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Les débats ont porté sur une proposition de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des États (CEATE-E) (18.077), qui doit également servir de contre-projet indirect à l'Initiative pour le paysage. Contrairement au projet initial mis en consultation (voir notre prise de position), EspaceSuisse a soutenu la proposition de la CEATE-E à l'attention du Conseil des États tout en émettant certaines réserves.
Le principe de séparation doit être respecté
Les propositions de la CEATE-E allaient globalement dans la bonne direction, mais n'ont obtenu que de faibles majorités au sein de la commission. La plupart des propositions minoritaires risquaient de mettre à mal le principe de séparation des zones à bâtir de celles qui ne le sont pas. EspaceSuisse a donc porté un jugement modérément optimiste sur le projet (voir l'article «Sous la loupe» du 2.6.2022). Or, le Conseil des États vient d’accepter un bon nombre de ces propositions minoritaires - problématiques du point de vue de l'aménagement du territoire. Le projet tel qu’il se présente maintenant n'est pas acceptable.
L'objectif de stabilisation comme élément central
Selon le Conseil des États, le nombre de bâtiments hors zone à bâtir doit être stabilisé et de nouvelles constructions ne peuvent y être érigées que lorsqu’elles sont compensées. C'est également ce que vise l'Initiative pour le paysage. Il faut saluer le fait que les surfaces imperméabilisées aient également été intégrées dans cet objectif de stabilisation. Malheureusement en revanche, le catalogue des exceptions est vaste : tant les surfaces agricoles imperméabilisées que les surfaces imperméabilisées à des fins touristiques sont exclues, de même que toutes les surfaces imperméabilisées dans les régions qui ne sont pas exploitées toute l'année (régions d'estivage). S'y ajoutent les surfaces destinées aux installations énergétiques ainsi qu'aux installations de transport cantonales et nationales. Avec cette généreuse liste d'exceptions, le Conseil des États torpille sa propre intention de stabiliser également les surfaces imperméabilisées. Rares seront, dans ces cas-là, les nouvelles surfaces construites qu’il faudra compenser.
EspaceSuisse salue en revanche expressément le fait que l'objectif de stabilisation doive être atteint par le biais des plans directeurs cantonaux et sur la base d'un concept global que les cantons doivent présenter. Un délai de transition de cinq ans, assorti d'éventuelles sanctions, y contribue également.
Pour atteindre l'objectif de stabilisation, le projet prévoit en outre de soutenir financièrement la démolition des constructions et installations devenues inutiles. Plusieurs questions restent toutefois en suspens. Ainsi, le système proposé est insuffisant et manque de cohérence: la démolition de bâtiments à usage agricole ou touristique doit être financée par cette prime, même si une nouvelle construction de remplacement est érigée. De plus, le projet prévoit que le financement de ladite prime soit assuré en premier lieu par la compensation de la plus-value. Cela suppose toutefois suffisamment de recettes issues de cette compensation de la plus-value. Or, ce n'est précisément pas le cas dans la grande majorité des cantons. Dans ce contexte, il est d’autant plus incompréhensible et contradictoire qu'une proposition individuelle - à première vue étrangère au sujet – ait également été adoptée. Celle-ci vise à ce que les cantons se limitent à la réglementation minimale en matière de compensation de la plus-value (art. 5 al. 1bis LAT: 20 % en cas de nouvelles mises en zone à bâtir) (Un article consacré à ce thème sera publié ici prochainement).
Planification et compensation dans les régions de montagne
L'objectif de stabilisation est une chose. Le projet veut également permettre aux cantons de mieux tenir compte de leurs spécificités. Avec l'approche dite de planification et de compensation, les cantons ne devraient, selon la CEATE-E, pouvoir s'écarter des dispositions fédérales exhaustives sur les constructions hors zone à bâtir que dans des cas spécifiques et à la seule condition que la situation globale dans la région concernée soit améliorée. La CEATE-E avait donc proposé dans son projet que cette disposition spéciale ne s'applique qu'aux régions de montagne. Cette restriction - a priori à saluer - a été supprimée par le Conseil des États.
Appliquer ce système de compensation et de planification sur tout le territoire est problématique du point de vue de l'aménagement du territoire. Dans ce contexte, il convient de mentionner une autre proposition individuelle adoptée par le Conseil des États: celle-ci donne la possibilité de définir des périmètres particuliers dans lesquels les cantons pourraient autoriser la transformation en logements de bâtiments agricoles devenus inutiles pour l’agriculture. Cette proposition augmenterait de façon notable des utilisations non agricoles hors zone à bâtir et contrevient ainsi clairement au principe constitutionnel de séparation. Il faut, en effet, partir du principe que dans la pratique cette disposition conduira à des utilisations plus importantes, plus intensives ou plus incommodantes que la situation actuelle et que ceci n’est pas compatible avec l’exigence d’améliorer la situation globale dans le périmètre concerné. Il faut en outre tenir compte du fait que le droit en vigueur connaît déjà différentes solutions permettant une ré-affectation de bâtiments s’ils sont dignes d'être conservés du point de vue de la culture du bâti ou du paysage (p. ex. changement d'affectation de bâtiments dignes de protection ou protégés en tant qu’éléments caractéristiques du paysage).
EspaceSuisse plaide pour que les zones spéciales selon l'article 8c, respectivement l'approche de planification et de compensation, ne soient appliquées que dans des cas exceptionnels et uniquement pour des projets d'intérêt public et ne conduisent pas à des utilisations plus importantes ou plus gênantes que la situation actuelle.
Au Conseil national de prendre les choses en main
En fin de compte, le projet en soi et ses contradictions intrinsèques sont inacceptables du point de vue de l'aménagement du territoire. Certes, le Conseil des États déclare prendre à son compte l'objectif de stabilisation, mais autorise en même temps d'innombrables exceptions et ouvre la porte à diverses utilisations. Le projet tel qu’il se présente actuellement signifie une détérioration par rapport à la situation actuelle et affaiblit le principe de séparation. De nombreuses remarques formulées lors de la consultation - notamment par EspaceSuisse – n’y sont pas prises en compte (voir encadré ci-dessous). La deuxième étape de la révision de la LAT tangue fortement. Il appartient désormais au Conseil national de débattre du projet de manière approfondie et minutieuse et de veiller à renforcer à nouveau le principe de séparation.
Prise de position d’EspaceSuisse
EspaceSuisse s'est exprimée de manière critique sur le projet initial de la CEATE-E mis en consultation en 2021. Cette prise de position reste pertinente et utile pour les délibérations au Conseil national. Elle peut être téléchargée sur notre site Internet: espacesuisse.ch > Actualités > Prises de position > Révision LAT 2 projet 2021