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Eine kleine Gruppe wirtschaftsliberaler Pioniere erfindet nach der Mitte des 19. Jahrhunderts die Schweiz neu, als zukunftsgerichtetes und entwicklungsfähiges Staatswesen, infrastrukturell à jour und finanziell unabhängig. Dazu brauchen sie nicht viel länger als ein gutes Jahrzehnt. Dieses Zeitfenster ist die grosse Bühne Alfred Eschers (1819–1882). Wie kein anderer Politiker und Wirtschaftsführer stösst der Zürcher Escher den jungen Bundesstaat von 1848 an und wird zum Schöpfer der modernen Schweiz. Meilensteine seiner politischen und unternehmerischen Karriere zeichnen im folgenden die dynamischen Entwicklungen ebenso nach wie die drängendsten Fragen jener frühen Schweizer Pionierzeit.
Grosse Zeit des Grossbürgers
Seine begüterte Herkunft, seine geistigen Voraussetzungen, sein leidenschaftlicher Idealismus und sein entschiedener Wille haben Eschers aussergewöhnliche politische Karriere beflügelt. Persönliche Eigenschaften und Attribute und namentlich die ausgesprochene Fähigkeit, radikal-liberale Netzwerke zu knüpfen, bringen den 28jährigen mit der Wahl zum Vizepräsidenten (1846) und zum Präsidenten des Grossen Rates (1847) zunächst an die Spitze des Kantons Zürich. Zu diesen legislativen Aufgaben kommt 1848 die Wahl in den Regierungsrat. Der kometenhafte politische Aufstieg im Kanton Zürich findet seine Entsprechung auf eidgenössischer Ebene: mit der Wahl in den Nationalrat (Oktober 1848), zu dessen Vizepräsidenten (November 1848) und schliesslich zu dessen Präsidenten (April 1849). Damit ist der Zürcher Politiker mit 30 Jahren erstmals höchster Schweizer. Noch drei weitere Male wird Escher zum Nationalratspräsidenten gewählt werden, wobei er die Wahl einmal aus gesundheitlichen Gründen nicht annehmen wird.
Eschers politische Karriere korreliert mit Umständen und Konstellationen. Der junge Bundesstaat mit seiner repräsentativen Demokratie bietet Escher eine Plattform, die ideal auf ihn zugeschnitten ist. Damals herrschen im Parlament klare Verhältnisse, die Regierung ist nicht auf Konkordanz ausgerichtet, Referendum und Initiative sind als demokratische Volksrechte noch in weiter Ferne. Sein beispielloser Aufstieg in Politik und Wirtschaft, die Kumulation und Verflechtung seiner wirtschaftlichen Machtpositionen und politischen Ämter, nicht zuletzt sein patronaler Auftritt, der jeder Diskussion den Weg vorzeichnet, charakterisieren Escher als Grossbürger. Dabei tritt er just in jenen Jahren auf die Bühne schweizerischer Öffentlichkeit, als die letzte und vielleicht grösste Stunde des Schweizer Grossbürgertums geschlagen hat.
In seinem Erfolgsjahrzehnt, das von den frühen 1850er Jahren bis Mitte der 1860er Jahre dauert, stürzt sich Escher auf die drängenden Fragen der Zeit. In diese Spanne fallen seine aussenpolitischen Erfolge im Neuenburger- und Savoyerhandel, wirtschafts- und kulturpolitische Weichenstellungen, etwa der Eisenbahnentscheid für private Gesellschaften und gegen öffentlich-rechtliche Strukturen oder der Entscheid für das Polytechnikum (heute ETH Zürich). Und in diesen Jahren realisiert Escher auch grosse wirtschaftliche Schöpfungen: die Nordostbahn (heute SBB), die Kreditanstalt (Credit Suisse) und die Rentenanstalt (Swiss Life). Dank seiner starken Hausmacht als Politiker und seinen Möglichkeiten als Wirtschaftsführer kann er im jungen Bundesstaat seine Konzeptionen grösstenteils durchsetzen und auch unpopuläre Entscheide fällen oder erwirken. Er hat keine Berührungsängste und führt Politik und Wirtschaft zusammen, wo sie seiner Meinung nach zusammengehören. Mit Corporate-Governance-Fragen muss er sich nicht herumschlagen. Es ergeben sich im jungen Bundesstaat Konstellationen und Szenarien, die heute unvorstellbar, ja unmöglich sind, etwa die Kumulation von legislativen und exekutiven Ämtern oder von Politmandaten und wirtschaftlichen Führungspositionen.
Föderalismus wider Willen
Die grosse Herausforderung, die sich der Eidgenossenschaft 1847/48 im Anschluss an den Sonderbundskrieg stellt, betrifft die Ausgestaltung des neu zu konzipierenden schweizerischen Staatswesens, namentlich dessen verfassungsmässige Grundlage. Wiewohl sich Escher bereits in der zweiten Hälfte der 1840er Jahre auf eidgenössischer Ebene als politische Grösse profiliert, verfügt er in der Übergangsphase vom alten eidgenössischen Staatenbund zum neuen schweizerischen Bundesstaat machtpolitisch noch nicht über jenen dominanten Einfluss, den er nur wenig später – vor dem Hintergrund seiner zusätzlichen wirtschaftlichen Positionen – auf kantonaler wie auf eidgenössischer Ebene ausspielen kann. Dies dokumentieren die Diskussionen um die neue Bundesverfassung, die massgeblich Anfang 1848 einsetzen und im Sommer beendet sind. In entscheidenden Aspekten kann sich Escher mit seinen Vorstellungen hier nicht durchsetzen. Etwa bei der Frage, ob die Legislative des neuen Bundesstaates aus einer oder aus zwei Kammern bestehen soll. Entsprechend seinen damals radikalen Positionen setzt sich Escher anfänglich für einen strikten Zentralstaat ein. Folgerichtig bekämpft er die Errichtung eines Ständerats als kleiner Kammer. Jegliches Nachgeben in Richtung einer föderalistischen Lösung ist ihm zuwider. Es ist nicht sein Ziel, sich mit den konservativen Verlierern von 1847 zu versöhnen: Er will nicht den grösstmöglichen Konsens, er will grösstmögliche Modernisierung. Er will keine retardierenden Elemente, sein radikaler Übermut verlangt Fortschritt pur. Doch damit provoziert Escher nicht nur das katholisch-konservative Lager, sondern auch die reformierten Konservativen und selbst liberale Kräfte, denen die Idee des escherschen Einheitsstaates zu weit geht.
Heute sind wir froh, dass sich der jungradikale Escher mit seinem zentralistischen Überschwang nicht durchsetzen konnte. Denn die von ihm damals verschmähten Kompromisse haben letztlich das Fundament des neuen Bundesstaates ganz entscheidend gestärkt und den wirtschaftspolitischen Aufbruch erst ermöglicht. Escher selbst streift seine radikal-zentralistischen Intentionen zusehends ab und wird bereits in den frühen 1850er Jahren zur Personifikation des Schweizer Wirtschaftsliberalismus. Man kann es auch anders sagen: Die Bundesverfassung in der Kompromissform von 1848 fundiert à la longue die staatspolitische Stabilität, und erst auf dieser Grundlage kann Escher die Erfolgsgeschichte Schweiz schreiben.
Infrastrukturprojekte mit Jahrhundertwirkung
Zum Kristallisationspunkt der politischen Diskussionen entwickeln sich in den frühen 1850er Jahren das Eisenbahn- und das Hochschulprojekt: Sollen Private oder der Staat Bahnlinien und Bahnhöfe bauen und betreiben? Und braucht die Schweiz eine eidgenössische Universität oder Hochschule? Und wo soll diese lokalisiert sein? Diese Fragen sind mit grundsatz- und lokalpolitischem Sprengmaterial angereichert, mit weiten Perspektiven wie auch mit kleinräumigem Kirchturmgeist. Überblickt man die Entwicklung, welche die beiden Projekte im Parlament ab 1849 bis zum Entscheid der Räte 1852/54 durchlaufen, tritt Eschers Handschrift deutlich hervor. Die Eisenbahn- und die Hochschulfrage stehen idealtypisch für die grundsatzpolitische Position, zu der Escher in den frühen 1850er Jahren findet. Und sie illustrieren Eschers Verständnis von Staat und Wirtschaft.
Escher, der anfänglich noch nicht Position für oder gegen den Staatsbau bezieht und auch über keinerlei nennenswerte Kompetenzen in Eisenbahnfragen verfügt, ist zunächst nicht in der Lage, sachlich begründete Präferenzen zu formulieren. Allerdings erkennt er schon 1849, dass Handeln dringend nottut, denn die Schweiz drohe umfahren zu werden und das traurige Schicksal einer europäischen Einsiedelei zu erleiden. Seine Erfahrungen mit den Abläufen von politischen Geschäften im eidgenössischen Parlament und seine Einschätzung, dass die mit dem Eisenbahnprojekt verbundenen Befindlichkeiten zwangsläufig zu regional- und lokalpolitisch gefärbten Abstimmungsergebnissen führen würden, lassen ihn beim Staatsbau bald Defizite orten. Ein wichtiger Grund in Eschers Entscheidungsfindung ist der Faktor Zeit. Dieser ist in seinen Augen beim staatlichen Bau der Eisenbahn nicht im erforderlichen Sinn gewährleistet. Nur die den Marktkräften ausgesetzten privaten Eisenbahngesellschaften scheinen ihm in der Lage zu sein, den Rückstand des schweizerischen Eisenbahnprojekts gegenüber dem Ausland aufzuholen.
Nachdem er diese Position gefunden hat, krallt er sich in sie hinein und verficht sie mit diplomatischem Geschick und unerbittlicher Härte. Die Folge ist, dass es Escher 1852 gelingt, die Mehrheit des eidgenössischen Parlaments für die privatwirtschaftliche Lösung des Eisenbahnprojekts zu gewinnen. Und dies ist ein Jahrhundertentscheid: Der Eisenbahnbau in der Schweiz wird durch die Beschlüsse vom Sommer 1852 richtiggehend entfesselt. Das Tempo, mit dem nun Eisenbahnlinien errichtet werden, die Dynamik, mit der der Eisenbahnbau die industrielle Entwicklung beschleunigt und die Volkswirtschaft belebt, bestätigen auch im Rückblick die Richtigkeit der Positionen, die Escher Mitte des 19. Jahrhunderts bezogen hatte. An dieser grundsätzlichen Einschätzung ändern alle finanziellen Turbulenzen, in welche die Eisenbahngesellschaften in der Folge geraten, ebenso wenig wie die zahlreichen Übernahmekämpfe oder die Tatsache, dass die meisten Gesellschaften von ausländischem Kapital kontrolliert sind und schliesslich zu Beginn des 20. Jahrhunderts verstaatlicht werden.
Ähnlich weitreichend sind die Weichenstellungen in der Hochschulfrage, die mit Fallstricken aller Arten verknüpft ist. Auch hier findet Escher die denkbar beste Lösung: Er entflechtet den Entscheid in dieser Sache zeitlich von jenem über das Eisenbahnprojekt. Mit der Entlastung des Staates vom Eisenbahnbau kann er aufzeigen, dass die Bundeskasse in der Lage sei, das Grossprojekt Hochschule zu finanzieren. Denn Geld auszugeben, das man nicht hat, ist im damaligen Kontext beängstigend. Schliesslich überzeugt Escher die Mehrheit seiner liberalen Freunde davon – die zentralistischen Radikalen hat er in dieser Sache grundsätzlich auf seiner Seite –, dass die Errichtung einer eidgenössischen Hochschule und damit auch die Modernisierung der Bildung für den Erfolg der Schweiz entscheidend seien. Dieser weitere Jahrhundertentscheid begründet den Forschungsplatz Schweiz.
Bund oder Kantone, Staat oder Private?
Diese beiden für die Entwicklung der jungen Schweiz so hochbedeutenden infrastrukturellen Vorhaben – Eisenbahnbau und Polytechnikum – bringen Escher in eine schwierig zu balancierende politische Lage. So verstehen breite Kreise nicht, warum der ursprüngliche Erzzentralist in der Eisenbahnfrage vehement und kompromisslos hinter einer föderalistisch-privatwirtschaftlichen Lösung steht, während er gleichzeitig in der Hochschulfrage als Bannerträger zentralistischer Bundesinteressen voranmarschiert. Tatsächlich musste im jungen Bundesstaat das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen und auch zwischen Staat und Privatwirtschaft geklärt werden. Welche Kompetenzen sollen auf Bundesebene angesiedelt sein und welche auf Ebene der Kantone? Welches sind die Aufgaben des Staates und welches die Aufgaben der Privatwirtschaft? Gerade die beiden Sachfragen Eisenbahnbau und Hochschule illustrieren Eschers politisches Verständnis von Staat und Gesellschaft: Während die Radikalen einen zentralistischen Staat anstreben, setzt der zusehends zur wirtschaftsliberalen Personifikation mutierende Escher grundsätzlich auf Föderalismus. Davon nimmt er jene Aufgaben aus, die aus seiner Sicht zwingend landesweit geregelt werden müssen, etwa das Münzwesen, die Zollverwaltung oder eben die eidgenössische Hochschule. Daneben will er weitgehende Kompetenzen bei den Kantonen belassen, etwa die Steuern.
Was die Frage des Verhältnisses zwischen Staat und Privatwirtschaft betrifft, so entwickelt Escher ein Verständnis, das seinen grossbürgerlichen Habitus erkennen lässt. Eine Verteufelung des Staates liegt ihm ebenso fern wie die absolute Verherrlichung der privaten Verantwortung und der Liberalität. Die Gleichung «mehr Freiheit, weniger Staat» ist nicht die Forderung der wirtschaftsliberalen Pioniere des jungen Bundesstaates. Eschers Vorstellung geht vielmehr dahin, dass alle Aufgaben, die der Staat adäquater lösen kann als die Privatwirtschaft, in die öffentliche Hand gehören. Wo aber die Privatwirtschaft effizientere und bessere Lösungen als der Staat erzielen kann, soll sie es tun. Der klugen Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen und zwischen öffentlicher und privater Hand verdankt der junge Bundesstaat seinen phänomenalen Leistungsausweis. Doch nicht alles verläuft ohne Eigennutz: Gemäss dem Eisenbahngesetz von 1852 vergeben die Kantone die Bewilligungen zum Bau neuer Bahnstrecken. So bleiben die eidgenössischen Parlamentarier, auf die der Entscheid zurückgeht, am Ball. Denn mehr als die Hälfte aller National- und Ständeräte sind zugleich Regierungs- oder Kantonsräte. Indem sie also der Privatwirtschaft den Bau der Bahnen überlassen, können sie selbst als Unternehmer auftreten oder sich als Investoren an Bahngesellschaften beteiligen. Wer will es ihnen verübeln?
Lange geht alles gut. Wirtschaftlicher Aufschwung, Gründung neuer Unternehmen, Schaffung von Arbeitsplätzen, steigende Börsenkurse, Lust am Spekulieren – auch beim Mann von der Strasse – tun das Ihre. Dann kommt 1869 die Niederlage der Liberalen in Zürich. Diese markiert eine politische Zäsur: Demokratische Umwälzungen finden bald auch in anderen Kantonen statt. Über Zwischenschritte kommt es schliesslich 1874 zur Revision der Bundesverfassung. Neu eingeführt wird das Referendum für Bundesgesetze, das Volksrecht der Verfassungsinitiative folgt 1891. Die politische Grundstruktur der Schweiz verändert sich. Die vom Grossunternehmertum geprägte junge Schweiz von 1848 erhält ab Ende der 1860er Jahre ein neues Gesicht. Die Interessen breiterer Volksschichten finden in neuen demokratisch-politischen Gruppierungen ihre Auffangbecken. Die direkte Herrschaft des Volks in der Politik nimmt ihren Anfang und wird zum Wesenselement der neuen schweizerischen Demokratie.
Zusehends verlagern sich Kompetenzen von den Kantonen zum Bund, während in anderen Bereichen der Staat sukzessive Kompetenzen an sich zieht, die zuvor der Privatinitiative überlassen waren. Dadurch verschwinden Elemente jenes grosskapitalistisch und grossbürgerlich geprägten Modells, das dem jungen Bundesstaat von 1848 während knapp zwei Jahrzehnten eine tragfähige Grundlage gegeben hat – und aus dem Kleinbürgertum steigt ein neuer Politikertypus auf: Zusehends drängen auch Juristen nach oben. Und sie alle wollen Karriere machen und müssen, da sie von der Politik leben, wieder gewählt werden. Entsprechend schwindet der Einfluss grossbürgerlich-liberaler Unternehmerpolitiker. In diesem Klima ist für einen politischen und wirtschaftlichen Machtpol, wie Escher ihn verkörpert, kein Platz mehr.
Unter dem Titel «Aufbau des Bundesstaates, politische Flüchtlinge und Neutralität» ist Ende 2012 im Verlag NZZ-Libro der vierte Band der von Joseph Jung im Auftrag der Alfred-Escher-Stiftung herausgegebenen Korrespondenz des Schweizer Politikers und Wirtschaftsführers erschienen. Rund 80 Briefe (von insgesamt 454 überlieferten) dokumentieren in gedruckter Form mit einem kritischen Kommentar versehen die Ansichten und Positionen, die Escher in den schweizerischen Aufbruchjahren zwischen 1848 und 1852 vertreten hat.
Rundum von Monarchien umgeben und von ausländischen Flüchtlingen als liberaler Hort geschätzt, war der junge Bundesstaat in jener entscheidenden Phase damit beschäftigt, sich selbst zu erfinden – und nebst einer tragfähigen politischen Struktur unter anderem ein Verkehrsnetz aufzubauen, zu dem Escher mit seinem Support für das Eisenbahngesetz von 1852 massgeblich beigetragen hat. Dieser Aspekt bildet denn gemeinsam mit Fragen rund um die konkrete Ausgestaltung des Bundesstaates und dessen Verhältnis zu seinen Nachbarländern auch einen thematischen Schwerpunkt des Bandes.
Mit ihren Veröffentlichungen verfolgt die Stiftung das Ziel, den dynamischen Impetus und den von Escher verkörperten Pioniergeist der schweizerischen Gründerzeit gegenwartsbezogen zu interpretieren. Durchaus sinnig also, dass die Alfred-Escher-Stiftung parallel zu den gedruckten Bänden – geplant sind insgesamt deren sechs – eine beispielhafte Online-Edition vorantreibt, die auf einer interdisziplinären Kooperation von Historikern, Webdesignern und Computerlinguisten beruht und zurzeit Zugang zu rund 500 der 8000 identifizierten Briefe von und an Escher bietet; der Gesamtbestand soll sukzessive bis 2016/17 abrufbar sein (http://www.briefedition.alfred-escher.ch/). (CM)