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Die Lage schien aussichtslos: 1945, am Ende des Zweiten Weltkriegs, betrugen die Schulden Grossbritanniens 21 Milliarden Pfund, was ungefähr 250 Prozent des damaligen Bruttoinlandprodukts (BIP) entsprach. Das Land hatte einen enormen Preis für seinen Sieg gegen Nazideutschland bezahlt. Doch wie ein Wunder gelang es, die britischen Staatsschulden in den folgenden Jahrzehnten auf ein erträgliches Mass zurückzuschrauben. Ende der Siebzigerjahre machten sie nur noch knapp die Hälfte des BIP aus (siehe Abbildung).[1]
Britische Schulden (in % des BIP)
Quelle: UK Treasury / Die Volkswirtschaft
Geschichten wie diese machen jeder Regierung Hoffnung, die einen hohen Schuldenberg abtragen muss: Offenbar ist es möglich, sich aus der Schuldenfalle zu befreien und wieder Spielraum für die Finanzpolitik zurückzugewinnen. Allerdings zeigt sich bei näherer Betrachtung: Viele Bedingungen, die damals entscheidend waren, existieren heute nicht mehr.[2]
So setzte kurz nach 1945 eine rund dreissigjährige Wachstumsperiode ein, die historisch einzigartig war. Im Schnitt nahm das reale BIP Grossbritanniens pro Jahr um etwa 2,5 Prozent zu. Einen solchen Boom werden wir kaum mehr erleben. Wir können froh sein, wenn wir durchschnittlich noch ein Realwachstum von 1,5 Prozent aufrechterhalten können. Kritische Stimmen gehen sogar davon aus, dass die durchschnittliche Wachstumsrate auf längere Sicht sogar sinken könnte.
Zweitens konnte die britische Regierung gleich zu Beginn der Wachstumsperiode die Militärausgaben deutlich zurückfahren, ohne die vom Krieg ererbten hohen Steuern sofort senken zu müssen. Dadurch ergab sich innerhalb weniger Jahre ein Überschuss in der Staatsrechnung. Auch diese Option steht heute nicht mehr zur Verfügung, da sich die Verteidigungsausgaben bereits auf einem tiefen Niveau befinden. Die Friedensdividende des beendigten Kalten Kriegs hat man im Westen in den Neunzigerjahren eingefahren. Drittens war der Sozialstaat damals kleiner als heute. Zwar wurde er im Zug des Wirtschaftswunders aufgebaut und grosszügig ausgestattet. Da jedoch bis Mitte der Siebzigerjahre die Arbeitslosigkeit klein war und das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Rentnern stets günstig blieb, ergaben sich keine nennenswerten zusätzlichen staatlichen Ausgaben.
Heute ist die Situation ganz anders: Ein grosser Teil des Budgets ist für die Finanzierung des Sozialstaats reserviert, und es ist angesichts der demografischen Veränderungen kaum anzunehmen, dass diese Ausgaben bald abnehmen werden. Nur ein Aspekt ist ähnlich wie damals: die Finanzrepression.[3] In der Nachkriegszeit war es der britische Staat, der für niedrige Realzinsen sorgte, damit die jährlichen Zahlungen erträglich blieben. Er erreichte dieses Ziel, indem er die nominalen Zinsen tief hielt, Inflation zuliess und die Kreditpolitik der Geschäftsbanken steuerte. Heute befinden wir uns ebenfalls in einer längeren Tiefzinsphase, auch wenn das Instrumentarium etwas anders zusammengesetzt ist. Während man damals starke Eingriffe ins Bankensystem vornahm und Kapitalverkehrskontrollen einführte, ist es aktuell die aussergewöhnlich expansive Politik der Zentralbanken, die den Realzins nach unten drückt.
Ausgangslage in den meisten europäischen Staaten gut
Obwohl sich die Bedingungen im Vergleich zur Nachkriegszeit verschlechtert haben, ist die Lage nicht ausweglos. Zunächst sollte man sich davor hüten, alle Länder als hoch verschuldet einzustufen. Deutschland, Grossbritannien sowie die meisten Mittel- und Kleinstaaten Europas, darunter die Schweiz, befinden sich in einer guten Lage. Einige von ihnen wie zum Beispiel Schweden haben es sogar geschafft, die Sozialversicherungen mit einem klugen Finanzierungsmodell auf längere Sicht zu sichern. Es besteht kein Grund zur Annahme, dass andere demokratische Länder nicht auch zu einer Sanierung fähig sind.
Selbst die USA, die zu Recht für ihren frivolen Schuldenaufbau kritisiert werden, haben durchaus die Mittel, den Staatshaushalt zu sanieren. Erste Schritte wurden bereits nach der Finanzkrise unternommen, sowohl auf der Steuer- wie auf der Ausgabenseite, sodass sich die Schuldenquote bei rund 100 Prozent des BIP stabilisiert hat. Ferner sind Republikaner und Demokraten entschlossen, die Unternehmenssteuern zu senken. Dadurch wollen sie verhindern, dass die US-Konzerne ihre Gewinne im Ausland versteuern.
Südeuropa muss über Schuldenschnitt nachdenken
Für einzelne Länder bietet sich ein Schuldenschnitt an. Da die Folgen kurzfristig äusserst negativ sein können, versuchen die Politiker, dieses drastische Mittel zu vermeiden. Aber wenn eine Regierung mit dem Rücken zur Wand steht, hat sie keine andere Wahl mehr. Vor allem in Südeuropa gibt es ein paar Kandidaten, für die ein Schuldenschnitt nur noch eine Frage der Zeit ist. So ist nebst Griechenland auch Portugal höchst gefährdet. Und Italien und Spanien sind keineswegs über den Berg.
Vorläufig scheint die Option des Schuldenschnitts zwar noch in weiter Ferne zu liegen – weil die Europäische Zentralbank (EZB) die Zinsen tief hält und die Staatsobligationen auf ihre Bilanz nimmt. Wie ein Blick auf die lateinamerikanische Schuldenkrise der Achtzigerjahre zeigt, kann sich die Situation aber schnell ändern. Auch damals versuchten die westlichen Politiker die Situation zu entschärfen, indem sie die Banken zu weiteren Kreditvergaben ermutigten und den Schuldnern Strukturanpassungsprogramme auferlegten. Der Plan scheiterte jedoch, und es zeigte sich einmal mehr: Insolvente Staaten können auf die Dauer nicht durch Liquiditätsspritzen vor dem Bankrott bewahrt werden. 1989, sieben Jahre nach Ausbruch der Krise, waren die Gläubiger schliesslich doch noch bereit, auf einen Teil der Schulden zu verzichten. Die Situation in Südeuropa ist durchaus vergleichbar.
Ein Schuldenschnitt wird oft mit einer Währungsabwertung verknüpft[4] – was auch in Südeuropa von Vorteil wäre. Dieses Szenario liegt durchaus im Bereich des Möglichen. Denn: Die Währungsunion verliert immer mehr an politischer Unterstützung. Besonders gefährdet ist Italien. Dort stagniert die Wirtschaft seit 15 Jahren, die Industrieproduktion ist seit der Finanzkrise um ein Viertel geschrumpft, die Banken sitzen auf Hunderten von Milliarden von faulen Krediten, und das Einkommen pro Kopf ist auf das Niveau der frühen Neunzigerjahre zurückgefallen. Bereits fordert die Fünf-Sterne-Bewegung, seit 2013 zweitstärkste Partei im italienischen Parlament, den Austritt aus dem Euro.
So scheint mir folgendes Szenario das wahrscheinlichste: In den Ländern, die eine erträgliche Schuldenlast haben, wird es die Politik schaffen, die Verschuldung durch Finanzrepression und Reformen in Zaum zu halten. Länder, die wenig Wachstumschancen haben und Schulden von deutlich über 100 Prozent des BIP auf ihren Schultern tragen müssen, werden früher oder später einen Schuldenschnitt durchführen müssen, eventuell in Kombination mit einer Währungsabwertung.
- IMF (2010).
- Abbas et al. (2014).
- Reinhart (2012).
- Reinhart und Rogoff (2009, 2010).