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Pendant longtemps, le rôle des pouvoirs publics dans la construction et l’exploitation des infrastructures de transport était identique dans la plupart des pays européens : l’Etat était propriétaire de la compagnie aérienne «nationale» et de la société ferroviaire «nationale» et, en tant que régulateur, il protégeait leur monopole au lieu de promouvoir la concurrence. Il a construit et exploité les infrastructures physiques sous forme d’aéroports, de ports, de routes et de voies ferrées. Les différents rôles de l’Etat en tant que bailleur de fonds, opérateur et régulateur étaient liés, souvent d’une manière complexe et peu transparente.
Mais la concurrence et la participation du secteur privé, deux principes fondamentaux de l’ordre économique libéral, ont également un effet dans le domaine des infrastructures de transport : premièrement, les investisseurs privés apportent des capitaux frais pour la construction de nouvelles infrastructures ou, le cas échéant, permettent de réaliser des profits lors de vente des infrastructures existantes – en cette période où la dette publique est excessive, cela représente un allégement bienvenu des finances publiques. Deuxièmement, la recherche du profit et le contrôle du marché des capitaux favorisent la discipline des coûts sous la forme d’une planification et d’une gestion professionnelles des projets de construction, de structures administratives rationalisées en fonctionnement, etc. Troisièmement, la concurrence est un moteur d’efficacité et d’innovation.
Il faut noter que les infrastructures de transport sont souvent mal adaptées à des solutions purement commerciales, car elles constituent fréquemment de «monopoles naturels», c’est-à-dire que la construction d’une infrastructure parallèle n’est pas rentable en raison des coûts fixes élevés. Les systèmes routiers et ferroviaires sont des «industries de réseau» qui doivent être gérées intégralement – et ne peuvent être divisées à volonté en paquets d’investissement individuels. Des domaines importants du système de transport présentent les caractéristiques de biens publics ou sont subventionnés pour des raisons politiques – par exemple, la justice sociale ou la cohésion du pays. D’autres sont considérés comme stratégiques pour la sécurité nationale (par exemple les aéroports) ou sont fortement réglementés pour des raisons de sécurité (par exemple la circulation aérienne).
Par conséquent, la privatisation des infrastructures de transport ne se résume pas à de simples «ventes». Premièrement, il existe toute une gamme d’instruments de privatisation différents avec diverses formes hybrides entre le public et le privé. Deuxièmement, les conditions-cadre dans lesquelles s’inscrit la privatisation sont déterminantes. Concrètement, cela signifie qu’elles doivent s’inscrire dans une stratégie sectorielle et s’accompagner d’une réglementation intelligente. Troisièmement, la qualité avec laquelle les projets de privatisation sont préparés et mis en œuvre joue un rôle décisif dans le succès de la privatisation. Dans l’idéal, on peut s’attendre à des effets positifs sur les finances publiques, l’efficacité du secteur des transports et sur certaines variables économiques telles que l’investissement ou la création de valeur.
Avant d’examiner les avantages et les inconvénients de la privatisation, il convient de récapituler certains des problèmes liés à la propriété et à l’exploitation publique des infrastructures de transport. Après tout, la question est la suivante : où les entrepreneurs privés peuvent-ils faire mieux qu’une exploitation publique ?
Mauvaise gestion : le grand aéroport de Berlin
Presque aucun autre projet d’investissement n’illustre de manière aussi impressionnante les faiblesses de la politique et de l’administration dans la mise en œuvre de projets de construction complexes. Quatre semaines avant l’ouverture prévue en 2007, cette dernière a été annulée en raison de défauts de construction et de planification – et même douze ans plus tard, on ne sait toujours pas quand ni si l’aéroport sera ouvert. Les coûts ont explosé de 2 milliards d’euros à 7,5 milliards d’euros. À l’origine, le projet devait être vendu à un investisseur avant le début de la construction. L’appel d’offres avait déjà été lancé, les contrats avaient déjà été négociés quand les gouvernements des Länder de Berlin et de Brandebourg ont finalement décidé de ne pas «vendre les bijoux de famille». Si cette vente avait eu lieu, une gestion privée et plus efficace du projet aurait probablement empêché la débâcle – ou, au moins, les coûts supplémentaires auraient été supportés par les propriétaires privés plutôt que par les contribuables. Le produit de la privatisation aurait également pu servir à rembourser la dette publique.
Militantisme politique : le «grounding» de Swissair
Un cas de politique industrielle de l’Etat qui a coûté cher au contribuable : le sauvetage de Swissair après son «grounding». Le gouvernement suisse a injecté 1,7 milliard de francs dans la compagnie aérienne nationale avant de la vendre à la compagnie allemande Lufthansa pour un prix ridicule. Sous la direction de la maison mère, qui avait déjà été privatisée, Swiss a réussi à renaître de ses cendres et est devenue la vache à lait du groupe Lufthansa.
Si le gouvernement suisse n’avait pas sauvé Swissair, d’autres compagnies aériennes auraient repris ses trajets, comme cela s’est produit récemment après la faillite d’Air Berlin. Faillite qui n’a d’ailleurs guère eu d’impact négatif sur les résultats financiers de l’industrie aéronautique allemande. De plus, avec l’argent utilisé pour sauver Swissair, une participation majoritaire aurait pu être acquise dans le groupe Lufthansa au prix du marché de l’époque.
Investissements malavisés : le souhait unanime du gouvernement fédéral sur la route et le rail
Un problème fondamental de la souveraineté de l’Etat sur les infrastructures de transport est la politisation des décisions d’investissement. Au cours des dernières décennies, la Suisse a mis en place des nouveaux milliards pour l’extension de ses infrastructures ferroviaires et routières. Les considérations de proportionnalité régionale ont souvent joué un rôle plus important que les critères de la politique des transports dans la sélection des projets financés. Par exemple, le projet FAIF pour le financement et l’extension de l’infrastructure ferroviaire a été soumise au Parlement avec un budget de 3 milliards de francs, pour un montant final de 6 milliards de francs. Pourquoi ? Ce n’est qu’en doublant le budget que les projets souhaités par les cantons et donc la majorité au Conseil national et au Conseil des Etats ont pu être assurés ! Deux des plus importants projets d’extension du réseau routier national au cours de la dernière décennie ont été la construction de la Transjurane (6,5 milliards) et celle de l’autoroute dans le Haut-Valais (2,5 milliards). Ces projets de luxe ont pompé 9 milliards de francs suisses pour des tronçons secondaires du réseau routier national avec peu de trafic – alors que le trafic sur l’axe A1 du Mittelland, très fréquenté, est congestionné sur une longueur toujours plus grande.
Manque de vérité des coûts: les transports publics suisses fortement subventionnés
Le manque de vérité des coûts – et les flux de subventions non transparents qui y sont associés – constitue souvent un problème structurel des infrastructures gérées par l’Etat. En Suisse, par exemple, le taux de recouvrement des coûts du transport ferroviaire de voyageurs n’est que de 41%, c’est-à-dire que l’utilisateur paie moins de la moitié des coûts engagés. L’écart qui subsiste doit être comblé chaque année par des milliards de subventions, avec un réseau de transferts aux trois niveaux du gouvernement qui est difficile à comprendre, même pour les experts. En principe, il n’y a rien de mal à ce que l’Etat subventionne des prestations de service public clairement définies. Le manque de transparence qui accompagnent certaines subventions et des responsabilités politiques, qui peuvent conduire à des «spirales de subventions», sont toutefois problématiques, comme on peut l’observer de manière exemplaire dans les transports publics suisses.
Bureaucratie et clientélisme : les chemins de fer d’Etat en Italie et en Autriche
Les entreprises ferroviaires publiques italiennes et autrichiennes sont des exemples de la manière dont des entreprises publiques complexes ayant une mission de service public diffuse et des structures de financement complexes peuvent enterrer des milliards d’euros grâce à un cocktail d’influence politique, de bureaucratie administrative, de syndicats puissants et de clientélisme. Pendant des décennies, les deux sociétés ont été caractérisées par un excédent massif de personnel, des privilèges pour les fonctionnaires tels que la retraite anticipée, un réseau complexe d’activités entrepreneuriales au-delà du cœur de métier, etc., et, par conséquent, par d’énormes inefficacités et déficits financiers. Dans les deux cas, cela a finalement conduit à une restructuration complète, favorisée par la mise en œuvre des quatre «paquets ferroviaires» de l’UE. Ces derniers exigent, entre autres, une séparation comptable et organisationnelle de l’infrastructure et du transport, ainsi qu’une réglementation de l’accès au réseau.
Retrouvez la deuxième partie de cet article, «Partenariat public-privé : apprendre de la pratique».
Cet article est paru dans l’édition de mars du «Schweizer Monat».