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Scopo (Art. 1)
Tenendo presente l’esperienza relativamente breve della Svizzera (30 anni) e l’origine straniera dell’idea del difensore civico (Ombudsman), è opportuno che in un articolo di definizione dello scopo si richiami la funzione principale di un ufficio del difensore civico parlamentare. Nel complesso, essa consiste nel rafforzare la fiducia tra la popolazione e le istituzioni cantonali e/o comunali (a seconda dell’ambito di competenza) e nel contrastare la disaffezione nei confronti dello Stato. Con quali mezzi e modi il difensore civico intende raggiungere il suo obiettivo principale risulta dal profilo dei suoi compiti.
Compiti (Art. 2)
Sintetizzando al massimo le sue funzioni, il difensore civico ha il compito di esaminare, consigliare e mediare.
Esaminare
Le istituzioni del difensore civico sono conosciute come centri di accoglienza a bassa soglia per ricorsi della popolazione nei confronti di servizi della pubblica amministrazione. Con l’esame imparziale e indipendente di tali ricorsi, l’ufficio del difensore civico svolge il compito di un organo di controllo dell’amministrazione. Contrariamente ai tribunali o alle autorità di ricorso, che devono tener conto di una procedura legale limitata nel tempo e prendere decisioni vincolanti, il potere di esame del difensore civico va ben oltre questi limiti e può anche estendersi a decisioni dell’amministrazione passate in giudicato, ma termina con un’intesa reciproca o una raccomandazione dell’ufficio del difensore civico. Esso deve esaminare se i servizi amministrativi che rientrano nel suo ambito di competenza agiscono secondo le disposizioni giuridiche vigenti e secondo equità. Ci sono continuamente situazioni problematiche che non possono essere risolte in maniera adeguata applicando semplicemente le norme vigenti e il difensore civico cerca di mediare una soluzione onesta, che soddisfi tutte le parti coinvolte. Spesso l’amministrazione prende decisioni discrezionali. Mentre per vie legali può essere contestato solo un difetto o un eccesso di discrezionalità, il difensore civico ha un potere d’esame illimitato. Pertanto può intervenire anche nell’ambito di discrezionalità delle autorità alla ricerca di una soluzione vicina ai cittadini nel caso singolo o di un cambiamento del modo di agire corrispondente. Infine, il difensore civico può esaminare attentamente anche la correttezza e l’adeguatezza dell’azione dell’amministrazione (quando ad esempio dei cittadini non ricevono alcuna risposta dall’amministrazione, devono attendere tempi esageratamente lunghi per il trattamento di una pratica o incontrano comportamenti scortesi da parte di funzionari dello Stato) e presentare suggerimenti per futuri regolamenti e misure legali.
Nell’esame di molte richieste (secondo dati empirici circa il 50% dei ricorsi presentati nel Cantone di Basilea Città), il difensore civico giunge alla conclusione che il servizio pubblico ha agito legalmente e correttamente, proteggendo in tal modo le autorità da accuse ingiustificate della popolazione.
Le risultanze dell’esame del difensore civico incontrano un alto grado di accettazione da parte sia della popolazione che dell’amministrazione. Questo dipende molto direttamente dalla stima, dalla competenza specifica, dall’indipendenza e dall’integrità del difensore civico.
Consigliare
Le suddette caratteristiche designano il difensore civico anche come consulente. Infatti cresce sempre più la spaccatura tra servizi specializzati dell’amministrazione con elevate competenze tecniche e cittadini inesperti, che non sono in grado di valutare le decisioni di tali autorità o anche solo di capirle (ad es. nel settore delle assicurazioni sociali e nel sistema sanitario). Di tanto in tanto il difensore civico deve anche spiegare e rendere comprensibili ai richiedenti decisioni amministrative (e talvolta anche decisioni del tribunale) che li riguardano.
Mediare
Spesso, al termine della procedura di esame, il difensore civico si prodiga nel tentativo di una soluzione del problema corretta e consensuale tra le parti in una cosiddetta procedura finale di mediazione (cfr. Steiner/Nabholz, Ombuds-Mediation, Schulthess-Verlag Zurigo, 2003, p. 65 ss.).
Infine, un difensore civico noto e riconosciuto dalla popolazione esercita un effetto preventivo di non poco conto sul comportamento dell’amministrazione, già per il fatto di esistere e poi con istruzioni sul trattamento di singoli casi e con la pubblicazione di casi realmente accaduti nel resoconto annuale o anche nella formazione di unità amministrative.
Informazione del pubblico
Ogni ufficio del difensore civico deve anche assicurare l’informazione del pubblico. Un difensore civico sconosciuto non servirebbe infatti a nessuno. Al contrario, la sua notorietà conferisce credito al suo operato e peso alla sua voce e pertanto forza per imporsi. Per raggiungere questo obiettivo esistono molteplici mezzi e strade (cfr. al riguardo anche più avanti la cifra 9 riguardante l’art. 14 cpv. 4).
L’informazione del pubblico è, in Svizzera come all’estero, una componente essenziale dell’attività del difensore civico. Essa costituisce uno degli strumenti più utili e importanti di persuasione, in quanto consente di mettere in evidenza i punti forti e i punti deboli dell’attività dello Stato, e può avere un effetto preventivo e positivo. L’informazione del pubblico sull’attività del difensore civico e sui rapporti tra i cittadini e le autorità avviene di regola nel quadro di manifestazioni e conferenze pubbliche e soprattutto mediante il rapporto annuale d’attività.
Ambito di competenza (Art. 3)
L’ambito di competenza avrà sempre bisogno di spiegazioni, perché l’amministrazione pubblica è costantemente soggetta a cambiamenti strutturali. Per una migliore interpretazione si raccomanda di inserire nella legge una descrizione sia positiva che negativa. Nella definizione positiva rientrano gli organi esecutivi (Consiglio di Stato e/o Municipio) e tutti i servizi amministrativi pubblici, eventualmente anche a livello distrettuale.
In linea di principio si pone la domanda fin dove la legge stessa deve risolvere il problema della delimitazione e in che misura i materiali legislativi possono apportare chiarimenti. Per i difensori civici si sono sviluppati e affermati due orientamenti fondamentali: ogniqualvolta dei cittadini sono coinvolti in procedimenti amministrativi, l’ufficio del difensore civico deve poter intervenire come mediatore, senza tuttavia verificare la giurisprudenza vera e propria. Questi due aspetti fondamentali forniscono maggiore chiarezza nelle forme miste. E’ così che, per ragioni puramente storiche, autorità come gli uffici esecuzioni e fallimenti o un ufficio delle successioni sottostanno in parte ai tribunali, che esercitano anche una funzione di sorveglianza nei loro confronti, ma materialmente andrebbero annoverati nell’amministrazione pubblica.
Al contrario, nell’amministrazione pubblica vi sono autorità che, pur non essendo dei tribunali ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), svolgono funzioni giurisdizionali (tribunale di polizia di Zurigo, autorità di ricorso in materia di costruzioni, autorità di ricorso in materia fiscale e altri ancora).
Rientrano nell’ambito di competenza del difensore civico anche enti di diritto pubblico autonomi e non (istituti o fondazioni di diritto pubblico come ad esempio l’assicurazione cantonale degli immobili, la cassa di compensazione cantonale AVS, la banca cantonale, la biblioteca centrale di Zurigo, la cassa malati pubblica di BS)?E qual è la situazione degli enti privatizzati (SA le cui azioni sono detenute interamente o in maggioranza dall’ente locale o dal potere pubblico, come ad esempio l’aeroporto di Zurigo, le aziende comunali dell’elettricità, del gas o dell’acqua, il ristorante Löwen SA e altro ancora) e di quegli enti di diritto privato che svolgono compiti di diritto pubblico e sono sovvenzionati col denaro dei contribuenti (come ad esempio la cooperativa di teatro (Theatergenossenschaft) e l’accademia di musica di Basilea, associazioni per la gestione di asili nido, organizzazioni di diritto privato che operano nell’ambito di accordi di prestazioni col potere pubblico, ecc.)?
Alla descrizione negativa dell’ambito di competenza appartengono anche i legislativi (già come autorità di nomina) e i servizi dell’amministrazione pubblica incaricati della preparazione di decisioni generali a carattere vincolante. Sono altresì da escludere dall’ambito di competenza del difensore civico le autorità giudiziarie indipendenti dalla magistratura, per quanto non siano attive nell’ambito dell’amministrazione della giustizia (giustizia denegata o ritardata, consegna di atto giudiziario, ecc.). Il legislatore (risp. l’autorità emanante la relativa ordinanza) dovrà infine decidere se vorrà escludere o meno dall’ambito di competenza le istituzioni attive unicamente in ambito economico o ecclesiale, come ad esempio i notai e le banche cantonali come pure le chiese di diritto pubblico e le comunità religiose riconosciute. Nelle normative svizzere vigenti esistono regolamentazioni differenti.
Va inoltre chiarito se dipendenti dell’amministrazione pubblica in conflitto col proprio datore di lavoro (Cantone o Comune) possono rivolgersi al difensore civico. Dall’esperienza risulta che i „ricorsi amministrativi interni” costituiscono il 10-30% dei casi trattati da un difensore civico. Tutti gli uffici del difensore civico parlamentari esistenti sono competenti per queste importanti e spesso anche molto dispendiose e delicate situazioni problematiche (questioni del diritto del personale riguardo a salario/ferie/congedi, tempo di lavoro o anche mobbing, debolezza gestionale, disdetta del contratto di lavoro, misure disciplinari, ecc.). La competenza consolidata in una lunga esperienza corrisponde a una competenza non scritta. Un disciplinamento legale esplicito di questa competenza è giustificato fra l’altro dal forte effetto preventivo che avrebbe sul trattamento dei ricorsi all’interno dell’amministrazione e sulla corrispondente attività di consulenza. In tutto il mondo, i Parlamenti cercano di capire come proteggere legalmente da repressioni gli impiegati dell’amministrazione che nel loro lavoro osservano disfunzioni e vogliono evidenziarle (i cosiddetti whistle blowers). Per l’accettazione e il chiarimento di tali richieste gli uffici del difensore civico sono particolarmente indicati perché da un lato offrono la garanzia della necessaria competenza professionale, accuratezza e discrezione e dall’altro possono svolgere inchieste di propria iniziativa garantendo in tal modo l’anonimato degli impiegati denuncianti.
Infine si pone anche la questione di chi può rivolgersi all’ufficio del difensore civico. Senza dubbio possono farlo tutti i cittadini entrati in conflitto o in difficoltà con un servizio dell’amministrazione, indipendentemente dall’età, dal domicilio o dalla nazionalità, in stato di libertà o anche di detenzione; ma anche persone giuridiche (associazioni, federazioni, fondazioni, ditte, ecc.). Al contrario, i servizi dell’amministrazione pubblica entrati in conflitto con cittadini non possono richiedere la mediazione dell’ufficio del difensore civico senza il consenso della persona privata. I cittadini possono decidere liberamente se vogliono ricorrere all’ufficio del difensore civico e in quale misura vogliono partecipare ad una procedura di mediazione, mentre l’amministrazione pubblica è legalmente obbligata a fornire all’ufficio del difensore civico, su richiesta, gli atti e le informazioni di cui ha bisogno e a consentire sopraluoghi.
Apertura (Art. 4)
L’ufficio del difensore civico deve poter trattare con fantasia e flessibilità le molteplici richieste provenienti dalla popolazione e già solo per questo non va inutilmente limitato con vincoli procedurali. D’altra parte, le norme procedurali servono sempre alla salvaguardia della persona coinvolta. Poiché l’ufficio del difensore civico non può prendere decisioni o provvedimenti vincolanti ed è inoltre tenuto ad attenersi a criteri di legalità e di equità e pertanto non può per principio né restringere né pregiudicare i diritti della persona in questione, esso non ha bisogno di regole procedurali. La legge deve tuttavia contenere la norma secondo cui l’ufficio del difensore civico può avviare delle inchieste non solo a richiesta ma anche di propria iniziativa. Ecco alcune possibilità di applicazione. L’ufficio del difensore civico, per esempio, può avviare un’inchiesta di propria iniziativa a seguito di notizie dei media o per proteggere informatori che si vedrebbero esposti a inevitabili repressioni. Per proteggersi da richieste sconsiderate o vessatorie da parte della popolazione, la legge dovrebbe lasciare espressamente al difensore civico la decisione se e quanto approfonditamente intende occuparsi di una questione. Così pure la legge deve prevedere che l’ufficio del difensore civico può occuparsi tanto di questioni ancora aperte quanto di questioni chiuse e passate in giudicato. Non di rado dei cittadini lasciano che decisioni amministrative passino in giudicato per ignoranza o per mancanza di risorse linguistiche, di tempo o finanziarie e sviluppano alla lunga, o a seguito di informazioni di terzi, sentimenti di frustrazione e di rabbia per la decisione dell’amministrazione ritenuta ingiusta.
Nella procedura di mediazione riveste un’importanza eminente l’audizione della persona ricorrente da parte del difensore civico.
Esame della richiesta (Art. 5)
L’ufficio del difensore civico decide in base al principio di opportunità se esaminare o meno un caso. Secondo quali criteri decide di rinunciare ad un suo esame approfondito?
L’ufficio del difensore civico può segnatamente rinunciarvi, qualora i richiedenti non facciano valere nella loro richiesta un interesse personale o un interesse pubblico o non facciano alcun riferimento ad un preciso atto ufficiale, da cui risulti se e in quale misura sussista l’interesse per un esame. La rinuncia ad esaminare un caso è anche ammessa qualora l’ufficio del difensore civico ritenga che la sua importanza non sia tale da giustificare l’esame. Per una tale esclusione, il difensore civico s’ispira al principio della proporzionalità nell’impiego delle risorse. Questioni di poco conto non devono prestarsi ad indagini lunghe e onerose. Quel che può sembrare di scarsa importanza a osservatori esterni può tuttavia rivestire grande importanza per la persona interessata. Dipenderà pertanto dal caso singolo se il difensore civico vorrà far uso o meno del suo diritto di rinuncia. Infine, l’ufficio del difensore civico può rinunciare all’esame di un caso qualora il o la richiedente si rivolga ad esso agendo con leggerezza o querulomania. Se l’ufficio del difensore civico deve contribuire a rafforzare la fiducia dei cittadini nelle autorità amministrative, una richiesta che contraddica il principio della buona fede non può contare sul suo sostegno. I richiedenti devono essere disposti a fornire al difensore civico il necessario sostegno nell’accertamento dei fatti. L’ufficio del difensore civico non deve prendere in considerazione richieste anonime. L’ufficio del difensore civico può tuttavia decidere di entrare in materia anche su richieste di persone querulomane, se si può ritenere che con la loro audizione e la successiva mediazione il conflitto possa aver fine.
La decisione dell’ufficio del difensore civico di non esaminare una richiesta non significa che questa venga semplicemente archiviata. Tale decisione va comunicata ai richiedenti, secondo il principio di equità, il quale impone infatti che l’ufficio del difensore civico comunichi ai richiedenti se non è disposto o non è in condizione di esaminare la richiesta.
Il principio di opportunità qui sancito consente infine all’ufficio del difensore civico la necessaria flessibilità per poter intervenire in procedimenti in corso. Esso deve decidere nel singolo caso quali prestazioni può fornire quando è già stato avviato un procedimento amministrativo o giudiziario. Il ricorso all’ufficio del difensore civico non deve comportare un rallentamento o una complicazione del procedimento in corso. In singoli casi, tuttavia, l’ufficio del difensore civico può contribuire ad alleggerire la situazione e attenuare frustrazioni ad esempio chiarendo la procedura, spiegando le disposizioni e decisioni oppure illustrando alcune tappe della procedura ufficiale. In questo modo le decisioni del procedimento non vengono intaccate. Anche la questione se un procedimento in corso debba essere sospeso provvisoriamente per permettere alle parti di tentare una soluzione bonaria tramite l’ufficio del difensore civico è di esclusiva competenza dell’autorità che conduce il provvedimento.
Criteri di esame (Art. 6)
L’ufficio del difensore civico dispone di possibilità di esame particolarmente ampie in quanto può indagare sui rapporti tra l’amministrazione pubblica e persone fisiche o giuridiche secondo i criteri della legalità, dell’opportunità e dell’equità.
Il criterio della legittimità è meno ristretto di quello della legalità. Esso ricorda che le autorità, nell’esercizio delle loro attività, sono subordinate all’ordinamento giuridico.
L’esame dell’opportunità spetta quasi esclusivamente all’ufficio del difensore civico, che è un organo indipendente dall’amministrazione. Questo criterio gli consente di esaminare se, fra tutte le soluzioni giuridicamente possibili che poteva adottare, l’amministrazione ha scelto effettivamente la migliore. Equità significa che le forme di attività dello Stato, soprattutto gli atti effettivi (detti anche atti informali o atti amministrativi), vanno valutati in funzione degli effetti che hanno per gli interessati.
Le decisioni adeguate tengono conto delle particolarità di un caso speciale. Considerano tutte le circostanze importanti che hanno avuto un influsso sul caso specifico. Devono essere obiettive e stilate con accuratezza. Il concetto di equità comprende anche la valutazione della qualità dei rapporti con i cittadini (“attenzione al cliente”), che può indurre l’ufficio del difensore civico a pronunciarsi sul comportamento di un servizio pubblico.
Qualora questi criteri di esame sembrassero andare oltre il potere discrezionale di qualsiasi istituzione amministrativa, non va dimenticato che tale estensione è ampiamente limitata dal fatto che l’ufficio del difensore civico non ha alcuna competenza per pronunciare decisioni, ma può solo inoltrare proposte alle parti interessate.
Strumenti d’esame e obblighi di collaborazione (Art. 7 und 9)
Quando esamina un caso, l’ufficio del difensore civico deve poter contare sulla collaborazione non solo di chi ha richiesto il suo intervento ma anche dell’ufficio interessato ed eventualmente dell’autorità superiore o di un’autorità cantonale o comunale, come pure – in casi eccezionali – di terze persone non coinvolte nel caso. L’ufficio del difensore civico possiede un ampio diritto di raccogliere informazioni.
In base a questo diritto, l’ufficio del difensore civico può esigere le informazioni orali o scritte che gli occorrono su di uno specifico caso e i documenti originali pertinenti. Inoltre l’ufficio del difensore civico può effettuare sopraluoghi per raccogliere sul posto informazioni più precise sul caso in esame.
Gli uffici devono sostenere il difensore civico nell’accertamento dei fatti. Pertanto sono tenuti a fornire all’ufficio del difensore civico tutte le informazioni necessarie, di mettere a sua disposizione gli atti originali oppure di consentire ispezioni. Le autorità non possono sottrarsi a questo obbligo opponendo la tutela del segreto o la confidenzialità.
Risultanze dell’esame (Art. 8)
Quando esamina un caso, il difensore civico deve mantenere una posizione neutrale e imparziale, simile a quella di un giudice in un processo. Il difensore civico è tenuto a farsi un’idea della questione che deve esaminare. Solamente quando il caso è chiarito, può essere effettuata una valutazione. Prima di inoltrare una proposta di mediazione o una raccomandazione, il difensore civico deve sentire sia il richiedente che l’ufficio in questione.
L’ufficio del difensore civico, una volta esaminata una questione, informa il cliente sulle risultanze dell’esame. Esso deve fare altrettanto anche nel caso in cui giunga alla conclusione che la procedura o la decisione contestata non sia né illecita né inadeguata o iniqua. In un tal caso può approvare il comportamento dell’amministrazione e respingere gli ingiustificati rimproveri presentati. L’informazione sulle risultanze dell’esame può avvenire in maniera informale. Non appena un caso è stato esaminato, l’ufficio del difensore civico è tenuto comunque ad informare l’autorità interessata. Nell’attuale prassi svizzera, in generale si ritiene che un ufficio del difensore civico non possa né prendere disposizioni né emettere istruzioni ad un servizio dell’amministrazione.
In situazioni problematiche o conflittuali tra persone fisiche o giuridiche e servizi dell’amministrazione, il difensore civico deve tentare una mediazione ed eventualmente indicare vie di conciliazione. Spesso questo è possibile in un dialogo fra le parti. In effetti un gran numero di conflitti è dovuto a difficoltà di comunicazione tra i cittadini e i rappresentanti delle autorità. In questi casi, un’attività di mediazione, che permette alle parti coinvolte di esprimersi francamente in un rapporto di fiducia e con l’aiuto di un mediatore professionista, può evitare numerosi conflitti.
Se i suoi tentativi di mediazione non danno frutto, il difensore civico rivolge alle persone coinvolte una raccomandazione formale, generalmente scritta, sul seguito della procedura. Il difensore civico può informare altre autorità, in particolare quella di vigilanza, o persino informarne il pubblico.
L’informazione del pubblico su un caso singolo dovrebbe comunque rappresentare l’eccezione. Un’informazione pubblica è segnatamente indicata quando un caso determinato è divenuto nell’opinione pubblica un tema controverso e la pubblicazione del rapporto dell’esame effettuato dal difensore civico sembra utile per chiarire il caso e dissipare così emozioni e paure.
Quando il difensore civico fa pervenire le sue valutazioni e conclusioni a terzi, è tenuto a rispettare il segreto d’ufficio e il segreto d’affari di cui è a conoscenza e a tutelare gli interessi pubblici e privati degni di protezione. Laddove non è necessario rendere noti i dati personali, le informazioni personali dei richiedenti devono essere anonimizzate.
Segreto d’ufficio, professionale e d’affari e diritto di non deporre (Art. 16)
L’ufficio del difensore civico si trova in un campo di tensioni speciale fra trasparenza e discrezione. Nonostante abbia libero accesso a tutti gli atti dell’amministrazione, il difensore civico e tutti i suoi collaboratori sottostanno al segreto d’ufficio alla stessa stregua dei servizi amministrativi che forniscono le informazioni. Per questo motivo ai richiedenti non è consentito prendere visione senza restrizioni del loro dossier presso l’ufficio del difensore civico o esigerne fotocopie. D’altro canto, anche i richiedenti hanno diritto che il loro caso sia trattato dall’ufficio del difensore civico con discrezione. Questo è soprattutto importante nell’ambito della consultazione, particolarmente quando si tratta di affari interni all’amministrazione (conflitti di impiegati statali sul posto di lavoro). Al contrario, il difensore civico deve riferire pubblicamente della sua attività e se necessario denunciare i casi di cattiva amministrazione. Per questa ragione alcuni difensori civici parlamentari pubblicano regolarmente nei loro rapporti annuali o resoconti casi tratti dalla loro prassi lavorativa, garantendo l’anonimità dei richiedenti, ma non quella dei servizi dell’amministrazione contestati. Anche nel rapporto tra parlamento e ufficio del difensore civico si pongono questioni di discrezione. È pertanto consigliabile che nella legge sia inserita una disposizione atta ad escludere un potere cognitivo del parlamento – in quanto organo di elezione e destinatario del rapporto annuale del difensore civico – sul singolo caso. Nel caso di reclami presentati al parlamento quale autorità di vigilanza da parte di richiedenti insoddisfatti, il difensore civico può essere chiamato unicamente a prendere posizione.
In base al segreto d’ufficio, che spetta al difensore civico in quanto persona di fiducia, dovrebbe essergli concesso nell’ambito di procedimenti amministrativi, civili e penali il diritto di non deporre a riguardo di ciò di cui è venuto a conoscenza nell’esercizio della sua funzione, a meno che le persone coinvolte non lo liberino dall’obbligo di salvaguardare il segreto.
Elezione (Art. 11, 12)
È di centrale importanza che il difensore civico sia indipendente dalla pubblica amministrazione. Per questo motivo la sua elezione è effettuata dal parlamento, al quale il difensore civico deve rendere conto della sua attività. Quale persona di fiducia e mediatore tra la popolazione e le autorità, dev’essere una personalità integra e stimata con una funzione d’integrazione. Per sottolineare questa posizione di fiducia, la legge può prevedere per la sua elezione una maggioranza qualificata (ad esempio la maggioranza assoluta dei componenti del consiglio). Resta ancora da chiarire se, tenendo conto della personalità del difensore civico e della sua relativa libertà di azione nell’adempimento dei suoi compiti, sia da eleggere una sola persona, o se la legge debba considerare la possibilità di eleggere due persone che si dividono i compiti. In entrambi i casi però l’elezione dovrebbe comportare una durata fissa della carica da quattro a sei anni, possibilmente in occasione alternativamente dell’elezione del Governo e del Parlamento.
La legge deve anche definire determinati requisiti per l’elezione o l’eventuale incompatibilità delle persone candidate. Così al difensore civico ovviamente non è concesso ricoprire contemporaneamente un’altra carica pubblica, assumere una funzione dirigente in un partito politico o in genere esercitare un’attività privata o pubblica che sia inconciliabile con la sua funzione.
Statuto (Art. 14)
L’indipendenza irrinunciabile del difensore civico deve essere ancorata nella legge e garantita legalmente con diverse modalità. Così l’articolo 6 del progetto del 18 marzo 2002 di una legge federale sul difensore civico enuncia chiaramente: “Il difensore civico esercita la sua attività in modo affatto indipendente”. In tal modo è stabilito che nessuno può assegnare all’ufficio del difensore civico incarichi vincolanti, né il Parlamento né il Governo e neppure le persone stesse che richiedono la sua consulenza. L’articolo 2 stabilisce pertinentemente che il Parlamento ha sul difensore civico unicamente un potere di sorveglianza.
Questa posizione elevata di fiducia in cui il difensore civico si trova dev’essere anche retribuita in misura adeguata. Si ritiene che l’importo della retribuzione del difensore civico debba allinearsi sui valori dei quadri dell’amministrazione meglio retribuiti o di un membro della presidenza di un tribunale dello stesso ente territoriale. In ogni caso la retribuzione del difensore civico deve corrispondere alla sua considerazione e alla necessaria autorità che deve esercitare nei confronti dell’amministrazione pubblica.
La legge può inoltre stabilire la sede dell’ufficio del difensore civico, lasciandogli la scelta del proprio domicilio. L’ufficio del difensore civico stabilisce autonomamente il proprio budget, che dev’essere presentato al parlamento per la sua approvazione. Spetta al difensore civico, e non ad altre autorità, la scelta e l’impiego del personale di segretariato necessario.
Gratuità (Art. 10)
In tutto il mondo il ricorso ai servizi dell’ufficio del difensore civico è gratuito. La gratuità è divenuta una caratteristica essenziale dell’ufficio del difensore civico. Le spese procedurali costituirebbero un fattore dissuasivo non indifferente, tale da indurre le persone a non rivolgersi all’ufficio del difensore civico. Verrebbero in questo modo vanificati sin dall’inizio senso e scopo dell’ufficio del difensore civico.
Rapporto (Art. 14 Abs. 3)
L’ufficio del difensore civico è tenuto a rendere conto e deve presentare annualmente un rapporto al parlamento. Questo strumento è importante in particolar modo perché il difensore civico, secondo la prassi svizzera, può emettere solamente raccomandazioni e non possiede alcuna competenza di pronunciare decisioni o impartire istruzioni. Il difensore civico documenta i singoli casi in modo dettagliato affinché l’amministrazione ne possa trarre utilità. L’ufficio del difensore civico normalmente menziona esplicitamente le autorità e le organizzazioni pubbliche interessate. Dovrà però provvedere al rispetto della personalità sia dei privati sia delle persone che agiscono per l’amministrazione pubblica, come anche in generale alla protezione dei dati e alla protezione della riservatezza. Le proposte di riforma possono riguardare tanto l’adozione o la modifica di testi normativi quanto l’organizzazione dell’amministrazione.
In casi particolari, ad esempio quando si rivela urgente informare il pubblico su una questione importante e non è possibile attendere la pubblicazione del rapporto annuale, il difensore civico ha la possibilità di redigere e di pubblicare un rapporto speciale.
Informazione delle autorità, dell’amministrazione e del pubblico (Art. 14 Abs. 4)
Tutti gli uffici del difensore civico consegnano i loro resoconti annuali non solo al parlamento, ma anche alle autorità, all’amministrazione e ai media, in quest’ultimo caso talvolta in collegamento con una conferenza stampa. Prospetti informativi, oltre che essere aggiunti ai documenti dell’ufficio del difensore civico, possono anche essere spediti a diversi servizi sociali, possono essere depositati negli uffici di consulenza legale, nell’amministrazione o nei posti di polizia, e possono essere distribuiti, come suggerito e auspicato, in occasione di conferenze. Alcuni difensori civici informano periodicamente sul loro lavoro in rubriche di giornali o alla radio o anche in regolari programmi televisivi come avviene in Austria (“Ein Fall für den Volksanwalt”, un caso per l’avvocato del popolo). L’esperienza insegna tuttavia che il lavoro di mediazione viene effettuato nel silenzio e in modo discreto. Quando un difensore civico si rivolge alla stampa per un caso singolo, si tratta del ricorso all’ultimo e più problematico mezzo per far udire la sua voce ed evidenziare un’ingiustizia.