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Der Traum von dem einen, einigen, einzigen, grenzenlosen Europa, in dem allerorten Frieden und Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, Wohlstand und soziale Sicherheit herrschen, geht nun schon seit Jahrzehnten auf dem alten Kontinent um. Heute lässt sich sagen: der Weg zu einer solchen Gemeinschaft erweist sich als viel länger und steiniger, als sich dies unsere Vorväter nach dem Zweiten Weltkrieg ausgemalt haben mögen.
Der Weg begann ganz pragmatisch mit den Europäischen Verträgen für Kohle und Stahl von 1952 und erlebte seinen ersten Höhepunkt mit den Römischen Verträgen im Jahr 1957. Seither ging es zumeist nur in Trippelschritten voran. Ein grosser Wurf gelang erst wieder im Jahr 1992 mit dem «Vertrag über die politische Union», der 1992 in Maastricht unter der Federführung von Jacques Delors zustande kam und die Währungsunion gebar. Doch in den nunmehr zwei Jahrzehnten seit Maastricht ist der europäische Fortschritt ins Stolpern geraten. An seinem Wegesrand liegen etliche enttäuschte Hoffnungen, verpasste Chancen und gebrochene Versprechen. Wer trotz dieses Ungemachs den Glauben an die europäische Zukunft noch nicht aufgegeben hat, der muss wohl ein unverbesserlicher Optimist sein! In der Tat: ich zähle mich zu ihnen.
Tote Buchstaben…
Der Leidensweg mit all seinen Irrungen und Wirrungen begann mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt von 1996. Der an sich richtige Gedanke bestand darin zu verhindern, dass sich die Mitgliedsländer des Euro-Währungsraums über alle Massen verschuldeten und dadurch ihren finanziellen Handlungsspielraum verringerten. Die konkreten Regeln, die dazu vereinbart wurden, blieben leider, wie wir heute wissen, tote Buchstaben. Von den Mitgliedstaaten der EU insgesamt, die die Höhe ihres jährlichen Haushaltsdefizits auf 3 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP) und den Stand ihrer öffentlichen Verschuldung auf 60 Prozent ihres BIP begrenzen müssten, haben inzwischen 25 (von 27) – darunter auch Frankreich und Deutschland – die Paktkriterien verletzt.
Noch unrühmlicher endete die sogenannte «Lissabon-Strategie», auf die sich im März 2000 die europäischen Staats- und Regierungschefs einigten. Die Strategie hatte zum Ziel, die EU innerhalb von zehn Jahren zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Europa solle zum «Vorbild für den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Fortschritt in der Welt» werden, hiess es damals. «Wissensgesellschaft», «Innovation», «soziale Kohäsion» waren die Schlagworte. Schon vier Jahre später musste allerdings der frühere niederländische Ministerpräsident Wim Kok in einem Vergleich mit den USA feststellen, dass die EU Gefahr laufe, «ihr ehrgeiziges Ziel zu verfehlen» und sich als unfähig zu erweisen, «ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem grösseren sozialen Zusammenhalt zu erzielen». Ein Jahr später verzichtete der Europäische Rat, nachdem sich der Wachstumsabstand zu den USA nicht nur nicht verringert, sondern sogar vergrössert hatte, wohlweislich auf jegliche weitere Zielvorgabe. Die Strategie war ebenfalls zu toten Buchstaben geronnen.
Die grösste Enttäuschung war aber sicher das Scheitern des europäischen Verfassungsvertrages. Ende 2001 hatten die Staats- und Regierungschefs der EU mit der «Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union» einen «Konvent über die Zukunft Europas» einberufen. Er sollte die «Erfolgsgeschichte» der EU fortschreiben und nunmehr die politische Union weiterentwickeln. «Demokratisierung» und «Bürgernähe», «Entbürokratisierung» und «klare Zuständigkeitsregelungen innerhalb der EU» waren diesmal die Schlagworte. Der von dem Konvent aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission, der nationalen Parlamente und des Europaparlaments erarbeitete Entwurf des Verfassungsvertrages wurde im Jahr 2004 in Rom von den Staats- und Regierungschefs feierlich unterzeichnet. Er scheiterte jedoch an den anschliessenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden.
Was folgte, war der «Vertrag von Lissabon», ein völkerrechtlicher Vertrag aller Mitgliedstaaten der EU, der im Dezember 2009 in Kraft trat und eine komplizierte, für Laien, also die grosse Mehrheit der Bürger, kaum verständliche Minderausgabe des Verfassungsentwurfs darstellte. Wesentliche Elemente waren die Rechtsverbindlichkeit der Grundrechtecharta der EU, mehr Mitentscheidungsrechte des Europaparlaments und eine stärkere Beteiligung der nationalen Parlamente an der europäischen Rechtsetzung, das neue Amt des Präsidenten des Europäischen Rates und eines Hohen Vertreters für Aussen- und Sicherheitspolitik mitsamt eigenem Auswärtigen Dienst. Der Vertrag trat in Kraft, doch blieb seine Wirkung beschränkt – sozusagen halbtoter Buchstabe.
…erwachen zum Leben
Demgegenüber haben die globale Finanzkrise und die Verschuldungskrise der EU-Staaten auf brutalstmögliche Weise entlarvt, wie mutlos, halbherzig und folglich unzulänglich all diese Versuche waren, aus der EU eine echte, handlungsfähige, politische Europäische Union zu machen. Allerdings haben die Reaktionen der Märkte auch klargemacht, wo die wahren Mängel liegen und was zuvörderst geschehen muss, um sie zu beheben. Die Krise habe die Europäer «viel enger, als das jemals der Fall war, zusammenrücken lassen», hat Kanzlerin Merkel gesagt. Und sie hat recht, jedenfalls was die deutsch-französische Zusammenarbeit angeht. Der britische Partner hingegen scherte aus. Was bedeutet dies?
Die Euro-Group wird nun endgültig zur Avantgarde der europäischen Einigung. Die 17 Mitgliedstaaten – plus mindestens sechs weitere willige EU-Partnerländer – wollen per völkerrechtlichen Kontrakt (ausserhalb des EU-Vertragswerks) einlösen, was bei Einführung des Euro in Aussicht gestellt wurde: eine gemeinsame, eng abgestimmte und kontrollierte Wirtschafts-, Finanz- und Fiskalpolitik mit einer Sanktionsautomatik für zuwiderhandelnde Staaten, die bloss noch mit einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliedstaaten ausgebremst werden könnte. Dazu kommen Schuldenregeln im nationalen Recht und die mit Sanktionsmöglichkeiten bewehrten europäischen Schuldenregeln, die dem Ziel eines ausgeglichenen Haushalts in allen Mitgliedstaaten dienen, was wiederum – auf Antrag der EU-Kommission oder eines Mitgliedstaates – vom Europäischen Gerichtshof überprüft werden kann.
Kann nun funktionieren, was zuvor am fehlenden Willen der EU-Staaten scheiterte? Ich denke: ja. Die Krise hat der EU – so paradox es klingen mag – neues Leben eingehaucht, aus den toten lebendige Buchstaben gemacht. Die Euro-Gruppe zieht damit die Konsequenz aus den entscheidenden, von Kritikern schon seit Maastricht 1992 beschriebenen Mängeln. Die Währungsunion war bis dato nicht mehr als ein zwischenstaatlicher Verbund mit einer gemeinsamen Währung und gemeinsamen Prinzipien, aber unzureichenden Mechanismen, diese auch durchzusetzen. Die nunmehr vorgesehene «Fiskal- und Stabilitätsunion» (Angela Merkel) ist inhaltlich eine Art «Maastricht plus» – leider ohne Grossbritannien. Sollte sich dieser Kontrakt jedoch bewähren, könnte daraus, wenn die Zeit gekommen ist, eine echte politische Europäische Union werden: mit der Kommission als Exekutive, dem Europaparlament als Legislative und dem Europäischen Rat als «zweiter Kammer».
Doch dazu bedürfte es wohl nach allgemeinem Verfassungsverständnis einer neuen Legitimation, in Form von verbindlichen Volksbefragungen in allen Mitgliedstaaten der EU. Das ist die Perspektive, an die ich als Optimist glaube, auch wenn ihre Realisierungschance noch weit draussen vor der Tür liegt.
Die EU kann an ihrer Krise genesen
Erst einmal muss der neue Vertrag für die Stabilitätsunion unterzeichnet werden. Diese nächste Stufe dürfte sich – auch wenn dies einige durchaus kluge kritische Kommentatoren anders sehen – innerhalb des verfassungsrechtlich noch Begehbaren bewegen. Dies bestätigte der bislang kritischste Geist des deutschen Bundesverfassungsgerichts, Udo Di Fabio, zum Ende seiner richterlichen Amtszeit in einem «Spiegel»-Gespräch mit dem lapidar klingenden Hinweis, dass «die europäische Entwicklung und der Zug zur Globalisierung (…) nun einmal eine exekutive Dominanz» habe. Die Bundesrepublik sei auch «kein abgeschlossener Staat, sondern ein europäisch integrierter», der dem «Grundsatz der
Europa-Freundlichkeit» verpflichtet sei. Deshalb müsse ein Parlament, das sich per Zustimmungsgesetz verpflichtet habe, die Maastrichter Stabilitätskriterien einzuhalten, sich auch hinter den neuen Pakt stellen – und «darauf gefasst sein, dass ein Verstoss nicht sanktionslos bleibt».
Europa bewegt sich also doch! In den auffälligsten Krisenländern der Euro-Region sind inzwischen neue Regierungen mit weitreichenden Reformprogrammen am Werk. Wer hätte das vor Jahr und Tag für möglich gehalten? Aber nur so ist das Übel der Staatsverschuldung an der Wurzel zu fassen. Nun könnten sich auch die – von manchen immer wieder kritisierten – 300 Milliarden Euro der Brüsseler Struktur- und Kohäsionsfonds als segensreich erweisen. Solche Mittel zur Förderung von Innovations- und Wachstumskräften und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit (insbesondere der explodierenden Jugendarbeitslosigkeit) waren nie besser investiert als heute.
Europäer sein heisst für mich Optimist sein. Die EU hat eine reelle Chance, an ihrer bisher grössten Krise zu genesen.