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Widmer-Schlumpf Eveline, Bundesrätin:
Diese beiden Interpellationen, über die wir heute diskutieren, reihen sich unter mehrere Vorstösse zu diesem Thema ein. Es ist ein Thema, das auch im Nationalrat auf Interesse gestossen ist. In der Frühjahrssession wurde dazu eine Vielzahl von Motionen und Postulaten eingebracht, die auch diskutiert wurden. Damals wurde jedoch keine Motion und kein Postulat auch tatsächlich angenommen. Vielmehr wurden zwei neue Motionen, eine von Frau Leutenegger Oberholzer und eine von Herrn Bischofberger, zur Frage eingereicht, was man machen könnte, um allfällige Folgen oder Auswirkungen zu minimieren; ich werde noch darauf zu sprechen kommen.
Was ist die hauptsächliche Kritik in den verschiedenen Vorstössen und auch in diesen beiden Interpellationen? Ich denke, die hauptsächliche Kritik ist die Frage der Bemessungsperiode für Kapitaleinlagen, also das Inkrafttreten des Kapitaleinlageprinzips ab 1. Januar 2011 mit Rückwirkung ab 1. Januar 1997; ich werde dazu noch etwas sagen. Das zweite Hauptargument betrifft die ungenügende Darstellung der Konsequenzen, die dieser Wechsel vom Nennwert- auf das Kapitaleinlageprinzip gehabt hat. Das sind die beiden Hauptpunkte, die zur Diskussion stehen.
Zur Geschichte: Bevor man die Vernehmlassungsunterlagen zur Unternehmenssteuerreform II ausgearbeitet hat, waren verschiedene Fragen offen. Unter anderem hat man sich die Frage gestellt, ob dieses Prinzip nur für Kapitaleinlagen Anwendung finden solle, die nach dem Inkrafttreten der Gesetzesbestimmungen gemacht werden und die dann durch die tatsächlichen und unmittelbaren Inhaber - also nicht durch die ehemaligen - der Beteiligungsrechte geleistet werden. Das war die Frage, die man sich im Vorfeld gestellt hat.
Man hat sich vor der Vernehmlassung auch Gedanken darüber gemacht, was man mit Bezug auf eine mittlere Form der Rückwirkung, sage ich jetzt einmal, machen könnte. Man hat dann in der Vernehmlassung im Sinn einer Fragestellung vorgeschlagen, die Kapitaleinlagen so zu begrenzen, dass dieses Prinzip von dem Jahr gelten sollte, das auf die Eröffnung der Vernehmlassung folgen würde, also ab dem Jahr 2003. Das war die Fragestellung in der Vernehmlassung.
Diese Frage bejahten damals 22 Kantone: Sie sagten, sie wären mit einer Geltung ab dem Jahr 2003 einverstanden. Grosse Parteien wandten sich gegen den Vorschlag, unter anderem CVP, FDP und LPS. Wer sich klar für den Vorschlag aussprach, aber noch weiter gehen wollte, waren die Spitzenverbände der Wirtschaft. Sie waren klar der Auffassung, dass es keine Beschränkung für die Berücksichtigung der Kapitaleinlagen geben sollte, sie wollten rückwirkend alles unbeschränkt berücksichtigen. Das war ihre Haltung.
In der Botschaft zur Unternehmenssteuerreform II schlug der Bundesrat aufgrund der Vernehmlassungen von verschiedenen Seiten Folgendes vor - ich lese es Ihnen jetzt vor und sage Ihnen auch, wo es zu einer gewissen Diskrepanz in der Auslegung gekommen ist -: "Mit der vorliegenden Botschaft wird eine diesen Begehren Rechnung tragende Lösung für Einlagen, Aufgelder und Zuschüsse vorgeschlagen, die vor Inkrafttreten der Reform geleistet wurden: Bis zehn Jahre vor dem Inkrafttreten der Reform einbezahltes Agio soll auf Antrag berücksichtigt werden, sofern aufgrund der Handelsbilanz Reserven und Gewinnvorträge in mindestens gleicher Höhe nachgewiesen werden." Hier ist also die Angabe der zehn Jahre rückwirkend ab Inkrafttreten verankert. Das nahm man im Jahr 2005 in die Botschaft auf - Sie kennen den Rest der Geschichte. In der Botschaft hielt man gleichzeitig noch fest, dass es ab 1. Januar 1997 gelten solle. Schon damit gab es einen gewissen Widerspruch, weil man ja damit rechnen musste, dass die Dauer von zehn Jahren nicht eingehalten werden konnte. Es kam dann auch so, wie es nach dieser Geschichte kommen musste: Es wurden mehr als zehn Jahre; es sind jetzt vierzehn Jahre. Es wurde hier zu Recht darauf hingewiesen, dass man in den Kommissionsberatungen - zumindest soweit ich es nachgelesen habe - nie über die Rückwirkung diskutiert hatte. Die Frage, ob die Bestimmungen jetzt ab Inkrafttreten, ab 2003 oder ab einem früheren Zeitpunkt gelten sollten, war kein Thema. Es stand aber der besagte Satz in der Botschaft, die Zahl stand darin. Diese stimmt jetzt nicht mit dem überein, was folgte, obwohl man bei der Behandlung schon wusste, dass die Dauer von zehn Jahren weit überschritten würde. Es war aber kein Thema.
Ein Thema, zu dem man Fragen gestellt hat, ist die Höhe der Rückzahlungen. Man hat damals die Auskunft gegeben, dass die Rückzahlungen nicht quantifizierbar seien. Das stand auch so im Abstimmungsbüchlein.

AB 2011 S 519 / BO 2011 E 519

Ich war in diesen Diskussionen für die andere Seite dabei, für die Kantone. Die ganz grosse Frage war die der Möglichkeiten bei der Unternehmensnachfolge. Diese Frage war für KMU sehr wichtig. Eine grosse Frage war auch die Teilbesteuerung der Dividenden; es war enorm schwierig, sie nachzuvollziehen. Die Frage des Kapitaleinlageprinzips und dessen Folgen blieb sozusagen auf der Nebenachse. Herr Ständerat Germann, der damals Präsident der Kommission war, mag sich erinnern: Das wurde damals nicht zu einem eigentlichen Thema gemacht.
Im Büchlein hat man dann einfach zum Ausdruck gebracht, dass es das Kapitaleinlageprinzip geben würde. Man hat die Ausfälle nicht quantifiziert. Man kann heute natürlich sagen, dass man sie damals gar nicht punktgenau hätte quantifizieren können - schlicht, weil man die statistischen Daten nicht hatte, die dazu nötig gewesen wären. Im Nachhinein kann man sagen, dass man bei grossen Unternehmen hätte nachfragen können, wie sich ihr Eigenkapital zusammensetzte und was für Kapitaleinlagen möglich wären, um die Zahlen dann hochzurechnen. Man hätte nur approximative Zahlen bekommen und sicher nicht die genauen, aber man wäre vielleicht auf eine andere Grössenordnung gekommen.
Was ist der heutige Zustand? Der Steuerverwaltung gemeldet oder aus Publikationen bekannt sind, mit Stand vom 20. Mai 2011, Reserven aus Kapitaleinlagen von rund 296 Milliarden Franken. Es steht jetzt auch fest, dass anstelle einer ordentlichen Dividende 8,8 Milliarden Franken ausgeschüttet werden, also nichtsteuerbare Beträge statt steuerbare, wie unter dem alten Regime. Das ist das, was man Ende Mai wusste, das sind die Zahlen, die man heute hat.
Wir haben gestützt auf diese Zahlen gerechnet, Herr Ständerat Germann, wir haben also nicht irgendwelche Vermutungen angestellt. Es werden aber noch weitere Anmeldungen folgen, und es wird auch noch zu weiteren Ausschüttungen kommen. Es ist noch nicht das Ende der Möglichkeiten, weil ja noch das ganze Jahr hindurch Kapitalrückzahlungen angemeldet werden können. So gesehen sind also die Beträge, die wir heute kennen, Mindestbeträge: die 1,2 Milliarden Franken Verrechnungssteuer, die einmalig wegfallen, die wiederkehrenden 300 Millionen Franken und dann noch die ungefähr 300 Millionen Franken bei den direkten Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden. Das sind die Beträge, die wir heute berechnen können. Unter diese Beträge wird es nicht gehen; sie werden tendenziell ansteigen, nicht zurückgehen. Das sind die Zahlen, die wir haben.
Damit habe ich auch Ihre Frage beantwortet, Herr Ständerat Berset. Wir können Ihnen heute nicht sagen, was noch kommt, aber wir gehen davon aus, dass es noch einige Anmeldungen geben wird.
Richtig ist, dass nach der Abstimmung über die Unternehmenssteuerreform II im Februar 2008 sehr viele Unternehmen in die Schweiz gezogen sind; das war die Frage von Herrn Ständerat David. Das sind Unternehmen mit den entsprechenden Personen, mit natürlichen, selbstverständlich auch steuerpflichtigen Personen. Wenn man jetzt einfach von diesem Betrag von 296 Milliarden Franken ausgeht, dann sind es nach unserer heutigen Schätzung ungefähr 100 Milliarden Franken, die unter dem Titel Agio und Zuschüsse, also dieser möglichen Kapitaleinlageausschüttungen, bereits vor dem Jahr 2008, also unabhängig von der Unternehmenssteuerreform II, vorhanden waren. Beim Rest gehen wir davon aus, dass mindestens ein grosser Teil davon nach den 24. Februar 2008 zugezogen ist. Das dürften die Zahlen sein.
Nun zur Frage, was man machen bzw. wie man damit umgehen kann. Zunächst eine Vorbemerkung: Es ist schon in erster Linie eine Frage der Institutionen, ein Problem der institutionellen Glaubwürdigkeit; da bin ich der gleichen Meinung wie Herr Ständerat Marty. Gerade darum ist es ja auch wichtig, dass man Transparenz herstellt, dass man sagt, warum man auf diese Lösungen gekommen ist. Man soll auch sagen, was vielleicht anders bewertet wurde, als wir es heute machen würden, und was man allenfalls machen könnte, wenn man mit dem Ergebnis nicht einverstanden ist - aber ohne die Abstimmung zu wiederholen. Denn dieser Weg wäre, denke ich, nicht richtig. Es geht einfach um die Frage, ob wir die Folgen berücksichtigt haben oder ob es anders gekommen ist, als man damals gemeint hat.
Wenn man Transparenz schafft, gewinnt auch das System wieder an Glaubwürdigkeit. Das scheint uns wichtig zu sein. Darum haben wir auch versucht, jetzt möglich klar darzustellen, wie die Geschichte war, wie es dazu gekommen ist, was damals die Überlegungen waren, und versuchen jetzt auch aufzuzeigen, was mögliche Lösungen wären, wenn man Lösungen möchte. Ich teile die Auffassung, die hier geäussert wurde: Es ist dann natürlich ein politischer Prozess, der eingeleitet werden muss, wenn man wieder etwas anpassen oder ändern möchte.
Ich gehe davon aus - und ich habe das heute auch bei Ihnen gehört -, dass es nicht so ist, dass man das Kapitaleinlageprinzip als solches infrage stellt. Es ist meines Erachtens absolut richtig, dass man den Wechsel vom Nennwert- auf das Kapitaleinlageprinzip gemacht hat; das ist steuersystematisch absolut richtig. Es wurde auch gesagt, dass man sich mit dem Vollzug dieses Wechsel eigentlich, sage ich einmal, mit den anderen europäischen Staaten, die ja mit uns im Wettbewerb stehen, gleichgeschaltet hat. Was man nicht gemacht hat, ist, auf der anderen Seite genau zu schauen, wie der Meccano bei den anderen Staaten funktioniert, die den Wechsel vom Nennwert- auf das Kapitaleinlageprinzip machen. Wenn Sie jetzt nach Deutschland, Frankreich, in die Niederlande oder nach Italien schauen, sehen Sie, dass diese Länder auch das Kapitaleinlageprinzip haben, ganz analog zu dem, das wir haben. Sie haben aber eine Bestimmung drin, dass man die Kapitaleinlage-Rückzahlungen nicht aus dem Jahresgewinn, dem Gewinnvortrag und aus ausschüttbaren Reserven finanzieren darf. Diesen Punkt werden wir, wie ich im Nationalrat gesagt habe, überprüfen und Ihnen auch einen entsprechenden Vorschlag machen. Das ist die Frage, die sich hier stellt. Es war ja an sich nie wirklich die Meinung, dass die Rückzahlungen von Kapitaleinlagen aus dem Gewinn finanziert werden. Dann stimmt nämlich auch das Argument nicht, man habe etwas investiert und nehme Investiertes zurück. Wenn es aus Gewinn finanziert wird, der tendenziell ja dann auch wieder über eine Dividendenbesteuerung versteuert werden müsste, dann ist eben das System etwas anders.
Wir sind jetzt dabei, eine Überprüfung zu machen und entsprechende Modelle auszuarbeiten, wie man, wenn man es denn möchte, die Mindereinnahmen allenfalls etwas begrenzen könnte; nicht vollständig, das ist klar. Aber das ist eine politische Diskussion, die man auch führen muss, nachdem man jetzt diesen Wechsel gemacht hat.
Herr Ständerat Schweiger, es ist klar, dass alle Unternehmen immer optimieren können; das können sie bei jeder Regelung, die sie haben. Das können sie auch bei der Regelung, die im Aktienrecht vorgeschlagen wurde, bei der man gesagt hat, dass das Agio zwingend der gesetzlichen Kapitalreserve zugewiesen werden müsse und da nur zur Deckung von Verlusten und für Massnahmen zur Weiterführung des Unternehmens bei schlechtem Geschäftsgang dienen dürfe. Auch dort kann das natürlich umgangen werden, indem man eine Kapitalherabsetzung macht; das ist immer möglich. Ich möchte damit sagen: Sie können keine Regelung erfinden, die die unternehmerische Selbstbestimmung zu hundert Prozent ausschaltet. Das wollen wir ja auch nicht.
Wir wollen nur schauen, ob das, was wir gemacht haben, wirklich systemkonform ist oder nicht. Wir werden Ihnen im Zusammenhang mit den Gewinnen, die ausgeschüttet werden, und mit der Art der Finanzierung der Kapitaleinlagen einen Vorschlag unterbreiten. Das wird das Projekt sein, das wir Ihnen zuleiten werden.