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Beschluß
des Ersten Senats vom 17. Oktober 1984
|-- 1 BvL 18/82, 46/83 und 2/84 --|
in den Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des §,60 Abs. 1 und 4 des Schwerbehindertengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Oktober 1979 (BGBl. I S. 1649) -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 15. April 1982 (M 4662 XV 81) -- 1 BvL 18/82 --; -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 7. September 1983 (5 K 814/81) -- 1 BvL 46/83 --; -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11. Januar 1984 (7 K 106/82) -- 1 BvL 2/84 --.
Entscheidungsformel:
§ 60 Absatz 1 und 4 des Gesetzes zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Oktober 1979 (Bundesgesetzbl. I S. 1649) war mit dem Grundgesetz vereinbar. Jedoch ist nach Maßgabe der Gründe eine ergänzende Regelung für Härtefälle zu treffen.
Gründe:
A.
Die Vorlagen betreffen die Erstattung von Fahrgeldausfällen, welche Verkehrsunternehmen durch die gesetzlich vorgeschriebene unentgeltliche Beförderung von Schwerbehinderten entstehen. Die Gerichte beanstanden das Fehlen einer Härteregelung für die Fälle, in denen -- etwa in Erholungsgebieten -- der Einnahmeausfall für diese Beförderung den gesetzlich vorgesehenen pauschalen Erstattungssatz erheblich übersteigt.
I.
1. Die Verpflichtung zur unentgeltlichen Beförderung Schwerbehinderter und ihre rechtliche Ausgestaltung gehen zurück auf eine Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Vergünstigungen für Kriegsbeschädigte im öffentlichen Personenverkehr vom 23. Dezember 1943 (RGBl. 1944 I S. 5). Danach waren bestimmte Gruppen Kriegsbeschädigter gegen Vorzeigen eines Ausweises unentgeltlich zu befördern. Eine Erstattung der Fahrgeldausfälle sollte vor Kriegsende nicht stattfinden. Zur Vermeidung von Härten konnten Ausnahmen zugelassen werden.
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht im Jahre 1962 entschieden hatte (BVerwGE 14, 160), daß Verkehrsunternehmen die Erstattung ihrer Fahrgeldausfälle beanspruchen könnten, wurde durch das Gesetz über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978) die Erstattungsregelung für die Vergangenheit mit einer Neuregelung der gesamten Materie verknüpft. Die Verkehrsunternehmen blieben weiterhin verpflichtet, den begünstigten Personenkreis gegen Vorzeigen eines amtlichen Ausweises im Nahverkehr unentgeltlich zu befördern. Da die den Verkehrsunternehmen entstehenden Fahrgeldausfälle nach Meinung der Gesetzgebungsorgane im einzelnen nicht feststellbar waren, sah das Gesetz eine pauschale Erstattung vor, die sich nach einem bundesweit einheitlichen Vomhundertsatz der Fahrgeldeinnahmen bemaß. Die Sätze für die Zeit bis 1967 wurden aufgrund von Schätzungen im Gesetz selbst festgelegt (1,25 vom Hundert).
2. Durch das Gesetz über die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter im öffentlichen Personenverkehr vom 9. Juli 1979 (BGBl. I S. 989) wurde die Materie wiederum neu geregelt; die Vorschriften über die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter wurden nunmehr als Elfter Abschnitt (§§ 57 ff.) in das Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz) -- SchwbG -- aufgenommen. Die Änderungen betrafen zum einen den begünstigten Personenkreis, der erheblich erweitert wurde. Zum anderen wurde der Begriff des Nahverkehrs neu abgegrenzt und praktisch auf alle Omnibuslinien erstreckt. Beibehalten wurde die unentgeltliche Beförderung gegen Vorzeigen eines Ausweises und die pauschale Erstattung der Fahrgeldausfälle (§§ 57 Abs. 3, 60 ff. SchwbG), die im Prinzip nach dem Verhältnis der begünstigten Personengruppe zur übrigen Wohnbevölkerung bestimmt werden. In der Begründung des Regierungsentwurfs (BTDrucks. 8/2453 S. 9 und 12) heißt es hierzu:
Die Erstattung der im einzelnen entstehenden Fahrgeldausfälle erscheint nicht möglich, da die Verkehrsunternehmer ohne erheblichen zusätzlichen Aufwand nicht in der Lage wären, sie nachzuweisen, und eine Erstattung nach den konkreten Ausfällen überdies mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden wäre ...
Im Grundsatz wird davon ausgegangen, daß das Verhalten der begünstigten Schwerbehinderten bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel insgesamt gesehen dem der übrigen Wohnbevölkerung entspricht ...
Daraus folgt, daß das Verhältnis der Fahrgeldeinnahmen zu dem von der öffentlichen Hand zu zahlenden Beförderungsentgelt für Schwerbehinderte dem Verhältnis der "zahlenden" Bevölkerung zur Zahl der begünstigten Personen entspricht. Daher ist es möglich, den prozentualen Anteil der Fahrgeldausfälle an den Jahreseinnahmen aus Fahrkartenverkauf allein anhand der für die "zahlende" Bevölkerung und die begünstigten Personengruppen zur Verfügung stehenden Zahlen zu errechnen ...
In diesem System wird nicht unterschieden, ob bestimmte Linien häufiger als andere von begünstigten Schwerbehinderten benutzt werden. Eine Berücksichtigung solcher Tatbestände wäre mit unverhältnismäßig hohem Verwaltungsaufwand verbunden ...
Der Vomhundertsatz, der für die Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr maßgebend ist, wird für jedes Land gesondert festgelegt, um die unterschiedlichen Verhältnisse in den Ländern hinsichtlich Bevölkerungsdichte, Zahl der Schwerbehinderten und der Verkehrsstruktur besser berücksichtigen zu können ...
Die Erstattung der Fahrgeldausfälle regelt das Schwerbehindertengesetz in der Neufassung vom 8. Oktober 1979 (BGBl. I S. 1649) im einzelnen wie folgt:
§ 57
Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung, Anspruch auf Erstattung der Fahrgeldausfälle
(1)-(2) ...
(3) Die durch die unentgeltliche Beförderung nach den Absätzen 1 und 2 entstehenden Fahrgeldausfälle werden nach Maßgabe der §§ 60 bis 62 erstattet.
(1) Die Fahrgeldausfälle im Nahverkehr werden nach einem Vomhundertsatz der von den Unternehmern nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen im Nahverkehr erstattet.
(2)-(3) ...
(4) Der Vomhundertsatz im Sinne des Absatzes 1 wird für jedes Land von der Landesregierung oder der von ihr bestimmten obersten Landesbehörde für jeweils 2 Jahre durch Rechtsverordnung festgesetzt. Hierbei ist von folgenden, für das letzte Jahr vor Beginn des Zweijahreszeitraumes vorliegenden Zahlen auszugehen:
1. der Zahl der in dem Land am Jahresende in Umlauf befindlichen gültigen Ausweise nach § 57 Abs. 1, wobei die Ausweise von Schwerbehinderten, die das 6. Lebensjahr vollendet haben und auf denen die Notwendigkeit ständiger Begleitung eingetragen ist, doppelt gezählt werden,
2. der in den jährlichen Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamtes zum Jahresende nachgewiesenen Zahl der Wohnbevölkerung in dem Land abzüglich der Zahl der Kinder, die das 6. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, und der Zahl der Ausweise nach Nummer 1.
Der Vomhundertsatz ist nach folgender Formel zu errechnen:
((Nach Nummer 1 ermittelte Zahl) / (Nach Nummer 2 ermittelte Zahl)) x 100
3. Nach Zustellung der beiden ersten Vorlagebeschlüsse erfolgte eine weitere Neuregelung für die nach dem 1. April 1984 entstehenden Fahrgeldausfälle, also für einen Zeitraum, der für die Vorlageverfahren ohne Belang ist. Das Haushaltsbegleitgesetz 1984 vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1532) hat eine Eigenbeteiligung in Höhe von jährlich 120 DM durch den Erwerb einer Wertmarke eingeführt und die Berechnung der pauschalen Fahrgelderstattung präzisiert. In die Berechnung des für die Erstattung maßgeblichen Vomhundertsatzes werden nicht mehr alle Ausweisinhaber einbezogen, sondern nur diejenigen, die eine Wertmarke erworben haben und bei denen daher angenommen werden kann, daß sie tatsächlich von der unentgeltlichen Beförderung Gebrauch machen. Zum Ausgleich etwa auftretender überdurchschnittlicher Belastungen im Einzelfall ist in das Schwerbehindertengesetz eine Härteklausel eingefügt worden, deren Fehlen die vorlegenden Gerichte für die Vergangenheit bemängeln und die folgenden Wortlaut hat:
§ 60
(1)-(4) ...
(5) Weist ein Unternehmen durch Verkehrszählung nach, daß das Verhältnis zwischen den nach diesem Gesetz unentgeltlich beförderten Fahrgästen und den sonstigen Fahrgästen den nach Absatz 4 festgesetzten Vomhundertsatz um mindestens 331/3 vom Hundert übersteigt, ist der Berechnung des Erstattungsbetrages auf Antrag der nachgewiesene Vomhundertsatz zugrunde zu legen.
(6) ...
II.
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zur Vorlage 1 BvL 18/82 betreibt im Tegernseer Tal ein Busunternehmen. Für diesen Bereich hatte das Bayerische Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung den maßgeblichen Vomhundertsatz auf 3,41 % festgelegt.
Auf Antrag der Klägerin setzte die Regierung von Oberbayern mit Bescheid vom 1. Juni 1981 den durch die unentgeltliche Beförderung von Schwerbehinderten im Nahverkehr entstandenen Fahrgeldausfall auf der Grundlage des vorgeschriebenen Vomhundertsatzes für das Jahr 1980 auf 48 436,83 DM fest. Mit weiterem Bescheid vom 2. Juni 1981 wurde eine Vorauszahlung in Höhe von 38 749,46 DM für das Jahr 1981 festgesetzt. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren gegen diese Bescheide erhob die Klägerin Verpflichtungsklage und begehrte, die Fahrgeldausfälle im Jahre 1980 in Höhe der tatsächlichen Mindereinnahmen, also zusätzlich 87 072,62 DM, zu erstatten und diesen Betrag auch der Vorauszahlung für 1981 zugrunde zu legen. Zur Begründung machte sie geltend, die im Gesetz und in der Verordnung vorgesehene pauschale Erstattungsregelung gehe fälschlicherweise davon aus, daß alle Linien in Bayern gleichmäßig ausgelastet seien. Dies treffe jedoch deshalb nicht zu, weil das Tegernseer Tal als bevorzugtes Urlaubs- und Erholungsgebiet einen besonders hohen Anteil an Schwerbehinderten aufweise. Im Jahre 1980 habe sie im Linienverkehr insgesamt 935 038 zahlende Fahrgäste befördert sowie nach Ermittlung der Busfahrer 112 623 zur Freifahrt berechtigte Schwerbehinderte; diese hätten gegenüber den zahlenden Fahrgästen einen Anteil von etwa 12 % ausgemacht.
Das Verwaltungsgericht München hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 60 Abs. 1 und 4 SchwbG a. F. insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sei, als eine Erstattung von Fahrgeldausfällen im Nahverkehr an Privatunternehmer nach einem Vomhundertsatz der von den Unternehmen nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen ohne Härteregelung vorgeschrieben war.
2. Die beiden Kläger der Ausgangsverfahren zu den Vorlagen 1 BvL 46/83 und 2/84 betätigen sich in Baden-Württemberg. Hier betrug der für 1980 vorgeschriebene Vomhundertsatz 2,51 %.
a) Der Kläger des Ausgangsverfahrens zu 1 BvL 46/83 betreibt in Überlingen ein Busunternehmen im Stadtlinienverkehr. Im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens wegen Beförderungsentgeltanhebung stellte er beim Regierungspräsidium den Antrag, durch Verwaltungsakt festzustellen, daß ihm ein voller buchmäßiger Ausgleich für die durch unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter entstandenen Einnahmeausfälle gewährt werde. Dieser Antrag wurde förmlich nicht beschieden. Mit seiner daraufhin beim Verwaltungsgericht erhobenen Feststellungsklage will der Kläger die Verpflichtung des Beklagten festgestellt wissen, ihm seine Einnahmeausfälle aus der unentgeltlichen Beförderung Schwerbehinderter seit dem 1. April 1980 zu erstatten. In den neun Monaten von April bis Dezember 1980 habe er 25 500 Schwerbehinderte unentgeltlich befördert und dadurch einen Einnahmeausfall von 27 025 DM erlitten. Etwa 15 % der Gesamtbeförderten seien Schwerbehinderte, der monatliche Ausfall an Einnahmen habe im Schnitt bei ca. 24 % gelegen, während der vom Beklagten errechnete Erstattungsbetrag für 1980 nur 2,51 % der Gesamteinnahmen ausmache.
b) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 1 BvL 2/84 bedient mit ihren Omnibussen den Stadtverkehr in Urach. Sie beantragte für das Jahr 1980 als Schlußzahlung für die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter einen Betrag in Höhe von 23 561,23 DM, ferner für das Kalenderjahr 1981 zwei Abschlagszahlungen von jeweils 9 424,49 DM. Das Regierungspräsidium setzte für das Jahr 1980 einen Erstattungsbetrag von 3 454,38 DM fest, das sind 2,51 % der zu berücksichtigenden Fahrgeldeinnahmen von 137 624,70 DM. Die Vorauszahlungen für das Jahr 1981 wurden auf jeweils 1 381,75 DM festgesetzt. Das Widerspruchsverfahren, in dem die Klägerin rügte, der zugrunde gelegte Vomhundertsatz entspreche nicht dem Umfang der tatsächlichen Mindereinnahmen, da in Orten mit Kur- und Therapieeinrichtungen ein gravierendes Mißverhältnis zur pauschalen Erstattungsregelung auftrete, blieb erfolglos. Daraufhin hat die Klägerin den Festsetzungsbescheid vor dem Verwaltungsgericht angefochten.
c) Die beiden Kammern des Verwaltungsgerichts Sigmaringen, vor denen die Ausgangsverfahren anhängig sind, haben die Verfahren ausgesetzt und das Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des § 60 Abs. 1 und 4 SchwbG angerufen.
3. Nach übereinstimmender Ansicht der vorlegenden Gerichte war die Regelung über die Erstattung von Fahrgeldausfällen im Nahverkehr, die eine Härteregelung nicht vorsah, mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
Soweit der Gesetzgeber Unternehmer, die öffentlichen Personenverkehr betreiben, zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Schwerbehindertenhilfe heranziehe, stelle dies eine Berufsausübungsregelung dar, die durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Dabei sei grundsätzlich nichts gegen die Entscheidung des Gesetzgebers einzuwenden, seine ihm obliegende Pflicht zur Herstellung eines angemessenen Ausgleichs durch eine pauschale Erstattung der Fahrgeldausfälle zu erfüllen.
Zumutbar sei eine Pauschalierung aber dann nicht mehr, wenn sie nicht im rechten Verhältnis zu den zu schützenden öffentlichen Interessen stehe oder übermäßig belastend wirke. Dies sei insbesondere dann der Fall, wenn innerhalb einer betroffenen Berufsgruppe nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker belastet würden als die Mehrheit. Die pauschalierende landeseinheitliche Erstattungsregelung der §§ 57 Abs. 3, 60 Abs. 1 und 4 SchwbG a. F. führe bei Beförderungsunternehmen in Orten, in denen sich bevorzugt schwerbehinderte Menschen dauernd, kurhalber oder besuchsweise aufhielten, zu unzumutbar niedrigen Erstattungszahlungen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 1 BvL 18/82 müsse etwa zwei Drittel der berechtigten schwerbehinderten Fahrgäste letztlich unentgeltlich und ohne Ausgleich befördern und erleide dadurch Mindereinnahmen von etwa 85 000 DM im Jahr. Aus den vom Kläger des Verfahrens 1 BvL 46/83 vorgelegten Zahlen ergebe sich, daß er nur etwa 16 % seiner tatsächlichen Fahrgeldmindereinnahmen erstattet erhalte. Der Klägerin des Verfahrens 1 BvL 2/84 seien lediglich etwa 14,7 % ihrer vorgetragenen Mindereinnahmen erstattet worden, nämlich nur 3 454,38 DM statt der von ihr errechneten Mindereinnahmen in Höhe von 23 561,23 DM. Sachliche Gründe hierfür seien nicht ersichtlich; auch der Gesetzgeber selbst gehe davon aus, daß den Verkehrsunternehmen die Fahrgeldausfälle, wenn schon nicht in tatsächlicher Höhe, so doch in angemessenem Umfang zu erstatten seien. Selbst wenn § 60 SchwbG a. F. für die Mehrheit aller Erstattungsfälle eine geeignete und Zumutbare Regelung darstelle, sei die Vorschrift doch deshalb verfassungswidrig, weil sie für auftretende Härten keinen Raum lasse. Es bestehe keine Möglichkeit, im Einzelfall von der pauschalierenden Erstattungsregelung abzuweichen. Durch die Einführung einer Härteklausel würde sich der Verwaltungsaufwand, verbunden mit einer entsprechenden Nachweispflicht durch die Beförderungsunternehmen, nicht wesentlich erhöhen.
Die strittige Regelung verstoße auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Verletzung des Willkürverbots sei darin zu sehen, daß die Erstattung landesweit durch die Multiplikation eines einheitlichen Vomhundertsatzes mit den tatsächlichen Fahrgeldeinnahmen des einzelnen Unternehmers im Nahverkehr berechnet werde. Im Ergebnis bedeute dies, daß der Unternehmer, der zahlreiche zahlende Fahrgäste befördere, ohne nennenswerte Einbußen durch die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter zu haben, einen summenmäßig hohen Erstattungsanspruch besitze, der Kleinunternehmer in einem Kurort hingegen, der wenige zahlende Fahrgäste, dafür um so mehr unentgeltlich zu befördernde schwerbehinderte Fahrgäste habe, einen kaum nennenswerten Ausgleich gesetzlich zugesprochen erhalte. Hinzu komme, daß die zur Freifahrt berechtigten schwerbehinderten Gäste eines Fremdenverkehrsgebietes von den an ihrem jeweiligen Wohnort tätigen Unternehmen nicht mehr befördert werden müßten, obwohl diese Unternehmer auch weiterhin den vollen Erstattungssatz erhielten.
III.
Zu den Vorlagebeschlüssen haben sich der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung namens der Bundesregierung, der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts sowie die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 1 BvL 18/82 geäußert. Das Regierungspräsidium Tübingen hat sich als Vertreter des in den beiden anderen Verfahren beklagten Landes den Ausführungen des Bundesministers angeschlossen.
1. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hält die Bedenken der vorlegenden Gerichte für nicht begründet. Bei der Verpflichtung zur unentgeltlichen Beförderung handele es sich um eine Indienstnahme privater Unternehmer, die als Berufsausübungsregelung bedenkenfrei sei, da sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werde. Auch die gewählten Mittel seien zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich und die Beschränkungen für den Betroffenen zumutbar. Gegen eine pauschale Erstattung seien weder während der Geltungsdauer der ursprünglichen Regelung noch bei den Beratungen der beanstandeten Vorschrift ernsthafte Beanstandungen erhoben worden. Für sie gebe es keine gleichwertige Alternative.
Die Erstattungsregelung verstoße auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, selbst wenn einige Unternehmer erheblich stärker belastet werden sollten als der Durchschnitt. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, daß für den typischen Fall eine angemessene Erstattung der Fahrgeldausfälle gesichert sein werde. Soweit mit einer typisierenden Regelung im Einzelfall belastende Auswirkungen verbunden seien, müßten diese in Kauf genommen werden, wenn im übergreifenden Interesse einer wirksamen und handhabbaren Ausgestaltung der gesamten Regelung typisierende Normen notwendig seien, wenn die dadurch entstehenden Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen träfen und wenn sie nicht besonders intensiv und nur unter Schwierigkeiten vermeidbar seien. Davon könne ausgegangen werden. Die Intensität der einzelne Unternehmer jeweils treffenden überdurchschnittlichen Belastung wäre nur mit unverhältnismäßig hohem Verwaltungsaufwand näher feststell- und berechenbar. Schon die Ermittlung der Fahrgeldmindereinnahmen könne nicht auf exakten Berechnungen beruhen, sondern allein auf Annahmen, Schätzungs- und Durchschnittswerten. Darüber hinaus bleibe zu fragen, ob die Berechtigten ohne die Regelung überhaupt die Omnibusse der Kläger benutzen würden und ob den Klägern durch die unentgeltliche Beförderung Mehrkosten entstanden seien.
Auch das Fehlen einer Härteregelung verletze Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Eine Härteklausel würde neue Ungleichheiten schaffen. Selbst wenn aber heute eine solche Klausel für erforderlich gehalten werde, so habe doch der Gesetzgeber zur Zeit des Erlasses der Vorschriften die Notwendigkeit für eine Regelung von Härtefällen nicht erkennen können. Ihm habe daher eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen zugestanden, während der er sich mit gröberen Typisierungen habe begnügen dürfen, wenn diese -- wie hier -- unter Gesichtspunkten der Praktikabilität gerechtfertigt seien. Die damit verbundenen Unzuträglichkeiten gäben erst dann Anlaß zur verfassungsrechtlichen Beanstandung, wenn der Gesetzgeber eine spätere Überprüfung und fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials für eine sachgerechtere Lösung unterlasse. Von einem ausreichenden Erfahrungsmaterial könne bislang nicht ausgegangen werden. Allerdings seien die einschlägigen Vorschriften im Zusammenhang mit einer Neuordnung des gesamten Rechts zur unentgeltlichen Beförderung Schwerbehinderter durch das Haushaltsbegleitgesetz 1984 geändert worden.
2. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts teilt in seiner Äußerung die verfassungsrechtlichen Bedenken der vorlegenden Gerichte, soweit § 60 Abs. 1 und 4 SchwbG keine Regelung für aus dem Rahmen fallende Härtefälle vorsehe. Wenn bestimmte Linien des Personennahverkehrs in Fremdenverkehrs- und Kurgebieten weit häufiger als andere von begünstigten Schwerbehinderten benutzt würden und wenn diese außergewöhnliche Inanspruchnahme dazu führe, daß die betroffenen Verkehrsunternehmen bei unveränderter Anwendung der pauschalierenden Erstattungsregelung den größten Teil der schwerbehinderten Fahrgäste ohne finanziellen Ausgleich befördern müßten und dadurch erhebliche Fahrgeldeinbußen erlitten, so liege eine wesentliche Sonderbelastung vor, die durch Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr gedeckt sei. Die Sonderbelastung wiege um so schwerer, als die gesetzliche Regelung davon ausgehe, daß den betroffenen Verkehrsunternehmern die Fahrgeldausfälle angemessen und gerecht, also annähernd voll erstattet würden und dieses gesetzliche Ziel in der Mehrzahl der Erstattungsfälle offenbar erreicht werde. Sachliche Gründe, die das Fehlen jeglicher Härteregelungen rechtfertigen könnten, seien kaum erkennbar. Die Sonderfälle, in denen der Anteil der Schwerbehinderten am Verkehrsaufkommen eines Unternehmens den pauschalierten Erstattungssatz erheblich übersteige, könnten jedenfalls dann ohne unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand berücksichtigt werden, wenn der Nachweis eines solchen Sonderfalles dem einzelnen Verkehrsunternehmer auferlegt und die Abweichung, um die der typisierte Berechnungswert überschritten werden müsse, entsprechend hoch angesetzt werde. Im übrigen liege es in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, Wahl und Bemessung der Mittel für die erforderliche Gleichbehandlung selbst zu bestimmen.
3. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 1 BvL 18/82 hat sich der Beurteilung des vorlegenden Gerichts angeschlossen und darauf hingewiesen, daß die Anzahl der Freifahrten im Jahre 1982 weiter angestiegen sei. Wenn der Gesetzgeber zur Zeit des Erlasses der Vorschrift nur Prognosen habe vornehmen können, hätte er jedenfalls voraussehen müssen, daß Freifahrtberechtigte die angebotenen Vergünstigungen tatsächlich und auch im erheblichen Maß in Anspruch nehmen würden. Dies führe in der Hauptsaison am Tegernsee dazu, daß mit Rücksicht auf die Schwerbehinderten sogar Sonderbusse oder Zusatzbusse eingesetzt werden müßten. Die Anwendung einer Härteregelung erfordere keinen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand. Sie, die Klägerin, nehme seit 1979 eine Zählung der Behinderten vor, ohne daß dadurch ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand oder Kosten entstanden seien, unabhängig davon, ob man die behinderten Fahrgäste zähle oder aber für sie gesonderte Fahrscheine zum Nulltarif ausgebe.
Gegen die Zulässigkeit der Vorlagen bestehen keine Bedenken.
I.
1. In den Ausgangsverfahren sind unterschiedliche Klagen erhoben worden. Die vorlegenden Gerichte haben näher dargelegt, daß die Klage jeweils zulässig und die beanstandete Vorschrift entscheidungserheblich ist:
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts München ist die bei ihm anhängige Verpflichtungsklage zulässig. Daß das Schwerbehindertengesetz für Streitigkeiten über die Erstattung den Verwaltungsrechtsweg vorschreibe, verstoße nicht gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG, da der Erstattungsanspruch eines konzessionierten Beförderungsunternehmens öffentlich-rechtlicher Natur sei und es sich auch nicht um eine verdeckte Entschädigungsregelung handele. Im Falle der Gültigkeit der strittigen Regelung sei die Verpflichtungsklage abzuweisen. Bei ihrer Ungültigkeit sei sie begründet; denn dann seien der Klägerin gemäß § 57 Abs. 3 SchwbG die tatsächlich entstandenen Fahrgeldausfälle zu erstatten.
Auch die beiden Kammern des Verwaltungsgerichts Sigmaringen halten den Verwaltungsrechtsweg für gegeben und die bei ihnen anhängigen Klagen für zulässig. Gegen das Feststellungsbegehren des Klägers im Ausgangsverfahren zu 1 BvL 46/83 und ebenso gegen die von der Klägerin im Ausgangsverfahren zu 1 BvL 2/84 erhobene isolierte Anfechtungsklage bestünden keine Bedenken. Für beide Verfahren sei die strittige Regelung entscheidungserheblich. Im Falle ihrer Gültigkeit seien die Klagen abzuweisen. Im Falle der Ungültigkeit müsse der Anfechtungsklage stattgegeben und ebenso dem Feststellungsbegehren dahin entsprochen werden, daß ein Erstattungsanspruch des Klägers nach Maßgabe einer noch zu treffenden gesetzlichen Regelung bestehe, wobei dieser Anspruch jedenfalls über der bisherigen Pauschalierung liege.
2. Soweit die Beurteilung eines vorlegenden Gerichts über die Zulässigkeit der bei ihm anhängigen Klage und über die Entscheidungserheblichkeit der strittigen Regelung nicht offenkundig unhaltbar ist, hat das Bundesverfassungsgericht sie bei der Prüfung der Zulässigkeit der Vorlage zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 65, 132 [137] m. w. N.). Im vorliegenden Falle könnte -- wie auch das Verwaltungsgericht Sigmaringen meint -- allenfalls die Ansicht des Verwaltungsgerichts München als fehlsam angesehen werden, aus § 57 Abs. 3 SchwbG lasse sich ein Erstattungsanspruch in Höhe der tatsächlichen Fahrgeldausfälle entnehmen. Dem dürfte entgegenstehen, daß das Schwerbehindertengesetz von einer Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung ausgeht und in § 57 Abs. 3 in Verbindung mit §§ 60 ff. SchwbG lediglich einen beschränkbaren Billigkeitsanspruch vorsieht mit der Folge, daß bei Nichtigkeit der Beschränkung nicht ohne weiteres ein voller Erstattungsanspruch entsteht. Selbst wenn aber dem Verwaltungsgericht München insoweit nicht gefolgt werden könnte, würde sich an der Entscheidungserheblichkeit der beanstandeten Vorschrift für das dort anhängige Verfahren nichts ändern. Denn während bei Gültigkeit der Vorschrift die Verpflichtungsklage abzuweisen wäre, müßte dieser bei Nichtigkeit durch Aufhebung des Ablehnungsbescheides teilweise stattgegeben oder aber -- auch das wäre eine andere Entscheidung als im Falle der Gültigkeit der Regelung (vgl. BVerfGE 64, 158 [168]) -- das Verfahren ausgesetzt werden, bis der Gesetzgeber entschieden hat.
II.
Die Zulässigkeit der Vorlageverfahren wird durch die inzwischen erfolgte gesetzliche Neuregelung nicht berührt. Diese trägt zwar durch Einführung einer Härteklausel den verfassungsrechtlichen Bedenken der vorlegenden Gerichte Rechnung. Die Neuregelung gilt aber gemäß Art. 39 Abs. 8 des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1532) nur für Fahrgeldausfälle, die nach dem 1. April 1984 entstehen, während es in den Ausgangsverfahren um Erstattungen in früheren Jahren geht.
Den vorlegenden Gerichten ist darin zuzustimmen, daß die Erstattungsregelung für Fahrgeldausfälle nicht in vollem Umfang den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügte.
I.
Das Schwerbehindertengesetz verpflichtet die Verkehrsunternehmen, gegen eine pauschale staatliche Vergütung Schwerbehinderte unentgeltlich zu befördern. Diese Indienstnahme Privater zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ist verfassungsrechtlich als eine Berufsausübungsregelung zu beurteilen, deren Zulässigkeit an Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu messen ist (vgl. BVerfGE 22, 380 [383 f.]; 30, 292 [312]; 33, 240 [244]; 54, 251 [271]; 57, 139 [158]).
1. Die Regelung berührt nicht das Recht der Verkehrsunternehmer zur freien Berufswahl; denn sie schränkt weder rechtlich den Zugang zum Beruf des Beförderungsunternehmers ein, noch macht sie faktisch die sinnvolle Ausübung dieses Berufes überhaupt unmöglich. Es sind insbesondere keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, daß die Pflicht zur unentgeltlichen Beförderung Schwerbehinderter Verkehrsunternehmer zur Aufgabe ihres Berufes nötigen könnte. Zwar mag die strittige Regelung in Erholungsgebieten zu spürbaren Fahrgeldausfällen führen und die Unternehmen wirtschaftlich beeinträchtigen. Ein Zwang zur Berufsaufgabe liegt aber schon deshalb fern, weil die Beförderung im allgemeinen keine zusätzlichen Kosten verursachen dürfte; denn die Unternehmen müssen die jeweiligen Routen ohnehin bedienen. Rechtlich könnten im übrigen Vorschriften über die Berufsausübung nur dann wegen ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl beurteilt werden, wenn die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage wären, den gewählten Beruf zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen (BVerfGE 13, 181 [187]; 16, 147 [165]; 31, 8 [29]). Das haben auch die Kläger der Ausgangsverfahren nicht behauptet.
2. Regelungen der Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung statthaft und bleiben im Rahmen des dem Gesetzgeber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Regelungsauftrages, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird (BVerfGE 30, 292 [316 ff.]; 61, 291 [312]). Die vorlegenden Gerichte gehen zutreffend davon aus, daß die strittige Regelung diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen grundsätzlich genügt.
Die mit dem Schwerbehindertengesetz verfolgten sozialpolitischen Ziele rechtfertigen es, die Beeinträchtigungen Schwerbehinderter durch Vergünstigungen auszugleichen und zu diesem Zweck Beförderungsunternehmen im Rahmen der von ihnen üblicherweise erbrachten Tätigkeiten gegen eine pauschale staatliche Vergütung heranzuziehen (vgl. auch BVerfGE 57, 139 [154]). Die unentgeltliche Beförderung soll dazu beitragen, einer Isolierung Behinderter vorzubeugen oder sie wieder in die Gesellschaft einzugliedern (vgl. schon BVerfGE 39, 148 [154]). Daß sich der Gesetzgeber von einer bestmöglichen Rehabilitation der Behinderten hat leiten lassen (vgl. BTDrucks. 8/2453 S. 8), ist in den vorliegenden Verfahren von keiner Seite angezweifelt worden.
Die Beförderungspflicht und ihre Verknüpfung mit einer pauschalen Erstattung der Fahrgeldausfälle ist ferner geeignet und erforderlich, um einerseits die sozialpolitischen Ziele zu erreichen und andererseits den beanspruchten Unternehmen einen Ausgleich zu verschaffen. Daß die Regelung geeignet ist, die Eingliederung von Behinderten in Beruf und Gesellschaft zu erleichtern, ist offenkundig. Da ein gleich wirksames, die Beförderungsunternehmen weniger belastendes Mittel zur Erreichung des gewünschten Erfolges nicht zur Verfügung steht, läßt sich insoweit auch die Erforderlichkeit nicht bezweifeln. Das gilt ebenso für das Mittel der pauschalen Fahrgelderstattung. Diese ist ein geeigneter Weg, um den Unternehmen ein Äquivalent für die erbrachten Freifahrten zu verschaffen. Gleichwertige Alternativen dazu sind für den Regelfall nicht erkennbar. Zwar wäre eine Erfassung und Abrechnung der tatsächlichen Fahrgeldausfälle nicht völlig ausgeschlossen. Dies für alle Beförderungsfälle und alle Bundesländer vorzuschreiben, wäre indessen für Unternehmen wie für Erstattungsbehörden mit einem ständigen und hohen Verwaltungsaufwand verbunden, der in keinem angemessenen Verhältnis zu den damit verbundenen Vorteilen stünde. Wenn zur Vermeidung eines solchen Aufwandes pauschalierende Lösungen vorgesehen werden, die auf die typischen Gegebenheiten abstellen, dann ist das verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 44, 283 [288]; 60, 16 [48]).
Schließlich bestehen auch unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit für den Regelfall keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Verkehrsunternehmen erfüllen die ihnen obliegende Beförderungspflicht durchweg im Zuge der von ihnen ohnehin durchgeführten Fahrten. Ihre Indienstnahme zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ist sicherlich nicht schon als solche unzumutbar. Nach der zutreffenden Auffassung der vorlegenden Gerichte ist die Zumutbarkeit jedenfalls deshalb gewahrt, weil der Gesetzgeber die Beförderungspflicht mit einem Erstattungsanspruch gekoppelt hat. Damit wird vermieden, daß die betroffenen Unternehmen gegenüber anderen Beförderungsunternehmen einer unvertretbaren Sonderbelastung ausgesetzt werden. Solange Anhaltspunkte dafür fehlen, daß der tatsächliche Umfang der unentgeltlichen Beförderungsfälle erheblich von den Annahmen abweicht, die der Pauschalierung zugrunde liegen, kann von einer unverhältnismäßigen Belastung keine Rede sein.
1. Berufsausübungsregelungen können nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 30, 292 [327]) nicht nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie in ihrer generellen Wirkung auf die betroffene Berufsgruppe den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzen. Sie müssen auch die Ungleichheiten berücksichtigen, die typischerweise innerhalb des Berufs bestehen, dessen Ausübung geregelt wird (vgl. BVerfGE 65, 116 [126]). Werden durch eine Berufsausübungsregelung, die im ganzen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, innerhalb der betroffenen Berufsgruppe nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker als andere belastet, dann kann Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein.
2. Mit diesen Grundgesetznormen war die bis zum 31. März 1984 geltende Regelung unvereinbar, weil sie im Unterschied zur Folgezeit keine Härteklausel vorsah.
Die Kläger der Ausgangsverfahren zählen zu denjenigen Betreibern öffentlichen Personenverkehrs, bei denen sich der Kreis der Fahrgäste wesentlich anders als im Landesdurchschnitt zusammensetzt, weil sich gerade in Fremdenverkehrs- und Kurgebieten ein überdurchschnittlich hoher Prozentsatz von begünstigten Schwerbehinderten aufhält und von der Möglichkeit unentgeltlicher Beförderung Gebrauch macht. Wie sich aus dem in den Ausgangsverfahren vorgelegten Zahlenmaterial ergibt (vgl. oben A II 1 und 2), führte die pauschalierende Abgeltung von Fahrgeldausfällen dazu, daß die betroffenen Verkehrsunternehmen im Jahre 1980 in außergewöhnlichem Umfang schwerbehinderte Fahrgäste ohne finanziellen Ausgleich befördern mußten und dadurch erhebliche Fahrgeldeinbußen zu verzeichnen hatten.
Sachliche Gründe, die derartige eklatante Differenzen zwischen Erstattungsbetrag und Fahrgeldausfällen rechtfertigen könnten, sind -- auch nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts -- nicht ersichtlich. Den Betroffenen die erheblichen Einbußen zuzumuten, erscheint um so weniger vertretbar, als mit der Regelung eine angemessene und gerechte Erstattung angestrebt wurde (vgl. auch BTDrucks. 8/2453 S. 23) und dieses Ziel in der Mehrzahl der Falle wohl auch erreicht wurde. Angesichts der starken Benachteiligung für eine Minderheit von Unternehmen kann auch der Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität nicht mehr ausschlaggebend sein. Im übrigen lassen sich durchaus Möglichkeiten finden, einen angemessenen Härteausgleich ohne übermäßigen Verwaltungsaufwand für die zuständige Erstattungsbehörde durchzuführen. Dies hat inzwischen auch der Gesetzgeber anerkannt und durch die Härteklausel des § 60 Abs. 5 SchwbG n. F. vorgesehen, daß ein Verkehrsunternehmen durch Verkehrszahlung eine überdurchschnittliche Belastung von unentgeltlichen Beförderungen nachweisen kann.
Für die Vergangenheit war entgegen der Meinung des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung die Härteklausel nicht etwa deshalb entbehrlich, weil deren Notwendigkeit für den Gesetzgeber zur Zeit des Erlasses der strittigen Regelung nicht erkennbar gewesen wäre. Die Rechtsprechung, wonach dem Gesetzgeber eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen gebührt, während der er sich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen darf (vgl. BVerfGE 33, 171 [179]; 43, 291 [321]), ist auf komplexe, in der Entwicklung begriffene Sachverhalte zugeschnitten. Auf den hier strittigen Eingriff in die freie Berufsausübung ist sie jedenfalls deshalb nicht anwendbar, weil von Anfang an mit Härtefällen zu rechnen war und weil daher entsprechende Regelungen zur Milderung besonderer Belastungen unerläßlich waren. Es ließ sich unschwer vorhersehen, daß in den Orten, in denen sich eine erheblich überdurchschnittliche Anzahl von zur Freifahrt berechtigten Schwerbehinderten aufhält, also insbesondere in Kur- und Erholungsgebieten, ein überdurchschnittlicher Gebrauch von Freifahrtberechtigungen gemacht werden würde. Es war im übrigen auch erkennbar, daß durch die Anwendung eines einheitlichen Vomhundertsatzes derjenige Teil der Beförderungsunternehmen, der in Fremden-, Kur- und Erholungsgebieten tätig ist, praktisch zum Vorteil von anderen belastet wird. Denn die zur Freifahrt berechtigten schwerbehinderten Gäste eines bevorzugten Fremdenverkehrsgebietes müssen -- darauf weist das Verwaltungsgericht München zutreffend hin -- von den am heimatlichen Wohnort tätigen Unternehmen nicht mehr befördert werden, obwohl diese auch weiterhin den vollen Erstattungssatz erhalten. Die Abwesenheit am Wohnort führt nicht zur Minderung der Erstattung, da deren Höhe nicht von der Zahl der begünstigten Fahrgäste, sondern von den nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen abhängt. Dieser Umstand mag zwar für sich allein unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität noch hinzunehmen sein. Kommt aber eine übermäßige Belastung anderer Unternehmen hinzu, dann ist die Grenze des verfassungsrechtlich Tragbaren überschritten.
3. Die bis zum 31. März 1984 geltende Fassung der zur Prüfung gestellten Vorschriften genügte sonach nicht in vollem Umfang den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Für unabgewickelte Härtefälle aus der früheren Zeit wird daher der Gesetzgeber eine ergänzende Regelung treffen müssen, sofern sich dies nicht durch eine vergleichsweise Bereinigung dieser Fälle erübrigt.