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Die vorliegende parlamentarische Initiative Minder möchte im Parlamentsgesetz festschreiben, dass referendumsfähige Erlasse die Einheit der Materie zu wahren haben. Diese Einheit der Materie bedeutet bekanntlich, dass zwischen verschiedenen Elementen einer Abstimmungsvorlage ein sachlicher Zusammenhang bestehen muss.
Ihre Kommission hat dieser Initiative am 11. Oktober 2018 zuerst mit 6 zu 4 Stimmen Folge gegeben, die Schwesterkommission hat ihr jedoch keine Folge gegeben. In der zweiten Lesung hat Ihre Kommission dann am 18. Februar dieses Jahres die parlamentarische Initiative mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen ebenfalls abgelehnt.
Dafür gibt es verschiedene Gründe. Es beginnt damit, dass unsere Bundesverfassung das Kriterium der Einheit der Materie zwar vorsieht, aber explizit nur für Teilrevisionen der Verfassung selbst. Das Bundesgericht hat dies dann gegenüber den Kantonen auf alle Referendumsvorlagen ausgedehnt, gestützt auf das Recht zur unverfälschten Willenskundgabe. Für den Bund aber gibt es in der Verfassung weiterhin keine solche Regelung, und das Bundesgericht hat mangels Zuständigkeit für den Bund auch nie eine solche Regel vorgeben können.
Es gibt auch einen inhaltlichen Grund dafür, dass unsere Verfassung das zwar für die Initiativen auf Teilrevision, aber nicht für den Gesetzgeber kennt, denn es gibt ja neben der Teilrevision auch die Totalrevision der Verfassung mit dramatischen Folgen: mit doppelter Volksabstimmung und Neuwahl von Parlament und Bundesrat. Damit man eine solche Totalrevision nicht einfach mit einer schillernden Teilrevision umgehen kann, gibt es eben diese Regel der Einheit der Materie.
Es gibt noch einen weiteren inhaltlichen Grund dafür, dass man bei der Verfassung strenger ist als bei uns als Gesetzgeber, zumindest bei Volksinitiativen: Da haben Sie ein relativ kleines Initiativkomitee, das einen pfannenfertigen Text präsentiert, den Sie formell eigentlich nicht ändern können. Da braucht es eben Leitplanken.
Anders ist es beim Gesetzgebungsprozess, den Sie bestens kennen. Hierfür sind wir 246 gewählte Parlamentarier, haben den Prozess also an uns delegiert erhalten, und sollten einen gewissen Spielraum für Kompromisse haben. Die Einheit der Materie würde uns hier eben einschränken. Die Stimmberechtigten - das ist ja das Hauptargument - wären unfrei, wenn wir das nicht berücksichtigen würden. Ihr Wille bleibt aber frei äusserbar: Sie können sagen, ob sie das Paket wollen oder nicht. Sie können sagen, dass es ihnen per saldo, mit allen Vor- und Nachteilen, die es wie überall im Leben gibt, passt oder nicht. Manche werden schon nur deshalb Nein sagen, weil es ein Paket ist, und das ist, denke ich, eine natürliche Bremse für überladene Pakete.
Es gibt auch den umgekehrten Grund, die Freiheit der Stimmberechtigten ohne eine solche Regel zu wahren: Sie haben so auch die Möglichkeit, Pakete zu wollen. Nehmen wir die Vorlage zur Steuerreform und AHV-Finanzierung (Staf), die ja der Auslöser dieses Vorstosses war: Ich hätte dem einen Teil für sich allein, z. B. dem AHV-Teil, nicht zugestimmt; ich war aber bereit, dem ganzen Paket mit dem Kompromiss von Geben und Nehmen zuzustimmen. Mit individuellen Abstimmungen am gleichen Sonntag und einer zu streng gefassten Einheit der Materie können Sie eine solche bedingte Kooperation - "Ich gebe, wenn Du dann gleichzeitig auch gibst" - nicht herstellen.
Wenn wir noch kurz auf die Geschichte blicken, so zeigt sich, dass dieses Kriterium auch in der Vergangenheit nicht wahnsinnig viel gebracht hat. Bei allen Volksinitiativen, bei über hundertzwanzig Vorlagen, hat man die Einheit der Materie nur zweimal verneint. Das Kriterium ist bekanntlich extrem wolkig, denn man findet fast immer einen solchen Zusammenhang. Auch bei der erwähnten Staf hat das Bundesamt für Justiz dann einen solchen Zusammenhang verwendet.
Das Resultat dieses wolkigen Kriteriums ist, dass man das Argument nicht wie gedacht rechtlich, sondern oft politisch verwendet. Der Initiant selber hat sich z. B., wie er geschrieben hat, bei der Staf daran gestört, bei der Ecopop-Initiative damals aber nicht. Das zeigt, wie frei interpretierbar oder eben, wie ich sagte, wolkig dieses Kriterium eigentlich ist.
Wenn man dann schon in die Geschichte zurückblickt, dann darf auch der Blick auf unsere Gesamtkodifikationen nicht fehlen: Weder OR noch ZGB, noch StGB hätten erlassen werden können, wenn man diese strenge Regel angewandt hätte. Ein Beispiel dafür ist, dass das ZGB in einem einzigen Beschluss die Folgen der Elternschaft und die Folgen der Grundpfandverschreibung regelt, und wer beides einmal durchlaufen hat, der weiss, dass das zwei verschiedene Dinge sind. Trotzdem haben wir das in einem Erlass verabschiedet, und niemand hat Eugen Huber oder auch das Parlament von 1907 dafür je gerüffelt, im Gegenteil: Wir sind bis heute stolz auf diese Kodifikationen.
Noch ein letzter Punkt: Nicht nur bei solchen Kodifikationen gäbe es ein Problem, sondern auch bei einer anderen Erlassform, nämlich bei den völkerrechtlichen Verträgen. Dort wird der Kompromiss nicht hier geschmiedet, sondern im internationalen Austausch. Wenn man dort ein Splitting nach dem Grundsatz der Einheit der Materie wollte, dann wäre das noch schwieriger umzusetzen als bei Gesetzesvorlagen.
Zusammengefasst bitte ich Sie namens Ihrer Kommission, die mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen keinen Handlungsbedarf sah, dieser parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.
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