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Für die Evaluation der ersten Pandemie-Phase bis im Sommer 2021 standen die beiden Fragen im Vordergrund, ob der Bund, und hier insbesondere das BAG, und die Kantone zeitgerecht und angemessen auf die Covid-19-Bedrohungslage reagiert hatten, und welches Verbesserungspotenzial in der Vorbereitung und der Bewältigung der Krise besteht. Sie wurde von der Firma Interface Politikstudien vorgenommen.
Meist angemessen reagiert
Insgesamt kommen die Experten zu dem Schluss, dass Bund und Kantone meist angemessen und, von Ausnahmen abgesehen, zeitgerecht auf die Covid-19-Bedrohungslage reagiert haben. Das BAG hätte den Auftrag, die Bevölkerung zu schützen, sehr ernst genommen. Auch die Kantone, die Städte und Gemeinden sowie die Institutionen der Gesundheitsversorgung hätt en sehr viel geleistet, um die Menschen zu schützen und um die Bedrohung durch das Virus in den Griff zu bekommen. Im Kern der medizinischen Versorgung war die Schweiz erfolgreich: Das System ist nicht zusammengebrochen und es mussten – soweit bekannt – wegen Covid-19 nie Patienten/-innen auf den Intensivstationen triagiert werden.
In drei Punkten deutliche Kritik
In drei Punkten beurteilen die Experten die Reaktionen des Bundes als weniger angemessen:
Es handelt sich dabei erstens um die Massnahmen, die zu Beginn der Pandemie zum Schutz von besonders gefährdeten Bevölkerungsgruppen, das heisst von älteren Menschen und Bewohnern/-innen von Alters-, Pflege- und Betreuungsinstitutionen, ergriffen wurden. Die strengen Schutzmassnahmen in Form von Ausgangs- und Besuchsverboten führten zu grossem Leid bei den Bewohnern/- innen und den Angehörigen sowie zum Teil zu negativen gesundheitlichen Auswirkungen bei den Betroffenen. Als Ursache für diese Probleme steht die mangelnde Krisenvorbereitung bei Bund, Kantonen und betroffenen Institutionen im Vordergrund.
Einschneidende Folgen für Kinder
Zweitens gibt es Vorbehalte der Kommission betreff end die Angemessenheit der Schulschliessungen im ersten Lockdown im Frühling 2020. Diese führten zu grossen Belastungen von Eltern, Kindern sowie Jugendlichen und ziehen möglicherweise einschneidende Folgen für die Bildungsentwicklung zahlreicher Kinder und Jugendlicher nach sich. Im internationalen Vergleich waren die Schulschliessungen in der Schweiz jedoch von kürzerer Dauer. Drittens stellt die Analyse die Angemessenheit des Verbots von nicht dringend angezeigten (elektiven) Eingriffen infrage. Die Kantone sind aufgrund ihrer Verantwortung für die Gesundheitsversorgung ohnehin verpflichtet, dafür zu sorgen, dass solche Eingriffe im Bedarfsfall zugunsten von Notfalleingriffen aufgeschoben werden.
Mangelhafte Krisenvorbereitung und -management
Die Evaluation kommt zwar zum Schluss, dass Bund und Kantone meist angemessen und, von Ausnahmen abgesehen, zeitgerecht auf die Covid-19-Bedrohungslage reagiert haben. Die identifizierten Probleme weisen jedoch darauf hin, dass eine mangelhafte Krisenvorbereitung und ein teilweise ungenügendes Krisenmanagement die Effektivität und Effizienz des Handelns zum Teil erheblich beeinträchtigt haben.
Fünf Empfehlungen für Bund und BAG
Folgende Empfehlungen geben die Experten dem BAG und dem Bund:
1. Wir empfehlen dem BAG und dem Bund, sich organisatorisch besser auf eine nächste Krise vorzubereiten. Das BAG war organisatorisch unzureichend auf die Corona-Pandemie vorbereitet. Krisenhandbücher waren den Mitarbeitenden kaum bekannt, wichtige personelle Kompetenzen fehlten. Wir empfehlen dem BAG daher,
- neue Grundlagen für das Krisenmanagement zu erarbeiten, − die personellen Kompetenzen zum Management in Krisen zu verstärken und Ressourcen zu organisieren, sodass vorausschauendes Planen in Krisensituationen sichergestellt ist,
- das Krisenmanagement regelmässig zu üben.
2. Wir empfehlen dem Bund und den Kantonen, die Gesundheitsversorgung im Pandemie-Fall verbindlicher zu regeln und zudem ganzheitlicher zu planen.
- Das EDI soll darauf hinwirken, dass der Bund die Pandemie-Vorsorge verbindlich regelt. Die Kantone müssen sicherstellen, dass diese Regelungen umgesetzt und kontrolliert werden. Das BAG soll die Erfahrungen aus der Pandemie in die Überlegungen zur Weiterentwicklung der Gesundheitsberufe und in die Diskussionen zum Thema Fachkräft emangel integrieren.
- Das EDI und die Schweizerische Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) sollen darauf hinwirken, dass neben der krisenspezifischen Versorgung der Zugang zur medizinischen Grundversorgung möglichst jederzeit gewährleistet bleibt. Daher müssen die ambulanten Grundversorger, das heisst insbesondere Hausärzteschaft , Spitex und Apotheken, stärker in die Krisen-Vorbereitung einbezogen werden.
3. Wir empfehlen dem BAG, zusammen mit den Kantonen und weiteren Akteuren des Gesundheitswesens die Digitalisierung und das Datenmanagement im Gesundheitswesen voranzutreiben und verbindlich zu regeln.
- Das BAG soll zusammen mit den Kantonen und den weiteren Akteuren des Gesundheitswesens rasch eine verbindliche nationale Strategie betreff end die Beschaffung, den digitalen Austausch und die Analyse von gesundheitsrelevanten Daten entwickeln und vereinbaren.
4. Wir empfehlen dem BAG, dem Bund und den Kantonen, Vorkehrungen zu treffen, um auch im Falle einer Pandemie wichtige Akteure systematisch in die Vorbereitung von Entscheidungen und in die Umsetzung von Massnahmen einbeziehen zu können.
- Das BAG soll eine klare Vorstellung darüber entwickeln, welche Akteure im Krisenfall in die Vorbereitung von welcher Art von Entscheidungen einbezogen werden müssen.
5. Wir empfehlen dem BAG, Gesundheit auch im Falle einer Pandemie, sowohl in der Planung als auch in der Umsetzung als ganzheitliche Herausforderung zu betrachten und zu bewältigen.
- Das BAG soll sich bei der Pandemie-Planung und -Bewältigung am Gesundheitsverständnis der Weltgesundheitsorganisation ausrichten (Zustand des körperlichen, seelischen und sozialen Wohlbefindens).
Reaktion des BAG
Das BAG verweist in einer Stellungnahme zu dem Bericht darauf, dass man bereits in der ersten Phase der Pandemie Verbesserungsmassnahmen eingeleitet habe, etwa im Bereich Digitalisierung. So hätte das BAG das Meldesystem verbessert und die wesentlichen Kennzahlen der Pandemie auf einem Dashboard der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Aktuell würde ein Infoportal zu allen meldepflichtigen Krankheitenerarbeitet. Weiterer Handlungsbedarf besteht etwa bei der Entwicklung automatischer Meldesysteme zwischen verschiedenen Akteuren, so das BAG.
Zudem verweist man darauf, dass die Bedeutung der psychischen Gesundheit bei der Festlegung der Schutzmassnahmen frühzeitig berücksichtigt wurde. Anders als in vielen Nachbarländern seien die Massnahmendispositive weniger streng gewesen – auch weil soziale und wirtschaftliche Aspekte einbezogen wurden. Mit einer Kampagne hätte das BAG die Folgen der Krise auf die psychische Gesundheit thematisiert; parallel wurden Unterstützungsangebote für Betroffene gefördert.Das BAG verspricht, dass man die Erkenntnisse aus der vorliegenden Evaluation nutzen würde und im Rahmen der Revision des Epidemiengesetzes und des nationalen Pandemieplans aufnehmen wird. Beides soll bis 2024 abgeschlossen sein.