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Qual è lo scopo della revisione della legge sulla pianificazione del territorio?
Scopo della revisione è separare in modo più netto le zone edificabili da quelle che non possono essere edificate. Mira inoltre a uno sviluppo compatto degli insediamenti, a un migliore utilizzo delle aree dismesse presenti nelle zone edificabili e a una riduzione dell'estensione delle zone edificabili sovradimensionate. Con la revisione si ribadisce il principio secondo cui le dimensioni delle zone edificabili devono corrispondere al fabbisogno prevedibile per 15 anni. Laddove esse sono molto più estese occorrerà ridurle, ossia riconvertirle. Nelle regioni in cui si prevede una crescita della popolazione e l'insediamento di nuove imprese, possono però anche essere create nuove zone edificabili.
È importante procedere con moderazione nel definire le zone edificabili, poiché le riserve di terreni edificabili sovradimensionate favoriscono gli insediamenti sparsi. Questo sviluppo fa aumentare il consumo del suolo e danneggia il paesaggio, compromettendo la sua attrattiva per il turismo e l'agricoltura. Provoca inoltre maggiori costi per raccordare questi terreni alla rete viaria e alle condotte d'acqua, d'energia elettrica e d'evacuazione delle acque di scarico.
Qual è l'estensione delle zone edificabili oggi?
Attualmente in Svizzera le zone edificabili occupano circa 230 000 ettari, di cui quasi un quinto non sono edificati. Tendenzialmente, nelle regioni rurali e turistiche le riserve di terreni edificabili sono maggiori rispetto alle zone urbane. In alcuni Comuni le zone edificabili basteranno per oltre 50 anni e risultano quindi ben più vaste del necessario. Spesso queste zone vengono edificate in modo sparso, con edifici costruiti lontano dai centri urbani. Aumenta così la dispersione degli insediamenti.
Quanti ettari devono essere riconvertiti in base alla revisione?
Attualmente non è ancora possibile definire esattamente dove si renderanno necessarie delle riconversioni e di quale portata saranno. In un primo tempo occorrerà infatti calcolare in modo dettagliato il futuro fabbisogno di zone edificabili, cosa che presupporrà la definizione di una precisa metodologia. La Confederazione e i Cantoni procederanno in maniera congiunta, fissando delle direttive tecniche a riguardo. Per tale motivo, attualmente è possibile stimare soltanto in modo approssimativo dove l'offerta supererà il fabbisogno determinante.
Uno studio relativo alle riserve di zone edificabili e al futuro fabbisogno, condotto nel 2008 su mandato dell'ARE dalla ditta Fahrländer Partner AG, fornisce prime indicazioni. In quest'analisi, le riserve del 2007 sono state contrapposte a una stima del fabbisogno fino al 2030. È emerso che in determinati comprensori le riserve di zone edificabili sono sovradimensionate e che non sempre si trovano al posto giusto: spesso sono situate in zone prevalentemente rurali, dove la domanda è comparativamente minore.
Dallo studio Fahrländer non si possono tuttavia trarre conclusioni affrettate in merito alle riconversioni. Infatti, per rilevare correttamente le ripercussioni concrete della revisione di legge, occorre tenere conto dei seguenti cambiamenti: in base allo sviluppo economico e alla crescita demografica, negli ultimi anni si è registrato un maggiore consumo di terreni edificabili. Dal 2007 la quota delle zone edificabili non edificate è così diminuita. Nel frattempo, l'Ufficio federale di statistica ha corretto nettamente al rialzo le stime relative all'evoluzione demografica. A fronte di questi sviluppi, occorre pertanto mettere in conto un'offerta minore e una domanda più elevata, cosa che riduce il fabbisogno di riconversioni.
Quali obblighi di pagamento di indennità derivano dalle riconversioni?
Soltanto in sede di adeguamento dei piani direttori e di utilizzazione risulterà se, dove e quanti terreni edificabili dovranno essere riconvertiti. Le riconversioni possono comportare l'obbligo di corrispondere delle indennità ai proprietari dei terreni. Di norma ciò spetta ai Comuni, in via eccezionale ai Cantoni. Se un proprietario ha diritto a un indennità, dipende tra l'altro dalla probabilità con cui un terreno potrebbe essere edificato e in quali tempi ciò avverrebbe.
Per corrispondere le indennità i Cantoni e i Comuni possono fare capo ai proventi della tassa sul plusvalore. Con la revisione della legge sulla pianificazione del territorio in futuro potrà essere prelevato come minimo il 20 per cento del valore aggiunto che si crea quando un fondo viene azzonato come terreno edificabile, aumentando così notevolmente di valore. Nei Cantoni in cui Ie zone edificabili non divergono notevolmente dal fabbisogno per 15 anni, i proventi della tassa sul plusvalore sono sufficienti a coprire le indennità di espropriazione in caso di riconversione. Laddove si prevedono difficoltà finanziarie, occorrerà cercare soluzioni economicamente sostenibili; le zone edificabili potranno ad esempio essere compensate con le riserve di terreni e i necessari adeguamenti potranno avvenire in modo scaglionato nel tempo. Per le riconversioni si prevede un lasso di tempo di ca. 20 anni.
I nuovi azzonamenti tendenzialmente si verificheranno inoltre in zone attrattive, particolarmente richieste dalla popolazione e dalle imprese, dove i prezzi dei terreni sono più elevati. Da ciò risulteranno introiti maggiori dalla tassa sul plusvalore. L'esperienza insegna che le riconversioni riguarderanno invece in primo luogo le zone periferiche; in queste ultime la domanda risulta infatti minore e quindi, visti i prezzi più bassi dei terreni, anche le indennità da corrispondere saranno minori. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, inoltre, la riconversione di terreni edificabili lontani dalle aree di insediamento urbanizzate non dà diritto a un'indennità.
Qual è lo scopo della tassa sul plusvalore?
Un fondo che viene azzonato come terreno edificabile aumenta notevolmente di valore. La revisione prevede che in futuro i Cantoni e i Comuni prelevino almeno il 20 per cento su questo plusvalore. Il pagamento non è tuttavia esigibile immediatamente, ma soltanto quando il fondo azzonato è venduto o edificato, e il proprietario ha realizzato il guadagno. I Cantoni e i Comuni utilizzano il denaro per risarcire i proprietari che hanno maturato il diritto a un indennizzo perché, non essendo più edificabile in seguito a una riconversione, il loro fondo ha perso parte del suo valore. A seconda dei casi il denaro può essere impiegato anche per realizzare piazze pubbliche, parchi o strade. Un buon esempio a questo proposito è costituito dal centro di Berna-Brünnen. Sulla base di contratti stipulati tra la città di Berna e i proprietari fondiari, in quest'area sono sorti parchi e piazze attrattivi. Oltre al noto centro commerciale "Westside", a Berna-Brünnen sono stati realizzati alloggi per più di 2 500 persone.
La tassa sul plusvalore prevista dalla modifica della legge sulla pianificazione del territorio ricalca una prassi consolidata in diversi Cantoni: Basilea Città, Neuchâtel, Ginevra e Turgovia prevedono già questo tipo di compensazione. Nei Cantoni di Berna, Glarona, Obvaldo e dei Grigioni, i Comuni possono assicurarsi parte del valore aggiunto stipulando contratti con i proprietari.
La revisione consente di aumentare la disponibilità di terreni edificabili. Qual è l'obiettivo perseguito?
In numerosi Comuni i terreni edificabili non mancano, ma spesso rimangono inutilizzati. Ne consegue che, nonostante le riserve di terreni edificabili, ai margini degli insediamenti questi Comuni sono costretti ad attribuire nuovi terreni alle zone edificabili. Spesso tali terreni sono meno idonei per essere edificati, cosa che comporta elevati costi di raccordo alle necessarie infrastrutture. Inoltre, questi Comuni perdono il loro carattere compatto nelle zone periferiche, col conseguente rischio di un'espansione disordinata. La revisione della legge sulla pianificazione del territorio prevede pertanto che i Cantoni e i Comuni adottino misure volte a sfruttare meglio i terreni edificabili esistenti, coordinandole con le esigenze a livello locale. Ciò può avvenire ad esempio attraverso la ricomposizione particellare. In tal modo, attraverso permute e nuovi raggruppamenti, i fondi caratterizzati da una frammentazione sfavorevole possono ottenere una nuova destinazione, idonea all'edificazione. Questo strumento è già oggi sfruttato da numerosi Cantoni.
Il motivo più frequente per cui un fondo non viene edificato è la tesaurizzazione dei terreni edificabili. A volte un terreno rappresenta per i suoi proprietari un valore immateriale, poiché è stato tramandato di generazione in generazione all'interno di una stessa famiglia. Spesso, tuttavia, i proprietari considerano i terreni edificabili dismessi come semplice valore d'investimento, speculando su un aumento del loro valore nel corso degli anni. Ciò contraddice il principio della definizione di terreni edificabili. Pertanto, laddove vi è un forte interesse pubblico alla costruzione, in futuro i Cantoni e i Comuni eccezionalmente dovranno poter fissare ai proprietari delle scadenze per l'edificazione di un fondo. Con la revisione di legge i Cantoni sono incaricati di creare le basi giuridiche per fissare questi termini transitori. Si evita così di sottrarre al mercato terreni edificabili nelle zone più richieste e di far lievitare il prezzo dei terreni. Inoltre ciò permette di contrastare la speculazione fondiaria e la tesaurizzazione dei terreni edificabili.
Più un bene è raro, più di norma aumenta il suo prezzo. Visto l'aumento dei prezzi del suolo, la revisione farà aumentare i costi abitativi anche per i locatari e i proprietari di abitazioni?
No. La riduzione delle zone edilizie sovradimensionate, in parte resa necessaria dalla revisione della legge sulla pianificazione del territorio, ha un influsso marginale sui prezzi del suolo, degli immobili e sugli affitti poiché le attuali riserve di terreni edificabili spesso non si trovano laddove vi è una forte domanda. Altri criteri quali la raggiungibilità o il livello delle imposte influiscono in misura molto maggiore sui prezzi delle abitazioni in proprietà.
Un elemento che fa lievitare i prezzi è la tesaurizzazione consapevole dei terreni edificabili; tali terreni vengono sottratti al mercato. La revisione della legge sulla pianificazione del territorio contribuisce a risolvere il problema in quanto si prefigge di migliorare la disponibilità dei terreni edificabili e di contrastare la speculazione, che causa un aumento dei prezzi. Ciò può avvenire ad esempio attraverso la ricomposizione particellare: con la permuta di terreni edificabili si formano particelle più compatte, più idonee per essere edificate.
In futuro i proprietari fondiari verranno doppiamente tassati, ossia dovranno pagare sia la tassa sul plusvalore che l'imposta sugli utili da sostanza immobiliare?
No. La nuova legge sulla pianificazione del territorio prevede che, nel calcolare un'eventuale imposta sugli utili da sostanza immobiliare, la tassa sul plusvalore possa essere dedotta dall'utile quale parte delle spese. Si tratta di due elementi ben distinti.
La legge sulla pianificazione del territorio riveduta si basa sul fabbisogno di zone edificabili prevedibile per 15 anni. Se la popolazione cresce fortemente, anche gli abitati si espandono ulteriormente. Non sarebbe necessario fissare chiari limiti in quest'ambito?
È importante definire le zone edificabili con moderazione, in quanto la presenza di riserve sovradimensionate favorisce la dispersione degli insediamenti. Un elevato consumo di suolo danneggia il paesaggio e provoca notevoli costi per raccordare questi terreni alla rete viaria e alle condotte d'acqua, di energia elettrica e d'evacuazione delle acque di scarico.
Una limitazione troppo rigida non appare tuttavia adeguata: secondo la legge sulla pianificazione del territorio riveduta, l'estensione delle zone edificabili sovradimensionate rispetto al fabbisogno prevedibile per 15 anni deve essere ridotta. Nelle regioni in cui si prevede una crescita della popolazione e l'insediamento di nuove imprese possono però anche essere create nuove zone edificabili.
Anche l'Iniziativa per il paesaggio mira ad arginare il consumo del suolo. Qual è il suo obiettivo?
L'Iniziativa per il paesaggio mira ad attribuire maggiori competenze alla Confederazione e a congelare di fatto la superficie totale delle zone edificabili in Svizzera per 20 anni. Si tratta di una proposta impraticabile in quanto impedirebbe a numerosi Cantoni di azzonare nuovi terreni in caso di bisogno, oltre a pregiudicare fortemente lo sviluppo economico. Nelle regioni in cui si prevede una crescita della popolazione e l'insediamento di nuove imprese, gli azzonamenti devono rimanere possibili. L'Iniziativa per il paesaggio favorirebbe inoltre proprio i Cantoni che hanno creato zone edificabili troppo estese, penalizzando quelli che hanno proceduto ad azzonamenti corretti.
Il Consiglio federale respinge l'Iniziativa per il paesaggio, anche perché è troppo rigida. La revisione della legge sulla pianificazione del territorio, adottata dal Parlamento come controprogetto indiretto all'Iniziativa per il paesaggio, propone soluzioni migliori. Il Consiglio federale raccomanda di accettare questa modifica di legge che permetterà di mantenere l'attrattiva della Svizzera come luogo di domicilio e di lavoro.