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Kriegsmaterialexporte: Nationalrat vertagt Entscheid über die Lockung der Exportbestimmungen
Die möglichen Folgen der Vorlage für eine kohärente Menschenrechtspolitik sind zu überdenken
Bedeutung für die Praxis
- Durch die geplante Abschwächung der Bewilligungskriterien könnten zukünftig wieder Exporte in Staaten bewilligt werden, die Menschenrechte systematisch verletzen.
- Im Lichte der UN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten wirft eine Aufweichung der Exportkriterien aufgrund der unklaren Teilung der Verantwortlichkeit zwischen Staat und Unternehmen neue Fragen auf, wodurch das beabsichtigte Ziel der Rechtssicherheit verfehlt wird.
- Schweden, welches sich durch seine Neutralitätspolitik als Vergleichsmassstab eignet, geht einen diametral anderen Weg als die Schweiz und plant, die Ausfuhrvorschriften sogar zu verschärfen.
- Unter Mitberücksichtigung der nicht unter die Kriegsmaterialverordnung fallenden "besonderen militärischen Güter" ist zumindest fraglich, wie gross der positive Effekt einer Lockerung der Ausfuhrbestimmungen auf die schweizerische Rüstungsindustrie überhaupt ausfallen würde.
Vorgeschichte
Zuletzt 2008 hatte der Bundesrat die Regulierung der Kriegsmaterialexporte in der Verordnung über das Kriegsmaterial (KMV) angepasst, damals als Reaktion auf die Berichte von Schweizer Handgranaten, die in Syrien aufgetaucht waren und als Antwort auf die lancierte Volksinitiative über ein generelles Exportverbot von Kriegsmaterialien. Aufgenommen wurde in Art. 5 Abs. 2 u.a. eine Bestimmung, welche die Ausfuhr verbietet, wenn im Bestimmungsland ein hohes Risiko besteht, dass die auszuführenden Waffen an einen unerwünschten Endempfänger weitergegeben werden.
Zwei Jahre später forderte das Postulat Frick beim Bundesrat einen Bericht zur Frage an, inwiefern sich die schweizerische Bewilligungspraxis von derjenigen anderer Waffen exportierenden Staaten unterscheidet und allenfalls zur Benachteiligung der heimischen Rüstungsindustrie führt. Dieser Ende 2012 vorgelegte Bericht diente in der Folge als Grundlage für eine im Juni 2013 eingereichte Motion der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerates, die den Bundesrat damit beauftragte, die im Bericht festgestellte Benachteiligung der Schweizer Rüstungsindustrie gegenüber Konkurrenten aus dem Ausland durch Anpassung der KMV aufzuheben.
Die aktuelle Fassung der KMV verbietet die Ausfuhr in sämtliche Länder, welche die Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzen. Die Motion hingegen beabsichtigte, Waffenexporte künftig nur noch dann zu verbieten, wenn ein hohes Risiko besteht, dass die Waffen tatsächlich für die Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt werden.
Gleich lange Spiesse – aber wie wird gemessen?
Die Motionäre begründeten ihr Begehren mit der Krise, in welcher sich die Schweizer Rüstungsindustrie aktuell befindet: Gemäss Zahlen des Staatssekretariats für Wirtschaft Seco nahmen die Exporte seit 2011 ab, und die Branche hatte in jüngerer Vergangenheit einen Stellenabbau von ca. 350 Arbeitsplätzen zu verzeichnen. Verantwortlich gemacht wird für den Einbruch primär die strenge Bewilligungspraxis der Schweiz, auch wenn eine direkte Korrelation zumindest nicht zwingend erscheint: 2011 war das Jahr mit den absolut grössten Ausfuhren – also mehr als zwei Jahre nach Inkrafttreten der verschärften KMV.
An den zugrundeliegenden Zahlen ist zudem problematisch, dass darin nur Güter erfasst werden, die unter den Begriff des Kriegsmaterials und damit unter die Bestimmungen der KMV fallen. Werden aber die sog. "besonderen militärischen Güter" hinzugerechnet, die nicht direkt für Kampfhandlungen eingesetzt werden können (z.B. militärische Trainingsflugzeuge, die in den letzten beiden Jahren signifikant zu den Ausfuhren beigetragen hatten), vervierfacht sich die Zahl der schweizerischen Rüstungsgüterexporte für das Jahr 2012. Die der KMV unterliegenden Güter machten damit nur gut einen Viertel der gesamten Exporte aus. Entsprechend kleiner würde sich damit ein allfälliger Effekt einer Lockerung der KMV auf die Gesamtexporte der Rüstungsindustrie auswirken. Die "besonderen militärischen Güter" fallen nämlich nicht unter die KMV, sondern unter das Güterkontrollgesetz, welches kein vergleichbares Instrumentarium zur Ausfuhrkontrolle kennt.
Schweden geht einen anderen Weg
Im Bericht des Bundesrates zur Erfüllung des Postulats Frick von 2012 werden aufgrund der vergleichbaren neutralitätspolitischen Rahmenbedingungen die einschlägigen Exportregulierungen Schwedens als Referenzmassstab herangezogen (Bericht, S. 18) und die Verfasser kommen zu dem Schluss, dass die nationalen Regelungen Schwedens mit denjenigen der Schweiz vergleichbar seien (Bericht, S. 21). Bei genauerem Hinsehen zeigt sich aber, dass diese Aussage nicht ganz korrekt ist: Schweden fasst den Begriff der Militärgüter deutlich weiter als die Schweiz und verbietet den Export nicht nur bei "military equipment for combat purposes" sondern auch für sog. "other military equipment" (vergleichbar mit den "besonderen militärischen Gütern" im schweizerischen Recht) in Länder mit extensiven und ernsthaften Menschenrechtsverletzungen. Damit geht die schwedische Regelung substantiell weiter als die Einschätzung des Bundesrats im erwähnten Bericht.
Für die aktuelle schweizerische Debatte sind zudem die jüngeren schwedischen Entwicklungen von Interesse, denn diese verlaufen geradezu diametral zur beabsichtigten Lockerungspolitik der Schweiz.
So setzte die schwedische Regierung im Juni 2012 ein parlamentarisches Komitee zur Revision der Militärgüterexportbestimmungen ein. Das Hauptziel des Komitees ist die Erarbeitung von Gesetzesvorschlägen mit Bezug auf die Verschärfung der Exportbestimmungen in nicht-demokratische Staaten (siehe Government Comunication 2012/13:114, S. 6 f.).
Auslöser dafür waren nicht zuletzt Medienberichte über eine schwedische Beteiligung am Bau einer Waffenfabrik für Antipanzerraketen in Saudi-Arabien und das Auftauchen von ursprünglich nach Thailand exportierten Waffen im unter UN Embargo stehenden Myanmar.
Saudi-Arabien war noch 2012 zweitgrösster Empfänger von schwedischen Waffenexporten (gemäss Annual Report im Umfang von ca. 127 Mio. CHF). Es ist damit zu rechnen, dass wegen des Kriteriums des "demokratischen Staates" der Waffenexport nach Saudi-Arabien zukünftig unter strengere Beschränkungen fallen wird. Entgegen der rein ökonomischen Rationalität zeichnet sich in Schweden also eine begrüssenswerte Entwicklung zu Gunsten einer kohärenten Menschenrechtspolitik ab. Mit konkreten Gesetzesrevisionen ist Ende 2014 zu rechnen.
Österreich, der zweite im Bericht des Bundesrates erwähnte Vergleichsstaat, plant in absehbarer Zukunft keine tiefgreifenden Änderungen in der Regulierung der Waffenausfuhr. Die letzte Revision des Kriegsmaterialgesetzes ("KMG-Novelle 2011") sah aber immerhin eine selektive Verschärfung und Anpassung an rechtliche Entwicklungen in der Europäischen Union vor.
Perspektivenwechsel und Ausblick
Im Kern der hier dargestellten Entwicklungen geht es um ein systemisches Branchenproblem: Aus menschenrechtlicher Sicht problematische Krisenregionen zählen zunehmend zu den vielversprechendsten Absatzmärkten der Rüstungsindustrie. Die Schweiz muss sich deshalb – wie alle anderen Staaten mit einer exportierenden Rüstungsindustrie – mit der Frage auseinandersetzen, inwiefern diese Tatsache mit einer kohärenten Menschenrechtsaussenpolitik zu vereinbaren ist.
Ob die geplante Nivellierung der eigenen Standards nach unten durch das Schaffen gleich langer Spiesse mit den europäischen Nachbarstaaten hierzu der richtige Weg ist, darf grundsätzlich bezweifelt werden. Dies nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass durch die geforderte Lockerung eine neue juristische Frage in den Vordergrund tritt: Wer ist in die Verantwortung zu nehmen, wenn bei den erlaubten Ausfuhren ein Teil des Materials wider Erwarten für direkte Menschenrechtsverletzungen eingesetzt wird? Im Lichte der von der Schweiz unterstützten UN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten geht es dabei um das Spannungsfeld zwischen der staatlichen Schutzpflicht und der unternehmerischen Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte in sämtlichen unternehmerischen Handlungsfeldern. Durch die stärkere Betonung des Instruments einer einzelfallbezogenen staatlichen Exportbewilligung bei menschenrechtssensiblen Exporten im Vorschlag des Bundesrates scheint hier die staatliche Verantwortlichkeit im Vordergrund zu stehen.
Durch den Wegfall des bisher bestehenden klaren Ausschlusskriteriums bei schwerwiegenden und systematischen Menschenrechtsverletzungen wäre im Falle einer Annahme der Motion eine erheblich umfangreichere Risikoanalyse und Transparenz zur Aufrechterhaltung des bestehenden Schutzniveaus notwendig. Dies erscheint nicht nur im Hinblick auf die Praktikabilität, sondern auch auf die Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit problematisch.
11.12.2013