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Am 9. November 2021 stimmte der „Sonderausschuss für Politik und Dekolonisation“ (Vierter Ausschuss) der 76. Sitzung der Generalversammlung der Vereinten Nationen für die Annahme eines Resolutionsentwurfs mit dem Titel „Hilfe für Palästina-Flüchtlinge“.
von Alan Baker und Lea Bilke
In dieser Resolution, die seit über 70 Jahren jährlich verabschiedet wird, wird unter anderem dazu aufgerufen, die Hilfe für palästinensische Flüchtlinge fortzusetzen und die Arbeit des Hilfswerks der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge (UNRWA) weiterhin zu unterstützen.
Die Resolution wurde mit 160 Ja-Stimmen bei einer Gegenstimme (Israel) und neun Enthaltungen (Kamerun, Kanada, Marshallinseln, Föderierte Staaten von Mikronesien, Nauru, Palau, Papua-Neuguinea, Vereinigte Staaten und Uruguay) angenommen.
Bei dieser Abstimmung änderten die USA ihre traditionelle Ablehnung des Resolutionsentwurfs und enthielten sich der Stimme. Das Abstimmungsverhalten der Vereinigten Staaten in Bezug auf diese Resolution zeigt, dass alle vorherigen Regierungen, mit Ausnahme der Obama-Regierung, gegen diese Resolution gestimmt haben.
In seiner Erklärung zur Abstimmung im Vierten Ausschuss der UN-Generalversammlung 1999 sagte der US-Vertreter (als Vertreter der Clinton-Regierung): „Meine Delegation kann keine unausgewogenen Resolutionen unterstützen, die versuchen, dem Ergebnis von Verhandlungen vorzugreifen; ein dauerhafter Frieden wird durch Vereinbarungen zwischen den Parteien selbst entstehen, nicht durch Massnahmen des Ausschusses“.
Diese Position wurde 2003 unter der Regierung von George W. Bush durch den Vertreter des Vierten Ausschusses bekräftigt, der erklärte, dass die Vereinigten Staaten „für mehrere Resolutionen zu diesem Thema (humanitäre Hilfe) nicht gestimmt haben, weil sie der Meinung waren, dass sie (…) in einer Weise abgefasst waren, die sich negativ auf die Friedensverhandlungen in der Region auswirken könnte“.
Denselben Standpunkt vertrat kürzlich – sogar noch nachdrücklicher – Cherith Norman Chalet im Vierten Ausschuss 2019, während der Trump-Administration. Sie erklärte: „…ein solch einseitiger Ansatz schadet den Aussichten auf Frieden, indem er das Vertrauen zwischen den Parteien untergräbt. Es war enttäuschend, dass die Mitgliedstaaten trotz der Unterstützung für Reformen Israel weiterhin ausgrenzen“.
Eine falsche Interpretation
Die internationalen und israelischen Medien stürzten sich auf die Veränderung des US-Abstimmungsverhaltens und behaupteten fälschlicherweise, sie bedeute „die Unterstützung der Regierung Biden für ein Rückkehrrecht der palästinensischen Flüchtlinge nach Israel“.
In Wirklichkeit bedeutet die Stimmänderung der USA nichts dergleichen, und in der Resolution wird kein Rückkehrrecht für palästinensische Flüchtlinge erwähnt. Daher impliziert die Stimmenthaltung der USA keine Unterstützung für ein Rückkehrrecht.
Angesichts dieser falschen Wahrnehmung, die auf eine fehlerhafte und ungenaue Medienberichterstattung zurückzuführen ist, muss die Frage geklärt werden, ob ein solches Recht auf Rückkehr überhaupt besteht.
Ein kurzer Überblick
Die Frage der palästinensischen Flüchtlinge gilt seit über 70 Jahren als Haupthindernis für eine Konfliktlösung zwischen Israel und den Palästinensern. Die Situation hat ihren Ursprung in der Zeit von 1946 bis 1948, als die einheimischen arabischen Bewohner während des bewaffneten Konflikts vertrieben wurden oder sich entschlossen, ihre Heimat zu verlassen. Um diese Flüchtlinge zu unterstützen, wurde 1949 das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) mit einem Budget von 50 Millionen Dollar gegründet.
Gegenwärtig unterstützt das UNRWA rund fünf Millionen registrierte palästinensische Flüchtlinge. Die UNRWA-Definition von Flüchtlingen ist jedoch wesentlich weiter gefasst als die international anerkannte Definition von Flüchtlingen gemäss dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (1951), da UNRWA auch Nachkommen von Flüchtlingen einschliesst. Nachkommen sind im Flüchtlingsabkommen von 1951 nicht enthalten.
Gibt es im internationalen Recht ein Rückkehrrecht für palästinensische Flüchtlinge?
In mehreren internationalen rechtlichen und politischen Dokumenten wird versucht, die schwierige Situation der Rückkehr von Flüchtlingen zu regeln. Sie scheinen jedoch kein Recht auf Rückkehr für palästinensische Flüchtlinge zu begründen.
- Resolution 194 (III) der UN-Generalversammlung
Die Resolution 194 (III) ist die erste wichtige Resolution der UN-Generalversammlung, die sich auf die palästinensischen Flüchtlinge bezieht. Obwohl die arabischen Staaten die Resolution 194 (III) zunächst vehement ablehnten, stützen sich die Forderungen nach einem Rückkehrrecht heute hauptsächlich auf diesen Text. Die Resolution wurde am 11. Dezember 1948 angenommen, und zwar mit 35 Stimmen (darunter die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich, Kanada und europäische Staaten) dafür, 15 dagegen (sechs Staaten der Arabischen Liga – Ägypten, Syrien, Irak, Libanon, Saudi-Arabien und Jemen – sowie die UdSSR und ihre Satellitenstaaten) und acht Enthaltungen. Mit dieser Resolution setzte die Generalversammlung eine Drei-Staaten-Vermittlungskommission für Palästina (Frankreich, die Türkei und die Vereinigten Staaten wurden als Mitglieder der Vermittlungskommission benannt) ein und beauftragte sie, „Schritte zu unternehmen, um den betroffenen Regierungen und Behörden zu helfen, eine endgültige Regelung aller zwischen ihnen noch offenen Fragen zu erreichen“.
Absatz 11 der Resolution befasst sich mit der Situation der Flüchtlinge. Darin heisst es, dass „Flüchtlingen, die in ihre Heimat zurückkehren und in Frieden mit ihren Nachbarn leben wollen, dies zum frühestmöglichen Zeitpunkt gestattet werden sollte und dass für das Eigentum derjenigen, die nicht zurückkehren wollen, eine Entschädigung gezahlt werden sollte“.
In diesem Absatz wird weder ein Recht festgelegt noch anerkannt. In der Tat ist keine Resolution der Generalversammlung in der Lage, Gesetze festzulegen oder Rechte zu begründen. Die Resolution empfiehlt, dass Flüchtlingen die Rückkehr „gestattet“ werden „sollte“. Der Begriff „sollten“ unterstreicht, dass es sich lediglich um eine Empfehlung handelt. Das Element der Erlaubnis deutet darauf hin, dass es im Ermessen Israels liegt, die Rückkehr zu gewähren. Zweitens ist sie an zwei Bedingungen geknüpft: dass die Flüchtlinge zurückkehren wollen und dass sie in Frieden mit ihren Nachbarn leben wollen.
Angesichts der gegenwärtigen Situation in der Region und insbesondere nach den Gewaltausbrüchen im Mai 2021 ist es fraglich, ob eine solche friedliche Koexistenz gewährleistet werden kann.
Da der Wortlaut von Absatz 11 keine Grundlage für ein „Recht auf Rückkehr“ schafft, kann die Resolution nicht so ausgelegt werden, dass sie eine Rechtsgrundlage für ein solches Recht schafft. Die UN-Generalversammlung ist nach der UN-Charta lediglich befugt, Empfehlungen auszusprechen, die keine bindenden Verpflichtungen enthalten, und sie kann keine Rechtsansprüche begründen. Die Resolutionen haben daher keine Rechtskraft, und ein „Recht auf Rückkehr“ kann sich aus ihnen nicht ergeben. Daher ist die Resolution 194 (III) lediglich als eine Empfehlung für die Flüchtlinge zu betrachten, die zurückkehren und in Frieden leben wollen.
- Resolutionen des Sicherheitsrates
Ein „Rückkehrrecht“ kommt in den Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, dem einzigen Organ, das befugt ist, verbindliche Resolutionen zu verabschieden, nicht vor. Die Frage der palästinensischen Vertriebenen wurde vom UN-Sicherheitsrat nach dem „Sechstagekrieg“ von 1967 in der Resolution 237 (4. Juni 1967) behandelt. In der Resolution wurde die israelische Regierung aufgefordert, „die Rückkehr derjenigen Einwohner (…) zu erleichtern, die seit dem Ausbruch der Feindseligkeiten aus den Gebieten geflohen sind“. Die unter Kapitel VI der UN-Charta angenommene Resolution, die sich mit der friedlichen Beilegung von Streitigkeiten befasst, war nicht verbindlich und enthielt keinen Hinweis auf ein „Recht“ der Flüchtlinge auf Rückkehr.
Darüber hinaus bekräftigt der Sicherheitsrat in seiner berühmten Resolution 242 (22. November 1967), die als Grundlage für den Friedensprozess im Nahen Osten dient, lediglich „die Notwendigkeit, eine gerechte Lösung des Flüchtlingsproblems zu erreichen“. Wäre ein Rückkehrrecht bereits in der Resolution 194 (III) von 1948 festgelegt worden, so hätte es hier sicherlich als Grundlage für die Lösung des Flüchtlingsproblems gedient.
Auch in anderen internationalen Flüchtlingssituationen kommt ein Rückkehrrecht nicht vor. Während der Kosovo-Flüchtlingskrise beispielsweise hat der UN-Sicherheitsrat in seiner Resolution 1244 (1999) nicht auf ein Rückkehrrecht verwiesen. Hätte der Sicherheitsrat ein Rückkehrrecht akzeptiert, hätte er es auf die Situation im Kosovo angewendet.
- Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR)
Ein Rückkehrrecht für palästinensische Flüchtlinge kann auch nicht aus völkerrechtlichen Quellen abgeleitet werden, die sich mit den Menschenrechten befassen, wie z. B. dem ICCPR (UN-Zivilpakt oder IpbpR). Artikel 12 dieses Paktes bezieht sich allgemein auf das Recht auf Einreise in das eigene Land: „Niemandem darf willkürlich das Recht entzogen werden, in sein Land einzureisen.“
Dieser Absatz ist auf die Situation der palästinensischen Flüchtlinge nicht anwendbar. Erstens ist es fraglich, ob der Begriff „in sein eigenes Land einreisen“ für palästinensische Flüchtlinge auf Israel zutrifft. Zweitens wird bestritten, dass den palästinensischen Flüchtlingen willkürlich die Einreise nach Israel verweigert wurde.
In der internationalen Rechtsliteratur wird ferner die Auffassung vertreten, dass das Rückkehrrecht in Artikel 12 (4) des ICCPR als individuelles Recht zu verstehen ist. Dieses Recht war nicht dazu gedacht, Ansprüche von Menschenmassen zu behandeln, die als Folge eines Krieges vertrieben wurden, und kann daher nicht auf die Situation der palästinensischen Flüchtlinge angewendet werden.
- Israelisch-palästinensischer Friedensprozess
Zu guter Letzt wird die Frage der palästinensischen Flüchtlinge durch vorrangige verbindliche bilaterale Abkommen zwischen Israel und seinen Nachbarn geregelt.
In Artikel A (3), Absatz 5 des 1978 in Camp David ausgehandelten „Rahmenabkommens für den Frieden im Nahen Osten zwischen Israel und Ägypten“ wurde ein „ständiger Ausschuss eingesetzt, der einvernehmlich über die Modalitäten der Aufnahme der 1967 aus dem Westjordanland und dem Gazastreifen vertriebenen Personen entscheidet“. In Absatz 6 dieses Abkommens erklärten sich Ägypten und Israel bereit, „miteinander und mit anderen interessierten Parteien zusammenzuarbeiten, um vereinbarte Verfahren für eine rasche, gerechte und dauerhafte Umsetzung der Lösung des Flüchtlingsproblems festzulegen“.
Sowohl in der israelisch-palästinensischen „Grundsatzerklärung über vorläufige Selbstverwaltungsregelungen“ von 1993 (allgemein bekannt als „Oslo 1“) als auch im „israelisch-palästinensischen Interimsabkommen über das Westjordanland und den Gazastreifen“ von 1995 (bekannt als „Oslo 2“) wurde die Flüchtlingsfrage als ein Thema genannt, das in den Verhandlungen über den endgültigen Status verhandelt werden sollte.
In Artikel 8 des Friedensvertrags zwischen Israel und Jordanien (1994) haben sich die Parteien darauf geeinigt, gemeinsam mit Ägypten und den Palästinensern einen vierseitigen Ausschuss für die Vertriebenen sowie eine multilaterale Arbeitsgruppe für die Flüchtlinge einzusetzen.
In der „leistungsbezogenen Roadmap für eine dauerhafte Zweistaatenlösung des israelisch-palästinensischen Konflikts“ des internationalen Quartetts von 2003 wurde die Einberufung einer internationalen Konferenz gefordert, die sich unter anderem mit der „Wiederbelebung des multilateralen Engagements in Fragen wie regionale Wasserressourcen, Umwelt, wirtschaftliche Entwicklung, Flüchtlinge und Rüstungskontrolle“ befassen sollte. Sie sah auch ein endgültiges und umfassendes Abkommen über den dauerhaften Status vor, das den israelisch-palästinensischen Konflikt beendet und „eine vereinbarte, gerechte, faire und realistische Lösung der Flüchtlingsfrage“ beinhaltet.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass ein „Recht auf Rückkehr“ weder in den Resolutionen des UN-Sicherheitsrats noch im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) oder in den Dokumenten des israelisch-palästinensischen Friedensprozesses erwähnt wird.
Alan Baker ist Direktor des Institute for Contemporary Affairs am Jerusalem Center for Public Affairs und Leiter des Global Law Forum. Lea Bilke ist Studentin der Rechtswissenschaften an der Freien Universität Berlin in Deutschland und spezialisiert sich auf internationales und europäisches Recht. Dieser Artikel wurde zuerst vom Jerusalem Center for Public Affairs veröffentlicht. Übersetzung Audiatur-Online.