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En réponse aux résolutions du Conseil de sécurité adoptées dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, l’Union européenne a mis en place un ensemble des mesures visant la répression du terrorisme international. Parmi ces mesures s’inscrit, notamment, l’établissement des listes des personnes et des entités soupçonnées des actes de terrorisme, à l’encontre desquelles sont applicables les sanctions prévues par le droit de l’Union européenne relevant, selon la configuration existante avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, du 1er pilier (règlements) et du troisième pilier (positions communes). L’affaire ayant donné lieu à l’arrêt E et F, du 29 juin 2010, représente une nouvelle occasion pour la Cour de justice d’apprécier la validité de l’inscription d’une organisation sur les listes noires, cette fois-ci à la lumière de l’obligation générale de motivation des actes des institutions européennes, énoncée à l’article 296 FUE.
DHKP-C (Armée/Front/Parti révolutionnaire populaire de libération) a été inscrite parmi les entités impliquées dans des actes de terrorisme à l’annexe de la position commune 2002/340, portant mise à jour de la position commune 2001/931. Elle a également fait l’objet d’une inscription dans la décision 2002/334 du Conseil, du 2 mai 2002, qui a actualisé pour la première fois la liste des personnes, de groupes et d’entités auxquels s’applique le règlement no 2580/2001, mettant en œuvre les mesures relevant de la PESC décrites dans la position commune 2001/931. Cette inscription a été maintenue par les décisions subséquentes du Conseil, prises en application de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001.
Le doit allemand sanctionne pénalement les faits commis en violation du règlement no 2580/2001, parmi lesquels figure la mise à disposition d’entités incluses dans la liste précipitée de fonds, d’avoirs financiers et de ressources économiques. En 2009, une procédure pénale a été engagée contre E et F, pour le motif d’avoir été, du 30 août 2002 au 5 novembre 2008, date de leur arrestation, membres du DHKP-C. Selon l’acte de mise en accusation, les inculpés, chargés de diriger des subdivisions géographiques de cette organisation en Allemagne, ont transmis à celle-ci des fonds provenant des collectes de dons et des ventes de publication, visant le financement de ses activités terroristes.
Dans la présente affaire, la Cour de justice est appelée, en premier lieu, à apprécier la validité de l’inscription du DHKP-C sur les listes du Conseil. La réponse à cette question est centrale, dans la mesure où cette inscription est invoquée par le Generalbundesanwalt au soutien des accusations dont font l’objet les inculpés. En deuxième lieu, la Cour est amenée à interpréter les dispositions pertinentes du règlement no 2580/2001, afin de permettre à la juridiction nationale d’établir si les faits reprochés à E et F, tels qu’ils sont décrits dans l’acte de mise en accusation, sont prohibés par ledit règlement.
S’agissant de la validité de l’inscription du DHKP-C, la juridiction nationale souligne que le Conseil n’a motivé l’inscription et le maintien du DHKP-C sur la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 qu’au moment de l’adoption la décision 2007/445, le 28 juin 2007. En confirmant la situation constatée par la juridiction de renvoi, la Cour de justice examine, d’une part, la possibilité des requérants de faire valoir l’invalidité des décisions antérieures du Conseil dans le cadre d’une procédure nationale, en se fondant sur l’absence de motivation de celles-ci. D’autre part, la Cour analyse si la motivation intervenue lors de l’adoption de la décision 2007/445 est susceptible de valider rétroactivement l’inscription du DHKP dès son origine, ancrée dans la décision 2002/334.
La Cour de justice rappelle d’abord sa mission d’assurer le contrôle de la conformité des actes des institutions européennes avec le traité FUE et les principes généraux du droit. Elle souligne le droit de toute partie à une procédure nationale d’invoquer l’invalidité des dispositions de droit dérivé sur la base desquelles ont été adoptées des mesures d’exécution nationales, à moins que les parties en cause n’aient eu la possibilité d’introduire avec succès un recours en annulation, au sens de l’article 230 CE (actuel article 263 FUE).
Selon la Cour, les inculpés n’étaient pas indéniablement en droit d’agir par la voie du recours en annulation, car l’inscription visait le DHKP-C et non ses membres. Dès lors, la validité des décisions du Conseil peut être mise en cause dans le cadre du renvoi en appréciation de validité.
Par ailleurs, la Cour de justice met en évidence l’importance de l’obligation de motivation des décisions du Conseil, aux fins de l’appréciation de leur validité. Cette obligation, au-delà de sa fonction bien connue de fournir aux intéressés les éléments de justification ayant conduit à l’adoption desdites décisions, permet à la Cour de justice d’apprécier le bien fondé des mesures envisagées par le Conseil. Or, l’absence de motivation empiéterait sur l’exercice par la Cour de son contrôle juridictionnel et sur la possibilité d’assurer un juste équilibre entre les exigences de la lutte contre le terrorisme international et la protection des droits fondamentaux.
Dans le cadre de l’appréciation des éventuels effets rétroactifs de la motivation de la décision 2007/445 concernant le maintien du DHKP-C dans la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, la Cour de justice observe que la motivation de cette décision ne saurait combler le vice dont sont entachées les décisions antérieures du Conseil, sous peine de méconnaître le principe de non-rétroactivité des dispositions susceptibles d’amener à une condamnation pénale. Par conséquent, le juge national doit laisser inappliquées les décisions antérieures du Conseil dépourvues de toute motivation. Des poursuites pénales à l’encontre des inculpés, en raison d’une infraction au règlement no 2580/2001 ne pourraient donc être valablement engagées qu’à partir du 29 juin 2007, date de la prise d’effet de la décision 2007/445.
En dernier lieu, la juridiction nationale cherchait à savoir dans quelle mesure les actes accomplis par les inculpés, par lesquels ils ont transmis au DHKP-C des fonds obtenus de tierces personnes suite aux campagnes de collecte de dons, manifestations et ventes de publications impliquent que ces fonds ont été « mis [... ] à la disposition » de cette organisation, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement no 2580/2001.
Dans le cadre de son analyse, Cour de justice relève plusieurs éléments qui méritent d’être mentionnés. Premièrement, il convient de souligner que la Cour se rattache à une interprétation large des dispositions pertinentes du règlement, aussi en ce qui concerne les actes de mise à disposition des personnes, groupes et entités faisant l’objet d’une inscription, que les avoirs visés par cette mise à disposition. Deuxièmement, pour la Cour de justice est dépourvue d’importance l’existence ou non des relations entre l’auteur et le destinataire de l’acte de mise à disposition en cause. Enfin, selon la Cour de justice, la simple mise à disposition des avoirs suffit aux fins de l’application du règlement no 2580/2001, sans qu’une utilisation effective par le bénéficiaire ne soit requise.
Dans cet arrêt, rendu selon la procédure accélérée, la Cour de justice met vertueusement en exergue les imperfections du mécanisme d’adoption des listes anti-terroristes de l’Union européenne. Bien que cet arrêt ne porte que sur le défaut de motivation de l’inscription d’une organisation sur de telles listes et l’interprétation de certaines dispositions du règlement no 2580/2001, cet arrêt marque une étape importante dans le développement des principes à respecter dans le cadre de la lutte contre le terrorisme international.
Reproduction autorisée avec indication : Mihaela Nicola, "Cour de justice de l’Union européenne et contrôle de l’inscription d’une organisation sur les listes anti-terroristes européennes", www.ceje.ch, actualité du 5 juillet 2010.