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Inhaltsverzeichnis
Arbeitspflicht
Die Hauptpflicht der Mitarbeitenden besteht in der Arbeitspflicht, also in der Ausführung der ihnen übertragenen Aufgaben. Sie kann aus verschiedenen Gründen entfallen, so beispielsweise während Ferien und Freizeit, bei einer Freistellung oder bei unbezahltem Urlaub. Die Nichterfüllung der Arbeitspflicht stellt ein Kündigungsgrund dar (Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts PB.2003.00022 vom 7. Januar 2014, E. 4.1 f.).
Aus dem Hierarchieprinzip und dem Subordinationsverhältnis ergeben sich das Weisungsrecht des Arbeitsgebers und eine Befolgungspflicht der Mitarbeitenden.
Treue- und Sorgfaltspflicht
Die Mitarbeitenden haben sich rechtmässig zu verhalten, die Rechte und Freiheiten des Volkes zu achten, die ihnen übertragenen Aufgaben persönlich, sorgfältig und gewissenhaft und wirtschaftlich auszuführen und die Interessen des Kantons in guten Treuen zu wahren (§ 49 PG).
Treuepflicht
Die Treuepflicht bezweckt, die Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern, und so das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat zu stärken. Die Mitarbeitenden müssen demgemäss einerseits tun, was die Interessen des Gemeinwesens fördert, und andererseits unterlassen, was diese beeinträchtigt.
Die Treuepflicht erstreckt sich auch auf das Verhalten der Mitarbeitenden ausserhalb ihrer dienstlichen Tätigkeit. Welche Beschränkungen sich aus der Treuepflicht für das Verhalten ausser Dienst ergeben, hängt grundsätzlich von der konkreten Tätigkeit ab: Je näher eine Tätigkeit zum Bereich der Leitungsaufgaben gehört und die öffentliche Verwaltung repräsentiert, desto höher sind die Anforderungen an das ausserdienstliche Verhalten, damit Glaubwürdigkeit und Funktionstüchtigkeit der Verwaltung nicht beeinträchtigt werden.
Grundsätzlich gelten die Freiheitsrechte für die Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung im gleichen Ausmasse wie für die übrigen Bürger. Sie haben jedoch jene Schranken zu respektieren, die ihre besondere dienstrechtliche Stellung erfordern (vgl. BGE 120 Ia 203, E. 3a). So sind in etwa Beschränkungen der Meinungsfreiheit gestützt auf die Treuepflicht dann zulässig, wenn sie sachlich begründet sind und in einem vernünftigen Verhältnis zu deren Zweck stehen (BGE 136 I 332, E. 3.2.1).
Aus der Treuepflicht fliesst auch die Schadenminderungspflicht, wonach Mitarbeitende etwa gehalten sind, bei Krankheit oder Unfall alles zu tun, um schnell an den Arbeitsplatz zurückzukehren, beispielsweise durch die Teilnahme und Mitwirkung an einem Case Management (Urteil des Zürich Verwaltungsgerichts VB.2014.00567 vom 16. September 2015, E. 3.3.4).
Sorgfaltspflicht
Die Sorgfaltspflicht bedeutet, dass die Arbeitsleistung sorgfältig, also nach bestem Wissen und Gewissen, zu erbringen ist. Das Mass der den Mitarbeitenden obliegenden Sorgfaltspflicht orientiert sich an Art. 321e Abs. 2 OR: Es bestimmt sich nach dem einzelnen Arbeitsverhältnis, unter Berücksichtigung des Berufsrisikos, des Bildungsgrades oder der Fachkenntnisse, die für die Arbeit verlangt werden, sowie der Fähigkeiten und Eigenschaften des Arbeitnehmers, die der Arbeitgeber gekannt hat oder hätte kennen sollen.
Die Sorgfaltspflicht verpflichtet die Mitarbeitenden ausserdem zum sorgfältigen Umgang mit dem ihnen vom Staat zur Verfügung gestellten Eigentum, wie Geräte, Dienstkleider und Material. Eine Verwendung zu privaten Zwecken ist nur mit besonderer Ermächtigung des Staates zulässig. Ein sorgfältiger Umgang beinhaltet auch das Unterlassen von Beschädigungen, geeignete Vorkehren gegen Beschädigungen und den Erhalt der Verwendungsmöglichkeit (Wartung, Instandhaltung, Schutz vor Diebstahl, etc.).
Amtsgeheimnis
Mitarbeitende sind zur Verschwiegenheit über dienstliche Angelegenheiten verpflichtet, soweit an der Geheimhaltung ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse gemäss § 23 IDG besteht oder eine besondere Vorschrift die Geheimhaltung vorsieht (§ 51 Abs. 1 PG).
Ein öffentliches Interesse besteht gemäss § 23 Abs. 2 IDG insbesondere, wenn:
- die Information Positionen in Vertragsverhandlungen betrifft,
- die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt,
- die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet,
- die Bekanntgabe der Information die Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland beeinträchtigt,
- die Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt.
Dieser Interessenkatalog ist nicht abschliessend (Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts VB.2015.00104 vom 25. Juni 2015, E. 3.5).
Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG).
Das Amtsgeheimnis gilt auch zwischen den Mitarbeitenden und damit unter Umständen auch innerhalb der gleichen Verwaltungseinheit, da die Mitarbeitenden zur Aufgabenerfüllung unterschiedliche Informationen oder diese in unterschiedlichem Umfang bearbeiten. Die Mitarbeitenden unterstehen dem Amtsgeheimnis auch ohne das ausdrückliche Unterschreiben einer Geheimhaltungserklärung.
Die Verpflichtung der Wahrung des Amtsgeheimnisses bleibt auch nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses bestehen (§ 51 Abs. 2 PG). Die Mitarbeitenden sollen bei ihrem Ausscheiden nochmals an das Amtsgeheimnis erinnert und dabei auch ermahnt werden, ihren Vorgesetzten alle dienstlichen Akten abzuliefern und keinerlei Aufzeichnungen über Tatsachen, die unter dem Schutz des Amtsgeheimnisses stehen, an sich zu nehmen.
Mitarbeitende dürfen sich als Partei, Zeugen oder gerichtliche Sachverständige über Wahrnehmungen in Ausübung ihrer Obliegenheiten nur äussern, wenn die Direktion oder das zuständige oberste kantonale Gericht sie dazu ermächtigt haben. Die Direktionen können diese Kompetenz an die direkt unterstellten Ämter, Abteilungen und Betriebe, die obersten kantonalen Gerichte oder an das Notariatsinspektorat delegieren. Diese Ermächtigung muss auch eingeholt werden, nachdem das Arbeitsverhältnis aufgelöst worden ist (vgl. zum Ganzen § 143 Abs. 3 VVO).
Exkurs: Meldung von Korruptionsvorfällen/Whistleblowing
Das Personalamt hat ein Merkblatt zum Thema «Meldung von Missständen (Whistleblowing)» verfasst. Darin wird festgehalten, wie und an wen Missstände und Fehlverhalten zu melden und wie meldende Personen vor Benachteiligungen geschützt sind.
Soweit konkrete Anhaltspunkte vorliegen, haben sich die Mitarbeitenden in erster Linie an die direkten oder nächst höheren Vorgesetzten zu wenden. Sollte ein internes Ansprechen nicht möglich sein oder nicht zu einer Behebung des Missstandes führen, kann sich die Melderin oder der Melder an die kantonale Ombudsperson wenden.
Eine Melderin oder ein Melder kann sich auch direkt an die kantonale Ombudsperson wenden. Sofern die Meldung «in guten Treuen» erfolgt, wird das Amtsgeheimnis nicht verletzt. Dabei hat die meldende Person den Inhalt der Meldung für wahr zu halten, oder es gibt für sie gute Gründe, weshalb das Gemeldete für wahrscheinlich gehalten werden kann.
Eine Verletzung der Verschwiegenheitspflicht mit dem Ziel, auf verwaltungsinterne Missstände hinzuweisen, ist in jedem Fall erst dann zulässig, wenn von allen verwaltungsinternen Möglichkeiten Gebrauch gemacht wurde. Erst wenn die Bemühungen über den vorgegebenen Dienstweg erfolglos geblieben sind, ist die «Flucht an die Öffentlichkeit» gerechtfertigt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_635/2014 vom 29. September 2015; 6B_305/2011 vom 12. Dezember 2011; BGE 94 IV 68).
Geschenkannahmeverbot
Mitarbeitende dürfen keine Geschenke oder andere Vergünstigungen, die im Zusammenhang mit ihrer dienstlichen Stellung stehen oder stehen könnten, für sich oder für andere annehmen oder sich versprechen lassen (§ 50 Abs. 1 PG). Ausgenommen sind Höflichkeitsgeschenke von geringem Wert (§ 50 Abs. 2 PG).
Der Regierungsrat hat auf den 1. Januar 2018 einen Verhaltenskodex für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der kantonalen Verwaltung festgelegt. Darin wird umfassend dargelegt, was in der Praxis erlaubt ist und was nicht, wenn es zum Beispiel um Geschenke oder Einladungen geht.
Bestehen Zweifel, ob ein geringfügiges Höflichkeitsgeschenk die Unabhängigkeit von Angestellten beeinträchtigen könnte, entscheidet die vorgesetzte Dienststelle über die Zulässigkeit der Annahme (§ 142 VVO).
Eine Verletzung des Geschenkannahmeverbots kann sowohl zu strafrechtlichen (Art. 322ter ff. StGB), als auch personalrechtlichen Konsequenzen (bis zur fristlosen Entlassung) führen.
Private Nutzung E-Mail/Internet
Die Verordnung über die Nutzung von Internet und E-Mail (VOI) ist seit 1. Oktober 2003 in Kraft (RRB Nr. 1373/2003) und regelt die Nutzung und die Verhinderung des Missbrauchs von Internet und E-Mail mit kantonalen Informatikmitteln durch die Mitarbeitenden des Kantons und seiner unselbständigen Anstalten (§ 1 VOI).
Alle neu eintretenden Mitarbeitenden mit Zugang zu Internet oder E-Mail haben eine Erklärung zu unterzeichnen, wonach sie auf die Nutzungsvorschriften aufmerksam gemacht worden sind und die möglichen straf-, zivil- und personalrechtlichen Konsequenzen eines Missbrauchs von Internet- und E-Mail zur Kenntnis genommen haben (§ 6 Abs. 1 VOI). Die Erklärung wird im Personaldossier abgelegt (§ 6 Abs. 2 VOI).
Exkurs: Zugriff auf ein fremdes E-Mail-Konto
Bitte beachten Sie hierzu das Merkblatt «Zugriff durch Vorgesetzte auf E-Mail» der Datenschutzbeauftragten.
Rechtsfolgen von Pflichtverletzungen
Personalrechtliche Verantwortlichkeit
Mahnung
Die Mahnung kommt im Sinne einer milderen Massnahme insbesondere für Verhaltensweisen zur Anwendung, für die man keinen Verweis aussprechen will, die aber klar gerügt und unterbunden werden sollen und die allenfalls bei erneuten Verstössen zu weitergehenden Massnahmen führen können. Sie hat eine Rüge- und Warnfunktion (Urteil des Bundesgerichts 4C.57/2007 vom 15. Mai 2007, E. 3.2). Daher sollte aus der Mahnung hervorgehen, welche Verhaltensweisen beanstandet und inskünftig nicht mehr toleriert werden sowie dass bei neuerlichem Fehlverhalten mit weitergehenden personalrechtlichen Konsequenzen zu rechnen ist.
Die Mahnung stellt die Dokumentation einer dienstlichen Mitteilung oder Anweisung dar. Ihre Funktion ist somit jene einer Beweissicherung für allfällige spätere weitergehende Massnahmen. Dementsprechend sollte die/der Mitarbeitende die Kenntnisnahme unterschriftlich bestätigen. Die Mahnung findet Eingang ins Personaldossier.
Verweis
Bei Arbeitspflichtverletzungen kann die Anstellungs- oder Aufsichtsbehörde einen Verweis aussprechen (§ 30 Abs. 1 PG). Durch den Verweis wird die Pflichtverletzung ausdrücklich und hoheitlich festgestellt, formell missbilligt und beanstandet. Nicht jede Pflichtverletzung rechtfertigt einen Verweis. Für einen Verweis ist ein vorwerfbares Verhalten von einiger Bedeutung erforderlich. Der Verweis erfolgt mündlich nach Abklärung des Sachverhaltes und Anhörung der Betroffenen. Er ist protokollarisch zusammen mit einer Stellungnahme des oder der Betroffenen festzuhalten (§ 30 Abs. 2 PG). Trotz der mündlichen Form des Verweises handelt es um eine Verfügung, die auf Verlangen schriftlich und mit Rechtsmittelbelehrung versehen bestätigt werden muss (vgl. Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts PB.2009.00027 vom 18. November 2009, E. 1.2). Im Falle eines Verweises muss zwingend eine Mitarbeiterbeurteilung (MAB) durchgeführt werden (§ 30 Abs. 3 PG).
Vorgehen
- Abklärung des Sachverhalts.
- Gewährung des rechtlichen Gehörs. Dem Betroffenen steht Akteneinsicht zu. Er erhält Gelegenheit, zum Sachverhalt, zu den Vorwürfen und dem in Aussicht stehenden Verweis Stellung zu nehmen. Die Stellungnahme muss einwandfrei dokumentiert werden (falls mündlich: gegengezeichnete Protokolle oder Aktennotizen).
- Prüfen, ob sich aufgrund des rechtlichen Gehörs eine andere Beurteilung ergibt.
- Entscheid, ob ein Verweis erteilt werden soll.
- Mündliche Eröffnung des Verweises im Beisein einer weiteren Person zur Protokollierung des Gesprächs und des Verweises in einer Mitarbeiterbeurteilung. Der Ablauf des Gesprächs sieht wie folgt aus:
- Zusammenfassung der Vorwürfe und der Mitarbeiterbeurteilung, inklusive Stellungnahme des Mitarbeitenden zu den Vorwürfen und der Mitarbeiterbeurteilung.
- Mitteilung, weshalb der Verweis trotz einer allfälligen Stellungnahme der/des Mitarbeitenden notwendig erscheint. Wird der Verweis aufgrund neuer Tatsachen ausgesprochen, ist die erneute Gewährung des rechtlichen Gehörs zu prüfen.
- Aussprechen des Verweises und Orientierung über Rechtsmittel. Bei einem Entscheid gegen einen Verweis ist dieser Entscheid ebenfalls mitzuteilen und zu dokumentieren.
- Rechtsmittelbelehrung: Der Verweis stellt eine rekursfähige Verfügung dar, weshalb mit der mündlichen Eröffnung über die Rechtsmittel informiert werden muss.
- Je nach Schwere der dem Verweis zugrunde liegenden Vorfälle ist für den Fall, dass erneutes Fehlverhalten auftreten sollte, mit dem Verweis das Ansetzen einer Frist zur Verbesserung im Sinne von § 19 PG mit Androhung personalrechtlicher Sanktionen bis hin zur fristlosen Kündigung zu verbinden.
- Das Protokoll ist von allen anwesenden Personen unterschreiben zu lassen und im Personaldossier abzulegen.
Lohnkürzung
Eine Lohnkürzung ist beispielsweise möglich, wenn ärztliche Zeugnisse nicht oder nicht rechtzeitig eingereicht werden oder wenn Mitarbeitende die zumutbare Mitwirkung im Rahmen der Fallbegleitung (Case Management) verweigern (§ 103 lit. c und d VVO).
In welchem Masse eine Lohnkürzung tatsächlich erfolgen kann, ist immer das Ergebnis einer Einzelfallbeurteilung und das Verhältnismässigkeitsprinzip ist zu beachten. Es sind insbesondere die persönlichen Verhältnisse und Umstände der/des Arbeitnehmenden (insbesondere das Existenzminimum) zu beachten und abzuwägen.
Vorsorgliche Massnahmen
Mitarbeitende können von der Anstellungs- oder Aufsichtsbehörde gemäss § 29 Abs. 1 PG vorsorglich im Amt eingestellt werden,
- wenn genügende Hinweise für das Vorliegen eines wichtigen Grundes zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses bestehen,
- wenn ein Strafverfahren wegen eines Verbrechens oder Vergehens eingeleitet worden ist, oder
- wenn zwingende öffentliche Interessen oder eine Administrativuntersuchung dies erfordern.
Im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme kann auch die Besoldung eingestellt werden (Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts PB.1999.00009 vom 31. Januar 2001, E. 5). Ist die vorsorgliche Massnahme unaufschiebbar, kann sie durch die oder den Vorgesetzten angeordnet werden. Diese Anordnung ist unverzüglich durch die Anstellungs- und Aufsichtsbehörde zu genehmigen und es ist dabei auch über die Weiterausrichtung, die Kürzung oder den Entzug des Lohnes zu entscheiden (§ 29 Abs. 2 PG).
Während eines laufenden, ungekündigten Anstellungsverhältnisses kann nur eine vorsorgliche Einstellung im Amt in Sinne von § 29 PG verfügt werden. Das Gesetz lässt eine mündliche Eröffnung zu. Allerdings sollte die mündliche Eröffnung aus Beweisgründen in einem Protokoll festgehalten werden, das der/dem betroffenen Mitarbeitenden anschliessend zur Kenntnis gebracht wird. Als Zwischenentscheid lässt sich die vorsorgliche Einstellung im Amt nur anfechten, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2018.00458 vom 9. Januar 2019, E. 3.4 f.).
Von der Einstellung im Amt ist die Freistellung im gekündigten Anstellungsverhältnis im Sinne von § 15 Abs. 2 und 3 VVO zu unterscheiden, die schriftlich verfügt oder vereinbart wird.
Kündigung
Als weitere personalrechtliche Massnahmen bei Pflichtverletzungen kommen bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen die ordentliche Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens (§ 19 PG) sowie die fristlosen Kündigung aus wichtigen Gründen (§ 22 PG) in Frage.
Weitere Personalrechtliche Massnahmen bei Pflichtverletzungen
Die vorstehende Aufzählung ist nicht abschliessend und behandelt lediglich die in der Praxis häufigsten personalrechtlichen Massnahmen bei Pflichtverletzungen.
Strafrechtliche Verantwortlichkeit
Eine Pflichtverletzung kann auch eine strafrechtliche Verantwortlichkeit nach sich ziehen. So können in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis stehende Arbeitnehmende unter den sehr weiten Beamtenbegriff des Strafgesetzbuches (Art. 110 Abs. 3 StGB) fallen. Die beamtenrechtlichen Sonderdelikte stellen die Verletzung wichtiger Amtspflichten unter Strafe, wie beispielsweise den Amtsmissbrauch (Art. 312 StGB), die ungetreue Amtsführung (Art. 314 StGB), die Urkundenfälschung im Amt (Art. 317 StGB), die Verletzung des Amtsgeheimnisses (Art. 320 StGB), das Sich-Bestechen-Lassen (Art. 322quater StGB) und die Vorteilsannahme (Art. 322sexies StGB).
Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit nach dem Haftungsgesetz
Die Angestellten haften dem Kanton für den Schaden, den sie durch eine vorsätzliche oder grobfahrlässige Verletzung der Amtspflichten zufügen, beispielsweise durch die unsorgfältige Behandlung von Material und Maschinen, Veruntreuung von Geldern, Fehler bei der Steuerveranlagung (vgl. § 14 HG). Der Kanton kann auch auf den schädigenden Angestellten bzw. die schädigende Angestellte Rückgriff nehmen, falls er einem Dritten Schadenersatz leisten muss (§ 15 HG), beispielsweise bei sexueller Belästigung oder Mobbing.
Kontakt
8090 Zürich