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Rechtliche Aspekte der schweizerischen Flüchtlingspolitik im Zweiten Weltkrieg
Walter Kälin
Das vorliegende Gutachten stellt den Stand und die Entwicklung der völker- und landesrechtlichen Normen dar, die für die Flüchtlingspolitik der Schweiz im Zweiten Weltkrieg relevant waren, und leitet aus dieser Analyse aus juristischer Sicht Kriterien ab, die für eine umfassendere Beurteilung dieser Politik herangezogen werden können. Die Untersuchung befasst sich im ersten Teil mit dem eigentlichen Flüchtlingsrecht, insbesondere der Entwicklung des Flüchtlingsbegriffs und des Prinzips des Non-Refoulement. Der zweite Teil ist dem Vollmachtenregime gewidmet, wobei das Verordnungsrecht, das der Umsetzung der schweizerischen Flüchtlingspolitik diente, im Zentrum steht.
Für das Flüchtlingsrecht erweist sich der Zeitraum zwischen dem Ende des Ersten und dem Ende des Zweiten Weltkrieges als eine Zeit fundamentalen Wandels. In dieser Periode bildete sich unter dem Eindruck der grossen Flüchtlingsprobleme nach dem Ersten, dann aber vor allem als Reaktion auf die schrecklichen Ereignisse vor und während des Zweiten Weltkrieges ein Flüchtlingsbegriff heraus, der sich von einer gruppenweisen Umschreibung von Personen, welche wegen ihrer Zahl den Aufnahmestaaten Probleme bereiteten, zu einem Konzept wandelt, das immer deutlicher von der Idee der Menschenrechte geprägt ist und in dessen Zentrum die Verfolgung wegen der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder der politischen Überzeugung steht. In einem engen Zusammenhang mit dieser Entwicklung steht auch die Verankerung des Prinzips des Non-Refoulement, des Verbots, Flüchtlinge in einen Staat zurückzuschieben, in dem ihnen Gefahr an Leib und Leben droht. Diese Eckpfeiler des heutigen (landes- und völkerrechtlichen) Flüchtlingsrechts stehen jedoch erst ganz am Ende einer aus heutiger Sicht zögerlichen und quälend langsamen Entwicklung; sie setzten sich nicht vor der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 durch.
Auf landesrechtlicher Ebene war das Flüchtlingsrecht vieler europäischer Staaten vor und während des Zweiten Weltkriegs von einem weit engeren Flüchtlingsbegriff geprägt, der auf das 19. Jahrhundert zurückgeht. Dies galt auch für die Schweiz: Nur gerade für «politische Flüchtlinge», d. h. Personen, die wegen verbotener politischer Aktivitäten in ihrem Herkunftsstaat gefährdet erschienen, war die Möglichkeit der Asylgewährung und eines Schutzes vor Rückschiebung gesetzlich verankert. Für Personen, die aus anderen Gründen verfolgt wurden, sah das schweizerische Landesrecht keinen besonderen Status oder Schutz vor. Damit wurden namentlich Juden und andere Personen, die wegen ihrer Rasse verfolgt wurden, vom Asylrecht nicht erfasst.
Auf völkerrechtlicher Ebene lässt sich eine schrittweise Ausweitung des Flüchtlingsbegriffs feststellen. In verschiedenen Vereinbarungen wurde die Flüchtlingseigenschaft einzelnen, genau umschriebenen Gruppen von Personen aus bestimmten Staaten, darunter auch Deutschland, zugesprochen. Allerdings war mit der Zusprechung der Flüchtlingseigenschaft nicht notwendigerweise ein besonderer Rechtsstatus oder Schutz verbunden. Immerhin kam es in dieser Zeit auch für diese Gruppen ansatzweise zu ersten Verankerungen des Non-Refoulement-Prinzips. Die entsprechenden Abkommen sahen jedoch meist kein Verbot der Abweisung an der Grenze vor, sondern beschränkten den Schutz auf jene Flüchtlinge, die über den engeren Grenzraum hinaus ins Landesinnere fliehen konnten. Für die Schweiz ergab sich eine entsprechende Verpflichtung aus einem Abkommen von 1936 betreffend den Rechtsstatus von Flüchtlingen aus Deutschland.
Das Vollmachtenregime während der Kriegsjahre, d. h. die Übertragung von weitreichenden gesetzgebenden und verfassungsändernden Befugnissen von der Bundesversammlung an den Bundesrat, wurde (und wird) von der juristischen Lehre praktisch einhellig für zulässig erachtet. Ausschlaggebend ist im wesentlichen das Argument, die damalige Gefährdung des Bestandes und der Integrität des Staatswesens habe diese Massnahme erforderlich gemacht. Aus der Zulässigkeit von Notrecht folgt jedoch nicht automatisch die Rechtmässigkeit aller getroffenen Massnahmen. Entscheidend war die Frage, ob diese in sachlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das Mass hinausgingen, das zur Erreichung der verfolgten Zwecke erforderlich war.
Im Gutachten näher untersucht werden die Frage der Rechtmässigkeit der Deponierungspflicht für Flüchtlingsvermögen und der Solidaritätsabgabe, die Problematik des «J»-Stempels und die Behandlung der Flüchtlinge in Internierungs- und Flüchtlingslagern. Vom Auftrag her konnte es dabei nur darum gehen, allgemeine Kriterien für die Beurteilung dieser Massnahmen herauszuarbeiten; die abschliessende Beurteilung konkreter Situationen musste der Unabhängigen Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg überlassen werden.
Unter Vorbehalt dieser Einschränkung ergibt sich zusammenfassend folgendes Bild: Nach heutigen Massstäben wäre die Behandlung von Flüchtlingen, die während des Zweiten Weltkrieges in der Schweiz aufgenommen wurden, in verschiedener Hinsicht als rechtswidrig einzustufen. Eine Beurteilung aus zeitgenössischer Sicht kommt über weite Strecken zu einem anderen Ergebnis: Die Deponierungspflicht für Flüchtlingsvermögen und die rechtliche Behandlung der Flüchtlinge in den Internierungs- und Flüchtlingslagern waren zwar nicht durchgängig, jedoch weitgehend mit dem geltenden Landes- und Völkerrecht vereinbar, soweit sie nicht im Lichte der konkreten Umstände als schikanös einzustufen waren oder gegen konkrete Verpflichtungen aus Niederlassungsverträgen verstiessen. Das zeitgenössische Recht schützte Individuen nur schwach: Das Konzept der Menschenrechte existierte im Völkerrecht noch kaum, und das Verständnis der Grundrechte war nicht frei von autoritären Tendenzen.
Problematisch war die Erhebung einer Solidaritätsabgabe, soweit ihr Niederlassungsverträge entgegenstanden, welche Emigranten und Flüchtlinge mit Toleranzbewilligung schützten. Rechtsprobleme ergeben sich auch in Hinblick auf den «J»-Stempel. Auch wenn der Beschränkung der Einreisemöglichkeit der deutschen Juden nach damaligem Verständnis kein verfassungsrechtliches Diskriminierungsverbot entgegenstand, verstiess sie doch gegen den Niederlassungsvertrag mit Deutschland, und unter dem Gesichtspunkt des schweizerischen Ordre public bewegte sich die Massnahme zumindest in einer rechtlichen Grauzone. Auch nach damaligen Massstäben rechtlich höchst problematisch war die Tatsache, dass die Schweiz Deutschland die Möglichkeit einräumte, gegenüber Schweizern jüdischen Glaubens dieselben Beschränkungen zu verhängen.