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|BVerfGE 11, 245 - Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz|

Zur Auslegung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes vom 30. Januar 1954.

Beschluß
|des Zweiten Senats vom 28. Juni 1960|
|-- 2 BvL 19/59 --|
|in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Art. 1 Nr. 2 Buchstabe b und c des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes vom 8. Dezember 1956 (BGBl. I S. 904) - Vorlage des Landesverwaltungsgerichts Hamburg - Kammer III - vom 16. Januar 1957 - III a VG 1180/56.|
|Entscheidungsformel:|
|§ 2 Absatz 3 Satz 1 des Gesetzes über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5) in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes vom 8. Dezember 1956 (BGBl. I S. 904) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.|

Gründe:
|I.|
Das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz vom 30. Januar 1954 gewährt ehemaligen deutschen Kriegsgefangenen eine Entschädigung nach bestimmten Grundsätzen. Nach § 2 Abs. 1 sind Kriegsgefangene "Deutsche, die wegen militärischen oder militärähnlichen Dienstes gefangengenommen und von einer ausländischen Macht festgehalten wurden oder werden". § 2 Abs. 2 stellt ihnen andere Personengruppen gleich, die nach der Systematik des Gesetzes als Kriegsgefangene "gelten".
Die deutsche Staatsangehörige A. P., die im Mai 1945 von Ostpreußen nach Dänemark geflohen und dort bis zum September 1948 in bewachten Lagern, die sie nicht verlassen durfte, untergebracht war, stellte im Juni 1954 einen Antrag auf Entschädigung nach den Vorschriften des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5). Der Antrag wurde durch die zuständige Verwaltungsbehörde abgelehnt. Ihre Beschwerde blieb ohne Erfolg. Auf eine von ihr erhobene Anfechtungs- und Vornahmeklage beschloß das Landesverwaltungsgericht Hamburg am 16. Januar 1957 die Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit des Art. 1 Nr. 2 b und c des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes vom 8. Dezember 1956 (BGBl. I S. 904).
Das Landesverwaltungsgericht vertritt in seinem Vorlagebeschluß die Auffassung, daß die Klägerin auf Grund des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung entschädigungsberechtigt gewesen sei. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 KgfEG a.F., der den Wortlaut hatte:
"Als Kriegsgefangene im Sinne des Gesetzes gelten ferner
1. Deutsche, die im ursächlichen Zusammenhang mit den Kriegsereignissen von einer ausländischen Macht festgehalten wurden oder werden",
habe sie als Kriegsgefangene gegolten. Ihr Entschädigungsanspruch sei beseitigt worden durch das Zweite Änderungsgesetz vom 8. Dezember 1956, das in Art. 1 Nr. 2 b und c bestimmt:
"§ 2 wird wie folgt geändert und ergänzt:
a) ...
b) Absatz 2 erhält folgende Fassung:
"(2) Als Kriegsgefangene im Sinne dieses Gesetzes gelten
1. Deutsche, die im ursächlichen Zusammenhang mit Ereignissen, die unmittelbar mit der Kriegsführung des zweiten Weltkrieges zusammenhingen, von einer ausländischen Macht
a) auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung festgehalten oder
b) in ein ausländisches Staatsgebiet verschleppt wurden und
2. Deutsche, die im ursächlichen Zusammenhang mit dem zweiten Weltkrieg im Ausland wegen ihrer Volkszugehörigkeit oder ihrer Staatsangehörigkeit
a) auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung festgehalten oder
b) aus dem Ausland in ein anderes ausländisches Staatsgebiet verschleppt wurden."
c) Als neue Absätze 3 und 4 werden angefügt:
"(3) Absatz 2 gilt nicht für Deutsche, die entweder vor dem anrückenden Feind evakuiert wurden oder geflohen sind oder als Vertriebene in Lagern im Ausland zum Zwecke ihres Abtransportes untergebracht waren. Absatz 2 gilt ferner nicht für Deutsche, die außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes arbeitsverpflichtet wurden, auch wenn sie lagermäßig untergebracht waren.
(4) Die Rechtsstellung eines Deutschen muß zum Zeitpunkt der Antragstellung gegeben sein.""
Die Beseitigung des Entschädigungsanspruches, die das vorlegende Gericht im Erlaß des Zweiten Änderungsgesetzes sieht, verstößt nach seiner Ansicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Klägerin dadurch schlechter gestellt werde als diejenigen Flüchtlinge, die wie sie in Dänemark interniert waren, aber vor der Gesetzesänderung eine Entschädigung zugebilligt erhielten. Für diese gelte nämlich Art. 3 des Zweiten Änderungsgesetzes:
"(1) Die Vorschrift des Artikels 1 Nr. 2 tritt mit Wirkung vom 3. Februar 1954, das Gesetz im übrigen am Tage nach der Verkündung in Kraft.
(2) Soweit Leistungen vor der Verkündung dieses Gesetzes Personen zugebilligt worden sind, die durch dieses Gesetz ausgeschlossen werden, hat es hierbei sein Bewenden."
Das Zweite Änderungsgesetz mache also vom Zufall der langsameren oder schnelleren Erledigung des Festsetzungsverfahrens abhängig, wer in den Genuß einer Entschädigung komme. Eine solche Abgrenzung sei willkürlich im Sinne einer Verletzung des Gleichheitssatzes.

II.
Zu dem Vorlagebeschluß haben sich -- ohne Beitritt zum Verfahren -- der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte namens der Bundesregierung, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg und die Klägerin des Ausgangsverfahrens geäußert.
Durch Beschluß vom 26. November 1959 hat der gemäß § 14 Abs. 5 BVerfGG gebildete Ausschuß des Bundesverfassungsgerichts entschieden, daß der Zweite Senat für das vorliegende Verfahren zuständig sei.
|III.|
Die Bundesregierung und der Hamburgische Senat vertreten übereinstimmend die Ansicht, daß das Zweite Änderungsgesetz den ursprünglichen Inhalt des § 2 Abs. 2 KgfEG hinsichtlich der in Dänemark Internierten nur verdeutlicht, nicht aber sachlich geändert habe. § 2 Abs. 2 Nr. 1 a.F.habe sich von vornherein nur auf Personen bezogen, die wie Kriegsgefangene in unmittelbarem Zusammenhang mit Kriegsführungsmaßnahmen oder mit der Kapitulation gefangengenommen und festgehalten worden seien, und die insofern ein der Kriegsgefangenschaft gleiches Schicksal erlitten hätten. Bei den in Dänemark Internierten sei diese Voraussetzung nicht erfüllt. Die in Dänemark Internierten und damit die Klägerin des Ausgangsverfahrens hätten daher schon nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 a.F.keine Entschädigungsansprüche besessen. Selbst wenn man aber eine sachliche Verschiedenheit zwischen der ursprünglichen und der durch das Zweite Änderungsgesetz geschaffenen Fassung des § 2 KgfEG und demgemäß eine Beseitigung entstandener Entschädigungsansprüche annehme, liege kein Verstoß gegen das Grundgesetz vor. Art. 14 GG sei auf Ansprüche der hier gegebenen Art unanwendbar. Art. 3 Abs. 1 GG könne nicht dadurch verletzt werden, daß der Gesetzgeber die in einem früheren Gesetz geschaffene Begünstigung eines bestimmten Personenkreises aus sachlichen Gründen aufhebt. Die Neuregelung sei nicht willkürlich geschaffen worden. Die Aufrechterhaltung
der bereits zuerkannten Ansprüche sei aus rechtsstaatlichen Erwägungen geboten gewesen.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat sich auf die Ausführungen des Vorlagebeschlusses berufen, also die Auffassung vertreten, daß sie auf Grund des § 2 Abs. 2 Nr. 1 a.F.entschädigungsberechtigt gewesen sei. Die Beseitigung ihres Entschädigungsanspruchs durch die Neufassung des § 2 KgfEG verstoße gegen Art. 14 GG. Unabhängig von diesem Eingriff liegt nach ihrer Auffassung ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG schon darin, daß § 2 Abs. 3 Satz 1 KgfEG n.F. die "zum Zwecke ihres Abtransportes" Festgehaltenen, also insbesondere die in Dänemark Internierten von der Entschädigung ausschließt.
|IV.|
Die Vorlage ist zulässig. Die Gültigkeit des Gesetzes, die vom vorlegenden Gericht verneint wird, ist für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich, wenn man von der Ansicht des vorlegenden Gerichts ausgeht, daß die Klägerin des Ausgangsverfahrens nach § 2 Abs. 2 KgfEG a.F.einen Entschädigungsanspruch besaß, den sie durch das spätere Gesetz verloren hat. Diese Ansicht ist nicht offensichtlich unhaltbar und daher für die Zulässigkeitsprüfung maßgebend.
In ihrem Umfang geht die Vorlage allerdings über das hinaus, was für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich ist. Das Landesverwaltungsgericht hat die Neufassung des § 2 KgfEG insoweit zum Gegenstand seines Vorlagebeschlusses gemacht, "als der ... veränderte § 2 Abs. 2 Nr. 1 und der neu ... eingefügte Abs. 3 nunmehr bestimmte Personenkreise nicht mehr den Kriegsgefangenen gleichstellt". Für die Entscheidung über den Anspruch der Klägerin kommt es aber nur darauf an, ob die in § 2 Abs. 3 Satz 1 n.F. getroffene Regelung gültig ist.
Die verfassungsrechtliche Prüfung ist daher auf die in § 2 Abs. 3 Satz 1 KgfEG n.F. gegebene Regelung zu beschränken.
Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da niemand dem Verfahren beigetreten ist.

V.
§ 2 Abs. 3 Satz 1 KgfEG n.F. ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. Das vorlegende Gericht nimmt eine Grundgesetzwidrigkeit an, weil mit der Einführung dieser Vorschrift unter Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG in bestehende Entschädigungsansprüche eingegriffen worden sei.
Ein solcher Eingriff liegt jedoch nicht vor; denn die von § 2 Abs. 3 Satz 1 erfaßten Personen besaßen auch nach der ursprünglichen Fassung des Gesetzes keine Entschädigungsansprüche.
Die alte Fassung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 KgfEG konnte, isoliert betrachtet, zwar den Eindruck erwecken, daß alle Zivilpersonen, die in irgendeiner Form und in irgendeinem Zusammenhang mit den Kriegsereignissen festgehalten wurden, entschädigungsberechtigt seien. Nach dem Gesamtcharakter des Gesetzes, der in seine. Überschrift und im Zusammenhang seiner Vorschriften zum Ausdruck kommt, mußte § 2 Abs. 2 Nr. 1 a.F.jedoch von vornherein dahin verstanden werden, daß er Entschädigungsansprüche an Zivilpersonen nur bei einer in den entscheidenden Merkmalen kriegsgefangenschaftsähnlichen Festhaltung gewährt.
Als nicht von § 2 Abs. 2 Nr. 1 a.F.erfaßt müssen daher jedenfalls alle Personen ausscheiden, deren Festhaltung
entweder in ihrer äußeren Form nicht kriegsgefangenschaftsähnlich war (also nicht auf engbegrenztem Raum unter ständiger Bewachung erfolgte),
oder in einem entfernteren Zusammenhang mit den Kriegsereignissen stand, als es bei einer Kriegsgefangenschaft der Fall ist,
oder schließlich unter gänzlich anderer Zielsetzung als die Festhaltung von Kriegsgefangenen erfolgte.
Die beiden letzten Voraussetzungen treffen auf diejenigen zu, die im Ausland "zum Zwecke ihres Abtransportes" in Lagern untergebracht und festgehalten wurden.
Was insbesondere die in Dänemark internierten deutschen Flüchtlinge und Evakuierten betrifft, so zeigt sich die starke Ver
schiedenheit ihrer Situation von einer Kriegsgefangenschaft in mehreren Punkten. Sie wurden nicht im Zuge von Kriegsführungsmaßnahmen durch dänische Streitkräfte gefangengenommen. Vielmehr befanden sie sich zumeist bei der deutschen Kapitulation bereits in Flüchtlingslagern, die noch von deutschen Besatzungsstellen eingerichtet worden waren und deren Verwaltung dann durch dänische Stellen übernommen wurde. Der dänische Staat war bei der gegebenen Sachlage daran interessiert, die in den Lagern untergebrachten Deutschen so schnell wie möglich nach Deutschland abzuschieben. Diese Möglichkeit wurde ihm aber dadurch verschlossen, daß die britischen Besatzungsbehörden mit Rücksicht auf die Ernährungslage und die Überfüllung der Flüchtlingslager in Westdeutschland die Aufnahme der in Dänemark befindlichen Deutschen verweigerten, soweit diese nicht im Einzelfalle nachweisen konnten, daß eine Unterkunfts- und Arbeitsmöglichkeit in Deutschland für sie bestand. (Immerhin sind durch Einzelentlassungen aufgrund dieser Voraussetzungen in den Jahren bis zur Auflösung der dänischen Lager schätzungsweise 10000 Personen nach Deutschland zurückgekommen.) Dem dänischen Staat blieb daher nichts anderes übrig als die deutschen Flüchtlinge und Evakuierten vorläufig in Dänemark zu behalten und ihre Versorgung zu übernehmen. Insgesamt hatten diese Maßnahmen also den Charakter einer durch die Umstände notwendig gewordenen Hilfeleistung zugunsten der in Dänemark befindlichen Flüchtlinge und Evakuierten und zugunsten der Bevölkerung in Deutschland. Dieser Charakter der dänischen Maßnahmen führte dann auch zu dem Vertrag vom 26. Februar 1953 (BGBl. II S. 512), durch den die Bundesrepublik sich verpflichtete, dem Königreich Dänemark einen Betrag von 160 Millionen dänischen Kronen zur Abgeltung der Aufwendungen für die Versorgung der deutschen Flüchtlinge und Evakuierten zu bezahlen.
Eine Übereinstimmung zwischen einer Kriegsgefangenschaft und der Internierung in Dänemark bestand also nur insofern, als auch die Internierten sich in bewachten Lagern befanden, die sie
nicht verlassen durften. Selbst in dieser Hinsicht ergaben sich aber noch Verschiedenheiten dadurch, daß für die Internierten die Möglichkeit einer Entlassung nach Deutschland unter den genannten Voraussetzungen bestand, und daß weiter auch denjenigen, die aufnahmebereite Verwandte oder Bekannte in Dänemark hatten, unter Umständen die Möglichkeit gegeben wurde, außerhalb der Lager zu leben.
Bei dieser Verschiedenheit ihrer Lage von einer Kriegsgefangenschaft waren die in Dänemark Internierten von der Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 1 KgfEG a.F.nicht erfaßt. In Übereinstimmung mit der Auffassung, die von dem Bundestagsausschuß für Kriegsopfer- und Heimkehrerfragen in seiner Sitzung am 12. November 1954 (BT II/1953, 29. Ausschuß, 24. Sitzung, Kurzprot. S.5), vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 5, 255), von der Bundesregierung und vom Hamburgischen Senat vertreten worden ist, und die überdies in der Praxis der Verwaltungsbehörden ebenso wie in zahlreichen Entscheidungen der Landesverwaltungsgerichte ihren Ausdruck gefunden hat, ist daher festzustellen, daß die in Dänemark Internierten aufgrund der ursprünglichen Fassung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes keine Entschädigungsansprüche besaßen.
Die Richtigkeit dieser Auslegung wird durch die Vorstellungen über die Zahl der Anspruchsberechtigten bestätigt, die der Bundestag sich bei der Beratung und Verabschiedung des Gesetzes machte. Nach dem Bericht des zuständigen Ausschusses an das Plenum sollten etwa 30000 in den Jahren 1947 bis 1952 zurückgekehrte Zivilpersonen aufgrund des § 2 Abs. 2 KgfEG a.F.entschädigungsberechtigt sein (BT I/1949 Sten. Ber. S. 14014 B). Diese verhältnismäßig geringe Zahl -- schon die Zahl der in den Jahren 1948 und 1949 aus dänischer Internierung in die Bundesrepublik zurückgekehrten deutschen Flüchtlinge und Evakuierten beträgt etwa 150000 -- konnte sich nur ergeben, wenn man allein diejenigen in Betracht zog, die im Zuge von Kriegsführungsmaßnahmen gefangengenommen und festgehalten oder verschleppt worden waren, wie dies insbesondere beim Vordringen
russischer Truppen in den deutschen Ostgebieten geschehen war. Wäre § 2 Abs. 2 a.F.in weitem Sinne zu verstehen gewesen, so hätte sich offensichtlich eine Millionenzahl von Anspruchsberechtigten ergeben. Fast alle nach dem 1. Januar 1947 aus dem Ausland oder den deutschen Ostgebieten in die Bundesrepublik gekommenen Deutschen waren in irgendeiner Form und in irgendeinem Kausalzusammenhang mit den Kriegsereignissen von einer ausländischen Macht festgehalten worden.
Für eine Prüfung der Frage, ob es gegen das Grundgesetz verstößt, wenn Ansprüche, wie das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz sie gewährt, durch eine spätere gesetzliche Änderung wieder beseitigt werden, ist daher kein Raum.
2. Die Vorschrift des § 2 Abs. 3 Satz 1 KgfEG n.F. verstößt auch nicht, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint, dadurch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß sie eine bestimmte Personengruppe benachteiligt, indem sie diejenigen, die im Ausland zum Zweck des Abtransports nach Deutschland festgehalten wurden, von der Entschädigung ausschließt, die anderen, gleichfalls im Ausland festgehaltenen Deutschen gewährt wird.
Bei der Bestimmung des Personenkreises, für den eine gesetzliche Regelung Anwendung finden soll, steht dem Gesetzgeber -- wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung hervorgehoben hat -- ein weiter Spielraum zur Verfügung. Das gilt in noch erhöhtem Maße bei einer rechtsgewährenden Regelung (Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5. April 1960 -- 1 BvL 31/57 --, S.16) von der Art, wie sie im Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz getroffen ist. Grenzen dieser gesetzgeberischen Freiheit bestehen aufgrund des Art. 3 Abs. 1 GG insofern, als der Gesetzgeber keine Differenzierung vornehmen darf, für die sachlich einleuchtende Gründe nicht auffindbar sind (BVerfGE 1, 14 [52]). Dagegen liegt eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG nicht schon dann vor, wenn eine andere als die vom Gesetzgeber getroffene Regelung zweckmäßiger oder gerechter wäre
oder dem Bedürfnis nach Gleichbehandlung besser entspräche (BVerfGE 3, 162 [182]).
Die Tatsache, daß diejenigen, die zum Zwecke des Abtransports festgehalten wurden, eine ebenso weitgehende und ebenso langdauernde Freiheitseinbuße erlitten haben wie die Personen, denen der Gesetzgeber eine Entschädigung zugebilligt hat, ist daher für die Beurteilung des § 2 Abs. 3 Satz 1 am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG noch nicht ausschlaggebend. Diese Übereinstimmung im Schicksal der beiden Personengruppen mag zu dem Schluß führen, daß eine Gleichbehandlung wünschenswert sei. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG könnte aber nur festgestellt werden, wenn die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung sich mit sachlichen Erwägungen nicht begründen ließe.
Der Gesetzgeber konnte jedoch davon ausgehen, daß die Lebensbedingungen der Festgehaltenen in den Fällen einer Festhaltung zum Zweck des Abtransports durchschnittlich günstiger waren als in Fällen, wo auf seiten der Gewahrsmacht keine derartige Zielsetzung bestand, die Festhaltung also etwa erfolgte, um die Betroffenen als Arbeitskräfte zu verwenden oder um eine Vergeltungsmaßnahme gegen Deutsche zu verhängen. Diese Verschiedenheit in den Lebensbedingungen der Betroffenen konnte der Gesetzgeber zum Ansatz einer Verschiedenheit der Rechtsfolgen machen, ohne die ihm gezogenen Grenzen zu überschreiten. Ohne Einfluß hierauf ist es, daß die Lage der zum Zweck des Abtransports Festgehaltenen in manchen Fällen ungünstiger gewesen sein mag als die Lage anderer, denen der Gesetzgeber eine Entschädigung zugebilligt hat. Jede gesetzliche Regelung muß generalisieren. Der Gesetzgeber ist daher gezwungen, aber auch berechtigt, bei seinen Entscheidungen von dem Gesamtbild auszugehen, das sich aus den vorliegenden Erfahrungen ergibt.
§ 2 Abs. 3 Satz 1 kann auch nicht mit der Erwägung angegriffen werden, daß hier ein Nebenumstand, nämlich die etwas günstigere Lage der zum Zweck des Abtransports Festgehaltenen, als ausschlaggebend für die Versagung der Entschädigung verwendet worden sei, obgleich im Hauptpunkte, also hinsichtlich der Frei
heitseinbuße, das Schicksal der beiden verschieden behandelten Personengruppen gleich war. Bei der Frage, welches Gewicht einem einzelnen Merkmal zugemessen werden kann und ob dieses Gewicht ausreichend ist, um eine Verschiedenheit der Rechtsfolgen zu rechtfertigen, handelt es sich um eine Wertung, die der Gesetzgeber, nicht das Bundesverfassungsgericht, vorzunehmen hat, und bezüglich derer nur die Frage gestellt werden kann, ob sie sich noch im Rahmen des sachlich Vertretbaren hält. Diese Frage ist hier zu bejahen.