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Requête et argumentaire
Les procédures de recours entraînent des frais et des retards dommageables en matière administrative, notamment dans le domaine de l'aménagement du territoire et des constructions. Une partie non négligeable des recours est d'emblée irrecevable, manifestement infondée ou repose sur des questions de principe.
Le fait de prévoir une procédure plus rapide pour ce genre de recours et/ou de demander une avance de frais permettrait, d'une part, d'alléger la charge de travail des autorités de la juridiction administrative et, d'autre part, d'éviter des pertes de temps et d'argent pour les particuliers.
a. Demander une avance de frais aux recourants – comme cela se fait en matière civile – inciterait un certain nombre d'entre eux à plus de retenue et éviterait ainsi des recours de principe dans tous les domaines.
Il faut toutefois réserver le cas où le recourant ne dispose pas des ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure; il pourrait, dans ce cas, être libéré de faire l'avance, cela sur la base de l'actuel article 128 al. 3 CPJA. Il pourrait aussi demander le bénéfice de l'assistance judiciaire.
b. Lorsque le recours est manifestement irrecevable, le président d'une autorité collégiale de la juridiction administrative est compétent pour écarter le recours (art. 100 CPJA). Il devrait en aller de même lorsque le recours est d'emblée manifestement infondé, cela sur la seule base du dossier.
Nous demandons que les deux mesures requises ci-dessus ne puissent être appliquées que par les autorités de la juridiction administrative (Tribunal administratif, Commission d'expropriation et autres commissions de recours instituées par la loi [art. 3 CPJA]). Pour les autorités administratives (Conseil d'Etat, Préfet, Conseils communaux, etc. [article 2 CPJA]), nous estimons qu'il ne serait judicieux ni de pouvoir demander une avance de frais, ni de pouvoir écarter un recours immédiatement après son dépôt car, devant ce genre d'autorité, la procédure doit rester à la portée de tout citoyen.
Au vu de ce qui précède, nous demandons la modification du Code de procédure et de juridiction administrative afin:
- que le recourant qui s'adresse à une autorité de la juridiction administrative soit invité à déposer une avance de frais dans un délai à fixer, à défaut de quoi l'autorité déclare le recours irrecevable, à moins qu'il ait été dispensé de cette avance parce qu'il n'a pas les ressources suffisantes ou qu'il bénéficie de l'assistance judiciaire;
- d'étendre la compétence au président de l'autorité collégiale d'une juridiction administrative de sorte qu'il puisse écarter un recours d'emblée manifestement infondé.
Réponse du Conseil d'Etat
1. Modification de l’article 128 al. 3 CPJA
L’article 128 CPJA a la teneur suivante :
« Hormis le cas visé à l’article 59 al. 3, l’autorité ne peut exiger une avance de frais que si la partie est domiciliée à l’étranger ou n’a pas de résidence fixe.
Elle impartit à la partie un délai convenable pour déposer l’avance et l’avertit qu’à défaut elle n’entrera pas en matière sur sa requête !
La partie est libérée de l’avance si elle ne dispose pas de ressources suffisantes pour supporter les frais d’une procédure. »
Cette disposition exclut donc, sans équivoque, le recours généralisé de l’avance de frais en matière administrative, le législateur de 1991 n’ayant voulu restreindre ni l’accès aux autorités administratives ni l’accès aux autorités de la juridiction administrative (art. 2 et 3 CPJA).
La question de l’avance de frais en procédure administrative a été évoquée à plusieurs reprises devant la Commission de justice à l’occasion de l’examen des rapports du Tribunal administratif. Comme les motionnaires, le Tribunal administratif considérait que cette mesure était de nature à dissuader le dépôt de recours manifestement irrecevables ou mal fondés et ainsi à alléger la charge de travail du Tribunal : peu convaincue des effets escomptés par l’introduction de l’avance de frais généralisée, la Commission de justice a estimé ne pas devoir donner suite à la proposition du Tribunal administratif.
Cela étant, le Conseil d’Etat partage l’opinion des motionnaires. Il estime en effet que la mesure ne restreint en rien les droits du justiciable qui, en cas d’indigence, peut requérir l’assistance judiciaire et être ainsi libéré de l’avance de frais (art. 8 de la loi sur l’assistance judiciaire). De plus, certaines procédures, procédures de réclamation, de rectification et de dénonciation (art. 2 134 CPJA) et les procédures en matière d’assurances sociales (art. 136 CPJA), lesquelles concernent souvent des personnes en difficulté financière, ne seraient pas touchées par cette mesure puisque celles-ci sont gratuites.
Enfin, le Conseil d’Etat est aussi d’avis que l’avance de frais doit être limitée aux procédures devant les autorités de la juridiction administrative. C’est au demeurant la solution généralement retenue par les procédures cantonales qui connaissent l’avance de frais. D’une manière générale, en procédure de « décision » , il n’y a pas d’obligation de faire l’avance des frais présumés de la procédure (Benoît Bovey, procédure administrative p. 455).
2. Modification de l’article 100 CPJA
Les motionnaires proposent, toujours dans le but d’accélérer les procédures, d’introduire une compétence présidentielle pour statuer sur les recours manifestement infondés.
Le Conseil d’Etat n’est pas favorable à cette proposition. La mesure proposée n’apporterait guère d’amélioration dans le déroulement de la procédure. Actuellement déjà, les recours manifestement mal fondés sont jugés rapidement puisqu’ils font l’objet de décisions sommaires conformément à l’article 99 CPJA. La modification proposée par les motionnaires n’atteindrait donc pas le but souhaité. En revanche, elle affaiblirait sensiblement les droits du justiciable en accordant uniquement au président la compétence d’écarter un recours manifestement mal fondé. On rappellera, pour mémoire, que la solution retenue par l’article 99 CPJA est également celle prévue en procédure civile (art. 300 CPC) et en procédure pénale (art. 216 al 3 CPP). Dans ces deux procédures, le recours manifestement mal fondé est rejeté par l’autorité collégiale, la Cour d’appel.
En conclusion, le Conseil d’Etat propose au Grand Conseil :
a) d’admettre la motion sur le point 1
b) de rejeter la motion sur le point 2
Décision du Grand Conseil
Le premier point est accepté par 99 voix contre 0 et le deuxième point est accepté par 101 voix contre 1.