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On entend par politique agricole l'ensemble des mesures relatives à l'organisation économique, sociale et juridique de l'agriculture, prises par la Confédération, les cantons, les corporations de droit public, les organisations professionnelles (Paysannerie) et politiques. Les domaines qu'elle touche vont de la recherche et de la formation à la politique des prix et des marchés, en passant par les améliorations foncières, les constructions agricoles, le droit foncier et la politique commerciale et douanière. Ses principaux moyens d'action sont les aides financières (subventions, paiements directs), les taxes douanières, les prix garantis, la prise en charge et le contingentement de la production. Ses grands axes sont définis par la Confédération qui, dès le XXe s., œuvra d'entente avec les fédérations agricoles. Souvent cependant, la ligne adoptée heurta non seulement les intérêts de l'industrie, du commerce et des consommateurs, mais suscita aussi une opposition dans les milieux paysans eux-mêmes.
Les débuts de la politique agricole fédérale se situent dans les années 1870 et 1880. Il s'agissait alors de rationaliser la production. A cela s'ajouta une protection partielle contre les importations à bon marché (Libre-échange) quand celles-ci devinrent possibles grâce aux progrès des transports. Au XXe s., on s'efforça de mettre l'agriculture au service de l'intérêt général et national, en la soumettant à un réseau de règles toujours plus dense. Les critiques contre cette tendance se multiplièrent à la fin des années 1980.
Les contributions que la Confédération versa dès 1851 aux principales sociétés d'agriculture reçurent pour la première fois un cadre légal précis avec l'arrêté fédéral de 1884 sur l'encouragement à l'agriculture, transformé en loi fédérale en 1893. Significativement, le Département fédéral des chemins de fer et du commerce fut réorganisé en 1878 sous le nom de Département du commerce et de l'agriculture (ancêtre de celui de l'économie); on y créa en 1881 une Division de l'agriculture, devenue Office fédéral de l'agriculture en 1979.
A la fin du XIXe s., l'attention se focalisa sur les questions douanières. Le tarif général de 1902 introduisit des taxes protectionnistes, à l'instigation de l'Union suisse des paysans (USP). Fondée en 1897, l'USP connut un essor rapide et joua bientôt un rôle moteur dans la politique agricole, notamment grâce à son secrétariat dirigé par Ernst Laur; dans son domaine, elle avait plus de moyens et de capacités que l'administration fédérale. L'importance des fédérations devint manifeste pendant la Première Guerre mondiale, car l'Etat n'aurait pu se passer de leur concours pour mettre en œuvre ses interventions de plus en plus nombreuses et souvent improvisées. Ainsi naquit le modèle fondamental de la politique agricole suisse: la Confédération décide, les fédérations et les cantons exécutent.
L'étroite collaboration liant, en dépit des tensions, l'Etat et les fédérations trouva sa contrepartie dans le soutien des organisations paysannes aux partis bourgeois. Après le débat sur les tarifs douaniers (1902), la politique agricole s'appuya sur un bloc informel constitué par les partis bourgeois, l'USP, l'Union suisse des arts et métiers et les fédérations industrielles; elle essuya néanmoins les critiques d'une minorité libre-échangiste de ces dernières, qui lui reprochaient au nom des consommateurs de pousser à la hausse les prix des denrées alimentaires, rejoignant sur ce point la gauche syndicale et socialiste. Pendant la grande crise des années 1930, elle subit les assauts d'une opposition terrienne dont le fer de lance était le mouvement des Jeunes Paysans; celui-ci s'efforça en vain, avec les syndicats, de rassembler une majorité autour d'une politique conjoncturelle active (initiative de crise, Mouvement des lignes directrices).
Le souvenir des difficultés d'approvisionnement rencontrées lors de la Première Guerre mondiale marqua les débats des décennies suivantes. Pour éviter une telle situation, il fallait modifier la structure productive, réduire la prépondérance du secteur laitier, créateur de surplus, et favoriser la céréaliculture. Longtemps, ces propositions n'eurent guère de succès. Au contraire, les crises de l'entre-deux-guerres rendirent nécessaire, notamment pour des raisons de politique sociale, un soutien accru au secteur laitier. Le prix du lait devint ainsi un thème politique. Seules les mesures contraignantes du plan Wahlen purent imposer, pendant la Deuxième Guerre mondiale, des changements structurels provisoires.
Comme les adeptes de l'idée d'autarcie avaient réussi pendant la guerre à lier la gestion de la production alimentaire, fondée sur des garanties de prix et d'écoulement, avec le maintien de l'indépendance du pays, leur ligne continua de convaincre après 1945, sous une forme modifiée, comme le montre l'adoption en 1947 des articles économiques de la Constitution fédérale. Selon l'article 31bis, "la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des dispositions pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété rurale". Ce principe fut concrétisé dans la loi de 1952 sur l'agriculture, qui mit l'ensemble du secteur à l'abri des lois de l'économie de marché, sans toutefois abolir la concurrence entre producteurs. En matière de formation des prix, l'objectif formulé dans l'ordonnance de 1954 (un domaine de taille moyenne exploité rationnellement devrait fournir un revenu, dit salaire paritaire, comparable à celui d'un ouvrier qualifié) favorisa en premier lieu les exploitants disposant de terres et de capitaux en suffisance et d'un parc complet de machines récentes, qui libérèrent ainsi de la main-d'œuvre. Il mit à l'écart ceux qui avaient un petit domaine ou des méthodes "archaïques".
Bien que fermement soutenus par l'Etat, les prix à la production furent loin de suivre, dans les années 1950, le renchérissement général. Les paysans tentèrent de réagir par des mesures de rationalisation (dans l'après-guerre, la productivité progressa nettement plus vite dans l'agriculture que dans l'industrie) et en augmentant la production, ce qui conduisit à des surplus dans certains secteurs. Au lieu de contingenter, comme dans les années 1930, la production de lait et de porcs de chaque exploitation, les autorités essayèrent alors de contrôler par des contributions les frais croissants de mise en valeur. Pour ne pas désavantager les engraisseurs de veau par rapport aux producteurs de lait, très protégés, les paysans de montagne reçurent dès 1959 des paiements directs à condition de ne plus livrer de lait.
L'accélération des mutations structurelles, le progrès de la mécanisation et le remplacement des domestiques indigènes par des ouvriers agricoles étrangers furent cause d'insécurité chez les paysans et d'un mécontentement qui s'exprima sous la forme de grèves du lait, de destruction de fruits importés (Saxon, 1953) et de grandes manifestations devant le Palais fédéral (1954 et 1961). Les autorités, les stations de recherche et les organisations agricoles officielles conseillèrent aux petits paysans en difficulté de rationaliser leurs exploitations en développant l'élevage des porcs (en ne se limitant plus aux aliments produits sur le domaine), des veaux et de la volaille.
L'énorme augmentation de la production entraîna bientôt de nouveaux problèmes de mise en valeur, particulièrement bien illustrés par la "montagne de beurre" de 1967. Les défenseurs de l'économie libérale exigèrent de plus en plus vivement le remplacement des mesures de soutien des prix par des paiements directs indépendants de la production. L'économiste Henner Kleinewefers proposa ainsi en 1972 que la Confédération, au lieu d'encourager la production de denrées alimentaires que l'on pouvait importer à meilleur marché, affecte les agriculteurs à l'entretien de l'environnement, considéré comme bien public consommable. Jusqu'au milieu des années 1980, l'USP milita avec succès contre une extension des paiements directs aux régions de plaine, par peur que la politique agricole ne passe de ce fait du domaine économique au domaine social.
Le poids croissant, dans les années 1980, de l'opposition paysanne à la politique agricole officielle renforça celui des critiques fondées sur des arguments économiques et écologiques. En votation populaire, les projets de politique agricole ne trouvèrent plus de majorité (arrêté sur le sucre en 1986, arrêté sur la viticulture et initiative des petits paysans en 1989, projets agricoles en 1995). Cependant, la responsabilité des réformes qui débutèrent à la fin des années 1980 revint avant tout à la pression exercée par la politique extérieure. Coïnitiatrice en 1986 du huitième cycle de négociations du Gatt, dit Uruguay Round (Organisation mondiale du commerce), qui visait à libéraliser le commerce mondial des produits agricoles et à démanteler les mesures de soutien étatiques, la Suisse s'engagea à abolir les prix garantis et les subventions à l'exportation. Sous cette double pression, intérieure et extérieure, la politique agricole suisse subit depuis les années 1990 une mutation profonde. En 1996, le peuple, en acceptant le contre-projet à l'initiative populaire "Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature", adopta la "politique agricole 2002" (PA 2002) et ancra dans la Constitution le principe d'une "production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché". Les adaptations (PA 2007 et 2011) entraînèrent notamment la suppression des contingents laitiers (2009). La Confédération a entamé en 2008 des négociations avec l'Union européenne pour un accord de libre-échange agricole; s'il est signé, il nécessitera des mesures d'accompagnement pour la réorientation des exploitations non viables. Bien que la politique agricole ne concerne directement qu'une partie toujours plus minoritaire de la population (en 2008, le secteur primaire fournissait 3,9% des emplois), elle continue d'intéresser l'opinion publique, parce qu'elle est liée au paysage et à l'alimentation, à des émotions et à des conceptions idéologiques, et parce qu'elle reflète toujours un peu les objectifs que s'assigne une société.
Bibliographie
– C. Quartier, Paysans aujourd'hui en Suisse, 1978
– H.W. Popp, Agrarökonomie, 1983
– H. Brugger, Agrarpolitik des Bundes seit 1914, 1992
– W. Baumann, Bauernstand und Bürgerblock, 1993
– P. Moser, Der Stand der Bauern, 1994
– H.W. Popp, Le siècle de la révolution agricole: l'agriculture et la politique agricole suisses au 20e s., 2001 (all. 2000)
Auteur(e): Werner Baumann, Peter Moser / PM