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Eine Klimabank für die Schweiz
Der Anteil an Elektroautos in der Schweiz ist im Vergleich zum Spitzenreiter Norwegen relativ klein. Ladestation in Lenzburg AG. (Bild: Keystone)
Am 13. Juni 2021 hat das Schweizer Stimmvolk die Totalrevision des CO2-Gesetzes hauchdünn abgelehnt. Damit wurde auch der geplante Klimafonds beerdigt, der durch einen komplizierten Verteilschlüssel klimafreundliche Haussanierungen, Massnahmen zur Bewältigung von Klimaschäden und Schweizer Klimatechnologie subventioniert hätte. Finanziert worden wäre der Fonds mit einer CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe und einer Flugticketabgabe.
Übrig bleibt ein Trümmerhaufen: Die Schweiz hat eine massive Klimafinanzierungslücke und keinen Plan, wie sie diese schliessen soll. Handlungsbedarf besteht insbesondere im Verkehr und bei den Gebäuden: Wir haben europaweit den höchsten Anteil an Ölheizungen, und jährlich wird nur die Hälfte der für die Klimaziele notwendigen Sanierungen durchgeführt. Auch bei den Elektrofahrzeugen liegt die Schweiz mit einem Anteil von 15 Prozent bei den Neuwagen um Längen hinter Spitzenreiter Norwegen zurück, wo bereits 65 Prozent aller Neuwagen über einen Elektromotor verfügen. Noch weniger bewegt sich in der Landwirtschaft und der Industrie, wo die Lösungen teils noch entwickelt werden müssen.
Entsprechend schätzt die Schweizerische Bankiervereinigung, dass jährlich Investitionen im Umfang von knapp 13 Milliarden Franken benötigt werden, um das Klimaneutralitätsziel des Bundesrats (netto null bis 2050) zu erreichen. Die Bankiervereinigung geht in einer Studie von August 2021 davon aus, dass gut 80 Prozent dieser Investitionen durch den Privatsektor getätigt werden können. Diese Schätzung beruht jedoch nicht auf empirischen Erkenntnissen und kann in Anbetracht des nur langsam voranschreitenden Umbaus zur klimaneutralen Wirtschaft bezweifelt werden.
Auch bei den Klimainvestitionen im Ausland, zu denen sich die Schweiz im Rahmen des Pariser Abkommens verpflichtet hat, sieht die Situation nicht besser aus: Basierend auf einem Bericht des Bundesrats von Mai 2017, setzte sich die Schweiz zum Ziel, jährlich zwischen 450 und 600 Millionen Dollar für die internationale Klimafinanzierung bereitzustellen. Diese Gelder fliessen entweder direkt in betroffene Länder via Entwicklungszusammenarbeit oder an entsprechende Programme der Weltbank und anderer multilateraler Organisationen. Im Jahr 2018 wurden jedoch erst 340 Millionen Dollar ausgegeben. Dazu wird ein mobilisiertes Privatkapital von 214 Millionen Dollar ausgewiesen, was jedoch schwer messbar ist und zu grossen Teilen über die multilateralen Organisationen erzielt wird. Das Problem dabei: Die Schweiz verfügt über wenig eigene Instrumente, um die private Kofinanzierung zu erhöhen.
Dabei wären die Rahmenbedingungen für innovative Lösungen im Klimabereich ideal. Die Schweiz hat zwei Trümpfe in der Hand: Erstens machen die technischen Hochschulen sowie ein breites Netz innovativer Unternehmen die Schweizerinnen und Schweizer zu den drittfleissigsten Patentbeantragern pro Kopf weltweit. Zweitens verwaltet der Bankenplatz Schweiz knapp 30 Prozent der grenzüberschreitenden Vermögen weltweit. Eine staatlich gestützte Klimafinanzierung sollte diese Konzentration an Technologie und Kapital nutzen.
Subventionen als Sackgasse
Was wäre also ein effizientes Instrument für die Klimafinanzierung? Eine Möglichkeit wären Subventionen – eine typisch schweizerische Lösung: Von der Zuckerrübenproduktion über den Ersatz der Ölheizung bis zur Tabakproduktion wird in der Schweiz breit subventioniert. Mit Klimasubventionen könnten beispielsweise das Gebäudeprogramm und der Technologiefonds ausgebaut, Initiativen wie die kürzlich gestarteten Flagship-Programme der Innovationsagentur Innosuisse und der klimafreundliche öffentliche Verkehr gestärkt werden.
Aus ökonomischer Sicht sind Subventionen jedoch problematisch: Nicht selten schaffen sie ihre eigenen «Industrien», die mit starkem Lobbying dafür sorgen, dass ihnen die Subventionen langfristig erhalten bleiben. Oft wäre dasselbe Ziel günstiger mit anderen Massnahmen zu haben. Weil Subventionen passive Ausgabekonten sind, wird der Privatsektor nicht eingebunden, und eine Kofinanzierung ist unmöglich. Auch ordnungspolitisch ist es fraglich, ob die Eindämmung des Klimawandels, die gesellschaftlich grösste Herausforderung im 21. Jahrhundert, ausschliesslich mit Staatsausgaben für Partikularinteressen angegangen werden sollte.
Eine Neuauflage des Klimafonds?
Was tun? Eine Alternative wäre eine Neuauflage des gescheiterten Klimafonds. Dafür spricht: Die Schweiz verfügt in der Klimapolitik bereits über Erfahrungen mit diesem Instrument. So vergibt der Technologiefonds beispielsweise Bürgschaften an Unternehmen mit klimarelevanter Technologie, und der Swiss Investment Fund for Emerging Markets (Sifem) investiert unter anderem in Klimaprojekte in Entwicklungs- und Schwellenländern. Im Jahr 2020 hatte der Technologiefonds ausstehende Bürgschaften im Rahmen von 168 Millionen Franken, und seit 2011 hat der Sifem-Fonds knapp 1 Milliarde Franken in ausländische Unternehmen investiert – und damit eine Rendite von gut 5 Prozent erzielt. Sowohl der Technologiefonds als auch der Sifem-Fonds werden unter Aufsicht der Bundesämter extern von privaten Partnern verwaltet.
Die Idee des Klimafonds könnte also in einem separaten Gesetzesvorstoss wieder aufgegriffen und mit einer internationalen Komponente nach Vorbild des Sifem-Fonds ergänzt werden. Gegenüber Subventionen hätte dies drei gewichtige Vorteile. Erstens werfen die Investitionen einen Ertrag ab, zweitens können Projekte im Ausland finanziert werden, und drittens kann der Privatsektor in die Umsetzung eingebunden werden.
Trotz dieser Vorteile bleiben Fonds in ihren Möglichkeiten limitiert. Das Problem: Die Investitionen konzentrieren sich auf existierende Märkte und Technologien, weil die Expertise zur Bewertung neuartiger Anlagen fehlt.
Klimabanken punkten mit Expertise
Als innovative Marktöffner und Wegbereiter für neue Technologien haben sich daher spezialisierte Klimabanken im Staatsbesitz bewährt (siehe Tabelle). Die britische Green Investment Bank hat zum Beispiel massgeblich dazu beigetragen, dass Windparks auf See kommerziell lohnenswert wurden und private Finanzinstitute sich heute um die Anlagen reissen. Oder die australische Clean Energy Finance Corporation leistet einen grossen Beitrag zur Standardisierung der Finanzierung von grossen Batteriespeichern, welche die ganze Welt zur Sicherung der Netzstabilität brauchen wird. In Deutschland wiederum half die Kreditanstalt für Wiederaufbau mit, die Energiewende zu finanzieren, und deutsche Banken zählen dank dieser Förderung heute weltweit zu den führenden Finanzinstituten in der Energiewende.
Vergleich von Fonds und Bank als Instrumente in der Klimafinanzierung
|Klimafonds||Klimabank|
|Kostenneutralität||Mittelvergabe oder Investition||Investition|
|Kapazität||Externe Expertise ad hoc||Interne Expertise|
|Aktivität||Bestehender Markt||Marktöffnung, neue Technologien|
|Kofinanzierung||Möglich, aber relativ selten||Normalfall|
|Finanzinnovation||Keine||Je nach Anlage, z. B. Strukturierung|
Quelle: Florian Egli / Die Volkswirtschaft
Grüne Investitionsbanken oder Klimabanken sind deshalb so effektiv, weil sie mehr tun können, als lediglich Kapital bereitzustellen. So bauen sie technologie- und länderspezifische Teams auf, die standardisierte Investitionsprozesse und adäquate Finanzinstrumente entwickeln. Für die Windenergie war zum Beispiel lange ein Hindernis, dass lokale Windverhältnisse nur schwer geschätzt werden konnten und Turbinen jeweils an die lokalen Verhältnisse angepasst werden müssen. Herkömmlichen Banken fehlt ein solches Technologieverständnis. Nicht umsonst stellen Klimabanken im Vergleich zu anderen Finanzinstituten überdurchschnittlich viele Ingenieurinnen und Ingenieure ein. Das zahlt sich aus: In Projekten der britischen Green Investment Bank kam für jedes investierte Pfund der 2,5-fache Betrag aus dem Privatsektor dazu.
Standort Schweiz stärken
Eine künftige Schweizer Klimabank könnte auf Schlüsseltechnologien mit Beteiligung von Schweizer Unternehmen fokussieren. Das stärkt den Technologiestandort und erhöht dessen Beitrag zur Bewältigung der Klimakrise. Gleichzeitig könnte die Expertise der Klimabank den «grünen Schweizer Finanzplatz» Realität werden lassen, den Bundesrat Ueli Maurer am Klimagipfel in Glasgow angepriesen hat. Schliesslich stellt die Gründung einer neuen Institution die einmalige Chance dar, das existierende Wirrwarr an Klimafinanzierungsinstrumenten – wie zum Beispiel den Technologiefonds und das Gebäudeprogramm, aber auch Teile des Sifem-Fonds, der Plattform zur Förderung erneuerbarer Energien (Repic), der Exportrisikoversicherung (Serv) und der Stiftung Klimaschutz und CO2-Kompensation (Klik) – zu konsolidieren. Aufgrund dieser neuen Aufgaben macht es hingegen keinen Sinn, eine bestehende Retailbank wie die Postfinance umzubauen, wie es die SP fordert.
Die Erfahrungen aus dem Ausland zeigen: Klimabanken sind ertragsbringend und strategisch wertvoll für den Privatsektor. Sie ermöglichen transformative Privatinvestitionen und verdrängen diese nicht, wie teils behauptet wird. Die Linie zwischen Fonds und Banken ist dabei fliessend. Solche Zwischenlösungen entstehen derzeit in den Niederlanden mit Invest International oder in Finnland mit dem Klimafonds Ilmastorahasto. Zentral bleiben dabei die In-house-Expertise, der Fokus auf den Klimaeffekt und die strategische Förderung von Technologien. Mit einer Klimabank kann die Schweiz einen industriepolitisch klugen Schachzug mit der Erfüllung der Aufgabe der Klimafinanzierung kombinieren – daran sollten Ideen wie die geplante Klimafonds-Initiative von SP und Grünen gemessen werden.
Zitiervorschlag: Florian Egli (2022). Eine Klimabank für die Schweiz. Die Volkswirtschaft, 09. März.