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Der Verlauf der Verhandlungen über das Rahmenabkommen werfen ein Schlaglicht auf von der Norm abweichende Verhaltensweisen, die dem Bundesrat zuzurechnen sind.
Fünf von der Norm abweichende Verhaltensweisen:
- Es ist unüblich und verstörend, dass es derart viel Zeit brauchte, bis der Bundesrat ankündigte, dass er den nach aller Form während 7 Jahren ausgehandelten Entwurf des Rahmenabkommens nicht unterzeichnen werde.
Abgesehen davon hat sich der Bundessrat in der Zeit nach dem Ende der «ersten Verhandlungsrunde» 2018 und vor der Entscheidung den Vertrag nicht zu unterzeichnen vom 26. Mai 2021 hat sich der Bundesrat in ein schlechtes Schweigen gehüllt, ohne das Parlament oder wenigstens die parlamentarischen Kommissionen zu konsultieren, obwohl das, was auf dem Spiel stand, dies erfordert hätte.
Die ungehörige Haltung des Bundesrates, der nicht einmal seinen europäischen Partnern kommunizierte, was er will, versetzte den Europäischen Rat schliesslich derart in Ungeduld und der Verzweiflung nahe, dass er am 19. Februar 2019 in klaren aber diplomatischen Worten sein Pressekommuniqué veröffentlichte:
«Der Europäische Rat bedauert zutiefst, dass der Bundesrat das Ergebnis dieser Arbeit im Dezember 2018 nicht gutgeheissen hat und lädt ihn ein, den ausgehandelten Text zu verteidigen und ihn der Bundesversammlung zu unterbreiten»
Sodann fügt der Europäische Rat bei: « Der Rat unterstreicht, dass der Abschluss des Rahmenabkommens auf der Grundlage des vorliegenden Textes für die EU eine Vorbedingung für den Abschluss weiterer Verträge über die Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt darstellt. … dies erlaubt, den bilateralen Weg zu konsolidieren und so dessen Überleben und Weiterentwicklung sicherzustellen»
Dieses Pressekommuniqué zeigte den Willen der EU mit uns weiterhin eng zusammenzuarbeiten. Es hatte Gutes verheissen.
- In der internationalen Praxis ist es ausgefallen zu verlangen, dass abgeschlossene Verhandlungen wieder geöffnet werden. Hier hat es eine Kluft zwischen den Parteien. Für die EU waren die Verhandlungen beendet, während die Schweiz meinte, nicht alles was sie wollte erreicht zu haben. Die Situation spitzte sich zu, als die Schweiz mit 3 Forderungen nach Klärungen auf das Verhandlungsergebnis zurückkam. Dem ersten Anschein nach gutartig wurden diese Forderungen nach Klärung zu «substanziellen Differenzen», deren Berücksichtigung die Neuverhandlung des Rahmenabkommens bedeutet hätte, den die EU als besiegelt betrachtete.
Man kann sich füglich fragen, warum diese Forderungen im anfänglichen Verhandlungsmandat nicht enthalten waren, wenn sie derart substanziell waren.
- Durch sein Schweigen hat der Bundesrat das Parlament, die parlamentarischen Kommissionen und die Zivilgesellschaft von dem Dossier ausgeschlossen.
Das ist umso verstörender, als sich angesichts dem, was auf dem Spiele steht, legitimerweise die Frage stellt, ob das Abkommen nicht einem Abstimmungsverfahren mit doppeltem Mehr hätte unterworfen werden müssen.
- Mangels zuverlässiger und ausgewogener offizieller Informationen ist die öffentliche Debatte auf Abwege geraten. Sie hat sich in der Tat auf den Austausch von vereinfachenden Phrasen demagogischer und populistischer Natur beschränkt und verschleiert, was die Ablehnung des Abkommens nach sich zieht, (nämlich den Verlust der à la carte Teilnahme am Markt unseres wichtigsten Partners, Verlust der Teilnahme an Entscheidungsfindung der EU, die dynamische Übernahme des acquis communautaire aber trotzdem mit dem Recht auf Konsultation und mit dem Prinzip der Verhältnismässigkeit von Ausgleichsmassnahmen bei Nichtübernahme des EU-Rechts etc.) Überdies kann man nicht sagen, dass der Europ9äische Gerichtshof eingreift, weil sich dessen Rolle auf die Auslegung des Gemeinschaftsrechts beschränktDie öffentliche Debatte hat auch verschwiegen, was uns das Abkommen erlaubt hätte zu realisieren, denn in der neuen geopolitischen Konstellation wird unsere Zukunft mehr und mehr davon abhängen, was die EU machen wird. Nun, sie ist im Begriff, ihre Industriepolitik neu zu gestalten, die «räuberischen» ausländischen Investitionen besser zu kontrollieren, eine gewisse strategische Autonomie zurückzugewinnen, die Digitalisierung voranzutreiben, die wissenschaftliche Forschung zu fördern usw.
- Der Bundesrat hat die Türe zu Verhandlungen zugeschlagen ohne einen klaren Plan zu haben, was er vorschlagen will, um die negativen Auswirkungen abzuwenden. Die kleinen Ideen, die er ausgebreitet hat (1 Kohäsionsmilliarde, autonome Anpassung des schweizerischen Rechts zur Stabilisierung der bilateralen Beziehungen), sind kein glaubwürdiger PlanDas zeigt, dass die Entscheidung des Bundesrats nicht der Grössenordnung dessen entspricht, was auf dem Spiel steht.
Schlussfolgerung
Der Hinweis auf das von der Norm abweichende Verhalten des Bundesrates hat meine Gefühle als Bürger aufgerufen und hat mich veranlasst die folgenden Gedanken zu formulieren:
- Indem wir die Türe zu Verhandlung abrupt zugeschlagen haben ohne einen Plan B zu haben, haben wir uns verantwortungslos politisch und wirtschaftlich Verletzungen zugefügt.
- Die ungehobelte Art, mit der wir die EU behandelt haben, wird Spuren hinterlassen. Diese Haltung ist übrigens weder den engen und harmonischen Beziehungen angepasst noch dem konstruktiven Geist, der ihnen eigen ist. Wir sollten nicht vergessen, dass die EU uns nach der Ablehnung des EWR 1992 widerstrebend den bilateralen Weg zugestanden hat in der Meinung es handle sich um eine Etappe auf dem Weg zum Beitritt. Sie hat ihn nicht nur aufrechterhalten, sogar als die Beitrittsidee aufgegeben wurde, sondern sie hat den bilateralen Weg noch weiter geöffnet, indem sie uns zugestand, Abkommen abzuschliessen, die über den Bereich des Zugangs zum EU-Binnenmarkt hinausgingen (insbesondere Schengen).Und vergessen wir nicht, die Kommission hat in extremis sogar versucht, das institutionelle Abkommen zu retten und hat eine letzte Verhandlungsrunde vorgeschlagen, was wir gar nicht beachteten.
- Die Entscheidung des Bundesrates wird auch negative wirtschaftliche Auswirkungen im weiteren Sinne haben, dies kurz- und mittelfristig (Wirtschaftswachstum, Investitionen, Unternehmensumsiedlungen, Forschung, Strommarkt, Gesundheit usw.)Diese negativen Auswirkungen werden voraussichtlich wegen der Verschlechterung des geopolitischen Klimas schwerer zu bewältigen sein.
- Letztendlich wird der Bundesrat geschwächt aus dieser Saga herauskommen, aus dieser Saga, die tiefgehende Differenzen persönliche Rivalitäten, auch im Hinblick auf Wahlen aufgezeigt hat. Die Entscheidung widerspiegelt dies teilweise. Sie ist letztlich eher eine Mischung von Kompromissen als das Resultat einer langfristig ausgerichteten geopolitischen Analyse im Interesse des Landes.
Genf, 9. Juni 2001
Jean Zwahlen, a. Botschafter und Generaldirektor der SNB
*Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Originalbeitrages in französischer Sprache, welcher am 16. Juni im Journal Le Temps als Meinungsbeitrag veröffentlicht wurde. Der Artikel kann >hier aufgerufen werden