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Beschluß
des Ersten Senats vom 16. Februar 1965
|-- 1 BvL 15/62 --|
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Gesetzes betr. das Protokoll vom 23. Oktober 1954 über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 24. März 1955 - BGBl. II S. 213 -, Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 27. Juli 1962 - II A 56/61, a BA 49/61.
Entscheidungsformel:
Das Gesetz betreffend das Protokoll vom 23. Oktober 1954 über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 24. März 1955 (Bundesgesetzbl. II S. 213) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit es durch die Zustimmung zu Artikel 1 Absatz 1 Satz 2 des Ersten Teils des Vertrags zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen (Bekanntmachung vom 30. März 1955 -- Bundesgesetzbl. II S. 405) anordnet, daß Art. I des Gesetzes Nummer 53 der amerikanischen und der britischen Militärregierung über die Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs in der am 19. September 1949 in Kraft getretenen Fassung (Amtsblatt der Militärregierung Deutschland -- Amerikanisches Kontrollgebiet -- Ausgabe 0 vom 21. September 1949 S.20, Amtsblatt der Militärregierung Deutschland -- Britisches Kontrollgebiet -- Nummer 39 vom 8. Oktober 1949 Teil 5 B S. 14) für den Interzonenhandel fortgilt.
Gründe:
A. -- I.
Als Interzonenhandel wird die Gesamtheit der Handelsbeziehungen (Austausch von Waren und Dienstleistungen) zwischen den Währungsgebieten der DM-West und der DM-Ost bezeichnet. Der Interzonenhandel ist weder Außenhandel, d.h. Handel mit Angehörigen fremder Staaten, noch reiner Binnenhandel; zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ) besteht eine Herrschaftsgrenze, aber keine Zollgrenze.
Ursprünglich lag die Überwachung des Interzonenhandels allein in den Händen der Besatzungsmächte. Nach der Einstellung des Interzonenhandels im Zusammenhang mit der Berliner Blockade sah das Frankfurter Abkommen von 1949 die Wiederaufnahme des Interzonenhandels vor. Er wurde nun auf neue rechtliche Grundlagen gestellt, da vor allem die Währungsreform des Jahres 1948 und die Verschiedenheit der Wirtschaftssysteme in den beiden Teilen Deutschlands zu berücksichtigen waren; die Überwachung des Interzonenhandels wurde weitgehend deutschen Stellen übertragen.
Der Deutsche Industrie- und Handelstag errichtete in Berlin (West) die "Treuhandstelle für den Interzonenhandel". Der Bundesminister für Wirtschaft beauftragte und ermächtigte die Treuhandstelle, mit den Behörden der SBZ die erforderlichen Vereinbarungen zu treffen; eine gleiche Vollmacht gab der Berliner Senat.
Das Frankfurter Abkommen ist 1951 durch das "Berliner Abkommen" ("Abkommen über den Handel zwischen den Währungsgebieten der Deutschen Mark [DM-West] und den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank [DM-Ost]") ersetzt worden, das -- nach zahlreichen Änderungen -- heute noch in Kraft ist und gegenwärtig in der Fassung vom 16.August 1960 gilt (Beilage zum BAnz. Nr. 32/1961 vom 15. Februar 1961). Das Abkommen sieht vor, daß die zuständigen Behörden in beiden Währungsgebieten Bezug und Lieferung der in den Warenlisten (Anlagen 1 bis 4) aufgeführten Waren durch Erteilung von Zahlungs- oder Bezugsgenehmigungen und Warenbegleitscheinen genehmigen werden; für gewisse Waren sind Höchstwertgrenzen vorgesehen. Auch Dienstleistungen sind zugelassen; für ihre zahlungsmäßige Abwicklung gelten besondere Bestimmungen. Die Lieferungen erfolgen auf Grund von Verträgen zwischen den Geschäftspartnern. Im Bundesgebiet werden dabei selbständige Unternehmer tätig, in der SBZ besteht ein staatliches Außenhandelsmonopol. Zahlungen im Interzonenhandels-Verkehr werden ausschließlich im Verrechnungsweg über die Deutsche Bundesbank und die Deutsche Notenbank abgewickelt. Als Maßstab gilt die "Verrechnungseinheit" (VE), deren Wert in der Praxis etwa dem einer DM-West entspricht.
II.
1. Rechtsgrundlage des Interzonenhandels sind noch immer die alliierten "Devisenbewirtschaftungsgesetze" (für die amerikanische und die britische Besatzungszone das Militärregierungsgesetz Nr. 53, für die französische Besatzungszone die Verordnung Nr. 235 -- s. im einzelnen BVerfGE 12, 281). Nach § 47 des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 -- BGBl. I S. 481 -- sind diese besatzungsrechtlichen Vorschriften "auf den Außenwirtschaftsverkehr" nicht mehr anzuwenden. Für den Interzonenhandel bleiben sie mithin weiter in Geltung. Sie bilden dessen Rechtsgrundlage, "bis dieser Bereich des Wirtschaftsverkehrs auf eine neue gesetzliche Grundlage gestellt wird" (so die Gesetzesbegründung, abgedruckt im Kommentar zum Außenwirtschaftsgesetz von Langen, 1963, Anm. 1 zu § 47).
2. Das Verfahren ist wie folgt geregelt: Das Verbringen von Waren aus dem Wirtschaftsgebiet der DM-Ost in das Bundesgebiet bedarf nach Art. I des Gesetzes Nr. 53 in Verbindung mit § 1 der Interzonenhandelsverordnung (IZHVO) vom 18. Juli 1951 -- BGBl. I S. 463 -- der Genehmigung, die durch Ausstellung einer "Bezugsgenehmigung" erteilt wird; für den umgekehrten Vorgang (Verbringung von Waren in die SBZ) bedarf es eines "Warenbegleitscheins". Nach § 7 IZHVO werden Bezugsgenehmigungen und Warenbegleitscheine durch den Bundesminister für Wirtschaft erteilt. Dieser kann die Erteilung Landesbehörden übertragen. Er hat von dieser Befugnis in der Ersten Interzonenhandels-Durchführungsverordnung (jetzt in der Fassung vom 22. August 1958 -- Beilage zum BAnz. Nr. 175/1958 -) Gebrauch gemacht und die zuständigen Landesbehörden ermächtigt, nach den Bestimmungen der IZHVO und den zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften Bezugsgenehmigungen und Warenbegleitscheine zu erteilen (§ 7 Abs. 1). Dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft hat der Bundesminister die Mitwirkung bei der Erteilung von Interzonenhandels-Genehmigungen übertragen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1). Für das Verfahren im einzelnen gilt der Interzonenhandels-Runderlaß Nr. 23 (in der Neufassung vom 15. Dezember 1958 -- BAnz. Nr. 243/1958 -).
Der Interzonenhandel unterliegt danach einem generellen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Die Erteilung der Erlaubnis ist in das Ermessen des Bundesministers für Wirtschaft und der von ihm ermächtigten Behörden gestellt.
Im Laufe der Jahre hat eine gewisse "Liberalisierung" des Interzonenhandels stattgefunden. So sind durch die Allgemeinen Ausnahmegenehmigungen Nr. 37 und 39 Kleinsendungen im Werte bis zu 2000 Verrechnungseinheiten allgemein zugelassen worden. Diese Entwicklung spiegelt sich im Ansteigen des Volumens des Interzonenhandels wider; es ist von 270 Millionen Verrechnungseinheiten im Jahre 1952 auf etwa 2 Milliarden Verrechnungseinheiten im Jahre 1960 gewachsen.
B. -- I.
Eine Großhandelsfirma für Rohprodukte in Bremen hatte im Februar 1961 die Erteilung einer Genehmigung zum Bezuge von 260 t Jutelumpen aus der SBZ und die Ausstellung eines Warenbegleitscheins zur Lieferung von 30 t baumwollhaltigen Lumpen in die SBZ beantragt. Die Anträge wurden von der Verwaltung der Freien Hansestadt Bremen mit der Begründung abgelehnt, daß der Alleininhaber der Firma dem "Ausschuß zur Förderung des Deutschen Handels e.V." angehöre. Die Mitglieder dieses Ausschusses würden von den zuständigen Stellen der SBZ bei der Vergabe von Aufträgen aus sachfremden Erwägungen bevorzugt. Der dadurch drohenden Störung des Wettbewerbs könne nur in der Weise vorgebeugt werden, daß den Mitgliedern des Ausschusses Interzonenhandelsgenehmigungen verweigert würden. Nach erfolglosem Widerspruch und nach Abweisung der Klage durch das Verwaltungsgericht hat das Oberverwaltungsgericht Bremen in der Berufungsinstanz auf Grund des Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob das Gesetz betreffend das Protokoll vom 23. Oktober 1954 über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 24. März 1955 (BGBl. II S. 213) mit dem Grundgesetz vereinbar ist, soweit es durch die Zustimmung zu Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des Ersten Teils des Überleitungsvertrags anordnet, daß Art. I der Devisenbewirtschaftungsgesetze für den Interzonenhandel fortgilt. Das vorlegende Gericht verneint diese Frage.
Zur Zulässigkeit der Vorlage führt das Oberverwaltungsgericht aus: Bei Annahme der Nichtigkeit der zur Prüfung gestellten Norm sei der Interzonenhandel zur Zeit keinen rechtlichen Beschränkungen unterworfen, die ablehnenden Bescheide der Beklagten müßten deshalb wegen der darin enthaltenen widerrechtlichen Feststellung einer Genehmigungsbedürftigkeit der Interzonenhandelsgeschäfte aufgehoben werden. Eine Entscheidung gleichen Inhalts, gleicher Bedeutung und Auswirkung für die Beteiligten könne bei Gültigkeit der Norm nicht, auch nicht nach weiterer Sachaufklärung, ergehen.
Zur Sachfrage räumt das vorlegende Gericht ein, mit Rücksicht auf die besonderen, durch die unterschiedlichen Wirtschaftsverfassungen der beiden Teile Deutschlands bedingten Schwierigkeiten und Gefahren möge ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt im Interzonenhandel ein zulässiges Mittel zur Ausübung der erforderlichen staatlichen Kontrolle sein. Es gehe aber nicht an, die Entscheidung über die Befreiung von dem Verbot völlig in das Ermessen der zuständigen Behörden zu stellen. Weder die Devisenbewirtschaftungsgesetze noch die zu ihrer Durchführung auf dem Gebiete des Interzonenhandels ergangenen Verordnungen enthielten irgendwelche das Verwaltungsermessen einschränkende Bestimmungen. Eine solche rechtsstaatswidrige Berufsausübungsregelung verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Eine einstweilige Fortgeltung des Art. I der Devisenbewirtschaftungsgesetze für den Interzonenhandel lasse sich auch nicht auf die Argumente stützen, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Beschluß vom 21. März 1961 (BVerfGE 12, 281) die Zulässigkeit der vorübergehenden Fortgeltung dieser Bestimmung für den Außenhandel nachgewiesen habe. Abgesehen davon, daß eine dem Gesetzgeber einzuräumende Übergangsfrist bereits verstrichen wäre, müsse angenommen werden, daß eine Neuregelung des Interzonenhandels durch ein deutsches Gesetz nicht beabsichtigt sei.
II.
1. Die Bundesregierung hat sich in eingehenden Ausführungen gegen die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts gewandt. Sie schildert zunächst die geschichtliche Entwicklung des Interzonenhandels bis zur Gegenwart. Dabei werden insbesondere die Schwierigkeiten hervorgehoben, die einer reibungslosen Durchführung der jeweils getroffenen Vereinbarungen von sowjetzonaler Seite ständig bereitet worden sind. Die Bundesregierung verweist dann auf die Bemühungen, die unternommen worden seien, um den Interzonenhandel auf eine neue, von den alliierten Devisenbewirtschaftungsgesetzen unabhängige rechtliche Grundlage zu stellen. Sie erwähnt hier namentlich die Initiative des Bundestags im Jahre 1950 mit der Aufforderung an die Bundesregierung, den Entwurf eines Gesetzes über den Interzonenhandel vorzulegen, und die daraufhin ausgearbeiteten Gesetzentwürfe; sie zeigt die Hindernisse auf, die -- im Hinblick auf die allgemeinen politischen Verhältnisse -- einer Gesetzgebung auf diesem Gebiete entgegenstanden und schließlich zu dem Versuch führten, zunächst unter Ausnutzung der in den Devisenbewirtschaftungsgesetzen enthaltenen Verordnungsermächtigungen durch deutsche Interzonenhandels-Durchführungsverordnungen und Allgemeine Ausnahmegenehmigungen eine gewisse Liberalisierung des Interzonenhandels zu erreichen. Die Bundesregierung legt weiter dar, nach Beendigung des Besatzungsregimes habe die Entwicklung des Außenhandels auf der einen und des Interzonenhandels auf der anderen Seite zu einer so unterschiedlichen Problematik geführt, daß eine für Außenhandel und Interzonenhandel gleichermaßen geltende neue gesetzliche Regelung nicht mehr erreichbar gewesen sei. Bei der Verabschiedung des Regierungsentwurfs eines Außenwirtschaftsgesetzes im Jahre 1959 habe man sich in Beziehung auf den Außenhandel für den Grundsatz der durch Eingriffsermächtigungen eingeschränkten Freiheit entschieden; eingehende Diskussionen hätten aber ergeben, daß beim Interzonenhandel auf das Verbotsprinzip nicht verzichtet werden könne und deshalb die Regelung von Außenhandel und Interzonenhandel in einem Gesetz nicht tunlich sei. Das Einzelgenehmigungsverfahren sei eine zwangsläufige Folge des durch die Währungsverhältnisse bedingten Verrechnungssystems und der damit zusammenhängenden Festsetzung von Wertgrenzen. Von einer wirkungsvollen Überwachung, die nur auf der Grundlage des Einzelgenehmigungsverfahrens möglich sei, hänge das ordnungsmäßige Funktionieren des Verrechnungssystems ab. Unverzichtbare Überwachungsaufgaben ergäben sich auch daraus, daß der Interzonenhandel -- wie der ganze Außenhandel -- in der SBZ ein Staatsmonopol sei, mit allen Möglichkeiten einer mißbräuchlichen Ausnutzung dieser Lage zu politischen Zwecken. Eine dauernde Kontrolle zumindest der Lieferungen in die SBZ verlange auch der Schutz der Freiheit Berlins, weil nur so angesichts der Abhängigkeit der SBZ von Lieferungen wichtiger Güter aus der Bundesrepublik den Organen des Bundes ein Mittel in die Hand gegeben sei, etwaigen Maßnahmen gegen die Freiheit Berlins mit dem sofortigen Abbruch des Interzonenhandels wirksam zu begegnen. Endlich weist die Bundesregierung darauf hin, daß bei der Ersetzung des für den Interzonenhandel geltenden Besatzungsrechts durch deutsches Recht wegen der dann gebotenen Angleichung des entsprechenden West-Berliner Rechts sich wahrscheinlich Kollisionen mit den Interessen der für Berlin verantwortlichen Schutzmächte ergeben würden. Mit Rücksicht auf alle diese Umstände müsse das in Art. I der Devisenbewirtschaftungsgesetze enthaltene "Verbot mit Erlaubnisvorbehalt" für den Interzonenhandel in der Form, wie es heute gelte und gehandhabt werde, als eine zulässige Regelung der Berufsausübung angesehen werden.
2. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen hat sich in einer vom Senator für Wirtschaft und Außenhandel abgegebenen Äußerung der Stellungnahme der Bundesregierung ohne Einschränkung angeschlossen.
Die Vorlage ist zulässig.
1. Das Oberverwaltungsgericht hält Art. I des Gesetzes Nr. 53, soweit er die Rechtsgrundlage des Interzonenhandels ist, für verfassungswidrig. Träfe dies zu, so bedürfte es für die in Frage stehenden Handelsgeschäfte (zunächst) überhaupt keiner Genehmigung. Die angefochtenen Bescheide der Verwaltungsbehörden wären dann gegenstandslos; sie müßten aber aufgehoben werden, da sie durch Versagung der Genehmigung zugleich feststellen, daß es einer Genehmigung bedarf. Ist das Gesetz Nr. 53 mit dem Grundgesetz vereinbar, so steht zwar fest, daß die Klägerin eine Genehmigung einholen muß; ob sie ihr aber im vorliegenden Fall von den Verwaltungsbehörden versagt werden durfte, ist damit noch nicht entschieden. Das Oberverwaltungsgericht wird also möglicherweise sowohl bei Nichtigkeit wie bei Gültigkeit der Norm zur Aufhebung der Vorentscheidungen kommen, im einen Fall aber, weil es einer Genehmigung nicht bedarf, im anderen, weil die Genehmigung erforderlich, der Klägerin aber zu Unrecht versagt worden ist. Das Oberverwaltungsgericht wird also bei Gültigkeit des Gesetzes in jedem Fall anders entscheiden als bei seiner Nichtigkeit; es kommt somit auf die Gültigkeit des Gesetzes an (vgl. BVerfGE 13, 97 [103]).
2. Die im Vorlagebeschluß behandelte Frage, ob die Beklagte (Stadt Bremen) zur Erteilung der Genehmigung zuständig war (was davon abhängt, ob die "Ermächtigungskette" vom Gesetz Nr. 53 bis zur 1. DVO zur IZHVO fehlerfrei ist), tritt erst auf, wenn feststeht, daß das Gesetz Nr. 53 mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Sie kann dann von den Verwaltungsgerichten selbst entschieden werden; denn sowohl für die Frage, ob deutsches Recht mit Besatzungsrecht vereinbar ist, wie für die Gültigkeit deutschen Verordnungsrechts überhaupt besitzen alle Gerichte die volle Entscheidungskompetenz (BVerfGE 3, 368 [376 f.]; 1, 184).
Zustimmungsgesetz und Überleitungsvertrag sind mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit sie die Weitergeltung des Art. I des Gesetzes Nr. 53 als Rechtsgrundlage für den Interzonenhandel angeordnet haben.
1. Das vorlegende Gericht sieht in der Bestimmung mit Recht eine Berufsausübungsregelung (BVerfGE 12, 281 [294 f.]). Einen besonderen Beruf des "Interzonenkaufmanns" gibt es weder als rechtlich in bestimmter Weise geordneten Beruf noch in der Wirklichkeit des Wirtschaftslebens. Die Geschäfte, die ein Kaufmann im Rahmen des Interzonenhandels abschließt, sind einzelne Geschäfte, die zwar je nach der Art des Unternehmens u.U. einen verhältnismäßig großen Umfang annehmen mögen, aber nicht als solche den Charakter des Unternehmens prägen. Im Interzonenhandelsverfahren werden einzelne Geschäftsvorgänge genehmigt, es wird nicht die Zulassung zum Interzonenhandel allgemein ausgesprochen oder versagt. Auch die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat sich nicht darauf berufen, daß sie ausschließlich Interzonenhandel betreibe. Sie ist eine "Großhandelsfirma für Rohprodukte"; im Ausgangsverfahren hat sie nur vorgetragen, daß sie sich auch im Interzonenhandel betätige. Der Bremische Senator für Wirtschaft und Außenhandel bemerkt in einem Schreiben vom 31. Mai 1961 an das Verwaltungsgericht Bremen, die Betätigung im Interzonenhandel stelle "lediglich einen kleinen Ausschnitt der hauptsächlich am Im- und Export orientierten Geschäftstätigkeit" der Klägerin dar.
2. Zur Rechtfertigung einer Berufsausübungsregelung genügen "vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls", in deren Rahmen weithin auch Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit berücksichtigt werden dürfen. Der Eingriff in die Freiheit muß nur im rechten Verhältnis zu den zu schützenden öffentlichen Interessen stehen, er darf nicht übermäßig belastend und unzumutbar sein (BVerfGE 7, 377 [405 f.]; 11, 30 [42 f.]; 13, 97 [104 f.]; 15, 226 [234]).
3. Die Beibehaltung des Systems des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt ist nicht zu beanstanden. Die Notwendigkeit, der einheitlich geplanten und auch in der Einzeldurchführung staatlich gelenkten und politisch gesteuerten Handelspolitik der SBZ jederzeit wirksam begegnen zu können, macht einen ständigen Überblick über den auf der Seite der Bundesrepublik von privaten Firmen betriebenen Handel unerläßlich. Die wirksamste Kontrollmethode ist das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, da es sicherstellt, daß jedes einzelne Geschäft erfaßt wird und schon vor Abschluß zur Kenntnis der Behörden gelangt, so daß es bei gegebenem Anlaß durch Versagung der Genehmigung verhindert werden kann. Ein System grundsätzlicher Freiheit des Handels mit Einschränkungen durch bestimmte Eingriffsermächtigungen, wie es nach dem Außenwirtschaftsgesetz gilt, würde nicht dasselbe leisten, weil nicht vorausgesehen werden könnte, ob, in welchem Umfang und für welche Geschäfte Einschränkungen verfügt werden müßten. Eine sachgemäße Formulierung der Verbotstatbestände wäre kaum möglich; ständige Änderungen der Einschränkungsvorschriften würden das System unelastisch und unübersichtlich machen. Die Bundesregierung hat weiter überzeugend dargelegt, daß auch wegen des auf den bestehenden Währungsverhältnissen aufgebauten komplizierten Verrechnungssystems auf den Grundsatz der Einzelgenehmigung nicht verzichtet werden kann. Wollte man trotzdem gegen das Verbotsprinzip des Art. I des Gesetzes Nr. 53 unter dem Gesichtspunkt der "Übermäßigkeit" der Freiheitsbeschränkung grundsätzliche Bedenken erheben, so müßte die Abwägung der bedeutsamen wirtschaftspolitischen und allgemeinpolitischen Interessen, die hier im Spiele sind, gegenüber dem verhältnismäßig geringfügigen Eingriff in die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit des Einzelnen, die sich - wie noch darzulegen ist -- bei rechtsstaatlicher Handhabung des Genehmigungsverfahren ergibt, den Ausschlag zugunsten der Zulässigkeit der Beibehaltung dieses Systems geben.
4. Das vorlegende Gericht will denn auch die Zweckmäßigkeit und verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieses Systems als solchen nicht bezweifeln; es vermißt aber -- unter Berufung auf BVerfGE 9, 83 -- hinreichende rechtliche Schranken für die Betätigung des Ermessens der Verwaltungsbehörden. Welche Schranken bestehen und ob sie unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten als hinreichend angesehen werden können, läßt sich aber nicht aus dem Wortlaut der gesetzlichen Bestimmungen allein beurteilen, vor allem dann nicht, wenn es sich um unmittelbares Besatzungsrecht handelt, auf dessen rechtstechnische Gestaltung deutsche Stellen keinen Einfluß hatten; die Besonderheiten des zu regelnden Lebensgebietes sowie die Entwicklung der allgemeinen Rechtslage verlangen Berücksichtigung. Die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden ist im Rechtsstaat auch dann niemals "völlig frei", wenn die Verwaltungsbehörden auf Grund der gesetzlichen Bestimmungen nach ihrem Ermessen vorzugehen berechtigt sind. Auch dann bleiben sie an die allgemeinen Erfordernisse des Rechtsstaats gebunden, vor allem an den Gleichheitssatz und an den Grundsatz, daß von jeder Ermächtigung zum Verwaltungshandeln nur im Sinne des Gesetzeszwecks Gebrauch gemacht werden darf (BVerfGE 9, 137 [147]). Jedes Ermessen ist "pflichtmäßiges" Ermessen (BVerfGE 14, 105 [114]) und darf, wenn es die Freiheit des Bürgers beschränkt, nur in strenger Bindung an die Ziele des Gesetzes betätigt werden, in dessen Vollzug die Verwaltung handelt. An die tatbestandliche Fixierung der Voraussetzungen für ein Tätigwerden der Behörden dürfen keine nach der konkreten Sachlage unerfüllbaren Anforderungen gestellt werden; ganz besonders gilt dies für gesetzliche Vorschriften, die einer (geschichtlich und rechtlich) extrem gelagerten Ausnahmesituation gerecht werden sollen.
Legt man diese Maßstäbe an, so ist anzuerkennen, daß bei Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse des Interzonenhandels für die Genehmigungspraxis der Behörden genügend klare Direktiven bestehen. Abgesehen von den erwähnten allgemeinen rechtsstaatlichen Bindungen des Verwaltungsermessens läßt sich gerade hier dem politischen Sinne der gesamten Einrichtung des Interzonenwirtschaftsverkehrs eine allgemeine Tendenz zu fortschreitender Liberalisierung entnehmen, die als feste Richtschnur für die Handhabung des Ermessens zu gelten hat. Sie wird sichtbar einmal in den bereits erlassenen Allgemeinen Ausnahmegenehmigungen und weiter vor allem in dem von der Bundesregierung mit Recht hieraus abgeleiteten allgemeinen Grundsatz, daß die zuständigen Behörden immer dann verpflichtet sind, Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, wenn dem der Schutzzweck des Verbots nicht offensichtlich entgegensteht; daß mit anderen Worten ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung besteht, wenn die Schutzzwecke des Verbots durch das zur Genehmigung vorgelegte einzelne Geschäft nicht nachweisbar beeinträchtigt werden. Da dieser Grundsatz allein der grundsätzlichen Freiheitsvermutung des Art. 12 GG entspricht, darf er als Leitlinie der Praxis nicht beliebig verlassen oder gar ins Gegenteil verkehrt werden (vgl. BVerfGE 12, 281 [295 f.]). Damit ist auch eine wirksame Überwachung der Genehmigungspraxis durch die Verwaltungsgerichte gewährleistet (vgl. BVerfGE 9, 137 [146 ff.]).
Ob es möglich wäre, die Ausnahmetatbestände in Rechtsvorschriften noch genauer zu präzisieren, mag dahinstehen. Da das besatzungsrechtliche System des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt (das als solches nicht verfassungswidrig ist -- BVerfGE 9, 83 [87] -) die technische Möglichkeit zu einer rechtsstaatlichen Gestaltung des Interzonenhandels bietet, kann es verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß die Bundesregierung dieses System zunächst beibehalten hat, da gegen eine bundesgesetzliche Neuregelung schwerwiegende sachliche und vor allem politische Bedenken geltend gemacht werden konnten. Es hieße das Rechtsstaatsprinzip überspannen, wollte man daraus ableiten, der Gesetzgeber müsse dieses System durch ein formal dem Freiheitsschutz des Einzelnen noch besser entsprechendes System auch dann ersetzen, wenn damit -- neben den technischen Schwierigkeiten der Umstellung -- politische Unzuträglichkeiten entstünden und überdies nicht einmal sicher wäre, daß sich die neue Regelung im praktischen Ergebnis durch einen wesentlich höheren rechtsstaatlichen Gehalt von der jetzigen unterschiede.
5. Der Vorlagebeschluß weist darauf hin, daß der Hauptgrund, aus welchem die Entscheidung BVerfGE 12, 281 das System des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt für das allgemeine Außenwirtschaftsrecht nicht beanstandet hat, daß es nämlich nur "für eine bemessene Übergangszeit" noch gelten solle, hier nicht zutreffe; denn an eine Ablösung des Systems des Interzonenhandels durch eine dem Grundgesetz voll entsprechende bundesgesetzliche Regelung sei nicht gedacht. Diese Ausführungen sind jedenfalls insoweit unzutreffend, als darin der Vorwurf enthalten ist, der deutsche Gesetzgeber habe sich von Anfang an nicht um eine Ablösung der alliierten Vorschriften durch eine rechtsstaatlichen Erfordernissen entsprechende deutsche Regelung bemüht, er habe sich damit abgefunden, das Besatzungsrecht auf diesem Gebiet für die Dauer bestehen zu lassen. Die Bundesregierung hat eingehend dargelegt, daß ernsthafte Bemühungen unternommen worden sind, um auch für den Interzonenhandel das Besatzungsrecht durch eine bundesrechtliche Regelung zu ersetzen. In der Verfolgung dieses Zieles zeigt sich eine einheitliche Linie, die mit Anträgen aus der Mitte des Ersten Deutschen Bundestages im Jahre 1950 beginnt (vgl. BT-Drucks. I/943 und StenBer. über die 78. Sitzung vom 21. Juli 1950, S. 2817 ff.) und die weiter über die Ausarbeitung mehrerer Gesetzentwürfe bis zur Vorlage und eingehenden Erörterung von Teilentwürfen eines besonderen Gesetzes über den Interzonenhandel im Zusammenhang mit dem Außenwirtschaftsgesetz in der jüngsten Zeit reicht. Die Würdigung dieser Anträge, Entwürfe, Überlegungen und Erörterungen ergibt, daß die Schaffung eines Bundesgesetzes über den Interzonenhandel geplant war und wird, aber bisher an Gegebenheiten gescheitert ist, die im wesentlichen auf dem Gebiet der allgemeinen Staatspolitik liegen und deren Beseitigung zur Zeit nicht in der Macht des Gesetzgebers der Bundesrepublik Deutschland liegt. In einem weiteren Sinn können somit auch für den Interzonenhandel die Erwägungen der Entscheidung BVerfGE 12, 281 Gültigkeit beanspruchen. Denn es ist sowohl das gleichbleibende Bestreben des Gesetzgebers festzustellen, das Besatzungsrecht so bald wie möglich durch eine voll verfassungsmäßige deutsche Regelung abzulösen, als auch die Tendenz erkennbar, bis zu diesem Zeitpunkt das bestehende Recht -- dem Gebot des Art. 12 Abs. 1 GG entsprechend -- im Sinn der nach der Sachlage jeweils vertretbaren Liberalisierung zu handhaben. Die politischen Verhältnisse, wie sie sich aus der Teilung Deutschlands ergeben haben, bringen es jedoch mit sich, daß das erstgenannte Ziel in naher Zukunft noch nicht erreichbar ist, das zweite nur annäherungsweise in dem durch die allgemeine Lage gegebenen Umfang verwirklicht werden kann. Im ganzen ist jedoch auch unter diesem Gesichtspunkt der schrittweisen, aber das Ziel unzweideutig festhaltenden Annäherung an eine dem Grundgesetz voll entsprechende Rechtslage eine Verfassungswidrigkeit des augenblicklichen Rechtszustandes nicht festzustellen.
6. Das Bundesverfassungsgericht hat nicht darüber zu befinden, ob der Klägerin des Ausgangsverfahrens die nach Art. I des Gesetzes Nr. 53 erforderliche Ausnahmebewilligung aus dem Grunde versagt werden durfte, weil sie Mitglied des "Ausschusses zur Förderung des deutschen Handels e.V." ist. Nachdem jetzt festgestellt ist, daß es zum Abschluß von Interzonenhandelsgeschäften nach wie vor einer Genehmigung bedarf, muß diese Frage von den Verwaltungsgerichten entschieden werden.