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La Svizzera attua i nuovi standard nella lotta internazionale contro la frode fiscale e la sottrazione d’imposta. Allo scopo di creare le necessarie basi giuridiche entro il 2017, il processo legislativo prosegue a pieno regime. Per la Confederazione si tratta di preservare i suoi interessi politici ed economici alla luce delle sfide internazionali, senza trascurare i diritti della personalità dei contribuenti.
a. Convenzione dell'OCSE e del Consiglio d'Europa sulla reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale
Durante l'anno in rassegna, siamo stati chiamati ad esprimerci nell'ambito di varie procedure di consultazione relative alla collaborazione internazionale in ambito fiscale. La situazione è molto cambiata da quando, nel marzo del 2009, la Svizzera si è impegnata a recepire le norme internazionali in questo settore (cfr. 19° rapporto d'attività 2011/2012, cap. 1.9.1). Il 15 ottobre 2013 la Svizzera ha firmato la Convenzione dell'OCSE e del Consiglio d'Europa sulla reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale (Convenzione). Essa risale al 1988 e costituisce uno strumento di cooperazione multilaterale che permette alle parti di concordare un'assistenza amministrativa per diverse imposte.
Sono previste più forme di collaborazione, compreso lo scambio automatico d'informazioni. La trasposizione nel diritto interno di questa nuova forma d'assistenza amministrativa necessita della creazione di basi legali e della revisione di alcune norme. Pertanto, il Consiglio federale ha proposto di apportare modifiche puntuali nella legge federale sull'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale (LAAF). Inoltre, è stato elaborato un disegno di legge speciale per disciplinare i dettagli dello scambio automatico d'informazioni (cfr. qui di seguito b. "Scambio automatico internazionale d'informazioni fiscali").
Dopo la firma della Convenzione è stato elaborato un decreto federale relativo alla sua approvazione. La revisione parziale della LAAF, prevista nell'allegato di tale decreto, è stata il tema principale delle nostre osservazioni. Durante la procedura di consultazione abbiamo dunque attirato l'attenzione del Dipartimento federale delle finanze (DFF) in particolare su questioni riguardanti la densità normativa, i diritti procedurali dei contribuenti e i problemi legati all'utilizzo del numero AVS quale identificatore fiscale internazionale. Il DFF ha in parte tenuto conto delle nostre osservazioni, soprattutto per quanto concerne la creazione di un numero d'identificazione settoriale al posto del numero AVS.
Alcune divergenze con il DFF sono rimaste anche dopo la consultazione degli uffici e sono state oggetto di una procedura di corapporto da parte nostra dinanzi al Consiglio federale. Il disegno di revisione della LAAF posto in consultazione prevede ad esempio la possibilità di trasmettere dati personali ad altre autorità svizzere (oltre che alle autorità fiscali) per scopi non legati alla fiscalità. Questo fatto si rivela problematico dal punto di vista del principio di specialità e del rispetto dello scopo del trattamento dei dati, il quale in questo caso dovrebbe essere strettamente di natura fiscale. Abbiamo dunque proposto di precisare a quali altre autorità è possibile trasmettere all'occorrenza i dati personali. In uno scenario simile, alle persone coinvolte devono essere espressamente garantiti i diritti procedurali e, in particolare, il diritto di essere sentite. Durante le deliberazioni del 5 giugno 2015, il Consiglio federale ha tuttavia deciso di accogliere la proposta del DFF senza modifiche.
b. Scambio automatico internazionale d'informazioni fiscali
Nel nostro 22° rapporto d'attività 2014/2015 (cap. 1.9.2) abbiamo menzionato il gruppo di lavoro istituito dopo che l'OCSE ha adottato nel luglio 2014 lo standard per lo scambio automatico d'informazioni in materia fiscale (Common Reporting Standard; CRS oppure standard). Siamo stati sentiti in merito a vari punti relativi alla protezione dei dati. I temi delicati hanno così potuto essere individuati e discussi anticipatamente: un approccio, questo, che è stato accolto favorevolmente vista la grande portata del dossier e il suo calendario con scadenze molto serrate. Nel corso del 2015 è stato effettivamente inviato in consultazione un numero elevato di atti legislativi, che si prefiggevano di attuare il nuovo standard e di rispettare le scadenze imposte dall'OCSE.
Lo standard prevede che gli Stati si scambino automaticamente le informazioni (SAI) sui contribuenti che posseggono conti presso un istituto finanziario all'estero. Lo standard è anche dotato di uno strumento di diritto internazionale pubblico obbligatorio per l'attuazione multilaterale dello scambio automatico. Si tratta dell'Accordo multilaterale tra autorità competenti concernente lo scambio automatico di informazioni relative ai conti finanziari (Multilateral Competent Authority Agreement; MCAA), firmato dalla Svizzera il 19 novembre 2014. Affinché le disposizioni di quest'accordo e del CRS possano essere applicate, è necessaria una legge che disciplini le disposizioni d'esecuzione. Entrerà dunque in vigore probabilmente nel 2017 la nuova legge federale sullo scambio automatico internazionale di informazioni a fini fiscali (LSAI). Essa conterrà disposizioni relative all'organizzazione, alla procedura, ai rimedi giuridici e alle disposizioni penali.
Durante la procedura di consultazione ci siamo sostanzialmente espressi a favore di una maggiore densità normativa, ossia a favore di una formulazione più chiara e dettagliata di alcune disposizioni. Inoltre, abbiamo chiesto che i contribuenti a cui si applica una dichiarazione automatica ne siano espressamente informati. Questo garantisce il rispetto del principio di trasparenza e di buona fede durante il trattamento delle informazioni. Questi principi presuppongono che la persona in questione possa previamente verificare l'esattezza delle informazioni trasmesse all'estero. Senza questo meccanismo, il contribuente dovrebbe sistematicamente presentare una domanda d'informazioni presso un istituto finanziario. Un'informazione generale e astratta, ad esempio, mediante condizioni generali non è sufficiente.
Come già durante la consultazione degli uffici relativa al decreto federale sull'approvazione della Convenzione, non sono mancate le divergenze anche in merito al progetto della LSAI. Tuttavia, il DFF non le ha sottoposte al Consiglio federale. Lo abbiamo fatto allora noi durante la procedura di corapporto. In quest'ambito abbiamo chiaramente ribadito che le persone toccate da una comunicazione devono essere informate singolarmente e concretamente. Durante le deliberazioni del 5 giugno 2015, il Consiglio federale ha tuttavia deciso di accogliere la proposta del DFF senza modifiche.
Durante la procedura parlamentare, è stata sollevata la questione relativa all'utilizzo del numero AVS quale identificatore fiscale, anche se il Consiglio federale aveva deciso di creare un numero settoriale. Durante la sessione autunnale, il Consiglio nazionale quale camera prioritaria, aveva in un primo tempo aderito alla nostra posizione (cfr. su questo tema le perizie del 5 agosto 2015 dell'Ufficio federale di giustizia, pubblicate su: www.parlamento.ch) Tuttavia, il Consiglio degli Stati ha optato per l'utilizzo del numero AVS. Questa divergenza è stata infine appianata durante la votazione finale nella sessione invernale con l'adesione alla decisione iniziale del Consiglio degli Stati. Il Parlamento si è dunque espresso a favore dell'utilizzo del numero AVS quale identificatore fiscale internazionale nell'ambito dello scambio automatico di informazioni.
c. Procedura per l'attuazione dello SAI tra gli Stati
L'utilizzo dello standard tra Stati può essere fatto in due modi: mediante un accordo bilaterale, come l'accordo firmato il 27 maggio 2015 tra la Svizzera e l'Unione europea (cfr. e. «Decreto federale che approva il protocollo che modifica l'Accordo sulla fiscalità del risparmio tra la Svizzera e l'UE») oppure in base al MCAA, che si fonda anch'esso sulla Convenzione. Questa seconda soluzione è stata preferita segnatamente per l'introduzione dello SAI tra la Svizzera e l'Australia (cfr. d. «Decreto federale che introduce lo scambio automatico di informazioni relative a conti finanziari con l'Australia»). Un'attivazione in base al MCAA deve soddisfare le seguenti quattro condizioni:
- la Convenzione deve essere in vigore per entrambi gli Stati;
- entrambi gli Stati devono aver sottoscritto il MCAA;
- entrambi gli Stati devono aver confermato che dispongono delle leggi necessarie all'attuazione dello standard;
- entrambi gli Stati devono aver comunicato alla segreteria dell'organo di coordinamento la loro intenzione di applicare reciprocamente lo SAI.
In genere, la scelta degli Stati partner della Svizzera si orienta in base ad altri criteri. In particolare, l'esistenza di relazioni economiche e politiche, di una procedura per la regolarizzazione del passato che permetta ai contribuenti in caso di necessità di sistemare la loro situazione fiscale, di un accesso al mercato e di un livello sufficiente di protezione dei dati. La Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali (SFI) verifica questi requisiti e ha già più volte richiesto il nostro parere su questioni relative alla protezione dei dati. L'abbiamo resa attenta al fatto che non è necessaria alcuna garanzia supplementare nell'ambito dell'attivazione bilaterale di uno SAI con un ordinamento giuridico straniero che prevede un livello di protezione adeguato conformemente alla lista degli Stati pubblicata sul nostro sito Internet. Tuttavia, per quanto concerne i Paesi che non fanno parte di questa categoria, occorre prevedere garanzie supplementari.
Un gruppo (panel) costituito da dodici esperti, soprattutto informatici, è stato incaricato dall'OCSE di valutare la confidenzialità e il rispetto del principio di specialità dei vari ordinamenti giuridici stranieri, in particolare in base ai modelli di questionari riportati nell'allegato 4 del CRS. Essi trattano essenzialmente requisiti tecnici e aspetti legati alla sicurezza dell'informazione. In genere in questa sede non sono menzionati i controlli sul posto. Inoltre, non vengono esaminati i diritti derivanti dal diritto fondamentale di protezione della sfera privata come il diritto alla rettifica, il diritto all'informazione e il diritto di cancellazione dei dati. Il questionario si rivela pertanto uno strumento incompleto, che non permette di fare una valutazione globale del livello di sicurezza di dati personali in un sistema giuridico straniero. Nonostante la buona valutazione espressa dal gruppo di esperti, abbiamo indicato alla SFI che l'attivazione di uno SAI con uno Stato terzo ma senza prevedere garanzie supplementari comporta dei rischi.
d. Decreto federale che introduce lo SAI con l'Australia
Come menzionato sopra, il MCAA e il progetto di LSAI determinano le basi giuridiche dello SAI senza definire gli Stati con cui questo accordo sarà introdotto. L'Australia è uno dei partner con cui la Svizzera desidera introdurre uno SAI con un primo scambio previsto per il 2018. Il progetto è stato inviato in consultazione nel 2015 e abbiamo potuto formulare alcune osservazioni in merito. Abbiamo in particolare rilevato che occorre verificare se la legislazione australiana sul diritto alla sfera privata copre il settore fiscale e, in tal caso, se contempla anche i dati degli stranieri e delle persone giuridiche.
Secondo l'analisi del DFF contenuta nella sua proposta al Consiglio federale, la legislazione australiana offre garanzie adeguate in materia di protezione dei dati nell'ambito dell'introduzione dello SAI con l'Australia.
e. Decreto federale che approva il protocollo che modifica l'Accordo sulla fiscalità del risparmio tra la Svizzera e l'UE
L'attivazione bilaterale dello SAI con l'UE è stata firmata il 27 maggio 2015. In questo caso, la procedura è diversa rispetto all'attivazione mediante il MCAA come avvenuto per l'Australia. Infatti, per l'attuazione dello SAI è stato possibile utilizzare l'accordo già esistente sulla fiscalità del risparmio tra la Svizzera e l'UE. A tale scopo è stato previsto un protocollo di modifica, che trasforma dal profilo materiale l'accordo sulla fiscalità del risparmio quasi interamente in un accordo sullo SAI.
Durante la consultazione degli uffici, le nostre osservazioni hanno soprattutto riguardato il rispetto del principio di utilizzazione vincolata, che deve garantire il trattamento dei dati esclusivamente per scopi fiscali. Il DFF ne ha parzialmente tenuto conto.