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Astrid Epiney – Arrêt du 5 mai 2020: Karlsruhe vs. Francfort?
1. Dans quel contexte l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande (BVerfG) s’inscrit-il et quels en sont les enjeux ?
Cet arrêt remet en question la légalité du programme de rachat de dettes publiques de la Banque centrale européenne (BCE). Il fait suite à un recourt arguant que ce programme de la BCE aurait violé les traités de l’Union européenne (UE) ainsi que la Constitution allemande.
2. Cet arrêt donne à la BCE trois mois pour justifier la « proportionnalité » de ses rachats de dettes publiques. Quelles en seront les répercutions ?
Il faut s’attendre à ce que la BCE adopte une approche plutôt pragmatique en la matière et finisse par fournir les justifications requises ; les répercussions de cet arrêt pour la politique de la BCE seront donc vraisemblablement limitées.
3. Quelles sont les conséquences de cet arrêt pour l’UE dans son ensemble ?
La BVerfG s’oppose expressément et en termes sévères à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qui, dans un arrêt détaillé rendu à la demande des juges allemand·es (dans le cadre d’une procédure préjudicielle), a conclu que les mesures précitées n’outrepassaient pas le mandat de la BCE et que, de fait, celles-ci étaient conformes au droit de l’UE. Selon la BVerfG, ces déclarations ne seraient « plus compréhensibles du point de vue méthodique » et seraient « objectivement arbitraires ». Ainsi, la BVerfG revendique « le dernier mot » en ce qui concerne la question de savoir si une interprétation particulière du droit de l’Union est justifiable ou non.
Cette remise en cause de la compétence de la CJUE d’interpréter le droit de l’Union de façon définitive et contraignante – telle qu’accordée par les traités européens – ébranle dans ses fondements mêmes l’acceptation et le caractère contraignant du droit de l’Union ainsi que le rôle de la juridiction compétente. Une communauté de droit ne peut tolérer que ses membres prétendent faire de leurs propres interprétations, si nécessaire et au mépris de la procédure prévue, la référence pour toutes et tous et pour les institutions communes. Pour que les tribunaux puissent remplir leur rôle et régler les litiges par des procédures ordonnées, il faut que les jugements soient respectés même si l’on est en désaccord avec ceux-ci ou si un tribunal « se trompe ». Si le législateur ou (au sein de l’UE) les États membres ne sont pas d’accord avec certaines évolutions de la jurisprudence, la base juridique peut être modifiée selon les procédures prévues à cet effet.
Il n’est toutefois pas viable que les tribunaux (constitutionnels) nationaux décident par eux-mêmes du respect ou non des arrêts de la CJUE. Les valeurs fondamentales de l’Union, telles que l’État de droit et la démocratie, pourraient ainsi être remises en cause. Il ne s’agit pas que de théorie, comme l’illustrent les différends – qui durent depuis un certain temps déjà – avec certains États membres (en particulier la Pologne et la Hongrie) où l’indépendance du pouvoir judiciaire, des médias, mais aussi des universités est massivement ignorée. Pourquoi ces États, dans le contexte de l’arrêt de la BVerfG, devraient-ils se conformer à l’avenir aux arrêts de la CJUE, s’ils les considèrent comme inacceptables ou intenables ?
4. La BVerfG a mentionné à plusieurs reprises la proportionnalité des rachats de dettes publiques. Que signifie « proportionnalité » dans le contexte des traités de l’UE ?
Le principe de proportionnalité signifie (aussi) en droit de l’Union qu’une mesure doit être appropriée et nécessaire (c’est-à-dire le moyen le moins intrusif au regard des autres intérêts en présence) pour poursuivre l’objectif souhaité. Elle doit être appropriée dans son ensemble, afin que l’atteinte portée aux autres intérêts ou droits ne soit pas disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis. Toutefois, il s’agit bien souvent de décisions prévisionnelles complexes, de sorte que les organes compétents disposent d’une certaine marge de manœuvre.
5. Selon vous, y a-t-il un moyen de répondre aux exigences des juges allemand·es sans compromettre l’indépendance de la BCE ?
La BVerfG se plaint en particulier du manque d’explications quant à la proportionnalité des mesures de la BCE, les répercussions de la politique économique ayant été, de son point de vue, insuffisamment prises en compte. L’on peut s’attendre à ce que cette justification puisse facilement être fournie, sans remettre en cause l’indépendance de la BCE. Il convient de souligner qu’il s’agit de questions complexes qui impliquent diverses évaluations sur lesquelles, bien entendu, des avis différents peuvent exister. Après tout, l’obligation de motivation n’implique pas qu’il faille convaincre tout le monde. Et la décision finale appartient à la BCE, conformément aux traités.
6. Quelles seront les suites de cette affaire ?
Pour le moment, il est difficile de l’anticiper, mais je vois plus de difficultés, à l’avenir, au niveau de l’acceptation du rôle de la CJUE que dans le cadre de la politique monétaire. Espérons, compte tenu de la constellation finalement très spécifique de l’arrêt et des questions soulevées, qu’il n’y aura pas de remise en cause fondamentale du rôle de la CJUE. En outre, il serait souhaitable que la BVerfG se saisisse de la prochaine occasion pour insister un peu plus fortement sur la relation de coopération et clairement préciser que sa compétence se limite à examiner si le domaine constitutionnel non transférable est concerné ; elle n’a, à mon avis, pas droit à une compétence générale de contrôle ultra vires*, ni en vertu des traités de l’UE ni sur la base de la Constitution allemande.
*au-delà de ses compétences
04.06.2020
Prof. Astrid Epiney, Rectrice de l’Université de Fribourg et professeure de droit européen