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C’est un arrêt d’une grande importance qu’a rendu la Cour de justice, statuant en grande chambre le 28 mars 2017, dans l’affaire Rosneft (aff. C-72/15), du nom de l’entreprise russe à l’encontre de laquelle certaines mesures restrictives ont été adoptées par l’Union européenne. Il s’agit d’une demande de décision préjudicielle introduite par une juridiction britannique qui porte, d’une part, sur la validité de certaines dispositions de la décision 2014/512 et, d’autre part, sur la validité et l’interprétation de certaines dispositions du règlement n° 833/2014. Ces deux actes litigieux concernent des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine. La validité de ces actes était mise en cause dans un litige principal devant la juridiction britannique, qui a, conformément à l’arrêt Foto-Frost, décidé de saisir la Cour de justice à ce sujet. L’entreprise Rosneft considérait que l’examen de la validité de certaines dispositions de la décision 2014/512 et du règlement n° 883/2014 devait être fait au regard de l’article 40 du traité UE. En outre, la validité des mesures restrictives découlant de la décision 2014/512 et du règlement n° 883/2014 devait être appréciée au regard de l’accord de partenariat UE-Russie, de l’obligation de motivation, du respect des droits de la défense, du droit à une protection juridictionnelle effective et du droit d’accès au dossier, du principe d’égalité de traitement, du détournement de pouvoir, du principe de proportionnalité, des droits fondamentaux et des principes de sécurité juridique et de précision de la loi applicable.
La question principale sur laquelle la Cour est amenée à se prononcer est celle relative à sa propre compétence pour apprécier la validité de dispositions de la décision 2014/512 dans le cadre d’un renvoi préjudiciel en appréciation de validité. En effet, les articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, du traité UE et l’article 275 du traité FUE n’envisagent pas cette hypothèse explicitement. En principe, la Cour n’est pas compétente « en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC ainsi que les actes adoptés sur le fondement de ces dispositions » (pt 60). Deux exceptions tempèrent néanmoins cette règle. Premièrement, le contrôle du respect de l’article 40 du traité UE peut être effectué par la Cour de justice. Deuxièmement, la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’égard de personnes physiques ou morales peut être contrôlée.
La Cour de justice constate que l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, du traité UE établit la compétence de l’Union pour contrôler la légalité des décisions visées par l’article 275, second alinéa, du traité FUE, à savoir des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales. En réalité, cette dernière disposition vise expressément la compétence de la Cour pour les recours en annulation introduit en vertu de l’article 263, alinéa 4, du traité FUE. Comment, dès lors, interpréter ces deux dispositions pour conclure à la compétence de la Cour dans le cadre d’un renvoi préjudiciel en appréciation de validité ? Selon la Cour, ce renvoi opéré par l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, du traité UE à l’article 275, second alinéa, du traité FUE indique le type de décisions dont la légalité peut être contrôlée par la Cour, et non pas le type de procédure dans le cadre de laquelle la Cour peut contrôler la légalité de certaines décisions (pt 70). En outre, la Cour de justice développe la notion de contrôle de légalité et rapproche le recours en annulation et le renvoi préjudiciel en appréciation de validité. Elle conclut qu’il ne saurait être déduit des dispositions des traités que le recours en annulation constitue « la seule modalité pour le contrôle de légalité de décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou morales » (pt 70). Elle rappelle également l’importance fondamentale que revêt l’accès au contrôle juridictionnel dans une Union basée notamment sur la valeur de l’Etat de droit et elle interprète, à cet égard, l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, qui concerne le droit à recours effectif. C’est finalement en faisant référence à l’économie du système de protection juridictionnelle effective, à la cohérence de celui-ci et à l’objectif essentiel de l’article 267 du traité FUE que la Cour conclut à sa compétence pour statuer à titre préjudiciel en appréciation de validité sur certains actes PESC. Il convient de souligner les remarquables développements opérés par la Cour s’agissant du contrôle de légalité, de son objectif et de ses modalités, de surcroît dans une matière telle que la PESC et plus particulièrement les mesures restrictives établies dans le cadre de cette dernière. De plus, il semble que cet arrêt s’inscrit dans la tendance suivant laquelle la Cour manifeste sa volonté de se déclarer compétente lorsque cela est opportun.
En vertu de sa compétence établie et à l’issue de l’examen opéré par la Cour de justice, la validité des mesures restrictives adoptées par le Conseil à l’égard de Rosneft a été constatée.
En conclusion, l’arrêt, dense, reprend une interprétation tant des dispositions du traité UE, du traité FUE mais aussi de la charte des droits fondamentaux, qui se veut cohérente en ce qui concerne l’étendue de la compétence de la Cour de justice s’agissant des actes PESC et ce, dans le contexte plus général du contrôle juridictionnel dont celle-ci est responsable au sein de l’ordre juridique de l’Union.
Margaux Biermé, « Contrôle de validité des actes PESC : la Cour de justice est compétente dans certains cas », Actualité du 29 mars 2017, disponible sur www.ceje.ch