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Widmer-Schlumpf Eveline, Bundesrätin:
Ich versuche, mich möglichst kurz zu halten und Ihre Fragen trotzdem zu beantworten. Ich verzichte aber darauf, alles zu wiederholen, was bereits gesagt wurde.
Deshalb nur Folgendes: Wir sind tatsächlich in einem Steuerstreit mit den USA. Es sind Banken involviert, und zwar im Moment vierzehn Banken. Da laufen Verfahren beziehungsweise sind Verfahren anhängig gemacht worden. Es sind noch keine Strafklagen ergangen, aber das Department of Justice hat immerhin Strafuntersuchungen gemacht. Was das in den USA heisst, wissen wir alle: Es ist mit einer Anklageerhebung zu rechnen.
Da Sie den Fall Wegelin beiziehen und sagen, das Gleiche könne man in einer Vielzahl von Fällen machen, möchte ich Sie darauf hinweisen, dass die Bank Wegelin eine sehr spezielle Struktur gehabt hat, soweit es die Eigner der Bank betrifft. Das ist dann doch etwas anders als bei irgendeiner Kantonalbank und deren Abwicklung, wo die Eigentümer, wie Sie wissen, etwas anders zusammengesetzt sind und auch die gesetzlichen Grundlagen andere sind.
Es sind sämtliche Banken betroffen, die amerikanisches Recht verletzt haben könnten. Ich wundere mich, wenn man sagt, die Finma hätte hier durchgreifen und sagen müssen, dass es strafbare Handlungen seien. Nach schweizerischem Recht waren es eben keine strafbaren Handlungen. Was mich betroffen macht, ist ja eben: Man hat über Jahre hinweg die Meinung vertreten, dass unversteuerte Gelder angelegt werden können, und jetzt sagt man, die Finma hätte darauf hinweisen müssen, dass man es nicht tun könne. Die Finma sagt uns zu Recht, dass es nach schweizerischem Recht zulässig war, wenn auch verpönt. Die Finma hat immerhin ihre Verantwortung wahrgenommen und schon gegenüber verschiedensten Instituten Enforcement-Massnahmen eingeleitet und Aufsichtsmassnahmen getroffen. Ich denke nicht, dass es so einfach geht und man sagen kann, die Finma hätte da etwas anderes machen müssen.

AB 2013 S 516 / BO 2013 E 516

Wir sahen uns im Januar 2011 mit der Situation konfrontiert, dass die USA forderten, man solle rückwirkend Daten liefern, und zwar in einem Notrechtsverfahren, also nicht in einem Amtshilfegesuchsverfahren, sondern in einem Notrechtsverfahren. Wir haben das vom Tisch bekommen, indem die Verhandlungsdelegation eben begann, wirklich intensiv zu verhandeln. Wir haben ihr vom Bundesrat aus im Oktober 2011 ein Mandat gegeben. Die Verhandlungen haben dann gestartet, zuerst mit dem IRS und dann mit dem Department of Justice, und das hat dann natürlich auch die unterschiedlichen Haltungen ergeben.
Wir haben heute ein unilaterales Programm. Das unilaterale Programm wird vom Justizdepartement der USA zur Verfügung gestellt. Das ist in den USA ein ganz gewöhnliches Verfahren. Es ist für uns nicht gewöhnlich, weil wir andere Wege kennen. Aber aus der Optik der USA ist es durchaus legitim und richtig, dass das Justizdepartement den Verantwortlichen in einem anderen Staat ein Programm anbietet. Unser Problem ist, dass die Banken von diesem Programm, das unilateral angeboten wird, nur dann Gebrauch machen können, wenn sie die gesetzlichen Grundlagen haben.
Ich schaue es als etwas unbehelflich an, wenn man sagt, die Banken könnten einfach machen, was sie nach diesem Programm zu machen haben. Ich habe in einer "Arena"-Sendung sogar gehört, dann sollten sie halt Schweizer Recht verletzen. Ja, Himmel, sind wir wirklich so weit, dass wir öffentlich dazu aufrufen, Schweizer Recht zu verletzen, um uns aus der Verantwortung zu ziehen? Das kann es sicher nicht sein, das wollen wir wohl auch nicht.
Ich möchte mich zum Programm selbst nicht im Detail äussern, das haben verschiedene Rednerinnen und Redner gemacht. Ich habe gesagt, es sei ein unilaterales Programm, das nicht für die Öffentlichkeit oder nicht für die öffentliche Diskussion bestimmt sei. Aber ich möchte Ihnen schon sagen: Dieses Programm ist jetzt auf 120 Tage plus 120 Tage, also auf zweimal 120 Tage, mit einer Reserve von 60 Tagen, angelegt. Herr Ständerat Minder, in einem Jahr ist dieses Programm nicht mehr gültig. Es sind 120 Tage plus 120 Tage für die Umsetzung vorgesehen; für den Fall, dass etwas nicht abgewickelt ist, sind noch 60 Reservetage angesetzt; dann ist es vorbei.
Banken, die keine Gründe haben zu glauben, dass sie US-Steuerrecht verletzt haben, sind nicht verpflichtet, hier einzusteigen, bzw. sie können das so erklären und können dann ohne Bussenfolge eine entsprechende Vereinbarung treffen. Die Vereinbarung wird dazu führen, dass für das Finanzinstitut, das das macht, die Sache dann tatsächlich erledigt ist. Das gilt, wenn man eine solche Vereinbarung hat.
Jetzt kann man sagen - das wurde auch gesagt -, das sei dann vielleicht trotzdem nicht sicher und die Sache komme wieder. Immerhin haben wir einen Präzedenzfall, der schon zeigt, dass sich die USA, wenn sie eine Vereinbarung unterzeichnen, dann auch daran halten. Sie mögen sich schon an den UBS-Deal erinnern, an den Vertrag, den die UBS dann gemacht hat, bzw. an die Zahlungen und Vereinbarungen, die sie abgeschlossen hat. Unter diesen vierzehn Banken und auch unter den übrigen Banken, die heute zur Diskussion stehen, ist die UBS nicht. Für die UBS wurde die Sache im Jahre 2010 tatsächlich erledigt. Wir gehen natürlich davon aus und können auch davon ausgehen, dass es hier auch so ist.
Die Banken, Herr Ständerat Minder, sind frei einzusteigen; das ist tatsächlich so. Es geht leider nicht nur, wie das vielleicht in den letzten Jahren die Meinung war, um die Grossbanken. Es geht auch um andere Banken, um Privatbanken - ich möchte jetzt nicht speziell Kantonalbanken erwähnen. Das macht die Sache ja auch in der Beurteilung so unendlich schwierig. Es geht um eine Vielzahl von Bankinstituten, die nach 2009, obwohl wir alle wussten, dass es an sich nicht sehr sinnvoll oder, anders gesagt, höchst risikoreich ist, solche Geschäfte getätigt haben, indem sie UBS-Kunden, USA-Kunden - selbstverständlich mit unversteuerten Geldern -, übernommen haben und damit jetzt in ein Problem geraten.
Natürlich hätten wir gerne eine globale Lösung gehabt. Ich bin nach den ganzen Diskussionen der letzten paar Tage nicht mehr so ganz sicher, Herr Minder, wie wir dann Ihren Vorschlag, das Problem "per Saldo aller Ansprüche" zu erledigen und eine Abschlagszahlung zu leisten, umsetzen sollten. Ich bin mir nicht so ganz im Klaren, wie wir das dann auf die einzelnen Banken aufgeteilt hätten, die ein Verschulden haben. Ich weiss nicht, wie wir die Ansätze des Verschuldens gewertet hätten und wie wir das weiterverteilt hätten. Immerhin war dies der ursprüngliche Ansatz. Das konnte man aber nicht erreichen, und deshalb haben wir jetzt diese unilaterale Lösung.
Wir sind überzeugt, dass wir mit dieser Lösung den Rechtsfrieden oder, sagen wir einmal, die Rechtssicherheit, die wir dringendst brauchen, ohne Notrecht und ohne Rückwirkung herstellen können, dass wir für die Schweiz, für unseren Staat das Beste tun, was wir in dieser Situation tun können, wenn wir die Souveränität wahren. Wir werden ja, wenn Sie mit uns einiggehen und das unterstützen, allein im Rahmen von Amtshilfegesuchen Kundendaten ausliefern und nicht in irgendeiner Art und Weise: Das ist der grosse Vorteil dieses Programms und dieses unilateralen Angebotes.
Was ist denn die Alternative? Wir haben darüber gesprochen. Die Alternative ist, dass verschiedene weitere Banken ins Visier der USA geraten, nicht "nur" die vierzehn bisherigen, die in einer enorm schwierigen Situation sind - ich komme noch darauf zu sprechen -, und dass wir weiterhin mit einem enormen Reputationsschaden rechnen müssen, mit einer "never-ending story" aufgrund einer Unsicherheit über längere Zeit hinweg. Dies schafft für unseren Wirtschaftsplatz Schweiz eine unmögliche Situation. Wir müssen letztlich auch mit einer Gefährdung der Stabilität rechnen.
Man fragt sich: Warum haben wir dieses Gesetz? Wir schlagen es Ihnen vor, weil wir den Banken und dem Finanzplatz die Möglichkeit geben wollen, in dieses Programm einzusteigen, das ein Angebot an die Banken ist, das diese freiwillig benützen können. Und dies geschieht dann - ich habe es gesagt -, ohne dass sie sich der Verletzung schweizerischen Rechts schuldig und strafbar machen. Es ist in diesem Gesetz klar erwähnt - dies entgegen den heutigen Aussagen, und ich hoffe, nach dem Eintreten können wir dann darüber sprechen -, wessen Daten übergeben werden und wessen nicht. Es geht zum einen um die Leaver; das sind statistische Daten. Diese sollen übergeben werden. Das sind keine Personendaten. Es geht zum anderen um Daten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, aber nur von solchen - das können Sie Artikel 1 des Gesetzes entnehmen -, die innerhalb der Bank Geschäftsbeziehungen, die man besser nicht eingegangen wäre, organisiert, betreut und überwacht haben; bei den Dritten geht es um dieselbe Art von Tätigkeit. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Backoffice oder der Betreuung, die arbeiteten, ohne solche Konstrukte gebaut zu haben, stehen überhaupt nicht im Fokus. Es geht auch nicht um Dritte, Treuhänder und Anwälte, die ihren Beruf im Sinne ihrer Standesregeln wahrgenommen haben. Anwälte und ebenso Treuhänder, die sich im besten Sinne der Standesregeln als Anwälte oder Treuhänder betätigt haben, haben überhaupt nichts zu befürchten. Diese fallen nicht in diese Gruppe. In diese Gruppe fallen bei all diesen Berufsgattungen nur diejenigen, die solche Bankengeschäfte in einer Art und Weise, die absolut nicht akzeptierbar ist, begangen haben - und nur diese. Bei allen Kategorien besteht die Möglichkeit des Widerspruchsverfahrens. Das Widerspruchsverfahren wird nur dort nicht entlasten, wo es um die genannte Gruppe geht, alle anderen sind selbstverständlich geschützt.
Mit Notrecht können wir nicht operieren, das ist nun zum Glück auch von niemandem mehr verlangt worden. Das wäre auch sonderbar gewesen, nachdem man immer wieder gesagt hat, der Bundesrat solle ja nie mehr Notrecht anwenden. Das stand nicht zur Diskussion.
Hingegen wurde gesagt, wir könnten alle diese Probleme mit Artikel 271 des Strafgesetzbuches lösen. Wenn wir eine Ermächtigung erteilen, gibt Artikel 271 dem entsprechenden
Finanzinstitut die Möglichkeit, die Kooperation im Rahmen der geltenden Rechtsordnung vorzunehmen. Das hat im Übrigen auch der Datenschützer so festgehalten. Der Datenschützer hat gesagt, man könne Einzelbewilligungen nach Artikel 271 des Strafgesetzbuches erteilen - das ist auch unsere Haltung, wir haben das letztes Jahr auch gemacht und aus dem Parlament zum Teil ziemlich erboste Reaktionen erhalten -, dann könne ein Institut kooperieren, dann könne es Leaver-Listen liefern. Was es aber nicht tun kann, ist, die Daten der Dritten und der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter herausgeben, die sich - ich sage das jetzt sehr zurückhaltend - nicht korrekt verhalten haben. Das kann es mit einer Bewilligung gemäss Artikel 271 des Strafgesetzbuches nicht tun, weil in Artikel 271 steht "unter Vorbehalt der Einhaltung des Datenschutzgesetzes und unter Vorbehalt der Einhaltung des Arbeitsrechtes", das heisst der Treuepflicht des Arbeitgebers. Die Banken wie die CS, HSBC oder Julius Bär, die in der Kategorie der vierzehn sind, wären, rein finanziell gesehen, in der Lage abzuschliessen. Sie haben eine gesunde Struktur, sie könnten abschliessen, aber mit einer Bewilligung gemäss Artikel 271 des Strafgesetzbuches können sie das nicht tun. Sie haben diese Bewilligung, wir haben sie ihnen letztes Jahr gegeben, aber sie brauchen die Ausweitung im Rahmen dieses Gesetzes, damit sie ihr Problem endlich lösen können. Es ist also nicht eine Frage der Liquidität, das schaffen diese Banken. Darum muss das Datenschutzgesetz relativiert werden, aber nur in diesem Bereich, nur für diese Treuhänder - ich sage Treuhänder, ich kann auch Anwälte sagen, ich gehöre selbst in diese Kategorie, wenn auch nicht zu denjenigen, die diese Dinge getan haben -, also nur für jene, die sich absolut verwerflich verhalten haben, die ihre Standesregeln missachtet haben. In diesem Bereich erlauben wir - wenn Sie uns hier zustimmen -, die Daten zu liefern. Der Einwand, den man sonst im Widerspruchsverfahren machen kann, wird dort nicht zum Ziel führen. Das ist das, was wir machen. Das ist die rechtliche Situation.

AB 2013 S 517 / BO 2013 E 517

Jetzt komme ich zur politischen Situation: Ich habe immer wieder gehört, der Bundesrat solle das machen. Wir haben uns schon verschiedentlich darüber unterhalten, was dann die Aufgabe des Parlamentes ist. Es ist für mich keine Freude, den Schwarzen Peter hin und her zu schieben. Ich kann Ihnen sagen: Obwohl ich diese Auseinandersetzung und die 18 Stunden dauernden Kommissionssitzungen sehr genossen habe, hätte ich mich auch anders beschäftigen können. Ich kann Ihnen aber auch sagen: Wenn wir, der Bundesrat, in der Lage gewesen wären, das Problem einfach so zu lösen, sodass Sie sich nicht auch noch damit hätten befassen müssen, dann hätten wir das gemacht. Wir wussten natürlich - nicht zuletzt aufgrund unserer Erfahrungen aus den Jahren 2009 und 2010 -, dass wir damit keine wasserdichte Lösung gehabt hätten.
Sie müssen sich das einmal unter dem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt vorstellen: Alle Juristen, die hier gesprochen haben, haben das Gegenteil behauptet, aber die rechtliche Grunderkenntnis lautet doch: Man darf nie mit einer Verordnung auf Bundesratsstufe ein Gesetz, das von der Legislative, vom Parlament, gemacht wird, relativieren. Stellen Sie sich einmal vor, wir würden als Bundesrat hingehen und sagen: "Für ein Jahr erachten wir diese und jene Bestimmung in der Verfassung nicht als zweckmässig, wir möchten lieber einmal vorwärtsmachen und Entscheide fällen." Das kann es doch nicht sein! Wenn wir etwas relativieren wollen und Möglichkeiten schaffen wollen, ein Problem zu lösen, müssen wir das auf der gleichen Stufe machen.
Wir haben unendlich lange diskutiert - ich möchte Sie daran erinnern -, als wir im Rahmen der Doppelbesteuerungsabkommen die Verständigungsklauseln eingebaut haben. Sie haben uns zu Recht darauf hingewiesen, dass wir mit jedem Doppelbesteuerungsabkommen - wir haben jetzt wieder eine Vielzahl auf dem Tisch - zu Ihnen in den Rat kommen sollen, obwohl diese Abkommen zum Teil nur in der Kommasetzung von dem abweichen, was wir bereits vor einem Jahr entschieden haben. Aber auch das ist richtig; das ist parlamentarische, legislatorische Arbeit.
Es wurde heute gesagt, man könne das dem Parlament nicht zumuten. Dann wurde von Herrn Ständerat Engler - ich meine: absolut zu Recht - der Link auch zur Souveränitätsfrage gemacht. Er hat gefragt: "Was ist dann mit Fatca?" Wir haben heute eine Situation, wo Sie ganz genau wissen, was in diesem Gesetz steht. Wir legen Ihnen ein Gesetz vor, und nur das ist zu beurteilen. Jeder Artikel dieses Gesetzes ist Ihnen bekannt. Wir können noch darüber diskutieren, auch über die Auslegung.
Es wurde gesagt, im Gegensatz zu Fatca wisse man nicht, was man hier einkaufe. Ja, ich bin dann froh, wenn mir jemand sagt, was wir mit Fatca tatsächlich einkaufen. Wir kaufen mit Fatca nämlich amerikanisches Recht ein, das wissen wir alle. Wir wollen Fatca auch, aber mit Fatca sind wir dann bereit, amerikanisches Recht tel quel in unserem Land zu akzeptieren. Man kann ja noch sagen, dass man die 544 Seiten "regulations" ja lesen und vielleicht sogar verstehen kann, aber die Weiterentwicklung dieses amerikanischen Rechts kennen wir nicht. Also wenn mir jemand allen Ernstes sagt, er wisse dann dort viel besser Bescheid und es sei unter dem Aspekt der Souveränität viel sicherer, dann habe ich schon meine Zweifel, ob das die ganz richtige Auslegung ist. Also wir möchten Sie hier bitten, den Banken die Möglichkeit zu geben, ein Problem, das sie sich selbst eingebrockt haben, in eigener Verantwortung zu lösen; natürlich mit Hilfe der Politik, die das auch zugelassen hat.
Bezüglich der Alternativen kann ich Herrn Ständerat Theiler sagen: Es ist schon so, wir haben sicher über weitere Pläne diskutiert. Es gibt ja ein Leitungsorgan Finanzfragen. Da ist die Finma dabei, da ist die Nationalbank dabei, und da bin ich dabei. Wir haben in den letzten Wochen und Monaten intensive Sitzungen gehabt. Natürlich sprechen wir auch über Alternativpläne. Aber Sie meinen doch nicht im Ernst, dass wir diesen Plan B usw. hier im Parlament ausbreiten und diskutieren sollten. Es muss Ihnen sicher genügen, wenn ich Ihnen sage: Natürlich haben wir einen Plan B. Nur: Plan B kann nichts anderes heissen, als dass es im Moment, wo diese Situation eintritt, zu Gerichtsverfahren kommt - die Alternative zu diesem Verfahren sind aus der Optik der USA rechtsstaatliche Verfahren. In einem Gerichtsverfahren bekommt man Recht oder Unrecht, nur hilft das nichts: Im Moment, wo die Anklage erhoben ist, ist auch klar: Die Bank wird über kurz oder lang nicht mehr existent sein. Das ist dann die Möglichkeit.
Sie müssen dann fragen: Was kann man da machen? Es wurde zu Recht gesagt - man hat das ja immer diskutiert -, die Nationalbank könne dann vorübergehend Liquidität zur Verfügung stellen. Es ist ja nicht eine Frage der Liquidität: Die meisten unserer Banken sind absolut liquid, haben die notwendige Liquidität. Abgesehen davon ist auch nicht richtig - was einmal gesagt wurde -, dass man unbegrenzt Liquidität von der Nationalbank haben könne. Das ist auch nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich.
Was man sicher nicht erwarten könnte, wäre ein Clearing durch die Nationalbank; rechtsstaatlich ist das völlig unmöglich. Zum einen haben wir die gesetzlichen Grundlagen nicht - das möchte ich Ihnen gerade sagen: bis wir die geschaffen hätten; ich hoffe, es werde nie dazu kommen. Zum andern wäre das ein enormes Reputationsrisiko für die Nationalbank. Die Nationalbank hat eine hohe Reputation im Ausland. Sie kann jetzt nicht im Ausland als Geschäftsbank auftreten, sonst verliert sie mit Garantie ihre Reputation. Dann muss man auch noch wissen, dass natürlich so etwas - sogar, wenn es möglich wäre - nur eine vorübergehende Lösung wäre und das Problem nicht effektiv lösen könnte, weil eine Bank, wenn sie längerfristig abgeschnitten ist, natürlich nicht überleben kann.
Wir haben die Risikoabschätzung gemacht - Herr Jenny hat das gesagt -, und zwar gemeinsam, Finma, Nationalbank, EFD und Bundesrat miteinander. Wir sind übereinstimmend der Auffassung, dass ein geordneter, kontrollierbarer Prozess - das ist das, was wir vorschlagen - zwar nicht nur Vorteile, aber viel mehr Vorteile hat und dass es darum richtig ist, diesen Weg zu gehen. Die Alternative würde zu einer unüberblickbaren Situation führen: Sie wäre eine enorm hohe
Gefahr für unsere Volkswirtschaft - ich spreche nicht nur vom Finanzplatz -, und es wäre auch ein enormes Reputationsrisiko damit verbunden. Wenn man dann möglicherweise die Haltung oder Auffassung hätte, das würde die einzelnen Bankinstitute und den Finanzplatz Schweiz nichts kosten, dann würde man sich hier aber gewaltig irren. Das würde noch viel mehr Kosten verursachen. Abwicklungen von insolventen Banken sind auch für die Betroffenen und vor allem für die, die dahinterstehen, beispielsweise die Kantone, aber auch für die ganze Volkswirtschaft viel teurer als Lösungen in diesem geordneten Verfahren hier.

AB 2013 S 518 / BO 2013 E 518

Meine persönliche Einschätzung möchte ich Ihnen auch noch sagen, wenn Sie gestatten: Wir haben die Möglichkeit, hier ein Problem zu lösen. Wir haben auch die Möglichkeit, einfach zu versuchen, das Ganze weiterhin auszusitzen und zu hoffen, dass die Zeit mit uns und für uns spielt, aber ich denke, gerade in diesem Bereich ist das Prinzip Hoffnung nicht das, was uns leiten sollte.
Es wurde heute gesagt - sogar von denen, die gegen diese Vorlage sind -, die Banken müssten die Verantwortung tragen. Ja, genau das ist auch meine Auffassung. Aber ermöglichen Sie es den Banken, die Verantwortung zu tragen! Das können sie nur dann tun, wenn Sie eintreten und dieses Gesetz unterstützen, sonst verunmöglichen Sie das den Banken.
Ich möchte Sie wirklich bitten, jetzt einzutreten und das Gesetz zu genehmigen.