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AMNESTY: Medien und Organisationen sprechen häufig von der «Festung Europa», um auf die Abschottung gegenüber Flüchtlingen aufmerksam zu machen. Finden Sie diesen Begriff zutreffend?
Susin Park: Es kommen noch Flüchtlinge nach Europa, aber der Zugang ist erschwert worden. Ein Grund ist, dass viele Asylsuchende keine Ausweispapiere haben, diese aber von einigen Staaten verlangt werden. Ein Beispiel: Sogar in den USA gibt es keine Identitätskarten, und die meisten US-Amerikaner haben keinen Pass. Wenn sie also einmal flüchten müssten, stünden sie wohl ohne Papiere da. Erschwerend ist, dass für viele Länder, in denen Verfolgung, Gewalt oder Konflikte herrschen, eine Visumspflicht existiert. All dies macht es sehr schwierig, auf legale Weise nach Europa und in die Schweiz einzureisen. Es entsteht deshalb ein grösserer Druck, auf irreguläre Weise einzureisen. So kommen die Flüchtlinge auf immer gefährlicheren Reiserouten nach Europa.
Von trauriger Berühmtheit sind die überfüllten Boote im Mittelmeer, die teilweise zurückgeschickt werden, ohne dass geprüft wird, ob sich Flüchtlinge darauf befinden.
Das UNHCR hat inoffiziell immer wieder gehört, dass Boote zurückgeschickt werden. Das Risiko für ein «Refoulement», also die Abschiebung in ein Gebiet, in dem den Abgeschobenen schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen drohen, ist da, auch wenn wir keine konkreten Beweise dafür haben. Wir sehen im Mittelmeerraum allerdings sehr grosse Unterschiede. Auf den Kanarischen Inseln hat es prozentual viel weniger Asylsuchende und Schutzbedürftige als weiter östlich, in Italien oder Malta. Das zeigen auch die Anerkennungsquoten. In Griechenland wird dagegen zwar fast niemand als Flüchtling anerkannt, doch wenn wir die Herkunftsländer der Asylsuchenden in Griechenland anschauen, ist davon auszugehen, dass der Prozentsatz der Flüchtlinge und Schutzbedürftigen sehr gross sein muss.
Führen die europäischen Asylabkommen also dazu, dass die Grenzländer völlig überfordert sind, während die Länder im Innern Europas profitieren?
Ja, vor allem Mittelmeerländer wie Spanien, Griechenland, Malta und Italien stehen unter Druck, das geht aus den Statistiken hervor. Das UNHCR hat deshalb schon sehr früh dazu aufgerufen, einen Mechanismus einzuführen, mit dem sichergestellt wird, dass Flüchtlinge fair verteilt werden und dass auch von der Möglichkeit zum Selbsteintritt mehr Gebrauch gemacht wird, die in der Dublin-Verordnung vorgesehen ist und den Staaten die Möglichkeit gibt, bestimmte Fälle zu übernehmen.
Was können die Staaten tun, um sicherzustellen, dass Flüchtlinge Schutz finden?
Unter anderem versucht das UNHCR mehr Staaten dazu zu bringen, Programme zur Wiederansiedlung – dem sogenannten Resettlement – von Flüchtlingen einzurichten. Dabei handelt es sich um Flüchtlinge, die in einem Erstasylland angekommen sind, aber aus verschiedenen Gründen dort nicht bleiben können. Wir suchen dann ein Land, das bereit ist, eine bestimmte Anzahl solcher Flüchtlinge aufzunehmen. In den letzten Jahren sind einige neue Resettlement-Staaten dazugekommen, darunter Irland, Frankreich und Portugal. Deutschland hat sich ja bereit erklärt, 2500 Iraker aufzunehmen, und auch Belgien und Luxemburg wollen so Flüchtlinge aufnehmen.
Es ist Realität, dass viele Menschen hierherkommen, die nicht unter die Flüchtlingskonvention fallen. Wie soll Europa damit umgehen?
Das Asylverfahren ist dazu da, um zwischen Flüchtlingen und Nichtflüchtlingen zu unterscheiden. Aus UNHCR-Sicht braucht es faire, aber auch effiziente Verfahren, welche die Glaubwürdigkeit des Systems sichern. Es stellen aber auch Menschen Asylanträge, weil sie nicht wissen, was Asyl bedeutet, oder weil es keine Möglichkeiten zur Arbeitsmigration gibt. Gleichzeitig ist aber oft ein Bedarf für Arbeitsmigranten da. Wo dieser besteht, ist das UNHCR der Ansicht, dass dies, um das Asylsystem zu entlasten, rechtzeitig abgeklärt werden soll.
Was kann die Schweiz zur Aufnahme und Neuansiedlung von Flüchtlingen beitragen?
Die Schweiz hat schon verschiedentlich kleinere Gruppen aufgenommen. Es fehlt jedoch ein richtiges Programm für die Aufnahme von Flüchtlingen. Eine Arbeitsgruppe unter Leitung des Bundesamts für Migration erarbeitet gegenwärtig mögliche Konzepte. Ob so ein Programm tatsächlich etabliert wird, ist noch offen. Wir würden dies natürlich sehr begrüssen, da der Bedarf sehr hoch ist. Solch ein Programm würde auch ein wichtiges Zeichen der Solidarität setzen. Dabei handelt es sich im Vergleich zu der Zahl an Asylgesuchstellern um eine sehr kleine Zahl an anerkannten Flüchtlingen.
Welche Folgen hat die Dublin-Verordnung für Asylsuchende?
Das UNHCR hat die Einführung von Dublin befürwortet, weil das Abkommen sagt, dass Menschen auf alle Fälle die Möglichkeit haben, in einem Land einen Asylantrag zu stellen. Das Problem ist aber, dass das Dublin-System voraussetzt, dass die Asylsysteme mehr oder weniger gleichwertig sein sollten und damit auch die Anerkennungschancen. Das ist aber auf EU-Ebene nicht der Fall.
Können Sie Beispiele nennen?
Tschetschenen werden in der Slowakei wahrscheinlich abgelehnt, in Österreich haben sie aber gute Chancen, anerkannt zu werden. Iraker haben in Deutschland grosse Chancen, in Griechenland dagegen schlechte. Es gibt riesige Unterschiede in den Anerkennungspraktiken der EU, obwohl ja eigentlich eine Harmonisierung stattfinden sollte.
Sollte die Schweiz aufhören, Asylsuchende in europäische Länder zurückzusenden, in denen sie von der Rücksendung in ein Land bedroht sind, in das die Schweiz sie nicht zurückschicken würde?
Die Schweiz bleibt auf jeden Fall verantwortlich für die Einhaltung des «Non-Refoulement»-Prinzips. Es verbietet einem Staat, Flüchtlinge in ein Land zurückzuschicken, in dem ihr Leben gefährdet sein könnte. Dies muss Anwendung finden, ob eine Rückschaffung nun direkt oder indirekt geschehen würde. Bei Dublin-Staaten geht man davon aus, dass sie es beachten, aber es kann Fälle geben, wo dies nicht zutrifft. Deshalb sollte dies im Einzelfall geprüft werden, und es sollte effektiv möglich sein, eine Beschwerde gegen einen Dublin-Entscheid einzulegen. In Bezug auf Griechenland hat das UNHCR allerdings allgemein gefordert, dass niemand dorthin zurückgeschafft wird.
Was macht die Schweiz im europäischen Vergleich besser, was schlechter?
Vergleiche sind nicht leicht zu ziehen, da es 26 EU-Länder gibt und man viele Bereiche vergleichen könnte. Das UNHCR hat zusammen mit der Schweizerischen Flüchtlingshilfe eine Studie herausgegeben, welche das Schweizer Asylsystem mit europäischen und völkerrechtlichen Standards vergleicht. In den meisten Bereichen kann man sagen, dass die Schweiz die Minimalstandards einhält, welche in den EU-Richtlinien angegeben sind. Es gibt Ausnahmen. Ein Beispiel sind interne Fluchtalternativen: Bei Asylgesuchen wird geprüft, ob die Gesuchsteller eine Fluchtmöglichkeit im eigenen Land gehabt hätten. Diesbezüglich ist die Interpretation in der Schweiz zurzeit strenger, als in der EU-Richtlinie vorgesehen. Ein anderes Beispiel ist das Flughafenverfahren. Es sollte laut den EU-Minimalstandards nicht länger als vier Wochen dauern, in der Schweiz kann es aber bis zu 60 Tage lang sein.
Welche Auswirkungen haben die Verschärfungen im Schweizer Asylgesetz?
In allen europäischen Ländern ist es in den letzten Jahren zu Verschärfungen gekommen. Das UNHCR geht allerdings davon aus, dass die Lage in den Herkunftsländern, also zum Beispiel eine Verschlechterung der Lage im Irak oder in Afghanistan, den viel grösseren Einfluss auf Gesuchstellerzahlen hat als Asylgesetze. Restriktive Asylgesetze vergrössern allerdings die Gefahr, dass tatsächlich Flüchtlinge nicht also solche anerkannt werden und Schutzbedürftige den Schutz, den sie benötigen, nicht mehr erhalten. In der Schweiz ist die Anerkennungsquote mehr oder weniger stabil geblieben. Dies könnte ein Zeichen dafür sein, dass Schutzbedürftige doch Schutz bekommen können, obwohl man dies sicherlich genauer anschauen müsste.
Begriffe und Definitionen
Flüchtlinge: Laut der Genfer Flüchtlingskonvention sind jene Menschen Flüchtlinge, die begründete Angst vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung haben. Der Flüchtlingsbegriff des UNHCR ist weiter und umfasst auch Menschen, die aufgrund der Folgen von Gewalt im Zusammenhang mit bewaffneten Konflikten oder schwerwiegenden Störungen der öffentlichen Ordnung fliehen müssen.
Dublin: Die Dublin-Verordnung regelt die Zuständigkeiten für die Prüfung eines Asylgesuches. Ein Gesuch soll innerhalb des Dublin-Raumes nur einmal geprüft werden. Die Assoziierung der Schweiz an die EU-Abkommen von Schengen und Dublin ist seit dem 12. Dezember 2008 in Kraft; an den Flughäfen Zürich und Genf seit dem 29. März 2009. Vom 12. Dezember 2008 bis Ende September 2009 hat die Schweiz bei 4020 Personen um Übernahme in einen anderen Dublin-Staat ersucht. Bei 3045 Personen wurde die Zustimmung zur Überstellung erteilt. 496 Anfragen wurden abgelehnt. 1161 Personen wurden bis Ende September in die zuständigen Dublin-Staaten zurückgeführt. Bei 1884 Personen war die Überstellung zu diesem Zeitpunkt in die Wege geleitet.
UNHCR: Das Uno-Flüchtlingshochkommissariat (UNHCR) hat das Mandat, den Flüchtlingsschutz zu sichern und dauerhafte Lösungen zu finden. Dies umfasst die Überwachung der Umsetzung von völkerrechtlichen Standards.
Buchhinweis:
UNHCR / Schweizerische Flüchtlingshilfe (Hrsg.): Schweizer Asylrecht, EU-Standards und internationales Flüchtlingsrecht. Eine Vergleichsstudie. Stämpfli Verlag AG, Bern 2009. Ca. Fr. 90.–
Erschienen in «AMNESTY - Magazin der Menschenrechte» von November 2009
Herausgegeben von Amnesty International, Schweizer Sektion