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Kooperation mit anderen Gemeinden und mit Privaten
Ein Beitrag im Rahmen des Nationalfondsprojektes
"Aktuelle Wandlungstendenzen und Leistungsgrenzen
der Gemeindeorganisation in der Schweiz" (Nr. 12-32586.92)
von François Höpflinger
Inhalt
In diesem Beitrag werden zwei bedeutsame
Formen 'grenzüberschreitender Zusammenarbeit' vorgestellt und diskutiert:
Zum ersten wird die Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden in Form von Zweckverbänden
oder anderen vertraglichen Vereinbarungen analysiert. Zum zweiten wird
die Kooperation mit privaten Experten und Firmen untersucht. In beiden
Fällen handelt es sich um Kooperationsformen, die in den letzten Jahrzehnten
an Bedeutung gewonnen haben und die auch in Zukunft zentral sein werden.
Inhaltsverzeichnis
Methodische Hinweise
1. Kooperationen mit anderen
Gemeinden (Zweckverbände usw.)
2. Zusammenarbeit mit
privaten Büros und Experten
Methodische HinweiseDie vorliegende Studie basiert auf einer im Jahre 1994
am Soziologischen Institut der Universität Zürich durchgeführten
schriftlichen Befragung. Finanziert wurde sie vom Schweizerischen Nationalfonds.
Die Untersuchung richtete sich an die Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber
sämtlicher 3'017 Schweizer Gemeinden (Stand 1. Jan. 1994). Insgesamt
haben 2'079 Gemeinden an der Befragung teilgenommen und die Beteiligung
ist mit einem Rücklauf von knapp 70 Prozent ausgesprochen hoch ausgefallen.
Das Projekt wurde im Oktober 1993 mit ersten Vorarbeiten
gestartet und endete im Laufe des Februars 1996 mit der Abgabe des Schlussberichtes
an den Schweizerischen Nationalfonds (Nr. 12-32586.92). Am Projekt mitgearbeitet
haben Prof. Hans Geser als Projektleiter, Robert Fluder, François
Höpflinger, Andreas Ladner und Urs Meuli.
Die für die vorliegenden Arbeiten verwendeten
Daten stammen nicht nur aus der Befragung von 1994. Als Ergänzung
sind noch andere Zahlen in die Analyse einbezogen worden, so jene des Soziologen
Rolf Nef, der für seine Analysen über kommunales Wahlverhalten
Datensätze demographischer, ökologischer und sozioökonomischer
Art für sämtliche Gemeinden der Schweiz zusammengetragen hat.
Dabei handelt es sich vor allem um Volkszählungsdaten, Betriebszählungsdaten
und Wehrsteuerstatistiken. Ausserdem konnten wir auch auf Daten eines eigenen
Forschungsprojektes zurückgreifen, die 1988 durch eine erste Befragung
der Gemeindeschreiber und Gemeindeschreiberinnen sämtlicher Gemeinden
der Schweiz erhoben wurden. Diese Befragung erzielte einen Rücklauf
von über 80 Prozent, so dass sie uns für die Analyse des Wandels
der politisch-administrativen und der kommunalpolitischen Organisation
der Gemeinden im allgemeinen und des kommunalen Parteiwesens im besonderen
sehr aussagekräftige Resultate lieferte.
1 Kooperationen mit anderen Gemeinden
(Zweckverbände usw.)Es gibt - vor allem für kleine Gemeinden - eine
Reihe von Gründen, weshalb eine Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden
bzw. sogar ein Zusammenschluss mit Nachbargemeinden sinnvoll sein kann:
Gegen eine überkommunale Kooperation oder gar eine
Delegation von Aufgaben etwa an einen Zweckverband sprechen primär
politische Gründe (Angst vor Autonomieverlust). Es ist allerdings
darauf hinzuweisen, dass es Formen von Zweckverbänden oder von Zusammenarbeitsverträgen
gibt, die zwar eine Delegation fachspezifischer Funktionen, nicht jedoch
einen politischen Autonomieverlust beeinhalten. In der Tat sind die heute
feststellbaren Kooperationsformen zwischen Gemeinden sowohl rechtlich als
auch organisatorisch sehr vielfältig (wie dies etwa im Bereich regionaler
Sozialdienste deutlich wird).
-
Die entsprechende Aufgabe überschreitet die traditionellen
Gemeindegrenzen. Historisch festgelegt entsprechen die kommunalen Grenzziehungen
immer weniger den wirtschaftlichen und räumlichen Gegebenheiten einer
hoch arbeitsteiligen Gesellschaft. Die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen
Verflechtungen lokaler Räume haben sich in den letzten Jahrzehnten
markant verstärkt, und dies nicht allein in Agglomerationsgebieten.
Aufgrund hoher Mobilität (Pendelverkehr, Tourismus, Standortdynamik
von Wirtschaftsunternehmen) sind auch vormals ländliche Gemeinden
und Berggebiete davon betroffen. Die funktionalen Verflechtungen betreffen
zudem heute nicht allein traditionell grenzüberschreitende Funktionen
(wie etwa Wasserversorgung), sondern zunehmend mehr auch soziale und kulturelle
Dienstleistungen.
-
Die Gemeinde ist zu klein, um die entsprechenden Aufgaben
in professioneller Weise erfüllen zu können. Durch eine Kooperation
verschiedener (Klein)-Gemeinden können sowohl administrative Grössenvorteile
(etwa im EDV-Bereich) als auch eine erhöhte Professionalität
erreicht werden. So sind etwa im sozialen und gesundheitspolitischen Bereich
regionale Sozial- und Beratungsstellen häufig, weil damit ein professionelles
Beratungsangebot auch für die Bevölkerung kleiner Gemeinden sichergestellt
werden kann.
-
Das Einzugsgebiet der Gemeinde bzw. die Einwohnerzahl
ist zu gering, als dass sich die Errichtung einer entsprechend teuren Infrastruktur
- wie etwa Kläranlage, Spital, Altersheim usw. - lohnen würde.
Durch einen Zusammenschluss verschiedener Gemeinden lassen sich Angebot
und Nachfrage besser aufeinander abstimmen. Gleichzeitig wird eine Duplikation
von Angeboten vermieden, was insgesamt kostengünstiger ist.
Die überwiegende Mehrheit aller Schweizer Gemeinden
hat heute via vertraglicher Abmachungen (Zweckverbände, Zusammenarbeitsverträge,
Anschlussverträge u.ä.) eine regelmässige Zusammenarbeit
mit anderen Gemeinden verankert. Nur 8% aller befragten Gemeinden sind
ohne institutionelle Kooperation. Am häufigsten ist dies bei Kleingemeinden
der Fall.
Die Zahl der Vereinbarungen variiert sachgemäss
mit der Grösse einer Gemeinde, aber auch Kleingemeinden sind durchschnittlich
heute an gut 5 interkommunalen Vereinbarungen beteiligt. Ein beträchtlicher
Teil dieser Vereinbarungen sind allerdings erst in den letzten zehn Jahren
eingeführt worden. Die zunehmende wirtschaftliche und ökologische
Verflechtung kommunaler Auf gaben hat zu einer verstärkten Ausbreitung
interkommunaler Zusammenarbeit geführt, wodurch das ursprüngliche
föderalistische Prinzip durch eine wesentliche neue Komponente ergänzt
wurde. Jedenfalls ist der Trend zu einem kooperativem Föderalismus
unverkennbar.
Allerdings ist die interkommunale Kooperation stark
funktionsspezifisch geprägt. Die funktionsspezifische Gestaltung interkommunaler
Kooperation wird darin sichtbar, dass die Interkorrelationen zwischen dem
Vorhandensein von Zweckverbänden und/oder anderen vertraglichen Abmachungen
bei verschiedenen Funktionsbereichen sehr gering sind. Es gibt dazu nur
zwei Ausnahmen:
Die Verbreitung und Häufigkeit von Zweckverbänden
oder anderen Vereinbarungen variiert jedenfalls je nach Funktionsbereich,
wie in der nachfolgenden Tabelle deutlich wird.
-
Gemeinden mit Zweckverbänden im Bereich der Einwohnerkontrolle
haben häufig auch eine regionale Kooperation im EDV-Bereich sowie
bei der allgemeinen Verwaltung. Allerdings sind interkommunale Vereinbarungen
gerade in diesen Aufgabenbereichen selten.
-
Gemeinden mit Zweckverbänden mit Spital- und Pflegebereich
haben häufig auch entsprechende Kooperationen in der ambulanten Pflege (Spitex) sowie bei Altersheimen, da akute und ambulante Pflege sowie Altersbetreuung
eng verknüpfte Aufgabenbereiche sind, die am besten durch interdisziplinäre
und polyvalente Dienste (wie z.B. sozio-medizinische Zentren) erfüllt
werden können.
Zweckverbände und vertragliche Abmachungen mit
anderen Gemeinden sind einerseits bei ökologisch relevanten Bereichen,
wie Abfuhrwesen, Wasserversorgung, Kanalisation u.a., recht häufig
(und sie weisen oft eine langjährige Tradition auf). In diesen Bereichen
überschreiten die entsprechenden Aufgaben sachgemäss häufig
die traditionellen Gemeindegrenzen, und in diesem Sinne widerspiegelt die
interkommunale Zusammenarbeit die starke (und zunehmende) ökologische
Verflechtung moderner Gesellschaften. In diesen Bereichen sind die grössenbedingten
Unterschiede weniger ausgeprägt bzw. insignifikant, da die wechselseitige
räumliche Verflechtung verschiedener Gemeinden und weniger die Gemeindegrösse
an sich die entscheidende Variable darstellt.
Andererseits sind Zweckverbände auch in gesundheits-
und sozialpolitischen Bereichen (Sozialwesen, Spital & Pflege, Altersheimen,
Schulen) häufig. In diesen Funktionsbereichen ist die zur Erfüllung
der Aufgaben notwendige Professionalisierung oft nur in Kooperation mit
anderen Gemeinden möglich (weil z.B. innerhalb der Gemeinden die Fallzahlen
zu gering sind). Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass die Häufigkeit
von Zweckverbänden speziell in gesundheits- und sozialpolitischen
Bereichen teilweise negativ oder kurvenlinear mit der Einwohnerzahl verknüpft
ist. Im Gegensatz zur ersten Funktionsgruppe (Abfuhrwesen, Wasserversorgung)
- wo Aspekte grenzüberschreitender Verflechtungen im Vordergrund stehen
- sind es hier primär Gründe professioneller Aufgabenerfüllung,
die zur interkommunalen Kooperation führen. Auf entsprechende Zweckverbände
und Abmachungen angewiesen sind an und für sich am ehesten kleine
bis mittelgrosse Gemeinden, die zu klein sind, um hoch professionelle und
spezialisierte soziale und gesundheitspolitische Leistungen intern auszudifferenzieren.
Ein beträchtlicher Anteil der entsprechenden Vereinbarungen entstand
nach 1984. So sind beispielsweise gut 50% aller vertraglichen Abmachungen
im Bereich der ambulanten Pflegedienste und des Spitex jünger als
10 Jahre.
Ab welcher Gemeindegrösse interne professionelle
Strukturen in Frage kommen, hängt davon ab, in welchem Masse alternative
Leistungsstrategien vor liegen bzw. erlaubt sind, etwa in dem Sinne, dass
staatliche Aufgaben im Milizsystem geführt werden können bzw.
dürfen. Interessant ist etwa der Vergleich von Schule versus Sozialwesen:
Die Schulausbildung muss in jedem Fall professionell - durch ausgebildete
Lehrer/innen - geführt werden. Dies zwingt Kleingemeinden dazu, entsprechende
Zweckverbände oder Vereinbarungen (z.B. gemeinsame Oberstufe) einzuführen.
Sozialhilfe hingegen kann in Gemeinden mit wenig Sozialfällen im Milizsystem
geführt werden. Regionale Sozialhilfestellen drängen sich an
und für sich erst auf, wenn die vorliegenden Sozialprobleme (z.B.
aufgrund ihrer Komplexität) professioneller Lösung bedürfen,
der Aufbau eines rein kommunalen Sozialdienstes jedoch aufgrund der Kleinheit
der Gemeinde nicht sinnvoll erscheint.
Selten ist eine interkommunale Kooperation auch
bei kommunalen Funktionsbereichen, die stark politischen Charakter aufweisen,
wodurch die politische Gemeindeautonomie besonders stark betont wird. So
ist etwa eine interkommunale Kooperation bei Baubewilligungsverfahren die
Ausnahme. Obwohl bei administrativen Aufgaben funktionale Grössenvorteile
unzweifelhaft sind, werden viele dieser Aufgaben (Allgemeine Verwaltung,
EDV, Einwohnerkontrolle) immer noch weitgehend gemeindeintern erfüllt.
Dies hat damit zu tun, dass eine eigenständige kommunale Verwaltung
zu den Kernstücken kommunaler Autonomie gehört, auf die nur ungern
verzichtet wird.
Die Untersuchung der Frage, welche strukturellen
Faktoren (Reichtum, demographische Struktur, Modernität) einer Gemeinde
die Häufigkeit interkommunaler Kooperationen erhöhen, ist vor
allem in negativer Hinsicht bemerkenswert: Die kommunalen Strukturdimensionen
bestimmen die generelle Häufigkeit vertraglicher interkommunaler Zusammenarbeit
kaum. Darin widerspiegelt sich einerseits die vorher angeführte funktionsspezifische
Gestaltung interkommunaler Zusammenarbeit (womit für jeden Funktionsbereich
andere Strukturfaktoren bedeutsam sind und sich momentan noch kaum eine
Generalisierung interkommunaler Zusammenarbeit ergibt). Andererseits steht
zu erwarten, dass eine interkommunale Kooperation definitionsgemäss
nicht allein von den strukturellen Gegebenheiten der Einzelgemeinden geprägt
wird. So setzt eine interkommunale Zusammenarbeit gleichgesinnte und eventuell
auch strukturell ähnlich gelagerte Nachbargemeinden voraus.
Starke funktionale Verflechtungen von Gemeinden
- etwa im Rahmen von Agglomerationsbildungen - erzwingen ebenfalls eine
verstärkte Kooperation. Dieser Sachverhalt kommt empirisch darin zum
Ausdruck, dass die Nähe einer Gemeinde zu einem städtischen Zentrum (Grossstadt) signifikant positiv mit der Zahl interkommunaler Vereinbarungen
assoziiert ist. Eine Überprüfung dieser Beziehung nach Gemeindegrösse
lässt allerdings erkennen, dass diese Beziehung primär für
mittelgrosse Gemeinden (mit 2'000 bis 5'000 Einwohner) gilt. Einzig bei
dieser Gemeindegruppe zeigt sich eine deutlich signifikante Beziehung zwischen
Nähe zu einer Grossstadt (mit über 100'000 Einwohnern) und der
Zahl interkommunaler Vereinbarungen (r: .21, N: 285).
Neben räumlich-strukturellen Aspekten (Agglomerisierung
u.a.) dürfte die (institutionalisierte) Kooperation zwischen Gemeinden
allerdings auch von den übergeordneten Instanzen (Kanton, Bund) beeinflusst
werden.
So lässt sich vermuten, dass die Verankerung
interkommunaler Strukturen erleichtert wird, wenn der Bund zwingende Vorschriften
erlässt. Vollzugsföderalismus dürfte vor allem kleine und
mittelgrosse Gemeinden zur Zusammenarbeit zwingen, etwa wenn professionelle
Kompetenzen vorgeschrieben werden, die diese Gemeinden nicht intern bereitstellen
können.
In verschiedenen Kantonen nimmt zudem der Kanton
insofern eine aktive Rolle ein, als er Zweckverbände von Gemeinden
mitfinanziert bzw. die von regionalen Einrichtungen geleisteten Dienste
subventioniert. Ein ausgebauter kantonaler Finanzausgleich kann ebenfalls
ein bedeutsamer Faktor bei der Einrichtung und Verankerung interkommunaler
Strukturen sein, speziell in sozial- und gesundheitspolitischen Bereichen
(da damit finanzpolitische Konkurrenzen vermieden werden und sich bei ausgebautem
Finanzausgleich zudem oft die Richtlinienkompetenz des Kantons erhöht).
Auf der anderen Seite lässt sich aber auch
postulieren, dass bei starker Stellung des Kantons die Kooperation zwischen
Gemeinden an Relevanz einbüsst, da damit das Verhältnis zwischen
kommunaler und kantonaler Ebene bedeutsamer wird als die Kooperation zwischen
Gemeinden (Substitutionsthese).
In jedem Fall ist zu erwarten, dass die Häufigkeit
und Form von Zweck verbänden usw. stark von staatspolitischen Rahmenbedingungen
und kantonalen Traditionen geprägt ist.
Diese Vermutung wird durch die ausgeprägten
Unterschiede zwischen den Sprachregionen unterstützt.
So sind Zweckverbände in der französischsprachigen
Schweiz deutlich weniger häufig als in der deutschsprachigen Schweiz.
Dies hat weniger mit einer stärkeren Betonung der Gemeindeautonomie
in der Westschweiz zu tun, als mit der Tatsache, dass in den meisten Westschweizer
Kantonen der Kanton eine stärkere Rolle spielt als in vielen Kantonen
der Deutschschweiz. Durch die oft enge und direkte Kooperation von Gemeinden
und Kanton bzw. die Kantonalisierung verschiedener staatlicher Funktionen
verliert die mittlere, regionale Ebene an Bedeutung.
Die Detailanalyse lässt allerdings deutlich
werden, dass die regionalen Unter schiede teilweise funktionsspezifisch
variieren, was die These einer funktional differenzierten Kooperationsstruktur
erhärtet. Besonders krasse Unterschiede zwischen West- und Deutschschweiz
zeigen sich in ökologisch sensiblen Be reichen (Abfuhrwesen, Kanalisation,
Orts-, Regionalplanung) sowie in sozialen und gesundheitspolitischen Bereichen
(Fürsorge, Spitalwesen). Dies hängt damit zusammen, dass Sozial-
und Spitalwesen in der Westschweiz häufig kantonal organisiert sind.
Wenig Unterschiede zwischen West- und Deutschschweiz zeigen sich hingegen
im Spitex- und Schulbereich. In diesen Bereichen (aber auch beim Zivilschutz)
kennt das Tessin die stärkste Verbreitung von Zweck verbänden.
Hinter den allgemeinen regionalen Unterschieden verbergen
sich sachgemäss massive kantonale Differenzen, und zwar sowohl in
der Deutschschweiz als auch in der Westschweiz.
Vergleichsweise viele Zweckverbände kennen
grössere, heterogen aufgebaute Deutschschweizer Kantone mit urbanen
Zentrum (Zürich, Bern, Luzern) sowie die grösseren Bergkantone
(Graubünden, Tessin, Wallis). In heterogen aufgebauten urbanen Kantonen
zwingt die interkommunale Heterogenität speziell die Gemeinden im
Einzugsbereich grosser urbaner Zentren zur stärkeren interkommunalen
Kooperation, um die verstärkte sozio-ökonomische Verflechtung
mit den traditionellen kommunalen Grenzziehungen kompatibel zu halten.
In den grösseren, multikulturellen Bergkantonen, wie beispielsweise
Graubünden und Wallis, erlaubt einzig interkommunale Kooperation -
oft vom Kanton unterstützt - einen regionalen Ausgleich staatlicher
Angebote. So hat etwa der Kanton Graubünden im Fürsorgewesen
eine systematische Regionalisierung durchgesetzt, und im Kanton Wallis
garantieren regionale sozio-medizinische Zentren dafür, dass auch
Einwohner von Kleinstgemeinden eine professionelle sozio-medizinische Betreuung
erfahren.
Vergleichsweise wenig Zweckverbände haben die
Stadtkantone (Basel-Stadt, Genf) und kleinere, homogene Bergkantone, in
denen die Gemeindeautonomie eine besonders feste Tradition aufweist. Vergleichsweise
wenig Zweckverbände lassen sich aber auch in den beiden Westschweizer
Kantonen Waadt und Neuenburg beobachten (zwei Kantone, in denen zentral
staatliche Strukturen aufgrund ihrer historischen Entstehungsbedingungen
besonders verankert sind).
Neben kantonalen Traditionen in der Betonung der
Gemeindeautonomie dürfte - wie erwähnt - auch die Aufgabenverteilung
zwischen Kanton und Gemeinden die Bereitschaft zu interkommunalen Vereinbarungen
bzw. Zweckverbänden beeinflussen. Ein Hinweis in dieser Richtung zeigt
sich in einer deutlichen Korrelation (r=.51, N: 26 Kantone) zwischen der
durchschnittlichen Zahl von Funktionsbereichen mit Zweckverbänden
in den Kantonen und dem Anteil der Gemeinden an den Ausgaben von Kanton
und Gemeinden für 'Soziale Wohl fahrt' 1990. Je weniger der Kanton
direkt interveniert, desto eher wird Kooperation auf interkommunaler Ebene
gesucht, wogegen bei direkter Intervention des Kantons die interkommuale
Zusammenarbeit durch die direkte Beziehung Kanton-Gemeinde substituiert
wird.
Wie vorher postuliert, sollte hingegen das Vorhandensein
eines ausgebauten kantonalen Finanzausgleichs die interkommunale Kooperation
erleichtern (da damit Konflikte um Kostenbeteiligungen entschärft
werden). In diesem Rahmen lässt sich auch die These vertreten, dass
Gemeinden, die auf Finanzzuschüsse angewiesen sind, eher kooperieren,
als Gemeinden, die finanziell unabhängig sind.
Der oben angeführte Gemeindevergleich bestätigt
zumindest die erste Vermutung: Gemeinden in Kantonen ohne Finanzausgleich
kennen deutlich weniger Zweckverbände oder interkommunale Verträge
als Gemeinden in Kantonen mit Finanzausgleich, und dies obwohl diese Gemeinden
im Durchschnitt kleiner sind. Es scheint, dass ein Finanzausgleich interkommunale
Kooperation fördert. Allerdings kann auch argumentiert werden, dass
in Kantonen mit starker Betonung der Gemeindeautonomie sowohl ein Finanzausgleich
als auch eine interkommunale Zusammenarbeit auf starke Widerstände stossen.
Die Stellung im Finanzausgleich scheint weniger
relevant zu sein. Es lässt sich jedenfalls nicht eindeutig feststellen,
dass Gemeinden, die Geld aus dem Finanz ausgleich erhalten, eher zu überkommunaler
Zusammenarbeit neigen als Gemeinden, die Geld in den Finanzausgleich einzahlen.
Interkommunale Kooperation hat in den letzten Jahren
eindeutig an Bedeutung gewonnen. Demgemäss lässt sich ein klarer
Trend in Richtung eines verstärkten 'Kooperationsföderalismus'
festhalten. Die Zusammenarbeit zwischen Gemein den ist allerdings stark
funktionsspezifisch (und damit nur selten generalisiert). Von grosser Bedeutung
sind diesbezüglich regionale und kantonale Unterschiede in der Betonung
der Gemeindeautonomie und im Verhältnis von Kanton und Gemeinden.
2 Zusammenarbeit mit privaten Büros
und ExpertenWährend in den 1960er und 1970er Jahren eine ausgeprägte
Trennung von Staat und Privatwirtschaft betont wurde, hat sich die Diskussion
seit den 1980er Jahren verlagert. Zum einen wurde im Rahmen einer verstärkten
'Privatisierung' staatlicher Unternehmungen die Stellung des Staates ganz
allgemein hinterfragt: Inwiefern können und sollen bisher staatlich
organisierte Aufgaben nicht durch private Unternehmen bewältigt werden?
Effizienzvorteile, aber auch eine verstärkte Konkurrenz bei privater
Produktion von Gütern sind die häufigsten Argumente für
eine Privatisierung staatlicher Aufgaben.
Im Rahmen der Diskussion einer Privatisierung bisher
staatlich erbrachter Güter und Dienstleistungen erhalten auch neue
Formen einer Zusammenarbeit öffentlicher und privater Stellen und
Organisationen eine verstärkte Aktualität. Die Inanspruchnahme
privater Stellen kann einerseits zur Entlastung der öffentlichen Verwaltung
dienen. Sie kann aber auch die Professionalität öffentlicher
Aufgabenerfüllung erhöhen, etwa wenn bei komplexen Sachfragen
auf private Expertise zurückgegriffen wird.
Öffentliche Aufgaben können somit aus verschiedenen
Gründen an private Büros und Experten übergeben werden:
In der Schweiz besteht auf allen staatlichen Ebenen
eine lange Tradition, privat-öffentlicher Kooperation; sei es, dass
bestimmte öffentliche Aufgaben privaten oder halb-privaten Einrichtungen
delegiert sind; sei es, dass durch Formen von Milizsystem 'private' Expertise
und Bürgerpartizipation in politische Entscheidungen einfliessen.
-
weil damit eine Aufgabe rationeller und kostengünstiger
durchgeführt werden kann. Dies ist namentlich bei Aufgaben der Fall,
wo Grössenvorteile vorliegen, die eine Gemeinde - aufgrund ihrer limitierten
Verwaltungsgrösse - selbst nicht realisieren kann.
-
weil auf private Expertise zurückgegriffen werden
kann, die gemeindeintern nicht besteht. Dies ist vor allem bei komplexen
Aufgaben der Fall, die be stehende Verwaltungsorgane oder Milizgremien
überfordern.
-
weil damit ein 'neutraler Sachverstand' benützt
werden kann. Private Expertise kann zur Legitimation und Entpolitisierung
von Fragen dienen, etwa indem 'unabhängige Experten' berücksichtigt
werden bzw. ein Problem als 'Sachfrage' umdefiniert wird.
Im Rahmen der Gemeindestudie bezog sich nur eine
Frage explizit auf die Inanspruchnahme privater Büros und Experten:
"Nimmt ihre Gemeinde in be stimmten Bereichen regelmässig Leistungen
von privaten Büros und Experten in Anspruch?"
Tabelle 6 zeigt, in welchen Funktionsbereichen private
Expertise und Leistungen am ehesten beansprucht werden, und wie sich die
Inanspruchnahme privater Büros und Experten seit 1984 verändert
hat:
Eine regelmässige Beanspruchung privater Büros
und Experten ist vor allem in jenen Bereichen häufig, wo es um komplexe
Sachfragen geht, deren Erfüllung im allgemeinen eine hohe Professionalität
und Spezialisierung voraussetzt (z.B. Baufragen, Zonenplanung). Dies kommt
auch darin zum Ausdruck, dass Ge meinden, die bei Baufragen oder Zonenplanungen
private Büros in Anspruch nehmen, dazu tendieren, private Expertise
für EDV oder juristische Fragen zu mobilisieren.
Im Vergleich zu Umwelt- und Baubereich werden in
den sozial- und gesundheitspolitischen Fragen private Büros und Experten
(noch) deutlich weniger oft engagiert. Auch in Bereichen, die als ausgesprochene
Kernstücke der Gemeindeautonomie gelten (wie z.B. Steuerwesen) ist
eine Inanspruchnahme privater Experten selten (weil jede Gemeinde in diesen
Bereichen eigene Expertise entwickeln muss).
Die Entwicklung verläuft allerdings in allen
Funktionsbereichen eindeutig in die Richtung einer verstärkten Beanspruchung
privater Leistungen und Expertisen. In Gemeinden, die private Büros
und Experten beanspruchen, hat diese Leistungsform seit 1984 mehrheitlich
zugenommen. Ein Gegentrend (abnehmende Inanspruchnahme privater Leistungen)
ist höchst selten.
Im Vergleich zur interkommunalen Kooperation zeigt
die Inanspruchnahme privater Büros und Experten eine weniger ausgeprägte
funktionsspezifische Differenzierung. Gemeinden, die in einem Funktionsbereich
auf private Expertise zurückgreifen, tendieren auch in anderen Bereichen
zur Privatisierung und Externalisierung von Aufgaben. Besonders deutlich
sind die Interkorrelationen in zwei Bereichen: Umweltschutz, Naturschutz
und Entsorgung einerseits, und Bauwesen, Zonenplanung, Verkehrsplanung,
Ortsbildschutz andererseits. Es handelt sich um kommunale Aufgaben, die
zum einen eine besonders hohe Professionalität verlangen. Zum anderen
sind es Aufgaben, die - weil sie private Interessen tangieren - politisch
besonderer Legitimation bedürfen. In diesem Sinne ist die Inanspruchnahme
privater Büros und Experten ein zentrales Element im 'Interface' privater
und öffentlicher Interessen. Entsprechend ist der Wunsch nach einer
verstärkten Inanspruchnahme privater Experten bei Gemeinden, die sich
mit neuen, politisch heiklen Betreuungsaufgaben (etwa Betreuung von Drogenabhängigen
und älterer Personen) konfrontiert sehen, besonders ausgeprägt.
Da die Leistungen privater Büros und Experten
primär dem Zweck dienen, 'Professionalität' zu erreichen, ergeben
sich klare Beziehungen mit der Gemeindegrösse (vgl. Tabelle 7). Mit
Ausnahme des Steuerwesens ist die regelmässige Beanspruchung privater
Büros und Experten deutlich mit der Einwohnerzahl assoziiert, und
es sind primär mittelgrosse bis grosse Gemeinden, die regelmässig
die Leistungen privater Büros und Experten beanspruchen. Mit zunehmender
Einwohnerzahl nimmt die Komplexität der Sachfragen teilweise stärker
zu, als die Fähigkeit der Gemeinde, die entsprechende Expertise -
via Ausdifferenzierung von Fachstellen - direkt zu internalisieren. Bei
kleinen Gemeinden erfolgt der Einkauf privater Expertise unregelmässig,
und zudem fliesst in diesen Gemeinden private Expertise primär via
Milizsystem ein. [1]
Zusätzlich zur Gemeindegrösse zeigen sich
bedeutsame regionale Differenzen, und zwar in dem Sinn, dass französischsprachige
Gemeinden weniger private Expertise in Anspruch nehmen. Dies betrifft hauptsächlich
kleinere Westschweizer Gemeinden mit weniger als 2'000 Einwohner. Solche
regionale Unter schiede können sozio-kulturelle Unterschiede in der
politischen Legitimation des öffentlichen Sektors widerspiegeln. Zudem
ist die öffentliche Verwaltung in Westschweizer Gemeinden vielfach
stärker ausgebaut, was die Nachfrage nach externen, privaten Leistungen
reduziert.
Insgesamt ist die Inanspruchnahme privater Büros
und Experten auch positiv mit der sozio-ökonomischen Diversifikation
einer Gemeinde assoziiert, entsprechend der Tatsache, dass vor allem grössere
und ökonomisch diversifizierte Gemeinden mit komplexen Sachfragen
konfrontiert werden. Allerdings wider spiegeln sich darin - wie die Detailanalyse
zeigt - vor allem Grösseneffekte (da sozio-ökonomische Diversifikation
und Einwohnerzahl positiv verknüpft). Ein direkter Effekt sozio-ökonomischer
Diversifikation lässt sich demgemäss nur für Kleingemeinden
mit weniger als 251 Einwohnern feststellen.
Die Vermutung, dass wohlhabende Gemeinden sich eher
private Expertise leisten, findet dagegen keine klare Bestätigung,
und nach Kontrolle der Einwohnerzahl sind die entsprechenden Beziehungen
insignifikant.
Auch die These einer substitutiven Beziehung zwischen
öffentlicher und privater Aufgabenerfüllung (Einsatz privater
Büros und Experten um die Gemeindeverwaltung klein zu halten und dennoch
komplexe Fachaufgaben zu erfüllen), findet nur auf einen ersten Blick
eine empirische Unterstützung. Es zeigt sich zwar insgesamt eine signifikant
negative Korrelation (r = -.14, sign. auf 1%) zwischen dem Ausbau der Kernverwaltung
(administratives Personal pro 100 Einwohner) und der Zahl von kommunalen
Funktionsbereichen, in denen regelmässig auf private Büros und
Experten zurückgegriffen wird, aber nach statistischer Kontrolle der
Gemeindegrösse verschwindet diese Beziehung.
Insgesamt gesehen werden private Büros und Experten
von den Gemeinden heute primär zum Zweck erhöhter Professionalität
bei komplexen Fragen, die private und gut organisierte Interessen tangieren,
benützt. Hingegen stehen Aspekte der Effizienzsteigerung oder einer
Verlagerung von Aufgaben in den privaten Sektor - z.B. zur Reduktion der
öffentlichen Verwaltung - (noch) weniger im Zentrum. Ein substitutives
Verhältnis privater und öffentlicher Auf gabenerfüllung
lässt sich auf kommunaler Ebene jedenfalls momentan kaum feststellen.
-
Das Milizsystem ist im Grunde auch
eine Form, privates Wissen für öffentliche Funktionen zu instrumentalisieren
(vor allem, wenn bei der Rekrutierung von Milizbehörden die jeweiligen
beruflichen Qualifikationen ein zentrales Auswahlkriterium sind).. [zurück]