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Demokratie in der Europäischen Union: Kritik und Alternativen
Mehr Demokratie, die Bewegung für direkte Demokratie in Deutschland, hat eine lesenswerte Broschüre zum Thema des Demokratiemangels in der EU geschrieben1). Entwickelt werden auch Vorschläge zu einer allfälligen Demokratisierung der EU. Die Kritiken sind treffend und ausführlich, die Vorschläge scheinen letztlich nicht ganz kohärent zu sein. Dies ist wohl dem Umstand zuzuschreiben, dass die EU ein Zwitter zwischen Staatenbund und Bundesstaat ist. Ein Staatenbund vom EU-Typ bevorteilt die Regierungen und die Verwaltungen zulasten der Parlamente – bei direkter Demokratie zulasten der Bevölkerungen. Man könnte – um das Problem zu lösen - in Richtung Bundesstaat gehen. Dies ist vermutlich nicht realistisch, da dies etliche Mitgliedstaaten auf absehbare Zeit nicht akzeptieren werden. Zudem würde diese Lösung zu einer Zentralisierung der Macht führen, die demokratie- und friedenspolitisch fragwürdig ist. Will man nun den zwitterhaften Charakter der EU nicht durch die Rückverlagerung von entscheidenen Kompetenzen zu den Mitgliedstaaten aufgeben, dann ergeben sich die entsprechenden Spannungsverhältnisse.
Von Paul Ruppen
Die Broschüre weist drei Teile auf. In einem ersten Teil wird das undemokratische und dunkle Verfahren kritisch beleuchtet, das zum von Frankreich und Holland abgelehnten Verfassungsvertrag führte. Als Alternative wird ein transparenter Konventprozess gefordert. Bei den Darlegungen des vorgeschlagenen Verfassungsprozesses ergeben sich ein paar Unklarheiten:
Ein demokratischer Konvent
Die Autoren betonen, dass es nicht genügt, in einer allfälligen Verfassung demokratische Rechte aufzunehmen. Vielmehr müssen die Verträge oder die Verfassung selber demokratisch zustande kommen. Die Neugestaltung des Vertragswerks sollte laut den Autoren durch einen direkt gewählten Konvent stattfinden. Bevor der Konvent gewählt wird, verpflichten sich alle Länder der EU vertraglich, das Ergebnis der Volksabstimmung und die Art ihrer Durchführung als bindend zu akzeptieren. Dieser Vorvertrag wird nach den heute gültigen Verfahrensregeln geschlossen.
An dieser Stelle tauchen zwei Problem auf: Im Text wird erstens von „Volksabstimmung“ gesprochen, obwohl hier wohl die Mehrzahl am Platze wäre. Eine Verfassungsvertrag auf EU-Ebene, welcher Souveränität konstituiert und die Souveränität von bisher formal souveränen Staaten auf höherer Ebene (je nach Vertrag mehr oder minder) ersetzt, kann nicht durch die höhere Ebene angenommen werden (z.B. die stimmberechtigte Bevölkerung der EU), sondern muss von den Bevölkerungen der einzelnen Staaten akzeptiert werden, die dadurch auf ihre bisherige Souveränität verzichten. Jedes andere Vorgehen stellt eine Art Staatsstreich dar. Später im Text wird dann allerdings klar, dass die Autoren kein Referendum durch die EU-Bevölkerung wollen, sondern eine Annahme in allen Staaten durch Einzelreferenden am gleichen Tag. Die Autoren lehnen ein EU-weites Referendum aus folgenden Gründen ab: (a) es müsste nämlich zuerst der EU-Vertrag geändert werden, der dann von den Ländern nach ihrem Ratifizierungsprozedere akzeptiert werden müsste. Dies müsste nach dem Einstimmigkeitsprinzip geschehen und sei nicht realistisch. (b) Eine EU-weite Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip könnte kleinen Mitgliedsstaaten gegen ihren Willen eine EU-Verfassung aufdrücken.
Das zweite Problem besteht im folgenden: Wenn die EU-Staaten sich verpflichten, das Ergebnis der Abstimmung zu akzeptieren, dann wird schon durch diesen Entscheid Souveränität von den stimmberechtigten Bevölkerungen der Staaten auf die EU-Ebene verlagert. Ein solch wichtiger Entscheid dürfte nach demokratischen Gesichtspunkten nicht nach den bisherigen - gewöhnlich rein - parlamentarischen Ratifikationsverfahren abgeschlossen werden, die bekannterweise in einem Durchwinken von allem besteht, was aus Brüssel kommt, sondern müsste bereits in allen Ländern durch eine Volksabstimmung legitimiert werden. Liest man statt „Abstimmung“ „Abstimmungen“, könnte der Vorschlag von Mehr Demokratie aber auch bedeuten, dass die „Eliten“ der Länder das Resultat der Volksabstimmung in ihrem Land akzeptieren müssen.
Laut den Autoren soll der Konvent verschiedene Optionen für die politische Zukunft der EU prüfen. Er erhält das Mandat, einen konkreten Entwurf für die künftige politische Verfasstheit der EU zu erarbeiten. Dabei soll eine gesamteuropäische Verfassung nur eine mögliche Option darstellen.
Ein Entwurf des Konvents ist laut Vorschlag im Büchlein dann angenommen und erhält völkerrechtlich bindende Wirkung, wenn er von der Mehrheit der EU-Bürgerinnen und Bürger angenommen wurde und gleichzeitig vier Fünftel der EU-Staaten zugestimmt haben. An anderer Stelle wird dann hinzugefügt, dass die Autoren den Zwang zur Übernahme der angenommenen Verfassung ablehnen, wenn die Bevölkerung eines Staates das Vertragswerk abgelehnt hat. Es scheint nur folgende Lesart kohärent zu sein: Nur die Staaten müssen den Vertrag akzeptieren, die ihn angenommen haben, wobei der Vertrag überhaupt erst akzeptiert wird, wenn die Mehrheit der EU-Bürgerinnen und Bürger und 4/5 der Staaten ihn angenommen haben.
Die fehlende klare Kompetenzverteilung
Im zweiten Teil werden die Zentralisierungstendenzen der EU und die fehlende klare Kompetenzverteilung kritisiert. Durch gewisse Klauseln in den bisherigen Verträgen kann die EU immer mehr Kompetenzen an sich reissen – ohne Vertragsänderung und ohne parlamentarisches oder anderes Ratifizierungsverfahren. Dadurch werden politische Entscheidung weit weg von den Betroffenen gefällt, und diese haben keinen Einfluss mehr auf den Gang der Dinge. Die Autoren verlangen, dass die zentralen Organe der Gemeinschaft nur insofern Macht und Kompetenzen haben sollen, wie diese ihnen von den Mitgliedstaaten übertragen wurden. Eine Abgabe von Souveränität sei nur vertretbar, wenn diese durch die Staaten kontrolliert werde und die Subsidiarität strikt respektiert werden. Subsidiarität wird dabei restriktiv definiert: die EU darf nur tätig werden, wenn die Mitgliedstaaten erstens die zu treffenden Massnahmen nicht selbst umsetzen können und ein unterstützendes Eingreifen der Gemeinschaft erforderlich ist und zweitens die Gemeinschaft das angestrebte Ziel besser erreichen kann. Beide Kriterien müssen erfüllt sein, so dass die EU nicht schon dann tätig werden kann, wen sie eine bestimmte Aufgabe besser wahrnehmen kann.2)
Aus dieser Kritik ergeben sich Reformvorschläge. Politische Entscheidungen sollen so bürgernah wie möglich getroffen werden. Die Entscheidungen müssen auf der niedrigstmöglichen politischen Ebene angesiedelt sein. Bürgerinnen und Bürger sollten jederzeit wieder Kompetenzen zurückholen können – dies gilt besonders bezüglich Entscheidungskompetenzen, welche sich die EU auf eigenen Initiative angeeignet hat und die ihr ohne eingehende Prüfung übertragen wurden. In Zukunft müssen die Kompetenzbereiche von Union und Mitgliedstaaten deutlich abgegrenzt sein. Ausgehend von der jetzigen Lage ist laut den Autoren eine deutliche Rückverlagerung der Kompetenzen nach unten, weg von den zentralen EU-Institutionen und hin zu den Mitgliedstaten und Kommunen/regionalen Körperschaften notwendig. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung soll erhalten bleiben. Nach diesem Prinzip ist die EU nur für diejenigen Bereiche der politischen Gestaltung zuständig, die ihre ausdrücklich von den Mitgliedstaaten übertragen wurden. Über die Abgabe von Kompetenzen dürfen nur die betroffenen Körperschaften und die betroffenen Bürgerinnen und Bürger entscheiden.
Die Autoren fordern deshalb die Aufhebung des Grundsatzes von der „immer enger werdenden Union“ aus der Präambel der EU-Verträge. Anderseits wird im Vorwort eine immer engere Zusammenarbeit der EU-Staaten gefordert – als ob Zusammenarbeit ein Selbstzweck wäre und immer sinnvoll wäre. Das Ziel immer engerer Zusammenarbeit ist genau so sinnlos und für die Subsidiarität gefährlich wie das Ziel einer immer enger werdenden Union. Die Zusammenarbeit erfolgt ja mittels der Exekutive und stärkt diese zu Lasten der Legislative und der Bevölkerungen. Wenn Zusammenarbeit nicht zweckdienlich ist, führt sie zudem zu Ressourcenverschleiss (Zeit, Energie, finanzielle Mittel). Da jede Zusammenarbeit auch ein Konfliktpotential birgt, führt nicht zweckdienliche Zusammenarbeit zu Konflikten, die man vermeiden könnte. Zusammenarbeit ist also nicht in jedem Fall konfliktvermindernd.
Ein weiteres Problem ergibt sich bezüglich der Verfahren, wie die Kompetenzen zurückzuholen sind. Wenn man davon ausgeht, dass die Souveränität eigentlich bei den Mitgliedstaaten liegt und von diesen nur leihweise an die EU abgegeben wird, dann müsste jeder Staat (via Volksabstimmung z.B.) individuell Kompetenzen zurückholen können. Die Autoren schlagen bezüglich der Rückholung jedoch eine EU-Abstimmung vor. Damit wird aber die Souveränität in Angelegenheit, die bereits zentralisiert sind, auf der EU-Ebene angesiedelt. Die Frage ist, ob man dies im Prinzip akzeptieren will und ob damit in der Praxis der Zentralismus nicht zementiert wird.
Die EU-Institutionen
Im dritten Teil werden die EU-Institutionen analysiert. Kritisiert wird, dass auf der EU-Ebene die Gesetze von nationalen Regierungsvertretern erlassen werden, die für ihre eigenen Parlamente, welche eigentlich für Gesetze zuständig sind, bindend sind. Damit liegen praktisch die Regierungsgewalt und die gesetzgebende Gewalt in einer Hand – „ein Kennzeichen autoritärer Regimes“. Kritisiert wird auch, dass oft gesetzgeberische Aktivitäten von den Regierungen auf die EU-Ebene gehoben werden, wenn sie zu Hause vor ihrem Parlament keine Möglichkeit sehen, eine Vorlage durchzubringen. Es wird kritisiert, dass das EU-Parlament keine der klassischen Funktionen eines Parlamentes (völlig) wahrnimmt (Gesetzesinitiativrecht und abschliessende Beschlussfassung zu Gesetzen). Bei dieser klassischen Kritik an den fehlenden Kompetenzen des EU-Parlaments wird allerdings übersehen, dass die bestehende Ordnung ein Produkt der EU-Konstruktion ist (Zwitter zwischen Staatenbund und Bundesstaat). Jedes wirkliche Parlament würde eine wesentliche Verlagerung von Souveränität von den Staaten hin zur EU bedeuten!
Nicht folgen kann man den Autoren, wenn sie die Ungleichheit der Stimmgewichtung fürs EU-Parlament beklagen. „Ein zentrales Prinzip aller modernen Demokratien ist die Stimmengleichheit. Jede Stimme soll gleich viel zählen. Im EP ist aber die Anzahl der Mandate pro Land vertraglich festgelegt und stark ungleich verteilt“ (S. 81). Die EU ist erstens keine Demokratie mit einer einzigen souveränen Bevölkerung. Die EU ist völkerrechtlich gesehen immer noch ein Staatenbund. In zwischenstaatlichen Belangen gilt völkerrechtlich die Gleichberechtigung, unabhängig von der Staatengrösse. Man könnte also für die EU mit guten Gründen eine gleiche Gewichtung aller Staaten im EU-Parlament fordern. Zweitens kann man für die EU höchstens einen Bundesstaat und kaum einen Einheitsstaat anstreben wollen. In Bundesstaaten wird es jedoch, wenn die kleinen Staaten wirklich geschützt werden sollen, immer ein Ungleichgewicht der Stimmen geben. In klassischen Bundesstaaten wie den USA und der Schweiz gibt es bezüglich der zweiten Kammer z.B. ein teilweise massives Ungleichgewicht der Stimmen (z.B. Kalifornien mit 34 Millionen Einwohnern hat gleich viele Vertreter im Senat wie Montana mit nicht ganz einer Million Einwohnern). Der Föderalismus ist deswegen jedoch nicht unbedingt als undemokratisch einzustufen. Die Gewaltentrennung z.B. schützt die Justiz gegenüber politischen Eingriffen, auch wenn diese demokratisch legitimiert sind. Deswegen ist die Gewaltentrennung nicht undemokratisch. Für das langfristige Funktionieren der Demokratie ist sie im Gegenteil von zentraler Bedeutung. Ähnliches kann bezüglich dem Prinzip der Rechtstaatlichkeit und nicht zur demokratischen Disposition stehender Menschenrechte gesagt werden. Sie können sich den Resultaten demokratischer Verfahren entgegenstellen, sind aber als Leitplanken und Überlebensgarantie der Demokratie absolut notwendig. Der Föderalismus ist in diesem Lichte zu analysieren. Er ist ein weiteres Element der Machtverteilung und Machtkontrolle in einem Staat, das für die Demokratie nicht schädlich, sondern nützlich ist.
Um das Demokratiedefizit der EU zu mildern, schlagen die Autoren dann Instrumente direkter Demokratie auf EU-Ebene vor.
- Ein Initiativrecht, mit dem direkt Gesetzesvorlagen zur Abstimmung gestellt und verbindlich beschlossen werden können.
- Ein obligatorisches Referendum bei Vertrags- und Verfassungsänderungen und Souveränitätsabtretungen an internationale Organisationen (z.B. IWF, WTO, Weltbank, etc.)
- Ein fakultatives Referendum bei Erweiterungen der Union um neue Staaten.
Für die Mehrheiten werden zwei Modell vorgeschlagen. Das erste Modell orientiert sich an den geltenden Mehrheitsregeln im Ministerrat. In Politikbereichen, die Einstimmigkeit im Ministerrat erfordern, ist die Mehrheit in jedem Mitgliedland und die Mehrheit der EU-Bevölkerung erforderlich. In Politikbereichen mit qualifizierter Mehrheit im Ministerrat würde eine qualifizierte Mehrheit von zustimmenden Ländern sowie die Mehrheit der EU-Bevölkerung erforderlich. In Bereichen mit einfacher Mehrheit müssten die Mehrheit der Staaten und die Mehrheit der EU-Bevölkerung zustimmen. Bei diesem Modell wird der derzeitige Charakter der EU beachtet. Die Rechte insbesondere der kleinen Staaten werden hier entsprechend ihrem augenblicklichen Gewicht in der EU gewährleistet.
Das zweite Modell „vereinfacht“ die Mehrheitsanforderungen für Referenden und Abstimmungen zugunsten der grossen Staaten. Bei Änderungen der Verträge muss die Mehrheit der EU-Bürgerinnen und Bürger der Vorlage zustimmen und gleichzeitig in vier Fünftel der EU-Staaten eine Mehrheit für die Vorlage erreicht werden. Es wird nichts darüber ausgesagt, ob die allfällige kleine Minderheit von weniger als 20% der Mitgliedstaaten gezwungen wird, die Änderung zu akzeptieren oder nicht. Bei der Diskussion des obligatorischen Referendums (Grundvertragsänderungen) wird allerdings hinzugefügt, dass für die Staaten, in denen ein Änderungsentwurf abgelehnt wurde, die verschiedenen Möglichkeiten einer modifizierten Integration zur Anwendung kommen. Bei Gesetzen, welche nicht „Verfassungsrang“ haben, ist in diesem zweiten Modell neben der EU-weiten Wählermehrheit die Zustimmung mehr als der Hälfte der Mitgliedstaaten erforderlich.
Bezüglich der Institutionen werden die folgenden Prinzipien aufgestellt:
- Je direkter ein Organ gewählt ist, desto höher ist sein Recht, die Politik, die alle Menschen in der EU betrifft, zu gestalten. Je direkte ein Organ gewählt ist, desto grösser soll sein Anteil an der Gesetzgebung sein.
- Die Gewaltenteilung zwischen Regierung, Parlament und Gerichten muss gegeben sein.
- Das Prinzip der Subsidiarität, wie oben dargelegt, muss beachtet sein.
- Ein Organ mit Regierungskompetenzen muss entweder direkt von den Bürgerinnen und Bürgern oder von ihren Vertreten gewählt oder abgewählt werden können.
Sie schlagen zwei Kammern vor, um diese Prinzipien umzusetzen. Eine Kammer wird vom EU-Parlament gebildet, dessen Kompetenzen gestärkt werden, die andere Kammer ist eine Weiterentwicklung des EU-Rates und EU-Ministerrates zu einer Staatenkammer. Die EU-Kommission fungiert weiter als Exekutive, allerdings mit stark beschränkten Rechten. Das EU-Parlament soll das alleinige und volle Initiativrecht für Gesetzesvorlagen haben. Dieser letzte Vorschlag erstaunt: in Bundesstaaten mit zwei Kammern ist es durchaus üblich, dass beide Kammern ein Initiativrecht haben. Es wird nicht erläutert, wieso ausgerechnet in der EU, die im Text manchmal als Staatenbund betrachtet wird, die Kammer der Staaten nicht einmal ein Initiativrecht haben soll. Die Staatenkammer darf laut dem Vorschlag nicht aus Regierungsvertretern bestehen, sondern aus Parlamentariern der Parlamente der Mitgliedstaaten. Erstaunlich ist, dass auch bezüglich dieser zweiten Kammer eine Gewichtung nach Bevölkerungsgrösse verlangt wird (kleine Staaten haben zwei Vertretern, mittlere drei und grosse vier), obwohl in Bundesstaaten in der zweiten Kammer gewöhnlich die einzelnen Staaten ein gleiches Gewicht haben. Ausgerechnet in der EU sollen die grossen Staaten in der zweiten Kammer ein grösseres Gewicht erhalten!
Lobenswert an der Broschüre ist die Verbindung von Kritik und Alternativvorschlägen, wobei die Kritik ernst gemeint ist und nicht nur als Feigenblatt für Integrationsideologie dient. Man muss die Inhalte der Broschüre auch im Kontext sehen – in EU-Ländern wird jede Forderung nach Zurückverlagerung von Kompetenzen als „Renationalisierung“ beschimpft, welche die wirklichen und angeblichen Errungenschaften der europäischen Integration gefährdet. Da braucht es vermutlich durchaus ein bisschen Mut, solche Forderungen aufzustellen. Was in der Broschüre fehlt ist eine Analyse der Machtverhältnisse und wie sich diese auf die Realisierungschancen der geforderten Reformen auswirken.
2) Es sei daran erinnert, dass die EU eine zentralisierungsfreundliche Subsidiarität kennt. Sie will Aufgaben schon dann übernehmen, wenn sie es besser kann als die Einzelstaaten, wobei das „besser“ durch sie selber definiert wird.