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Aus finanzpolitischer Sicht bleibt vielen Kantonen wegen des Finanzausgleichs kaum ein Anreiz, am Standortwettbewerb teilzunehmen.
Der drastische Anstieg der Zahlungen, die die beiden ressourcenstärksten Kantone Zug und Schwyz an den Ressourcenausgleich leisten müssten, wirft dort die Frage auf, ob sich die zunehmende Attraktivität aus Sicht der Kantonsfinanzen überhaupt lohnt. Die Analyse der nebenstehenden Grafik soll dabei helfen, diese Frage systematisch zu beantworten. Der kleine Chart rechts oben zeigt die Struktur des Ressourcenausgleichs. Dieser stützt sich nicht auf die effektiven Steuereinnahmen, sondern auf das sogenannte Ressourcenpotenzial, das ein Mass für die gesamthaft besteuerbaren Ressourcen (Einkommen, Vermögen, Unternehmensgewinne) im Kanton ist. Die ressourcenstarken Kantone müssen einen konstanten Teil ihres über dem Durchschnitt liegenden Ressourcenpotenzials abgeben, die ressourcenschwachen Kantone werden progressiv unterstützt, so dass auch der schwächste Kanton nach dem Ausgleich 85% des durchschnittlichen Ressourcenpotenzials pro Kopf erreicht.
Geringe Anreize für ressourcenschwache Kantone
Der grosse Chart zeigt den Verlauf der «Grenzabschöpfungsquote» (GAQ). Sie sagt, um wie viele Rappen der Zuschuss aus dem Finanzausgleich an einen Empfängerkanton sinkt bzw. die Beitragszahlung eines Geberkantons steigt, wenn der standardisierte pro-Kopf-Steuerertrag des Kantons um 1 Fr. steigt. Der standardisierte Steuerertrag entspricht jenem Steuerertrag, den der Kanton erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial gleich stark ausschöpfen würde wie der Durchschnitt aller Kantone. Der Ausgleichsmechanismus ist per Verordnung so festgelegt, dass die GAQ für den ressourcenschwächsten Kanton – derzeit Uri – genau 100% beträgt. Ob Uri also etwas an Ressourcenstärke zulegt oder nicht, spielt für die Kantonsfinanzen keine Rolle, denn der Ausgleich garantiert ihm 85% des durchschnittlichen Pro-Kopf-Wertes, ganz gleich von wie weit unten er kommt. Versucht Uri gute Steuerzahler anzulocken, indem der Kanton seine Steuern senkt oder, um umfangreichere öffentliche Leistungen anbieten zu können, seine Ausgaben erhöht, schneidet er sich finanzpolitisch mit Sicherheit ins eigene Fleisch, denn die Steuerausfälle bzw. die zusätzlichen Ausgaben hat er selbst zu tragen, ein in der Folge wie erhofft wachsendes Ressourcenpotenzial wird hingegen 1:1 durch den Wegfall von Zuschüssen aus dem Finanzausgleich zunichte gemacht.
Da die GAQ mit abnehmender Ressourcenstärke schnell steigt, sind viele Kantone mit einer hohen GAQ konfrontiert. Konkret: 2014 resultiert für 14 der 16 Empfängerkantone eine Quote von über 60%. Deutlich harmloser sieht die Situation bei den Geberkantonen aus, wo die Quote konstant bei 20,5% liegt.
Standardisierter ist nicht gleich effektiver Steuerertrag
Der standardisierte Steuerertrag und damit auch die gezeigte GAQ-Kurve ist allerdings hypothetischer Natur. Wie viel von einem zusätzlichen effektiven Steuerfranken übrig bleibt, hängt davon ab, wie stark ein Kanton sein Ressourcenpotenzial besteuert. In Kantonen mit überdurchschnittlicher Steuerbelastung (z.B. JU, GE, BE) ist die effektive GAQ tiefer als die hypothetische, in Kantonen mit unterdurchschnittlicher Steuerbelastung höher. Ein Beispiel: Da die Steuerbelastung in Zug nur halb so hoch ist wie im Durchschnitt, generiert der Kanton bei einem Anstieg des standardisierten Steuerertrags um 1 Fr./Kopf bloss einen Zuwachs des effektiven Steuerertrags von 50 Rp./Kopf. Davon muss er 20,5 Rappen in den Finanzausgleich einzahlen, woraus eine effektive GAQ von 41% resultiert.
Noch deutlich schlimmer sieht die Situation allerdings in einigen ressourcenschwachen Kantonen aus, die über eine verhältnismässig geringe Steuerbelastung das Fehlen natürlicher Standortvorteile zu kompensieren versuchen. In Appenzell Ausserrhoden, Obwalden und im Thurgau liegt die effektive GAQ im Jahr 2014 nahe 100% in Glarus und Uri gar über 100%.
Starke Einschränkung des Standortwettbewerbs um Unternehmen
Noch extremer fallen die Ergebnisse bei einer separaten Betrachtung der Unternehmensbesteuerung aus. Da die steuerliche Ausschöpfung von Unternehmensgewinnen allgemein deutlich niedriger ist als jene der Einkommen und der (massgebenden) Vermögen, und der Bund dies bis anhin bei der Berechnung der Ressourcenpotenziale nicht berücksichtigt, ergeben sich, vor allem für einige ressourcenschwache Kantone zum Teil grotesk hohe GAQ, wenn sie versuchen, mit niedrigen Steuern Unternehmen anzuziehen. Für Appenzell Innerrhoden z.B. resultieren 275%. Ein Gewinnwachstum dort ansässiger Unternehmen, das die Steuererträge des Kantons um 1000 Fr. steigen lässt, wird also zu einem Rückgang des Zuschusses aus dem Ressourcenausgleich von 2750 Fr. führen. In 11 weiteren Kantonen liegt diese GAQ (teilweise weit) über 100%. Mit Blick auf die Staatskasse müssten diese eigentlich froh um möglichst geringe Gewinne ihrer Unternehmen sein.
Ausgerechnet für die ressourcenschwachen Kantone lohnt sich also, rein finanzpolitisch gesehen, die Teilnahme am Standortwettbewerb kaum. Für die ressourcenstarken Kantone wie Zug und Schwyz liegt die Herausforderung, trotz ebenfalls erheblichen effektiven GAQ, eher in der Finanzierung ihrer Beiträge an den Ressourcenausgleich. De facto bedeuten diese Verpflichtungen eine Art Mindestbesteuerung – allerdings auf einem Niveau, das sich einer Steuerharmonisierung noch nicht verdächtig macht.
Um eine solche, schleichende Steuerharmonisierung zu verhindern, gilt es, Tendenzen zum Ausbau des Finanzausgleichs, die aufgrund der Überzahl der Empfängerkantone latent sind, so gut wie möglich entgegenzuwirken. Denn schon heute gilt: Dass sich die meisten Kantone rege am Standortwettbewerb beteiligen, muss politökonomische Ursachen haben, denn rein rechnerisch gibt ihnen der Finanzausgleich wenig Anlass dazu.