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In der gesellschaftlichen Debatte gilt es als ausgemacht, dass Menschenrechte mit dem «Top-down»-Ansatz am besten geschützt werden können. Die «Bottom-up»-Demokratie könne hingegen die Menschenrechte gefährden. Doch ist diese Darstellung zutreffend?
Typisch für die zeitgenössische Debatte in der Schweiz zur Frage, ob nun Landesrecht oder Völkerrecht Vorrang haben soll, ist die Darstellung der Demokratie als Gefahr für die Menschenrechte. Etwas vereinfacht gesagt, kann man festhalten, dass jene, die der Überzeugung sind, dass es zur Durchsetzung der Menschenrechte ein von oben gesprochenes Machtwort bedarf, der Meinung sind: «Das Völkerrecht hat Vorrang!» – also jenes Recht, das nicht von den Völkern, sondern hauptsächlich von Diplomaten und Regierungen mittels internationalen Verträgen geschaffen wurde. Dieser Annahme zugrunde liegt ein Menschenbild, wonach die breite Masse der Bevölkerung tendenziell unmündig sei und sich Volksentscheide gegen die Menschenrechte richten könnten. Kern dieses «Top-down»-Ansatzes ist es also, von einem kleinen Kreis definierte Menschenrechte der Gesellschaft von oben paternalistisch aufzustülpen.
Idealisiertes Bild vom Staat
Wer staatlichen und zwischenstaatlichen Organen die Hauptverantwortung für den Schutz der Menschenrechte übertragen möchte, hat oft ein für diese Haltung typisches Bild vom Staat als eine allwissende, altruistische, objektive und Gerechtigkeit schaffende Entität, die über jegliche Eigeninteressen erhaben zu sein scheint. Die Vertreter des Staates seien schliesslich von der Bevölkerung gewählt und daher seien «wir alle» der Staat. Folglich könne ausschliesslich der Staat den Interessen des Volkes dienen. So die geläufige Auffassung.
Der Nobelpreisträger James Buchanan widerlegte allerdings dieses idealisierte Staatsverständnis mit seiner Public-Choice-Theorie, welche das Verhalten einzelner Akteure im politischen Umfeld analysierte.[1] Eine wesentliche Aussage dieser Theorie lautet: Menschen haben Eigeninteressen. Aller Wahlkampfslogans zum Trotz werden die wenigsten ihre Eigeninteressen aufgeben, wenn sie zu Politikern gewählt werden oder einen Job in der Verwaltung oder am Gericht annehmen. Ein Beispiel: Es wäre im Interesse der Stimmbevölkerung, dass die Schulden eines Landes nicht anwachsen, dass die Steuern tief bleiben und sich die Macht des Staates in Grenzen hält. Die Logik der Bürokratie gebietet es aber, dass die Budgetverantwortlichen ihre Budgets stets bis ans Limit strapazieren, um im nächsten Jahr eine Budgeterhöhung beantragen zu können, welche dem Verantwortlichen zusätzliche Macht und Einfluss sichert, indem beispielsweise dadurch zusätzliche Leute unter seiner Leitung angestellt werden können. Dies jedoch treibt die Steuer- und Schuldenlast in die Höhe und bläht die Staatsstrukturen auf. Der britische Soziologe C. Northcote Parkinson hatte diesen Zusammenhang ebenfalls in seinen berühmten Parkinsonschen Gesetzen aufgezeigt.[2]
Der Staat als schlechter Schützer der Menschenrechte
Wir stellen fest: Die Interessen des Staates und die Interessen der Bevölkerung können divergieren. Der Staat repräsentiert folglich nicht primär die Interessen der Stimmbevölkerung, sondern die Eigeninteressen derjenigen, die sich an den Hebeln der staatlichen Machtstrukturen befinden. Trotz dieser Erkenntnis wird selten die Frage diskutiert, inwiefern der Staat als grösste Bedrohung für die Menschenrechte angesehen werden muss. Vielmehr werden der Staat und internationale Organisationen von den meisten «Top-down»-Menschenrechtsverfechtern als hauptsächliche Institutionen für den Schutz der Menschenrechte vorausgesetzt. Dabei gibt es unzählige Beispiele von Menschenrechtsverletzungen – wenn nicht die schlimmsten – durch staatliche und internationale Organisationen in aller Welt.
Hinzu kommt, dass der Begriff der «Menschenrechte heute beliebig dehnbar geworden ist, indem er nicht mehr nur liberale Abwehrrechte und politische Rechte umfasst, sondern immer mehr auch sozialdemokratische Anspruchsrechte und kollektive Rechte, die mit den ursprünglichen Menschenrechten der ersten Generation nicht kompatibel sind.[3] Je nach ideologischer Präferenz der entsprechenden Entscheidungsträger einer Instanz – auch innerhalb des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – werden dann Menschenrechte einmal so und einmal so ausgelegt, sodass damit mit richterlichen «Top-down»-Entscheidungen entweder eher sozialdemokratische oder liberale Wunschvorstellungen zum Durchbruch verholfen wird.
Die Komponenten der Macht und Einflussnahme via Völkerrecht dürfen folglich nicht unterschätzt werden, denn wie es Lord Acton einmal treffend formuliert hat: «Macht korrumpiert. Absolute Macht korrumpiert absolut.»[4] Das Wissen um die Fehlbarkeit der Diplomaten, Regierungsvertreter und Richter wirft die Frage nach einer Alternative zum problematischen «Top-down»-Ansatz auf.
«Bottum-up»-Ansatz als Lösung?
Im Wissen darum, dass staatliche Organe ein nicht unproblematischer Hüter der Menschenrechte sind und dass es eine Vielfalt existierender Auffassungen darüber gibt, was Menschenrechte überhaupt beinhalten sollen – und Menschenrechte daher nicht endgültig als Ausdruck erhabener Weisheit der Gesellschaft von oben aufgezwungen werden können –, wird klar, dass eine entscheidende Voraussetzung jeder Menschenrechtsdurchsetzung ein entsprechender Dialog über den Begriffsinhalt, die Ausgestaltung und Durchsetzung sein muss.
Anhänger des «Bottom-up»-Ansatzes, die diesen wichtigen Diskurs für sämtliche Gesellschaftsmitglieder öffnen wollen, stellen daher die berechtigte Frage, weshalb lediglich ein kleiner Kreis von Personen mit dieser so elementaren Entscheidung beauftragt werden sollte. Die Philosophen Christoph Menke und Arnd Pollmann betonen den Wert der Demokratie: «Die Durchsetzung der Menschenrechte setzt, um legitim (und erfolgreich) zu sein, demokratische Transformationsprozesse, d.h. die Herausbildung und den Erhalt überschaubarer demokratischer Entscheidungsstrukturen voraus.»[5] Die Demokratie sorgt nicht nur für einen ständigen kritischen Diskurs, sondern verschafft dem einmal erzielten Konsens eine entsprechende Legitimation, was die Durchsetzung von Menschenrechten gegenüber von oben aufgezwungenen Anordnungen wesentlich erleichtert. Werden Menschenrechte in demokratischen Institutionen herausgebildet, hat dies auch den Vorteil, dass damit politische Dominanz und der Missbrauch des Menschenrechtsbegriffs zur Durchsetzung von Partikularinteressen eingedämmt werden können.
Selbstverständlich braucht eine Demokratie, damit sie nicht zu einer Mehrheitsdiktatur ausartet, Schutzhürden vor Aggressionen der Mehrheit gegenüber Minderheiten. Zwingend ist der Schutz vor Mehrheitsmacht durch Bürger- und Freiheitsrechte, die sich die Gesellschaft selbst auferlegt und die es etwa in Form von Änderungsschranken für Gesetze und die Verfassung, in Form qualifizierter Mehrheitsentscheide, klassischer Gewaltenteilung und gegenseitiger «checks & balances» zu implementieren gilt.
Das Bewusstsein für die Wichtigkeit von universellen Menschenrechten kann sich nur im ständigen Wettbewerb der Ideen in einer Demokratie, in welcher sich alle Betroffenen beteiligen können, herausbilden und erhalten bleiben. Werden Menschenrechte ohne Diskurs von oben auf die Gesellschaft aufgepfropft und entfällt damit die entsprechende gesellschaftliche Reflexion, würden Menschenrechte über kurz oder lang an Legitimation verlieren. Die Demokratie dürfte folglich eine bessere Schutzmacht für die Menschenrechte sein, als viele Vertreter des «Top-down»-Ansatzes behaupten.
Die Schweiz ist hierfür als Anschauungsbeispiel geeignet. Hier besteht im Gegensatz zu autokratischen Ländern mit entsprechend zentralistischer Machtballung ein wesentlich höherer Schutz vor Menschenrechtsverletzungen trotz oder gerade wegen regelmässiger Abhaltung von Volksabstimmungen, aber auch wegen der dezentralen Kultur. Das Land hat sich seine Menschenrechte in der Verfassung nach entsprechendem Diskurs selbst verordnet und hat auf demokratischem Weg Schutzmechanismen eingeführt, die vor einer Machtkonzentration und vor Angriffen auf Minderheiten schützen. Diese Tatsachen gilt es entsprechend zu würdigen, bevor die Demokratie vorschnell als Gegensatz oder Gefahr der Menschenrechte eingestuft wird.
Olivier Kessler
[1] Steffen Hentrich (Hrsg.), Sascha Tamm (Hrsg.). (2014). Regeln für eine freie Gesellschaft – Ein James Buchanan-Brevier. Zürich: NZZ Libro.
[2] C. Northcote Parkinson (2005). Parkinsons Gesetz und andere Studien über die Verwaltung. Düsseldorf: Verlagsanstalt Handwerk.
[5] Menke, C. & Pollmann, A. (2012). Philosophie der Menschenrechte zur Einführung. Hamburg: Junius.