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Intervention Conseil fédéral dans l'affaire Interhandel 7. Avant-projet de réponse Petitpierre à l'intervention Oprecht du 9.9.1956. 6. 1957. BAR 2800 (-) 1967/59/55
Information Independent Commission of Experts Switzerland-Second World War (ICE) (UEK)
Info UEK/CIE/ICE ( deutsch français italiano english): ________________________
-> Dans la fourre "55/1 Généralités 1956/1957",Document intitulé "Réponse à l'interpellation de M. Oprecht du 19.9.1956 (affaire Interhandel), daté du 27.6.1957, porte la mention "Avant-projet", 28 pp.
-> Sur le séquestre des biens de la Banque Sturzenegger, 1ère question Oprecht:
"Au début de 1950, des membres du conseil d'administration d'Interhandel s'adressèrent au président de la Commission de surveillance de l'accord de Washington et attirèrent son attention sur les difficultés devant lesquelles la banque Sturzenegger à Bâle se trouvait placée: il s'agissait de l'audition éventuelle devant les tribunaux américains saisis du procès Interhandel du chef de cette banque, M. Hans Sturzenegger, qui est en même temps membre du Conseil d'administration d'Interhandel. M. Sturzenegger désirait en particulier savoir quelle attitude il devait adopter au cas où le juge américain lui demanderait de produire les dossiers de sa banque bien que celle-ci ne fût pas partie au procès. Le président de la Commission de surveillance de l'accord de Washington renseigna le chef d'alors du Département fédéral de justice et police sur la démarche faite auprès de lui. Le chef du Département de justice et police chargea le Procureur général de la Confédération, le Professeur Lüthi, d'examiner si M. Sturzenegger courrait le risque d'être accusé de service prohibé de renseignements économiques et de violation du secret des banques s'il produisait des dossiers de sa banque. La question se posait aussi de savoir si le Ministère public pourrait séquestrer ces dossiers pour en empêcher la remise au juge américain. Le Ministère public fit rapport le 18.1.1950. Il exprima l'opinion que la remise des archives de la Banque Sturzenegger relatives aux affaires traitées par celle-ci avec sa clientèle pouvait représenter, non seulement une violation du secret des banques, mais certainement aussi le délit de service prohibé de renseignements économiques, commis par les personnes agissant à l'étranger ou en Suisse en tant que responsables de la banque. Il déclara qu'un séquestre provisoire était possible et juridiquement admissible en tant que mesure de police prise pour des raisons préventives si les tribunaux américains demandaient à prendre connaissance des archives de la banque Sturzenegger. Sur la base de ce rapport, le Ministère public fut chargé par le Chef du Département de préparer une ordonnance de séquestre, dont il approuva le projet le 25.1.1950; puis le 10 février le Conseil fédéral fut informé que le Ministère public séquestrerait les livres et les actes de la Banque Sturzenegger si cette mesure s'avérait nécessaire. L'ordonnance de séquestre fut effectivement rendue par le Ministère public et non par le Conseil fédéral le 15.6.1950, au moment où Interhandel était sur le point de recevoir la visite de représentants du Dépratement américain de la justice qui avaient l'intention d'examiner et de photocopier des documents dont le Département de justice voulait se servir contre Interhandel. Le but de ce séquestre était d'empêcher que les autorités américaines n'étendent leurs investigations aux dossiers de la Banque Sturzenegger. Aussi bien la banque Sturzenegger qu'Interhandel recoururent contre l'ordonnance. Elles furent déboutées le 6.9.1951 et le 28.5.1953 par le Département de justice et police. Un recours présenté contre la deuxième de ces décisions fut rejeté par le Conseil fédéral le 30.6.1953. Toutefois, pour permettre à la banque Sturzenegger de donner suite dans toute la mesure du possible à l'ordre du juge américain, le Ministère public autorisa la production des actes de la banque Sturzenegger pour autant que cette production n'était pas en contradiction avec le secret des banques et l'article 273 du code pénal. Il convient donc de relever que le séquestre ordonné par la Ministère public n'avait pas pour but d'empêcher la production de tous les actes de la banque Sturzenegger. Ainsi 192.000 documents furent libérés et mis à la disposition de l'adverse partie et du juge américain. Il n'est pas inutile de relever entre parenthèses qu'aucun de ces documents ne fut jamais examiné par le juge, pas plus d'ailleurs que les 70'000 actes présentés par Interhandel. Le juge réclama pratiquement tous les actes de la banque Sturzenegger, même des documents qui n'avaient rien à faire avec le cas Interhandel, et il débouta Interhandel pour n'avoir pas donné suite à son ordre. Comme les raisons qui avaient justifié la mesure préventive prise en 1950 n'existaient plus en 1956, le Ministère public leva le séquestre le 9.10.1956, en se réservant toutefois de revenir sur cette décision en cas de nécessité." (pp. 11-13)
-> Sur la levée du secret bancaire dans le cas de l'Accord de Washington, sauf pour les papiers de la banque Sturzenegger: "Dans le développement de son interpellation, M. Oprecht a observé que, pour permettre l'exécution de l'Accord de Washington, le secret des banques avait été à l'époque rompu sur toute la ligne à la seule exception de la comptabilité de la banque Sturzenegger. Il est exact qu'en 1945, le Conseil fédéral leva exceptionnellement le secret des banques entre autres pour tous les cas où il s'agissait d'établir si des entreprises ayant leur siège en Suisse étaient allemandes ou non. Dans l'affirmative, leurs biens devaient être bloqués. Mais la décision de 1945 prévoyait que les banques n'étaient tenues de fournir des renseignements sur les avoirs de telles sociétés déposés chez elles qu'à l'égard de l'Office suisse de compensation. Cette obligation incombait aussi à la banque Sturzenegger. L'ordonnance de séquestre du Ministère public ne l'en dispensait pas. Elle n'a ainsi bénéficié d'aucune mesure de faveur." (p. 13)
-> Sur les révélations faite par la presse suisse de la correspondance de IG Farben avec le Ministère de l'économie du Reich entre 1939 et 1941: "Au mois de février dernier, les journaux suisses ont publié, comme s'il s'agissait d'éléments nouveaux, des extraits de lettres échangées de 1939 à 1941 entre IG Farben et le Ministère allemand de l'économie. Quatre de ces lettres concernent Interhandel. L'Office suisse de compensation comme l'autorité de recours avaient examiné les deux plus importantes d'entre elles. Quant aux deux autres, l'une était connue déjà en 1947, tandis que l'Office suisse de compensation n'eut connaissance de la quatrième qu'en 1956. Toutefois ces lettres ne contiennent, pour ce qui nous intéresse en premier lieu, que des déclarations selon lesquelles IG Farben elle-même ne possédait aucune action Interhandel et qu'il ne s'en trouvait pas non plus sous son contrôle. Quant aux autres lettres citées dans la presse, elles ne se rapportent pas à Interhandel, mais à des sociétés de vente étrangères dépendant de IG Farben." (p. 15)
-> Sur la liquidation suggérée par Oprecht du Basler Ring: "M. Oprecht paraît penser qu'une liquidation du Basler Ring pourrait amener le Gouvernement américain à modifier son attitude négative ou encore pourait le contraindre à libérer la part suisse de la GAF. Je ne peux pas partager son point de vue. En effet, les autorités américaines ont toujours su qu'à côté des actions privilégiées un nombre imposant d'actions ordinaires se trouvent en mains suisses. Malgré cela, le Gouvernement des Etats-Unis ne s'est, jusqu'à présent, pas déclaré d'accord de libérer la part incontestablement suisse de la GAF. Rien ne permet de supposer que, si le Ring était bloqué, les autorités américaines seraient disposées à rendre, sans qu'un jugement intervienne, les actions de la GAF correspondant à la participation suisse. D'ailleurs, une liquidation du Ring telle que M. Oprecht la suggère ne serait juridiquement pas possible. Aucune disposition légale ne permettrait au Conseil fédéral d'annuler une partie des actions d'une société anonyme. En outre, l'application de l'accord conclu le 26.8.1952 entre la Suisse et la République fédérale d'Allemagne au sujet de la liquidation de l'accord de Washington n'écarterait pas définitivement l'influence d'éventuels propriétaires allemands. Ceux-ci n'auraient qu'à payer un tiers de la valeur de leurs actions et pourraient ensuite disposer de nouveau librement de leurs titres. Ainsi le droit de vote correspondant à ces actions subsisterait. Il faut relever enfin que le capital privilégié libéré s'élève à 2 millions de francs et le capital ordinaire libéré à 90 millions. L'annulation des actions privilégiées diminuerait ainsi à peine les prétentions suisses à l'égard de la GAF." (pp. 17-18)
-> Sur la base principielle de la prise de position du gouvernement suisse auprès du Gouvernement des Etats-Unis dans cette affaire: "Je voudrais maintenant - et c'est aujourd'hui ce qui me paraît le plus important - essayer de définir la position prise par le Conseil fédéral vis-à-vis des autorités américaines. Le Conseil fédéral a toujours été d'avis qu'il ne pouvait intervenir dans cette affaire que dans la mesure où deux conditions étaient remplies: l'une que des intérêts suisses légitimes fussent en jeu; l'autre qu'un accord international ou un principe de droit des gens pût être invoqué. En l'espèce, ces deux conditions étaient remplies. Même en laissant ouverte la question de savoir si les affirmations des actionnaires de l'opposition son fondées, il n'est pas douteux qu'un très grand nombre d'actions ordinaires appartiennent à des Suisses, qui les ont souscrites ou qui les ont acquises de bonne fois. Les avoirs d'Interhandel aux Etats-Unis sont estimés aujourd'hui à un montant de plus de 100 millions de dollars, c'est-à-dire de plus de 420 millions de francs suisses. Il n'est pas indifférent pour les actionnaires suisses d'Interhandel que les droits de celle-ci sur la GAF soient ou non reconnus par les autorités américaines. En principe, il appartient aux particuliers de défendre leurs intérêts dans les procédures judiciaires qui se déroulent devant les tribunaux étrangers. Aussi bien le Conseil fédéral est-il resté en dehors du procès engagé par Interhandel contre le Département de justice américain et dans lequel les actionnaires sont intervenus pour faire reconnaître leurs droits individuels à une part des actions de la GAF. En revanche, le Conseil fédéral a estimé être tenu de s'occuper de cette affaire dans la mesure où la seconde condition était remplie, celle qu'un accord international ou qu'un principe du droit des gens fut en jeu. En signant l'Accord de Washington en 1946, le Gouvernement américain s'est obligé à libérer les avoirs suisses bloqués aux Etats-Unis pendant la guerre. L'accord de Washington, dans son article IV, alinéa 1er, dispose que le Gouvernement des Etats-Unis débloquera les avoirs suisses aux Etats-Unis. Au cours de ces dernières années, le Conseil fédéral n'est intervenu auprès du Gouvernement américian qu'en vertu de l'accord de Washington et du droit des gens." (pp. 19-21)
-> Le litige entre le Gouvernement suisse et le Gouvernement américain porte donc sur l'interprétation de l'accord de Washington: "Il n'y a pas de doute que la divergence fondamentale qui s'est élevée entre le Conseil fédéral et le Gouvernement américian porte sur l'interprétation à donner à l'accord de Washington. Le Département de justice américain soutient le point de vue que les avoirs de la société Interhandel aux Etats-Unis ne sont pas soumis à l'accord de Washington, ceux-ci étant uniquement applicables aux biens suisses bloqués. Les biens qui appartiennent à la société Interhandel aux Etats-Unis n'étant pas bloqués mais séquestrés, leur sort doit être réglé exclusivement, de l'avis du Département de justice, d'après la législation américaine sur les biens ennemis. M. Oprecht, dans son interpellation, a repris la distinction faite par le Gouvernement des Etats-Unis entre biens bloqués et biens séquestrés. Or, à notre connaissance, cette distinction n'a pas été faite dans les négociations qui ont précédé l'accord de Washington. La question n'a, en particulier, pas été soulevée par la délégation des Etats-Unis. De notre côté, nous avons toujours soutenu que tous les avoirs suisses aux Etats-Unis, sans distinction devaient être libérés en vertu de l'article IV de l'accord de Washington et qu'Interhandel étant une entreprise suisse, les biens qu'elle possède aux Etats-Unis doivent être débloqués. Il s'agit donc d'interpréter l'accord de Washington pour savoir qui, de la Suisse ou des Etats-Unis, a raison." (pp. 21-22) -> Existe aussi le litige relatif à la procédure d'établissement du caractère allemand ou non de Interhandel, de même que celui portant sur l'obligation pour les Etats-Unis d'accepter que l'affaire Interhandel soit soumise à un arbitrage international, soit en vertu de la clause arbitrale de l'accord de Washington, soit en vertu du traité d'arbitrage et de conciliation de 1931.
-> Sur le manque de fondement, selon Petitpierre, du refus américain d'arbitrage:
"En revanche, je ne peux pas comprendre l'attitude du Gouvernement américain sur le troisième point, c'est-à-dire sur le principe de l'arbitrage. Cette attitude me paraît d'autant moins explicable que je ne me permettrais pas de mettre en doute que le Gouvernement des Etats-Unis est convaincu que l'interprétation qu'il donne à l'accord de Washington est la bonne. Il ne devrait donc pas craindre un arbitrage. Alors pourquoi, puisqu'il y a désaccord entre les deux Gouvernements, ne pas admettre que ce litige soit tranché par un arbitrage? C'est la seule manière de sortir de l'impasse. Si cet arbitrage nous donnait tord, nous nous inclinerions de bonne grâce. Nous ne sommes pas les seuls à être étonnés de l'attitude prise sur la question de l'arbitrage par le gouvernement américain. Cette attitude a été critiquée aux Etats-Unis même par des membres du Congrès; parmi eux, le Sénateur Alexandre Wiley, ancien président et encore membre de la commission des affaires étrangères et membre de la Commission judiciaire du Sénat." (p. 23) -> Wiley a ensuite écrit deux fois au Ministre de la Justice en répétant ses déclarations faites au Sénat, sans résultats jusque-là.
-> Sur la possibilité que la visite de Adenauer à Eisenhower en mai 1957 puisse permettre un règlement avantageux de l'affaire: "Des informations ont été publiées dans la presse à la suite des conversations que le Chancelier Adenauer a eues le mois dernier à Washington avec le président Eisenhower. On sait qu'au cours de ces conversations, le problème de la libération des avoirs allemands séquestrés aux Etats-Unis a été évoqué. Il n'a pas été résolu, même en prncipe, mais il a été convenu qu'il ferait l'objet d'un nouvel examen par les Gouvernements américain et allemand. Il va de soi que si tous les avoirs allemands aux Etats-Unis étaient libérés, à plus forte raison les avoirs d'une entreprise dont le caractère allemand est contesté devraient-ils être aussi libérés. Cette solution mettrait naturellement fin au litige. Mais nous n'en sommes pas encore là. Il ne pourrait d'ailleurs s'agir d'une libération pure et simple. En effet, selon la législation américaine, le produit net de la liquidation des avoirs allemands doit revenir à certaines catégories de ressortissants américains qui ont subi des dommages pendant la guerre. Si un arrangement intervenait entre l'Allemagne et les Etats-Unis, il prévoirait probablement qu'une part de ces avoirs devrait être abandonnée aux Etats-Unis." (pp,. 25-26)
-> Le Département Politique s'est renseigné et a pris la décision de proposer au CF de soumettre la question de l'arbitrage à la Cour internationale de justice de La Haye: "En effet, ce qui est en jeu aujourd'hui dans nos relations avec les Etats-Unis, c'est non seulement la question de savoir si Interhandel est une société suisse ou si des intérêts allemands y seraient encore prépondérants, si Interhandel tombe ou non sous le coup de l'accord de Washington; c'est un principe fondamental beaucoup plus important: celui de la méthode à appliquer quand un litige s'élève entre les gouvernements de deux pays; celui aussi de la valeur et du respect des accords internationaux qui prévoient un arbitrage au cas où ce litige ne peut être réglé amiablement par un compromis." (pp. 26-27).
"Indépendamment des actions privilégiées d'Interhandel qui ont provoqué des discussions entre le conseil d'aministration et l'opposition, il est établi qu'un grand nombre d'actions ordinaires sont propriété suise. L'existence de ces actions justifierait à elle seule que le Conseil fédéral poursuive ses démarches pour que cette affaire ne soit pas réglée unilatéralement par le Gouvernement des Etats-Unis, mais fasse l'objet d'un arbitrage, éventuellement précédé d'une procédure de conciliation, comme le prévoit le traité de 1931. Le Conseil fédéral a toujours été d'avis - il l'est encore aujourd'hui - qu'avant d'en arriver à une procédure de conciliation ou d'arbitrage, les deux Gouvernements devraient par des négociations essayer de s'entendre sur une solution qui tiendrait compte des intérêts légitimes américains et suisses. Cette idée de négociations a été reprise par le sénateur Wiley. Elle me paraît juste. Il y a les éléments qui permettraient de réaliser un compromis, mais si des négociations sont d'emblée exclues, il ne reste pas d'autre issue qu'un arbitrage international." (p. 28) -> Voir photocopies de la réponse définitive.