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newsletter Albanien
Schweizer Zeitschrift
für die Zusammenarbeit mit Albanien

Koordination

Fortschritte und Hindernisse in der Bilateralen und Multilateralen Kooperation mit Albanien

Vortrag von Christian Hauswirth, dem schweizerischen Geschäftsträger in Albanien, an der BZO-Tagung vom 30. November in Bern
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
um das heutige Albanien zu verstehen, ist ein kurzer Exkurs in seine jüngste Geschichte unerlässlich. Erlauben Sie mir deshalb zu Beginn meiner Ausführungen eine rasche Zusammenfassung des albanischen Geschehens ab 1990.
Damit war die Talsohle eines wirtschaftlichen Niedergangs erreicht, der mit der Verschlechterung und dem 1978 vollzogenen Abbruch der Beziehungen zu China eingeleitet worden war. Das ohnehin schon stark isolierte Land wurde im Zeichen eines wahnhaften Kampfes gegen Revisionismus, Imperialismus und Sozialimperialismus gegen alle äusseren Einflüsse praktisch dichtgemacht. Sichtbare Zeugen dieses Wahns sind die über das ganze Land verstreuten Kugelbunker. Zur stalinistischen Wirtschaftsideologie wurde auch noch Autarkie verordnet. Der paranoide Enver Hoxha gab die Parole vom Aufbau des Sozialismus gestützt auf die eigenen Kräfte aus. Konkretisiert wurde dieses Programm durch das in die Verfassung 1976 aufgenommene Verbot der Auslandsinvestitionen und der Aufnahme von ausländischen Krediten. Dadurch wurde dem Land die Erneuerung der veralteten Industrieanlagen verunmöglicht. Die Abschottung der Wirtschaft liess keinen Spielraum für konsistente wirtschaftliche Sanierungsmassnahmen. Das Unheil nahm seinen Lauf: zwischen 1986 und 1990 verringerte sich das BIP jährlich durchschnittlich um 1,6%, 1990 betrug der Rückgang 10%, 1991 sogar 27% und 1992 noch einmal 10%. Das Budgetdefizit belief sich 1991 auf fast 50% des BIP. Die Industrie- und Landwirtschaftsproduktion erreichte 1991 noch die Hälfte des Niveaus von 1989, ebenso der durchschnittliche Reallohn. Dabei hat man sich zu vergegenwärtigen, dass Albanien bereits vor dieser Katastrophe das Armenhaus Europas war.
Die Reformmassnahmen unter kommunistischer Ägide waren nicht nur nicht hilfreich, sondern trugen noch zur Verschlimmerung des wirtschaftlichen Chaos bei. Die erwähnten Einschränkungen in der Verfassung wurden aufgehoben und die einzelnen Ministerien konnten nach ihrem Gutdünken über ihre Devisen verfügen. Infolge riskanter Devisentermingeschäfte an internationalen Kapitalmärkten verschuldete sich das Land innerhalb von zwei Jahren mit 400 Mio. US$, was gemessen am Export einer Verschuldungsquote von 549% entsprach. An dieser Verschuldung, mit der nota bene keine wirtschaftlichen Werte geschaffen wurden, trägt die albanische Volkswirtschaft heute noch schwer. Der den unwirtschaftlich arbeitenden Betrieben eingeräumte unbeschränkte Zugang zu Bankkrediten sowie die verordnete 80%-ige Lohnfortzahlung an Arbeitnehmer von Betrieben, die infolge des Rohstoffmangels nur noch teilweise oder überhaupt nicht funktionierten, liessen die Inflationsrate auf etwa 300% ansteigen.
Das sind einige nüchterne ökonomische Daten, die hinter einem Massenelend stehen, das man vom europäischen Kontinent verbannt geglaubt hatte. Die Tatsache, dass die Albaner den Regimewechsel praktisch ohne Blutvergiessen vollzogen haben, ist im Nachhinein nur mit ihrer vorangehenden Leidenszeit zu erklären, einer Zeit, in der Enver Hoxha die Armut gleichmässig verteilte, einer Zeit, in der, wie Staatssekretär Blankart nach seinem kürzlichen Besuch sehr treffend feststellte, Albanien nicht nur ein Unrechtsstaat sondern auch ein Staat ohne Recht war, eine Zeit, die schliesslich die Leidensfähigkeit der albanischen Bevölkerung zu einer Gewohnheit und fatalen Unabänderlichkeit hatte werden lassen.
Ironie der Geschichte: das Land, das sich infolge ideologischer Verblendung - die Albaner würden lieber Gras fressen als sich vom Marxismus-Leninismus lösen, gab Hoxha zum Besten - und absolutem Machtanspruch seiner Führung vom Ausland abschottete, sollte für sein Überleben ganz entscheidend auf ausländische Hilfe angewiesen sein!
Mit Amtsantritt der demokratisch gewählten Regierung Meksi setzte eine beispiellose Hilfskampagne ein, vorerst zur Sicherung der grundlegenden Lebensbedürfnisse in Form von humanitärer Hilfe (Nahrungs- und Arzneimittel), später dann in Form von eigentlicher Entwicklungszusammenarbeit. Regierungsdelegationen und Experte gaben und geben sich bei den hiesigen Ministerien die Klinke in die Hand. In den Swissair-Flugzeugen und im einzigen passablen Hotel in Tirana sind zeitweilig kaum noch Plätze zu ergattern. Der Wert von humanitärer und Entwicklungshilfe, die seit 1991 ins Land gepumpt worden sind, wird auf über 1,6 Mia US$ geschätzt.
Die erste Aufgabe der neuen Regierung musste es sein, den freien Fall der Wirtschaft zu stoppen und die makroökonomische Situation zu stabilisieren. Zu diesem Zweck setzte sie ein Stabilisierungsprogramm in die Tat um, das vom IWF ab August 1992 mit einem Stand-by Arrangement unterstützt wurde. Die verordnete Schocktherapie erbrachte die gewünschten Resultate: die Hyperinflation konnte unter Kontrolle gebracht, die Budgetsituation dank drastischen Ausgabekürzungen und Einführung von Steuern entscheidend verbessert werden. Dank dieser ermutigenden Erfolge ist an die Stelle des Stand-by Arrangements Mitte 1993 eine sogenannte Enhanced Structural Adjustement Facility getreten. Sie besitzt eine Laufzeit von 3 Jahren. In deren Rahmen werden Albanien zu konzessionellen Bedingungen 42 Mio SZR als Zahlungsbilanzhilfe zur Verfügung gestellt.
Der IWF nimmt eine dominierende Stellung ein, da die Hilfe anderer internationaler Organisationen, z.B. der Weltbank und der EU, an das IWF-Programm gebunden ist. Er ist daher im Bereich der multilateralen Hilfe etwas wie ein Katalysator. Sowohl der IWF als auch die übrigen wichtigen Akteure auf der Entwicklungsszene Albaniens beurteilen den Verlauf der Zusammenarbeit mit den für die Formulierung der Politik verantwortlichen Behörden als zufriedenstellend. Probleme ergeben sich jedoch auf der Stufe der Verwaltung, die für die praktische Umsetzung der vereinbarten Strategien verantwortlich ist.
Lassen Sie mich nachfolgend kurz auf einige Aspekte eingehen, die den Ablauf von Entwicklungsprojekten erschweren.
Die Strukturen der Institutionen sind schwach entwicklet. Deren Funktionieren hängt oft von einer Person ab. Meine Botschaft hat die Konsequenzen dieses Sachverhalts verschiedentlich erfahren müssen. Da war beispielsweise die Zollabfertigung von Importwaren für ein Entwicklungsprojekt während Wochen blockiert, weil der Zolldirektor landesabwesend und niemand zu finden war, der die erforderliche Unterschrift hätte geben können. Bei den Entscheidungsträgern ist zudem eine markante Scheu vor Entscheidungen auszumachen. Es besteht die Tendenz, die Verantwortlichkeiten aufzuteilen, was sich in schwerfälligen administrativen Prozeduren niederschlägt und zum Verlust von wertvoller Zeit führt. Nach Ansicht des Weltbankvertreters reflektiert die Komplexität und Schwerfälligkeit der administrativen Abläufe auch das Bedürfnis der Verantwortlichen nach einem Selbstschutz gegen Korruptionsvorwürfe. Derartige Anschuldigungen sind in Albanien schnell zur Hand. Das Denunziantentum grassiert immer noch und die Missgunst gegenüber dem Erfolgreichen ist vielleicht noch ausgeprägter vorhanden als bei uns.
Die nationale Kapazität, Projekte zu managen, ist limitiert. Es herrscht ein akuter Mangel an entsprechend ausgebildeten Leuten. Um diesem Missstand abzuhelfen, wird das PNUD ab kommendem Jahr Ausbildungskurse für lokale Projektmanager anbieten. Diese Kurse sollen von albanischen Fachleuten geleitet werden, die schon lange Zeit im Ausland leben (z.B. US-Albaner) und die albanische Mentalität bestens kennen.
Es ist oft die Klage zu hören, dass die Albaner vielfach nicht wissen, was sie eigentlich wollen. Diese ungenügenden Zielvorstellungen haben zur Folge, dass auch abgeschlossene Verträge immer wieder Änderungen unterzogen werden müssen. So ist das Wasserversorgungsprojekt der Weltbank in der Hafenstadt Durrës mittlerweilen ca. 10 mal geändert worden mit dem Resultat, dass bei der anfangs geplanten Projektdauer von 2 1/2 Jahren bereits ein Rückstand von einem Jahr zu verzeichnen ist. Wertvolle Zeit ist auch bei einem Strassenbauprojekt verloren gegangen, und zwar weil nach dem Übergang der Zuständigkeit vom Transportministerium zum Konstruktionsministerium das Projekt in eine andere Region verlegt wurde. Dies zeigt zweierlei: 1. die mangelnde interministerielle Absprache, d.h. die mangelnde Koordination und 2. Personengebundenheit, die ich eingangs dieses Kapitels erwähnt habe.
Arbeitsproduktivität und Initiative sind im Staatssektor noch wenig entwickelt. Es wäre vermutlich zu einfach, dieses Phänomen lediglich mit dem äusserst bescheidenen Lohnniveau in der öffentlichen Verwaltung (50 US$ monatlich) zu erklären. Es wurzelt wohl auch in der archaischen Struktur der Gesellschaft, die sich durch einen ausgeprägten Clan-Charakter auszeichnet und nach dem Leithammelprinzip funktioniert. Mit Überraschung stellt man immer wieder fest, wie wenig Verständnis und Sinn für das Gemeinwesen und das Gemeinwohl entwickelt sind. Vielleicht hat der Weltbankvertreter mit seiner Auffasung recht, Albanien sei diesbezüglich der schiere Gegenpol zur schweizerischen Gesellschaft. In der albanischen Gesellschaft hat es das Individuum schwer, sich zu entfalten. Dieser Sachverhalt kontrastiert sehr auffällig mit den Leistungen von Albanern im Ausland. So waren 26 von insgesamt 58 Grosswesiren des osmanischen Reiches albanischer Herkunft. Man braucht aber gar nicht soweit in die Geschichte zurückzugreifen, um Beispiele hervorragender Einzelleistungen von Albanern zu finden. So glänzen Stipendiaten, die von der Eidgenossenschaft ein Stipendium erhielten, fast durchwegs mit sehr guten Leistungen. Sie sind meistens in den vordersten Rängen ihrer jeweiligen Universitätsklassen zu finden.
Die Tatsache, dass Albanien die ihm bisher vom IWF zur Verfügung gestellten Gelder nicht zur lancierung eigener Projekte gebraucht hat sondern zur Äufnung seiner Reserven - die nebenbei gesagt heute 2 1/2 Importmonate betragen -, hat ihre Wurzeln vermutlich sowohl im mangelnden Know-how wie in der wenig entwickelten Eigeninitiative. Albanien ist noch nicht in der Lage, eigene Projekte zu initierem und selbständig abzuwickeln. Es bleibt somit ein »Donors-driven-country«, ein Sachverhalt, der Gefahren in sich birgt.
Trotz der im Sinne von Beispielen erwähnten Probleme, mit denen sich die praktische Projektarbeit konfrontiert sieht, betrachtet man seitens der Weltbank und des IWF Albanien als »showcase« und als beispielhaft für andere ehemalige Oststaaten. Dass die Weltbank in Albanien 14 Projekte betreut, aber beispielsweise in Russland nur 2, hat mit der Disponibilität der albanischen Führung zur Entwicklung neuer Politiken, mit der bisherigen politischen Stabilität (dies kann möglicherweise nach dem negativen Ausgang des Verfassungsreferendums ändern) und der kleinheit des Landes zu tun. In diesem Zusammenhang ist denn auch schon mal zu hören, Albanien sei ein Laboratorium, in dem Entwicklungskonzepte für den ehemaligen Ostblock getestet werden können.
Über die Notwendigkeit von privaten Investitionen für das kleine Balkanland brauche ich in diesem Kreis von Spezialisten keine Worte zu verlieren. Hier liegt leider noch manches im Argen. Überspitzt kann man formulieren, dass Albanien es bisher vorgezogen hat, seine Produktion ins Ausland zu verlegen anstatt im eigenen Land zu produzieren. Über 300'000 Wirtschaftsemigranten, ca. 10% der Gesamtbevölkerung, arbeiten im Ausland. Ihre Geldüberweiseungen (es sollen jährlich 400 Mio. US$ sein, gesichertes statistisches Zahlenmaterial liegt nicht vor) sind zur wichtigsten Quelle des Aussenhandels geworden. Sie übertrafen 1993 die Exporterlöse um fast das Dreifache.
Die Auslandinvestitionen hinken den in Albanien gehegten Erwartungen weit hinterher. Zwar ist das Gesetz, welches die Modalitäten und Garantien für ausländische Investitionen regelt, sehr liberal. Es gibt aber Probleme im Bereich der Privatisierung: Immer noch wird darüber debattiert, was mit den meist absolut veralteten ehemaligen Kombinaten geschehen soll. Investitionswilligen Ausländern versucht man die Bildung von Jointventures schmackhaft zu machen. Erfahrungen zeigen jedoch, dass der Staat ein unzuverlässiger Partner ist, mit dem man sich bürokratische Probleme einhandelt. Dazu kommen Schwierigkeiten mit den Gewerkschaften, die sich mit häufigen Streiks gegen die Reduzierung der Arbeitsplätze wehren und nach der Privatisierung eines Betriebs höhere Löhne verlangen, beides Forderungen, die nicht unter einen Hut zu bringen sind. Die Finanzpolizei, von der auch schon mal gesagt wird, sie sei eine Mini-Sigurimi (Staatssicherheitsdienst), ist ein Problemfaktor ebenso wie die oft korrupten Zollbehörden. Durch all diese Hindernisse hindurch hat sich der ausländische Partner allein durchzukämpfen; der albanische Staat lässt ihn im Stich.
Für Neuinvestitionen ist es schwierig, geeignetes Bauland zu finden. Das Angebot ist gering und die Umwandlung von Landwirtschafts- in Bauland ein langwieriges Unterfangen, das über den »Territorial Adjustement Council« des Distrikts sowie diejenigen des Landes zu laufen hat. Eine Erschwernis ist auch der Umstand, dass der Ausländer noch kein Land kaufen darf.
Wenn man weiss, wie dringend nötig das Land ausländische Investitionen und Produktionsbetriebe hat, um ein nachhaltiges Wachstum der Wirtschaft sicherzustellen, nimmt man mit einer gewissen Bestürzung die Aussage eines Spezialisten der BERD zur Kenntnis, das Angebot an arbeitsintensiven Investitionen übersteige deutlich die Disponibilitäten.
Nach dem Übergang von der humanitären Hilfe zur Entwicklungszusammenarbeit machte sich das Bedürfnis nach einer verbesserten Koordination der ausländischen Entwicklungszusammenarbeit immer stärker bemerkbar. Dieses Anliegen ist von den Geberländern und Geberorganisationen anlässlich des G 24-Treffens vom November 1993 nachdrücklich vertreten worden. Tatsächlich herrschten groteske Verhältnisse. Mit Unbehagen denke ich an die Zeit zurück, als ich in den verschiedenen Ministerien meine protokollarischen Aufwartungen machte und das Ministerbüro jeweils mit einer Shopping-List in der Hand zu verlassen pflegte.
Die albanische Regierung hat sich schwer getan mit der Lösung dieses institutionellen Problems: zuerst wurde die Idee evaluiert, die Koordination dem Aussenministerium zu übertragen. Wegen der Bedenken, dass dieses Ministerium dadurch eine technische Schlagseite bekommen könnte, wurde davon abgesehen. Auch der Vorschlag, ein eigentliches Koordinationsministerium zu schaffen, ist nach langwierigen Diskussionen aus Kostengründen abgelehnt worden.
Im vergangenen Juni ist nun das »Department for Economic Development an Aid Coordination« geschaffen worden. Es untersteht dem Premierminister und wird vom ehemaligen Vize-Finanzminister Konda geleitet. Sein Aufgabenkreis kann wie folgt umschrieben werden:
Ich komme zum Schluss.
Der Übergang von einer Diktatur zu einer demokratischen Gesellschaftsform eröffnet neuen Ideen ein weites Feld. Wenn jedoch, wie dies in Albanien der Fall ist, jede demokratische Tradition fehlt, hinterlässt der Wegfall des kommunistischen Zwangskorsetts zunächst eine ideologische Leere. In Albanien bestätigt sich die Erfahrung, dass der Wegfall des sog. kommunistischen Wertesystems - sollte man nicht besser von einem Unwertsystem reden - nicht automatisch durch neue Werte ersetzt wird. Die Politik in einer postkommunistischen Gesellschaft leidet daher oft an Unsicherheiten und ist vielfach ganz besonders kurzsichtig, häufig auf reinen Machterhalt ausgerichtet. Die ersten Reformschritte, in Form von makroökonomischen Stabilisierungsmassnahmen, gehen noch ohne grössere Probleme über die Bühne. Es besteht jedoch die Gefahr, dass der Reformprozess, sobald es um tiefgreifende Massnahmen geht, unter anderem auch aus Angst vor dem Unbekannten, Verzögerungen erfährt. Dies kann auch in Albanien beobachtet werden, wo es nach einer zügigen Sanierung der makroökonomischen Gegebenheiten, der Privatisierung von Landwirtschaft, Transport, Handel und Kleinbetrieben, nicht mehr recht voran gehen will mit der Privatisierung der Industrie und der Neugründung von produktiven Unternehmen.
Die Umstrukturieung der Volkswirtschaft hat soziale Härten zur Folge (Arbeitslosigkeit, Lohneinbussen, Teuerung), und nicht wenige der so Gebeutelten werden wohl mit einer gewissen Nostalgie auf die »gute alte Zeit« mit dem gesicherten Arbeitsplatz und den stabilen Preisen zurückblicken. Ein Andauern oder gar eine weitere Verschärfung der sozialen Probleme kann dazu führen, dass alles Übel der Demokratie und der mit ihr einhergehenden Marktwirtschaft angelastet wird. Es ist deshalb äusserst wichtig, dass das Momentum der begonnenen Wirtschafts- und Gesellschaftsreform in Albanien beibehalten werden kann, bevor derartige Befindlichkeiten an politischer Relevanz gewinnen. Der Ausgang des Verfassungsreferendums mag als ein Zeichen an der Wand gedeutet werden. Für eine erfolgreiche Durchführung des eben erst begonnenen Umgestaltungsprozesses bedarf Albanien jedoch weiterhin intensiver internationaler Hilfe.
Dabei soll man nicht davor zurückschrecken, den albanischen Partnern auch immer wieder ihr Sprichwort in Erinnerung zu rufen: »Perendia, perendia, por duhën dhe duart e mia«, was etwa soviel heisst wie: Hilf Dir selbst, so hilft Dir Gott.
Christian Hauswirth, Schweizer Geschäftsträger in Albanien

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