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In der Schweizer Politik zeigen sich die Autoren angenommener Volksinitiativen mit den Ausführungsgesetzen oft unzufrieden. Ausdruck dieser Entwicklung ist die «Durchsetzungsinitiative» der SVP, die am 28. Februar zur Abstimmung gelangt und eine strengere Umsetzung der Ausschaffungsinitiative vorsieht. Um solcherlei Kopfzerbrechen in Zukunft zu vermeiden, schlägt Avenir Suisse vor, jedes Ausführungsgesetz dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.
Am 28. Februar 2016 werden das Schweizer Stimmvolk über das Schicksal der eidgenössischen Volksinitiative «Zur Durchsetzung der Ausschaffung der kriminellen Ausländer (Durchsetzungsinitiative)» entscheiden. Über ihren Inhalt und den klaren Willen hinaus, die Menschenrechte einzuschränken, stellt die Durchsetzungsinitiative eine neue Herausforderung für das politische Instrument Volksinitiative dar.
Die «Durchsetzungsinitiative» wäre überflüssig gewesen
Die Durchsetzungsinitiative dient einzig der Umsetzung der im Jahr 2010 von Volk und Ständen angenommenen Ausschaffungsinitiative. Unzufrieden mit der Dauer der Umsetzung und dem Inhalt der Ausführungsgesetze, lancierte die SVP die Durchsetzungsinitiative, die eine detailliertere und strengere Anwendung der Ausschaffungsinitiative vorsieht. Dieses provozierende Vorgehen wäre überflüssig gewesen, wenn der Lösungsvorschlag von Avenir Suisse bereits in Kraft gewesen wäre: das obligatorische Referendum für die Ausführungsgesetze angenommener Volksinitiativen.
Die durch die Durchsetzungsinitiative aufgegriffene Problematik ist nicht neu. Es ist zur Konstante der Schweizer Politik geworden, dass sich die Autoren angenommener Volksinitiativen (seit 2004 sind es 9 an der Zahl) hinsichtlich ihrer Umsetzung enttäuscht zeigen und ihre Sache durch den Inhalt der Ausführungsgesetze verraten sehen. Es gilt hierzu folgende Volksinitiativen zu erwähnen:
- Die Volksinitiative «Lebenslange Verwahrung für nicht-therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter (2004)» wurde durch das Verhältnismässigkeitsprinzip gedämpft.
- Die Umsetzung der Volksinitiativen von «Marche blanche» («für die Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern»,2008, und «Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen», 2014) wird von den Initianten als zu abgeschwächt betrachtet (über die Initiative von 2014 wird noch debattiert).
- Die «Lex Weber» («Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!», 2012) konnte erst nach einem Kuhhandel zwischen den Initianten und der Mehrheit des Parlaments umgesetzt werden.
- Die Umsetzung der Volksinitiative «gegen die Abzockerei» (2013) wurde von ihrem Hauptinitianten Thomas Minder konstant kritisiert.
- Last but not least gilt es die Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» (2014) – mit fundamentalen Auswirkungen auf die Schweizer Wirtschaft – immer noch umzusetzen. Es stellt sich die Frage, ob sie getreu dem Wortlaut umgesetzt werden kann und dabei die bilateralen Verträge mit der EU beibehalten werden können oder nicht. Hier steht für die Schweizer Politik momentan am meisten auf dem Spiel.
Die nach der Annahme von Volksinitiativen eintretende Unzufriedenheit überrascht nicht. Alle Verfassungsnormen sind interpretationsbedürftig, und es gelten dabei verschiedene Auslegungsmethoden. Eine angenommene Volksinitiative liegt nicht mehr in den Händen ihrer Autoren, sondern bildet eine für alle Schweizer Bürger gültige Norm. Jeder hat das Recht, sich seine eigene Meinung bezüglich ihrer Auslegung zu bilden.
Das Kopfzerbrechen anlässlich der Umsetzung angenommener Volksinitiativen ist dem Initiativrecht inhärent, weil es Widersprüche enthält. In seinem Kern ist das Initiativrecht ein anti-gouvernementales und anti-parlamentarisches Volksrecht, da es dazu dient, über Themen abzustimmen, die vom Gesetzgeber vernachlässigt wurden. Dennoch ist es das Schweizer Parlament, das die angenommenen Volksinitiativen umsetzen muss, obwohl es die Vorlage während des Abstimmungskampfes meist bekämpfte. Ausserdem entscheidet das Parlament über die Gültigkeit von Volksinitiativen und gibt Abstimmungsempfehlungen ab (in 9 von 10 Fällen eine negative). Fortwährende Interessenkonflikte sind mit dem bestehenden Initiativrecht folglich unvermeidbar.
Welche Mittel haben enttäuschte Autoren von Volksinitiativen?
Den mit der Umsetzung unzufriedenen Initianten stehen heute nur unzureichende Mittel gegen die Ausführungsgesetze zur Verfügung: Aufgrund des Artikels 190 der Bundesverfassung müssen die Schweizer Gerichte Bundesgesetze auch dann anwenden, wenn behauptet wird, dass diese Gesetze nicht mit der Verfassung übereinstimmen. Dies hat zur Folge, dass gegen in Kraft getretene Ausführungsgesetze, die den Initiativtext ungenügend umsetzen, kein effektiver Rechtsschutz besteht. Es bleibt den Initianten keine andere Möglichkeit, als gegen die Anwendungsgesetze das Referendum zu ergreifen, indem sie 50’000 Unterschriften sammeln. Dies ist jedoch sehr aufwendig und sollte vom «Gewinner» einer Volksinitiative nicht verlangt werden.
Mit der Durchsetzungsinitiative hat die SVP einen aggressiveren Prozess initiiert, der ein tiefes Misstrauen gegenüber dem Gesetzgeber und den Gerichten zum Ausdruck bringt. Die Durchsetzungsinitiative ist eine Form des Protestes, mit dem versucht wird, späteren, «nicht dem Initiativtext entsprechenden» Auslegungen zuvorzukommen. Es ist offensichtlich, dass ein solches Vorgehen um einiges aufwändiger ist als ein Referendum, da zum selben Thema wiederum 100’000 Unterschriften gesammelt werden müssen. Für ein Initiativkomitee aus der Bürgerschaft kommt ein solches Vorgehen deshalb nicht in Frage. Der «politischen Maschine» SVP, effizient und reich, ist ein solches Vorgehen jedoch möglich. Man ist weit entfernt vom Ideal eines Volkrechtes, das in Reichweite aller Bürger liegt.
Referendum für die Ausführungsgesetze von Volksinitiativen
Es gibt jedoch ein einfaches Gegenmittel, das in der Schweizer Politik bestens bekannt ist und von Avenir Suisse im April 2015 in der Studie «Die Volksinitiative – Durch Fokussierung zu mehr Demokratie» vorgeschlagen wurde. Es besteht darin, die Anwendungsgesetze dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.
Das Referendum müsste nicht mehr verlangt werden, sondern wäre systematisch vorgesehen. Die Initianten und alle anderen Stimmbürger könnten sich zum Gesetzesentwurf äussern und seine Ablehnung unterstützen, falls sie den Entwurf als zu wenig initiativtreu betrachten. Das Parlament könnte sich auf seine Gesetzgeber-Rolle konzentrieren, indem es seinen Handlungsspielraum nutzt, um Lösungsvorschläge hinsichtlich allfälliger Anwendungsschwierigkeiten zu liefern. Das obligatorische Referendum würde das Ende der taktischen Spiele und Referendumsdrohungen bedeuten, da alle Resultate der parlamentarischen Arbeit dem Volk zur Abstimmung vorgelegt würden.
Fragen wir das Volk!
Falls die Notwendigkeit besteht, ein Ausführungsgesetz vom Initiativtext abweichen zu lassen, gäbe es nach Schweizer Demokratieverständnis wohl keine bessere Lösung, als das Ausführungsgesetz dem Stimmvolk zu unterbreiten. Fruchtlose Diskussionen über die Achtung des Volkswillens würden dadurch vermieden, und es obläge dem Volk selbst, über die Handhabung des angenommenen Initiativtextes zu entscheiden.
Mehr zu diesem Thema erfahren Sie in der Avenir-Suisse-Publikation «Die Volksinitiative»