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Saisie pour avis par la Commission européenne en juin 2013, la Cour de Justice de l’Union européenne devait répondre à une question en apparence simple : L’acceptation de l’adhésion d’un pays tiers à la convention sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants relève-t-elle de la compétence exclusive de l’Union européenne ?
A l’origine de cette saisine de la Cour de justice pour avis, se trouve la convention sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, conclue à La Haye le 25 octobre 1980 (ci-après la “convention de La Haye de 1980”). Tous les Etats membre sont parties contractantes à cette convention ayant pour objet d’assurer le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement et de faire respecter effectivement les droits de garde et de visite dans tous Etats contractants. A diverses dates, huit Etats tiers ont déposé des instruments d’adhésion à la convention de La Haye de 1980. La Commission, estimant que l’Union disposait d’une compétence exclusive en la matière, a adopté une série de projets de décisions du Conseil de l’Union européenne concernant les déclarations d’acceptation par les États membres, dans l’intérêt de l’Union, de l’adhésion de ces huit États tiers à ladite convention. Une majorité d’Etats membres considérant que l’Union ne disposait pas d’une compétence exclusive, le Conseil n’a pas adopté les propositions de décisions de la Commission. Suite à cela, la Commission a saisi la Cour de justice de l’Union européenne pour trancher la question, comme le prévoit l’article 218, paragraphe 11, TFUE.
La Commission, soutenue par le Parlement européen, considère que la demande d’avis est recevable, sans pour autant étayer son affirmation. Au contraire, les Etats membres intervenant à la procédure considèrent que la demande n’est pas recevable car la demande ne vise pas selon eux la conclusion d’un “accord” au sens de l’article 218, paragraphe 11, TFUE, qu’en tout état de cause il ne pourrait s’agir d’un accord de l’Union avec des Etats tiers car l’adhésion à la convention de La Haye de 1980 n’est ouverte qu’aux Etats ce qui empêche l’adhésion de l’Union. Du fait de l’inaction du Conseil, l’accord ne serait par ailleurs pas “envisagé” comme le requiert la disposition précitée.
La Cour estime la demande recevable et explique que l’acte d’adhésion et la déclaration d’acceptation expriment un concours de volontés des Etats concernés et constituent donc un accord international au sens du droit international public. L’impossibilité d’adhérer à un accord international pour l’Union n’est pas non plus un obstacle à la recevabilité de la demande car lorsque l’Union dispose d’une compétence en droit de l’Union pour adhérer à un accord mais voit son adhésion rendue impossible par l’accord lui-même, cette compétence peut être exercée par l’intermédiaire des États membres agissant dans l’intérêt de l’Union. Enfin, la Cour estime qu’un accord peut être envisagé par plusieurs institutions de l’Union européenne, ces institutions incluant la Commission, et que dès lors la condition de l’article 218, paragraphe 11, TFUE était remplie du fait de la simple introduction des propositions de décisions par la Commission au Conseil, sans qu’il soit requis que ces propositions de décisions soient effectivement adoptées.
Sur le fond, le Parlement et la Commission soutiennent que l’Union dispose d’une compétence externe exclusive pour adopter les déclarations d’acceptation d’adhésion. L’Union aurait exercé sa compétence au travers du règlement n° 2201/2003 qui, bien que ne retranscrivant pas les dispositions de la convention en cause, ne peut être appliqué sans une application parallèle de cette convention.
Les Etats membres soutiennent que le règlement précité poursuit un objectif différent de celui des décisions d’acceptation d’adhésion. Ils soutiennent en outre que les chevauchements qui existent entre ce règlement et la convention ne seraient pas susceptibles d’établir une compétence exclusive de l’Union.
La Cour rappelle sa jurisprudence codifiée à l’article 216, paragraphe 1, TFUE sur les compétences implicites. Sur cette base, la Cour affirme l’existence d’une compétence externe de l’Union européenne. Sur la nature de cette compétence, la Cour de justice relève qu’aucune disposition législative ne prévoit expressément la possibilité pour l’Uniond’accepter l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 et qu’il y a lieu d’examiner cette condition à la lumière de la condition figurant à l’article 3, paragraphe 2, TFUE en vertu de laquelle la conclusion d’un accord international relève de la compétence exclusive de l’Union dans la mesure où elle est “susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée”. La Cour estime qu’en raison des chevauchements existant entre la convention et le règlement précédemment évoqués, il y a bien un risque d’affectation des règles communes dans les domaines concernés.
Sur la base de ces développements, la Cour conclut que l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive pour accepter l’adhésion d’Etats tiers à la convention de La Haye de 1980.
Edouard Verté, "La Convention sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants et la compétence de l’Union européenne" www.ceje.ch, Actualité du 22 octobre 2014