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Bauern an einem vom Schweizerischen Bauernverband organisierten Umzug in Bern. Viele Verbände haben gegenüber den 1970er-Jahren an politischem Einfluss verloren. (Bild: Keystone)
In der Schweizer Politik haben Interessenvertreter im 20. Jahrhundert noch eine Schlüsselrolle gespielt. In der kleinen und exportabhängigen Volkswirtschaft sorgten Kompromisse und Absprachen zwischen Arbeitgebern, Arbeitnehmern und dem Staat vor allem im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik für Stabilität gegenüber den Veränderungen auf der Bühne der Weltwirtschaft.[1] Dabei dominierten im sogenannten „liberalen“ Korporatismus der Schweiz vor allem die privatwirtschaftlichen Interessen. Auch wenn sich Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften in korporatistischen Arrangements teils unabhängig von der Politik auf Lösungen einigten, war der Einfluss von Interessenverbänden auf den offiziellen politischen Entscheidungsprozess ebenfalls beträchtlich. Dabei kam es häufig in Arbeitsgruppen und Expertenkommissionen der vorparlamentarischen Phase des Entscheidungsprozesses zu Kompromissen, welche später vom Parlament kaum mehr angetastet wurden.
So gehörten in den 1970er- und 1980er-Jahren der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse (ehemals Vorort), der Schweizerische Arbeitgeberverband, der Gewerbeverband, der Bauernverband sowie der Schweizerische Gewerkschaftsbund zu den dominanten Akteuren in der Schweizer Politik (siehe Abbildung).[2] Die nationalen Interessenverbände waren einerseits klar einflussreicher als die stark auf kantonaler Ebene verankerten Parteien. Andererseits hatten die Verbände einen breiteren Einfluss auf die Schweizer Politik als die spezialisierten und mit wenig Ressourcen und Expertise ausgestatteten Ämter der Bundesverwaltung.
Vor allem auf der dominanten bürgerlichen Seite war die personelle Verflechtung zwischen Verbänden, Parteien (insbesondere der FDP) und der Bundesverwaltung äusserst intensiv. Die bürgerlichen Verbände und Parteien formten somit gemeinsam mit Vertretern der Bundesverwaltung einen engen Machtzirkel, welcher die wichtigsten Politikprozesse entscheidend prägte.[3] Auch Bereiche ausserhalb der Wirtschafts- und Sozialpolitik – wie beispielsweise die Gesundheits- oder Infrastrukturpolitik – wurden von einem sektorspezifischen engen Netzwerk aus spezialisierten Verbänden und der Verwaltung gesteuert. Nicht zuletzt kann die direkte Demokratie für diese starke Stellung der Interessensverbände verantwortlich gemacht werden. Wenn ein Referendum am Ende eines Prozesses droht, haben staatliche Akteure einen starken Anreiz, die wichtigsten Interessenvertreter früh und intensiv in die Entscheidungsfindung einzubeziehen.[4]
Bundesratsparteien gewinnen an Macht
Die Schweizer Politik hat sich in den letzten Jahrzehnten verändert. Ein Vergleich der wichtigsten Entscheidungsprozesse der Jahre 1971 bis 1976 mit jenen der Jahre 2001 bis 2006 spricht eine deutliche Sprache: Interessenverbände haben an Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess eingebüsst (siehe Abbildung).[5]
Reputationsmacht der wichtigsten Akteure in der Schweizer Politik im Zeitvergleich
Ein Wert von 100 bedeutet: 100% der Interviewpartner schätzten einen Akteur als sehr einflussreich in der Schweizer Politik ein. Der Krankenkassenverband Santésuisse fehlt mangels eines gesundheitspolitischen Geschäftes in der Untersuchung; die KdK gab es in den 1970er-Jahren noch nicht. Die Akteure sind nach aktueller Reputationsmacht geordnet.
Abkürzungen: SVP: Schweizerische Volkspartei – SP: Sozialdemokratische Partei – FDP: Freisinnig-Demokratische Partei – CVP: Christlichdemokratische Volkspartei – SGB: Schweizerischer Gewerkschaftsbund – EFD: Eidg. Finanzdepartement – FDK: Finanzdirektorenkonferenz – SGV: Schweizerischer Gewerbeverband – KdK: Konferenz der Kantonsregierung – EJPD: Eidg. Justiz- und Polizeidepartement – UVEK: Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation – EDA: Eidg. Departement für Auswärtige Angelegenheiten – SECO: Staatssekretariat für Wirtschaft – SAV: Schweizerischer Arbeitgeberverband – EDI: Eidgenössisches Departement des Innern – SBV: Schweizerischer Bauernverband – EFV: Eidgenössische Finanzverwaltung
Anhand der sogenannten Reputationsmethode haben wir für die Studie „The Swiss decision-making system in the 21th century: power, institutions, conflicts” die an einem politischen Prozess beteiligten Akteure im Rahmen von Interviews gebeten, den Einfluss von anderen Akteuren einzuschätzen (siehe Kasten 1). Die Aggregation der Resultate ergibt eine Übersicht über die Machtstruktur. Während in den 1970er Jahren wie erwähnt die Wirtschaftsverbände die Schweizer Politik dominierten, haben diese mit Ausnahme von Economiesuisse im Beobachtungszeitraum klar an politischem Einfluss verloren. Dagegen finden sich nun die Bundesratsparteien an der Spitze. Auch die Integration von politischen Akteuren in Zusammenarbeitsnetzwerke gibt Aufschluss über ihre Einflussmöglichkeiten: In der eng verflochtenen Struktur zwischen Verwaltung, bürgerlichen Parteien und Interessenverbänden der 1970er-Jahre waren letztere klar die zentralsten Akteure. Heute nehmen vorwiegend die Bundesratsparteien diese Rolle ein.
Am stärksten vom Machtverlust betroffen sind mit dem Bauernverband und dem Gewerbeverband die wichtigsten Vertreter der Binnenwirtschaft. In der Mehrheit der untersuchten Entscheidungsprozesse zu Beginn des 21. Jahrhunderts, an denen der Gewerbeverband Interesse zeigte, war er nur schwach mit den einflussreichsten Akteuren vernetzt und hatte somit kaum Einfluss auf den Prozess. Auch der Gewerkschaftsbund hat im Vergleich mit den 1970er Jahren an Einfluss verloren. Die Gewerkschaften gehörten in der Mehrheit der untersuchten Prozesse, in welchen sie partizipierten, zur Verliererseite. Demgegenüber setzte sich Economiesuisse in den Jahren 2001 bis 2006 in allen Prozessen, an welchen der Verband partizipierte, durch.
Trotz des anhaltenden Einflusses von Economiesuisse muss festgestellt werden: Die Interessenverbände haben in der Schweizer Politik allgemein an Macht verloren und sind von den politischen Parteien überholt worden. Ausserdem zeigen sich gewichtige Unterschiede zwischen verschiedenen Politikbereichen, was die Rolle und Stärke der Interessenverbände anbelangt (siehe Kasten 2).[6]
Verändertes Umfeld führt zum Machtverlust der Verbände
Wie ist diese Entwicklung der letzten 40 Jahre zu begründen? Im Folgenden werden die vier wichtigsten Ursachen der Machtveränderungen erläutert:
Traditionelle Politikfelder mit weniger Gewicht
Heute sind andere Politikbereiche wichtig als früher. In diesen sind die Interessenverbände schlechter aufgestellt. Mit dem Ende des Wirtschaftswunders der Nachkriegszeit in den 1970er-Jahren und dem Beginn der Wirtschaftskrise Mitte der 1970er-Jahre waren wirtschafts- und sozialpolitische Themen besonders wichtig. Diese wurden von den klassischen Wirtschaftsverbänden dominiert. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts gehörte nur ein einziger der wichtigsten Prozesse in den Bereich der Sozialpolitik (11. AHV-Revision), während die Wirtschaftspolitik im traditionellen Sinne überhaupt nicht unter den wichtigsten Prozessen vertreten war. Dennoch sind wirtschaftliche Interessen eindeutig von Entscheidungsprozessen in der Energie-, Telekommunikations-, Infrastruktur- oder Finanzpolitik direkt betroffen. Auch die heute allgegenwärtige Europapolitik hat häufig eine stark wirtschaftspolitische Färbung: Bei den wichtigsten Entscheidungsprozessen zwischen 2001 und 2006 ging es um Migrations-, Zoll- und Steuerfragen, welche zwischen der Schweiz und der Europäischen Union verhandelt wurden.
Heterogenität innerhalb der Interessensgruppen
Durch die zunehmende Differenzierung in spezialisierte Politikbereiche lassen sich verschiedene Partikularinteressen immer schlechter innerhalb von Interessengruppen bündeln. Zum Beispiel ging es bei der untersuchten Revision des Fernmeldegesetzes um die Liberalisierung der letzten Meile im Telekommunikationsmarkt. In diesem Geschäft spielten vor allem einzelne Firmen eine wichtige Rolle, grosse Wirtschaftsverbände hatten nur wenig Einfluss auf dieses Geschäft. Neben der hohen technischen Komplexität und dem dazu nötigen Spezialwissen ist die Differenzierung der Interessen dafür verantwortlich: Innerhalb von Economiesuisse vertraten die Swisscom als ehemalige Monopolistin und deren Konkurrenzfirmen diametral gegenüberstehende Positionen.
Generell erschwert die Differenzierung in spezialisierte Politikbereiche und die damit einhergehende Herausbildung von Partikularinteressen das Bündeln von Interessen in Verbänden. Diese können weniger geeint auftreten und vertreten eine schmälere Basis, was zu einem Verlust an politischen Einfluss führt.
Internationales Umfeld prägt Politik
Die Europäisierung der Politik trägt ihren Teil zum Einflussverlust von Interessenverbänden bei. Einerseits führt die Wichtigkeit der Koordination der nationalen mit der europäischen Politik zu einem stärkeren Gewicht von staatlichen Akteuren in politischen Entscheidungsprozessen. Wichtige Fragen werden häufig in internationalen Verhandlungen und nicht mehr im nationalen Parlament geklärt. Staatliche Akteure verfügen daher über relevantere Informationen und Einflussmöglichkeiten als nationale Interessengruppen oder Verbände.
Andererseits trägt die Abhängigkeit der Schweizer Politik vom internationalen und europäischen Umfeld ebenfalls zu der oben besprochenen Differenzierung der Interessen bei. Seit den 1990er Jahren sind exportorientierte Wirtschaftsbereiche weniger bereit, den Schweizer Binnenmarkt durch Abschottung zu schützen. Internationaler Druck führt zu einer Schwächung der den Binnenmarkt vertretenden Verbände, wie zum Beispiel des Schweizerischen Bauernverbandes oder des Gewerbeverbandes.
Mediatisierung der Politik
Eine traditionelle Stärke von Interessengruppen in der Schweizer Politik war, dass diese in korporatistischer Manier fähig waren, ausserhalb des politischen Prozesses oder in der vorparlamentarischen Phase tragfähige Kompromisse zu finden. Die erhöhte Mediatisierung und Polarisierung der Schweizer Politik haben jedoch die Möglichkeit vertraulicher Verhandlungen und die Kompromissbereitschaft der Sozialpartner reduziert. Ein Vergleich der eingeschätzten Wichtigkeit der vorparlamentarischen Phase gegenüber der parlamentarischen Phase von Entscheidungsprozessen zeigt: Erstere hat ihre klare Dominanz aus den 1970er-Jahren weitgehend verloren.
Natürlich ist denkbar, dass die Verbände auf diese Entwicklung reagiert haben und vermehrt versuchen, den Gang politischer Geschäfte im Parlament zu beeinflussen. Zwar scheint sich die Intensität und Professionalität der Lobbyarbeit im Parlament tatsächlich zu intensivieren. Ob dies aber den Einflussverlust der Interessenverbände in der vorparlamentarischen Phase zu kompensieren vermag, ist zu bezweifeln.
Die seit einiger Zeit erhöhte Polarisierung des Parlamentsbetriebs erschwert zudem die Einflussnahme von Interessenverbänden via Parlamentsvertreter. Im Gegensatz zu den 1970er- und 1980er Jahren existiert im Parlament keine stabile bürgerliche Mehrheit mehr.
Anzeichen des Einflussverlusts von Economiesuisse
Obwohl der Grossteil der hier besprochenen Erkenntnisse aus Entscheidungsprozessen stammt, welche sich bereits vor zehn Jahren abspielten, kann davon ausgegangen werden, dass die Rolle und Wichtigkeit der Interessenverbände in der Schweizer Politik noch immer den hier beschriebenen Entwicklungen entspricht. Entscheidende Erklärungsfaktoren wie die Abhängigkeit der Schweiz von der europäischen und internationalen Politik oder die Mediatisierung sind heute nicht weniger wichtig als vor zehn Jahren. Die Aufhebung des Bankgeheimnisses auf Druck aus dem Ausland ist ein aktuelles Beispiel dafür, dass Interessenverbände – in diesem Fall jene der Schweizer Finanzwirtschaft – kaum mehr Einfluss auf die nationale Politik ausüben, wenn sich diese mit internationalem oder europäischem Druck konfrontiert sieht.
Auch im aktuellen Fall der Energiestrategie 2050 lässt sich eine starke Differenzierung der Interessen beobachten. Wirtschaftsverbände unterstützen nicht mehr, wie es traditionellerweise der Fall war, fast ausschliesslich die Atomenergie, sondern es formieren sich wirtschaftliche Interessen im Bereich der alternativen Energien und der Energieeffizienz. So entstand etwa der neue Verband Swisscleantech.
Des Weiteren mehren sich neuerdings Anzeichen eines Einflussverlusts von Economiesuisse. Zumindest was Volksabstimmungen betrifft, scheint auch dieser Verband nicht mehr die alte Stärke zu haben. Dies suggerieren zumindest die Niederlagen bei der Zweitwohnungs-, der Masseneinwanderungs- und der Abzockerinitiative.
- Vgl. Katzenstein (1985).
- Vgl. Kriesi (1980).
- Vgl. Kriesi (1980).
- Vgl. Neidhart (1970).
- Vgl. Sciarini (2014), Sciarini et al. (2015).
- Vgl. Fischer (2012).
Literaturverzeichnis
- Fischer, Manuel (2012). Entscheidungsstrukturen in der Schweizer Politik zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Zürich/Chur: Verlag Rüegger.
- Katzenstein, Peter (1985). Small States in World Markets. Cornell: Cornell University Press.
- Kriesi, Hanspeter (1980). Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse in der Schweizer Politik. Frankfurt: Campus Verlag.
- Neidhart, Leonhard (1970). Plebiszit und pluralitäre Demokratie, eine Analyse der Funktionen des schweizerischen Gesetzesreferendum. Bern: Francke.
- Sciarini, Pascal (2014). ‚Eppure si muove: muove: The changing nature of the Swiss consensus democracy.” Journal of European Public Policy 21(1): 116-132.
- Sciarini, Pascal, Fischer, Manuel and Denise Traber (2015). Political Decision-Making in Switzerland: The Consensus Model under Pressure. Basingstoke/New York: Palgrave/MacMillan.
Bibliographie
- Fischer, Manuel (2012). Entscheidungsstrukturen in der Schweizer Politik zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Zürich/Chur: Verlag Rüegger.
- Katzenstein, Peter (1985). Small States in World Markets. Cornell: Cornell University Press.
- Kriesi, Hanspeter (1980). Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse in der Schweizer Politik. Frankfurt: Campus Verlag.
- Neidhart, Leonhard (1970). Plebiszit und pluralitäre Demokratie, eine Analyse der Funktionen des schweizerischen Gesetzesreferendum. Bern: Francke.
- Sciarini, Pascal (2014). ‚Eppure si muove: muove: The changing nature of the Swiss consensus democracy.” Journal of European Public Policy 21(1): 116-132.
- Sciarini, Pascal, Fischer, Manuel and Denise Traber (2015). Political Decision-Making in Switzerland: The Consensus Model under Pressure. Basingstoke/New York: Palgrave/MacMillan.
Zitiervorschlag: Manuel Fischer, Pascal Sciarini, (2015). Interessengruppen verlieren in der Schweizer Politik an Einfluss. Die Volkswirtschaft, 04. April.
Im Rahmen des vom Schweizerischen Nationalfonds finanzierten Forschungsprojektes „The Swiss decision-making system in the 21th century: power, institutions, conflicts” haben die Autoren (zusammen mit der Politikwissenschaftlerin Denise Traber von der Universität Zürich) die 11 wichtigsten politischen Entscheidungsprozesse zu Beginn des 21. Jahrhunderts untersucht. Laut einer breiten Expertenumfrage waren dies zwischen 2001 und 2006: 11. AHV-Revision, Verfassungsartikel Bildung, Kernenergiegesetz, Infrastrukturfonds, Neuer Finanzausgleich, Neues Ausländergesetz, Entlastungsprogramm 2003, Revision Fernmeldegesetz, Bilaterales Abkommen Schengen-Dublin, Bilaterales Abkommen Zinsbesteuerung, Erweiterung Personenfreizügigkeit. Die Untersuchungen basieren auf 251 Interviews mit Vertretern der Verwaltung, Parteien, Interessengruppen, Kantonen und der Wissenschaft. Die Interviewpartner wurden unter anderem gebeten, über den Einfluss anderer Akteure sowie ihre Zusammenarbeits- und Konfliktbeziehungen zu anderen Akteuren Auskunft zu geben. Ein Buch, welches aufgrund der Projekterkenntnisse den Zustand des politischen Systems der Schweiz diskutiert, erscheint im Sommer (Sciarini et al. 2015).
Auch wenn der Trend, dass Interessengruppen an Einfluss auf die Schweizer Politik verloren haben, allgemein gültig ist, so gibt es doch wichtige Unterschiede zwischen verschiedenen Politikbereichen. Grundsätzlich kann gesagt werden: Der Einfluss von Interessenverbänden ist minim in föderalistischen Entscheidungsprozessen, in welchen es um die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen geht. Von den untersuchten Prozessen gehören besonders der Verfassungsartikel zur Bildung und der Neue Finanzausgleich. Besonders Mühe scheinen Interessenverbände auch mit indirekt europäisierten Prozessen zu haben, in welchen eine europäische Norm ohne internationale Verhandlungen übernommen wird. Aus unserer Untersuchung gehört hierzu die Revision des Fernmeldegesetzes und das Neue Ausländergesetz.