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Um es sogleich vorweg zu nehmen: Natürlich stellt die Ecopop-Initiative nicht den Normalfall eines Volksbegehrens im Bereich der Ausländer- und Asylpolitik dar. Wann hat es schon eine Initiative zur Begrenzung der Zuwanderung gegeben, die von links-ökologischen Kreisen lanciert wurde? Und wie lange ist es her, dass die SVP – genauer: ihre nationale Dachorganisation – eine solche Zuwanderungsbegrenzung ablehnte? Aber betrachtet man die Ecopop-Initiative von einem anderen Blickwinkel, erscheint sie möglicherweise nicht mehr als Spezial-, sondern vielmehr als Normalfall. Dieser andere Blickwinkel ist die Perspektive des Elite-Basis-Konflikts. In der Folge wollen wir den mutmasslichen «Sonderfall» Ecopop aus diesem Blickwinkel untersuchen.
Zunächst gilt es, gewisse Begriffe zu präzisieren. Der Begriff der Elite ist ein schillerndes, aber selten präzise definiertes Konzept. In der Regel versteht man unter den politischen Eliten die Behörden, Parlamentarier und einflussreichen Parteivertreter. Dazu gehören aber auch – je nach Definition – Journalisten, mächtige Wirtschaftsvertreter sowie weitere politische Meinungsführer. Das Volk wiederum setzt sich, salopp ausgedrückt, aus dem Rest, der nicht zur Elite dazugehört, zusammen. Für unsere Untersuchungszwecke haben wir die politische Elite mit dem Nationalrat gleichgesetzt. Das ist natürlich eine grobe Vereinfachung, aber durchaus berechtigt. Tatsächlich ist der Nationalrat das «Forum» der Nation und ist (im Gegensatz zum Ständerat) nach dem demokratischen (und nicht dem föderalistischen) Prinzip zusammengesetzt. Insofern darf die Volksvertretung als «repräsentatives» Abbild der politischen Eliten angesehen werden.
Dass die Präferenzen der politischen Eliten und des Volkes bei Migrationsvorlagen nicht deckungsgleich sind, sondern vielmehr auseinander klaffen und dies weiter als bei den meisten anderen Sachfragen, ist kein neuer Gedanke. Michael Hermann meint gar, dass «die grösste durchschnittliche Abweichung bei migrationspolitischen Abstimmungen» vorliege (siehe Buchbesprechung in der NZZ). In der Tat wird dies auch durch einen einfachen Vergleich des Ja-Stimmenanteils zu Ausländerfragen an der Urne und der entsprechenden Schlussabstimmung im Nationalrat bestätigt.
Das Stimmvolk stimmt Verschärfungen im Asyl- und Ausländerrecht deutlich stärker zu als der Nationalrat. Das klingt für den aufmerksamen Beobachter der Schweizer Politik trivial, ist es aber nicht: Denn das gleiche Stimmvolk, welches über Ausländerfragen anders denkt als der Nationalrat, hat ebendiesen gewählt. Die obige Darstellung ist aber für die Beantwortung der Frage, inwieweit Ecopop ein Spezial- (oder eben Normalfall) war, nicht sonderlich gut geeignet. Dies liegt daran, dass in dieser Darstellung alle Abstimmungsfragen zu diesem Thema in einer Abbildung zusammengefasst wurden. Bereits auf den ersten Blick wird deutlich, dass es gehörige Unterschiede zwischen Initiativen und Referenden gibt. Initiativen im Bereich der Ausländer- und Asylpolitik fordern in aller Regel eine Zuwanderungsbegrenzung oder generell Verschärfungen. Lanciert wurden sie von der SVP oder – vor allem vor der Jahrhundertabstimmung über den EWR (1992) – von rechtskonservativen Kleinparteien, wobei die restlichen Parteien die Begehren in den allermeisten Fällen vereint bekämpften. Eine klare Ausnahme davon bildet die Initiative «gegen den Ausverkauf der Heimat», die zwar von der damaligen Rechtsaussen-Partei NA lanciert wurde, aber von links-grünen Gruppierungen (die SPS empfahl beispielsweise ein Ja) als Protest gegen die unökonomische Bodenpolitik des Bundesrates unterstützt wurde. Wenn man so will, war jene Initiative von 1984 ein «Vorläufer» der Ecopop-Initiative: Von links- wie auch von rechtsaussen gab es – allerdings aus höchst unterschiedlichen Gründen – Sukkurs für das Begehren. Referenden fordern zwar oft auch Verschärfungen im Asyl- und Ausländerrecht, ergriffen wurden die Referenden (sofern fakultativ) jedoch von links. Schliesslich gab es auch obligatorische (Erleichterte Einbürgerung 1994 und 2004) und fakultative Referenden (Lockerung Lex Friedrich und in gewisser Weise auch das Antirassismusgesetz), die nicht eine Verschärfung, sondern eine «Lockerung» der betreffenden Rechtsetzung im Ausländer- und Asylbereich enthielten. Und just bei diesen Abstimmungen ging das Volk auch nicht so weit wie der Nationalrat. Die erleichterte Einbürgerung scheiterte beispielsweise drei Mal an der Urne (1994 allerdings nur am Ständemehr), obwohl sich im Nationalrat jeweils eine komfortable Mehrheit dafür aussprach.
Um aufschlussreichere Aussagen machen zu können, haben wir deshalb bloss die Initiativen in diesem Bereich miteinander verglichen.
Um den Vergleich zu erleichtern, haben wir zudem die durchschnittliche Differenz zwischen Nationalrat und Stimmvolk bei diesen Initiativen als gestrichelte Linie angegeben. Die durchschnittliche Differenz beträgt für die angegebenen Initiativen knapp 24 Prozent. Mit anderen Worten: Bei Migrationsinitiativen ist der Ja-Stimmenanteil an der Urne im Schnitt 24 Prozentpunkte höher als das entsprechende Ergebnis zur jeweiligen Vorlage im Nationalrat. Und tatsächlich kommen die meisten der hier untersuchten Migrationsinitiativen dieser gestrichelten Linie nahe – mit wenigen Ausnahmen. Zu diesen Ausnahmen zählt die Ecopop-Initiative jedoch nicht. Im Gegenteil, sie bildet sogar den perfekten Idealfall des Elite-Basis-Konflikts bei Migrationsinitiativen: Die drei Nationalräte, welche ihr zustimmten, entsprechen etwa 1.5 Prozent aller abgegeben Stimmen im Nationalrat. Die Vorlage wurde schliesslich von knapp 26 Prozent der teilnehmenden Stimmberechtigten angenommen. Kurz, der Normalfall einer Migrationsinitiative.
Ein sehr ähnliches Bild ergibt sich zudem, wenn wir den Wähleranteil derjenigen Parteien, die national ein Ja empfahlen, dem Ergebnis an der Urne gegenüberstellen. Auch hier beträgt die durchschnittliche Differenz rund 20 Prozent, d.h. die Volksinitiativen schneiden um rund 20 Prozent besser ab als man alleine aufgrund des Wähleranteils des Ja-Lagers erwarten könnte. Die blauen Kreise stehen dabei stellvertretend für die Gesamtzahl der abweichenden kantonalen Parolen. Davon gab es bei der Ecopop-Initiative einige: Acht SVP-Kantonalparteien wichen von der Nein-Empfehlung der nationalen Mutterorganisation ab.
Auch wenn man das Verhältnis zwischen Wähleranteil des Ja-Lagers und dem Abstimmungsergebnis betrachtet, ist die Ecopop-Abstimmung nicht etwa ein Spezial-, sondern ein Normalfall. Sonderfälle sind viel eher die Volksinitiative für die Begrenzung der Einwanderung (1988), die es nur mit den Zustimmungsempfehlungen der NA und EDU auf immerhin knapp 33 Prozent brachte, und die 18-Prozent-Initiative, die trotz Ja-Parole der nationalen SVP (bei allerdings elf abweichenden Kantonalparteien), gerade mal 36 Prozent der Ja-Stimmen auf sich vereinigen konnte. Abseits stehen auch die Initiativen gegen den Ausverkauf der Heimat und für demokratische Einbürgerungen – beides sind aber keine typischen Fälle von Migrationsinitiativen.
Kurz, betrachtet man die Ecopop-Initiative aus der Warte des Elite-Basis-Konflikts, war sie ein Normalfall. Aus dieser Perspektive würde man folgendermassen argumentieren: Gescheitert ist die Ecopop-Initiative, weil sie zu radikal war. Nur ein kleiner Teil der politischen Eliten unterstützte sie. Die Unterstützung des Stimmvolks wiederum war wie gewohnt höher als diejenige des Nationalrats, aber es reichte bei Weitem nicht, um angenommen zu werden.
von Thomas Milic