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Volksinitiative und Referendum in Grossbritannien und Nordirland 2007: Perspektiven und Probleme
Die demokratische Reformwelle, die im späten 19. Jahrhundert zur Einführung direkter Demokratie in etlichen Staaten der USA führte und die direkte Demokratie in der Schweiz stärkte, erreichte die Küsten Britanniens nicht. Entsprechend kamen die Untergebenen Ihrer Majestät weder in den Genuss der Initiative noch des Referendums, Hauptthemen dieses Artikels. Ebenso wenig konnten sie gewählte Personen ausserhalb des offiziellen Wahlturnus abwählen (Recall 2). Bezüglich wichtiger Fragen wie Verfassungsangelegenheiten und wichtigen internationalen Verträgen gibt es kein obligatorisches Referendum. Bisher gab es nur ein GB-weites Referendum (Verbleib in der Europäischen Gemeinschaft) und es wurden ein paar Abstimmungen in den britischen Regionen durchgeführt– alle von oben und nicht durch die Bevölkerung ausgelöst (3).
Von Michael James Macpherson (4)
Entfremdung und “Apathie”
Seit mehreren Jahrzehnten stellen Beobachter des politischen Geschehens eine wachsende Entfremdung der Bürgerinnen und Bürger von den Politikern, der Regierung und den politischen Parteien fest. Die Wahlbeteiligung bei lokalen und landesweiten Wahlen sowie bei Wahlen zum EU-Parlament ist stetig gesunken. Unter jungen Leuten sind diese Trends ausgeprägter - für jene, die sich um die Zukunft unserer Demokratie Gedanken machen, eine beunruhigende Tatsache. Mehrere Beispiele für Studien, welche diese Eindrücke bestätigen, können auf der in der Fussnote angegebenen Homepage eingesehen werden. (5 )
Wachsende Bedeutung von konsultativen Referenden in den lokalen Gebietskörperschaften
Diese und ähnliche Befunde bezüglich jugendlicher und erwachsener Einstellungen zu Politikern und Politik brachten die Zentralregierung dazu, weitere Forschung zum Einbezug von Bürgerinnen und Bürgern in Auftrag zu geben und kleinere Reformen durchzuführen, wie die Zulassung der brieflichen Wahl. Lokale Gebietskörperschaften und die Zentralregierung haben Konsultationsverfahren eingeführt und gestärkt und geben damit wenigstens vor, die Wählerschaft über Politik anzuhören. Eine neulich durchgeführte Untersuchung von On-line-Zeitungen lässt vermuten, dass die lokalen Räte (Local Councils) vermehrt das Referendum einsetzen, allerdings nur in von ihnen selbst bestimmten Fragen. Bei den Bürgerinnen und Bürgern, keineswegs apathisch, kann man eine aktive und wachsende Verwendung von Petitionen beobachten, welche politische Kurswechsel verlangen – bezüglich Raumplanung und Bauwesen sowie gegen den Abbau von öffentlichen Dienstleistungen durch Sparprogramme. Es ist klar, dass solche Petitionen keinen formellen Effekt haben. Die lokale Gebietskörperschaft kann in deren Gefolge eine Volksabstimmung abhalten oder nicht.
Ein Beispiel einer solchen Petition verdient es erwähnt zu werden, weil es so illustrativ ist. Vor mehreren Monaten setzte die britische Regierung eine Webseite auf mit dem Titel “Petition the Prime Minister” (Eine Petition an den Premierminister). Viele Leute, oft von organisierten Bewegungen, setzten ihre Petitionen auf die Home-Page. Internetnutzer wurden eingeladen, die Petitionen zu unterschreiben. Die Regierung versprach nicht, den Forderungen der Petitionäre zu folgen, versprach aber, eine Antwort zu senden, sobald eine gewisse Mindestzahl von Personen (mehrere Hundert) eine spezifische Petition unterzeichnet hätten. Die Regierung schien leichtes Spiel zu haben, eine der Petitionen sprengte aber den Rahmen. Es ging um einen Regierungsvorschlag, die Anwendung von Strassenbenutzungsgebühren auszuweiten und ein elektronisches Monitoring der Bewegung von Motorfahrzeugen einzuführen. Die Autofahrer, eine mächtige Lobby in Britannien wie in der Schweiz, waren ausser sich. Eine Petition gegen das neue Strassengesetz wurde innert weniger Wochen mehrere hunderttausend mal unterschrieben. Anfangs 2007 hatten schon mehr als eine Million unterschrieben und die Zahl der Unterzeichnenden nahm ständig zu. Die Minister, die für den Gesetzesentwurf verantwortlich waren, wurden nervös und einer der Minister erklärte seinen Kollegen, der die Idee mit den Internetpetitionen lancierte hatte, zum Idioten. Schliesslich kam der Premier Minister den Strassengesetzministern zu Hilfe. Er antwortete, wie versprochen, der guten Million Autofahrer mittels eines e-mails, indem er erklärte, wieso die Politik der Regierung korrekt und zweckdienlich sei. Ende der Affäre? Ein Nutzen der Angelegenheit bestand in der Werbung, welche dadurch für die Idee einer Volksinitiative gemacht wurde. Viele Menschen realisierten, dass wir nicht das Recht auf selbst initiierte Abstimmung haben. Selbst die Times publizierte einen Leitartikel, der die Einführung einer direkten Demokratie nach schweizerischer Art als diskussionswürdige Option darstellte (“Swiss style direct democracy”).
b Die traurige Realität der britischen Direkten Demokratie
Es gibt in GB nur zwei gesetzlich geregelte Verfahren von Abstimmungen, die durch die Bürgerinnen und Bürger ausgelöst werden können. Sie haben bisher eine sehr unbedeutende Rolle gespielt. Eines stellt ein Beispiel für eine schlecht konzipierte und deshalb armselig funktionierende direkte Demokratie – das Parish Referendum, das wir in Kürze erläutern werden. Das andere, das zuerst beschrieben werden soll, stellt ein Beispiele für “Initiative und Referendum” dar, das zwar von der Methode her vernünftig ausgestaltet wurde, das aber in seinem Anwendungsbereich sehr beschränkt ist. Nur zwei Themen können so der Abstimmung unterstellt werden: Im Erlass zur lokalen Regierung (Local Government Act 2000) “erlaubt” die Labour Partei den Bürgerinnen und Bürgern auf lokaler Ebene die Entscheidung, ob sie den Bürgermeister direkt wählen wollen oder nicht. Zudem können sie eine von mehreren im Gesetz spezifizierten Strukturen für den Lokalen Rat (Local Council) wählen. Wenn der Lokale Rat entscheidet, eine Änderung seiner Struktur vorzunehmen, dann muss dies der Wählerschaft in einer Abstimmung unterbreitet werden. Zudem können 5% der Wählerschaft eine Abstimmung über einen Wechsel der Struktur ihres Lokalen Rates fordern. Ein solches Referendum ist höchstens alle fünf Jahr durchführbar. Es wurden Gesetze erlassen, welche die Durchführung der Referenden kontrolliert (s. Statutory Instrument 2001 No. 1298. The Local Authorities (Conduct of Referendums) (England) Regulations 2001).
Bezüglich direkter Demokratie ist das ein wichtiger – wenn auch vor allem symbolischer – Schritt. Zum ersten Mal in der Geschichte der britischen Rechtssetzungstradition (abgesehen vom nicht besonders wirkungsvollen und unverbindlichen Parish referendum) können die Bürgerinnen und Bürger einen politischen Entscheid initiieren sowie direkt und unvermittelt durch politische Vertreter treffen, sofern die 5%-Hürde genommen wird und die Mehrheit der Abstimmenden dem Vorschlag zustimmt.
Die Initiative für die Direktwahl des Bürgermeisters oder für eine Änderung der Struktur der lokalen Behörden wurden bisher nicht besonders häufig ergriffen, vielleicht wegen der thematischen Grenzen, die durch die Regelung gesetzt wurden, oder weil man die Frage der Struktur des Lokalen Rates als nicht besonders wichtig betrachtet (6). Nur 32 von 410 Gebietskörperschaften mit Lokalen Räten hatten ein Referendum, 12 davon wurden von den Bürgerinnen und Bürgern ergriffen. (7)
Die zweite Möglichkeit der selbstinitiierten Teilnahme am politischen Prozess, das Parish Referendum, wurde durch ein Gesetz, dass erstmals explizit Elemente direkter Demokratie auf lokaler Ebene erlaubte, im britischen Parlament im Jahr 1972 beschlossen. Es wurde in den späten 90er Jahren „wiederentdeckt“. Es ist auf kleine politische Gemeinden - parishes 8 - in England und Wales anwendbar, jedoch offenbar nicht in den Städten, in Schottland und in Nordirland. Eine bestimmte Zahl von Bürgerinnen und Bürgern einer Gemeinde haben das Recht zu verlangen, dass der Distriktrat eine Abstimmung in der Gemeinde organisiert. Es ist also nicht die Gemeinde selber, welche die Abstimmung organisiert, sondern die nächsthöhere politische Ebene, der Distriktrat. Das Resultat der Abstimmung ist nicht verbindlich. Dieser Mangel hat dazu geführt, dass die Leute das Parish Referendum mieden. Nach viel Bewegungsarbeit konnten die lokalen Politiker das Resultat einfach ignorieren. Die oft unkooperative Verhaltensweise des Distriktrates haben ebenfalls dazu geführt, dass das Parish Referendum selten genutzt wurde. (9 )
Reformer und Bewegungen
Verschiedene Gruppierungen und Einzelkämpfer befürworten die Einführung von direktdemokratischen Verfahren in GB. Die entsprechenden Aktivitäten nahmen im Jahr 2006 zu.
Die Referenda Society wurde im Jahr 1992 gegründet, mit dem einzigen Ziel, das Vereinigte Königreich von der „zunehmend altmodischen repräsentativen Demokratie“ hin zur direkten Demokratie zu führen. Damals fühlte man, dass sich der Zeitgeist zugunsten einer grösseren öffentlichen Einmischung in die Angelegenheiten des Landes entwickelt. Dieser Eindruck wurde durch eine Umfrage im Jahr 1991 gestützt, die zeigte, dass 77% für Volksabstimmungen sind, wenn ein spezieller Vorschlag durch eine „Petition“ vorgebracht wurde. Die Referenda Society ist eine kleine Gruppe und sie bietet Schulen und Berufsverbänden an, Gespräche zum Thema zu führen. (10 )
I&R – GB, bekannt als „Citizens' Initiative and Referendum: Campaign for direct democracy in Britain” (http://www.iniref.org/), ist ein Projekt, das in den späten 90er Jahren gegründet wurde. Die Gruppe will Wissen zum Funktionieren der direkten Demokratie anderer Länder verbreiten und will Argumente für eine Reform in GB aufbereiten. Vortragsredner werden bereitgestellt. Ein Workshop-Programm soll Basiswissen schaffen und Kenntnisse in politischer Bewegungsarbeit vermitteln.
Eine "Campaign for Direct Democracy" existiert als Internet-Präsentation von John
Harvey. Er tritt für die Einführung der direkten Demokratie in Britannien ein, unter Bezug auf die Verfahren in der Schweiz und in den USA. Er liefert eine Liste von häufig gestellten Fragen (FAQ. http://www.homeusers.prestel.co.uk/rodmell/).
Die Power Inquiry war ein anspruchsvolles Projekt, das finanziell durch öffentliche Stiftungen getragen wurde. Ungefähr 800,000 Pfund standen für über zwei Jahre von 2004 – 2006 zur Verfügung. Das Ziel bestand darin, die Gründe für das Desinteresse und die schlechte Teilnahme an der Politik zu analysieren und Verbesserungsvorschläge zu erarbeiten. Der Bericht der Power Inquiry (11) enthält über dreissig Empfehlungen für die Reform der Demokratie, der Regierung, des Parlaments, der Massenmedien und der politischen Parteien. Die “Empfehlung 24” schlägt eine Debatte über die Einführung von Initiative und Referendum auf allen Ebenen des politischen Systems vor. Der Bericht erhielt viel Aufmerksamkeit von Seiten der Medien. Mindestens eine neue Bewegung für direkte Demokratie wurde als Antwort auf den Bericht lanciert: Our-Say http://www.our-say.org/
Zuletzt kündigte die Reformgruppe Charter88, welche seit 1988 für die Einführung einer Verfassung in GB eintritt, ihre Absicht an, sich für die direkte Demokratie einzusetzen. (Zudem soll ein Konvent für die britische Verfassung, oder wenigstens für eine Grundrechtecharta (bill of rights) eingesetzt werden). Anlässlich einer Versammlung der aktiven und neuen Unterstützer der Direkten Demokratie im Dezember 06 in London, einberufen durch die EU-Parlamentarierin der liberal-demokratischen Partei, kündigte Ron Bailey, der Sprecher der Charter88, an, dass seine Gruppe einen Verfassungsentwurf plant, welcher Verfahren der Volksinitiative, des Referendums sowie des Recalls enthalten würden. (12)
Politische Parteien und direkte Demokratie
In den letzten Jahren enthielt die Web-Seite der Grünen Partei ein Manifest, welches eine klare Verpflichtung für die Einführung direktdemokratischer Verfahren enthält. Diese umfassen die Volksinitiative und das Referendum auf allen Ebenen des politischen Systems und das Recht der Wähler, ihre Vertreter abzusetzen (Recall). Allerdings zeigen die Grünen -ähnlich wie andere politische Parteien - eine typische Übervorsicht: sie fügten die Bedingung hinzu, dass die Bevölkerung erst diese Elemente der direkten Demokratie erhalten dürfe, nachdem Grossbritannien eine geschriebene Verfassung hat.
Die Liberaldemokraten fügten vermutlich zum ersten Mal eine Verpflichtung zu direkter Demokratie in ihrem Manifest von 2001 ein. Im Kapitel 8 über die Reform der Politik und der Verfassung heisst es: "Wählen: Einführung neuer Abstimmungsmethoden. Ausweitung des Abstimmungsrechtes auf briefliche Stimmabgabe und Untersuchung der Möglichkeit von Abstimmungen via Internet, bei entsprechenden Sicherheitsgarantien. Wir werden auch die öffentliche Beteiligung fördern, durch Konsultationsverfahren (z. B. Citizens' Juries), Volksinitiativeabstimmungen und elektronische Konsultation." Allerdings erscheint dieses Versprechen nicht mehr im 2005 Manifest der Partei, vielleicht weil sie sich erstmals realistische Chancen einer Beteiligung an der Macht versprachen (und dann hätten sie an ihren Versprechen gemessen werden können).
Die Konservative Partei überraschte 2001 die Beobachter durch das Versprechen, ein obligatorisches Referendum im Falle von Steuererhöhungen auf lokaler Ebene einzuführen. Sie hielten fest, "wir werden nach Wegen Ausschau halten, so dass lokale Räte, welche eine Erhöhung ihres Budgets vorschlagen, die erheblich über der Inflationsrate liegt, verpflichtet werden können, eine lokale Abstimmung über die Erhöhung der Steuer abzuhalten." In jüngerer Zeit wurde ein "think-tank" der Konservativen Partei eingesetzt, welcher sich selber “Direkte Democratie” nannte. Der Titel stellt allerdings eine Täuschung dar, da die offiziellen Ziele der Gruppe keine politischen Rechte für die Bürgerinnen und Bürger enthalten. Sie scheinen sich für eine gewisse Dezentralisierung der Macht zu den lokalen Räten hin einzusetzen. Dort haben die Konservativen eine starke Machtbasis.
Die Labour Partei erlaubte während ihrer Legislatur gewisse, sehr vorsichtige Fortschritte hin zu mehr direkter Demokratie. Die lokalen Regierungen wurden ermutigt, ihre Wählerschaft häufiger zu konsultieren und vielleicht auf Grund dieser Ermunterungen fanden auf lokaler Ebene einige Abstimmungen statt. Labour änderte das Gesetz zur lokalen Regierung (Local Government Act), um die oben dargelegten Formen der direkten Demokratie über Direktwahl des Bürgermeisters und Formen der lokalen politischen Strukturen im vorgegebenen Rahmen zu erlauben. Mehrere Labour Abgeordnete sollen die Einführung der Volksinitiative und des Referendums befürworten. Zu ihnen soll auch der frühere Umweltminister Michael Meacher gehören.
In ihrer Wahlkampagne 2007 zum Schottischen Parlament nahm die Schottische Nationalistische Partei in ihr Wahlprogramm laut unbestätigten Berichten eine Motion von Alex Orr auf, welcher eine Machbarkeitsstudie für die Einführung von Volksinitiativen verlangte. "Diese würde die Auslösung von Abstimmungen auf jeder nationalen und lokalen Ebene erlauben, wie dies in Ländern wie der Schweiz, den USA und Neu Seeland gang und gäbe ist" (13 The Herald, 18th March 2007 http://www.theherald.co.uk/politics/holyrood/display.var.1267122.0.0.php). Zudem enthielt das Wahlprogramm ein Versprechen zur Durchführung einer Abstimmung über die schottische Unabhängigkeit.
Weitere Vorschläge für die Einführung von Elementen direkter Demokratie
Mehrere der oben erwähnten Gruppierungen haben Vorschläge für Initiative und Referendum vorgebracht, die im Grundsatz sehr ähnlich sind. I&R ~ GB in für ein dreistufiges Verfahren, samt “indirekter” Initiative, so dass der lokale Rat oder das Parlament verpflichtet sind, erfolgreiche Volksbegehren zu diskutieren. Die Power Inquiry macht einen Diskussionsvorschlag, der ebenfalls eine indirekte Initiative enthält. Ihr Vorschlag verrät eine gewisse Unerfahrenheit, da sie sehr hohe Quoren für den Erfolg von Referenden vorschlägt. (14 Unsere Antwort zur Power Inquiry.) Unlock Democracy, eine Partnerschaft von Charter88 and New Politics Network, stellten eine kurze Beschreibung ihres Entwurfs vor. Dieser umfasst Initiative, Referendum und Recall. Welche Ebenen des politischen Systems betroffen sind, wird nicht ausgeführt. Eine Sammlung verschiedener neuerer Vorschläge bezüglich direkter Demokratie wurde von I&R ~ GB (15 Preliminary Proposals … ) vorgenommen. Diese wurde verschiedenen britischen und ausserbritischen Experten zum Kommentieren unterbreitet.
Eine Einschätzung zum Schluss
Obwohl Meinungsumfragen jeweils eine grosse Mehrheit für die Einführung von durch die Bevölkerung ausgelösten Abstimmungen ergeben, ist die Bewegung für die Einführung direkter Demokratie in GB klein. Die wachsende Entfremdung der Öffentlichkeit von den Politikern hat zu halbherzigen Anstrengungen der Regierung geführt, die Bürgerinnen und Bürger vermehrt in die Politik einzubeziehen – vor allem mittels weicher und unverbindlicher Massnahmen wie Konsultationen (eine kürzlich von der Zentralregierung durchgeführte Vernehmlassung zum Thema Kernenergie wurde als pures Täuschungsmanöver entlarvt). Forschungsergebnisse zeigen, dass junge und alte Bürgerinnen und Bürger sich für politische Angelegenheiten interessieren, dass sie jedoch von der indirekten Demokratie enttäuscht sind. Auf die politischen Parteien kann man sich nicht verlassen, wenn man direkte Demokratie einführen will. So ist eine ständige und wachsende Information über direkte Demokratie nötig, wenn man diese einführen möchte. Das Anwachsen lokaler Bewegungen zu vielfältigen Fragen, informelle Petitionen und die Beliebtheit von On-Line-Petitionen auf Landesebene haben gezeigt, dass der Wunsch nach mehr Demokratie wächst. Die Zahl der Personen, welche sich der Möglichkeiten direkte Demokratie bewusst sind und welche deren Einführung befürworten, wächst langsam – mit wachsenden Auswirkungen auf die offizielle politische Ebene (Vorschläge im Parlament, Aufnahme in Parteiprogramme).
Hinweise und Fussnoten
1 John Bright, Member of Parliament. 1865, speech in Birmingham (nicht verifizierter Bezug)
2 Das Recall ist eine Institution, welche die Schweiz nicht kennt, die jedoch in mehreren US-Staaten vorkommt. Mittels Unterschriftensammlung kann eine Abstimmung über den Verbleib eines gewählten Vertreters in Gerichten, Parlamenten oder in der Exekutive verlangt werden
3 Seit 1973 wurden in Grossbritannien neun landesweite oder regionale Abstimmungen durchgeführt: Nordostengland - 2004
Nordirland - 1998
London (England) - 1998
Wales - 1997
Schottland - 1997
Wales - 1979
Schottland - 1979
GB – 1975 Die im Jahr 1975 im GB-Referendum gestellte Frage war:
Denken Sie, dass das Vereinigte Königreich in der Europäischen Gemeinschaft (Gemeinsamer Markt)” verbleiben soll“('Do you think that the UK should stay in the European Community (Common Market)?').
Das Resultat der Abstimmung war: Ja: 67.2% Nein: 32.8% Stimmbeteiligung: 64.5%
Quelle: Webseite der Electoral Commission: http://www.electoralcommission.org.uk/referendums/UKreferendums.cfm
4 Dr. Michael James Macpherson, B.Sc.Honours Pharmacology (Manchester 1970) M.B., Ch.B. (Manchester 1972) M.R.C.P. (UK 1976) e-mail <<email-pii>>
Mitgründer der Bewegung der Arbeitnehmer im Gesundheitsbereich für Soziale Verantwortung in GB im Jahr 1980 (movement of health workers for social responsibility in Britain). Er initiierte und publizierte interdisziplinäre Forschung zum Thema Nukleare Bedrohung und "Kalter Krieg", wofür er den Forschungspreis der Internationalen Ärzte gegen den nuklearen Krieg erhielt (Research Prize of International Physicians for the Prevention of Nuclear War); sozio-politische Traumata; Osteuropa und UdSSR; Bürgerpolitik einschliesslich der Rolle elektronischer Medien. Er gründete 1990 das Forschungsprogramm “Integral Studies” und (1998) eine Bewegung für direkte Demokratie in Grossbritannien, bekannt unter dem Namen Citizens' Initiative and Referendum I&R. Publikationen in akademischen und beruflichen Medien.