern neu beurteilt werden mussten. Die in der Folge vorgenommenen Korrekturen betrafen zur Hauptsache objektfremde Aufwendungen, zu hohe Beitragssätze, Doppelsubventionierungen, nicht ausgeschiedene Landanteile bei Liegenschaftserwerb und unzulässige Anrechnungen von bestehender Gebäudesubstanz. Bei 25 abgeschlossenen, teilweise älteren Beitragsgeschäften führten die Interventionen der EFK zu einer Herabsetzung der Bundesbeiträge um insgesamt 6,2 Millionen Franken. Bei fünf Geschäften sind die Bundesbeiträge auf Grund fälschlicherweise nicht erfasster Kostenelemente sowie in Berücksichtigung der gesetzlichen Grundlagen um 3,5 Millionen Franken erhöht worden.
Drei Subventionsgesuche wurden vor der Zusicherungsphase, im Rahmen der Ermittlung der mutmasslich anrechenbaren Kosten geprüft. Diese Untersuchungen führten zur Kürzung der mutmasslich anrechenbaren Kosten um insgesamt zehn Millionen Franken. Sie betrafen zur Hauptsache den Wert von nicht anrechenbarer Gebäudesubstanz. Diese Intervention bei der Grundlagenvorbereitung für das entsprechende Beitragsgesuch dürfte sich in einem um mehr als drei Millionen Franken tieferen Bundesbeitrag niederschlagen.
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Umsetzung der neuen Gesetzgebung im Submissionsbereich
Die Umsetzung der neuen Gesetzgebung im Submissionsbereich anhand zahlreicher Vergaben von Baudienstleistungen wurde von der EFK geprüft. Sie stellte dabei fest, dass insbesondere im Bereich der Dienstleistungen mehrere Vergabeverfahren nicht entsprechend den rechtlichen Vorgaben "abgewickelt wurden. Wegen willkürlicher Auslegung von Rechtsvorschriften erfolgten verschiedene freihändige Vergaben, obwohl mindestens Einladungsverfahren angezeigt gewesen wären. Im Weiteren waren in den Bereichen Vorbereitung und Nachvollziehbarkeit des Wettbewerbs sowie Offertauswertungen bezüglich Zuschlagsjcriterien Mängel feststellbar.
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Vereinalinie der Rhätischen Bahn
Das Vèreina-Projekt kann mit grosser Wahrscheinlichkeit innerhalb der bewilligten Kredite von 571 Millionen Franken (ohne Teuerung) abgeschlossen und im November 1999 - rund fünf Monate' früher als ursprünglich geplant - in Betrieb genommen werden. Die zur Kostenoptimierung im Zusammenhang mit dem Zusatzkredit eingeführte rollende Finanzplanung wurde im Laufe des Jahres aufgehoben. Die für eine vorläufige Inbetriebnahme notwendigen Projektteile waren nämlich bereits zur Realisierung freigegeben worden. Über die Verwendung des noch verfügbaren Kre3923
dits von acht Millionen Franken entstand vorerst eine Kontroverse. Bauherrschaft und Kanton wollten die bewilligten Kredite im Gegensatz zum UVEK und zur EFK weitgehend ausschöpfen. Es wurde schliesslich eine einvernehmliche Lösung erzielt, indem für Massnahroen im Rahmen des Sicherheitskonzepts und solche,, die unmittelbar nach Betriebsaumahrhe nötig werden, noch 3,8 Millionen Franken aus dem Kreditrest bewilligt wurden.
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Bewirtschaftung des Gebäudeunterhalts
Im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsprüfung zeigten sich Mängel bei der Abwicklung des Gebäudeunterhalts. Das Zusammenspiel zwischen der für den Unterhaltskredit zuständigen Koordinationsstelle und den für die Erhebung und Ausführung der Massnahmen verantwortlichen Stellen weist organisatorische Lücken auf. Es existiert zwar ein Methodenkonzept als grundsätzlich geeignetes Instrument für das Unterhaltsmanagement, jedoch wird dieses durch Unzulänglichkeiten vor allem im Bereich Erfassung und Abrechnung nur wenig wirksam. Die beabsichtigte Neuausrichtung des gesamten Unterhaltsbereichs verspricht eine weitgehende Behebung der Verfahrensmängel. Diese ist im Rahmen der neuen Organisationsstruktur des Bauwesens des Bundes auf Beginn 1999 vorgesehen.
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Wirksamkeit- und Wirtschaftlichkeitsprüfung der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit
Im Rahmen einer Inspektion vor Ort prüfte die EFK die Arbeit der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) in Zentralamerika. Die Prüfung bezog sich auf die Tätigkeit des Koordinationsbüros der DEZA in einem zentralamerikanischen Staat und im Feld auf einen repräsentativen Querschnitt ausgewählter Programme und Projekte des entsprechenden DEZA-Landesprogrammes sowie des Regionalprogrammes für ganz Zentralamerika.
Im Zentrum der Überprüfung standen die Entwicklungswirksamkeit und die Wirtschaftlichkeit der eingesetzten Mittel. Zusätzlich wurde ein spezielles Augenmerk darauf gerichtet, wie die Mittel und Personal-Ressourcen im Gesamtprogramm konzentriert und wie die bei der DEZA-Zentrale in Bern vorhandenen Fachdienste und das in den einzelnen Ländern vorhandene Potential an lokalen Fachkräften genutzt werden. Bei den einzelnen Programmen und Projekten stand dabei auch die Problematik der Einzel- und Parallelentwicklungen, speziell die Multiplizierbarkeit und die tatsächliche Reproduktion der entwickelten Projektansätze auf dem Prüfstand, Die meisten der analysierten Programme und Projekte des Zentralamerikaprogramms der DEZA wurden gut konzipiert und geplant. Entsprechend hoch ist bei diesen Aktionen der Wirkungsgrad ausgefallen. Auch die Arbeit des Koordinationsbüros kann als effizient bezeichnet werden. Es sind deutliche Bestrebungen feststellbar, die Kräfte und Mittel zu konzentrieren und Einzel- und Parallelentwicklungen zu vermeiden. Die Konzeptions- und Entwicklungskosten der einzelnen Programme und Projekte nehmen dadurch ab. Bei einzelnen Programmen wird von der zuständigen Stelle versucht, diese auch in den übrigen Schwerpunktländern Südamerikas nutzbar zu machen. Umgekehrt handelt es sich bei verschiedenen in Zentralamerika laufenden Aktionen um angepasste Projekte, die sich vorher in andern Ländern Südamerikas bewährt hatten.
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Bei den Betriebsmittelabrechnungen mussten umfangreiche Penäenzen festgestellt werden. Massnahmen zur Aufarbeitung in Bern und beim Koordinationsbüro sind inzwischen eingeleitet worden. Ebenso wurde inzwischen die finanzielle Abwicklung einzelner Programme verbessert.
Bedeutende Mittel wurden bis anhin in die Sektoren Landwirtschaft und Landtechnik, Siedlungshygiene und Trinkwasserversorgung investiert. Die Resultate in diesen Bereichen waren durchaus positiv. Schwieriger erweist sich hingegen die Entwicklungszusammenarbeit im Finanzsektor und in'den Sektoren Handwerks- und Industrieförderung und Berufsbildung sowie Umwelt. Das Spar- und Kreditwesen stellt in vielen Ländern entwicklungsstrategisch einen ausgesprochenen Engpass dar.
Die DEZA hat die Erfahrungsaufbereitung aller Kreditprojekte ins Jahresziel 1998 aufgenommen sowie eine Evaluation in Auftrag gegeben, um die Grundlagen für ein landesspezifisches Langfristkonzept für den Finanzsektor zu schaffen.
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Gesundheitswesen
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Vollzugs- und Wirkungsprüfung der Finanzhilfe an Massnahmen der privaten Vereins- und Fürsorgetätigkeit zur Bekämpfung der Tuberkulose
Die EFK stellte bei der Vollzugsprüfiing verschiedene Mängel unter dem Titel Ordnungsmässigkeit fest. Die Wirkungsprüfung führte zur. Empfehlung an das Bundesamt für Gesundheitswesen (BAG), die Subventionspraxis grundsätzlich zu ändern.
Die EFK äusserte die Ansicht, dass sich das finanzielle Engagement des Bundes in der privaten Tuberkulosebekämpfung künftig auf die Unterstützung der Koordinationstätigkeit der Dachorganisation beschränken sollte. Auf die Subventionierung der regional verteilten Tätigkeiten der privaten Leistungsanbieter (Mitglieder der Dachorganisation wie z. B. Ligen und Fürsorgestellen) sollte verzichtet werden.
Nach Ansicht des BAG genügt jedoch zur Verhinderung eines Anstiegs der Tuberkulose und der Medikamentenresistenzen die Strukturerhaltung allein nicht. Es mussten monetäre Anreize für die privaten Leistungsanbieter existieren, damit der Auftrag im konkreten Einzelfall kompetent wahrgenommen wird.
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Vollzugs- und Wirkungsprüfung der Finanzhilfe für Massnahmen von gesamtschweizerischer Bedeutung zur Rheumabekämpfung
Bei der Vollzugsprüfung als auch bei der Wirkungsprüfung gab die EFK verschiedene Empfehlungen ab.
Die Subventionen zur Forschungsförderung im Umfang von jährlich rund' 200 000 Franken vermögen keinen überzeugenden Beitrag zur Rehabilitation und Prävention der rheumatischen Krankheiten z'u leisten. Die EFK empfahl, auf die Forschungsbeiträge zu verzichten und bei einer Revision des Gesetzes die Rechtsgrundlage dafür zu streichen. Das BAG konnte sich dieser Feststellung nicht anschliessen und wies darauf hin, dass mit den Beiträgen Projekte unterstützt werden können, welche es Hochschulabsolventinnen und -absolventen erlauben, ihre Forschungserfahrung zu vervollständigen. Ein Konzept im Bereich der Gesundheitsforschung wird zur Zeit erarbeitet. Ein Entscheid
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auf Verzicht oder eine Verlagerung der Finanzhilfe, beispielsweise zum Schweizerischen Nationalfonds, könne erst getroffen werden, wenn die Prioritäten bekannt seien.
Das BAG geht mit der EFK einig, dass verlässliches statistisches Zahlenmaterial zur Wirkungsprüfung fehlt. Ein Experte wurde beauftragt, Lücken im heutigen System aufzuzeigen und das verfügbare Zahlenmaterial zu sammeln.
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Europäisches Naturschutzjahr 1995 (ENSJ'95)
Im Rahmen des ENSJ'95-Projektes sind unter grossem persönlichem Einsatz viele Veranstaltungen organisiert, umfangreiche Dokumentationen aufbereitet und verteilt worden. Dabei mussten nach den Aussagen des verantwortlichen BUWAL die Kosten, die Finanzierung und der Zeitrahmen den inhaltlichen Zielen untergeordnet werden. Anstelle des ursprünglich für dieses Projekt eingesetzten Kredites von fünf Millionen Franken für zwei Jahre, dürften auf Grund der bis Ende 1999 eingegangenen Verpflichtungen für das ENSJ'95 schliesslich 15 Millionen Franken aufgewendet werden.
Über die Zielerreichung der Aktivitäten können noch keine verlässlichen Aussagen gemacht werden, da die Projekte längerfristig angelegt und lediglich zum Teil realisiert sind. Die EFK erwartet, dass die Verantwortlichkeiten für eine Erfolgskontrolle und entsprechende Prüfpläne bereits heute erstellt werden und wird das Dossier weiter verfolgen.
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Rat der Eidgenössischen Technischen Hochschulen Querschnittsprüfung 1997 der Ressortforschung
Prüfungsgegenstand waren die Ressortforschungskonten des ETH-Bereiches (ETHRat, ETHZ, EPFL, WSL, PSI, EMPA, EAWAG). Da der ETH-Bereich im Rahmen der Ressortforschung in der Regel der Geldempfänger ist, hat die EFK ausgewählte Projekte auch auf der Seite des Geldgeb.ers überprüft und ihre Feststellungen, wo nötig, in die Empfehlungen einfliessen lassen.
Auf Grund ihrer Prüfungen stellte die EFK 'fest, dass eine eigentliche Drittmittelregelung im ETH-Bereich fehlt, obwohl eine solche in der ETH-Bereichsverordnung vom 13. Januar 1993 vorgesehen ist und die geltenden Vorschriften Spielraum für unterschiedliche Interpretationen offen lassen.
Alle ETH-Institutionen verfügen über-eine nach Kostenarten und Kostenstellen gegliederte Kostenrechnung. Die verschiedenen Kostenträger- und Projektkostenrechnungen sind in ihrer Art jedoch individuell und nur schwer vergleichbar. Indirekte Kosten werden - sofern diese überhaupt bekannt sind - bei der Mehrheit der Institutionen nicht auf die Kostenträger umgelegt. Dadurch fehlt auch weitgehend der Überblick über die effektiv eingesetzten Ressourcen, was die Beurteilung der für ein Projekt erbrachten Eigenleistungen erschwert. Die für Führung und Aufsicht benötigte Transparenz und Information ist bei der Abwicklung von Verträgen über Forschung und andere wissenschaftliche Dienstleistungen nicht vorhanden. Sparsamkeit, Kosten/Nutzen und Wirksamkeit der Ressortforschungsprojekte werden - auch seitens des geldgebenden Bundesamtes - nicht systematisch beurteilt. Damit diese
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Mängelbehebung koordiniert angegangen werden kann, hat die EFK im Sinn von Artikel 13 Absatz 2 FKG8 auch die Eidgenössische Finanzverwaltung informiert.
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Querschnittsprüfung des Beschaffungswesens
Prüfungsgegenstand waren die Lieferaufträge (Kauf, Leasing, Mietkauf von Gütern) sowie Dienstleistungsaufträge des Bundes (ohne Bauleistungen).
Auf Grund ihrer Prüfungen hat die EFK festgestellt, dass die Vorschriften Über das öffentliche Beschaffungswesen bei den geprüften Stellen des ETH-Bereiches generell respektiert werden. Die erforderlichen Dokumentationen waren vorhanden und die Abläufe und Entscheide nachvollziehbar. Näher eingegangen ist die EFK auf ein Geschäft, das teilweise über eine Bank fremdfinanziert wurde. -Auf Grund ihres Hinweises auf dieses nicht gesetzeskonforme Vorgehen ist der fragliche Kredit inzwischen abgelöst worden.
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Landesverteidigung Generalstab, Untergruppe Logistik: Fachstelle Personenwagen
Auf Ersuchen der Fachstelle Personenwagen der Abteilung Verkehr und Transporte bei der Untergruppe Logistik hat die EFK das Car-Management-System (CMS) für Instruktorenwagen geprüft. Im Vordergrund standen die Beurteilung der Tauglichkeit dieses Systems und die buchhalterischen Abläufe.
Das eingeführte System stellt grundsätzlich ein geeignetes Verfahren für den wirtschaftlichen Betrieb .der Instruktorenfahrzeug-Flotte dar. Einzelbereiche sind indes noch verbesserungsfähig. So mussten Fehler im Abrechnungssystem behoben werden. Ausserdem vertrat die EFK den Standpunkt, dass die Fahrzeughalter nach Massgabe der privaten Verwendung auch an den zeitbedingten Abschreibungen zu beteiligen sind. Daraus ergäben sich bedeutende jährliche Einsparungen für den Bund.
Im Rechnungswesen bestehen Lücken bei der Kreditüberwachung, der Kontenabstimmung, der materiellen Rechnungskontrolle und der Beachtung des Spezifikations- und Bruttoprinzips.
Die Empfehlungen der EFK sind aufgenommen worden und sollen umgesetzt werden.
«Nimmt die Eidgenössische Finanzkontrolle bei der Ausübung ihrer Aufsichtstätigkeit grundsätzliche Probleme im Finanzgebaren oder Mängel in der Organisation, der Verwaltungsführung oder in der Aufgabenerfüllung wahr, so bringt sie diese Feststellungen je nach Problembereich der Eidgenössischen Finanzverwaltung, dem Eidgenössischen Personalamt, dem Bundesamt für Informatik oder dem Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten zur Kenntnis...» 3927
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P rei s p rii fu n gen
Sofern vertraglich vereinbart, kann der Bund bei namhaften Beschaffungen Einsicht in die Kalkulationsunterlagen des Lieferanten nehmen. Dabei kann er sich vergewissern, dass die Preise angemessen sind. Solche Preisprüfungen beschränken sich in der Regel auf Beschaffungen, die nicht im Wettbewerb vergeben wurden. Im Berichtsjahr bezifferte sich der Bestand an vereinbarten Einsichtsrechten auf zirka 300, wovon rund 90 Prozent auf das VBS entfielen.
Die EFK führte im VBS eine Preisprüfung bei einem Lieferanten für Ausbildungssimulatoren durch, was zu einer Reduktion des Vertragspreises um 650 000 Franken führte.
Preisprüfungen, die übrigens auch in anderen Beschaffungsbereichen und von internen Finanzinspektoraten durchgeführt werden, beinhalten ein beachtliches Sparpotential. Hinzu kommt die Präventivwirkung, Die Lieferanten werden eher geneigt sein, knapp zu kalkulieren, wenn sie damit rechnen müssen, dass ihre Berechnungsgrundlagen überprüft werden können.
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Überarbeitung der NEÂT-Controlling-Weisung
Im Auftrag der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte nahm die EFK an den Sitzungen des Projektoberleitorgans zur Überarbeitung der Neat-ControllingWeisung konsultativ teil. Die bereinigte Fassung der Weisung wurde Ende November 1998 vom Vorsteher des UVEK in Kraft gesetzt.
Die Kapitel «Integration und integrierte Steuerung» und «Organisation» liegen erst als Konzepte vor. Für die Aktualisierung der Kapitel «Finanzmanagement» und «Teuerung» fehlen noch die Grundlagen.
Im Kapitel «Berichtswesen» wurde der Berichtsrhythmus der Standberichte von drei auf sechs Monate verlängert. Diese Herabsetzung der Informationsdichte wurde seitens der EFK als kritisch beurteilt. Die Aktualität der Berichterstattung wird zusätzlich dadurch beeinträchtigt, dass die nunmehr halbjährlichen Berichte entgegen der Forderung der EFK nicht innert Monatsfrist erstellt werden.
Internationale Kontakte und Kontrollmandate bei internationalen Organisationen Als oberste Finanzaufsichtsbehörde der Schweiz pflegt die EFK Kontakte zu Rechnungshöfen des Auslandes, Dies erlaubt ihr nicht nur, wertvolle Beziehungen zu knüpfen, sondern auch Erfahrungen auszutauschen und andere Prüfmethoden kennen zu lernen. Zudem.ist die EFK Mitglied der Internationalen Organisation der Obersten Staatlichen Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI), Auch übt die EFK zusammen mit anderen Mitgliedstaaten verschiedene Revisionsstellenmandate bei internationalen Organisationen aus.
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Internationale Kontakte
1998 unterhielt die EFK verschiedene internationale Kontakte. Der Direktor nahm im November am Kongress der INTOSAI (Internationale Organisation der Obersten Staatlichen Rechnungskontrollbehörden) in Montevideo teil. Der Kongress befasste sich hauptsächlich mit der Rolle der Finanzkontrollorgane bei der Bekämpfung von Betrug und Korruption und mit der Entwicklung von Kontrollmethoden (Kontrollvorschriften, Vorschriften für die interne Kontrolle, Schulden der öffentlichen Hand, Informatiküberprüfungen, Privatisierungen, Evaluation von Programmen und Revisionen im Umweltschutzbereich).
Der Direktor hat im Juni 1998 an einem Seminar der EUROS AI in Lissabon zum Thema «Die Unabhängigkeit der Oberaufsichtsorgane: Beziehungen zu Legislative, Exekutive und Judikative» teilgenommen.
Ein reger Informationsaustausch wurde der EFK ausserdem durch die Teilnahme des Direktors an Treffen der Landesrechnungshöfe in Deutschland und beim Europäischen Rechnungshof in Luxemburg ermöglicht.
Der französische Rechnungshof hat einem Mitarbeiter der EFK ermöglicht, im Büro von Rom bei der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Na-, tionen (FAO) einen mehrwöchigen Stage zu absolvieren.
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Kontrollmandate
Als Ausdruck seiner Politik der Disponibilität gegenüber dem Ausland und namentlich gegenüber zwischenstaatlichen Organisationen unterstützt der Bundesrat die EFK bei der Erfüllung von Revisionsmandaten solcher Organisationen. Vor einigen Jahren hat er den stellvertretenden Direktor der EFK als Revisor der Rechnungen von drei SpezialOrganisationen der Vereinten Nationen und einer zwischenstaatlichen Organisation bezeichnet. Diese sind: Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO), Genf Internationale Fernmeldeùnion (ITU), Genf - - Weltpostverein (WPV), Bern Zwischenstaatliche Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF), Bern Diese Mandate wurden in den vergangenen Jahren folgenden Entwicklungen angepasst: Auf Grund der Privatisierung staatlicher Betriebe änderten sich die Tätigkeilen der Organisationen.
Die Tätigkeit der Regierungen der Mitgliedstaaten beschränkt sich zunehmend auf das Regulieren. Die Operationelle Arbeit dagegen wird von halbstaatlichen oder privaten Unternehmen erledigt. Die Organisationen der Vereinten Nationen (WIPO, ITU, WPV) haben die Zusammenarbeit mit dem staatlichen wie mit dem privaten Sektor, aufgenommen. Dadurch mussten die Strukturen, die Funktionsweise und das Management sowie die Finanzierung der Programme, Projekte und Massnahmen angepasst werden".
Anpassungen bei den Finanzen und in der Haushaltführung Die Organisationen müssen zwei Bedürfnissen gerecht werden: Einerseits wird eine Gegenüberstellung von Kosten und Leistungen oder den Mitgliedern ge3929
lieferten Produkte gewünscht. Andererseits soll von einer Über Beiträge finanzierten Globalfinanzierung zu einer gemischten Finanzierung übergegangen werden, die auf den Nutzen oder die Verwendung, die die Leistungen der Organisation für die Mitglieder haben, abgestimmt werden kann. Dank leistungsfähiger Informatikmittel entwickeln sich die Buchhaltungstechniken so, dass detaillierte und präzise Informationen gewonnen werden können. Diese Informationen sind von Nutzen für eine moderne Haushattfiihrung, die um so anspruchsvoller ist, als jedes Mitglied verständliche und mit dem eigenen nationalen System kompatible Elemente will. Deshalb wenden die Organisationen immer strikter international anerkannte Normen des öffentlichen wie des privaten Sektors an. Sie-sind sich bewusst, dass sie diese Normen vor einer durch die rasche Entwicklung aufkommende Deregulierung schützen. Sie verfügen damit auch über eine Ethik, die ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beachten müssen.
Änderungen bei der Rechnungsrevision and bei der Prüfimg des Staatshaushalts Die Überprüfungen haben sich nicht nur den erwähnten Entwicklungen angepasst. Es wurden auch neue Methoden und Kontrollaktivitäten gefunden. Zu erwähnen ist hier, dass die Wirksamkeitsprüfung (in welchem Mass wurden die angestrebten Ziele erreicht?) für die internationalen Organisationen vorgeschrieben war und angewandt wurde, bereits lange bevor das Gesetz über die EFK 1994 in Kraft trat. Die EFK beteiligt sich an den Anstrengungen, die die externen Rechnungsprüfer des gesamten Systems der Vereinten Nationen zur Harmonisierung und Verbesserung der Prüftechniken unternehmen. Der öffentliche und internationale Status dieser Organisationen wie auch der europäischen zwischenstaatlichen Organisationen ermöglicht es den Revisorinnen und ' Revisoren, die Nonnen, die verschiedene Berufsorganisationen für den privaten oder, den öffentlichen Sektor aufgestellt haben, zu vereinheitlichen. So hat das Komitee der externen Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen und ihrer Spezialorganisationen (Panel), dem die Schweiz als Vollmitglied angehört, obwohl sie nicht Mitglied der UNO ist, die verschiedenen Berufsregeln und Prüfnormen untersucht, um zu bestimmen, welche ihre Mitglieder anwenden sollten.
Die Beziehungen zwischen externer Rechnungsprüfung, interner Kontrolle und
anderen Aufsichtsorganen (gemeinsame Inspektionsgruppe, Büro für interne Kontrolle) werden periodisch untersucht und die Synergien genutzt. Die Bezeichnung der verschiedenen Arten von Prüfungen wie Finanz-, Betriebs-, Leistungsprüfungen, Progamm-, Projekt- öder Aufgabenevaluationen und deren Inhalt werden umschrieben, und jeder Aufsichtsakteur kennt seine Rolle und diejenige seiner Partner. Die EFK kann dank der Kontakte und der Unterlagen, zu denen sie auf Grund ihrer Funktion Zugang hat, ihre Kenntnisse vertiefen.
Als Mitglied weiterer zwischenstaatlicher Organisationen, deren Rechnungen im Turnus von den Mitgliedländern revidiert werden, wird die Schweiz periodisch aufgerufen, ihren Anteil an den Prüfungen zu leisten. Unter diesem Titel hat die EFK 1998 'die Rechnungen folgender Organisationen geprüft; EFTA-Sekretariat in Genf und Brüssel (die EFK ist Mitglied des Finanzoberaufsichtsorgans der EFTA); ' Ombudsperson für Menschenrechte in Bosnien-Herzegowina, Sarajewo; Europäische Organisation für astronomische Forschung in der südlichen Hemisphäre (ESO), München und Chile;
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Europäische Organisation für den Betrieb von Wettersatelliten (EUMETSAT) in Darmstadt (in Zusammenarbeit mit dem Rechnungshof der Bundesrepublik Deutschland).
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Verhältnis der EFK zur internen Revision Nach Artikel 11 des Ffnanzkontrollgesetzes kann die EFK die Schaffung von internen Finanzinspektoraten _ beantragen. Die EFK genehmigt deren Geschäftsordnungen, überwacht die Wirksamkeit der Kontrollen und sorgt für die Koordination. Die Inspektorate bringen ihr die jährlichen Revisionsprogramme zur Kenntniss und haben ihr ohne Verzug alle festgestellten Mängel von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung zu melden. Im Berichtsjahr wurden im Generalstab und im Bundesamt fiir Flüchtlinge neue Inspektorate^geschaffen. Sind die Voraussetzungen einer wirksamen internen Revision gewährleistet, steht einer Aufgabenteilung zwischen der internen Revision und der EFK als externer Aufsichtsbehörde grundsätzlich nichts im Wege.
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Konzeption der Internen Revision in der Bundesverwaltung
Im Rahmen der Revision des Finanzkontrollgesetzes (FKG) von 1994 wurde in Artikel 11 FKG normativ das Modell der Internen Revision (IR) bei den für ihren Geschäftsbereich verantwortlichen Gruppen und Ämtern verankert. Dieses Konzept entspricht der Verantwortungsgestaltung im neuen Regierungs-.und Verwaltungsorganisationsgesetz (Art. 43 KVOG).
Der gesetzliche Rahmen verbietet nicht die Schaffung von Finanzinspektoraten auf Departementsstufe, jedoch hätten sich diese auf die Kontrolle der departementalen Geschäftsbereiche zu beschränken. Es dürfte vor allem keine Subordination der Amtsinspektorate unter das Departementsinspektorat erfolgen, weil dies zu einer Einschränkung der Führungsverantwortung dieser Verwaltungseinheiten führen würde.
Der EFK als oberstes externes Finanzaufsichtsorgan der Bundesverwaltung kommt gemäss Artikel 11 FKG eine Führungsrolle bei der Einführung der IR durch die Schaffung von Finanzinspektoraten bei Gruppen und Ämtern zu. Bestimmend für die Initialisierung von Finanzinspektoraten waren für die EFK in der Vergangenheit folgende Kriterien: 1.' Grosse des finanziellen Volumens, für welches die Verwaltungseinheit verantwortlich ist; 2. Komplexität der zu erfüllenden Aufgaben; 3. Organisationsstruktur und Personaletat der Verwaltungseinheit.
Diese Raster haben grundsätzlich nach wie vor Geltung, jedoch prüft die EFK seit der Revision des FKG von 1994 auf Grund von Risikoanalysen und Stichproben noch systematischer, ob das interne Kontrollsystem eines Amtes (u. a. Funktionentrennung, 4-Augen-Prinzip) Gewähr bietet für ein geordnetes Finanzgebaren.
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Der Frage der Repräsentativität von Stichproben kommt ein hoher Stellenwert zu, wenn festgestellte Fehler auf das substanzielle und graduelle Fehlen von Kontrollen zurückgeführt werden sollen. Die Schaffung eines Finanzinspektorates ist sicher dann gegeben, wenn die externe Finanzaufsicht auf Grund ausgewiesener Fehlleistungen zum Schluss kommt, dass eine Amtsleitung ohne ÏR ihre Pflichten zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Finanzgebarens in ihrem Geschäftsbereich nicht mehr gewährleisten kann. Dies ist dann der Fall, wenn die Leitung einer Verwaltungseinheit selbst entsprechende Überwachungs- und Kontrollaufgaben in hinreichendem Mass nicht wahrnehmen kann. Die EFK bejaht die Opportunität für die Bildung von Finanzinspektoraten auch zunehmend bei jenen Ämtern und Gruppen, in denen sie Handlungsbedarf für vermehrte Wirksamkeitsprüfungen entdeckt, und sie sich deshalb bezüglich Ordnungs- und Rechtmässigkeit weitgehend auf Prüfungen der Internen Revision abstützen möchte.
Die Finanzinspektorate sind nicht der verlängerte Arm der EFK als externes Finanzaufsichtsorgan, jedoch kann auf Grund der Kompetenz der EFK zur Geschäftsordnungsgehehmigung eine Richtlinienkompetenz erkannt werden. Die Oberaufsicht der EFK manifestiert sich insbesondere im gesetzlichen Auftrag, die Wirksamkeit der Finanzinspektorate zu überprüfen und die Kontrolhätigtceiten zu koordinieren.
Durch die in Artikel 11 Absatz 2 FKG kodifizierte Informationspflicht der Finanzinspektorate gegenüber der EFK ist die Grundlage für einen permanenten Dialog gelegt. Dieses Zusammenwirken-von IR und EFK führt zu einem genügend dicht geknüpften Aufsichtsnetz.
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Schweizerische Bundesbahnen (SBB)
Im Auftrag der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte hat die EFK beim internen Revisionsorgan der SBB, der Abteilung Revision (RV), eine Nachprüfung der Wirksamkeit vorgenommen. Die EFK stellte fest, dass das interne Réviserai angesichts der Komplexität der Aufgaben und des Risikopotentials personell unterdotiert ist, obschon die personellen Ressourcen seit" der letzten Überprüfung insgesamt leicht erhöht wurden.
Mit Inkrafttreten des neuen Gesetzes über die SBB als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft wird Artikel l1 des Finanzkontrollgesetzes auf die interne Revision der SBB nicht mehr anwendbar sein. Namentlich entfallen damit die Genehmigung der Geschäftsordnung und die Überwachung der Wirksamkeit durch die EFK sowie die bisherige, quartalsweise Weiterleitung der Prüfberichte der RV an die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte.
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Schaffung eines Finanzinspektorates beim Generalstab (FISP GST)
Nach verschiedenen Gesprächen zwischen dem Generalstabschef und der EFK konnte die Geschäftsordnung für das FISP GST per 1. Juni 1998 in Kraft gesetzt werden. Mehrere GST-interne Aufträge konnten bereits erledigt werden. Revisionen bei den Dienststellen des GST sind im Gange.
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Bundesamt für Verkehr (BAV)
Im Auftrag der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte hat die EFK bei der internen Revision des BAV (Sektion Finanzinspektorat und Audit) eine Nachprüfung der Wirksamkeit vorgenommen. Bei dieser FolIow-up-Prüfung zeigte sich, dass das Inspectorat nun organisatorisch richtig angesiedelt und direkt der Amtsleitung unterstellt ist. Die personelle Kapazität wurde von der EFK als nach wie vor knapp beurteilt, insbesondere mit Blick auf die bevorstehenden Grossprojekte der Bahnen.
S
Organisation und Rechnung der EFK
Die EFK verfügte 1998 über einen Personalbestand von 82 Etatstellen. Davon sind sieben Stellen für das Sekretariat der Finanzkommissionen und der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte reserviert. In den Ruhestand getreten sind: Eduard Lehmann, Abteilungschef (per Ende Juni 1998) und Direktor Peter.Probst (per 31. August 1998). Als neuer Direktor wurde auf den 1. Oktober 1998 Kurt Grüter gewählt. Mit dem Weggang von Eduard Lehmann wurde seine Abteilung aufgelöst und die Sektionen neu auf die restlichen drei Abteilungen aufgeteilt.
Organlgramm per 1.1.1999
In der' Staatsrechnung 1998 sind für die EFK Aufwendungen von insgesamt 10,4 Millionen Franken ausgewiesen. Werden sämtliche-Kosten aufgerechnet, also einschliesslich Raum- und Informatikkosten, Büromaterial und Ähnliches, so betragen die Gesamtkosten der EFK rund 13,1 Millionen Franken. Davon entfallen 78 Prozent auf Personalkosten.
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Ausblick Die EFK steht vor einer doppelten Herausforderung; einerseits muss sie sich auf neue Prüfansätze und -Methoden ausrichten und andererseits hat sie sich den neuen Anforderungen aus der Verwaltungsreform zu stellen. Die EFK will deshalb ihre Prozesse und Strukturen auf diese neuen Gegebenheiten hin ausrichten.
Wirtschaft und Gesellschaft und damit auch die öffentliche Verwaltung" sind in Bewegung. Der Wandel ist denn auch beim Bund unübersehbar. Sichtbarer Ausdruck sind die Verwaltungsreform, das 4-Kreise-Modell mit den FLAG-Ämtern, die" Verselbstständigung von ETH, Post, Rüstungsunternehmen und SBB sowie die Teilprivatisierung der Swisscom und der neue Finanzausgleich. Diese Entwicklung hin zu verstärkter Wirkungs,orientierung der Verwaltungsführung bedeutet zwangsläufig, dass Wirtschaftlichkeits- und Wirkungsprüfungen ein grösseres Gewicht als Instrument der Finanzaufsicht erhalten werden. Mit der Verlagerung von der Input- zur Outputsteuerung wird sich der Schwerpunkt der Prüftätigkeit verschieben. Die Dringlichkeit von Inputprüfungen - beispielsweise Reisespesen oder Mobiliarausstattungen - wird abnehmen. Die Revision wird vermehrt klären müssen, ob die Leistungsziele erreicht werden, ob die Begründungen für eine allfällige Nichterreichung plausibel und die Betriebsrechnungen vollständig sind, ob keine versteckten Quersubventionen fliessen und schliesslich, ob die richtigen Leistungen auch mit dem geringstmöglichen Aufwand erstellt werden. Auf Grund der raschen Entwicklung im wirtschaftlichen und technologischen Umfeld muss der Prüfungsansatz risiko- und systemorientiert sein. Wesentlichkeits- und Plausibilitätsüberlegungen werden eine zentrale Rolle spielen. Das Schwergewicht wird sich hin zu Verfahrens- und analytischen Prüfungen verschieben.
Die EFK kann und will sich diesem Wandel nicht entziehen. Sie muss ihre Rolle überdenken und will sich auf diese neuen Herausforderungen ausrichten, um ihren Auftrag auch in Zukunft effizient erfüllen zu können. Mit der Botschaft vom 22. Juni 1998 über die Revision des Finanzkontrollgesetzes hat der Bundesrat die dazu notwendigen gesetzlichen'Grundlagen geschaffen. Diese will die EFK unter Berücksichtigung der neuen Herausforderungen und Aufgaben mit Hilfe externer Unterstützung im laufenden Jahr umsetzen. Der Ständerat als Zweitrat wird der
Vorlage vermutlich in der Frühjahrssession 1999 zustimmen.
Ausbauen will die EFK ihre Beziehungen zu den kantonalen Finanzkontrollen. Bereits im Vorjahr ist die Zusammenarbeit mit diesen Stellen intensiviert worden. Mit dem neuen Finanzausgleich ist die Weiterentwicklung hin zu einer sinnvollen Aufgabenteilung zwischen den Kontrollorganen von Bund und Kantonen zwingend.
Gemeinsam finanzierte Aufgaben könnten allenfalls in Absprache entweder von der einen oder anderen Stelle geprüft und die Prüfungsergebnisse ausgetauscht werden.
Schliesslich will die EFK auch ihre Kontakte zu den Revisionsfirmen und den entsprechenden Verbänden vertiefen. · Mit der eingeleiteten Neuausrichtung will die EFK sicherstellen, dass sie ihre Aufgaben im Interesse der Steuerzahlenden auch im nächsten Jahrzehnt effizient wahrnehmen und entsprechend Nutzen stiften kann.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Teil I Bericht der Finanzdelegation an die Finanzkommissionen des Nationalrates und des Ständerates betreffend die Oberaufsicht über die Bundesfinanzen im Jahre 1998 vom 26.
Februar 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année Anno Band
4
Volume Volume Heft
22
Cahier Numero Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
08.06.1999
Date Data Seite
3841-3934
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10 055 100
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