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2. Ändern sich die Verhältnisse so stark, daß eine Regelung der Berufsausübung nicht mehr dem Gebot der Verhältnismäßigkeit genügt, so folgt daraus noch nicht ohne weiteres ihre Verfassungswidrigkeit, weil dem Gesetzgeber bei komplexen, in der Entwicklung begriffenen Sachverhalten ein zeitlicher Anpassungsspielraum gebührt.
Beschluß
des Ersten Senats vom 17. Oktober 1990
|-- 1 BvR 283/85 --|
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Rechtsanwälte 1. C ... , 2. S ... , 3. C ... , 4. O ... , 5. E ... , 6. S ... , 7. W ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. G. Engelbrecht, Pelzerstraße 13, Hamburg l - (1) unmittelbar gegen a) den Beschluß des Landessozialgerichts Hamburg vom 31. Januar 1985 - VI KRBs 37/84 -, b) den Beschluß des Sozialgerichts Hamburg vom 23. März 1984 - 21 KR 63/82 -, (2) mittelbar gegen § 116 Abs. 1 der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 907) - BRAGO - in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1503).
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen die Ablehnung einer Streitwertfestsetzung, mittelbar gegen § 116 BRAGO, der die Rechtsanwaltsgebühren in sozialgerichtlichen Verfahren betrifft.
1. Die Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte (BRAGO) regelt die Vergütung von Rechtsanwälten und ergänzt insoweit die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Soweit kein gesondertes Honorar vereinbart ist (§ 3 BRAGO), hat der Rechtsanwalt Anspruch auf die gesetzlich vorgesehene Gebühr. Diese richtet sich in der Regel nach dem Gegenstandswert und einer darauf bezogenen Gebührentabelle (§§ 7,11 BRAGO). Für Verfahren vor Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit trifft § 116 BRAGO eine Sonderregelung. Nach dessen Absatz 1 erhält der Rechtsanwalt grundsätzlich eine Betragsgebühr innerhalb eines gesetzlichen Rahmens. Nur in bestimmten Verfahren, die in § 116 Abs. 2 BRAGO aufgeführt sind, werden die Gebühren ausnahmsweise nach dem Gegenstandswert abgerechnet. Diesen bestimmt das Gericht des Rechtszuges auf Antrag durch Beschluß (§ 10 Abs. 1 BRAGO, § 183 SGG).
2. Die Betragsrahmengebühren des § 116 Abs. 1 BRAGO gehen auf das Sozialgerichtsgesetz vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1239) zurück. Die Gebührenrahmen betrugen damals vor dem Sozialgericht 20DM bis 100 DM, vor dem Landessozialgericht 40DM bis 150DM und vor dem Bundessozialgericht 80DM bis 250DM. Höhere Beträge durften weder vereinbart noch gezahlt werden (§ 196 Abs. 5 SGG). Diese Vorschrift wurde aufgehoben durch Art. X § 11 Nr. 6 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 861). Gleichzeitig wurde mit Art. VIII dieses Gesetzes die Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte erlassen. Sie übernahm die Betragsrahmengebühren des Sozialgerichtsgesetzes in § 116 BRAGO, erhöhte aber die Beträge für die erste Instanz auf 40 DM bis 120 DM, für die zweite Instanz auf 60 DM bis 180 DM und für die Revisionsinstanz auf 100 DM bis 300 DM. Abweichende Gebührenvereinbarungen wurden zugelassen. Der Entwurf der Bundesregierung (BTDrucks. II/2545) begründete die Regelung wie folgt:
Im sozialgerichtlichen Verfahren gelten nach § 196 des Sozialgerichtsgesetzes Betragsrahmengebühren.
Auch der Entwurf sieht in § 114 Betragsrahmengebühren vor, da die Feststellung eines Gegenstandswertes im sozialgerichtlichen Verfahren Schwierigkeiten bereitet. Diese Rahmengebühren treten an die Stelle der vollen Gebühr (vgl. § 11 Abs. 1 des Entwurfs). Von dieser Ausnahme abgesehen, regelt der Entwurf auch die Rechtsanwaltsgebühren im sozialgerichtlichen Verfahren grundsätzlich nach den für bürgerliche Rechtsstreitigkeiten geltenden Vorschriften. Das in § 196 Abs. 5 des Sozialgerichtsgesetzes enthaltene Verbot von Honorarvereinbarungen hat der Entwurf für die Rechtsanwälte nicht übernommen. Das Verbot ist wenig geeignet, den Auftraggeber zu schützen, da es für die vorprozessuale Tätigkeit des Rechtsanwalts nicht gilt und daher leicht umgangen werden kann. Es geht auch insofern zu weit, als der zahlungskräftige Auftraggeber, vor allem in Kassenarztstreitigkeiten (vgl. § 51 Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes), eines solchen Schutzes nicht bedarf. Die im § 3 des Entwurfs allgemein vorgesehenen Schutzvorschriften sind in Verbindung mit der Standesaufsicht, der die Rechtsanwälte unterliegen, wirksam genug, um auch in sozialgerichtlichen Verfahren den Auftraggeber hinreichend zu schützen (BTDrucks. II/2545, S. 267 f.).
In den Jahren 1965 und 1975 wurden die Gebührenrahmen erweitert und die Höchstsätze angehoben (Gesetz zur Änderung der Bundesrechtsanwaltsgebührenordnung und anderer Gesetze vom 30. Juni 1965 [BGBl. I S. 577] und Gesetz zur Änderung des Gerichtskostengesetzes, des Gesetzes über Kosten der Gerichtsvollzieher, der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte und anderer Vorschriften vom 20. August 1975 [BGBl. I S. 2189]), Die Kostenrechtsnovelle vom 20. August 1975 ergänzte § 116 BRAGO außerdem um einen zweiten Absatz, der für besondere Verfahren die Abrechnung nach Streitwerten vorsah. Diese Ausnahmeregelung ging auf einen Antrag des Rechtsausschusses zurück, der in seinem Ausschußbericht dazu folgende Begründung gab:
Die von der Bundesregierung für Absatz 1 vorgeschlagenen Gebührenrahmen wurden übernommen. Sie reichen zwar nicht in allen Fällen aus, um die anwaltliche Tätigkeit abzugelten, stellen aber doch eine beträchtliche Verbesserung des gegenwärtigen Zustandes dar.
Die sozialpolitischen Gründe, die für niedrige Gebührenrahmen sprechen, gelten aber nicht für Verfahren, welche die Beziehungen zwischen Ärzten und Zahnärzten auf der einen Seite und Krankenkassen auf der anderen Seite, die Beziehungen öffentlich-rechtlicher Versicherungsträger untereinander und öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und der Bundesanstalt für Arbeit oder einer Berufsgenossenschaft betreffen. Nach dem neuen Absatz 2 sollen in diesen Fällen daher die Gebühren nach dem Gegenstandswert berechnet werden und die Vorschriften des Dritten Abschnitts sinngemäß gelten (BTDrucks. 7/3243, S. 11).
Das Fünfte Gesetz zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1503) erhöhte die Rahmengebühren erneut. § 116 BRAGO erhielt dazu folgende Fassung, die im Ausgangsverfahren maßgebend war und den Gegenstand der Verfassungsbeschwerde bildet:
Verfahren vor Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit
(1) Im Verfahren vor Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit erhält der Rechtsanwalt
1. vor dem Sozialgericht 35 Deutsche Mark bis 455 Deutsche Mark,
2. vor dem Landessozialgericht 55 Deutsche Mark bis 655 Deutsche Mark,
3. vor dem Bundessozialgericht 95 Deutsche Mark bis 1090 Deutsche Mark.
(2) In Verfahren
1. auf Grund der Beziehungen zwischen Ärzten, Zahnärzten und Krankenkassen (Kassenarztrecht) sowie öffentlich-rechtlicher Versicherungsträger untereinander,
2. auf Grund öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und der Bundesanstalt für Arbeit oder einer Berufsgenossenschaft
werden die Gebühren nach dem Gegenstandswert berechnet. Die Vorschriften des Dritten Abschnittes gelten sinngemäß.
(3) In den Fällen des Absatzes 1 gelten die §§ 23,24 nicht.
Danach ist die Vorschrift noch zweimal geändert worden. Das Gesetz zur Änderung von Kostengesetzen vom 9. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2326) setzte die Betragsrahmen mit Wirkung vom 1. Januar 1987 wie folgt fest: 50 DM bis 590 DM vor dem Sozialgericht, 70 DM bis 850 DM vor dem Landessozialgericht und 130 DM bis 1410 DM vor dem Bundessozialgericht. Eine weitere und sehr viel stärkere Gebührenerhöhung brachte das Gesetz zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 20. August 1990 (BGBl. I S. 1765); es ergänzte darüber hinaus den Katalog der Ausnahmefälle, bei denen nach Streitwerten abzurechnen ist, und schuf einen zusätzlichen Erhöhungstatbestand für vergleichsweise Erledigungen. In der am 1. September 1990 in Kraft getretenen Fassung lautet die Vorschrift nunmehr wie folgt:
§ 116 BRAGO Verfahren vor Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit
(1) Im Verfahren vor Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit erhält der Rechtsanwalt
1. vor dem Sozialgericht 80 bis 1060 Deutsche Mark,
2. vor dem Landessozialgericht 100 bis 1240 Deutsche Mark,
3. vor dem Bundessozialgericht 140 bis 2060 Deutsche Mark,
(2) In Verfahren
1. nach § 51 Abs. 2 Satz 1 des Sozialgerichtsgesetzes,
2. auf Grund von Streitigkeiten zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts,
3. auf Grund von Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und juristischen Personen des öffentlichen Rechts,
4. gegen Entscheidungen einer obersten Bundes- oder Landesbehörde in Angelegenheiten nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch sowie gegen Entscheidungen einer Landesbehörde nach § 122 Abs. 4 Satz 2 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch
werden die Gebühren nach dem Gegenstandswert berechnet. Die Vorschriften des Dritten Abschnitts gelten sinngemäß.
(3) In den Verfahren des Absatzes 1 erhält der Rechtsanwalt keine besonderen Gebühren nach den §§ 23, 24. Die Höchstbeträge des Absatzes 1 erhöhen sich statt dessen um 50 vom Hundert.
II.
1. Die Beschwerdeführer vertraten den Konkursverwalter einer Kommanditgesellschaft vor dem Sozialgericht. Zum Zeitpunkt der Konkurseröffnung im April 1981 schuldete die Gemeinschuldnerin der Allgemeinen Ortskrankenkasse (AOK) an Sozialversicherungsbeiträgen, Säumniszuschlägen, Mahngebühren und Vollstreckungskosten 153772,47DM. Von diesem Betrag zahlte die Bundesanstalt für Arbeit als Träger in der Konkursausfallgeldversicherung (§ 141 n Abs. 1 Satz 1 AFG i.d.F. vom 23. Juli 1979 [BGBl.I S. 1189]) 140 792,07 DM an die AOK. Diese machte den Betrag und weitere Säumniszuschläge (insgesamt 153772,47 DM) mit Leistungsbescheid vom 26. Oktober 1981 im Konkursverfahren geltend (§ 141n Abs. 2 Satz 1 AFG). Der Konkursverwalter zahlte 144715,06 DM unter Aufrechterhaltung seines Rechtsstandpunktes.
Mit seiner Klage vor dem Sozialgericht wandte sich der Konkursverwalter gegen den Leistungsbescheid der AOK. Er bestritt, daß deren Forderung als Masseschuld zu befriedigen war (§ 59 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. e KO). Gleichzeitig verlangte er die gezahlten 144715,06 DM nebst Zinsen zurück. Zwei Rentenversicherungsträger und die Bundesanstalt für Arbeit, nicht jedoch die (ehemaligen) Arbeitnehmer der Gemeinschuldnerin, wurden in dem Verfahren beigeladen. Nachdem das Bundessozialgericht in einem anderen Rechtsstreit (Urteil vom 14. Dezember 1982 - 10 RAr 5/82 - in SozR 7910, § 59 KO Nr. 14) die Auffassung des Konkursverwalters als zutreffend bezeichnet hatte, erkannte die Beklagte den Klageanspruch an und erklärte sich bereit, die außergerichtlichen Kosten des Klägers zu übernehmen. Dieser erklärte die Hauptsache für erledigt.
2. Für den Kläger beantragten die Beschwerdeführer die Festsetzung des Gegenstandswertes gemäß § 10 BRAGO. Das Sozialgericht wies den Antrag durch den angegriffenen Beschluß zurück. Der Antrag sei nicht begründet, da die Anwaltsgebühren für Verfahren vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit nur dann nach dem Gegenstandswert zu berechnen wären, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit zwischen dem Arbeitgeber und der Bundesanstalt für Arbeit handelte. Eine solche Parteistellung sei aber im Ausgangsverfahren nicht gegeben.
Die Beschwerdeführer legten namens der Kläger Beschwerde ein und machten zusätzlich geltend, § 116 BRAGO in der damaligen Fassung (im folgenden: § 116 BRAGO a.F.) sei insgesamt ein Fremdkörper im Gebührenrecht, durch nichts gerechtfertigt und verstoße zudem gegen Grundrechte.
Das Landessozialgericht wies die Beschwerde mit dem angegriffenen Beschluß zurück. In den Verfahren vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit habe ein Rechtsanwalt grundsätzlich nur Anspruch auf eine Betragsgebühr im Rahmen des § 116 Abs. 1 BRAGO. Dem liege die Erwägung zugrunde, die sozial besonders schutzbedürftigen Versicherten sollten nicht mit Anwaltsgebühren belastet werden, die sich aus den relativ hohen Streitwerten ergeben würden. Die Regelung stelle keinen verfassungswidrigen Eingriff in die Berufsfreiheit der betroffenen Anwälte dar. Die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung des § 116 Abs. 2 BRAGO a.F. seien nicht erfüllt. Dabei könne offenbleiben, ob der klagende Konkursverwalter als Arbeitgeber im Sinne der Vorschrift gelte. Die Beschwerde scheitere schon daran, daß eine Krankenkasse als Einzugsstelle verklagt und die Bundesanstalt für Arbeit nur wegen ihrer mittelbaren Betroffenheit beigeladen worden sei. Zwar gelte auch der Beigeladene als Verfahrensbeteiligter (§ 69 SGG), seine verfahrensrechtliche Stellung sei aber nach § 75 SGG gegenüber derjenigen der übrigen Beteiligten erheblich eingeschränkt. Ein Prozeß, der die Bundesanstalt nur in der Nebenrolle eines Beigeladenen betreffe, sei deshalb nach überwiegender Ansicht kein Verfahren zwischen ihr und dem Arbeitgeber im Sinne von § 116 Abs. 2 Nr. 2 BRAGO a.F. Eine erweiternde Auslegung komme nicht in Betracht.
III.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4, Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG durch die angegriffenen Entscheidungen. § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. sei verfassungswidrig und für nichtig zu erklären. Hilfsweise beantragen sie, die Vorschrift zumindest insoweit für nichtig zu erklären, als sie auch für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Sozialversicherungsträgern Betragsgebühren vorsehe.
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG gewährleiste das Recht auf ein faires Verfahren. Da die Gebühren im Rahmen des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. so gering seien, daß ein Anwalt in den meisten sozialrechtlichen Streitigkeiten nicht einmal kostendeckend tätig werden könne, werde der rechtsuchende Mandant immer Mühe haben, einen Prozeßbevollmächtigten zu finden. Das sei unvereinbar mit der Rechtsschutzgewährleistung des Grundgesetzes. Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, da nicht einzusehen sei, warum ein Rechtsanwalt für seine Tätigkeit in Sozialgerichtsprozessen deutlich weniger Gebühren erhalten solle als in anderen Verfahren. Soziale Erwägungen könnten eine solche Differenzierung nicht rechtfertigen. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liege zumindest darin, daß § 116 Abs. 2 Nr. 2 BRAGO a.F. lediglich für Prozesse zwischen Arbeitgebern und der Bundesanstalt für Arbeit oder einer Berufsgenossenschaft Wertgebühren vorsehe, nicht aber für die vergleichbaren Streitigkeiten mit Sozialversicherungsträgern.
Da kein vernünftiger Grund dafür erkennbar sei, die Anwaltsgebühren im Sozialgerichtsprozeß auf einen nicht einmal die Kosten deckenden Satz zu beschränken, verletze § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. ferner die Berufsfreiheit der Rechtsanwälte (Art. 12 Abs. 1 GG). Dem könne nicht entgegengehalten werden, Rechtsanwälte seien nicht gezwungen, ausschließlich oder überwiegend sozialrechtliche Mandate zu übernehmen. Es müsse jedem Anwalt freistehen, ob und auf welchen Gebieten er sich spezialisiere. Wenn er sich für das Sozialrecht entscheide, müsse er von dieser Tätigkeit angemessen leben können. Da dies nach geltendem Gebührenrecht nicht der Fall sei, werde die Berufsausübung unverhältnismäßig beeinträchtigt, und zwar in einem die Freiheit der Berufswahl berührenden Ausmaß.
IV.
Zu der Verfassungsbeschwerde haben Stellung genommen: der Bundesminister der Justiz namens der Bundesregierung, der 12. Senat des Bundessozialgerichts, die Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche Anwaltverein, der Bund Freier Rechtsanwälte, der Bundesverband der Rentenberater sowie die Beklagte des Ausgangsverfahrens.
1. Der Bundesminister hält die Verfassungsbeschwerde nicht für ausreichend substantiiert. Aus dem Sachvortrag sei die Möglichkeit einer Verletzung von Grundrechten nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen. Zur Unangemessenheit der Rahmengebühr des § 116 Abs. 1 Nr. 1 BRAGO a.F. seien keine Tatsachen vorgetragen worden, und es sei auch nicht dargelegt, wie sich diese Gebührenregelung auf das Gesamteinkommen der Beschwerdeführer auswirke.
Sehe man davon ab, sei die Verfassungsbeschwerde zumindest unbegründet. Die gesetzliche Begrenzung der Gebühren sei durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls, nämlich durch sozialpolitische Gründe, gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe sozialgerichtliche Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Krankenkassen über Versicherungs- und Beitragspflichten nur mit geringen Kosten belasten wollen, da in der Regel Arbeitnehmer als notwendig Beigeladene beteiligt seien. Würden in derartigen Verfahren die Gebühren nach dem Gegenstandswert berechnet, könnten den Arbeitnehmern erhebliche Kosten entstehen. Die Begrenzung der Rahmengebühr belaste die Beschwerdeführer auch nicht unzumutbar. Die Festsetzung der Mittelgebühr von 245 DM führe zu einer Vergütung, die in zivilgerichtlichen Verfahren bei einem Streitwert von 1200 DM mit drei Gebühren verdient werde. Im übrigen seien die Beschwerdeführer nicht gehindert, abweichende Honorarvereinbarungen zu treffen.
2. Der 12. Senat des Bundessozialgerichts hält die Argumentation der Beschwerdeführer für teilweise beachtlich.
a) Allerdings sei die enge Auslegung des § 116 Abs. 2 Satz 1 BRAGO a.F. durch die angegriffenen Entscheidungen richtig. Soweit sich die Beschwerdeführer gegenüber Prozeßbevollmächtigten benachteiligt fühlten, deren Gebühren bei gleich hohem Gegenstandswert nach § 116 Abs. 2 BRAGO a.F. berechnet würden, könnten sie sich nicht auf den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen, weil für diese unterschiedliche Behandlung sachliche Gründe vorlägen. Bei Prozessen zwischen Arbeitgebern und Krankenkassen als Einzugsstellen seien regelmäßig Arbeitnehmer beizuladen; diesen entstünden dadurch Kostenrisiken.
b) Bedenklich sei hingegen § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. insoweit, als er die Beschwerdeführer gegenüber Rechtsanwälten benachteilige, die Prozesse mit gleich hohem Gegenstandswert in einer anderen Gerichtsbarkeit führten. Eine Umrechnung der Betragsgebühren in hypothetische Wertgebühren ergebe ungewöhnlich geringe Streitwerte. Wenn um Dauerleistungen dem Grunde nach gestritten werde, handele es sich um Gegenstandswerte, die um ein Mehrfaches oder gar Vielfaches über denjenigen lägen, die § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. unterstelle.
Eine erhebliche gebührenrechtliche Benachteiligung von Rechtsanwälten, die Sozialgerichtsverfahren übernähmen, liege auf der Hand. Innerhalb der Sozialgerichtsverfahren scheide eine Kompensation weitgehend aus. Honorarvereinbarungen seien kein Ausweg. Eine Rechtfertigung der Sonderregelung mit der sozialen Situation der Kläger vor den Sozialgerichten überzeuge heute nicht mehr. Die Kläger seien nicht mehr ausschließlich oder weit überwiegend wirtschaftlich schlecht gestellt. Das lasse sich aus der Seltenheit der Anträge auf Prozeßkostenhilfe schließen. Im übrigen seien die Kläger bereits durch die Gerichtskostenfreiheit des Verfahrens erheblich entlastet und auch im Unterliegensfall nicht verpflichtet, Aufwendungen der Behörden, der Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts zu erstatten (§ 193 Abs. 4 SGG). Bei einem Obsiegen könnten sie dagegen mit der Erstattung ihrer Kosten durch die Gegenseite rechnen. Ein besonderer Schutz zu Lasten der Prozeßbevollmächtigten in dem heute bestehenden Ausmaß erscheine daher nicht mehr geboten. Deshalb könne der Gesetzgeber zumindest gehalten sein, den Gebührenrahmen des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. stark anzuheben.
3. Die Bundesrechtsanwaltskammer und der Deutsche Anwaltverein halten die Verfassungsbeschwerde für zulässig und begründet. Die sozialpolitischen Erwägungen, die für die Einführung des § 116 BRAGO a.F. maßgebend gewesen seien, hätten inzwischen ihre Bedeutung verloren. Zum einen könnten minderbemittelte Prozeßbeteiligte jetzt auch im sozialgerichtlichen Verfahren Prozeßkostenhilfe beanspruchen; zum anderen sei das Sozialrecht wesentlich umfangreicher und komplizierter geworden, so daß sozialgerichtliche Prozesse heute sehr viel mehr Arbeit erforderten. Bei dieser Sachlage bedeute die Gebührenregelung des § 116 BRAGO a.F. die Auferlegung eines unzumutbaren Opfers zu Lasten der Rechtsanwaltschaft, insbesondere derjenigen Rechtsanwälte, die sich auf das Sozialrecht spezialisiert hätten. Die Mittelgebühr des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. liege nicht nur erheblich unter der angemessenen Regelgebühr, sondern sei vielfach nicht einmal kostendeckend. Die Ausnahmeregelung des § 116 Abs. 2 BRAGO a.F. sei willkürlich eng gefaßt und führe zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Privilegierung der Krankenkassen. Der Deutsche Anwaltverein hebt darüber hinaus hervor, daß Honorarvereinbarungen keinen Ausweg bildeten. Sie könnten den Mandanten meist nicht angeraten werden, weil die über die gesetzliche Gebühr hinausgehende Vergütung nicht erstattungsfähig sei und auch von Rechtsschutzversicherungen nicht abgedeckt werde.
4. Auch der Bundesverband der Rentenberater hält § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. für verfassungswidrig. Die Unzumutbarkeit der Gebührenregelung wirke sich besonders für Rentenberater aus. Diese seien ausschließlich auf die Rahmengebühren des § 116 Abs. 1 BRAGO angewiesen, weil sie nicht auf besser vergütete Verfahren ausweichen könnten.
5. Der Bund Freier Rechtsanwälte vertritt die Auffassung, daß zwar die Kritik an den Betragsgebühren des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. berechtigt sei, aber nicht zur Verfassungswidrigkeit der Regelung führe. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit scheide aus, weil Rechtsanwälte nicht gezwungen seien, in sozialgerichtlichen Verfahren tätig zu werden. Auch ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot komme nicht in Betracht, weil alle Rechtsanwälte von der Gebührenregelung gleichermaßen betroffen seien.
6. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens hält § 116 BRAGO a.F. für verfassungsgemäß. Wenn der Gebührenrahmen im Einzelfall nicht ausreiche, könne durch eine Honorarvereinbarung abgeholfen werden.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
1. Die Begründung der Verfassungsbeschwerde genügt den formalen Anforderungen, die nach § 23 Abs. 1 Satz 2 und § 92 BVerfGG zu erfüllen sind.
Die Beschwerdeführer machen geltend, daß die Betragsgebühren, auf die sie durch die angegriffenen Entscheidungen verwiesen werden, keine angemessene Vergütung darstellten und die maßgebende Vorschrift des § 116 BRAGO a.F. deshalb verfassungswidrig sei. Damit haben sie die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung hinreichend dargelegt.
2. Die Beschwerdeführer sind auch unmittelbar von den angegriffenen Entscheidungen betroffen, obwohl sie nicht deren Adressaten sind, weil sie den Antrag auf Festsetzung des Gegenstandswertes im Namen ihres Mandanten gestellt haben.
Das Wertfestsetzungsverfahren nach § 10 BRAGO dient der Entscheidung einer Vorfrage für die Berechnung der Rechtsanwaltsvergütung. Deshalb sind an diesem Verfahren außer dem Antragsteller auch alle anderen Antragsberechtigten beteiligt und vor der Entscheidung zu hören (§ 10 Abs. 2 Satz 3 BRAGO). Eine nicht mehr anfechtbare Wertfestsetzung wird gegenüber allen Beteiligten materiell rechtskräftig (Riedel/Sußbauer, Bundesrechtsanwaltsgebührenordnung, 6. Aufl., § 10 Rdnrn. 16, 37; Schumann/Geißinger, Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte, 2. Aufl., § 10 Rdnr. 13). Der Rechtsanwalt ist gemäß § 7 Abs. 1 BRAGO verpflichtet, diesen Wert seiner Gebührenrechnung zugrunde zu legen. Ebenso kommt der Abweisung des Antrags auf Wertfestsetzung materielle Rechtskraft zu, so daß die Beschwerdeführer nur noch Betragsrahmengebühren abrechnen können.
Die Beschwerdeführer haben auch den Rechtsweg erschöpft, indem sie im Namen ihres Mandanten Beschwerde einlegten und ihre verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 116 BRAGO a.F. vortrugen. Allerdings hätten sie auch im eigenen Namen Beschwerde gegen die Entscheidung des Sozialgerichts einlegen können (Gerold/Schmidt/v. Eicken/Madert, Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte, 10. Aufl., § 10 Rdnr. 10; Schumann/Geißinger, a.a.O.). Das war aber im vorliegenden Fall entbehrlich, weil die Beschwerdeführer alles Erforderliche vorgetragen haben und es als bedeutungslos ansehen konnten, in wessen Namen sie dabei tätig wurden.
3. Unzulässig ist allerdings die Rüge einer Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG. Insoweit machen die Beschwerdeführer geltend, § 116 BRAGO a.F. behindere Rechtsuchende, die anwaltliche Hilf e in Anspruch nehmen wollten. Soweit dieser Mißstand tatsächlich besteht, können sich die Beschwerdeführer darauf nicht berufen. Die Verfassungsbeschwerde ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung eigener Grundrechte (BVerfGE 15, 298 [301]; 43, 142 [147]). Die Beeinträchtigung fremder Rechte ist als Begründung nicht zugelassen.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Zwar hindern die angegriffenen Entscheidungen die Beschwerdeführer daran, die Vergütung für ihre anwaltliche Tätigkeit in der gewünschten Weise festzusetzen und abzurechnen und greifen damit in deren Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Sie stützen sich dabei auf die Gebührenbegrenzung des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F.. Rückblickend erscheint allerdings zweifelhaft, ob diese Vorschrift zur Zeit der anwaltlichen Tätigkeit der Beschwerdeführer dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch entsprach. Sie war aber jedenfalls deshalb nicht zu beanstanden, weil dem Gesetzgeber ein zeitlicher Anpassungsspielraum zugebilligt werden mußte.
I.
1. Die umstrittene Regelung läßt sich nur im Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte verfassungsrechtlich würdigen.
a) Das Gesetz enthält ein umfassendes Regelungssystem, das in generalisierender Form für alle anwaltlichen Leistungen Pauschalvergütungssätze vorsieht - überwiegend bezogen auf den jeweiligen Streitwert (Wertgebühren), vielfach aber auch in der Form fester Gebührensätze (Betragsgebühren). Zweck dieser gesetzlichen Vergütungsordnung ist es, im Verhältnis zwischen Rechtsuchenden und Rechtsanwälten klare und vorhersehbare Abrechnungsbedingungen zu schaffen, darüber hinaus aber auch im Verhältnis zu Dritten für die Zeit nach Beendigung des Prozesses für eine praktikable Abwicklung von Erstattungspflichten zu sorgen (Kostenerstattung der unterliegenden Partei, Pflichtverteidigerkosten, Prozeßkostenhilfe). Das hat zwar zur Folge, daß der jeweilige Gebührenanspruch im Einzelfall nicht genau dem Wert und dem Umfang der anwaltlichen Leistung entspricht. Darin liegt jedoch kein schwerwiegender Eingriff, solange das gesetzgeberische Ziel einer angemessenen Gesamtvergütung bestimmend bleibt. Der Rechtsanwalt ist zwar zu einer sogenannten Mischkalkulation gezwungen, kann aber dafür andererseits die Vorteile eines umfassenden und geschlossenen Regelungssystems nutzen.
b) Anders sind diejenigen Vorschriften der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte zu bewerten, die das geschlossene Regelungskonzept durchbrechen, um für spezielle Fallgestaltungen aus sozialpolitischen Erwägungen Vergütungskürzungen vorzusehen. Sie bürden dem Rechtsanwalt, der in solchen Fällen tätig wird, ein finanzielles Opfer auf, das nicht innerhalb des Regelungssystems ausgeglichen wird. Solche Ausnahmevorschriften finden sich unabhängig von der Form der Pauschalierung sowohl bei Wert- als auch bei Betragsgebühren. So gelten für Rechtsanwälte, die im Wege der Prozeßkostenhilfe beigeordnet wurden, nach § 123 BRAGO abgesenkte Wertgebühren. Für Kündigungsschutzprozesse wird derselbe Effekt durch eine Kürzung des Streitwerts erreicht (§ 12 Abs. 7 ArbGG), der automatisch zu geringeren Gebührensätzen führt (zum Scheidungsverfahren vgl. BVerfGE 80,103 [107]). Für Strafverteidiger gelten zwar Betragsrahmengebühren (§§ 83 ff. BRAGO), aber auch hier hat der Gesetzgeber bei den Pflichtverteidigergebühren Abschläge vorgesehen (§ 97 BRAGO); diese führen zu Vergütungen, die erheblich unter den als angemessen geltenden Rahmengebühren der Wahlverteidiger liegen (BVerfGE 68, 237 [255]).
In diesem Zusammenhang gehört § 116 Abs. 1 BRAGO a.F.. Dessen Ziel war es, durch die Vorgabe abgestufter Gebührenrahmen die Vergütungsansprüche der an sozialgerichtlichen Verfahren beteiligten Rechtsanwälte zu begrenzen und auf diese Weise das Prozeßkostenrisiko abzumildern. Bei der Einführung des § 116 BRAGO war zwar in der Begründung der Bundesregierung (BTDrucks. II/2545) nur von Schwierigkeiten die Rede, die die Festsetzung von Gegenstandswerten im sozialgerichtlichen Verfahren bereite; es bestand aber Einigkeit darüber, daß vor allem eine Kostensenkung erreicht werden sollte. Bei späteren Änderungen des Gesetzes kam dieses Ziel in den Materialien klar zum Ausdruck (vgl. BTDrucks. 7/3243, S. 11 und BTDrucks. 10/5113, S. 10 [18]; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, Plenarprotokoll 11/216, S. 17083f.). Auch die Stellungnahmen im vorliegenden Verfahren gehen einhellig davon aus. Der Bundesminister der Justiz spricht von einer Begrenzung der Gebühr aus sozialpolitischen Gründen. In der Stellungnahme des Bundessozialgerichts ist von einer "gebührenrechtlichen Benachteiligung" die Rede, für die nur ein einziger Grund in Betracht komme: die Schonung sozial schwacher Kläger in Verfahren vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit.
Die Wirkung der Gebührenbegrenzung wird durch die Zulässigkeit von Honorarvereinbarungen (§ 3 BRAGO) zwar abgemildert, aber keineswegs aufgehoben. Wie der Deutsche Anwaltverein ausgeführt hat, handelt es sich insoweit um einen Ausweg, der nicht als wirtschaftliche Grundlage einer normalen Anwaltspraxis taugt. Das Gesetz erschwert ihn dadurch, daß Honorarvereinbarungen schriftformgebunden sind und nicht formularmäßig in Verbindung mit der Vollmacht oder anderen Erklärungen unterschrieben werden dürfen. Darüber hinaus sind die nachteiligen Folgen einer solchen Vereinbarung für Rechtsuchende zu berücksichtigen: Vergütungen, die die gesetzlichen Gebühren übersteigen, sind selbst im Falle des Obsiegens nicht erstattungsfähig und werden von Rechtsschutzversicherungen grundsätzlich nicht übernommen. Rechtsanwälte werden sie deshalb ihren Mandanten kaum empfehlen können. In den meisten Fällen müssen sie die gesetzliche Gebührenkürzung hinnehmen.
c) Der gesetzliche Eingriff geht allerdings nicht so weit, daß das Recht der freien Berufswahl berührt wäre. Nur die Berufsausübung ist eingeschränkt. Die Bundesrechtsanwaltsordnung kennzeichnet den Rechtsanwalt als unabhängigen Berater und Vertreter in allen Rechtsangelegenheiten (§ 3 Abs. 1 BRAO). Innerhalb dieses umfassenden Berufsbildes ist der Rechtsanwalt frei, welche Mandate er übernimmt und inwieweit er sich auf bestimmte Rechtsgebiete spezialisieren will. Ein selbständiger Beruf des Spezialanwalts für Sozialgerichtsprozesse hat sich noch nicht herausgebildet. Deshalb kann in diesem Zusammenhang offenbleiben, ob die Gebührenbegrenzung des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. eine solche Spezialisierung wirtschaftlich unmöglich machte.
2. Ein gesetzlicher Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung setzt voraus, daß die Regelung durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt (BVerfGE 61, 291 [312] m.w.N.; 76, 196 [207]; zuletzt: BVerfGE 82, 18 [28]). Insoweit bestanden zwar bei Erlaß der angegriffenen Vorschrift keine verfassungsrechtlichen Bedenken; im Laufe der Zeit haben sich die Verhältnisse jedoch wesentlich verändert, so daß eine Verpflichtung des Gesetzgebers zur Anpassung der Gebührenregelung entstanden ist.
a) Das sozialpolitische Ziel des Gesetzgebers, die Kosten der Verfahren vor Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit zu begrenzen, entspricht einer vernünftigen Erwägung des Gemeinwohls, die Regelungen der Berufsausübung grundsätzlich rechtfertigen kann. Es ist auch nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber nicht nur die Gerichtsgebühren beschränken, sondern darüber hinaus diejenigen Kosten einbeziehen wollte, die durch eine Prozeßvertretung entstehen. Bei der gebotenen typisierenden Betrachtung konnte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß in sozialgerichtlichen Verfahren regelmäßig Bürger beteiligt sind, die durch ein hohes Prozeßkostenrisiko besonders belastet würden und sich deshalb von der Geltendmachung ihrer Rechte abhalten lassen könnten (Arbeitnehmer, Arbeitslose, Rentenbezieher und Hinterbliebene).
Allerdings gibt es sozialgerichtliche Verfahren, für die diese Regel nicht gilt. § 116 Abs. 2 BRAGO a.F. schafft eine entsprechende Ausnahme für Prozesse zwischen Ärzten und Krankenkassen, zwischen Versicherungsträgern untereinander sowie zwischen Arbeitgebern und der Bundesanstalt für Arbeit oder einer Berufsgenossenschaft. In diesen Verfahren sind Versicherte nicht beteiligt, so daß die sozialpolitischen Erwägungen des Gesetzgebers hier keine Rolle spielen.
Die Beschwerdeführer meinen, gleiches müsse auch für das Ausgangsverfahren gelten, an dem lediglich der Konkursverwalter auf der einen und ein öffentlich-rechtlicher Versicherungsträger auf der anderen Seite beteiligt waren. Das ist jedoch nicht überzeugend, wie die angegriffenen Entscheidungen und das Bundessozialgericht in seiner Stellungnahme zutreffend ausführen. In Prozessen zwischen Arbeitgebern als Beitragsschuldnern und Krankenkassen als Einzugsstellen sind die versicherten Arbeitnehmer regelmäßig beizuladen und können deshalb mit Prozeßkosten belastet werden. Im Ausgangsverfahren war das zwar nicht geschehen, das beruhte aber nur darauf, daß es um eine eng begrenzte und ungewöhnliche Streitfrage ging. Einigkeit bestand über Grund und Höhe der streitgegenständlichen Beitragspflichten; allein deren Einordnung im Konkurs, also die Frage der Realisierbarkeit, mußte geklärt werden; die versicherten Arbeitnehmer waren davon nicht betroffen, so daß kein Anlaß bestand, sie zu beteiligen. Solche Grenzfälle waren für den Gesetzgeber nicht ohne weiteres voraussehbar und durften deshalb unberücksichtigt bleiben.
b) Die gesetzliche Regelung ist auch geeignet, den gewünschten Erfolg einer Kostendämpfung im sozialgerichtlichen Verfahren zu fördern. Die Kürzung der Anwaltsgebühren führt im Ergebnis zu einer Minderung des Kostenrisikos.
Dem läßt sich nicht entgegenhalten, eine unzulängliche Vergütung führe zwangsläufig zu einer erheblichen Verringerung des Angebots an Rechtsberatung und wirke sich deshalb im Ergebnis für die Rechtsuchenden, also auch für die Versicherten, nachteilig aus. Daran ist richtig, daß nach einhelliger Ansicht die Gebührenregelung des § 116 BRAGO a.F. das Beratungsangebot der Rechtsanwaltschaft stark beeinflußt und zu Rechtsschutznachteilen geführt hat (vgl. aus der Sicht der Richterschaft: Bender, SGb. 1973, S. 207; Kiss, AnwBl. 1984, S. 597; Wannagat, AnwBl. 1980, S. 394 [397] und Festschrift für Gerhard Müller, 1981, S. 793 [805]; aus Sicht der Rechtsanwaltschaft: Plagemann, AnwBl. 1982, S. 173 [175]; NJW 1986, S. 2082 [2087 f.]; Rolshoven, AnwBl. 1985, S. 571 f.; aus der Sicht des Bundestages: Plenarprotokoll 11/216, S. 17083 f.). Dabei handelt es sich um die Folgen eines typischen Zielkonflikts, der von vornherein abzusehen war. Da Rechtsanwälte zur Übernahme sozialgerichtlicher Mandate nicht verpflichtet sind, konnten sie der Gebührenbeschränkung des § 116 BRAGO a.F. dadurch ausweichen, daß sie die Betätigung auf dem Gebiete des Sozialrechts vermieden. Die damit verbundenen Nachteile einzuschätzen und den entsprechenden Zielkonflikt zu entscheiden, ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Erst wenn dessen Zielsetzung durch unerwünschte Nebenwirkungen in Frage gestellt wird, kann die Geeignetheit der Regelung dadurch beeinträchtigt werden (vgl. BVerfGE 54, 251 [272 f.]). Das läßt sich für die Folgen des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. nicht feststellen.
c) Das Merkmal der Erforderlichkeit ist ebenfalls gegeben. Das Ziel der Regelung kann nicht durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden, das die Berufsfreiheit der Rechtsanwälte weniger fühlbar einschränkt. Insbesondere ist es nicht allein dadurch gegenstandslos geworden, daß seit Inkrafttreten des Gesetzes über die Prozeßkostenhilfe vom 13. Juni 1980 (BGBl. I S. 677) auch im sozialgerichtlichen Verfahren Prozeßkostenhilfe gewährt werden kann (§ 73 a SGG). Diese staatliche Unterstützung dient zwar ebenfalls dem Ziel, sozial Bedürftigen die Wahrnehmung ihrer prozessualen Rechte zu erleichtern; ihre Voraussetzungen und Rechtsfolgen sind jedoch enger begrenzt und unabhängig von dem weitergehenden Ziel einer allgemeinen Prozeßkostensenkung. Nur wer nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozeßführung überhaupt nicht oder nur teilweise aufbringen kann, ist nach § 114 ZPO antragsberechtigt; er muß darüber hinaus eine Vorprüfung der Erfolgsaussicht seiner beabsichtigten Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinnehmen. Damit wird unbemittelten Parteien in einer besonderen Bedarfssituation geholfen (vgl. BVerfGE 78,104 [118]); das Ziel einer allgemeinen Kostensenkung in sozialgerichtlichen Verfahren verliert dadurch zwar an Dringlichkeit, behält aber dennoch seine Berechtigung.
d) Verfassungsrechtliche Bedenken ergeben sich erst bei der Frage, ob § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne entspricht. Für Eingriffe in grundrechtlich geschützte Freiheiten ist zu fordern, daß bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt, die Maßnahme also die Betroffenen nicht übermäßig belastet (vgl. BVerfGE 67, 157 [178]; 68, 193 [219]; 77, 84 [111]; 81, 70 [92]). Die Gebührenregelung des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. hatte diese Zumutbarkeitsgrenze in den letzten Jahren ihrer Geltung überschritten, weil das gesetzgeberische Ziel der Kostensenkung im Laufe der Zeit an Gewicht verloren, gleichzeitig aber die Schwere des Eingriffs zugenommen hat.
(1) Als das Sozialgerichtsgesetz vom 3. September 1953 in seinem § 196 die Betragsrahmengebühren einführte, war deren Anwendungsbereich noch überschaubar. Die Anspruchsberechtigten des Sozialrechts konnten als relativ geschlossene und besonders schutzwürdige Gruppe angesehen werden. Seither hat sich das Recht der sozialen Sicherheit ständig ausgeweitet mit der Folge, daß nahezu jeder Bürger sozialrechtliche Ansprüche erwerben kann. Entsprechend vielfältig sind die Fallgestaltungen, die zu sozialgerichtlichen Verfahren führen und den Rat eines Rechtsanwalts erforderlich machen. Die Beteiligtenstellung im sozialgerichtlichen Verfahren ist als maßgebendes Kriterium für die wirtschaftliche Belastbarkeit nicht mehr allzu aussagekräftig. Mittlere und gehobene Einkommensschichten werden vielmehr gleichermaßen erfaßt, obwohl sie des Schutzes weniger bedürfen. Andererseits haben die unteren Einkommensschichten durch die Prozeßkostenhilfe eine Unterstützung erhalten, die in ihrem begrenzten Anwendungsbereich wirksamen Schutz bietet und die Bedeutung einer generellen Prozeßkostendämpfung zurücktreten läßt.
Es kommt hinzu, daß sich der bereits erörterte Zielkonflikt zwischen kostengünstiger Prozeßführung und umfassendem Rechtsschutz (vgl. oben 2b)1 verschärft hat. Die zunehmende Komplizierung des Rechts der sozialen Sicherung und dessen immer stärkere Ausstrahlung in alle Lebensbereiche hat zu einer Vielzahl neuer Rechtsfragen und zu einer Zunahme der Streitigkeiten geführt. Immer mehr Bürger sind auf sozialrechtliche Beratung angewiesen. Während das Bundesverfassungsgericht noch am 22. Januar 1959 (BVerfGE 9,124 [132 f.]) davon ausgehen konnte, daß Anwälte im sozialgerichtlichen Verfahren entbehrlich seien, läßt sich diese Einschätzung nicht mehr für die gesamte Geltungsdauer der angegriffenen Regelung aufrechterhalten. Die Rechtsschutznachteile, die mit der Gebührenbegrenzung des § 116 BRAGO a.F. verbunden waren, hatten eine Bedeutung erhalten, die dazu zwang, die Kostenvorteile der Regelung neu zu gewichten.
(2) Um auf der anderen Seite die Schwere des Eingriffs bewerten zu können, muß man die wirtschaftlichen Folgen der Gebührenbegrenzung für die betroffenen Rechtsanwälte würdigen.
Verschiedene Modellrechnungen der letzten Jahre haben ergeben, daß je nach Kanzleistruktur und Marktstellung Umsätze zwischen 160DM und 270DM pro Arbeitsstunde erforderlich waren, damit eine angemessene Vergütung zu erwirtschaften war (Franzen/Apel, NJW 1988, S.1059 ff.; Knief, AnwBl. 1989, S.258 ff.; vgl. auch Traulsen/Fölster, AnwBl. 1982, S. 46 ff.). Als Unkosten werden in diesen Modellrechnungen zwischen 50 und 62,4 vom Hundert des Umsatzes angesetzt. Das wird durch die Kostenstrukturstatistik des Statistischen Bundesamtes bestätigt. Danach betrugen im Jahre 1987 die Kosten einer Einzelpraxis ohne Notariat mit Jahresumsätzen zwischen 100000 DM und 250000 DM 55,8 vom Hundert, die Kosten einer vergleichbaren Sozietät 58,5 vom Hundert (Statistisches Bundesamt, Unternehmen und Arbeitsstätten, Fachserie 2, Reihe 1.6.2, 1987, S. 24). Demnach konnte schon bei einem Arbeitsaufwand von zwei Stunden die für die erste Instanz maßgebende Mittelgebühr des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. nicht sicherstellen, daß wenigstens die reinen Unkosten einer durchschnittlichen Kanzlei anteilig gedeckt wurden.
Für den einzelnen Rechtsanwalt hängen die wirtschaftlichen Folgen dieses Gebührenrechts davon ab, welchen Anteil sozialgerichtliche Mandate an seinem Gesamtumsatz haben. Während die Gebührenkürzung kaum ins Gewicht fällt, wenn ein Anwalt nur ausnahmsweise vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit auftritt, muß eine entsprechende Spezialisierung zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten führen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß jede Spezialisierung häufige Befassung mit der entsprechenden Materie erfordert, weil nur auf diese Weise Spezialkenntnisse erworben und zeitsparend angewandt werden können (vgl. Schardey, Fachgebietsbezeichnungen - eine Zwischenbilanz, 25 Jahre Bundesrechtsanwaltskammer, 1984, S. 37 [41]). Für das Sozialrecht kommt hinzu, daß es sich um eine zunehmend komplizierte und außerordentlich unübersichtliche Materie handelt. Entsprechend groß ist der Beratungs- und Spezialisierungsbedarf.
Der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Berufsrechts der Rechtsanwälte, Patentanwälte und Notare vom Mai 1985 sah die Einführung der Fachgebietsbezeichnung "Fachanwalt für Sozialrecht" vor (BRDrucks. 256/85). Dieses Gesetzgebungsprojekt ist zwar nicht realisiert worden, hat aber die Praxis beeinflußt. Im Jahre 1989 hatten sich bereits 174 Rechtsanwälte zu einer entsprechenden Spezialisierung entschlossen (BRAK-Mitt. 1989, S. 192). Je mehr sich Rechtsanwälte auf das Sozialrecht spezialisierten und damit auf die Gebühren des § 116 BRAGO angewiesen waren, desto stärker wirkten sich die nachteiligen Folgen dieser Vorschrift aus. Gleichzeitig entstand eine zunehmende Wettbewerbsverzerrung, die sozialrechtlich spezialisierte Rechtsanwälte benachteiligte.
(3) Diese Entwicklung hat sich aber erst im Laufe der letzten zehn Jahre herausgebildet. Prozeßkostenhilfe im sozialgerichtlichen Verfahren gibt es erst seit 1981. Die erste gesetzgeberische Initiative, die der Spezialisierung auf dem Gebiete des Sozialrechts mit der Einführung einer entsprechenden Fachgebietsbezeichnung Rechnung tragen sollte, stammt vom Mai 1985. Zur Zeit des Ausgangsverfahrens im Jahre 1982 war diese Entwicklung noch schwer zu überblicken. Bei solchen komplexen und sich entwickelnden Sachverhalten ist dem Gesetzgeber ein Anpassungsspielraum zuzubilligen. Er muß einen angemessenen Zeitraum zur Verfügung haben, um Erfahrungen zu sammeln, Klarheit zu gewinnen und Mängeln einer Regelung abzuhelfen (vgl. BVerfGE 33,171 [189 f.]; 37, 104 [118]; 43, 291 [321]; 54,173 [202]; 80, 1 [26]).
Tatsächlich hat der Gesetzgeber inzwischen die Unangemessenheit der Regelung erkannt und § 116 BRAGO a.F. entsprechend geändert. Die Erhöhung der Betragsrahmengebühren des § 116 Abs. 1 BRAGO mit dem Kostenänderungsgesetz vom 9. Dezember 1986 war allerdings zunächst nur eine Anpassung an die Geldwertentwicklung. Der Zuwachs betrug ungefähr 30 vom Hundert und glich damit etwa den Kaufkraftverlust aus, der sich seit der Gebührenerhöhung vom 1. Januar 1981 ergeben hatte. Hingegen gab das Gesetz zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 20. August 1990 die ursprüngliche Konzeption auf. Der Katalog derjenigen Sozialgerichtsverfahren, die nach Wertgebühren abzurechnen sind, wurde erweitert und umfaßt seither alle Verfahren zwischen Arbeitgebern und juristischen Personen des öffentlichen Rechts; auch Krankenkassen nehmen insoweit keine Sonderstellung mehr ein. Im übrigen hielt der Gesetzgeber zwar an der Pauschalierung mit Hilfe von Betragsrahmengebühren fest, diese dienen aber nicht mehr einer Kostensenkung aus sozialpolitischen Gründen. Die Erhöhung der Mittelgebühr beträgt für die erste Instanz etwa 78 vom Hundert, für die zweite Instanz etwa 46 vom Hundert und für die dritte Instanz etwa 44 vom Hundert. Gebührennachteile können auf diese Weise vermieden werden.
II.
Eine Überprüfung der angegriffenen Entscheidungen und ihrer Rechtsgrundlagen am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) führt zu keinem anderen Ergebnis.
1. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung sehen die Beschwerdeführer vor allem darin, daß die Tätigkeit eines Rechtsanwalts in Verfahren vor den Sozialgerichten schlechter bezahlt wird als in den meisten anderen Verfahren, die vergleichbar seien. Die Ungleichbehandlung ist jedoch durch sachliche Gründe gerechtfertigt.
Als Prüfungsmaßstab kommt nur das Willkürverbot in Betracht, weil die Unterscheidungsmerkmale, die die Beschwerdeführer beanstanden, nicht personenbezogen sind (vgl. BVerfGE 55, 72 [89 f.]). Da Rechtsanwälte in Verfahren der verschiedensten Art auftreten können und damit von günstigen und ungünstigen Vergütungsregelungen betroffen sind, zielte die Gebührenbegrenzung des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. nicht auf eine bestimmte Gruppe von Normadressaten.
Der Gesetzgeber ist grundsätzlich frei in seiner Entscheidung, welche differenzierenden Regelungen er für zweckmäßig hält. Das Willkürverbot ist erst dann verletzt, wenn sich kein sachlich vertretbarer Grund für eine Unterscheidung anführen läßt (vgl. BVerfGE 33, 44 [51]; 71, 39 [58]; 75, 108 [157]). Solche sachlichen Gründe waren für die Gebührenbeschränkung des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. maßgebend (vgl. oben unter I 2 a)1. Sie haben zwar im Laufe der Zeit an Gewicht verloren, dadurch wurde die Regelung aber noch nicht sachwidrig.
2. Einen weiteren Verstoß gegen das Willkürverbot sehen die Beschwerdeführer darin, daß die Ausnahmeregelung des § 116 Abs. 2 Nr. 2 BRAGO a.F. zu eng begrenzt sei. Es gebe keine sachlich vertretbaren Gründe dafür, öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und der Bundesanstalt für Arbeit oder einer Berufsgenossenschaft nach Wertgebühren abzurechnen, vergleichbare Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und einer Krankenkasse hingegen den ungünstigen Betragsrahmengebühren des § 116 Abs. 1 BRAGO a.F. zu unterwerfen. Auch diese Begründung wird den maßgebenden Erwägungen des Gesetzgebers nicht gerecht.
Wie bereits ausgeführt wurde (oben I 2 a)1, besteht die Besonderheit sozialgerichtlicher Prozesse zwischen Arbeitgebern und Krankenkassen (als Beitragseinzugsstellen) darin, daß die versicherten Arbeitnehmer regelmäßig beigeladen werden und Prozeßkostenrisiken tragen müssen. Das ist ein sachlicher Gesichtspunkt, der es rechtfertigte, solche Prozesse gebührenrechtlich anders zu behandeln als diejenigen Verfahren, an denen Versicherte nicht beteiligt sein können. Allerdings hat der Gesetzgeber das Unterscheidungsmerkmal mit dem Gesetz zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 20. August 1990 aufgegeben. Das bedeutet aber nicht, daß es von Anfang an unvertretbar gewesen wäre.