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« L'expérience norvégienne au sein de l'Espace Economique Européen (EEE) »
Quelles seront les relation futures de la Norvège avec l'Union Européenne - et que deviendra le traité EEE (Espace Economique Européen)? Il est clair qu'une adhésion de la Norvège à l'Union Européenne semble moins probable que jamais. Il faudrait profiter de cette situation pour lancer un débat sur la question d'une collaboration plus démocratique en Europe - ensemble avec d'autres pays européens qui ne sont pas membres de l'UE, comme par exemple la Suisse.
de Sigbjørn Gjelsvik, animateur du groupe de discussion "Alternatives au Traité de l'EEE", créé par le mouvement norvégien "Nei Til EU".
Une analyse du traité EEE
Le gouvernement norvégien a nommé, le 7 janvier 2010, un comité d'experts d'origines très diverses dans le but d'analyser le traité EEE de façon globale, avec ses conséquences sur les plans politique, juridique, administratif, social et régional. La nomination d'un tel comité avait été annoncée dès octobre 2009 dans la nouvelle déclaration gouvernementale de la Norvège.
Ce comité, appelé "Europautredningen", est présidé par le juriste et professeur Fredrik Sejersted et doit livrer ses conclusions avant la fin 2011. On s'attend à ce que la publication de ce rapport donne lieu à un vaste débat sur les relations entre la Norvège et l'Union Européenne. Le mandat confié au comité cependant pose problème : en effet, il n'est pas prévu que celui-ci propose d'éventuelles alternatives au traité de l'EEE. C'est pourquoi certaines organisations norvégiennes ont entrepris d'envisager elles-mêmes de telles alternatives, en examinant le traité de l'EEE de leur côté. Ce projet, appelé "Alternatives au traité de l'EEE" doit permettre d'examiner les débats qui ont lieu au sujet de l'UE et de l'EEE dans d'autres pays. On se propose d'inviter des experts et des chercheurs internationaux pour des séminaires et des conférences en Norvège. On peut prévoir que les discussions qui ont actuellement lieu en Suisse au sujet des relations avec l'UE seront suivies avec beaucoup d'intérêt en Norvège et vont nourrir le débat au niveau norvégien.
Retour aux années 90
Pour comprendre les enjeux du débat en Norvège il convient de brièvement rappeler l'histoire de ce traité. Le parlement norvégien a décidé en octobre 1992 avec une grande majorité, 130 voix contre 35, de ratifier le traité de l'EEE. Puisque ce traité comporte un transfert de souveraineté du parlement norvégien vers les instances de l'UE/EEE, il était nécessaire que le projet soit accepté avec 3/4 des voix, soit 128 voix des parlementaires.
A l'époque les stratégies des différents partis représentés dans le parlement par rapport au traité pour l'EEE et les relations avec l'UE étaient assez différentes. Le parti chrétien-démocrate et les opposants à l'UE du parti socialiste considéraient que l'EEE constituait une alternative viable à l'adhésion à l'UE. Par contre, la majorité du parti socialiste et ses dirigeants ne voyaient dans ce traité qu'un premier pas vers l'adhésion à l'UE. Les centristes et les socialistes de gauche, de leur côté, proposaient la reconduction du traité de libre-échange de 1974, en refusant aussi bien l'EEE et l'UE.
Aujourd'hui, après 17 ans de participation à l'EEE, la situation politique en Norvège est restée sensiblement la même, alors que les conséquences de l'adhésion à l'EEE se sont révélées beaucoup plus importantes et lourdes que ce que le gouvernement norvégien avait annoncé au départ. En effet, les règles imposées par l'EEE se font sentir dans des domaines aussi variés que la politique régionale, la politique environnementale, la politique industrielle, et les libertés des individus.
L'EEE ne constitue ni la meilleure ni la pire solution
L'EEE permet l'intégration de la Norvège dans le marché de l'UE et s'appuie sur les principes du marché qui prévalent dans l'UE: la libre circulation des biens, des services, des investissements et des personnes. La législation de l'UE s'applique dans tous les domaines qui sont réglés par le traité EEE, y compris le droit de compétition et de l'attribution des marchés publics.
D'un point de vue formel on ne peut introduire une nouvelle disposition dans le traité de l'EEE que lorsque l'UE et tous les trois pays de l'AELE (Association Européenne de Libre Echange), qui font partie de l'EEE mais pas de l'UE, ont accepté cette disposition. En principe ceci signifie que la Norvège - selon les clauses d'exception prévues dans le traité - peut demander qu'une dérogation lui soit appliquée , lorsqu'elle n'accepte pas une nouvelle disposition du traité. Ceci veut dire que les décisions du Comité de l'EEE où siègent des représentants de l'UE, de la Norvège, de l'Islande et du Liechtenstein, ne sont pas applicables aux citoyens norvégiens aussi longtemps que le parlement norvégien ne les a pas intégré dans la législation norvégienne. La Norvège n'est donc pas obligée de reprendre à son compte toutes les nouvelles régulations qui sont introduites dans l'UE.
Une instance de surveillance a été créée au sein de l'AELE, appelée l'ESA, qui est censée de surveiller l'introduction et application de la législation de l'EEE dans les trois pays de l'EEE, la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein. L'ESA peut - sur son propre initiative ou sur la base d'une plainte - demander à l'un des trois pays que sa législation soit adaptée à celle en vigueur dans l'EEE et l'UE. Dans le cas où ce pays ne serait pas d'accord avec cette demande, il incombe à la Cour de l'AELE de trancher. C'est cet aspect du traité de l'EEE qui pose problème et qui a été fortement critiqué. Voici pour les règles formelles - nous allons plus loin nous pencher sur les pratiques qui se sont installées au sein de l'EEE.
D'un autre côté il faut admettre que les dispositions légales de l'EEE ont un champ d'application beaucoup plus restreint que celles qui sont en vigueur dans l'UE. Seuls 20% des directives de l'UE sont appliquées en Norvège. La politique agricole commune, la politique de la pêche, l'union monétaire et la politique étrangère commune sont exclues de l'EEE.
Notre vie en dehors de l'UE
On constate que la situation économique actuelle de la Norvège est bonne malgré le fait qu'elle ne fasse partie de l'UE. La Norvège a mieux résisté à la crise financière que la plupart des pays européens. Bien entendu, on ne peut pas prouver que cette bonne performance soit directement liée au refus de la Norvège, en 1993, de rejoindre l'UE. Mais il est évident que les craintes exprimées à l'époque (souvent formulées presque comme menaces par les partisans d'une adhésion à l'UE) concernant l'avenir de l'économie norvégienne ne se sont absolument pas vérifiées. En particulier la perte massive d'emplois qui était prédite à l'époque n'a pas eu lieu.
Certains, comme les démocrates chrétiens ou les opposants à l'UE parmi les social-démocrates, utilisent ces constations comme un argument pour dire que l'EEE constitue la meilleure solution pour la Norvège et donc qu'il faut reconduire ce traité. Le bureau officiel norvégien de statistique a cependant conclu, dans une étude publiée il y a quelques années, que le revenu cumulé généré par l'EEE et l'OMC (Organisation Mondiale pour le Commerce) en Norvège ne dépassait pas 1% du PIB.
Il est vrai qu'on peut citer quelques secteurs, comme par exemple l'exportation de poissons, où grâce au traité de l'EEE la croissance a été plus forte qu'elle ne l'aurait été en-dehors de l'EEE. Mais il faut aussi voir que les trois milliards d'euros que la Norvège paie chaque année à l'UE, ainsi que toutes les lois que la Norvège est obligée de reprendre à son compte, pèsent lourd dans la vie du pays. A part l'aspect purement économique, il faut insister sur le fait que la démocratie norvégienne paie un lourd tribut au principe d'adhésion à l'EEE. Il apparaît aussi que l'ESA bruxelloise s'immisce beaucoup plus que nécessaire aux affaires norvégiennes. Ainsi les politiques locale, régionale et nationale de la démocratie norvégienne sont fortement entravées.
On observe aussi une dissymétrie dans l'application du traité de l'EEE. Ce traité évolue constamment à la suite des décisions législatives prises unilatéralement dans l'UE. Par contre, les décisions prises en Norvège ou dans les autres pays de l'AELE, n'ont aucune influence sur la législation de l'UE. De plus la Cour de l'AELE a tendance à ne pas vraiment prendre au sérieux les positions et arguments des partenaires de l'AELE.
On entend souvent l'argument que le traité de l'EEE constitue un bon compromis sur le plan national norvégien. Mais comme nous l'avons déjà dit, pour les partisans d'une adhésion à l'UE le traité de l'EEE n'a jamais été un compromis, mais a été perçu comme une première étape vers une adhésion rapide à l'UE. C'est à cause de cette attitude que de nombreux problèmes d'application du traité sont apparus : en effet les clauses d'exception prévues par le traité n'ont jamais été appliquées, alors que la premier ministre de 1992, Mme Gro Harlem Brundtland avait insisté sur le fait que pour elle ces clauses d'exception constituaient une partie importante du traité. Par la suite cependant la majorité du Parlement Norvégien a souvent laissé passer des occasions où il était possible de défendre les intérêts norvégiens de façon efficace, dans les situations où l'ESA ou la Cour de l'AELE tentaient d'étendre le champ d'application du traité.
Une coopération internationale est indispensable
Quelle pourrait être une alternative à l'EEE? La Suisse, avec d'autres pays, a montré qu'il est possible de coopérer avec l'UE sur le plan économique sans adhérer à l'EEE. La Norvège aurait pu faire de même, tant elle a une tradition de coopération internationale, que ce soit dans le cadre de l'Europe ou sur le plan international.
Une coopération internationale est nécessaire, mais elle devrait être limitée aux domaines où elle est inévitable. Un exemple est la politique de paix internationale qui incombe aux Nations Unies. L'Europe a besoin d'un cadre de coopération pour les problèmes environnementaux qui dépassent les frontières des pays individuels - on peut citer en exemple des accords du type de celui de Kyoto. Il faut aussi coopérer pour tenter de réduire les énormes inégalités de niveau de vie persistant en Europe et dans le monde.
Comment limiter les instances supranationales au strict minimum? Toute centralisation de pouvoir provoque des résistances - parfois pour de bonnes et parfois pour de mauvaises raisons. Il faut prendre au sérieux le principe de subsidiarité et centraliser seulement les décisions qui dépassent vraiment le cadre national. D'un autre côté il est vrai aussi que les problèmes sociaux et écologiques ne peuvent trouver de véritables solutions sans processus démocratique. Il est important de rappeler les fondements de la démocratie : la population doit être informée et elle doit comprendre les enjeux. On doit pouvoir la mobiliser pour de bonnes solutions. Ceci n'est possible que si les institutions compétentes sont proches des populations pour lesquelles elles agissent.
Un problème fondamental de l'UE est que l'Union a une tendance vers une centralisation croissante, sans que les citoyennes et les citoyens puissent exercer un vrai contrôle et sans qu'un vrai débat au niveau de l'Union puisse avoir lieu. Il est cependant difficile d'organiser de tels débats pour des raisons évidentes: les structures politiques sont différentes dans les divers pays, leur langues sont différentes et les structures de leurs médias ne sont pas les mêmes.
En ce qui concerne l'EEE on peut dire que les difficultés dans les relations de la Norvège avec l'EEE sont au moins en partie dues à la politique très stricte de libre-échange poursuivie par l'ESA. A notre avis les instances nationales et locales devraient réagir de façon plus combative aux décisions de l'ESA, et ils devraient si nécessaire faire appel à la Cour de l'AELE.
Nous concluons en disant que de nouvelles formes de coopération entre la Norvège et l'UE pourraient être plus adaptées que l'EEE. Il n'est pas possible de donner ici une description détaillée des alternatives possibles qu'il faudrait tenter de négocier avec l'UE. Mais on peut donner quelques pistes qui à terme pourraient contribuer à réduire le déficit démocratique important existant, et à renforcer la souveraineté des pays individuels.
On peut envisager :
- une renégociation du traité de l'EEE en tentant de réduire ses désavantages.
- une résiliation pure et simple du traité de l'EEE, suivie par une refonte des relations économiques basée sur l'accord de libre-échange de 1973.
- la négociation d'un nouveau traité de libre-échange révisé et étendu, comportant des clauses spéciales concernant des domaines d'intérêt commun comme l'éducation ou la recherche. De tels accords de coopération devraient être possibles sans instances de surveillance spéciales.
Dans les trois cas les accords de l'OMC de 1995 pourraient fournir une base pour les relations économiques bilatérales. Des alternatives à l'EEE et à l'adhésion à l'UE existent donc bien, simplement il faut être capable de les voir et ne pas se laisser enfermer dans l'argumentaire immuable des partisans de l'UE.