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Edmund Schulthess (1864-1944) a siégé au Conseil fédéral de 1912 à 1935. En tant que chef du Département de l'économie publique, le libéral a joué un rôle déterminant dans la création des bases constitutionnelles de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité en 1925, ainsi que dans le premier projet d'AVS au niveau fédéral, qui a échoué devant le peuple en 1931.
Edmund Schulthess grandit dans une famille paysanne originaire du canton d'Argovie. Après des études de droit, il se marie, fonde une famille et lance sa carrière professionnelle à Brugg en tant qu'avocat spécialisé en droit économique. Spécialisé en droit financier et en droit du travail, il assume des mandats au sein de différents conseils d'administration dans le secteur de l'électricité et des banques. Assez vite, il se lie d'amitié avec Walter Boveri, fondateur de Brown, Boveri & Cie (aujourd'hui Asea Brown Boveri ABB), et avec Ernst Laur, directeur de l'Union suisse des paysans. Membre du Parti radical-démocratique, Schulthess entre au Parlement argovien en 1893 et, en 1905, il est élu au Conseil des Etats avec le soutien de l'Association des paysans et des conservateurs catholiques. En 1912, il est élu au Conseil fédéral, où il reprend la direction du Département de l'économie publique. Schulthess exercera la fonction de président de la Confédération à quatre reprises jusqu'à sa démission, en 1935.
Homme libéral, Schulthess est particulièrement sensible aux intérêts du monde économique. Cependant, il sait faire des compromis en faveur des travailleurs et reconnaît la nécessité de l'intervention étatique pour stabiliser l'offre et la demande. Vu son long mandat à la tête du Département de l'économie publique, il a marqué de son influence la politique économique et sociale de la Suisse durant la Première Guerre mondiale et l'entre-deux-guerres. Dès 1917, il dirige l'administration chargée de l'économie de guerre, qui n'en est alors qu'à ses balbutiements. Dans l'entre-deux-guerres, la politique économique de Schulthess rencontre des oppositions venant de gauche et de droite. Une révision de la loi sur le travail prévoyant l'augmentation des heures de travail (1924), ainsi qu'un projet pour instaurer un monopole pour l'approvisionnement du pays en céréales (1926) sont rejetés en votation populaire. Ce n'est qu'au deuxième essai, en 1929, que Schulthess réussit à obtenir une majorité pour instaurer une nouvelle réglementation relative à l'approvisionnement en céréales. Au sein du Conseil fédéral, les tensions vont en s'accentuant entre Schulthess et son collègue conservateur-catholique Jean-Marie Musy, qui défend une politique financière plus restrictive. Elles atteignent leur paroxysme juste avant la votation sur l'AVS, en 1931. Cependant, après l'éclatement de la crise économique mondiale en 1932, Schulthess commence également à prôner une baisse des salaires et des prix et la dévaluation du franc suisse. A l'instar des partis bourgeois, il s'oppose à l'initiative populaire « pour combattre la crise économique et ses effets » lancée par le Parti socialiste suisse et l'Union syndicale suisse et qui exige la mise en œuvre d'une politique économique anticyclique.
Dès 1928, Schulthess commence à montrer des signes de fatigue ; il se retire définitivement du Conseil fédéral en 1935. Par la suite, il occupe la présidence de la nouvelle Commission fédérale des banques et assume des mandats au sein de diverses administrations. Il dirige en outre la délégation gouvernementale suisse lors des conférences internationales du travail. En février 1937, Schulthess rencontre Hitler à Berlin ; la rencontre est informelle, mais elle se déroule tout de même avec l'aval du Conseil fédéral. Lors de cette entrevue, Hitler s'engage à respecter la neutralité de la Suisse en cas de conflit en Europe.
En tant que ministre de l'économie, Schulthess est responsable de nombreux aspects ayant trait à la sécurité sociale. Les mesures de rationnement, de contrôle et d'encouragement édictées par le Conseil fédéral dans le cadre de l'économie de guerre vers la fin de la Première Guerre mondiale sous son égide ont un fort caractère social. Elles ont pour but d'améliorer la couverture des besoins de la population et de désamorcer les tensions sociales. Après la guerre et la grève générale de 1918, le Département de l'économie publique élabore un projet pour améliorer les rapports de travail, qui est cependant rejeté à une courte majorité en votation populaire en 1920. Schulthess est également responsable des mesures de relance appliquées pendant l'entre-deux-guerres ainsi que de la première loi sur l'assurance-chômage introduite au niveau fédéral en 1924.
L'Office fédéral des assurances sociales appartenant à l'époque au Département de l'économie publique, Schulthess est également responsable des travaux préparatoires en vue de l'introduction de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité. Ces travaux ont été interrompus à cause de la Première Guerre mondiale. Attaché aux principes de solidarité et d'assurance, et convaincu de la nécessité de concrétiser rapidement ces travaux sur le plan politique, il a lui-même présenté en 1919 le message sur l'introduction d'un article constitutionnel autorisant la Confédération à élaborer une assurance-vieillesse et survivants. A cette occasion, il utilise adroitement l'atmosphère de renouveau en matière de politique sociale qui règne au lendemain de la guerre même dans les milieux bourgeois. Après d'âpres négociations, portant principalement sur le financement des futures assurances sociales, le peuple et les cantons approuvent le nouvel article constitutionnel le 6 décembre 1925. La Confédération a dès lors la compétence d'instituer l'assurance-vieillesse et survivants (AVS) et, plus tard, l'assurance-invalidité (AI). A cette fin, le département de Schulthess élabore un projet de loi qui passe devant le Parlement en 1929, puis devant le peuple en 1931, suite au lancement d'un référendum.
Le projet sur l'AVS de 1931, connu aujourd'hui encore sous le nom de « Lex Schulthess », contient des mesures modestes et a été imaginé comme un complément à la prévoyance professionnelle. Il prévoit l'obligation de s'assurer, l'introduction de primes par tête et le versement de rentes uniformes et de subsides pour les personnes nécessiteuses. La principale source de controverse réside dans la relation entre la prévoyance étatique et la prévoyance privée. Des représentants du secteur des assurances se font entendre pour que l'assurance étatique ait une portée aussi limitée que possible, afin qu'elle n'empiète pas sur le marché des assurances complémentaires, qui doit rester l'affaire du secteur privé. Il faut également prendre en compte les pressions concernant le budget de la Confédération, que Musy a très bien réussi à canaliser. Bien que le projet du Conseiller fédéral Schulthess ait été en grande partie approuvé comme tel par une large majorité du Parlement, une alliance composée de libéraux conservateurs romands, de représentants des paysans et de partisans de la doctrine sociale catholique décide de lancer un référendum contre le projet. Les catholiques conservateurs proposent une alternative en déposant une initiative pour une assistance vieillesse basée sur le principe du besoin et de la subsidiarité. Comme pour la Lex Forrer (sur l'assurance-maladie et accidents) trente ans auparavant, la première tentative d'introduire une loi sur l'AVS est rejetée en votation populaire. Deux tiers des votants rejettent le projet ; la participation atteint près de 80 %. L'introduction d'une loi fédérale sur l'imposition du tabac pour financer l'AVS est également rejetée lors de cette même votation. C'est le Parti communiste suisse, dont les représentants qualifiaient le projet d'AVS de « soupe populaire », qui a lancé le référendum contre cette loi. De toute évidence, avec la crise économique mondiale qui commençait à toucher la Suisse, il était difficile de convaincre les citoyens d'étendre la couverture sociale, même avec des projets modérés.
Pour Schulthess, le rejet du projet sur l'AVS représente un gros échec personnel. Le quotidien Neue Zürcher Zeitung parle même d'une « défaite catastrophique » pour l’Etat social. Cependant, une semaine plus tard, Edmund Schulthess est réélu par le Parlement pour un nouveau mandat de Conseiller fédéral avec un résultat sans appel. Son adversaire Jean-Marie Musy doit, lui, se contenter d'un score nettement moins flatteur.
Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Böschenstein Hermann (1966), Bundesrat Edmund Schulthess. Krieg und Krisen, Bern; Altermatt Urs (1991), Die Schweizer Bundesräte. Ein biografisches Lexikon, Zürich. HLS / DHS / DSS: Schulthess, Edmund.
(12/2014)