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Update: 28.03.2017
Unterdrückung der Medienfreiheit in der Türkei und das Verfassungsreferendum – ein Rechtsgutachten
Am 9. November 2016 beauftragte die Parlamentarische Versammlung des Europarats die Venedig Kommission, ein Rechtsgutachten zu den Auswirkungen der Notstandsdekrete in der Türkei auf die Medienfreiheit zu verfassen. Am 13. März 2017 veröffentlichte die Kommission ihren Bericht. Diesem lässt sich entnehmen, dass die Massnahmen gegen zahlreiche Medienunternehmen und Medienschaffende in der Türkei als eine systematische Missachtung der Meinungsäusserungsfreiheit von Art. 10 EMRK einzustufen sind, was in Anbetracht der bevorstehenden Abstimmung über die Verfassungsänderungen besonders schwer wiegt.
Übersicht
Die Venedig Kommission befasst sich in ihrem Gutachten mit drei Themenbereichen. Im ersten Teil geht es um die Schliessung diverser Medien aufgrund der Notstandsdekrete (Ziff. 29-57). Seit Juli 2016 wurden in der Türkei 190 Medienhäuser (Verlagshäuser, Zeitungen, Zeitschriften, Magazine, Nachrichtenagenturen, Fernseh- und Radiosender) geschlossen mit der Begründung, es hätten Verbindungen zum Gülen-Netzwerk oder allenfalls anderen terroristischen Netzwerken bestanden. Dabei wurden über 2‘500 Journalisten/-innen und Medienschaffende entlassen.
In einem zweiten Schritt beurteilt die Venedig Kommission die strafrechtliche Verfolgung von Journalisten/-innen auf der Grundlage der erlassenen Dekrete (Ziff. 63-82). Seit der Verhängung des Ausnahmezustandes am 20. Juli 2016 wurden in der Türkei mehr als 200 Journalisten/-innen aufgrund des Inhalts ihrer Publikationen inhaftiert.
Schliesslich durchleuchtet die Kommission den im Januar 2017 von der Regierung eingesetzten Untersuchungsausschuss, welcher die Aufgabe hat, kollektiv verhängte Massnahmen gegenüber natürlichen und juristischen Personen, welche mittels Notstandsdekreten begründet wurden, im Einzelfall zu überprüfen (Ziff. 83-90).
Notstandsdekrete als Ersatzgesetze
Doch zuerst seien ein paar grundsätzliche Vorbehalte der Venedig Kommission gegenüber den türkischen Notstandsdekreten angeführt (vgl. dazu auch unseren Artikel über die Entlassungen und Inhaftierungen unter dem Ausnahmezustand in der Türkei, der ebenfalls ein früheres Gutachten der Venedig Kommission vom 12. Dez. 2016 zusammenfasst).
Der Erlass von Notstandsdekreten ist grundsätzlich problematisch, da die Gefahr besteht, dass solche Bestimmungen dauerhaft in Kraft bleiben, obwohl sie keinen demokratischen Gesetzgebungsprozess durchlaufen haben. Dekret Nr.680 bewirkte beispielhaft diverse Änderungen des Gesetzes Nr. 6112 über Radio und Fernsehen. Unter anderem werden die Behörden dazu ermächtigt, Rundfunksendungen temporär zu suspendieren und im Falle von wiederholten Widerhandlungen gegen inhaltliche Vorschriften Sendungen sogar dauerhaft abzusetzen.
Die türkischen Notstandsdekrete enthalten vage Formulierungen. So befasst sich Art. 18 des Dekrets Nr. 680 mit der Berichterstattung über Terroranschläge, welche in keinem Fall den «Interessen des Terrorismus» dienen darf. Solche offenen Formulierungen können einen Abschreckungseffekt auf die Medienschaffenden haben, was die Berichterstattung negativ beeinflusst. Art. 19 desselben Dekrets erlaubt es den Behörden, Anträge für Lizenzen zur Berichterstattung abzulehnen, sobald der Verdacht auf eine Verbindung oder Zugehörigkeit zu einer terroristischen Gruppierung besteht. Ob eine Medienlizenz erteilt wird oder nicht, hängt damit massgeblich von den Empfehlungen des türkischen Geheimdienstes ab (Ziff. 15).
Abstimmung über die Verfassungsreform
Die Türkei befindet sich momentan im Prozess einer Verfassungsreform, welche darauf abzielt, die Macht des Präsidenten entscheidend auszubauen. Nachdem das Parlament die Reform bereits genehmigt hat, kommt es am 16 April 2017 zu einer Volksabstimmung. In dieser Situation müssen die Abstimmenden die Freiheit haben, sich eine eigene Meinung zu bilden. Dies setzt voraus, dass sie über ausgewogene und neutrale Information und genügend Freiräume verfügen, um eine öffentliche Debatte zu führen. Ein Referendum dieser Wichtigkeit setzt eine pluralistische Medienlandschaft voraus, in welcher verschiedene Standpunkte ohne Angst vor Repressionen diskutiert werden können. Wie aus den nachfolgenden Ausführungen ersichtlich ist, erlaubt die momentane Situation in der Türkei keine solche öffentliche politische Auseinandersetzung (Ziff. 20-21).
Die Auflösung von Medienkanälen
Die Schliessung von 190 Medienunternehmen basiert auf dem Vorwurf, dass diese in Verbindung mit terroristischen Gruppierungen stünden. Die türkischen Behörden argumentieren damit, dass die Liquidierungen im Kampf gegen den Terrorismus geschehen und nicht gegen die Meinungsäusserungsfreiheit gerichtet seien. Es lässt sich aber aus den Dekreten ablesen, dass es um die Aufhebung von Medienkanälen, also die Stilllegung von Medienarbeit geht, und damit um deren Inhalte. Deshalb stellt sich die Frage nach der Meinungsäusserungsfreiheit in jedem Falle, auch wenn die Einschränkungen mit dem Kampf gegen den Terrorismus begründet werden (Ziff. 29-32).
Gemäss der Venedig-Kommission haben die türkischen Behörden mit den Betriebsschliessungen die Meinungsäusserungsfreiheit der Medienschaffenden nach Art. 10 EMRK verletzt. Generell erlaubt das Notstandsrecht gemäss der Europäischen Menschenrechtskonvention keine permanente Ausserkraftsetzung der Menschenrechte. Die Notstandsklausel kann deshalb nicht als Grundlage für dauerhafte Eingriffe in die Meinungsäusserungsfreiheit dienen. Die Auflösung und Enteignung von fast 200 Medienhäusern bedeutet aber einen solchen dauerhaften Eingriff (Ziff. 49-57).
Bei der Schliessung der Medienhäuser wurden nämlich alle Vermögenswerte ohne Entschädigung konfisziert. Auch hier wendet die türkische Regierung das Prinzip der Verhältnismässigkeit nicht an und verletzt dadurch das Recht auf Eigentum gemäss Art. 1 des Protokolls Nr. 1 der EMRK. Begründet wurden die Konfiszierungen kurzerhand damit, dass die Medienhäuser terroristische Aktivitäten mitfinanziert hätten und in Geldwäscherei involviert gewesen wären. Handfeste Beweise dafür existieren jedoch keine. Schliesslich wären im Falle eines erhärteten Verdachts auch mildere Massnahmen als eine Enteignung wirksam, so unter anderem das Einfrieren grosser Geldsummen zur Verhinderung von Transaktionen, bis die individuelle Untersuchung abgeschlossen werden kann (Ziff. 58-61).
Weiter definieren weder die Dekrete noch irgendein anderes offizielles Dokument die Begriffe der «Verbindung» und «Zugehörigkeit» zu terroristischen Gruppierungen genauer. Schliesslich lässt sich aus den Formulierungen der Dekrete nicht ablesen, gegen welche konkrete Gefahr sich die Auflösung eines bestimmten Medienhauses gerichtet hat (Ziff. 40).
Um gegen Medienschaffende bzw. Medienhäuser vorzugehen, sollte der Nachweis erbracht werden, dass deren Loyalität zur demokratischen Ordnung gänzlich fehlt. Dazu braucht es ein individuelles Verfahren für die einzelnen Medienschaffenden und Medienhäuser. Schliesslich bestehen mildere, strafrechtliche oder administrative Massnahmen, welche bei tatsächlicher Verbindung einzelner Personen zu terroristischen Gruppierungen vorgenommen werden können.
Die Venedig-Kommission betont insbesondere, dass Medienschaffende im Gegensatz zu Staatsangestellten nicht zur Loyalität gegenüber dem Staatsapparat verpflichtet sind. In der Funktion des «öffentlichen Wachhundes» bedürfen sie sogar eines besonderen Schutzes (Ziff. 53).
In Anbetracht der internationalen Menschenrechte hält die Venedig-Kommission die zahlreichen Auflösungen von Medienkanälen auf Basis von Notstandsdekreten ohne individuelle Beurteilung und ohne Möglichkeit der richterlichen Überprüfung für inakzeptabel (Ziff. 92).
Strafrechtliche Verfolgung von Medienschaffenden
Die türkische Regierung behauptet, dass Journalisten/-innen aufgrund ihrer Verbindung oder Zugehörigkeit zu terroristischen Gruppierungen gemäss Art. 220 und Art. 314 des türkischen Strafgesetzbuches verhaftet wurden (Ziff. 66). Dies kann in Einzelfällen legitim sein, wo Medienschaffende kriminelle Handlungen begangen haben (Ziff. 71). In vielen Fällen wird jedoch diese Verbindung zu terroristischen Netzwerken nur aufgrund des Inhalts ihrer Publikationen hergestellt. Die Venedig-Kommission insistiert, dass vor einem Gericht eine Meinungsäusserung nicht der einzige Beweis für die Zugehörigkeit zu einer terroristischen Gruppe sein kann (Ziff. 68).
Das türkische Recht enthält diverse spezifische Gesetze, welche verbale Verstösse unter Strafe stellen. Ein Richter, der diese Gesetze anwendet, sollte jedoch stets den Anwendungsbereich von Art. 10 EMRK berücksichtigen, so dass legitime Formen der Meinungsäusserung geschützt werden können. Es muss garantiert werden, dass Journalisten/-innen nicht aufgrund ihrer Publikationen als Mitglieder einer terroristischen Organisation verfolgt werden (Ziff. 69)
Gemäss der TGS (Journalists Union of Turkey) und der TGC (Journalist Association of Turkey) wurden im Ausnahmezustand bis jetzt 210 Journalisten/-innen verhaftet, wobei 150 Journalisten/-innen bis heute in Untersuchungshaft sind (Ziff. 73).
Die Venedig-Kommission betont, dass eine Untersuchungshaft stets mit bestimmten Risiken zu begründen ist. Solche Risiken sind unter anderem Fluchtgefahr, Verdunkelungsgefahr und Rückfallgefahr. Diese Risiken sollten auch unter dem Gesichtspunkt der Schwere der Tat beurteilt werden. Der Inhalt oder Ton einer Berichterstattung kann für sich alleine nicht schon dazu ausreichen, eine Untersuchungshaft anzuordnen. Vielmehr sollte eine Beurteilung aller spezifischen Fakten darlegen, ob eine Untersuchungshaft für den normalen Fortgang des Verfahrens wirklich notwendig ist. Bei kollektiven Festnahmen, wie sie seit dem Sommer 2016 stattgefunden haben, wird eine solche individuelle Beurteilung nicht mehr gewährleistet (Ziff. 79-80).
Die türkische Justiz lässt inhaftierte Journalisten/-innen und ihre Anwälte/-innen über die konkreten Gründe ihrer Festnahme meist im Unklaren. Informiert werden sie höchstens darüber, dass die rechtliche Grundlage für ihre Festnahme und Inhaftierung das Strafgesetzbuch oder das Anti-Terror-Gesetz ist. Die Verteidigung kann auf dieser Grundlage ihre Aufgabe nicht wahrnehmen. Dies bedeutet einen Verstoss gegen Art. 5 EMRK (Ziff. 81).
Die Venedig-Kommission fasst zusammen, dass die strafrechtliche Verfolgung von Journalisten/-innen aufgrund ihrer Publikationen unter dem Vorwand einer Mitgliedschaft bei einer terroristischen Gruppierung und ihre Verhaftung ohne ausreichende Begründung die Grundprinzipien der Demokratie untergraben und zu verhindern sind. Betroffene müssen in jedem Fall über die spezifischen Gründe der ihnen gegenüber erlassenen Massnahmen und über die diesen zu Grunde liegenden Tatsachen in Kenntnis gesetzt werden, um sich sinnvoll verteidigen zu können (Ziff. 93).
Die Untersuchungskommission
Das Dekret Nr. 685, welches im Januar 2017 angenommen wurde, konstituiert eine 7-köpfige Untersuchungskommission, welche sich mit den massenhaften Entlassungen, Enteignungen und Betriebsschliessungen unter dem Ausnahmezustand zu befassen hat. Dazu gehören selbstverständlich auch die Entlassungen von Medienschaffenden und die Schliessung von Medienhäusern (Ziff. 84).
Die Venedig-Kommission fordert, dass die Untersuchungskommission bei der individuellen Behandlung all dieser Fälle folgenden Anforderungen nachkommen sollte: Sie muss die elementaren Verfahrensrechte respektieren, spezifische Beweise untersuchen und vernünftige Entscheide fällen. Sie muss unabhängig und unparteiisch sein und es muss ihr genügend Macht zugesprochen werden, dass sie den Status quo ante wiederherstellen und wo nötig, angemessene Entschädigungen sprechen kann (Ziff. 85).
Zur Zeit lässt sich noch nicht überprüfen, ob die Untersuchungskommission diesen Kriterien gerecht werden wird.
Die Venedig Kommission stellt lediglich fest, dass die Regierung fünf von sieben Mitgliedern des Untersuchungsausschusses bestimmt, während dieser mit 4 Stimmen beschlussfähig ist und sogar eigene Mitglieder abwählen kann. Innerhalb von zwei Jahren wird sich die Untersuchungskommission mit 130‘000 Entlassungen und mehreren tausend Fällen von Auflösung privater Institutionen zu befassen haben.
Die Untersuchungen werden sich vermutlich auf das Aktenstudium beschränken. Die Partizipation der Betroffenen, der Öffentlichkeit oder der Medien ist damit erschwert, wenn nicht ausgeschlossen. Ohne zusätzliche Informationen über die spezifischen Gründe der verhängten Massnahmen im Einzelfall wird es für die Betroffenen kaum möglich sein, sich vor der Untersuchungskommission zu verteidigen. Es ist schliesslich zudem unklar, welche Befugnisse die Untersuchungskommission in der Realität haben wird (Ziff. 86).
Die Venedig-Kommission verlangt, dass Fälle, die Medienschaffende oder Medienhäuser betreffen, in erster Priorität behandelt werden, weil sie eine politische Dimension beinhalten. Sollten die freien Medien über eine längere Zeit stillgelegt bleiben, so sei das Fundament des demokratischen Rechtsstaats betroffen (Ziff. 89).
Abschliessend pocht die Venedig-Kommission – wohl vergeblich – nochmals darauf, dass alle Massnahmen, die unter dem Ausnahmezustand nicht absolut notwendig sind, dringend und sofort rückgängig gemacht werden (Ziff. 93).
Die derzeitige Medienpolitik zielt auf eine regierungsfreundliche und einseitige Berichterstattung ab. Insbesondere in Anbetracht der bevorstehenden Verfassungsreform vom 16. April 2017 wäre ein pluralistischer und offener Diskurs in der Öffentlichkeit notwendig, um den Ansprüchen einer legitimen, demokratischen Abstimmung gerecht zu werden.
Dokumentation
- Turkey – Opinion on the measures provided in the recent emergency decree laws with respect to freedom of the media, adopted by the Commission at its 110th Plenary Session, 10-11 March 2017
Rechtsgutachten der Venedig-Kommission vom 13. März 2017 (pdf, 23 S.)
- Memorandum by the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe
Stellungnahme des Kommissars für Menschenrechte vom 15. Februar 2017 (pdf, 25 S.)
- State of Emergency, State of Arbitrary
Bericht von Reporters Without Borders vom 19. September 2016 (pdf, 15 S.)
- Silencing Turkey’s Media
Bericht von Human Rights Watch vom Dezember 2016 (pdf, 81 S.)
- Freedom of Press 2016
Bericht von Freedom House, 2016
Das Verfassungsreferendum
Der Überwachungsausschuss der Parlamentarischen Versammlung des Europarats hatte die Venedig Kommission am 16. Dez. 2016 ausserdem beauftragt, ein Rechtsgutachten über den Entwurf der Verfassungsänderung, über welche die Türkei am 16. April 2017 abstimmen wird, in Auftrag zu geben.
Die Venedig-Kommission stellt in ihrem Gutachten vom 13. März 2017 fest, dass grundsätzlich jeder Staat das Recht hat, sein eigenes politisches System zu wählen. Dieses Recht besteht jedoch nicht uneingeschränkt. Der Grundsatz der Gewaltentrennung und die Rechtstaatlichkeit müssen respektiert werden.
Ohne hier auf die Darlegungen dieses Gutachtens im Einzelnen einzugehen, seien die Schlussfolgerungen der Venedig-Kommission kurz erwähnt.
Die Venedig-Kommission beurteilt die neuen Verfassungsbestimmungen als gefährlich, da sie keine Schutzmechanismen vorsehen, um ein autoritäres Regierungssystem zu verhindern.
Die parlamentarische Entscheidungsfindung fand unter dem Ausnahmezustand statt, unter welchem die Meinungsäusserungsfreiheit und die Versammlungsfreiheit stark eingeschränkt sind. Zusätzlich waren während der parlamentarischen Debatte der neuen Verfassungsbestimmungen mehrere Mitglieder der zweitgrössten Oppositionspartei inhaftiert und konnten somit keinen Einfluss auf den Diskurs nehmen. Eine öffentliche Debatte unter allen politischen Kräften war somit nicht möglich. Auch die medienfeindlichen Rahmenbedingungen und die einseitige öffentliche Debatte lassen es als zweifelhaft erscheinen, ob überhaupt eine legitime Referendumskampagne durchgeführt werden kann.
Gemäss der Venedig Kommission stellen die vorgeschlagenen Verfassungsänderungen einen Rückschritt in der demokratischen Entwicklung der Türkei dar. Sie warnt vor der Rückentwicklung hin zu einem autoritären und personifizierten Regime. Der Ausnahmezustand bietet nicht die notwendigen demokratischen Voraussetzungen für eine derart einschneidende Verfassungsreform.
Dokumentation
- Turkey- Opinion on the amandments to the constitution adopted by the grand national assembly on 21 january 2017 and to be submitted to a national referendum on 16 april 2017, adopted by the Venice Commission at its 110th Plenary Session, 10-11 march 2017
Rechtsgutachten der Venedig-Kommission vom 13. März 2016 (pdf, 30 S.)
- OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report
Bericht der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa über das bevorstehende Referendum in der Türkei vom 8. März 2017 (pdf, 13 S.)
- Warum das Referendum so problematisch ist
Video auf NZZ online vom 16. März 2017
- Das Parlament entmachtet sich selbst
Artikel in NZZ vom 22. Januar 2017