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O uso excessivo de plebiscitos na América Latina tornou-se um sinal de fraqueza institucional.
O plebiscito, ou “referendum”, é geralmente utilizado em diferentes partes do mundo como um instrumento de poder, não de democracia. Em regimes autoritários, os plebiscitos são usados como demonstrações de força para adular governantes e demonstrar a capacidade de mobilizar os cidadãos, mandando assim um sinal bastante claro tanto internamente como para o exterior.
Em regimes semidemocráticos, eles são usados para evitar os controles tradicionais entre os poderes – elementos incômodos do Estado de Direito, como parlamentos ou o sistema judiciário.
No caso de democracias, porém, plebiscitos são uma solução para aqueles que evitam tomar uma decisão custosa. Eles são um instrumento para quebrar impasses entre as forças políticas ou para reduzir tensões dentro dos partidos, ou dentro de coalizões.
Muitos analistas defendem a ideia de que, na América Latina, o voto popular orquestrado pelas autoridades leva a um “cesarismo” e a um enfraquecimento das instituições republicanas. Eu acredito totalmente que exista uma relação entre as duas. Mas eu inverteria a causalidade: a existência de instituições republicanas fracas é geralmente uma condição para o uso errado dos plebiscitos. Quando o poder do Estado encontra-se focado em uma reforma política específica, é muito difícil que o voto popular consiga prevenir um objetivo já planejado. Eu me lembro quando o presidente venezuelano Hugo Chávez perdeu sua aposta por reformas constitucionais (em dezembro de 2007) que havia impulsionado sua reeleição. Na mesma noite em que o resultado foi anunciado, ele declarou que iria repetir a tentativa “quantas vezes fosse necessário”. E isso por fim aconteceu, no início de 2009.
Nem todos são iguais
Obviamente nem todos os plebiscitos são iguais. Entretanto, seja por ação ou omissão, eles não se encaixam assim tão bem na imagem do grande ideal democrático por colocar em questão o próprio funcionamento responsável de uma democracia. Eles podem ser usados com fins limitados ou egoístas, assim como ser manipulados pelos incumbentes do poder.
Mas não vamos nos esquecer que o abuso de qualquer instrumento político, como vetos ou decretos presidenciais, também acarreta as mesmas consequências destrutivas para as instituições republicanas; lembremo-nos da Argentina sob o governo de Carlos Menem (1989 – 1999). Porém, ao contrário do que muita gente adora demonstrar, mesmo quando dirigido de cima para baixo, o voto popular não apoia sistematicamente a posição do governo da hora. Já foi provado que instrumentos de democracia direta são menos passíveis de manipulação do que se imagina.
Nos últimos 40 anos, 109 votações populares foram lançadas pelas autoridades latino-americanas na forma de plebiscitos ou referendos obrigatórios. Destes, 64 (58%) receberam o apoio da população, enquanto que 45 foram rejeitados. Mas as votações propostas pelo público em geral – como iniciativas populares ou plebiscitos contra leis existentes – tampouco foram aceitas automaticamente. Das 18 votações populares que ocorreram, nove foram aceitas pelo público.
Janelas de oportunidade
Em países onde a democracia encontra-se sob pressão, essas votações podem representar pequenas janelas de oportunidade para a oposição. Em várias ocasiões – e não só na Venezuela – os cidadãos puderam expressar posições políticas que vão muito além do que as autoridades pudessem desejar; dessa forma, a votação representa uma espécie de veto. Isso também se passou em regimes autoritários, como no Uruguai em 1980 ou no Chile em 1998, quando a população rejeitou a continuação do reino de Augusto Pinochet, desembocando em eleições diretas um ano depois.
O exercício do veto político pode ser tanto ativo – votar contra os planos do governo, como vimos na eleição presidencial boliviana este ano – ou passiva. Em alguns países, a recusa dos cidadãos em sair de casa e votar significa que poderá não haver quórum para se aprovar uma reforma, como se observou na Colômbia em 2003.
Pode ser que os cidadãos sejam muito mais capazes de fazer distinções do que os analistas acreditam. Isso faz lembrar uma questão complexa, e talvez perigosamente contra-factual. A Venezuela de Chávez estaria pior com ou sem plebiscitos? Para além do fato de qualquer resposta seria meramente especulativa, ela bem que poderia ser: “não necessariamente”. De outra forma, a reforma constitucional que o povo aprovou numa eleição nacional em 2007 teria sido aprovada de maneira relativamente fácil graças às incríveis maiorias que o governo dispunha na Assembleia Nacional.
A democracia direta não é necessariamente avessa à democracia representativa, mas em certas situações ela pode ser. A democracia direta pode ser um jogo perigoso quando outros elementos-chave da arquitetura institucional de um Estado não gozam de boa saúde, como o parlamento, partidos políticos ou o Judiciário. Enquanto em alguns países votações populares e diretas passaram quase desapercebidas, como as no Uruguai, em outros elas levaram ao conflito. Em Honduras, por exemplo, uma clara tentativa, por parte do presidente deposto Manuel Zelaya, de instrumentalizar o voto para sua reeleição, acabou levando ao primeiro golpe militar do século na América Latina.
Tentar extrair conclusões categóricas sobre as consequências positivas ou negativas da democracia direta, independentemente do tipo de instrumento usado ou de contexto, é um grave erro. Pode ser que este argumento seja trivial, mas certamente não é.
copyright: ©DAVID ALTMAN / EDICIONES EL PAÍS, SL 2016
As opiniões expressadas nesse artigo são exclusivas do autor, e não refletem necessariamente as posições da swissinfo.chLink externo. A versão original foi publicada no jornal espanhol El PaísLink externo.
Adaptação: Eduardo Simantob