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Über Jahrzehnte wurden direkt- und repräsentativ-demokratische Systeme einander als Gegensätze gegenüber gestellt. In der Praxis bereiten jedoch andere Schnittstellen Probleme: die Volksrechte im transnationalen Kontext und das Verhältnis zu den Menschenrechten.
Von Bruno Kaufmann*
Der neue Grundlagenvertrag der Europäischen Union, der sogenannte „Vertrag von Lissabon“ wurde heftig kritisiert: „Albtraum EU-Vertrag“, bilanzierte die Financial Times Deutschland und der Zürcher Ökonome Bruno S. Frey sprach gar von einem „Pseudofortschritt“. Er stellte die Quasi-Verfassung in einen Widerspruch zur direkten Demokratie . Dabei setzt das Abkommen der 27 Mitgliedsstaaten, das Ende 2009 in Kraft trat, gerade diesbezüglich einen neuen grenzüberschreitenden Standard: In Artikel 11 des Vertrages wird nämlich kurz und bündig festgehalten, dass das „demokratische Leben der Union“ auf der „repräsentativen Demokratie“ ruhe und diese gleichberechtigt aus indirekten (parlamentarischen) und direkten (partizipativen) Verfahren bestehe. Und im gleichen Artikel wird unter der Ziffer 4 auch gleich noch ein erstes Europäisches Volksinitiativrecht stipuliert, das erste transnationale Volksrecht der Weltgeschichte! (s. Kasten) Doch bevor wir uns mit den Folgen dieses sowohl direkte wie auch indirekte Verfahren integrierenden Verständnisses von repräsentativer Demokratie für unsere Gegenwart und Zukunft befassen, ein Blick zurück – in die Vergangenheit.
Der Übergang vom ersten zum zweiten Jahrzehnt des dritten Jahrtausends stand ganz im Zeichen der globalen Finanzkrise und der politischen Antworten darauf: „Die Demokratie muss die Vorherrschaft über die Finanzmärkte zurückerobern“, forderte der Staatschef des von der Krise besonders stark gebeutelten Efta- und EWR-Mitgliedsstaates Island Olafur Ragnar Grimsson und liess sein Volk über ein Schuldrückzahlungsabkommen mit Grossbritannien und die Niederlande abstimmen . Am 6. März 2010 sprachen sich über 93 Prozent der Isländerinnen und Isländer gegen dieses Abkommen aus.
Die moderne Direkte Demokratie, zu der hier all jene Verfahren gezählt werden, die aufgrund von Initiativen oder Referenden zu Sachabstimmungen an der Urne führen – eine Definition, die weiter unten im Detail erläutert werden wird - sorgte in der jüngsten Vergangenheit weltweit immer öfters für Schlagzeilen: Volksentscheide wie zum Beispiel zur Ehe von gleichgeschlechtlichen Partnern in Kalifornien im November 2008 oder – ziemlich genau ein Jahr später – zum Verbot neuer Minarette in der Schweiz sorgten neben zahlreichen emotionalen Debatten auch zu grundsätzlichen Überlegungen zur Einbettung direktdemokratischer Verfahren in einem politischen und zunehmend internationalisierten Mehrebenensystem der repräsentativen Demokratie. Dabei zeigte sich gerade in etablierten Repräsentativ-Demokratien mit starken direktdemokratischen Verfahren wie der Schweiz oder dem US-Bundesstaat Kalifornien, dass bezüglich der Rolle des Geldes im Allgemeinen und starker wirtschaftlicher Interessen im Speziellen Disfunktionalitäten entstanden sind, die es mit entsprechenden Reformen zu beheben gilt. Stichworte hierzu sind Finanzierungstransparenz, Beschränkungen und öffentliche Finanzierung direktdemokratischer Akteure. Eine andere Problem-Schnittstelle, die in diesen Debatten immer wieder hervorgehoben worden sind, betrifft die Prüfung der Verfassungsmässigkeit einerseits und der Kompatibilität mit übergeordnetem internationalen Recht andererseits.
Weltweite Ausbreitung
Die weltweite Verbreitung der direktdemokratischen Volksrechte geht einher mit der globalen Ausbreitung der Demokratie. So verdreifachte sich die Zahl jener Staaten, die als „formale Demokratien“ bezeichnet werden können, zwischen 1980 und 1995 um das Dreifache von unter 50 auf über 150 Staaten . Gleichzeitig führten weit über 100 Staaten direktdemokratische Verfahren auf der nationalen Ebene ein. Gemäss der vom „International Institute for Democracy and Electoral Assistance“ (International IDEA) eingesetzten globalen Expertengruppe, gehören „direktdemokratische Verfahren heute zur Grundausstattung der modernen repräsentativen Demokratie“ . Allerdings halten die IDEA Fachleute auch fest, dass in der Praxis nur erst relativ wenige Verfahren auch tatsächlich angewendet werden (können). Der Grund: oftmals verhindern benutzerunfreundliche Regelungen wie prohibitiv hohe Hürden oder Ausnahmebestimmungen, welche die spannendsten Themen dem direktdemokratischen Prozess entziehen, eine echte und nachhaltige Praxis.
Unterschiedliche Rollen im repräsentativen System
Dabei spielen, weltweit betrachtet, die direktdemokratischen Verfahren im repräsentativen System sehr unterschiedliche Rollen. In Asien und Lateinamerika beispielsweise, wo sich die Demokratie als politisches System erst in den letzten 20-30 Jahren mehrheitlich etablieren konnte, wird selbst das repräsentative System als solches immer wieder ganz grundlegend in Frage gestellt, teils durch direktgewählte Präsidenten wie in Südamerika oder durch das Militär wie in manchen asiatischen Staaten . In beiden Fällen neigen sodann die Machthaber, die direktdemokratischen Verfahren durch plebiszitäre Elemente zu ersetzen, was letztlich auf eine Pervertierung der Volksrechte und damit der verfeinerten Machtteilung hinausläuft. Und ganz klar: wo das repräsentative System und Regieren schwach ist, können auch die direktdemokratischen Verfahren im besten Fall nur schwach sein.
Etwas anders stellt sich die Situation in etablierten Demokratien dar, wo das repräsentative System und die damit verbundenen Institutionen wie Parlament, Regierung und Justiz sowie damit verbundene Prozesse wie Wahlen kaum in Frage gestellt werden. Hier – und das gilt in erster Linie für Europa und Nordamerika – stellt sich vielmehr die Frage der Mischung aus indirekter und direkter Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Dabei werden jedoch vor allem in Ländern, die zentralstaatlich regiert sind und über ein relativ starkes Parteiensystem verfügen, mitunter Versuche unternommen, indirekte und direkte Verfahren gegeneinander auszuspielen. Zur zusätzlichen Vernebelung der Demokratiedebatte wird zudem – und dies ist vor allem in Deutschland der Fall – oft (und bewusst) eine unscharfe Sprache benutzt, wenn es darum geht, die Möglichkeiten und Schwächen direktdemokratischer Verfahren im repräsentativen System zu analysieren. Zwei typische Beispiele: Initiativinstrumente werden mit Massenpetitionen in Zusammenhang gebracht, statt von moderner Direkter Demokratie wird von „plebiszitären Elementen“ gesprochen .
Flächendeckende Erfassung direktdemokratischer Verfahren und Praktiken
Für eine gründliche, globale und umfassende Würdigung der Rolle direktdemokratischer Verfahren im repräsentativen System reicht es heute nicht mehr wie noch im letzten Jahrhundert aus, je nach politischer Heimat das eine oder andere Beispiel aus der Schublade zu ziehen, nach dem Muster „Wollt Ihr etwa kalifornische Verhältnisse?“ oder „Mussten die Schweizerinnen nicht bis vor kurzem auf ihr Wahlrecht warten“. Vielmehr müssen nun in der Zukunft aufbauend auf der möglichst flächendeckenden Erfassung aller direktdemokratischen Verfahren weltweit und der qualitativen Überprüfung dieser Verfahren anhand von konkreten praktischen Erfahrungen, verstärkt Lehren gezogen und internationale Empfehlungen und Richtlinien für die moderne Direkte Demokratie entwickelt werden.
Eine Reihe von Organisationen – nationale und internationale, staatliche wie nicht-staatliche – haben in den letzten Jahren mit dieser Arbeit begonnen und u.a. im Rahmen des Europarates erste Empfehlungen abgegeben . Diesen Anstrengungen gemeinsam ist, die direktdemokratischen Verfahren zu einem integralen und komplementären Bestandteil des repräsentativen Systemes zu machen und Disfunktionalitäten zu vermeiden, wie sie sowohl in etablierten Systemen (wie zum Beispiel den US-Bundesstaaten oder den Alpenstaaten) ebenso wie in jüngeren Demokratien (z.B. in Osteuropa, Asien und Lateinamerika) vorkommen. Dabei sind, so heisst es etwa in den Empfehlungen der Venediger Kommission des Europarates, hohe Beteiligungsquoren und auf lediglich konsultative Wirkung erzeugende Verfahren im Grundsatz zu vermeiden. Ganz ähnlich wie bei Wahlverfahren, muss der einzelne Wähler auch im Sachabstimmungsprozess ein klaren Zusammenhang zwischen seiner Teilnahme und dem Ergebnis des Verfahrens erkennen können. Letztlich kommt es in direktdemokratischen Verfahren ebenso wie in Wahlverfahren darauf an, dass nicht nur die Legalität des Prozesses sichergestellt werden kann – sondern auch die Legitimität. Das heisst: direktdemokratische Verfahren müssen in den Augen der Stimmenden ebenso glaubwürdig sein wie Wahlen.
Die Bedeutung einer regelmässigen Praxis
In diesem Zusammenhang stellt sich natürlich das Problem, dass in einem schwachen repräsentativen System auch die eventuell vorhandenen direktdemokratischen Verfahren nur schwach ausgestaltet und genutzt werden können. In seltenen Fällen, z.B. nach dem Ende einer grossen Umwälzung oder Krise, können einzelne Volksabstimmungen zu einer Aussöhnung beitragen und den Weg nach vorne aufzeigen . Generell gilt jedoch, dass nur eine umfassende und regelmässige Praxis der Volksrechte zu einem nachhaltigen institutionellen Gleichgewicht zwischen der direkten und der indirekten Teilnahme der Bürgerinnen und Bürger im repräsentativen System beitragen kann. Und zwar aus dem einfachen Grund, dass anhand einer solchen regelmässigen Praxis Lehren aus Fehlern gezogen werden können und zum Beispiel der Initiativprozess dazu dienen kann, die Feinabstimmung des repräsentativen Systems zu optimieren. Umgekehrt besteht bei einer sehr seltenen Nutzung der Volksrechte die Gefahr, dass im Rahmen einer einzigen Sachabstimmung die verschiedensten aufgestauten Emotionen und Frustrationen sich Luft verschaffen. Ein Beispiel dafür sind die EU-Plebiszite in Frankreich und den Niederlanden im Jahre 2005, wo sich handfeste Argumente für und gegen die Abstimmungsvorlage – den EU-Verfassungsentwurf – mit plebiszitären Motivation für und gegen die Behörde, die den Urnengang beschlossen hatte (Präsident in Frankreich, Parlament in den Niederlanden) vermischten.
Bereits in jenem, durch die genannten Volksentscheide letztlich vereitelten EU-Verfassungsentwurf war das Prinzip der grundsätzlichen Gleichstellung von direkten und indirekten Verfahren im repräsentativen System verankert und auch das Konzept eines Europäischen Bürgerinitiativverfahrens war im ursprünglichen Verfassungsvertrag enthalten. Im Rahmen einer informellen Arbeitsgruppe des zweiten EU-Konventes (2002-2003) waren verschiedene Modelle direktdemokratischer Verfahren auf der europäischen Ebene entwickelt und in den Konvent eingebracht worden. Während aber der von einer Mehrheit der Konventsmitglieder unterstützte Vorschlag einer EU-weiten Verfassungsvolksabstimmung am Konventspräsidenten Valéry Giscard d’ Estaing und dem Widerstand der EU-Mitgliedsstaaten scheiterte, schaffte es die Bürgerinitiative in den Verfassungsentwurf – und überlebte die anschliessende Achterbahnfahrt bis zum Inkrafttreten des Lissaboner Vertrages am 1. Dezember 2009 .
Eine transnationale direktdemokratische Infrastruktur
Für das künftige Rechtsverständnis der Rolle direktdemokratischer Verfahren im repräsentativen System ist die Bedeutung des entsprechenden Artikels 11 im Lissaboner Vertrag nicht zu unterschätzen. Denn ab sofort gilt in dem den mitgliedsstaatlichen Rechtssprechungen übergeordneten Recht, dass direkte und indirekte Verfahren gleichgestellt sind. Dieser Gleichstellungsgrundsatz ist in der Vergangenheit insbesondere in Mitgliedsstaaten wie Deutschland wiederholt in Frage und auf Bundesländereben von manchen Verfassungsrichtern gar negiert worden. Spannend könnte es nun zudem auch in der Praxis werden, wenn ab 2011 „mindestens eine Million EU-Bürgerinnen und EU-Bürger“ aus einer „bedeutsamen Zahl von Mitgliedstaaten“ der EU-Kommission eigene Legislativinitiative vorlegen können und diese von der Kommission entsprechend den Vorstössen aus dem EU-Parlament und dem EU-Rat geprüft werden müssen.
Die Europäische Bürgerinitiative bildet aber nicht nur das erste direktdemokratische Verfahren zwischen Bürgern und Kommission, sondern vor allem auch einen Anreiz zur horizontalen Kommunikation zwischen fast einer halben Milliarden Menschen in Europa. Um eine solche Kommunikation zu fördern reicht es jedoch nicht aus, das Instrument in Kraft zu setzen, es muss auch entsprechend der Förderung indirekter Institutionen – wie politische Parteien und Parlamente – unterstützt werden. Allerdings zeigte sich im Verlaufe des Jahres 2010, dass die Kommission in einer ersten Phase nicht bereit ist, eine solche Infrastruktur aktiv und finanziell zu unterstützen, was eine Reihe von staatlichen und nicht-staatlichen Institutionen dazu bewog, ein unabhängiges „European Citizen Initiative Office“ mit Hauptsitz in Österreich zu gründen . Hauptaufgabe des ECI-O wird es sein, interessierten Bürgerinnen und Bürgern bei der Nutzung des neuen Instrumentes zu beraten und ihnen als Informations- und Ausbildungsstätte zu dienen.
Das Europäische Bürgerinitiativrecht als grosse Chance und Herausforderung
Weder die direkte noch die indirekte Demokratie kann alleine für jene Repräsentativität im politischen System sorgen, die heute in modernen Gesellschaften von den Bürgerinnen und Bürgern zurecht eingefordert wird. Während pure Direktdemokratie längst der Geschichte angehören und mit den mittelalterlichen Stadtstaaten von der Oberfläche verschwanden, gibt es bis heute krampfhafte Versuche am vormodernen Ideal der puren indirekten Demokratie festzuhalten. Dies ist insbesondere in angelsächsischen Staaten der Fall, wo ausgehend von der monarchischen Westminster-Tradition, dem Parlament exklusive Souveränität eingeräumt wird und gar – wie in manchen US-Debatten – die Republik gegen die Demokratie bzw. die indirekte gegen die direkte Demokratie ausgespielt wird . In der Praxis hat sich aber das jetzt also im EU-Kontext mit Verfassungsweihen versehene Nebeneinander von direkter und indirekter Demokratie längst durchgesetzt: nicht mehr das Ob direktdemokratischer Verfahren im repräsentativen System steht im Mittelpunkt der Diskussion, sondern das Wie.
Und genau darum geht es nun bei der Einführung und Umsetzung des ersten transnationalen, direktdemokratischen Verfahrens – der Europäischen Bürgerinitiative. Sie verfügt nämlich durchaus über das Potenzial, das noch schwache, weil letztlich viel zu indirekte repräsentative System der EU zu stärken und damit repräsentativer zu machen. Denn mit dem neuen Instrument werden grundsätzlich alle EU-Bürger zu europäischen „Agendasettern“ – indem sie ihre Anliegen im Rahmen eines Sammelprozesses von mindestens einer Millionen Unterschriften in mehreren Mitgliedsstaaten gleichzeitig qualifizieren. Dabei ist zu beachten, dass es sich bei der Europäischen Bürgerinitiative um eine – gemäss UTM-Standard – „Agendainitiative“ [PAI], die nicht mit dem Petitionsrecht an das Europäische Parlament oder Volksinitiativen [PCI], wie es sie in zahlreichen Mitgliedsstaaten gibt, verwechselt werden darf.
Instrumentell für die Stärkung des repräsentativen Systems in der EU wird die Europäische Bürgerinitiative nur dann werden können, wenn sie eine umfassende institutionelle Unterstützung erhält: dazu gehört u.a. die Mithilfe der Institutionen bei der Übersetzung von Anliegen in die offiziellen Sprachen, bei der Bereitstellung von online-Werkzeugen zur Vorbereitung, Durchführung und Einreichung von Initiativen sowie schliesslich das klare Bekenntnis der Kommission, Europäische Bürgerinitiativen als Volksrecht ernstzunehmen und entsprechend in einen Dialog mit den Initianten zu treten. Wie das gelingen wird, ist Mitte 2010 noch völlig offen. Doch ein Anfang ist gemacht: gut hundert Jahre nach der Einführung direktdemokratischer Verfahren in repräsentativen System auf der nationalen Ebene, steht die direkte Mitsprache der Bürgerinnen und Bürger im 21. Jahrhundert nun auch auf der grenzüberschreitenden Ebene vor dem Durchbruch.
*Bruno Kaufmann ist Journalist und lebt in Schweden. Seit 2001 leitet Kaufmann das „Initiative and Referendum Institute Europe“ in Europe. Kontakt: <email-pii>.
Weiterführende Literatur:
Büchi, Rolf (2006): Kohti osallistavaa demokratiaa, Helsinki: Like Förlag.
Addink, G.H. (2009): Local and Regional Level Participation in Europe, Utrecht: Universiteit Utrecht.
Auer, Andreas (2005): European Citizens’ Initiative; European Constitutional Law Review, 1: 79-86
Cuesta, Victor (2010): The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework for Participatory Democracy; in European Public Law 16, no.1.: 123-138
Cuesta Victor (2008):Participacion directa e iniciativa legislativa del ciudadano en democracia constitucional, Madrid: Thomson – Civitas.
Kaufmann, Bruno; Lamassoure, Alain; Meyer, Jürgen (2004): Transnational Democracy in the Making – IRI Europe Handbook 2004 The New Challenge of European Initiative & Referendum
Lee, Jung-Ok & Kaufmann, Bruno (2010): Global Citizens in Charge, How Modern Direct Democracy Can Make Our Representative Democracies Truly Representative, ISBN 978-89-91057-55-5, Seoul
Miller, P. Kenneth (2009), „Direct Democracy and the Courts“, Cambridge Press, (ISBN-13: 9780521747714), Cambridge
Artikel 11 (4) des Lissabon-Vertrages: "Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen. "