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Gleichbehandlung oder Lotterie?
Im Asylverfahren werden Asylsuchende aufgrund zahlreicher zufälliger Umstände nicht zwingend gleich behandelt. Wie verschiedene Fälle belegen, können die Faktoren Glück und Mensch das Zünglein an der Waage spielen. Umso mehr ist eine hohe Sorgfalt gefragt, um der Rechtssicherheit und dem Grundsatz der Gleichbehandlung Geltung zu verschaffen.
Vor Inkrafttreten des ersten Asylgesetzes im Jahr 1981 wurden Asylgesuche lediglich auf Basis rudimentärer gesetzlichen Bestimmungen und einiger weniger internen Richtlinien, die der Öffentlichkeit nicht zugänglich waren, behandelt. Heute ist der gesetzliche Rahmen im Asylwesen einiges dichter. Neben dem Asylgesetz und seinen Verordnungen gibt es zahlreiche Weisungen und ein Handbuch «Asyl und Rückkehr», welches sich an die Mitarbeitenden des Staatssekretariats für Migration (SEM) richtet. Diese normative Dichte garantiert Rechtssicherheit und die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichbehandlung. Letzterer ist die Grundlage eines funktionierenden Rechtssystems. Im Asylbereich, mehr noch als in anderen Bereichen, spielen aber verschiedene Faktoren eine wesentliche Rolle, welche Rechtssicherheit und Gleichbehandlung zuweilen in weite Ferne rücken lassen.
Eintreten auf das Asylgesuch oder Dublin-Verfahren
Eine schutzsuchende Person ist zahlreichen zufälligen Umständen ausgesetzt, die den Ausgang ihres Asylgesuchs bestimmen können. Ein Beispiel hierfür ist etwa eine Gruppe von zwölf miteinander verwandten Personen (Mutter, Tochter, Tante, Onkel, Bruder, Schwester usw.), die gemeinsam über Italien in die Schweiz eingereist sind. Neun von ihnen stellten im Empfangs- und Verfahrenszentrum (EVZ) in Vallorbe ein Asylgesuch, die drei anderen im EVZ Basel. Die in Vallorbe gestellten Asylgesuche wurden daraufhin in der Schweiz behandelt. Bei jenen, die sich an das EVZ Basel gewandt hatten, wurden Dublin-Verfahren eröffnet, woraufhin sie zurück nach Italien überstellt wurden. Nichts in ihren Unterlagen rechtfertigte eine derartige Ungleichbehandlung.
Beide Vorgehensweisen waren jedoch völlig legal und es war unmöglich, dem Grundsatz der Gleichbehandlung Geltung zu verschaffen. In einem Fall hat der oder die Mitarbeitende des SEM ein Dublin-Verfahren eingeleitet, im anderen Fall hat eine andere Person beschlossen, trotz der Durchreise der Gesuchsteller in Italien und einer auf Basis der Dublin-Verordnung möglichen Überstellung auf das Asylgesuch einzutreten.
Prüfung des Gesuchs
Wird das Asylgesuch in der Schweiz geprüft, werden die Asylsuchende normalerweise einem Kanton zugeteilt, bevor es zu einer Anhörung zu ihren Fluchtgründen kommt. Je nach Kanton verfügen die Personen vor der Anhörung über einen effektiven Zugang zu einer Rechtsberatung, die der beratenden Vorbereitung auf die Anhörung dient. Abhängig ist dieser Zugang allerdings von den Kapazitäten der Rechtsberatungsstelle für Asylsuchende (RBS) eines jeden Kantons. In einigen, wie zum Beispiel im Kanton Glarus, gibt es keine Beratungsstelle vor Ort, weshalb sich Asylsuchende an diejenige in Zürich wenden müssen. Andere Kantone, wie etwa das Wallis sind, vor allem aufgrund ihrer flächenmässigen Grösse, unterbesetzt. In diesem Zusammenhang ist auch anzumerken, dass die meisten Asylsuchenden nicht über die nötigen Mittel verfügen, einen Anwalt oder eine Anwältin zu bezahlen, und nur sehr wenige Rechtsanwälte auf Asylrecht spezialisiert sind.
Bei der Anhörung kommt dann eine wichtige Person ins Spiel, die den Ausgang des Verfahrens massgeblich beeinflussen kann: Die Dolmetscherin bzw. der Dolmetscher. Die bei der Anhörung anwesenden Personen sind nur selten in der Lage, die Qualität der Dolmetschleistung zu beurteilen, da sie meist nicht beide Sprachen beherrschen. Wenn die Asylsuchenden mit Widersprüchen konfrontiert werden, zwischen den Aussagen bei der Ankunft – hier findet eine sogenannte Kurzbefragung statt – und denjenigen anlässlich Anhörung zu ihren Fluchtgründen, sagen sie oft, dieses oder jenes gar nicht gesagt zu haben. Darüber hinaus gibt es auch erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Art und Weise, wie eine Anhörung durchgeführt wird. Solange das SEM sich nicht zur Einführung eines Audioaufzeichnung oder gar Audio- und Videoaufzeichnung entschliesst, wird es für die betroffenen Personen immer extrem schwierig sein, die Leistung der dolmetschenden Person und/oder die Art der Durchführung der Anhörung zu beanstanden.
Nach dem Entscheid
Sobald ein Entscheid in erster Instanz getroffen wurde, ist die gesuchstellende Person erneut abhängig von den seitens der RBS vorhandenen Möglichkeiten, ihre Verteidigung zu übernehmen. Die im Juni 2016 im Zuge einer Abstimmung beschlossene Reform des Asylwesens wird zwar wohl dazu führen, dass einige dieser Ungleichheiten gemildert werden, da bereits von Beginn des Verfahrens jeder schutzsuchenden Person eine Rechtsvertretung zur Seite gestellt wird. Die grosse Herausforderung wird darin liegen, eine qualitativ hochstehende Verteidigung sicherzustellen, ohne die Auswahl der vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVGer) angefochtenen Fälle zu stark einzuschränken. Auch auf dieser Ebene kann der Zufall eine wesentliche Rolle spielen. Selbst wenn man diese Art von Statistik mit Vorsicht lesen muss, hat eine Analyse der Urteile des BVGer kürzlich erhebliche Unterschiede in der Behandlung von Beschwerden aufgezeigt je nachdem welche politische Ansichten eine Richterin bzw. ein Richter hat.
Fazit
Gleichbehandlung oder Lotterie? Zweifellos trifft, wie auch in vielen anderen Bereichen des Lebens, ein wenig von beidem zu. Dennoch sollte angesichts der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter im Asylwesen den Anforderungen an die Rechtssicherheit und die Gleichbehandlung besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden und die einheitliche Behandlung der Gesuche ständig verbessert werden. Dies erfordert grosses personelles und finanzielles Engagement, wobei sich dieser Ansatz und das alleinige Streben nach Effizienz der Verfahren mindestens teilweise widersprechen.
Von Michael Pfeiffer, Jurist bei der Schweizerischen Flüchtlingshilfe SFH (übersetzt aus dem Französischen)