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Der heutige Staat sei ein Auslaufmodell, schrieb jüngst Hans Ulrich Gumbrecht. Was ist da dran?
Mit den Vereinten Nationen hat der Staat Konkurrenz bekommen; neue Konflikte sind da vorgezeichnet.
Der moderne Staat als dominante politische Existenzform von Völkern oder Gesellschaften entstand vor etwa 450 Jahren. Genauer lässt sich das nicht bestimmen, denn bei der Staatsbildung handelt es sich nicht um ein Ereignis, sondern um einen Prozess, der örtlich und zeitlich unterschiedlich verlief und vor der Französischen Revolution nirgends zum Abschluss kam.
In diesen 450 Jahren hat sich der Staat vielfach gewandelt, vom absoluten Staat zum Verfassungsstaat, vom konfessionellen Staat zum säkularen Staat, vom liberalen Staat zum Sozialstaat. Fast alle Veränderungen gingen mit Nachrufen auf den Staat einher, aber am Ende war es doch nur eine bestimmte Form des Staates, die unterging, nicht dieser selbst.
Eines blieb allerdings über die Jahrhunderte gleich. Wo sich der Staat herausbildete, kam es zu einer Konzentration der öffentlichen Gewalt und zur Monopolisierung der Mittel legitimen Zwangs. Öffentliche Gewalt und Staatsgewalt fielen in eins.
Im Besitz der öffentlichen Gewalt war der Staat auf seinem Territorium konkurrenzlos. Jenseits der Grenzen gab es andere Staaten, die auf ihrem Territorium ebenfalls umfassende öffentliche Gewalt beanspruchten. Vor Eingriffen fremder Mächte in ihre inneren Angelegenheiten schützte sie die Souveränität, die sie sich wechselseitig zuerkannten. Ohne eine übergeordnete Durchsetzungsmacht für die aus der Souveränität fliessenden Rechte liess sich jedoch der Krieg als Mittel zur Rechtsbehauptung nicht ausschliessen.
Tiefer Einschnitt in der Geschichte des Staates
Das Neue an der gegenwärtigen Situation ist, dass sich die Identität von öffentlicher Gewalt und Staatsgewalt aufgelöst hat. Die Veränderung setzte mit der Gründung der Vereinten Nationen am Ende des Zweiten Weltkriegs ein.
Anders als der nach dem Ersten Weltkrieg gegründete Völkerbund, dessen Mitglieder Gewaltverzicht gelobt, aber keine Durchsetzungsinstanz vorgesehen hatten, erhielt die Uno von ihren Mitgliedstaaten die Befugnis, den Gewaltverzicht gegen widerstrebende Staaten durchzusetzen. Notfalls mit militärischen Mitteln, die sie sich dann aber von den Staaten borgen muss. Denn bis jetzt ist kein Staat dazu bereit, überstaatliche Einrichtungen auch am Gewaltmonopol teilhaben zu lassen.
Der Staat hat also, was die öffentliche Gewalt betrifft, Konkurrenz bekommen. Er teilt sie sich heute mit überstaatlichen Einrichtungen, deren Entstehungsgrund gerade die gesteigerte Kriegsbedrohung durch neue Vernichtungswaffen war.
Das ist vielleicht der schärfste Einschnitt in der Geschichte des modernen Staates, freilich immer noch kein Todesstoss, denn die Staaten existieren weiter und haben sich seitdem an Zahl sogar enorm vermehrt. Aber sie sind heute nicht mehr in der Weise souverän, wie sie es noch in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts sein konnten. Zwar behalten die Grenzen ihre alte Bedeutung im Verhältnis der Staaten untereinander. Gegenüber der öffentlichen Gewalt, die an die Uno abgetreten wurde, sind sie aber porös geworden.
Die Entwicklung ist inzwischen weiter fortgeschritten. Im Völkerrecht gibt es einen wachsenden Anteil von Normen, die unabhängig von der Zustimmung der Staaten gelten. Der internationale Menschenrechtsschutz ist stark in den Vordergrund getreten. Mittlerweile wird eine «responsibility to protect» anerkannt, die die Uno zum Einschreiten ermächtigt, wenn Staaten die Menschenrechte bestimmter Volksgruppen oder Minderheiten systematisch verletzen. Die Zahl internationaler Gerichte oder gerichtsähnlicher Institutionen, die in internationalen Streitigkeiten entscheiden oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit ahnden, hat stark zugenommen. Regionale Menschenrechtspakte mit entsprechenden Gerichten vervollständigen das Bild.
Europa als Pionier der neuen Überstaatlichkeit
Nirgends ist die Entwicklung indes so weit vorangeschritten wie in Europa, wo der älteste und wirkmächtigste Menschenrechtsgerichtshof besteht und überdies in Gestalt der Europäischen Union ein präzedenzloses Gebilde entstanden ist, das an Zahl seiner Kompetenzen und Dichte seiner Organisation alle anderen supranationalen Einrichtungen bei weitem übertrifft. Zwar verfügt die EU, anders als die Uno, nicht über die Befugnis, selbst Zwangsmittel zur Erreichung ihrer Ziele einzusetzen. Während die Uno aber von dieser Möglichkeit nur selten und nur punktuell Gebrauch macht, weil die grosse Mehrzahl der Staaten keinen Anlass zum Einschreiten gibt, sind die Mitgliedstaaten der EU permanent europäischen Rechtsakten unterworfen, die sie befolgen müssen.
Zu der Übertragung öffentlicher Gewalt auf supranationale Einrichtungen ist es selbstverständlich nicht ohne triftige Gründe gekommen. So wie seinerzeit der Staat aus dem Bedürfnis nach innerem Frieden unter den Bedingungen der Glaubensspaltung entstanden war, entstand die Uno aus dem Bedürfnis nach äusserem Frieden aufgrund der Erfahrung zweier verheerender Weltkriege. Inzwischen ist aber noch ein weiterer Grund hinzugetreten, der erklärt, warum sich die Übertragung öffentlicher Gewalt auf supranationale Einrichtungen längst nicht mehr auf die Friedenssicherung beschränkt, sondern sich neben dem Menschenrechtsschutz auch auf die Wirtschaftsbeziehungen, den Umweltschutz und Weiteres erstreckt.
Es ist kein Ende der Globalisierung in Sicht
Das Stichwort heisst Globalisierung. Durch die Globalisierung, die von der rasanten Entwicklung der Kommunikationstechnik beflügelt wird, sind vornehmlich im Bereich der Wirtschaft, aber auch anderwärts, global handelnde private Akteure entstanden, deren Transaktionen sich in erheblichem Umfang der staatlichen Kontrolle entziehen. Die Wiedergewinnung politischer Kontrolle über diese Akteure und ihre Transaktionen kann daher nur in dem Mass gelingen, wie die öffentliche Gewalt der Globalisierung folgt und ebenfalls überstaatlich ausgeübt werden darf. Der Aktionsradius der öffentlichen Gewalt muss dem Aktionsradius der global handelnden privaten Akteure folgen, wenn diesen im Interesse des Gemeinwohls Grenzen gesetzt werden sollen.
Die Veränderung ist also strukturell begründet. Da ein Ende der Globalisierung nicht in Sicht ist, wird die Entwicklung eher weitergehen als zurückweichen. Sie schmälert die öffentliche Gewalt der einzelnen Staaten auf der nationalen Ebene, verschafft ihnen gemeinsam aber neue Problemlösungskapazitäten auf der internationalen Ebene. Sie sind zwar nicht mehr die alleinigen, aber immer noch die wichtigsten Träger öffentlicher Gewalt. Sie bestimmen, welche Aufgaben und Kompetenzen sie abtreten. Nicht etwa holen sich die supranationalen Institutionen die Aufgaben und Kompetenzen, die sie haben wollen. Die öffentliche Gewalt der Staaten ist territorial begrenzt, aber funktional konzentriert, die der supranationalen Organisationen ist territorial umfassend, aber funktional fragmentiert.
Die Vorteile der Internationalisierung sind freilich nicht kostenlos zu haben. Es sind vor allem zwei Probleme, die mit der Teilung der öffentlichen Gewalt zwischen Staaten und supranationalen Einrichtungen einhergehen. Das erste besteht darin, dass das Zusammentreffen von Recht aus den relativ einheitlichen nationalen und den fragmentierten supranationalen Quellen zu Spannungen führt. Zwischen den verschiedenen Rechtsmassen besteht ja nicht von vornherein Harmonie. Das Recht aus überstaatlichen Quellen wirkt zunächst einmal als Störfaktor im staatlichen Recht. Die Einheit der Rechtsordnung weicht einer Pluralität des Rechts, wie sie die Ethnologie aus vormodernen Rechtsordnungen kannte, die im modernen Staat aber überwunden war.
Die Folge: eine Renationalisierung der Staaten
Die Folge sind erstens Geltungskonflikte zwischen verschiedenen Rechtsregeln, die sich auf denselben Gegenstand beziehen, sowie Zuständigkeitskonflikte zwischen nationalen und internationalen Gerichten. Mangels eindeutiger Hierarchien, selbst in der am stärksten integrierten EU, sind sie rechtlich nicht durchweg auflösbar. Nicht selten führt das zu Überfremdungsgefühlen in der Bevölkerung und gibt den Tendenzen zur Renationalisierung Nahrung, die inzwischen viele Staaten erfasst hat. Die Bereitschaft zur Befolgung und Durchsetzung von Recht aus fremden Quellen und Urteilen supranationaler Gerichte leidet darunter. Bei anhaltender Globalisierung steigt die Notwendigkeit weiterer Internationalisierung des Rechts, während sich die Bedingungen dafür verschlechtern.
Das verweist bereits auf das zweite und grössere Problem, nämlich die Legitimation der supranational ausgeübten öffentlichen Gewalt. Supranationale Organisationen leiten ihre Legitimation von den Staaten ab, die sie gegründet und nach Massgabe ihrer Verfassungen mit öffentlicher Gewalt ausgestattet haben. Einmal übertragen, wird sie aber nicht mehr nach den Massgaben der nationalen Verfassungen ausgeübt, sondern gemäss den Statuten dieser Organisationen, die jedoch hinter dem Anspruch nationaler Verfassungen weit zurückbleiben. Die Organisationen sind in der Regel weder an demokratischen Grundsätzen ausgerichtet noch, mit Ausnahme der EU, den Menschenrechten unterworfen, nicht einmal diejenigen, die den Menschenrechtsschutz zum Ziel haben.
Umgekehrt verkürzt jede Abgabe von Hoheitsrechten den Raum der staatlichen Demokratie. Für die Wahrnehmung abgetretener Hoheitsrechte spielen die nationalen demokratischen Prozesse keine Rolle, die nationalen Regierungen lassen sich dafür nicht verantwortlich machen, Wahlen bleiben insoweit folgenlos. Der Verlust kann aber auch nicht einfach durch Übertragung der nationalen Demokratieanforderungen auf die supranationale Ebene kompensiert werden. Das demokratische Legitimationsniveau, das im Staat immerhin möglich ist, lässt sich auf der internationalen Ebene nicht erreichen. Dem Staat müssen daher genügend eigene Handlungsfelder erhalten bleiben, damit die Politik nicht weithin vom Bürgereinfluss entkoppelt wird.
Halten wir darum fest: Noch ist der Staat unentbehrlich.
Dieter Grimm ist emeritierter Professor für öffentliches Recht an der Humboldt-Universität zu Berlin. Von 1987 bis 1999 war er Richter des Bundesverfassungsgerichts in Deutschland und von 2001 bis 2007 Rektor des Wissenschaftskollegs zu Berlin.