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Il a fallu 21 mois pour négocier un accord de sortie. En l’état, cet accord agglomère tant d’opposition qu’il sera presque sûrement rejeté.
Il reste 107 jours avant le Brexit. Il a fallu 21 mois pour négocier un accord de sortie. En l’état, cet accord agglomère tant d’opposition qu’il sera presque sûrement rejeté. On entend parler de nouvelles élections, mais cela peut prendre deux mois. Ou d’un nouveau référendum, mais il en faudrait cinq ou davantage. Ou de rouvrir les négociations avec l’UE, mais les dirigeants européens ont bien d’autres chats à fouetter. Seule certitude, il n’y a pas de majorité, ni au Parlement ni dans l’opinion, pour souhaiter un «no-deal Brexit». Ce scénario catastrophe ne peut survenir que par accident. Notre probabilité subjective est de 10%.
Peut-être demain, peut-être plus tard, le Parlement britannique devra débattre de divers amendements à «l’accord de Brexit» conclu entre le Royaume-Uni et l’UE et voter sur sa ratification. Il est admis par presque tout le monde que le texte sera rejeté, mais les conditions du rejet peuvent avoir une influence sur la suite des événements.
Le 25 novembre, les pays de l’UE ont signé l’accord de Brexit conclu entre les équipes de négociations de la Commission européenne et du gouvernement britannique. Pour entrer en vigueur, cet accord doit être ratifié par la Chambre des Communes. La motion de ratification peut être amendée mais ces amendements ne peuvent modifier le texte qui a été négocié.
depuis l’opposition travailliste aux rebelles conservateurs.
Cet accord est composé de deux documents, d’une part un accord de retrait formalisé par un traité en bonne et due forme (plusieurs centaines de pages) et d’autre part une déclaration politique relative à la relation future RU-UE (26 pages).
- L’accord de retrait couvre le règlement financier payé, les droits des citoyens. Il offre une période de transition durant laquelle le Royaume-Uni restera dans le marché unique jusqu’à la fin 2020, éventuellement étendue d’un ou deux ans. Il prévoit aussi une solution de repli (backstop) pour éviter l’instauration d’une frontière physique en Irlande au cas où le RU et l’UE ne parviendraient pas dans les délais impartis à se mettre d’accord sur un nouveau régime. Dans ce cas, le backstop prévoit que l’Irlande du Nord resterait dans le marché unique tandis que l’ensemble du RU formerait une sorte d’union douanière avec l’UE. Pour mettre fin au backstop, une décision conjointe des deux parties serait nécessaire.
- La déclaration politique est un document plus vague, qui n’a aucune force légale. Elle pose les bases en vue de conclure un accord de libre-échange, qui devrait être complété par une forme d’union douanière. Un futur gouvernement pourrait s’en écarter. Sous la pression du Parlement, le gouvernement May pourrait aussi chercher à renégocier ce texte avec l’UE.
L’accord de sortie fédère tous les mécontentements, depuis l’opposition travailliste aux rebelles conservateurs, en passant par les unionistes irlandais et les partisans d’une révocation du Brexit lui-même. Pour des raisons différentes, mais presque toujours avec des arrière-pensées politiques, ces différents groupes sont opposés au texte et/ou à la personne de Theresa May. L’inconnue est l’ampleur de sa défaite. Un écart d’une quarantaine de voix serait presque vu comme une victoire pour Mme May. Un écart de 100 voix ou plus serait une défaite humiliante, rendant sans doute très difficile le maintien en fonction de Theresa May.
Si (par miracle) le Parlement vote la motion du gouvernement, l’accord serait ratifié. Du côté de l’UE, c’est une quasi-formalité. Le Brexit aurait alors lieu le 29 mars 2019 selon les termes du traité de sortie. Le RU et l’UE entreraient alors dans la négociation de leur relation future. Un accord commercial réclame le plus souvent des compromis, qui dépendent du pouvoir de négociation des parties en présence et de leur bonne foi dans la discussion. On peut penser que cette phase des discussions sera parfois non moins tendue que celle qui a conduit à l’accord de sortie. La date-limite est fixée à décembre 2020, mais elle peut être étendue une fois, peut-être jusqu’en 2022. Le risque de cliff-edge pourrait donc se reposer à l’avenir.
les cartes politiques en provoquant de nouvelles élections.
Si le texte est rejeté par le Parlement, le gouvernement doit présenter dans les 21 jours une motion indiquant la conduite qu’il compte suivre. Si le texte n’est finalement pas proposé au vote du Parlement, le gouvernement a jusqu’au 21 janvier pour préciser ses intentions. On rentre là dans le jeu des combinaisons à forte dose d’incertitude.
Cela dépend en partie de l’ampleur de sa défaite. Plus large la défaite, plus grand est le risque de changement de Premier ministre, soit que Theresa May démissionne (elle a toutefois démontré depuis deux ans beaucoup de ténacité dans les épreuves), soit que son parti conteste son leadership et décide de choisir un nouveau Premier ministre.
Une compétition interne au parti Tory est une distraction par rapport à la question du Brexit. Cela ne change pas les termes du problème, cela n’améliore pas le rapport de force du Royaume-Uni avec l’UE, mais cela consomme du temps. En 2016, après la démission de David Cameron suite au référendum, le choix d’un nouveau chef du parti conservateur avait pris moins de deux semaines. Theresa May avait dominé le premier vote, puis le second, avant que ses adversaires se retirent. Cette fois, si la compétition est plus acrimonieuse, il faudra en passer par un vote des membres du parti, ce qui peut prendre jusqu’à deux mois.
Il est possible aussi que Theresa May souhaite redistribuer les cartes politiques en provoquant de nouvelles élections. Elle avait tenté ce coup en 2017, sans grand succès. Il faut compter au moins cinq semaines, plus probablement sept ou huit pour organiser de nouvelles élections parlementaires.
On peut en théorie envisager une grande gamme de possibilités, depuis le «no-deal Brexit» jusqu’à la suspension du Brexit. La plupart d’entre elles suppose que la date-butoir du 29 mars est repoussée ou suspendue. L’UE pourrait accepter une extension de quelques semaines dans certains cas, mais pour des raisons légales évidentes, cela ne saurait aller au-delà de juin 2019. C’est en effet en juillet 2019 que le nouveau Parlement de l’UE, élu en mai, entrera en fonction. Le RU n’est pas censé y être représenté du fait du Brexit. Encore faut-il que le Brexit ait bien eu lieu.
- No-deal Brexit – Cela paraît la conséquence logique d’un rejet de l’accord négocié, mais en réalité il n’y a pas de désir, même chez les députés les plus anti-européens, de pratiquer un suicide économique consistant à quitter l’UE sans garde-fous. Une majorité du Parlement est opposée au «no-deal Brexit». Si Th.May poussait en ce sens, elle serait renversée et l’on irait vers de nouvelles élections.
- Second vote – En cas de défaite serrée (avec des rebelles travaillistes ayant voté pour l’accord négocié), un second vote sur le même texte pourrait être organisé avant ou après Noël. L’idée sous-jacente est que dans l’intervalle assez de monde aura été effrayé par la perspective du «no-deal Brexit» et aura repris ses esprits.
- Référendum – Pour sortir de l’impasse parlementaire, un référendum est une voie possible. Cela demanderait un temps significatif pour l’organisation, au minimum 22 semaines, davantage si l’on retenait une question à choix multiples, tout ceci, il va sans dire, sans assurance sur le résultat.
- Modifier l’accord de sortie – Dire que les dirigeants de l’UE sont fatigués du Brexit est un doux euphémisme. Il n’y a pas d’appétit pour rouvrir entièrement la négociation. Ce que l’UE pourrait éventuellement accepter, c’est de revenir à une version antérieure de l’accord de sortie qui contenait un backstop limité à l’Irlande du Nord, sans union douanière pour le reste du Royaume-Uni. Cela pourrait calmer quelques rebelles Tory, mais non les députés du DUP, avec le risque qu’ils retirent leur soutien au gouvernement, conduisant à de nouvelles d’élections.
- Modifier la déclaration politique – La déclaration politique n’est pas légalement contraignante. La possibilité d’aménagement semble donc plus facile, même si là encore, la fatigue des Européens ne doit pas être sous-estimée. Hormis des ajustements cosmétiques, une refonte complète est improbable. Dans la version actuelle, si le backstop irlandais devait être est activé, le Royaume-Uni récupèrerait peu de marges de manoeuvre en quittant l’UE. Une version plus souple serait donc d’aller vers un scénario type «Norvège» mais alors il faudrait accepter la liberté de mouvement des personnes. Cette modification pourrait convenir à une partie du parti travailliste, mais sûrement pas à bon nombre de députés Tory (Mme May elle-même) très attachés à mettre fin à liberté de circulation des personnes entre le RU et l’UE.
- Suspendre le Brexit – C’est l’option nucléaire par excellence. La Cour Européenne de Justice vient de dire que le gouvernement britannique pouvait suspendre l’article 50 de manière unilatérale – à condition qu’il agisse de bonne foi. Une telle décision n’est envisageable qu’à l’issue d’un nouveau référendum auprès des citoyens britanniques (voir ci-dessous).
A supposer que le Parlement accepte que le gouvernement organise un deuxième référendum, il y a plusieurs obstacles à surmonter. On a déjà évoqué la question du temps. Cinq mois au mimimum seraient nécessaires. Par ailleurs, quelle question faudrait-il poser?
parfois contradictoires, concernant l’issue d’un nouveau référendum.
Beaucoup de conservateurs, Theresa May elle-même, préfèreraient un choix entre l’accord négocié et le «no-deal Brexit», car ce serait la garantie qu’il y ait un Brexit (l’UE serait alors très réticente à étendre l’article 50). Mais d’autres députés pourraient vouloir introduire l’option du maintien dans l’UE, soit dans un choix binaire avec l’accord négocié, soit dans un choix ternaire avec l’accord négocié et le «no-deal Brexit». Dans ce dernier cas, est-ce qu’une option gagnant avec 34% des voix vs les deux autres à 33% serait légitime? La révélation des préférences des électeurs n’aurait rien de triviale. Divers sondages ont donné des résultats variables, parfois contradictoires, concernant l’issue d’un nouveau référendum.
Le gouvernement britannique et la Banque d’Angleterre ont récemment publié leur analyse d’impact du Brexit, selon les différentes formes qu’il peut prendre. Le coût est exprimé comme l’écart à long terme par rapport à la situation de membre de l’UE. Selon le gouvernement, une relation commerciale type «Norvège» représenterait une perte de PIB de 1,4 pt; dans un simple accord de libre-échange, la perte s’élèverait à 4,9 pts; dans un «no deal Brexit», elle serait de 7,6 pts (entre 3 et 8 pts pour la BoE, en fonction de diverses hypothèses). L’accord négocié de Theresa May se situe entre les deux premiers cas. Du strict point de vue commercial, introduire des frictions dans les échanges avec son principal marché d’exportations n’a pas de fondement.
Depuis le référendum de juin 2016, la croissance britannique s’est affaiblie en termes absolus et par comparaison avec le reste de l’Europe. Sans le vote pro-Brexit, on peut estimer que le PIB britannique serait actuellement 2% pour haut. En 2018, après un début d’année poussif (+0,1% t/t au T1), le rythme de croissance du PIB s’est repris au T2 (+0,4%) et T3 (+0,6%). Les dernières statistiques laissent attendre un affaissement au T4, vers +0,3% (malgré de probables stockages pré-Brexit) et certains indicateurs avancés sont mal orientés. Au total, la croissance au Royaume-Uni serait en moyenne de 1,3% en 2018. Pour rappel, la zone euro, malgré tous ses problèmes, devrait afficher une croissance du PIB réel de 1,9% en 2018.
Dans ce graphique, nous avons essayé de synthétiser ce qui précède. On se garde de tout jugement a priori sur le résultat final pour simplement examiner comment les différentes options se combinent. A chaque branche des alternatives (leadership contest, nouvelles élections, référendum), nous attribuons des probabilités de réalisation, soit de manière agnostique (équiprobabilité), soit en tenant compte des intentions affichées des différents acteurs en présence. Nous ignorons dans cet exercice les éventuels délais impliqués par chaque option. Entre les quatre résultats possibles, la hiérarchie des choix qui ressort de nos probabilités subjectives est la suivante: l’accord de sortie de Theresa May (50% de probabilité), un accord de sortie amendé (24%), un maintien dans l’UE (16%), le «no deal Brexit» (10%).
Un accord de sortie, que ce soit celui négocié par May ou un autre un peu modifié, sont de loin les options les plus probables. Ce sont aussi celles qui minimisent le coût du Brexit. La révocation du Brexit est possible mais peu probable. Elle réclame un autre référendum, avant ou après de nouvelles élections au Parlement. A 10%, la probabilité d’un «no deal Brexit» n’est pas triviale. Le principal chemin pour y arriver passerait par le remplacement de Theresa May à la tête du gouvernement par un partisan du Brexit un peu kamikaze et plaçant son intérêt personnel au-dessus de tout le reste. Boris Johnson vient de faire couper la mèche qui lui tombait souvent devant les yeux, c’est peut-être un indice parmi d’autres de la suite des événements…