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La pauvreté est le produit de sociétés inégalitaires. Elle n’est toutefois mesurée qu’à partir du moment où elle est thématisée et définie comme problématique par les membres d’une société. C’est à travers les politiques sociales destinées aux pauvres que les sociétés ont construit cette catégorie sociale. Jusqu’à la fin du XIXe siècle, la pauvreté est considérée comme une affaire qui n’est que partiellement du ressort de l’État et elle est pour l’essentiel prise en charge par les œuvres caritatives, l’église ou la famille. Avec l’émergence du mouvement ouvrier, de l’industrialisation et de l’urbanisation, la question de la pauvreté devient un domaine d’intervention monopolisé par les pouvoirs publics.
Le tri des pauvres à la fin du XIXe siècle
À la fin du XIXe siècle, une majorité des cantons suisses adoptent ou révisent leurs lois en matière d’assistance aux pauvres. Une attention particulière est portée aux « enfants malheureux et abandonnés », c’est-à-dire les orphelins, mais également les enfants de familles pauvres accusées de ne pas prendre bien soin de leurs enfants, matériellement et moralement. Dans un souci d’ordre public, la prise en charge de ces enfants (Foyers et établissements) doit notamment permettre de leur inculquer les normes sociales et de les éduquer à la discipline du travail. Les adultes tombés dans la pauvreté sont aussi placés par décision administrative dans des établissements fermés et souvent astreints au travail. Les autorités s’inscrivent ainsi dans la continuité d’une politique qui oblige les pauvres à travailler, que ce soit dans les hôpitaux ou dans le cadre des travaux forcés. Au XVIIe siècle, des maisons de discipline et des établissements de travail forcé sont créés ou des sections spécialisées sont aménagées dans les hôpitaux existants. Cette pratique s’est maintenue jusque tard dans le XXe siècle.
Une autre catégorie considérée comme méritant une aide est celle des pauvres que la maladie, l’invalidité ou la vieillesse empêchent de travailler. Les personnes âgées sont d’autant plus méritantes qu’elles ont déjà accompli leur vie de labeur. À la fin du XIXe siècle, les veuves sont particulièrement nombreuses parmi les personnes assistées. Souvent âgées, elles sont considérées comme incapables de subvenir à leurs besoins en raison de leur statut de dépendance: l’État vient se substituer au mari. L’assistance permet également d’exercer un contrôle social sur ces femmes qui échappent au contrôle masculin, notamment en matière de morale sexuelle.
La dernière catégorie identifiée par le législateur est celle des « pauvres valides », les hommes et femmes aptes au travail. Pour cette catégorie, l’assistance doit rester l’exception, les autorités et les réformateurs sociaux prônent la mise au travail, par exemple par la création de colonies agricoles pour les hommes ou d’ateliers de couture pour les femmes.
Le tri des pauvres s’opère donc autour de préoccupations éducatives, morales et de mise au travail. C’est avant tout la justification de l’inactivité (trop jeune, trop âgé, malade, invalide, etc.), ainsi que le statut civil (notamment dans le cas des veuves) qui détermine l’accès aux aides et le statut des personnes assistées.
Aide à la survie pour les « bourgeois et bourgeoises »
La majorité des cantons restreignent l’aide aux seuls « bourgeois »: les personnes qui possèdent l’origine communale par héritage ou par mariage (pour les femmes), ou éventuellement qui l’ont achetée. Il s’agit d’une solidarité par le lien du sang, exercée à l’intérieur d’une communauté pensée comme une famille élargie. Les pauvres qui ne sont pas originaires de la commune peuvent être renvoyés dans leur commune d’origine. La Constitution de 1874 prévoit la possibilité de retirer le droit d’établissement aux personnes qui tombent à la charge de la bienfaisance publique et auxquelles la commune d’origine refuse de venir en aide. En introduisant une assistance aux personnes habitant le canton sans en être originaires, le canton de Neuchâtel est une des rares exceptions de la fin du XIXe siècle. Mais que l’on adopte le principe de l’aide aux bourgeois ou aux habitants, le principe reste le même: il s’agit de déterminer, de limiter et de contrôler l’appartenance à la communauté qui donne droit à une aide.
Si le cercle des ayants droit à l’assistance est très restreint, le montant des prestations est également très limité: à la fin du XIXe siècle et au début du XXe, c’est à peine si l’aide aux indigents permet aux personnes de se nourrir et de se chauffer. À Lausanne, par exemple, les aides distribuées en 1879 atteignent au maximum 20 francs par mois, soit à peu près le cinquième du salaire d’un ouvrier. Les vagabonds de passage reçoivent le gîte pendant une nuit et une soupe, et sont ensuite renvoyés dans leur commune d’origine.
Les assurances sociales redessinent la frontière de la pauvreté
Les catégories de pauvres assistés par les pouvoirs publics ont connu d’importantes modifications. Depuis 1918, une partie de la population suisse est assurée auprès de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (CNA, aujourd’hui Suva) contre les pertes de gain consécutives à un accident. Des mesures spéciales de soutien aux chômeurs réduisent également la charge de l’aide sociale traditionnelle, notamment pendant la crise des années 1930. Dans ce contexte, la catégorie des chômeurs trouve elle aussi sa définition officielle. Sont réputées au chômage les personnes qui se trouvent temporairement sans emploi, et cela contre leur gré. Comme le montant de l’indemnité de chômage est lié au dernier revenu réalisé et que la durée de l’indemnisation est limitée, beaucoup de chômeurs continuent de dépendre de l’aide sociale, notamment une fois qu’ils sont arrivés en fin de droit ou parce qu’ils ne touchent pas une indemnité suffisante. C’est encore le cas de nos jours.
La mise en place d’une assurance-vieillesse et survivants en 1947, complétée en 1965 par la forme particulière d’assistance que sont les prestations complémentaires, conduit à sortir partiellement une partie des personnes âgées et des veuves de l’assistance traditionnelle. Les jeunes et les enfants sont également progressivement pris en charge par des dispositifs et des structures spécifiques. En 1960, l’assurance invalidité (AI) devient obligatoire; depuis lors, les personnes présentant des handicaps physiques ou mentaux ne sont plus tributaires de l’assistance publique. Cette nouvelle prise en charge, ainsi que l’évolution de la médecine et les efforts entrepris en faveur de la réinsertion, réduisent le nombre d’invalides assistés. L’aide sociale compte cependant toujours des personnes en attente d’une rente ou exclues de l’assurance-invalidité. La prise en charge des frais médicaux des personnes malades se modifie au cours du XXe siècle. Par contre, à la différence d’autres pays, la Suisse n’introduit pas un système d’indemnisation de la perte de gain en cas de maladie. En raison de la structure fédéraliste de l’assistance publique et des changements dans les groupes de personnes dans le besoin, il n’existe pas de données fiables sur les prestations d’assistance avant 1950 environ.
De l’aide à la survie au minimum social
Jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale, les aides restent très modestes. En 1940, l’aide maximale distribuée par la commune de Lausanne ne dépasse pas 40 francs par mois, ce qui correspond à l’achat de 2 kilos de pain et de 2 litres de lait par jour. Les personnes assistées dépendent donc souvent de la charité privée et d’autres formes d’aide, notamment en nature (nourriture, habits, bois de chauffage). C’est seulement au cours des décennies qui suivent la Deuxième Guerre mondiale qu’émerge la notion de « minimum vital ». À la fin des années 1950, un pauvre lausannois reçoit 217 francs par mois, ce qui correspond à environ la moitié du salaire moyen d’un ouvrier non qualifié.
À partir des années 1960, la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS), une organisation qui regroupe depuis 1905 des représentants des communes, des cantons et des œuvres sociales privées, édicte des normes indicatives en matière d’aide sociale. Les barèmes ainsi prescrits sont régulièrement adaptés. Selon ces normes, l’aide sociale n’est plus censée uniquement assurer le minimum vital, mais un minimum social, afin de permettre une intégration à la vie sociale et culturelle. Les forfaits d’aide dépendent de la taille du ménage: un peu moins de 1000 francs par mois pour une personne seule, 2000 francs pour un couple avec deux enfants en 2013. À cela s’ajoutent le paiement d’un loyer modeste et les primes de l’assurance-maladie de base. Ces montants maintiennent les personnes à l’aide sociale dans une situation de précarité économique et reposent sur le principe d’une aide minimale qui doit rester au-dessous des salaires proposés sur le marché du travail. Toutefois, en absence de la fixation d’un salaire minimal, certaines personnes qui ont un emploi n’atteignent pas les barèmes de revenu de l’aide sociale. En 2004, la première statistique nationale de l’aide sociale a permis de mettre en évidence le phénomène des « travailleurs pauvres » (working poor), en soulignant que plus d’un quart des personnes assistées ont un emploi, dont 40% travaillent à plein temps.
Extension du soutien?
La définition de la communauté de solidarité va se modifier au cours du XXe siècle, notamment à la suite des mouvements de population et aux mutations économiques. Le principe de l’assistance par la commune de domicile s’impose par la signature d’accords intercantonaux. Le premier concordat est signé par 18 cantons avant la Première Guerre mondiale, puis révisé à plusieurs reprises pour couvrir tous les cantons dès 1967, instaurant de fait l’assistance au domicile pour les personnes de nationalité suisse. Ce principe est entériné par la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin, sur la base de la révision constitutionnelle de 1975 qui garantit la liberté d’établissement sur le territoire national aux personnes d’origine suisse.
Le développement des assurances sociales après-guerre et trois décennies de croissance économique font baisser l’intérêt politique pour l’assistance publique. Les personnes assistées sont considérées comme des « marginaux » qu’il s’agit de réadapter à la société. C’est à cette époque que l’assistance commence à être représentée comme le « dernier filet » de la sécurité sociale, produisant l’image d’un État social si bien ficelé que personne n’est laissé de côté. En même temps, le secteur se professionnalise grâce aux écoles de travail social et au succès de nouvelles méthodes comme le travail social individualisé (social case work, 1960-1975).
La crise économique du milieu des années 1970 et les années de contestation sociale qui l’ont précédée conduisent à rediscuter les causes de la pauvreté: il ne s’agit plus uniquement d’inadaptation sociale, mais également de licenciement et de chômage. La crise des années 1990 amène une multiplication des enquêtes sur la pauvreté. Celles-ci mettent en évidence des catégories particulièrement à risque de pauvreté, telles que les mères qui élèvent seules leurs enfants, les personnes divorcées, les familles nombreuses, les personnes migrantes ou ayant un faible niveau de formation. Les cantons révisent leurs lois d’aide sociale, sous la devise de l’insertion et de l’activation. Ces réformes s’inscrivent dans un climat caractérisé par de fortes critiques à l’encontre du système d’assistance. L’ancienne rhétorique des abus est actualisée afin de promouvoir la limitation des aides, l’augmentation des contrôles et la pression à l’intégration dans le monde du travail.
C’est à la même époque que le droit à l’aide sociale est inscrit dans la loi également pour les ressortissants étrangers. En 1995, un arrêté du Tribunal fédéral reconnaît, au nom de la « dignité humaine », le droit universel à l’assistance en cas de besoin pour toute personne séjournant en Suisse, indépendamment de la nationalité et du statut de séjour. Il s’agit d’un nouveau principe qui sera repris dans la nouvelle Constitution fédérale en 1999. Les critères de domicile, de nationalité et de statut de séjour continuent cependant à jouer un rôle dans la fixation de l’aide: les personnes sans domicile fixe et celles qui demandent l’asile, ou dont la demande a été refusée, reçoivent des prestations inférieures. La prise en charge varie également selon les cantons, car ces derniers restent autonomes en matière d’aide sociale. À partir des années 2000, plusieurs cantons révisent leur législation, en général pour réduire les prestations et soumettre les bénéficiaires à des conditions plus strictes, ce qui amène aussi la CSIAS à adapter ses normes.
L’idée d’un revenu de base inconditionnel
En Suisse, les prestations des assurances sociales sont financées dans une large mesure par des cotisations prélevées sur les salaires. Le montant des prestations auxquelles ont droit les assurés est lui aussi souvent calculé en fonction des revenus de l’activité lucrative. Ce système basé sur les cotisations ne peut plus répondre aux besoins de larges pans de la population lorsqu’une grande partie de celle-ci ne peut pas exercer de travail régulier, par exemple en période de chômage élevé. Un modèle différent fait l’objet de nombreuses discussions : le revenu de base inconditionnel. En 2012, un groupement issu des milieux artistiques lance l’initiative populaire « Pour un revenu de base inconditionnel », qui exige un revenu pour tous les citoyens majeurs sans que ceux-ci aient une prestation à fournir en contrepartie. Selon les auteurs de l’initiative, ce revenu permettrait de réduire fortement les prestations des systèmes de sécurité sociale, voire les rendraient superflues. Les dépenses administratives des assurances sociales pourraient donc être réduites. Avec un tel système, les personnes vivant dans la pauvreté seraient en partie libérées de l’angoisse d’avoir à assurer leur propre subsistance et ne seraient plus contrôlées par l’aide sociale ou l’assurance-chômage. Par ailleurs, la garantie du minimum vital favoriserait l’exercice d’activités créatrices et bénévoles. Les aspects les plus controversés du revenu de base inconditionnel restent son financement et la charge fiscale impliquée. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles l’initiative populaire échouera clairement devant le peuple en 2016. Ce n’est pas qu’en Suisse que l’idée d’un revenu de base est discutée. Les effets qu’un tel revenu pourrait avoir sur les comportements individuels sont encore largement méconnus. Pour le savoir, la Finlande est le premier pays européen à tester, en 2017 et 2018, le versement d’un revenu de base inconditionnel à quelque 2000 personnes. Les résultats de l’étude réalisée à cette occasion sont cependant peu parlants. Les personnes qui ont participé au test se sont certes senties mieux sur le plan psychique mais, pour quelques groupes de la population, les difficultés à accéder au marché de l’emploi sont restées inchangées.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Matter Sonja (2011), Der Armut auf den Leib rücken. Die Professionalisierung der Sozialen Arbeit in der Schweiz (1900-1960), Bern; Schnegg Brigitte (2007), Armutsbekämpfung durch Sozialreform: Gesellschaftlicher Wandel und sozialpolitische Modernisierung Ende des 19. Jahrhunderts am Beispiel der Stadt Bern. In: Berner Zeitschrift für Geschichte und Heimatkunde, 69, 233–258; Tabin Jean-Pierre, Merrien François-Xavier (2012), Regards croisés sur la pauvreté, Lausanne ; Tabin Jean-Pierre, Frauenfelder Arnaud, et al. (2010 [2008]), Temps d’assistance. L’assistance publique en Suisse romande de la fin du XIXe siècle à nos jours Lausanne. HLS / DHS / DSS: Assistance ; Pauvreté.
(05/2020)