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La pianificazione del territorio ha il compito di provvedere a un'utilizzazione appropriata e parsimoniosa del suolo. La responsabilità di tale compito spetta congiuntamente a Confederazione, Cantoni e Comuni. Per frenare la dispersione degli insediamenti, con la revisione della legge sulla pianificazione del territorio sono già state adottate misure incisive, che attualmente sono in corso di attuazione. L'iniziativa popolare «Fermare la dispersione degli insediamenti – per uno sviluppo insediativo sostenibile» punta su una via diametralmente opposta, chiedendo di congelare a tempo indeterminato la superficie complessiva delle zone edificabili in Svizzera. Il Consiglio federale e il Parlamento sono contrari poiché un rigido blocco delle zone edificabili impedirebbe uno sviluppo ragionevole del Paese.
Il suolo non costituisce una risorsa illimitata. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni provvedono tramite la pianificazione del territorio affinché l'utilizzazione del suolo sia appropriata e parsimoniosa, facendo attenzione alla separazione tra i comprensori su cui è possibile costruire e quelli su cui, in linea di principio, non è permessa nessuna costruzione.
La pianificazione del territorio si basa sulla Costituzione federale (art. 75) e sulla legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT). I Cantoni attuano poi le prescrizioni nei loro piani direttori e nelle leggi edilizie cantonali, mentre i Comuni, a loro volta, le applicano nei piani di utilizzazione e nei regolamenti edilizi. La LPT è entrata in vigore nel 1980 e da allora è stata adeguata a più riprese: di recente a seguito dell'iniziativa sulle abitazioni secondarie e della revisione della legge sulla pianificazione del territorio, approvata nel 2013 a larga maggioranza dal Popolo (come controprogetto indiretto all'iniziativa per il paesaggio). Il Consiglio federale ha poi posto in vigore le nuove disposizioni a inizio maggio 2014.
Misure incisive contro la dispersione degli insediamenti
La legge sulla pianificazione del territorio riveduta sancisce che le zone edificabili devono al massimo soddisfare unicamente il fabbisogno prevedibile per 15 anni. Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte, il che consente di restituire tra l'altro terreni all'agricoltura. Inoltre, all'interno delle zone edificabili, va migliorato l'utilizzo di superfici dismesse o utilizzate in modo insufficiente. La revisione obbliga le autorità cantonali e comunali ad adottare le misure necessarie. Si parla in questo caso di sviluppo degli insediamenti verso l'interno.
I Cantoni stanno provvedendo all'attuazione di queste nuove prescrizioni. Inoltre devono adattare i propri piani direttori e farli approvare dal Consiglio federale: 15 Cantoni hanno già ottenuto l'approvazione. I Cantoni che non avranno ricevuto l'approvazione entro il 1° maggio 2019 non potranno più delimitare nuove zone edificabili. Entro fine aprile 2019, i Cantoni devono indicare anche come intendono procedere con il plusvalore dovuto al cambiamento di destinazione dei terreni da zona agricola in zona edificabile. Secondo il nuovo diritto in materia di pianificazione del territorio da questo maggior valore deve essere detratto almeno un 20 per cento. Il denaro serve infatti a compensare le perdite dovute ai dezonamenti e alla restituzione di terreni all’agricoltura. Ulteriori misure sono in fase di elaborazione e riguardano in particolare regole più chiare per la separazione dei comprensori edificabili dai comprensori non edificabili.
Attuazione del piano direttore
Nei rispettivi piani direttori i Cantoni sono tenuti a indicare come intendono svilupparsi e, di conseguenza, come intendono distribuire sul proprio territorio la crescita prevista. I Cantoni devono indicare nei loro piani direttori l'estensione complessiva dei comprensori insediativi e la loro ripartizione territoriale per il periodo di validità dei piani direttori stessi (20–25 anni). Delimitando il comprensorio insediativo, il piano direttore definisce il perimetro entro cui devono rientrare le nuove zone edificabili, come spostare le zone edificabili non ancora edificate nonché, se si richiede un intervento, le località in cui occorre effettuare dezonamenti e i tempi da rispettare. Per riconquistare terreni agricoli, le zone edificabili devono quindi essere ridotte. Le corrette dimensioni delle zone edificabili vanno calcolate in base allo sviluppo demografico e occupazionale previsto. A tal fine, il massimo grado di sfruttamento che si profila viene rapportato alle capacità delle zone edificabili: nei casi in cui è prevedibile un basso tasso di sfruttamento ed esistono grandi capacità di costruzione, occorre dezonare, mentre nei casi in cui si prevede un alto tasso di sfruttamento e le capacità di costruzione sono già pienamente utilizzate, si potranno fare degli azzonamenti.
Sviluppo centripeto degli insediamenti
Le zone insediative esistenti possono essere utilizzate meglio, ad esempio ampliando le abitazioni esistenti, autorizzando più superficie abitativa in determinate particelle o edificando in zone industriali e commerciali dismesse.
Esempi cantonali concreti
- Strategia di sviluppo del territorio – San Gallo: secondo il piano direttore cantonale, il 65 per cento della crescita demografica dovrà concentrarsi nelle zone urbane, il 33 per cento nei paesaggi con insediamenti compatti e il 2 per cento nelle zone coltive e agricole.
- Dezonamenti – Canton Argovia: il Cantone ha definito in una carta parziale il comprensorio in cui possono essere effettuati dezonamenti: per ogni particella viene cioè indicato quali terreni devono essere riconvertiti, e in quali Comuni. Se i dezonamenti delle zone edificabili non sono effettuati entro i tempi previsti, il Consiglio di Stato presenta una proposta al Gran Consiglio per il trasferimento di queste superfici in zone non edificabili adeguate (di solito zone agricole).
- Densificazione – Cantone Basilea-Città: grazie al piano direttore, il Cantone crea lo spazio necessario per accogliere l’atteso incremento di residenti e di posti di lavoro e, nello stesso tempo, migliorare la qualità abitativa e degli insediamenti.
Ripercussioni di caso di accettazione dell’iniziativa contro la dispersione degli insediamenti
L’iniziativa popolare è stata depositata nel 2016 dai Giovani Verdi. Il suo obiettivo è congelare a tempo indeterminato la superficie complessiva delle zone edificabili. In sostanza chiede che la delimitazione di nuove zone edificabili sia ammessa soltanto se, altrove, è tolta dalla zona edificabile una superficie di dimensioni almeno equivalenti e con un potenziale valore di reddito agricolo comparabile. L’iniziativa si propone inoltre di limitare ulteriormente la tipologia di edifici e impianti realizzabili al di fuori delle zone edificabili e di favorire uno sviluppo degli insediamenti verso l’interno assicurando nel contempo un’elevata qualità di vita. L’iniziativa chiede infine che Confederazione, Cantoni e Comuni si adoperino a favore di forme abitative e lavorative sostenibili, in strutture di dimensioni ridotte.
Se l'iniziativa è accettata, spetterà al Parlamento concretizzare le nuove disposizioni di legge. Tuttavia, ad esempio, non è ancora chiaro come si dovrebbe procedere se in un Cantone fosse necessario delimitare nuovo terreno edificabile: le zone edificabili andrebbero ridistribuite all'interno del Cantone stesso o anche al di là dei confini cantonali? Vi è incertezza anche in merito ai costi che deriverebbero dalla soppressione di zone edificabili e dalla loro ridistribuzione.
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