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Entreprises militaires et de sécurité privées – Vue d’ensemble sur les principes de réglementation internationaux
Développements dynamiques dans le domaine de la réglementation des entreprises militaires et de sécurité privées
Pertinence pratique
- Les différents processus au niveau international reflètent la nécessité de la communauté des Etats de s’assurer de ce que les entreprises militaires et de sécurité privées agissent en accord avec le droit international humanitaire et avec les droits humains.
- Des initiatives telles que le Document de Montreux ou le Code de conduite international des entreprises de sécurité privées sont des débuts très prometteurs et pourraient constituer le fondement des futures réglementations contraignantes.
- La pertinence pratique de ces processus dépend de la manière dont beaucoup d’Etats les soutiennent et dans quelle mesure ils les intègrent dans leur droit interne, de manière à ce que les entreprises soient également tenues d’intégrer et de respecter les principes établis.
Les entreprises militaires et de sécurité privées (EMSP), sont des entreprises qui accomplissent des tâches de sécurité ou militaires pour le compte des Etats ou celui des Organisations internationales, mais également pour celui d’entreprises ou de personnes privées. Depuis la fin de la guerre froide, les EMSP sont en plein essor. Rien que pendant la guerre en Irak, en 2003, les Etats-Unis ont fait appel à plus de 60 EMSP, dont l’effectif a même dépassé à certains moments celui des forces armées régulières.
Jusqu’à présent, il n’existe aucun instrument de droit international public pour une réglementation obligatoire des EMSP. Cependant, cela ne signifie pas que de telles entreprises fonctionnent dans un vide juridique. Les droits humains et d’autres normes de droit international public obligent les Etats dans lesquels les EMSP ont leur siège ou dans lesquels elles mènent leurs opérations, à superviser ces entreprises et à leur fixer certaines limites. Les EMSP-mêmes sont, en outre, directement liées au droit international humanitaire, dans la mesure où elles participent à des conflits armés. Dans la pratique, la transmission des tâches étatiques aux EMSP, et par conséquent l’affaiblissement du monopole d’Etat sur l’usage de la force, peut cependant représenter un danger réel pour la surveillance et le respect du droit international humanitaire et des droits humains.
Plusieurs processus sont ainsi en cours sur plan international. Leur objectif est d’éclaircir, voire de renforcer ou de redéfinir suivant les cas, le statut des EMSP en matière de droit international humanitaire, ainsi que les droits, obligations et responsabilités des différents acteurs en cas de violation potentielle des droits humains et du droit international humanitaire.
Les plus importants de ces processus sont présentés succinctement ci-après.
Le Document de Montreux de 2008
Le Document de Montreux est le fruit d’une collaboration de presque trois ans entre dix-sept Etats qui a été lancée par le Gouvernement suisse et le Comité international de la Croix-Rouge (CICR). C’est le premier document de portée internationale qui contient les obligations en matière de droits humains des Etats dans le cadre de l’engagement d’EMSP dans des conflits armés. Lors de son élaboration, des représentants des EMSP et des ONG ont considérablement participé.
Le Document de Montreux comprend deux parties. La partie I recueille les obligations déjà existantes des Etats relatives au droit international public (les Etats contractants, les Etats d’origine et les Etats territoriaux). Il s’agit-là essentiellement du droit international humanitaire en vigueur et des droits humains s’y rapportant. Dans la partie II, on donne des recommandations aux Etats, sous la forme de «70 Good Practice» (70 bonnes pratiques), concernant la manière dont ils peuvent mettre en œuvre au niveau national les obligations en matière de droit international humanitaire. Le Document de Montreux n’est certes pas contraignant du point de vue juridique, mais il confirme cependant les obligations existantes en matière de droit international humanitaire. Les Etats et les Organisations internationales sont invités à faire part de leur soutien au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Jusqu’à présent, 21 autres Etats l’ont fait, ce qui porte le nombre des Etats qui soutiennent le Document à 38.
Pour une diffusion plus large du Document et pour le renforcement des standards qu’il contient, une série de réunions régionales est prévue en Amérique du Sud, en Asie et en Afrique. La première de ces réunions a eu lieu à Santiago de Chile, du 12 au 13 mai 2011. Une autre réunion s’est tenue du 12 au 13 Octobre à Ulaanbaatar (Mongolie) avec la participation de pays tels que la Corée du Nord, le Japon, la Russie et la Chine.
Code de conduite international des entreprises de sécurité privées
A la différence du Document de Montreux, le Code de conduite international des entreprises de sécurité privés (International Code of Conduct for Private Security Service Providers, ICoC) s’adresse directement aux EMSP. A ce jour, 266 entreprises de 47 pays différents (état au 5.12.2011) ont déjà signé le Code de conduite du 9 Novembre 2010. Ce Code est le résultat d’une initiative prise par la Suisse, les EMSP et diverses organisations de la branche. Il a été soutenu par de différents gouvernements et ONG. Le Code de conduite est supposé compléter le Document de Montreux. Il doit obliger les entreprises signataires à respecter les droits humains lors de l’accomplissement des tâches de sécurité et le droit international humanitaire en cas de participation à un conflit armé. Ces obligations sont à remplir indépendamment des lois et de la situation juridique internes des pays concernés. Cependant, le Code de conduite ne doit remplacer ni une politique nationale efficace, ni une surveillance étatique.
En tant que continuation des principes d’autorégulation déjà existants, le Code est très apprécié et largement accepté, notamment par les entreprises de la branche. Ceci promet de nouvelles signatures et permet de faire avancer le processus initié par le Document de Montreux. Considéré comme un document source, il est d’ores-et-déjà utilisé par des organisations, gouvernements et associations pour fixer les standards nationaux et internationaux. Il sert également à la formulation de projets de loi en la matière.
Ce qui sera désormais décisif, c’est le fait de savoir dans quelle mesure les gouvernements ne mandateront plus que de telles EMSP, qui respectent les dispositions du Code de conduite. La Suisse prévoit une telle clause dans un Projet de loi relatif aux EMSP (voir également l’article dans la Newsletter no 3 du CSDH concernant la Procédure de consultation concernant le Projet de loi sur les prestations de sécurité privées fournies à l'étranger, LPSP).
Mécanisme indépendant de surveillance et de mise en œuvre du Code de conduite
Comme le prévoit le Code de conduite, un mécanisme de surveillance (le Transitional Steering Committee, TSC) composé de neuf représentant-e-s des entreprises, des gouvernements et de la société civile a été mis en place. Ceci a été fait peu de temps après l’acceptation du Code, en novembre 2010. Depuis sa création, le TSC organise des rencontres régulières afin d’élaborer un statut et un plan de mise en œuvre pour un mécanisme de surveillance et de mise en œuvre indépendant (International Governance and Oversight Mechanism, IGOM). Le TSC a été soutenu dans sa tâche par différents groupes de travail examinant des thèmes spécifiques, groupes auxquels appartiennent un personnel spécialisé, ainsi que des représentant-e-sdes acteurs concernés. Les éléments importants du Statut de l’IGOM sont la structure et le statut juridique du mécanisme, son financement, ainsi que ses fonctions clés. La garantie du respect des principes fondamentaux du Code, l’examen, la surveillance et les rapports concernant le travail sur le terrain, ainsi que le traitement des prétendues infractions contre le Code de conduite, doivent aussi faire partie de ces éléments.
Seul un tel mécanisme de surveillance et de mise en œuvre permettra au Code de conduite de s’imposer. Il est tout à fait envisageable que l’IGOM puisse servir à l’avenir de modèle pour d’autres initiatives multilatérales visant à la concrétisation de la responsabilité des entreprises en matière de droits humains (Ruggie-Framework).
Un projet de statut de l’IGOM été publié le 16 janvier 2012. Les différents groupes concernés ont la possibilité, durant une période de consultation de deux mois, de commenter le projet de statut et de contribuer ainsi à sa finalisation.
Initiative de l’ONU: Draft International Convention on the Regulation, Oversight and Monitoring of Private Military and Security Companies
Parallèlement aux développements mentionnés, les Nations Unies travaillent également à l’élaboration d’un cadre juridique pour les EMSP. Le groupe de travail du Conseil des droits de l’homme sur l’utilisation de mercenaires a soumis à ce dernier, en juillet 2010, le projet d’un accord éventuel sur les entreprises militaires et de sécurité privées.
Les critiques faites au projet ont afflué surtout de la part des Etats de l’ouest, tels que les USA ou la Grande Bretagne. De leur point de vue, les mécanismes internationaux de réglementation existants concernant les EMSP sont suffisants et ne doivent plus qu’être mis en œuvre de manière efficiente. Premièrement, la chance devrait être donnée aux initiatives déjà existantes de s’imposer, notamment au Document de Montreux et au ICoC, avant d’envisager une prochaine réglementation. Ainsi, les Etats de l’ouest dont la Suisse se sont prononcés contre ou se sont abstenus lors de la votation sur la Résolution 15/26 du 1er octobre 2010 du Conseil des Droits de l’homme au sujet de l’aménagement d’un groupe de travail (Open-ended Intergovernmental Working Group). La Résolution fut cependant acceptée.
Le groupe de travail nouvellement constitué doit s’occuper de manière approfondie de la possibilité de rédiger une réglementation internationale, éventuellement contraignante du point de vue juridique. Selon la Résolution, ce groupe de travail doit se réunir une fois par an pendant deux années, afin de présenter ses recommandations au Conseil des droits de l’homme à l’automne de cette année. La première de ces réunions a eu lieu en mai 2011, à Genève. Différents experts ont été entendus et les défis essentiels du mandat, ainsi que les déficits des principes et initiatives nationaux et internationaux déjà existants, ont été discutés. A cette occasion, les Etats de l’ouest (y compris les USA, le Royaume-Uni et l’Union européenne) se sont montrés bien plus sceptiques concernant une Convention de l’ONU que beaucoup d’autres Etats asiatiques, africains et sud-américains.
Il est prévu que le groupe de travail se rencontre pour la deuxième fois en avril 2012 à Genève.
Conclusion
Les différents processus décrits au niveau international reflètent la nécessité de la communauté des Etats d’établir une approche juridique des entreprises militaires et de sécurité privées qui, durant les dernières années, ont pris beaucoup d’importance. Il s’agit aussi de s’assurer que ces dernières respectent les normes généralement reconnues en matière de droit international public. Des initiatives telles que le Document de Montreux ou le ICoC / IGOM représentent un début très prometteur et peuvent constituer une base pour une future réglementation obligatoire.
Le succès des processus et documents décrits dépend cependant considérablement du nombre des Etats qui les soutiennent. Ils ont par ailleurs plus de pertinence pratique si le droit interne oblige les entreprises à intégrer ces principes dans leur statut et à les respecter véritablement dans le cadre de leurs opérations. Naturellement, les entreprises sont libres de les mettre en application et de les intégrer volontairement.
Ce ne sera qu’alors que les initiatives et la réglementation décrites pourront se développer pleinement en tant que mécanismes effectifs dans le cadre de cette industrie au sens des Guiding Principles on Business and Human Rights de John Ruggie.
01.02.2012