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Dans le système parlementaire, le gouvernement est responsable du développement économique – du moins à première vue. Le taux de chômage et le renchérissement jouent un rôle particulièrement important dans son succès électoral: plus l’un et l’autre sont élevés, moins le gouvernement a de chances d’être réélu (toutes choses étant égales par ailleurs)[1]. Cela l’incite à utiliser les outils de la politique économique pour améliorer le plus possible la situation avant les élections. À ce moment-là, le chômage et l’inflation devraient atteindre un minimum, quitte à remonter ensuite. Cela peut se traduire par des fluctuations conjoncturelles , même si le secteur privé ne génère lui-même aucun cycle.
Le cycle opportuniste
L’économiste étatsunien William D. Nordhaus (1975) a été le premier à décrire un cycle conjoncturel politique au moyen d’un modèle formel. Selon son hypothèse, un gouvernement veut obtenir le meilleur score possible lors du prochain scrutin. Une fois élu, il s’efforce d’abord d’augmenter le taux de chômage, afin de réduire l’inflation. Ensuite, il le fait de nouveau régresser jusqu’à l’échéance électorale. Ainsi, ce n’est pas seulement le chômage qui atteint un niveau très bas au moment de se rendre aux urnes, mais également le taux d’inflation, car celui-ci réagit avec un certain décalage. Cela peut se répéter d’une législature à l’autre. C’est pourquoi on parle de fluctuations conjoncturelles d’origine politique[2].
Ce modèle est important d’abord pour la théorie économique. Auparavant, les experts en conjoncture partaient de l’idée que le secteur privé produit des fluctuations et que le gouvernement – tel un dictateur bien intentionné – met tout en œuvre pour les niveler ou du moins les atténuer. Il s’agissait surtout de savoir si le gouvernement en est capable et si son action ne risque pas de renforcer les fluctuations, voire de les produire involontairement. Enfin, les mesures politiques à caractère économique n’agissent pas immédiatement et le temps de latence est plus ou moins long. Par ailleurs, il arrive souvent que l’on ne connaisse pas encore exactement la situation économique au moment où il faut agir.
Les gouvernements s’intéressent à leur propre bien-être
Le modèle de Nordhaus décrit un changement de paradigme: en matière de politique conjoncturelle, les politiciens défendent leurs propres intérêts autant – ou aussi peu – que n’importe qui d’autre. La prospérité de la population n’apparaît plus comme l’objectif suprême du gouvernement. Ses préoccupations concernent d’abord son propre bien-être et celui de sa clientèle. Le gouvernement doit toutefois prendre en considération les intérêts des électeurs, car il a besoin de retrouver une majorité aux prochaines élections. Aussi longtemps qu’il cherche à maximiser ses chances à ce niveau, il se comporte de manière opportuniste à l’égard de l’électorat et ne poursuit pas ses propres objectifs. C’est pourquoi on parle également de cycle opportuniste.
La production d’un cycle conjoncturel est rentable pour le gouvernement si les citoyens, au moment de faire un choix, accordent moins d’importance au passé qu’au présent. Cela a peut-être un rapport avec le fait que les électeurs oublient ce qui est ancien, mais aussi qu’ils considèrent que cela a moins d’intérêt que la politique actuelle pour imaginer ce qui les attend. Une pondération plus faible du passé ne contredit donc pas l’hypothèse d’un comportement rationnel.
Les citoyens n’apprécient, Par contre, guère qu’une telle politique se répète régulièrement. Même si leurs attentes ne sont pas rationnelles au sens strict, on peut supposer qu’ils sont capables d’apprendre, qu’ils comprennent l’attitude du gouvernement et qu’ils le «sanctionneront» au besoin lors des prochaines élections. Le gouvernement pourrait, néanmoins, être incité à agir de la sorte. Les électeurs peuvent bien être rationnels, ils ne disposent pas de toutes les informations nécessaires. Les dirigeants peuvent essayer d’en profiter. Pour représenter cette situation, on a développé des modèles de cycle opportuniste rationnel[3].
Le cycle idéologique
En général, les gouvernements n’ont pas pour seul objectif d’être réélus. Ils voudraient également poursuivre une certaine politique. Ainsi, les partis conservateurs attachent traditionnellement plus d’importance à la stabilité des prix, tandis que les formations de gauche sont davantage préoccupées par le chômage. Ces réflexions ont été lancées en 1977 par l’économiste étatsunien Douglas A. Hibbs. Ayant observé le marché du travail aux États-Unis et au Royaume-Uni de 1948 à 1972, il a constaté que le chômage était sensiblement plus élevé sous les gouvernements républicains ou conservateurs que lorsque le Parti démocrate ou le Labour étaient au pouvoir. Selon cette approche, les cycles ne sont générés que si le gouvernement change. Leur fréquence ne correspond pas à l’évolution ordinaire de la conjoncture. Malgré tout, on parle de cycle idéologique (ou partisan). Il s’agit en effet, comme pour le cycle opportuniste, d’influences politiques exercées sur l’activité du pays, qui sont susceptibles de produire des fluctuations ne provenant pas du circuit économique lui-même. Alors que l’étude de Hibbs est purement empirique, on a développé plus tard des modèles théoriques compatibles avec le comportement rationnel des sujets économiques[4].
Cycles budgétaires: étudier les moyens plutôt que les résultats
Plusieurs études empiriques ont été consacrées tant au cycle idéologique qu’au cycle opportuniste, mais elles n’en ont pas donné une image claire[5]. Les indices sont toutefois légèrement plus probants pour le premier que pour le second. De même, les modèles supposant des attentes rationnelles ne sont pas meilleurs que ceux (traditionnels) basés sur des attentes adaptatives.
En raison des nombreux facteurs qui agissent sur l’activité économique, on ne peut guère escompter autre chose. Comme il est vraisemblable que des gouvernements (ou des parlements) essaient d’influencer malgré tout la conjoncture, on s’est mis à étudier non pas les résultats («extrants») de l’action gouvernementale, mais les moyens mis en œuvre («intrants»): si un gouvernement entreprend des tentatives dans ce sens, c’est l’utilisation des outils disponibles qui en témoignera le mieux. La littérature récente s’intéresse donc aux cycles budgétaires: les nouvelles dépenses sont décidées plutôt avant les élections et les hausses d’impôt plutôt après[6]. Certaines analyses portent également sur les cycles éventuellement liés aux instruments de politique monétaire [7].
Les économistes Bruno S. Frey et Friedrich Schneider (1978) ont été les premiers à développer un tel modèle, qui s’appelait encore à l’époque «cycle conjoncturel politique». Ils ont combiné les deux approches des travaux précédents: si un gouvernement a de bonnes chances d’être réélu, il mène une action idéologique; si ses perspectives sont mauvaises, il se comporte de manière opportuniste. Dans les travaux plus récents sur le cycle budgétaire, en revanche, on cherche uniquement à savoir si certaines variables, en particulier les dépenses publiques et le déficit budgétaire, présentent une évolution particulière au cours de la législature. Contrairement aux cycles conjoncturels politiques, cette question a inspiré une riche littérature empirique.
L’évidence s’impose: il existe des cycles budgétaires politiques. Leur structuration dépend, cependant, d’une multitude de facteurs. Comme le montrent de nouvelles études, ils sont nettement plus répandus dans les pays en développement que dans les pays développés[8]. En outre, ils apparaissent plutôt dans des démocraties récentes que dans celles établies de longue date[9]. Moins un système est transparent, plus ces cycles sont prononcés[10], car les gouvernements peuvent plus facilement cacher les activités qui le provoquent. Une étude sur les dépenses prévues et les révisions subséquentes dans 25 pays de l’OCDE le montre clairement: les gouvernements dépensent plus avant une élection que ce qu’ils avaient annoncé précédemment[11].
De telles activités ne se limitent pas au budget et peuvent, entre autres, concerner la politique du travail[12]. On les observe également au niveau local, comme le montre une étude réalisée auprès de communes espagnoles[13].
Il existe probablement des cycles budgétaires en Suisse
En raison de son système de concordance, la Suisse se distingue de la plupart des autres pays. C’est pourquoi les cycles conjoncturels politiques (au sens étroit du terme) ne peuvent y jouer un rôle que si la composition des parlements se modifie, en entraînant des changements politiques. En revanche, les cycles budgétaires peuvent être importants en Suisse: nos parlements tiennent compte dans leurs activités des échéances électorales. Ainsi, ils prennent rarement des décisions impopulaires peu avant les élections. Malheureusement, il n’existe jusqu’ici aucune étude sur ce thème.
- Voir à ce propos l’étude de Nannestadt et Paldam (1994).
- À ce sujet, voir également Frey et Kirchgässner (2002), p. 292ss.
- Voir par ex. Rogoff et Siebert (1988).
- Plus de détails dans Alesina et Rosenthal (1995).
- Voir également l’estimation figurant dans Drazen (2008), p. 4s.
- Drazen (2008a).
- Voir par ex. Abrams et Iossifov (2006).
- Shi et Svensson (2006), et de Haan (2014).
- Brender et Drazen (2005).
- Alt et Lassen (2006).
- Jong-A-Pin, Sturm et de Haan (2012).
- Mechtel et Potrafke (2013) le démontrent pour l’Allemagne.
- Vicente, Benito et Batista (2013).