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Les rapports entre les ordres juridiques des Etats membres et celui de l’Union européenne ont fait l’objet d’une riche jurisprudence, à la fois nationale et européenne. La Cour de justice s’est toujours montrée respectueuse des modes d’organisation interne des juridictions des Etats membres, tant que l’application effective du droit de l’Union a été suffisamment assurée par ces dernières. Jusqu’à l’arrêt Melki et Abdeli du 22 juin 2010, la position de principe de la Cour sur les procédures nationales de contrôle de constitutionnalité a été celle que ledit contrôle est exclusivement régi par les droits internes des Etats membres. Ledit arrêt (aff. jtes C-188/10 et C-189/10) traite pour la première fois de la situation où la question de la constitutionnalité d’une loi nationale est liée à la compatibilité de celle-ci avec le droit de l’Union.
Aux termes de l’article 78-2 du code de procédure pénale français, les autorités policières peuvent engager des poursuites dans la zone frontalière française contre les personnes pour lesquelles il existe « une ou plusieurs raisons plausibles » de soupçonner qu’elles aient commis une infraction, un crime ou un délit. La « zone frontalière » y est définie. Elle comprend la frontière terrestre de la France ainsi qu’une zone de 20 km au-delà de cette dernière. Dans l’arrêt Melki, deux ressortissants algériens en situation irrégulière ont été arrêtés sur le territoire belge à l’intérieur de la ligne des 20 km tracée en deçà de la frontière franco-belge. Ceux-ci ont contesté la régularité de leur interpellation sur le fondement de deux moyens. Premièrement, ils ont fait valoir l’inconstitutionnalité de l’article 78-2 du code de procédure pénale, au motif qu’il porte atteinte aux libertés fondamentales garanties par la Constitution française. Deuxièmement, les requérants ont estimé que, dans la mesure où il autorise les contrôles aux frontières, ledit article est contraire à la libre circulation des personnes au sens de l’article 67, paragraphe 2, FUE.
La Cour de cassation a été saisie par le juge des libertés et de la détention sur la question de la constitutionnalité de l’article 78-2 du code de procédure pénale. Aux termes de l’article 23 de l’ordonnance n° 58-1067, telle que modifiée par la loi organique n° 2009-1523, lorsqu’un moyen d’inconstitutionnalité est soulevé devant les juges ordinaires, ceux-ci doivent transmettre sans délai et par décision motivée, la question prioritaire de constitutionnalité à la Cour de cassation ou au Conseil d’Etat. Après l’examen de ladite question, ces derniers disposent d’un délai de trois mois à compter du moment de l’introduction du moyen pour saisir le Conseil constitutionnel.
La Cour de cassation, tenue de respecter la priorité de la procédure prévue dans l’ordonnance citée et en présence d’un doute sérieux sur l’interprétation du droit de l’Union européenne, a posé deux questions préjudicielles à la Cour de justice.
Dans sa première question, le juge français interroge la Cour sur la compatibilité de la procédure de contrôle incident de constitutionnalité avec l’article 267 FUE, compte tenu du fait que ladite procédure oblige le juge national de saisir en priorité le juge constitutionnel avant de s’adresser à la Cour de justice pour les aspects relevant du droit de l’Union.
Dans la deuxième question, il est demandé à la Cour de se prononcer sur la compatibilité de l’article 78-2 du code de procédure pénale avec l’article 67, paragraphe 2, FUE.
Avant l’examen sur le fond, la Cour de justice s’est prononcée sur la recevabilité des questions préjudicielles. Le gouvernement français, convaincu de l’irrecevabilité de ces dernières, a plaidé pour une séparation stricte des fonctions qu’assurent les juges des Etats membres de l’Union. Selon lui, il incombe aux juges administratif et judiciaire d’apprécier la compatibilité d’une loi nationale avec le droit de l’Union, dans le but d’assurer l’effectivité des droits que celui-ci confère aux particuliers. En revanche, le contrôle de constitutionnalité est régi par le droit national et relève de la seule compétence du juge constitutionnel.
La Cour de justice a pris une position différente au sujet de la recevabilité du renvoi. Indifférente aux modes d’organisation interne des juridictions dans les Etats membres, elle a rappelé qu’une présomption de pertinence s’attache aux questions préjudicielles posées par ces dernières. Ladite présomption est fondée sur la prémisse que la Cour est sollicitée au titre de l’article 267 FUE seulement dans les cas où il existe des doutes sérieux sur l’interprétation ou sur la validité d’un acte du droit de l’Union. Partant, le renvoi a été jugé recevable.
En ce qui concerne le débat sur le fond pour la première question préjudicielle, le gouvernement français a soutenu que le droit de l’Union ne s’oppose pas à une législation nationale dès lors qu’elle « ne modifie ni ne remet en cause le rôle et les compétences du juge national dans l’application [de ce dernier] » (pt 34). En revanche, la Commission et les gouvernements tchèques et allemand ont souligné que l’application d’une norme européenne, en raison de sa primauté et l’effet utile qui doit lui être assuré, ne saurait être conditionnée par l’obligation préalable de « saisir la Cour constitutionnelle nationale ou une autre juridiction nationale » (pt 37).
Dans sa réponse à la première question préjudicielle, la Cour de justice a d’abord rappelé sa jurisprudence constante selon laquelle toute pratique de nature législative, administrative et judiciaire qui diminue l’efficacité du droit de l’Union est, en principe, « incompatible avec les exigences inhérentes à la nature même » de ce dernier (pt 44). Dès lors, le juge interne saisi des questions relatives à la constitutionnalité d’une loi et la compatibilité de celle-ci avec le droit de l’Union, ne doit pas être privé de la possibilité de s’adresser à la Cour sur le fondement de l’article 267 FUE, en raison d’un empêchement qui résulte du droit national (pts 46 et 47). Par conséquent, la Cour a considéré que l’article 267 FUE s’oppose à une procédure nationale de contrôle incident de constitutionnalité dans la mesure où la priorité de celle-ci a pour conséquence d’empêcher les juges des Etats membres de l’Union d’exercer leur faculté, ou obligation, de saisir la Cour d’un renvoi préjudiciel.
En ce qui concerne la seconde question préjudicielle, la Cour s’est référée au droit en vigueur dont l’objectif est la suppression des contrôles aux frontières internes au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Afin d’apprécier la compatibilité de l’article 78-2 du code de procédure pénale avec les dispositions pertinentes du droit de l’Union, la Cour a examiné si ledit article peut être considéré comme une mesure équivalente à un contrôle aux frontières. Selon la Cour, l’indice principal en faveur de ladite équivalence réside dans le fait que l’article litigieux limite l’action des officiers de la police française à la zone frontalière de la France. En outre, en l’absence de critères clairs délimitant leurs compétences, ces derniers sont libres d’engager des poursuites indépendamment du comportement des individus et des circonstances susceptibles d’établir un risque réel d’atteinte à l’ordre public. Dès lors, l’article 67, paragraphe 2, FUE ainsi que le règlement n° 562/2006 (code frontières Schengen), s’opposent à une législation nationale comme l’article 78-2 du code de procédure pénale français.
Le présent arrêt est sans aucun doute un arrêt de principe. L’appréciation de la Cour de justice est certes limitée aux aspects pertinents pour le droit de l’Union européenne. Toutefois, dans la mesure où la question de la constitutionnalité de la loi française coïncide avec celle de la compatibilité de celle-ci avec le droit de l’Union, la présente affaire pose un important précédent jurisprudentiel dont les Etats membres de l’Union doivent tenir compte.
Reproduction autorisée avec indication : Ljupcho Grozdanovski, "La Cour de justice, juge de la constitutionnalité des lois nationales ?", www.ceje.ch, actualité du 25 juin 2010.