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In der Februarsession 2021 diskutiert der Grosse Rat die zukünftige Ausgestaltung des Bündner Wahlsystems. Die Regierung hat in der Vorbereitung der Debatte und der Diskussion der verschiedensten Alternativen vier Kriterien aufgestellt, nach der sie die Wahlsystemvarianten bewertet hat. Neben der Bundesrechtskonformität, der Stabilität und der Transparenz ist das auch die Berücksichtigung der Vielfalt Graubündens:
«Berücksichtigung und Abbildung der geografischen (Talschaften), kulturellen, wirtschaftlichen, sprachlichen, gesellschaftlichen und konfessionellen Vielfalt Graubündens (Vielfalt)»Aus dem Bericht zur Anpassung des Wahlsystems für den Grossen Rat, Regierung Graubünden, 17.3.2020
Eine explizite Auseinandersetzung mit diesen Vielfaltskriterien – geografisch, kulturell, wirtschaftlich, sprachlich, gesellschaftlich und konfessionell – hat die Regierung aber nicht gemacht. Aus diesem Grund wird in diesem Beitrag kurz aufgezeigt, welche Kriterien hinzugezogen werden können, um die zwei diskutierten Varianten – Modell E, «Mischmodell», sowie Modell C, «Doppelproporz» – und deren Repräsentation der Vielfalt zu bewerten.
Eine Herausforderung ist, diese Begriffe überhaupt zu quantifizieren. Eine andere ist, dass gerade durch die Ähnlichkeit der Wahlkreisaufteilung in beiden Modellen gewisse Vielfaltskriterien kaum differenzieren werden zwischen den Wahlsystemen.
Graubünden wählt heute sein Parlament im Majorzsystem, sodass bisherige Wahlen als Hinweis dienen, wie das Mischmodell mit Majorz und zusätzlichen Proporzelementen in Zukunft funktionieren würde. Ausserdem wählt Graubünden seine Vertretung im Nationalrat im Proporzsystem, welches also als Hinweis herangezogen werden kann, wie ein Doppelproporz funktionieren könnte. Auf Basis der Nationalratswahlen und der Grossratswahlen der letzten Jahre soll also versucht werden, eine Annäherung an die zukünftigen Varianten zu machen.
Geografisch, kulturell, wirtschaftlich, sprachlich, konfessionell
Die zwei Modelle E und C sind mit fast identischen Wahlkreisen geplant. Somit werden die Sitze gleichermassen auf die Regionen und Täler verteilt. Es gibt also keinen Grund zur Annahme, dass sich die geografische Vielfalt unterscheiden würde, solange die Wahlkreise quasi gleich sind.
Die geografische Ähnlichkeit der zwei vorgeschlagenen Wahlsystemen führt auch dazu, dass weitere Kriterien der Vielfalt sehr ähnlich ausfallen. Kulturell-sprachliche Räume (wie beispielsweise die Valli, die verschiedenen Täler der Rumantschia, die Walsergebiete oder das Prättigau) sind ebenfalls geografisch definiert, somit haben die vielen kleinen Wahlkreise auch die Funktion, diese Vielfalt zu garantieren. Ähnliches gilt für wirtschaftliche Räume, bspw. ländlichere Gebiete oder das Bündner Rheintal, oder konfessionelle Gebiete. Solange die Ausgestaltung der Wahlkreise, ob im Majorz oder Proporz, diese Regionen und Gebiete ermöglicht, ihre jeweils eigene Vertretung zu wählen, ist die grundsätzliche Vielfalt aus diesen Perspektiven, welche sich regional verorten lassen, gewährleistet.
Auf der anderen Seite lässt sich für die geografische Vielfalt beim Mischsystem ein Defizit identifizieren, welches auf die Teilung von kulturell-geografischen Räumen wie Gemeinden in mehrere Wahlkreise zurückführen lässt. Die verschiedenen Teile der Gemeinde sind zwar sicher vertreten, aber gemeindeübergreifende Anliegen und Ziele verlieren so an Gewicht. In einer solchen Abwägung verschiedener Vielfaltsaspekten scheint es sinnvoller, auf bekannte Bezugsgrössen zu setzen. Somit kann argumentiert werden, dass das Proporz-Modell C eine bessere Repräsentation der Realität ermöglicht als die Wahlkreisspaltungen nach Majorz-Modell E mit fiktiven Grenzen innerhalb von Gemeinden. Während die Vielfalt zwar sehr ähnlich ist, repräsentieren bestehende Wahlkreise besser die Interessen als fiktive Spaltungen.
Gesellschaftlich
Interessanter wird die Auseinandersetzung, wenn die gesellschaftliche Vielfalt betrachtet wird. Unter diesem Begriff können viele verschiedene Aspekte berücksichtigt werden, welche sich nicht direkt auf geografische Räume reduzieren lassen: die politisch-ideologische Meinungsvielfalt, die Repräsentation nach Geschlecht oder die Altersverteilung im Parlament, um nur ein paar offensichtliche Grössen zu nennen.
Politisch-ideologische Meinungsvielfalt
Die Repräsentation der politischen Meinungen ist sicher eine der zentralsten Grössen in der Wahlarithmetik, geht es doch um die Frage, wie die gesellschaftlichen Strömungen in den politischen Institutionen vertreten werden. In der Schweiz hat die Einführung des Proporz im Nationalrat im Jahr 1919 nachhaltig das politische System und die Debattenkultur verändert, wurde durch die Anpassung des Wahlsystems doch ein besseres Abbild der Bevölkerung im Nationalrat anhand der politischen Meinungen ermöglicht – und hat der damals starken FDP grosse Einbussen beschert. Entsprechend ist die Frage des Wechsels vom Majorz zum Proporz auch im Kanton Graubünden konfliktreich.
Die drei Parteien FDP, CVP und BDP verfügen im aktuellen Parlament über 89 von 120 Sitzen, was einer Vertretung von 74 Prozent entspricht. Bei den Nationalratswahlen 2019 haben diese drei Parteien im Kanton Graubünden im Proporzverfahren allerdings nur 39 Prozent erreicht. Wird die proportionale Stärke der Parteien bei den Nationalratswahlen (2019) mit ihrer Vertretung im Majorz-Parlament (2018) gegenübergestellt, so zeigt sich ein deutliches Bild der Disproportionalität.
Aus der Politikwissenschaft bekannt ist der Gallagher-Index, welcher die Disproportionalität von Wahlsystemen darstellt. Für Graubünden würde dieser folgendermassen berechnet:
|Partei||% Stimmen, |
NR 2019
|% Sitze, |
GR 2018
|Diff. ^2|
|SVP||29.94||7.50||-501.76|
|SP||17.12||15.83||-1.66|
|CVP||16.35||25.00||+19.3|
|FDP||13.63||30.00||+32.74|
|BDP||9.10||19.17||+20.14|
|GLP||8.35||2.50||-11.7|
|Verda||5.52||*||*|
|Gallagher||Wurzel(Summe/2)||17.14|
Somit kommt der Kanton Graubünden aktuell auf eine Disproportionalität von 17.14. Zum Vergleich: der aktuelle Wert für den Nationalrat ist bei 2.8.
Kein anderer Kanton kommt auch nur annähernd an den Wert von Graubünden ran, d.h., Graubünden hat das unrepräsentativste Parlament der Schweiz. Entsprechende Werte gibt es im Datensatz «Patterns of Democracy in the Swiss Cantons» der Universität Bern. Für Graubünden (und Appenzell Innerrhoden) existiert im Datensatz kein Wert, da keine Parteistärke bei den Majorzwahlen anhand von Parteistimmen berechnet werden kann. Die Parteienstärke bei Nationalratswahlen ist somit eine Behelfsgrösse, da sonst keine Disproportionalität berechnet werden könnte. Entsprechend ergibt sich eine Unschärfe: Wahlen im Doppelproporz würden, lokal umgesetzt, nicht dieselben Resultate haben wie kantonsweite Nationalratswahlen. Allerdings zeigt sich anhand der Diskrepanz zwischen den Wahlresultaten bei den zwei Wahlmodi, dass das Majorzsystem mit sehr lokalen Wahlen gewisse Parteien stark übervorteilt und andere schwächer dastehen lässt.
Ein Mischmodell mit einem dominanten Majorzelement wird diese Disproportionalität im Grossen Rat beibehalten. Die Vielfalt des Kantons aus Perspektive der Meinungen, der politisch-ideologischen Stärke wäre weiterhin nicht gut abgebildet. Zwar würde in den Proporzkreisen eine bessere Vertretung ermöglicht, allerdings in einem sehr kleinräumigen Umfeld und nur für einen kleinen Teil des Kantons Graubünden. Gesamtkantonal betrachtet würde die Disproportionalität sogar steigen: die SP beispielsweise kompensiert heute in Chur per Majorzwahl ihre Untervertretung im Rest des Kantons. Verliert sie in Chur wegen dem Proporz Stimmen und ist in den Majorzkreisen weiter deutlich untervertreten, vergrössert sich die Diskrepanz also sogar.
Auf der anderen Seite zeigt sich auch in anderen Kantonen, dass ein Doppelproporz am besten die Vielfalt repräsentiert. Beispielsweise hat der Blog Napoleon’s Nightmare berechnet, dass Doppelproporz-Systeme und grössere Wahlkreise eine bessere Proportionalität (einen tieferen Gallagher-Index) erreichen als Proporzsysteme mit kleineren Wahlkreisen und Hagenbach-Bischoff-Modelle. Die Disproportionalität bei Doppelproporzsystemen bewegt sich im Bereich von etwa 1, verglichen zur heutigen Disproportionalität im Kanton Graubünden bei einem Indexwert von mehr als 17.
Soll die Vielfalt des Kantons aus Perspektive der Meinungen und politischen Ansichten vertreten werden, so ist das Modell C mit dem Doppelproporz deutlich besser als ein Mischsystem mit mit vielen Majorzrkreisen.
Frauenrepräsentation
In den letzten drei Legislaturen im Grossen Rat waren jeweils rund 20% der Mitglieder im Grossen Rat Frauen. Dieser Wert ist, im Vergleich zu anderen kantonalen Parlamenten oder der Bundesversammlung, deutlich tiefer. So ist er schweizweit in den kantonalen Parlamenten bei 30%, im Nationalrat bei 42% und sogar im Ständerat, der auch im Majorz gewählt wird, bei 26% und somit höher als in Graubünden.
Sowohl beim Nationalrat wie auch bei den kantonalen Parlamenten wurde der Wert von 20% Mitte der 1990er Jahre erreicht und stieg fortan weiter. Diese Entwicklung hat Graubünden noch nicht mitgemacht. Ein weiterer Grund für die tiefe Vertretung von Frauen im Grossen Rat liegt wohl in der Kleinräumigkeit der Kreise: in den Einerwahlkreisen ist die weibliche Vertretung jeweils noch tiefer. Das System wurde etabliert, als Frauen noch nicht mitentscheiden durften und als noch andere Prioritäten galten als heute. Majorzsysteme mit wenig Sitzen führen ausserdem in vielen Fällen dazu, dass Frauen untervertreten sind – unter anderem deshalb ist im siebenköpfigen Bundesrat erst ein Jahr (2011) lang eine Frauenmehrheit an der Macht gewesen und hat der Bündner Regierungsrat aktuell keine Frau.
Proporzsystem und grössere Wahlkreise gehen also in der Schweiz mit einer besseren Vertretung von Frauen einher. Während der Doppelproporz weiter in den kleinen Wahlkreisen durchgeführt wird, so kann zumindest in mittleren und grösseren Wahlkreisen mit einer Steigerung des Frauenanteils gerechnet werden – immerhin hat Graubünden eine mehrheitlich weibliche Vertretung im Nationalrat, und das in einem Wahlkreis mit fünf Sitzen. Es ist also anzunehmen, dass der Doppelproporz zu einem weiblicheren Parlament führt, zumindest schrittweise. Ein späterer Schritt hin zu grösseren Kreisen würde sicher den Weg für Frauen ins Parlament weiter vereinfachen.
Alter
Eine zweite Gruppe, welche in der Politik immer stärker einbezogen wird, sind jüngere Generationen. So wurde vor 30 Jahren das Stimmrechtsalter auf 18 Jahre gesenkt, aktuell wird eine Senkung auf 16 Jahre diskutiert.
Im aktuellen Grossen Rat, gewählt im Majorz, ist der Altersschnitt bei 53.6 Jahren. Im 2019 gewählten Nationalrat ist der Altersschnitt bei 48.4 Jahren. Das ist eine Differenz von mehr als fünf Jahren.
Aus-Wahl
Bei vielen dieser Aspekten der Vielfalt wird sich die Frage stellen, ob tatsächlich die Wahlregel – also Majorz oder Proporz – dazu führt, dass beispielsweise Frauen oder jüngere Generationen schlechter vertreten sind. Das kann natürlich nicht einfach so gesagt werden. Zwei wichtige Elemente der Wahl werden aber deutlich von diesen zwei Regeln beeinflusst: die «verlorenen» Stimmen und die Auswahlmöglichkeiten.
Im heutigen Majorzsystem sind Stimmen, welche nicht für die gewählten Personen abgegeben wurden, jeweils «verloren». Illustrieren lässt sich das gut an einem Einerwahlkreis:
- Drei Personen möchten auf den Sitz kandidieren; Anna, Bruno und Ciril. Wenn Bruno die grössten Chancen hat und Ciril als Herausforderer eingeschätzt wird, dann ist Anna die Aussenseiterin. Wer die Wahl beeinflussen möchte, muss also auf die zwei stärksten setzen: Bruno oder Ciril.
- Für Anna lohnt es sich in der Konsequenz gar nicht zu kandidieren, da sie selber auch weiss, dass ihre Chancen zu klein sind und ihre Stimmen zu Bruno oder Ciril abwandern, wo sie am Wahlresultat etwas bewirken können. Besser ist es für sie, entweder Bruno oder Ciril zu unterstützen; je nachdem, wer ihr politisch näher steht.
- Schafft Bruno oder Ciril dann die Wahl mit knapp 51% der Stimmen, dann ist rund die Hälfte des Wahlkreises nicht direkt im Grossen Rat vertreten. Hinzu kommen die, welche gar nicht gewählt haben, da sie ihre Stimme nicht der für sie richtigen Kandidatin abgeben konnten: Anna.
- Der Einerwahlkreis und das Majorzsystem führt also dazu, dass weniger Personen antreten, da ihre Wahl aussichtslos ist, und Stimmen verloren gehen, da diese nicht die Zusammensetzung des Grossen Rats beeinflussen. Ausserdem sinkt möglicherweise die Partizipation, Leerstimmen steigen an.
Im Doppelproporz zählen aber auch diese Stimmen bei der Sitzverteilung mit: zuerst wird auf kantonaler Ebene geschaut, welche Partei wie viele Sitze erhalten soll. Zurück zum Beispiel von Anna: sie hat zwar in ihrem Kreis wenig Chancen auf einen Sitz, aber alle Stimmen für sie werden kantonsweit trotzdem berücksichtigt, und sie kann vielleicht ihrer Kollegin im Nachbarskreis helfen, da sie gemeinsam doch auf einen Sitz kommen.
Der Doppelproporz führt also potenziell dazu, dass mehr Personen kandidieren, da ihre Stimmen nicht verloren gehen. Heute ist die Auswahl bei den Grossratswahlen vergleichsweise sehr klein – auf einem Sitz kommen keine zwei Kandidierende. In kleinen Kreisen und mit wenigen Sitzen ist es je nach Situation aussichtslos zu kandidieren, entsprechend treten weniger Personen an, was die Auswahl reduziert. Die Parteien werden im Doppelproporz aber versuchen, in allen Kreisen ihr Wahlpotenzial abzurufen, indem sie mehr Kandidierende aufstellen. Auch dort, wo die Chancen für ein Sitz klein sind. Durch mehr Kandidierende kann auch erwartet werden, dass die Vielfalt der Kandidierenden steigt. Dies wiederum steigert das Interesse und die Partizipation der WählerInnen, weil sie bei der Wahl mehr Möglichkeiten haben, und allenfalls ihre Interessen in Form des Wahlzettels besser ausdrücken können. Um diese unterschiedlichen Interessen anzusprechen, versuchen die Parteien wiederum, eine grössere Vielfalt bei den Kandidierenden zu erreichen. Kurzum: das System hat einen in sich eingebauten Mechanismus, der zu einem vielfältigeren Parlament führt, im Vergleich zu einem Majorzmodell, wo auf die stärkste Person gesetzt werden muss.
Wandel und echte Vielfalt – oder Tradition und einseitige Vielfalt
Dieser kurze Überblick wie die zwei vorgeschlagenen Modelle die Vielfalt des Kantons repräsentieren zeigen eine klare Tendenz: Wird eine echte Vielfalt gewünscht, so ist das Modell C mit dem sogenannten «Doppelproporz» ein grösserer Garant für ein vielfältig zusammengesetzter Grosser Rat. Gerade die Meinungsvielfalt wird von einem Proporz per Definition besser berücksichtigt und die Disproportionalität der Parteien wäre deutlich kleiner als mit dem heutigen Majorzmodell. Aber auch die Vertretung der Frauen und der jüngeren Generationen könnte besser werden – nicht zuletzt, weil die WählerInnen wahrscheinlich eine grössere Auswahl erhalten werden.
Auf der anderen Seite steht das traditionelle Modell mit ein paar kleinen Anpassungen. Die heutige und historische Zusammensetzung des Grossen Rates sind ein guter Anhaltspunkt, wie das Modell E die Vielfalt des Kantons abdeckt. Zwar wird dieses Modell dem Anspruch der geografischen Vielfalt gerecht, allerdings wird diese Dimension einseitig und überproportional gewichtet – auf Kosten der anderen gesellschaftlichen Dimensionen der Vielfalt, für die das Modell E wenig übrig hat.