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Friday, August 6, 2021
By: Ben Reicher and Frederic Mousseau
Bien que l'Ukraine possède de vastes étendues de terres agricoles parmi les plus fertiles du monde, la richesse de son secteur agricole est longtemps restée largement hors de portée des agriculteurs du pays. Dans le pays connu comme le "grenier de l'Europe", l'agriculture a été dominée par des oligarques et des sociétés multinationales depuis la privatisation des terres publiques qui a suivi l'effondrement de l'Union soviétique en 1991. Au cours des trente dernières années, aucun gouvernement n'a été en mesure de remettre en cause de manière significative ce statu quo.
Cela va-t-il changer, maintenant qu'une loi controversée visant à créer un marché foncier est entrée en vigueur le 1er juillet 2021 ?
"...de nombreux Ukrainiens pensent que l'agriculture en Ukraine ne fera que devenir plus corrompue et contrôlée par des intérêts puissants à la suite de la nouvelle loi de réforme foncière."
Alors que les partisans affirment(lien est externe) qu'un marché foncier est nécessaire pour attirer les investissements étrangers dont l'agriculture ukrainienne a besoin pour atteindre son plein potentiel économique, de nombreux(lien est externe) Ukrainiens(lien est externe) pensent(lien est externe) que l'agriculture en Ukraine ne fera que devenir plus corrompue et contrôlée par de puissants intérêts à la suite de la nouvelle loi sur la réforme foncière(lien est externe).
La loi, "Sur les amendements à certaines lois de l'Ukraine sur les conditions de transfert des terres agricoles" (loi 552-IX), est un élément crucial du programme de libéralisation défendu par le président Volodymyr Zelensky et les institutions internationales occidentales qui soutiennent son gouvernement. Elle a été adoptée par la Verkhovna Rada, l'assemblée législative unicamérale de l'Ukraine, en mars 2020, comme condition pour que le gouvernement, en difficulté financière, puisse recevoir un prêt de 5 milliards de dollars US du Fonds monétaire international (FMI).
L'histoire troublée de la propriété foncière en Ukraine
Lorsque l'Ukraine faisait partie de l'Union soviétique, toutes les terres étaient la propriété de l'État, les agriculteurs travaillant dans des fermes d'État et collectives. Dans les années 1990, guidé et soutenu par le FMI et d'autres institutions internationales, le gouvernement a privatisé (lien externe) une grande partie des terres agricoles de l'Ukraine et a distribué des certificats que les travailleurs individuels pouvaient utiliser pour obtenir la propriété d'une parcelle de terre distincte. Cependant, dans un contexte d'effondrement économique national, beaucoup ont revendu leurs certificats, amorçant un processus qui a abouti à la concentration croissante des terres entre les mains d'une nouvelle classe oligarchique.
"...la base de données Land Matrix répertorie des transactions foncières à grande échelle totalisant 3,4 millions d'hectares par des sociétés ukrainiennes et étrangères ; d'autres estimations chiffrent à plus de six millions d'hectares la superficie des terres louées par les plus grandes sociétés opérant en Ukraine."
Afin d'arrêter ce processus, le gouvernement a institué(link is external) un moratoire en 2001, qui a mis un terme à toute nouvelle privatisation de terres publiques et empêché presque tous les transferts de terres privées, à quelques exceptions près, comme les héritages. Bien que le moratoire ait été censé être temporaire, il a été prolongé à plusieurs reprises en raison de l'incapacité de la Verkhovna Rada et de plusieurs administrations présidentielles à adopter et à mettre en œuvre des réformes juridiques qui auraient permis la création d'un système foncier plus équitable.
41 millions d'hectares, soit environ 96 % (lien externe) des terres agricoles ukrainiennes, étaient soumis au moratoire. Environ 68 % (lien externe), soit 28 millions d'hectares, de ces terres sont des propriétés privées (bien que toutes ne soient pas délimitées en parcelles spécifiques), avec environ sept millions (lien externe) de petits propriétaires fonciers dans le pays.
Bien que le moratoire ait empêché tout nouvel achat de terres, les terres agricoles pouvaient toujours être louées (lien externe), et de nombreux petits propriétaires ont loué leurs terres à des sociétés nationales et étrangères. L'État a également mis aux enchères (lien externe) des baux pour de grandes quantités de terres qu'il possède. Le gouvernement du président Zelensky a affirmé (lien externe) qu'au moins cinq millions des plus de dix millions d'hectares de terres appartenant à l'État ont été illégalement privatisés sous les administrations précédentes.
Bien qu'il soit difficile de trouver des données fiables sur les personnes qui louent les terres agricoles ukrainiennes (de nombreux baux ne sont pas enregistrés), la base de données Land Matrix répertorie des transactions foncières à grande échelle totalisant 3,4 millions d'hectares par des sociétés ukrainiennes et étrangères ; d'autres estimations (lien externe) évaluent à plus de six millions d'hectares la superficie des terres louées par les plus grandes sociétés opérant en Ukraine. Le plus grand détenteur de terres agricoles (lien externe) est Kernel, détenu par un citoyen ukrainien mais enregistré au Luxembourg, avec environ 570 500 hectares, suivi par UkrLandFarming (570 000 hectares), la société de capital-investissement américaine NCH Capital (430 000 hectares), MHP (370 000 hectares) et Astarta (250 000 hectares). Parmi les autres acteurs importants, citons le conglomérat saoudien Continental Farmers Group(lien externe) avec 195 000 hectares (l'actionnaire majoritaire(lien externe) est la Saudi Agricultural and Livestock Investment Company, détenue par le fonds souverain d'Arabie saoudite), et la société agricole française AgroGeneration(lien externe) avec 120 000 hectares.
Ouverture du marché foncier
La loi 552-IX(link is external) a mis fin au moratoire et a permis aux particuliers d'acheter jusqu'à 100 hectares de terres à partir du 1er juillet 2021. Les personnes physiques et morales (c'est-à-dire les entreprises) pourront acheter jusqu'à 10 000 hectares à partir du 1er janvier 2024. Les banques pourront saisir des terres en cas de non-paiement d'un prêt, mais devront les vendre aux enchères pour une utilisation agricole dans un délai de deux ans. Les personnes ou entités qui louent actuellement un terrain sont censées bénéficier d'une priorité ("droits de préemption") lorsque le terrain est à acheter. L'interdiction de longue date faite aux particuliers et aux entreprises étrangers d'acheter des terres en Ukraine sera maintenue, bien qu'ils conservent la possibilité de les louer.
"La Banque mondiale... s'attend à ce que la loi sur la réforme foncière pousse les petits exploitants les plus pauvres à quitter l'agriculture et favorise la croissance des grandes propriétés foncières."
Le gouvernement et les institutions internationales ont promu(lien est externe) la réforme foncière(lien est externe) comme un moyen de "débloquer" tout le potentiel des terres agricoles ukrainiennes en rendant le secteur agricole plus attractif pour les investisseurs internationaux. Pour Arup Banerji(lien est externe), directeur de la Banque mondiale pour l'Europe de l'Est, la réforme(lien est externe) "permettra à l'Ukraine de capitaliser sur son potentiel économique et d'améliorer la vie des Ukrainiens." Mais cette rhétorique se heurte à une large opposition de la population ukrainienne, avec plus de 64%(lien est externe) de la population opposée à la création d'un marché foncier, selon un sondage d'avril 2021.
La méfiance des Ukrainiens n'est pas sans fondement. L'argument clé avancé par les promoteurs de la réforme foncière a été l'effet attendu sur la croissance économique. Selon la Société financière internationale(link is external) (SFI), la branche de la Banque mondiale dédiée au secteur privé, la levée du moratoire sur les ventes de terres ajouterait environ 1 à 2 % au taux de croissance annuel du PIB de l'Ukraine pendant cinq ans. Toutefois, cette augmentation devrait principalement provenir "de la sortie des producteurs à faible valeur ajoutée et de l'expansion des producteurs à plus forte valeur ajoutée, à mesure que le prix des terres augmente." La Banque mondiale s'attend donc explicitement à ce que la loi sur la réforme foncière pousse les petits exploitants les plus pauvres à quitter l'agriculture et favorise la croissance des grandes propriétés foncières.
La loi sur la réforme agraire compromet l'accès des agriculteurs à la terre
De nombreux petits agriculteurs ne seront pas en mesure d'acheter beaucoup de terres avant 2024, car(link is external) les terres sont vendues à des prix élevés, et de nombreux petits agriculteurs ont déjà(link is external) des difficultés financières et sont endettés. Alors que les agriculteurs pourraient espérer bénéficier des droits de préemption que la nouvelle loi accorde aux preneurs actuels, cette clause peut en fait favoriser la consolidation de la propriété foncière, puisque de nombreux preneurs sont de grandes entreprises agroalimentaires. Même lorsque les preneurs à bail sont des agriculteurs de petite ou moyenne taille, la loi leur permet de transférer leurs droits de préemption à d'autres parties - recréant essentiellement(link is external) la dynamique des années 1990 où les propriétaires fonciers revendaient les certificats distribués lors de la vague initiale de privatisation à une clique naissante d'oligarques, qui ont ainsi acquis le contrôle de grandes quantités de terres.
"Pour de nombreux citoyens, la préoccupation la plus sérieuse concernant cette loi est la possibilité pour des intérêts étrangers d'acquérir illégalement la propriété de terres"
En outre, selon(lien est externe) le Réseau ukrainien de développement rural(lien est externe), une organisation de la société civile et du monde universitaire basée à Kiev, "la plupart des terres agricoles privées resteront sous contrat de location avec de grandes exploitations commerciales dans les années à venir", de sorte que les terres pourraient même ne pas être disponibles à l'achat pour les agriculteurs individuels avant 2024, lorsqu'ils commenceront à faire face à la concurrence des grandes entreprises qui seront toujours en mesure de surenchérir.
La crainte est largement répandue qu'en raison de la corruption rampante (lien externe) et de la faiblesse de l'État de droit (lien externe) en Ukraine, les petits agriculteurs aient peu de moyens de faire valoir leurs droits face à la concurrence croissante de l'agrobusiness. Pour de nombreux citoyens, la préoccupation la plus sérieuse concernant cette loi est la possibilité(link is external) pour des intérêts étrangers de devenir illégalement propriétaires de terres, par exemple en détenant de manière opaque une société ukrainienne, en exploitant les systèmes judiciaires et réglementaires impuissants du pays. Certaines des plus grandes transactions foncières réalisées en Ukraine ces dernières années l'ont été par des sociétés étrangères qui pourraient tenter de contourner la nouvelle loi et d'obtenir le titre de propriété des terrains.
En outre, selon une interprétation juridique(link is external) de la nouvelle loi, l'interdiction faite aux étrangers de posséder des terres ne s'applique pas aux créanciers qui acquièrent des terres par le biais d'une saisie hypothécaire - une banque étrangère pourrait donc, potentiellement, saisir les terres d'un petit agriculteur et les vendre aux enchères, où les grandes entreprises auraient invariablement un avantage.
Soutien à l'agrobusiness, pas aux petits agriculteurs
La Banque mondiale a justifié la création du marché foncier comme le moyen pour les agriculteurs d'accéder au financement. Toutefois, l'institution s'attend à ce que cela se fasse par le biais des agriculteurs qui utilisent leurs terres comme garantie(link is external) pour les prêts bancaires plutôt que par la mise en place de mécanismes financiers et institutionnels qui pourraient financer efficacement les agriculteurs. Le gouvernement ukrainien propose effectivement des prêts et d'autres aides aux petits et moyens agriculteurs, dont certaines avec le soutien financier de la Banque mondiale (notamment(link is external) un prêt de 150 millions de dollars US à une grande banque publique en 2017, à distribuer aux petites et moyennes entreprises). Cependant, selon l'ONG Association agraire ukrainienne, le soutien(link is external) du gouvernement a été très insuffisant. Seul un cinquième environ de l'aide gouvernementale affectée a effectivement été distribué en 2018, pour un montant total de 203 millions de hryvnia, soit environ 7,4 millions de dollars américains.
En revanche, les plus grandes entreprises agroalimentaires ukrainiennes ont chacune reçu beaucoup plus de la part d'institutions de prêt internationales comme la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque européenne d'investissement (BEI), en plus du soutien régulier(link is external) du gouvernement ukrainien par le biais d'allégements fiscaux et de subventions. Ces dernières années, les bénéficiaires de ces prêts ont été Kernel, MHP et Astarta, qui figurent tous parmi les cinq plus grandes entreprises agroalimentaires (lien externe) d'Ukraine en termes de superficie totale des terres. Par exemple, Kernel a reçu 248 millions de dollars US (lien est externe) en plusieurs prêts de la BERD depuis 2018, MHP a reçu environ 235 millions de dollars US (lien est externe) de la BERD depuis 2010 et environ 100 millions de dollars US (lien est externe) de la BEI en 2014, et Astarta a reçu 95 millions de dollars US (lien est externe) de la BERD depuis 2008 et environ 60 millions de dollars US (lien est externe) de la BEI en 2014. Les institutions financières étrangères comme la BERD et la BEI ne financent pas seulement les agro-industries et les propriétaires fonciers les plus puissants d'Ukraine, mais aussi des entreprises appartenant à certains des individus les plus riches(link is external) du pays - le fondateur de MHP, Yuri Kosyuk, a été classé 11e personne la plus riche d'Ukraine en 2019, tandis que le fondateur de Kernel, Andriy Verevskiy, a été classé 19e.
La réforme foncière en passe d'atteindre les objectifs de ses instigateurs
Trente ans après la désastreuse privatisation des terres qui a eu lieu avec leur soutien dans les années 1990, les institutions financières internationales telles que le FMI et la Banque mondiale ont réussi à lever le moratoire qui avait été établi pour empêcher la prise de contrôle des terres ukrainiennes par une minorité d'intérêts privés.
L'analyse ci-dessus montre clairement qu'imposer la création d'un marché foncier en Ukraine concentrera davantage le contrôle des terres entre les mains des oligarques et des grandes entreprises agroalimentaires, tout en favorisant les intérêts des investisseurs et des banques étrangères. C'est malheureusement la grande majorité des agriculteurs et des citoyens ukrainiens qui devront en payer le prix.