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Anfang November hat die Schweiz1 die Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen mit Indonesien abgeschlossen. Es war im Parlament aus demselben Grund heftig umstritten wie jenes mit Malaysia: Es ging und geht um die Frage, wie mit dem meist wenig nachhaltig angebauten Palmöl aus Südostasien umgegangen werden soll. Ausserdem laufen zurzeit noch FHA-Verhandlungen mit Indien, Vietnam sowie dem südamerikanischen Freihandelsbündnis Mercosur (Paraguay, Uruguay, Argentinien und Brasilien), das aus einer Vielzahl von Gründen diskutabel ist (s. Artikel in global #71/2018). Wie es bei Freihandelsverhandlungen die Regel ist, finden auch diese unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Nichtsdestotrotz sind die Risiken auch in diesen Fällen bekannt: Verletzliche Sektoren könnten ungenügend geschützt, kleinbäuerliche Strukturen zugunsten der Agroindustrie hart getroffen werden. Umweltprobleme, welche die Agroindustrie verursacht, könnten zunehmen, in Südamerika stehen Industriejobs im grossen Stil auf dem Spiel.
Stimmen die Rahmenbedingungen, so können Handelsabkommen positive Auswirkungen für eine Mehrheit der Betroffenen haben. Stimmen diese jedoch nicht, so steht primär für die Länder im globalen Süden sehr viel auf dem Spiel. Handelsabkommen sollten nachhaltiger Entwicklung nicht zuwider laufen. Zu echter Nachhaltigkeit gehört neben der wirtschaftlichen und der Umwelt- auch die soziale Dimension. Die Agenda 2030, das von allen UN-Mitgliedern verabschiedete Dokument zur nachhaltigen Entwicklung, beinhaltet eine Vielzahl von Zielen und Unterzielen, die für Handelsabkommen relevant sind. Zum Beispiel verschiedene Punkte im Ziel 8, die Arbeitsplätze und -bedingungen ansprechen, oder aber das Ziel 17.15, welches den Respekt vor dem politischen Handlungsspielraum (policy space) von Vertragspartnern verlangt.
Klare Worte der GPK-N
Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats (GPK-N) hat im Juli 2017 einen Bericht zu den «Auswirkungen von Freihandelsabkommen» veröffentlicht. Die erste Empfehlung dieses Berichts ist eine Aufforderung, Nachhaltigkeitsprüfungen durchzuführen. Begründet wird dies mit den Nachhaltigkeitsgrundsätzen in der Schweizer Verfassung,2 der Strategie Nachhaltige Entwicklung (SNE) und ausführlich mit der Agenda 2030. Im Bericht der GPK wird klar, dass sie das Fehlen von Nachhaltigkeitsprüfungen für einen offensichtlichen Fall von fehlender Politkohärenz hält: Der Bundesrat betont zwar die Wichtigkeit der nachhaltigen Entwicklung, lässt dem aber keine Taten folgen. In den Worten der GPK:
«Vor diesem Hintergrund ist für die GPK-N die bisher aus grundsätzlichen Überlegungen erfolgte Ablehnung von Nachhaltigkeitsstudien im Vorfeld von potenziellen FHA nicht kohärent mit strategischen Vorgaben des Bundes. Der Bundesrat sollte über die bestmöglichen Informationsgrundlagen verfügen, um zu entscheiden, ob ein FHA abgeschlossen werden soll oder nicht. Zu diesen Informationsgrundlagen sollten nach Ansicht der Kommission grundsätzlich soweit zweckmässig auch die Resultate von Nachhaltigkeitsstudien gehören. Die bisher aus grundsätzlichen Überlegungen erfolgte Ablehnung der Durchführung der entsprechenden Studien widerspricht der Betonung der Bedeutung der Nachhaltigkeit durch den Bundesrat.»
Die GPK erwähnt, dass solche Prüfungen jeweils mit dem Hinweis auf eine nicht ausreichende Methodologie abgelehnt wurden. Sie lässt dies als Argument jedoch nicht gelten und weist darauf hin, dass auch die EU und die USA solche Prüfungen durchführen.
In seiner Antwort auf den GPK-Bericht hatte der Bundesrat erneut kein Musikgehör für diese Empfehlung und lehnte sie mit demselben Hinweis auf die fehlende Methode, die Datenlage und das Kosten-Nutzen-Verhältnis besonders im sozialen Bereich erneut ab. Immerhin erklärte er sich bereit, «anstelle von umfassenden Nachhaltigkeitsstudien von Fall zu Fall gezielte Umweltverträglichkeitsstudien durchzuführen». Solche sind allerdings schon im «Aktionsplan Grüne Wirtschaft» aus dem Jahr 2013 verankert. Sie sind ein wichtiger und begrüssenswerter Schritt in die richtige Richtung, reichen aber nicht aus. Auch die soziale Dimension der Nachhaltigkeit sollte in solche Überprüfungen Eingang finden.
Keine Frage, es ist komplex
Nachhaltigkeitsüberprüfungen für Freihandelsabkommen sind schon länger ein Thema. So hatte beispielsweise Carlo Sommaruga 2009 eine Motion eingereicht, die eine Nachhaltigkeitsprüfung des Freihandelsabkommen mit China nach dem Modell der Sustainability Impact Assessments verlangte. Der Bundesrat lehnte den Vorstoss mit Verweis auf die hohe Komplexität, die fehlenden Daten und die hohen Kosten ab. Zwar sind Nachhaltigkeitsüberprüfungen nach dem Modell der EU tatsächlich kostspielig und komplex. Aber auch andere Modelle sind denkbar. Aus entwicklungspolitischer Sicht ist das Credo der UNO-Agenda 2030 Leave no one behind («niemanden zurücklassen») zentral: Es ist wesentlich, die verletzlichsten Gruppen zu identifizieren und die Auswirkungen von Freihandel auf diese Gruppen zu untersuchen. Olivier De Schutter, der frühere UNO-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, hat beispielsweise Richtlinien für Menschenrechtsfolgeabschätzungen (Human Rights Impact Assessments, kurz HRIA) entwickelt, die dieses Anliegen aufnehmen. Sie wären ein weiterer Schritt in die richtige Richtung und würden die soziale Dimension mindestens teilweise einschliessen.
Unterstützt wird dies auch von Uruguay, einem der Schwellenländer, mit denen die Schweiz derzeit ein Freihandelsabkommen aushandelt. Die dort regierende Mitte-Links-Koalition Frente Amplio hat Leitlinien für Freihandelsabkommen entwickelt, die unter anderem eine ex-ante Folgenabschätzung für die nachhaltige Entwicklung verlangen.
Ohne hier auf methodische und teils sehr technische Details einzugehen, lässt sich festhalten, dass es durchaus eine Debatte um diese Methoden gibt. Wobei den Debattierenden durchaus bewusst ist, dass Zeit und Ressourcen für solche Überprüfungen beschränkt sind. Darum beinhaltet die Diskussion auch die Frage, wie die Prioritäten mit einem Fokus auf die verletzlichsten Gruppen richtig gesetzt werden können.
Alliance Sud hält es für fragwürdig, dass der Bundesrat Nachhaltigkeitsüberprüfungen seit bald zehn Jahren mit Hinweis auf methodologischen Schwierigkeiten ablehnt, ohne sich um die Entwicklung einer solchen Methode zu bemühen. Denn davon ist in der bundesrätlichen Stellungnahme zum GPK-N-Bericht weiterhin nicht die Rede.
Verschiedenste Akteure führen Nachhaltigkeitsprüfungen oder Menschenrechtsfolgenabschätzungen durch und entwickeln mögliche Methoden stetig weiter. Statt dieser Entwicklung den Rücken kehren, sollte der Bundesrat dazu beitragen, dass angemessene Instrumente zur Anwendung kommen, die allen drei Dimensionen der Nachhaltigkeit den ihnen gebührenden Stellewert beimessen.
1Die Schweiz hatte den Lead im Rahmen der Verhandlungen der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA, der sie zusammen mit Norwegen, Island und Liechtenstein angehört.
2Artikel 2, Absatz 1 und Artikel 73, BV