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Cuisine électorale et souveraineté des cantons
Le premier numéro de l’année 2018 de la Feuille fédérale a retenu notre attention. Il contient un rapport de la commission des institutions politiques du Conseil des Etats sur deux initiatives cantonales (émanant de Zoug et d’Uri), qui traitent toutes deux de la souveraineté des cantons en matière de procédure électorale (FF 2018 pp. 1 à 20). Tentons de rendre cette cuisine juridique un tant soit peu digeste!
Le cadre constitutionnel
Selon la Constitution fédérale, les cantons sont souverains en tant que leurs droits n’ont pas été délégués à la Confédération (art. 3). Tous les êtres humains sont égaux devant la loi (art. 8). Les droits politiques sont garantis, pour protéger la libre formation de l’opinion des citoyens (art. 34). L’exercice des droits politiques est réglé par la Confédération au niveau fédéral, et par les cantons aux niveaux cantonal et communal (art. 39). Chaque canton se dote d’une constitution démocratique, qui doit être garantie par la Confédération (art. 51).
La jurisprudence du Tribunal fédéral
Sur la base des principes constitutionnels rappelés ci-dessus, le Tribunal fédéral (TF) s’est prononcé sur la validité des procédures électorales de plusieurs cantons, sans doute en raison de recours de personnes non élues…
Au fil des années, la jurisprudence fédérale a restreint la marge de manœuvre des cantons. A titre d’exemple, la taille inégale des arrondissements électoraux du Valais a été jugée fondée en 2005, mais contraire au droit fédéral en 2014. Dans un arrêt de 2016, le système majoritaire, pour les élections à un parlement cantonal, a été considéré comme non optimal au regard du principe d’égalité.
Deux initiatives cantonales
Selon l’article 160 de la Constitution fédérale, chaque canton peut déposer une initiative auprès de l’Assemblée fédérale, qui doit l’examiner. En 2014, les cantons de Zoug et d’Uri ont déposé chacun une telle initiative, poursuivant le même but: rétablir la souveraineté des cantons en matière de procédure électorale.
L’initiative zougoise souligne l’évolution néfaste de la jurisprudence fédérale:
Force est de constater que la jurisprudence récente du TF dans le domaine de la procédure électorale tend de plus en plus à restreindre la marge de manœuvre des cantons et à les empêcher de prendre des décisions de façon autonome. (FF 2018 p. 3)
Quant à lui, le texte uranais «vise une formulation plus précise de l’art. 34 Cst. de sorte que l’autonomie des cantons soit à nouveau affirmée». (FF 2018 p. 4)
En mars 2016, le Conseil national a décidé, à une courte majorité, de donner suite aux deux initiatives, transmises ensuite au Conseil des Etats.
Les remèdes proposés
La commission des institutions politiques du Conseil des Etats a élaboré deux variantes de projet de modification de la Constitution fédérale.
La majorité de la commission propose un nouvel alinéa 1 bis à l’article 39, qui aurait la teneur suivante:
Les cantons règlent l’exercice des droits politiques aux niveaux cantonal et communal. Ils sont libres de déterminer le mode d’élection de leurs autorités et de leurs députés au Conseil des Etats, qui peut être majoritaire, proportionnel ou mixte. Ils sont libres d’établir leurs circonscriptions électorales et d’adopter des règles électorales particulières. (FF 2018 p. 19)
La minorité de la commission adoucit quelque peu la rédaction («les cantons peuvent» à la place de «les cantons sont libres»), et elle ajoute une précision à la fin de l’alinéa: les cantons peuvent «adopter des règles électorales particulières pour tenir compte de spécificités historiques, fédéralistes, régionales, culturelles, linguistiques, ethniques ou religieuses». (FF 2018 p. 20).
Conclusions provisoires
Si le Conseil des Etats suit sa commission, puis si l’autre Chambre en fait de même, le peuple et les cantons suisses seront amenés à se prononcer, puisqu’il s’agira de modifier la Constitution fédérale.
Même si la Ligue vaudoise ne se mêle pas de cuisine électorale, nous devrions soutenir un texte qui tend à renforcer l’autonomie des cantons.
D’une manière générale, il est navrant de constater l’évolution de la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui tend à quitter le terrain juridique pour se mêler de questions politiques. Pensons à une décision très fâcheuse en matière de fiscalité agricole, ou plus récemment, à un jugement imposant aux cantons et aux communes la gratuité totale des courses d’école ou autres camps de ski.
Pour le souverain, il ne reste hélas plus que la voie de la révision constitutionnelle pour remettre les juges fédéraux à leur place.