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Das Problem der Allmende – des gemeinschaftlichen Eigentums – ist in der Ökonomie wohlbekannt: Es handelt sich um eine begrenzte Ressource in kollektivem Besitz, von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann. Damit besteht der individuelle Anreiz, die Allmende ausgiebig zu nutzen, denn nur ein Teil der damit verbundenen Kosten entfällt auf einen selbst. Der Rest wird in Form von externen Kosten der Allgemeinheit überbürdet. In der Konsequenz droht der Allmende die Übernutzung.
Analog verhält es sich bei den Staatsfinanzen. Auch staatlich finanzierte Projekte zeichnen sich durch eine inhärente Asymmetrie zwischen dem Kreis der Nutzniesser und der Entscheidungsträger sowie demjeniger der Kostenträger aus. Während eine partikulare Interessengemeinschaft von einem staatlichen Programm profitiert, verteilen sich die Kosten auf alle Steuerzahler. Politische Akteure setzen staatliche Ressourcen zum Vorteil der von ihnen vertretenen Interessengemeinschaft ein – die Kosten trägt die Allgemeinheit. Durch Stimmentausch und die geschickte Bündelung von Ausgabenprogrammen lassen sich im politischen Prozess auch für kleine Interessengruppen Mehrheiten erreichen. Genau wie der Allmende droht auch dem Staatsbudget die Übernutzung.
Das Problem der fiskalischen Allmende ist in der Volkswirtschaftslehre etabliert.[1] Die grundlegende Ursache liegt in der Fragmentierung der Gesellschaft in Interessengemeinschaften mit ihren jeweiligen politischen Akteuren. Beispiele sind etwa die geografische Fragmentierung innerhalb des Parlaments in Gliedstaaten und Wahlkreise oder die Fragmentierung entlang von Parteigrenzen innerhalb einer Regierungskoalition.
Frühe Arbeiten wurden inspiriert durch ein bekanntes Phänomen, wofür sich in den USA der Begriff pork barrel politics eingebürgert hat: Um die eigene Wiederwahl zu sichern, versuchen die Kongressabgeordneten durch Zusatzartikel zu neuen Gesetzen Staatsausgaben gezielt im eigenen Wahlkreis anfallen zu lassen. Diese Art der Kirchturmpolitik, bei der sich Politiker für regionale Interessen einsetzen, ohne die finanziellen Konsequenzen für die Allgemeinheit zu beachten, ist auch in der Schweiz bekannt. Sie äusserte sich jüngst etwa im „föderalen Wunschkonzert“ bei der Finanzierung des Ausbaus der Bahninfrastruktur.[2]
Breite Koalitionen haben Vor- und Nachteile
Im Gegensatz zum präsidentiellen System mit Mehrheitswahlrecht in den USA kennt Europa mehrheitlich parlamentarische Systeme mit Verhältniswahlrecht, woraus sich häufig Koalitionsregierungen ergeben. Eine erste Reihe empirischer Analysen des Phänomens der fiskalischen Allmende untersucht den Effekt, der durch die Koalitionsgrösse ausgelöst wird. Die Hypothese lautet: Je mehr Parteien an einer Regierungskoalition beteiligt sind und auf das Staatsbudget Einfluss nehmen können, desto stärker die Fragmentierung und desto gravierender das Problem der fiskalischen Allmende. Die empirischen Belege sind diesbezüglich jedoch ambivalent.[3] Eindeutige negative Effekte der Koalitionsgrösse auf die Finanzpolitik können nicht festgestellt werden. Eine mögliche Erklärung hierfür liefert die Theorie von Alesina und Rosenthal (1996). Zwar ist die Fragmentierung in grossen Koalitionen stärker ausgeprägt, gleichzeitig repräsentieren breitere Koalitionen tendenziell aber auch einen grösseren Anteil der Bevölkerung. Der Einfluss einzelner Parteien und Interessengruppen auf die Finanzpolitik fällt damit geringer aus. Insbesondere in einer Konkordanzdemokratie – wie der Schweiz – dürfte sich die Fragmentierung in mehrere Regierungsparteien somit kaum negativ auswirken.
Grosse Kabinette geben mehr aus
Das Problem der fiskalischen Allmende kann sich jedoch auch innerhalb des Regierungskabinetts auswirken: Jeder Minister hat Einfluss auf die fiskalpolitischen Entscheide des Gremiums und gleichzeitig Interesse daran, die finanziellen Ressourcen möglichst in das eigene Ressort zu lenken – etwa zur Maximierung des Einflusses der eigenen Behörde auf die Politik[4] oder aufgrund der Kollusion von Ministerien mit den wichtigen Interessengruppen für das jeweilige Ressort (regulatory capture)[5]. Nicht zuletzt sind Magistratspersonen immer auch gewählte Politiker, die eine bestimmte Wählerschicht vertreten.
Das Allmende-Problem sollte sich somit innerhalb des Kabinetts umso stärker auswirken, je grösser die Anzahl der Ressortminister – und damit die Fragmentierung – ist. Eine starke Stellung des Finanzministeriums oder eine Regierungschefin mit Richtlinienkompetenz dürfte dem Phänomen hingegen aufgrund ihrer Verantwortung für das Gesamtbudget tendenziell entgegenwirken. Tatsächlich findet sich für OECD-Staaten deutliche empirische Evidenz: Das Defizit, die Staatsausgaben und insbesondere die Transferausgaben fallen umso höher aus, je grösser die Fragmentierung im Regierungskabinett ist.[6]
Fiskalische Allmende gibt es auch in der Schweiz
Das Allmende-Phänomen existiert auch in den Schweizer Kantonen.[7] Heute zählen die Regierungen je nach Kanton zwischen fünf und sieben Mitglieder. Dabei haben sich über die Zeit verschiedene Veränderungen ergeben. In der jüngeren Vergangenheit haben etwa Obwalden (2002), Luzern (2003) sowie Glarus (2006) ihre Regierungen auf fünf Mitglieder verkleinert. Zuvor reduzierten Bern (1989), Appenzell I. Rh. (1995) und Nidwalden (1997) die Anzahl der Regierungspersonen von neun auf sieben.
Die Unterschiede zwischen den Kantonen, sowie die Veränderungen über die Zeit, erlauben es, den Einfluss der Regierungsgrösse auf die kantonale Finanzpolitik zu untersuchen. Die Analyse der kantonalen Finanzpolitik der Jahre 1980 bis 1998 von Schaltegger und Feld (2009) ergibt einen robusten Effekt durch die Fragmentierung: je grösser die Regierung, desto höher – unter sonst gleichen Umständen – die kantonalen Staatsausgaben wie auch die Kantonseinnahmen. Dies ist ein deutlicher Hinweis darauf, dass das Problem der fiskalischen Allmende kein rein theoretisches Konstrukt ist, sondern sich nachweislich – etwa innerhalb der kantonalen Exekutiven – auf die Finanzpolitik auswirkt.
Diese Analyse ist Teil einer vielfältigen politökonomischen Forschung, die Auswirkungen der institutionellen Rahmenbedingungen auf die Finanzpolitik untersucht. Neben der Fragmentierung einer Koalition oder des Kabinetts hat diese Forschungsliteratur weitere institutionelle Variablen identifiziert, die das Phänomen der fiskalischen Allmende erwiesenermassen beeinflussen (siehe Kasten).
Finanzreferendum als Gegenmittel
Führt das Problem der fiskalischen Allmende tendenziell zur Übernutzung staatlicher Ressourcen, so stellt sich die Frage: Welche Institutionen wirken dem entgegen? Es soll hier auf zwei Mechanismen eingegangen werden: das Finanzreferendum sowie die Schuldenbremse.
Direktdemokratische Institutionen stärken die Kontrolle durch die Bürger. Verhandlungen unter Interessengruppen sowie Stimmentausch zulasten der Allgemeinheit sind im Rahmen von Initiativ- oder Referendumsabstimmungen eingeschränkt. Viele Schweizer Gemeinden kennen etwa ein obligatorisches Finanzreferendum, das durchgeführt werden muss, sobald ein Projekt eine bestimmte Ausgabenschwelle überschreitet. Untersuchungen zeigen: Finanzreferenden haben einen signifikant negativen Effekt auf die Verschuldung und auf das Ausgabenniveau.[8] Gemäss einer Simulation fällt die Pro-Kopf-Verschuldung in einer Gemeinde mit einem Finanzreferendum um 23% bis 45% geringer aus.
Auch auf Ebene der Kantone gibt es vergleichbare empirische Evidenz; 17 Kantone kennen ein obligatorisches Finanzreferendum. Es zeigt sich: Die kantonalen Staatsausgaben fallen um 19% geringer aus, wenn sie – um andere Einflussfaktoren bereinigt – einem solchen Referendum unterworfen sind.[9] In einer Auswertung historischer Daten über das 20. Jahrhundert findet sich zudem ein Effekt von 12% tieferen Kantonsausgaben.[10] Das Finanzreferendum scheint somit ein effektives Gegenmittel gegen die allzu starke Ausbeutung der fiskalischen Allmende zu sein.[11]
Schuldenbremsen bewähren sich
Einzelne Kantone (wie St. Gallen seit 1929) weisen eine lange Tradition von Budgetregeln auf. Im Rahmen der Diskussion um die Schuldenbremse auf Bundesebene haben seit 2001 zehn Kantone entsprechende Regeln eingeführt. Dabei konnte nachgewiesen werden: Kantonale Schuldenbremsen verringern Haushaltsdefizite signifikant. Indem Budgetregeln die Staatsausgaben auf die Höhe der Einnahmen beschränken, kann ein Aufschieben der Steuerlast in die Zukunft verhindert werden.[12]
Zudem unterstützen Schuldenbremsen die Finanzminister dabei, das Ausgabenverhalten ihrer Regierungskollegen in Grenzen zu halten. Denn Finanzminister sind oft versucht, ihre Regierungskollegen durch pessimistische Budgetprognosen in Zaum zu halten.[13] Das Resultat sind prognostizierte Budgetdefizite, die sich anschliessend nicht oder in geringerem Ausmass realisieren.
Lüchinger und Schaltegger (2013) stellen die Hypothese auf, dass sich dieses taktische Verhalten der Finanzminister durch die Einführung einer kantonalen Schuldenbremse teilweise erübrigt. Und tatsächlich ergibt eine empirische Analyse: Die Einführung einer kantonalen Schuldenbremse verringert – deutlicher noch als die tatsächlichen Defizite – die prognostizierten Defizite.
Die Budgetprognosen werden durch die Einführung von Budgetregeln also genauer. Kantonale Schuldenbremsen scheinen die Finanzministerin somit zu entlasten (bzw. zu unterstützen). Sie sind offenbar ein effektiveres Mittel gegen das Problem der fiskalischen Allmende als taktisch übermässig konservative Budgetprognosen.
Effektivste Mechanismen setzen sich durch
Das Problem der fiskalischen Allmende ist kein theoretisches Konstrukt, sondern ein sowohl anekdotisch wie auch empirisch belegtes Problem der Finanzpolitik, das in unterschiedlichen Varianten auftritt. Um das Allmende-Problem einzuschränken, ist die institutionelle Ausgestaltung von zentraler Bedeutung, wie die politökonomische Forschung zeigt. Durch den ausgeprägten Fiskalföderalismus und die institutionelle Vielfalt ist die Schweiz ein ideales Untersuchungsobjekt dieser Forschung. Gleichzeitig scheinen sich aus der Vielfalt der im föderalen Labor entwickelten Mechanismen die effektivsten durchzusetzen. Es sind dies: kleine Regierung, Konkordanzdemokratie, Fiskalföderalismus, Referendumsrechte und Schuldenbremse.
Die Relevanz der Institutionen zeigt sich in Staaten, in denen die diesbezüglichen Voraussetzungen weit weniger vorteilhaft sind. So verfügt zum Beispiel Griechenland über ein rein repräsentatives parlamentarisches System, das jahrzehntelang von zwei abwechselnd regierenden Parteien dominiert wurde. Das Kabinett von Ministerpräsident Samaras (2012 bis 2015) zählte nicht weniger als 23 Minister. Im Jahr 2011 wurden über 96% der Steuern vom griechischen Zentralstaat vereinnahmt.[14] Und seit dem Beitritt zur Eurozone 2001 wurden die Stabilitätskriterien des Vertrags von Maastricht in keinem einzigen Jahr eingehalten. Unter diesen institutionellen Rahmenbedingungen liessen sich gravierende fiskalische Fehlentwicklungen offensichtlich nicht verhindern.
- Vgl. Buchanan & Tullock (1962) sowie Weingast et al. (1981).
- Vgl. Müller-Jentsch (2013): Föderales Wunschkonzert der Verkehrsinvestitionen
- Vgl. Schaltegger und Feld (2009).
- Niskanen (1971).
- Gemäss Stigler (1971).
- Vgl. Schaltegger und Feld (2009) für eine Übersicht.
- Ebd.
- Feld und Kirchgässner (2001a, 2001b) sowie Feld, Kirchgässner und Schaltegger (2011).
- Feld und Matsusaka (2003).
- Funk und Gathmann (2011).
- Eine alternative Interpretation des Einflusses direktdemokratischer Institutionen wäre, dass das Stimmvolk fiskalisch konservativer ist als die verantwortlichen Politiker. Da Politiker jedoch vom selben Stimmvolk gewählt werden, bleibt diese Interpretation zumindest fragwürdig. Vielmehr scheint das Problem der fiskalischen Allmende zu einer Verzerrung der finanzpolitischen Entscheide der Politik zu führen. Direktdemokratische Institutionen können diese Verzerrung korrigieren.
- Funk und Gathmann (2011).
- Lüchinger & Schaltegger (2013).
- OECD Fiscal Decentralisation Database