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Emissionshandel erscheint heute als zwingend in der Klimadiplomatie. Dabei ist er einer ganz bestimmten Ideologie verpflichtet. Man könnte auch anders.
Larry Summers ist kein Mann der diplomatischen Töne. 2006 musste er als Präsident der Uni Harvard zurücktreten, nachdem er verkündet hatte, Frauen seien aus biologischen Gründen schlecht in Mathe. 1991, als Summers Chefökonom der Weltbank war, war ein internes Memo publik geworden, in dem er schrieb, dünn besiedelte afrikanische Staaten seien «unterverschmutzt».
Was für Empörung sorgte, ist Teil einer Weltanschauung, die heute eine erstaunliche Karriere in der Umweltdiplomatie erlebt. Ausdruck davon sind Emissionshandelssysteme («Cap and Trade», siehe WOZ Nr. 13/07). Die EU etwa baut ihre Klimapolitik in erster Linie auf ihren 2005 geschaffenen Emissionsmarkt; im Kioto-Protokoll bildet der Handel ein zentrales Element. Doch der Emissionshandel ist eine junge Idee, wenig erprobt, und er hat kaum Erfolge aufzuweisen.
Die Vorstellung, Staaten könnten «unterverschmutzt» sein, geht auf Theorien des Wirtschafts-Nobelpreisträgers Ronald Coase aus den 1960er Jahren zurück. Für Coase war Verschmutzung ein Produktionsfaktor unter anderen: Wenn ich dadurch, dass ich die Umwelt verschmutze, mehr produzieren kann und wenn dieses Mehr den Schaden aufwiegt, den die Verschmutzung anrichtet, so ist diese ökonomisch sinnvoll.
Diese zynische Sichtweise hat ihren Vorzug, denn sie weist auf einen «Fehler» im Kapitalismus hin, den Coase korrigieren wollte: Die Kosten von Verschmutzung werden in aller Regel nicht von dem getragen, der sie verursacht und den Gewinn einstreicht - sie sind «extern». Das ist der Grund, weshalb weit mehr verschmutzt wird, als ökonomisch «sinnvoll» wäre. Es gilt, diese Kosten zu «internalisieren» - eine alte Forderung von UmweltschützerInnen.
Magere Erfolgsbilanz
Der Emissionshandel wird meist auf Coase und seine Nachfolger zurückgeführt. Verschmutzen war bisher gratis und soll nun einen Preis erhalten. Allerdings hat die Realität der Emissionsmärkte der EU und des Kioto-Protokolls mit dieser Idee wenig zu tun; ja sie pervertiert den ursprünglichen Gedanken: In beiden Fällen verschenken die zuständigen Behörden nämlich das Recht zu verschmutzen an die Verschmutzer. Auch wenn die Rechte versteigert würden, wie ÖkonomInnen fordern, wäre der Preis ein Marktkonstrukt und hätte nichts mit den tatsächlichen externen Kosten zu tun.
1990 installierten die USA einen Emissionshandel für Schwefeldioxid (SO2), das bei der Verbrennung von schwefelhaltigem Erdöl oder Kohle entsteht. Weitere Emissionsmärkte entstanden bis 2005 ausschliesslich in den USA.
Der SO2-Handel gilt als Vorbild für den Handel mit Treibhausgasen unter dem Kioto-Protokoll. Bis 2010 ist nach zwanzig Jahren Laufzeit eine Reduktion des SO2-Ausstosses um 35 Prozent angestrebt. KritikerInnen bezweifeln allerdings, ob das ein Erfolg sei: Sie verweisen darauf, dass etwa Deutschland die entsprechenden Emissionen aus Kraftwerken zwischen 1982 und 1998 um 90 Prozent gesenkt habe - ohne Handel. Mit einem anderen Handelsprogramm erreichten die USA, dass verbleites durch bleifreies Benzin ersetzt wurde. Das dauerte 23 Jahre. Japan schaffte dasselbe in 10, China in 3 Jahren - ohne Handel.
Die USA brachten die Cap-and-Trade-Idee um die Verhandlungen zum Kioto-Protokoll ein. Vor allem die Möglichkeit, dass Kioto-Staaten ihre Reduktionsverpflichtungen auch durch den Zukauf von Rechten im Ausland «erfüllen» können, stiess zu Beginn auf Widerstand bei der EU und bei Entwicklungsländern, vermochte sich aber durchzusetzen. Larry Lohmann, der Autor von «Carbon Trade - A Critical Conversation on Climate Change, Privatisation and Power» (2006), schreibt, das Kioto-Protokoll - das die USA nicht unterzeichnet haben - sei «ein Abkommen, das über grosse Strecken von den USA für US-Ziele geschrieben [wurde], auf der Grundlage von US-Erfahrungen und von US-amerikanischem ökonomischem Denken, das aber von den USA nicht länger mitgetragen wurde», und fährt fort: «Eine wenig erprobte, von einer kleinen US-Elite propagierte Idee wurde nun als globaler Konsens betrachtet.»
Strukturen werden übersehen
Aber gibt es Alternativen? Natürlich: Emissionshandel gibt es seit 1990, ausserhalb der USA seit 2005, aber wirksame Umweltpolitik gab es schon zuvor.
⇒ Konventionelle Umweltpolitik kann mit Vorschriften, Verboten und Grenzwerten arbeiten - «Cap» ohne «Trade». Oder, politisch heute eher opportun, mit Anreizen. Zu Letzterem gehören Abgaben wie die in der Schweiz halbbatzig beschlossene CO2-Abgabe. Eine soeben veröffentlichte Studie hat ergeben, dass das Montreal-Protokoll zum Schutz der Ozonschicht mehr dazu beigetragen hat, den Treibhauseffekt zu bremsen, als das Kioto-Protokoll überhaupt anstrebt. Das Montreal-Protokoll verbietet die Ozonschicht schädigende Gase (die meist auch Treibhausgase sind) und kommt ohne Emissionshandel aus.
⇒ Ein Vorschlag von Gerd Eisenbeiss hält am Cap-and-Trade-System fest. Der ehemalige Energievorstand des Forschungszentrums Jülich (Deutschland) will aber nicht dort ansetzen, wo Kohlenstoff in Form von CO2 in die Atmosphäre gelangt, sondern dort, wo er in das Wirtschaftssystem eingespeist wird. Statt Emissionsrechte bräuchte es Rechte, fossilen Kohlenstoff zu fördern. Das wäre sehr viel weniger aufwendig - und umfassend. Der EU-Emissionshandel gilt heute nur für fünf Branchen, die etwa die Hälfte des gesamten CO2-Ausstosses verursachen. Es wäre schlicht nicht praktikabel, alle Privathaushalte, Motorfahrzeuge und Kleinbetriebe dem Handel zu unterstellen. Ein Handel mit Förderrechten würde die gesamte Wirtschaft erfassen.
⇒ Ebenso marktkonform und enorm effektiv wäre die Abschaffung von Subventionen für die fossile Wirtschaft. Die Bandbreite solcher oft versteckter Subventionen ist gross, von Exportrisikogarantien für Pipelineprojekte über staatliche Stützzahlungen für Fluggesellschaften bis zu Militäroperationen. Das Kioto-Abkommen fordert ausdrücklich, Subventionen und Zölle abzuschaffen, die dem Klimaschutz entgegenlaufen. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) schätzt, dass allein die Abschaffung aller Energiesubventionen bis 2050 einen Rückgang der CO2-Emissionen um 18 Prozent brächte - mehr als mit dem Kioto-Cap-and-Trade angestrebt wird.
⇒ Eine «ökologische Steuerreform» würde die Steuerlasten nach dem Gesichtspunkt der Umweltbelastung neu verteilen. Eine solche Reform steht in mehreren Ländern auf den politischen Traktandenlisten und wurde in der Schweiz schon 1997 vorgeschlagen.
Praktisch alle heute diskutierten Massnahmen setzen - ob mit Anreizen oder Vorschriften - auf der Ebene der einzelnen VerursacherInnen an und übersehen strukturelle Zwänge. Das überrascht nicht, neigt doch der Liberalismus dazu, die Freiheit der Individuen zu überschätzen und soziale Zwänge zu unterschätzen.
Natürlich entscheidet das Individuum, wie es Verkehrs- oder Energieinfrastrukturen nutzt. Es trifft diese Entscheide aber als Mitglied dieser Gesellschaft und, etwa auf dem Arbeitsmarkt, in Konkurrenz zu anderen, denen die Nutzung dieser Infrastrukturen auch offen steht. Sind diese einseitig aufs Auto ausgelegt, zahle ich einen hohen sozialen Preis, wenn ich auf das Autofahren verzichten will. Deshalb wirken Anreize oft schwach. Der US-amerikanische Ökonom Philip Verleger schätzt, dass eine Verdoppelung des Benzinpreises in den USA den Autoverkehr nur um fünf Prozent vermindern würde.
Weniger umweltschädigende Autos steuerlich zu fördern und gleichzeitig neue Strassen zu bauen, ist absurd. Ein Verbot von Glühbirnen zu diskutieren und gleichzeitig «drohende» höhere Strompreise abwenden zu wollen, ist absurd. Es geht darum zu erkennen, dass Klimapolitik auch Verkehrs-, Raumplanungs-, Landwirtschafts- oder Aussenhandelspolitik ist.
Sollten nicht alle diese Massnahmen ergriffen werden - plus Emissionshandel?
Wie im ersten Teil unserer Serie erklärt, erreicht ein Cap-and-Trade-System ein Reduktionsziel (theoretisch) punktgenau und schliesst «Übererfüllung» aus. Werden Massnahmen ergriffen, die ein Reduktionspotenzial von beispielsweise vierzig Prozent haben, und würde zusätzlich ein flächendeckender Emissionshandel mit einem weniger ambitionierten Ziel - beispielsweise dreissig Prozent - eingeführt: Dann wäre der Handel im besten Fall wirkungslos. Im schlechteren Fall, nämlich wenn der Handel perfekt nach Theorie funktionierte, sorgte er dafür, dass die dreissig Prozent nicht übertroffen würden.