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1991 hat die Schweiz ein umfassendes Entschuldungsprogramm für hochverschuldete Entwicklungsländer ins Leben gerufen. Sie hat damit eine Vorreiterrolle eingenommen und war Wegbereiter für die multilateralen Entschuldungsinitiativen. 20 Jahre später hat sich die Schuldensituation in vielen Entwicklungs- und Schwellenländern merklich verbessert. Dennoch stehen die Länder weiterhin vor grossen Herausforderungen. Die Frage nach der Tragfähigkeit öffentlicher Schulden wird auch zukünftig einen wichtigen Stellenwert in der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz einnehmen.
Entwicklung braucht Entschuldung. Dieser Slogan einer von Entwicklungsorganisationen lancierten Petition markierte den Beginn des nunmehr 20-jährigen Engagements der Schweiz in Sachen Entschuldung. Die Petitionäre forderten damit die Entschuldung hochverschuldeter Entwicklungsländer. Bundesrat und Parlament folgten rasch. Anlässlich der 700-Jahr-Feier der Eidgenossenschaft sprach das Parlament 1991 mit grosser Mehrheit – zusätzlich zu den bereits 1990 gesprochenen 100 Mio. Franken – 400 Mio. Franken für Entschuldungsmassnahmen zugunsten ärmerer Entwicklungsländer. Das war die Geburtsstunde des schweizerischen Entschuldungsprogramms, weltweit eines der ersten dieser Art.
Warum das schweizerische Entschuldungsprogramm?
Das Programm war eine Antwort auf die Schuldenkrise der 1970er- und 1980er-Jahre. Zwischen 1970 und 1990 waren die Aussenschulden der Entwicklungsländer um das Sechszehnfache – von 83 auf 1340 Mrd. Franken – angestiegen. Zahlreiche Länder waren nicht mehr in der Lage, diese Schulden zurückzuzahlen. Ein immer grösser werdender Anteil des Budgets musste für die Bedienung der Schulden aufgewendet werden. Dadurch wurden dringend notwendige Ausgaben zur Förderung der Wirtschaft oder zur Bekämpfung der Armut verunmöglicht. Es wurde immer deutlicher, dass die Schuldenkrisen keine vorübergehenden Liquiditätsengpässe darstellten, sondern vielmehr Solvenzkrisen, die ohne Schuldenstreichung andauern würden. Die hohe Schuldenlast war auf mehrere Faktoren zurückzuführen: schwaches Wirtschaftswachstum, fehlende wirtschaftliche Reformen, fehlgeleitete öffentliche Investitionen, militärische Konflikte sowie externe Schocks − wie die Ölkrisen, steigende Zinssätze oder der Fall der Rohstoffpreise. Aber auch öffentliche und private Kredite, die nicht im Sinne der Entwicklungspolitik vergeben wurden, sowie eine fehlende Kredit- und Schuldenpolitik der Empfängerländer spitzten die Lage zu.Zielsetzung des Programms war es, einen Beitrag zur Reduktion der Schulden auf ein tragfähiges Mass zu leisten. Die Schweiz erkannte früh, dass die hohe Schuldenlast die Entwicklung behinderte und nur eine Streichung der Schulden auf ein tragbares Mass diesen Ländern einen Neustart verschaffen würde. Bereits 1978 strich die Schweiz sämtliche Schulden im Rahmen der öffentlichen Entwicklungshilfe und gewährte fortan nur noch nicht rückzahlbare Zuschüsse. Das Programm richtete sich daher auf den Rückkauf und Erlass verschiedener verbleibender Schuldenkategorien: öffentlich garantierte Forderungen der schweizerischen Exportrisikoversicherung sowie kommerzielle und multilaterale Schulden. Zur letzten Kategorie gehören die Tilgung von Zahlungsrückständen gegenüber Entwicklungsbanken, die Finanzierung von laufenden Zinsverpflichtungen und die Beiträge an multilaterale Entschuldungsinitiativen. Durch die Einrichtung von sogenannten Gegenwertfonds sollte ein Teil der durch den Schuldenerlass freiwerdenden Mittel unmittelbar der ärmsten Bevölkerung zugutekommen. Die Massnahmen wurden unter Federführung des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) gemeinsam mit der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) und der Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke (heute Alliance Sud) umgesetzt.Die Schweiz war sich von Anfang an bewusst, dass Entschuldung alleine nicht genügt, um die zukünftige Schuldentragfähigkeit zu gewährleisten, sondern dass der Verbesserung der Schuldenverwaltung ebenso grosses Gewicht beigemessen werden muss, um einen Rückfall in eine neue Schuldenspirale zu vermeiden. Sie ergänzte darum die finanziellen Massnahmen mit technischen Unterstützungsprogrammen zur Stärkung der Schuldenverwaltung im Rahmen ihres Engagements zur Verbesserung der Wirtschafts- und Finanzpolitik in Entwicklungsländern. Die Schweiz war sich im Klaren, dass ihre Schuldenstreichungen zahlenmässig nur einen bescheidenen Beitrag zur Problemlösung leisten konnten. Deshalb schloss sie sich mit anderen Gebern zusammen, um die Entschuldung der ärmsten Länder in die internationale Agenda einzubinden und bemühte sich um einen weltweit koordinierten Lösungsansatz. Diese Bemühungen mündeten 1996 in der Lancierung der Initiative für hochverschuldete arme Länder (HIPC). Damit war die Schweiz Wegbereiter für die erste internationale Entschuldungsinitiative, welche nebst bilateralen Schulden auch die Schulden der internationalen Finanzierungsinstitutionen (Weltbank, Internationaler Währungsfonds, regionale Entwicklungsbanken) einschloss. 2006 wurde zusätzlich die Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) aus der Taufe gehoben, um zusätzliche Mittel für die Erreichung der Millenniums Entwicklungsziele bereitzustellen. Die Schweiz beteiligt sich ebenfalls an der Finanzierung dieser Initiative. Die rein bilateralen Entschuldungsmassnahmen wurden im Laufe der 1990er-Jahre zunehmend durch diese international koordinierten Massnahmen abgelöst, welche bis heute andauern.
Resultate, die sich sehen lassen
Die Resultate der Entschuldungsmassnahmen können sich sehen lassen (siehe Tabelle 1). Im Rahmen des Entschuldungsprogramms hat die Schweiz zwischen 1991 und 2011 gesamthaft 63 Massnahmen in 36 Ländern umgesetzt und entschuldete nominell rund 2,15 Mrd. Franken. Über die Gegenwertfonds wurden in zwölf Ländern in enger Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft mehr als 760 Entwicklungsprojekte in der Höhe von über 320 Mio. Franken finanziert, welche direkt zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung und Armutsminderung beitrugen. Das Programm ist heute mehrheitlich abgeschlossen. Mit Ausnahme des Sudans wurden alle begünstigten Länder des schweizerischen Programms entschuldet. Durch Beiträge an die multilateralen Entschuldungsinitiativen konnte eine zusätzliche Hebelwirkung in der Schuldenreduktion und Umverteilung der Staatsausgaben erzielt werden (siehe Grafik 1). So wurden die Aussenschulden der 36 HIPC Länder, die den HIPC Prozess begonnen haben, von 142 Mrd. auf 19 Mrd. US-Dollar abgebaut. Dank den Armutsreduktionsstrategien, welche Teil des HIPC Prozesses sind, wurden die Staatsausgaben neu ausgerichtet auf prioritäre Bereiche, wie Basisinfrastruktur, Gesundheit und Bildung. Seit 2000 reduzierte sich der Schuldendienst der HIPC Länder von mehr als 3% auf rund 1% des Bruttoinlandproduktes (2009). Gleichzeitig sind die prioritären Ausgaben von 6% im Jahr 2001 auf knapp 10% im Jahre 2009 gestiegen. Konkret erhöhten sich die Ausgaben zur Armutsbekämpfung in diesem Zeitraum von 6,4 Mrd. auf 28,8 Mrd. US-Dollar.Insgesamt hat sich die Situation vieler Entwicklungsländer merklich verbessert. Im Vergleich zu den 1970er- und 1980er-Jahren sind die Staatsschulden der meisten Entwicklungsländer stabilisiert. Die Staatsausgaben für Armutsreduktion haben sich erhöht, und es sind erste Erfolge in der Minderung der Armut zu verzeichnen. Die verschiedenen Entschuldungsmassnahmen der Vergangenheit können nicht für sich in Anspruch nehmen, alleinige Ursache dieser Errungenschaften zu sein, gingen die Massnahmen doch mit einem soliden Wirtschaftswachstum, der Öffnung der Volkswirtschaften sowie wirtschaftlichen und institutionellen Reformen einher. Sie haben aber einen wirksamen Beitrag zur Verbesserung der wirtschaftlichen Ausgangslage geleistet und verschafften somit vielen Entwicklungsländern einen frischen Start. Die Schuldensituation und Zukunftsaussichten vieler Entwicklungs- und Schwellenländer präsentieren sich heute in der Tat gesünder als diejenige mehrerer industrialisierter Länder (vgl. Grafik 2). Gerade fragile Länder und einige Kleinstaaten befinden sich weiterhin in einer schwierigen Situation. Insgesamt hat sich aber der Spielraum zahlreicher Entwicklungsländer erhöht. Sie verfügen heute über mehr Möglichkeiten zur Kapitalbeschaffung − zusätzlich zu den konzessionellen Krediten der Entwicklungsbanken oder Geberzuschüssen. Einige vormalige HIPC Länder – wie zum Beispiel Ghana – fanden Zugang zum internationalen Kapitalmarkt. Die Finanzierung über lokale Kapitalmärkte gewinnt an Bedeutung, wenngleich die Märkte oftmals nur schwach ausgebaut sind und Anleihen nur am kurzen Ende der Zinskurve erlauben. Neue Gläubiger wie China, Korea oder Brasilien treten gerade in afrikanischen Ländern verstärkt in Erscheinung und erhöhen ihre Kreditvergabe. Ebenso steigt das Interesse von privaten ausländischen Investoren an lokalen Staatsanleihen.
Zukünftige Herausforderungen meistern
Entwicklungsländer stehen zukünftig vor grossen Herausforderungen. Der finanzpolitische Spielraum der meisten Entwicklungsländer bleibt äusserst eng, und die Bedürfnisse – insbesondere für Sozial- und Infrastrukturausgaben – sind hoch. Die Dringlichkeit, beispielsweise Infrastrukturausgaben zu erhöhen, kann unproduktiven Investitionen Vorschub leisten und die Gefahr bergen, dass Länder wieder in eine neue Schuldenfalle tappen. Der bessere Zugang zum internationalen Kapitalmarkt und die Einbindung in globale Finanzströme gehen oftmals mit einer erhöhten Verletzlichkeit gegenüber externen Schocks einher. Die Finanz- und Wirtschaftskrise hat vor Augen geführt, wie Finanzierungskosten rasch ansteigen oder Länder ganz vom Markt ausgeschlossen werden. Auch können die Schwankungen kurzfristiger Kapitalflüsse – beispielsweise ausländische Investitionen in lokale Staatsanleihen – problematisch sein und die inländische Finanzstabilität gefährden, falls solide Ausgangsbedingungen fehlen. Ebenso ergeben sich aus der Schuldenstruktur selbst Risiken. Schlecht strukturierte Schuldbestände − etwa ein übermässiger Anteil an Fremdwährungsschulden oder kurzfristigen Anleihen − können sich im Fall von negativen makroökonomischen Schocks rasch in hohen Finanzierungskosten oder Liquiditätsengpässen niederschlagen. Die Verschuldung subnationaler Gebietskörperschaften oder Finanzierungen im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften stellen eine weitere Herausforderung dar. Sie führen zu Eventualverbindlichkeiten für die öffentliche Hand, die sich im Fall einer Krise schnell im Staatsbudget materialisieren können. Dadurch hat das Schuldenmanagement deutlich an Komplexität dazugewonnen; der Koordinationsbedarf mit der Geld-, Budget- und Finanzsektorpolitik ist entsprechend gestiegen.Die Bewältigung dieser Herausforderungen hängt von mehreren Faktoren ab: Erfahrungen der Vergangenheit und Gegenwart zeigen, dass die Tragfähigkeit der öffentlichen Schulden letztlich von der langfristigen Budgetstabilität, der Qualität der Institutionen und wachstumsfördernden wirtschaftlichen Reformen abhängen. In zahlreichen Ländern ist daher eine neue Generation von Strukturreformen nötig, um Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaften zu verbessern. Der eingeschränkte Budgetspielraum der öffentlichen Hand kann nur verbessert werden, indem die öffentlichen Gelder wirksamer verwaltet werden und die Mobilisierung eigener Einnahmen vorangetrieben wird. Es gilt, ein gesundes Gleichgewicht zwischen Kosten und Nutzen von öffentlichen Ausgaben und deren Vereinbarkeit mit der langfristigen Budgetstabilität zu finden. Zu den weiteren Faktoren gehören ebenfalls die Verbesserung der öffentlichen Regierungsführung sowie die Stärkung der Kerninstitutionen für die Wirtschafts- und Finanzpolitik. Verbesserungen im öffentlichen Schuldenmanagement können auch einen Beitrag leisten. Schuldenmanagement kann zwar keine makroökonomischen Schocks verhindern, trägt aber dazu bei, Risiken zu verringern und die Widerstandsfähigkeit gegenüber Krisen zu erhöhen. So hilft ein leistungsfähiges Schuldenmanagement, die Zinskosten und Risiken im Schuldenbestand abzubauen und die Entwicklung der lokalen Kapitalmärkte zu fördern.
Fazit
Die Frage nach der Tragfähigkeit öffentlicher Schulden wird weiterhin einen wichtigen Stellenwert in der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit des Seco einnehmen. Das Augenmerk richtet sich in Zukunft nicht mehr so sehr auf die Streichung von Aussenschulden, sondern auf die weiterführende Verbesserung der wirtschaftlichen und institutionellen Rahmenbedingungen. Damit entschuldete Länder auch in Zukunft genügend Gelder für Entwicklung und Armutsbekämpfung aufbringen können und nicht wieder in eine Schuldenfalle tappen, braucht es mehr als Entschuldung. Aus diesem Grund unterstützt die Schweiz internationale Initiativen und Projekte, welche die Länder auf ihrem Weg zu einem gesunden öffentlichen Staatshaushalt begleiten und deren Wettbewerbsfähigkeit und Integration in die Weltwirtschaft fördern. Dazu gehört eine Reihe von Massnahmen – wie Stärkung des Schuldenmanagements (z.B. im Rahmen der Debt Management Facility, siehe Kasten 2
Debt Management Forum 2011
Vom 8. bis 9. Juni 2011 trafen sich in Bern über 130 Fachexperten, Regierungsvertreter, Vertreter internationaler Entwicklungsorganisationen und der Zivilgesellschaft zum zweiten Debt Management Stakeholder Forum. Das Forum wurde gemeinsam vom Seco und der Weltbank im Rahmen der Debt Management Facility organisiert. Diese Plattform wurde 2008 von der Weltbank und mehreren Gebern, darunter der Schweiz, ins Leben gerufen, um Entwicklungsländer bei der Verbesserung ihres Schuldenmanagements zu unterstützen. Die diesjährige Konferenz widmete sich den Lehren aus den Schuldenerlassen und -restrukturierungen der Vergangenheit und den neuen Herausforderungen, denen Entwicklungs- und Schwellenländer gegenüberstehen. Die Konferenzteilnehmer waren sich darin einig, dass Schuldenpolitik und -management nicht in einem Vakuum erfolgen, sondern Teil der umfassenden Wirtschafts- und Wachstumspolitik eines Landes sind. Es war unbestritten, dass in den letzten Jahren merkliche Fortschritte erzielt wurden, die Länder aber auch in Zukunft vor grossen Herausforderungen stehen. Drei Herausforderungen wurden im Detail zum Thema gemacht: die Verschuldung subnationaler Regierungsebenen, die Entwicklung lokaler Kapitalmärkte und die Stärkung der institutionellen Kapazität. In den Diskussionen wurde wiederholt der Stellenwert der Transparenz hervorgehoben. Transparenz zahlt sich aus, sei es in der Zusammenarbeit mit Gläubigern im Rahmen von Schuldenrestrukturierungen, bei der Ausarbeitung von Standards für die Entwicklungsfinanzierung, der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen den verschiedenen Regierungsebenen oder der Rollenteilung zwischen öffentlichem und privatem Sektor. Es wurde deutlich, dass Schuldenmanagement nicht nur eine technische Angelegenheit ist, sondern dass letztlich der politische Wille zum nachhaltigen Umgang mit öffentlichen Geldern ebenso entscheidend ist.
), Mobilisierung eigener Steuereinnahmen, verantwortungsvolle Verwendung von öffentlichen Geldern und Förderung eines stabilen und gut ausgebauten Finanzsektors. Eine umsichtige Verwaltung der Schulden und eine gesunde Budgetpolitik stellen den Schuldenerlass auf eine nachhaltige Basis und legen den Grundstein, um eine neue Schuldenspirale zu verhindern.
Grafik 1: «Rückgang des Schuldendienstes, Anstieg der armutsmindernden Ausgaben, Schuldendienst und armutsmindernde Ausgaben 2001–2013»
Grafik 2: «Gegenläufige Entwicklung der öffentlichen Schulden, Bruttostaatsverschuldung 2000–2015»
Tabelle 1: «Das schweizerische Entschuldungsprogramm in Zahlen»
Kasten 1: Begriffserklärungen
Begriffserklärungen
Gegenwertfonds: Im Rahmen des schweizerischen Entschuldungsprogramms wurden in insgesamt zwölf Ländern Gegenwertfonds geschaffen. Mit Gegenwertfonds bezeichnet man Schuldenkonversionen, in denen Schuldnerländer sich bereit erklären, im Gegenzug zum vollständigen Schuldenerlass, mit einem Teil der freiwerdenden Mittel einen Entwicklungsfonds in Lokalwährung zu schaffen. Diese Konversionsrate war Gegenstand von Verhandlungen und unterschied sich von Land zu Land stark. Sie reichte von 8% des Schuldenvolumens in Sambia bis zu 60% in Ägypten. Mit der Lancierung der HIPC Initiative wurde die Entschuldung über Gegenwertfonds nicht weitergeführt und durch den HIPC Prozess ersetzt.Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative: Die HIPC Initiative wurde 1996 ins Leben gerufen mit dem Ziel, die Aussenschulden von vierzig hochverschuldeten, armen Entwicklungsländer auf ein tragfähiges Mass zu reduzieren und gleichzeitig sicherzustellen, dass die so freiwerdenden Gelder für die Armutsreduktion eingesetzt werden. Dazu muss die jeweilige Regierung eine Strategie zur Armutsbekämpfung erarbeiten. In den Genuss der Schuldenreduktion kommen nur Länder, die ein Minimum an wirtschaftlicher und politischer Stabilität vorweisen können. Einbezogen werden öffentliche, multilaterale und kommerzielle Schulden.Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI): Die Initiative wurde 2006 aus der Taufe gehoben mit dem Ziel, den Schuldenerlass unter der HIPC Initiative auszuweiten, um zusätzliche Mittel für die Erreichung der Millenniums Entwicklungsziele bereitzustellen. MDRI steht allen HIPC Länder offen, die den HIPC Prozess erfolgreich durchlaufen haben. Einbezogen werden multilaterale Schulden der Weltbank, der Afrikanischen Entwicklungsbank und des Internationalen Währungsfonds.
Kasten 2: Debt Management Forum 2011
Debt Management Forum 2011
Vom 8. bis 9. Juni 2011 trafen sich in Bern über 130 Fachexperten, Regierungsvertreter, Vertreter internationaler Entwicklungsorganisationen und der Zivilgesellschaft zum zweiten Debt Management Stakeholder Forum. Das Forum wurde gemeinsam vom Seco und der Weltbank im Rahmen der Debt Management Facility organisiert. Diese Plattform wurde 2008 von der Weltbank und mehreren Gebern, darunter der Schweiz, ins Leben gerufen, um Entwicklungsländer bei der Verbesserung ihres Schuldenmanagements zu unterstützen. Die diesjährige Konferenz widmete sich den Lehren aus den Schuldenerlassen und -restrukturierungen der Vergangenheit und den neuen Herausforderungen, denen Entwicklungs- und Schwellenländer gegenüberstehen. Die Konferenzteilnehmer waren sich darin einig, dass Schuldenpolitik und -management nicht in einem Vakuum erfolgen, sondern Teil der umfassenden Wirtschafts- und Wachstumspolitik eines Landes sind. Es war unbestritten, dass in den letzten Jahren merkliche Fortschritte erzielt wurden, die Länder aber auch in Zukunft vor grossen Herausforderungen stehen. Drei Herausforderungen wurden im Detail zum Thema gemacht: die Verschuldung subnationaler Regierungsebenen, die Entwicklung lokaler Kapitalmärkte und die Stärkung der institutionellen Kapazität. In den Diskussionen wurde wiederholt der Stellenwert der Transparenz hervorgehoben. Transparenz zahlt sich aus, sei es in der Zusammenarbeit mit Gläubigern im Rahmen von Schuldenrestrukturierungen, bei der Ausarbeitung von Standards für die Entwicklungsfinanzierung, der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen den verschiedenen Regierungsebenen oder der Rollenteilung zwischen öffentlichem und privatem Sektor. Es wurde deutlich, dass Schuldenmanagement nicht nur eine technische Angelegenheit ist, sondern dass letztlich der politische Wille zum nachhaltigen Umgang mit öffentlichen Geldern ebenso entscheidend ist.
Kasten 3: Literatur
Literatur
− Bruno Stöckli (2009), Das schweizerische Gegenwertfondsprogramm: Resultate und Auswertung ausgewählter Erfahrungen, Alliance Sud.− Carlos Braga, Doerte Doemeland (Hg.) (2009), Debt Relief and Beyond: Lessons Learned and Challenges Ahead, World Bank. − Carmen Reinhart, Kenneth Rogoff (2009), This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press.− Seco, Deza, Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke (2002), Das Schweizerische Entschuldungsprogramm 1991-2001: Über das Erreichte, Perspektiven für die Zukunft.− Stephen Cecchetti, M S Mohanty, Fabrizio Zampolli (2010), The Future of Public Debt: Prospects and Implications, BIS Working Papers No 300.− World Bank, International Monetary Fund (2010), Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI): Status of Implementation.− World Bank, International Monetary Fund (2010), Preserving Debt Sustainability in Low-Income Countries in the Wake of the Global Crisis.