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Urteilskopf

2. Estratto della sentenza della IV Corte di diritto pubblico nella causa A. contro Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento del Cantone Ticino (USSI) (ricorso in materia di diritto pubblico)

8C_717/2022 del 7 giugno 2023

Regeste Art. 12 BV ; Subsidiaritätsprinzip; Grundrecht auf Hilfe in Notlagen trotz fehlender Mitwirkung bei den medizinischen Abklärungen zur Ermittlung des Anspruchs auf Leistungen der Invalidenversicherung; Rechtsmissbrauch. Gehalt von Art. 12 BV und Zuständigkeit der Kantone im Bereich der Sozialhilfe (E. 5). Unzulässigkeit von Einschränkungen des Rechts auf Hilfe in Notlagen und Zusammenfassung der Rechtsprechung zum Subsidiaritätsprinzip (E. 10.1). Das Subsidiaritätsprinzip kommt bei einer Verweigerung der Mitwirkung bei den medizinischen Abklärungen zur Ermittlung des Anspruchs auf Leistungen der Invalidenversicherung nicht zum Tragen, weil eine Anspruchsberechtigung in diesem Stadium - bezüglich Art und Umfang der allenfalls zu erwartenden Leistungen - bloss hypothetisch ist, sodass die gesuchstellende Person in der Zwischenzeit ohnehin nicht über die nötigen Mittel für die Bestreitung ihres Lebensunterhalts verfügen würde (E. 10.2). Erwägungen zum Rechtsmissbrauch im Bereich der Nothilfe (E. 11.1). Da hier die Kriterien für die Annahme eines rechtsmissbräuchlichen Verhaltens nicht erfüllt sind, kann die Frage, ob der Schutz des Art. 12 BV unter dieser Voraussetzung verwehrt bleiben dürfte, offengelassen werden (E. 11.2). Im vorliegenden Fall verstösst die Verweigerung der Nothilfe (im Sinne des Minimalgehalts des Grundrechts) gegen Art. 12 BV ; Diskussion denkbarer anderer Sanktionen (wie Gewährung von Naturalleistungen; Verknüpfung mit Auflagen oder Bedingungen unter Strafandrohung; im anwendbaren kantonalen Recht vorgesehene Massnahmen bei renitentem Verhalten der bedürftigen Person) (E. 11.3).

Regeste

Art. 12 BV ; Subsidiaritätsprinzip; Grundrecht auf Hilfe in Notlagen trotz fehlender Mitwirkung bei den medizinischen Abklärungen zur Ermittlung des Anspruchs auf Leistungen der Invalidenversicherung; Rechtsmissbrauch. Gehalt von Art. 12 BV und Zuständigkeit der Kantone im Bereich der Sozialhilfe (E. 5). Unzulässigkeit von Einschränkungen des Rechts auf Hilfe in Notlagen und Zusammenfassung der Rechtsprechung zum Subsidiaritätsprinzip (E. 10.1). Das Subsidiaritätsprinzip kommt bei einer Verweigerung der Mitwirkung bei den medizinischen Abklärungen zur Ermittlung des Anspruchs auf Leistungen der Invalidenversicherung nicht zum Tragen, weil eine Anspruchsberechtigung in diesem Stadium - bezüglich Art und Umfang der allenfalls zu erwartenden Leistungen - bloss hypothetisch ist, sodass die gesuchstellende Person in der Zwischenzeit ohnehin nicht über die nötigen Mittel für die Bestreitung ihres Lebensunterhalts verfügen würde (E. 10.2). Erwägungen zum Rechtsmissbrauch im Bereich der Nothilfe (E. 11.1). Da hier die Kriterien für die Annahme eines rechtsmissbräuchlichen Verhaltens nicht erfüllt sind, kann die Frage, ob der Schutz des Art. 12 BV unter dieser Voraussetzung verwehrt bleiben dürfte, offengelassen werden (E. 11.2). Im vorliegenden Fall verstösst die Verweigerung der Nothilfe (im Sinne des Minimalgehalts des Grundrechts) gegen Art. 12 BV ; Diskussion denkbarer anderer Sanktionen (wie Gewährung von Naturalleistungen; Verknüpfung mit Auflagen oder Bedingungen unter Strafandrohung; im anwendbaren kantonalen Recht vorgesehene Massnahmen bei renitentem Verhalten der bedürftigen Person) (E. 11.3).

Art. 12 BV Gehalt von Art. 12 BV und Zuständigkeit der Kantone im Bereich der Sozialhilfe (E. 5).

Art. 12 BV Unzulässigkeit von Einschränkungen des Rechts auf Hilfe in Notlagen und Zusammenfassung der Rechtsprechung zum Subsidiaritätsprinzip (E. 10.1). Das Subsidiaritätsprinzip kommt bei einer Verweigerung der Mitwirkung bei den medizinischen Abklärungen zur Ermittlung des Anspruchs auf Leistungen der Invalidenversicherung nicht zum Tragen, weil eine Anspruchsberechtigung in diesem Stadium - bezüglich Art und Umfang der allenfalls zu erwartenden Leistungen - bloss hypothetisch ist, sodass die gesuchstellende Person in der Zwischenzeit ohnehin nicht über die nötigen Mittel für die Bestreitung ihres Lebensunterhalts verfügen würde (E. 10.2).

Erwägungen zum Rechtsmissbrauch im Bereich der Nothilfe (E. 11.1). Da hier die Kriterien für die Annahme eines rechtsmissbräuchlichen Verhaltens nicht erfüllt sind, kann die Frage, ob der Schutz des Art. 12 BV unter dieser Voraussetzung verwehrt bleiben dürfte, offengelassen werden (E. 11.2). Im vorliegenden Fall verstösst die Verweigerung der Nothilfe (im Sinne des Minimalgehalts des Grundrechts) gegen Art. 12 BV ; Diskussion denkbarer anderer Sanktionen (wie Gewährung von Naturalleistungen; Verknüpfung mit Auflagen oder Bedingungen unter Strafandrohung; im anwendbaren kantonalen Recht vorgesehene Massnahmen bei renitentem Verhalten der bedürftigen Person) (E. 11.3).

Art. 12 BV Art. 12 BV Sachverhalt ab Seite 7

Sachverhalt ab Seite 7 BGE 150 I 6 S. 7 BGE 150 I 6 S. 8

BGE 150 I 6 S. 7

BGE 150 I 6 S. 8

A.

A. A.a A., nato nel 1974, ha beneficiato di prestazioni assistenziali da febbraio 2004 ad agosto 2006, da ottobre 2006 a dicembre 2010 e da marzo 2017 a marzo 2022 per complessivi fr. 307'275.50. Con decisione del 25 febbraio 2022, confermata su reclamo il 17 maggio 2022, l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento del Cantone Ticino (USSI) ha annullato e sostituito i provvedimenti del 15 dicembre 2021 e del 3 gennaio 2022 con i quali aveva inizialmente accolto la richiesta di rinnovo presentata il 7 dicembre 2021 da A., rifiutandogli così le prestazioni assistenziali. L'amministrazione ha ritenuto una violazione del principio della sussidiarietà previsto dall'art. 2 cpv. 1 della legge ticinese dell'8 marzo 1971 sull'assistenza sociale (RL 871.100; in seguito: Las/TI), poiché il richiedente - per anni - non aveva permesso all'Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino (UAI) di determinare il suo diritto ad una rendita d'invalidità.

A.a A.b In seguito, con decisione del 24 giugno 2022, confermata su reclamo il 16 agosto 2022, l'USSI ha rifiutato le prestazioni assistenziali richieste da A. per il mese di giugno 2022 poiché non si era presentato alla visita peritale del 23 maggio 2022 fissata dall'UAI.

A.b B. A. è insorto contro le decisioni su reclamo del 17 maggio e del 16 agosto 2022 dinanzi al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il quale, congiunte le cause, ha respinto i ricorsi con sentenza del 7 novembre 2022. BGE 150 I 6 S. 9

B. BGE 150 I 6 S. 9

C. A. presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale (subordinatamente un ricorso sussidiario in materia costituzionale), chiedendo - previa concessione dell'assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio - la riforma della sentenza cantonale nel senso che gli vengano riconosciute le prestazioni assistenziali.

C. Chiamati a pronunciarsi, l'USSI si è rimesso al giudizio di questa Corte mentre il Tribunale cantonale ha rinunciato a presentare osservazioni.

Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso in materia di diritto pubblico.

Erwägungen

Erwägungen Dai considerandi:

5.

5. 5.1 A norma dell' art. 12 Cost. chi è nel bisogno e non è in grado di provvedere a sé stesso ha diritto d'essere aiutato e assistito e di ricevere i mezzi indispensabili per un'esistenza dignitosa (in tedesco: "die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind"; in francese: "pour mener une existence conforme à la dignité humaine").

5.1 art. 12 Cost. Per giurisprudenza, la concretizzazione dell' art. 12 Cost. compete ai Cantoni, i quali sono liberi di fissare la natura e le modalità delle prestazioni da fornire a titolo di aiuto d'urgenza ( DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2; DTF 139 I 272 consid. 3.2; DTF 135 I 119 consid. 7.3). Il diritto fondamentale a condizioni minime d'esistenza garantito dall' art. 12 Cost. non include tuttavia un reddito minimo, ma solo la copertura dei bisogni elementari, strettamente necessari a sopravvivere in maniera rispettosa della dignità umana (quali cibo, alloggio, vestiti e cure mediche di base) e si limita quindi a garantire l'indispensabile, sì da scongiurare la mendicità e la vita sulla pubblica via ( DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2.1; DTF 139 I 272 consid. 3.2; DTF 138 V 310 consid. 2.1; DTF 135 I 119 consid. 5.3 e DTF 131 I 166 consid. 3.1; sentenza 2C_302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 12.2; FEDERICA DE ROSSA GISIMUNDO, Pour un revenu équitable [mais non inconditionnel], RDS 138/2019 I pag. 539 segg., 548; GÄCHTER/WERDER, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, n. 5 segg. ad art. 12 Cost. ; LUCIEN MÜLLER, in Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3 a ed. 2014, n. 31 ad art. 12 Cost. ; LUISA LEPORI TAVOLI, Mindestlöhne im schweizerischen Recht, 2009, n. 224; THOMAS GEISER, Gibt es ein Verfassungsrecht auf einen Mindestlohn?, in Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen - Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, pag. 809 segg., 812). In parallelo, questo sostegno ha per definizione unicamente un BGE 150 I 6 S. 10 carattere transitorio. Pertanto, va inteso solo come una rete di protezione temporanea per le persone che non trovano sufficiente tutela nel quadro delle istituzioni sociali esistenti, al fine di condurre un'esistenza conforme alla dignità umana; infatti, il diritto costituzionale di ottenere aiuto in situazioni di bisogno è strettamente legato al rispetto della dignità umana garantito dall' art. 7 Cost., il quale fonda l' art. 12 Cost. ( DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2 e DTF 139 I 272 consid. 3.2). In tale misura, il diritto costituzionale all'aiuto d'urgenza si distingue dal diritto cantonale all'aiuto sociale, che è più completo ( DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2.1; DTF 138 V 310 consid. 2.1). art. 12 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. BGE 150 I 6 S. 10

art. 7 Cost. art. 12 Cost. 5.2 art. 115 Cost. art. 1 cpv. 1 LAS art. 2 LAS BGE 150 I 6 S. 11

(...)

10.

10. 10.1

10.1 10.1.1 Il diritto all'aiuto in situazioni di bisogno sancito dall' art. 12 Cost., trattandosi di un diritto fondamentale che fonda una pretesa di prestazioni positive da parte dello Stato, implica che l'ordinamento giuridico prevede le condizioni alle quali il diritto può essere esercitato, a differenza delle libertà fondamentali per le quali valgono le restrizioni usuali. L'ammissibilità di eventuali limitazioni concretizzate dal legislatore deve essere valutata attraverso la (parziale) applicazione per analogia dell' art. 36 Cost. per verificare se sono compatibili con il contenuto minimo garantito dalla Costituzione ( DTF 142 I 1 consid. 7.2.4; DTF 131 I 166 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la protezione conferita dall' art. 12 Cost. coincide con la sua essenza intangibile ( DTF 142 I 1 consid. 7.4; DTF 138 V 310 consid. 2.1; DTF 131 I 166 consid. 3.1; DTF 130 I 71 consid. 4.1). Siccome l'essenza intangibile di un diritto fondamentale non può essere limitata anche qualora i presupposti dell' art. 36 cpv. 1-3 Cost. sarebbero di per sé dati ( art. 36 cpv. 4 Cost. ), viene a mancare la possibilità di ridurre o negare il diritto all'aiuto in situazioni di bisogno previsto dall' art. 12 Cost. ( DTF 142 I 1 consid. 7.2.4; DTF 131 I 166 consid. 5.3).

10.1.1 art. 12 Cost. art. 36 Cost. art. 12 Cost. art. 36 cpv. 1-3 Cost. art. 36 cpv. 4 Cost. art. 12 Cost. 10.1.2 art. 12 Cost. BGE 150 I 6 S. 12

art. 7 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. 10.1.3 È infatti già stato deciso che le prestazioni assistenziali possono essere sospese in caso di rifiuto di accettare un lavoro adeguato (sentenza 2P.147/2002 del 4 marzo 2003 consid. 3.5.3), o un posto di lavoro di prova che permetterebbe al richiedente un reddito sufficiente per il proprio sostentamento ( DTF 139 I 218 consid. 5), così come nel caso in cui il rifiuto porti sulla partecipazione a misure occupazionali e d'inserimento che garantiscono il minimo vitale ( DTF 130 I 71 consid. 6). Il diritto all'aiuto in situazioni di bisogno è inoltre stato negato ad un richiedente che, malgrado avesse indicato nella propria richiesta di essere abile al lavoro al 100 % in attività adatte, si rifiutava di prestare lavoro remunerato, nonostante cambiando la propria attitudine mentale sarebbe stato in grado di provvedere autonomamente al proprio sostentamento (sentenza 8C_850/2018 del 12 giugno 2019 consid. 3.2.2.2). È invece stato giudicato contrario BGE 150 I 6 S. 13 all' art. 12 Cost. negare l'aiuto in situazioni di bisogno (nel senso dello stretto necessario) a causa della non ottemperanza di un'ingiunzione a partecipare ad un programma occupazionale non retribuito, il principio della sussidiarietà non trovando allora applicazione ( DTF 142 I 1 consid. 7.2.3 e 7.2.6; sentenza 8C_704/2021 dell'8 marzo 2022 consid. 2.2). Lo stesso è stato deciso per il rifiuto di versare qualsiasi tipo di prestazione sociale ad una persona nel bisogno, membro di una comunione ereditaria ancora indivisa - in assenza di accordo tra gli eredi - che portava su di un immobile all'epoca indisponibile, essendo l'azione di divisione da lei introdotta ancora pendente ( DTF 146 I 1 consid. 8.3).

10.1.3 BGE 150 I 6 S. 13

art. 12 Cost. 10.2 Visti i principi ed i casi giurisprudenziali appena delineati non può essere tutelata l'applicazione del principio della sussidiarietà come difesa dalla Corte cantonale. Invero, invocandone la violazione essa ha confermato il diniego di qualsiasi prestazione assistenziale al ricorrente nonostante quest'ultimo non avesse a disposizione, in tempo utile, alcuna valida alternativa. Contrariamente però all'interpretazione proposta dai giudici ticinesi, la relativizzazione della protezione conferita dall' art. 12 Cost. in ragione del principio della sussidiarietà, come visto, trova applicazione soltanto nel caso contrario, ovvero quando la persona interessata rifiuta - espressamente o per atti concludenti - di accettare una fonte di guadagno o delle entrate certe, oppure allorquando non intraprende i passi necessari che nell'immediato le garantirebbero un sostentamento sufficiente. Coerentemente con la giurisprudenza resa in materia, va dunque sottolineata la necessità di una fonte di reddito disponibile, nell'immediato e in maniera sufficiente al fine di rifiutare o ridurre - in applicazione del principio della sussidiarietà - l'aiuto in situazioni di bisogno sancito dall' art. 12 Cost. Ora, con il suo comportamento il ricorrente ha sì causato, anche più volte, l'impossibilità di accertare un suo diritto a prestazioni dell'assicurazione invalidità. Cionondimeno, fino alla decisione formale dell'ufficio competente, tale diritto non poteva che essere ipotetico, in particolare agli occhi dell'opponente. Neppure sarebbe stato possibile determinare con certezza quali prestazioni d'invalidità sarebbero state eventualmente conferite, e soprattutto in quale misura. A ciò si aggiunga che durante l'inevitabile - ed incerto - periodo di attesa a seguito dell'accertamento richiesto (la perizia psichiatrica), il ricorrente si sarebbe comunque trovato senza i mezzi necessari per il proprio sostentamento. La censura del ricorrente si rivela dunque fondata sotto questo profilo. BGE 150 I 6 S. 14

10.2 art. 12 Cost. art. 12 Cost. BGE 150 I 6 S. 14

Resta dunque da determinare se il comportamento del ricorrente, ritenuto abusivo dalla Corte ticinese, giustifichi comunque il rifiuto di qualsiasi prestazione assistenziale.

11.

11. 11.1 art. 12 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. art. 12 Cost. 11.2 Anche nel caso di specie si può prescindere dall'esaminare la questione. In effetti, un abuso di diritto presuppone necessariamente che la persona indigente abbia intenzionalmente provocato la propria situazione al solo fine di potere in seguito prevalersi del diritto all'aiuto in situazioni di bisogno. Questa volontà deve essere accertata in modo chiaro e indiscutibile. L'abuso deve essere pertanto manifesto. Semplici sospetti e indizi non sono sufficienti ( DTF 134 I 65 consid. 5.2; KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, pag. 311). Neppure un comportamento renitente - persino urtante - nei confronti dell'autorità costituisce a sé stante un abuso di diritto (sentenze 8C_100/2017 del 14 giugno 2017 consid. 8.3.1; BGE 150 I 6 S. 15 8C_927/2008 dell'11 febbraio 2009 consid. 6.2). Per quanto la reiterata attitudine del ricorrente nel non presentarsi alle visite psichiatriche possa essere considerata come una sua rinuncia a fare accertare un suo diritto a prestazioni dell'assicurazione invalidità, non è possibile concludere che tale circostanza permetta di ritenere adempiuti i rigidi criteri appena esposti per ammettere un abuso, tantomeno manifesto. Dagli accertamenti dell'autorità inferiore non traspare affatto chiaramente quale possa essere stata l'intenzione del ricorrente nell'adottare un tale comportamento. Oltre a menzionare precedenti sentenze cantonali che hanno coinvolto il ricorrente in situazioni analoghe, nulla è stato spiegato a riguardo degli eventuali motivi che lo hanno spinto a non presentarsi alle visite mediche in questione. L'arbitrarietà del giudizio cantonale permane anche tenendo conto dell'indicazione del ricorrente sullo stato della sua domanda AI nelle richieste di rinnovo di prestazioni assistenziali; anche in questo caso, rilevante è la carenza di elementi più circostanziati, che non consente di escludere altri possibili interpretazioni su quale fosse effettivamente la volontà da imputare al ricorrente.

11.2 BGE 150 I 6 S. 15

11.3 Confermando quindi il rifiuto di qualsiasi prestazione assistenziale, in particolare dello stretto necessario - cibo, alloggio, vestiti e cure mediche di base - per sopravvivere in maniera rispettosa della dignità umana, i giudici cantonali hanno pertanto violato il diritto fondamentale all'aiuto in situazioni di bisogno. L'art. 9a cpv. 1 lett. c del regolamento del 18 febbraio 2003 sull'assistenza sociale (RL 871.110; in seguito: Reg.Las/TI), richiamato nella sentenza impugnata, non permette di raggiungere un risultato diverso. Esso è indubbiamente pertinente per i casi in cui un richiedente rinuncia a far valere dei diritti prioritari alle prestazioni assistenziali; come però esposto, nella fattispecie il rifiuto o la soppressione conducono ad una violazione dell' art. 12 Cost. e dell' art. 13 cpv. 1 Cost./TI (RS 131.229), concretizzati anche all' art. 23 Las /TI. Alle autorità pronunciatesi nella fattispecie spettavano altre possibilità di azione di fronte all'accertata rinuncia a prestazioni d'invalidità da parte del ricorrente. La giurisprudenza ha già menzionato al riguardo la possibilità di sanzionare, sulla scorta di una base cantonale sufficiente, il comportamento di un richiedente tramite l'applicazione di varie misure che non pregiudicano la protezione e l'essenza intangibile dell' art. 12 Cost. ; ad esempio, il conferimento di prestazioni in natura oppure l'imposizione di oneri o vincoli sotto comminatoria di pena ai sensi dell' art. 292 CP (cfr. DTF 142 I 1 consid. 7.2.5 e BGE 150 I 6 S. 16 i riferimenti dottrinali citati). La normativa ticinese stessa esplicita la riduzione o la sospensione delle prestazioni assistenziali, oltre al loro rifiuto o soppressione (art. 9a Reg.Las/TI). La riduzione è infatti l'unica misura menzionata al commento dell' art. 23 Las /TI nel relativo Messaggio del Consiglio di Stato n. 5250 dell'8 maggio 2002 concernente la modifica della legge sull'assistenza sociale, a pag. 6. Pure l' art. 26 cpv. 2 Las /TI, applicabile a situazioni in cui l'assistito fa un uso improprio delle prestazioni assegnategli o rifiuta delle misure che favorirebbero la sua autonomia, ne limita la riduzione o soppressione soltanto nel rispetto dell' art. 23 Las /TI. Tale disposizione corrisponde peraltro alla giurisprudenza secondo cui l'aiuto in situazioni di bisogno non può essere ridotto o rifiutato ad una persona indigente, anche se quest'ultima è personalmente responsabile di questo suo stato; i motivi che hanno condotto all'indigenza sono irrilevanti dal profilo della protezione offerta dall' art. 12 Cost. ( DTF 134 I 65 consid. 3.3 con riferimenti; sentenze 8C_100/2017 del 14 giugno 2017 consid. 8.1; 8C_681/2008 del 20 marzo 2009 consid. 5.4). L'opponente avrebbe dunque dovuto garantire al ricorrente almeno l'aiuto in situazioni di bisogno fino all'accertamento del suo diritto ad una rendita d'invalidità, riservando la possibilità di richiederne la restituzione o la compensazione in caso di un'effettiva concessione della stessa e con effetto retroattivo.

11.3 art. 12 Cost. art. 13 cpv. 1 Cost./TI art. 23 Las art. 12 Cost. art. 292 CP BGE 150 I 6 S. 16

art. 23 Las art. 26 cpv. 2 Las art. 23 Las art. 12 Cost. Non è ad ogni modo compito di questa Corte pronunciarsi su quale sia la misura più appropriata per sanzionare la mancata partecipazione del ricorrente alle perizie psichiatriche, bensì dell'opponente, il quale sarà tenuto a rispettare il limite - invalicabile - imposto dagli art. 12 Cost., 13 cpv. 1 Cost./TI e 23 cpv. 1 Las/TI. art. 12 Cost.