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La questione di come garantire un reddito adeguato alle persone anziane è oggetto di intense controversie per tutto il 20° secolo. Visti le ingenti risorse che mobilita e il numero di persone che ne dipendono, la previdenza per la vecchiaia è uno dei punti nevralgici del sistema di sicurezza sociale.
La presa a carico della vecchiaia prima del 1914
Nella seconda metà del 19° secolo, in seguito a una prima fase di invecchiamento demografico, occorre ridefinire la posizione delle persone anziane nella società svizzera. In questo periodo, la questione delle pensioni è strettamente legata a quella dell’invalidità o della malattia, due rischi che aumentano con l’età e accrescono conseguentemente l’incertezza di poter conseguire un reddito sufficiente. L’interrogativo di come garantire un’esistenza adeguata alle persone anziane emerge allora come uno degli aspetti fondamentali della questione sociale. Prima del 1914, infatti, esistono solo pochissime casse pensioni presso le amministrazioni pubbliche e qualche impresa all’avanguardia. Alcuni Cantoni, come Vaud e Neuchâtel nel 1907, predispongono sistemi di risparmio facoltativi per la pensione e le organizzazioni caritative forniscono un aiuto mirato alle persone anziane indigenti o invalide. Tuttavia, la stragrande maggioranza delle persone anziane lavora fino alla morte e può contare esclusivamente sul sostegno dall’assistenza pubblica e della famiglia. Non esiste ancora, infatti, il concetto di pensionamento come l’inizio di una fase specifica della vita, con una forma di reddito regolare.
Le basi per il dibattito sulle pensioni sono poste a partire dagli anni 1890. Se la necessità di agire a favore delle persone anziane è pressoché incontestata, la gamma di opzioni possibili in materia di previdenza per la vecchiaia è molto ampia: occorre approntare un’assicurazione per la vecchiaia o accontentarsi di prevedere prestazioni assistenziali nei casi difficili e, di conseguenza, incoraggiare le persone a premunirsi individualmente contro gli imprevisti della vecchiaia, in particolare mediante il risparmio? Chi deve essere incaricato dell’organizzazione di questa forma di aiuto: lo Stato federale, i Cantoni, le imprese o le singole persone? Si può finanziare un tale programma con le imposte, con i contributi riscossi sui salari o con i redditi da risparmio? Quale sarà il livello delle prestazioni versate e come si potrà garantire la perennità del sistema adottato? Questi interrogativi sono una costante nel corso del 20° secolo e lo rimangono anche all’inizio del 21°. Tuttavia, la previdenza per la vecchiaia è relegata in secondo piano tra il 1890 e il 1914, un periodo in cui i dibattiti sulla sicurezza sociale si concentrano sull’assicurazione contro gli infortuni e l’assicurazione malattie. Dopo una breve interruzione dovuta alla Prima Guerra mondiale, la questione delle pensioni torna rapidamente al centro dell’agenda politica.
L’affermazione delle casse pensioni e il progetto AVS, 1918-1938
Alla fine della Grande Guerra, l’istituzione di un’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità è una delle principali rivendicazioni del movimento operaio, in particolare in occasione dello sciopero generale del 1918. Il progetto di una tale assicurazione avrà un destino tormentato nel periodo tra le due Guerre mondiali. I primi tentativi di istituire un sistema di pensioni a livello federale risalgono al 1919, ma si dovrà attendere fino al 1925 perché una revisione costituzionale spiani la strada a un progetto di legge. Quest’ultimo è elaborato sotto l’egida del consigliere federale radicale Edmund Schulthess nella seconda metà degli anni 1920. Noto con il nome di «Lex Schulthess», il progetto per un’assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (AVS) è accolto nel 1929 dalle Camere federali, ma non supera lo scoglio del referendum, lanciato dagli ambienti conservatori ostili all’assicurazione sociale: la Lex Schulthess è respinta il 7 dicembre 1931. Tra il 1918 e il 1931, il progetto è già rielaborato più volte, in particolare per ridurre gli importi delle rendite previste e abbandonare il pacchetto relativo all’introduzione di un’assicurazione invalidità. La questione del finanziamento parziale delle rendite mediante le imposte costituisce uno dei punti più controversi nei dibattiti e suscita una serie di resistenze in seno ai partiti borghesi, reticenti di fronte all’eventualità di un maggiore intervento della Confederazione. Un’altra fonte di timori, soprattutto negli ambienti padronali, è la questione della collaborazione o della concorrenza tra il futuro sistema pensionistico federale e gli enti previdenziali esistenti. La Lex Schulthess finisce quindi con il prevedere rendite molto basse, in modo da non comportare alcuna concorrenza con le prestazioni delle casse pensioni, e un finanziamento basato essenzialmente sui contributi salariali e quelli provenienti dalle imposte sul tabacco e sull’alcol.
Se il primo progetto sull’AVS subisce un netto fallimento, la situazione delle casse pensioni è ben diversa. L’ambito della previdenza privata registra infatti una prima fase di espansione nell’immediato primo Dopoguerra e resta praticamente estranea alle controversie che interessano il progetto federale. Le casse pensioni controllate dai datori di lavoro o gestite dagli assicuratori sulla vita si sviluppano a livello decentralizzato, favorite dalle esenzioni fiscali e dal loro crescente impiego per controllare e fidelizzare la manodopera. I rappresentanti delle casse pensioni esistenti hanno opinioni contrastanti sulla Lex Schulthess, ma il suo fallimento nel 1931 lascia un vuoto che andrà a loro vantaggio, consentendo loro di continuare a sviluppare le proprie casse senza dover temere alcuna concorrenza dello Stato. Queste tendenze contrastanti (l’espansione della previdenza privata da un lato e il fallimento dell’assicurazione sociale dall’altro) segneranno le tappe successive dello sviluppo della previdenza per la vecchiaia, prefigurazione del carattere misto del sistema pensionistico che si consoliderà nella seconda metà del 20° secolo.
L’AVS come «evento del secolo», 1938-1948
Il plebiscito trionfale a favore dell’AVS del 6 luglio 1947 (80 % di voti favorevoli, con una partecipazione del 79 %) passa alla storia come l’«evento del secolo» in Svizzera. L’AVS diventa infatti rapidamente il simbolo identitario dello Stato sociale svizzero, un successo tutt’altro che scontato alla vigilia della Seconda Guerra mondiale.
Nel 1941 la manciata di AVS cantonali esistenti copre appena il 5 per cento della popolazione e l’invecchiamento demografico fa emergere l’insufficienza delle strutture d’aiuto e delle iniziative delle organizzazioni caritative disponibili. A partire dal 1938, una mozione del consigliere nazionale radicale Arnold Saxer riporta all’ordine del giorno la questione della realizzazione dell’AVS. Nel 1939, però, nell’ambito della protezione sociale si dà priorità alle indennità per perdita di guadagno (IPG) per i soldati mobilitati. È solo nel corso del 1943, in un contesto segnato dalla svolta della guerra a favore degli Alleati e dal moltiplicarsi dei progetti di sicurezza sociale a livello internazionale, come il Piano Beveridge in Gran Bretagna, che l’AVS torna al centro dell’agenda politica. Sull’onda della popolarità delle IPG, diverse iniziative cantonali e l’iniziativa federale «Vecchiaia assicurata» (che gode di un ampio sostegno politico) si esprimono a favore di una rapida introduzione dell’AVS. Da questo momento in poi, i tempi si accelerano. Nel 1944, il radicale Walther Stampfli, consigliere federale incaricato della questione, riunisce le varie richieste provenienti da più parti e fa redigere in seno all’Ufficio federale delle assicurazioni sociali un progetto di legge sull’AVS che riprende le strutture (casse di compensazione) e il sistema di finanziamento mediante contributi salariali (principio di ripartizione) delle IPG. In base al principio di ripartizione le entrate correnti, sostanzialmente costituite dai contributi versati dagli assicurati in funzione del salario, finanziano direttamente le prestazioni assicurative. La legge è accolta alla fine del 1946 dall’Assemblea federale e trionfa nel 1947 contro un referendum della destra conservatrice. Anche diversi altri Paesi dell’Europa occidentale introducono dopo il 1945 rendite di base, finanziate mediante contributi in funzione del salario o tramite il gettito fiscale.
Il successo dell’AVS è dovuto in particolare al fatto che questo nuovo programma sociale non mette in discussione gli istituti di previdenza esistenti. Al contrario, l’entità modesta delle pensioni federali (nel 1948 pari a circa il 10 % del salario di un operaio di fabbrica) servirà da trampolino di lancio per le casse pensioni, che registreranno una nuova fase di espansione nel corso della Seconda Guerra mondiale. Ancora una volta, il mondo delle casse pensioni, fulcro della politica sociale padronale, si evolve dietro le quinte. Pur essendo oggetto di dibattiti appassionati tra gli esperti, la ripartizione dei compiti tra un’AVS minima e istituti di previdenza che propongono prestazioni complementari non è esplicitamente menzionata nella legge. Arrivare a una tale impostazione costituisce dunque un obiettivo fondamentale non solo per Walther Stampfli, ma anche per gli assicuratori sulla vita, che ritengono accettabile solo un’AVS in grado di garantire l’autonomia e lo sviluppo della previdenza privata.
L’estensione delle pensioni e il principio dei tre pilastri, 1949-1985
Nei decenni di crescita del Dopoguerra, si assiste a uno sviluppo parallelo della previdenza per la vecchiaia pubblica e di quella privata. La sfida principale di questo periodo è la delimitazione e la ripartizione dei compiti tra questi due ambiti. Per quanto riguarda l’AVS, si discute su come aumentare la modesta rendita di base. A partire dagli anni 1950-1960, anche altri Paesi dell’Europa occidentale si chiedono come si possa innalzare il modesto livello delle assicurazioni statali di base per la previdenza per la vecchiaia tramite assicurazioni complementari. Le misure adottate variano da Paese a Paese. In Francia parallelamente alle rendite regolari vengono introdotti «regimi particolari», d’impostazione diversa a seconda del settore e dell’impresa. Sia le rendite di base che quelle complementari sono finanziate in base al principio di ripartizione. Anche Germania, Austria e Italia optano per questo sistema per le rendite complementari. I Paesi Bassi e la Gran Bretagna scelgono invece, come la Svizzera, la via delle casse pensioni, gestite da singole imprese o amministrate da società di assicurazione sulla vita. In questo sistema i contributi alle casse pensioni accumulati in base al principio di capitalizzazione vengono investiti per poter finanziare le rendite future. Anche nei Paesi scandinavi la capitalizzazione riveste un ruolo importante, ma i fondi previdenziali sono controllati direttamente dallo Stato.
Tra il 1951 e il 1975, l’AVS è oggetto di otto revisioni, che determinano un miglioramento delle prestazioni (le rendite passano da circa il 10 % di un salario medio nel 1948 al 35 % nel 1975) e un aumento del livello dei contributi salariali, principale fonte di finanziamento delle pensioni federali. Tutte queste revisioni sono in parte dovute al fatto che, contrariamente a quanto accade in Paesi limitrofi quali la Germania (1957), si dovrà aspettare a lungo prima che le rendite dell’AVS siano adeguate al costo della vita (la prassi dell’«indicizzazione» delle rendite AVS risale al 1979). Questa fase di espansione dell’AVS è rimasta nella memoria collettiva come «ritmo Tschudi», dal nome del popolarissimo consigliere federale socialista Hans Peter Tschudi, a capo del Dipartimento federale dell’interno dal 1960 al 1973. Lo sviluppo dell’AVS contribuisce inoltre a quello della previdenza privata: il numero delle casse pensioni e dei loro affiliati aumenta regolarmente. Gli assicuratori sulla vita assumono quindi un ruolo centrale sul mercato della previdenza e gestiscono un numero crescente di casse pensioni, soprattutto per le piccole e medie imprese.
L’espansione dell’AVS e delle casse pensioni contribuisce a modificare il concetto di vecchiaia nella società. La nozione di «vecchiaia indigente» che ha caratterizzato l’inizio del secolo è quindi progressivamente sostituita da quella di «vecchiaia assicurata». Con la diffusione generalizzata delle rendite, il «pensionamento» si afferma come l’inizio di una fase specifica della vita. Questa evoluzione profonda è accompagnata da maggiori richieste sociali nei confronti del sistema di previdenza per la vecchiaia e da una discussione di fondo sulla sua auspicabile entità. Già nel 1965, l’introduzione delle prestazioni complementari all’AVS colma alcune lacune delle pensioni federali. Inizialmente presentate come misura transitoria, le prestazioni complementari mettono in evidenza il fatto che, nonostante l’ampliamento della previdenza, sono molte le persone che devono far fronte a ristrettezze economiche e precarietà. Le casse pensioni contribuiscono solo in parte a risolvere questo problema. Gli istituti di previdenza esistenti, infatti, si rivolgono allora a una cerchia ancora ristretta di salariati e salariate e assicurano solo poche donne e persone con redditi modesti. (Statistica)
Le prestazioni dell’AVS devono restare a un livello minimo oppure, al contrario, essere estese in modo da rappresentare una parte più significativa dei redditi conseguiti in precedenza? Invece di sviluppare le pensioni statali, non bisognerebbe piuttosto generalizzare l’affiliazione alle casse pensioni? Queste due opzioni mettono potenzialmente in discussione la ripartizione informale dei compiti tra AVS e casse pensioni, facendo emergere al contempo la crescente interdipendenza tra questi due ambiti. Nel corso degli anni 1960, questi dibattiti si consolidano con l’insorgere del cosiddetto «principio dei tre pilastri». Quest’ultimo, sostenuto in particolare dai fautori della previdenza privata e soprattutto dagli assicuratori sulla vita, è volto a canalizzare lo sviluppo dell’AVS (primo pilastro), riaffermando al contempo il ruolo chiave delle casse pensioni (secondo pilastro) e della previdenza individuale (terzo pilastro). Questo principio si oppone in particolare alla nozione delle «pensioni popolari» che emerge nello stesso periodo nelle file dell’estrema sinistra e nell’ala sinistra del partito socialista. I progetti di «pensioni popolari» preconizzano un’estensione massiccia delle prestazioni AVS, criticano la gestione privata dei fondi previdenziali ed esigono una maggiore regolamentazione delle casse pensioni, se non addirittura la loro abolizione. Le pensioni popolari sono ben lungi dal trovare consenso unanime a sinistra: Hans Peter Tschudi e numerosi sindacati, che tengono particolarmente alla gestione paritetica delle casse, vi si oppongono fermamente.
Tra il 1969 e il 1979, queste due prospettive antagoniste si affrontano in occasione di tre iniziative popolari contrastanti: una (sostenuta dalla destra, dagli assicuratori sulla vita e dal padronato) a favore dei tre pilastri e altre due (sostenute dalla sinistra) che propongono varianti delle pensioni popolari. Il controprogetto ufficiale elaborato da Hans Peter Tschudi accetta il principio di fondo dei tre pilastri, ovvero lo sviluppo di un secondo pilastro obbligatorio, proponendo al contempo un incremento significativo delle rendite AVS per contrastare le richieste dei fautori delle pensioni popolari. Il controprogetto è accettato dal Popolo con un risultato schiacciante il 3 dicembre 1972.
Questa votazione ribadisce e consolida la ripartizione dei compiti tra l’AVS e la previdenza privata, ma non risolve la questione dell’attuazione concreta del secondo pilastro obbligatorio. Frenato dalla crisi economica, il progetto di legge iniziale è confrontato a una serie di resistenze da parte della lobby della previdenza privata, ben decisa a ridurre al minimo l’ingerenza statale nelle casse pensioni. La legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPP) sarà approvata dall’Assemblea federale nel 1982 ed entrerà in vigore nel 1985. Si tratta di una legge quadro minima che, pur aumentando in modo significativo il numero di persone (soprattutto donne) assicurate dalle casse pensioni, preserva ampiamente l’autonomia di queste ultime, in termini sia di fissazione delle prestazioni che di collocamento dei fondi previdenziali. La legge non stabilisce nemmeno il livello minimo delle prestazioni che le casse pensioni devono fornire.
Le pensioni e la politica della vecchiaia verso il terzo millennio
Dal 1985, l’impostazione di fondo del sistema della previdenza non ha subìto modifiche strutturali: il principio dei tre pilastri è ormai un punto fermo. Tuttavia, bisognerà attendere l’inizio del 21° secolo perché il futuro dell’AVS e quello della previdenza professionale siano presi in considerazione congiuntamente. In entrambi gli ambiti, la questione della perennità delle rendite assume un’importanza sempre maggiore nei dibattiti.
Sul fronte dell’AVS, dalla metà degli anni 1970 si assiste a un doppio cambiamento di ritmo e di prospettiva. Contrariamente alle prime otto revisioni, accettate a ritmo sostenuto tra il 1948 e il 1972, all’insegna dell’espansione delle pensioni federali, le tre revisioni successive sono infatti distanziate nel tempo e si concentrano sul miglioramento delle prestazioni (soprattutto per tener meglio conto dei percorsi di vita delle donne nell’AVS) e, dal 2000, su misure di risparmio. Il rallentamento generale della crescita, l’accentuarsi dell’invecchiamento demografico e la reviviscenza di una critica liberale della sicurezza sociale influenzano notevolmente i dibattiti. Contrariamente alle revisioni precedenti, inoltre, le ultime tre suscitano una conflittualità crescente: dopo un primo referendum contro la 9a revisione dell’AVS (accettata nel 1979), la 10a dura oltre un decennio e provoca intense controversie. L’aumento dell’età di pensionamento delle donne, proposto dalla consigliera federale socialista Ruth Dreifuss come contromisura necessaria per compensare il significativo miglioramento della situazione delle donne nel sistema federale, fa dunque parte di un pacchetto di riforme che sarà accettato solo nel 1995. Le misure di risparmio proposte nel quadro dell’11a revisione dell’AVS dal consigliere federale radicale Pascal Couchepin incontrano un’opposizione durissima: anch’essa contrastata con il referendum dalla sinistra e dai sindacati, l’11a revisione è respinta prima dal Popolo nel 2004 e poi dal Parlamento nel 2010. A dispetto di questi ostacoli, l’AVS dà prova di grande stabilità, malgrado le crisi economiche, l’invecchiamento demografico e il raddoppio del numero di beneficiari di rendite (che passa da 1 a 2 milioni tra il 1980 e il 2010). Tra il 1975 e il 2005, le uscite dell’AVS segnano un aumento di meno del 20 per cento, passando dal 5,6 al 6,6 per cento del PIL.
Fino agli anni 2000, l’ambito della previdenza professionale prosegue il suo sviluppo fuori dall’agenda politica. Tra il 1978 e il 2008, il numero di persone affiliate a una cassa pensioni passa dal 50 all’85 per cento della popolazione attiva e quello dei beneficiari di una rendita LPP da 300 000 a 900 000 persone (rispettivamente, il 30 e il 50 % dei beneficiari di una rendita AVS). Questo aumento di oneri spiega la crescita delle spese legate alla LPP: dal 2,8 per cento del PIL nel 1975, queste aumentano di oltre il doppio, fino ad arrivare al 7,7 per cento nel 2005, superando così quelle dell’AVS. Nello stesso periodo, il numero di casse pensioni si riduce a un quarto (da 10 000 a 2400) e i fondi previdenziali s’impongono come investitori istituzionali indispensabili. In trent’anni, il patrimonio delle casse passa quindi da 82 (il 54 % del PIL) a 660 miliardi di franchi (123 %). Dal 2000, l’affermazione della previdenza professionale e la sua importanza crescente nel sistema pensionistico contribuiscono a una sempre maggior politicizzazione, in un contesto caratterizzato dall’invecchiamento demografico e da una forte instabilità dei mercati finanziari. Nel 2003, la 1a revisione della LPP, che propone al contempo un migliore accesso alla previdenza per le persone con salari modesti e una prima riduzione dell’aliquota di conversione per il calcolo delle rendite, è approvata senza referendum. Nel 2010, una nuova riduzione dell’aliquota di conversione suscita un’ampia opposizione della sinistra e fallisce in votazione popolare. A lungo confinati a settori tecnocratici e specializzati, i parametri della LPP sono ormai al centro di intense controversie politiche.
Le interazioni tra AVS e casse pensioni (la previdenza individuale resta un ambito marginale) sono una costante della storia centenaria della previdenza per la vecchiaia. Eppure, questi due settori sono stati raramente trattati insieme nell’arena politica. Con il progetto «Previdenza per la vecchiaia 2020», che prevede una riforma congiunta del primo e del secondo pilastro, i dibattiti sul futuro delle pensioni sono condotti per la prima volta in modo parallelo e coordinato. Esso è tuttavia bocciato di misura dal Popolo nel settembre del 2017, principalmente a causa della proposta di aumentare l’età di pensionamento delle donne. Dopo il fallimento del progetto, il Consiglio federale decide di separare la riforma di AVS e casse pensioni. Nel maggio del 2019, il collegamento del progetto AVS a una riforma fiscale permette infine di uscire temporaneamente dallo stallo delle riforme, garantendo all’assicurazione entrate supplementari coperte da Confederazione, imprese e assicurati. Il progetto prevede un leggero aumento dei contributi AVS, ma senza toccare l’età di pensionamento. La necessità di una riforma più ampia rimane d’attualità e nello stesso anno il Consiglio federale lancia il progetto «AVS 21», che prevede un aumento dell’età di pensionamento delle donne accompagnato da misure compensative per chi consegue redditi modesti. Sono inoltre proposti una flessibilizzazione dell’età di pensionamento con incentivi a proseguire l’attività lucrativa e un leggero aumento dell’imposta sul valore aggiunto. Sull’onda dello sciopero delle donne a giugno del 2019, la critica contro l’innalzamento dell’età di pensionamento delle donne si acuisce, motivo per cui i partiti di sinistra e i sindacati respingono il progetto.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Matthieu Leimgruber, Solidarity without the state? Business and the shaping of the Swiss welfare state, 1890–2000, Cambridge 2008; Matthieu Leimgruber, La doctrine des trois piliers: Entre endiguement de la securité sociale et financiarisation des retraites, 1972-2010, Yverdon 2010. HLS / DHS / DSS: Assicurazione vecchiaia e superstiti; Previdenza per la vecchiaia; Casse pensioni.
(05/2020)