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Der Bundesrat möchte die Schweizer Rohstoffbranche transparenter machen und damit zum verantwortungsvollen Handeln der Unternehmen sowie der rohstoffreichen Staaten beitragen. Dies geht aus dem Vorentwurf zur Revision des Aktienrechts hervor, welchen der Bundesrat vor einem Jahr in die Vernehmlassung geschickt hat. Darin sind auch neue Bestimmungen zur Transparenz im Rohstoffsektor enthalten.[1]
Die Transparenzbestimmungen gehen auf das Postulat der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats «Mehr Transparenz im Schweizer Rohstoffsektor» und den Grundlagenbericht Rohstoffe vom Frühjahr 2013 zurück.[2] Der Bericht empfahl, die Auswirkungen einer Einführung von Transparenzvorschriften – analog zu jenen der USA und der EU – auf den Schweizer Rohstoffsektor sowie die Erstellung einer Vernehmlassungsvorlage zu prüfen.
Die vorgeschlagenen Bestimmungen lehnen sich an das Recht der Europäischen Union an, wo die Mitgliedstaaten die geänderten Richtlinien zur Rechnungslegung und Transparenz noch in diesem Jahr in den nationalen Gesetzgebungen umsetzen müssen.[3] Beide Richtlinien enthalten Bestimmungen über die Transparenz bzw. die Offenlegung von Zahlungen von in der Rohstoffgewinnung tätigen Unternehmen an staatliche Stellen.
Ähnliche Vorschriften enthält der in den USA im Juli 2010 verabschiedete Dodd-Frank Act[4]. Die Regelung ist noch nicht umgesetzt worden, da das Gericht von Columbia zwei Jahre später eine Klage des American Petroleum Institute und anderer gegen die Ausführungsbestimmungen gutgeheissen hat. Die Richter wiesen die amerikanische Wertpapier- und Börsenaufsichtsbehörde (SEC) an, neue Ausführungsbestimmungen zu erarbeiten.[5]
Zahlungen an staatliche Stellen offenlegen
Auch in der Schweiz sollen die in der Rohstoffförderung tätigen Unternehmen verpflichtet werden, ihre Zahlungen an staatliche Stellen offenzulegen. Die vorgeschlagene Regelung des Bundesrats erfasst börsenkotierte und grosse Unternehmen, die der Pflicht zur ordentlichen Revision unterliegen und Mineralien, Erdöl, Erdgas oder Holz fördern. Diese Unternehmen müssen in einem Bericht Zahlungen ab 120’000 Franken pro Geschäftsjahr offenlegen. Dieser muss dabei elektronisch veröffentlicht werden. Weiter soll der Bundesrat ermächtigt werden, diese Transparenzbestimmungen im Rahmen eines international abgestimmten Vorgehens auf Unternehmen auszudehnen, die mit Rohstoffen handeln.
Die vom Bundesrat vorgeschlagene Regelung soll eine Antwort auf die Gefahr aufkommender Reputationsrisiken sein, denen die Schweiz als international bedeutender Rohstoffhandelsplatz zunehmend ausgesetzt ist, weil das Land beim Thema Transparenz im Rohstoffbereich im Vergleich mit der europäischen und der amerikanischen Rechtsetzung regulatorisch ins Hintertreffen zu geraten droht.
Teil der Rohstoffbranche äussert sich positiv
Die Reaktionen auf die Vorschläge des Bundesrats sind gemischt, wie die Reaktionen auf die im März zu Ende gegangene Vernehmlassung zeigen. Ohne die Schlussfolgerungen des Vernehmlassungsberichts, der bis Ende Jahr erscheint, im Detail vorwegzunehmen, kann gesagt werden: Knapp die Hälfte der sich explizit äussernden Teilnehmer heisst die Regelung im Grundsatz gut, und rund ein Viertel lehnt die Bestimmungen entschieden ab. Von den ablehnenden Befragten ist ungefähr ein Viertel der Ansicht, branchenspezifische Regeln zur Transparenz im Aktien- bzw. Rechnungslegungsrecht seien sachfremd. Diese gehörten in ein Spezialgesetz, falls sie überhaupt notwendig seien.
Ein Teil der Befürworter wünscht sich den Einbezug des Rohstoffhandels in die Regelung, angesichts dessen grosser Bedeutung für die Schweiz. Auch der Branchenverband Swiss Trading and Shipping Association, der sich grundsätzlich eher positiv äussert, würde unter bestimmten Voraussetzungen einer Ausdehnung auf den Handel zustimmen. Gewichtige Rohstoffförderunternehmen sind aber nicht Mitglied des Verbandes und haben sich im Vernehmlassungsverfahren zurückgehalten.
Allgemein kritisierten einige Teilnehmer wie beispielsweise der Schweizerische Gewerbeverband einen «moralisierende[n] Eifer».[6] Der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse und weitere Wirtschaftsverbände wie Swissholdings und Swissbanking lehnen die Delegationsnorm ab, mit welcher der Bundesrat ermächtigt würde, die Transparenzbestimmungen ihm Rahmen eines international abgestimmten Vorgehens auf den Rohstoffhandel auszudehnen.
Vereinzelt werden Modifikationen der erwähnten Delegationsnorm verlangt: Diese reichen vom Verzicht auf das Erfordernis der internationalen Abstimmung bis zur Einschränkung des Ermessensspielraums des Bundesrats, indem die Regelung nur auf den Handel ausgedehnt werden können soll, falls mindestens sieben bedeutende Rohstoffhandelsplätze ähnliche Bestimmungen eingeführt haben. Die Gegner der Delegationsnorm bringen vor, die unternehmerische Freiheit werde damit unnötig eingeschränkt.
Weitere Befragte weisen darauf hin, dass die Offenlegung der Zahlungen an Regierungen Staats- und Geschäftsgeheimnisse sowie vertragliche Vertraulichkeitsabreden verletzen könnte. Zahlungen stellen ihrer Meinung nach sensible Informationen dar, die Konkurrenten nicht zugänglich gemacht werden sollten.
Mit Bezug auf den Anwendungsbereich verlangen zahlreiche Teilnehmer eine bessere Abstimmung auf das europäische Recht, weil der Vorentwurf in diesem Punkt weiter gehe als die EU-Richtlinien. So fordern sie, die «indirekte» Tätigkeit in der Rohstoffförderung nicht zu erfassen. Damit sind Aktivitäten von Konzernuntergesellschaften und Subunternehmen gemeint.
NGOs wollen mehr
Einer Koalition von Nichtregierungsorganisationen (NGO) und Hilfswerken geht die vorgesehene Publikation des Berichts über die Zahlungen an staatliche Stellen auf der Website des Unternehmens zu wenig weit. Sie verlangt deshalb eine Hinterlegung des Berichts bei einer staatlichen Stelle. Zudem beantragt sie die Verankerung eines einheitlichen Datenformats im Gesetz. Und schliesslich sollten die Berichte und die elektronischen Daten mindestens 25 Jahre öffentlich zugänglich sein anstatt wie vorgesehen nur während 10 Jahren.
Die NGOs haben den Druck erhöht, indem sie seit dem Frühjahr Unterschriften für die sogenannte Konzernverantwortungsinitiative sammeln. Die Volksinitiative konzentriert sich dabei auf die umfassendere Unternehmensverantwortung (Coporate Social Responsibility).
In den parlamentarischen Beratungen wird sich nun zeigen, wie umstritten die vorgeschlagenen Transparenzbestimmungen im Rohstoffsektor sind.
- Siehe Revision des Aktienrechts unter www.bj.admin.ch. Zu Rohstoffsektor siehe Art. 964a ff. des Vorentwurfs zur Änderung des Obligationenrechts sowie erläuternder Bericht des Vernehmlassungsverfahrens, S. 55 ff. und S. 173 ff.
- Grundlagenbericht Rohstoffe, Bericht der interdepartementalen Plattform Rohstoffe an den Bundesrat, 27. März 2013, Empfehlung 8.
- Die Rechnungslegungsrichtlinie (2013/34/EU) trat am 19. Juli 2013 in Kraft und musste bis zum 19. Juli 2015 von den Mitgliedstaaten in ihrer nationalen Gesetzgebung umgesetzt werden. Die Änderungen der Transparenzrichtlinie (2013/50/EU) traten am 26. November 2013 in Kraft und sind bis zum 26. November 2015 in den nationalen Gesetzgebungen der Mitgliedstaaten umzusetzen.
- Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, 21. Juli 2010, Abschnitt 1504.
- Gemäss einem kürzlich ergangenen Urteil des US-Bundesbezirksgerichts von Massachusetts wurde die SEC angewiesen, die Erarbeitung der neuen Ausführungsbestimmungen zu beschleunigen, siehe Victory for Oil Transparency Advocates as Federal Court Sides with Oxfam America, 2. September 2015 unter www.oxfamamerica.org.
- Auch die Solothurner und die Zürcher Handelskammer.