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Favre Anne-Christine
Régime de charriage
1 Le régime de charriage d'un cours d'eau ne doit pas être modifié par des installations au point de porter gravement atteinte à la faune et à la flore indigènes et à leurs biotopes, au régime des eaux souterraines et à la protection contre les crues. Les détenteurs de ces installations prennent les mesures nécessaires.
2 Les mesures sont définies en fonction des facteurs suivants:
a. gravité des atteintes portées au cours d'eau;
b. potentiel écologique du cours d'eau;
c. proportionnalité des coûts;
d. protection contre les crues;
e. objectifs de politique énergétique en matière de promotion des énergies renouvelables.
3 Dans le bassin versant du cours d'eau concerné, les mesures doivent être coordonnées après consultation des détenteurs des installations concernées.
Geschiebehaushalt
1 Der Geschiebehaushalt im Gewässer darf durch Anlagen nicht so verändert werden, dass die einheimischen Tiere und Pflanzen, deren Lebensräume, der Grundwasserhaushalt und der Hochwasserschutz wesentlich beeinträchtigt werden. Die Inhaber der Anlagen treffen dazu geeignete Massnahmen.
2 Die Massnahmen richten sich nach:
a. dem Grad der Beeinträchtigungen des Gewässers;
b. dem ökologischen Potenzial des Gewässers;
c. der Verhältnismässigkeit des Aufwandes;
d. den Interessen des Hochwasserschutzes;
e. den energiepolitischen Zielen zur Förderung erneuerbarer Energien.
3 Im Einzugsgebiet des betroffenen Gewässers sind die Massnahmen nach Anhörung der Inhaber der betroffenen Anlagen aufeinander abzustimmen.
Bilancio in materiale detritico
1 Il bilancio in materiale detritico di un corso d'acqua non può essere modificato da impianti al punto da arrecare sensibile pregiudizio alla fauna e alla flora indigene, ai loro biotopi, al regime delle acque sotterranee e alla protezione contro le piene. I detentori degli impianti prendono le misure del caso.
2 Le misure sono definite in base ai seguenti criteri:
a. gravità del pregiudizio arrecato al corso d'acqua;
b. potenziale ecologico del corso d'acqua;
c. proporzionalità dei costi;
d. interessi della protezione contro le piene;
e. obiettivi di politica energetica in materia di promozione delle energie rinnovabili.
3 Nel bacino imbrifero del corso d'acqua interessato le misure sono armonizzate previa consultazione dei detentori degli impianti in questione.
Table des matières
1. L'initiative populaire «Eaux vivantes» (07.060), déposée le 3 juillet 2006, demandait l'adoption d'un nouvel article constitutionnel 76a, visant la «renaturation des eaux», ce terme désignant l'ensemble des mesures destinées à valoriser les eaux. Parmi celles-ci figurent les dispositifs de nature à réactiver le régime du charriage; le financement de ces mesures était à la charge des cantons par l'intermédiaire d'un fonds de renaturation.
2. Le Conseil fédéral n'a pas jugé nécessaire de proposer un contre-projet à cette initiative; il reconnaissait cependant les déficits hydrologiques et écologiques liés aux obstacles au régime de charriage, et l'insuffisance de la législation existante, qui ne prévoyait pas explicitement la possibilité d'ordonner des mesures à cet égard, si ce n'est, indirectement, par les dispositions de la législation sur la pêche (Message Initiative Eaux vivantes 2007, 5243). Le Conseil fédéral considérait cependant le coût économique important de ces opérations (Message Eaux vivantes 2007, 5249 s., 5252 s.) et regrettait que l'initiative ne tienne pas suffisamment compte des atteintes aux droits acquis (Message Eaux vivantes 2007, 5244, 5250, 5253). Il considérait, par ailleurs, que les mesures demandées pouvaient être prises dans le contexte du droit en vigueur.
3. Le 4 octobre et le 6 décembre 2007, les Chambres fédérales ont approuvé une motion (Motion Epiney Renaturation), proposant que le financement des mesures soit assuré par le prélèvement d'un supplément de 0,1 centime par kWh sur les coûts de transport des réseaux à haute tension, à l'instar du modèle suivi pour les énergies renouvelables.
4. Ensuite de cela, la CEATE-E a déposé un contre-projet indirect de loi, sous la forme d'une initiative parlementaire visant notamment la réactivation du régime de charriage (CEATE-E, Rapport CEATE-E Protection et utilisation, 7315 ss); elle propose de régler les questions touchant au respect des droits acquis, par un régime de droit transitoire, accordant un délai d'exécution aux détenteurs d'installations existantes et une garantie de financement, dont 35 % devait être assuré par la Confédération. La coordination des objectifs poursuivis par la LEaux avec ceux relevant des buts fixés par la LEne a également représenté un point crucial (CEATE-E, Rapport CEATE-E Protection et utilisation, 7315).
5. Dans son rapport du 19 septembre 2008, le Conseil fédéral a approuvé le contre-projet, en relevant que le financement des mesures d'assainissement dans les domaines des éclusées et du charriage devait être assuré, en totalité, par la société nationale d'exploitation du réseau électrique (Avis du Conseil fédéral protection et utilisation, 7346), lorsque les mesures concernent des installations hydroélectriques.
6. L'art. 43a LEaux a été adopté sans susciter de remarques lors des débats parlementaires.
7. Les mesures tendant à préserver le régime de charriage n'étaient pas réglementées par des dispositions spécifiques avant la novelle du 11 décembre 2009. Ces mesures reposaient essentiellement sur la législation sur la pêche, par l'intermédiaire des art. 7 et 9 LFSP, qui prévoient la préservation, l'amélioration et la reconstitution des biotopes des poissons et du reste de la faune aquatique. Il s'agissait alors d'intervenir uniquement à la faveur de nouvelles concessions, ou de renouvellement de celles en cours, lorsque ces projets nécessitaient une étude d'impact sur l'environnement. Mais à défaut de base légale spécifique pour ordonner un assainissement, les occasions où des mesures ont été requises auprès d'installations existantes se sont montrées plutôt rares et pouvaient donner lieu à de longs litiges entre les parties (CEATE-E, Rapport CEATE-E Protection et utilisation, 7318).
8. Les cours d'eau entraînent naturellement diverses matières telles que du sable, de la terre, des pierres, de la montagne vers la plaine. C'est ce que l'on appelle le charriage. Faute d'un apport suffisant en solides charriés d'amont en aval, le lit du cours d'eau perd ses amas de gravier meuble et tend à se colmater. Il peut même se creuser davantage en l'absence de mesures appropriées, ce qui en altère de plus en plus les fonctions écosystémiques. Le phénomène du charriage a par exemple pour effet de réguler le fond du cours d'eau, donc le régime des eaux souterraines et, le cas échéant, le bon fonctionnement des zones alluviales. Un enfoncement du lit peut irrémédiablement couper celles-ci des apports dont elles ont besoin (OFEV, Assainissement, 11).
9. Les ouvrages construits sur le passage des matières charriées, notamment les constructions hydroélectriques limitent, perturbent cet écoulement naturel de matériel dans les rivières. Une telle situation peut nuire à la faune et la flore indigènes et entraver les nappes souterraines ainsi que la protection contre les crues.
10. Une étude montre que le charriage naturel est aujourd'hui sensiblement réduit dans plus de 40 % des cours d'eau analysés (CEATE-E, Rapport CEATE‑E Protection et utilisation, 7317).
11. Les principales installations susceptibles d'engendrer des obstacles au régime de charriage sont les installations hydroélectriques (centrales au fil d'eau et avec dérivation), mais aussi les sites d'extraction du gravier et d'autres aménagements qui modifient durablement les structures morphologiques ou la dynamique morphologique des eaux (art. 42a OEaux).
12. Le régime de charriage peut également être perturbé par l'extraction du gravier, du sable ou d'autres matériaux à des fins commerciales; l'art. 44 LEaux soumet à autorisation cette situation et n'a pas été modifié par la novelle du 11 décembre 2009 (CEATE-E, Rapport CEATE-E Protection et utilisation, 7317).
13. L'art. 44 LEaux traite spécifiquement de l'autorisation d'exploiter du gravier à titre commercial; cette décision devra prendre en compte les incidences sur le régime de charriage. Une telle exploitation n'est pas autorisée dans un cours d'eau si le débit solide charrié ne compense pas les prélèvements (art. 44 al. 2 let. c LEaux). Cette disposition ne concerne cependant que les mesures applicables aux installations nouvelles.
14. L'assainissement d'exploitations de gravier existantes, qu'elles soient autorisées à titre commercial, ou liées à des travaux publics – le plus souvent, dans une perspective de protection contre les crues (en enlevant des bancs de gravier dans le but d'abaisser le niveau de l'eau lors d'événements de crue) – tombe dans le champ d'application de l'art. 43a LEaux (OFEV, Assainissement, 26 ss).
15. L'art. 43a al. 1 LEaux vise à éviter des obstacles au régime de charriage.
16. Toute construction sur un cours d'eau doit respecter le mécanisme naturel du charriage de manière à éviter des atteintes graves à la faune et à la flore indigènes.
17. Cette injonction est directement applicable, nonobstant le caractère largement indéterminé du choix et de l'ampleur des dispositifs à adopter (Jansen, Protection des eaux, 130). Il en résulte que tout détenteur d'une installation visée par l'obligation contenue à l'art. 43a LEaux est tenu de prendre des mesures, qui seront arrêtées par l'autorité, dans le cadre d'une nouvelle installation ou concession, du renouvellement d'une concession ou d'une décision d'assainissement.
18. Ainsi que la plupart des mesures en droit de l'environnement, l'obligation définie à l'art. 43a LEaux a un caractère préventif; il s'agit d'empêcher ou d'éliminer non pas toutes les perturbations, mais celles qui portent gravement atteinte aux intérêts de la faune et de la flore indigènes ainsi qu'à leurs biotopes.
1. Les installations concernées
19. Alors que l'art. 39a LEaux vise spécifiquement les mesures à adopter pour limiter les effets des éclusées liées aux centrales hydroélectriques, l'art. 43a LEaux est plus large, en tant qu'il concerne également d'autres installations énumérées à l'art. 42a OEaux, à savoir les sites d'extraction de gravier, les dépotoirs à alluvions et les aménagements qui modifient durablement les structures morphologiques ou la dynamique morphologique des eaux (il s'agit notamment des travaux de correction des cours d'eau ainsi que les bassins de retenue d'eau potable, les bassins de rétention des crues et les réservoirs d'eau destinés à l'irrigation ou à l'enneigement artificiel (OFEV, Assainissement, 26 ss).
20. La nécessité de prendre des mesures ne concerne pas la totalité des installations précitées ; sont visées les installations – nouvelles ou existantes ‑ qui génèrent des atteintes graves liées aux éclusées, au sens où l'entend l'art. 42a OEaux. Les installations existantes qui génèrent des atteintes ne pouvant être qualifiées de graves, au sens de la disposition précitée, ne nécessitent pas d'être assainies.
21. Un régime de droit transitoire, prévu à l'art. 83a LEaux, est applicable à toutes les installations qui peuvent se prévaloir de droits acquis. Dans le délai de 20 ans prévu par l'art. 83a LEaux, l'autorité ordonnera l'assainissement des installations qui modifient gravement le régime de charriage, selon une planification qui doit être approuvée par la Confédération (voir les art. 83a et 83b LEaux et l'art. 42b OEaux).
2. Les atteintes graves à la faune et à la flore indigènes et à leurs biotopes
22. Seules les atteintes graves au régime de charriage conduisent à l'obligation de prendre des mesures.
23. S'il n'existe aucune dérogation à l'obligation d'adopter des mesures dans une telle situation, l'ampleur de celles-ci s'appréciera, en revanche, au cas par cas, au gré d'une pesée des intérêts, conformément aux critères énoncés à l'art. 43a al. 2 LEaux.
3. Les mesures
24. Les mesures sont déterminées de manière à laisser subsister un régime de charriage au plus proche de l'état naturel; ce statut est déterminé par les conditions locales du bassin versant et des eaux (leur volume, leur dynamique, etc.). Il s'agit aussi de prendre des mesures appropriées lorsqu'un régime de charriage dégradé par la présence d'installations porte gravement atteinte au régime des eaux souterraines ou à la protection contre les crues. Ces mesures répondent d'ailleurs à l'obligation faite par l'OZA de rétablir, pour autant que ce soit judicieux et faisable, la dynamique naturelle du régime des eaux et du charriage (art. 4 et 8 de l'OZA) (OFEV, Assainissement, 12).
25. Ainsi que l'expose l'OFEV (OFEV, Rapport explicatif, 24), on rencontre des cours d'eau qui charrient des quantités énormes, voire excessives de matériaux, aussi bien que des cours d'eau pour lesquels le charriage est faible, voire inexistant. La structure des cours d'eau peut également être très variée. C'est au regard des tronçons non aménagés que l'on pourra évaluer les atteintes provoquées par le déficit de charriage (lit qui se creuse, îles de gravier érodées et bancs restant se couvrant de gravier grossier, gravier fin du lit de fond faisant défaut et absence de formation de nouveaux bancs de sable en cas de crues).
26. Ces mesures peuvent être constructives comme d'exploitation (voir les exemples cités par OFEV, Assainissement, 49 ss). Le législateur n'a pas établi de priorité quant à l'une ou l'autre de ces mesures, contrairement au régime prévu à l'art. 39a LEaux.
27. Ni la loi ni l'ordonnance ne définissent l'objectif à atteindre en termes d'assainissement. C'est donc essentiellement le principe de proportionnalité qui déterminera l'ampleur des mesures à adopter, au gré d'une pesée des intérêts, guidée par les critères définis à l'art. 43a al. 2 LEaux.
28. Les critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts sont à la fois ceux liés à la protection et l'utilisation des eaux, et ceux liés aux intérêts économiques du détenteur de l'installation. Ils sont énumérés de manière exhaustive et invitent à prendre en compte les aspects suivants:
29. L'obligation de coordination des mesures à l'échelle du bassin versant, après avoir entendu les propriétaires de centrales concernées, permet de garantir des solutions optimales tenant compte de l'ensemble des centrales hydroélectriques visées par des mesures. Le but est ici de considérer l'interdépendance et les effets de cumul des restitutions d'eau des différentes centrales d'un même bassin versant hydrologique; certaines zones se prêtent mieux que d'autres à des bassins de compensation (CEATE-E, Rapport CEATE-E Protection et utilisation, 7326).
30. L'obligation de coordination vise deux objectifs: il s'agit, en premier lieu, de s'assurer la prise en considération de l'ensemble des éléments intervenant en interdépendance sur un même bassin versant d'un cours d'eau; secondement, il convient d'être attentif à la coordination des exigences de l'ensemble des dispositions de la LEaux, invitant à des mesures, ainsi que de celles qui découlent d'autres législations, telle que la législation sur la pêche ou la LPN (voir sur ce point aussi l'art. 83b LEaux et 46 OEaux; Riva, Wasserkraftanlagen, 19).
31. Sur le plan matériel, l'art. 43a al. 1 LEaux ne fait aucune distinction entre les installations nouvelles et existantes, quant aux mesures à prendre; celles-ci sont dictées exclusivement en considération de la gravité des atteintes engendrées par les obstacles au régime de charriage et non eu égard aux éventuels droits acquis.
32. Les exploitations au bénéfice d'une concession peuvent se prévaloir de droits acquis (art. 43 al. 1 LFH). Le droit d'utilisation accordé dans le cadre d'une concession hydroélectrique ne peut être retiré ou restreint, sauf pour cause d'utilité publique et moyennant indemnité (art. 43 al. 2 LFH). Cette question a cristallisé les débats dès le projet présenté par la Commission parlementaire (CEATE-E, Rapport CEATE-E Protection et utilisation, 7315). Le législateur y a répondu, d'une part, par l'adoption d'un régime de droit transitoire, qui prévoit un délai de 20 ans pour réaliser les assainissements d'installations existantes, selon une planification à réaliser par les cantons (art. 62c, 83a et 83b LEaux); d'autre part, par le remboursement complet des mesures nécessaires, par la société nationale du réseau de transport (Swissgrid) (art. 15abis et 15b LEne, art. 17d al. 1 OEne, 42c al. 2 OEaux). Ce régime d'indemnisation ne vise toutefois ni le renouvellement de concessions, pendant le délai précité, ni les modifications importantes d'installations, qui devraient être assimilées à des installations nouvelles (voir commentaire ad art. 83a LEaux).
33. Les autres installations ou interventions – qui relèvent pour la plupart de travaux d'intérêt public (aménagements de cours d'eau, dépotoirs à alluvions), si l'on excepte l'exploitation commerciale de gravier – sont également soumises à l'obligation de prendre des mesures d'assainissement en faveur du charriage dans le délai de 20 ans prescrit par l'art. 83a LEaux. Les coûts de ces mesures sont à supporter par la Confédération et les cantons (CEATE-E, Rapport CEATE-E Protection et utilisation, 7320).
Zusammenfassung
Art. 43a GSchG hält die Kriterien fest, die für die Umsetzung von Massnahmen betreffend den Geschiebetransport zu berücksichtigen sind, um schwere Beeinträchtigungen auf Tiere und Pflanzen zu vermeiden. Diese Bestimmung legt ein Massnahmensystem fest, das auf neue wie bestehende Anlagen anwendbar ist und fordert zur Koordination der Massnahmen im Einzugsgebiet des betroffenen Gewässers auf. Sie ist in Verbindung zu setzen mit Art. 83a und 83b GSchG, welche die Frist und das anwendbare Verfahren für Sanierungen von bestehenden Anlagen bestimmen.
Bibliographie: Jansen Luc, Renaturation et adaptation du droit cantonal aux nouvelles dispositions de la législation fédérale sur la protection des eaux, in: DEP 2012, 126 ss (cit. Protection des eaux); Riva Enrico, Wasserkraftanlagen: Anforderungen an die Vollständigkeit und Präzision des Konzessionsentscheids, in: DEP 2014, 1 ss (cit. Wasserkraftanlagen).
Travaux préparatoires et sources juridiques officielles: Bureau Suisse de Conseil pour la Pêche (FIBER), «L'effet d'éclusées», l'impact du fonctionnement par éclusées des centrales hydroélectriques sur la faune et la flore aquatiques, Kastanienbaum 2005 (cit. Effet d'éclusées); Motion Epiney (07.3311) «Renaturation des cours d'eau. Contre-projet à l'intiative populaire ‹Eaux vivantes›» du 6 juin 2007 (cit. Motion Epiney Renaturation); Message concernant l'initiative populaire fédérale «Eaux vivantes (Initiative pour la renaturation)» du 27 juin 2007, FF 2007 5237 ss (cit. Message initiative Eaux vivantes 2007); Office fédéral de l'environnement (OFEV), Rapport explicatif du 20 avril 2011, A) Initiative parlementaire Protection et utilisation des eaux (07.492) – Modification des ordonnances sur la protection des eaux, l'aménagement des cours d'eau et l'énergie, de même que de l'ordonnance relative à la loi fédérale sur la pêche, Berne 2011 (cit. Rapport explicatif); Office fédéral de l'environnement (édit.) (rédigé par Schälchli Ueli/Kirchoher Arthur), Assainissement du régime des charriages, Planification stratégique, Un module de l'aide à l'exécution Renaturation des eaux, in: L'environnement pratique n 1226, Berne 2012 (cit. Assainissement); Message du Conseil fédéral relatif au premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 (Révision du droit de l'énergie) et à l'initiative populaire fédérale «Pour la sortie programmée de l'énergie nucléaire (Initiative «sortir du nucléaire»)» du 4 septembre 2013, FF 2013 6771 ss (cit. Message Stratégie énergétique 2050).