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Walter Kälin war bis 2015 vollamtlicher Professor für Staats- und Völkerrecht an der Universität Bern. Seit seinem Rücktritt konzentriert er sich vor allem auf Beratungen und ist auch weiterhin in der Wissenschaft tätig. Er berät in erster Linie im Auftrag der UNO, teilweise aber auch für die Schweiz oder die deutsche Bundesregierung. Im Moment liegt sein Schwerpunkt auf zwei verwandten Themen: Zum einen hat er sich auf «Internally Displaced People» (IDP) oder sogenannte Binnenvertriebene spezialisiert. Das sind Menschen, die in ihrem eigenen Land vertrieben sind, vor allem aufgrund von Gewalt und Krieg, aber auch durch Katastrophen, jedoch nicht ins Ausland flüchten. Das andere Gebiet mit dem er sich befasst, sind sogenannte Klimaflüchtlinge, also Personen, die aufgrund der Effekte des Klimawandels ins Ausland flüchten müssen.
Herr Kälin, herzlichen Dank, dass Sie sich bereit erklärt haben, ein Interview mit uns zu führen. Wie wird man denn Völkerrechtsprofessor und was sind ihre Aufgabengebiete?
Nach dem Rechtsstudium spezialisiert man sich auf einen Teilbereich des gesamten Rechtswesens – in meinem Fall habe ich mich auf das Schweizerische Verfassungsrecht und auf das Völkerrecht konzentriert. Meine Dissertation habe ich zum Verbot der Rückschaffung von Flüchtlingen in ihr Heimatland geschrieben. Die zweite grosse Arbeit, die man schreiben muss, um Professor werden zu können, die sogenannte Habilitationsschrift, schrieb ich im Bereich des Verfassungsrechts.
Anschliessend bewirbt man sich an einer Universität und entweder hat man Glück – oder man hat es nicht. Ich selber hatte das Glück, schon sehr jung an die Universität Bern zu kommen. In den früheren Jahren habe ich mich mehr auf das Verfassungsrecht konzentriert, dann im Lauf der Zeit bin ich mehr und mehr in das Völkerrecht hineingewachsen.
Das Aufgabengebiet eines Völkerrechtsprofessors besteht aus drei Teilgebieten: Man unterrichtet, man forscht und man erbringt Dienstleistungen, also Beratungen vor allem für Staaten oder Organisationen.
Sie haben sich auf das Völkerrecht spezialisiert. Worin liegt der Unterschied zum «normalen» Staatsrecht?
Völkerrecht ist Recht, das nicht vom Parlament eines einzelnen Staates oder vom Volk via Referendum oder Initiative bestimmt wird, sondern in einem zwischenstaatlichen Prozess entsteht. Ganz im Vordergrund steht das Staatsvertragsrecht: Staaten kommen zusammen, verhandeln und nehmen einen Text an. Dieser bindet die Staaten nicht automatisch. Der nächste Schritt ist es dann, innerstaatlich – in der Schweiz durch Bundesrat und Parlament, und je nach Materie auch durch das Volk in einer Referendumsabstimmung – zu entscheiden, ob der Text angenommen und unterschrieben werden soll. Wenn er unterzeichnet wird, dann gelten die Vereinbarungen so lange, bis diese wieder gekündigt werden.
Von wem werden diese Texte ausgearbeitet?
Da gibt es drei Vertrags-Haupttypen: Eine Vereinbarung kann bilateral sein, das bedeutet zwischen zwei Staaten. Um ein Beispiel zu nennen: Die Schweiz hat viele Doppelbesteuerungsabkommen, d.h. Vereinbarungen, wonach Personen, die beispielsweise in Frankreich und in der Schweiz ein Einkommen erzielen, nicht in beiden Staaten besteuert werden dürften. In diesem Fall sind es Delegationen der Steuerbehörden der beiden Staaten, welche den Text aushandeln. Beide Seiten kommen mit ihren Vorstellungen, erarbeiten Entwürfe, und diese werden dann so lange diskutiert, bis es zu einer Einigung kommt. Solche Verträge können auch mehr als zwei Staaten involvieren. Im Moment ist die USA dabei, das Freihandelsabkommen mit Kanada und Mexiko zu revidieren. Auch hier sitzen die Delegationen der Behörden, die mit dem Aussenhandel zu tun haben, zusammen und nach einer Einigung setzen die Delegierten ihre Initialen unter den Text. In beiden Fällen müssen innerstaatlich die Regierungen und je nach Materie auch die Parlamente diese Texte absegnen oder die Verhandlungen starten von neuem.
Der zweite Typ sind Verträge regionaler Organisationen. Das sind bei uns zum Beispiel die Verträge, die der Europarat aushandelt und deswegen auch die gesamte europäische Region betreffen.
Die dritte Kategorie sind die globalen Verträge, welche vor allem im Rahmen der UNO und ihrer Organisationen ausgehandelt werden und grundsätzlich allen Staaten der Welt offen stehen. Der Ablauf gleicht dem der anderen Vertragsarten; anwesend sind die Delegationen jedes Vertragsstaates, die dann über die Textentwürfe diskutieren. Bis eine Einigung erreicht wird, können diese Verhandlungen sehr lange andauern. Es dauerte zum Beispiel mehrere Jahre, bis man sich in Paris auf einen Text einigen konnte, doch durch diese langwierigen Verhandlungen konnte das Klimaabkommen beschlossen werden. Dieses bezweckt die Reduktion von CO2-Emissionen im Zusammenhang mit dem Klimawandel.
Diese Prozesse scheinen langwierig und sehr zeitintensiv zu sein. Wie verändert sich denn das Völkerrecht mit der Zeit?
Das Völkerrecht kann sich auf drei Arten verändern: Es kann sein – und das ist die einfachste Möglichkeit – dass sich die Auslegung verändert, weil im Vertrag die Wortwahl allgemein und die Ausführungen kurzgehalten wurden. Dies geschieht oft bewusst, um zu erlauben, den Text im Laufe der Zeit anders auszulegen, um auf veränderte Verhältnisse eingehen zu können, ohne den Vertrag neu aushandeln zu müssen. Ein Beispiel dafür ist die Europäische Menschenrechtskonvention: Diese spricht von der Pressefreiheit und von der Informationsfreiheit. Die Erarbeitung liegt bereits 67 Jahre zurück, also lange vor dem Aufkommen des Internets, und die Frage lautet heute: Fällt unter den Begriff der Presse und der Medien auch das Internet und welchen Schutz für Informationen gibt es online? Für das Internet hat man die europäische Menschenrechtskonvention nicht geändert, sondern neu ausgelegt – so, dass die Meinungsäusserungsfreiheit, die Informationsfreiheit und der Datenschutz, die dort alle mit wenigen Worten erwähnt sind, auch das neue Phänomen des Internets mit all seinen Facetten abdecken.
Die zweite Möglichkeit ist, dass ein Vertrag revidiert respektive ergänzt wird. Man hebt ihn nicht auf, sondern nimmt neue Artikel auf und streicht dafür andere – so wie man das auch mit staatlichen Gesetzen macht. Zurück zum vorher erwähnten Beispiel: Im Freihandelsabkommen zwischen Kanada, Mexiko und den USA wird ausgehandelt, welche Passagen des Vertrages geändert und ersetzt werden sollen.
Die dritte Variante ist, dass man einen Vertrag aufhebt und einen neuen aushandelt. Das trifft zum Beispiel auf die Beziehungen zwischen Grossbritannien und der EU zu.
Wie könnte sich das Völkerrecht in Zukunft verändern und was könnte künftig im Völkerrecht neu verankert sein?
Rein theoretisch lässt sich alles, auf das sich mehrere Staaten einigen können, im Völkerrecht regeln. Weil das Völkerrecht von Staaten geschaffen wird, braucht es jedoch immer eine gewisse Übereinstimmung der Ansichten.
Das Völkerrecht betrifft meistens mehrere Staaten und es gibt ja keine Weltpolizei. Wie kommt es dann zur Durchsetzung dieser Verträge? Wie wird eine Verpflichtung geschaffen, das Völkerrecht einzuhalten?
Da muss unterschieden werden: Es gibt Verträge, an deren Umsetzung alle beteiligten Staaten ein grosses Interesse haben, um dadurch Probleme vermeiden zu können. Nehmen wir einen Vertrag für Landerecht für Fluggesellschaften aus der Schweiz: Wenn zum Beispiel zwischen der Schweiz und dem Staat X vereinbart wird, dass die Fluggesellschaft aus dem Staat X in der Schweiz Landerecht hat, dann wäre bei einem Verstoss durch die Schweiz sofort klar, was passieren würde: Die Swiss dürfte auch nicht mehr im Staat X landen. Das gleiche gilt für Auslieferungsübereinkommen, welche die Auslieferungen von Straftätern regeln. Verletzt der eine Staat den Vertrag, so hält sich der andere auch nicht mehr an das Abkommen. Verträge mit solchen reziproken Verpflichtungen werden am besten eingehalten, da eine gegenseitige Abhängigkeit existiert und die Interessenlage in beide Richtungen ungefähr ausgeglichen ist. Da braucht es gar keine Polizei, weil das Eigeninteresse ausreichend ist, damit es nicht oder nur ausnahmsweise zu Vertragsverletzungen kommt.
Dann gibt es Verträge, die etwas regeln, das nicht die zwischenstaatlichen Verhältnisse betrifft, sondern die Rechte und Pflichten des Einzelnen – neben Menschenrechtskonventionen z.B. auch Vereinbarungen über die Zulassung von ausländischen Studierenden zum Hochschulstudium. Wenn diese Verträge ausreichend konkret und klar sind, ist eine innerstaatliche Durchsetzung durch normale Gerichte möglich. Entscheidet sich aber ein Staat, den Vertrag systematisch zu missachten, wird die internationale Durchsetzung schwierig, es sei denn, es gäbe wie bei der europäischen Menschenrechtskonvention einen internationalen Gerichtshof.
Vertragswerke, bei denen die gegenseitige Abhängigkeit keine Rolle spielt, beispielsweise im Bereich von Umweltschutz, Meeresschutz und Klima, sind besonders schwer durchzusetzen. Hier sind es letztlich Diskussionen, Diplomatie und politischer Druck, die dabei helfen können, dass die Vereinbarungen eingehalten werden. An diesem Punkt stösst man aber oft an die Grenzen der Durchsetzung.
Beim internationalen Umweltrecht sind Abkommen schwierig umzusetzen, ausser der Staat stellt plötzlich fest, dass die Umsetzung im eigenen Interesse liegt! Beim Pariser Klimaabkommen waren viele Staaten wie zum Beispiel China und Indien bei der Umsetzung eher passiv. Seit aber v.a. die chinesische Regierung von der eigenen Bevölkerung aufgrund der starken Luftverschmutzung enorm unter Druck gesetzt wird, gehört sie zu den Vorreitern der Umsetzung dieses Übereinkommens.
Viele verbinden das Wort Völkerrecht mit den Menschenrechten – wie hängen die beiden eigentlich zusammen?
Wie erwähnt ist das Völkerrecht das Recht, welches die Staaten untereinander vereinbaren – unabhängig vom Gegenstand der Vereinbarung. In diesem Sinne ist der internationale Menschenrechtsschutz schlicht und einfach ein Teilbereich des Völkerrechts. Neben dem normalen Verkehrsrecht, Handelsrecht, Umweltrecht und so weiter gibt es den Bereich der Menschenrechte. Was in Europa speziell ist, ist die Tatsache, dass – anders als das global geregelt ist – wir hier den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte haben, der diesen Vertrag durchsetzen kann. Wobei durchsetzen nur bedeutet, dass dieses Gericht für Menschenrechte verbindlich feststellen kann, dass ein bestimmter Akt unserer Behörden eine Verletzung darstellt. Die Vollstreckung liegt weiterhin bei den schweizerischen Behörden.
Gerade noch zum Thema Schweiz – inwiefern kommt es in der Schweiz zu Völkerrechtsverstössen?
Das kann man nicht so generell sagen. Es gibt in den verschiedensten Bereichen Fälle, in denen Behörden etwas Anordnen oder das Gesetz etwas regelt und dann die Personen, die von dieser Regelung negativ betroffen sind, vor Gericht ziehen. In diesem Sinne haben wir bei den kantonalen Behörden und Gerichten und beim Bundesgericht regelmässig Fälle, welche völkerrechtliche Fragen betreffen. Dabei kann es um Menschenrechtsverträge, Doppelbesteuerungsabkommen oder Vereinbarungen über die Anerkennung von ausländischen Abschlüssen und viele andere Themen gehen.
Ich war eine Zeit lang Präsident der Rekurskommission der Universität Bern. Da hatten wir einige Fälle, in denen jemand mit einem ausländischen Abschluss zu einem bestimmten Studiengang nicht zugelassen wurde, mit dem Argument, der Abschluss genüge nicht. Diese Personen haben sich auf die völkerrechtlichen Vereinbarungen berufen und wir mussten dann entscheiden, ob sich hier beim konkreten Fall diese Nicht-Zulassung mit dem Völkerrecht vereinbaren lässt.
Was möchten sie, dass Jugendliche über das Völkerrecht oder den Beruf Völkerrechtsprofessor wissen?
Ich glaube, wichtig zu wissen ist, wie sehr das Völkerrecht heute alle Bereiche des Lebens durchdringt. Nicht weil irgendwer von «oben» böse unser Leben diktieren will, sondern einfach, weil wir in einer vernetzten Welt leben. Die Anfängervorlesung zum Thema Völkerrecht habe ich immer mit dem Beispiel einer Ferienreise nach Kanada begonnen. Dieser Auslandurlaub wäre ohne das Völkerrecht nicht möglich. Das beginnt bereits beim Besteigen des Flugzeuges, weil der Flieger ohne Landerecht nicht in Kanada landen dürfte. Wenn man über den Atlantik fliegt, sorgt ein dichtes Netz von Vereinbarungen für die Luftverkehrssicherheit. Wer seinen Pass verliert, ist auf die Schweizer Botschaft angewiesen, welche ohne das Recht der konsularischen Beziehungen keine neuen Ausweispapiere ausstellen darf. Obwohl das ihre Generation ja nicht mehr macht, benötigt man auch beim Versenden einer Postkarte in die Heimat das Völkerrecht. Denn wieso sollte ein schweizerischer Postbote einen Brief zustellen, der mit einer kanadischen Briefmarke versehen ist? Um das zu regeln, gibt es die ganzen völkerrechtlichen Vertragswerke zum Postwesen.
Es geht ja nicht darum, ob Völkerrecht gut oder schlecht ist. Sondern es stellt schlicht und einfach eine Tatsache dar, die unser Leben mitprägt. Den Beruf betreffend möchte ich anmerken, dass es sehr viele Betätigungsfelder gibt, einfach weil gerade das Völkerrecht so breit und umfassend ist. Es gibt viele Berufsbereiche in der Schweiz, in denen man mit dem Völkerrecht in Kontakt kommt. Wer zum Beispiel in der Schweiz bei einer Behörde, sei es beim Bund oder beim Kanton, als Jurist im Bereich Umweltrecht arbeitet, kommt automatisch neben dem schweizerischen Landesrecht auch mit einem ganz grossen Teil des internationalen Rechts in Berührung. Wir sagen den Studierenden, die heutige Rechtsordnung sei wie ein vierstöckiges Gebäude. Es gibt das Gemeinderecht, das kantonale Recht, das Bundesrecht und darüber noch das internationale Recht. Und diese sind letztlich alle unter dem Dach einer gesamten einheitlichen Rechtsordnung.
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