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BAR, E 4260(C), 1974/34, 118, N.043.064.01; Sparguthaben von Flüchtlingen und Kautionen
Information Independent Commission of Experts Switzerland-Second World War (ICE) (UEK)
Info UEK/CIE/ICE ( deutsch français italiano english): ________________________
Zusammenfassung Vorwiegend Korrespondenz zwischen der Eidgenössischen Fremdenpolizei und kantonalen Fremdenpolizeien (v.a. ZH), die sich von 1948 bis 1954 hinzieht. Themen: 1. das weitere Schicksal der von der Volksbank verwalteten Flüchtlingsvermögen? Die Eidg. Frepo ist daran interessiert, die Guthaben jener Personen, deren Aufenthalt im Kanton Zürich mittlerweile in ein ordentliches Verhältnis umgewandelt wurde, in Kautionen überzuführen, die dann vom Kanton Zürich verwaltet würden. Heikle Punkte sind die Fragen, ob diese Vermögen überhaupt zu Kautionen umgewandelt werden dürfen, zumal Kautionen nur für Toleranz-, nicht aber für Aufenthaltsbewilligungen vorgesehen sind, und ob die regelmässigen Lohnabzüge von den Arbeitseinkommen der Flüchtlinge weiterhin berechtigt sind. Auffällig ist, dass der Kanton Zürich sich auf die zahlreichen Zuschriften aus Bern offenbar nicht meldet; zumindest ergibt sich dieses Bild auf Grund der von den Bundesbehörden erstellten Akten. 2. Dürfen Kautionen von unterstützungsbedürftigen Personen zu deren Unterhalt verbraucht werden? 3. Dürfen Personen, die Dauerasyl erhielten und nun zu Einkommen gelangen, nachträglich zur Äufnung von Kautionen verpflichtet werden?
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Einzelne Dokumente
1. und 2. Flüchtlingskonten und Kautionen
Aktennotiz von Madöry an Dr. Tschäppät, Bern 17. Sept. 1948. Die kant. Frepo (vertreten durch Meier und Jenny) ist grundsätzlich, aber noch nicht endgültig bereit, die Sparguthaben ehemaliger Flüchtlinge zu übernehmen. Die Frage soll dem Regierungsrat vorgelegt werden, da evtl. eine Zusatzverfügung zur Verfügung der kant. Polizeidirektion vom 16. Feb. 1948 nötig ist.
Bericht zur Frage der Heranziehung kantonaler Kautionen für Unterhaltskosten [...] sowie zur Frage der auf der Schweizerischen Volksbank liegenden Konti im Verhältnis zu öffentlich-rechtlichen Forderungen der Kantone, 5 S., 24.5.1949, verfasst von Müri
Rechtsgutachten, das die Verhältnisse des alten und des revidierten ANAG beleuchtet. Fazit: Kautionen werden gemäss ANAG 1931 in der Regel für Toleranzbewilligungen verlangt, darüber hinaus kann auch die Aufenthaltsbewilligung an (nicht näher definierte) Bedingungen geknüpft werden. Da es sich dabei um vom Kanton erteilte Bewilligungen handelt, besteht kein Zweifel, dass der Kanton das Verfügungsrecht über die Kautionen hat und diese primär zur Deckung öffentlich-rechtlicher Ansprüche des Kantons und seiner Gemeinden bestimmt sind. Insofern ist der Standpunkt des Kantons Genf rechtlich nicht angreifbar. Die Richtlinien des EJPD vom 1. Feb. 1949 zur Ausführung des BB vom 21. Dez. 1948, die in Ziffer 4 bestimmen, dass vor der Beitragsleistung des Bundes an Unterstützungsbedürftige Kautionen, Weiterwanderungsbeiträge und andere zweckgebundene Depots heranzuziehen sind, widersprichen dagegen dem ANAG und sind in der Folge restriktiv auszulegen. Widersprüchlich dazu ist "allerdings die 'Promesse de paiement', die Genf offenbar durch eine Bank bei der Stellung einer Kaution unterschreiben lässt." Sie verpflichtet die Bank zur Auszahlung der Kaution "pour garantir toutes les créances de droit public que la Confédération Suisse et la République et Canton de Genève pourraient faire valoir". Es gilt also im Einzelfall abzuklären, auf Grund welcher schriftlichen Erklärung die Kaution jeweils geleistet wurde. Zur Frage der Lohnabzüge von Einkommen ehemaliger Flüchtlinge hält das Gutachten fest, dass diese keine genügende gesetzliche Grundlage haben. Den Flüchtlingen können laut ANAG nur die Internierungskosten überbunden werden; die Konten werden aber zur Bezahlung rückständiger Steuern, Gebühren, Bussen und Reisekosten verwendet, was durch das Gesetz nicht gedeckt ist.
My. (Meyer?) an die Sachbearbeiter der Flüchtlingssektion, 28.5.1949
Der Kanton Genf steht auf dem Standpunkt, dass Kautionen nicht für die Unterstützung eines Ausländers freigegeben werden, solange sich dieser im Kanton Genf aufhält. Die Hilfswerke, das EJPD und die meisten Kantonen vertreten eine andere Ansicht.
Chef der Polizeiabteilung an Eidg. Fremdenpolizei, 28.5.1949 Anregung einer Umfrage über die Kautionenpraxis in den Kantonen BS, LU, SO, VD und ZH. 1. Wann wird die Kaution ausgehändigt? Sofort bei Verlassen des Kantons oder später? 2. Werden daraus öffentlich-rechtliche Ansprüche von Gemeinde, Kanton und Bund gedeckt (inkl. Steuern?) 3. Werden unterstützungsbedürftige Ausländer aus der Kaution unterstützt? Und wenn ja: in Ratenzahlungen oder in Verrechnung mit der Armenpflege?
Notiz für Herrn Dr. Heinz Meyer, Flüchtlingssektion, 18.6.1949 Antwort auf die Anfrage vom 28.5.1949. Vorauszuschicken ist, "dass es sich grösstenteils nicht um die Anwendung positiver Rechts- bezw. Verwaltungsvorschriften handelt, sondern im wesentlichen um eine kantonale Praxis, die im grossen und ganzen aber [...] in den Grundzügen übereinstimmt." ad 1) Es ist zu unterscheiden, ob sich der Ausländer in einen anderen Kanton begibt oder ins Ausland. Im ersten Fall wird unterschieden, ob der neue Kanton eine Rückkehrgarantie verlangt (Kaution bleibt beim Stammkanton) oder ob er ihn definitiv aufnimmt (Kaution wird an Frepo des neuen Kantons überwiesen.) Im zweiten Fall überzeugt sich die kantonale Fremdenpolizei zuerst, ob die Ausreise verwirklicht werden kann (Reisepapiere, Eintrag von Visa, Fahrkarten). Danach prüft sie in einer Rundfrage bei den in Frage kommenden Instanzen, ob irgendwelche öffentlichrechtlichen Forderungen vorliegen. "Wenn alles erledigt ist, so wird die Kaution freigegeben, bei Bedarf vorher eventuell schon ratenweise." ad 2) Der Bund bzw. die Polizeiabteilung des EJPD wird von den meisten Kantonen vor Freigabe der Kautionen angefragt, ob irgendwelche Forderungen vorliegen. Bei Indizien wird die Anfrage an andere Bundesstellen (Zoll, Sektion Schwarzhandel) weitergeleitet. ad 3) Es ist zwischen vorübergehender Unterstützungsbedürftigkeit, zu deren Abdeckung auf die Kautionen ohne weiteres zurückgegriffen wird, und voraussichtlich dauernder Unterstützungsbedürftigkeit zu unterscheiden. Im zweiten Fall geht die Sache sofort an die kantonale Armenbehörde über. Die Kaution wird dann benutzt, es wird aber sofort eine andere Lösung gesucht. Bei fremden Staatsanghörigen steht die Heimschaffung zur Diskussion, wobei insbesondere BS und ZH auf Härtefälle sehr Rücksicht nehmen. Bei Staatenlosen kann es zu dauernder Unterstützung über den Betrag der Kaution hinaus kommen, wobei man sich allgemein um die Beschaffung gültiger Heimatpapiere bemüht. Letztlich spielt es keine Rolle, ob die Kaution vorzeitig angegriffen wird oder die Armenpflege Vorleistungen erbringt, denn deren Auslagen sind öffentlich-rechtliche Ansprüche, die auch im nachhinein gegenüber der Kaution geltend gemacht werden können. Einzig der Kanton VD hat eine grundlegend andere Praxis, da er mit der Kaution auch private Schulden des Ausländers begleicht, was von anderen Kantonen strikt abgelehnt wird. Anhang: Berichte über die Praxis im Kt. VD und Kt. Zürich.
Polizeiabteilung des EJPD an Fremdenpolizei des Kantons Zürich, 20.6.1949 Liste von 89 Konten bei der Volksbank, die Flüchtlingen gehören, die im Kanton Zürich leben. Die Konten sollen vom Kanton übernommen und in Kautionen umgewandelt werden. Vorschlag und Erfahrungen des EJPD: Die Fortsetzung der Lohnabzüge soll vom Kanton beim Arbeitgeber oder Flüchtling selbst durchgesetzt werden. "Wenn die Einzahlungen eine gewisse Höhe erreicht haben, könnten Sie die Arbeitgeber oder die Ausländer davon entbinden, weitere Teilzahlungen zu leisten." Die Kautionen sollen für alle öffentlich-rechtlichen Ansprüche von Gemeinde, Kanton und Bund haften (widerspricht Rechtsgutachten vom 24.5.49). "Das System der Lohnabzüge bei erwerbstätigen Flüchtlingen als Bedingung bei der Erteilung einer Arbeitsbewilligung hat sich gut eingelebt. Die Flüchtlingshilfswerke und fast alle Flüchtlinge verstehen die Gründe, die uns veranlassen, für möglichst alle Flüchtlinge Sicherheitsfonds zu äufnen. [...] Wir haben die Lohnabzüge im allgemeinen nicht zu hoch angesetzt [Zahlen??gs] und beharren dafür auf die regelmässige Einzahlung. Den Kontoinhabern geben wir nur in ausgesprochenen Härtefällen [z.B. längere Spitalbehandlung, nicht aber Zahnarztrechnungen, Steuern etc., gs] Geld aus den Sparkonti frei. Diese [...] Grundsätze führten dazu, dass verhältnismässig selten Ausländer Gesuche um Herabsetzung der Lohnabzüge oder Freigabe von gewissen Beträgen ihres Kontos einreichen." Kommentar UEK: Diese Praxis widerspricht offensichtlich dem Rechtsgutachten vom 24.5.49.
Meyer an Schürch, 22.6.1949 Dreiseitige Abhandlung zur Frage, ob ein Ausländer von Bund und Hilfswerken unterstützt werden soll, wenn von ihm eine kantonale Kaution hinterlegt wurde. Besprechung des Falles Zlatin (Genf) und Hinweise zur Rechtslage sowie zur allg. Praxis bei Hilfswerken und Kantonen.
Polizeiabteilung des EJPD an Fremdenpolizei des Kantons Zürich, 10. Okt. 1949 Nachfrage, ob der Kanton die Konten übernimmt. Bei der SVB in Bern sind "seit über einem Jahr viele Flüchtlingskonti hinterlegt von Ausländern, die eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton Zürich erhalten haben. Die Schweiz. Volksbank erhält immer wieder Anfragen von Flüchtlingen über diese Konti. Sie möchte gerne wissen, an welche kantonale Behörde die Konti zu überweisen sind."
Polizeiabteilung des EJPD an Fremdenpolizei des Kantons Zürich, 26. Mai. 1950 Nachfrage, ob der Kanton nun bereit ist, die Konten zu übernehmen, da eine Antwort ausblieb. Die Frage der Verfügungsrechte über die Sicherheitskonti von Ausländern, die im Besitze einer ordentlichen fremdenpolizeilichen Bewilligung des Kantons Zürich sind, konnte immer noch nicht erledigt werden und führt zu Unsicherheiten beim EJPD und bei der SVB. Das EJPD muss der SVB neuerdings eine jährliche Gebühr von Fr. 3.- pro Konto bezahlen. Anfrage, ob der Kanton die Gebühr für die Konten von Flüchtlingen im Kanton Zürich übernimmt.
Polizeidirektion des Kantons Bern an Schweizerische Volksbank in Bern, 16.4.1951
Der Kanton Bern schlägt vor, die Sperrkonten bei der SVB bestehen zu lassen, doch "das Verfügungsrecht über das Sperrkonto eines in unserm Kanton wohnhaften Flüchtlings auf die kantonale Fremdenpolizei in Bern zu übertragen, sobald Sie von der eidg. Polizei-Abteilung Mitteilung erhalten haben, dass dieser aus dem Internierten-Statut entlassen worden ist." Der genaue Kontostand jeden Flüchtlings, der eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung erhalten hat, soll mitgeteilt werden. "Sämtliche Spesen gingen nach unserer Auffassung zu Lasten des Konto-Inhabers."
Aktennotiz von ?Müri, 12.6.1951
Die Fremdenkontrolle des Kt. Bern hat sich mit der SVB punkto "normalisierte Flüchtlinge" geeinigt. "Sämtliche Bankspesen gehen nun zu Lasten der Konti-Inhaber. Der Kt. Bern glaubt, dass sich dies rechtfertigen lasse, da er die Flüchtlinge übernehme."
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3. Spezielle Fragen warfen die Kautionen in jenen Fällen auf, in denen die betreffende Person Dauerasyl erhalten hatte und ein Einkommen erzielte:
Interner Bericht von Binggeli an Schürch, 25.5.1951, 3 S.
Der Kanton ZH vertritt die Auffassung, dass es sich beim Dauerasyl um ein einmaliges Geschenk handelt, dass von keinen Bedingungen abhängig gemacht werden sollte. Er ist deshalb nicht bereit, im Fall B. den ehem. Flüchtling zur Äufnung einer Sicherheitskaution zu verpflichten. Binggeli findet, dass sich das EJPD dieser Auffassung nicht anschliessen kann. Gründe: Art. 9 des BB vom 26.4.1951 über Beiträge des Bundes an die Unterstützung von Flüchtlingen sieht vor, dass diese zur Äufnung einer Kaution anzuhalten sind. Frage von Binggeli: Gilt dies auch für jene Flüchtlinge, die Dauerasyl erhielten, oder sind sie rechtlich anders gestellt als sonstige Flüchtlinge? B. schlägt vor, über die Heranziehung der Kaution zu Unterstützungszahlungen den Kanton entscheiden zu lassen, um sich Unannehmlichkeiten zu ersparen.
Interner Bericht von Schürch an Jezler, 31.5.1951 Interner Bericht von Jezler an Schürch, 21.8.1951 Die beiden Verfasser nehmen zu Binggeli Stellung. Sie sind sich über folgende Punkte einig: 1. Auch Flüchtlinge mit Dauerasyl sind zur Äufnung von Kautionen verpflichtet. Rechtsgrundlage ist der BRB vom 7.3.1947, der bestimmt, dass Kautionen, die im Zusammenhang mit Toleranzbewilligungen bereits entrichtet wurden, aufrecht erhalten bleiben sollen, auch wenn der Kanton eine Aufenthaltsbewilligung erteilt. Der BB vom 26.4.1951 bestimmt, dass es die Voraussetzung der Zahlung von Bundesbeiträgen ist, dass der Flüchtling zur Äufnung einer angemessenen Kaution angehalten wurde. Man sprach damals zwar nicht von Dauerasylfällen, doch besteht kein Grund zur Annahme, dass der Gesetzgeber hier eine Ausnahme machen wollte. 2. Art. 9 des BB vom 26.4.1951 unterscheidet zwischen Realkautionen und Zahlungsversprechen Dritter. Realkautionen müssen nicht aufgebraucht, aber doch beansprucht worden sein, bevor der Bund bezahlt. Bei Zahlungsversprechen Dritter soll es, da es sich beim Dauerasyl um eine Ausnahmesituation handelt, den Kantonen überlassen bleiben, ob sie die Zahlungsversprechen realisieren wollen. 3. Verzicht auf Dauerasyl [...]
Kantonale Polizeiabteilung Graubünden an Eidg. Polizeiabteilung, 10. Okt. 1952
Ein anderer Kanton verlangt von Inhabern einer Dauerasylbewilligung, die eine Arbeit gefunden haben, nachträglich die Äufnung einer Kaution. Der Kanton GR hält es nicht für zulässig, sich dabei auf Art. 9 des BB vom 26.4.51 zu stützen. Er hält den "Dauerasylanten" lediglich für verpflichtet, "die bezogene Unterstützung nach Möglichkeit zurückzuerstatten." Von 1947 bis 1951 war im Zusammenhang des Dauerasyls nie von Kautionen, sondern lediglich von Rückerstattungen die Rede.
Polizeiabteilung EJPD (Rothmund) an Kantonale Polizeiabteilung Graubünden, 20.10.1952
Rothmund widerspricht der Auffassung des Kt. GR. Art. 1, Abs. 2 des BB vom 7.3.1947 (Dauerasyl) unterstellt die Inhaber des Dauerasyls ausdrücklich den Bestimmungen des ANAG. Der Art. 5, Abs. 3 des ANAG (Kaution) gilt somit auch für Dauerasylanten. Wer damals Dauerasyl erhielt, konnte die bereits geleistete Kaution nicht zurückfordern. Dies heisst, dass es beabsichtigt war, Personen mit Dauerasyl der Kautionspflicht zu unterstellen, was konsequenterweise dazu führt, dass Kautionen geäufnet werden müssen, falls die Person erwerbstätig wird.
Polizeiabteilung EJPD an Regierungsrat Dr. W. König, Vorsteher der Direktion der Polizei des Kantons Zürich, 29. Jan. 1954 König fragt, ob die Verpflichtung zur Äufnung von Kautionen für Flüchtlinge mit Dauerasyl zweckmässig sei. Jezler vertritt denselben Rechtsstandpunkt wie Rothmund am 20. Okt. 1952, differenziert jedoch: 1. Wo die Kaution als Bestrafung der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit (die die öffentliche Hand ja entlastet) empfunden werden könnte, sollte darauf verzichtet werden. 2. In der Praxis hat die Frage geringe Bedeutung, da bei grossem Erwerbseinkommen kaum Unterstützungbedürftigkeit besteht, während Flüchtlinge mit geringem Verdienst kaum innert nützlicher Frist eine Kaution zu äufnen vermögen. 3. Deshalb ist das EJPD damit einverstanden, wenn in der Regel (Ausnahme: Personen mit vorübergehend grossem Verdienst, bei denen auf Grund des Charakters Zweifel über die zweckmässige Verwendung des Geldes bestehen) auf eine Äufnung der Kaution verzichtet wird.
Verzeichnis der Kopien (chronologisch)
Bericht zur Frage der Heranziehung kantonaler Kautionen für Unterhaltskosten [...] sowie zur Frage der auf der Schweizerischen Volksbank liegenden Konti im Verhältnis zu öffentlich-rechtlichen Forderungen der Kantone, 5 S., 24.5.1949, verfasst von Müri
My. (Meyer?) an die Sachbearbeiter der Flüchtlingssektion, 28.5.1949
Eidg. Fremdenpolizei an kantonale Fremdenpolizeien, 28.5.1949
Polizeiabteilung des EJPD an Fremdenpolizei des Kantons Zürich, 20.6.1949
Meyer an Schürch, 22.6.1949
Notiz für Herrn Dr. Heinz Meyer, Flüchtlingssektion, 18.6.1949
Polizeiabteilung des EJPD an Fremdenpolizei des Kantons Zürich, 26. Mai. 1950
Polizeidirektion des Kantons Bern an Schweizerische Volksbank in Bern, 16.4.1951
Interner Bericht von Binggeli an Schürch, 25.5.1951, 3 S.
Interner Bericht von Schürch an Jezler, 31.5.1951
Interner Bericht von Jezler an Schürch, 21.8.1951
Kantonale Polizeiabteilung Graubünden an Eidg. Polizeiabteilung, 10. Okt. 1952
Polizeiabteilung EJPD (Rothmund) an Kantonale Polizeiabteilung Graubünden, 20. Okt. 1952
Polizeiabteilung EJPD an Regierungsrat Dr. W. König, Vorsteher der Direktion der Polizei des Kantons Zürich, 29. Jan. 1954