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«Soll Völkerrecht Landesrecht brechen?» Diese Frage hat der Jurist Robert Nef in einem staatspolitischen Gutachten aufgeworfen.* Demokratisch schlechtlegitimiertes Völkerrecht droht ihm zufolge die demokratisch verankerte Landesgesetzgebung auszuhöhlen. Wir bringen den zweiten Teil der Erwiderung der Völkerrechtsprofessorin Anne Peters.
1. Völkerrecht soll dem Landesrecht nur dann vorgehen, wenn das Völkerrecht seinerseits legitim ist, das heisst, wenn es demokratischen und rechtsstaatlichen Standards genügt. Damit sind wir bei der Frage der demokratischen Legitima-tion völkerrechtlicher Verträge – und der Legitimation der zu deren Anwendung eingesetzten Institutionen, insbesondere der Gerichte.
Vielfach wird darauf hingewiesen, dass die (demokratische) Legitimation des Völkerrechts eine vermittelte sei: die in den internationalen Gremien verhandelnden Exekutiven und die Staatenvertreter in den internationalen Institutionen sind ihren Parlamenten und damit auch den Bürgern der beteiligten demokratischen Staaten indirekt verantwortlich. Die bloss mittelbare demokratische Legitimation des Völkerrechts über die demokratischen Staaten ist aus mehreren Gründen schwach. Es wäre jedenfalls naiv zu behaupten, dass die Verträge eine ebensostarke demokratische Basis besitzen wie ein Gesetz der Bundesversammlung. Denn bei der Genehmigung der Verträge hat das Parlament im wesentlichen eine Absegnungsrolle und kann nicht aktiv gestalten.
Der Mangel an demokratischer Legitimation wird verstärkt, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag seinerseits Institutionen (Konferenzen der Mitgliedstaaten, Agenturen, Ausschüsse usw.) einsetzt, die den Vertrag dynamisch weiterentwickeln, Sekundärrecht setzen und hier eventuell Mehrheitsentscheide treffen können, in denen ein Vertragsstaat überstimmt werden kann. Im modernen Völkerrecht wird diese institutionelle Dynamik immer häufiger; gleichzeitig greifen die Verträge und das auf ihrer Basis entwickelte Recht immer stärker in das Alltagsleben von Personen ein. Die ursprünglich gegebene und parlamentarisch abgesicherte Zustimmung des Vertragsstaates zur Bindung an den Ausgangsvertrag erscheint dann als ein Blankocheck, der zur konkreten Legitimation der sich daraus entwickelnden Regierungstätigkeit nicht viel beitragen kann.
Bei aller Kritik am relativ undemokratischen Völkerrecht muss jedoch beachtet werden, dass die Demokratie auf nationaler Ebene bereits durch vom Völkerrecht und den internationalen Institutionen unabhängige Faktoren unterminiert worden ist. Aufgrund der ökonomischen und sonstigen Verflechtung der Staaten haben viele politische Massnahmen eines Staates extraterritoriale Auswirkungen auf die Bürger anderer Staaten, ohne dass diese ein demokratisches Mitspracherecht bei diesen Entscheidungen hätten. Das Paradebeispiel ist die Entscheidung über den Bau eines Kernkraftwerkes in Grenznähe. Ein weiteres Beispiel wäre die Schaffung attraktiver Wirtschaftsstandorte, die Kapital aus anderen Staaten anziehen, ohne dass die Arbeitnehmer in diesen Staaten in normalen demokratischen Prozessen hiergegen etwas unternehmen könnten.
2. Die von Robert Nef in These 10 verteufelte Weltdemokratie ist aus diesem Grund langfristig unabweisbar, wenn sie auch nicht in der von ihm zu Recht kritisierten Tyrannei der Mehrheitsvölker der Welt über die Bewohner kleiner Staaten bestehen darf. Demokratie auf Weltebene müsste eine duale sein, in der sowohl die Staaten selbst intern als auch daneben auf überstaatlicher Ebene die zwischenstaatlichen Mechanismen demokratisiert würden. Dies müsste einerseits durch den Abbau der momentan existierenden international-oligarchischen Strukturen (wie beispielsweise der privilegierten fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder) geschehen, und anderseits durch die Schaffung von Partizipationsmechanismen für Einzelpersonen an der übernationalen Rechtsetzung ohne Vermittlung ihrer Heimatstaaten, beispielsweise durch den Ausbau parlamentarischer Versammlungen mit starken Kompetenzen in internationalen Organisationen.
3. Es müssen Techniken weiterentwickelt werden, um dem von Robert Nef angesprochenen kulturellen Pluralismus der Staaten Rechnung zu tragen. Ansätze hierfür sind in der völkerrechtlichen Dogmatik vorhanden. So können Staaten − innerhalb gewisser Grenzen − Vorbehalte zu völkerrechtlichen Verträgen anbringen, mit denen sie sich aus gewissen Vertragspflichten punktuell ausklinken können.
Die internationalen Gerichte, allen voran der Europäische Menschenrechtsgerichtshof (EGMR), gewähren den Staaten einen Beurteilungsspielraum (marge d’appréciation) bei der Anwendung des Vertrages. Der EGMR respektiert diesen Spielraum insbesondere in bezug auf Probleme, zu denen sich noch kein europäischer Konsens herausgebildet hat, zum Beispiel bis vor kurzem in bezug auf die Adoption durch homosexuelle Paare. Dadurch trägt…