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Mit dem modernen Begriff R. werden polit. Verfahren bzw. Aufgaben der öffentl. Hand bezeichnet, welche die Bodennutzung, die Planung des bebauten Raums, die Verteilung der Infrastruktur und die Aktivitäten im geogr. Raum regeln. Die Anfänge der R. in der Schweiz gehen auf den Städtebau zurück, auf die Regulierung der Flüsse (Gewässerkorrektionen), die Meliorationen und die Heimat- und Naturschutzbewegung (Naturschutz). Neben diesen langfristigen Entwicklungen trugen auch die Wirtschaftskrise und die sozialen Probleme der 1920er und 30er Jahre zur Entstehung der R. bei.
Hans Bernhard, ein Pionier der R. in der Schweiz, entwickelte zwischen 1918 und 1920 Ideen, um die Schwierigkeiten bei der Landesversorgung zu verringern. Er schlug die Dezentralisierung der Industrie und die landwirtschaftl. Nutzung von wenig oder nicht genutzten Flächen vor. Weiter empfahl er die Ausarbeitung eines Bundesgesetzes über die Besiedlung.
Der Einfluss des sog. Gemeindesozialismus nach dt. Vorbild, das Aufkommen der funktionalen Architektur und der an zweckmässigen Kriterien orientierte Städtebau trugen zur Herausbildung von raumplaner. Grundsätzen in grossen Städten bei. Deren Verfechter, die häufig mit dem Congrès internationaux d'architecture moderne (CIAM) in Verbindung standen, machten sich für eine Gesamtplanung und ganzheitl. Visionen mittels Nutzungsplänen oder städtebaul. Wettbewerben stark. 1933 veröffentlichte der Architekt Armin Meili in der Zeitschrift "Die Autostrasse" den Artikel "Allgemeines über Landesplanung", in dem er ein für die ganze Schweiz geltendes Bodennutzungskonzept und eine dezentralisierte Grossstadt forderte, die sich im Mittelland von St. Gallen bis nach Genf erstrecken sollte. Konkret bestanden die Aufgaben der ersten Raumplaner darin, Sozialwohnungen und öffentl. Einrichtungen zu schaffen und die Flächen der Gem. durch Eingemeindungen zu vergrössern (v.a. in Zürich und Genf).
Während des 2. Weltkriegs wurde erstmals die Forderung nach einer schweiz. Landesplanung laut. 1937 gründete eine Gruppe von Anhängern dieser Idee - hauptsächlich Architekten und Ingenieure - gegen das weit verbreitete Misstrauen gegenüber jegl. Form von Planung eine Landesplanungskommission. Nachdem eine Motion eingereicht worden war, erhielt Meili, der auch freisinniger Nationalrat war, 1941 öffentl. Gelder für die Kommission. 1943 riefen interessierte Kreise als Nachfolgeorganisation die Schweiz. Vereinigung für Landesplanung ins Leben. Obwohl aus Solothurn eine Standesinitiative vorlag, welche die Rolle des Bundes bei der Planung des Verkehrsnetzes stärken wollte, liess der Bundesrat kein entsprechendes Bundesgesetz ausarbeiten.
Die steigende Nachfrage nach Raum und die erhöhten Nutzungsansprüche führten ab den 1950er Jahren zu sozialen und polit. Spannungen, das Bewusstsein für schädl. Auswirkungen des technolog. Fortschritts auf die Umwelt nahm zu. Aspekte der R. kamen etwa in den Kampagnen gegen die Bewilligung von Wasserkraftwerken, in der Annahme eines Verfassungsartikels über den Gewässerschutz, dem Vorschlag für den Bau eines Autobahnnetzes und in Debatten über die nächste Landesausstellung zur Sprache. Im Mittelpunkt standen die Bodenrechtsdiskussion (Bodenmarkt), der Kampf um die Überwachung der Mietzinse, später die Bodenspekulation. Zunächst wurden diese Fragen, die v.a. die Stadtbewohner betrafen, von den Gewerkschaften und linken Parteien thematisiert. Sie tangierten aber auch die Bauern, da immer häufiger landwirtschaftlich genutztes Land zu Bauland wurde, das immer weiter von den Städten entfernt lag.
1959 verlangte der Schweiz. Bauernverband vom Bund die Ausarbeitung eines Verfassungartikels über die Landwirtschaftszonen, damit die Landwirte vom Druck der permanent steigenden Bodenpreise entlastet würden. 1962 lancierten der Schweiz. Gewerkschaftsbund und die SP eine Volksinitiative gegen die Bodenspekulation, die 1967 abgelehnt wurde. Die rasch wachsende und oftmals zügellos wuchernde Bautätigkeit mit ihren mannigfaltigen Folgen führte dazu, dass zahlreiche Standorte an Attraktivität einbüssten, was die Behörden unter Druck setzte und der Forderung nach einer R. Vorschub leistete. 1962 wurde der Verfassungsartikel über den Natur- und Heimatschutz angenommen. Der Bundesrat, der bereits 1961 an der ETH Zürich ein Institut für Orts-, Regional- und Landesplanung eingerichtet hatte, subventionierte ab 1965 die Schaffung lokaler Richtpläne. Die 1967 von ihm vorgelegten Raumplanungsartikel beruhten auf einem Kompromiss zwischen zwei Lagern, nämlich jenem, das den grundrechtl. Schutz des Eigentums in der Verfassung verankern wollte, und jenem, das die Raumplanungskompetenz dem Bund überlassen wollte. Das Volk nahm den Verfassungsartikel zur Raumordnung 1969 nur knapp an. Um eine allzu starke Beanspruchung des Bodens bis zur Annahme und Ausarbeitung des Bundesgesetzes zu verhindern, wurde im März 1972 ein dringl. Bundesbeschluss über Massnahmen auf dem Gebiet der R. in Kraft gesetzt, der einen provisor. Zonenplan für das ganze Land vorsah. Dieser Beschluss und die Veröffentlichung von Arbeiten, in denen die Leitlinien einer künftigen R. umrissen wurden, stiessen auf Widerstand. Proteste kamen aus dem Immobiliensektor und von versch. Gruppen, die den Förderalismus verteidigten, allen voran von der Ligue vaudoise. Der Gesetzesentwurf von 1974 wurde in der Referendumsabstimmung 1976 vom Volk abgelehnt. Erst 1980 trat eine neue, etwas abgeschwächte Version des Gesetzes in Kraft.
Nach seiner Gründung 1980 vermittelte das Bundesamt für R. (seit 2000 Bundesamt für Raumentwicklung) den Kantonen zunächst die Grundsätze der R., insbesondere für die Nutzung des erschlossenen Landes, koordinierte die kant. Richtpläne, verhinderte Bauten ausserhalb der Bauzonen und stellte kant. Quoten für landwirtschaftlich genutzte Flächen auf. Weiter mussten die kant. Ämter die Gem. überzeugen, ihre in den 1960er und 70er Jahren all zu gross parzellierten Bauzonen zu verkleinern. Andererseits lernten die Raumplaner und die Verwaltungen, den haushälter. Umgang mit dem Boden mit den Interessen der Verkehrspolitik, der Regionalentwicklung - hauptsächlich in den Bergen - des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes zu koordinieren.
Die Gem. arrangierten sich mit den Zonenplänen, sie verzichteten jedoch auf Massnahmen zur kollektiven Bodenverwaltung, etwa durch ein Vorkaufsrecht, ein Baurecht oder gar eine Steuer auf den Wertzuwachs von Grundstücken. Die Stadt-Land-Initiative gegen die Bodenspekulation, die den Grundstückerwerb als reine Kapitalanlage oder zur kurzfristigen Weiterveräusserung ausschloss, wurde 1988 deutlich abgelehnt. Die Zersiedelung der Landschaft verbunden mit den Problemen der städt. Zentren (Agglomeration), die gegen sinkende Bevölkerungszahlen kämpften, zeigten in den 1990er Jahren auf, dass eine Regionalplanung immer nötiger wurde.
Zu Beginn des 21. Jh. sind die Richtpläne der Kantone, die vom Bundesrat genehmigt wurden, ausgearbeitet. Der Bund erstellte Sachpläne für jene Bereiche, die in seiner Zuständigkeit liegen (u.a. Schutz landwirtschaftlich genutzter Flächen, Transport). Zwischen 2006 und 2008 beteiligten sich der Bund, die Kantone und die Städte an der Entwicklung eines schweiz. Raumordnungskonzepts. Der Bund kam den Städten entgegen, die von ihm seit Langem ein Engagement im Bereich der Agglomerationsentwicklung gefordert hatten: Seit 2001 unterstützt er Agglomerationsprojekte und ein Vierjahresprogramm.
Die vorschriftsmässige Planung leidet jedoch weiterhin an den alten Problemen: Viele Gem. verfügen über zu grosse Baulandreserven und verstecken sich hinter ihrer Autonomie, Private opponieren gegen Bauprojekte, die Zersiedelung nimmt mit dem wachsenden Privatverkehr, dem verbreiteten Wunsch nach einem Eigenheim und der fortdauernden Aufgabe von Bauernbetrieben zu und der Druck auf die Gebiete ausserhalb der Bauzonen erhöht sich ständig.
Aufgrund dieser Entwicklungen versuchen Fachleute aus den Bereichen Städtebau und Umwelt, aber auch Organisationen und Parteien, ein Umdenken herbeizuführen. Die Bevölkerung soll öfter zu Fuss gehen, das Fahrrad oder den öffentl. Verkehr benutzen. Ferner streben die Raumplaner in bereits bestehenden Siedlungen die verdichtete Bauweise an - etwa durch die Nutzung von Industriebrachen -, wobei die Landschaft und das baugeschichtl. Erbe geschützt werden sollen. Die R. steht somit allmählich im Zeichen einer nachhaltigen Entwicklung. Der Bundesrat lehnte die 2008 eingereichte Landschaftsinitiative ab, welche die Gesamtfläche der Bauzonen einfrieren wollte. Er sieht vor, die weitere Zersiedlung durch ein neues Raumplanungsgesetz zu begrenzen.
Literatur
– E. Winkler et al., Dok. zur Gesch. der schweiz. Landesplanung, 1979
– F. Walter, «Fédéralisme et propriété privée 1930-1950», in DISP, 1985, Nr. 82, 21-27
– L. Bridel, Manuel d'aménagement pour la Suisse romande 1, 1996
– M. Lendi, Aufriss der Gesch. der schweiz. R., 2007, (Online-Dok.)
Autorin/Autor: Laurent Bridel / ASCH