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La Première Guerre mondiale incita milieux pacifistes (Pacifisme) et gouvernements à préparer pour l'après-guerre un nouvel ordre international. Le quatorzième point du programme de paix du président des Etats-Unis Woodrow Wilson (18 janvier 1918) postulait la création d'une "association internationale des Nations". Dès lors, les projets se multiplièrent. Le Conseil fédéral chargea, le 4 mai, le Département politique de nommer une commission pour étudier la réorganisation du droit des gens et la participation de la Suisse à une Société des Nations. Basée sur un rapport du juriste Max Huber, la commission établissait en janvier 1919 un projet de pacte pour la future organisation mondiale.
Etat neutre, la Suisse ne fut pas invitée à prendre part à la conférence de la paix à Paris, mais elle exprima son intérêt, à l'instar d'autres neutres, de faire valoir ses vues sur les questions pouvant la concerner. Le 11 février 1919, elle adressa un mémorandum relatif à la neutralité de la Suisse, complété de son projet de pacte. Le 20 mars, treize Etats neutres furent convoqués à Paris. La délégation suisse dut constater que ses idées avaient été reprises par d'autres ou avaient été mises de côté. La conférence de la paix adopta le 28 avril son propre texte, intégré au traité de Versailles, signé le 28 juin 1919.
La question était de savoir quelles conséquences impliqueraient pour la Suisse, pour sa neutralité, pour ses activités économiques, l'acceptation ou le rejet du pacte. Dans son message du 4 août 1919, le Conseil fédéral examina l'enjeu que constituait la participation à la SdN. Il proposa l'adhésion et son approbation par le peuple et les cantons, inaugurant une étape importante de la démocratie directe dans les engagements internationaux du pays. Les Chambres fédérales approuvèrent, le 21 novembre, la proposition du gouvernement, mais l'assortirent d'une condition, celle de la ratification du pacte par les cinq Etats ayant un siège permanent au Conseil. Cette clause dite "américaine", du fait des difficultés connues de Wilson à faire avaliser son projet aux Etats-Unis, menaçait de suspendre le processus d'adhésion de la Suisse. Devant les lenteurs prises par la ratification, le Conseil suprême allié adressa, le 2 janvier 1920, une note à la Suisse, contestant notamment ses réserves au sujet du statut de neutralité. Une négociation devenait impérative entre le Conseil suprême et la Confédération si celle-ci voulait le statut de membre fondateur de la SdN et faire approuver l'adhésion par le peuple. La négociation aboutit à la Déclaration de Londres du 13 février 1920. La Suisse obtenait une reconnaissance explicite de sa neutralité et était libérée de la participation aux sanctions de caractère militaire. Cette déclaration, qui instaurait la neutralité "différentielle", facilita la tâche du gouvernement fédéral pour faire approuver l'adhésion. Réunies en urgence, les Chambres annulaient le 5 mars la "clause américaine", ouvrant la voie au référendum fixé au 16 mai. Le peuple accepta sans enthousiasme l'entrée à la SdN, puisque celle-ci fut approuvée par 416 870 votants et onze cantons et demi et rejetée par 323 719 citoyens et dix cantons et demi (participation 77,5%).
Membre à part entière de la SdN, la Suisse y jouit rapidement d'une situation privilégiée, du fait qu'elle était le siège de l'organisation, fixé à Genève après quelques difficultés (rivale de Bruxelles, Genève fut soutenue par Wilson). La tenue de la première assemblée, en novembre 1920, apporta à la Suisse et à Genève un rayonnement d'une ampleur inédite, illustré par Giuseppe Motta, chef du Département politique (Affaires étrangères), le professeur William Emmanuel Rappard et d'autres (au secrétariat de la SdN, dans ses commissions). Déterminé à consolider son statut de neutralité, le Conseil fédéral renonça explicitement, le 13 décembre 1920, à tout siège au Conseil de la SdN (Organisations internationales, Politique étrangère). La neutralité fut très vite l'objet d'une crise. Motta, qui avait accepté le principe du transit de troupes dans l'affaire de Vilna (1920), dut faire marche arrière face à la tempête que cela souleva en Suisse et réussit à convaincre les dirigeants de la SdN de renoncer à leur demande.
La diplomatie suisse fit dès lors preuve d'une grande retenue à l'égard de plusieurs initiatives de la SdN, notamment des conférences internationales de Barcelone (1921, voies de communication et transit), de Gênes (1922, restauration de l'économie mondiale), de Genève (réduction des obstacles aux échanges internationaux dès 1927, mesures à prendre dans le contexte de la crise dès 1929) et de Londres (1933, économie et monnaie). Face à cette diplomatie multilatérale naissante, la Suisse redoutait de s'engager et estimait pouvoir mieux sauvegarder les intérêts du pays par les moyens éprouvés de négociation bilatérale.
Elle se montra aussi très prudente dans l'action entreprise pour le sauvetage financier de l'Autriche (1922). Elle fournit une prestation directe à celle-ci, mais refusa de s'associer à l'emprunt international, par souci de ne pas apparaître dans un bloc d'Etats anti-allemands. La Banque nationale suisse assura cependant la gestion technique du programme financier patronné par la SdN.
Lors du lancement du plan Briand d'union européenne en septembre 1929 à Genève, Motta exprima son intérêt pour l'ambitieux projet. Mais, lorsque le Conseil fédéral prit position, en 1930, il indiqua plusieurs réserves, dont sa crainte de voir la nouvelle organisation régionale porter atteinte à la vocation universelle de la SdN, argument avancé aussi par d'autres délégations.
A cause de la crise économique mondiale et de ses répercussions politiques et sociales, la Suisse se montra de plus en plus réservée envers les activités de la SdN, notamment à la suite du départ du Japon, de l'Allemagne et de l'Italie. En septembre 1934, le Conseil fédéral s'opposa à l'entrée de l'Union soviétique. Le discours de Motta retint l'attention de l'opinion internationale, fut approuvé par les uns, critiqué par les autres, surpris par les propos du représentant d'un Etat réputé pour sa neutralité et sa modération.
La situation internationale conduisit le Conseil fédéral à solliciter du Conseil de la SdN la reconnaissance de sa "neutralité traditionnelle" (avril 1938) et sa libération de l'obligation de prendre part aux sanctions économiques. Après un débat nourri, le Conseil de la SdN vota une résolution qui restituait à la Suisse sa "neutralité intégrale" (14 mai).
En septembre 1939, le Conseil fédéral prit note avec soulagement du renvoi de l'assemblée annuelle de la SdN. A celle convoquée en décembre, le point principal porté à l'ordre du jour ne comportait pas l'agression contre la Pologne, mais uniquement le conflit entre la Finlande et l'URSS; celle-ci fut condamnée et expulsée de la SdN. La délégation suisse s'abstint.
Pendant la guerre, la Suisse redoutait que les activités déployées à Genève portent atteinte à sa politique de neutralité. Le Conseil fédéral négocia le retour sous contrôle helvétique de Radio-Nations et dénonça, en janvier 1940, la convention de 1930 avec effet à partir de février 1942. Cette affaire et d'autres mesures (refus de payer la cotisation annuelle dès 1941, chauffage du Palais des Nations, etc.) traduisent l'évolution de la politique suisse, de plus en plus réticente à assumer un quelconque risque.
En 1945, le secrétariat de la SdN reprit partiellement ses activités; sa tâche principale consista à assurer la transition avec l'Organisation des Nations unies (ONU), lors de tractations dans lesquelles le gouvernement suisse joua un rôle important. Une dernière assemblée de la SdN réunie à Genève (avril 1946) entérina son effacement au profit de l'ONU. Juridiquement, la SdN cessa d'exister le 31 juillet 1947. Le Palais des Nations devint le siège européen de l'ONU et la Suisse, qui n'y adhéra alors pas, retrouva une vocation internationale qui n'a plus cessé de se développer.
Sources imprimées
– DDS, 6-16
Bibliographie
– A. Fleury, «L'enjeu du choix de Genève comme siège de la Société des Nations», in L'historien et les relations internationales, 1981, 251-278
– A. Fleury «La Suisse et la question du désarmement dans l'Entre-Deux-Guerres», in Diplomazia e storia delle relazioni internazionali., 1991, 303-320
– C. Moos, Ja zum Völkerbund - Nein zur UNO, 2001
Auteur(e): Antoine Fleury