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Diplomatische Zusicherungen – schwierige Gratwanderung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
Voraussetzung für die Zulässigkeit diplomatischer Zusicherungen bei drohendem Misshandlungsrisiko und Ausweisungsschutz bei schwerwiegenden Verletzungen von Art. 5 und 6 EMRK
Bedeutung für die Praxis
- Systematische Verletzungen des Folterverbots im Herkunftsstaat schliessen die Möglichkeit der Abstützung einer Auslieferung oder Ausschaffung auf diplomatische Zusicherungen im Einzelfall nicht zwingend aus.
- In solchen Fällen genügen diplomatische Zusicherungen aber u.a. nur, wenn sie genügend detailliert sind; die Behörde, welche die Garantien leistet, für den Zielstaat bindend handeln kann; und ein objektives Monitoring für die Einhaltung der zugesicherten Garantien besteht.
- Auslieferungs- und Abschiebungshindernisse trotz diplomatischer Zusicherungen können unter diesen Voraussetzungen auch bei schwerwiegenden Verstössen gegen Art. 5 und 6 EMRK bestehen (neue Praxis).
Inwiefern darf der Aufenthaltsstaat bei Auslieferungen oder Ausschaffungen auf die Zusagen des Herkunftsstaates, eine Person nach der Übergabe nicht zu misshandeln, vertrauen, wenn dieser bekanntermassen das Folterverbot systematisch missachtet? Zu dieser Frage hat der Europäische Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) einlässlich im Urteil Othman (Abu Qatada) v. Grossbritannien (Beschwerde Nr. 8139/09) Stellung genommen. Dabei schützt der EGMR zwar die Möglichkeit, auch bei systematischen Menschenrechtsverletzungen im Zielstaat Auslieferungen oder Ausschaffungen mittels sogenannten diplomatischen Zusicherungen gegen eine drohende Misshandlung abzusichern. Er bejaht aber erstmals bei einer Auslieferung eine Verletzung von Art. 6 EMRK, weil dem Betroffenen im Falle einer Auslieferung im Zielstaat ein faires Verfahren offenkundig verweigert würde.
Hintergrund des Urteils
Das Urteil betrifft den radikalen islamischen Fundamentalisten Abu Qatada, der in den 1990-er Jahren von Jordanien nach England floh, wo er als anerkannter Flüchtling lebte. Wegen Kontakten zu al-Qaida und des Verdachts auf terroristische Aktivitäten bemühte sich Grossbritannien ab 2002 um die Auslieferung von Abu Qatada in sein Heimatland. In der Folge gab Jordanien in einer Absichtserklärung eine Reihe detaillierter Garantien zur Behandlung von Abu Qatada und anderen Terrorverdächtigen im Falle ihrer Rückkehr ab. Neben der Zusicherung von adäquaten Haftbedingungen und der Möglichkeit zur Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft gehörten unter anderem auch Garantien betreffend den Zugang zur konsularischen Vertretung Grossbritanniens und der Anspruch auf regelmässigen Kontakt mit einer durch die beiden Staaten bezeichneten, unabhängigen Menschenrechtsinstitution zu den Zusicherungen Jordaniens. Gegen die daraufhin angeordnete Auslieferung wehrte sich Abu Qatada schliesslich mit Beschwerde an den EGMR.
Kritik an der Praxis der diplomatischen Zusicherung
Die Zulässigkeit der Praxis, sich auf diplomatische Zusicherungen des Zielstaates abzustützen, dass einer auszuliefernden oder auszuschaffenden Person keine Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Art. 3 EMRK) drohe, wird seit längerem nicht nur von zahlreichen Menschenrechtsorganisationen bezweifelt, sondern gerade im Kontext der Auslieferungen von Terrorverdächtigen auch seitens verschiedener Überwachungsorgane der UNO und des Europarates in Frage gestellt. So ziehen der Menschenrechtsausschuss und der UN-Ausschuss gegen die Folter in ihrer Praxis die Verlässlichkeit von diplomatischen Zusicherungen bei systematischen Verletzungen des Folterverbots durch den Zielstaat grundsätzlich in Zweifel. Dabei steht die Befürchtung im Zentrum, das absolut geltende Non-Refoulement-Prinzip werde durch eine solche Praxis ausgehöhlt. Bezweifelt wird im Wesentlichen, dass Staaten, welche sich systematisch über das für alle Staaten zwingend geltende Folterverbot hinwegsetzen, sich an die lediglich bilaterale und in der Regel nur schwer überprüfbare Zusicherung im Einzelfall halten würden.
Voraussetzungen für die Verlässlichkeit der Zusicherung
Trotz dieser Kritik bestätigte der Gerichtshof nun im Fall Abu Qatada, dass auch systematische Verletzungen des Folterverbots und ein Justizsystem, das dabei Straffreiheit gewährt, die Verlässlichkeit einer Zusicherung im Einzelfall nicht zwingend ausschliesst. Allerdings stellte der EGMR im Urteil Abu Qatar ebenfalls klar, dass nur qualifizierte Zusicherungen in einem solchen Fall als hinreichend erachtet werden können.
Die relevanten Beurteilungskriterien fasst der EGMR im Urteil zusammen. Nebst der Zusicherung der Einhaltung der Menschenrechte im Allgemeinen ist massgebend, wie detailliert die Zusicherungen sind, welche Behörde die Garantien geleistet hat und inwiefern diese Behörde für den Zielstaat bindend handeln kann, wie die bilateralen Beziehungen zwischen den beiden involvierten Staaten ausgestaltet sind und ob ein objektives Monitoring für die Einhaltung der zugesicherten Garantien besteht. Wie die verschiedenen Kriterien zu gewichten sind, lässt der EGMR jedoch offen. Im konkreten Fall dürfte das Monitoring eine wesentliche Rolle dafür gespielt haben, dass der EGMR eine drohende Verletzung von Art. 3 EMRK ausschloss, zumal eine konkrete Vereinbarung für ein Monitoring durch eine unabhängige Menschenrechtsinstitution vorgesehen war.
Missachtung des Rechts auf faires Verfahren als Auslieferungshindernis
Trotz dieser Beurteilung erachtete der EGMR die Auslieferung als unzulässig und bejaht dabei erstmals in seiner Geschichte die Missachtung des Rechts auf ein faires Verfahren (Art. 6 EMRK) im Zielstaat als Auslieferungshindernis. Der EGMR betonte jedoch, dass nicht sämtliche Verstösse gegen Art. 6 EMRK, sondern nur eine offenkundig schwerwiegende Verweigerung des Rechts auf ein faires Verfahren die Auslieferung unzulässig erscheinen lassen würden. Dies bejahte der EGMR für das Risiko, dass bei der Wiederaufnahme des Strafverfahrens gegen den Beschwerdeführer Aussagen von Mitangeklagten, die durch Folter erlangt wurden, berücksichtigt werden könnten.
Weshalb der Gerichtshof hier allerdings die von Jordanien ebenfalls abgegebene Zusicherung für ein faires Verfahren gemäss den Vorgaben von Art. 6 EMRK in keinerlei Weise berücksichtigt, lässt Fragen offen. Dass sich der EGMR hingegen für die Ausweitung des Ausweisungsschutzes auf schwerwiegende Verletzungen von Art. 6 EMRK und – wie im Urteil angedeutet – sogar auf schwerwiegende Verletzungen des Rechts auf Freiheit und Sicherheit (Art. 5 EMRK) ausspricht, ist eine bedeutende Klarstellung auch für die Praxis.
Das Urteil zeigt allerdings auch die schwierige argumentative Gratwanderung auf, wenn unter Hinweis auf die Zusicherung das Misshandlungsrisiko ausgeschlossen wird, die systematische Verletzung des Folterverbots dann jedoch wiederum relevant für die Bejahung einer Verletzung von Art. 6 EMRK ist. Zudem bleibt abzuwarten, ob das vorliegende Urteil Ausgangspunkt der Anerkennung eines neuen allgemeinen Auslieferungshindernisses darstellt oder ob nicht die aussergewöhnlichen Umstände der Zusicherung Jordaniens, namentlich die Involvierung höchster Repräsentanten der beiden beteiligten Staaten, zur Anerkennung der Verletzung der Verfahrensgarantien als Auslieferungshindernis motivierte und dieses daher nur ausnahmsweise zur Anwendung gelangen dürfte.
Reaktionen auf das Urteil
Dass Abu Qatar in der Folge des EGMR Urteils nicht ausgeliefert werden konnte, wurde in der britischen Presse schliesslich überwiegend ablehnend kommentiert und führte auch zu massiver Kritik an der Praxis des Gerichtshofs durch die britische Regierung. Auf Antrag des Beschwerdeführers, der auf einer Missachtung von Art. 3 EMRK besteht, prüft gegenwärtig ein Ausschuss des Gerichtshofs, ob der Sachverhalt an die Grosse Kammer des Gerichts überwiesen werden soll.
02.05.2012