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Deux ans et demi après le oui à l'initiative «contre l'immigration de masse», la Suisse cherche toujours une solution pour l'appliquer sans mettre en péril les accords bilatéraux avec l'Union européenne. Désormais, même des personnalités de l'UDC, le parti qui a lancé l'initiative, veulent arrondir les angles. Le conseiller national de l'UDC Hans-Ueli Vogt affirme ainsi que l'objectif prioritaire de l'initiative n'était pas de donner un coup d'arrêt à «l'immigration de masse».
Une préférence indigène limitée
Par crainte d'une rupture avec l'Union européenne, les cantons souhaitent à tout prix éviter une mise en œuvre de l'initiative prévoyant des plafonds chiffrés et des contingents. Ils soutiennent un modèle qui respecte «le sens et l'esprit» de l'article constitutionnel, mais pas son texte, et qui s'appuie sur une clause de sauvegarde qui n'est pas précisément définie dans l'accord sur la libre circulation. Il prévoit que, dans le cas où la Suisse enregistre un taux de migration net fortement supérieur à la moyenne des pays de l'UE et de l'AELE, un canton puisse introduire lui-même une préférence indigène. Mais seulement à la condition supplémentaire qu'il enregistre lui aussi un taux d'immigration nettement supérieur à celui des autres cantons et que sa situation soit moins bonne en matière de chômage et de salaires.
«La démesure nuit à la Suisse! Stopper l'immigration massive.» C'est avec ce sloganLien externe que l'UDC (droite conservatrice) a fait campagne pour l'initiative qui a été adoptée à une très faible majorité le 9 février 2014. Depuis, la Suisse ne sait pas comment la concrétiser sans dommages, ses objectifs étant souvent considérés comme contradictoires.
Une chose est claire: le nouvel article constitutionnel n'est pas compatible avec l'accord sur la libre circulation des personnes que la Suisse a conclu avec l'Union européenne. L'UE n'est pas prête à transiger sur ce dossier et il menace désormais l'ensemble des accords bilatéraux. Les milieux économiques suisses, les cantons et de nombreux politiciens veulent à tout prix éviter ce scénario.
Différentes propositions sont à l'étude. Alors qu'une commission examine le dossier avant le débat au Parlement, un consensus semble lentement se dégager autour d'un modèle qui se propose de gérer l'immigration par le biais d'une préférence nationale et qui s'appuie sur une clause de sauvegarde prévue par l'accord sur la libre circulation.
Il n'est pas certain que l'Union européenne l'accepte. Et il n'est pas sûr non plus qu'il permette de réduire considérablement l'immigration. Toutefois, selon le conseiller national UDC Hans-Ueli Vogt, professeur de droit à l'Université de Zurich, ce n'est pas le but premier de l'initiative. Autrement dit, ceux qui ont voté oui en espérant avant tout stopper «l'immigration de masse» se faisaient des illusions.
swissinfo.ch: Comment stopper «l'immigration de masse» sans nuire à l'économie?
Hans-Ueli Vogt: Il n'y a pas de contradiction. La notion d'«intérêts économiques du pays» recouvre bien davantage que les intérêts particuliers des entreprises à court terme. Elle signifie qu'il faut favoriser un progrès durable de l'économie tout «en tenant compte des aspects politiques et sociaux», comme l'a écrit une fois le Conseil fédéral à propos de la loi sur les étrangers.
C'est tout à fait compatible avec la préférence nationale. D'un point de vue économique, il est plus sensé d'engager des travailleurs qui vivent déjà en Suisse que d'aller chercher des personnes à l'étranger, ce qui a pour conséquence que les travailleurs indigènes ne sont pas engagés.
swissinfo.ch: La préférence nationale ne désavantage-t-elle pas les entreprises suisses face à leurs concurrentes de l'Union européenne?
H.-U.V.: Tout cela est conditionné à une qualification équivalente. Les entreprises ont des exigences précises lorsqu'elles engagent quelqu'un. Il faudra toujours qu'il soit possible d'engager un étranger si la seule personne correspondant au profil souhaité est étrangère.
swissinfo.ch: Les travailleurs étrangers correspondent souvent mieux à ce profil parce qu'il sont moins chers...
H.-U.V.: Cela dépendra de la manière dont on appliquera la préférence nationale. Si, par exemple, les places vacantes doivent d'abord être annoncées auprès des Offices régionaux de placement (ORP) ou des autorités cantonales de l'emploi, cela permettra de voir si elles peuvent être pourvues par des personnes établies en Suisse et si l'employeur et l'employé parviennent à se mettre d'accord sur le salaire. Dans le cas contraire, et seulement dans ce cas, il doit être possible d'engager quelqu'un venant de l'étranger.
swissinfo.ch: Quoi qu'il en soit, la mise en œuvre de la préférence nationale ne suffira pas à réduire l'immigration de manière significative?
H.-U.V.: C'est très difficile à évaluer. Mais, intuitivement, c'est aussi mon impression.
swissinfo.ch: Pour concrétiser le mandat du peuple, il faut un modèle qui réduise l'immigration de manière draconienne, quelles qu'en soient les conséquences pour les entreprises….
H.-U.V.: Parler de «réduction draconienne» me semble exagéré et on ne peut pas le déduire du texte de l'initiative. À mes yeux, le cœur de cet article constitutionnel figure au premier paragraphe et c'est l'idée de la gestion «autonome» de l'immigration. Cela signifie que la Suisse ne se soumet pas à un système d'immigration sur lequel elle n'a plus le contrôle. Le deuxième objectif est une limitation quantitative de l'immigration afin qu'elle corresponde aux intérêts économiques du pays. C'est pourquoi l'article fait état de plafonds et de contingents.
swissinfo.ch: Le ton a changé. Lors de la campagne de votation, l'UDC parlait d'arrêter «l'immigration massive» de 80'000 étrangers par an.
H.-U.V.: L'article constitutionnel ne donne pas de chiffres, c'est vrai. Mais, comme pour toute norme légale, il faut prendre en considération le contexte dans lequel elle a été élaborée. Avec l'article sur l'immigration, le souverain a voulu mettre fin à une situation dans laquelle 80'000 personnes arrivent chaque année en Suisse.
Tel que je le comprends, l'article constitutionnel met en priorité l'accent sur la gestion autonome de l'immigration de manière à la limiter dans des proportions raisonnables d'un point de vue économique. La préférence nationale est particulièrement pertinente sous l'angle économique lorsque l'on pense à tous les travailleurs âgés de Suisse qui ne trouvent plus d'emplois. Il s'agissait de contrecarrer les effets nuisibles d'une libre circulation totalement libéralisée. Cet article est une opportunité pour gérer l'immigration de manière raisonnable sous l'angle économique.
swissinfo.ch: Est-ce que 50,3% des citoyens n'ont pas dit oui à l'initiative parce qu'ils croyaient qu'elle stopperait l'immigration?
H.-U.V.: Pour les citoyens et les citoyennes, il est clair qu'il s'agissait d'abord de limiter le nombre d'immigrés et non de se prononcer sur des considérations de principe concernant l'autonomie de la Suisse ou les restrictions chiffrées. Cela signifie aussi que ces instruments doivent effectivement être utilisés pour réduire le nombre d'immigrés.
«Les cantons espèrent que l'UE avalera ça»
Dans la quête d'une solution pour l'application de l'initiative «contre l'immigration de masse», les cantons proposent un modèle se référant à une clause de sauvegarde indéfinie prévue dans l'accord sur la libre circulation. Leur tactique semble être d'y toucher un peu sans le violer de manière à ne pas provoquer l'Union européenne.
Christa Tobler, professeure de droit à l'institut européen de l'Université de Bâle, ne croit pas que cela permettra à la Suisse de résoudre le nœud gordien. «Les cantons espèrent que l'UE avalera ça, sinon au niveau juridique, du moins au niveau politique. Leur modèle se base sur l'idée d'une 'préférence indigène limitée'. Mais en donnant la priorité aux travailleurs indigènes, on viole le droit européen et bilatéral car on discrimine indirectement ceux qui viennent d'un autre pays», a indiqué Mme Tobler à swissinfo.ch.
Même si les politiciens suisses et européens entrent en manière, il faut se demander ce que cela donnera en pratique, relève cette experte du droit européen. «Si la Suisse recourt unilatéralement à une telle solution et que quelqu'un se voit refuser un emploi en raison de la préférence nationale, cette personne pourra aller jusqu'au Tribunal fédéral. Or, celui-ci a déjà dit qu'il n'appliquera pas une loi qui ne respecte pas l'accord».
Pour Mme Tobler, il est en revanche clair que ce moyen ne permettra pas de freiner notablement l'immigration. L'article constitutionnel demande que celle-ci soit gérée non seulement avec la préférence nationale, mais aussi avec des contingents et des plafonds. «Le modèle actuel ne s'appuie que sur un élément». En fait, «légalement, nous sommes loin de ce que l'initiative exige et les résultats obtenus par ce moyen seront nettement inférieurs à l'introduction de contingents».
(Traduction de l'allemand: Olivier Hüther)