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Am 26. Mai wählen die Bürgerinnen und Bürger der EU ein neues Parlament. Ein wichtiger Moment – trotzdem haben viele Menschen den Eindruck, dass in der EU Politik an ihnen vorbei gemacht wird, in den Hinterzimmern.
Der Philosoph Luuk van Middelaar bestätigt diesen Eindruck: «In der Europäischen Union besteht eine starke Tendenz, etwas ausserhalb des Blicks der Menschen zu machen, hinter den Kulissen.» Politik aber, so van Middelaar, müsse sichtbar sein, mit politischen Akteuren, die etwas öffentlich ausfechten, und einem Publikum. Politik sei vergleichbar mit einem Theater.
Wenn aber politische Fragen von der öffentlichen Bühne verschwinden, werden sie «entpolitisiert». Die Folgen ist ein Demokratiedefizit. Die Bürgerinnen und Bürger der EU haben zu wichtigen politischen Fragen denn auch nichts zu sagen.
Das sei eine gefährliche Situation, findet van Middelaar: «Man riskiert, dass sich die Menschen vom System abwenden und Parteien zuwenden, die das System zerstören oder verlassen wollen. Das haben wir beim Brexit gesehen. So lange die EU unfähig ist, einen Raum für legitimen politischen Dissens zu schaffen, riskiert sie diese zerstörerischen Kräfte.»
«Kühne und revolutionäre» Urteile des EuGH
Manche Kritiker sehen eine wichtige Ursache dieser Entpolitisierung und des Demokratiedefizits in zwei Urteilen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) aus den 1960er Jahren. Als Folge dieser Urteile konnte sich nun jeder Bürger (Wirtschaftsakteur, Unternehmer usw.) auf die Verträge berufen und die dort verankerten wirtschaftlichen Grundfreiheiten (Warenverkehrsfreiheit, Dienstleistungsfreiheit usw.) als Rechte einklagen. Ein Wirtschaftsakteur konnte nun gegen ein Gesetz eines anderen Landes klagen, sofern er glaubt, dass dieses Gesetz seine Wirtschaftsfreiheit einschränkt.
Die Urteile der 1960er Jahre
Die sechs Gründungsstaaten Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Belgien und die Niederlande hatten sich mit den Römischen Verträgen zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zusammengeschlossen. Sie setzten sich zum Ziel einen gemeinsamen Binnenmarkt zu schaffen. Die Frage war: wie?
Die Mitgliedstaaten gingen davon aus, dass sie einen völkerrechtlichen Vertrag abgeschlossen hatten und sich damit die Pflicht gegeben hatten, über den normalen Weg der Gesetzgebung ihr je nationales Recht dem gemeinsamen Markt anzupassen.
Doch dann trat der Europäische Gerichtshof auf den Plan und öffnete mit dem «van Gend & Loos»-Urteil (1963) und dem «Costa/Enel»-Urteil (1964) auch einen juristischen Weg, den Binnenmarkt zu schaffen.
Mit dem ersten Urteil hielt der Gerichtshof fest, dass die Verträge direkt wirken, sich die Bürger der Mitgliedstaaten direkt darauf berufen können und die in den Verträgen verankerten Grundfreiheiten als Rechte einklagen können.
Im zweiten Urteil hielten die Richter fest, dass das Europäische Recht Vorrang hat vor nationalem Recht.
Damit konnte nun jeder Bürger gestützt auf die Grundfreiheiten gegen nationale Gesetze klagen, sofern diese seine Freiheiten einschränkten. Damit verbunden ist somit der Vorwurf, der EuGH sei ein Motor der Liberalisierung und der Integration.
Dieter Grimm, ein bekannter deutscher Jurist und früherer Richter am deutschen Bundesverfassungsgericht, spricht von «kühnen» und «revolutionären» Urteilen. Andere Kritiker gehen noch weiter und sprechen von einem richterlichen Coup. Denn die Richter leiteten diese Neuerungen aus den damaligen Verträgen ab, ohne sich auf eine eigentliche politische Debatte abzustützen. Die gab es nicht. Vielmehr realisierten viele Politiker erst mit der Zeit die Reichweite dieser Urteile, wie Grimm betont.
Der EuGH wurde damit zu einem entscheidenden Akteur bei der weiteren europäischen Integration. Ein Wirtschaftsakteur musste gegen ein nationales Gesetz klagen, worauf dann der EuGH darüber entscheiden kann, ob ein nationales Gesetz gültig ist oder nicht, weil es die Wirtschaftsfreiheiten übermässig einschränkt.
Damit schuf der EuGH einen juristischen Weg, den Binnenmarkt zu schaffen, jenseits der politischen Öffentlichkeit. Dieter Grimm kritisiert, dass die Mitgliedstaaten mit diesen Urteilen des EuGH zur Herstellung des Binnenmarktes nicht mehr benötigt wurden, vielmehr könne der EuGH das nun «selber» machen». Der EuGH also Motor der Liberalisierung und der Integration.
Zwei Beispiele
Das «Vander Elst»-Urteil (1994):
Das belgische Unternehmen Vander-Elst musste in der französischen Stadt Reims ein Gebäude abbrechen. Das Unternehmen entsandte dafür vier belgische und vier marokkanische Mitarbeiter. Doch die französische Gewerbeaufsicht stellte bei Kontrollen auf der Baustelle fest, dass das Unternehmen die französischen Vorschriften nicht einhielt und büsste es. Die marokkanischen Angestellten hatten keine spezielle Arbeitserlaubnis für Drittstaatsangehörige.
Das Unternehmen klagte. Der EuGH urteilte dann, dass das französische Gesetz das belgische Unternehmen behindert, eine Dienstleistung in Frankreich zu erbringen. Weshalb die Richter das französische Gesetz kassierten.
Interessant sind die Folgen, die die Sozialwissenschaftlerin Ninke Mussche von der belgischen Universität Antwerpen untersucht hat: «Der EuGH hat immer wieder festgehalten: Wenn Drittstaatsangehörige in einem Mitgliedstaat angemeldet sind und dort eine Arbeit haben, eben Marokkaner in Belgien, können sie von dort aus als Entsandte auch frei in allen anderen Mitgliedstaaten arbeiten, also auch in Frankreich. Damit hat der Gerichtshof eine völlig neue Form der Arbeitsmobilität geschaffen. Und zwar gegen den Willen der Mitgliedstaaten.»
Das «Aget Iraklis»-Urteil (2016):
Das griechische Unternehmen «Aget Iraklis» stellte in drei Fabriken in Griechenland Zement her und wollte eine Fabrik schliessen und die Mitarbeiter entlassen. Für eine solche Massenentlassung sah das griechische Gesetz ein präzises Verfahren vor. Das Unternehmen musste die Entlassungen unter anderem detailliert begründen, worauf das Dossier beim zuständigen Minister landete. Dieser konnte in gewissen Fällen eine solche Massenentlassung auch zurückweisen – etwa, wenn die Entlassung nicht genügend plausibel begründet war – was er in diesem Fall auch tat.
Schliesslich musste der EuGH über das griechische Gesetz entscheiden. Er erklärte dieses für ungültig, weil es die Grundfreiheit eines beteiligten ausländischen Akteurs unverhältnismässig einschränkte. Der französische Zement-Konzern Lafarge besass damals 98 Prozent der Aktien von Aget Iraklis. Der Gerichtshof urteilte nun, dass das griechische Gesetz zum Schutz von Arbeitern bei Massenentlassungen Lafarge daran hinderte, frei in Griechenland zu investieren und deshalb dessen Niederlassungsfreiheit einschränkte.
Für den Politikwissenschaftler Martin Höpner vom Max-Plank-Institut ist das ein Beispiel wie der EuGH konsequent die Freiheiten höher gewichtete als soziale Rechte.
Koen Lenaerts, Präsident des EuGH, weist den Vorwurf entschieden zurück, dass der Gerichtshof ein Motor der Liberalisierung und der Integration sei: «Der EuGH ist nicht pro EU, auch nicht pro Mitgliedstaaten, sondern pro Recht.» Lenaerts argumentiert, dass das Recht und damit die EU-Verträge die Grundlagen seien sowie den Rahmen und die Richtung für den EuGH.
Mit dieser Argumentation verteidigt er die Richter der 1960er Jahre und auch spätere Urteile. Er sagt aber, dass die wirtschaftlichen Grundfreiheiten eine liberalisierende Wirkung hätten; das sei keine Erfindung des Gerichtshofes, sondern der politische Wille der Mitgliedstaaten, wie er in den Verträgen zum Ausdruck komme.
Misstrauen unter den Mitgliedstaaten
Doch die Verträge weisen auf ein weiteres zentrales Problem hin. Indem die Richter 1964 erklärten, dass das europäische Recht Vorrang hat vor nationalem Recht, erhoben sie die Verträge de facto in den Rang einer Verfassung.
Das Problem beginnt mit dem Inhalt der Verträge. Die EU regelt in den Verträgen ziemlich präzise neben den wirtschaftlichen Freiheiten auch etwa das Wettbewerbsrecht, die staatlichen Beihilfen oder auch die Budgetregeln der Währungsunion.
Ein Staat würde solche Fragen in Gesetzen regeln und könnte deshalb die Detailbestimmungen auch jederzeit wieder ändern. Nicht so die EU: Weil sie diese Inhalte in den Verträgen regelt, meisselt sie die Inhalte und damit die wirtschaftsliberale Grundrichtung der Union quasi in Stein. Damit aber verbannt sie die legitime, kontroverse Diskussion darüber von der öffentlichen Bühne.
Bemerkenswert ist, dass die Mitgliedstaaten bei allen Vertragsänderungen daran nie etwas geändert haben. EuGH-Präsident Koen Lenaerts erklärt dies damit, dass sich die Mitgliedstaaten gegenseitig «nicht blind trauten». Deshalb wollten die Mitgliedstaaten die Grundrichtung der EU und damit viele inhaltliche Fragen bereits in den Verträgen regeln.
Eine erstaunliche Pointe: Das Misstrauen unter den Mitgliedstaaten scheint der Grund zu sein, warum sie so viele Details in den Verträgen regeln. Und weil sie das machen, verhindern sie den öffentlichen, politischen Diskurs darüber.
Und gleichzeitig sind diese Verträge auch die Grundlage für die Arbeit des EuGH, der mit zahlreichen Urteilen, die eminent politisch sind, eine entscheidende Rolle bei der Schaffung und Reglementierung des Binnenmarktes gespielt hat und immer noch spielt.
Vor diesem Hintergrund wird verständlich, warum Luuk van Middelaar von einer «konstitutionellen Entpolitisierung» spricht. Die Folge ist ein Demokratiedefizit. Die Bürgerinnen und Bürger der EU und auch das Europäische Parlament können bei wichtigen politischen Fragen praktisch nicht mitreden.
Und die Politik?
Was sagt die Politik zu diesem Demokratiedefizit? An der Spitze der Europäischen Kommission kann man mit der hier dargestellten Kritik gar nichts anfangen. So hält Martin Selmayr, Generalsekretär der EU-Kommission, fest: «Ich halte das für eine falsche Darstellung der EU und ich halte auch die Debatte über die demokratischen Defizite der EU als überholt. Die EU ist auf zwei Gleisen absolut demokratisch. Zum einen sind alle EU-Parlamentarier demokratisch gewählt, jeder nationale Minister, der nach Brüssel kommt, ist in seinem Land demokratisch gewählt und auch die EU-Kommission kann nur auf der Basis dessen entscheiden, was die Gesetzgeber beschlossen haben.»
Die Position der politischen Parteien
Manfred Weber, Spitzenkandidat der Europäischen Volkspartei (EVP) bei den Wahlen ins Europäische Parlament, scheint hier keine Probleme zu sehen. Er geht in seinem 12-Punkte-Wahlprogramm auf solch grundsätzliche Fragen nicht ein.
Für die Grünen ist die Demokratisierung der EU zwar ein wichtiges Thema – so fordern sie etwa mehr Rechte für das EU-Parlament. Aber auch sie gehen in ihrem Wahlprogramm mit keinem Wort auf die hier diskutierten Fragen ein. Die Grünen befürchten aber, dass eine Vertragsänderung zu noch liberaleren Verträgen führen würde.
Die Sozialdemokraten fordern in ihrem Wahlprogramm, dass eine Sozialklausel in die Verträge aufgenommen werden soll. Sie wollen damit den EuGH zwingen, dass er mit den Grundfreiheiten nicht einfach mir nichts dir nichts nationale Rechte zum Schutz von Arbeitnehmern etwa bei Massenentlassungen aushebeln kann.
Die Kritik am EuGH weist Martin Selmayr mit den Worten zurück, das sei ja so, als ob der EuGH «ein Raumschiff wäre, das zufällig in Luxemburg gelandet ist». Für Selmyr ist der Gerichtshof «ein demokratisches Gericht, ein Bürgergericht und ein Grundrechtegericht.»
Schlechte Europäer?
Das führt nochmals zum Philosophen Luuk van Middelaar. Er kennt auch den EU-Betrieb in Brüssel bestens. Als Redenschreiber von Herrmann van Rompuy, dem früheren Präsidenten des Europäischen Rates, sagt Van Middelaar, dass sich die EU traditionell schwer tue mit Kritik am System.
Man werde dann entweder als schlechter Europäer dargestellt, oder als jemand, der die Sache nicht verstehe. Dabei sei es ganz wichtig, dass die EU den Dissens anerkenne, die andere Meinung, die Kritik – in diesem Fall die Kritik an den hier diskutierten Demokratiedefiziten der Europäischen Union.
Luuk van Middelaar sieht darin den ersten Schritt zur Entschärfung des Problems. Erst mit der Anerkennung des Dissenses könne auch jene öffentliche, politische Bühne entstehen, die er einfordert. Van Middelaar spricht von mehr sichtbarer Politik, von mehr «Front-Stage-Politik», welche zwar zu mehr Konflikten und Turbulenzen führen würde, aber die Menschen könnten dann auch einen Bezug herstellen zur Politik. «Das würde die Europäische Union glaubwürdiger machen», sagt Van Middelaar.
Die im Verborgenen ablaufenden Entscheide und Prozesse auf die öffentliche Bühne zurückzuholen, das ist also die Idee. Damit sich die Menschen nicht vom System abwenden.