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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 2 décembre 2024 Composition M. Pascal Langone, président ; MM. Jean-Claude Pierrehumbert et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier. Recourant Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne, Autorité intimée Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, à Romanel-sur-Lausanne, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne, Propriétaire A.________, à ********, représentée par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat à Lausanne. Objet permis de construire Recours Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) c/ décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 7 novembre 2023 délivrant le permis de construire un complexe d'activités industrielles et artisanales, permanence médicale, cabinet médical, centre d'accueil médical, logements séniors, sur les parcelles n os 121 et 122, propriété de A.________. Vu les faits suivants: A. A.________ est une société dont le siège est à ********, et qui a pour but l'achat et la vente d'immeubles, la gestion immobilière et la promotion immobilière. Elle est propriétaire des parcelles n os 121 et 122 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Romanel-sur-Lausanne, situées au lieu-dit "Le Raffort". D'une surface de 6'955 m 2, la parcelle n o 121 est essentiellement occupée par un bâtiment industriel (ECA n o 221): il s'agit de l'ancienne usine de la Bière du Boxer, aujourd'hui désaffectée. Du point de vue cadastral, le bien-fonds est imbriqué dans la parcelle n o 122, d'une surface de 12'386 m 2. Cette dernière sert de dépôt de matériaux. Elle supporte un petit bâtiment industriel (ECA n o 701) ainsi que de nombreux containers, silos, engins de chantier, bennes et autres éléments de construction. Les parcelles n os 121 et 122 sont classées en zone industrielle selon le plan des zones de la commune de Romanel-sur-Lausanne approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février 1986. Cette affectation est définie par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvé par le Conseil d'Etat en même temps que le plan des zones. Ce règlement prévoit, à son art. 37, ce qui suit: "Cette zone est réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage. Des appartements incorporés aux bâtiments industriels pourront être admis, s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage." B. Les parcelles n os 121 et 122 sont comprises dans un secteur industriel identifié comme site stratégique de développement d'activités (SSDA), d'importance cantonale, par la mesure D11 du Plan directeur cantonal (PDCn; adaptation 4quater du 11 novembre 2022). L'identification de SSDA s'inscrit dans la politique des pôles de développement, laquelle a pour objectif d'améliorer l'offre foncière dans le canton de Vaud pour répondre aux besoins de l'économie et de la promotion du logement. Les SSDA ont un fort potentiel d'accueil d'emplois et/ou une vocation particulière en adéquation avec une localisation stratégique sur le territoire cantonal. La mesure D11 vaut système de gestion des zones d'activités au sens de l'art. 30a de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Les parcelles n os 121 et 122 appartiennent au SSDA de Vernand (ch. 16 sur la liste des SSDA identifiés par la mesure D11), sur le territoire des communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne. D'après les données du guichet cartographique du canton de Vaud (rubrique Couches > Aménagement > Système de gestion des zones d'activités), les parcelles n os 121 et 122 sont désignées comme des surfaces bâties possédant un potentiel de densification. Une portion de la parcelle n o 122 est en outre hachurée, ce qui signifie que cette dernière appartient aux secteurs potentiellement mobilisables (réserves potentielles). C. La propriétaire A.________ a élaboré un projet tendant à valoriser les parcelles n os 121 et 122 par la construction d'un complexe de commerces, permanence médicale, cabinet médical, centre d'accueil médical, logements seniors avec services dédiés à la personne, et garage souterrain. Une première demande de permis de construire pour ce projet a été mise à l'enquête publique du 22 juin au 21 juillet 2019 (CAMAC n o 180101). Dans ce cadre, l'ancien Service du développement territorial (SDT; ci-après et désormais: la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a fait en substance savoir, le 23 juillet 2019, que le projet n'était pas conforme au plan d'affectation. La demande de permis de construire n'a finalement pas abouti, la Direction générale de la mobilité et des routes, par le Voyer de l'arrondissement Centre (DIRH/DGMR/VA2), ayant refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise, en raison d'un raccordement au réseau routier insuffisant. D. À la suite des remarques du SDT, la requérante a déposé, le 4 août 2021, une demande de permis complémentaire pour son projet (CAMAC n o 205143), portant désormais sur un ouvrage décrit de la manière suivante: "Construction d’un complexe d'activités industrielles et artisanales, permanence médicale, cabinet médical, centre d’accueil médical, logements séniors avec services dédiés à la personne. Parking souterrain. Démolition bâtiments ECA Nos 223 et 701." Le projet prévoit la construction de quatre bâtiments distincts sur les parcelles n os 121 et 122. Ces bâtiments, de deux (B1 et B2) à trois niveaux (B3 et B4), seront implantés au nord de l'ancienne usine de la Bière du Boxer. Ils seront séparés par divers aménagements extérieurs (placette, aire de détente, aire de jeux, cour et jardin). Aux étages supérieurs, 73 logements destinés aux seniors seront réalisés, soit 61 appartements de 2,5 pièces et 12 appartements de 3,5 pièces. Au rez-de-chaussée, des locaux pour les activités médicales sont prévus, ainsi qu'un espace communautaire doté d'une cuisine, destiné aux repas, rencontres et activités socio-culturelles des résidents. Le premier sous-sol, ou niveau -1, comprendra notamment des bureaux et un quai de livraison pour les logements. Au deuxième sous-sol (niveau -2), des modifications ont été apportées par rapport au projet initial: les locaux commerciaux initialement envisagés seront remplacés par des espaces destinés aux activités artisanales et industrielles. Une surface de 1'467 m 2 sera ainsi consacrée à ces activités, en plus de dix autres locaux à caractère artisanal ou industriel. Ces derniers, accessibles depuis le parvis par des escaliers, disposeront d'enseignes alignées, comme indiqué dans les plans de coupes longitudinales et transversales. Enfin, le projet prévoit la réalisation de nombreux locaux techniques et espaces de stockage, etc. à tous les niveaux des quatre bâtiments. E. Le dossier de la demande de permis complémentaire a été mis à l'enquête publique du 18 septembre au 17 octobre 2021. Il a fait l'objet, durant ce délai, de plusieurs oppositions. Dans une lettre adressée à la municipalité le 28 septembre 2021, en cours d'enquête complémentaire, la DGTL a relevé que le projet présentait " le risque de ne pas être conforme à la réglementation communale ". Le service cantonal a expressément réservé un éventuel recours du département compétent. La demande de permis de construire complémentaire a fait l'objet d'une (première) synthèse n o 205143 établie le 18 mars 2022 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC). La DGMR a à nouveau refusé de délivrer son autorisation spéciale, ce qui a amené la constructrice à remanier son projet s'agissant de l'accès à la route cantonale. À la suite de cette modification, une (seconde) synthèse CAMAC a été établie le 29 août 2023, annulant et remplaçant celle du 18 mars 2022, et contenant les préavis et autorisations spéciales des services de l'administration cantonale, y compris l'autorisation spéciale de la DGMR, par le Voyer d'arrondissement (DIRH/DGMR/VA2). F. En cours d'instruction, des échanges ont eu lieu entre les autorités cantonales et communales. Par lettres du 24 janvier et du 31 mars 2023, la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a demandé une rencontre avec une délégation du Conseil d'Etat, afin d'exposer ses arguments concernant le projet en cause. Le 18 juillet 2023, les Cheffes des Départements des institutions, du territoire et du sport (DITS), de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) et de la culture, des infrastructures et des ressources humaines (DCIRH) ont répondu à la municipalité par une lettre qui a la teneur suivante: " […] Si les refus d'autorisation spéciale d'accès par le voyer d'arrondissement, signifiés en application de la Loi sur les routes (LRou), ont […] empêché toute délivrance de permis de construire, nous observons également que le contenu des deux projets mis à l'enquête pose problème du point de vue de l'aménagement du territoire et qu'il est incompatible avec les objectifs poursuivis dans ce secteur. En premier lieu, ces projets ne sont pas conformes aux règles de la zone industrielle […], qui n'autorisent pas l'implantation dans cette zone de commerces, d'activités tertiaires et, à l'exception des appartements nécessités par une obligation de gardiennage, de logements. En second lieu, les projets concernés ne sont pas conformes aux objectifs de développement des zones d'activités de Romanel-Nord et de Lausanne-Vernand. […]. En cohérence avec ce statut de SSDA, des démarches visant à adapter les planifications en vigueur et les droits à bâtir, dans le but d'y renforcer les potentialités d'accueil d'activités industrielles et artisanales, ont été entamées. Elles se sont traduites par une vision directrice du développement du site, laquelle a donné lieu à un accord-cadre adopté le 1 er septembre 2021, après signature par l'ensemble des partenaires, dont la commune de Romanel-sur-Lausanne et les différents services cantonaux concernés […]. Cet accord-cadre formalise l'accord des partenaires du projet sur la vision du développement, les procédures d'affectation à engager ainsi que les modalités du partenariat. Par la suite, les travaux d'élaboration du plan d'affectation cantonal (PAC) "Vernand", auxquels la commune de Romanel-sur-Lausanne est associée, ont été entamés, et se poursuivent actuellement. Les objectifs d'aménagement identifiés dans l'étude "ZIZA Vernand – Vision directrice" et dans son addenda servent de base à ces travaux, et les affectations correspondant à des logements et à des activités commerciales importantes ne sont en particulier pas conformes aux buts visés. Compte tenu de ces éléments, le projet envisagé par le propriétaire des parcelles n°121 et 122 de Romanel-sur-Lausanne ne peut être soutenu par les membres du Conseil d'Etat. En conséquence, les soussignées considèrent que la rencontre d'une délégation du Conseil d'Etat sollictée par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne n'est pas nécessaire. […] " Dans sa lettre du 23 août 2023 adressée le 23 août 2023 à la municipalité, la DGTL écrivait notamment ce qui suit: "Le projet est […] non conforme à la zone actuelle [industrielle], et surtout non conforme au PAC en cours d'élaboration. Il s'inscrit sur un site stratégique de développement d'activités (SSDA) selon la mesure D11 du plan directeur cantonal, qui vise l'accueil d'activités artisanales et industrielles. Jusqu'à la semaine dernière, le projet était bloqué par un préavis négatif de la DGMR relatif à un double accès à la route cantonale RC 401. Le projet d'accès ayant été régularisé, le préavis de la DGMR sera probablement modifié. […] Au vu de ce qui précède, nous vous saurions gré de bien vouloir nous faire parvenir une copie de votre décision d'octroi ou de refus du permis de construire, le département en charge de l'aménagement du territoire fera recours auprès de la CDAP […]." G. Par décision du 7 novembre 2023, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire requis. H. Agissant le 8 décembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler le permis de construire octroyé à la requérante et de renvoyer le dossier à la commune de Romanel-sur-Lausanne pour nouvel examen et nouvelle décision. Dans sa réponse du 16 février 2024, la municipalité conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le 17 mai 2024, la constructrice a répondu au recours, en concluant principalement à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. À titre de mesures d'instruction, la constructrice requiert son audition, la tenue d'une inspection locale, et la production du rapport 47 OAT relatif au PAC Vernand en cours d'élaboration. Le 5 août 2024, le DITS, représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), a répliqué, en maintenant ses conclusions. Le 6 septembre 2024, la constructrice a dupliqué, confirmant les conclusions prises au pied de sa réponse. Elle a également réitéré ses réquisitions d'instruction. Dans ses déterminations du 9 septembre 2024, la municipalité maintient les conclusions prises dans sa réponse. Considérant en droit: 1. La décision d’octroi du permis de construire, prise par la municipalité qui a simultanément rejeté les oppositions, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Selon l'art. 75 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) a qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Conformément à l'art. 104a al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), le département peut recourir dans les délais légaux contre une décision accordant un permis de construire au sens des articles 103 ss. L'art. 104a LATC confère au département un droit de recours légal, sans que le législateur ait entendu limiter cette faculté à certains domaines (CDAP AC.2013.0175 du 10 décembre 2013 consid. 1). Toutefois, le droit de recours au sens de l’art. 104a LATC n’est pas abstrait. Il faut que le département puisse faire valoir un intérêt public spécifique à l’annulation ou à la modification du permis de construire. Tel est le cas en l'espèce: le DITS se prévaut de l'intérêt cantonal à ce que les parcelles n os 121 et 122, concernées par la demande de permis de construire et comprises dans un secteur identifié comme SSDA, soient utilisées conformément à l'affectation de la zone industrielle, en accueillant des entreprises à caractère artisanal et industriel. Un intérêt spécifique est donc donné. Le DITS, qui est en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 2 LATC), a ainsi la qualité pour recourir (art. 75 let. b LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours remplit au surplus les exigences formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière, ce qui entraîne le rejet des conclusions principales de l'autorité intimée et de la constructrice. 2. Au fond, le DITS reproche à la municipalité d'avoir autorisé, sur les parcelles n os 121 et 122, un complexe fournissant des prestations de service non-conforme à l'affectation de la zone industrielle. Il prétend que la décision attaquée contrevient aux objectifs fixés dans la planification directrice cantonale, et ne tient pas assez compte de l'intérêt cantonal à disposer d'une offre foncière et immobilière suffisante pour les entreprises des secteurs primaire et secondaire. a) La zone industrielle est normalement réservée aux activités des secteurs primaire et secondaire (TF 1C_220/2018 du 11 juillet 2019 consid. 4.4 et la référence). Selon la jurisprudence cantonale, les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des activités commerciales peuvent toutefois également être autorisées dans une zone industrielle ou artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante consistant à admettre dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisirs (CDAP AC.2023.0114 du 15 novembre 2023 consid. 3b/aa). Dans la commune de Romanel-sur-Lausanne, la zone industrielle est définie par l'art. 37 RPE, qui réserve cette zone " aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage ". Cette disposition prévoit en outre que "[d] es appartements incorporés aux bâtiments industriels pourront être admis, s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage. " b) Dans leurs écritures, la municipalité et la constructrice expliquent en substance que le projet litigieux est conforme à l'affectation de la zone industrielle de la commune de Romanel-sur-Lausanne. Elles se prévalent de la liberté d'appréciation particulière dont bénéficie l'autorité communale dans l'interprétation de son règlement, en particulier de l'art. 37 RPE. Cette disposition admet, selon elles, des prestations de service en zone industrielle. L'autorité intimée et la constructrice relèvent à ce propos que le secteur dans lequel se trouvent les parcelles n os 121 et 122 accueille déjà plusieurs entreprises dont les activités ne sont pas liées à l'artisanat ou à l'industrie. Elles affirment que le complexe projeté n’est pas incompatible avec la planification directrice cantonale, laquelle admet l’exercice d’activités de service dans le SSDA de Vernand, celui-ci n’étant pas réservé exclusivement aux secteurs primaire et secondaire. Elles soulignent enfin que les autorités communales ont développé une véritable pratique consistant à autoriser des projets sans caractère artisanal ou industriel en zone industrielle. Cette pratique doit profiter à la constructrice, qui a, s'il fallait admettre que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone industrielle, le droit d'être traitée de manière égale dans l'illégalité. c) aa) L'octroi d'une autorisation de construire fait partie des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire pour lesquelles l'art. 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) prescrit une pesée des intérêts (cf art. 1 al. 2 let. c OAT). Cette règle dispose en effet ce qui suit: " 1 Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles: a. déterminent les intérêts concernés; b. apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent; c. fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considé­ration, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés. 2 Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision." bb) Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation. Elle ne doit cependant pas seulement intervenir lorsque l'appréciation de l'instance précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire, ce qui serait contraire à l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Conformément aux art. 46 et 49 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), l'autorité de recours doit en particulier sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Sur des éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; CDAP AC.2020.0276 du 18 mars 2021 consid. 2d). c) Les parcelles n os 121 et 122 sont colloquées en zone industrielle. Elles font également partie du SSDA de Vernand, tel qu'il a été identifié par la mesure D11 du PDCn. Cette dernière préconise, parmi les orientations visées, de " maintenir une offre adéquate pour le secteur secondaire, notamment dans les sites stratégiques de développement d'activités [SSDA] situés en agglomération " et de " limiter les cas de reconversion de zones d'activités en zone d'habitation et mixtes […]". Ces orientations sont cohérentes avec la ligne d'action D1 fixées par le PDCn. D'après cette dernière, les zones d'activités abritent de plus en plus d'activités tertiaires au détriment de l'accueil des activités secondaires et artisanales. Il convient donc de préciser les conditions d'implantation d'activités tertiaires dans les zones d'activités et de favoriser l'implantation d'activités tertiaires dans les zones résidentielles et mixtes afin de disposer d'un potentiel suffisant pour les activités secondaires et artisanales dans les zones d'activités. Toujours d'après la ligne d'action D1, le canton connaîtra une pénurie de surfaces en zones d'activités à l'horizon 2030 dans la plupart des agglomérations. Dans son recours, le DITS déplore précisément la raréfaction des surfaces utiles aux activités artisanales et industrielles. Il indique que " des démarches visant à adapter les planifications en vigueur et les droits à bâtir dans le but de renforcer les potentialités d'accueil d'activités industrielles et artisanales ont été entamées ". Le DITS précise à ce sujet que le canton de Vaud élabore actuellement, en collaboration avec les communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne, le plan d'affectation cantonal (PAC) Vernand. Ce plan vise en particulier à réserver en priorité les potentiels de développement aux activités à caractère artisanal et industriel (cf. CDAP AC.2022.0197 du 5 décembre 2023 consid. 3). Il existe ainsi, au vu de ce qui précède, un intérêt public particulièrement important à ce que les parcelles n os 121 et 122 soient utilisées conformément à l'affectation de la zone industrielle, c'est-à-dire pour des activités primaires et secondaires. Dans un contexte où les zones industrielles tendent à se tertiariser, la préservation d'un potentiel d'accueil pour les entreprises des secteurs primaire et secondaire représente un enjeu stratégique et économique majeur. Les incertitudes actuelles liées aux évolutions économiques renforcent la nécessité d'assurer le maintien et la vitalité d'un tissu local d'entreprises artisanales et industrielles, en garantissant des espaces spécifiquement dédiés à leurs activités. C'est précisément l'objectif poursuivi par le DITS au travers de son recours. d) Le projet litigieux consiste à ériger quatre bâtiments distincts sur les parcelles n os 121 et 122, au nord de l'usine désaffectée de la Bière du Boxer. Il est prévu d'y réaliser 73 logements pour seniors. Les résidents du complexe bénéficient, au rez-de-chaussée, d'un espace communautaire destiné aux rencontres, aux repas et aux activités socio-culturelles. Le projet comprend en outre des locaux pour les activités médicales, soit un centre d'accueil, une permanence et un cabinet. Il y a d'emblée lieu de relever qu'un projet prévoyant la réalisation de plusieurs dizaines de logements pour seniors n'a, à l'évidence, pas sa place en zone industrielle. Il n'est conforme ni aux objectifs du SSDA de Vernand, ni à la planification d'affectation communale. L'art. 37 RPE n'admet dans la zone industrielle de la commune de Romanel-sur-Lausanne que les appartements rendus nécessaires par une obligation de gardiennage, ce que ne sont pas des logements pour seniors. Il est au surplus contraire aux buts et aux principes du droit de l'aménagement du territoire d'intégrer, au sein d'un même bâtiment mixte, des activités médicales destinées aux seniors d'un côté, et des activités artisanales et industrielles, par définition gênantes pour les résidents, de l'autre. L'objectif central du projet reste la création d'un espace de vie conçu pour répondre aux besoins des seniors, avec des logements et une infrastructure médicale sur place pour garantir leur bien-être et faciliter leurs accès aux soins. Or, il est contradictoire de proposer des soins aux seniors dans un complexe qui abriterait également des entreprises artisanales et industrielles susceptibles de générer des nuisances et des désagréments considérables pour ces mêmes usagers. Pour ces motifs déjà, le projet ne saurait être qualifié de conforme à l'affectation de la zone. e) Ensuite, s'il fallait considérer que les activités envisagées relèvent, en faisant abstraction du logement, des prestations de service, comme paraissent le soutenir les parties, elles ne seraient pas davantage conformes à l'affectation de la zone industrielle. On relève d'emblée que bien que la constructrice ait modifié son projet en y intégrant des surfaces destinées aux activités artisanales et industrielles, ces dernières, issues d'un changement d'affectation des locaux commerciaux initialement prévus (CAMAC n o 180101), restent marginales par rapport à l'ensemble du projet. Les espaces réservés aux activités artisanales et industrielles se limitent essentiellement au sous-sol du complexe. Le projet se concentre principalement sur la création d'un établissement destiné aux seniors, offrant des logements et des espaces médicaux pour leurs soins. Dans leurs écritures, la municipalité et la constructrice soutiennent que le projet n'est pas contraire à l'affectation de la zone industrielle, car l'art. 37 RPE admet, d'après elles, l'implantation d'activités de service dans cette zone. La municipalité se prévaut à cet égard de la liberté d'appréciation particulière dont elle bénéficie dans l'interprétation de la réglementation communale. Elle perd cependant de vue que les parcelles n os 121 et 122, sur lesquelles est projeté le complexe litigieux, appartiennent à un SSDA d'importance cantonale. S'agissant de la prise en compte d'un intérêt qui dépasse la sphère communale, la CDAP procède à un contrôle strict de la bonne application de la norme en cause. Or, à lire l'art. 37 RPE, on ne voit pas que l'implantation d'activités de service pourrait être admise en zone industrielle, cette dernière étant réservée " aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage ". La portée extensive que confère la municipalité, par voie d'interprétation, à l'art. 37 RPE contrevient au droit supérieur. En effet, les parcelles n os 121 et 122 sont comprises dans un SSDA où, comme on l'a vu, l'intérêt public tendant à favoriser l'implantation d'activités primaires et secondaires revêt une importance particulière. En autorisant, sur ces parcelles, un projet offrant des prestations de service, la municipalité n'a pas tenu compte de l'intérêt cantonal, d'ordre supérieur, à ce que les terrains de la constructrice soient utilisés conformément à l'affectation de la zone industrielle, c'est-à-dire pour des activités primaires et secondaires (ce qui est également contraire, sous l'angle de la pesée des intérêts, à l'art. 3 OAT). Or, cette orientation est essentielle, puisqu'elle vise à garantir, conformément à la planification directrice cantonale, une utilisation judicieuse de l'espace industriel disponible: il s'agit en particulier d'éviter que des projets de nature différente viennent compromettre l'utilisation des zones industrielles pour leur affectation première. Ainsi, à considérer le caractère de service des prestations proposées, le projet ne serait pas pour autant conforme à l'affectation de la zone. De ce point de vue, la municipalité a fait une application de l'art. 37 RPE contraire au droit supérieur. Le grief du DITS est par conséquent fondé. Cela entraîne l'admission du recours, sans qu'il ne soit besoin d'examiner les autres critiques formées par le département. f) C'est à tort que la municipalité invoque, dans une argumentation subsidiaire, sa pratique constante consistant à autoriser, dans la zone industrielle, des activités de service. La présence d'un intérêt public prépondérant, soit une utilisation des parcelles affectées en zone industrielle conforme à leur destination (en excluant le logement et, dans ce secteur compris dans le SSDA de Vernand, les activités de service), fait d'emblée obstacle à la mise en œuvre d'une exception au principe selon lequel il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité (cf., parmi d'autres, l'arrêt TF 1C_85/2024 du 24 octobre 2024 consid. 2.1 et les références; sur les rapports entre les principes de l'égalité et de la légalité, cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n os 681 ss). g) Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'accéder aux réquisitions d'instruction formées par la constructrice. On ne voit pas en quoi la tenue d'une inspection locale ou l'audition de l'intéressée seraient susceptibles de conduire à une appréciation différente s'agissant de la question – juridique – de la conformité du projet à l'affectation de la zone industrielle (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les références). Il n'est pas nécessaire de solliciter la production du rapport 47 OAT relatif au PAC Vernand – si tant est que ce document existe – dont le contenu n'est, comme le souligne la constructrice elle-même, " pas encore définitif " (duplique, ch. 42, p. 7), et qui est partant susceptible de faire l'objet de modifications. Le PAC Vernand ne fait au demeurant pas partie de l'objet de la contestation. 3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Cela entraîne l'annulation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la constructrice, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, le DITS ayant procédé sans avocat (art. 55 LPA-VD). Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête: I. Le recours est admis. II. La décision rendue le 7 novembre 2023 par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne est annulée. III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la propriétaire A.________. IV. Il n'est pas alloué de dépens. Lausanne, le 2 décembre 2024 Le président: Le greffier: Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE). Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC TRIBUNAL CANTONAL

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC Arrêt du 2 décembre 2024 Arrêt du 2 décembre 2024

Arrêt du 2 décembre 2024 Composition Composition

M. Pascal Langone, président ; MM. Jean-Claude Pierrehumbert et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier. M. Pascal Langone, président ; MM. Jean-Claude Pierrehumbert et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.

M. Pascal Langone, président ; MM. Jean-Claude Pierrehumbert et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier. Recourant Recourant

Recourant Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,

Autorité intimée Autorité intimée

Autorité intimée Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, à Romanel-sur-Lausanne, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne, Municipalité de Romanel-sur-Lausanne, à Romanel-sur-Lausanne, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,

Propriétaire Propriétaire

Propriétaire A.________, à ********, représentée par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat à Lausanne. A.________, à ********, représentée par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat à Lausanne.

Objet Objet

permis de construire permis de construire

Recours Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) c/ décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 7 novembre 2023 délivrant le permis de construire un complexe d'activités industrielles et artisanales, permanence médicale, cabinet médical, centre d'accueil médical, logements séniors, sur les parcelles n os 121 et 122, propriété de A.________. Recours Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) c/ décision de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne du 7 novembre 2023 délivrant le permis de construire un complexe d'activités industrielles et artisanales, permanence médicale, cabinet médical, centre d'accueil médical, logements séniors, sur les parcelles n os 121 et 122, propriété de A.________.

Vu les faits suivants:

A. A.________ est une société dont le siège est à ********, et qui a pour but l'achat et la vente d'immeubles, la gestion immobilière et la promotion immobilière. Elle est propriétaire des parcelles n os 121 et 122 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Romanel-sur-Lausanne, situées au lieu-dit "Le Raffort". D'une surface de 6'955 m 2, la parcelle n o 121 est essentiellement occupée par un bâtiment industriel (ECA n o 221): il s'agit de l'ancienne usine de la Bière du Boxer, aujourd'hui désaffectée. Du point de vue cadastral, le bien-fonds est imbriqué dans la parcelle n o 122, d'une surface de 12'386 m 2. Cette dernière sert de dépôt de matériaux. Elle supporte un petit bâtiment industriel (ECA n o 701) ainsi que de nombreux containers, silos, engins de chantier, bennes et autres éléments de construction. Les parcelles n os 121 et 122 sont classées en zone industrielle selon le plan des zones de la commune de Romanel-sur-Lausanne approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février 1986. Cette affectation est définie par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvé par le Conseil d'Etat en même temps que le plan des zones. Ce règlement prévoit, à son art. 37, ce qui suit:

"Cette zone est réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage.

Des appartements incorporés aux bâtiments industriels pourront être admis, s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage."

B. Les parcelles n os 121 et 122 sont comprises dans un secteur industriel identifié comme site stratégique de développement d'activités (SSDA), d'importance cantonale, par la mesure D11 du Plan directeur cantonal (PDCn; adaptation 4quater du 11 novembre 2022). L'identification de SSDA s'inscrit dans la politique des pôles de développement, laquelle a pour objectif d'améliorer l'offre foncière dans le canton de Vaud pour répondre aux besoins de l'économie et de la promotion du logement. Les SSDA ont un fort potentiel d'accueil d'emplois et/ou une vocation particulière en adéquation avec une localisation stratégique sur le territoire cantonal. La mesure D11 vaut système de gestion des zones d'activités au sens de l'art. 30a de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

Les parcelles n os 121 et 122 appartiennent au SSDA de Vernand (ch. 16 sur la liste des SSDA identifiés par la mesure D11), sur le territoire des communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne. D'après les données du guichet cartographique du canton de Vaud (rubrique Couches > Aménagement > Système de gestion des zones d'activités), les parcelles n os 121 et 122 sont désignées comme des surfaces bâties possédant un potentiel de densification. Une portion de la parcelle n o 122 est en outre hachurée, ce qui signifie que cette dernière appartient aux secteurs potentiellement mobilisables (réserves potentielles).

C. La propriétaire A.________ a élaboré un projet tendant à valoriser les parcelles n os 121 et 122 par la construction d'un complexe de commerces, permanence médicale, cabinet médical, centre d'accueil médical, logements seniors avec services dédiés à la personne, et garage souterrain. Une première demande de permis de construire pour ce projet a été mise à l'enquête publique du 22 juin au 21 juillet 2019 (CAMAC n o 180101). Dans ce cadre, l'ancien Service du développement territorial (SDT; ci-après et désormais: la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a fait en substance savoir, le 23 juillet 2019, que le projet n'était pas conforme au plan d'affectation.

La demande de permis de construire n'a finalement pas abouti, la Direction générale de la mobilité et des routes, par le Voyer de l'arrondissement Centre (DIRH/DGMR/VA2), ayant refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise, en raison d'un raccordement au réseau routier insuffisant.

D. À la suite des remarques du SDT, la requérante a déposé, le 4 août 2021, une demande de permis complémentaire pour son projet (CAMAC n o 205143), portant désormais sur un ouvrage décrit de la manière suivante:

"Construction d’un complexe d'activités industrielles et artisanales, permanence médicale, cabinet médical, centre d’accueil médical, logements séniors avec services dédiés à la personne. Parking souterrain. Démolition bâtiments ECA Nos 223 et 701."

Le projet prévoit la construction de quatre bâtiments distincts sur les parcelles n os 121 et 122. Ces bâtiments, de deux (B1 et B2) à trois niveaux (B3 et B4), seront implantés au nord de l'ancienne usine de la Bière du Boxer. Ils seront séparés par divers aménagements extérieurs (placette, aire de détente, aire de jeux, cour et jardin). Aux étages supérieurs, 73 logements destinés aux seniors seront réalisés, soit 61 appartements de 2,5 pièces et 12 appartements de 3,5 pièces. Au rez-de-chaussée, des locaux pour les activités médicales sont prévus, ainsi qu'un espace communautaire doté d'une cuisine, destiné aux repas, rencontres et activités socio-culturelles des résidents. Le premier sous-sol, ou niveau -1, comprendra notamment des bureaux et un quai de livraison pour les logements. Au deuxième sous-sol (niveau -2), des modifications ont été apportées par rapport au projet initial: les locaux commerciaux initialement envisagés seront remplacés par des espaces destinés aux activités artisanales et industrielles. Une surface de 1'467 m 2 sera ainsi consacrée à ces activités, en plus de dix autres locaux à caractère artisanal ou industriel. Ces derniers, accessibles depuis le parvis par des escaliers, disposeront d'enseignes alignées, comme indiqué dans les plans de coupes longitudinales et transversales. Enfin, le projet prévoit la réalisation de nombreux locaux techniques et espaces de stockage, etc. à tous les niveaux des quatre bâtiments.

E. Le dossier de la demande de permis complémentaire a été mis à l'enquête publique du 18 septembre au 17 octobre 2021. Il a fait l'objet, durant ce délai, de plusieurs oppositions.

Dans une lettre adressée à la municipalité le 28 septembre 2021, en cours d'enquête complémentaire, la DGTL a relevé que le projet présentait " le risque de ne pas être conforme à la réglementation communale ". Le service cantonal a expressément réservé un éventuel recours du département compétent.

La demande de permis de construire complémentaire a fait l'objet d'une (première) synthèse n o 205143 établie le 18 mars 2022 par la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC). La DGMR a à nouveau refusé de délivrer son autorisation spéciale, ce qui a amené la constructrice à remanier son projet s'agissant de l'accès à la route cantonale. À la suite de cette modification, une (seconde) synthèse CAMAC a été établie le 29 août 2023, annulant et remplaçant celle du 18 mars 2022, et contenant les préavis et autorisations spéciales des services de l'administration cantonale, y compris l'autorisation spéciale de la DGMR, par le Voyer d'arrondissement (DIRH/DGMR/VA2).

F. En cours d'instruction, des échanges ont eu lieu entre les autorités cantonales et communales. Par lettres du 24 janvier et du 31 mars 2023, la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a demandé une rencontre avec une délégation du Conseil d'Etat, afin d'exposer ses arguments concernant le projet en cause. Le 18 juillet 2023, les Cheffes des Départements des institutions, du territoire et du sport (DITS), de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) et de la culture, des infrastructures et des ressources humaines (DCIRH) ont répondu à la municipalité par une lettre qui a la teneur suivante:

" […] Si les refus d'autorisation spéciale d'accès par le voyer d'arrondissement, signifiés en application de la Loi sur les routes (LRou), ont […] empêché toute délivrance de permis de construire, nous observons également que le contenu des deux projets mis à l'enquête pose problème du point de vue de l'aménagement du territoire et qu'il est incompatible avec les objectifs poursuivis dans ce secteur.

[…] […] En premier lieu, ces projets ne sont pas conformes aux règles de la zone industrielle […], qui n'autorisent pas l'implantation dans cette zone de commerces, d'activités tertiaires et, à l'exception des appartements nécessités par une obligation de gardiennage, de logements.

[…] En second lieu, les projets concernés ne sont pas conformes aux objectifs de développement des zones d'activités de Romanel-Nord et de Lausanne-Vernand. […].

[…] En cohérence avec ce statut de SSDA, des démarches visant à adapter les planifications en vigueur et les droits à bâtir, dans le but d'y renforcer les potentialités d'accueil d'activités industrielles et artisanales, ont été entamées. Elles se sont traduites par une vision directrice du développement du site, laquelle a donné lieu à un accord-cadre adopté le 1 er septembre 2021, après signature par l'ensemble des partenaires, dont la commune de Romanel-sur-Lausanne et les différents services cantonaux concernés […]. Cet accord-cadre formalise l'accord des partenaires du projet sur la vision du développement, les procédures d'affectation à engager ainsi que les modalités du partenariat.

[…] Par la suite, les travaux d'élaboration du plan d'affectation cantonal (PAC) "Vernand", auxquels la commune de Romanel-sur-Lausanne est associée, ont été entamés, et se poursuivent actuellement. Les objectifs d'aménagement identifiés dans l'étude "ZIZA Vernand – Vision directrice" et dans son addenda servent de base à ces travaux, et les affectations correspondant à des logements et à des activités commerciales importantes ne sont en particulier pas conformes aux buts visés.

Compte tenu de ces éléments, le projet envisagé par le propriétaire des parcelles n°121 et 122 de Romanel-sur-Lausanne ne peut être soutenu par les membres du Conseil d'Etat. En conséquence, les soussignées considèrent que la rencontre d'une délégation du Conseil d'Etat sollictée par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne n'est pas nécessaire. […] "

[…] Dans sa lettre du 23 août 2023 adressée le 23 août 2023 à la municipalité, la DGTL écrivait notamment ce qui suit:

"Le projet est […] non conforme à la zone actuelle [industrielle], et surtout non conforme au PAC en cours d'élaboration. Il s'inscrit sur un site stratégique de développement d'activités (SSDA) selon la mesure D11 du plan directeur cantonal, qui vise l'accueil d'activités artisanales et industrielles.

[…] [industrielle] Jusqu'à la semaine dernière, le projet était bloqué par un préavis négatif de la DGMR relatif à un double accès à la route cantonale RC 401. Le projet d'accès ayant été régularisé, le préavis de la DGMR sera probablement modifié.

[…]

[…] Au vu de ce qui précède, nous vous saurions gré de bien vouloir nous faire parvenir une copie de votre décision d'octroi ou de refus du permis de construire, le département en charge de l'aménagement du territoire fera recours auprès de la CDAP […]."

[…] G. Par décision du 7 novembre 2023, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire requis.

H. Agissant le 8 décembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler le permis de construire octroyé à la requérante et de renvoyer le dossier à la commune de Romanel-sur-Lausanne pour nouvel examen et nouvelle décision.

Dans sa réponse du 16 février 2024, la municipalité conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Le 17 mai 2024, la constructrice a répondu au recours, en concluant principalement à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. À titre de mesures d'instruction, la constructrice requiert son audition, la tenue d'une inspection locale, et la production du rapport 47 OAT relatif au PAC Vernand en cours d'élaboration.

Le 5 août 2024, le DITS, représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), a répliqué, en maintenant ses conclusions.

Le 6 septembre 2024, la constructrice a dupliqué, confirmant les conclusions prises au pied de sa réponse. Elle a également réitéré ses réquisitions d'instruction.

Dans ses déterminations du 9 septembre 2024, la municipalité maintient les conclusions prises dans sa réponse.

Considérant en droit:

1. La décision d’octroi du permis de construire, prise par la municipalité qui a simultanément rejeté les oppositions, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Selon l'art. 75 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) a qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Conformément à l'art. 104a al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), le département peut recourir dans les délais légaux contre une décision accordant un permis de construire au sens des articles 103 ss. L'art. 104a LATC confère au département un droit de recours légal, sans que le législateur ait entendu limiter cette faculté à certains domaines (CDAP AC.2013.0175 du 10 décembre 2013 consid. 1). Toutefois, le droit de recours au sens de l’art. 104a LATC n’est pas abstrait. Il faut que le département puisse faire valoir un intérêt public spécifique à l’annulation ou à la modification du permis de construire. Tel est le cas en l'espèce: le DITS se prévaut de l'intérêt cantonal à ce que les parcelles n os 121 et 122, concernées par la demande de permis de construire et comprises dans un secteur identifié comme SSDA, soient utilisées conformément à l'affectation de la zone industrielle, en accueillant des entreprises à caractère artisanal et industriel. Un intérêt spécifique est donc donné. Le DITS, qui est en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 2 LATC), a ainsi la qualité pour recourir (art. 75 let. b LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours remplit au surplus les exigences formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière, ce qui entraîne le rejet des conclusions principales de l'autorité intimée et de la constructrice.

2. Au fond, le DITS reproche à la municipalité d'avoir autorisé, sur les parcelles n os 121 et 122, un complexe fournissant des prestations de service non-conforme à l'affectation de la zone industrielle. Il prétend que la décision attaquée contrevient aux objectifs fixés dans la planification directrice cantonale, et ne tient pas assez compte de l'intérêt cantonal à disposer d'une offre foncière et immobilière suffisante pour les entreprises des secteurs primaire et secondaire. a) La zone industrielle est normalement réservée aux activités des secteurs primaire et secondaire (TF 1C_220/2018 du 11 juillet 2019 consid. 4.4 et la référence). Selon la jurisprudence cantonale, les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des activités commerciales peuvent toutefois également être autorisées dans une zone industrielle ou artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante consistant à admettre dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisirs (CDAP AC.2023.0114 du 15 novembre 2023 consid. 3b/aa).

Dans la commune de Romanel-sur-Lausanne, la zone industrielle est définie par l'art. 37 RPE, qui réserve cette zone " aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage ". Cette disposition prévoit en outre que "[d] es appartements incorporés aux bâtiments industriels pourront être admis, s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage. "

b) Dans leurs écritures, la municipalité et la constructrice expliquent en substance que le projet litigieux est conforme à l'affectation de la zone industrielle de la commune de Romanel-sur-Lausanne. Elles se prévalent de la liberté d'appréciation particulière dont bénéficie l'autorité communale dans l'interprétation de son règlement, en particulier de l'art. 37 RPE. Cette disposition admet, selon elles, des prestations de service en zone industrielle. L'autorité intimée et la constructrice relèvent à ce propos que le secteur dans lequel se trouvent les parcelles n os 121 et 122 accueille déjà plusieurs entreprises dont les activités ne sont pas liées à l'artisanat ou à l'industrie. Elles affirment que le complexe projeté n’est pas incompatible avec la planification directrice cantonale, laquelle admet l’exercice d’activités de service dans le SSDA de Vernand, celui-ci n’étant pas réservé exclusivement aux secteurs primaire et secondaire. Elles soulignent enfin que les autorités communales ont développé une véritable pratique consistant à autoriser des projets sans caractère artisanal ou industriel en zone industrielle. Cette pratique doit profiter à la constructrice, qui a, s'il fallait admettre que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone industrielle, le droit d'être traitée de manière égale dans l'illégalité. c) aa) L'octroi d'une autorisation de construire fait partie des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire pour lesquelles l'art. 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) prescrit une pesée des intérêts (cf art. 1 al. 2 let. c OAT). Cette règle dispose en effet ce qui suit:

" 1 Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles:

a. déterminent les intérêts concernés;

b. apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent;

c. fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considé­ration, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés.

2 Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision."

bb) Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation. Elle ne doit cependant pas seulement intervenir lorsque l'appréciation de l'instance précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire, ce qui serait contraire à l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Conformément aux art. 46 et 49 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), l'autorité de recours doit en particulier sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Sur des éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; CDAP AC.2020.0276 du 18 mars 2021 consid. 2d). c) Les parcelles n os 121 et 122 sont colloquées en zone industrielle. Elles font également partie du SSDA de Vernand, tel qu'il a été identifié par la mesure D11 du PDCn. Cette dernière préconise, parmi les orientations visées, de " maintenir une offre adéquate pour le secteur secondaire, notamment dans les sites stratégiques de développement d'activités [SSDA] situés en agglomération " et de " limiter les cas de reconversion de zones d'activités en zone d'habitation et mixtes […]". Ces orientations sont cohérentes avec la ligne d'action D1 fixées par le PDCn. D'après cette dernière, les zones d'activités abritent de plus en plus d'activités tertiaires au détriment de l'accueil des activités secondaires et artisanales. Il convient donc de préciser les conditions d'implantation d'activités tertiaires dans les zones d'activités et de favoriser l'implantation d'activités tertiaires dans les zones résidentielles et mixtes afin de disposer d'un potentiel suffisant pour les activités secondaires et artisanales dans les zones d'activités. Toujours d'après la ligne d'action D1, le canton connaîtra une pénurie de surfaces en zones d'activités à l'horizon 2030 dans la plupart des agglomérations.

Dans son recours, le DITS déplore précisément la raréfaction des surfaces utiles aux activités artisanales et industrielles. Il indique que " des démarches visant à adapter les planifications en vigueur et les droits à bâtir dans le but de renforcer les potentialités d'accueil d'activités industrielles et artisanales ont été entamées ". Le DITS précise à ce sujet que le canton de Vaud élabore actuellement, en collaboration avec les communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne, le plan d'affectation cantonal (PAC) Vernand. Ce plan vise en particulier à réserver en priorité les potentiels de développement aux activités à caractère artisanal et industriel (cf. CDAP AC.2022.0197 du 5 décembre 2023 consid. 3). Il existe ainsi, au vu de ce qui précède, un intérêt public particulièrement important à ce que les parcelles n os 121 et 122 soient utilisées conformément à l'affectation de la zone industrielle, c'est-à-dire pour des activités primaires et secondaires. Dans un contexte où les zones industrielles tendent à se tertiariser, la préservation d'un potentiel d'accueil pour les entreprises des secteurs primaire et secondaire représente un enjeu stratégique et économique majeur. Les incertitudes actuelles liées aux évolutions économiques renforcent la nécessité d'assurer le maintien et la vitalité d'un tissu local d'entreprises artisanales et industrielles, en garantissant des espaces spécifiquement dédiés à leurs activités. C'est précisément l'objectif poursuivi par le DITS au travers de son recours. d) Le projet litigieux consiste à ériger quatre bâtiments distincts sur les parcelles n os 121 et 122, au nord de l'usine désaffectée de la Bière du Boxer. Il est prévu d'y réaliser 73 logements pour seniors. Les résidents du complexe bénéficient, au rez-de-chaussée, d'un espace communautaire destiné aux rencontres, aux repas et aux activités socio-culturelles. Le projet comprend en outre des locaux pour les activités médicales, soit un centre d'accueil, une permanence et un cabinet. Il y a d'emblée lieu de relever qu'un projet prévoyant la réalisation de plusieurs dizaines de logements pour seniors n'a, à l'évidence, pas sa place en zone industrielle. Il n'est conforme ni aux objectifs du SSDA de Vernand, ni à la planification d'affectation communale. L'art. 37 RPE n'admet dans la zone industrielle de la commune de Romanel-sur-Lausanne que les appartements rendus nécessaires par une obligation de gardiennage, ce que ne sont pas des logements pour seniors. Il est au surplus contraire aux buts et aux principes du droit de l'aménagement du territoire d'intégrer, au sein d'un même bâtiment mixte, des activités médicales destinées aux seniors d'un côté, et des activités artisanales et industrielles, par définition gênantes pour les résidents, de l'autre. L'objectif central du projet reste la création d'un espace de vie conçu pour répondre aux besoins des seniors, avec des logements et une infrastructure médicale sur place pour garantir leur bien-être et faciliter leurs accès aux soins. Or, il est contradictoire de proposer des soins aux seniors dans un complexe qui abriterait également des entreprises artisanales et industrielles susceptibles de générer des nuisances et des désagréments considérables pour ces mêmes usagers. Pour ces motifs déjà, le projet ne saurait être qualifié de conforme à l'affectation de la zone. e) Ensuite, s'il fallait considérer que les activités envisagées relèvent, en faisant abstraction du logement, des prestations de service, comme paraissent le soutenir les parties, elles ne seraient pas davantage conformes à l'affectation de la zone industrielle. On relève d'emblée que bien que la constructrice ait modifié son projet en y intégrant des surfaces destinées aux activités artisanales et industrielles, ces dernières, issues d'un changement d'affectation des locaux commerciaux initialement prévus (CAMAC n o 180101), restent marginales par rapport à l'ensemble du projet. Les espaces réservés aux activités artisanales et industrielles se limitent essentiellement au sous-sol du complexe. Le projet se concentre principalement sur la création d'un établissement destiné aux seniors, offrant des logements et des espaces médicaux pour leurs soins.

Dans leurs écritures, la municipalité et la constructrice soutiennent que le projet n'est pas contraire à l'affectation de la zone industrielle, car l'art. 37 RPE admet, d'après elles, l'implantation d'activités de service dans cette zone. La municipalité se prévaut à cet égard de la liberté d'appréciation particulière dont elle bénéficie dans l'interprétation de la réglementation communale. Elle perd cependant de vue que les parcelles n os 121 et 122, sur lesquelles est projeté le complexe litigieux, appartiennent à un SSDA d'importance cantonale. S'agissant de la prise en compte d'un intérêt qui dépasse la sphère communale, la CDAP procède à un contrôle strict de la bonne application de la norme en cause. Or, à lire l'art. 37 RPE, on ne voit pas que l'implantation d'activités de service pourrait être admise en zone industrielle, cette dernière étant réservée " aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage ". La portée extensive que confère la municipalité, par voie d'interprétation, à l'art. 37 RPE contrevient au droit supérieur. En effet, les parcelles n os 121 et 122 sont comprises dans un SSDA où, comme on l'a vu, l'intérêt public tendant à favoriser l'implantation d'activités primaires et secondaires revêt une importance particulière. En autorisant, sur ces parcelles, un projet offrant des prestations de service, la municipalité n'a pas tenu compte de l'intérêt cantonal, d'ordre supérieur, à ce que les terrains de la constructrice soient utilisés conformément à l'affectation de la zone industrielle, c'est-à-dire pour des activités primaires et secondaires (ce qui est également contraire, sous l'angle de la pesée des intérêts, à l'art. 3 OAT). Or, cette orientation est essentielle, puisqu'elle vise à garantir, conformément à la planification directrice cantonale, une utilisation judicieuse de l'espace industriel disponible: il s'agit en particulier d'éviter que des projets de nature différente viennent compromettre l'utilisation des zones industrielles pour leur affectation première. Ainsi, à considérer le caractère de service des prestations proposées, le projet ne serait pas pour autant conforme à l'affectation de la zone. De ce point de vue, la municipalité a fait une application de l'art. 37 RPE contraire au droit supérieur.

Le grief du DITS est par conséquent fondé. Cela entraîne l'admission du recours, sans qu'il ne soit besoin d'examiner les autres critiques formées par le département. f) C'est à tort que la municipalité invoque, dans une argumentation subsidiaire, sa pratique constante consistant à autoriser, dans la zone industrielle, des activités de service. La présence d'un intérêt public prépondérant, soit une utilisation des parcelles affectées en zone industrielle conforme à leur destination (en excluant le logement et, dans ce secteur compris dans le SSDA de Vernand, les activités de service), fait d'emblée obstacle à la mise en œuvre d'une exception au principe selon lequel il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité (cf., parmi d'autres, l'arrêt TF 1C_85/2024 du 24 octobre 2024 consid. 2.1 et les références; sur les rapports entre les principes de l'égalité et de la légalité, cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n os 681 ss). g) Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'accéder aux réquisitions d'instruction formées par la constructrice. On ne voit pas en quoi la tenue d'une inspection locale ou l'audition de l'intéressée seraient susceptibles de conduire à une appréciation différente s'agissant de la question – juridique – de la conformité du projet à l'affectation de la zone industrielle (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les références). Il n'est pas nécessaire de solliciter la production du rapport 47 OAT relatif au PAC Vernand – si tant est que ce document existe – dont le contenu n'est, comme le souligne la constructrice elle-même, " pas encore définitif " (duplique, ch. 42, p. 7), et qui est partant susceptible de faire l'objet de modifications. Le PAC Vernand ne fait au demeurant pas partie de l'objet de la contestation.

3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Cela entraîne l'annulation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la constructrice, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, le DITS ayant procédé sans avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 7 novembre 2023 par la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne est annulée.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la propriétaire A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 décembre 2024

Le président: Le greffier:

Le président: Le greffier: Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.