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L’initiative populaire est omniprésente dans la vie politique suisse d’aujourd’hui. La situation était différente à ses débuts, lorsqu’elle n’était encore qu’un instrument de défiance et de pression assez peu utilisé grâce auquel les citoyens pouvaient inciter le gouvernement et le parlement à des changements. L’historien Bernard Degen retrace pour swissinfo.ch le parcours impressionnant de ce droit populaire.
Cet article est publié dans le cadre de #DearDemocracy, la plateforme pour la démocratie directe de swissinfo.ch.
Il y a 125 ans, le 5 juillet 1891, les citoyens suisses – que des hommes à l’époque – acceptaient une révision partielle de la Constitution fédérale, dont l’innovation capitale était l’établissement de l’initiative populaire sur la scène fédérale. Avec ce nouveau droit, 50'000 citoyens avaient la possibilité de proposer une modification de la Constitution, modification sur laquelle l’ensemble du corps électoral était ensuite appelé à s’exprimer.
Le nombre de signatures nécessaires a été doublé en 1977, après que les femmes ont obtenu le droit de vote et d’éligibilité. Cent initiatives ont été déposées jusqu’en 1971, puis cent autres au cours des 23 années suivantes. Il n’a fallu que 18 ans pour la prochaine centaine et déjà 23 initiatives ont été déposées durant les 42 derniers mois.
Tout comme le referendum, l’initiative populaire représente à la base un instrument de défiance ou d’opposition vis-à-vis des autorités élues. Mais alors que le premier vise le statu quo, la seconde aspire à un changement. Historiquement, l’initiative populaire remonte à la Révolution française, plus précisément à la Constitution montagnarde de 1793. En Suisse, la pratique massive des pétitions, qui ont joué un rôle capital en prélude à la Régénération (1830), a ouvert la voie. Peu à peu, les initiatives populaires ont été introduite à l’échelon cantonal, mais d’abord seulement pour demander la révision totale d’une constitution. Ce fut aussi le cas lorsque l’initiative populaire fut inscrite dans la première Constitution fédérale de 1848. Mais cette demande de révision totale n’a été demandée depuis qu’une seule fois, en 1934 par les milieux d’extrême-droite.
L’initiative populaire visant une révision partielle d’une constitution – soit la forme habituelle de l’initiative – s’est diffusée dès les années 1860 dans les cantons ainsi que dans les villes et les communes assez importantes. A l’échelle fédérale, elle s’est en revanche heurtée à une longue résistance. La situation s’est débloquée grâce à une motion déposée par le conseiller national lucernois et futur conseiller fédéral Josef Zemp (1834-1908) et d’autres politiciens catholiques-conservateurs. Cela a conduit le Parlement à accepter, le 8 avril 1891, l’article 121 de la Constitution fédérale qui prévoyait l’établissement d’une initiative populaire en vue d’une révision partielle. Les 50'000 signatures nécessaires à l’époque correspondaient à presque 8% des citoyens, alors que les 100'000 signatures nécessaires de nos jours représentent moins de 2%. Quant au délai pour récolter ces signatures, initialement non stipulé, il a été limité à 18 mois en 1976.
La première initiative populaire, qui demandait l’interdiction de l’abattage rituel, a été déposée seulement 14 mois après l’entrée en vigueur de cet article constitutionnel et a été acceptée par le peuple. Mais malgré ce succès initial au plan institutionnel, cet instrument n’a pendant longtemps que rarement été utilisé.
Cela a changé pour la première fois lors de la crise économique des années 1930. L’utilisation de l’initiative populaire a de nouveau diminué durant la Seconde Guerre mondiale, avant d’augmenter à nouveau fortement dans les années 1950, surtout à cause de conflits en matière de politique financière, sociale et militaire. Après un nouveau recul durant la première décennie de la «formule magique» (1959), l’initiative a alors connu dès les années 1970 une diffusion encore jamais atteinte, suite à la critique croissante de la démocratie de concordance.
Malgré l’acceptation de la première d’entre elles, les initiatives n’ont pendant longtemps eu pratiquement aucune chance en votation. Sur les cent premières – réparties sur huit décennies – sept seulement ont été acceptées, dont trois avec une importance politique: l’introduction de l’élection du Conseil national à la proportionnelle en 1918, du referendum obligatoire pour les traités internationaux en 1921 et une limitation du droit d’urgence en 1949.
Parmi la deuxième centaine d’initiatives populaires, déposées en à peine un quart de siècle, cinq seulement ont été acceptées, pour la plupart à tendance écologiste: pour la protection des marais en 1987, pour le moratoire sur la construction de centrales nucléaires en 1990 et pour la protection des Alpes en 1994. Enfin, parmi la troisième centaine d’initiatives, déposées en moins de vingt ans, dix ont été inscrites dans la Constitution fédérale. A part celle demandant l’adhésion de la Suisse à l’ONU en 2002, la plupart de ces initiatives acceptées concernaient des thèmes très émotionnels proposés par la droite conservatrice, comme l’immigration, les minarets ou des criminels.
Mais les initiatives populaires refusées par le peuple ou retirées par leurs auteurs ont également toujours eu un effet, dans la mesure où elles ont amené les autorités à les traiter sous la forme d’un contre-projet direct ou indirect.
Avantages et inconvénients de cet instrument de démocratie directe ont toujours été objets de débat. La question est de savoir si les initiatives populaires permettent effectivement de répondre rapidement à des problèmes nouveaux ou si elles empêchent les autorités d’élaborer des réformes à long terme en raison de leur utilisation continuelle. La controverse reste ouverte.
(Traduction de l'allemand: Olivier Pauchard)