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175 ans de l’Etat fédéral et le rôle des communes
La Suisse fête les 175 ans de la Constitution fédérale. Retour sur l’histoire des communes au sein de l’Etat fédéral avec Reto Steiner, professeur de management public, et coup d’œil sur les défis du système de milice.
Reto Steiner: On peut distinguer deux types d’anciennes communes. L’un s’est formé en zone rurale, dans les régions de montagne. Des propriétaires fonciers, pour la plupart des paysans aisés, se sont regroupés en coopératives, afin de défendre ensemble leurs intérêts et afficher leur indépendance face à la noblesse. Les artisans et les commerçants ont fait de même dans les villes, formant ainsi le deuxième type de commune. Dans les communautés rurales comme dans les citadines, seuls les hommes possédant des biens pouvaient participer aux décisions.
Le principe des décisions réservées aux familles possédantes contredisait le principe d’égalité de la Révolution française. C’est à ce moment-là qu’une séparation est intervenue entre communes bourgeoises et communes d’habitants. Les communes d’habitants étaient de simples entités administratives, alors que les bourgeoisies réunissaient les propriétés des anciennes communes.
Les communes ne sont pas explicitement mentionnées dans la Constitution de 1848. On partait toutefois implicitement du principe qu’elles existaient. La liberté d’établissement a été introduite dans la Constitution, ce qui a été le fondement d’une société mobile. L’égalité des droits accordée à tous les citoyens n’a cependant été ancrée constitutionnellement qu’en 1874. Avant, il était donc théoriquement possible que certains habitants ne puissent pas participer aux décisions politiques.
Comme je l’ai dit, cela n’était pas mentionné dans la Constitution fédérale. Ce sont les cantons qui étaient compétents en la matière. Au XIXe siècle, il n’y avait pas réellement de lois cantonales sur les communes qui définissaient leurs tâches. Cela n’a été introduit qu’au cours des dernières décennies. Autrefois, les communes avaient en fait moins de tâches.
Après la Deuxième Guerre mondiale, de nombreuses tâches se sont ajoutées, notamment dans le domaine social et culturel. De nombreuses infrastructures ont aussi été créées: des salles polyvalentes, des piscines et des installations sportives. Ces dernières années, les tâches dans le secteur social se sont encore accrues, par exemple avec l’accueil extrafamilial des enfants ou le travail social en milieu scolaire.
Depuis 1999, l’autonomie communale est ancrée dans la Constitution fédérale grâce à l’article 50. L’Association des Communes Suisses s’est à l’époque fortement engagée en faveur de cet article. Quelle est sa signification pour les communes?
Ce qui est intéressant dans l’article, c’est qu’il garantit l’autonomie des communes mais pas leur maintien. Cela signifie que les communes ont certes des droits mais pas un droit intrinsèque à exister. Celui-ci est de la compétence des cantons. Du fait de leur statut d’autonomie, les cantons ne peuvent cependant pas les réduire à de simples organes d’exécution. Dans le même temps, cet article formulé de manière assez ouverte permet aux communes de s’adapter et par exemple de fusionner, car il ne donne justement pas de garantie de maintien. L’article évoque par ailleurs les besoins particuliers des villes et des régions de montagne. C’est ainsi que se referme le cercle sur la création des communes qui sont nées en même temps dans les régions rurales et dans les villes.
Ces débats sont un peu artificiels. Ces tâches liées sont en effet issues d’un processus démocratique. Nous sommes non seulement des citoyens d’une commune, mais aussi d’un canton et de la Confédération. Nous fixons certains standards aux niveaux supérieurs, par exemple dans le domaine social ou environnemental. Les communes s’associent afin de pouvoir remplir ces standards. Exploiter des synergies fait sens, notamment pour des petites communes, car les tâches communales deviennent de plus en plus complexes.
Je m’attends à ce que le trend des fusions se poursuive ces prochaines années. La plupart des fusions ont lieu de façon volontaire, dans un esprit de solidarité. Les communes peuvent ainsi s’organiser plus professionnellement et se renforcer en tant qu’institution. Des communes fortes qui peuvent remplir leurs tâches de façon professionnelle renforcent l’autonomie communale qui est un principe de base de la Suisse.
Les communes se portent bien. La plupart ont des finances saines. Leur principal problème est le manque d’engagement politique.
Déjà évoquée, la professionnalisation de l’administration est très utile car un mandat de conseiller communal est ainsi possible à côté d’une activité professionnelle. Le plus grand défi est lié au changement des valeurs au sein de la société. Presque tout le monde exerce une activité professionnelle et veut être là pour sa famille. Déjà fortement sollicités, les gens n’ont guère de ressources pour un mandat politique. Du fait des médias sociaux, ils sont aussi davantage exposés publiquement. On peut certainement procéder à des adaptions structurelles, par exemple en modifiant les heures des séances ou en les organisant par vidéoconférence. Et il est important de montrer qu’il vaut la peine d’assumer un tel mandat. On peut ainsi s’investir concrètement et rencontrer des gens dont on n’aurait jamais fait la connaissance autrement. Mais une recette miracle pour répondre aux défis du système de milice n’existe pas.
XIVe au XIXe siècle: processus de communalisation. Dans les zones rurales et dans les villes se forment des groupements coopératifs et des corporations.
1798: au moment de la République helvétique, les communes sont vues comme de simples entités administratives. Les possessions des anciennes coopératives et corporations sont réunies au sein des bourgeoisies.
1848: fondation de l’Etat fédéral avec l’entrée en vigueur de la Constitution fédérale. Celle-ci garantit la liberté d’établissement mais les communes ne sont pas explicitement mentionnées.
1999: l’autonomie communale est ancrée dans la Constitution fédérale au moyen d’un article spécifique.
Le professeur Reto Steiner est directeur de la ZHAW School of Management and Law. Il a étudié les sciences économiques avec comme points fort les questions de personnel et d’organisation, la pédagogie ainsi que la psychologie du travail et des organisations. Sa thèse portait sur le thème de la «collaboration intercommunale et des fusions de communes en Suisse».