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Forschung - politische Integration durch Geldumlenkung
Wissenschaftliche Forschung ist seit je her ein internationales Projekt. Kongresse, wissenschaftliche Zeitschriften, Bücher und Gastprofessuren garantieren den wissenschaftlichen Austausch. Die internationale Zusammenarbeit ist notwendig, lohnte es sich doch nicht, das Rad in jedem Land immer wieder neu zu erfinden. Zusammenarbeit wirkt zudem befruchtend: Weiterentwicklungen regen die wissenschaftliche Phantasie an. Auf fast allen Gebieten hat sich die Forschung deshalb schon längst international organisiert - bevor es die EU und die EU-Forschungsprogramme gab. Diese zielen im Selbstverständnis einerseits darauf, der EU-Wirtschaft Konkurrenzvorteile vor anderen Wirtschaftsräumen zu verschaffen. Mit den Forschungsgeldern kann andererseits ein für die Meinungsbildung wichtiges Segment der Bevölkerungen der Mitgliedstaaten ins euronationale Projekt eingebunden werden. Dieser letzte Punkt erklärt vermutlich den Eifer des Bundes, Hunderte von Millionen zu zahlen, um an den EU-Forschungs-Programmen teilzunehmen zu dürfen. Der Bundesrat ist sogar bereit, für etliche Projekte im 5. Rahmenprogramm der EU zweimal zu zahlen.
von Paul Ruppen
Forschungsrahmenprogramme
Die grossen Rahmenprogrammen der EU werden finanziert, indem die Mitgliedsländer der EU proportional zum Bruttoinlandprodukt Geld überweisen. (Anmerkung 1 Die EU-Rahmenprogramme werden europaweit ausgeschrieben, wobei die Forschungsprojekte ziemlich genau umschrieben sind. Öffentliche und private Forschungsträger können Projektvorschläge unterbreiten. Öffentlichen Forschungsträgern werden die Projektkosten ersetzt, privaten die Hälfte der Vollkosten (Löhne, Reise und Material)). Die Forschungsgelder werden dann an Forschergruppen verteilt, die sich erfolgreich bewerben. Somit fliesst zuerst Geld aus den Mitgliedstaaten an die EU, um dann wieder zurückzufliessen. Ökonomisch haben solche Umwege kaum einen Sinn, da - wie bei Wasser - auch bei Geld auf Umwegen etliches versickert. Solche Geldumleitungsmechanismen werden denn auch eingeführt, um bestimmte politische Ziele zu verfolgen. Geldsegen stützt das verteilende Zentrum, selbst wenn man weiss, dass die Gelder letztlich aus den verschiedenen Teilländern stammen. (Anmerkung 2 Solche Einsichten trugen etwa Ende letzten Jahrhunderts dazu bei, Subventionsströme in der Schweiz einzuführen und zu verstärken. Die Einführung von Subventionen wurde vom Freisinn explizit dadurch gerechtfertigt, dass die Kohäsion der Schweiz so zunehme. Diese Bemerkungen sollten nicht etwa suggerieren, dass gegen jegliche Art von Finanzausgleich schlecht sei. Es gibt aber verschiedene Organisationsweisen internationaler "Solidarität". Bei der Umlenkung durch Zentren, die staatliche Ambitionen haben, werden jedenfalls eminent politische Ziele in Namen der "Solidarität" verfolgt).
Abgesehen von der euronationalen Integration der Forschergemeinschaften zielen die Rahmenprogramme auf die Integration von Ländern mit insgesamt eher schwacher Forschung. Es geht darum, bestimmten Schichten in diesen Staaten konkrete Vorteile zu verschaffen, um sie in vehemente Fürsprecher der "europäischen" Integration zu verwandeln. In den bisherigen EU-Programmen galt es als recht schwierig, ein Forschungsprojekt durchzubringen, ohne Länder aus Südeuropa im Konsortium zu haben. So waren bei manchen Forschungsprojekten Alibi-Griechen und -Portugiesen anzutreffen. Der "Missstand" wurde erkannt - die Mitwirkung von Südeuropäern ist nach wie vor erwünscht, soll aber künftig nicht mehr so wichtig sein. Wohl ein Zeichen dafür, dass die politische Integration dieser Länder als so fortgeschritten betrachtet wird, dass nicht mehr jede Ineffizienz zu rechtfertigen ist. Die traditionnellen Netto-Profiteure, die "höher" entwickelten Länder sollen künftig ungenierter zulangen können.
Jedes Land hat ein lebhaftes Interesse daran, mindestens so viel Geld aus dem Forschungstopf herauszuholen, wie es hineinstecken musste. Jeder diesbezüglich Gewinn stellt ein "Argument" in der internen EU-Debatte dar. Zudem kann man zeigen, wie gut und clever man ist. Entsprechende Erfolge erlangten bisher die Skandinavier, während die grossen Empfängerstaaten von Agrarsubventionen bezüglich der Forschungsgelder Nettozahler sind.
Eine euronational-integrative Wirkung findet auch durch die angestrebte eurozentristische Vernetzung von Forschungszusammenarbeit statt. Die "europäischen" Forschungsprojekte müssen jeweils Partner aus verschiedenen "europäischen" Ländern umfassen. Bereits beim Organisieren von Forschungsgeldern müssen Kontakte über die Ländergrenzen - allerdings nur innerhalb "Europas" gesucht werden. Dadurch verspricht sich die EU eine Verstärkung der "europäischen Identität".
Neben den Hauptzielen der politschen Integration verfolgen die EU-Forschungsprogramme aus dem Blickwinkel der Mitgliedstaaten weitere Zwecke. Manche Professoren benehmen sich nach wie vor wie kleine Götter. Dies hat wissensökonomische Gründe: es ist schwierig, politische Kontrollmechanismen für jene Personen einzuführen, deren Leistung auf Grund ihres Wissensvorsprungs für Politiker nicht überprüfbar sind. Dies um so mehr, als Wissenschaft immer eine zerstrittene Subkultur war. Den Streit kann jedoch nur jemand beurteilen, der mindestens soviel weiss wie die Wissenschaftler des entsprechenden Teilgebiets. Dies kann von Politikern nicht verlangt werden. Entsprechend nehmen die Professoren im lokalen Rahmen eine faktische Monopolstellung ein - mit allen negativen Folgen, die jedes Monopol mit sich bringt: die Wissenschaften sind deshalb traditionell eine stark ständisch organisierte Branche mit unangetasteten Freiräumen für wenige Etablierte. Manche Regierungen freuen sich deshalb, wenn Gelder fliessen, welche die lokalen Honorationen kaum beeinflussen können. Die Organisation von Konkurrenz auf der supranationalen Ebene stellt eine Möglichkeit dar, die politische Kontrolle der Wissenschaft (scheinbar) besser wahrzunehmen.
Die Beteiligung der Schweiz
Bezüglich des vierten Rahmenprogrammes (1995-98/99) war die Schweiz durch die "allgemeinen Beteiligungsregel" für sogenannte "Drittstaaten" (d.h. nicht EWR-Staaten) integriert. Schweizer Forschende konnten an Projekten teilnehmen, jedoch nicht als Konsortiums-Leiter. Die Schweiz konnte den Inhalt der Programme und das Auswahlverfahren nur informell beeinflussen. Schweizer Teilnehmer brauchten zwei Partner aus einem EWR-Staat, um ein Projekte zu starten (die EWR-Staaten und die assoziierten Staaten brauchen nur einen Partner) und hatten keinen Zugang zu den Projektergebnissen, an denen sie nicht beteiligt waren. Zudem konnten sie nicht in den Genuss von Mobilitätsförderungsmitteln (z.B. Stipendien) gelangen. Veranstaltungen in der Schweiz wurden von der EU nicht bezahlt. Manche dieser "Nachteile" konnten allerdings durch die Eigenfinanzierung der Schweiz - durchaus billiger - aufgefangen werden.
Die EU zahlte nichts an die Schweizer Beteiligungen. Hier sprang das Bundesamt für Bildung und Wissenschaft (BBW) ein. Es bezahlte an Schweizer Forschungsinstitutionen so viel, wie sie von der EU im Falle einer EU-Mitgliedschaft der Schweiz erhalten hätten. Schweizer Forschende gelangten auf diesem Weg zu Forschungsgeldern, ohne dass sie die etablierten Gremien in der Schweiz durchlaufen mussten. Sie brauchten jedoch eine internationale Gruppe von Forschenden, welche sie in ihr Konsortium aufnahm. Zudem musste das Konsortium sich gegen andere Konsortien zum jeweiligen Thema durchsetzen. Insgesamt zahlte das BBW in 3 Jahren für dieses Programm 341 Mio. Fr.
Im fünften Rahmenprogramm (2000-2003) werden der Schweiz die gleichen Beteiligungsmöglichkeiten wie im vierten offeriert. Wenn die bilateralen Verträge in Kraft träten, so würde die Schweiz im Forschungsprogramm gleichberechtigtes Mitglied. Dabei müsste sie einen bestimmten Prozentsatz des BIP an die EU zahlen, unabhängig von der Anzahl der teilnehmenden Schweizer Forschenden. Die Teilnahme würde 205 Mio pro Jahr kosten (gegenüber ca. 153 Mio pro Jahr bei einer projektweisen Teilnahme wie bisher).
Die Übergangsregelungen sehen für die Schweiz indessen sehr ungünstig aus. Fände der Übergang vom jetzigen Regime zur vollen Beteiligung wie geplant am 1.1.2001 statt, so wäre die Schweiz verpflichtet, die bereits beschlossenen Projekte während der ganzen Laufzeit (2-3Jahre) vollumfänglich selbst zu finanzieren. Zusätzlich müsste sie an den EU-Forschungsfonds den vollen BIP-Prozentsatz bezahlen. Damit würde die Schweiz ihre EU-Forschung praktisch doppelt bezahlen, einerseits über den Projektkredit, andererseits über den Pauschalbeitrag. Man mag einwenden, diese ungünstige Regelung gelte nur für eine einmalige Übergangsphase. Später sei die Schweiz gut positioniert für das 6. Rahmenprogramm. Es gilt allerdings zu bedenken, dass im Gegensatz zu den anderen Dossiers der Forschungsvertrag nach Ablauf des 5. Rahmenprogramms - also nach nur 2 Jahren - schon wieder ausläuft. Das 5. Rahmenprogramm endet nämlich am 31.12.2002, nach einer Lebensdauer von nur 4 Jahren.
Wohl heisst es im Vertrag, nach Ablaufen des Vertrages könne über eine Weiterführung (6. Programm) verhandelt werden. Die EU könnte jedoch nochmals den selben Trick anwenden: verhandeln bis das Programm projektweise finanziert ist und dann einen Pauschalbeitrag für die Weiterführung verlangen.
Aus diesem Grund ist das Forschungsdossier nicht ausgewogen. Es beinhaltet unter dem Titel "Forschung" eine finanzielle Netto-Leistung an die EU. Gegen internationale Geldflüsse der Schweiz ist zwar nichts einzuwenden - es gäbe aber wohl sinnvollere Projekte (eine anständige Entwicklungspolitik etwa). Das ungünstige Verhandlungsresultat lässt sich nur dadurch erklären, dass die offizielle Schweiz das bilaterale Paket unbedingt haben wollte. Für diese Politik muss allein bezüglich der Forschung ein Preis von 400 Millionen bezahlt werden.
Da man lange glaubte, die bilateralen Verträge würden relativ schnell genehmigt werden, musste die Schweizer Forschung für den Wettbewerb um die Beteiligung an den Rahmenprogrammen fit gemacht werden. Um den Rückfluss von Geld aus Brüssel zu maximieren, musste man dafür sorgen, dass möglichst viele Forschende sich beteiligen. Sonst hätte man nach Inkrafttreten der Verträge einen markanten Nettofluss von Geld nach Brüssel riskiert (~220 Mio pro Jahr). Deshalb wurde in der Schweiz ein Netz von Nationalen Kontakt- und EU-Forschungs-Beratungsstellen aufgezogen, um die Forschenden auf die Ausschreibungen aufmerksam zu machen. Zudem vermitteln diese Stellen Partner und beraten beim Ausfüllen von Formularen.
Die EU-Forschung ist laut EU-Rechungshof ineffizient. Dass die Schweizer Forschung effizienter ist, kann daraus natürlich nicht geschlossen werden. Es gibt kaum eine neutrale und fachkompetente Instanz, welche dies beurteilen könnte und die sowohl vom Bund wie auch von der EU Gelder bezieht. Wer die "nationalen" Programme kritisiert, dem/der wurden vorher vielleicht vom Nationalfonds ein Projekt abgelehnt. Die EU-Forschung kritisiert umgekehrt unter Umständen, wer mit den Geldern aus der "nationalen" Forschung gut lebt und - trotz aller gegenteiliger Beteuerungen offizieller Stellen - befürchtet, auf Grund der Finanzknappheit des Bundes auf Kosten der EU-Forschung finanziell zu kurz zu kommen. (3 Fünf Schweizer Nobelpreisträger haben 1994 die Beteiligung an den EU-Programmen kritisiert, weil sie auf Grund der EU-Forschungsbeteiligung des Bundes eine Kürzung bisheriger Forschungsgelder befürchteten. Erfolgreiche Forscher, die möglichst frei forschen wollen und die aufgrund ihres Erfolges genug Geld erhalten, kritisieren die Programmforschung ohnehin. Durch diese würden die Forschungsaufgaben zu genau umschrieben werden, was die Forschungsfreiheit einschränke. Der Nobelpreisträger Richard Ernst etwa unterstreicht bei jeder Gelegenheit: "Wer keine neue Idee hat, schliesst sich einem Forschungsprogramm an.")
Folgen einer Ablehnung der bilateralen Verträge
Bei einer Ablehnung der bilateralen Verträge würden die Arrangements mindestens für das 5. Rahmenprogramm vermutlich weiter laufen. Dies ist für die Forschenden nicht unbedingt von Nachteil. Die EU-Forschungskonsortien nehmen ganz gerne Schweizer auf, da sie so der EU-Behörde eine grössere Forschungsleistung für einen bestimmten EU-Kreditrahmen anbieten können. Der Schweizer Beitrag schlägt ja in der EU-Rechnung nicht zu Buche. Für Forscher, die im Rahmen der EU-Forschung selbst ein Projekt organisieren möchten, ist der aktuelle Zustand nicht befriedigend. Es stellt sich in diesem Zusammenhang allerdings die Frage, wieviel die Befriedigung derer Interessen der Öffentlichkeit Wert sind (ca. 400 Millionen in ca. 2 Jahren?).
Es gibt in Europa Forschungszusammenarbeit, die nicht völlig durch die EU monopolisiert wird. An Programmen wie die "Coordination européenne dans le domaine de la recherche scientifique et téchnique (COST, 8 Mio. pro Jahr in der Schweiz), die vor allem Klein- und Mittelbetrieben (KMUs) nützen und der European Research Coordination Agency (EUREKA, 10 Mio pro Jahr), ist die Schweiz schon beteiligt. Bei einer Ablehnung der bilateralen Verträge wäre somit durchaus nicht ein binnenländliches Inseldasein zu befürchten. Dies um so mehr als Forschung so oder so von einer nicht euronational beschränkten internationalen Vernetzung lebt. Letztere ist durch die bilateralen Verträge nicht berührt. In den meisten Gebieten (Geisteswissenschaften, Medizin, Chemie, Biologie) ausserhalb der technischen Wissenschaften spielt die EU-Forschung ohnehin eine geringe oder gar keine Rolle.
Selbst wenn man die politischen Hintergründe der durch die EU in gewissen Gebieten monopolisierten Forschungszusammenarbeit kennt, lohnte es sich kaum, deswegen gegen die bilateralen Verträge anzurennen. Der Forschungsvertrag muss auf dem Hintergrund des Gesamtpaktes analysiert werden. Es geht deshalb vor allem um den Nachweis, dass die EU-Forschungsteilhabe keine Frage des Überlebens der Schweizer Forschung darstellt. Eine Ablehnung des bilateralen Verhandlungspakets hätte keine katastrophalen Auswirkungen auf die Schweizer Forschungsgemeinschaft. Würde das Forschungsdossier isoliert vors Volk kommen, so wäre eine Verwerfung durchaus möglich. In Volksabstimmungen haben es Forschungsgelder generell schwer. Dies um so mehr, als die Effizienz der EU-Forschung (die auch Nuklearforschung einschliesst) nicht über jeden Zweifel erhaben ist. Zudem ist das Forschungsprogramm für die Schweiz wegen der erwähnten Parallelfinanzierung der Projekte und des Pauschalbeitrages eigentlich viel zu teuer.