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Amnesty: Wann begann die politische Rhetorik gegen die EMRK?
Lorenz Langer: In den ersten Jahren nach der Ratifizierung der Konvention wurde kaum je Kritik an der EMRK laut. 1984 hielt der Bundesrat fest, dass die Erfahrungen mit der EMRK vorwiegend positiv seien und dass keine negativen Auswirkungen auf die Souveränität der Schweiz festgestellt werden könnten. Diese Einschätzung wurde 1988 erstmals hinterfragt. Im Zusammenhang mit einer Verletzung von Artikel 6 der EMRK (Recht auf ein faires Verfahren) erklärte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) einen Vorbehalt der Schweiz für ungültig. Es war das erste Mal, dass ein internationales Gericht den Vorbehalt eines Staates ignorierte – ein wichtiges Ereignis, wenn man weiss, welche Bedeutung diese Vorbehalte für die betroffenen Staaten haben. Es folgten verschiedene parlamentarische Vorstösse, und der Bundesrat wurde sogar aufgefordert, die «vorsorgliche Kündigung» der Konvention in die Wege zu leiten. Seither gab es immer wieder vereinzelt Kritik an einzelnen Urteilen. Mit der Zunahme von Volksinitiativen, die aus völkerrechtlicher Sicht problematisch sind, wurde diese Kritik aber heftiger, konstanter und auch kohärenter. Dies, obwohl sich der EGMR bis heute noch mit keiner Verfassungsnorm beschäftigte, die durch eine Volksinitiative eingeführt wurde. In letzter Zeit haben Urteile im Zusammenhang mit der Ausschaffung von verurteilten Ausländern zu heftiger Kritik am EGMR geführt.
Welche Aspekte stehen im Zentrum der Kritik gegenüber der EMRK?
Zunächst schätzt es kaum ein Land, wenn es von internationalen Instanzen gerügt wird – sei dies ein Uno-Ausschuss, ein Sonderberichterstatter oder ein Gericht. Oft reagieren die betroffenen Länder damit, dass sie die Legitimität oder die Kompetenz der Institution hinterfragen, die sie kritisiert hat. Dieser Abwehrreflex ist aber nicht bei allen Ländern gleich stark ausgeprägt. In der Schweiz wird der Widerstand gegen den EGMR auch durch ein gewisses Misstrauen gegenüber Gerichten überhaupt genährt – etwas, das schon im Mittelalter belegt ist und das beispielsweise auch die Volkswahl von Richtern in verschiedenen Kantonen erklärt. Moniert wird die mangelnde demokratische Legitimation von Gerichten, die deshalb weder Recht setzen noch das bestehende Recht extensiv auslegen sollen. Dies ist ein Vorwurf, der oft gegen «Strassburg» erhoben wird, sich aber nicht auf die internationale Ebene beschränkt. Aber kein Richter, keine Richterin kann Normen anwenden, ohne sie zu interpretieren! Als die Schweiz die EMRK ratifizierte, wusste sie um die Kompetenzen des Gerichtshofs – auch um die Kompetenz, neue Fragestellungen auf Basis der bestehenden Normen zu beurteilen.
Ist es nicht das eigentliche Ziel von Vorlagen wie der Minarett- oder der Ausschaffungsinitiativen, den Einfluss «fremder » Richter auf unser Justizsystem zu kritisieren und den Ausstieg aus der EMRK zu verlangen?
Ich glaube nicht, dass es sich hier um eine versteckte Agenda handelt: Ziel der Minarett-Initiative war nicht, dass anschliessend eine Verurteilung durch den EGMR zu verstärkter Kritik an der EMRK führen würde. Sicher wurde eine mögliche Verurteilung jedoch bewusst in Kauf genommen. Die Ablehnung fremder Richter ist, unter Berufung auf den Bundesbrief von 1291, ein wichtiger Bestandteil der Mythologie der Schweiz – und ich verwende diesen Begriff nicht im negativen Sinne. Es trifft aber sicher zu, dass im Zusammenhang mit dem EGMR dieses Feindbild fremder Richter instrumentalisiert und teilweise auch missbraucht wird. Zum andern scheint mir, dass sich die Kritik gegen Richter im Allgemeinen richtet. Und hier kann man durchaus von einer versteckten Agenda sprechen. Das Bundesgericht wird nämlich genauso heftig kritisiert, wenn es – wie etwa in der Frage der Einbürgerungen – Grundrechte über demokratische Entscheide stellt. Insofern kann man hier von einer Agenda «gegen die Justiz» sprechen. Die starke demokratische Legitimation der Schweizer Gesetzgebung spielt hier sicher ebenfalls eine Rolle. Andernorts haben Gerichte die Aufgabe, im Interesse des Volkes über die Tätigkeit des Parlaments zu wachen. Hierzulande gilt das Volk selbst als Gesetzgeber – auch wenn es sich dabei weitgehend um eine Fiktion handelt. Richterliche Kontrolle wird deshalb als unmittelbare Beschränkung des Volkswillens wahrgenommen. Die selektive Wahrnehmung der Strassburger Rechtsprechung – die Zahl erfolgreicher Beschwerden gegen die Schweiz ist verschwindend klein – und ihre Instrumentalisierung für politische Zwecke spielen gewiss ebenfalls eine Rolle. Die Diskussion ist oft irreführend – aus Unwissen oder absichtlich. So ist es schlicht falsch, wenn etwa behauptet wird, die Konvention habe ursprünglich nur vor Verstössen gegen zwingendes Völkerrecht geschützt und ihr Anwendungsbereich sei dann durch die Rechtsprechung massiv erweitert worden.
Wie ist denn das Verhältnis zwischen Schweizer Recht und EMRK?
Bei einem Konflikt zwischen einem Bundesgesetz und Völkerrecht geht laut Bundesgericht zumindest im Zusammenhang mit dem Menschenrechtsschutz das Völkerrecht stets vor. Ungeklärt bleibt das Verhältnis zwischen Verfassungs- und Völkerrecht, auch wenn das Bundesgericht zuletzt angedeutet hat, dass es auch hier der EMRK den Vorrang einräumen würde. Generell müsste meines Erachtens die weitgehend fruchtlose Diskussion um das Verhältnis zwischen Völker- und Landesrecht überwunden werden. Stattdessen sollten inhaltliche Fragen im Vordergrund stehen. Der Grundrechtskatalog der Bundesverfassung von 1999 wurde ganz erheblich von der EMRK beeinflusst. Möchten wir diese national und international verbrieften Rechte wahren? Oder soll die Mehrheit des Volkes sich darüber hinwegsetzen können? Es geht nicht primär darum, ob nun ein Gericht in Strassburg die Schweiz verurteilen kann oder nicht, sondern um die Werte, die unserem Gemeinwesen zugrunde liegen sollen. Dabei muss dem demokratischen Prinzip ohne Frage eine sehr wichtige Rolle zukommen. Aber es ist die Schweizer Bundesverfassung und nicht die EMRK, die festhält, dass die Stärke des Volkes sich am Wohl der Schwachen misst.
Interview: Nadia Boehlen