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Kapitel 14 | Vom "Hülfsverein" zur Bewährungshilfe
Als eigentliche Vorbedingung muss zuerst die Etablierung des Freiheitsentzugs in seiner modernen Form genannt werden, als geregelte Untersuchungshaft und als Freiheitsstrafe, wie sie im modernen Strafgesetzbuch definiert wird. Die Entstehung einer staatlichen Schutzaufsicht steht im Zusammenhang mit der aktiven Unterstützung der Wiedereingliederung aller aus dem Strafvollzug entlassenen Personen (soziale Bedingung). Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts waren es vor allem private philanthropische und religiöse Kreise und Organisationen, die sich in der Entlassenenhilfe engagierten, insbesondere im Zusammenhang mit der Feststellung einer hohen Rückfälligkeit der Entlassenen. Kritisch ins Gewicht fällt jedoch, dass diese Kreise immer wieder selektiv Entlassenenhilfe anboten, nicht alle Entlassenen unterstützten und deren Wegzug in einen anderen Kanton nicht begleitet werden konnte. Nachdem im 19. Jahrhundert in einer steigenden Anzahl Kantone die bedingte Entlassung als eigene Stufe des Vollzugs verstanden wurde (rechtliche Bedingung), sah sich der Staat einerseits unter dem Zwang, die unter Probezeit gestellten Entlassenen zu kontrollieren, und andererseits alle in Richtung einer erfolgreichen Wiedereingliederung zu unterstützen. So konnte die selektiv vorgehende und auf Freiwilligkeit basierende Hilfe letztlich nicht Bestand haben, sondern musste zur staatlichen Schutzaufsicht werden, die alle bedingt Entlassenen zu betreuen hat.
Bei dieser Frage müssen unter dem Begriff Freiheitsentzug die Direktionen der Einrichtungen des Freiheitsentzugs sowie deren Vereinigung aus dem Jahre 1864 verstanden werden, die allerdings erst anfangs des 20. Jahrhunderts die Vertreter der Schutzaufsichtsämter in ihren Verein einlud und ihren Namen entsprechend erweiterte.
Der Verein verfolgt gegenüber der Ausgestaltung der Schutzaufsicht eine aktive Politik. Bereits vor der Vereinsgründung hatten Gefängnisdirektoren in Genf, in St. Gallen und in Lenzburg im Kanton Aargau eine aktive Rolle in der Einrichtung einer Schutzaufsichtsbehörde in ihrem Kanton eingenommen. Mit der Vereinsgründung wurde die Übernahme dieser Aufgabe durch den Staat vom Verein gefördert, wobei einzelne Kantone sich mit deren Umsetzung sehr schwer tun.
Mit wenigen Ausnahmen (St. Gallen) entstehen die Organisationen im Bereich der Bewährungshilfe zuerst auf privater oder kirchlich-religiöser Basis. Erst im Laufe des 19. Jahrhunderts werden von den kantonalen Verwaltungen in den Polizei- und Justizdepartementen staatliche Schutzaufsichtsbehörden eingerichtet, ein Prozess, der erst zu Beginn des 20. Jahrhunderts beendet ist. Diese arbeiten lange nach ganz unterschiedlichen Praxismodellen, die einen mehr als eigentliche Behörden, die anderen indem sie die Schutzaufsicht an gutsituierte Bewährungshelfer delegieren.
Im 20. Jahrhundert entwickeln sich die Schutzaufsichtsämter zunehmend zu Bewährungsdiensten, wobei sie sich nach den 1960er-Jahren mehr auf die Unterstützungsfunktion konzentrieren denn auf die Kontrollfunktion. In den jüngsten Jahren hat sich das Selbstverständnis der Bewährungsdienste, vorab in den grossen Kantonen, nochmals gewandelt, steht doch heute weder die allgemeine Kontroll- noch die Unterstützungsfunktion im Vordergrund, sondern die risikoorientierte Bewährungshilfe. Deren Umsetzung könnte in den kommenden Jahren auch organisatorische Folgen haben, insbesondere im Machtgefüge der Bewährungsdienste.
Aus einer anfänglich kirchlich-religiös oder philanthropischen, meist selektiven, moralisierenden und kontrollierenden Sozialarbeit wird zu Beginn des 20. Jahrhunderts eine staatlich organisierte, zentral oder dezentral durchgeführte Schutzaufsicht, die sich mehr als Kontrolltätigkeit denn als Sozialarbeit versteht. In den 1960er-Jahren wandelt sich unter der massiven Teilnahme von Sozialarbeitern und einem neuen Selbstverständnis der Sozialarbeit in der Justiz die frühere Schutzaufsicht in Bewährungshilfe, d.h. eine materielle und sozialpädagogische Unterstützung mit dem Ziel der Führung eines straffreien Lebens. Diese Zielsetzung, die alle zu Unterstützenden gleich behandelt, wird ab der Mitte der 1990er-Jahre in Frage gestellt und im Zusammenhang mit risikoorientiertem Strafvollzug neu überdenkt. Nach neuen Prinzipien geht es nicht mehr in erster Linie um die undifferenzierte Betreuung aller Personen, die den Bewährungsdiensten unterstellt werden, sondern um deren Selektion nach hohem, mittlerem und niedrigem Rückfallrisiko und unterschiedlichem Unterstützungsbedarf. Je nach Risiko ist die Betreuung speziell zur Verhinderung des Eintretens eines Rückfalls zu organisieren; deshalb können Klienten mit geringem Risiko an Sozialdienste weitergeleitet werden.
Das wichtigste Merkmal der heutigen Ausrichtung von Bewährungshilfe ist die Risikoorientierung in der Betreuung von Personen, die den Diensten unterstellt werden. Dabei geht es darum, festzustellen, ob grundsätzlich Rückfallrisiken bestehen, welches die Risikofaktoren sind und welches die notwendigen Begleitmassnahmen sind. Entscheidend ist weiter die Beobachtung des Verlaufs, so dass bei Bedarf neue Entscheide gefällt werden können. Diese neueste Form der Betreuung wird kombiniert mit klassischen Formen der Unterstützung bei der Wohnungs- und Arbeitssuche, bei der Schuldensanierung oder der Kontrolle einer weiterlaufenden ambulanten Therapie.
Diese hochspezialisierte Form der Betreuung setzt sich ab von den früheren, sozialpädagogisch inspirierten Formen der Bewährungshilfe, die grundsätzlich allen unterstellten Personen undifferenziert zu Gute kommen sollten.
Das Konzept der durchgehenden Betreuung entstand gegen Ende des 20. Jahrhunderts. Sie zielt darauf ab, Personen bereits in der Untersuchungshaft, dann während des Vollzugs und in der Entlassungsperiode wie nach der Entlassung aus dem Strafvollzug zu betreuen. Traditionellerweise setzte Schutzaufsicht, wie auch Bewährungshilfe, erst nach einer bedingten Entlassung, die notwendigerweise eine Unterstellung nach sich zog, ein. Mit der Einführung von Art. 96 StGB Soziale Betreuung kann, wenn sie aufgabenmässig den Bewährungsdiensten übergeben wird, eine durchgehende Betreuung umgesetzt werden. Der Fachverband hat sich 2001 für das Konzept der durchgehenden Betreuung ausgesprochen und ihren Namen per 2007 von Schweizerische Vereinigung für Bewährungshilfe in Schweizerische Vereinigung Bewährungshilfe und soziale Arbeit in der Justiz umbenannt.
Risikoorientierte Bewährungshilfe zielt darauf ab, Personen, die einem Bewährungsdienst unterstellt werden, dahingehend zu untersuchen, ob sie grundsätzlich Rückfallrisiken aufweisen und welches allenfalls die wichtigen Risikofaktoren, die Defizite und Ressourcen der Klienten sind. Dann geht es darum, festzuhalten, welche Begleitmassnahmen zu treffen sind, um dem Rückfallrisiko entgegenzuwirken. Es soll ganz gezielt ein allfällig vorhandenes Risikoverhalten beeinflusst werden. Entscheidend ist weiter die Beobachtung der Umsetzung der Massnahmen und des Verlaufs der Wiedereingliederung, so dass bei Bedarf neue Entscheide der Risikominderung gefällt werden können.
Die kantonalen Bewährungsdienste stellen, mit einer Ausnahme, staatliche Verwaltungseinheiten dar, denen heute im Allgemeinen längerfristige und jährliche Zielvorgaben definiert werden und die über ein bestimmtes Budget und Personal verfügen. Deren Leiter oder Direktoren unterstehen einem Justizvollzugsamt oder in kleineren Kantonen direkt dem Justizdirektor. In jedem Konkordat delegieren die Bewährungsdienste einen Vertreter in ihre Konkordatskonferenz.
Die Führungskräfte der Bewährungsdienste bilden zusammen die Schweizerische Konferenz der Leiterinnen und Leiter der Bewährungshilfen (SKLB). Daneben besteht die umfassendere Schweizerische Vereinigung Bewährungshilfe und Soziale Arbeit in der Justiz, die sich als Fachverband der Mitarbeitenden im Straf- und Massnahmenvollzug, in den Bewährungsdiensten und in den Sozialdiensten in den Justizvollzugsinstitutionen versteht.
Zwei Herausforderungen können erwähnt werden: Einerseits geht es darum, ob die Bewährungsdienste die neuen, umfassenderen Aufgaben der durchgehenden Betreuung neben der klassischen Bewährungshilfe und weiteren Aufgaben, die ihnen zum Teil übertragen wurden, wie der Durchführung von gemeinnütziger Arbeit oder des elektronisch überwachten Strafvollzugs, mit den bestehenden Ressourcen überhaupt umsetzen können. Die Frage ist hier, welche Prioritäten in der Umsetzung der Betreuungsaktivität gesetzt werden und mit welcher Effizienz und Wirkung die gesamte Arbeit geleistet wird. Andererseits kann davon ausgegangen werden, dass sich die risikoorientierte Bewährungshilfe zunehmend als Modell durchsetzen wird, wobei auch hier deren Effizienz und Wirkung mittelfristig beobachtet und evaluiert werden sollte. Im Dokument zu den Grundlagen und Hauptaufgaben der Bewährungshilfe in der Schweiz aus dem Jahr 2013 wird unter dem Titel der zukünftigen Herausforderungen der Bewährungshilfe die Riskoorientierung genannt, die Überprüfung verschiedener Modelle des Risikomanagements sowie die Entwicklung von Mediation als Angebot der Bewährungsdienste.