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Dans un arrêt de grande chambre du 2 mai 2018, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a été amenée à se prononcer dans deux affaires jointes portant sur le rejet par un Etat membre d’une demande d’autorisation de séjour au motif que le requérant était soupçonné d’avoir commis des crimes de guerre et/ou des crimes contre l’humanité.
Dans la première affaire (C-331/16), le requérant, de nationalité croate et de Bosnie-Herzégovine, était arrivé aux Pays-Bas en 2001, accompagné de son épouse et de son fils mineur. Après rejet de sa première demande d’asile, le requérant en avait introduit une seconde, qui a aussi été rejetée. La dernière décision de rejet était assortie d’une interdiction d’entrée sur le territoire pour une période de dix ans. Toutefois, suite à l’adhésion de la Croatie à l’Union européenne en juillet 2013, le requérant n’était plus sous le coup d’une interdiction d’entrée sur le territoire néerlandais puisque celui-ci n’était plus ressortissant d’un Etat tiers, mais devenu ressortissant d’un Etat membre. En conséquence, la directive 2004/38 lui était applicable. Ainsi, par décision rendue en 2015, les autorités néerlandaises ont levé l’interdiction d’entrée, mais ont déclaré le requérant indésirable sur le territoire en vertu de la directive 2004/38 au même motif que lors de sa demande d’asile, le fait qu’il était soupçonné d’avoir commis entre avril 1992 et février 1994 des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité au sens de l’article 1er, section F, sous a), de la convention de Genève.
Dans la seconde affaire (C-366/16), le requérant, de nationalité afghane, était arrivé aux Pays-Bas en 2001. Il avait déposé une demande d’asile au cours de la même année. A la suite du refus des autorités néerlandaises, il avait dû quitter le territoire. En 2011, le requérant et sa fille s’étaient établis en Belgique. Dans la foulée, le requérant avait introduit en vain une demande d’asile auprès des autorités belges. Débouté, il avait dès lors introduit une demande tendant à l’obtention d’une carte de séjour en Belgique en tant que membre de la famille d’un citoyen de l’Union au sens de la directive 2004/38, au motif que sa fille détenait la nationalité néerlandaise. L’autorité administrative compétente avait adopté une décision de refus accompagnée d’un ordre de quitter le territoire. La juridiction de recours avait annulé cette décision et renvoyé la cause à l’autorité administrative. Celle-ci avait maintenu sa décision de refus de séjour, mais avait retiré l’ordre de quitter le territoire belge. Sa motivation reposait sur les constatations établies précédemment par les autorités néerlandaises dans la procédure d’asile selon lesquelles il apparaissait que le requérant était soupçonné d’avoir commis dans le passé des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité relevant de l’article 1er, section F, sous a), de la convention de Genève.
La question préjudicielle commune aux deux affaires posée à la CJUE était de savoir si un citoyen de l’Union ou un ressortissant d’un Etat tiers, membre de la famille d’un tel citoyen, qui sollicite un droit de séjour sur le territoire d’un Etat membre, et qui avait fait l’objet dans le passé d’une décision d’exclusion du statut de réfugié au motif qu’il y avait des raisons sérieuses de penser qu’il s’était rendu coupable d’actes visés à l’article 1er, section F, de la convention de Genève ou de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2011/95 (équivalent au niveau européen), permettait aux autorités de considérer automatiquement que sa simple présence sur le territoire dudit Etat membre constituait, indépendamment de l’existence ou non d’un risque de récidive, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société au sens de l’article 27, paragraphe 2, de la directive 2004/38, et ainsi adopter une mesure d’éloignement à son égard.
En premier lieu, la Cour de justice a rappelé que, s’agissant de l’article 27, paragraphes 1 et 2, de la directive 2004/38, les Etats membres restent libres de déterminer les exigences d’ordre public et de sécurité publique qui peuvent varier d’un Etat à un autre et d’une époque à une autre (point 40). Elle a également rappelé que la notion d’ordre public suppose l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société (point 41). La notion de sécurité publique, quant à elle, couvre à la fois la sécurité intérieure (une menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population) et extérieure (un risque de perturbation grave des relations extérieures de l’Etat membre ou la coexistence pacifique des peuples) d’un Etat membre (point 42).
En l’espèce, la Cour a relevé que les infractions de crimes de guerre et/ou de crimes contre l’humanité au sens de l’article 1er, section F, sous a), de la convention de Genève, ou de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2011/95, peuvent constituer des motifs d’ordre public et de sécurité publique, car celles-ci heurtent gravement les valeurs fondamentales de l’Union européenne énoncées à l’article 2 TUE, à l’instar de la dignité humaine et des droits de l’Homme, ainsi que de la promotion de la paix au sens de l’article 3 TUE (point 46).
En revanche, la Cour a considéré que des mesures d’éloignement pour des motifs d’ordre public et de sécurité publique ne peuvent être prises automatiquement à l’égard d’un individu du simple fait de sa présence sur le territoire d’un Etat membre, et que dans le passé celui-ci s’était vu exclu du statut réfugié au motif qu’il était soupçonné d’avoir commis des infractions relevant de l’article 1er, section F, sous a), de la convention de Genève, ou de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2011/95) (point 52).
Pour la Cour, un examen au cas par cas est nécessaire de la part des autorités compétentes de l’Etat membre afin de déterminer si le comportement individuel de la personne concernée représente actuellement un danger réel et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société (point 53). Cet examen doit porter sur les constatations effectuées lors de la décision d’exclusion du statut de réfugié dont a fait l’objet l’individu, les éléments sur lesquels celle-ci a été fondée, en particulier la nature et la gravité des crimes ou des agissements reprochés à l’individu concerné (point 54). Par ailleurs, cet examen est encore plus nécessaire dans la mesure où, comme dans les deux affaires en cause, le requérant n’avait pas fait l’objet d’une condamnation pénale pour les crimes visés à l’article 1er, section F, sous a), de la convention de Genève ou de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2011/95 (point 55).
En outre, la Cour a jugé que même un écoulement important d’un laps de temps depuis la commission de l’infraction présumée ayant justifié l’exclusion du statut de réfugié de l’individu concerné, et même si les infractions telles que les crimes de guerre et/ou de crimes contre l’humanité s’inscrivent dans un contexte historique et social spécifique, l’individu en cause est néanmoins toujours susceptible de constituer une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société (points 58-60).
Enfin, la Cour a précisé que, conformément au principe de proportionnalité, toute mesure d’éloignement doit reposer sur une mise en balance, d’une part, de la menace que le comportement personnel de l’individu concerné représente pour les intérêts fondamentaux de la société d’accueil, et d’autre part, la protection des droits que les citoyens de l’Union et les membres de leur famille tirent de la directive 2004/38 (point 61).
David Trajilovic, « Des soupçons de crimes de guerre et/ou de crimes contre l’humanité peuvent constituer des motifs d’ordre public et de sécurité publique », actualité du 11 mai 2018, disponible sur www.ceje.ch