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Über die Zweckmässigkeit des quadratischen Benotungssystems bei öffentlichen Ausschreibungen für IT- oder technologische Dienstleistungen
Im öffentlichen Beschaffungswesen steht es dem Auftraggeber frei, die eingegangenen Angebote nach einem von ihm frei definierten System zu benoten, sofern er für alle erhaltenen Angebote dieselbe Methode verwendet.
In der Praxis wenden zahlreiche Auftraggeber bei der Ausschreibung von Dienstleistungen das sogenannte «quadratische Benotungssystem» an. Dies ist unter anderem bei Auftraggebern der Fall, die sich für das im Westschweizer Leitfaden für die Vergabe öffentlicher Aufträge befürwortete Benotungssystem entscheiden. Bei dieser Methode werden die Angebote nach folgender mathematischer Regel beurteilt:
(Tiefstes Preisangebot)2 x 5
_____________________
(Preis des Bewerbers)2
Bei Ausschreibungen von Bau- und Lieferaufträgen wird oft das sogenannte «kubische Benotungssystem» verwendet.
Die Methoden sind von Kanton zu Kanton unterschiedlich und alle weisen Vor- und Nachteile auf. Gewisse Methoden zum Beispiel, von denen man inzwischen abgekommen ist, hatten den Nachteil, dass sie keine genügende Benotungsdifferenz mehr zum Ausdruck brachten, sobald die Preise 30 % über demjenigen des tiefsten Angebots lagen. Ein anderes, vom Bundesgericht als unhaltbar erachtetes Benotungssystem verfolgte das Ziel, gegen die Gefahren von Unterbietungen vorzubeugen, indem die Berücksichtigung von Angeboten benachteiligt wurde, wenn sie zu sehr vom Durchschnittspreis abwichen, den der Auftraggeber festgelegt hatte.
Das kubische Benotungssystem, wie es im Westschweizer Leitfaden vorgeschlagen wird, hat zur Folge, dass die Benotungsabweichungen zwischen den Angeboten selbst bei relativ geringen Preisunterschieden verstärkt werden. Verbunden mit einer starken Preisgewichtung verfügt das Angebot mit den meisten Punkten beim Preiskriterium über einen von den anderen Bietern fast uneinholbaren Vorsprung.
Somit hat der Auftraggeber eine Bewertungsmethode zu wählen, welche die tatsächlichen Preisunterschiede zwischen den Angeboten je nach Ausschreibung, aber auch unter Berücksichtigung ihrer technischen Besonderheiten und der qualitativen Anforderungen an den Bieter, möglichst genau abbildet.
Ein Unternehmen beispielsweise, das ein IT-System für eine Verwaltung anbietet, schliesst in sein Angebot eine «mobile» Lösung ein, welche den Fernzugriff von einem Mobiltelefon oder Tablet aus ermöglicht. Aufgrund dieser Zusatzleistung weist das von diesem Unternehmen gemachte Angebot einen höheren Preis auf als das Angebot einer Mitbewerberin. Mit dem quadratischen Benotungssystem kann dieses Unternehmen allein beim Preiskriterium stark benachteiligt werden, selbst wenn es bei den anderen Kriterien insgesamt bessere Noten erzielt hat. Der Auftraggeber hätte in diesem Fall keine andere Wahl, als den Auftrag an ein anderes Unternehmen zu vergeben, das nicht aufgrund der technischen Qualität seines Angebots, sondern wegen des gebotenen Preises die höchste Punktzahl erreicht hat.
Nun kann man sich fragen, ob dieses Unternehmen gegen die Ausschreibung hätte Beschwerde einreichen und dabei die Preisbewertungsmethode aus den oben angeführten Gründen hätte anfechten können.
Die vom Auftraggeber gewählten Berechnungsmethoden dürfen nicht willkürlich sein und müssen sich an die allgemeinen Grundsätze für öffentliche Ausschreibungen halten: transparentes Verfahren, Gleichbehandlung der Wettbewerber, sparsamer Umgang mit öffentlichen Mitteln oder Auftragsvergabe an das wirtschaftlich vorteilhafteste Angebot.
Das Bundesgericht hatte in einem Urteil entschieden, dass ein vom Westschweizer Leitfaden für die Vergabe öffentlicher Aufträge in seiner Version vom Dezember 1999 vorgeschlagenes Modell insofern fragwürdig sei, als es das tatsächliche Gewicht des Preiskriteriums bei der Vergabe schwäche. Das Modell wurde allerdings nicht als grundsätzlich unzulässig taxiert. Andererseits wurde darauf hingewiesen, dass die Berücksichtigung dieses Modells zu einem inakzeptablen Ergebnis führe, wenn dieser Nachteil dadurch verschärft werde, dass das Preiskriterium gegenüber den anderen Vergabekriterien nur gering gewichtet werde.
Ist somit ein Bieter der Ansicht, dass die vom Auftraggeber gewählte Bewertungsmethode willkürlich sei und ihn auf unzulässige Weise benachteiligen könnte, sind die Auswirkungen der gewählten Bewertungsmethode eingehend zu analysieren, namentlich in Bezug auf die vom Auftraggeber für die einzelnen Kriterien und Unterkriterien gewählte Gewichtung.
Wählt der Auftraggeber das quadratische – oder gar das kubische – Benotungssystem, mit denen das Preiskriterium übergewichtet wird, riskiert er, sich technologisch innovativen, aber teureren Angeboten zu verschliessen.
Der Auftraggeber kann in die Situation geraten, dass er wegen der Wahl einer falschen Bewertungsmethode gezwungen ist, ein weniger teures und weniger modernes (vielleicht sogar bald veraltetes) Angebot statt eines teureren, aber leistungsfähigeren und dauerhafteren Angebots zu berücksichtigen, mit dem sich langfristig auch öffentliche Gelder sparen liessen: Billiger ist nicht immer günstiger…
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