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In der Tat schreibt dieses Gesetz, das in Ausführung des im Rahmen der Welthandelsorganisation abgeschlossenen multilateralen Abkommens über das Beschaffungswesen erlassen wurde, in seinem Artikel 6 ein öffentliches Vergabeverfahren vor, sobald der Auftrag einen Wert von 230 000 Franken erreicht. Es bestimmt ferner
(Art. 7), dass ein Auftrag nicht in der Absicht aufgeteilt werden darf, die Anwendbarkeit des Gesetzes zu umgehen. Genau das wurde aber im betreffenden Fall getan. Da das Gesetz diesbezüglich aber keinen Zweifel erlaubt, muss man annehmen, dass die Aufteilung des Marktes vor allem der Verschleierung des Verstosses gegen das Gesetz und nicht der Rechtfertigung desselben dienen sollte.
Eine Administrativuntersuchung, geleitet vom Generalsekretär und vom Vorsteher des Rechtsdienstes des eidgenössischen Finanzdepartements, hat gezeigt, dass die Wahl eines abgekürzten Verfahrens durch die Verwaltung nicht nur in einen Zeitgewinn, sondern auch in gefährliche Verbindungen ausmündete. So ergab sich, dass zwei Dienstleister, die dem Verantwortlichen für die Informatikprojekte nahe standen, unüblich hohe Margen erzielten, obgleich ihre Dienstleistung hauptsächlich in der Vermittlung von Personal bestand, das auch direkt von der Verwaltung hätte beauftragt werden können. Genau solche Begebenheiten, denen ein starker Verdacht von Begünstigung anhaftet, soll das Gesetz über das Beschaffungswesen verhindern.
Es ist anzunehmen, dass diese Ereignisse in der eidgenössischen Verwaltung kein Einzelfall sind. Ein öffentliches Verfahren ist aufwendig und die Versuchung ist gross, sich einem solchen Verfahren zu entziehen, wenn die Zeit drängt. Auch die Vorstellung, dass öffentliche Aufträge neutral vergeben werden sollen, ist im helvetischen Kontext eher neu. Es ist nicht so lange her, dass die lokalen Behörden systematisch lokale Unternehmen bevorzugten. Dieser Mangel an Sensibilität lebt sogar auf höchster Stufe weiter, hat es doch ein Mitglied des Bundesrates jüngst für ganz normal gehalten, eine ihm nahe stehende Person für einen wichtigen Posten vorzuschlagen.
Die Formen der Korruption im öffentlichen Beschaffungswesen
Nepotismus oder Favoritismus kennt man in der Schweiz unter der Bezeichnung «Vetterliwirtschaft». Es handelt sich um eine Korruptionsform, die ohne geeignetes Gesetz besonders schwer nachzuweisen ist. Das Beschaffungswesen bietet in der Tat von jeher idealen Nährboden für die Korruption. Es weist mehrere Merkmale auf, die der Entwicklung der Korruption förderlich sind, wenn keine Regulierung sie eindämmt: hohe Auftragsbeträge, Ermessensspielraum weniger Personen und technische Spezifikationen, die oft allerlei Manipulationen erlauben.
Die Korruption kann auf allen Stufen des Verfahrens vorkommen:
- Auf der Stufe der Bedarfsermittlung: der Bedarf an Gütern und Dienstleistungen, deren Anschaffung man in Betracht zieht, kann z.B. überbewertet werden oder gar nicht bestehen. Das Ziel der Anschaffung ist dann kein anderes als eine Gelegenheit für Bestechungszahlungen zu schaffen oder eine nahestehende Person oder einen politischen Freund zu begünstigen;
- Auf der Stufe der Vorbereitung des Auftrags: die Dokumentation kann so konzipiert werden, dass sie einen einzigen Anbieter begünstigt, z.B. indem nur die Produkte dieses Anbieters die Spezifikationen erfüllen, obgleich diese für die Qualität der Produkte nicht wesentlich sind;
- Auf der Stufe der Auswahl des Anbieters: Ein Anbieter kann sich die Gunst der Entscheidungsträger mit Schmiergeldern sichern, entweder z.B. um den Auftrag zu gewinnen oder um vertrauliche Informationen zu erhalten, die es ihm erlauben werden, seine Offerte den Offerten seiner Anbieter anzupassen;
- Auf der Stufe der Vertragsausführung: Der Anbieter besticht die Personen, welche die Umsetzung des Auftrags beaufsichtigen, z.B. um bestimmte technische Spezifikationen nicht erfüllen zu müssen oder um die Annahme der Güter oder der Dienstleistungen trotz wichtiger Mängeln zu erwirken;
- Auf der Stufe der Rechnungslegung: z.B. um die Auditoren zu bestechen, damit sie falsche Bestätigungen ausstellen.
Die Risikofaktoren
Die Erfahrung zeigt, dass das Korruptionsrisiko in der Anfangsphase eines Auftrags am höchsten ist. Das Risiko nimmt zusätzlich zu, wenn der Auftrag dringend ist (z.B. im Falle von Beschaffungen am Ende des Budgetjahres oder bei Naturkatastrophen) oder wenn Transparenz auf den verschiedenen Stufen des Auftrags fehlt. Das Risiko wird durch die Verwendung einer Standarddokumentation, soweit der Auftrag es erlaubt, gemindert. Die Bestechung kann durch Übergabe eines Couverts erfolgen, wird aber eher subtilere Formen annehmen, z.B. eine Spende an eine politische Partei, Bezahlung von Ferien, Gegengeschäfte oder Beteiligung der Entscheidungsträger an der Gesellschaft, welcher der Auftrag zugeteilt werden soll.
Die Integritätspakte
Zur Vermeidung dieser Risiken genügt die Anwendung des Gesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen nicht. Es soll durch Sensibilisierungsmassnahmen und Schulungen für das Beschaffungspersonal verstärkt werden. Transparency International bietet auch Integritätspakte, in denen sich die an einem Projekt Beteiligten bzw. die öffentliche Hand und die Anbieter sich verpflichten, sich jeder Form der Bestechung oder von unzulässigen Absprachen im Vergabeverfahren und in der Ausführung des Auftrags zu enthalten. Ferner soll die Durchführung des Auftrags von einem externen unabhängigen Monitor überwacht werden.
Dieser Artikel wurde bereits im Magazin procure.ch 08/12 veröffentlicht.
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Zum Autor:
Dr. Jean-Pierre Méan ist Präsident der schweizerischen Sektion von Transparency International und führt den Vorsitz in einer Task Force, welche eine neue Version der Verhaltensrichtlinien der Internationalen Handelskammer zur Bekämpfung der Korruption im Geschäftsverkehr 2011 herausgegeben hat