Document ID: /entscheidsuche_html/filtered/documents_0173.jsonl.gz/586

A. X. exploite le café-restaurant Y. à St-Blaise. Dans une déclaration de taxation datée du 4 septembre 1993, il a indiqué avoir réalisé pendant l'année 1992 un chiffre d'affaires brut de 1'632'267.80 francs. Sur cette base, le service de la police administra- tive et des étrangers lui a envoyé le 10 novembre 1993 une facture valant décision d'un montant de 4'106.50 francs, correspondant à la redevance semestrielle due pour l'exploitation de son établissement public. B. Le 29 novembre 1993, X. a recouru auprès du Départe- ment de la justice, de la santé et de la sécurité, concluant à l'annula- tion de la décision du 10 novembre 1993 sous suite de dépens. Il estimait que la redevance constitue un impôt spécial frappant une activité écono- mique au sens de l'article 31 al.2 Cst.féd., qu'elle revêt avant tout un caractère fiscal, qu'aucune raison ne justifie l'inégalité de traitement qu'elle crée par rapport à d'autres professions indépendantes non imposées telles que boulanger et épicier, que les montants perçus à Neuchâtel sont largement supérieurs à ceux réclamés dans les autres cantons, que, dans son cas, l'absence de maxima présente un caractère prohibitif incompatible avec la liberté du commerce et de l'industrie, que la crise que traverse actuellement le secteur de la restauration et l'introduction de la TVA ont également pour effet de rendre la redevance prohibitive, que l'absence de maxima différenciés selon le type d'établissement crée des inégalités de traitement entre exploitants car l'imposition selon le seul chiffre d'af- faires ne tient pas compte des charges respectives d'un restaurant gastro- nomique et d'une simple buvette, et qu'en violation du principe de la gé- néralité de l'impôt, environ 50 des 850 établissements publics du canton paient plus de la moitié du montant total annuel des redevances perçues par l'Etat. Le 5 janvier 1995, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité a rejeté le recours et mis 495 francs de frais à la charge du recourant. Il a retenu qu'en tant qu'impôt spécial sur le commerce, la redevance annuelle due pour l'exploitation des établissements publics est généralement admise en Suisse, que d'autres professions indépendantes sont également soumises à autorisation et au paiement d'une redevance annuelle en vertu notamment de la loi sur la police du commerce, que X. n'a pas démontré que la redevance qui lui est réclamée aurait en ce qui le concerne un caractère prohibitif, que toute comparaison entre cantons est hasardeuse et inutile, qu'il est admissible de percevoir un impôt calculé sur le chiffre d'affaires, que X. ne prétend pas que le système neuchâtelois aggraverait de manière excessive l'exercice de son activité, que rien ne l'empêche de transférer la redevance sur le consommateur en augmentant les prix, que le taux effectif de 0.5 % qui lui a été appliqué n'est pas prohibitif, que le taux dégressif légal tient compte de la si- tuation des grands établissements publics qui réalisent un chiffre d'af- faires important et que les 50 établissements publics ayant réalisé les chiffres d'affaires les plus élevés n'ont payé que le 24 % de la taxe. C. Le 25 janvier 1995, X. recourt contre la décision du département, concluant principalement à son annulation, subsidiairement à son annulation en ce qui concerne les frais mis à sa charge et, en tout état de cause, à l'octroi de dépens pour les deux instances. Il fait va- loir que la redevance, qui constitue un impôt spécial frappant une activi- té commerciale, revêt avant tout un caractère fiscal, qu'elle ne se jus- tifie pas pour des motifs objectifs suffisants, qu'en effet les activités soumises à redevances selon la loi sur la police du commerce le sont pour des raisons de police uniquement, qu'il y a ainsi inégalité de traitement entre les exploitants d'établissements publics et les professions non sou- mises à la loi sur la police du commerce telles que boulanger et épicier, que le critère de calcul retenu, à savoir le seul chiffre d'affaires, re- vient à pratiquer une politique économique prohibée en matière d'impôt spécial, que le montant réclamé à Neuchâtel est largement supérieur à celui perçu dans les autres cantons compte tenu de l'absence de maxima dans la loi, qu'il n'est pas facile de répercuter la redevance sur les prix puisque la TVA a déjà dû l'être, qu'au surplus celle-ci accentue le caractère prohibitif de la redevance soit en augmentant le chiffre d'af- faires sans augmenter le bénéfice, soit en provoquant une baisse de clien- tèle, donc du bénéfice, sans nécessairement que le chiffre d'affaires di- minue, que la jurisprudence fédérale citée par le département en rapport avec la notion de taux prohibitif n'est pas pertinente en l'espèce, que l'absence de maxima viole l'article 31 Cst.féd., que de tels maxima de- vraient être différenciés suivant le type d'établissement public afin d'éviter des inégalités de traitement entre les exploitants qui ont des charges importantes et les autres, et que les autres cantons procèdent à une classification des établissements publics, ce que la loi neuchâteloise ne fait pas. Subsidiairement, il allègue que les frais mis à sa charge ne respectent ni le principe de la couverture des frais, ni celui de l'équi- valence, car le département a rendu dix décisions presque similaires sans en tenir compte au moment de fixer l'émolument réclamé à chacun des recou- rants. D. Dans ses observations du 22 mars 1995, le département conclut au rejet du recours, se référant pour l'essentiel aux motifs de sa décision. C O N S I D E R A N T en droit 1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece- vable. 2. a) La loi sur les établissements publics (LEP), entrée en vi- gueur le 1er juillet 1993, a pour but de régler les conditions d'exploi- tation des établissements publics et l'organisation des danses publiques afin de garantir la qualité des prestations offertes dans les limites né- cessaires à la préservation de la tranquillité, de la sécurité, de la san- té et de la moralité publique (art.1). Nul ne peut exploiter un établisse- ment public ou organiser des danses publiques sans être au bénéfice d'une patente (art.5), dont il existe 11 catégories (art.13 à 25). Selon l'ar- ticle 26 LEP, la redevance annuelle pour l'exploitation d'un établissement public est calculée par l'autorité compétente sur la base du chiffre d'af- faires réalisé l'année précédente. L'article 27 al.1 LEP dispose que le taux de la redevance annuelle dépend de la catégorie de patente et du mon- tant perçu. Ainsi, il est de 0.7 % jusqu'à un montant maximum de 5'000 francs et de 0.35 % au-delà pour tous les établissements publics, sauf les cabarets-dancings, les discothèques et les salons de jeux, pour lesquels il est de 1 % jusqu'à un montant maximum de 10'000 francs et de 0.5 % au- delà. La redevance annuelle est toutefois de 400 francs au minimum (200 francs pour les buvettes). Le montant de la redevance due par les exploitants d'établis- sements publics a été une des questions les plus discutées lors de l'adop- tion de la loi. Alors que, selon la loi sur les établissements publics, les cercles, les débits de boissons alcooliques et autres établissements analogues, du 2 juillet 1962 (aLEP), le prix de la patente était fixé en fonction de la nature, du rendement et du chiffre d'affaires de chaque établissement public, dans le cadre de minima et de maxima fixés par la loi (art.19, 20 aLEP; Recueil de la législation neuchâteloise, t.III, 1973, p.147 ss, notamment 153-155, t.V, 1976, p.687 ss), le projet du Conseil d'Etat prévoyait de simplifier le système : selon son article 38, le Conseil d'Etat aurait fixé lui-même la redevance en fonction du chiffre d'affaires, sans toutefois dépasser 3 % de celui-ci (BGC 1990, p.1147- 1148, 1164). La commission à laquelle le projet fut renvoyé estima le taux de 3 % excessif. Elle choisit de distinguer entre trois catégories d'éta- blissements publics, avec des taux de 0.5 % (hôtel, hébergement et camping), 0.8 % (café-restaurant, bar, buvette, cercle, etc.) et 1 % (cabaret-dancing, discothèque et salon de jeux) (BGC 1992, p.323-324, 341). Le projet fut, sur cette question, à nouveau renvoyé en commission, laquelle présenta un rapport circonstancié sur la situation et proposa de ramener à deux les catégories d'établissements publics pour le calcul de la redevance, mais avec un taux réduit de moitié pour la part du chiffre d'affaires des établissements publics dépassant un certain montant (BGC 1992-1993, p.1720 ss). La proposition, acceptée par le Grand Conseil, est devenue l'article 27 LEP. b) L'article 31 al.1 Cst.féd. garantit la liberté du commerce et l'industrie. L'alinéa 2 de cette disposition réserve les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce ainsi que leur imposition, qui ne peuvent toutefois pas déroger au principe de l'alinéa 1. Les cantons sont ainsi autorisés à percevoir des impôts spéciaux, c'est-à-dire qui ne visent que certaines formes du commerce et de l'industrie, à la triple condition qu'ils se fondent sur des raisons objectives, qu'ils ne visent pas un but protectionniste et que l'imposition ne soit pas prohibitive (Aubert, Traité de droit constitutionnel, t.II, no 1943-1948; Rhinow, in Commentaire de la Constitution féd¿ale, art.31, nos 216-222; ATF du 22.12.1978, Archives de droit fiscal suisse 1980-1981, vol.49, p.345 ss, 351-352). c) La redevance due par les exploitants d'établissements publics neuchâtelois a indiscutablement le caractère d'impôt spécial au sens de l'article 31 al.2 Cst.féd., et non celui d'une taxe rétribuant une presta- tion de l'Etat (rapport de la commission établissements publics au Grand Conseil du 1.12.1992, BGC 1992-1993, p.1722; Avis de droit du service ju- ridique de l'Etat du 8.7.1992, BGC 1992-1993, p.1736-1737). En effet, la valeur objective des prestations de l'Etat (surveillance générale, con- trôle de l'ordre public, organisation et surveillance des examens de ca- fetier, etc.; rapport précité, p.1722) est largement inférieure aux mon- tants encaissés (2.5 millions de francs en 1993 et 2.3 en 1994, selon le rapport du Conseil d'Etat du 22.2.1995 sur les comptes de l'Etat pour l'exercice 1994, p.104-105). Le législateur a tenu compte de ce facteur en prévoyant que la plus grande part des recettes irait dans la caisse de l'Etat (art.31 al.1 LEP). 3. a) Le recourant s'en prend au principe même de la redevance. Il estime en effet que l'impôt spécial qu'elle représente n'est pas fondé sur des motifs objectifs suffisants. Il relève en particulier qu'il souffre d'une inégalité de traitement par rapport à d'autres professions dont l'exercice n'est pas soumis au paiement d'une redevance (boulanger, épi- cier, etc.). b) Cette argumentation doit être écartée pour trois raisons. Premièrement, comme le recourant l'admet lui-même, une redevance frappant les établissements publics est perçue dans de nombreux cantons et depuis longtemps. Ainsi, il faut retenir, même si cet élément n'est pas à lui seul déterminant, qu'un tel impôt spécial est partie intégrante de la fis- calité suisse au sens large. Deuxièmement, il se révèle en pratique ex- trêmement difficile d'expliquer pourquoi telle activité est imposée et pas telle autre. Dès lors, à l'instar du Tribunal fédéral, il y a lieu de se montrer large dans l'acceptation de motifs suffisants (ATF du 22.12.1978 précité, p.353; Aubert, op.cit., no 1946). Décider quelles activités doivent être imposées constitue avant tout une question politique et re- lève donc, dans les limites découlant du droit et de la jurisprudence fé- dérale, de la compétence du législateur. Troisièmement, si l'on suivait le raisonnement du recourant, il suffirait qu'une seule activité ne soit pas imposée pour que toutes celles qui le sont et présentent des analogies avec celle-là puissent, au nom de l'égalité de traitement, être exonérées. 4. Le recourant voit une forme de politique structurelle prohibée par la Constitution fédérale dans le fait d'avoir retenu le seul chiffre d'affaires comme critère servant à calculer le montant de la redevance. Le Tribunal fédéral en a jugé différemment. Il considère que la Constitution fédérale n'empêche pas les cantons de prélever des impôts qui ne sont pas fixés selon la capacité contributive des personnes assujet- ties, à condition que la méthode de calcul soit objectivement soutenable et qu'il s'agisse d'impôts de montants relativement modérés. Ainsi, en matière d'impôt spécial, le législateur peut se contenter d'une solution schématique en prenant le chiffre d'affaires comme base de calcul (ATF du 28.12.178 précité, p.350-351). Le Tribunal fédéral cite notamment le cas de l'impôt sur les spectacles, qui, à Neuchâtel, est fixé à 0.8 % du chiffre d'affaires annuel de l'exploitant d'une salle de cinéma (art.17 al.1 de la loi sur le cinéma). Par ailleurs, il n'apparaît pas que la redevance vise un but protectionniste, car elle ne protège pas les exploitants contre l'implan- tation de nouveaux établissements publics. La LEP s'applique en effet de la même façon aux nouveaux exploitants et à ceux en place depuis longtemps, sous réserve de l'émolument dû en cas d'ouverture, de transfor- mation, d'extension ou de reprise d'un établissement public (art.40 LEP; 14 du règlement d'exécution), dont le montant, de 1'000 francs au maximum pour l'ouverture ou le transfert d'un établissement public, ne peut pas être considéré comme dissuasif au regard des autres frais que l'ouverture ou le transfert d'un établissement public implique. 5. a) Le recourant estime que la redevance annuelle qui lui est réclamée est prohibitive. Il développe principalement quatre points à l'appui de sa thèse, concernant le taux qui lui est appliqué, l'absence de maxima, les montants perçus dans les autres cantons et l'effet de l'in- troduction de la TVA. Les deux derniers doivent être écartés d'entrée de cause. L'argument du recourant selon lequel la redevance perçue à Neuchâtel serait dans l'ensemble très largement supérieure à celle perçue dans les autres cantons est sans pertinence, car les cantons jouissent d'une large autonomie en la matière. Des personnes soumises à un régime différent parce que domiciliées dans des cantons différents ne peuvent se prévaloir du droit à l'égalité (ATF 97 I 509 ss, 515-516). Ainsi, en ma- tière d'impôts directs par exemple, la charge fiscale varie très sensi- blement d'un canton à l'autre (voire d'une commune à l'autre), sans pour autant qu'on puisse y voir une violation de la Constitution fédérale. Par ailleurs, le caractère prohibitif d'un impôt spécial ne dépend en principe pas du cumul de cette contribution avec un autre impôt, surtout lorsque, comme en l'espèce, il s'agit de contributions découlant de législations cantonale (LEP) et fédérale (OTVA). b) Une imposition fondée sur l'article 31 al.2 Cst.féd. ne doit pas être prohibitive, c'est-à-dire qu'elle ne doit pas exclure pratique- ment la possibilité de réaliser un gain, ou aggraver de manière excessive les conditions d'exercice d'une activité économique, ou la menacer dans son existence (Rhinow, op.cit., no 219 et les références citées; Aubert, op.cit., no 1948). Celui qui prétend que l'impôt spécial qui lui est ré- clamé est prohibitif doit prouver son allégation, en fournissant les ren- seignements propres à établir, le cas échéant, ce caractère prohibitif, notamment ses comptes d'exploitation détaillés (ATF du 20.2.1963, Archives de droit fiscal suisse, 1963-1964, vol.32, p.425 ss, 430; ATF 87 I 29 ss, 32-33). Le Tribunal fédéral a admis que, dans la vente de détail, des taux de 2 à 3 %, voire 5 % du chiffre d'affaires n'étaient pas prohibitifs (ATF 79 I 209 ss, 215; 75 I 110, JT 1949 I 632 ss, 635-636). c) En l'espèce, le recourant n'a fourni aucun renseignement comptable à l'appui de son recours. Le seul élément qui figure au dossier est son chiffre d'affaires en 1992 (1'632'267 francs), ce qui est insuffi- sant pour juger d'un éventuel effet prohibitif que la redevance annuelle de 8'213 francs (2 x 4'106.50) aurait sur l'exploitation de son établisse- ment public. Quoi qu'il en soit, il apparaît que le taux adopté par le législateur n'excède pas les limites fixées par la jurisprudence fédérale prérappelée. La législation neuchâteloise contient d'ailleurs d'autres exemples de redevances semblables, voire plus élevées : outre l'impôt sur les cinémas (v. cons.4 ci-dessus), on peut citer le cas de la redevance annuelle à la charge de celui qui exerce le commerce de boissons al- cooliques, qui s'élève à 2 % de son chiffre d'affaires pour les boissons autres que fermentées et à 1 % pour celles-ci (art.52 al.1 de la loi sur la police du commerce). En outre, l'absence de maxima découle de la nature fiscale de la redevance : les textes légaux sur les impôts ordinaires ne prévoient pas non plus de plafond. Cette suppression vise également à assurer une cer- taine égalité entre les exploitants, afin que ceux qui gèrent les plus importants établissements publics du canton n'acquittent pas, du fait d'un plafond, une redevance similaire à ceux dont le chiffre d'affaires est plusieurs fois inférieur (BGC 1992-1993, p.1723). Par ailleurs, la charge fiscale des grands établissements publics est moins importante que celle des autres, car ils bénéficient d'un taux dégressif : le taux diminue de moitié pour la part de la redevance supérieure à 5'000 francs (ce qui, avec un taux de 0.7 %, correspond à un chiffre d'affaires de plus de 714'000 francs). Ainsi, il est tenu compte des charges importantes qui grèvent les grands établissements publics. Le recourant bénéficie de ce système, car il n'est imposé qu'à un taux effectif d'environ 0.5 %. Cette charge modérée peut, de surcroît, être répercutée sur les prix. Il semble en effet peu probable qu'une augmentation de ceux-ci de 0.5 % entraîne une diminution significative du chiffre d'affaires du recourant. 6. a) Le droit à l'égalité, déduit de l'article 4 Cst.féd., exige que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables et des situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables (Grisel, Traité de droit administratif, p.359). Peuvent notamment se prévaloir du droit à l'égalité les concurrents, c'est-à-dire les membres d'une même profession, dont les mêmes offres s'adressent au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 119 Ia 433 ss, 436-437; ATF 106 Ia 267, JT 1982 I 151 ss, 157-158). L'article 4 Cst.féd. lie non seulement les autorités d'exécution, mais aussi le légis- lateur, qui doit, notamment en matière fiscale, respecter le droit à l'égalité (ATF 96 I 560 ss, 566-567). Un texte légal viole ce principe lorsqu'il fait des distinctions juridiques qui ne trouvent pas de justifi- cation raisonnable dans les faits à réglementer ou qu'il s'abstient de faire les distinctions qui s'imposent en raison de ces faits. Le législa- teur jouit cependant d'une large marge de manoeuvre dans l'aménagement d'une loi. Le juge constitutionnel doit la respecter et n'intervenir que si le législateur a abusé de ce pouvoir ou en a excédé les limites. Il ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur ni in- tervenir dès qu'un texte légal est fondé sur des considérations de poli- tique législative qu'il considère peut-être comme sans pertinence quant au fond (ATF 110 Ia 7, JT 1986 I 37 ss, 39; ATF 97 I 792, JT 1973 I 101 ss, 110-111; ATF 95 I 130, JT 1970 I 194 ss, 197). Le législateur peut notam- ment, pour des raisons pratiques, établir des règles schématiques et re- courir à des données moyennes tirées de l'expérience ou du domaine des probabilités, à condition que les facilités qui en résultent dans l'appli- cation du droit ne soient pas disproportionnées par rapport aux diffé- rences que l'égalité juridique commande d'éliminer (Müller, in Commentaire de la Constitution fédérale, art.4, no 32 et les références citées). Le Tribunal fédéral a ainsi admis que les commerçants de détail, imposés sur leur chiffre d'affaires, soient tous traités sur un pied d'égalité, même si leur marge bénéficiaire varie selon la taille et le type de leur entre- prise (ATF 96 I 560 ss, 581). b) En l'espèce, le législateur neuchâtelois a choisi de sou- mettre à une redevance calculée de façon similaire (sous réserve du taux dégressif) tous les établissements publics à l'exception des cabarets- dancings, discothèques et salons de jeux. Il n'a ainsi que partiellement tenu compte, en matière de redevance, de la classification des établisse- ments publics selon la patente délivrée. Cette approche n'est pas arbi- traire. Il aurait certes été possible d'opérer des distinctions non seule- ment selon le type de patente, mais aussi selon les prestations (boissons, nourriture, logement, divertissement), selon les installations (fixes ou démontables), l'activité (temporaire, occasionnelle ou régulière), l'emplacement de l'établissement public (ville ou campagne), sa grandeur (nombre de places ou de lits, nombre de personnes employées), les heures d'ouverture (de jour ou de nuit), etc. Il aurait alors été nécessaire, afin de tenir compte de toutes les situations possibles, de combiner ces critères, ce qui aurait exigé des autorités un travail disproportionné par rapport aux montants à percevoir. En choisissant la voie de la simplifica- tion, le législateur neuchâtelois est resté dans les limites de son large pouvoir d'appréciation. En effet, tous les établissements publics sont fondamentalement les mêmes (art.2 et 3 LEP), raison pour laquelle ils sont soumis, par le biais de la LEP, à un régime juridique commun. La disproportion des charges et des valeurs immobilisées entre un restaurant gastronomique et une buvette ne suffit pas pour en conclure à l'existence d'une inégalité de traitement dans la loi. La différence la plus significative entre établissements publics résulte avant tout de l'importance de leur chiffre d'affaires, puisque celui-ci sert de base à la redevance. Or, le législateur neuchâtelois a pris en considération ce problème en adoptant un taux dégressif. Il n'apparaît ainsi pas que le système de la LEP contrevienne à l'article 4 Cst.féd. 7. a) Le recourant s'en prend au montant des frais mis à sa charge, qu'il estime trop élevés puisque le département a traité dix dossiers presque similaires. b) La partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure (art.47 al.1 LPJA), qui, en matière administrative, ne doivent en principe pas excéder 1'000 francs ou 2'500 francs dans les contesta- tions de nature pécuniaire (art.14, 15 de l'arrêté du 10.8.1983 concernant le tarif des frais de procédure). Les frais de justice constituent des contributions causales. Comme tels, ils doivent respecter le principe de l'équivalence, selon lequel le montant de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation (ATF 120 Ia 174). c) En l'espèce, le montant de 495 francs réclamé (émolument de 450 francs et 45 francs de frais) n'est pas disproportionné par rapport au travail qu'a représenté pour le département le traitement du recours. Tou- tefois, il est exact, comme le relève le recourant, que le département a rendu au moins dix décisions (qui ont fait l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif) en rapport avec la redevance pour l'exploitation d'un établissement public et que l'argumentation juridique de chacune d'entre elles est identique. C'est donc une somme de plus de 4'500 francs (450 x 10) que le département a réclamé en tout. Même en tenant compte des quelques aménagements nécessaires pour individualiser les décisions, il apparaît que ce montant n'est pas proportionné au travail occasionné par le traitement des dossiers. Les recourants, qui ont agi par un mandataire commun et soulevé des arguments juridiques identiques, étaient en droit de s'attendre, en cas d'échec de leur recours, à être condamnés à des frais réduits. 8. Le recours est donc partiellement bien fondé. La décision en- treprise doit être cassée et renvoyée au département pour qu'il statue à nouveau sur la question des frais, et confirmée pour le surplus. Le recou- rant qui succombe sur la majeure partie de son recours devra supporter des frais réduits au sens du considérant précédent, arrêtés à 330 francs (art.47 al.1 LPJA). Il a droit, dans la faible mesure où il obtient gain de cause sur la question des frais, à une indemnité de dépens pour l'in- tervention de son mandataire devant l'Autorité de céans (art.48 LPJA). Cette indemnité sera encore réduite pour la même raison que l'ont été les frais et fixée à 50 francs. Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 1. Annule le chiffre 2 de la décision du Département de la justice, de la santé et de la sécurité du 5 janvier 1995 et renvoie le dossier au dé- partement pour qu'il statue à nouveau sur la question des frais de pro- cédure au sens des considérants. 2. Rejette le recours pour le surplus. 3. Met à la charge du recourant des frais de procédure réduits par 300 francs et les débours par 30 francs. 4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 50 francs. Neuchâtel, le 27 juillet 1995 AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF Le greffier L'un des juges

A. X. exploite le café-restaurant Y. à

St-Blaise. Dans une déclaration de taxation datée du 4 septembre 1993, il

a indiqué avoir réalisé pendant l'année 1992 un chiffre d'affaires brut de

1'632'267.80 francs. Sur cette base, le service de la police administra-

tive et des étrangers lui a envoyé le 10 novembre 1993 une facture valant

décision d'un montant de 4'106.50 francs, correspondant à la redevance

semestrielle due pour l'exploitation de son établissement public.

B. Le 29 novembre 1993, X. a recouru auprès du Départe-

ment de la justice, de la santé et de la sécurité, concluant à l'annula-

tion de la décision du 10 novembre 1993 sous suite de dépens. Il estimait

que la redevance constitue un impôt spécial frappant une activité écono-

mique au sens de l'article 31 al.2 Cst.féd., qu'elle revêt avant tout un

caractère fiscal, qu'aucune raison ne justifie l'inégalité de traitement

qu'elle crée par rapport à d'autres professions indépendantes non imposées

telles que boulanger et épicier, que les montants perçus à Neuchâtel sont

largement supérieurs à ceux réclamés dans les autres cantons, que, dans

son cas, l'absence de maxima présente un caractère prohibitif incompatible

avec la liberté du commerce et de l'industrie, que la crise que traverse

actuellement le secteur de la restauration et l'introduction de la TVA ont

également pour effet de rendre la redevance prohibitive, que l'absence de

maxima différenciés selon le type d'établissement crée des inégalités de

traitement entre exploitants car l'imposition selon le seul chiffre d'af-

faires ne tient pas compte des charges respectives d'un restaurant gastro-

nomique et d'une simple buvette, et qu'en violation du principe de la gé-

néralité de l'impôt, environ 50 des 850 établissements publics du canton

paient plus de la moitié du montant total annuel des redevances perçues

par l'Etat.

Le 5 janvier 1995, le Département de la justice, de la santé et

de la sécurité a rejeté le recours et mis 495 francs de frais à la charge

du recourant. Il a retenu qu'en tant qu'impôt spécial sur le commerce, la

redevance annuelle due pour l'exploitation des établissements publics est

généralement admise en Suisse, que d'autres professions indépendantes sont

également soumises à autorisation et au paiement d'une redevance annuelle

en vertu notamment de la loi sur la police du commerce, que X. n'a pas démontré que la redevance qui lui est réclamée aurait en ce qui le

concerne un caractère prohibitif, que toute comparaison entre cantons est

hasardeuse et inutile, qu'il est admissible de percevoir un impôt calculé

sur le chiffre d'affaires, que X. ne prétend pas que le système

neuchâtelois aggraverait de manière excessive l'exercice de son activité,

que rien ne l'empêche de transférer la redevance sur le consommateur en

augmentant les prix, que le taux effectif de 0.5 % qui lui a été appliqué

n'est pas prohibitif, que le taux dégressif légal tient compte de la si-

tuation des grands établissements publics qui réalisent un chiffre d'af-

faires important et que les 50 établissements publics ayant réalisé les

chiffres d'affaires les plus élevés n'ont payé que le 24 % de la taxe.

C. Le 25 janvier 1995, X. recourt contre la décision du

département, concluant principalement à son annulation, subsidiairement

à son annulation en ce qui concerne les frais mis à sa charge et, en tout

état de cause, à l'octroi de dépens pour les deux instances. Il fait va-

loir que la redevance, qui constitue un impôt spécial frappant une activi-

té commerciale, revêt avant tout un caractère fiscal, qu'elle ne se jus-

tifie pas pour des motifs objectifs suffisants, qu'en effet les activités

soumises à redevances selon la loi sur la police du commerce le sont pour

des raisons de police uniquement, qu'il y a ainsi inégalité de traitement

entre les exploitants d'établissements publics et les professions non sou-

mises à la loi sur la police du commerce telles que boulanger et épicier,

que le critère de calcul retenu, à savoir le seul chiffre d'affaires, re-

vient à pratiquer une politique économique prohibée en matière d'impôt

spécial, que le montant réclamé à Neuchâtel est largement supérieur à

celui perçu dans les autres cantons compte tenu de l'absence de maxima

dans la loi, qu'il n'est pas facile de répercuter la redevance sur les

prix puisque la TVA a déjà dû l'être, qu'au surplus celle-ci accentue le

caractère prohibitif de la redevance soit en augmentant le chiffre d'af-

faires sans augmenter le bénéfice, soit en provoquant une baisse de clien-

tèle, donc du bénéfice, sans nécessairement que le chiffre d'affaires di-

minue, que la jurisprudence fédérale citée par le département en rapport

avec la notion de taux prohibitif n'est pas pertinente en l'espèce, que

l'absence de maxima viole l'article 31 Cst.féd., que de tels maxima de-

vraient être différenciés suivant le type d'établissement public afin

d'éviter des inégalités de traitement entre les exploitants qui ont des

charges importantes et les autres, et que les autres cantons procèdent à

une classification des établissements publics, ce que la loi neuchâteloise

ne fait pas. Subsidiairement, il allègue que les frais mis à sa charge ne

respectent ni le principe de la couverture des frais, ni celui de l'équi-

valence, car le département a rendu dix décisions presque similaires sans

en tenir compte au moment de fixer l'émolument réclamé à chacun des recou-

rants.

D. Dans ses observations du 22 mars 1995, le département conclut au

rejet du recours, se référant pour l'essentiel aux motifs de sa décision.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2. a) La loi sur les établissements publics (LEP), entrée en vi-

gueur le 1er juillet 1993, a pour but de régler les conditions d'exploi-

tation des établissements publics et l'organisation des danses publiques

afin de garantir la qualité des prestations offertes dans les limites né-

cessaires à la préservation de la tranquillité, de la sécurité, de la san-

té et de la moralité publique (art.1). Nul ne peut exploiter un établisse-

ment public ou organiser des danses publiques sans être au bénéfice d'une

patente (art.5), dont il existe 11 catégories (art.13 à 25). Selon l'ar-

ticle 26 LEP, la redevance annuelle pour l'exploitation d'un établissement

public est calculée par l'autorité compétente sur la base du chiffre d'af-

faires réalisé l'année précédente. L'article 27 al.1 LEP dispose que le

taux de la redevance annuelle dépend de la catégorie de patente et du mon-

tant perçu. Ainsi, il est de 0.7 % jusqu'à un montant maximum de 5'000

francs et de 0.35 % au-delà pour tous les établissements publics, sauf les

cabarets-dancings, les discothèques et les salons de jeux, pour lesquels

il est de 1 % jusqu'à un montant maximum de 10'000 francs et de 0.5 % au-

delà. La redevance annuelle est toutefois de 400 francs au minimum (200

francs pour les buvettes).

Le montant de la redevance due par les exploitants d'établis-

sements publics a été une des questions les plus discutées lors de l'adop-

tion de la loi. Alors que, selon la loi sur les établissements publics,

les cercles, les débits de boissons alcooliques et autres établissements

analogues, du 2 juillet 1962 (aLEP), le prix de la patente était fixé en

fonction de la nature, du rendement et du chiffre d'affaires de chaque

établissement public, dans le cadre de minima et de maxima fixés par la

loi (art.19, 20 aLEP; Recueil de la législation neuchâteloise, t.III,

1973, p.147 ss, notamment 153-155, t.V, 1976, p.687 ss), le projet du

Conseil d'Etat prévoyait de simplifier le système : selon son article 38,

le Conseil d'Etat aurait fixé lui-même la redevance en fonction du chiffre

d'affaires, sans toutefois dépasser 3 % de celui-ci (BGC 1990, p.1147-

1148, 1164). La commission à laquelle le projet fut renvoyé estima le taux

de 3 % excessif. Elle choisit de distinguer entre trois catégories d'éta-

blissements publics, avec des taux de 0.5 % (hôtel, hébergement et

camping), 0.8 % (café-restaurant, bar, buvette, cercle, etc.) et 1 %

(cabaret-dancing, discothèque et salon de jeux) (BGC 1992, p.323-324,

341). Le projet fut, sur cette question, à nouveau renvoyé en commission,

laquelle présenta un rapport circonstancié sur la situation et proposa de

ramener à deux les catégories d'établissements publics pour le calcul de

la redevance, mais avec un taux réduit de moitié pour la part du chiffre

d'affaires des établissements publics dépassant un certain montant (BGC

1992-1993, p.1720 ss). La proposition, acceptée par le Grand Conseil, est

devenue l'article 27 LEP. b) L'article 31 al.1 Cst.féd. garantit la liberté du commerce et

l'industrie. L'alinéa 2 de cette disposition réserve les prescriptions

cantonales sur l'exercice du commerce ainsi que leur imposition, qui ne

peuvent toutefois pas déroger au principe de l'alinéa 1. Les cantons sont

ainsi autorisés à percevoir des impôts spéciaux, c'est-à-dire qui ne

visent que certaines formes du commerce et de l'industrie, à la triple

condition qu'ils se fondent sur des raisons objectives, qu'ils ne visent

pas un but protectionniste et que l'imposition ne soit pas prohibitive

(Aubert, Traité de droit constitutionnel, t.II, no 1943-1948; Rhinow, in

Commentaire de la Constitution féd¿ale, art.31, nos 216-222; ATF du

22.12.1978, Archives de droit fiscal suisse 1980-1981, vol.49, p.345 ss,

351-352). c) La redevance due par les exploitants d'établissements publics

neuchâtelois a indiscutablement le caractère d'impôt spécial au sens de

l'article 31 al.2 Cst.féd., et non celui d'une taxe rétribuant une presta-

tion de l'Etat (rapport de la commission établissements publics au Grand

Conseil du 1.12.1992, BGC 1992-1993, p.1722; Avis de droit du service ju-

ridique de l'Etat du 8.7.1992, BGC 1992-1993, p.1736-1737). En effet, la

valeur objective des prestations de l'Etat (surveillance générale, con-

trôle de l'ordre public, organisation et surveillance des examens de ca-

fetier, etc.; rapport précité, p.1722) est largement inférieure aux mon-

tants encaissés (2.5 millions de francs en 1993 et 2.3 en 1994, selon le

rapport du Conseil d'Etat du 22.2.1995 sur les comptes de l'Etat pour

l'exercice 1994, p.104-105). Le législateur a tenu compte de ce facteur en

prévoyant que la plus grande part des recettes irait dans la caisse de

l'Etat (art.31 al.1 LEP).

3. a) Le recourant s'en prend au principe même de la redevance. Il

estime en effet que l'impôt spécial qu'elle représente n'est pas fondé sur

des motifs objectifs suffisants. Il relève en particulier qu'il souffre

d'une inégalité de traitement par rapport à d'autres professions dont

l'exercice n'est pas soumis au paiement d'une redevance (boulanger, épi-

cier, etc.). b) Cette argumentation doit être écartée pour trois raisons.

Premièrement, comme le recourant l'admet lui-même, une redevance frappant

les établissements publics est perçue dans de nombreux cantons et depuis

longtemps. Ainsi, il faut retenir, même si cet élément n'est pas à lui

seul déterminant, qu'un tel impôt spécial est partie intégrante de la fis-

calité suisse au sens large. Deuxièmement, il se révèle en pratique ex-

trêmement difficile d'expliquer pourquoi telle activité est imposée et pas

telle autre. Dès lors, à l'instar du Tribunal fédéral, il y a lieu de se

montrer large dans l'acceptation de motifs suffisants (ATF du 22.12.1978

précité, p.353; Aubert, op.cit., no 1946). Décider quelles activités

doivent être imposées constitue avant tout une question politique et re-

lève donc, dans les limites découlant du droit et de la jurisprudence fé-

dérale, de la compétence du législateur. Troisièmement, si l'on suivait le

raisonnement du recourant, il suffirait qu'une seule activité ne soit pas

imposée pour que toutes celles qui le sont et présentent des analogies

avec celle-là puissent, au nom de l'égalité de traitement, être exonérées.

4. Le recourant voit une forme de politique structurelle prohibée

par la Constitution fédérale dans le fait d'avoir retenu le seul chiffre

d'affaires comme critère servant à calculer le montant de la redevance.

Le Tribunal fédéral en a jugé différemment. Il considère que la

Constitution fédérale n'empêche pas les cantons de prélever des impôts qui

ne sont pas fixés selon la capacité contributive des personnes assujet-

ties, à condition que la méthode de calcul soit objectivement soutenable

et qu'il s'agisse d'impôts de montants relativement modérés. Ainsi, en

matière d'impôt spécial, le législateur peut se contenter d'une solution

schématique en prenant le chiffre d'affaires comme base de calcul (ATF du

28.12.178 précité, p.350-351). Le Tribunal fédéral cite notamment le cas

de l'impôt sur les spectacles, qui, à Neuchâtel, est fixé à 0.8 % du

chiffre d'affaires annuel de l'exploitant d'une salle de cinéma (art.17

al.1 de la loi sur le cinéma).

Par ailleurs, il n'apparaît pas que la redevance vise un but

protectionniste, car elle ne protège pas les exploitants contre l'implan-

tation de nouveaux établissements publics. La LEP s'applique en effet de

la même façon aux nouveaux exploitants et à ceux en place depuis

longtemps, sous réserve de l'émolument dû en cas d'ouverture, de transfor-

mation, d'extension ou de reprise d'un établissement public (art.40 LEP;

14 du règlement d'exécution), dont le montant, de 1'000 francs au maximum

pour l'ouverture ou le transfert d'un établissement public, ne peut pas

être considéré comme dissuasif au regard des autres frais que l'ouverture

ou le transfert d'un établissement public implique.

5. a) Le recourant estime que la redevance annuelle qui lui est

réclamée est prohibitive. Il développe principalement quatre points à

l'appui de sa thèse, concernant le taux qui lui est appliqué, l'absence de

maxima, les montants perçus dans les autres cantons et l'effet de l'in-

troduction de la TVA. Les deux derniers doivent être écartés d'entrée de

cause. L'argument du recourant selon lequel la redevance perçue à

Neuchâtel serait dans l'ensemble très largement supérieure à celle perçue

dans les autres cantons est sans pertinence, car les cantons jouissent

d'une large autonomie en la matière. Des personnes soumises à un régime

différent parce que domiciliées dans des cantons différents ne peuvent se

prévaloir du droit à l'égalité (ATF 97 I 509 ss, 515-516). Ainsi, en ma-

tière d'impôts directs par exemple, la charge fiscale varie très sensi-

blement d'un canton à l'autre (voire d'une commune à l'autre), sans pour

autant qu'on puisse y voir une violation de la Constitution fédérale. Par

ailleurs, le caractère prohibitif d'un impôt spécial ne dépend en principe

pas du cumul de cette contribution avec un autre impôt, surtout lorsque,

comme en l'espèce, il s'agit de contributions découlant de législations

cantonale (LEP) et fédérale (OTVA). b) Une imposition fondée sur l'article 31 al.2 Cst.féd. ne doit

pas être prohibitive, c'est-à-dire qu'elle ne doit pas exclure pratique-

ment la possibilité de réaliser un gain, ou aggraver de manière excessive

les conditions d'exercice d'une activité économique, ou la menacer dans

son existence (Rhinow, op.cit., no 219 et les références citées; Aubert,

op.cit., no 1948). Celui qui prétend que l'impôt spécial qui lui est ré-

clamé est prohibitif doit prouver son allégation, en fournissant les ren-

seignements propres à établir, le cas échéant, ce caractère prohibitif,

notamment ses comptes d'exploitation détaillés (ATF du 20.2.1963, Archives

de droit fiscal suisse, 1963-1964, vol.32, p.425 ss, 430; ATF 87 I 29 ss,

32-33). Le Tribunal fédéral a admis que, dans la vente de détail, des taux

de 2 à 3 %, voire 5 % du chiffre d'affaires n'étaient pas prohibitifs (ATF

79 I 209 ss, 215; 75 I 110, JT 1949 I 632 ss, 635-636). c) En l'espèce, le recourant n'a fourni aucun renseignement

comptable à l'appui de son recours. Le seul élément qui figure au dossier

est son chiffre d'affaires en 1992 (1'632'267 francs), ce qui est insuffi-

sant pour juger d'un éventuel effet prohibitif que la redevance annuelle

de 8'213 francs (2 x 4'106.50) aurait sur l'exploitation de son établisse-

ment public. Quoi qu'il en soit, il apparaît que le taux adopté par le

législateur n'excède pas les limites fixées par la jurisprudence fédérale

prérappelée. La législation neuchâteloise contient d'ailleurs d'autres

exemples de redevances semblables, voire plus élevées : outre l'impôt sur

les cinémas (v. cons.4 ci-dessus), on peut citer le cas de la redevance

annuelle à la charge de celui qui exerce le commerce de boissons al-

cooliques, qui s'élève à 2 % de son chiffre d'affaires pour les boissons

autres que fermentées et à 1 % pour celles-ci (art.52 al.1 de la loi sur

la police du commerce).

En outre, l'absence de maxima découle de la nature fiscale de la

redevance : les textes légaux sur les impôts ordinaires ne prévoient pas

non plus de plafond. Cette suppression vise également à assurer une cer-

taine égalité entre les exploitants, afin que ceux qui gèrent les plus

importants établissements publics du canton n'acquittent pas, du fait d'un

plafond, une redevance similaire à ceux dont le chiffre d'affaires est

plusieurs fois inférieur (BGC 1992-1993, p.1723). Par ailleurs, la charge

fiscale des grands établissements publics est moins importante que celle

des autres, car ils bénéficient d'un taux dégressif : le taux diminue de

moitié pour la part de la redevance supérieure à 5'000 francs (ce qui,

avec un taux de 0.7 %, correspond à un chiffre d'affaires de plus de

714'000 francs). Ainsi, il est tenu compte des charges importantes qui

grèvent les grands établissements publics. Le recourant bénéficie de ce

système, car il n'est imposé qu'à un taux effectif d'environ 0.5 %. Cette

charge modérée peut, de surcroît, être répercutée sur les prix. Il semble

en effet peu probable qu'une augmentation de ceux-ci de 0.5 % entraîne une

diminution significative du chiffre d'affaires du recourant.

6. a) Le droit à l'égalité, déduit de l'article 4 Cst.féd., exige

que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de

droit semblables et des situations de fait dissemblables à des règles de

droit dissemblables (Grisel, Traité de droit administratif, p.359).

Peuvent notamment se prévaloir du droit à l'égalité les concurrents,

c'est-à-dire les membres d'une même profession, dont les mêmes offres

s'adressent au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 119 Ia

433 ss, 436-437; ATF 106 Ia 267, JT 1982 I 151 ss, 157-158). L'article 4

Cst.féd. lie non seulement les autorités d'exécution, mais aussi le légis-

lateur, qui doit, notamment en matière fiscale, respecter le droit à

l'égalité (ATF 96 I 560 ss, 566-567). Un texte légal viole ce principe

lorsqu'il fait des distinctions juridiques qui ne trouvent pas de justifi-

cation raisonnable dans les faits à réglementer ou qu'il s'abstient de

faire les distinctions qui s'imposent en raison de ces faits. Le législa-

teur jouit cependant d'une large marge de manoeuvre dans l'aménagement

d'une loi. Le juge constitutionnel doit la respecter et n'intervenir que

si le législateur a abusé de ce pouvoir ou en a excédé les limites. Il ne

doit pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur ni in-

tervenir dès qu'un texte légal est fondé sur des considérations de poli-

tique législative qu'il considère peut-être comme sans pertinence quant au

fond (ATF 110 Ia 7, JT 1986 I 37 ss, 39; ATF 97 I 792, JT 1973 I 101 ss,

110-111; ATF 95 I 130, JT 1970 I 194 ss, 197). Le législateur peut notam-

ment, pour des raisons pratiques, établir des règles schématiques et re-

courir à des données moyennes tirées de l'expérience ou du domaine des

probabilités, à condition que les facilités qui en résultent dans l'appli-

cation du droit ne soient pas disproportionnées par rapport aux diffé-

rences que l'égalité juridique commande d'éliminer (Müller, in Commentaire

de la Constitution fédérale, art.4, no 32 et les références citées). Le

Tribunal fédéral a ainsi admis que les commerçants de détail, imposés sur

leur chiffre d'affaires, soient tous traités sur un pied d'égalité, même

si leur marge bénéficiaire varie selon la taille et le type de leur entre-

prise (ATF 96 I 560 ss, 581). b) En l'espèce, le législateur neuchâtelois a choisi de sou-

mettre à une redevance calculée de façon similaire (sous réserve du taux

dégressif) tous les établissements publics à l'exception des cabarets-

dancings, discothèques et salons de jeux. Il n'a ainsi que partiellement

tenu compte, en matière de redevance, de la classification des établisse-

ments publics selon la patente délivrée. Cette approche n'est pas arbi-

traire. Il aurait certes été possible d'opérer des distinctions non seule-

ment selon le type de patente, mais aussi selon les prestations (boissons,

nourriture, logement, divertissement), selon les installations (fixes ou

démontables), l'activité (temporaire, occasionnelle ou régulière),

l'emplacement de l'établissement public (ville ou campagne), sa grandeur

(nombre de places ou de lits, nombre de personnes employées), les heures

d'ouverture (de jour ou de nuit), etc. Il aurait alors été nécessaire,

afin de tenir compte de toutes les situations possibles, de combiner ces

critères, ce qui aurait exigé des autorités un travail disproportionné par

rapport aux montants à percevoir. En choisissant la voie de la simplifica-

tion, le législateur neuchâtelois est resté dans les limites de son large

pouvoir d'appréciation. En effet, tous les établissements publics sont

fondamentalement les mêmes (art.2 et 3 LEP), raison pour laquelle ils sont

soumis, par le biais de la LEP, à un régime juridique commun.

La disproportion des charges et des valeurs immobilisées entre

un restaurant gastronomique et une buvette ne suffit pas pour en conclure

à l'existence d'une inégalité de traitement dans la loi. La différence la

plus significative entre établissements publics résulte avant tout de

l'importance de leur chiffre d'affaires, puisque celui-ci sert de base à

la redevance. Or, le législateur neuchâtelois a pris en considération ce

problème en adoptant un taux dégressif. Il n'apparaît ainsi pas que le

système de la LEP contrevienne à l'article 4 Cst.féd.

7. a) Le recourant s'en prend au montant des frais mis à sa charge,

qu'il estime trop élevés puisque le département a traité dix dossiers

presque similaires. b) La partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de

procédure (art.47 al.1 LPJA), qui, en matière administrative, ne doivent

en principe pas excéder 1'000 francs ou 2'500 francs dans les contesta-

tions de nature pécuniaire (art.14, 15 de l'arrêté du 10.8.1983 concernant

le tarif des frais de procédure). Les frais de justice constituent des

contributions causales. Comme tels, ils doivent respecter le principe de

l'équivalence, selon lequel le montant de chaque émolument doit être en

rapport avec la valeur objective de la prestation fournie, ce qui n'exclut

cependant pas une certaine schématisation (ATF 120 Ia 174). c) En l'espèce, le montant de 495 francs réclamé (émolument de

450 francs et 45 francs de frais) n'est pas disproportionné par rapport au

travail qu'a représenté pour le département le traitement du recours. Tou-

tefois, il est exact, comme le relève le recourant, que le département a

rendu au moins dix décisions (qui ont fait l'objet d'un recours devant le

Tribunal administratif) en rapport avec la redevance pour l'exploitation

d'un établissement public et que l'argumentation juridique de chacune

d'entre elles est identique. C'est donc une somme de plus de 4'500 francs

(450 x 10) que le département a réclamé en tout. Même en tenant compte des

quelques aménagements nécessaires pour individualiser les décisions, il

apparaît que ce montant n'est pas proportionné au travail occasionné par

le traitement des dossiers. Les recourants, qui ont agi par un mandataire

commun et soulevé des arguments juridiques identiques, étaient en droit de

s'attendre, en cas d'échec de leur recours, à être condamnés à des frais

réduits.

8. Le recours est donc partiellement bien fondé. La décision en-

treprise doit être cassée et renvoyée au département pour qu'il statue à

nouveau sur la question des frais, et confirmée pour le surplus. Le recou-

rant qui succombe sur la majeure partie de son recours devra supporter des

frais réduits au sens du considérant précédent, arrêtés à 330 francs

(art.47 al.1 LPJA). Il a droit, dans la faible mesure où il obtient gain

de cause sur la question des frais, à une indemnité de dépens pour l'in-

tervention de son mandataire devant l'Autorité de céans (art.48 LPJA).

Cette indemnité sera encore réduite pour la même raison que l'ont été les

frais et fixée à 50 francs.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule le chiffre 2 de la décision du Département de la justice, de la

santé et de la sécurité du 5 janvier 1995 et renvoie le dossier au dé-

partement pour qu'il statue à nouveau sur la question des frais de pro-

cédure au sens des considérants.

2. Rejette le recours pour le surplus.

3. Met à la charge du recourant des frais de procédure réduits par 300

francs et les débours par 30 francs.

4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 50 francs.

Neuchâtel, le 27 juillet 1995

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier L'un des juges