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Fünf Gemeindefusionen treten am 1. Januar 2016 in Kraft. Damit wird die Zahl der Gemeinden im Kanton Freiburg von aktuell 163 auf 150 sinken (siehe auch Kasten). Gemeindezusammenschlüsse sind aber kein neues Phänomen. Noch vor 150 Jahren umfasste der Kanton Freiburg 285 Gemeinden, 1866 erfolgte dann die erste Fusion: Die Gemeinden Chavannes-sous-Orsonnens und Granges-la-Battiaz schlossen sich zur Gemeinde Chavannes-sous-Orsonnens zusammen. Seitdem ist die Zahl der Gemeinden–abgesehen von der Aufspaltung der Gemeinde Düdingen in die Gemeinden Düdingen und Schmitten im Jahr 1922–stetig gesunken.
«Ab 1969 hatten wir durchschnittlich eine bis zwei Fusionen pro Jahr, ab dem Jahr 2000 hat dies angezogen», sagt Roland Schmid, juristischer Berater beim kantonalen Amt für Gemeinden, den FN. Einen konkreten Auslöser für den Beginn vieler Fusionsprozesse in den 1970er-Jahren gebe es aber nicht, vielmehr sei dies ein Zusammenspiel verschiedener Faktoren. «Die Gesellschaft hat sich zu dieser Zeit stark entwickelt, sie ist komplexer geworden, und damit auch die Aufgaben für die Gemeinden», erklärt Samuel Russier, Generalsekretär der Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft. Ebenfalls seien die Leute mobiler geworden, die Wichtigkeit der Gemeindegrenzen habe abgenommen. Gerade in den 1970er-Jahren seien auch neue infrastrukturelle Anforderungen an die Gemeinden gestellt worden, etwa was die Abwasserreinigung oder den Strassenbau betreffe, sagt Roland Schmid. «Insbesondere für kleine Gemeinden mit geringem Steuerpotenzial wurde es schwierig, solche Investitionen alleine zu tätigen und die Infrastrukturen dann auch zu bewirtschaften.»
Kantonale Unterstützung
Schon bei diesen Zusammenschlüssen habe der Kanton den fusionierenden Gemeinden Unterstützungsbeiträge gewährt, jedoch zu anderen Kriterien, sagt Schmid. «Der Kanton versuchte damals, die Unterschiede zwischen den Gemeinden wettzumachen.» Um den dafür nötigen Betrag zu berechnen, habe der Kanton jeweils verschiedene Parameter wie die Steuerfüsse, die Schulden oder die Infrastrukturen analysiert. Wegen des grossen Aufwands und der ungleichen Verteilung der Gelder–ähnliche Gemeinden erhielten bedeutend weniger Geld als ungleiche–beschloss der Staatsrat, das System zu vereinfachen, 1999 trat ein Fusionsdekret in Kraft.
Gemäss diesem wurde der Unterstützungsbeitrag nach der Zahl der Einwohner berechnet, war jedoch in der Zeit begrenzt. «Damit lässt sich der starke Anstieg der Fusionen zwischen 2000 und 2006 erklären», so Schmid. Denn gab es in den knapp dreissig Jahren zwischen 1970 und 1999 genau 30 Fusionen, waren es von 2000 bis 2006 bereits 41. Danach folgten einige Jahre ohne Fusionen–bis der Grosse Rat 2010 das Gesetz über die Förderung der Gemeindezusammenschlüsse verabschiedete. Dieses sah ab 2011 wieder kantonale Unterstützung vor, diesmal nach der Zahl der Einwohner und der Zahl der Gemeinden gewichtet. Bis 2017 werden insgesamt 16 neu fusionierte Gemeinden in den Genuss dieser Beiträge von insgesamt 11,3 Millionen Franken kommen. Die finanzielle Unterstützung läuft am 1. Januar 2022 ab, sofern der Grosse Rat einem entsprechenden Gesetzesentwurf zustimmt.
Wichtig beim neuen Gesetz seien auch die Fusionspläne, welche die Oberamtmänner für ihre jeweiligen Bezirke erstellt hätten, betont Russier. «Vielleicht finden die Fusionen zwar nicht genau so statt, wie dort vorgesehen. So haben wir aber eine Vorstellung, in welche Richtung es gehen soll.»
Ziel liegt bei 35 Gemeinden
Dass Gemeinden etwa wegen des grösseren Steuerpotenzials und der besseren Verteilung der Aufgaben von einer Fusion profitieren können, liegt auf der Hand. Doch warum ist dem Kanton so daran gelegen, dass die Gemeinden fusionieren? Grössere Gemeinden seien autonomer, professioneller organisiert und könnten damit viele Aufgaben effizienter ausführen, sagt Samuel Russier. «Zudem bedeuten weniger Gemeinden für den Kanton auch eine Vereinfachung: Er muss mit weniger Partnern interagieren.» Und schliesslich könne der Kanton den grösseren Gemeinden auch mehr Kompetenzen abtreten als den kleineren.
Längerfristig will der Staatsrat deshalb die Zahl der Gemeinden auf 35 reduzieren. Kurzfristig–bis zum Ablauf der zugesicherten Unterstützungsbeiträge am 1. Januar 2022–ist es hingegen das Ziel, die Zahl der Gemeinden auf unter 100 zu bringen. Die Zusammenschlüsse müssten aber freiwillig erfolgen, betont Samuel Russier. Die Verfassung sehe zwar die Möglichkeit zu Zwangsfusionen vor. «Wir versuchen aber lieber, mögliche Hindernisse aus dem Weg zu räumen.»
Viele Fusionen in Freiburg
Auch ohne Zwang gehören die Freiburger Gemeinden zu den fusionswilligsten: Gemäss einem Bericht der Nachrichtenagentur SDA schliessen sich schweizweit per 1. Januar 2016 insgesamt 44 zu 14 grösseren Gemeinden zusammen–18 davon verschmelzen im Kanton Freiburg zu fünf Gemeinden. Ebenfalls viele Fusionen gibt es in den Kantonen Tessin und Graubünden. Warum genau dies so ist, können weder Samuel Russier noch Roland Schmid genau sagen. Freiburg habe viele ländliche Gemeinden, vielleicht habe der Rückgang der Landwirtschaft zu mehr Fusionen geführt. Ebenfalls sei die Gemeindeautonomie in Freiburg relativ hoch, so Russier. «Die Gemeinden müssen hier Aufgaben wahrnehmen, die andernorts von den kantonalen Diensten übernommen werden.» Auch könne das starke Bevölkerungswachstum die Zusammenschlüsse fördern, sagt Schmid. Denn liessen sich viele Familien in einem Dorf nieder, brauche es Investitionen in die Infrastruktur, etwa in die Schulen. «Die Gemeinde muss investieren können, bevor sie auch nur einen Steuerrappen sieht.»
«Der Kanton versuchte damals, die Unterschiede zwischen den Gemeinden wettzumachen.»
Roland Schmid
Jurist beim Amt für Gemeinden
«Weniger Gemeinden bedeuten für den Kanton eine Vereinfachung.»
Samuel Russier
Generalsekretär der Landwirtschaftsdirektion
Fusionen: Erfolge, Fehlschläge und Projekte
Fünf neue Gemeinden gibt es im Kanton Freiburg per 1. Januar 2016: Courlevon, Jeuss, Lurtigen, Murten und Salvenach schliessen sich zu Murten zusammen; Bas-Vully und Haut-Vully werden zu Mont-Vully; Autafond und Belfaux fusionieren zu Belfaux; Domdidier, Dompierre, Léchelles und Russy werden zu Belmont-Broye sowie Corpataux-Magnedens, Farvagny, Le Glèbe, Rossens und Vuisternens-en-Ogoz zu Gibloux. 2017 sind sogar sechs Fusionen geplant: Oberschrot, Plaffeien und Zumholz werden zu Plaffeien; Surpierre und Villeneuve zu Surpierre; Bussy, Estavayer-le-Lac, Morens, Murist, Rueyres-les-Prés, Vernay und Vuissens zu Estavayer; Chésopelloz und Corminboeuf zu Corminboeuf; Bärfischen, Courtepin, Villarepos und Wallenried zu Courtepin sowie Châbles und Cheyres zu Cheyres-Châbles.
Eine Umfrage habe gezeigt, dass es nach einer Fusion kaum je ernsthafte Probleme zwischen den Gemeinden gebe, sagt Roland Schmid, juristischer Berater beim Amt für Gemeinden. Nur etwa ein Prozent der befragten Gemeinderäte sehe die Fusion als Nachteil, der Rest sei zufrieden. «Und fragt man die Bevölkerung nach einigen Jahren, haben viele vergessen, dass sie überhaupt fusioniert haben.» Dies sei insbesondere bei Gemeinden, die bereits zuvor zusammengearbeitet und beispielsweise gemeinsam einen Schulkreis gebildet hätten, der Fall. «Konkrete Veränderungen gibt es für die Bevölkerung da kaum.»
Wenn das Volk Nein sagt
22 Mal ist es seit dem Jahr 2000 aber auch vorgekommen, dass das Volk an der Urne Nein gesagt hat. Der häufigste Grund für die Ablehnung einer Fusion seien die Finanzen, insbesondere die Steuern, sagt Samuel Russier, Generalsekretär der Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft. «Für die Gegner ist es das Argument, das am einfachsten zu greifen ist.» Eine Fusion sei jedoch viel mehr als nur eine finanzielle Frage. Dies gelte es der Bevölkerung zu zeigen, indem man den Akzent auf gemeinsame Projekte lege. Dass dies möglich sei, habe sich etwa bei der Fusion der Gemeinden Bouloz, Pont und Porsel zu Le Flon gezeigt. «Pont musste damals seinen Steuerfuss um 20 Rappen erhöhen. Das ist aber bisher der Rekord», so Russier.
Auch wenn eine Fusion im ersten Anlauf scheitere, bedeute dies nicht, dass die Arbeit vergebens gewesen sei, betont Roland Schmid. In über der Hälfte der Fälle gelinge eine Fusion einige Jahre später beim zweiten Anlauf – etwa bei Autafond und Belfaux – oder es entschliesse sich ein Teil der am gescheiterten Fusionsprojekt beteiligten Gemeinden, doch zu fusionieren. Beispiele hierfür sind Oberschrot, Plaffeien und Zumholz, die nun ohne Brünisried und Plasselb fusionieren, sowie Chésopelloz und Corminboeuf, die den Schritt ohne Givisiez und Granges-Paccot wagen.
Grosse Projekte
Neben den konkreten Erfolgen und Niederlagen sind zudem zwei Fusionsprojekte im Gespräch, welche Freiburgs Gemeindelandschaft stark verändern könnten. Mitte Dezember haben Politiker des Greyerzbezirks die Idee einer Fusion des ganzen Bezirks vorgestellt. Bis zum 20. Januar müssen alle Gemeinden offiziell Stellung nehmen (die FN berichteten).
Ein weiteres Grossprojekt, das schon lange im Raum steht, aber noch keine nennenswerten Fortschritte erzielt hat, ist die Fusion von Grossfreiburg. Nicht einmal eine Konsultativabstimmung in Freiburg, Marly und Villars-sur-Glâne kam zustande, Hauptgrund sind die Finanzen. Mit einem neuen Gesetz will der Staatsrat den Zusammenschluss der Zentrumsgemeinden vorantreiben. «Es ist wichtig, dass man gemeinsam diskutiert und ein Projekt entwickelt, das den rein finanziellen Aspekt übersteigt», sagt Russier. Kämen diese beiden Fusionen zustände, gälte es die Organisation im ganzen Kanton zu überdenken. «Dann hätten wir zwei Gemeinden mit über 50 000 Einwohnern, was über einen Drittel der Bevölkerung ausmacht. Ein solches Ungleichgewicht wäre nicht optimal.» rb
Zahlen und Fakten
Kleine Gemeinden verschwinden
1999 gab es zwölf Gemeinden mit unter 100 Einwohnern sowie 125 Gemeinden, die zwischen 101 und 500 Einwohner aufwiesen. Anders wird dies am 1. Januar 2017 aussehen: Dann werden–basierend auf den Bevölkerungszahlen von 2014–nur noch 22 Gemeinden eine Einwohnerzahl von 101 bis 500 aufweisen und es wird nur noch zwei Gemeinden mit weniger als 100 Einwohnern geben. Dies sind die Gemeinde Prévondavaux im Broyebezirk mit 61 Einwohnern sowie Villarsel-sur-Marly mit 83 Einwohnern. Zugenommen haben im Kanton Freiburg die Gemeinden mit 2001 bis 5000 respektive 5001 bis 10000 Einwohnern: Gab es 1999 in diesen Kategorien nur 14 respektive 4 Gemeinden, sind dies 2017 28 respektive 8 Gemeinden. Und mit Villars-sur-Glâne, Bulle und Freiburg hat der Kanton auch je eine Gemeinde mit über 10000, über 20000 und über 30000 Einwohnern. Die meisten Fusionen, nämlich 60, gab es zwischen zwei Gemeinden, 14 Mal fusionierten drei Gemeinden, zwölf Mal vier, zwei Mal fünf und je einmal sechs, sieben und acht Gemeinden. Die Achterfusion fand 2003 rund um Vuisternens-devant-Romont statt.rb