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Seit sich die Glarnerinnen und Glarner am 1. Januar 2011 in drei Einheitsgemeinden neu organisiert haben, kommen europaweit kein Zeitungsartikel und keine wissenschaftliche Arbeit zum Thema Gemeindefusionen mehr ohne Verweise auf die Glarner Gemeindereform aus. Dabei ist die wichtigste Einsicht aus der ersten Dekade des Glarner Experiments eine uralte: Gut Ding will Weile haben.
von John Micelli
Am 8. Mai 2006 berichteten die Schweizer Zeitungen von «Schock» und «Sensation»: Drei Mal hatte der Landammann am Vortag abstimmen lassen, bis er sicher war, dass die Stimmberechtigten sich für das Modell mit drei Gemeinden entschieden hatten. Denn dem Landammann obliegt es an der Glarner Landsgemeinde, abzuschätzen, wie viele Hände bei einer Vorlage in die Höhe gestreckt werden − eine exakte Zählung findet nicht statt. Im Zweifelsfall aber entscheidet der Regierungspräsident einer ungeschriebenen Regel zufolge gegen den Antrag seines Gremiums. Bald wurden Bedenken über die Rechtmässigkeit der Abstimmung laut: Den Gemeinden sei nicht in rechtsgenügender Weise Gehör gewährt worden, weil sie sich im Vorfeld der Abstimmung nur zum regierungsrätlichen Vorschlag der Reduktion auf zehn Gemeinden äussern konnten, nicht aber zum Dreier-Modell, das erst an der Landsgemeinde aufgrund des Änderungsantrags eines Stimmbürgers zur Debatte stand. Vermutet wurden ausserdem Verstösse gegen Artikel 5 der Europäischen Charta für kommunale Selbstverwaltung und gegen die Verfassung des Kantons Glarus, die in Artikel 118 der Landsgemeinde Befugnisse zu «Änderungen im Bestand der Gemeinden oder deren Grenzen» nur für den Fall überlässt, dass bei lokalen Bestrebungen zur Fusion keine Einigkeit erzielt werden konnte. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, zahlreiche Rechtsgelehrte haben aber seither zu Detailfragen Stellung bezogen: So wird beispielsweise bemängelt, dass dem Regierungsrat nach erfolgter Abstimmung die gesetzliche Legitimierung gefehlt habe, die Projektführung zu übernehmen. Grundsätzlich wird der Entscheid aber nicht mehr infrage gestellt, seit die Glarnerinnen und Glarner an der seit 155 Jahren ersten ausserordentlichen, aufgrund einer Initiative zur Aufhebung des Beschlusses einberufenen Landsgemeinde im November 2007 mit überwältigendem Mehr entschieden, auf dem eingeschlagenen Weg zu bleiben.
Historische Grenzen
Über die Frühgeschichte des Glarnerlandes ist wenig bekannt. Vom Beginn unserer Zeitrechnung, als das Gebiet zur römischen Provinz Rätien gehörte, sind militärische Bauten und Siedlungen in der Linthebene belegt. Orts- und Flurnamen legen den Schluss nahe, dass bis ins Hochmittelalter das Tal zweisprachig blieb − Alemannen haben sich frühestens ab dem 7. Jahrhundert am Fuss der Alpenpässe Pragel und Klausen, die Übergange nach Schwyz und Uri, niedergelassen. Erst ab dem 8. Jahrhundert setzte sich im Unterland auch ihre Sprache fest. Etwas gar simplifizierend könnte man also behaupten, die Gemeindereform war gar kein mutiger Schritt nach vorn, sondern die Wiederherstellung einer historischen Teilung des Kantons in einen Norden, der von seiner Lage an der bedeutenden Handelsroute entlang von Zürichsee, Walensee und Seeztal nach Chur und von da weiter nach Oberitalien profitiert, sowie der guten Erreichbarkeit aus den wachsenden Zentren des Schweizerischen Mittellandes. Und einen Südteil, der − inmitten des Hochgebirges − sein Überleben einer majestätischen, aber kargen Gebirgswelt abtrotzt. So wurden zwar bei der Gemeindereform tatsächlich viele verschiedene Dorfkulturen in den gleichen Topf geworfen: Zwischen dem Gross- und dem Kleintal im südlichen Kantonsteil liegt nicht nur das Massiv des Kärpf, nach Auffassung der jeweiligen Talbewohnerinnen und Talbewohner liegen zwischen Linth- und Sernftal Welten. In Mollis − das einzige Unterländer Dorf rechts der Linth − und auf dem Kerenzerberg wird heute noch eine andere Variante des glarnerdeutschen Singsangs gesprochen als auf der anderen Seite des Flusses in Näfels, Ober- und Niederurnen oder Bilten. Und doch überwiegen in den drei neuen «Töpfen» die Gemeinsamkeiten: Glarus Nord und Glarus sehen sich mit der Herausforderung konfrontiert, am Rand und unter Einfluss des Metropolitanraumes Zürich ihr Wachstum siedlungs- und verkehrstechnisch nachhaltig zu organisieren. Die Gemeinde Glarus Süd hingegen, die fast zwei Drittel des Kantonsgebiets ausmacht, muss davon ausgehen, dass sich ihre Probleme − der Bevölkerungsschwund und die Überalterung der Gesellschaft − bei schrumpfenden Einnahmen in Zukunft noch verstärken werden.
Spareffekt: Ja, aber
Gemeindefusionen sind international ein Thema: Die Europäische Union lässt Potenzial und Folgen analysieren und hat Ratschläge für ihre Mitgliedsländer erarbeitet. Die Kantone Tessin, Fribourg, Graubünden und Bern bemühen sich seit Jahren, mit mässigem Erfolg und mit in erster Linie finanziellen Anreizen, in ihren Gemeinden Fusionsbegeisterung zu entfachen. Die Probleme sind überall dieselben: «Die Gemeinden hatten zunehmend Mühe, Personen zu finden, die in einer Kommission oder im Gemeinderat mitarbeiten wollten», erinnert sich Urs Kundert, vor der Reform Leiter der Fachstelle Gemeindefragen des Glarner Departements für Volkswirtschaft und Inneres, und: «Der Kanton wurde immer öfter von finanziell angeschlagenen Gemeinden angefragt, ob er die Finanzierung einer dringend notwendigen Reparatur übernehmen könne, weil die Gemeindekasse mehr als leer, aber die beschädigte Maschine mehr als notwendig war, um beispielsweise weitere Schäden am Bannwald zu verhindern.» Der Spareffekt allerdings ist bescheiden, wie eine Studie der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom vergangenen Jahr ergeben hat. Schon Anfang des Jahrzehnts hatten Medien vom Glarner «Fusionskater» berichtet, weil die drei neuen Gemeinden das Jahr 2012 mit einem Defizit von insgesamt zehn Millionen Franken abschlossen — vermutlich aufgrund der massiven Steuersenkung, die die Landsgemeinde 2010 beschlossen hatte, um im Wettbewerb mit den Nachbarkantonen nicht ins Hintertreffen zu geraten. Die Studie von 2019 ermöglicht nun aber ein differenzierteres Bild, das sich allerdings gemäss den Autoren nicht verallgemeinern lässt: Die territoriale Gemeindefusion habe in «Nischen» bestimmte Einsparungen ermöglicht. Weitaus ausgeprägter aber sei der Spareffekt im Kanton Glarus durch die Entflechtung der Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden, weil die horizontale Gebietsreform auch eine vertikale Reform der Verantwortlichkeiten, Aufgaben und Einnahmequellen ausgelöst habe: So trägt seit der Reform beispielsweise der Kanton die Verantwortung für das Sozialwesen, während die Gemeinden mehr Kompetenzen bei den Schulen erhielten.
Weiter denken
Die bescheidenen materiellen Einsparungen seien mit einem massiven Verlust an Bürgernähe in den neuen Einheitsgemeinden zu teuer erkauft, monieren Kritiker. Für ihre Maturaarbeit richtete Rafaela Hug aus Schwanden − das Zentrum von Glarus Süd − im Jahr 2018 eine Onlineumfrage ein und erhielt knapp 1000 Antworten. Sie kommt nach der Auswertung zu einem ernüchternden Schluss: «Anders als vor der Fusion sind meiner Meinung nach heute die Bürgerinnen und Bürger der drei neuen Gemeinden nicht mehr Herzensbürger, sondern nur noch Steuerbürger.» Beklagt wird, dass die neuen Gemeinden in ihrer geografischen Ausdehnung zu gross seien und die Wege zu den Verwaltungsstellen zu lang, die Politik auf zu wenige Köpfe verteilt werde und der «Dörfligeist» verloren gegangen sei. Die Südostschweiz rechnet: «Im alten Kanton Glarus waren es noch über 500 Menschen, die zwischen Bilten, Mühlehorn, Elm und Braunwald in Gemeinde-, Schul- und Fürsorgeräten und in noch nicht verkleinerten Regierungs- und Landräten mitgedacht, mitgestritten und mitentschieden haben. Jeder Glarner hat damals noch mindestens einen Politiker persönlich gekannt, an den er sich mit seinen Anliegen wenden konnte. In den neuen Gemeinden ist der schöne Slogan vom Glarnerland, in dem jeder jeden kenne, endgültig zur Selbsttäuschung geworden.» Die Folgen verdeutlicht die Tageszeitung am Beispiel des 300-Seelen-Dorfes Sool, auf einer Anhöhe oberhalb von Schwanden gelegen, dem der Regierungsrat die Busverbindung ins Tal streichen wollte. Der Gemeinderat von Glarus Süd, zu dem Sool heute gehört, habe erst reagiert, nachdem der private Dorfverein gegen die Streichung auf die Barrikaden gegangen sei. «Die Fusionskleider sind zu gross», stellt die mit der Bündner Zeitung fusionierte Glarner Nachrichten fest, «niemand kann aber ernsthaft die Gemeindefusion rückgängig machen wollen.» Der Meinungsbeitrag in der Tageszeitung regt an, über «die Kategorien von Gemeinderat und Gemeindeversammlung» hinaus zu denken: Dorf- und Bürgerräte, Konferenzen, digitale Demokratie, der Einbezug von Ausländerinnen und Ausländern, Kulturförderung und Fokusgruppen − teilweise, allerdings ohne konkrete Ausgestaltung, bereits heute Teil der Gemeindeordnungen − könnten «unter den zu grossen Kleidern als Zwischenschichten» dienen: «Die Gemeindefusion ist von Anfang an und schon viel zu lange in erster Linie als Effizienzsteigerung der Verwaltung verstanden worden. Sie war zu stark ein Projekt von Technokraten. In Arbeitsgruppen hat man lang und breit darüber diskutiert, wie viele Forstwarte oder Gemeindehäuser noch benötigt werden. Aber die Frage, was die Fusion aus den Menschen, den Dörfern, der politischen Kultur und selbst den neuen Gemeinden macht, ist zu wenig gestellt worden».
Gestalten statt verwalten
Regierungsrätin Marianne Lienhard, seit 2014 Vorsteherin des für die Gemeinden zuständigen Departements für Volkswirtschaft und Inneres, kennt die Klagen: «Gerade ältere Bewohnerinnen und Bewohner vermissen es, dass ihnen die Gemeinderäte nicht mehr so einfach über den Weg laufen, die Verwaltung oft nicht mehr in ihrem Dorf liegt.» Im Gespräch mit der Neuen Zürcher Zeitung aber betont die Stellvertreterin des Landammanns, dass die neuen Strukturen den Handlungsspielraum der Gemeinden vergrössert und deren Autonomie gestärkt hätten. Es sei falsch, die Vorteile der Fusion auf Einsparungen zu beschränken, findet auch die SVP-Politikerin: «Früher waren die Gemeinden mehr Verwalter. Jetzt wird die Möglichkeit zu gestalten stärker genutzt.» Auch unter Bürgerinnen und Bürgern sind die Meinungen noch nicht gemacht: die Verwaltung sei zwar weniger persönlich, dafür neutraler, die Strukturen seien professioneller, schreibt die Südostschweiz. Selbst Maturandin Hug ist der Meinung: «Es ist zu früh, um bereits eine endgültige Aussage zur Zufriedenheit der Bevölkerung mit der Gemeindefusion machen zu können. Viele Bewohner, vor allem die Älteren, haben sich emotional noch nicht von den alten Gemeinden gelöst. Es wird wohl mindestens eine Generation lang dauern, bis diese emotionalen Barrieren gelöst sind.» Passend zu dieser Aussage zitiert das Monatsmagazin Schweizer Gemeinde des Schweizer Gemeindeverbandes in einer umfassenden Reportage über die «Megafusion» einen jungen Landsgemeindebesucher: «Ich bin mit drei Gemeinden im Kanton aufgewachsen. Dieser Prozess ist zwar noch nicht ganz beendet, aber für mich normal.»
Ein Problem allerdings liegt Freund und Feind der Reform schwer im Magen: die tiefe Stimmbeteiligung. Regierungsstatthalter Lienhard warnt in der Reportage der Schweizer Gemeinde: «Die Bürgerinnen und Bürger scheinen am politischen Geschehen in ihrer Gemeinde weniger Anteil zu nehmen. Die Versammlungen sind meistens schlechter besucht, als wir uns erhofft hatten. Je nach Traktandum wird mobilisiert, es entsteht eine Betroffenheitsdemokratie.» Diese Situation ist allerdings nicht neu. Sie bestand bereits vor der Fusion und lässt sich schweizweit beobachten. Der Politologe Andreas Ladner fasst das Problem in seinem Gemeinde-Monitoring in Zahlen: «Die Beteiligungszahlen für die einzelnen Versammlungen sind wenig erfreulich. Sie sinken von etwas mehr als 20 Prozent in den kleinsten Gemeinden auf ein paar wenige Prozente in den grössten Gemeinden.» Seit der Fusion liegen sie in Glarus, Glarus Nord und Glarus Süd im einstelligen Prozentbereich. Bei ihrer Gründung allerdings haben die Gemeinden das Problem vorausgeahnt und versucht, einem Demokratie-Defizit vorzubeugen: Glarus Nord erhielt ein Gemeindeparlament, Glarus Süd einen doppelt so grossen Gemeinderat. Beide Experimente allerdings wurden von den Stimmberechtigten vorschnell wieder abgebrochen. Für die laufende Legislatur nun hat sich der Glarner Regierungsrat aber zum Ziel gesetzt, wieder mehr Menschen zur Beteiligung an der Politik zu bewegen. Bis Ende des Jahres soll eine Arbeitsgruppe aus Vertretern der Staatskanzlei, des Departements für Volkswirtschaft und Inneres sowie der Gemeinden Massnahmen erarbeiten. Denn in ihrer Radikalität war die Glarner Reform einzigartig: «Es gab schweizweit kein vergleichbares Modell. Wir konnten uns an keinem Vorbild orientieren», gibt Lienhard zu bedenken. Trotzdem schreitet der Kanton tapfer voran, versucht, verwirft und lernt. Und kann so zum Vorbild für andere werden.