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Einige Gedanken zum Verhältnis zwischen Demokratie und internationalem Recht.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)
Das Verhältnis zwischen nationaler Demokratie und internationalem Recht wird die Schweiz in nächster Zeit – nicht nur wegen des 9. Februars – stark beschäftigen. Ob bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative oder bei der Diskussion über die Verwahrungsinitiative: immer wieder taucht die Frage auf, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen demokratische Entscheide im Widerspruch zu internationalem Recht stehen dürfen. Das Thema ist im Rahmen der direkten Demokratie wohl besonders brennend, aber für Demokratien im Allgemeinen relevant.
Die Frage, ob sich eine Demokratie alles erlauben können soll, ist falsch gestellt. Selbstverständlich kann sie das nicht. Die Demokratie dient dazu, das Zusammenleben in einer Gesellschaft zu organisieren (und sie ist lange nicht die einzige Möglichkeit, das zu tun). Sie darf nicht die fundamentalen Rechte des Individuums verletzen. Auch die grösste Mehrheit hat keine Legitimität, einzelne Bürger zu enteignen, foltern zu lassen oder sie in ihrer Meinungsfreiheit einzuschränken. Wenn eine Mehrheit dies tut, handelt sie damit nicht richtiger oder legitimer als ein einzelner Mensch, der einen anderen bestiehlt, foltert oder ihn an der Äusserung seiner Meinung hindert.
Die Frage ist bloss: Wer bestimmt, was die fundamentalen Rechte des Einzelnen sind und wie weit sie reichen? Die Definitionen gehen weit auseinander: Was für den einen ein Grundrecht ist, hält der andere für einen übertriebenen Anspruch oder gar für himmelschreiendes Unrecht. Im Laufe der Zeit wurde versucht, einen gewissen Konsens darüber zu finden, welche Rechte von Individuen fundamental sind und nicht verletzt werden dürfen, beispielsweise im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).
Viele billigen dem Vertrag die absolute Definitionshoheit darüber zu, was Menschenrechte sind und was nicht. Sie vergessen, dass auch die EMRK letztlich nichts anderes ist als ein Werk von gewissen Personen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt gewisse Ideen formuliert haben. Diese Ideen haben aber nicht allgemeine und immerwährende Gültigkeit, ohne in Frage gestellt werden zu dürfen. Ein Beispiel: Die EMRK postuliert in Artikel 4 das Verbot der Zwangsarbeit. Gleichzeitig definiert sie gewisse Ausnahmen, die nicht als Zwangsmassnahmen gelten – unter anderem «Dienstleistungen militärischer Art». Wieso? Ist es etwa weniger schlimm, einen Menschen zur Arbeit in der Armee zu zwingen wie zu irgendeiner anderen Arbeit? Der Grund, wieso die Ausnahme festgeschrieben wurde, ist einfach: Die meisten Staaten, die die Konvention 1950 unterzeichneten, kennen oder kannten damals noch die Militärdienstpflicht. Sie hätten natürlich niemals einem Vertrag zugestimmt, die diese Dienstpflicht als menschenrechtswidrig taxiert hätte. Die Ausnahmebestimmung ist somit vor allem politisch motiviert.
Die Überhöhung der EMRK ist genauso falsch und gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie. Dokumente wie die EMRK oder die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sind zweifelsohne wichtige Leitlinien, aber letztlich eben auch nicht mehr als das: Leitlinien.
Wie aber kann verhindert werden, dass demokratische Entscheide die Rechte von Individuen verletzen? Nun, letztlich gibt es dagegen keine Garantie. Ausser man schafft die Demokratie ganz ab. Natürlich kann man Verbote und Hürden einführen oder sogar in die Verfassung schreiben, um solche Verletzungen zu verhindern. Diese können aber theoretisch jederzeit auf demokratischem Weg wieder beseitigt werden.
Die Demokratie jedoch im Namen international anerkannter Rechte einzuschränken, führt nun zu neuen Problemen. In welchen Fällen ist eine solche Einschränkung gerechtfertigt? Wer darf dies entscheiden? Klar ist, dass die Mehrheit lange nicht immer richtig liegt. Es gibt aber keinen Grund zur Annahme, dass die Minderheit öfter richtig liegt. Der einzige Weg, das Risiko von Konflikten zwischen demokratischen Entscheiden und individuellen Rechten zu minimieren, liegt in der Demokratie selbst.
Demokratie ist mehr als Entscheide mit Mehrheiten und Minderheiten. Zum demokratischen Prozess gehört auch die Diskussion vor einem Entscheid (und danach). Wer eine Mehrheit der Bürger auf seine Seite bringen will, muss überzeugen können. Die Demokratie lebt von der offenen Debatte, in der sich die Kraft des besseren Arguments entfalten kann. Das bedeutet, dass sich auch die Argumente für allgemein anerkannte Menschenrechte in der öffentlichen Diskussion behaupten müssen. Sie dürfen nicht über der Diskussion stehen und von ihr ausgenommen sein. Das wäre – im Gegenteil – fatal: Gerade weil Begriffe wie das Recht auf Privatsphäre oder die Religionsfreiheit oft abstrakt daherkommen, muss ihre Bedeutung (etwa im Zusammenhang mit der Überwachung im Internet) immer wieder von Neuem aufgezeigt und diskutiert werden. Ansonsten werden Grundrechte nach und nach zu sinnentleerten Gefässen. Wenn die Bürger nicht vom Sinn individueller Rechte überzeugt werden müssen, werden sie diese irgendwann auch nicht mehr akzeptieren.
Natürlich können demokratisch regierte Staaten internationale Verträge eingehen, an die sie sich zu halten haben. Sie dürfen diese – das liegt in der Natur von Verträgen – aber auch jederzeit wieder kündigen. Jeder souveräne Staat kann selbst entscheiden, an welchen Verträgen er teilnimmt und an welchen nicht.
Ein Freipass für die Einschränkung individueller Rechte ist dies nicht. Doch es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne solche Einschränkungen wirksam verhindern, indem man die Macht der Mehrheit wegnimmt und sie in die Hände von wenigen legt.