Document ID: /fineweb-2-swissfilter-quality_10-filterrobots/filtered/03337.jsonl.gz/1613

|BVerfGE 85, 264 - Parteienfinanzierung II|

|Bearbeitung, zuletzt am 15. Sep. 2016, durch: A. Tschentscher|
|1. Die vom Grundgesetz vorausgesetzte Staatsfreiheit der Parteien erfordert nicht nur die Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit vom Staat sondern auch, daß die Parteien sich ihren Charakter als frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen bewahren (vgl. BVerfGE 20, 56 [101]).|
|2. Entgegen der bisher vom Senat vertretenen Auffassung ist der Staat verfassungsrechtlich nicht gehindert, den Parteien Mittel für die Finanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit zu gewähren. Der Grundsatz der Staatsfreiheit erlaubt jedoch nur eine Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der politischen Parteien aus staatlichen Mitteln. Er wird durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen dann verletzt, wenn durch sie die Parteien der Notwendigkeit enthoben werden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder und ihnen nahestehende Bürger zu bemühen.|
|a) Das Gesamtvolumen solcher staatlicher Zuwendungen an eine Partei darf die Summe ihrer selbsterwirtschafteten Einnahmen (vgl. § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 und 8 PartG) nicht überschreiten ("relative Obergrenze").|
|b) Der Umfang der den Parteien in den Jahren 1989 bis 1992 aus öffentlichen Kassen zugeflossenen finanziellen Mittel muß, solange die bestehenden Verhältnisse keine einschneidende Veränderung erfahren, als hinreichend angesehen werden. Der sich aus diesen Zuwendungen als Mittelwert für ein Jahr ergebende Betrag bildet das Gesamtvolumen staatlicher Mittel, die den Parteien äußerstenfalls von Bund und Ländern insgesamt zugewendet werden dürfen ("absolute Obergrenze").|
|c) Der Erfolg, den eine Partei beim Wähler, den sie bei der Summe der Mitgliedsbeiträge sowie bei dem Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden erzielt, muß zu einem jeweils ins Gewicht fallenden, im einzelnen allerdings vom Gesetzgeber zu bestimmenden Anteil in den Maßstab eingehen, nach dem die zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel an die Parteien verteilt werden.|
|3. Die Regelung des Chancenausgleichs in § 22a Abs. 2 PartG ist nicht vereinbar mit dem aus Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (teilweise Abweichung von BVerfGE 73, 40).|
|4. Einer zulässigen steuerlichen Begünstigung von Beiträgen und Spenden an politische Parteien ist dort eine verfassungsrechtliche Grenze gezogen, wo sie ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien in einer ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. Diese Grenze ist nicht erreicht, wenn die steuerliche Begünstigung von der Mehrzahl der Steuerpflichtigen in gleicher Weise genutzt werden kann.|
|5. Die steuerliche Begünstigung von Parteispenden, die von Körperschaften geleistet werden, ist im Blick auf das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt (Abweichung von BVerfGE 73, 40).|
|6. Die Festlegung der sogenannten Publizitätsgrenze in § 25 Abs. 2 PartG auf 40.000 DM verstößt gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG.|

Urteil
|des Zweiten Senats vom 9. April 1992 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. November 1991|
|-- 2 BvE 2/89 --|
|in dem Verfahren über die Anträge festzustellen, daß die Antragsgegner durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2615) gegen Artikel 21 Grundgesetz und Artikel 3 Grundgesetz verstoßen haben, indem sie, 1. in Artikel 1 Nummer 4 den Chancenausgleich gemäß § 22a des Parteiengesetzes geämdert und einen getrennten Chancenausgleich für Spenden und Mitgliedsbeiträge festgelegt haben, 2. durch Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe d) die Einführung eines Sockelbetrages bestimmt haben, ohne zu differenzieren zwischen solchen Parteien, deren politisches Tätigkeitsfeld sich auf das gesamte Bundesgebiet erstreckt, und solchen, bei denen das nicht der Fall ist, 3. durch Artikel 1 Nummer 7 die Pubkizitätsgrenze für Spenden auf 40 000,00 DM festgelegt haben und 4. durch Artikel 4 Nummer 1 und Artikel 5 Nummer 1 die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von 60 000,00 DM bzw. 120 000,00 DM festgelegt haben, Antragstellerin: Bundespartei DIE GRÜNEN, ... , Antragsgegner: 1. Der Deutsche Bundestag, ... , 2. Der Bundesrat, ... .|
|Entscheidungsformel:|
|Der Deutsche Bundestag und der Bundesrat haben die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 21 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt|
|a) durch die in § 18 Absatz 6 Satz 1 des Parteiengesetzes in der Fassung des Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe d) des Fünften Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2615) getroffene Bestimmung, daß Parteien für die Bundestagswahl zusätzlich zu der Wahlkampfkostenpauschale nach § 18 Absatz 1 Satz 2 des Parteiengesetzes einen Sockelbetrag erhalten,|
|b) durch die Regelung des Chancenausgleichs in § 22a Absatz 2 des Parteiengesetzes in der Fassung des Artikel 1 Nummer 4 Buchstabe a) des zu a) genannten Gesetzes,|
|c) durch die in § 25 Absatz 2 des Parteiengesetzes in der Fassung des Artikel 1 Nummer 7 des zu a) genannten Gesetzes enthaltene Bestimmung, daß Spenden unter Angabe des Namens und der Anschrift der Spender nur dann im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen sind, wenn ihr Gesamtwert in einem Kalenderjahr (Rechnungsjahr) 40.000 Deutsche Mark übersteigt und|
|d) durch die in § 10b des Einkommensteuergesetzes und in § 9 Nummer 3 Buchstabe b) des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung des Artikel 4 Nummer 1 und des Artikel 5 Nummer 1 des zu a) genannten Gesetzes getroffene Regelung, daß Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von insgesamt 60.000 Deutsche Mark -- im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 120.000 Deutsche Mark -- im Kalenderjahr abzugsfähig sind.|

Gründe:

A.
Der Organstreit betrifft die Frage, ob die durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze zum 1. Januar 1989 in Kraft getretenen Neuregelungen, soweit sie die Berechnung des Chancenausgleichs (§ 22a Abs. 2 PartG) umgestellt, einen Sockelbetrag (§ 18 Abs. 6 PartG) eingeführt, die Publizitätsgrenze für die Veröffentlichung von Parteispenden (§ 25 Abs. 2 PartG) und die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien (§ 10b EStG, § 9 Nr. 3 KStG) erhöht haben, die Antragstellerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzen, weil sie mit Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sind.
|1|
|I.|
Durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2615 -- im folgenden: Änderungsgesetz [ÄndG]) hat der Bundesgesetzgeber eine Reihe von Bestimmungen, die die Finanzierung der politischen Parteien betreffen, geändert und durch neue Regelungen ergänzt. Die Novelle wurde wesentlich durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 40) veranlaßt, in der das Gericht die Bestimmungen über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke für teilweise verfassungswidrig erklärte.
|2|
Folgende Bestimmungen des Änderungsgesetzes sind Gegenstand dieses Verfahrens:
|3|
1. Durch Art. 1 Nr. 1 Buchst. d) ÄndG wurde ein Sockelbetrag in das Parteiengesetz (§ 18 Abs. 6 PartG) eingeführt, der nach § 18 Abs. 1 Satz 2 PartG zusammen mit der Wahlkampfkostenpauschale Teil der den Parteien vom Staat zu erstattenden Wahlkampfkosten ist.
|4|
§ 18 PartG lautet in der Fassung der Bekanntmachung des Parteiengesetzes vom 3. März 1989 (BGBl. I S. 327), soweit er für das vorliegende Verfahren von Bedeutung ist:
|5|
"(1) Die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes sind Parteien, die sich an der Bundestagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen beteiligt haben, zu erstatten. Die Wahlkampfkosten umfassen einen Pauschalbetrag von 5,00 Deutsche Mark je Wahlberechtigten dieser Bundestagswahl (Wahlkampfkostenpauschale) und die Sockelbeträge nach Absatz 6.
|6|
(6) Parteien, die mindestens 2 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht haben, erhalten für die Bundestagswahl zusätzlich zu der Pauschale nach Absatz 1 einen Sockelbetrag in Höhe von 6 vom Hundert des in Absatz 1 festgelegten Betrages. Der Sockelbetrag darf bei einer Partei 80 vom Hundert ihres Anteils an der Wahlkampfkostenpauschale (Absatz 3) nicht übersteigen.
|7|
(7) Die Summe der Erstattungen der Kosten angemessener Wahlkämpfe aus öffentlichen Mitteln darf gegenüber den Gesamteinnahmen einer Partei nach § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 8 im zweiten Kalenderjahr nach der Erstattung der Kosten des Bundestagswahlkampfes und den in diesem Jahr vorangegangenen drei Kalenderjahren nicht überwiegen. Über diese Grenze hinausgehende Erstattungsbeträge sind von der nächstfälligen Erstattungszahlung in Abzug zu bringen."
|8|
Die Übergangsvorschrift des § 39 Abs. 2 PartG (Art. 1 Nr. 9 ÄndG) sieht vor, daß der Sockelbetrag nach § 18 Abs. 6 PartG für die Wahl zum 12. Deutschen Bundestag 3 v.H. beträgt.
|9|
2. Art. 1 Nr. 4 Buchst. a) ÄndG veränderte durch die Neufassung des § 22a Abs. 2 PartG das Berechnungsverfahren für den seit 1984 durchgeführten Chancenausgleich. Der aus der Staatskasse an die Parteien gezahlte Chancenausgleich soll unter anderem die durch die Steuerbegünstigung bei Beiträgen und Spenden herbeigeführten Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Parteien ausgleichen (vgl. BVerfGE 73, 40 [78, 89]). Die Neuregelung des Chancenausgleichs in § 22a Abs. 2 PartG führt vor allem dazu, daß nunmehr zunächst eine gesonderte Ausgleichsberechnung für die Beiträge im Verhältnis zur Mitgliederzahl der Parteien und für die Spenden, gemessen an der Zahl der jeweils errungenen Zweitstimmen, durchgeführt und dann das arithmetische Mittel aus dem Ergebnis der beiden Berechnungen -- unter Begrenzung auf höchstens 10 v.H. der einer Partei zustehenden Gesamtsumme der zu erstattenden Wahlkampfkosten -- ausgezahlt wird.
|10|
§ 22a PartG lautet in der Fassung der Bekanntmachung des Parteiengesetzes vom 3. März 1989 (BGBl. I. S. 327):
|11|
"Errechnung und Zahlung des Chancenausgleiches
|12|
(1) Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der letzten vor dem 31. Dezember (Stichtag) liegenden Bundestagswahl mindestens 0,5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht haben, erhalten jährlich einen Betrag als Chancenausgleich.
|13|
(2) Der Chancenausgleich wird wie folgt errechnet: Für jede Partei, die bei der letzten vor dem Stichtag liegenden Bundestagswahl mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht hat, werden Ausgangsbeträge in Höhe von 40 vom Hundert des Gesamtbetrages der in dem Rechenschaftsbericht (§ 24) des vorausgegangenen Kalenderjahres angegebenen Mitgliedsbeiträge, geteilt durch die Zahl der im selben Rechenschaftsbericht angegebenen Mitglieder, sowie der Spenden, geteilt durch die Zahl der auf die Partei entfallenen gültigen Zweitstimmen, festgestellt. Der jeweils höchste der Ausgangsbeträge wird mit der Zahl der Mitglieder beziehungsweise der erreichten gültigen Zweitstimmen jeder Partei im Sinne des Absatzes 1 vervielfacht. Die sich nach beiden Berechnungen ergebenden Differenzen zwischen den Ergebnissen nach Satz 2 und 40 vom Hundert des Gesamtbetrages der einer Partei zugeflossenen Mitgliedsbeiträge beziehungsweise Spenden im Sinne des Satzes 1 werden addiert und durch zwei geteilt und ergeben den an die jeweilige Partei als Chancenausgleich zu zahlenden Betrag. Dieser Betrag darf 10 vom Hundert der Gesamtsumme der nach dem Ergebnis der vorausgegangenen Wahl der anspruchsberechtigten Partei zu erstattenden Wahlkampfkosten nicht übersteigen.
|14|
(3) Die Chancenausgleichsbeträge werden vom Präsidenten des Deutschen Bundestages festgesetzt und jeweils bis zum 60. Kalendertag des auf den Stichtag folgenden Kalenderjahres ausgezahlt.
|15|
(4) Der Präsident des Deutschen Bundestages erteilt den Parteien einen schriftlichen Bescheid über die Höhe der Beträge.
|16|
(5) Chancenausgleichsbeträge werden erstmals für das Rechnungsjahr 1984 ausgezahlt.
|17|
(6) Vor Veränderungen in der Struktur und Höhe des Chancenausgleichs gilt § 18 Abs. 8 entsprechend."
|18|
Im Hinblick auf das neue Berechnungsverfahren beim Chancenausgleich wurde durch Art. 1 Nr. 5 Buchst. b) ÄndG der Parteivorstand in § 23 Abs. 1 Satz 2 PartG verpflichtet, auch die Zahl der beitragspflichtigen Mitglieder zum Ende des Kalenderjahres im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen (vgl. auch § 24 Abs. 6 PartG i.d.F. des Art. 1 Nr. 6 Buchst. a) ÄndG).
|19|
In § 27 Abs. 1 PartG wurde die Begriffsbestimmung für Beiträge und Spenden im Rechenschaftsbericht neu gefaßt (Art. 1 Nr. 8 ÄndG):
|20|
"Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge im Sinne des § 24 Abs. 1 Nr. 1 sind nur solche Geldleistungen, die ein Mitglied aufgrund satzungsrechtlicher Vorschriften entrichtet. Darüber hinausgehende Zahlungen, insbesondere auch Aufnahmegebühren, Sonderumlagen und Sammlungen, sind als Spenden zu verzeichnen."
|21|
Als Übergangsregelung zum neuen Chancenausgleich sieht § 39 Abs. 1 PartG (Art. 1 Nr. 9 ÄndG) vor, daß für die Rechnungsjahre 1987 und 1988 diejenigen Parteien Zahlungen nach § 22a Abs. 2 PartG a.F. beanspruchen können (allerdings begrenzt auf höchstens 10 % der vorausgegangenen Wahlkampfkostenerstattung), für die der neue Berechnungsmodus des Chancenausgleichs zu geringeren Auszahlungsbeträgen führen würde.
|22|
3. Art. 1 Nr. 7 ÄndG hat § 25 Abs. 2 PartG geändert; diese Vorschrift verpflichtete die Parteien, an sie oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände gerichtete Spenden, deren Gesamtwert im Rechnungsjahr 20.000 DM überstieg, unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Diese sogenannte "Publizitätsgrenze" wurde auf 40.000 DM heraufgesetzt.
|23|
4. Das Änderungsgesetz hat ferner die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien im Einkommen- und Körperschaftsteuerrecht neu geregelt, sie insbesondere auf 60.000 DM und bei der Zusammenveranlagung von Ehegatten auf insgesamt 120.000 DM begrenzt.
|24|
a) Art. 4 Nr. 1 ÄndG hat § 10b EStG wie folgt neu gefaßt:
|25|
"Steuerbegünstigte Zwecke
|26|
(1) Ausgaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher und der als besonders förderungswürdig anerkannten gemeinnützigen Zwecke sind bis zur Höhe von insgesamt 5 vom Hundert des Gesamtbetrags der Einkünfte oder 2 vom Tausend der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter als Sonderausgaben abzugsfähig. Für wissenschaftliche und als besonders förderungswürdig anerkannte kulturelle Zwecke erhöht sich der Vomhundertsatz von 5 um weitere 5 vom Hundert.
|27|
(2) Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes sind bis zur Höhe von insgesamt 60000 Deutsche Mark und im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 120000 Deutsche Mark im Kalenderjahr abzugsfähig. Sie können nur insoweit als Sonderausgaben abgezogen werden, als für sie nicht eine Steuerermäßigung nach § 34g gewährt worden ist. Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 40000 Deutsche Mark übersteigt, können nur abgezogen werden, wenn sie nach § 25 Abs. 2 des Parteiengesetzes im Rechenschaftsbericht verzeichnet worden sind.
|28|
(3) Als Ausgabe im Sinne dieser Vorschrift gilt auch die Zuwendung von Wirtschaftsgütern mit Ausnahme von Nutzungen und Leistungen. Ist das Wirtschaftsgut unmittelbar vor seiner Zuwendung einem Betriebsvermögen entnommen worden, so darf bei der Ermittlung der Ausgabenhöhe der bei der Entnahme angesetzte Wert nicht überschritten werden. In allen übrigen Fällen bestimmt sich die Höhe der Ausgabe nach dem gemeinen Wert des zugewendeten Wirtschaftsguts."
|29|
|30|
b) Art. 5 Nr. 1 ÄndG hat § 9 Nr. 3 KStG wie folgt neu gefaßt:
|31|
"Abziehbare Aufwendungen sind auch:
|32|
...
|33|
3. vorbehaltlich des § 8 Abs. 3
|34|
a) Ausgaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser und wissenschaftlicher Zwecke und der als besonders förderungswürdig anerkannten gemeinnützigen Zwecke bis zur Höhe von insgesamt 5 vom Hundert des Einkommens oder 2 vom Tausend der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter. Für wissenschaftliche und als besonders förderungswürdig anerkannte kulturelle Zwecke erhöht sich der Vomhundertsatz von 5 um weitere 5 vom Hundert;
|35|
b) Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes bis zur Höhe von 60000 Deutsche Mark. Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 40000 Deutsche Mark übersteigt, können nur abgezogen werden, wenn sie nach § 25 Abs. 2 des Parteiengesetzes im Rechenschaftsbericht verzeichnet worden sind;
|36|
c) Beiträge und Spenden an Vereine ohne Parteicharakter bis zur Höhe von insgesamt 1200 Deutsche Mark im Kalenderjahr, wenn
|37|
aa) der Zweck des Vereins ausschließlich darauf gerichtet ist, durch Teilnahme mit eigenen Wahlvorschlägen an Wahlen auf Bundes- , Landes- oder Kommunalebene bei der politischen Willensbildung mitzuwirken, und
|38|
bb) der Verein auf Bundes-, Landes- oder Kommunalebene bei der jeweils letzten Wahl wenigstens ein Mandat errungen oder der zuständigen Wahlbehörde oder dem zuständigen Wahlorgan angezeigt hat, daß er mit eigenen Wahlvorschlägen auf Bundes-, Landes- oder Kommunalebene an der jeweils nächsten Wahl teilnehmen will.
|39|
Nimmt der Verein an der jeweils nächsten Wahl nicht teil, sind nur die bis zum Wahltag an ihn geleisteten Beiträge und Spenden abziehbar. Beiträge und Spenden an den Verein sind erst wieder abziehbar, wenn er sich mit eigenen Wahlvorschlägen an einer späteren Wahl beteiligt hat. Der Abzug ist dabei auf die Beiträge und Spenden beschränkt, die nach Beginn des Jahres, in dem die Wahl stattfindet, geleistet werden. Als Einkommen im Sinne dieser Vorschrift gilt das Einkommen vor Abzug der in den Buchstaben a bis c und in § 10d des Einkommensteuergesetzes bezeichneten Ausgaben. Als Ausgabe im Sinne dieser Vorschrift gilt auch die Zuwendung von Wirtschaftsgütern mit Ausnahme von Nutzungen und Leistungen. Der Wert der Ausgabe ist nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 Satz 1 und 2 des Einkommensteuergesetzes zu ermitteln."
|40|
Auch § 9 Nr. 3 KStG findet gemäß § 54 Abs. 5 KStG (Art. 5 Nr. 2 Buchst. a) ÄndG) in seiner neuen Fassung erstmals für den Veranlagungszeitraum 1989 Anwendung.
|41|
|II.|
Die Antragstellerin, die Bundespartei DIE GRÜNEN, hat mit ihrem am 26. Juni 1989 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Schriftsatz beantragt:
|42|
Das Bundesverfassungsgericht möge feststellen, daß der Deutsche Bundestag und der Bundesrat durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2615) gegen Art. 21 GG und Art. 3 GG verstoßen haben, indem sie,
|43|
1. in Artikel 1 Nr. 4 den Chancenausgleich gemäß § 22a des Parteiengesetzes geändert und einen getrennten Chancenausgleich für Spenden und für Mitgliedsbeiträge festgelegt haben,
|44|
2. durch Artikel 1 Nr. 1 Buchst. d) die Einführung eines Sockelbetrages bestimmt haben, ohne zu differenzieren zwischen solchen Parteien, deren politisches Tätigkeitsfeld sich auf das gesamte Bundesgebiet erstreckt, und solchen, bei denen das nicht der Fall ist,
|45|
3. durch Artikel 1 Nr. 7 die Publizitätsgrenze für Spenden auf 40.000,00 DM festgelegt haben,
|46|
4. durch Artikel 4 Nr. 1 und Artikel 5 Nr. 1 die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von 60 000,00 DM bzw. 120 000,00 DM festgelegt haben.
|47|
Zur Begründung trägt die Antragstellerin im wesentlichen vor:
|48|
|49|
1. Durch den neu geregelten Chancenausgleich werde gegen das Recht der Antragstellerin auf Parteienfreiheit, gegen das demokratische Transparenzgebot und gegen ihren Anspruch auf Chancengleichheit verstoßen.
|50|
a) Die Staatsfreiheit der Parteien werde dadurch beeinträchtigt, daß der neue § 22a Abs. 2 PartG einen gesonderten Chancenausgleich für Mitgliedsbeiträge vorsehe. Zwar würden Mitgliedsbeiträge wie Spenden steuerlich subventioniert. Die Funktion ihrer staatlichen Subventionierung sei jedoch eine andere als die von Spenden. Bei der Entscheidung, Mitglied einer politischen Partei zu werden, spiele die Absetzbarkeit der Mitgliedsbeiträge mit Sicherheit keine Rolle. Persönlicher Einfluß durch finanzielle Zuwendungen werde nicht durch Mitgliedsbeiträge sondern durch Spenden genommen. Die Höhe des Mitgliedsbeitrags sei eher ein Indiz für das politische Engagement als für den Wunsch, politischen Einfluß zu gewinnen. Die Subventionierung von Mitgliedsbeiträgen fördere also allenfalls das persönliche Engagement des Bürgers in der Partei und sei so dem demokratischen Willensbildungsprozeß und der Freiheit der Parteien vom Staat förderlich. Das Steuerrecht subventioniere damit ein sozial und politisch uneingeschränkt wünschenswertes Verhalten. Ein Chancenausgleich in diesem Bereich sei mithin nicht gerechtfertigt. Er sei vielmehr geeignet, die Abhängigkeit der Parteiapparate von ihren Mitgliedern zu lockern, die Bedeutung engagierter Parteimitglieder für die Finanzierung und damit auch für die Politik der Partei zu verringern. Damit sei er auch geeignet, die Parteien in größerem Umfang der staatlichen Vorsorge zu überantworten und einen Willensbildungsprozeß von unten nach oben zu verhindern.
|51|
b) Der Chancenausgleich verletze weiterhin das aus Art. 20 GG folgende Transparenzgebot. So habe es bereits im Gesetzgebungsverfahren an der gebotenen Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Novellierung der Bestimmungen über die Parteienfinanzierung gefehlt. Weiterhin wirke sich § 22a Abs. 2 PartG, entgegen dem nach außen erweckten Eindruck, die Neuregelung solle unterschiedliche Chancen der Parteien zu Lasten einer überproportional begünstigten Partei ausgleichen, im Ergebnis wie ein zweiter Sockelbetrag aus, da jede Partei staatliche Zuwendungen erhalte. Ferner habe die Neugestaltung des Chancenausgleichs zur Folge, daß die Höhe der Leistungen, die die Parteien insgesamt und die einzelne Parteien erhielten, noch weiter vom Engagement ihrer Mitglieder, vom Abschneiden bei der kommenden Wahl und sogar von der Höhe der veröffentlichten Spenden abgekoppelt werde. Die Parteienfinanzierung könne nun in nicht unerheblichem Umfang durch buchhalterische und statistische Maßnahmen beeinflußt werden. So sei nirgends festgelegt, wie die tatsächliche Anzahl der Mitglieder einer Partei verläßlich festgestellt werden könne. Bedenklich sei auch, daß § 22a Abs. 2 in Verbindung mit § 24 Abs. 6 PartG lediglich die beitragspflichtigen Mitglieder als Bezugsgröße heranziehe.
|52|
c) Das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit werde dadurch verletzt, daß § 22a Abs. 2 PartG nicht beitragspflichtige Parteimitglieder nicht berücksichtige. Zwar sei es richtig, daß diese Parteimitglieder auch keine Steuervergünstigungen erhielten; beim Mitgliederchancenausgleich solle jedoch dem Gesichtspunkt der Stärke der Parteien Rechnung getragen werden. Weiterhin sei es nicht gerechtfertigt, Parteimitglieder, die zwar beitragspflichtig seien, aber dennoch keine Beiträge zahlten, im Gegensatz zu solchen Parteimitgliedern, die satzungsgemäß beitragsfrei gestellt seien, beim Chancenausgleich mitzuberücksichtigen.
|53|
Schließlich werde das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit auch deswegen verletzt, weil bei den Gesetzesberatungen bekannt gewesen sei, daß bei der Antragstellerin, im Gegensatz zu anderen Parteien, Beiträge der Fraktionsmitglieder als Spenden verbucht würden, die sich auf etwa 50 % der Gesamtspendeneinnahmen der Antragstellerin beliefen.
|54|
2. Der durch § 18 Abs. 6 PartG neu eingeführte Sockelbetrag sei als solcher verfassungsgemäß. Zwar könne er begrifflich nicht der Wahlkampfkostenerstattung zugeordnet werden, doch stelle der Sockelbetrag einen Fall zulässiger staatlicher Parteienfinanzierung dar. Er berücksichtige zu Recht, daß für alle Parteien der Wahlkampf zu einer Daueraufgabe geworden sei und sich deswegen noch schwieriger von anderen Parteiaufgaben abgrenzen lasse, als es in der Vergangenheit der Fall gewesen sei.
|55|
Indem der Sockelbetrag an alle anspruchsberechtigten Parteien in gleicher Höhe gezahlt werde, darunter auch an solche, die nur regional tätig seien, verletze er aber das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit. Die Höhe der Kosten einer funktionsfähigen Parteiorganisation stehe in engem Zusammenhang mit der räumlichen Größe des Gebietes, auf dem die politische Partei ihre Tätigkeit entfalte, und dem Anteil der Bürger, die sie anspreche. Die festen Kosten einer Partei, die satzungsgemäß ihr Tätigkeitsgebiet auf ein einziges Bundesland beschränke oder bestimmte Gebiete aus ihrem Tätigkeitsbereich ausspare, seien geringer als die von Parteien, die -- wie die Antragstellerin -- im gesamten Bundesgebiet aktiv seien.
|56|
Es sei auch verfassungswidrig, den Sockelbetrag nur an solche Parteien auszuzahlen, die zumindest 2 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht haben. Die Voraussetzungen für die Gewährung des Sockelbetrags dürften insoweit nicht höher angesetzt werden, als es das Bundesverfassungsgericht mit dem Zweitstimmenanteil von höchstens 0,5 v.H. als Anspruchsvoraussetzung für die Wahlkampfkostenpauschale für zulässig gehalten habe.
|57|
3. Die Festsetzung der sogenannten Publizitätsgrenze in § 25 Abs. 2 PartG auf nunmehr 40.000 DM verstoße gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. Dem Ziel dieses Verfassungsgebotes könne eine einheitliche Publizitätsgrenze angesichts der vorhandenen unterschiedlichen Parteistrukturen nicht gerecht werden. Zudem sei zu beachten, daß -- anders als etwa auf der Bundesebene einer Partei -- bei den lokalen Parteiuntergliederungen bereits durch eine Spende von 20.000 DM erheblicher politischer Einfluß ausgeübt werden könne.
|58|
4. Durch die Festsetzung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden nach § 10b EStG und § 9 Nr. 3 KStG auf 60.000 DM, bei gemeinsamer Veranlagung von Ehegatten auf 120.000 DM, werde die Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt. In seinem Urteil vom 14. Juni 1986 (BVerfGE 73, 40 [84]) habe das Bundesverfassungsgericht die Orientierung der Steuerbegünstigungsregelungen an einem bestimmten Vomhundertsatz der zu versteuernden Einkünfte mit dem Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am politischen Prozeß für unvereinbar gehalten. Entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts könne dieser Gleichheitsverstoß durch die Regelung des Chancenausgleichs nicht geheilt werden. Auch die jetzt mit 60.000 DM und bei Zusammenveranlagung von Ehegatten auf 120.000 DM festgesetzte Höchstgrenze für die steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden an politische Parteien begünstige die Bezieher hoher Einkommen in ungerechtfertigter Weise. Der Betrag entspreche noch immer mehr als dem Doppelten des Durchschnittsnettoverdienstes eines Arbeitnehmers in der Bundesrepublik. Diese Verletzung des Grundsatzes der Bürgergleichheit habe als Kehrseite auch eine Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit der Parteien zur Folge. Denn die Parteien sprächen aufgrund ihres Programms verschiedene soziale Schichten in unterschiedlichem Umfang an. Insbesondere die Antragstellerin habe ihre Anhängerschaft verstärkt in Gruppen mit geringem oder allenfalls mittlerem Einkommen. Für die Bezieher solcher Einkommen seien die angegriffenen Steuervergünstigungen in keiner Weise spendenmotivierend. Wenn, wie hier, durch Steuervergünstigungen zusätzlich die Spendenbereitschaft wohlhabender Kreise gefördert werde, müßten flankierende Maßnahmen auch für andere Bevölkerungsschichten getroffen werden. Dies sei nicht geschehen.
|59|
|III.|
Im Organstreit haben sich der Deutsche Bundestag und die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) geäußert.
|60|
1. Der Deutsche Bundestag hält den Antrag im wesentlichen für zulässig; er sei jedoch nicht begründet:
|61|
a) Die Neufassung des Chancenausgleichs verstoße weder gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien noch gegen deren Anspruch auf Chancengleichheit. Sie komme diesen Grundsätzen vielmehr näher als die frühere Regelung, die vom Bundesverfassungsgericht bereits als verfassungsgemäß gebilligt worden sei (vgl. BVerfGE 73, 40). Eine für das Jahr 1989 beispielhaft vorgenommene Gegenüberstellung der den Parteien zustehenden Chancenausgleichszahlungen, berechnet nach altem und nach neuem Recht, belege das sachgerechte Funktionieren der Chancenausgleichsregelung. Die Parteien mit einer relativ niedrigen Steuerbegünstigung für Spendeneinnahmen erhielten danach nun auch tatsächlich die höchsten Chancenausgleichszahlungen.
|62|
Die Einbeziehung der Mitgliedsbeiträge als Bezugsgröße in den Chancenausgleich sei systematisch geboten. Ohne sie würden mitgliederstarke Parteien klar bevorzugt; außerdem würde der Möglichkeit manipulativer Umbuchungen von Spenden in Beiträge und umgekehrt Vorschub geleistet. Bei einem völligen Verzicht auf die Berücksichtigung der Beiträge bei der Berechnung des Chancenausgleichs und dessen alleiniger Konzentration auf die Spenden entstünde ein "Vakuum", das eine Sogwirkung in Richtung auf hohe Mitgliedsbeiträge auslösen könnte, da jeder von Spenden auf Beiträge "umgelenkte" Betrag der jeweiligen Partei nur Vorteile brächte. Dagegen schließe die jetzt getroffene Regelung, bei der das Volumen des Beitragsausgleichs im Verhältnis zum Spendenausgleich eher geringfügig sei, solche Manipulationen aus.
|63|
Der Chancenausgleich führe im übrigen auch nicht zu einer übermäßigen Staatsfinanzierungsquote, da er nach § 18 Abs. 7 im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 73, 40 [87]) nicht dem Staatsanteil der Parteienfinanzierung zugeschlagen werde.
|64|
Die Bildung des arithmetischen Mittels nach dem neuen § 22a Abs. 2 Satz 3 PartG sei eingeführt worden, um den Gesamtbetrag der Zahlungen aus dem Chancenausgleich nicht auszuweiten.
|65|
Die Höchstsummengrenze des § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG diene dem Zweck, gezielten Änderungen im Beitrags- oder Spendenaufkommen einer Partei entgegenzuwirken, die sonst zu erheblichen Steigerungen des Chancenausgleichs führen könnten. Diese Kappungsvorschrift trete nicht etwa ergänzend zur Berechnung des Chancenausgleichs hinzu, sondern sei deren integraler Bestandteil; ohne sie könne die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Neuregelung insgesamt nicht sachgerecht beurteilt werden. Dabei erscheine namentlich die Anknüpfung der Höchstsummengrenze an die Wahlkampfkostenerstattung sachgerecht und nicht als eine dem Chancenausgleich fremde Bezugnahme, weil sich die Höhe der Wahlkampfkostenerstattung unmittelbar nach der an Wählerstimmen erkennbaren politischen Stärke einer Partei richte. Das Verhältnis der politischen Stärke der Parteien zueinander sei aber gerade ein entscheidendes Beurteilungskriterium dafür, ob die von Verfassungs wegen gebotene Chancengleichheit gewahrt sei.
|66|
Weiteren Einwänden gegen die angebliche Manipulierbarkeit des Chancenausgleichs sei vor allem entgegenzuhalten, daß die Berechnung des Chancenausgleichs auf einem interdependenten System von Variablen bei den einzelnen Parteien beruhe, die jede für sich zu dem Ergebnis der Chancenausgleichsberechnung beitrügen. Theoretisch denkbare Manipulationen könnten immer nur die Variablen des Systems einer Partei beeinflussen. Mit Manipulationen sei so das Risiko verbunden, daß eine Partei dazu beitrage, selbst zur Maßstabspartei bei der Chancenausgleichsberechnung zu werden.
|67|
Im Ergebnis erweise sich die neugefaßte Chancenausgleichsregelung unter dem Aspekt der Staatsfreiheit auch deshalb als unbedenklich, weil trotz Bildung einer zweiten Bezugsgröße mittels der Mitgliedsbeiträge wegen der 50 %-Grenze in § 18 Abs. 7 PartG das Interesse der Parteien an der Stärkung des Eigenfinanzierungsaufkommens weiterhin bestehen bleibe.
|68|
Was schließlich die Frage betreffe, ob die in § 22a Abs. 2 PartG unterstellte durchschnittliche Steuerersparnis von 40 v.H. bei Spenden und Beiträgen an politische Parteien realitätsgerecht sei, habe eine gesonderte Überprüfung dieses Durchschnittssteuersatzes ungeachtet der dahingehenden Aufforderung in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 40 [94]) bisher nicht stattgefunden. Das Bundesministerium der Finanzen gehe hinsichtlich der Spenden aber davon aus, daß durch die Einführung des § 34g EStG die Steuerbegünstigung mit ca. 50 v.H. angesetzt werden könne, da anzunehmen sei, daß diejenigen, die den Parteien mehr als 1.200 DM pro Jahr spendeten, in der höchsten Steuergruppe lägen. Die "durchschnittliche" Einkommensteuer werde nach interner Statistik des Bundesministeriums der Finanzen für das Jahr 1991 im Steuergebiet West auf 26 v.H. geschätzt. Würden beide Sätze für die Berechnung des Chancenausgleichs "gemittelt", so ergebe sich ein Betrag von 38 v.H. Somit erweise sich die Beibehaltung des pauschalierten Steuersatzes von 40 v.H. für die Berechnung sowohl des Spenden- als auch des Beitragsausgleichs jedenfalls nicht als offenkundig willkürlich, sondern halte sich durchaus noch im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums.
|69|
b) Mit dem Sockelbetrag gehe der Gesetzgeber nicht zu einer allgemeinen Grundfinanzierung der politischen Parteien über, sondern erfasse die nicht näher spezifizierbaren, aber offensichtlich vorhandenen Fixkosten der Parteien für den Wahlkampf. Schon die bisherige Pauschalierung der Wahlkampfkostenerstattung und ihre Auszahlung in Abschlagsbeträgen gingen in diese Richtung. Im übrigen habe auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 3. Dezember 1968 auf die Möglichkeit eines "Grundbetrages" für die politischen Parteien hingewiesen (vgl. BVerfGE 24, 300 [346]).
|70|
Die Zahlung des Sockelbetrags in jeweils gleicher Höhe auch an Parteien, die sich lediglich auf regionaler Ebene zur Wahl stellten, verletze nicht den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Sinn des Sockelbetrags sei es, die schlechteren Chancen kleinerer Parteien bei der Bürgeransprache auszugleichen, indem sie je Stimme einen relativ höheren Betrag als große Parteien erhielten. Da der Sockelbetrag an die Teilnahme am Bundestagswahlkampf anknüpfe und es dafür nach deutschem Wahlrecht ausreiche, wenn eine Partei nur eine Landesliste einreiche, müsse von Verfassungs wegen nicht weiter nach dem Tätigkeitsbereich der Parteien differenziert werden.
|71|
Die Festlegung einer Klausel von 2 v.H. für die Gewährung des Sockelbetrags sei gleichfalls verfassungsgemäß. Über die Zahlung des Sockelbetrags solle lediglich die langfristige Wahlkampfvorbereitung und die kontinuierliche Wähleransprache finanziert werden; deshalb sei ein höheres Quorum als bei der Wahlkampfkostenpauschale gerechtfertigt. Die historische Erfahrung der Bundesrepublik Deutschland zeige, daß sich eine Kontinuität politischer Mitwirkung nur bei jenen kleineren Parteien finde, die bei Wahlen mehr als 1 v.H. der Zweitstimmen erhielten. Bei Parteien, deren Zweitstimmenanteil darunter liege, sei zu befürchten, daß sie durch den Sockelbetrag -- gemessen an ihrer politischen Bedeutung -- erheblich überfinanziert würden. Im übrigen behindere ein Quorum von 2 v.H. der Zweitstimmen die Bildung neuer Parteien nicht, verhindere jedoch die Finanzierung sogenannter "Parteihülsen".
|72|
c) Die Erhöhung der Publizitätsgrenze für Einzelspenden auf 40.000 DM verstoße nicht gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. Sie sei angesichts der Verdoppelung der Lebenshaltungskosten schon zwischen 1968 und 1983 sowie angesichts der Verdreifachung der Spendeneinnahmen der politischen Parteien von 1968 bis 1988 gerechtfertigt, nachdem das Bundesverfassungsgericht im Jahre 1968 eine Publizitätsgrenze von 20.000 DM für verfassungsgemäß gehalten habe (BVerfGE 24, 300). Für die Heraufsetzung der Publizitätsgrenze für Spenden spreche auch die damit verbundene Vereinfachung und die Ersparnis von Verwaltungsaufwand.
|73|
d) Die Erhöhung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden in § 10b Abs. 2 EStG und § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG verletze nicht die Chancengleichheit der Parteien. Die Entwicklung der Spendeneinnahmen in den vergangenen Jahren widerlege die Befürchtung der Antragstellerin, sie werde dadurch benachteiligt, daß sie vor allem Bevölkerungsgruppen mit geringem, allenfalls mittlerem Einkommen anspreche. Die große Masse der Parteispenden setze sich aus kleinen und mittleren Spenden zusammen. Im übrigen habe das Bundesverfassungsgericht selbst die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke bis zu einem Höchstbetrag von 100.000 DM für verfassungsrechtlich zulässig gehalten (vgl. BVerfGE 73, 74 [84]). Die nunmehr angegriffene gesetzliche Regelung bleibe noch unter jenem Betrag.
|74|
2. Die SPD hält den Antrag gleichfalls für unbegründet.
|75|
Der 1984 erstmals eingeführte Chancenausgleich habe sich prinzipiell bewährt, die Ergebnisse der ersten Jahre hätten jedoch eine Änderung des Berechnungsmodus als dringlich erwiesen. In den Jahren 1984 und 1985 habe die SPD, die die relativ geringsten Spendeneinnahmen habe verbuchen können, keine Ausgleichszahlungen erhalten, sondern sei selbst Maßstabspartei geworden, während Parteien mit den relativ höchsten Spendeneinnahmen die höchsten Ausgleichszahlungen erhalten hätten. Dem sei durch die jetzt erfolgte Inbezugsetzung der Mitgliedsbeiträge zur Mitgliederstärke der Parteien Rechnung getragen worden. Die Einbeziehung der Mitgliedsbeiträge in den Chancenausgleich sei aus steuersystematischen Gründen geboten. Manipulationsmöglichkeiten bei der Trennung von Spenden und Beiträgen seien theoretisch nicht auszuschließen, praktisch jedoch nicht realisierbar.
|76|
Allein die seit 1968 um fast das Siebenfache gestiegenen Eigeneinnahmen der Bundestagsparteien belegten, daß das spezifische Gewicht einer 40.000 DM-Spende im Jahre 1988 erheblich niedriger sei als das einer 20.000 DM-Spende im Jahre 1968.
|77|
Im übrigen habe das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen politische Parteien jeweils als Ganzes gesehen und nicht nach einzelnen Gliederungsebenen differenziert. Eine solche Differenzierung wäre zudem wegen des vielfältigen und sehr unterschiedlichen Finanzgeflechts innerhalb der Parteien kaum durchführbar.
|78|
Die Bindung der Auszahlung des Sockelbetrags an ein Quorum von 2 v.H. der erzielten Zweitstimmen sei gerechtfertigt, da erfahrungsgemäß nur solche Parteien, die deutlich über 0,5 v.H. der Zweitstimmen bei einem Wahlkampf erzielen konnten, die vergleichsweise hohen Aufwendungen für eine Parteizentrale und eine flächendeckende Parteiorganisation zur kontinuierlichen Wähleransprache aufwiesen. Dieser Fixkostensockel steige ab einem Wahlergebnis von 7,5 v.H. nicht mehr an, sei dann vielmehr für alle Parteien etwa gleich hoch.
|79|
|IV.|
Der Senat hat eine Auskunft des Deutschen Bundestages über die Berechnung des Chancenausgleichs für die Rechnungsjahre 1987, 1988 und 1989 nach altem und neuem Recht eingeholt. Er hat weiterhin die beim Chancenausgleich nach § 22a Abs. 2 PartG als Maßstabspartei in Frage kommenden politischen Parteien um Mitteilung der durchschnittlichen Höhe ihrer Mitgliedsbeiträge, der Höhe der Amts- und Mandatsträgerabgaben ihrer Mitglieder und der Höhe der Kleinspendeneinnahmen in den Rechnungsjahren 1986 bis 1989 gebeten.
|80|
In der mündlichen Verhandlung hat der Senat neben den Verfahrensbeteiligten auch Vertretern der politischen Parteien, denen nach den Ergebnissen der Wahl zum 12. Deutschen Bundestag ein Anspruch auf Wahlkampfkostenerstattung zustand, Gelegenheit zur Äußerung gegeben und sie unter anderem zur Größenordnung der Haushalte der unterhalb der Landesebene angesiedelten Parteigliederungen befragt.
|81|

B.
Die Anträge sind zulässig und begründet.
|82|
|I.|
Die Antragsgegner haben dadurch die Rechte der Antragstellerin aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt und gegen den Grundsatz der Freiheit der Parteien vom Staat verstoßen, daß sie in § 18 Abs. 6 PartG bestimmten, den Parteien, soweit sie mindestens 2 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen Zweitstimmen erhalten haben, im Rahmen der Wahlkampfkostenerstattung auch einen Sockelbetrag zu gewähren. Der Grundsatz der Freiheit der Parteien vom Staat enthält das Gebot der fortdauernden Verankerung der Parteien in der Gesellschaft und ihrer darauf beruhenden Staatsferne. Es ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, daß die genannte Vorschrift den Parteien, die die gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, staatliche Mittel zuweist, ohne bei der Bemessung des Umfangs den Erfolg ihrer Bemühungen um eine finanzielle Unterstützung ihrer Politik durch Mitglieder und Spender sowie ihren Wahlerfolg zu berücksichtigen.
|83|
Die Antragstellerin hat allerdings die von ihr angegriffene Regelung des § 18 Abs. 6 PartG als vereinbar mit der Freiheit der Parteien vom Staat angesehen. Dabei hat sie indessen diesem Grundsatz eine Deutung gegeben, die weder mit der bisherigen noch mit der nachfolgend entwickelten Auffassung des Senats in Einklang steht. An die rechtliche Würdigung der Antragstellerin ist der Senat nicht gebunden. Er ist nicht gehindert, dem gegen § 18 Abs. 6 PartG gerichteten Antrag deshalb stattzugeben, weil diese Regelung mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien nicht vereinbar ist. Denn die Sockelbetragsregelung ist von der Antragstellerin in zulässiger Weise zum Gegenstand des Organstreits gemacht worden, und der für den verfassungsrechtlichen Status der Parteien wesentliche Grundsatz der Staatsfreiheit gewährt ihr auch ein im Organstreit rügefähiges Recht (vgl. BVerfGE 73, 40 [66, 84 ff.]).
|84|
1. Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Zwar haben sie kein Monopol, die Willensbildung des Volkes zu beeinflussen. Neben ihnen wirken auch die einzelnen Bürger sowie Verbände, Gruppen und Vereinigungen auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung ein. Art. 21 GG rechtfertigt allerdings die herausgehobene Stellung der Parteien im Wahlrecht. Die Parteien sind indes nicht bloße Wahlvorbereitungsorganisationen, und nicht nur in dieser Funktion sind sie für die demokratische Ordnung unerläßlich. Sie sind vornehmlich berufen, die Bürger freiwillig zu politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der Beteiligung an der Willensbildung in den Staatsorganen organisatorisch zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen. Den Parteien obliegt es, politische Ziele zu formulieren und diese den Bürgern zu vermitteln sowie daran mitzuwirken, daß die Gesellschaft wie auch den einzelnen Bürger betreffende Probleme erkannt, benannt und angemessenen Lösungen zugeführt werden. Die für den Prozeß der politischen Willensbildung im demokratischen Staat entscheidende Rückkoppelung zwischen Staatsorganen und Volk ist auch Sache der Parteien. Sie erschöpft sich nicht in dem nur in Abständen wiederkehrenden Akt der Wahl des Parlaments. Willensbildung des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und tagtäglicher, von den Parteien mitgeformter Wechselwirkung. Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken auf die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst Gegenstand seiner Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 20, 56 [114]; 44, 125 [139 f.]; 73, 40 [85] m.w.N.).
|85|
Der dargelegten Rolle der politischen Parteien im Prozeß demokratischer Willensbildung und staatlicher Entscheidungsfindung hat das Grundgesetz in Art. 21 Ausdruck verliehen. Um ihr gerecht zu werden, müssen die Parteien zum einen eine ständige Wirksamkeit nach innen entfalten, indem sie ihre Mitglieder ansprechen und in die innerparteiliche Willensbildung einschalten. Sie genügen damit auch dem Gebot der Verfassung, nach dem ihre innere Ordnung demokratischen Grundsätzen zu entsprechen hat (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG). Sie müssen aber nicht minder auch nach außen tätig werden, im Wettbewerb mit anderen Parteien und sonstigen auf die Bildung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmenden Einrichtungen und Verbänden die Bürger von der Richtigkeit ihrer Politik zu überzeugen versuchen. All dies hat, wie gezeigt, einen unmittelbaren Bezug zu den Wahlen der Parlamente des Bundes und der Länder sowie der kommunalen Vertretungen.
|86|
2. Entgegen der bisher vom Senat vertretenen Auffassung ist der Staat verfassungsrechtlich nicht gehindert, den Parteien Mittel für die Finanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit zu gewähren.
|87|
a) Die allgemeine politische Tätigkeit der Parteien ist außerhalb von Wahlkämpfen und während derselben die gleiche. Wahlen erfordern allerdings darüber hinaus Vorbereitungen besonderer Art wie etwa die Ausarbeitung von Wahlprogrammen, die Aufstellung von Wahlbewerbern und die Führung von Wahlkämpfen (vgl. BVerfGE 24, 300 [348 f.]). Dies alles dient dem Zweck, dem Bürger die politischen Ziele der Parteien zu vermitteln und ihn für sie zu gewinnen, also an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Dieser Zweck würde indes notwendig verfehlt, wären die Parteien nicht auch darauf bedacht, die im Volke vorhandenen Meinungen, Interessen und Bestrebungen zu sammeln, in sich auszugleichen und zu Alternativen zu formen, unter denen die Bürger auswählen können, und versuchten sie nicht, den Bürgerwillen zu artikulieren und gegenüber den Staatsorganen zur Geltung zu bringen (vgl. BVerfGE 44, 125 [145 f.]); nicht zuletzt über die Parteien nimmt das Volk auch zwischen den Wahlen Einfluß auf die Entscheidungen der obersten Staatsorgane (vgl. BVerfGE 20, 56 [99]).
|88|
Die den Parteien in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG aufgegebene Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes beschränkt sich mithin nicht auf die unmittelbare Wahlvorbereitung. Diese bildet lediglich einen allenfalls in organisatorischer Hinsicht selbständigen Teil ihrer Aufgabe; sachlich-inhaltlich fügt sich die Beteiligung an Wahlen in die ständige Wirksamkeit der Parteien bruchlos ein: Wahlen und ihre Ergebnisse geben den Parteien Aufschluß über den Widerhall, den ihre Politik im Volke findet, und über die Erwartungen, die die Bürger an sie richten. Nur rein äußerlich läßt sich die Tätigkeit der Parteien im Wahlkampf von ihrer sonstigen Tätigkeit abgrenzen. Bezieht man diese Abgrenzung auf die den Parteien von der Verfassung zugewiesene Aufgabe der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes, so entbehrt sie der sachlichen Berechtigung. Deshalb ist es -- entgegen der bisherigen Rechtsprechung des Senats (vgl. erstmals BVerfGE 20, 56 [113 ff.]) -- nicht geboten, die Grenzen staatlicher Finanzierung der Parteien von Verfassungs wegen in der Erstattung der "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes" zu suchen.
|89|
b) Die Wirklichkeit der staatlichen Parteienfinanzierung hat sich davon -- mit grundsätzlicher Billigung durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts -- auch längst gelöst. Der Senat hat weder die Pauschalierung der Wahlkampfkosten noch deren abschlagsweise Zahlung verfassungsrechtlich beanstandet (vgl. BVerfGE 24, 300 [335 ff.]; 73, 40 [96]). Die Wahlkampfkostenerstattung hat sich nach Umfang und Funktion zu einer teilweisen Basisfinanzierung der Parteien entwickelt (vgl. BVerfGE 73, 40 [116] -- Abweichende Meinung des Richters Böckenförde). Diesen Charakter der Wahlkampfkostenerstattung hat die Einführung des hier zur Überprüfung stehenden sogenannten Sockelbetrags (§ 18 Abs. 6 PartG) lediglich noch deutlicher hervortreten lassen.
|90|
3. Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Staatsfreiheit erlaubt jedoch nur eine Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der politischen Parteien aus staatlichen Mitteln. Er untersagt -- unbeschadet der für den politischen Prozeß in der freiheitlichen Demokratie kennzeichnenden Verschränkung der Willensbildung des Volkes mit der Willensbildung in den Staatsorganen -- eine Einflußnahme des Staates auf die Willensbildung in den Parteien und damit auf den Prozeß der politischen Willensbildung insgesamt (vgl. BVerfGE 73, 40 [87]). Einer Gefahr mittelbarer Einflußnahme durch finanzielle Leistungen ist allerdings durch die Art und Weise zu begegnen, in der der Staat solche Leistungen an die Parteien erbringt. Die vom Grundgesetz vorausgesetzte Staatsfreiheit der Parteien erfordert indes nicht nur die Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit vom Staat sondern auch, daß die Parteien sich ihren Charakter als frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen bewahren (vgl. BVerfGE 20, 56 [101]). Die Parteien müssen nicht nur politisch sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben. Durch öffentliche Mittel darf den einzelnen Parteien daher das Risiko des Fehlschlagens ihrer Bemühungen um eine hinreichende Unterstützung in der Wählerschaft nicht abgenommen werden (vgl. BVerfGE 73, 40 [86] m.w.N.).
|91|
Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien wird durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen mithin dann verletzt, wenn durch sie die Parteien der Notwendigkeit enthoben werden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder und ihnen nahestehende Bürger zu bemühen. Wird dies außer acht gelassen, laufen die Parteien Gefahr, sich aus ihrer gesellschaftlichen Verwurzelung zu lösen (vgl. BVerfGE 73, 40 [88]).
|92|
Die Parteien können ihre Aufgabe der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes im Rahmen eines demokratischen Staatsaufbaus, wie ihn Art. 21 GG voraussetzt, nur erfüllen, wenn ihre Führung und die ihr zur Verfügung stehende Organisation sich ihrer mitgliedschaftlichen Basis und der Bürgerschaft insgesamt nicht entfremden. Eine dahingehende Entwicklung wird nicht schon dadurch vermieden, daß der Staat sich auf die Finanzierung bestimmter Betätigungen der Parteien -- wie bisher jedenfalls dem Anschein nach der Vorbereitung von Wahlen -- beschränkt, sondern nur dadurch, daß Finanzhilfen "so gewährt werden, daß der politische Prozeß offen, der Parteienwettbewerb erhalten und die Rückbindung der Parteiführungen an ihre gesellschaftliche Basis erhalten bleiben" (Grimm in: Benda/Maihofer/Vogel [Hrsg.], HbVerfR, 1983, S. 352). Würde der Finanzbedarf der Parteien vorwiegend oder gar völlig aus öffentlichen Mitteln gedeckt, wären die Parteien in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise vom Staat abhängig (vgl. BVerfGE 20, 56 [102]; 73, 40 [86]).
|93|
Es bedarf keiner Entscheidung, ob sich der Staat angesichts der Unentbehrlichkeit der Parteien für den Prozeß der politischen Willensbildung im demokratisch verfaßten Staat jeglicher finanziellen Unterstützung der Parteien enthalten dürfte, wenn sich eine ausreichende Eigenfinanzierung unter den Bedingungen der modernen Demokratie als nicht erreichbar erwiese; denn seit langem wendet der Staat den Parteien öffentliche Mittel in beträchtlichem Umfang zu. Jedenfalls aber ist der Gesetzgeber durch das Grundgesetz nicht gehindert, die Parteien bei der Erfüllung der ihnen durch ihren verfassungsrechtlichen Status zugewiesenen Aufgaben finanziell zu unterstützen, soweit hierdurch die von der Verfassung gewährleistete Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung des Volkes nicht beeinträchtigt wird (vgl. BVerfGE 73, 40 [86] m.w.N.).
|94|
4. Aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien lassen sich hinsichtlich des Umfangs einer allgemeinen staatlichen Parteienfinanzierung und in bezug auf die Kriterien der Mittelverteilung bestimmte Maßgaben ableiten, die zugleich dem Grundsatz der Chancengleichheit (dazu unter II. 1.) Rechnung tragen. Sie gelten nicht nur für Bundesgesetze nach Art. 21 Abs. 3 GG sondern sind auch einzuhalten, soweit die Länder gemäß Art. 71 GG zur Gesetzgebung ermächtigt werden. Diese Maßgaben betreffen zum einen die relative Obergrenze, bis zu der -- bezogen auf ihre Gesamteinnahmen -- einer Partei staatliche Mittel zufließen dürfen (a), zum anderen die absolute Obergrenze des Gesamtvolumens staatlicher finanzieller Zuwendungen an die Parteien (b), schließlich die Bezugsgrößen, nach denen die den Parteien zufließenden staatlichen Mittel auf sie zu verteilen sind (c).
|95|
a) In jedem möglichen System staatlicher Parteienfinanzierung müssen Vorkehrungen dagegen getroffen werden, daß die Parteien in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise vom Staat abhängig werden. Die Selbstfinanzierung der Parteien hat Vorrang vor der Staatsfinanzierung. Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien gestattet daher die Zuführung staatlicher Mittel nur bis zur Höhe einer relativen Obergrenze, die für jede Partei nach dem Verhältnis der von ihr selbst erwirtschafteten zu den ihr unmittelbar aus staatlichen Quellen zufließenden Einnahmen zu bestimmen ist. Das Gesamtvolumen solcher staatlicher Zuwendungen an eine Partei darf die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen (vgl. § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 und 8 PartG) nicht überschreiten. Die Einnahmen aus Krediten haben dabei außer Betracht zu bleiben, da anderenfalls die Parteien durch ihre Haushaltswirtschaft einen nicht an ihrer politischen Leistung orientierten Einfluß auf den Umfang der ihnen zufließenden staatlichen Mittel nehmen könnten.
|96|
In die Berechnung des höchstzulässigen Anteils staatlicher Mittel an der Finanzierung der Parteien -- die weder mit den Parlamentsfraktionen noch den sogenannten parteinahen Stiftungen identisch sind (vgl. BVerfGE 73, 1 [31 ff.]; 80, 188 [219 f.]) -- sind die ihnen unmittelbar aus der Staatskasse zufließenden Zuwendungen vollständig einzubeziehen. Hingegen ist es nicht geboten, in den staatlichen Anteil der Parteienfinanzierung diejenigen Vorteile einzurechnen, die den Parteien aus einer -- verfassungsrechtlich unbedenklichen (dazu unter III.) -- steuerlichen Begünstigung von Beiträgen und kleinen, auch dem durchschnittlichen Einkommensempfänger möglichen Spenden indirekt zufließen. Die Größenordnung dieser Vorteile ist insbesondere bei den Spenden nur schwer einzuschätzen. Sie kommen unmittelbar auch nicht den Parteien selbst zugute sondern den Spendern. Auch wenn der Spender für die Höhe der einer Partei zugewendeten Spende den dabei anfallenden steuerlichen Vorteil nicht selten berücksichtigen wird, bemißt sich der Erfolg einer Partei doch nach dem tatsächlichen Umfang der ihr zugedachten Spenden.
|97|
b) Die Begrenzung des Ausmaßes einer staatlichen Finanzierung der Parteien durch den Umfang ihrer selbsterwirtschafteten Einnahmen weist ihren eigenen Bemühungen um die finanzielle Unterstützung von seiten der Bürger den maßgebenden Einfluß auf die mögliche Höhe der ihnen aus öffentlichen Kassen zufließenden Mittel zu. Dies erhält die Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft, wie es der Grundsatz der Staatsfreiheit verlangt. Deshalb hat, wie dargelegt, die Selbstfinanzierung der Parteien Vorrang vor der Staatsfinanzierung. Daraus folgt indes nicht nur, daß das Gesamtvolumen staatlicher Zuwendungen an die Parteien die Summe ihrer selbsterwirtschafteten Einnahmen nicht übersteigen darf, sondern auch, daß eine Steigerung dieser Einnahmen nicht ohne weiteres dazu führen darf, daß der Umfang der Staatsfinanzierung der Parteien weiter anschwillt. Der Umfang der Staatsfinanzierung muß sich auf das beschränken, was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerläßlich ist und von den Parteien nicht selbst aufgebracht werden kann. Der Finanzbedarf der Parteien zur Erfüllung der ihnen durch Verfassung und Parteiengesetz übertragenen Aufgaben muß sich an dem zur Verfügung stehenden Einnahmerahmen ausrichten. Der Staat darf den Parteien nicht mehr zuwenden, als sie unter Beachtung des Gebots sparsamer Verwendung öffentlicher Mittel, die ja im wesentlichen aus den von den Bürgern erhobenen Abgaben bestehen, zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Gewönne der Bürger den Eindruck, die Parteien "bedienten" sich aus der Staatskasse, so führte dies notwendig zu einer Verminderung ihres Ansehens und würde letztlich ihre Fähigkeit beeinträchtigen, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen. Gemessen an diesem Maßstab muß der Umfang der den Parteien in den abgelaufenen Jahren aus öffentlichen Kassen zugeflossenen finanziellen Mittel, solange die bestehenden Verhältnisse keine einschneidende Veränderung erfahren, als hinreichend angesehen werden. Es handelt sich um diejenigen Zuwendungen, welche die Parteien einerseits in den Jahren 1989 bis 1992 aus dem Chancenausgleich, andererseits in der Form der Erstattung von Wahlkampfkosten für die Bundestagswahl 1990 -- einschließlich des Sockelbetrags gemäß §§ 18 Abs. 6, 39 Abs. 2 PartG, den der Gesetzgeber anstelle einer Anhebung der Wahlkampfkostenpauschale eingeführt hat -- sowie für die jeweils letzten Wahlen zu den Landtagen und für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 1989 tatsächlich erhalten haben. Dabei ist die Wahlkampfkostenerstattung diesen Jahren entsprechend der Dauer der jeweiligen Wahlperiode anteilig zuzurechnen. Der sich aus diesen Zuwendungen als Mittelwert für ein Jahr ergebende Betrag bildet das Gesamtvolumen staatlicher Mittel, die -- unter der genannten Voraussetzung gleichbleibender Verhältnisse -- den Parteien äußerstenfalls von Bund und Ländern insgesamt zugewendet werden dürfen ("absolute Obergrenze"). Soweit in den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen die Wahlkampfkostenerstattung bei den letzten Landtagswahlen hinter dem im übrigen Bundesgebiet üblichen Betrag von fünf Deutsche Mark je Wahlberechtigten zurückgeblieben ist, kann für die Festlegung der absoluten Obergrenze von diesem üblichen Betrag ausgegangen werden.
|98|
Unbeschadet der Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung der Grundlagen staatlicher Parteienfinanzierung bleibt es dem Gesetzgeber unbenommen, für die mit Rücksicht auf Veränderungen des Geldwerts etwa notwendigen Anpassungen dieser absoluten Obergrenze staatlicher Zuwendungen an die Parteien einen Index festzulegen, der sich auf die Entwicklung der für die Erfüllung der Aufgaben der Parteien relevanten Preise bezieht. Ebenso kann sich der Gesetzgeber für die Beurteilung der Frage, ob sich die Verhältnisse einschneidend geändert haben und im Blick darauf eine Erhöhung des Gesamtvolumens staatlicher Zuwendungen zulässig erscheint, des Rates unabhängiger Sachverständiger bedienen. Denn ähnlich wie bei der Festlegung der Bezüge von Abgeordneten und sonstigen Inhabern politischer Ämter ermangelt das Gesetzgebungsverfahren in diesem Bereich regelmäßig des korrigierenden Elements gegenläufiger politischer Interessen, ein Umstand, dem durch die Einschaltung objektiven Sachverstandes abzuhelfen deshalb naheliegt.
|99|
c) Der Verfassung sind auch Maßgaben dafür zu entnehmen, wie die den Parteien zur Verfügung gestellten Mittel unter ihnen zu verteilen sind. Ob Geldzuweisungen aus der Staatskasse die Gefahr mit sich bringen, daß politische Parteien sich ihrer Mitgliedschaft und den ihre Politik unterstützenden Teilen der Bürgerschaft entfremden oder von ihnen lösen oder ob durch sie unmittelbare Abhängigkeiten vom Staat und damit Möglichkeiten staatlicher Einflußnahme auf die Parteien begründet werden, hängt -- ebenso wie die Wahrung der Chancengleichheit -- entscheidend davon ab, nach welchen Kriterien die staatlichen Zuwendungen erfolgen.
|100|
Dem Gebot, auch durch die Art ihrer Finanzierung die gesellschaftliche Verwurzelung der Parteien zu festigen, wird Rechnung getragen, wenn der Erfolg, den eine Partei beim Wähler, den sie bei der Summe der Mitgliedsbeiträge sowie bei dem Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden erzielt, zu einem jeweils ins Gewicht fallenden, im einzelnen allerdings vom Gesetzgeber zu bestimmenden Anteil in den Verteilungsmaßstab eingeht. Ein staatliches Finanzierungssystem, das diesen Anforderungen genügt, indem es die Parteien nicht aus der Notwendigkeit entläßt, sich um Zustimmung und aktive -- auch finanzielle -- Unterstützung in der Bevölkerung zu bemühen, verstärkt die darauf gerichteten, um der Einbeziehung des Volkes in die politische Willensbildung willen erwünschten und gebotenen Anstrengungen der Parteien. Ein diesen Vorgaben entsprechendes System staatlicher Parteienfinanzierung führt dazu, daß die Entscheidung darüber, ob eine Partei staatliche Leistungen erhält und in welchem Umfang dies geschieht, nach gesetzlich vorbestimmten Regeln beim Bürger selbst verbleibt. Ein Verteilungsschlüssel, der die drei genannten Kriterien in angemessener Weise miteinander verbindet, genügt auch dem Anspruch, die autonome Entscheidung der Parteien über ihre innere Struktur und die Strategie, mit der sie den größtmöglichen Erfolg bei den Wählern erzielen wollen, möglichst wenig zu beeinflussen. Neben mitgliederstarken Parteien, die ihre finanzielle Basis hauptsächlich in einer breiten Unterstützung durch Beiträge und Spenden ihrer Mitglieder finden und im Wahlkampf versuchen, sich über ihre Stammwähler hinaus weitere Wählerschichten zu erschließen, muß es auch Parteien geben können, die sich auf einer schwächeren mitgliedschaftlichen Basis um politischen Einfluß und Wahlerfolge bemühen.
|101|
Soweit hier das Beitrags- und Spendenaufkommen der Parteien Berücksichtigung findet, dürfen allerdings, um die Chancengleichheit der Parteien und das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozeß nicht zu beeinträchtigen, anders als bei der Bestimmung der relativen Obergrenze (oben a) nur Zuwendungen einer Größenordnung berücksichtigt werden, wie sie alle Parteien ungeachtet ihrer politischen Zielvorstellungen verzeichnen und von den Beziehern durchschnittlicher Einkünfte auch geleistet werden können. Die für die steuerliche Begünstigung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden maßgebende verfassungsrechtliche Grenze (dazu unten III. 2.) ist auch hier zu beachten.
|102|
In diesem Zusammenhang ergibt sich aus dem Grundsatz der Chancengleichheit ein Weiteres: Die im Blick auf die Funktionsfähigkeit der Parlamente verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklichen Regelungen des Wahlrechts, die wie die Einführung einer Sperrklausel und eines Unterschriftenquorums einer Zersplitterung der Wählerstimmen entgegenzuwirken bestimmt sind, erschweren den Eintritt neu entstehender und kleinerer Parteien in den politischen Wettbewerb und beeinträchtigen dessen Offenheit. Da sich diese Wirkung verstärkt hätte, wenn auch die Erstattung von Wahlkampfkosten vom Einzug einer Partei in das zu wählende Parlament abhängig gewesen wäre, hat der Senat entschieden, der Gesetzgeber dürfe die Erstattung dieser Kosten an eine Partei zwar an die Bedingung knüpfen, daß sie einen die Ernsthaftigkeit ihres Bemühens um einen Wahlerfolg und damit um die Verwirklichung eines politischen Programms belegenden Mindestanteil an Stimmen erreicht; dieser Mindeststimmenanteil müsse allerdings erheblich unter der Grenze von 5 v.H. liegen (vgl. BVerfGE 20, 56 [117 f.]; 24, 300 [339 ff.]). Entsprechendes gilt auch hier.
|103|
Bemißt aber der Staat -- wozu er nach dem Gesagten grundsätzlich gehalten ist -- den Umfang seiner Zuwendungen an politische Parteien nicht nur nach ihrem Wahlerfolg sondern auch nach ihrem Erfolg bei der Erhebung von Mitgliedsbeiträgen und nach ihrem Spendenaufkommen, so kann dies diejenigen Parteien bevorzugen, die den Einzug in das Parlament erreicht haben. Sie haben als Parlamentsparteien im Vergleich zu den an der Sperrklausel gescheiterten Parteien größere Chancen, sich im Blick auf künftige Wahlen dem Wähler darzustellen und für ihre politischen Ziele zu werben. Der Gesetzgeber wird zu prüfen haben, ob dieser sich potentiell auch auf den Mitgliederzugang und auf das Spendenaufkommen auswirkende Vorteil der im Parlament vertretenen Parteien, der durch den staatlichen Eingriff der Sperrklausel ausgelöst wird, eines Ausgleichs bedarf; er könnte etwa dadurch bewirkt werden, daß dem Kriterium des Wahlerfolgs bei denjenigen Parteien, die einerseits den zu fordernden Mindeststimmenanteil erlangt, andererseits aber ein Mandat nicht errungen haben, ein relativ größeres Gewicht für die Verteilung der insgesamt an die Parteien auszuschüttenden Mittel zuerkannt wird. Allerdings darf dies mit Rücksicht auf den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien in keinem Falle zu einer im Vergleich zu den selbsterwirtschafteten Einnahmen überwiegenden Finanzierung einer Partei aus öffentlichen Mitteln führen.
|104|
5. a) Gemessen an diesem Maßstab hält die in § 18 Abs. 6 PartG getroffene Regelung der verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand. Der Gesetzgeber hat durch sie gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien verstoßen und dadurch zugleich die Antragstellerin in ihrem ihr durch Art. 21 GG gewährleisteten verfassungsrechtlichen Status verletzt (vgl. BVerfGE 73, 40 [66]). Dies folgt schon daraus, daß der Sockelbetrag -- unbeschadet des Umstands, daß der Gesetzgeber ihn als einen Bestandteil der Wahlkampfkostenerstattung angesehen hat -- grundsätzlich unabhängig davon gewährt wird, welchen Erfolg die empfangsberechtigten Parteien sei es beim Wähler, sei es bei der Einwerbung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden erzielt haben. Eine solchermaßen erfolgsunabhängige Basisfinanzierung der Parteien aber verfehlt den Zweck, den die Verfassung mit der Gewährleistung des Grundsatzes der Staatsfreiheit der Parteien verfolgt: die Festigung ihrer gesellschaftlichen Verwurzelung, ihre aktive Hinwendung zum Bürger und Wähler. An dieser Beurteilung ändert nichts, daß das Gesetz einerseits die Gewährung des Sockelbetrags denjenigen Parteien vorbehält, die mindestens 2 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht haben, und daß es andererseits durch die doppelte Kappungsgrenze des § 18 Abs. 6 Satz 2 und Abs. 7 PartG die Höhe des Sockelbetrags nach oben begrenzt. Abgesehen von verfassungsrechtlichen Zweifeln, denen diese Regelungen für sich betrachtet begegnen mögen, handelt es sich hier wie da nur um Einschränkungen, die zwar die Auswirkungen des der Regelung anhaftenden verfassungsrechtlichen Mangels begrenzen, ihn selbst jedoch nicht zu beheben vermögen.
|105|
b) Die Überprüfung der Sockelbetragsregelung des § 18 Abs. 6 PartG am Maßstab der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) erübrigt sich. Da sich diese Form der staatlichen Grundfinanzierung der Parteien insgesamt als verfassungswidrig erwiesen hat und auf dieser Grundlage festzustellen ist, daß § 18 Abs. 6 PartG die Antragstellerin in ihrem verfassungsrechtlichen Status verletzt, ist kein schützenswertes Interesse der Antragstellerin erkennbar, die von ihr unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien angegriffenen Regelungsbestandteile der Vorschrift -- die Begrenzung auf Parteien, die mindestens 2 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen Zweitstimmen erreicht haben, und die Gleichbehandlung der im gesamten Wahlgebiet mit den nur in einem Teil desselben zu Wahlen antretenden Parteien -- noch einer gesonderten verfassungsrechtlichen Prüfung zu unterziehen.
|106|
|II.|
Der Chancenausgleich nach § 22a Abs. 2 PartG i.d.F. des Art. 1 Nr. 4 Buchst. a) ÄndG 1988 verletzt die Antragstellerin in ihrem aus Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Recht auf Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb (1.). Dieser verfassungsrechtliche Mangel haftet nicht nur einzelnen Regelungsbestandteilen des Chancenausgleichs an; er liegt im Konzept der Regelung insgesamt begründet.
|107|
Die Regelung eines Beitragsausgleichs ist verfassungswidrig (2.a); ferner ist der Chancenausgleich nicht geeignet, das ihm gesetzte Ausgleichsziel zu erreichen (2.b). Anlaß zu verfassungsrechtlichen Bedenken gibt schließlich die wechselseitige Austauschbarkeit der Beitrags- und Spendeneinnahmen durch die politischen Parteien (2.c).
|108|
Soweit danach die Verfassungswidrigkeit der 1988 erfolgten Neuregelung des Chancenausgleichs ihre Ursache in Mängeln hat, die bereits der ursprünglichen, in dem Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577) enthaltenen Fassung des § 22a Abs. 2 PartG innewohnten, hält der Senat an der in seinem Urteil vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 40) vertretenen Auffassung nicht fest.
|109|
1. Der Chancenausgleich führt zu staatlichen Zahlungen an die politischen Parteien in unterschiedlicher Höhe, die auf die Wettbewerbslage der Parteien einwirken. In den Rechnungsjahren 1987 bis 1990 wurden auf der Grundlage der Neufassung des § 22a Abs. 2 PartG unter Berücksichtigung der Übergangsregelung in § 39 Abs. 1 PartG Chancenausgleichszahlungen an die anspruchsberechtigten Parteien in einer Gesamthöhe von rund 96,6 Mio. DM geleistet. Die Spannweite der Einzelzuweisungen bewegte sich dabei etwa für das Jahr 1989 zwischen 10,1 Mio. DM an die SPD, 8,1 Mio. DM an die CDU, 2,4 Mio. DM an die CSU und 1,4 Mio. DM an die F.D.P.; die Antragstellerin erhielt keinerlei Zahlungen (vgl. dazu Bericht der Präsidentin des Deutschen Bundestages über die Rechenschaftsberichte 1989 der Parteien vom 2. September 1991, BTDrucks. 12/1100, S. 5). Die für die Berechnung des Chancenausgleichs maßgebliche Vorschrift des § 22a Abs. 2 PartG ist daher in erster Linie am Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien zu messen.
|110|
a) Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ergibt sich aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt. Es gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst sondern auch für die Wahlvorbereitung und den Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden sowie für die Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen an die politischen Parteien.
|111|
Der Grundsatz der Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in diesem Bereich -- ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler -- die Gleichheit strikt und formal. Das hat zur Folge, daß auch der Satz von der Chancengleichheit der politischen Parteien strikt zu handhaben ist. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen. Insbesondere darf der Gesetzgeber die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht, vorgegebene Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er verwehrt es dem Gesetzgeber andererseits, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen (st. Rspr.; vgl. zuletzt BVerfGE 73, 40 [89]; 78, 350 [358] -- jew. m.w.N.).
|112|
b) Die den Parteien nach § 22a Abs. 2 PartG gewolltermaßen in unterschiedlicher Höhe zugute kommenden Chancenausgleichszahlungen beeinflussen die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen den Parteien; sie bedürfen daher eines rechtfertigenden Grundes, der vor dem strengen Gleichheitssatz Bestand hat.
|113|
Der Chancenausgleich wurde mit dem Ziel in das Parteiengesetz eingefügt, die durch den staatlichen Steuerverzicht bei Mitgliedsbeiträgen und Spenden hervorgerufenen Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Parteien auszugleichen (vgl. Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 29. November 1983 zu dem Entwurf eines Gesetzes über die Neuordnung der Parteienfinanzierung, BTDrucks. 10/697, S. 8 f., im Anschluß an den Bericht der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigen-Kommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, 1983, S. 202; vgl. ferner BVerfGE 73, 40 [86, 88]). An dieser Zielsetzung hat die durch Art. 1 Nr. 4 Buchst. a) ÄndG 1988 erfolgte Neufassung des § 22a Abs. 2 PartG nichts geändert.
|114|
Die nach Maßgabe des § 22a PartG vorzunehmende Verteilung staatlicher Mittel unterschiedlichen Umfangs an die Parteien ist mit dem hier anzuwendenden strikten Gleichheitssatz nur vereinbar, wenn und soweit eine Chancenausgleichszahlung erforderlich und geeignet ist, um verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen (vgl. dazu auch BVerfGE 73, 40 [86 ff., 89]).
|115|
2. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen des formalisierten Gleichheitssatzes genügt § 22a Abs. 2 PartG in der Fassung des Änderungsgesetzes 1988 in mehrfacher Hinsicht nicht.
|116|
a) Die Regelung des Chancenausgleichs in § 22a Abs. 2 PartG n.F. (Art. 1 Nr. 4 Buchst. a) ÄndG) führte die getrennte Berechnung des Chancenausgleichs für den staatlichen Steuerverzicht bei Beiträgen und Spenden ein, um so eine Verteilung der Zahlungen zu Gunsten der mitgliederstarken aber relativ "spendenschwachen" Parteien zu erreichen, die der Zielsetzung dieses Instituts im Vergleich zu der bisherigen Rechtslage besser gerecht wird (vgl. Bericht des Präsidenten des Deutschen Bundestages über die Rechenschaftsberichte sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 PartG vom 14. März 1988, BTDrucks. 11/2007, S. 6, und die Redebeiträge der Abgeordneten Spilker [CDU/CSU] und Bernrath [SPD] anläßlich der ersten Lesung des Gesetzentwurfs zum Änderungsgesetz am 13. Oktober 1988, Prot. S. 6854, 6856).
|117|
Ein Chancenausgleich bei den Mitgliedsbeiträgen ist jedoch nicht erforderlich; die gesetzlichen Bestimmungen über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen an politische Parteien rufen keine ausgleichsbedürftigen Wettbewerbsverzerrungen hervor, die der Chancenausgleich zu kompensieren in der Lage wäre.
|118|
(1) Die steuerliche Begünstigung von Beiträgen und Spenden ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deshalb verfassungsrechtlicher Kritik ausgesetzt, weil sie Bezieher hoher Einkommen und damit auch jene Parteien bevorzugt, die typischerweise einkommensstarke Kreise ansprechen (dazu unter III. 1.). Sie verstößt gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, wenn sie ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern (vgl. BVerfGE 52, 63 [91]). Nicht ein -- in absoluten Zahlen -- hoher mittelbarer "Steuervorteil" einer mitglieder- und deshalb beitragsstarken Partei, sondern ein gemessen an der Mitgliederstärke überproportionaler mittelbarer Steuervorteil einer Partei bei den Beiträgen begründet daher staatlich verursachte oder zumindest verstärkte Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Parteien. Nur er erfordert und rechtfertigt einen Chancenausgleich. Auch die Entstehungsgeschichte des Chancenausgleichs belegt, daß es dem Gesetzgeber nicht etwa darum ging, das unterschiedlich hohe Beitrags- und Spendenaufkommen der einzelnen Parteien auszugleichen; lediglich die ungleiche Wirkung steuerrechtlicher Regelungen und damit die im Verhältnis zum Wahlerfolg einer Partei unterschiedliche Höhe der Steuervorteile, die den Parteien durch den Steuerverzicht des Staates mittelbar zugute kommen, sollten ausgeglichen werden (vgl. Bericht der Sachverständigen-Kommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, 1983, S. 204 f., und den Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 29. November 1983, a.a.O., BTDrucks. 10/697, S. 8 f.).
|119|
Ein Ausgleichsbedarf besteht bei der steuerlichen Begünstigung der Mitgliedsbeiträge an politische Parteien typischerweise nicht. Nach den Ermittlungen der Sachverständigen-Kommission in ihrem Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung (a.a.O., S. 113) stieg der bei den Parteien -- in unterschiedlicher Weise -- nach Einkommensstufen gestaffelte Mitgliedsbeitrag im Durchschnitt aller Bundestagsparteien von monatlich 2,05 DM im Jahre 1968 auf monatlich 5,90 DM im Jahre 1981. Aus den Rechenschaftsberichten der Parteien für die Jahre 1987 bis 1989 lassen sich bei den Bundestagsparteien monatliche Durchschnittswerte bei den Mitgliedsbeiträgen zwischen 6,51 DM im Jahre 1987 bei der CSU und 12,53 DM im Jahre 1989 bei der Antragstellerin ermitteln. Die Auskünfte der in der 11. Wahlperiode im Bundestag vertretenen Parteien in diesem Verfahren bestätigen weitgehend die genannten Angaben. Die Mitgliedsbeiträge der politischen Parteien bewegen sich damit weit unterhalb jener Höchstgrenze von 1.200 DM und bei der Zusammenveranlagung von Ehegatten 2.400 DM jährlich, bis zu der nach § 34g EStG Mitgliedsbeiträge und Spenden zu einem Abzug in Höhe von 50 v.H. der geleisteten Zahlungen von der Steuerschuld führen (vgl. dazu BVerfGE 73, 40 [75]). Da die Steuerermäßigung im Anwendungsbereich des § 34g EStG grundsätzlich für alle steuerpflichtigen Beitragszahler -- unabhängig von ihrem individuellen Grenzsteuersatz -- jeweils gleich hoch ausfällt und die durchschnittlichen Jahresmitgliedsbeiträge bei den politischen Parteien nicht eine Größenordnung erreichen, die einkommensstarke Bevölkerungskreise bevorzugt, entsteht durch die steuerliche Begünstigung von Mitgliedsbeiträgen kein Ausgleichsbedarf, der einen Chancenausgleich für Beiträge rechtfertigen könnte.
|120|
(2) An der einheitlichen Steuerermäßigung des § 34g EStG können allerdings die nichteinkommensteuerpflichtigen Beitragszahler nicht teilhaben. Unabhängig von der Größe dieser Gruppe von Parteimitgliedern führt deren Ausschluß von der Vergünstigung des § 34g EStG aber nicht zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Parteien, die durch den Chancenausgleich nach § 22a PartG ausgeglichen werden könnten. Die Vorschrift des § 22a Abs. 2 PartG hat, soweit sie den Beitragsausgleich regelt, nur zum Ziel, den in der Relation von Mitgliederzahl zu durchschnittlicher Beitragshöhe vermuteten mittelbaren Steuervorteil der einzelnen Parteien untereinander zum Ausgleich zu bringen, ohne die Steuerersparnis des einzelnen Beitragszahlers in den Blick zu nehmen. Dabei geht das Gesetz von einer durchschnittlichen Steuerersparnis in Höhe von 40 v.H. der geleisteten Beiträge aus (vgl. dazu BVerfGE 73, 40 [90 ff.]). Der Chancenausgleich nach § 22a PartG ist mithin von vornherein nicht auf einen Ausgleich zugunsten politischer Parteien angelegt, die eine überdurchschnittlich hohe Zahl solcher Mitglieder haben, welche nicht in den Genuß der Steuerersparnis gelangen können. Daher kann hier offenbleiben, ob ein solcher Ausgleich von Verfassungs wegen geboten wäre.
|121|
(3) Ergibt sich mithin aus dem Steuerverzicht des Staates bei Mitgliedsbeiträgen an politische Parteien kein Ausgleichsbedarf, der nach § 22a PartG befriedigt werden könnte -- das hat in der mündlichen Verhandlung auch der Vertreter des Deutschen Bundestages eingeräumt --, so kann die gleichwohl in § 22a Abs. 2 PartG erfolgte Einbeziehung der Mitgliedsbeiträge auch nicht unter dem von dem Antragsgegner zu 1. vorgebrachten Gesichtspunkt gerechtfertigt werden, die Beschränkung des Chancenausgleichs auf Spenden werde zu Manipulationen, jedenfalls zu verstärkten Umschichtungen durch die Parteien vom Spenden- zum Beitragsaufkommen führen. Von der rechtlichen und tatsächlichen Unterscheidbarkeit zwischen Spenden und Beiträgen ist auch der Gesetzgeber in § 27 Abs. 1 PartG und insbesondere in der Berechnungsformel des Chancenausgleichs nach § 22a Abs. 2 PartG ausgegangen. Die Legaldefinition der Beiträge und Spenden in § 27 Abs. 1 PartG erlaubt allerdings den Parteien Umschichtungen zwischen beiden Einnahmearten durch eine entsprechende Satzungsgestaltung in wohl nicht unerheblichem Umfang (näher dazu unten c). Dies rechtfertigt jedoch nicht den Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, der darin begründet liegt, daß über § 22a Abs. 2 PartG Chancenausgleichsbeträge in einer die Wettbewerbslage der Parteien beeinflussenden Höhe an die politischen Parteien ausgeschüttet werden, obwohl ein Ausgleichsbedarf, wie dargelegt, nicht besteht.
|122|
b) Der Chancenausgleich soll, wie gezeigt (oben a.1), die den Parteien über Beiträge und Spenden mittelbar zugute kommenden Steuervorteile ausgleichen, soweit diese sich im Verhältnis zu ihrer Mitgliederstärke und ihrem Wahlerfolg als überproportional erweisen. Die Vorschrift des § 22a Abs. 2 PartG ist jedoch nicht geeignet, das dem Chancenausgleich gesteckte Ausgleichsziel zu erreichen. Auf der Grundlage des dort geregelten Rechenvorgangs werden vorhandene Unterschiede nicht verläßlich ausgeglichen sondern neue Ungleichheiten unter den Parteien geschaffen; die Bestimmung verstößt deshalb gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien.
|123|
(1) Die mangelnde Eignung der Bestimmung, ihren Zweck zu erreichen, hat ihre Ursache vor allem darin, daß der Umfang der an die berechtigten Parteien auszuzahlenden Ausgleichsbeträge maßgeblich von dem Abstand des jeweils höchsten der sogenannten Ausgangsbeträge (§ 22a Abs. 2 Satz 1 und 2 PartG) zu den Ausgangsbeträgen der übrigen Parteien bestimmt wird. Je größer der absolute Abstand des höchsten Ausgangsbetrags einer nach § 22a Abs. 2 Satz 1 PartG als Maßstabspartei in Frage kommenden politischen Partei zu den Ausgangsbeträgen der übrigen Parteien ist, desto höher fallen die Ausgleichsbeträge der chancenausgleichsberechtigten Parteien aus, und zwar auch bei sonst gleichbleibenden mittelbaren Steuervorteilen beim Beitrags- und Spendenaufkommen. Selbst bei der schematischen Begrenzung der Chancenausgleichszahlungen nach § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG auf 10 v.H. der Wahlkampfkostenerstattung je Partei und Rechnungsjahr -- erst recht aber ohne sie -- können die Chancenausgleichszahlungen einen Umfang erreichen, der über den Betrag der den Parteien insgesamt mittelbar zugeflossenen Steuervorteile hinausgeht -- ein Ergebnis, das mit dem Ziel des Chancenausgleichs, die einzelnen Parteien mittelbar zugeflossenen Überschüsse bei den Steuervorteilen auszugleichen, nicht zu vereinbaren ist. Die in § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG enthaltene Kappungsgrenze von 10 v.H., die solche Ergebnisse verhindern soll, ist überdies ihrerseits verfassungswidrig, wie (unter [3]) noch auszuführen sein wird.
|124|
(2) Die zu beanstandenden Auswirkungen der Chancenausgleichsberechnung nach § 22a Abs. 2 PartG, die einen Vorteilsausgleich herbeizuführen nicht in der Lage sind, lassen sich am Beispiel des Chancenausgleichs für das Rechnungsjahr 1990 veranschaulichen.
|125|
Der Chancenausgleich 1990 errechnet sich gemäß der von der Verwaltung des Deutschen Bundestages vorgelegten Übersicht, die die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung übergebene und an die übrigen Verfahrensbeteiligten weitergereichte Berechnung bis auf einige nicht entscheidungserhebliche Abweichungen bestätigt, wie folgt:
|126|
Der in Spalte 11 der Tabelle ausgewiesene Spendenausgleich beläuft sich auf eine Summe, die für die SPD um mehr als 300% über dem ihr bei den Spenden tatsächlich mittelbar zugeflossenen Steuervorteil (Spalte 7)liegt. Vor allem beläuft sich die Summe des errechneten Spendenausgleichs für alle ausgleichsberechtigten Parteien (Spalte 11) auf rund 16,6 Mio. DM mehr als die Summe der ihnen nach Spalte 7 zuteil gewordenen Steuervorteile. Ursache der hohen Spendenausgleichsbeträge ist der Ausgangsbetrag der zur Maßstabspartei gewordenen CSU, der wegen offenbar weit überdurchschnittlichen Spendenaufkommens für die Partei im Jahre 1990 mit 4,3957 Punkten fast doppelt so hoch ausfällt wie die Ausgleichsbeträge der nächstgelegenen Parteien. Der danach im Ausgangspunkt zu Recht am relativ höchsten Steuervorteil der CSU orientierte Spendenausgleich kann dem gesetzgeberischen Anliegen, überproportionale Steuervorteile der einzelnen Parteien untereinander auszugleichen, nicht mehr gerecht werden. Es errechnen sich nach § 22a Abs. 2 PartG Ausgleichsbeträge, die in der Nähe der den Parteien insgesamt zugeflossenen Steuervorteile gelangen, oder gar, wie für 1990 geschehen (Spalte 11), weit über sie hinausgehen. Zwar werden die nach § 22a PartG errechneten Chancenausgleichsbeträge durch die arithmetische Mitteilung nach § 22a Abs. 2 Satz 3 PartG gesenkt und schließlich in § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG auf 10 v. H. der Wahlkampfkostenerstattung einer jeden Partei begrenzt; doch vermag dies nichts daran zun ändern, daß der die Hähe des Chancenausgleichs bestimmende Rechenvorgang, aufgrund dessen die dem relativ höchsten Steuervorteil der Maßstabspartei relationsgerecht entsprechenden Ausgleichsbeträge der übrigen Parteien errechnet werden sollen, keine Ergebnisse sicherstellen kann, die hinreichend auf die tatsächlich den einzelnen Parteien zugeflossenen Steuervorteile bezogen sind.
|127|
(3) Es kann hier letztlich offenbleiben, ob die Bildung des arith-
|128|
|129|
[Tabelle 1, Spalten 1 bis 8 sind in diese Edition nicht aufgenommen]
|130|
|131|
[Tabelle 1, Spalten 9 bis 14 sind in diese Edition nicht aufgenommen]
|132|
metischen Mittels der errechneten Ausgleichsbeträge für die Steuervorteile bei Spenden und Beiträgen (§ 22a Abs. 2 Satz 3 PartG) durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt ist; immerhin legt dieser Rechenschritt den Schluß nahe, daß entweder der ursprüngliche Rechenvorgang (§ 22a Abs. 2 Satz 1 und 2 PartG), insbesondere die Annahme eines Steuervorteils von 40 v.H., dem Regelungsziel des § 22a PartG nicht entspricht, oder die folgende hälftige Kürzung (§ 22a Abs. 2 Satz 3 PartG) zu einer Verfälschung der an sich zunächst richtigen Berechnung führt. Jedenfalls ist die Begrenzung der auszuzahlenden Chancenausgleichsbeträge auf jährlich höchstens 10 v.H. der einer Partei zustehenden Wahlkampfkostenerstattung (§ 22a Abs. 2 Satz 4 PartG) der Chancenausgleichsberechnung sachfremd und damit gleichheitswidrig. Es besteht kein erkennbarer sachlicher Zusammenhang zwischen dem einer Partei zugedachten Ausgleich für das relative Übermaß an Steuervorteilen, das anderen Parteien zugeflossen ist, und den Kosten der Wahlkampfführung für eine bis zu vier Jahre zurückliegende Bundestagswahl als Maßstab für die Begrenzung der Chancenausgleichsbeträge.
|133|
Ein weiterer, für sich genommen bereits zur Verfassungswidrigkeit der Kappungsgrenze von 10 v.H. führender Mangel der Vorschrift des § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG ist es, daß die schematische Begrenzung des Chancenausgleichs auf jeweils 10 v.H. der Wahlkampfkostenerstattung ihrerseits notwendig zur Verletzung der Chancengleichheit der Parteien führt. Diese Obergrenze nivelliert den Chancenausgleich in Relation zur Wahlkampfkostenerstattung ohne Rücksicht darauf, wie die nach § 22a Abs. 2 Satz 1 bis 3 PartG berechneten Chancenausgleichsbeträge, die ihrerseits gezielt zum Zweck des Ausgleichs der unterschiedlichen Steuervorteile ermittelt wurden, jeweils im Verhältnis der Parteien zueinander gewichtet sind. So sind die Leistungen, die nach der obigen Übersicht die CDU für das Rechnungsjahr 1990 aus dem Chancenausgleich erhält, kaum geringer als die der SPD, obgleich -- wie Spalte 12 der Tabelle ausweist -- dieser eigentlich ein um ca. 7 Mio. DM höherer Ausgleich zustünde.
|134|
Die aus der Tabelle ersichtliche Berechnung des Chancenausgleichs für das Jahr 1990 zeigt im übrigen die praktische Bedeutung dieser Kappungsgrenze. Trotz arithmetischer Mittelung mußten bei sechs von acht ausgleichsberechtigten Parteien die Chancenausgleichsbeträge auf den Höchstbetrag nach § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG gekürzt werden; dabei ging es um keineswegs zu vernachlässigende Summen -- etwa bei der SPD um die Kürzung von 25,329 Mio. DM auf 10,1 Mio. DM. Im Ergebnis führt die Anwendung des § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG jedenfalls in Jahren mit relativ erheblichen Unterschieden im Beitrags- und Spendenaufkommen der Parteien dazu, daß der Chancenausgleich anstelle der am vermuteten Steuervorteil der Parteien orientierten Ausgleichszahlungen weitgehend eine bloß lineare Erhöhung der Wahlkampfkostenerstattung der Parteien um 10 v.H. erbringt. Statt die durch den staatlichen Steuerverzicht entstandenen Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen, führt diese Modalität des Chancenausgleichs zu neuen Ungleichheiten.
|135|
(4) Die Berechnung des Chancenausgleichs für das Jahr 1990 zeigt auch im Blick auf den Beitragsausgleich, wie untauglich dieses Instrument der Parteienfinanzierung ist, den ihm nach der gesetzlichen Zielsetzung zukommenden Zweck zu erreichen. Bei den Beiträgen hat die Antragstellerin, insbesondere wegen des hohen Anteils der dort verbuchten sogenannten Mandatsträgerabgaben, den mit weitem Abstand höchsten Ausgangsbetrag erzielt (Spalte 4 der Tabelle). Sie wurde nur deshalb nicht Maßstabspartei, an der sich sonst der Ausgleichsanspruch der übrigen Parteien errechnet hätte, weil sie bei der Wahl zum 12. Deutschen Bundestag im Dezember 1990 lediglich 4,8 v.H. der Zweitstimmen auf sich vereinigen konnte (§ 22a Abs. 2 Satz 1 PartG). Abgesehen von der Fragwürdigkeit der in § 22a Abs. 2 Satz 1 PartG getroffenen Regelung, aus der sich ergibt, daß die Wahlergebnisse vom Dezember 1990 für die Berechnung des Chancenausgleichs bereits für das Rechnungsjahr 1989 wie auch für 1990 maßgeblich sind, hätte sich bei Annahme eines lediglich um 0,2 v.H. besseren Wahlergebnisses der Antragstellerin -- bei im übrigen unveränderten Berechnungsparametern -- ein völlig anderer Beitragsausgleich ergeben.
|136|
Wäre die Antragstellerin 1990 danach zur Maßstabspartei ge-
|137|
|138|
[Tabelle 2, Spalten 1 bis 6 sind in diese Edition nicht aufgenommen]
|139|
|140|
[Tabelle 2, Spalten 12 bis 14 sind in diese Edition nicht aufgenommen]
|141|
worden, hätte sich die Summe der in Spalte 6 der Tabelle 1 ausgewiesenen Beträge für den Beitragsausgleich von jetzt 20,836 Mio. DM auf rund 96 Mio DM (Spalte 6 Tabelle 2) nahezu verfünffacht, ohne daß in den Beitragseinnahmen der Parteien und damit bei ihrem hierin vermuteten mittelbaren Steuervorteil eine Änderung eingetreten wäre. Auch die Summe des Beitragsausgleichs (Spalte 6 Tabelle 2) hätte damit nur knapp unter der des gesamten Steuervorteils in diesem Bereich (Spalte 2 Tabelle 1 wie Tabelle 2) gelegen. Gleichwohl hätte sich das Auszahlungsergebnis trotz der enormen Steigerungen im Beitragsausgleich lediglich geringfügig erhöht mit der Folge, daß nunmehr alle Parteien mit Ausnahme der Partei DIE GRÜNEN (Maßstabspartei) einen nach § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG auf 10 v.H. ihrer Wahlkampfkostenerstattung gekürzten Chancenausgleich erhalten hätten (Spalte 14 Tabelle 2). Beides -- die Vervielfachung des Beitragsausgleichs bei nur geringfügig verändertem Wahlergebnis und die dennoch weitgehend gleichbleibenden Chancenausgleichsbeträge -- belegt die innere Widersprüchlichkeit der Chancenausgleichsberechnung und zugleich die Ungeeignetheit der angegriffenen Norm, den Ausgleich unterschiedlicher Steuervorteile zwischen den Parteien herbeizuführen. Das Ergebnis ist offenkundig: Wegen der fehlenden Eignung für den angestrebten Ausgleichszweck haben die nach § 22a Abs. 2 PartG errechneten Chancenausgleichszahlungen ihrerseits Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Parteien zur Folge.
|142|
(5) Die demgegenüber vom Deutschen Bundestag vorgebrachte Erwägung, der umgestaltete Chancenausgleich in der Fassung des Änderungsgesetzes 1988 sei erheblich besser als die alte Fassung des Chancenausgleichs dazu geeignet, eine gerechte Aufteilung der Ausgleichsbeträge zugunsten der mitgliederstarken aber "spendenschwachen" Parteien herbeizuführen, berührt die aufgezeigten Mängel des Chancenausgleichs nicht. Diese Mängel treten im übrigen zwar in besonderer Weise in dem Chancenausgleich für das Rechnungsjahr 1990 zutage, sind aber keineswegs auf dieses Rechnungsjahr beschränkt, da sie ihre Ursache nicht etwa in einzigartigen Beitrags-, Spenden- oder Wahlergebnissen dieses Jahres sondern im gesetzlich verankerten Berechnungsmodus des § 22a Abs. 2 PartG selbst haben.
|143|
(6) Nach allem kann es auf sich beruhen, ob die Berechnung des Chancenausgleichs nach § 22a Abs. 2 PartG auch deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden ist, weil sie in den Spendenausgleich sämtliche Spendeneinnahmen der Parteien einbezieht und damit auch solche Spender erfaßt, für die der Staat einen ausgleichsbedürftigen Steuerverzicht nicht leistet.
|144|
c) Verfassungsrechtlichen Bedenken ist die Berechnung des Chancenausgleichs schließlich auch insoweit ausgesetzt, als § 22a Abs. 2 i.V.m. § 27 Abs. 1 PartG den politischen Parteien in gewissen Grenzen die Möglichkeit eröffnet, das Beitrags- und Spendenaufkommen von der einen zur anderen Einnahmeart zu verlagern.
|145|
(1) Zwar ist die gesetzliche Begriffsbestimmung für Beiträge und Spenden in § 27 Abs. 1 PartG unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten hinreichend bestimmt (vgl. BVerfGE 78, 205 [212] m.w.N.). Indem die Legaldefinition des § 27 Abs. 1 PartG die Einordnung der Geldleistung eines Parteimitglieds als Beitrag oder Spende lediglich formal an die Merkmale der Regelmäßigkeit und satzungsrechtlichen Begründung anknüpft, eröffnet sie aber den Parteien einen Einfluß darauf, ob Geldleistungen ihrer Mitglieder als Beiträge (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 PartG) oder Spenden (§ 24 Abs. 2 Nr. 4 PartG) zu verbuchen sind. Insbesondere bei den sogenannten Mandatsträgerabgaben zeigt sich, daß die Parteien durch eine satzungsrechtliche Normierung der Abgabepflicht die von ihren Mitgliedern als Amts- oder Mandatsträger zu leistenden Zahlungen den Beitragseinnahmen zuordnen können. Unterbleibt hingegen eine solche satzungsrechtliche Regelung, gelten diese Zahlungen als Spenden. Die Summen, um die es dabei geht, sind nicht unerheblich: So bezifferte die Antragstellerin ihre Einnahmen aus Mandatsträgerabgaben für das Jahr 1989 auf etwa 50 v.H. ihrer Gesamtspendeneinnahmen. Eine Befragung der im 11. Deutschen Bundestag vertretenen Parteien in diesem Verfahren ergab, daß diese die Mandatsträgerabgaben nunmehr nahezu vollständig als Beitragseinnahmen verbuchen. Bei CDU, CSU und SPD lag der Anteil der Mandatsträgerabgaben am Gesamtbeitragsaufkommen im Jahre 1989 zwischen 18 und 29 v.H. Auch durch eine entsprechende Gestaltung der Beitragsstaffeln können die Parteien die finanziellen Zuwendungen ihrer Mitglieder in gewissem Umfang von Spenden- zu Beitragseinnahmen umleiten.
|146|
(2) Machen die Parteien von solchen Gestaltungsmöglichkeiten Gebrauch, so wirkt sich dies notwendigerweise auf die Berechnung des Chancenausgleichs aus. Wenn dabei erhebliche Größenordnungen erreicht werden, wie das bei den Mandatsträgerabgaben der Fall ist, lassen sich Auswirkungen auf die Berechnung des Chancenausgleichs erzielen. Das ist mit der Funktion dieses Instituts nicht vereinbar. Ungeachtet der Unvorhersehbarkeit künftiger Ergebnisse des Chancenausgleichs, die vor allem darauf zurückzuführen ist, daß seine Berechnung erst nach Vorlage der Rechenschaftsberichte der Parteien, mithin regelmäßig ein Jahr nach dem jeweils maßgeblichen Rechnungsjahr erfolgen kann, sind doch stets die typischerweise spenden- und beitragsstarken Parteien bekannt; im Hinblick darauf kann mithin das Spenden- oder Beitragsaufkommen einer Partei mit dem Ziel einer für sie günstigen Auswirkung auf die Zahlungen aus dem Chancenausgleich durchaus gezielt beeinflußt werden.
|147|
Das widerspricht offenkundig dem mit § 22a Abs. 2 PartG verfolgten Ausgleichszweck. Indessen mag im Hinblick auf die schon festgestellten Mängel der Vorschrift dahinstehen, ob die nach § 27 Abs. 1 PartG eröffneten Möglichkeiten einer Einflußnahme auf die Berechnung des Chancenausgleichs von solchem Gewicht sind, daß § 22a Abs. 2 PartG auch aus diesem Grund als verfassungswidrig anzusehen ist.
|148|
|III.|
Die Antragsgegner haben auch dadurch gegen den sich aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verstoßen und damit das Recht der Antragstellerin verletzt, daß § 10b EStG und § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG die Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von insgesamt 60.000 DM, im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 120.000 DM, im Kalenderjahr vorsehen.
|149|
1. Das folgt schon daraus, daß, wie ausgeführt (oben II.), die Regelung des Chancenausgleichs in § 22a PartG den notwendigen Ausgleich zugunsten der durch den Steuerverzicht des Staates benachteiligten Parteien nicht zu bewirken vermag.
|150|
Der Staat verfälscht durch die steuerliche Begünstigung von Spenden an politische Parteien deren vorgefundene Wettbewerbslage, wenn dadurch Parteien bevorzugt werden, die eine größere Anziehungskraft auf Steuerpflichtige mit hohen Einkünften ausüben als andere Parteien (vgl. BVerfGE 8, 51 [65 ff.]; 24, 300 [357 ff.]; 52, 63 [88 ff.]; 73, 40 [89]). Die verfassungsrechtliche Grenze einer zulässigen steuerlichen Begünstigung von Beiträgen und Spenden an politische Parteien, die nicht durch anderweitige Leistungen des Staates wirksam ausgeglichen wird, verläuft mithin da, wo sie ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. Diese Grenze ist nicht erreicht, wenn die steuerliche Begünstigung von der Mehrzahl der Steuerpflichtigen in gleicher Weise genutzt werden kann (vgl. BVerfGE 52, 63 [91]).
|151|
Mit den angegriffenen Regelungen ist die Grenze überschritten. Es ist offenkundig, daß der durchschnittliche Einkommensbezieher den steuerwirksamen Spendenrahmen von 60.000 DM -- bei der Zusammenveranlagung Verheirateter von 120.000 DM -- auch nicht annähernd auszuschöpfen vermag. Ihm stehen jene Einkommensbezieher gegenüber, die in der Lage sind, den Vergünstigungsrahmen in größerem Umfang oder auch vollständig oder gar als Beteiligter an einer Körperschaft in Kombination mit § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG doppelt in Anspruch zu nehmen. Hinzu kommt die bei diesen Größenordnungen ebenfalls ins Gewicht fallende unterschiedliche Steuerentlastung, die darin besteht, daß Personen mit höherem zu versteuerndem Einkommen wegen des für sie maßgeblichen höheren Grenzsteuersatzes eine erheblich umfangreichere "Spendenbeteiligung" des Staates durch dessen Steuerverzicht erzielen können als Bürger mittleren oder niedrigeren Einkommens bei einer gleichhohen Parteispende.
|152|
Für die Chancengleichheit der Parteien bedeutet dies, daß Parteien, die mit ihrem Programm einkommensstarke und insbesondere unternehmerisch tätige Bevölkerungskreise in besonderer Weise ansprechen, durch die Steuervergünstigung des § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG und des § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG gegenüber anderen Parteien bevorzugt werden. Diese Bestimmungen begünstigen ihre Klientel überproportional, der mittelbare staatliche Steuerverzicht kommt dadurch diesen Parteien in ungleich höherem Maße zugute als Parteien mit Anhängern überwiegend mittleren und niedrigeren Einkommens.
|153|
Der Gesetzgeber hat das nicht verkannt. Um die durch die angegriffenen steuerrechtlichen Regelungen bewirkten Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen, hat er -- wie schon durch das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577) -- in § 22a PartG den sogenannten Chancenausgleich vorgesehen. Der Senat ist diesem Gedanken des Gesetzgebers in seinem Urteil vom 14. Juli 1986 auch grundsätzlich gefolgt (vgl. BVerfGE 73, 40 [89]). Da jedoch der Chancenausgleich, wie er in § 22a PartG geregelt ist, einen Ausgleich zugunsten der durch den staatlichen Steuerverzicht benachteiligten Parteien in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise nicht herzustellen vermag und daher verfassungswidrig ist, steht die in § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG und in § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG getroffene Regelung isoliert und verstößt damit gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien.
|154|
2. Abweichend von dem in seinem Urteil vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 40) eingenommenen Standpunkt, jedoch in Übereinstimmung mit der seinerzeit von Richter Böckenförde vertretenen Abweichenden Meinung, der der Richter Mahrenholz beigetreten ist (ebenda S. 103 ff., 117), hält der Senat im übrigen dafür, daß einerseits die steuerliche Begünstigung von Spenden, die von Körperschaften geleistet werden, andererseits aber auch die steuerliche Begünstigung hoher Spenden natürlicher Personen im Blick auf das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt ist, und zwar auch dann, wenn es gelänge, einen wirksamen Ausgleich der dadurch ausgelösten Wettbewerbsverzerrungen herbeizuführen.
|155|
Spenden an politische Parteien, auch Spenden juristischer Personen, sind nach der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland in beliebiger Höhe zulässig. Gefahren für den Prozeß der politischen Willensbildung, die sich hieraus ergeben können, beugt Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vor, der von den Parteien unter anderem verlangt, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben. Eine andere Frage ist es, ob der Staat Zuwendungen an politische Parteien steuerlich begünstigen darf. Den Maßstab für die Beantwortung dieser Frage hat der Senat stets einerseits in dem Recht der Parteien auf Chancengleichheit, andererseits in dem Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung gefunden; beide wurzeln im Gleichheitssatz in Verbindung mit dem demokratischen Prinzip und sind im Sinne einer strikten Gleichheit zu verstehen (vgl. BVerfGE 8, 51 [68 f.]; 24, 300 [360 f.]; 52, 63 [88]; 73, 40 [71]). An diesem Ausgangspunkt wird festgehalten.
|156|
a) Aus ihm folgt zunächst, daß Spenden, die Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen im Sinne von § 1 Abs. 1 KStG (im folgenden: Körperschaften) Parteien zuwenden, steuerlich nicht begünstigt werden dürfen. Die steuerliche Begünstigung von Spenden, die durch Körperschaften erbracht werden, verschafft denjenigen natürlichen Personen, die hinter ihnen stehen, eine zusätzliche Möglichkeit vom Staat -- und damit zu Lasten der übrigen Steuerzahler -- geförderter Einflußnahme auf die politische Willensbildung, die anderen Bürgern vorenthalten bleibt. Da diese Ungleichbehandlung im Hinblick auf den formalen Charakter des Gleichheitssatzes zu ihrer Rechtfertigung eines zwingenden Grundes bedürfte, ein solcher aber nicht ersichtlich ist, ist § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG verfassungswidrig. Gleiches gilt für § 9 Nr. 3 Buchst. c) KStG.
|157|
b) (1) Die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von 60.000 DM -- bei der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zu 120.000 DM -- im Kalenderjahr, wie sie § 10b Abs. 2 EStG erlaubt, läßt sich verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen. Bei dem progressiven Steuertarif des geltenden Steuerrechts wird der Bürger mit hohem Einkommen in seiner Möglichkeit, durch Zuwendungen an Parteien auf die politische Willensbildung Einfluß zu nehmen, gegenüber dem Bürger mit geringerem Einkommen steuerlich begünstigt. Jener erspart gegenüber diesem einen absolut und relativ höheren Betrag an Steuern, seine politische Meinung wird sozusagen prämiiert. Eine solche, durch ein Gesetz geschaffene unterschiedliche steuerliche Behandlung der Einflußnahme auf die politische Willensbildung je nach der Höhe des Einkommens verträgt sich aber nicht mit dem Grundsatz der formalen Gleichheit, der die Ausübung politischer Rechte in der freien Demokratie beherrscht (BVerfGE 8, 51 [69]).
|158|
Die in § 10b Abs. 2 EStG genannten Beträge liegen deutlich oberhalb des jährlichen Durchschnittseinkommens und damit erst recht des für Spenden verfügbaren Teils des Einkommens der meisten Spender. Nur eine Minderheit von Bürgern ist in der Lage, den vom Gesetz gezogenen Rahmen voll auszuschöpfen. Die Gewährung steuerlicher Vorteile für Zuwendungen natürlicher Personen an politische Parteien ist jedoch nur insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als diese Zuwendungen innerhalb einer Größenordnung verbleiben, die für den durchschnittlichen Einkommensempfänger erreichbar ist.
|159|
(2) Die Regelung des § 34g EStG in der Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577), die eine Steuerermäßigung auf Zuwendungen begrenzten Umfangs beschränkt und ihre Höhe unabhängig vom Steuersatz bemißt, wird verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht (vgl. BVerfGE 73, 40 [75 f.]). Mit guten Gründen konnte der Gesetzgeber der Meinung sein, daß im Veranlagungszeitraum 1984, für den die Vorschrift erstmals zur Anwendung kam, ein Beitrags- oder Spendenvolumen von 1.200/2.400 DM für den Durchschnittsverdiener erreichbar war; er konnte also die danach größtmögliche steuerliche Begünstigung erlangen. Folgerichtig stünde eine dem Anstieg der Durchschnittseinkommen folgende Anhebung der in § 34g Satz 2 EStG genannten Beträge der verfassungsrechtlich gebotenen Gleichheit unter den Einkommensbeziehern nicht entgegen.
|160|
Die Vorschrift des § 34g EStG ist auch nicht etwa deshalb verfassungsrechtlich unvertretbar, weil die Vorteile, die auf ihrer Grundlage dem Beitragszahler oder Spender zufließen, nur Einkommensteuerpflichtigen zugute kommen können. Es bleibt im Rahmen zulässiger gesetzlicher Typisierung, wenn der Gesetzgeber für den Regelfall davon ausgeht, daß Personen ohne oder mit geringem Einkommen in der Regel nicht als Spender in Betracht kommen. Der Umstand, daß von der Bestimmung des § 34g EStG nur Personen einen Vorteil haben, die der Einkommensteuerpflicht unterliegen, führt auch unter Berücksichtigung seines strikten Charakters nicht zu einer ins Gewicht fallenden Beeinträchtigung des Rechts auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung derer, die nicht einkommensteuerpflichtig sind; dies schon deshalb nicht, weil durch Zuwendungen der hier in Betracht kommenden Höhe politischer Einfluß nicht ausgeübt werden kann. Der Gesetzgeber hat durch diese Vorschrift der zutreffenden Vorstellung Ausdruck verliehen, daß politische Parteien -- und die ihnen in § 34g Satz 1 Nr. 2 EStG gleichgestellten Vereine -- zur Erfüllung ihrer Aufgaben einer mitgliedschaftlichen Basis und eines finanziellen Substrats bedürfen. Angesichts der Unentbehrlichkeit der Parteien für die Funktionsfähigkeit der demokratischen Staatsordnung ist die Entscheidung des Gesetzgebers, das staatsbürgerliche Engagement für die Parteien in der einen wie in der anderen Form steuerlich zu fördern, dann nicht zu beanstanden, wenn dadurch, wie im Falle des § 34g EStG, weder die Parteien in ihrem Recht auf Chancengleichheit noch die Bürger in ihrem Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung gekränkt werden. Schließlich ist zu beachten, daß die Parteien, je mehr sie ihren finanziellen Bedarf aus Mitgliedsbeiträgen und kleinen Spenden zu befriedigen vermögen, desto weniger in die Gefahr der Abhängigkeit von Großspendern geraten können. Auch dies rechtfertigt die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an die Parteien in einer für die große Mehrzahl der Bürger erschwinglichen Höhe.
|161|
c) Aufgrund dieser Vorgaben werden die zuständigen staatlichen Organe die bisherige Handhabung des geltenden Steuerrechts überprüfen müssen. Der strikte Gleichheitssatz steht der durch Zwischenschaltung einer Körperschaft erreichten steuerlichen Begünstigung von Parteispenden entgegen, mag diese durch steuerliche Entlastung bei der Körperschaft oder durch eine Entlastung bei der an eine Körperschaft leistenden natürlichen Person eintreten. Die zuständigen Stellen müssen durch wirksame Vorkehrungen und Sanktionen gewährleisten, daß das Verbot einer solchen steuerlichen Entlastung beachtet wird. Das bezieht sich insbesondere auf die an das Gutachten des Bundesfinanzhofs vom 17. Mai 1952 (BStBl. III 1952 S. 228) angelehnte Praxis, die Berufsverbänden auch dann Steuerbefreiungen zuerkennt, wenn sie einen Teil ihrer Einnahmen an Parteien weiterleiten. Es gilt ebenso für das Verbot des § 55 Abs. 1 Nr. 1 AO, das Körperschaften die Verwendung ihrer Mittel zur Unterstützung oder Förderung politischer Parteien untersagt und das durch § 25 Abs. 1 Nr. 2 PartG bestätigt wird, sowie für das Verbot, Spenden für staatspolitische Zwecke als Betriebsausgaben oder Werbungskosten abzuziehen (§§ 4 Abs. 6, 9 Abs. 5 EStG, § 8 KStG). Schließlich hat der Gesetzgeber zu prüfen, ob eine zu großzügige steuerliche Begünstigung von Spenden, auch von Spenden juristischer Personen, an Organisationen des politischen Vorfeldes, die mit Hilfe der ihnen zugeflossenen Mittel auf den Prozeß der politischen Willensbildung mit dem Ziel einwirken, die Politik bestimmter Parteien zu befördern, ihrerseits das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an diesem Prozeß beeinträchtigen kann. Auch die Chancengleichheit der Parteien könnte dadurch berührt sein.
|162|
|IV.|
Die Antragsgegner haben schließlich durch die Anhebung des Betrages, von dem an Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen sind (sogenannte Publizitätsgrenze), auf 40.000 DM in § 25 Abs. 2 PartG (Art. 1 Nr. 7 ÄndG) gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verstoßen. Sie haben dadurch die Antragstellerin in ihrem verfassungsrechtlichen Status als Partei verletzt, dessen Schutz auch die durch Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG begründete Rechenschaftslegungspflicht dient (vgl. BVerfGE 24, 300 [332 f.]). Das Grundgesetz steht einer Erhöhung der Publizitätsgrenze über 20.000 DM hinaus -- jedenfalls zur Zeit -- entgegen.
|163|
1. Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sind die Parteien verpflichtet, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Der Wortlaut der Vorschrift spricht dafür, daß sie auf eine möglichst vollständige Rechenschaftslegung zielt. Die dem Bundesgesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis erlaubt ihm allerdings gewisse Einschränkungen dieser Offenlegungspflicht, mögen sie die Form der Rechenschaftslegung oder Art und Höhe der erfaßten Einnahmen betreffen. Solche Einschränkungen müssen indessen stets mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar sein.
|164|
Der Bestimmung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG liegt die Erwägung zugrunde, daß die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflußt werden kann, die den Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Eine derartige Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen soll offengelegt werden. Der Wähler soll sich über die Kräfte unterrichten können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluß zu nehmen suchen (BVerfGE 24, 300 [356]; s.a. BVerfGE 20, 56 [106]; 52, 63 [86 f.]). Die innere Ordnung der Parteien sollte durch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung gegen undemokratische Einflüsse gesichert (vgl. den entsprechenden Antrag des Abgeordneten Brockmann in den Beratungen des Parlamentarischen Rates -- wiedergegeben bei v. Doemming-Füßlein- Matz, JöR n.F., Bd. 1 [1951], S. 207), und es sollte Vorsorge getroffen werden, "daß die Öffentlichkeit Kenntnis über die Herkunft der Mittel der Parteien erhält, damit ersichtlich ist, wer hinter einer politischen Gruppe steht" (so die schriftliche Begründung des die ursprüngliche Fassung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG bestimmenden Antrags der Abgeordneten Wagner und Zinn im Parlamentarischen Rat [Drs. 897] -- wiedergegeben bei v. Doemming-Füßlein-Matz, a.a.O.). Darüber bestand auch späterhin Einvernehmen (vgl. den Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Parteienrechtskommission "Rechtliche Ordnung des Parteiwesens", 2. Aufl., 1958, S. 180 f.; ebenso die Begründung des Regierungsentwurfs eines Parteiengesetzes zu der gesetzlichen Umsetzung der Rechenschaftslegungspflicht, BTDrucks. III/1509, S. 28). Die Veröffentlichungspflicht sollte zugleich zur Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb beitragen (so der Bericht der Parteienrechtskommission, a.a.O., S. 181, sowie unter Berufung darauf BVerfGE 20, 56 [106]). Auch bei der Novellierung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG durch das Fünfunddreißigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1481) ist der verfassungsändernde Gesetzgeber von dieser Zielsetzung ausgegangen. Um ihr noch näher zu kommen, wurde die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung auf die Verwendung der Mittel und das Vermögen der Parteien erstreckt (vgl. den Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zu dem Entwurf eines Gesetzes über die Neuordnung der Parteienfinanzierung, BTDrucks. 10/697, S. 4 unter II. 1. b), im Anschluß an den Bericht der vom Bundespräsidenten eingesetzten Sachverständigen-Kommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, 1983, S. 182).
|165|
2. Danach ist es von Verfassungs wegen grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber, wie in § 25 Abs. 2 PartG geschehen, bestimmt, daß die Parteien nur über die Herkunft ihrer Einnahmen aus Spenden und insoweit auch nur derjenigen Spenden öffentlich Rechenschaft zu legen haben, die ihrer Höhe nach für eine Partei ins Gewicht fallen können (vgl. BVerfGE 24, 300 [356]). Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, daß insbesondere Einnahmen aus Beiträgen in aller Regel nicht ein Ausmaß erreichen, das es erlaubte, durch sie erheblichen Einfluß auf die Willensbildung in einer Partei zu nehmen.
|166|
Als Spenden sind allerdings neben Geldleistungen, soweit sie nicht aufgrund satzungsrechtlicher Vorschrift von Mitgliedern als regelmäßige Beiträge entrichtet werden (vgl. § 27 Abs. 1 PartG), auch geldwerte Zuwendungen aller Art wie die unentgeltliche Bereitstellung von sächlichen Mitteln, Personal oder vorhandenen Organisationsstrukturen anzusehen. Der Gesetzgeber hat dem insoweit Rechnung getragen, als § 26 Abs. 1 PartG zu den Einnahmen einer Partei alle ihr von außen zufließenden Geld- und geldwerten Leistungen rechnet, einschließlich der Freistellung von üblicherweise bestehenden Verbindlichkeiten und der Übernahme von Veranstaltungen und Maßnahmen, mit denen ausdrücklich für eine Partei geworben wird, durch andere. Ergänzend bestimmt § 26 Abs. 3 PartG, daß Wirtschaftsgüter, die nicht in Geld bestehen, mit den im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen anzusetzen sind. Erreicht der Geldwert solcher Leistungen einer Person -- allein oder zusammen mit anderen Leistungen derselben Person -- innerhalb eines Jahres die im Blick auf den Schutzzweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG kritische Grenze, erfordert diese Vorschrift, die die Rechenschaftslegung über die Herkunft der "Mittel" einer Partei verlangt, eine verfassungskonforme Auslegung des § 25 Abs. 2 PartG dahin, daß Name und Anschrift desjenigen, der die Leistungen zur Verfügung stellt, sowie deren Gesamtwert im Rechenschaftsbericht der begünstigten Partei zu verzeichnen sind.
|167|
3. Um dem Zweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG Genüge zu tun, den Wähler über die Kräfte zu unterrichten, die durch geldwerte Zuwendungen oder finanzielle Leistungen auf die Politik einer Partei Einfluß zu nehmen trachten, müssen allerdings nur solche Zuwendungen nach ihrer Herkunft verzeichnet werden, vermittels derer ihrem Umfang nach politischer Einfluß ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE 24, 300 [356]). Die Bestimmung dieser Grenze obliegt dem Gesetzgeber, der hierbei einen gewissen Einschätzungsspielraum hat, bei dessen Wahrnehmung er nicht zuletzt auch Gesichtspunkte der Praktikabilität berücksichtigen darf. Freilich muß er auch den Zweck im Auge behalten, den das Grundgesetz mit dem Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 verfolgt. Geht es dabei darum, den möglichen Einfluß des Geldes oder geldwerter Zuwendungen auf den Prozeß der politischen Willensbildung des Volkes vor dem Wähler offenzulegen, so muß der Gesetzgeber auch bedenken, welche Auswirkungen eine Spende auf den unteren Organisationsebenen einer Partei und bei kleineren Parteien haben kann.
|168|
a) Wortlaut und Sinn des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG lassen keinen Raum für die Annahme, der Gesetzgeber brauche bei der Abschätzung der Möglichkeiten politischer Einflußnahme durch Spenden lediglich die Gesamtpartei in den Blick zu nehmen. So wurde auch in der öffentlichen Anhörung von Sachverständigen zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vor dem Innenausschuß des Deutschen Bundestages am 21. November 1988 von den Sachverständigen mehrheitlich die Auffassung vertreten, daß der Einfluß von Spenden auf die Unabhängigkeit von Untergliederungen der Parteien, insbesondere der Kommunalebene, bei der Festsetzung der Publizitätsgrenze zu berücksichtigen sei (so insbesondere der Sachverständige Prof. Dr. Kaack, Sten.Prot. der 36. Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, S. 5 f., 116 und 122, sowie dessen dem Protokoll als Anlage 1 beigefügte schriftliche Stellungnahme, a.a.O., S. 138 ff.; im Ergebnis ebenso Seifert, a.a.O., S. 9 f.; Schneider, a.a.O., S. 14, 101, sowie v. Arnim, a.a.O., S. 36). Soweit demgegenüber die Entscheidung des Senats vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300 [356]) dahin verstanden werden konnte, daß nur die für die Politik einer Gesamtpartei erheblichen Spenden von Verfassungs wegen einer Veröffentlichungspflicht unterliegen, wird daran nicht festgehalten.
|169|
Andererseits ist eine Berücksichtigung der Verhältnisse kleinster politischer Gruppierungen verfassungsrechtlich nicht geboten. Die Publizitätspflicht dient der Offenlegung politischen Einflusses. Parteien, die über politischen Einfluß verfügen, haben stets einen beträchtlichen Finanzbedarf. Ist der Finanzbedarf einer Partei hingegen so gering, daß es einem Geldgeber möglich ist, sie oder eine ihrer Untergliederungen sich vermittels einer Spende von verhältnismäßig geringer Höhe politisch gefügig zu machen, so wird in aller Regel die Partei ihrerseits keinen ins Gewicht fallenden politischen Einfluß haben.
|170|
b) Nach alledem ist es verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar, die Publizitätsgrenze des § 25 Abs. 2 PartG über die Grenze von 20.000 DM hinaus anzuheben. Das Richtmaß für die zulässige Höhe der Publizitätsgrenze ist die Möglichkeit einer Einflußnahme auf die politische Willensbildung in Parteien einschließlich ihrer Gliederungen. Daran gemessen, ist die Vorschrift des § 25 Abs. 2 PartG i.d.F. des Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes vom 22. Dezember 1988 mit Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht vereinbar. Durch eine Geldleistung oder geldwerte Zuwendung in einer Höhe von 20.000 DM kann auch unter heutigen Gegebenheiten wennschon nicht auf Bundes- oder Landesebene, so doch auf örtlicher und mitunter auch auf Kreisebene, gemessen am Haushaltsvolumen der entsprechenden Parteigliederungen, ein nicht unerheblicher politischer Einfluß ausgeübt werden (vgl. auch die Hinweise des Sachverständigen Prof. Dr. Kaack, a.a.O., S. 116 f., 141 f.). Dem kann nicht mit dem Hinweis begegnet werden, seit dem Urteil des Senats vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300) hätten sich einerseits der Geldwert, andererseits das den Parteien zur Verfügung stehende Finanzvolumen in einer Weise verändert, die eine Anhebung der Publizitätsgrenze auf das Doppelte des damals als gerechtfertigt angesehenen Betrags von 20.000 DM als verfassungsrechtlich unbedenklich erscheinen lasse. Denn auch bei Berücksichtigung der genannten Umstände bleibt es dabei, daß durch eine Spende von 20.000 DM je nach Sachlage auch heute noch maßgeblicher Einfluß auf die Politik einer Partei genommen werden kann. Das darf der Gesetzgeber nicht vernachlässigen.
|171|
4. Dem Schutzgedanken des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ist im übrigen nur genügt, wenn der Wähler von der wirklichen Herkunft der Mittel einer Partei Kenntnis erhält. Dafür ist vom Gesetzgeber Sorge zu tragen. Mit diesem Ziel ist in § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG unter anderem bestimmt, daß Parteien Spenden nicht annehmen dürfen, wenn sie die -- verfassungsrechtlich unbedenkliche -- Bagatellgrenze von 1.000 DM (s.a. § 27 Abs. 3 PartG) übersteigen und der Spender erkennbar nur als "Strohmann" handelt. Beträgt der Wert einer Spende also mehr als 1.000 DM, so darf sie nach dem Gesetz nur dann von einer Partei entgegengenommen werden, wenn dieser der wirkliche Spender bekannt ist; liegt der Wert der Spende über 20.000 DM, so ist von Verfassungs wegen der Name des Spenders außerdem im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Rechenschaftsbericht zu prüfen (vgl. § 23 Abs. 2 PartG).
|172|
Die Möglichkeiten einer Umgehung der in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG begründeten Offenlegungspflicht sind durch diese Vorschriften des geltenden Rechts allerdings nicht vollständig verschlossen. Wird Geld oder eine geldwerte Zuwendung dem Empfänger zu dessen beliebiger Verfügung überlassen und reicht dieser die Spende, ohne durch einen entsprechenden Wunsch oder Willen des Spenders gebunden zu sein, einer Partei weiter, so ist diese weder nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG gehindert, die Spende anzunehmen, noch ist sie nach § 25 Abs. 2 PartG bei entsprechender Höhe der Spende gehalten, deren "ursprüngliche" Herkunft zu nennen. Dies ist, wo es sich wirklich so wie geschildert verhält, verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden. Die Möglichkeit von "Scheingeschäften" ist jedoch nicht fernliegend. Das gilt es bei der Prüfung der Rechenschaftsberichte zu beachten.
|173|
Schließlich kommen Spenden, die einem ihrer Mandatsträger oder Kandidaten, insbesondere zu Wahlkampfzwecken, zugewendet werden, einer Partei -- wenn auch nicht unmittelbar -- zugute, das heißt sie sind ihren politischen Bestrebungen förderlich. Damit rechnet auch der Gesetzgeber (vgl. § 44a Abs. 2 Nr. 3 AbgG i.V.m. § 4 der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Dezember 1986, BGBl. 1987 I S. 147). Soweit derartige Spenden bestimmungsgemäß an die Partei weitergeleitet werden, gilt § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG: Der wirkliche Spender muß der Partei und bei entsprechender Höhe der Spende auch im Rechenschaftsbericht genannt werden -- anderenfalls ist die Spende, wenn sie angenommen wird, an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten (vgl. § 25 Abs. 3 PartG).
|174|
Verwendet der Empfänger die ihm zugewendeten Mittel hingegen zur Finanzierung seiner eigenen politischen Zwecke, etwa zur Finanzierung "seines" Wahlkampfes, so werden damit zwar meist auch die Ziele derjenigen Partei gefördert, deren Bestrebungen er mit seiner politischen Tätigkeit verfolgt und unterstützt. Der Spender ist jedoch nur dem Empfänger bekannt sowie, wenn die Spende in einem Kalenderjahr den Wert von 10.000 DM übersteigt, einem Abgeordneten des Bundestages zufließt und gemäß § 4 Abs. 2 der Verhaltensregeln angezeigt wird, dem Präsidenten des Bundestages. Dabei mag es im Blick auf die Vorschriften der Verhaltensregeln (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 und 3 und § 8) und entsprechender Bestimmungen des Landesrechts grundsätzlich auch aus der Sicht des für die Parteien geltenden Offenlegungsgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sein Bewenden haben. Erreicht jedoch eine einem Abgeordneten zugewendete Spende einen Wert, aufgrund dessen sie, flösse sie der Partei zu, von dieser nach Maßgabe jener Vorschrift in ihrem Rechenschaftsbericht nach ihrer Herkunft zu verzeichnen wäre, und wird sie von dem Empfänger zum Vorteil (auch) der Partei verwendet, so verlangt Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der die Unabhängigkeit der Abgeordneten gewährleistet, schon im Blick auf Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, dessen Umgehung sonst Vorschub geleistet würde, die auch öffentliche Benennung des Spenders. Der durch die Zuwendung von Geld oder geldwerten Leistungen ausgeübte Einfluß auf die politische Willensbildung der Parteien, der nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG offengelegt und dadurch durchschaubar gemacht werden soll, kann auch durch entsprechende Zuwendungen an die Inhaber eines politischen Mandats ausgeübt werden, sei es mit, sei es ohne Wissen der Partei, der er angehört. Denn auf allen politischen Ebenen nehmen die Mandatsträger in den Parlamenten und kommunalen Vertretungen auf die politische Willensbildung in den Parteien erheblichen Einfluß. Solange der Gesetzgeber insoweit eine andere gesetzliche Regelung nicht getroffen hat, ist § 44a Abs. 2 Nr. 3 AbgG i.V.m. § 4 Abs. 2 der Verhaltensregeln verfassungskonform dahin auszulegen, daß Geldspenden und andere geldwerte Zuwendungen an die Mitglieder des Bundestages, die diesen für ihre politische Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden, nach erfolgter Anzeige beim Präsidenten des Bundestages von diesem zu veröffentlichen sind, soweit sie im Kalenderjahr den Wert von 20.000 DM übersteigen und nicht -- nach Weiterleitung -- im Rechenschaftsbericht einer Partei nach ihrer Herkunft verzeichnet werden. Entsprechendes gilt für die Mitglieder der Landesparlamente.
|175|
5. Allem Bemühen, dem Zweck der Bestimmung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG gerecht zu werden, sind Grenzen gesetzt. Das Ziel, Einflußnahmen auf den Prozeß der politischen Willensbildung des Volkes durch die Zuwendung von Geld und geldwerten Leistungen durch deren Offenlegung durchschaubar zu machen und sie so letztlich zu neutralisieren, wird durch Rechtsvorschriften stets nur annäherungsweise zu erreichen sein. Letztlich liegt es in der Verantwortung der Parteien selbst, den sachwidrigen Einfluß finanzkräftiger Interessenten vom sachgerechten zu unterscheiden und dem auf sie eindrängenden Druck der Interessenten zu widerstehen (vgl. BVerfGE 20, 56 [105] in Anlehnung an K. Hesse, VVDStRL 17 [1959], S. 29; ebenso BVerfGE 52, 63 [87]). Die Art und Weise, wie sie dieser Verantwortung gerecht werden, bestimmt zu einem wesentlichen Teil ihr Ansehen und damit zugleich das Ansehen des demokratischen Staates.
|176|

C.
Die Antragsgegner haben in dem sich aus der Entscheidungsformel ergebenden Umfang gegen das Grundgesetz verstoßen. Nach § 67 Satz 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht nur diese Feststellung treffen. Eine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm ist ihm im Organstreitverfahren versagt (BVerfGE 24, 300 [351] m.w.N.). Vielmehr obliegt es dem Gesetzgeber, den festgestellten verfassungswidrigen Zustand zu beenden. Dabei ist zu beachten:
|177|
1. Bis zu einer Neuregelung, längstens bis zum Jahresende 1993, sind die Mängel der bestehenden Rechtslage teilweise hinzunehmen. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, durch seine Entscheidungen keinen Zustand herbeizuführen, der mit der Verfassung noch weniger vereinbar wäre als der gegenwärtige (BVerfGE 83, 130 [154]). Die sofortige Unanwendbarkeit der die -- mittelbaren und unmittelbaren -- Leistungen des Staates an die Parteien betreffenden Regelungen entzöge den Parteien einen wesentlichen Teil ihrer finanziellen Basis, ohne daß eine Ersatzlösung bereitstünde. Ebenso kommt eine Rückabwicklung der auf der Grundlage des geltenden Rechts erbrachten Leistungen nicht in Betracht.
|178|
Allerdings sind die mit dem derzeitigen System verbundenen Verfassungsverstöße von erheblichem Gewicht. Trotz der Beanspruchung des Gesetzgebers durch die mit der Herstellung der Einheit Deutschlands zusammenhängenden Fragen und ungeachtet der Schwierigkeit des Stoffes muß deshalb vom Gesetzgeber erwartet werden, daß er diese Verstöße so rechtzeitig behebt, daß sie bei den im Jahr 1994 anstehenden Wahlen zum Deutschen Bundestag keine Wirkung mehr entfalten.
|179|
2. a) Bis zum Ablauf der Übergangszeit können die geltenden steuerrechtlichen und die den Chancenausgleich betreffenden Regelungen weiterhin angewendet werden. Die Anwendbarkeit des § 18 Abs. 6 PartG hingegen entfällt mit sofortiger Wirkung. Dies ist deshalb geboten, weil die Gewährung des Sockelbetrags als einer vom politischen Erfolg der Parteien grundsätzlich unabhängigen Leistung nicht nur unvereinbar ist mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien, wie er in diesem Urteil entwickelt worden ist, sondern auch den Rahmen der nach der früheren Rechtsprechung des Senats allein zulässigen Erstattung der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes eindeutig sprengt.
|180|
b) Die in § 20 PartG geregelten Abschlagszahlungen auf den Erstattungsbetrag für die jeweils nächsten Bundestagswahlen gelten bis zur Neuregelung als endgültige Leistungen, brauchen also im Rahmen einer künftigen Regelung der Parteienfinanzierung nicht in Anrechnung gebracht zu werden. Diese Abschlagszahlungen übergangsweise als eine Form der Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien zu betrachten und sie deshalb den Parteien zu belassen, ist im Hinblick darauf gerechtfertigt, daß sie gegenwärtig -- neben dem Chancenausgleich -- die einzige Form unmittelbarer staatlicher Parteienfinanzierung darstellen. Hinsichtlich der Höhe der Zahlungen ist es dem Gesetzgeber unbenommen, von einer Pauschale nach § 18 Abs. 1 PartG von bis zu 6,50 DM je Wahlberechtigten auszugehen, um so einen Ausgleich für den Wegfall des Sockelbetrags zu schaffen.
|181|
c) Ebenso wie im Rahmen einer künftigen allgemeinen, die selbsterwirtschafteten Einnahmen ergänzenden staatlichen Finanzierung der Parteien wird der zuständige Gesetzgeber auch in der Übergangszeit die Lage der mit den Parteien auf der kommunalen Ebene konkurrierenden Wählergemeinschaften zu bedenken haben. Sowenig angesichts ihrer begrenzten politischen Zielsetzung eine Gleichstellung kommunaler Wählervereinigungen mit den politischen Parteien verfassungsrechtlich geboten sein kann (vgl. BVerfGE 78, 350 [358 f.]), sowenig kann übersehen werden, daß eine staatliche (Teil-)Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien auch deren kommunalpolitischer Tätigkeit zugute kommt.
|182|
3. Eine auch nur vorläufige weitere Anwendung des § 25 Abs. 2 PartG in seiner derzeitigen, mit Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht vereinbaren Fassung ist nicht veranlaßt. Da die bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 22. Dezember 1988 geltende Fassung des § 25 Abs. 2 PartG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden war, ist die Vorschrift ab sofort mit der Maßgabe anzuwenden, daß die Parteien Spenden, deren Gesamtwert 20.000 DM im Kalenderjahr übersteigt, in ihren Rechenschaftsberichten zu verzeichnen haben.
|183|

D.
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.
|184|
|Mahrenholz, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer|
|© 1994-2016 Das Fallrecht (DFR).|