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Le 9 février 2014, à la surprise générale, une courte majorité de 50,3% des votants ainsi que de 12 cantons et 5 demi-cantons ont accepté l’initiative «contre l’immigration de masse», lancée en 2011 par l’UDC.
La Constitution fédérale comporte depuis lors un article 121a stipulant que la Suisse règle l’immigration de façon autonome, au moyen notamment de contingents, de plafonds annuels et de la préférence sinon suisse (dans la version allemande) du moins nationale (dans les versions française et italienne).
Ces exigences que le Parlement, ou à défaut le Conseil fédéral, devait mettre en œuvre dans un délai de trois ans, sont incompatibles avec l’Accord sur la libre circulation des personnes de 1999 (ALCP), accepté à quatre reprises par le peuple.
Dans l’impasse depuis trois ans
Depuis cette date fatidique, la Suisse se trouve dans une impasse dont elle n’a pas réussi, à ce jour, à sortir: refus répété de l’Union européenne d’engager des négociations pour adapter l’ALCP, comme l’exige la disposition constitutionnelle transitoire également acceptée le 9 février 2014; menace du Tribunal fédéral en 2015 de ne pas pouvoir appliquer une loi qui mettrait en œuvre l’article 121a de façon non conforme à l’ALCP; refus du Parlement en décembre 2016 de remplir son mandat en se contentant d’adopter une loi anodine instituant une «préférence nationale light»; l’UDC dénonce un coup d’Etat constitutionnel tout en refusant de lancer le référendum contre la loi; incapacité du Conseil fédéral, trop divisé sur la question, d’assumer son rôle d’«autorité directoriale et exécutive suprême de la Confédération» (art. 174 Cst.féd.).
Il en résulte une insécurité juridique qui affecte gravement l’économie, la société et la crédibilité internationale du pays.
L’initiative Rasa (Raus aus der Sackgasse, en français sortir de l’impasse) a été lancée en octobre 2014 par une groupe de citoyens convaincus que l’article 121a de la Constitution est incompatible avec les accords bilatéraux et que le vote du 9 février n’avait pas posé clairement l’alternative, pourtant incontournable, entre les contingents et l’ALCP. Elle demande l’abrogation pure et simple des dispositions introduites en 2014, mais a d’emblée été conçue comme un plan B ultime, pour le cas où le Parlement et l’UE ne parviendraient pas à trouver une autre solution satisfaisante pour les deux parties.
Une initiative accueillie froidement
L’initiative Rasa a été mal accueillie tant par les partis que par les autorités. On lui reprochait de ne pas respecter le résultat du vote du 9 février 2014 et ainsi d’être anti-démocratique (DP 2062). On la considérait comme trop radicale, voire extrémiste et même dangereuse, car le peuple ne manquerait pas de confirmer son vote de 2014 à une majorité cette fois claire. Et l’on doutait ouvertement, en se frottant les mains en cachette, de la capacité de ce groupe d’amateurs en politique, mené par deux «Professörli» (Christoph Blocher), de récolter dans le délai les signatures.
Le reproche du caractère antidémocratique de Rasa tombe franchement à plat. Alors que les autorités, étant tenues de respecter le résultat d’un vote populaire, n’auraient guère pu proposer qu’il soit répété à si brève échéance, le peuple peut toujours et librement remettre en question ses propres décisions: c’est l’essence même de la souveraineté populaire. Que l’on ose reprocher à une initiative populaire, qui a abouti, d’être antidémocratique est un comble.
Quant à l’extrémisme, il se situe bien plutôt du côté des auteurs de l’initiative de l’UDC, qui osaient rompre avec la tradition séculaire d’ouverture de la Constitution fédérale sur le monde extérieur. Et la crainte d’un nouveau vote plus ou moins massif en faveur des contingents fait preuve d’un fatalisme de mauvais aloi, tant il est vrai qu’elle se fonde sur un pronostic qui, en démocratie directe, est toujours aléatoire et fragile.
Enfin et surtout, le groupe Rasa a réussi, en neuf mois, à faire signer son initiative par quelque 110’000 citoyens, faisant ainsi aboutir l’initiative populaire la plus courte jamais lancée. En cas de succès, il n’en resterait pas la moindre trace dans la Constitution fédérale, si ce n’est une note de bas de page dans le Recueil systématique.
Les propositions timorées du Conseil fédéral
Après son aboutissement, Rasa a gagné une deuxième bataille, à savoir la décision du Conseil fédéral, en octobre 2016, de proposer aux Chambres un contre-projet direct à son initiative. Curieusement, cette annonce n’a pas été motivée par le souci d’éliminer la contradiction manifeste entre l’article 121a de la Constitution et l’ALCP, mais par celui, plus fictif que réel, d’aligner cet article sur la «préférence nationale light» consacrée par la loi du 16 décembre 2016.
Les deux variantes mises en consultation par le Conseil fédéral le 1er février de cette année traduisent fidèlement cette approche timorée et réductrice. La première propose de compléter l’article 121a, en précisant que sa mise en application doit «tenir compte des accords internationaux de grande portée pour la position de la Suisse en Europe», et de supprimer les dispositions transitoires. La seconde se contente de supprimer toute référence au délai de trois ans pour la mise en œuvre.
Les deux laissent subsister les contingents, plafonds annuels et autre préférence nationale qui ancrent dans la Constitution elle-même la contradiction entre le droit national et le droit international. Il n’est dès lors pas surprenant qu’elles aient été fort mal accueillies par tous les partis: on dirait même que tel a été leur but inavoué.
Les conditions d’un retrait de Rasa
L’initiative Rasa a toujours été conçue comme un plan B, au cas où le Parlement ne parviendrait pas à élaborer un contre-projet digne de ce nom. Mais le retrait de l’initiative n’est envisageable qu’à trois conditions. En premier lieu, le contre-projet direct doit éliminer la contradiction entre l’article 121a et les accords bilatéraux. Il faut ensuite que la sécurité de droit soit rétablie. Enfin l’alternative proposée doit présenter davantage de chances de passer que l’initiative Rasa.
Il saute aux yeux que les variantes du Conseil fédéral ne remplissent aucune de ces conditions.
La balle est donc dans le camp du Conseil fédéral et surtout du Parlement. Il leur appartient de proposer et d’adopter un véritable contre-projet. Un certain nombre de propositions sont actuellement en discussion, notamment celles des Vert’libéraux et des Verts, qui valent bien mieux que les variantes gouvernementales. Plusieurs groupements et associations sont en train de se coordonner pour évaluer la possibilité d’une action commune allant dans ce sens.
Un contre-projet véritable à Rasa constitue, en fait et en droit, un contre-projet tardif à l’initiative contre l’immigration de masse. En d’autres termes, Rasa permet aux autorités de rattraper ce qu’elles ont négligé de faire lors du débat parlementaire sur l’initiative de l’UDC, en 2013, avec les conséquences dramatiques que l’on sait. Car, rétrospectivement, on ne peut s’empêcher de penser que l’initiative de l’UDC ne serait jamais passée si un contre-projet direct lui avait été opposé.
Néanmoins, pour ses auteurs unanimes, l’initiative Rasa reste le moyen le plus simple, le plus clair et le plus efficace de sortir de l’impasse dans laquelle la Suisse s’enfonce depuis le 9 février 2014.