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Wie in vielen anderen Ländern hat sich die Beschaffungspolitik auch in der Schweiz in den 1990er-Jahren grundlegend verändert. Als 1996 das plurilaterale Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) der Welthandelsorganisation (WTO) in Kraft trat, war dies eine wichtige Etappe im Hinblick auf das Ziel, gewisse Wirtschaftsbereiche einer internationalen Ausschreibungspflicht zu unterstellen. Das bilaterale Abkommen zu verschiedenen Aspekten des Beschaffungswesens zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, das 1999 geschlossen wurde und 2002 in Kraft trat, öffnete ebenfalls bestimmte Märkte einem Wettbewerb über die Landesgrenzen hinaus.
Öffentliche Beschaffungen im Umfang von 40 Milliarden Franken
Das Beschaffungsrecht regelt einen wichtigen Bereich der Volkswirtschaft. Die Ausgaben der Schweiz im Zusammenhang mit öffentlichen Beschaffungen auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene belaufen sich gemäss Schätzungen auf über 40 Milliarden Franken pro Jahr.[1] Dies entspricht mehr als 6 Prozent des Bruttoinlandprodukts und einem Fünftel der gesamten Ausgaben der öffentlichen Hand.
Im Jahr 2013 beschaffte die Bundesverwaltung Güter und Dienstleistungen im Wert von 5,3 Milliarden Franken. Für 2012 und 2013 geht aus den Statistiken des Bundesamts für Bauten und Logistik hervor, dass 90% der Aufträge für Beschaffungen der Bundesverwaltung an einheimische Leistungserbringer gingen, was rund 4,8 Milliarden Franken jährlich entspricht. Das öffentliche Beschaffungswesen ist somit sowohl für die Unternehmen als auch für den Staat, der seine Mittel haushälterisch einsetzen muss, wirtschaftlich von grosser Bedeutung.
Eine genau bezifferte Bilanz zu den Auswirkungen der Öffnung des Beschaffungswesens zu erstellen, ist schwierig.[2] Evaluationen zeigen: Öffnung und Transparenz stärken den Wettbewerb, denn öffentliche Gemeinwesen können aufgrund tieferer Preise sparen.[3]
Effiziente Verwendung der Steuergelder als wichtige Vorgabe
Nur schon aufgrund des grossen Volumens stellt sich die Frage nach der ökonomisch optimalen Ausgestaltung eines Beschaffungssystems. Oft entspringt die Erbringung einer bestimmten staatlichen Leistung, etwa der Bau einer Turnhalle oder die Anschaffung einer neuen Buchhaltungssoftware, dem politischen Prozess oder ergibt sich aus einem entsprechenden Auftrag. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist es von Bedeutung, wie der Staat diese Leistungen einkauft.
Ein Ansatzpunkt für die Analyse bietet die Frage: Welche Ziele möchte der Staat mit seinem Handeln verfolgen? Wenn die Erbringung einer bestimmten Leistung – einer Turnhalle für eine Gemeinde – als einziges Ziel definiert wird, ist die Art und Weise der Auftragsvergabe aus Sicht der Gemeindeverwaltung unwichtig. Die Gemeinde wird in diesem Fall womöglich den Auftrag ohne Ausschreibung an ein lokales Unternehmen mit guten Beziehungen zum Gemeinderat vergeben, welches danach ohne Konkurrenzdruck einen zu hohen Preis für die Erstellung der Turnhalle verlangen wird. Dadurch wird aus den gegebenen Steuermitteln nicht das Optimum an Leistung erzielt. Aus ökonomischer Sicht führt dieses ineffiziente Verhalten zu unnötigen Wohlstandseinbussen.
Daher gibt man der öffentlichen Hand ein weiteres Ziel auf den Weg: die möglichst effiziente Verwendung der Steuergelder. Dazu schreibt der Staat grössere Beschaffungen öffentlich aus, kommuniziert die Kriterien für den Zuschlag transparent und entscheidet sich für das beste Angebot. Durch diese Form der Ausschreibung schafft der Staat einerseits automatisch Transparenz über die Verwendung der Mittel, andererseits fördert er den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Anbietern und sorgt damit dafür, dass die Steuergelder zielgerichtet und möglichst effizient eingesetzt werden.
Schwacher Wettbewerb und Korruption hemmen Wirtschaft
Ein funktionierender Wettbewerb auf den verschiedenen Märkten ist ein wichtiger Motor für den Wohlstand und die Arbeitsplatzsicherheit in der Schweiz.[4] Er sorgt für effiziente Märkte, kann aber nur richtig spielen, wenn ein freier Zugang zu diesen besteht. Dies gilt für Unternehmen, die nur im Inland tätig sind, ebenso wie für exportorientierte. Damit sie weltweit konkurrenzfähig sind, braucht es für exportorientierte Firmen auch einen stimulierenden Wettbewerb im Heimmarkt.
Ein zu schwacher Wettbewerb kann die gesamte Wirtschaft lähmen – nicht nur die nationale, sondern vor allem auch die lokale. So kann ein nicht wettbewerbsorientiertes öffentliches Beschaffungswesen zur Folge haben, dass die Finanzmittel einer Region ineffizient eingesetzt werden, die Steuern steigen oder die Versorgung mit öffentlichen Gütern weniger gut ist, als es das Steueraufkommen erlauben würde.[5] Ein mangelnder Wettbewerb liefert ausserdem keinerlei Innovationsanreize und bestraft damit die lokalen Kunden.
Ein weiterer positiver Effekt einer transparenten Ausschreibung ist die Reduktion von Korruption und Willkür. Spätestens seit dem Bestseller des US-türkischen Ökonomen Daron Acemoğlu[6] über das Scheitern von Nationen ist klar: Gut funktionierende staatliche Institutionen sind ökonomisch wertvoll. Ein ideales öffentliches Beschaffungswesen sollte deshalb dafür sorgen, dass Korruption nicht begünstigt wird.
Fraglich ist hingegen, wie die Kriterien für den Zuschlag gestaltet werden sollen. Dies führt regelmässig zu politischen Kontroversen. Umstritten ist insbesondere, ob die Vergabe an bestimmte Eigenschaften der Bieter geknüpft werden sollte: etwa, ob es sich um ein regionales Unternehmen handelt oder ob gewisse Umweltstandards erfüllt werden.
Erfahrungsgemäss ist es eine schlechte Idee, mehrere Ziele des Staates mit demselben Instrument zu verfolgen – in diesem Falle die effiziente Verwendung von Steuergeldern, die Förderung der regionalen Wirtschaft oder den Schutz der Umwelt. In der Regel führen solche Ausschreibungen zu Zielkonflikten zulasten einer effizienten Vergabe. Folglich empfiehlt es sich, die Vergabepraxis primär an der wirtschaftlichen Verwendung der staatlichen Mittel auszurichten.
Differenzierte Schwellenwerte sind zu bevorzugen
Umstritten ist auch die Höhe des Schwellenwertes für öffentliche Ausschreibungen. Die zugrunde liegende Idee ist hier: Aus einer volkswirtschaftlichen Optik können öffentliche Ausschreibungen nicht nur Nutzen, sondern auch Kosten kreieren. Diese entstehen aufgrund des Aufwandes einer Ausschreibung sowohl bei der beschaffenden Behörde als auch bei den Bietern (etwa Transaktions- und Bearbeitungskosten). So lässt sich annehmen, dass die Kosten beispielsweise von der Komplexität eines Projekts abhängen und mit der Grösse eines Auftrags steigen: Eine Offerte für den Bau einer Autobahnbrücke ist wesentlich teurer als eine Offerte für den standardisierten Reinigungsdienst in einem Verwaltungsgebäude. Deshalb kann es Sinn machen, die Schwellenwerte nach Art der Leistung zu differenzieren.
Die Abbildung stellt – stark vereinfacht – die volkswirtschaftlichen Nutzen und Kosten von öffentlichen Ausschreibungen dar. Studien[7] zeigen, dass die Grenzkosten in der Regel mit dem geschätzten Auftragsvolumen abnehmen. Geht man also davon aus, dass die Grenznutzen des Wettbewerbs mit zunehmendem Auftragswert steigen oder zumindest konstant bleiben[8], schneiden sich die Nutzen-A-Kurve und die Kostenkurve im Schnittpunkt S1.
Schematische Kosten-Nutzen-Überlegungen bei öffentlichen Beschaffungen
Quelle: Seco / Die Volkswirtschaft
Anmerkung: Nutzen B = Berücksichtigung von Vetternwirtschaft; S1 und S2= Schwellenwerte.
Bei geschätzten Auftragswerten von grösser als S1 bringt die Ausschreibung einen höheren Nutzen, als sie Kosten verursacht. Sie ist damit aus volkswirtschaftlicher Sicht sinnvoll und kann die gesamtwirtschaftliche Effizienz erhöhen. Ist das Auftragsvolumen geringer, entsteht durch die Ausschreibung ebenfalls positiver Nutzen. Da die Kosten in diesem Fall jedoch überwiegen, ist die volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen Bilanz einer Ausschreibung negativ. Diese Betrachtung spricht für die Verwendung eines Schwellenwertes (S1), ab welchem öffentliche Beschaffungen ausgeschrieben werden müssen.
Nun kann man entgegnen, dass die Absenz von Willkür und Vetternwirtschaft bei einer öffentlichen Ausschreibung ebenfalls einen positiven Nutzen für sich kreiert. Dies ist in der Nutzen-B-Kurve dargestellt. Berücksichtigt man dies, so schneiden sich die Kosten- und die Nutzenkurve bei einem tieferen Wert S2. Diese stilisierte Betrachtung spricht für einen tieferen Schwellenwert.
Aus praktischer Sicht könnte man die Annahme vertreten, dass die Höhe des Nutzens der Absenz von Willkür keine fixe Zahl ist, sondern wiederum von einer Reihe von Faktoren, wie etwa der Transparenz der Beschaffung, der demokratischen Kontrolle und der Nähe der Beschaffungsstellen zu potenziellen Auftragnehmern, abhängt. Je grösser die Wahrscheinlichkeit einer Vetternwirtschaft ist, desto tiefer sollte der Schwellenwert für Ausschreibungen gewählt werden. Dieses Argument lässt daran zweifeln, ob einheitliche Schwellenwerte für alle Beschaffungsstellen der öffentlichen Hand aus einer volkswirtschaftlichen Sicht wirklich optimal sind.
- EFD (2015). Erläuternder Bericht Änderung des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen.
- Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (2002). Die Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens in der Schweiz in juristischer und ökonomischer Hinsicht, Bern.
- Ibid. sowie Europäische Kommission (2015). Economic Efficiency and Legal Effectiveness of Review and Remedies Procedures for Public Contracts; Europäische Kommission (2004), a Report on the Functioning of Public Procurement Markets in the EU: Benefits from the Application of EU Directives and Challenges for the Future.
- WBF (2015). Grundlagen für die Neue Wachstumspolitik.
- Peter Balastèr (2010). Gründe für ein wettbewerbsorientiertes Vergabewesen, Die Volkswirtschaft, 3-2010.
- Daron Acemoğlu (2012). Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty.
- Jäger, Höppli und Atzenweiler (2006). Volkswirtschaftliche Kosten bei öffentlichen Ausschreibungen von Planeraufträgen. Studie im Auftrag der Schweizerischen Vereinigung Beratender Ingenieurunternehmungen Usic.
- Diese Folgerung trifft in zwei Fällen nicht zu. 1. Wenn die Fixkosten der Ausschreibung tiefer sind als der Nutzen der Absenz von Willkür. In diesem Fall ist eine Ausschreibung immer sinnvoll. 2. Wenn 1) nicht zutrifft und der Grenznutzen stets unter den Grenzkosten liegt. In diesem Fall ist eine Ausschreibung nie sinnvoll.