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Stutz Hans W.
Erstellung und Kontrolle von Anlagen und Einrichtungen
1 Die Inhaber von Abwasseranlagen, Lagereinrichtungen und technischen Aufbereitungsanlagen für Hofdünger und flüssiges Gärgut sowie von Raufuttersilos sorgen dafür, dass diese sachgemäss erstellt, bedient, gewartet und unterhalten werden. Die Funktionstüchtigkeit von Abwasser- und Düngeraufbereitungsanlagen muss regelmässig überprüft werden.
2 Die kantonale Behörde sorgt dafür, dass die Anlagen periodisch kontrolliert werden.
Construction et contrôle des installations et des équipements
1 Les détenteurs d'installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées, d' installations d'entreposage et d'installations de traitement technique des engrais de ferme et de digestats liquides, ainsi que des silos à fourrage veillent à ce que ceux-ci soient construits, utilisés, entretenus et réparés correctement. Le fonctionnement des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées ainsi que de celles servant au traitement des engrais de ferme doit être contrôlé périodiquement.
2 L'autorité cantonale assure le contrôle.
Costruzione e controllo di impianti e installazioni
1 I detentori di impianti di evacuazione e di depurazione delle acque di scarico, di installazioni di deposito e di impianti per il trattamento tecnico di concime di fattoria e digestato liquido, come pure di sili per foraggi grezzi provvedono affinché la loro costruzione, il loro impiego, la loro manutenzione e la loro riparazione avvengano a regola d'arte. Il funzionamento degli impianti d'evacuazione e di depurazione delle acque di scarico, come pure degli impianti adibiti al trattamento di concimi, deve essere controllato periodicamente.
2 L'autorità cantonale assicura il controllo periodico degli impianti.
Inhaltsübersicht
1. Bei der Ausgestaltung von Art. 15 Abs. 1 GSchG lehnte sich der Bundesrat stark an eine entsprechende Formulierung im Gewässerschutzgesetz von 1971 an. Art. 17 Abs. 3 GSchG 1971 lautete wie folgt: «Die Inhaber von öffentlichen und privaten Abwasseranlagen haben diese stets sachgemäss zu betreiben, zu warten und zu unterhalten. Sie haben deren Funktionstüchtigkeit unter Aufsicht der zuständigen kantonalen Behörden periodisch untersuchen zu lassen.»
2. Diese Eigenkontrollpflichten der Inhaber von Abwasseranlagen wurden der Sache nach in den bundesrätlichen Entwurf von Art. 15 Abs. 1 GSchG übernommen. Neu wurden aber auch die Inhaber von Lagereinrichtungen für Gülle und Mist sowie die Inhaber von Raufuttersilos in die Pflicht genommen. Anlass für diese Ausweitung des Kreises der Pflichtigen waren schwerwiegende Güllebehälterbrüche, die sich zugetragen hatten; zudem hatten Kontrollen gezeigt, dass Güllebehälter in vielen Fällen undicht waren, was zu gewässerverunreinigenden Gülleverlusten führte (Botschaft GSchG 1987, 1120).
3. Neben den Pflichten der Anlageinhaber wurde in den bundesrätlichen Entwurf auch ein Abs. 2 aufgenommen, wonach die kantonale Behörde dafür zu sorgen hat, dass die erforderlichen Kontrollen in angemessenen Zeitabständen durchgeführt werden. Art. 15 Abs. 2 GSchG knüpft an die Aufsichtspflicht der «zuständigen kantonalen Behörden» in Art. 17 Abs. 3 GSchG 1971 an.
4. Die eidgenössischen Räte übernahmen den Vorschlag des Bundesrates weitgehend. Im Rahmen der parlamentarischen Bearbeitung wurde der Umfang der Eigenkontrollpflichten in der Landwirtschaft nicht – so der Entwurf des Bundesrates – auf Lagereinrichtungen für Gülle und Mist beschränkt, sondern auf technische Aufbereitungsanlagen für Hofdünger ausgeweitet; zudem wurde die Pflicht zur regelmässigen Kontrolle der Funktionsfähigkeit der Anlagen auf Düngeraufbereitungsanlagen ausgedehnt (Abs. 1). Ein entsprechender Antrag der nationalrätlichen Kommission wurde vom Nationalrat diskussionslos angenommen (AB 1989 N 1012) und in der Differenzbereinigung auch vom Ständerat gutgeheissen (AB 1989 S 720).
5. Die Verpflichtung der kantonalen Behörde, dafür zu sorgen, «dass in angemessenen Zeitabständen die erforderlichen Kontrollen durchgeführt werden» (Vorschlag des Bundesrates), wurde auf Antrag der nationalrätlichen Kommission (vgl. AB 1989 N 1012; AB 1989 S 720) an den Wortlaut des bisherigen Art. 17 Abs. 3 GSchG 1971 angeglichen («dass die Anlagen periodisch kontrolliert werden»; endgültiger Gesetzestext).
6. Im Zusammenhang mit einer Gesetzesrevision betreffend die Entlastung des Bundeshaushalts schlug der Bundesrat neben einer Deregulierung im Bereich der Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten auch eine Änderung von Art. 15 GSchG vor. Gemäss dem bundesrätlichen Vorschlag wurden die Sachüberschrift und Abs. 1 von Art. 15 GSchG derart ergänzt, dass neu auch die sachgemässe Erstellung von Anlagen und Einrichtungen zu den Pflichten der Inhaber zählt (Botschaft GSchG 2004, 949).
7. Mit dieser Änderung sollte betont werden, dass Art. 15 GSchG eine «umfassende, eigenständige Regelung für Abwasser und Hofdünger» darstellt (Botschaft GSchG 2004, 943); damit wurde eine Abgrenzung zu den weitgehend analogen Anforderungen gemäss Art. 22 GSchG – dort geht es um den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen – vorgenommen.
8. Der bundesrätliche Vorschlag wurde von Ständerat (Erstrat; AB 2005 S 821) und Nationalrat (AB 2006 N 20) ohne Änderung übernommen.
9. Im Rahmen der Agrarpolitik 2014-2017 (Vorlage 12.021) wurden auch die Inhaber von Lagereinrichtungen und technischen Aufbereitungsanlagen für flüssiges Gärgut den Pflichten gemäss Art. 15 Abs. 1 GSchG unterworfen.
10. Die Ergänzung von Abs. 1 Satz 1 mit dem Zusatz «flüssiges Gärgut» bezweckt, Erleichterungen für Biogasanlagen zu gewähren, die erhebliche Anteile nicht landwirtschaftlicher biogener Abfälle wie Rüstabfälle von Gemüseverarbeitungsbetrieben oder Speisereste aus Restaurants verarbeiten. Enthält flüssiges Gärgut mehr als 20 % nicht landwirtschaftliche biogene Abfälle, handelt es sich bei diesem Gärgut nicht um Hofdünger, sondern um Recyclingdünger (Art. 5 Abs. 1 Bst. a DüV). Flüssiger Recyclingdünger unterliegt an sich als wassergefährdende Flüssigkeit den Vorschriften von Art. 22 ff. GSchG, währenddessen Hofdünger der Regelung von Art. 15 GSchG untersteht. Mit der Ergänzung von Art. 15 Abs. 1 GSchG wird flüssiges Gärgut unabhängig von seiner Herkunft den Vorschriften für die Lagerung von Hofdünger unterstellt. Im Ergebnis werden Biogasanlagen von der sonst für Anlagen zur Lagerung wassergefährdender Flüssigkeiten geltenden Pflicht befreit, entweder einwandige oberirdische oder doppelwandige erdverlegte Lagereinrichtungen bauen zu müssen (zum Ganzen: Botschaft Agrarpolitik 2014-2017, 2275).
11. Der bundesrätliche Vorschlag (BBl 2012 2327 ff.) wurde von Nationalrat und Ständerat am 22. März 2013 unverändert übernommen (AS 2013 3463 ff.). Die Gesetzesänderung ist am 1. Januar 2014 in Kraft getreten.
12. Aufgrund ihrer Beschaffenheit und der anfallenden Mengen sind einerseits verschmutzte Abwässer aus privaten Haushalten, Dienstleistungsunternehmen sowie industriellen und gewerblichen Betrieben und andererseits Abgänge aus der Landwirtschaft zwei Hauptquellen der Gewässerverschmutzung (vgl. Stutz, Herausforderungen, 506 ff.). Das Gewässerschutzrecht regelt diese Bereiche daher besonders detailliert. Im Zusammenhang mit der Erstellung und dem Betrieb von Abwasseranlagen und gewässerschutzrelevanten Anlagen der Landwirtschaft auferlegt Art. 15 GSchG der öffentlichen Hand, den privaten Haushalten, Industrie und Gewerbe sowie der Landwirtschaft weitreichende verwaltungsrechtliche Verpflichtungen. Die Bestimmung legt das Schwergewicht auf die Notwendigkeit, für den Gewässerschutz besonders bedeutsame öffentliche und private Anlagen so zu erstellen und zu betreiben, dass sie keine Gefahr für die Reinheit der Gewässer darstellen. Es geht dabei einerseits um – mit Blick auf den Gewässerschutz – besonders gefährliche Anlagen, so namentlich Anlagen der Landwirtschaft, die der Lagerung und Aufbereitung von Hofdünger (namentlich Gülle; Botschaft GSchG 1987, 1120) dienen. Andererseits sind auch öffentliche und private Abwasseranlagen selber Anlagen, deren Erstellung und Betrieb besondere Vorsicht erfordern: Versagen sie, kann es zu schwerwiegenden Gewässerverunreinigungen kommen. Art. 15 Abs. 1 GSchG konkretisiert das Verunreinigungsverbot gemäss Art. 6 GSchG und das Sorgfaltsgebot gemäss Art. 3 GSchG in diesen Bereichen (vgl. Obergericht ZH, Urteil vom 13. Januar 2003, E. III.B. 2.2, in: URP 2003, 769 ff.).
13. Art. 15 GSchG bezieht sich auf den gesamten «Lebenszyklus» der Anlagen – von ihrer Erstellung über die Nutzung (den Betrieb) bis hin zu ihrem Ersatz durch neue Anlagen – und ist von grosser Tragweite: Die fachgerechte Erstellung und der sachgemässe Betrieb sowie eine hinreichende Überwachung der Funktionsfähigkeit der Anlagen stellen wichtige Massnahmen des Gewässerschutzes dar. Die Befolgung von Art. 15 GSchG durch die Inhaber stellt sicher, dass die Anlagen dauernd funktionstüchtig bleiben und dass sie am Ende ihrer Lebensdauer rechtzeitig erneuert oder ersetzt werden. Mit Art. 15 GSchG sind weitreichende Handlungspflichten der öffentlichen Hand und der Privaten verbunden, zumal die Kosten der Massnahmen gemäss Art. 3a GSchG grundsätzlich von den Verursachern zu tragen sind. Zu denken ist etwa an den Sanierungsbedarf bei privaten Kanalisationen, haben doch Untersuchungen der Eawag gezeigt, dass bis zu 40 % undicht sind (Stutz, Abwasserrecht, 201). Art. 15 Abs. 1 GSchG stellt die erforderliche formellgesetzliche Grundlage für die Eingriffe in die tangierten Grundrechte (namentlich die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie) dar.
14. Pflichtig ist der Inhaber der Anlage. Je nach Sachzusammenhang können darunter etwa der Grundeigentümer, der Baurechtsberechtigte, der Mieter eines Gebäudes, der Pächter eines Betriebs, oder auch andere Personen, welche – unabhängig von einer sachen- oder obligationenrechtlichen Anknüpfung – nur die tatsächliche Sachherrschaft über die Anlage inne haben, verstanden werden (vgl. Komm. zu Art. 12 GSchG N 21; spezifisch für Abwasserleitungen siehe Verwaltungsgericht BE, Urteil vom 15. März 2004, in: BVR 2004 464 sowie Hinweis in URP 2005, 74 f.; zum Inhaberbegriff spezifisch bei Abwasserleitungen: Lustenberger, Gefahrenabwehr, 378 f.).
15. Der Inhaber ist verantwortlich für die sachgemässe Erstellung, den sachgemässen Betrieb sowie die dauernde Funktionsfähigkeit seiner Anlagen. Soweit er über die nötige Fachkunde verfügt, kann er die erforderlichen Massnahmen selber durchführen. Die Formulierung «sorgen dafür» lässt aber auch Raum für den Beizug von geeigneten Hilfspersonen (Angestellte, andere Unternehmungen). Verbreitet sind sogenannte Eigenkontrollmodelle, bei denen brancheneigene Fachorganisationen im Auftrag des Anlageinhabers definierte Kontrollaufgaben übernehmen.
16. Bedient sich der Inhaber solcher Hilfspersonen, hat er bei der Auswahl darauf zu achten, dass er Personen mit der erforderlichen Fachkunde mit den zu erfüllenden Aufgaben betraut. Es trifft ihn somit eine Pflicht zur sorgfältigen Auswahl der Hilfspersonen (analog zur «Cura in eligendo» bei der Haftung des Geschäftsherrn nach Art. 55 Abs. 1 OR). Ferner muss er die Hilfspersonen sachgerecht mit den betrieblichen Gegebenheiten vertraut machen und sie adäquat in ihre Aufgaben einführen («Cura in instruendo»). Der Inhaber ist im Weiteren verpflichtet, die Tätigkeit seiner Hilfspersonen hinreichend zu überwachen («Cura in custodienda»). Schliesslich hat der Inhaber seinen Betrieb so zu organisieren, dass gewässerschutzrechtswidrige Zustände frühzeitig erkannt und unverzüglich behoben werden können («Cura in organisando»). Die Sorgfaltspflichten des Anlageinhabers sind mit denjenigen des Geschäftsherrn bei der Haftung nach Art. 55 Abs. 1 OR vergleichbar. Anders als im privaten Haftpflichtrecht und im Strafrecht (vgl. hierzu etwa Obergericht ZH, Urteil vom 13. Januar 2003, E. III.B. 3, in: URP 2003, 769 ff.) ist jedoch, was die Erfüllung der gewässerschutzrechtlichen Pflichten anbelangt, trotz der Beachtung der genannten Curae keine Exzeption möglich. Die (verwaltungsrechtliche) Verantwortlichkeit des Inhabers ist mithin eine umfassende.
17. Während Abs. 1 in erster Linie die Inhaber öffentlicher und privater Anlagen als pflichtig erklärt, kommt der kantonalen Behörde gemäss Abs. 2 eine unverzichtbare gewässerschutzpolizeiliche Aufsichts‑ und Überwachungsaufgabe zu: Im Interesse einer wirksamen Durchsetzung des Gewässerschutzes in den Bereichen Abwasseranlagen sowie Anlagen und Einrichtungen der Landwirtschaft hat die kantonale Behörde dafür zu sorgen, dass die den Anlageinhabern gemäss Abs. 1 auferlegten Pflichten auch tatsächlich dauernd befolgt werden. Insbesondere hat die Behörde dabei zu prüfen, ob die Anlagen die in den Gewässerschutzbewilligungen festgelegten Anforderungen einhalten und ob diese Anforderungen weiterhin einen sachgemässen Gewässerschutz gewährleisten (Stutz, Abwasserrecht, 147). Neben der Gewährleistung des ordnungsgemässen Funktionierens der Anlagen ist auch sicherzustellen, dass die Beschaffenheit des abzuleitenden Abwassers jederzeit den Anforderungen der Gewässerschutzverordnung und der Einleitungsbewilligung entspricht. Stellt die Behörde Mängel fest, hat sie gemäss ihrem allgemeinen Vollzugsauftrag (Art. 45 GSchG) die erforderlichen Sanierungsmassnahmen auf Kosten der Verursacher (Art. 3a GSchG) anzuordnen.
18. Das kantonale Recht bestimmt, ob die kantonale Behörde die periodischen Kontrollen selber vornimmt oder ob die Gemeinden diese Aufgabe ausüben. Wird die Aufgabe den Gemeinden zugewiesen, muss die kantonale Behörde im Rahmen ihrer Aufsichtspflicht (Art. 45 und Art. 49 Abs. 1 GSchG) dafür sorgen, dass die Gemeinden die periodischen Kontrollen im ganzen Kantonsgebiet «einheitlich und richtig» durchführen (vgl. Rechtsauskunft des BUWAL vom 8. Januar 2004, teilweise wiedergegeben bei Stutz, Abwasserrecht, 161). Vernachlässigt die Gewässerschutzbehörde die ihr zukommenden Pflichten, wird sie unter Umständen haftbar (vgl. dazu den Entscheid BGer vom 12. Oktober 1990, in: ZBl 92 [1991], 212 ff.; in diesem Bündner Fall wurde der Kanton wegen Vernachlässigung seiner Vollzugspflichten selber als Störer angesehen und musste im Rahmen eines Kostenverteilungsverfahrens nach einem Ölunfall einen Teil der Behebungskosten übernehmen).
19. Die periodischen Kontrollen gemäss Art. 15 Abs. 2 GSchG beziehen sich (nur) auf Abwasseranlagen, Anlagen für Hofdünger und flüssiges Gärgut sowie Raufuttersilos. Für diese Anlagen kommen die Vorschriften von Art. 22 ff. GSchG über wassergefährdende Flüssigkeiten nicht zur Anwendung (Botschaft GSchG 2004, 941, 943).
1. Anlagen und Einrichtungen
20. Abs. 1 Satz 1 zählt die Anlagen und Einrichtungen auf, die sachgemäss erstellt, bedient, gewartet und unterhalten werden müssen. Es handelt sich einerseits ganz allgemein um (öffentliche und private) Abwasseranlagen. Darunter fallen namentlich:
· Kanalisationsleitungen zur Ableitung von verschmutzten und nicht verschmutzten Abwässern samt den dazu gehörenden Ausrüstungen wie Einlaufschächten, Schlammsammlern, Kontrollschächten oder Mineralölabscheidern (d.h. Schmutzwasser-, Mischwasser- und Meteorwasserkanlisationen; zu den Begriffen s. Komm. zu Art. 10 GSchG N 21);
· Kanalisations-Sonderbauwerke wie Regenrückhaltebecken oder Regenüberlaufbecken;
· zentrale Abwasserreinigungsanlagen zur Behandlung von kommunalem Abwasser gemäss Anh. 3.1 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV, einschliesslich der dazu gehörenden Hilfssysteme, soweit diese selber eine Gefahr für die Gewässer bilden können (z.B. Klärschlammentwässerungsanlagen);
· Einzelreinigungsanlagen zur Behandlung von kommunalem Abwasser;
· Anlagen zur Behandlung bzw. zur Vorbehandlung von Industrieabwasser gemäss Anh. 3.2 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV und von anderem verschmutztem Abwasser gemäss Anh. 3.3 GSchV, einschliesslich der dazu gehörenden Hilfssysteme wie etwa einer pH-Wert-Endkontrolle.
21. Andererseits werden in Abs. 1 Satz 1 Einrichtungen und Anlagen der Landwirtschaft genannt. Aufgezählt werden:
· Lagereinrichtungen für Hofdünger (z.B. Mistgruben, Güllebehälter wie Güllengruben, Güllensilos oder Güllenlagunen samt den dazu gehörenden Leitungen) und flüssiges Gärgut;
· technische Aufbereitungsanlagen für Hofdünger (z.B. Mistkompostieranlagen, Güllevergärungsanlagen) und flüssiges Gärgut;
· Raufuttersilos.
22. Der Anlagebegriff gemäss Art. 15 GSchG entspricht somit nicht vollständig demjenigen des Umweltschutzgesetzes, der wesentlich weiter gefasst ist (Art. 7 Abs. 7 USG: «Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen. Den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt.»). Art. 15 GSchG stellt eine Sonderordnung für ganz bestimmte Anlagen und Einrichtungen, nämlich Abwasseranlagen, Anlagen und Einrichtungen für Hofdünger und flüssiges Gärgut sowie Raufuttersilos, dar.
23. Keine eigenständige Bedeutung kommt dem Ausdruck «Lagereinrichtungen» zu. Es handelt sich dabei um Anlagen zur Lagerung von Hofdünger und flüssigem Gärgut; diese werden vom Anlagebegriff mitumfasst.
24. Nicht unter Art. 15 Abs. 1 GSchG fallen Anlagen zur Lagerung von wassergefährdenden Flüssigkeiten im Sinne von Art. 22 ff. GSchG (vgl. N 9 ff.).
2. Sachgemässe Erstellung
25. Wesentliche Voraussetzung für ein zuverlässiges Funktionieren der Anlagen ist ihre mängelfreie Erstellung. Materialwahl und Konstruktion müssen den anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Damit sind technische Regeln gemeint, die von einer Mehrheit der Fachleute als richtig anerkannt werden und die sich aufgrund fortdauernder praktischer Erfahrung bewährt haben.
26. Diese Regeln sind teilweise in Richtlinien und privaten Regelwerken kodifiziert. Mit Bezug auf die Bautechnik ist auf die anerkannten Regeln der Baukunde abzustellen. Ergänzende Anforderungen gelten im Umgang mit Hofdüngeranlagen: Die Anforderungen an den Bau der Einrichtungen zur Lagerung von Hofdüngern sind in einer Vollzugshilfe der Bundesämter für Umwelt und für Landwirtschaft festgehalten (BAFU/BLW, Baulicher Umweltschutz, 29 ff.)
27. In gewissen Bereichen ist sogar der Stand der Technik vorgeschrieben, so namentlich bei der Industrieabwasserentsorgung (Anh. 3.2 Ziff. 1 Abs. 2 GSchV), bei der Entsorgung von anderem verschmutztem Abwasser gemäss Anh. 3.3 Ziff. 1 Abs. 1 GSchV und bei der Entsorgung des Abwassers ausserhalb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen (Art. 13 Abs. 1). Dabei handelt es sich um ein gegenüber den anerkannten Regeln der Technik fortschrittlicheres Technologieniveau (zum Begriff siehe Komm. zu Art. 12 GSchG N 38; Komm zu Art. 7 GSchG N 37 ff.; für den Bereich der Industrieabwasserentsorgung Mettler, Stand der Technik, 37).
28. Gefahren für die Reinheit der Gewässer gehen von den Anlagen in erster Linie nach ihrer Inbetriebnahme aus. Während der Betriebsphase kann es wegen technischer Defekte, unsachgemässer Bedienung, mangelnder Wartung und ungenügendem Unterhalt zu Freisetzungen von verschmutztem Abwasser bzw. von Hofdünger, flüssigem Gärgut und flüssigen Abgängen aus Raufuttersilos kommen, welche die ober- und unterirdischen Gewässer gefährden. Daher hat der Inhaber einen sachgemässen Betrieb der Anlagen während ihrer gesamten Nutzungsdauer wie folgt sicherzustellen:
Sachgemässe Bedienung
29. Er hat dafür zu sorgen, dass die Anlagen sachgemäss bedient werden. Zu denken ist namentlich an die Bedienung von Anlagen zur Behandlung bzw. Vorbehandlung von verschmutztem Abwasser. Das hierfür eingesetzte Personal muss über die nötige Fachkunde verfügen, um die Anlagen richtig zu bedienen, Abweichungen vom Normalbetrieb rechtzeitig festzustellen, deren Ursache abzuklären und die nötigen Massnahmen zur Behebung von Betriebsstörungen vorzunehmen.
30. In Bezug auf Abwasseranlagen enthalten Art. 13 Abs. 1 und 2 GSchV unter der Marginalie «Fachgerechter Betrieb» detaillierte Vorgaben. Nach Abs. 1 müssen die Inhaber von Abwasseranlagen diese in funktionstüchtigem Zustand erhalten (Bst. a), Abweichungen vom Normalbetrieb feststellen, deren Ursachen abklären und diese unverzüglich beheben (Bst. b) sowie beim Betrieb alle verhältnismässigen Massnahmen ergreifen, die zur Verminderung der Mengen der abzuleitenden Stoffe beitragen (Bst. c).
31. Abs. 2 auferlegt den Inhabern besonders gefahrenträchtiger Anlagen zusätzliche Pflichten hinsichtlich Organisation und Dokumentation. Die Inhaber von Betrieben, die Industrieabwasser in die öffentliche Kanalisation einleiten, und die Inhaber von Abwasserreinigungsanlagen, die Abwasser in die öffentliche Kanalisation oder in ein Gewässer einleiten, müssen sicherstellen, dass:
· die für den Betrieb verantwortlichen Personen bezeichnet sind (Bst. a);
· das Betriebspersonal über die erforderlichen Fachkenntnisse verfügt (Bst. b); und
· die Mengen und Konzentrationen der eingeleiteten Stoffe ermittelt werden, wenn die Bewilligung numerische Anforderungen enthält (Bst. c).
32. Darüber hinaus kann die Gewässerschutzbehörde von diesen Inhabern weitergehende Massnahmen (chemische Abwasseruntersuchungen, Aufbewahrung von Abwasserproben, Ermittlung der Auswirkungen der Abwassereinleitung oder -versickerung auf die Wasserqualität) verlangen (Art. 13 Abs. 3 und 4 GSchV). Ferner bestehen verschiedene spezifische Meldepflichten (Art. 14 GSchV).
Sachgemässe Wartung
33. «Wartung» bedeutet das Durchführen von Arbeiten an einer technischen Anlage, die der Erhaltung ihrer Funktionsfähigkeit dienen. Die Wartungsarbeiten sind während der gesamten Betriebsdauer zu leisten. Dabei müssen sie je nach Art und Beanspruchung der Anlage in kürzeren oder in längeren Zeitabständen wiederholt werden. So ist beispielsweise eine zentrale Abwasserreinigungsanlage laufend (täglich) zu warten, während eine Kanalisationsleitung Wartungsarbeiten lediglich in verhältnismässig langen Zeitabständen (in der Regel Monate oder Jahre) erfordert.
34. Die Pflichten der Inhaber von Abwasseranlagen sind in Art. 13 Abs. 1 Bst. a und b GSchV näher umschrieben. Selbstverständlich sind auch die Inhaber von Lagereinrichtungen und technischen Aufbereitungsanlagen für Hofdünger und flüssiges Gärgut sowie von Raufuttersilos – direkt gestützt auf Art. 15 Abs. 1 GSchG – verpflichtet, ihre Anlagen sachgemäss zu warten.
Sachgemässer Unterhalt
35. Art. 15 Abs. 1 GSchG verlangt von den Inhabern auch einen sachgemässen Unterhalt ihrer Anlagen. Der Unterhalt dient – wie die Wartung – der Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Anlagen. Die Abgrenzung zwischen «Wartung» und «Unterhalt» ist unscharf. Die beiden Begriffe werden in der Praxis häufig synonym verwendet.
36. Über eine blosse Wartung hinaus geht jedoch der bauliche Unterhalt der Anlagen. Darunter versteht man Massnahmen zur Erhaltung der Bauwerkssubstanz sowie zur Wiederherstellung der Gebrauchstauglichkeit und der Tragsicherheit der Anlage (vgl. VSA, Richtlinie Baulicher Unterhalt, 7).
37. Im Übrigen sind die Anlageinhaber auch verpflichtet, bei Bedarf für die Erneuerung und den Ersatz veralteter Anlagen zu sorgen. Im Sinne eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses ist bei der Erneuerung der Anlagen grundsätzlich der Stand der Technik zu beachten. Anders als im Immissionsschutzrecht des Umweltschutzgesetzes (dazu Hunger, Sanierungspflicht, 4 ff.) wird im Gewässerschutzrecht bei der Erneuerung der Anlagen keine Unterscheidung zwischen Altanlagen und Neuanlagen gemacht. Es gelten mithin für alte wie für neue Anlagen die gleichen Gewässerschutzanforderungen.
38. In einem weiteren Sinne haben die Inhaber gewisser Anlagen auch Massnahmen im Hinblick auf ausserordentliche Ereignisse umzusetzen. Gemäss Art. 16 Abs. 1 GSchV treffen die Inhaber von Abwasserreinigungsanlagen, die Abwasser in ein Gewässer einleiten, und die Inhaber von Betrieben, die Industrieabwasser in eine Abwasserreinigungsanlage ableiten, die geeigneten und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen zur Verminderung des Risikos einer Gewässerverunreinigung durch ausserordentliche Ereignisse. Ist das Risiko trotz dieser Massnahmen nicht tragbar, ordnet die Behörde die erforderlichen zusätzlichen Massnahmen an (Art. 16 Abs. 2 GSchV). Diese Verpflichtungen der Anlageinhaber lehnen sich an den Risikoansatz des Störfallrechts an und stützen sich sowohl auf Art. 15 Abs. 1 GSchG als auch auf Art. 6 GSchG.
4. Überprüfung der Funktionsfähigkeit
39. Eine regelmässige Funktionskontrolle der Anlagen ist Voraussetzung dafür, dass gefährliche Betriebszustände frühzeitig erkannt und alsdann unverzüglich behoben werden können. Die Inhaber von Abwasseranlagen und Düngeraufbereitungsanlagen müssen gemäss Art. 15 Abs. 1 Satz 2 GSchG solche regelmässigen Kontrollen durchführen oder durchführen lassen (vgl. Art. 13 Abs. 1 Bst. b GSchG, bezüglich der Inhaber von Abwasseranlagen).
40. Die regelmässige Funktionskontrolle ist nicht nur bei Abwasseranlagen, sondern auch bei Düngeraufbereitungsanlagen durchzuführen. Unter Düngeraufbereitungsanlagen fallen alle Anlagen, mit denen Hofdünger behandelt oder verändert werden, beispielsweise Anlagen zur Güllenseparierung oder Anlagen zur Co-Vergärung (BAFU, Düngung, 43).
41. Kontrolliert wird die Funktionsfähigkeit der Anlagen. Je nach Anlage kann die Kontrolle in einfachen Funktionsüberprüfungen der mechanischen Teile einer Anlage (so z.B. bei einer Absperreinrichtung in der Kanalisation) bis hin zu aufwendigen Funktionskontrollen verschiedener, sich gegenseitig beeinflussender Anlageteile bestehen (etwa Einrichtungen zur Unschädlichmachung bestimmter Schadstoffe bei der Industrieabwasserbehandlung).
42. Kontrollhäufigkeit und Kontrollintensität sind abhängig von der Art der Anlage (eingesetzte Verfahrenstechnik, Art und Menge der vorhandenen und eingesetzten Stoffe) und ihrem Gefährdungspotenzial (Empfindlichkeit der gefährdeten Schutzgüter gegenüber stofflichen Beeinträchtigungen).
1. Notwendigkeit, Zweck und Umfang behördlicher Kontrollen
43. Mit den Instrumenten des Verwaltungsrechts haben die Verwaltungsbehörden dafür zu sorgen, dass die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele erreicht werden und dass die Gesetze auch tatsächlich umgesetzt werden: «Die von der Umweltschutzgesetzgebung vorgesehenen Vollzugsaufgaben sind zwingender Natur […]. In der Verantwortung der Kantone liegt insbesondere der Erlass der notwendigen Rechtsetzung, die Organisation des Vollzugsapparates und die Durchführung der Vollzugsakte im weitesten Sinne […].» (BGE 117 Ia 147, E. 4b).
44. Da mit Kontrollen rasch und eindeutig Normabweichungen festgestellt werden können, werden sie insbesondere dort eingesetzt, wo es auf schnelles behördliches Eingreifen ankommt. Dazu gehört die Aufgabe der Gefahrenabwehr, die einen Kernbereich traditionell staatlicher Aufgaben darstellt (Lübbe-Wolff, Modernisierung, 26). Bei der behördlichen Kontrolle geht es darum, sicherzustellen, dass die gewässerschutzrechtlichen Verhaltenspflichten der Rechtsunterworfenen eingehalten werden; diese Pflichten sind im Anwendungsbereich des Gewässerschutzgesetzes sehr zahlreich. Ihre freiwillige Befolgung ist «nicht durchgängig die Regel»; das Fehlen von behördlichen Kontrollen kann die freiwillige Befolgung der Verhaltensvorschriften gefährden (Schmid, Selbstverantwortung, 565). Behördliche Kontrollen sind daher unverzichtbar (Stutz, Abwasserrecht, 162).
45. Die Überwachung besonders umweltrelevanter Anlagen und Tätigkeiten ist im allgemeinen Vollzugsauftrag enthalten: «Eine Rechtspflicht zu sicherheits- oder ordnungsgemässem Handeln ergibt sich für den Kanton […] aus dem Gewässerschutzrecht. Er ist Vollzugs- und Aufsichtsbehörde im Gewässerschutzrecht (vgl. Art. 45 GSchG).» (Verwaltungsgericht BE, Urteil vom 2. März 2004, in: BVR 2004 459). Diese Überwachung ist nur mittels gezielter Kontrollen zu erreichen. Die Vollzugsbehörden müssen die für eine wirksame Überwachung erforderlichen personellen und sachlichen Mittel bereitstellen. Dabei ist eine lückenlose und flächendeckende Überwachung nicht verlangt. Die Behörde verfügt über ein beträchtliches Ermessen, was Art und Umfang der Kontrollen anbelangt. Allgemein gilt, dass die Überwachung umso engmaschiger ausfallen muss, je risikoreicher die zu überwachende Anlage oder Tätigkeit eingeschätzt werden muss.
46. Gegenstand der Überwachung (Kontrollobjekte) können sein:
· Bauten (z.B. konstruktive Anforderungen wie etwa die Dichtheit von Lagereinrichtungen für Hofdünger);
· technische Anlagen, die gefahrenträchtig zu sein pflegen;
· umweltrelevante Prozesse und Tätigkeiten (z.B. die Vorbehandlung von Industrieabwasser).
47. Geprüft wird die Erfüllung verwaltungsrechtlicher Pflichten der Rechtsunterworfenen. Es handelt sich dabei einerseits um Verhaltenspflichten, die sich direkt und unmittelbar aus Gesetz und Verordnung ergeben (z.B. Gewässerverunreinigungsverbot gemäss Art. 6 GSchG oder Meldepflichten gemäss Art. 14 GSchV). Andererseits werden die Rechtsunterworfenen auch durch individuell-konkrete Anordnungen verpflichtet, so namentlich durch Bewilligungsauflagen (z.B. die Auflage, bestimmte Abwasserproben während einer angemessenen Zeit aufzubewahren; vgl. Art. 13 Abs. 3 Bst. b GSchV).
48. Art. 15 Abs. 2 GSchG konkretisiert den aus Art. 45 GSchG fliessenden allgemeinen Überwachungsauftrag der Gewässerschutzbehörde in den Bereichen Abwasseranlagen, Anlagen für Hofdünger und flüssiges Gärgut sowie Raufuttersilos. Aufgabe der behördlichen Überwachung ist es, sicherzustellen, dass die Inhaber ihre gewässerschutzrechtlichen Verpflichtungen nach Art. 15 Abs. 1 GSchG erfüllen. Dabei ist die behördliche Kontrolle nicht nur auf die baulich-apparativen Gesichtspunkte zu beschränken, sondern es sind – im Sinne einer ganzheitlichen Betrachtungsweise – auch organisatorische und verfahrenstechnische Aspekte zu würdigen. Somit können die mit dem Betrieb der Anlagen verbundenen Nebenpflichten (so beim Anfall von verschmutztem Abwasser z.B. die Anforderungen von Art. 13-16 GSchV) auch Gegenstand der behördlichen Prüfung sein.
2. Periodische Kontrolle
49. Die Kontrolle besteht regelmässig aus einem Augenschein und dient der Feststellung eines rechtlich relevanten Sachverhalts. Mit der Kontrolle wird festgestellt, ob Bauten den umweltrechtlichen Anforderungen entsprechen, technische Anlagen funktionsfähig sind und ordnungsgemäss betrieben werden, Prozesse und Tätigkeiten ohne Umweltgefährdung durchgeführt werden sowie Auflagen von Bewilligungen und weitere behördliche Anordnungen im Einzelfall eingehalten werden.
50. Die behördliche Kontrolle ist hoheitlich. Es handelt sich nicht nur um schlichtes Verwaltungshandeln, sondern der Realakt der Kontrolle ist auch mit rechtlichen Wirkungen verbunden. Die Kontrolle umfasst alle Handlungen, die erforderlich sind, um den Zweck der Kontrolle zu erreichen. Namentlich das Recht des behördlichen Kontrolleurs, Grundstücke und Gebäude zu betreten, Anlagen zu inspizieren und Funktionskontrollen durchzuführen, Fotografien anzufertigen, Proben zu nehmen und mitzunehmen, von den Verantwortlichen der Einrichtungen Auskünfte zum Kontrollgegenstand zu verlangen sowie entsprechende betriebliche Dokumente einzusehen und zu kopieren. Mit der Kontrolle verbunden sind mithin Duldungs-, Auskunfts- und Editionspflichten des Kontrollierten (vgl. in diesem Zusammenhang auch Art. 52 GSchG; Hunger, Sanierungspflicht, 229).
51. Bedeutsame Wahrnehmungen des Kontrolleurs sind zu protokollieren, und die Protokolle sind zu den Akten zu nehmen. Um den Anspruch auf rechtliches Gehör zu wahren, sind die Ergebnisse der Kontrolle dem Kontrollierten zu eröffnen; ebenso sind ihm die von der Behörde geplanten weiteren Schritte mitzuteilen.
52. Ob eine Kontrolle angemeldet oder unangemeldet vorgenommen wird, entscheidet sich nach den konkreten Umständen. Wenn eine Anmeldung den Kontrollzweck vereiteln könnte, ist die Kontrolle unangemeldet durchzuführen.
53. Die anlässlich der Kontrolle gemachten Feststellungen sind dem Normzustand (Zustand, wie er gemäss dem Bau-, Planungs- und Umweltrecht sein sollte) gegenüber zu stellen. Ergeben sich Abweichungen, müssen die erforderlichen Anpassungen an den rechtmässigen Zustand in die Wege geleitet werden. Mittels Verfügung werden Sanierungen ungenügender Bauten und Anlagen, Betriebseinschränkungen oder Ausserbetriebnahmen von Anlagen, Verbote von unzulässigen Prozessen und Tätigkeiten usw. angeordnet. Soweit bei der Kontrolle auch festgestellt wird, dass Straftatbestände erfüllt wurden, kann neben diesen verwaltungsrechtlichen Schritten auch eine Strafanzeige bei den Strafverfolgungsbehörden erforderlich sein (vgl. Komm. zu Art. 70 GSchG N 7, N 21 ff.).
54. Häufigkeit und Intensität der behördlichen Kontrollen nach Art. 15 Abs. 2 GSchG richten sich nach der Art der Anlagen sowie nach dem Gefährdungspotenzial der Anlagen und Tätigkeiten. Für zwei Bereiche enthält die Gewässerschutzverordnung indessen genauere Vorgaben für die periodische Kontrolle:
55. Gemäss Art. 15 Abs. 1 GSchV überprüft die Behörde periodisch, ob die Betriebe, die Industrieabwasser in die öffentliche Kanalisation einleiten, und die Abwasserreinigungsanlagen, die Abwasser in die öffentliche Kanalisation oder in ein Gewässer einleiten, die in den Bewilligungen festgelegten Anforderungen einhalten (Bst. a) und ob diese Anforderungen weiterhin einen sachgemässen Gewässerschutz gewährleisten (Bst. b).
56. Die Gewässerschutzbehörde zieht dazu auch die Ermittlungen der Anlageinhaber bei (Abs. 2); nötigenfalls passt sie die Einleitungsbewilligung an und veranlasst sie die erforderlichen Sanierungsmassnahmen (Abs. 3 Satz 1).
57. Ferner weist Art. 28 Abs. 1 GSchV die kantonale Behörde an, dafür zu sorgen, dass die Lagereinrichtungen für Hofdünger regelmässig kontrolliert werden; die Zeitabstände richten sich nach der Gewässergefährdung. Gemäss Abs. 2 wird kontrolliert, ob die vorgeschriebene Lagerkapazität vorhanden ist (Bst. a), die Lagereinrichtungen dicht sind (Bst. b), die Einrichtungen funktionstüchtig sind (Bst. c) und die Einrichtungen ordnungsgemäss betrieben werden (Bst. d).
58. Die periodischen Kontrollen finden in angemessenen Zeitabständen während der Betriebsphase der Anlagen statt. Da auch die sachgemässe Erstellung der Anlagen nach Art. 15 Abs. 1 GSchG vorgeschrieben ist, hat die kantonale Behörde – jedenfalls bei Anlagen mit hohem Gefährdungspotenzial – auch für eine (einmalige) Abnahmekontrolle vor der Inbetriebnahme der Anlagen zu sorgen. Häufig wird diese Abnahmekontrolle im Rahmen der allgemeinen Baukontrolle vorgenommen.
3. Auslagerung von Kontrollaufgaben
59. Aufgrund knapper personeller Ressourcen ist es den Gewässerschutzbehörden oft nicht möglich, die erforderlichen periodischen Kontrollen in allen Bereichen selber durchzuführen. Um ein drohendes Vollzugsdefizit zu vermeiden, können Vollzugsaufgaben auf Dritte ausgelagert werden. Das Gewässerschutzgesetz erlaubt ausdrücklich den Beizug öffentlich‑rechtlicher Körperschaften und Privater für Vollzugsaufgaben, «insbesondere für die Kontrolle und Überwachung» (Art. 49 Abs. 3 GSchG).
60. Es haben sich verschiedene Zusammenarbeitsformen mit Dritten entwickelt, die eine grosse praktische Bedeutung erlangt haben. Neben einer schlichten Beauftragung einer Hilfsperson sind sogenannte «Auslagerungsvereinbarungen» oder «Branchenvereinbarungen» zwischen der Vollzugsbehörde und einzelnen Organisationen der Wirtschaft sehr gebräuchlich (vgl. zu letzteren auch Art. 41a USG). Diese Vereinbarungen sind geprägt von einer ausgesprochenen Vielfalt der Modelle (z.B. Gewässerschutzkontrollen bei Tankstellen durch den Auto Gewerbe Verband Schweiz, in Malereien und Spritzwerken durch die Vollzugsorganisation Umweltschutz im Malergewerbe, in Zahnarztpraxen durch bestimmte Sonderabfall-Entsorgungsunternehmen oder bei landwirtschaftlichen Anlagen durch Landwirtschaftsorganisationen im Rahmen des Ökologischen Leistungsnachweises im Sinne von Art. 70a Abs. 2 LwG und Art. 11 ff. DZV).
61. Lagert die Behörde Aufgaben an Dritte aus, muss sie bei deren Auswahl sicherstellen, dass eine zuverlässige und kontinuierliche Aufgabenerfüllung gewährleistet ist. Das Kontrollpersonal muss über die nötigen fachlichen Qualifikationen verfügen, was mit einer hinreichenden Aus- und Weiterbildung sicherzustellen ist. Mit der Auslagerung übernimmt der Dritte eine öffentliche Aufgabe, die er anstelle der Behörde wahrnimmt. Er ist deshalb, gleich wie die Behörde, an die rechtsstaatlichen Vorgaben (z.B. Gleichbehandlungsgebot, Willkürverbot, Gebot von Treu und Glauben, Verhältnismässigkeitsprinzip) gebunden. Insbesondere hat er die verwaltungsrechtlichen Vorschriften (z.B. Amtsgeheimnis, Datenschutzgesetzgebung, Verfahrensgrundsätze wie Aktenführungspflicht) zu beachten. Freilich kann die Letztverantwortung für einen rechtmässigen Vollzug nicht auf den Dritten abgeschoben werden; die Gewässerschutzbehörde hat mittels einer wirksamen Aufsicht die Zügel stets in der Hand zu behalten (Stutz, Abwasserrecht, 211).
62. Nicht unproblematisch ist schliesslich auch die Tatsache, dass Auslagerungen im oben beschriebenen Sinn teilweise mit Eigenkontrollmodellen kombiniert werden. Hier können Interessenkonflikte auftreten: Während bei der Auslagerung von Vollzugsaufgaben ein verwaltungsrechtliches Verhältnis zwischen der Vollzugsbehörde und dem mit Kontrollaufgaben betrauten Dritten entsteht, ist bei der Eigenkontrolle der kontrollierende Dritte Hilfsperson des zu Kontrollierenden und mit diesem in der Regel über ein Auftragsverhältnis (Art. 394 ff. OR) verbunden.
Résumé
L'art. 15 LEaux impose aux pouvoirs publics, aux ménages, à l'industrie, aux commerces ainsi qu'à l'agriculture, une série d'obligations administratives en lien avec la construction et l'entretien des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées.
Cette disposition s'applique, d'une part, aux installations publiques ou privées servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées, en particulier les conduites d'égouts, les ouvrages spéciaux, les stations centrales d'épuration, les stations d'épuration privées ainsi que les installations pour le traitement, respectivement pour le prétraitement des eaux usées industrielles, et d'autre part, aux équipements et installations liés à l'agriculture comme les installations d'entreposage et les installations de traitement technique des engrais de ferme et de digestas liquides ainsi que les silos à fourrage.
Le responsable est, aux termes de l'art. 15 LEaux, le détenteur d'une installation. Suivant les circonstances, il peut s'agir du propriétaire foncier, du titulaire d'un droit de superficie, du locataire du bâtiment ou d'autres personnes, qui ont seulement la maîtrise effective sur l'installation et qui sont en mesure de prendre les mesures nécessaires. Le détenteur peut prendre lui-même les mesures nécessaires ou faire appel à des auxiliaires qualifiés.
En vertu de l'al. 2 de l'art. 15 LEaux, l'autorité cantonale a un devoir et une obligation de surveillance. Les contrôles périodiques se font sur les installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées, les installations de traitement technique des engrais de ferme et de digestas liquides ainsi que les silos à fourrage. Pour ces installations, les exigences concernant les liquides de nature à polluer les eaux des art. 22 ss LEaux ne s'appliquent pas. Ce contrôle périodique consiste à assurer le respect des obligations administratives. Le contrôle relève de la puissance publique et peut être fait avec ou sans avertissement. Afin de respecter le droit d'être entendu, les résultats doivent être rendus publics. Les autorités peuvent également déléguer ce contrôle périodique à des privés (cf. art. 49 al. 3 LEaux).
Literatur: Lübbe-Wolff Gertrude, Modernisierung des Umweltordnungsrechts – Vollziehbarkeit – Deregulierung – Effizienz, Bonn 1996 (zit. Modernisierung); Lustenberger Erik, Gefahrenabwehr und Kostenpflicht am Beispiel der Sanierung privater und öffentlicher Kanalisationen, in: URP 2009, 370 ff. (zit. Gefahrenabwehr); Schmid Gerhard, Selbstverantwortung und behördliche Kontrolle im Umweltrecht, in: Haller Walter/Kölz Alfred/Müller Georg et al. (Hrsg.), Festschrift für Ulrich Häfelin zum 65. Geburtstag, Zürich 1989, 557 ff. (zit. Selbstverantwortung).
Materialien und amtliche Publikationen: Verband Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA) (Hrsg.), Baulicher Unterhalt von Entwässerungsanlagen – Richtlinie, Zürich 2009 (zit. Richtlinie Baulicher Unterhalt); Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den Jahren 2014-2017 (Agrarpolitik 2014-2017) vom 1. Februar 2012, BBl 2012 2075 ff. (zit. Botschaft Agrarpolitik 2014-2017); Bundesamt für Umwelt (BAFU)/Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) (Hrsg.), Baulicher Umweltschutz in der Landwirtschaft – Ein Modul der Vollzugshilfe Umweltschutz in der Schweiz – Stand Mai 2012, 2. Aufl., Umwelt-Vollzug Nr. 1101, Bern 2012 (zit. Baulicher Umweltschutz).