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Die Schweiz galt im internationalen Vergleich der Sozialstaaten lange als Nachzüglerin. Gemessen an den Kosten bewegt sie sich heute im oberen Mittelfeld vergleichbarer Länder. Zu den Eigenheiten des schweizerischen Sozialstaats gehören die Bedeutung des Föderalismus und der individuellen Vorsorge, der Einfluss privater Einrichtungen und der geringe Anteil fiskalischer Mittel in der Finanzierung der Sozialen Sicherheit.
Internationale Vergleiche von Sozialstaaten sind schwierig zu bewerkstelligen, da es sich um äusserst komplexe Systeme handelt. Verglichen wird unter verschiedenen Gesichtspunkten: Quantitative Vergleiche fokussieren auf die Sozialausgaben, qualitative auf bestimmte Konstruktionsmerkmale von Sozialstaaten und historische Vergleiche auf die Besonderheiten, die deren Entwicklung prägten. Die drei Vergleichsperspektiven haben ihre je eigenen Vor- und Nachteile.
Sozialstaatsausgaben im Vergleich
Die quantitative Entwicklung der Sozialen Sicherheit wird oft mit der Sozialleistungsquote gemessen (Soziale Sicherheit in Zahlen). Diese setzt die Gesamtsumme der Ausgaben für Sozialversicherungen (z. B. Renten der AHV, der IV oder der Pensionskassen), bedarfsabhängige Sozialleistungen (Ergänzungsleistungen zur AHV oder Leistungen der sozialen Fürsorge) und Subventionen (namentlich für Spitäler oder Behinderteneinrichtungen) ins Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt. Nach den Berechnungen der OECD hat die Schweiz im Jahr 2015 19.6 Prozent ihres Bruttosozialprodukts für Sozialausgaben verwendet und liegt knapp unter dem Schnitt der OECD-Länder, der 21 Prozent beträgt. Sie ist damit in unmittelbarer Nähe von Neuseeland, Tschechien, Polen, Slowakei und den Vereinigten Staaten angesiedelt. Das heutige Verhältnis der Staats- und Sozialausgaben ist seit den 1980er-Jahren stabil geblieben. Betrachtet man jedoch die Zeit davor, erscheint die Schweiz in Sachen Sozialausgaben als Nachzüglerin und liegt klar unter dem europäischen Ausgabenschnitt. Höhere Sozialleistungsquoten haben insbesondere Deutschland, Grossbritannien und Schweden. Die Schweiz gleicht bei der Ausgabenentwicklung im 20. Jahrhundert Staaten wie Frankreich oder den Niederlanden.
Sozialstaatsvergleiche, die auf der Sozialleistungsquote basieren, zeichnen oft ein unvollständiges Bild, weil sie die privaten Ausgaben für die Soziale Sicherheit lange Zeit nicht einbezogen. Diese waren und sind in der Schweiz überdurchschnittlich hoch, vor allem im Bereich der Pensions- und Krankenkassen. Aufschlussreicher ist deshalb der Vergleich der „net social expenditures“, die auch private Ausgaben für Soziale Sicherheit einschliessen. Die Schweiz ist in dieser Datenbank der OECD erst seit 2009 erfasst und nimmt im Ländervergleich einen Platz im oberen Mittelfeld ein.
Qualitative Unterschiede der Wohlfahrtsstaaten
In den Sozialwissenschaften werden die Sozialstaaten oftmals nach typischen Merkmalen eingeteilt. Besonders verbreitet ist die Typologie von Gosta Esping-Andersen, die aus den 1990er-Jahren stammt und die den sozialdemokratischen, den konservativen und den liberalen Wohlfahrtsstaat voneinander abgrenzt. Die Typologie baut auf einer Mischung zwischen einem Ausgabenwert (wieviel Unabhängigkeit vom Arbeitsmarkt gewähren Sozialversicherungen durch ihre Leistungen) und einem Umverteilungswert auf (wieviel gesellschaftliche Solidarität bzw. Umverteilung ist in die Soziale Sicherung eingebaut). Esping-Andersen ordnet die Schweiz dem liberalen Typ zu, da der Markt bei ihren Sicherungssystemen eine wichtige Rolle spielt, obwohl sie mit der universellen AHV auch Merkmale des sozialdemokratischen Typs und mit der besitzstanderhaltenden Arbeitslosenversicherung Merkmale des konservativen Typs aufweist.
Die Aussagekraft der Typologie von Esping-Andersen sowie vergleichbarer typisierender Modelle ist jedoch begrenzt. Esping-Andersens Modell ist implizit von der normativen Vorstellung geleitet, dass die skandinavischen Wohlfahrtsstaaten weiter entwickelt sind als liberale Fälle wie die USA. Ausserdem sagt eine Typologie meist wenig über die historische Dimension der Sozialstaatsentwicklung aus. Der schweizerische Sozialstaat wurde in seiner Geschichte von unterschiedlichen Modellen geprägt. Eine solche Entwicklungsgeschichte lässt sich in einer Typologie schwer abbilden.
Historisch-institutionelle Eigenheiten
Ein historischer Vergleich des schweizerischen Sozialstaats kann die Eigenheiten der institutionellen und organisatorischen Entwicklung der Sozialen Sicherheit aufzeigen. Zu den für die Schweiz massgebenden Entwicklungsfaktoren gehörten insbesondere die direktdemokratischen Instrumente und der ausgeprägte Föderalismus.
Die direkt-demokratischen Instrumente wirkten verlangsamend auf die Entwicklung des schweizerischen Sozialstaats. Sie erlaubten den stimmberechtigen Personen, bei sozialpolitischen Grundsatzfragen und Weichenstellungen direkt mitzubestimmen. Dies war auf Bundesebene etwa der Fall, wenn das Stimmvolk darüber befinden musste, ob die Rechtsgrundlagen für ein neues Sicherungssystem in der Verfassung verankert werden sollten. Weiter erlaubte das Instrument des fakultativen Referendums den Stimmberechtigten, auch über neue Sozialgesetze an der Urne abzustimmen. Dies war zum Beispiel bei der Kranken- und Unfallversicherung (1900) und bei der Altersversicherung (1930) der Fall. Direkt-demokratische Instrumente konnten aber auch beschleunigend wirken – etwa über Volksinitiativen, die Gesetzesprozesse in Gang setzten oder beeinflussten.
Die politischen Hürden bei der Errichtung von Sozialversicherungen veranlassten den Bund oft, den föderalistischen Umweg zu beschreiten und sozialpolitische Initiativen von Kantonen oder von nicht-staatlichen Akteuren wie Pensions- und Krankenkassen, Versicherungsgesellschaften und Hilfsvereinen zu fördern. Diese Strategie findet sich etwa in der Krankenversicherung oder der Altersvorsorge mit der Förderung der Pensionskassen. Einmal geschaffen, verringerten solche alternativen Sicherungssysteme die Dringlichkeit für nationale Lösungen und schufen eine institutionelle Vielfalt, die auch dann weiter wirkte, wenn eine nationale Einrichtung doch noch geschaffen wurde. Im Gegenzug konnten föderalistische Einrichtungen auch als innovative Vorbilder für den Sozialstaat dienen.
Ein weiteres Merkmal des schweizerischen Sozialstaats ist der vergleichsweise hohe Anteil an Direktzahlungen, den Versicherte insbesondere in der Krankenversicherung leisten. Die Krankenversicherungsreformen der letzten Jahrzehnte tendierten dazu, den Eigenanteil der Versicherten – die sogenannten out of pocket-Beiträge wie etwa den Selbstbehalt in der Grundversicherung – auszubauen. Der finanzielle Anteil der Versicherten an den Gesundheitskosten durch Versicherungsprämien und Selbstzahler-Beiträge liegt heute bei über zwei Dritteln.
Zu den neueren Eigenheiten des schweizerischen Sozialstaats gehört zudem die starke sozialstaatliche Aktivierung, die als erstes in der Arbeitslosenversicherung zum Einsatz kam. Bezüger von Arbeitslosengeldern wurden seit der Reform der Arbeitslosenversicherung und der öffentlichen Arbeitsvermittlung von 1994 mit Zwangs- und Anreizmechanismen stärker in die Verantwortung genommen. Damit sollte erreicht werden, dass sie möglichst schnell wieder ins Berufsleben eintraten. Ähnliche Bestrebungen zur Aktivierung der Leistungsempfänger finden derzeit in der Invalidenversicherung statt.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Alber Jens (1982), Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat. Analysen und Entwicklung der Sozialversicherungen in Westeuropa, Frankfurt a. M.; Obinger Herbert, Armingeon Klaus et al. (2005), Switzerland. The marriage of direct democracy and federalism, in H. Obinger, S. Leibfried et al. (ed.), Federalism and the welfare state: New World and European experiences, 263–306, New York; Schmid Walter (2013), Besonderheiten der Schweizer Sozialpolitik, in A. M. Riedli et al. (ed.), Handbuch Sozialwesen Schweiz, 419-427, Bern.
(12/2016)