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Glaubt man manchen renommierten Medien und Experten, so sind die jüngsten Wahlen in Israel ein Vorzeichen für den Niedergang der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit in diesem Land, denn die neue Regierung hat grundlegende Rechtsreformen gefordert, um die ihrer Meinung nach zu weit gehenden Entscheidungen des Obersten Gerichtshofs zu korrigieren.
von Alex Safian
An der Spitze der Reformbewegung steht der neue Justizminister Yariv Levin, der früher stellvertretender Vorsitzender der israelischen Anwaltskammer war und von seinen Kollegen zweimal zum Knessetsprecher gewählt wurde. Levin erklärte vor den Wahlen, dass es sein Ziel sei, die „Herrschaft der Richter“ zu beenden und die Rolle des Generalstaatsanwalts zu begrenzen:
„Der Zustand der ‚richterlichen Herrschaft‘ ist keine Demokratie“, sagte Levin dem Armeeradio und fügte hinzu, dass „die Zeit für eine klare Gesetzgebung gekommen ist, um die Befugnisse des Generalstaatsanwalts zu definieren, der beraten und nicht anstelle der Regierung Entscheidungen treffen und ihr nicht diktieren soll.“
Nach den Wahlen erläuterte Levin bei einer Pressekonferenz in der Knesset weitere Einzelheiten des Reformplans und erklärte, dass der Oberste Gerichtshof weiterhin eine begrenzte Befugnis hätte, Gesetze zu kippen. Die Reaktion der Medien auf den Reformplan war heftig. Der Kolumnist der „New York Times“ und regelmässige Israel-Kritiker Thomas Friedman zum Beispiel behauptete:
„Netanjahus Koalition hat auch die wichtigen unabhängigen Institutionen angegriffen, die Israels Demokratie untermauern und unter anderem für den Schutz von Minderheitenrechten verantwortlich sind. Das heisst, das Gerichtssystem der unteren Instanzen, die Medien und vor allem der Oberste Gerichtshof, den Netanjahu und seine Verbündeten unter die politische Kontrolle der Rechten bringen wollen.“
Ein Leitartikel der New York Times mit dem Titel „The Ideal of Democracy in a Jewish State Is in Jeopardy“ (Das Ideal der Demokratie in einem jüdischen Staat ist in Gefahr) prangerte die neue Regierung an:
„Zu den Zielscheiben der neuen Führer gehört der Oberste Gerichtshof Israels, der in Ermangelung einer nationalen Verfassung dazu dient, die Massnahmen der Regierung gegen internationales Recht und die eigenen Traditionen und Werte des israelischen Staates abzuwägen. Die Nationalisten würden diese Autorität beschneiden, indem sie sich selbst die Befugnis geben, Entscheidungen des Obersten Gerichtshofs ausser Kraft zu setzen.“
Viele Nachrichtenmeldungen wiederholten diese Behauptungen, wie z.B. ein Bericht der Los Angeles Times, der einen israelischen Analysten zitierte, der behauptete, die Reformen würden „die Justiz politisieren und die Kontrolle und das Gleichgewicht schwächen, die zwischen den Regierungsorganen bestehen und als grundlegende Bestandteile der israelischen Demokratie dienen“.
Einige pensionierte Richter des Obersten Gerichtshofs äusserten sich ebenfalls sehr kritisch über den Plan. So erklärte beispielsweise Menachem Mazuz, im Falle der Umsetzung der Reformen: „Mir ist in der politikwissenschaftlichen Literatur nichts bekannt, womit man ein solches Land als Demokratie bezeichnen könnte.“ Der ehemalige Präsident des Obersten Gerichtshofs, Aharon Barak, nannte es gar „einen Krieg gegen die Demokratie“.
Ist dieser Sturm der Entrüstung gerechtfertigt? Sind richterliche Kontrolle und praktisch uneingeschränkte richterliche Macht in parlamentarischen Demokratien wirklich die Norm, wie die Kritiker behaupten? Und gibt es noch andere ehemalige Richter des Obersten Gerichtshofs, die vielleicht mit den Reformen einverstanden sind?
Die Frage der Aufhebung, Einschränkung oder Beendigung der gerichtlichen Kontrolle
Ein oberstes Gericht ohne unbegrenzte Befugnis zur Aufhebung von Gesetzen ist nicht unbedingt ungewöhnlich. Im Vereinigten Königreich zum Beispiel – einer der einflussreichsten parlamentarischen Demokratien der Welt und dank des Palästina-Mandats das von der israelischen Regierung übernommene Modell – ist das Parlament der oberste Richter. Auf der Website des britischen Parlaments heisst es dazu:
„Die parlamentarische Souveränität ist ein Grundsatz der britischen Verfassung. Er macht das Parlament zur obersten Rechtsinstanz im Vereinigten Königreich, die jedes Gesetz erlassen oder aufheben kann. Im Allgemeinen können die Gerichte die Gesetzgebung des Parlaments nicht ausser Kraft setzen, und kein Parlament kann Gesetze erlassen, die künftige Parlamente nicht ändern können. Die parlamentarische Souveränität ist der wichtigste Teil der britischen Verfassung.“
Im Einklang mit diesem Grundsatz der „parlamentarischen Souveränität“ heisst es auf der Website des Obersten Gerichtshofs des Vereinigten Königreichs:
„Im Gegensatz zu einigen Obersten Gerichtshöfen in anderen Teilen der Welt ist der Oberste Gerichtshof des Vereinigten Königreichs nicht befugt, vom britischen Parlament verabschiedete Gesetze zu „streichen“. Es ist die Aufgabe des Gerichts, das Recht auszulegen und gegebenenfalls weiterzuentwickeln, und nicht, die allgemeine Politik zu gestalten.“
Bis Oktober 2009 gab es im Vereinigten Königreich nicht einmal einen Obersten Gerichtshof, sondern der Berufungsausschuss des House of Lords war das höchste Gericht des Landes.
Mit anderen Worten, die Kritiker erheben den erstaunlichen Vorwurf, dass die israelische Demokratie ernsthaft bedroht wäre – so Mazuz‘ Drohung -, wenn das Land dem Vereinigten Königreich ähnlicher würde.
Im Gegensatz zu den Darstellungen, die die vorgeschlagene Justizreform als gefährlich und beispiellos bezeichnen, ist das Gegenteil der Fall: Es war die Erfindung des richterlichen Überprüfungsrechts durch das Gericht, die beispiellos war. Die Reformen würden lediglich teilweise den Status quo von vor 1992 wiederherstellen.
In jenem Jahr verkündete der aktivistische Richter und spätere Präsident des Obersten Gerichtshofs, der bereits erwähnte Aharon Barak, überraschend, dass die Verabschiedung bestimmter „Grundgesetze“ durch die Knesset dem Obersten Gerichtshof das Recht gegeben habe, die Knesset zu überstimmen und den Richtern das zu geben, was Barak als „nicht konventionelle Waffen“ bezeichnete.
Laut dem damaligen Abgeordneten Michael Eitan dachte damals jedoch niemand daran, dass die Knesset mit der Verabschiedung dieser Gesetze eine Verfassung und damit ein Recht auf gerichtliche Überprüfung durch das Gericht schaffen würde:
„Es ist das erste Mal, dass ich höre, dass ein Land rückwirkend eine Verfassung bekommen kann. Zum Zeitpunkt der Gesetzgebung wussten die Mitglieder der Knesset nicht, dass sie eine Verfassung für den Staat Israel verabschiedeten, und auch sonst niemand… In einem Urteil kombinierte der Oberste Gerichtshof zwei Fehler: Er erklärte, dass wir eine Verfassung haben und dass der Gerichtshof von nun an auch die Zuständigkeit hat, Gesetze der israelischen Knesset für nichtig zu erklären.“ („Judicial Review, a Comparative Perspective: Israel, Canada, and the United States,“ 31 Cardozo Law Review 2393 [2010] at 2422.)
Baraks Eifer, solche juristischen Waffen zu erfinden und einzusetzen, veranlasste Richard Posner, den berühmten Wissenschaftler und ehemaligen Bundesrichter, ihn als „aufgeklärten Despoten“, „juristischen Freibeuter“ und „Amtsmissbraucher“ zu kritisieren.
Diese Mittel wurden erstmals vom Obersten Gerichtshof in der Rechtssache United Mizrahi Bank gegen Migdal Cooperative Village eingesetzt, womit die Richter in der Tat für sich selbst ein Recht auf gerichtliche Überprüfung aus dem Hut zauberten, obwohl dieses „Recht“, wie erwähnt, keine Grundlage im israelischen Recht oder in der Tradition hatte.
Ein weiteres Beispiel für eine geachtete Demokratie mit einem souveränen Parlament ist Neuseeland, wie das dortige Justizministerium erklärt:
„Die Judikative kann nicht in Entscheidungen des Parlaments (der Legislative) eingreifen, wie z. B. in die Entscheidung, ein Gesetz zu erlassen. Die Judikative kann jedoch die Handlungen der Exekutive überprüfen, um festzustellen, ob sie im Rahmen der ihr durch die Gesetzgebung übertragenen Befugnisse gehandelt hat. Dies wird als gerichtliche Überprüfung bezeichnet.“
Es sei darauf hingewiesen, dass sich diese gerichtliche Kontrolle auf Handlungen der Exekutive beschränkt, nicht aber auf das Parlament oder die Legislative, die nach wie vor die oberste Instanz ist.
Und denken Sie an Kanada: Der Oberste Gerichtshof dieses Landes hat zwar nie versucht, ein Recht auf richterliche Überprüfung einzuführen, doch wurde ihm 1982 mit der Verabschiedung der Kanadischen Charta der Rechte und Freiheiten durch das Parlament eine eingeschränkte Version gewährt. Begrenzt deshalb, weil Abschnitt 33 der Charta eine Aufhebungsklausel oder „Ungeachtet„-Klausel enthält, die es dem Bundesparlament und sogar den Gesetzgebern der Provinzen erlaubt, Gesetze zu erlassen, die die gerichtliche Überprüfung des Obersten Gerichtshofs für einen Zeitraum von fünf Jahren ausser Kraft setzen.
„Es erlaubt einer Regierung, ein Gesetz zu verabschieden, das etwas tut, von dem die Gerichte gesagt haben, dass es gegen Rechte verstösst und nicht gerechtfertigt ist“, sagte Michael Pal, ausserordentlicher Rechtsprofessor an der Universität Ottawa, laut einem Bericht von CTV.
Gelingt es einem Parlament oder einer Legislative, sich auf Abschnitt 33 zu berufen, so haben die von ihnen verabschiedeten Gesetze, mit denen sie die Charta ausser Kraft setzen wollen, eine Frist von höchstens fünf Jahren. Nach Ablauf dieser Frist müsste die Regierung entweder das Gesetz neu erlassen, oder es wäre nicht mehr gültig.
Die Wiederherstellung eines gewissen Masses an parlamentarischer Souveränität für Israels Knesset – ein Recht, welches das Land in den ersten 44 Jahren seines Bestehens uneingeschränkt besass – erscheint daher kaum radikal, beispiellos oder gefährlich.
Die Frage der Ernennung von Richtern in Israel
Auch die vorgeschlagenen Reformen des Ernennungssystems für Richter sind, wie bereits erwähnt, auf heftige Kritik gestossen.
Derzeit ernennt ein neunköpfiger Richterernennungsausschuss die Richter, einschliesslich der Richter des Obersten Gerichtshofs. Der Ausschuss besteht aus drei Mitgliedern des Obersten Gerichtshofs, darunter der Präsident, zwei Mitgliedern der Anwaltskammer, dem Justizminister, einem weiteren Minister und zwei weiteren Knessetmitgliedern, von denen traditionell eines der Regierungskoalition und eines der Opposition angehört. Dieser Ausschuss widerspricht zumindest dem Geist der Demokratie, da es ihm an Transparenz mangelt – die Öffentlichkeit hat keine Ahnung, wie und warum seine Entscheidungen getroffen werden.
Für eine erfolgreiche Ernennung sind sieben Stimmen erforderlich, was den Richtern praktisch ein Vetorecht bei Ernennungen sowohl für den Obersten Gerichtshof als auch für untergeordnete Gerichte gibt. Dies wird dadurch noch verstärkt, weil die Mitglieder der Anwaltskammer möglicherweise vor dem Obersten Gerichtshof und den unteren Gerichten praktizieren müssen und daher einen grossen Anreiz haben, mit den Richtern zu stimmen.
Laut einer Studie der israelischen Nichtregierungsorganisation Bewegung für Regierungsführung und Demokratie ist das israelische Ernennungssystem praktisch einzigartig in der Welt:
„Unter den grossen demokratischen Ländern gibt es kein einziges Land, in dem die Methode zur Ernennung von Richtern mit der Situation in Israel vergleichbar ist. Hier haben nicht gewählte Parteien wie die Richter und Vertreter der Anwaltskammer eine Mehrheit im Ausschuss, während die öffentlichen Vertreter in der Minderheit sind und Absprachen und Vereinbarungen benötigen, um die Ernennung eines Richters zu genehmigen … In 30 Ländern, darunter die USA und Frankreich, hat die Justiz keinerlei Einfluss auf die Ernennung der Richter.
„In diesen Ländern ernennen die gewählten Vertreter der Exekutive und Legislative (z. B. der Präsident mit Zustimmung des Parlaments) die Richter. In neun Ländern, wie Kanada und Schweden, liegt die Befugnis zur Ernennung von Richtern bei der Exekutive. In der Schweiz und in Belgien liegt die Ernennungsbefugnis bei der Legislative.“
Das heisst, die Kritiker erheben wieder einmal den erstaunlichen Vorwurf, dass die israelische Demokratie ernsthaft bedroht sei, wenn das Land mehr wie die USA, Frankreich, Kanada, Schweden, die Schweiz und Belgien wird, um nur ein paar andere Demokratien zu nennen.
Während einige israelische Experten das Ernennungssystem als sauber und unpolitisch loben, besteht in der Realität immer die Versuchung, das Ergebnis zu beeinflussen, indem man mit Mitgliedern des Ausschusses paktiert.
Bedauerlicherweise ist dies nicht hypothetisch – es gab bereits glaubwürdige Anschuldigungen, dass eine Person, die sich um eine Ernennung zum Richter beworben hat, eine sexuelle Beziehung mit einem äusserst prominenten Anwalt, der Einfluss auf den Ausschuss hatte, und mit einem Mitglied des Ausschusses hatte. (Siehe „Ex-Israel Bar Chief, Judge Charged With Bribery in Bench-for-sex Case„, „TV: Police probed ‚improper relations‘ between Kahlon, judge he helped appoint,“ und „Despite ‚Serious Findings,‘ Israel Closes Case in Sex for Judgeship Scandal.“)
Um das derzeitige System aufgrund seiner angeblichen Integrität zu verteidigen, muss man ein kurzes Gedächtnis haben, um es milde auszudrücken.
Da das System den derzeitigen Richtern des Obersten Gerichtshofs ein Vetorecht bei der Neubesetzung ihrer Stellen einräumt, ist zudem fast garantiert, dass das Gericht von einer bestimmten Ideologie beherrscht wird und abweichende Meinungen und Stimmen ausgeschlossen werden.
Auch dies ist nicht hypothetisch – ein solcher Ausschluss erfolgte bei der erfolglosen Nominierung von Ruth Gavison für den Obersten Gerichtshof im Jahr 2005. Gavison war eine herausragende Juraprofessorin an der Hebräischen Universität, die für ihre Leistungen zahlreiche Preise erhielt, darunter die höchste Auszeichnung des Staates, den Israel-Preis, und die international für ihren Intellekt und ihre Integrität geachtet wurde.
Politisch war Gavison sehr links eingestellt – sie war beispielsweise Mitbegründerin und Leiterin des israelischen Pendants der ACLU, der Association for Civil Rights in Israel -, aber sie wandte sich offen gegen richterlichen Aktivismus und die Vorherrschaft von Richtern und bezeichnete sie als antidemokratisch und schädlich für das Gericht.
In einem Schreiben aus dem Jahr 1999, noch vor ihrer Nominierung für das Gericht, formulierte Gavison dies so:
„Meine Schlussfolgerung ist, dass die Gesetze von 1992 keine Revolution ausgelöst haben. Wenn es eine Revolution gab, dann war sie in erster Linie das Werk des Gerichts selbst, angeführt von seinem Präsidenten Barak. Es stellen sich zwei Fragen. Erstens: Ist diese Entwicklung, die die Idee einer Verfassung und einer gerichtlichen Überprüfung vor dem Hintergrund der Verfassungswirklichkeit vorantreibt, gut für Israel? Zweitens: Sollte in einer Demokratie ein solcher Prozess vom Gericht selbst geleitet werden? Zu beiden Fragen gibt es eine Debatte. Ich neige dazu, beide Fragen mit Nein zu beantworten.“
Obwohl Gavison eine Verfassung für Israel befürwortete, argumentierte sie überzeugend, dass es kontraproduktiv sei, einer nichtsahnenden Knesset und Öffentlichkeit eine solche aufzuzwingen:
„Israel ist eine zerrissene Gesellschaft. Eine verfassungsmässige Ordnung in einer solchen Gesellschaft sollte eine Frage des Gebens und Nehmens von Rahmenprinzipien sein, die als Gesamtpaket mit Gewaltenteilung, nach einer öffentlichen Debatte, in einem besonderen Prozess und auf der Grundlage eines breiten Konsenses angenommen werden. All diese Merkmale der Verfassungsgebung waren in Israel nicht gegeben. Tatsächlich wurden die Grundgesetze von 1992 mit geringer Beteiligung und mit einer eher knappen Mehrheit verabschiedet. Es ist klar, dass die Gesetzgebung nicht gerade wie eine Revolution aussah.“
Das Ergebnis, so argumentierte sie, sei Folgendes:
„Im Moment scheint es so zu sein, dass die Gräben in der israelischen Gesellschaft, die bisher in Bezug auf die Gerichtsbarkeit kaum spürbar waren, nun das Gericht selbst erreicht haben. Der Gerichtshof wird nun von einem grösseren Teil der Bevölkerung als politischer Akteur wie jeder andere wahrgenommen und nicht als neutrale Instanz, die sich in den Rahmen einfügen will, der von allen, unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit, eingehalten wird. Selbst wenn es gelingt, dem Druck zur Politisierung der Ernennungen zu widerstehen, wird es schwer sein, die Vision von einem Gericht als Beschützer aller wiederherzustellen.“
Gavisons Befürchtungen hinsichtlich der Legitimität des Gerichts, einschliesslich des Ernennungssystems, die sie vor mehr als 20 Jahren niederschrieb, haben sich als vorausschauend erwiesen und unterstreichen nur, warum sie dem Gericht hätte angehören sollen.
Aber in einem Schlag gegen die intellektuelle Vielfalt beschloss Barak mit seinen Kollegen, Gavison von der Richterbank fernzuhalten, weil er befürchtete, dass sie in der Lage sein könnte, im Gericht einen Konsens gegen richterlichen Aktivismus zu schaffen.
Damit hatte Barak wahrscheinlich Recht. Gavison war ihm intellektuell mehr als ebenbürtig und war als Konsensbildnerin bekannt, die selbst mit denjenigen, die mit ihr nicht übereinstimmten, eine gemeinsame Basis finden konnte.
Dass eine Persönlichkeit wie Gavison aus solch parteiischen und kleinkarierten Gründen vom Gericht ferngehalten wurde, ist das beste Argument für die Abschaffung der Praxis, den Richtern des Obersten Gerichtshofs sogar ein Mitspracherecht bei der Auswahl ihrer Nachfolger einzuräumen, geschweige denn ein Vetorecht.
Es steht ausser Frage, dass Gavison, wäre sie heute noch am Leben, sowohl die Rücknahme des von Barak aus dem Hut gezauberten Rechts auf gerichtliche Überprüfung als auch eine Reform der israelischen Richterernennungen unterstützen würde, um sie stärker an das System in anderen Demokratien anzugleichen.
Mehrere pensionierte Richter des Obersten Gerichtshofs waren ebenfalls zutiefst beunruhigt über das extrem aktivistische Gericht, das Richter Barak geschaffen hat und das ein Grossteil der Medien immer noch verteidigt.
Der inzwischen verstorbene Präsident des Obersten Gerichtshofs, Moshe Landau, hat beispielsweise in einem Haaretz-Interview viel von Gavisons Kritik aufgegriffen:
„Ich denke, dass der Präsident des Obersten Gerichtshofs, Aharon Barak, den rechtmässigen Platz, den das Gericht unter den verschiedenen Behörden in unserem Land einnehmen sollte, nicht akzeptiert hat und auch nicht akzeptiert… [D]as Gericht ist dabei, sich in einem Morast von politischen Meinungen und Überzeugungen zu verlieren. Und das ist sowohl für den Staat als auch für das Gericht gefährlich. Es ist gefährlich für den Staat, weil es die sozialen Gräben verschärft. Und es ist gefährlich für das Gericht, weil es dazu führt, dass das Gericht die wichtigste Grundlage verliert, auf die es sich stützt: den Glauben an die Unparteilichkeit des Rechtssystems in Bezug auf Fragen, die in der Öffentlichkeit umstritten sind.
Als die Grundgesetze 1992 in der Knesset verabschiedet wurden, hatte ein grosser Teil der Knessetmitglieder überhaupt keine Ahnung, was die Gesetze bedeuteten, die sie bestätigten, und nur einige Dutzend Mitglieder stimmten ab – weniger als die Hälfte des Knessetplenums. Dieser Prozess war absolut nicht seriös. Es war eine Täuschung.
Der nächste Schritt in diesem Prozess war, dass sich das Gericht auf die neuen Gesetze stützte, um sich selbst die Befugnis zu geben, vorrangige Gesetze der Knesset für ungültig zu erklären. Das geschah, als die neun Richter 1995 die Entscheidung in der Rechtssache Gal [Bank Hamizrahi gegen Migdal] verfassten. Und seither hat das Gericht Stück für Stück die Kontrolle über die Gesetzgebung der Knesset übernommen.“
Ähnlich äusserte sich der ehemalige Präsident des Obersten Gerichtshofs Meir Shamgar in einem Interview:
„Nicht alles ist justiziabel. Es gibt Themen, die in die Zuständigkeit anderer Organe fallen – der Legislative oder der Exekutive…. Ich denke, dass die Gewaltenteilung beibehalten werden sollte und dass jeder Zweig sich mit seinen eigenen Angelegenheiten befassen sollte…. Ich glaube nicht, dass es eine Tendenz zur Schwächung des Gerichts gibt. Es besteht die Tendenz, das Gericht daran zu hindern, sich mit Angelegenheiten zu befassen, mit denen es sich nicht befassen sollte.„ („Judicial Review, a Comparative Perspective: Israel, Canada, and the United States,“ 31 Cardozo Law Review 2393 (2010) 2447.)
Die Justizreform ist in Israel und in der Diaspora ein umstrittenes Thema, was unterstreicht, warum sie rational und nüchtern diskutiert werden sollte, ohne übertriebene und potenziell gefährliche Anschuldigungen, sie würde das Ende der israelischen Demokratie bedeuten. Die Rolle des Obersten Gerichtshofs war ein wichtiges Thema bei den Wahlen, aus denen diese neue Regierung in Israel hervorging, und die Reform wurde von vielen Abgeordneten unterstützt, darunter David Amsalem, Amir Ohana und insbesondere Yariv Levin.
„Wahlen haben Konsequenzen“ – so der berühmte Satz des neu gewählten Präsidenten Barack Obama, als seine Vorschläge von den Republikanern in Frage gestellt wurden. Obama hatte Recht, aber er wäre klug gewesen, Gavisons Einsicht zu berücksichtigen, dass grössere Veränderungen Teil eines Gesamtpakets sein sollten, mit Geben und Nehmen und auf der Grundlage eines breiten Konsenses. Die streitenden Parteien in der Justizreformdebatte könnten davon profitieren, auf die Worte von Obama und Gavison zu hören.
Alex Safian ist stellvertretender Direktor des Committee for Accuracy in Middle East Reporting in America (CAMERA). Auf Englisch zuerst erschienen bei Jewish News Syndicate (JNS). Übersetzung Audiatur-Online.