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Mit der Bankeninsolvenzverordnung der FINMA (BIVFINMA) verfügt die Schweiz als eines der ersten Länder über ein Instrumentarium, das es grundsätzlich erlaubt, eine Sanierung bzw. Abwicklung von systemrelevanten Finanzgruppen effektiv durchzuführen.
Die BIV-FINMA erfüllt weitgehend die Vorgaben, die das FSB für effektive Insolvenzregimes in seinen «Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions» festgelegt hat. Erste internationale Uberprüfungen des IWF und anderer Institutionen im Jahr 2013 haben dies bestätigt.
Die BIV-FINMA ist zudem äquivalent mit dem Entwurf der EU-Richtlinie zu einem «Framework for the Recovery and Resolution of Credit Institutions and Investment Firms» und zum US-amerikanischen Gesetzeswerk «Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act». Daher bewegen sich allfällige von der FINMA und der SNB zu treffende Massnahmen innerhalb des internationalen Standards.
Vor dem Hintergrund der vom Bundesverwaltungsgericht geäusserten Zweifel an der Rechtsgrundlage einzelner Bestimmungen der BIV-FINMA und angesichts internationaler Entwicklungen bei den Insolvenzstandards prüft die FINMA, ob allenfalls erneut regulatorischer Handlungsbedarf besteht.
Die globale Sanierungs- und Abwicklungsstrategie für global tätige systemrelevante Schweizer Banken beruht primär auf einem von der FINMA ausgelösten «Bail-in», also einer Wandlung von Schulden in Eigenkapital. Damit werden nicht nur Aktionäre, sondern auch Obligationäre in die Haftung genommen. Dies hat entlang des von der FINMA favorisierten Ansatzes auf der obersten Gruppenstufe und unter der Leitung der Aufsichtsbehörde des Heimatlandes des betroffenen Konzerns zu geschehen. «Single Point of Entry» heisst diese Strategie, die die FINMA bevorzugt.
Auf dem «Bail-in» bauen weitere Restrukturierungen auf, etwa eine Umstrukturierung der Gruppe, die Auflösung einzelner Einheiten oder Geschäftsfelder oder der Austausch des Managements. Nur im ungünstigsten Fall, das heisst, wenn der Bail-in nicht durchführbar sein sollte, muss die Finanzgruppe unter gleichzeitiger Auslösung der lokalen Notfallpläne aufgespalten werden.
Nachdem mit den britischen (Bank of England, FSA) und den US-amerikanischen Behörden (Fed, FDIC, OCC sowie einzelstaatliche Behörden) ein gemeinsames Verständnis über die Sanierungs- und Abwicklungsstrategie erzielt werden konnte, hat die FINMA diese am 7. August 2013 in einem Positionspapier veröffentlicht. Damit soll Transparenz geschaffen werden, wie die FINMA im Fall eines Scheiterns einer global systemrelevanten Bank vorgeht. Zudem sollte verdeutlicht werden, dass der Staat nicht beabsichtigt, systemrelevante Banken mit Mitteln der Steuerzahler zu retten.
Zuerst sollen die Investoren und Gläubiger der Bank zur Haftung herangezogen werden. Indem diesen gegenüber Rechtssicherheit geschaffen worden ist, können sie in ihren Investitionsentscheidungen die Möglichkeit eines Bail-in künftig berücksichtigen.
Auf dieser Grundlage wurden die im Jahr 2012 initiierten Recovery-and-Resolution-Planungen weiter vorangetrieben. Die Grossbanken haben der FINMA 2013 erste vollständige Sanierungspläne eingereicht, mit denen sie aufzeigen, wie sie in einer Krisenlage eine Stabilisierung erreichen und zumindest Teile der Geschäfte unter Einbezug der systemrelevanten Funktionen ohne staatliche Eingriffe fortführen können.
Im Fall einer Verbesserung ihrer globalen Sanierungs- und Abwicklungsfähigkeit können systemrelevante Banken nach den Too-big-to-fail-Vorschriften Erleichterungen der besonderen Kapitalanforderungen erhalten. Die FINMA wies diesbezüglich in ihrer Kommunikation gegenüber den Grossbanken darauf hin, dass sie die Einbringung des Schweizer Geschäftes in eine getrennte Rechtseinheit mit Sitz in der Schweiz als eine wesentliche Voraussetzung für die Gewährung eines Kapitalrabattes ansieht. UBS wie auch Credit Suisse haben Ende 2013 die Gründung eigenständiger schweizerischer Rechtseinheiten angekündigt, in denen sie das Schweizer Geschäft einschliesslich der systemrelevanten Funktionen bündeln wollen.
Parallel dazu hat die FINMA an Restrukturierungs- und Abwicklungsplänen gearbeitet. Mithilfe dieser Pläne saniert die FINMA im Falle drohender Insolvenz die Finanzgruppen oder wickelt diese ab. Ende Juni 2013 konnten die ersten Versionen dieser Pläne für Credit Suisse und UBS finalisiert und anschliessend der SNB sowie den Aufsichts- und Insolvenzbehörden in den USA und in Grossbritannien zur Konsultation zugestellt werden.
In gemeinsamen Arbeitsgruppen diskutierte die FINMA die Anerkennung und Kooperation bei der Umsetzung bzw. Operationalisierung der «Single Point of Entry»-Resolution-Strategie sowie eine zielgerichtete Strukturierung der Banken und ihrer Fremdkapitalemissionen.
Im Jahr 2014 wird ein Schwerpunkt auf der Operationalisierung des Bail-in und einer Verfeinerung der Ablaufplanung liegen.
Vor dem Hintergrund der Too-big-to-fail-Problematik bei systemrelevanten Banken ist eine wirkungsvolle und international koordinierte Sanierungs- und Abwicklungsstrategie zentral.
(Aus dem Jahresbericht 2013)