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Zur Zeit läuft ein Vernehmlassungsverfahren unter dem Titel «Umsetzung der Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Völkerrecht und Initiativrecht». Dabei geht es um eine Verfassungs- und eine Gesetzesänderung. Beide Vorschläge können unabhängig voneinander angenommen oder verworfen werden. Die Gesetzesänderung sieht vor, dass die Bundesverwaltung Volksinitiativen künftig nicht nur formal, sondern auch inhaltlich vorprüfen kann, und dass das Resultat auf den Unterschriftenbogen vermerkt wird. Die vorgeschlagene Verfassungsänderung will Verfassungsrevisionen nur noch zulassen, wenn sie nicht gegen die sogenannten «Kerngehalte» von Grundrechten verstossen, die in der Verfassung garantiert sind.
Kerngehalt der Grundrechte
Die Verfassungsänderung betrifft nicht nur Volksinitiativen, sondern auch Vorschläge für Verfassungsrevisionen, welche vom Bundesrat oder vom Parlament eingebracht werden. Schon heute sind Verfassungsänderungen verboten, die gegen zwingendes Völkerrecht verstossen. Wird eine Volksinitiative mit solchem Inhalt eingereicht, so muss sie die Bundesversammlung für ungültig erklären. Nun soll dieses Verbot ausgeweitet werden auf die grundrechtlichen Kerngehalte, welche die Bundesverfassung garantiert.
Diese Kerngehalte der Grundrechte bezeichnet die Verfassung schon heute als «unantastbar». Das Folterverbot beispielsweise gilt als Kerngehalt des Rechts auf körperliche und psychische Integrität. Doch in vielen Bereichen ist der Umfang des Kerngehaltes unklar. Meistens wird er im Einzelfall durch das Bundesgericht festgelegt, aber auch vom Verfassungsgeber selber, also von Parlament, Volk und Ständen.
Das Verbot von Verfassungsänderungen, die grundrechtliche Kerngehalte verletzen, bedeutet jedoch keine Einschränkung der demokratischen Rechte. Der Bundesrat will nur das Verfahren ändern. Neu müsste nämlich eine Verfassungsänderung, die grundrechtliche Kerngehalte in Frage stellt, ein zweistufiges Verfahren durchlaufen. In einer ersten Abstimmung müsste die neu vorgeschlagene Verfassungsbestimmung, wonach Volksinitiativen grundrechtliche Kerngehalte beachten müssen, wieder ausser Kraft gesetzt werden. Oder es müsste in einer ersten Abstimmung der Kerngehalt eines bestimmten Grundrechtes im Sinne einer Einschränkung neu definiert werden. Erst in einer zweiten Abstimmung wäre die angestrebte Neuregelung dann zulässig. Zu Recht spricht der Bundesrat deshalb von einer Schonung des Demokratieprinzips und erwähnt die spezifisch schweizerische Ausprägung des Grund- und Menschenrechtsverständnisses.
Inhaltliche Vorprüfung von Volksinitiativen
Der bundesrätliche Vorschlag auf Gesetzesebene beschränkt sich auf jene Verfassungsänderungen, die von einer Volksinitiative ausgehen. Neu soll die Bundesverwaltung auch den Gehalt des Initiativtextes schon vor Beginn der Unterschriftensammlung vorprüfen. Bisher beschränkte sich die Überprüfung auf Formfehler. Allerdings ist das Resultat der inhaltlichen Vorprüfung für die Bundesversammlung nicht bindend. Die Initianten haben die Möglichkeit, den Initiativtext entsprechend anzupassen. Sie sind aber dazu nicht verpflichtet. In jedem Fall wird das Resultat der Vorprüfung auf den Unterschriftenbogen vermerkt. Der Entscheid über eine allfällige Ungültigkeitserklärung einer Initiative liegt weiterhin bei der Bundesversammlung und kann erst stattfinden, nachdem die Initiative mit der erforderlichen Zahl der Unterschriften eingereicht wurde.
Inhaltlich vorgeprüft würde neu, ob der Initiativtext zwingende Bestimmungen des Völkerrechts oder den Kerngehalt verfassungsmässig garantierter Grundrechte verletzt, letztes natürlich nur, falls die vorgeschlagene Verfassungsänderung ebenfalls angenommen wird. Tritt allein die Bestimmung über die Vorprüfung in Kraft, so beschränkt sich diese Vorprüfung auf die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht.
Auch Völkerrecht ist nicht statisch
Das Völkerrecht befindet sich in ständiger Entwicklung. Zum einen werden neue völkerrechtliche Verträge abgeschlossen und im Gegenzug treten alte Bestimmungen ausser Kraft. Genau dasselbe kennt die nationale Gesetzgebung: Alte Bestimmungen werden modifiziert und durch neue ersetzt. Zum anderen aber ist auch das Verhältnis zwischen nationaler Gesetzgebung und völkerrechtlichen Bestimmungen ein prozessuales: Durch einen neu sich ergebende Widerspruch zwischen Völker- und nationalem Recht entsteht nicht etwa ein neuer unveränderlicher Zustand. Auch hier wird ein Prozess eröffnet, in welchem vieles anders laufen kann als zunächst erwartet. Ob überhaupt oder wann allenfalls ein Gericht den Widerspruch offiziell feststellt, ist höchst ungewiss, denn es muss ja erst einmal zu einem Anwendungs- und Gerichtsfall kommen, der bis auf die höchste Ebene weitergezogen wird. Ein Beispiel ist der Verfassungsartikel, der den Bau von Minaretten verbietet. Bis es in einem konkreten Fall zu einem richterlichen Entscheid kommt, können noch viele Jahre vergehen.
Es ist auch möglich, dass in einem einzelnen Anwendungsfall ein nationales Gericht das Völkerrecht höher bewertet als widersprechendes Verfassungsrecht, oder dass es den Kerngehalt von Grundrechten neu definiert. Verschiedene Akteure nehmen also Einfluss auf den Entwicklungsprozess. Vor allem sollte die öffentliche Diskussion über Konfliktpunkte zwischen nationalem und internationalem Recht nicht unterschätzt werden, die politische Parteien und ihre Exponenten sowie interessierte Organisationen und einzelne Bürgerinnen und Bürger führen. Der Bundesrat verweist in seiner Vorlage im Zusammenhang mit dem Vorprüfungsverfahren auf den Dialog zwischen Bürgern und Behörden. Wenn es um die Vereinbarkeit von nationalem und internationalem Recht geht, kommt auch der öffentlichen Auseinandersetzung ein grosser Stellenwert zu.
Ein bundesrätlicher Staatsstreich?
Nach Bekanntwerden der beiden Vorlagen hat sich der erwartete Widerstand rasch formiert. Die SVP monierte, die Vorlage komme «faktisch einem Staatsstreich» gleich (NZZ vom 16.3.2013). Die Kritiker stossen sich vor allem daran, dass das Resultat der inhaltlichen Vorprüfung auf den Unterschriftenbögen kurz zusammengefasst vermerkt werden soll, und dies in jedem Falle, auch wenn die Bundesverwaltung keine Verletzung des Völkerrechts oder des Kerngehalts von Grundrechten festgestellt hat.
Der Bundesrat will mit seinen beiden Vorschläge in erster Linie Konflikte mit dem Völkerrecht vermeiden. Als Kleinstaat habe die Schweiz ein vitales Interesse daran, dass die internationalen Beziehungen vom Recht und nicht von der Macht bestimmt werden. Konflikte zwischen nationalem und internationalem Recht sollten in unserem Land vermieden werden, indem das Völkerrecht gleichsam vor Angriffen durch die direkte Demokratie geschützt würde, auch wenn dies der Bundesrat nicht explizit sagt. Hier hätte der Bundesrat aber anknüpfen können an seine bereits erwähnten Überlegungen zur Schweizerischen Auffassung der Volksrechte, und er hätte noch grundsätzlicher argumentieren können.
Aufgaben von Politik und Justiz
Seit 1874 folgt in der Schweiz der Ausgleich zwischen demokratischen Mitwirkungsrechten und individuellen Grundrechten der Linie, dass Verfassung und allgemein gültige Gesetze aus der Politik hervorgehen, der Schutz des Individuums vor diesen Normen hingegen Sache der Gerichte ist. Wo einige andere Länder zum Schutz des Rechts, sei es national oder international, auf starke Verfassungsgerichte setzen, die vom Parlament verabschiedete Gesetze sogar ausser Kraft setzen können, vertraut die Schweiz auf das Korrektiv der Demokratie und ihrer direktdemokratischen Elemente. Ihre Tradition will eine politische Rechtsentwicklung, und nicht eine richterliche. Dementsprechend braucht die nationale Rechtsordnung keinen Schutz vor der Demokratie, sondern sie wird durch die Demokratie hervorgebracht und modifiziert, zunächst durch das Parlament, danach manchmal unterstützt oder gelegentlich desavouiert durch das Volk, auf Verfassungsebene durch Volk und Stände. Auch das Völkerrecht braucht diesen Schutz nicht. Die Schweiz wirkt – vorwiegend auf globaler Ebene – in internationalen Konferenzen aktiv und erfolgreich an dessen Weiterentwicklung mit. Immer wieder neu wird auch geprüft, in wie weit internationales Recht übernommen werden kann und ob ein Interesse besteht, es zu übernehmen.
Das entscheidende aber ist die öffentliche Auseinandersetzung über allfällige Widersprüche zwischen nationalem und internationalem Recht. Weil sich solche Widersprüche nicht in einem statischen Zustand befinden, sondern den bereits erwähnten Prozess eröffnen, kommt allen Parteien und ihren Exponenten eine grosse Verantwortung zu, aber auch den einzelnen Bürgern und ihren Organisationen. Die Vereinbarkeit von nationalem und internationalem Recht muss Thema der politischen Diskussion bleiben. Zu diesen Fragen darf nicht einfach «öffentlich geschwiegen» werden, da sich sonst die öffentliche Auseinandersetzung auf die meist emotionalisierenden Schlussphasen von Abstimmungskämpfen beschränkt.
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Es folgt ein zweiter Teil von Gret Haller: «Direkte Demokratie und Grundrechte schützen»
Und ein dritter Teil von Ludwig A. Minelli: «Gerichte schützen Minderheiten besser»
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