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2017 verursachte der Verkehr 41 Prozent der CO2-Emissionen der Schweiz. Unter Berücksichtigung der derzeit geltenden und der auf politischer Ebene geplanten Massnahmen wird dieser Wert bis 2050 voraussichtlich auf 54 Prozent ansteigen. Die Pläne der Schweiz hinsichtlich ihrer CO2-Emissionen im Verkehrsbereich wirken im Vergleich zu den Vorhaben der Europäischen Union sehr bescheiden. Bis im Jahr 2012, als sich die Schweiz an den europäischen Vorschriften ausgerichtet hat, konnte die Automobilbranche ihre Ziele bei der Verbesserung der Energieeffizienz im Wesentlichen selbst festlegen. Von der 2008 eingeführten CO2-Abgabe sind Treibstoffe nach wie vor ausgenommen, und die Revision des CO2-Gesetzes, das im Parlament beraten wurde, ging vor der Frühjahrssession 2020 noch in die gleiche Richtung.
Gemäss dem offiziellen Referenzszenario ist davon auszugehen, dass der Personenverkehr in der Schweiz zwischen 2010 und 2040 um 25 Prozent und der Güterverkehr gar um 37 Prozent zunehmen wird.[1] Die Verteilung auf die verschiedenen Verkehrsträger wird sich dabei wahrscheinlich nicht wesentlich ändern. Der Strassenverkehr wird daher voraussichtlich im gleichen Ausmass zunehmen. Deshalb sind rigorose politische Massnahmen erforderlich, um die gesamten CO2-Emissionen des Verkehrssektors zu reduzieren. Ohne Einbezug des Verkehrs in die Klimamassnahmen des Bundes ist eine weitgehende Dekarbonisierung – also: eine kohlenstoffarme Wirtschaft – nicht realistisch.
Im Rahmen einer Studie[2] der Eidgenössischen Technischen Hochschule Lausanne (EPFL) wurden die Wohlfahrtskosten der Vorzugsbehandlung des Verkehrsbereichs analysiert. Grundlage dafür war die erwartete Entwicklung der CO2-Emissionen in diesem Sektor. Für diese Studie wurden Simulationen einer weitgehenden Dekarbonisierung genutzt, die im Rahmen der Swiss Energy Modelling Platform realisiert wurden.[3] Zu diesem Zweck haben wir mittels eines berechenbaren allgemeinen Gleichgewichtsmodells[4] die Dekarbonisierung der gesamten Schweizer Wirtschaft simuliert – mit und ohne Vorzugsbehandlung der Treibstoffe. Auf diese Weise liess sich der Beitrag des Verkehrssektors zu den allgemeinen Dekarbonisierungsanstrengungen beurteilen.
Drei politische Szenarien
Ausgangspunkt unserer Simulationen war eine Projektion der technischen, politischen und wirtschaftlichen Entwicklung ohne wesentliche Änderungen der heutigen Situation. In diesem Referenzszenario gehen wir davon aus, dass die 2020 eingeführte Emissionsvorschrift für neue Personenwagen von 95 Gramm CO2 pro Kilometer bis 2050 beibehalten wird. Die CO2-Abgabe ist weiterhin auf Brennstoffe beschränkt und beträgt 120 Franken pro Tonne CO2. Der Erdölsektor (hauptsächlich Raffinerien), die energieintensiven Industrien (Papierfabriken, Glasproduzenten, Zementhersteller usw.) und die Elektrizitätsbranche nehmen an einem nationalen Emissionshandelssystem (EHS) teil. Der Preis der Emissionszertifikate steigt abhängig von Nachfrage und Angebot, wobei Letzteres jedes Jahr um 1,74 Prozent verknappt wird.[5] Insgesamt geht das Angebot an Emissionszertifikaten so zwischen 2013 und 2050 um 48 Prozent zurück. Die CO2-Emissionen werden sich also entsprechend den politischen Massnahmen und dem Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum entwickeln.
Dieser Artikel stellt drei einfache politische Dekarbonisierungsszenarien vor (siehe Tabelle). Sie alle zielen darauf ab, die Treibhausgasemissionen der Schweiz bis 2050 auf eine Tonne CO2-Äquivalente pro Einwohner zu reduzieren. Diese Reduktion entspricht dem ehrgeizigsten Ziel, das der Bundesrat in der langen Frist angepeilt hatte, bevor er 2019 das Netto-null-Emissionen-Ziel für 2050 bekannt gab.
Das erste Szenario geht davon aus, dass die gegenwärtigen Massnahmen, welche den CO2-Ausstoss verteuern, durch eine einheitliche CO2-Abgabe auf alle fossilen Energieträger ersetzt werden. Das zweite Szenario sieht eine Ausweitung der CO2-Abgabe auch auf Treibstoffe vor, behält aber das EHS für energieintensive Unternehmen bei. Beim dritten Szenario wird eine CO2-Abgabe auf Treibstoffe vorgeschlagen, die einem Viertel der auf Brennstoffe erhobenen CO2-Abgabe entspricht – am EHS würde sich in diesem Szenario nichts ändern.
3 Szenarien und ihre Instrumente
|CO2-Abgabe auf Brennstoffe||CO2-Abgabe auf Treibstoffe||Emissionshandelssystem (EHS) für energieintensive Unternehmen|
|Referenzszenario||120 Franken pro Tonne CO2||Vollständige Befreiung||Der CO2-Preis reagiert auf die sinkende Emissionsobergrenze|
|Szenario 1||Kontinuierliche Erhöhung zur Erreichung des Emissionsziels||Wie die CO2-Abgabe auf Brennstoffe||EHS wird aufgehoben und durch CO2-Abgabe ersetzt|
|Szenario 2||Kontinuierliche Erhöhung zur Erreichung des Emissionsziels||Wie die CO2-Abgabe auf Brennstoffe||Der CO2-Preis reagiert auf die sinkende Emissionsobergrenze|
|Szenario 3||Kontinuierliche Erhöhung zur Erreichung des Emissionsziels||¼ der CO2-Abgabe auf Brennstoffe||Der CO2-Preis reagiert auf die sinkende Emissionsobergrenze|
Quelle: Thalmann und Vielle (2019)
Zahl der Elektrofahrzeuge nimmt zu
Sollen die Emissionen in den Sektoren, die dem EHS unterstellt sind, unter der Obergrenze bleiben, muss der Preis der Emissionszertifikate beim Referenzszenario bis 2050 auf 252 Franken pro Tonne CO2 steigen (siehe Abbildung). Mit einer auf Brennstoffe beschränkten CO2-Abgabe von 120 Franken pro Tonne sinken die gesamten CO2-Emissionen durchschnittlich nur um 0,9 Prozent pro Jahr. Folglich würde der CO2-Ausstoss pro Einwohner im Jahr 2050 immer noch 2,6 Tonnen betragen. Dank einer Verkehrsverlagerung auf die Schiene[6], einer höheren Energieeffizienz der Fahrzeuge und der Verbreitung von Biotreibstoffen und Elektrofahrzeugen wird es beim Strassenverkehr voraussichtlich zu einer ähnlichen Abnahme kommen. Bei Personenwagen, Lieferwagen, Lastwagen, Bussen und Cars dominieren Treibstoffe auf Erdölbasis zwar nach wie vor, doch es kommen zunehmend Elektroautos für den privaten Gebrauch auf den Markt. Im Jahr 2050 werden sie 22 Prozent der Privatautos ausmachen. Bei den übrigen Kategorien beträgt der Anteil der Elektrofahrzeuge 7 Prozent. Insgesamt werden 8 Prozent des Fahrzeugbestands mit Biotreibstoffen betrieben.
CO2-Preis und Wohlfahrtskosten im Jahr 2050, nach verschiedenen Szenarien
Die Szenarien 1 bis 3 zeigen die im Jahr 2050 erforderlichen CO2-Preise, damit das Ziel von einer Tonne CO2-Ausstoss pro Einwohner erreicht werden kann, sowie den Wohlfahrtsverlust in Prozent des privaten Konsums. Bei diesen Wohlfahrtskosten sind die Vorteile nicht berücksichtigt, die aus der geringeren Luftverschmutzung und den tieferen Unfallzahlen resultieren. Die Einzelheiten der verschiedenen Szenarien sind in der Tabelle dargestellt.
Quelle: Thalmann und Vielle (2019) / Die Volkswirtschaft
Will man das Ziel von einer Tonne CO2-Äquivalente pro Einwohner erreichen, muss der CO2-Ausstoss im Jahr 2050 um 70 Prozent tiefer liegen als im Referenzszenario. Eine solche Reduktion erfordert hohe CO2-Preise, wenn die CO2-Abgabe das einzige Instrument ist, um die Energieeffizienz zu erhöhen und um CO2-arme Energieträger und Veränderungen bei Produktion und Verbrauch zu fördern. Ausserdem müssen die CO2-Preise in der Schweiz höher sein als in Ländern mit einer bedeutenden Schwerindustrie und einer auf fossilen Brennstoffen beruhenden Stromerzeugung.
Beim Szenario 1 beträgt der CO2-Preis im Jahr 2050 1089 Franken pro Tonne. Dieses Ergebnis ist mit den Resultaten anderer Modelle vergleichbar, wo der CO2-Preis zwischen 970 und 1140 Franken liegt.[7] Dieser hohe Preis, der schrittweise eingeführt würde, drosselt das Wirtschaftswachstum kaum und hat verhältnismässig geringe Wohlfahrtskosten zur Folge: Im Vergleich zum Referenzszenario würde der private Konsum um höchstens 1,88 Prozent sinken. Auch dieses Ergebnis ist mit den Resultaten anderer Studien vergleichbar.
Mit einer einheitlichen Abgabe auf alle CO2-Emittenten wie in Szenario 1 kann das Ziel zu den geringstmöglichen Kosten erreicht werden. Im Vergleich zum Referenzszenario liegen die CO2-Emissionen von Autos im Jahr 2050 um 80 Prozent tiefer. Ein Drittel dieses Rückgangs ist auf eine geringere Benutzung des Autos zurückzuführen, die teilweise durch mehr Bahnreisen kompensiert wird. Insgesamt nimmt so die Mobilität der Haushalte ab. Die restlichen zwei Drittel dieses Rückgangs hängen hauptsächlich mit der zunehmenden Verbreitung von Elektrofahrzeugen und Biotreibstoffen zusammen. Hingegen tragen effizientere Motoren von Benzin- und Dieselautos nur wenig zu diesem Emissionsrückgang bei. Die Verbesserungen resultieren daher in erster Linie aus einem Wechsel des Energieträgers. Eine niedrigere CO2-Abgabe wie in Szenario 3 begrenzt diesen Wechsel und damit auch den Beitrag des Strassenverkehrs zur CO2-Reduktion.
Wenn Grossemittenten die CO2-Abgabe mit der Teilnahme an einem Emissionshandelssystem umgehen können wie in Szenario 2, steigen die Kosten für die Haushalte. Dasselbe gilt bei einer Vorzugsbehandlung von Treibstoffen wie in Szenario 3. Denn eine solche Bevorzugung erfordert wiederum viel höhere CO2-Abgaben für die anderen Sektoren (Gebäude, nicht befreite Unternehmen usw.).
Ohne Abgaben keine Zielerreichung
Wie unsere Simulationen zeigen, kann die Schweiz ihre energiebedingten CO2-Emissionen bis 2050 also auf eine Tonne pro Einwohner reduzieren. Das gelingt zum einen mit einer Ausweitung der bestehenden CO2-Abgabe auf alle fossilen Energieträger und zum anderen mit einer schrittweisen Erhöhung dieser Abgabe bis 2050: und zwar von 96 auf 1089 Franken pro Tonne CO2. Dies entspricht einer Erhöhung der Treibstoffpreise um 2.54 Franken pro Liter Benzin und um 3.01 Franken pro Liter Diesel. Diese Höchstbeträge würden indessen erst 2050 erreicht, wenn Benzin und Diesel nur noch von etwa 14 Prozent des Autoverkehrs verwendet werden – während heute beinahe 100 Prozent fossile Treibstoffe verwenden.
Ohne eine solche Erhöhung der Treibstoffpreise wird es sehr schwierig, bei der Reduktion der CO2-Emissionen ein so ambitiöses Ziel zu erreichen. Insbesondere dann, wenn die Energieeffizienznormen bis 2050 nicht deutlich verschärft und auf alle Autos (nicht nur auf Neufahrzeuge) ausgeweitet werden. Wenn die energieintensiven Unternehmen überdies weiterhin eine Vorzugsbehandlung geniessen, müssen die anderen Emittenten (Gebäude, nicht befreite Unternehmen) eine bis zu dreimal höhere CO2-Abgabe entrichten.
Die Dekarbonisierung erfordert daher eine starke Verbreitung von Elektroautos und von mit Biotreibstoffen betriebenen Fahrzeugen. Diese muss mit politischen Massnahmen zur Förderung von Bioraffinerien und Ladeinfrastrukturen unterstützt werden. Sofern eine neue Mobilitäts- und Innovationspolitik umgesetzt wird, könnte das Reduktionsziel auch mit tieferen Treibstoffpreisen und Wohlfahrtskosten erreicht werden, als sie in dieser Studie vorgesehen sind.
- ARE (2016).
- Siehe Thalmann und Vielle (2019).
- Landis et al. (2019).
- Für weitere Einzelheiten zur Methodik siehe Thalmann und Vielle (2019).
- Gemäss der Abnahmerate der europäischen EHS-Obergrenze im Zeitraum 2013–2020.
- Gemäss Prognos (2012).
- Siehe insbesondere Landis et al. (2019), Bretschger et al. (2011) und Ecoplan (2012).