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Circolari
Interpretazione e attuazione della LRD
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Legislazione federale
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Sanzioni e provvidimenti
Le sanzioni più diffuse a livello mondiale sono le sanzioni economiche dell'ONU. In virtù dello Statuto delle Nazioni Unite, il Consiglio di sicurezza dell'ONU può adottare sanzioni economiche nei confronti di trasgressori del diritto e perturbatori della pace. La Svizzera partecipa a queste misure dal 1990. Prima dell'adesione all'ONU, la Svizzera aderiva in maniera autonoma alle sanzioni coercitive di tipo non militare decretate mediante risoluzioni del Consiglio di sicurezza; dopo l'adesione, la Confederazione è tenuta ad attuare tali misure in virtù del diritto internazionale. Aderendo ai provvedimenti presi dall'Unione europea (UE) nei confronti della Repubblica federale di Jugoslavia, la Svizzera ha partecipato per la prima volta anche alle sanzioni economiche decretate al di fuori dell'ONU.
In Svizzera le misure coercitive disposte ai fini dell'applicazione delle sanzioni adottate dall'ONU, dall'OSCE (Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa) o dall'UE per far rispettare il diritto internazionale pubblico, e in particolare i diritti dell'uomo, sono emanate sotto forma di ordinanze del Consiglio federale e sono rette dalla legge federale sull'applicazione di sanzioni internazionali (legge sugli embarghi). Se nell'ambito delle sanzioni decretate vengono emanate liste con i nomi delle persone, delle organizzazioni e dei gruppi toccati dai provvedimenti, di norma queste vengono incluse nella rispettiva ordinanza del Consiglio federale sotto forma di allegato. Il Segretariato di Stato dell'economia (seco) del Dipartimento federale dell'economia è l'autorità competente per l'attuazione di tali ordinanze. Oltre a pubblicare queste ordinanze del Consiglio federale, allegati compresi, nella Raccolta ufficiale delle leggi federali, il seco provvede a diffonderle tramite internet. Il seco informa sulle nuove sanzioni coercitive o sulla modifica delle sanzioni esistenti mediante comunicati stampa, anch'essi pubblicati in internet, a cui è possibile abbonarsi per via elettronica.
Spesso le sanzioni economiche includono sanzioni finanziarie, quali il blocco degli averi, il blocco delle risorse economiche, il divieto di effettuare transazioni, accompagnate da un obbligo di dichiarazione al seco riguardante i valori patrimoniali bloccati. Gli intermediari finanziari hanno l'obbligo di tenersi informati in merito alle sanzioni vigenti e di applicare senza indugio misure coercitive e obblighi di comunicazione.
Attualmente sono in vigore provvedimenti nei confronti delle persone e delle organizzazioni legate a Osama bin Laden, al gruppo "Al-Qaïda" o ai Talibani; della Repubblica dell'Iraq; della Repubblica federale di Jugoslavia; della Liberia; del Myanmar (Birmania); della Sierra Leone, dello Zimbabwe; della Costa d'Avorio; del Sudan, della Repubblica democratica del Congo, dell'Uzbekistan; Bielorussia; come anche sanzioni contro determinate persone in relazione all'attentato a Rafik Hariri della Repubblica popolare democratica di Corea (Corea del Nord), il Libano come anche sanzioni contro la Repubblica Islamica dell’Iran. Le misure adottate nei confronti della Sierra Leone non prevedono sanzioni di carattere finanziario.
Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato varie risoluzioni a sostegno della lotta internazionale contro il finanziamento del terrorismo. I dispositivi attuati sul piano internazionale per applicare queste risoluzioni sono diversi: si può trattare delle sanzioni economiche menzionate al punto 1 o di altri strumenti.
Nel mese di ottobre del 1999, con la risoluzione 1267, il Consiglio di sicurezza dell'ONU aveva già adottato sanzioni di ordine economico (sanzioni finanziarie comprese) contro il regime dei Talibani al potere in Afghanistan, che tollerava attività di tipo terroristico. In seguito, il sistema di sanzioni internazionali istituito nei confronti dei Talibani venne più volte modificato e adeguato alle mutate circostanze per mezzo di risoluzioni consecutive. Oggi le sanzioni non sono più rivolte contro i Talibani in quanto gruppo e contro l'Afghanistan, bensì contro determinate persone fisiche e giuridiche e contro gruppi legati a Osama bin Laden, al gruppo "Al-Qaïda" o ai Talibani. Le persone e i gruppi interessati vengono inseriti in una lista di nomi per decisione del Comitato sanzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU competente per l'Afghanistan (oggi detto "Comitato per le sanzioni contro Al-Qaïda e i Talibani"), creato con la risoluzione 1267 (adottata nel 1999). Gli Stati membri dell'ONU hanno l'obbligo di applicare le sanzioni nei confronti di queste persone e di questi gruppi.
Il 28 settembre 2001 il Consiglio di sicurezza dell'ONU ha adottato una risoluzione globale per la lotta contro il terrorismo, la risoluzione 1373 (2001), che obbliga in particolare gli Stati ad applicare determinate misure, tra cui anche il blocco di valori patrimoniali, nei confronti di persone e gruppi coinvolti in attività di stampo terroristico o che coltivano rapporti con organizzazioni terroristiche. La risoluzione 1373 sottolinea espressamente l'importanza della cooperazione internazionale nella lotta contro il terrorismo.
Alcuni Stati e determinate organizzazioni, in special modo gli Stati Uniti, ma anche l'Unione europea, allestiscono, sulla base delle informazioni di cui dispongono, liste proprie di persone e gruppi che presentano legami con attività di stampo terroristico, definendoli terroristi e adottando provvedimenti nei loro confronti, in particolare il blocco di valori patrimoniali, ai sensi delle relative risoluzioni dell'ONU.
Alcuni Stati, soprattutto gli Stati Uniti, trasmettono le loro liste ad altri Stati chiedendo loro di designare a loro volta come terroristi le persone e i gruppi che vi sono annoverati e quindi di applicare le stesse misure nei loro confronti, in particolare il blocco di valori patrimoniali, fondandosi sulle risoluzioni dell'ONU. Dato che le liste trasmesse dalle autorità americane si basano su un decreto del presidente Bush (Executive Order 13224 del 23 settembre 2001), si parla ormai abitualmente di "liste Bush". Se si tratta di individui e gruppi che presentano legami con Osama bin Laden, il gruppo "Al-Qaïda" o con i Talibani queste liste vengono sottoposte, contemporaneamente alla trasmissione ad altri Paesi o in un momento successivo, al Comitato per le sanzioni contro Al-Qaïda e i Talibani, nella misura in cui questi nomi non figurino già nella lista di questo Comitato.
L'applicazione della lista allestita dal Comitato dell'ONU per le sanzioni contro Al-Qaïda e i Talibani avviene in base alla procedura descritta al punto 1: il 2 ottobre 2000 il Consiglio federale ha adottato, in applicazione della risoluzione 1267 del Consiglio di sicurezza dell'ONU, l'ordinanza sulle misure nei confronti dei Talibani (Afghanistan), allora basata sulla Costituzione federale, in quanto la legge sugli embarghi non esisteva ancora. Al pari della risoluzione dell'ONU, anche la relativa ordinanza svizzera, l'attuale ordinanza che istituisce provvedimenti nei confronti delle persone e organizzazioni legate a Osama bin Laden, al gruppo "Al-Qaïda" o ai Taliban (RS 946.203), ha subito diverse modifiche consecutive per essere adeguata alle mutate circostanze. Gli individui e i gruppi toccati dai provvedimenti sono elencati nell'allegato 2 di questa ordinanza, che poggia sulle decisioni del Comitato per le sanzioni contro Al-Qaïda e i Talibani e viene aggiornata regolarmente. Gli averi e le risorse economiche appartenenti a o controllati da persone fisiche e giuridiche, gruppi e organizzazioni menzionati nell'allegato 2 dell'ordinanza vengono subito bloccati. Inoltre è vietato trasferire fondi a tali persone, gruppi od organizzazioni o mettere, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche a loro disposizione. Gli intermediari finanziari che detengono o gestiscono averi o che sono a conoscenza di risorse economiche, che si deve presumere soggiacciano a tale blocco, devono dichiararli senza indugio al seco. Il blocco dev'essere mantenuto finché l'ordinanza non viene debitamente modificata. Prima di revocare un blocco, bisogna prendere contatto con il seco.
Riguardo all'impiego delle liste degli USA e dell'UE, nella misura in cui le liste di quest'ultima non coincidano con quelle dell'ONU o degli USA, in Svizzera si è sviluppata una prassi che dipende dal genere della lista e che distingue due tipi di liste.
Le liste di tipo 1 contengono nomi di persone fisiche e giuridiche e di gruppi che si presume siano collegati a Osama bin Laden, al gruppo "Al-Qaïda" o ai Talibani e che pertanto vengono sottoposti anche al Comitato per le sanzioni contro Al-Qaïda e i
Talibani dell'ONU a scopo di verifica e dell'eventuale inserimento nella lista di nomi del Comitato. Di norma, le persone fisiche e giuridiche e i gruppi interessati, dopo essere stati sottoposti a verifica, vengono inseriti nella lista di nomi del Comitato sanzioni. In tal modo le sanzioni decretate nei confronti di queste persone e di questi gruppi in virtù della risoluzione 1267 (1999) e delle successive risoluzioni assumono carattere vincolante per tutti i membri delle Nazioni Unite.
Secondo la prassi dell'Autorità di controllo, sulle relazioni d'affari con persone e organizzazioni che figurano in queste liste grava un fondato sospetto ai sensi dell'articolo 9 della legge sul riciclaggio di denaro (LRD), per cui i valori patrimoniali implicati sono presumibilmente in relazione con un reato di riciclaggio, provengono da un crimine o sottostanno alla facoltà di disporre di un'organizzazione criminale.
Di conseguenza l'Autorità di controllo ritiene che ogni intermediario finanziario abbia il dovere di:
- verificare immediatamente se intrattiene relazioni contrattuali con persone e organizzazioni menzionate su una di queste liste oppure se una di queste persone è l'avente economicamente diritto di averi piazzati o depositati presso l'intermediario finanziario;
- comunicare immediatamente all'Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS) un'eventuale relazione d'affari di questo tipo. Secondo le disposizioni della LRD, in questo caso i clienti non possono venire informati dell'avvenuta comunicazione, e il blocco dei beni dev'essere protratto fino a ricevimento di una decisione della competente autorità di perseguimento penale, ma al massimo per cinque giorni feriali (art. 10 LRD).
La comunicazione a MROS è indipendente dalla dichiarazione
che dev'essere fatta al seco dopo l'adeguamento dell'allegato
2 dell'ordinanza che istituisce provvedimenti nei confronti delle
persone e delle organizzazioni legate a Osama bin Laden, al gruppo
"Al-Qaïda" o ai Taliban, di cui al punto 1 (Sanzioni
economiche), e non la sostituisce. La dichiarazione al seco deve
avvenire separatamente.
Queste liste contengono nomi di persone fisiche e giuridiche e di gruppi che dovrebbero essere collegati ad attività terroristiche, ma che non possono essere messi in relazione né con Osama bin Laden né con il gruppo "Al Qaïda" né con i Talibani.
Per quanto riguarda le liste di questo tipo, l'Autorità di controllo ritiene che sia dovere di ogni intermediario finanziario di:
- verificare se intrattiene relazioni contrattuali con persone e organizzazioni menzionate su una di queste liste oppure se una di queste persone è l'avente economicamente diritto di averi piazzati o depositati presso l'intermediario finanziario;
- sottoporre le relazioni d'affari di questo tipo a un obbligo di diligenza accresciuto;
- comunicare a MROS eventuali sospetti ai sensi dell'articolo 9 LRD emersi dall'analisi globale di simili relazioni d'affari. Secondo le disposizioni della LRD, in questo caso i clienti non possono venire informati dell'avvenuta comunicazione, e il blocco dei beni dev'essere protratto fino a ricevimento di una decisione della competente autorità di perseguimento penale, ma al massimo per cinque giorni feriali.
Nel proprio sito web l'OAD PolyReg mette a disposizione un motore di ricerca (vedi rubrica: Sanktionen e sottorubrica: Namenssuche) che permette di ricercare i nomi contenuti nelle liste Bush pubblicate dall'Autorità di controllo. Anche la lista figurante nell'allegato 2 dell'ordinanza del Consiglio federale che istituisce provvedimenti nei confronti delle persone e delle organizzazioni legate a Osama bin Laden, al gruppo "Al-Qaïda" o ai Talibani, è integrata nel motore di ricerca. Esso viene aggiornato periodicamente e reca la data dell'ultimo aggiornamento. Se la ricerca dà risultati positivi, il motore indica in quale lista appare il nome ricercato e l'iscrizione intera che vi figura.
L'OAD PolyReg non assume alcuna garanzia per quanto concerne la completezza e l'esattezza delle indicazioni fornite. Benché si tratti di un pratico ausilio, fanno stato soltanto le liste pubblicate dall'Autorità di controllo e dal seco. Nell'ambito dell'adempimento dei propri obblighi di diligenza un intermediario finanziario non può far valere che, dalle ricerche effettuate con il motore dell'OAD PolyReg, non vi sia stato alcun risultato.
Il GAFI (Gruppo di azione finanziaria contro il riciclaggio dei capitali) è un organismo intergovernativo istituito con lo scopo di elaborare e promuovere strategie di lotta contro il riciclaggio di denaro e contro il finanziamento del terrorismo. La Svizzera è membro del GAFI e ne attua i provvedimenti.
Nell'ambito della propria iniziativa su Paesi e territori cosiddetti non cooperativi (Non-cooperative countries and territories, NCCTs) il GAFI ha analizzato i punti deboli dei sistemi di lotta contro il riciclaggio di denaro dei Paesi e territori che dispongono di piazze finanziarie internazionali, e in particolare dei centri offshore, in base a 25 criteri. Individuati i Paesi e i territori in cui vigono norme e prassi che rendono particolarmente difficoltosa la lotta al riciclaggio di denaro e la cooperazione internazionale in materia, ha chiesto loro di conformare i rispettivi sistemi agli standard riconosciuti a livello internazionale. Il GAFI ha inserito i Paesi e territori afflitti da seri problemi o maldisposti nei confronti degli sforzi compiuti dalla comunità internazionale nell'ambito della lotta contro il riciclaggio di denaro in una lista pubblicata per la prima volta nel mese di giugno del 2000 ("lista NCCT"). Da allora la lista NCCT viene sottoposta a verifiche e adeguamenti periodici in occasione delle assemblee plenarie del GAFI. Tutti i Paesi e territori che inizialmente figuravano nella lista hanno provveduto a correggere i loro sistemi e i loro nomi sono stati stralciati dalla lista.
La Raccomandazione 21 del GAFI impone agli intermediari finanziari di essere particolarmente attenti nelle transazioni e nelle relazioni d'affari con persone fisiche e giuridiche provenienti dai Paesi e territori che figurano nella lista NCCT. L'attenzione particolare richiesta si concretizza nell'adempimento di speciali obblighi di diligenza:
- le relazioni d'affari e le transazioni che si svolgono interamente o in parte in Paesi o territori figuranti nella lista NCCT, o nelle quali sono coinvolte persone fisiche o giuridiche provenienti da uno di questi Paesi, sottostanno pertanto all'obbligo speciale di chiarimento di cui all'articolo 6 LRD.
L'Autorità di controllo ritiene che gli intermediari finanziari abbiano il dovere di tenersi regolarmente informati sullo stato attuale della lista NCCT - in particolare dopo le assemblee plenarie del GAFI che si tengono a scadenza quadrimestrale (di solito a febbraio, giugno e ottobre) - e di osservare gli obblighi speciali di diligenza nei confronti dei Paesi e territori indicati nella lista.
Nei confronti dei Paesi e territori figuranti nella lista NCCT e che per lungo tempo non mostrano di voler progredire nell'eliminazione delle lacune riscontrate nei loro sistemi, o che compiono soltanto sforzi insufficienti in questa direzione, il GAFI decide di adottare ulteriori contromisure, al di là di quelle previste nella raccomandazione 21.
In questi casi, gli intermediari finanziari sono tenuti a far prova di un'attenzione ancora maggiore. Le relazioni d'affari e le transazioni eseguite interamente o in parte nei Paesi o territori figuranti nella lista NCCT, o nelle quali sono coinvolte persone fisiche o giuridiche provenienti da uno di questi Paesi, si ritengono in ogni caso ad alto rischio. Oltre agli obblighi di cui al punto 3.1, bisogna osservare obblighi di diligenza più rigorosi nelle relazioni d'affari con persone fisiche o giuridiche che provengono da uno di questi Paesi o territori, o nei quali sono domiciliate. In particolar modo al momento dell'avvio di relazioni d'affari, l'intermediario finanziario deve:
- richiedere sistematicamente una conferma relativa all'identità dell'avente economicamente diritto.
Se il GAFI revoca i provvedimenti nei confronti di un Paese o di un territorio che ha fatto notevoli progressi nella lotta conto il riciclaggio, di norma il Paese in questione continua a figurare nella lista NCCT fintanto che non sarà stata attuata la nuova legislazione; in altri termini, permangono gli obblighi speciali di diligenza descritti in precedenza al punto 3.1.
Attualmente non ci sono più paesi colpiti da ulteriori contromisure.
Ultimo aggiornamento il: 10.05.2007