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Le passage d’une parcelle de la zone à bâtir à la zone agricole, diminue notablement sa valeur. Le propriétaire reste propriétaire de sa parcelle, mais il est concrètement privé d’une partie importante, voire de la totalité de ses droits à bâtir. Si cette restriction de ses droits de propriété atteint la gravité d’une expropriation formelle, on parle d’expropriation «matérielle» et le propriétaire doit être indemnisé.
La Constitution prévoit qu’une pleine indemnité est due lorsqu’une restriction à la propriété équivaut à une expropriation formelle (art. 26 Cst.). La loi sur l’aménagement du territoire reprend ce principe à son art. 5 al. 2. La jurisprudence a précisé au fil du temps comment déterminer si la restriction équivaut à une expropriation et donc à partir de quand une indemnisation est due.
Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a ainsi précisé qu’une indemnisation est due «lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété».
Il en découle deux conditions qui sont nécessaires pour considérer qu’il y a expropriation matérielle:
- Une grave restriction au droit de propriété et
- Un usage futur prévisible du bien-fonds
L’importance de la restriction
Selon le Tribunal fédéral, les propriétaires ne doivent pas être indemnisés pour des mesures d’aménagement qui ne restreignent que modérément les droits des propriétaires. Le Tribunal fédéral s’est abstenu de fixer un seuil à partir duquel les restrictions deviennent graves. Il ressort de sa jurisprudence qu’une diminution d’un quart voire d’un tiers de la valeur foncière ne doit pas forcément être indemnisée. Il convient dans chaque cas de déterminer la valeur résiduelle du terrain après l’entrée en force de la mesure d’aménagement.
La probabilité de réalisation
Il est plus difficile d’établir si le terrain allait probablement être construit au moment du changement d’affectation. Pour que cette probabilité de réalisation («Realisierungswahrscheinlichkeit») soit donnée, il faut que le bien-fonds ait été constructible au moment de la mesure d’aménagement qui a modifié la donne, et qu’aucun obstacle juridique ou technique majeur ne s’y soit opposé. Un obstacle juridique ou technique majeur peut par exemple résider dans la nécessité d’obtenir une dérogation (en raison de la distance à la route ou à la forêt) ou de passer par la modification du plan de zone ou l’établissement d’un plan d’affectation spécial. En revanche, le simple manque d’accès approprié à la parcelle ne constitue pas forcément un obstacle à la réalisation du projet (et, partant, à une indemnisation), car selon la LAT, c’est aux communes d’équiper la zone à bâtir. On ne peut pas imputer aux propriétaires l’inaction communale. La probabilité de réalisation de la construction est examinée dans chaque cas par le Tribunal fédéral.
Déclassement ou non – classement?
Pour déterminer s’il y a atteinte grave à la propriété, la jurisprudence distingue en outre entre un «déclassement», qui peut fonder le droit à une indemnité et un «non-classement», qui n’est en principe pas indemnisé.
Par déclassement, on entend la réaffectation, en zone de non-bâtir, d’un terrain jusque-là situé dans une zone à bâtir conforme à la LAT. Les changements de zone en question concernent donc les plans d’affectation adoptés après l’entrée en vigueur de la LAT (soit après le 1er janvier 1980).
On parle de non-classement lorsqu’est édicté, pour la première fois, un plan d’affectation conforme à la LAT et qu’une parcelle y est affectée en zone de non-bâtir. Il s’agit donc ici d’une modification d’un plan encore non conforme à la LAT. En principe, un plan est non conforme à la LAT s’il a été adopté avant son entrée en vigueur. Il peut aussi être considéré comme non conforme à la LAT parce que les zones à bâtir sont largement surdimensionnées et ne répondent pas aux critères de mise en zone à bâtir de l’art. 15 LAT, même s’il a été adopté après l’entrée en vigueur de la LAT (soit après le 1er janvier 1980).