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Hilft die Kurzarbeitsentschädigung, Arbeitsplätze zu erhalten?
Im Rahmen einer periodischen Überprüfung war die Kurzarbeitsentschädigung nach 1989 und 19981 erneut Gegenstand einer volkswirtschaftlichen Evaluationsstudie. Im Zentrum stand dabei die Frage: Hat die Kurzarbeitsregelung ihren gesetzlichen Zweck, nämlich die nachhaltige Sicherung von Arbeitsplätzen in den Rezessionsjahren 2001 bis 2003, erfüllt oder nicht? Eine beschäftigungsstabilisierende Wirkung der Kurzarbeit konnte in der Studie nicht nachgewiesen werden. Anhand eines Vergleichs mit den Ergebnissen der früheren Untersuchungen konnten Aufschlüsse über die Auswirkungen der Kurzarbeitsregelung im Zeitablauf gewonnen werden. Zudem wurde neu der Einfluss von flexiblen Arbeitszeitmodellen, allfälligen Hemmnissen sowie der Bedeutung saisonaler Auftragsschwankungen auf die Beanspruchung von Kurzarbeitsentschädigung analysiert.
Ziel der Kurzarbeitsregelung
Die Kurzarbeitsregelung zielt darauf ab, dass Unternehmen ihren Personalbestand bei einem Konjunkturrückgang nicht abbauen, sondern Arbeitskräfte «horten». Damit sollen rein konjunkturbedingte Entlassungen verhindert und Arbeitsplätze erhalten werden. Das Horten von Arbeitskräften bei konjunkturellen Einbrüchen entspricht im Grunde einem wirtschaftlichen Eigeninteresse des Unternehmens. Namentlich können Entlassungs- und Wiedereinstellungskosten vermieden und das Wissen und Können bei der Unternehmung gehalten werden. Die Kurzarbeitsentschädigung (KAE) lässt sich damit begründen, dass die sozialen Kosten konjunktureller Entlassungen die privaten Kosten übersteigen und es deshalb für den Gesetzgeber sinnvoll ist, den Hortungseffekt durch wirtschaftliche Anreize zu erhöhen. Das durch das Gesetz angestrebte Verhalten ist demnach ein verstärktes Horten oder das Umsteigen zum Horten. Im Folgenden werden Unternehmen, die dieses Verhalten an den Tag legen, als Zusatzhorter oder Umsteiger bezeichnet. Vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt ist dagegen die vorübergehende Erhaltung von längerfristig nicht konkurrenzfähigen Arbeitsplätzen, da dies mit einer volkswirtschaftlich unerwünschten Verzögerung von Strukturanpassungen verbunden sein könnte.
Mögliche Zielverfehlungen
Evaluationen müssen sich immer mit der Frage beschäftigen, was schief gehen kann. Zielabweichungen können bei den Kurzarbeitsentschädigungen grundsätzlich auf zwei Arten vorkommen: - Weil die Unternehmen unter Umständen auch aus eigenem Antrieb Arbeitskräfte horten, kann es sein, dass das Verhalten eines Unternehmens im Konjunkturabschwung unverändert bleibt, ob nun KAE entrichtet werden oder nicht. Wenn ein Unternehmen trotzdem die staatlichen Entschädigungen beansprucht, bezieht es eine Zahlung, ohne eine zusätzliche Leistung zu erbringen. Wir sprechen in diesem Fall von einem Mitnahmeeffekt. Das Unternehmen bezeichnen wir im Folgenden als Mitnehmer. - Ein weiterer unbeabsichtigter Effekt liegt vor, wenn die Beschäftigung trotz einem vorübergehenden Bezug von KAE gleich stark abnimmt, wie dies ohne KAE der Fall gewesen wäre. In diesem Fall dient die KAE möglicherweise dazu, den Beschäftigungsabbau zeitlich auszudehnen, d.h. abzufedern. Die entsprechenden Unternehmen nennen wir im folgenden Abfederer. Obwohl dies nicht der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers entspricht, kann es dennoch ein erwünschtes Verhalten sein, indem möglicherweise ein langsamerer Abbau die sozialen Folgen mildern kann.
Datenbasis
Wie in den früheren Untersuchungen basiert die vorliegende Studie auf firmenspezifischen Individualdaten aus der Industrie. Diese stammen zum einen aus den regelmässigen Konjunkturumfragen der Konjunkturforschungsstelle der Eidg. Technischen Hochschule Zürich (KOF/ETH), zum andern aus einer im Frühjahr 2004 durchgeführten Sonderumfrage. Letztere liefert Angaben zur Beanspruchung von KAE seit 2000 und dient der zusätzlichen Erfassung verschiedener Strukturmerkmale der Firmen. In beiden Fällen beschränken sich die Daten auf die verarbeitende Industrie. Zusätzlich wird die Analyse auf diejenigen Firmen beschränkt, für die sich eine eindeutige Rezession nachweisen lässt.2
Methodisches Vorgehen
Die Tatbestände «Horten», «Mitnehmen» und «Abfedern» lassen sich nicht direkt beobachten, sondern müssen indirekt eruiert werden. Das dazu notwendige Untersuchungsdesign kann an dieser Stelle nur verkürzt wiedergegeben werden. Um feststellen zu können, ob die Kurzarbeitsregelung zur nachhaltigen Sicherung von Arbeitsplätzen in einer Rezession beiträgt, sind zwei Fragen zu beantworten: - Haben Firmen, die KAE beanspruchten, ihre Beschäftigung weniger stark reduziert - also mehr Arbeitskräfte gehortet - als Firmen ohne Kurzarbeit? - Hätten diese Firmen auch ohne Bezug von KAE Arbeitskräfte gehortet, d.h. liegen Mitnahmeeffekte vor? Während sich die erste Frage anhand eines Vergleichs der Beschäftigungsreaktion (Relation zwischen Beschäftigungs- und Nachfragerückgang) von Firmen mit und ohne Kurzarbeit klären lässt, entzieht sich die zweite Frage einer direkten Überprüfung. Im Gegensatz zu einem naturwissenschaftlichen Test im Labor stehen für unsere Untersuchung nur die gemeinsamen Beobachtungen zur Beschäftigungsentwicklung und zum Bezug von KAE für die einzelnen Firmen zur Verfügung. Wir wissen also nicht, wie sich die Firmen, die Kurzarbeit eingeführt haben, verhalten hätten, wenn sie keine KAE bezogen hätten. Wir können nur versuchen, ein Kontrollgruppenexperiment auf indirektem Weg zu simulieren. Um den Einfluss der Kurzarbeit auf das Horten möglichst «rein» nachzuweisen, muss der Einfluss weiterer möglicher Faktoren auf das Horten davon separiert werden. Zu diesem Zweck wird zuerst das Arbeitskräfteverhalten von Firmen ohne Kurzarbeit mit Hilfe eines Modells erklärt. Dieses stützt sich auf humankapital- und kontrakttheoretische Ansätze der Arbeitsmarkttheorie und ist ergänzt mit Faktoren, welche das wirtschaftliche Umfeld und die Erwartungen der Firmen möglichst genau erfassen sollen (Situation der Firma zu Rezessionsbeginn, Dauer und Ausmass des Abschwungs, arbeitsmarktbezogene Erwartungen usw.). In einem zweiten Schritt lässt sich dann untersuchen, ob die Inanspruchnahme von KAE einen zusätzlichen Erklärungsbeitrag liefert. Auf der Basis der empirischen Schätzung dieses Modells ist also zu bestimmen, ob Unternehmen, welche KAE bezogen haben, bei sonst gleichen Umständen eher Arbeitskräfte horten als Firmen ohne Kurzarbeit. Die Umsetzung dieser an sich einfachen Idee stösst jedoch auf zwei grundsätzliche Probleme: Erstens ist nicht auszuschliessen, dass sich Firmen mit Kurzarbeit möglicherweise von solchen ohne Kurzarbeit auf eine systematische Art unterscheiden, die von unserem Erklärungsmodell nicht erfasst wird. Um diesem so genannten Selektivitätsproblem Rechnung zu tragen, werden verschiedene statistische Verfahren angewendet. Zweitens stellt sich die Frage nach der wahren Kausalitätsbeziehung. Unsere Ausgangshypothese postuliert, dass die KAE einen (positiven) Einfluss auf das Horten hat. Wenn nun aber ein umgekehrter Einfluss vom Beschäftigungsverhalten auf den Bezug von KAE vorliegt, ist die Politikvariable (Bezug von KAE) nicht unabhängig von der Verhaltensvariablen (Horten/Nichthorten). In einem solchen Fall ergibt sich ein sog. Endogenitätsproblem, wodurch der «reine» Einfluss zwischen Kurzarbeit und Horten verzerrt werden kann. Wenn z.B. die Unternehmen, welche ihre Arbeitskräfte ohnehin gehortet hätten, Kurzarbeit beziehen («Mitnahmeeffekte»), besteht zwar ein scheinbar erwünschter Zusammenhang zwischen Kurzarbeit und Horten, die Kausalitätsrichtung ist aber umgekehrt: Nicht die Kurzarbeit beeinflusst das Horten, sondern das Horten führt zum Bezug von KAE. Ebenfalls eine umgekehrte - diesmal negative - Kausalitätsrichtung liegt z.B. dann vor, wenn Unternehmen im Verlauf der Rezession einen dauerhaften Abbau einleiten und KAE beziehen, um die negativen Beschäftigungswirkungen für Teile der Belegschaft zeitlich zu erstrecken. Auch in diesem Fall beeinflusst der Beschäftigungsentscheid den Entscheid, KAE zu beziehen, und nicht umgekehrt, wie es nach der Absicht des Gesetzes sein müsste. Diesen beiden Problemen (Selektivität bzw. Endogenität) wurde mit der Anwendung von entsprechenden statistischen Verfahren Rechnung getragen.3
Empirische Ergebnisse für die Rezession 2001-2003
Deskriptive Statistik
Aus der Gegenüberstellung der Beschäftigungsreaktion auf einen Auftragsrückgang und der Beanspruchung von KAE lassen sich vier Typen von Beschäftigungsverhalten unterscheiden (vgl. Tabelle 1): - Autonome Horter: geringe Beschäftigungsreaktion, keine Kurzarbeit; - Autonome Abbauer: grosse Beschäftigungsreaktion, keine Kurzarbeit; - Mitnehmer, Zusatzhorter oder Umsteiger: geringe Beschäftigungsreaktion, Kurzarbeit. In diese Kategorie fallen sowohl die Mitnehmer als auch diejenigen Firmen, die im erwünschten Sinne zum vermehrten Horten veranlasst werden; - Abfederer: grosse Beschäftigungsreaktion, Kurzarbeit. Die Aufteilung gemäss den tatsächlich beobachteten Reaktionen der Unternehmen ist in Tabelle 2 dargestellt. Diese Zuteilung führt zum überraschend klaren Ergebnis, dass die Beanspruchung von KAE in der jüngsten Rezession nicht zu verstärktem Horten führte, sondern dass die überwältigende Mehrzahl der Firmen mit Kurzarbeit ihre Beschäftigung abgebaut hat. Einer Gruppe von 20% bis 22% der Unternehmen, welche als «Abfederer» klassifiziert werden, stehen nur 1% bis 2% «Umsteigern» und 3% bis 4% «Mitnehmer/Zusatzhortern» gegenüber. Der Vergleich mit früheren Rezessionen zeigt, dass die negative Beschäftigungsreaktion auf einen Konjunktureinbruch über die Zeit sukzessive stärker geworden ist. Auch bei den Unternehmen, welche keine Kurzarbeit bezogen haben, sind die hortenden gegenüber den abbauenden Unternehmen in der jüngsten Rezession klar zur Minderheit geworden, nachdem sie in den Achtzigerjahren noch die Mehrheit gestellt hatten.
Ökonometrische Ergebnisse
Das Bild der deskriptiven Statistik bestätigt sich in den ökonometrischen Untersuchungen. Die Kurzarbeit hat nicht nur keinen psitiven, sondern sogar einen negativen Einfluss auf das Horten. Dies ist sowohl in der ursprünglichen Form des Modells der Fall, als auch in einer erweiterten Variante, in welcher Informationen für die neuen Formen der Arbeitszeitflexibilisierung und für Hemmnisse der Kurzarbeit der Hortensgleichung zugefügt werden. In Tabelle 3 sind die Variablen des Erklärungsmodells für das Horten aufgeführt; ein «+» bedeutet, dass die Variable das Horten fördert, ein «-» bedeutet, dass die Variable einen negativen Einfluss ausübt. Der Einfluss der meisten Bestimmungsfaktoren ist plausibel; erstaunt hat lediglich die geringe Bedeutung der Humankapitalvariablen. Der Einfluss der Kurzarbeit hat dagegen - wie erwähnt - ein negatives Vorzeichen. Die empirischen Ergebnisse weisen in die ursprünglich ins Auge gefasste Wirkungsrichtung (Anzeichen für die erwähnte Endogenität der Kurzarbeit konnte nicht gefunden werden), allerdings in nicht erwünschter Weise. Mit anderen Worten: Kurzarbeit verstärkt den Beschäftigungsabbau in einem konjunkturellen Wellental eher noch.4 Dieses Resultat findet innerhalb der gebräuchlichen Theorien keine Erklärung und widerspricht a priori der Intuition. Das Ergebnis könnte allerdings auch darauf zurückzuführen sein, dass gewisse unbeobachtete Faktoren, welche den Bezug von KAE bestimmen, trotz des detaillierten Frage-bogens nur ungenügend erfasst werden, so dass es gleichwohl zu nicht kontrollierter Endogenität resp. Selektivität gekommen sein könnte. Zudem sind die verwendeten qualitativen Umfragedaten tendenziell mit einer grösseren Unschärfe versehen als quantitative Statistiken, was die Resultate verfälschen könnte. In diesem Fall würden Abfederer-Effekte dieses Resultat erklären. Am Hauptergebnis der Untersuchung, dass die Kurzarbeit offenbar keinen beschäftigungsstabilisierenden Effekt gezeitigt hat, ändert dies aber nichts.
Missbrauchsgefahren und Hemmnisse
Keine Bestätigung findet die Hypothese, dass Firmen, bei denen saisonale Auftragsschwankungen besonders bedeutend sind, eine höhere Neigung zum Bezug von KAE aufweisen. Der Verdacht, Firmen könnten in einer Rezession ihre saisonalen Beschäftigungsschwankungen über Kurzarbeit abzuwickeln versuchen, wird durch unsere Schätzungen also nicht gestützt. Auch der Verdacht, dass die Kurzarbeitsregelung von Firmen mit neuen Arbeitszeitregelungen - namentlich der Jahresarbeitszeit - in einem der Regelung nicht entsprechenden Sinne ausgenützt werden könnte, lässt sich nicht bestätigen. Lediglich das Outsourcing und befristete Arbeitsverträge weisen einen statistisch erhärteten Zusammenhang zur Kurzarbeit auf, und zwar einen negativen. Das heisst, dass neue Arbeitszeitregelungen die Wahrscheinlichkeit von Kurzarbeit eher reduzieren als erhöhen. Hemmnisse für Kurzarbeit sind ein Mangel an Information sowie die Vorschusspflicht des Arbeitgebers (vgl. Tabelle 4). Ein signifikanter Zusammenhang in einer positiven Richtung ergibt sich für die Kategorien «Behördliche Kontrolle» und «Finanzielle Kosten (Selbstbehalt)». Eine grosse Bedeutung dieser Hemmnisse geht demnach mit einer hohen Beanspruchung von KAE einher. Diese Faktoren werden offensichtlich vor allem von Firmen als störend empfunden, die KAE beanspruchen, und stellen daher kein Hindernis dar. Für eine Benachteiligung von kleinen Firmen lässt sich keine Evidenz finden.
Vergleich mit den Rezessionsphasen 1981-1983 und 1991-1993
Das Resultat, dass Kurzarbeit keinen Beitrag zur Stabilisierung der Beschäftigung in Rezessionsphasen leistet, ist in der jüngsten Rezessionsphase 2001 bis 2003 noch eindeutiger nachweisbar als in den vorhergehenden Phasen. Für die Rezession von 1981 bis 1983 fiel der entsprechende Koeffizient nicht signifikant aus; für die Rezession von 1991 bis 1993 war der Zusammenhang teilweise negativ. Dabei hat das Gewicht der humankapitaltheoretischen Begründung für das Horten, wonach gut qualifizierte Arbeitskräfte eher durchgehalten werden als niedrig qualifizierte, klar an Bedeutung verloren. Stärker als in den früheren Rezessionen scheint das Horten diesmal vom wirtschaftlichen Umfeld der Unternehmen beeinflusst worden zu sein. Diese Resultate stehen im Einklang mit einer Tendenz zur rascheren Entwertung des vorhandenen Wissens. Zudem dürfte sich bezüglich Arbeitslosigkeit in der Öffentlichkeit seit Beginn der Neunzigerjahre ein gewisser Gewöhnungseffekt eingestellt haben, sodass das Risiko eines Imageverlusts bei Entlassungen für die Firmen kleiner geworden ist. In geringem Ausmass könnte die Verschärfung der Bestimmungen der Kurzarbeitsregelung seit Beginn der Achtzigerjahre die Inanspruchnahme der KAE noch verringert haben.
Schlussfolgerungen
Die Resultate der Untersuchung sprechen eindeutig dafür, dass die Kurzarbeit das gesetzliche Ziel der Erhaltung von Arbeitsplätzen über eine konjunkturelle Schwächephase hinweg verfehlt. Stattdessen scheint sich die Kurzarbeit von einem Instrument zur Überbrückung eines temporären Arbeitsausfalls bei an sich intakten Aussichten für die zukünftige Auftrags- und Beschäftigungsentwicklung sukzessive hin zu einem Element im Rahmen betrieblicher Strategien zur Anpassung des Personalbestandes an ein längerfristig niedrigeres Beschäftigungsvolumen entwickelt zu haben. Ob dabei die Einführung von Kurzarbeit wenigstens zu einem vorübergehenden Abfedern des Beschäftigungsabbaus geführt hat, oder ob es sich auch in diesem Fall um Mitnahmeeffekte handelt, kann auf der Basis der Untersuchungsanlage nicht festgestellt werden.
Kasten 1: Literatur - Frick, Andres und Aniela Wirz (2005): Wirksamkeit der Kurzarbeitsregelung in der Rezession 2001-2003: Analyse anhand von Firmendaten aus der schweizerischen Industrie für die Rezession 2001-2003, Untersuchung im Auftrag des Staatssekretariates für Wirtschaft (seco). Internet: www.seco.admin.ch/publikationen/veroeffentlichungsreihen/index.html .- Frick, Andres, Hollenstein, Heinz und Erich Spörndli (1989): Kurzarbeitsentschädigung und Arbeitskräftehorten in der schweizerischen Industrie. Eine Untersuchung anhand von Firmendaten für die Rezessionen 1974/76 und 1981/84, hrsg. vom Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Paul Haupt, Bern.- Hollenstein, Heinz und Rudolf Marty (1996): Auswirkungen der Kurzarbeits-regelung auf das Beschäftigungsverhalten der Schweizer Industrie. Analyse anhand von Firmendaten für die Rezessionen von 1981/83 und 1991/93, Beiträge zur Arbeitsmarktpolitik Nr. 8, Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Bern.