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In den Schlagzeilen war der Uno-Menschenrechtsrat in den letzten Wochen vor allem wegen des sogenannten Goldstone-Berichts, der die Kriegsverbrechen während des Gaza-Kriegs von Anfang Jahr untersuchte. Unter lauten politischen Nebengeräuschen überwies der Rat den Bericht an die Uno-Vollversammlung zur weiteren Prüfung. In seiner Resolution verurteilte das Gremium aber nur Israel; es unterliess es, explizit die Übergriffe von Hamas und anderen palästinensischen Gruppen zu erwähnen. Nur knapp, mit 25 Ja-Stimmen, wurde diese einseitige Resolution angenommen. Als «bescheidenes Resultat» fasste die «Neue Zürcher Zeitung» die Arbeit des Rates zusammen.
Ein paar Monate zuvor, im vergangenen Mai, schrieb der ehemalige tschechische Staatspräsident Vaclav Havel über den Menschenrechtsrat: «Ein stolzes Uno-Gremium verkommt zum Tyrannentreff.» Havel kritisierte, dass sich für die damals anstehenden Wahlen nur 20 Staaten für 18 freie Sitze bewarben, und dass Staaten wie China und Kuba künftig zu den auserwählten gehören, die über die Menschenrechte wachen sollen. Heftig kritisiert wurde der Menschenrechtsrat auch für eine Resolution, die Sri Lanka nach dem Ende des Bürgerkriegs mit der Hilfe von Kuba durchdrückte und die den Einsatz gegen die Tamil Tigers lobte. Kein Wort von den mutmasslichen Kriegsverbrechen aufseiten der sri-lankischen Armee. Für die europäischen Staaten bedeutete das eine herbe Niederlage, für den Menschenrechtsrat einen weiteren Renomeeverlust.
Das Gremium hatte 2006 seine Arbeit aufgenommen; es löste die Menschenrechtskommission ab, die wegen Blockbildung und politischen Ränkespielen an Glaubwürdigkeit eingebüsst hatte. Im Rat haben 47 Staatsvertreter Einsitz, die jeweils für drei Jahre gewählt sind. Bis anhin hielt er 12 Sessionen ab. Macht es der Menschenrechtsrat nun besser als die Vorgängerinstitution?
Schlecht bei Krisen
«Zuerst einmal denke ich, dass die Menschenrechtskommission besser war als ihr Ruf», sagt Peter Splinter, der Vertreter von Amnesty International bei der Uno in Genf. «Die Erwartungen an den Menschenrechtsrat sollten nicht zu hoch sein.» Die Beurteilung müsse man differenziert vornehmen: Der Menschenrechtsrat versage häufig bei akuten Menschenrechtskrisen, etwa wenn es um Simbabwe, Iran, Guantánamo oder Afghanistan gehe. Dieses Versagen müsse korrigiert werden. Dafür sei er stark bei thematischer Arbeit. Der Rat habe Fortschritte bei Themen wie dem Recht auf Wasser, MigrantInnen oder den Rechten von Schwulen, Lesben, Bi- und Transsexuellen gemacht. «Diese Arbeit ist sehr wichtig, auch wenn sie weniger Schlagzeilen macht», sagt Splinter.
Ein im Grossen und Ganzen gutes Zeugnis stellt der Uno-Spezialist dem Mechanismus der Universal Periodic Review (UPR, Universelle Periodische Überprüfung) aus: Damit werden alle Uno-Mitgliedsstaaten regelmässig auf die Einhaltung der Menschenrechte überprüft. Die Länder selbst wie auch das Büro des Uno-Hochkommissariats für Menschenrechte legen dafür Berichte vor. An sogenannten UPR-Sessions werden die Länder anschliessend examiniert. Die ersten Prüfungen starteten 2008. Im Jahr 2011 werden alle Länder durchleuchtet worden sein.
«Ein definitives Fazit lässt sich erst dann ziehen, aber bisher macht die UPR einen guten Eindruck», so Splinter. «Viele Länder haben sehr ernsthaft an ihren Berichten gearbeitet. Leider gibt es auch negative Beispiele wie Tunesien oder Kuba, die ihre Berichte massiv manipuliert haben.» Splinter unterstreicht, dass die UPR-Berichte Material für die Menschenrechtsarbeit liefern. «Die Länder gehen damit Verpflichtungen ein. Für uns als Menschenrechtsorganisation ergibt sich damit die Gelegenheit, sie später wieder daran zu erinnern.»
Keine Anklagebank
Auch Dante Martinelli, der Botschafter der Schweiz bei der Uno in Genf, lobt die UPR: «Es ist ein gutes Instrument, auch wenn es noch nicht voll ausgereift ist.» Die Untersuchung beleuchte alle politischen Bereiche, auf nationaler und lokaler Ebene. Der Botschafter betont, dass nun alle Länder unter die Lupe genommen werden: «Früher wurden nur einzelne Staaten untersucht. Dann gab es natürlich immer eine Diskussion darum, welche das sein sollen. Jetzt merken die Länder hoffentlich, dass es um eine normale Prozedur geht, nicht um einen Prozess. Wir wollen niemanden auf die Anklagebank setzen.»
Die Schweiz war von 2006 bis im vergangenen Sommer Mitglied des Menschenrechtsrats und hat sich dann entschieden, eine Pause einzulegen. Wert legte Botschafter Martinelli vor allem darauf, dass die Eidgenossenschaft mit einem transregionalen Zugang an die Arbeit im Rat heranging. «Wir wollen sehr früh auf die Themen eingehen. Den anderen Ländern legen wir nicht fixfertige Texte vor, sondern wir beziehen sie ein.» Erfolgreich war er damit etwa, als es um eine Resolution zur Menschenrechtsbildung ging. Schiffbruch erlitten hat die Schweiz hingegen mit einem Vorschlag für die Resolution zu Sri Lanka. Warum funktionierte der transregionale Ansatz in diesem Fall nicht? «Es klappt einfach nicht immer», so Martinelli. «Die Situation mit dem zu Ende gehenden bewaffneten Konflikt war besonders. Es war nicht der Ort und der Zeitpunkt für unseren Ansatz.»
Im Allgemeinen jedoch sieht der Botschafter institutionelle Verbesserungen im Menschenrechtsrat gegenüber der Vorgängerinstitution: «Der Menschenrechtsrat ist ein Organ der Uno-Vollversammlung und nicht mehr ein Unterorgan des Uno-Wirtschafts- und Sozialrats, wie es die Kommission war. Ausserdem gibt es nicht nur eine, sondern drei jährliche Sitzungen. Und der Rat hat relativ oft von seinem Recht Gebrauch gemacht, Sondersitzungen einzuberufen.»
Blockbildung
Trotz diesen Verbesserungen spürt Martinelli immer noch den Einfluss der Blockbildung. Sein Mittel, um dem entgegenzuwirken, ist es, auf Dialog zu setzen. Auch Peter Splinter registriert den Einfluss von Blöcken, vor allem unter den afrikanischen Staaten, sowie den Ländern der Organisation der Islamischen Konferenz und den EU-Staaten, die im Rat ein grösseres Gewicht haben als zuvor in der Menschenrechtskommission. «Der Rat funktioniert nicht nur in Blöcken, aber zu oft verfallen die Staaten in die schlechten Gewohnheiten der Vergangenheit.» Als Abhilfe rät er zu neuen Methoden des Handelns: «Bis anhin wurde nicht genug Energie darauf verwendet, neue Vorgehensweisen zu schaffen.» Lobend erwähnt er eine Resolution, die nach dem Staatsstreich in Honduras von vergangenem Juni von der Gruppe der lateinamerikanischen und karibischen Staaten eingebracht und vom Rat verabschiedet worden war.
Trotz den Zeichen der Veränderung zum Besseren hin bleibt Splinter realistisch: «Wir machen uns nicht vor, dass es einen Menschenrechtsrat geben könnte, der nicht von Politik beeinflusst ist. Wenn Entscheidungen nur aus politischen Gründen gefällt werden, die nichts mit Menschenrechten zu tun haben, dann müssen wir sehr kritisch sein.»
Anlass zur Sorge gibt auch die Situation der SpezialberichterstatterInnen, die bestimmte Länder oder Themen untersuchen. «Sie sind unter starkem Druck, da sie unabhängig agieren können», so Splinter. «Manche Staaten wie etwa Indien, Ägypten oder Spanien haben die Spezialverfahren oder sogar die SpezialberichterstatterInnen selbst massiv angegriffen.» Das stellt Botschafter Martinelli ebenfalls fest. Er ist überzeugt, dass hier Abhilfe geschaffen werden muss.
Einfluss der NGOs
Zugang zu den Diskussionen im Menschenrechtsrat haben akkreditierte Nichtregierungsorganisationen (NGOs) wie Amnesty International. Sie können die Stimme der Zivilgesellschaft einbringen und an Anlässen auf die Diplomaten einwirken. «Wir zwingen die Regierungen, Themen ernstzunehmen, die sie lieber vermeiden möchten», sagt Splinter. Nicht allen passt dies in den Kram. Manche Regierungen wollen die Handlungsmöglichkeiten der NGOs einschränken. Die Schweiz hingegen möchte sich laut Botschafter Martinelli für den Einfluss der NGOs stark machen. Sie kandidiert nämlich für eine zweite Amtszeit von 2010 bis 2013.
Der Rat selbst wird im Jahr 2011 ebenfalls unter die Lupe genommen werden: Parallele Evaluationen in Genf und New York werden stattfinden. Die Schweiz wird, wenn ihre Kandidatur erfolgreich ist, dann wieder Mitglied sein. Damit kann sie ihre Meinung in die Waagschale werfen und das Engagement fortsetzen, das schon bei der Schaffung des Rates vorhanden war: Denn diese stützte sich unter anderem auf ein Reformkonzept, das vom Schweizer Menschenrechtsexperten Walter Kälin entwickelt worden ist.
Erschienen in «AMNESTY - Magazin der Menschenrechte» von November 2009
Herausgegeben von Amnesty International, Schweizer Sektion