Document ID: /fineweb-2-swissfilter-quality_10-filterrobots/filtered/03517.jsonl.gz/2561

1. Zur aktuellen Rechtslage
Dazu zunächst eine kurze Quellenangabe: ich stütze mich im Wesentlichen auf das Asylgesetz sowie auf die beiden in asyl 3/2000 publizierten Aufsätze von Walter Lang, dem Chef des Präsidialsekretariats der ARK, und von Peter Nideröst, einem Anwaltskollegen aus Zürich.
Ich bemühe mich, die aktuelle Rechtslage von Asylsuchenden und insbesondere die dabei auftauchenden Klippen zu beleuchten. Die non-admissible-persons aus dem Ausländerbereich, also Personen, die kein Asylgesuch stellen, bleiben dabei vorerst ausgeklammert.
Zunächst muss man wissen, dass das Asylverfahren am Flughafen vom Gesetzgeber bewusst und ausdrücklich aus dem ordentlichen Asylverfahren ausgegliedert wurde. Ich nehme an, dass dies unter dem Druck der internationalen Luftfahrt einerseits und unter dem Druck der umliegenden Länder, die alle ein spezielles Flughafenverfahren kennen, anderseits geschehen ist. Die Schweiz wollte von anfang an kein Schlupfloch offenlassen und die Immigrationskontrolle am Flughafen mit starker Hand überwacht sehen.
Die zentrale Frage am Anfang lautet: Was passiert, wenn eine asylsuchende Person am Flughafen eintrifft ?
Für den Fall, dass die Person echte oder falsche gültige Reisepapiere inkl. allenfalls nötiges Visum besitzt, ist damit zu rechnen, dass sie die Einreisekontrolle unbehelligt passieren kann und in die Schweiz einreist und allenfalls bei einer Empfangsstelle ein Asylgesuch stellt und damit ins ordentliche Verfahren kommt.
Wir können nicht wissen, wie viele Personen auf dem Luftweg unbehelligt in die Schweiz einreisen und danach ein Asylgesuch stellen. Allerdings gehen die Behörden davon aus, dass es zu viele sind; sie versuchen seit Jahren, die Filterfunktion der Einreisekontrollen zu perfektionieren.
Eine erste Hürde bildet die Einreisekontrolle. Das Problem taucht auf, wenn die asylsuchende Person bei der Einreisekontrolle hängen bleibt. Sei es, dass sie aus eigenem Antrieb angibt, dass sie über kein gültiges Einreisepapier verfügt, sei es, dass sie mit gefälschten Reisedokumenten erwischt wird. Wir sind in diesem Fall zunächst mit dem Problem konfrontiert, dass sich die asylsuchende Person gegenüber den Behörden im Transit als Asylsuchende/r zu erkennen geben muss. Nach Art. 18 Asylgesetz gilt jede Äusserung als Asylgesuch, mit der jemand zu erkennen gibt, dass er die Schweiz um Schutz vor Verfolgung ersucht. In der Praxis müssen wir aber davon ausgehen, dass die Flughafenpolizei zahlreiche potentielle Asylsuchende ohne Registrierung als Gesuchsteller sofort ins Flugzeug zurückschickt und formlos wieder ausschafft.
Das SRK, welches seit kurzer Zeit die INAD-Asyl am Flughafen Zürich betreut, hat uns gegenüber Beispiele angegeben, wonach die erste Kontrolle schon am Gate, d.h. beim Aussteigen aus dem Flugzeug, stattfindet und allfällige Asylsuchende nach uns unbekannten Kriterien zwangsweise ins Flugzeug zurückgeschickt werden. Das ist zwar eindeutig illegal, dennoch müssen wir wohl mit einer recht hohen Dunkelziffer von Personen rechnen, deren Asylgesuch gar nie von den Schweizer Behörden registriert wird. Ich gebe deshalb als Praktiker in der Regel generell den Rat, dass man als Asylsuchende/r besser nicht auf dem Luftweg in die Schweiz einreisen sollte.
Ist man einmal als Asylsuchende/r registriert, tauchen die nächsten Probleme auf. Die Flughafenpolizei muss das Gesuch zusammen mit allen weiteren bereits vorliegenden Informationen sofort dem BFF melden (Art. 12 AsylVO1).
Im nächsten Schritt entscheidet das BFF - ohne eigentliche Befragung zu den Asylgründen -, ob die Einreisebewilligung erteilt wird. Dies ist der springende Punkt: Ohne nähere Abklärungen wird das BFF fast regelmässig eine Einreisebewilligung verweigern, da die Situation nach den ersten Abklärungen noch unklar ist. Will das BFF die Einreisebewilligung verweigern, muss es innert 48 Stunden seit der Registrierung des Asylgesuchs die Zuweisung der asylsuchenden Person an den Flughafentransit als Aufenthaltsort verfügen.
Auch diese Regelung ist unbefriedigend: Es gibt nämlich viele Leute, deren Asylgesuch von der Flughafenpolizei nicht beim ersten Gespräch registriert wird oder die sich zunächst einige Stunden oder gar Tage im Transit aufhalten, ohne um Asyl nachzusuchen. Wahrscheinlich handelt es sich bei der letztgenannten Personenkategorie um Leute, welche ihre Ankunft und den Herkunftsflughafen gegenüber der Polizei verschweigen wollen und zuerst ihr Flugbillet und ihre falschen Dokumente vernichten. Allerdings sind auch Leute darunter, die auf einen Anschlussflug warten und dann erst beim Versuch, an Bord zu gehen, von der Kontrolle erfasst werden. Solche gestrandeten Flüchtlinge - aber auch die übrigen - verlieren manchmal viel Zeit, bis überhaupt ein Asylverfahren in Gang kommt.
Ich habe schon darauf hingewiesen, dass das BFF innert 48 Stunden die Verweigerung der Einreisebewilligung schriftlich festhalten muss und dass diese Verfügung der betroffenen Person von der Flupo eröffnet werden muss. Nun steht in Art. 22 Abs. 3 AsylG, dass der betroffenen Person vor dem Erlass der Zuweisungsverfügung das rechtliche Gehör gewährt werden muss. Die Krux dieser Bestimmung liegt darin, dass es für die Gewährung des Gehörsanspruchs keine Formvorschriften gibt: Nach den Bestimmungen des BG über das Verwaltungsverfahren müsste die betroffene Person nicht nur angehört werden, sondern es müsste ihr auch Gelegenheit geboten werden, Gegenbeweise vorzulegen oder wenigstens zu bezeichnen.
Was bedeutet diese abstrakte Formulierung ? - Zur Frage steht in diesem Zeitpunkt in erster Linie, ob die asylsuchende Person eine Möglichkeit findet, ihre wirklichen Personalien, ihre wirkliche Staatsangehörigkeit und ihre Verfolgung zu belegen. Ich sage hier ausdrücklich belegen, obwohl der Beweismassstab des AsylG an sich nur das Glaubhaftmachen der Flüchtlingseigenschaft verlangt. In der Praxis ist es aber am Flughafen so, dass festgehaltene AsylgesuchstellerInnen nur dann eine Chance für eine Einreisebewilligung haben, wenn sie sofort ihre Identitätsdokumente wenigstens als Kopie vorlegen können.
Aus diesem Grund muss man immer darauf achten, dass die asylsuchende Person so schnell wie möglich Kopien ihrer Identitätspapiere beschafft. Zudem müsste der betroffenen Person Akteneinsicht gewährt werden und alle ihre Vorbringen müssten in einem förmlichen Protokoll festgehalten werden. Die Asylsuchende Person hat ausserdem das Recht, eine/n RechtsvertreterIn zu bestellen. In der Praxis beobachten wir, dass diese allgemeinen Rechtsgrundsätze allerdings kaum je umgesetzt werden. Die asylsuchende Person ist auch in aller Regel nicht hinreichend über diese ihre Rechte informiert. Zu fordern ist deshalb, dass jede asylsuchende Person im Flughafen bereits zu Beginn des Verfahrens Anspruch auf - nötigenfalls - unentgeltliche Rechtsverbeiständung erhält.
Wir - das heisst meine KollegInnen und ich - sind daran, diese Forderungen gegenüber dem BFF durchzusetzen. Es braucht dafür aber auch noch einige Leute mehr, die sich bereit erklären, sich an einem Flughafenpikett von RechtsvertreterInnen zu beteiligen. Die Verfügung des BFF über die Zuweisung an den Flughafentransit als Aufenthaltsort ist bei der Asylrekurskommission mit Beschwerde anfechtbar. Auch dabei stellen sich einige Probleme in der Praxis: Nicht gesichert ist zunächst, dass in jedem Fall der asylsuchenden Person die Verfügung des BFF in einer ihr verständlichen Sprache eröffnet wird. Nur dies erlaubt überhaupt eine wirksame Beschwerdeführung.
Zweitens ist die Zuweisungsverfügung nur solange bei der ARK anfechtbar, als das BFF noch keinen negativen Asylentscheid gefällt hat. Ab diesem Zeitpunkt wird in der Praxis eine Beschwerde gegen die Zuweisung an den Transit "gegenstandslos". Auch diese Praxis wäre zu hinterfragen. Sie widerspricht unserer Meinung nach Art. 5 Ziff. 4 der EMRK.
Was die Gründe einer Beschwerde gegen die Zuweisung an den Transit als Aufenthaltsort angeht, so sind diese klar von der Asylsache zu trennen: Es geht bei einer solchen Beschwerde nicht um die Flüchtlingseigenschaft bzw. um die Verfolgung der asylsuchenden Person. Beschwerdegrund bildet vielmehr die Zurückbehaltung im Flughafentransit, welche eine Freiheitsbeschränkung darstellt, somit in die persönliche Freiheit der betroffenen Person eingreift. Dabei müssen alle tatsächlichen Umstände der Zurückbehaltung von der Asylrekurskommission als Haftgericht überprüft werden. Entscheidend sind einerseits die persönlichen Verhältnisse der Personen (Alter, Gesundheitszustand, Gebrechlichkeit, Kleinkinder) und anderseits die Umstände der Festhaltung wie Nahrungsversorgung, Zugang zu sozialen und medizinischen Einrichtungen, ob die Personen zeitweise eingeschlossen sind, der tägliche Spaziergang, Beschäftigungsmöglichkeiten, Zugang zu einer effizienten Rechtsvertretung und Information über das Verfahren und über den Haftgrund. Um die Folgen dieser Freiheitsbeschränkungen geringer zu halten, haben die Flughafenbehörden zusammen mit dem Flughafenpfarramt schon seit längerem konkrete Anstrengungen unternommen. So wurde ein Aufenthaltsraum bereitgestellt und den Betroffenen Telefonkarten ausgehändigt.
In jüngster Zeit, im Zusammenhang mit den Plänen der Arbeitsgruppe "Verfahren Airport" des BFF, der Flughafenpolizei und den kantonalen Behörden, hat das SRK mit dem Kanton Zürich eine Vereinbarung über die Betreuung alle INAD-Personen im Transit Zürich geschlossen. Diese sieht bezüglich der INAD-Asyl einige Neuerungen vor. Ich werde darauf noch zurückkommen.
Bleiben wir noch einen Moment beim Flughafenverfahren. Ich habe bereits ausgeführt, dass das BFF eine anfechtbare Zuweisungsverfügung ausstellt, wenn es zur Auffassung kommt, dass die betroffene Person im Transit bleiben muss. Parallell dazu prüft aber das BFF auch die Asylgründe der betroffenen Person. Erst jetzt wird von der FluPo im Auftrag des BFF eine Befragung durchgeführt, sofern kein Ausnahmefall vorliegt, in dem sofort ein Asylentscheid gefällt werden kann. Dazu ist zunächst zu bemerken, dass zu fordern ist, dass in jedem Fall eine Befragung durchgeführt werden sollte. Bei dieser Befragung erscheint es aus rechtsstaatlicher Sicht als äusserst problematisch, dass sie gemäss den Weisungen des BFF nicht nach den Vorschriften der Art. 30 und 31 des AsylG durchgeführt wird. Das bedeutet in der Praxis, dass die Befragung ohne Anwesenheit eines Vertreters eines Hilfswerks durchgeführt wird und dass das Protokoll ohne Rückübersetzung und ohne, dass es von der befragten Person unterschrieben wird, als gültig betrachtet wird. - Das BFF hat es offenbar in der Hand, gesetzliche Formvorschriften über eine von ihm erlassene Weisung ausser Kraft zu setzen. - Einer meiner Kollegen hat z.B. an einer solchen Befragung im Flughafen teilgenommen und dabei Folgendes miterlebt: Die protokollführende Polizistin wollte ihm keinen Einblick in den Computerbildschirm geben mit der Begründung, dies sei gar noch nicht die definitive Fassung. Das eigentliche Protokoll müsse nach der Befragung noch bearbeitet werden!
Wenn wir uns demgegenüber vergegenwärtigen, dass das BFF in jedem Fall bei seinem Asylentscheid ausschliesslich auf das Protokoll der FluPo abstellt, kann aus dieser Praxis nur der Schluss gezogen werden, dass von einer wirklichen Prüfung der vorgebrachten Asylgründe keine Rede sein kann.
Zu berücksichtigen ist ausserdem, dass das betreffende Protokoll auch die Grundlage für den Entscheid des UNHCR bildet, welches gemäss AsylG beigezogen werden muss, wenn das BFF eine Wegweisung in den Heimat- oder Herkunftsstaat der asylsuchenden Person in Betracht zieht. Wie soll das UNHCR einen korrekten Entscheid über die Frage des Refoulement-Schutzes treffen, wenn schon die Grundlage dieses Entscheids in aller Regel derart mängelbehaftet ist? Zu fordern ist deshalb, dass das BFF seine gesetzeswidrige Weisung zurücknimmt.
Es gibt noch manche anderen juristischen Fragen im Zusammenhang mit dem Verfahren am Flughafen. Namentlich die Dauer des Verbleibs im Transit ist rechtlich nicht klar geregelt. Ausserdem hat die Asylrekurskommission diesbezüglich eine fragwürdige Praxis entwickelt. Sie nimmt nämlich grundsätzlich an, dass eine Zurückbehaltung im Transit von nicht mehr als 15 Tagen keine Haft im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK darstellt, sondern eine blosse Freiheitsbeschränkung, welche weder einer klaren gesetzlichen Grundlage bedarf noch nach den Garantien der EMRK dem Haftprüfungsverfahren untersteht. Beschwerden gegen den Zuweisungsentscheid des BFF werden deshalb regelmässig abgewiesen, wenn der Aufenthalt im Transit noch nicht 15 Tage gedauert hat. Es müsste in diesem Zusammenhang gelegentlich einmal ein günstiger Entscheid an die Strassburger Organe weitergezogen werden.
Weiter stellen sich schwierige Fragen im Zusammenhang mit der sog. Drittstaatwegweisung. Ich kann hier auf ein aktuelles Beispiel von letzter Woche zurückgreifen. Im Zürcher Transit befand sich eine alleinstehende afghanische Mutter mit drei Kleinkindern, welche aus Pakistan mit falschen Papieren erwischt worden war. Ihr Asylgesuch wurde abgewiesen und ihre Wegweisung nach Karachi von der ARK abgesegnet, obwohl sogar das UNHCR davon abriet und Pakistan kein Signatarstaat der Flüchtlingskonvention ist und seit Januar 2001 keine afghanischen Frauenflüchtlinge mehr aufnimmt, weshalb nicht nur das Risiko einer Inhaftierung wegen Benutzung gefälschter Reisedokumente, sondern sogar die Gefahr der Abschiebung nach Afghanistan besteht .
Es würde den Rahmen dieses Referats sprengen, wenn ich noch auf weitere rechtliche Probleme eingehen würde. Ich habe Ihnen ja in Aussicht gestellt, auch noch über die bevorstehenden Änderungen am Flughafen Kloten zu berichten.
2. Ausblick auf die Änderungen am Flughafen Kloten
In Zusammenarbeit mit den kantonalen Behörden und mit der Schweiz. Flüchtlingshilfe als beratendes Organ hat das BFF im Sommer letzten Jahres eine Studiengruppe unter dem Titel "Verfahren Airport" eingesetzt, welche Vorschläge zur Optimierung des Flughafenverfahrens machen sollte. Ende August 2000 erschien ein Schlussbericht der sechs Arbeitsgruppen, welcher vollständig von der Homepage des BFF heruntergeladen werden kann (www.admin.ch).
Es geht den Behörden in erster Linie um die Verschärfung der Einreisekontrollen, um die sofortige Trennung zwischen INAD-Asyl und INAD-ANAG, welche auch bauliche und administrative Änderungen erfordern, und in zweiter Linie um die Verminderung der Reibungsflächen bei der Betreuung der INAD.
Unser realisierbares Hauptziel bleibt, dass jeder Asylsuchende am Flughafen eine effiziente Rechtsvertretung erhalten sollte, welche bei fehlenden finanziellen Mitteln unentgeltlich gewährt werden muss. Dafür braucht es einen Pikettdienst von erfahrenen Juristinnen und Juristen, welche nicht notwendigerweise ein Anwaltspatent besitzen müssen. Dennoch sollte man konsequenterweise die komplette Abschaffung des Sonderverfahrens am Flughafen fordern. Es ist nicht nur menschenunwürdig, sondern kaum transparent und eines Rechtsstaates unwürdig.