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1 Rechtliche Ausgangslage und Frage
Es stellte sich die Frage, welche Wirkung ein Beschluss der Bundesversammlung erzielt, der nachträglich vom Beschluss der Finanzdelegation (FinDel) abweicht.
Art. 28 Abs. 1 FHG lautet wie folgt:
«Erträgt die Ausführung eines Vorhabens keinen Aufschub, so kann der Bundesrat die Ermächtigung zur Inangriffnahme oder Fortsetzung des Vorhabens schon vor der Bewilligung des erforderlichen Verpflichtungskredites erteilen. Er holt vorgängig die Zustimmung der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte (Finanzdelegation) ein.»
Art. 34 Abs. 1 FHG wiederholt dies für Voranschlags-/Nachtragskredite. In beiden Fällen ist zur nachträglichen Genehmigung durch die Bundesversammlung eine a.o. Session durchzuführen, sofern die Schwelle von 500 Mio. überschritten wird und ein Viertel der Mitglieder eines Rates oder der Bundesrat dies verlangt. Die a.o. Session findet drei Wochen nach dem entsprechenden Begehren statt (Art. 28 Abs. 3 und Art. 34 Abs. 3 FHG).
2 Materialien
Bei der Beratung der Totalrevision des FHG im 2005 wurde im Ständerat diskutiert, was ein abweichender nachträglicher Beschluss der Bundesversammlung für eine Auswirkung haben könnte. Kommissionssprecher LAURI fasste dies wie folgt zusammen:1
«Es wird im Einzelfall festzustellen sein, was die Wirkung einer nachträglichen Nichtgenehmigung ist. Ich persönlich kann mir vorstellen, dass beispielsweise im Bereich der Verpflichtungskredite, soweit sie noch nicht engagiert sind, auf ein Geschäft zurückgekommen werden kann, wenn die Genehmigung des Parlamentes ausbleibt, und dass in anderen Fällen, wo Drittwirkungen entstanden sind, diese nachträgliche Genehmigung einzig einen politischen Charakter hat. Ich lege noch Wert darauf, festzustellen, dass Artikel 28 Absatz 2 nichts anderes ist, als was im meines Erachtens eher problematischeren Bereich der Zahlungskredite in Artikel 34 seit Jahren oder vielleicht seit Jahrzehnten Gesetz ist und zu keinen Problemen geführt hat.»
Bundesrat Merz hielt sodann im Nationalrat Folgendes fest:2
«Es ist nicht so, dass das Parlament hier auf seine Budgethoheit verzichtet, wie gesagt wurde. Es ist so, dass das Parlament diese Budgethoheit in bestimmten Fällen delegiert und im Rahmen seiner Verfahren regelt. Jetzt wird immer wieder gesagt – Herr Weyeneth hat auch wieder darauf hingewiesen –, man habe im Fall Swissair, der ja dieser Debatte zugrunde liegt, eigentlich eine Scheindebatte durchgeführt, man habe gar nichts mehr zu entscheiden gehabt. Faktisch hat Herr Weyeneth weitgehend Recht, aber rechtlich ist es durchaus so, dass das Parlament in jener Situation die Möglichkeit gehabt hätte, die von der Finanzdelegation und vom Bundesrat abgeschlossenen Verträge rückgängig zu machen. Das hätte das Parlament tun können, allerdings natürlich mit den damit verbundenen Folgen. Das Zusammenwirken zwischen Finanzdelegation und Bundesrat in diesen Fragen hat sich in jahrzehntelanger Praxis bewährt; das können Sie auch in der Geschichte der Finanzdelegation nachlesen, die mittlerweile ja über hundert Jahre alt ist. Ich weise auch darauf hin, dass die Finanzdelegation nicht irgendein Organ ist, sondern es ist ein Organ, das proportional zusammengesetzt ist, nach der Stärke der Parteien, die hier im Parlament vertreten sind, und dass das Präsidium alljährlich wechselt.»
Der Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 5. Februar 2010 zur parlamentarischen Initiative «Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen» bietet einen sehr guten Überblick über alle relevanten Aspekte:3
S. 1576 f.:
«Während der Wintersession 2001 [nach dem Swissair-Grounding/der Finanzierung des Redimensionierungskonzepts für die nationale Zivilluftfahrt, 01.067] wurden eine parlamentarische Initiative und verschiedene Motionen eingereicht, die alle das Verfahren der dringlichen Kreditbewilligung in der Weise ändern wollten, dass die Zuständigkeiten des Bundesrates bzw. der Finanzdelegation begrenzt werden. Kredite ab einer bestimmten Höhe sollten nicht mehr von Bundesrat und Finanzdelegation allein freigegeben werden dürfen, sondern in jedem Fall durch die Bundesversammlung vorgängig genehmigt werden müssen. Auf eine genügende demokratische Legitimation von Finanzbeschlüssen von derart grosser Tragweite könne keinesfalls verzichtet werden. Auch die SPK des Ständerates, welche gerade den Entwurf des neuen Parlamentsgesetzes behandelte, griff dieses Anliegen auf und beantragte eine entsprechende Änderung des FHG. Dieser Vorschlag wurde vom Ständerat am 20. März 2002 gemäss Antrag Merz mit 24 zu 15 Stimmen abgelehnt (AB 2002 S 233 [Beginn 227]). Das bisherige Verfahren habe sich bewährt; man solle nicht aufgrund eines einmaligen Spezialfalls eine «Lex Swissair» erlassen. Der Bundesrat müsse in einer ähnlich extremen Situation ein Instrument zum Krisenmanagement in der Hand haben.
Diese Diskussion wiederholte sich bei der Behandlung der Teilrevision des Finanzhaushaltgesetzes (FHG), welche die SPK des Nationalrates in Umsetzung der parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion (01.462. Die demokratische Kontrolle sichern. Änderung des Finanzhaushaltgesetzes) mit Bericht vom 25. März 2004 (BBl 2004 2779) dem Nationalrat unterbreitete. Die Vorlage sah vor, dass für die Bewilligung von Zahlungs- und Verpflichtungskrediten von über 250 Millionen Franken auf jeden Fall die Bundesversammlung zuständig sein sollte, auch wenn es sich um dringliche Kredite handelt. Kredite unter dieser Limite könnten von der Finanzdelegation dringlich beschlossen werden. In seiner Stellungnahme vom 19. Mai 2004 (BBl 2004 2799) sprach sich der Bundesrat gegen die Vorlage aus, in erster Linie, weil seiner Ansicht nach dadurch seine Handlungsfähigkeit eingeschränkt würde. Der Nationalrat folgte jedoch am 2. Juni 2004 mit 150 zu 7 Stimmen seiner Kommission und stimmte deren Erlassentwurf ohne Änderung zu. Der Ständerat hingegen schloss sich der Argumentation des Bundesrates an und entschied sich am 7. Oktober 2004 mit 29 zu 4 Stimmen für Nichteintreten auf die Vorlage. Die Auseinandersetzung wurde im Rahmen der in der Zwischenzeit vom Bundesrat unterbreiteten Vorlage für eine Totalrevision des Finanzhaushaltgesetzes (04.079) weitergeführt. Die Finanzkommission des Nationalrates nahm das Anliegen der SPK auf und setzte sich im Rat am 17. März 2005 mit 88 zu 67 Stimmen durch. Der Ständerat hingegen sprach sich am 13. Juni 2005 gemäss Vorschlag des Bundesrates für eine Beibehaltung des Status quo aus. In der Differenzbereinigung hielt der Nationalrat am 19. September 2005 vorerst mit 92 zu 63 Stimmen an seinem Änderungsvorschlag fest, um dann schliesslich am 3. Oktober 2005 mit 112 zu 48 Stimmen doch auf den Beschluss des Ständerates einzuschwenken.»
S. 1579 f.:
«Das Finanzhaushaltsgesetz (FHG) berechtigt heute den Bundesrat, mit oder ohne Zustimmung der Finanzdelegation (FinDel) der eidgenössischen Räte, finanzielle Verpflichtungen in unbeschränkter Höhe einzugehen, welche der Bundesversammlung zur nachträglichen Genehmigung unterbreitet werden. Nach geltendem Recht muss der Bundesrat der Bundesversammlung derartige dringliche Finanzbeschlüsse erst mit dem nächsten Nachtrag zum Voranschlag oder sogar erst mit der Staatsrechnung zur nachträglichen Genehmigung unterbreiten. Der Entwurf der SPK belässt dem Bundesrat die Zuständigkeit zu dringlicher Kreditsprechung. Er soll aber die vorgängige Zustimmung der FinDel mit Ausnahme von Bagatellfällen immer und nicht nur «wo dies möglich ist» einholen müssen. Falls es sich um ausserordentlich hohe Ausgaben von über 500 Millionen Franken handelt, so kann ein Viertel der Mitglieder eines Rates die Einberufung einer ausserordentlichen Session der Bundesversammlung für die nachträgliche Genehmigung verlangen. … Indem die Bundesversammlung schneller zum Zug kommt, wird sie je nach Umständen des einzelnen Falls in geringerem Ausmass vor ein «fait accompli» gestellt, indem zwar vorläufig freigegebene, aber noch nicht ausgeführte Zahlungen gegebenenfalls noch gestoppt werden könnten. Das Risiko wird vermindert, dass das Parlament bloss noch vollendete Tatsachen nachträglich absegnen kann, was der Glaubwürdigkeit der demokratischen Institutionen in der Öffentlichkeit wenig zuträglich ist.
Eine Kommissionsminderheit möchte, dass dringliche Ausgaben von über 500 Millionen Franken in jedem Fall vorgängig durch die Bundesversammlung beschlossen werden und nicht wie bisher erst nachträglich genehmigt werden können. Die faktische Kompetenzdelegation an die bloss sechsköpfige Finanzdelegation führe dazu, dass Beschlüsse von derart grosser Tragweite keine hinreichende demokratische Legitimation erhielten. Nötigenfalls könne die Bundesversammlung sehr rasch zu einer ausserordentlichen Session einberufen werden. Dieser Antrag wurde mit 16 zu 10 Stimmen abgelehnt.
Der Antrag der Kommissionsminderheit entspricht dem Konzept im Entwurf der SPK vom 25. März 2004 und im Antrag der Finanzkommission des Nationalrates anlässlich der Totalrevision des Finanzhaushaltgesetzes im Jahre 2005 (vgl. Ziff. 1.3.4). Dieses Konzept konnte sich jedoch gegen den entschiedenen Widerstand des Ständerates nicht durchsetzen. Die Kommission betrachtet es daher nicht als sinnvoll, erneut denselben Vorschlag vorzulegen. Zudem anerkennt die Kommission, dass Notsituationen vorstellbar sind, in welchen derart rasch entschieden werden muss, dass auch eine rasche Einberufung der Bundesversammlung zu einer ausserordentlichen Session nicht abgewartet werden kann, um grossen Schaden für das Land abwenden zu können.»
Der Bundesrat unterstützte in seiner Stellungnahme vom 21. April 20204 zu diesem Bericht die Kommissionsmehrheit und hielt u. a. Folgendes fest:
S. 2805:
«Der Bundesrat ist der Ansicht, dass sich die geltende Regelung dieser Befugnisse in der Bundesverfassung und im FHG grundsätzlich bewährt hat. Er geht ferner davon aus, dass jede Gewalt ihre Kompetenzen nach Treu und Glauben ausübt. Auch die SPK-N anerkennt in ihrem Bericht vom 5. Februar 2010 zur parlamentarischen Initiative, dass der Bundesrat seine Kompetenzen in ausserordentlichen Lagen im grossen Ganzen mit Zurückhaltung wahrnimmt (Bericht der Kommission, Ziff. 2.1). Der Bundesrat hat aber auch durchaus ein gewisses Verständnis dafür, dass bestimmte Aspekte der Ausübung dieser Befugnisse und deren Folgen geregelt werden sollen. Dabei ist jedoch unbedingt darauf zu achten, dass die Balance zwischen den Handlungsmöglichkeiten des Bundesrates einerseits und der Kontrolle durch die Bundesversammlung andererseits gewahrt bleibt. Zentral ist, dass die Exekutivkompetenzen, welche die Bundesverfassung dem Bundesrat einräumt, nicht eingeschränkt werden. Es kann nur darum gehen, die Ausübung dieser Kompetenzen zu regeln. Auch mit der neuen Regelung muss der Bundesrat weiterhin in der Lage sein, in einer ausserordentlichen Situation zeit- und situationsgerecht zu handeln. Die von der SPK-N vorgeschlagene Regelung trägt diesem Anliegen des Bundesrates mehrheitlich Rechnung. Der Bundesrat widersetzt sich daher dem Vorschlag der SPK-N nicht.»
S. 2811:
«Im Kern führt der Vorschlag der Kommissionsminderheit zur praktisch vollständigen Abschaffung des kreditrechtlichen Dringlichkeitsverfahrens für Beträge über 500 Millionen Franken. Eine mehr theoretische Ausnahme besteht lediglich für Aufwände oder Investitionsausgaben, die bereits durch einen Verpflichtungskredit gedeckt sind. In solchen Fällen wird aber ohnehin die Voraussetzung der Dringlichkeit nicht erfüllt sein. Nach Auffassung des Bundesrates beeinträchtigt der Antrag der Kommissionsminderheit in ganz offensichtlicher und erheblicher Weise die staatliche Handlungsfähigkeit in Krisenzeiten. Dieser Antrag ist daher nachdrücklich abzulehnen.»
4 BBl 2010 2803 ff.
3 Literatur
Soweit der Bundesrat bereits rechtliche Verpflichtungen eingegangen ist, kann gemäss dem früheren stellvertretenden Direktor des Bundesamts für Justiz Luzius Mader5 die Bundesversammlung ihre nachträgliche Genehmigung eigentlich nicht verweigern. Ihr allfällig abweichender Entscheid wäre vom Bundesrat als Auftrag zu verstehen, allfällige rechtliche Verpflichtungen, die gültig zustande gekommen sind – soweit überhaupt praktisch möglich – wieder aufzulösen, so dass der Entscheid des Parlaments für die Zukunft möglichst zum Tragen kommen kann. Denselben Standpunkt vertritt Stefan Koller, der Fachsekretär der Finanzkommissionen6.
Lienhard/Mächler/Zielniewicz7 gehen in dieselbe Richtung. Sie stufen einen abweichenden nachträglichen Beschluss der Bundesversammlung aber «nur» als politische Rüge an die Adresse der FinDel ein.
Weitere Autorinnen und Autoren, insbesondere in den Standardkommentaren zur parlamentarischen Budgethoheit nach Art. 167 BV8, äussern sich nicht zur Wirkung eines abweichenden nachträglichen Beschlusses der Bundesversammlung. Es behauptet soweit ersichtlich aber niemand, dass der Bundesrat aus rechtlichen Gründen nach der Zustimmung durch die FinDel zuwarten muss, bis ein Beschluss des gesamten Parlaments vorliegt. Auch wird klar erkennbar, dass der Bundesrat in Krisensituationen schnell handeln können muss.
5 LUZIUS MADER, Aushöhlung des Budgetrechts in Krisenzeiten? Die Fälle Swissair und UBS, in: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht - Staatshaftung - öffentliches Dienstrecht, Bern 2010, S. 114 f.
6 STEFAN KOLLER, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basler Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002, Basel 2014, Art. 51 N 28.
7 ANDREAS LIENHARD/AUGUST MÄCHLER/AGATA ZIELNIEWICZ Öffentliches Finanzrecht, Bern 2017, S. 377.
8 Vgl. THOMAS STAUFFER/ULRICH CAVELTI, St. Galler Kommentar Die Schweizerische Bundesverfassung, 3. Auflage, Basel 2014, Art. 167 N 21 ff.; GIOVANNI BIAGGINI, OF-Kommentar Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Auflage, Zürich 2017, Art. 167 N 8; RETO HÄGGI FUHRER/MICHAEL MERKER, Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 167 N 26; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation, Zürich 1980, S. 209 und 211; RALPH TRÜMPLER, Das Bundesgesetz über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen – Palliation mit klingendem Namen, SJZ 108 (2012), S. 316, der sogar eine blosse Pflicht zur Konsultation der FinDel bevorzugt hätte.
4 Erkenntnisse und Schlussfolgerungen
Der Bundesrat als Exekutivorgan muss in Notsituationen handlungsfähig sein, um gewichtige öffentliche Interessen, z. B. die öffentliche Sicherheit und Gesundheit und die zivile Landesversorgung, wahren zu können. Notsituationen können nicht nur ein rasches juristisches Vorgehen, v. a. mittels direkt auf die BV gestützte Notverordnungen, sondern auch ein schnelles finanzielles Eingreifen des Bundesrats erfordern. Dafür wurde das Dringlichkeitsverfahren im FHG geschaffen, in dessen Rahmen die FinDel dem Bundesrat die Kredite für Verpflichtungen und Zahlungen innert kürzester Zeit bewilligen kann. Gestützt auf die demokratisch legitimierten Art. 28 und 34 FHG übernimmt die FinDel dabei die Funktion des Parlaments.
Der Bundesrat muss die zeitliche und sachliche Dringlichkeit seines Handelns, die Höhe des Kredits sowie die Modalitäten des Kredits und des anschliessenden Vollzugs in seinem Antrag an die FinDel eingehend begründen. Er hat darzulegen, dass eine Situation vorliegt, in der er – gestützt auf die vorhandenen Informationen – finanziell derart rasch handeln muss, dass eine Einberufung der Bundesversammlung selbst zu einer a.o. Session nicht abgewartet werden kann. Er hat auch aufzuzeigen, wie er die finanziellen Risiken für die Eidgenossenschaft den Umständen entsprechend möglichst geringhält.
Dies alles ergibt sich aus der Pflicht des Bundesrats bei seinen Dringlichkeitsmassnahmen stets verhältnismässig zu handeln und somit seine Not-/Dringlichkeitskompetenzen möglichst schonend auszuüben.
Das Verhältnis zwischen der Bewilligung durch die FinDel und der nachträglichen Nicht- oder nur teilweisen Genehmigung durch das Parlament wird in den Art. 28 und 34 FHG nicht ausdrücklich geregelt. Aufgrund der Materialien und Literaturstellen ergibt sich Folgendes:
- Liegt die Bewilligung der FinDel vor, so darf der Bundesrat den bewilligten Kredit sofort einsetzen. Wäre dies nicht möglich, so würde die bundesrätliche Handlungsfähigkeit in Krisenzeiten erheblich beeinträchtigt und widerspräche dem Willen des Parlaments, als es das FinDel-Verfahren im 2010 punktuell revidierte.
- Lehnt das Parlament den von der FinDel bewilligten Kredit nachträglich teilweise oder vollständig ab, so muss im Einzelfall eine Gesamtschau aller juristischen, finanziellen und wirtschaftspolitischen Folgen vorgenommen werden:
- Wurde der Kredit bereits vollständig eingesetzt und liesse sich dessen Einsatz nur noch mit einem für den Bundeshaushalt unverhältnismässigen finanziellen Aufwand oder sonstigen Nachteilen für die Eidgenossenschaft rückgängig machen, so ist der Beschluss des Parlaments als politische Rüge an die FinDel und den Bundesrat zu betrachten.
- Besteht für den Bundesrat ein wirklicher Handlungsspielraum, insbesondere wenn (i) ein Verpflichtungs- oder Voranschlagskredit noch nicht ausgeschöpft ist, (ii) das gesamte Notfallkonzept des Bundesrats nicht ausgehebelt würde (z. B. kein gegenwärtiger oder zukünftiger Vertrauensverlust in das Handeln des Bundesrats entstünde) und (iii) keine wesentlichen finanziellen Folgen für den Bundeshaushalt oder die Volkswirtschaft drohen, so muss der Bundesrat versuchen, den Beschluss des Parlaments umzusetzen. Ein wirklicher Handlungsspielraum wird erfahrungsgemäss aber kaum je vorliegen. Politisch relevante Dringlichkeitsverfahren betreffen immer Verpflichtungs-/Voranschlagskredite in Milliardenhöhe, die durch exogene Faktoren bedingte Unterstützungs- und Rettungsaktionen von gesamtwirtschaftlicher Tragweite finanzieren und die in ein nicht aufteilbares Gesamtkonzept eingebettet sind (Covid-19-Kredite, Axpo-Kreditlinie, diverse Rettungen von Flug- oder flugnaher Unternehmen, Vermeiden des Niedergangs der UBS 2008). Letztendlich wird es also auch hier auf das Vorliegen einer politischen Rüge hinauslaufen.
- Wurde der Kredit bereits vollständig eingesetzt und liesse sich dessen Einsatz nur noch mit einem für den Bundeshaushalt unverhältnismässigen finanziellen Aufwand oder sonstigen Nachteilen für die Eidgenossenschaft rückgängig machen, so ist der Beschluss des Parlaments als politische Rüge an die FinDel und den Bundesrat zu betrachten.
Letzte Änderung 01.09.2023