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Trente ans après ses premières tentatives de rapprochement, l’Autriche est devenue membre de l’UE en 1995, en même temps que la Finlande et la Suède. Les bénéfices macroéconomiques escomptés étaient une accélération de la croissance, une augmentation de l’emploi et une baisse de l’inflation. Dans le secteur agricole, les attentes étaient plus mitigées parce que les problèmes à court terme – résultant avant tout des différences de prix des produits – masquaient les avantages à long terme qui découleraient de l’accès au marché intérieur européen. Le choc de l’adhésion à l’UE a cependant été maîtrisé grâce à des mesures d’amortissement limitées dans le temps et à une réorientation à long terme des rapports avec le marché, l’environnement et le développement rural.
Chronologie du rapprochement avec l’UE
Dès 1961, l’Autriche demandait à ouvrir des négociations afin d’être associée à la Communauté économique européenne (CEE). Entamées en 1965, elles aboutirent en 1973 à un accord global prévoyant la réduction progressive des droits de douane et des autres entraves au commerce. La même année entraient en vigueur des accords spéciaux («Agrarbriefwechsel») entre la CEE et l’Autriche excluant les produits agricoles des clauses d’abaissement des droits de douane prévues dans l’accord global. L’agriculture et la sylviculture autrichiennes approuvaient les réflexions menées dans les années soixante sur une adhésion à la CEE. L’agriculture luttait alors déjà contre des excédents persistants de viande de boeuf et de lait, qui risquaient de s’étendre à d’autres produits. Les pays voisins membres de la CEE, soit l’Allemagne et l’Italie, offraient aux produits agricoles autrichiens des débouchés importants, mais qui étaient compromis par les entraves au commerce. En outre, les prix des produits agricoles étaient plus élevés dans la CEE. Seule était considérée comme critique la perte de marge de manoeuvre de la politique agricole en cas d’adhésion complète. L’exclusion de l’agriculture de l’accord global eut par la suite des conséquences nettement négatives pour le commerce autrichien de produits agricoles, dont le déficit passa de 1,2 milliard de schillings (tout juste 90 millions d’euros) en 1972 à quelque 13 milliards de schillings (950 millions d’euros) en 1988. Au début des années nonante, l’agriculture autrichienne se trouvait donc dans une situation difficile: d’un côté, elle était dominée par des structures institutionnelles fossilisées et peu compétitives, de l’autre, exporter les excédents produits devenait toujours plus difficile et coûteux du fait de la disparition des débouchés voisins.
Des débats sur l’adhésion sans réelle alternative
Le 17 juillet 1989, l’Autriche déposa une demande d’admission à l’UE. La gageure consistait dès lors à préserver les objectifs fixés par la loi autrichienne sur l’agriculture dans le cadre de l’UE, qui offraient des conditions foncièrement différentes. Il était d’ailleurs évident – du moins pour les experts – que, étant donné les résultats prévisibles du cycle de l’Uruguay, des adaptations radicales seraient nécessaires, même sans adhérer à l’UE. Surtout, l’ouverture à l’Est devenait de plus en plus perceptible sur les marchés agricoles. Pourtant, la discussion resta largement focalisée sur la comparaison entre l’adhésion à l’UE et le «maintien du statu quo», une alternative qui n’en était pas une. Objectivement, l’adhésion était, à long terme, largement dans l’intérêt de l’agriculture autrichienne. Elle signifiait l’intégration dans un système perfectionné de soutien, dont l’orientation foncière s’accordait aux objectifs de la politique nationale agricole et qui, pour les produits importants, offrait un filet de sécurité acceptable, fait de mécanismes d’intervention et de quotas. S’intégrer au marché intérieur européen était en outre la meilleure manière de surmonter les barrières dressées par le principe de la préférence communautaire et d’ouvrir de nouveaux débouchés aux excédents structurels produits par l’Autriche, par exemple en satisfaisant la demande italienne. Dans cette discussion sur les avantages et les inconvénients d’une adhésion à l’UE, les études d’impact sur les prix et les revenus jouèrent un rôle important. Des calculs effectués par l’Institut autrichien de recherches en économie (Österreichisches Wirtschaftsforschungsinstitut, Wifo) arrivèrent à la conclusion que la production finale de l’agriculture autrichienne diminuerait d’environ 10 milliards de schillings (environ 0,75 milliard d’euros), soit un recul de quelque 20% du revenu du secteur agricole Schneider (1993).. Un modèle partiel de Neunteufel et Ortner (1989) donna des résultats analogues. Une simulation de Hof-reither (1995) compara l’adhésion à l’UE avec les conséquences des résultats du cycle de l’Uruguay, qui s’appliqueraient de toute façon à l’Autriche, et montra que les différences entre les deux scénarios étaient relativement minimes.
Pression de la concurrence et adaptation des structures
Rétrospectivement, les faiblesses de l’agriculture autrichienne en matière de concurrence et ses défauts structurels avant l’adhésion à l’UE peuvent être attribués à la trop grande importance donnée par la politique agricole au marché intérieur. La performance de la production et le respect des lois du marché s’en sont trouvés affaiblis et la dépendance à l’égard des décideurs politiques et des transferts publics accrue. Après le dépôt de la demande d’adhésion, il devenait urgent d’améliorer la compétitivité et l’orientation vers le marché. Dans la production naturelle, il fallait donc utiliser le temps restant pour abaisser les coûts, améliorer les structures et procéder à des ajustements sur le plan de la qualité. Dans les secteurs situés en aval et en amont, on mit au point des «plans sectoriels» destinés à augmenter le rendement et la compétitivité, on améliora l’impact des campagnes de marketing et les stratégies d’exportation, et on adapta les prescriptions légales.
Négociations d’adhésion et aides transitoires
Étant donné les conséquences attendues de l’adhésion, les milieux politiques convenaient que l’entrée de l’Autriche dans l’UE nécessiterait des aides transitoires importantes dans le secteur agricole. Durant les négociations d’adhésion, l’Autriche préconisa donc des règlements transitoires de plusieurs années pour équilibrer les prix agricoles et permettre l’ouverture des marchés. Sur le plan de la réglementation nationale des marchés, le résultat des négociations d’adhésion tint très largement compte des conditions de la production autrichienne (du lait, par exemple) et ouvrit même des possibilités de développement supplémentaires dans quelques groupes de produits: vaches allaitantes, boeufs, brebis allaitantes, etc. L’espoir d’une adhésion progressive, avec des délais transitoires plus longs, ne put, cependant, être satisfait, parce que la Commission euro-péenne insistait sur une adhésion immédiate afin de ne pas compromettre le modèle de marché intérieur qui venait d’être réalisé.
Compensation dégressive des prix et dévaluation des stocks
Les pertes de revenu que laissait craindre un passage immédiat aux prix à la production de l’UE, furent atténuées par des paiements compensatoires dégressifs, versés pendant quatre ans aux producteurs. Cette compensation était fournie par produit et dotée en tout de 15,9 milliards de schillings (1,15 milliard d’euros), dont l’UE assumait à peu près un tiers. Selon les produits, le paiement s’effectuait sous forme de supplément ajouté soit aux primes de surface ou à la pièce versées par l’UE, soit au prix à la production (lait). L’adaptation brutale des prix se traduisit par une dépréciation proportionnelle des stocks agricoles. La compensation de la dévaluation de plus de 5 milliards de schillings (390 millions d’euros) des céréales, du sucre, des produits laitiers, de l’amidon, des fruits et des légumes fut également cofinancée par l’UE à hauteur de tout juste 2 milliards de schillings (145 millions d’euros). Pour encourager les investissements des exploitants individuels, les ressources mises à leur disposition furent relevées à quelque 2 milliards de schillings par des fonds européens et nationaux. Le but était à la fois de compenser les handicaps structurels des fermes individuelles et d’améliorer la compétitivité de l’ensemble des exploitations autrichiennes en s’inspirant des systèmes d’encouragement pratiqués en Bavière et dans le Haut-Adige.
Effets de l’adhésion
Avec l’adhésion à l’UE, les prix des biens agricoles chutèrent en moyenne de 21%. Une partie commença à baisser dès l’automne 1994, quelques-uns tombant même en dessous du niveau des pays voisins membres de l’UE en janvier 1995. Chose curieuse, l’augmentation redoutée des importations en provenance de l’UE ne se produisit pas, ou presque pas, et les exportations ne connurent pas davantage de succès notables, en raison des faiblesses de la production en matière de compétitivité Schneider (1995).. Il était, toutefois, évident que le marché intérieur européen provoquerait peu à peu un accroissement des échanges commerciaux avec l’UE et que la balance du commerce extérieur évoluerait en fonction de l’amélioration de la compétitivité nationale. En 1995, les baisses de prix provoquées par l’adhésion aboutirent à une dévaluation marquée de la production agricole (20%, selon Eurostat). La valeur ajoutée brute de l’agriculture autrichienne chuta d’environ 33% en ce qui concerne les prix à la production. Ce n’est qu’en augmentant massivement les paiements directs de quelque 250% pour arriver à 24,7 milliards de schillings (1,8 milliard d’euros) que l’on parvint à empêcher l’effondrement des revenus agricoles. Marquée par un exode rural de 2,4%, la première année d’appartenance à l’UE vit même le revenu par habitant s’accroître de 5%. Du côté des consommateurs, les grands espoirs placés dans l’adhésion à l’UE ne furent pas exaucés. Le prix des aliments et des boissons baissa d’environ 2,5% entre octobre 1994 et mars 1995, un taux inférieur aux calculs. Une comparaison entre l’évolution des prix de détail et le coût des matières premières permet au Wifo de conclure que la baisse des coûts n’a été que partiellement répercutée sur les consommateurs Schneider (1995).. En ce qui concerne les revenus, les années suivantes se caractérisèrent essentiellement par le recul prévu des paiements compensatoires dégressifs. Chose intéressante, les investissements subirent un bond remarquable à partir de 1996: la cause en était l’afflux de liquidités provoqué par les premiers versements des aides publiques, en décembre 1995, ainsi que par les programmes spéciaux – et parfois limités dans le temps – d’encouragement des investissements établis dans le cadre de la politique structurelle de l’UE. En parallèle, l’exode rural commença à diminuer de façon notable pour revenir à des taux qui n’avaient plus été observés depuis des décennies (voir graphique 1). Les agriculteurs avaient manifestement commencé à relever les défis lancés par l’adhésion à l’UE et à adapter leurs structures pour améliorer leur compétitivité et s’orienter vers le marché. L’évolution du revenu des facteurs de production dans l’agriculture – exprimé en unités de travail annuel (UTA) par habitant – reflète aussi bien les mesures transitoires et le taux d’exode rural que la valeur ajoutée brute (voir graphique 2). Au plus tard à la fin des mesures d’accompagnement de la politique agricole (1998), une nouvelle normalité s’installa dans le cadre de l’UE; s’adapter aux données du marché devint le facteur déterminant pour les exploitations agricoles. On le voit bien dans le commerce extérieur: entre 1995 et 2004, les exportations de produits agricoles augmentèrent d’environ 200%, mais les importations d’environ 80% seulement. C’est ainsi que le déficit du commerce agricole extérieur se réduisit à zéro et moins, alors qu’il était de quelque 1,1 milliard d’euros l’année de l’entrée dans l’UE.
Le nouveau visage du monde agricole
Les questions écologiques prenaient de plus en plus d’importance en Autriche, avant même son adhésion à l’UE. En se fondant sur les mesures d’accompagnement de la réforme MacSharry, elle conçut en peu de temps un programme agri-environnemental complet4, doté en tout de 5,5 milliards de schillings (400 millions d’euros), ce qui représentait un triplement de l’effort agri-environnemental par rapport à la situation qui prévalait avant l’entrée dans l’UE. Ce nouveau programme agri-environnemental se caractérisait par sa minutie et son taux très élevé de participation. En matière de promotion de la paysannerie de montagne et des autres zones défavorisées, les paiements directs alloués avant l’adhésion purent être relevés d’environ 50% pour atteindre 3 milliards de schillings (220 millions d’euros). On admit en outre 50000 exploitations qui n’avaient pas été éligibles jusque-là pour cette forme de soutien («exploitations de zone 0»). En ce qui concerne la délimitation des zones défavorisées, l’Autriche fut autorisée à reprendre les critères d’autres pays de l’UE dotés de régions alpines qui répondaient le mieux à ses besoins, ainsi qu’à proroger pendant dix ans au plus le régime autrichien de compensations s’il s’avérait plus favorable que celui de l’UE («clause de sauvegarde»). Au moment de l’adhésion de l’Autriche, l’UE se trouvait dans la période 1994-99 des fonds dits structurels. Les objectifs qui intéressaient particulièrement l’agriculture étaient le 1 (régions en retard de développement), le 5a (adaptation des structures agricoles) et le 5b (développement des zones rurales). Pendant cette période, quelque 4,4 milliards d’euros furent dépensés en Autriche au titre des fonds structurels, l’UE en cofinançant en moyenne 37%. La plus grande part revint aux secteurs couverts par les objectifs 5a et 5b. Depuis 2000, les différentes mesures en faveur de l’espace rural sont regroupées dans un programme unique. La part de ce «deuxième pilier» dans le budget autrichien de l’agriculture équivaut à peu près au double de la moyenne de l’UE (19%) et s’élève même à 64% si l’on tient compte de toutes les ressources nationales. Le développement rural est devenu ainsi le segment dominant de la politique agricole après l’adhésion à l’UE.
Bilan
Au début, les agriculteurs autrichiens considéraient l’adhésion à l’UE avec scepticisme. En équilibrant habilement leurs intérêts avec ceux d’autres groupements politiques avant même l’adhésion, il a été possible d’éviter les pertes de revenu escomptées grâce à des paiements compensatoires et des aides transitoires généreuses. Les agriculteurs autrichiens ont aussi rapidement relevé les défis de l’appartenance à l’UE, comme le montrent au moins trois indices: – le «boom» des investissements dans l’agriculture autrichienne dès 1996; – le taux très bas d’exode rural par rapport au passé; – la nette amélioration de la balance du commerce agricole extérieur. Les priorités politiques fixées dans les programmes agri-environnementaux et pour le développement rural ont également contribué à maîtriser l’adhésion à l’UE. Grâce à elle, l’agriculture autrichienne connaît une meilleure approche du marché et est ainsi mieux équipée pour affronter les défis que représentent les progrès de la libéralisation.
Graphique 1 «Affectation de la main-d’oeuvre agricole et exode rural, 1993-2005»
Graphique 2 «Tendances suivies par la valeur ajoutée, 1993-2005 Indice 1993 = 100»
Tableau 1 «Différence de prix entre l’Allemagne et l’Autriche, 1991»
Encadré 1: Bibliographie
– Hofreither M.F., «Gatt versus EU Membership. The impact on the Agricultural Sector in Austria», dans Breuss F. (éd.), The World Economy after the Uruguay Round, Vienne, 1995, pp. 339-366. Service Fachverlag.- Neunteufel M. et Ortner K.M., Auswirkungen eines EG-Beitrittes auf die österreichische Landwirtschaft, Schriftenreihe der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft, n° 54, Vienne, 1989.- Schneider M., EG-Binnenmarkt als Herausforderung für Österreichs Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie, Studie des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung im Auftrag des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Vienne, juin 1993.- Schneider M., «Bilanz der ersten Erfahrungen mit der Gemeinsamen Agrarpolitik», Wifo-Monatsberichte, 5/1995, pp. 333-338.