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Connue sous le nom d’EUBAM Rafah, la mission de l’Union européenne d’assistance à la frontière au point de passage de Rafah, sommeille depuis maintenant une dizaine d’années. Cette mission, à la frontière entre Israël et l’Egypte, avait suspendu ses opérations en juin 2007 au moment de la prise de contrôle de la Bande de Gaza par le Hamas. Organisation islamiste palestinienne de lutte armée contre Israël, le Hamas considère l’entier territoire de la Palestine (englobant Israël) comme une terre islamique arabe indivisible. A l’aube d’un rapprochement entre les deux factions rivales palestiniennes, le Fatah et le Hamas, quel avenir pour EUBAM Rafah ?
Cette mission a été établie par une action commune du Conseil 2005/889/PESC du 12 décembre 2005 en vertu d’un accord bilatéral mouvement et accès, signé en novembre 2005 entre Israël et l’Autorité Palestinienne. Dans celui-ci, les deux signataires ont mandaté l’UE comme tierce partie, avec un rôle de supervision et d’assistance aux opérations de franchissement de frontière au point de passage de Rafah, entre la bande de Gaza et l’Egypte. Cette mission a pour objectif d’améliorer la coopération transnationale aux frontières, de contribuer à la confiance, ainsi qu’à la construction d’une capacité institutionnelle palestinienne pour assurer l’effectivité du contrôle aux frontières.
A la suite des élections législatives de 2006, le Hamas obtint la majorité absolue au Conseil législatif palestinien. Par conséquent, Mahmoud Abbas, président de l’Autorité Palestinienne, désigna Ismaïl Haniyeh comme premier ministre. S’ensuit un gouvernement à majorité Hamas. En juin 2007, des heurts éclatèrent entre le Hamas et le Fatah à Gaza, à l’issue desquels Abbas releva Haniyeh de ses fonctions. Celui-ci refusa et forma un gouvernement concurrent dominé par le Hamas dans la bande de Gaza, tandis que le gouvernement de Mahmoud Abbas, dominé par le Fatah, dirigeait la Cisjordanie. Gaza devint alors une enclave, hors du contrôle de l’Autorité Palestinienne. L’UE, considérant le Hamas comme un groupe terroriste, mit un terme à ses aides à Gaza, et EUBAM Rafah suspendit ses opérations.
Le 27 décembre 2001, le Conseil de l’UE avait en effet adopté une position commune 2001/931/PESC relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme ainsi qu’un règlement 2580/2001 concernant l'adoption de mesures restrictives inter alia contre les groupes et entités suspectées d’être engagés dans des actes de terrorisme et inclus dans une liste adoptée par le Conseil. Hamas-Izz al-Din al-Qassem, la branche militaire terroriste du Hamas, avait alors été incluse dans cette liste. Dans les décisions successives du Conseil, dont la dernière en date d’août 2017, le Hamas tout entier est inclus.
Le Hamas a contesté son maintien sur cette liste. Dans un arrêt en date du 17 décembre 2014, le Tribunal de l’UE annula, pour des motifs procéduraux, les actes du Conseil le maintenant sur la liste de gel des fonds. Le Tribunal estima que les faits justifiant ce maintien n’étaient pas examinés dans les décisions d’autorités compétentes américaines et britanniques sur lesquelles le Conseil s’était fondé (pts 101 à 104), comme cela était requis au sens de l’article 1 para. 4 de la position commune.Le Tribunal a donc annulé les actes du Conseil en question, tout en maintenant provisoirement leurs effets. Suite à un pourvoi interjeté par le Conseil, la CJUE a jugé, dans un arrêt en date du 26 juillet 2017, que le Tribunal avait commis une erreur de droit (pts 50 et 53). La Cour a considéré que seule l’inclusion initiale du groupe sur la liste en question devait être basée sur une décision nationale adoptée par une autorité compétente. Elle considère que tout nouvel élément dont se prévalait le Conseil pour justifier le maintien de l’entité sur la liste ne devait pas avoir fait l’objet d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente postérieurement à celle ayant servi de fondement à l’inscription initiale (pt 40). La Cour annule donc l’arrêt du Tribunal de l’UE et lui renvoie l’affaire. Il est important de noter que la Cour ne revient pas sur l’appréciation de fond de la qualification du Hamas comme groupe terroriste.
Parallèlement à cela, et affaibli par le blocus égyptien et israélien sur Gaza depuis 2007, date d’arrivée au pouvoir du Hamas, celui-ci a souhaité sortir de son isolement. De fait, le Hamas et le Fatah ont conclu un accord de réconciliation le 12 octobre dernier, sous l’égide de l’Egypte. Ce dernier prévoit le transfert à l’Autorité Palestinienne du contrôle administratif de Gaza ainsi que des trois principaux points de passage entre Gaza et l’Egypte, que sont Erez, Kerem Shalom et Rafah. Des négociations en vue de la constitution d’un gouvernement d’union nationale sont prévues le 21 novembre prochain au Caire. Les parties se laissent deux mois pour trouver un arrangement concernant les points les plus sensibles. Qu’adviendra-t-il alors de la mission EUBAM Rafah ?
La première possibilité est que la mission soit redéployée. Cela semble faisable dans la mesure où le mandat de la mission a récemment été prolongé par le Conseil jusqu’en juillet 2018 avec un budget de près de 2 millions d’euros. Cela semble être par ailleurs la volonté de la Haute Représentante Mogherini ainsi que de la chef de mission, qui se dit prête à un redéploiement d’EUBAM Rafah lorsque les conditions politiques et sécuritaires le permettront.
La deuxième possibilité est que cette mission reste sommeillante à Ramat Gan, comme elle l’est depuis maintenant plus de dix ans, malgré le renouvellement constant de son mandat. Un redéploiement, bien que faisable, peut s’avérer délicat. En effet, la présence même de cette mission à Rafah est sujette à l’autorisation d’Israël et de l’Autorité Palestinienne, en vertu de leur accord bilatéral. Dans la mesure où Israël considère le Hamas comme un groupe terroriste et que ce dernier aura sûrement un rôle dans la nouvelle organisation de Gaza, l’autorisation israélienne sera sans doute difficile à donner.
La troisième possibilité serait alors la conclusion d’un nouvel accord bilatéral entre Israël et le nouveau gouvernement d’unité nationale (incluant le Hamas et l’Autorité palestinienne) autorisant l’UE à continuer son rôle d’assistance au point de passage de Rafah. Cela semble très optimiste compte tenu de la situation politique actuelle et des réticences d’Israël tant que le Hamas ne se démilitarise pas.
Les prochaines élections législatives et présidentielles palestiniennes nous en apprendrons sûrement davantage. Il reste à espérer que les négociations de réconciliation soient plus fructueuses que les précédentes, permettant peut-être à EUBAM Rafah de (re)commencer ses activités.
Camille Limon, ‘Réconciliation Hamas - Fatah : un nouveau souffle pour EUBAM Rafah ?’, actualité du 14 novembre 2017, disponible sur www.ceje.ch.