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Cronologia della promozione culturale della Confederazione
Gli esordi
Fino ai primi anni Settanta, in Svizzera è prevalsa l'opinione che la cultura fosse di competenza dei privati. Anche se Comuni, Cantoni e Confederazione promuovevano la produzione culturale, la loro legittimazione, i loro obiettivi e le loro misure non erano di pubblico dominio. La base costituzionale di queste attività culturali della Confederazione era la competenza culturale non scritta scaturita dalla Costituzione come tale e dalle decisioni fondamentali che erano sfociate nella Costituzione stessa. Sia le attività culturali della Confederazione all'estero sia gli scambi culturali con l'estero erano ancorati, in termini di diritto costituzionale, alla competenza generale della Confederazione nell'ambito della politica estera.
La promozione culturale tradizionale della Confederazione si limitava allora a una serie di singoli compiti senza connessioni particolari: nel 1848 la Confederazione istituì l'Archivio federale, nel 1890 il Museo nazionale svizzero e nel 1894 la Biblioteca nazionale svizzera. Le misure di promozione culturale da parte della Confederazione furono avviate nel 1886 nell'ambito della tutela dei monumenti storici e nel 1887 con la Risoluzione federale concernente il promovimento e l'incoraggiamento delle arti in Svizzera. Nel suo messaggio del 9 dicembre 1938 sull'organizzazione e i compiti della salvaguardia e del promovimento della cultura in Svizzera, il Consiglio federale mise al centro delle misure di politica culturale della Confederazione la «difesa intellettuale nazionale». Insieme alla comunità di lavoro Pro Helvetia venne istituito un servizio autonomo incaricato di consolidare le prerogative culturali dello «spirito svizzero».
Solo alla fine degli anni Cinquanta la Confederazione inserì nella Costituzione alcune disposizioni riguardanti esplicitamente la cultura: nel 1958 l'articolo 27ter (art. 71 nCost.) per la promozione della produzione cinematografica nazionale e degli sforzi nell'ambito della cultura cinematografica e nel 1962 l'articolo 24sexies (art. 78 nCost.), che affida alla Confederazione la protezione della natura e del paesaggio e le consente di sostenere questo settore. Nel 1959 l'articolo 22bis (art. 61 Protezione civile) fissa una prima base per la protezione dei beni culturali.
Il Rapporto Clottu del 1975
Le leggi rilevanti per la cultura degli ultimi anni Cinquanta e dei primi anni Sessanta erano state promosse dalla volontà di conservare il patrimonio culturale esistente. La produzione culturale contemporanea, invece, veniva promossa solo sporadicamente. Questo atteggiamento mutò nei primi anni Settanta. La politica federale fu stimolata dall'intenzione di trovare soluzioni connesse. Il rapporto «Elementi per una politica culturale in Svizzera» (1975), meglio conosciuto come Rapporto Clottu, è il primo documento di una riflessione di ampio respiro sul ruolo dei poteri pubblici nella cultura.
In termini di contenuti, il rapporto, prima ed unica rilevazione della produzione culturale svizzera, è animato da uno spirito illuminista. Il principio democratico della commissione Clottu si denota nell'adozione di un concetto di cultura «ampio» già adottato dall'UNESCO e dal Consiglio d'Europa.
Tra le principali rivendicazioni del Rapporto Clottu vi è, oltre all'istituzione di accademie d'arte e di un centro di documentazione e di studi sulla cultura, anche l'elaborazione di un articolo costituzionale sulla cultura, che attribuisca alla Confederazione competenze per un deciso impegno nell'ambito della politica culturale.
L'iniziativa del percento culturale
Nel 1980 l'iniziativa federale per la cultura riaccese il dibattito sulla politica culturale. Anche se molti ambienti approvavano gli intenti fondamentali dei promotori, una maggioranza dei partecipanti alla procedura di consultazione rifiutava la richiesta di riservare l'un per cento delle spese federali a scopi culturali. Altri ambienti avrebbero preferito esprimersi su un articolo culturale solo in relazione alla revisione totale della Costituzione federale. Diversi partiti e organizzazioni economiche, ma soprattutto i Cantoni, rimproverarono all'iniziativa di essere troppo centralistica e di disdegnare la supremazia dei Cantoni nella promozione culturale. Esitazioni del genere, ma anche altri aspetti spinsero il Consiglio federale, che pur riconosceva la necessità di un articolo culturale, a formulare una controproposta.
Questa evitò di utilizzare formulazioni che potevano essere considerate come centralistiche e di quantificare le spese previste. Al contempo richiese una norma per le competenze inerenti alle attività culturali della Confederazione. Il messaggio indirizzato alle Camere federali conteneva già uno schizzo dettagliato di un programma politicoculturale: promozione della produzione contemporanea in discipline quali la letteratura, la musica, la danza, il teatro, ecc., contributi alla formazione degli adulti e all'animazione socioculturale, creazione di incentivi fiscali per la promozione della cultura da parte di privati, promozione della formazione e potenziamento della sicurezza sociale degli operatori culturali, rafforzamento dei diritti d'autore, creazione di un centro d'informazione e di documentazione, revisione totale della legge sul cinema, maggiore promozione delle minoranze linguistiche e sostegno delle attività giovanili extrascolastiche. Sia l'iniziativa del percento culturale sostenuta dai partiti di sinistra sia la controproposta del Consiglio federale appoggiata dai partiti borghesi vennero rifiutate nel 1986 con una partecipazione al voto del 35 per cento: voti favorevoli 16,7 per cento rispettivamente 39,3 per cento. Dall'analisi della votazione risultò che il rifiuto di un articolo sulla cultura era dovuto al divieto del doppio sì valido fino al 1987.
L'articolo di promozione culturale
Nel 1991 il Consiglio federale sottopose al Parlamento una nuova proposta per un articolo costituzionale sulla cultura. In considerazione del principio di sussidiarietà e della competenza fondamentale dei Cantoni, questo articolo concedeva alla Confederazione competenze nell'ambito della promozione della vita culturale in Svizzera e degli scambi culturali con l'estero. Il messaggio sull'articolo di promozione della cultura nella Costituzione federale (art. 27septies vCost.) metteva in rilievo soprattutto la funzione della cultura per lo sviluppo di un'identità collettiva, sia verso l'interno che verso l'esterno, in termini locali, regionali e nazionali. Il Consiglio federale accentuò la cultura e la sua promozione quale elemento di collegamento all'interno della Svizzera, che si compone di quattro gruppi linguistici e di numerose comunità culturali.
Parallelamente a queste convinzioni del Consiglio federale venne messa in discussione sempre più spesso anche la competenza culturale non scritta della Confederazione. Non era la competenza di per sé ad essere contestata, ma piuttosto l'accettazione di una competenza tacita o consuetudinaria ritenuta incompatibile con una ripartizione esaustiva di competenze tra la Confederazione e i Cantoni (art. 3 vCost.). L'articolo di promozione della cultura puntava a chiarire le basi confuse, sconnesse e parzialmente insoddisfacenti, anche a livello di contenuti, delle attività culturali della Confederazione e a creare una norma capillare per le competenze federali in materia di promozione della cultura. Il messaggio del 1991 riprendeva tra l'altro alcune rivendicazioni del messaggio del 1984. Esplicitamente il Consiglio federale voleva promuovere discipline sostenute solo saltuariamente in quanto non contemplate dalla Costituzione federale, come la musica, la danza, il teatro e la letteratura. Allo scopo voleva insediare i servizi amministrativi competenti all'interno dell'Ufficio federale della cultura e le rispettive commissioni consultive. Inoltre voleva coordinare in modo sistematico la tutela della cultura e la promozione delle manifestazioni e creare un centro nazionale d'informazione. La formazione degli operatori culturali non doveva essere promossa, come proposto nel Rapporto Clottu, da scuole nazionali, bensì con il sostegno di proposte cantonali e regionali. Altre richieste riguardavano l'organizzazione di una rete minima di sicurezza sociale per gli operatori culturali, lo sgravio fiscale dei promotori culturali privati e la riorganizzazione dei media elettronici. Nell'ambito della politica culturale estera, il messaggio poneva l'accento sullo scambio e sui contatti tra gli operatori culturali in Svizzera e all'estero. Secondo il Consiglio federale l'articolo di promozione culturale non doveva essere applicato mediante una legge quadro, ma con revisioni e decreti legislativi singoli. Con grande sorpresa di più parti interessate l'articolo di promozione culturale è stato rifiutato in occasione della votazione del 1994 in seguito al rifiuto da parte dei Cantoni, malgrado il 51 per cento circa di voti positivi.
L'articolo sulla cultura nella Costituzione federale 2000
Solo con la revisione della Costituzione federale del 1999 la promozione culturale della Confederazione ottiene una base costituzionale. Il settore della cultura resta di competenza dei Cantoni (art. 69 cpv. 1 Cost.). La nuova Costituzione ha confermato la competenza della Confederazione già in vigore nelle seguenti discipline: cinema (art. 71), patrimonio culturale e monumenti storici (art. 78), lingua e comprensione (art. 70) e affari internazionali (art. 54). Un'innovazione consiste nella competenza nell'ambito della promozione di sforzi culturali di interesse nazionale e del sostegno alle arti, in particolare nella formazione (art. 69 cpv. 2). Sono poi state adeguate le competenze in settori affini alla cultura, dove la Confederazione può sostenere, a titolo complementare, misure cantonali nell'ambito della formazione degli adulti (art. 67 cpv. 2), emanare regolamenti nell'ambito della formazione di base e continua, istituire, gestire o sostenere politecnici ed altri istituti di formazione superiore (art. 63 cpv. 2). Oltre all'articolo sulla cultura 69 Cost. è oltremodo importante per la definizione dei rapporti tra lo Stato e la cultura la garanzia di libertà artistica (art. 21). L'articolo 35 vincola la Confederazione a garantire alla popolazione l'attuazione dei diritti fondamentali.
Questo il tenore dell'articolo 69 Cost.:
1 Il settore culturale compete ai Cantoni.
2 La Confederazione può sostenere attività culturali d'interesse nazionale e promuovere l'espressione artistica e musicale, in particolare tramite la formazione.
3 Nell'adempimento dei suoi compiti, tiene conto della pluralità culturale e linguistica del Paese.
Legge sulla promozione della cultura (LPCu)
Per concretizzare e attuare il mandato scaturito dall'articolo costituzionale 69 sulla cultura, l'Ufficio federale della cultura è stato incaricato di elaborare un progetto di legge federale sulla promozione della cultura. Parallelamente, si è imposta la revisione della legge federale del 17 dicembre 1965 sulla Fondazione Pro Helvetia. Nel 2005 ,il Consiglio federale ha autorizzato il Dipartimento federale dell'interno a mettere in consultazione queste due leggi. Quattro anni più tardi, l'11 dicembre 2009, il Parlamento ha approvato la legge sulla promozione della cultura, in cui nel frattempo erano stati integrati gli articoli riguardanti Pro Helvetia. La LPCu è entrata in vigore il 1° gennaio 2012.