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Seit dem 16. Jahrhundert kümmert sich der Staat um verwaiste Kinder. Dafür entsteht das moderne Vormundschaftswesen, das 2013 zum Kinder- und Erwachsenenschutzrecht erweitert wird.
Unter dem Kindes- und dem Erwachsenenschutz beziehungsweise der früheren Vormundschaft versteht man eine rechtliche Fürsorge für Minderjährige oder für erwachsene Personen, die nicht in der Lage sind, ihr Vermögen zu verwalten und ihre Rechte wahrzunehmen. Die Massnahmen des Kinder- und Erwachsenenschutzes müssen im Interesse der betroffenen Personen getroffen werden, auch wenn diese dabei fremdbestimmt werden.
Von der Familienangelegenheit zur obrigkeitlichen Kontrolle
Seit dem Altertum wurden unverheiratete Frauen sowie marginalisierte Bevölkerungsgruppen wie Waisenkinder, Menschen mit Behinderungen, Kranke und Altersschwache bevormundet. Bis zum 16. Jahrhundert war die Vormundschaft eine exklusive Angelegenheit der Familie, die in erster Linie darauf bedacht war, das Vermögen der bevormundeten Person zu erhalten. Im Spätmittelalter setzte eine Entwicklung ein, durch die das Vormundschaftswesen rechtlich stärker reguliert und den Gemeindebehörden die Verantwortung zur Bestimmung und Kontrolle von Vormündern übertragen wurde. 1548 und 1577 verschafften zwei Polizeiordnungen des Heiligen Römisches Reiches Deutscher Nation den Vormündern mehr Kompetenzen, so dass diese mit Einschränkungen als Stellvertreter der betroffenen Person fungieren konnten, um deren Vermögen zweckmässig einzusetzen.
Von kantonalen Regelungen zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch
Im 19. Jahrhundert war die Vormundschaft in der Schweiz kantonal geregelt. Mit Verweis auf moralische Imperative nahmen die Eingriffe der Behörden in die Familien zu. Es sollte verhindert werden, dass Kinder von Eltern, denen man eine schlechte Lebensführung nachsagte und die vorwiegend in armen Verhältnissen lebten, durch dieses Umfeld geschädigt wurden. Die Angst vor der sogenannten „Verwahrlosung“ war in den bürgerlichen Schichten weit verbreitet. Folglich wurden Kinder, die als gefährdet galten, entweder zur Adoption freigegeben, als Arbeitskräfte verdingt oder in Heimen platziert. Auch ihre Eltern konnten unter Vormundschaft gestellt und in Anstalten eingewiesen werden.
Das Schweizerische Zivilgesetzbuch (ZGB) von 1907 vereinheitlichte das Vormundschaftswesen im eidgenössischen Familienrecht. Mit der Ausführung waren aber weiterhin die Gemeinden betraut. Das ZGB wurde je nach Kanton, Behörde und Personal unterschiedlich in die Praxis umgesetzt. Auch das Vormundschaftsrecht von 1907 war durch staatlichen Paternalismus geprägt, griff stark in die familiären Verhältnisse ein und unterzog die Betroffenen einer Disziplinierung, die sich an den vorherrschenden gesellschaftlichen Normen orientierte. Auch auf der Grundlage des ZGB wurden Kinder verdingt oder in Anstalten fremdplatziert. Frauen, denen ein „liederlicher Lebenswandel“ angelastet wurde, darunter viele Mütter unehelicher Kinder, wurden zwangsweise in psychiatrische oder andere Anstalten eingewiesen. Weitere Zielgruppe solcher „administrativen Versorgungen“, die auf Basis von Behördenentscheiden und ohne gerichtliche Rekursmöglichkeit gefällt werden konnten, waren Jugendliche, die als renitent galten, Alkoholkranke und Angehörige diverser Randgruppen. Diese Rechtspraxis, die mindestens bis in die 1960er Jahre verbreitet war, stand im Widerspruch mit der Europäischen Menschenrechtskonvention von 1953, die in der Schweiz 1974 ratifiziert wurde. Deshalb ersetzte der Bund 1981 die administrative Versorgung durch den fürsorgerischen Freiheitsentzug, der den Betroffenen einen besseren Rechtsschutz gewährte, insbesondere verstärkte Rekursmöglichkeiten.
Genaue Zahlen über das Ausmass der Fremdplatzierungen im 20. Jahrhundert liegen nicht vor. Schätzungen zufolge waren um 1930 etwa vier bis fünf Prozent der Kinder unter 14 Jahren von einer Fremdplatzierung betroffen, also rund 60'000. Bei der administrativen Versorgung gehen die Schätzungen von 50'000 bis 60’000 Personen für das 20. Jahrhundert aus. Sowohl die Fremdplatzierungen als auch die administrativen Versorgungen nahmen nach Inkrafttreten des ZGB zu und erreichten ihren Höhepunkt zwischen 1930 und 1950.
Adoptionswesen
Das Adoptionswesen blickt auf eine lange Geschichte zurück. Bereits das Germanische Recht kannte Formen der juristisch geregelten Kindesannahme. In der Schweiz wurden die ältesten gesetzlichen Regelungen auf kantonaler Ebene erlassen und stammten aus dem 19. Jahrhundert. In dieser Zeit dienten Adoptionen vor allem der Vermögens- und Namensübertragung und verfolgten erbrechtliche Motive. Das Schweizerische Zivilgesetzbuch (ZGB) von 1907 umfasste erstmals nationale Bestimmungen zur Adoption und rückte den Gedanken des Kindesschutzes in den Vordergrund. In den folgenden Jahrzehnten veränderte sich das nationale Adoptionsrecht kaum. Erst das revidierte ZGB von 1972 umfasste neue, liberalere Regelungen für das Adoptionswesen. Neben der Adoption von Unmündigen war auch die Erwachsenenadoption möglich. Die adoptierenden Eltern mussten nicht mehr zwingend kinderlos sein. Auch die Adoption durch Einzeleltern wurde zugelassen. Das Adoptivkind wurde rechtlich mit den Kindern des adoptierenden Elternpaares gleichgestellt. Im Vorfeld einer Adoption musste ein mindestens zweijähriges Pflegeverhältnis bestanden haben. Der Vollzug der Adoption lag bis in die 1990er-Jahre in den Händen der Kantone. Ein einheitliches Adoptionsverfahren auf nationaler Ebene existierte nicht.
Man unterscheidet im Adoptionswesen nationale Adoptionen, die innerhalb der Schweiz stattfinden, von internationalen, grenzüberschreitenden Adoptionen. Bis in die 1960er-Jahre waren Adoptionen in der Regel national. In den 1970er- und 1980er-Jahren nahmen internationale Adoptionen anteilsmässig zu, bis sie nach 1990 die Hälfte bis zwei Drittel aller Adoptionen ausmachten. Danach ging der Anteil internationaler Adoptionen wieder zurück. Insgesamt nahm die Zahl der Adoptionen bis in die 1970er Jahre zu, auf jährlich über 2‘000 Ende der 1970er-Jahre, um danach langsam wieder zu sinken, auf unter 500 (2019).
Private Vermittlungsagenturen spielten in den Adoptionsverfahren oft eine wichtige Rolle. Bewilligungen für internationale Adoptionen wurden ursprünglich durch die Eidgenössische Fremdenpolizei, ab 1980 durch das Bundesamt für Ausländerfragen, erteilt. Rechtliche Probleme oder Unsicherheiten waren bei internationalen Adoptionen häufig. Bis in die 1990er-Jahre fehlten griffige Kontrollmechanismen zwischen Aufnahme- und Herkunftsstaat. So wurden zwischen 1973 und 1997 zahlreiche Kinder aus Sri Lanka illegal in die Schweiz gebracht und von schweizerischen Ehepaaren adoptiert. Bereits in den 1980er-Jahren hatten sich Einzelpersonen an das Bundesamt für Ausländerfragen (heute: Staatssekretariat für Migration) gewandt und auf Missstände in internationalen Adoptionsverfahren hingewiesen. In den 1990er-Jahren wurden die internationalen Rahmenbedingungen für zwischenstaatliche Adoptionen kontinuierlich verbessert, unter anderem durch die UNO-Konvention über die Rechte des Kindes (1989), die in der Schweiz 1997 in Kraft trat, oder das internationale Haager Adoptionsübereinkommen (1993), das in der Schweiz 2001 gesetzlich umgesetzt wurde.
Die wichtigste Fachstelle für Fragen des Adoptions- und Pflegekinderwesens ist die 2016 gegründete PACH (Pflege- und Adoptivkinder Schweiz). Sie ging aus einem Zusammenschluss zwischen der Schweizerischen Fachstelle für Adoption und der Pflegekinder-Aktion Schweiz hervor. Die PACH orientierte sich ideell vor allem an der UNO-Kinderrechtskonvention.
Pflegekinderwesen
Der Begriff des Pflegekinderwesens war in der Schweiz bis ins 21. Jahrhundert nicht klar definiert. Im 19. und 20. Jahrhundert wurden darunter Kinder gefasst, die nicht bei ihren Eltern oder Adoptiveltern wohnten. Gleichwohl gibt es zwischen dem Pflegekinder- und dem Adoptionswesen viele Bezüge, nicht zuletzt, weil viele Kinder zuerst als Pflegekinder platziert und später von den Pflegeeltern adoptiert wurden. Im Zusammenhang mit dem Pflegekinderwesen wurde im 20. Jahrhundert oft von „offener Fürsorge“ gesprochen. Bis ins 21. Jahrhundert engagierten sich viele private Vereine im Pflegekinderwesen. Verlässliche Statistiken zum Pflegekinderwesen wurden in der Schweiz erst in jüngerer Zeit erhoben. In den Jahren 2015-2017 waren in der Schweiz 18‘000 bis 19‘000 Kinder fremdplatziert, davon lebten 4‘700–5‘800 in Pflegefamilien.
Im 19. Jahrhundert waren in der Schweiz verschiedene Vereine und Anstalten für die dauerhafte Platzierung von Pflegekindern zuständig. 1897 beaufsichtigen 43 Vereine aus 14 Kantonen insgesamt 2609 Pflegekinder. Die im Pflegekinderwesen tätigen Armenerziehungsvereine erfassten Kinder, die fremdplatziert werden sollten, und führten ein Verzeichnis von potentiellen Pflegeeltern. Zur Vermittlung arbeiteten sie mit den kommunalen und kantonalen Behörden zusammen und waren gleichzeitig Kontrollinstanz der familiären Verhältnisse in der Ursprungs- und der Pflegefamilie. Hauptziel der Fremdplatzierung war, Kinder aus armutsbetroffenen Familien zu selbständigen und erwerbstätigen Mitbürgerinnen und Mitbürgern zu erziehen. Zugleich kam es in Pflegefamilien und Kinderheimen häufig zu systematischen Übergriffen und Missbräuchen gegenüber Kindern, die bisweilen pauschal als „verwahrlost“ stigmatisiert wurden.
Das ZGB von 1907 kannte keine Regelungen zum Pflegekinderwesens, sondern überliess diesen Bereich den Kantonen. Erste kantonale Verordnungen wurden in den 1920er- und 1930er-Jahren erlassen. Nach dem Zweiten Weltkrieg stiessen einzelne Bereiche des Pflegekinderwesens, insbesondere das Verdingkinderwesen, in der Öffentlichkeit zunehmend auf Kritik. Als Verdingkinder galten Pflegekinder, die aus ländlichen, verarmten Milieus stammten, in Bauernfamilien privat platziert und oft als billige Arbeitskräfte ausgenutzt wurden. Die behördliche Aufsicht über das Verdingkinderwesen war chronisch unzureichend. Die im Pflegekinderwesen tätigen Armenerziehungsvereine vertraten ein Gegenmodell zu den kritisierten Verhältnissen von Heim- und Verdingkindern. 1948 entstand beispielsweise die Pflegekinder-Aktion Zürich, aus der später die Pflegekinder-Aktion Schweiz entstand. Sie trat dafür ein, Pflegekinder an „würdigen“ Plätzen unterzubringen.
Die behördliche Praxis der Pflegekinder-Platzierungen änderte sich bis in die 1950er Jahre kaum. Die Zahl der Fremdplatzierungen nahm zwischen 1930 und 1960 ab, da familienbegleitende Massnahmen ausgebaut wurden und die Armut insgesamt während der Hochkonjunktur zurückging. Anlässlich der Revision des Adoptionsrechts 1972 wurde auch über eine gesamtschweizerische Regelung des Pflegekinderwesens diskutiert. Das revidierte ZGB, das 1978 in Kraft trat, enthielt allerdings nur wenige Regelungen im Pflegekinderbereich. Diese wurden 1977 in der Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (PAVO), der ersten national einheitlichen Regelung des Pflegekinderwesens, zusammengefasst. Revisionen an der PAVO wurden 1998, 2002 und 2013 durchgeführt, wobei die Revision von 2002 vor allem mit Neuerungen der internationalen Adoptionen zusammenhing.
Der Kindes- und Erwachsenenschutz im 21. Jahrhundert
Gegen Ende des 20. Jahrhunderts wurde immer offensichtlicher, dass das paternalistische Vormundschaftsrecht im ZGB von 1907 nicht mehr den zeitgenössischen gesellschaftlichen Vorstellungen entsprach. Zudem waren die vielerorts üblichen Laienbehörden mit der Behandlung von komplexen Fällen wie Kindsentführungen, Ausbeutungen und anderen Missbräuchen oft überfordert. Als Folge wurde 1993 ein Revisionsprozess in Gang gesetzt, um die Betroffenen von Schutzmassnahmen vor Diskriminierungen zu bewahren, ihr Selbstbestimmungsrecht zu stärken und die Verhältnismässigkeit von fürsorgerischen Massnahmen zu gewährleisten. Das 2013 in Kraft gesetzte Kindes- und Erwachsenenschutzgesetz brachte umfassende Neuerungen. Eine Person, die nicht fähig ist, ihre Rechte selber auszuüben, sollte wenn immer möglich selber bestimmen können, wer diese an ihrer Stelle wahrnimmt. Auch die Kompetenzen von Ärztinnen und Ärzten bei der fürsorgerischen Unterbringung von Personen in Heimen und Anstalten wurde eingeschränkt und die regelmässige Überprüfung von Unterbringungen in geschlossene Anstalten vorgeschrieben. Um die Verhältnismässigkeit zu gewährleisten und die Bedürfnisse der Betroffenen besser zu bedienen, sieht das Gesetz Beistandschaften vor, die von Fall zu Fall unterschiedlich ausgestaltet werden können.
Die Festsetzung von spezifischen Schutzmassnahmen für jeden einzelnen Fall machte den Kindes- und Erwachsenenschutz komplexer und stellte die Laienbehörden vor neue Herausforderungen. Das Gesetz führte deshalb rund 150 einheitlich organisierte und professionalisierte Kindes- und Erwachsenschutzbehörden (KESB) ein. In den ländlichen Regionen wurden die Laienbehörden damit durch professionelle Gremien ersetzt. In städtischen Zentren, in denen die Behörden schon länger professionalisiert waren, wirkten die Änderungen weniger einschneidend. Seither befasst sich ausschliesslich Fachpersonal mit Fällen wie Kindesmissbrauch und -vernachlässigung, Besuchsrecht bei Scheidungen, fürsorgerischem Freiheitsentzug und Beistandschaft für demenzkranke Menschen.
Obwohl die Einführung der neuen Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden im Parlament unbestritten war, löste die Reform bald eine öffentliche Kontroverse aus. Unmittelbarer Anlass war ein Mordfall von 2015, bei dem eine Mutter ihre beiden Kinder tötete, nachdem diese zuvor von der zuständigen KESB der Obhut der Eltern entzogen worden waren. Im Zuge dieser Kritik wurde 2016 eine Volksinitiative eingereicht, welche die Befugnisse der KESB zugunsten der Betroffenen und Verwandten stark einschränken will. Manche Gemeinden tun sich schwer mit der KESB, weil sie deren Massnahmen zwar finanzieren müssen, aber nicht mehr mitentscheiden können und auch keinen Einblick in die Fälle haben.
Das Thema der fürsorgerischen und vormundschaftlichen Zwangsmassnahmen wird seit 2015 im Rahmen einer vom Bundesrat eingesetzten unabhängigen Expertenkommission und einem nationalen Forschungsprogramm wissenschaftlich aufgearbeitet. Gleichzeitig sind politische Debatten im Gang über die Anerkennung und Wiedergutmachung des Unrechts, das den Opfern von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen in der Schweiz zugefügt worden ist.
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(06/2021)