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Missbrauch
Der Begriff des Missbrauchs wird für den Bereich der Sozialen Sicherheit vielfältig verwendet und ist nicht eindeutig klar. Aus juristischer Sicht lässt sich Missbrauch über fünf verschiedene Zugänge deuten. Ein erstes mögliches Verständnis von Sozialmissbrauch wäre der vorsätzliche unrechtmässige Bezug von Leistungen einer Sozialversicherung oder der Sozialhilfe. Ein zweites engeres Verständnis ist auf der subjektiven Ebene möglich: Indem von Missbrauch nur dann ausgegangen würde, wenn subjektiv neben dem Vorsatz auch die Absicht zur Bereicherung das Verhalten des Täters oder der Täterin motiviert.
Ein noch engeres Verständnis kann drittens aus einer Analogie zum allgemein in der Rechtsprechung bekannten Begriff des Rechtsmissbrauchs gewonnen werden: ein solcher liegt dann vor, wenn ein Rechtsinstitut wie die Sozialhilfe oder die Sozialversicherungen zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Institut nicht schützen will. Das Rechtsmissbrauchsverbot ist eng verwandt mit dem Grundsatz des Verhaltens nach Treu und Glauben und gilt als allgemeines Rechtsprinzip für die gesamte Rechtsordnung. In diesem engen Sinne könnte von Missbrauch nur die Rede sein, wenn beispielsweise jemand eine Notlage, bzw. eine Leistungsvoraussetzung der Sozialleistungssystems bewusst willentlich herbeiführt oder aufrechterhält, einzig um damit Leistungen aus dem System der Sozialen Sicherheit zu erhalten. Gemäss Urteil des Bundesgerichts muss dies unzweifelhaft und offensichtlich sein. Hier ist also spezifisch, dass der Versicherungsfall oder die Leistungsvoraussetzung absichtlich mit direktem Vorsatz angestrebt wird und dies offensichtlich und eindeutig erscheint.
Ein deutlich weiteres Verständnis von Missbrauch im Sozialleistungsbereich trifft viertens dann ein, wenn nicht nur absichtliche oder vorsätzliche, sondern gar schon die fahrlässige oder grob fahrlässige Herbeiführung von nicht dem gesetzlichen Plan entsprechenden Leistungen als missbräuchlich eingestuft wird. Ein solches Verständnis des Missbrauchs wohnt etwa der Einstellung in der Anspruchsberechtigung auf Arbeitslosentaggelder inne, wenn jemand durch eigenes Verschulden arbeitslos wird. Auch im Bereich der Unfallversicherung ist bei grober Fahrlässigkeit bei der Herbeiführung des Unfalls eine Kürzung von Taggeldern möglich, ohne dass dies allerdings explizit gesetzlich als Missbrauch bezeichnet würde.
Fünftens wird schliesslich in der Praxis zum Teil auch von Missbrauch gesprochen, wenn Personen Leistungen des Systems der Sozialen Sicherheit zwar rechtmässig erhalten, dann aber vorsätzlich unrechtmässig also zweckwidrig verwenden. Insoweit ist zwar der Bezug nicht unrechtmässig, aber die Verwendung nicht dem Ziel der Leistung entsprechend.
Explizit erwähnt und sanktioniert wird in der Schweizerischen Gesetzgebung der Missbrauch von Sozialleistungen an verschiedenen Orten, so in der Schweizerischen Bundesverfassung (BV) aufgrund einer Volksinitiative: laut Artikel 121 der BV verlieren Ausländer und Ausländerinnen unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie – unter anderem – missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben. In diesem Zusammenhang wurde per 1. Oktober 2016 das Strafgesetzbuch (StGB) erweitert um eine Norm, welche vorsieht, dass jemand, der durch unwahre oder unvollständige Angaben, durch Verschweigen von Tatsachen oder in anderer Weise irreführt oder in einem Irrtum bestärkt, sodass er oder ein anderer Leistungen einer Sozialversicherung oder der Sozialhilfe bezieht, die ihm oder dem andern nicht zustehen, mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe bestraft. In leichten Fällen ist die Strafe Busse. Daran wird in Umsetzung von Artikel 121 der BV die Rechtsfolge der Landesverweisung geknüpft.
Im Weiteren sieht das Bundesgesetz im Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vor, dass der Missbrauch durch das vorsätzliche Herbeiführen des Versicherungsfalls zu Leistungskürzungen oder Einstellungen führen kann (Art. 21). Analoges ist für den Bereich der Sozialhilfe in vielen kantonalen Sozialhilfegesetzen und auch in den Sozialhilfebemessungsrichtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) vorgesehen, ohne dass in der Regel der Begriff des Missbrauchs Eingang in jene Normen gefunden hat. Darüber hinaus bestehen im Bereich der Sozialversicherungen (Art. 25 ATSG) oder in der Sozialhilfe (siehe die entsprechenden besonderen Rückerstattungsregeln in kantonalen Sozialhilfegesetzen) besondere Rückerstattungskautelen bei unrechtmässig bezogenen Leistungen.
Schliesslich ist durch die Erweiterung des Strafrechts per 1. Oktober 2016 eine strafrechtliche Sanktionierung für gewisse Fälle von Missbrauch im Sinne des vorsätzlichen unrechtmässigen Bezuges vorgesehen. Sie ist selbstverständlich auch möglich bei anderen strafrechtlich relevanten Verhaltensweisen wie Urkundenfälschung oder Betrug. Ergänzend bestehen Übertretungstatbestände in den Sozialversicherungsgesetzen und in einigen kantonalen Sozialhilfegesetzen.
Im öffentlichen Diskurs, wie er in den Medien und in der Politik sichtbar ist, wird der Begriff des Missbrauchs unspezifisch und unpräzise verwendet, häufig verbunden mit der Anprangerung und Skandalisierung von Fehlfunktionen des Sozialsystems. Analog zur Nutzung des Begriffs des Missbrauchs in anderen politischen Diskursen, etwa zur Skandalisierung von Verletzungen der Steuerpflicht. Im Bereich des Sozialwesens kommt der Begriff des Missbrauchs für diverse Formen tatsächlicher oder vermeintlicher nicht normkonformer Bezüge von Leistungen vor. In diesem Kontext wird ab und zu auch Fehlverhalten von Leistungsansprechern als Sozialmissbrauch bezeichnet (etwa die fehlende Wahrnehmung von Terminen), welches nichts mit der nicht plangemässen Abwicklung der Sozialleistungen zu tun hat. Darüber hinaus wird im politischen Diskurs ab und zu gar die blosse Wahrnehmung des Rechts, Leistungen des Sozialstaats zu beziehen, als missbräuchlich bezeichnet oder behandelt. Eine solche Begriffsverwendung ist aber definitorisch und rechtlich unhaltbar. Insgesamt tendiert die Verwendung des Begriffs des Missbrauchs im öffentlichen Diskurs dazu, soziale Probleme der Armut und der Arbeitslosigkeit simplifizierend zu individualisieren oder übermässig bestimmten Gruppen zuzuschreiben.
Literaturhinweise
Bonvin, J.-M. & Nadai, E. (Éd.) (2013). La question de l’abus dans le travail social et les politiques sociales. Schweizerische Zeitschrift für Soziale Arbeit – Revue suisse de travail social, 13.
Mösch Payot, P. (2008). «Sozialhilfemissbrauch?!» Sozialhilfemissbrauch, unrechtmässiger Leistungsbezug und sozialhilferechtliche Pflichtverletzung: Begriffsklärung, Rechtsgrundlagen und Sanktionen. In C. Häfeli (Hrsg.), Das Schweizerische Sozialhilferecht: Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung (S. 279–321). Luzern: Interact.
Schleicher, J. (2016). Sozialhilferecht. In P. Mösch Payot, J. Schleicher & M. Schwander (Hrsg.), Recht für die Soziale Arbeit: Grundlagen und ausgewählte Aspekte (4., akt. Aufl., S. 263–289). Bern: Haupt.