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- Art. 2 BPR
- Art. 3 BPR
- Art. 4 BPR
- Art. 10 BPR
- Art. 10a BPR
- Art. 11 BPR
- Art. 12 BPR
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- Art. 76a BPR
- Art. 90 BPR
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- Vorb. zu Art. 1 DSG
- Art. 1 DSG
- Art. 2 DSG
- Art. 3 DSG
- Art. 5 lit. f und g DSG
- Art. 7 DSG
- Art. 10 DSG
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- Art. 15 DSG
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- Art. 67 DSG
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- Art. 72 DSG
- Art. 72a DSG
BUNDESVERFASSUNG
OBLIGATIONENRECHT
BUNDESGESETZ ÜBER DAS INTERNATIONALE PRIVATRECHT
STRAFPROZESSORDNUNG
ZIVILPROZESSORDNUNG
BUNDESGESETZ ÜBER DIE POLITISCHEN RECHTE
ZIVILGESETZBUCH
BUNDESGESETZ ÜBER KARTELLE UND ANDERE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNGEN
BUNDESGESETZ ÜBER INTERNATIONALE RECHTSHILFE IN STRAFSACHEN
DATENSCHUTZGESETZ
I. Geschichte, Systematik und Bedeutung der Bestimmung
1 Wie die in allen drei Sprachfassungen identische Überschrift zeigt, behandelt Art. 11 Abstimmungsvorlagen, Stimmzettel und Erläuterungen (Abstimmungsvorlage, Stimmzettel und Erläuterungen; Testi in votazione, schede e spiegazioni) im Hinblick auf (eidgenössische) Volksabstimmungen, die, wie bereits erwähnt, ausschließlich in Titel II des Gesetzes über die politischen Rechte behandelt werden.
2 Die Bestimmung existierte bereits in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes aus dem Jahr 1976, war aber wesentlich kürzer und hatte einen etwas anderen Titel. Seitdem wurde sie nicht weniger als fünf Mal geändert. Die ursprüngliche Fassung enthielt nur drei Absätze. Der erste war identisch mit dem aktuellen Absatz 1 und wurde daher nicht geändert. Der zweite entspricht dem heutigen Absatz 2, war aber viel kürzer und bestand aus einem einzigen Satz, der mit dem ersten Satz des heutigen Textes identisch ist: "Der Abstimmungsvorlage sind kurze Erläuterungen des Bundesrates beigefügt, die objektiv bleiben und auch die Meinung wichtiger Minderheiten wiedergeben müssen". Der dritte Absatz entspricht dem heutigen Absatz 3, war aber ebenfalls kürzer und lautete lediglich: "Der Abstimmungstext und die Erläuterungen werden den Stimmberechtigten mindestens drei Wochen vor der Abstimmung zugestellt".
3 In einer ersten Revision vom 18. März 1994 wurde Abs. 4 geändert. 3 und fügte einen neuen Abs. 4 hinzu, der in allen Punkten dem heutigen Abs. 4 entspricht und daher in der Folge nicht mehr geändert wurde. Was den Absatz betrifft. 3 wurde bei der Revision von 1994 ein Wortlaut eingeführt, der bis auf eine kleine Ausnahme der heutigen Fassung der ersten beiden Sätze entspricht. Der dritte Satz von Abs. 3 wurde hingegen durch eine weitere Revision vom 21. Juni 2002, die am 1. Januar 2003 in Kraft trat, hinzugefügt.
4 In Abs. 2 seinerseits war Gegenstand von zwei weiteren Revisionen. Die erste Revision vom 21. Juni 1996, in Kraft seit dem 1. April 1997, ergänzte die Überschrift der Bestimmung und fügte der ursprünglichen Fassung von 1976 (N. 2 oben) drei neue Sätze hinzu, die in allen Punkten den Sätzen 2 bis 4 des aktuellen Textes entsprechen. Die zweite Revision vom 23. März 2007, die seit dem 1. Januar 2008 in Kraft ist, d.h. einige Monate vor der Verabschiedung und dem Inkrafttreten von Art. 10a, bereicherte die Bestimmung um einen fünften und letzten Satz, der dem aktuellen Text entspricht.
5 Aus dieser etwas verschlungenen und komplizierten Gesetzesentwicklung resultiert eine ziemlich lange und unübersichtliche Bestimmung, deren Koordination mit anderen Bestimmungen des Gesetzes, insbesondere mit Art. 10a, nicht immer leicht zu verstehen und wahrscheinlich auch nicht sehr erfolgreich ist. Auf diese Schwierigkeit wurde bereits im Kommentar zu Art. 10a hingewiesen, weshalb hier nicht weiter darauf eingegangen wird.
6 Was seine Struktur betrifft, besteht Art. 11 also aus vier Absätzen, die unterschiedlich lang sind und relativ unterschiedliche Inhalte haben. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Absätze 1, 3 und 4 das Abstimmungsmaterial, im Wesentlichen die Abstimmungsvorlage und die Stimmzettel, sowie den Zeitpunkt und die Art und Weise der Abgabe an die Bürgerinnen und Bürger behandeln, während Absatz 11 das Abstimmungsmaterial und die Stimmzettel behandelt. 2 regelt das, was im Kommentar zu den vorherigen Artikeln als "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates bezeichnet wurde, die dem Abstimmungsmaterial beigefügt werden. Auf die einzelnen Absätze wird später im eigentlichen Kommentar (Kap. II) eingegangen.
7 Zuvor kann man sich in Bezug auf die Bedeutung der Bestimmung im Allgemeinen darauf beschränken, im Wesentlichen auf das zu verweisen, was bereits in den Erläuterungen zu Art. 10 und 10a verwiesen wurde, nämlich dass angesichts der Bedeutung von Volksabstimmungen im verfassungsrechtlichen und politischen System der Schweiz mit seinem sehr hohen Anteil an direkter Demokratie, die Regeln, die die Organisation dieser Abstimmungen, insbesondere die Vorbereitung und Verteilung des Abstimmungsmaterials, sowie die Information der Bürgerinnen und Bürger im Vorfeld dieser Abstimmungen regeln, von grundlegender Bedeutung sind.
8 Während die Bedeutung der Bestimmungen zur Information der Bürgerinnen und Bürger im Vorfeld von Abstimmungen bereits im Zusammenhang mit Art. 10a erläutert wurde, kann an dieser Stelle lediglich hinzugefügt werden, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die durch Art. 34 BV garantierte Abstimmungsfreiheit im Hinblick auf die Vorbereitung von Abstimmungen und insbesondere in Bezug auf die Abstimmungsvorlagen in erster Linie ein Recht auf eine klare und korrekte Formulierung der Abstimmungsfragen beinhaltet, auf das später noch eingegangen wird.
9 Alle Kantone haben somit für ihren Bereich, wenn auch in recht unterschiedlicher Form, analoge Bestimmungen zu Art. 11, die sich mit der Vorbereitung und Verteilung des Abstimmungsmaterials sowie der Information der Stimmberechtigten durch die Behörden befassen. Diese Bestimmungen sind für die Gewährleistung der korrekten und regelmäßigen Ausübung der politischen Rechte so wichtig, dass das Bundesgericht ihnen den Charakter eines kantonalen Verfassungsrechts zuerkennt, was eine besondere Regelung hinsichtlich seiner Kognitionsbefugnis mit sich bringt.
II. Kommentar
A. Absatz 1: Die Abstimmungstexte und die Stimmzettel
1. Einleitende Bemerkungen und Allgemeines
10 Nach dem Wortlaut von Absatz. 1, der noch aus der ursprünglichen Fassung von 1976 stammt, heißt es: "Der Bund stellt den Kantonen die Abstimmungsvorlagen und die Stimmzettel zur Verfügung". Wie der Bundesrat in seiner Botschaft betonte, wurde mit der Bestimmung damals lediglich "die bisher geübte Praxis, wonach der Bund den Kantonen das Abstimmungsmaterial (Stimmzettel, Abstimmungsvorlagen) übergibt", übernommen und festgeschrieben. Obwohl es also jedem Kanton obliegt, wie in Art. 10 Abs. 2 vorgesehen, "die Durchführung der Abstimmung auf seinem Gebiet" sicherzustellen und die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, ist es Aufgabe des Bundes, zwei der wichtigsten Elemente des Abstimmungsmaterials zu liefern, nämlich die Abstimmungsvorlage(n) einerseits und die Stimmzettel andererseits.
11 Genau genommen wird in Abs. 2 von Art. 11 ergänzt - und fügte damals schon hinzu -, dass "dem Abstimmungstext kurze Erläuterungen des Bundesrates beigefügt sind", so dass der Bund den Kantonen in Wirklichkeit drei Dinge zur Verfügung stellt. Zudem wird nach der seit Jahrzehnten geübten Praxis der Abstimmungstext nicht wirklich von den Abstimmungserläuterungen "begleitet", sondern in der Broschüre mit den Abstimmungserläuterungen abgedruckt. In der Praxis stellt der Bund den Kantonen also die Broschüre zur Verfügung, die sowohl den Abstimmungstext als auch die Abstimmungserläuterungen des Bundesrates enthält, und separat dazu die Stimmzettel.
2. Die zur Abstimmung gestellten Texte
12 Der oder die Abstimmungstexte sind die Erlasse der Bundesversammlung, über die das Volk oder das Volk und die Kantone, je nach Art der Abstimmung, mit "Ja" oder "Nein" abstimmen sollen. Es handelt sich also um:
Bundesbeschlüsse, die dem Volk und den Kantonen Verfassungsänderungsentwürfe zur Abstimmung unterbreiten, die vom Parlament selbst vorgeschlagen werden oder aus Volksinitiativen hervorgehen, die in Form von ausgearbeiteten Entwürfen vorgelegt werden (Art. 140 Abs. 1 lit. a BV),
Bundesbeschlüsse, die dem Volk und den Kantonen die Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen zur Abstimmung unterbreiten, die dem obligatorischen Referendum unterliegen, d. h. von Verträgen über den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV).
dringliche Bundesgesetze, die für mehr als ein Jahr erlassen werden und keine Verfassungsgrundlage haben, die dem obligatorischen Referendum von Volk und Kantonen unterstehen (Art. 140 Abs. 1 lit. c BV),
Bundesbeschlüsse, die dem Volk (allein) Volksinitiativen zur Totalrevision der Verfassung, allgemein formulierte Volksinitiativen zur Teilrevision der Verfassung, die von der Bundesversammlung abgelehnt werden, oder den Grundsatz einer Totalrevision der Verfassung bei Uneinigkeit zwischen den beiden Räten zur Abstimmung unterbreiten (Art. 140 Abs. 2 lit. a bis c BV),
Bundesgesetze, die dem fakultativen Referendum unterliegen, d. h. die der Abstimmung des (alleinigen) Volkes unterworfen sind, wenn das Referendum gültig ergriffen wurde (Art. 141 Abs. 1 lit. a und b BV),
von Bundesbeschlüssen, die aufgrund der Verfassung oder des Gesetzes dem fakultativen Referendum unterstehen, d.h. die (allein) dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden, wenn das Referendum gültig ergriffen wurde (Art. 141 Abs. 1 lit. c BV),
von Bundesbeschlüssen zur Genehmigung völkerrechtlicher Verträge, die dem fakultativen Referendum unterliegen, d. h. der Volksabstimmung (allein) unterstellt sind, wenn das Referendum gültig ergriffen wurde (Art. 141 Abs. 1 lit. d BV).
13 In all diesen Fällen handelt es sich also um bereits bestehende Texte, Beschlüsse oder Gesetze, die von der Bundesversammlung verabschiedet und bereits im Bundesblatt veröffentlicht wurden, so dass es logisch ist, dass der Bund sie den Kantonen zur Verfügung stellt, anstatt dass diese sie neu verfassen, kopieren oder neu drucken müssen.
3. Die Stimmzettel
14 Stimmzettel existieren nicht unabhängig von oder vor der Abstimmung, sondern werden nur im Hinblick auf eine Abstimmung hergestellt, und wenn es eine Abstimmung gibt. Stimmzettel sind die offiziellen Dokumente, mit denen und auf denen oder in denen die Bürgerinnen und Bürger ihre Meinung und ihr Votum zu den zur Abstimmung stehenden Texten zum Ausdruck bringen. Der Stimmzettel enthält oder reproduziert also die Fragen, die den Bürgerinnen und Bürgern vorgelegt werden, und ermöglicht es ihnen, einfach mit "Ja" oder "Nein" zu antworten oder das Kästchen für jede dieser beiden Optionen anzukreuzen.
15 Wie in Art. 12 Abs. 1 lit. a BPR vorgesehen, sind die Bürgerinnen und Bürger im Übrigen verpflichtet, ihre Meinung ausschließlich mit einem amtlichen Stimmzettel auszudrücken, andernfalls ist ihre Stimme ungültig.
16 Die Begründung für die Tatsache, dass das Gesetz dem Bund die Kompetenz und die Verpflichtung gibt, sie den Kantonen zur Verfügung zu stellen, ist also eine andere als die für die Abstimmungstexte.
17 Wie bereits erwähnt, beinhaltet die in Art. 34 BV garantierte Abstimmungsfreiheit ein Recht auf eine klare und korrekte Formulierung der zur Abstimmung gestellten Fragen. Die Formulierung der Frage kann nämlich einen entscheidenden Einfluss auf das Verhalten der Abstimmenden haben, so dass auch hier - und mehr noch als bei der Information - ein Neutralitätsgebot seitens der Behörde, die die Frage formuliert, erforderlich ist. Dieses Recht bedeutet, dass "die zur Abstimmung gestellte Frage klar, präzise, unmissverständlich und objektiv sein muss", was laut Bundesgericht "eine angemessene Formulierung der zur Abstimmung gestellten Fragen" voraussetzt, die "weder irreführend noch in einer Weise formuliert sein dürfen, die geeignet ist, die Entscheidung des Bürgers zu beeinflussen". Die gestellte Frage "sollte sich also darauf beschränken, den zur Abstimmung stehenden Gegenstand kurz auszudrücken und zu beschreiben, ohne dass ein Argument für oder gegen ihn aus dem Wortlaut der Frage hervorgeht". Sie muss einfach, leicht verständlich, klar und korrekt abgefasst sein, so dass die Bürgerinnen und Bürger ohne große Schwierigkeiten mit "Ja" oder "Nein" entscheiden können.
18 Diese Anforderungen implizieren daher auch, dass bei eidgenössischen Abstimmungen, auch wenn die Kantone für die konkrete Durchführung (Art. 10 Abs. 2) und die Abgabe des Abstimmungsmaterials an die Bürgerinnen und Bürger (Art. 11 Abs. 3 und 4) zuständig sind, die Abstimmungsfragen und die Stimmzettel, die diese Fragen enthalten, nur auf die gleiche und einheitliche Weise für die ganze Schweiz formuliert und (formal und grafisch) dargestellt werden können. Es ist daher logisch, dass sie vom Bund produziert und den Kantonen zur Verfügung gestellt werden.
B. Absatz 2: Die "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates.
1. Einleitende Bemerkungen und Allgemeines
19 Absatz. 2 von Art. 11 behandelt das, was hier als "Abstimmungserläuterungen" bezeichnet wurde, was manchmal auch als "erläuternde Broschüre" bezeichnet wird, was an den im Deutschen häufig verwendeten Ausdruck "Bundesbüchlein" (oder jetzt Abstimmungsbroschüre) anknüpft, oder aber auch als "Botschaft", insbesondere im kantonalen Recht, als "Botschaft" oder "erläuternde Botschaft" oder "erläuternder Bericht", d. h. ein gedrucktes Dokument, das die Abstimmungsvorlagen und die Stimmzettel begleitet - oder enthält - und das die Bürgerinnen und Bürger über die Abstimmungsvorlagen informieren soll.
20 Bei eidgenössischen Abstimmungen obliegt es dem Bundesrat, wie aus dem Wortlaut der Bestimmung hervorgeht, diese "Abstimmungserläuterungen" zu erstellen oder zumindest zu verabschieden. Diese Lösung ist insofern nicht selbstverständlich, als es sich bei den Abstimmungsvorlagen immer um Erlasse der Bundesversammlung handelt, die sich manchmal darauf beschränken, Volksinitiativen zur Abstimmung zu bringen, d. h. Vorschläge, die von einer Fraktion der Stimmberechtigten stammen. Man könnte sich daher fragen, ob es nicht eher Aufgabe des Parlaments oder eines seiner Organe wäre, diese "Abstimmungserläuterungen" zu erstellen, wie es in einigen Kantonen der Fall ist. Bereits 1976 wurde diese Frage jedoch in Art. 11 Abs. 2 entschieden und diese Kompetenz dem Bundesrat und nicht der Bundesversammlung übertragen, und zwar offenbar aus praktischen Gründen.
21 Konkret werden die "Abstimmungserklärungen" von einer internen Arbeitsgruppe unter der Leitung des Bundesratssprechers vorbereitet, die sich aus Personen zusammensetzt, die die verschiedenen zuständigen Stellen der Verwaltung und der Bundeskanzlei vertreten. Das so ausgearbeitete Dokument wird dem Bundesrat - in zwei Lesungen - vorgelegt, der es formell verabschiedet.
2. 1. Satz
22 Der erste Satz von Art. 11 Abs. 2, in dem es heißt, dass "dem Abstimmungstext kurze Erläuterungen des Bundesrates beigefügt werden, die objektiv bleiben und auch die Meinung wichtiger Minderheiten wiedergeben müssen", stammt aus dem Jahr 1976. Sie stellte damals insofern eine Neuerung dar, als es bis dahin keine Bestimmung gab, die solche Erläuterungen der Regierung im Vorfeld von Abstimmungen explizit erlaubte und vorschrieb. Der Bundesrat hatte zwar schon früher solche Erklärungen zu bestimmten Abstimmungen abgegeben, insbesondere indem er seit den 1950er Jahren manchmal eine erläuternde Broschüre (ein Bundesbüchlein) zu bestimmten Abstimmungen herausgab, aber eher punktuell und nicht systematisch. Wie der Bundesrat in seiner Botschaft erläuterte, beschloss er aufgrund von parlamentarischen Vorstössen, aber auch von "in der Presse geäusserten" Meinungen, diese Bestimmung in seinen Entwurf aufzunehmen, mit der Idee, die Veröffentlichung solcher "Abstimmungserklärungen" zu einer Pflicht zu machen. Das Parlament übernahm den Vorschlag des Bundesrates praktisch unverändert, abgesehen von kleinen terminologischen Änderungen.
23 Der Bundesrat begründete diese Neuerung wie folgt:
"Es ist vor allem der Charakter der dem Volk unterbreiteten Texte, die wegen der immer komplizierter werdenden Materie oft schwer verständlich sind, der die Hinzufügung eines Kommentars rechtfertigt. Für den Bürger ist es in der Tat schwierig, die technischen und wirtschaftlichen Fragen, die sich stellen, zu verstehen. Aus diesem Grund halten wir es für unerlässlich, dem zur Abstimmung stehenden Text eine erläuternde Darstellung beizufügen, in der sein Inhalt so kurz und einfach wie möglich in üblichen Begriffen kommentiert wird. Diese Art von Informationen soll es den Stimmberechtigten ermöglichen, die Tragweite der Texte, über die sie abstimmen sollen, besser zu erfassen."
24 Aus diesem ursprünglichen Text ging bereits hervor, dass die "Abstimmungserklärungen" kurz sein müssen, d. h. sich auf das Wesentliche konzentrieren müssen, damit sie den Bürgerinnen und Bürgern tatsächlich zur Kenntnis gelangen können, und dass sie "objektiv bleiben müssen"; hier findet sich also bereits der Grundsatz der Objektivität, der später, wie wir gesehen haben, in den neuen Art. 10a aufgenommen wurde, der 2007 hinzugefügt wurde.
25 Ebenfalls nach diesem ursprünglichen Text müssen die "Erklärungen zur Abstimmung" zudem "auch die Meinung wichtiger Minderheiten darlegen", womit nach der damaligen Botschaft des Bundesrates "die von wichtigen im Parlament vertretenen Minderheiten geäußerten Meinungen" gemeint waren, wobei es "schwierig wäre, die Meinungen anderer politischer Minderheiten zu berücksichtigen". In diesem Sinne enthielt Art. 11 Abs. 2 bereits von Anfang an die Regel, die die Kammern erneut, wenn auch mit einer expliziteren Formulierung, durch Abs. 3 des neuen Art. 10a, der bei der Revision vom 5. Oktober 2007 verabschiedet wurde und seit 2009 in Kraft ist, wonach der Bundesrat "die wichtigsten im parlamentarischen Verfahren geäußerten Auffassungen darlegt". In Bezug auf diese "von wichtigen im Parlament vertretenen Minderheiten geäußerten Meinungen" kann daher auf das bereits im Kommentar zu Art. 10a Abs. 3 Gesagte verwiesen werden.
26 In der Zwischenzeit war jedoch auch Art. 11 Abs. 2 bereits 1996 geändert und um drei neue Sätze ergänzt worden, von denen zwei genau darauf abzielten, die Berücksichtigung von Minderheitenmeinungen, die nicht im Parlament geäußert wurden, auszuweiten, nämlich die von Initiativ- und Referendumskomitees, wie weiter unten gezeigt wird.
3. 2. bis 4. Satz
27 Wie bereits erwähnt, wurden die Sätze 2 bis 4 von Abs. 2 in der Tat durch eine umfassende Revision des Gesetzes über die politischen Rechte eingeführt worden, die am 21. Juni 1996 verabschiedet wurde und am 1. April 1997 in Kraft trat. Die Räte übernahmen damals die drei neuen Sätze, die der Bundesrat vorgeschlagen hatte, ohne inhaltliche Änderungen, aber mit einer geänderten Reihenfolge.
28 Der erste dieser drei neuen Sätze, Satz 2 von Abs. 2, sieht somit vor, dass "[i]n ihm der genaue Wortlaut der Frage, die auf dem Stimmzettel steht, enthalten sein muss". Die Formulierung dieses Satzes ist jedoch in Wirklichkeit wenig glücklich, um nicht zu sagen unglücklich, da das Pronomen "er" grammatikalisch auf das Subjekt des ersten Satzes von Absatz 1 verweist. 2, d. h. auf den "Text, der zur Abstimmung vorgelegt wird", verweist. Die deutsche Version bestätigt dieses Verständnis ausdrücklich und ist sogar noch schlimmer, da sie das Substantiv "die Abstimmungsvorlage" explizit als Subjekt des zweiten Satzes wiedergibt. Nun ist es aber nicht der "Abstimmungsvorlage", der "den genauen Wortlaut der Frage, die auf dem Stimmzettel steht, enthalten muss", entgegen dem, was der Wortlaut der Bestimmung sowohl auf Deutsch als auch auf Französisch zu sagen scheint, sondern es sind die "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates, die dies tun müssen.
29 Dies war zumindest die Absicht des Gesetzgebers, wie aus der Botschaft des Bundesrates, aber auch aus seinem Entwurf sehr deutlich hervorgeht. Daher sind sowohl die deutsche als auch die französische Fassung des zweiten Satzes von Abs. 2 falsch formuliert und nur die italienische Fassung gibt die Bedeutung der Bestimmung korrekt wieder, nämlich dass es die "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates - und nicht der "Abstimmungstext" - sind, die den genauen Wortlaut der Frage enthalten müssen.
30 Dies entspricht im Übrigen auch der Praxis. Es sind nämlich immer die "Abstimmungserklärungen" des Bundesrates selbst und nicht der zur Abstimmung gestellte Text - der übrigens auch in den "Abstimmungserklärungen" enthalten ist -, die den genauen Wortlaut der Frage auf dem Stimmzettel wiedergeben. Und es ist auch nicht ersichtlich, dass der zur Abstimmung vorgelegte Text den Wortlaut der gestellten Frage enthalten könnte.
31 Was die beiden anderen Sätze betrifft, die 1996 hinzugefügt wurden, die Sätze 3 und 4 von Abs. 2, so ist die Frage, ob es sich um die Frage handelt, ob es sich um eine Frage handelt. 2, betreffen sie, wie bereits erwähnt, die Frage, ob in den "Abstimmungserklärungen" des Bundesrates die Argumente anderer Minderheiten als "die wichtigen im Parlament vertretenen Minderheiten" berücksichtigt werden sollen. Der Bundesrat erklärte die Einführung dieser beiden neuen Sätze in seiner Botschaft wie folgt:
"Der vorgeschlagene Text will einem vielfach geäusserten Wunsch aus dem Vernehmlassungsverfahren zum ersten Revisionsentwurf aus dem Jahr 1988 entsprechen und die seit 1984 bewährte Praxis kodifizieren, wonach das Initiativ- oder Referendumskomitee die Gründe für sein Begehren in den Erläuterungen des Bundesrates selbst auf maximal einer A4-Seite darlegen kann, wobei sich der Bundesrat das Recht vorbehält, ausnahmsweise einen ehrverletzenden, wahrheitswidrigen oder zu langen Text zu ändern, was er seither mehrmals getan hat."
Tatsächlich war es bis Ende der 1970er Jahre der Bundesrat, der die Stellungnahme der Referendums- und Initiativkomitees selbst verfasste. Dann, ab 1984, bestand die Praxis darin, ihnen eine Seite mit den "Erklärungen zur Abstimmung" zur Verfügung zu stellen, wobei die Regierung ihre Argumentation im Prinzip unverändert übernahm, abgesehen von einigen Ausnahmen. Die beiden 1996 eingeführten neuen Sätze setzen also diese Praxis fort, kodifizieren sie und erweitern den am Ende des ersten Satzes von Abs. 1 ausgedrückten Gedanken. 2, der aus dem Jahr 1976 stammt, indem er zum einen festlegt, dass "[i]m Falle einer Volksinitiative oder eines Referendums das Komitee seine Argumente dem Bundesrat mitteilt, der sie in seinen Erläuterungen aufnimmt" (Satz 3), und zum anderen, dass der "Bundesrat ehrverletzende, offensichtlich wahrheitswidrige oder zu lange Kommentare ändern oder ihre Übernahme verweigern kann" (Satz 4).
32 Die Bestimmung erlegt dem Bundesrat im Falle einer Initiative oder eines Referendums somit die grundsätzliche Verpflichtung auf, die Argumente des Initiativ- oder Referendumskomitees zu übernehmen. In der Praxis werden diese aufgefordert, ihren eigenen Text zu liefern, den die Behörden übernehmen; wenn diese Texte nicht den in Satz 4 gestellten Anforderungen genügen, wird den Verfassern eine Frist eingeräumt, um eine korrigierte Fassung vorzulegen. Liegt innerhalb dieser Frist kein angemessener Text vor oder verzichten die Ausschüsse darauf, von ihrem Recht Gebrauch zu machen, obliegt es der Behörde, die Stellungnahme der Ausschüsse zu verfassen, da sie gesetzlich verpflichtet ist, über diese Stellungnahmen zu berichten, die im Übrigen auch zu den Stellungnahmen wichtiger Minderheiten gehören, zu denen die Ausschüsse gehören.
33 Nach Ansicht einiger Autoren ist ein möglicher Streit über die Berücksichtigung der Stellungnahmen der Ausschüsse, sei es wegen der fehlenden Aufforderung, ihre Argumente vorzulegen, obwohl sie dazu hätten aufgefordert werden müssen, sei es wegen der Korrektur oder der Abfassung ihrer Argumente durch die Behörde, nicht gesondert anfechtbar, da die entsprechenden Beschwerdepunkte im Rahmen der Anfechtung der "Erklärungen zur Abstimmung" vorgebracht werden müssen. In diesem Zusammenhang ist jedoch daran zu erinnern, dass die "Abstimmungserläuterungen" des Bundesrates gemäß Art. 189 Abs. 4 BV grundsätzlich nicht beim Bundesgericht anfechtbar sind, so dass sie - nach der neuesten Rechtsprechung - nur in Ausnahmefällen (der nachträglichen Kontrolle oder des retrospektiven Rechtsschutzes) und in sehr engen Grenzen anfechtbar sind.
4. 5. Satz
34 Der fünfte und letzte Satz von Art. 11 Abs. 2 wurde etwa zehn Jahre später als die beiden vorherigen Sätze eingeführt, und zwar durch eine Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte vom 23. März 2007, die am 1. Januar 2008 in Kraft trat und vom Bundesrat im Zusammenhang mit der Einführung der allgemeinen Initiative vorgeschlagen wurde, ohne dass diese Revision jedoch etwas mit diesem Institut zu tun hatte. Dieser letzte Satz fügt den beiden vorhergehenden in Bezug auf die Stellungnahmen der Referendums- und Initiativkomitees hinzu, dass der Bundesrat "Verweise auf elektronische Quellen nur dann übernimmt, wenn deren Urheber schriftlich erklären, dass diese Quellen keine rechtswidrigen Angaben enthalten und den Internetnutzer nicht auf elektronische Publikationen mit rechtswidrigem Inhalt verweisen".
35 Wie in der Botschaft der Regierung ausgeführt, ging es bei dieser Präzisierung darum, "den amtlichen Informationen in der Broschüre mit den Erläuterungen des Bundesrates einen gewissen Schutz vor Informationen Dritter zu gewähren, die über die in dieser Broschüre genannten Links im Internet abgerufen werden können", oder auch "die amtlichen Informationen in der Broschüre mit den Erläuterungen des Bundesrates zu schützen, indem die Aufnahme elektronischer Links, die auf Internetpublikationen mit rechtswidrigem Inhalt verweisen, abgelehnt wird".
36 In der Botschaft wurde dieser Gedanke wie folgt präzisiert:
"Seit einiger Zeit führt der Bundesrat auf der letzten Seite der Erläuterungen die E-Mail-Adressen der Bundesbehörden auf und manchmal auch die E-Mail-Adressen anderer Seiten der Bundesverwaltung, die im Internet abrufbar sind. Er hat sogar die E-Mail-Adressen von Initiativ- oder Referendumskomitees erwähnt. Die Nennung von Links oder anderen Verweisen auf elektronische Quellen (z. B. eine SMS-Adresse, von der sich ein Wähler Informationen auf sein Mobiltelefon schicken lassen kann) kann jedoch problematisch sein, da elektronische Informationen leicht verändert werden können und in manchen Fällen einen rechtswidrigen Charakter annehmen können. Es ist nämlich bekannt, dass Internetseiten ständig aktualisiert werden können und dass ein Link plötzlich auf Seiten verweisen kann, deren Inhalt im Nachhinein geändert wurde. Wenn die Bundeskanzlei bereit wäre, in den Erläuterungen des Bundesrates Verweise auf elektronische Quellen zu erwähnen, würde sie den Urhebern dieser Quellen einen Blankoscheck ausstellen. Der Grundsatz der Transparenz, aber auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangen, dass die Informationen, die die Wähler erhalten haben und noch erhalten werden, korrekt sind und dass der Informant namentlich genannt wird. Deshalb muss auf der Seite der Erläuterungen des Bundesrates, auf der die Komitees (Initiativ- oder Referendumskomitees) ihre Argumente darlegen, erwähnt werden, dass sie die volle Verantwortung für die Seite tragen. Die Verantwortlichen müssen zudem gegenüber der Bundeskanzlei schriftlich erklären, dass die genannten elektronischen Quellen weder rechtswidrige Angaben enthalten noch auf Publikationen mit rechtswidrigem Inhalt verweisen. Durch die beiden genannten Maßnahmen werden Manipulationen verhindert, bei denen beispielsweise ein Link nachträglich auf einen anderen, beispielsweise rassistischen Link umgeleitet wird, und es wird verhindert, dass ein Internetnutzer, der später (nach Abschluss der Abstimmung) auf einen elektronischen Link klickt, der in den im Internet veröffentlichten Erläuterungen des Bundesrates genannt wird, auf rassistische Behauptungen stößt oder durch weitere Verweise auf solche Behauptungen stößt."
C. Absatz 3: Der Zeitpunkt der Aushändigung des Wahlmaterials
37 Wie bereits erwähnt, enthielt die ursprüngliche Fassung des Gesetzes aus dem Jahr 1976 bereits einen Absatz 3, der jedoch wesentlich kürzer war und lediglich besagte, dass "[d]er Abstimmungstext und die Erläuterungen den Wählern mindestens drei Wochen vor der Abstimmung ausgehändigt werden". Der Text erhielt seine praktisch aktuelle Fassung, was die ersten beiden Sätze betrifft, mit der Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte vom 18. März 1994, die seit dem 15. November 1994 in Kraft ist. Der dritte und letzte Satz wurde jedoch später mit der Revision vom 21. Juni 2002, in Kraft seit dem 1. Januar 2003, eingeführt, und der Text des zweiten Satzes erfuhr noch eine geringfügige Änderung mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes zur formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 20. März 2008 am 1. August 2008.
38 In der Botschaft des Bundesrates heißt es, dass die Idee der ursprünglichen Fassung des Gesetzes darin bestand, die Frist von vier Wochen vor dem Abstimmungstermin für die Zustellung des Abstimmungstextes und der dazugehörigen Erläuterungen an die Bürgerinnen und Bürger zu verkürzen. Durch die Umstellung auf eine Frist von mindestens drei Wochen sollte wertvolle Zeit für die Vorbereitung der Wahldrucksachen gewonnen werden.
39 1994 beschlossen die Räte jedoch - die Idee stammte nicht vom Bundesrat, dessen Botschaft nichts dergleichen vorsah -, diese Bestimmung zu ändern und vorzusehen, was dem heutigen Wortlaut entspricht, dass die Bürgerinnen und Bürger "frühestens vier Wochen, spätestens aber drei Wochen vor dem Abstimmungstag die Unterlagen erhalten, die es ihnen nach kantonalem Recht ermöglichen, ihre Stimme gültig abzugeben (Stimmzettel, Legitimationskarte, Wahlcouvert, Kontrollmarke, ..., etc. )", wobei ihnen "der Abstimmungstext und die Erläuterungen jedoch früher zugestellt werden können". Diese neue Formulierung mit einer doppelten Frist für die Zustellung des Abstimmungsmaterials und der Möglichkeit, die vorzeitige Zustellung des Abstimmungstextes und der "Abstimmungserläuterungen" vorzusehen, sollte der Gleichstellung der brieflichen Stimmabgabe mit der persönlichen Stimmabgabe an der Urne Rechnung tragen und den Kantonen gleichzeitig einen gewissen Spielraum bei der Organisation des Versands des Abstimmungsmaterials und seiner verschiedenen Komponenten lassen.
40 Im Zusammenhang mit der Frage der Frist, innerhalb derer die Bürgerinnen und Bürger ihr Stimmmaterial erhalten müssen, ist noch anzumerken, dass Art. 2b BPR, der durch eine Änderung vom 14. Juni 2002 eingeführt wurde, eine Sonderregel für Bürgerinnen und Bürger im Ausland enthält: Die Kantone müssen dafür sorgen, "dass die nach kantonalem Recht zuständigen Behörden in der Lage sind, das Stimmmaterial den Auslandschweizern und auf deren ausdrücklichen Wunsch auch anderen Stimmberechtigten im Ausland frühestens eine Woche vor dem offiziellen Versanddatum zukommen zu lassen".
41 Was den dritten und letzten Satz von Abs. 2 betrifft. 3, der mit der Revision von 2002 eingeführt wurde und besagt, dass die "Bundeskanzlei die Abstimmungsvorlagen und die dazugehörigen Erläuterungen spätestens sechs Wochen vor dem Abstimmungstag in elektronischer Form veröffentlicht", sollte eine frühzeitige Information der Bürgerinnen und Bürger ermöglicht und das System "benutzerfreundlicher" gestaltet werden, wie es in der Botschaft des Bundesrates hieß: "Die Bundeskanzlei veröffentlicht die Abstimmungsvorlagen und die dazugehörigen Erläuterungen spätestens sechs Wochen vor dem Abstimmungstag in elektronischer Form:
"Die in verschiedenen Briefen an die Bundeskanzlei geäusserten Meinungen und zahlreiche Beschwerden in den Rekursen zeigen, dass viele Wählerinnen und Wähler das Stimmmaterial früher als bisher erhalten möchten. Ähnliche Wünsche bezüglich der Vorbereitung von Kampagnen im Vorfeld von Abstimmungen kommen von Parteien und anderen Interessenverbänden: Ihre Vertreter sollten die Möglichkeit haben, die Vorlagen in voller Kenntnis der Sachlage zu diskutieren, bevor sie Abstimmungsanweisungen erteilen. Dasselbe gilt für die zahlreichen privaten Vereinigungen, die Vortragsreihen organisieren und erst nach Kenntnisnahme der gestellten Fragen Parolen ausgeben können. All diese Gründe sprechen für eine benutzerfreundlichere Ausgestaltung des Systems. Um die Kampagne vor der Abstimmung nicht über Gebühr zu verteuern und um den Kantonen Probleme bei gleichzeitigen Wahlen zu ersparen, wird der Bundesrat angesichts der heftigen Opposition in der Vernehmlassung darauf verzichten, die Unterlagen, mit denen die Stimmberechtigten ihre Stimme abgeben können, früher an die Stimmberechtigten verteilen zu lassen. Hingegen wird die Bundeskanzlei das Informationsbedürfnis der Stimmberechtigten früher als heute befriedigen, indem sie die Texte, über die das Volk abstimmen soll, und die dazugehörigen Erläuterungen spätestens sechs Wochen vor dem Abstimmungstag ins Internet stellt."
42 Absatz. 3 regelt somit zwei Fragen. Die Frist, innerhalb derer die Bürgerinnen und Bürger das Abstimmungsmaterial erhalten müssen, liegt zwischen vier Wochen "frühestens" und drei Wochen "spätestens" vor dem Abstimmungstermin, wobei es einerseits gilt dass ihnen der Abstimmungstext und die Abstimmungserläuterungen früher zugestellt werden können und dass die Bundeskanzlei seit dem 1. Januar 2003 verpflichtet ist, diese beiden Dokumente (Abstimmungstext und Abstimmungserläuterungen) spätestens sechs Wochen vor dem Abstimmungstag in elektronischer Form zu veröffentlichen.
43 In Absatz 1. 3 regelt zweitens beiläufig die Frage des Abstimmungsmaterials. Mit Ausnahme der Abstimmungstexte, der Stimmzettel und der Abstimmungserläuterungen, die dem Bundesrecht unterliegen und den Kantonen gemäß Art. 11 Abs. 1 und Abs. 2 erster Satz vom Bund zur Verfügung gestellt werden, unterliegt das übrige Abstimmungsmaterial dem kantonalen Recht. Dieses Stimmmaterial ist von Kanton zu Kanton unterschiedlich, umfasst aber in der Regel neben den oben genannten Elementen einen Stimmrechtsausweis oder eine Stimmkarte, mit dem/der die Identität der abstimmenden Person festgestellt und sichergestellt werden kann, dass sie berechtigt ist, an der Abstimmung teilzunehmen, einen Umschlag, in den der/die Stimmzettel eingelegt werden können, einen Rückumschlag, einen Kontrollstempel usw..
D. Abs. 4: Das Recht auf ein persönliches Exemplar des Wahlmaterials.
44 Absatz. 4 von Art. 11 wurde durch die Teilrevision des Gesetzes über die politischen Rechte vom 18. März 1994, die am 15. November 1994 in Kraft trat, auf Vorschlag des Bundesrates eingeführt. Der Wortlaut der Bestimmung wurde bei einer späteren Revision im Jahr 2006 formell berichtigt.
45 Wie der Bundesrat in seiner Botschaft erläuterte, "ist der Versand der Abstimmungsvorlagen an alle Stimmberechtigten eine Errungenschaft des BPR aus dem Jahr 1976". Vor allem aufgrund der Gleichstellung von Frauen und Männern im Bereich der politischen Rechte entstand jedoch insbesondere in den Kantonen Druck, die Abstimmungsvorlage und die Abstimmungserläuterungen schon aus Kostengründen auf ein einziges Exemplar pro Haushalt zu beschränken. Der Bundesrat, dem die Räte folgten, gab also nach, aber nur teilweise, da der Grundsatz bestehen blieb, dass jeder Inhaber politischer Rechte ein Exemplar erhalten muss.
46 Der Abs. 4 sieht daher vor, dass die Kantone "die Gemeinden durch Gesetz ermächtigen können, pro Haushalt nur ein Exemplar des Abstimmungstextes und der Erläuterungen zu verschicken, sofern nicht ein stimmberechtigtes Mitglied dieses Haushaltes verlangt, ein persönliches Exemplar zu erhalten". Wie aus dem Wortlaut klar hervorgeht, lässt diese Bestimmung eine Ausnahme vom Grundsatz des persönlichen Exemplars nur für Abstimmungstexte und die dazugehörigen "Abstimmungserläuterungen" zu. Dies gilt natürlich nicht für andere Teile des Abstimmungsmaterials, wie Stimmzettel, Bescheinigungen usw., die immer an jeden Inhaber der politischen Rechte persönlich versandt werden - und auch versandt werden müssen.
47 Die meisten Kantone scheinen den Grundsatz der Zusendung an jede Bürgerin und jeden Bürger beibehalten zu haben, nur wenige Kantone sehen eine einzige Zusendung pro Haushalt vor. In allen Fällen setzt das Bundesrecht dieser Ausnahme jedoch eine doppelte Grenze. Einerseits verlangt es, dass die Ausnahme, wenn sie im kantonalen Recht vorgesehen ist, in einem Gesetz vorgesehen sein muss, was als Gesetz im formellen Sinne zu verstehen ist. Zum anderen stellt er sicher, dass eine Person mit politischen Rechten verlangen kann, dass ihr ein persönliches Exemplar des Abstimmungstextes und der "Abstimmungserläuterungen" zur Verfügung gestellt wird.
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