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In Krisenzeiten schlägt die Stunde der Exekutiven und demokratische Prozesse werden eingeschränkt. Die Ereignisse rund um die Coronakrise haben dies eindrücklich gezeigt. Durch Regierungen - auch in der Schweiz - wurden eilig Grundrechte ausser Kraft gesetzt – gewöhnlich ohne parlamentarische Kontrolle.
Von Paul Ruppen
Grundrechte
Die getroffenen Massnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus greifen in etliche Grundrechte ein.
Hier ein paar Beispiele:
• Versammlungsfreiheit: z.B. das Verbot von Demonstrationen oder von Versammlungen von mehr als einer bestimmten Anzahl von Personen. Damit sind Eingriffe in die freie Meinungsbildung verbunden. Versammlungsverbote betreffen auch den privaten Bereich. Verbot, Verwandte in Altersheimen zu besuchen.
• Glaubensfreiheit: etwa das Verbot, Gottesdienste abzuhalten oder an ihnen teilzunehmen
• Freizügigkeit: etwa Ein- und Ausreiseverbote, Verhängung von Quarantäne.
• Berufsfreiheit: z.B. Öffnungsverbote für Ladengeschäfte; Verbot kultureller und anderer Veranstaltungen. Berufsverbot für Bergführer.
• Eigentumsfreiheit: Nutzung eigenen Eigentums wie z.B. Ladengeschäfte.
Es geht bei dieser beispielhaften Aufstellung nicht um eine Kritik an den Massnahmen, sondern vorerst nur um die Feststellung, dass durch sie Grundrechte betroffen sind. In der Folge geht es darum, ein paar Forderungen für einen möglichst demokratischen Umgang mit Pandemien aufzustellen.
Die Rolle des Parlaments
Die Eidgenössischen Räte verabschiedeten sich im Frühling angesichts der Krise und brachen die Session abrupt ab. Dabei wäre es problemlos möglich gewesen, mittels geeigneter Massnahmen für die Sicherheit der Parlamentarier zu sorgen. Der Abbruch der Session war völlig unangemessen.
Eingriffe in Grundrechte sollten nur vom Parlament beschlossen werden können. Entsprechend ist zu prüfen, ob die Verfassung nicht entsprechend zu ergänzen wäre: es wäre eine Verpflichtung fürs Parlament einzuführen, entsprechende Massnahmen zu beraten und die Entscheidungen selbst zu treffen. Es ist nicht einsichtig, dass das Parlament nicht in nützlicher Zeit entscheiden kann.
Parlamentarismus ist nicht die Vollendung der Demokratie: gegenüber dem intransparenten Durchregieren von Regierungen hat der Parlamentarismus aber gewisse demokratische Vorteile: durch die Auseinandersetzung zwischen den Parteien wird eventuell die ganze Bandbreite der Argumente sichtbar und damit ist eine gewisse Gewähr gegeben, dass alle plausiblen Meinungen auf den Tisch kommen. Die Bürgerinnen und Bürger können mitverfolgen, auf Grund welcher augenblicklichen Gewissheiten und Vermutungen welche Entscheide getroffen werden. Dabei müsste alles Entscheidungsmaterial schriftlich festgehalten und veröffentlicht werden.
Ein weiterer Vorteil parlamentarischer Entscheidungsfindung besteht darin, dass Parlamentsmitglieder stärker als Regierungen an die Bürgerinnen und Bürgern rückgekoppelt sind, wodurch eine gewisse Gewähr für die Berücksichtigung weiterer gesellschaftlicher Interessen gegeben ist.
Die Eidgenössischen Räte haben im Sommer ein COVID-19-Gesetz beraten und verabschiedet (Bundesgesetz vom 25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für die Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie. https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20202070/index.html). Es hat darin allerdings viele Kann-Formulierungen, die Ermächtigungen zu Grundrechteeinschränkungen für die Regierung beinhalten. Dies wurde etwa von Staatsrechtlern kritisiert. Das Parlament sollte die entsprechenden Fäden selbst in der Hand behalten.
Für Anordnungen, die auf dem Verordnungsweg getroffen werden, müssen die Entscheidungswege nachvollziehbar und überprüfbar dokumentiert werden. Sie müssen jederzeit vom Parlament annulliert werden können.
Kommunikation und breite Diskussion von Zielen
Im Parlament muss die grundsätzliche Zielsetzung aller Massnahmen immer wieder neu diskutiert, angepasst und begründet werden. Besteht das Ziel darin, die Überlastung der Intensivstationen zu verhindern? Geht es darum, auf einen wirksamen und sicheren Impfstoff zu warten und bis dahin die Infektionszahlen möglichst tief zu halten? Will man das Virus auszurotten? Oder geht es darum, mit ihm leben zu lernen? Je nach Ziel sind andere Kennzahlen wichtig und deren Relevanz für die Erreichung des festgelegten Ziels ist angemessen zu kommunizieren. Die Festlegung der Ziele erfordert eine gesellschaftliche Debatte. Solche Ziele dürfen nicht in Hinterzimmern diskutiert und festgelegt werden – oder im Verlauf der Zeit ohne klare Kommunikation umdefiniert werden.
Verhältnismässigkeit in Bezug auf die festgelegten Ziele
Auf der Basis einer klaren Zielsetzung ist die Verhältnismässigkeit der Massnahmen zu prüfen: Wenn Grundrechte mit einer Verordnung eingeschränkt werden, ist genau zu prüfen, ob es ein weniger einschneidendes Mittel gibt, das einen ebenso guten Gesundheitsschutz bietet. Dies schliesst den Rüstungswettlauf um möglichst strikte Massnahmen zwecks Nachweises der eigenen Handlungsfähigkeit aus - ebenso wie die Versuchung, Symbolpolitik oder «Volkserziehung» zu betreiben.
Aufzuzeigen und zu dokumentieren ist auch, mit welchen Massnahmen welche Ziele erreicht werden sollen und ab wann diese Massnahmen als erfolgreich betrachtet werden können. Nur so werden die Massnahmen überprüfbar. Ist die Erreichung der Ziele nicht mit konkreten Zahlen zu quantifizieren, verlangt dies umso mehr nach einer breiten, gesellschaftlich zu führender Diskussion der Massnahmen.
Befristung
Jede Massnahme –sei sie auch auf den ersten Blick noch so gering –muss befristet sein. Dadurch wird eine Diskussion bei deren Verlängerung nötig und die Verhältnismässigkeit und die Eignung für die Erreichung der Ziele ist erneut zu diskutieren.
Beratungsgremien breit besetzen
Die Beratung der Politik muss interdisziplinär erfolgen. Eine Pandemie ist nicht nur eine virologische Krise, vielmehr ein medizinisch-pflegerisches Problem. Und nicht nur das. Die Mitwirkung der Sozialwissenschaften, der Ethik, der Ökonomie, von Rechts- und Politikwissenschaft sind unverzichtbar. Unbedingt sind auch „Nebenwirkungen“ der Corona-Krise, sowie von Corona-Massnahmen mit zu bedenken: Soziale Isolation, Angstzustände und Depressionen, das Ansteigen häuslicher Gewalt, Einschränkungen bei der Gesundheitsversorgung und der Pflege, die wirtschaftlichen und existentiellen Folgen.
Es ergeben sich bei der Berücksichtigung dieser verschiedenen Gesichtspunkte komplexe Abwägungsprozesse bei denen neben dem Sachverstand der verschiedenen Fachwissenschaften auch das Alltagswissen und die Kompetenz der Bürgerinnen und Bürger nötig sind. Eine wache und mitdenkende Bürgerschaft ist der grösste Trumpf in der Pandemiebekämpfung. Staatlich angeordnete Massnahmen erreichen erfahrungsgemäss schwer die gebotene Differenziertheit sowie die nötige bürgerschaftliche Akzeptanz. Durch Berücksichtigung der Meinungen der Bürgerinnen und Bürger können alltagsuntaugliche und wenig wirksame Massnahmen vermieden oder schnell wieder korrigiert werden.
Unterschiedliche Standpunkte in den Beratungsgremien sind offen zu kommunizieren.
Entscheidungen und deren Grundlagen müssen nachvollziehbar sein
Entscheidungen müssen nachvollziehbar und möglichst evidenzbasiert sein: Politische Entscheidungen müssen auf empirischer und wissenschaftlicher Grundlage erfolgen. Zudem heisst es, die Informationsfreiheit zu gewährleisten: Strategiepapiere, Szenarien, Gutachten, Modellrechnungen von Bundesämtern und Instituten müssen automatisch veröffentlicht werden. Die von den Regierungen eingesetzten Krisenstäbe und ihre Besetzung sind transparent zu machen.
Wo Politik nicht auf ausreichend Daten zurückgreifen kann, sollte sie dafür sorgen, dass die Datengrundlagen vervollständigt werden.
Den Umgang mit der Krise evaluieren
Das Krisenmanagement von Politik und Verwaltung der verschiedenen politischen Ebenen soll evaluiert und es sollen Lehren für die Zukunft gezogen werden.
Weltweite Solidarität
Die Corona-Krise wirkt auf die globale Ungleichheit wie ein Brandbeschleuniger: Die Folgen sind für die Schwächsten am härtesten. Viele haben ihre Arbeit verloren und haben in den armen Ländern keinerlei Einkommen mehr. Zudem sind, weil der Handel erschwert ist, die Preise gestiegen und Grundnahrungsmittel sind für viele Menschen nicht mehr bezahlbar. Die internationale Gemeinschaft muss helfen. Zudem ist darauf hinzuwirken, dass ein allfälliger, wirksamer und sicherer Impfstoff weltweit zugänglich ist. Das Virus lässt sich angesichts der weltweiten Wirtschaftsbeziehungen und der touristischen Reiserei eh nicht dauerhaft von den eigenen Grenzen fernhalten.