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Ersucht eine Verwaltungsbehörde in einem anhängigen Verwaltungsverfahren ein Gericht um die eidliche Vernehmung eines Zeugen oder Sachverständigen, so erfüllt sie damit Aufgaben der vollziehenden Gewalt und greift nicht in die Rechtsprechung ein. Die gesetzliche Ermächtigung von Verwaltungsbehörden zu solchen Ersuchen verstößt daher nicht gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung.
Beschluß
des Zweiten Senats vom 28. November 1957
|-- 2 BvL 11/56 --|
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 14 Abs. 2 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung vom 2. Mai 1955 (BGBl. I S. 202) mit Art. 20 Abs. 2 GG vereinbar ist - Vorlage des Sozialgerichts Düsseldorf vom 17. Mai 1954 (XXVI A. R. 100/54) -.
Entscheidungsformel:
§ 14 Abs. 2 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung vom 2. Mai 1955 (BGBl. I S. 202) ist mit Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vereinbar.
Gründe:
I.
1. In einem Versorgungsverfahren ersuchte das Landesversorgungsamt Nordrhein, Außenstelle Düsseldorf, das Sozialgericht in Düsseldorf um eidliche Vernehmung eines Zeugen. Das Ersuchen stützte sich auf § 1571 Abs. 2 der Reichsversicherungsordnung (RVO) in der Fassung des § 220 Ziff. 2 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1239). Diese Bestimmung lautet:
"Sollen Zeugen und Sachverständige im Wege der Rechtshilfe eidlich vernommen werden, so kann nur ein Sozialgericht ersucht werden. Über die Notwendigkeit der Beeidigung entscheidet der ersuchte Richter endgültig."
Das Sozialgericht Düsseldorf hat das Verfahren über die eidliche Vernehmung des Zeugen mit Beschluß vom 17. Mai 1954 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob "dieses Ersuchen" mit Art. 20 Abs. 2 GG vereinbar sei.
Zur Begründung macht das Sozialgericht geltend: Das Sozialgerichtsgesetz habe die bisherigen Rechtsprechungsaufgaben der Versorgungsträger und Versicherungsbehörden auf die Sozialgerichte übertragen, um dadurch den Grundsatz der Gewaltenteilung zu verwirklichen. Gegen diesen Grundsatz verstoße es, wenn die Versorgungsämter weiterhin Beeidigungen anordnen und um ihre Durchführung die Gerichte ersuchen könnten. Denn die Beeidigung bedinge "ein justizförmiges Verfahren" und sei "ein ausschließliches Merkmal der rechtsprechenden Gewalt". "Mit der eidlichen Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen würde in ein schwebendes Verfahren der Zweiten Staatsgewalt ein ausschließlich der Dritten Staatsgewalt zugeordnetes Rechtsinstitut hineingebracht werden." Art. 35 GG sanktioniere diesen Verstoß nicht. Für Beeidigungen außerhalb eines Rechtsstreites stehe nur das Beweissicherungsverfahren nach § 76 SGG zur Verfügung. Der Vorlagebeschluß macht sich damit im wesentlichen die Auffassung von Peters-Sautter-Wolff im Kommentar zur Sozialgerichtsbarkeit, 1953 (Anm. zu § 220 SGG, S. I/44) zu eigen.
"(1) Leisten Auskunftspersonen oder Sachverständige der Vorladung nicht Folge oder verweigern sie ohne Vorliegen der in den §§ 376, 383 bis 385, 407 und 408 der Zivilprozeßordnung bezeichneten Gründe ihre Aussage oder die Erstattung des Gutachtens, so kann die für die Entscheidung zuständige Behörde das für den Wohnort der Auskunftsperson oder des Sachverständigen zuständige Sozialgericht um die Vernehmung ersuchen. Wohnt die Auskunftsperson oder der Sachverständige nicht am Sitz des Gerichts, so kann auch das zuständige Amtsgericht um die Vernehmung ersucht werden.
(2) Erscheint zur Herbeiführung einer wahrheitsgemäßen Aussage die Beeidigung notwendig, so kann bei einem der in Absatz 1 genannten Gerichte die eidliche Vernehmung beantragt werden."
Später hat das Sozialgericht Düsseldorf mit Schreiben vom 4. Juli 1957 gebeten, "über die Vereinbarkeit von § 14 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung vom 2. Mai 1955 (BGBl. I S. 202) mit Art. 20 GG zu entscheiden".
Die Vorlage ist nach Art. 100 Abs. 1 GG zulässig.
1. Der Antrag in der Vorlage vom 17. Mai 1954 ist allerdings dahin zu berichtigen, daß nicht die Verfassungsmäßigkeit des Ersuchens des Versorgungsamtes, sondern die Verfassungsmäßigkeit der dem Ersuchen zugrunde liegenden Gesetzesbestimmung zu prüfen ist.
Diese Norm ist nicht mehr § 1571 Abs. 2 RVO. Ob die genannte Bestimmung gegen Art. 20 Abs. 2 GG verstößt, ist für die Erledigung des Ersuchens ohne Bedeutung. Denn dieses ist nunmehr nach § 14 Abs. 2 VerwVerfGKOV zu behandeln, der mit Wirkung vom 1. April 1955 in Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung an Stelle des § 1571 Abs. 2 RVO getreten ist (§ 51 Abs. 1 VerwVerfGKOV).
Wegen dieser Gesetzesänderung und im Hinblick auf das Schreiben des Sozialgerichts vom 4. Juli 1957 ist der Vorlagebeschluß dahin auszulegen, daß das vorlegende Gericht verfassungsrechtliche Bedenken gegen jede Norm hat, die einem Versorgungsamt gestattet, ein Sozialgericht um die eidliche Vernehmung von Zeugen zu ersuchen, und daß es daher die Nachprüfung des nach Erlaß des Vorlagebeschlusses an Stelle des § 1571 Abs. 2 RVO getretenen § 14 Abs. 2 VerwVerfGKOV erreichen will.
2. Die Entscheidung, auf die es nach Art. 100 Abs. 1 GG ankommt, ist nicht etwa die Entscheidung des Versorgungsamtes über den Rentenantrag, sondern die Entscheidung, die das Sozialgericht in dem bei ihm anhängigen Verfahren über die eidliche Vernehmung des Zeugen zu treffen hat. Denn nach Art. 100 Abs. 1 GG kann es sich immer nur um ein gerichtliches Verfahren handeln.
Das Verfahren des Sozialgerichts ist ein Amtshilfeverfahren (vgl. Schlegelberger, FGG, 7. Aufl., 1956, Anm. 3 zu § 2 FGG). Die Versorgungsämter sind nicht ermächtigt, selbst Eide abzunehmen; sie müssen sich hierzu des Beistands der Gerichte bedienen.
3. Art. 100 Abs. 1 GG ist auch im Amtshilfeverfahren anzuwenden. Denn nach dieser Bestimmung braucht es sich nicht um Streitentscheidungen zu handeln (BVerfGE 4, 45 [48]). Vielmehr entspricht es dem Wortlaut und Sinn des Art. 100 Abs. 1 GG, daß ein Gericht auch dann das Bundesverfassungsgericht anrufen muß, wenn es irgendeine Entscheidung über sein Tätigwerden zu treffen hat, und es hierbei auf die Gültigkeit eines (nachkonstitutionellen) Gesetzes ankommt, das das Gericht für verfassungswidrig hält.
Diese beiden Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Entscheidung des Gerichts darüber, ob es auf den Antrag des Versorgungsamts tätig werden muß, hängt davon ab, ob § 14 Abs. 2 VerwVerfGKOV gültig ist. Ist diese Bestimmung nichtig, so muß das Gericht den Antrag auf eidliche Vernehmung schon aus diesem Grunde zurückweisen. Ist sie aber gültig, so hat das Gericht das Vernehmungsersuchen sachlich zu prüfen und kann es nur dann zurückweisen, wenn die besonderen Voraussetzungen für die beantragte Handlung fehlen, etwa weil dem Zeugen ein Aussageverweigerungsrecht zusteht. Für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts kommt es also auf die Gültigkeit des § 14 Abs. 2 VerwVerfGKOV an.
Die Vorlage ist jedoch nicht begründet. Zwar treffen die Ausführungen des Sozialgerichts zu, daß das Sozialgerichtsgesetz den Grundsatz der Teilung der Gewalten zu verwirklichen sucht, indem es Rechtsprechungsaufgaben, die bisher von Verwaltungsbehörden wahrgenommen wurden, auf unabhängige Gerichte überträgt. Dem Gericht kann jedoch darin nicht gefolgt werden, daß es gegen das Prinzip der Gewaltenteilung verstoße, wenn ein Versorgungsamt bei einem Sozialgericht um die eidliche Vernehmung eines Zeugen nachsuchen kann.
1. Durch ein solches Ersuchen wird dem ersuchten Gericht die Beeidigung nicht zwingend vorgeschrieben. In entsprechender Anwendung des § 158 Abs. 2 GVG ist das Ersuchen vielmehr abzulehnen, wenn die vorzunehmende Handlung nach dem Recht des ersuchten Gerichts unzulässig ist. Nach § 1571 Abs. 2 Satz 2 RVO, der bis 1. April 1955 auch in Kriegsopfersachen galt, konnte der ersuchte Richter darüber hinaus über die Notwendigkeit der Beeidigung endgültig entscheiden. Daß § 14 Abs. 2 VerwVerfGKOV hieran nichts ändern wollte, legt sein Wortlaut nahe. Er gestattet dem Versorgungsamt lediglich, die Beeidigung zu "beantragen".
Die Frage, in welchem Umfang das ersuchte Gericht dem Beeidigungsersuchen eines Versorgungsamtes nachzukommen hat, braucht hier jedoch nicht entschieden zu werden. Denn selbst wenn das ersuchte Gericht einen auf § 14 Abs. 2 VerwVerfGKOV gestützten Beeidigungsantrag nur darauf überprüfen dürfte, ob die rechtlichen Voraussetzungen für die Beeidigung vorliegen, würde diese Bestimmung nicht gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz verstoßen.
2. Nach dem Prinzip der Teilung der Gewalten, wie es in Art. 20 Abs. 2 GG zum Ausdruck kommt, wird die Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Dieser Grundsatz ist allerdings nicht streng durchgeführt. Das Grundgesetz enthält zahlreiche Gewaltenverschränkungen und -balancierungen. Dem Verfassungsaufbau der Bundesrepublik Deutschland entspricht nicht eine absolute Trennung der Gewalten, sondern ihre gegenseitige Kontrolle und Mäßigung (BVerfGE 3, 225 [247]).
Die rechtsprechende Gewalt ist nach Art. 92 GG gegen Einwirkungen allerdings stärker abgeschirmt als die anderen Gewalten. Dies zeigt sich u. a. darin, daß Akte der Rechtsprechung von den Trägern der anderen Gewalten nicht abgeändert werden können, während Akte der Gesetzgebung von den Verfassungsgerichten für nichtig erklärt und Maßnahmen der vollziehenden Gewalt auch von anderen Gerichten aufgehoben oder geändert werden können.
Ein Amtshilfeersuchen um eidliche Vernehmung verstößt nicht gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz. Von einer unzulässigen Einwirkung der Rechtsprechung in den Bereich der vollziehenden Gewalt kann hier schon deshalb nicht die Rede sein, weil das Gericht nur auf ausdrückliches Ersuchen der Verwaltungsbehörde tätig wird, und es sich nicht um einen Eingriff, sondern um einen Akt der Hilfeleistung handelt.
Aber auch die Verwaltungsbehörde greift mit dem Beeidigungsersuchen nicht unzulässigerweise in den Bereich der rechtsprechenden Gewalt ein. Der Begriff der Rechtsprechung braucht hier nicht im einzelnen erörtert zu werden. Es genügt festzustellen, daß zu den wesentlichen Begriffsmerkmalen der Rechtsprechung auf jeden Fall das Element der Entscheidung gehört, der Feststellung und des Ausspruchs dessen, was Rechtens ist.
Diese Entscheidungstätigkeit der Gerichte auf den der rechtsprechenden Gewalt übertragenen Sachgebieten wird durch ein Amtshilfeersuchen nicht beeinträchtigt. Ersucht eine Verwaltungsbehörde in einem anhängigen Verwaltungsverfahren ein Gericht um die eidliche Vernehmung eines Zeugen oder Sachverständigen, so erfüllt sie damit Aufgaben der vollziehenden Gewalt und greift nicht in die Rechtsprechung ein. Eine Beeidigung kann sowohl der Vorbereitung der Entscheidung eines Rechtsstreits als auch eines Verwaltungsverfahrens dienen. Erfolgt die Beeidigung lediglich, um die Entscheidung in einem Verwaltungsverfahren vorzubereiten, so ist dies für die Rechtsprechungstätigkeit der Gerichte ohne Bedeutung. Die eidliche Zeugenvernehmung ist nicht "ein ausschließlich der Dritten Gewalt zugeordnetes Rechtsinstitut", wie der Vorlagebeschluß annimmt. Noch weniger wird die rechtsprechende Gewalt dadurch berührt, daß die Verwaltungsbehörde die eidliche Aussage würdigt und ihrer Entscheidung zugrunde legt.
Da somit die gesetzliche Ermächtigung von Verwaltungsbehörden zu Beeidigungsersuchen an Gerichte nicht gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung verstößt, ist § 14 Abs. 2 VerwVerfGKOV mit Art. 20 Abs. 2 GG vereinbar.
3. Dieses Ergebnis wird durch die ältere und neuere Gesetzgebung bestätigt. So setzt § 154 StGB voraus, daß ein Eid nicht nur vor Gericht, sondern auch "vor einer anderen, zur Abnahme von Eiden zuständigen Stelle" geleistet werden kann. Solche Stellen sind u.a. die Finanzämter (§§ 182 Abs. 2, 325 Abs. 3 AO) und die nach der Bundesdisziplinarordnung zum Untersuchungsführer bestellten Beamten (§ 44 Abs. 2, 46, 17 Abs. 4 BDO). In vielen Fällen können Organe der Exekutive die Gerichte um eidliche Vernehmung von Zeugen ersuchen. Dieses Recht ist z.B. verliehen der Staatsanwaltschaft (§§ 162, 65 StPO), den Ausgleichsbehörden und den bei ihnen gebildeten Ausschüssen (§ 330 Abs. 3 des Lastenausgleichsgesetzes vom 14. 8. 1952 - BGBl. I S. 446), den Feststellungsausschüssen (§ 34 Abs. 2 des Gesetzes über die Feststellung von Vertreibungsschäden und Kriegssachschäden i. d. F. vom 14.8.1952 - BGBl. I S. 535), den auf Grund des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes errichteten Ausschüssen (§ 15 Abs. 2 KgfEG i. d. F. vom 8.12.1956 - BGBl. I S. 908), den Flurbereinigungsbehörden (§§ 116 Abs. 2 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14.7.1953 - BGBl. I S. 591) und dem Patentamt (§ 46 PatentG i. d. F. vom 18.7.1953-BGBl. I S. 623).
In der Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte sind, soweit ersichtlich, bisher keine Bedenken gegen die gesetzlichen Bestimmungen über die eidliche Vernehmung von Zeugen auf Ersuchen von Verwaltungsbehörden aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung erhoben worden (vgl. z.B. OLG Frankfurt, NJW 1957, 29; OLG Düsseldorf, DVBl. 1957, 215; KG, DVBl. 1957, 790).
In allen diesen Fällen handelt es sich um Erscheinungsformen der in Art. 35 GG gesicherten Beistandsleistung, die die notwendige Folge der Trennung der Gewalten und der Ausübung der Staatsgewalt durch verschiedene Behörden ist. Darin kommt die Einheit des Staatsorganismus zum Ausdruck.
4. Schließlich trifft auch die Meinung des vorlegenden Gerichts nicht zu, daß für Beeidigungen außerhalb eines Rechtsstreits nur das Beweissicherungsverfahren (§ 76 SGG) zur Verfügung stehe. Denn dieses Verfahren ist an wesentlich andere Voraussetzungen geknüpft als ein Amtshilfeersuchen und könnte ein solches nicht ersetzen.