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Bundesblatt
2. Jahrgang.
Bern, den 23. Juni 1920.
Band III.
Erscheint wöchentlich. Preis 20 Franken im Jahr, 10 Franken im Halbjahr, zuzüglich Nachnahme und Postbestellungsgebühr.
Einrückungsgebühr : 50 ßappen die Petitzeile oder deren Raum. -- Inserate franko an die Buchdruckerei Stämpfli & de. in Bern.
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Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend Revision von Art. 77 der Bundesverfassung (Wählbarkeit der Beamten und Angestellten des Bundes in den Nationalrat).
(Vom 7. Juni 1920.)
Schon anlässlich der Vorbereitungen für die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 25. und 26. Oktober 1919 nach dem Grundsätze der Proportionalität drängte sich die Frage auf, ob die Bestimmung des Art. 77 der Bundesverfassung, wonach ·die Annahme eines Nationalratsmandates unvereinbar ist mit der Ausübung einer Bundesbeamtung, nicht auf gewisse Kategorien von Beamten beschränkt werden sollte.
In seiner Sitzung vom 1. Oktober 1919 hat alsdann der Nationalrat folgende, von den Herren Nationalräten Düby und Mitunterzeichnern eingebrachte Motion erheblich erklärt, nachdem der Vertreter des Bundesrates sich bereit erklärt hatte, dieselbe zur Prüfung und zum Bericht entgegenzunehmen: ,,Der Bundesrat ist eingeladen, die Frage zu prüfen und Bericht und Antrag einzubringen, ob nicht durch den Erlass von gesetzlichen Bestimmungen eine genauere Interpretation des Artikels 77 der Bundesverfassung in der Weise herbeigeführt werden sollte, dass diejenigen vom Bundesrat gewählten Beamten, welche nicht in den .Nationalrat wählbar sind, genau bezeichnet werden."
Anlässlich der Wahlaktenprüfung nach der letzten Gesamterneuerung des Nationalrates hat dieser am 3. Dezember 1919, der Ständerat am 11. Februar 1920 folgendes Postulat angenommen : ,,Der Bundesrat wird eingeladen, die Verfassung s- oder gesetsmässige Regelung des passiven Wahlrechts der eidgenössischen Beamten und Angestellten für die Nationalratswahlen so zu fördern, dass das Volk bis zum 31. März 1921 darüber entscheiden kann."
Bundesblatt. 72. Jahrg. Bd. III.
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Zwischen diesem Postulat und der Motion Düby besteht ein enger Zusammenhang. Bei der Betrachtung des strikten Wortlautes könnte man annehmen, die Motion Düby lade den Bundesrat ein, durch ein Spezialgesetz bloss eine genauere Auslegung des Art. 77 der Bundesverfassung in die Wege zu leiten, wobei der im Verfassungsartikel enthaltene Grundsatz nicht in Frage gestellt, sondern nur in seiner Tragweite beschränkt würde, während anderseits das Postulat eine Abänderung des Verfassungsgrundsatzes selbst vorzusehen scheint.
Es geht indessen aus den in der Bundesversammlung stattgehabten Verhandlungen über diese beiden Texte hervor, dass weder der Motion Düby eine so geringe Tragweite innewohnt, noch dem Postulat eine prinzipiell feststehende Weisung zugrunde liegt. Die beiden Anregungen gehen von der Annahme aus, dass es notwendig sei, die Frage zu prüfen, ob Art. 77 B V immer noch dem Willen des Schweizervolkes entspreche, ohne dass dadurch die Frage der Unvereinbarkeit nach der einen oder andern Richtung hin präjudiziert worden wäre. Das Postulat, das die Bundesversammlung anlässlich der Prüfung der Wahlfähigkeit einzelner in den Nationalrat gewählter Bundesbeamten angenommen hat, verfolgt ofl'enbar nur den Zweck, den Bundesrat einzuladen, dass er seinen Bericht über die Motion Düby frühzeitig genug vorlege, damit die erforderlichen neuen Gesetzesbestimmungen bis zu dem Zeitpunkt in Kraft gesetzt werden können, an welchem die in den Nationalrat gewählten Beamten ihr Amt werden niederlegen müssen, d. h. bis zum 31. März 1921. In diesem Sinne hat der Vertreter des Bundesrates das Postulat angenommen.
I. Geschichtliche Entwicklung des Grundsatzes der Unvereinbarkeit.
Die Unvereinbarkeit gewisser öffentlicher Beamtungeu mit dem Mandat eines Abgeordneten im Parlament ist eine Folge des Grundsatzes der Trennung der Gewalten. Diese Unvereinbarkeit ist englischen Ursprungs ; ihre Einführung in England hatte den Zweck, zu verhindern, dass die Vertreter des britischen Volkes, berufen, die Machtbefugnisse der Krone einzuschränken, ihre Pflicht vernachlässigten und sich durch die vollziehende Gewalt beeinflussen Hessen. Geschichtlich betrachtet ist demnach die Unvereinbarkeitsdoktrin aus einer Reaktion gegen die Missbräuche hervorgegangen, die sich aus einem von der Regierung auf die Volksvertretung ausgeübten Druck ergaben. Nach der
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Revolution der Puritaner gegen das Haus Stuart war das britische Parlament so sehr von der Notwendigkeit durchdrungen, sich dem Einflüsse der Regierung gänzlich zu entziehen, dass es durch den act of seulement von 1701 jeden, der eine von der Krone besoldete Beamtung oder Anstellung .bekleidet hatte, als nicht ins Parlament wählbar erklärte; einige Jahre später wurde indessen diese Vorschrift auf die seit dem 25. Oktober 1705 neu geschaffenen Beamtungen beschränkt.
Die von Locke aufgestellte Doktrin der Gewaltentrennung fand, von England herkommend, in F r a n k r e i c h Eingang, wo sie von Montesquieu und Benjamin Constant weiter entwickelt wurde. Nach der Ansicht dieser beiden Schriftsteller besteht das Wesen der Unvereinbarkeit nicht nur darin, dass keine.der drei getrennten öffentlichen Gewalten sich in die Kompetenzen der andern einmische, sondern das Prinzip der Unvereinbarkeit verlangt auch, dass keine Person gleichzeitig Funktionen bekleide, die verschiedenen Gewalten angehören ; insbesondere sollen die Amtsbefugnisse der vollziehenden und diejenigen der gesetzgebenden Gewalt nicht in den gleichen Händen vereinigt sein.
Daher erklärt es sich, dass diejenigen Verfassungen, denen die von Montesquieu oder Benjamin Constant verkündeten Ideen zugrunde lagen, den Grundsatz der Unvereinbarkeit zwischen dem Mandat eines Abgeordneten im Parlament und der Ausübung eines Verwaltungsamtes aufstellten : so die Verfassung vom 3. September 1791, durch welche in Frankreich die konstitutionelle Monarchie eingeführt wurde (Art. 4 und 5), ferner die republikanische Verfassung vom Jahre HI (Art. 47), die Verfassung der zweiten Republik vom 4. November 1848 (Art. 28) und endlich das Verfassungsdekret des zweiten Kaiserreichs vom 2. Februar 1852 (Art. 29). Übrigens gelangte der Grundsatz der Unvereinbarkeit in Frankreich nur unter schweren Kämpfen zur Geltung und wurde auch mehrere Male wieder fallen gelassen, und zwar sowohl unter dem republikanischen als auch unter dem monarchischen Regime. Die Verfassung vom Jahre VIII beschränkte die Inkompatibilität auf die Senatoren; die ,,Charte"· von 1814 und das Wahlgesetz von 1817 setzten keinerlei Unvereinbarkeit, fest. Nach der Julirevolution von 1830 wurden durch das Wahlgesetz vom 19. April 1831 einzelne, sehr beschränkte Unvereinbarkeitsbestimmungen wieder
eingeführt.
In der S c h w e i z war der Grundsatz der Gewaltentrennung zur Zeit des Bundes der dreizehn Orte unbekannt ; die öffentlichen Gewalten waren vermengt in den Händen der Grossen
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und Kleinen Räte der dreizehn Stände. Die helvetische Verfassung vom 12. April 1798 führte in ihrem Art. 67 die Gewaltentrennung ein ; aber da diese Verfassung der vollziehenden Behörde ein selbstherrliches Übergewicht einräumte, wurde aus dem Prinzip der Gewaltentrennung nicht die logische Folgerung der Unvereinbarkeit gezogen. Der Grundsatz der Gewaltentrennung wurde von der Verfassung von Malmaison vom 29. Mai 1801 und von der zweiten helvetischen Verfassung (Verfassung der Notabeln-_.
Versammlung) vom 20./25. Mai 1802 schon wieder aufgegeben.
Die Mediationsakte vom 19. Februar 1803 führte das Prinzip nicht wieder ein, und selbstverständlich fand dasselbe auch in den verschiedenen kantonalen Verfassungen der Restaurationszeit keinen Eingang, die keine Unvereinbarkeit zwischen gesetzgebenden und vollziehenden Funktionen aufstellten. Die Kleinen und Grossen Räte setzten sich in der Hauptsache aus Personen zusammen, die der gleichen sozialen Schicht entstammten, weshalb auch zwischen diesen Körperschaften sich keine Gegensätze geltend machten und der Vermengung ihrer Funktionen keine grundsätzliche Schranke entgegenstand.
Die liberale Bewegung der 1830er Jahre begann einen hartnäckigen Kampf gegeia diese Vermengung der Gewalten, in welcher sie das hauptsächlichste Hindernis einer politischen Erneuerung der Schweiz erblickte. Am 6. Mai 1826 verlangte de la Harpe im waadtländischen Grossen Rate eine Verfassungsrevision zu dem Zwecke, .,,die Schranken der von der Verfassung eingesetzten öffentlichen Gewalten näher zu bestimmen, um ihrer fernem Vermongung und ihrem Übereinandergreifen zu steuern".
Es darf aber nicht übersehen werden, dass diesen Bestrebungen vielmehr die opportunistischen Ideen Rousseaus als die theoretischen Doktrinen von Montesquieu und Benjamin Constant zugrunde lagen.
In den Werken Rousseaus wird die Trennung der Gewalten hauptsächlich aus praktischen Erwägungen empfohlen; Rousseau hat nicht, wie Montesquieu und Benjamin Constant, diesen Grundsatz zum politischen Dogma erhoben. Er lehnt übrigens einen genauen Ausgleich der Gewalten, wie Montesquieu ihn fordert, ab und verlangt statt dessen, dass gemäss den Grundsätzen der Demokratie der gesetzgebenden Gewalt das Übergewicht zuerkannt werde. Für Rousseau fällt gesetzgebende Gewalt und Souveränität zusammen, denn nach seiner Ansicht kann die erstere nur direkt durch Abstimmung des ganzen Volkes, d. h. des Souveräns, ausgeübt werden (Contrat social, III. Buch, I. Kap., S. 183).
581 Die Unabhängigkeit der vollziehenden Gewalt wird demnach von Rousseau abgelehnt. Diese von den Liberalen der 1830er Jahre aufgenommene Idee bildet seither das charakteristische Merkmal des schweizerischen demokratischen Staatsbegriffs; Prof. Fleiner sagt hierüber : ,,So ist, durchaus im Sinne Rousseaus, nicht die séparation, sondern die concentration des pouvoirs das Kennzeichen des schweizerischen demokratischen Staates1' (Entstehung und Wandlung moderner Staatstheorien in der Schweiz, S. 10).
Die Parteigänger der liberalen Bewegung von 1830 betrachteten demnach die Gewaltentrennung bloss als eine Opportunitätsfrage, als eine Notwendigkeit, die mehr vom praktischen als vom theoretischen Gesichtspunkte aus ins Auge zu fassen war. So kam es, dass in den zu jener Zeit angenommenen Kantonsverfassungen die Unvereinbarkeitsbestimmungen in sehr verschiedenem Masse Aufnahme fanden. Während bei den einen aus dem Grundsatze der Gewaltentrennung bloss gefolgert wurde, dass die eine öffentliche Gewalt sich nicht in die Kompetenzen der andern einmischen solle, enthielten andere Verfassungen die weitergehende Vorschrift, dass ein und dieselbe Person an der Ausübung nur einer der öffentlichen Gewalten teilnehmen dürfe.
Als erster hat der Kanton Tessin in Art. 24, § 11, seiner Verfassung von 1830 den absoluten Grundsatz der Unvereinbarkeit festgelegt. Ihm folgte der bernische Gesetzgeber in Art. 20 der Verfassung von 1846.
In den übrigen Kantonen fand vor 1848 das Prinzip der Unvereinbarkeit keine durchgehende Aufnahme. Einige wenige Kantone erklärten einen kleinen Teil der öffentlichen Ämter als unvereinbar mit dem Mandat eines Abgeordneten in der Volksvertretung ; dies war der Fall in den Verfassungen des Kantons Waadt von 1830 und 1845, sowie in denjenigen von Appenzell A.-Rh. von 1834 und Glarus von 1842. Durch ein Spezialgesetz von 1836 setzte Graubünden einige Fälle von- Inkompatibilität fest; die Verfassung des Kantons Baselland von 1833 sah die Regelung dieser Frage durch ein Spezialgesetz vor, das jedoch unseres Wissens nie erlassen wurde. In den übrigen Kantonen wurde der Grundsatz der Gewaltentrennung bloss so aufgefasst, dass die Ausübung der gesetzgebenden, vollziehenden und richterlichen Gewalt durch unter sich unabhängige Behörden zu erfolgen habe, wobei aber nicht ausgeschlossen war, dass diese Behörden sich teilweise aus den gleichen Personen zusammensetzten.
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Art. 66 der Bundesverfassung von 1848 stipulierte alsdann für den neugeschaffenem Bundesstaat den Grundsatz der Unvereinbarkeit. Der Artikel hat folgenden Wortlaut: ,,Die Mitglieder des Ständerates, des Bundesrates und von leteterm gewählte Beamte können nicht zugleich Mitglieder des Natio-
Diese Bestimmung wurde wörtlich in die Bundesverfassung von 187.4 hinübergenommen (Art. 77).
Wenn man das kantonale Recht betrachtet, das im Jahre 1848 in Kraft stand, so kann man nicht annehmen, die Tagsatzung habe sich lediglich an das bestehende kantonale Staatsrecht gehalten, als sie den Grundsatz der Inkompatibilität in die Verfassung aufnahm. Die Redaktionskommission der Tagsatzung beantragte die Aufnahme dieser Bestimmung, und es wurde dem Antrage ohne Abänderung stattgegeben ;, das Protokoll enthält keinerlei Angaben über die Gründe und Erwägungen, die zu diesem Beschlüsse geführt haben. Auch bei den Vorarbeiten für die Verfassungsrevisionen von 1872 und 1874 gab, diese Bestimmung zu keiner Diskussion Anlass. Daneben wurde aber zu wiederholten Malen die Anregung laut, dass eine ähnliche Vorschrift auch für die Wählbarkeit in den Ständerat aufgestellt werde. Indessen wurden diese Anträge aus föderalistischen Gründen abgelehnt : die Wahl der Ständeräte stehe den Kantonen zu, und es gehe nicht an, diesen vorzuschreiben, wem sie ihr Vertrauen schenken oder verweigern sollen (Protokolle der nationalrätlichen Kommission von 1871, S. 157, und des Nationalrates von 1873/1874, 8. 169).
Es kann aus Vorstehendem geschlossen werden, dass das Prinzip der Unvereinbarkeit nicht als notwendige Folge der Gewaltentrennung in die Bundesverfassungen von 1848 und 1874 eingefügt wurde, da diese Gewaltentrennung im Bundesstaatsrecht keineswegs als absoluter Grundsatz festgelegt ist. Auch hier waren es höchst wahrscheinlich Opportunitätsrücksichten und nicht doktrinäre Erwägungen, welche den Ausschlag gaben : die Notwendigkeit, die Disziplinargewalt des Bundesrates über die ihm unterstellten Beamten sicherzustellen, die Aufrechterhaltung einer gefestigten Rangordnung unter diesen letztern, sowie die Unzulässigkeit der Ausübung einer Kontrolle seitens der' Beamten über ihre eigene Geschäftsführung. Wenn man ferner bedenkt, dass zu diesen Gründen noch das Beispiel hinzutrat, welches Frankreich damals den schweizerischen Politikern bot, indem dort unter dem energischen Drucke der öffentlichen
583 Meinung die Unvereinbarkeit wieder eingeführt worden war, so ist es ohne weiteres erklärlich, dass der Grundsatz der Inkompatibilität im eidgenössischen Staatsrecht Eingang gefunden hat.
II. Die Nichtwählbarkeit der Beamten nach den kantonalen Gesetzgebungen.
Seit 1848 hat ein grosser Teil der Kantone den Grundsatz ·der Unvereinbarkeit zwischen der Ausübung gesetzgebender und vollziehender Funktionen in die Verfassung oder in die Gesetzgebung eingeführt. Wenn wir von den Vorschriften über die Nichtwählbarkeit der Regierungsratsmitglieder und der Gerichtsbeamten in die kantonalen Parlamente absehen, so ergibt sich folgendes Bild bezüglich der Inkompatibilität im gegenwärtig geltenden kantonalen Staatsrecht: A. In einer ersten Gruppe von kantonalen Gesetzgebungen finden wir den Grundsatz vollständiger Unvereinbarkeit zwischen der Ausübung eines administrativen Amtes und eines Grossratsmandates aufgestellt; hierher gehören die Gesetzgebungen der Kantone Bern. Solothurn, Tessin und Genf.
Im genferischen Verfassungsrecht ist die Unvereinbarkeit eine absolute. -- Gemäss Art. 23 der solothurnischen Verfassung erstreckt sich gleichfalls die Inkompatibilität auf die Gesamtheit der Beamten : Alle vom Grossen Rate gewählten Funktionäre, alle Inhaber einer administrativen Beamtung sind nicht in das kantonale Parlament wählbar ; das gleiche gilt für die Oberamtmänner (Regierungsstatthalter), Amtsschrei ber, die Beamten der Kantonalbank, die Gerichtsschreiber und Weibel. Wenn solche Beamte in den Grossen Rat gewählt werden, so sind sie gehalten, ihr Amt niederzulegen. -- Die tessinische Verfassung erklärt alle kantonalen, nicht aber die kommunalen Beamtungen als unvereinbar mit einem Grossratsmandat. -- Im bernisehen Staatsrecht sind nur ,,die Stellvertreter der weltlichen Beamten* von der Inkompatibilität ausgenommen *).
B. In einer zweiten Gruppe von kantonalen Gesetzgebungen bildet die Unvereinbarkeit zwar die Regel, aber es ist ausnahmsweise für gewisse Kategorien von Beamten die Möglichkeit zugelassen, der gesetzgebenden Behörde anzugehören. Eine solche Regelung der Frage finden wir in den Kantonen Uri, Freiburg, *) Im Jahre 1919 richtete der berriische Beamten- und Angestelltenverband an den Grossen Rat eine Eingabe betreffend Aufhebung der Unvereinbarkeit; diese Angelegenheit ist zurzeit noch pendent.
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Baselland, Graubünden, Aargau, Thurgau, Waadt, Wallis und!
Neuenburg (acht Kantone und ein Halbkanton).
Im Kanton Uri sied nur diejenigen Staatsbeamten und -augestellten nicht in die kantonalen und kommunalen Behörden wählbar, welche ihre ganze Arbeitszeit dem Amte zu widmen und regelmässige Bureaustunden einzuhalten haben. Die Verfassungen der Kantone Wallis und Basellandschaft gehen vom gleichen Grundsatz aus. Im Kanton Wallis besteht Unvereinbarkeit zwischen dem Grossratsmandat und den Beamtungen und, Anstellungen in den dem Staatsrate unterstellten Bureaux ; dieInkompatibilität erstreckt sich ferner auf die Bezirkssteuereinnehmer und auf die Betreibungs- und Konkursbeamten (Art. 49' der Verfassung). In Basellandschaft sind gemäss § 27 der Verfassung nicht wählbar die Regierungsstatthalter, die Bezirksschreiber, sowie alle diejenigen vom Landrate oder vom Regierungsrate ernannten Beamten, welche gesetzlich verpflichtet sind, ihre Zeit vollständig dem Amte zu widmen, ebenso die Pfarrer und Lehrer.
Die Verfassung des Kantons Aargau (Art. 28, Abs. 3) bestimmt, dass die vom Staate besoldeten Beamten, deren Wahl nicht dem Volke zusteht, nicht in den Grossen Rat gewühlt werden können. -- Im Kanton Thurgau sind die vom Regierungsrate ernannten fostbesoldeten Beamten, ebenso die Angestellten der Kantonalbank nicht in den Grossen Rat wählbar (Art. 22, lit. c, der Verfassung).
Ebenfalls weitgehend sind die in Art. 31 und 32 der neuenburgischen Verfassung enthaltenen Bestimmungen über die Unvereinbarkeit ; sie erklären als nicht wählbar : dio Inhaber einer kirchlichen Beamtung, die direkten Vertreter des Staatsrates in den Amtsbezirken, dis Beamten und Angestellten der Staatskanzlei, der Departemente des Regierungsrates, sowie der Präfekturen. Die Inkompatibilität kann durch Spezialgesetz (das bisher nicht erlassen worden ist) noch weiter ausgedehnt werden.
Ein Mitglied des Grossen Rates, das während der Dauer seines Mandates eine besoldete Staatsstelle annimmt, gilt ohne weiteres als aus dem Grossen Rate ausgeschieden, ist jedoch wieder in denselben wählbar. Die Unvereinbarkeit hat demnach im neuenburgischen Rechte die Wirkung, dass ein Grossratsmitglied, das ein öffentliches Amt annimmt, sich einer Wiederwahl zu unterziehen hat.
Die Verfassungen der Kantone Freiburg, Graubünden und Waadt haben die Regelung der Unvereinbarkeitsfrage der Gesetzgebung überlassen. Gemäss dem freiburgischen Gesetze voi»
58518. Mai 1881 können die Verwaltungsbeamten mit Ausnahme des Staatskanzlers nicht in den Grossen Rat gewählt werden: ausgenommen sind im weitern die Inhaber einiger nach 1881 geschaffener Ämter, z. B. die Strassenkontrolleure. Der Kanton Waadt hat durch ein Gesetz vom 10. Mai 1851 eine analogeRegelung eingeführt : der grösate Teil der Verwaltungsbeamtungen ist unvereinbar mit dem Grosaratsmandat. In beiden Kantonen hat sowohl der in den Grossen Rat gewählte Beamte als auch das in eine Amtsstelle gewählte Mitglied des Grossen Ratesbinnen zehn Tagen zwischen dem Grossratsmandat und der Beamtung zu optieren. Art. 34 der waadtländischen Verfassungbestimmt ausserdem, dass ein Mitglied des Grossen Rates, das während einer grossrätlichen Amtsdauer eine besoldete kantonale oder eidgenössische Beamtung annimmt, als aus dem Grossen Rate ausgeschieden gilt, in denselben aber wieder wählbar istv wenn das angenommene Amt nicht unter die vom Gesetze aufgestellten Unvereinbarkeitsbestimmungen fällt. -- Im Kanton Graubünden sind laut Gesetz von 1836 nur folgende Beamtungen von der Unvereinbarkeit ausgenommen : der Präsident des Erziehungsrates, der Präsident und der Aktuar des Sanitätsrates, und der Präsident des Direktoriums der Kantonalsparkasse.
C. Die dritte und letzte Gruppe umfasst die Gesetzgebungen der Kantone Zürich, Luzern, Schwyz, beide Unterwaiden, Glarus, Zug, Baselstadt, Schaffhausen, beide Appenzell und St. Galler* (7 Kantone und 5 Halbkantone), welche keine Bestimmungen über die Unvereinbarkeit enthalten. In allen diesen Kantonen können demnach die Beamten dem Grossen Rate angehören, wasdenn auch tatsächlich häufig vorkommt, namentlich in den Kantonen Zürich, Luzern und St. Gallen ; demgegenüber scheint in den beiden Appenzell die Übung, Beamte in die gesetzgebende Behörde zu wählen, nicht heimisch geworden zu sein. Art. 54, Abs. 3, der Verfassung des Kantons Luzern enthält einige Vorschriften, welche den Zweck haben, die Unparteilichkeit der parlamentarischen Kontrolle über die Geschäftsführung der vollziehenden Behörde sicherzustellen : Diejenigen Mitglieder des Grossen Rates, welche Angestellte des Regierungsrates oder von demselben gewählte Beamte mit fixer Besoldung sind, können nicht in die parlamentarischen Kommissionen gewählt werden, die zur Prüfung der Staatsverwaltung und Staatsrechnung
bestellt werden *).
a ) Es finden sich ferner im luzernischen und ziircherischen Rechte einige ähnliche Bestimmungen bezüglich derjenigen Grossratsmitglieder, die gleichzeitig einer richterlichen Behörde angehören (Verfassung des Kantons.
Luzern, Art. 54, Abs. 4, und Verfassung des Kantons Zürich, Art. 33).
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III. Die Unvereinbarkeit im ausländischen Hecht.
A. In den V e r e i n i g t e n S t a a t e n von N o r d a m e r i k a hat der Grundsatz der Gewaltentrennung seine konsequenteste Ausbildung erfahren: die vollziehende Gewalt, verkörpert in der Person des Präsidenten, geniesst gleiche Rechte wie der Kongress, und der oberste Gerichtshof ist nicht gehalten, ein Gesetz anzuwenden, das er für verfassungswidrig hält ; hier ist auch die Unvereinbarkeit zwischen vollziehenden und gesetzgebenden Funktionen am strengsten durchgeführt. Art. I, Sektion 6, § 2, der Verfassung bestimmt: ,,Kein Senator oder Abgeordneter kann während der Amtsdauer., für die er gewählt, wurde, in eine öffentliche Beamtung der Vereinigten Staaten eintreten, die während der Dauer seines parlamentarischen Mandates neu geschaffen oder mit einer erhöhten Besoldung dotiert worden ist; keine Person, welche eine Beamtung der Vereinigten Staaten bekleidet, kann gleichzeitig Mitglied einer der beiden Kammern sein.a Die Unvereinbarkeit ist hier eine absolute ; sie betrifft alle Beamten der Zivil-, Militär- und MariEeverwaltung, sowie das Gerichtspersonal; es wird auch kein Unterschied gemacht, ob der Beamte vom Präsidenten der Republik, oder von einem Ressortchef, oder von der ,,Kommission für den zivilen Verwaltungsdienst" ernannt ist.
Grosse Ähnlichkeit mit den Bestimmungen des amerikanischen Rechts weisen die Vorschriften der b e l g i s c h e n Gesetzgebung auf. Art. 238 des Wahlgesetzes vom 28. Juni 1894 bestimmt: ,,Die Mitglieder der gesetzgebenden Kammern können nicht gleichzeitig besoldete Beamte oder Angestellte des Staates, vom Staate besoldete Geistliche, Rechtskonsulenten einer öffentlichen Verwaltung, Beamte des Staatskassiers oder Regierungskommissäre bei einer Aktiengesellschaft sein. Gewählte Kandidaten, die sich in einer solchen Stellung befinden, werden nicht zur Eidesleistung zugelassen, bevor sie von ihrem Amte zurückgetreten sind." Um -- wie im amerikanischen Rechte -- zu verhindern, dass die Mitglieder des Parlaments in ihrem persönlichen Interesse die Schaffung von neuen Sfcaatsstellen veranlassen, ist in Art. 239 des erwähnten Gesetzes folgende Vorschrift aufgenommen worden : ,,Die Mitglieder der Kammern können erst nach Ablauf von mindestens einem Jahre nach Erlöschen ihres Mandates in eine vom Staate besoldete
Beamtung gewählt werden"1 (ausgenommen hiervon sind die Stellen der diplomatischen Vertreter, sowie der Provinzialgouverneure und -Sekretäre). Im Jahre 1919 wurden zwei Gesetzesentwürfe eingebracht, welche die Aufhebung der Unvereinbarkeit zugunsten der an den Staat-
587 liehen Universitäten angestellten Professoren bezweckten ; diese Vorlagen konnten infolge der Auflösung der Kammern nicht zur Beratung gelangen.
G r i e c h e n l a n d ist der dritte Staat, der das Prinzip der öewaltentrennung bis in seine letzten Konsequenzen durchgeführt hat. Das Mandat eines Abgeordneten ist dort gänzlich unvereinbar mit der Ausübung eines vom Staate besoldeten Amtes ; Abgeordnete, welche von der -Regierung in ein solches Amt gewählt werden, verlieren mit der Annahme des Amtes ipso facto ihr parlamentarisches Mandat.
B. In den meisten europäischen Staaten jedoch ist die Inkompatibilität nicht so absolut durchgeführt; sie ist zwar als leitender Grundsatz aufgestellt, wobei jedoch vom Gesetze zahlreiche Ausnahmen zugelassen sind. Dies ist der Fall in Spanien, Frankreich, Grossbritannien, Ungarn, Italien, Norwegen, den Niederlanden und Portugal.
Das geltende e n g l i s c h e Recht unterscheidet zwischen ,,total disqualification10 und ,,partial disqualification". Die erstere betrifft eine gewisse Anzahl von sog. ,,neuen'1, d. i. nach dem 25. Oktober 1705 geschaffenen Beamtungen und bedeutet gänzliche Unvereinbarkeit zwischen der betreffenden Beamtung und dem Abgeordnetenmandat. Die ,,partial disqualification1* erstreckt sich auf die ,,alten" und einige der ,,neuen a Beamtungen ; sie besteht darin, dass der Abgeordnete, der seine Ernennung zu einer staatlichen Beamtung annimmt, sich einem erneuten Wahlgang zu unterziehen hat. Wird er alsdann wiedergewählt, so kann er sein Mandat im Parlament weiter ausüben.
Das f r a n z ö s i s c h e Recht weist einige Ähnlichkeit mit dem englischen auf. Auch hier bildet die Unvereinbarkeit, die seit der Gründung der zweiten Republik im Jahre 1848 als republikanisches Prinzip betrachtet wurde, die Regel.- Art. 8 des Gesetzes über die Wahl der Abgeordneten, vom 30. November 1875, der den Grundsatz der Inkompatibilität aufstellt, hat folgenden Wortlaut: ,,Die Ausübung einer aus staatlichen Mitteln besoldeten Beamtung ist unvereinbar mit dem Mandat eines Abge ordneten.a Diese Regel erleidet jedoch gemäss Art. 7, 8 Abs. 3, und 9 des zitierten Gesetzes zahlreiche Ausnahmen, und .zwar zugunsten gewisser Kategorien von Militärpersonen und Marinefunktionären, der Unterstaatssekretäre, der Botschafter und bevollmächtigten Minister, einiger Präfekten, hoher richterlicher Beamter, der Professoren und endlich der mit einer bloss vorübergehenden staatlichen Mission betrauten Personen. Art. 11
5fc8 enthält folgende Bestimmung : ,,Ein zu einem besoldeten öffentlichen Amte ernannter Abgeordneter hört durch Annahme der BeamtuDg auf, der Kammer anzugehören, kann jedoch wieder gewählt werden, wenn das Amt mit dem Abgeordneteumandat vereinbar ist. Die zu Unterstaatssekretären ernannten Abgeordneten haben sich der Wiederwahl nicht zu unterziehen.a Wenn es sich dagegen um ein mit dem Charakter der Unvereinbarkeit behaftetes Amt handelt, so muss der zum Abgeordneten gewählte Beamte sein Amt niedarlegen, sofern er nicht binnen acht Tagen nach der Wahlaktenprüfung1 auf Annahme des Abgeordnetenmandates verzichtet (Art. 8, Abs. 2j.
Die vom u n g a r i s c h e n Recht angenommene Regelung entspricht derjenigen des französischen Rechts. Gemäss einem Gesetze von 1901 sind die vom König ernannten öffentlichen Beamten nicht ins Parlament wählbar ; gewisse Beamte, wie die Unterstaatssekretäre, Professoren usw., sind hiervon ausgenommen.
Art. 96 der n i e d e r l ä n d i s c h e n Verfassung von 1887 setzt die Unvereinbarkeit mit dem Mandat eines Parlamentsmitgliedes für folgende Beamtungen fest : Vizepräsident oder Mitglied des Staatsrates; Mitglied, Staatsanwalt oder Generalanwalt des Obersten Gerichtshofes; Mitglied des Rechnungshofes und königlicher Kommissär in den Provinzen. Ferner ist in der Verfassung der Erlass eines Spezialgesetzes vorgesehen, durch welches die Inkompatibilität auf andere Beamtungen ausgedehnt werden kann.
Ein solches Gesetz wurde bisher nicht erlassen; dagegen findet sich das bezügliche holländische Gewohnheitsrecht festgelegt in einem königlichen Dekret vom 5. Februar. 1868, welches bestimmt, dass die in eine der beiden Kammern gewählten Beamten von Amtes wegen ihrer Anstellung enthoben sind, solange ihr parlamentarisches Mandat dauert; die Besoldung dieser Beamten bleibt inzwischen auf die Hälfte herabgesetzt. Dieses Dekret bezieht sich auf sämtliche Beamte mit Ausnahme der in dem oben zitierten Art. 96 der Verfassung genannten Funktionäre.
Auch in der s p a n i s c h e n und i t a l i e n i s c h e n Verfassung linden wir das Prinzip der Unvereinbarkeit, wobei gewisse Ausnahmen zugelassen sind. In Spanien sind von der Unvereinbarkeit ausgenommen diejenigen Beamten, welche ihr Amtsdomizil in Madrid haben und eine jährliche Besoldung von wenigstens12,500 Pesetas beziehen;
in Italien sind Ausnahmen zugelassen zugunsten der' Unterstaatssekretäre, der Universitätsprofessoren und einiger anderer Beamtenkategorien. In beiden Staaten darf die Zahl der Abgeordneten, die gleichzeitig ein administratives
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Amt bekleiden, 40 nicht übersteigen ; nach dem italienischen Gesetz dürfen sich unter diesen 40 nicht mehr als zehn Professoren und zehn richterliche Beamte befinden. Sind diese Höchstzahlen überschritten, so wird nach spanischem und italienischem Recht durch das Los bestimmt, welche der gewählten Beamten auf den Sitz im Parlament zu verzichten haben. In Italien scheidet der Abgeordnete, welcher ein unter die Unvereinbarkeit fallendes Amt annimmt, ohne weiteres aus dem Parlamente aus.
Die spanische Gesetzgebung gewährt dem Abgeordneten eine Frist von zwei Wochen, binnen welcher er zwischen dem parlamentarischen Mandat und der angebotenen Beamtung zu wählen hat; ist die Beamtung als solche mit dem Mandat vereinbar, so hat sich der Abgeordnete einer Wiederwahl zu unterziehen.
In der portugiesischen Verfassung (Art. 16, 20 und 21) und dem zugehörigen Wahlgesetz vom 13. Juni 1915 findet sich der Grundsatz der Unvereinbarkeit zwar nicht als allgemeine Rechtsvorschrift aufgestellt, doch besteht er de facto: die Auf-zählung der Funktionäre, die nicht den gesetzgebenden Kammern angehören dürfen, erstreckt sich tatsächlich auf die meisten im Staatsdienst beschäftigten Personen, und die Inkompatibilität dauert noch drei Monate über die Beendigung des Beamtenverhältnisses hinaus.
Im ö s t e r r e i c h i s c h e n und n o r w e g i s c h e n Recht ist -- im Gegensatz zu den bisher besprochenen Rechtssystemen -- die Vereinbarkeit die Regel und die Unvereinbarkeit die Ausnahme ; in diesen zwei Ländern können demnach die Beamten grundsätzlich in die gesetzgebenden Behörden gewählt werden, sofern sie nicht einer Kategorie von Personen angehören, die durch Gesetz ausdrücklich von der Wählbarkeit ausgeschlossen ist. Unter eine solche Ausnahmebestimmung fallen in Norwegen die höhern Beamten der Regierungsdepartemente, sowie die Beamten des Hofes, und zwar auch dann noch, wenn sie bereits pensioniert sind. In Österreich besteht die Unvereinbarkeit nur für die Staatssekretäre, Unterstaatssekretäre und den Präsidenten des Rechnungshofes.
C. Im Deutschen Reiche, in Dänemark und Schweden sind die Beamten ohne irgendwelche Einschränkung in die gesetzgebende Behörde wählbar.
Anlässlich der Diskussion der Verfassung des Norddeutschen Bundes, im Jahre 1867, bemühte sich Bismarck, die vollständige Unvereinbarkeit zwischen dem parlamentarischen Mandat und der Ausübung eines Amtes der Staatsverwaltung einzuführen ; er wies
590 auf die Notwendigkeit einer straffen Disziplin unter der Beamtenschaft hin und machte darauf aufmerksam, wie sehr es von Nachteil wäre, wenn ein Untergebener das Recht hätte, an der Tätigkeit selbst seiner höchsten Vorgesetzten öffentlich Kritik zu üben. Diese BestrebuHg hatte jedoch keinen Erfolg. Art. 21 der Reichsverfassung vom 16. April 1871 verlieh den Beamten das Recht der Wählbarkeit in den Reichstag, und dieser Grundsatz wurde hinübergeiiommen in Art. 39 der neuen deutschen Verfassung vom 11. August 1919, der folgenden Wortlaut hat: ,,Beamte und Angehörige der Wehrmacht bedürfen zur Ausübung ihres Amtes als Mitglieder des Reichstages oder eines Landtages keines Urlaubs.a ,,Bewerben sie sich um einen Sitz in diesen Körperschaften, so ist ihnen der zur Vorbereitung ihrer Wahl erforderliche Urlaub zu gewähren."
§ 55, Abs. 2, der d ä n i s c h e n Verfassung vom 5. Juni 1915 bestimmt: ,,Die zu Mitgliedern des Parlaments gewählten Beamten bedürfen keiner Bewilligung seitens der Regierung, um ihre Wahl anzunehmen.a § 57, Abs. 2, dieser nämlichen Verfassung sieht die Schaffung eines Gesetzes vor, durch welches festgesetzt werden soll, in welchen Fällen ein an eine Beamtung gewählter Abgeordneter sich einer Wiederwahl zu unterziehen habe ; dieses Gesetz ist noch nicht ausgearbeitet worden, so dass in Dänemark der Vereinigung eines Abgeordnetenmandates und einer administrativen Beamtung bisher nichts entgegensteht.
Das s c h w e d i s c h e Recht enthält keinerlei Bestimmung über die Unvereinbarkeit.
Es erhellt aus der vorstehenden, vergleichenden Darstellung, dass im ausländischen Rechte, gleichwie in den schweizerischen kantonalen Gesetzgebungen, der Grundsatz der Gewaltentrennung nur ausnahmsweise dahin ausgelegt wird, dass derselbe zu einer gänzlichen, absoluten Unvereinbarkeit zwischen der Eigenschaft eines Staatsbeamten uad derjenigen eines Abgeordneten führen müsse. In den meisten Gesetzgebungen vollzieht sich die Gewaltentrennung mittels einer genauen Abgrenzung der Kompetenzen, die jedes Organ der Staatsgewalt unabhängig ausübt, nicht aber mittels einer Abgrenzung zwischen Personen. Fast überall wird die Lösung des Problems der Unvereinbarkeit .von politisch-opportunistischen Erwägungen beherrscht; darin liegt der Grund der so verschiedenen und vielfach direkt entgegengesetzten, Regelungen, die diese Frage erfahren hat.
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IV. Die Verfassungsrerision.
Art. 77 der Bundesverfassung stellt fest, dass die vom Bundesrat gewählten Beamten nicht zugleich Mitglieder des Nationalratssein können. Dies schliesst zwar ihre W ä h l b a r k e i t nicht aus ; nach erfolgter Wahl haben sie sich aber entweder für Beibehaltung ihres Amtes oder für Annahme des Nationalratsmandates zu entscheiden (Art. 14, Abs. 2, des Bundesgesetzes über die eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen, vom 19. Julil872).
Was die Tragweite der Unvereinbarkeitsklausel betrifft, so darf der Verfassungsartikel nicht eng nach seinem Wortlaut interpretiert werden ; seinem Sinne nach und entsprechend der Absicht des Verfassungsgebers findet er Anwendung nicht nur auf die ,,vom Bundesrate gewählten Beamten", sondera auf alle im Dienste der Eidgenossenschaft stehenden Funktionäre, ohne Rücksicht darauf, von welcher Behörde dieselben ernannt worden sind. Im Jahre 1848, als der Grundsatz der Unvereinbarkeit in unser Verfassungsrecht aufgenommen wurde, sah man als Funktionäre des Bundes nur Beamte der Zentralverwaltung voraus, die ohne Ausnahme vom Bundesrate ernannt werden sollten.
Es kann unseres Erachtens kein Zweifel bestehen, dass der Verfassungsgeber alle Beamten des Bundes der Inkompatibilität unterstellen wollte, ohne einen Unterschied zu machen, je nachdem es sich um Beamte handelt, die vom Bundesrate direkt, oder um solche, die von einer dem Bundesrate untergeordneten Behörde gewählt werden. Die Gleichstellung dieser beiden Kategorien von Beamten ist die logische Folgerung aus dem Prinzip der Unvereinbarkeit selbst, denn die dem-Art. 77 BY zugrunde liegende r a t i o l e g i s hat mit der Art und Weise der Ernennung der Beamten nichts zu tun. Der Verfassungsgeber hatte nicht die Absicht, einen Unterschied zu machen zwischen verschiedenen Kategorien von Bundesbeamten, sondern er hat diese letztern i n g l o b o denjenigen Beamten gegenübergestellt, die von kantonalen Behörden ernannt werden ; diese kantonalen Beamten sind ohne Ausnahme in den Nationalrat wählbar, auch dann, wenn ihre Obliegenheiten durch Bundesrecht festgesetzt sind und ihre Amtsführung indirekt der Kontrolle des Bundes unterliegt, wie Aies.
der Fall ist bei den Zivilstandsbeamten, den Handelsregisterführern, den kantonalen Militärbeamten usw. (diese Auffassung vertritt auch Burckhardt,
Kommentar, S. 671). Der Bundesrat hat das Recht, Beamte zu ernennen, den ihm untergeordneten Organen nur zum Zwecke seiner eigenen Entlastung verliehen ; für die auf diese Weise ernannten Beamten kann daher keinerlei Vorrecht bezüglich ihrer Wählbarkeit in den Nationalrat abge-
592 leitet werden. Es erscheint demnach unzweifelhaft, dass nach gegenwärtigem Rechte die Unvereinbarkeit sich auch auf diejenigen Beamten erstreckt, die von einem Departement des Bundesrates, von einer Verwaltungsabteilung oder von einer Dienststelle der Post-, Telegraphen- und Telephonverwaltung oder ·der Bundesbahnverwaltung ernannt werden.
Der Verfassungsartikel kann auch nicht in der Weise interpretiert werden, dass ein Unterschied gemacht würde zwischen den Beamten und den (blossen) Angestellten der Eidgenossenschaft; die einen wie die andern unterstehen der Bestimmung der Unvereinbarkeit. Ausgenommen hiervon sind einzig die im Tag- oder Stundenlohn angestellten Arbeiter sowie diejenigen Funktionäre, welche nicht für die Dauer einer ganzen Verwaltungsperiode ernannt sind.
Diese Interpretation des Art. 77 BV,, wie wir sie dargelegt haben, entspricht derjenigen, die der Nationalrat anlässlich der Wahlaktenprüfung nach der letzten Gesamterneuerung im Herbst 1919 angenommen hat. Fünf in den Nationalrat gewählte Beamte, die teils dem eidgenössischen Post- und Eisenbahndepartement, teils der Bundesbahnverwaltung unterstellt sind, wurden .aufgefordert, sich entweder für das Nationalratsmandat oder für ihre Beamtung zu entscheiden, obwohl dieselben nicht direkt vom Bundesrate, sondern teils vom eidgenössischen Post- und Eisenbahndepartement, teils von der Oberpostdirektion, teils von verschiedenen Kreisdirektionen der Bundesbahnen ernannt waren.
Da die Gewählten es unterliessen, binnen der ihnen gesetzten Frist ihre Entschliessung kundzugeben, wurde gemäss besonderer Entscheidung des Nationalrates ihr Schweigen als gleichbedeutend mit dem Verzicht auf ihre Beamtung betrachtet. Immerhin gestattete ihnen der Nationalrat, gestützt auf Art. 15 des Bundesgesetzes vom 19. Juli 1872 botreffend die eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen, ihr Amt noch bis zum 31. März 1921 auszuüben.
Es geht demnach nicht an, der Motion Duby in der Weise ·stattzugeben, dass durch Interpretation diejenigen Kategorien von Beamten bezeichnet würden, welche nicht in den Nationalrat wählbar sein sollen. Jede auch nur teilweise Abweichung vom Prinzip der Unvereinbarkeit hat notwendiger Weise eine Revision des Art. 77 BV zur Voraussetzung.
Erweist sich nun diese Verfassungsrevision infolge der Vermehrung der Bundesbeamtungen
seit 1874 als gerechtfertigt?
Sind politische Neuorientierungen vorhanden, welche eine Abweichung von dem in Art. 77 BV niedergelegten Grundsatz erfordern? Dies werden wir im folgenden zu prüfen haben.
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V. Die Preisgabe des Grundsatzes der Unvereinbarkeit.
A. Die neue Tatsache, die im Laufe der letzten 25 Jahre eingetreten ist und welche zur Begründung der Preisgabe des Unvereinbarkeitsprinzips angerufen wird, ist die erhebliche Vergrösserung des eidgenössischen Beamtenkörpers. Während derselbe im Zeitpunkte des Inkrafttretens der Bundesverfassung von 1848 bloss aus einigen hundert Personen bestand, umfasst er heute (nicht eingerechnet die provisorischen Hülfsangestellten) 53,340 Funktionäre, wovon 47,712 allein bei den Verkehrsanstalten beschäftigt sind (26,264 bei den Bundesbahnen, 15,520 bei der Post und 5928 bei der Telegraphen- und Telephonverwaltung).
Diese Zahlen genügen, um darzutun, dass der Umfang der ·dem Staate zugewiesenen Aufgaben bedeutend zugenommen hat.
Der Staat hat heute nicht mehr, wie früher, bloss das aus der privaten Initiative entspringende freie Spiel der wirtschaftlichen Kräfte zu schützen und sicherzustellen, sondern er wandelt sich zum Produzenten und betätigt sich in Handel und Industrie; dies hat naturgemäss eine beträchtliche Ausdehnung der Verwaltungszweige und eine starke Zunahme des Verwaltungsper.sonals zur Folge. Mag man diese Entwicklung begrüssen oder beklagen, so darf jedenfalls nicht verkannt werden, dass dieselbe gewisse feststehende Tatsachen geschaffen hat, mit welchen wir rechnen müssen. Unter diesen Tatsachen muss vor allem hervorgehoben werden, dass ein g r o s s e r T e i l der ö f f e n t l i c h e n Beamtungen heute den ausgesprochenen Charakter eines w i r t s c h a f t l i c h e n B e r u f e s h a t u n d e i n e r d i r e k t e n B e r ü h r u n g m i t d e r P o l i t i k e n t b e h r t . Infolge der Einrichtung der Staatsmonopole kann eine grosse Anzahl von Personen kaum einen andern Arbeitgeber finden als den Staat; hauptsächlich ist dies der Fall beim Personal des Transportdienstes. Es scheint uns dem Grundsatze der Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetze nicht zu entsprechen, dass jemand eine Verminderung seiner politischen Rechte erleide infolge einer Berufstätigkeit, die für den Ausübenden einen wesentlich wirtschaftlichen Charakter und für den Staat die Bedeutung einer technischen, nicht politischen Leistung hat.
Wir verkennen keineswegs die besondere Natur des Rechtsverhältnisses zwischen dem Staate.und seinen Angestellten. Der
Staatsbeamte ist in gewissem Masse einer besondern Ordnung unterstellt: er ist zu Gehorsam, Treue und Wahrung des Amtsgeheimnisses verpflichtet; anderseits geniesst er den Schutz des Bundesblatt. 72. Jahrg. Bd. III.
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594 Staates in der Ausübung seines Berufes und besitzt das Recht auf staatliche Besoldung. Es ist jedoch hervorzuheben, dass in der Schweiz die Staatsbeamtung nicht ein rein öffentlich-rechtliches Verhältnis, sondern ein gemischtes Verhältnis von zugleich öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Charakter darstellt.
Das Bundesgericht hat dieses Rechtsverhältnis wie folgt charakterisiert: ,,Das Verhältnis des Beamten zum Staate ist nicht ausschliesslfch öffentlich-rechtlicher Natur, sondern es hat auch eine privatrechtliche Seite, in dem Sinne, dass die den Beamten zustehenden pekuniären Forderungen, beispielsweise diejenigen, welche sich auf die dem Inhaber des Amtes zukommende gesetzliche Besoldung beziehen, dem Privatrecht angehören, da sie auf dem privaten Interesse der Forderungsberechtigten fussent (Amtliche Sammlung der bundesgerichtlichen Entscheidungen, Streitsache Ladame gegen Kanton Neuenburg, Bd. XII, S. 710.) Zu diesem gemischten Rechtscharakter der öffentlichen Beamtung steht die Beschränkung der Wählbarkeit der Beamten in grundsätzlichem Gegensatz. In einem Zeitpunkte, wo so viele Privatinteressen im öffentlichen Leben aufeinanderstossen und sogar bis in die gesetzgebenden Behörden hinein sich durchzusetzen vermögen, darf nicht den Beamten allein eine angemessene Vertretung ihrer Interessen versagt werden. Es vollzieht sich vor unsern Augen eine allmähliche Umgruppierung der politischen Parteien, der im wesentlichen der Schutz wirtschaftlicher Interessen zugrunde liegt: Arbeiter, Bauern, Gewerbetreibende haben sich zu politischen Verbänden organisiert. Auch die Beamten wünschen ihre besondern Interessen geltend zu machen, und · es ist natürlich, dass sie die Vertretung derselben lieber einem der Ihrigen anvertrauen als einem Abgeordneten, welcher der Staatsverwaltung nicht angehört. Indem das gegenwärtig geltende Recht dies verbietet, wird den Beamten ein Recht -- die Freiheit der Wahl ihrer Vertrauensleute -- vorenthalten, das den übrigen Wählern zusteht. Eine solche Freiheitsbeschränkung widerspricht unsern demokratischen Grundsätzen, sobald ein beträchtlicher Bruchteil der Bevölkerung von ihr betroffen wird.
Die Einführung der Verhältniswahl hat den Zweck verfolgt, dem Volke eine Vertretung zu sichern, die seinen Bestrebungen und Interessen möglichst genau entspricht; wird
aber ungefähr einem Zehntel der Wählerschaft das passive Wahlrecht vorenthalten, so ist die Volksvertretung kein getreues Abbild der Nation mehr.
Wenn den Beamten das passive Wahlrecht verliehen wird, so bedeutet dies nicht, wie zu Unrecht behauptet worden ist,,
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dass den Interessen einer K a s t e unter Verletzung der durch Art. 4 der Bundesverfassung statuierten Rechtsgleichheit ein spezieller politischer Schutz eingeräumt werden soll. Wenn man den Beamten gestattet, in den Nationalrat einzutreten, so wird dadurch für sie nicht ein Vorrecht geschaffen, sondern sie werden im Gegenteil dadurch erst in den Genuss eines den andern Bürgern allgemein zustehenden Rechtes eingesetzt. Auch kann dabei nicht von Bildung einer Kaste gesprochen werden. Die Interessen der Beamten sind keineswegs diejenigen einer Kaste, die danach streben würde, sich von den übrigen Bürgern abzuschliessen ; vielmehr handelt es sich ganz einfach um die wirtschaftlichen Interessen eines bedeutenden Bruchteils der schweizerischen Bevölkerung. Diese Gruppe kann bei der Bestellung der Volksvertretung nicht ausgeschaltet werden aus dem einzigen Grunde, dass sie zum Staate in einem engern Verhältnis steht als die andern wirtschaftlichen Gruppen, deren Vertretung im Parlamente nichts entgegensteht.
Es ist übrigens zuzugeben, dass die Nichtwählbarkeit der Beamten an sich kein Hindernis bildet, dass ihre Interessen in der Bundesversammlung dennoch vertreten werden. Tatsächlich fehlt es an solcher Vertretung nicht; Art. 77 B V hindert jedoch die Beamten, diese Vertretung selbst zu besorgen, und nötigt sie, Verbandssekretäre oder andere berufsmässige Vertreter damit zu beauftragen. Unter diesen Umständen scheint es uns einfacher, gerechter und auch politisch richtiger zu sein, dass die Vertretung ihrer Interessen in den gesetzgebenden Behörden den Beamten selbst überlassen werde.
B. Wir neigen uns daher der Ansicht zu, dass die Erwägungen, auf Grund welcher verschiedene Kantone, auswärtige Staaten und' auch der eidgenössische Gesetzgeber sich veranlasst gesehen haben, den Beamten die Wählbarkeit in die Volksvertretung vorzuenthalten, heute keine entscheidende Bedeutung mehr besitzen. Die Lebensverhältnisse verändern sich fortwährend ; das Recht hat sich den neuen Tatsachen anzupassen und den sich neu herausbildenden politischen Bestrebungen Rechnung zu tragen.
Es ist heutzutage nicht mehr zu befürchten, dass die Mitwirkung einiger Beamter bei den Arbeiten der gesetzgebenden Behörde die Unabhängigkeit der letztern von der Regierung gefährde. Eine solche Befürchtung hat keine Grundlage in einem
Staate wie dem unsrigen, wo die vollziehende Behörde der gesetzgebenden unterstellt ist (Art. 71 BV) und der letztern nicht nur über die politischen Regierungsakte, sondern auch über die
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einfache Verwaltungstätigkeit Rechenschaft abzulegen hat. Geradezu illusorisch ist jene Gefahr in unserm Volksstaate, wo die demokratischen Institutionen so kräftig ausgebildet sind, wo die oberste Staatsgewalt beim Volke und den Kantonen steht, und wo die Notwendigkeit eines Volksvotums für alle Verfassungsänderungen und die Möglichkeit des Referendums bei Gesetzesvorlagen das Parlament nötigen, der öffentlichen Meinung in weitestem Masse Rechnung zu tragen ; bei solcher staatsrechtlicher Grundlage erscheint die Volksvertretung gegen jeden Versuch der Exekutive, dem Parlament ihren Willen aufzudrängen, von vornherein sichergestellt.
Wenn wir somit ohne Hintergedanken die Befürchtung ausschalten können, dass die Autorität der Volksvertretung infolge der Wählbarkeit der Beamten'eine Einbusse erleiden würde, so halten wir anderseits keineswegs als wünschenswert, dass die Beamten in unsern gesetzgebenden Behörden zu einem, gewichtigen Einfluss gelangen. Die Geschichte kennt freilich Parlamente, in denen die Mitwirkung der Beamten der vollziehenden Behörde eine gouvernementale Mehrheit sicherte. So bestanden . von 1815 bis 1830 zwei Drittel der Mitglieder des bernischen Grossen Rates aus Beamten. Unter der Regierung Louis Philipps bestand die französische Kammer zu einem Drittel aus Beamten ; dasselbe war der Fall in Belgien während der ersten Jahre nach der Revolution von 1830. In diesen beiden Ländern suchte man durch eine strikte Trennung der Gewalten (nach Kompetenzen) den Nachteilen vorzubeugen, die daraus erwachsen konnten, dass die Regierung sich auf die zu Abgeordneten gewählten Beamten stützte. Um solche Nachteile zu vermeiden, haben Italien und Spanien die Höchstzahl der im Parlamente zuzulassenden Beamten auf 40 angesetzt. Es sei beigefügt, dass Deutschland mit der Zulassung der Beamten nicht eigentlich ungünstige Erfahrungen gemacht hat: von 1848 bis 1867 sass eine grosse Anzahl von Beamten im preussischen Landtag, und gerade sie waren die Wortführer der Opposition gegen die Regierung; ihre parlamentarische Tätigkeit, die vom Volke gebilligt wurde, war der vollziehenden G-ewalt nicht genehm, weshalb denn auch Bismarck, allerdings ohne Erfolg, den Versuch machte, den Grundsatz der Unvereinbarkeit einzuführen.
Wenn man befürchten würde, dass sich in den eidgenössischen Räten eine Beamtengruppe
bilden könnte, welche stark genug wäre zur Herbeiführung von Kompromissen, durch welche die Interessen ihrer Mandanten zum Schaden derjenigen des Landes bevorzugt würden -- dass eine solche Gruppe der Regie-
597 rung eine entscheidende Mehrheit zu sichern vermöchte, erscheint allzu unwahrscheinlich --, so könnte man auch in der Schweiz die Aufstellung einer Vorschrift ins Auge fassen, durch welche die Zahl der in die Volksvertretung wählbaren Beamten beschränkt würde. Sollte die Bundesversammlung diese Limitierung als wünschenswert erachten, so würden wir hiegegen nichts einzuwenden haben. Wir halten jedoch eine solche Bestimmung für unnötig. Der Grundsatz der Verhältniswahl genügt, um das Land gegen jede Gefahr einer Vorherrschaft der Beamten in der Volksvertretung sicherzustellen. Soweit die Beamtenschaft ihre Vertrauensleute als Vertreter ihrer beruflichen Interessen in den Nationalrat abordnet, wird sie eben nur so viele Sitze im Parlament besetzen, als ihr nach ihrer zahlenmässigen Stärke zukommt ; werden mehr Beamte in den Nationalrat gewählt, so sind ihre Wähler nicht allein unter der Beamtenschaft zu suchen, und die abgeordneten Beamten haben alsdann auch andere Interessen als diejenigen ihrer Berufsklasse zu vertreten.
Wir glauben demnach nicht, dass die Bundesbeamten, wenn sie im Parlament vertreten sind, einen entscheidenden oder missbräuchlichen Binfluss auf die Geschicke des Landes werden ausüben können. Dies könnte nur der Fall sein infolge einer übermässigen Vermehrung der staatlichen Beamtungen, einer Verstaatlichung wenn nicht aller, so doch der hauptsächlichsten Tätigkeitsgebiete des sozialen Organismus. Eine solche Entwicklung hängt nicht von den Beamten ab ; die Entscheidung hierüber . liegt beim Volke und bei den Ständen, die sich derartigen Tendenzen jederzeit widersetzen können.
C. Die Einwände gegen die Unvereinbarkeit, die sich auf 'Art. 85, Ziff. 11, BV stützen, laut welchem der Bundesversammlung ,,die Oberaufsicht über die eidgenössische Verwaltung und Rechtspflege"1 zusteht, scheinen uns auch nicht stichhaltig zu sein.
Die Bundesbeamten unterstehen der vollziehenden Behörde ; diese ist ihrerseits der Bundesversammlung untergeordnet und schuldet ihr Rechenschaft über die Geschäftsführung der gesamten Verwaltung. Durch seine Wahl ins Parlament wird nun allerdings der Beamte Mitglied desjenigen Organs, das die Aufgabe hat, die Tätigkeit der Bundesbehörde, der er selbst untersteht und die für seine eigenen Amtshandlungen verantwortlich ist, zu kontrollieren. Es kann nicht
geleugnet werden, dass in dieser zweiseitigen Situation ein tatsächlicher Widerspruch liegt; doch ist dieser mehr theoretischer Natur.
Der in den Nationalrat gewählte Beamte kann das Recht, die ihm übergeordnete Behörde zu kontrollieren, nur dadurch
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ausüben, dass er seinen Teil dazu beiträgt, den Gesamtwillen des Rates zu bilden; je zahlreicher das Parlament ist, desto geringer wird der Einfluss des einzelnen Mitgliedes sein. Die Möglichkeit ist daher ausgeschlossen, dass diejenigen Beamten, welche gleichzeitig Mitglieder des Nationalrates sind, einen direkten Druck auf die vollziehende Behörde ausüben könnten.
Richtig ist, dass ein solcher Beamter in seiner Eigenschaft als Mitglied der Bundesversammlung in den Fall kommen kann, wenigstens indirekt seine eigenen Amtshandlungen zu kontrollieren.
Dabei darf aber nicht vergessen werden, in wie weitgehendem Masse bei der Bundesveirwaltueg die Arbeitsteilung durchgeführt ist ; der dem Nationalrat angehörende Beamte wird infolgedessen nur bei der Behandlung eines sehr beschränkten Teils der parlamentarischen Traktanden vor einem Konflikt zwischen den ihm als Volksvertreter zustehenden Kompetenzen und den ihm als Beamten auferlegten Pflichten stehen. Für alle rein technischen Angestellten der Regierung fällt ein solcher Konflikt überhaupt ausser Betracht; er ist nur möglich -- wir brauchen kaum hervorzuheben, wie selten dies der Fall sein wird -- bei solchen Beamten, die mit einer politischen Funktion oder mit der Leitung einer Verwaltungsabteiluiag betraut sind. Dieser Übelstand wird leicht beseitigt werden können, wenn durch eine besondere Gesetzesbestimmung vorgeschrieben wird, dass die beamteten Mitglieder des Parlaments gar nicht oder nur mit beratender Stimme bei der Kontrolle über denjenigen Zweig der Bundesverwaltung mitwirken dürfen, dem sie als Beamte angehören ; ähnliche Vorschriften finden sich, wie wir gesehen .haben, in verschiedenen kantonalen Gesetzgebungen.
Schliesslich muss mit allem Nachdruck darauf hingewiesen werden, dass die Kontrolle über die Geschäftsführung der vollziehenden Behörde nur einen Teil, und nicht einmal einen der wichtigsten, der Aufgaben und Kompetenzen bildet, die den eidgenössischen Räten zugewiesen sind. Die Hauptaufgabe der Bundesversammlung ist die Gesetzgebung; für die Ausführung dieser Aufgabe, wie auch der meisten der in Art. 85 BV aufgezählten, ist die Beamteneigenschaft von Parlamentsmitgliedern ohne Einfluss und bildet keinen Grund zur Aufstellung von Unvereinbarkeitsbestimmungen. Demnach darf wohl die Inkompatibilität nicht aufrechterhalten bleiben
aus dem einzigen Grunde, dass andernfalls ein der Bundesverwaltung angehörender Abgeordneter auf einem beschränkten Verwaltungsgebiete -- verglichen mit dem gesamten Tätigkeitsbereich der Bundesadmini-
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stration -- eine Kontrolle über seine eigene Amtsführung auszuüben hätte.
D. Schwerwiegender scheint uns die Befürchtung zu sein, dass durch die Verleihung des passiven Wahlrechts an Beamte die für eine erspriessliche Tätigkeit jeder Staatsverwaltung so notwendige Autorität der übergeordneten Stellen gegenüber den untergeordneten erschüttert werden könnte. Dieser Einwand ist zu prüfen einerseits mit Bezug auf das Verhältnis des gewählten Beamten zum Bundesrate, anderseits bezüglich des Verhältnisses des Gewählten zu den seiner Verwaltungsabteilung angehörenden Beamten.
Steht zu befürchten, dass die Disziplinargewalt, welche die Mitglieder des Bundesrates gegenüber ihren Untergebenen ausüben, untergraben werde, wenn der Bundesrat genötigt ist, den ins Parlament gewählten Beamten über die Massnahmen der Regierung Rechenschaft abzulegen, sich ihrer Kritik zu unterziehen, und die Beschlüsse als bindend anzuerkennen, zu deren Zustandekommen die beamteten Volksvertreter durch ihre Stimmabgabe beigetragen haben ? Wir möchten dies bezweifeln. Es ist zu beachten, dass, individuell genommen, der in die Volksvertretung gewählte Beamte sich keineswegs als den Mitgliedern des Bundesrates übergeordnet betrachten kann. Die Bundesratsmitglieder unterstehen nicht den einzelnen Mitgliedern der Bundesversammlung, sondern den beiden eidgenössischen Räten in ihrer Gesamtheit; nur diesen gesetzgebenden Körperschaften gegenüber ist die behördliche Autorität des Bundesrates beschränkt. Dagegen ist der Bundesrat vom Gesetz in genügendem Masse mit Mitteln ausgerüstet, um gegenüber den in den Nationalrat gewählten Beamten, wo es sich um die Ausübung ihrer administrativen Amtspflicht handelt, seine Autorität durchzusetzen. Man wird immer genau zu unterscheiden haben zwischen Handlungen, die der Betreffende in seiner Eigenschaft als Beamter, und solchen, die er in seiner Eigenschaft als Parlamentsmitglied vornimmt; es bietet keine Schwierigkeit, diese beiden Arten von Handlungen scharf genug auseinanderzuhalten, um zu entscheiden, welche davon unter die Disziplinargewalt der Regierung fallen und bei welchen dies nicht zutrifft.
Auf der .andern Seite könnte die Befürchtung entstehen, dass die hierarchische Autorität unter den Beamten selbst Schaden leide, indem diejenigen unter ihnen, welche der Volksvertretung angehören,
bei ihren Kollegen zu einem derart überwiegenden Ansehen gelangen würden, dass der den Vorgesetzten geschuldete Gehorsam darunter litte, oder indem diese beamteten Parlamentarier der Versuchung erliegen möchten, von ihren Vorgesetzten
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Rechenschaft zu fordern über die durch diese angeordneten Massnahmen. Dieser Einwand könnte allerdings eine unbestreitbare Bedeutung erlangen, wenn die zahlenmässige Stärke der ins Parlament gewählten Beamten in besonderm Masse zunehmen würde. Wir haben aber bereits nachgewiesen, dass das Prinzip der Verhältniswahl eine solche Gefahr ausschaltet ; auch sind wir der Überzeugung, dass die Beamten im Nationalrat immer eine verschwindend kleine Gruppe bilden werden. Man könnte daher wohl den letzterwähnten Einwand übergehen, da er sich auf Eventualitäten bezieht, die sich nach aller Wahrscheinlichkeit nie verwirklichen werden. Dennoch möchten wir nicht unterlassen, auch auf diesen Einwand einzutreten.
Was man im Grunde befürchtet, ist, um es unumwunden zu sagen, das Eindringen der Politik in die Verwaltung. Es muss zunächst bemerkt werden, dass diese Befürchtung jedenfalls nicht zutreffen kann auf die t e c h n i s c h e n Angestellten der . Bundesverwaltung; diese haben nur Weisungen rein technischer Art auszuführen und können weder aus politischen Gründen sich diesen Weisungen widersetzen noch dieselben kritisieren. Aber auch was die übrigen Bundesbeamten betrifft, so bringt der politische Einfluss eines ins Parlament gewählten Kollegen keine Gefahr mit sich für die Aufrechterhaltung der administrativen Hierarchie. Wenn wir, wie die Vereinigten Staaten von Nordamerika, jenes System kennen würden, welches darin besteht, dass jedesmal, wenn eine andere politische Partei das Staatsruder ergreift, sämtliche Staatsbeamten verabschiedet und deren Stellen neu besetzt werden, so hätten wir wohl Anlass, alles 'zu vermeiden, was geeignet wäre, die Einheitlichkeit der politischen Anschauungen unter den Beamten zu gefährden. Es ist nun aber eine bekannte Tatsache, dass unter unsern Beamten eine Einheitlichkeit der politischen Meinungen nicht besteht. Die Funktionäre der Bundesverwaltung gehören den verschiedensten politischen Lagern an ; es gibt bei uns keine homogene Beamtenschaft, sondern vielmehr gehen die politischen Ideen unseres Beamtenpersonals stark auseinander. Weder unsere Gesetze noch unsere Gepflogenheiten untersagen den Beamten, sich aktiv an der Politik zu beteiligen, bei der Organisation der politischen Parteien mitzuwirken, für ihre Überzeugung Propaganda zu machen und sich in der Öffentlichkeit
über politische Fragen zu äussern. Es wird bei uns von den Beamten nicht verlangt, dass sie sich von politischer Wirksamkeit fernhalten, wie dies beispielsweise in England der Fall ist. Dies ergibt sich aus unsern demokratischen Grundsätzen: jeder Bürger wahrt eifersüchtig
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seine volle politische Freiheit ; der Eintritt in den Staatsdienst bedingt keinen Gewissenszwang. Unsere politische Gemeinschaft bildet einen Volksstaat, nicht einen Beamtenstaat.
Angesichts dieser Anschauungen und Gepflogenheiten kann die Befürchtung, es möchte ein Beamter als Parlamentarier einen politischen Einfluss ausüben, welcher mit der ihm als Beamten auferlegten Gehorsamspflicht unvereinbar wäre, nicht aufrechterhalten werden. Die Verschiedenheit der politischen Meinungen hat bisher unter der Beamtenschaft keinerlei Schwierigkeiten in disziplinarer Hinsicht erzeugt; sollten solche Konflikte in der Folge entstehen, so wären dieselben je nach der Wichtigkeit des Falles dem zuständigen Dienstchef oder dem Departementsvorsteher oder auch dem Gesamtbundesrate zur Entscheidung zu unterbreiten.
E. Wir gelangen alsp-zum Schlüsse, dass der Verzicht auf das Unvereinbarkeitsprinzip zu empfehlen ist. Wir verhehlen uns nicht, dass dieser Verzicht gewisse Unzukömmlichkeiten mit sich bringen wird, auf deren Besprechung wir noch eintreten werden. Diese Unzukömmlichkeiten können indessen unsern Standpunkt nicht beeinflussen ; wir werden aber für deren Beseitigung besondere Massnahmen ins Auge zu fassen haben.
Die strikte Folgerung aus den Gründen, die wir im Vorstehenden auseinandergesetzt haben, würde darin bestehen, dass nun allen Beamten und Angestellten der 'Bundesverwaltung ohne Ausnahme das Recht der Wählbarkeit in die gesetzgebende Behörde verliehen würde. Allein ,,das Absolute hat" -- nach einem Ausspruch Esmeins -- ,,keinen Platz in Fragen politischer Organisation10. Es ist daher zu untersuchen, ob nicht Zweckmässigkeitsgründe dafür sprechen, von dem Grundsatze der Inkompatibilität nur t e i l w e i s e abzugehen bzw. dieselbe für gewisse Beamtungen aufrechtzuerhalten.
Man könnte sich zunächst fragen, ob nicht der Motion Düby in der Weise entsprochen werden solle, dass im Wege der Verfassungsrevision die unmittelbar vom Bundesrate ernannten Beamten als nicht in die Bundesversammlung wählbar erklärt würden, während den übrigen das passive Wahlrecht zugestanden werden könnte. Zurzeit werden ernannt: 2717 Beamte direktvom Bundesrate, 7932 von einem Departementsvorsteher, 151 von Aufsichtskommissionen (eidgenössischer Schulrat, Verwaltungsrat der Bundesbahnen), 42,540 von Dienstchefs und von den Eisenbahn-,- Post-, Telegraphen- und Zolldirektionen. Es würden demnach 2717 Bundesbeamte das passive Wahlrecht
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nicht besitzen, während die 50,623 übrigen das Recht erhielten, dem Nationalrate anzugehören. Eine solche Lösung kann wegen ihrer offenbaren Unbilligkeit nicht wohl in Betracht gezogen werden. Die gleichen Gründe, die uns oben bei Prüfung der Interpretation von Art. 77 B V veranlagst haben, diese Lösung abzulehnen, stehen ihr auch entgegen, wo es sich um die Ausarbeitung eines neuen Verfassungstextes handelt; wir glauben, auf eine Wiederholung dieser Gründe verzichten zu können.
Eine andere Lösung würde in der von der französischen Doktrin aufgestellten Unterscheidung zwischen Beamten mit Befehlsgewalt (,,fonctionnaires d'autorité") und Beamten für die Geschäftsführung (^fonctionnaires de gestion") bestehen; der Umstand, dass die erstere Kategorie Aufgaben politischen Charakters zu erfüllen hat, könnte den Gesetzgeber veranlassen, ihr Amt als unvereinbar mit dem Mandat eines Volksvertreters zu erklären, während die wesentlich technische Tätigkeit der zweiten Beamtenkategorie mit dem parlamentarischen Mandat vereinbar wäre. So sehr auch diese Unterscheidung als logisch begründet erscheinen mag, so stehen doch ihrer Durchführung unüberwindliche Hindernisse entgegen. Es ist, ohne in Willkür zu verfallen, p r a k t i s c h u n m ö g l i c h , die Beamten auszuscheiden in solche, die eine Befehlsgewalt ausüben, und solche, die bloss die ihnen übertragenen Geschäfte erledigen. In Wirklichkeit vereinigt meistens eine und dieselbe Beamtung die beiden genannten Attribute in sich. Sie mag vielleicht vorwiegend das eine oder andere derselben aufweisen; aber in fast allen Fällen wird nachgewiesen werden können, dass ein Beamter mit Befehlsgewalt auch Amtshandlungen, welche die blosse Geschäftsführung betreffen, vorzunehmen hat, und dass ein sonst mit der Geschäftsführung betrauter Beamter in die Lage kommen kann, eine gewisse Befehlsgewalt auszuüben. Auch wenn es übrigens möglich wäre, eine genaue Grenzlinie zwischen den D i k a s t e r i e n mit und ohne Befehlsgewalt zu ziehen, so würden innerhalb des einzelnen Dikasteriums neue Unterscheidungen sich auf drängen. Die untergeordneten Beamten der mit Befehlsgewalt ausgerüsteten Dikasterien können gleichwohl fast in keinem Falle als Träger politischer Funktionen bezeichnet werden ; ihre Arbeit hat vielmehr wesentlich technischen Charakter. Demgegenüber weisen
die Funktionen der höhern Beamten immer einen politischen Einschlag auf, auch wenn der Verwaltungszweig, dem der Beamte angehört, im wesentlichen einen wirtschaftlichen Charakter hat. Aus diesen Gründen glauben wir, bei unseren Vorschlägen von dieser Unterscheidung absehen zu sollen.
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Dagegen halten wir dafür, dass die Inkompatibilität aufrechtzuerhalten sei für alle Chefs einer Verwaltungsabteilung, die gemäss Art. 37, Abs. l, des Bundesgesetzes betreffend die Organisation der Bundesverwaltung, vom 26. März 1914, den Departementsvorstehern (Mitgliedern des Bundesrates) unmittelbar unterstellt sind, sowie für die Mitglieder der Generaldirektion und der Kreisdirektionen der Bundesbahnen. Folgende Gründe veranlassen uns zur Aufstellung dieses Vorschlags: Die erwähnten Beamten sind die unmittelbaren Organe und unentbehrlichen Mitarbeiter des Bundesrates. Die besondern Kenntnisse, die von ihnen verlangt werden, und ihre Erfahrung in den öffentlichen Angelegenheiten verleihen ihnen die Eigenschaft von Beratern der Regierung; ausgerüstet mit dem Vertrauen des Bundesrates, vollziehen diese an leitender Stelle stehenden Beamten die Beschlüsse der Exekutivbehörde und teilen so deren Verantwortlichkeit. Diese Mitverantwortung dürfte voraussichtlich künftig noch an Bedeutung gewinnen, wenn den «rwähnten Beamten das Recht zuerkannt werden sollte, vor der Bundesversammlung Rede zu stehen, um bei der Beratung von Fragen mehr technischer als politischer Natur die Mitglieder des Bundesrates zu entlasten. Wir erachten es als unzulässig, dass ·diese Beamten, in die wir unser unbedingtes Vertrauen setzen müssen, im Parlamente als Kritiker oder gar Gegner des Bundesrates sollen auftreten können.
Man könnte allerdings einwenden, dass wir damit gerade diejenigen Beamten vom Parlamente fernhalten, die demselben vermöge ihres Wissens und ihrer Erfahrung die besten Dienste leisten könnten. Aber wir glauben, dass dieser Nachteil hinter den unabweislichen Forderungen des öffentlichen Dienstes zurücktreten muss. Gemäss Art. 37 des zitierten Bundesgesetzes vom 26. März 1914 sind die Abteilungschefs ^verantwortlich für die Erfüllung der ihrer Abteilung zufallenden Aufgaben und für die Ausführung der ihnen erteilten Aufträge1'. Diese besondere Verantwortlichkeit scheint uns nicht vereinbar mit der Ausübung eines parlamentarischen Mandates, die unter Umständen geeignet wäre, das Vertrauensverhältnis zwischen den Mitgliedern des Bundesrates und ihren obersten Beamten zu gefährden. Übrigens ist der Ausnahme vom passiven Wahlrecht der Beamten, die wir vorschlagen, zweifellos nur wenig praktische Bedeutung
beizumessen, da die Wahl eines Abteilungsehefs ins Parlament, auch wenn sie gestattet wäre, wohl nur äusserst selten vorkommen würde.
Schliesslich sei bemerkt, dass die Unvereinbarkeit auch auf die leitenden Funktionäre der schweizerischen Nationalbank An-
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wendung findet, auf Grund von Art. 59 des Bundesgesetzes über die schweizerische Nationalbank, vom 6. Oktober 1905 ; diese Bestimmung, die wir hier ausdrücklich vorbehalten, lautet : ,,Mitglieder der Bundesversammlung, der kantonalen Regierungen und des Bankrates können weder dem Direktorium noch den Lokaldirektionen angehören.a
VI. Notwendigkeit eines besondern Bundesgesetzes über die Wählbarkeit der Bundesbeamten.
Wie wir bereits dargelegt haben, erfordert die Einführung der Wählbarkeit der Bundesbeamten eine Verfassungsrevision.
Die Frage kann jedoch nicht in e i n e r Etappe durch Annahme eines neuen Verfassungsartikels gelöst werden; es ergeben sich, verschiedene Schwierigkeiten, welche nur im Wege eines besondern Gesetzes auf Grund des neuen Art. 77 BV, dessen Annahme wir Ihnen vorschlagen, gelöst werden können. Dieses Gesetz wird folgende Fragen zu regeln haben (wir beschränken uns hier darauf, dieselben anzuführen): A. Gemäss Art. 7 des Bundesgesetzes vom 2. Juli 1897 betreffend die Besoldungen der eidgenössischen Beamten und Angestellten sind die Beamten verpflichtet, die ganze Arbeitszeit dem Dienste zu widmen. Es wird daher geprüft werden müssen, in welchem Masse die Erfordernisse der Verwaltungsarbeit der Wählbarkeit eines Beamten entgegenstehen ; erweist sich ein Gewählter als unentbehrlich für die geordnete Geschäftsführung einer Verwaltungsabteilung, so dürfte der Eidgenossenschaft das Recht, von dem Betreffenden eine ununterbrochene Arbeitsleistung zu verlangen, wohl nicht bestritten worden können. Um die Staatsfinanzen nicht unnötig zu belasten, könnte man eine Bestimmung aufnehmen, wonach erforderlichen Falls dem in den Nationalrat gewählten Beamten die Verbindlichkeit auferlegt würde, sich in eine andere Stelle mit gleicher Besoldung versetzen zu lassen, sofern seine jeweilige vorübergehende Ersetzung mit Schwierigkeiten verbunden wäre oder eine Personalvermehrung erfordern würde.
Die in den Nationalrat gewählten Beamten werden genötigt sein, jährlich während mehrerer Monate ihre Betätigung in der Verwaltung zu unterbrechen, um den Sessionen der Bundesversammlung beizuwohnen und eventuell zwischen den Sessionen an Sitzungen parlamentarischer Kommissionen teilzunehmen. Ihre Arbeit im Verwaltungsdienste könnte demnach zu einer rein subsidiären Tätigkeit herabsinken, besonders wenn ein solcher in
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den Nationalrat gewählter Beamter auch noch einem kantonalen Grossen Rate oder einer kommunalen Verwaltungsbehörde angehört.
Diese Fragen wurden schon geprüft anlässlich der Annahme des Bundesbeschlusses betreffend Ermächtigung von Beamten, Angestellten und Arbeitern der schweizerischen Bundesbahnen zur Annahme eines öffentlichen Amtes, vom 9. Juli 1912, sowie anlässlich der Aufstellung der bundesrätlichen Verordnung betreffend die Bekleidung eines öffentlichen Amtes durch das Personal der Bundesverwaltung, vom 29. Dezember 1916. Gemäss diesen Vorschriften dürfen Funktionäre der Eidgenossenschaft nur dann ein öffentliches Amt bekleiden, wenn durch dessen Ausübung die Erfüllung der dem Beamten obliegenden Verrichtungen nicht beeinträchtigt wird. Eine solche Beeinträchtigung ist laut Art. 2, Abs. 2, der erwähnten Verordnung von 1916 nur dann gegeben, ,,wenn die Vertretung des Beamten, Angestellten oder Arbeiters erhebliche Schwierigkeiten bereitet oder wenn die Ausübung des öffentlichen Amtes nachteilig auf die Erfüllung des Bundesdienstes einwirkt oder einwirken kann"1.
B. Es wird ferner die Frage geregelt werden müssen, ob für einen in die Volksvertretung gewählten Beamten eine besondere Bewilligung zur Übernahme des Nationalratsmandates neben seiner Beamtung erforderlich sein soll, welcher eidgenössischen Behörde gegebenen Falls die Kompetenz zuzuerkennen sei, diese Bewilligungen zu erteilen, ob eine solche Bewilligung zurückgezogen werden könne, und ob unter gewissen Umständen die Verwaltungsbehörden befugt sein sollen, das Dienstverhältnis vor Ablauf einer Amtsperiode zu lösen. Der Bundesbeschluss vom 9. Juli 1912 und die Verordnung vom 29. Dezember 1916 beschränken sich darauf, zu statuieren, dass die Bandesfunktionäre nur mit Zustimmung der zuständigen Dienststelle ein öffentliches Amt annehmen dürfen, und dass diese Stelle ihre bereits erteilte Bewilligung zurückziehen oder nachträglich einschränken kann ; in allen Fällen ist der Rekurs an den Bundesrat vorbehalten.
Wenn das künftige Gesetz die als unabkömmlich zu erachtenden Beamtenposten einzeln anführen und gleichzeitig bestimmen würde, ob und inwieweit es einem Funktionär des Bundes gestattet sei, ein Nationalratsmandat mit kantonalen und kommunalen Mandaten zu kumulieren, so könnte das Erfordernis einer besondern Bewilligung entbehrlich erscheinen. Falls hingegen dem Bundesrate eine diskretionäre Entscheidungsbefugnis «ingeräumt würde -- immerhin unter Vorbehalt des Rekurses
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an den Nationalrat -- and auf solche Weise der Exekutive die Möglichkeit vorbehalten wurde, alle Tatsachen in Betracht zu ziehen, von denen die Unentbehrlichkeit einer Beamtung abhängt, so müsste über jeden einzelnen Kollisionsfall in c o n c r e t o entschieden werden, und es wäre alsdann die Bekleidung des Nationalratsmandates seitens eines Beamten von einer besondern Bewilligung abhängig zu machen. Damit nicht auf indirektem Wege die Wählbarkeit der Beamten illusorisch gemacht würde, dürfte eine Verweigerung der Bewilligung nur unter zwingenden Umständen eintreten.
C. Das Gesetz wird ferner zu bestimmen haben, ob die Besoldung eines in den Nationalrat gewählten Beamten herabzusetzen sei mit Rücksicht darauf, dass seine Arbeit im Dienste der Bundesverwaltung durch die parlamentarische Tätigkeit jeweilen unterbrochen wird, und ferner, ob diese Unterbrechung eine Verkürzung des reglementarisch festgesetzten Erholungsurlaubs bzw. eine Herabsetzung der Zahl der gesetzlichen Ruhetage rechtfertige.
Gemäss Art. 4 der zitierten bundesrätlichen Verordnung vom 29. Dezember 1916, Art. 5 des Bundesbeschlusses vom 9. Juli 1912 und Art. 10--13 des Réglementes Nr. 41 des Verwaltungsrates der schweizerischen Bundesbahnen vom 18. November 1912 kann eine solche Herabsetzung der Besoldung und des Erholungsurlaubs nur eintreten, wenn die durch die Ausübung des öffentlichen Amtes herbeigeführte Abwesenheit vom Bundesdienste innerhalb eines Kalenderjahres zwölf Tage und bei Bruchteilen eines Kalenderjahres die entsprechende Zahl von Tagen übersteigt. -- Wir erinnern daran, dass in Holland gewisse Beamte, wenn sie in das Parlament gewählt sind, auf Halbsold gesetzt werden. In Dänemark wird den ins Parlament gewählten Bahn-, Post-, Telegraphen- und Telephonbeamten ein Teil der durch die Stellvertretung verursachten Kosten Überbunden.
D. Wir halten nicht für notwendig, nach dem Muster der amerikanischen und belgischen Gesetzgebung den Mitgliedern der Volksvertretung die Annahme eines Amtes zu verwehren, das während der Dauer ihres Mandates neu geschaffen oder für welches während dieser Dauer die Besoldung erhöht worden ist; noch auch wird man dazu gelangen, den Mitgliedern des Nationalrates zu verbieten, vor Ablauf ihres Mandates eine Stelle in der Bundesverwaltung anzunehmen. Dagegen kann man wohl geteilter Meinung sein darüber, ob es empfehlenswert wäre, eine Vorschrift aufzustellen, wonach die Mitglieder des Nationalrates,
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die eine staatliche Beamtung annehmen, sich einer Wiederwahl zu unterziehen haben, nach dem Vorbilde der Kantone Neuenburg und Waadt sowie der spanischen Gesetzgebung. Falls eine solche Bestimmung aufgenommen würde, musate darauf Bedacht genommen werden, dass sie nicht im Widerspruch stände zu den Vorschriften des Bundesgesetzes betreffend die Wahl de» Nationalrates, vom 14. Februar 1919. Eine solche Kollision wäre übrigens nicht schwer zu vermeiden. Gemäss Art. 24 des erwähnten Gesetzes würde der Sitz des in eine Bundesbeamtung gewählten Nationalratsmitgliedes auf alle Fälle derjenigen Partei gesichert bleiben, der dieses Batsmitglied angehört; um das Mandat neu zu besetzen, würde man das in Art. 25 des Gesetzes für Ersatzwahlen vorgeschriebene Verfahren einschlagen, wobei wohl in den meisten Fällen eine stillschweigende Wahl gemäss Art. 22 des Gesetzes zustande kommen dürfte.
E. Eine der schwierigsten Fragen schliesslich wird diejenige sein, ob nach dem Vorbilde der Verfassungen der Kantone Zürich und Luzern besondere Bestimmungen aufzunehmen seien, durch welche die Unparteilichkeit der parlamentarischen Kontrolle über die Geschäftsführung der vollziehenden Behörde gewahrt werden soll. Hierfür können zwei Wege eingeschlagen werden: Entweder die im Nationalrate sitzenden Beamten werden von den Kommissionen ausgeschlossen, die mit der Prüfung des Voranschlags oder der Geschäftsführung derjenigen Verwaltungszweige betraut sind, denen diese Beamten angehören ; oder es wird denselben bei Behandlung der erwähnten Traktanden im Rate bloss beratende Stimme zuerkannt. Analoge Bestimmungen wären aufzustellen für die parlamentarische Behandlung des Geschäftsberichts und des Voranschlags der Bundesbahnen im Hinblick auf die dem Nationalrat angehörenden Angestellten dieses Verwaltungszweiges.
Wir verzichten für dermalen darauf, uns zu diesen Fragen zu äussern, und behalten uns vor, seinerzeit anlässlich der Ausarbeitung des erforderlichen Gesetzes zu denselben Stellung zu nehmen.
F. Mit der Verfassungsänderung, die wir Ihnen zur Annahme empfehlen, wird der Grundsatz der Vereinbarkeit zwischen dem parlamentarischen Mandat und den eidgenössischen Beamtungen unmittelbar wirksam, bevor das Bundesgesetz in Kraft treten kann, welches die Modalitäten der Anwendung des neuen Verfassungsgrundsatzes regeln soll. Im Falle der Annahme der Verfassungsrevision durch das Volk wird es also vorkommen
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können, dass Beamte in den Nationalrat gewählt werden, bevor durch Gesetz die verschiedenen Fragen geordnet sind, die wir angedeutet haben. Es könnten sich auf solche Weise Präzedenzfälle ergeben, die geeignet wären, der gesetzlichen Regelung in unerwünschter Weise vorzugreifen. Diesem Übelstande kann nur in der Weise vorgebeugt werden, dass dem Bundesrate das Recht verliehen wird, vorläufig -- bis zum Inkrafttreten des Gesetzes -- im Verordnungswege die Bedingungen festzusetzen, unter denen ein Beamter dem Nationalrat angehören kann. Wir haben eine entsprechende Bestimmung in den Entwurf des neuen Verfassungsartikels aufgenommen.
Auf Grund der vorstehenden Ausführungen empfehlen wir Ihnen die Annahme des beifolgenden Entwurfes eines Bundesbeschlusses betreffend Revision von Art. 77 der Bundesverfassung.
B e r n , den 7. Juni 1920, Im Namen des Schweiz. Bundesrates, Der Bundespräsident: Motta.
Der Kanzler der Eidgenossenschaft: Steiger.
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Bundesfoeschluss betreffend
Revision des Artikels 77 der Bundesverfassung.
Die Bundesversammlung der schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht einer Botschaft des Bundesrates Tom 7. Juni 1920,
gestützt auf Art. 84, 85, Ziff. 14, 118 bis 121 und 123 der Bundesverfassung, beschliesst: Art. I. Der Art. 77 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 wird aufgehoben und durch folgende Bestimmung ersetzt: Art. 77. Die Mitglieder des Ständerates und des Bundesrates können nicht zugleich Mitglieder des Nationalrates sein ; dasselbe gilt für die den Departementen des Bundesrates direkt unterstellten Dienstchefs, sowie für die Mitglieder der Generaldirektion und der Kreisdirektionen der Bundesbahnen.
Die Bedingungen, unter denen die übrigen Beamten und Angestellten der Bundesverwaltung und der Bundesbahnen dem Nationalrat angehören können, werden durch die Bundesgesetzgebung geregelt. Der Bundesrat ist ermächtigt, bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Bestimmungen diese Bedingungen im Verordnungswege festzusetzen.
Art. II. Dieser Beschluss wird dem Volke und den Ständen zur Abstimmung unterbreitet.
Art. III. Der Bundesrat ist mit dem Vollzuge beauftragt.
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Bundesblatt. 72. Jahrg. Bd, III.
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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend Revision von Art. 77 der Bundesverfassung (Wählbarkeit der Beamten und Angestellten des Bundes in den Nationalrat). (Vom 7. Juni 1920.)
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Jahr
1920
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26
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1283
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23.06.1920
Date Data Seite
577-609
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