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Der Reiseführer und Übersetzer Mehdi Rahimi will als Tourist in die Schweiz. Doch er darf nicht in den Schengen-Raum einreisen – und niemand kann oder will ihm sagen, warum das so ist. Der Versuch einer Aufklärung, die Einblick in die europäische Visumspolitik gibt.
Mehdi Rahimi* ist 29 Jahre alt. Er hat in Isfahan im Iran Deutsch studiert, arbeitete als Reiseführer unter anderem für deutsche und Schweizer TouristInnen und machte gelegentlich auch kleinere Übersetzungen für die Schweizer Botschaft in Teheran. Zweimal konnte Rahimi nach Europa reisen: Im Jahr 2006 nach Deutschland, wo er an der Universität Freiburg im Breisgau seine Sprachkenntnisse verbesserte, 2007 in die Schweiz. Probleme gab es dabei keine. Die schienen auch für den geplanten dritten Aufenthalt nicht in Sicht. Mehdi Rahimi konnte die notwendigen finanziellen Mittel für seinen erneuten Besuch in der Schweiz nachweisen. Er hatte auch eine Reisekrankenversicherung abgeschlossen. Agnes Beyer*, eine ehemalige Angestellte der Schweizer Botschaft, hatte als Einladerin für ihn eine «Verpflichtungserklärung» abgegeben.
Im Juni 2009 nahm die Botschaft das Visumsgesuch, ein einheitliches Formular für den Schengen-Raum, mit den zugehörigen Unterlagen entgegen. Einige Wochen später kam die Ablehnung – ebenfalls in Gestalt eines Schengen-Formulars. Darauf angekreuzt war Feld Nr. 6: «Ein oder mehrere Mitgliedstaaten sind der Auffassung, dass Sie eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit (…) oder die internationalen Beziehungen eines oder mehrerer Mitgliedstaaten darstellen.» Weder gab es eine weitere Begründung noch einen Hinweis darauf, welcher Staat das Veto gegen Rahimis Visum eingelegt hatte. Für Agnes Beyer war klar, dass es sich hier nur um eine Verwechslung handeln konnte. Denn Mehdi Rahimi sei «ein an deutscher Sprache und mitteleuropäischer Kultur interessierter, aber eher unpolitischer Mensch. Mit Sicherheit kein Verbrecher oder Terrorist, der für einen europäischen Staat zum Sicherheitsrisiko werden könnte.»
Im SIS liegt nichts vor
Für den jungen Iraner und seine verhinderte Schweizer Gastgeberin folgten nun ein nutzloses Beschwerdeverfahren und der erfolglose Versuch, das Stigma des Staatsfeinds loszuwerden. Zweieinhalb Jahre später, im März 2012, wies das Bundesverwaltungsgericht den Rekurs ab, den Agnes Beyer im Namen von Mehdi Rahimi eingereicht hatte: Es bestätigte nicht nur die Ablehnung des Visums, sondern auch die Verweigerung jeglicher Auskunft über die Sicherheitsbedenken eines oder mehrerer Mitgliedstaaten.
Bei einem Visumsgesuch müssen die Konsulate aller Schengen-Staaten die gemeinsame Fahndungsdatenbank abfragen: das Schengen-Informationssystem SIS. Derzeit sind in dieser Datenbank etwa 700 000 «DrittausländerInnen», also BürgerInnen von Nicht-EU- oder Efta-Staaten, zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben, die allermeisten von ihnen aus rein ausländerrechtlichen Gründen: weil sie aus einem Schengen-Staat ausgewiesen oder ausgeschafft wurden. Nur ein geringer Anteil der Einreisesperren erfolgt aus Gründen der «öffentlichen Sicherheit und Ordnung» oder der «nationalen Sicherheit».
Blockiert bei Konsultation
Im Fall einer SIS-Ausschreibung hätte die Botschaft Rahimis Visumsgesuch gar nicht erst an die Hand nehmen dürfen. Sie hätte ihm darüber hinaus auf dem Formular der Visumsverweigerung mitgeteilt, welcher Schengen-Staat für den Eintrag verantwortlich war. Rahimi wollte es nun genau wissen. Er nahm sein Auskunftsrecht wahr und fragte beim Bundesamt für Polizei, der schweizerischen Zentrale für das SIS, ob er in dem System gespeichert sei. «Nicht verzeichnet», lautete im September 2009 die Antwort des Bundesamts für Polizei. Der Fall liegt also anders – aber wie?
Rahimi hat das Pech, Iraner zu sein. Und der Iran steht auf der Liste jener Länder und Personengruppen, bei denen die Konsulate der Schengen-Staaten das sogenannte Konsultationsverfahren anwenden müssen. Visagesuche aus derzeit 29 Drittstaaten werden nicht nur mit dem SIS abgeglichen, sondern den «Zentralstellen» aller Schengen-Mitglieder vorgelegt, die wiederum ihre Polizeien und Staatsschutzdienste zu Rate ziehen. Entscheidend sind also die «Erkenntnisse» der jeweiligen Polizei- und Geheimdienste. Auf der Liste stehen zurzeit praktisch alle Staaten des Maghreb und des Nahen Ostens (mit Ausnahme Israels) sowie weitere afrikanische, asiatische und osteuropäische Länder. Hinzu kommen drei Personengruppen: Flüchtlinge, Staatenlose und PalästinenserInnen. Jeder Schengen-Staat kann irgendeinen Drittstaat auf diese Liste setzen lassen, er muss es nur der EU-Kommission mitteilen.
Die Liste selbst ist öffentlich. Dann beginnt die Geheimhaltung – nachzulesen in den «Weisungen zur Visumserteilung» des Bundesamts für Migration BFM. Geheim bleiben soll nicht nur, welcher Schengen-Staat «im konkreten Fall Einspruch im Rahmen der Konsultation erhoben hat», sondern auch, welcher den Drittstaat auf die Liste gesetzt hat. Die Betroffenen sollen also nicht einmal den kleinsten Hinweis darauf erhalten, woher das Veto gegen ihre Reise nach Europa kommen könnte.
Das sei keine Schweizer Erfindung, sondern «wird von allen Schengen-Staaten so gehandhabt», schreibt BFM-Sprecher Jürg Walpen auf Anfrage der WOZ. Rechtliche Grundlage dazu sei der Artikel 47 des Schengener Visa-Kodex, der allerdings nur vorschreibt, dass die besagte Länderliste zu veröffentlichen ist. «Implizit besagt diese Regelung, dass keine weiteren Informationen herausgegeben werden», so Walpen. Was nicht explizit öffentlich ist, das bleibt also geheim, auch wenn Betroffene wie Mehdi Rahimi damit ein faktisches Einreiseverbot nach Europa haben.
Deutsche Behörden sehen Problem
Zeit für eine Nachfrage beim Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten: Wie beurteilt er den Fall? Die Sprecherin will Gerichtsentscheide nicht kommentieren. «Wenn der Betroffene mit dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts nicht einverstanden ist, kann er ein Auskunftsgesuch an das BFM stellen, in dem er Auskunft über alle über ihn in BFM-Datenbanken bearbeiteten Daten verlangt.» Wenn das Amt die Auskunft verweigere, könne Mehdi Rahimi ja klagen.
Aber das hatte Rahimi ja bereits, und das Bundesverwaltungsgericht hat eine klare negative Antwort gegeben: «Das Schengen-Recht sieht keine weiter gehende Orientierung der gesuchstellenden Person über das Ergebnis des Konsultationsverfahrens vor.»
Auch nicht weiterhelfen will der EU-Datenschutzbeauftragte (EDPS). Antwort: Der EDPS kümmere sich in erster Linie um die Datenbearbeitung durch EU-Institutionen und nicht um die der Mitglied- oder Schengen-Staaten. «Deshalb empfehlen wir dem Betroffenen, sich an den Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten zu wenden …»
Agnes Beyer wendet sich nun an die deutschen Behörden, da Deutschland neben der Schweiz das einzige Schengen-Land ist, in dem sich Rahimi überhaupt je aufgehalten hat. Das Bundeskriminalamt antwortet, dass Rahimi weder in den eigenen Dateien und Akten des Amtes noch im polizeilichen Bund-Länder-Verbund Inpol gespeichert sei, und auch die Auskunft auf das Auskunftsersuchen an die deutsche Bundespolizei, den früheren Bundesgrenzschutz, ist negativ. Gemäss dem deutschen Aufenthaltsgesetz können aber auch das Zollkriminalamt und die Geheimdienste ihre «Sicherheitsbedenken» im Konsultationsverfahren geltend machen: der Bundesnachrichtendienst, der Militärische Abschirmdienst sowie das Bundesamt und die sechzehn Landesämter für Verfassungsschutz.
Beim deutschen Bundesbeauftragten für den Datenschutz kennt man zwar selbst keine einschlägigen Fälle, aber anders als bei den Schweizer KollegInnen wird das Problem gesehen, dass theoretisch der Einwand gegen die Visumsvergabe von irgendeinem Polizei- oder Nachrichtendienst aus einem der 27 Schengen-Staaten kommen kann. Wenn ein Betroffener das herausfinden will, müsste er bei jedem einzelnen ein Auskunftsgesuch stellen. Und ob er bei den Geheimdiensten überhaupt Auskunft erhält, sei fraglich, heisst es dort. Allein in Deutschland wären das über zwanzig Anfragen.
«Das ist einfach so»
Zurück in der Schweiz: Agnes Beyer hat nun doch die vom Datenschutzbeauftragten empfohlene Gesamtanfrage beim Bundesamt für Migration gemacht. Die Dokumente, die Beyer erhält, kennt sie grossenteils, weil sie sie selbst im Lauf des Rekursverfahrens eingereicht hat. Im Anschreiben erklärt das BFM zusätzlich: Das Visum sei bekanntlich an Einwänden «eines oder mehrerer Schengen-Staaten» gescheitert. «Den Behörden (in unserem Fall dem BFM) wird jedoch nicht bekannt gegeben, welcher Vertragsstaat weshalb Einsprache erhoben hat.» BFM-Sprecher Walpen bestätigt: Weder das Bundesamt für Migration noch das zuständige Schweizer Konsulat erfahren, woher das Veto kommt. Das Konsulat erfasse die Daten des Visumsgesuchs und löse die Konsultation aus. Die erfolge dann «teilautomatisch via Zentrale in Bern». Jeder Schengen-Staat unterhalte eine solche Zentrale für das «Vision»-Netz. Vision steht für Visa Inquiry Open Border Network. Die schweizerische ist beim BFM angesiedelt. «Das Vision-Büro ist die einzige Einheit in der Bundesverwaltung, welche diese Informationen erhält.» Agnes Beyer hat ebenfalls mit dem BFM telefoniert: «Das hat aber nichts gebracht.» Ihr Gesprächspartner sei sehr freundlich gewesen, habe aber einfach immer wiederholt: «Das ist einfach so.» Und: «Die antragstellende Person wird einfach im System blockiert.»
Mehdi Rahimi interessiert sich weiter für die deutsche Sprache. Die Länder, deren Kultur ihn so interessiert, wird er aber auf absehbare Zeit nicht besuchen können. Mittlerweile studiert er persische Literatur auf Doktoratsebene.
* Namen geändert
Die Datenbanken im Überblick
Füttern und Abfragen
Jenseits der Mosel liegt Deutschland, eine Ecke weiter Frankreich. Dazwischen liegt das luxemburgische Kaff Schengen. Hier unterzeichneten die Polizeiminister Deutschlands, Frankreichs und der Beneluxstaaten 1985 und 1990 die beiden Schengener Abkommen, die heute formeller Teil des EU-Rechts sind. Angewendet wird dieser «Acquis» von 26 Ländern: 21 EU-Mitgliedern und vier assoziierten Staaten, darunter seit Ende 2008 auch die Schweiz. Das Versprechen des Vertrags, die Binnengrenzkontrollen im gesamten Schengenraum aufzuheben, ist längst durch mobile Checks im Inland ad absurdum geführt. Ausgebaut wurden aber die «Ausgleichsmassnahmen», die den angeblichen Sicherheitsverlust kompensieren sollten – darunter ein ganzes Set von Datensammlungen, die von einer neu geschaffenen «IT-Agentur» der EU verwaltet werden.
Die erste war das 1995 in Betrieb genommene Schengener Informationssystem (SIS). Neben Angaben zu Sachen (gestohlenen Pässen, Autos et cetera) waren in diesem Fahndungssystem Anfang 2011 rund eine Million Personen gespeichert. Eigentliche Fahndungen, also mit Haftbefehl gesuchte Beschuldigte, machen weniger als fünf Prozent der Personendaten aus. Der Löwenanteil, derzeit etwa siebzig Prozent, entfällt auf Einreisesperren gegen «DrittausländerInnen». Diese Daten sind nicht nur für Polizei und GrenzwächterInnen abrufbar, sondern auch für die Konsulate. Seit 2004 befindet sich das «SIS der zweiten Generation» im Aufbau. Nach diversen Verzögerungen soll es nun im nächsten Frühjahr ans Netz. Das SIS II wird neu unter anderem biometrische Daten (Fingerabdrücke, Fotos) enthalten.
Biometrie ist auch das Kernstück des Visa-Informationssystems (VIS), das im letzten Herbst für die erste «Anwendungsregion», die Schengen-Konsulate im Maghreb, gestartet wurde. Gespeichert werden hier sämtliche Angaben über Visumsanträge und Aufenthalte im Schengenraum. Die Erfassung und der Abgleich der Fingerabdrücke sollen verhindern, dass abgelehnte Gesuche unter falschem Namen neu gestellt werden. Das VIS wird zwar von Konsulaten und Ausländerbehörden gefüttert, aber auch von den Polizeien und Grenzschutzbehörden bei Grenz- und Inlandskontrollen abgefragt. Sämtliche Grenzkontrollstellen müssen dafür mit Fingerabdrucklesegeräten ausgestattet werden.
Auf die biometrische Komponente des VIS soll sich auch das Entry-Exit-System (EES) stützen, das die EU im Rahmen der «Smart Borders Initiative» plant. Erfassen will man hier die Ein- und Ausreisen sämtlicher «DrittausländerInnen». Ins VIS integriert wird auch das Netz der «Vision»-Büros, über die das «Konsultationsverfahren» abgewickelt wird (vgl. Hauptartikel).
Seit 2003 werden die Fingerabdrücke von Asylsuchenden in der Datenbank Eurodac erfasst und abgeglichen. Das System soll «Asylbetrug» – im Klartext: Doppel- oder Nachfolgeanträge – verhindern und die Rückschaffung in den «zuständigen Erstasylstaat» ermöglichen. Derzeit sind die Daten von rund 1,7 Millionen Flüchtlingen sowie 38 000 illegal eingereisten Personen erfasst. Wie das VIS will die EU auch Eurodac für den Zugriff von Kriminalpolizeien und Staatsschutzdiensten öffnen.
Heiner Busch