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Armut geht längerfristig nur zurück, wenn die Entwicklungsländer nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum verzeichnen. Allerdings trägt das Wachstum nicht immer gleich stark zur Minderung der Armut bei. Das Konzept des «Pro-Poor Growth» geht deshalb der Frage nach, wie Wachstumsprozesse ausgestaltet sein müssen, damit eine möglichst wirksame Armutsreduktion resultiert. Der Ansatz trägt zu einem besseren Verständnis der grundlegenden Zusammenhänge und zu einer Versachlichung der Diskussion bei. Er bringt jedoch Entwicklungs- und Geberländern bisher wenig konkrete Handlungsanweisungen.
Beeindruckendes Wirtschaftswachstum in den letzten Jahren
Die Weltwirtschaft war während den letzten Jahren durch eine relative Stabilität sowie bessere Politiken und Methoden im makroökonomischen Bereich gekennzeichnet; so ist die Inflation praktisch überall unter Kontrolle und sind die Fiskalsysteme verbessert worden. Beides hat dazu beigetragen, dass das Wirtschaftswachstum in den meisten Regionen beeindruckend hoch ist. In den Schwellenländern erreichten die Wachstumsraten seit einigen Jahren satte 6% bis 10%. Angetrieben von China verzeichnete Asien generell das rascheste Wirtschafswachstum. Lateinamerika hat sich im Vergleich zur Situation Ende der Neunzigerjahre in vielerlei Hinsicht verändert und auf den Wachstumspfad zurückgefunden. Wachstumsraten um 5% sind dort jetzt weit verbreitet. Auch Osteuropa wartet mit guten Zahlen auf. Selbst in Afrika gibt es ungefähr ein Dutzend Länder mit einem Wachstum über 5% pro Jahr; Tansania und Mosambik erreichten 2003 und 2004 mehr als 6%. Vgl. Bernasconi, Jean-Luc, Germann, Ivo: Afrikahilfe – Partnerschaften zur Stärkung der makroökonomischen Stabilität. In: Die Volkswirtschaft 1/2-2006, S. 63ff. Insgesamt haben die vorteilhaften Konjunkturbedingungen diversen Staaten ermöglicht, ihre Finanzen zu sanieren oder die Auslandverschuldung abzubauen. Grundsätzlich haben auch die Ausweitung des internationalen Handels und die Erhöhung der ausländischen Direktinvestitionen zu diesen Wachstumsraten beigetragen. Wirtschaftliches Wachstum ist eine Grundvoraussetzung – häufig sogar der wichtigste Faktor – zur Armutsreduktion. In der Regel ist die Armutsreduktion umso ausgeprägter, je höher die Wachstumsrate ausfällt. Neben der Höhe spielt auch die Stabilität des Wachstums eine wichtige Rolle: Diejenigen Entwicklungsländer, welche in wissenschaftlichen Untersuchungen bezüglich der Höhe der Wachstumsrate und dem Grad der Armutsreduktion besonders gut abschnitten, verzeichneten über eine längere Zeitperiode vergleichsweise weniger Rückschläge aufgrund von wirtschaftlichen Krisen oder kriegerischen Konflikten. World Bank, Pro-Poor Growth in the 1990s, Lessons and Insights from 14 Countries, 2005, und Kraay, When is Growth Pro-Poor?: Evidence from a Panel of Countries, World Bank, 2004.
Weniger Armut, grosse regionale Unterschiede
Gemäss den Daten der Weltbank hat die weltweite Armut in den letzten 25 Jahren insgesamt sowohl absolut als auch prozentual abgenommen: 1981 lebten ungefähr 1,5 Mrd. Menschen – oder 40% der Weltbevölkerung – unter der statistischen Armutsgrenze von 1 US-$ Einkommen pro Tag. 2001 waren es noch 1,1 Mrd. Menschen, was rund 21% der Weltbevölkerung entspricht. Allerdings gibt es beträchtliche regionale Unterschiede: In China und Indien stieg das Einkommen zwischen 1981 und 2001 von zusätzlichen 500 Mio. Menschen über die Armutsgrenze. In Vietnam hat sich der Anteil der Bevölkerung unter der Armutsgrenze auf 30% halbiert. Gleichzeitig nahm jedoch die Armut in Afrika südlich der Sahara von 47% auf 49% zu. Das durchschnittliche Einkommen dieser ärmsten Bevölkerungsgruppe, welches ein Jahrzehnt zuvor noch 0,62 US-$ betragen hatte, sank zudem auf 0,60 US-$. In verschiedenen Gebieten Lateinamerikas, Osteuropas und Zentralasiens hat sich der Anteil der armen Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung ebenfalls nicht wesentlich verändert. In diversen rohstoffreichen Staaten Afrikas und Lateinamerikas sowie insbesondere in Russland ist die Entwicklung zudem wenig nachhaltig, da sie weit gehend durch die hohen Rohstoffpreise zustande kam. So hat in Russland der Prozentsatz der Bevölkerung mit Einkommen unter dem offiziellen Existenzminimum zwischen 2001 und 2005 von 27,3% auf geschätzte 16,5% abgenommen. Dies war aber nur möglich, weil der Preis pro Fass Erdöl der Marke Ural in derselben Periode von 23 US-$ auf gut 60 US-$ gestiegen ist. Aufgrund der ausgeprägten Rohstoffabhängigkeit braucht es wenig, damit der aktuelle Wirtschaftsboom zu Ende geht und die eben erst entstehende Mittelklasse Russlands, welche Dutzende Millionen Personen zählt und kaum über Ersparnisse verfügt, wieder zurückgeworfen wird. NZZ, 11./12. Februar 2006.
Halbierung der weltweiten Armut bis 2015
Im Rahmen der so genannten «Millennium-Deklaration» hat sich die internationale Gemeinschaft im Jahr 2000 das Ziel gesetzt, die weltweite Armut – definiert als Anteil der Menschen, welche täglich mit weniger als 1 US-$ auskommen müssen – bis ins Jahr 2015 zu halbieren. Wie der kürzlich publizierte Jahresbericht 2005 des Development Assistance Committe (DAC) der OECD festhält, braucht es zur Erreichung dieses ambitiösen Ziels noch sehr viel. Einerseits sind verstärkte eigene Anstrengungen der Entwicklungsländer notwendig. Dazu gehören eine Verbesserung der Qualität ihrer Wirtschaftspolitik, gesicherte Eigentumsrechte und eine Eindämmung der Korruption. Gleichzeitig wird auch eine substanzielle Erhöhung der internationalen Entwicklungshilfe nötig sein; Schätzungen gehen von fast einer Verdreifachung bis 2015 aus. Die Verbesserung der Lebensumstände in der Dritten Welt wird jedoch – neben dem Umfang – insbesondere auch von einer besseren Wirksamkeit der Entwicklungshilfe abhängen. Zudem braucht es weiterhin ein rasches und nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum, welches gemäss dem DAC verstärkt armutsorientiert («pro-poor») sein muss. OECD, DAC, Development Co-Operation Report, Paris, Februar 2006.
Konzept des «armutsorientierten Wachstums»
Unter Entwicklungsexperten wurde das Konzept der so genannten «Pro-Poor Growth» (armutsorientiertes Wachstum) bisher kontrovers diskutiert. Dies lag vielfach daran, dass die Frage darauf reduziert wurde, ob eine absolute oder eine relative Definition verwendet werden soll: – Aus der einen Sicht ist Wirtschaftswachstum armutsorientiert, wenn die Armen in absoluten Zahlen profitieren. So legt beispielsweise das Millennium-Entwicklungsziel den Fokus auf die absolute Rate, mit welcher das Einkommen der ärmsten Bevölkerung wächst – mit der entsprechenden Forderung an die (Entwicklungs-)Politik, primär für ein möglichst hohes Wachstum zu sorgen. – Aus der anderen Optik erscheint weniger die «abstrakte makroökonomische Kennzahl des Pro-Kopf-Einkommens in Prozent pro Jahr» entscheidend, sondern dass die ärmsten Bevölkerungsgruppen vom Wachstum relativ stärker profitieren als die reicheren. Entsprechend muss aus dieser Sicht Verteilungsaspekten ein besonderes Gewicht beigemessen werden. Für das DAC, welches kürzlich ebenfalls ein Grundsatzpapier zum Thema «Pro-Poor Growth» vorgestellt hat, sind sowohl die absolute wie auch die relative Definition nützlich und hilfreich. OECD/DAC, Promoting Pro-Poor Growth, Paris, März 2006. In Ländern wie Vietnam, Indien, El Salvador, Ghana und Uganda hat das Bruttoinlandprodukt (BIP) pro Kopf insgesamt stärker zugenommen als die Einkommen der Bevölkerung unter der Armutsgrenze (vgl. Grafik 1). Damit wäre das Wachstum dieser Staaten gemäss der relativen Definition nicht «pro-poor». Allerdings weisen diese Länder insgesamt einen höheren Rückgang der Armut auf als Bolivien oder Burkina Faso, wo die Armen gleich stark oder sogar ausgeprägter vom Wachstum profitiert haben als die Reichen. Die ökonomische Theorie weist darauf hin, dass die Wachstumschancen einer Volkswirtschaft von verschiedenen Faktoren abhängen. Entscheidend ist einerseits die Menge und Qualität der vorhandenen Ressourcen, insbesondere der menschlichen Arbeitsleistung. Andererseits kommt es auch darauf an, wie effizient und produktiv ein Land seine Ressourcen einsetzt. Dabei spielen auch die institutionellen Rahmenbedingungen eine wesentliche Rolle, beispiels-weise ob ein verlässliches Rechtssystem besteht. Für das DAC ist deshalb Wachstum dann «pro-poor», wenn der Zugang der Armen zu wirtschaftlichen Aktivitäten gefördert, ihre Produktivität erhöht und somit ihr Beitrag zum Wachstum der Volkswirtschaft gesteigert wird. Umgekehrt muss sichergestellt werden, dass das wirtschaftliche Wachstum von einer möglichst grossen Zahl von Menschen als Chance genutzt werden kann, sich eine Existenz aufzubauen und das Einkommen zu erhöhen. Gemäss dem «Pro-Poor»-Ansatz muss die Politik somit – neben der Höhe des Wachstums respektive der Zunahme der Einkommen pro Kopf – diverse qualitative Aspekte mit einbeziehen. Konkret geht es beispielsweise um einen verbesserten Zugang zur Schulbildung und zum Gesundheitssystem, die nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen und den Schutz der Umwelt, das gute Funktionieren der staatlichen Institutionen, politische Partizipation sowie die Stellung der Frauen in der Gesellschaft. Die Entwicklung Chinas über die letzten Jahre verdeutlicht diese Zusammenhänge: Das Land konnte dank einem hohen Wachstum – es verzeichnet jährliche Wachstumssprünge von 9% bis 10% – die Armut signifikant reduzieren. Gleichzeitig ist aber die Qualität dieses Wachstums mangelhaft, denn China versäumte es bisher weit gehend, den nach wie vor grossen Graben zwischen Stadt und Land anzugehen. Dies birgt nicht nur politischen Zündstoff, sondern könnte sich auch auf das weitere Wachstum negativ auswirken. Denn einerseits muss die Landbevölkerung einen verbesserten Zugang zu Bildung erhalten, um ihre Arbeitskraft produktiver einsetzen zu können; auch die enormen Umweltprobleme müssen angegangen werden. Andererseits benötigt es eine stärkere Binnennachfrage, wenn das Land nachhaltig wachsen will. Dafür braucht es wiederum eine Landbevölkerung, die genug Einkommen hat, um Fahrräder, Waschmaschinen und andere Güter zu kaufen.
Drei Kategorien von Politiken zur Armutsbekämpfung
Ein Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens hat – je nach Partnerland und Zeitperiode – die über das Einkommen definierte Armut sehr unterschiedlich verringert. Am Konzept der «Pro-Poor Growth» interessiert deshalb besonders, wo angesetzt werden muss, damit wirtschaftliches Wachstum eine möglichst hohe Armutsreduktion bewirkt. Das DAC unterscheidet dabei drei Kategorien: – Politiken zur breiteren Abstützung des Wachstums respektive zum besseren Einbezug der ärmeren Bevölkerung; – Politiken zur besseren Befähigung der Armen («Empowerment»); – Politiken mit Bezug zur ökonomischen Sicherheit sowie zum Schutz vor Instabilität und Krisen. Die Abgrenzung zwischen den einzelnen Kategorien ist nicht immer klar. Generell finden sich darin aber die wesentlichen Aktionslinien und Instrumente des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco), das für die wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz zuständig ist. So gehören zur ersten Kategorie die Schaffung von stabilen makroökonomischen Verhältnissen und Finanzmärkten, verbesserte wirtschaftliche Rahmenbedingungen oder die Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Weiter geht es um die Versorgung aller Bevölkerungsschichten mit verlässlich funktionierender Basisinfrastruktur – beispielsweise Wasser und Elektrizität – sowie um armutsorientiertere Investitions- und Ausgabenentscheide der öffentlichen Hand. Unter dem Stichwort «Empowerment» führt das DAC politische Partizipation an, dazu die Förderung von Frauen und von Minoritäten, aber auch die Verbesserung des Zugangs zu produktivitätsfördernden Technologien für alle Bevölkerungsgruppen. Unter die dritte Kategorie fallen Massnahmen zur Verbesserung der ökonomischen, sozialen und politischen Stabilität sowie beispielsweise der verbesserte Zugang zu Land und Kapital.
Was bringt das Konzept der «Pro-Poor Growth» wirklich?
Das DAC ist sich bewusst, dass das Konzept der «Pro-Poor Growth» nur eine Dimension der Armut – nämlich die ökonomische – aufgreift. Verschiedene aus diesem Konzept abgeleitete Aussagen leisten einen Beitrag zur Versachlichung der Diskussion. Dies gilt etwa für die Feststellung, dass aufgrund von empirischen Studien die bisher weit verbreitete Ansicht korrigiert werden muss, wonach in einem frühen Stadium des Wachstums einer Volkswirtschaft eine Vergrösserung der Einkommensdisparität unumgänglich ist. Mit Blick auf die Erhöhung der Effektivität der Entwicklungshilfe ist die Erkenntnis zentral, dass wirtschaftliches Wachstum weniger wirksam zur Armutsreduktion beiträgt, falls es mit einer signifikanten Erhöhung der Ungleichverteilung der Einkommen einhergeht. Mit der Aussage, dass die Armutsreduktion in der Regel umso ausgeprägter ist, je höher die Wachstumsrate ausfällt, werden viele bisherigen Ansätze und Politiken in ihrer grundsätzlichen Ausrichtung bestärkt. Das DAC räumt ein, dass eine optimale Kombination von quantitativen und qualitativen Aspekten des Wachstums einem Ideal entspricht. Wer in Entwicklungsländern nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum fördern will, muss automatisch qualitative Aspekte mit einbeziehen. In Ländern, in welchen die Ärmsten oft bis zu 50% der arbeitsfähigen Bevölkerung ausmachen, ist – ausser wenn man einseitig auf einen Sektor oder einen Rohstoff setzt – kaum ein substanzielles Wachstum zu erreichen, ohne für diese Bevölkerungsgruppe Möglichkeiten zu schaffen, ihre Potenziale zu fördern und Anfälligkeiten zu verringern. Dies zeigt letztlich auch, dass das Konzept der «Pro-Poor Growth» den meisten Entwicklungsagenturen zwar helfen mag, ihre Ansätze und Politiken im Sinne einer verstärkten Wirksamkeit zu optimieren, insgesamt aber wenig wirklich Neues bringt. Dem DAC geht es insbesondere darum, mit dem Konzept der «Pro-Poor Growth» die Regierungen der Partnerländer zu sensibilisieren. Oft enthalten ihre nationalen Strategien zur Armutsreduktion noch kaum substanzielle Überlegungen in Bezug auf wirtschaftliches Wachstum; oder diese werden noch zu wenig in Zusammenhang zu anderen Politiken gesetzt. Das DAC empfiehlt denn auch den Empfängerländern sowie den Entwicklungsagenturen, wirtschaftliche Wachstumsaspekte verstärkt in den nationalen Armutsreduktionsstrategien zu berücksichtigen. Konkrete Handlungsanweisungen, wie Länder wie Tansania, Mosambik oder Kirgistan ihr anhaltendes Wirtschaftswachstum noch wirkungsvoller zur Reduktion der Armut einsetzen könnten, liefert das Konzept der «Pro-Poor Growth» allerdings bisher nicht.
Grafik 1 «Armutsorientierung des Wachstums verschiedener Entwicklungs- und Schwellenländer»