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Die relativ junge Problematik, dass durch Volksinitiativen Grundrechte der Bundesverfassung verletzt werden, betrifft den Kern des Staatsgefüges und ist eine intensiv und emotional diskutierte Frage. In der kommenden Legislatur wird dieser Problemkreis eines der grundlegenden und schwierigen Geschäfte im Parlament sein. Möglicherweise erfordert diese Thematik auch einen Entscheid des Stimmvolkes. Wie kann das delikate Verhältnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten und den internationalen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden?
Spätestens seit der Annahme der Minarett-Initiative ist die Diskussion über Volksinitiativen, welche mit den Grundrechten oder mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz kollidierten, entbrannt.
Neu an der Frage, wie Volksinitiativen zu Grundrechen stehen ist, dass grundrechtswidrige Volksinitiativen angenommen werden. Gegeben hat es sie schon seit Ende des 19. Jahrhunderts (Frontisten-Initiativen, Schutzhaft-Initiative, Überfremdungs-Initiativen). Aufgrund der Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser Volksentscheide wurden aus Politik und Wissenschaft zahlreiche Vorschläge präsentiert, die darauf abzielen, Konflikte zwischen Volksinitiativen und den Grundrechten oder dem Völkerrecht in Zukunft zu vermeiden. Die Palette der vorgeschlagenen Massnahmen ist breit: Sie reicht von neuen Kriterien, mit denen Volksinitiativen für ungültig erklärt werden können über eine Prüfung durch das Bundesgericht bis zu einer Neuinterpretation des Begriffs des zwingenden Völkerrechts.
Ende März 2011 präsentierte der Bundesrat zwei konkrete, von der Direktion für Völkerrecht ausgearbeitete Reformideen: Gemäss diesen Vorschlägen würde eine Initiative noch vor der Unterschriftensammlung ein erstes Mal vorläufig geprüft. Wäre das Ergebnis der Prüfung, dass die Initiative im Konflikt mit den Grundrechten oder dem Völkerrecht steht, so muss auf den Unterschriftenbögen eine entsprechende Warnung aufgedruckt werden. Initiativen, die besonders schwerwiegend gegen die Grundrechte verstossen, die also ihren sogenannten Kerngehalt verletzten, müssten neu vom Parlament für ungültig erklärt werden
foraus hat alle bisher vorgebrachten Ideen aufgearbeitet, ihre Vor- und Nachteile analysiert, drei Favoriten ausgewählt und schliesslich anhand von fünf kritischen Volksinitiativen geprüft.
Jede Lösung, so sagt die Studie von foraus, muss sich aus drei Elementen zusammensetzen: Welche Institution («Wer?») darf zu welchem Zeitpunkt («Wann?») mit welchen Instrumenten («Wie?») in den Prozess einer Volksinitiative eingreifen.
foraus kam zum Schluss, dass eine optimale Lösungsvariante den Fokus nicht auf die Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht legen sollte, sondern auf deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten, wie sie in der Bundesverfassung garantiert sind. So sollte man nicht auf internationales Recht zurückgreifen müssen, um Verletzungen der Bundesverfassung zu reparieren. Das Ziel sollte hingegen sein, aus eigener Kraft bei sich selber für Ordnung zu sorgen. Eine Konfliktnorm räumt gemäss dem foraus-Vorschlag den Grundrechten vor allen anderen Verfassungsbestimmungen, den Bundesgesetzen und dem Völkerecht ein Vorrecht ein.
Die Wirkung einer Initiative könnte damit erst im Nachhinein beschnitten werden und nur dort, wo sie in die grundrechtlich geschützte Position einer betroffenen Person eingreift. Diese Reform bietet Raum für problematische Initiativen, ermöglicht jedoch im Nachgang eine rechtliche Einzelfallprüfung, welche grundrechtswidrigen Automatismen entgegenwirkt.
Zwei weitere Lösungsvorschläge, eine Minimal- und eine Maximalvariante, finden sich im foraus-Diskussionspapier «Volksinitiativen: Bausatz für eine Reform» (Link zu Paper: foraus.ch/volksinitiativen - siehe dazu unten auf dieser Seite unter «Links»).
Die Optimalvariante sowie die meisten anderen Reformvorschläge bedürfen zu ihrer Umsetzung einer Verfassungsänderung. Im Kontext der aktuellen politischen Gemütslage hat der geringste Eingriff ins politische System wohl die grössten Chancen. Aber wird das Volk einer vermeintlichen Einschränkung seiner demokratischen Rechte, beziehungsweise einer Stärkung der rechtsstaatlichen Instrumente zustimmen? Um die Konsequenzen einer Reform des Gefüges von Demokratie und Rechtsstaat in ihrer Gesamtheit einschätzen zu können, gilt es, alle möglichen Optionen mit kühlem Kopf und unabhängig von aktuellen Denkverboten abzuwägen und die Beste zu wählen. Denn wenn wir den Kraftakt einer solchen Abstimmung auf uns nehmen wollen, dann am Besten gerade richtig, sodass das Problem danach auch gelöst ist.
In diesem Sinne organisieren foraus - Forum Aussenpolitik, das Politikwissenschaftliche Seminar der Universität Luzern, die Studierendendenorganisation der Universität Luzern und die Fachschaft der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern am Mittwoch 23. November die Podiumsdiskussion «Rechtsstaat und Demokratie: Ist eine Versöhnung möglich?».
Es wirken mit:
Botschafterin Dr. iur. Rita Adam, Vizedirektorin der Direktion für Völkerrecht des Eidgenössischen Departements für Auswärtige Angelegenheiten (EDA). Sie war bei der Ausarbeitung der bundesrätlichen Reformideen beteiligt.
Prof. Dr. iur. Andreas Auer, Direktor des Zentrums für Demokratie in Aarau (ZDA) und Professor für Öffentliches Recht an der Universität Zürich. Auer ist einer der massgeblichen Experten im Staatsrecht der Schweiz, dessen besonderes Interesse dem Verhältnis von Demokratie und Rechtsstaat gilt.
Lic. iur. Stefan Schlegel, Gründungsmitglied des Think Tanks foraus - Forum Aussenpolitik und Leiter der foraus-Arbeitsgruppe Migration. Er ist Verfechter der foraus-Optimalvariante und hat die Reformvorschläge des Bundesrates kritisiert.
Lic. iur. David Suter, er engagiert sich in der Arbeitsgruppe Völkerrecht bei foraus und ist Co-Autor des foraus-Diskussionspapiers «Volksinitiativen: Bausatz für eine Reform». Er wird in seinem Inputreferat auf einer historischen Tour d'Horizon in die Thematik einleiten.
Datum / Zeit: Mittwoch, 23. November, 19.00 Uhr - Ort: Universität Luzern (Frohburgstrasse 3, Luzern), Hörsaal 3
Eintritt frei. Apéro im Anschluss.
Adrian Mahlstein (Adligenswil)