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In welche Richtung soll die Regulierung in der Schweiz gehen, damit der Staat nicht erneut eine Bank aus einer existentiellen Krise retten muss? Wie kann sichergestellt werden, dass jede Schweizer Bank für ihre Tätigkeit selbst geradestehen muss? Wie kann verhindert werden, dass sie Risiken auslagert, weil sie so gross ist, dass sie darauf zählen kann, in der Not nicht vom Staat fallengelassen zu werden? Nachdem die UBS mit der vom Bund angestossenen Übernahme der Credit Suisse (CS) deutlich grösser geworden ist, stellen sich diese Fragen mit besonderer Dringlichkeit.1
Die vom Bundesrat im Mai in eine Kurzvernehmlassung geschickte Vorlage für eine Verankerung einer staatlichen Liquiditätssicherung (Public Liquidity Backstop, PLB) im Bankengesetz ist grundsätzlich zu begrüssen.2 Die Neuerung ermöglicht es der Schweizerischen Nationalbank (SNB), einer systemrelevanten Bank über die bisher verfügbaren Instrumente hinaus Darlehen zu gewähren, weil ihr der Bund für die Rückzahlung eine Garantie abgibt. Das zusätzliche Instrument ist notwendig, wie der CS-Fall zeigte, wo es bereits per Notrecht zum Einsatz gelangte. Denn wenn die Kundschaft unvermittelt das Vertrauen in eine Bank verliert, erweisen sich dauerhafte und massiv höhere Liquiditätsanforderungen letztlich als unzweckmässig und für die Banken als sehr teuer. Die PLB-Vorlage erlaubt es, vom Notrecht wegzukommen.
In einem wichtigen Punkt ist sie indes zu ergänzen: Alle systemrelevanten Banken müssen bei der SNB in guten Zeiten Liquiditätsoptionen3 kaufen. Damit würden sie von der SNB in Krisenfällen flüssige Mittel zu Bedingungen (Zinssatz, Rückzahlungsfristen usw.) erhalten, die im voraus festgelegt werden. Banken, die keine solchen Mittel beanspruchen, entrichten lediglich eine marktgerechte Optionsprämie. Der PLB wäre dann höchstens noch eine letzte Verteidigungslinie.
Gleichzeitig sollte auch der Finanzmarktaufsicht Finma die Kompetenz eingeräumt werden, Bussen gegen Banken zu verhängen, die sich nicht regelkonform verhalten. Um zu verhindern, dass die Banken diese aus der «Portokasse» bezahlen können, müssten angemessene Mindesthöhen für die Bussen verankert werden, zum Beispiel im Verhältnis zur Bilanzsumme, zum Betriebsertrag und/oder zu den Boni.
Die Bankenregulierung kann nicht alle möglichen Fälle berücksichtigen. Es wird immer wieder Situationen geben, in denen Ad-hoc-Massnahmen zu treffen sind. Die Erfahrungen mit UBS 2008 und CS 2023 haben aber eines klar gezeigt: Die bisherige Regulierung, insbesondere das als Antwort auf 2008 erlassene Too-Big-to-Fail-Regelwerk (TBTF), hat sich offensichtlich nicht bewährt. Die Massnahmen, die in einer Krise zur Verfügung stehen, müssen einfach, transparent und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sein und sehr schnell umgesetzt werden können. So können die Erwartungen der Marktteilnehmer eingegrenzt und der Druck aus dem Ausland reduziert werden, der bei einer drohenden Pleite einer global operierenden Grossbank oder eines Teils davon immer entstehen wird.
Gezielte Vorgaben fürs Geschäftsmodell
Der Bundesrat hat eine Überprüfung der gesamten TBTF-Regulierung angeordnet. Der entsprechende Bericht soll im Frühling 2024 dem Parlament vorgelegt werden. Zudem wird eine Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) die Umstände der CS-Übung durchleuchten. Falls der Bericht des Bundesrates und die Abklärungen der PUK nicht zu anderen Schlüssen führen sollten, stehen vier Massnahmen im Vordergrund:
- Mit der bestehenden Regulierung führt ein Scheitern der UBS das Schweizer Bankensystem in den Abgrund. Deshalb ist eine radikale Vereinfachung der TBTF-Regulierung erforderlich. Nicht bewährt haben sich die detaillierten Abwicklungs- und Notfallpläne, weil eine systemrelevante Bank diese dank ihres Informationsvorsprungs immer in ihrem Sinne ausformuliert, so dass die Finma diese kaum auf ihre Praxisfähigkeit prüfen kann. Stattdessen braucht es Vorgaben für das Geschäftsmodell:
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- Holdingstruktur für die UBS: Zumindest das Inlandgeschäft, und möglicherweise auch das Investment Banking, ist permanent (d.h. vor einer möglichen Krise) rechtlich und betrieblich völlig eigenständig zu organisieren. Im Krisenfall muss die Inlandbank innerhalb von zwei Tagen von der Restbank abgetrennt und selbständig weiterbetrieben werden können. Dies könnte…