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Les Pays-Bas font partie du groupe des trois pays dans le monde qui n’ont jamais organisé un référendum national. Le débat sur ce sujet remonte cependant à plus de cent ans. Depuis 1994 un processus a été mis en route visant à ancrer le principe de la démocratie directe dans la Constitution. Le projet a échoué en mai 1999 à cause de la résistance du Sénat. Une proposition modifiée, mais de caractère assez problématique, est actuellement en discussion. 80% des Hollandais se prononcent en faveur de la démocratie directe, mais un mouvement populaire puissant qui soutiendrait ce principe fait toujours défaut.
par Arjen Nijeboer, coordinateur de la Referendum Platform, Korte Prinsengracht 91-1, 1013 GR Amsterdam, Pays-Bas. E-mail: <email-pii> http://www.referendumplatform.nl
La structure historique de l’état néerlandais
Les Pays-Bas ont des rapports tout à fait spécifiques avec la démocratie. On dit souvent que la République Hollandaise (1579-1795) constitue le berceau de la démocratie moderne. L’insurrection des Pays-Bas conduite par Guillaume d’Orange a eu pour résultat la séparation des Pays-Bas et de l’Espagne. On la cite souvent comme un exemple d’un mouvement de libération. Il y a des indices qui sembleraient prouver que la déclaration d’indépendance des Pays-Bas («Plakaat van Verlatinge», 1581) a servi de modèle lorsque Jefferson rédigea la déclaration d’indépendance des Etats Unis en 1776 (Lucas 1994). La structure de la République était fédéraliste. Ainsi les villes et les provinces disposaient de plus de compétences que l’Etat national. Le ‘Chef de l’Etat’ («stadholder») était en fait un employé dépourvu de pouvoir. Lorsque le «Estates General» (espèce de parlement) voulait décider quelque chose, les représentants étaient obligés de rentrer dans leur province pour consultation. La première constitution des Pays-Bas date de 1798 et a été imposée par l’occupant français. Dans cette constitution le peuple était défini comme souverain.
Cependant les Français ont également imposé le principe du pouvoir centralisé et en 1806 ils mirent en place un roi. Après la défaite de Napoléon un descendant du frère de Guillaume d’Orange réussit à s’installer au Pays-Bas et à acquérir le statut de roi (roi Guillaume 1er, 1815). C’est lui qui a fondé le Royaume des Pays-Bas actuel tout en modifiant la structure politique traditionnelle du pays. Ainsi le principe du peuple souverain a été aboli et les structures du pouvoir centralisé étaient définitivement adoptées. Aujourd’hui les Pays-Bas sont construits selon le principe de la «subsidiarité»: le pouvoir central décide quelle marge de manoeuvre est laissée aux provinces et aux villes. La jurisdiction nationale prime sur celle des provinces et communes. La loi oblige les représentants à agir uniquement en fonction du «bien-être général», sans se laisser influencer par les citoyens et les citoyennes. Aucune instance habilitée à vérifier la conformité constitutionnelle des lois existe et les parlements peuvent donc à tout moment violer les principes de la constitution. Le roi dispose toujours d’un pouvoir formel. Il est associé à la formation de chaque nouveau gouvernement, et il signe les lois et les nominations de ministres. La position du roi comme chef de l’Etat n’a pas été modifiée, pas plus que le principe de subsidiarité, lorsque en 1848 un parlement fût instauré sous l’impulsion de l’homme politique libéral Johan Thorbeke. Thorbeke est encore aujourd’hui considéré comme le deuxième fondateur des Pays-Bas.
Le débat sur le référendum
Comme dans beaucoup d’autre pays d’Europe un débat a eu lieu sur la démocratie directe depuis maintenant 100 ans. L’idée d’une «législation directe par les citoyens» était formulée, d’abord par Moritz Rittinghausen, et faisait partie des programmes des partis de gauche, du SDB (programme de 1882) et du SDAP (programme de 1895). En 1903 le parlement débattait pour la première fois de la possibilité d’introduire un référendum populaire nécessitant 50’000 signatures validées. Initiée par le président du SDAP, Troelstra, cette proposition ne trouva cependant aucun appui auprès des autres partis. Depuis, le parlement a discuté à sept reprises le principe de référendum dans une forme ou dans une autre, et cinq commissions parlementaires ont été nommées pour examiner cette possibilité. La plus connue est la commission dite de Biesheuvel qui a été créée en 1982 lorsque un comité national a collecté des signatures afin d’obtenir l’instauration du référendum populaire. B.W. Biesheuvel, le président de cette commission, était un ancien Premier Ministre de tendance démocrate-chrétienne. La commission comportait des membres de toutes les tendances politiques, et recommanda à l’unanimité, en 1985, l’instauration à la fois du référendum et de l’initiative populaire, avec un nombre requis de 300’000 signatures (Biesheuvel 1985).
Il faut se rendre compte que la création de commissions parlementaires est un moyen politique typiquement hollandais, permettant d’éviter de devoir agir. En effet, le gouvernement des Pays-Bas a par la suite nommé deux autres commissions (la commission Deetman et la commission De Koning), qui se bornaient à répéter les conclusions de la commission précédente (Van Holsteyn 1996).
Les positions des partis politiques
Toutes ces tentatives visant à introduire la démocratie directe ont été combattues par les partis politiques de tendance démocrate-chrétienne, mais aussi par les libéraux. L’argument principal consiste toujours à dire que la démocratie directe est contraire à la tradition du pays. Les démocrates-chrétiens, regroupés depuis 1980 dans «l’Appel Démocrate-Chrétien» (CDA), ont été présents dans le gouvernement sans interruption entre 1917 et 1994 - ils constituaient de fait le centre du pouvoir pendant toute cette période. Ils ont souvent reçu le soutien des libéraux de droite (depuis 1948 « Parti Populaire pour la liberté et la Démocratie», VVD), mais également celui du Parti Socialiste des Travialleurs (PvdA), issu de la fusion avec le SDAP historique.
Ces deux derniers partis n’ont cependant pas toujours adopté la même position que les chrétien-démocrates vis-à-vis de la question du référendum. Le SDAP s’est prononcé contre le référendum après que les travailleurs ont obtenu le droit de vote en 1917 et se sont révélés «moins socialistes» que prévu. En 1970 le Premier Ministre Den Uyl (PvdA) s’est prononcé contre le référendum puisque, selon ses mots, ‘le peuple est moins progressif que les élites’. Dans la même ligne le mouvement radical PvdA des années 60 a toujours esquivé la question de la démocratie directe, tout en se déclarant favorable à une «démocratisation radicale».
P. J. Oud, président du parti libéral, a par contre été favorable à un référendum de portée limitée. En 1918 les libéraux avaient été les seuls à voter pour une proposition allant dans ce sens. Et encore en 1998 une minorité significative du parti a voté en faveur de l’adoption du principe de la démocratie directe dans le programme du parti. Depuis à peu près dix ans on a pu constater que les positions des partis correspondaient à leur tendance de gauche ou de droite. Le CDA chrétien-démocrate, le VVD libéral et les trois petit partis religieux protestants, tous plutôt situés à droite, sont fondamentalement opposés à toute forme de référendum. Le mouvement GroenLinks rouge-vert, les socialistes maoistes (SP) et les démocrates-libéraux D66 sont en principe pour le référendum et l’initiative populaire.
Reste le PvdA social-démocrate - en réalité un parti centriste. Le PvdA n’a officiellement pas pris position pour ou contre le référendum (on n’en parle pas dans le programme du parti) et il ne prendra pas d’initiatives en ce sens. Par contre les députés du PvdA voteraient sans doute pour une telle proposition si elle était lancée par les partis de gauche (Lucardie 1997). Mais comme les Pays-Bas sont toujours gouvernés par des coalitions, comprenant en général le PvdA, le CDA ou le VVD, la question du référendum est généralement exclu des accords de coalition.
Il convient de discuter un peu en détail les positions du D66 qui jouit aux Pays-Bas d’une image de «parti du référendum». Le D66 a été fondé en 1966 par un groupe de jeunes personnalités politiques dont le but était de «combattre les points de vue purement idéologiques» et qui voulait faire aboutir une réforme en profondeur de la Constitution. Le chef de l’Etat (actuellement la reine) ainsi que le maire d’Amsterdam (actuellement nommé par le secrétariat d’Etat et la reine) devaient être élus au suffrage universel. Les députés devaient être élus par district selon le principe majoritaire comme en Angleterre, alors que jusqu’à présent les Pays-Bas ont toujours adopté le système proportionnel. Quant au référendum, on trouve tout juste une brève mention dans le programme du parti de 1967 indiquant que «l’introduction du référendum mérite d’être discuté». Pendant les années 70 le D66 ne s’est jamais prononcé pour le référendum bien qu’une proposition en ce sens ait été faite en 1974 par l’un des partis de gauche. Le programme du parti de 1981 se prononce en faveur d’une discussion d’un référendum consultatif, alors que celui élaboré en 1985 affiche une attitude «en principe positive». Depuis 1989 le référendum figure parmi les postulats du parti, et en 1994 on mentionne pour la première fois l’initiative populaire. Cependant, en 1997 le D66 a voté contre une proposition visant à instaurer l’initiative populaire. Il est donc clair que le D66 soigne son image de «parti du référendum» sans pour autant s’engager en ce sens. Il faut bien comprendre cela puisque l’un des arguments des adversaires du référendum consiste à dire «Si le peuple est pour le référendum, pourquoi ne vote-t-il pas majoritairement pour le D66?». En réalité la population des Pays-Bas est majoritairement en faveur du référendum depuis 1970. Le sondage le plus récent date de 1998 (effectué par la «Social and Cultural Planning Agency») et montre que 80% de la population sont en faveur de l’introduction du référendum. La majorité des électeurs de tous les grands partis sont également en faveur de ce principe indépendamment de la position du parti de leur choix: 70% pour le CDA, 81% pour le VVD, 83% pour le PvdA et 86% pour le D66.
Expériences au niveau local depuis 1990
Le principe de la démocratie directe gagne cependant du terrain au niveau local depuis 1990. Alors qu’au niveau national ou au niveau des provinces aucun référendum n’a jamais été organisé, de telles consultations ont parfois lieu au niveau des communes, par exemple lorsqu’il s’agit d’une modification des limites d’une commune. La participation aux scrutins est souvent très élevée, même si le résultat doit être ratifié par le parlement national. En 1989 le D66 a remis à l’ordre du jour le problème du référendum. Le président du parti Hans van Mierlo se plaignait du désintérêt croissant des pour la politique. Les médias se sont tout de suite accaparé de ce sujet, sur fond de la nouvelle idéologie prônant «la fin de l’histoire». En 1990 le taux de participation aux élections municipales est tombé à 62% contre 73% en 1986. Impressionées par cette chute et par le discours de Van Mierlo de nombreuses municipalités ont instauré le droit au référendum avec collecte préalable de signatures. Actuellement 56 communes (sur un total de 537) ont modifié leur mode de fonctionnement en ce sens. La «Referendum Platform» dispose de données précises concernant 54 référendums depuis 1912 (Referendum Platform 2000).
Comme nous l’avons déjà mentionné, la Constitution Néerlandaise permet aux élus à prendre leurs décisions sans instruction populaire. Van Holsteyn a raison lorsqu’il remarque que le résultat de tous les débats sur le référendum a toujours été déterminé par le même principe fondamental: le référendum était perçu comme une menace pour le système représentatif (Van Holsteyn 1996). C’est pour cette raison aussi que le ministère de l’interieur a toujours observé les évolutions «anarchistes» au niveau communal avec beaucoup de réserve.
C’est d’ailleurs le gouvernement national qui a obligé les communes à se réserver un droit de véto. Par principe un référendum ne peut être que consultatif. Cependant en pratique un conseil municipal ne peut facilement aller à l’encontre du résultat d’un vote populaire. Pour parer à cette difficulté on a dans la plupart des communes instauré un quorum de participation minimale nécessaire. On a aussi défini un certain nombre de sujets qui ne peuvent pas être soumis au référendum: les impôts, le budget, les émoluments des élus (!), ainsi que des sujets qui concernent des ségments «vulnérables» de la population (prostituées, demandeurs d’asyle). Le ministère de l’interieur a également demandé aux conseils municipaux d’inclure dans le règlement de leur commune une clause qui permet d’écarter tout référendum qui ne serait pas bienvenu. Lorsqu’en 1995 la ville d’Amsterdam a adopté une nouvelle législation concernant les procédures de référendum, celle-ci a été déclaré non-conforme à la loi par le ministère de l’interieur puisque, selon le ministère, on n’avait pas prévu assez de possibilités permettant d’écarter les demandes des citoyens.
On voit, il s’agit d’une opposition fondamentale et systématique des élites contre le principe de la souveraineté populaire. Les Pays-Bas ne sont cependant pas un pays arriéré, et on a donc prévu nombre de possibilités pour les citoyens afin de pouvoir se faire entendre (principe de l’«inspraak»). Mais la décision finale est toujours réservée à l’instance morale des «princes-philosophes».
Une modification ratée de la Constitution
Nous l’avons déjà dit, les démocrates chrétiens (CDA) ont été au centre de l’opposition contre la démocratie directe. En 1994, le CDA a perdu les élections et pour la première fois depuis 1917 un gouvernement a été formé sans leur participation - on a appelé ce gouvernement «la coalition violette». Cette coalition comprenait le VVD et le PvdA (en fait contents d’être débarrassés du CDA un peu arrogant) ainsi que le D66. Ce dernier a obtenu que l’instauration du référendum populaire soit incluse dans le programme du gouvernement. La variante adoptée ne contenait cependant pas l’initiative populaire, pourtant recommandée par le rapport Biesheuvel.
Par la suite le VVD a réussi à diminuer a portée de la proposition (pourtant déjà restreinte) surtout en augmentant le nombre de signatures requises et les sujets exclus du référendum. Le D66 avait proposé 300’000 signatures, mais le VVD a demandé que ce chiffre soit porté a 1.25 millions de signatures. Les Pays-Bas comptent environ 12.5 millions d’habitants ayant le droit de vote. Avec 1.25 millions de signatures requises il aurait donc été dix fois plus difficile qu’en Suisse ou aux Etats membres des Etats Unis de faire aboutir un référendum. Un compromis a finalement été trouvé, prévoyant 600’000 signatures, ce chiffre devant être inscrit dans la Constitution pour éviter qu’il puisse être réduit trop facilement par la suite.
Ce projet stipulait aussi que tout sujet qui ne ferait pas partie de la législation proprement dite (comme les grands projets d’infrastructure qui sont très discutés au Pays-Bas à cause du territoire limité du pays) soit exclu du référendum. Les lois concernant la famille royale, le budget et les traités internationaux devaient également être exclu du référendum. Le quorum recommandé par Biesheuvel était aussi repris dans ce projet: pour rejeter une loi, il fallait que la majorité des votants se prononçant contre un projet de loi représente au moins 30% du nombre total des électeurs inscrits. La frilosité de ce projet traduit opposition à la démocratie directe qui règne dans le milieu politique néerlandais. M. Schutte, le président du parti religieux protestant GPV, le dit clairement: le référendum est un instrument constitutionnel détestable, mais au moins il n’établit pas la souveraineté du peuple, puisque l’Etat garde la haute main sur les procédures et le calendrier de toutes les votations.
Il s’est avéré par la suite que des députés du VVD boycottaient le projet. Lors du vote final au Sénat (dont les députés sont désignés par les parlement provinciaux), un sénateur VVD a voté contre le projet et ainsi une voix manquait pour atteindre la majorité des deux tiers requise pour une modification de la constitution. Le D66 a réagi en quittant la coalition. Il y est cependant revenu après maintes tractations, et puisque la promesse lui avait été faite que le projet serait remis à l’ordre du jour du parlement. De plus, il était prévu d’introduire en attendant un référendum de caractère consultatif, projet qui pouvait être réalisé au niveau législatif et ne nécessitait pas une modification de la constitution.
Cette loi, appelé loi provisoire pour un référendum (TRW), doit être discuté par le parlement en novembre 2000. Ce projet contient des restrictions supplémentaires: Il est interdit de collecter des signatures dans la rue. Les signatures doivent être apposées au projet de référendum dans les mairies, et ceci pendant neuf semaines uniquement après la publication de la loi en question. De plus, la TRW remplace tous les règlements communaux actuels et futurs concernant le référendum communal.
L’avenir de la démocratie au Pays-Bas
Pourquoi cent ans de débat n’ont pas suffi pour que la démocratie directe devienne réalité au Pays-Bas? Une des raisons est sans doute qu’aucun mouvement politique n’a existé jusqu’à présent qui luttait pour ce but de façon systématique. La Referendum Platform a été fondé en mai 2000 pour combler cette lacune. Afin de mieux habituer les hommes politique à la réalité du référendum et de réduire leur craintes, la Platform organise systématiquement des référendums là où c’est déjà possible, c.à.d. au niveau communal. Cette stratégie permettra aussi sensibiliser les élus locaux à la menace de la TRW qui risque de bouleverser les règlements locaux existants.
La Platform a envoyé une lettre à tous les partis locaux qui leur demande de protester contre la TRW, de bombarder les députés nationaux avec des messages électroniques, et de s’engager à introduire rapidement la démocratie directe au niveau local là où ce n’est pas encore fait. La Platform fait également du lobbying directement auprès des parlementaires. Nous nous procurons des expertises provenant d’autres pays où la démocratie directe existe déjà et nous les publions. La platform fournit aussi une aide logistique aux organisations locales qui souhaitent lancer un référendum. Ainsi nous espérons mettre au point une liste de tous les citoyens susceptibles à s’engager dans des actions futures. N’oublions pas que ce n’a pas été le roi qui a instauré le parlement en 1848 et qui a ainsi transformé l’autocratie dans l’oligarchie que nous connaissons actuellement: c’était le mouvement libéral de l’époque qui a provoqué ce changement.
Références
Biesheuvel Commission (1985). Relatie kiezersbeleidsvorming. Den Haag, Staatsuitgeverij.
Van Holsteyn, J. (1996). Dans ‘The Referendum Experience in Europe’, Gallagher and Uleri (éds.). Houndsmill, Macmillan.
Lucardie, A.P.M. (1997). Dans ‘Jaarboek 1997’, Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen. Groningen, DNPP.
Lucas, S.J. (1994). Dans ‘Connecting cultures. The Netherlands in five centuries of transatlantic exchange’, Hofte and Kardux (éds.). Amsterdam, VU Press.
Nijeboer, A. (1999). Dans ‘Zeitschrift für Direkte Demokratie’, 44.
Referendum Platform (2000). Data on local referenda. http:/www.referendumplatform.nl