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Diesen Sommer fand in der Schweiz eine Europadiskussion statt, die den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) wieder an die Oberfläche spülte. Der Grund dafür war nicht, dass der EWR an sich wünschbar erschien, sondern dass er einen Ausweg bieten könnte, falls sich der bilaterale Weg für die Schweiz als nicht mehr gangbar erwiese, ein Beitritt zur EU jedoch weiterhin vom Volk abgelehnt würde.
Der EWR war in den Jahren 1989 bis 1991 zwischen der EFTA und der EG ausgehandelt worden, um die wirtschaftlichen Diskriminierungen zu vermeiden, die sich aus der Verwirklichung des Binnenmarktprogramms ergaben. Die EFTA bestand damals aus der Schweiz, Österreich, Liechtenstein, Finnland, Schweden, Norwegen und Island. Der Weg dieser Verhandlungen war mit Enttäuschungen gepflastert, denn von «gemeinsamen Entscheidungs- und Verwaltungsorganen», die Jacques Delors, der Präsident der EG-Kommission, anfänglich ins Spiel gebracht hatte, war bald nicht mehr die Rede. Die EG verlangte eine weitgehend automatische Übernahme ihres Acquis, also ihres Rechtsbestandes. Den EFTA-Partnern wurde aber keine Mitbestimmung, sondern nur ein decision shaping, also eine Mitsprache, eingeräumt. Ausserdem musste die EFTA mit einer Stimme sprechen, ein eigenes Gericht und eine Überwachungsbehörde einrichten, und sie erhielt nur ein kollektives opt-out im Falle der Nichtübernahme neuen EG-Rechts. Die wirtschaftlichen Vorteile schienen jedoch die institutionellen Mängel aufzuwiegen, und daher unterbreiteten alle EFTA-Regierungen das Abkommen ihren Parlamenten.
Doch zunehmend sahen die EFTA-Länder im EWR nur noch eine Übergangslösung, eine Vorbereitung auf einen EU-Beitritt, und als die grosse Wende in Mittel- und Osteuropa kam, sandte eines nach dem andern ein entsprechendes Gesuch nach Brüssel. Von dieser Bewegung liess sich auch der schweizerische Bundesrat anstecken, der bisher einen Beitritt klar abgelehnt hatte. Dieses Herumwerfen des europapolitischen Steuerruders trug mit dazu bei, dass am 6. Dezember 1992 der EWR in der Abstimmung scheiterte – knapp beim Volk, kräftig bei den Ständen. Damit war die Schweiz nun das einzige EFTA-Land, das weder der EU beitrat noch im EWR mitmachte. Um die wirtschaftlichen Nachteile dieses Alleingangs zu mildern, setzte der Bundesrat auf sektorielle, bilaterale Abkommen. Die diesbezüglichen Verhandlungen verliefen zuerst harzig, gewannen dann jedoch an Fahrt, und inzwischen hat die Schweiz das meiste von dem erhalten, was sie braucht. Die EU übrigens auch. «Bewährte Bilaterale» wurde so zum Zauberwort der helvetischen Europapolitik, und in mehreren Abstimmungen hat das Volk diese Strategie legitimiert.
Doch die EU signalisiert nun seit längerem, dass ihr diese schweizerische Variante der Integration nur teilweise gefällt. Das System der über einhundertzwanzig Abkommen ist unübersichtlich und schwerfällig in der Handhabung. Da die meisten Verträge statisch sind – also keine automatische Übernahme neuen EU-Rechts beinhalten –, drohen, wenn die Schweiz sich nicht selbst anpasst, die beiden Rechtsräume auseinanderzudriften, was die Funktionsfähigkeit des gemeinsamen Wirtschaftsraums gefährdet. Im Falle von Divergenzen gibt es keine gerichtlichen, sondern nur diplomatische Lösungsmöglichkeiten. Seit 2008 weist die EU – Ratspräsidentschaft, Parlament und Kommission – immer deutlicher auf diese Mängel hin. Ihre Unzufriedenheit zeigt sich insbesondere darin, dass verschiedene laufende Verhandlungen mit der Schweiz seit zwei Jahren stagnieren – darunter wichtige Bereiche wie Strommarkt, Landwirtschaft und Chemikaliensicherheit (REACH). Auch die Schweiz sieht die Mängel des komplexen Vertragssystems, und der Bundesrat spricht seit geraumer Zeit von der Wünschbarkeit eines Rahmenabkommens. Doch er hat dieses bisher nicht konkretisiert, wohlwissend, dass die EU dann ihre Forderung nach automatischer Rechtsübernahme stellen dürfte – mindestens für neue, wohl aber auch für bestehende Abkommen. Das aber will die Schweiz um fast jeden Preis vermeiden, denn sie sieht darin eine Verletzung ihrer Souveränität. Dass ihre Souveränität durch den autonomen und den vertraglichen Nachvollzug von EU-Recht längst eingeschränkt ist, braucht man ja nicht an die grosse Glocke zu hängen!
Im vergangenen Sommer nun wurde Bundespräsidentin Doris Leuthard in Brüssel mit den EU-Forderungen erneut…