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A.
Le 24 juillet 2011, X. a été
interpellé circulant au volant d'une voiture, alors qu'il se trouvait sous
l'influence de l'alcool. Le test à l'éthylomètre a révélé un taux d'alcoolémie
de 1.03 ‰ à 00h01 et de 1.04 ‰ à 00h09. La prise de sang, effectuée à 00h34, a
révélé un taux d'alcoolémie de 1.13 ‰ à 1.25 ‰. Le permis de conduire a été
saisi par la police et transmis au service cantonal des automobiles et de la
navigation (SCAN).
B.
Vu les antécédents routiers de
l'intéressé, le SCAN a, par décision du 15 août 2011, ordonné le retrait de son
permis de conduire à titre préventif et la mise en œuvre d'une expertise auprès
du médecin-conseil, le Dr A..
C.
Le médecin-conseil du SCAN a
établi un rapport le 15 avril 2013. Il est parvenu aux conclusions suivantes :
"Bien qu'il présente une
tolérance accrue à l'alcool, les éléments recueillis au cours de l'expertise ne
permettent pas de conclure à une dépendance à l'alcool chez l'expertisé.
Celui-ci fait un mésusage de la consommation d'alcool avec consommation sur un
mode nocif selon la CIM-10 avec conséquences défavorables sur le plan social
(récidives d'ivresses au volant).
Bien qu'ayant suivi une cure
d'abstinence sous contrôle médical régulier, l'expertisé n'a pu s'empêcher de
récidiver ; son mode de consommation, sa capacité de se sentir capable de
conduire bien que se sachant sous influence et sa tolérance accrue au produit
ne permettent pas d'écarter tout risque de récidive. L'expertisé est cependant
capable de maîtriser sa consommation et a débuté une abstinence depuis deux
mois.
Une abstinence sur une période
de six mois est exigible vu les antécédents LCR et le risque de récidive qui ne
peut être totalement écarté."
D.
Par décision du 23 avril 2013, le
SCAN a prononcé le retrait du permis de conduire de l'intéressé à titre de
sécurité pour une durée indéterminée mais de 12 mois au minimum en considérant
que l'expert avait conclu qu'il était inapte en raison d'un problème de
dissociation entre consommation d'alcool et conduite d'un véhicule automobile. La
décision prévoyait qu'au terme de ce délai, le permis pouvait être restitué
conditionnellement sur présentation d'un rapport médical attestant d'une
abstinence de toute consommation d'alcool médicalement contrôlée durant au
moins six mois.
E.
Dans son préavis du 21 août 2013,
le Dr A. a indiqué que l'intéressé ne respectait pas les conditions fixées pour
la restitution de son permis puisqu'il continuait de boire de l'alcool, ce que
confirmaient non seulement son médecin-traitant mais aussi la valeur de la dernière
analyse de sang.
F.
Par courrier du 5 septembre 2013,
le SCAN a informé l'intéressé qu'il refusait de révoquer la mesure, dès lors
qu'il ne pouvait se prévaloir d'une abstinence de toute consommation d'alcool
durant les six derniers mois conformément aux conditions de restitution prévues
par la décision du 23 avril 2013.
G.
Suite à un courrier de l'intéressé
du 11 septembre 2013, le SCAN, a rappelé, par lettre du 24 septembre 2013, que la
mesure prononcée le 23 avril 2013 ne serait pas révoquée tant que la condition
de six mois d'abstinence n'était pas remplie. De plus, il a indiqué qu'il se
réservait la possibilité de le soumettre à une analyse capillaire si les
nouvelles prises de sang n'attestaient pas d'une telle abstinence.
H.
Suite au préavis favorable du
médecin-conseil et de son médecin-traitant, le Dr B., qui a relevé que
l'intéressé faisait preuve de beaucoup d'effort d'abstinence et que les
derniers contrôles montraient une diminution du CDT et de la GGT, le SCAN a,
par décision du 15 mai 2014, restitué conditionnellement le permis de conduire
à l'intéressé et imposé des conditions au maintien du droit de conduire (suivi
thérapeutique et abstinence de toute consommation d'alcool pendant deux ans au
minimum avec contrôles biologiques à raison d'une prise de sang tous les deux
mois minimum, le prochain certificat médical devant lui parvenir un an plus
tard). Le SCAN a en outre mis en garde l'intéressé contre toute rechute et tout
non-respect des conditions de restitution.
I.
Par lettre du 29 juin 2015, le SCAN
a informé l'intéressé qu'au vu du préavis favorable du médecin-traitant,
accompagné des résultats de prises de sang, il était apte à conduire des
véhicules à moteur. Les conditions au maintien du droit de conduire ont toutefois
été prolongées (abstinence de toute consommation d'alcool contrôlée par des
prises de sang à raison d'une fois tous les deux mois) compte tenu de sa
consommation modérée d'alcool. Un certificat médical attestant de son
abstinence devait par ailleurs être transmise avec les résultats d'analyse un
an plus tard.
J.
Le 27 juillet 2016, l'intéressé a
transmis les résultats de ses analyses de sang des 5 et 26 juillet 2016. Par
courrier du 11 août 2016, le SCAN l'a informé que la mise en œuvre d'une
analyse capillaire était ordonnée au vu des derniers résultats des analyses dénotant
une consommation de plus de 60 gr d'éthanol durant les deux semaines précédant
la prise de sang.
K.
Les résultats de l'analyse
capillaire effectuée le 2 septembre 2016 démontrant une consommation modérée
d'alcool (EtG 8.4 pg/mg), le SCAN a accepté, le 10 octobre 2016, de laisser l'intéressé
au bénéfice du droit de conduire tout en prolongeant les contrôles de son
abstinence, une nouvelle analyse capillaire devant être effectuée six mois plus
tard.
L.
Une nouvelle analyse capillaire a
été effectuée le 11 mai 2017. Dans son préavis du 12 mai 2017, le
médecin-conseil a indiqué que le résultat de ladite analyse (EtG 35 pg/mg)
démontrait que l'intéressé poursuivait une consommation chronique modérée, mais
devenue à la limite de l'excessif. Par courrier du 18 mai 2017, le SCAN a
informé l'intéressé qu'il envisageait de prononcer le retrait de son permis de
conduire et lui a donné l'occasion d'exercer son droit d'être entendu.
M.
Dans ses observations du 13 juin
2017, l'intéressé a fait valoir que la dernière infraction commise remontait au
24 juillet 2011 et que la situation ne se distinguait pas de celle qui
prévalait à l'époque de l'expertise alcoologique du 15 avril 2013 ni de celle
du 10 octobre 2016, qui avait conduit le SCAN à le laisser au bénéfice du droit
de conduire en tenant compte du caractère modéré de sa consommation d'alcool.
Il a par ailleurs souligné que le caractère incertain de la méthode de
l'analyse capillaire devait d'autant plus conduire à retenir une consommation
modérée, qui n'était pas incompatible avec la conduite sûre d'un véhicule
automobile. Au demeurant, rien n'établissait qu'il ait conduit sous l'emprise
de l'alcool depuis qu'il avait récupéré son permis en 2013.
N.
Par décision du 28 juin 2017, le
SCAN a prononcé le retrait du permis de conduire de l'intéressé (retrait de
sécurité) pour une durée indéterminée mais de six mois au minimum et a précisé que
le permis pourra être restitué moyennant une abstinence de toute consommation
d'alcool durant six mois au minimum précédant la demande de restitution de
conduire, des contrôles biologiques à raison d'une prise de sang (CDT-GGT) une
fois par mois au minimum sur toute la durée, une analyse capillaire au terme
des six mois d'abstinence et la présentation des résultats des prises de sang
et de l'analyse capillaire. Il a par ailleurs retiré l'effet suspensif à un
éventuel recours.
O.
Le 20 juillet 2017, l'intéressé a
recouru contre cette décision auprès du Département du développement
territorial et de l'environnement (DDTE) en concluant à son annulation et à la
restitution de l'effet suspensif du recours.
Il a fait valoir en substance que
l'expertise alcoologique de 2013 ne permettait pas de conclure à une dépendance
à l'alcool, que les contrôles biologiques et analyses de ces dernières années
ne démontraient guère plus qu'une consommation modérée, que l'analyse
capillaire ayant donné lieu au préavis du Dr C. du 12 mai 2017 n'évoquait encore
qu'une consommation chronique mais modérée devenue à la limite de l'excessif, que
le caractère incertain de la méthode et des mesures effectuées, s'agissant de
l'analyse capillaire, avait été relevé tant par l'unité de toxicologie et de
chimie forensique à Lausanne que par le médecin-conseil du SCAN. Il a soutenu
que le fait qu'il n'avait pas scrupuleusement respecté les conditions imposées
pour conserver le droit de conduire ne dispensait pas le SCAN d'examiner, au
moment de rendre sa décision, si les conditions permettant un retrait de sécurité
étaient toujours réunies ou encore si d'autres mesures générant une atteinte
moindre à ses intérêts pouvaient être ordonnées. Il a souligné que l'absence de
récidive ou d'infraction de conduite sous l'emprise de l'alcool depuis 2014
démontraient qu'il savait différencier une consommation d'alcool modérée avec
les obligations d'un détenteur de permis de conduire. Enfin, son besoin
professionnel de conduire était un élément susceptible de prévenir tout
comportement mettant en péril la possession de son permis.
P.
Dans ses observations du 8 août
2017, le SCAN a conclu au rejet du recours. Il a souligné que malgré les
nombreux courriers envoyés au recourant pour lui rappeler qu'il devait
s'abstenir de toute consommation d'alcool durant le délai d'épreuve, ce dernier
l'avait poursuivie et même augmentée pour atteindre la limite inférieure d'une
consommation chronique et excessive.
Q.
Par décision du 18 août 2017,
l'autorité de céans a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif.
Considérant
en droit :
1.
Déposé dans les termes et délai
légaux, le recours est recevable.
2.
2.1
Selon l'article 16d al. 1 LCR, le
permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée
indéterminée à la personne dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui
permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile (let. a),
à la personne qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la
conduite (let. b), ou encore à la personne qui, en raison de son comportement
antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les prescriptions et
fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile (let.
c).
L'article 17 al. 3 LCR prévoit
quant à lui que le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire retiré
pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions après
expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne
concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu. Si la
personne concernée n'observe pas les conditions imposées ou trompe d'une autre
manière la confiance mise en elle, le permis lui est retiré à nouveau (art.17
al. 5 LCR).
2.2
Les conditions après restitution ont
pour but d'écarter certains doutes sur l'aptitude à la conduite, au sens de
l'article 16d al. 1 LCR, qui existaient encore au moment de la restitution du
permis de conduire (Benoît Carron, Les nouveautés en droit de la circulation
routière, Journées du droit de la circulation routière 23-24 juin 2016, p.
195). Le Tribunal fédéral a considéré que la guérison durable d'une dépendance
à l'alcool, voir déjà de l'abus d'alcool relevant pour le trafic, requiert une
thérapie et des contrôles durant 4 à 5 ans après la restitution du permis.
Ce suivi médical comprend généralement une abstinence totale, une consommation
modérée étant en effet non seulement impraticable, mais encore impropre à
assurer la sécurité routière, pendant trois ans au moins (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller,
Code suisse de la circulation routière, commentaire, 4e éd. 2015, n° 4.2.1 ad
art. 17 LCR et références citées).
En cas de restitution
conditionnelle du permis retiré à des fins de sécurité, le non-respect
(exceptionnel ou isolé) des charges dont elle est assortie ne doit pas
automatiquement entrainer sa révocation (Bussy/Rusconi et al., op. cit. n° 6.2
ad art. 17 LCR). Cela étant, le Tribunal fédéral a considéré, dans certains cas
fondés sur des contrôles de l'abstinence par l'analyse des cheveux comme des
échecs si clairs du suivi thérapeutique imposé qu'ils ne pouvaient qu'appeler à
une révocation de la restitution accordée. Il a estimé que l'autorité qui constatait
que le conducteur ne respecte pas les obligations d'une réadmission
conditionnelle au trafic peut alors procéder au retrait du permis sans examens
détaillés supplémentaires (arrêts TF 1C_26/2011 du 26 juillet 2011 consid. 4; arrêt
TF 6A.9/2006 du 28 février 2006).
2.3
Le Tribunal fédéral admet
l'analyse de cheveux aussi bien pour prouver une consommation exagérée d'alcool
que pour prouver le respect d'une abstinence. L'analyse se fonde sur la mesure
de l'éthylglucuronide (EtG), marqueur de la consommation d'alcool. La
concentration en EtG peut donc être corrélée avec la consommation d'alcool, une
consommation unique ou isolée donnant en outre un résultat négatif. Une valeur
jusqu'à 2 pg/mg EtG correspond à une abstinence totale d'alcool, une valeur de
2 à 7 pg/mg EtG peut indiquer aussi bien une abstinence qu'une consommation
modérée, alors qu'une valeur supérieure à 7 pg/mg EtG exclut l'abstinence et
confirme une consommation modérée, et une valeur supérieure à 30 pg/mg EtG
atteste d'une consommation exagérée d'alcool ("high-risk-drinking")
(ATF 140 II 334 consid. 3 et 7; arrêt du TF 1C_523/2011 du 5 mars 2012 consid.
2.4; arrêt du TF 1C_150/2010 du 25 novembre 2010 consid. 5). L'incertitude
de mesure pour la détermination de la concentration d'EtG dans les cheveux est
de +/- 25% (Société suisse de médecine légale, groupe de travail sur les
analyses de cheveux, Détermination de l’éthylglucoronide [EtG] dans les
cheveux, version 2014, ch. 5.3.4).
2.4
En l'occurrence, les antécédents
routiers du recourant ont amené le SCAN à prononcer, le 23 avril 2013, un
retrait de sécurité d'une durée indéterminée, sur la base du résultat d'une
expertise, en raison d'un problème de dissociation entre consommation d'alcool
et conduite d'un véhicule automobile.
Quand bien même le Tribunal
fédéral considère que seule une abstinence totale est généralement propre à
assurer la sécurité routière (voir consid. 2.2) et que les analyses de sang
effectuées après la décision de retrait de permis du 23 avril 2013 ont révélé
que le recourant continuait à consommer de l'alcool, le SCAN a suivi les
préavis des spécialistes et lui a restitué conditionnellement son permis le 15
mai 2014.
Suite à la restitution du permis
au recourant, les analyses de sang ont révélé que sa consommation d'alcool est
restée modérée pendant un certain temps de sorte que le SCAN l'a laissé au
bénéfice du droit de conduire. Sa consommation a toutefois progressivement
augmenté, ce qui est attesté par les analyses capillaires des 2 septembre
2016 (résultat : 8.4 pg/mg EtG) et 11 mai 2017 (résultat : 35 pg/mg EtG) pour
atteindre la limite de l'excessif puisqu'une valeur supérieure à 30 pg/mg EtG
atteste d'une consommation exagérée d'alcool (voir consid. 2.3). On rappelle à
cet égard que le Tribunal fédéral admet l'analyse de cheveux pour prouver une
consommation exagérée d'alcool.
Le SCAN a ainsi laissé le recourant au bénéfice du
droit de conduire et s'est abstenu de révoquer la restitution accordée et de
prononcer un nouveau retrait de sécurité malgré le fait qu'il n'était pas
abstinent de toute consommation d'alcool, au motif que celle-ci était modérée
et gérée. Il a néanmoins prolongé les conditions au droit de conduire. La
dernière analyse capillaire du 11 mai 2017 a toutefois montré que sa
consommation avait clairement augmenté pour atteindre la limite inférieure
d'une consommation chronique et excessive (même si l'on tient compte d'une
certaine marge d'erreur, voir consid. 2.3). Dans la mesure où le recourant a enfreint
de manière flagrante les conditions qui lui ont été imposées, on ne peut
reprocher au SCAN, sans ordonner des examens supplémentaires, d'avoir révoqué
la restitution accordée, en application de l'article 17 al. 5 LCR.
Le recourant n'a certes pas fait l'objet d'un contrôle de circulation lors
duquel il a été constaté qu'il conduisait en état d'ivresse depuis qu'il est à
nouveau en possession de son permis de conduire, soit depuis le 15 mai 2014. Cela étant, jusqu'à
récemment, il consommait de l'alcool de manière encore modérée ce qui n'est
apparemment plus le cas aujourd'hui.
Même si l'autorité de céans est
consciente des difficultés que peut entraîner le retrait du permis de conduire
pour une longue période, la décision attaquée, qui ne viole pas le droit
fédéral ni ne précède d'un abus du pouvoir d'appréciation du SCAN, doit être
confirmée.
3.
Au vu de ce qui précède, le
recours est rejeté, sous suite de frais (art. 47 al. 1 LPJA). Vue l'issue du
recours, il n'est pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).
Par ces motifs, le conseiller
d'État, chef du Département du développement territorial et de l'environnement,
décide :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument de 600 francs et des frais
s’élevant à 60 francs sont mis à la charge du recourant. Ce montant est
compensé par l’avance de frais du même montant payée le 24 août 2017.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 6 décembre 2017
Laurent Favre